Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 177/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 ust.1, art.4 ust.1, art.6
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.170, art.190, art.58 par.1 pkt.1 w zw. z par.3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Sygn. [...] I SAB/Sz 177/24 P O S T A N O W I E N I E Dnia 11 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Elżbieta Dziel po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 1 września 2020 r. W. G. (dalej też "skarżący") powołując się na przepis art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się imiennie do Ł. K. Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. o udostępnienie następujących informacji:

1) Kiedy "znikł, zaginął i kto usunął" z akt sprawy protokół z oględzin obiektu budowlanego dokonanego przez P. D. [...] z dnia 16.09.2019 r. ekspertyzy techniczno-budowlanej dostarczonej do PINB w dniu 23.10.2019 r. wykonanej przez P. D. [...], którego skarżący, po podpisaniu nie otrzymał jako najemca tego lokalu do dnia dzisiejszego, zgodnie z art. 67 § 1 i 2 k.p.a. ?,

2) Na jakiej podstawie prawnej Przewodniczący nie udzielił odpowiedzi na pisma skarżącego adresowane do niego: z dnia 13.05.2020 r. i z dnia 20.05.2020 r. ?

3) Na jakiej podstawie prawnej "nie otrzymałem protokołu z posiedzenia" z dnia 14 maja 2020 r. o godz. 9.20. Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji RM z jego udziałem, chyba jako skarżącego, bo Pani główny specjalista E. P. zapomniała napisać w jakiej roli skarżący został tam "wezwany"!

4) Na jakiej podstawie prawnej odmawia mi Pan "prawa do nośnika utrwalanego za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk"?

W pkt. 5 wniosku skarżący wniósł w oparciu o przepisy art. 11b ust. 2 i art. 20 ust. 1 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk posiedzenia w dniu 14 maja 2020 r. o godz. 9.20 Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji RM z jego udziałem, chyba jako skarżącego, podczas, którego skarżącego i jego godność bezspornie upokorzono !!!

W ostatnim, szóstym punkcie wniosku, skarżący wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, między innymi ma poważne uszkodzenie słuchu orzeczone w wydanym na jego rzecz orzeczeniu o niepełnosprawności, które, od dawna, jest w posiadaniu UM i RM S.. Z kolei w dalszej części pisma przedstawił liczne krytyczne uwagi dotyczące ww. posiedzenia i wyjaśnił, że od 2.5 roku żąda należytego utrzymania czystości od zarządcy nieruchomości czyli ZB i LK "ponieważ od 2.5 roku zarządca nalicza i zawyża mu bezprawnie czynsz" o 6 punktów za "niewykonane usługi sprzątania" w związku z tym, żąda zwrotu nadpłaconego czynszu z tytułu nienależytego wykonania utrzymania czystości w budynku, w którym mieszka. W końcowej części pisma podkreślił, że wnosi o pełną merytoryczną odpowiedź na przedstawione zarzuty ujęte w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia 19 lipca 2021 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. Ł. K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Przewodnicząca Rady Miasta, podniosła m.in., że pisma skarżącego z 13 i 20 maja 2020 r. oraz 1 i 30 września 2020 r. zostały zaadresowane bezpośrednio do Ł. K. - Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Pismo skarżącego z 13 maja 2020 r. zostało przekazane Komisji i włączone do akt postępowania skargowego podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego do złożonej skargi na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z 14 maja 2020 r. Także pismo z 20 maja 2020 r. zostało dołączone do protokołu odbytej 14 maja 2020 r. Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji. Wskazała też, że procedura skargowa, oparta o przepis art. 227 k.p.a. była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w sprawie ze skarg skarżącego z 9 czerwca 2020 r. oraz z 24 sierpnia 2020 na uchwałę Rady Miasta S. z 26 maja 2020 r. nr [...]

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 104/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na bezczynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd wskazał, że skarga w przedmiocie bezczynności, aby odniosła skutek na tle przepisów u.d.i.p., musi być skierowana do organu władzy publicznej, którym, w niniejszej sprawie mogła być jedynie Rada Miasta S. i Prezydent Miasta S..

