Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1364/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 34/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 34/20, oddalił skargę A Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie wydanie wyroku reformatoryjnego i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.

1. niewłaściwe zastosowanie art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i w konsekwencji nieuwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie;

2. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit. a), lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. h rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 pkt 3) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez przyjęcie, że spółka J. nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego;

3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

5. niezastosowanie normy art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, art. 2 ust. 1a i 1d rozporządzenia nr 1306/2013 oraz rozporządzenia nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności;

10. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, §13a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

c) § 6 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

d) art. 13, art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 3 i art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej zwanej Ustawą o płatnościach bezpośrednich) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, przedłużające się prowadzenie postępowania, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych,

2. przepisu art. 1 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:

a) niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależyte rozważenie przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

3. przepisu art. 1, art. 3 § 1), w zw. art. 133 § 1 , art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a) - c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 80 KPA, art. 21 ust. 2 pkt. 3 i 4) oraz 27 ustawy PROW przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły mieć wpływ na wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, na korzyść skarżącej, o czym świadczą również inne złożone zarzuty w niniejszej sprawie tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze na decyzję organu II instancji jak również podniesione w niniejszej skardze, w tym zarzuty poniższe:

4. przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

5. przepisu art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

6. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 KPA),

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7 KPA),

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 KPA),

d) art. 9 KPA albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania,

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 KPA),

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a KPA) – organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,

g) zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017;

7. rażące naruszenie normy art. 15 KPA w zw. z art. 136 §1, §2, §3 i §4 KPA oraz art. 127 KPA w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu poprzez które to wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z [...] lutego 2022 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (przepisów wskazanych jako naruszone w skardze kasacyjnej). W piśmie tym skarżąca wniosła – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: czterech decyzji Kierownika BP ARiMR z 14 maja 2021 r. o przyznaniu płatności, protokołów z przesłuchania strony oraz informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z KRS spółki R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a także za bezskuteczne.

Wstępnie zauważyć wypada, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powołane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Jeśli orzeczenie to jest błędne, to narusza ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami p.p.s.a. nie powoduje po stronie NSA niemożliwości rozpoznania skargi kasacyjnej. Dalej wskazać należy, że brak powołania pełnych nazw aktów prawnych, brak powołania miejsca publikacji tych aktów, a także powołanie aktów prawa unijnego bez oznaczenia dat publikacji, stanowi o wadliwości tych zarzutów, jednak nie jest to, w ocenie składu rozpoznającego sprawę, wadliwość istotna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w złożonym piśmie procesowych argumentów dotyczących konstrukcji podstaw kasacyjnych.

Jak wynika z treści tego pisma, skarżąca kasacyjnie spółka uważa, że podstawa kasacyjna to przepis prawa. Zatem wskazanie podstawy kasacyjnej polega na powołaniu przepisu prawa. W konsekwencji takiego uznania postać naruszenia prawa, jak i sposób jego naruszenia mogą być podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mogą też być powoływane jako nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych w późniejszych pismach procesowych składanych po upływie 30 dni, czyli po terminie na złożenie skargi kasacyjnej, wynikającym z art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Z poglądem tym zgodzić się nie można. Podstawa kasacyjna to nie jest przepis prawa. Ujmując rzecz inaczej, stwierdzić należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych nie oznacza jedynie przywołania przepisów prawa. Warto zauważyć, że w przypadku, gdy wolą prawodawcy jest wskazanie w konkretnej normie prawnej przepisu prawa (w ogólności), to czyni to wprost w jej treści.

