Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2061/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1 i art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1068/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 marca 2019 r., nr 61/2019/KUZ w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 września 2018 r., znak: KR.ZUZ.3.421.127.2018.PP, 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 1.287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 1068/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd) na skutek skargi P. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: spółka) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 marca 2019 r. nr 61/2019/KUZ w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Pismem z dnia 11 października 2017 r., znak: TCH-66/X/2017/GM P. S.A. z siedzibą w Z. zwróciły się z wnioskiem do Starosty T. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód powierzchniowych z potoku [...], [...] i [...] do naśnieżania stoku narciarskiego w rejonie [...] i [...] (dalej: wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód).

Decyzją z dnia 27 września 2018 r., znak: KR.ZUZ.3.421.127.2018.PP Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) działając na podstawie art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1 i art. 140 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, orzekł o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody. Wydane rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił stwierdzając, że udzielenie tego pozwolenia wodnoprawnego byłoby sprzeczne i naruszałoby przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614; dalej: "u.o.p."). Jednocześnie zwrócił uwagę na obowiązujące zarządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie zadań ochronnych dla [...] Parku Narodowego (Dz. Urz. Min. Środ. [...]), które identyfikuje i ocenia zagrożenia wewnętrzne m.in. poprzez nadmierny pobór wód z potoków, jezior i źródeł oraz zabudowę hydrotechniczną potoków.

Nie zgadzając się z ww. decyzją skarżąca spółka złożyła odwołanie, na skutek którego Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, o której mowa w art. 126 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., bowiem projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia warunków, o których mowa w art. 125 pkt 3 ww. ustawy, mianowicie narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Ponadto wyjaśnił, że w pismach z dnia 21 grudnia 2017 r. i z dnia 19 sierpnia 2018 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego, który na podstawie przepisów art. 11 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, poinformował, że planowany pobór wód z potoków oraz projektowane ujęcia znajdują się na terenie [...] Parku Narodowego w obszarze ochrony ścisłej, oraz, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody zabrania się zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeśli zmiany te nie służą ochronie przyrody. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na regulację art. 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. zgodnie z którą pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Wskazał, iż objęte wnioskiem zamierzenie ma być realizowane na terenie [...] Parku Narodowego, w związku z czym znajdują tu zastosowanie przepisy art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 3 u.o.p. Wywiódł, iż pobór wód z potoków: [...], [...] i [...] na wnioskowanym obszarze wymagał uzyskania zezwolenia na odstępstwa od zakazów wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., gdyż na terenie [...] Parku Narodowego obowiązuje zakaz zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody.

Organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy nie wynika aby spółka dysponowała decyzją Ministra Środowiska zwalniającą z ww. zakazów obowiązujących na terenie [...] Parku Narodowego, lub aby wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie zgody na odstępstwa od tych zakazów. Brak posiadania zgody na odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenie TPN uniemożliwia zatem spółce uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, które ma być realizowane na terenie TPN, z uwagi na naruszenie przepisów prawa tam obowiązujących. Końcowo w świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 126 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, bowiem projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań wynikających z odrębnych przepisów, tj. z art. 15 u.o.p.

Z powyższą decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca spółka i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1068/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane przez organu obu instancji. Podkreślił m.in., że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zachodziły przesłanki do odmowy wydania na rzecz skarżącej spółki pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na naruszanie wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów, tj. że planowany pobór wód z potoków oraz projektowane ujęcia znajdują się na terenie [...] Parku Narodowego w obszarze ochrony ścisłej, oraz, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody zabrania się zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeśli zmiany te nie służą ochronie przyrody (art. 126 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. w związku z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.). Ponadto, wskazał, że spółka nie uzyskała zgody na odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenie [...] Parku Narodowego, a zatem okoliczność ta uniemożliwia jej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na naruszenie przepisów prawa tam obowiązujących.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się P. S.A. w Z. (dalej także jako skarżąca kasacyjnie, P. S.A) i w skardze kasacyjnej – opartej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - zarzuciły Sądowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz nie daje podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, a to z uwagi na:

- powtórzenie przez Sąd stanowiska organów administracyjnych w zakresie w jakim arbitralnie stwierdziły one, że planowany przez skarżącego kasacyjnie pobór wody doprowadzi do "zmiany stosunków wodnych" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej także u.o.p.) bez podania i uzasadnienia przyczyn dla których zdaniem Sądu stanowisko to było słuszne i bez przeprowadzenia jakiejkolwiek własnej wykładni tego pojęcia,

