Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2890/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 29 § 1, art. 60 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 1, art. 121 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 195/21 w sprawie ze skargi A. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2021 r. nr 162/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 195/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2021 r., nr 162/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. decyzją z 18.09.2018 r. (nr 1839/2018), nakazał A., jako właścicielowi budynku "hangaru na sprzęt pływający" przy [...] we W., usunięcie w terminie 8 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna, występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W decyzji wskazane zostały czynności, które A. miała w tym celu wykonać.

Wyznaczony w decyzji termin na wykonanie nałożonych obowiązków upłynął z 10.06.2019 r. Ze względu na niewykonanie przez zobowiązaną A. ciążącego obowiązku, co potwierdziła kontrola przeprowadzona 05.09.2019 r., organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne.

Upomnieniem z 10.09.2019 r. (nr 95/19) wezwał A. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 18.09.2018 r. W odpowiedzi A. poinformowała o zamiarze zabezpieczenia budynku hangaru, opracowaniu przez dr inż. W. S. ekspertyzy z 22.02.2019 r. dotyczącej stanu technicznego budynku, a także o prowadzeniu w tej sprawie konsultacji z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W kolejnym piśmie A. poinformowała o wykonaniu dokumentacji projektowej w celu zabezpieczenia budynku - Projektu konstrukcji zabezpieczającej przed katastrofą zabytkowy hangar na sprzęt pływający A. we W. z 21.11.2019 r. autorstwa dr inż. W. S. oraz rozpoczęciu czynności związanych w wyłonieniem wykonawcy robót budowlanych wskazanych w tym projekcie.

Po zapoznaniu się z odpowiedziami i po stwierdzeniu, że A. uchyla się od wykonania nakazu nałożonego decyzją z 18.09.2018 r., PINB wystawił w dniu 14.07.2020 r. tytuł wykonawczy nr 55/2020.

Na powyższy tytuł A. wniosła zarzuty, które zostały rozpatrzone przez PINB, w konsekwencji czego organ wydał postanowienie z 11.08.2020 r. w którym uznał za nieuzasadniony zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem A. złożyła zażalenie, po rozpatrzeniu którego, postanowieniem z 4.11.2020 r. DWINB utrzymał w mocy postanowienie z 11.08.2020 r.

Następnie postanowieniem z 14.07.2020 r. (nr 1489/2020) PINB nałożył na osobę bezpośrednio czuwającą nad wykonaniem obowiązku - grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1 000 zł oraz A., jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku - grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia na to rozstrzygnięcie DWINB, postanowieniem z 06.11.2020 r. (nr 1016/2020), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podejmując takie rozstrzygnięcie DWINB wskazał m.in. na przedwczesność nałożenia grzywny ze względu na brak przeanalizowania dokumentacji projektowej pod kątem zakresu zamierzonych robót budowlanych i w tym kontekście dokonania oceny uchylania się od wykonania obowiązku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym PINB wystąpił do A. o złożenie wyjaśnień na temat zakresu planowanych robót budowlanych oraz udzielenia informacji dotyczących już wykonanych obowiązków wynikających z decyzji z 18.09.2018 r. W odpowiedzi z 7.12.2020 r. A. poinformowała o braku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych wskazanych w decyzji 18.09.2018r., uzasadniając to koniecznością uprzedniego zabezpieczenia konstrukcji budynku hangaru przed katastrofą budowlaną. Powyższe zadanie ma być zakończone do 21.01.2021 r. Ponadto A. powołała się na wykonanie projektu konstrukcji zabezpieczającej budynku, wyłonienie wykonawcy prac, a także uzyskanie decyzji Prezydenta Wrocławia nr 1055/2020 z 23.09.2020 r., którą udzielono pozwolenia konserwatorskiego na zabezpieczenie hangaru na sprzęt pływający.

Stwierdzając, że A. nie planuje podjąć żadnych działań, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu, po tym jak budynek hangaru zostanie zabezpieczony, postanowieniem z 23.12.2020 r. (nr 2852/2020), PINB nałożył na A. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia, a także wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 55/2020 z 14.07.2020 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia.

