Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1511/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 16 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 11.
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1120/21 w sprawie ze skargi T. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 8 lipca 2021 r. nr KO.411.1016.2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 27 sierpnia 2020 r. P. I. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta Włocławka o zmianę ostatecznej decyzji z 4 grudnia 2009 r. nr DU-55582/204/200922, którą organ zezwolił spółce P. S.A. w W. na umieszczenie w pasie drogowym ulic G., B., O., Ł., K., B., R., P. od dnia 4 grudnia 2009 r. na czas nieoznaczony urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci rury fi 40 i rury fi 125 oraz nałożeniu opłaty rocznej za rok 2009 w kwocie 820,44 zł i za kolejne lata w kwocie 10.695 zł.

Spółka pierwotnie wniosła o zmianę decyzji poprzez ograniczenie okresu jej obowiązywania do dnia 31 grudnia 2020 r., a następnie o ustalenie wysokości opłat rocznych w oparciu o nowe regulacje prawne w odniesieniu do opłat należnych za lata 2021 i następne przy pozostawieniu bezterminowego charakteru zezwolenia.

II.

Decyzją z 18 maja 2021 r. nr NT.TA.401.2.51.4.2020.2021 działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Włocławek Dyrektor Miejskiego Zarządu Infrastruktury Drogowej i Transportu we Włocławku - na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 - dalej jako u.d.p.) odmówił zmiany ww. decyzji

Wskazał, że wnioskowane obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego wymagałoby zmiany treści udzielonego wcześniej zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, ku czemu brak jest podstaw, bowiem u.d.p. nie przewiduje takiej możliwości. Stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajdują ogólne regulacje art. 155 k.p.a. W sprawie nie został udowodniony "słuszny interes strony", a określenie nowej stawki musiałoby odbyć się w oparciu o odmienny stan prawny, co w warunkach art. 155 k.p.a. byłoby niedopuszczalne, oraz że nie jest możliwa zmiana decyzji związanych.

III.

Decyzją z 8 lipca 2021 r. nr KO.411.1016.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Wskazało, że kwestię dostosowania nowych przepisów dotyczących zmniejszenia stawek opłat do opłat ustalonych w 2019 r. regulował art. 40f u.d.p., który jednak utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Z przepisów obecnie obowiązujących nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Organ odwoławczy stwierdził, że o ile brak jest przepisu zakazującego wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty, to zmiana decyzji możliwa jest tylko wobec decyzji uznaniowych i w sprawach o niezmienionym stanie prawnym. Tymczasem wnioskowana zmiana dotyczy wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, która ustalana jest na podstawie własnej podstawy prawnej, niezależnej od podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy. Ustawodawca nie wprowadził rozwiązań pozwalających na zmianę ustalonej stawki na wniosek lub z urzędu. Wnioskodawca - chcąc zachować możliwość ponoszenia opłat według stawek obowiązujących w przyszłości - mógł ograniczyć termin wnioskowanego zezwolenia. SKO stwierdziło nadto, że o ile nie budzi wątpliwości zaistnienie interesu strony we wnioskowanej zmianie, to jednak, co organ zauważył w kontekście cechy "słuszności" tego interesu, interes strony lub interes społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, w tym z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

IV.

Wyrokiem z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1120/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławek oraz orzekł o kosztach postępowania.

WSA przedstawił istotę przepisów regulujących postępowanie nadzwyczajne prowadzone na podstawie art. 155 p.p.s.a.

Wskazał, że w czasie wydawania decyzji, o której zmianę ubiega się Spółka, właściwe w sprawie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określała uchwała Rady Miasta Włocławek nr 118/XVII/2003 z 29 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1,0 m² pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., nr 17 poz. 183) i wynosiły one odpowiednio 180 zł dla jezdni, 150 zł dla chodników oraz 100 zł dla pasów zieleni ulic powiatowych. Aktualnie stawki opłat określa uchwała Rady Miasta Włocławek nr XXXV/91/2013 z 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013 r., poz. 2752) ustalając stawkę opłaty za jeden rok zajmowania 1 m² pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej na poziomie 20 zł (bez względu na rodzaj elementu zajętego pasa drogi).

