Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 152/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.48 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej BB od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 4/22 w sprawie ze skargi BB na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 28 października 2021 r. nr 9003-2021-000574 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Puławach z dnia 17 września 2018 r., Nr 0059-2018-008792; 3. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz BB 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 4/22 oddalił skargę B.B. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ, Dyrektor ARiMR) z 28 października 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z akt sprawy wynika, że wskazaną wyżej decyzją Organ uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z 17 września 2012 r. i stwierdził wygaśnięcie – na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341 ze zm., dalej: ustawa) – decyzji z 23 stycznia 2015 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak możliwości skutecznego przekazania na rachunek bankowy rolnika ustalonej decyzją kwoty – z przyczyn niezależnych od ARiMR.

WSA w Lublinie – w następstwie skargi rolnika, o czym była mowa na wstępie – skargę oddalił. W motywach wskazał, że "pozostawienie w ewidencji producentów nieaktualnego rachunku bankowego i niedokonanie zmiany danych w rejestrze ewidencji producentów oznacza spełnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 48 ust. 2 ustawy, dotyczącej niemożności przekazania na rachunek bankowy producenta (...) kwoty z tytułu płatności bezpośrednich z przyczyn niezależnych od Agencji".

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 2, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.137 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i – alternatywnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub merytoryczne rozpoznanie skargi, a także – w każdej sytuacji – orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zarzucono:

1. stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 48 ust. 2 ustawy polegającej na błędnym przyjęciu, że unormowanie z art. 48 ust. 2 ustawy w sytuacji uchybienia wymogu dokonania zmian w Ewidencji Producentów na formularzu "wniosek o wpis do ewidencji producentów" skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podczas gdy prawidłowo interpretowane i stosowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że wobec skarżącego w sytuacji uchybienia wymogu dokonania zmian w Ewidencji Producentów na formularzu "wniosek o wpis do ewidencji producentów" i jednoczesnego posiadania wiedzy przez ARiMR o zmianie nr konta bankowego przez skarżącego nie jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezbyt dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie czy stosownie do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, czy ARiMR posiadała wiedzę o zmianie nr konta bankowego skarżącego co skutkowało przelewami na nieaktualne konto bankowe skarżącego, oraz czy skarżący miał świadomość stawianych wobec niego wymogów dokonywania zmian w Ewidencji Producentów na formularzu "wniosek o wpis do ewidencji producentów", co spowodowało poczynień częściowo niepełnych, a częściowo błędnych ustaleń faktycznych;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i pouczeń co do możliwości poniesienia szkody z powodu nieznajomości prawa, w ten sposób, iż wnioskodawca nie został należycie poinformowany o przy sługujących mu prawach i obowiązkach oraz wymogu dokonywania zmian w Ewidencji Producentów na formularzu "wniosek o wpis do ewidencji producentów" co skutkowało naruszeniem zasady zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi w całości, a tym samym nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz w zakresie odmowy przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed sądem administracyjnym w postaci zwrotu kosztów wydatków pełnomocnika w sytuacji gdy Sąd winien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdyż jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można zaakceptować.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu jak też na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Będącą przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego jak też procesowego.

Prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polega na określeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia, tzn. wskazania, czy zarzucane naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też błędne zastosowanie. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię chodzi o wadliwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego (mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej), natomiast przy zarzucie niewłaściwego zastosowania chodzi o posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy (błąd subsumcji). Istotne przy tym jest to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach (błąd wykładni bądź błąd subsumcji) musi być dokonana na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona wnosząca skargę kasacyjną uznaje za prawidłowy.

Podkreślenia wymaga również to, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia.

W tym miejscu należy przypomnieć, że decyzją z 28 października 2021 r. Dyrektor ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wygaśnięciu decyzji z 23 stycznia 2015 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zarówno organ II instancji, jak też Sąd I instancji orzekał w oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy (na marginesie wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie dowody należało z urzędu dopuścić, a tego nie uczyniono, a także jakie wnioski dowodowe rolnika zostały przez ARiMR pominięte). W kwestii pouczeń wypada stwierdzić, że wręcz wzorcowym dokumentem jest k. 7 akt administracyjnych obrazująca spełnienie wszystkich w tym względzie wymogów. Oznacza to że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty nr 2, 3 oraz 4 petitum skargi kasacyjnej.

Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej odczytywany w powiązaniu z jego uzasadnieniem, w którym wskazuje się na potrzebę odczytywania zapisu art. 48 ust. 2 ustawy w powiązaniu z zasadami konstytucyjnymi. Tak więc analiza stawianego zarzutu winna nastąpić z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako dyrektywa stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – w zakresie stosowania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Z. Duniewskiej, A. Rabiegi-Przyłęckiej i M. Stahl, 2019, s. 112-127). Stosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (wygaśnięcia decyzji) wymaga rozważenia, czy zastosowanie tego środka będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że przyjęta koncepcja wygaśnięcia decyzji jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z idei proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana, jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to powyższa dyrektywa nakazuje odstąpienie od nałożenia sankcji (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2022 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 171/19, II GSK 182/19, II GSK 338/19, II GSK 339/19, z 14 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt II GSK 947/21, II GSK 1260/21). Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą nałożenia kary, to ich argumentacja może zostać przeniesiona na sytuacje związane z wygaśnięciem decyzji.

Pomocnicze zastosowanie przy prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 48 ust. 2 ustawy może mieć antyczna zasada ius est ars boni et aequi (prawo jest sztuką stosowania tego, co dobre i słuszne) - paremia sformułowana przez starożytnego rzymskiego prawnika Celsusa, a przytoczona przez innego jurystę Ulpiana (D. 1.1.1.- vide T. Mommsen rec.: Corpus Iuris Civilis. Digesta, Berlin MDCCCCIL) - odnosząca się do najbardziej podstawowych aspektów moralnych prawa. Oznacza ona ogólną dyrektywę, iż wartości dobra (bonum) i słuszności (aequium) stanowią dla systemu prawa wartości fundamentalne, a prawo powinno być interpretowane i stosowane zawsze z ich uwzględnieniem. Także i dzisiaj ta konstatacja winna stanowić cenne źródło inspiracji w stosowaniu prawa. Odwoływanie się do niegdyś wypracowanych koncepcji znajduje oparcie w poglądach doktryny. Trafnie zwrócił uwagę H. Kupiszewski (H. Kupiszewski: Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, s. 16), że współczesne oblicze Europy – w zakresie jego wizerunku duchowego i kulturowego – wsparte jest na trzech filarach, a mianowicie najszerzej pojmowanej filozofii greckiej, chrześcijaństwie i prawie rzymskim; jego źródła stanowią cenną inspirację w stosowaniu współcześnie funkcjonujących norm prawnych.

Dostrzegając zasadę ius est ars boni et aequi wydaje się niezmiernie trafny postulat A. Zybertowicza (A. Zybertowicz: Najgorsza część zła, W Sieci 2015, nr 15, s. 114) wskazujący na potrzebę "skorygowania administracji publicznej, by jej pracownicy czuli się częścią maszynerii służącej obywatelom i przedsiębiorcom, a nie przede wszystkim szukającej potknięć (...). Zmiany sądownictwa, by na rozprawę nie przychodziło się po wyrok, ale po sprawiedliwość - by sędziowie od siebie samych wymagali czegoś więcej niż przestrzegania procedur, dostrzegali ludzkie problemy i roztropnie je osądzali."

Tak więc należy przyjąć, iż stosując zasadę proporcjonalności w powiązaniu z dyrektywą ius est ars boni et aequi, należy zwrócić uwagę na potrzebę, aby wykonując swoje funkcje, administracja zgodnie z tymi zasadami działała w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych. Ma działać z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. Działanie każdego organu pro publico bono (dla dobra ogółu, jak też publicznego), mającego na względzie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) winno uwzględniać także słuszny interes obywateli ( art. 6 i art. 7 k.p.a.).

W kontekście powyższych uwag – stosownie do treści art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP– wskazać przede wszystkim należy, na naruszenie w sprawie idei proporcjonalności. Niewyrażona w sposób dosłowny w tekstach normatywnych zasada proporcjonalności jest postulatem spotykanym w wielu gałęziach prawa. Odnajdujemy ją bowiem zarówno w prawie wyborczym, jak i administracyjnym czy unijnym, a także w prawie karnym.

W interesującym ze względu na charakter sprawy aspekcie, a zatem w ujęciu zasady proporcjonalności widzianej przez pryzmat prawa administracyjnego, wskazać należy, że oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia.

W ocenie NSA – wracając do realiów niniejszej sprawy – wskazać należy, że skarżący nie dopełnił wymogu podania nowego (prawidłowego) numeru rachunku bankowego na formularzu, przez dokonanie jego korekty; uczynił to bowiem odręcznym pismem, które tego wymogu nie spełniało, wobec czego Dyrektor ARiMR orzekł o wygaśnięciu decyzji z 23 stycznia 2015 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Biorąc pod uwagę wysokość przysługującej w 2014 r. płatności (2331,52 zł), uznać należało, iż sankcja, która została zastosowana, jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, którym było umożliwienie organowi wykonania przelewu), to powyższa dyrektywa nakazuje odstąpienie od nałożenia sankcji wynikającej z art. 48 ust. 2 ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że dane dotyczące rachunku bankowego są wystarczające do dokonania przelewu (vide k. 4 akt adm.).

Końcowo należy nadmienić, o czym wiadomo Sądowi II instancji z urzędu, iż np. Prezes ARiMR został prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt V SO/Wa 8/18 ukarany – w zupełnie innej sprawie – grzywną w wysokości jednego tysiąca złotych w związku z rażącym naruszeniem prawa; uiścił ją zapewne z budżetu ARiMR nie ponosząc – jako osoba fizyczna – uszczerbku finansowego.

W rażącej zatem dysproporcji pozostają opisane wyżej skutki w zestawieniu z sytuacją, która dotknęła rolnika (w związku z utratą świadczenia wielokrotnie przekraczającą kwotę 1000 zł), gdy się weźmie pod uwagę fakt, iż nie doszło ze strony skarżącego do rażącego naruszenia prawa; w odniesieniu do takich sytuacji należy korzystać z dyrektyw wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

De facto, w dalszym postępowaniu należy przelać na wskazany przez rolnika rachunek (k. 4-5 akt adm.) kwotę, która została przyznana w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Wobec powyższego – na podstawie art. 188 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd I instancji w zakresie reprezentacji strony przed WSA w Lublinie (odnosząc się do poszczególnych żądań zawartych w piśmie z 27 czerwca 2022 r.) - co oznacza częściowe uwzględnienie zarzutu nr 4 petitum skargi kasacyjnej, jak też orzeknie w tym samym przedmiocie w zakresie udziału pełnomocnika w postępowaniu przed NSA.