Odnosząc się do wyjaśnień A., organ uznał, że świadczą one wyłącznie o tym, że zobowiązany podmiot zamierza ograniczyć się do wykonania zabezpieczenia budynku hangaru, co nie stanowi wykonania obowiązków objętych nakazem, które dotyczą wykonania remontu tego obiektu w celu przywrócenia go do właściwego stanu technicznego. Stąd też działania nakierowane wyłącznie na zabezpieczenie obiektu, w przypadku gdy A. zamierza tylko na nich poprzestać, według PINB, nie świadczą o zamiarze wykonania nakazu i nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od jego wykonania. PINB uznał, że działania zabezpieczające podyktowane są głównie zamiarem uniknięcia odpowiedzialności z tytułu doprowadzenia do katastrofy budowlanej. Ponadto PINB wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem DWINB, dokonał ponownej oceny spełnienia przez A. przesłanki o której mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a., tj. uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Biorąc pod uwagę bezskuteczny upływ ośmiomiesięcznego terminu wyznaczonego na wykonanie nakazów, według PINB, jedyne prace, które zostały wykonane przy budynku, polegały na doraźnym zabezpieczeniu folią połaci dachowej obiektu w części północnej nieruchomości, co wynikało z zaleceń Miejskiego Konserwatora Zabytków i nie było związane z realizacją nakazu z decyzji z 18.09.2018 r. PINB przypominał przy tym, że stan techniczny budynku hangaru grozi katastrofą budowlaną. W takich okolicznościach ocenił, że prace zabezpieczające podjęte przez A. są dalece niewystarczające i absolutnie nieadekwatne do występującej sytuacji.

PINB uznał za całkowicie chybiony zarzut dotyczący niewykonalności egzekwowanego nakazu. W tym zakresie wskazał, że przeprowadzone prace zabezpieczające nie wykluczają konieczności przystąpienia do dalszych działań i realizacji nakazu. A. nie przekazała przy tym żadnych dokumentów świadczących o tym, że takie działania zostaną zrealizowane, chociażby w postaci podpisanych umów z wykonawcami. Dlatego brak jest w sprawie jakichkolwiek podstaw, aby móc zakładać, że działania w zakresie realizacji egzekwowanego nakazu nastąpią w najbliższej przyszłości.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. we W..

W zażaleniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz o zmianę terminu 2 miesięcy do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 55/2020 z 14.07.2020 r. - na 30 miesięcy.

Zaskarżonym postanowieniem z 15.02.2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 60 § 1 oraz art. 119 § 1 i 2 oraz art. 120 § 1 u.p.e.a., DWINB orzekł o utrzymaniu postanowienia organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy uznał za prawidłowe nałożenie przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Powołując się na treść art. 6 § 1, art. 7 § 2 u.p.e.a. organ drugiej instancji uznał za zasadne wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie w tym momencie postępowania środka egzekucyjnego w postacie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 18.09.2018 r.

