Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 885/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 8 § 1 i 2 art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 483/21 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 483/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z ul. [...], przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...]na działce nr [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...] i [...] , obręb [...] .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B. zarzucając naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a.") poprzez:

a. pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji ustaliły okoliczności faktyczne z materiału zgromadzonego w sprawie i wyprowadziły wnioski z niego niewynikające, sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz oceniły materiał dowodowy w sposób wysoce subiektywny i dowolny, z pominięciem przy orzekaniu istotnych okoliczności wskazanych przez skarżącego. Zdaniem P. B. organy w szczególności nie uwzględniły wysokości zabudowy na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem, a w szczególności zlokalizowanej przy ul. [...], [...] i [...]. Budynki tam zlokalizowane mają 28-33 metrów. To z kolei pozwala na budowę w otoczeniu obiektu zdecydowanie wyższego, niż wskazano w decyzji;

b. pominięcie przy orzekaniu, że skarżący zakwestionował ustaloną przez organ analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) oraz sposób wyliczenia średniej wysokości zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

c. nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż sporządzenie uzasadnienia decyzji nastąpiło w sposób budzący wątpliwości co do rzetelności, obiektywności i poprawności przeprowadzonej przez organ analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, z zaniechaniem wnikliwości i logiczności uzasadnienia. Skarżący zaznaczył, że wskazywano irrelewantne z punktu widzenia sprawy fakty, w oparciu o które organ wydał swe rozstrzygnięcie, co w konsekwencji mogło mieć przełożenie na wynik sprawy;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż nie nastąpiło odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem postępowanie wbrew zasadzie ogólnej budzenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej, proporcjonalności oraz konsekwencji. Skarżący zaznaczył, że pominięto fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...], którą należało uwzględnić, zwłaszcza że planowana w tej sprawie inwestycja, pomimo tożsamej lokalizacji, miała inny charakter i parametry;

3. § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej "r.MI") "poprzez przyjęcie za uzasadnione dokonanie przez organ błędnej analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób sprzeczny z zasadami precyzyjnie oznaczonymi w rozporządzeniu", to jest z pominięciem w wynikach analizy urbanistycznej szeregu zabudowań i ich parametrów (między innymi przy ul. [...], [...] i [...]), a oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o parametry budynków uznaniowo ustalonych za priorytetowe (istotne) przez organ w toku prowadzonej analizy urbanistycznej, przyjętych za punkty odniesienia dla wyznaczenia harmonii oraz ładu przestrzennego, zasadniczo o najniższej wysokości (między innymi przy ul. [...]), a w konsekwencji wskazanie parametrów inwestycji niezgodnych z wnioskiem inwestora i co istotne, niezgodnych z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, obejmującego zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną;

4. § 7 ust. 1 i 3 r.MI przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten odnosi się jedynie do nieruchomości bezpośrednio i najbliżej sąsiadujących, podczas gdy z jego treści wprost wynika, iż mowa o całym "obszarze analizowanym" w rozumieniu u.p.z.p.;

5. art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowe było wydanie decyzji nieodpowiadającej żądaniu wnioskodawcy sprecyzowanym we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. w zakresie parametrów planowanej inwestycji.

Wskazując na powyższe P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Tytułem wprowadzenia należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi były pozytywne dla skarżącego decyzje Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r. i Prezydenta z dnia [..] lutego 2021 r., które miały za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] (i fragmentach innych działek) przy ul. [...] w Łodzi. Skarżący, choć jako inwestor otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy, kwestionuje wydane rozstrzygnięcia konsekwentnie podnosząc w toku postępowania, że wadliwie ustalono dwa parametry: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu w przedziale od 6 m do 9 m (skarżący wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie 36-43 m) oraz wysokości głównej kalenicy od 6-10 m (wnioskowano o ustalenie tego parametru na poziomie 36-43 m). Zasadniczym postulatem P. B. było, aby wysokość projektowanej przez niego zabudowy ustalić z uwzględnieniem wysokości budynków przy ul. [...], [...] i [...], których wysokość zabudowy oscyluje w granicach 28-33 m.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które w ujęciu proceduralnym i materialnym dotyczą powyższego zagadnienia, należy w pierwszej kolejności odnieść się do ostatniego z nich: zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowe było wydanie decyzji nieodpowiadającej żądaniu wnioskodawcy sprecyzowanym we wniosku z dnia 20 maja 2020 roku, w zakresie parametrów planowanej inwestycji".

Sama teza wyrażona w powyższym zarzucie, oceniana w oderwaniu od treści przytoczonych przepisów i pozostałego wywodu skargi kasacyjnej, nie jest zupełnie pozbawiona racji. Zasygnalizować należy, że w kontrolowanej sprawie administracyjnej rzeczywiście doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z wnioskiem, co nie powinno mieć miejsca. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem prowadzonym na wniosek (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w którym to wnioskodawca-inwestor określa oczekiwaną charakterystykę inwestycji, w tym także gabaryty projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował dla dopełnienia kontekstu prawnego sprawy, jednak nie mogło ono zostać przezeń uwzględnione i wpłynąć na wydane orzeczenie.

Po pierwsze, co zaznaczono na wstępie części prawnej niniejszego wyroku, Sąd drugiej instancji orzeka w granicach podstaw skargi kasacyjnej. P. B. , choć wskazał na fakt wydania przez organ orzeczenia niezgodnie z jego wnioskiem, nie zarzucił naruszenia wymienionych wyżej przepisów art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tą kwestię normują. Przywołał jedynie regulacje ogólne dotyczące ustalania warunków zabudowy, to jest: stanowiące o przedmiocie decyzji (art. 59 ust. 1), przesłankach jej wydania (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; skądinąd w sposób nieprecyzyjny, gdyż przepis ten zawiera 5 kolejnych podjednostek redakcyjnych, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, która została naruszona) i o właściwości organów (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Nie jest natomiast zrozumiałe w jakim kontekście przywołano art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., stanowiący o ochronie interesu podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (zważywszy, że to skarżący jest inwestorem). W rezultacie należy stwierdzić, że zakres normatywny zarzutu, wyznaczony przez przywołane przepisy prawa, nie odpowiada tezie, która została w nim wyrażona.

Po drugie, lektura całości skargi kasacyjnej wskazuje, że P. B. zarzucając "wydanie decyzji nieodpowiadającej [jego] żądaniu" nie miał w intencji zakwestionowania sposobu procedowania przez organy. W szczególności w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie twierdzi, że powinno dojść przykładowo do wezwania go do modyfikacji wniosku i następnie do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przeciwnie, skarżący przyjmuje niejako wydane na jego rzecz decyzje, a jedynie stara się merytorycznie podważyć te ich ustalenia, które dotyczą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu w przedziale od 6 m do 9 m oraz wysokości głównej kalenicy od 6-10 m. Wydaje się więc, że zarzut P. B. dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy interpretować nie jako zarzut skoncentrowany na proceduralnej kwestii działania organów administracji niezgodnie z wnioskiem, ale jako zarzut merytorycznie błędnego orzekania przez organy co do parametrów zabudowy (w domyśle: w sytuacji, gdy te we wniosku były jego zdaniem do zaakceptowania).

Wracając oceny do merytorycznej strony zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że znaczna ich część może być one rozpoznana wspólnie.

P. B. stara się przede wszystkim przekonać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie oddalił skargę (naruszenie art. 151 P.p.s.a.) akceptując zaskarżone decyzje, podczas gdy w toku ustalania warunków zabudowy dla projektowanej przez niego inwestycji niezasadnie nie uwzględniono, jako wzorca, wysokiej zabudowy przy ul. [...], [...] i [...]. W tym kontekście skarżący wywiódł zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Nadmienił przy tym, że argumentacja organów dotycząca omawianego zagadnienia nie była przekonująca i zawierała zbyt daleko idące wnioski i wywody.

Teza o błędnym nieuwzględnieniu w toku orzekania przez organy wysokiej zabudowy w otoczeniu działki [...], a w konsekwencji o błędnym ustaleniu parametrów wysokościowych inwestycji, stała się także asumptem do wywiedzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego: § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, 3 i 4 r.MI, odrębnie § 7 ust. 1 i 3 r.MI oraz wspomnianych wcześniej: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenia powyższe zarzuty za nieusprawiedliwione, gdyż nie podziela stanowiska, że w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez P. B. organy miały obowiązek ustalenia parametrów wysokości budynków (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu oraz wysokości głównej kalenicy) na takim samym poziomie jak dla budynków przy ul. [...], [...] i [...].

Instytucję warunków zabudowy charakteryzuje to, że organy właściwe w tego typu sprawach uprawnione są do stosunkowo elastycznej oceny przesłanek orzekania. Abstrahując w tym miejscu od zagadnienia doktrynalnej kwalifikacji decyzji o warunkach zabudowy (decyzję tego rodzaju uznaje się zasadniczo za związaną), zwrócić należy uwagę na to, że organy po części w oparciu o przesłanki ustawowe (art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a przede wszystkim w oparciu o przesłanki zawarte w r.MI, mogą w pewnych przypadkach odstępować od ścisłych kryteriów ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (zob. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 r.MI). Trzeba przy tym podkreślić, że o odstępstwach od reguł wyjściowych organ orzeka stosownie do okoliczności sprawy. W przypadku sporu dotyczącego parametrów projektowanej zabudowy należy przede wszystkim ustalić, z jakimi regułami wyjściowymi mamy do czynienia, jeśli chodzi o dany parametr, a jeżeli inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy na zasadzie odstępstwa, rozważyć trzeba czy jest to dopuszczalne formalnie (wynika to z analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną) i materialnie (jest uzasadnione w świetle charakterystyki otaczającej zabudowy).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, gdzie spór dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, wskazać należy, że pierwszy i ważniejszy z tych parametrów reguluje § 7 r.MI.

Zgodnie z § 7 ust. 1 r.MI: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Przepis ten nie uzasadnia ustalenia parametrów wysokościowych projektowanej zabudowy na działce 288 na poziomie takim, jak proponował P. B. . Na podstawie tabeli analizy urbanistycznej znajdującej się na k. 34-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji ustalić można, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką [...] występuje budynek trafostacji o wysokości elewacji, a także kalenicy wynoszącej 5,5 m (działka [...], ul. [...]). Natomiast druga sąsiadująca działka od strony ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o wysokości elewacji frontowej na poziomie 5 metrów, a wysokości kalenicy na poziomie 7 m (działka [...] , ul. [...]). Wobec takich ustaleń, gdzie zabudowa na działkach sąsiednich względem inwestycji tworzy uskok, należy przejść do reguły zapisanej w § 7 ust. 3 r.MI, stanowiącej, że "Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym".

Urbanista w wynikach analizy oparł się właśnie na powyższym przepisie. W dokumencie "Wyniki analizy urbanistycznej" autorstwa arch. A. D. (k. 51-53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) znajdujemy ustalenie, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej całej zabudowy wynosi na obszarze analizowanym 5,6 m (wedle tabeli 5,7 m). Taką właśnie wysokość należy traktować jako parametr, który wynika z reguł wyjściowych ustalania warunków zabudowy (§ 7 ust. 3 r.MI). Jednakże wychodząc nieco naprzeciw potrzebom inwestora autorka wyników analizy uznała, że na podstawie § 7 ust. 4 r.MI możliwe było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej zabudowy w przedziale od 6 m do 9 m, to jest w oparciu o ustaloną średnią wysokość (5,6 m) zabudowy na działkach w analizowanym obszarze, do 9,0 m – przez nawiązanie do wysokości elewacji frontowej budynku przy ul. [...] (vis a vis inwestycji). Takie podejście arch. A. D. uzasadniła. Wyjaśniła, że 9,0 m to największa wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze występująca na działkach o podobnej do wnioskowanej wielkości. W jej ocenie tak ustalony wskaźnik porządkuje istniejący ład przestrzenny.

Mając na uwadze powyższe podsumować można, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określony dla inwestycji zgodnie z regułami określonymi prawem (§ 7 § 3 r.MI) powinien wynosić 5,6 m (względnie 5,7 m). W oparciu o wyniki analizy, a konkretnie wypowiedź urbanisty, który dopuścił odstępstwo i je uzasadnił, parametr ten ustalono indywidualnie na poziomie 6-9 m.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo więc wywodził, aprobując przy tym ustalenia i stanowisko organów, że przyjęty w zaskarżonej decyzji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – przyjęty na podstawie analizy urbanistycznej, jest prawidłowy i nie narusza prawa.

Wracając do argumentów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przyjmuje po części ze zrozumieniem stanowisko skarżącego. Sąd w szczególności ma świadomość tego, że P. B. , dostrzegając w otoczeniu działki inwestycyjnej (nr [...] ) wysokie budynki – przy ul. [...], [...] i [...], których wysokość zabudowy oscyluje w okolicy 28-33 m – mógł wyrobić sobie przeświadczenie, że budynki te powinny stanowić wzorzec dla ustalenia wysokości zabudowy na jego działce. Takie przeświadczenie skarżącego nie może przekształcić się jednak w roszczenie o ustalenie warunków zabudowy wedle przyjętych oczekiwań. Jak wyżej wyjaśniono, uwarunkowania terenowe (sąsiedztwo niskiej zabudowy, tworzącej uskok), średnie parametry zabudowy na obszarze analizowanym, nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku o ustalenie na działce [...] warunków zabudowy dla budynku o wysokości elewacji frontowej na poziomie 36-43 m. Wprawdzie hipotetycznie taki parametr mógłby być ustalony na zasadzie odstępstwa (§ 7 ust. 4 r.MI), jednak tylko wówczas, gdyby wynikało to z analizy urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie uprawniony autor wyników analizy dopuścił odstępstwo do 9 m, akcentując, że taka wysokość odpowiada najwyższej zabudowie na podobnej wielkościowo działce.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej nie jawią się jako usprawiedliwione. W szczególności nie naruszono art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały dostatecznie wnikliwie uzasadnione. Nie dyskwalifikują decyzji także nawiązania do wysokiej zabudowy w szerszym otoczeniu zabudowy Łodzi, czy nawet do Figury Jezusa Chrystusa w Świebodzinie. Porównania organu są wprawdzie daleko idące, ale wiążą się przedmiotowo ze sprawą – Kolegium starało się wykazać, że inwestor zamierza zrealizować na stosunkowo niewielkiej działce szczególnie wysoką zabudowę.

Nie naruszono także przepisów r.MI wskazanych w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia po stronie organów § 3 ust. 1 i 2 r.MI. Dla inwestycji właściwe ustalono obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisowi temu nie uchybiono w sposób, jak sugeruje P. B. w skardze kasacyjnej zaznaczając, że organy "zawężały obszar analizy jedynie do wybranych budynków" (s. 7). Wbrew skarżącemu w sprawie nie odrzucono, jako wzorca, wysokiej zabudowy w otoczeniu inwestycji. W tabelach analizy uwzględniono budynki znajdujące się w granicach badanego obszaru – przy ul. [...], [...] i [...]. W tym miejscu należy dodać, że inaczej, jak rozumuje P. B. , inwestor nie może oczekiwać ustalenia parametrów zabudowy automatycznie i bezpośrednio jako odzwierciedlenia najwyższej zabudowy w sąsiedztwie. Nie upoważnia do tego § 7 ust. 1 i 3 r.MI. W pewnych przypadkach tego rodzaju dominanty wysokościowe mogą zostać dopuszczone, lecz tylko w oparciu o wyniki analizy. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie autor wyników analizy dopuścił odstępstwo z § 7 ust. 4 r.MI, ale do wysokości 9 m.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 r.MI. W niniejszej sprawie kwestie linii zabudowy i szerokości elewacji frotowej, będące przedmiotem tych regulacji, nie były sporne.

Nie są usprawiedliwione także zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak już zaznaczono, przepisy te stanowią ogólnie o ochronie interesów podmiotów "przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych" (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), właściwości organów (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) oraz o przesłankach decyzji (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby którakolwiek z tych regulacji została naruszona zaskarżoną decyzją, co miałby nietrafnie zaakceptować Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku.

Nie naruszono także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji wyrażającej odmienne ustalenia, aniżeli w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Wskazana decyzja znajduje się w aktach, a z jej treści wynika, że dotyczyła ona inwestycji nie tylko na działce nr [...] , ale też działkach [...] , [...] , [...] i fragmentach działek drogowych [...], [...] i [...]. Decyzja ta dotyczyła znacznie większego obszaru, przez co znacznie szerszy był obszar analizy urbanistycznej i też inne dane o zabudowie determinowały wydane rozstrzygnięcie. Wobec tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o samą decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. trudno twierdzić o utrwalonej praktyce organu, co do postrzegania ładu przestrzennego w otoczeniu działki [...], czy też zarzucać organowi, że naruszył zasadę budzenia doń zaufania przez to, że nie powielił swych dotychczasowych ustaleń (które, jak należy podkreślić, przyjęto w oparciu o inny stan faktyczny i zakres wniosku).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.