Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1045/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. B., M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. L. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...]. z o.o. w P. z dnia [...] listopada 2016r., Burmistrz M. L., decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]

ustalił warunki zabudowy, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do wskazanej decyzji, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego oraz wiaty na działkach o numerach ewidencyjnych [...], położonych przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] w L..

W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. i M. G., a także A. K.-Ł., E. K. i K. L. zarzucili obrazę przepisów postępowania:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej jako: "u.p.z.p.", w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1588) – dalej jako: "rozporządzenie", polegającą na trzykrotnym zwiększeniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (z 24% do 75%) przy uznaniu, że jest to dopuszczalne, ponieważ planowany budynek będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy handlowo-usługowej, która znajduje się na obszarze oddziaływania inwestycji i tworzyć będzie harmonijna całość związaną z działalnością handlowo-usługową;

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz w zw. z art. 7, art. 8 § 2 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., polegającą na niewyjaśnieniu przyczyn przyjęcia w analizie, że budynki posadowione na działkach nr [...] posiadają wysokość kalenicy odpowiednio 9 m i 8 m, podczas gdy z wyliczeń zawartych w poprzedniej analizie wysokość kalenicy wynosiła odpowiednio 12 m i 10 m;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez uwzględnienie w analizie budynku handlowo-usługowego (dworzec PKS) posadowionego na działce [...] znajdującego się w całości poza obszarem oddziaływania inwestycji;

4) art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie udziału [...]. z o.o. w M., właściciela nieruchomości znajdującej się w analizowanym obszarze działki nr [...];

5) § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób;

6) art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., art. 107 §1 pkt 3 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec T. L. zmarłej w dniu [...] listopada 2021 r. z pominięciem jej spadkobierców; a także poprzez wydanie decyzji wobec zmarłej E. K., z pominięciem jej spadkobierców.

Ponadto odwołujący się zarzucili organowi błąd w ustaleniach faktycznych analizy polegający na wskazaniu, że w trakcie prowadzenia podstępowania budynek znajdujący się na działce nr [...] został rozebrany, podczas gdy w rzeczywistości budynek nadal stoi na działce. Stwierdzili także, że doszło do rażącego błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na wskazaniu, że budynek posadowiony na działkach [...] ma szerokość elewacji frontowej 35 m co nie odpowiada rzeczywistości i nie znajduje odzwierciedlenia na mapie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek inwestora spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. dookreślił wskaźniki zabudowy oraz przedłożył kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której naniesiono obszary inwestycji i obszar oddziaływania inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że obszar planowanej inwestycji obejmuje działkę nr [...] oraz część działki [...], nieobjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym obszar pomiędzy ul. 22-go stycznia i rzeką M. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i cz. działki [...], [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj.-[...]). Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy winno odnosić się co do zasady do działki jako całości, jednakże ponieważ tylko część działki [...] znajduje się na terenie dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to dla pozostałej części terenu konieczne jest ustalenie warunków zabudowy.

Następnie Kolegium wskazało, że z treści załącznika nr [...] do decyzji wynika, że organ I instancji wyznaczając obszar analizy urbanistycznej zastosował art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022, poz. 503) w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2022 r., mimo że z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) wynika, że w niniejszej sprawie miały zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed wejścia w życie wskazanej ustawy zmieniającej tj. sprzed 2 stycznia 2022 r. Jednakże treść części tekstowej analizy urbanistycznej wskazuje, że obszar analizy został wyznaczony zgodnie z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Odnosząc się do podniesionego przez odwołujących się zarzutu naruszenie a przez organ art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie strony postępowania - N. sp. z o.o. w M. – właściciela działek nr [...], znajdujących się w obszarze analizowanym, Kolegium stwierdziło, że wskazany przez inwestora obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Działki oznaczone w nr [...] położone są w znacznej odległości od działki inwestycyjnej i nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W ocenie Kolegium niesłuszny jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osób zmarłych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach brak jakiejkolwiek informacji o śmierci stron postępowania tj. p. T. L. (współwłaścicielki działki nr [...]) i p. E. K. (współwłaścicielki działki nr [...]). Na korespondencji kierowanej do wskazanych wyżej osób brak adnotacji pracownika operatora pocztowego o niemożności doręczenia przesyłki z uwagi na śmierć adresata. Jednocześnie Kolegium wywiodło, że skierowanie kwestionowanej decyzji do wskazanych osób zmarłych nie stanowiło przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem z decyzji tej nie wynikały dla zmarłych określone prawa bądź określone obowiązki materialnoprawne. W sytuacji, gdy decyzja nie reguluje praw danej strony to skierowanie jej do osoby zmarłej stanowi wadę postępowanie, ale nie jest to rażące naruszenie prawa.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego pozyskało aktualne wypisy z rejestru gruntów dla działek oznaczonych w ewidencji nr [...] i na ich podstawie ustalono, że współwłaścicielami działki ewidencyjnej nr [...] są K. K., T. K. i I. T.-B.. Jeśli zaś chodzi o działkę nr [...], to w postępowaniu brali udział współwłaściciele tej działki, którzy wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, dbając tym samym o interesy ewentualnych innych spadkobierców zmarłej.

