Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 406/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka – Duda Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. M. i A. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.M. i M.M. złożyli w dniu 21 października 2010 r. do Prezydenta Miasta T. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego na działce nr [....] obr. [....] w T. przy ul. [....] z załącznikami.

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., znak: [....] , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel artykułami przemysłowymi, spożywczymi) na terenie obejmującym działkę nr [....], obręb [....] , przy ul. [....] w T.

W uzasadnieniu podano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez inwestorów zawiera niezbędne określenia wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Miasto T. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też projekt niniejszej decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został sporządzony przez osobę zrzeszoną w [....] Okręgowej Izbie Architektów pod nr [....] . Przy opracowaniu niniejszej decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta T. (Uchwała Nr XI/214/99 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. z późn. zm.).

Ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji poprzedzono wyznaczeniem wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego i przeprowadzeniem na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla ustalenia warunków zabudowy wzięto pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy.

Organ wyjaśnił, że dla wnioskowanego zamierzenia decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r., znak: [....] ustalono warunki zabudowy. Decyzja, po zaskarżeniu, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., a sprawa przekazana została organowi do ponownego rozpatrzenia.

Podniesiono, że rozpatrując ponownie wniosek, skorygowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu weryfikacji wskaźników zabudowy określonych w uchylonej decyzji z dnia 19 kwietnia 2010 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy potwierdzono m.in. przebieg linii zabudowy od strony ul. [....] . Podano, że uzgodnienie projektu decyzji, w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i trybie przewidzianym w art. 106 K.p.a. nie jest wymagane, ponieważ prezydent miasta na prawach powiatu jest jednocześnie zarządcą drogi.

Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast.

Wnioskowany zakres inwestycji uzgodniono z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w K. - Delegatura w T. - postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. znak: [....] .

Od decyzji odwołali się inwestorzy A.M. i M.M. wnosząc o odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy od ul. [....] , z uwagi na okoliczność, że front działki, jak również obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie od ul. [....] , a nie od ul. [....] .

Zdaniem odwołujących od ul. [....] nie ma wykształconej linii zabudowy, a jak wynika ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ustalona od ul. [....] "nie jest ani niewłaściwa ani niewymagana".

Ponadto, jak podają odwołujący, odległość jaką przyjął organ nie wynika ani z zagospodarowania terenu, ani ze stanowiska zajętego przez Konserwatora.

Podniesiono również, że z treści decyzji nie wynikają ustalenia organu l. instancji w zakresie linii zabudowy, zaś organ l instancji ograniczył się wyłącznie do ustalenia linii zabudowy w taki sposób jak w decyzji uchylonej przez Kolegium Odwoławcze. Wskazanie na działkę nr [....] zdaniem odwołujących nie jest zasadne, ponieważ działka ta położona jest od strony ul. [....] , nie zaś od ul. [....].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. [....] , na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 30 listopada 2011 r., znak: [....], ustalającej warunki zabudowy na wniosek A.M. i M.M. , dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel artykułami przemysłowymi, spożywczymi) na terenie obejmującym działkę nr..., obręb [....] , przy ul. [....] w T.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. . Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt: [....] Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu l. instancji ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało na konieczność sporządzenia pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium Odwoławcze podniosło, że w aktach sprawy brak jest analizy, w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także czytelnego zestawienia kątów nachylenia połaci dachowych, na podstawie którego można ustalić kąt nachylenia połaci dachowych dla nowej zabudowy. Kolegium Odwoławcze wskazało, że w załączonej do akt sprawy analizie powinny znaleźć się wartości parametrów zabudowy, jakie są na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, powinno zostać podane, w jaki sposób parametry nowej zabudowy zostały obliczone. Obliczeń zaś należy dokonać z uwzględnieniem zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na niewłaściwe określenie niektórych parametrów zabudowy, Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto konieczność prawidłowego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz parametrów geometrii dachu. W zakresie ustalonej linii zabudowy, z uwagi na niewystarczający materiał dowodowy w postaci map, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak jest możliwości ustalenia na jakiej podstawie linia nowej zabudowy od ul. [....] wyznaczona została w odległości 18 metrów od krawężnika jezdni, wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ustalić, czy istnieją faktyczne podstawy do wyznaczenia linii zabudowy także od ul. [....] .Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ponownie wydana decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 30 listopada 2011 r. jest prawidłowa, a organ l. instancji uzupełnił wskazane wyżej uchybienia postępowania.

