Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 866/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100,-(sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia legalności powstania bloków A. 22, 24, 26 oraz drogi osiedlowej biegnącej między ulicami: A. i S. w O.. Jako podstawę prawą swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 267- z późniejszymi zmianami, dalej K.p.a.).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż J. C., pismem z dnia [...] 2015 r. wniósł o:

- wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie czy droga biegnąca między ulicami: A. i S. w O. (działka nr [...] dawniej [...] - droga), powstała w sposób legalny - posiada stosowne pozwolenie na budowę, kiedy i na jakiej podstawie z drogi "ślepej" stała się drogą dwukierunkową i połączoną z ul. A., a także czy posiada pozwolenie na wyjazd na ul. A.;

- wszczęcie postępowania w celu ustalenia legalności powstania bloków przy ul. A. 22, 24, 26 w O.,

- wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie, czy Obornicka Spółdzielnia Mieszkaniowa kiedykolwiek miała wydany stosowny dokument, pozwalający na organizację ruchu na drodze biegnącej między ulicami: A. i S. w O. (działka nr [...] dawniej [...] - droga), wbrew ustaleniom geodezyjnym (wjazd od ul. S.),

- ustalenie w drodze postępowania, czy wykonanie zatoki postojowej pod oknami budynku mieszkalnego, było zgodne ze stanowionym prawem, czy je naruszało. Jeśli tak to w jakim zakresie.

Dalej organ wskazał, że ponieważ sprawy dotyczące organizacji ruchu na wewnętrznej drodze osiedlowej łączącej ulicę A. z ulicą S. oraz zajęcia terenu bez zgody właściciela, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 66 § 1 K.p.a., pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. poinformował o tym wnioskodawcę, wskazując jednocześnie organy właściwe do rozpoznania wniosków w tym zakresie.

Odnosząc się do wniosku o zbadanie legalności budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. A. 22, 24, 26 – PINB ustalił w postępowaniu sprawdzającym, że zostały one zrealizowane w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego w O. przy ul. A. i pozwoleniu na budowę dla zespołu budynków mieszkalnych patronackich przy ul. A. w O. z dnia [...] 1982 r., nr [...];[...]. Organ wyjaśnił, że w uzyskanych materiałach brak było decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż instytucje, do których organ się zwracał, w tym archiwum zakładowe WUW w P., nie odnalazły ich. Wiedzę o wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego w O. przy ul. A. PINB powziął z prowadzonej korespondencji pomiędzy Biurem Projektów Budownictwa Wiejskiego w P., Spółdzielnią Mieszkaniową w O., Biurem Planowania Przestrzennego w P., Wojewódzkim Zarządem Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. i Urzędem Miasta i Gminy w O.. PINB wskazał, że realizacja budowy osiedla mieszkaniowego miała miejsce w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Organ przytoczył nadto obszerne fragmenty uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. , sygn. II OPS 2/13 wskazując, że ma to na celu jedynie wyjaśnienie postępowania w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej związanej z realizacją osiedla mieszkaniowego w O. przy ul. A., co jak wykazano nie miało miejsca.

Jako główny argument przemawiający za odmową wszczęcia postępowania PINB wskazał wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł J. C., który podniósł, że nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem, albowiem cyt. "jest ono próbą samoobrony organów z zaniechań, zaniedbań i nieprawidłowości czynionych przez wiele lat, a których skutków doświadczyliśmy, łącznie z wielokrotnym niszczeniem naszej posesji".

W bardzo obszernym uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wniesienie podania inicjującego postępowanie nastąpiło przez stronę bowiem droga granicząca z jak to określa autor zażalenia "naszą posesją" zrealizowana została na działce nr [...] (obecnie nr [...]), bez stosownych pozwoleń, w trakcie samowolnej budowy tej drogi "zabrano" 20 m2 "naszego gruntu" wykonując na nim chodnik, bezprawnie wykonano bezpośrednio pod "naszymi oknami" zatokę parkingową. Nadto w uzasadnieniu zażalenia podniesiono szereg argumentów przemawiających w ocenie jego autora za uznaniem budowy przedmiotowej drogi budynków mieszkalnych wielorodzinnych za naruszającą przepisy prawa samowolę budowlaną i uzasadniających konieczność przeprowadzenia w stosunku do tych obiektów postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) po rozpoznaniu zażalenia J. C. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2015 r., znak [...] , odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia legalności powstania bloków przy ul. A. 22, 24, 26 oraz drogi osiedlowej, biegnącej między ul. A. i S. w O..

