Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 240/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6b
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Burmistrza K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 listopada 2022 r. nr O.Ł.Z-3.438.83.2021.3.jp w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r., znak O.Ł.Z-3.438.83.2021.3.jp, odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru K. położonego pomiędzy ul. [...], zachodnią granicą drogi ekspresowej [...] oraz ul. [...], w obrębach [...] i [...].

W uzasadnieniu postanowienia, organ przywołując treść art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zw. dalej "u.p.z.p.", wskazał, że zarządca drogi jest zobowiązany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie gruntów przyległych do pasa drogowego, w kontekście jego wpływu na ruch drogowy lub samą drogę. Przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy między innymi terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] w m. K.

Organ nadmienił, że postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. (znak: O.Ł.Z-3.438.83.2021.1.JP) oraz postanowieniem (znak: O.Ł.Z-3.438.83.2021.2.JP) z dnia 22 czerwca 2022 r., odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru.

Projekt planu zakłada zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenów o funkcji rolniczej i mieszkaniowej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Obsługę komunikacyjną wskazanych terenów mają zapewnić drogi publiczne klasy lokalnej i dojazdowej (oznaczone na rysunku planu symbolami 1KDL, 2KDL, 3KDL i 4KDL oraz 1KDD, 2KDD, 3KDD, 4KDD i 5 KDD).

W świetle powyższego podtrzymał wyrażone poprzednio stanowisko bowiem postanowienia skorygowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru K. wciąż nie zapewniają zachowania funkcjonalności zrealizowanych na podstawie wydanych decyzji administracyjnych przejść dla zwierząt - PZM-04E w km 21+380 drogi [...], MS-38 w km 20+774 drogi [...] - obiekt na rzece J. oraz PZM-03.2E w km 20+890 drogi [...]. Odwołał się przy tym, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Ł., w drodze postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnych umożlwiających realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi [...], podkreślała ogromne znaczenie jakie ma zapewnienie funkcjonalności ciągów migracji zwierząt. Uzgodniono system przejść dla zwierząt, w celu zapewnienia skanalizowania migracji zwierząt, jednocześnie nakazując GDDKiA Oddział w Ł. prowadzenie monitoringu wykorzystania przejść przez zwierzęta oraz stanu zachowania łączności pomiędzy rozdzielonymi przez drogę populacjami zwierząt. Monitoring obejmuje również ww. przejścia dla zwierząt. Proponowana zmiana przeznaczenia terenu dotyczy terenów wskazywanych w obowiązującym planie miejscowym jako tereny upraw rolnych, zagospodarowanych obecnie jako tereny łąkowe z niewielkimi zadrzewieniami, znajdującymi się pomiędzy rzeką J., ul. Dolną i istniejącą zabudową zlokalizowaną wzdłuż ul. [...]. Obecnie tereny te wykorzystywane są przez zwierzęta, co potwierdzają ich liczne tropy w rejonie wybudowanych przejść dla zwierząt, na niezagospodarowanych obecnie terenach oraz w pasie drogowym drogi [...]. W związku z powyższym, w celu zapewnienia funkcjonalności wybudowanych przejść dla zwierząt – w ocenie organu - wskazane byłoby utrzymanie obecnego zagospodarowania ww. terenów i maksymalnego ograniczenia możliwości rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej na ww. terenach. Tak znaczne przekształcenie niezagospodarownaych dotychczas terenów na zabudowę mieszkaniową i usługową spowoduje nieodwracalne zmiany w środowisku poprzez barierowe oddziaływanie i brak możliwości funkcjonowania i przemieszczania się zwierząt na terenach przeznaczonych pod planowaną zabudowę. Zaproponowany pas terenów zieleni nie jest działaniem racjonalnie wpływającym na dalszą możliwość egzystencji i swobodnej migracji zwierząt do przejść dla zwierząt realizowanych w ramach budowy drogi [...].

