Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1077/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207 ust 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 154/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś.na lata 2007-2013 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Ś. 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 154/15 oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 grudnia 2010 r. [...], pełniące rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: IP2 RPO WSL) zawarło z firmą [...] (dalej: skarżąca, spółka lub beneficjent) umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...] wraz z późniejszymi aneksami. W związku z kolejnymi prośbami beneficjenta termin zakończenia umowy był czterokrotnie wydłużany na podstawie aneksów do umowy o dofinansowanie i ostatecznie termin zakończenia realizacji projektu został wyznaczony na 31 sierpnia 2012 r.

Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (§ 6 ust. 11), Beneficjent powinien złożyć w IP2 RPO WSL w ciągu 25 dni od zakończenia realizacji projektu kompletny i poprawnie sporządzony wniosek o płatność końcową. Termin ten upłynął dnia 25 września 2012 r.

Pismem z dnia 7 września 2012 r., Beneficjent poprosił o możliwość przesunięcia terminu złożenia wniosku o płatność końcową. Prośbę swoją argumentował skumulowaniem prac związanych z przygotowaniem wniosków o płatność wraz z dokumentacją dla 24 projektów. Następnie 12 września 2012 r.

W dniu 6 września 2013 r. znak [...], została sporządzona "Notatka o nieprawidłowości", na podstawie której lP2 RPO WSL podjęła decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej, w związku z zakończoną weryfikacją ustaleń z przeprowadzonych wizyt monitorujących projektów realizowanych przez Beneficjenta. W notatce wskazano, że zostały naruszone przepisy prawa: § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399), § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych ( Dz. U. 239, poz. 1599 ze zm.),

§ 8 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie;

Pismem z 17 marca 2014 r., IP2 RPO WSL przekazała Beneficjentowi pismo z 13 lutego 2014 r. pn. "informacja o wyniku kontroli", w którym poinformowano Beneficjenta o wyniku przeprowadzonej w dniach 28.01.14r. kontroli. Wyniki kontroli potwierdziły, że przeważająca część urządzeń klienckich oraz stanowisk reklamowych znajdowała się w oryginalnych opakowaniach, w magazynach Beneficjenta w [...] i nie była wykorzystywana przez ostatecznych odbiorców, tj. klientów sieci Netmaks. Wprawdzie zainstalowano i uruchomiono stację bazową, nie udało się jednak zainstalować i uruchomić u klientów sieci Netmaks większości elementów infrastruktury, w szczególności dostępowych urządzeń klienckich. Zgodnie z zestawieniem umów przesłanym przez Beneficjenta 20 sierpnia 2013 r. w ramach projektu zawarto 8 umów. Według stanu na dzień 11 października 2013 r. Beneficjent w ramach projektu zawarł tylko 14 umów z klientami; W piśmie z 13 lutego 2014 r. pn. "Informacja o wyniku kontroli", wskazano Beneficjentowi, że podczas kontroli stwierdzono, że POK był zamknięty, nie zastano w POK żadnych pracowników, na drzwiach zastano kartkę informującą, że biuro jest nieczynne, podczas gdy - zgodnie z informacją zawartą przez Beneficjenta we wniosku o płatność końcową - POK miał być obsługiwany przez 4 pracowników;

Organ pierwszej instancji podkreślił, iż Beneficjent nie odniósł się pomimo wezwań ze strony IP2 RPO , do ustaleń kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu. Uznał, ze Beneficjent nie realizował projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, przy czym działania Beneficjenta prowadzone były w sposób naruszający prawidłową i terminową realizację projektu. Zaakcentowano, że ostatecznie Spółka zaprzestała realizacji projektu, przez co nie osiągnęła założonego we wniosku o dofinansowanie celu, jakim był dostęp do szerokopasmowego, bezprzewodowego Internetu i sieci telefonicznej, w tym dostęp do Internetu bez konieczności posiadania komputera na obszarze miasta Częstochowa.