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia organ wskazał, iż w niniejszej sprawie ocenie WWINB podlega kwestia tego, czy wydając zaskarżone postanowienie, PINB w O. prawidłowo zastosował art. 61 a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego - przyp. WWINB], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Wynika z tego, iż organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy strona żądająca wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony albo istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że samo rozstrzygnięcie organu I instancji - tj. odmowa wszczęcia postępowania - jest prawidłowe, jednakże jego uzasadnienie jest częściowo wadliwe.

Zdaniem WWINB w sprawie rzeczywiście zaistniała przesłanka przesadzająca o konieczności odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa wart. 61a K.p.a., to jest brak przymiotu strony po stronie wnoszącego podanie J. C., na co słusznie wskazał - choć nie wyjaśnił tego wyczerpująco - PINB w O. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazać bowiem należy, iż z wypisu z rejestru gruntów dla działki o nr ewid. [...] , położonej przy ul. S. 5 w O. oraz z elektronicznej księgi wieczystej dla tejże nieruchomości nr [...] wynika jednoznacznie, iż właścicielem tejże nieruchomości jest wyłącznie D. C., natomiast J. C. nie ma prawa własności do tejże działki. W konsekwencji stwierdzić należy, iż nie ma on w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, lecz co najwyżej może mieć interes faktyczny.

Niezależnie od powyższe WWINB wskazał, iż działka o nr ewid. [...] jest tak położona względem bloków przy ul. A., że nawet jej właściciel nie ma interesu prawnego w sprawie ich legalności, lecz również co najwyżej interes faktyczny. Działkę o nr ewid. [...] i powyższe bloki mieszkalne dzieli bowiem znaczna odległość (nie są to sąsiednie działki), w tym wspominana droga wewnętrzna.

Po przytoczeniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek organ II instancji wyjaśnił, że odróżnić należy interes prawny od interesu faktycznego, jako że nie są one tożsame. Istotą interesu prawnego jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której to normy podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny oraz sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania danego przepisu prawa materialnego. Interes prawny - w odróżnieniu od interesu faktycznego - musi zatem opierać się na konkretnej normie prawa materialnego.

Powyższe stanowiło w ocenie WWINB przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa wprost w art. 61a K.p.a., zatem samo rozstrzygnięcie PINB w O., zawarte w postanowieniu z dnia [...] 2015 r., znak [...] było prawidłowe.

Jednocześnie jednak WWINB wskazał, iż skoro organ I instancji słusznie stwierdził brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, skutkujący koniecznością odmowy wszczęcia postępowania, to całkowicie zbędne na tym etapie były merytoryczne wyjaśnienia, dotyczące zarówno stwierdzenia legalności budowy przedmiotowych budynków, jak i dotyczące przebiegu postępowania w trybie starego Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia pozostają jednak bez wpływu na prawidłowość samej sentencji rozstrzygnięcia, skoro zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie J. C..

WWINB wytknął także organowi I instancji, iż w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, organ już na wstępie winien ocenić, czy wnioskodawca posiada interes prawny, zaś w niniejszej sprawie organ uczynił to dopiero po uprzednim podjęciu czynności wyjaśniających. Niemniej jednak kluczowe pozostaje, że w momencie, gdy organ I instancji stwierdził brak przymiotu strony u J. C., prawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania.

