Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 272/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 3 i 4, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 82b
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 stycznia 2023 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. z 11 lipca 2022 r. ([...]) o warunkach zabudowy.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

A. W., A. W.1 i E. R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M. ul. [...] w Ś. (dalej jako "Inwestorzy"), w dniu 09 listopada 2017 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu hali namiotowej magazynowej na działce nr ewid.[...] w Ś. przy ul. [...] (dalej też jako "Inwestycja").

Decyzją z 09 kwietnia 2018 r. ([...]) Burmistrz Miasta Ś. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz Inwestorów warunki zabudowy dla Inwestycji.

Decyzja ta została w całości uchylona przez SKO decyzją z 02 sierpnia 2018 r. ([...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 08 listopada 2018 r. ([...]) Burmistrz powtórnie ustalił na rzecz Inwestorów warunki zabudowy dla Inwestycji.

Decyzja ta została w całości uchylona przez SKO decyzją z 20 marca 2019 r. ([...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 01 sierpnia 2019 r. ([...]) Burmistrz po raz trzeci ustalił na rzecz Inwestorów warunki zabudowy dla Inwestycji.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z 01 października 2019 r. ([...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 lipca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 59/20 (zwanym też dalej "Wyrokiem WSA") uchylił ww. decyzję SKO z 01 października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 01 sierpnia 2019 r.

Decyzją z 30 marca 2021 r. ([...]) Burmistrz po raz czwarty ustalił na rzecz Inwestorów warunki zabudowy dla Inwestycji.

Decyzja ta została w całości uchylona przez SKO decyzją z 08 lipca 2021 r. ([...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 15 listopada 2021 r. ([...]) Burmistrz po raz piąty ustalił na rzecz Inwestorów warunki zabudowy dla Inwestycji.

Decyzja ta została w całości uchylona przez SKO decyzją z 22 lutego 2022 r. ([...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją z 11 lipca 2022 r. (zwaną też dalej "Decyzją WZ") Burmistrz po raz szósty ustalił na rzecz Inwestorów "warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid.[...], położonej w Ś. przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej: postawienie hali namiotowej magazynowej".

Odwołanie od Decyzji WZ wniosła A. N. (zwana dalej "Skarżącą"), reprezentowana przez r.pr. M. S..

Utrzymując w mocy Decyzję WZ - przywołaną na wstępie decyzją z 18 stycznia 2023 r. - SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana taka decyzja, regulują przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"), przy czym w kontrolowanej sprawie - jak zaznaczyło SKO - stosuje się przepisy tych aktów "w brzmieniu dotychczasowym", tj. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych przez, odpowiednio: ustawę z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznie infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399).

Dalej SKO wskazało m.in., że:

- przedmiotem inwestycji jest postawienie hali namiotowej magazynowej;

- Inwestor na wezwanie organu przedstawił nową mapę zasadniczą, której treść nie zmieniała liczby budynków i działek objętych analizą, wobec poprzedniej analizy;

- front działki inwestycyjnej wynosi 10,1 m, jej trzykrotność - 30,3 m, stąd zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI jako promień obszaru analizowanego przyjęto 50 m;

- w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, budynki handlowo-usługowe, garażowo-gospodarcze. Stąd planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w obszarze;

- organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, zgodnie z wnioskiem Inwestora, W obszarze analizowanym linia ta jest zróżnicowana. Wyznaczona na załączniku mapowym linia w odległości 6,4 m jest zachowaniem linii na nieruchomości sąsiedniej, składającej się z działek [...], [...], [...], [...];

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ ustalił na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI jako 72,4%, zgodnie z wnioskiem Inwestora. Średnia wartość w obszarze wynosi 35,4%, najwyższa 83,1%, a najniższa 10,1%. W obszarze analizowanym znajduje się działka o parametrze bardzo zbliżonym, tj. 72,1% (działka nr [...]), przy czym, co słusznie zaznaczył organ I instancji, na tej działce znajduje się obiekt handlowo-usługowy w części o konstrukcji namiotowej, a zatem o podobnej formie i funkcji. Stąd takie ustalenie może się ostać, zwłaszcza przy dość dużej rozpiętości tego parametru w obszarze analizowanym, a nadto że wskaźnik zabudowy 14 działek z 31 przekracza wartość średnią;

- szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu została ustalona jako 7,5 m z tolerancją +/- 20%, tj. 6 m-9 m, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. SKO zauważyło, że tolerancja 20% dotyczy średniej wartości, która w obszarze wynosi 8,9 m, a nie 7,5 m, jak pisze organ I instancji. Niemniej ustalona wartość, mimo że przedział jest dość szeroki (3 m), znajduje analogię w obszarze analizowanym, w którym to obszarze wartość ta jest mocno zróżnicowana (3 m-17,4 m);

- organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI jako 2,5-4,5 m, przy czym - jak zauważyło SKO - i w tym zakresie parametry są bardzo zróżnicowane, od 2 m do 10 m, średnia 5,2 m;

- w odniesieniu do parametrów, o których mowa w § 8 rozporządzenia MI, SKO podało, że w obszarze analizowanym minimalna wysokość do kalenicy wynosi 2,5 m, a maksymalna 12 m. Wnioskowana wartość 4 m-6,5 m znajduje analogię w obszarze, podobnie jak kąt nachylenia połaci dachowych.

Zdaniem SKO nie ma podstaw do kwestionowania poczynionych ustaleń. Inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru. W konsekwencji SKO uznało za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto stwierdziło, że:

- działka posiada dostęp do drogi publicznej, stad spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;

- istniejące lub projektowane przyłącza wody, energii, kanalizacji są wystarczające dla zamierzenia, co wynika z akt sprawy. Spełniony jest zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. SKO zaznaczyło, że uzgodnienie w zakresie energii było ważne w dacie wydania Decyzji WZ, niemniej utraciło ważność w trakcie procedowania sprawy w postępowaniu odwoławczym;

- Decyzja WZ jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.);

- w tej sytuacji nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.

Następnie, odnosząc się do uwag odwołania, SKO zauważyło, że:

- organ I instancji, kierując się treścią zapadłego w sprawie Wyroku WSA, wskazał, że na działkach nr [...], [...], [...], [...] zlokalizowane są: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek handlowo-usługowy, budynek garażowo-gospodarczy. Granice działek niejako przecinają budynki, zatem nieuzasadnione jest analizowanie powierzchni zabudowy czy linii zabudowy dla części budynku, podczas gdy znajduje się na kilku działkach. Podobnie, w kwestii powierzchni zabudowy dla nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Wszystkie parametry, za wyjątkiem ww., wskazane zostały odrębnie dla każdego budynku w obszarze. SKO podzieliło takie stanowisko organu I instancji;

- co do poddania w wątpliwość legalności obiektów w obszarze - SKO wskazało, że "nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach";

- oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO wniosła A. N., reprezentowana przez r.pr. P. B., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia MI - przez niewskazanie danych parametrów dla wszystkich obiektów występujących w obszarze analizowanym, co w konsekwencji nie pozwala na weryfikację przyjętych przez organ wskaźników, "paramentów" i cech zabudowy, bowiem analiza winna także wskazywać parametry zabudowy na wszystkich działkach z analizowanego obszaru w zakresie wymaganym przez rozporządzenie MI;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia MI - przez błędne przyjęcie przez organ, że koniecznym jest przyjęcie do analizy działek nr [...], [...], [...] i [...] jako jednej nieruchomości, gdyż niemożliwe jest analizowanie parametrów, takich jak powierzchnia zabudowy i nieprzekraczalna linia zabudowy, tylko dla części budynku znajdującego się na kilku działkach geodezyjnych, podczas gdy z obrysu budynków z mapy zasadniczej wykorzystanej w celu wykonania załączników graficznych do niniejszej decyzji, jak również załączonych map zasadniczych we wcześniejszych analizach urbanistycznych, wynika, że takie parametry, jak nieprzekraczalna linia zabudowy, była na mapach dla tych działek określona;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przez błędne uwzględnienie w analizie wszystkie budynki znajdujące się na terenie obszaru analizowanego, w tym również takie, które stanowią samowolę budowlaną, tj. budynków usługowo-handlowych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] oraz [...] położonych w Ś. przy ul [...] oraz budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] położonego od strony ul. [...];

II. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. - przez błędną ocenę sporządzonej w sprawie "Analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu", wyrażającą się uznaniem, że została ona sporządzona zgodnie z przepisami § 3-9 rozporządzenia MI, a zawarte w niej ustalenia w sposób prawidłowy uzasadniają odstępstwa od parametrów dla inwestycji określonych w § 5 ust 2 i § 6 ust. 2, z czym nie sposób się zgodzić;

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - polegającym na braku uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie, w jakim nie odnosi się ona do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o: (i) przeprowadzenie dowodu z dokumentu - załączonego do skargi pisma (wraz z dowodem jego nadania) pełnomocnika Skarżącej z 27 sierpnia 2022 r. do Burmistrza o udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące legalności wybudowania budynków znajdujących się na działkach nr ewid. [...], [...] i [...]; (ii) rozpoznanie sprawy na rozprawie; (iii) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; (iv) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi na wstępie zaznaczono, że Inwestorzy w dniu 09 listopada 2017 r. wnieśli o wydanie decyzji w.z. dla działki nr ewid.[...] - graniczącej z działką Skarżącej nr [...] - planując postawienie hali magazynowej (namiotowej) wraz z wybudowaniem dwóch miejsc parkingowych dla pojazdów ciężarowych (TIR-ów), do wykorzystywania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej: warsztatu mechanicznego. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podkreślił, że [pisownia oryginalna]: "kwestia dotycząca legalności wybudowania budynków na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], była podnoszona przez skarżącą na każdy etapie przedmiotowej sprawy (odwołaniach), w tym skarżąca wskazuję, że zwracał się dodatkowo pisemnie - pismem z dnia 27.08.2022 r. do Burmistrza [...] o udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące legalności wybudowania budynków, albowiem w jej ocenie budynki tylko legalnie zabudowane powinny brać pod uwagę przy analizie urbanistycznej wykonywanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla nowej, projektowanej zabudowy. Do dnia sporządzenia przedmiotowej skargi organ nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie, co prowadzi do domniemania, że zarzut podnoszony przez skarżącą, a dotyczące braku legalności wybudowania tych budynków jest uzasadniony. Skarżąca nie ma możliwości prawnych sprawdzenia legalności wybudowanych budynków, jak tylko zwracanie się prośbą o udzielenie informacji od organu, który prowadzi przedmiotową sprawę".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 06 lipca 2023 r.:

