Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 497/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 64d § 2, art. 64e, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu "Z. Spółka Jawna z siedzibą w P. od decyzji Wojewody z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 lipca 2023 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania Z. Sp. j. z siedzibą w P. (zwanego dalej "Skarżącym") od decyzji Prezydenta Miasta P. z 31 stycznia 2023 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę – uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dnia 31 grudnia 2021 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej Inwestorem") o pozwolenie na budowę kompleksu budynków wielorodzinnych oraz garażu podziemnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w P., na działce nr ewid. [...] i na części działki nr ewid. [...], ark. 07, obr. [...], jedn. ewid. [...] Miasto P. (zwanego też dalej "Inwestycją").

W toku postępowania Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") zobowiązał Inwestora do uzupełnienia określonych braków i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. W celu umożliwienia Inwestorowi wywiązania się z tego obowiązku, organ I instancji dwukrotnie zawieszał postępowanie administracyjne.

Przywołaną wyżej decyzją z 31 stycznia 2023 r. (dalej jako "Decyzja PnB") Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. w W., obejmującego budowę kompleksu budynków wielorodzinnych oraz garażu podziemnego wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], cz. dz. [...], ark. 07 obr. [...]), wskazując w uzasadnieniu, że Inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt budowlany, który został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, spełnił warunki wydania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżący - zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b.") w zw. z § 11 ust. 1 i 2 pkt 2-3, § 323 ust. 1 i 2 pkt 1, § 325 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako "rozporządzenie MI") - przez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie zapewnia zabezpieczenia przed zagrożeniami i uciążliwościami związanymi z aktualnym produkcyjno-usługowo-magazynowym zagospodarowaniem części sąsiednich działek,

a nadto wniósłszy o zbadanie w toku postępowania odwoławczego kwestii ewentualnego naruszenia:

2. art. 35 ust. 1 pkt 3a p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś.")) oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie RM") - przez brak przedłożenia koniecznego uzgodnienia, jakim była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a to z uwagi na znaczną powierzchnię przeznaczoną pod parkingi zamknięte (garaże) oraz możliwość oddziaływania inwestycji na pobliski obszar [...] w P., względnie brak koniecznego przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...],

3. art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia MI - przez możliwe niezachowanie określonych w § 60 ust. 1 norm nasłonecznienia we wszystkich lokalach nowoprojektowanego budynku i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy nasłonecznienia, a także nadmiernego zacienienia działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji

- zawnioskował o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także odmowę udzielenia pozwolenia na budowę Inwestycji, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uchylając decyzję Prezydenta Miasta i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia - przywołaną na wstępie decyzją z 18 lipca 2023 r. - Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że doszedł do przekonania, iż podnoszone przez Skarżącego zarzuty w zakresie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w skrócie "decyzji u.ś.") są słuszne. Podkreślił, że zgodnie z "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") obowiązującego na terenie Inwestycji - tj. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P. w P. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...]; dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan") - ustalony został zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem dopuszczonych pozostałymi ustaleniami planu oraz inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (§ 5 pkt 3 Planu). Ponadto nakazano zapewnienie na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1,5 stanowiska postojowego na każde mieszkanie w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, przy czym należy zabezpieczyć co najmniej 5% udział stanowisk postojowych przystosowanych do obsługi pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w wymaganej liczbie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych (§ 9 pkt 7 lit. a Planu). Jak zaś wynika z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji u.ś. jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich zaliczyć należy m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, dot. m.in. zabudowy mieszkaniowej, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody (§ 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia RM). W ocenie Wojewody dokonane przez Inwestora obliczenia powierzchni garażu podziemnego wraz z powierzchnią infrastruktury towarzyszącej - nie dość, że rozbieżne (gdyż zgodnie z wyjaśnieniami Inwestora przedstawionymi na żądanie organu I instancji wynoszące łącznie: 4927,02 m2, zaś według danych z projektu architektoniczno-budowlanego wynoszące łącznie: 4974,60 m2) - nie uwzględniają całości Inwestycji, a mianowicie 12 stanowisk postojowych zaplanowanych na powierzchni terenu, o łącznej powierzchni 224,9 m2.. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że powierzchnia garażu i miejsc postojowych wynosi łącznie 5199,5 m2, a więc przekracza próg, dla którego Inwestycję należy zaliczyć do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, i to bez uwzględniania towarzyszącej infrastruktury, takiej jak drogi dojazdowe. Świadczy to o niedokładnej weryfikacji projektu budowlanego, jakiej dokonał Prezydent Miasta pod kątem środowiskowym, pomijając również "zapisy" § 5 pkt 3 Planu - co stanowi nie tylko naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego (w tym art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b p.b.), ale i przepisów procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W związku z tym organ II instancji wskazał, że oceniając ponownie sprawę Prezydent Miasta zobowiąże Inwestora do ponownego wyjaśnienia powierzchni i oceni, czy w świetle "zapisów" § 5 pkt 3 Planu miejscowego Inwestycja będzie zgodna z przepisami m.p.z.p.