Na marginesie zasadniczych rozważań WWINB wskazał, iż jak już prawidłowo wyjaśniał PINB w O., poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego pozostają wszelkie kwestie związane z powoływanym zajęciem części nieruchomości czy też z uszkodzeniem ogrodzenia, a także z granicami wykonywania prawa własności, o których mowa w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.). Kwestie te należą bowiem do sfery prawa cywilnego i jako takie podlegają wyłącznie właściwości sądów powszechnych. Ponadto, jak już wyjaśniał tutejszy organ w piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r. (WOA.770.135. 2014.AL), przepisy Prawa budowlanego, w oparciu o które działają organy nadzoru budowlanego, nie przewidują dla inwestora obowiązku zawiadomienia właścicieli działek sąsiednich o dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót ani też o terminie rozpoczęcia tych robót, zatem zarzuty dotyczące niepoinformowania o powyższym, pozostają poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego. Poza właściwością organów nadzoru budowlanego pozostają również wszelkie zagadnienia związane z odpowiedzialnością karną, co do której właściwe są organy ścigania, a także prawidłowość działania policji, straży miejskiej czy też Burmistrza O. i Urzędu Miejskiego. Natomiast pozostałe zarzuty podnoszone w zażaleniu, w świetle poczynionych wyżej wyjaśnień, pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Postanowienie z dnia 16 lipca 2015 r. doręczono zostało J. C..

Skargę na powyższe postanowienie w terminie prawem przewidzianym wywiodła D. C. reprezentowana swojego męża J. C..

Zasakrżonemu postanowieniu zarzucono:

1. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 32 i art.33 § 1-4 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, wydanego bez uwzględnienia złożonego dokumentu, z pominięciem praw strony,

2. obrazę prawa materialnego - art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, iż aktualne w chwili budowy bloków (1983-4) przeznaczenie terenu pozwalało na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie budynków wielorodzinnych oraz parkingu dla samochodów, bez wymaganego pozwolenia, w sytuacji, gdy przedmiotowy teren miał charakter terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego ustala się zakaz wprowadzania funkcji kolidujących (uciążliwych), bądź generujących duży ruch samochodowy, w tym także samochodów ciężarowych,

3. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 61a K.p.a., w związku z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, z uwagi na błędne rozpoznanie osób mogących być stroną postępowania, nieuznanie istniejącego interesu prawnego i pełnomocnictwa.

4. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 8 K.p.a. w powiązaniu z art. 7, poprzez uznanie za niebyłe, złożone w oryginale pełnomocnictwo,

5. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 10 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 81 K.p.a., poprzez uniemożliwienie "skarżącej" wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

6. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 1 ust. 1-2 oraz art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej,

7. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów, o co wnioskował "skarżący" w toku postępowania,

8. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 8, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., w powiązaniu z art. 66 Prawa budowlanego i art. 61 a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że żądanie wniosła osoba nie będąca stroną, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia, jako wydanego z bezprzykładnie rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do kontynuacji lub wznowienia postępowania administracyjnego,

- przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji,

- zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że zaskarżona decyzja została wydana z bezprzykładnym, rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, poprzez uznanie za niebyły, kluczowego dokumentu w sprawie w postaci pełnomocnictwa udzielonego przez D. C. J. C.. Złożone, w dniu 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnictwo wyklucza bowiem zastosowanie instytucji umorzenia, zaś organ I instancji, swój błędny wywód oparł na braku tegoż (ukrytego, zaginionego) upoważnienia do działania w sprawie. Dalej wskazano ,że PINB uprawnień strony nie kwestionował przez ponad rok, co dodatkowo potwierdza istnienie wskazanego braku przeszkód do uznania za stronę.

Zdaniem skarżącej organ wykazał się zresztą wyjątkową niefrasobliwością, bo jeśli kwestionował prawa strony, winien je rozpoznać z chwilą zgłoszenia. Co za tym idzie zaskarżone postanowienie należy uznać za wadliwe, winno być ono uchylone, a postępowanie w sprawie, w całości przeprowadzone przez organ administracji, w sposób praworządny i prawidłowy.

Nadto

W pozostałej części obszernego uzasadnienia skarżąca uargumentowała pozostałe podnoszone w skardze zarzuty, w tym dotyczące materialnoprawnych przesłanek uznania kwestionowanych inwestycji za samowole budowlaną, skutków tych samowoli w postaci naruszenia jej praw jako właściciela nieruchomości sąsiedniej (działki o nr 2372 określanej w skardze jako "nasza działka") i wadliwości w prowadzeniu przez organy postępowania naprawczego tych samowoli dotyczącego.

