Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 936/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Toruński decyzją z 16 lutego 2023 r. nr GGN.683.70.2022.AM ustalił na rzecz M. R. odszkodowanie w kwocie 4.450,00 zł za grunt położony w obrębie L. , gmina L., oznaczony geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0081 ha, zapisana na etapie podziału w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Toruniu, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Lubicz pod drogę publiczną – gminną, zgodnie z ostateczną decyzją Wójta Gminy Lubicz z 17 września 2019 r. znak GP.6831.58.2019.SS. Jednocześnie zobowiązał Wójta Gminy Lubicz do wypłaty powyższego odszkodowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy M. S. w operacje szacunkowym przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogę. Na terenie powiatu toruńskiego zanotowano kilkanaście transakcji umów kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, z których wyodrębniono 17 o cenach jednostkowych od 30,27 zł/m2 do 60,54 zł/m2, które stały się przedmiotem szacowania. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegły wskazał, że do najważniejszych atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości należy zaliczyć lokalizację, sąsiedztwo i sposób zainwestowania terenów okolicznych oraz dostępność komunikacyjną i na tej podstawie określił wartość współczynnika korygującego na 1.311. Pomnożył go przez cenę średnią wynosząca 41,91 zł/m2. Wartość 1m2 powierzchni szacowanej działki gruntu wyniosła zatem 54,94 zł. Organ doszedł do wniosku, że na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Starosta wskazał, że biegły odnosząc się do przedłożonego przez M. R. operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. H., zwrócił uwagę, że operat ten został wykonany w celu określenia podstawy ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną na podstawię art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedłożonym przez stronę operacie przyjęto do porównania nieruchomości przeznaczone pod teren usług, natomiast działka nr [...] zgodnie z planem położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1-KDD – teren drogi publicznej dojazdowej. Organ zwrócił też uwagę, że operat sporządzony przez J. H. nie może stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu, bo nie został sporządzony na potrzeby tego postępowania. Stwierdził też, że na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek strony o wystąpienie o ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców, gdyż nie istnieją rozbieżne operaty szacunkowe, sporządzone dla tej samej nieruchomości i tożsamego celu, z zastosowaniem tego samego podejścia, metody i techniki szacowania. Organ dodał, że przydatność dowodowa operatu szacunkowego sporządzonego przez M. S. została przez organ pozytywnie zweryfikowana, co oznacza, że to na stronę przeszedł ciężar dowodzenia wadliwości tego operatu. Zdaniem organu, operat sporządzony przez M. S. został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wobec czego pozytywnie oceniono jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie. W operacie zawarto wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody za pomocą których dokonano wyceny, zestawienie cen transakcyjnych, które zostały zweryfikowane przez organ oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Wycena sporządzona przez M. S., ustalające wartość prawa własności przedmiotowej działki została przyjęta jako dowód w sprawie i stanowiła podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. (dalej jako: "skarżący") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 154 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 marca 2021 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez błędną ich wykładnię wyrażającą się uznaniem, że rzeczoznawca dokonał wyboru właściwego podejścia i metod oraz, że wyczerpująco i logicznie je uzasadnił, podczas gdy przyjęte podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej zawierało istotne braki w zakresie transakcji, zastosowany dobór nieruchomości przy wycenie nie spełniał warunku podobieństwa, do porównania wzięto nieruchomości w obrębie innych gmin i o innych parametrach przy jednoczesnym nieuwzględnieniu na korzyść skarżącego okoliczności wyceny sąsiedniej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wobec uzasadnionych wątpliwości co do treści operatu szacunkowego, ewentualnie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zlecenia przeprowadzenia nowej opinii, a także art. 80, art. 81a oraz art. 84 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. polegające na wyłącznie formalnej, lakonicznej i zawężającej ocenie materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego dokonywanej na niekorzyść strony.

Decyzją z 7 czerwca 2023 r. nr WSPN.DT.7534.2.2023.DJM Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Starosta prawidłowo ocenił, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.. Działka nr 117/10 o pow. 0,0081 ha, która powstała w wyniku zatwierdzenia podziału działki 117/6, została wydzielona pod drogę publiczną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz przyjętym uchwałą nr VI/53/19 Rady Gminy Lubicz z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz na obszarze wsi Lubicz Dolny w rejonie ulic: Dworcowej, Warszawskiej i Grębockiej (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 11.03.2019 r., poz. 1431) co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wójta Gminy Lubicz z 17 września 2019 r., znak GP. 6831.58.2019.SS w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że skarżący oraz Wójt Gminy Lubicz nie doszli do porozumienia w kwestii umownego uregulowania odszkodowania za działkę 117/10.

Organ II instancji wskazał, że przedłożony przez skarżącego operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. dla sąsiedniej działki, powstał w celu określenia podstawy ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie odszkodowania za działkę przejęta pod drogę publiczną na podstawie art. 98 u.g.n. W operacie tym przyjęto do porównania nieruchomości przeznaczone pod teren usług, natomiast działka [...], zgodnie z planem położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1-KDD – teren drogi publicznej dojazdowej. Z uwagi na cel wyceny operat przedłożony przez skarżącego nie mógł, zdaniem organu, stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Wojewoda wskazał następnie, że rzeczoznawca majątkowy, na zlecenie organu, M. S., dokonał analizy rynku lokalnego obejmującego obszar gminy Lubicz, Obrowo, Łysomice, Chełmża, Zławieś Wielka. Wyszukał transakcje i stwierdził występowanie transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi, ciągi komunikacyjne, w związku z czym dokonał wyceny przedmiotowych działek w oparciu o te transakcje. Bezzasadne zdaniem Wojewody są zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia, że sąsiednia nieruchomość była już szacowana na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z ustaleniem ceny za metr kwadratowy zgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy oraz że zastosowany dobór nieruchomości przy wycenie nie spełniał warunku podobieństwa, do porównania wzięto nieruchomości w odrębnych gminach i o innych parametrach.

W ocenie organu odwoławczego Starosta dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego i dopuścił go jako dowód w sprawie, dokument ten został sporządzony w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

M. R. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy tj.:

1.a) art. 154 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 marca 2021 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez błędną wykładnie tych przepisów wyrażającą się uznaniem, że rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy dokonał wyboru właściwego podejścia i metod oraz, że wyczerpująco i logicznie je uzasadnił, podczas gdy biegły nie uzasadnił wyboru przyjętego podejścia i metody wyceny, a nadto przyjęte przez rzeczoznawcę podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej zawierało istotne braki w zakresie transakcji, gdyż zastosowany dobór nieruchomości przy wycenie nie spełniał warunku podobieństwa, do porównania wzięto nieruchomości w obrębie innych gmin i o innych parametrach przy jednoczesnym nieuwzględnieniu na korzyść skarżącego okoliczności, że sąsiednia nieruchomość była już szacowana na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej;

1.b) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 marca 2021 r. (cyt. wyżej) poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie wartości rynkowej spornej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych;

2.a) art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie co skutkowało ustaleniem niekorzystnego, rażąco zaniżonego odszkodowania, nie podjęcie przez organ administracyjny czynności niezbędnych do ustalenia czy wycena dokonana przez biegłego jest rzetelna, zgodna z przepisami prawa i sporządzona przy zachowaniu zasady obiektywizmu, w sytuacji gdy biegły de facto nie ustosunkował się do wszystkich stawianych mu zastrzeżeń do operatu szacunkowego, co więcej operat ten opierał się na błędnych założeniach odnośnie transakcji wybranych przez biegłego na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości objętej postępowaniem;

2.b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów, przejawiającej się w szczególności na ograniczeniu się przez organ jedynie do oceny operatu sporządzonego przez M. S.;

2.c) art. 78 k.p.a. poprzez zwrot wyceny sporządzonej przez J. H. z 10 marca 2021 r. pismem z dnia 9 listopada 2022 r. i nieprzeprowadzenie dowodu z ww. operatu w sytuacji gdy okoliczności, których dotyczył są istotne dla sprawy, ponieważ mają znaczenie dla ustalenia wysokości wierzytelności przysługującej skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą orzeczeń wydanych przez organy administracji w niniejszym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z art. art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określają przepisy rozdział 5 u.g.n. Podstawowe znaczenie ma art. 130 u.g.n. z którego wynika, że gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Jakkolwiek operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych zawartych w u.g.n. i w przywołanym rozporządzeniu. Dopiero w ramach tych unormowań biegły, posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi, dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, aby operat szacunkowy odpowiadał z jednej strony wymogom prawnym, a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty.

W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę M. S.. Z opracowania powyższego wynika, że wyceniana działka nr [...] o powierzchni 0,0081 ha, powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją Wójta Gminy Lubicz z dnia 17 września 2019 r. W dniu wydania wskazanej decyzji przedmiotowa nieruchomość była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz na obszarze wsi Lubicz Dolny w rejonie ulic: Dworcowej, Warszawskiej i Grębockiej (uchwała Rady Gminy Lubicz z dnia 28 lutego 2019 r. nr VI/53/19 – Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 11.03.2019r. poz. 1431). Według wyżej wymienionego planu działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem 1-KDD, dla którego ustalenia brzmią: - przeznaczenie podstawowe terenu: teren drogi publicznej klasy dojazdowej

Ponieważ w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (17 września 2019 r.) wyceniana działka miała przeznaczenie drogowe, przy wycenie spornej nieruchomości zastosowanie znajdował § 36 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555; dalej: "rozporządzenie").

