Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 362/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie, Zakład Linii Kolejowych w Krakowie przy udziale Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Wieliczce M. P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie urządzenia oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie na rzecz strony skarżącej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie, Zakład Linii Kolejowych w Krakowie kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. Nr [....] , znak [....] , na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( tekst jednol.Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nakazał zarządcy linii kolejowej - [....] S.A. w W. , reprezentowanemu przez własną jednostkę organizacyjną, tj. [....] S.A. Zakład [....] w K. , urządzić oraz utrzymywać pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej [....] , szlak [....] (odcinek 21,5 km - 27,2 km, liczone od stacji K. w kierunku wschodnim), jako dwa równoległe do linii kolejowej pasy terenu, o szerokości co najmniej 2 m, odległe od siebie od 10 m do 15 m i połączone ze sobą co 25 m do 50 m tej samej szerokości pasami poprzecznymi, całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, natomiast prostokąty powstałe między pasami terenu oczyścić z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewić gatunkami roślin liściastych, jeśli warunki siedliskowe zapewniają prawidłowy ich rozwój, przy czym pierwszy pas terenu urządzić w odległości od 2 m do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a w razie występowania rowów bocznych - od zewnętrznej krawędzi tych rowów.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał nadto art. 3 i art. 4 ust. 1, 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej ( tekst jednol. Dz.U. z 2009 r. Nr 178 poz. 13801), § 38 ust. 1, ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109 poz. 719), art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ( tekst jednol. Dz.U. z 2007 r. Nr 16 poz. 941 z późn. zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań z zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153 poz. 955).

Termin wykonania zobowiązania ustalił na dzień 1 lipca 2013 r.

Orzekając w ten sposób Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. podał, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych to zgodnie z zapisem art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, organizacja konkretnych czynności faktycznych, warunkujących ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Stosownie do dyspozycji § 38 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów , lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok.

W wyniku analizy aktów prawnych powiązanych z przedmiotem postępowania, stwierdzono, że uzasadniony wyżej obowiązek spoczywa na zarządcy linii kolejowej. Wynika to łącznie z § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) oraz zapisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, której art. 17 ust. 1 stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające (...) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, a także z zapisów aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie (...) sposobu urządzania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, gdzie wyraźnie opisano warunki techniczne urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej. Zgodnie zaś z art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[....] " ( Dz.U. nr 84, poz. 948 z późn. zm.) , "[....] S.A." zostały ustanowiony zarządcą linii kolejowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że właśnie ten podmiot jest zobowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na terenach sąsiadujących z linią kolejową, określoną w sentencji i przecinającą tereny leśne.

Bezpośrednim źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy. Bezspornymi są więc celowość oraz potrzeba urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na terenach sąsiadujących z linią kolejową przecinającą obszary leśne. W związku ze stwierdzonymi zaniedbaniami, w oparciu o istniejący stan prawny dotyczący kwestii pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, w tym sposobów ich urządzania oraz osób odpowiedzialnych za ich urządzenie i utrzymanie, należało nałożyć obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Powyższe ma na celu, przede wszystkim, zminimalizowanie zagrożenia powstania pożaru w kompleksach leśnych Puszczy N. , co spowodowałoby zagrożenie utraty życia lub zdrowia przez osoby mogące znajdować się w lesie oraz korzystające z transportu kolejowego, a także poniesienie przez poszkodowanych strat materialnych o znacznym rozmiarze.

Niniejsza decyzja administracyjna wydana została w oparciu o zebrany materiał dowodowy, co do którego, po uprzednim zawiadomieniu, strona nie wypowiedziała się oraz nie zgłosiła żądań. Urządzenie pasów przeciwpożarowych powinno zostać uzgodnione w drodze umowy z osobami trzecimi, będącymi właścicielami gruntów sąsiadujących z linią kolejową, na których pasy przeciwpożarowe miałyby być utrzymywane. Umowy należy zawierać na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia 22 listopada 2011 r. [....] , znak [....] złożyła w terminie [....] S.A. w W. - Zakład [....] w K. podnosząc, że do dnia 30 czerwca 2010 r., w myśl § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, obowiązek utrzymania leśnych pasów przeciwpożarowych spoczywał na właścicielach linii kolejowych. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które w treści § 38 ust. 2 wskazuje, że właściwe do wykonywania i utrzymania pasów przeciwpożarowych są podmioty wymienione w ustawach:

- z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U., z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zmianami),

- z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz.