Dokonując dalszej weryfikacji projektu budowlanego pod kątem wymogów Planu miejscowego, Wojewoda stwierdził, że skoro w ramach Inwestycji zaplanowano łącznie 143 lokale mieszkalne, to w świetle wymogów z § 18 rozporządzenia MI oraz § 9 pkt 1 lit. a, pkt 14 i pkt 15 Planu miejscowego w ramach Inwestycji na działce budowlanej wyznaczonych powinno być 215 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, przy czym 11 z nich przystosowanych do obsługi pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Tymczasem wprawdzie łącznie na terenie Inwestycji zapewniono 217 miejsc postojowych, jednakże 51 miejsc postojowych w garażu podziemnym usytuowano jeden za drugim, co oznacza, że są miejscami zależnymi. W § 9 pkt 7 lit. a Planu uchwałodawca lokalny nakazał zaś, by na działce budowlanej zapewniać stanowiska postojowe w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1,5 na każde mieszkanie, a więc - zdaniem Wojewody - by każde z nich było niezależne. W konsekwencji organ II instancji przyznał rację Inwestorowi, że Plan miejscowy nie wskazuje progu miejsc zależnych, jakie określił organ I instancji w postanowieniu zobowiązującym do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji (tj. 25% wszystkich miejsc w garażu podziemnym). Zarazem jednak nie przychylił się do stanowiska Inwestora, iż proporcjonalnie miejsc zależnych może być 1/3 (33%). W ocenie Wojewody narzucenie w m.p.z.p. wskaźnika miejsc postojowych na mieszkanie ma na celu realne zapewnienie miejsca postojowego, czego miejsce zależne nie spełnia, skoro korzystanie z niego (wjazd, wyjazd) uzależnione jest od innego użytkownika. Tym samym dopuszczenie w rozpoznawanej sprawie, aby w bilansie uwzględnić 51 miejsc postojowych zależnych, może w realiach życia codziennego oznaczać, że dostęp do tych miejsc będzie miał charakter iluzoryczny. Dokonane ustalenia świadczą, zdaniem organu II instancji, o niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Prezydenta Miasta, który w postanowieniu z 07 marca 2022 r. wadliwie - bo wbrew dyspozycji § 18 rozporządzenia MI w zw. z § 9 pkt 7 lit. a Planu miejscowego - wskazał Inwestorowi na możliwość zapewnienia 25% miejsc postojowych zależnych. W związku z tym organ II instancji sformułował wytyczne, zgodnie z którymi przy ponownej ocenie sprawy Prezydent Miasta zobowiąże Inwestora - korzystając z trybu art. 35 ust. 3 p.b. – do zaprojektowania wszystkich miejsc postojowych dla samochodów osobowych jako stanowiska niezależne.

