Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1694/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a oraz w zw. z art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2380/22 w sprawie ze skargi G.G. i M.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2022 r. znak DON.7100.150.2022.JZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek G.G. i M.G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 22 marca 2023 r., VII SA/Wa 2380/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi G.G. i M.G. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 5 września 2022 r., znak DON.7100.150.2022.JZA, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, pismem z 18 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (PINB) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działce nr [...] we wsi [...], gmina [...]. Decyzją z 22 lipca 2014 r., nr [...]03/2014, organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem w w/w miejscowości. Decyzja została utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) decyzją z 18 września 2014 r., nr 1329/2014. Następnie WSA we Wrocławiu wyrokiem z 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 822/14, uchylił ww. decyzje obu instancji.

2.2. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB decyzją z 9 października 2015 r., nr [...]01/2015, umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz oświetleniem we wsi [...]. DWINB decyzją z 18 lutego 2016 r., nr [...]29/2016, uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2380/22 kolejno wskazano, że decyzją z 24 maja 2018 r., nr 158/2018, PINB nakazał T. S.A. o/Wrocław wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie przeprowadzonej przebudowy linii napowietrznej energetycznej we wsi [...] na odcinku od słupa nr [...] do słupa nr [...]. Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że decyzją z 22 listopada 2018 r., nr 1441/2018, DWINB uchylił ww. decyzję organu powiatowego w całości i umorzył postępowanie tego organu. Wyrokiem z 12 marca 2019 r., II SA/Wr 57/19 WSA we Wrocławiu uchylił ww. decyzje obu instancji.

2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2380/22 przywołano, że PINB po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji oraz po przeprowadzeniu oględzin, decyzją z 29 września 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) nakazał T. S.A. (Spółka, inwestor) wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie przeprowadzonej przebudowy linii napowietrznej energetycznej przebiegającej przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], we wsi [...], gm. [...], poprzez dokonanie skablowania przebudowanego odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia na odcinku od słupa nr [...] na działce nr [...] i słupa nr [...] na działce nr [...] do słupa nr [...] na działce nr [...] oraz na odcinku od słupa nr [...] na działce nr [...] do słupa nr [...] na działce nr [...], w terminie do 8 miesięcy od dnia uprawomocnienia się w/w decyzji. Decyzja ta stała się ostateczną.

2.5. Następnie sąd wojewódzki ustalił, że po wszczęciu postępowania na wniosek inwestora, DWINB decyzją z 29 czerwca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z 29 września 2020 r. Od w/w decyzji organu wojewódzkiego odwołanie wniosła Spółka. W wyniku jego rozpatrzenia GINB powołaną na wstępie decyzją z 5 września 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), uchylił w całości decyzję DWINB i stwierdził nieważność decyzji PINB z 29 września 2020 r., nr 157/2020.

W wyroku VII SA/Wa 2380/22 przywołano, że w uzasadnieniu swej decyzji GINB wyjaśnił, iż w kontrolowanej sprawie organ powiatowy na podstawie m. in. pisma inwestora z 23 października 2019 r. oraz wykonanych oględzin ustalił, że zły stan techniczny linii napowietrznej n/n 0,4 kV we wsi [...] spowodował konieczność wymiany przewodów nieizolowanych n/n na izolowane. Wymiana linii napowietrznej została wykonana w 2012 r., po tej samej trasie, nie zmieniono lokalizacji słupów, jedynie wymieniono je na nowe, betonowe słupy wirowane i trzy słupy żelbetowe. Pierwotnie były posadowione słupy drewniane 10 m, na których zamocowane były przewody nieizolowane zasilające 4 linie na wysokości 8 m i 1 linia oświetleniowa na wysokości 7,5 m. Obecnie są posadowione słupy wirowane o wysokości 10,5 m, na których zamocowane są przewody izolowane zasilające 4 linie na wysokości 8,5 m i jedna linia oświetleniowa na wysokości 8 m.