Nadto GDDKiA ponowił postulat koniecznego maksymalnego odsunięcia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usług oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne od drogi ekspresowej [...].

Ponadto, zarządca drogi ekspresowej [...] negatywnie zaopiniował przekształcanie terenów niepodlegających klasyfikacji akustycznej na tereny, dla których wskazuje się obowiązek stosowania standardów akustycznych w zakresie ochrony przed hałasem - zmiana terenów nieklasyfikowanych akustycznie na tereny oznaczone w planie jako MN oraz MN-U w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...]. Tereny te powinny pozostać niekwalifikowane akustycznie, biorąc pod uwagę sąsiedztwo drogi ekspresowej, dopuszczalne jest ich ewentualne przekształcenie na tereny usługowe. Ekrany akustyczne w ramach budowy drogi [...] zostały wybudowane na podstawie dotychczasowego zagospodarowania terenu, na podstawie uzyskanej z UM K. klasyfikację akustyczną terenu.

Nadto organ negatywnie odniósł się do przekształcenia dotychczasowych terenów na tereny zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej ze względu na jej barierowy charakter – bowiem w skorygowanym projekcie planu nadal nie zapewniono właściwych relacji przestrzennych i środowiskowych pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę i terenami przeznaczonymi pod ochronę i kształtowanie zieleni, w tym ograniczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

Co więcej, negatywnie oceniono proponowaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na brak uwzględnienia polityki zrównoważonego rozwoju oraz uwzględnienia elementów środowiska naturalnego, brak ochrony interesu publicznego w zakresie ochrony środowiska i ładu przestrzennego, a tym samym negatywne oddziaływanie wpływające bezpośrednio na funkcjonowanie obiektów stanowiących urządzenia ochrony środowiska zrealizowane w ramach budowy drogi [...] (przejścia PZM 21+380, 20+890, 20+774). Należy jednoznacznie wskazać, że aby przejścia mogły być funkcjonalne, konieczne jest zapewnienie możliwości swobodnego przemieszczania się (migracji), jak i siedlisk do życia zwierząt. Przekształcenie większości terenu pod zabudowę mieszkaniową wprowadza nieodwracalne zmiany zagospodarowania terenu i powoduje, że zlikwidowane zostaną siedliska życia zwierząt, a tym samym przejścia dla zwierząt staną się bezużyteczne.

Organ zawnioskował o rozszerzenie na terenie objętym zmianą planu systemu stref zieleni składającej się z terenów przeznaczonych do zalesień, terenów zieleni izolacyjnej oraz stref zieleni stanowiących łącznik przyrodniczy (ekologiczny) pomiędzy przejściami dla zwierząt, umożliwiających swobodną migrację zwierząt, zapewnienie możliwości swobodnego przemieszczania się zwierząt pomiędzy strefą zieleni wysokiej i izolacyjnej a terenami sąsiednimi oraz zapewnienie swobodnego dostępu do przejść dla zwierząt realizowanych w ramach budowy drogi [...], wyznaczenie wzdłuż drogi ekspresowej [...] szerokich terenów stref zieleni izolacyjnej w celu zachowania ciągłości ekosystemów i umożliwienia funkcjonowania realizowanych przejść dla zwierząt (w tym w szczególności swobodnej strefy migracji zwierząt do przepustu PZM-04E w km 21+380 oraz strefy zieleni umożliwiającej migrację zwierząt pomiędzy przejściem PZM-04 E oraz pozostałymi przejściami, w tym możliwość dojścia zwierząt do przejścia w km 20+890 oraz w km 20+774 drogi ekspresowej [...]).

Natomiast dla terenów stanowiących system stref zieleni – wskazano konieczność ustalenia zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej oraz budynków oraz zakaz grodzenia terenu, wskazując jednocześnie na konieczność racjonalnego wyznaczania nowych terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych w celu zachowania łączności pomiędzy populacjami zwierząt oraz maksymalne ograniczenie możliwości wprowadzania nowej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie drogi [...].