Niezależnie od powyższych naruszeń, Wojewoda stwierdził także niezgodność Inwestycji z § 11 pkt 7 lit. b Planu miejscowego, w którym to przepisie ustalono wysokość budynku nie większą niż 20 m i nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych. Tymczasem, w ocenie Wojewody, rzeczywiste rozwiązanie techniczne wykazuje zaprojektowanie 6 kondygnacji nadziemnych. Albowiem, jak wynika z części opisowej oraz graficznej projektu architektoniczno-budowlanego, nad V kondygnacją budynku A zaprojektowano budowę kilku antresol, które ją w znacznej części przekrywają i które będą miały wysokość 2,68 m, a więc tyle samo co kondygnacje poniżej (z wyjątkiem parteru), i będą doświetlone co najmniej z jednej strony. Ponadto antresole w 3 lokalach mieszkalnych będą miały możliwość wyjścia na taras. Zdaniem Wojewody nie do zaakceptowania jest zaproponowana przez Inwestora w projekcie budowlanym "antresola", stanowiąca w istocie 6 kondygnację nadziemną (tj. V piętro budynku). W poszczególnych lokalach mieszkalnych nie zaprojektowano antresol, a jedynie niewielkie otwarcia stropów nad wejściami do lokali, bądź przy schodach. Jest to rozwiązanie pozorne, będące otwarciem stropu umożliwiającym komunikację między kondygnacjami w lokalu. Sama okoliczność zmniejszenia powierzchni kondygnacji w stosunku do kondygnacji poniżej nie czyni tej kondygnacji antresolą, bowiem w takim przypadku każda kondygnacja, z której wydziela się przestrzeń np. na realizację schodów, mogłaby być błędnie uznawana za antresolę. W świetle poczynionych ustaleń należało - zdaniem organu II instancji - dojść do wniosku, że znajdujące się na ostatnim piętrze mieszkania są dwupoziomowe, co narusza § 11 pkt 7 lit. b Planu. Kwestia ta, poruszona przez Prezydenta Miasta, nie została przezeń w należyty sposób wyegzekwowana, co świadczy o niepełnej weryfikacji projektu przez organ I instancji, a tym samym narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto Wojewoda zauważył, że w projekcie budowlanym brak jest odniesienia do § 9 pkt 12 lit. a Planu miejscowego, który nakazuje zapewnienie na działce budowlanej stanowisk dla rowerów w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko na każde mieszkanie w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Niewystarczające jest wykazanie na rysunku projektu zagospodarowania terenu miejsc na rowery bez wykazania, czy warunek określony Planem miejscowym jest spełniony. Powyższe, zdaniem Wojewody, świadczy o niepełnej analizie "zapisów" m.p.z.p. w kontekście projektowanej Inwestycji, czym naruszono m.in. art. 80 k.p.a. Rozpatrując sprawę, organ I instancji zobowiąże Inwestora do wyjaśnienia powyższej kwestii, a następnie oceni, czy dla Inwestycji został spełniony wymóg z § 9 pkt 12 lit. a Planu.

Na zakończenie Wojewoda odniósł się szeroko do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących analizy nasłonecznienia i przesłaniania, kwestii akustycznych oraz rozwiązań projektowych - nie podzielając zastrzeżeń Skarżącego w tym zakresie - by w konkluzji stwierdzić, że projekt budowlany zatwierdzony przez organ I instancji narusza przepisy techniczno-budowlane oraz "zapisy" Planu miejscowego, co było efektem wadliwych ustaleń organu I instancji, mających wpływ na zakres Inwestycji. O wadliwości prowadzonego postępowania administracyjnego świadczy m.in. brak wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego. Niemniej jednak najistotniejszy wpływ na zastosowanie przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej wywarł brak należytej staranności - nie tylko w prowadzeniu postępowania, ale przede wszystkim w ocenie planowanego zamierzenia budowlanego pod kątem zgodności z Planem miejscowym, do jakiej zobligowany był organ I Instancji na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., jak i zgodności z przepisami środowiskowymi, które to wymusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. W ocenie Wojewody podniesione przezeń nieprawidłowości i błędy mają o tyle istotny charakter, że ich wyjaśnienie na etapie II instancji wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w przeważającej części tylko przez organ odwoławczy, zaprzeczając tym samym dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. Oceniając ponownie sprawę, Prezydent Miasta zobligowany będzie do wezwania Inwestora do wyjaśnienia niespójności zawartych w projekcie budowlanym, zapewnienia niezależnych miejsc postojowych, a także do oceny Inwestycji pod kątem przepisów środowiskowych, mając na względzie zapisy Planu.

Sprzeciw od opisanej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. Sp. j. z siedzibą w P., reprezentowany przez ad O., który - zarzuciwszy:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania ponownego rozpatrzenia, bowiem wobec stwierdzonych uchybień powinno nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmownej - szczególnie biorąc pod uwagę powtarzające się na wielu płaszczyznach nieprzystosowanie projektów budowlanych ze strony Inwestora do ograniczeń wynikających z Planu miejscowego;

2) brak uwzględnienia istotnych zarzutów Skarżącego, tj. oddziaływania akustyki otoczenia na komfort funkcjonowania na terenie inwestycji oraz zagadnienia nasłonecznienia

- wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w całości było niewątpliwie trafne, lecz organ II instancji miał sposobność i powinność wydać decyzję merytoryczną odmowną. Istotne znaczenie ma zmarginalizowana w decyzji Wojewody kwestia oddziaływania akustyki otoczenia na komfort funkcjonowania na terenie inwestycji oraz zagadnienie nasłonecznienia. Organ nie wziął także pod uwagę przepisów § 11 ust. 1 i 2 pkt 2-3, § 323 ust. 1 i 2 pkt 1, § 325 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, w sytuacji, gdy Skarżący na sąsiedniej względem Inwestycji działce posiada znaczny park maszynowy i konieczne jest zapewnienie ochrony nowej zabudowy przed potencjalnym hałasem, co Inwestor pomija, tak jak i pozostałe immisje z sąsiednich nieruchomości. Ponadto strona skarżąca wniosła o zbadanie "w toku postępowania odwoławczego" kwestii nasłonecznienia we wszystkich lokalach nowoprojektowanego budynku. Na etapie postępowania przed organem I instancji zagadnienie wpływu budowy nowoprojektowanej zabudowy na zabudowę nieruchomości sąsiednich nie było przedmiotem pogłębionej analizy, a zapewnienia Inwestora, że planowana inwestycja nie oddziałuje na sąsiednie działki, wydają się powierzchowne i niewłaściwie zweryfikowane przez organ I instancji. Końcowo autor skargi podniósł, że w stanie faktycznym brak przesłanek do zastosowania ponownego rozpatrzenia, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Skoro Inwestor konsekwentnie popierał wniosek z nierzetelnie obliczonymi parametrami (powierzchnia garaży, liczba miejsc parkingowych) oraz forsował rozwiązania pozorne (dodatkowa kondygnacja jako rzekoma antresola), to należało wydać decyzję merytoryczną odmowną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 29 sierpnia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 497/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej w skrócie "p.p.s.a."), przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 24 sierpnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 25 sierpnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Wojewody z 18 lipca 2023 r. ([...]) uchylającej, do ponownego rozpatrzenia, decyzję Prezydenta Miasta P. z 31 stycznia 2023 r. (nr [...]) zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę ("Decyzję PnB") – został wniesiony w niniejszej sprawie przez Skarżącego, do którego należy działka nr ewid. [...] sąsiadująca z terenem Inwestycji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; w skrócie "p.b.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie wskazuje się, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27.07.2023 r., I OSK 1436/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Już z tych względów Sąd nie był władny odnieść się do podniesionych w pkt 2 zarzutów skargi kwestii dotyczących "braku uwzględnienia [przez Wojewodę] istotnych zarzutów skarżącego, tj. oddziaływania akustyki otoczenia na komfort funkcjonowania na terenie inwestycji oraz zagadnienia nasłonecznienia" - skoro z motywów zaskarżonej decyzji jasno wynika, że zgłaszane przez Skarżącego zarzuty w kwestii możliwego, negatywnego oddziaływania Inwestycji na działki sąsiednie, w tym na działkę Skarżącego, nie zostały przez organ II instancji podzielone, i w konsekwencji nie stanowiły one podstawy do zastosowania przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji według przedstawionych wyżej reguł, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu Decyzji PnB, uzasadniają jej uchylenie oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że nie było sporne między stronami, iż Decyzja PnB powinna zostać uchylona. Spór dotyczył jedynie tego, czy Wojewoda, uchyliwszy decyzję Prezydenta Miasta, zasadnie przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy jednak - jak twierdzi Skarżący - powinien był na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą udzielenia Inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zakres i waga wytkniętych przez ten organ uchybień, jakimi dotknięte było pierwszoinstancyjne postępowanie wyjaśniające, w tym w zakresie oceny kompletności i prawidłowości przedłożonych przez Inwestora projektów architektoniczno-budowlanego oraz zagospodarowania terenu (zwanych też dalej łącznie "projektem budowlanym"), uzasadniały nie tylko uchylenie Decyzji PnB, ale również przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po pierwsze, Wojewoda zasadnie wytknął organowi I instancji wadliwe nieuwzględnienie w bilansie powierzchni parkingowej przewidzianej w ramach Inwestycji, miejsc postojowych zaplanowanych na powierzchni terenu.