Podniesiono, że w toku postępowania sporządzony został projekt decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnionego architekta B.M. (nr wpisu....) oraz analiza funkcji i cech zabudowy terenu w formie opisowej wraz z zestawieniem parametrów zabudowy w tabeli, a także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej z zaznaczonym obszarem analizowanym.

Na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, że w analizowanym terenie w najbliższym sąsiedztwie działki nr [....] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a także usługowa i mieszkalno - usługowa. W zakresie cech zabudowy, występuje zabudowa tradycyjna i współczesna, zwarta, przeważają bryły proste, komponujące się i harmonizujące z sąsiednimi budynkami. Obiekty o charakterze tradycyjnym zlokalizowane są przy ul. [....] i [....] . Jak wynika zatem z przeprowadzonej analizy, planowana inwestycja stanowi uzupełnienie i kontynuację funkcji istniejącej i nie wpłynie negatywnie na strukturę przestrzenną obszaru analizowanego.

Stwierdzono, że w wyniku analizy ustalono parametry zabudowy - zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

Ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki na poziomie 46% - jako średni wskaźnik tej wartości na obszarze analizowanym.

Szerokość elewacji frontowej - 23 metry - obliczona jako średnia wartość, na podstawie wszystkich szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - określono na poziomie 9 metrów - jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej budynku warsztatów szkolnych na działce nr [....] .

W zakresie geometrii dachu ustalono prawidłowo - dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych 20-30°, o przebiegu kalenicy głównej - prostopadłym do ul [....] i wysokości 10-13 m.

W zakresie wyznaczonych dwóch linii zabudowy, wyjaśniono, że organ l instancji prawidłowo wyznaczył przebieg od strony ul. [....] - jako przedłużenie istniejącej linii na działce nr [....] , natomiast od linii zabudowy od strony ul. [....] - jako przedłużenie linii zabudowy przebiegającej w odległości 18 metrów od krawędzi jezdni, wyznaczonej przez narożniki budynków znajdujących się od ul. [....] i ul. [....] . Jak wynika z przeprowadzonej przez urbanistę analizy, realizacja drogi (tj. budowa ulicy....) wprowadziła konieczność uporządkowania zabudowy, m.in. poprzez wyznaczenie linii zabudowy, uwzględniających istniejące budynki, zlokalizowane wzdłuż ciągu komunikacyjnego. Linia zabudowy od strony ul. [....] wyznaczona zatem została prawidłowo i zgodnie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia. W toku postępowania organ wykazał, że wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [....] , z uwagi na konieczność utrzymania i kształtowania ładu przestrzennego oraz istniejącą zabudowę, jest konieczne.

Powtórzono również, co zostało powiedziane w poprzedniej decyzji Kolegium Odwoławcze, że w sytuacji kiedy inwestycja, zlokalizowana jest pomiędzy ulicami to takie jej umiejscowienie nakłada na organ obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony każdej z tych ulic (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 747/09).

Kolegium Odwoławcze uznało za niezasadny zarzut, że skoro Wojewódzki Konserwator Zabytków nie nałożył wymogu ustalenia linii zabudowy od strony ul. [....] , to nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy. Kwestia oceny zasadności ustalenia linii zabudowy pod względem ładu przestrzennego nie leży w kompetencjach organu ochrony zabytków. W zakresie orzekania w przedmiocie warunków koniecznych do zachowania ładu przestrzennego kompetencje posiada organ prowadzący postępowanie główne, tj. Prezydent Miasta T. , który opiera się w tym względzie na sporządzonej przez uprawnionego architekta urbanistę, analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej wskazano, że sporządzona w toku postępowania przed organem l instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że działka posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący wjazd z ul. [....] . Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego, co wynika z uzgodnień zawartych w załącznikach do złożonego wniosku. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wykazała również, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Treść decyzji została zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniona z [....] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. W zakresie zaś uzgodnienia z zarządcą drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, ponieważ organ wydający decyzję, jest jednocześnie zarządcą drogi - decyzja nie wymaga uzgodnienia, a stanowisko [....] Zarządu Dróg Miejskich zawarte zostało w zalegającej w aktach sprawy opinii z dnia 4 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/2008, publ. LexPolonica nr 2321716) wskazano bowiem, że "tryb współdziałania określony w art. 106 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu".

Zaskarżona decyzja zawiera ponadto ustalenia wymagane przepisem art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 17 lutego 2012 r. A.M. i M.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. [....] , mocą której orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 30 listopada 2011 r. nr [....] . Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów.

Skarżący zakwestionowali ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazując, że od strony ul. [....] przebiegać ona będzie w odległości 9,5 metra od krawężnika, natomiast od ul[....] w odległości 18 metrów od krawężnika. Skarżący wnieśli o odstąpienie od ustalania linii zabudowy od ul. [....] , z uwagi na okoliczność, że front działki, jak również obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie od ul. [....] , nie natomiast od ul. [....] (co wynika z wniosku w sprawie). Nadto istotnym w sprawie jest, w ocenie skarżących, że od ul[....] nie ma ukształtowanej linii zabudowy, a ze stanowiska działającego z upoważnienia [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Kierownika Delegatury w T. wynika, że linia zabudowy ustalona od ul. [....] ustalona w odległości 18 metrów od krawędzi jezdni nie jest ani niewłaściwa ani nie wymagana. Nadto podnieśli, że z treści decyzji nie wynika dlaczego akurat taką odległości przyjął organ, tym bardziej że nie wynika ona ani z zagospodarowania terenu (brak ukształtowanej linii zabudowy), ani ze stanowiska zajętego przez Konserwatora. Organy obu instancji ograniczyły się (jedynie do stwierdzenia, że jest to konieczne dla kształtowania ładu przestrzennego, co - mając na uwadze normy prawa budowlanego nie jest uzasadnione.

Podnieśli także, że odnoszenie się do działki nr [....] nie jest zasadne, ponieważ działka ta położona jest od ul. [....] , a nie od ul. [....].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na zarzuty skargi, które są tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację powołaną uprzednio w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlegają decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel artykułami przemysłowymi, spożywczymi) na terenie obejmującym działkę nr [....] , obręb [....] , przy ul. [....] w T.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym". W tym rozporządzeniu wykonawczym określone zostały sposobu ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ wydaje, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przy zachowaniu parametrów o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym.

Narusza obowiązujące przepisy prawa decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które co prawda spełnia kryteria z art. 61 u.p.z.p., ale w której błędnie lub dowolnie określono parametry o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym.

Zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją, spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co do tzw. zasad dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli sytuacja, w której co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie parametrów inwestycji wraz z linią zabudowy; ma dostęp do drogi publicznej (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), oraz zapewnienie uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego narusza § 4 rozporządzenia wykonawczego, gdyż w sposób wadliwy i dowolny określa linię zabudowy od ul. Ks. Sitki. § 4 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Dla wyznaczenia linii zabudowy działki sąsiednie to działki dostępne z tej samej drogi publicznej. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego).

Zasadą wyrażoną w wyżej przytoczonym przepisie jest zasada wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/09, opub. w LEX nr 555520; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 51/10, opub. w LEX nr 619931; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 566/10, opub. w LEX nr 754830; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 611/10, opub. w LEX nr 753088).

Wprawdzie dopuszczalne jest również wyznaczenie nowej linii zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy w bliskiej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem znajdują się budynki i wyznaczane przez te budynki linie zabudowy byłyby różne (tzn. byłaby różna odległość tych linii od pasa drogowego). Tym samym takie linie prowadzone przez teren zamierzenia inwestycyjnego tworzyłyby uskok (§ 4 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego). Prawodawca dopuszcza możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasad o których mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej, ale zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie ogranicza ją do przypadków, kiedy obiektywnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego i musi to wynikać wyraźnie z treści tejże analizy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1597/06 wyraził pogląd, zgodnie z którym § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi zasadę, od której wyjątkowo tylko można stosować sposób wyznaczania linii zabudowy wskazany w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii.

Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy administracji wyznaczyły w istocie dwie linie zabudowy dla przedmiotowej inwestycji: od ul. [....] i od ul. [....] uzasadniając to tym, że działka nr [....] znajduje się u zbiegu ww. ulic. W ocenie Sądu o ile wyznaczenie linii zabudowy od strony frontu działki, z której ma nastąpić komunikacja z pasem drogowym (drogą publiczną) jest nie tylko uzasadniona, ale i konieczna, to nie ma podstaw prawnych do wyznaczania odrębnej linii zabudowy od innej strony danej nieruchomości. Jest to bowiem istotna różnica: wyznaczenie jednej linii zabudowy, chociażby ta linia nawet nie tworzyła graficznie linii prostej i wyznaczenie dwóch odrębnych linii zabudowy, które także mogą spotkać się ze sobą.

Sąd podziela co do zasady pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, opub. w LEX nr 992496, zgodnie z którym "nie sposób przyjąć, że istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wyraźnie wskazał, że § 4 rozporządzenia wykonawczego nie daje podstaw do przyjęcia, że mogą być wyznaczane różne linie zabudowy i przepis ten konsekwentnie posługuje się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedną linię zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Jak wskazał danej Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 15 lutego 2011 r., taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, a zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Natomiast prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Można tylko do ww. poglądu zaaprobowanego przez Sąd w tej sprawie dodać, że również odrębne przepisy określają usytuowanie obiektów budowlanych od strony dróg publicznych jako takich. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów od krawędzi jezdni drogi gminnej i 8 metrów od krawędzi jezdni drogi powiatowej i wojewódzkiej. To są wymagania minimalne. Może okazać się w tej sprawie, że z decyzji wydanych w zakresie projektowania lub budowy ul. [....] , wynika określony obszar zajęcia pod pas drogowy tej ulicy i wówczas tak wydane decyzje musiałaby być uwzględnione w tej sprawie. Tego jednak Sąd nie wie i na te okoliczności w żadnej mierze nie powołały się organy rozpoznając tą sprawę. W szczególności nie wskazały, żeby w związku z sytuowaniem lub wybudowaniem ul. [....] istniał wymóg (wynikający z wydanych decyzji administracyjnych) odsunięcia inwestycji na działkach przyległych do tej ulicy na odległość 18 metrów.

Tym samym błędem w ocenie Sądu było w tej sprawie przyjęcie, że należy wyznaczyć dwie różne linie zabudowy i od ul. [....] i od ul. [....] oparte o różne kryteria. To zaś doprowadziło do tego, że inaczej wyznaczono linię zabudowy od ul. [....] , określając ją na 9,5 metra od krawędzi tej jezdni i inaczej od ul. [....] wyznaczając ją na 18 metrów od krawędzi jezdni. Wyznaczenie linii zabudowy od ul. [....] organy uzasadniły § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym można inaczej wyznaczyć linię zabudowy (w liczbie pojedynczej), jeżeli wynika to z analizy. Skutkiem takiego zabiegu jest wyznaczenie w tej sprawie i linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i zarazem na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, mimo że te dwa przepisy stosuje się rozłącznie. Albo linię zabudowy wyznacza się na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, albo na podstawie § 4 ust. 4 tego rozporządzenia.

Wyznaczając linię zabudowy od strony ul. [....] organ oparł się o usytuowanie narożnika budynku przy ul. [....] na działce nr [....] i budynku przy ul. [....]. Należy stwierdzić, że tylko ten pierwszy budynek znajduje się w obszarze analizy. Cała zabudowa ul. [....] znajduje się poza obszarem analizy. W ocenie Sądu nie było dopuszczalnym wyznaczanie linii zabudowy na działce nr [....] w oparciu o usytuowanie budynku na działce nr [....] . Rację mają skarżący podnosząc, że nie stanowi podstawy do ustalania linii zabudowy istniejąca zabudowa w innym kwartale ulic. Działka nr [....] znajduje się w zabudowie ograniczonej ulicami: [....] ,. Natomiast działka nr [....] znajduje się w kwartale ulic [....] i [....]. To są dwie odrębne enklawy zabudowy "łączące się" ze sobą dwiema stronami ulicy [....] . Różne wydaje się być samo usytuowanie działki nr [....] , którą od ul. [....] oddziela skarpa (wynika to z mapy przyjętej do analizy urbanistyczno-architektonicznej) powodująca faktyczne ograniczenie terenu zabudowy i działki nr [....] , wobec której takie przeszkody terenowe nie występują.