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz K. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucono naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie uzgodnienia planu zagospodarowania przestrzennego z przyczyn środowiskowych wynikających z decyzji Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł., której stroną była strona przeciwna.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że droga ekspresowa powinna być osią napędową aktywizacji terenów do niej przyległych, oraz całej gminy, a nie przyczyną zahamowania postępu zmian przestrzennych i blokadą możliwości inwestycyjnych. Gmina K. wykazała się chęcią uwzględnienia wykazywanych przez GDDKiA kwestii i wymogów koniecznych do uwzględnienia. Podyktowane to było dostosowaniem zapisów planu do potrzeb związanych z realizacją i ochroną inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - drogi ekspresowej [...]. Podjęta została decyzja o weryfikacji wcześniejszych regulacji i ustaleń projektu zmiany planu. Wprowadzono szereg zmian, dążąc do spełnienia oczekiwań GDDKiA opisanych w pierwszym i drugim postanowieniu odmawiającym uzgodnienia projektu zmiany planu, przy jednoczesnym uwzględnieniu innych wymogów technicznych, formalnych i prawnych. Jednak przedstawione przez GDDKiA zarzuty i wymogi, w wielu kwestiach, wykraczają daleko poza kompetencje organu związane z zakresem gruntów przyległych do pasa drogowego, w kontekście jego wpływu na ruch drogowy lub samą drogę.

W odpowiedzi na skargę, GDDKiA podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm.), zw. dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 listopada 2022 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przepisów regulujących tryb wydawania postanowień uzgadniających projekt miejscowego planu wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach określonych art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. stanowiącym, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (ust. 2).

Zgodnie natomiast z treścią art. 25 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 u.p.z.p.oraz art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p., nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2). W takiej sytuacji organ uchwalający plan może uznać, że z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska ani też warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w zakreślonym terminie, projekt miejscowego planu należy uważać za uzgodniony stosownie do treści art. 25 ust. 2 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem organ dochował terminu na zajęcie stanowiska.

Ustosunkowując się do kwestii merytorycznych, w pierwszej kolejności należy uczynić założenie, że treść art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zawiera wyliczenie materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o charakterze enumeratywnym, co wyklucza dopuszczalność określania innego przedmiotu regulacji przez radę gminy. Jednocześnie wyliczenie to należy postrzegać jako wyznaczające przedmiotowy zakres dla działania organu uzgadniającego. Należy bowiem uwzględnić okoliczność, że organ uzgadniający działa wpadkowo, uczestnicząc w procedurze uchwalenia planu. To właśnie przepisy odnoszące się do zakresu ustaleń miejscowego planu powinny stanowić determinantę jego działania. Postanowienie uzgadniające dotyczy bowiem treści miejscowego planu, stąd ramy narzucone przez ustawodawcę dla określenia dopuszczalnej treści planu należy traktować jako odnoszące się również do zakresu dopuszczalnego działania organu uzgadniającego. Dodatkowym wskazaniem zakresu kompetencji organu uzgadniającego, działającego w procedurze uzgodnienia miejscowego planu, są przepisy dotyczące właściwości tego organu. W przypadku, gdy zakres działania organu uzgadniającego jest szerszy niż materia wyznaczona jako dopuszczalna treść planu, organ ten nie może upatrywać w przepisach określających jego rzeczową właściwość, podstaw do formułowania wskazań co do treści planu, jeżeli oznaczałoby to rozszerzenie dopuszczalnej treści planu.

W orzecznictwie wskazuje się (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/12), że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia, a akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87).

Przede wszystkim normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą, a tym bardziej przez organy uzgadniające. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04; J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji (por. WSA w Krakowie w wyroku z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/12).

Stąd określone m.in. w art. 14 i 15 u.p.z.p. zasady sporządzania planu miejscowego nie mogą być traktowane jako upoważnienie do kreowania lub kształtowania przez administrację norm kompetencyjnych. Zasady te należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253).