Jest to uchybienie istotne w kontekście wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b p.b., w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.").

Przepis art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. stanowi, że uzyskanie decyzji u.ś. jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do tych ostatnich zaś zalicza się - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie RM") w brzmieniu, które obowiązywało na dzień wydania zaskarżonej decyzji - m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 55 (dot. zabudowy mieszkaniowej), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, tj. na obszarach nieobjętych wyszczególnionymi formami ochrony przyrody.

W kontrolowanej sprawie Inwestor nie dysponował decyzją u.ś., gdyż - jak wynika z przedłożonego przezeń projektu architektoniczno-budowlanego oraz wyjaśnień przekazanych organowi I instancji - przyjął, że użytkowa powierzchnia garażowa (garażu podziemnego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie będzie przekraczać określonej w § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia RM wielkości 0,5 ha (gdyż według projektu powierzchnia użytkowa miała wynosić 4974,60 m2, a zgodnie z późniejszymi wyjaśnieniami Inwestora - 4927,02 m2). A zatem uznał, że uzyskanie decyzji u.ś. dla planowanej Inwestycji nie jest wymagane. Jednakże Wojewoda zasadnie zauważył, że doliczenie błędnie pominiętej w bilansie przez Inwestora powierzchni użytkowej miejsc postojowych naziemnych (łącznie: 224,9 m2) spowoduje przekroczenie granicznej wielkości 0,5 ha, skutkującej zaliczeniem Inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei pod znakiem zapytania stawia zgodność Inwestycji z ustaleniami obowiązującego na jej terenie planu miejscowego - tj. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P. w P. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...]; w skrócie "Plan miejscowy" lub "Plan") - w którego § 5 ust. 3 ustalony został zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem dopuszczonych pozostałymi ustaleniami Planu oraz inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej). W konsekwencji Wojewoda zasadnie poruczył organowi I instancji, aby ten, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązał Inwestora do powtórnego "wyjaśnienia powierzchni" - co, dodajmy, może przybrać postać określonych korekt projektowych (zwłaszcza w kontekście kolejnego, niżej analizowanego wytyku Wojewody dot. zaprojektowania tzw. miejsc postojowych zależnych) - a następnie aby ocenił, czy w świetle cytowanego § 5 pkt 3 Planu miejscowego spełniony będzie, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a in principio p.b., wymóg zgodności Inwestycji z ustaleniami m.p.z.p.

Po drugie, Wojewoda wytknął także bezpodstawność zaprojektowania niektórych spośród zaplanowanych miejsc postojowych jako tzw. miejsc postojowych zależnych, tj. miejsc, do których dostęp odbywa się poprzez inne miejsce postojowe (np. miejsca rodzinne lub platformę parkingową).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że z uwagi na liczbę zaprojektowanych w ramach Inwestycji lokali mieszkalnych (143), w świetle wymogów określonych w § 9 pkt 7 [a nie "pkt 1", jak omyłkowo podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji] lit. a, pkt 14 i pkt 15 Planu miejscowego, w ramach Inwestycji na działce budowlanej wyznaczonych powinno być 215 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, przy czym 11 z nich powinno być przystosowanych do obsługi pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (tj. samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne). Nie ulega też wątpliwości, że na terenie Inwestycji zaplanowano łącznie 217 miejsc postojowych, jednakże - jak zauważył Wojewoda - 51 z nich, zlokalizowanych w garażu podziemnym, usytuowano jeden za drugim, co oznacza, że są one miejscami zależnymi.

