Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 298 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. spraw ze skarg T. sp. z o.o. z/s w D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie ustalenia wymiaru kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

T. sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: "strona skarżąca, skarżąca, spółka") w dniu 28 października 2021 r. wniosła za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: "organ, WIOŚ") w przedmiocie ustalenia wymiaru kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. W tym samym dniu złożona została również skarga na bezczynność organu w tym samym przedmiocie. Skarga na przewlekłość została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wr 1422/21, natomiast skargę na bezczynność zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Wr 1423/21.

Z wyjaśnień organu oraz z przedstawionych akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 października 2016 r. strona skierowała do Delegatury WIOŚ w Wałbrzychu wniosek o podjęcie działań w sprawie hałasu przenikającego do środowiska z terenu samoobsługowej myjni samochodowej. Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. wnioskodawca został poinformowany o terminie załatwienia sprawy (do dnia 23 grudnia 2016 r.). W dniu 1 grudnia 2016 r. strona skarżąca zawnioskowała o wstrzymanie pomiarów hałasu z uwagi na okres zimowy i przeprowadzenie ich wiosną 2017 r.

W dniach 8-16 grudnia 2016 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę obiektu myjni pod kątem spełniania wymagań w zakresie emisji hałasu do środowiska. W trakcie kontroli wykonano pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu obiektu w porze dnia i nocy i nie stwierdzono w tym względzie naruszenia wymagań ochrony środowiska. Ustalono także, że myjnia funkcjonowała w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez A. G.

Ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały przekazane skarżącemu przy piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r.

W dnia 12 grudnia 2016 oraz 13 stycznia 2017 r. skarżąca przedstawiła swoje zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonych pomiarów hałasu oraz żądanie ich powtórzenia. Wobec nie uwzględniania tych żądań (pisma organu z dnia 20 stycznia i 30 stycznia 2017 r.) w dniu 16 lutego 2017 r. zakwestionowano czynności i decyzje organu zwracając się Głównego Inspektora Ochrony. Pismem z dnia 26 maja 2017 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał za zasadne ponowienie kontroli funkcjonowania przedmiotowej myjni i polecił przeprowadzenie jej w III kwartale 2017r. Informację w tym zakresie przekazano także skarżącej (pismo GIOŚ z dnia 26 maja 2017 r.).

W dniach 13-26 września 2017 r. przeprowadzona została ponowna kontrola p obiektu myjni, który podlegał wówczas spółce A. w J. W trakcie kontroli podjęto próbę przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu w porze dziennej, jednakże z uwagi na brak możliwości uzyskania miarodajnego wyniku równoważnego poziomu dźwięku odstąpiono od pomiaru. W dniu 18 września 2017 r. wykonano pomiary poziomu dźwięku w porze nocy. Wyniki pomiarów odniesiono do wartości dopuszczalnej dla pory nocy, określonej dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, stwierdzając jej przekroczenie.

Pismem z dnia 3 października 2017 r., skarżący został poinformowany o wynikach przeprowadzonych pomiarów, o możliwościach działania służb Inspekcji Ochrony Środowiska w sytuacji braku decyzji administracyjnej określającej dopuszczalny poziom hałasu z terenu myjni, a także o działaniach pokontrolnych (przekazanie informacji o ustaleniach kontroli Staroście D., celem wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu).

Wystąpieniem pokontrolnym nr [...] z dnia 3 października 2017 r., informacja o ustaleniach kontroli wraz z wynikami kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku została przekazana Staroście D.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r., znak: RL.6241.1.2017 Starosta D. ustalił spółce A. dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska w porze dnia i nocy z terenu przedmiotowej myjni samochodowej. Decyzja wpłynęła do Delegatury WIOŚ w Wałbrzychu w dniu 15 października 2018 r.

Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ponaglenie, w związku z przewlekłym prowadzeniem przez WIOŚ postępowania. Wyjaśnił w nim, między innymi, że od dnia uprawomocnienia się decyzji Starosty D. z dnia 20 sierpnia 2018 r. określającej dopuszczalny poziom hałasu z terenu myjni samoobsługowej, WIOŚ nie podjął żadnych działań, w tym nie przeprowadził czynności kontrolnych skutkujących wydaniem stosownej decyzji. Według pełnomocnika przewlekłe prowadzenie postępowania skutkuje bezczynnością i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż po stronie organu nie zachodziły żadne przeszkody uniemożliwiające kontynowanie postępowania po wydaniu decyzji przez Starostę.

Powyższe pismo zostało przekazane do rozpatrzenia GIOŚ (pismo z dnia 24 czerwca 2019 r.), z jednoczesnym poinformowaniem pełnomocnika o ujęciu przedmiotowej myjni samochodowej w planie kontroli na III kwartał 2019 r. oraz informacją o nieprowadzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego myjni.

Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wykonanie pomiarów zgodnie z jego sugestiami. Zlecenie wykonania pomiarów w porze nocy zostało przekazane Centralnemu Laboratorium Badawczemu GIOŚ - Oddziałowi we W. w dniu 19 sierpnia 2019 r., przy czym, w związku z brakiem możliwości określenia równoważnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu myjni w porze dnia (intensywny ruch samochodowy na drodze wojewódzkiej nr [...], pobliski sklep wielkopowierzchniowy wraz z przynależnym do niego parkingiem oraz działalność warsztatu samochodowego na posesji podlegającej ochronie przed hałasem) zaplanowano wykonanie pomiarów poziomu hałasu wyłącznie w porze nocy. Jednocześnie pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r., A. Sp. z o.o. Sp. k. została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli na terenie przedmiotowej myjni samochodowej. Z uzgodnienia realizacji ww. zlecenia, które przekazane zostało przez CLB GIOŚ - Oddział we W. wynikało, że pomiary nie będą mogły zostać przeprowadzone w III kwartale 2019 r. z uwagi na duże obciążenie Centralnego Laboratorium Badawczego Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (wykonawcy pomiarów) zleceniami na wykonanie pomiarów poziomu dźwięku. Informacja na ten temat przekazana została pełnomocnikowi skarżącego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2019 r. W odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie, Prezes Zarządu Spółki A., z uwagi na nieobecność w dniach 11 września - 3 października 2019 r., zaproponował przeprowadzenie kontroli w okresie od 7 października 2019 r.

W związku z brakiem możliwości uzgodnienia terminu wykonania pomiarów z CLB GIOŚ w okresie sierpień - listopad 2019 r. pismem z dnia 9 października 2019r., (data doręczenia: 23 października 2019 r.) oraz pismem z dnia 28 listopada 2019 r., (data doręczenia: 9 grudnia 2019 r.) zawiadamiano Spółkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli z uwagi na upływ terminu do wszczęcia kontroli, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie z dnia 28 listopada 2019 r. spółka poinformowała, pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. o zaprzestaniu funkcjonowania myjni w godzinach 22:00 - 6:00. Z tego względu odstąpiono od przeprowadzenia kontroli na terenie myjni oraz zwrócono się pismem z dnia 20 grudnia 2019 r., do Komendanta Powiatowego Policji w D. o sprawdzenie, czy obiekt faktycznie jest nieczynny w porze nocy.

Z pisma Komendy Powiatowej Policji w D. wynika, że w dniach od 23 - 31 grudnia 2019 r. po godz. 22:00 możliwe było mycie pojazdów na terenie myjni (pompy wody nie zostały wyłączone).

W trakcie powyższych ustaleń, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 28 listopada 2019 r. (data wpływu: 3 grudnia 2019 r.) wniósł o terminowe przeprowadzenie pomiarów.

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany o zaplanowaniu kontroli na I kwartał 2020 r. oraz o aktualnych działaniach podejmowanych w przedmiotowej sprawie. W tym samym dniu, organ ponownie zlecił przeprowadzenie pomiarów kontrolnych hałasu emitowanego z terenu myjni w porze nocy. W związku ze zgłaszanymi przez CLB GIOŚ Oddział we W. problemami z wykonaniem miarodajnych pomiarów kontrolnych w porze dnia, podjęta została decyzja o jednoczesnym zleceniu dokonania obliczeń propagacji hałasu przenikającego do środowiska z terenu myjni w porze dnia.

Do zlecenia na określenie rozprzestrzeniania się hałasu z terenu myjni metodą obliczeniową CLB GIOŚ ustosunkowało się pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. (data wpływu do Del. w Wałbrzychu: 25 czerwca 2020 r.) kwestionując zasadność przeprowadzenia ww. analizy i wnioskując o wykazanie zasadności przeprowadzenia zleconych badań.

W odpowiedzi z dnia 29 czerwca 2020 r., Dolnośląski WIOŚ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie konieczności dokonania analizy rozprzestrzeniania się hałasu w porze dnia. Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r., informacja na temat planowanych czynności kontrolnych, w tym braku akceptacji zlecenia na wykonanie pomiarów metodą obliczeniową, została przekazana pełnomocnikowi skarżącej.

Przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej złożył opinię biegłego sądowego z dnia 9 czerwca 2020 r. oraz wyniki badań L. S.C. z/s we W., z których wynikała konieczność określenia równoważnego poziomu dźwięku emitowanego do środowiska z terenu myjni w porze dnia w oparciu o metodę obliczeniową. Stanowisko Dolnośląskiego WIOŚ w kwestii złożonego dowodu zostało przekazane pełnomocnikowi w piśmie z dnia 3 listopada 2020 r.

Wobec pozyskania informacji, że Spółka A. nie jest już podmiotem władającym przedmiotową myjnią samochodową, pismem z dnia 5 listopada 2020 r. WIOŚ zwrócił się do tej spółki, o przekazanie danych na temat aktualnego władającego obiektem. Wobec braku informacji od Spółki, pismem z dnia 30 listopada 2020 r. organ zwrócił się do P. Sp. z o.o. w D. o przekazanie danych osoby fizycznej/podmiotu, który posiada aktualną umowę o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków z terenu myjni. Na tej podstawie ustalono, że o zawarcie umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków wnioskował R. P. (J. z siedzibą w P.).

Z uwagi na zmianę władającego kontrolowanym obiektem, w dniu 8 grudnia 2020 r. organ zawiadomił nowego władającego o zamiarze wszczęcia kontroli działalności gospodarczej i jednocześnie dokonał pomiarów rozprzestrzeniania się hałasu z terenu myjni. Przy piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r., przekazane zostały do podpisu dwa egzemplarze protokołu z kontroli nr [...] oraz skorygowane sprawozdanie z kontrolnych obliczeń propagacji hałasu przemysłowego.