Następnie dwoma pismami z 19 marca 2014 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Beneficjenta o rozwiązaniu umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu oraz, w związku ze stwierdzonym naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, tj. § 3 ust. 3, § 4 ust. 3, § 8 ust. 2 pkt 2, IP2 RPO WSL na podstawie § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz w oparciu o art. 207 ust. 8 pkt 1 w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wezwała Beneficjenta do zwrotu dofinansowania wypłaconego w ramach wniosku o płatność pośrednią nr [...] w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ich przekazania na rachunek Beneficjenta przez [...], w terminie 14 dni od daty otrzymania wypowiedzenia i wezwania, które nastąpiło w dniu 8 kwietnia 2014 r. Termin na dokonanie zwrotu środków upłynął z dniem 22 kwietnia 2014 r. Środków nie zwrócono. W konsekwencji, wobec braku dobrowolnej spłaty, po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wydano w dniu 7 lipca 2014 r. decyzję nr [...] zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu wypłaconej części dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł. wraz z odsetkami.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej, Zarząd Województwa Ś. decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że cel projektu nie został osiągnięty, gdyż beneficjent ostatecznie nie świadczył usługi dostępu do internetu dla liczby abonentów wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, procedura rozliczenia projektu, mimo, że beneficjent czterokrotnie przedłużał termin zakończenia realizacji projektu i złożenia uzupełnień do wniosku o płatność końcową, nie została faktycznie zakończona. Organ odwoławczy podniósł, że zarówno organ I, jak i II instancji działały na mocy przepisów prawa i w granicach prawa. Stwierdzono nieprawidłowość przy wykorzystaniu środków europejskich i w związku z tym zobowiązano beneficjenta do zwrotu wypłaconego dofinansowania. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wypowiedzenie umowy nastąpiło pismem z dnia 19 marca 2014 r.

Skarżąca spółka nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że Skarżący nie dotrzymał postanowień § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu stanowiącego, iż Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie prawidłowo. Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, bowiem beneficjent nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

WSA za niezasadny ocenił zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez uznanie, że umowa wiążąca strony została rozwiązana. W konsekwencji Sąd uznał, że [...] skutecznie złożyło oświadczenie o rozwiązaniu umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia

Zdaniem Sądu I instancji, Zarząd Województwa Ś. jako podstawę faktyczną żądania zwrotu płatności wskazał nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 u.f.p., a ściślej w umowie o dofinansowanie, umowie, w której beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z zapisami tej umowy, oraz zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i harmonogramem rzeczowo - finansowym. (§ 3 ust. 3 umowy o dofinansowanie). Ponadto, zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, ponosząc wydatki, celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach RPO Województwa Śląskiego na lata 2007 - 2013 oraz do osiągnięcia określonych w umowie wskaźników produktu i rezultatu, świadczących o zrealizowaniu celów projektu (§ 4 ust. 3 umowy). Natomiast na podstawie § 8 ust. 2 pkt. 2 ww. umowy Beneficjent miał obowiązek przedstawienia na żądanie IP2 oraz innych uprawnionych podmiotów wszelkich dokumentów, informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu w wyznaczonym terminie. Prócz tego, § 6 ust. 11 ww. umowy nakładał na Beneficjenta obowiązek złożenia wniosku o płatność końcową do IP2 w terminie do 25 dni od dnia zakończenia realizacji projektu, określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 umowy. Zgodnie z § 6 ust. 3 i 4 umowy, w przypadku stwierdzenia braków lub błędów formalnych, merytorycznych lub rachunkowych w złożonym wniosku o płatność, IP2 wzywała pisemnie Beneficjenta do poprawienia albo, uzupełnienia wniosku, bądź do złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie wyznaczonym przez IP2 . Niezłożenie przez Beneficjenta żądanych wyjaśnień albo nieusunięcie przez niego błędów powodowało wstrzymanie przekazania środków dofinansowania i mogło skutkować rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. Natomiast celem projektu było wprowadzenie na rynek szerokopasmowego bezprzewodowego Internetu i sieci telefonicznej, w tym dostępu do Internetu bez konieczności posiadania komputera na obszarze miasta Wodzisław Śl. Organ II instancji uznał ostatecznie, że: na wniosek Beneficjenta został kilkakrotnie przełożony termin złożenia wniosku o płatność końcową, Beneficjent wielokrotnie był wzywany przez IP2 RPO WSL do poprawy złożonego wniosku o płatność końcową, pomimo wielokrotnego wzywania Beneficjenta do wyjaśnienia kwestii dotyczącej osiągnięcia zakładanego w projekcie wskaźnika zatrudnienia oraz reklamacji zakupionych w ramach projektu wadliwych urządzeń Beneficjent nie przestawił wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie, większość z zakupionych urządzeń nie była przez Beneficjenta wykorzystywana zgodnie z założeniami projektu, Beneficjent nie świadczy usługi dostępu do Internetu na określonym obszarze dla liczby odbiorców wskazanej we wniosku o dofinansowanie, Beneficjent, mimo wezwania IP2 RPO WSL, nie przedstawił planu działań, które wpłynęłyby na osiągnięcie celu projektu, Punkt Obsługi Klienta (POK) nie został wyposażony zgodnie z zapisami wniosku aplikacyjnego oraz nie świadczy usługi dostępu do Internetu w technologii WiMAX, cel projektu, tj. wprowadzenie na rynek usługi szerokopasmowego, bezprzewodowego dostępu do Internetu oraz uzyskanie i zwiększanie grupy ostatecznych odbiorców, a także zatrudnienie nowych pracowników, nie został osiągnięty. W konsekwencji projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z umową o dofinansowanie. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy obu instancji dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji wypunktowały czynności podejmowane w celu rozliczenia wniosku o płatność końcową, ustalenia przeprowadzonych kontroli, wielokrotnie przedłużane terminy do złożenia wyjaśnień przez skarżącą. Natomiast tak w odwołaniu jaki i w skardze skarżącą nie tylko skutecznie nie podważyła tych ustaleń, lecz nawet ich nie kwestionowała.