- brak wyjaśnienia przez Sąd kiedy mamy do czynienia ze zmianą stosunków wodnych i brak wyjaśnienia, że zajdzie ona w niniejszej sprawie, a zatem Sąd, dokładnie tak samo jak organy administracyjne, nie wyjaśnił kluczowej dla rozstrzygnięcia nin. sprawy kwestii, tj. co doprowadziło do przekonania, że w ogóle zaszły przesłanki do wydania decyzji Ministra właściwego do spraw środowiska zezwalającej na odstępstwa od zakazów wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., stosownie do treści art. 15 ust. 3 u.o.p. (dalej także: decyzja Ministra), z powodu braku której to decyzji odmówiono udzielana pozwolenia wodnoprawnego,

- nieustosunkowanie się do kluczowych zarzutów podnoszonych w skardze do WSA, podczas gdy zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczyły właśnie nieustalenia przez ograny administracji znaczenia pojęcia "zmiany stosunków wodnych" na gruncie w/w ustawy, niewykazania że owa zmiana nastąpi w wyniku planowanego przez skarżącego poboru wody oraz przedwczesnego i arbitralnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uprzednie uzyskanie decyzji Ministra, a bez tych ustaleń nie sposób rozstrzygnąć niniejszą sprawę prawidłowo, co doprowadziło do błędnego i nieuzasadnionego zaakceptowania przez WSA ustaleń faktycznych oraz interpretacji przepisów wadliwie poczynionych przez organy administracji i w konsekwencji stało się podstawą oddalenia skargi złożonej przez P..;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd i zupełne pominięcie zarzutów podniesionych w skardze do WSA, w szczególności zarzutu:

- niezdefiniowania pojęcia "zmiany stosunków wodnych" na gruncie u.o.p.,

- niewykazania, że planowany pobór wody do tak zdefiniowanych zmian stosunków wodnych doprowadzi,

- pominięcia dowodu w postaci operatu wodnoprawnego na pobór wody z [...] Potoku oraz potoków [...] i [...] do naśnieżania stoku narciarskiego z sierpnia 2017 r. z którego wynikało, że planowany pobór do zmiany stosunków wodnych nie doprowadzi,

- niewskazania na jakich konkretnie dowodach organy oparły twierdzenie o tym, że spełnione zostały przesłanki do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego,

- oparcia decyzji przede wszystkim na lakonicznym stanowisku strony postępowania — [...] Parku Narodowego, który w niniejszej sprawie nie był organem opiniującym,

- niepowołania biegłego do zweryfikowania czy planowany pobór doprowadzi do "zmiany stosunków wodnych " na gruncie u.o.p. i przyjęcie przez Sąd stanowiska, które nie wynika z akt sprawy, a jest jedynie powtórzeniem nieudowodnionego i nieuzasadnionego stanowiska organów administracji w zakresie w jakim twierdzą one, że planowany przez spółkę pobór wody doprowadzi do "zmiany stosunków wodnych" na gruncie u.o.p. i zakresie w którym przyjęły one że zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdą art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. — Prawo wodne (dalej także: Prawo wodne z 2001 r.), podczas gdy niepełne postępowanie przeprowadzane przez organy administracji nie daje podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie istnieją przepisy odrębne, które mogą stanowić podstawę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, a przynajmniej takie ustalenie na pewno jest przedwczesne skoro nie ustalono czy planowany pobór wody doprowadzi do "zmiany stosunków wodnych na gruncie u.o.p., co doprowadziło do nieprzeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz błędnego zaakceptowania przez WSA ustaleń faktycznych wadliwie poczynionych przez organy administracji, co w konsekwencji stało się podstawą oddalenia skargi do WSA,

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi i arbitralne, niepoprzedzone wnikliwą analizą zarzutów przyjęcie, że brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem obowiązujących przepisów i niedostrzeżenie wad postępowania, których dopuściły się organy administracji, w postaci:

- niezdefiniowania pojęcia "zmiany stosunków wodnych" i niewykazania, że planowany przez P. S.A. pobór wody mieści się w jego zakresie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmówiły wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak decyzji zezwalającej na przedmiotową "zmianę",

- niewskazania i nieprzeprowadzenia dowodów, na podstawie których organy uznały, że spełnione zostały przesłanki do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, w postaci zakazanej na terenie parku narodowego zmiany stosunków wodnych,