W ocenie Kolegium analiza sporządzona w spornej sprawie spełnia wymogi ustawowe. Organ I instancji ustalając, że front działki biegnie wzdłuż granicy działki nr. ewid.[...] przylegającej do działki stanowiącej drogę publiczną kategorii gminnej, tj. ul. [...] określił, że trzykrotność frontu działki inwestycyjnej wynosi 55m. W oparciu o ten parametr prawidłowo ustalił obszar analizy urbanistycznej. Granice obszaru analizowanego zostały przy tym ustalone po granicach działek zabudowanych, które w całości lub w części zawarły się w obszarze wyznaczonym. Zdaniem Kolegium właściwym było uwzględnienie w wynikach analizy całej zabudowy położonej na działkach, które przecinał obszar analizowany, w tym budynku handlowo-usługowego (dworzec PKS) posadowionego na działce [...]

Odnosząc się to sposobu określenia parametrów wysokości elewacji frontowej, Kolegium wskazało, że z analizy wynika, że przedmiotowy wskaźnik został ustalony w oparciu o § 7 ust. 2 i 4 rozporządzenia. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości elewacji frontowej do gzymsu od 2 m do 10 m. Dla planowanego budynku handlowo-usługowego ustalono wysokość do górnej krawędzi gzymsu zgodnie z wnioskiem Inwestora – 4 m, która to wartość zgodna jest ze średnią wartością wysokości elewacji frontowych. Kolegium dodało, że organ w wykonaniu zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji SKO wydanej w sprawie (decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r., [...]) wskazał, że na działkach sąsiednich do działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wysokość elewacji frontowej tworzy uskok.

Kolegium stwierdziło następnie, że zostały wyjaśnione przez organ I instancji istniejące w poprzednio wydanej decyzji rozbieżności, co do parametrów dachu. Ustalono w tym zakresie dla budynku handlowo-usługowego: dach wielospadowy o wysokości w najwyższym punkcie kalenicy 8m i nachyleniu połaci dachowej 20? i 30?, co jest zgodne z treścią wnioski. Jak wskazało Kolegium, organ I instancji dokonał szczegółowej analizy w zakresie geometrii dachu podając parametry wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizy, oceniając, że planowana przez inwestora wysokość głównej kalenicy – 8 m jest możliwa do ustalenia. Organ I instancji wyjaśnił też, że poprzednio wskazane w analizie wysokości budynków na działkach nr [...] były błędne.

Ponieważ planowane przedsięwzięcie spełnia też pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to w ocenie Kolegium możliwe było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut odwołujących się co do błędnego określenia szerokości budynku na działkach oznaczonych nr [...] Nie zgodziło się również z twierdzeniami stron o naruszeniu przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez trzykrotne zwiększenie średniego wskaźnika zabudowy. Podniosło bowiem, że z analizy wynika, że planowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy handlowo-usługowej, która znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym działki nr [...] i [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję E. B. i M. G. (dalej jako "skarżący") zarzucili naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pominięcie przez organ I instancji spadkobierców zmarłej strony postępowania – T. L. i ich nieustalenie nie stanowi okoliczności uzasadniającej skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie przez SKO od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy – orzekając poprzednio w tej sprawie Kolegium uznało, że brak ustalenia spadkobierców zmarłej strony uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji;

3) art. 7 k.p.a, art. 77§ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nie powołanie biegłego, który dokonałby weryfikacji prawidłowości ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej.

