Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 66/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 24a ust. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. (S.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 30 listopada 2022 r. nr GKII.7221.79.2022 w przedmiocie zarzutów do ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia 14 września 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Starosta B., po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze m.in. obrębu ewidencyjnego C., ujawnił dane objęte tą modernizacją w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym zamieścił w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]).

Obecnie skarżący A. S., pismem z dnia 24 marca 2022 r. zakwestionował wprowadzone w wyniku przeprowadzonej modernizacji zmiany użytków gruntowych na stanowiącej jego własność działce ewidencyjnej nr 1, a organ ewidencyjny uznał ww. pismo za wniesione w ustawowym terminie zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.), zwanej dalej p.g.k.

We wniesionych zarzutach skarżący stwierdził, iż ujawniony po modernizacji użytek gruntowy jest niezasadny i niezgodny ze stanem fatycznym w terenie, ponieważ działka ta w jego ocenie była zawsze działką rolniczą, na co wskazują znajdujące się na działce nasadzenia licznych krzewów malin, czarnej i czerwonej porzeczki, borówki amerykańskiej, aronii oraz drzew jabłoni, śliw, wiśni i orzecha włoskiego. Skarżący wniósł o przywrócenie na przedmiotowej działce ewidencyjnej użytków gruntowych obowiązujących przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków, tj. użytku gruntowego S-RV - "sad".

W dniu 24 czerwca 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki. W ich wyniku stwierdzono m.in, iż działka zabudowana jest wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Znajdują się na niej 2 warzywniki. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce rosną pojedyncze drzewa owocowe, krzewy oraz rośliny ozdobne. W wyodrębnionych miejscach rośnie w zwartych nasadzeniach około 261 krzewów owocowych, przestrzeń miedzy tymi nasadzeniami jest zadbana, porośnięta krótko przystrzyżonym trawnikiem. Działka jest ogrodzona z trzech stron.

Wyniki tych oględzin zostały przekazane wykonawcy prac modernizacyjnych, który dokonał ponownej weryfikacji zakresu użytkowania przedmiotowej działki pod kątem powierzchni i zawartości nasadzenia, i stwierdził brak podstaw do przywrócenia użytku sprzed modernizacji "S-RV".

