Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 146/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 61 § 3, art. 106 § 3, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1834/23 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2023 r., nr DI-KZP.401.40.2022.es w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 września 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez Gminę L. (dalej także: Gmina) decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2023 r., nr DI-KZP.401.40.2022.es oraz poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 marca 2022 r., znak: NI.7062.10.8.2021.EZ. wydanych w przedmiocie wymierzenia Gminie kary pieniężnej w kwocie 60 000 złotych za niedotrzymanie terminu realizacji działań nałożonych na lata 2017-2019 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego – planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr [...] z dnia [...] r.

Gmina argumentując zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji wskazywała, że w razie ich wykonania istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na uzasadnienie powyższego Gmina powołała się na fakt, że jest gminą wiejską liczącą nieco ponad 6 tysięcy mieszkańców oraz należy do gmin ubogich pod względem dochodów, które wynoszą 589 złotych per capita i obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Gmina zaznaczyła jednak, że mimo to stara się realizować szereg inwestycji, w większości finansowanych ze środków zewnętrznych, wśród których znajdują się między innymi inwestycje służące ochronie środowiska naturalnego. Gmina wyjaśniła, że środki na ww. inwestycje pochodzą z różnych źródeł, w tym z programu Polski Ład, a także ze środków unijnych, a jej wkład własny stanowi od 15 do 30% realizowanych inwestycji. Jako inwestycje zasługujące na szczególna uwagę Gmina wskazała budowę dodatkowej sieci kanalizacyjnej oraz modernizację istniejącej oczyszczalni ścieków w L., której wartość wynosi prawie 12,5 mln złotych. W związku z powyższym Gmina podniosła, że wykonanie decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej spowodowałoby trudności w bieżącym wydatkowaniu, w tym w zakresie ponoszenia wymagalnych zobowiązań finansowych – przede wszystkim związanych z budową dodatkowej sieci kanalizacyjnej oraz modernizacji istniejącej oczyszczalni ścieków, a natychmiastowa zapłata orzeczonej kary spowodowałaby znaczną szkodę, gdyż zburzy ustalony porządek w zakresie płynności finansowej samorządu Gminy. Jak wskazała strona skarżąca, kwota 60 000 złotych orzeczonej kary ma stanowić docelowo udział własny samorządu w ramach konieczności zapłaty 5% z kwoty 12,5 mln złotych wartości zrealizowanej inwestycji (625 000 złotych), jaka ma być zapłacona w bieżącym roku jako udział własny Gminy w tej inwestycji. W ocenie Gminy, pomniejszenie planowanej płatności z tego tytułu o kwotę 60 000 złotych spowoduje deficyt w innych częściach budżetu i negatywnie wpłynie na realizowane zadania własne i zlecone Gminy, a tym samym powstanie po jej stronie znaczna szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (w przypadku wzruszenia ostatecznej decyzji orzekającej karę administracyjną), ani też nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1834/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednak stosownie do art. 61 § 3 ustawy po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a dla wykazania powyższego nie jest wystarczający sam wywód strony dotyczący okoliczności uzasadniających wstrzymanie, gdyż uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Twierdzenia wnioskodawcy powinny zatem zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej. Nieodpowiednie uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 206, postanowienie NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 5622/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Gmina nie uzasadniła przekonująco zaistnienia okoliczności świadczących o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 marca 2022 r. w trybie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu I instancji, o wykonaniu tego obowiązku nie mogą bowiem świadczyć same gołosłowne twierdzenia Gminy co do tego, że jest gminą wiejską liczącą nieco ponad 6 tysięcy mieszkańców i znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej oraz że wykonanie obu decyzji spowodowałoby trudności w bieżącym wydatkowaniu, przede wszystkim związanym z budową dodatkowej sieci kanalizacyjnej oraz modernizacji istniejącej oczyszczalni ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że to, że przedmiotem kwestionowanej w realiach niniejszej sprawy decyzji jest orzeczenie ustalające należność pieniężną w wysokości 60 000 złotych samo w sobie nie przesądza o konieczności uwzględnienia wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie decyzji nakładającej obowiązek zapłaty określonego świadczenia pieniężnego będzie miało dla jej adresata niekorzystne konsekwencje. Decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia stosownej opłaty pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do jej uiszczenia, jednak rodzaj obowiązku objętego zaskarżoną decyzją nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, gdyż odnosi się do świadczenia pieniężnego, z natury rzeczy odwracalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sytuacji uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu nadpłaconych kwot.

Przede wszystkim Sąd I instancji podkreślił jednak, że Gmina wnosząc o wstrzymanie wykonania obu decyzji nie przedłożyła żadnych dokumentów (np. sprawozdania z wykonania planów wydatków budżetowych, sprawozdania o stanie zobowiązań czy sprawozdania o stanie środków na rachunkach bankowych), mogących uprawdopodobnić wystąpienie wskazanego przez nią skutku wykonania decyzji, co pozwoliłoby WSA w Warszawie na dokonanie bieżącej oceny faktycznego wpływu ich wykonania na sytuację związaną z aktualnym zasobem budżetowym Gminy, a rolą Sądu nie jest działanie za stronę skarżącą i poszukiwanie dowodów na poparcie jej twierdzeń.

Ponadto, Sąd I instancji dodał także, że ustawodawca w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem "znacznej szkody", co oznacza, że dla wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie wystarcza samo jej wystąpienie, lecz jeszcze jej rozmiar dla zobowiązanego musi być co najmniej znaczny, co z kolei oznacza, że sama wysokość określonej kary pieniężnej nie świadczy automatycznie o wystąpieniu przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 ustawy. Kwota ta musi być bowiem odniesiona do całokształtu aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GZ 106/17 oraz z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 1360/16).

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Gminy, w którym zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 163 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia na posiedzeniu niejawnym przez WSA w Warszawie i rozpoznanie na nowo wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wobec faktu, że zażalenie jest w ocenie Gminy oczywiście uzasadnione. Ponadto, Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

1) Umowa nr [...] z dnia 25 kwietnia 2023 r. dla zadania: 1 Część: Budowa kanalizacji sanitarnej w L. oraz budowa kanalizacji w systemie zaprojektuj i wybuduj – na fakt jej treści, w tym zawarcia przez Gminę L. umowy na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych za wynagrodzeniem w kwocie brutto 7 105 300,00 zł;

2) Umowa nr [...] z dnia 25 kwietnia 2023 r. dla zadania: 2 Część: Modernizacja oczyszczalni ścieków w L. wraz z harmonogramem rzeczowo-finansowym - na fakt jej treści, w tym zawarcia przez Gminę L. umowy na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych za wynagrodzeniem gwarantowanym w kwocie 9 689 229,68 zł brutto - na fakt określenia zobowiązania Gminy do zapłaty 5% ww. wynagrodzenia (484 620 zł brutto), w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r.;

3) Umowa nr [...] z dnia 31 lipca 2023 r. dla zadania: Przebudowa i rozbudowa Szkoły Podstawowej nr 3 w L. o część Sali sportowej wraz z zapleczem – wraz z harmonogramem rzeczowo finansowym oraz fakturą VAT nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. na kwotę 50 236, 80 zł brutto - na fakt jej treści, w tym zawarcia przez Gminę umowy na wykonanie robót budowlanych za wynagrodzeniem w kwocie brutto 4 500 000, 00 zł - na fakt określenia zobowiązania do zapłaty wynagrodzenia w kwotach: 50 236, 80 zł w terminie do dnia 30 września 2023 r. na podstawie faktury wystawionej przez wykonawcę, nadto zgodnie z harmonogramem: 200 122, 54 zł brutto we wrześniu 2023 r., 209 076, 41 zł brutto w październiku 2023 r., 211 646, 75 zł brutto w listopadzie 2023 r., 528 377, 70 zł brutto w grudniu 2023 r.;

4) Umowa nr [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r. dla zadania: Budowa energooszczędnego przedszkola wraz ze żłobkiem i wykorzystaniem przestrzeni piętra na część administracyjną wraz z harmonogramem robót – na fakt jej treści, w tym zawarcia przez Gminę umowy na wykonanie robót budowlanych za wynagrodzeniem w kwocie brutto 7 945 000, 00 zł - na fakt zobowiązania Gminy do zapłaty z tytułu wykonania umowy kwoty 794 500 zł brutto do końca I kwartału 2024 roku;

5) Sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. - na fakt jego treści, w tym wykazania zobowiązań Gminy na dzień 30 czerwca 2023 r. w kwocie łącznie: 432 455, 37 zł;

6) Sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji na II kwartał 2023 r. – na fakt jego treści, w tym wykazania zobowiązań nominalnych (bez odsetek) Gminy z tytułu kredytów i pożyczek według stanu na koniec II kwartału 2023 r. w kwocie 2 818 805, 00 zł;

7) Zestawienie finansów i inwestycji Gminy na koniec sierpnia 2023 r. – na fakt przedstawienia inwestycji Gminy na koniec sierpnia 2023 r.;

8) Kopia upomnienia nr [...] z dnia 15 września 2023 r. otrzymanego przez Wójta Gminy w dniu 19 września 2023 r. – na fakt wezwania Wójta Gminy do zapłaty kary pieniężnej objętej zaskarżonym postanowieniem do dnia 26 września 2023 r.

W uzasadnieniu zażalenia Gmina podkreśliła, że nie powołuje nowych argumentów nieznanych wcześniej Sądowi I instancji, lecz przywołuje te same okoliczności, które wskazywała we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji zawartym w skardze do WSA w Warszawie, załączając jednocześnie dowody uzupełniające z dokumentów, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu I instancji w zakresie wykazania aktualnych zasobów budżetowych Gminy i jej zobowiązań, jednocześnie nie powodując nadmiernego przedłużenia postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Gmina powtórzyła, że natychmiastowa zapłata kary orzeczonej w zaskarżonych decyzjach spowoduje znaczną szkodę, gdyż zaburzy ustalony porządek w zakresie płynności finansowej samorządu Gminy, a szkoda ta nie będzie mogła być wynagrodzona przez ewentualny późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie podlegało oddaleniu. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, który wskazując na ustawowe przesłanki determinujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu, stwierdził, że Gmina nie uzasadniła przekonująco możliwości ich wystąpienia w realiach rozpoznawanej sprawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zasadą jest zatem wykonalność zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi - stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym koniecznym jest wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona określonymi obowiązkami (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ma chronić, by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub żeby nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki.

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto, wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji.

Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, chociaż i również tych wynikających z akt sprawy. Jednak to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Pierwszoplanową rolę ogrywa wola strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania aktu, a więc to argumentacja wniosku będzie miała istotne znaczenie przy rozstrzyganiu o jego zasadności, nie można bowiem przenosić całego ciężaru poszukiwania okoliczności uzasadniających wniosek na sąd, który ma wniosek ten oceniać. W związku z tym za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji wydanych w przedmiocie wymierzenia Gminie kary pieniężnej z uwagi na brak przekonującego uzasadnienia przez Gminę zaistnienia okoliczności świadczących o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 marca 2022 r., na etapie złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że o wyczerpującym uzasadnieniu okoliczności mających przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji nie mogą świadczyć same gołosłowne twierdzenia przedstawione przez Gminę, niepoparte żadnymi dokumentami mogącymi uprawdopodobnić wystąpienie wskazanych przez Gminę skutków wykonania decyzji. Tylko załączenie do wniosku stosownych dokumentów pozwoliłoby Sądowi I instancji na ocenę czy istotnie zapłata wymierzonej Gminie kary administracyjnej wiązałaby się z wyrządzeniem jej takiej szkody majątkowej, która będzie dla strony "znaczna" w kontekście jej ogólnej sytuacji finansowej. Ogólnikowe twierdzenia Gminy zawarte we wniosku, dotyczące trudności w bieżącym wydatkowaniu, w tym w zakresie ponoszenia wymagalnych zobowiązań finansowych, przede wszystkim związanych z budową dodatkowej sieci kanalizacyjnej oraz modernizacji istniejącej oczyszczalni ścieków, mających zaburzyć ustalony porządek w zakresie płynności finansowej samorządu Gminy, nie mogły zaś stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd I instancji o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych aktów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał jednocześnie podstaw do przeprowadzenia dowodu z załączonych do zażalenia dokumentów, o co wnosiła Gmina. Postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być przeprowadzone wyjątkowo i tylko w warunkach, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., które w stanie sprawy nie zachodzą. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując wniesione zażalenie kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Powołanie się na okoliczności mające w ocenie Gminy znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych aktów, dopiero na etapie zażalenia, nie mogło mieć zatem znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia. Przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia, co skutkowało jego oddaleniem w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.