W ocenie Wojewody, skoro w § 9 pkt 7 lit. a Planu miejscowego nakazano, by na działce budowlanej zapewnić stanowiska postojowe w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1,5 na każde mieszkanie, to oznacza, że każde z nich powinno być niezależne. W konsekwencji organ II instancji przyznał rację Inwestorowi, że Plan miejscowy nie określa progu (dopuszczalnej liczby) miejsc zależnych, jak przyjął organ I instancji (dopuszczając 25% wszystkich miejsc w garażu podziemnym). Zarazem jednak nie przychylił się do stanowiska Inwestora, iż proporcjonalnie miejsc zależnych może być 1/3 (33%). Zdaniem Wojewody narzucenie w Planie miejscowym wskaźnika miejsc postojowych na mieszkanie miało na celu realne zapewnienie miejsca postojowego, czego nie spełnia miejsce zależne, skoro korzystanie z niego (wjazd / wyjazd) uzależnione jest od innego użytkownika.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że z uwagi na wskazane wyżej ograniczenie zakresu kontroli sądowej w sprawach rozpoznawanych przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu wniesionego do decyzji kasatoryjnej, zasadniczo do kwestii proceduralnych (związanych z zasadnością zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a.) - oraz mając dodatkowo na względzie okoliczność, że uczestnikiem niniejszego postępowania sądowego nie był Inwestor, który w konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia niniejszego wyroku, a jednocześnie na ogólnej zasadzie art. 153 p.p.s.a. byłby związany oceną prawną w tym wyroku wyrażoną - należy stwierdzić, że Sąd nie jest władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii przyjętej przez Wojewodę interpretacji regulacji materialnoprawnej zawartej w przywołanym § 9 pkt 7 lit. a Planu miejscowego, a także w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie "rozporządzenie MI"). W konsekwencji Sąd musi ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że stanowisko Wojewody znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowym.

Przykładowo, w wyroku z 31 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 211/23 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że miejsca postojowe zależne są to takie miejsca, do których dostęp odbywa się poprzez inne miejsca parkingowe np. poprzez tzw. miejsca rodzinne czy platformę parkingową. Kwestia możliwości ich projektowania nie została dotychczas uregulowana prawnie. Mimo iż istotnie w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc postojowych rodzinnych - podwójnych, czyli miejsc na dwa pojazdy, to jednak miejsce podwójne nie oznacza tego samego co dwa miejsca. To zaś powoduje, że istotna jest jedynie liczba niezależnych odrębnych miejsc postojowych. Celem nałożonego na organ przez art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zapewnienie, aby obiekt, który ma być wzniesiony, posiadał takie rozwiązania, by w momencie zakończenia budowy spełnione były warunki określone decyzją o warunkach zabudowy [odpowiednio: planem miejscowym]. Obowiązek spełnienia tych warunków ma zatem spoczywać na inwestorze, a nie na przyszłych użytkownikach budynku i ma być zrealizowany już w momencie zakończenia budowy zgodnej z projektem, a nie w jakiejś nieokreślonej przyszłości po zakończeniu budowy. Wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy [odpowiednio: w planie miejscowym] minimalnej ilości miejsc parkingowych ma na celu realne zapewnienie miejsca postojowego, czego miejsce zależne nie spełnia, skoro korzystanie z niego (wjazd, wyjazd) uzależnione jest od innego użytkownika (zob. wyrok WSA z 31.08.2023 r., II SA/Po 211/23, i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Na gruncie przyjętej przez Wojewodę interpretacji kwestii wymaganego rodzaju miejsc postojowych organ ten w sposób uprawniony wskazał, że stanowisko Prezydenta Miasta było w powyższym zakresie wadliwe, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone niewłaściwie. Konsekwentnie też wskazał, że organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien zobowiązać Inwestora do zaprojektowania (zgodnie z wytycznymi Planu miejscowego) wszystkich miejsc postojowych dla samochodów osobowych jako stanowisk niezależnych.