Organ centralny podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu liniowego lub znacznego jego odcinka, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów, a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, tj. nową linią przesyłową, nowymi słupami, zwłaszcza o odmiennej konstrukcji, posiadających większą powierzchnię zabudowy u podstawy, bez zmiany wielkości napięcia, długości linii napowietrznej i zmiany pola elektromagnetycznego należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a uPb, a nie jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 wskazanej ustawy. Nie można uznać za zmianę charakterystycznych parametrów mogących świadczyć o rozbudowie lub budowie obiektu, zmian związanych z wykorzystaniem słupów energetycznych o zmienionej konstrukcji, posiadających szerszą podstawę zabudowy. To samo należy odnieść do samej zmiany rozmieszczenia i sposobu mocowania linii energetycznych na słupach, jeżeli nie jest to połączone z innymi istotnymi parametrami linii, jak zwiększenie mocy czy też zwiększenie pola elektromagnetycznego. Przy linii energetycznej, aby mówić o budowie lub rozbudowie, zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego lub zmianie jej przebiegu. Zmiana parametrów technicznych, świadczących o budowie nowej linii lub jej rozbudowie nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem GINB, w tym zakresie organ powiatowy trafnie przyjął, że wykonane samowolnie roboty spełniają kryterium przebudowy istniejącej linii energetycznej n/n, a nie jej budowy. W żaden sposób nie została jednak zmieniona moc sieci, trasa, ani też długość linii energetycznej. Wysokość pojedynczych słupów wchodzących w skład linii nie stanowi ani istotnego, ani charakterystycznego parametru linii, zatem również ich zmiana pozostaje bez wpływu na powyższą kwalifikację. Organ centralny wyjaśnił, że sporne roboty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1b uPb podlegały zgłoszeniu. Inwestor nie był obowiązany do uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, którego nie dokonał. Taka ocena uprawniała organ powiatowy do wdrożenia postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z "zapisami" obowiązującego w Mnichowicach planu miejscowego, to jego § 10 pkt 5 ppkt 5.2 tiret drugie i czwarte stanowią, że pełna elektryfikacja obszaru objętego planem nastąpi poprzez realizację zadań inwestycyjnych obejmujących: - przebudowę istniejącej linii napowietrznej L 2623 na sieć kablową w granicach wsi [...], - budowę linii kablowych n/n doprowadzających energię do obiektów oraz związanych z oświetleniem ulic. Nadto w ramach § 10 pkt 5 ppkt 5.3 tego planu postanowiono dodatkowo, że linie kablowe SN i n/n układane będą w chodnikach lub pasach zieleni przylegających do dróg i ulic. W związku z powyższym jedyną formą dopuszczalnej przebudowy inwestycji, zgodnej z "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] było skablowanie napowietrznej linii elektroenergetycznej n/n. Jednakże "zapis" ww. planu w § 10 pkt 5 ppkt 5.3 wprost wskazuje także, że linie kablowe SN i n/n układane będą w chodnikach lub pasach zieleni przylegających do dróg i ulic. Zdaniem GINB, nie ulega wątpliwości, że w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika.

GINB podkreślił, że zarówno z "sentencji" badanej decyzji, jak i uzasadnienia nie wynika, że inwestor ma wykonać skablowanie w chodnikach lub pasach zieleni przylegających do dróg i ulic. Obecnie linia napowietrzna w większości jej trasy przebiega przez działki prywatne. Tak nałożony nakaz położenia linii energetycznej n/n uprawnia inwestora do wykonania spornej inwestycji poza obszarem chodnika i pasów zieleni, na terenie wskazanych w "sentencji" działek, w tym działek stanowiących własność osób prywatnych. Tym samym – zdaniem GINB – w tym zakresie decyzja była obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem jest niezgodna z "zapisami" § 10 pkt 5 ppkt 5.3 planu miejscowego wsi [...].

