Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 279/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 2, art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 3 pkt 7 i pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2024 r. Nr 97/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu rekreacyjnego do czasowego wypoczynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. B. (dalej: skarżący) jest wskazane w sentencji postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 17 października 2023 r., nr 128/2023, w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu rekreacyjnego do czasowego wypoczynku.

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB ustalono, że na działce nr [...] w S., gm. K., znajduje się obiekt typu holenderskiego o wymiarach 3m x 9,40m, ustawiony na kołach i bloczkach betonowych. Podczas kontroli skarżący oświadczył, że jest to obiekt gospodarczy/ pomocniczy do przechowywania sprzętu i karmy dla ryb. Obiekt wyposażony jest w energię elektryczną, wodę ze zbiornika do celów użytkowych (do spożywania wykorzystywana jest woda butelkowana), kuchenkę elektryczną, piekarnik, lodówkę. Kanalizacji brak – na zewnątrz postawiony został toi-toi. Obok obiektu na działce znajduje się altana pełniąca funkcję kuchni letniej, z wymurowanym grillem, druga altana z kanapą i pomost.

Zawiadomieniem z dnia 17 października 2023 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku letniskowego na ww. działce. Jednocześnie, wskazanym na wstępie postanowieniem, wstrzymał roboty budowlane w tym zakresie.

Po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem, DWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na zmianę przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: Pb), które to zmiany weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. i miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie DWINB powołał art. 48 Pb wskazując, że przepis ten reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zauważył przy tym, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach wyliczania opłaty legalizacyjnej.

Dalej przytoczył legalną definicję obiektu budowlanego, zawartą w art. 3 pkt 1 Pb i zaznaczył, że na podstawie art. 3 pkt 5 Pb, za obiekt budowlany uważa się także tymczasowy obiekt budowlany.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pb. Zgodził się organ z kwalifikacją dokonaną przez PINB na podstawie przepisów Prawa budowalnego, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, który nie ma charakteru obiektu tymczasowego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Pb ani budynku gospodarczego (art. 29 ust. 1 pkt 14 Pb). Rozważając kwestię, czy obiekt jest budynkiem rekreacyjnym, czy gospodarczym, organ II instancji powtórzył argumentację PINB wraz z przywołanym orzecznictwem sądowym. Wskazał, że konieczna była ocena, czy obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pb. W tym względzie zgodził się z organem I instancji, że wraz z zadaszeniem stanowi on jeden obiekt wraz z instalacjami zapewniającymi użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i nawet punktowe zakotwienie obiektu w gruncie, za pomocą bloczków betonowych, może być uznane za wykonanie fundamentów stanowiących trwałe związanie z gruntem.

Mając na uwadze sposób posadowienia przedmiotowego obiektu oraz jego funkcję i wyposażenie organy stwierdziły, że obiekt należy zakwalifikować jako budynek letniskowo-rekreacyjny do czasowego wypoczynku.

W konsekwencji organ II instancji podtrzymał stanowisko PINB, że sporny obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której należało wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie przewidzianym w art. 48 Pb.

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił DWINB naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę oraz jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom inwestora co do przeznaczenia obiektu jako budynku gospodarczego, nieuzasadnionego przyjęcia, że budynek pełni funkcję letniskowo-rekreacyjną i jest trwale połączony z gruntem – tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania strony do organów państwa, wyrażonej w art. 8 kpa oraz zasadą przekonywania z art. 11 kpa;

- art. 48 i art. 48a Pb, przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do wtrzymania robót budowlanych mimo, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowalnej z uwagi na brak obowiązku zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do 150m2.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł również o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nie określiły daty powstania budynku gospodarczego oraz bez podstawy prawnej i faktycznej stwierdziły samowolę budowlaną przyjmując, że obiekt jest budynkiem gospodarczym i nie pozostaje w związany z produkcją rolną, nie przeprowadzając wnikliwego postępowania w tym zakresie. Nie uwzględniły zwłaszcza, że w obiekcie brak jest ruchomości, które mogłyby świadczyć w sposób choćby pośredni o sposobie wykorzystywania z obiektu na cele rekreacyjne.

Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie stwierdził, że sporny budynek nie jest budynkiem gospodarczym powstałym na podstawie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, które weszły w życie 3 czerwca 2023 r. W ocenie skarżącego to, że przyczepa typu holenderskiego posiada instalację elektryczną, a w środku przechowywana jest czasowo kuchenka elektryczna, piekarnik czy lodówka nie świadczą o rekreacyjnym przeznaczeniu obiektu. Obiekt był wykorzystywany przez skarżącego jako magazynek do przechowywania różnych rzeczy, w tym ruchomości. Inwestor nie planuje i nie planował funkcji rekreacyjnej dla poszczególnych obiektów, lecz całościowo traktuje budynek jako budynek gospodarczy. Autor skargi przywołał w związku z tym § 3 pkt 7 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2022 r. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definiujące budynek rekreacji indywidualnej oraz budynek gospodarczy. Podkreślił, że w toku oględzin nie stwierdzono, że przedmiotowy budynek ma być przeznaczony do okresowego wypoczynku i rekreacji. Brak jest zewnętrznych przejawów dla takiego stwierdzenia a organ nie wskazał w uzasadnieniu żądanych dowodów w tym zakresie. Inwestor podtrzymuje, że obiekt pozostaje budynkiem gospodarczym o którym mowa w pkt 8 ww. rozporządzenia i z takim zamieram był on wznoszony. Wskazano także, że znowelizowane przepisy Pb nie ograniczają wznowienia budynków gospodarczych do 150 m2 od określonej kategorii gruntu. Taki budynek można wznieść na każdym gruncie.

Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż organy w sposób dowolny i niezgodny z rzeczywistością stwierdziły samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie przepisów art. 48 Pb.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji, w pierwszej kolejności – ustosunkowując się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie – wskazać trzeba, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że w trybie tym może być rozpoznana sprawa, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepisy ww. ustawy procesowej nie przewidują wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie na etapie postępowania w pierwszej instancji, co wprawdzie nie oznacza, że wniosek taki jest niedopuszczalny, nie ma jednak dla Sądu charakteru wiążącego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji obiektu jako budynku rekreacyjnego, która to kwalifikacja determinuje zasadność wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowalnego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Pb. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zasadniczo, na podstawie art. 29 ust. 1, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej), budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży i wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 14) oraz wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 i powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2m – przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 16).

W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące spornego obiektu nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania.

Dalej wyjaśnić należy, że ustawa – Prawo budowlane nie definiuje pojęć budynku gospodarczego i budynku rekreacji indywidulanej. Stosowne unormowania w tym względzie zawiera jednak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 1225 – dalej: rozp. MI, będące aktem wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie zatem z § 3 pkt 8 rozp. MI, budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z kolei definicję legalną budynku rekreacji indywidualnej zawiera § 3 pkt 7 rozp. MI, który stanowi, że jako taki należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.

Jak wynika z treści postanowień obu instancji, organy nadzoru budowlanego rozważały również możliwość kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako tymczasowego, którego definicję zawiera art. 3 pkt 5 Pb. Zgodnie z tym przepisem, jako taki należy uznać obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

Na tle tak ustalonego stanu prawnego – zdaniem Sądu – PINB, po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] w S., gmina K., prawidłowo stwierdził, że obiekt będący przedmiotem kontroli, po pierwsze spełnia warunki definicji budynku, po drugie nie ma charakteru tymczasowego i po trzecie, jego cechy pozwalają na przyjęcie, że jest budynkiem rekreacji indywidualnej.

Przepis art. 3 pkt 2 Pb definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jako, że w sprawie sporny obiekt jest przyczepą typu holenderskiego i może budzić wątpliwości uznanie jej jako obiektu trwale związanego z gruntem, zasadnie w tym względzie organy powołały stosowne orzecznictwo sądowe, w którym to zagadnienie wielokrotnie było już przedmiotem rozważań.