94 ze zmianami),

- z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr

178, poz. 1380 ze zmianami).

W przypadku braku jednoznacznych ustaleń w tym zakresie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o lasach nakłada obowiązek na właściciela lasu wykonanie zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów.

Nadto, urządzenie leśnych pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, a ich utrzymanie, to dwa odmienne tematy. Leśne pasy przeciwpożarowe zostały urządzone w czasie obowiązywania pierwotnych przepisów w takich odległościach od linii kolejowej na ile pozwalało ukształtowanie terenu. Do roku 2010 właściwe Nadleśnictwo nie podnosiło tego tematu, wręcz przeciwnie w każdym roku protokół z odbioru utrzymania leśnych pasów przeciwpożarowych został podpisany przez przedstawicieli Nadleśnictwa bez uwag.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 30 grudnia 2011r., znak [....] , na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednol. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, zaś stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji jest w pełni uzasadniona, wskazał na następujące okoliczności.

Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia była szczegółowa analiza obowiązującego obecnie w tym zakresie porządku prawnego. Do końca czerwca 2010 r. przepis § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr. 80, poz. 563), precyzyjnie wskazywał podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych. Zgodnie z tym przepisem obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciążył na:

1)kierownikach lub właścicielach zakładów przemysłowych, obiektów magazynowych

i użyteczności publicznej;

2)właścicielach linii kolejowych;

3)komendantach poligonów;

4)właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych;

5)właścicielach dróg zakładowych.

Wyżej wymienione rozporządzenie utraciło moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W § 38 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów określono w trzech ustawach:

1)z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( tekst jednol. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.);

2)z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ( tekst jednol. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.);

3)z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednol. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.).

Wykorzystując powstały stan prawny PKP [....] S.A. prezentuje obecnie stanowisko, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciąży na właścicielu lub zarządcy lasów. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić.

Urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, to organizacja konkretnych czynności faktycznych, warunkujących ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Potwierdzeniem tego jest zapis w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), mówiący, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok.

Postanowienia art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach zobowiązują właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.

Analizując treść art. 17 ust.1 oraz art. 55 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym należy uznać, że argumentacja przyjęta w odwołaniu nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W myśl art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym , tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu, co nie zmienia faktu, że obowiązek wykonania pasów należy do zarządcy infrastruktury. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 powyższej ustawy dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.

Należy mieć na uwadze fakt, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Stąd też ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowych odcinkach. Z tych wszystkich względów decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. , zmierzająca do wyegzekwowania na mocy przysługujących mu uprawnień wykonanie pasów przeciwpożarowych od zarządcy infrastruktury kolejowej, jest w pełni uzasadniona.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 grudnia 2011r., znak [....] , [....] S.A. w W. - Zakład [....] w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wnosiła nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

art. 3 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej; art. 9 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ; art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów

- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Analogicznie jak w odwołaniu wskazywała na zmiany przepisów z dniem 30 czerwca 2010, tj. z datą wejścia w życie przepisów j rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które uchyliło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Dodatkowo właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową jest obowiązany do podejmowania szeregu czynności wymienionych w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu może przejąć w całości ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W wypadku, gdy taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a ustawy).