Ponadto odwołujący się powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując, że organ odwoławczy nie odniósł się do nich w należyty sposób.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021, poz. 741 ze zm) – dalej jako "u.p.z.p" – w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) – również w brzmieniu z przed 3 stycznia 2022 r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o warunki zabudowy został złożony przez inwestora w dniu 23 listopada 2016 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: Dz.U. poz. 1986). Na mocy zaś art. 4 tej ustawy do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Zarzuty sformułowane w przedmiotowej sprawie przez skarżących zasadniczo skupiają się na niespełnieniu przez inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. został określony przez ustawodawcę w przywołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej "rozporządzeniem").

Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść cytowanego przepisu wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania w ramach wyznaczania granic obszaru analizowanego wskazanych w tym przepisie norm minimalnych (trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony działki inwestycyjnej, liczona od jej granic), jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości. Taka potrzeba może niewątpliwie wynikać z tego, że granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy, a zatem z potrzeby włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych (a nie ich części) na których znajdują się "budynki" częściowo położone w obszarze analizowanym.

Jak wynika z części tekstowej analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, obszar analizy został wyznaczony w odległości 55 m mierząc od granicy działki inwestycyjnej w każda stronę, ponieważ szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi 18,3 m. Autor analizy wskazał, że uwzględniono w niej również działki, które w części znajdują się w obszarze analizowanym, co jednak nie wynika z załącznika nr 2a (cześć graficzna analizy) do decyzji – co oznacza, że załącznik graficzny nr 2a jest niespójny z załącznikiem tekstowym nr 2 (część tekstowa analizy). W sytuacji, gdy granica obszaru analizowanego ustalona zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia przecina teren działki (obejmując zabudowany jej fragment - choćby w części), a nie biegnie po jej granicy, to wówczas granice obszaru analizowanego powinny zostać na załączniku graficznym tak wyznaczone, aby obejmowały całe działki geodezyjne, a nie ich części. Wyznaczony zaś w sprawie na załączniku nr 2a obszar analizowany nie bieganie po granicach uwzględnionych w części tekstowej analizy całych działek geodezyjnych, lecz przecina teren tych działek w części, co stanowi o niespójności obu tych załączników.

Odnośnie wyznaczonych w sprawie granic obszaru analizowanego wskazać należy również, że zastrzeżeń Sądu nie budzi – zgodnie z poczynionymi uwagami - rozszerzenie granic obszaru analizowanego o działki, których zabudowa przynajmniej w części znajduje się w obszarze analizowanym. Organ nie może ograniczyć się bowiem jedynie do analizy części nieruchomości pod kątem jej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Jednakże w przypadku działki o nr ewidencyjnym [...], której zabudowa – jak wynika z załącznika nr 2a - w całości znajduje się poza obszarem analizowanym, nie istniały podstawy do takiego, niejako automatycznego, rozszerzania granic obszaru analizowanego. Autor analizy powinien wskazać na istnienie konkretnych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem tej działki w analizie. Podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Brak takiego uzasadnienia rozszerzenia analizy o działkę [...] czyni ją wadliwą. Choć organ posiada pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż minimalne normy granic obszaru analizowanego, to jednak nie oznacza to dowolności, a zatem w sprawie powinno zostać wykazane zaistnienie w danych okolicznościach potrzeby poszerzenia granic obszaru analizowanego w stosunku do minimalnych wartości określonych w rozporządzeniu. Uzasadnienie dla poszerzenia granic obszaru analizowanego stanowi – jak podkreślono - sytuacja, gdy granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy. Wówczas bowiem zachodzi potrzeba włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych. Niemniej zasada ta odnosi się do tych działek geodezyjnych, których "zabudowany" choćby w części fragment działki, znajduje się w granica obszaru analizowanego wyznaczonego przy zastosowaniu norm minimalnych z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W sytuacji natomiast działek, których zabudowa znajduje się w całości poza tak wyznaczonym obszarem analizowanym, poszerzenie granic obszaru analizowanego o te działki wymaga stosownego wyjaśnienia oraz uzasadnienia potrzeby ich włączania do obszaru analizowanego konkretnymi okolicznościami zastanego stanu faktycznego. W związku z tym, iż w sprawie tego zaniechano, brak jest możliwość stwierdzenia, że zakres obszaru analizowanego został prawidłowo ustalony.