WSA zauważył, skarżąca nie uzupełniła braków we wniosku o płatność, pomimo wezwań organu do złożenia brakującej dokumentacji wraz z wyjaśnieniami, nie udzieliła odpowiedzi na pismo IP2 RPO WSL z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym zobowiązano ją do przedstawienia planu działań/prac, które będą miały pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą Beneficjenta oraz osiągniecie celów projektu, okresowego przedstawiania IP2 RPO WSL, postępów osiągnięcia celów projektu według harmonogramu, dostarczenia brakujących dokumentów potwierdzających przychody, które zostały i będą generowane w ramach realizowanego projektu; według ustaleń kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu w dniu 28 stycznia 2014 r. nie realizowała projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. W tym stanie faktycznym uznać należy, że działania skarżącej prowadzone były w sposób naruszający prawidłową i terminową realizację projektu, prowadzący ostatecznie do zaprzestania realizacji projektu. Przykładem na przerwanie realizacji projektu może być brak kolejnych umów o pracę potwierdzających kontynuację zatrudnienia pracowników, zatrudnionych w punkcie obsługi klienta, którym umowy wygasnąć miały z dniem 31 stycznia 2014 r. W konsekwencji skarżąca nie osiągnęła zakładanego we wniosku o dofinansowanie wskaźnika zatrudnienia. W piśmie z dnia 7 maja 2014 r., skarżąca faktycznie przyznała, że nie zrealizowała celów projektu, nie podjęła działań/prac, które miałyby pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą oraz realizację założonych celów, nie przedstawiła planu tych prac oraz nie pozyskała co najmniej 20-25 % liczby abonentów do dnia 7 marca 2014 r. Te zalecenia zostały jej przedstawione przez IP2 w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r., na które nie udzieliła odpowiedzi. Zaznaczyć także należy, ze nie udało się kontrolerom skontrolować stacji bazowej, bowiem nikt ze strony skarżącej dokładnie nie wskazał miejsca jej posadowienia. Wreszcie POK był zupełnie nieczynny.