- pełnomocniczka (substytucyjna) Skarżącej, adw. A. B., podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto wskazała, że w oczekiwaniu na rozprawę strona skarżąca zwróciła się również do PINB w Ś. z pytaniem o legalność zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] - pismem o treści podobnej do treści pisma do Burmistrza, którego kopię załączono do skargi. Do dnia rozprawy ani Burmistrz, ani PINB nie odpowiedzieli na zapytanie o legalność zabudowy. Wątpliwości co do tej legalności Skarżąca powzięła po rozmowach z sąsiadami, w trakcie których usłyszała, że budynek handlowy na działce nr [...] został posadowiony nielegalnie;

- na pytanie Sądu, pełnomocniczka stwierdziła, że nic jej nie wiadomo, aby działka Skarżącej nr [...] była zabudowana;

- pełnomocniczka sprecyzowała, że wskazany w pkt III petitum skargi dowód został powołany na okoliczność tego, że do analizy urbanistycznej zostały wzięte pod uwagę także budynki, które nie zostały wzniesione legalnie;

- Sąd postanowił oddalić wniosek dowody zawarty w pkt III petitum skargi - przede wszystkim z uwagi na niewystąpienie w niniejszej sprawie wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 stycznia 2023 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. z 11 lipca 2022 r. ([...]) ustalającą na rzecz A. W., A. W.1 i E. R., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą M. . ul. [...] w Ś. , warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu hali namiotowej magazynowej na działce nr ewid.[...] w Ś. przy ul. [...].

Decyzje te zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"), z tym że - jak trafnie zaznaczyło SKO - w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy tych aktów:

- u.p.z.p. - w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznie infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922), która weszła w życie z dniem 27 maja 2021 r., a także - dodajmy - bez uwzględnienia zmian wprowadzonych z dniem 03 stycznia 2022 r. przez ustawę z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986);

- rozporządzenia MI - w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych z dniem 03 stycznia 2022 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399).

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy jeszcze zaznaczyć, że w kontrolowanej prawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 lipca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 59/20 ("Wyrok WSA"), uwzględniający poprzednią skargę A. N..

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 9 do art. 15).

Zdaniem Sądu żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co oznacza, że wskazania i oceny prawne zawarte w Wyroku WSA pozostawały nadal aktualne i wiążące, i to zarówno dla organów obu instancji, jak i Sądu w niniejszym składzie.

W związku z tym wypada zaznaczyć, że w Wyroku WSA wyraźnie dopuszczona została możliwość określania parametrów nowej zabudowy w trojaki sposób, tj. poprzez podanie "konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru [...], poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze". W rezultacie WSA wytknął, że błędnie Burmistrz nie określił wówczas dolnej granicy parametrów: wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy. WSA krytycznie ocenił również ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej dla działek [...], [...], [...], [...], zauważając, iż jest to szerokość zabudowy tylnych granic działek, niezgodna z rzeczywistością. Wyraził także stanowisko, że szczególne okoliczności związane ze specyfiką zabudowy mogą uzasadniać połączenie, w celu dokonania obliczeń, działek nr [...], [...], [...] i [...], wymaga to jednak szczególnie wnikliwej analizy i wyczerpującego uzasadnienia. Zwrócił przy tym uwagę na niekonsekwencję organu, wyrażającą się w rozdzieleniu szerokości elewacji frontowych budynków na działkach nr [...] i [...]. Dalej WSA wskazał na szczególne przesłanki, jakie muszą zostać spełnione - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - w przypadku odstępowania od zasady wyznaczania wskaźnika o wartości średniej. "W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." W ocenie WSA regulacje rozporządzenia MI dopuszczające ustalenie innej wartości parametru (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) "winny być raczej wyjątkiem niż regułą przy ustalaniu wymagań dotyczących zabudowy. W sprawie niniejszej organy powołały się zaś na wszystkie te regulacje umożliwiające odstępstwa, co winno obligować je do jeszcze wnikliwszego i bardziej wyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska." Poza tym WSA wytknął, że organ I instancji rozstrzygnął ponad wniosek Inwestorów "co do parametru hali". Tymczasem - jak stwierdził WSA - w świetle art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ związany jest zarówno elementami planowanego zamierzenia, jak i parametrami określonymi we wniosku przez inwestora. Bez akceptacji Inwestorów brak było podstaw do przyjęcia przez organ większych parametrów dla planowanego obiektu niż te określone we wniosku. W konkluzji WSA stwierdził, że Burmistrz wydał decyzję na podstawie wadliwej analizy, a nadto nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, naruszając przy tym także związanie treścią wniosku inwestora, zaś SKO te uchybienia zaakceptowało.