Po trzecie, niezależnie od powyższych naruszeń, Wojewoda wytknął również niezgodność Inwestycji z § 11 pkt 7 lit. b Planu miejscowego, w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość budynków "nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych". Zdaniem Wojewody rzeczywiste rozwiązanie techniczne wykazuje zaprojektowanie w budynku A sześciu kondygnacji nadziemnych. A to za sprawą zaprojektowanych nad 5. kondygnacją kilku "antresol", które, zdaniem Wojewody, z uwagi na przyjęte rozwiązania techniczne w budynku, stanowią w istocie 6. kondygnację nadziemną. Wychodząc od definicji legalnej "antresoli" - w myśl której pod tym pojęciem należy rozumieć "górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona" (§ 3 pkt 19 rozporządzenia MI) - Wojewoda przyjął, że "przepis § 3 pkt 19 warunków technicznych wprowadzający wymóg, by powierzchnia antresoli była mniejsza niż powierzchnia kondygnacji lub pomieszczenia, nad którymi znajduje się antresola, nie wprowadza wprawdzie wymogów w zakresie różnicy tej powierzchni, jednakże zachowanie architektonicznego charakteru antresoli stanowiącego ze swej istoty element otwarty na pomieszczenie, z którego jest on wydzielony, zakłada «otwartość», a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie więc spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana". Opierając się na takiej wykładni pojęcia "antresoli", organ II instancji uznał, że w poszczególnych lokalach mieszkalnych (np. A4.61, A4.62, A4.71 i A4.72) nie zaprojektowano antresol, a jedynie niewielkie otwarcia stropów nad wejściami do lokali, bądź przy schodach. Jest to rozwiązanie pozorne, będące otwarciem stropu umożliwiającym komunikację między kondygnacjami w lokalu. Sama okoliczność zmniejszenia powierzchni kondygnacji w stosunku do kondygnacji poniżej nie czyni tej kondygnacji antresolą, bowiem w takim przypadku każda kondygnacja, z której wydziela się przestrzeń np. na realizację schodów, mogłaby być błędnie uznawana za antresolę. W konsekwencji Wojewoda doszedł do wniosku, że znajdujące się na ostatnim piętrze mieszkania są dwupoziomowe, co narusza § 11 pkt 7 lit. b Planu.

Należy zaznaczyć, że również w tym przypadku - z uwagi na zasygnalizowane wyżej ograniczenie zakresu kontroli sądowej w sprawach rozpoznawanych przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu wniesionego do decyzji kasatoryjnej, oraz na fakt, że uczestnikiem niniejszego postępowania sądowego nie jest Inwestor - Sąd nie jest władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii prawidłowości przyjętej przez Wojewodę wykładni materialnoprawnego pojęcia "antresoli", lecz znów musi się ograniczyć do stwierdzenia, że stanowisko Wojewody w tym zakresie znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowym.

Przykładowo, w wyroku z 17 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1207/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny - podkreśliwszy, że w definicji legalnej "antresoli" mowa jest o dwóch różnych antresolach, tj. o antresoli kondygnacji i antresoli pomieszczenia - wyjaśnił, że "jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola taka musi być «wydzielona» właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i zarazem otwarta na to pomieszczenie. Zachowany musi być zatem wymóg jednoprzestrzenności takiego pomieszczenia. Podobnie jest z antresolą kondygnacji, gdzie antresola musi mieścić się w przestrzeni otwartej danej kondygnacji, a nie znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią. Antresola stanowi bowiem pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i jest otwarta na tę przestrzeń, z której została wydzielona. Stąd też sam fakt, że na powierzchni określanej mianem antresoli nie wydzielono pomieszczeń nie jest wystarczający - dla spełnienia powyższej definicji, musi ona być wydzielona z jednego pomieszczenia, na które jest otwarta (lub z kondygnacji, której powierzchnia nie jest przedzielona przegrodami budowlanymi) i mieć powierzchnię mniejszą od powierzchni tego pomieszczenia".

Na gruncie przyjętej przez Wojewodę wykładni pojęcia "antresoli" organ ten w sposób uprawniony wskazał, że kwestia ta, choć poruszona przez Prezydenta Miasta, to nie została przezeń w należyty sposób wyegzekwowana, co świadczy o niepełnej weryfikacji projektu budowlanego przez organ I instancji, a tym samym narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodajmy do wywodów Wojewody, że usunięcie wytkniętych przez ten organ uchybień w omawianym zakresie wymagać może poczynienia istotnych zmian projektowych, w celu doprowadzenia do stanu zgodności z Planem miejscowym (z jego § 11 pkt 7 lit. b).