Organy zakwestionowały by za zmianą decyzji przemawiały w rozpoznawanej sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony. SKO podniosło nadto, że decyzja w zakresie ustalenia opłaty jest decyzją związaną i nie jest możliwa jej zmiana oraz że doszło do takiej modyfikacji stanu prawnego, która wyklucza uznanie tożsamości przedmiotowej sprawy rozstrzygniętej decyzją z 2009 roku i decyzją zmieniającą.

Zdaniem WSA decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową i to bez względu na to, że rozstrzygnięcie to w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie ma charakter związany (z przepisów wynika konieczność jego zawarcia w decyzji wraz z rozstrzygnięciem co do zezwolenia, treść jest zaś w tym zakresie determinowana przepisami prawa miejscowego). Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Przy założeniu zatem, że art. 155 k.p.a. można stosować jedynie wobec decyzji uznaniowych, możliwa jest zmiana w tym trybie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, również w tym zakresie, w jakim dotyczy opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Wskazał jednocześnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest jednolite stanowisko odnoszące się do możliwości stosowania art. 155 k.p.a. oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej wyłącznie do decyzji uznaniowych. Niezależnie od tego, czy ograniczenie takie uzna się za zasadne, czy też nie, charakter prawny decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej z tego tytułu opłatę (jak przesądzono - uznaniowy) dezaktualizuje wskazany problem w niniejszej sprawie.

Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko SKO, którym zanegowano możliwość zmiany decyzji z uwagi na to, że została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących, a ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów.

Nie można tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym, przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Zbyt daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy właśnie, że nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności za nie, i to nawet nie w zakresie sposobu wyliczenia należności, ale jedynie w zakresie określonej kwotowo stawki (wartości czynnika w rachunku mnożenia). Nie ma przy tym znaczenia (a to nawiązując do argumentacji SKO w tym zakresie), że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, różnicowanie to jest bezzasadne z uwagi na podkreśloną wcześniej integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonanie legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Odwołując się do regulacji prawnych WSA zauważył, że właściwy zarządca drogi udzielił P. S.A. w W. zezwolenia "na czas nieoznaczony", co nie pozostawało w zgodzie z powyższymi przepisami. Konsekwencje tego działania nie powinny zatem (przy braku szczególnej regulacji ustawowej) obciążać wyłącznie strony decyzji administracyjnej. Przywołana we wcześniejszym akapicie zmiana regulacji aktu prawa miejscowego determinującej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie miała takiego charakteru, by wpłynęła na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem z powoływanych przez organy powodów do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać wnioskowanej zmianie decyzji przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu, jakoby w sprawie przeszkodą do zmiany decyzji był brak zaistnienia przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego WSA stwierdził, że obowiązkiem organu - w obliczu niedookreślenia tych pojęć - było wyjaśnienie ich treści w rozpatrywanym przypadku i udowodnienie, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że interes strony ubiegającej się o korzystną dla siebie zmianę decyzji ostatecznej nie przewyższa interesu społecznego definiowanego w kontekście trwałości decyzji administracyjnych, a nadto nie może sanować sprzeczności z przepisami prawa. Druga z przywołanych okoliczności nie miała w sprawie miejsca, albowiem Sąd nie dopatrzył się konfliktu pomiędzy interesem strony a jakimkolwiek przepisem prawa. Tym bardziej, w obliczu wyeliminowania w 2019 roku art. 40f u.d.p. umożliwiającego dokonywanie zmian decyzji ostatecznych w zakresie wysokości opłat z urzędu, możliwość takiej zmiany (na wniosek) wywodzić należy z art. 155 k.p.a., a nie doszukiwać w tym przepisie przeszkody ku temu. Co do pierwszej z powołanych okoliczności stwierdzono, że zasada trwałości decyzji, o ile fundamentalna dla polskiej procedury administracyjnej, doznaje jednak ograniczeń, w tym poprzez umożliwienie zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia po stronie wnioskodawcy "słuszności" jego interesu w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy dostrzegając argumentację Spółki w tym zakresie, poprzestał na stwierdzeniu, że brak zgody organu z tą argumentacją jest jego prawem niepodlegającym kontroli sądowej. Tymczasem kontroli sądowej podlega właśnie to, jaki proces myślowy doprowadził organ do uznania w danym przypadku nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a to ze względu na konieczność oceny, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tym zakresie. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Takich wyjaśnień w niniejszej sprawie zabrakło, toteż w tym zakresie decyzja okazała się dowolna. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca przywołała szereg argumentów (rozwój sieci telekomunikacyjnej, korzyści fiskalne gminy, usunięcie stanu dyskryminacji podmiotu gospodarczego z uwagi na obarczenie go wyższymi opłatami w stosunku do innych podmiotów). Pozostały one bez merytorycznej odpowiedzi.

