Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3269/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust 1 pkt 8 i ust 3
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 183 par 2 pkt 4 i 5, 151, 184, 141 par 4, 106 par 1, 18 par 1 pkt 6a w zw z art 183 par 2 pkt 4, 145 par 1 pkt 1 lit a,b,c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106 par 1, 145 par 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 29/14 w sprawie ze skargi J.P. i T.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Lu 29/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.P. i T.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Biała Podlaska decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prezydentowi Miasta Biała Podlaska (jako zarządcy drogi) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę ulicy K. w Białej Podlaskiej na odcinku od ul. F. - km 0+000,00 do ul. P. - km 0+683,66 wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego wydzielonego na działkach o numerach ewid.: [...], położonych w Białej Podlaskiej (obręb [...]).

W treści decyzji organ wyjaśnił, że inwestycja obejmuje wykonanie nawierzchni jezdni z betonu asfaltowego wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego wydzielonego, przy czym nie uniemożliwia późniejszej budowy zjazdów z ulicy, na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi oraz zgodnie z przepisami szczególnymi dotyczącymi dróg publicznych. Organ określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, jak również linie rozgraniczające teren, odwołując się w tym zakresie do załączonej do decyzji mapy w skali 1:500 (załącznik nr 4), na której zostały one oznaczone linią przerywaną koloru różowego. Ponadto organ przedstawił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w tym nałożył na inwestora obowiązek przebudowy drogi innej kategorii, tj. ul. F. (drogi kategorii powiatowej), w obrębie skrzyżowania z projektowaną ul. K., zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym (pkt 7 lit. f decyzji).

Dodatkowo Prezydent Miasta Biała Podlaska zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1857 ha zgodnie z załącznikiem Nr 5 na działki: nr [...] o powierzchni 0,1016 ha, nr [...] o powierzchni 0,0347 ha i nr [...] o powierzchni 0,0494 ha (pkt 5 sentencji decyzji).

W pkt 6 sentencji decyzji organ I instancji orzekł natomiast, że działki oznaczone według katastru nieruchomości numerami: [...] z dniem uzyskania przez przedmiotową decyzję waloru ostateczności stają się własności Gminy Miejskiej Biała Podlaska.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutek pisemnego zawiadomienia stron niniejszego postępowania o jego wszczęciu, J.P. – właściciel działki nr 1, w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. zwrócił się z wnioskiem w "wstrzymanie wszczętego postępowania", uzasadniając swoje żądanie tym, że nie jest i nigdy nie był właścicielem działki nr 1, lecz zgodnie z aktem notarialnym i księgą wieczystą posiada działki o numerach: 2 i 3, z których działka nr 1 nigdy nie została wydzielona (podejmowane podziały i scalenia nie były zgodne z prawem).

Prezydent Miasta Biała Podlaska uznał jednak powyższe żądanie (traktując je jako wniosek o zawieszenie postępowania) za bezzasadne, wskazując, że w zakresie ustalenia numerów działek objętych planowaną inwestycją wiążące dla niego są dane zawarte w katastrze nieruchomości.

Końcowo Prezydent Miasta Biała Podlaska podkreślił, że przedmiotowa inwestycja drogowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie należy ona bowiem ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do tej ostatniej grupy inwestycji należą wprawdzie drogi o nawierzchni twardej, lecz tylko o całkowitej długości przekraczającej 1 km. Planowana droga nie przekracza zaś tej długości.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J.P. (reprezentowany przez T.P.) oraz W.S.

J.P. w uzasadnieniu swojego odwołania (uzupełnionego pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r.) podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż posiada dwie działki o numerach 2 i 3 o ogólnej powierzchni 1,0500 ha, zaś nigdy nie posiadał działki nr 1. Wyjaśnił, że w 1995 r. na tym terenie było przeprowadzone scalenie, które nie zostało zakończone prawomocnym wpisem do księgi wieczystej z powodu braku możliwości udokumentowania przez Gminę Miejską przekształcenia działek. Uchwała Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej Nr XVI/100/95 z dnia 29 września 1995 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne Os. Kosynierów I zatwierdziła podział terenu zabudowanego na trzy działki o numerach [...], które po zmianie numeracji przez uprawnionego geodetę wykonującego scalenie otrzymały kolejno numery: [...]. Odwołujący podkreślił, że była to jednak jedynie samowolna poprawka dokonana przez geodetę wykonującego scalenie, za co został on ukarany dyscyplinarnie, a okoliczność ta została potwierdzona w piśmie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 31 grudnia 2002 r.

Zdaniem J.P., geodeta B.S., która przygotowała mapę projektu podziału nieruchomości stanowiącą załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej, "utworzyła z (nieistniejącej) działki nr 1 trzy nowe działki i na ich podstawie został utworzony plan drogi". Działka nr 1 nigdy jednak nie została zatwierdzona żadną decyzją administracyjną lub innym dokumentem, z którego wynikałby fakt jej powstania.

J.P. wskazał również, że na kwestionowanej mapie projektu podziału nieruchomości w sposób nieprawidłowy zostało wyrysowane wejście do jego domu wraz ze schodami, nie uwzględniono bowiem betonowego podestu wraz ze schodkami tworzącymi wejście do domu, znajdującego się od strony planowanej ul. K., czyli od strony utworzonej działki nr 4. Odwołujący stwierdził, że po wrysowaniu ww. elementu kolidowałby on z linią rozgraniczającą umieszczoną na mapie projektu podziału. Dodatkowo podkreślił, że planowana droga oddziela jego budynek mieszkalny od budynków gospodarczych, co stanowić będzie utrudnienie w użytkowaniu tych obiektów oraz znacząco obniży wartość obydwu parceli. Zdaniem J.P., nie została ponadto zachowana minimalna odległość pomiędzy zewnętrzną krawędzią planowanej jezdni, a budynkiem gospodarczym znajdującym się na nowopowstałej działce nr 5. Ponadto zdaniem odwołującego należy przypuszczać, że jego nieruchomości narażone będą także na zalewanie. Zwrócił on ponadto uwagę na fakt, iż projekt nie zakłada budowy zjazdów do dwóch nowopowstałych działek.