Jako przykład w ramach wykładni systemowej wewnętrznej można podać treść art. 57a p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i odmowę wydania tych opinii może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest to przepis regulujący m.in. skargę na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Warto zauważyć, że skarga taka może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa o postępowaniu, dopuszczeniu się błędu w wykładni lub niewłaściwej ocenie co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga zwrot "zarzucie naruszenia przepisów", inaczej mówiąc "zarzut naruszenia przepisów". W skardze na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego musi zatem zostać wskazane naruszenie prawa, czyli trzeba wyjaśnić, na czym to naruszenie prawa polega. Co istotne, naruszenie przepisu prawa jest możliwe na wiele sposobów; dotyczy to zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów o postępowaniu. Takie rozumienie naruszenia prawa potwierdza treść ostatniego zdania powołanego przepisu: "Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje na zarzut i podstawę prawną. Zarzut dotyczy postaci i sposobu naruszenia prawa odnoszącego się do wskazanej podstawy prawnej. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost powołuje się na podstawę prawną jako przepis prawa.

Przechodząc natomiast do regulacji dotyczących podstaw kasacyjnych, zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Z powołanego art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika zatem, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Warto także wskazać, że przepisy ustawy p.p.s.a., nie przewidują jako podstawy kasacyjnej zarzutu "rażącego naruszenia przepisów proceduralnych". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160).

W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10.07.2007 r., II FSK 886/06, CBOSA; z 26.11.2014 r., I OSK766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie – wyrok NSA z 22.05.2014 r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).

W konsekwencji powyższego, twierdzenia spółki zawarte w piśmie procesowym dotyczące podstaw kasacyjnych, ujmowanych jako przepisy prawa, należało uznać za nieusprawiedliwione. Zatem próba sanowania w piśmie procesowym podstaw kasacyjnych ujętych w złożonej skardze kasacyjnej nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nieuwzgledniające postaci naruszenia wskazanych przepisów prawa, jak i sposobu naruszenia prawa, należało uznać za nieskuteczne.

W ocenie NSA, nie można też uwzględnić zarzutów kasacyjnych zawartych w piśmie procesowym. Nie są to bowiem – ze względu na przedstawioną wyżej argumentację – nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Przekonuje do tego ich konstrukcja, zlepek przepisów prawa z różnych zarzutów kasacyjnych skargi kasacyjnej, ze wskazaniem w ich zakresie postaci naruszenia prawa, jak i jego sposobu. Takich zarzutów kasacyjnych skarga kasacyjna nie zawiera, nie można zatem mówić o nowym ich uzasadnieniu. Postawienie zaś tych nowych zarzutów kasacyjnych po upływie terminu 30 dni, o którym mowa jest w art. 177 § 1 p.p.s.a. jest nieskuteczne.

W następnej kolejności NSA zwraca uwagę na zmianę wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez TSUE w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., C-176/20. Trybunał stwierdził w tym wyroku, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Przypomnieć należy, że wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a wiec obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie. Zmiana wykładni tego przepisu przez Trybunał znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA.

Warto w tym zakresie przywołać wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3555/18 (LEX nr 3508551), w którym NSA stwierdził, że zwrócić należy uwagę, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już – jak to uczynił w wyroku C-434/12 – do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej.

W innym orzeczeniu – z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18 (LEX nr 3427594) – NSA skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95) niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – o nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści.

Dalej NSA w wyroku tym zauważa, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Powoływanie się zatem przez skarżącą kasacyjnie spółkę na działanie restrukturyzacyjne, mające na celu uchronienie dwóch spółek – R.W. i R.1. od upadłości, czy też dążenie do poprawy wizerunku w obliczu niewątpliwie zaistniałych sztucznych warunków nakierowanych na uzyskania wyższych płatności – nie mogło odnieść oczekiwanego skutku, o czym będzie jeszcze mowa na dalszym etapie motywowania zapadłego orzeczenia.

Zaznaczyć jednak należy, że powołany wyrok TSUE ma jedynie charakter pomocniczy, gdyż i bez jego uwzględnienia w zaistniałych okolicznościach należało uznać, że do powstania w sprawie sztucznych warunków doszło i odmowa przyznania płatności była usprawiedliwiona. Zaistniały bowiem – co najmniej na dzień składania wniosków o płatności – niezbędne do tego uznania przesłanki, zarówno przesłanka obiektywna, jak i przesłanka subiektywna, przy jednoczesnym braku realizacji celów wynikających z przepisów prawa unijnego, o których mowa w orzecznictwie TSUE. Wyrok Sądu I instancji oddalający skargę należało zatem uznać za zgodny z prawem.