Wydane na podstawie art. 13 ustawy o ochronie przeciwpożarowej rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz wskazane w tym rozporządzeniu rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczania przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 oraz nr 82, poz. 573), a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) nie wskazuje podmiotów, które mogłyby być odpowiedzialne za ochronę przeciwpożarową lasów , i na które nałożony byłby obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że obowiązki ochrony przeciwpożarowej lasów, w tym związane z przygotowaniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych ciążą na właścicielu, czy też zarządcy tychże lasów i mogą zostać przeniesione na inny podmiot jedynie w wyniku umowy cywilnoprawnej, na podstawie której ten podmiot zobowiąże się do wypełniania obowiązków wynikających z przedstawionych regulacji przeciwpożarowych.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, postępowanie przeprowadzone przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. dotyczyło przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w związku z zapisami oraz odesłaniami z zakresu ochrony przeciwpożarowej zawartymi w ustawie o transporcie kolejowym, w terenach przyległych do linii kolejowej [....] , w granicach administracyjnych powiatu wielickiego, biegnących przez użytki leśne znajdujące się w zarządzie PGL "Lasy Państwowe" - Nadleśnictwo N. W związku z tym, obowiązek urządzenia i utrzymania takich pasów przeciwpożarowych winien obciążać właśnie PGL "Lasy Państwowe".

Organ drugiej instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach twierdząc, że postanowienia art.9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy zobowiązują właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegającym powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Brzmienie art. 13 - który stanowi, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do (...) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej - jednoznacznie wskazuje, iż to na właścicielu lasu ciąży obowiązek ochrony przeciwpożarowej.

Nadto, organ drugiej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o transporcie kolejowym, twierdząc, że przepisy tej ustawy, a w szczególności art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 są przepisami szczególnymi dotyczącymi realizacji pasów przeciwpożarowych. W ustawie o transporcie kolejowym, w art. 55 ustawodawca wskazał, iż zarządca infrastruktury, czyli podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową ( w rozumieniu art. 5 ust. 2 tejże ustawy) ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie zaś odszkodowania za urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Przepis art. 55 ust. 1 pkt. 3 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje zatem, że zarządcy przysługuje określone prawo - a nie obowiązek.

Reasumując, uznać należy, że przytoczone powyżej przepisy jednoznacznie wskazują, iż obowiązek utrzymywania infrastruktury przeciwpożarowej ( pasów przeciwpożarowych) na terenach leśnych przylegających do linii kolejowej ciąży na właścicielu lub zarządcy lasów, przez które przebiega linia.

W odpowiedzi na skargę [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazywał dodatkowo na treść rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów i zawarte w nim określenia obowiązków nakładanych na właściciela lasów, gdzie nie przewidziano urządzenia pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

Zastępca Prokuratora Rejonowego w W. M.P. , która zgłosiła udział w sprawie na rozprawie dnia 30 maja 2012r., wnosiła o oddalenie skargi w całości, popierając stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153,poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji – jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zaś brak takich wypowiedzi stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Wskazane wyżej zasady dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron.

Zgodnie z zasadą ogólną wyrażona w art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania inicjowanego na wniosek albo urzędu ( art. 61 § 1 i 4 k.p.a.) , zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie ( art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie, doręczyć wydane decyzje ( art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jeżeli organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron , jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów , stan taki prowadzi do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy.

Inny aspekt tego samego zagadnienia wiąże się z treścią art. 107 § 1k.p.a. , z którego wynika wymóg wskazania w decyzji strony lub stron, od czego nie zwalnia § 2 tego artykułu, mówiący o możliwości wprowadzenia do jej treści dodatkowych składników przewidzianych w przepisach szczególnych, nie zaś możności pominięcia obligatoryjnych elementów. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą, co dotyczy także elementu stanowiącego określenie stron.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że : " Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania ( tak A. Wróbel, komentarz LEX/el. 2012).

Uchybienia w zakresie oznaczenia strony lub stron mogą być różnego rodzaju oraz wywoływać różne skutki prawne.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że brak w ogóle oznaczenia strony powoduje, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji ( por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53, C. Martysz , komentarz LEX 2010, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 325/11 LEX nr 990245 ).