Do skargi dołączono kserokopie udzielonego dnia 11 sierpnia 2014 r. przez D. C. mężowi J. C. pełnomocnictwa cyt. "do reprezentowania i działania w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o stwierdzenie braku pozwoleń budowlanych, legalności powstania bloków [...] w O. (A. 22,24, 26) i drogi sąsiadującej z naszą działką (nr ewid. [...] )." opatrzonego prezentatą potwierdzającą wpływ tego dokumentu do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. z dniu 12 sierpnia 2014 r. oraz szereg zdjęć obrazujących usytuowanie nieruchomości skarżącej względem spornej drogi.

W odpowiedzi na skargę WWINB poinformował, że w pełni podtrzymuje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał, że skoro wnioskodawcą był J. C. i to jego wniosek rozpatrzono kwestionowanymi postanowieniami I i II instancji, które kierowane były wyłącznie do niego, to D. C., wnosząca aktualnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie ma interesu prawnego w jej wniesieniu. W związku powyższym organ wniósł o odrzucenie skargi.

Argumentując powyższe stanowisko WWINB wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowego wniosku dotyczącego legalności bloków oraz drogi osiedlowej, to jest wniosku z dnia 13 stycznia 2015 r., za jego wnioskodawcę organy obydwu instancji uznały J. C. Wniosek ten (w odróżnieniu od rozpatrzonego odrębnie wniosku z dnia 24 kwietnia 2015 r.) wniesiony został wyłącznie przez J. C., to jego dane zostały wskazane w nagłówku pisma oraz to on pismo to podpisał. Organ podkreślił, że za wyjątkiem wspomnianego wyżej pierwszego wniosku z dnia 24 kwietnia 2015 r., wniesionego przez oboje Państwa C., to jest D. C. i J. C. (k. 1 akt PINB), wszystkie kolejne pisma (w tym przedmiotowy wniosek z dnia 13 stycznia 2015 r.) wnoszone były do PINB w O. już tylko przez J. C.. Każdorazowo pisma te zawierały wskazanie jego danych jako wnioskodawcy oraz jego podpis. J. C. nigdy nie wskazywał w tychże pismach, że działa w imieniu żony, nigdy też nie powoływał się na udzielone mu przez nią pełnomocnictwo. W ocenie WWINB, całkowicie nieuzasadnione jest oczekiwanie, że organ winien był sam domniemać, iż działa on w imieniu żony, tym bardziej, że w aktach organu I instancji nie ma pełnomocnictwa, na które powołano się w skardze (i to bez względu na przyczynę tej sytuacji). Brak było zatem jakichkolwiek podstaw, by przyjąć, że J. C. działał w imieniu żony.

W przypadku stwierdzenia przez Sąd istnienia interesu prawnego D. C. we wniesieniu przedmiotowej skargi organ wniósł o oddalenie skargi, w związku z niestwierdzeniem naruszenia obowiązujących przepisów w toku postępowania administracyjnego.

Nadto organ wyjaśnił, iż zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...] utrzymano w mocy postanowienie PINB w O. z dnia [...] 2015 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności powstania ww. bloków oraz drogi osiedlowej, którym to postanowieniem organ I instancji rozpatrzył wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 13 stycznia 2015 r. (k. 28 akt PINB).

Natomiast odrębnie rozparzony został wniosek z dnia 24 kwietnia 2014 r. o wszczęcie postępowania " mającego na celu ustalenie, czy droga biegnąca między ulicami: A. i S., w O. (działka nr [...] dawniej [...] - droga), nie jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy jest w odpowiednim stanie technicznym (...)". Ten wniosek rozpatrzony został postanowieniem PINB w O. z dnia [...] 2015 r., znak [...] , utrzymanym w mocy przez WWINB, postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...], zaś do akt załączono kopię tego orzeczenia poświadczoną za zgodność z oryginałem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., WWINB wskazał, iż przepis ten formułuje dla organu obowiązek "przed wydaniem decyzji", a w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja, co więcej, nie zostało nawet wszczęte postępowanie administracyjne (wszak skarżone jest postanowienie o odmowie jego wszczęcia). Organ nie miał zatem obowiązku wystosowywania zawiadomienia z art. 10 § 1 K.p.a., tym bardziej, że przepis ten przewiduje uprawnienie dla strony postępowania, a w niniejszej sprawie postępowanie nie zawisło, zatem nie może być mowy o jego stronach i uprawnieniach przysługujących im w postępowaniu. Z tych samych względów bezpodstawne są zarzuty dotyczące rzekomego naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a., skoro organ nie wszczął postępowania administracyjnego, stwierdzając zaistnienie przesłanki do odmowy jego wszczęcia.

