Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 204/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 186/21 w sprawie ze skargi R.O. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.O. (dalej: skarżący) na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z 8 marca 2021 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z 29 stycznia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyła przedsięwzięcia pn. Rozbudowa gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadzie zwierząt do 111,00 DJP zlokalizowanego w miejscowości Łukaszew, gmina [...]. Akta sprawy wraz z decyzją kasacyjną wpłynęły do organu I instancji 15 marca 2021 r. Pismem z 29 marca 2021 r. Burmistrz [...] wezwał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów wskazanych w decyzji kasacyjnej. Pismem z 13 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzupełnienia materiałów dowodowych" (do 13 maja 2021 r.). W dniu 23 kwietnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęły uzupełnienia raportu. W związku z tym 28 kwietnia 2021 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyniu oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o "ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia". Pismem z 13 maja 2021 r. Burmistrz [...] zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 14 czerwca 2021 r. Następnie, 28 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyniu o "utrzymaniu" pozytywnej opinii sanitarnej z 1 lipca 2020 r. Natomiast pismem z 1 czerwca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do 5 lipca 2021 r. W związku z tym, pismem z 14 czerwca 2021 r. Burmistrz [...] zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 14 lipca 2021 r. Pismem z 5 lipca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wezwał Burmistrza [...] o dodatkowe wyjaśnienia oraz poinformował, że odrębnym pismem [z 6 lipca 2021 r.) wezwie inwestorów do uzupełnienia raportu. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do 4 sierpnia 2021 r. W dalszej kolejności, pismem z 8 lipca 2021 r. Burmistrz [...] udzielił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu odpowiedzi na wezwanie, a pismem z 14 lipca 2021 r. zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 13 sierpnia 2021 r. Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazał nowy termin załatwienia sprawy (pismo z 4 sierpnia 2021 r.) – "w ciągu 30 dni od otrzymania uzupełnienia raportu". Następnie pismem z 13 sierpnia 2021 r. Burmistrz [...] ponownie zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 13 września 2021 r. W dniu 6 września 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu poinformował Burmistrza [...] o ponownym wezwaniu wystosowanym do inwestorów pismem z 6 września 2021 r. W związku z tym pismem z 13 września 2021 r. Burmistrz [...] kolejny raz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 12 października 2021 r. Następnie 17 września 2021 r. wpłynęło do organu I instancji ponaglenie skarżącego, natomiast 28 września 2021 r. pisma inwestora z 25 września 2021 r. zawiadamiającego o śmierci współmałżonki oraz o następstwie prawnym.

W dniu 27 września 2021 r. (data wpływu do organu I instancji), skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza [...]. Skarga skarżącego dotyczy przewlekłości i bezczynności Burmistrza [...] po wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 8 marca 2021 r., uchylającej uprzednio wydaną decyzję Burmistrza [...] w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że od wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej minęło ponad pół roku. Bezzasadnie, już sześciokrotnie, organ odwoławczy wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, w istocie nie podając żadnej konkretnej przyczyny zwłoki.