Co również istotne w tej sprawie, wyznaczając linię zabudowy od strony ul. [....] , organ ustalił niemożliwe do zrealizowania inne parametry zabudowy. Szerokość elewacji frontowej od ul. [....] organy wyznaczyły na maksymalnie 23 metry. Tak wyznaczona linia zabudowy od ul. [....] pozwala na wybudowanie obiektu o maksymalnej szerokości 14 metrów i to przy założeniu lokalizacji budynku w granicy z działką nr [....] . Różnica między 23 metrami a 14 metrami jest dość istotna i wynosi ponad 60 %. Tak wyznaczona linia zabudowy od ul. [....] znacząco ogranicza także możliwość zabudowy działki nr [....] .

W związku z powyższym w ocenie Sądu uzasadnionym było w tej sprawie wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [....] , ale już nie od strony ul. [....] i wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [....] uzasadnia uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji.

Nie jest to jedynie uchybienie. W aktach sprawy nie ma informacji o zapewnieniu lub istnieniu uzbrojenia terenu w postaci dostaw energii elektrycznej, gazu, wody, odprowadzania ścieków, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, co jest wymagane art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Na te okoliczności powołuje się decyzja organu I. instancji, ale akta sprawy ich nie potwierdzają.

Również sama analiza urbanistyczno-architektoniczna ma pewne braki. Z analizy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono wysokość dachu dwu lub wielospadowego. Wprawdzie decyzja organu I. instancji wymienia wskaźnik od 10 do 13 metrów jako wysokość kalenicy głównej dachu, ale nic takiego nie wynika z analizy (akta administracyjne organu I. instancji, karty nr 22 i załączniki). Jest to przy tym o tyle istotne, że sami wnioskodawcy w swoim wniosku podali, że zamierzają wybudować budynek z dachem płaskim, a w obszarze analizowanym jest budynek zakończony dachem płaskim (na działce nr...). Nie było więc przeszkód przed ustalaniem wysokości budynku właśnie o dachu płaskim. Ustalając zaś kąt nachylenia połaci dachowych organ przyjął współczynnik od 10° do 60°, bez dopuszczalności dachu płaskiego.

Ponadto niektórych istotnych wskaźników zabudowy także zawiera uchybienia. Organy administracji powinny wyznaczyć wskaźniki, to jest wskazać określone liczby określające, między innymi, wielkość powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej.

Wobec ww. wielkości w tej sprawie organy uznały, że spełniającym wymagania przepisów będzie wyznaczenie np. współczynnika wielkości zabudowy na maks. 46 %, a szerokości elewacji frontowej od strony ul. [....] na maks. 23 metry. Organy wskazały więc w istocie tylko maksymalną wielkość tych wskaźników, zamiast podania tych wskaźników przynajmniej w pewnych granicach np. od pewnej wartości do pewnej wartości.

Ponadto, jak wynika wprost z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, ustalając warunki zabudowy w zakresie linii zabudowy należy wskazać "obowiązującą" linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, a nie nieprzekraczalną linię zabudowy. Te dwa pojęcia nie są tożsame.

Niezależnie od wyżej wskazanych wad zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy wskazać także na naruszenie przy wydaniu tych aktów administracyjnych przepisów proceduralnych, a to - art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zakresie nie wyjaśnienia lub nie ustalenia ww. wątpliwości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że naruszenia wskazanych i przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania są na tyle istotne, że uzasadniają uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w ponowienie prowadzonym postępowaniu organ I. instancji powinien w szczególności zwrócić się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku w szczególności w zakresie informacji o możliwości zapewnienia dostawy tzw. mediów (energii elektrycznej, gazu, wody, odprowadzania ścieków, itd.), zlecić ponowne sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej wymaganej przepisami rozporządzenia wykonawczego z uwzględnieniem stanowiska zawartego w wyrku tego Sądu i sprawę załatwić zgodnie z przepisami prawa i stanowiskiem Sądu.

W związku z tym, że zaskarżoną decyzję zaskarżyli tylko wnioskodawcy sąd uznał, że wydanie wyroku uchylającego wydane w sprawie decyzje nie jest orzekaniem na niekorzyść skarżących w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając skarżącym zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania w zakresie zwrotu uiszczonego wpisu.