Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1864/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 650/23 oddalającego sprzeciw R. sp. z o.o. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2023 r. nr 145/2023 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. sp. z o.o. w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 650/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw R. sp. z o.o. w W. (Spółka) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 7 lutego 2023 r., nr 145/2023, w przedmiocie odstąpienia od nałożenia określonych obowiązków.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB, organ powiatowy) prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w lokalach nr [...], [...], [...][...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją Nr IOT/176/2021 z 15 lipca 2021 r. PINB nakazał inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali nr [...], [...] i [...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., działka nr ew. [...] obr. [...], tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r.

Kolejno w wyroku wskazano, że decyzją Nr 1183/2021 z 21 września 2021 r. MWINB uchylił w/w decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania do organu powiatowego wpłynęło pismo Wspólnoty [...] w W. (Wspólnota Mieszkaniowa) z 21 lipca 2022 r., w którym wskazano, iż "Wspólnota nie wydawała żadnej zgody na połączenie lokali [...] i [...] w formie uchwały, czy też powiększenie lokalu [...] kosztem [...]."

W wyroku VII SA/Wa 650/23 przywołano dalej, że decyzją Nr IOT/169/2022 z 15 września 2022 r. PINB odstąpił od nakładania na Spółkę obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb), tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokali nr [...], [...], [...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., działka nr ew. [...] obr. [...], do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku rozpoznania odwołania, MWINB wspomnianą na wstępie decyzją z 7 lutego 2023 r. uchylił decyzję PINB z 15 września 2022 r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji dokonał niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, w konsekwencji czego zasadnym było uchylenie decyzji organowi powiatowemu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wojewódzki ocenił, że odstąpienie od nałożenia obowiązków w trybie art. 51 uPb w w/w sprawie jest co najmniej przedwczesne.

MWINB wyjaśnił, że uprzednio uchylił decyzję organu powiatowego Nr IOT/176/2021 z 15 lipca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji organ wojewódzki wskazał na konieczność ustalenia, które roboty budowlane wykonane w ramach w/w inwestycji wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz czy inwestor w tym zakresie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ wojewódzki bowiem podniósł, że: "Z akt sprawy wynika zaś, iż inwestor wykonał również roboty budowlane, które nie wymagały zezwolenia właściwego organu jak również roboty budowlane, na które inwestor posiadał zgodę wspólnoty, w tym uchwałę nr [...] z 21 lipca 2017 r. wyrażającą zgodę na podłączenie do instalacji wodno-kanalizacyjnej lokalu wynajmowanego przez w/w spółkę oraz na wykonanie prac z tym związanych; uchwałę nr [...] z 3 sierpnia 2017 r. wyrażającą zgodę na poszerzenie otworu drzwiowego w lokalu wynajmowanym przez spółkę od klatki schodowej oraz wstawienie w to miejsce drzwi szklanych; uchwałę nr [...] z 3 sierpnia 2017 r. wyrażającą zgodę na wykonanie systemu ograniczenia dostępu do poszczególnych kondygnacji nieruchomości w klatce E".

MWINB podkreślił, że roboty budowlane przeprowadzone w lokalach nr [...], [...], [...] i części lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, oceniane jako całość stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a uPb. Kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie przebudowy w/w lokali oraz zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 uPb została potwierdzona już w decyzji MWINB Nr 584/18. Co ważne w/w decyzja jest ostateczna i znajduje się w obiegu prawnym.

Zdaniem organu wojewódzkiego PINB niezasadnie uznał, iż ściany międzylokalowe stanowiące ściany działowe nie stanowią elementów wspólnych nieruchomości. Jakkolwiek w/w ściany mogą nie stanowić elementów konstrukcyjnych, to z uwagi na to, iż stanowią element świadczący o wydzieleniu odrębnych lokali od siebie, to stanowią one element wspólny budynku. W opinii tegoż organu na wykonanie robót wyburzeniowych tych ścian wymagane jest posiadanie zgody wspólnoty mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika, iż inwestor takiej zgody nie posiada, a zatem organ powiatowy powinien wydać stosowną decyzję w trybie art. 51 uPb, biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w decyzji MWINB Nr 1183/2021 w zakresie precyzyjności obowiązku oraz wziąć pod uwagę, że inwestor wykonał również roboty budowlane nie wymagające uzyskania zgłoszenia czy pozwolenia na budowę oraz fakt posiadania zgody wspólnoty na część robót budowanych ingerujących w elementy wspólne budynku. Niezasadnym wydaje się być bowiem nakazywanie inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego w stosunku do robót, na które wspólnota mieszkaniowa wyraziła zgodę.

W zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie robót budowlanych dotyczących podłączenia instalacji wodno-kanalizacyjnej, poszerzenie otworu drzwiowego w lokalu od strony klatki schodowej i wstawienie w to miejsce drzwi szklanych oraz na wykonanie systemu ograniczenia dostępu (uchwała Wspólnoty Nr [...] z 21 lipca 2017 r., Nr [...] z 3 sierpnia 2017 r. i Nr [...] z 3 sierpnia 2017 r.) organ powiatowy dokonał właściwych ustaleń i oceny w tym zakresie, na co zwrócono już uwagę w poprzedniej decyzji Nr 1183/2021.

MWINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego I instancji powinien podejmować czynności w celu ustalenia jaki podmiot jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, a tym samym zobowiązanym do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 48 uPb.

Organ odwoławczy podkreślił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., K.p.a.)

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do sądu Spółka.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Mając na względzie wskazane zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem Spółki organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym dotyczyła robót, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. 2 uPb. Roboty te nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej.

W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw.

W motywach swojego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że MWINB słusznie uznał, iż organ powiatowy powinien wydać stosowną decyzję w trybie art. 51 uPb biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w decyzji MWINB Nr 1183/2021 w zakresie precyzyjności obowiązku oraz ustalić, tak jak wskazywano w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, jaki podmiot jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, a tym samym zobowiązanym do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – Spółka, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, "Ppsa") zarzuca mu naruszenie przepisów postępowania: art. 151a § 1 Ppsa przez oddalenie sprzeciwu, mimo zaistnienia przy wydaniu decyzji przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a., albowiem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co nie zaistniało w przedmiotowej sprawie administracyjnej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie uchybienie ww. przepisom przez sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało wydanie błędnego orzeczenia, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy i skutkowało oddaleniem sprzeciwu.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; względnie jego zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 Ppsa w razie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie sprzeciwu, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na zasadzie art. 151a Ppsa uwzględnienie sprzeciwu od decyzji, uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, wobec naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.;

2. zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia jednego adwokata według norm przepisanych;

3. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie, iż Spółka zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym dotyczyła robót, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. 2 uPb. Roboty te nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo organ powiatowy wskazał po zbadaniu stanu faktycznego, że niemożliwe jest określenie tylko częściowego zakresu robót w celu doprowadzenia przedmiotowych lokali do stanu poprzedniego bez opracowania konkretnego projektu, gdyż połączone lokale stanowią obecnie jedno całościowe i niepodzielne rozwiązanie funkcjonalno-przestrzenne i np. nakaz przywrócenia pierwotnego podziału na trzy lokale przez przywrócenie ścian między poszczególnymi lokalami wiązałoby się z koniecznością wyburzenia części ścian działowych z płyt GKF ze względu na zaburzenie we wzajemnym układzie komunikacyjnym pomiędzy poszczególnymi pomieszczeniami. Skarżący kasacyjnie zwrócił nadto uwagę, że przy piśmie z 19 czerwca 2017 r., przedłożono do akt sprawy wymaganą postanowieniem lOT/237/2017 z 25 maja 2017 r. dokumentację, sporządzoną przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i należące do właściwych izb samorządów zawodowych, w której potwierdzono, że "wszystkie dotychczasowe prace zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym oraz zgodności z przepisami. Nie powodują one zagrożenia dla konstrukcji budynku oraz pod względem użytkowania. Nie ma konieczności wykonywania żadnych dodatkowych robót, aby doprowadzić do zgodności z przepisami". Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wskazuje, że zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali (Uwl), uchwała pozwalająca na połączenie lokali, może być wydana dopiero po wyodrębnieniu lokali, podczas gdy przedmiotowe połączenie lokali w drodze robót budowlanych, a w szczególności przyłączenie części lokalu [...] do lokalu [...], nastąpiło przed tą okolicznością. Bezpodstawne było zatem w jego ocenie domaganie się zgody z art. 22 ust. 4 Uwl. Nadto, orzeczenie o obowiązku przywrócenia lokali [...] do stanu poprzedniego byłoby sprzeczne ze stanem osądzonym wpisem wieczystoksięgowym, doszłoby do naruszenia art. 365 § 1 K.p.c. (inne ujawnione tam zaświadczenia o samodzielności lokali) - aktualnie nieodwracalne skutki prawne (brak kompetencji organu administracyjnego). Nakazaniem przywrócenia stanu pierwotnego Spółka zostałaby pokrzywdzona nierzetelnym postępowaniem innej strony, działającej przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 259) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji, rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

A. Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji podlegała decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję PINB wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania tzw. decyzji kasacyjnej, w ramach której następuje przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Obecna konstrukcja prawna takiej decyzji kasacyjnej w przepisach K.p.a. opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w tym trybie wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym obszarze uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

Odnotować również wypadnie, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. wprowadzającej aktualne brzmienie tego przepisu wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja K.p.a. w tym zakresie oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. W doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 787). Tak więc, art. 138 § 2 K.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

B. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że zaskarżoną decyzją naruszono art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez MWINB decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozstrzygnięcie to można stosować tylko w sytuacji określonej cyt. przepisem, tj. w przypadku wskazania, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. MWINB w istocie doszedł do odmiennych ocen merytorycznych w odniesieniu do oznaczonych kwestii, niż uczynił to w swej decyzji organ I instancji. Dotyczy to stwierdzenia, wedle którego "PINB niezasadnie uznał, że ściany międzylokalowe stanowiące ściany działowe nie stanowią elementów wspólnych nieruchomości. Organ wojewódzki wszak wyraźnie wywodził w motywach swej decyzji, iż jakkolwiek w/w ściany mogą nie stanowić elementów konstrukcyjnych, to z uwagi na to, że stanowią one element świadczący o wydzieleniu odrębnych lokali od siebie, to stanowią one element wspólny budynku. Zatem na wykonanie robót wyburzeniowych tych ścian wymagane jest posiadanie zgody wspólnoty mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika, że inwestor takiej zgody nie posiada (...) (s. 3 zaskarżonej decyzji). W ocenie MWINB, co podtrzymał też sąd pierwszej instancji, organ powiatowy powinien wydać w takiej sytuacji stosowną decyzję naprawczą w trybie art. 51 uPb biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej decyzji MWINB Nr 1183/2021 w zakresie precyzyjności obowiązku oraz wziąć pod uwagę, że inwestor wykonał również roboty budowlane nie wymagające uzyskania zgłoszenia czy pozwolenia na budowę oraz fakt posiadania zgody wspólnoty na część robót budowanych ingerujących w elementy wspólne budynku. Niezasadnym – zdaniem organu odwoławczego – wydaje się być bowiem nakazywanie inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego w stosunku do robót, na które wspólnota mieszkaniowa wyraziła zgodę.

Zdaniem Sądu wszystkie te uwagi organu odwoławczego nie dają dostatecznych przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bo albo dotyczą okoliczności, w zakresie których stanowisko MWINB zdaje się być merytorycznie odmienne od organu I instancji, względnie organ odwoławczy może ocenić samodzielnie oznaczone zagadnienia na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu Naczelnego zakres tych wyjaśnień mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno przepisów art. 136 K.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że przy piśmie z 19 czerwca 2017 r., inwestor przedłożył do akt sprawy wymaganą dokumentację, sporządzoną przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i należące do właściwych Izb samorządów zawodowych, w której potwierdzono, że "wszystkie dotychczasowe prace zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym oraz zgodności z przepisami. Nie powodują one zagrożenia dla konstrukcji budynku oraz pod względem użytkowania. Nie ma konieczności wykonywania żadnych dodatkowych robót, aby doprowadzić do zgodności z przepisami". Jeśli organ odwoławczy uważa, że organ powiatowy powinien wydać stosowną decyzję nakazową w trybie art. 51 uPb, to mógł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej decyzję w całości lub części i orzec merytorycznie w tym zakresie. Decydując się jednak na rozstrzygnięcie kasatoryjne nie wykazał podstaw prawnych ku temu. Natomiast oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa sąd I instancji wadliwie uznał za uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., ponadto nie uwzględniając w swej ocenie, że zaskarżona decyzja byłą kolejną decyzją kasacyjną MWINB.

Podkreślić należy, że prowadzący przedmiotowe postępowanie organ I instancji zebrał adekwatny do sprawy materiał dowodowy, dokonał czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i wydał rozstrzygnięcie. Kwestia czy merytoryczne rozstrzygnięcie było zasadne wykracza poza granice oceny NSA, który kontrolował jedynie zasadność wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego sprzeciw w przedmiocie wydania decyzji kasatoryjnej i w tym zakresie dostrzegł naruszenie przepisów. Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. uznać należało za zasadny i wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia sprzeciwu.

C. Zdaniem NSA, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie przez organ II instancji i nie było konieczności wydawania kolejnej decyzji kasatoryjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji.

D. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.