Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 1/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 18
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Świętokrzyskiego na lata 2012-2020 (dalej "Instytucja Zarządzająca", "organ") decyzją z 2 listopada 2023 r. nr [...], na podstawie art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 67 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, zwanej dalej "u.f.p."), art. 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm., zwanej dalej "ustawą wdrożeniową"), a także art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094, dalej "u.s.w."), orzekł o:

1) określeniu M. B. przypadającą do zwrotu kwoty środków

z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej "EFRR")

w łącznej wysokości: 4 808,39 z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych;

2) określeniu, że odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych

o których mowa w pkt 1, nalicza się:

a) od kwoty przekazanej z EFRR we wniosku o płatność nr [...] w wysokości [...] zł od dnia przekazania tych środków, tj. 26 kwietnia 2021 r. do dnia całkowitej zapłaty należności głównej (w okresie odsetkowym należy uwzględnić zarówno dzień przekazania jak i dzień obciążenia rachunku bankowego beneficjenta);

b) od kwoty przekazanej z EFRR we wniosku o płatność nr [...] w wysokości [...] zł od dnia przekazania ww. środków, tj. 19 kwietnia 2021 r., do dnia całkowitej zapłaty należności głównej;

c) od kwoty przekazanej z EFRR we wniosku o płatność nr [...] w wysokości [...] zł od dnia przekazania ww. środków, tj. 4 sierpnia 2021 r. do dnia całkowitej zapłaty należności głównej;

3) określeniu, że zwrot następuje poprzez dokonanie przez zobowiązanego wpłaty należności, o której mowa w pkt 1 wraz z odsetkami, o których mowa w pkt 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje.

Instytucja Zarządzająca 27 marca 2019 r. ogłosiła konkurs zamknięty nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020.

Do przedmiotowego konkursu przystąpił M. B. (dalej też jako "beneficjent"), składając 29 lipca 2019 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Wzrost konkurencyjności firmy [...] poprzez wprowadzenie innowacyjnych w skali województwa usług profesjonalnego multibrandowego serwisu motocyklowego ze szczególnym uwzględnieniem obsługi jednośladów klasy premium" na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł.

W wyniku przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny formalnej i merytorycznej, przedmiotowy wniosek o dofinansowanie, zwany również "Projektem" uzyskał 49 punktów i został Uchwałą Zarządu Województwa nr [...] z dnia 1 kwietnia 2020 r. zakwalifikowany do wsparcia w ramach działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014-2020, następstwem czego było zawarcie 25 czerwca 2020 r.

z beneficjentem umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] pod ww. nazwą na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. Umowa o dofinansowanie została zmieniona na mocy dwóch aneksów: nr [...] z 9 marca 2021 oraz nr [...] z 31 marca 2022 r.

W dniu 13 października 2021 r., zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 14 ww. umowy w miejscu realizacji inwestycji przeprowadzona została kontrola końcowa Projektu. W wyniku tej kontroli 11 marca 2022 r. sporządzono Informację Pokontrolną nr [...], w której wskazano, że do dnia kontroli beneficjent nie zrealizował na poziomie założonym we wniosku o dofinansowanie wskaźników:

a) wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni,

b) wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach.

Instytucja Zarządzająca zaleciła beneficjentowi osiągnięcie ww. wskaźników, nie później niż w terminie do 31 grudnia 2022 r. oraz przedłożenie stosownych dokumentów potwierdzających ich osiągnięcie w ciągu 14 dni od dnia upływu tego terminu, pouczając, że niewykonanie nałożonego zalecenia pokontrolnego może skutkować wypowiedzeniem umowy o dofinansowanie oraz wystąpieniem o zwrot wypłaconych na rzecz beneficjenta środków, powiększonych o odsetki umowne. Beneficjent nie wniósł żadnych zastrzeżeń ani wyjaśnień co do wyników i ustaleń pokontrolnych.

Wobec tego 6 kwietnia 2022 r. organ zatwierdził wniosek o płatność końcową.

