Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2691/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 901/21 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2021 r., nr SKO.415/94/2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając skargę E. P., wyrokiem z 7 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 901/21, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 marca 2021 r., nr SK0.415/94/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 27 stycznia 2021 r., nr AR.6730.67.47.2020.MJ67, ustalającą na rzecz M. i J. T. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. (...) w R..

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę E. P., stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy nie zbadały prawidłowo wszystkich warunków z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zakwestionował prawidłowość wyznaczenia w decyzji wskaźnika szerokości elewacji frontowej stwierdzając, że ustalony w decyzji wskaźnik – 7 m z tolerancją do 20% nie odpowiada wiążącej treści wniosku, w którym zażądano określenia tego wskaźnika na poziomie 36 m. Zdaniem Sądu, wystąpiła potrzeba wyjaśnienia, czego dotyczy wniosek inwestora i dopiero w oparciu o sprecyzowany wniosek ustalenia powyższego parametru. Sąd pierwszej instancji stwierdził również nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w przedziale 3,3-8,5 m, podczas gdy średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosiła 3,30 m, a wnioskowana - 9 m, a organ nie uzasadnił odstępstwa zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

W skardze kasacyjnej M. T. i J. T., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia polegające na uznaniu, że doszło do naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia mającego wpływ na wynik sprawy poprzez brak szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od średniego wskaźnika ustalonego na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy wartość wskaźnika wynikała z analizy urbanistycznej, a ewentualne naruszenie § 7 ust. 4 w sposób wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miało wpływu na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 rozporządzenia polegającego na uznaniu, że doszło do naruszenia tego przepisu mającego wpływ na wynik sprawy a polegającego na bezpodstawnym przyjęciu wskaźnika szerokości elewacji frontowej pomimo niezgodności treści wniosku z rozstrzygnięciem, podczas gdy istnieje zbieżność pomiędzy wnioskiem a wskaźnikiem ustalonym w uchylonej decyzji, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści samego wniosku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia polegającego na uznaniu, że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 k.p.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku tego Sądu - organy administracji publicznej dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń odnośnie treści wniosku w zakresie ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej jako 36 m dla zespołu 5 budynków i około 7 m dla pojedynczego budynku, a z analizy urbanistycznej wynika możliwość określenia maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w uchylonej decyzji organu I instancji;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy oraz jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy nie każde naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania stanowi podstawę uchylenia decyzji, w związku z czym konieczne jest wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że organ I instancji naruszył powyższe przepisy i dokonał ustalenia wskaźnika zabudowy o wartości 7 m niezgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ ustalił szerokość elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem i ustaleniami wynikającymi z analizy urbanistycznej wskazując, że szerokość elewacji frontowej wynosi 7 m z tolerancją do 20% dla jednego z pięciu budynków w zabudowie szeregowej, a taka szerokość wynika z analizy urbanistycznej;

- § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz że z analizy urbanistycznej nie wynika możliwość ustalenia współczynnika wysokości w przedziale od 3,30 m do 8,5 m, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie informacji wynika, że wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi do 8,5 metra, a średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi 3,30 m, co pozwala na ustalenie współczynnika w wartości przyjętej przez organ pierwszej instancji, a brak szczegółowego uzasadnienia w decyzji odstępstwa stanowi istotne naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że istniały podstawy do przyjęcia takiego współczynnika wysokości;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas dokonywania wykładni przepisów prawa materialnego przepisów rangi ustawowej wyznaczającej zasady postępowania organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a oparcie się o przepisy wykonawcze mające charakter techniczny i pomocniczy, przez co doszło do naruszenia i ograniczenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady poszanowania własności nieruchomości poprzez nadmierny rygoryzm wynikający z przepisów wykonawczych, w sytuacji gdy decyzja nie narusza jakichkolwiek praw osób trzecich ani przepisów prawa, a zatem została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązująca organ do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W piśmie procesowym z 1 lutego 2024 r. skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy i wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność i trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przeprowadzoną ocenę sformułowanych zarzutów stwierdził, że nie mogły one w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i w konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 i § 7 rozporządzenia, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały wyznaczone nieprawidłowo. W niniejszej sprawie zinterpretowanie prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia miało kluczowe znaczenie, albowiem wyznaczało kierunek prowadzonego postępowania dowodowego, a w konsekwencji dokonywanych ustaleń i ocen.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 6 i § 7, w tym ust. 4 rozporządzenia poprzez bezpodstawne oparcie się wyłącznie na przepisach rozporządzenia, co doprowadziło do ograniczenia prawa do zabudowy oraz do naruszenia zasady poszanowania własności przy zagospodarowaniu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. określa warunki, jakie muszą zostać spełnione łącznie, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kwestionowane w skardze kasacyjnej rozporządzenie wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. służy prawidłowemu stosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa (podobieństwa) określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i dostarcza metod niezbędnych do stwierdzenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.07.2010 r., K 17/08, OTK-A 2010/6, poz. 61, potwierdził zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepisów upoważaniających do wydania rozporządzenia stwierdzając, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem zasady kontynuacji. Stwierdzenie zatem dopuszczalności danej inwestycji na terenie bezplanowym uzależnione jest m.in. od ustalenia, zgodnie z zasadami sformułowanymi w rozporządzeniu, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy. Zasady takie statuują m.in. przepisy § 6 i § 7 rozporządzenia regulujące sposób ustalania wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ich zastosowanie zatem w procedurze ustalania warunków zabudowy jest nie tyle dopuszczalne, co konieczne, a wykładnia powyższych przepisów przeprowadzona przez Sąd a quo jest zgodna z brzmieniem i zakresem przepisów u.p.z.p. i nie prowadzi do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając wadliwe ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej w sposób odbiegający od treści wniosku, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu w tym zakresie, nie dopuścił się naruszenia przepisu § 6 rozporządzenia ani przez błędną wykładnię ani poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim bowiem z dyspozycji art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. To wnioskodawca w sposób wiążący kształtuje treść żądania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznaczając jednocześnie wiążący dla organu przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, zgodnie z zasadami wynikającymi z § 6 ust. 1 rozporządzenia, czyli na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, z dopuszczeniem odstępstwa, jeżeli wynika to z analizy, mogło zatem nastąpić dla przedmiotowej inwestycji wyłącznie po sprecyzowaniu żądania wniosku w zakresie powyższego parametru. Wniosek w niniejszej sprawie obejmuje bowiem specyficzną inwestycję polegającą na budowie nie pojedynczego budynku, ale pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. W takiej sytuacji z punktu widzenia przedmiotu postępowania w sprawie warunków zabudowy istotne jest, czy wskazany we wniosku wskaźnik szerokości elewacji frontowej odnosił się do jednego budynku, czy łącznie do wszystkich budynków tworzących zespół zabudowy szeregowej. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie z treści wniosku nie wynika wyraźnie, że wskazana w nim wielkość 36 m odnosi się do całej zabudowy szeregowej, a pojedynczy budynek ma mieć szerokość elewacji frontowej 7 m. Wskazywana przez skarżących wielkość 7 m jest wyłącznie wnioskiem pośrednim wywiedzionym z faktu, że inwestycja obejmuje 5 budynków. Zgodnie z definicją normatywną zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Powyższa definicja jest wskazówką interpretacyjną, z której wynika, że o samodzielności budynku mieszkalnego jednorodzinnego decyduje jego konstrukcyjne wyodrębnienie, nawet wówczas, gdy znajduje się w układzie zabudowy szeregowej. Samodzielność, wyodrębnienie konstrukcyjne każdego z budynków w zabudowie szeregowej powoduje, że w aspekcie ustalania wskaźnika szerokości elewacji frontowej każdy z nich winien być traktowany jako "nowa zabudowa" w rozumieniu przepisów rozporządzenia, stanowiąc przedmiot działań jurysdykcyjnych organów ustalających warunki zabudowy, choć z uwzględnieniem specyfiki obejmującego je zespołu zabudowy szeregowej jako całości.

