Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 258/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5, art. 34
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 630/20 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 630/20, oddalił skargę E. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Nowotarski decyzją z 14 sierpnia 2019 r. Nr [...]znak [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: P.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z 28 maja 2019 r., uzupełnionego w dniu 25 lipca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. i K. G. obejmujący nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym (zlokalizowanego ścianą pełną oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 w granicy z dz. ewid. [...] w zabudowie zwartej z istniejącym budynkiem oraz ścianą pełną oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 w granicy z dz. nr ewid. [...]) na dz. ewid. nr [...], położonej w [...] przy ul. [...][...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że działka inwestora (w części zainwestowanej), zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 24 (Dział), zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z 12 maja 2014 r. (t.j. Dz. Urz. Woj. Mał. poz. [...] z [...] czerwca 2017 r., dalej: m.p.z.p.), położone są w terenie oznaczonym symbolem: MNb. 10 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedłożone rozwiązania projektowe są zgodne z ustaleniami w/w planu. Przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - w związku z tym inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sporne zamierzenie inwestycyjne nie leży w granicach: obszaru chronionego "Natura 2000", Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ani w bezpośrednim ich sąsiedztwie. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału przeciwpowodziowego [...]. Zgodnie z pismem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu znak: [...] z 18 grudnia 2018 r., w przypadku gdy przedmiotowa inwestycja obejmuje jedynie wykonanie nadbudowy jednej kondygnacji istniejącego budynku, bez prowadzenia robót ziemnych, to decyzja zwalniająca z zakazu wykonywania robót lub czynności wpływających na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, zgodnie z art. 176 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2268), nie będzie wymagana. Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1 i 3 P.b.; posiada wymagane opinie i uzgodnienia (art. 34 P.b.), zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7; został sporządzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Projektanci, zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b., do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. należało udzielić wnioskowanego pozwolenia.

Wojewoda Małopolski decyzją z 16 marca 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania E. L., utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego analiza projektu w zakresie opisanym w art. 35 P.b. pozwala na stwierdzenie, iż został on opracowany zgodnie z przepisami. Projekt budowlany jako załącznik do decyzji opatrzony został klauzulą stanowiącą o zatwierdzeniu projektu. Zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu. Projektanci do opracowania załączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Załączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wykonano charakterystykę energetyczną obiektu. Załączono opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Obiekt został zaliczony do II kategorii geotechnicznej przy prostych warunkach gruntowych. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonano na kopii aktualnej mapy do celów projektowych zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Główny projektant potwierdził zgodność treści mapy z oryginałem. Projekt budowlany obejmuje nadbudowę budynku mieszkalnego o jedną kondygnację w istniejącym obrysie ścian oraz przebudowę ścian zewnętrznych budynku, polegającą na powiększeniu i przesunięciu niektórych istniejących otworów okiennych i drzwiowych, budowę podcienia w kondygnacji piwnicy od strony południowej oraz termoizolację elewacji. Jak wynika z pzt nadbudowywany budynek zlokalizowany jest przy granicy działki sąsiedniej (nr [...], stanowiącej własność odwołującej się), w zabudowie zwartej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na tej działce. Przedmiotowa inwestycja, polegająca na nadbudowie istniejącego budynku jednorodzinnego jest w ocenie organu zgodna z § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - istniejący budynek znajduje się w odległości 3,10 m, 7,70 m – 8,25 m do granicy południowej; od strony północnej budynek znajduje się w odległości 0,40 m – 1,92 m do granicy działki nr [...], której teren – zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. (oznaczenie KDL.3) – przeznaczony jest dla lokalizacji drogi publicznej klasy lokalnej (zgodnie z § 12 ust. 10). Nadbudowa budynku przy granicy z działką od strony zachodniej oraz wschodniej została zaprojektowana uwzględniając przepisy dotyczące bezpieczeństwo pożarowe zawarte w warunków technicznych: ściana zachodnia (zgodnie z § 271-273 warunków technicznych) oraz wschodnia (zgodnie z § 232 i 235) projektowane są jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego w klasie REI 60. Ściany zostały wysunięte 30 cm ponad dach oraz poza lico ściany. Ściany zewnętrzne na całej wysokości zaprojektowano z materiałów niepalnych; połać dachu blacha – NRO. Do projektu załączono ekspertyzę konstrukcyjną dotyczącą istniejącego budynku. Projektant konstrukcji stwierdził, że projektowana nadbudowa nie będzie oddziaływać negatywnie na sąsiedni istniejący budynek, projektowana budowa jest obiektem konstrukcyjnie niezależnym, a wszystkie rozwiązania techniczne zapewniają niezależną pracę budynku istniejącego i obiektu projektowanego. Budynki posiadają dwie niezależne ściany konstrukcyjne o parametrach ścian oddzielenia pożarowego. Odprowadzenie wody opadowej zaprojektowano do istniejącego szczelnego zbiornika na deszczówkę. Projektowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p.. Teren inwestycji zlokalizowany jest w całości w obszarze MNb.10 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Inwestycja jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie projektuje się zmiany zagospodarowania terenu ani żadnych dodatkowych terenów utwardzonych, a przebudowa i nadbudowa nie wychodzi poza obrys istniejącego budynku. Inwestycja wpisuje się w uregulowania m.p.z.p.: projektowany teren biologicznie czynny wynosi 47,95% powierzchni terenu inwestycji (zadany: min. 10%), wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,46 pow. działki (zadany: 0,01-0,5), kubatura nadziemna budynku wynosi 975,35 m³ (zadana maksymalna: 1500 m³). Zgodnie z m.p.z.p. maksymalna wysokość budynku to 12 m. Po stronie północnej istniejący teren przylegający do budynku jest na poziomie -0,30 m, a od południowej na poziomie -2,90 m, co daje różnicę 2,6 m. Zatem średni poziom istniejącego terenu przylegającego do przedmiotowego budynku wynosi -1,3 m. W związku z powyższym wysokość budynku mierzona od średniego poziomu terenu przyległego, do poziomu głównej kalenicy budynku (znajdującej się na wysokości 9,58 m) wynosi 10,88 m, zatem jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Geometria, kąt nachylenia dachu oraz estetyka elewacji wpisują się w ustalenia m.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Obiekt położony jest w granicach strefy ochrony sanitarnej od cmentarza – 150 m (posiada dostęp do wody z miejskiego wodociągu) oraz w terenie narażonym na zalewanie – 50 m od wału przeciwpowodziowego (uzgodnienie z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – pismo z dnia 18 grudnia 2018 r.). Obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej dawnych przedmieść. Projekt architektury uzgodniono 14 lutego 2019 r. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków delegatura w [...]. W rejonie planowanej inwestycji nie występują obiekty zabytkowe. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w granicach obszaru chronionego Natura 2000 ani w terenach osuwiskowych, górniczych czy chronionych przyrodniczo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że odwołująca się nie została pozbawiona materialnego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał też, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (dz. ewid. nr [...]) poprzez istniejące utwardzenie na dz. ewid. nr [...] (będącej własnością inwestora), [...] i [...], co przedstawiono w projekcie zagospodarowania terenu. Inwestorzy posiadają zgodę właściciela działek ewid. nr [...] i [...] na korzystanie z tych działek. Argument podważający istnienie faktycznego dostępu do drogi ze względu na istniejące ogrodzenie nie potwierdza się – z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka inwestycyjna od strony drogi rzeczywiście posiada ogrodzenie, a w ogrodzeniu znajduje się brama. Ponadto nawierzchnia w rejonie bramy oznaczona jest skrótem żw., co oznacza nawierzchnię żwirową istniejącego dojazdu. Analizując kolejny zarzut odwołującej się, iż budynek objęty opracowaniem znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego, organ odwoławczy wskazał, że w piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 18 grudnia 2018 r. poinformowano, iż nie wnosi się zastrzeżeń do planowanego przedsięwzięcia oraz że decyzja zwalniająca z zakazu wykonywania robót lub czynności wpływających na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, zgodnie z art. 176 ustawy Prawo wodne nie będzie wymagana. Organ odwoławczy ocenił, że planowana nadbudowa nie mieści się w zakresie, o których mowa w art. 176 ust. 1 ustawy Prawo wodne (nie polega na wykonywaniu obiektu budowlanego, a jedynie nadbudowie obiektu budowlanego), a zatem nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji zwalniającej. Ponadto uzgodniona została przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Organ odwoławczy dodał, że nie może w żaden sposób kontrolować ani oceniać uzgodnień innych organów, gdyż nie należy to do jego kompetencji. Zaznaczył ponadto, że odległość i usytuowanie nadbudowywanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do zabudowanych terenów sąsiednich umożliwia naturalne oświetlenie w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, zapewnione zostaną wymagania czasu nasłonecznienia.

Skargą E. L. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a.; art. 81 k.p.a.; art. 57 § 4 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.; art. 8 § 1 k.p.a.; art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz 34 ust. 3 pkt 3 P.b.; art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.; art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do ustawy, a także przepisami k.p.a. W ocenie Sądu zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wymagania art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 4 P.b. zostały przez organy administracji publicznej prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym. Na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień spoczywa zasadniczo odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym, aczkolwiek nie zwalnia to całkowicie organów z obowiązku weryfikacji projektu pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowalnymi – zwłaszcza w zakresie, w jakim chodzi nie tyle o wiedzę fachową, ile o zastosowanie owych przepisów. W niniejszej sprawie taka weryfikacja została w właściwym zakresie dokonana. Zarzuty i zastrzeżenia skarżącej również były w toku postępowania administracyjnego brane pod uwagę – zostały ocenione jako niezasadne, a Sąd, dokonawszy kontroli tej oceny, nie znalazł podstaw do uznania jej za wadliwą.

W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski trafnie skonstatował zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 24 (Dział) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Teren inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym symbolem MNb.10 (teren zabudowy mieszkaniowej) i inwestycja wpisuje się w przeznaczenie podstawowe tego obszaru. Wojewoda Małopolski przekonująco wykazał także zgodność inwestycji z postanowieniami planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika intensywności zabudowy, kubatury nadziemnej budynku, wysokości budynku. Tym samym zarzut skargi, jakoby organ zatwierdził projekt budowlany niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy w ocenie Sądu uznać za chybiony.

Dalej Sąd podniósł, że jak ustalił Wojewoda Małopolski, przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określonego w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie. Obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej dawnych przedmieść. Projekt architektury uzgodniono 14 lutego 2019 r. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków delegatura w [...]. W rejonie planowanej inwestycji nie występują obiekty zabytkowe. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w granicach obszaru chronionego Natura 2000 ani w terenach osuwiskowych, górniczych czy chronionych przyrodniczo. Zdaniem Sądu, ustalenia te są trafne i nie budzą wątpliwości. W ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski zasadnie stwierdził, że planowana nadbudowa nie jest objęta hipotezą normy zakazującej z art. 176 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.). Wskazał, że w tym zakresie istotne znaczenie ma także stanowisko organu wyspecjalizowanego (Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie), który w piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r., poinformował o braku zastrzeżeń do planowanego przedsięwzięcia oraz o tym, że nie będzie wymagana decyzja zwalniająca z zakazu, o którym mowa w powołanym przepisie. Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. i art. 176 ust. 1 pkt 5 (zarzut 3d) okazał się zatem zdaniem Sądu nietrafny.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym głównym punktem odniesienia są tu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda Małopolski przekonująco wykazał zgodność inwestycji w szczególności z przepisami § 13 i 60 wspomnianego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, przedłożony przez inwestora projekt budowlany ma walor kompletności. Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo zweryfikowana została też przesłanka dostępu inwestycji do drogi publicznej. Kwestię tę wnikliwie rozważył organ odwoławczy, wskazując, że – jak wynika z projektu zagospodarowania terenu – nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (dz. ewid. nr [...]) poprzez istniejące utwardzenie na dz. ewid. nr [...] (będącej własnością inwestora) i dz. ewid. [...] i [...]. Inwestorzy posiadają zgodę właściciela działek ewid. nr [...] i [...] na korzystanie z tych działek (w projekcie budowlanym znajduje się pisemna zgoda Burmistrza Miasta [...], znak: [...], z 19 lipca 2019 r.). Wojewoda Małopolski zwrócił także uwagę na istnienie faktycznego dostępu do drogi i w tym kontekście podkreślił, że działka inwestycyjna od strony drogi rzeczywiście posiada ogrodzenie, jednak w ogrodzeniu znajduje się brama. Ponadto nawierzchnia w rejonie bramy oznaczona jest skrótem żw., co oznacza nawierzchnię żwirową istniejącego dojazdu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym – Sąd uznał je za trafne, jak również podzielił dokonaną przez organ odwoławczy ich ocenę. Zdaniem Sądu oświadczenie Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie zgody na korzystanie z odnośnych działek należało, tak jak to uczyniły organy, uznać za wystarczające i w pełni miarodajne.

Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji Sąd zauważył, że zalegająca w aktach sprawy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2020 r. jest prawidłowo podpisana przez pracownika urzędu, z powołaniem się na upoważnienie Wojewody Małopolskiego, które w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Supozycja pełnomocnika skarżącej, jakoby na otrzymanym przez niego egzemplarzu decyzji nie było oryginalnego podpisu ani wskazania na upoważnienie organu, nie mogłaby, abstrahując od możliwości uznania jej za wiarygodną, prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani nawet do uznania jej za wadliwą; decyzja ta nie jest też z tego powodu nieaktem (została doręczona także innym stronom). Sąd podniósł, że podnoszoną przez stronę skarżącą kwestię można by rozważać jedynie w kontekście prawidłowości doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej tudzież w kontekście dopuszczalności skargi z uwagi na termin. Sąd uznał jednak, że ewentualna wątpliwość w tej mierze powinna być rozstrzygnięta na korzyść skarżącej, która domagała się uruchomienia sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, i tym samym nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi.

Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego Sąd uznał za niezasadne. Podniósł, że organy zapewniły skarżącej możliwość brania udziału w postępowaniu i skarżąca z tej możliwości aktywnie korzystała. Okoliczności relewantne z puntu widzenia sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego zostały należycie wyjaśnione, a twierdzenia skarżącej zawarte w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego ani też twierdzenia zawarte w skardze nie naprowadzają żadne fakty choćby potencjalnie istotne, mogące prowadzić do odmiennej oceny w zakresie podstaw do zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Z tych względów Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną E. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.) oraz 34 ust. 3 pkt 3 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie, a to poprzez uznanie przez Sąd, że zebrany przez organ II instancji materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że inwestycja ma prawny dostęp do drogi publicznej i wadliwe zaakceptowanie przez Sąd wydania decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie posiada dostępu do drogi publicznej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez zaakceptowanie przez Sąd ustalania jako podstawy dostępu do drogi publicznej jednostronnych "pism" Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dostępu do drogi publicznej, do tego warunkowych i niepewnych, a nadto wydanych bez zgody Rady Miejskiej w [...];

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd wydania decyzji pozwolenia na budowę na podstawie warunkowego pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 lipca 2019r., znak: [...] i umowy dzierżawy nr [...], znak: [...], która w dacie wydania decyzji przez organ II instancji wygasła.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, względnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. zgodnie z wnioskami w niej zamieszczonymi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. G. wniósł o jej oddalenie, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających jako niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, nie powodujących jednocześnie nadmiernego przedłużenia postępowania, z: 1) wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 24 (Dział) wraz z wypisem z tego planu dot. działki nr ewid. [...] na okoliczność wykazana, iż działa nr ewid. [...] ujęta została w tym planie jako tereny komunikacji-drogi publiczne klasy lokalnej (KDL.3) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MNb.10); 2) aneksu nr 1, znak [...], zawartego pomiędzy Gminą Miasto [...] a inwestorami na okoliczność wykazania, iż termin wykorzystywania działek ewid. [...] oraz [...] jako drogi dojazdowej przez inwestorów (łączącej działkę inwestorów z droga publiczną - ul. [...] w [...]), ustalony umową nr dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 24 lipca 2019 r., został przedłużony do dnia 31 lipca 2022 r.; a także o zasadzenie od skarżącej kosztów zastępstwa uczestnika K. G. w postępowaniu kasacyjnym przez radcę prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji było ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z 16 marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia uczestnikom postepowania pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym (zlokalizowanego ścianą pełną oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 w granicy z dz. ewid. [...] w zabudowie zwartej z istniejącym budynkiem oraz ścianą pełną oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 w granicy z dz. nr ewid. [...]) na dz. ewid. nr [...], położonej w [...] przy ul. [...][...].

