Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 690/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: SWSA Paweł Darmoń SWSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 maja 2023 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCIV/2574/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. " w części terenów oznaczonych w planie jako: U.17 - przeznaczone pod usługi, zarzucając naruszenie:

a) art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 5 - 9, 12, ust. 3 i ust. 4, art. 3 pst. 1, art. 4 ust. 1 u. p. z. p. w zw. z § 33 ust. 1 planu miejscowego poprzez brak jakichkolwiek relacji i powiązań pomiędzy przeznaczeniem terenu U. 17 jako terenu pod zabudowę usługową a ustaleniami planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na tym terenie oraz jego skomunikowania z drogami publicznymi, co wywiera negatywny ekonomiczny wpływ na zagospodarowaną przestrzeń, zaburza ład przestrzenny oraz walor urbanistyczny. Plan nie określa w żaden sposób zasad modernizacji, rozbudowy

i budowy systemów komunikacji na tym terenie oraz jego skomunikowania z drogami publicznymi, gdyż w części opisowej planu nie wymienia tak dróg publicznych jak i dróg wewnętrznych na terenie U. 17, nie opisuje układu komunikacyjnego na tym terenie oraz jego powiązania z droga publiczną KDZ.2 (tak w zakresie układu istniejącego jak i planowanego), zaś w zakresie terenu KK.2 i KK.1 dopuszcza jedynie lokalizację dróg wewnętrznych dla terenu kolejowego, ale nie określa w żaden sposób zasad ich budowy oraz parametrów technicznych, tak w- części opisowej, jak i na rysunku planu. Plan nie zawiera żadnych uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na tym terenie oraz jego skomunikowania z drogami publicznymi, pomimo tego, że Skarżący dwukrotnie wnosił uwagi do planu w zakresie układu komunikacyjnego terenu U. 17 oraz jego powiązania z drogami publicznymi, wskazując na ograniczenia i trudności związane ze skomunikowaniem tego terenu. Skarżący wywodził, że obszar U. 17 posiada istotne ograniczenia związane ze skomunikowaniem z drogami publicznymi, gdyż jest zamknięty z dwóch stron liniami kolejowymi a z trzeciej strony al. [...]. Działki położone w tym terenie są wąskie, zaś dostęp do drogi publicznej mają wyłącznie działki położone bezpośrednio przy drodze oraz działki do nich dalej przylegające w drugiej i trzeciej linii, zaś pozostałe takiego faktycznego i prawnego dostępu nie mają. Skomunikowanie utrudnia dodatkowo fakt, że w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzję ZRID jest obecnie procedowana przebudowa al[...] w tej części, a założenia projektowe do tej decyzji nie uwzględniły włączenia ruchu komunikacyjnego z terenu U.17 do al. [...], co ma wpływ m.in. na płynność ruchu (funkcjonalność) oraz

bezpieczeństwo. Przyjęte rozwiązanie projektowe zawiera nakaz jazdy w prawo oraz

możliwość zawrócenia w stronę Krakowa dopiero po około 1,5 km od terenu U.17 przez planowane w przyszłości rozwiązania komunikacyjne. Istniejąca faktycznie (po przebudowie al. [...]) możliwość lewo i prawo skrętu po około 500 m2 od terenu U.17 w ul. K.. M. i K. K. nie będzie w stanie obsłużyć ruchu z U.17 przy założonym przeznaczeniu tego terenu i możliwościach jego zabudowy. Skarżący zlecił na własny koszt specjalistom z zakresu obsługi ruchu komunikacyjnego z Politechniki K. sporządzenie analizy obsługi ruchu komunikacyjnego na terenie U.17 wnioskując aby w planie zostało przyjęte rozwiązanie rekomendowane jako najlepsze z przedstawionych wariantów. Na żadnym z etapów sporządzania planu, ani Prezydent Miasta Krakowa, ani Rada Miasta Krakowa nie odnieśli się w merytoryczny sposób do treści przedmiotowej analizy, pomimo wskazywanych problemów co do układu komunikacyjnego nie zlecili

sporządzenia własnej analizy, a w miejsce tego przyjęli iluzoryczne, bliżej nieokreślone

i nierealne dla Skarżącego oraz pozostałych właścicieli nieruchomości położonych na terenie U. 17 rozwiązanie co do układu komunikacyjnego poprzez służebności oraz drogi wewnętrzne. Pozostawiając procedowanie związanych z tym czynności oraz ponoszenia związanych z tym wydatków właścicielom nieruchomości położonych w terenie U. 17. Tym samym Prezydent Miasta Krakowa i Rada Miasta Krakowa dokonała bezprawnego oraz naruszającego przepisy w/w ustawy delegowania swoich ustawowych obowiązków w zakresie planowania przestrzennego w zakresie układu komunikacyjnego na osoby prywatne oraz w sposób rażący naruszyła zasady wymienione w powołanych przepisach. Takie działanie narusza interes publiczny oraz uniemożliwia rozwoju obszaru U. 17 w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. W zakresie terenu U. 17 zgodnie z art. 2 ust. 4 pkt 3 Gmina powinna również przyjąć rozwiązania planistyczne, ułatwiające przemieszczanie się pieszych i rowerzystów. Żadnego rozwiązania planistycznego w tym przedmiocie plan nie zawiera. Powyższe naruszenia obowiązujących przepisów w sposób istotny wpływają na przysługujące Skarżącemu prawo własności działek o numerach ewidencyjnych [...], położonych w terenie U. 17, ponieważ uniemożliwiają ich zagospodarowanie w sposób zgodny z planem (pod zabudowę usługową) a także obniżają wartość ekonomiczną nieruchomości (w przypadku ich zbycia). Stanowiące załącznik nr 3 do uchwały rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich

finansowania nie zawiera żadnych zapisów co do finansowania przez Gminę inwestycji w zakresie układu komunikacyjnego w terenie U. 17, co również narusza interes Skarżącego ponieważ koszty budowy układu komunikacyjnego na terenie U. 17 będą obciążały jego poprzez konieczność ustanowienia służebności przejazdu do działki [...] albo partycypację w kosztach budowy drogi wewnętrznej. Cały koszt budowy układu komunikacyjnego na terenie U.17 i jego powiązania z drogą publiczną Gmina przerzuciła na osoby prywatne. Uchylenie się Gminy od ustalenia na terenie U.17 układu komunikacyjnego będzie również generowało konflikty społeczne, ponieważ naturalne jest, że właściciele terenów będą dążyli do maksymalizacji zabudowy. Jeśli tereny położone bliżej al[...] zostaną zabudowane wcześniej w sposób, który uniemożliwi ustanowienie na nich służebności gruntowych przejazdu i przechodu albo dróg wewnętrznych, a nie powstanie droga wewnętrzna położona na terenie KK.2 (albo KK.1) dalsze tereny nie będą mogły w ogóle dokonać zabudowy zgodnej z zapisami planu. Układ komunikacyjny na tak trudnych do skomunikowania terenie wymaga pewnego uporządkowania, którego może dokonać tylko Gmina na etapie procedowania planu. Nikt inny poza nią nie może tego zrobić.

b) art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, polegające na braku możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem Planu,

c) art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie Skarżącego w możliwości korzystania ze stanowiących jego własność nieruchomości, polegające na braku możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem Planu,

d) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości Skarżącego, polegające na obniżeniu wartości nieruchomości Skarżącego związanej z brakiem możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem Planu,

e) art. 15 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 pkt 1, 2, 6, 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17.12.2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021 r. poz. 2404) w zw. z § 15 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 7, § 48 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 oraz § 49 ust. 1 planu, poprzez brak ustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w terenie U. 17. W zakresie terenu U. 17 brak jest

- określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych,

- określenia powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, tak w części opisowej jak i graficznej planu.

Zgodnie z treścią planu, pomimo tego, że jego celem jest określenie zasad obsługi komunikacyjnej obszaru, w tym warunków w zakresie polityki parkingowej (§ 3), plan nie zawiera docelowego układu komunikacyjnego w terenie U. 17 tak co do dróg publicznych, jak i co do dróg wewnętrznych. Plan nie zawiera żadnych zapisów w zakresie rozbudowy układu komunikacyjnego na terenie U. 17, tak poprzez wykorzystanie istniejących służebności, jak i istniejących dróg wewnętrznych (droga na części działki [...] tereny KK.2 jest w części utwardzona) jak i budowę nowych odcinków dróg. Plan nie wskazuje żadnych parametrów technicznych dróg na tym terenie oraz nie wskazuje linii rozgraniczających poszczególne obszary (tereny dróg i tereny usług). Rozwiązania komunikacyjne w zakresie terenu U. 17 zostały dokonane przez Gminę bez żadnej analizy funkcjonalnej, celowościowej i ekonomicznej, w sposób arbitralny i całkowicie niezrozumiały oraz sprzeczny z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Układ komunikacyjny nie wynika z istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych terenu U, 17 (w tym istniejącego już układu komunikacyjnego) i nie tylko nie zapewnia on maksymalnej elastyczności i swobody w kształtowaniu przestrzeni), ale i nie umożliwia zagospodarowania terenu w sposób zgodny z przeznaczeniem.

Plan nie zawiera żadnych uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na tym terenie oraz jego skomunikowania z drogami publicznymi, pomimo tego, że Skarżący dwukrotnie wnosił

uwagi do planu w zakresie układu komunikacyjnego terenu U. 17 oraz jego powiązania z drogami publicznymi, wskazując na ograniczenia i trudności związane ze skomunikowaniem tego terenu. Skarżący wywodził, że obszar U. 17 posiada istotne ograniczenia związane ze skomunikowaniem z drogami publicznymi, gdyż jest zamknięty z dwóch stron liniami kolejowymi a z trzeciej strony al. [...]. Działki położone w tym terenie są wąskie, zaś dostęp do drogi publicznej mają wyłącznie działki położone bezpośrednio przy drodze oraz działki do nich dalej przylegające w drugiej i trzeciej linii, zaś pozostałe takiego faktycznego i prawnego dostępu nie mają. Skomunikowanie utrudnia dodatkowo fakt, że w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzję ZRID jest obecnie procedowana przebudowa al. [...] w tej części, a założenia projektowe do tej decyzji nie uwzględniły włączenia ruchu komunikacyjnego z terenu U. 17 do al. [...], co ma wpływ m.in. na płynność ruchu (funkcjonalność) oraz bezpieczeństwo. Przyjęte rozwiązanie projektowe zawiera nakaz jazdy w prawo oraz możliwość zawrócenia w stronę Krakowa dopiero po około 1,5 km od terenu U. 17 przez planowane w przyszłości rozwiązania komunikacyjne. Istniejąca faktycznie (po przebudowie al. [...]) możliwość lewo i prawo skrętu po około 500 m2 od terenu U.17 w [...] nie będzie w stanie obsłużyć ruchu z U. 17 przy założonym przeznaczeniu tego terenu i możliwościach jego zabudowy. Skarżący zlecił na własny koszt specjalistom z zakresu obsługi ruchu komunikacyjnego z Politechniki Krakowskiej sporządzenie analizy obsługi ruchu komunikacyjnego na terenie U. 17 wnioskując aby w planie zostało przyjęte rozwiązanie rekomendowane jako najlepsze z przedstawionych wariantów. Na żadnym z etapów sporządzania planu, ani Prezydent Miasta Krakowa, ani Rada Miasta Krakowa nie odnieśli się w merytoryczny sposób do treści przedmiotowej analizy, pomimo wskazywanych problemów co do układu komunikacyjnego nie zlecili sporządzenia własnej analizy, a w miejsce tego przyjęli iluzoryczne, bliżej nieokreślone i nierealne dla Skarżącego oraz pozostałych właścicieli nieruchomości położonych na terenie U. 17 rozwiązanie powstania układu komunikacyjnego poprzez służebności oraz drogi wewnętrzne. Pozostawiając procedowanie związanych z tym czynności oraz ponoszenia związanych z tym wydatków właścicielom nieruchomości położonych w terenie U. 17. Tym samym Prezydent Miasta Krakowa i Rada Miasta Krakowa dokonała bezprawnego oraz naruszającego przepisy w/w ustawy delegowania swoich

ustawowych obowiązków w zakresie planowania przestrzennego w zakresie układu komunikacyjnego na osoby prywatne oraz w sposób rażący naruszyła zasady wymienione w powołanych przepisach. Takie działanie narusza interes publiczny oraz uniemożliwia rozwój obszaru U.17 w sposób zgodny z jego przeznaczeniem.

f) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do Skarżącego są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z zapisami Studium (Tom III. Wytyczne do planów miejscowych) Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami (pkt III. 1.2 ppkt. 3). Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym (pkt 1111.2 ppkt. 10). Plan w zakresie terenu U.17 nie spełnia żadnej z wyżej opisanych zasad, przez co uniemożliwia Skarżącemu zabudowę należących do niego nieruchomości w sposób zgodny z ustaleniami Studium (pod usługi).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części przyjęty w MPZP ". " układ komunikacyjny nie zapewnia dostępu działkom [...] do drogi publicznej. Stąd też pomimo tego, że przeznaczone są one pod zabudowę usługową, brak jest możliwości realizacji budowy na tych działkach z uwagi na brak ich skomunikowania z drogą publiczną. Wady tej nie znosi dopuszczenie w Planie umiejscowienia na terenie KK.2 drogi wewnętrznej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowa tych dróg. Plan miejscowy nie służy wyłącznie inwentaryzacji stanu istniejącego, stanowi on podstawę rozwoju gminy, wskazując tereny, które mogą zostać przeznaczone do pełnienia funkcji wskazanych w tym planie, m.in. jako tereny dróg publicznych. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy porządkowi publicznemu. Zatem plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. W zakresie terenów U. 17 w MPZP S. treść zaskarżonej uchwały daje podstawy do uznania, że teren ten nie posiada układu komunikacyjnego i nie jest powiązany z drogami publicznymi, stąd też brak jest możliwości zagospodarowania go w sposób przewidziany Planem. Brak jest możliwości wykonania jakiejkolwiek zabudowy terenu (do której MPZP daje przecież formalnie prawo).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenia planistyczne przyjęte zarówno dla działek Skarżącego, jak i dla pozostałych terenów objętych ustaleniami planu miejscowego obszaru ". ", pozostają w zgodności z kierunkami oraz parametrami wskazanymi dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] pn. P. B., w obrębie której znajduje się obszar objęty ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego. Układ komunikacyjny, zaprojektowany w ramach planu miejscowego, pozostaje w pełnej zgodności ze wskazywanym kierunkiem przebiegu dróg, określonych na planszy K4 studium gminnego (pn. System transportu - kierunki i zasady rozwoju). Dotyczy to przebiegu terenów dróg publicznych klasy zbiorczej oraz klasy głównej ruchu przyspieszonego, a także przebiegu terenów oznaczonych symbolami KK.1 oraz KK.2 - tj. Tereny kolei na terenach zamkniętych. Nadto, w planie miejscowym obszaru ". " zawarto rozdział pn. Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego, który określa szczegółowe wskazania oraz parametry związane z układem komunikacyjnym na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Z zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3197/2020 z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism do projektu miejscowego planu, jednoznacznie wynika, iż konsekwentna rezygnacja wyznaczenia rezerwy terenu pod przebieg drogi wewnętrznej w terenie oznaczonym symbolem U.17 miała uzasadnione podstawy. Zgodnie z § 49 planu miejscowego wyznaczono Tereny Kolei na terenach zamkniętych, przeznaczonych dla potrzeb infrastruktury kolejowej, w tym dróg wewnętrznych, skrzyżowań oraz przejazdów dróg publicznych i wewnętrznych; w przytoczonym kontekście należy mieć na uwadze, iż działki nr [...] bezpośrednio stykają się z terenami o symbolach KK.1 oraz KK.2. Wynika z tego, iż projektodawca racjonalnie założył, iż dopuszczenie możliwości realizacji drogi wewnętrznej w terenie oznaczonym symbolem U. 17 mogłoby doprowadzić do kolizji ustaleń planistycznych z realizowaniem inwestycji w zakresie kolei państwowych. Wskazanie dla terenów kolei możliwości lokalizowania drogi wewnętrznej w dużej mierze likwiduje możliwość wystąpienia wyżej opisanej kolizji oraz jednoznacznie wskazuje, iż projektodawca dopuścił realizację takiej inwestycji w przyszłości. Zgodnie z treścią planu miejscowego, w celu obsługi komunikacyjnego terenu o symbolu U. 17 przyporządkowano Aleję [...], która aktualnie znajduje się w trakcie rozbudowy. Inwestycja ta jest prowadzona w oparciu o projekt budowlany. Zgodnie z ww. projektem, dla terenu U. 17 przewidziano możliwość zrealizowania wjazdów z tego terenu do Alei [...] m. in. w pobliżu terenu KK. 2, które na projekcie inwestycji oznaczono jako BUDOWA ZJAZDU PUBLICZNEGO oraz BUDOWA ZJAZDU INDYWIDUALNEGO. Podkreślono także okoliczności wskazujące na brak przekroczeni granic władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego.

W myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Kontrola taka została również przeprowadzona w sprawie do sygn. II SA/Kr 1430/22 w której wyrokiem z dnia 7 marca 2023r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, również nie stwierdzając naruszenia trybu sporządzania, a zatem iż procedura uchwalania spornego planu została zachowana.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej zaś sprawie jest uchwała w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. " w części dotyczącej terenów oznaczonych w planie jako: U.17 – tj. przeznaczonych pod usługi, gdyż skarżący jest właścicielem dwóch działek nr [...] znajdujących się w tym obszarze.

W związku z wniesionym w skardze zarzutem o sprzeczności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części z postanowieniami Studium należy wskazać w pierwszej kolejności, iż wg Studium działki nr [...] i nr [...] w całości znajdują sią w terenie oznaczonym symbolem U - tj. Tereny usług na planszy KI studium gminnego, o następujących funkcjach;

1) funkcja podstawowa - Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, lecznictwa uzdrowiskowego, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie;

2) funkcja dopuszczalna - Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Szczegółowa zaś regulacja ww. obszaru została zawarta w § 33 planu miejscowego, zgodnie z którym:

1. Wyznacza się Tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: U.12, U.14, U.16, U;17 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi.

2. W terenach o symbolach U.12, U.14, U.16, U.17 ustala się zakaz realizacji funkcji podlegających ochronie akustycznej.

3. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, ustala się (...);

3) dla terenów: U. 16, U. 17:

a) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 45 %,

b) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%,

c) wskaźnik intensywności zabudowy: 1,2 - 3,8,

d) maksymalną wysokość zabudowy w strefie zmiany wysokości: 20 m, z zastrzeżeniem w lit. f i g,

e) maksymalną wysokość zabudowy poza strefą zmiany wysokości: 30 m, z zastrzeżeniem w lit. f i g,

f) maksymalną wysokość zabudowy w strefie i poza strefą zmiany wysokości dla

budynków wielopoziomowych garaży nadziemnych; 12 m,

g) maksymalną wysokość zabudowy w strefie i poza strefą zmiany wysokości dla

budynków gospodarczych: 6m,

h) nakaz realizacji dachu zielonego ekstensywnego dla nowych budynków usługowych bądź rozbudowywanych części budynków usługowych,

i) nakaz realizacji komponowanej zieleni poza obrysem istniejących i projektowanych obiektów budowlanych (w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych)

z uwzględnieniem drzew, o powierzchni nie mniejszej niż 40% z ustalonej wielkości minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, o którym mowa

w lit. b,

j) nakaz kształtowania elewacji dla nowych budynków bądź rozbudowywanych części budynków w formie zieleni - pnącej lub pionowych ogrodów, stanowiącej min. 20% powierzchni danej elewacji.

Takie ustalenia zawarte w skarżonym planie miejscowym obszaru ". " dla nieruchomości skarżącego są zgodne ustaleniami studium gminnego, oraz ich lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie z liniami kolejowymi. Obszary położone w takim rejonie podlegają licznym ograniczeniom, także w zakresie zasad oraz sposobów zagospodarowania terenu, co przede wszystkim wynika z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz innych przepisów wykonawczych. Nieruchomości skarżącego w odpowiednich fragmentach znajdują się