Resumując, zaskarżona decyzja wydana została zdaniem WSA z naruszeniem art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Nie można jednak, bez szczegółowej analizy okoliczności sprawy, jak i wykazania prawidłowości twierdzeń strony skarżącej w odniesieniu chociażby do konkretnej akcentowanej sytuacji innych podmiotów, znajdujących się w rzekomo takiej samej sytuacji na obecnym etapie sprawy uznać trafności zarzutów naruszenia art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zwrócić bowiem należy uwagę, że strona skarżąca poza ogólnikowym powołaniem się na naruszenie powyższych zasad konstytucyjnych nie wykazała w jakikolwiek sposób rzeczywistej tożsamości aktualnej własnej sytuacji, chociażby tego, że nabyła prawa i obowiązki z decyzji 4 grudnia 2009 r. z sytuacją innych podmiotów, które uzyskują nowe zezwolenia na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Obowiązujące w dacie wydania skarżonej decyzji przepisy nie uniemożliwiały ani uchylenia pierwotnej decyzji, ani wystąpienia przez Skarżącą z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. było pominięcie przez organy innych istotnych okoliczności i kompleksowego, rzetelnego rozważenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanek do dokonania wnioskowanej zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej wysokości ustalonej z tego tytułu opłaty. Zasadny okazał się zatem, częściowo z powodów wyżej wskazanych, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

WSA wskazał również, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy mają obowiązek uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie załatwiania danej sprawy administracyjnej chyba, że co innego wynika z przepisów prawa. Niezależnie od powyższej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnić muszą okoliczność, że na mocy art. 3 i 6 ustawy z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 32) z dniem 18 stycznia 2022 r. w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dodano ust. 6d w brzmieniu: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego, w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się". Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie art. 155 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Organ powinien zatem uwzględniając powyższe, wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia aktualnego stanowiska co do żądania i zakresu wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne bądź ewentualnie o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku kwestionując go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:

▪ zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą, podczas gdy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego co w sprawie nie występuje, a ponadto nie można uznać, że zmiana prawa jest nieistotna,

▪ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji związanych oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu, co w okolicznościach niniejszej sprawy w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przez:

▪ niewłaściwe ustalenie, że zmiana prawa jakim jest uchwała w sprawie stawek za zajecie pasa drogowego nie stanowi zmiany stanu faktycznego ani prawnego w stosunku do decyzji której dotyczy zmiana, oraz przez brak rozważenia przez sąd podnoszonych argumentów odnoszących się do uznaniowego charakteru decyzji o zmianie,

▪ Wadliwe ustalenie sądu (str. 7 uzasad.), że organy zakwestionowały, że w sprawie za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, gdy tymczasem Kolegium takiego interesu strony nie kwestionowało lecz uznało, iż nie jest to wystarczające dla uwzględnienia żądania zmiany decyzji. Kolegium między innymi stwierdziło "Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że okoliczności wskazujące na uzasadnienie interesu strony lub interesu społecznego zostały w sprawie skonkretyzowane i nie budzą wątpliwości".

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez:

▪ błędne ustalenie sądu, że konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.c. było pominięcie istotnych okoliczności i kompleksowego rozważenia okoliczności przedmiotowej sprawy, z których powodów zdaniem sądu częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd pominął, iż mimo zaprezentowania odmiennej od sądu wykładni przepisu art. 155 kolegium oceniło kwestię przesłanek dotyczących interesu strony (uznając, że taki interes strona ma) i interesu społecznego jako dodatkowy argument na brak uwzględnienia żądania strony (str. 7 i 8 uzasadnienia decyzji). Inną natomiast sprawą jest czy z taką oceną sąd się godzi czy też nie. Ani skarżący w skardze do WSA ani sąd w wyroku nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję ocenę sprawy mają wpływ, lecz kwestionuje jedynie ocenę tego stanu, a to nie jest wystarczające do zarzucenia naruszenia wskazanych przepisów procesowych.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania. Sąd w zasadzie nie wskazał jakie dodatkowe czynności dla wyjaśnienia sprawy organ miałaby poczynić skoro podane przez stronę okoliczności określające jej interes prawny nie były kwestionowane.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

W obu przypadkach strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić przypomnieniem, że zagadnienie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (co do ustalonej w niej wysokości należnej z tego tytułu opłaty), było już przedmiotem gruntownej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyroki z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21, II GSK 55/21, II GSK 179/21, II GSK 185/21, II GSK 377/21; z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1588/21, II GSK 1596/21.

