Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 199/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. w zw. z art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2023 r. nr 187/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 marca 2023 r. (nr 187/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., 2000, dalej k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr 67/2022 z dnia 19 grudnia 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] obr. P. nr [...] przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

M. W. (zwany dalej skarżącym) złożył do PINB skargę związaną z wybudowaniem obiektu na działce nr [...] obr. P. nr [...] przy ul. [...] w W. oraz częściowo na działce nr [...] obr. P. nr [...] przy ul. [...] w W. oraz odprowadzaniem wody deszczowej z ww. obiektu.

W dniu 3 listopada 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, iż na działce nr [...] znajduje się obiekt gospodarczy z dachem konstrukcji drewnianej, pokryty papą (od środka przymocowane są panele), murowany, na fundamencie. Obiekt posiada od strony podwórka trzy otwory okienne i otwór drzwiowy. Woda deszczowa z dachu (kierunek spadu zorientowany na działkę sąsiednią nr [...]) odprowadzana jest rynną i rurą spustową do zbiornika na wodę, zlokalizowanego na działce nr [...]. Od strony podwórka obiekt ma wydłużoną połać dachową, pod którą składowane jest drewno. W środku obiektu znajdują się dwa pomieszczenia pełniące funkcję gospodarczą. Wysokość wewnątrz budynku: 2,29m - 2,49m. Wymiary pierwszego pomieszczenia: 3,23m x 5,37m, wymiary drugiego pomieszczenia: 3,23m x 1,89m. Wymiary zewnętrzne 3,44m x 7,62m, wysokość ok. 2,7m. Obiekt jest zbliżony do istniejącego ogrodzenia. Odległość obiektu od budynku nr [...] wynosi ok. 13,4m. Aktualna właścicielka obiektu gospodarczego oświadczyła, iż nie zostały przekazane jej dokumenty dotyczące budowy przedmiotowego obiektu. Z kontroli sporządzony został protokół, do którego dołączono dokumentację zdjęciową.

Zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2021 roku PINB poinformował strony o wszczęciu, z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

W sprawie przesłuchano świadków. Skarzacy zeznał, że poprzednia właścicielka budynku przy ul. [...] poinformowała go, iż przedmiotowy obiekt gospodarczy wybudowali poprzedni właściciele w latach 1980-1990. Z zeznań zarówno A. S., jak i P. F. wynika, iż dom przy ul. [...] w W. kupili w 2019 roku, wprowadzili się do niego w 2020 roku i już wówczas istniał obiekt gospodarczy na działce nr [...]. Obiekt istniał przed wprowadzeniem się poprzednich właścicieli, jest on z czasów niemieckich. Obecni właściciele jedynie wykonali przy obiekcie roboty związane z odprowadzeniem wody deszczowej. Zarówno A. S., jak i P. F. nie posiadają wiedzy na temat dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania rzeczonych robót czy też uzyskania pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 17 grudnia 2021 roku PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta z zapytaniem, czy w latach 1980-2000 wydano pozwolenia na budowę lub czy przyjęto zgłoszenie zamiaru wykonania budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] oraz czy dokumentacja ta znajduje się w archiwum Urzędu. Jednocześnie tego samego dnia organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego we Wrocławiu, Oddział w K. z zapytaniem czy w zasobach archiwum znajduje się dokumentacja w sprawie.

Pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. Archiwum Państwowe we Wrocławiu, Oddział w K., odpowiedziało, iż w przechowywanych aktach: Urzędu Wojewódzkiego z lat 1975-1998, Urzędu Miejskiego w W. z lat 1975- 1990 oraz Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w W. z lat 1990-1998 nie ma dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu. Z kolei pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. przedstawiciel Urzędu Miejskiego w W. poinformował, iż w posiadanych rejestrach nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej obiektu gospodarczego, o którym mowa wyżej.

W dniu 10 maja 2022 r. do PINB zostały przekazane, drogą e-mail, przez skarżącego zakupione przez niego zdjęcia z Geoportalu. Na przekazanych zdjęciach i obrobionych w programie graficznym przez syna strony widać, iż przedmiotowy obiekt gospodarczy nie istniał na zdjęciach historycznych z 1983 (istniał inny obiekt), a w miejscu obiektu było drzewo, natomiast obiekt ten istnieje na zdjęciach z 1994 r. (w miejscu lokalizacji [...] i widoczny jest dach obiektu).

Na wniosek A. S. przesłuchano również świadka R. T., z którego zeznań wynika, iż przy ul. [...] w W. mieszka od 1949 roku. W latach 1969-1970 był pierwszy raz na terenie obiektu gospodarczego przy ul. [...] w W., który pełnił w tych latach funkcję chlewu. Pierwsze posadowienie obiektu było prawdopodobnie w latach 1935-1936 przy budowie domów. Obiekt, który pełnił funkcję chlewu został przekształcony na obiekt gospodarczy prawdopodobnie w lalach 1979-1980. Obiekt gospodarczy znajduje się w tym samym miejscu co uprzednio. Świadek nie potrafił powiedzieć czy wygląda tak samo. Pierwotny obiekt był drewniany, prawdopodobnie do 1979 r. W ofercie sprzedaży domu widniało, iż na działce znajduje się obiekt gospodarczy i szklarnia. Ostatni raz na działce był przed rokiem 1980. Nie wie jaka była wtedy powierzchnia obiektu. Nie widział prowadzonych robót budowlanych przy obiekcie.

W dniu 29 czerwca 2022 r. do akt sprawy P. F. dołączył pomiar geodezyjny z 2021 roku, z którego to pomiaru wynika, iż przedmiotowy obiekt gospodarczy mieści się w granicach działki nr [...], a jeden jego róg znajduje się przy granicy działki nr [...] (grubość kreski naniesionego obiektu jest grubsza od kreski, którą naniesiona jest granica, co wyklucza dokładne stwierdzenie położenia rogu obiektu - czy znajduje się już na granicy czy przy granicy, również kontrola w terenie nie pozwala tego stwierdzić, gdyż brak jest znaków granicznych - punktów odniesienia). Zweryfikowano również czy obiekt został uwidoczniony w zasobach geodezji i stwierdzono, iż naniesiony został on już w portalu mapowym miasta W.

W dniu 25 sierpnia 2022 r. do PINB został przekazany protokół przesłuchania I. S. z dnia 22 sierpnia 2022 r., z którego wynika, iż przy ul. [...] mieszkała od urodzenia, tj. od roku 1969 do roku 1979. Mieszkali tam jej rodzice i dziadkowie. Jej dziadkowie otrzymali tę nieruchomość ok. 1948-1950 r. Z opowieści dziadków i rodziców posiada wiedzę, iż obiekt gospodarczy już w tych latach istniał. Od urodzenia pamięta, iż przedmiotowy obiekt istniał. Nie wie kto obiekt wybudował.

W tych okolicznościach decyzją nr 67/2022 z dnia 19 grudnia 2022 r. PINB dla miasta W. umorzył postępowania administracyjne w sprawie budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a odwołanie od tej decyzji złożył skarżący wskazując że przed wydaniem decyzji organ nie dokonał kwerendy w aktach poprzedników prawnych ograniczając się tylko do lakonicznych zapytań do Urzędu Miasta i Archiwum. Podniósł, że w sytuacji stwierdzenia braku pozwolenia na budowę należało w sprawie wszcząć postępowanie legalizacyjne. Podniósł również że w sprawie nie podjęto czynności w celu ustalenia czy sporny obiekt znajduje się w granicach nieruchomości odwołującego się.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję DWINB wskazał, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do treści odwołania wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa obiektu gospodarczego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy - nie jest uprawniony do podejmowania interwencji w zakresie, który wykracza poza przedmiot danej sprawy.

Zdaniem DWINB zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie wykazały, by przedmiotowy obiekt gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowlanej. Z zeznań stron i świadków wynika, że obiekt powstał przed rokiem 1994. Takiego twierdzenia nie wykluczają również dostarczone przez Stronę zdjęcia z Geoportalu, bowiem wynika z nich, że rzeczony obiekt, w obecnym położeniu, pojawił się w przedziale lat 1983-1994. Organ wyjaśnił, że ustawowy obowiązek przechowywania dokumentów związanych z robotami budowlanymi obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1995 roku (art. 63 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Obowiązku tego nie można odnosić do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Ponadto, DWINB wskazał, że samowoli budowlanej nie można domniemywać i w sytuacji, gdy samowola budowlana nie zostanie wykazana - postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Mając na uwadze treść odwołania DWINB wskazał, że aby organ mógł zastosować wobec inwestora konsekwencje, jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową, w pierwszej kolejności w sposób niezbity i jednoznaczny wykazać należy, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce.

