Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 414/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2020 r. nr OA.7721.19.30.2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego z wiatą oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 414/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2020 r., nr OA.7721.19.30.2019, w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego z wiatą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ze względu na niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i w konsekwencji nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak oceny całokształtu materiału dowodowego mimo, iż organ administracji publicznej jest do tego zobligowany,

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy,

3. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu M. C. czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań podczas gdy organ administracji publicznej jest do tego zobowiązany,

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu drugiej instancji, który podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia 23.09.2019 r., NB.5160.34.2019.JL, nakazującej rozebrać budynek gospodarczy z wiatą usytuowaną na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. B. w R., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, określenie, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2020 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ze względu na niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i w konsekwencji nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak oceny całokształtu materiału dowodowego.

Podstawową przyczyną braku skuteczności przytoczonego zarzutu jest jego ogólnikowość. Formułując w uzasadnieniu kasacji trafne wywody dotyczące charakteru postępowania wyjaśniającego unormowanego w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 K.p.a., wnoszący kasację nie skonkretyzował na czym w niniejszej sprawie polegały zarzucane naruszenia. W skardze kasacyjnej nie podano jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Nie wskazano dowodów, które powinny zostać zebrane aby można było uznać, że materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Nie skonkretyzowano, czego zabrakło w ocenie materiału dowodowego.

Nadto, konieczne jest spostrzeżenie, że obowiązki organu wynikające z norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie tymi okolicznościami były te, które odnosiły się do przesłanek zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji przez PINB oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej : "Prawo budowlane".

Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wykładnia normy zawartej w przytoczonym przepisie, uwzględniająca treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

To, czy na skutek wykonania robót budowlanych doszło do niezgodności z prawem, a nadto czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, jest uzależnione od rodzaju wykonanych robót budowlanych.

W zaskarżonej decyzji przyjęto, że budowa budynku gospodarczego z wiatą narusza przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.

W myśl art. 50, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zdaniem Podkarpackiego WINB, budowa wiaty stanowiła roboty wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), a także roboty wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4).

Organy nawiązały do § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Zgodnie z tym przepisem, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.

Według § 2 pkt 30 tego rozporządzenia, strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Przepis § 110 rozporządzenia stanowi, że dla gazociągów wybudowanych:

1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę,

2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę

- stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Z załącznika nr 2 wynika, że dla budynku niemieszkalnego, takiego jak stodoła, szopa, garaż, szerokość strefy kontrolowanej gazociągu o średnicy 3000 mm, ciśnieniu nominalnym powyżej 0,4 MPa do 10,0 MPa, wynosi 30 m.

Nie zostały podważone ustalenia istotne dla zastosowania powyższych norm.

Budowa została wykonana przy braku sprzeciwu do zgłoszenia złożonego w sierpniu 2017 r., przy czym od razu można dodać, że brak sprzeciwu nie stanowi przeszkody do uruchomienia trybu określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Inwestorem był M. C.. Wykonano budynek gospodarczy z wiatą. Jest to budynek o konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. Wymiary zewnętrzne wynoszą: część gospodarcza 4,22 m x 5,30 m a część stanowiąca wiatę 2,98 m x 5,30 m. W chwili wydania decyzji przez PINB roboty budowlane nie były zakończone. Do ich zakończenia pozostał montaż stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonanie posadzki.

Gazociąg został wybudowany w 1979 r.

Parametry gazociągu, istotne z punktu widzenia § 110 pkt 1 rozporządzenia oraz załącznika nr 2 są bezsporne.

Usytuowanie budynku w odległości 6,5 m od gazociągu jest niewątpliwe.

Ustalenia te zostały poczynione na podstawie oględzin, materiału fotograficznego, rozprawy i załącznika graficznego, pisma Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z dnia 10 grudnia 2018 r., dokumentu zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych i przesłuchania Katarzyny C..

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że istotne okoliczności zostały ustalone wadliwie, a także do przyjęcia, że materiał dowodowy został zebrany, rozpatrzony i oceniony wadliwie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W konsekwencji bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu drugiej instancji, który podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Z poprzedzających rozważań, odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wynika, ze Sąd pierwszej instancji przedstawił istotne okoliczności faktyczne (wykonanie obiektu, jego rodzaj, zgłoszenie robót budowlanych, datę wykonania i rodzaj parametrów gazociągu, odległość obiektu od osi gazociągu). Sąd podał podstawę rozstrzygnięcia, tj. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz pozostałe przepisy ustawowe i wykonawcze mające zastosowanie w sprawie. Sąd wyjaśnił także wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Niezależnie od omówienia przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego oraz przepisów § 2 pkt 30, § 10 ust. 2 i 3 oraz § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił skutek braku sprzeciwu, który polegał na zastosowaniu trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie trybu usuwania samowoli budowlanej, unormowanego w art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Zamieścił także rozważania dotyczące braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Abstrahując od braku w kasacji zarzutów o charakterze materialnym podkreślić trzeba, że usytuowanie budynku gospodarczego w strefie kontrolowanej gazociągu w sposób oczywisty oznacza, że jedynym sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka budynku.

Bezpodstawne są zatem tezy o "niezawarciu wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego" oraz "odstąpieniu od kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy".

Niezależnie od tego przypomnieć można niekwestionowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność stanowiska sądu pierwszej instancji nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu M. C. czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, że skarżący M. C. nie miał zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Nie skonkretyzował również tezy o braku możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kwestii tej nie podniósł ani w odwołaniu, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że w trakcie rozprawy administracyjnej oraz czynności kontrolnych przebywał za granicą. O fakcie tym poinformowała żona skarżącego K. C.. Uczestniczyła w czynnościach procesowych jako współwłaścicielka nieruchomości. W trakcie rozprawy w dniu 18 czerwca 2019 r. została przesłuchana, a następnie upoważniła obecnego w trakcie rozprawy swego brata J. Ś. do zapoznania się z aktami sprawy i wykonywania fotokopii z akt, a także do udziału w rozprawie. K. C. brała także udział w czynnościach kontrolnych w dniu 26 marca 2019 r. W protokole z czynności została określona jako kontrolowany (pełnomocnik).

W dniu 30 września 2019 r. J.Ś. zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał fotokopie z akt sprawy.

Sam M. C. złożył odwołanie, w którym nie zakwestionował ustaleń dokonanych w trakcie rozprawy oraz w trakcie oględzin. Nie podważył wiarygodności zebranych dowodów (protokoły, materiał fotograficzny). Nie domagał się ponownego przeprowadzenia czynności procesowych ze swoim osobistym udziałem.

Jak już wyżej stwierdzono, w skardze także nie zarzucił braku zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.