Podzielając poglądy prawne wyrażone w powołanych judykatach (np. wyrok z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21) i uwzględniając występujące w nich odmienności faktyczne należy przypomnieć, że z art. 155 k.p.a. wynikają następujące przesłanki stosowania tego przepisu tj. (1) ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, (2) wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji, (3) brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać oraz (4) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Ocenę problemu zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego w części należnej opłaty należy poprzedzić swego rodzaju systemowym spojrzeniem na ów problem, przez pryzmat którego należy widzieć zarówno regulację art. 155 k.p.a. jak i decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, określającą również opłatę z tego tytułu.

Wychodząc zatem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ze swej istoty zarówno stabilizuje obrót i porządek prawny, a także zapewnia bezpieczeństwo, pewność i zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym także ochronę praw nabytych, wspomnieć należy, że zasada ta nie ma charakteru bezgranicznego i nienaruszalnego. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji skutkuje wnioskiem, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z jej niezmiennością w czasie, lecz polega na ograniczeniu możliwości jej wzruszania wyłącznie do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem dopuszczającym naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych jest niewątpliwie art. 155 k.p.a., przewidujący "odwołalność" decyzji ostatecznej. Inaczej mówiąc przepis ten przewiduje wzruszenie decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym wyżej jako swego rodzaju wzorzec wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 4224/17, OSP z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia możliwości zmiany decyzji uznaniowej czy również decyzji związanej nie ma jednak większego znaczenia w niniejszej sprawie, w której na plan pierwszy wysunąć należy przede wszystkim dopuszczalność zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego co do kwestii ustalonej w niej opłaty i to przez pryzmat tego jej elementu należy oceniać możliwość potencjalnej zmiany.

Niewątpliwie zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie - jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Uwzględniając relację pomiędzy zakresem stosowania art. 155 k.p.a., a istotą prowadzonego na jego podstawie postępowania, koncentrującego się na ustaleniu, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, doniosłe znaczenie ma to, że głównym i miarodajnym kryterium weryfikacji decyzji ostatecznej, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc niewątpliwie klauzule generalne, przy ocenie których dominuje ocena słusznościowa.

Zdaniem NSA rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma niewątpliwie charakter uzupełniający i pozostaje w swoiście służebnej roli względem głównego orzeczenia organu, zezwalającego na zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o opłacie za korzystanie z pasa drogowego nie może zatem istnieć bez uprzedniego zezwolenia na jego zajęcie, stanowiąc konieczne jego dopełnienie. To ostatecznie suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej, nie tracąc w ten sposób charakteru decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 181-184/21).

Zmianie decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie ustalonej w niej opłaty z tego tytułu nie sprzeciwia się również jedynie pozorny brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego, w ramach którego decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

NSA ponownie wskazuje, że istota nadzwyczajnego postępowania z art. 155 k.p.a. wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej, determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Mając to na względzie podkreślić trzeba, że chodzi tu o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i prawnego wymienionych postępowań, widzianej - w sytuacji zmiany stanu prawnego - jako zachowanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność (swoiste odwzorowanie 1:1 danego zagadnienia w nowej ustawie). Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest tym samym przeszkodą dla zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (por. powołane już wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., czy wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r. sygn. II GSK 281/08; a także Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2254/14, OSP z 2018 r. z. 9 poz. 96).

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia, czy chociażby innego zakłócenia tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań. Trudno zatem uważać, aby wskazywane kwestie miały się sprzeciwiać zmianie decyzji.