W.S. w swym odwołaniu zwrócił natomiast uwagę, iż zmiana zagospodarowania jego działki nr 6 wynikająca z decyzji organu I instancji jest problematyczna, bowiem wymusza likwidację istniejącej w jej obrębie roślinności. Zdaniem odwołującego planowane odebranie części jego działki stanowić będzie udogodnienie tylko dla kilku przyszłych właścicieli działek położonych przy ul. O., pomijając przy tym jego ewentualne niedogodności.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł w następujący sposób:

- w pkt I sentencji decyzji - uchylił w całości mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącą załącznik nr 4 do zaskarżonej decyzji i w to miejsce zatwierdził nową mapę, stanowiącą załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

- w pkt II sentencji - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 3. stanowiący treść punktu 7f: "przebudowa ul. F. - droga kategorii powiatowej, w obrębie skrzyżowania z projektowaną ul. K., zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylonego zapisu: "przebudowa innych dróg publicznych w rejonie skrzyżowań z przebudowywaną drogą na działkach nr: [...] zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej";

- w pkt III sentencji decyzji – utrzymał w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w art. 11d specustawy. Do wniosku dołączono wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje. Przedłożony został ponadto kompletny projekt budowlany, który spełnia wymagania Prawa budowlanego oraz zawiera wymagane opinie i decyzje. Z kolei decyzja organu I instancji, zdaniem Wojewody, spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy. Organ II instancji uznał jednak, że choć jest ona właściwa pod względem formalnym, wymaga dokonania korekty naprawczo-reformacyjnej.

Konieczność ta wynikała przede wszystkim ze stwierdzonych rozbieżności pomiędzy przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji, a zatwierdzonym podziałem inwestycji. Zgodnie z zaznaczonym na mapie w skali 1:500 przebiegiem linii rozgraniczającej teren inwestycji, stanowiącej jednocześnie linie podziału nieruchomości, linia podziałowa poza działką nr 1 (należącą do J.P.), przebiega również przez działki, na których zlokalizowane są drogi łączące się z rozbudowywaną ul. K. Inwestor nie wnosił natomiast o podział tych działek, a do wniosku dołączył projekt podziału tylko jednej nieruchomości - działki 1. Organ I instancji zatwierdził decyzją podział jednej nieruchomości, a przebiegającą przez działki innych dróg linię podziałową potraktował jak linię obrazującą zakres inwestycji. Aby jednak zaznaczony teren mógł być uznany za teren obrazujący zakres inwestycji (bez przejmowania części działek na pas drogowy), a działki drogowe zostały objęte tylko robotami związanymi z przebudową dróg innych kategorii, należało wprowadzić na przedmiotowej mapie dodatkową linię, z adekwatnym do projektowanych robót opisem w legendzie, inną niż linia rozgraniczająca teren inwestycji, która zgodnie z ustawą jest jednocześnie linią podziałową.

Organ II instancji podniósł, że w toku postępowania odwoławczego wezwano inwestora do wypowiedzenia się w sprawie przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji, przebiegającej przez działki nr: [...] należące do dróg powiązanych z przebudowywaną drogą, a także udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ww. działki należy traktować jako działki dzielone, czy objęte przebudową dróg innych kategorii. W odpowiedzi inwestor wyjaśnił, że wskazane działki należy traktować jako działki objęte przebudową innych dróg oraz dołączył do sprawy mapy ze skorygowaną linią rozgraniczającą teren inwestycji, zgodną z treścią zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. (pismo inwestora z dnia 26 lipca 2013 r.).

Z powyższych względów Wojewoda Lubelski dokonał korekty decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób określony w punktach I i II sentencji zaskarżonej decyzji.

Uznając zaś decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska w pozostałym zakresie za prawidłową, organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania wezwał inwestora do wypowiedzenia się co do zarzutów podniesionych w odwołaniach J.P. i W.S. W odpowiedzi inwestor wyjaśnił, że konieczność przejęcia na potrzeby inwestycji fragmentu działki nr 6 wynika z wymogów, jakie stawiają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Kwestie poruszone w odwołaniu W.S. dotyczące ewentualnych kosztów przebudowy ogrodzenia oraz rekompensaty za rosnące aktualnie krzewy i kwiaty będą zaś rozstrzygane na etapie postępowania odszkodowawczego. Inwestor odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu J.P. Wskazał, że w sprawie prawidłowości wykonania projektu podziału geodezyjnego działki nr 1 przez uprawnionego geodetę, na wniosek J.P. toczy się odrębne postępowanie prowadzone przez Głównego Geodetę Kraju. W trakcie rozpatrywania tej sprawy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. wydał opinię, w której stwierdził, że "wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków stan w stosunku do działki nr 1 jest skutkiem podjęcia uchwały Rady Miasta Biała Podlaska nr XVl/100/95 z dnia 29 września 1995 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla Kosynierów I w Białej Podlaskiej. Stan wynikający ze scalenia i podziału zatwierdzonego ww. uchwałą został wprowadzony do ewidencji w dniu 19 sierpnia 1999 r. Od tego czasu w ewidencji J.P. ujawniony został jako właściciel działki nr 1 o pow. 0,1857 ha (obszar wyłączony ze scalenia). Uchwała Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 29 września 1995 r., nie odnosiła skutków do terenu zabudowanego wyłączonego ze scalenia. Zaprojektowane na tym terenie działki nr: [...] (które po przenumerowaniu otrzymały nr [...]) nie zostały nigdy wprowadzone do ewidencji gruntów i nie zmieniły stanu prawnego nieruchomości.

Organ wskazał, że opierając się dodatkowo na wyjaśnieniach Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Biała Podlaska ustalono, że w efekcie złożonej skargi na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej Nr XVI/100/95 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA/Lu 720/98 stwierdził niezgodność ww. uchwały z prawem. Rozstrzygnięcie takie nie wyeliminowało jej jednak z obrotu prawnego. Uchwała ta zatwierdziła zaś geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane w granicach gruntów objętych opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska i ten stan odzwierciedlony został w ewidencji gruntów.