Zdaniem Sądu, Przewodniczący KSWiP nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Sprawujący tę funkcję Ł. K. jest bowiem jednym z radnych VIII kadencji i przewodniczy KSWiP. Nie jest on też Przewodniczącym Rady Miasta S., ani Prezydentem Miasta S.. Ponadto radny miejski nie jest też pracownikiem urzędu miasta. Oznacza to, że pisma skarżącego, kierowane imiennie do Przewodniczącego KSWiP traktowane są jako pisma do osoby fizycznej, nie zaś do organu władzy publicznej. Tym samym, w ocenie Sądu, treść złożonej przez skarżącego skargi oraz treść dołączonych do niej pism wskazują, że w istocie skarżący żali się na nieuwzględnienie jego żądań podnoszonych w ramach posiedzeń KSWiP. Składa skargę na niewłaściwe zachowanie się w stosunku do niego członków KSWiP, w czym upatruje winę Przewodniczącego KSWiP. Jest to zatem skarga na działalność osoby fizycznej o przedmiocie spoza właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega ona odrzuceniu.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 647/22 uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd kasacyjny uznał, że WSA w Szczecinie nie poczynił dwóch podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a mianowicie, nie ocenił działalności Przewodniczącego Komisji pod kątem charakteru wykonywanych przez niego zadań (powinny być one nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a nie indywidualnych potrzeb danego podmiotu), tj. czy Przewodniczący Komisji jest podmiotem wyposażonym w pewne samodzielne kompetencje oraz czy w ramach wykonywanych zadań mógł wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej. Po drugie, jak stwierdził NSA, WSA w Szczecinie nie ocenił, czy pismo skarżącego z 1 września 2020 r. dotyczy informacji publicznej. Z tego powodu, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, NSA zobowiązał Sąd I instancji, w szczególności, do dokonania oceny, czy Przewodniczący Komisji do spraw Skarg, Wniosków i Petycji spełnia przesłanki do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz do ponownej analizy wniosku skarżącego z 1 września 2020 r. i oceny, czy żądane przez skarżącego w tym wniosku informacje, stanowią informację publiczną.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wezwał Przewodniczącego do wyjaśnienia, czy i ewentualnie jakie czynności zostały podjęte w związku z pismem skarżącego z 1 września 2020 r. Przewodniczącego wezwano również do złożenia dokumentacji potwierdzającej dokonanie wskazanych, ewentualnych czynności. W tym wezwaniu Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, że odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta S. na skargę W. G. z 19 lipca 2021 r. nie obejmuje czynności podjętych przez organ na skutek żądania z 1 września 2020 r.

W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący KSWiP (pismo z 9 czerwca 2022 r.) potwierdził, że pismo z 1 września 2020 r. złożone przez skarżącego w Urzędzie Miasta S., Biuro Rady Miasta Urzędu Miasta S. przekazało mu jako Przewodniczącemu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. Pismo to pozostawiono bez odpowiedzi jako pismo niewłaściwie skierowane i niestanowiące pytania o informację publiczną. Pismo zostało uznane jako kolejne pismo w rozpatrzonej już przez właściwą komisję sprawie ze skargi indywidualnej. Przewodniczący przedstawiając dalsze stanowisko w sprawie powołał się na dołączone do pisma dokumenty w postaci Statutu Miasta S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z 23 kwietnia 2019 r. oraz załączników do niego. Podkreślił, że zgodnie ze Statutem, Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. , kieruje jej pracami, a w szczególności ustala terminy i porządek posiedzeń, zwołuje posiedzenia komisji, a ponadto prowadzi obrady. Zwrócił też uwagę, że na podstawie § 5 Załącznika Nr 3 do Statutu Miasta S. pn. "Regulamin Komisji ds. skarg, wniosków i petycji Rady Miasta S." w zw. z § 7 ust. 3 tegoż regulaminu, uprawnienia do zwoływania i prowadzenia posiedzeń komisji, są jedynymi uprawnieniami w sferze publicznej, przypisanymi tej funkcji.