- zignorowania dowodu w postaci operatu wodnoprawnego na pobór wody z [...] Potoku oraz potoków [...] i [...] do naśnieżania stoku narciarskiego z sierpnia 2017 r., załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika, że planowany przez skarżącego kasacyjnie pobór nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych,

- niewskazania na jakich konkretnie dowodach oparto twierdzenie, że spełnione zostały przesłanki do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego,

- przyjęcia stanowiska strony — [...] Parku Narodowego - jako stanowiska rozstrzygającego o treści decyzji,

- niepowołania dowodu z opinii biegłego do zweryfikowania czy planowany pobór doprowadzi do "zmiany stosunków wodnych" na gruncie u.o.p.,

co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi na skutek zaaprobowania twierdzenia organów. że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uprzednie uzyskanie decyzji Ministra Środowiska i pominięcie przez Sąd okoliczności, iż w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie ustalono, ani nawet nie podjęto się ustalenia czy zaszły ku temu przesłanki i co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów k.p.a.,

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 79a § 1, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że brak jest dostatecznych podstaw do uznania. ze zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem obowiązujących przepisów oraz sprzeczne z literalną wykładnią przepisów k.p.a. uznanie, że "organy nie były zobligowane do informowania wnioskodawcy o konieczności uzyskania decyzji Ministra" z uwagi na fakt, że "jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie następuje na jej wniosek", podczas gdy organy administracji:

- nie uprzedziły wnioskodawcy przed wydaniem decyzji odmownej, że dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zdaniem organu pierwszej instancji niezbędne było uzyskanie decyzji Ministra oraz nie poinformowały wnioskodawcy, że nieuzyskanie decyzji Ministra może skutkować odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego, a taki obowiązek wprost wynika z art. 79a § 1 k.p.a., który w postępowaniach wszczynanych na żądanie strony obliguje organ do wskazania stronie przesłanek, zależnych od strony które nie zostały wykazane lub spełnione, których niewykazanie lub niespełnienie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,

co uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie obronę jego praw i podjęcie kroków zaradczych w postaci zawnioskowania o wydanie przez Ministra decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt. 7 u.o.p. i w konsekwencji doprowadziło do co najmniej przedwczesnego wydania przez organ decyzji odmownej, e) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że brak jest dostatecznych podstaw do uznania. że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów i niedostrzeżenie wadliwości postępowania. których dopuściły się organy administracji, w postaci: . wydania decyzji odmownej w sytuacji. w której zasadne było uprzednie zawieszenie postępowania i wezwanie strony do wystąpienia o wydanie decyzji Ministra w wyznaczonym terminie, co uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie obronę jego praw i doprowadziło do przedwczesnego załatwienia sprawy decyzją odmowną, niekorzystną dla skarżącego kasacyjnie,

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 126 pkt 1, art. 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 u.o.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- przyjęcie przez Sąd, że organy administracji słusznie uznały, że w niniejszej sprawie zaszła przesłanka do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, a wnioskodawca rzekomo nie spełnił wymagań wynikających z przepisów odrębnych, tj. art. 15 u.o.p. i nie uzyskał ani nawet nie zawnioskował o wydanie decyzji Ministra, co stanowiło ową podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego,

podczas gdy Sąd pominął okoliczność, iż organy obu instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, nie wykazały bowiem z jakiego powodu ich zdaniem w sprawie zastosowanie znajdują art. 15 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 u.o.p., tj. nie dokonały wykładni pojęcia "zmiany stosunków wodnych", a następnie nie zbadały czy wnioskowany pobór do takiej zmiany rzeczywiście doprowadzi, bezpodstawnie przyjmują, że planowany pobór będzie skutkował niedozwoloną w parku narodowym zmianą stosunków wodnych; co skutkowało przedwczesnym i arbitralnym uznaniem, że w sprawie konieczna jest decyzja Ministra, a w konsekwencji bezzasadną odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł - na podstawie art. 188 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich nr 61/2019/KUZ z dnia 15 marca 2019 r., znak sprawy: KUZ.421.161.2018.MŁ jak i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, tj. Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z dnia 27 września 2018 r., znak sprawy: KR.ZUZ.3.421.127.2018.PP, ewentualnie, w przypadku braku zajścia podstaw z art. 188 p.p.s.a. - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł - na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała m.in., że uzasadnienie wyroku Sądu sporządzone zostało w sposób, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Z treści uzasadnienia nie wynika bowiem jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę. Zawartość merytoryczna uzasadnienia nie daje podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, a to z uwagi na fakt iż z lakonicznego uzasadnienia Sądu nie wynika jakie motywy leżały u podstaw uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że planowany przez skarżącego kasacyjnie pobór wody doprowadzi do "zmiany stosunków wodnych" na gruncie u.o.p. Sąd nie rozpoznał istoty sprawy bowiem – jak wskazano - pozostawił bez rozpoznania kluczowe dla skargi zarzuty i w ślad za organami administracji ograniczył się do przyjęcia za prawdziwe twierdzenia o tym, że do takiej zmiany stosunków dojdzie. W ocenie spółki na żadnym z etapów postępowania administracyjnego i kontrolnego — postępowania sądowego, nie wskazano na jakich podstawach i dowodach przyjmuje się, że planowana inwestycja doprowadziłaby do "zmiany stosunków wodnych".