Pismem z 24 stycznia 2023 r. Instytucja Zarządzająca wezwała beneficjenta do przedstawienia dokumentów potwierdzających zrealizowanie wskaźników określonych w Informacji Pokontrolnej z 11 marca 2022 r. Beneficjent 7 lutego 2023 r. zwrócił się do organu z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę w projekcie docelowej wartości wskaźnika - wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC] z wartości 1,00 do wartości 0,00, a tym samym zmiany docelowej wartości wskaźnika - wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC] z 1,00 do 0,00. Wskazał na trudności związane z zatrudnieniem jednej osoby - mężczyzny na stanowisko mechanika pojazdów. Instytucja Zarządzająca w piśmie z 9 lutego 2023 r. nie wyraziła zgody na proponowaną zmianę. Następnie beneficjent 10 lutego 2023 r. zwrócił się do organu z prośbą o wydłużenie terminu osiągnięcia ww. wskaźnika do

31 sierpnia 2023 r. Instytucja Zarządzająca w piśmie z 20 marca 2023 r. nie wyraziła zgody na wydłużenie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych.

Ostatecznie, w wyniku analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz w związku z dostarczeniem przez beneficjenta dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie pracownika w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r., Instytucja Zarządzająca pismem z 26 lipca 2023 r. zaleciła beneficjantowi zwrot kwoty [...]zł powiększonej o należne odsetki umowne, wyliczone zgodnie z § 10 ust. 1 umowy o dofinansowanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego pisma. Nadto organ zaznaczył, że okres trwałości projektu upływa 6 kwietnia 2025 r. i do końca tego okresu beneficjent jest zobligowany utrzymać zatrudnienie na poziomie 1 EPC.

Następnie pismem z 21 sierpnia 2023 r. Instytucja Zarządzająca wezwała beneficjenta do zwrotu środków dofinansowania wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Z uwagi na brak zwrotu wymaganej należności, zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p., zaistniała konieczność wydania przez organ decyzji o zwrocie.

Instytucja Zarządzająca w wyniku działań kontrolnych oraz monitorowania wykonania nałożonych zaleceń pokontrolnych stwierdziła naruszenie przez beneficjenta § 7 ust. 1 i ust. 3 umowy o dofinansowanie poprzez nieutrzymanie na założonym poziomie wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC]" założonego do osiągnięcia zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a tym samym niezachowania trwałości projektu przez 279 dni w pierwszym roku trwałości. Stwierdzając naruszenie przez beneficjenta ww. zapisów umowy o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca zobowiązana była do określenia kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania zgodnie z postanowieniami art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Organ wyjaśnił, że we wniosku o dofinansowanie złożonym 29 lipca 2019 r. na konkurs zamknięty beneficjent w pkt XIV - wskaźniki wskazał m.in. wskaźnik rezultatu do osiągnięcia: " Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 1,20 stanowisk pracy/etatów. Beneficjent w sposób całkowicie samodzielny i autonomiczny wskazał więc wartość powyższego wskaźnika do osiągnięcia w wartości docelowej 1,20 etatów. W takim kształcie wniosek o dofinansowanie wraz z załączoną dokumentacją konkursową został poddany ocenie merytoryczno-technicznej, w trakcie której przyznano odpowiednią punktację w odniesieniu do m.in. wartości wskaźników wskazanych we wniosku o dofinasowanie, zgodnie z zatwierdzonymi Kryteriami oceny wniosku o dofinansowanie dla Działania 2.5. beneficjent w trakcie realizacji projektu, po podpisaniu umowy o dofinansowanie zwrócił się do Instytucji Zarządzającej z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę wartości docelowej wskaźników: wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) EPC z wartości 1,20 do wartości 1,00 oraz wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - kobiety [EPC] z 0,2 do 0,00. Instytucja Zarządzająca zgodziła się na zmianę w projekcie. Zatem wartość docelowa wskaźnika dotyczącego wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie pozostała na poziomie 1 etatu.

Jak podkreślił organ, wskaźnik wzrostu zatrudnienia, za który beneficjent otrzymał dodatkową liczbę punktów powinien zostać utworzony i utrzymany w całym okresie trwałości projektu. Okres trwałości projektu upływa 6 kwietnia 2025 r. i do tego terminu beneficjent jest zobligowany utrzymać zatrudnienie na poziomie 1 etatu, niemniej jednak już przez 279 dni nie został zachowany wzrost zatrudnienia, co spowodowało naruszenie trwałości projektu polegające na nieutrzymaniu utworzonego stanowiska pracy przez 279 dni.

