Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1290/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw, z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 75, 77, 78 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., W.G., W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 211/12 w sprawie ze skargi J. B., W.G., W. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 211/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. B., W.G., W. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 13 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r., Starosta Tucholski odmówił zwrotu na rzecz W. G., J. B. i W. G. wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], obecnie działki nr [...] oraz części działki [...] o łącznej powierzchni 760 m² będącej obecnie własnością Gminy B. w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. Prawo użytkowania wieczystego zostało w części zbyte na rzecz osób fizycznych - właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach położonych w B. przy ul. [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu podano, że umową notarialną sprzedaży zawartą dnia 10 maja 1978 r. W. i G. G., stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) sprzedali przedmiotową nieruchomość Skarbowi Państwa. Nieruchomość ta zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 22 października 1977 r. przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Teren działki nr [...] przewidziany był pod drogę dojazdową oraz zieleń osiedlową.

Starosta Tucholski wyjaśnił także iż już decyzją z dnia 21 marca 2005 r. odmówił zwrotu na rzecz W. i G. G. wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w B.y przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie wnieśli państwo G. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 9 czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Tucholskiego.

Decyzję tę zaskarżyli W. i G. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Sąd ten wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Tucholskiego z dnia 21 marca 2005 r. W wyroku Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia został określony w umowie notarialnej z dnia 10 maja 1978 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną dnia 22 października 1977 r. przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Decyzji tej nie ma w aktach sprawy. Powołane przez Wojewodę projekty techniczne terenów zieleni oraz dróg opracowane w 1978 r. nie zawierają żadnej wzmianki o tym, czy i w jakim stopniu zostały one opracowane na podstawie wspomnianej decyzji z dnia 22 października 1977 r., nie mogą zatem być uznane za takie dokumenty, na podstawie których, bez przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego możliwe jest dokładne odtworzenie celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że skoro Starosta Tucholski, mimo poszukiwań, nie odnalazł decyzji z 1977 r., to w tej sytuacji ocena, czy został osiągnięty cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego w bliżej nieznanym kształcie, nie może być dokonana bez dodatkowej analizy sposobu funkcjonowania osiedla, w szczególności pod kątem zapewnienia na jego terenie właściwej obsługi komunikacyjnej. Sąd wskazał również, że analiza ta powinna być dokonana na moment upływu 7 lat od dnia podpisania umowy notarialnej, a także na moment upływu 10 lat od dnia nabycia, pod kątem ostatecznej realizacji celu wywłaszczenia, tzn. czy najpóźniej na dzień 10 maja 1985 r. rozpoczęto na przedmiotowej nieruchomości prace związane z celem wywłaszczenia i czy w dniu 10 maja 1988 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w toku dalszego postępowania organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (w obrębie ogólnego celu budowy osiedla mieszkaniowego) rozważając w szczególności, czy nieruchomość ta jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też obsługa ta, zwłaszcza dla bloku przy ul. [...] nr [...], jest zapewniona w inny sposób, bez udziału przedmiotowej nieruchomości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożyło Miasto B. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. skargę kasacyjną oddalił, podzielając stanowisko WSA w Bydgoszczy dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza wskazującego stan faktyczny tej nieruchomości po upływie 7 i 10 lat, ale również w zakresie ustalenia, czy nieruchomość ta jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też obsługa ta, zwłaszcza dla bloku przy [...] jest zapewniona w inny sposób.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Tucholski wystąpił o wszystkie, mające znaczenie w przedmiotowej sprawie dokumenty, w tym odpisy zupełne z ksiąg wieczystych oraz dokonał oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, przekazała kopie protokołów spisanych w dniu 20 maja 1984 r. z przekazania do eksploatacji inwestycji, dotyczące chodników, pieszojezdni, zieleni i małej architektury na terenie budynków nr 4, 5 i 6 na Osiedlu [...] sektor E. Teren będący przedmiotem postępowania znajduje się właśnie w rejonie budynków 4, 5, 6 (numery nadane budynkom w trakcie ich realizacji - budowy). Przekazano również oświadczenia 4 mieszkańców budynku przy ul. [...], którzy oświadczyli, że do budynku tego wprowadzili się w miesiącu lipcu 1980 roku. Już w chwili ich zamieszkania, przez działkę nr [...] prowadziła wybetonowana wówczas droga do ulicy, a na pozostałej części tej nieruchomości sadzone były drzewa i krzewy. Zeznania o tej samej treści złożyli również inni mieszkańcy oraz pracownik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, S. S.

Starosta Tucholski zlecił również opracowanie opinii urbanistycznej dotyczącej ustalenia, czy wybudowana na działce nr [...] pieszojezdnia jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też zwłaszcza dla bloku przy ul. Z uzyskanej opinii wynikało, że działki nr [...] i [...] położone przy ul [...], były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności do obsługi komunikacyjnej sąsiednich budynków ([...] i [...]) i są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla. Ponadto Starosta Tucholski zlecił przeprowadzenie opinii dotyczącej terenów zieleni osiedlowej. Opinię tę opracował biegły sądowy z zakresu wyceny nieruchomości, leśnictwa i ochrony środowiska. W wyniku przeprowadzonych oględzin terenowych i dokonanych badań metodą odwiertów świdrem przyrostowym Presslera biegły wykazał, że nasadzeń drzew dokonano w różnych latach. Wiek drzew wahał się w zależności od egzemplarza od 23 do 25 lat. Biegły stwierdził też, że nie można ustalić wieku krzewów stanowiących żywopłot, ze względu na fakt, iż w czasie od założenia do chwili obecnej w ramach pielęgnacji miały one wielokrotnie usuwane pędy (przycinanie).

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Starosta Tucholski orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych działek bowiem w jego ocenie przeprowadzone postępowanie wykazało, że nieruchomość ta zagospodarowana została zgodnie z celem, na jaki została nabyta.

Odwołanie od powyższej złożyli J. B., W. G. i W. G., zarzucając naruszenie art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej też jako u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spełniony został cel wywłaszczenia po dacie 10 maja 1985 r. oraz 10 maja 1988 r. Zarzucili również naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, jakoby cel wywłaszczeniowy nieruchomości został spełniony.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. Starosta Tucholski zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 760/05 i w konsekwencji przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe. Prace związane z zagospodarowaniem przedmiotowych nieruchomości rozpoczęte zostały w terminie krótszym niż 7 lat licząc od dnia jej nabycia i zakończone w terminie krótszym niż 10 lat licząc od dnia jej nabycia. O zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach przewidzianych przepisami świadczy m.in. protokół z dnia 20 maja 1984 r. przekazania przyjęcia do eksploatacji inwestycji tj. chodników, pieszojezdni, zieleni i małej architektury. Wykonana została również opinia rzeczoznawcy z zakresu leśnictwa, z której wynika, że drzewa rosnące na nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] mają od 23 do 25 lat. Ponadto w opinii biegły z zakresu leśnictwa zaznaczył, że wynik dotyczy wieku drzew może być obarczony błędem najwyżej jednego roku, tj. czasu niezbędnego do osiągnięcia przez rośliny wysokości, na jakiej pobrano próbę. Powyższe również wskazuje na terminowe zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem. Starosta Tucholski zastosował się także do wskazań WSA w Bydgoszczy i zlecił opracowanie opinii urbanistycznej przez biegłego urbanistę, z której wynika, że działki nr [...] i [...], o których zwrot występują skarżący były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. [...] i [...] i są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wskazuje, iż realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed dniem 10 maja 1985 r. i zakończona przed 10 maja 1988 r., o czym świadczą protokoły odbioru prac związanych z posadowieniem zieleni, budową pieszojezdni, czy małej architektury, oświadczenia mieszkańców bloków zlokalizowanych przy ul. [...] i [...], a także opinie biegłych z zakresu leśnictwa i urbanistyki.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. B., W. G.. oraz W. G.., zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. k.p.a., art. 75 i art. 78 k.p.a. Podnieśli w szczególności, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zdeterminowany umową notarialną z dnia 10 maja 1978 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 22 października 1977 r. przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Decyzja z 1977 r. zaginęła, a na podstawie innych dokumentów nie można określić jaki miał być pierwotny cel wywłaszczenia. Na dowód zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia organ drugiej instancji powołuje m.in. protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji chodników, pieszojezdni, zieleni i małej architektury z dnia 20 maja 1984 r. Jest to sprzeczne ze znajdującym się w aktach sprawy dokumentem urzędowym - mapką geodezyjną bezsprzecznie potwierdzającą, że żadnej pieszojezdni na spornej nieruchomości nie ma. Ponadto uznając za udowodniony fakt istnienia pieszojezdni w chwili zasiedlenia mieszkań, tj. w 1980 r. organ opiera się na oświadczeniach mieszkańców bloków posadowionych przy ul. [...] oraz pracownika [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B., zatrudnionego od stycznia 1985 r. Uznanie za udowodnione faktów na podstawie wyłącznie dowodów takich jak oświadczenia osób zamieszkujących w bloku przy ul. C. [...], które są zainteresowane wynikiem sprawy, jest w ocenie skarżących niedopuszczalne, bowiem dowód taki jest niewiarygodny. Ponadto wskazano na brak ustalenia od kiedy ww. osoby faktycznie zamieszkują w bloku. Skarżący wnioskowali o przesłuchanie właścicieli sąsiedniej nieruchomości, zabudowanej domem jednorodzinnym (w obrębie działki [...]) na okoliczność realizacji celu wywłaszczeniowego, jednakże bezskutecznie.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, w udzielonej odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wraz z jego uzasadnieniem. Ponadto, wskazał, że w sporządzonej opinii, biegły sądowy w dziedzinie wyceny nieruchomości leśnictwa i ochrony środowiska stwierdził, że drzewa rosnące na nieruchomości mają od 23 do 25 lat. Biorąc pod uwagę, że ostatni przyrost roczny miał miejsce w sezonie wegetacyjnym 2010 roku, a wynik dot. wieku drzew może być obarczony błędem najwyżej jednego roku, tj. czasu niezbędnego do osiągnięcia przez rośliny wysokości, na jakiej pobrano próbę, co świadczy o tym, że drzewa na przedmiotowej nieruchomości posadzone zostały już w roku 1984. Opracowana została również opinia urbanistyczna przez biegłego urbanistę, z której wynika, że działki nr [...] i [...], o których zwrot występują wnioskodawcy, były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. C. [...] i [...] oraz są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przyjął, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu wyższego stopnia są prawidłowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kluczową kwestią wymagającą ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości było precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 u.g.n. zaistniała. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (T. Woś, "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", Warszawa, 2004 r., s. 209-216) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 - zachowujący nadal aktualność) cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Skoro zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceniana jest według przesłanek wskazanych w art. 137 tej ustawy, to tym samym w ocenie Sądu argumentacja zaprezentowana przez organy administracji jest uzasadniona, a cytowane orzecznictwo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W sytuacji braku dokumentów takich jak decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 22 października 1977 r., organ w celu rozstrzygnięcia sprawy powinien starać się ustalić stan faktyczny na podstawie wszelkich dostępnych dowodów nawet o charakterze pośrednim. Gdy cel wywłaszczenia podany jest bardzo ogólnie, a brak jest bezpośrednich dowodów, z tym większą wnikliwością ocenić należy wynik przeprowadzonej przez organy analizy dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej, która służyła sprecyzowaniu celu wywłaszczenia, a następnie ustaleń dotyczących realizacji tego celu.

Zdaniem Sadu Wojewódzkiego organ l instancji podjął możliwe próby odnalezienia brakujących dokumentów, jednakże częściowo bezskutecznie. W tej sytuacji zmuszony był orzec na podstawie dostępnego materiału dowodowego, który był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 22 października 1977 r. nieruchomość stanowiąca działkę na [...] o powierzchni 760 m² przeznaczona była pod budowę osiedla "[...]". Teren tej działki przewidziany był pod drogę dojazdową oraz zieleń osiedlową. W ocenie Sądu organy wywiodły słuszne stanowisko, że istotnie działki objęte wnioskiem o zwrot były zajęte pod potrzeby budowy osiedla i były przewidziane do zainwestowania pod infrastrukturę niezbędną do realizacji tego osiedla. Takie urządzenia infrastruktury jak droga dojazdowa, zieleń osiedla integralnie były związane z budową osiedla mieszkaniowego.