Ponadto, skarżący kasacyjnie zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zignorował naruszenia przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny dowodów, a także prowadzenia postępowania wyjaśniającego, których dopuściły się kolejno organy administracji w obu instancjach. Sąd przeszedł do porządku nad zarzutem w postaci nieprzeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego możliwe byłoby stwierdzenie, że wnioskowany pobór wody rzeczywiście doprowadzi do zmiany stosunków wodnych na terenie parku narodowego. W ocenie spółki Sąd nie doszukał się naruszenia przepisów postępowania także pomimo tego, że organy administracji dopuściły się wybiórczej oceny materiału dowodowego, bowiem nie dokonały oceny operatu wodnoprawnego na pobór wody z [...] Potoku oraz potoków [...] i [...] do naśnieżania stoku narciarskiego z sierpnia 2017 r.. załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Za pomocą przedmiotowego operatu wnioskodawca wykazał, że planowany przez niego pobór wody nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie dokonano oceny mocy dowodowej przedmiotowego operatu, a także nie wskazano z jakich powodów całkowicie pominięto wnioski zawarte w treści operatu. Co więcej uzasadnienie decyzji I instancji nie zawierało wskazania, na których dowodach oparł się organ odmawiając wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Dalej skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi, że nie doszukał się potrzeby uzupełnienia/ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mimo, że przepisy k.p.a. jasno wskazują, że w przypadku w którym w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ powinien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, a także, że w postępowaniu nie dostrzegł wadliwości postępowania przed organem administracji w postaci niezastosowania procedury opisanej w art. 79a § 1 k.p.a. W ocenie spółki organ pierwszej instancji nie uprzedził wnioskodawcy, że jego zdaniem nie zostały wykazane przesłanki zależne od strony, które były niezbędne dla uzyskania rozstrzygnięcie zgodnego z wnioskiem, tj. nie poinformował P. S.A., że dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego niezbędne jest uzyskanie decyzji Ministra właściwego do spraw środowiska, zezwalającej na odstępstwa od zakazów wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., stosownie do treści art. 15 ust. 3 u.o.p. Zdaniem spółki, zasadnym było uprzednie poinformowanie wnioskodawcy o przedmiotowej konieczności, a następnie stosowanie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania i zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. wezwanie strony do wystąpienia o wydanie decyzji Ministra w wyznaczonym terminie. Dalej, spółka zarzuciła Sądowi, że ten pominął okoliczność, że organy obu instancji nawet nie dokonały wykładni pojęcia "zmiany stosunków wodnych" na gruncie u.o.p. W ocenie spółki, to że ustawodawca nie przyjął legalnej definicji pojęcia "zmiany stosunków wodnych", spowodowało, że w przedmiotowej sprawie należało w pierwszej kolejności zdekodować znaczenie tego pojęcia i dokonać indywidualnej oceny warunków hydrologicznych, posiłkując się dorobkiem doktryny i orzecznictwa.

Końcowo, spółka wskazała, że planowany przez skarżącego kasacyjnie pobór wody jest tak minimalny, że nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych. Podkreślono, że zapotrzebowanie wody spółki w sezonie narciarskim wynosi bowiem tylko 10 000 m3, tj. 10-krotnie mniej niż "tradycyjna" stacja narciarska. Pobierana woda nie będzie bowiem służyć do zaśnieżania całego stoku, ale wyłącznie do dośnieżenia kilku niewielkich ale newralgicznych jego fragmentów, na których zdiagnozowano regularnie braki w pokrywie śnieżnej na początku sezonu narciarskiego. Spółka podkreśliła, że pobór będzie dokonywany wyłącznie w czasie podniesionych przepływów, w okresie wezbrań. W ten sposób, w/w zapotrzebowanie może być zgromadzone w czasie jednej ulewy, w przeciągu kilku godzin. Planowany pobór wody nie ograniczy przepływu nienaruszalnego co gwarantuje brak zmiany stosunków wodnych i brak ingerencji w naturalny spływ wody na przedmiotowym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] Park Narodowy w Z. - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako w całości bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, co do zasady, koncentrują się na wykazaniu, że ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniły, czy w przypadku wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmiana stosunków wodnych.

