Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 284/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8,art. 77 § 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Pokój na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 lipca 2023 r., nr SKO.40.3929.2022.oś w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt 4 poprzedzającej ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 16 listopada 2022 r., nr OŚ.613.46.2022, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej Gminy Pokój kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Pokój (dalej także: strona, Gmina, wnioskodawca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: Kolegium lub w skrócie: SKO) z dnia 6 lipca 2023 r., nr SKO.40.3929.2022.oś – wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: Kpa) – utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego (dalej także: Starosta) z dnia 16 listopada 2022 r., nr OŚ.613.46.2022, w części odmawiającej wyrażenia zgody na usunięcie 20 drzew rosnących w pasie drogi gminnej, działka nr 35, obręb Pokój.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 29 czerwca 2022 r. Gmina Pokój, reprezentowana przez Wójta Gminy Pokój, zwróciła się do Starosty Namysłowskiego o zezwolenie na wycinkę 21 drzew z gatunku lipa drobnolistna o obwodach pni: 188 cm, 207 cm, 270 cm, 228 cm, 221 cm, 215 cm, 243 cm, 242 cm, 199 cm, 173 cm, 175 cm, 170 cm, 164 cm, 197 cm, 185 cm, 187 cm, 150 cm, 160 cm, 159 cm, 164 cm i 181 cm - z działki nr 35 w Pokoju. Jako przyczynę usunięcia Gmina wskazała, że "Drzewa rosną w pasie drogi gminnej o statusie drogi publicznej. Droga planowana jest do rozbudowy. W ramach przebudowy drogi – jak wskazała wnioskująca Gmina – planuje się: wykonanie nowej nawierzchni jezdni wraz z wymianą istniejącej konstrukcji (szer. jezdni 5,50 m), obecnie droga ma 4,50 m, przebudowę chodnika po stronie lewej do szerokości 2,0 m (min. szer. zgodnie z przepisami), budowę ścieżki rowerowej po stronie prawej dla dwóch kierunków ruchu (min. szer. 2,0 m), przebudowę i rozbudowę istniejącej kanalizacji deszczowej wraz z wpustami ulicznymi w celu odwodnienia jezdni, budowę kanału technologicznego po stronie lewej w chodniku zgodnie z obowiązującymi przepisami (wymóg dla dróg publicznych, które planuje się do przebudowy lub budowy nowych), wykonanie przejść dla pieszych z oświetleniem, wykonanie oznakowania poziomego i pionowego. Podała także Gmina, że na chwilę obecną droga uniemożliwia jednoczesny przejazd dwóch samochodów innych niż osobowe. Zaznaczyła przy tym, iż brak jest możliwości rozbudowy bez usunięcia wnioskowanych drzew, tak aby dostosować drogę do wymaganych parametrów użytkowych drogi. Nadto oświadczyła, że drzewa stanowią zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W piśmie z 7 lipca 2022 r. Gmina wskazała, że "wszystkie wnioskowane drzewa rosną w pasie drogi, w odległości około 50-60 cm od obecnej krawędzi jezdni, po stronie planowanej ścieżki rowerowej. Po stronie chodnika nie rosną. Obecnie szerokość jezdni wynosi 4,5 m. Planowana szerokość jezdni zostanie dostosowana do obowiązujących parametrów drogi publicznej i jej szerokość będzie wynosiła 5,5 m. Z uwagi na wymaganą planowaną szerokość jezdni drogi publicznej, bez usunięcia drzew nie ma możliwości wykonania jej przebudowy, a tym samym dostosowania do wymaganych przepisami parametrów. Dostosowanie parametrów do obowiązujących wymogów określonych przepisami jest związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym, przy obecnych regulacjach prawnych dotyczących wymogów parametrów dla dróg publicznych drzewa stanowią zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W chwili obecnej nie ma możliwości jednoczesnego minięcia się dwóch samochodów większych niż małe samochody osobowe. Ponadto drzewa oznaczone nr 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 15, 16 są w złym stanie zdrowotnym. Wszystkie wnioskowane drzewa to drzewa wysokie z rozbudowanymi koronami.