Mając na uwadze powyższe, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że beneficjent naruszył postanowienia § 3 ust. 1 i § 7 umowy o dofinansowanie, ponieważ nie utrzymał zatrudnienia w wymiarze 1 etatu w ramach wskaźnika rezultatu - wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC] i tym samym nie została zachowana trwałość projektu przez 279 dni w pierwszym roku trwałości. Z ustaleń dokonanych przez Instytucję Zarządzającą wynika, że beneficjent nie osiągnął poziomu zatrudnienia (1 etatu) na moment zakończenia realizacji projektu. Natomiast w okresie 12 miesięcy liczonych od dnia zakończenia realizacji projektu została zatrudniona osoba na umowę o pracę od 1 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. przepracowując tylko 7 dni, po czym udała się na zwolnienie lekarskie do końca obowiązywania umowy. Wskaźnik ten na 31 grudnia 2022 r. nie został utrzymany, a co za tym idzie beneficjent nie osiągnął w wymaganym okresie docelowej wartości jednego ze wskaźników rezultatu projektu, odzwierciedlającego realizację jednego z zakładanych celów projektu. Brak zachowania wskaźnika zatrudnienia na założonym poziomie świadczy również o naruszeniu postanowień pkt 2.1.3 ppkt 12 Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych.

W tej sprawie naruszeniem procedur skutkujących żądaniem zwrotu przekazanego dofinansowania było niewywiązanie się beneficjenta z realizacji zapisów zawartych w § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 i ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz pkt 2.1.3 ppkt 12 Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020.

Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 ww. umowy beneficjent zobowiązany był do zapewnienia prawidłowej i terminowej realizacji projektu oraz osiągnięcia celów (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Miernikiem realizacji celu szczegółowego projektu, który realizował beneficjent, był wskaźnik rezultatu stanowiący o obowiązku dokonania wzrostu wielkości zatrudnienia w prowadzonym przedsiębiorstwie. Beneficjent był zobowiązany również do pomiaru wskaźników uzyskanych w wyniku realizacji projektu, zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie. Bezspornym faktem w tej sprawie jest zobowiązanie beneficjenta do osiągnięcia kluczowego wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC]" czyli zwiększenia w wyniku realizacji projektu wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie o 1,20 nowych etatów. Podpisując umowę o dofinansowanie, beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu w pełnym zakresie, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie, w trakcie realizacji projektu jak i w okresie jego trwałości. Osiągnięcie celu projektu następuje poprzez osiągnięcie planowanych wskaźników produktu oraz rezultatów. Wskaźniki rezultatu projektu nie zostały beneficjentowi narzucone. To beneficjent na etapie tworzenia projektu i wypełniania wniosku o dofinansowanie określił, że deklaruje i konstruuje wskaźniki, które zamierza osiągnąć realizując cel projektu. Jednym z celów RPOWŚ na lata 2014-2020 było zaś przeciwdziałanie bezrobociu poprzez tworzenie nowych miejsc pracy w regionie. Przedsięwzięcie zakładało utworzenie 1,20 nowego miejsca pracy i wzrost wielkości zatrudnienia w prowadzonym przedsiębiorstwie o ten 1,20 etatów, a co za tym idzie cel ten miał mieć pozytywny wpływ na politykę zatrudnienia w regionie dotkniętym relatywnie wysokim bezrobociem. Wobec zadeklarowania pozytywnego wpływu projektu na tworzenie nowych miejsc pracy z uwagi na wpływ na politykę zatrudnienia waga tego kryterium merytorycznego wynosiła liczbę 3, co oznaczało, że uzyskana w wyniku oceny merytoryczno-technicznej liczba punktów była mnożona razy 3. W analizowanym przypadku beneficjent za zadeklarowanie liczby 1.20 etatu we wniosku o dofinansowanie uzyskał maksymalna liczbę 3 punktów, które zgodnie z wagą zostały pomnożone razy 3 i ostatecznie za to kryterium oceny beneficjent uzyskał aż 9 punktów. Beneficjent zwrócił zaś uwagę, że na etapie oceny wniosku uzyskał 49 punktów, co uplasowało go na 65 miejscu listy rankingowej, a projekty wybrane do dofinansowania otrzymały minimum 33 punkty, więc nawet przy braku punktów w zakresie wpływu realizacji projektu na nowe miejsca pracy ogólna ilość punktów uzyskana wyniosłaby 40, co nadal kwalifikowałoby projekt do dofinasowania.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej kwestia ta nie ma znaczenia w kontekście zobowiązania się beneficjenta do realizacji wskaźnika rezultatu dotyczącego zatrudnienia. Zgodnie z umową o dofinansowanie beneficjent powinien osiągnąć wskaźniki rezultatu w terminie 12 miesięcy od dnia zakończenia realizacji projektu i utrzymać je w okresie trwałości. Kryterium oceny merytorycznej wniosku oznaczało, że będzie brany pod uwagę wpływ jaki wywrze realizacja projektu na tworzenie nowych miejsc pracy w regionie. Beneficjent otrzymał w ramach tego kryterium 9 punktów, a kwestia oczekiwanego zwiększenia zatrudnienia w wyniku realizacji projektu była niezwykle istotna w procesie przyznawania środków dofinansowania tego projektu. Beneficjent miał obowiązek poinformowania organu o zrealizowaniu powyższych wskaźników. W wyznaczonym terminie nie zgłoszono problemu z osiągnięciem wartości docelowej wskaźników. Pierwsze pismo w sprawie zmian w projekcie wpłynęło do Instytucji Zarządzającej dopiero 7 lutego 2023 r., co narusza treść § 14 ust. 15 umowy o dofinansowanie i spowodowało nałożenie korekty finansowej. Wnioskowane przez beneficjenta wydłużenie okresu trwałości projektu do 30 kwietnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na zapisy dokumentów programowych stanowiących podstawę Systemu Realizacji Programu Operacyjnego, bowiem termin trwałości projektu dla podmiotu z sektora MŚP może wynosić nie więcej niż 3 lata.