DWINB uznał za prawidłowe określenie na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. wysokości grzywny nałożonej w celu przymuszenia w maksymalnej możliwej wysokości tj. 50 000 zł. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że kwota ta jest na tyle wysoka, że dla zobowiązanej strony korzystniejsze będzie wykonanie obowiązków, biorąc pod uwagę dotychczasowy stosunek do konieczności podjęcia działań w celu realizacji decyzji PINB, a uciążliwość związana z jej wysokością powinna spełnić swój cel, jakim jest wywołanie u zobowiązanego chęci wykonania obowiązku. DWINB wyjaśnił przy tym, że nakładana grzywna ma charakter jednorazowy, w związku z powyższym biorąc pod uwagę ewentualną konieczność zastosowania wykonania zastępczego, w przypadku dalszego uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku oraz niewykonany obowiązek dotyczący obiektu zabytkowego, kwota ta, w przypadku jej zapłaty, czy też ściągnięcia umożliwi organowi egzekucyjnemu zabezpieczenie środków finansowych na zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu DWINB wskazał, że nie znalazł postaw do ich uwzględnienia. Stwierdził, że termin wykonania obowiązku określony postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie jest nowym terminem zobowiązującym do wykonania obowiązku. Jest to termin instrukcyjny, który wskazuje, że po czasie określonym w postanowieniu podejmowanie będą kolejne czynności egzekucyjne. W przypadku nie wpłacenia grzywny w celu przymuszenia ściągnięcie jej następuje w drodze egzekucji środków pieniężnych przez właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego, a następnie zastosowany będzie kolejny środek egzekucyjny tj. wykonanie zastępcze, na koszt i odpowiedzialność zobowiązanego. Ponadto zauważył, że zarówno PINB, jak i DWINB, zapoznali się z dokumentacją projektową oraz pozostałymi dokumentami, które nie świadczą o zamiarze wykonania obowiązków. Nie świadczą one również o braku możliwości technicznych wykonania remontu. Ponadto wskazano, że zobowiązany podmiot może wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku. Nie jest konieczne w tym zakresie działanie organu nadzoru budowlanego. DWINB wskazał również, że nie jest jego rolą ustalać kolejność wykonywanych robót. Powyższe należy do zobowiązanej osoby. Ponadto, dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie ma znaczenia czy zobowiązany posiada środki finansowe na wykonanie obowiązku. Celem egzekucji administracyjnej jest skłonienie zobowiązanego do podjęcia takich działań, aby ciążący na nim obowiązek został wykonany, równocześnie nie bada się przyczyn zaistnienia obowiązku oraz okoliczności jego nałożenia. Zatem podjęte działania mają jedynie za zadanie doprowadzenie do przestrzegania obowiązującego prawa i nie ma na to wpływu żadna okoliczność związana ze statusem osoby zobowiązanej oraz jej zamierzeń.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła A. we W., która domagając się jego uchylenia, zarzuciła DWINB naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całokształtu sprawy oraz braku odniesienia się do całości zarzutów i okoliczności podniesionych w zażaleniu.

Rozwijając zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się do całości argumentacji zawartej w zażaleniu na postanowienie z 23.12.2020 r., A. wskazała, że podniosła wówczas okoliczność dotyczącą braku zapoznania się przez PINB, wbrew wytycznym organu odwoławczego, z dokumentacją projektową. Dlatego PINB, zdaniem skarżącej strony, nie mógł zgodnie z tokiem wywodu DWINB zawartym w postanowieniu z 06.11.2020 r., uznać, że zaistniały podstawy do dokonania oceny, czy w poczynaniach zobowiązanej strony można doszukać się uchylania od wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 18.09.2018 r. W zaskarżonym obecnie postanowieniu DWINB nie odniósł się do powyższego zarzutu. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego braku możliwości wykonania remontu budynku bez jego wcześniejszej rozbiórki. Wskazując, że PINB stwierdził, iż przedstawione dowody nie świadczą o braku możliwości wykonania remontu, ponadto zobowiązana może wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku, nie jest w tym zakresie działanie organu nadzoru budowlanego, to zdaniem skarżącej strony należy zauważyć, że wbrew temu twierdzeniu, A. nie może wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę budynku. Musi to uczynić za pośrednictwem Miejskiego Konserwatora Zabytków, a ten już wydał decyzję z 23.09.2020 r. (nr 1055/2020), w której uznał obiekt za trwale zabezpieczony. Brak jest zatem podstaw do rozbiórki obiektu. DWINB ma wiedzę o istnieniu tej decyzji, więc niezrozumiałe jest powyższe stanowisko. A. nie zgodziła się również z twierdzeniem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, gdzie kategorycznie organ zdyskredytował dotychczasowe jej działania, uznając, że działania, które doprowadziły do zabezpieczenia spornego budynku, świadczą o braku zamiaru wykonania obowiązków, są to działania pozorne, mające na celu przedłużenie postępowania zmierzającego do ich wyegzekwowania. Ponadto zdaniem skarżącej strony, DWINB straciło z pola widzenia istotę celu decyzji z 18.09.2018 r. Cel ten sprowadzał się do usunięcia występujących w budynku nieprawidłowości, które zagrażają życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. W ocenie A., taki cel został osiągnięty, ponieważ Miejski Konserwator Zabytków decyzją z 23.09.2020 r. uznał obiekt za trwale zabezpieczony. W takim przypadku jest bezzasadnym nakładanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania prac, ponieważ skarżąca już zapewniła bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz dla mienia.

