Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 92/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Na wniosek J. R. i B. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalno - usługowego przy placu [...] oraz dobudowie budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...], w zabudowie pierzejowej, na terenie działki nr [...], położonej w M. , gmina M. .

Decyzją z dnia 24 marca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego ([...] lokale mieszkalne i [...] lokale usługowe) oraz budowie budynku mieszkalno - usługowego ([...] lokale mieszkalne i [...] lokale usługowe) z możliwością budowy bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...], na terenie działki nr [...], położonej w M., gmina M. . Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalno - usługowego oraz budowy budynku mieszkalno - usługowego w zabudowie pierzejowej na terenie działki nr [...]. Również ta decyzja została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia 03 października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego oraz budowie budynku mieszkalno - usługowego w zabudowie pierzejowej, na terenie działki nr [...], obręb M. , gmina M. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 03 października 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy – J. R. i B. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, że okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."). Eksponowane w uzasadnieniu decyzji Kolegium uchybienia dotyczące sporządzonej analizy, w szczególności kwestia uzupełnienia analizy o działki wskazane przez Kolegium nie wykraczała poza zakres postępowania dowodowego, które może zostać przeprowadzone przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał dodatkowo, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestorów w dniu 27 września 2016 r. Sprawa była już trzykrotnie przedmiotem orzekania przez organy obu instancji. W efekcie, po upływie ponad czterech lat inwestorzy nie otrzymali ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania uzyskano pismo E. Sp. z o.o. z dnia 08 sierpnia 2022 r., wskazujące, że istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenia obiektu - budynku mieszkalno - usługowego w miejscowości M. , ul. [...] dz. nr [...], z mocą przyłączeniową w wysokości 102 kW.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 09 listopada 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 03 października 2019 r. oraz ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno- usługowego oraz budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie pierzejowej.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zez mianami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej również jako: "ustawa") regulujących procedurę wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie Kolegium zauważyło, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostało zobowiązane do przeprowadzenia dowodu z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w formie graficznej, jak i tekstowej i w efekcie sporządzenia projektu decyzji i decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że teren inwestycji znajduje się w obszarze, objętym analizą urbanistyczną, na którym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, zabudowa mieszkalno-usługowa, zabudowa usługowa, drogi gminne.

W przeprowadzonej przez organ II instancji analizie określono granice obszaru analizowanego, oraz uwzględniono wszystkie działki (zabudowane), zawarte w analizowanym obszarze, w tym działkę nr [...] objętą wnioskiem. Dokonano matematycznych obliczeń średnich parametrów definiujących zabudowę występującą w obszarze analizowanym, oraz poddano analizie parametry określające planowaną inwestycję, a wszystkie przyjęte ustalenia zostały uzasadnione i zaakceptowane przez Powiatowego Konserwatora Zabytków wyrażoną w następujących dokumentach: opinii z dnia 05 lipca 2016 r., postanowienie z dnia 06 września 2019 r. - uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, postanowienia z dnia 05 grudnia 2018 r. - uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Linia zabudowy winna być ustalana od frontu działki celem zachowania odpowiedniego odstępu od drogi publicznej dla zapewnienia ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalna", "w głębi zabudowy". W przedmiotowej decyzji określono linie zabudowy od strony Placu [...] oraz ulicy [...] jako kontynuację istniejących linii zabudowy. Sposób ich wyznaczenia znalazł uzasadnienie w analizie urbanistycznej z dnia 24 marca 2021 r.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało ustanowione warunki zabudowy, konkludując, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. L. odnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w ścisłej zabudowie pierzejowej możliwa do zrealizowania jest zabudowa mieszkalno - usługowa bez konieczności określania obowiązującej linii zabudowy w granicy działki na całej jej długości. Biorąc pod uwagę, że poza obszarem zwartych pierzei, na obszarze analizowanym występuje zabudowa oficynowa tworząca drugi i trzeci rząd zabudowy, takie zaniechanie może doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego oraz historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków;

2. § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - przez błędnie przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której pominięto istotne cechy układu urbanistycznego;

3. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, tj. identyfikacji układu zabudowy, który oprócz zwartych pierzei tworzy także drugi i trzeci rząd zabudowy w głębi działek ewidencyjnych, co niesie konieczność poczynienia ustaleń dotyczących sytuowania budynków w głębi działki; naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, poprzez różnicowanie sytuacji podmiotów, będących w bezpośrednim sąsiedztwie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna pominęła fakt, że zabudowa w głębi występuje na znacznej większości działek objętych obszarem analizowanym – występuje na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Główną cechą tej zabudowy jest to; iż jest ona posadowiona w granicy działek. Takie usytuowanie zabudowy w drugim i trzecim rzędzie zabudowy jest jedną z cech charakterystycznych historycznych układów urbanistycznych. Podstawową cechą zwartych układów miejskich (nie tylko śródmieść dużych miast, lecz także mniejszych miejscowości) jest ciągłość zabudowy towarzyszącej ulicom oraz placom. Uzyskanie tego typu struktur wymagało wznoszenia budynków przylegających do siebie ścianami bocznymi. W przestrzeni podzielonej na odrębne nieruchomości dla uzyskania takiego efektu konieczna była zabudowa na całej szerokości działki (również oficyn), a więc kształtowana jako zabudowa w granicach. Stosowanie takiej formuły, szczególnie pożądanej w centrach miast, wymaga regulacji prawnych, które od czasów powstania założenia urbanistycznego centrum M. wielokrotnie ulegały zmianom.

Skarżący podkreślił, że obecnie sposób umiejscowienia budynku na działce budowlanej jest przedmiotem regulacji przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Stosownie do treści § 12 ust. 3 rozporządzenia, dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zabudowa w granicy jest zatem w obecnym prawie sytuacją wyjątkową. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość budowy w granicy działki od stosownych zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego, w ocenie skarżącego, wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy, Kolegium powinno było przeprowadzić badanie usytuowania budynków oficynowych, tj. znajdujących się w głębi działek, które posadowione są w granicach, a następnie zawrzeć w decyzji stosowny zapis. Na podstawie takiego zapisu możliwe byłoby późniejsze wystąpienie o pozwolenie na budowę budynku w granicy działki. Natomiast bez takiego zapisu organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może odmówić budowy w granicy.

Skarżący podkreślił, że organ II instancji, wydając zaskarżaną decyzję, w ogóle nie zbadał układu urbanistycznego. Jego badania ograniczyły się do linii zabudowy od strony Placu [...] oraz od strony ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano, że linia zabudowy winna być ustalana od frontu działki celem zachowania odpowiedniego odstępu od drogi publicznej dla zapewnienia ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego takie stanowisko organu wydającego decyzję jest błędne i stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącego organ wydający decyzję był uprawniony, aby po zbadaniu i rozpoznaniu charakterystycznego dla tego terenu zabytkowego układu urbanistycznego, ustalić linię zabudowy w kształcie przypominającym kanciastą literę "U", tj. oprócz granicy z Placem [...] i z ulicą [...], także w granicy z działką ewid. nr [...]. Kwestia posadowienia budynku w głębi działki jest bowiem kluczowa, zarówno dla zachowania ładu przestrzennego zabytkowego układu urbanistycznego, jak i naruszenia mojego prawa do swobodnego dysponowania działką nr [...], której jestem współwłaścicielem. Tymczasem organ wydający decyzję zdaje się tę kwestię całkowicie bagatelizować.

Następnie skarżący podkreślił, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy M. , teren przedmiotowej działki nr [...] oznaczony jest jako teren "[...]" - teren zabudowy tkanki miejskiej z usługami, tzw. tereny tradycyjnej tkanki miejskiej. W jego ocenie, dla takich terenów tworzone powinny być w pierwszej kolejności miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jest to rozwiązaniem zdecydowanie korzystniejszym z punktu widzenia spójności polityki przestrzennej na terenie gminy. Skoro jednak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu było niemożliwe, organy wydające decyzję powinny były skłonić się ku łącznemu rozpatrzeniu wniosku inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...] wraz z wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na sąsiadującej działce nr [...]. Biorąc pod uwagę, że oba wnioski były rozpatrywane przez te same organy w tym samym czasie, takie działanie byłoby zasadne. Przede wszystkim zapobiegłoby formułowaniu wzajemnie wykluczających się ustaleń dla dwóch sąsiadujących ze sobą działek.

Skarżący wskazał, że realizacja inwestycji na działce nr [...] w obecnym kształcie (z odsunięciem zabudowy od granicy z działką skarżącego) pozbawi go możliwości zabudowy w granicy działki, a tym samym spowoduje zniekształcenie historycznego układu urbanistycznego. Spowoduje również, że ewentualna inwestycja na jego działce będzie musiała zostać znacznie zwężona (na i tak bardzo wąskiej, 12- metrowej działce). Dodatkowo, odsunięcie inwestycji na działce nr [...] spowoduje możliwość wybudowania budynku z oknami i balkonami zwróconymi w kierunku jego nieruchomości. Taka sytuacja spowoduje znaczne ograniczenie swobody korzystania z mojego terenu, całkowicie odbierając mu prywatność. Finalnie skarżący podkreślił, że choć usytuowanie budynku nie jest przedmiotem ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy, to organ wydający decyzję powinien zapobiegawczo dokonać takich ustaleń, które zabezpieczą interes strony na dalszym etapie - tj. postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 04 lipca 2023 r. pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że podniesione zarzuty nie znajdują uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 15 lutego 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], wskazał na konieczność wydania decyzji merytorycznej (co do istoty) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowość ustalonych warunków zabudowy, a w konsekwencji przyjęcia, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia (a więc przepisu, który miał zastosowanie w sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji), właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Równocześnie, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).