Organ podniósł także, iż poza zakresem przedmiotowego postępowania zażaleniowego, obejmującego wyłącznie ocenę prawidłowości zastosowania przez PINB w O. art. 61a K.p.a., pozostają powoływane kwestie dotyczące informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują bowiem różne środki zaskarżenia dla poszczególnych sytuacji, związanych z ewentualnymi nieprawidłowościami w działaniu organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji. W przypadku bezczynności organu, tj. nieudostępnienia żądanej informacji czy też nieudostępnienia jej w zakresie żądanym przez Wnioskodawcę (w tym np. nieudostępnienia zdjęć czy też innych dokumentów), właściwy w sprawie nie jest WWINB, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W ocenie organu bezpodstawnym jest również zarzut dotyczący rzekomego naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przed wszczęciem postępowania administracyjnego (a to niewątpliwie nie zostało wszczęte) niemożliwa jest merytoryczna ocena sprawy.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącej D. C. J. C. wnosił i wywodził jak w skardze, podkreślając, ze w toku całego postępowania administracyjnego występował jako pełnomocnik skarżącej, co dokumentuje dołączona do skargi kopia pełnomocnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i znajduje zastosowanie nie tylko do wydawanych w toku postępowania administracyjnego decyzji, lecz również w stosunku do innych orzeczeń, w tym postanowień.

Zasadniczą przesłanką faktyczną wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jest zaś – jak wynika z art. 61a § 1 K.p.a. prawidłowe ustalenie podmiotu, od którego pochodzi podanie. Ustalenie to jest bowiem warunkiem zgodnego z prawem procedowania w sprawie, w szczególności w sytuacji gdy od przysługiwania danemu podmiotowi przymiotu bycia stroną zależy możliwość skutecznego zainicjowania postępowania. Prawidłowe określenie strony składającej podanie może mieć także wpływ na ustalenie stanu zawisłości danej sprawy administracyjnej, względnie występowania w niej prawomocnego rozstrzygnięcia.

Z wydanych w niniejszej sprawie postanowień PINB w O. oraz WWINB wynika, iż organy te uznały, iż wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dotyczącego pobudowania drogi osiedlowej pomiędzy ulicami A. i S. (na działce opisywanej w pismach strony jako nr [...], a w pismach organów nadzoru budowlanego jako nr [...] ), jak i pobudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. A. nr 22, 24 i 26 w O. pochodzi od działającego w imieniu własnym J. C.. Z postanowienia WWINB wynika nadto, iż tak samo jako złożone przez działającego we własnym imieniu J. C. oceniono zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Takie stanowisko organów obu instancji w kontekście argumentacji przedstawionej w skardze, a w szczególności dołączonego do skargi dokumentu w postaci kopii pełnomocnictwa z dnia 11 sierpnia 2014 r. uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć w nadesłanych sądowi aktach administracyjnych brak było jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego J. C. przez D. C. do reprezentowania jej w postępowaniu legalizacyjnym, to jednak, wbrew sugestiom zawartym w odpowiedzi na skargę, okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ocenie prawidłowości prowadzenia postępowania w sprawie przez organy.