w strefie 20 m od granicy obszaru kolejowego, a nadto w związku z tą strefą wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy - co zostało podyktowane bezpośrednim stykiem z terenami kolei.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 5 - 9, 12, ust. 3 i ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u. p. z. p. Skarżący podkreślił w tym zakresie brak wyznaczenia w terenie U. 17 rezerwy terenu pod zrealizowanie w przyszłości drogi, służącej połączeniu m. in. działek Skarżącego z Aleją [...]. Jednak analiza ustaleń planu wskazuje, iż w ramach planu miejscowego, zachodzi zgodność ze wskazywanym kierunkiem przebiegu dróg, określonych na planszy K4 studium gminnego (pn. System transportu - kierunki i zasady rozwoju). Istotne jest głównie wzięcie pod uwagę przebiegu terenów dróg publicznych klasy zbiorczej oraz klasy głównej ruchu przyspieszonego, a także przebiegu terenów oznaczonych symbolami KK.1 oraz KK.2 - tj. Tereny kolei na terenach zamkniętych. Nadto, w planie miejscowym obszaru ". " zawarto rozdział pn. Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego, który określa szczegółowe wskazania oraz parametry związane z układem komunikacyjnym na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Zasadnie przy tym organ przyjął, iż do sporządzania planu miejscowego obszaru ". " nie miało zastosowania rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), przywołane w skardze. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, a do sporządzania planu miejscowego obszaru ". " Prezydent Miasta Krakowa przystąpił na podstawie uchwały Nr XXI/ 418/ 19 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2019 r. Zatem w opisywanym postępowaniu zastosowano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co do zaś okoliczności rzutujących na wyznaczenie w kwestionowanym terenie przeznaczenia oznaczonego symbolem U.17, istotna jest kwestia sposobu rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu planu miejscowego. Zarządzeniem Nr 3197/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. ", w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na Środowisko projektu tego planu, w uzasadnieniu rozpatrzenia uwagi skarżącego, a zaklasyfikowanej pod numerami 1 oraz 438, projektodawca wskazał, iż "uwaga uwzględniona w zakresie możliwości lokalizacji dróg wewnętrznych w terenach zamkniętych zgodnie z § 50 ust. 1 projekt planu nie wymaga zmian w projekcie planu. Uwagi nieuwzględnione dotyczą planowanego rozwoju regionalnych połączeń kolejowych co wiązać się może z rozbudowę infrastruktury kolejowej i na etapie ustalania planu miejscowego należy wykluczać ewentualne kolizje infrastruktury. Z wyżej zacytowanego fragmentu zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa jednoznacznie wynika, iż konsekwentna rezygnacja wyznaczenia rezerwy terenu pod przebieg drogi wewnętrznej w terenie oznaczonym symbolem U.17 miała uzasadnione podstawy. Zgodnie z § 49 planu miejscowego wyznaczono Tereny Kolei na terenach zamkniętych, przeznaczonych dla potrzeb infrastruktury kolejowej, w tym dróg wewnętrznych, skrzyżowań oraz przejazdów dróg publicznych i wewnętrznych; w przytoczonym kontekście należy mieć na uwadze, iż działki nr [...] bezpośrednio stykają się z terenami o symbolach KK.1 oraz KK.2. Wynika z tego, iż projektodawca racjonalnie założył, iż dopuszczenie możliwości realizacji drogi wewnętrznej w terenie oznaczonym symbolem U. 17 mogłoby doprowadzić do kolizji ustaleń planistycznych z realizowaniem inwestycji w zakresie kolei państwowych. Wskazanie dla terenów kolei możliwości lokalizowania drogi wewnętrznej w dużej mierze likwiduje możliwość wystąpienia wyżej opisanej kolizji oraz jednoznacznie wskazuje, iż projektodawca dopuścił realizację takiej inwestycji w przyszłości. Ponadto plan miejscowy określa m. in. projektowany układ komunikacyjny w obszarze objętym jego ustaleniami. Przy czym rolą tego aktu nie jest wskazanie układu drogowego oraz sposobu realizacji dostępu do drogi publicznej dla każdej z osobna nieruchomości, znajdującej się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. W planie miejscowym nie wyznacza się włączeń dla danej nieruchomości do drogi publicznej (tj. w postaci osobnych wjazdów, skrzyżowań, relacji ze skrętami w lewo bądź w prawo). Zgodnie z treścią kwestionowanego planu miejscowego, w celu obsługi komunikacyjnego terenu o symbolu U. 17 przyporządkowano Aleję [...], która aktualnie znajduje się w trakcie rozbudowy. Inwestycja ta jest prowadzona w oparciu o projekt budowlany. Zgodnie z ww. projektem, dla terenu U. 17 przewidziano możliwość zrealizowania określonych wjazdów z tego terenu do Alei [...], m. in. w pobliżu terenu KK. 2, toteż niezasadna jest argumentacja skarżącego, iż teren U.17 został pozbawiony jakiejkolwiek komunikacji z drogą publiczną. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, iż plan miejscowy obszaru ". " nie zawiera postanowień w zakresie układu komunikacyjnego, gdyż taki układ został w planie miejscowym ustanowiony. Jednak kwestia zrealizowania dostępu nieruchomości do drogi publicznej pozostaje aktualna nie na etapie procedury planistycznej, lecz na etapie starań o uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ta kwestia leży poza materią planistyczną oraz kompetencją organów planistycznych. Również jak zasadnie wskazywał skarżony organ, kolejne edycje projektu planu miejscowego obszaru ". " były przedmiotem uzgodnień dokonywanych przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa oraz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, pod kątem terenów kolei oraz dróg. Dokonane uzgodnienia były pozytywne, i na ich podstawie Prezydent Miasta Krakowa opracował spójny oraz dopuszczalny prawnie projekt planu miejscowego. Natomiast działki nr [...] i nr [...], obręb [...] znajdują się w całości w terenie o symbolu KK.2, a ten, zgodnie z rysunkiem planu miejscowego obszaru "S. ", znajduje się w terenie zamkniętym. Nadto kwestia przewidywanych konfliktów, jakie mogą wyniknąć między właścicielami nieruchomości położonych w terenie U.17 w zakresie ustalenia wewnętrznego układu drogowego dla tego obszaru, nie leżą w zakresie kompetencji gminnych organów planistycznych. To do właścicieli należy sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych realizowanych na nieruchomościach, odnośnie których inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również forma, w jakiej nastąpi zapewnienie dostępu do drogi publicznej pozostawiona jest do dyspozycji inwestora, i czy nastąpi to w wyniku zawarcia porozumienia między właścicielami sąsiadujących nieruchomości, czy też w wyniku porozumienia z podmiotami zarządzającymi terenami kolei w tym obszarze, celem usytuowania w nim drogi wewnętrznej, czy też w wyniku stosownego orzeczenia sądu np. w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej. W planie miejscowym interesy właścicieli nieruchomości zostały zabezpieczone poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu U.17 za pośrednictwem drogi KDZ.2, w tym np. poprzez dopuszczanie dla terenów KK-1 oraz KK.2 możliwości realizacji drogi wewnętrznej, a także poprzez wykorzystanie skutków wynikających z rozbudowy Alei [...], która przewiduje wykonanie zjazdów na teren U.17.