Równocześnie podkreślenia wymaga, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna jest prawidłowa i mogła służyć za podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Co istotne, również strony postępowania nie kwestionują powyższych ustaleń, podnosząc jedynie zarzuty dotyczące jej wadliwej interpretacji. W przedmiotowej sprawie należało więc rozstrzygnąć, czy ścisłej zabudowie pierzejowej, występującej na terenie analizowanym, możliwa do zrealizowania jest zabudowa mieszkalno - usługowa bez konieczności określania obowiązującej linii zabudowy w granicy działki na całej jej długości. W ocenie skarżącego, przy uwzględnieniu faktu, że poza obszarem zwartych pierzei, na obszarze analizowanym występuje zabudowa oficynowa tworząca drugi i trzeci rząd zabudowy, brak ustalenia linii zabudowy wgłębi działki może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego oraz historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków.

Sąd zauważa, że jak podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 731/18, Baza NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady dominuje pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się dokładnego usytuowania planowanego obiektu na działce inwestycyjnej, za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy (obowiązującej bądź nieprzekraczalnej). Wskazuje się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujące kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć stanowisko – przytoczone między innymi w skardze, wskazujące, że możliwe jest orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości sytuowania projektowanej zabudowy w granicy nieruchomości. Stanowisko powyższe było oparte na brzmieniu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "rozporządzenie"), który do dnia 31 grudnia 2017 r. stanowił, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 – który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uległ zmianie na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Stosownie do § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Oznacza to, że odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia. W konsekwencji uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Idąc dalej, stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3). W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie, że celem linii zabudowy jest wyznaczenie minimalnej odległości od drogi publicznej. Jej wyznaczenie nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Nie wyznacza się zatem na podstawie § 4 rozporządzenia tzw. drugiej linii zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 546/22, Baza NSA). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 08 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07, Baza NSA, linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Natomiast już do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Tylko taka interpretacja art. 61 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia daje się pogodzić z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając powyższe na względzie Sąd podziela zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy), jak chce tego skarżący. Kolegium zasadnie wskazało, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Linia zabudowy winna być ustalana od frontu działki celem zachowania odpowiedniego odstępu od drogi publicznej dla zapewnienia ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalna", "w głębi zabudowy". W przedmiotowej decyzji określono linie zabudowy od strony Placu [...] oraz ulicy [...] jako kontynuację istniejących linii zabudowy. Sposób ich wyznaczenia znalazł uzasadnienie w analizie urbanistycznej z dnia 24 marca 2021 r., która wskazuje, że zabudowa analogiczna do planowanej inwestycji występuje na terenie analizowanym.

Sąd zauważa, że żądanie skarżącego – wprost wyartykułowane we wniesionej skardze, sprowadzało się do nakazania organom administracji publicznej do wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy w kształcie przypominającym kanciastą literę "U", tj. oprócz granicy z Placem [...] i z ulicą [...], także w granicy z działką ewid. nr [...]. Skarżący argumentuje, że kwestia lokalizacji inwestycji w głębi działki jest kluczowa, zarówno dla zachowania ładu przestrzennego zabytkowego układu urbanistycznego, jak i naruszenia jego prawa do swobodnego dysponowania działką nr [...], której jestem współwłaścicielem. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko jest błędne z dwóch powodów.

Po pierwsze, co zostało powyżej wykazane, brak jest podstaw do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy "drugiej linii zabudowy", tak jak chce tego skarżący. Po drugie, tego typu ingerencja na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc na etapie decyzji o warunkach zabudowy byłaby zbyt daleko idącą ingerencją w prawo własności inwestora. Na tym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji publicznej mogą jedynie wskazywać jakiego rodzaju zabudowa, o jakich parametrach może zostać zrealizowana. Nie są natomiast władne do ustalenia, czy tego typu inwestycja będzie możliwa do realizacji w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów technicznych związanych z realizacją inwestycji, a tym bardziej nie mogą określać dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji w głębi działki inwestora. Dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, a więc w przypadku ewentualnego złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, rozstrzygnięta zostanie kwestia możliwości realizacji inwestycji w granicy, tudzież zaktualizuje się konieczność ochrony interesów osób trzecich. Co więcej, w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy organy administracji publicznej są związane wnioskiem inwestora i nie mogą wydawać decyzji o treści pożądanej przez osoby trzecie, w tym przez skarżącego, a do tego de facto sprowadza się wniesiona skarga oraz postawione w niej zarzuty. Jest to o tyle istotne, że planowana inwestycja nie ma sąsiadować bezpośrednio z granicą skarżącego. Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej nie są uprawnione, aby na tym etapie postępowanie ustalić takie warunki, które "zapobiegawczo" (jak wskazuje skarżący w treści skargi), zabezpieczą jego interesy.

Sąd podkreśla również, że obowiązujące przepisy prawne nie dają podstaw do łącznego rozpoznania dwóch różnych wniosków o warunki zabudowy dotyczących dwóch różnych działek i dwóch różnych inwestycji planowanych przez dwóch różnych inwestorów. Nie są to bowiem sprawy jednorodzajowe, do których miałby znajdywać zastosowanie art. 62 K.p.a., co powoduje, że za niezrozumiałe uznać należało powyższe zarzuty skargi. Za równie bezzasadne uznać należało zarzuty związane z przedłużającym się postępowaniem dotyczącym złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla jego działki, gdyż kwestia powyższa nie jest bezpośrednio związana z inwestycją będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji Kolegium.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.