Zmiana stanu prawnego sprawy, ściślej obniżenie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, nie zmienia tego, że nadal zostaje zachowany szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako terenu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia. Po zmianie prawa nadal zatem zachowuje swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w formie decyzji o uznaniowym charakterze, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, ustalana przez zarządcę drogi wedle określonego wzoru, z przewidzianymi przez prawo zmiennymi (stawka, powierzchnia zajęcia pasa drogowego, okres). W dalszym ciągu wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Zmiana stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w ogóle nie zmienia zatem materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa i nie powoduje zerwania tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego pierwotnie zmienianą decyzją. Jego ramy są nadal w pełni zachowane. W dalszym bowiem ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego. Zmiana prawa co do należnej stawki jest natomiast zmianą nieistotną, która nie podważa istoty całej instytucji.

Należy także zwrócić uwagę na aspekt konstytucyjny i celowościowy tego rodzaju sprawy. Wyeliminowanie bowiem możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Takie stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tym samym czasie, za jednolity teren, który został zajęty, obowiązywałyby dwie różne opłaty, których wysokość kształtowałaby data wydania decyzji.

Nadto, organ wskazuje na możliwość ograniczenia (w istocie wygaszenia prawa z decyzji z 2009 roku) i wystąpienia o ponowną zgodę na zajęcie pasa drogowego, która zostałaby wydana z uwzględnieniem już nowych przepisów. W istocie propozycja ta, a ściślej jej efekt, ma jedynie pozornie ugruntować przekonanie o istniejącej zmianie stanu faktycznego i prawnego, uniemożliwiających zastosowanie art. 155 k.p.a. W rzeczywistości ten sam efekt osiągnięty zostaje poprzez zastosowanie trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., bez ryzyka i długotrwałości procedur wskazywanych przez organ, co ma znaczenie w kontekście postulatu skuteczności prawa.

Z punktu widzenia wspomnianej wyżej nierówności podmiotów, zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala zatem przywrócić stan równowagi i doprowadzić do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że zmiana decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego nie jest dopuszczalna z racji braku ziszczenia się przesłanek z art. 155 k.p.a., sprowadzających się głównie do związanego charakteru decyzji wydanej uprzednio w tym zakresie, a także w braku tożsamości sprawy (tak prawnej jak i faktycznej) w związku ze zmianą przepisów określających stawki takiej opłaty.

W kontekście powyższego niezasadne są przywołane wyżej zarzuty nr 1-3 skargi kasacyjnej, ocenione, z racji swojej komplementarności, łącznie.

Zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, z całą pewnością nie stoi na przeszkodzie zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana prawa mająca miejsce w niniejszej sprawie nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawą, a WSA nie poczynił w tym względzie żadnych błędnych ustaleń. SKO w istocie rzeczy domaga się, aby tożsamość sprawy rozumieć jako jej bezwzględną identyczność, czego Sąd nie podziela. Wbrew skardze kasacyjnej również zmiana prawa, w tym miejscowego, ma nieistotny, wręcz dostosowujący charakter, obniża bowiem należną opłatę nie ingerując na żadnym etapie w istotę procedur i cel zajęcia pasa drogowego.

Skarżąca Spółka z całą pewnością żądała również zmiany decyzji w zakresie należnej od niej opłaty, do czego miała prawo i co było głównym motywem podjętych działań.

Błędne są także twierdzenia SKO, co do niewłaściwego ustalenia, że zmiana prawa (uchwały w sprawie stawek za zajecie pasa drogowego) nie stanowi zmiany stanu faktycznego ani prawnego w stosunku do decyzji której dotyczy zmiana. Kwestię tę wyjaśniają powyższe wywody. Nadto, nie zachodzi sytuacja braku rozważenia przez sąd podnoszonych argumentów, odnoszących się do uznaniowego charakteru decyzji o zmianie. WSA słusznie uznał, że decyzja z art. 155 k.p.a. jest wydawana w warunkach uznania administracyjnego. Trafnie również zakwestionował całkowicie błędne stanowisko organu, że jest wyłącznie uprawniony do oceny czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji (o czym szerzej w dalszej części).

Nie ma również racji SKO twierdząc, że WSA poczynił wadliwe ustalenia, że organy zakwestionowały to, że w sprawie za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. Kolegium twierdzi, że takiego interesu strony nie kwestionowało lecz uznało, że nie jest to wystarczające dla uwzględnienia żądania zmiany decyzji.