Dnia 19 lipca 2022 r. pracownik Starostwa, przy udziale strony, przeprowadził oględziny przedmiotowych drzew. Ustalił, że wszystkie drzewa są gatunku lipa drobnolistna i posiadają następujące obwody pni: 188 cm, 207 cm, 270 cm, 228 cm, 221 cm, 215 cm, 243 cm, 242 cm, 199 cm, 173 cm, 175 cm, 170 cm, 164 cm, 197 cm, 185 cm, 187 cm, 150 cm, 160 cm, 159 cm, 164 cm i 181 cm. Wskazał, że drzewa te wchodzą w skład zadrzewienia przydrożnego i nie występują wśród nich gatunki chronione. Podał też, że szpaler rośnie wzdłuż drogi, z czego pień jednej lipy o obwodzie 164 cm jest u podstawy wypróchniały, a drzewa o obwodach pni 185 cm i 187 cm posiadają ogniska jemioły. Jednocześnie nie stwierdził zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Do protokołu oględzin dołączono zdjęcia wszystkich badanych drzew.

Organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy opinię sporządzoną przez D. Ł. - Głównego Specjalistę ds. Ochrony Przyrody z Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych, Oddział w Ł., która to opinia potwierdza obwody i gatunek drzew (występuje tu zbieżność z ww. wnioskiem i ww. protokołem oględzin). Wynika z niej również, że drzewa wchodzą w skład zadrzewienia przydrożnego tworząc aleję po jednej stronie drogi. Są one w dobrym stanie zdrowotnym, brak widocznego posuszu lub innych oznak zamierania. Korony proste, nie pochylone, drzewa stosunkowo niewielkich rozmiarów. Aleja ta ma duże walory przyrodnicze, krajobrazowe, będąc jednocześnie pozostałością dawnym założeń alejowych na terenie miejscowości Pokój. Przedmiotowe drzewa nie stanowią zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego i w tym przypadku – jak wskazał organ – obowiązuje zakaz wynikający z rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. Nr 0151/P/19/06 w sprawie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 33, poz. 1136), dalej: rozporządzenie. Jedynie lipa o obwodzie 164 cm posiada widoczny ubytek w dolnej części pnia, a badanie sondą arborystyczną wykazało obecność znacznych wypróchnień i w tym przypadku ze względu na stwarzane zagrożenie jest możliwa jego wycinka.

Przy piśmie z dnia 11 sierpnia 2022 r. Starosta Namysłowski, powołując się na art. 83a ust, 2a i 4 ustawy o ochronie przyrody, przesłał do uzgodnienia projekt decyzji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Opolu.

Postanowieniem z dnia 6 października 2022 r., nr WPN.660.269.2022.WCz, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uzgodnił projekt decyzji w części obejmującej zezwolenie na usunięcie 1 drzewa z gatunku lipa drobnolistna z działki nr 35, k. m. 1, obręb Pokój.

W piśmie z dnia 22 września 2022 r. Gmina wskazała, że w ramach rekompensaty przyrodniczej wyraża chęć wykonania nasadzeń zastępczych - zgodnie z załącznikiem mapowym (załącznik ten strona przesłała przy kolejnym piśmie z 27 września 2022 r.) Z kolei przy piśmie z dnia 11 sierpnia 2022 r. Starosta, powołując się na art. 83a list. 2a i 4 ustawy o ochronie przyrody, przesłał do uzgodnienia nowy projekt decyzji (zmieniony względem poprzedniego w zakresie uzasadnienia) Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Opolu.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r., nr WPN.660.356.2022.WCz, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uzgodnił projekt decyzji w części obejmującej zezwolenie na usunięcie 1 drzewa z gatunku lipa drobnolistna z działki nr 35, k. m. 1, obręb Pokój.

Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2022 r. Starosta poinformował stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o uprawnieniach procesowych, m.in. do przeglądania akt sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Następnie przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 16 listopada 2022 r., nr OŚ.613.46.2022, Starosta Namysłowski orzekł w przedmiocie: zezwolenia na usunięcie 1 drzewa z gatunku lipa drobnolistna o obwodzie pnia 164 cm (oznaczonej we wniosku nr 13); lokalizacja - działka nr 35, k. m. 1, obręb Pokój; wyznaczenia terminu usunięcia drzewa na 31 grudnia 2022 r.; poinformowania, że nie naliczono opłaty za usunięcie ww. drzewa oraz odmowy zezwolenia na usunięcie 20 drzew z gatunku lipa drobnolistna o obwodach pni: 188 cm, 207 cm, 270 cm, 228 cm, 221 cm, 215 cm, 243 cm, 242 cm, 199 cm, 173 cm, 175 cm, 170 cm, 197 cm, 185 cm, 187 cm, 150 cm, 160 cm, 159 cm, 164 cm i 181 cm; lokalizacja - działka nr 35, k. m. 1, obręb Pokój.