Organ odwoławczy uznał, że to dane z ewidencji gruntów odzwierciedlają prawidłowo stan faktyczny, którego, mimo wieloletniej korespondencji i rozpatrywania sprawy w różnych instytucjach sądowych i administracyjnych, nie udało się J.P. skutecznie zakwestionować. Stosownie zaś do art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Stąd powołanie się na zapisy księgi wieczystej, która świadomie nie została zaktualizowana, nie jest – zdaniem organu odwoławczego - uprawnione. Oznacza to, że ujawniona w ewidencji gruntów i budynków miasta Biała Podlaska działka nr 1 jest podstawą do sporządzenia mapy projektu podziału pod nowy przebieg ulicy Kosynierów, a podział dokonany przez geodetę dla potrzeb niniejszej decyzji jest prawidłowy. Ewentualne postępowania w sprawie działki nr 1 prowadzone przez inne organy (w tym Głównego Geodetę Kraju), nie mają zaś w tej sytuacji istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy podniósł też, że numer działki, tj. określenie terenu o danej powierzchni, nie ma wpływu na ustaloną lokalizację drogi. Nawet bowiem gdyby w miejscu działki nr 1 znajdowała się działka o innym numerze i areale, w wyniku zatwierdzonego projektu, niezależnie od numeru i powierzchni nieruchomości, na pas drogowy zostałaby przejęta i tak taka sama powierzchnia działki pierwotnej, jak powierzchnia wydzielona z działki nr 1.

Odnosząc się do zastrzeżeń J.P. odnośnie niewykazania na mapie projektu podziału wejścia do budynku mieszkalnego od strony projektowanej ulicy, Wojewoda Lubelski – powołując się na wyjaśnienia inwestora – stwierdził, że określony przez odwołującego "taras gankowy" jest w rzeczywistości niewielką płytą betonową o nieregularnym kształcie. Nie jest to zatem element zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a tym samym jego uwzględnienie na mapie projektu podziału nieruchomości nie było konieczne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w projekcie budowlanym budowy zjazdów do dwóch nowopowstałych działek J. P. organ stwierdził, że komunikacja działki nr 7 wydzielonej z dotychczasowej działki skarżącego nie zmieni się i dopuszczalne jest, żeby była ona obsługiwana jak dotychczas, tj. od strony istniejącej ul. K. Z kolei projektowana działka nr 5, zgodnie z zatwierdzonym projektem, przylega do projektowanej drogi, a więc nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Ponadto według wyjaśnień inwestora, zjazdy na posesje będą budowane wraz z chodnikiem w następnym etapie, nie wyklucza to jednak możliwości wykonania zjazdów w ramach nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 32a specustawy.

Odpowiadając na zarzut niezachowania minimalnej odległości pomiędzy krawędzią projektowanej jezdni a budynkiem gospodarczym zlokalizowanym na nowopowstałej działce nr 5 Wojewoda wskazał, że art. 43 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie w przypadku sytuowania budynków, a nie dróg. Odnosząc się zaś do argumentu dotyczącego potencjalnego zalewania działki odwołującego przez wody opadowe, organ II instancji wyjaśnił, że przy krawędziach planowanej jezdni zaprojektowano krawężniki, które zabezpieczą sąsiadujące z pasem drogowym posesje przed takim zagrożeniem. Zgodnie z projektem, woda będzie skierowana do projektowanej kanalizacji deszczowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2013 r. złożyli T.P. oraz J.P.

Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, że dokonując zmiany podstawowego dokumentu w sprawie, jakim jest mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, bez powiadomienia o tym fakcie stron, a następnie zatwierdzając ten dokument zaskarżoną decyzją, naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Ponadto skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja i decyzja Prezydenta Miasta Biała Podlaska zostały wydane w oparciu o nieprawdziwe dokumenty, podtrzymali przy tym pogląd, że działka nr 1 nie jest ich własnością.

Skarżący wskazali również, że Prezydent Miasta Biała Podlaska decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r. wprowadził z urzędu zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Biała Podlaska (obręb nr [...], ark. [...]), poprzez wpisanie w jednostkach rejestrowych Nr [...], w których figuruje jako właściciel Gmina Miejska, drugiej księgi wieczystej KW Nr [...] i drugiego właściciela J.P. Powyższy wpis odnosił się do działek [...]. Tymczasem w wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydent Miasta Biała Podlaska działkę nr [...] wskazał jako "swoją własność", czym - w ocenie skarżących – popełnił przestępstwo sfałszowania dokumentu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargi za nieuzasadnione, przy czym skargę T.P. oddalił z innych przyczyn, niż skargę J.P.

Sąd wojewódzki ocenił, że T. P. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Sąd podniósł, że w świetle art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) kryterium rozstrzygającym o dopuszczalności inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym przez określony podmiot jest "interes prawny", przy czym w sprawach związanych z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a., bowiem w świetle art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej jako "specustawa") w postępowaniu w tym przedmiocie wyłączone jest odpowiednie stosownie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa powinien zaś wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.

Sąd podniósł, że skarżąca T.P. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją w charakterze strony (a jedynie w charakterze pełnomocnika J.P.), nie posiada ona tytułu prawnego do żadnej nieruchomości objętej terenem inwestycji, bądź takiej, na którą decyzja ta nakłada ograniczenie w korzystaniu. Niezależnie bowiem od zastrzeżeń skarżących co do rzeczywistego powstania działki o nr 1, bezspornym jest - jak wskazał Sąd - a dane zamieszczone w wypisie ze skorowidza działek to potwierdzają (k. 17-19 akt adm. I inst.), że przedmiotowa nieruchomość stanowi wyłączną własność J.P. i nie jest objęta wspólnością majątkową małżonków P. Powyższe ustalenia potwierdzają, iż T.P. nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, tym samym skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia do sądu administracyjnego wydanych w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięć. Jednocześnie Sąd wskazał, że legitymacja skargowa J.P. nie budzi żadnych zastrzeżeń, skoro jest on właścicielem nieruchomości objętej terenem przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zdaniem Sądu analiza akt niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że dokumentacja dołączona do wniosku Prezydenta Miasta Biała Podlaska inicjującego przedmiotowe postępowanie spełnia wymogi wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy. Inwestor przedłożył bowiem projekt budowlany sporządzony przez uprawnione podmioty wraz z wymaganymi mapami i opiniami. Nie budzi przy tym zastrzeżeń Sądu stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji, iż objęta wnioskiem inwestycja nie wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie bowiem do art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) uzyskanie takiej decyzji jest wymagane wyłącznie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog takich przedsięwzięć określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), do którego odsyła art. 60 powyższej ustawy. Rozporządzenie to w ramach inwestycji drogowych wymienia jedynie: autostrady, drogi ekspresowe i inne drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku (jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 31 i 32) oraz inne drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km (jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 60). Sąd stwierdził, że planowana droga gminna nie należy do żadnej z powyższych grup, bowiem wprawdzie będzie ona posiadać nawierzchnię twardą, jednak jej całkowita długość nie przekroczy 1 km.

Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy. Podkreślił, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego w zasadniczej części utrzymała to rozstrzygnięcie w mocy, zaś dokonane w niej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekty dotyczyły jedynie określenia linii rozgraniczających teren (w tym zakresie dokonano zmiany załącznika do decyzji w postaci mapy w skali 1:500 obrazującej przebieg planowanej zmiany) oraz obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. W ocenie Sądu, zmiana decyzji organu I instancji w tych częściach była w pełni uzasadniona z uwagi na konieczność zachowania spójności treści wydanej decyzji z wnioskiem inwestora i została w toku postępowania odwoławczego uzgodniona z inwestorem w ramach prowadzonej korespondencji (pismo Naczelnika Wydziału Infrastruktury Urzędu Miasta Biała Podlaska z dnia 26 lipca 2013 r.). Sąd podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany.

W kontekście uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej w części, w jakiej zatwierdzała ona załączoną do tej decyzji mapę w skali 1:500 obrazującą przebieg planowanej drogi i zastąpienia tego załącznika nową mapą, Sąd stwierdził, iż bezzasadny jest zarzut J.P., jakoby w zakresie dokonania tej zmiany zostały naruszone jego uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu. Korespondencja prowadzona w toku postępowania odwoławczego pomiędzy inwestorem a Wojewodą była bowiem prawidłowo doręczana do wiadomości pełnomocnikowi J.P. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji został on ponadto skutecznie zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie (pismo z dnia 3 października 2013 r.). Prawidłowo tej stronie została doręczona również sama decyzja organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut, jakoby "mapa została zamieniona w tajemnicy, bez powiadomienia stron o tym fakcie", wskazując, że niezapoznanie się strony przed wydaniem decyzji z aktami sprawy, pomimo poinformowania jej przez organ o takiej możliwości, skutkujące brakiem wiedzy o uzupełnionym w postępowaniu odwoławczym materiale dowodowym, nie może uzasadniać twierdzenia, że część tego materiału została przez organ przed stroną zatajona.

Sąd podniósł także, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 11d ust. 5 specustawy strony zostały powiadomione w drodze obwieszczenia opublikowanego w prasie lokalnej, obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Biała Podlaska, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej tego Urzędu, a ponadto odrębnie drogą pocztową zostali powiadomieni dotychczasowi właściciele nieruchomości objętych planowaną inwestycją. W analogiczny sposób dokonano powiadomień o wydanych w sprawie decyzjach obu instancji.

Sąd przypominał, iż podstawowy zarzut J.P. podnoszony od początku prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczył błędnego ustalenia przez organy, iż będąca jego własnością nieruchomość, wchodząca w skład terenu planowanej inwestycji, stanowi działkę o numerze ewidencyjnym 1, podczas, gdy jest on właścicielem działek nr 2 i 3. Wskazany błąd, w ocenie J.P., czyni wadliwym wydane rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie, w jakim zatwierdzają one podział "fikcyjnej" działki nr 1 na działki o numerach: 5, 4 i 7, powoduje też, że wadliwa jest również załączona do decyzji pierwszoinstancyjnej mapa projektu podziału tej działki, sporządzona przez uprawnionego geodetę B.S.

W ocenie Sądu zarzut ten nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Analiza akt sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż ustalenie, że J.P. jest właścicielem działki o numerze ewid. 1 i powierzchni 0,1857 ha zostało oparte na aktualnym na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wypisie ze skorowidza działek, którego zgodność z oryginałem rejestru ewidencji gruntów i budynków miasta Biała Podlaska została potwierdzona przez upoważnionego pracownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Biała Podlaska. Dane te były zatem dla organów prowadzących postępowanie wiążące i prawidłowo – w świetle art. 11d ust. 5 specustawy – stanowiły podstawę dla ustaleń co do stanu prawnego działek objętych planowaną inwestycją drogową. Na kwestionowanej przez skarżącego mapie projektu podziału działki nr 1 została natomiast – zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 ze zm.) – zamieszczona informacja o rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a zapisami księgi wieczystej nr [...]. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego kwestionujące uznanie przez organy w niniejszej sprawie istnienia działki o nr ewid. 1 uznać należy za bezzasadne. Sąd podniósł, że ewentualna weryfikacja zgodności z prawem wprowadzenia działki o tym numerze do aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta Biała Podlaska wykracza poza ramy niniejszego postępowania, a także, że J.P. w obecnej sytuacji winien w odrębnym postępowaniu podjąć działania zmierzające do wzajemnego skorelowania zapisów uwidocznionych w księdze wieczystej z zapisami wynikającymi z aktualnie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Sądu w analogiczny sposób należy odnieść się do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia, iż jedynym właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miejska Biała Podlaska, podczas gdy współwłaścicielem tej działki jest J.P. Zarzut ten jest nieskuteczny również w kontekście ewentualnego naruszenia prawa czynnego udziału strony w postępowaniu, skoro J.P. i tak miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania jako właściciel działki nr 1.

O wadliwości wydanych decyzji organów obu instancji, zdaniem Sądu, nie świadczy również okoliczność, iż rozstrzygnięcia te nie uwzględniają budowy zjazdów do dwóch nowopowstałych działek o nr: 5 i 7. Sąd wskazał, że komunikacja nieruchomości, która weszła w skład nowopowstałej działki nr 7 nie zmieni się i dopuszczalne jest, by była ona obsługiwana jak dotychczas, tj. od strony istniejącej ul. Kosynierów. Z kolei wydzielona działka nr 5 przylega do nowopowstałej drogi, a więc nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zaś z wyjaśnieniami inwestora, budowa zjazdów na posesje wraz z chodnikami została przewidziana na następnym etapie realizacji przedmiotowej inwestycji.

Jak wskazał Sąd, również zarzut strony, iż w wyniku zaprojektowanego przebiegu drogi budynki gospodarcze zlokalizowane na nowopowstałej działce nr 5 znajdować się będą w odległości mniejszej od krawędzi jezdni, niż przewiduje to przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych, nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie dotyczy bowiem sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, a normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego, stąd też regulacja ta nie była wiążąca dla organów administracji w niniejszej sprawie.