Po czwarte, Wojewoda w pełni zasadnie wytknął, że w projekcie budowlanym brak jest należytego odniesienia do wymogu z § 9 pkt 12 lit. a Planu miejscowego, zgodnie z którym należy zapewnić na działce budowlanej stanowiska dla rowerów w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko na każde mieszkanie w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Rzeczywiście jako niewystarczające należy ocenić ujęcie na rysunku projektu zagospodarowania terenu Inwestycji miejsc na rowery bez jednoczesnego wykazania, że ww. warunek planistyczny został spełniony. Również powyższe świadczy o niepełnym przeanalizowaniu przez organ I instancji ustaleń Planu miejscowego w kontekście projektowanej Inwestycji. Usunięcie tego uchybienia wymagać będzie, jak trafnie zauważył Wojewoda, zobowiązania Inwestora do wyjaśnienia powyższej kwestii - w tym, dodajmy, do ewentualnej korekty przedłożonego projektu - a następnie dokonania oceny przez organ architektoniczno-budowlany spełnienia w ramach Inwestycji wymogu z § 9 pkt 12 lit. a Planu.

W orzecznictwie sądowym została sformułowana zasadniczo trafna teza, zgodnie z którą "[w]ykazanie przez organ odwoławczy choćby jednej okoliczności uzasadniającej zwrócenie sprawy organowi I instancji zwalnia sąd administracyjny z badania pozostałej części zaskarżonego aktu, ponieważ zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Tak więc zaistnienie choćby jednej przesłanki świadczącej o naruszeniu przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wystarcza do pozytywnej weryfikacji decyzji kasacyjnej" (zob. wyrok WSA z 12.05.2023 r., II SA/Wr 179/23, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie wystąpienie takich okoliczności Wojewoda w dostatecznym stopniu wykazał. Albowiem zidentyfikowane przezeń uchybienia, do jakich doszło w ramach pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego - zwłaszcza w zakresie zaprojektowanych miejsc postojowych (ich łącznej powierzchni użytkowej i wymaganej "niezależności") oraz "antresol" - zaowocowało ostaniem się w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym istotnych nieprawidłowości, których usunięcie zgodnie ze wskazaniami organu II instancji wymagać będzie najpewniej wprowadzenia znaczących zmian w tym projekcie, a konsekwencji dokonania ponownej jego oceny przez organ architektoniczno-budowlany, zwłaszcza co do wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Zdaniem Sądu zakres tych czynności (niezbędnych zmian oraz ocen) wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dozwolonego organowi odwoławczemu zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.

Z tych względów należało zgodzić się z konkluzją organu II instancji, że podniesione w zaskarżonej decyzji Wojewody nieprawidłowości i błędy mają na tyle istotny charakter, że ich wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającej części tylko przez organ II instancji, "zaprzeczając tym samym [zasadzie] dwuinstancyjności postępowania [administracyjnego], o jakiej mowa w art. 15 k.p.a."

Taka konkluzja ma oparcie w trafnym stanowisku wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1152/23 (CBOSA), zgodnie z którym "w toku postępowania odwoławczego organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe i merytorycznie rozpatrzyć sprawę, jednakże sformułowanie «uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie» wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. [...] instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. [...] Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania".

Uzupełniająco wypada jeszcze zauważyć, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego implikuje nie tylko obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ale zasadniczo również wydania dwóch decyzji spełniających wymogi określone w art. 107 k.p.a. Tymczasem, o ile zaskarżona decyzja Wojewody powyższe wymogi niewątpliwie spełnia, o tyle uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta razi swą lakonicznością - w kontekście ujawnionych w toku postępowania przed tym organem kwestii spornych oraz zgłoszonych pierwotnie przez organ I instancji licznych uwag i nakazów względem przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego. Oto bowiem merytoryczna warstwa uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta zawiera się w czterech krótkich akapitach (a siedmiu zdaniach), w których organ ten ogólnikowo skwitował, że Decyzja PnB jest zgodna z wnioskiem Inwestora; że Inwestor oświadczył, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; że zakres robót jest zgodny z m.p.z.p.; że projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a do projektu zostały dołączone stosowne zaświadczenia. Nie sposób uznać, aby w okolicznościach kontrolowanej sprawy tak ujęte motywy decyzji Prezydenta Miasta spełniały wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza co do powinności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, i dowodów, na których się oparł, a także w zakresie należytego wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem odnośnych przepisów prawa (tu zwłaszcza: przepisów Planu miejscowego).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw Skarżącego oddalił.