Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1711/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 9n ust. 1, art. 4 pkt 2, art. 4 pkt 1a, art. 4 pkt 8a,  art. 5 pkt 53, art. 9ac pkt 1 i art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1984
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 3,art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 151, art. 153, art. 138 w zw. z art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,[...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 134/23 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną [...] z siedzibą w [...]; 3. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 134/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], w punkcie I. stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] listopada 2022 r., znak [...] – wydana została z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej. W punkcie II. wyroku zasądzono także od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że wskazaną decyzją Główny Inspektor zasadniczo (w punkcie 2.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu [...] S.A. (dalej "[...] S.A.") pozwolenia na budowę dla "Prac na linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]-[...]" – budowy, przebudowy i rozbiórki na liniach kolejowych: nr [...] od km 80+640 do km 83+636, nr [...] od km - 0+425 do km 2+213, nr [...] od km 0+551 do km 2+675, nr [...] od km 296+245 do km 302+122 obejmujących szereg wymienionych w decyzji elementów, w tym między innymi budowy budynku dla obsługi podróżnych wraz z infrastrukturą. W punkcie 1. decyzji Głównego Inspektora uchylono natomiast decyzję Wojewody w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach nr [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i w tym zakresie umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.

Przedstawiając zasadnicze powody uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie organy stosowały przepisy rozdziału 2b ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1984 z późn. zm. – dalej "u.t.k.") określające szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 9n ust. 1 u.t.k.). Są to regulacje, które zalicza się go grupy tak zwanych "specustaw". Sąd zarazem zauważył, że ustalenie, które inwestycje związane z funkcjonowaniem transportu kolejowego są objęte specjalnym trybem ich przygotowywania, uregulowanym w rozdziale 2b u.t.k., wymagało odkodowania pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej". Przeanalizował następnie definicje ustawowe linii kolejowej (art. 4 pkt 2 u.t.k.) i drogi kolejowej (art. 4 pkt 1a u.t.k. wraz z załącznikiem nr 1 do ustawy).

Dalej Sąd pierwszej instancji wywodził, że z kolei dworzec kolejowy, zdefiniowany w art. 4 pkt 8a u.t.k., to "obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej". Oznacza to, że dworzec kolejowy jako taki nie wchodzi w skład linii kolejowej, nie jest też częścią infrastruktury kolejowej w rozumieniu załącznika nr 1 do u.t.k., chociaż niektóre elementy tej infrastruktury mogą być w nim usytuowane. Do podobnej grupy znaczeniowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaliczył stację pasażerską, zdefiniowaną w art. 5 pkt 53 u.t.k., która stanowi: "obiekt infrastruktury usługowej obejmujący dworzec kolejowy wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dostęp do peronu, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego". Dworzec kolejowy wchodzi w skład szerszego pojęcia jakim jest stacja pasażerska. Jednocześnie stacja pasażerska została zaliczona do infrastruktury usługowej (załącznik nr 2 do u.t.k.).

Zdaniem Sądu z analizy wskazanych pojęć ustawowych wynika, że dworzec kolejowy mimo, że jest "położony przy linii kolejowej" nie wchodzi w skład infrastruktury kolejowej. Tym samym nie może być realizowany w trybie rozdziału 2b u.t.k., jako inwestycja dotycząca linii kolejowej. Nazwanie w projekcie budowlanym, zatwierdzonym zaskarżonymi decyzjami, obiektu "budynkiem dla obsługi podróżnych" lub "stacją pasażerską" tego stanu nie zmienia.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że decyzją zezwalająca na realizację inwestycji objęła "budynek dla obsługi podróżnych", stanowiący w istocie dworzec kolejowy. Podstawową funkcją tego budynku jest obsługa pasażerów oraz zapewnienie integralności funkcjonowania łączności stacji. W ramach budynku zaprojektowano lokale gastronomiczne, strefę pasażerską, poczekalnie, kasy, toalety, lokale komercyjne, strefę dla Straży Ochrony Kolei, pomieszczenia biurowe i socjalno- sanitarne dla pracowników spółek kolejowych, pomieszczenia techniczne oraz zaplecze do obsługi budynku.

Sąd stwierdził, że choć dworzec kolejowy jako obiekt budowlany jest powiązany z infrastrukturą kolejową, to nie stanowi elementu infrastruktury kolejowej. Z tej przyczyny budowa dworca kolejowego nie była inwestycją dotyczącą linii kolejowej w rozumieniu przepisów u.t.k., a zatem nie mogła być realizowana w trybie przepisów rozdziału 2b u.t.k. Z tego powodu Sąd uznał finalnie, że w zakresie w jakim decyzja zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej, dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9ac pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.t.k.

Uzupełniając powyższy wywód Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadmienił, że sentencja wyroku musiała być zdeterminowana treścią art. 9ac ust. 3 u.t.k. Przepis ten stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej może jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w 156 § 1 K.p.a.

Pomimo odmiennego stanowiska [...] sp. z o.o. (zdaniem spółki ograniczenie sądu administracyjnego, wynikające z art. 9ac ust. 3 u.t.k. nie odnosi się do tej części decyzji, która nie dotyczyła budowy linii kolejowej) Sąd wyraził przekonanie, że ochroną objęta jest cała decyzja o pozwoleniu na budowę linii kolejowej, Dodał, że wydanie wyroku miało miejsce po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W tym stanie faktycznym i przy takiej regulacji uprawnień sądu, który nawet w wypadku stwierdzenia ciężkich wad decyzji nie posiada uprawnień do stwierdzenia jej nieważności, należało orzec zgodnie z art. 9ac ust. 3 u.t.k.

W uzasadnieniu wyroku Sąd rozpoznał też pozostałe zarzuty skargi uznając, że nie są one usprawiedliwione.

Skargi kasacyjne od wyroku złożyły trzy podmioty.

Główny Inspektor we wniesionym środku zaskarżenia zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 9n ust. 1, art. 9ac ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 u.t.k. poprzez błędną ich wykładnię i niezasadne przyjęcie, że budowa dworca kolejowego, objętego decyzją Głównego Inspektora, nie stanowi inwestycji dotyczącej linii kolejowej, a co za tym idzie dworzec kolejowy nie jest obiektem związanym z budową linii kolejowej, w rozumieniu u.t.k. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu tymczasem w realiach sprawy budynek dworca kolejowego stanowi obiekt związany z budową linii kolejowej w rozumieniu u.t.k. i może być realizowany w trybie przepisów rozdziału 2b tej ustawy;

2. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 [na datę zaskarżonej decyzji należałoby wskazać tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – uw. NSA], dalej "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Głównego Inspektora, w zakresie w jakim zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej, dotknięta jest wadą rażącego prawa, a w konsekwencji stwierdzenie, że wymieniona powyżej decyzja we wskazanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy projektowany budynek dworca kolejowego stanowi obiekt związany z budową linii kolejowej (decyzja nie narusza więc, a tym bardziej w sposób rażący, art. 9ac ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.k.),

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 151, art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że sentencja zaskarżonego wyroku jest sprzeczna z jego uzasadnieniem, gdyż w pkt I sentencji wyroku Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że tylko jeden element spornej inwestycji (to jest budynek dworca kolejowego) nie wchodzi w skład infrastruktury kolejowej, co nasuwa wątpliwości co do tego, jaki zakres inwestycji, w ocenie Sądu, nie zalicza się do infrastruktury kolejowej, a tym samym nie może być realizowany w trybie przepisów rozdziału 2b u.t.k. określających szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych.

Wskazując na powyższe Główny Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie organ zwrócił się nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

[...] S.A. w skardze kasacyjnej przedstawiła z kolei zarzuty naruszenia:

1. art. 138 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na rozstrzygnięciu o częściowej wadliwości zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym braku wypowiedzi sądu co do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadzi do naruszenia art. 170 i 171 P.p.s.a.;

2. art. 9ac ust. 1 u.t.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na odwołaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyłącznie do pojęcia "linii kolejowej", podczas gdy prawidłowa wykładnia uwzględniająca brzmienie całości przepisu prowadzi do wniosku, że pozwolenie na budowę linii kolejowej może obejmować nie tylko linię kolejową, ale również wszystkie obiekty związane z jej budową, przebudową lub rozbudową. To w ocenie [...] S.A. skutkowało błędnym stwierdzeniem, że decyzja z dnia [...] listopada 2022 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwie zastosowano więc art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., pomimo że sporny budynek do obsługi podróżnych stanowi budowlę kolejową, której funkcjonowanie przyczynia się do właściwego o bezpiecznego funkcjonowania linii kolejowej;

3. art. 4 pkt 1 u.t.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten znajdował zastosowanie w sytuacji, gdy hipoteza będącego podstawą wydania pozwolenia na budowę art. 9ac ust. 1 u.t.k. posługuje się, określając zakres przedmiotowy zastosowania, obok pojęcia "linii kolejowej" pojęciem "obiektów związanych z budową, przebudową i rozbudową" linii kolejowej. Zdaniem [...] S.A. wadliwie stwierdzono, że decyzja Głównego Inspektora obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Spółka wniosła też o dopuszczenie dowodu w postaci pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2023 r., [...] na okoliczność oceny odnośnie do dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie obiektu obsługi podróżnych w trybie rozdziału 2b u.t.k.

Przeciwną skargę kasacyjną wniosła też [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. art. 9ac ust. 3 w zw. z art. 9ac ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania przez Głównego Inspektora decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę linii kolejowej oraz niewchodzącego w jej skład dworca kolejowego, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie można uchylić tej decyzji po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej, a tylko stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa, podczas gdy art. 9ac ust. 3 u.t.k. nie odnosi się do obiektów związanych z budową, przebudową i rozbudową linii kolejowej, jak również obiektów niestanowiących linii, tym samym nie odnosi się do dworców kolejowych, w konsekwencji koniecznym było stwierdzenie nieważności (ewentualnie uchylenie) zaskarżonej decyzji drugiej instancji, jak i też pierwszej instancji w zakresie w jakim zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej, w tym dworca kolejowego, a także umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie;

2. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 9ac ust. 3 w zw. z art. 9ac ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.k. poprzez błędne wydanie rozstrzygnięcia polegającego na stwierdzeniu, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na skutek błędnego przyjęcia, iż nie można stwierdzić nieważności (ewentualnie uchylić) tej decyzji po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej, podczas gdy art. 9ac ust. 3 odnosi się wyłącznie do elementów linii kolejowej, a nie zaś do obiektów związanych z budową, przebudową i rozbudową linii kolejowej, jak również obiektów niestanowiących linii, w tym dworców kolejowych. Zdaniem [...] sp. z o.o. uchybienie to wywołało skutek w postaci stwierdzenia wydania decyzji niezgodnie z prawem zamiast stwierdzenia nieważności (ewentualnie uchylenia) decyzji obu instancji dotkniętych wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9ac pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.t.k., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności (względnie uchylenie) decyzji obu instancji w części w jakiej zatwierdzają projekt budowlany i udzielają pozwolenia na budowę elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej, w tym dworca kolejowego, a także orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w tym zakresie (art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z § 3 P.p.s.a., bądź też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z § 3 P.p.s.a.). Jako ewentualny spółka złożyła wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia [...] października 2023 r. [...] sp. z o.o. złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne Głównego Inspektora oraz [...] S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne Głównego Inspektora i [...] S.A. zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna [...] sp. z o.o. nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w skargach kasacyjnych Głównego Inspektora (w kontekście zarzutów 1 i 2 według listy powyżej) oraz [...] S.A. (w kontekście zarzutów 2 i 3 według listy powyżej). Wymienieni skarżący kasacyjnie mają rację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 9n ust. 1, art. 9ac ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 u.t.k. przez błędną wykładnię, co doprowadziło do uwzględnienia skargi [...] sp. z o.o.

Zasadnicze zagadnienie prawne, jakie ujawniło się w sprawie, dotyczy ustalenia zakresu przedmiotowego zastosowania przepisów o szczególnych zasadach i warunkach przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych zawartych w rozdziale 2b u.t.k. Jak przedstawiono to w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skłonił się ku zasadności restrykcyjnego, literalnego rozumienia art. 9n ust. 1 u.t.k., w taki oto sposób, że przepis ten i następne u.t.k. mają zastosowanie tylko do pozwolenia na budowę obiektów składających się na linię kolejową – a więc zdefiniowanych w art. 4 pkt 2 (w zw. z art. 4 pkt 1a) u.t.k. W okolicznościach sprawy uznał za naruszającą prawo zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora akceptującą wydanie w trybie rozdziału 2b u.t.k. pozwolenia na budowę w części w jakiej dotyczyło ono zaprojektowanego budynku obsługi podróżnych, którego zdaniem Sądu nie można było zakwalifikować do pojęcia linii kolejowej jak i też infrastruktury kolejowej.

Główny Inspektor oraz [...] S.A. w swych skargach kasacyjnych zarzucając naruszenie art. 9n ust. 1, art. 9ac ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 u.t.k. akcentują, że nie można tych przepisów odnosić tylko do linii kolejowej (infrastruktury kolejowej), zawężając przez to zakres przedmiotowy zastosowania rozdziału 2b u.t.k. W art. 9n ust. 1 u.t.k. ustawodawca posłużył się szerszym pojęciem: inwestycji "dotyczących linii kolejowych", natomiast w przepisie będącym podstawą udzielenia pozwolenia na budowę – art. 9ac ust. 1 u.t.k. zaznaczono, że Wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii "oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Głównego Inspektora i [...] S.A. jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela przy tym też stanowisko prezentowane już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1181/21 oraz z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 69/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że ustawodawca w art. 9n u.t.k., ale też art. 1 pkt 5 u.t.k., stanowiąc o zakresie stosowania szczególnych zasad i warunków przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych posłużył się właśnie pojęciem inwestycji "dotyczącej linii kolejowej", a nie o inwestycji linii kolejowej. Oznacza to, że pojęcia inwestycja "dotycząca linii kolejowej" nie można wprost utożsamiać z linią kolejową. Przygotowanie inwestycji dotyczącej linii kolejowej, w rozumieniu art. 9n u.t.k., może obejmować przedsięwzięcia, które są związane ściśle z linią kolejową i są konieczne. W związku z tym, problem prawny w tej sprawie nie tkwi w tym, co należy rozumieć pod pojęciem "linia kolejowa", ale w tym co należy rozumieć pod pojęciem inwestycja "dotycząca linii kolejowej". U.t.k. nie definiuje tego określenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie trudno jednak nie dostrzegać znaczenia użytego przez ustawodawcę w tym kontekście słowa "dotycząca", co oznacza tyle co "pozostająca w związku", "odnosząca się do". Zdaniem Sądu związek określonych elementów zaprojektowanych w ramach inwestycji z linią kolejową wymaga uwzględnienia przede wszystkim kryteriów funkcjonalnych, ale też nie można wykluczyć innych – na przykład przestrzennych.

W niniejszej sprawie kwestią sporną okazało się, czy pozwolenie na budowę wydane w trybie rozdziału 2b, a konkretnie art. 9ac ust. 1 i nast. u.t.k., mogło objąć budynek dla obsługi podróżnych wraz z infrastrukturą (tiret 15 decyzji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu obiekt, w okolicznościach niniejszej sprawy ocenianych indywidualnie, może być uznany za element inwestycji "dotyczącej linii kolejowej". Po pierwsze zaprojektowany przy linii kolejowej budynek dla obsługi podróżnych to obiekt w sposób oczywisty powiązany funkcjonalnie z koleją. W rozumieniu prawnym stanowi on dworzec kolejowy, którym jest stosownie do art. 4 pkt 8a u.t.k. obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej. Skądinąd można dodać, że przepisy ustawy pozwalają nawet nieco szerzej ustalić granice związku funkcjonalnego tego rodzaju obiektów z linią kolejową, gdyż definiują również pojęcie stacji pasażerskiej, która oznacza obiekt infrastruktury usługowej obejmujący dworzec kolejowy wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dostęp do peronu, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego (art. 4 pkt 53 u.t.k.). Stosownie do przywołanych regulacji wymienione obiekty służą obsłudze podróżnych "korzystających z transportu kolejowego", bądź to "umożliwiającą pasażerom dostęp do peronu". Można więc w kontekście już samej siatki pojęciowej u.t.k. domniemać, że budynek dla obsługi podróżnych z infrastrukturą, jeżeli zlokalizowany jest przy linii kolejowej i służyć ma celom takim jak opisane w art. 4 pkt 8a i 53, ewidentnie "dotyczy linii kolejowej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, uznając, że budynek dla obsługi podróżnych zaprojektowany przez [...] S.A. nie mógł być objęty pozwoleniem na budowę wydanym w trybie rozdziału 2b u.t.k. akcentował, że tego typu obiekt "nie wchodzi w skład linii kolejowej, nie jest też częścią infrastruktury kolejowej w rozumieniu załącznika nr 1 do u.t.k., chociaż niektóre elementy tej infrastruktury mogą być w nim usytuowane". Jest to twierdzenie prawdziwe, ale nie mające decydującego znaczenia w kwestii właściwej interpretacji art. 9n ust. 1 i art. 9ac ust. 1 u.t.k. Zgodnie z art. 4 pkt 53 w zw. art. 4 pkt 51 u.t.k. dworzec kolejowy zalicza się do obiektów infrastruktury usługowej, czyli przeznaczonych w całości lub w części do świadczenia jednej lub większej liczby usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do u.t.k. Obiekty infrastruktury usługowej podlegają udostępnieniu przewoźnikom kolejowym polegającym na zapewnieniu dostępu do torów kolejowych w tym obiekcie oraz korzystania z wymienionych wyżej usług określonych w załączniku nr 2 do u.t.k. (art. 36a ust. 1 u.t.k.). W załączniku nr 2 do u.t.k., poza powtórzeniem, że zapewnienie dostępu do obiektów infrastruktury usługowej to zapewnienie za ich pośrednictwem dostępu do torów kolejowych, określa też usługi z tym zawiązane, a te w obrębie stacji pasażerskiej dotyczą między innymi udostępnienia tablic z informacjami dla pasażerów oraz powierzchnię przeznaczoną do sprzedaży biletów (por. też art. 36j u.t.k.). Stacja pasażerska to więc wprawdzie obiekt infrastruktury usługowej, ale nawet jego charakterystyka jako takiego, nacechowana jest związkami funkcjonalnymi z linią kolejową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całościowa analiza ustawy (u.t.k.) zdecydowanie prowadzi do wniosku, że budynek dla obsługi podróżnych z infrastrukturą zaprojektowany przy linii kolejowej, taki, jak ten, do którego odnosi się decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r., jest elementem inwestycji "dotyczącym linii kolejowej" w rozumieniu art. 9n ust. 1 u.t.k. (też art. 1 pkt 5 u.t.k.).

Warto w tym miejscu nadmienić, że ocena, co w danym przypadku "dotyczyć" będzie linii kolejowej, powinna uwzględniać także stanowisko inwestora, który odpowiedzialny jest za koncepcję inwestycji i w projekcie przedstawia szereg powiązań funkcjonalnych stanowiących założenia dla danego zamierzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1282/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podkreśla to celowo. Chciałby zaznaczyć, że restrykcyjne wyłączanie pewnych elementów zaprojektowanych przez inwestora z procesu inwestycyjnego prowadzonego w trybie rozdziału 2b u.t.k. w oparciu o argument, że nie są linią kolejową, nie bacząc na ich funkcjonalne powiązania z przedsięwzięciem jako całością, prowadziłoby do efektów zupełnie nieracjonalnych. Wydaje się, że nie było założeniem ustawodawcy doprowadzenie do sytuacji, a do tego zmierzałoby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że spójne funkcjonalnie i przestrzennie inwestycje kolejowe musiałyby być sztucznie rozczłonkowywane do innych trybów postępowania w ramach procesu inwestycyjnego. W realiach niniejszej sprawy mielibyśmy do czynienia z pozwoleniem na budowę linii kolejowej bez dworca kolejowego, choć w danym przypadku jego realizacja następuje właśnie w związku modernizacją układu torowego i innych elementów bezpośrednio związanych z założeniami całego przedsięwzięcia. Podobnie oceniano inwestycje w sprawach o sygn. akt II OSK 1181/11 oraz II OSK 69/21 przyjmując założenie, że inwestor kolejowy musi zagospodarować otoczenie inwestycji liii kolejowej w zakresie niezbędnym do jej realizacji i w tym sensie to otaczające zagospodarowanie "dotyczy" inwestycji linii kolejowej.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniająco wyjaśnia, gdyż takim argumentem posłużył się pełnomocnik [...] sp. z o.o. w toku rozprawy poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku, że uznanie budynku dla obsługi podróżnych za element inwestycji "dotyczącej linii kolejowej" nie otwiera możliwości nadużycia prawa, to jest nadużycia trybu z rozdziału 2b u.t.k. Ocena zgodności zakresu przedmiotowego inwestycji przedstawianej przez inwestora jako "dotycząca linii kolejowej" z przepisami rozdziału 2b u.t.k. wymaga analizy każdego przypadku odrębnie, lecz zawsze nastąpić to musi z uwzględnieniem wymogu związku z linią kolejową, który musi być obiektywny i weryfikowalny. W przywołanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadniania sprawach o sygn. akt II OSK 1181/11 oraz II OSK 69/21 jako "dotyczące linii kolejowej" uznano te części zamierzenia realizowane przez [...] . S.A., które miały za przedmiot drogi publiczne i obiekty z nimi związane. Musiały być one bowiem przez spółkę kolejową zrealizowane, jako że linia kolejowa, z uwagi na swoje założenia funkcjonalne, uczyniła koniecznym reorganizację kolidującego z nią transportu drogowego. Wszystko to jednak nadal "dotyczyło linii kolejowej". Rzecz jasna, nie jest tak, że wszystko, cokolwiek zaprojektuje inwestor kolejowy, będzie musiało podpadać pod tryb z rozdziału 2b u.t.k. Posługując się przejaskrawionym przykładem można wyobrazić sobie projekt budowy linii kolejowej, a obok niej osiedla mieszkaniowego. W przypadku tego drugiego elementu zamierzenia czytelny będzie brak związków z linią kolejową – czy to z uwagi na kryteria funkcjonalne linii kolejowej (determinowane ustawą) czy przestrzenne. Natomiast element zamierzenia będący przedmiotem niniejszej sprawy, czyli budynek dla obsługi podróżnych, daje się łatwo ocenić dokładnie odwrotnie – jako dotyczący linii kolejowej. Jak eksponowano wyżej, nie dość, że jest to obiekt przewidziany w u.t.k., to został on w wielu przepisach ustawy wprost opisany jako funkcjonalnie służący transportowi kolejowemu i jemu służebny.