Jak bezzasadne Sąd ocenił też zarzuty dotyczące niewykazania na mapie projektu podziału wejścia do budynku mieszkalnego od strony projektowanej ulicy, czy też potencjalnego zalewania nieruchomości skarżącego wodami opadowymi.

Sąd wskazał także, iż pomimo, że Prezydent Miasta Biała Podlaska występował w niniejszej sprawie zarówno w roli organu orzekającego w I instancji, jak i strony postępowania, tj. zarządcy drogi (inwestora), nie świadczy to o naruszeniu przepisów o wyłączeniu organu administracji od udziału w sprawie. W tym zakresie Sąd podzielił jednolity obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego – od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, skarga J.P. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

J.P. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 29/14, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisów:

- art. 106 § 1 ustawy - przez nieprecyzyjne przedstawienie stanu sprawy (historii zatwierdzenia decyzji przez organ I i II instancji) oraz stanu prawnego z całkowitym pominięciem przedstawienia zarzutów skargi,

- art. 141 § 4 ustawy - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozważeniu zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy - poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji art. 7, 9, 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a polegające na ich niezastosowaniu i niewyczerpującym rozważeniu zarzutów podniesionych w skardze,

- art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - przez niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw przez dokonaną niejawną zmianę podstawowego dokumentu – mapy,

- art. 18 § 1 pkt 6a ustawy - poprzez rozpatrzenie skargi na decyzję przez sędziego, który w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku,

- art. 106 § 1 k.p.a. - w sytuacji, gdy konieczne było stanowisko geodezyjne i o takie druga instancja wystąpiła do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (prośbę strony o uznanie stanowiska Głównego Geodety Kraju, które miało zostać wydane po zakończeniu prowadzonych wyjaśnień organ II zlekceważył, a Sąd pominął),

- art. 145 § 1 pkt 1 - 5 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie i zlekceważenie podstaw dla wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie, ewentualnie o zmianę skarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji przy uwzględnieniu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie całkowicie pominął zarzuty zawarte w skardze i dopiero po ich ponownym przedstawieniu przez pełnomocnika – T.P.i, zarzuty te wzięto pod uwagę. Przede wszystkim Sąd nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego faktu nieistnienia działki o nr geodez. 1 pomimo, że posiadał przesłane przy piśmie z dnia 23 maja 2014 r. ważne dokumenty, w postaci pisma Głównego Geodety Kraju, będącego opinią geodezyjną w sprawie utworzenia działki 1 oraz kserokopię oryginału mapy załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej Nr XVI/100/95 z dnia 29 września 1995 r., będącej podstawą prawną powstania działki nr 1, powołaną w wykazie synchronizacyjnym umieszczonym przez geodetę na zatwierdzonym podziale. Uzasadnienie wyroku stanowią fragmenty uzasadnienia decyzji Wojewody Lubelskiego, które z kolei zostało przekopiowane z wydanego przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanowiska do pisma posła na Sejm RP.

Jak podniesiono w skardze kasacyjnej, WSA w Lublinie stwierdził, że naniesiony na mapie podziału wykaz synchronizacyjny jest zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, a zarzuty skarżącego, że działka 1 nie została zatwierdzona powołaną uchwałą bezzasadne, przy czym Sąd dysponował kserokopią oryginału załącznika nr 1, na którym nigdzie nie figuruje numer 1. Ponadto z pisma Głównego Geodety Kraju, w którym przedstawione zostały w sposób szczegółowy zasady "naprawy" zatwierdzonej uchwały oraz zadania należące do organu prowadzącego ewidencję gruntów, jak też czynności zabronione do wykonywania przez ten organ wynikało wprost, że "do zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków. Jednakże prowadzenie postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia wad materiału dowodowego, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Biała Podlaska nie należy do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Czynności tego organu ograniczają się do wprowadzenia zmian w prowadzonej ewidencji na podstawie dokumentów dostarczonych temu organowi. Dokumenty stanowiące podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków powstają w oddzielnych postępowaniach prowadzonych przez inne niż organ ewidencyjny, organy administracji publicznej lub sądy. Organ prowadzący ewidencję nie może samodzielnie weryfikować stanu prawnego wynikającego z tych dokumentów i na tej podstawie wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów i budynków".