Przechodząc do szczegółowego omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że została ona oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie został naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.

W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a. uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 p.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.

W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty ujęte w pkt II.3 skargi kasacyjnej.

Zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298) organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1105) w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, co istotne na gruncie oceny zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut procesowy musi zawierać wywód, iż uchybienie to (uchybienie danemu przepisowi) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, wskazać dalej należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, dokonując rozstrzygnięcia sprawy, że sztuczne warunki należy oceniać nie tylko z punktu widzenia okoliczności powołania danego podmiotu. Sztuczność warunków dla uzyskania płatności należy odnosić również do działań późniejszych. Obok celu powołania spółek badać mianowicie należy sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej we wszystkich aspektach, w szczególności podmiotowym i ekonomicznym, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy tworzone warunki (również w zakresie struktury agrarnej w ramach grupy podmiotów powiązanych) nie są optymalizowane dla uzyskania zwiększenia kwot wsparcia w porównaniu z przysługującymi w sytuacji, gdyby takich zabiegów nie podjęto.

Słusznie też dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ocenie nie podlegały jedynie cele powołania znacznej liczby spółek, lecz suma działań składających się na stworzenie takiej struktury gospodarczej (przy wykorzystaniu gruntów, do których rzeczowe i obligacyjne prawa posiadały powiązane kapitałowo i osobowo podmioty), która istniała w momencie składania wniosków, jak również tego, czy obiektywnie da się takim działaniom przypisać inny cel niż maksymalizacja globalnie zsumowanych kwot wsparcia. W przypadku zaangażowanych osób fizycznych badaniu podległy okoliczności dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, w szczególności jej rzeczywistego charakteru. Dopiero takie ujęcie stanowi perspektywę oceny istnienia "sztucznych warunków" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Za istotne w tych okolicznościach należy uznać ustalenia dotyczące podjętych działań skarżącej kasacyjnie spółki, jak i wszystkich innych podmiotów składających się na tę grupę, a mianowicie łącznie ze spółką 10 spółek kapitałowych i czterech osób fizycznych.

Odnośnie do spółek ustalono, że S.T. oraz J.G. jako jedyni mieli istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiadał w ich zarządach, jak również nikt inny nie posiadał w ich kapitałach zakładowych, bezpośrednio lub pośrednio, istotnej części udziałów. W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również osób fizycznych występujących o płatności, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Stwierdzono, iż w zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. S.T. oraz J.G. Byli oni również ich udziałowcami (bezpośrednio lub pośrednio). Tym samym wszystkie 10 spółek kapitałowych pozostawało pod wyłączną kontrolą tych osób. Nadto spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób.

Podmioty te miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były umowy sprzedaży środków produkcji i którym sprzedawano płody rolne, tych samych doradców rolnych, a prowadzenie rachunkowości zlecały temu samemu podmiotowi. Poza R sp. z o.o. niemal żadna ze spółek nie posiadała infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S.T. i J.G.). Ponadto wszystkie spółki oraz J.G, jego córka J.G1, syn Ł.G., a także S.T. wskazywali ten sam adres do korespondencji.

Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika natomiast, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą, o strukturze zasiewów decydowała jedna osoba, decyzje o zakupach nawozów i materiałów siewnych oraz o wykorzystaniu i sprzedaży płodów rolnych, u wszystkich spółek podejmowała ta sama osoba.

Tezę o sztucznych warunkach stworzonych przez te 10 spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne potwierdzają także pewne okoliczności faktyczne związane z nabywaniem środków produkcji (nasion i nawozów sztucznych) i zbieraniem płodów rolnych, w zestawieniu ze złożonymi przez te podmioty wnioskami, z których wynikają żądania przyznania płatności do innych upraw, także związane z uprawianiem innych gruntów rolnych niż własne.