Decyzją z dnia 14 września 2022 r. Starosta B. orzekł o odrzuceniu zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ujawniony w wyniku przeprowadzonej modernizacji stan użytków gruntowych na przedmiotowej działce spełnia przesłanki wymienione w załączniku nr 6 do obowiązującego w trakcie modernizacji rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Przypomniał, że na skutek przeprowadzonej modernizacji, w odniesieniu do przedmiotowej działki nastąpiła zmiana z dotychczasowego użytku gruntowego "S-RV" - sad na roli klasy V o powierzchni 0,1233 ha na użytek gruntowy "B" - tereny mieszkaniowe o tej samej powierzchni. Ogólna powierzchnia działki nie uległa zmianie (tj. 0,2079 ha). Dalej organ zauważył, że zgodnie z § 68 ust. 5 rozporządzenia, sadów o powierzchni mniejszej od 0,1000 ha oraz innych użytków gruntowych o powierzchni mniejszej od 0,010 ha nie wykazuje się w ewidencji. Zgodnie natomiast z lp. l pkt 2 załącznika do rozporządzenia, do użytku gruntowego "Sady" zaliczało się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha, na których w zwartym nasadzeniu rosną drzewa owocowe lub krzewy owocowe (minimum 600 drzew lub 2000 krzewów na 1 ha) lub na których założone zostały szkółki owocowych drzew lub krzewów lub winnice. Organ wskazał też, jakie tereny zaliczały się do użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe. Na tej podstawie organ skonstatował, że "sad" może być wykazany w ewidencji gruntów tylko wówczas, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: pierwsza dotyczy powierzchni - do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha, a druga dotyczy charakteru, rodzaju, ilości nasadzeń. W rozpatrywanej sprawie niespełnienie kryterium powierzchni (powierzchnia gruntu jest mniejsza od 0,1000 ha) powoduje, że mimo, iż na gruncie znajdują się nasadzenia, o jakich mowa w załączniku, to taki grunt nie może być wykazany w ewidencji gruntu jako sad. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził szczegółowe ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej działce i wskazał, że sposób jej zagospodarowania jest ściśle związany ze znajdującym się na niej budynkiem mieszkalnym. Powyższe ustalenia doprowadziły organ ewidencyjny do wniosku, że na przedmiotowej działce występuje użytek gruntowy - tereny mieszkaniowe, określony symbolem "B". Zatem ustalenia poczynione przez organ I instancji są prawidłowe, a funkcja spornej działki ewidencyjnej jest związana z budynkiem mieszkalnym.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący zakwestionował ustalenia w zakresie powierzchni, jaką zajmują nasadzenia krzewów i drzew owocowych. Stwierdził, że wykonawca dokonał obliczeń "zza biurka", kierując się mapą sprzed 10 lat. Oddzielenie na tej mapie czerwoną linią terenów porośniętych krzewami od pozostałych terenów nie odzwierciedla obecnego stanu faktycznego. Skarżący opisał obecny stan działki oraz dołączył do skargi fotografie na poparcie tego opisu. W jego ocenie "sad" obejmuje nadal powierzchnię taką jaka była przed modernizacją ewidencji, tj. 0,1233 ha, a nie 0,0714 ha jak twierdzi organ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty wskazane w skardze należy uznać za nieuzasadnione.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2023 r. doprecyzował wcześniejszy opis nasadzeń na działce oraz dołączył kolejnych 7 zdjęć na potwierdzenie tego opisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Rozważania w niniejsze sprawie rozpocząć wypadnie od spostrzeżenia, że organy obu instancji powołały się na właściwe przepisy prawa, w szczególności przepisy rozporządzenia obowiązującego w dacie dokonywania modernizacji. Doszły też do właściwych wniosków wynikających z tych przepisów. Mianowicie słusznie wskazały, że aby można było zaliczyć w ewidencji gruntów dany teren do użytku "Sady - S", to muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: obszarowa – powierzchnia gruntów musi wynosić co najmniej 0,1000 ha oraz dotycząca zawartości nasadzeń (drzewa owocowe lub krzewy owocowe – min. 600 drzew lub 2000 krzewów na 1 ha). Powyższe wynika wprost z lp. 2 tabeli załącznika Nr 6 do rozporządzenia.

W toku postępowania wszczętego i przeprowadzonego na skutek wniesionych przez skarżącego na podstawie art. 24a p.g.k. zarzutów, ustalono bezspornie, że druga ze wskazanych przesłanek zaliczenia terenu do użytku "S" byłaby spełniona, gdyby powierzchnia tego terenu była równa lub przekraczałaby 0,1000 ha. Przyjąć należałoby wówczas, że minimalna ilość nasadzeń określona w rozporządzeniu wynosiłaby 200 krzewów owocowych. Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowej działce jest posadzonych ok. 261 krzewów owocowych.