Podkreślić bowiem trzeba, iż strona nie może ponosić negatywnych skutków działania organów administracji, w tym w szczególności nierzetelnego prowadzenia przez nie akt sprawy, czy tez zagubienia dokumentów, które w tychże aktach winny się znajdować, a z taką sytuacją mielibyśmy właśnie do czynienia w przypadku ustalenia, iż pełnomocnik skarżącej J. C. złożył w toku postępowania przed organem administracji odpowiednie pełnomocnictwo, które jednakże jakichkolwiek przyczyn nie znalazło się w aktach sprawy, względnie zostało z nich usunięte.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że składając w postępowaniu sądowoadministracyjnym do kopię opatrzonego adnotacja potwierdzającą jego wpływ do urzędu pełnomocnictwa udzielonego przez D. C. mężowi do cyt. "do reprezentowania i działania w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o stwierdzenie braku pozwoleń budowlanych, legalności powstania bloków OSM w O. (A. 22, 24, 26) i drogi sąsiadującej z naszą działką (nr ewid. [...] ), strona skarżąca uprawdopodobniła okoliczność, iż pełnomocnictwo to zostało złożone już w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji.

Okoliczność ta wymaga przy tym zweryfikowania przez organ administracji II instancji, na przykład poprzez uzyskanie od skarżącej dokumentu opatrzonego oryginalną pieczęcią prezentaty i podpisem osoby przyjmującej pismo w siedzibie organu I instancji, uzyskania wyjaśnień od tego pracownika organu, zbadania urządzeń biurowych organu I instancji pod kątem odnotowania wpływu tegoż pełnomocnictwa, zbadania akt innych postępowań prowadzonych przez PINB w O. pod kątem ustalenia, czy pełnomocnictwo to nie zostało umieszczone w nich omyłkowo, względnie przeprowadzenia innych czynności dowodowych potrzeba przeprowadzenia, których ujawni się w toku postępowania.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w ocenie Sądu sama analiza akt organu I instancji dostarcza poszlak uprawdopodobniających fakt złożenia takowego pełnomocnictwa. W szczególności zauważyć należy, iż wbrew stanowisku organów obu instancji nie sposób uznać za wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dopiero pisma z dnia 13 stycznia 2015 r. W aktach sprawy znajdują się bowiem podpisane przez J. C. także wcześniejsze pisma, w których zawarta jest sygnalizacja, że przedmiotowa droga osiedlowa wybudowana została, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Są to pisma z dnia 30 czerwca 2014 r., data wpływu do PINB 2 lipca 2014 r. oraz z dnia 13 sierpnia 2014 r., data wpływu do organu 14 sierpnia 2014 r. (odpowiednio karty 13 i 19 akt organu I instancji).

Szczególnie znamiennym jest przy tym pismo datowane na 13 sierpnia 2014 r. (k. 19), w którym jego autor poza poruszanymi wcześniejszej korespondencji z organem wątkami dotyczącymi zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, wprost wskazuje nadto na potrzebę wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego czy przedmiotowa droga osiedlowa na odcinku od ul. A. do granicy z dawną działką nr 2366 posiadała jakiekolwiek pozwolenie na budowę, stawia tezę, że w stosunku do tej drogi oraz parkingu zaistniała samowola budowlana oraz żąda zajęcia przez organy stanowiska w sprawie samowoli stwierdzenia budowlanej w odniesieniu do drogi i parkingi i podjęcia w tym zakresie stosownych czynności w postaci rozbiórki lub legalizacji, oraz wyjaśnienia zagadnień związanych pozwoleniami na budowę bloków przy ul. A. nr 24 i 26. Zarówno data złożenia, jak i treść tegoż pisma koresponduje bowiem z datą sporządzenia, złożenia i przede wszystkim zakresem pełnomocnictwa, którego kopię dołączono do akt sprawy.

Zauważyć w tym miejscu nadto trzeba, iż także forma wszystkich pism składanych w toku postępowania przed organami administracji przez J.a C. mogła budzić wątpliwości co do tego, czy są one składane wyłącznie we własnym imieniu autora. Wszystkie te pisma formułowane były konsekwentnie w pierwszej osobie liczby mnogiej, a ich autor powoływał się na wpływ zrealizowanych samowoli budowlanych na jak to ujmował "naszą działkę nr 2372", co do której to działki nie budzi wątpliwości, iż jest ona wyłączną własności skarżącej D. C..

Odnosząc się do argumentacji WWNB zawartej w odpowiedzi na skargę, iż za tym, że przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania wniesiony został wyłącznie przez J. C. przemawia okoliczność, że to jego dane bowiem zostały wskazane w nagłówku pisma oraz to on pismo to podpisał zauważyć zaś należy, iż przeciwko takiemu stwierdzeniu zdaje się przemawiać wskazywany wyżej sposób sformułowania pism procesowych w pierwszej osobie liczby mnogiej i wielokrotne odwoływanie się w nich do własności "naszej nieruchomości", "naszych okien" itp. Podkreślić przy tym należy, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, czy nagłówek ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności, a o tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, a w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości praw.

Wszystkie te okoliczności rozpatrywane w ich wzajemnym powiązaniu i w kontekście podniesionego w skardze zarzutu pominięcia przez organy pełnomocnictwa udzielonego przez D. C. J. C. pozwalają na stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zapadło w z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem WWINB nie dokonał wszechstronnych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności nie wyjaśnił w jakim charakterze, to jest w imieniu własnym jako pełnomocnik D. C., czy też jednocześnie jako pełnomocnik i w imieniu własnym, J. C. złożył wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego odnośnemu samowoli budowlanych polegającej na pobudowaniu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. A. nr 22, 24, 26 oraz drogi osiedlowej biegnącej między ulicami: A. i S. w O.

Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż nie sposób poczynić stronie skarżącej zarzutu, że przedmiotowego pełnomocnictwa nie przedłożyła już z zażaleniem. Zauważyć bowiem należy, iż analiza uzasadnienia postanowienia organu I instancji wskazuje, że PINB w O. skoncentrował się w nim na obszernym wykazaniu, że podnoszona przez wnioskodawcę samowola budowlana nie zaistniała, zaś kwestię braku przymiotu strony zawarł w jednym, ostatnim zdaniu uzasadnienia wskazując, że cyt. "Głównym argumentem odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz uzasadnione wyżej przyczyny...". Stanowiska, iż podanie wniosła osoba niebędąca stroną organ w żaden sposób przy tym nie wyjaśnił, w tym w szczególności nie wskazał, czy wynika to z faktu, że J. C. nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], czy też z faktu, że nawet w przypadku właściciela tej nieruchomości podnoszona samowola budowlana nie dotyczy jego interesu prawnego.

W takiej sytuacji procesowej zrozumiałym jawi się postępowanie nie będącej profesjonalistą prawniczym, strony skarżącej, która w swoim środku zaskarżenia nie wykazywała na działanie przez J. C. w charakterze pełnomocnika D. C., lecz skoncentrowała się na jej zdaniem zasadnych, merytorycznych zarzutach pod adresem postanowienia PINB w O.. Powyższe jest tym bardziej zrozumiałe, że strona jak wskazała w skardze pozostawała w przekonaniu o złożeniu do organu odpowiedniego pełnomocnictwa udzielonego przez D. C. mężowi i nie miała wiedzy, iż w aktach administracyjnych tego dokumentu brak.

Organ II instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] 2015 r., pomimo stwierdzenia wadliwości uzasadnienia orzeczenia organu I instancji w żaden sposób nie poinformował strony wnoszącej zażalenie o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i stanie sprawy oraz braku po stronie samodzielnie działającego w sprawie interesu prawnego w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego, jak również nie wyjaśnił wskazywanych wyżej, rodzących się wątpliwości co do charakteru w jakim w sprawie występuje J. C., przez co uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu i przedstawienie argumentów przemawiających za uznaniem, że wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez D. C. reprezentowana przez męża.

Zauważyć zaś w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś w myśl art. art. 9 K.p.a. są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sposób procedowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie stanowił zaś oczywiste naruszenie przytoczonych powyżej zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem zaaprobować sytuacji, w której organy administracji zastawiają swoistą pułapkę procesową na obywatela, w ten sposób, że początkowo sugerują uznanie go za stronę postępowania, poprzez prowadzenie z nim wielomiesięcznej korespondencji, a następnie zmieniają stanowisko, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia (co uczynił w niniejszej sprawie PINB w O.) oraz bez umożliwienia czynnemu uczestnikowi postępowania przedstawienia argumentów dotyczących tak istotnej dla sprawy okoliczności, jak ustalenie podmiotu, który występuje o zainicjowanie postępowania administracyjnego (co uczynił w niniejszej sprawie WWINB).

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi D. C. ze względu na brak po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. C. wskazać na leży, iż nie mógł on zostać uwzględniony w sytuacji, gdy w skardze D. C. zakwestionowała między innymi właśnie działanie J. C. w imieniu własnym i podniosła, iż wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego złożył jako jej pełnomocnik i uprawdopodobniła to twierdzenie dokumentem. W tym stanie sprawy interes prawny D. C. w zaskarżeniu postanowienia z dnia [...] 2015 r. niewątpliwie zaistniał i wyrażał się w dochodzeniu prawa do rozpoznania jej wniosku o wszczęcie postępowania, błędnie jej zdaniem zakwalifikowanego przez organ jako wniosek złożony przez J. C. wyłącznie w imieniu własnym. Sytuacja uzasadniająca odrzucenie skargi D. C. zachodziłby natomiast w sytuacji, gdy nie kwestionowałaby ona, faktu, iż wniosek o wszczęcie postępowania i zażalenie złożył we własnym imieniu J. C., a mimo to domagała się uchylenia postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na jego wniosek, podnosząc wyłącznie argumenty dotyczące zaistnienia samowoli, względnie zasadności wszczęcia przez organ w tym zakresie postępowania z urzędu.

Reasumując uznać należy, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą WWINB będzie procesowe zweryfikowanie charakteru w jakim w sprawie występował J. C. przy uwzględnieniu wytycznych i poglądów sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu.

W przypadku potwierdzenia się faktu udzielenia przez D. C. J. C. w sierpniu 2014 r. pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu naprawczym dotyczącym przedmiotowych samowoli budowlanych organ winien ocenić czy J. C. działał w tym postępowaniu wyłącznie jako pełnomocnik żony, czy też równolegle jako pełnomocnik żony i w imieniu własnym. Wobec pewnej nieporadności strony w sporządzaniu pism procesowych optymalnym narzędziem do wyjaśnienia tej okoliczności jawi się w ocenie Sądu odebranie w tym zakresie odpowiednich wyjaśnień od samego J. C.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwi organowi II instancji dokonanie oceny prawidłowości postanowienia PINB w O. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

Gwoli szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy administracyjnej zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zarówno wniosek o wszczęcie postępowania, jak i postanowienie organu I instancji dotyczyły czterech odrębnych obiektów, to jest trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednej drogi, w różny sposób zlokalizowanych względem nieruchomości stanowiącej własność D. C.. Tą odrębność inwestycji zrealizowanych zdaniem strony skarżącej w warunkach samowoli budowlanej organy winny uwzględnić w swoich rozważaniach, co oznacza, że za co najmniej zbyt ogólną uznać należy wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu ocenę WWINB, iż działka o nr ewid. [...] jest tak położona względem bloków przy ul. A., że nawet jej właściciel nie ma interesu prawnego w sprawie ich legalności, lecz również co najwyżej interes faktyczny. Ocena ta nie została bowiem zindywidualizowana odnośnie każdego z trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zauważyć natomiast należy, iż okazał się on oczywiście bezzasadny, albowiem orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie stosowały w ogóle przepisów wyżej wskazanej ustawy. Wskazać jedynie w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. art. 1 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Powyższe oznacza, iż w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji, stronom, względnie innym podmiotom przysługuje dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej na zasadach określonych w przepisach K.p.a., a nie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie rozpoznał pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego oraz przesłanek uznania za stronę postępowań legalizacyjnych dotyczących zgłaszanych samowoli budowlanych właściciela działki nr [...] w O., albowiem na obecnym etapie postępowania, gdy zagadnienia te nie stanowiły przedmiotu rozpoznania organu II instancji, byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne nie zastępują zaś organów w orzekaniu, a jedynie kontrolują ich działalność pod kątem jej legalności.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 § 1 P.p.s.a.