Analiza przedłożonej przez stronę postępowania dokumentacji oraz dokumentacji przedłożonej przez pozostałe spółki i podmioty związane wykazała, iż zakup materiałów produkcyjnych i sprzedaż wyprodukowanych produktów rolnych odbywa się uznaniowo, tj. spółki sprzedawały produkty rolnicze, które nie zostały wyprodukowane w danych gospodarstwach. Spółka A w roku 2017 zakupiła materiał siewny kukurydzy oraz sprzedała wyprodukowaną kukurydzę, jednakże zgodnie z oficjalną deklaracją nie posiadała areału kukurydzy w roku 2017.

Jak wynika z wyroku Sądu I instancji z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 35/20, dotyczącego spółki R, w sprawach omawianych podmiotów ustalono szereg niespójności wskazujących na swobodne przekazywanie między tymi podmiotami środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych, fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze. Jedną z wielu takich niespójności jest fakt, iż R sp. z o.o. wystawiła w ciężar firmy F. faktury dotyczące sprzedaży kukurydzy. Tymczasem we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017 R sp. z o.o. zadeklarowała jedynie trwałe użytki zielone.

Stwierdzono, iż pomimo prawa własności do gruntów rolnych o powierzchni ponad 400 ha w roku 2016 skarżąca kasacyjnie użytkowała grunty będące oficjalnie własnością innej spółki powstałej z podziału spółki R.

Dlatego zasadnie uznano, że podmioty te tworzą jeden organizm gospodarczy, czyli jedno gospodarstwo rolne, które było zarządzane przez S.T. i J.G. W konsekwencji powyższego skarżącej kasacyjnie, jak i pozostałym podmiotom z tej grupy, nie można było przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1307/2013. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi, by w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów przez ich niezastosowanie (pkt I.2 skargi kasacyjnej).

W ocenie organu odwoławczego J.G. i S.T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu.

Organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonały wyliczeń korzyści, jakie uzyskała grupa powiązanych podmiotów (dziesięć spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne) w wyniku multiplikacji przez te podmioty płatności w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PRSK) i płatności rolnictwa ekologicznego (RE) korzyść ta wyniosła 206 998,83 zł. Płatności ONW grupa uzyskała o 110 713,26 zł więcej, a płatności redystrybucyjnej (RDST) – o 62 481,51 zł więcej. W zakresie płatności dla młodych rolników (PMR) zysk wyniósł 17 562,00 zł, płatności strączkowych (PSTR) 25 312,11 zł, a jednolitych płatności obszarowych (JPO) 138 259,93 zł.

W świetle powyższego zasadnie w postępowaniu uznano, że działania S.T. i J.G. były ukierunkowane na obejście przepisów: § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego.

Zauważyć należy, że działania S.T. i J.G. były sprzeczne z celami prawa unijnego, ponieważ prowadziły do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych, poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że działania skarżącej nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.Urz UE C 115 z dnia 9 maja 2008 r.) oraz w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Skarżąca korzystała bowiem głównie z usług podmiotów powiązanych i nie posiadała własnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć, by jej działalność mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskich bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Działanie skarżącej kasacyjnie spółki i podmiotów powiązanych nie służyło również podnoszeniu konkurencyjności. Stwierdzić bowiem trzeba, jak słusznie zauważono w postępowaniu, że cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest wątpliwości, że ustalony sposób maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia. Tym samym konkurencyjność w aspekcie szerszym, nie indywidualnym, w istocie zaburza.

