Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 828/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r. SKO Gd/156/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej R. P. kwotę 480 (czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 12 października 2023 r. R. P. zwróciła się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką, S.P.

Z akt sprawy wynika, że S. P. (ur. 26 stycznia 1947 r.) jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 23 lipca 2015 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdyni. Symbol przyczyny niepełnosprawności to 02-P oraz 10-N. Niepełnosprawność istnieje od 62 roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 maja 2015 r. Orzeczenie wydano na stałe. Niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług specjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki a także zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i środki techniczne ułatwiające funkcjonowanie według zaleceń lekarza.

Z akt sprawy wynika ponadto, że postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 27 lipca 2022 r. S. P. została częściowo ubezwłasnowolniona z powodu choroby psychicznej; kuratorem S. P. została ustanowiona, zgodnie z zaświadczeniem z Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 19 stycznia 2023 r., R. P.

Na podstawie ustaleń przeprowadzonych przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego oraz na podstawie złożonych przez wnioskodawczynię oświadczeń ustalono, że S. P. cierpi na otępienie w chorobie Alzheimera. Niezależnie od powyższego cierpi na problemy neurologiczne (zawroty głowy). Jest pod opieką lekarza psychiatry. Niepełnosprawna nie pamięta o zmianie odzieży i bielizny, zapomina o wyłączeniu kuchenki przez co zdarza jej się zostawić odkręcony gaz lub wodę, często nie rozumie co się do niej mówi, myli nazwy przedmiotów, zdarzały się jej również ucieczki z domu, z których jednak zawsze samodzielnie wracała. Porusza się samodzielnie, nie jest pampersowana, samodzielnie korzysta z prysznica oraz spożywa posiłki przygotowane przez córkę. Nie jest w stanie sama zrobić drobnych zakupów. Do końca października 2023 r. uczęszczała do Środowiskowego Domu Samopomocy w Gdyni przez 5 dni w tygodniu. Może zostać sama w domu przez ok. 3 godziny.

R. P. sprawuje opiekę nad matką od ponad dwóch lat. W ramach czynności wykonywanych w związku z opieką strona podaje trzy razy dziennie matce lekarstwa i pilnuje, aby ta je przyjęła, mierzy ciśnienie, dba o ubiór stosowny do pory roku. Pilnuje by matka zmieniała odzież i bieliznę na czystą, ponieważ matka nie czuje takiej potrzeby, a także pilnuje, by matka się myła, przygotowuje posiłki. Wnioskodawczyni wykonuje ponadto wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprząta, pierze, prasuje, robi zakupy, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe). Wnioskodawczyni umawia wizyty lekarskie i towarzyszy w tych wizytach, realizuje recepty, robi zakupy, prowadzi gospodarstwo domowe, pierze, reguluje opłaty. Z uwagi na fakt, że matka zrezygnowała z uczestnictwa w zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy strona od listopada 2023 r. pełni opiekę całodobowo.

R. P. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z córką, uczennicą technikum oraz niepełnosprawną matką. Strona nie może liczyć na pomoc sióstr mieszkających osobno (jedna z nich jest osobą niepełnosprawną i mieszka w K., druga opiekuje się dzieckiem niepełnosprawnym i mieszka w S., trzecia mieszka w A.).

Ustalono ponadto, że wnioskodawczyni nie jest nigdzie zatrudniona, nigdy nie pracowała zawodowo, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie jest zarejestrowania jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy. Z uwagi na stan zdrowia (kłopoty z kręgosłupem) nie może obecnie podjąć pracy, stara się o orzeczenie o niepełnosprawności. W okresie od sierpnia 2008 r. do sierpnia 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem M. B. Od 1 lutego 2021 r. pobiera zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Strona ubiegała się już o świadczenie pielęgnacyjne, jednak decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. odmówiono ustalenia na jej rzecz wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało powyższe rozstrzygniecie w mocy decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r.

Prezydent Miasta Gdyni, decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia stronie aktywność zawodową, niemniej jednak w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako "u.ś.r."), albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji niezasadnie odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust.1b ustawy, bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/14. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie można jednoznacznie przyjąć, że w sprawie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie zweryfikował, które czynności życia codziennego niepełnosprawna obiektywnie może wykonać sama lub z niewielką pomocą córki, a w których z tych czynności jej pomoc jest niezbędna. Nie ustalił też, czy i w jakim stopniu stan zdrowia matki strony uległ pogorszeniu w ostatnim okresie, a także z jakiego powodu zrezygnowała ona w uczestnictwie w Środowiskowym Domu Samopomocy, do którego uczęszczała od dłuższego czasu kilka razy w tygodniu. Kolegium zwróciło także uwagę, że w aktach sprawy brak jest także informacji, w jakim aktualnie stopniu zaawansowania jest choroba Alzheimera u matki oraz w jakim zakresie uniemożliwia jej funkcjonowanie. Z oświadczenia strony wynika bowiem, że w ostatnim czasie matka zrobiła się spokojniejsza.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni nigdy nie pracowała; zajmowała się zajmowała się wychowaniem dzieci, a w latach 2008-2013 pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Obecnie zgłasza problemy z kręgosłupem, które uniemożliwiają jej podjęcie pracy oraz ze względu na które zamierza ubiegać się o orzeczenie o niepełnosprawności. Organ I instancji nie zweryfikował jednak oświadczenia strony dotyczącego stanu jej zdrowia w zakresie, w jakim ewentualnie ma on wpływ na sprawowanie opieki nad matką oraz możliwość ewentualnego podjęcia zatrudnienia przez R. P.