Sąd pierwszej instancji, po rozpoznaniu skargi E. L. w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, iż w pełni odpowiada ona prawu. Uznano, że zaskarżona decyzja nie narusza przywołanych w skardze norm prawa materialnego a wydana została w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z regułami procedury administracyjnej.

Zdaniem skarżącej kwestionowany wyrok nie odpowiada prawu. Jednakże, wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. – oddalenia skargi, bowiem kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Nie było zatem usprawiedliwionych podstaw do zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skoro nie ujawniono naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione zarzuty kasacji oparte na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przede wszystkim koncentrują się wprost na kwestii dostępu spornej inwestycji na działce nr [...] do drogi publicznej a w istocie jej braku. Skarżąca podnosi, iż projektowana inwestycja posiada jedynie faktyczny dostęp do drogi lecz nie jest to dostęp zagwarantowany prawnie. Zaznaczono, że pismo Burmistrza Miasta [...] z 19 lipca 2019 r. znak [...]nie stanowi o dostępie prawnym, a jest bezwartościowym dokumentem, wyrażającym zgodę, choć prawo budowlane nie zna takiego terminu. Dostęp do drogi publicznej jest dostępem prawnym, gdy jest uregulowany obligacyjnie bądź rzeczowo a więc gdy zawarta jest umowa lub ustanowione jest prawo rzeczowe. Tymczasem sprzedający miastu działkę nr [...] i [...] nie zadbał o ustanowienie żadnej służebności ani zawarcie żadnej umowy obligacyjnej, więc inwestycja planowana jest na działce, która nie posiada zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej. Nadto skarżąca podniosła, że dostęp prawny do drogi ma istnieć w dacie wydania decyzji i nie może być dostępem warunkowym, zaś z pisma Burmistrza Miasta [...] z 19 lipca 2019 r. wynika, że dostęp ten jest czasowy, zatem zgoda ta jest warunkowa, czasowa i hipotetyczna, bo jeżeli się okaże, że do węzła drogowego będą potrzebne obie działki miejskie, to nagle inwestycja objęta zaskarżonym wyrokiem pozostanie bez dostępu do drogi publicznej. Poza tym pismo to wskazuje, iż szczegółowe warunki w zakresie przejazdu i przejścia zostaną uzgodnione w umowie dzierżawy, zaś ta umowa jak się okazało wygasła już w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę. W aktach sprawy brak jest natomiast uchwały organu stanowiącego Gminy Miasto [...], która upoważniała by Burmistrza Miasta do składania takich oświadczeń jak w piśmie z 19 lipca 2019 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W realiach tej sprawy nie jest sporne, iż teren inwestycji objętej przedmiotowym zamierzeniem dotyczy działki nr [...] należącej do inwestorów. Niewątpliwie działka ta nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej natomiast, co wykazało niniejsze postępowanie posiada dostęp do drogi publicznej ul [...] o nr ewid. [...] poprzez istniejące utwardzenie właśnie na działce inwestorów o nr [...] oraz działki należące do Gminy Miasta [...] –tj. dz. nr [...] i [...]. W projekcie budowlanym, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, znajduje się zgoda właściciela działek nr [...] i [...] na korzystanie z nich. Jest to pismo Burmistrza Miasta [...] z 19 lipca 2019 r. znak [...]. Działki te stanowią utwardzony plac, przez które inwestorzy komunikują się z drogą publiczną. Inwestorzy w toku postępowania legitymowali się umową dzierżawy wskazanych wyżej dwóch działek, na którą powołuje się w motywach kasacji skarżąca, zawartą pomiędzy Gminą Miasto [...] a inwestorami w dniu 24 lipca 2019 r. nr [...]. Umowa ta wprawdzie zawarta była do 31 października 2019 r. i na etapie postępowania przez Wojewodą, zdaniem skarżącej wygasła, gdy tymczasem do odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor dołączył aneks nr 1 do umowy z 24 lipca 2019 r. nr [...] zawarty 17 marca 2020 r. znak [...], w którym zmieniono § 3 ust. 1 umowy w ten sposób, że umowa dzierżawy zostaje zawarta na okres od 1 sierpnia 2019 r. do dnia 31 lipca 2022 r. z możliwością przedłużenia. Aneks ten, dotyczący również czasokresu zawarcia umowy dzierżawy, wszedł w życie z dniem podpisania tegoż z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2019 r. (§ 7 aneksu). Stąd mając na uwadze powyższe należy podnieść, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa umowa dzierżawy działek nr [...] i [...] obowiązywała i nie wygasła, zatem nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w sposób opisany w zarzucie nr II.

