Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 147/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3, art. 151, art. 134, art. 135, art. 133, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 28, art. 24 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: art. 83, art. 66 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 7a § 1, art. 11 ust. 1, art. 6, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c , § 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2023 roku nr SKO.4131.30.2023 w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 października 2023 roku nr DOM-SOK-IV.5440.178.2023; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 grudnia 2023 r., nr SKO.4131.30.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 30 października 2023 r., nr DOM-SKO-IV.5440.178.2023 o zakazaniu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym skreśleniu z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że skarżący na podstawie wpisu do działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na terenie miasta Łodzi prowadził szkolenie kandydatów na kierowców pod nazwą G.

5 kwietnia 2023 r. upoważnieni pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego. W wyniku kontroli stwierdzono, że pojazd marki KIA RIO o nr rej.[...], zgłoszony jako wykorzystywany do prowadzenia szkolenia, od 15 maja 2022 r. do 19 października 2022 r. nie posiadał ważnego badania technicznego. W tym okresie wielokrotnie prowadzone były zajęcia w zakresie części praktycznej szkolenia z wykorzystaniem tego pojazdu.

Prezydent Miasta Łodzi pismem z 12 maja 2023 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Prezydent Miasta Łodzi po przeproszenie postępowania wyjaśniającego 30 października 2023 r. wydał decyzję o zakazaniu skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym skreśleniu skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego, a to przepisu art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.) poprzez ich błędną, niedopuszczalną i rozszerzającą wykładnię, niezgodną z legalną definicją, polegającą na nałożeniu sankcji opisanej w decyzji, pomimo tego, że przesłanką tejże sankcji jest wyłącznie rażące naruszenie polegające na wielokrotnym prowadzeniu szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami, nie zaś jednym pojazdem oraz poprzez nieuzasadnione zrównanie desygnatu "pojazdami", z desygnatem "pojazd", a przez to nałożeniu sankcji z naruszeniem prawa;

2. naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż sankcja nałożona przez organ jest niewspółmierna do znikomej skali naruszenia, zwłaszcza w kontekście wykładni i celu opisanych wyżej przepisów.

Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podniósł, że wszystkie pojazdy przeznaczone do nauki jazdy winny spełniać wszystkie wymagania określone w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami, a więc przedstawiać przeznaczony do szkolenia pojazd do okresowego badania technicznego oraz uzyskać pozytywny wynik tego badania dopuszczając go tym samym do ruchu.

Podjęta na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami decyzja nie należy, do kategorii uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej stosując przepisy ustawy o kierujących pojazdami, w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców choćby poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia pojazdami bądź też pojazdem niespełniającym określonych prawem wymagań, obowiązany jest do jej wydania.

W ocenie organu drugiej instancji dokładnie taka sytuacja ma miejsce, albowiem ośrodek szkolenia kierowców pod nazwą: G prowadził szkolenia pojazdem marki KIA RIO o nr rej. [...] od 15 maja 2022 r. do 19 października 2022 r., podczas gdy pojazd ten w powyższej cezurze czasowej nie posiadał ważnego badania technicznego (w dowodzie rejestracyjnym tego pojazdu wskazano termin następnego badania technicznego do 14 maja 2022r., a badanie techniczne zostało przeprowadzone dopiero 20 października w 2022 r.). W rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie warunków wykonywania działalności szkoleniowej niewątpliwie miało charakter wielokrotny, gdyż od 15 maja 2022 r. do 19 października 2022 r. pojazdem przeprowadzono kilkadziesiąt szkoleń. Stan faktyczny wypełnia określoną w art. 45 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przesłankę wielokrotności. Dyspozycję art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami należy odczytywać w ten sposób, że skoro wszystkie pojazdy przeznaczone do szkolenia kandydatów na kierowców winny spełniać wymagania określone w art. 24 tej ustawy, to konsekwentnie stwierdzić należy, że nie spełnienie tych wymogów nawet przez jeden pojazd obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Organ drugiej instancji wskazał, że art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami nie przewiduje jakiegokolwiek miarkowania wprost stanowiąc, że starosta wydaje, a więc jest on w tym zakresie zobowiązany decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, o dołączenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy i opisanych w uzasadnieniu skargi, przeprowadzenie ich oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego, a to przepisu art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędną, niedopuszczalną i rozszerzającą wykładnię, niezgodną z legalną definicją polegającą na nałożeniu sankcji opisanej w decyzji pomimo tego, że przesłanką tejże sankcji jest wyłącznie rażące naruszenie polegające na wielokrotnym prowadzeniu szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24, nie zaś jednym pojazdem, o którym mowa w art. 24, oraz poprzez nieuzasadnione zrównaniu desygnatu "pojazdami", z desygnatem "pojazd", a przez to nałożenie sankcji z naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieprzestrzeganie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, niewszechstronną, ale wybiórczą ocenę materiału dowodowego, oraz zignorowanie wniosków dowodowych istotnych dla ustalenia stanu faktycznego, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej mające istotny wpływ na wynik postępowania, w tym pisma z 29 sierpnia 2023 r., otrzymanego z Ministerstwa Infrastruktury, potwierdzającego korzystną dla skarżącego wykładnię spornych przepisów;