Zdaniem Kolegium powyższe wątpliwości, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, nie dają podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że w sprawie dodatkowo zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś. r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni pobierała, przyznany decyzją z dnia 25 października 2022 r. na okres zasiłkowy 2022/2023, specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką i nadal, w związku z opieką nad matką, pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją z dnia 6 września 2023 r. na okres zasiłkowy 2023/2024. Organ wyjaśnił, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne i spełniająca warunki do przyznania tego świadczenia nie może jednocześnie pobierać specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero rezygnacja z pobierania tego świadczenia spowodowałaby, że wnioskodawczyni mogłaby spełniać przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że powyższy wniosek odnosi się w przedmiotowej sprawie tylko do stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. Gdyby wnioskodawczyni zrezygnowała z prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 grudnia 2023 r. i najpóźniej z tym dniem mogłaby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego) to w sprawie miałyby zastosowanie przepisy art. 17 u.ś.r. w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., które dawały podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również w przypadku opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną.

Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wpierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawa o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przedmiotowej sprawie prawo wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką nie powstało (i nie może nawet hipotetycznie powstać) do dnia 31 grudnia 2023 r. albowiem strona nie zrezygnowała przed tym dniem pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tej sytuacji, skoro nie zachodzą przesłanki określone w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym, w przedmiotowej sprawie począwszy od dnia 1 stycznia 2024 r. zastosowanie ma art. 17 ust. 1 w jego aktualnym brzmieniu (obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. P., reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z pobieranego zasiłku. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została niezgodnie z prawem. Art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało istotne znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a., co oznacza, że rozpoznając skargę nie jest on związany jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W stanie prawnym obowiązującym do końca 2023 r., w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r.") ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Jednocześnie w ust. 5 pkt 1 lit. a przywołanego przepisu wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.

W wyniku zmiany u.ś.r. dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.) od 1 stycznia 2024 r. – stosownie do nowej treści art. 17 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego

- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższe oznacza, że od dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie w związku z opieką na osobami niepełnoletnimi.

Wprowadzając opisaną zmianę ustawodawca rozstrzygnął jednocześnie w art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. (ust. 2). Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności (ust. 3). Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w ust. 1-3 przysługuje również po upływie okresu zasiłkowego w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 43, na który prawo zostało przyznane, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy zostanie złożony w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym zakończył się dotychczasowy okres zasiłkowy (ust. 4).

W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został 12 października 2023 r., natomiast istnienie negatywnej przesłanki w postaci braku rezygnacji przez skarżącą z prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego Kolegium stwierdziło dopiero czerwcu 2024 r., czyli po zmianie stanu prawnego.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądowego dotyczącego wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. wynika, że prawidłowa wykładnia tego przepisu - jednolicie przyjmowana w aktualnym orzecznictwie - przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok NSA z 12 września 2024 r., I OSK 2312/23; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 września 2024 r., IV SA/Wr 29/24).

W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego (korzystniejszego) stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.) to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21).

Jednocześnie podzielić należy pogląd, że o konieczności złożenia wniosku o rezygnację z określonego świadczenia oraz o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji z uprzednio przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także art. 79a k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20).

Przekładając powyższe na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji nie pouczyły skarżącej o możliwości złożenia oświadczenia o rezygnacji z przyznanego świadczenia celem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium odmówiło przyznania świadczenia właśnie z powodu jednoczesnego pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu naruszenie wskazanych zasad postępowania nie może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia skoro strona nie była pouczona o możliwości usunięcia przesłanki uniemożliwiającej uwzględnienie jej żądania.