W sprawie przeprowadzono oględziny, które wykazały, że na obszarze działki nr [...] znajduje się teren pokryty asfaltem i trawnik przylegający do sąsiedniej nieruchomości, na działce nr [...] znajduje się zieleń osiedlowa. Oględziny utrwalono dokumentacją fotograficzną oraz protokołem oględzin podpisanym przez osoby uczestniczące w oględzinach. Uczestniczący w oględzinach właściciel nieruchomości budynku zlokalizowanego przy ul. C. nr [...] oświadczył, że od 1980r., tj. od kiedy zamieszkuje w tym budynku, na działce nr [...] zawsze był teren zieleni, trawnik, drzewa i krzewy. Przedstawiciel spółdzielni oświadczył, że zieleń na tej działce jest i zawsze była pielęgnowana przez Spółdzielnię, bez względu na to, kto tę zieleń posadził). W budynku zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości stanowiącym działkę nr [...] znajduje się przychodnia lekarska, do której wejście urządzone jest z terenu działki nr [...]. Budynek ten posadowiony jest na granicy działek nr [...] i nr [...], a otwory okienne wychodzą na działkę nr [...]. Organ ustalił, że prace przy tym obiekcie były prowadzone w 1996 r. i 2003 r. i żadne dokumenty dotyczące tych robót nie zachowały się. BSM przekazała organowi kopie protokołów spisanych w dniu 20 maja 1984 r. z przekazania do eksploatacji inwestycji tj. chodniki, pieszojezdnię, zieleń i małą architekturę na terenie budynków nr 4,5 i 6 na Osiedlu [...] Sektor E. Sporny teren znajduje się w rejonie ww. budynków, którym numery nadano w trakcie budowy. Spółdzielnia przekazała również oświadczenia czterech mieszkańców budynku przy ul. C. o tym, że budynek zamieszkali w miesiącu lipcu 1980 r. oraz, że w chwili zamieszkania przez działkę nr [...] prowadziła wybetonowana wówczas droga do ulicy, a na pozostałej części sadzone były drzewa i krzewy. Również inni świadkowie- mieszkańcy oraz kierownik osiedla, pracownik BSM, S. S. potwierdzili istnienie pieszojezdni, chodnika oraz zieleni w obecnie istniejącym miejscu. W opinii urbanistycznej stwierdzono, że działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położone przy ul. C. były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności do obsługi komunikacyjnej sąsiednich budynków przy ul. C. [...] i [...] są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla. Natomiast biegły z zakresu wyceny nieruchomości, leśnictwa i ochrony środowiska w wyniku przeprowadzonych oględzin terenowych, dokonanych badań metodą odwiertów świdrem przyrostowym Presslera wykazał, że nasadzeń dokonano w różnych latach. Ustalił, że wiek drzew waha się w zależności od egzemplarza od 23 do 25 lat. Nasadzenie te w zależności od tego jaki materiał nasadzeniowy był używamy przy nasadzeniach (sadzonki jednoroczne, sadzonki trzyletnie) sadzone były w latach 1986-1988 dla egzemplarzy 25 letnich i 1988- 1990 dla egzemplarzy 23 letnich.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego tak ustalony stan faktyczny sprawy potwierdza, że sporny teren został zagospodarowany zgodnie z celem na jaki został wykupiony i zagospodarowany. Ustalenia stanu faktycznego – pod kątem rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz pod kątem ostatecznej realizacji tego celu – nastąpiło począwszy od dnia zawarcia umowy notarialnej przed upływem dat wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest odpowiednio 7 lat i 10 lat. Sąd ten zaznaczył też, że przedsięwzięcie inwestycyjne, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, w swoim rzeczowym zakresie obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale i inwestycje towarzyszące, polegające na budowie niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury organizacyjno-technicznej, służącej społeczności lokalnej. W toku postępowania administracyjnego organy wykazały w swoich ustaleniach, że budowie osiedla towarzyszyła infrastruktura techniczna, pieszojezdnia, śmietnik oraz zieleń.