Strona skarżąca zarówno w odwołaniu jak i skardze konsekwentnie zarzucała, że autor analizy, a w ślad za nim organy obu instancji, uznały za dopuszczalne ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 74,5%, przy występującym w obszarze analizowanym średnim wskaźniku powierzchni zabudowy 24,4%.

Wskazać należy w związku z tym, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z treści przytoczonych przepisów wprost wynika, że obowiązującą zasadą jest ustalanie ww. wskaźnika na podstawie "średniego" wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a tylko jako odstępstwo od tej zasady dopuszczono wyznaczanie innego wskaźnika, co zastrzeżono jednak wymogiem, aby wynikało to z analizy. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać swobody i dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale w takiej sytuacji z samej analizy muszą wynikać szczegółowe powody i przesłanki dla odstąpienia od wartości średniej. Przesłanki te winny być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Ponadto, co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, należy mieć na względzie, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z odstępstwem od "średniego" wskaźnika powierzchni zabudowy, natomiast nie mówi nic o możliwości przekroczenia "maksymalnego" wskaźnika powierzchni zabudowy. Skoro odstępstwo od wartości średniej prawodawca uwarunkował wymogiem, aby wynikało to z analizy, a ustalenia analizy w zakresie danego parametru nie pozwalają nawet na nawiązywanie do wartości zbliżonej do najwyższej w obszarze analizowanym, to uznać należy ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu ze znacznym przekroczeniem "maksymalnego" wskaźnika powierzchni zabudowy, zasadniczo za niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt 1330/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 188/15 – dostępne jw.). Jednakże zdaniem tut. Sądu, nie można a priori wykluczyć całkowicie takiej możliwości, gdyż może zaistnieć sytuacja, gdy z uwagi na nadzwyczajne uwarunkowania danego stanu faktycznego, takie przekroczenie będzie znajdowało uzasadnienie i jednocześnie nie będzie drastycznie wkraczało w zastany ład przestrzenny. Dlatego też jedynie w sytuacjach wyjątkowych, szczególnych, usprawiedliwionych specyficznymi realiami danej sprawy, analizowanymi w powiązaniu z wartościami wyszczególnionymi w art. 2 ust.1 u.p.z.p., odstępstwo nie tylko od "średniego" wskaźnika powierzchni zabudowy, ale także od "maksymalnego" wskaźnika powierzchni zabudowy, mogłoby zostać uznane za możliwe, przy czym wyłącznie w sytuacji wykazania w analizie, a następnie w uzasadnieniu decyzji, szczegółowych przesłanek stanowiących podstawę dla ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, analizowanych jednak wraz z uwzględnieniem charakterystyki urbanistycznej i architektonicznych obszaru analizowanego oraz potrzeby respektowania zasadniczych właściwości zastanego ładu przestrzennego. Tego jednak także w sprawie zabrakło, co stanowi o istotnej wadliwości sporządzonej analizy i wydanych na jej podstawie decyzji.