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd nie przeanalizował dokładnie posiadanych dokumentów i potwierdził stanowisko Wojewody Lubelskiego, całkowicie sprzeczne ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju, że sporządzenie mapy uzupełniającej i ujawnienie jej stanu w rejestrze gruntów jest zgodne z prawem. Wskazał, że Główny Geodeta Kraju stwierdza wprost, że "dokumenty stanowiące podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków powstają w oddzielnych postępowaniach prowadzonych przez inne niż organ ewidencyjny, organy administracji publicznej lub sądy", tymczasem WSA stwierdza, iż "weryfikacja zgodności z prawem wprowadzenia działki 1 do ewidencji gruntów i budynków wykracza poza ramy prowadzonego postępowania dotyczącego realizacji budowy inwestycji drogowej". Zdaniem skarżącego nie mogą być pominięte nieprawidłowości dokonane na gruntach osób prywatnych stanowiących część tej inwestycji. Z tego względu niezwykle ważne było stanowisko Głównego Geodety Kraju, o uznanie którego strona zwracała się wielokrotnie do organu drugiej instancji i które przedłożyła Sądowi przy piśmie z dnia 23 maja 2014 r. Nierozstrzygnięcie tej kwestii doprowadziło do stanu utworzenia dwóch właścicieli do tej samej działki nr 4. Skarżący podniósł, że organ drugiej instancji stwierdził, że nie ma znaczenia numer dzielonej działki, jednak ogromne znaczenie ma stan prawny dzielonej działki, na co nie zwrócił uwagi organ drugiej instancji, jak też Sąd. Jeżeli dzielona działka nie posiada stanu prawnego, to nigdy nie zostanie ujawniona w KW właściciela, tak samo jak nie zostanie ujawniony jej podział, a co za tym idzie powierzchnia wydzielonej działki pod drogę pozostanie w KW właściciela całej jego nieruchomości, pomimo, że wydzielona działka stanowiąca drogę zostanie ujawniona w KW Urzędu Miasta. Skarżący podniósł, że w chwili obecnej doprowadzono do takiego stanu, że działka 4 stanowiąca część ul. K. ujawniona w KW Gminy Miejskiej jest własnością Gminy Miejskiej, natomiast jako część działki 3 ujawnionej w KW [...] jest własnością J.P. Winę za taki stan nie ponosi J.P., lecz Gmina Miejska, która do takiego stanu doprowadziła oraz organy wyższego stopnia rozpatrujące sprawę, które nigdy nie dążyły do uporządkowania stanu prawnego i ewidencyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że organ drugiej instancji naruszył prawo zatwierdzając podział działki posiadającej stan prawny, z jednoczesnym stwierdzeniem (str. 10/15 decyzji), iż działka ta nie posiada stanu prawnego, ponieważ powstała w wyniku "naprawy" przez połączenie trzech działek, zatwierdzonych uchwałą w jedną działkę o nr 1. Wskazał, że stan prawny zatwierdzony na mapie zaprzecza stanowi prawnemu przedstawionemu w decyzji. Podniósł, że sprawa wyjaśnienia podziału nieistniejącej prawnie działki zgłaszana była we wniosku z dnia 27 stycznia 2013 r. do organu pierwszej instancji, następnie podniesiona w odwołaniu od jego decyzji i wielokrotnie powtarzana w pismach składanych w toku postępowania, jak również w skardze do WSA oraz szczegółowo wyjaśniona w piśmie procesowym z załączonymi dokumentami, takimi jak poświadczenie Przewodniczącego Rady Miasta o oryginalności załącznika Nr 1, złożonego wcześniej do prowadzonego postępowania przez organ drugiej instancji i pismo Głównego Geodety Kraju z dnia 23 maja 2014 r. W tej sytuacji zdaniem skarżącego postępowanie winno być zawieszone z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie stanu prawnego podzielonej działki 1. Żaden z organów nie zareagował na podnoszony przez stronę zarzut pomimo, że dokonany podział ingerował w prawo własności. Organ drugiej instancji uznał, że dla ustalonej lokalizacji drogi nie ma znaczenia numer dzielonej działki, pomijając, że faktycznie chodzi nie o numer, tylko o stan prawny dzielonej działki. To stanowisko podtrzymał WSA w Lublinie pozostawiając zagadnienie bez rozpatrzenia.

Kolejny zarzut dotyczył braku powiadomienia strony o zmianie podstawowego dokumentu w sprawie, tj. mapy przedstawiającej przebieg planowanej drogi. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd zwrócił uwagę na prawidłowość korespondencji i ogłoszeń zamieszczanych w prasie, lecz nie rozpatrzył treści korespondencji, z której nie wynika, że nastąpiła zmiana mapy, jak również w wykazanych w korespondencji załącznikach nie widnieje jako załącznik nowa mapa. Wskazał, że prawidłowość doręczania korespondencji nie przesądza o faktycznym uczestnictwie strony w postępowaniu, ponieważ zasadnicze znaczenie ma treść korespondencji. Sąd I instancji nie potrafił natomiast wskazać, w której konkretnie korespondencji strona została powiadomiona o całkowitej zmianie mapy, będącej podstawowym dokumentem służącym do wydania decyzji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ drugiej instancji pismem z dnia 11 lipca 2013 r. zwrócił się do Naczelnika Wydziału Inwestycji w Białej Podlaskiej o wypowiedzenie się w trzech kwestiach, załączając mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi. Z treści załączników nie wynika, że przesłany został załącznik nr 4 do zaskarżonej decyzji, w celu wymiany mapy na inną, załączona została mapa. Naczelnik Wydziału Inwestycji pismem z dnia 26 lipca 2013 r. udzielił żądanych wyjaśnień dołączając do pisma jeden załącznik - "kopia odpisu aktu zgonu Pana W.S.". Z treści powyższego pisma, jak też z wymienionych załączników nie wynika, że została przesłana nowa mapa, którą organ drugiej instancji zatwierdził jako załącznik nr 1, po uchyleniu poprzedniej stanowiącej załącznik nr 4 do zaskarżonej decyzji. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, zgodnie z art. 9 i art. 10 kpa strona winna być poinformowana o zmianie podstawowego dokumentu w sprawie, tj. mapy przedstawiającej przebieg planowanej drogi, tego obowiązku natomiast nie dopełniono. Dalej wskazano w skardze kasacyjnej, iż strona była w stałym kontakcie korespondencyjnym i telefonicznym z organem drugiej instancji. Nie mając informacji, że doszło do wymiany podstawowego dokumentu, jakim jest mapa, strona nie widziała zatem potrzeby pokonywania kilkusetkilometrowej odległości od siedziby organu, aby zapoznać się z dokumentami, o których istnieniu nie wiedziała. Ponadto strona, jak i pełnomocnik T.P. są emerytami, których stan zdrowia nie zawsze pozwala na pokonywanie tak dalekich tras.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż sędzia Witold Falczyński wcześniej brał udział w wydaniu wyroku w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska nr XVI/100/95 z dnia 29 września 1995 r. - skarga została odrzucona przez WSA w Lublinie, natomiast w wyroku kasacyjnym Sąd Najwyższy stwierdził rażące naruszenie prawa. Przez nierozpatrzenie skargi i uznanie jej za bezzasadną doprowadził do niemożliwości uchylenia uchwały, rażąco naruszającej prawo. Rozpatrzenie skargi trwało ponad rok, co spowodowało niemożliwość uchylenia tej uchwały, gdyż minął rok od jej podjęcia. W obecnie rozpatrywanej sprawie podstawą jest ta sama uchwała, która - jak prawomocnie stwierdził Sąd - narusza prawo. Wydzielona pod planowaną ulicę działka 4 zgodnie z wykazem synchronizacyjnym umieszczonym przez geodetę wykonującego podział powstała z działki 1 zatwierdzonej uchwałą nr XVI/100/95 z dnia 29 września 1995 r. Rady Miasta Biała Podlaska, wobec której prawomocnie stwierdzono, że narusza prawo.

Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, WSA w Lublinie rozpatrzył kwestię utworzenia działki 1 odmiennie, niż to przedłożył w swoim stanowisku Główny Geodeta Kraju. Organ drugiej instancji, będąc wielokrotnie informowany o rozpatrywaniu przez Głównego Geodetę Kraju sprawy dotyczącej samowolnej naprawy zatwierdzonej uchwały i utworzenia działki 1 zignorował prośby o uwzględnienie stanowiska Głównego Geodety Kraju. Również WSA w Lublinie zignorował otrzymane przy piśmie z dnia 23 maja 2014 r. stanowisko Głównego Geodety Kraju w sprawie samowolnego naprawiania zatwierdzonej uchwały oraz załączoną po raz kolejny do sprawy kserokopię poświadczonego oryginału załącznika nr 1, łącznie z pismem przewodnim Przewodniczącego Rady Miasta, potwierdzającym autentyczność tego załącznika.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej badając te dwa dokumenty Sąd mógł bez problemu stwierdzić, że działka 1 nie została zatwierdzona powołaną uchwałą, a tym samym Wojewoda Lubelski zatwierdził podział działki o nieprawdziwym stanie prawnym. Również uznana przez Wojewodę Lubelskiego za poprawną "naprawa" zatwierdzonej uchwały jest sprzeczna ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju, który stwierdza, że niedopuszczalne jest samowolne weryfikowanie zatwierdzonej uchwały i dokonywanie własnych poprawek przez organ ewidencji gruntów.

Skarżący wskazał, że WSA w Lublinie obciążył właściciela winą za niezgodność zapisów KW z rejestrem gruntów, przy czym nie zwrócił uwagi, że Wojewoda Lubelski w swojej decyzji wyjaśnił okoliczności utworzenia podzielonej pod drogę działki 1. Działka ta powstała w wyniku "naprawy" zatwierdzonej uchwały, przez połączenie trzech zatwierdzonych uchwałą działek w jedną działkę o numerze 1, a dokonana czynność nie została oparta o żaden akt administracyjny. W związku z powyższym nie właściciel jest winien niezgodnych zapisów w KW oraz w rejestrze gruntów, lecz organ ewidencyjny, który samowolnie zweryfikował zatwierdzoną uchwałę i dokonane zmiany wkreślił na kserokopii oryginalnego załącznika nr 1 jako działkę 1. Działka 1 nie może zostać ujawniona w KW J.P., ponieważ nie istnieje podstawa prawna do jej powstania. Skarżący wskazał, że załączona do skargi kserokopia oryginału uchwały wraz z załącznikami oraz pismem Przewodniczącego Rady Miasta Biała Podlaska stanowi podstawę dokonywania zmian w KW i rejestrze gruntów, natomiast według załącznika nr 1 nigdzie nie występuje działka nr 1. Podniósł, że najpierw trzeba ustalić podstawę prawną powstania działki 1, a potem ją dzielić, ponieważ działka utworzona nieprawnie i nieposiadająca stanu prawnego nie może zostać podzielona. Z tych względów zdaniem skarżącego skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych z nich, które miałyby uzasadniać twierdzenie o nieważności postępowania przed sądem wojewódzkim.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. I tak nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art.183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy zostały wymienione w art. 26 ust. 1 ustawy, który w pkt 6a wskazuje, że sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja nie wystąpiła niniejszej sprawie.

Nie stanowi bowiem uzasadnienia o wyłączeniu z mocy ustawy sędziego Witolda Falczyńskiego, a przez to konieczności powstrzymania się od udziału w niniejszej sprawie fakt, że brał udział w wydaniu wyroku z dnia 27 czerwca 1997 r. w sprawie II SA/Lu 832/96. W tym ostatnim postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Lublinie orzekał w przedmiocie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Sprawa ta zatem nie jest "sprawą prowadzoną wcześniej" w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przesłanki uzasadniające wyłączenie sędziego są bowiem ściśle związane z zakresem kognicji sądu w danej sprawie. Art. 135 p.p.s.a. określa, iż Sąd uprawniony jest do podejmowania wszelkich środków w celu usunięcia naruszenia prawa " w granicach sprawy". Granice niniejszej sprawy stanowi zezwolenie na realizację inwestycji drogowej szczegółowo opisanej w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Nawet jeśli sprawa, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 czerwca 1997 r. w jakikolwiek sposób wiąże się z przedmiotową sprawą (rozstrzygała o ustaleniu granic gruntów, na których częściowo zaplanowano inwestycję drogową), to niewątpliwie nie mieści się "w granicach sprawy". Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że sędzia, który orzekał w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie ustalenia granic gruntów, wyłączony jest od orzekania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Nie zachodzi również w niniejszej sprawie przesłanka nieważności wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Przesłanka ta, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, odnosi się do wad postępowania sądowo – administracyjnego i zachodzi wówczas, gdy strona, wobec naruszenia przepisów postępowania przez sąd (a nie organy administracji), nie mogła brać udziału w postępowaniu (w całości lub w jego znacznej części), a wadliwości te nie zostały usunięte w kolejnych rozprawach poprzedzających wydanie wyroku. Taka sytuacja również nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem kwestionowane, że T.P. i J.P. zawiadomieni byli o terminie rozprawy z dnia 3 czerwca 2014 r. (dowód doręczenia zawiadomienia, k. 124), bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, a T.P. brała w niej udział w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.P. osobiście.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie, iż małżonkowie zostali pozbawieni możliwości udziału w części postępowania administracyjnego. Zarzucają bowiem, że nie zostali poinformowani przez organ odwoławczy o złożeniu przez inwestora innej mapy, która następnie została zatwierdzona (po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w tej części). Takie uzasadnienie wskazywałoby na uchybienie przez organ obowiązkom określonym w art. 10 § 1 k.p.a. i wadliwą ocenę tego uchybienia przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował takiego zarzutu, to prawidłowo działanie organu zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Rację ma bowiem Sąd wojewódzki wskazując, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżący zostali zawiadomieni przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni (pismo z dnia 3 października 2003 r., k. 105 akt administracyjnych). Co więcej skarżący kasacyjnie z prawa tego skorzystał, albowiem w aktach sprawy znajduje się jego korespondencja z organem sporządzona po tej dacie. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa zapoznania się z aktami administracyjnymi. Rację ma wprawdzie skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał dowodu, który potwierdzałby, że organ odwoławczy poinformował o złożeniu nowej mapy przez inwestora, jednakże okoliczność ta nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości działania organu w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie zawierają przepisu, który obligowałby organ do informowania stron o każdej czynności, w tym składaniu dokumentów przez inne strony postępowania. Taki obowiązek można wyprowadzić z zasady określonej w art. 9 k.p.a., który nakazuje organom administracji informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wbrew zarzutom skarżącego obowiązek ten został spełniony przez organy, albowiem skarżący był informowany o treści korespondencji pomiędzy organem, a inwestorem w zakresie, który mógł dotyczyć jego interesu prawnego. Dodatkowo wskazać należy, że konieczność złożenia nowej mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi związana była z powstałymi, spostrzeżonymi przez organ odwoławczy, rozbieżnościami w części opisowej i graficznej projektu w zakresie linii rozgraniczającej teren inwestycji. Na mapie wprowadzono dodatkową linię inną niż linia rozgraniczająca teren inwestycji obrazującą działki objęte robotami związanymi z przebudową dróg innych kategorii, bez jednoczesnego przejmowania części działek na pas drogowy. Zmiana ta nie naruszała interesu prawnego skarżącego kasacyjnie.