W orzecznictwie stwierdza się bowiem, że istnienie tradycyjnie wykonywanych fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023r. sygn. akt II OSK 1477/20 – dost. jw.). Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego w wyroku z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/18 (dost. jw.), fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, w związku z czym zastosowanie każdego rozwiązania technicznego przenoszącego obciążenie z obiektu na grunt i zapobiegające jego osiadaniu na gruncie oraz pełniącego funkcję niwelującą zmienny poziom terenu pozwala tak ustabilizowany obiekt, którego konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, traktować jako spełniający definicję art. 3 pkt 2 Pb (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 113/24 – dost. jw.).

Sąd dostrzega także, że w orzecznictwie jako przykład tymczasowego obiektu budowlanego wskazuje się przyczepę campingową przystosowaną do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i niepołączoną trwale z gruntem (por. wyrok NSA z 05.05.2022 r., sygn. akt II OSK 1247/19). Nie ulega jednak wątpliwości, że okres posadowienia spornego obiektu przekroczył 180 dni. Przedmiotowy obiekt nie stanowi zatem obiektu wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Istotne zatem jest, że obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z ustaleniami organu I instancji (potwierdzonymi dokumentacją zdjęciową), jest posadowiony i trwale unieruchomiony w sposób, który zapobiega oddziaływaniu czynnikom zewnętrznym. O tym, że takie posadowienie ma charakter trwały świadczyć może fakt, że stoi na kołach i bloczkach betonowych. Takie posadowienie zapewnia mu stabilność. Nie bez znaczenia jest również zamontowane zadaszenie i podest przed wejściem do obiektu wraz z dostosowaną pod podest i zadaszenie nawierzchnią wyłożoną płytami betonowymi.

Sąd nie podziela argumentacji skargi wskazującej na błędne niezakwalifikowanie spornego obiektu jako budynku gospodarczego o powierzchni do 150 m². Jakkolwiek autor skargi nie wskazał konkretnego przepisu ustawy Prawo budowlane, którego naruszenia - w związku z jego niezastosowaniem – zarzuca (przywołując w uzasadnieniu jedynie § 3 pkt 7 i 8 rozporządzenia MI) to można przyjąć, że na gruncie ustawy, argumentacja ta dotyczyć może jednego z dwóch przepisów.

Pierwszym jest przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a Pb, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Drugim, jest przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 ww. ustawy, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 mi wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Skarżący twierdzi, że przedmiotowy obiekt całościowo traktuje jak budynek gospodarczy i wykorzystuje go do przechowywania różnych rzeczy, w tym ruchomości (kuchenka elektryczna, piekarnik, lodówka) i nie planował innej funkcji. W związku z tym przywołać należy pogląd prezentowany przez Sąd na gruncie zbliżonej sprawy (zob. prawomocny wyrok z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 62/24), że przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego odnosi się do rzeczywistości i rzeczywistości tej nie mogą zmienić deklaracje i twierdzenia inwestora (względnie właściciela lub zarządcy) uczestniczącego w procesie legalizacyjnym czy naprawczym. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kwalifikacji istniejącego, zrealizowanego obiektu budowlanego, a nie obiektu, który ewentualnie może powstać na bazie wykonanych już robót budowlanych. Pamiętać należy, że w postępowaniu administracyjnym przedmiotem postępowania dowodowego jest sfera obiektywnie istniejąca (zasada prawdy obiektywnej), a nie subiektywna ocena stanu faktycznego przez strony postępowania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd przychyla się do oceny organów, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym lecz rekreacyjnym - do czasowego wypoczynku. Świadczą o tym okoliczności (fakty) ustalone przez organ w toku oględzin, takie jak: wyposażenie – aneks kuchenny umeblowany w szafki typowo kuchenne z umieszonymi na zamontowanych trwale wieszakach naczyniami kuchennymi oraz blat ze zlewozmywakiem, zabudowaną kuchenką i piekarnikiem (wszystkie urządzenia podłączone), łazienka ze ścianami pokrytymi kaflami, toaletą i panelem prysznicowym do hydromasażu czy nawet obrazy zawieszone na ścianie. Nie sposób odmiennie kwalifikować tak wyposażonych pomieszczeń i twierdzić, że są to wyłącznie pomieszczenia gospodarcze w których przechowywane są różne przedmioty. Wskazane przez skarżącego przedmioty nie są magazynowane lecz wraz umeblowaniem stanowią wyposażenie pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi. Również to, że w części tych pomieszczeń złożony został sprzęt wędkarski nie przesądza o tym, że cały obiekt ma charakter budynku gospodarczego – tym bardziej, że jak wynika ze zdjęć, sprzęt ten złożony został w pomieszczeniach pełniących funkcję pokoju (na kanapie przy oknie) oraz aneksu kuchennego. Wynikająca z oględzin struktura obiektu wskazuje, że zdecydowanie dominuje w nim część wypoczynkowa. Według Sądu, także obiekty towarzyszące, które ze względu na ich konstrukcję nie mogą być uznane za budynki, mają jednak wpływ na kwalifikację spornego obiektu jako budynku przeznaczonego do czasowego wypoczynku, a nie jako budynku gospodarczego. Jak już wyżej zostało wskazane, jedna z dwóch wiat stanowi trwale wymurowaną kuchnię letnią, zaś druga wiata wyposażona jest w oświetlenie i umieszczona jest pod nią kanapa.

