Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2456/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, 134, 141, 145, 151, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, 27, 107, 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7, 21, 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 31/21 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 31/21, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 31 sierpnia 2020 r. znak: [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku X sp. z o.o. w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z 13 września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, użytkowanego jako budynek magazynowy, na działce nr [...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ŚWINB z 13 września 2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonych przez PINB w Pińczowie ustalono, że na działce nr [...] w [...], znajduje się obiekt budowlany o stalowej konstrukcji szkieletowej, przytwierdzony do podłoża z kostki brukowej za pomocą stalowych śrub, a użytkowany jako obiekt magazynowy. Według oświadczenia przedstawiciela inwestora - jest to tymczasowy obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem. Obiekt zbudowano na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...], stanowiącej w tym miejscu skarpę rzeki [...], będącej w zarządzie Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (obecnie: Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w [...]), co skutkowało zwężeniem jej koryta. Na budowę obiektu magazynowego inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia. Również obecny podczas kontroli przedstawiciel Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wniósł o rozbiórkę obiektu stwierdzając, że jeszcze na etapie budowy poinformowano inwestora o braku zgody na realizację budynku na działce nr [...], co inwestor zignorował.

W związku z powyższym, decyzją z 25 marca 2015 r., znak: [...]. PINB w Pińczowie nakazał X sp. z o.o. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, użytkowanego jako budynek magazynowy, na działce nr [...] w [...]. Organ stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu z uwagi na fakt, iż został on zrealizowany niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także narusza linię brzegi rzeki [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ŚWINB z 28 maja 2015 r., znak: [...], który podzielił w całości ustalenia organu I instancji. WSA w [...] wyrokiem z 14 października 2015r. (sygn. akt II SA/Ke 720/15) oddalił skargę inwestora na ww. decyzję, natomiast NSA wyrokiem z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 299/16) uchylił wyrok Sądu I instancji oraz obie decyzje organów nadzoru budowlanego. NSA wskazał, że przedwcześnie orzeczono o nakazie rozbiórki obiektu, ponieważ nie zostało w sposób przekonujący wykazane, aby nie było możliwe zalegalizowanie obiektu (a przynajmniej jego części). Tym samym obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB w Pińczowie postanowieniem z 20 grudnia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2018 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. (oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Ponieważ inwestor nie wywiązał się w terminie z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z 20 grudnia 2017 r., PINB w Pińczowie decyzją z 18 lipca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4P.b. nakazał Spółce rozbiórkę ww. obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy.

ŚWINB decyzją z 13 września 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu deklarowanej przez inwestora tymczasowości obiektu organ wskazał, że kwestia trwałości obiektu tego typu pozostaje bez wpływu na ocenę, czy jego budowa wymagała pozwolenia na budowę niezależnie od tego, że dawno już upłynął okres 180 dni, na który możliwe jest wybudowanie obiektu jako tymczasowego.

Następnie Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB z 13 września 2018 r. We wniosku Spółka zarzuciła organom nadzoru budowlanego, że realizacja obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w Pińczowie z 20 grudnia 2017 r. była niemożliwa, gdyż w postanowieniu nie określono precyzyjnie, jakie dokumenty należy przedłożyć. Ponadto skarżąca podniosła, że organy nie zrealizowały wytycznych NSA zawartych w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 299/16, gdyż nie przeprowadziły postępowania legalizacyjnego nakazanego przez Sąd.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku GINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z 31 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podniesione we wniosku zarzuty są bezzasadne, gdyż kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. GINB podniósł, że w toku postępowania inwestor nie kwestionował, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały budynek jako budynek magazynowy, podlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Nie korzysta on ze zwolnień z tego obowiązku jako tymczasowy obiekt budowlany określony w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., ani jako wolno stojący parterowy budynek gospodarczy określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Ocena w tym zakresie nie została zakwestionowana przez NSA.

Niesporne jest również w ocenie GINB, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w Pińczowie z 20 grudnia 2017 r. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa tylko jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Tym samym, zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. obligatoryjne było wydanie nakazu rozbiórki.