Wyjaśnił również, że protokoły z posiedzeń komisji sporządzane są przez pracownika Biura Rady Miasta w Urzędzie Miasta S., a następnie, po jego przyjęciu przez właściwą komisję, publikowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S.. Dokumentacja będąca podstawą prac komisji również przechowywana jest w biurze obsługującym Radę Miasta. Podniósł, że w ramach swoich funkcji jako przewodniczący nie załatwia spraw, nie prowadzi akt, nie podejmuje decyzji w żadnych sprawach indywidualnych. Ponownie zaznaczył, że do jego kompetencji należą tylko i wyłącznie kwestie wymienione w regulaminie komisji, tj. zwoływanie i prowadzenie obrad. Z przywołanych przepisów prawa miejscowego i zakreślonych w nich kompetencji Przewodniczącego wywiódł, że nie spełnia przesłanek do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie jest podmiotem wyposażonym w samodzielne kompetencje do załatwiania spraw publicznych, czy podejmowania decyzji w sprawach indywidualnych. Sprawy te, jak stwierdził, rozpatruje komisja, która swoje rozważania przedstawia Radzie Miasta w postaci projektu uchwały. O rozstrzygnięciu wniosku, skargi czy petycji ostatecznie zawsze decyduje bowiem Rada Miasta S., jako jedyny uprawniony do tego organ.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Sz 122/22 w pkt. I zobowiązał organ – Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. do ustosunkowania się do wniosku W. G. z dnia 1 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt II. stwierdził, że bezczynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy oceny, czy organ prawidłowo pozostawił bez rozpatrzenia pismo z 1 września 2021 r., zawierające żądanie skarżącego udzielenia informacji publicznej, uznając je za niewłaściwie skierowane i niestanowiące pytania o informację publiczną, o czym organ poinformował w piśmie procesowym do sądu z 9 czerwca 2022 r. Sąd I instancji dokonał analizy Statutu Miasta S. i jego załącznika. Stwierdził, że Przewodniczący KSWiP, zgodnie z § 5, § 6 i § 8 załącznika nr 3 do Statutu Miasta S. (uchwała nr [...] z 23 kwietnia 2019 r.) jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad. W ramach realizowania tych zadań powinien on czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest on więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do tego informacji publicznej. Sąd powołał się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Sz 731/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 721/21, sygn. akt I OSK 2517/14.

Odnosząc się do kwestii charakteru żądanej informacji Sąd I instancji podniósł, że uznanie Przewodniczącego KSWiP za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rodzi po stronie Przewodniczącego obowiązek ustalenia charakteru informacji, o które wystąpił skarżący. Dopiero stanowisko Przewodniczącego KSWiP może aktualizować kontrolę sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie pierwszej przesłanki z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. czyni przedwczesnym na obecnym etapie postępowania – wobec braku stanowiska Przewodniczącego co do wniosku z 1 września 2021 r. - odnoszenie się do charakteru informacji, o które wystąpił skarżący. Jednocześnie Sąd stwierdził, że "oceny charakteru żądanej informacji należy dokonać pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (w zw. z art. 61 Konstytucji) – a w niniejszej sprawie bezspornie będą się mieściły te, które wynikają z działań Przewodniczącego KSWiP, o których była mowa w kontekście Statutu Miasta S.".

Z tych względów, Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego z 1 września 2021 r., do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Powyższe zaś obligowało Sąd do stwierdzenia bezczynności, gdyż w nakreślonym ustawowo terminie organ nie podjął czynności wymaganych prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto S. reprezentowana przez pełnomocnika.

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2639/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Nadto, odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz Gminy Miasto S..

Sąd kasacyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kasacyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zw. dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie NSA, rację ma skarżący kasacyjnie, że wniosek skarżącego z 1 września 2020 r. jako dokument z akt sprawy miał podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Jego treść miała bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący żądał udostępnienia mu informacji publicznej, a tym samym, czy podmiotowi, do którego skierowano wniosek można zarzucić, zgodnie z przedmiotem skargi, bezczynność w jego rozpatrzeniu. Jest to zatem dokument najważniejszy dla oceny zasadności skargi. Tymczasem Sąd I instancji, wbrew wskazaniom NSA z postanowienia z 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 647/22 pominął kluczowy dokument akt sprawy w postaci wniosku skarżącego z 1 września 2020 r., wskutek czego nie dokonał oceny jego treści, a obowiązek dokonania takiej oceny przeniósł na adresata wniosku.

Sąd kasacyjny nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu przez brak uwzględnienia innego dokumentu – Statutu Miasta S., ponieważ Sąd I instancji uwzględnił ten dokument, natomiast wyprowadził z niego błędne wnioski.

Sąd kasacyjny za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wskazał, że Sąd I instancji nie zawarł w sposób prawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. bezpośrednio koresponduje treść art. 153 p.p.s.a. Jak stanowi ten z kolei przepis, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Także i w tym zakresie Sąd I instancji powinien był wykonać wiążące wskazania zawarte w postanowieniu NSA z 31 marca 2022 r., czego nie uczynił. Nie wyjaśnił dlaczego uznał Przewodniczącego KSWiP za podmiot zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kierując się wskazaniami NSA.

Sąd kasacyjny wskazał, że jak wynika z zaskarżonego wyroku i co podnosi skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozważania i wyjaśnienia Sąd I instancji zamieścił w sposób nie tylko lakoniczny - wymieniając trzy postanowienia (§ 5 – kompetencja przewodniczącego do zwołania Komisji, § 6 – wymogi zawiadomienia o posiedzeniu Komisji, § 8 – kompetencja Przewodniczącego do wyłączenia jawności posiedzenia) załącznika nr 3 do Statutu Miasta S. uchwała nr [...] z 23 kwietnia 2019 r.: "Regulaminu Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S." – ale i błędny. Tak oto, w oderwaniu od Statutu i ww. załącznika, ale także i przepisu art. 18b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 609) oraz pisma procesowego Przewodniczącego KSWiP z 9 czerwca 2022 r. Sąd I instancji przypisał Przewodniczącemu KSWiP kompetencje statutowe Przewodniczącego Rady Miasta S.. Sąd I instancji w sposób jednoznaczny stwierdził, że to Przewodniczący KSWiP jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad, a w ramach realizowania tych zadań powinien czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. Oznacza to, że tak wyrażona ocena prawna jest obarczona błędem polegającym na zrównaniu ograniczonych, pomocniczych uprawnień Przewodniczącego KSWiP i - przede wszystkim samej Komisji (vide np. § 9 ust. 1 załącznika nr 3 do Statutu Miasta S.) - z szerokimi uprawnieniami Rady Miasta S. (ustawowego organu gminy) i jej Przewodniczącego.

Sąd kasacyjny wskazał, że oczywistym jest, że NSA w postanowieniu z 31 marca 2022 r. zobowiązał Sąd I instancji do dokonania oceny charakteru prawnego zadań Przewodniczącego KSWIP (występującego jako strona postępowania), a nie Przewodniczącego Rady Miasta S. (który stronę postępowania w ogóle nie był). Jest to zatem ocena prawna sprzeczna ze stanowiskiem NSA, a tym samym prowadząca do niemożliwych do wykonania wskazań co do dalszego postępowania. Czyni to jednocześnie uzasadnienie wyroku, uzasadnieniem naruszającym wymogi z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny stwierdził, że taki sam skutek - istotnego wpływu na wynik sprawy - ma zarzucane naruszenie przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na braku analizy wniosku skarżącego z 1 września 2020 r. w zakresie jego ewentualnej kwalifikacji jako wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz w ogóle odstąpieniu przez Sąd I instancji od wskazania jakie informacje żądane są w tym wniosku. To bowiem Sąd I instancji miał ocenić ten wniosek w całości, a tak przeprowadzona ocena powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku i z tej oceny Sąd I instancji powinien w tym samym uzasadnieniu wyprowadzić wskazania co do dalszego postępowania. Wymogów tych WSA w Szczecinie nie wypełnił.

Sąd kasacyjny stwierdził zatem, że zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się zasadne, co w konsekwencji oznacza, że przedwczesne byłoby rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż zarzuty te mogą być rozpoznane w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy, czyli po uwzględnieniu całości akt sprawy i przeprowadzeniu należytej oceny prawnej sprawy, z uwzględnieniem uprzedniej oceny prawnej i wskazań zamieszczonych w postanowieniu NSA z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 647/22.

Sąd kasacyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez NSA w uzasadnieniu postanowieniu z 31 marca 2022 r. oraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności Sąd ustali jakich informacji żąda skarżący i czy są to informacje publiczne, a także kto jest adresatem wniosku z 1 września 2020 r. i czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w pkt 1 do 9 w art. 3 § 2 oraz w art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca, domagający się udostępnienia informacji publicznej w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego może złożyć zatem do sądu administracyjnego skargę na bezczynność.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że tutejszy Sąd rozpoznaje sprawę ponownie na skutek tego, że Naczelny Sąd Administracyjny cytowanym już wyżej, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2639/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Pamiętać również należy, że uprzednio orzekając w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 647/22 uchylił poprzednio wydane postanowienie WSA w Szczecinie w tej sprawie.

