Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 722/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 879/19 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2019 r. nr BP.500.130.2019.1103.GR4.8794 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2019 r. nr BP.500.130.2019.1103.GR4.8794, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. Sp. z o.o. w W. 6.160 (sześć tysięcy sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 879/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2019 r., nr BP.500.130.2019.1103.GR48794, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy B. sp. z o.o. w W., której przedmiotem kontroli było sprawdzenie przestrzegania przez stronę obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58; dalej - "u.t.d."). Kontrolą objęto okres od dnia 8 marca 2018 r. do dnia 7 marca 2019 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami, przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał 26 kierowców. Z kontroli sporządzono protokół z dnia 11 kwietnia 2019 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 16 maja 2019 r., nr WITD-WI.8140.5.7.2019.IV0175, nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 14650 zł za następujące naruszenia: - niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie - za każdą zmianę; - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin - o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny; - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone - o czas do mniej niż 1 godziny; - przekroczenie dopuszczalnego tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu - o czas powyżej 30 minut do mniej niż 4 godzin; - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - o czas do 1 godziny; - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: - skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny; - skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej - o czas do 1 godziny i o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; - skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone o czas do 3 godzin; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - o czas do mniej niż 30 minut; - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę; - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd; - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy.

Decyzją z dnia 17 października 2019 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do przypisanych stronie naruszeń organ odwoławczy podał, że zostały one ustalone na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów przekazanych przez przedsiębiorcę (wykazu pojazdów, faktur sprzedaży, wyjaśnień, danych z kart kierowców) oraz informacji z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego).

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że przepisy socjalne odnoszące się do transportu drogowego mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa kierowcom oraz innym uczestnikom ruchu drogowego. Z tego względu istotne jest, aby przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego uczynił wszystko co w jego mocy, aby dochować obowiązku organizowania kierowcom pracy tak, by do naruszeń nie dochodziło. Tymczasem wnioski pokontrolne wskazują obraz odmienny. W trakcie kontroli przedsiębiorstwa ujawniono, że zatrudnieni przez nie kierowcy nie tylko nagminnie naruszają normy dotyczące czasu pracy, ale również nie sporządzają wydruków na okoliczność powstania naruszenia, a sporządzone wydruki nie uzasadniają odstępstw od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu.

Organ podkreślił, że nie wszyscy kierowcy wskazywali na wykresówkach przyczyny przedłużenia czasu pracy ponad normy, a wskazane tylko w niektórych przypadkach przyczyny powstania naruszenia nie mieszczą się w dyspozycji art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Powody odstępstwa wynikać muszą z sytuacji wyjątkowej i nieprzewidywalnej, a za takie nie uznano podnoszonych przez stronę problemów ze znalezieniem bezpiecznego parkingu, czy przedłużenia rozładunku. Zdaniem organu przyczyną wszystkich wskazanych przez kierowców wykonujących przewozy w imieniu i na rzecz kontrolowanego przedsiębiorstwa okoliczności była zła organizacja pracy w przedsiębiorstwie.

Organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika z przepisów unijnych: z rozporządzenia nr 165/2014 oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Strona nie wykazała, by organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy.

Organ podkreślił, że skarżąca spółka nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie okoliczności, mogących obalić ustalenia organu I instancji. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 1.5, lp. 5.1.1, lp. 5.2.1, lp. 5.3.1, lp. 5.5.1, lp. 5.6.1, lp. 5.6.2, lp. 5.7.1, lp. 5.7.2, lp. 5.8.1, lp. 5.11.1, lp. 6.3.17, lp. 6.3.18, lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Wpływ przedsiębiorcy przejawiał się w braku kontroli nad kierowcami oraz braku reakcji na popełniane przez nich naruszenia. Przedsiębiorca nie wskazał wystąpienia żadnych innych okoliczności, na które nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że wymieniona decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Podniósł na wstępie, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie, stosownie zaś do ust. 6 art. 92a u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy stanowiącej akt komplementarny w stosunku do powołanych szeroko w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przepisów prawa unijnego.