W odniesieniu do zarzutów wniosku GINB zwrócił uwagę, że koncentrują się one na wykazaniu wadliwości postanowienia PINB w Pińczowie z 20 grudnia 2017 r., które nie jest przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie. Na rozstrzygnięcie to służy zażalenie (art. 48 ust. 2 in fine P.b.), stanowi zatem odrębny przedmiot zaskarżenia i tylko w jego ramach jest możliwe jego kwestionowanie. Skoro inwestor tego nie zrobił, rozstrzygnięcie to jest prawomocne. Jego ustalenia są wiążące na dalszym etapie postępowania. Tym samym zarzuty względem niego, formułowane dopiero na etapie postępowania nadzorczego względem decyzji wydanej w wyniku niezrealizowania obowiązków w tym postanowieniu nałożonym, należy uznać za spóźnione. Niezależnie od tego nie zgodził się, by uznać za zasadne twierdzenia, że inwestor nie wiedział, jakie dokumenty należało przedłożyć w celu zalegalizowania budynku, skoro są one wprost wskazane w treści postanowienia i wynikają wprost z art. 48 ust. 3 P.b. Jeżeli jednak mimo tego Spółka nadal miała jakieś wątpliwości w tym zakresie, to mogła je sformułować w odwołaniu, ewentualnie wniosku o wyjaśnienie rozstrzygnięcia, czego jednak nie zrobiła. Skarżąca miała ponad pół roku na ewentualne wyjaśnienie tych okoliczności i przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. Z takiej możliwości, ani choćby zasygnalizowania organowi swojej woli przeprowadzenia legalizacji obiektu czy też wnioskowania o przedłużenie terminu do przedłożenia niezbędnych dokumentów, Spółka nie skorzystała na żadnym etapie postępowania. W tej sytuacji organy nadzoru nie miały innej możliwości niż orzeczenie rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nie budzi również wątpliwości GINB, że nakaz skierowano do właściwego podmiotu. Spółka wprost przyznała, że była inwestorem przedmiotowego obiektu, jak również że posiada prawo do działki nr [...]. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Z kolei względem działki nr [...] przedstawiciel zarządcy tej nieruchomości nie wyraził zgody na legalizację obiektu i żądał jego rozbiórki przez inwestora. Redakcja art. 52 P.b. na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. Skierowanie decyzji do właścicieli nieruchomości powodowałoby nie tylko nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za swoje działania, ale również narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości. GINB wskazał również, że bez znaczenia dla zgodności z prawem nałożonego obowiązku pozostaje kwestia, że w samej sentencji decyzji nie określono, że w pewnym zakresie znajduje się on również na działce nr [...]. W sprawie okoliczność ta nie budziła żadnych wątpliwości, również stanowisko zarządcy tej nieruchomości było w sprawie jasno i konsekwentnie formułowane. Inwestor nie może więc twierdzić, że nie ma obowiązku rozbiórki części budynku znajdującej się na działce nr [...], skoro swoim działaniem doprowadził do tego, że zrealizowany na działce nr [...] budynek wkracza również częściowo na działkę sąsiednią. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego nie została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 1-4 P.b.

Decyzją z 26 października 2020 r. znak: [...], GINB, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 31 sierpnia 2020 r. podzielając argumentację w niej zawartą.

Skargą X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 i art. 193 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżone decyzje obarczone są wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Aby stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej z tej przyczyny, ustawodawca wymaga, by kwestionowane rozstrzygnięcie było niewykonalne w dniu jego wydania i aby ta niewykonalność miała charakter trwały. Pojęcie "niewykonalności o charakterze trwałym" oznacza sytuację, w której adresat decyzji jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw, bądź trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych przezeń obowiązków. Przesłanka niewykonalności decyzji może się odnosić, zarówno do sfery faktycznej, poprzez techniczny brak możliwości zrealizowania decyzji, jak również do sfery prawnej, w przypadku istnienia przepisu zabraniającego realizacji decyzji lub nakazującego inny rodzaj zachowania. Tymczasem w niniejszej sprawie: - obowiązek nałożony decyzją organu wojewódzkiego z 13 września 2018 r. jest wykonalny, zarówno w sensie faktycznym, jak i w sensie prawnym; - decyzja ta jest wykonalna zarówno pod względem technicznym, finansowym, organizacyjnym jak i prawnym; - spółka posiada wszelkie zasoby organizacyjne i techniczne sprzyjające wykonaniu obowiązku zawartego w decyzji ŚWINB z 13 września 2018 r.; - w rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego prawidłowo określono adresata tego obowiązku, a więc "inwestora" przedmiotowego obiektu magazynowego, który dodatkowo posiada tytuł prawny do działki nr [...] w [...], na której posadowiona jest większość samowolnie wybudowanego obiektu; - faktu prawidłowości nałożonego tą decyzją obowiązku nie zmienia, że w samej sentencji tej decyzji nie określono, że w pewnym zakresie przedmiotowy obiekt znajduje się również na działce nr [...]; akta sprawy dowodzą, że okoliczność ta nie budziła żadnych wątpliwości; zarządca działki nr [...], od początku trwania tego postępowania domagał się rozbiórki przedmiotowego obiektu magazynowego nielegalnie posadowionego na tej działce (por. pismo z 4 lutego 2015 r. oraz oświadczenie A. S. z 26 lutego 2015 r. do protokołu kontroli, że wnosi o jego rozbiórkę i przywrócenie skarp rzeki do stanu poprzedniego). Zatem w ocenie Sądu nie ulega żadnej wątpliwości to, że decyzja organu wojewódzkiego z 13 września 2018 r. jest wykonalna, zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem całkowicie bezzasadny.