Z decyzją tą nie zgodziła się strona i w odwołaniu od niej w części odmawiającej zezwolenia na usunięcie drzew, tj. zaskarżyła w zakresie jej pkt 4. Jej zdaniem decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, nie odnosi się do argumentacji strony, w tym uzupełnienia wniosku o kwestię nasadzeń zastępczych, planowanej inwestycji przebudowy i rozbudowy drogi, interesu właściciela drogi i interesu społecznego. Ponadto strona powołała argumentację zbieżną z tą prezentowaną wcześniej w toku postępowania. Wniosła zatem o uchylenie kwestionowanej decyzji w zaskarżonej części.

Tym samym kontroli instancyjnej podlegała wyłącznie decyzja w części zaskarżonej, na co Kolegium zwróciło uwagę już na wstępie wyjaśniając, że w odwołaniu z 2 grudnia 2022 r. Gmina Pokój, reprezentowana przez Wójta Gminy Pokój, objęła zakresem zaskarżenia jedynie pkt 4 decyzji Starosty Namysłowskiego z 16 listopada 2022 r., nr OŚ.613.46.2022, tj. zaskarżyła tę decyzję w części odmowy zezwolenia na usunięcie 20 drzew z gatunku lipa drobnolistna o obwodach pni: 188 cm, 207 cm, 270 cm, 228 cm, 221 cm, 215 cm, 243 cm, 242 cm, 199 cm, 173 cm, 175 cm, 170 cm, 197 cm, 185 cm, 187 cm, 150 cm, 160 cm, 159 cm, 164 cm i 181 cm; lokalizacja - działka nr 35, k. m. 1, obręb Pokój. W związku z tym – jak zaznaczyło –przedmiotem badania była jedynie ww. część decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to, jako rozstrzygnięcie częściowe, nadawało się do osobnego rozpatrzenia bez ingerencji w pozostałą część ww. decyzji (pkt 1-3). Oznacza to jednocześnie, że pozostała część decyzji, z upływem terminu na jej zaskarżenie, stała się ostateczna i prawomocna (zgodnie z art. 16 § 1 i 3 w związku z art. 129 § 2 Kpa).

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916 z późn. zm.), zwanej dalej: u.o.p. lub "ustawą", usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 1509 i 2459), zwanej dalej: K.c. lub Kodeksem cywilnym - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Przepis art. 83a ust. 1 ustawy stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Z art. 83a ust. 2a ustawy wynika, że zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Na podstawie art. 83c ust. 1 ustawy organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. Z art. 83c ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do tych gatunków. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.