W ocenie Sądu I instancji analiza czynności Burmistrza [...] prowadzi do wniosku, że nie dopuścił się zarzucanych w skardze bezczynności ani przewlekłości. Przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) nie określają innych, niż przewidziane w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), terminów załatwienia sprawy polegającej na ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa –zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego i co do zasady spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna być załatwiona w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W tej sprawie organ I instancji skorzystał z możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy obejmowało kolejne, jednomiesięczne okresy i wiązało się z wymaganymi tym przepisem zawiadomieniami wysyłanymi do stron postępowania. Termin określony w ostatnim z zawiadomień (z 13 września 2021 r.) tj. termin do 12 października 2021 r., w dacie wniesienia skargi oraz w dacie jej przekazania do Sądu wraz z aktami sprawy, jeszcze nie upłynął. W związku z tym Sąd I instancji ocenił zarzut bezczynności za niezasadny.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących przewlekłości postępowania. W ciągu dwóch tygodni od zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy (15 marca 2021 r.), Burmistrz [...] pismem z 29 marca 2021 r. wystosował do inwestorów wezwanie do uzupełnienia raportu o informacje, na których brak wskazał organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej. W odpowiednio zakreślonym, trzydziestodniowym terminie (który upływał 29 kwietnia 2021 r.) inwestorzy nadesłali uzupełnienia raportu. W związku z tym Burmistrz [...] w ciągu niespełna tygodnia, pismem z 28 kwietnia 2021 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyniu o zajęcie aktualnego stanowiska w świetle art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy środowiskowej (odpowiednio uzgodnienia oraz opinii). Pismem z 1 czerwca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu zawiadomił, że "z uwagi na złożony charakter sprawy oraz trwającą analizę dokumentacji sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym tj. do 05.07.2021 r." Odtąd zwłoka Burmistrza [...] w załatwieniu sprawy wiązała się wyłącznie z oczekiwaniem na wymagane w tej sprawie uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu. W tym kontekście podawana przez Burmistrza [...] w kolejnych zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy przyczyna tego przedłużenia, była ogólnikowa, ale w okolicznościach tej sprawy "dostatecznie jasna", adekwatna oraz rzeczywista i uzasadniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący sformułował wnioski procesowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący powołał następujące podstawy kasacyjne.

Po pierwsze, art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 12 k.p.a. w związku z art. 106 § 2 k.p.a. "traktowanymi jak przepis prawa materialnego polegające na ich niezastosowaniu". Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na niezałatwieniu sprawy oraz braku poczynienia niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania.

Po drugie, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. "traktowanym jak przepis prawa materialnego" tj. naruszenie prawa polegające na jego zastosowaniu przez jego wadliwą wykładnię i tym samym błędną akceptację jego wadliwego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Po trzecie, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "traktowanym jak przepis prawa materialnego" tj. naruszenie prawa polegające na jego niezastosowaniu (przez niedostrzeżenie konieczności jego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy).

Po czwarte, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu.

Dodatkowo skarżący jako podstawę kasacyjną powołał art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W tej sprawie skarżący zarzucił organowi zarówno przewlekłość postępowania jak i bezczynność. Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Oznacza to, że bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Oznacza to, że ocena Sądu I instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowa, chociaż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, szczególnie uwzględniając, że nie został skutecznie podważony w drodze zarzutów kasacyjnych. Podkreślenia jednak wymaga, że na podstawie szczegółowo przedstawionego przez Sąd I instancji przebiegu postępowania przed Burmistrzem [...], ocenie powinna podlegać jedynie przewlekłość postępowania, ponieważ w tej sprawie, przed wniesieniem skargi, nie upłynęły terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ nie mógł pozostawać bezczynny, co powinno zostać jednoznacznie wyeksponowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako przyczyna oddalenia skargi w tym zakresie.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, które dodatkowo zostały częściowo błędnie sformułowane. Przede wszystkim skarżący w ramach zarzutów powołał art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., które stanowią podstawę sformułowania zarzutów kasacyjnych i w związku z tym nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego są zarzutami naruszenia prawa procesowego.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a. w związku z art. 106 § 2 k.p.a. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Natomiast zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Powołane zarzuty nie zostały w istocie w żaden sposób uzasadnione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że organ I instancji nie załatwił sprawy pomimo upływu 9 miesięcy od daty otrzymania akt sprawy z organu odwoławczego. W ocenie skarżącego, organ "nadużywa" instytucji z art. 36 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący cytuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, jednak całkowicie w oderwaniu od okoliczności tej konkretnej sprawy. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przywołane przepisy są przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło bądź nie do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego skargę oddala bądź ją uwzględnia i stwierdza bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania powołanych norm wynikowych. W związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Tego rodzaju przepisem nie jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w art. 1 § 1 p.u.s.a., co w tej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyrok.