Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 10/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. nr KKU-30/21 w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 października 2022 r. nr KKU-30/21 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. z dnia 16 lutego 2021 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. znak: NSP-IL7532.11.2015.DK stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę Miejską R. , prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie R. , w obrębie [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0.0305 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewoda Pomorski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) przez Gminę Miasta R. , prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R. w obrębie [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0.0305 ha.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. znak: NSP-II.7532.11.2015.DK, Wojewoda Pomorski stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę Miejską R. , prawa własności ww. nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) oraz wskazał, że dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 26 maja 1990 r. tj. w dniu poprzedzającym wejście w życie powołanej na wstępie ustawy oraz w dniu 27 maja 1990 r., a więc w dacie, z którą omawiana ustawa wiąże powstanie określonego skutku prawnego z mocy prawa. Podkreślił, iż warunkiem koniecznym dla komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest nie tylko to, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale też, że musiała ona należeć do podmiotów w przepisie tym wskazanych. Wskazał ponadto, iż w wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ustalono, że na dzień 26 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Obecnie Skarb Państwa nadal jest ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W ewidencji gruntów we wskazanych datach była ona oznaczona jako "tk - tereny kolejowe", a jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa. Wojewoda Pomorski dodał, iż w toku postępowania nie ustalono, aby przedmiotowa nieruchomość była w dniu 27 maja 1990 r. oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, powołując się m.in. na pismo Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] . S.A w G. z dnia 1 czerwca 2016 r., w którym stwierdził, że nie posiada w swoich zasobach decyzji oraz innych dokumentów prawem przewidzianych orzekających o przekazaniu w zarząd [...] ww. nieruchomości.

W ocenie Wojewody Pomorskiego w postępowaniu komunalizacyjnym, nie udowodniono, że

nieruchomość należała w sensie prawnym do [...] , a zatem nie ma przeszkód do komunalizacji, jak również nie ustalono, aby tytuł prawny [...] do przedmiotowej nieruchomości wynikał z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Pokreślił, iż mienie [...] nie zostało także wyłączone z komunalizacji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) (por. Wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). Negatywnej przesłanki komunalizacji nie stanowi również art. 34a ustawy o o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...)". Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody Pomorskiego, spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a także nie stwierdzono przeciwwskazań do komunalizacji, o jakich mowa w dalszych przepisach ustawy.

Odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego wniosła spółka [...] S.A.

wnosząc o: zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa

własności działki nr [...] przez Gminę Miejską R. , względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 Kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, jak również do naruszenia art. 6 Kpa, który zobowiązuje organ administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. W ocenie odwołującej organ I instancji nie wyjaśnił czy istnieje materiał dowodowy pozwalający na uznanie, że zachodzą okoliczności wyłączające komunalizację przedmiotowej nieruchomości, czym naraził się na zarzut m.in, zbyt formalistycznego rozumienia źródeł dowodowych i środków dowodowych. Spółka podkreśliła, że Wojewoda Pomorski całkowicie pominął znaną mu okoliczność, iż zgodnie z oświadczeniem Dyrektora [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w G. zawartym we wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. skierowanym do

Wojewody Pomorskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" obejmującego Nieruchomość, zajęta jest ona pod infrastrukturę kolejową, która stosownie do art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Na przedmiotowej działce zgodnie z wypisem z ewidencji środków trwałych zlokalizowana jest droga kolejowa - urządzenia odwadniające linii kolejowej nr [...] - pas do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego.

Po rozpatrzeniu odwołania KKU wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. znak: NSP-IL7532.11.2015.DK, stanowi art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). KKU podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Organ wskazał, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji

państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

"Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach

typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji.

Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., ustawy gruntowej) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Organ podkreślił, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie maja więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktubraku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw., jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. Dość wskazać za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 11 marca 2020 r.. w sprawie I OSK 2103/18,

W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2716, oraz z 26 lutego

2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władani przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U, Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191,

Z późn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić dokumentacja powołana przez odwołującą. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, tym samym zarzut odwołującej w tym zakresie jest bezzasadny.

KKU wskazało ponadto, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1196/11). Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...)" tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby

przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających powyższe. W związku z powyższym, zdaniem organu, należy przyjąć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działka objęta skarżoną decyzją komunalizacyjną należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Organ podkreślił, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu

Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] , jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (dostępny na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, zdaniem KKU, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14. KKU wskazało, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Organ podkreślił, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51 poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...] . [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w W. (skarżąca), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie okoliczności, iż od wielu dziesiątek lat przedmiotowa działka zajęta jest pod infrastrukturę kolejową i służy wykonywaniu zadań publicznych;

- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w należyty sposób, zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy i bezzasadne przyjęcie, że Skarżącej spółce nie przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowego gruntu, mimo, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalały na dokonanie takiego ustalenia;

- art. 6 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak działania organu administracji publicznej I i II instancji na podstawie przepisów prawa oraz całkowite pominięcie regulacji prawnych w zakresie statusu prawnego i sposobu przechodzenia praw i obowiązków na [...] , a także zupełne pominięcie kwestii do kogo może "należeć" "infrastruktura kolejowa", czy "obszar kolejowy";

- art. 28 k.p.a. polegające na nieprawidłowym określeniu kręgu stron i uczestników postępowania administracyjnego oraz zaniechanie zawiadomienia i doręczenia [...] S.A. pism w sprawie; [...] S.A. jako spółka będąca zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym do tej pory nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a postępowania te dotyczą jej interesu prawnego oraz ewentualnego obowiązku, co daje podstawę wznowienia postępowania administracyjnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 18 ust.2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zwanej dalej ustawą komunalizacyjną) poprzez błędne uznanie, że doszło do spełnienia się przesłanek komunalizacji;

- art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na ich niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej lub nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. (znak KKU-30/21) oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r., znak sprawy: NSP-II.7532.11.2015.DK i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy w sprawie oraz niekierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. nr KKU-30/21 utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. znak: NSP-IL7532.11.2015.DK stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę Miejską R. , prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie R. , w obrębie [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0.0305 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). Powyższe oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że będące przedmiotem wniosku nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Natomiast zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie daną nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 809/16, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 328/20).

Ustalenie istnienia zarządu, jako przeszkody komunalizacji, wymaga zatem wykazania, że na dzień 27 maja 1990 r. mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązująca w tym okresie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Otóż zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów, nie twierdzi również, że nimi dysponuje.

To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w przywoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanych przez organ odwoławczy dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w powyższych uchwałach i argumentację przedstawioną na jego poparcie.

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem, jak próbuje czynić to skarżąca, prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...] , ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przestawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornej działki, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji [...] , mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.

Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, brak wykazania tytułu prawnego [...] do spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny.

Sąd nie podziela także postawionego w skardze zarzutu opartego na wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego [...].

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te weszły bowiem w życie po dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Reasumując, Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo utrzymała w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. znak: NSP-IL7532.11.2015.DK stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę Miejską R. , prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie R. , w obrębie [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0.0305 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]

Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu ich wówczas (w ramach zarządu) do [...] , uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.