W niniejszej sprawie, ustalony przez organy wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla jednego budynku w zabudowie szeregowej w wielkości 7 m z tolerancją do 20% (co daje około 8,4 m) nie koresponduje ze wskaźnikiem wskazanym we wniosku, w którym zażądano ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 36 m. Przy tym we wniosku nie wskazano, czy wielkość wskaźnika objęta żądaniem odnosi się do jednego budynku w zabudowie szeregowej czy też całego kompleksu zabudowy szeregowej, a jeśli do całego to jakiej wielkości powinna być szerokość elewacji każdego budynku. Doprecyzowanie treści wniosku nie leży natomiast w kompetencjach organu.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stanął na prawidłowym stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczonych charakterem zabudowy szeregowej oraz treścią wniosku, prawidłowe ustalenie powyższego wskaźnika winno było nastąpić dopiero po sprecyzowaniu wniosku co do wielkości wskaźnika na poziomie 36 m. W przeciwnym razie bowiem ustalony wskaźnik szerokości elewacji frontowej, nawet jeśli oparty o ustalenia i wyniki analizy urbanistycznej, uznać należało za nieprawidłowy, bo abstrahujący od rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Wskaźniki i parametry nowej zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu, powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, i parametrów tych nie można domniemywać.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd a quo przyjął interpretację przepisów § 7, w tym ust. 4 rozporządzenia, której prawidłowości zarzuty kasacyjne ani ich uzasadnienie nie zdołały podważyć. Zarzuty zmierzały bowiem w istocie do wykazania, że przy zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia przez organy, zaakceptowanym przez Sąd meriti, doszło do błędu w subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej (7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie umożliwiającymi skontrolowanie, czy odbiegający od wartości średniej wskaźnik czy parametr nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego na danym terenie. Sąd a quo za nieprawidłowe, w kontekście zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, uznał określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia przepisów § 7 rozporządzenia, w tym adekwatne do charakteru wyjątku rozumienie przewidzianych w ust. 4 przesłanek odstępstwa od wskaźników średnich, wyznaczyło prawidłowy wzorzec oceny przeprowadzonego postępowania i w konsekwencji dokonywanych ustaleń w sprawie warunków zabudowy.

Nie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem Sąd prawidłowo stwierdził, w granicach wyznaczonych przywołanymi wyżej normami prawa materialnego, uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy w zakresie okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, w świetle prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Sąd trafnie dostrzegł brak spójności pomiędzy żądaniem wniosku w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej a wielkością tego wskaźnika ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy dla jednego budynku, który uniemożliwiał prawidłowe ustalenie powyższego wskaźnika. Charakter planowanej zabudowy jako zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wymaga dokładnego spracowania we wniosku zakresu żądania co do poszczególnych wskaźników i parametrów, nawiązujących do pojedynczego budynku, wyodrębnionego konstrukcyjnie, lub do całego zespołu. Treści żądania objętego wnioskiem nie można domniemywać, a organ nie może dokonywać jego interpretacji za wnioskodawcę. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie była precyzyjna na tyle, aby w sposób uprawniony organy mogły ustalić wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla jednego budynku w wielkości 7 m z tolerancją 20% nie popadając w sprzeczność z żądaniem wniosku, którym domagano się ustalenia tego parametru w wielkości 36 m, bez wskazania czy dotyczy to szerokości elewacji frontowej całego zespołu zabudowy szeregowej czy jednego budynku. Zestawienie nazwy inwestycji "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" z wielkością powyższego wskaźnika ujawnia takiego rodzaju nieprecyzyjność, bez wyjaśnienia której nie można było ustalić tego wskaźnika prawidłowo, co potwierdza wpływ, jaki dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości miały na wynik sprawy.

Odnośnie okoliczności istotnych dla zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia należało podzielić stanowisko Sądu w zakresie nieprawidłowego ustalenia wysokości elewacji frontowej w wielkości od 3,30 m do 8,50 m. Sąd meriti trafnie stwierdził, że wobec braku w analizie urbanistycznej wskazania motywów uzasadniających odstąpienie od średnich wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym (3,30 m), nie można było zaakceptować jako prawidłowej jego wielkości określonej w decyzji. W analizie nie uzasadniono odstępstwa we wskazanym zakresie, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Z analizy wynika wyłącznie, że w odniesieniu do powyższego parametru ogólnie stwierdzono, że w istocie odpowiada on wielkości proponowanej przez inwestorów (9 m), a propozycja ta jest utrzymana w skali i charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie będzie zaburzała istniejącego w zastanej przestrzeni ładu przestrzennego. Jako nieuprawnione należy ocenić takie postępowanie organów, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (tak wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17).

W sytuacji, gdy ze względu na zróżnicowaną wysokość zabudowy na działkach sąsiednich parametru tego nie można ustalić na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, to zasadą jest bazowanie na średniej wielkości z obszaru analizowanego, która w niniejszej sprawie wynosi 3,30 m (§ 7 ust. 3). W takiej sytuacji wszelkie odstępstwa od wartości średniej wysokości, nawet zaspakajające oczekiwania wnioskodawców (żądanie obejmowało 9 m) muszą zostać szczegółowo uzasadnione z odwołaniem się do okoliczności i specyfiki rozpatrywanej sprawy oraz warunków przestrzennych otoczenia urbanistycznego. Żadnego takiego uzasadnienia ani w analizie ani w decyzji o warunkach zabudowy nie sformułowano, co uprawniało Sąd a quo do stwierdzenia uchybień procesowych w zakresie ustalenia okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej wynik. Przy czym wpływ na wynik sprawy należy rozumieć jako sytuację, w której brak takich uchybień, jakie dostrzeżono, doprowadziłby do innego rozstrzygnięcia sprawy, czego w niniejszym przypadku nie można wykluczyć.

Argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do uzasadnienia ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez powołanie się na występującą w obszarze analizowanym wysokość głównej kalenicy – do 6,50 m do 8,50 m oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (odmiennej w przypadku planowanej inwestycji w porównaniu do zabudowy w obszarze), nie mogła podważyć zasadności stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie nieprawidłowego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powołane argumenty nie mogły zaświadczyć o legalności działań organów w świetle wymogów § 7 ust. 4 rozporządzenia przede wszystkim z tego powodu, że ani w analizie urbanistycznej ani w zaskarżonej decyzji uprawniony urbanista nie zawarł jakiejkolwiek szczegółowej motywacji uzasadniającej odstępstwo od średniej wielkości wysokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego, w tym nie posłużył się taką argumentacją, której użyli skarżący kasacyjnie. Odstępstwo z § 7 ust. 4 rozporządzenia można uzasadnić wyłącznie wynikami analizy urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w toku postępowania, co – jak trafnie dostrzegł Sąd meriti – w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez odniesienie do odrębnego wskaźnika wysokości głównej kalenicy wymagałoby specjalistycznego uzasadnienia urbanistycznego z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, której powinien dokonać organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i z § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że określenie dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości od 3,30 m do 8,50 m nie było zasadne. Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższego wskaźnika we wskazanej wielkości (odbiegającej od wartości średniej) nie naruszy zastanego ładu przestrzennego.

Z tego względu, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., okazały się nieuzasadnione. Treść uzasadnienia kontrolowanego wyroku umożliwia natomiast prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Uzasadnienie to zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wywody, z których w sposób wystarczający wynika, dlaczego w sprawie doszło do naruszenia prawa. Z tego powodu kontrolowane rozstrzygniecie poddaje się kontroli instancyjnej nie naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżące kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2024 r. zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.