Po Wyroku WSA organ I instancji jeszcze trzykrotnie wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy dla Inwestycji (w dniach: 30 marca 2021 r., 15 listopada 2021 r. i 11 lipca 2022 r.). Dwie pierwsze z nich zostały uchylone przez SKO – odpowiednio: decyzjami z 08 sierpnia 2021 r. oraz z 22 lutego 2022 r. - zaś ostatnia z nich została utrzymana w mocy decyzją SKO z 18 stycznia 2023 r., stanowiącą, wraz z decyzją pierwszoinstancyjną, przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Dwukrotnie uchylając decyzję Burmistrza, SKO zakwestionowało w szczególności ustalenie szerokości elewacji frontowych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz [...] i [...], a także wytknęło mało wyczerpujące uzasadnienia odstępstw przyjętych przy ustalaniu poszczególnych parametrów oraz podniosło kwestię aktualności mapy.

Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., w pierwszej kolejności konieczna jest weryfikacja, czy organy wykonały wytyczne Wyroku WSA i czy zastosowały się do zawartych w nim ocen prawnych.

W związku z tym trzeba zaznaczyć – co słusznie podkreślił też organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji - że Inwestorzy w dniach 18 stycznia 2021 r. i 20 stycznia 2021 r. zmienili wniosek w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz maksymalnej wysokości budynku (w drodze adnotacji poczynionej wprost na dokumencie wniosku), zaś w dniu 01 lutego 2021 r. - w zakresie kąta nachylenia dachu (co zostało utrwalone w formie mejlowej, k. 1111 akt adm. I inst.). Wszystkie te zmiany zostały uwzględnione w projekcie Decyzji WZ.

W konsekwencji treść tej decyzji jest zbieżna z finalną treścią wniosku Inwestorów, dzięki czemu akcentowana w Wyroku WSA zasada związania organu lokalizacyjnego treścią wniosku inwestora została już w tym przypadku zachowana.

Dalej organ I instancji w uzasadnieniu Decyzji WZ wyjaśnił, że w związku z Wyrokiem WSA na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz nr [...] i [...] dokonano osobnego pomiaru szerokości budynków dla każdej funkcji poszczególnych budynków oraz skorygowano wcześniejsze pomiary szerokości tych budynków. Ustalił też, że na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] znajduje się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i budynek garażowo-gospodarczy. Z kolei na nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...] (w całości znajdujące się w obszarze analizowanym) zlokalizowane są: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek handlowo-usługowy i budynek garażowo-gospodarczy. Budynki te swoją powierzchnią zajmują jednocześnie kilka działek ewidencyjnych, a granice pojedynczych działek "przecinają" wspomniane budynki.

Sąd podziela stanowisko organów, że zasadnym jest, aby na potrzeby ustalenia takich parametrów, jak powierzchnia zabudowy i nieprzekraczalna linia zabudowy, traktować ww. działki jako jedną nieruchomość, zwłaszcza biorąc pod uwagę to, że stanowią one spójną całość pod względem zagospodarowania, funkcji oraz własności. Niemożliwym jest analizowanie tylko części poszczególnych budynków w stosunku do części poszczególnych działek, które zajmują, ponieważ uzyskane w ten sposób wyniki analizy nie ukazywałyby stanu faktycznego.

W skardze jej autor zakwestionował twierdzenie Burmistrza o braku możliwości ustalenia linii zabudowy odrębnie dla każdego z ww. "zblokowanych" budynków, wskazując, że [pisownie oryginalna]: "z obrysu budynków z mapy zasadniczej wykorzystanej w celu wykonania załączników graficznych do niniejszej decyzji, jak również załączonych map zasadniczych we wcześniejszych analizach urbanistycznych, wynika, że takie parametry jak nieprzekraczalna linia zabudowy była na mapach dla tych działek określona" (pkt I lit. b petitum skargi).

W ocenie Sądu, choć ustalenie linii zabudowy byłoby rzeczywiście w takim przypadku w sensie ścisłym (faktycznym) "możliwe", to jednak w okolicznościach kontrolowanej sprawy byłoby z pewnością niecelowe i niezasadne, a to już z ww. przyczyn przedstawionych w motywach Decyzji WZ. Poza tym wypada zauważyć, że kwestia ta traci na znaczeniu w sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - do wyznaczenia tego parametru dla planowanej zabudowy doszło finalnie na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI.

Nie ulega wątpliwości, że do ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykorzystano nową, aktualną kopię mapy zasadniczej, sporządzoną 11 maja 2022 r., której treść, jak podkreślił organ I instancji, "nie wpłynęła na ilość [a ściślej: zmianę – dop. Sądu] budynków i działek objętych analizą oraz nie zmieniła wyników analizy w stosunku do analizy przeprowadzonej w wydanej decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia 15.11.2021 r."

W tym miejscu wypada zauważyć, że w Wyroku WSA nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń odnośnie do prawidłowości sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie, w tym co do wykreślenia go w minimalnym dopuszczalnym prawem wymiarze (tj. o promieniu 50 m - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Także Sąd w niniejszym składzie ocenia przyjęty sposób wyznaczenia obszaru w kontrolowanej sprawie jako prawidłowy.

Zgodnie z bezspornymi ustaleniami organu I instancji, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki handlowo-usługowe oraz budynki garażowo-gospodarcze. W ocenie organów planowana inwestycja nie będzie odbiegać od istniejącej zabudowy, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że planowana funkcja będzie stanowić uzupełnienie funkcji istniejącej na nieruchomości graniczącej z działką objętą wnioskiem. Nie bez znaczenia jest również to, że w bezpośrednim położeniu, po przeciwnej stronie tej samej drogi publicznej (dostęp od drogi wojewódzkiej - ul. [...]), znajduje się obiekt handlowo-usługowy w części o konstrukcji namiotowej, a więc o podobnej formie i funkcji, co wnioskowana zabudowa.

Sąd podziela ocenę organów, że wnioskowana inwestycja, w zakresie jej funkcji, nie stoi w sprzeczności z funkcjami istniejących w obszarze analizowanym, lecz stanowi ich kontynuację i uzupełnienie. Dodatkowo wypada podkreślić, że twierdzenie autora skargi (na s. 14), jakoby punkt odniesienia dla nowej zabudowy powinna stanowić istniejąca funkcja "przeważająca" w obszarze analizowanym, nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa i praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych.

Jak wynika z wziętej do analizy mapy zasadniczej z 11 maja 2022 r., działka objęta wnioskiem jest niezabudowana - podobnie zresztą jak sąsiadujące z nią od północy działki, kolejno, nr [...] (należąca do Skarżącej), [...] i [...] - i od zachodu graniczy z działką nr [...], stanowiącą drogę gminną. Budynki zlokalizowane w obszarze objętym analizą dostępne z tej samej drogi zlokalizowane są po tej samej stronie drogi, co obszar Inwestycji, w odległości od 4,0 m (budynek zlokalizowany na działce nr [...]) do 6,4 m (budynek zlokalizowany na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...]) od granicy z drogą gminną, zaś po przeciwnej stronie drogi - w odległości od 0 m (np. budynek zlokalizowany na działce nr [...] usytuowany w granicy z działką nr [...]) do 8,4 m (budynek zlokalizowany na działce nr [...]) od granicy z drogą gminną. Ustalając parametr nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanej hali, organ I instancji kierował się odległością zabudowy na nieruchomości bezpośrednio sąsiedniej, składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem organów, z uwagi na różny układ zabudowy, należało odstąpić od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI i na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI ustalić linie zabudowy jako zachowanie istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek handlowo-usługowy na ww. nieruchomości bezpośrednio sąsiedniej.

Takie rozstrzygnięcie lokalizacyjne nie budzi istotnych zastrzeżeń Sądu. Tym bardziej, że - zauważmy - choć formalnie zostało ono podjęte na podstawie "wyjątku" z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, to w swej istocie nawiązuje ono do rozwiązania ("zasady") przewidzianej w § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, ewentualnie ust. 3 - jeśli uznać tylko za "działki sąsiednie" w rozumieniu tych przepisów, położone w najbliższym sąsiedztwie terenu Inwestycji zabudowane działki nr [...], [...], [...] i [...]) - z ewentualną tolerancją (tudzież odstępstwem) rzędu kilkudziesięciu centymetrów.

Z powodów wyżej już objaśnionych, dla wyznaczenia parametru wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem, organ I instancji porównał powierzchnię poszczególnych (pojedynczych) działek ewidencyjnych oraz powierzchnię dwóch nieruchomości złożonych z takich działek [tj. "kompleks" (sumę powierzchni) działek (i) nr [...], [...], [...] i [...] oraz (ii) nr [...] i [...]]. W ten sposób ustalono, że średnia wartość wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 35,4%, przy czym najwyższa to 83,1%, a najniższa – 10,1%, co świadczy o dużym zróżnicowaniu powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Ustalony zgodnie z wnioskiem wskaźnik powierzchni zabudowy wskutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego wyniesie 72,4%, zatem - jak przyznały organy - wartość niezgodną ze średnim wskaźnikiem, jednak nie przekraczającą maksymalnego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Ponadto, jak podkreśliły organy:

- wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie Inwestycji (po przeciwnej stronie drogi), na której to działce znajduje się obiekt o podobnej funkcji i formie, co wnioskowana, wynosi 72,1%, a więc wskaźnik ustalony w Decyzji WZ (72,4%) jest tylko marginalnie wyższy. Zatem, zgodnie z orzecznictwem sądowym (zob. wyrok WSA z 16.05.2019 r., II SA/Gl 1002/18), można było odstąpić w przedmiotowej sprawie od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika zabudowy, skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa dająca podstawy do wkomponowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w teren objęty analizą;

- na 14 z 31 (tj. ponad 45 %) działek znajdujących się w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy przekracza średnią wartość w tym obszarze, w którym ponadto występuje znaczne zróżnicowanie w wartościach omawianego wskaźnika (od 10,1% do 83,15%). Wskaźnik ustalony zgodnie z wnioskiem Inwestorów zawiera się w ww. przedziale;

- ustalenie wskaźnika nowej zabudowy przekraczającego średni wskaźnik zabudowy pozwoli w bardziej racjonalny sposób zagospodarować działkę objętą wnioskiem, a nie naruszy ładu przestrzennego.

Oceniając te wyjaśnienia organów jako w dostatecznym stopniu uzasadniające zastosowane odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, należy - zdaniem Sądu - dodatkowo podkreślić, że wielkość wskaźnika zabudowy umożliwiająca racjonalne zagospodarowanie działki jest istotnie skorelowana z wielkością powierzchni samej działki, według reguły: im mniejsza działka, tym wyższy może być wymagany wskaźnik zabudowy gwarantujący zachowanie minimum racjonalności w zagospodarowaniu.

W tym kontekście wypada zauważyć, że powierzchnia inwestowanej działki nr [...] wynosi tylko 0,0331 ha (tj. 331 m2), co nawet jak na działkę budowlaną jest wartością niewielką. Ta okoliczność mogła, zdaniem Sądu, dodatkowo uzasadniać wyznaczenie przez organy wskaźnika zabudowy w sposób znacznie odbiegający od wielkości średniej w obszarze analizowanym.

Zgodnie z ustaleniami organu I instancji szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 3,0 m (budynek na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]) do 17,4 m (budynek na działce nr [...]), co świadczy o dużym zróżnicowaniu również tego parametru w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 8,9 m. Pomiary na wskazanych nieruchomościach składających się z więcej niż jednej działki (tj. z działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz nr [...] i [...]) zostały dokonane zgodnie z Wyrokiem WSA – zmierzono szerokość elewacji frontowych każdego budynku oddzielnie, pełniącego różne funkcje; korekty poczyniono również w części graficznej do analizy. Ustalono, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej - określona w pkt 1.1. lit d. Decyzji WZ jako "7,5 m z tolerancją do 20%" - przekracza nieznacznie średnią oraz nie przekracza maksymalnej wartości. Jak podkreślił Burmistrz, realizacja zamierzenia o maksymalnej dopuszczonej szerokości elewacji frontowej (9,0 m), większej jedynie o 0,1 m od wartości średniej, jest odstępstwem marginalnym, niezauważalnym w przestrzeni, zaś w przypadku realizacji inwestycji o minimalnie ustalonej szerokości (6,0 m) również nie zostanie naruszony ład przestrzenny. Tym bardziej, że występuje znaczne zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Ponadto 30 z 52 budynków (57,7 %) nawiązuje szerokością do ustalonego przedziału parametru szerokości elewacji frontowej dla Inwestycji.

Akceptując przedstawione stanowisko organu I instancji odnośnie do podstawy wyznaczenia oraz wielkości omawianego parametru, wypada zauważyć - w ślad za uwagami SKO - że przewidziana w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI "tolerancja 20%" dotyczy średniej wartości w obszarze analizowanym (tu: 8,9 m, co daje przedział od 7,12 m do 10,68 m). Tym niemniej ustalona z taką tolerancją wartość szerokości elewacji planowanej hali (od 6 m do 9 m) nie tylko, że zawiera się w przedziale wartości tego parametru od minimalnej do maksymalnej w obszarze analizowanym (3 m-17,4 m), ale ponadto w istotnym zakresie krzyżuje się z przedziałem określonym na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia MI (7,12-10,68 m), przy czym zakres wykraczający poza ten ostatni przedział jest niewielki i w dodatku dotyczy jedynie dolnej jego wartości (tj. poniżej 7,12 m - do 6 m). Wszystko to prowadzi do wniosku, że analizowany parametr, choć formalnie został ustalony w drodze "wyjątku" z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, to w istocie niewiele i w sposób praktycznie nieistotny odbiega od ustaleń, jakie byłyby czynione według "zasady" z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI.

Jeśli idzie o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, to zgodnie z ustaleniami organu I instancji w obszarze analizowanym parametr ten wynosi od 2,0 m (budynek na działce nr [...]) do 10,0 m (budynek na działce nr [...]) - średnio 5,2 m. Oznacza to, że wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - określona w pkt 1.1. lit. e Decyzji WZ w przedziale od 2,5 m do 4,5 m - nie przekracza średniej, ani maksymalnej wartości, i znajduje analogię w obszarze analizowanym. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (tj. działkach nr [...] i [...] oraz nr [...], [...], [...] i [...]) wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych są zróżnicowane, zawierając się w przedziale od 2,5 do 7,5 m. Wnioskowany parametr nawiązuje do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ponadto wnioskowana minimalna wartość (2,5 m) nawiązuje do wysokości 16 z 52 budynków w obszarze analizowanym (ponad 30%), zaś maksymalna (4,5 m) jest nieznacznie niższa niż średnia wartość w obszarze analizowanym (5,2 m).

W tej sytuacji jako uprawniony należy ocenić wniosek organów, że ustalona w taki sposób, z odstępstwem od wartości średniej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia MI), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy znajduje uzasadnienie w zróżnicowanej wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym (także w przypadku budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej) i nie naruszy ładu przestrzennego. Tym bardziej że - zauważmy - także w tym przypadku jest to odstępstwo w istocie "w dół" (tj. w kierunku wartości niższych od średniej w obszarze analizowanym).

W zakresie parametrów, o których mowa w § 8 rozporządzenia MI, organy ustaliły, że maksymalna wysokość budynków na obszarze objętym analizą wynosi 12,0 m. Dachy budynków charakteryzują się różną geometrią – są dachy strome, jak i płaskie. Na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...], graniczącej z działką objętą wnioskiem, występują budynki pokryte zarówno dachami płaskimi, jak i stromymi, o zróżnicowanej wysokości maksymalnej. Maksymalna wysokość budynków na obszarze analizowanym wynosi średnio 5,6 m. Zdaniem organów, wnioskowana wartość - w przedziale 4,0 do 6,5 m - nawiązuje do średniej maksymalnej i w pewnym zakresie odbiega od niej w nieznacznym stopniu. Wysokości budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących znajdują się w przedziale od 2,5 m do 8,0 m. Inwestycja w zakresie geometrii dachu oraz jego wysokości znajduje analogię zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie, jak i w całym obszarze analizowanym. Ustalono zatem, zgodnie z § 8 rozporządzenia MI, realizację dachu stromego o nachyleniu połaci dachowych od 19 do 45 stopni, z główną kalenicą ulokowaną dowolnie względem frontu działki oraz wysokością od 4,0 do 6,5 m najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu.

Również te ustalenia organów i ich uzasadnienie nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Wszystko to - w ocenie Sądu - prowadzi do wniosku o zasadności stanowiska organów obu instancji, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko to respektuje oceny prawne wyrażone w Wyroku WSA i zostało sformułowane z należytym uwzględnieniem wskazań w tym wyroku zawartych. W szczególności organ I instancji określił parametry nowej zabudowy w postaci "widełek" (zakresu wielkości min.-maks.) lub ze wskazaniem "tolerancji" - co też zostało wyraźnie dopuszczone w Wyroku WSA. Ponadto organ dokonał przeliczenia szerokości elewacji frontowych budynków na wskazanych nieruchomościach, co również szeroko uzasadnił, tak jak i przypadki rozpatrywania kilku działek łącznie jako jednej nieruchomości. Podobnie, wymaganym i przekonującym uzasadnieniem zostały opatrzone odstępstwa od wartości średnich wprowadzone dla większości parametrów Inwestycji. Należy podkreślić, że taka sytuacja nie została w Wyroku WSA wykluczona. W orzeczeniu tym WSA wskazał jedynie, że powołanie się przez organy na wszystkie regulacje umożliwiające odstępstwa (tj. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI) "winno obligować je do jeszcze wnikliwszego i bardziej wyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska". W ocenie Sądu w niniejszym składzie, organy obu instancji - a zwłaszcza Burmistrz - tym wymogom obecnie uczyniły zadość, co wynika już zresztą z wcześniejszych rozważań Sądu.

Odmienne stanowisko Skarżącej, wyartykułowane zwłaszcza w zarzutach z pkt II lit. a i lit. b petitum skargi, jawi się jako nietrafne.

Nie budzi również wątpliwości Sądu prawidłowość stwierdzenia przez organ I instancji, że Inwestycja spełnia także pozostałe warunki ustawowe, przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. - co zresztą nie było w tej sprawie przedmiotem sporu.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, na obecnym etapie jej rozpoznania, jako trafna jawi się konkluzja organów obu instancji o braku podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że także one okazały się niezasadne. W szczególności jako niezasadny - a prima facie wręcz niezrozumiały - jawi się zarzut "nie wskazania [w sporządzonej analizie? - uw. Sądu] danych parametrów dla wszystkich obiektów występujących w obszarze analizowanym" (pkt I lit. a petitum skargi). W ocenie Sądu wszelkie niezbędne dane znajdują się w zalegającej w aktach sprawy obszernej "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (zwanej też dalej "Analizą"; k. 1721-1739 akt adm. I inst.) - sporządzonej przed wydaniem Decyzji WZ - i to ujęte także w przejrzystych zestawieniach tabelarycznych (zob. tabele nr 1-5; k. 1723-1724, 1727-1728, 1729-1731, 1732-1733, 1735-1736 akt adm. I inst.). Takich szczegółowych danych - co jasne i w pełni usprawiedliwione - nie zawierają "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", stanowiące Załącznik nr 2 do Decyzji WZ. I to najprawdopodobniej błędne utożsamienie owych Wyników Analizy (pozbawionych, lege artis, szczegółowych danych źródłowych) - którymi strona skarżąca z pewnością dysponowała, bo otrzymała je wraz z Decyzją WZ - z samą Analizą, nie doręczaną stronom, ale zalegającą w aktach sprawy (z którymi strona skarżąca się najpewniej nie zapoznała, a w każdym razie brak o takim zapoznaniu się wzmianki w aktach sprawy), było powodem sformułowania omawianego, całkowicie chybionego zarzutu.

Kolejny zarzut - któremu pełnomocnicy Skarżącej poświęcili wiele miejsca w skardze oraz w wystąpieniu na rozprawie - oscyluje wokół zgłoszonych przez stronę skarżąca "wątpliwości" co do legalności budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] oraz nr [...]. Kwestii tej został poświęcony przede wszystkim zarzut z pkt I lit. c petitum skargi. Jego też chyba (choć trudno to jednoznacznie stwierdzić, z uwagi na braki uzasadnienia skargi) dotyczy zarzut z pkt II lit. c petitum skargi, na co może wskazywać zawarte w motywach skargi (na s. 8) stwierdzenie, że "Fakt ten [kwestionowania przez Skarżąca legalności wskazanej zabudowy - uw. Sądu] jest ciągle przemilczany przez organ I instancji, natomiast organ II instancji bezrefleksyjnie uznał, że kwestia ta nie była nigdy podnoszona przez skarżącą, co jest stanowiskiem błędnym". Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku, i to z kilku powodów.