W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skargi, że sporny obiekt ma charakter jedynie gospodarczy i nie zmienia tego faktu posiadanie instalacji elektrycznej i przechowywanie czasowo kuchenki elektrycznej, piekarnika czy lodówki. W ocenie Sądu, argumentacja skargi przedstawia okoliczności w sposób nie odzwierciedlający w pełni rzeczywistego sposobu wykorzystania budynku. Tymczasem dokumentacja zdjęciowa zgromadzona przez organ I instancji w toku kontroli wyraźnie wskazuje na standardowe wyposażenie domku rekreacyjnego przeznaczonego do przebywania ludzi i w taki też sposób wykorzystywanego, a nie obiektu, w którym pozostawione (magazynowane są) są luźno wymienione wyżej przedmioty.

Obiekt, który ma pomieszczenie kuchenne, łazienkę, miejsca do spania, na zewnątrz otoczony jest wiatami z kuchnią letnią, miejscem do wypoczynku, jest w sposób ewidentny przygotowywany do przebywania ludzi celem czasowego wypoczynku i nie można mieć w tym względzie żadnych wątpliwości. Na taką ocenę nie może też wpłynąć fakt, że częściowo obiekty (poza pomostem) są wykorzystane do przechowywania o charakterze gospodarczym.

Powyższe ustalenia zostały poczynione podczas kontroli, z której sporządzony został nie tylko protokół, ale również dokumentacja zdjęciowa. Protokół został podpisany przez skarżącego, który był obecny podczas przeprowadzonych oględzin. Trudno zatem doszukiwać się potrzeby gromadzenia dalszych dowodów celem ustalenia stanu faktycznego dla stwierdzenia, że obiekt jest budynkiem rekreacyjnym, którego budowa wymaga stosownego zgłoszenia. Skarżący natomiast poza kwestionowaniem ustaleń organów nadzoru budowlanego, nie przedstawił również żadnego dowodu świadczącego o tym, że sporny budynek mógłby być kwalifikowany jako gospodarczy związany jest z produkcją rolną ewentualnie, że taki budynek uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, do czego obliguje treść art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 33 Pb. Jest bowiem oczywiste, że przywołany wyżej art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb dotyczy obiektów gospodarczych nie tylko stanowiących uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, ale także związanych z produkcją rolną. Trzeba przypomnieć, iż pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, najczęściej otoczone płotem. Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002, str. 1211, 1220). Skoro tak, to pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza – por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. II OSK 1536/07. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający dla wykazania, że sporny budynek nie mógł być zrealizowany w oparciu o omawiany przepis, gdyż działka na której został posadowiony nie stanowiła siedliska inwestorów (nie ma tam zespołu budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowań gospodarczych – co wynika z protokołu oględzin). Tym samym przedmiotowy budynek nie mógł – jako budynek gospodarczy (jak kwalifikuje go skarżący) - stanowić uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zastosowania nie mógł mieć także przepis art. 29 ust. 2 pkt 33, skoro przedmiotowy budynek nie był związany z produkcją rolną.