W niniejszej sprawie – na co także zwróciło uwagę Kolegium – zastosowanie mają nadto przepisy rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. Nr 0151 /P/19/06 w sprawie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Op. z 2006 r. Nr 33, poz. 1136), zwanego dalej nadal: rozporządzeniem. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dla ochrony walorów Parku, określa się na jego terenie następujące zakazy: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Zaznaczyło następnie Kolegium, że powołuje się na wyjątek od ww. normy - konieczność "zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego". Tymczasem w ocenie Kolegium z żadnego dokumentu spośród licznych dowodów, znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika, aby którekolwiek z przedmiotowych 20 drzew, względem których wydano decyzję odmowną, stwarzało zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie wynika to ani z protokołu oględzin, ani z opinii Głównego Specjalisty ds. Ochrony Przyrody z Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych, Oddział w Ł., ani z wydanych w sprawie postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, ani ze zdjęć przedmiotowych drzew, włączonych do akt sprawy. Podkreśliło Kolegium, że w toku oględzin pracownik Starostwa jednoznacznie wskazał, iż nie występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, czego strona w toku oględzin nie podważała. Potwierdził to Główny Specjalista ds. Ochrony Przyrody z Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych, Oddział w Ł. W swojej opinii wskazał, że drzewa te są "w dobrym stanie zdrowotnym, brak widocznego posuszu lub innych oznak zamierania. Korony proste, nie pochylone. Kolegium uznało, że przedmiotowe drzewa nie stanowią zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego i w tym przypadku obowiązuje zakaz wynikający z rozporządzenia. Dostrzegło Kolegium, że przeciwne stanowisko zajęła strona, jednak, na co także wskazało, poza własnymi twierdzeniami nie przedstawiła żadnych dowodów (jak np. opinii wykwalifikowanego podmiotu), z których wynikałoby, że przedmiotowe drzewa rzeczywiście należy wyciąć w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Twierdzenia strony w tym zakresie, zawarte we wniosku i pismach procesowych strony nie znajdują poparcia w materiale dowodowym. W ocenie Kolegium argumentacja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Kolegium Starosta odniósł się przy tym do istoty sprawy, tj. do przepisów rozporządzenia, tzn. zbadał, czy zachodzi przesłanka negatywna (wyjątek) od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Tylko ta kwestia jest prawnie istotna w sprawie. W kontekście ww. normy organ zbadał zatem, czy wycinka przedmiotowych 20 drzew jest konieczna dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy potwierdza, że w sprawie brak jest zagrożenia dla ruchu drogowego. Z tych względów nie mają znaczenia podnoszone w odwołaniu kwestie interesu strony i interesu społecznego, czy kwestie dotyczące szczegółów dotyczących planowanej inwestycji. Starosta nie mógł bowiem orzekać wbrew zakazom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących. Z obowiązku stosowania ww. przepisów nie zwalniała go również propozycja strony dotycząca nasadzeń zastępczych. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że zarzuty zawarte w odwołaniu w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 77 § 1 Kpa poprzez przerzucenie na skarżącą gminę obowiązku zebrania w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy to organ prowadzący postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy,

art. 84 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niezalecenie organowi I instancji zwrócenie się do biegłego z zakresu ruchu drogowego o wydanie opinii czy planowana inwestycja przebudowa drogi publicznej w obrębie, gdzie rosną wnioskowane do wycinki drzewa (20 sztuk) wpłynie na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego poprawę, a także czy rosnące drzewa kolidują w realizacji inwestycji drogowej, mającej na celu między innymi zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy wadliwość decyzji organu I instancji, uchybienia proceduralne i błędy w interpretacji prawa materialnego dawały podstawę do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania,

§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w zakresie zakazu likwidacji zadrzewień przydrożnych z pominięcim wyłączenia tego zakazu, gdy likwidacja zadrzewień przydrożnych ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji gdy wystąpiła negatywna przesłanka do odstąpienia zakazu likwidacji przydrożnych zadrzewień, gdyż planowana do realizacji inwestycja drogowa ma właśnie służyć zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Formułując powyższe zarzuty skargi wniosła strona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W motywach skargi zakwestionowała zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentowała ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc że "stwierdzenie, iż nie zostało dowodowo wykazane występowanie zagrożenia w ruchu drogowy, mimo, że okoliczność bardzo szczegółowo została przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o wyrażenie zgody na usuniecie drzew skierowanego do Starosty Namysłowskiego, świadczy o bardzo wybiórczej i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego. W takim podejściu obu organów zachodzi uzasadniona wątpliwość czy organ I bądź II instancji mógł dowolnie stwierdzić, że rosnące w skrajni drogi drzewa nie stanową zagrożenia w ruchu drogowy".

W ocenie strony skarżącej "jeśli pojawiły się takie rozbieżności, to zdaniem Gminy Pokój, sytuacja ta wymagała wypowiedzenia się osoby posiadającej wiadomości specjalne - biegłego z zakresu ruchu drogowego, który winien wypowiedzieć się czy droga - ulica Nowy Świat spełnia standardy bezpieczeństwa i czy jej planowany remont wpłynie na poprawę bezpieczeństwa. Tymczasem ani organ I instancji ani organ II instancji nie dostrzegły w istocie sprawy takiej potrzeby. Natomiast droga, przy której rosną wnioskowane do wycinki drzewa jest drogą publiczną, która wymaga zachowania określonych przepisami ustawy parametrów, których na dzień dzisiejszy nie spełnia".