Sąd I instancji stwierdził, że taryfikacyjny charakter kar sprawia, że ich zastosowanie wymaga ustalenia każdego przypadku naruszenia prawa. Zgodnie z generalnymi zasadami ustalenie to następuje na podstawie dokumentów, z których większość pochodzi z urządzeń specjalnie dedykowanych do rejestracji czasu prowadzenia pojazdów oraz czasu pracy kierowców. Taki formalizm uzasadniony jest po pierwsze względami bezpieczeństwa, którym dedykowane są regulacje ochronne, po drugie obiektywizacją, którą zapewniają specjalistyczne urządzenia oraz oprogramowanie.

Podniósł, że fundamentalną zasadą w transporcie jest jego bezpieczeństwo i przede wszystkim tej zasadzie mają służyć przepisy dotyczące kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku. Digitalizacja urządzeń rejestrujących wykorzystywanych w transporcie drogowym znacznie ogranicza możliwość stosowania niewłaściwych praktyk przez nieuczciwych przedsiębiorców i kierowców, mających na celu wprowadzenie w błąd służby kontrolne, co do faktycznego czasu pracy danego kierowcy. Systematyczne sczytywanie danych z tachografów i kart kierowców oraz właściwe ich przechowywanie to podstawowy obowiązek każdego podmiotu wykonującego przewozy drogowe, będącego właścicielem lub użytkownikiem pojazdu samochodowego objętego obowiązkiem instalacji i użytkowania tachografu cyfrowego.

Oceniając akta sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organy zgromadziły wszystkie dowody, które istniały lub zostały przez stronę mu przedstawione, w szczególności zapisy z urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku dotyczące kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie strony i pojazdów (zapisy z tachografów cyfrowych pojazdów, które prowadzili kontrolowani kierowcy, tarcze tachografów), ewidencje czasu pracy kontrolowanych kierowców, wnioski urlopowe, karty kierowców, listę kierowców dokonujących przewozy na rzecz strony, umowy o pracę lub inne dokumenty dotyczące pracy kierowców i działania przedsiębiorstwa skarżącego. Każdy przypadek naruszenia prawa został dokładnie określony i omówiony w uzasadnieniach obu decyzji ze wskazaniem dowodów, na podstawie których nastąpiło konkretne ustalenie (co do każdego z deliktów opisanych szczegółowo na stronach od 7 do 34 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny został zrekonstruowany na podstawie danych pochodzących z urządzeń lub ewidencji albo dokumentów specjalnie wytwarzanych w celu dokumentowania czynności. To właśnie urządzenie rejestrujące na wykresówce lub karcie kierowcy wskazania w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, dane z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu są urządzeniami, które zostały specjalnie wytworzone i przeznaczone do obiektywnego stwierdzania czasu pracy, jazdy, odpoczynku itd. Dlatego obalenie domniemań płynących z tych urządzeń i pochodzących z nich dokumentów wymaga nie tylko podniesienia zarzutów z wnioskami dowodowymi, ale i wykazania okoliczności egzoneracyjnych uzasadniających odstępstwo od zastosowania rygorów dowodowych zawartych w przepisach o rejestrowaniu i wczytywaniu danych.

W odniesieniu natomiast do art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 podniósł, że jego wykładnia i związanych z nim okoliczności wyłączających możliwość nałożenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (art. 92b u.t.d.) oraz wyłączającymi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. (art. 92c u.t.d.), są już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd I instancji wskazał, że celem przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 jest umożliwienie kierowcom prawidłowej reakcji w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, to jest w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i nie dających się przewidzieć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności. Odstępstwo ma również na celu zapewnienie bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku oraz uwzględnienie w każdej sytuacji wymogu bezpieczeństwa drogowego. Obowiązkiem przedsiębiorstwa transportowego jest uważne planowanie przejazdu kierowcy tak, aby był on bezpieczny i uwzględniał, np. regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp do odpowiednich parkingów.

Podkreślił, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. spoczywa na przewoźniku. Dlatego to prowadzący przedsiębiorstwo transportowe winien udowodnić, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowców. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Przedsiębiorca chcąc uwolnić się od odpowiedzialności powinien wykazać, że przedsięwziął wszystkie niezbędne środki zapobiegające powstaniu naruszenia prawa i jego przyczyny.