W kontekście wskazanych powyżej regulacji prawnych, jednolitego orzecznictwa sądowego oraz stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie sposób podzielić wyrażonego przez Kolegium poglądu, że w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 grudnia 2023 r., to nawet w przypadku gdyby w sprawie była spełniona przesłanka istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym oraz aktualną treść art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym wynika, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu sprzed stycznia 2024 r. stosuje się w sytuacji, gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r. Należy zatem rozważyć, jak należy rozumieć normatywny zwrot "prawo powstało". Niewątpliwie decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter konstytutywny, to znaczy rozstrzyga o udzieleniu uprawnienia w postaci "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez określenie jego wysokości i okresu, w którym ma być wypłacane. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. (brzmienie sprzed stycznia 2024 r.) prawo do świadczenia ustalane jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, a także datę, od której się je ustala. Z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli zatem do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie brak będzie wskazanych w u.ś.r. przesłanek negatywnych. Innymi słowy, powstanie prawa do świadczenia powstanie w momencie wypełnienia hipotezy normy z art. 17 u.ś.r. w dacie jej obowiązywania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zmierza bowiem jedynie do weryfikacji występowania przesłanek nakazujących organowi ustalenie świadczenia, o które wnioskodawca wnosi na podstawie przysługującego mu prawa wynikającego z ustawy. W toku takiego postępowania organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy celem weryfikacji, czy istniało - najdalej na dzień 31 grudnia 2023 r., prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego i czy w konsekwencji możliwa jest jego realizacja poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak umożliwienia skarżącej przez Kolegium, możliwości wyboru pomiędzy specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a wnioskowanym. W takim ujęciu, przesłankę rezygnacji ze świadczenia konkurencyjnego, traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem z mocy prawa, natomiast jego realizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej, w której organ konkretyzuje przyznane ustawą uprawnienie. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego zamiast specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest przesłanką powstania prawa, a jedynie przesłanką konieczną do jego realizacji. Wybór świadczenia jest niezbędny bowiem jedynie do wydania decyzji realizującej przyznane przez prawo uprawnienie. Oczywistym jest bowiem, że należy odróżnić przysługujące na podstawie prawo od jego realizacji. Nie istnieje obowiązek korzystania ze swoich uprawnień, co nie oznacza, że uprawnienia takie nie przysługują. Tak samo oczywistym jest, że wyboru świadczenia można dokonać jedynie wśród świadczeń, do których wnioskodawca ma prawo wynikające z ustawy. W konsekwencji, w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne – w przypadku, gdy spełnione są inne przesłanki jego ustalenia rezygnacja z innego świadczenia do czasu zakończenia postępowania administracyjnego ma wpływ jedynie na ustalenie daty, od której świadczenie będzie przyznane. Stwierdzić zatem należy, że skoro ustawodawca w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym posłużył się pojęciem "prawo powstało", a nie "prawo ustalono", to regulacje u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. należy stosować do wszystkich postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną w roku 2023 r. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2024 r., II SA/Gd 424/24).

Podkreślić należy, że biorąc pod uwagę specyfikę przesłanki rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako niezbędnej do ustalenia (a nie powstania prawa) świadczenia pielęgnacyjnego, która to przesłanka jest wynikiem sądowej wykładni normy prawnej prowadzącej do odejścia od literalnego brzmienia ustawy, nie sposób zaakceptować, aby w demokratycznym państwie prawa, strona postępowania miała ponosić negatywne konsekwencje sposobu prowadzenia postępowania w sprawie (braku stosownych pouczeń lub czasu prowadzenie postępowania). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, prowadziłby do stanu nierówności wobec prawa, polegającej na rozróżnieniu sytuacji prawnej obywateli ze względu na niezależne od nich działania organu administracji publicznej, polegające na uniemożliwieniu wyboru świadczenia jedynie ze względu na czas prowadzonego przez te organy postępowania administracyjnego. Skoro zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zmieniły się od 1 stycznia 2024 r., to w ocenie Sądu nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby uniemożliwiać osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało (powstało) do końca 2023 r. realizację tego uprawnienia jedynie z powodu sposobu i długości prowadzonego przez organy postępowania w sprawie. Taka praktyka rażąco narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym nakazuje stosować normy prawne obwiązujące do 31 grudnia 2023 r., w każdej sprawie, w której wniosek o przyznanie świadczenia złożono przed tą datą, a wnioskodawca w tym czasie spełniał ustawowe przesłanki powstania przedmiotowego prawa. Jednocześnie przepis ten nie wyklucza ustalenia początku wypłaty świadczenia po 31 grudnia 2023 r. w przypadku rezygnacji z określonego świadczenia po tym okresie, ponieważ jego treść nie odnosi się do przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest konieczność dokonania wyboru jednego z przysługujących wnioskodawcy świadczeń.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak zatem podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie z powodu braku rezygnacji przez skarżącą ze specjalnego zasiłku opiekuńczego przed końcem roku 2023 r. W konsekwencji uznać, należy że Kolegium powinno było uzupełnić braki w materiale dowodowym w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji i odnieść się do przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. W świetle powyższych rozważań, w przypadku gdy Kolegium, po uzupełnieniu materiału dowodowego, stwierdzi występowanie przesłanki związku przyczynowo – skutkowego, to zobowiązane będzie zwrócić się do skarżącej z informacją o konieczności rezygnacji z przysługującego jej świadczenia, a następnie w przypadku, gdy skarżąca wedle własnego wyboru zrezygnuje z przysługującego jej obecnie świadczenia, organ przyzna wnioskowane świadczenie, począwszy od dnia rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium związane jest ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi wprost w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia, dostępne są na stronie internetowej: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl.