Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1818/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145, art. 183, art. 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 13, par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3, art. 5, art. 28, art. 35, art. 50
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/19 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 listopada 2019 r., VII SA/Wa 842/19, oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2018 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Chełma z 1 sierpnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że J. K., na którego wniosek wszczęto postępowanie, nie jest stroną, a to obliguje organ do umorzenia postępowania. Organ wskazał, że J. K. nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, a projekt dotyczy budynku gospodarczo-garażowego z otoczeniem (korekta ukształtowania, utwardzenie wewnętrzne, zieleń, elementy małej architektury - murki terenowe, infrastruktura techniczna). Wnioskodawca swój interes prawny wywodzi z prawa współwłasności działek o nr ew. [...] i [...] ([...] nr [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...], a działka o nr ew. [...] jest od niej oddzielona działką o nr ew. [...]. GINB wyjaśnił, że sam fakt, iż podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej nie jest wystarczający do uznania za stronę. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że budynek o wys. 6,055 m leży 4,52 m od granicy działki nr [...] i 10 m od znajdującego się na niej budynku, a 2 miejsca postojowe ok. 18 m od granicy działki nr [...] i ok. 24 m od znajdującego się na niej budynku. Nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji, skoro nie ogranicza jej zagospodarowania. Nie przesłania obiektów (istniejących i potencjalnych - § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wysokość obiektu (6,055 m) i odległość od budynku na działce o nr ew. [...] (10 m) jest większa niż wysokość przesłaniania. Właściciel może wybudować budynek z oknami w stronę działki inwestycyjnej w odległości 4 m. Odległość między budynkami wynosiłaby 8,52 m, a więc więcej, niż wysokość przesłaniania. Nieruchomości J. K. nie znajdują się też w obszarze oddziaływania w rozumieniu § 12, § 19, § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) i § 271 (bezpieczeństwo pożarowe). GINB nie podzielił stanowiska, że wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. II OSK 649/18 potwierdza, iż ww. działki znajdują się w strefie oddziaływania, skoro wydano go w innej sprawie i w trybie ustawy Prawo wodne. Wskazał, że ww. sprawie nie przesądzono, że zmieniono stan wody na gruncie, tylko wskazano na konieczność wyjaśnienia tej kwestii. Organ podkreślił, że projekt zagospodarowania terenu nie przewiduje zmian ukształtowania terenu, stąd J. K. nie może wywodzić interesu prawnego z § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. Niemniej organ podał, że w wyroku z 12 października 2017 r. II SA/Lu 316/17 WSA w Lublinie przyjął, że "bezspornym jest, że właściciele działki nr [...] zagospodarowując ją w 2010 r. dokonali nawiezienia ziemi w celu wyrównania terenu i użyźnienia działki oraz, że działka nr [...] ma niekorzystne położenie w stosunku do działki nr [...] (położona niżej)". Niekorzystne położenie działki istniało już zatem przed wydaniem decyzji z 1 sierpnia 2016 r., jak i inwestor nie przewidział zmian ukształtowania terenu oraz naturalnego spływu wód.

Zdaniem GINB interesu prawnego skarżący nie może też wywodzić z blokowania swobodnego przypływu fal przez inwestycję. Jak wskazał WSA w Lublinie w nieprawomocnym wyroku z 13 lutego 2018 r. II SA/Lu 1095/17, dotyczącym ww. inwestycji na nieporozumieniu opiera się argumentacja skarżącego, że uznanie go za stronę uzasadnia to, że inwestycja będzie zakłócać jego urządzenia elektroniczne. Takie oddziaływanie, o ile miałoby miejsce, nie może potwierdzać, że obiekt ogranicza zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Za bezzasadny Sąd uznał więc obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego informatyka. Organ zaznaczył, że stanowisko to dot. wniosku J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, ale jest aktualne także w tej sprawie.

Według GINB, skoro brak przymiotu strony jest oczywisty, to chybiony był zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. wobec nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z zakresu geodezji, stosunków wodnych, telekomunikacji i informatyki. . Organ stwierdził, że bez wpływu pozostaje też argumentacja odwołania co do prawidłowości postępowania wznowieniowego wobec decyzji z 1 sierpnia 2016 r. W tym bowiem postępowaniu ocenia się wyłącznie, czy wnioskodawca ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargą J. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 10, 28, 75 § 1, 77, 80 k.p.a., art. 84, 107 §1 i 136 k.p.a., art. 5 ust. 9, ust. 2a, ust. 2 pkt b, art. 3 pkt 20, art. 28 Prawa budowlanego, art. 2 Prawa geodezyjnego, art. 29 Prawa wodnego, § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę podkreślił, że żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść podmiot, który nie posiada interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie (również potencjalne) jego interesu prawnego. W sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są to podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi tylko odrębną sprawę pod względem procesowym wobec postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego. Nie ma zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania pozostaje zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taka sytuacja miała w ocenie Sądu miejsce w tym przypadku, bowiem wnioskodawca nie mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 1 sierpnia 2016 r. z uwagi na brak prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu własnej nieruchomości w związku z opisaną inwestycją. Przesądza o tym usytuowanie oraz wielkość budynku gospodarczo-garażowego.

Sąd wyjaśnił, że według ustaleń organów dokonanych na podstawie dokumentacji projektowej, wysokości budynku garażowo - gospodarczego wynosi 6,05 m, który oddalony jest od budynku na działce skarżącego o nr ew. [...] o 10 m. Jest to zatem odległość większa niż wysokość przesłaniania, co sprawia, że brak jest jakichkolwiek podstaw do badania, czy zachowano wymogi, o których mowa w § 13 cyt. rozporządzenia. Wysokość przesłaniania mierzy się bowiem od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Bez znaczenia pozostawało zatem położenie i wielkość okien w budynku mieszkalnym przesłaniającej części, skoro jest ona mniejsza od odległości między budynkami. Z uwagi na powyższe nie istnieją również w ocenie Sądu żadne prawne ograniczenia w usytuowaniu potencjalnej zabudowy na nieruchomości skarżącego w przewidzianej przez prawodawcę odległości 4 m ścianą z oknami (§ 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych). Odległość między budynkami wynosiłaby w takim przypadku 8,52 m, a więc więcej, niż wysokość przesłaniania.

Nie zostały również zdaniem Sądu ograniczone prawa wnioskodawcy wynikające z § 19, § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), jak i § 271 (bezpieczeństwo pożarowe). Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie zatwierdzono projektu budowlanego przewidującego wykonanie robót skutkujących zmianą kierunku spływu wód opadowych. Odpowiada on naturalnemu ukształtowaniu terenu istniejącemu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Inną kwestią jest natomiast ewentualne istotne odstąpienie w toku budowy od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Może ono skutkować tylko wszczęciem postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Nie świadczy jednak o interesie prawnym skarżącego w niniejszej sprawie, skoro obszar oddziaływania wyznacza pozwolenie na budowę, a nie sposób zrealizowania budynku. Nie ma również zdaniem Sądu racji skarżący upatrując własny interes prawny w ograniczaniu dostępu do usług telekomunikacyjnych, skoro inwestycja dotyczy, niedużego, jednokondygnacyjnego budynku i to o funkcji gospodarczo-garażowej. Ponadto, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego skarżący pominął, że przepis ten nie odnosi się do istniejących budynków, tylko wyłącznie do obowiązku zapewnienia obiektowi projektowanemu i budowanemu dostępu do usług telekomunikacyjnych, w tym szerokopasmowego dostępu do Internetu. Nie mógł zatem zostać naruszony.

Sąd uznał, że bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącego w tej sprawie pozostawał też wyrok NSA II OSK 649/18 z 15 stycznia 2019 r. (oddalający skargę kasacyjną SKO od wyroku WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 316/17), z uwagi na fakt, że zapadł on w zupełnie innej sprawie, bo toczącej się w trybie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nie stwierdzono w nim również - jak sugerował skarżący - że roboty przeprowadzone na działce inwestycyjnej doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie. Uchylając decyzje organów obu organów odmawiających zobowiązania do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie Sąd pierwszej instancji (jak i NSA podzielając to stanowisko) wskazał tylko na wymóg wnikliwego wyjaśnienia tych okoliczności.

W świetle przedstawionych rozważań nie można było w ocenie Sądu podzielić argumentacji, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. A to z kolei oznacza, że skarżący nie mógł skutecznie domagać się zbadania, czy decyzja Prezydenta Miasta Chełm z 1 sierpnia 2016 r. obarczona jest wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, 8, 10, 28, 75 § 1, 77, 80 k.p.a. oraz art. 84, 107 §1 i 136 k.p.a. i w tym stanie rzeczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, ti.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a i art 144 § 4 p.p.s.a przez oddalenie skargi przez Sąd i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skarg, i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, gdy zainteresowany taki interes posiada,

b) art. 7, 77 S 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w tym nieprzeprowadzenia koniecznych dowodów i błędną ocenę dowodów zgromadzonych już w sprawie, co skutkowało poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych przez:

i. nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłych z zakresu geodezji i geologii, stosunków wodnych oraz telekomunikacji i informatyki, gdy ekspertyzy te było konieczne w celu ustalenia, czy budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], położonej w [...] znajduje się w strefie oddziaływania na nieruchomość należącej do skarżącego i jego żony,

ii. pominięcie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. II OSK 649/18, z którego wynika, że sposób zagospodarowania terenu przez właścicieli działki nr [...] mógł spowodować (i spowodował) zmianę naturalnego spływu wód opadowych na sąsiednią nieruchomość,

iii. nie odniesienie się do zarzutu, iż projekt zabudowy działki nr [...] i wynikające z niego usytuowanie budynku pozbawia skarżącego dostępu do usług telekomunikacyjnych,

iv. pominięcie, iż wskutek intensywnego nawożenia ziemi przez małż. S. doszło do podniesienia poziomu ich działki, a więc zmieniono jej ukształtowanie naturalne w stosunku do danych wynikających z map zewidencjonowanych w zasobie geodezyjno-kartograficznym, gdy obowiązkiem organów zgodnie z art. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego jest kontrola ze stanem faktycznym przyjętych opracowań,

v. pominięcia, iż usytuowanie projektowanego budynku użytkowo-gospodarczego skutkuje brakiem odpowiedniego dostępu do światła dziennego w budynku należącym do skarżącego,

II. prawa materialnego tj.:

1. art. 5 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do oceny czy zamierzenie inwestycyjne umożliwia właścicielowi sąsiedniej działki korzystanie z usług telekomunikacyjnych (ust. 1 pkt 2a),

2. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez wadliwe przyjęcie, że właściciel działki sąsiadującej z działką, której dotyczy pozwolenie na budowę, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy jego działka znajduje się strefie oddziaływania inwestycji,

3. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezastosowanie, gdy projektowane prace budowlane skutkować mogły (i skutkowały) dokonaniem zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości,

4. § 13 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezastosowanie, gdy projektowane prace budowlane skutkować mogły (i skutkowały) brakiem dostępu do światła naturalnego w sąsiedniej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie w całości przez uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów przede wszystkim zaznaczyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w którym skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 1 sierpnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w [...]. Trafnie przyjęto w realiach tej sprawy, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W ocenie Sądu odwoławczego zasadnie więc Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. tj. oddalenia skargi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, zasadniczym zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć, było to czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 1 sierpnia 2016 r. nr 133/16. Stroną postępowania nieważnościowego są nie tylko podmioty, które mogły zainicjować postępowanie administracyjne w trybie zwykłym, bądź w nim uczestniczyć, ale też podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja, w której osoba, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, będzie miała status strony w postępowaniu nadzwyczajnym.

Weryfikacja legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, która powołuje się na własny interes prawny, winna odbywać się w ramach postępowania rozpoznawczego a więc żądanie takiej osoby będzie wszczynać postępowanie. Tylko w toku postępowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – patrz wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. II OSK 2872/12. Takie właśnie rozstrzygnięcie wydano w tej sprawie uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji.

Zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczy pozwolenia na budowę, tyle że prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym. Stąd też słusznie dokonywano oceny w tej sprawie przymiotu strony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a.), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy a należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę (czy też w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności). W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron.

Przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa ochrony środowiska, prawa wodnego itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, nie zaś interesów faktycznych.

Zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę - co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji.

W tej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa współwłasności działki o nr ew. [...] i [...] ([...] nr [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...],a działka o nr ew. [...] jest od niej oddzielona działką o nr ew. [...]. Jednakże samo to sąsiedztwo z działką, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania skarżącego za stronę postępowania nieważnościowego. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jak i zarzut obrazy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Z bezspornych ustaleń tej sprawy wynika, że projektowany budynek gospodarczo-garażowy o wysokości 6,055 m usytuowany został w odległości 4,52 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 10 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego skarżącego. Natomiast dwa miejsca postojowe zaprojektowane na działce nr [...] zostały zlokalizowane w odległości około 18 m od granicy działki nr [...] i około 24 m od budynku mieszkalnego skarżącego. Słusznie zatem przyjęto, w realiach tej sprawy, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę nie powoduje bowiem ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów – w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr [...] i [...].

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej źródłem interesu prawnego skarżącego właściciela nr ew. [...] nie mogły być wskazywane przez niego ograniczenia w dostępie do usług telekomunikacyjnych i związany z tym zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Brak jest uzasadnionych prawnie podstaw by przyjąć tezę skarżącego, że realizacja parterowego budynku gospodarczo-garażowego, o wymiarach i konstrukcji wskazanych w projekcie budowlanym, stanowić może źródło zakłóceń i utrudnień pracy urządzeń elektronicznych (strona 8 skargi kasacyjnej). Wniesiony środek odwoławczy w tym zakresie nie przedstawia również wymaganej argumentacji poza ogólnym twierdzeniem o ewentualnych utrudnieniach w zakresie dostępu do usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu odwoławczego skarżący przede wszystkim w żaden sposób nie uwiarygodnił swych twierdzeń w tym zakresie. Całkowicie bezzasadne było więc domaganie się przez skarżącego przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu telekomunikacji i informatyki (strona 8 skargi kasacyjnej). Jednakże przepis art. 5 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej dotyczy obowiązku zapewnienia obiektowi projektowanemu i budowanemu dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do internetu. Nie odnosi się więc w żadnym stopniu do istniejących budynków sąsiednich - tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 20 sierpnia 2019 r. II OSK 2034/18.

W realiach tej sprawy brak jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanek do uznania za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej niezastosowania § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten dotyczy zakazu zmiany naturalnego spływu wód i stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W realiach tej sprawy zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany nie daje podstaw do stwierdzenia, że w wyniku projektowanych robót budowlanych zmianie ulegnie kierunek spływu wód opadowych, skoro odpowiada on naturalnemu ukształtowaniu terenu przed budową. Projekt zagospodarowania działki nie przewiduje zmian ukształtowania terenu w wyniku, których wody opadowe zostałyby skierowane na działkę skarżącego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w postępowaniu o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje oceny, czy przedłożony projekt, wraz z projektem zagospodarowania działki, spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 omawianej ustawy. Odrębna kwestią, nie podlegającą badaniu w tym postępowaniu, są ewentualne istotne odstępstwa w toku realizacji inwestycji od zatwierdzonego projektu a to stanowi podstawę do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak w tej sprawie projekt zagospodarowania działki nie przewiduje zmian ukształtowania terenu, które prowadziłyby do kierowania wód opadowych na działkę skarżącego, stąd też nie można skutecznie mówić o niezastosowaniu § 29 wskazanych wyżej warunków technicznych.

Nie jest także sporne, iż skarżący w ramach sądowej kontroli legalności decyzji kwestionował wydane w postępowaniu przed organami samorządowymi decyzje w przedmiocie odmowy zobowiązania inwestora do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, które wyrokiem WSA w Lublinie z 12 października 2017 r., II SA/Lu 316/17, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. II OSK 649/18 oddalił wniesioną przez SKO skargę kasacyjną od wyroku w sprawie II SA/Lu 316/17. Zdaniem skarżącego treść tego ostatniego wyroku NSA została pominięta przy rozstrzyganiu tej sprawy, skoro jego zdaniem właściciel działki nr [...] mógł spowodować i spowodował zmianę naturalnego spływu wody na sąsiednią nieruchomość. Zdaniem Sądu odwoławczego wskazana wyżej sprawa dotycząca zmiany stosunków wodnych na gruncie, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie została ostatecznie rozstrzygnięta, lecz przede wszystkim nie miała ona wpływu na wynik niniejszego postępowania nieważnościowego. W/w wyroki zapadły w odrębnej sprawie, rozstrzyganej w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 2019 ze zm.) i wynika z nich potrzeba ponownego zgodnego z regułami procedury administracyjnej przeprowadzenia postępowania, cele ostatecznego rozstrzygnięcia w opisywanym zakresie. Jednakże z orzeczeń wskazanych wyżej nie wynika, by w sprawie przesądzono, iż doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla skarżącego. W wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. II OSK 649/18 zaznaczono - iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i przy wydaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawo wodne, opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Zarówno bowiem ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy taka zmiana została wywołana działaniem właściciela działki nr [...] a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania ewentualnym szkodom przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy". Ustalenie w okolicznościach tej sprawy czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich wymagało "wiedzy specjalnej", a nie ogólnej. Zatem ww. orzeczenia wiążą organy samorządowe i zobowiązują je do wnikliwego wyjaśnienia czy doszło do niedozwolonej zmiany stosunków wodnych na gruncie, co będzie wyjaśniane w odrębnym postępowaniu, które, co już wyżej zaznaczono, nie ma wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącego w tej sprawie.