Stosownie do § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 cyt. rozporządzenia, w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym obejmujących teren powiatu toruńskiego (gmina: Obrowo, Lubicz, Zławieś Wielka, Chełmża, Łysomice), wyodrębniając 17 transakcji nieruchomościami podobnymi o wystarczającej skali podobieństwa. W wyniku analizy ustalono, że ceny nieruchomości drogowych zawierają się w przedziale od 30,27 zł/m2 do 60,54 zł/m2, a średnia cena transakcyjna dla wspomnianej nieruchomości wynosi 41,91 zł/m2.

Taki sposób podejścia do wyceny gruntu kwestionuje skarżący. Wywodzi mianowicie, że ustalenie wartości rynkowej przejmowanych gruntów przeznaczonych w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod drogi, powinno nastąpić w oparciu transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów do nich przyległych. Wynikać ma to przy tym, zdaniem skarżącego, z brzmienia § 36 ust. 4 przywoływanego wyżej rozporządzenia.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego, z treści normy prawnej wyrażonej w § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności wartość odszkodowania powinna być ustalana przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Dopiero w sytuacji gdy brak jest cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, otwiera się możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie administracyjnym, uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym regulację zawartą w omawianym przepisie. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015r. I OSK 1831/13, lex 1773582; z 21 czerwca 2017 r. I OSK 2699/15 lex nr 2480416).

Biegły zasadnie zatem w swoim opracowaniu przeanalizował rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również sposób oszacowania wartości rynkowej gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego z wykorzystaniem metody korygowania ceny średniej. Podkreślenia wymaga, że wybór metody szacowania i podejścia należy do rzeczoznawcy majątkowego posiadającego w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Sąd nie podziela przy tym zarzutu skarżącego dotyczącego braku uzasadnienia przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru przyjętego podejścia i metody wyceny. W operacie, jak również w piśmie z dnia 28.12.2022 r., stanowiącym odpowiedź na zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia do treści operatu, rzeczoznawca wskazał na podstawowe czynniki mające wpływ na wybrane przez niego podejście i metodę wyceny tj. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych oraz stan prawny nieruchomości. W ocenie Sądu takie uzasadnienie wybranych przez biegłego podejścia i metody, w świetle treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wyceny jest wystarczające, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił żadnej merytorycznej argumentacji mogącej podważać ten wybór.

Dodać należy, że kontroli organów jak i sądu w niniejszej sprawie nie mogła podlegać zasadność wyboru i prawidłowość zastosowania danej techniki szacowania wartości nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. O ile badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu (to organ administracyjny rozstrzyga sprawę, a nie biegły), to wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości w sposób autonomiczny dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), merytoryczne ustalenia z niego wynikające mogą być zaś kwestionowane jedynie w drodze przedstawienia równoważnego pod względem specjalistycznym dowodu (kontroperatu), lub w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Analizując treść skargi stwierdzić należy, że skarżący w istocie podważa nie tyle wybrane przez biegłego podejście i metodę wyceny, a jedynie zastosowany dobór nieruchomości na potrzeby wyceny. W ocenie bowiem skarżącego nieruchomości te nie spełniały warunku podobieństwa z uwagi na to, że były to nieruchomości z różnych gminy, o innych parametrach od przedmiotowej nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Odnosząc się zatem do zarzutu braku podobieństwa nieruchomości ze względu na ich parametru (wielkość), zwrócić trzeba uwagę, że definicja z art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wymienia wielkości nieruchomości jako cechy decydującej o podobieństwie. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2329/15, LEX nr 2338614).

Jeśli natomiast chodzi o zarzut dotyczący wyboru nieruchomości położonych w innych gminach niż przedmiotowa nieruchomość, wskazać należy, że z przepisów rozporządzenia, w szczególności zaś z § 26 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy porównywaniu nieruchomości podobnych w pierwszej kolejności uwzględnia się te z rynku lokalnego – pod którym to pojęciem należy rozumieć obszar gminy lub powiatu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na względzie, że dokonana przez biegłego analiza dotyczyła nieruchomości z powiatu toruńskiego, a zatem z rynku lokalnego za niezasadny należy uznać zarzut niewłaściwego dobrania nieruchomości ze względu na ich położenie.

Przedmiot wyceny wartości rynkowej dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. operatem szacunkowym z [...] października 2002 r. stanowiła nieruchomość gruntowa niezabudowana oznaczona w ewidencji jako działka nr [...] o pow. 0,0081 ha, obręb L. gmina L., jako przedmiot prawa własności, przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną. Nieruchomość ta została wydzielona z działki [...] na mocy decyzji Wójta Gminy Lubicz, z dnia 17 września 2019 r. – zatwierdzającej na wniosek skarżącego podział działki rolnej nr [...] (o pow. 0,6560 ha), na 6 działek nr ewid.[...] – [...]. W toku postępowania, prowadzonego w trybie art. 98 u.g.n. organy orzekające w sprawie odszkodowania przysługującego właścicielowi dokonały swobodnej oceny tego zasadniczego dowodu w sprawie i nie powzięły wątpliwości co do jego prawidłowości, przejrzystości czy też poprawności formalnej. Ocenę tę należy podzielić. W tej sytuacji, mimo wniosku skarżącego i na podstawie jego ogólnikowych polemicznych twierdzeń, organy nie były zobowiązane do powoływania innego rzeczoznawcy, czy też z urzędu zwracania się do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych, celem weryfikacji jego merytorycznej poprawności.

