Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1678/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 i 6 oraz art. 50-51, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 122a, art. 122g, art. 149 § 3, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 43/23 w sprawie ze skargi [...] "[...]" na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2022 r., nr WI-I.7843.3.100.2022.KK w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek W. G., J. G. i I. L. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 43/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Parku Narodowego "[...]" (zwanego dalej "Parkiem Narodowym") na postanowienie Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 16 listopada 2022 r., nr WI-I.7843.3.100.2022.KK utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Chojnickiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr [...]o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce [...] w miejscowości [...], obręb [...], [...], gmina [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Park Narodowy zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 122g ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 30 ust. 5 i 6 oraz art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "P.b.") poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że:

a. rozdział 12 i 13 K.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania w sprawach załatwianych milcząco "z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia";

b. "o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej" (za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., I OSK 427/21);

c. "dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa";

podczas gdy ich prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do wniosku, że:

– istota niniejszej sprawy zasadza się na tym, iż inwestor nie uzyskał dla swojego zamierzenia budowlanego decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto milcząca zgoda została przez niego uzyskana w warunkach naruszenia przepisów o ochronie przyrody, których to nieprawidłowości nie jest w stanie wyeliminować organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego;

– postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie wznowieniowe, dotyczy zasadniczo innych okoliczności niż wynikające z art. 50 P.b. i dotyczy etapu wcześniejszego niż etap wykonywania robót budowlanych, a ponadto umożliwia eliminację wad postępowania tkwiących w zachowaniu organu; postępowanie naprawcze dotyczy wyłącznie uchybień popełnianych przez inwestora

i skutkować zastosowaniem art. 122g K.p.a., czego konsekwencją byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty.

Zdaniem skarżącego kwestionowane uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach załatwianych milcząco, w tym w trybie art. 30 ust. 5 i 6 P.b., skutkowałoby ponownym rozpoznaniem sprawy zgłoszenia robót budowlanych, wstrzymaniem robót budowlanych i wyeliminowaniem uchybień powstałych na etapie postępowania poprzedzającego dokonane zgłoszenie;

2. art. 30 ust. 5 i 6 P.b. w zw. art. 122a K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że brak sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzenia budowlanego nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a K.p.a., co nie pozwala na zastosowania w sprawie trybu weryfikacji czynności opisanego w art. 122g K.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że:

– przepisy regulujące procedurę zgłoszenia robót budowlanych bądź budowy obiektu budowlanego, niewyrażenia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu wobec takiego zamiaru skutkujące możliwością realizacji zgłaszanej inwestycji, jak również wnoszenie sprzeciwu, są historycznie starsze od przepisów rozdziału 8a K.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy,

– ogólne przepisy regulujące wyżej wymienioną instytucję zostały wprowadzone do K.p.a. właśnie dlatego, że przepisy szczególne przewidywały ją już wcześniej, jednakże w kontekście odnoszącym się do regulowanych nimi szczególnych zagadnień merytorycznych; nie obowiązywały natomiast regulacje ogólne, będące przepisami wspólnymi, ani też przepisy, które w sposób jednoznaczny regulowałyby zagadnienia proceduralne nieuregulowane w przepisach szczególnych;

– ustawodawca po prostu usankcjonował instytucje prawną istniejącą już w wielu aktach prawnych szczególnych;

– przyjęcie, że brak sprzeciwu wobec zamiaru realizacji robót budowlanych wynikający z art. 30 ust 5 i 6 P.b. nie jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a K.p.a., czyni tę instytucję odrębną formą działania administracji, która nie znajduje podstaw prawnych w ustawodawstwie regulującym formy jej działania

i skutkować zastosowaniem art. 122g k.p.a., czego konsekwencją byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty.

Wskazując na powyższe Park Narodowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Park Narodowy akcentował, że dla zamierzenia budowlanego na działce [...] nie uzyskano warunków zabudowy, choć było to wymagane stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zgłoszenia, którego dotyczy sprawa, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Starosta nie wnosząc sprzeciwu wydał milczącą zgodę na inwestycję, która narusza przepisy o ochronie przyrody oraz postanowienia Planu Ochrony Parku Narodowego "[...]". Zagadnienia te podlegałyby weryfikacji, gdyż jeśliby dla inwestycji wymagano ustalenia warunków zabudowy, to te należałoby uzgodnić z Dyrektorem Parku Narodowego.

Następnie Park Narodowy odniósł się do argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że stan niezgodności z prawem zaistniały na skutek niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy może być usunięty przez stosowne działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (co miałoby eliminować potrzebę sięgania do procedury wznowieniowej względem milczącej zgody przez odesłanie z art. 122g K.p.a.). Zdaniem skarżącego wprawdzie nadzorowi budowlanemu przysługują uprawnienia do reagowania do prowadzenie robót budowlanych naruszających przepisy (art. 50 ust 1 pkt 4 P.b.), to jednak dotyczy konsekwencji niewniesienia sprzeciwu. Organ nadzoru budowlanego, jak wynika z art. 50 ust. 1 P.b., nie ma kompetencji do cofnięcia sprawy do etapu badania zgłoszenia, ale może analizować stan sprawy związany z przystąpieniem do robót budowlanych bądź oceniać trwające roboty. Innymi słowy, kognicja nadzoru budowlanego obejmuje nieprawidłowości leżące po stronie inwestora, a nie organu, który (przez brak sprzeciwu do zgłoszenia) umożliwił realizację robót budowlanych. Tymczasem Park Narodowy zwrócił uwagę, że dąży on do wyeliminowania skutków nieuzasadnionego niewniesienia przez Starostę sprzeciwu, a temu może służyć tylko uruchomienie postępowania nadzwyczajnego.

Przedstawiając szerszy kontekst sprawy Park Narodowy akcentował, że zgłoszenia, którego dotyczy sprawa, wraz z innymi zgłoszeniami, doprowadziły do sytuacji, że na terenie dotychczas niezurbanizowanym powstanie de facto osiedle domków rekreacyjnych. Jego lokalizacja niweczy cel ochrony korytarzy ekologicznych stanowionych ścieżkę migracji dzikich zwierząt.

Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej – należy je poprzedzić pewną uwagą wprowadzającą.

Otóż podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku było postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego milczącego przyjęcia zgłoszenia budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce [...] w Płęśnie. Zwrócić należy uwagę, że Starosta jako pierwszoplanową okoliczność uzasadniającą odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Nawiązał do tego Sąd pierwszej instancji przesądzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób stanowczy, że "Park Narodowy [...] nie będąc stroną postępowania zainicjowanego zgłoszeniem nr [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r., nie mógłby żądać jego wznowienia (zob. art. 147 K.p.a.). Park Narodowy [...] był organem uzgadniającym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] w miejscowości [...], obręb ewid. [...], gm. [...], co nie czyniło go stroną postępowania przez Starostą Chojnickim w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy parterowego budynku rekreacji na tej działce. Fakt, że osoba wnosząca o wznowienie danego postępowania nie jest jego stroną jest podstawą odmowy wznowienia postępowania, o ile kwestia ta jest oczywista, co ma miejsce w okolicznościach tej sprawy". Cytowana wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – mająca zasadnicze znaczenie dla oceny skuteczności wniosku o wznowienie postępowania pochodzącego od skarżącej – nie spotkała się w skardze kasacyjnej z żadnym zarzutem bądź choćby kontrargumentem. Park Narodowy nie podważając przywołanego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku niejako zgodził się z tą częścią orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w której uznano postanowienie Starosty, czyli odmowę wznowienia postępowania, za uzasadnioną przesłankami podmiotowymi.

Mając na uwadze powyższe, skoro w zaskarżonym wyroku wyraźnie przesądzone zostało, że Park Narodowy nie był legitymowany do żądania wznowienia postępowania zakończonego milczącą zgodą wynikającą z braku sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce [...] w miejscowości [...], a w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji w najmniejszym stopniu nie zostało zakwestionowane, to za bezskuteczne należało uznać zarzuty dotyczące przesłanek odmowy wznowienia o charakterze przedmiotowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu będącego stroną, a kwestia ta "jest oczywista", powoduje, że ocena dalszych wypowiedzi zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczących przedmiotowych przesłanek odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy, jest zbędna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tytułem dopełnienia powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że całościowa lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji opowiedział się za poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21. Przyjął, że w przypadku braku sprzeciwu do zgłoszenia z art. 30 ust. 5 P.b. mamy do czynienia z formą milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że rozdział 12 K.p.a. (wznowienie postępowania) nie znajdzie w tym przypadku odpowiedniego zastosowania w drodze odesłania zawartego w art. 122g K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak przedstawioną analizę prawną, dotyczącą charakterystyki milczącej zgody z art. 30 ust. 5 P.b., należy uznać w indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy za zbędną i w tym sensie zbyt daleko idącą. Park Narodowy na żadnym etapie sprawy nie kwestionował tezy stanowczo wyrażonej już przez Starostę, że wnioskodawcy wznowienia nie przysługuje status strony (co czyni to wznowienie niedopuszczalnym). Co więcej, w zażaleniu Park Narodowy podniósł: "Całkowicie zatem zbędne są rozważania organu w zakresie ustaleń, czy Parkowi Narodowemu [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu, skoro rola tego podmiotu jest całkowicie inna – jako podmiotu uzgadniającego w ramach procedur zmierzających do wydania różnego rodzaju dokumentów planistycznych".

Podsumowując, Park Narodowy, jak pośrednio sam przyznał w zażaleniu, nie występował z wnioskiem o wznowienie z pozycji strony postępowania, czego wymaga art. 147 K.p.a. Z tego powodu Starosta odmówił wznowienia postępowania, a zaistnienie negatywnej przesłanki podmiotowej wznowienia zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zaznaczając, że brak statusu strony po stronie skarżącego, jako wnioskodawcy wznowienia, jest kwestią oczywistą i uzasadnia to odmowę wznowienia. Ta ostatnia wypowiedź Sądu pierwszej instancji nie została w najmniejszym stopniu zakwestionowana przez Park Narodowy w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy podstawy skargi kasacyjnej bazujące na zarzutach naruszenia art. 122g K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i 6 P.b. oraz art. 30 ust. 5 i 6 P.b. w zw. art. 122a K.p.a. nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku i tym sensie uznać je należy za nieusprawiedliwione.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W puncie 2. sentencji wyroku Sąd oddalił wniosek W. G., J. G. i I. L. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez podmioty występujące z pozycji uczestnika postępowania.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.