W związku z tak widzianym uchybieniem należy przytoczyć fragment decyzji SKO, na który organ powołuje się w skardze kasacyjnej. SKO wyraźnie wskazuje w nim, że:

"Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że okoliczności wskazujące na uzasadnienie interesu strony lub interesu społecznego zostały w sprawie skonkretyzowane i nie budzą wątpliwości. Pozostaje, więc kwestia ich oceny czy interes ten występuje i jest słuszny w zakresie interesu strony oraz czy za zmianą przemawia interes społeczny. W ocenie Kolegium interes strony czy społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, a tak by było gdyby doszło do zmiany decyzji związanej na podstawie przepisów, które w dacie wydania tej decyzji nie istniały. Nadto w interesie społecznym jest również zachowanie trwałości decyzji administracyjnych, jako istotny element systemu prawnego. Tryby nadzwyczajne nie mogą, bowiem służyć do weryfikacji każdych decyzji, które mogą być mniej korzystne dla stron po zmianie przepisów prawa, gdyż prowadziłoby to do niestabilności w tym zakresie, a to nie leży w interesie społecznym, jako ogółu. Takie kwestie leżą w gestii ustawodawcy, który może je uregulować w sposób pozwalający na uwzględnienie zachodzących zamian fatycznych czy prawnych. Nawet jednakże gdyby przyjąć, iż taki interes społeczny zachodzi z uwagi na założenia rozwoju sieci, co jest kwestią ocenną, to uprawnieniem organu jest wyrazić zgodę lub nie na taką zmianę i to uprawnienie nie podlega weryfikacji sądowej. Z takiego uprawnienia organ skorzystał, a skarżący nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję mają pływ, lecz kwestionuje ocenę tego stanu."

Odnośnie do powyższego fragmentu, przedstawianego przez organ jako przykład gruntownego rozważenie zależności pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w żadnym razie nie można przyjąć, aby organ zbadał w sposób należyty wzajemną relację pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, do czego jest zobowiązany przede wszystkim na mocy art. 155 k.p.a. bez konieczności czynienia dalszych ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto organ w sposób oczywiście wadliwy twierdzi, że jego wyłącznym uprawnieniem jest wyrazić zgodę lub nie na zmianę decyzji i nie podlega ona weryfikacji sądowej. Jest to o tyle błędne, gdyż wypracowywane przez lata w orzecznictwie zasady kontroli decyzji uznaniowych, wprost wskazują, że rozstrzygnięcie tego rodzaju podlega ocenie z punktu widzenia procesu dochodzenia przez organ do wyniku końcowego. Jakkolwiek więc sąd nie kontroluje słuszności bądź celowości wydania decyzji uznaniowej (pozytywnej czy negatywnej), to jednak z całą pewnością nie jest tak, że owa uznaniowość decyzji pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą sądową, z czego organ swoiście się wycofał w skardze kasacyjne, nie kontynuując wątku poruszonego w decyzji. Podkreślenia wymaga, że sposób w jaki organ dokonuje oceny sprawy korzystając z uznania administracyjnego podlega ocenie sądu. Tak więc ocenie tej podlega również i to, czy organ słusznie przeprowadził ocenę (wartościowanie), czy interes społeczny w postaci m.in. rozwoju sieci telekomunikacyjnej uzasadnia zmianę decyzji.

Ocena stanowiska organu, który jakkolwiek może dopuszczać istnienie interesu skarżącej spółki, który jest w sprawie niewątpliwy i wbrew twierdzeniom opisany w wyroku WSA, nie spełnia jednak wymogu na tyle konkretnej oceny, zwłaszcza w zestawieniu porównawczym (interes strony a interes społeczny). Wypowiedź SKO jest w tym względzie lakoniczna, zwłaszcza co do kwestii prymatu interesu społecznego i podnoszonej słuszności interesu strony. Bazuje na przekonaniu, że interes strony i społeczny nie mogą pozostawać w kolizji z przepisami prawa, co ma mieć miejsce w tej sprawie. Nie ma jednak w tej sprawie gruntownego rozważenia i porównania, dlaczego przy niewątpliwym interesie strony, interes społeczny w istocie rzeczy sprzeciwia się zmianie decyzji i obniżeniu opłaty.

Kwestia sposobu dowodzenia istnienia interesu społecznego obciąża organ, zaś stronę jedynie w zakresie wynikającym z zasady koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. W rzeczywistości jedynym wyraźnym przejawem istnienia interesu społecznego (przemawiającym za odmową zmiany decyzji w zakresie opłaty) jest kwestia utrzymania status quo w przedmiocie wpływów zasilających budżet właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego.