A. zakwestionowała również termin zakreślony zaskarżonym postanowieniem. W tym zakresie wskazała, że zakres prac wyznaczony decyzją z 18.09.2018 r. był niewykonalny nawet w terminie 8 miesięcy. Tym bardziej nie ma możliwości dochowania terminu 2 miesięcy. DWINB ma przy tym świadomość takiej niewykonalności, ponieważ wskazuje w postanowieniu nr 162/2021, że prace określone w decyzji z 2018 r. nie zostały rozpoczęte.

Odnosząc się do wywodu organu na temat braku znaczenia tego, czy zobowiązany posiada środki finansowe na wykonanie obowiązku, autor skargi wskazał, że istotą problemu w sprawie nie jest okoliczność, czy A. posiada środki na wykonanie decyzji z 18.09.2018 r., lecz fakt, że skarżąca jest uczelnią publiczną, która dysponuje środkami publicznymi i nie może ich wydatkować na realizację decyzji, która w swojej istocie została już wykonana.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 195/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2021 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. - wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Dopóki zatem istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

Zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji oznacza, że wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem i brać pod uwagę pozaprawne kryteria, np. rodzaj podmiotu na którym ciąży egzekwowany obowiązek, podejmując decyzję o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Jeżeli zobowiązany, bez względu na to czy jest to podmiot prawa prywatnego czy publicznego, nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Sąd wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że zobowiązana A. do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała żadnego z nakazów nałożonych na nią decyzją PINB dla miasta Wrocławia z 18.09.2018 r. (nr 1839/2028). W skardze wprost przyznano, że A. w istocie nie tylko nie zamierza wykonać ciążących nakazów, ale wskazując, że hangar na sprzęt pływający jest dla niej zbędny oraz że nie znajduje dla niego funkcji użytkowej, podjęła już starania związane z jego sprzedażą. Powyższe oświadczenie świadczy o zamierzonym niewykonaniu obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, niestety w tym przypadku nasuwa się również skojarzenie z inną sprawą, którą żyją w ostatnim czasie mieszkańcy Wrocławia, a dotyczącą losów innego obiektu sportowego, który stał się "zbędny" dla A. i został przez nią sprzedany. Sąd stwierdził, że nie jest jego rolą oceniać powyższą postawę A. wobec zbytkowanego obiektu, tym niemniej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zarówno ustalenia kontroli z 05.09.2019 r., jak również dokumenty przedstawione przez A. przy piśmie z 07.12.2020 r., a także przedłożone przez nią późnej - przy zażaleniu i skardze, potwierdzają ustalenia organu egzekucyjnego, że zobowiązana A., mimo upomnienia, nie podjęła żadnych działań zmierzających do wykonania nakazów nałożonych decyzją z 18.09.2018 r. (nr 1839/2028). Powyższa decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Z tego też powodu na ocenę prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie wpływa okoliczność wydania przez Prezydenta Wrocławia decyzji z 23.09.2020 r. (nr 1055/2020), którą udzielono pozwolenia konserwatorskiego na zabezpieczenie hangaru na sprzęt pływający. Legitymowanie się przez skarżącego taką decyzją, czy też nawet jej wykonanie, pozostaje bez wpływu na ocenę poprawności stanowiska organu egzekucyjnego, który uznał, że wykonanie zabezpieczenia budynku hangaru nie stanowi wykonania obowiązków objętych egzekwowanym nakazem, które dotyczą usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

W ocenie Sądu, bezskutecznym pozostaje również powoływanie się w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia na niewykonalność obowiązku, czy też niecelowość i niezasadność jego wykonania. Miejscem dla rozpatrzenia zarzutu niewykonalności obowiązku jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Skarżąca strona wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego z 14.07.2020r. (nr 55/2020) i zostały one negatywnie rozpatrzone ostatecznym postanowieniem DWINB z 4.11.2020 r. (nr 1688/2020). Kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu weryfikacji zasadności wcześniej zgłoszonych zarzutów. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż nie może on badać zasadności lub wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji. Z powyższych powodów poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawały te wszystkie kwestie dotyczące technicznych sposobów wykonania egzekwowanych nakazów, w tym odnoszące się do konieczności wcześniejszej rozbiórki budynku hangaru.