W aktach sprawy istnieje dodatkowy materiał w postaci w opinii biegłych z danej dziedziny, dokumentacji odbioru lokali mieszkalnych przez właścicieli w 1980 r., dokumentacja fotograficzna z obecnej chwili, która potwierdza oświadczenia stron postępowania na okoliczność istnienia pieszojezdni i zieleni w granicach czasowych art. 137 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu sporna działka została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego. Organy na podstawie dostępnej dokumentacji prawidłowo ustaliły, że na wnioskowanych działkach miała powstać i powstała droga dojazdowa do bloku mieszkalnego oraz towarzysząca zabudowie osiedla zieleń. Biegły w swojej opinii wypowiadając się co do okresu nasadzeń drzew zwrócił uwagę na materiał nasadzeniowy (sadzonki jednoroczne i trzyletnie). Wskazał jednak, że nasadzeń dokonano w latach 1986-1988 dla egzemplarzy 25 letnich. Już te ustalenia potwierdzają, że realizacja zieleni na spornej działce zmieściła się w okresie 10 lat licząc od dnia zawarcia umowy notarialnej z dnia [...] maja 1978 r. Biegły ustalił z uwagi na materiał nasadzeniowy granice lat, w których dokonano nasadzeń. Analiza opinii wskazuje, że przy założeniu, że materiał nasadzeniowy był jednoroczny to również drzewa 23 letnie mogły zostać posadzone w 1988 r., bo tak biegły dla tych drzew określił początkowa granicę okresu nasadzeń.

Sąd zaznaczył także iż w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 3 lipca 1978 r. o zatwierdzeniu aneksu nr 1 planu realizacyjnego O/M C. – Jednostka E-B.- [...] zatwierdzonego decyzją z dnia 22 października 1977 r. W aktach sprawy znajduje się również mapa inwetaryzacyjna urządzeń podziemnych wykonana w OPGK w 1977 r., na której został naniesiony dojazd do nieruchomości C. [...], na działce nr [...]. W ocenie Sądu dokumenty te w sposób pośredni potwierdzają cel wywłaszczenia. Natomiast protokół przekazania- przyjęcia do eksploatacji inwestycji z dnia 20 maja 1884 r. potwierdza zrealizowanie celu odnośnie budynków [...],[...],[...] na O/M [...] sektor E przed upływem 7 lat od dnia podpisania umowy notarialnej w 1978r. Organ zatem zgromadził w celu wyjaśnienia sprawy nie tylko dowody z zeznań świadków, ale również z dokumentów, w tym urzędowych potwierdzonych za zgodność z oryginałem, którym nie można odmówić wiarygodności.

W rezultacie Sądu pierwszej instancji uznał, iż organy prawidłowo ustaliły, że nie ziściły się przesłanki wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiające skarżącym zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji przeprowadziły wszystkie możliwe dostępne dowody, z których jasno wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot, nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W skardze kasacyjnej J.B., W. G. i W. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości i zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 78 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oddaleniu, zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że organ ten naruszył w toku postępowania administracyjnego wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mianowicie nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżących dowodu z zeznań świadków - właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością przy ul. C. [...] w B., a dowód ten zmierzał w sposób bezpośredni do wykazania czy zakreślonych przez ustawodawcę w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminach, cel wywłaszczenia został spełniony. Ponadto organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy świadkowie zeznający w sprawie faktycznie zamieszkiwali na działkach sąsiednich w kluczowym dla sprawy okresie.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków, tj. właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością przy ul. C. [...] w B.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zarzucili jedynie naruszenie przepisów postępowania, wskazanym jest w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do treści art. [...]4 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może zostać uwzględniona jeżeli Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania ale tylko wtedy gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie wystarczy, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na to, że podobne zarzuty naruszenia postępowania zarzucano już w skardze trzeba także podkreślić, że podobnie Sąd pierwszej instancji mógł uwzględnić skargę w sytuacji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji tylko, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ( z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego).

Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że organy administracji nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego a mianowicie nie przeprowadziły wnioskowanego dowodu z zeznań nieokreślonych właścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że organy nie ustaliły czy zeznający już w sprawie świadkowie faktycznie zamieszkiwali w przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Organ administracji ma obowiązek z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przy tym względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), a więc tego, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu , jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, która może wystąpić z takim żądaniem na każdym etapie danego postępowania. Skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 § 2 k.p.a. Organ zatem może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu, gdy nie zostały one zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Przepis ten zawiera jednak zastrzeżenie, że ograniczenie takie nie może jednak mieć miejsca, gdy zgłoszone dowody mają znaczenie dla sprawy. Do organu zatem należy rozstrzygnięcie co do wagi tych dowodów w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że nieuwzględnienie zgłoszonego w tym trybie dowodu może mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a co za tym idzie - na trwałość przyszłej decyzji. To właśnie zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dążenia do tej prawdy. Na organ został nałożony także obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jest on związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: należy się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa; ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny; rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki.

Mając na względzie powyższe wywody dotyczące wymogów związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego przez organ administracji, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracji zebrały bardzo obszerny i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy i właściwie go rozważyły, przekonywująco uzasadniając swoje stanowisko. Przypomnieć należy, że do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym było ustalenie celu wywłaszczenia i czy cel ten został na działkach będących przedmiotem sporu zrealizowany. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się ustalonego przez organy celu wywłaszczenia. Ponadto nie ulega wątpliwości, że obecnie na przedmiotowych działkach znajduje się droga dojazdowa i zieleń urządzona, które jak wynika z niepodważonej opinii urbanistycznej były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, którego budowa była celem wywłaszczenia. Spornym pozostawało zatem tylko kiedy owa droga i zieleń powstały. Organy administracji na podstawie zgromadzonego bardzo obszernego materiału dowodowego ustaliły, że rozpoczęcie i realizacja drogi i zieleni miała miejsce z zachowaniem terminów wynikających z treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem przedmiotowe działki nie mogły zostać uznane za zbędne i podlegać zwrotowi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że organy administracji zgromadziły szereg dokumentów ( w znacznej części uzyskanych od BSM będącej inwestorem osiedla) związanych z urządzeniem nie tylko przedmiotowych działek ale i działek sąsiednich, na których realizowano cel wywłaszczenia, zebrano zeznania szeregu świadków - mieszkańców budynków sąsiadujących z przedmiotową działką, z których wynika nie tylko, kiedy zagospodarowano teren osiedla ale i od kiedy zamieszkują na terenie tego osiedla, oraz świadka będącego pracownikiem spółdzielni, który zajmował się zagospodarowaniem przedmiotowych działek. Przeprowadzono dowody z dwóch opinii – urbanistycznej i celem ustalenia wieku zieleni znajdującej się na tych działkach. Nawierty przeprowadzone w drzewach w sposób niepodważalny potwierdziły, że posadzono je w okresie wynikającym z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Zgromadzono także szereg dokumentów pośrednich, w tym decyzję o zatwierdzeniu aneksu do planu realizacyjnego, mapy inwentaryzacyjne, protokoły przekazania-przyjęcia do eksploatacji poszczególnych inwestycji. Wszystkie te dowody wzajemnie się uzupełniają co wzmacnia ich wiarygodność. Wątpliwości co do wiarygodności świadków zgłaszane przez skarżących nie zostały rzeczowo uzasadnione. W tych okolicznościach zarzut nieprzesłuchania kolejnych właścicieli działki sąsiedniej, których personaliów skarżący nie wskazują, nie mógł być uwzględniony, bowiem żądanie dotyczyło okoliczności które to zostały w sposób wystarczający i przekonywująco, stwierdzone innymi dowodami. Podsumowując należy uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że organy administracji nie naruszyły art. 7, 75, 77, 78 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Racje przyznać jednak należy, że zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji nie odniosły się do wniosku o przesłuchanie dodatkowych świadków. Jednak w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy to uchybienie organów administracji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji, jak już wskazano wyżej, nie mogło być przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd Wojewódzki z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Także uchybienie Sądu pierwszej instancji, który to w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się wprost do zarzutu skarżących dotyczącego nieprzesłuchania dodatkowych świadków, choć narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w konsekwencji stosownie do treści art. [...]4 pkt 2 p.p.s.a. nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem i zastosował odpowiednie środki określone w tej ustawie. Wykazane wyżej prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji co do meritum sprawy, zobowiązywało ten Sąd do zastosowania art. 151 p.p.s.a i oddalenia skargi, zatem nie mógł on naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.