Należy jednak podkreślić, że organ powinien widzieć również i to, że interes społeczny nie może być utożsamiany jedynie z dochodami samorządowymi, redystrybuowanymi następnie na rzecz społeczności lokalnej. W ramach interesu społecznego mogą się bowiem mieścić również takie okoliczności, które jakkolwiek dotyczą głównie interesu danej strony, to jednak mogą również rzutować na interes społeczny. Tego rodzaju kwestią, wymagającą rozważenia, jest wskazywane przez Spółkę obniżenie kosztów jej działania, które przekłada się na koszty świadczonych usług powszechnych, z których korzystają wszyscy i co również może mieścić się w zakresie nie tylko interesu strony ale i interesu społecznego (łatwiejsza i tańsza dostępność usług telekomunikacyjnych).

Nie można w związku z tym przyjąć, aby WSA popełnił błąd wytykając nie dość konkretne rozważenie interesu strony i interesu społecznego.

Nie ma także mowy o błędnym ustaleniu, że konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. (w zarzucie nr 3 skarżący kasacyjnie organ omyłkowo wskazuje k.p.c.) było pominięcie istotnych okoliczności i kompleksowego rozważenia okoliczności przedmiotowej sprawy, z których powodów zdaniem sądu częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

WSA nie pominął tego, że organ inaczej ocenił kwestię przesłanek dotyczących interesu strony (uznając, że taki interes strona ma) i interesu społecznego jako dodatkowy argument na brak uwzględnienia żądania strony. Rzecz właśnie w tym, że na skutek wadliwej wykładni art. 155 k.p.a. organ czyni oceny interesu w sposób zawężający, ograniczając się do nienaruszalności przepisów prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu wskazuje, że rozważenia interesu strony i społecznego powinny uwzględniać nieco szersze spektrum przypadków, zwłaszcza tych, które będąc niewątpliwie przesłankami interesu strony mogą stanowić zarazem o interesie społecznym.

VII.

Niezasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania. W ocenie Kolegium, Sąd pierwszej instancji w zasadzie nie wskazał jakie dodatkowe czynności dla wyjaśnienia sprawy organ miałaby poczynić skoro podane przez stronę okoliczności określające jej interes prawny nie były kwestionowane.

Ogólnie należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego wprost jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez WSA, dokonano również jego oceny, formułując rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Inną sprawą jest siła przekonywania użytych argumentów, co jednak nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Możliwe jest przy tym zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego, niejako "krok po kroku" omawiania. Kwestią wiodącą jest, aby wywód Sądu pierwszej instancji wskazywał dlaczego w sprawie doszło do takiego rozstrzygnięcia jak orzeczone w wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności zaś na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie świadczy o wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku fakt, że strona skarżąca kasacyjnie inaczej ocenia wytyczne WSA. Strona może tego nie akceptować, zwalczając wytyczne poprzez odpowiednie zarzuty naruszenia prawa materialnego czy procesowego, które przywiodły WSA do takich wniosków końcowych. Nie może jednakże twierdzić, że naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko dlatego, że wytycznych nie toleruje. Cały sformułowany zarzut bazuje przy tym na błędnym przekonaniu, że organ wbrew ocenie WSA dokonał rozważenia interesu strony i społecznego, czego w zaskarżonym wyroku nie dostrzeżono. W ocenie NSA ocena na którą powołuje się organ oparta jest na błędnych założeniach co do zakresu kontroli decyzji uznaniowych jak i nienaruszalności przepisów prawa poprzez stosowanie art. 155 k.p.a.

Reasumując dotychczasowe rozważania dodać wypada, że żaden z aktów prawnych powszechnie obowiązujących nie przewiduje regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalonej opłaty.

Dodatkowo na uwagę zasługuje okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym prawodawca nie różnicował wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak obecnie. Skoro więc sensem regulacji intertemporalnych jest często pozostawienie norm prawa dawnego jako obowiązujących w systemie prawa mimo wejścia w życie nowych przepisów - wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori - to brak uregulowań intertemporalnych w tym zakresie należy odczytywać jako sytuację, w której ustawodawca w sposób mniej lub bardziej dorozumiany opowiada się za stosowaniem nowych przepisów.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.