W dniu 11 lutego 2021 r. wpłynęło do Del. WIOŚ w Wałbrzychu skorygowane sprawozdanie z obliczeń propagacji hałasu przemysłowego, na podstawie którego stwierdzone zostało naruszenie wymagań ochrony środowiska w zakresie hałasu w porze nocy. Szczegółowe ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole z kontroli nr [...].

Wystąpieniem pokontrolnym nr [...] z dnia 11 marca 2021 r., informacja o ustaleniach kontroli wraz z wynikami przeprowadzonych pomiarów kontrolnych została przekazana Staroście D. Ponadto Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 15 marca 2021 r., zobowiązał prowadzącego działalność do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie stwierdzonego, nadmiernego przenikania hałasu do środowiska w porze nocy i poinformowania o podjętych działaniach Dolnośląskiego WIOŚ w terminie do dnia 9 kwietnia 2021 r.

Zarządzenie nie zostało odebrane przez przedsiębiorcę i zwrócone do Delegatury WIOŚ w Wałbrzychu w dniu 6 kwietnia 2021 r., dlatego też zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 kwietnia 2021 r., Dolnośląski WIOŚ zobowiązał ponownie R. P. do przesłania w terminie do dnia 10 maja 2021 r. informacji o działaniach podejmowanych w związku ze stwierdzonym nadmiernym przenikaniem hałasu do środowiska w porze nocy. W odpowiedzi na ww. zarządzenie pokontrolne R. P. poinformował w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. o zaprzestaniu funkcjonowania obiektu w porze nocy.

O ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli oraz działaniach pokontrolnych Dolnośląski WIOŚ poinformował pismem z dnia 22 marca 2021 r. pełnomocnika skarżącej. Pismem z dnia 26 marca 2021 r. pełnomocnik zakwestionował fakt wykonania kontrolnych pomiarów hałasu przenikającego do środowiska z terenu myjni przy ul. [...] w D., zwrócił się o przesłanie wyników badań celem ich weryfikacji, a także o wyjaśnienie na jakiej podstawie kontrolowany przedsiębiorca włada myjnią. Odpowiedź na powyższe kwestie została udzielona pełnomocnikowi w piśmie z dnia 5 maja 2021 r.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. Starosta D. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r., która zobowiązywała spółkę A. do dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu przedmiotowej myjni samochodowej.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego skierował do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska "ponaglenie ostateczne" (data wpływu do WIOŚ we Wrocławiu: 4 maja 2021 r.) na przewlekłe prowadzenie przez WIOŚ postępowania w sprawie uciążliwości powodowanych myjnią samochodową, zarzucając, że w okresie kilku lat organy nie poczyniły koniecznych czynności kontrolnych celem unormowania istotnej kwestii, co uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiocie ukarania właściciela myjni samochodowej. Ponaglenie zostało przekazane Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska pismem z dnia 11 maja 2021 r.

W dniu 20 maja 2021 r. do organu wpłynęła opisana wyżej decyzja Starosty z dnia 26 kwietnia 2021 r.

Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. Starosta D. określił dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu myjni dla R. P., prowadzącego działalność gospodarczą pn.: J.,. Decyzja ta wpłynęła do Delegatury WIOŚ w Wałbrzychu w dniu 19 sierpnia 2021 r. wraz ze stwierdzeniem jej ostateczności od dnia 4 sierpnia 2021 r.

W dniu 18 października 2021 r. wpłynęło do Del. WIOŚ - przekazane przez Starostę D. – pismo pełnomocnika skarżącej dotyczące udzielenia informacji jakie kroki prawne zostały dotychczas poczynione w celu wykonania ww. decyzji Starosty D. z dnia 14 lipca 2021 r. oraz, czy nałożono kary finansowe na prowadzącego działalność, ponieważ zdaniem pełnomocnika normy hałasu są nadal przekraczane.

W dniu 28 października 2021 r. wpłynęły, opisane na wstępie, odrębne skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność WIOŚ w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wymiaru kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Pismem z dnia 10 listopada 2021 r., organ wezwał do uszczegółowienia informacji przekazanych w piśmie z dnia 18 października 2021 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Poinformowano również wnioskodawcę o dotychczasowym braku przesłanek do wymierzania przez WIOŚ kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu przedmiotowej myjni. Z uwagi bowiem na informację o zaprzestaniu funkcjonowania myjni w porze nocy, która przekazana została przez R. P. w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne z dnia 16 kwietnia 2021 r. oraz kontrolnych obliczeń rozprzestrzeniania się hałasu w porze dnia z terenu myjni, które nie wykazały (wbrew twierdzeniom pełnomocnika spółki) że sporna myjnia jest źródłem ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, WIOŚ nie stwierdził podstaw do ponownych działań kontrolnych w stosunku do tego obiektu.