Zdaniem autora skargi organ I instancji nie odniósł się do planowanej przebudowy drogi publicznej, której zakres został szczegółowo opisany we wniosku o usunięcie drzew oraz w jego uzasadnieniu, a wadliwość tę zaaprobował organ odwoławczy. Zaznaczył przy tym autor skargi, że nie został w tym postępowaniu przeanalizowany w żadnym zakresie interes właściciela gruntu, czyli Gminy, w tym obowiązek realizacji zadań gminy polegających na bieżącym utrzymaniu dróg oraz nie został wyważony interes społeczny. Podniósł, że ulica Nowy Świat jest drogą publiczną tworząc układ komunikacyjny w miejscowości Pokój, posiada status drogi dojazdowej czyli klasę D, dla której zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dróg publicznych (Dz. U. z 20 lipca 2022 r., poz.1518) szerokość pasa ruchu na jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu powinna wynosić standardowo 2,50 m dopuszcza się 2,75, 3,00 3,25 lub 3,50 m, a szerokość chodnika zlokalizowanego bezpośrednio przy krawężniku jezdni powinna wynosić min. 1,80 m. Obecnie parametry techniczne istniejącej ulicy nie spełniają tych parametrów technicznych. Ponadto bliskość rosnących drzew przy krawędzi jezdni po prawej stronie (lip o obwodach pni powyżej 150 cm) i brak pobocza stwarza potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Zaznaczył także, że ulica Nowy Świat jest jedną z ważniejszych ulic w układzie komunikacyjnym miejscowości Pokój, łączy drogę wojewódzką - ulicę Namysłowską z ulicą 1 Maja, przy której znajdują się firmy (hurtownie, skład opału, sklepy i obiekty użyteczności publicznej). W obecnej sytuacji dojazd do ulicy 1 Maja i odwrotnie z ulicy Nowy Świat jest utrudniony dla pojazdów poruszających się w przeciwnym kierunku ze względu na wąską jezdnię oraz bliskość rosnących drzew przy krawędzi jezdni. Pojazdy jadące od ulicy 1 Maja do ulicy Namysłowskiej przy wymijaniu się najeżdżają na chodnik powodując zagrożenie dla osób poruszających po nim. Chodnik również nie spełnia parametrów technicznych.

Na zakończenie strona skarżąca zanegowała stanowisko organów, że drzewa rosnące wzdłuż krawędzi jezdni po stronie prawej nie stwarzają zagrożenia dla ruchu drogowego. W jej opinii jest ono bezpodstawne, dlatego decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu oraz decyzja wydana przez Starostę Namysłowskiego nie mogą się ostać.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: Pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. Mocą art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu uzasadnione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Tym samym istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy drzewa rosnące wzdłuż krawędzi jezdni po stronie prawej nie stwarzają zagrożenia dla ruchu drogowego.

Podkreślenia wymaga, co nie jest sporne jednakże wymaga zaznaczenia, że przedmiotem kontroli sądowej analogicznie jak kontroli instancyjnej podlegała wyłącznie decyzja w części zaskarżonej, na co Kolegium zwróciło uwagę już na wstępie wyjaśniając, że w odwołaniu z 2 grudnia 2022 r. Gmina Pokój, reprezentowana przez Wójta Gminy Pokój, objęła zakresem zaskarżenia jedynie pkt 4 decyzji Starosty Namysłowskiego z 16 listopada 2022 r., nr OŚ.613.46.2022, tj. zaskarżyła tę decyzję w części odmowy zezwolenia na usunięcie 20 drzew z gatunku lipa drobnolistna o obwodach pni: 188 cm, 207 cm, 270 cm, 228 cm, 221 cm, 215 cm, 243 cm, 242 cm, 199 cm, 173 cm, 175 cm, 170 cm, 197 cm, 185 cm, 187 cm, 150 cm, 160 cm, 159 cm, 164 cm i 181 cm; lokalizacja - działka nr 35, k. m. 1, obręb Pokój.