W konsekwencji jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty ujęte w pkt I.6-7 skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA, nie zasługuje na akceptację główna argumentacja skarżącej kasacyjnie spółki zmierzająca do wykazania, że powstanie nowych spółek było związane z restrukturyzacją i poprawą wizerunku spółek R.W. i R.1. Spółka podnosi w tym zakresie, że czynności restrukturyzacyjne zostały podjęte ze względu na szkodliwe działania zarządu tych spółek, które to działania doprowadziły do strat w wysokości [...] zł. Ta argumentacja dotycząca poprawy wizerunku i restrukturyzacji mającej polegać na wydzieleniu mniejszych podmiotów i późniejszej sprzedaży nowopowstałych spółek, ich udziałów lub majątku – nie mogła odnieść w okolicznościach sprawy oczekiwanego skutku.

Odnosząc się do poprawy wizerunku, przede wszystkim podkreślić należy, że szkodliwe działania zarządu we wskazanych wyżej dwóch spółkach miały miejsce w latach 2008-2012 r. Gdyby rzeczywiście celem powołania nowych spółek miało być poprawienie ich wizerunku, to działania takie odbyłyby się z pewnością bezpośrednio po tym okresie. Wypada więc zauważyć, jak wynika z decyzji organu odwoławczego, że w 2013 r. powołane zostały tylko trzy spółki: 16 kwietnia 2013 r. T. Sp. z o.o., 14 maja 2013 r. T.1. Sp. z o.o. i J. Sp. z o.o. Kolejne spółki zostały zaś założone w latach następnych: 7 grudnia 2015 r. zarejestrowano L. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o., 9 grudnia 2015 r. T.2. Sp. z o.o., 29 stycznia 2016 r. P. Sp. z o.o., a 15 lutego 2016 r. Z. Sp. z o.o. Wypada tez dodać, że R nie zmieniła nazwy, a byłby to prosty zabieg poprawiający jej sytuację w odbiorze zewnętrznym.

Działaniom restrukturyzacyjnym przeczy zaś rozpoczęcie w tym samym okresie pozyskiwania płatności przez osoby fizyczne: J.G.1. – córkę J.G., Ł.G. – jego syna, samego J.G., a także S.T.

Zarówno J.G., jak i Ł.G. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2015, nie posiadając żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane były osobom trzecim. Natomiast J.G. i S.T. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2014, również nie posiadali żadnej infrastruktury rolniczej, a wszystkie usługi agrotechniczne zlecali osobom trzecim.

W ocenie NSA, niepowołanie wszystkich nowych spółek bezpośrednio po latach 2008-2012, a więc w roku 2013, a także rozpoczęcie w latach 2014 i 2015 pozyskiwania płatności przez cztery osoby fizyczne w sposób jednoznaczny podważa twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki, że powołanie nowych spółek miało na celu restrukturyzację i poprawę wizerunku spółek R.W. i R.1.. Ustalony w sprawie stan faktycznym przekonuje zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie działania S.T. i J.G., w tym powołanie nowych spółek, nakierowane były na pozyskanie jak największej kwoty płatności rolniczych.

Wypada jeszcze dodać, że w 2013 r. dokonano sprzedaży udziałów w nowopowstałych spółkach: B., D.1. i M., jednak żadna z tych spółek nie posiadała gruntów rolnych. Zbyto zatem udziały w spółkach z o.o., które nie posiadały gruntów rolnych i nie mogły przynosić korzyści z tytułu płatności rolniczych. Nowopowstałych spółek, które posiadały grunty rolne i uzyskiwały dochody z płatności rolniczych, nie sprzedano, nie zbyto też udziałów w tych spółkach. Także i ten fakt przekonuje, iż działania te – kreatorów sztucznych warunków: S.T. i J.G. – zmierzały do zachowania gruntów rolnych i uzyskiwania z tego tytułu płatności rolniczych.

Dlatego też postawionych w tym zakresie zarzutów, w szczególności zarzutów ujętych w punkcie I.8 skargi kasacyjnej, dotyczących kwestionowania ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji w postaci uznania, iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, nie można było uznać za usprawiedliwione.

Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodów w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy.

Z jednych wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych.

W świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969).

Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).

W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).

W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).