Zdaniem organu przeprowadzone w sprawie postępowanie oraz zebrane w sposób prawidłowy dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnej realizacji obiektu gospodarczego. Skoro bowiem w zasobach administracji publicznej brak jest materiałów pozwalających na ocenę legalności realizacji przedmiotowych robót, to taki fakt może być podstawą umorzenia postępowania w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy - biorąc pod uwagę brak możliwości udokumentowania legalności wykonania rzeczonego obiektu gospodarczego przez P. F. i A. S., a zarazem brak dokumentacji budynku w zasobach organów - wątpliwości dotyczące legalności tych robót należało rozstrzygnąć na korzyść współwłaścicieli.

Na marginesie DWINB wskazał skarżącemu, że do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. W. wywodząc, że jego interwencja wynikała z konkretnego powodu, tj. zalewania z instalacji wodnej spornego budynku jego domu. Instalacja i przepełniany szybko zbiornik, wybudowane w roku 2021 mają swobodny odpływ na działkę pod dom skarżącego. Wszelkie zaś prośby o skierowanie odpływu na stronę sąsiadów były konstatowane stwierdzeniem aby skarżący zrobił odwodnienie.

Uznanie, że ta budowla jest legalna powoduje, że skarżący musi – jak wskazał - oddać teren budynku a sąsiedzi będą mogli nadal zalewać i niszczyć jego dom.

Skarżący wskazał, że tuż obok omawianego budynku gospodarczego znajduje się punkt graniczny nr [...] działek. Dokładność geodezyjnych urządzeń pomiarowych wynosi trzy centymetry a budynek znajduje się 120 cm poza tym punktem. Budynek ma głębokość 3,44 m z czego 1,20 m czyli 35% znajduje się na terenie działki skarżącego. Zdaniem skarżącego pomijanie w sprawie legalnej dokumentacji geodezyjnej a powoływanie się w decyzji PINB na nielegalny "pomiar" geodezyjny jest "dziwne".

Dalej skarżący podniósł, że niezrozumiałym jest interpretowanie okoliczności faktycznych i prawnych na jego niekorzyść w sytuacji gdy w żadnej instytucji nie ma dokumentacji dotyczącej tej budowli a dochodzi do zalewania jego nieruchomości. Nadmienił, iż wcześniejszy właściciel korzystając z bezradności właścicielki, do której należała wcześniejsza nieruchomość skarżącego prowadził roboty budowlane wg własnego uznania. Z kolei aktualni właściciele nieruchomości [...] nie opłacali podatku za sporny budynek bo nie figurował na mapie ewidencyjnej.

Skarżący podważył też wiarygodność zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W toku postępowania skarżący przedłożył również pismo z dnia 25 kwietnia 2023 r., w którym podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 1 marca 2023 r. (nr 187/2023) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr 67/2022 z dnia 19 grudnia 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] obr. P. nr [...] przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, jednakże umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do jego uznania. Organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile zachodzą ku temu przesłanki, a swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/23, CBOSA).

W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy niniejszego zabrakło. W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że co najmniej przedwcześnie i bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego organy przyjęły stanowisko wykluczające, iż sporny obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. Twierdzenie to nie znajduje bowiem uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Z żadnego bowiem z przeprowadzonych dowodów nie wynika aby organ dysponował jakimkolwiek dowodem, który chociażby pośrednio wskazywałby na fakt uzyskania pozwolenia na budowę niniejszego budynku gospodarczego lub dokonanie zgłoszenia, ewentualnie pozwoleniem lub zgłoszeniem na jego przebudowę bo z okoliczności sprawy – tj. zeznań świadków - wynika, iż sporny obiekt mógł też podlegać przebudowie pełniąc pierwotnie funkcję chlewu lub kurnika.