Wracając do zarzutów skarg kasacyjnych Głównego Inspektora oraz [...] S.A. zwrócić należy też uwagę na eksponowany przez oba te podmioty art. 9ac ust. 1 u.t.k. Stanowi on między innymi, że: "Wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowany przepis należy odczytywać jako taki, który potwierdza zaprezentowaną na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia wykładnię pojęcia inwestycji "dotyczącej linii kolejowej". W art. 9ac ust. 1 u.t.k., określającym właściwość wojewody w konkretnej przecież kategorii spraw w ramach rozdziału 2b u.t.k., wyraźnie stanowi się o "linii kolejowej", ale równolegle też o "wszystkich obiektach związanych z jej budową, przebudową i rozbudową". Można zakładać, że ustawodawca odniósł się w ten sposób do wszystkich tych elementów, które nie będąc linią kolejową w ścisłym znaczeniu ustawowym, jej "dotyczą". Gdyby bowiem zakładać, że pozwolenie na budowę z art. 9ac ust. 1 u.t.k. może dotyczyć tylko ściśle linii kolejowej, to cytowana wyżej treść: "Wojewoda wydaje pozwolenie na budowę [...] wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową" byłaby zbędna, skoro te i tak miałyby być linią kolejową w rozumieniu ustawowym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługują na uwzględnienie przedstawione przez Głównego Inspektora oraz [...] S.A. zarzuty skarg kasacyjnych obejmujących naruszenie art. 9n ust. 1, art. 9ac ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo dopatrzył się po stronie organów naruszenia pierwszych trzech z tych przepisów i uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że zbytecznie Główny Inspektor przywołał wśród zarzutów kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Podstawą zaskarżonego wyroku był art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (skądinąd wymieniony w skardze kasacyjnej organu).

Wobec zaistnienia potrzeby uchylenia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania zarzutów skarg kasacyjnych: nr 3 Głównego Inspektora i nr 1 [...] S.A. (numery zarzutów według listy powyżej), które ściśle dotyczyły formuły sentencji wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku. Analiza punktu I. zaskarżonego wyroku pod kątem znaczenia użytego zwrotu "elementów niewchodzących w skład infrastruktury kolejowej" czy w kontekście braku zawarcie formalnego, odrębnego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, byłaby zbędna, skoro wyrok ten i tak zostaje wyeliminowany z obrotu.

Nieusprawiedliwiona okazała się skarga kasacyjna [...] sp. z o.o., której zarzuty zmierzają do wykazania tez wprost przeciwnych do tych prezentowanych przez Głównego Inspektora i [...] S.A. W ocenie [...] sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dopatrując się stwierdzonych naruszeń prawa, nie powinien był w toku orzekania zasłaniać się treścią art. 9ac ust. 3 (w zw. z art. 9ac ust. 1 i art. 4 pkt 1) u.t.k. Skoro uznał, że elementy niewchodzące w skład linii kolejowej nie mogły być przedmiotem pozwolenia na budowę wydanego w trybie art. 9ac ust. 1 u.t.k., to orzeczenie sądowe powinno opierać się nie na art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ale na art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szerszej analizy zarzutów [...] sp. z o.o., gdyż, jak obszernie zostało to wyjaśnione na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia – przeciwnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i też stanowiska samej spółki – nie dopatrzył się po stronie organów naruszenia art. 9ac ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.k., przez co zbędne byłyby rozważania o możliwym, w kontekście art. 9ac ust. 3 u.t.k., wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpoznawszy i uwzględniwszy skargi kasacyjne Głównego Inspektora i [...] sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się skorzystać z uprawnienia zawartego w art. 188 P.p.s.a. i rozpoznał jednocześnie skargę przez jej oddalenie. Uznał przy tym, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona.

Warto odnotować, że Sąd pierwszej instancji wyczerpująco na stronach 30-33 uzasadnienia orzeczenia odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi [...] sp. z o.o., spółka ta natomiast w tym zakresie nie podważyła w skardze kasacyjnej zaskarżonego wyroku (nie uczynili też tego inni skarżący kasacyjnie). Skoro więc jedyną kwestią sporną na obecnym, kasacyjnym etapie sprawy sądowoadministracyjnej, okazało się zagadnienie dotyczące możliwości objęcia pozwoleniem na budowę w trybie rozdziału 2b u.t.k. budynku dla obsługi podróżnych, to Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy, że nie uzasadniało to uwzględnienia skargi i wyrokowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poza uchyleniem wyroku Sądu pierwszej instancji, orzekł zarazem oddaleniu skargi [...] sp. z o.o.

Skarga kasacyjna, jako odrębnie złożona przez [...] sp. z o.o., nie zawierająca usprawiedliwionych zarzutów, została oddalona w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz Głównego Inspektora od [...] sp. z o.o. koszty postepowania złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz wpis od skargi kasacyjnej wynoszący 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 221 akt sądowych).