W skargach na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. oraz wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania – odpowiednio dopuścił się bezczynności ; 2/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania – odpowiednio bezczynność – miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej sum pieniężnych odpowiednio za bezczynność oraz przewlekłość w wysokości 144.000 zł (sto czterdzieści cztery tysiące złotych); 4/ orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych) – odpowiednio za bezczynność i przewlekłość; 5/ zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg pełnomocnik wyjaśnił, że dotyczą one prowadzenia postępowania administracyjnego przez WIOŚ w przedmiocie wymiaru kary pieniężnej za przekroczenie norm określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska z terenu myjni samochodowej, na podstawie art. 298 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo o ochronie środowiska.

Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że ciąg czynności podejmowanych przez organ w sprawie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Podkreślił fakt, że sprawa prowadzona jest w sposób przewlekły i postępowanie nie zostało zakończone. Zdaniem pełnomocnika przewlekłość i bezczynność były rażące, albowiem skarżąca spotkała się z oczywistym zlekceważeniem przez organ, który przez kilka lat nie podejmował prostej czynności w postaci kontroli norm hałasu przenikającego do środowiska. Co więcej, zachowanie organu ocenić należy jako jawne natężenie braku woli do załatwienia sprawy. Pełnomocnik zaznaczył, że organy administracji powinny wnikliwie i szybko rozpoznawać prowadzone postępowania. Z art. 12 k.p.a. wynika, że powinny tego dokonać, przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. Oznacza to, że postępowanie powinno być prowadzone szybko, a postępowanie przewlekłe godzi w tę zasadę. Podniósł również, że obie skargi (na bezczynność i przewlekłość) pomimo, że zostały wniesione po stwierdzeniu wygaśnięcia przez Starostę D. pierwotnej decyzji administracyjnej ustalającej normy hałasu na skutek zmiany właściciela myjni samochodowej, nie czyni ich bezprzedmiotowymi ani bezzasadnymi. Podkreślił ponadto, że z załączonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji albowiem po wydaniu przez Starostę D. decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 roku w sprawie RL.6241.1.2017 w przedmiocie ustalenia dla spółki A. dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego z terenu myjni na najbliżej położone tereny zabudowy mieszkaniowej, (rozumiane jako tereny mieszkaniowo-usługowe) w dalszym ciągu miało miejsce przekraczanie tychże norm. Obowiązek WIOŚ do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wynika wprost z brzmienia art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, administracyjne kary pieniężne wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za przekroczenie określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu. Pełnomocnik wywodził, że kategoryczne brzmienie tego przepisu oznacza, że organ powinien działać z urzędu, będąc związany terminami załatwienia sprawy wynikającymi z k.p.a. Na koniec podniósł, że czynności skarżącej oraz kierowane przez nią liczne wnioski i ponaglenia miały na celu doprowadzenie do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej z wydaniem decyzji o wymierzeniu kary łącznej, za okres trwania naruszenia po zakończeniu roku kalendarzowego. Ponadto GIOŚ w Warszawie tak samo zinterpretował intencje skarżącej i ponaglenie z dnia 14 czerwca 2019 roku potraktował jako skargę podejmując w sprawie czynności wyjaśniające (vide wyrok NSA z dnia 02.09.2020r. w sprawie II OSK 1038/20). Odnosząc się do interesu prawnego skarżącej spółki autor skarg podkreślił, że wyraża się on w przekroczeniu norm hałasu, co dwukrotnie zostało stwierdzone decyzją Starosty, gdyż strona skarżąca nie może wynająć lokalu mieszkalnego. Właściciel nieruchomości, na której dochodzi do przekroczenia norm hałasu przez bierną postawę organu w zakresie wyegzekwowania prawnych konsekwencji naruszenia przepisów rozporządzenia ws. dobowych norm hałasu, czuje się bezkarnie. Manewr zmiany właściciela nieruchomości sąsiedniej może być przecież powtarzany, zaś niepożądany w świetle prawa i naruszający interes skarżącego stan, może być przeciągany w czasie. Skarżąca spółka ponosi w związku z tym, rzeczywiste straty, gdyż nie może znaleźć najemcy nieruchomości zlokalizowanej na terenie bezpośrednio sąsiadującym z przedmiotową myjnią samochodową. Okoliczność ta uzasadnia więc pkt 3 skargi. Dochodzoną kwotę ustalono natomiast przyjmując kwotę 3.000 zł tytułem miesięcznego czynszu najmu apartamentu o powierzchni [...] m2 za okres 4 lat. Rzeczywista strata spółki z tego tytułu jest jednak znacznie wyższa, gdyż na dzień składania wyżej opisanego pozwu w Sądzie Rejonowym w D., a więc na dzień 15 marca 2018 roku wynosiła 36.000 zł. Kwotę tę na potrzeby sprawy cywilnej ustalono na podstawie przepisów postępowania cywilnego przyjmując roczną sumę świadczenia powtarzającego się w postaci czynszu najmu w kwocie 3.000 zł miesięcznie, gdyż z uwagi na działanie właściciela myjni samochodowej, skarżąca spółka nie jest w stanie swojej nieruchomości wynająć, wydzierżawić, itp., przez co traci ona na wartości. Suma pieniężna o zasądzenie której wniesiono w skargach, może więc, częściowo zrekompensować trudne położenie skarżącej spółki wywołane opieszałością organu.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie toczy się przed nim postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wymiaru kary pieniężnej za przekroczenie norm określonych w decyzji z 2021 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska z terenu przedmiotowej myjni samochodowej. W związku z licznymi pismami kierowanymi do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu, Delegatury w Wałbrzychu w sprawie uciążliwości hałasowej powodowanej przez samoobsługową myjnię samochodową znajdującą się na sąsiedniej działce, organ podejmował szereg działań, w tym przeprowadził kontrolę podmiotu oraz wykonał pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze dziennej i nocnej. Mając na uwadze, że obecnie Starosta D. decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. określił dopuszczalne poziomy hałasu przenikające do środowiska z terenu przedmiotowej myjni dla R. P. (czyli innego podmiotu) organ stwierdził, że nie zauważa podstaw do przeprowadzenia kolejnej kontroli obiektu. Jego zdaniem nie ma również podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej, z uwagi na brak stwierdzonego naruszenia przekroczenia norm hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Nadto zaznaczono, że postępowanie administracyjne w takiej sprawie może toczyć się wyłącznie z urzędu. W zakresie w jakim postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, to organ przesądza o jego podjęciu, zaś przepisy prawa procesowego (Kodeksu postępowania administracyjnego) wprowadzają rozwiązania w razie, gdy bezczynność organu stanowi naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego strony skarżącej organ podkreślił, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Zdaniem organu, podniesiona przez stronę okoliczność nie wskazuje na interes prawny Spółki, lecz na interes faktyczny, finansowy. Żaden przepis prawa nie przyznaje uprawnień podmiotowi, który ma problem ze znalezieniem klientów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w związku z niekorzystną lokalizacją obiektu. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wymierzenie kary biegnącej za przekroczenie norm hałasu wobec innego podmiotu, nie wpływa na przyznanie uprawnień skarżącej Spółce. Na marginesie, organ zauważył, że na terenie nieruchomości należącej do skarżącej prowadzona jest działalność związana z naprawą pojazdów (warsztat samochodowy), który również stanowi źródło emisji hałasu. Na teren jej nieruchomości przenika także hałas związany z intensywnym ruchem samochodowym na drodze wojewódzkiej nr [...] oraz pobliski sklep wielkopowierzchniowy wraz z przynależnym do niego parkingiem. Te czynniki wpływają na uciążliwość hałasową oraz mogą przyczyniać się do problemu ze znalezieniem najemcy lokalu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, skarga, zdaniem organu winna podlegać odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i 5a p.p.s.a.