W tym kontekście trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, określone kwestie sporne uważać trzeba bowiem za ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13).

W analizowanej sprawie skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Uwzględniając zatem wyrażoną przez NSA w orzeczeniach sygn. akt III OSK 647/22 oraz III OSK 2639/22 w przedmiotowej sprawie ocenę prawną oraz wypełniając wskazania co do dalszego postępowania, należało przeanalizować i ustalić kto jest adresatem wniosku z 1 września 2020 r. i czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a także ustalić czy żądane przez skarżącego we wniosku z 1 września 2020 r. informacje, stanowią informację publiczną.

Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd zauważa, ze wniosek został skierowany do podmiotu oznaczonego jako "Pan Przewodniczący Ł. K. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. ". Nie było i nie ma sporu ani wątpliwości, iż osoba o wskazanym imieniu i nazwisku pełniła w czasie złożenia wniosku funkcję Przewodniczącego tej Komisji.

Kwestą wymagającą zbadania zgodnie z zaleceniami NSA wyrażonym we wcześniejszych orzeczeniach, tj. III OSK 647/22 oraz III OSK 2639/22, jest zatem ocena działalności Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta S. pod kątem charakteru wykonywanych przez niego zadań, a dokładnie, zgodnie ze wskazaniem NSA, czy zadania Przewodniczącego Komisji są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, czy też indywidualnych potrzeb danego podmiotu, a dalej czy Przewodniczący Komisji jest podmiotem wyposażonym w pewne samodzielne kompetencje oraz czy w ramach wykonywanych zadań mógł wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej. Chodzi o to, czy podmiot do którego skarżący skierował swój wniosek z 1 września 2020 r. spełnia przesłanki do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika zatem z ww. wskazań NSA, gdyby ustalono, że zadania Przewodniczącego Komisji nie są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a jedynie na realizację indywidualnych potrzeb danego podmiotu – to w takiej sytuacji nie może on zostać uznany za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., zw. dalej: "u.s.g."), mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Na podstawie art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są:

1) rada gminy (jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej – art. 15 ust. 2 u.s.g.);

2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g., rada gminy (rada miejska), jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Rada gminy (rada miejska) kontroluje działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Rada gminy (rada miejska) rozpatruje skargi na działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy (art. 18b u.s.g.).

Organem wykonawczym gminy jest wójt. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (art. 26 u.s.g.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art.31 u.s.g.).

Jak wynika z analizy obowiązujących uregulowań, w badanej sprawie Przewodniczący KSWiP - zgodnie z § 5 i § 8 załącznika nr 3 do statutu Miasta S. uchwała nr [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r., jest uprawniony do zwoływania posiedzeń Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji (§ 5) oraz do podjęcia decyzji o wyłączeniu jawności posiedzenia Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji (§ 8) ale tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Uprawnienia do zwoływania posiedzeń Komisji i wyłączania jawności jej posiedzeń, są jedynymi uprawnieniami, przypisanymi tej funkcji. Przewodniczący KSWiP w ramach swoich funkcji nie załatwia spraw, nie prowadzi akt, nie podejmuje decyzji w żadnych sprawach indywidualnych. Jak wynika to z pisma Przewodniczącego Rady Miasta S. z dnia 16 sierpnia 2021 r. oraz informacji z [...] – Ł. K. jest jednym z radnych VIII kadencji i przewodniczy KSWiP. Nie jest on też Przewodniczącym Rady Miasta S., ani Prezydentem Miasta S.. Radny miejski nie jest też pracownikiem urzędu miasta. Zatem mając na względzie powyższe okoliczności, jak i wskazania NSA zawarte zarówno w wyroku jak i postanowieniu, należy stwierdzić, że zadania Przewodniczącego Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji nie są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a jedynie na realizację indywidualnych potrzeb danego podmiotu, tj. Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji. Co równie istotne również zadania samej Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji nie są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a jedynie na realizację indywidualnych potrzeb danego podmiotu tj. Rady Miasta, zgodnie bowiem z § 3 powoływanego załącznika nr 3 do statutu Miasta S. uchwała nr [...], do zadań Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji należy przygotowywanie projektów rozstrzygnięć w sprawach skarg, wniosków i petycji, w których organem właściwym do rozpatrzenia jest Rada Miasta. Zgodnie zaś z 9 ust. 1 rozstrzygnięcie skargi następuje w formie uchwały Rady Miasta (czyli innego organu - nie zaś Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji).