W konsekwencji także zarzut naruszenia § 3 pkt 8 rozporządzenia okazał się nieuzasadniony, tym bardziej, że przy kwalifikacji obiektu decydujące znaczenie przypisać należy przywołanym wyżej przepisom ustawowym – jako aktu wyższego rzędu, a nie rozporządzenia.

Na podstawie art. 6 i art. 7 kpa, organy, działając na podstawie przepisów prawa, zobowiązane są do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że tak sformułowana zasada prawdy obiektywnej nie obliguje do czynienia ustaleń faktycznych wszechstronnie, bez ograniczeń – konieczne jest ich ustalenie wyłącznie w zakresie niezbędnym. W takim samym też zakresie – w sposób wyczerpujący – organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i w oparciu o całokształt tak zebranego materiału stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Zdaniem Sądu również wymóg z art. 81 kpa został w toku postępowania administracyjnego wypełniony. Przepis ten stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Jak już zostało to wyżej zaznaczone, zasadniczym dowodem w sprawie był protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną. Z protokołem zapoznał się skarżący, który go podpisał. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby do protokołu wnosił zastrzeżenia, poza twierdzeniem zawartym w protokole, że sporny obiekt ma charakter gospodarczy, pomocniczy, do przechowywania sprzętu i żywności dla ryb. Również ani w treści zażalenia (które właściwie sprowadziło się do jednego zdania stwierdzającego jego wniesienie), ani w skardze skarżący (działający przez radcę prawnego) nie kwestionował w inny sposób ustaleń dokonanych przez kontrolujących. Argumentacja skargi sprowadza się jedynie do podtrzymywania stanowiska co do kwalifikacji obiektu oraz negowania ustaleń organu. Skarżący nie wskazał żadnych faktów, które byłyby odmienne od tych, które zostały ustalone przez organ I instancji. Za takie nie można bowiem uznać dowolnie przywołanych okoliczności, nie mających potwierdzenia w obiektywnie postrzeganej rzeczywistości utrwalonej w dokumentacji zdjęciowej, a mające za cel wyłącznie potwierdzenie własnej tezy.

Sąd jedynie dostrzega niedostatki w uzasadnieniach postanowień organów, w których mało wyczerpująco jest opisany stan faktyczny. Nie zmienia to faktu, że został on ustalony w sposób rzetelny, nie budzący wątpliwości co do zaistniałych okoliczności faktycznych i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei uchybienia o charakterze procesowym, które nie mają, nawet potencjalnie, istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogą warunkować eliminacji aktu administracyjnego z obiegu prawnego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organy daty wykonania spornych robót, to skarżący pośrednio przyznaje, że musiało to nastąpić po dniu 03 czerwca 2023 r., kiedy weszły w życie powoływane przez nich znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące budynku gospodarczego. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że także według wcześniej obowiązujących przepisów ww. ustawy budowa obiektu rekreacyjnego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania zgody organu w odpowiedniej formie.

W tym stanie rzeczy zasadnie organy stwierdziły, że w sprawie zastosowanie znajduje przywołana wyżej regulacja art. 48 ust. 1 pkt 2 Pb w związku z art. 29 ust. 1 pkt 16 Pb. Prawidłowo też – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 48 ust. 3 Pb – organ I instancji w postanowieniu zawarł informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w argumentacji skargi okoliczność podjęcia przez organ wykonawczy gminy czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla terenu na którym zlokalizowany został sporny budynek obowiązuje aktualnie plan miejscowy. Sąd nie dostrzegł także podstaw do zawieszenia postępowania sądowego do czasu uchwalenia studium. Istota kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się bowiem zasadniczo do oceny zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania tego aktu. Ewentualna zmiana studium pozostaje bez znaczenia dla wyniku tej kontroli. Z tych też powodów sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r.

Tak dokonana kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała zatem jakichkolwiek naruszeń, które warunkowałby uchylenie przedmiotowego postanowienia. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.