2.6. W wyroku przywołano dalej, że wątpliwości GINB budziło pominięcie przez organ powiatowy w badanej decyzji kwestii wykonanego oświetlenia, na odcinku wskazanym w rozstrzygnięciu do skablowania linii energetycznej. GINB wyjaśnił, że organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych na istniejącej napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem. Z przedstawionego stanu faktycznego i prawnego jednoznacznie wynika, że zakres prowadzonego postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych jest szerszy od przyjętego w badanej decyzji organu powiatowego. Zakres samowolnej inwestycji obejmował również m. in. wymianę linii oświetleniowej, co zresztą potwierdził inwestor w swoich wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 23 października 2019 r. Wobec takich okoliczności faktycznych bezpodstawne było ograniczenie przez organ powiatowy wykonania przez inwestora robót budowlanych tylko do skablowania przebudowanego odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej n/n. Ponadto wykonanie spornej decyzji organu powiatowego doprowadziłoby do skablowania napowietrznej linii energetycznej i pozostawienia linii oświetleniowej wraz z oświetleniem częściowo przebiegającej na działkach stanowiących własność prywatną, podczas gdy z § 10 pkt 5 ppkt 5.2 tiret czwarte planu miejscowego wynika, że także linia związana z oświetleniem ulic powinna być skablowana.

2.7. GINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organ powiatowy przepisów postępowania. Organ powiatowy nie ustalił i nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, bowiem wydając badaną decyzję całkowicie pominął kwestię oświetlenia i instalacji lamp na słupach przy przebudowie linii energetycznej oraz "zapisy" planu miejscowego dla wsi [...], w zakresie miejsca ułożenia linii kablowych n/n. Wskutek powyższego, w ocenie GINB dyspozycja art. 107 § 3 K.p.a. (dotyczącego elementów prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji) nie została wypełniona.

2.8. Na koniec swoich rozważań GINB wskazał, że skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia PINB z 29 września 2020 r. nie są do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż nie może zostać uznana za akceptowalną decyzja naruszająca wiążące organy nadzoru budowlanego ustalenia planu miejscowego oraz tylko częściowo rozstrzygająca kwestię spornej inwestycji.

3.1. Skargę na w/w decyzję GINB do WSA w Warszawie wnieśli M.G. i G.G. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili naruszenie:

- § 10 pkt 5 ppkt 5.3 planu miejscowego we wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego [...], Nr [...] poz. [...], MPZP) przez przyjęcie, że decyzja PINB z 29 września 2020 r., nr 157/2020, winna nakazywać przebieg linii kablowej w chodnikach i pasach zieleni przylegających do dróg i ulic - pomimo, że nakazanie skablowania linii elektroenergetycznej w powyższej decyzji determinuje zaprojektowanie przebiegu linii kablowej n/n zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i nie wymaga nakazania tej szczegółowej okoliczności w decyzji PINB,

- § 10 pkt 5 ppkt 5.2 tiret drugie i czwarte MPZP przez przyjęcie, że decyzja PINB z 29 września 2020 r. nr 157/2020, winna nakazywać budowę linii kablowych n/n doprowadzających energię do obiektów oraz związanych z oświetleniem ulic, pomimo, że nakazanie skablowania linii elektroenergetycznej w powyższej decyzji powoduje zaprojektowanie przebiegu linii kablowej zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a zatem również budowę linii kablowych n/n doprowadzających energię do obiektów oraz związanych z oświetleniem ulic, co nie wymaga nakazania tej szczegółowej okoliczności dotyczącej przebiegu linii w decyzji PINB,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że pominięcie w decyzji PINB z 29 września 2020 r. nr 157/2020, kwestii nakazania, że skablowanie linii elektroenergetycznej n/n ma przebiegać w chodnikach i pasach zieleni oraz, że pominięcie w tej decyzji kwestii wykonania oświetlenia na odcinku skablowania linii, wskazanych w postanowieniach planu miejscowego stanowi rażące naruszenie prawa – podczas gdy powyższe pominięcie nie wpływa na obowiązek inwestora zastosowania ustaleń MPZP, który ciąży na nim już na etapie przygotowania projektu budowlanego, który musi być zgodny z planem miejscowym, a zatem to pominięcie nie może stanowić o naruszeniu prawa we wskazanej decyzji, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa skutkującym nieważnością decyzji,

- art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) przez przyjęcie, że decyzja PINB z 29 września 2020 r., nr 157/2020, narusza wytyczne sformułowane w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 12 marca 2019 r. II SA/Wr 57/19 – pomimo że nakaz zamieszczony w powyższej decyzji dotyczącej skablowania linii elektroenergetycznej nakłada na inwestora obowiązek uwzględnienia wszystkich postanowień planu miejscowego, dotyczącego kwestii elektryfikacji obszaru objętego planem.

3.2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

3.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

3.4. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji na wstępie uznał za prawidłową kwalifikację wykonanych samowolnie robót budowlanych jako przebudowę w rozumieniu art. art. 3 pkt 7a uPb wobec braku zmiany podstawowych parametrów inwestycji, której realizacja wymagała od inwestora dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1b uPb. Okolicznością bezsporną pozostało także, że zgłoszenie zamiaru realizacji przedmiotowej przebudowy nie zostało dokonane, co uzasadniało zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego trybu z art. 50 – 51 uPb.

3.5. Zdaniem tegoż sądu zasadnie organy obu instancji przyjęły, że obowiązek nałożony decyzją PINB z 29 września 2020 r. był zgodny z ustaleniami miejscowego planu, który za jedyną formę dopuszczalną przebudowy inwestycji, przewiduje skablowanie napowietrznej linii elektroenergetycznej n/n. Nie można jednak, w ocenie WSA w Warszawie zakwalifikować – jak uczynił to organ odwoławczy – braku określenia w decyzji PINB konieczności ułożenia przedmiotowej skablowanej linii elektroenergetycznej w chodnikach lub pasach zieleni przylegających do dróg i ulic, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

3.6. W ocenie sądu wojewódzkiego w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, pomimo braku tak skonkretyzowanego obowiązku w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, aby w pełni odzwierciedlał ustalenia zarówno § 10 pkt 5 ppkt 5.2 tiret drugie i czwarte jak i § 10 pkt 5 ppkt 5.3 MPZP, bowiem decyzja ta nie wywołuje skutku przesądzającego o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

3.7. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko skarżących, że nakazanie skablowania linii elektroenergetycznej w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji powoduje obowiązek zaprojektowania przebiegu linii kablowej zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a zatem również budowę linii kablowych n/n doprowadzających energię do obiektów oraz związanych z oświetleniem ulic. Z tych względów w ocenie sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. S.A. z/s w K. (Spółka) – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w części co do pkt I.

4.2. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 "p.p.s.a." (Spółce zapewne chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm., Ppsa – uwaga Sądu), zarzuca się:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 3 pkt 8), w zw. z art. 3 pkt 3a) oraz w zw. z art. 3 pkt 7a) uPb, jak również w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1) lit. b) i art. 29 ust. 4 pkt 2) lit. a) (w skardze kasacyjnej nie wskazano nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu), a także w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. - przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez sąd pierwszej instancji, że treść i zakres prac budowlanych, przeprowadzonych w roku 2012 względem fragmentu napowietrznej elektroenergetycznej linii niskiego napięcia 0,4 kV we wsi [...], spełniały kryteria "przebudowy" [definiowanej normatywnie w przepisie art. 3 pkt 7a) uPb], której zamiar wykonania podlegał zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a którego to zgłoszenia brak miał uprawniać do wszczęcia tzw. postępowania legalizacyjnego [o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2) uPb], w konsekwencji czego stwierdzono nieistnienie podstaw do uznania decyzji PINB za obarczoną wadą kwalifikowaną, w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy charakter przedmiotowych prac (ich zakres oraz treść) spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za "remont" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8) uPb, w ślad za czym brak było podstaw prawnych do wydania i utrzymania w mocy decyzji PINB, której rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu rażącym, gdyż nakazuje ono doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przebudowy obiektu liniowego, której to przebudowy (w rzeczonym obszarze działek gruntowych wsi [...]) w istocie rzeczy nie przeprowadzono;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) oraz w zw. z § 10 ust. 5 pkt 5.2 tiret drugie i czwarte MPZP – przez jego błędną wykładnię polegającą na niestwierdzeniu nieważności decyzji PINB z powodu jej trwałej niewykonalności z przyczyny natury prawnej, w sytuacji gdy decyzja ta zawiera wadę kwalifikowaną, ponieważ treść orzeczonego nakazu wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, jest sprzeczna a limine z aktem prawa miejscowego w postaci MPZP (tj. § 10 ust. 5 pkt 5.2. tiret drugie i czwarte), a zatem rzeczona decyzja PINB winna być uznana za trwale niewykonalną w dniu jej wydania;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 151 Ppsa - przez ich uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji, a tym samym odmówieniu stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji PINB, w sytuacji gdy rzeczona decyzja PINB jest dotknięta wadami kwalifikowanymi [normowanymi w art. 156 § 1 pkt 2) lub 5) K.p.a.] implikującymi wyeliminowanie tej decyzji administracyjnej z porządku prawnego.

4.3. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

4.4. Ponadto Spółka wnosi o zasądzenie solidarnie od skarżących na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kosztu opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

4.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że WSA w Warszawie powielił błędną ocenę organów administracji publicznej w przedmiocie zakwalifikowania prac budowlanych, "dedykowanych" w 2012 r. obiektowi liniowemu w postaci linii przesyłowej niskiego napięcia 0,4 kV (jej fragmentowi), jako "przebudowy", w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym mieliśmy do czynienia z typowym "remontem" urządzenia przesyłowego posiadającego "przedwojenny rodowód". Z tych przyczyn zatem bezzasadnym jest odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji PINB, ponieważ decyzja administracyjna nakazująca przebudowę linii energetycznej, która została poddana zwykłemu remontowi, poprzez jej skablowanie zgodnie z "zapisami" właściwego MPZP, jest nie do utrzymania w obrocie prawnym. Brak było przy tym jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż zasadnym jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, z powodu niezgłoszenia zamiaru wykonania przebudowy, ponieważ ustawodawca nie przewidział w normach uPb wymogu zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania faktycznie przeprowadzonego remontu ww. linii przesyłowej.

4.6. W piśmie z 9 października 20223 r. określonym jako odpowiedź skarżących na skargę kasacyjną, wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie, na podstawie art. 204 Ppsa, na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem skarżących sąd wojewódzki w sposób adekwatny powołał się na ustalone orzecznictwo w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podnosząc, iż przepis ten nie może być zastosowany wobec przedmiotu postępowania nadzorczego, tj. decyzji PINB z 29 września 2020 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanek nieważności nie dostrzeżono, przeto Sąd Naczelny związany jest podstawami kasacyjnymi, a wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

5.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

5.3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa nie jest skuteczny. Spółka nie podważyła skutecznie oceny sądu pierwszej instancji, który słusznie nie doszukał się podstaw, aby przypisać decyzji PINB objętej postępowaniem nieważnościowym, jednej z wad kwalifikowanych, ujętych w art. 156 § 1 K.p.a. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Przepisu tego zresztą sąd pierwszej instancji nie stosował, albowiem uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, dopatrując się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Spółka w chybiony przeto sposób zarzuca sądowi a quo naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, którego sąd pierwszej instancji nie stosował.

5.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a oraz w zw. z art. 3 pkt 7a uPb, a także w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podnosząc ten zarzut Spółka kwestionuje kwalifikację wykonanych robót budowlanych w 2012 r. względem fragmentu linii elektroenergetycznej n/n we wsi [...], utrzymując iż był to tylko remont, nie zaś przebudowa. Zarzut tak rozumiany nie może zostać uznany za skuteczny, a to przede wszystkim z tego względu, że kwalifikacji robót wówczas wykonanych przy wspomnianej linii elektroenergetycznej, dokonał już sąd administracyjny w wyroku z 12 marca 2019 r. II SA/Wr 57/19, który zapadł w granicach tej samej sprawy. Wyrok ten jest wyrokiem prawomocnym. W jego motywach oceniając charakter wykonanych w 2012 r. robót przy linii elektroenergetycznej we wsi [...] eksponowano wymianę słupów z drewnianych na słupy wirowane o wyższej wysokości, przesądzając iż doszło do zmiany parametrów techniczno-eksploatacyjnych oraz urbanistycznych tej linii. W motywach zaś przywołanego wyroku nakazano organom rozważyć, czy wykonane roboty są "budową" czy "przebudową" w rozumieniu przepisów uPb, aby "zastosować adekwatną podstawę materialnoprawną działań nadzorczych. Jasne przeto jest, że prawomocnie przesądzone zostało, że wykonane wówczas roboty budowlane nie miały charakteru remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8) uPb. Jeśli Spółka nie godziłaby się z taką kwalifikacją robót mogła korzystać ze środka zaskarżenia powyższego wyroku, tego jednak nie uczyniono, przez co wyrok II SA/Wr 57/19, stał się prawomocny. Z mocy art. 170 Ppsa wiąże zatem ów wyrok także w przedmiotowym postępowaniu.

5.5. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 8 Upzp. Ten ostatni przepis stanowi jedynie, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Spółka podnosząc dotknięcie wadą trwałej niewykonalności decyzji PINB uwypukla treść § 10 ust. 5 pkt 5.3. tiret drugie i czwarte MPZP. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów MPZP wynika, że pełna elektryfikacja obszaru objętego planem nastąpi poprzez realizację zadań inwestycyjnych obejmujących przebudowę istniejącej sieci napowietrznej L 2623 na sieć kablową w granicach wsi [...], oraz budowę linii kablowych n/n doprowadzających energię do obiektów oraz związanych z oświetleniem ulic. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji PINB w żadnym razie nie jest dotknięte trwałą niewykonalnością. Spółka nietrafnie upatruje owej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w przepisach § 10 ust. 5 pkt 5.2. tiret drugie i czwarte MPZP. Skoro organ powiatowy nakazał inwestorowi doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez skablowanie napowietrznej linii energetycznej na enumeratywnie określonych działkach we wsi [...] w oznaczonym terminie, to brak jest podstaw, aby taki nakaz uznać za dotknięty wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

5.6. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa, a to w następstwie zarzutu dotknięcia decyzji PINB wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, że brak wskazania w treści decyzji PINB owego sposobu układania przebudowanej linii elektroenergetycznej we wsi [...], nie można było oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nie można tego również oceniać jako wydanie decyzji niewykonalnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Podejmowanie obecnie zaś polemiki (vide: s. 8 skargi kasacyjnej) z motywami prawomocnego wyroku jest chybione i bezskuteczne.

6.1. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

6.2. Oddalenie wniosku skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynika z uchybienia terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jak wynika już z samej treści tego pisma skarżących, odpis skargi kasacyjnej został doręczony na adres pełnomocnika skarżących w dniu 3 lipca 2023 r., zaś pismo mające być odpowiedzią na skargę kasacyjną sporządzono 9 października 2023 r.. Przepisy Ppsa określają termin na wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną na 14 dni od dnia doręczenia jej odpisu (art. 179 zd. 1 Ppsa). Tym samym skarżący nie mają prawa do uzyskania zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, skoro wniesione przez nich po terminie pismo, nie może być traktowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną (por. motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013, nr [...], poz. 38).