Na podstawie przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanu faktycznego organ wywiódł, że opisane działania wskazują, że WIOŚ nie można zarzucić w niniejszej sprawie przewlekłości, ani tym bardziej bezczynności. Skarżąca podnosi, że organ dopuścił się naruszenia wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Wskazano, że organ nie prowadzi jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Nie doszło również do zaistnienia przesłanek opisanych w hipotezie normy prawnej (art. 298 i 300 p.o.ś.), które obligowałyby organ do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zmiany właściciela myjni samochodowej czy też oczekiwanie na przeprowadzenie pomiarów hałasu zleconych innemu organowi (Głównemu Inspektorowi ochrony Środowiska - Centralnemu Laboratorium badawczemu) są okolicznościami niezależnymi od Organu. Organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku Skarżącej w trybie rozdziału 3 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ informował każdorazowo i wyczerpująco o sposobie rozpatrzeniu wniosku. Informował również o niemożności (i jego przyczynach) załatwienia wniosku w terminie określonym w art. 244 kpa, a także o przewidywanym terminie załatwienia wniosku. Mając na uwadze definicje pojęć bezczynności oraz przewlekłości postępowania, w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że organ pozostawał bezczynny czy też dopuścił się przewlekłości w prowadzonej sprawie. Podniesiono, że podejmowane czynności (kontrole, pomiary poziomu hałasu, przekazywanie ich wyników staroście - organowi uprawnionemu do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu) były niezbędne i przeprowadzane w takich odstępach czasu, na jaki pozwalały zasoby kadrowe, z uwzględnieniem ilości wniosków o przeprowadzenie kontroli podmiotów korzystających ze środowiska. Działania organu doprowadziły do wydania wobec podmiotu decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (najpierw wobec A. Sp. z o.o. Sp. k., a następnie wobec R. P. prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska orzeka o wymierzeniu w drodze decyzji kary biegnącej za naruszenie określonych w decyzji dopuszczalnym poziomie hałasu - norm hałasu, w przypadku stwierdzenia takiego przekroczenia. W analizowanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia (m.in. ze względu na informację o zaprzestaniu działania myjni oraz brak wniosków o interwencję). W związku z powyższym nie sposób twierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w sprawie wydania decyzji o wymierzeniu kary biegnącej, w sytuacji, gdy wydaje ją z urzędu po ziszczeniu się ustawowych przesłanek. Jeśli nie było prowadzone postępowanie administracyjne, to nie sposób mówić o przewlekłości postępowania.