W tym też kontekście Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanym przedsiębiorstwie tylko niektóre przekroczenia czasu pracy zostały opisane na wykresówkach, co świadczy o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez kierowców, a zatem i niewłaściwej organizacji i nadzorze nad ich pracą.

Jeśli zaś chodzi o przyczyny podane na wykresówkach (czyli tego, co jest sporne z punktu widzenia zarzutów skargi) są one następujące: przedłużający się rozładunek, brak miejsc na parkingu, dojazd do bezpiecznego miejsca postoju (por. k. 14, 22, 23, 24 i 25 decyzji). Zdaniem Sądu I instancji okoliczności te nie wypełniają dyspozycji art. 12 rozporządzenia 561/2006, bo za takie nie są w judykaturze uznawane dojazd do bezpiecznego miejsca parkingowego dla zabezpieczenia ładunku, brak miejsc parkingowych, czy tym bardziej przedłużający się załadunek. Obowiązkiem przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy jest bowiem zapewnienie miejsc parkingowych, a trudności z tym związane są przewidywalną okolicznością. Możliwość wystąpienia trudności z dostępem do miejsc parkingowych czy załadunkiem jest zatem sytuacją, która jest wpisana w funkcjonowanie przedsiębiorstwa trudniącego się transportem drogowym i zobowiązanego do podejmowania wszystkich niezbędnych środków organizacyjnych mających na celu sprostanie wymogom wynikającym z rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Taka wykładnia związana jest regulacją art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., który odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji czyli takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie w ogóle przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby w ocenie Sądu I instancji do trudnych do zaaprobowania skutków i przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców lub innych uczestników ruchu drogowego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sankcjonowanie przekroczeń czasu pracy kierowców, mające na celu eliminację zagrożeń związanych z nierespektowaniem norm odpoczynku nie jest mechaniczne. Uznał, że drobne przekroczenia, czyli takie jak w niniejszej sprawie sankcjonowane są karami od 50 zł do 150 zł, co ma przede wszystkim wymiar dyscyplinujący. Dopiero wielość naruszeń sprawia, że łączną kara stanowi dla przedsiębiorcy istotną dolegliwość finansową. Jeśli jednak naruszeń jest wiele to oczywiste jest, że organizacja i nadzór pracy kierowców w danym podmiocie nie funkcjonują właściwie. To bowiem na przedsiębiorcy prowadzącym przedsiębiorstwo transportowe spoczywa obowiązek właściwej organizacji pracy kierowców, mający na celu przeciwdziałanie naruszeniom wymogów ustawy.

W ocenie Sądu I instancji liczba stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń dowodzi, że wewnętrzne procedury służące egzekwowaniu przestrzegania obowiązków nałożonych na kierowców nie były efektywne. Ustalone przez organ przypadki naruszeń tych norm nie miały bowiem charakteru incydentalnego i były liczne. Skarżący zaś nie wykazał by nadzór nad pracą kierowców i ogólną organizacją rejestrowania ich aktywności był właściwy.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła spółka zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji publicznej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie zastosowania normy zawartej w art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 (dalej – "Rozporządzenie"), jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 określającej warunki zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków określonych w Rozporządzeniu nr 561/2006 poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wyjątek od przestrzegania norm, podczas gdy przedstawione przez Przedsiębiorcę okoliczności faktyczne świadczyły o wyjątkowym charakterze zdarzeń leżących u podstaw odstąpienia od spełnienia norm określonych w Rozporządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 14.650 zł. Zwłaszcza, że – jak w odpowiedzi na skargę strony podniósł Sąd I instancji – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Strona skarżąca nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca bowiem Sądowi I instancji wadliwe podejście do rozumienia art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a w konsekwencji wadliwe jego zastosowanie, jak wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 10 rozporządzenia 561/2006 przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedsiębiorstwo transportowe powinno w sposób szczególnie staranny planować przejazd kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał w szczególności regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp do odpowiednich parkingów i miejsc postojowych, co innymi słowy oznacza, że jest zobowiązane organizować pracę kierowcy w sposób umożliwiający przestrzeganie przepisów wskazanego rozporządzenia, a ponadto w sposób czyniący zadość – co również nie jest pozbawione znaczenia – wymaganiom załadowców oraz firm ubezpieczeniowych w zakresie bezpieczeństwa w czasie postojów.