Te same ograniczenia dotyczą organu uzgadniającego, bowiem postanowienie w przedmiocie uzgodnienia dotyczy treści planu.

Należy ponadto zwrócić uwagę na okoliczność, że gmina jako organ samorządu terytorialnego posiada – biorąc pod uwagę uwarunkowania powstania samorządu – inne umocowanie do działania niż organ administracji państwowej (jakim jest organ uzgadniający w rozpatrywanej sprawie czyli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad). W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie, jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd o potrzebie szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy", z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym oraz z uwzględnieniem sposobu określenia w ustawie o samorządzie gminnym zadań gminy (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym) i konstytucyjnego ujęcia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać istotę samorządu, cele dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami które ma realizować a także – a może przede wszystkim - z zasadą subsydiarności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 302/08, wyrok z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 389/08; K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, K. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 52-54 oraz Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 19).

W świetle powyższego, definiując zakres uzgodnienia projektu planu przez zarządcę drogi przypomnieć jeszcze raz należy, że art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci u.p.z.p. nakazuje uzgodnić projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Taka ocena wpływu ustaleń planu na ruch drogowy lub samą drogę musi być odczytywana z uwzględnieniem właściwości rzeczowej organu (art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do zarządcy drogi ta właściwość została określona w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i obejmuje m.in. utrzymanie i ochronę dróg. Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych ochrona drogi oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi uzgadniając projekt planu miejscowego powinien mieć na względzie zgodność planowanych rozwiązań - w tym, w szczególności że obsługa komunikacyjna terenu objętego zmianą planu zapewniona będzie poprzez drogi gminne klasy dojazdowej oraz lokalnej, zlokalizowane poza zakresem obszarowego przebiegu drogi ekspresowej [...] - z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019).

Jednakże przechodząc do analizy stanowiska organu wyrażonego na gruncie kontrolowanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ, całkowicie w oderwaniu od zasad bezpieczeństwa, wskazuje, że postanowienia skorygowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wciąż nie zapewniają zachowania funkcjonalności (zrealizowanych na podstawie wydanych decyzji administracyjnych) przejść dla zwierząt; że nie zapewniają właściwych relacji przestrzennych i środowiskowych pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę i terenami przeznaczonymi pod ochronę i kształtowanie zieleni; że nie uwzględniają polityki zrównoważonego rozwoju oraz uwzględnienia elementów środowiska naturalnego, czy też nie odnoszą się do ochrony przed hałasem (w zakresie przekształcania terenów niepodlegających klasyfikacji akustycznej na tereny, dla których wskazuje się obowiązek stosowania standardów akustycznych). W ocenie Sądu organ formułując powyższe warunki bezwzględnie wykroczył poza swoje kompetencje, a tym samym naruszył granice postępowania uzgodnieniowego.

Co więcej, ponowienie postulatu koniecznego maksymalnego odsunięcia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usług oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne od drogi ekspresowej [...] należy skonkludować tym, że tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenia mogą być odnoszone w zasadzie do każdego innego przypadku umiejscowienia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową bez względu na odległość od dróg. Sąd zauważa, że organ w uzasadnieniu postanowienia nie wyjaśnił i nie przedstawił żadnych okoliczności, które pozwalałyby ocenić możliwość uzgodnienia planowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konfrontacji z jej wpływem na bezpieczeństwo ruchu. Organ zaniechał tym samym przeprowadzenia oceny kwestii mogących mieć kluczowe znaczenie w sprawie, pomimo faktu, że powinność ta wynika z wcześniej przywołanych norm kompetencyjnych.

Tym samym Sąd zgadza się ze skarżącą, co do naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dyspozycji art. 17 pkt 6 lit b tiret trzeci i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, dokonaną przez tutejszy Sąd, jak również treść przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. wskazującego, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z wymienionych powodów Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił w punkcie I wyroku postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a.