Postanowieniem wydanym w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi na bezczynność i sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania WIOŚ do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że skargi dotyczą co prawda różnych form zaniechania organu ale w tym samym stanie faktycznym, zatem mogłyby być objęte jedną skargą. Zarządził również o prowadzeniu tych spraw pod wspólną sygn. akt II SAB/Wr 1422/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skarg, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skargi dotyczą bezczynności WIOŚ i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wymiaru kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczenia poziomu hałasu. Poprzedzone zostały ponagleniem złożonym 4 maja 2021 r. (data doręczenia do organu), w którym zarzucono WIOŚ niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skarg, Sąd uznał, że nie może on zostać uwzględniony. Przede wszystkim, nie można uznać zasadności podnoszonych przez WIOŚ argumentów jakoby brak toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia kary biegnącej oraz brak interesu prawnego strony uzasadniały powyższy wniosek. Strona składając wniosek o podjęcie odpowiednich czynności w postępowaniu, które nie podlega obecnie procedowaniu, w rzeczywistości składa wniosek o jego wszczęcie. Do tego wniosku organ w odpowiedniej formie prawnej winien się ustosunkować. Pozostając zaś biernym przez okres przewidziany przepisami na podjęcie odpowiednich działań, organ pozostawałby w zwłoce uzasadniającej ewentualną skargą na bezczynność/przewlekłość. Strona wnosząca skargę na zaniechanie organu w zakresie zgłoszonego przez nią żądania ma interes prawny w rozpoznaniu tej skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skarg należy wskazać, że w aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu lub podjęcia czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Z kolei zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Z przedstawionych wywodów wynika, że zakres badania przez sąd skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, w pierwszym rzędzie sprowadza się do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie a następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie a dalej, czy ewentualne opóźnienie ma swoje usprawiedliwienie (por. np. NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. I OSK 2240/15, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia – na podstawie art. 298 ust.1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska - kary pieniężnej za przekroczenie norm hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska z terenu opisanej w części wstępnej myjni samochodowej. Taki przedmiot bezczynności/przewlekłości sprecyzowany został wprost w skardze przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej.

W tej sytuacji, mając na uwadze poczynione wcześniej wywody należało w pierwszym rzędzie ocenić, czy skarżony organ obowiązany był w istniejącym stanie faktycznym do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, której brak zarzuca organowi strona skarżąca.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska( t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej u.o.ś.) administracyjne kary pieniężne, wymierza w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu. W myśl art. 300 ust. 1 ww. ustawy po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Zgodnie zaś z art. 299 ust. 1 u.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie: 1/ kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych; 2/ pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Przeprowadzenie takich kontroli zostało z kolei uregulowane w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej: "u.i.o.ś."). Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli (ust. 1a). Do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: 1/ przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; 2/ interwencyjne (ust. 1b). Przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (ust. 1c).

Z przywołanych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kary za przekroczenie lub naruszenie dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska jest postępowaniem prowadzonym na zasadzie oficjalności. Z przepisu prawa materialnego nie wynika aby do wszczęcia postępowania niezbędny był wniosek strony – zresztą w przypadku tego rodzaju postępowania (którego przedmiotem jest wymierzenie kary administracyjnej) przymiot strony przysługuje jedynie podmiotowi korzystającemu ze środowiska.

Postępowanie wszczynane jest zatem przez organ z urzędu, po stwierdzeniu wystąpienia określonych naruszeń prawa co organ ustala w wyniku przeprowadzonej wcześniej kontroli, na podstawie innych środków dowodowych lub pomiarów przeprowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska. Postępowanie to jest także nieodłącznie sprzężone z postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu dla nieruchomości. Uwarunkowane jest to charakterem postępowania – nie jest bowiem możliwe ustalenie przekroczenia poziomów hałasu, które nie zostały jeszcze określone w akcie administracyjnym wydanym po uprzednio zakończonym postępowaniu prowadzonym przez odpowiedni organ.

W związku z powyższym należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do myjni samochodowej znajdującej się na działce nr [...], poziom dopuszczalnego hałasu przenikającego do środowiska ustalony został w formie decyzji administracyjnej dwukrotnie. Najpierw decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. Starosta D. określił dopuszczalne poziomy hałasu dla podmiotu A. Sp. z o.o. sp. k. Po wydaniu tej decyzji WIOŚ planował czynności kontrolne w sierpniu 2019 r (zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli z 19 sierpnia 2019 r.) oraz w październiku tego roku (zawiadomienie z 9 października 2019 r). W efekcie, po uzyskaniu informacji, że myjnia od dnia 18 grudnia 2019 r. nie będzie funkcjonowała w godzinach nocnych (a więc w czasie, gdy dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu), organ odstąpił od przeprowadzenia kontroli występując jednocześnie o weryfikację tej informacji przez Komendanta Powiatowego Policji w D. Mając na uwadze, że według informacji z Komendy Powiatowej Policji z dnia 31 grudnia 2019 r. nadal istnieje możliwość mycia pojazdów po godz. 22, organ zaplanował kontrolę obiektu na I kwartał 2020 r. W dniu 7 stycznia 2020 r. zlecono Centralnemu Laboratorium Badawczemu - Oddział we W. wykonanie badań hałasu z terenu spornej myjni samochodowej metodą obliczeniową, które jednak nie zostało zrealizowane. Laboratorium pismem z dnia 19 czerwca 2020r. zakwestionowało zasadność planowanych obliczeń propagacji hałasu z terenu myjni. Dopiero w grudniu 2020 r. (w okresie od 8 do 31 grudnia) przeprowadzona została przez WIOŚ kontrola przestrzegania przepisów w zakresie emisji hałasu do środowiska, która potwierdziła także, że doszło do zmiany podmiotu prowadzącego przedmiotową myjnię samochodową. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że nowy podmiot nie miał ustalonych decyzją administracyjną dopuszczalnych poziomów hałasu oraz, że doszło do przekroczenia ustalonego przepisami poziomu hałasu w porze nocnej na wszystkich punktach pomiarowych. Informacja o powyższych ustaleniach przekazana została Staroście D. Do nowego przedsiębiorcy skierowano natomiast zarządzenie pokontrolne z dnia 15 marca 2021 r. nakazujące niezwłoczne podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn nadmiernego przenikania hałasu w porze nocnej. Wobec nieskutecznego doręczenia, zarządzenie to ponowiono w dniu 16 kwietnia 2021 r. Następnie decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. Starosta D. stwierdził – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 20 sierpnia 2018 r. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w dniu 31 grudnia 2019 r. doszło do "zbycia" przedmiotowej myjni samochodowej i konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu dla Spółki A., gdyż z dniem zbycia instalacji i urządzeń podmiot ten przestał być prowadzącym instalację a decyzja stała się bezprzedmiotowa.