Zgodnie bowiem z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy obszaru [...] Parku Narodowego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 u.o.p. w parkach narodowych zabrania się zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody. W sytuacji więc kiedy na skutek realizacji uprawnień wynikających powyższego pozwolenia wodnoprawnego nastąpiłaby na terenie parku narodowego zmiana stosunków wodnych, nie byłoby możliwe wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, albowiem naruszałoby one wymagania wynikające z przepisów odrębnych jakim jest art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Okoliczność ta jednak musi zostać wykazana w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p. nie zabrania wydawania pozwoleń wodnoprawnych w ogólności, lecz dotyczy wszelkich działań, których wynikiem byłaby zamiana stosunków wodnych na obszarze parku narodowego.

Podkreślenia ponownego wymaga, że ani organ administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśniły jak należy rozumieć pojęcie "zmiana stosunków wodnych" w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, lecz arbitralnie przyjęły, że skoro pozwolenie wodnoprawne będzie realizowane na obszarze parku narodowego, to wówczas zastosowanie ma art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., co automatycznie przesądza o braku spełnienia przesłanek do wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na treść art. 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.

Tymczasem jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do zarządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie zadań ochronnych dla [...] Parku Narodowego, dotyczącego identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz wskazanie sposobów eliminacji lub ograniczania tych zagrożeń i ich skutków, wynika że na terenie tego parku narodowego realizowane są pozwolenia wodnoprawne. Z punktu 11 tego załącznika wynika, że zagrożeniem wewnętrznym jest nadmierny pobór wód z potoków, jezior i źródeł. Jako zagrożenie wewnętrzne nie został więc zidentyfikowany pobór wód w ogólności, lecz nadmierny pobór wód z potoków, jezior i źródeł.

W związku z powyższym, aby stwierdzić, że wnioskowane pozwolenie wodnoprawne nie odpowiada wymaganiom z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., w pierwszej kolejności należy zdefiniować pojęcie "zmiana stosunków wodnych", a następnie ustalić czy taka zamiana stosunków wodnych nastąpi na terenie [...] Parku Narodowego po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego.

W takiej sytuacji wydanie pozwolenia wodnoprawnego będzie możliwe dopiero po otrzymaniu przez wnioskodawcę od ministra właściwego do spraw środowiska odstępstwa od zakazu o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p. ( art. 15 ust. 3 u.o.p.).

Powyższe okoliczności przesądziły o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 84 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". W rozpoznawanej sprawie organ administracji przyjmując, że w sprawie, dla jej pozytywnego rozstrzygnięcia niezbędne jest odstępstwo od zakazów nie poinformował, o tym wnioskodawcy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wnioskodawca miałyby wówczas informację, że dla pozytywnego załatwienia sprawy niezbędne jest podjęcie przez niego innych czynności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności oceni jak należy rozumieć pojęcie zmiana stosunków wodnych w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p., a następnie ustali czy taka zmiana stosunków wodnych będzie miała miejsce w przypadku wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku dojścia do wniosku, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego będzie skutkowało zmianą stosunków wodnych niezębne będzie zastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. w zw. 100 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a.

Zezwolenie na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p. nie stanowi zagadnienia wstępnego skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania i w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu do wezwania strony do wystąpienia oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów powyższy zarzut skargi kasacyjnie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z uwagi na przedstawione powyżej naruszenia przepisów postępowania przedwczesnym byłoby rozpoznanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego to jest art. 126 pkt 1 i 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 7 i art. 15 ust. 3 u.o.p., albowiem ocena czy w wyniku wydania pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmiana stosunków wodnych na terenie [...] Parku Narodowego poprzedzona być musi przeprowadzeniem przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w tym uzasadnieniu.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję.

O kosztach orzeczono w oparci o art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 P.p.s.a. na które złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej i wpis od skargi w łącznej wysokości 450 złotych (stosownie do § 3 i § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2021, poz. 535), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji 100 złotych, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości oraz wynagrodzenie pełnomocnika za I i II instancję w łącznej wysokości 720 złotych stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.