Z powyższego wynika, że skarga w przedmiocie bezczynności, aby odniosła skutek na tle przepisów u.d.i.p., musi być skierowana do organu władzy publicznej, którym na gruncie u.s.g. i u.i.d.p. mogliby być jedynie Rada Miasta S. i Prezydent Miasta S.. Przewodniczący KSWiP nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W ocenie Sądu, Przewodniczący KSWiP nie spełnia zatem przesłanek do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego, wypełniając dalsze wskazania NSA, tj. ustalając jakich informacji żąda skarżący i czy są to informacje publiczne, Sąd zauważa co następuje:

Pytanie pierwsze skarżącego brzmiało: Kiedy "znikł, zaginął i kto usunął" z akt sprawy protokół z oględzin obiektu budowlanego dokonanego przez P. D. M.-L. z dnia 16.09.2019 r. ekspertyzy techniczno-budowlanej dostarczonej do PINB w dniu 23.10.2019 r., wykonanej przez P. D. M.-L., którego skarżący, po podpisaniu nie otrzymał jako najemca tego lokalu do dnia dzisiejszego, zgodnie z art. 67 § 1 i 2 k.p.a. ?

W ocenie Sądu, treść tego pytania nie dotyczy informacji publicznej. Pytanie powyższe nie dotyczy bowiem sprawy publicznej, dotyczy zaś konkretnej sprawy indywidualnej (prywatnej) wnioskodawcy związanej z najmowanym lokalem. Wskazać przy tym należy, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11).

Odnosząc się do kolejnych pytań skarżącego zawartych we wniosku z 1 września 2020 r., tj. 2) Na jakiej podstawie prawnej Przewodniczący nie udzielił odpowiedzi na pisma skarżącego adresowane do niego: z dnia 13.05.2020 r. i z dnia 20.05.2020 r. ? 3) Na jakiej podstawie prawnej "nie otrzymałem protokołu z posiedzenia" z dnia 14 maja 2020 r. o godz. 9.20. Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji RM z jego udziałem, chyba jako skarżącego, bo Pani główny specjalista E. P. zapomniała napisać w jakiej roli skarżący został tam "wezwany"! 4) Na jakiej podstawie prawnej odmawia mi Pan "prawa do nośnika utrwalanego za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk"? - Sąd stwierdza, że wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu także nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem powyższe do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych.

Podkreślenia wymaga, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Żądanie wskazania motywów podjęcia przez organ określonej decyzji lub jej nie podjęcia nie może być rozpatrywane w oparciu o przepisy u.d.i.p. Nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami.

W pkt. 5 wniosku skarżący zawarł wniosek o utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących dźwięk i obraz, posiedzenia w dniu 14 maja 2020 r., zaś w pkt. 6 wniosku skarżący opisał swoją niepełnosprawność i odczucia z przebiegu posiedzeń komisji Rady miasta S., jak i żądania podjęcia określonych działań. Powyższe kwestie również niewątpliwie nie stanowią w ogóle pytań, a tym bardziej pytań dotyczących spraw o charakterze publicznym.

Sumując, wnioskowane przez skarżącego informacje (zawarte we wniosku z 1 września 2020 r.), nie dotyczyły informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, wniosek strony z 1 września 2021 r., mimo, iż w jego treści jako podstawę prawną wskazano przepisy u.d.i.p. nie dotyczy informacji publicznej, a nadto został skierowany do osoby, która nie jest organem władzy publicznej. Nie może być zatem uznany za wniosek złożony zgodnie z przepisami u.d.i.p. Należało przyjąć, że pisma skarżącego (wyrażające niezadowolenie z zachowania się członków KSWiP w stosunku do skarżącego) kierowane imiennie do Przewodniczącego KSWiP, traktować trzeba jako pisma skierowane do osoby fizycznej, nie zaś do organu władzy publicznej. Brak jest zatem podstaw prawnych do oczekiwania od takiej osoby zachowania się według przepisów u.d.i.p., gdyż nie mają one do niej zastosowania. Nadto, jak już wcześniej wskazano, właściwość sądów administracyjnych została określona w art. 3 p.p.s.a., w ramach tego przepisu nie mieści się skarga na działalność osoby fizycznej.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).