Mając na uwadze tak zakreślony spór wskazania wymaga, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew lub krzewów lub odmawiająca zezwolenia jest na gruncie ustawy o ochronie przyrody decyzją uznaniową. To organ administracji decyduje, czy wniosek jest uzasadniony i czy realizacja zamierzenia wnioskodawcy związana z usunięciem drzewa jest możliwa bez wycinki oraz rozważyć ewentualne straty w środowisku przyrodniczym są możliwe w ramach działań kompensacyjnych (dokonanie przesadzenia lub nasadzeń drzew w miejsce usuwanych). Służyć temu ma m.in. wizja lokalna, jaką organ jest zobowiązany przeprowadzić z udziałem stron, a w przypadku, gdy ocena zasadności wniosku wymaga wiedzy specjalnej powołać specjalistę – dendrologa. Organ podejmuje decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i jeśli uważa, że wniosek jest niezasadny, wydaje decyzję odmowną. Wnioskodawca może tę decyzję poddać kontroli instancyjnej, co gwarantuje ochronę jego praw i pozwala na ocenę wydanej decyzji. Należy jednak mieć na uwadze, że sam walor przyrodniczy drzew nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy zezwolenia na ich usunięcie (tak A. Majewski w Kryteria wydawania przez organy gmin zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, ST 1996, nr 11, s. 57). Odmowa zezwolenia na usunięcie drzew musi być szczegółowo uzasadniona w decyzji, z podaniem kryteriów, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Uznaniowość nie oznacza bowiem działania dowolnego, a organ w pierwszej kolejności musi kierować się zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, m.in. rozważyć interes publiczny i interes strony (art. 7 Kpa).

Ochrona elementów środowiska przyrodniczego i zakazy związane z ich niszczeniem nie są zakazami bezwzględnie obowiązującymi. Świadczy o tym choćby zapis art. 125 pkt 3 u.o.p., który dopuszcza niszczenie roślin, jeśli to niszczenie jest związane z racjonalną gospodarką. O tym, czy dane działanie jest związane z "racjonalną gospodarką" uzasadniającą usunięcie drzew wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, określając m.in. przesłanki upoważniające organ do wydania decyzji odmawiającej wycinki. (np. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2237/05, wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2017/06).

Tym samym nie sposób zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że w sprawie udowodniono a tym samym wykazano, iż nie występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Twierdzenie to organy de facto oparły na jednym zdaniu pracownika Starostwa zawartym w protokole oględzin. Nie wiadomo przy tym na czym to jednozdaniowe arbitralne twierdzenie oparł pracownik organu. Uwaga ta jest istota albowiem sam organ odwoławczy ten brak dowodowy dostrzega, podnosząc, że z żadnego dokumentu spośród licznych dowodów, znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika, aby którekolwiek z przedmiotowych 20 drzew, względem których wydano decyzję odmowną, stwarzało zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie wynika to – jak zaznaczyło Kolegium – ani z protokołu oględzin, ani z opinii Głównego Specjalisty ds. Ochrony Przyrody z Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych, Oddział w Ł., ani z wydanych w sprawie postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, ani ze zdjęć przedmiotowych drzew, włączonych do akt sprawy. Tymczasem dowody te – poza protokołem oględzin – nie odnosiły się do kwestii wpływu drzew na bezpieczeństwo na drodze, wskazywały na stan ich stan, tj. że są "w dobrym stanie zdrowotnym, brak widocznego posuszu lub innych oznak zamierania. Korony proste, nie pochylone". Tymczasem protokół oględzin poza zdawkowym jednym zdaniem nie zawiera danych – informacji poddających zawarte w nim arbitralne wręcz twierdzenie jakiejkolwiek weryfikacji. Nie wynika z niego ani czy ograniczają widoczność ani jaki w ogóle był podczas oględzin ruch na drodze, czy były zgłoszenia albo zdarzenia drogowe, które można byłoby odnieść do stanowiska o braku wpływu drzewostanu na bezpieczeństwo na drodze. Skoro dostrzegło Kolegium, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów (jak np. opinii dendrologa), z których wynikałoby, iż przedmiotowe drzewa rzeczywiście należy wyciąć w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, to winno albo taki dowód przeprowadzić albo z uwagi na braki dowodowe nakazać jego przeprowadzenie organowi I instancji. W ocenie Sądu nie można uznać, jak uczyniło to Kolegium, że Starosta odniósł się – w pkt 4 – do istoty sprawy, tj. do przepisów rozporządzenia, tzn. zbadał, czy zachodzi przesłanka negatywna (wyjątek) od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z Kpa, przy uwzględnieniu, że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów innych ustaw, co jednak w sprawie nie wystąpiło. Należy także podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wysłowionej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa, stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumpcji (wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 44/22).

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Na zakończenie wskazania wymaga, że jak zaznaczono na wstępie strona przedmiotem skargi uczyniła decyzję odwoławczą w zakresie utrzymującym w mocy wyłącznie pkt 4 decyzji pierwszoinstancyjnej, co z kolei zakreśliło granice skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa – orzekł jak w sentencji.