Nie jest również zasadny zarzut niezastosowania w sprawie § 13 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji, gdy projektowane prace skutkować mogły brakiem dostępu do światła naturalnego w sąsiedniej nieruchomości. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie wynikają z racjonalnych przesłanek, które chociażby zostały uprawdopodobnione. Dodatkowo wskazać należy, iż przepis tego § 13 został powołany w kasacji nieprecyzyjnie, bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej, co dodatkowo utrudnia rozpoznanie tego zarzutu.

Natomiast mając na uwadze treść § 13 cytowanego rozporządzenia zgodnie z ust. 1 tego aktu odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Z uwagi na powyższe uregulowanie, w ujawnionym wyżej stanie faktycznym sprawy, nie można przyjąć, by działka skarżącego znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisem § 13 rozporządzenia. Odległość dzieląca realizowany budynek od budynku skarżącego na działce nr [...] wynosi 10 m, zaś budynek przesłaniający posiada wysokość 6,055 m (zobacz Projekt budowlany, rysunek A-7 str. 24) a zatem odległość ta jest większa aniżeli wysokość przesłaniania, o której stanowi § 13 ust. 1 pkt 1a wskazanego rozporządzenia. Z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 13 powoływanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał by wskazywany w kasacji § 60 ust. 2 omawianego rozporządzenia mógł stanowić źródło interesu prawnego w tej sprawie, skoro, jak wynika z analizy akt sprawy, spełnione zostały warunki wynikające z art. § 60 rozporządzenia dot. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku skarżącego. Negowanie tego, bez poparcia odmiennego twierdzenia stosownym dowodem, czyni podnoszony zarzut w tym zakresie nieusprawiedliwionym.

Zatem mając na uwadze przedstawione rozważania uznać należy, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie zakończone umorzeniem postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. nie było dotknięte naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż zdaniem Sądu odwoławczego wszystkie istotne elementy tego postępowania niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcie zostały właściwie wyjaśnione.

Jedynie na marginesie zaznaczyć należy, iż organy orzekające w sprawie w motywach swego rozstrzygnięcia przywoływały postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego właśnie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Chełm z 1 sierpnia 2016 r. znak [...], wszczętym na żądanie skarżącego i A. S.-K.. W postępowaniu tym zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z 20 września 2017 r. wydano decyzje o odmowie uchylenia kwestionowanej decyzji w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na to, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Chełma 1 sierpnia 2016 r. Sądy administracyjne w pełni podzieliły to stanowisko - patrz wyrok WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r. II SA/Lu 1095/17 o oddaleniu skargi J. K., zaś skarga kasacyjna J. K. od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 20 sierpnia 2019 r. II OSK 2034/18. Tym samym również i w postępowaniu wznowieniowym, gdzie podnoszono tożsame zarzuty co w niniejszej sprawie, nie przyznano skarżącemu przymiotu strony w sprawie dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II GSK 1096/13). Tymczasem w tej sprawie, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący w istocie zakwestionował prawidłowość dokonanej przez sąd oceny prawnej dotyczącej umorzenia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wiąże ten zarzut w szczególności z brakiem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i polemizuje w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wytknięcie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczne w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania – patrz wyrok NSA z 21 lutego 2023 r. III OSK 6306/21. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, stąd też nie można skutecznie czynić mu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze brak usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.