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07).

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w zaskarżonej decyzji), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy. Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 3/18). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Skarżący konsekwentnie kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, wkraczając w jego merytoryczną treść. Natomiast, co raz jeszcze należy podkreślić, sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji publicznej, ani sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy również wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wobec tego, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 511/19).

Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające stanowisko przyjęte pierwotnie.

Jeszcze raz należy powtórzyć, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo zaś żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości jego sporządzenia.

Jeżeli strona kwestionuje ustalenia operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową, powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie o błędnym doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, nie poparte przez stronę skarżącą stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat szacunkowy z dnia 30 października 2022 r. został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia.

W ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący kwestionując dobór porównywanych nieruchomości i w związku z tym oszacowaną wartość przedmiotowej działki nr [...] konsekwentnie powoływał się na operat szacunkowy z 10 marca 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.H. na potrzeby określenia wartości rynkowej nieruchomości nr [...] celem określenia podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości. Operat ten jednak, jak prawidłowo stwierdziły organy administracji nie mógł stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń w niniejszej sprawie, został on bowiem wykony na potrzeby innego postępowania, inny był cel wyceny, inne przeznaczenie nieruchomości i inna data, na którą określano wartość rynkowa nieruchomości). Jak wynika z treści tego dokumentu został on wykonany dla określenia wartości rynkowej nieruchomości celem określenia podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia działki nr [...] powstałej w wyniku podziału geodezyjnego działki nr ewid. nr [...] położonej w miejscowości L. gmina L.. Przedmiot wyceny stanowiła zatem nieruchomość gruntowa o pow. 0,6560 ha. Z przepisów prawa oraz treści operatu wynikają odmienny daty istotne dla tej wyceny (wartość przedmiotu wyceny określano na dzień zbycia nieruchomości tj. 10.02.2021 r., a stan przedmiotu wyceny przed zmianą planu miejscowego i po zmianie planu miejscowego, która weszła w życie 25 marca 2019 r. Wycena odnosi się zatem do innego celu, innych okoliczności istotnych dla jej dokonania, jak również odmiennej podstawy prawnej ustalania wartości konkretnej nieruchomości gruntowej.

Podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy jako opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości określający wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem konkretnych przepisów prawa, nie może być dowolnie stosowany do innych postępowań prowadzonych w innym celu, jak również dowolnie uwzględniany przez organ administracji w innym celu, niż ten dla którego został on sporządzony. W myśl art. 156 ust. 2 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony. Z art. 156 ust. 3 wynika, również, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, do którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie tego okresu może być wykorzystywany po dokonaniu jego aktualizacji przez autora na kolejne 12 miesięcy, ale również może być wykorzystywany jedynie w celu, dla którego został sporządzony.

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w uwagach i zastrzeżeniach do ww. operatu szacunkowego sporządzonego 10 marca 2021 r. jego autor również jednoznacznie zastrzegł, że jest on przeznaczony wyłącznie do użytku Zleceniodawcy (gmina Lubicz) i może być wykorzystywany wyłącznie dla celu określonego w operacie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (pkt 14).

W przedmiotowym postępowaniu powyższy, przedstawiany przez skarżącego konsekwentnie jako swoisty kontroperat dokument, nie mógł zostać zatem uwzględniony w niniejszej sprawie jako podstawa jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Zatem nieprzeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, nie naruszało przepisów postępowania i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Dodać należy, że skoro w myśl art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, to tym bardziej, dokonując oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu, organ nie ma obowiązku brać pod uwagę operatów dotyczących innych nieruchomości - nawet takich, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Każda nieruchomość jest bowiem inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt Il SA/Lu 27/12).

Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo zaakceptował sporządzony w tej sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy i dokonał jego poprawnej oceny, uznając, że oszacowana w sposób zgodny z przepisami prawa wartość spornej nieruchomości może stanowić podstawę do ustalenia w tej sprawie odszkodowania za jej przejęcie pod drogę. Zgodzić się należy z argumentacją Wojewody, że ww. operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, a zatem stanowi on wiarygodny dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, tj. u.g.n. i rozporządzenia, nie naruszył także zasady swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.

G. Saniewski J. Brzezińska J. Janiszewska-Ziołek