W konsekwencji kontroli działalności prowadzonej przez nowy podmiot, wydana została kolejna decyzja Starosty D. z dnia 17 lipca 2021 r. określająca dla R. P. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z terenu myjni na działki sąsiednie. Po uzyskaniu przymiotu ostateczności, decyzja ta przekazana została WIOŚ w dniu 19 sierpnia 2021 r.

Jak wskazano wcześniej możliwość wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu nierozerwalnie wiąże się określeniem tych wartości w decyzji właściwego organu i funkcjonowaniem tej decyzji w obrocie prawnym. Określenie tych wartości pozwalało bowiem WIOŚ na badanie - w ramach czynności kontrolnych - czy ma miejsce przekroczenie poziomów hałasu ustalonych w decyzji Starosty i dopiero ewentualne ich przekroczenie, stanowić mogło podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu oraz ustalenia kary pieniężnej wskazanej w art. 298 ust. 1 pkt 5 u.o.ś. Przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie w której bezczynność i przewlekłość zarzuca skarżący WIOŚ tj. w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej w związku z działalnością myjni samochodowej na działce nr [...] było zatem uzależnione od wydania przez Starostę D. decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu. Z uwagi jednak na okoliczność, że decyzja z dnia 20 sierpnia 2018 r. na skutek bezprzedmiotowości utraciła swoją moc (wygasła) z dniem 31 grudnia 2019 r. tj z dniem w którym spółka A. przestała być prowadzącym instalację – co stwierdzone zostało ostateczną decyzją Starosty – odpadły także podstaw do orzekania przez WiOŚ w przedmiocie kary pieniężnej za niedochowanie warunków określonych tą decyzją. Od tego dnia przestała istnieć podstawa uprawniająca WiOŚ do wydania decyzji w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 5 u.p.o.ś.w przypadku przekroczenia określonych przez Starostę norm hałasu. W konsekwencji na organie inspekcji ochrony środowiska przestał też spoczywać obowiązek ewentualnego prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego w celu wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu określonych w decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r.

W związku z powyższym uznać należy, że jeżeli skarżący zarzuca organowi bezczynność i przewlekłość w związku z niewydaniem decyzji o której stanowi art. 298 ust. 1 pkt 5 u.o.ś. na skutek przekroczeniea norm hałasu określonych w decyzji z 20 sierpnia 2018 r. to wobec poczynionych wyżej ustaleń, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Z dniem 31 grudnia 2019 r. przestały bowiem istnieć przesłanki uprawniające organ do wydania takiej decyzji.

Sytuacja ta uległa zmianie po wydaniu przez Starostę D. decyzji z dnia 14 lipca 2021 r. ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu dla nowego podmiotu prowadzącego instalację. Dopiero jednak od dnia doręczania WIOŚ ostatecznej decyzji w tej sprawie – co miało miejsce 19 sierpnia 2021 r. - możliwe było badanie – w drodze czynności kontrolnych - czy doszło do przekroczenia dopuszczonych decyzją Starosty poziomów hałasu.

Oceniając przebieg wydarzeń po tej dacie Sąd nie dopatrzył się zarzucanej organowi bezczynności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Sąd ocenia istnienie bezczynności organu na dzień wniesienia skargi, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 28 października 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, do tego dnia organ inspekcji ochrony środowiska nie stwierdził z urzędu podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia właścicielowi instalacji, kary administracyjnej o której stanowi art. 298 ust. 1 pkt 5 u.o.ś. Wydanie decyzji Starosty z dnia 14 lipca 2021 r. poprzedzone było bowiem kontrolą WIOŚ oraz zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 kwietnia 2021r. W wykonaniu tego zarządzenia, w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. właściciel instalacji poinformował organ, że myjnia nie będzie pracować w godzinach nocnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak też fakt, że kontrola obiektu przeprowadzona w grudniu 2020 r. nie wykazała przekroczenia poziomów hałasu w porze dnia, WIOŚ nie dopatrzył się podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej (por. pismo z dnia 10 listopada 2021 r. skierowane do pełnomocnika skarżącego). Bezczynność organu administracji może zaś mieć miejsce tylko wówczas, gdy naruszona zostanie norma prawna nakazująca wszczęcie postępowania w konkretnych okolicznościach sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy do takiego naruszenia przepisów nie doszło, gdyż nie zostało wykazane, że po wydaniu przez Starostę decyzji z 14 lipca 2021 r. doszło do przekroczenia określonych w niej poziomów hałasu.