3. naruszenie przepisów art. 11 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.), według którego jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, które przy dowodzie na istnienie przesłanki wątpliwości co do treści normy prawnej, w postaci pisma z 29 sierpnia 2023 r. otrzymanego z Ministerstwa Infrastruktury, potwierdzającego korzystną dla skarżącego wykładnię spornych przepisów, powinny być zastosowane;

4. naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż sankcja nałożona przez organ jest niewspółmierna do znikomej skali naruszenia, zwłaszcza w kontekście wykładni i celu opisanych wyżej przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Jednocześnie, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 135 i art. 133 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Posiadają jedynie uprawnienia kasacyjne. Na podstawie akt sprawy badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o kierujących pojazdami.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24, 974 i 1570) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który:

1) posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia:

a) salę wykładową,

b) pomieszczenie biurowe,

c) plac manewrowy oraz

d) pojazd przeznaczony do nauki jazdy;

2) zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania;

3) posiada w ośrodku szkolenia kierowców zbiory przepisów ruchu drogowego oraz pomoce dydaktyczne właściwe ze względu na rodzaj prowadzonego szkolenia;

4) nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów – dotyczy to osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej.

Z powołanego wyżej art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami wynika, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, w tym pojazd przeznaczony do nauki jazdy.

Zgodnie z art. 24 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nauka jazdy jest prowadzona pojazdem:

a) odpowiadającym wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy lub dla pozwolenia na kierowanie tramwajem,

b) oznakowanym kwadratową tablicą barwy niebieskiej z białą literą "L",

c) przystosowanym do nauki jazdy, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym,

d) posiadającym adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, o której mowa w art. 83 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – nie dotyczy tramwaju.

Z kolei art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zaś w myśl art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest "wielokrotne prowadzenie szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24".

Ustawową przesłanką uprawniającą organ do zastosowania najbardziej dotkliwej z możliwych do zastosowania wobec przedsiębiorcy sankcji w postaci zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest więc nie jakiekolwiek naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, lecz jedynie naruszenie kwalifikowane, tj. – posługując się sformułowaniem ustawowym – naruszenie "rażące".

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący prowadził szkolenia pojazdem marki KIA RIO o nr rej. [...] od 15 maja 2022 r. do 19 października 2022 r., podczas gdy pojazd ten w tym okresie czasu nie posiadał ważnego badania technicznego. W dowodzie rejestracyjnym tego pojazdu wskazano termin następnego badania technicznego do 14 maja 2022r., a badanie techniczne zostało przeprowadzone dopiero 20 października w 2022 r.

Sporna natomiast jest wykładnia powołanego wyżej przepisu art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami i uznanie przez organy administracji obu instancji, że zaistniały w sprawie stan faktyczny należało zakwalifikować jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców z uwagi na wielokrotne prowadzenie szkolenia jednym pojazdem bez ważnego badania technicznego.

W ocenie sądu art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami budzi istotne wątpliwości co do tego, czy do zakwalifikowania danego naruszenia do kategorii "rażącego" w rozumieniu tego przepisu wystarczające jest wielokrotne prowadzenie szkolenia jednym pojazdem niespełniającym wymagań, o których mowa w art. 24, czy też więcej niż jednym pojazdem, np. dwoma pojazdami, raz jednym, raz drugim. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia "pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24", a nie "pojazdem niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24". Powołana treść art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami bowiem wskazuje, że aby tego rodzaju naruszenie można było uznać za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, to szkolenia winny być prowadzone nie tylko wielokrotnie pojazdem niespełniającym wymagań, o których mowa w art. 24, ale też winien to być więcej niż jeden pojazd, który tych wymagań nie spełnia. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę liczby mnogiej przy określaniu tej przesłanki rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, tj. "pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24" zamiast liczby pojedynczej "pojazdem niespełniającym wymagań, o których mowa w art. 24.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w ustawie o kierujących pojazdami posługuje się w poszczególnych przepisach zarówno pojęciem "pojazdów" w liczbie mnogiej (art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami), jak i pojęciem "pojazd" w liczbie pojedynczej. Przytoczony powyżej art. 24 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje bowiem, że "pojazd", którym prowadzona jest nauka jazdy musi odpowiadać wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy lub dla pozwolenia na kierowanie tramwajem, być oznakowany kwadratową tablicą barwy niebieskiej z białą literą "L" oraz przystosowany do nauki jazdy (art. 66 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym) i posiadać adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów (art. 83 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami określając wymogi prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców stanowi, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia: "pojazd" przeznaczony do nauki jazdy.

Zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy, dwóm różnym pojęciom nie można nadawać tego samego znaczenia. Wynika to już z językowych dyrektyw interpretacyjnych, w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia – oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń.

Podkreślić należy, że w razie wątpliwości, kwalifikowanie danego naruszenia do kategorii "rażącego" powinno odbywać się w sposób ścisły, co jest gwarancją równego traktowania podmiotów objętych tego rodzaju regulacją. Ten typ wykładni musi mieć zastosowanie do upoważnienia ustawowego do zastosowania sankcji administracyjnej. Zarówno organ, jak i podmiot, na który zostaje nałożona sankcja muszą jednoznacznie mieć określony zakres podstaw i przesłanek jej zastosowania.

Jeżeli przepis, jak art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, budzi wątpliwości prawne, powinny one być interpretowane na korzyść strony.

Upoważnienie ustawowe do zastosowania sankcji administracyjnej nie może być bowiem wykładane rozszerzająco. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że celem regulacji ustawowej formułującej określone wymogi wobec pojazdów przeznaczonych do nauki jazdy jest zapewnienie bezpieczeństwa na drodze zarówno samym uczącym się, jak i innym uczestnikom ruchu drogowego.

Jak już wyżej wskazano, w razie wątpliwości, kwalifikowanie danego naruszenia do kategorii "rażącego" powinno odbywać się przy zastosowaniu wykładni ścisłej.

Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie.

W wyroku z 22 maja 2002 r. (sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33) Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że jest naruszeniem Konstytucji, a zwłaszcza art. 2, uchwalanie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidywanie konsekwencji prawnych jego zachowań.

Mając na względzie wskazany wyżej cel regulacji ustawowej formułującej określone wymogi wobec pojazdów przeznaczonych do nauki jazdy, tj. zapewnienie bezpieczeństwa na drodze zarówno samym uczącym się, jak i innym uczestnikom ruchu drogowego zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami wymaga pilnej interwencji ustawodawcy i jednoznacznego sformułowania w sposób nie pozostawiający wątpliwości, czy dla uznania, że zachodzi opisane w nim rażące naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wystarczające jest jego popełnienie jednym "pojazdem", czy więcej niż jednym pojazdem, tzn. "pojazdami". Obecna redakcja tego przepisu jest niejasna i może stwarzać pole do nadużyć i manipulacji. Jeżeli wolą ustawodawcy jest, aby do zakwalifikowania jako rażącego naruszenia wystarczające było wielokrotne prowadzenie szkolenia jednym pojazdem niespełniającym wymagań, o których mowa w art. 24, to przykładowo przepis ten mógłby zawierać sformułowanie "pojazdem lub pojazdami niespełniającym wymagań, o których mowa w art. 24".

Na marginesie należy wyjaśnić, że powołany przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 43/18 został wydany w stanie faktycznym, w którym miało miejsce nie tylko wielokrotne prowadzenie szkolenia pojazdem niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24, ale popełniono również inne naruszenia, które zostały uznane za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Z kolei pismo Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego w Ministerstwie Infrastruktury z 29 sierpnia 2023 r., na które powołuje się skarżący, nie ma w rozpoznawanej sprawie wiążącego znaczenia, o czym w treści tego pisma został on poinformowany. W treści tego pisma wprost wskazano, że nie stanowi ono wiążącej interpretacji przepisów, nie ma charakteru prawotwórczego i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organy administracji w wyniku zaniechania zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony naruszyły zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna bezprzedmiotowości postępowania w postaci braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, o której stanowi art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami. W następstwie tego nie została spełniona, określona w art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przesłanka do wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Zasądzona kwota 680 zł stanowi zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot wynagrodzenia jego profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.

d.j.