Nie znajduje również uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, dalej także: "specustawa") zarzut objęcia weryfikowaną decyzją działki o nr 1, która faktycznie, zdaniem skarżących, nie istnieje. Nie jest sporne, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest w ewidencji gruntów jako działka nr 1, a J.P. ujawniony jest jako jej właściciel. Organ administracji, wobec wielokrotnie podnoszonych zarzutów przez skarżącego co do wadliwości tych wpisów prowadził postępowanie wyjaśniające z organami nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w Lublinie oraz Wydziałem Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Biała Podlaska. Z korespondencji z tymi organami wynika, że w wyniku przeprowadzenia scalenia i podziału gruntów w miejsce działek nr 3 i 2 J.P. otrzymał działki budowlane usytuowane na tym samym gruncie o mniejszej powierzchni. Działka 3 została podzielona na działki nr 1 i 8, przy czym działka nr 1 została wyłączona ze scalenia z uwagi na to, że była działka zabudowaną, natomiast działka nr 8 została objęta scaleniem i ponowną parcelacją. Taki stan co do działki nr 1 został ujawniony w ewidencji gruntów i mimo wielokrotnych skarg i wniosków J.P. istniał do daty wydawania decyzji. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzają wskazanych w pismach wskazanych wyżej organów informacji, jednakże nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż oddalił skargę mimo wadliwego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego. Rację ma bowiem Sąd wojewódzki twierdząc, że weryfikacja zgodności z prawem wprowadzenia działki nr 1 do ewidencji gruntów wykracza poza granice niniejszej sprawy. Analiza przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu takim wiążące dla inwestora – podczas przygotowywania dokumentów, a następnie dla organów architektoniczno - budowlanych podczas weryfikacji tych dokumentów są zapisy zawarte w katastrze nieruchomości. Organ zatem nie jest ani zobligowany, ani nawet uprawniony do badania prawidłowości ujawnionych w ewidencji wpisów. Ustawa o ewidencji gruntów i budynków określa tryb i organ właściwy do prowadzenia takiego postępowania. Powyższe wynika również z treści pisma Głównego Geodety Kraju z dnia 26 marca 2014 r. skierowanego do T.P. (jako odpowiedź na jej skargę), w którym organ wyjaśnia, że czynności organu administracji geodezyjnej i kartograficznej ograniczają się do wprowadzenia zmian w ewidencji na podstawie dostarczonych temu organowi dokumentów, których rodzaj wymienia § 35 i 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.). Organ prowadzący ewidencję nie może samodzielnie weryfikować stanu prawnego wynikającego z tych dokumentów i na tej podstawie wprowadzać zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Raz jeszcze należy przypomnieć skarżącemu kasacyjnie, że nawet jeśli zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków co do działki nr 1 nie są zgodne z prawem, to ani organ architektoniczno – budowlany, ani Sąd administracyjny nie mogą okoliczności tej oceniać. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył zarzutu strony dotyczącego nieistnienia działki nr 1. Wbrew temu twierdzeniu Sąd wojewódzki wskazał w uzasadnieniu, że ustalenia w omawianej części zostały dokonane przez organy administracji prawidłowo i znajdują odzwierciedlenie w wypisie ze skorowidza działek.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie zarzucając, iż Sąd wojewódzki wadliwie oddalił skargę mimo, że kontrolowana decyzja została wydana bez wymaganego przepisami prawa stanowiska innego organu. Przepisy specustawy drogowej nie nakładają na organy architektoniczno – budowlane obowiązku uzyskania takich uzgodnień w oparciu o art. 106 k.p.a. Art. 11d pkt 8 tej ustawy określa zakres wniosku, do którego m.in. należy dołączyć wskazane opinie, do których jednak nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. Powyższe wynika także z treści art. 11d ust. 13 specustawy.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny oraz na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera wszystkie ww. elementy. A wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd odniósł się do podstawowych zarzutów, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący oczekiwał od Sądu wyjaśnienia okoliczności ujawnienia w ewidencji wpisów dotyczących działki nr 1, które są przez niego kwestionowane. Jak zostało wyżej wskazane ocena tej kwestii pozostawała poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie.

I wreszcie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 106 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w nieprecyzyjnym przedstawieniu stanu sprawy (historii zatwierdzenia decyzji przez organy obu instancji) oraz stanu prawnego, z całkowitym pominięciem przedstawienia zarzutów skargi.

Z protokołu rozprawy wynika, że po ujawnieniu osób obecnych na rozprawie Sędzia sprawozdawca przedstawił stan sprawy. Brak jest natomiast zapisów, ażeby okoliczności te były przedmiotem uwag skierowanych do składu orzekającego w tej sprawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 105 p.p.s.a. strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżeń do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy. W niniejszej sprawie, co wynika jedynie z uzasadnienia skargi, a nie znajduje potwierdzenia w protokole rozprawy, Sąd wprawdzie początkowo pominął w składanym sprawozdaniu zarzuty skargi (nie omówił ich), jednakże po ich przedstawieniu przez T.P. zostały one ponownie przedstawione. Tym samym, nawet jeśli sprawozdanie z przebiegu sprawy zostało przedstawione zbyt lakonicznie, jak twierdzi skarżący, to uchybienie to zostało naprawione przez Sąd przed zamknięciem rozprawy. Tym samym nie można uznać, ażeby ewentualne naruszenie art. 106 § 1 p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogło uzasadniać uchylenia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, aby Sąd wojewódzki wadliwie oddalił skargę, mimo zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-5 k.p.a. Jedynie na marginesie wskazać należy, że tego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, a zatem nie spełnia on wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.