Instytucja Zarządzająca oceniła, że nieutrzymanie przez beneficjenta założonej w projekcie wielkości wskaźnika rezultatu dotyczącego wzrostu zatrudnienia, a w konsekwencji niezachowanie trwałości projektu przez 279 dni w pierwszym roku trwałości jest niezgodne z założeniami wniosku o dofinansowanie projektu, podlegającymi w tak wskazanym zakresie ocenie merytorycznej, wskutek której przyznano dofinansowanie. Beneficjent poprzez swoje zaniechanie dopuścił się zatem naruszenia procedur obowiązujących w ramach RPOWŚ 2014-2020 i nie sposób jest wykluczyć, że popełnione przez beneficjenta naruszenie miało wpływ na budżet Unii Europejskiej. Zaniechaniem beneficjenta w sprawie było zbyt późne poszukiwanie pracownika na stanowisko mechanika motocyklowego. Projekt był realizowany od

1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. i w tym okresie powinno nastąpić zatrudnienie pracownika. Mając na uwadze zapis w Instrukcji wypełniania wniosków EFRR (Sekcja 14. Wskaźniki), który mówi, że docelowa wartość wskaźnika rezultatu powinna zostać osiągnięta w momencie zakończenia realizacji projektu, bądź w okresie bezpośrednio po tym terminie (co do zasady - w okresie 12 miesięcy od zakończenia okresu realizacji projektu określonego w umowie o dofinansowanie), Instytucja Zarządzająca zaleciła osiągnięcie ww. wskaźników nie później niż w terminie do 31 grudnia 2022 r. Natomiast beneficjent dopiero w kwietniu rozpoczął poszukiwanie pracownika, który po 7 dniach pracy udał się na zwolnienie lekarskie. Problemy z zatrudnieniem pracownika pojawiły się już w sierpniu 2022 r., a więc beneficjent miał dużo czasu na wcześniejsze zgłoszenie zaistniałej sytuacji. Prośba o zmiany została zgłoszona po terminie wypełniania zobowiązań wynikających z zapisów Informacji Pokontrolnej co wskazuje, że motywacją beneficjenta była przede wszystkim chęć uniknięcia konsekwencji finansowych, a nie dążenie do osiągnięcia wszystkich założonych efektów projektu.

Zdaniem Instytucji Zarządzające, szkoda dla budżetu Unii Europejskiej polegała na sfinansowaniu wydatku, który nie doprowadził do zachowania założonego celu projektu przez okres 279 dni okresu trwałości, tj. beneficjent w okresie 279 dni okresu trwałości projektu nie zatrudnił osoby na stanowisku mechanik. Tymczasem, aby wydatek mógł być uznany za kwalifikowalny musi być poniesiony zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego i krajowego, w tym zgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, a wynikającymi z podpisanej umowy o dofinansowanie. Wydatki poniesione przez beneficjenta w ramach projektu zostały zrealizowane z naruszeniem zapisów § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 i ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz pkt 2.1.3 ppkt 12 Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020, w związku z czym podlegają zwrotowi.

Mając powyższe na uwadze, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że zachodzi podstawa do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do beneficjenta wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Na powyższą decyzję M. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 60, art. 61, art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 6

i art. 9 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretacje, która w oparciu o zebrany materiał dowodowy doprowadziła do nieprawidłowego uznania, że doszło do naruszenia procedur postanowień umownych skutkujących wydaniem decyzji o zwrocie części dofinansowania;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, a zarazem jasnego sposobu sformułowania przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia wartości korekty finansowej za brak utrzymania jednego wskaźnika zatrudnienia na łączną kwotę [...]zł, podczas gdy taki sposób wyliczenia kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi nie znajduje oparcia w żadnych przepisach lub postanowieniach umowy o dofinansowanie, a nadto sposób dokonania takiego wyliczenia nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia jego weryfikację;

c) § 17 ust. 2 umowy poprzez jego niezastosowanie oraz brak wskazania podstaw prawnych oraz faktycznych odmowy wydłużenia okresu trwałości projektu;

d) 2.1.3. pkt 12 Wytycznych monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni,

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6, art. 7, art. 7a oraz art. 77 § 1 k.p.a poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy oraz wniosku o dofinansowanie, pominięcie wyjaśnień skarżącego w zakresie dokonanych przez niego starań o zatrudnienie pracownika, braku osób zainteresowanych i ostatecznie zatrudnienie osoby na wskazane stanowisko, bezpodstawne uznanie, że przedłożone dokumenty stanowią podstawę do stwierdzenia, że skarżący nie udowodnił swojej sytuacji, powołanie się na orzecznictwo o odmiennym, nieadekwatnym do tej sprawy stanie faktycznym;

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób burzący zaufanie do władzy publicznej, sprzeczną analizę dokumentów w dacie wydania decyzji i w toku postępowania oraz zawarcie w niej ogólnikowych stwierdzeń uniemożliwiających realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiających dokonanie kontroli tej decyzji, w szczególności brak wykazania związku przyczynowo skutkowego uzasadniającego zwrot dofinansowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie 29 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wnioski w niej zawarte, zaś pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd kontrola sądowoadministracyjna we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa określająca M. B. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia to, że umowa o dofinansowanie w kontrolowanym przypadku została zawarta pomiędzy Województwem Świętokrzyskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa a M. B. w dniu 25 czerwca 2020 r. Wniosek o dofinansowanie stanowi załącznik do tej umowy. Zgodnie z Biznes Planem określonym we wniosku beneficjent zobowiązał się do utworzenia w wyniku realizacji projektu w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa 1,2 nowych etatów, tj. 1 etat miała obsadzić osoba na stanowisku mechanika, natomiast na 0,2 etatu miała zostać zatrudniona osoba sprzątająca. Okres realizacji Projektu - zgodnie z umową (§ 5 ust. 1) - to okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. Beneficjent przede wszystkim w tym okresie powinien zrealizować projekt, który zakładał, że zostaną osiągnięte wskaźniki rezultatu: "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8), [EPC]", w tym ""Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) – mężczyźni 1,00 EPC", i "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) – kobiety 0,02 EPC". Na wniosek beneficjenta powyższe wskaźniki zostały zmienione z 1,2 EPC do 1,00 EPC (pismo IZ z 4 listopada 2021 r.). Skarżący zobowiązany był więc zatrudnić 1 osobę na stanowisku mechanika motocyklowego. W dniu 29 grudnia 2021 r. beneficjent wystąpił z wnioskiem o płatność końcową. W dniu 16 lutego 2022 r. w miejscu realizacji Projektu przeprowadzona została kontrola końcowa, która wykazała, że do dnia kontroli beneficjent nie zrealizował na poziomie założonym we wniosku o dofinansowanie wskaźników dotyczących zatrudnienia. Ze względu na obowiązujące zapisy Instrukcji, docelowa wartość wskaźnika rezultatu, jakim był wskaźnik zatrudnienia, została określona z terminem do dnia 31 grudnia 2022 r. (czyli 12 miesięcy od zakończenia okresu realizacji Projektu), o czym beneficjent został zawiadomiony w doręczonej mu Informacji pokontrolnej. Beneficjent nie wniósł zastrzeżeń do wyników kontroli, a 6 kwietnia 2022 r. przez IZ został zatwierdzony wniosek o płatność końcową.