Po pierwsze, wbrew obecnym twierdzeniom pełnomocników Skarżącej, kwestia ta nie była podnoszona przez Skarżącą "na każdym etapie przedmiotowej sprawy" (s. 7 skargi), ani "w dotychczasowych odwołaniach" (s. 8 skargi), gdyż analiza akt administracyjnych sprawy pokazuje, że po raz pierwszy została ona poruszona dopiero w ostatnim odwołaniu (z 02 sierpnia 2022 r.) - od Decyzji WZ - a więc dopiero po blisko pięciu latach od wszczęcia przedmiotowego postępowania (zainicjowanego wnioskiem z 09 listopada 2017 r., co może świadczyć o wyłącznie taktyczno-procesowych motywach jej podniesienia na tym etapie postępowania.

Po drugie, wbrew zarzutowi skargi (z pkt II lit. c jej petitum), organ II instancji odniósł się do tego zarzutu, trafnie stwierdzając - z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo sądowe (tu: wyrok NSA z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96) - że zainteresowana strona powinna współdziałać z organami administracji w realizacji ich obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz że nie można przerzucać na organy całego ciężaru dowodzenia faktów korzystnych dla strony, a mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez te organy.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie Skarżąca nie wywiązała się z tak rozumianego obowiązku współdziałania w wyjaśnieniu sprawy. W istocie ograniczyła się bowiem do wystosowania, i to bardzo późno, dwóch pism z zapytaniami o legalność zabudowy: do Burmistrza (po wniesieniu odwołania od Decyzji WZ) i do PINB w Ś. (po wniesieniu skargi, a "w oczekiwaniu na termin rozprawy"), a także do wglądu w internetowy Rejestr Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń - argumentując w skardze, że [pisownia oryginalna]: "Skarżąca nie ma możliwości prawnych sprawdzenia legalności wybudowanych budynków, jak tylko zwracanie się prośbą o udzielenie informacji od organu, który prowadzi przedmiotową sprawę".

W związku z tym wypada zauważyć, że określone możliwości daje już choćby obowiązująca ustawa o dostępie do informacji publicznej, z tym że wniosek w takim przedmiocie i trybie musi być skierowany do właściwego organu. Takimi organami - jeśli idzie o kwestie związane z legalnością oraz ewentualną legalizacją zabudowy - są organy architektoniczno-budowlane oraz organy nadzoru budowlanego. Nie jest nim natomiast organ lokalizacyjny, a więc w szczególności burmistrz.

Natomiast ogólnodostępny, elektroniczny rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwolenie na budowę oraz zgłoszeń budowy - na który zapewne powołuje się Skarżąca w uzasadnieniu skargi, a o którym mowa w art. 82b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 682; w skrócie "p.b.") - został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443). Regulacja ta weszła w życie z dniem 01 stycznia 2016 r., a więc zaledwie niecałe dwa lata przed złożeniem przez Inwestorów przedmiotowego wniosku. Jak zaś stanowi art. 7 ww. ustawy zmieniającej, dane wprowadzone do rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia tej ustawy w życie nie podlegają publikacji w trybie art. 82b ust. 7 p.b. Oznacza to, że brak w ww. internetowym rejestrze, informacji o wydaniu pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji nie oznacza jeszcze "automatycznie", że stanowi ona samowolę budowlaną, lecz może być wynikiem np. faktu wydania takiego pozwolenia przed 1 stycznia 2016 r.

Po trzecie, już z uwagi na powyższe, zgłaszane przez stronę skarżącą "wątpliwości" co do legalności wskazanej zabudowy jawią się w istocie jako gołosłowne. W ocenie tej tylko utwierdza podane przez pełnomocniczkę Skarżącej na rozprawie wyjaśnienie, że zgłaszane wątpliwości co do legalności zabudowy Skarżąca powzięła po rozmowach z sąsiadami, w trakcie których usłyszała, że budynek handlowy na działce nr [...] został posadowiony nielegalnie.

Po czwarte, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 16 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 383/22 (CBOSA), zgodnie z którym "oczywiście rację ma skarżąca wywodząc, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej należy uwzględniać tylko zabudowę legalną (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że tezy o rzekomej nielegalności zabudowy nie można opierać wyłącznie na wątpliwościach zgłoszonych przez stronę sprzeciwiającą się ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W szczególności, nie jest wystarczające zgłoszenie ogólnikowego twierdzenia, że «wskazany salon [...] nigdy nie został zweryfikowany pod względem legalności wybudowania». W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą domniemania dobrej wiary w odniesieniu do działań obywateli (preasumptio boni viri), ustalenia organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dotyczące ewentualnej nielegalności zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym, jakkolwiek nie zawsze muszą być poprzedzone ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego, to jednak powinny mieć charakter stanowczy oraz znajdować potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia takie nie mogą w każdym razie opierać się wyłącznie na swoistym domniemaniu nielegalności zabudowy."

W konsekwencji żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., Sąd - działając z urzędu - nie dopatrzył się innego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.