Przy ocenie powyższej kwestii Sąd miał także na uwadze, że w dniu 18 października 2021 r. wpłynął do WIOŚ – przekazany zgodne z właściwością przez Starostę D. – wniosek pełnomocnika skarżącego o informację jakie kroki prawne zostały poczynione celem wykonania decyzji Starosty z dnia 14 lipca 2021 r. oraz, czy nałożono kary finansowe na przedsiębiorcę, gdyż normy hałasu są nadal przekraczane. Także w związku z tym pismem na dzień wniesienia skargi organowi nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności.

Przede wszystkim nie jest jasne, czy w związku z informacją o naruszeniu norm hałasu, przywołane pismo stanowi żądanie przeprowadzenia odpowiednich czynności kontrolnych w efekcie których organ mógłby z urzędu wydać decyzję wymierzającą karę pieniężną, czy też zawiera ono także żądanie skarżącego wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Niezależnie jednak od jego charakteru, wystąpienie tego rodzaju powinno stanowić dla uprawnionego organu sygnalizację do działania i podjęcia ewentualnych czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia, czy wskazane w nim nieprawidłowości występują i czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ powinien zbadać złożony wniosek z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i przepisów prawa materialnego które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Taka ocena umożliwia ukierunkowanie właściwych działań – czyli albo podjęcie odpowiednich czynności kontrolnych które mogą doprowadzić do wydania zarządzenia pokontrolnego i wszczęcia postępowania z urzędu w celu wydania odpowiedniej decyzji – albo w przypadku, gdy organ stwierdzi brak podstaw do podjęcia takiego postępowania a skarżący pomimo prawidłowego wyjaśnienia będzie nadal domagał się interwencji organu – zajęcie stanowiska w formie procesowej określonej w art. 61 a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 21 października 2021 r. Tym samym na dzień wniesienia skargi ( 28 października 2021 r.) nie upłynął żaden z terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. Nadto z przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 listopada 2021 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego o uszczegółowienie informacji dotyczących przekroczenia norm hałasu oraz poinformował go, że według dotychczasowych ustaleń nie stwierdzono przekroczenia norm hałasu a w konsekwencji nie dostrzegł uzasadnienia dla wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary.

W tej sytuacji brak podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności w związku z ww. pismem. Istotą i celem skargi na bezczynność jest bowiem mobilizacja organu do merytorycznego załatwienia sprawy, co na moment wpływu tego pisma do organu i wniesienia skargi nie było jeszcze możliwe. Warunkiem niezbędnym dla wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wymierzenia kary pieniężnej jest bowiem przeprowadzenie działań kontrolnych. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podjęcia władczych działań w postaci wydania żądanej decyzji administracyjnej po uprzednim wszczęciu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie kontrola taka nie została jeszcze przeprowadzona. Nadto w chwili wniesienia skargi nie upłynął organowi termin do ustosunkowania się do złożonego pisma (art. 35 k.p.a.). Z akt wynika również, że już po wniesieniu skargi organ podjął czynności celem ustosunkowania się do tego pisma zwracając się do pełnomocnika skarżącej o doprecyzowanie informacji.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak także podstaw do sformułowania zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie doszło do wszczęcia w urzędu postępowania w sprawie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust.1 pkt 5 u.o.ś. Za czynności wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary nie można bowiem uznać kontroli przeprowadzonych przez WIOŚ. Po pierwsze dlatego, że zgodnie z dominującym kierunkiem orzecznictwa (które Sąd podziela), prowadzone przez organy inspekcyjne czynności kontrolne nie są równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, że organ podejmuje czynności kontrolne nie można wywodzić – niezależnie od okoliczności – że ich podjęcie powinno być oceniane jako wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Po drugie dlatego, że kontrole WIOŚ przeprowadzone zostały co prawda po wydaniu decyzji Starosty D. określającej poziom hałasu z 2018 r. ( i dotyczyły innego podmiotu) ale jeszcze przed wydaniem decyzji tego organu z lipca 2021 r. Nie mogły zatem nawet inicjować nawet postępowania zmierzającego do wymierzenia kary pieniężnej dla podmiotu obecnie korzystającego z instalacji.

Skoro nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej trudno uznać, że było ono prowadzone w sposób przewlekły. Nie sposób zarzucać bowiem organowi podejmowania czynności w dużych odstępach czasu, czy też braku koncentracji działań zmierzających do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy nie toczy się w tej sprawie postępowanie administracyjne.

W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził uzasadnionych podstaw do uznania zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W związku z wnioskiem o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego oraz wymierzenia grzywny wskazać należy, że możliwość ich orzeczenia istnieje jedynie wówczas, gdy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zostanie uznana za zasadną. Skoro skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania okazały się bezzasadne, nie było możliwe przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jak też wymierzenie grzywny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.