Nie jest sporne, iż pod umową jak i aneksem do niej podpisany jest wydzierżawiający reprezentowany przez Burmistrza Miasta [...], zdaniem skarżącej Burmistrz uczynił to bez właściwej zgody Rady Miejskiej z czym wiąże się zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Przede wszystkim z powyższego przepisu wynika, że do właściwości organu stanowiącego i kontrolnego należą sprawy dotyczące wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata i gdy po umowie zawartej na czas oznaczony 3 lata strony zawierają kolejną umowę, wobec tej samej nieruchomości. Natomiast w realiach tej sprawy umowa z 24 lipca 2019 r. nr [...] nie była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata, ani kolejna zawarta 17 marca 2020 r. do 31 lipca 2022 r. na taki okres nie była zawierana. Stąd też przepis art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. nie miał w tej sprawie zastosowania. Dodatkowo należy podnieść, iż przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że to wójt (burmistrz) gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. u.s.g. jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie.

Dodatkowo zauważyć należy, że dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."), gdzie przyjęto, że należy go rozumieć jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Co do zasady faktyczne połączenie działki z drogą publiczną odbywa się poprzez zjazd (indywidualny lub publiczny) bezpośrednio na teren inwestycji (wówczas mamy do czynienia z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej) albo poprzez zjazd na teren obciążony służebnością drogi koniecznej lub na drogę wewnętrzną.

Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publiczne. Wskazany wyżej przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną- patrz wyrok NSA z 4 lipca 2022 r. II OSK 2190/19.

Zdaniem NSA, w tej sprawie działki nr [...] i [...] należące do Gminy Miasta [...], stanowią ciąg komunikacyjny przeznaczony do dojazdu i dojścia do dz. nr [...], którym inwestorzy komunikują się z drogą publiczną ul. [...], a więc w okolicznościach tej sprawy należy ww. działki Gminy uznać za drogę wewnętrzną, gdyż jak wynika z lektury akt taką pełnią rolę albowiem są powszechnie dostępne. Przez drogi wewnętrzne rozumie się drogi, które formalnie nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. W szczególności chodzi o drogi na osiedlach mieszkaniowych z zabudową jednorodzinną jak w tej sprawie. Zaliczenie danego ciągu do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Jedną z podstawowych różnic między drogą publiczną (np. gminną), a drogą wewnętrzną jest jej dostępność. Możliwość korzystania z drogi wewnętrznej zależy bowiem od jej właściciela, którym może być zarówno podmiot publiczny, jak i prywatny. W tej sprawie właścicielem spornej drogi wewnętrznej jest Gmina, która zawarła z inwestorami wskazaną wyżej umowę dzierżawy dla tego terenu, stąd też uznać należy w okolicznościach tej sprawy, iż projektowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż przedmiotem spornej inwestycji nie jest budowa nowego od podstaw budynku mieszkalnego lecz jego rozbudowa a tak zrealizowany budynek posiada już, co niesporne w tej sprawie, dostęp do drogi publicznej. Kwestia rozbudowy tego budynku nie zmienia faktu dotychczasowego posiadania przez sporny budynek podlegający rozbudowie, co do zasady, dostępu do drogi publicznej.

Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. P. b. oraz 34 ust. 3 pkt 3 P. b. poprzez ich błędne zastosowanie, w odniesieniu do kwestii nie zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej, jawi się jako nieusprawiedliwiony.

Mając więc na uwadze bezzasadność wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Z uwagi na brak podstawy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania K. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.