Stąd też – w tym również, jeżeli nie przede wszystkim, wobec istoty oraz funkcji regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu nr 561/2006 – art. 12 tego rozporządzenia wprowadzający odstępstwo od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, podlega – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wykładni ścisłej, której rezultat nie może jednocześnie – co wymaga podkreślenia, o czym mowa jeszcze dalej – pomijać celu jego ustanowienia.

Z przepisu tego wynika, że pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 - 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, wskazując powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Cel tej regulacji w zakresie odnoszącym się do odstępstw, o których w niej mowa, jest – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – motywowany potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, a to poprzez "umożliwienie osiągnięcia przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju", a w tym kontekście potrzebą zapewnienia prawidłowego zareagowania w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości wypełnienia wymogów rozporządzenia nr 561/2006 w związku z wykonywaniem zadania przewozowego pod warunkiem, że "nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju".

Uwzględniając konwencję językową, którą operuje prawodawca unijny za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że art. 12 przywołanego rozporządzenia jest adresowany przede wszystkim do kierowcy pojazdu, który w zakresie – a więc innymi słowy, w celu – niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, może odstąpić od przepisów odnoszących się do minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego – pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu – dokumentując (wskazując, opisując) powody zastosowania tego odstępstwa w sposób określony we wskazanym przepisie prawa. Znajduje to swoje potwierdzenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C – 235/94, który jakkolwiek odnosi się do art. 12 rozporządzenia nr 3820/85, to jednak wobec tożsamości regulacji prawnej zachowuje swoją pełną aktualność. Z judykatu tego wynika bowiem, że "[...] decyzja podjęta w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku, dotycząca przedłużenia okresu prowadzenia pojazdu ponad okres normalnie dozwolony na mocy rozporządzenia, musi odnosić się wyłącznie do kierowcy, musi być podjęta, gdy nieoczekiwanie nie może on wywiązać się z obowiązków dotyczących przewidzianych okresów prowadzenia pojazdu i odpoczynku oraz musi uwzględniać pilne wymagania związane z bezpieczeństwem na drodze", z tym zastrzeżeniem – co oczywiste – że rozporządzenie "[...] nie zezwala kierowcy na odstępstwo od przepisów odnoszących się do prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku [...] z powodów znanych przed rozpoczęciem podróży".

Ponownie podkreślając, że to przedsiębiorstwo transportowe powinno w sposób szczególnie staranny planować przejazd, co innymi słowy oznacza, że jest zobowiązane organizować pracę kierowcy w sposób umożliwiający przestrzeganie przepisów wskazanego rozporządzenia, a ponadto w sposób czyniący zadość wymaganiom załadowców oraz firm ubezpieczeniowych w zakresie bezpieczeństwa w czasie postojów, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że art. 12 rozporządzenia 561/2006 w zakresie odnoszącym się do ustanowionego na jej gruncie odstępstwa – które nie niweczy podstawowych celów oraz funkcji wymienionego rozporządzenia – nie bez powodu jest wprost adresowany właśnie do kierowcy pojazdu.