Z akt sprawy nie wynika natomiast, w jaki sposób organ I instancji ustalił, że powierzchnia tych zwartych nasadzeń wynosi 0,0714 ha, przy czym ustalenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że przed modernizacją użytek "S" na przedmiotowej działce obejmował powierzchnię 0,1233 ha. Aby po modernizacji można było stwierdzić, że użytek ten "zmniejszył" swoją powierzchnię do 0,0714 ha, należałoby to wykazać w sposób niebudzący wątpliwości. Tymczasem w aktach sprawy brakuje potwierdzenia tak ustalonej powierzchni użytku. Brak jest również wyjaśnienia, w jaki sposób, jaką metodą i przy przyjęciu jakich parametrów, powierzchnia ta została ustalona. Na karcie 17 akt administracyjnych organu I instancji znajduje się protokół odbioru nr 1 z dnia 21 lipca 2022 r. dotyczący dokumentacji opracowanej w ramach rozpoznawanych zarzutów. Na kolejnej karcie oznaczonej również nr 17 znajduje się protokół odbioru nr 2 z dnia 18 sierpnia 2022 r. dotyczący przekazania sprawozdania technicznego zawierającego wyjaśnienie braku podstaw aktualizacji (ujawnienie użytku "S"). W aktach sprawy znajduje się to sprawozdanie techniczne (oznaczone jako karta nr 17a) autorstwa M. S. opatrzone datą 4 sierpnia 2022 r. W sprawozdaniu stwierdzono m.in., że przedmiotowy teren nie spełnia definicji sadu z uwagi na powierzchnię oraz zagęszczenie nasadzeń wobec czego aktualizacja użytków na przedmiotowej działce jest bezzasadna. Sprawozdanie zawiera załącznik graficzny (str. 3), który stanowi wydruk kolorowego zdjęcia lotniczego, na którym żółtą linią zaznaczono granice przedmiotowej działki, zaś czerwoną granice terenu części tej działki z oznaczeniem pow. 0,0714 ha.

Nie zostało zatem dokładnie i dostatecznie wyjaśnione, w sposób odpowiadający zasadom i standardom w postępowaniu administracyjnym, jak doszło do określenia i ustalenia powierzchni użytku 0,0714 ha. Zdjęcie lotnicze, na którym wrysowano żółtą i czerwoną linię nie nosi cech mapy. Poza wrysowanymi granicami ewidencyjnymi działek (ich numery w części pozostają nieczytelne) brakuje na nim jakiegokolwiek oznaczenia co do źródła pochodzenia, skali, daty wykonania, legendy. Braki te uniemożliwiają weryfikację, czy też ocenę wniosków wykonawcy sprawozdania. W konfrontacji z protokołem oględzin oraz twierdzeniami i materiałem zdjęciowym dostarczonym przez skarżącego, zdjęcie lotnicze dołączone do sprawozdania wydaje się nie być aktualne. Dodatkowo ani ze sprawozdania technicznego, w tym omawianego zdjęcia lotniczego, ani z uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie wynika, czym kierował się geodeta, ani też czym kierowały się organy, przyjmując taki a nie inny przebieg czerwonej linii? Dlaczego taki, a nie inny obszar został przyjęty jako obszar o "zwartych nasadzeniach"? Uznać przyjdzie, że linia rozgraniczająca obszar nasadzeń, wobec braku stosownych wyjaśnień, została wrysowana w sposób wręcz dowolny, a na omawianym zdjęciu, mimo że najprawdopodobniej nieaktualnym, brak jest jakiejkolwiek wskazówki uzasadniającej jej poprowadzenie.

Powyższe uchybienia wskazują, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy naruszyły ogólną zasadę postępowania określoną w art. 7 k.p.a., a ponadto standardy postępowania dowodowego wynikające z art. 77 i nast. k.p.a. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że zgodnie powołanym art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten statuuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazującą organom uwzględniać, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Brak wyjaśnienia lub brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego już sam w sobie stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja tego obowiązku przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Tymczasem w świetle poczynionych wyżej uwag, organy nie zrealizowały należycie tego obowiązku. Faktem prawotwórczym na gruncie niniejszej sprawy było jednoznaczne i należycie udokumentowane ustalenie powierzchni zwartych nasadzeń krzewów owocowych na przedmiotowej działce, co winno następnie zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, gdyż zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), stanowiło podstawę do ich uchylenia.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej wywodów. W szczególności organy uzupełnią postępowanie dowodowe w taki sposób, aby zgromadzone w nim dowody nie nasuwały wątpliwości co do spełnienia bądź niespełnienia kryterium obszarowego do oznaczenia użytku części przedmiotowej działki jako sadu.