W dniu 24 stycznia 2023 r. beneficjent został wezwany do przedstawienia dokumentów potwierdzających zrealizowanie zaleceń pokontrolnych, czyli potwierdzających realizację wskaźników założonych projektem (jego zmianą). W dniu 7 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do IZ na piśmie z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę w Projekcie polegającą na zmianie wartości wskaźnika wzrostu zatrudnienia w taki sposób, że nie będzie zobowiązany zatrudnić żadnego pracownika, ponieważ docelowa wartość wskaźnika miała wynosić 0,00. Opisał w swoim wniosku trudności związane z zatrudnieniem mechanika. Wskazał, że od kwietnia 2022 r. rozpoczął intensywne poszukiwania mechanika. Od 1 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. został zatrudniony pracownik. Poszukiwania nowego pracownika po 1 września 2022r. nie powiodły się.

Tymczasem zgodnie z umową (§ 7 ust. 1) beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości Projektu. W przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników w okresie trwałości Projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej procentowej różnicy pomiędzy wymaganym okresem trwałości a okresem rzeczywistego utrzymania trwałości Projektu (§ 7 ust. 3 umowy). W myśl § 17 ust. 1 umowy, beneficjent zobowiązuje się do zachowania trwałości Projektu zgodnie z art. 71 Rozporządzenia ogólnego, a także zgodnie z wytycznymi, o których mowa w § 1 ust. 4 lit. e) przez okres 5 (3 lata – w przypadku mikro, małego i średniego przedsiębiorstwa) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Przy czym naruszenie trwałości Projektu następuje, gdy zajdzie którakolwiek z okoliczności określonych w § 17 ust. 4 pkt 1-3 umowy, w szczególności gdy zajdzie istotna zmiana wpływająca na charakter Projektu, jego cele lub warunki realizacji, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów.

Jednym z zasadniczych celów przedmiotowego Projektu było zatrudnienie 2 osób łącznie na 1,2 etatu, tj. mechanika motocyklowego oraz osoby niepełnosprawnej na 0,2 etatu do utrzymania czystości obiektu (wzrost zatrudnienia o 120%) – cz. IV Wniosku o dofinansowanie. Jak wynika bowiem z § 1 pkt 6 umowy, jak i art. 2 pkt 18 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm. - określanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa"), Projekt skarżącego został określony jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE. Jednym z celów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest przyczynianie się do zmniejszenia głównych zróżnicowań regionalnych w Unii, w tym wspieranie wzrostu gospodarczego sprzyjającego zatrudnieniu. Wsparcie z EFRR w ramach celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" powinno koncentrować się m.in. na małych i średnich przedsiębiorstwach (zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013). Słusznie też podniósł organ, że jednym z celów RPWOŚ na lata 2014 – 2020 (w ramach którego realizowany jest Projekt przez skarżącego) jest przeciwdziałanie bezrobociu poprzez tworzenie nowych miejsc pracy w regionie. Niewątpliwie kwestia zwiększenia zatrudnienia w regionie, w którym realizowany jest Projekt skarżącego, miała istotne znaczenie w procesie dofinansowania unijnego.

Wobec powyższego trudności skarżącego związane z poszukiwaniem pracownika nie mogły być wystarczającym powodem do zmiany wskaźników określonych umową o dofinansowanie w ten sposób, że nie zostanie zatrudniony żaden pracownik. Nadto trudności te zostały zgłoszone IZ po upływie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych. Skarżący zupełnie nie dostrzega tego, że termin realizacji Projektu mijał 31 grudnia 2021 r. i do tej daty mechanik motocyklowy winien zostać zatrudniony. W wyniku zaleceń pokontrolnych beneficjent miał możliwość wywiązania się ze swojego zobowiązania umownego związanego z osiągnięciem wskaźnika zatrudnienia do 31 grudnia 2022 r., co również ostatecznie nie nastąpiło (poza uwzględnionym przez IZ okresem zatrudnienia osoby od 1 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r.). Nie sposób więc przyjąć w tej sprawie, że skarżący nie naruszył § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 7 ust. 1, § 13 ust. 1 umowy, skoro nie zrealizował w stopniu wynikającym z umowy wskaźnika rezultatu dotyczącego wzrostu zatrudnienia.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wydanej decyzji. Zasadniczo argumentacja skargi koncentruje się na ocenie sposobu działania organu po wezwaniu strony w styczniu 2023 r. do wykazania, że doszło do realizacji zaleceń pokontrolnych. Strona eksponuje swoje zaangażowanie w wyjaśnienie organowi powodów niezatrudnienia pracownika, przy czym pomija to, że takie wyjaśnienia złożyła do organu już po upływie terminu realizacji Projektu, jak również po upływie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych (bez znaczenia pozostaje kwestia terminu do złożenia dokumentów z realizacji zaleceń pokontrolnych). Postanowienia umowy o dofinansowanie zobowiązywały skarżącego do niezwłocznego, bieżącego informowania IZ o okolicznościach mających wpływ na realizację celów założonych Projektem, których to postanowień jednak – jak wynika z okoliczności tej sprawy – strona przed styczniem 2023 r. nie przestrzegała. Jednocześnie skarżący zarzuca wydanie decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na niewyrażenie przez IZ zgody na wydłużenie okresu trwałości Projektu. Strona zatem odczytuje zapis § 17 ust. 2 umowy o dofinansowanie jako obowiązek Zarządu Województwa do wydłużenia okresu trwałości Projektu z uwagi na trudności beneficjenta związane z zatrudnieniem mechanika motocyklowego. Taki obowiązek z treści umowy nie wynika. Z kolei art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 i umowa jednoznacznie określają długość okresu trwałości Projektu. Z kolei przepisy prawa, w tym Wytyczne w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 obligują IZ do monitorowania postępu rzeczowego określonego w Projekcie.

Nieskutecznie strona zarzuciła organowi prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Błędy organu ujawnione przy obliczeniu wysokości kwoty do zwrotu ostatecznie nie mogły wpłynąć na zasadność skargi, skoro orzeczona decyzją wysokość tej kwoty jest prawidłowa, co potwierdza pismo strony z 20 czerwca 2023 r. Strona jednak upatruje naruszenia omawianej zasady także w: negatywnym rozpoznaniu jej wniosku o wydłużenie okresu trwałości Projektu (o czym wyżej już wyjaśniono), w niekonsekwentnym stanowisku poszczególnych Departamentów IZ dotyczącym możliwości wydłużenia tego okresu, w nieprzewidywalności organu co do możliwości zmiany wskaźnika zatrudnienia, nieuwzględnieniu interesu strony i jej trudności opisanych w pismach kierowanych do organu, celowym stworzeniu sytuacji procesowej, która jest dla strony niedogodna i krzywdząca. Zarzuty te nie zasługują jednak na uwzględnienie. Cechuje je subiektywizm. Skarżący koncentruje uwagę na działaniach organu, które miały miejsce po tym, jak nie wywiązał się z własnych zobowiązań umownych. Nie informował IZ o trudnościach z zatrudnieniem pracownika przed upływem terminu realizacji zaleceń pokontrolnych. Zintensyfikował swoje poszukiwania w kwietniu 2022 r., choć termin realizacji projektu mijał 31 grudnia 2021r.

Argumentacja skargi prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że skarżący nie uwzględnia specyfiki środków, jakie otrzymał, zasad na jakich te środki otrzymał i obowiązków Instytucji Zarządzającej w monitorowaniu przestrzegania przez beneficjentów podjętych zobowiązań umownych, co jednak wyjaśnia organ w uzasadnieniu decyzji i na co wskazują regulacje prawne powołane w umowie, jak również postanowienia samej umowy. Założenie przez skarżącego, że IZ powinien wyrazić zgodę na zawnioskowane przez stronę zmiany umowy po dopuszczeniu się nieprawidłowości w zachowaniu trwałości Projektu były nieuprawnione.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa podniesionych w skardze, ale także z urzędu nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania skarżonego aktu z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.