Jakkolwiek bowiem, planowanie przejazdu przez przedsiębiorstwo transportowe – aby, mogło być uznane za prawidłowe i staranne, a co za tym idzie, aby sam ten przejazd mógł być uznany za bezpieczny i zgodny z wymaganiami rozporządzenia 561/2006 – powinno, między innymi, uwzględniać okoliczność odnoszącą się, na przykład, do regularnie występujących na drogach utrudnień (to jest stale występujących "korków"), a ponadto uwzględniać warunki atmosferyczne, czy też dostęp do odpowiednich parkingów i miejsc postojowych, to jednak należy stwierdzić, że w relacji do określonych w art. 12 rozporządzenia 561/2006 warunków oraz celów korzystania z odstępstwa, o którym w mim mowa, przepis ten siłą rzeczy uwzględnia również – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – konsekwencje wynikające z dynamiki oraz zmienności sytuacji drogowej, a w tym kontekście to, że nawet przy zachowaniu najwyższej staranności nie wszystko jest możliwie do przewidzenia, a co za tym idzie, do zaplanowania i to w sposób graniczący z pewnością. Zwłaszcza, że dostępność infrastruktury parkingowej oraz postojowej – która i tak jest ograniczona względami natury obiektywnej – jest przede wszystkim determinowana ruchem na planowanej trasie przejazdu, którego stopnia natężenia nie da się przewidzieć w sposób graniczącym z pewnością, co tym samym nie pozostaje bez wpływu na planowaną (zakładaną, prognozowaną) dostępności odpowiednich (w tym również z punktu widzenia wymagań firm ubezpieczeniowych) parkingów i miejsc postojowych. Stąd też właśnie, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca nie może być pozbawiony możliwości odstąpienia – na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 – od przepisów art. 6 - 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, również ze wskazanych powyżej powodów nieznanych przed rozpoczęciem podróży, albowiem zakres normowania wymienionego przepisu prawa odnosi się także – jak należałoby przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – do okoliczności braku odpowiedniego parkingu lub miejsca postojowego, która jest niezależna od kierowcy i może być trudna do przewidzenia nawet przy zachowaniu należytej staranności przez przedsiębiorcę (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 1290/13; zob. również prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 488/15 oraz wyrok w WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Po 555/18, z którego wynika, że odstępstwo, o którym stanowi przywołany przepis prawa jest tak również rozumiane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego).

Z wszystkich przedstawionych powodów należało więc podważyć prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, a w konsekwencji prawidłowość zastosowania wymienionego przepisu prawa, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania wynika, że na odstępstwo, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa kierowcy zatrudniani przez stronę skarżącą powoływali się 6 razy (zob. s. 14, s. 22 – 25 uzasadnienia kontrolowanej decyzji). Nie kwestionując przy tym – co wynika z dotychczas przedstawionych argumentów – stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku usprawiedliwionych podstaw stosowania omawianego odstępstwa w sytuacji przedłużającego się załadunku, czy też rozładunku, albowiem tego rodzaju sytuacja nie odpowiada hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, a tym samym ograniczając do 5 liczbę przypadków odstąpienia przez kierowców strony skarżącej od normy maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu z powołaniem się na wskazany przepis prawa, z punktu widzenie oceny odnośnie do prawidłowości jego stosowania przez Sąd I instancji, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – a co za tym idzie prawidłowości jego stosowania przez organy administracji publicznej – nie sposób jest nie ustrzec się tej refleksji, że w relacji do okresu objętego kontrolą (8 marca 2018 r. – 7 marca 2019 r.), liczby zatrudnionych kierowców oraz stwierdzonej liczby naruszeń odnoszących się do czasu prowadzenia pojazdu, "skala" stosowania omawianego odstępstwa uzasadnianego potrzebą poszukiwania odpowiedniego parkingu lub miejsca postojowego nie była duża, a wręcz niewielka, bo ograniczała się do wskazanych 5 przypadków, to jest przedłużenia czasu prowadzenia pojazdu odpowiednio o 17, 18, 10, 6 oraz 16 minut (zob. s. 22 – 25 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Niezrozumiałe jest więc stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że "[...] w kontrolowanym przedsiębiorstwie tylko niektóre przekroczenia czasu pracy zostały opisane na wykresówkach, co świadczy o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez kierowców, a zatem niewłaściwej organizacji i nadzorze nad ich pracą." (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), albowiem przywołane okoliczności – abstrahując już nawet od oceny zasadności oczekiwań Sądu I instancji wynikających z przywołanego stanowiska – dowodzą tezy biegunowo przeciwnej. Mianowicie – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – że motywowane art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 odstępstwa od ograniczeń w zakresie odnoszącym się czasu prowadzenia pojazdu nie były regularne, a wręcz nieliczne i wyjątkowe.

W związku z tym więc, że skarga kasacyjnie zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wyrok ten podlegał uchyleniu, co jednocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii, uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się określonych przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanek rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta – jako zasadna – podlegała uwzględnieniu, albowiem wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, które miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

6