Z kolei skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, należy uznać iż oznaczenie choćby jednej strony - z pominięciem pozostałych, powoduje niemożność przyjęcia, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stan taki nie został jednak przewidziany jako wada kwalifikowana w art. 156 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie podpada bowiem pod hipotezę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. , natomiast fakt iż ustawodawca typizując stany uznane za wady kwalifikowane zwrócił uwagę odrębnie na kwestie oznaczenia stron, naprowadza na brak podstaw do stosowania w analizowanej kwestii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tam przewidzianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oznaczenie w decyzji choćby jednej stron - z pominięciem pozostałych, jest zatem inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Krąg stron wskazuje bowiem wiążąco adresatów decyzji, dla których wynikają z niej uprawnienia lub obowiązki. Z treści decyzji musi być wiadomym kogo ona dotyczy.

Spornym jest w doktrynie i orzecznictwie, w jakiej części decyzji winno nastąpić oznaczenie stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana , ważne jest , by była ona w sposób jednoznaczny określona ( por. wyrok NSA z 25 lutego 2009r., II OSK 1418/07, zam. zb.LEX nr 515144 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r. I OSK 325/11, zam. zb. LEX nr 990245 oraz w doktrynie C.Martysz, komentarz LEX 2010 ).

Podkreślanie wymaga jednakże , że rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można nie dostrzegać, że prowadząc postępowania organy obu instancji zupełnie różnie określały krąg podmiotów, którym jak się wydaje przyznawały status stron.

I tak z rozdzielnika do zawiadomienia organu pierwszej instancji z daty 17 października 2011r., znak [....] , o wszczęciu postępowania, połączonego z pouczeniem w trybie art. 10 § 1 k.p.a. , wynika, że doręczono je adresatowi – tj. [....] S.A. Zakład [....] w K. , a także do wiadomości : PGL "Lasy Państwowe "– Nadleśnictwo N. , [....] S.A. Zakład [....] oraz [....] SA. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami. W rozdzielniku do decyzji z dnia 22 listopada 2011 r. Nr [....], znak [....] podano, że otrzymują ją [....] S.A. Zakład [....] w K. oraz do wiadomości PGL "Lasy Państwowe "– Nadleśnictwo N.

W aktach administracyjnych zgromadzono przy tym materiał powstały przed formalnym zawiadomieniem o wszczęci postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie z urzędu, który stanowi w szczególności Protokół z czynności kontrolno- rozpoznawczych z daty [....] czerwca 2011r., znak [....] , a także pismo z daty 22 czerwca 2011r., skierowane przez [....] S.A. Zakład [....] w K. do Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W. , w następstwie stwierdzonych protokołem czynności.

Z części wstępnej protokołu wynika, że czynności kontrolno-rozpoznawcze dotyczyły dwóch podmiotów, których przedstawiciele brali w nich udział, tj. PGL "Lasy Państwowe " – Nadleśnictwo N. oraz PKP Polskie [....] S.A. Zakład [....] w K. Poczynione w protokole ustalenia wskazują, że wzdłuż linii kolejowej stwierdzono istnienie pasów terenu poddawanych w przeszłości mineralizacji w odległości 5 – 20m od nasypu, a także okoliczność, że funkcję pasów terenu poddawanych mineralizacji pełnią utwardzone drogi leśne. Stwierdzono ponadto, że po stronie południowej, pod linią energetyczną zasilającą trakcję kolejową prowadzona była wycinka drzew i krzewów, po której pozostawiono gałęzie i nieokrzesane ścięte drzewa na szerokości średnio 15 m od toru kolejowego. Według oświadczeń przedstawicieli [....] S.A. Zakład [....] w K. wycinka była prowadzona w okresie zimowym przez właściciela sieci elektroenergetycznej spółkę kolejową [....] .

W piśmie z daty 22 czerwca 2011r. , w związku z przeprowadzonymi oględzinami [....] S.A. Zakład [....] w K. złożyły wniosek o włączenie do postępowania administracyjnego [....] S.A. Zakład [....] – z uwagi na nieprawidłowości w wycince drzew, oraz [....] SA. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami – twierdząc, że na odcinku objętym kontrolą zarządcami są na przemian [....] S.A. oraz [....] S.A.

W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jakichkolwiek rozważań w kwestii stosowania w sprawie niniejszej art. 28 k.p.a., względnie innych przepisów mogących stanowić wyjątek od przewidzianej w nim reguły dotyczącej stron postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe okoliczności, w tym zamienne stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. , co do kręgu podmiotów otrzymujących korespondencję przeznaczoną w myśl przepisów proceduralnych dla stron, przy braku jakichkolwiek rozważań w tej istotnej kwestii , wskazane uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile zarówno z treści rozstrzygnięcia, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że [....] S.A. Zakład [....] w K. , jako zarządca linii kolejowych jest zobligowana do urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, o tyle nie sposób ustalić przyczyn zmieniającego się kręgu innych adresatów czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania, które to podmioty z mocy decyzji mogą być zobowiązywane do znoszenia działań objętych rozstrzygnięciem. W sprawie niniejszej wskazane braki są istotne także z tej przyczyny, że na kwestię właściwego ustalenia kręgu stron naprowadzało choćby pismo [....] S.A. Zakład [....] z dnia 22 czerwca 2011r. , do treści którego nie odniósł się organ pierwszej instancji. Ponadto, w końcowych wywodach uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, w myśl którego urządzenie pasów przeciwpożarowych powinno zostać uzgodnione w drodze umowy z osobami trzecimi, będącymi właścicielami gruntów sąsiadujących z linią kolejową, na których pasy przeciwpożarowe miałyby być utrzymywane, oraz że umowy należy zawierać na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W aktach administracyjnych brak przy tym jakichkolwiek dokumentów urzędowych lub prywatnych pozwalających na ustalenie właściciela albo terenów, o których wyżej mowa.

Zważyć należy dalej, że w przeciwieństwie do rozdzielników zawiadomienia oraz decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia 22 listopada 2011 r. Nr [....] , znak [....] , zaskarżoną decyzję z uprzednio wymienianych podmiotów otrzymała jedynie [....] S.A. Zakład [....] w K. Także w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych rozważań dotyczących sposobu ustalenia i kręgu stron postępowania.

W opisanej sytuacji należy uznać, że obie kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem wymogów zawartych w art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś stwierdzone uchybienia w kwestii określenia stron postępowania należą do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejne istotne zagadnienie, jakie budzi zastrzeżenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to brak w obu kontrolowanych decyzjach dokładnych ustaleń dotyczących faktów stwierdzonych w czasie czynności kontrolno-rozpoznawczych co do istnienia pasów przeciwpożarowych, a także wyjaśnień stanowiących ocenę prawną odnoszącej się do sytuacji, gdy w latach poprzednich pasy przeciwpożarowe zostały już urządzone, zaś ich utrzymanie budzi zastrzeżenia. Na taki stan faktyczny może bowiem naprowadzać treść Protokółu z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 20 czerwca 2011r., znak [....] .

Organ pierwszej instancji nie czyniąc w uzasadnieniu decyzji takich koniecznych ustaleń i rozważań, celowość oraz potrzebę urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na terenach sąsiadujących z linią kolejową przecinającą obszary leśne uznał bezpodstawnie za okoliczność bezsporną .

Kwestii tej nie wyjaśnił także organ drugiej instancji, pomimo zarzutów odwołania, w którym zwracano uwagę na odróżnienie obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych od obowiązku utrzymania istniejących już pasów przeciwpożarowych. W tym zakresie rozważenia wymagało także, czy sama zmiana przepisów prawa może być podstawą wydania nakazu wykonania nowych pasów przeciwpożarowych, zgodnych co do lokalizacji i innych parametrów z aktualnie obowiązującymi regulacjami, a także czy w sprawie niniejszej taki właśnie przypadek ma miejsce.

Także w tym przypadku należy uznać, że obie kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem wymogów zawartych w art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś stwierdzone uchybienia w kwestii określenia stron postępowania należą do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen materialnoprawnych bez uprzedniego prawidłowego ustalenia w postępowaniu administracyjnym kręgu stron przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.