Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2385/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64b
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 29 września 2022 r. znak: 16/KPZ/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz A.M .kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2385/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 września 2022 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: "Kpa" w związku z art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) - dalej: "Prawo wodne z 2001 r ", oraz art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020 r. poz. 310 z późn. zm.) - dalej: "Prawo wodne z 2017 r.", po ponownym rozpatrzeniu odwołania Pani A. M. oraz Pana C. M., od decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w B. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu), zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] obręb [...] – Z., przy ul. [...] w B., poprzez odtworzenie rowu otwartego po trasie jego przebiegu tj. z osią dna rowu na granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...] oraz o nr ew. [...] - uchylił decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w B. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, że decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w B., dalej: "Dyrektor PGW WP ZZ w B., nakazał właścicielom działek o nr. ew. [...] (połączone działki o nr. ew. [...]), [...] (obecnie działka [...]) i [...] obręb [...] – Z., na częściach gruntu stanowiących ich własność, przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu), dalej także "rów zachodni", zlokalizowanego na działkach o nr. ew. [...], obręb [...] – Z. przy ul. [...], poprzez odtworzenie rowu otwartego po trasie jego przebiegu tj. z osią dna rowu na granicy pomiędzy działkami nr. ew. [...] oraz o nr. ew. [...]. Wyszczególnił warunki określające odtworzenie rowu otwartego tj.: szerokość w koronie rowu otwartego - min. 2 m i parametrach rowu (nachylenie skarp, głębokość, szerokość dna, rzędne, itp.), które powinny być dobrane na podstawie obliczeń ilości odprowadzanych wód ze zlewni rowu. Zalecił by skarpy i dno odtworzonego rowu otwartego oczyścić z murowanych elementów, warstwy gleby, drzewostanu, krzewów itp. i obsiać mieszanką traw. Określił także termin wykonania ww. prac.

Pismem z dnia 2 marca 2020 r. odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył Pan C. M., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

• art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r., poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie możliwym jest wyłącznie przywrócenie poprzedniej funkcji rowu poprzez odtworzenie rowu po trasie jego przebiegu, z osią dna rowu na granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...] oraz o nr. ew. [...];

a także naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wyniki sprawy, tj.:

• art. 84 § 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dopuszczenia

i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych specjalistów, na skutek błędnego przyjęcia przez organ, że dalsze badanie historycznego przebiegu rowu nie powinno być przedmiotem tego postępowania administracyjnego, podczas gdy ani sam fakt istnienia rowu ani też jego przebieg nie został należycie wykazany i przesądzony oraz stanowi okoliczność sporną między stronami, stąd też zasadnym jest zasięgnięcie wiedzy specjalistycznej w tym zakresie;

• art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa, poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się w nieuzasadnionym uznaniu, że: "na granicy działek nr. geod. [...] doszło do celowego działania, które doprowadziło do zasypania urządzenia wodnego tj. rowu na skutek czego możliwa była (nielegalna) rozbudowa budynku na działce o nr. geod. [...]", a także że "obecność zabudowań na działce nr geod. [...] nie musi być uwzględniona w zakresie odtworzenia rowu pomiędzy działkami nr geod. [...] i tym samym mieć wpływ na orzeczenie niniejszej decyzji";

• art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa, poprzez oparcie zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń w sprawie wyłącznie na twierdzeniach Pani A. M.

• art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W związku z powyższym, pełnomocnik Strony zawnioskował o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Pismem z dnia 3 marca 2020 r. odwołanie od ww. decyzji złożył również Pan A. C. S. Zwrócił on uwagę, że podtapianie działek o nr. ew. [...] jest wynikiem zasypania odcinka urządzenia wodnego wzdłuż granicy między działek o nr. ew. [...]. Urządzenie wodne wzdłuż działek o nr. ew. [...] jest konserwowane. Poinformował również o modernizacji drogi (ul. [...]) i zabudowę przepustu, którą odprowadzano pod drogą wody spływające rowem zachodnim. W jego ocenie prace drogowe pogorszyły warunki wodne na ww. nieruchomościach.

Decyzją z dnia 18 marca 2021 r., nr 4/KPZ/2020, znak: KPZ.523.4.2020.JK, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, uchylił decyzję Dyrektora PGW WP ZZ w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Pismem z dnia 31 marca 2021 r., sprzeciw od przedmiotowej decyzji wniosła Pani A. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała na naruszenie następujących przepisów:

• art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r., poprzez uchylenie decyzji Organu I instancji i przyjęcie przez Organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. niezbędne jest ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki o nr. ew. [...] dochodziło przed wybudowaniem ul. [...], podczas gdy wyjaśnienie powyższego nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy;

• art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 136 Kpa poprzez uchylenie decyzji Organu I instancji i przyjęcie przez Organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. niezbędne jest ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki o nr. ew. [...] dochodziło przed przebudowaniem ul. [...], podczas gdy wyjaśnienie powyższego mogło nastąpić poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron i świadków;

• art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie przez Organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. niezbędne jest ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki o nr. ew. [...] dochodziło przed przebudowaniem ul. [...], podczas gdy taka przesłanka uchylenia pomija art. 153 ustawy Ppsa i moc wiążącą ocen prawnych i wskazań wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych tj. pomija to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2598/17, wskazał, że w niniejszej sprawie, w granicach art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie jest konieczne dokonywanie szerszych ustaleń w zakresie kształtowania gospodarki wodnej w całej okolicy, co w ocenie wnoszącej sprzeciw oznacza, że nie jest konieczne sprawdzanie, czy i w jaki sposób przebudowa ul. [...] wpłynęła na kształtowanie gospodarki wodnej w terenie.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci zdjęć z 2018 r. i 2019 r. obrazujących, że po powstaniu rowu od strony ul. [...] były zalania działki Skarżącej i gruntów sąsiednich, oraz fotografii z 2013 r. z uwagi na fakt, że zabudowanie rowu odprowadzającego wodę miało miejsce jeszcze w 2013 r., kiedy to stawiane były ogrodzenia z metalowych przęseł przez właściciela działki o nr. ew. [...].

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt. VII SA/Wa 729/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Prezesa PGW WP uznając, że Organ ten dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie okazały się prawidłowe, gdyż nie mają one istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe, Prezes PGW WP był zobowiązany do wzięcia pod uwagę ocenę prawną wskazaną w ww. wyroku WSA w Warszawie oraz dokonania powtórnej analizy decyzji Dyrektora PGW WP ZZ w B., z uwzględnieniem zarzutów w złożonych przez strony w środkach odwoławczych.

Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. o nr. 25/KPZ/2021, Prezes PGW WP umorzył postępowanie odwoławcze w części zainicjowanej przez Pana A. C. S., ze względu na fakt, że przestał być on właścicielem nieruchomości o nr. ew. [...] obręb [...] Z. (powstałej z wyniku podziału działki o nr. ew. [...] obręb [...] Z., B. Obecnym właścicielem nieruchomości jest firma [...] Sp. z o.o.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2021 r., nr 2/KPZ/2022, Prezes PGW WP uchylił decyzję Dyrektora PGW WP ZZ w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. sprzeciw od przedmiotowej decyzji wniosła Pani A. M., zaskarżając ją w całości oraz wniosła o zasądzenie na rzecz wnoszącej sprzeciw kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

• "art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r., poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Organu I instancji i przyjęcie przez Organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne niezbędne jest zakończenie postępowania toczącego się w trybie art. 51 Prawa budowlanego przed organami nadzoru budowlanego, co uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania w przedmiocie odtworzenia urządzenia wodnego:

• art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r., poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wobec przyjęcia przez Organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b ustawy Prawo wodne niezbędne jest przeprowadzenie przez Organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego;

• art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r., poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wobec przyjęcia przez Organ II instancji, że organ I instancji wadliwie odkodował hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego;

• art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Organu I instancji i przyjęcie przez Organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. niezbędne jest zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego".

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt. VII SA/Wa 474/22, WSA w Warszawie uchylił decyzję Prezesa PGW WP uznając, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie okazały się prawidłowe, gdyż nie mają one istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Doręczenie odpisu wyroku oraz zwrot akt nastąpiły pismami z dnia 19 maja 2022 r. oraz 27 czerwca 2022 r.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu akt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którymi starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, w zakresie pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym pod pojęciem przepisów dotychczasowych należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., IIOW 54/15 i IIOW 55/15). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej).

Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r., który wskazuje, iż w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne z 2001 r., poprzez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności są to budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Podkreślono również to, że urządzenia wodne, takie jak rowy, są obiektami infrastruktury o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość. Ich prawidłowe funkcjonowanie uzależnione jest od skoordynowanych działań służących jego utrzymywaniu na całej długości (zobacz: postanowienie NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II OW 184/13, postanowienie NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OW 197/18, postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 146/11).

Decyzja wydana w trybie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. ma doprowadzić do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, niemniej przesłanką jej wydania jest wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodujące zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Decyzja wydana w celu przywrócenia funkcji urządzenia nie zawsze musi prowadzić do jego całkowitego odtworzenia w pierwotnej postaci, gdyż może to w okolicznościach danej sprawy okazać się zbędne, np. w przypadku poprawy stosunków wodnych czy też ich istotnej zmiany. Decyzja taka nie może być natomiast wydawana w celu realizacji nowego urządzenia wodnego. W takiej bowiem sytuacji właściwą drogą jest wystąpienie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja taka nie może być również wydana w odniesieniu do urządzenia wodnego, które nie zostało wybudowane legalnie.

Decyzja podejmowana na podstawie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. jest rozstrzygnięciem fakultatywnym, a więc pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie do organu należy decyzja o jej podjęciu lub niepodjęciu. Aby można było zastosować przepis art. 64b Prawo wodne z 2001 r., organ administracji musi wykazać: 1) że na danym terenie występuje urządzenie wodne, 2) kto jest władającym tym urządzeniem wodnym, 3) że doszło do nienależytego utrzymania tego urządzenia, 4) nienależyte utrzymanie spowodowało zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Do organu administracji należy wybór rodzaju nakazu orzeczonego w decyzji, ale faktycznie będzie on miał miejsce jedynie w przypadku zmiany funkcji urządzenia wodnego. W sytuacji, w której następuje szkodliwe oddziaływanie na grunty, niezwiązane ze zmianą funkcji urządzenia wodnego, nakazać można jedynie likwidację szkód.

Po ponownym zapoznaniu się z materiałem dowodowym niniejszej sprawy, Organ II instancji stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. w stosunku do przedmiotowego urządzenia wodnego, zwanego rowem zachodnim. Z akt sprawy wynika, że urządzenie to na odcinku przebiegającym w granicach działek o nr. ew. [...] nie istnieje od połowy lat 80-tych XX wieku. Podkreślono, że wyznaczenie rowu zachodniego w dokumentach planistycznych lub ewidencji gruntów i budynków nie oznacza, że faktycznie mamy z nim do czynienia. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Nie oznacza jednak, że o tym czy mamy do czynienia z urządzeniem wodnym decyduje organ prowadzący ewidencję. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 tej ustawy,

ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji (o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami). Z definicji tej wynika, że zapisy ewidencji mają charakter deklaratoryjny (potwierdzający istniejący stan), a nie konstytutywny (tworzący, kształtujący). Z uwagi na powyższe nie są więc najistotniejsze zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny. Z akt sprawy, zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, nie wynika aby obecnie w obrębie granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...] realnie istniało jakieś urządzenie wodne, na co wskazuje także Pani A. M. we wniosku z dnia 2 lutego 2012 r., skierowanym do Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miasta B. (informuje o zabudowaniu przedmiotowego rowu), znajdujące się w aktach sprawy ekspertyzy czy zeznania świadków. W materiale dowodowym pojawia się wręcz zwrot "odtworzenie" rowu zachodniego, co wskazuje na fakt, że nie istnieje on obecnie w terenie.

Z akt sprawy wynika, że część rowu zachodniego na działce o nr. ew. [...] została zabudowana. Natomiast art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. ma zastosowanie tylko wówczas, kiedy wskutek braku wykonywania prac konserwacyjnych i utrzymaniowych urządzenie wodne straciło funkcję, dla której zostało wybudowane lub w wyniku nieutrzymywania negatywnie oddziałuje na grunty. Efektem zaniechania takich prac jest wypłycenie rowu, jego zarośnięcie, pojawienie się podrostów krzewów i drzew w jego obrysie. Zasypania lub zabudowania urządzenia wodnego nie można natomiast utożsamiać z brakiem prac utrzymaniowych, a z likwidacją takiego urządzenia wodnego. Dlatego w niniejszym przypadku zastosowanie mógłby mieć art. 190 Prawa wodnego z 2017 r. (dawny art. 64a Prawa wodnego z 2001 r.), zgodnie z którym właściciel urządzenia wodnego może wystąpić o jego legalizację (ust. 1), właściwy organ w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia obowiązek jego likwidacji (ust. 13) lub właściwy organ w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych (ust. 14).

Wskazano, że urządzenie wodne, takie jak rów zachodni, jest urządzeniem liniowym, niepodzielnym w zależności od nieruchomości, przez które przebiega lub stanu utrzymania jego fragmentów. Dlatego nie ma możliwości zastosowania w niniejszym przypadku instytucji podzielności decyzji i orzeczenia w części dotyczącej przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego zlokalizowanego w granicach działek o nr. ew. [...] oraz w części dotyczącej urządzenia wodnego zlokalizowanego w granicach działek o nr. ew. [...]. Fakt likwidacji fragmentu rowu zachodniego stanowiącego końcowy odcinek tego urządzenia powoduje, że całe urządzenie wodne traci swoją wcześniejszą funkcję, tj. rów odprowadzający wodę z danego obszaru do systemu odbioru wód staje się rowem bezodpływowym. Tym samym nałożenie nakazu przywrócenia wcześniejszej funkcji rowu zachodniego położonego w obrębie granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...] jest niemożliwe, bowiem przeprowadzenie prac przywracających wcześniejsze parametry rowu nie przyczynią się do tego, że urządzenie to będzie funkcjonować i będzie odprowadzać wody z odwadnianego terenu dalej na południe, poza działkę o nr. ew. [...]. Prace te nie spowodują również tego, że rów bezodpływowy stanie się rowem odprowadzającym. Działania wynikające z nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. na odcinku przebiegającym w granicy działek o nr. ew. [...] nie przyniosą zatem oczekiwanego efektu.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzono, że art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. nie mógł mieć zastosowania w niniejszym przypadku od momentu zabudowania/zasypania południowego odcinka rowu zachodniego w obrębie granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...]. Postępowanie to było bezprzedmiotowe od momentu, w którym fragment tego urządzenia przestał istnieć w terenie (połowa lat 80-tych XX wieku), czyli także 2 lutego 2012 r., kiedy Pani A. M. zwróciła się do Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miasta B. o podjęcie działań mających na celu uporządkowanie gospodarki wodnej w obrębie działek o nr. ew. [...] i ul. [...].

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy administracyjnej, będącej konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego (podobnie wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98), tj. istnienia takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Przy czym bezprzedmiotowość występuje w przypadku braku podstawy prawnej lub faktycznej do rozpatrzenia sprawy przez określony organ administracji (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 428/01). Sytuacja taka może istnieć już od początku postępowania (bezprzedmiotowość pierwotna), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, albo wystąpić dopiero w jego trakcie (bezprzedmiotowość wtórna).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Organ II instancji uchylił decyzję Dyrektora PGW WP ZZ w B. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], i umorzył postępowanie Organu I instancji w tym zakresie.

Skargę na tę decyzję złożyła A. M.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem:

1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2598/17, z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21 oraz z dnia 28 kwietnia 2022r. sygn.

akt VII SA/Wa 474/22, w sytuacji, gdy ocena i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym do zasadności zastosowania przez organ administracyjny normy prawnej art. 64b prawa wodnego z 200Ir. oraz ew. konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego lub zlecenie ekspertyzy celem ustalenia parametrów prac do wykonania, wiąże organ administracyjny, zaś przepisy prawa, ani okoliczności faktyczne istotne w sprawie nie uległy zmianie,

2) art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego tj. z dnia 14 września 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, podczas, gdy w nin. sprawie istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem przedmiot sprawy, jakim jest nie w pełni sprawny rów melioracyjny istniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zatem postępowanie nie było bezprzedmiotowa w konsekwencji naruszenie art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. (Dz.U. 2017r. poz. 1566 z późn. zm.) w zw. z art. 54 b ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. 2017 poz. 1121 z późn. zm.) poprzez nienakazanie uczestnikom postępowania wykonania określonych czynności zmierzających do udrożnienia rowu melioracyjnego z uwagi na fakt zabudowy rowu w stosunkowo niewielkim jego zakresie, w sytuacji, gdy ustawodawca nie warunkował nakazania udrożnienia/naprawy rowu od tego, czy prace mogę być wykonane na całej długości rowu.

3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- całkowicie dowolne ustalenie przez organ, że zabudowa budynkami rowu nastąpiła na końcowym odcinku, co czyni rów bezodpływowy, podczas gdy za budynkami powinien istnieć rów, tylko, że został on częściowo zasypany,

- całkowicie dowolne ustalenie przez organ, że przeprowadzenie prac przywracających wcześniejsze parametry rowu nie przyczyni się do tego, że urządzenie - rów melioracyjny - będzie funkcjonować i odprowadzać wody, podczas gdy żaden dowód nie został przeprowadzony przez organ na taką okoliczność, a przede wszystkim nie dopuszczono dowodu z ekspertyzy/opinii specjalistów, którzy potwierdziliby stanowisko organu, nie przeprowadzono wizji w terenie w ramach postępowania przed organem II instancji, a przy tym z opinii D. K. z czerwca 2014r. wynika, że rów został zasypany w związku z budową obiektów "w ostrej granicy z działką A. M.", zaś z doświadczenia życiowego wynika, że wykonanie prac naprawczych na odcinku rowu, umożliwiłoby chociaż częściowy odbiór wód, a w konsekwencji polepszenie sytuacji wodnej na działkach sąsiadujących z rowem, w tym na działce A. M. i co jest niezbędne do uregulowania stosunków wodnych na działce [...] należącej do A. M. oraz działkach sąsiednich.

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wnosiła również o dopuszczenie dowodu z:

- mapa ewidencyjna na fakt przebiegu rowu oraz przekierowania wód na działkę A. M.,

- dokumentacji zdjęciowej na fakt, że na działce A. M. pojawiło się sitowie

- dokumentacji zdjęciowej na fakt szerokości podmurówki ogrodzenia (ok. 12 cm) - opinii D. K. na fakt, że zabudowa istnieje w ostrej granicy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga była zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zyskały aprobatę Sądu.

Kontroli Sądu poddano decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie umarzającą postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu).

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie trzykrotnie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W realiach niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu sygn. akt IV SA/Wa 2598/17 kontrolując postępowanie organów administracyjnych zakwestionował prawidłowość zastosowania art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r., zasadniczo wskazując, że przywołany wyżej przepis służy przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego a nie może być podstawą powstania nowego urządzenia wodnego, jak to uczyniły organy w kontrolowanym postępowaniu.

Zauważyć jednak należy, że Sąd nie dostrzegł przesłanek do uznania bezprzedmiotowości tego postępowania.

Następne dwa orzeczenia WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 729/21 i VII 474/22 wydane zostały na skutek złożonych sprzeciwów.

W związku z tym wskazać należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo więc nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/22 wyraźnie wskazał, że "Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1618/21; 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1221/21; z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21).

W konsekwencji, zdaniem Sądu art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, ocenia wprawdzie co do zasady istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w tej konkretnej sprawie, stanowiących niejako źródło uchylenia decyzji organu I instancji (podobnie wyrok NSA z 15 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1709/21)."

Wymaga również wskazania, że we wszystkich trzech orzeczeniach WSA w Warszawie nie budziło wątpliwości ustalenie, że sporne urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Nie było bowiem kwestionowane, że w osi ww. rowu melioracyjnego posadowione zostały m.in. słupy energetyczne, częściowo w jego historycznym przebiegu znajduje się budynek gospodarczy i ogrodzenie, rów znajduje się w zaniku, jest wypłycony, porośnięty krzewami i dużymi drzewami.

Ustalenia te zostały zaakceptowane również przez orzekające w sprawie organy administracyjne.

Dalej przywołać należy za orzeczeniem w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2598/17 " Dalej przesłanką nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia jest stwierdzenie bądź zmiany jego funkcji bądź szkodliwego oddziaływania na grunty. Zmiana zaś funkcji może nastąpić choćby poprzez faktyczne zlikwidowanie poprzez zasypanie rowu (tak wyrok NSA z dnia 2 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1607/15). Taka sytuacja w sprawie bezspornie miała miejsce."

Podobne stwierdzenie znajduje się również w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21.

W światle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że orzekając wcześniej w sprawie przedmiotowego rowu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wątpliwości, że jest on w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Sąd nie miał też wątpliwości co do zasadności zastosowania art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Niewątpliwie też organ II instancji nie zachowuje się konsekwentnie bowiem orzekając dopiero po raz czwarty zauważył bezprzedmiotowość postępowania przy niezmienionym stanie faktycznym.

Podsumowując tę część uzasadnienia można przyjąć, że orzekając trzykrotnie w tej sprawie WSA w Warszawie nie miał wątpliwości zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., przy czym wykładnia tego przepisu nie budziła wątpliwości.

Niezależnie jednak od tego czy Sąd dokonywał wykładni prawa materialnego czy nie wskazania, co do dalszego biegu postępowania są niewątpliwie wiążące dla organów oraz sądu. Szczególnie w orzeczeniu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/22 podkreślono, że "Prezes w istocie nie rozważył całości materiału dowodowego, który mógłby zostać wykorzystany do wskazania parametrów rowu do jakich należy go przywrócić. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy dysponuje uprawnieniami do uzupełniającego postępowania dowodowego i zamiast odsyłać sprawę do I instancji, może zlecić wszystkie te czynności, które zaleca obecnie Dyrektorowi Zarządu Zlewni, a więc powołanie biegłego lub zlecenie ekspertyzy".

Reasumując uznać należy, że w świetle przywołanych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rolą organu odwoławczego było, przy uznaniu zaistnienia przesłanek z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. prawidłowe sformułowanie decyzji o przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.w zw. z art. 153 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wytycznymi sformułowanymi przez sąd w niniejszym wyroku, korzystając ewentualnie z uprawnień przyznanych w art. 136 k.p.a. uzupełnić materiał dowodowy w kierunku wyznaczonym przez sąd.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.