Jakiegokolwiek stwierdzenia co do legitymowania się pozwoleniem lub zgłoszeniem próżno szukać w którymkolwiek z zeznań świadków. Nadto, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym w piśmie Prezydenta Miasta W. z dnia 17 stycznia 2022 r., w którym poinformowano, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej obiektu gospodarczego. Także, w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. Archiwum Państwowe we Wrocławiu, Oddział w K., wskazało, iż w przechowywanych aktach: Urzędu Wojewódzkiego z lat 1975-1998, Urzędu Miejskiego w W. z lat 1975- 1990 oraz Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w W. z lat 1990-1998 nie ma dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu. Skoro więc z tak przeprowadzonego postępowania wynika, że w sprawie nie uzyskano jakichkolwiek dowodów, które chociażby pośrednio wskazywałyby na fakt uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualnie dokonanie zgłoszenia spornego obiektu, to nie sposób przyjąć, że takie pozwolenie zostało wydane lub zgłoszenie dokonane. Twierdzenie to jest tym bardziej zasadne, że – jak wskazano w sprawie – sporny budynek nie figuruje nawet na załączonej do akt sprawy mapie zasadniczej z 1 października 2021 r., która ze swej istoty zawiera dane dotyczące ewidencji budynków, w tym ich umiejscowienie. Niniejsze więc również podważa zasadność twierdzeń organu, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie wykazały by przedmiotowy obiekt gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Należy podkreślić, że w świetle obowiązków procesowych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, powinnością organu administracyjnego jest opieranie swoich ustaleń na zebranym w sposób wyczerpujący i prawidłowo ustalonym materiale dowodowym. Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Jakkolwiek rację ma DWINB wskazując, że nie jest uprawnione przyjęcie ogólnego domniemania braku pozwolenia na budowę w każdej sytuacji, gdy inwestor (następca prawny) nie jest w stanie wylegitymować się stosownym pozwoleniem, przy jednoczesnym braku takiego pozwolenia w archiwach organu. Z tezy tej wynika jednak tylko tyle – co też podkreśla judykatura (por. np. wyrok WSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 210/23, CBOSA) - że w okolicznościach konkretnej sprawy możliwe będzie ustalenie faktu uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o dowody pośrednie, o ile takie uda się organowi zgromadzić. W okolicznościach kontrolowanej sprawy takich dowodów na dzień wydania kontrolowanych decyzji brak. W oparciu o zebrany materiał dowodowy można przyjąć co najwyżej, że sporny budynek powstał przed 1994 r., na co wskazują zeznania świadków i czego nie wykluczają przedłożone przez stronę skarżącą zdjęcia z Geoportalu. Stwierdzenie zaś samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. skutkuje wszczęciem wszczęciem postępowania legalizacyjnego w oparciu o brzmienie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej p.b.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wobec powyższego w ramach postępowania legalizacyjnego rzeczą organów jest zbadanie inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz w aspekcie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym drugim przypadku chodzi w istocie o ocenę zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi. Jak bowiem wynika z art. 40 p.b., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie wyrażano już trafne stanowisko, że w wypadku samowoli budowlanej norma art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy brak jest możliwości legalizacji samowoli, poprzez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie wniesionym obiekcie (por. wyrok NSA z 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 531/06, CBOSA).

W tak kształtujących się okolicznościach faktycznych brak było więc podstaw do umorzenia postępowania i tym samym wydane decyzję podlegały uchyleniu. Wyjaśnić wszak trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie postrzegać ją trzeba jako wyjątek, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jej wydanie wymaga więc dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Rozpoznając więc ponownie sprawę rzeczą organów będzie po pierwsze podjęcie czynności ukierunkowanych na uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy na budowę niniejszego obiektu gospodarczego, ewentualnie jego przebudowę wydano stosowne pozwolenie lub dokonano zgłoszenia, co może wiązać się z przesłuchaniem innych świadków niż aktualni właściciele nieruchomości nr [...] i [...] lub wskazane przez nich osoby. Trzeba też przyjąć, że osobie zainteresowanej wykazaniem legalności inwestycji przysługuje możliwość dowodzenia tego faktu wszelkimi możliwymi środkami, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niniejsze winien mieć oczywiście również na względzie organ uzupełniając materiał dowodowy.

W przypadku braku jakiegokolwiek dowodu także o charakterze pośrednim wskazującego na legalność wykonanych prac rzeczą organów będzie dokonanie oceny niniejszej inwestycji w świetle przywołanej regulacji z art. 37 p.b. z 1974 r.

Odnosząc się z kolei do wskazanego w skardze zarzutu dotyczącego zalewania nieruchomości skarżącego w związku z odprowadzaniem wody deszczowej z dachu obiektu do zbiornika typu [...] wyjaśnić należy, że z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023, poz. 1478) wynika zakaz zmiany kierunku i natężenia odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiedzkich, jak również odprowadzania wód na grunty sąsiedzkie, a kwestie związane z naruszaniem stosunków wodnych podlegają właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Konkludując, wobec stwierdzonych nieprawidłowości Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., co też orzekł w sentencji