W zakresie zaś obszernie podnoszonej w uzasadnieniu skargi argumentacji opartej o pisma kierowane przez podmioty zewnętrzne w tej sprawie, nie mogą one stanowić wiążących wytycznych dla rozwiązań przyjmowanych w sporządzanym planie miejscowym. Prezydent Miasta Krakowa jest bezwzględnie związany przepisami prawa w świetle art. 17 u. p. z. p., który odsyła do opinii oraz uzgodnień sporządzanych przez właściwe organy. Dlatego wskazywanie na opinię prywatną "Obsługa ruchu komunikacyjnego nieruchomości zlokalizowanych przy. Al. [...] (po wschodniej stronie, między wiaduktami kolejowymi linii kolejowej K. – W. i K. - M.)", nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, jako niezgodny ze stanowiskami organów administracji publicznej oraz podmiotów publicznych: zarządcy infrastruktury drogowej czy też zarządcy infrastruktury kolejowej.

Niezasadny jest także zarzut przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Należy w niniejszej bowiem sprawie uwzględnić, brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu interesu prywatnego w relacji do pozostałych wartości, w tym kwestie związane z terenami kolei - kryteriami przy ustalaniu sposobu zagospodarowania terenów znajdujących się w obszarze oznaczonym symbolem U.17, w dużej mierze podyktowanymi interesem publicznym, wynikającym z istniejącego oraz mającego zostać rozbudowanym układu linii kolejowych, a także wyżej opisaną, trwającą rozbudową Alei [...], w ramach której zaprojektowano jej połączenie z terenami U. 17. Ustalenia każdego planu miejscowego na ogół ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednak ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest bowiem prawem absolutnymi, a jego treść jest współkształtowana m. in. przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapisy planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym docelowy porządek przestrzenny na obszarze określonym w uchwale inicjującej proces planistyczny, a jego substrat merytoryczny w ścisły sposób określają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu skarżony plan zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.