Sąd wskazał, że doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, której elementem był także projekt, na realizacje którego przyznano skarżącej dofinansowanie. Przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i w zasadzie w pełni sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Tymczasem zamiast zakładanych 1200 umów abonenckich do dnia kontroli w dniu 23 stycznia 2014 r., a więc blisko półtora roku po upływie terminu realizacji projektu skarżąca zawarła 29 umów. Nieosiągnięcie założonego celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie niezrealizowanie projektu w zakładanej wersji przy jednoczesnym wydatkowaniu środków na budowę stacji bazowej oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie o jakim wyżej było mowa, a także Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków.

Sąd I instancji podkreślił, że kwestia wypowiedzenia umowy cywilnoprawnej przez IP2 nie miała przesądzającego dla wyniku sprawy znaczenia, acz ziszczenie się warunków określonych w § 18 umowy uprawniających do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu umowy z jednomiesięcznym terminem wypowiedzenia wiąże się z kwestia naruszenia procedur Zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 IP2 może rozwiązać umowę z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia w przypadku naruszenia postanowień Umowy, w szczególności, gdy Beneficjent zaprzestał realizacji Projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z umową. Zgodnie zaś z § 18 ust. 3 umowy w przypadku rozwiązania umowy z powodów, o których mowa w ust. 1 i 2 Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi od dnia przekazania dofinansowania w terminie wyznaczonym przez IP2. Nie jest zatem zasadny zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez uznanie, że umowa wiążąca strony została rozwiązana. Skoro pismem z dnia 19 marca 2014 r. IP2 złożyło skarżącej oświadczenie o rozwiązaniu umowy na podstawie § 18 ust 1 pkt 1 oraz pkt 2 umowy, a skarżąca pismo to otrzymała, o czym świadczy odpowiedź udzielona pismem z 7 maja 2014 r., gdzie wskazano przyczyny z powodu nastąpiło niezrealizowanie Projektu w założonym czasie uznać należy, iż w tej sytuacji IP2 skutecznie złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Podsumowując rozważania prawidłowym jest w ocenie Sądu stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż Skarżący nie dotrzymał postanowień § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu stanowiącego, iż Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu z należytą starannością.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniesionego odwołania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia.

2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszaniem procedur.

3. art. 207 ust. 9 u.f.p. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków.

4. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

5. przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a niektóre z nich nie pozwalają nawet na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego wyroku.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Do braku aprobaty dla twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki w tym zakresie przekonują rozwiązania ustawowe przyjęte przez krajowego prawodawcę w ustawie o finansach publicznych.

W art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. m.in. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2 (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., tj. m.in. środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności dochody budżetu państwa, w tym ) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

Powołane rozwiązania systemowe przekonują w sposób niewątpliwy, że na etapie odzyskiwania środków unijnych i środków uzupełniających z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa zastosowanie znajduje procedura administracyjna, w tym wydawanie decyzji o zwrocie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Niepodatkowe należności budżetowe mają charakter publicznoprawny. Wynikają one, bowiem z relacji zachodzących pomiędzy dwoma podmiotami w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z określonych norm prawnych, gdzie brak jest równorzędności podmiotów. Konkretyzacja tych uprawnień lub obowiązków jednostki następuje w drodze decyzji administracyjnej, czyli władczego indywidualnego rozstrzygnięcia. Stosunki te ze względu na zachodzącą podrzędność podmiotów nie wchodzą, zatem w zakres relacji o charakterze cywilnoprawnym.

Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie ()por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1801/12, LEX nr 1240612). Każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego mającą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Norma ta nie działa, wprost, lecz dla ukształtowania stosunku materialnoprawnego wymaga autorytatywnej (władczej) indywidualizacji i konkretyzacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA Wr 529/13, LEX nr 1413137).

Podczas omawiania wskazanego w zarzucie zagadnienia nie można pominąć regulacji wspólnotowych oraz rozwiązań krajowych przyjętych w celu realizacji celów pomocowych. Zauważyć w tym zakresie należy, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L Nr 210, poz. 25 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze. zm. dalej: z.p.p.r.) za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi - odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 15 z.p.p.r.) oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (art. 26 ust. 15a z.p.p.r.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

Przedstawiona argumentacja, w ocenie NSA, w sposób niewątpliwy przekonuje do jednoznacznego stwierdzenia, że zwrot dofinansowania unijnego i dotacji celowej pozyskanej z budżetu państwa, następuje w myśl powołanych przepisów zarówno krajowych, jak i wspólnotowych na podstawie decyzji administracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, iż wskazany w zarzucie kasacyjnym art. 1 k.p.a. nie został w sprawie naruszony.

Następnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizacje programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur.

Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 z.p.p.r. oraz zawarte w Umowie o dofinansowanie, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3381/15, LEX nr 2375468). Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).

Wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić należy, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Nadmienić w tym miejscu wypada, że sama spółka stwierdzonych przez organ podczas prowadzonego postępowania uchybień, odzwierciedlonych w ustaleniach faktycznych organu, nie kwestionowała.

Z powyższych względów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p., polegający na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków.

W ocenie NSA, w przypadku naruszenia procedur związanych z dofinansowaniem unijnym i wypłaconą dotacją celową, uzyskane przez beneficjenta z rzeczonym naruszeniem środki podlegają zwrotowi. Podstawą takiego zwrotu jest decyzja administracyjna, co wynika wprost z powołanego przepisu. Organ zobowiązany na mocy ustawy do wydania indywidualnego aktu administracyjnego nie ma innej możliwości jak wydanie stosownej decyzji.

W zakresie tego zarzutu można jedynie dyskutować o charakterze wydawanej decyzji, czy jest to decyzja ustalająca zwrot, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, czy też jest to decyzja określająca zwrot, która ma charakter decyzji deklaratoryjnej, czyli decyzji potwierdzającej obowiązek zwrotu dofinansowania wynikający z mocy przepisów prawa.

Odnosząc się do tego zagadnienia podnieść należy, że z samej treści art. 207 ust. 9 u.f.p. wynika, że jest to decyzja określająca wysokość zwrotu. Przepis ten stanowi bowiem, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Potwierdza to także treść art. 207 ust. 1 u.f.b., z którego wynika, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przekonuje do tego stanowiska właśnie to wskazane w tym przepisie wsteczne naliczanie odsetek – od dnia przekazania środków beneficjentowi.

Pogląd ten prezentowany jest też w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. na jedynie pomocniczy charakter (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, LEX nr 2338593). Decyzja orzekająca o zwrocie środków przez beneficjenta nie jest decyzją konstytutywną, a deklaratoryjną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 240/17, LEX nr 2359408).

Wobec powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W pozostałych dwóch zarzutach wskazano na naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz naruszenie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji.

W zakresie tych zarzutów jednoznacznie stwierdzić należy, że ich konstrukcja nie pozwala na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Stwierdzić w tym zakresie należy, że zarzut kasacyjny musi przede wszystkim wskazywać przepis prawa, który został naruszony, winien uwzględniać postać naruszenia prawa, czy jest to błąd w wykładni czy w zastosowaniu danego przepisu oraz określać sposób naruszenia, gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów, zaś w zakresie naruszenia przepisów procesowych niezbędne jest jeszcze podanie wywodu stanowiącego o istotnym wpływie tego naruszenia na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że naruszone przepisy powinny być w skardze kasacyjnej - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - wskazane, jako podstawy kasacyjne, co oznacza obowiązek nie tylko ich literalnego wyliczenia, ale i określenia, na czym polegało ich naruszenie w ramach obu podstaw kasacyjnych, a w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazanie, że ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1663/09, LEX nr 744340; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1122/16, LEX nr 2465769; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1029/14, LEX nr 1968589; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1243/15, LEX nr 2227674.

Zatem zarzuty bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki zostały naruszone, a z takimi właśnie dwoma zarzutami mamy w sprawie do czynienia, nie pozwalają na dokonanie oceny poprzez ich pryzmat zaskarżonego wyroku.

Końcowo zauważyć jedynie można, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, jednak brak sformułowania stosownych zarzutów procesowych z przywołaniem konkretnych przepisów procedury, uniemożliwia dokonanie kontroli wyroku pod tym kątem.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).