Z akt sprawy wynika bowiem, że ustalony wskaźnik zabudowy dla inwestycji (74,5%) nie tylko znacząco przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy (24,4%), ale i najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy (53,2%) w obszarze analizowanym. Autor analizy uzasadniając zastosowanie w sprawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. odstępstwa od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy handlowo-usługowej znajdującej się na obszarze objętym miejscowym planem, tworząc harmonijną całość z działalnością handlowo-usługową. Zdaniem Sądu w sytuacji trzykrotnego przekroczenia średniego wskaźnika powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym i jednocześnie znacznego przekroczenia najwyższego wskaźnika powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym, odwołanie się jedynie ogólnikowo do okoliczności kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy handlowo-usługowej, nie może być uznane za wystarczające dla tak znacznego odstępstwa od wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o średnią wielkości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, wymaga aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację sąsiedniej zabudowy w zakresie zarówno funkcji, jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ocena inwestycji z punktu widzenia realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, determinowana jest wiec nie tylko wymogiem kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, ale także cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych. W sporządzonej w sprawie analizie natomiast odniesiono się jedynie do kwestii uzupełnienia, a zatem kontynuacji przez zamierzony wolnostojący budynek handlowo-usługowy istniejącej w sąsiedztwie zabudowy handlowo-usługowej. Nie poddano natomiast ocenie cech i parametrów tej zabudowy (jak i innej zabudowy występującej w obszarze analizy) w "kontekście" przedmiotowego "odstępstwa", co oznacza że usprawiedliwiono je jedynie okolicznością występowania w sąsiedztwie zabudowy o funkcji handlowo-usługowej, z pominięciem jednak w tym aspekcie analizy parametrów i wskaźniki zabudowy sąsiedniej, które także – jak zaznaczano - determinują ocenę zasady dobrego sąsiedztwa. Tym samym nie wynika z analizy w jaki sposób realizacja inwestycji o powierzchni zabudowy ponad trzykrotnie wyższej niż średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym, przy jednoczesnym znacznym przekroczeniu najwyższego wskaźnika powierzchnia zabudowy w tym obszarze, nie naruszy zastanego ładu przestrzennego, w szczególności w kontekście występującej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (od strony wschodniej i północnej) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jej parametrów, w tym przedmiotowego wskaźnika powierzchni zabudowy. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że działkami o najwyższej powierzchni zabudowy w terenie analizowanym są działki nr [...] (część działki objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) i nr [...] (także działka objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), należące do tego samego podmiotu co przedmiotowy tereny inwestycyjny. Dla działek tych wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 53,2% i stanowi najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Ponieważ planowana inwestycja ma obejmować także część niezabudowaną i nieobjętą planem miejscowym działki nr [...], to z uwagi na istniejącą już zabudowę na tej działce, tj. położony na niej budynek handlowo-usługowy, który obejmuj też obszar działki nr [...], wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] według stanu faktycznego wynosi - 64%, a według stanu prawnego - 74,8% (wartość właściwa dla całej powierzchni zabudowy wszystkich ww. działek stanowiących własność tego samego podmiotu – [...] sp. z o.o. [...] sp. k. w W.). W przypadku obu wskazanych wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy mamy do czynienia ze znacznym przekroczeniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, który to maksymalny wskaźnik dotyczy terenu objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należącego do tego samego właściciela, co przedmiotowy tereny inwestycyjny.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że przyjęte ustalenie w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, stanowiące odstępstwo od obowiązującej zasady wyznaczania tego parametru na poziomie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, w ramach którego przekroczono nie tylko średni wskaźnik, ale też najwyższy wskaźnik występujący w obszarze analizowanym, nie znajduje pełnego, rzetelnego i opartego na konkretnych danych merytorycznego uzasadniania, zwłaszcza w kontekście celu, w jakim wyznacza się powyższy parametr, a którym jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poddanych analizie z uwzględnieniem wszystkich istotnych z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa aspektów zastanego stanu faktycznego w obszarze analizowanym oraz ewentualnych wyjątkowych, szczególnych uwarunkować realiów danej sprawy.