Zdaniem Sądu również powołanie się przez skarżącego na obarczenie kontrolowanej decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1-3 P.b. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, o którym mowa w ust. 2 i 3, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 P.b. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie: - przedstawiciel inwestora sam oświadczył w dniu 26 lutego 2015 r. do protokołu kontroli, że przedmiotowy obiekt magazynowy powstał w warunkach samowoli budowlanej; - inwestor nie kwestionował również tych ustaleń na żadnym etapie postępowania prowadzonego przez terenowe organy nadzoru budowlanego; - NSA w wyroku z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 299/16) nie zakwestionował kwalifikacji prawnej tego obiektu (budynek magazynowy, podlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę) wskazując jedynie na to, że: "(...) brak jest zatem ustaleń co do możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodności z przepisami Prawa wodnego, chociażby poprzez rozbiórkę tej jego części, która posadowiona jest na skarpie rzeki, względnie w sposób powodujący niszczenie bądź uszkodzenie brzegu"; - badając możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku NSA z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 299/16) PINB w Pińczowie postanowieniem z 20 grudnia 2017 r., nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia literalnie wymienionych w tym postanowieniu dokumentów; w postanowieniu organ zobowiązuje inwestora do dostarczenia odpowiedniej dokumentacji, niezbędnej do legalizacji samowoli; podkreślić należy, że inwestor nie jest jednak zobowiązany do przedłożenia dokumentacji, jeśli samowoli legalizować nie zamierza (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 862/20); - wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie organu wojewódzkiego zawierało wszystkie wskazane w art. 48 ust. 3 P.b. elementy, a obowiązek nałożony tym rozstrzygnięciem był obiektywnie zrozumiały; ponadto 5-miesięczny termin zakreślony Spółce do wykonania tego obowiązku był realny; zatem tłumaczenia skarżącego (skarga s. 5), że "nie wykonał obowiązków, bo ich nie zrozumiał" jest kuriozalne; - w przypadku braku możliwości jego dotrzymania ze względu na okoliczności leżące po stronie Inwestora, Spółka mogła złożyć umotywowany wniosek o jego wydłużenie, a w przypadku braku aprobaty dla tego postanowienia skorzystać z zażalenia przysługującego na nie stronie (art. 48 ust. 2 zd. 2 P.b.); - inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w Pińczowie z 20 grudnia 2017r.; nałożenie obowiązków (o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b.) stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia; dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku wykonania przez Inwestora tego obowiązku skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki i wydaniem przez organ decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 601/18); - konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest obligatoryjne orzeczenie przez organ rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 517/17). Zasadnie wskazują również w ocenie Sądu organy na to, że w odniesieniu do adresata badanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Celem art. 52 P.b. jest doprowadzenie do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Przedstawiciel Spółki wprost przyznał, że była ona inwestorem przedmiotowego obiektu. Posiada ona również tytuł prawny do działki nr [...], na której posadowiona jest zasadnicza część samowolnie wybudowanego obiektu. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sadowoadministracyjnego, organ powinien w pierwszej kolejności nakładać obowiązki wynikające z art. 48 P.b. na inwestora gdyż to on jest sprawcą samowoli budowlanej, a rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Z reguły inwestor będzie jednocześnie właścicielem nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt. Tak jak ma to miejsce w przypadku orzeczenia wykonania obowiązku rozbiórki przez Spółkę w stosunku do działki nr [...]. Jednakże, w przypadku nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki, na której wybudował on samowolnie obiekt, w pewnych sytuacjach również jest możliwe skierowanie do niego tego obowiązku. Jest to możliwe, gdy inwestor dopuścił się samowoli bez zgody właściciela, a także wtedy gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki do właścicieli nieruchomości powodowałoby nie tylko nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za swoje działania, ale również narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości.

W związku z powyższym, nałożenie na Spółkę, będącą inwestorem, obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku magazynowego, posadowionego w większej części na działce, do której posiada tytuł prawny, przy jednoczesnym braku udzielenia zgody na jego legalizację przez właściciela działki sąsiedniej, na której został również posadowiony ten obiekt, należy w ocenie Sądu uznać za zgodne z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art 140 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 i 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 lipca 2018 r., poprzez oddalenie skargi na skutek nietrafnego przyjęcia, iż możliwe jest wykonanie decyzji rozbiórkowej skierowanej do inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której w części posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, w przypadku, w którym decyzja ta nie obejmuje sentencją nieruchomości (działki gruntu) niebędącej własnością inwestora, co wymagałoby w celu wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji wkroczenia bez podstawy prawnej w monopol własnościowy osoby trzeciej,

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy i niedokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegające na pominięciu zbadania, w jakim zakresie decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę obiektu posadowionego na działkach gruntu o numerach: [...] i [...] może być wykonana w drodze przymusu egzekucyjnego, a także ustaleniu, jaka byłaby podstawa prawna wkroczenia przez skarżącego na cudzą nieruchomość - działkę nr [...] w celu dobrowolnego wykonania tej decyzji.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych bądź złożonego na rozprawie spisu kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w jej podstawach zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art 140 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27§ 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane, zmierzający do podważenia wyrażonego zarówno w zaskarżonej decyzji jak i wyroku Sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarówno faktycznej jak i prawnej możliwości wykonania przez inwestora - X w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], rozbiórki obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy posadowionego na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w [...], nakazanej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia 18 lipca 2018 r. znak [...]utrzymaną w mocy przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 września 2018 r. znak [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak np. w wyroku NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 951/21). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej - patrz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 504/21.

Odnosząc powyższe do uzasadnienia ocenianego zarzutu, niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji. Z takim przypadkiem w odniesieniu do ocenianej decyzji nie mamy do czynienia. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

W przedmiotowej sprawie skarżący powołuje się na okoliczność nieprecyzyjnego oznaczenia obowiązku poprzez wadliwe wskazanie numeru działki, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie mówić o niewykonalności decyzji organu powiatowego w sytuacji, gdy obowiązek dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, tożsamość którego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Stąd niewskazanie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia 18 lipca 2018 r. numeru jednej z działek, na której mniejsza część przedmiotowego obiektu jest zlokalizowana - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie powoduje niewykonalności nałożonego obowiązku.

O niewykonalności przedmiotowego nakazu nie świadczyła również okoliczność nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], na której częściowo posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Zgodnie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora, a następnie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z tym organ orzekający powinien przede wszystkim ustalić kto jest inwestorem albo wykazać, że nie można tego ustalić. Nakaz rozbiórki można nałożyć na podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe ustalenie inwestora. Oczywiście zwraca się w orzecznictwie również uwagę, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nie zwalnia to jednak od ustalenia inwestora i oceny możliwości usunięcia przez niego samowoli. W wyroku z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 443/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania rozbiórki jest inwestor. Kluczowa rola inwestora w procesie budowlanym, skutkuje przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu i sprawia, że to właśnie inwestor powinien być adresatem decyzji. Jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, to ten podmiot powinien również usunąć skutki owej samowoli. W orzecznictwie dopuszcza się także nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym narażeniem go na koszty, dolegliwą procedurę i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Podzielając przywołane powyżej stanowisko należy stwierdzić, iż wyrażany w skardze kasacyjnej pogląd sprowadzający się do kategorycznego twierdzenia, że adresatem decyzji nakazujących rozbiórkę może być inwestor tylko w tych przypadkach, kiedy jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, w realiach tej sprawy jest za daleko idące. W sytuacji braku sprzeciwu właściciela nieruchomości, na której samowolnie zrealizowano część przedmiotowego obiektu budowlanego (przedstawiciel zarządcy działki nr [...] sam wniósł o rozbiórkę spornego obiektu i przywrócenie ww. nieruchomości do stanu poprzedniego), wykonanie jego rozbiórki wymaga wyłącznie podjęcia czynności zabezpieczenia przed szkodą, czy stanem zagrożenia bezpieczeństwa mienia, co z kolei wymaga od podmiotu obciążonego obowiązkiem podjęcia czynności zabezpieczenia robót rozbiórkowych. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykonanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest też obarczone jakąkolwiek sankcją, bowiem nie prowadzi do popełnienia przestępstwa, bądź wykroczenia w fazie przystąpienia do realizacji rozstrzygnięcia. Zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, do czego w istocie zmierza uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16).

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r. II OSK 2981/20. Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Nadto skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego czy też prawidłowości jego zastosowania. Nadto należy wskazać, że również w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10 i 15 marca 2018 r., II GSK 4005/16). Tymczasem przedstawione motywy zaskarżonego wyroku w sposób precyzyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wyjaśniają przesłanki odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 września 2018 r. Uzasadnienie to umożliwia Sądowi odwoławczemu dokonanie kontroli instancyjnej, zaś zarzut skarżącej uznać należy wyłącznie za nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem tego Sądu.

Tym samym, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną w tej sprawie skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.