Decyzja PINB dla miasta Wrocławia z 18.09.2018 r. określiła termin wykonania nakazów na 8 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wyznaczony w ten sposób termin upłynął z dniem 10.06.2019 r. Tytuł wykonawczy nr 55/2020 wszczynający postępowanie egzekucyjne wystawiono w dniu 14.07.2020 r., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w dniu 23.12.2020 r. Od daty ostatecznego terminu do wykonania nakazów wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej do daty wydania zaskarżonego postanowienia z 23.12.2020 r. minęło 27 miesięcy. Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają działania organu w postępowaniu egzekucyjnym, które zmierzają do wyegzekwowania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkowo czas ten organ egzekucyjny wydłużył o dwa miesiące w postanowieniu z 23.12.2020 r., w którym wzywał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w tym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązana A. miała więc w sumie 29 miesięcy na wykonanie nakazów, a zatem tyle czasu o ile wnioskowała w zażaleniu. Jednocześnie w żaden sposób nie wykazała aby realizacja egzekwowanych nakazów była w tym terminie niemożliwa ze względu na obiektywny brak możliwości ich wykonania w tak zakreślonym terminie. Sąd nie dostrzegł przy tym sprzeczności pomiędzy obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości w terminie 8 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna a późniejszym wezwaniem w zaskarżonym postanowieniu do wykonania tych obowiązków w terminie 2 miesięcy. Wyznaczenie w zaskarżonym postanowieniu 2 miesięcznego terminu na wykonanie nakazów nie niweczy bowiem celu stosowania tego środka egzekucyjnego, który został zastosowany w sytuacji, w której zobowiązana dysponowała nie tylko szczegółowymi informacjami na temat stanu technicznego budynku ale także posiadała wiedzę na temat koniecznych do wykonania robót budowlanych.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei zgodnie z art. 121 powołanej ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4).

Stosownie do treści art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W okolicznościach sprawy wszystkie przedstawione warunki prawne, zdaniem Sądu, zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, któremu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10.03.2015 r., II OSK 1915/13). Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 956/17). Wysokość grzywny musi być więc rozpatrywana w kontekście ciążącego na zobowiązanym obowiązku i ewentualnych kosztów jego wykonania, a nie wyłącznie sytuacji prawnej podyktowanej tym, że strona skarżąca jest uczelnią wyższą, która dysponuje środkami publicznymi. Zasadnie również organy obu instancji stwierdziły, że zastosowanie wobec skarżącej grzywny będzie na obecnym etapie środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego. Jednocześnie Sąd podkreślił, że jest to środek egzekucyjny odwracalny. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei na podstawie art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się w postanowieniu DWINB naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), czy braku odniesienia się do całości okoliczności podniesionych w zażaleniu, w stopniu mogącym skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie postanowienia DWINB zawiera wszystkie niezbędne elementy i dostatecznie jasno wyjaśniają stan faktyczny i prawny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła A. Wychowania Fizycznego we Wrocławiu podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 2 i w zw. z art 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn.zm.) dalej upea przez błędne przyjęcie, że skarżąca uchyla się od spełnienia nałożonych na nią obowiązków określonych w decyzji nr 1839/2018 podczas, gdy decyzja ta w swojej istocie z jednej strony jest niewykonalna wobec stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, z drugiej, jej cel został zrealizowany poprzez trwałe zabezpieczenie obiektu;

2. art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 upea przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy decyzja ta w swojej istocie z jednej strony jest niewykonalna wobec stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, z drugiej, jej cel został zrealizowany poprzez trwałe zabezpieczenie obiektu;

3. art. 7 i 77 K.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy, a w szczególności kwestii zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji, która w swojej istocie z jednej strony jest niewykonalna wobec stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, z drugiej, której cel został zrealizowany poprzez trwałe zabezpieczenie obiektu, w sposób zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego powodujące niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, o których mowa wyżej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie A., potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r.,poz. 935, dalej jako ":P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. we W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonego wyroku. Podnoszona w zarzutach kwestia wykonalności decyzji nakazującej usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego była przedmiotem oceny przez Sąd I instancji. Sąd ten wskazał, że kwestia wykonalności decyzji może być przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, który jest poddawany ocenie w odrębnym postępowaniu. W konsekwencji zarzut niewykonalności decyzji nie mógł być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do uchylania się skarżącej kasacyjnie od wykonania nałożonego obowiązku i w konsekwencji zaistnienia przesłanek do nałożenia grzywny. Argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zaakceptować. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.