Skarżący zakwestionowali również sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej, zwracając uwagę w tym zakresie na kolejną niespójność między załącznikiem graficznym a tekstowym. Jak słusznie podnieśli skarżący, w załączniku tekstowym wskazuje się, że szerokość elewacji frontowej zabudowy na działkach nr [...] (budynek mieszkaniowy jednorodzinny) wynosi 35m, zaś zabudowy na działkach nr [...] (budynek handlowo-usługowy - N.) – 29m, jednakże z załącznika graficznego jednoznacznie i wprost wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku na działkach nr [...] jest znacznie węższa niż elewacja frontowej budynku na działkach nr [...] Powyższe niejasności co do prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku jednorodzinnego na działkach nr [...], pomimo zarzutów strony skarżącej, nie została wyjaśniona przez organ, tymczasem już sama ocena wizualna załącznika graficznego nr 2a do decyzji wskazuje na konieczność weryfikacji ustaleń analizy w tym zakresie, a zaniechanie tego poddaje w wątpliwość rzetelność i wiarygodność sporządzonej analizy w zakresie przyjętych w niej danych. W kontekście oceny przeprowadzonej w sprawie analizy wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynków występujących w obszarze analizowanym, należy zauważyć, że przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej uwzględniono również budynek handlowo-usługowy, znajdujący się na działce [...], który, jak już wcześniej wskazano, w całości położony jest poza obszarem analizowanym i którego włączenie do analizy nie zostało uzasadnione. Biorąc pod uwagę, że szerokość elewacji frontowej tego budynku jest dwukrotnie wyższa (32m) niż średnia szerokość elewacji budynku w obszarze analizowanym (16 m), uchybienie to należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących, w ramach którego wskazywali oni na błędnym ustaleniu analizy, iż budynek znajdujący się na działce nr [...] został rozebrany, co skutkować miało pominięciem tego budynku przy ustalaniu linii zabudowy. Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że faktycznie autor analizy w punkcie dotyczącym ustalenia linii zabudowy wskazuje, że budynek znajdujący się na działce nr [...] został rozebrany, dlatego działka ta nie jest brana pod uwagę. Biorąc pod uwagę treść analizy, należy jednak uznać, że doszło tu do oczywistej omyłki i autor analizy miał na myśli inną działkę (nr [...], z którą od strony zachodniej graniczą działki zamierzenia inwestycyjnego). O tym, że doszło do omyłki świadczy chociażby fakt, że w tym samym punkcie analizy jej autor przywołuje informacje o odległości linii zabudowy działek nr [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni pasa drogowego. Również w przypadku omawiania innych parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, autor wielokrotnie odwołuje się do zabudowy na działkach nr [...] Ma to miejsce chociażby w przypadku kwestionowanych przez skarżących ustaleń co do szerokości elewacji frontowej zabudowy na działkach [...] Powyższa omyłka nie wpłynęła na ustalenia w zakresie linii zabudowy, gdyż w analizie uwzględniono zabudowę na wszystkich działkach sąsiadujących (w tym 1038).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących dotyczących pominięcia udziału w postępowaniu N. sp. z o.o. w M., wyjaśnić należy że czym innym jest obszar analizowany, wyznaczany na potrzeby ustalenia parametrów nowej zabudowy, a czym innym obszar oddziaływania zamierzenia, w którym dochodzi do wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w sposób powodujący ograniczenie praw ich właścicieli. W niniejszej zaś sprawie działki [...], należące do N. sp. z o.o., choć znajdują się w obszarze analizowanym, a więc mogą stanowić wzorzec dla parametrów i wskaźników planowanej zabudowy, to jednak nie znajdują się w obszarze, na który zabudowa ta oddziałuje, wpływając w jakikolwiek sposób na prawa właścicieli do terenu.

Zwrócić należy uwagę, że ewentualny niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania na wniosek tej strony, przy czym jak wynika to z ukształtowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, inne podmioty (tak jak w tym przypadku skarżący) nie mogą się skutecznie powoływać na tę okoliczność (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1584/18; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3238/21; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3144/18; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3482/18; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1897/21 – dostępne jw.).

Podobnie sytuacja wygląda z ewentualnym brakiem udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłej strony - T. L.. Tylko ci następcy prawny, którzy zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym mogą powoływać się na uchybienie organu w tym zakresie. Dodać należy przy tym, że T. L. była współwłaścicielką działki o nr [...], a pozostali współwłaściciele tej działki, tj. E. K. i K. L. brali aktywnie udział w postępowaniu administracyjnym – wnieśli odwołanie, broniąc tym samym interesów ewentualnych innych spadkobierców zmarłej. Biorąc jednak pod uwagę, że na skutek niniejszego wyroku, organ I instancji będzie prowadził ponowne postępowanie w sprawie, powinien on podjąć działania w celu ustalenia wszystkich następców prawnych zmarłej T. L., aby zapewnić trwałość wydanej decyzji i zapobiec zarzutom wznowieniowym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, z późn. zm.) - dalej jako p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi być poprzedzone rzetelna, wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Sporządzona w sprawie analiza w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku tych warunków nie spełnia, co stanowi o naruszeniu w sprawie art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji § 3 ust. 2, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza jest podstawowym dowodem, który pozwala na ustalenia parametrów nowej zabudowy, zatem musi być ona przeprowadzona w sposób niebudzący wątpliwości i zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z uwagi na duże znaczenie omawianego dowodu, jego ewentualne korygowanie i uzupełnianie czy też wyjaśnienie wątpliwości co do treści analizy wymaga przeprowadzenia postępowania przed organami obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań.