Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 694/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 64
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 333/19 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 listopada 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), w punkcie I. oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] 2019 r. o odmowie zwolnienia z opłaty za pobyt syna N. G. w Domu Pomocy Społecznej w P.. W punkcie II. Sąd orzekł o zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z.G., reprezentowany przez radcę prawnego działającego w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, zaskarżył wyrok w części odnoszącej się do punktu I. W tym zakresie podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 64 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.; dalej: u.p.s.), poprzez:

a) jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie występują uzasadnione okoliczności warunkujące zwolnienie skarżącego z wnoszenia opłat za pobyt syna w DPS-ie oraz że skarżący posiada wystarczające środki finansowe na pokrycie kosztów pobytu syna w DPSi-e, podczas gdy właściwa ocena stanu majątkowego, sytuacji życiowej i możliwości finansowych skarżącego, poparta przedłożonymi w sprawie dowodami i złożonymi wyjaśnieniami, powinna prowadzić do wniosku przeciwnego,

b) jego błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo wykazania przez skarżącego i uznania przez organ za udowodnione, że cierpi on na długotrwałe choroby, których wystąpienie stanowi przesłankę zwolnienia z wnoszenia opłat, to jednakże prócz wykazania wystąpienia tejże przesłanki, skarżący dodatkowo winien był wykazać, iż ponosi z tego tytułu znaczne wydatki na leczenie, czego jednakże przepis art. 64 pkt 2 u.p.s. dodatkowo od wnioskodawcy nie wymaga,

c) jego błędną wykładnię i niepełną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności skarżącego za pobyt syna w DPS-ie, przeprowadzoną zarówno bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, jak też z pominięciem istniejących w sprawie innych (szczególnych) jeszcze okoliczności wynikających wzajemnych relacji skarżącego i jego syna, jak też wysokości uzyskiwanego aktualnie przez skarżącego dochodu poniżej kryterium dochodowego, które nie uprawnia w ogóle do obciążenia skarżącego opłatami za pobyt syna w DPS-ie, a które to okoliczności stanowią - z uwagi na otwarty katalog przesłanek wyszczególnionych w art. 64 u.p.s. - inne jeszcze przesłanki z wystąpieniem których może być związane zwolnienie wnioskodawcy z obowiązku wnoszenia opłat, a co przez ich całkowite pomięcie w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia wniesionej skargi w całości,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 78 §1 oraz 80 k.p.a. i przyjęcie, iż organ podjął w sprawie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, rozważył wszechstronnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym załatwił sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadził postępowanie w sposób, który pogłębił zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości kultury prawnej obywateli, podczas gdy prawidłowa ocena postępowania i działań podjętych przez organ powinna prowadzić do przeciwnych wniosków,

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. podczas gdy:

a) organ w sposób błędny ustalił stan faktyczny sprawy oraz błędnie ustalił, że skarżący posiada niezbędne środki finansowe, które może przeznaczyć na opłacenie pobytu syna w DPS-ie oraz błędnie wyliczył miesięczne przychody skarżącego w oparciu o informację uzyskaną przez organ I instancji z ZUS Oddział w L., wskazującą, jakoby skarżący pobierał świadczenie emerytalne wraz ze świadczeniem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł, gdy tymczasem zaświadczenia tego w aktach administracyjnych brak, zaś jedyne zaświadczenie o wysokości świadczeń wypłacanych przez ZUS przedstawił skarżący w odwołaniu, z którego to wynika, iż kwota pozostającego do wypłaty świadczenia emerytalnego oraz pielęgnacyjnego od 01.03.2019 r. wynosi zaledwie [...] zł, a więc jest nawet niższa niż wartość 300% kryterium dochodowego upoważniającego do obciążenia skarżącego opłatą za pobyt syna w DPS-ie.

b) organ błędnie ustalił, że mimo niezamieszkiwania od kilkunastu lat w mieszkaniu z żoną przy ul. [...], skarżący ma środki na dobrowolne regulowanie opłat związanych z tym lokalem, zaś wykazuje brak środków na pokrycie opłat publicznoprawnych za pobyt syna w DPS-ie, wobec braku podjęcia dalszych ustaleń w zakresie rozstrzygnięcia, komu przysługuje lub przysługiwało dotychczas prawo własności lokalu mieszkalnego przy ul. [...] i czy opłaty wnoszone z tytułu utrzymania tegoż lokalu były faktycznie dobrowolne, czy też obowiązujące przepisy nakładały na skarżącego - jako właściciela lub współwłaściciela lokalu - obowiązek wnoszenia tychże opłat,

c) organ błędnie ustalił, iż skarżący faktycznie dysponuje kwotą oszczędności w wysokości [...] zł, którą może przeznaczyć na wnoszenie miesięcznych opłat za pobyt syna w DPS-ie, podczas gdy - z uwagi na brak poczynienia dalszych ustaleń w tymże zakresie - środki te zostały już dawno utracone przez skarżącego w drodze wyegzekwowania ich na poczet należności, do których wniesienia skarżący został zobowiązany na podstawie decyzji MOPS w L z dnia [...] 2018 r. nakładającej obowiązek zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę wydatków z tytułu niewywiązywania się skarżącego z obowiązku opłat za pobyt syna w DPS-ie w kwocie [...] zł, zmienionej następnie decyzją MOPS w L. z dnia [...] 2018 r. nakładającą obowiązek zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę wydatków z tytułu niewywiązywania się skarżącego z obowiązku opłat za pobyt syna w DPS-ie w kwocie [...] zł.

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 §1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie zaś uchylenie w części pkt I zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie zaś o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu według norm przepisanych, wskazując, że koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani też w części. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wprowadza art. 60 u.p.s. Jedną z zasad wyrażonych w tej ustawie jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorządy terytorialne nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które w znacznej części finansowane są ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. (Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, WKP 2017) Zauważa się tutaj, że obowiązki rodzinne wyprzedzają powinności państwa. Jeżeli zatem istnieją osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej. (tak: Sierpowska I., Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne. WKP 2012)

Osoby zobowiązane do ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wymienia art. 61 u.p.s. w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Przepis ten stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o całkowite zwolnienie Z. G. z odpłatności za pobyt jego syna w domu pomocy społecznej. Miesięczną odpłatność z tego tytułu ustalił Prezydent Miasta L. decyzją z [...] 2018 r. w wysokości [...] zł. Wniosek o zwolnienie z uiszczania opłat nie został przez organy obu instancji uwzględniony wobec stwierdzenia, że wnioskodawca nie wykazał, aby wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające pozytywne rozpatrzenie jego wniosku o całkowite zwolnienie go z opłaty za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej. W toku podjętych czynności organy ustaliły, że wnioskodawca mieszka z konkubiną. Wobec braku jej zgody, nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jej mieszkaniu. Przyjęto zatem, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, a zgodnie ze złożonym oświadczeniem, jego emerytura wynosi 2169,08 zł. Organ nie odliczył od tej kwoty wydatków na leki, gdyż ich zakup nie został potwierdzony dowodami zakupu. Uwzględnił natomiast, że wnioskodawca uiszcza alimenty na rzecz żony w wysokości [...] zł. Odliczeniu od dochodu nie podlegała uiszczana na rzecz żony, w celu ochrony przed bezdomnością, deklarowana przez wnioskodawcę kwota [...] zł. W świetle powyższych okoliczności, organy zgodnie stwierdziły, że wnioskodawca nie wykazał, że nie jest w stanie regulować opłaty w wysokości [...] zł. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności wydanych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa.

Zasadności wydanego w tej sprawie wyroku nie mogły podważyć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Na wstępie zauważyć należy, że przywołany powyżej przepis art. 64 u.p.s. był przedmiotem wielu wypowiedzi doktryny i piśmiennictwa, a przede wszystkim był analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W doktrynie podkreśla się, że ponieważ uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. (...) Należy pamiętać, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Dlatego stosowanie zwolnień odwołujących się do tych relacji wymaga dużej rozwagi i ostrożności. (patrz: Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz. wyd. IV, WKP 2017)

Stan faktyczny zaistniały w rozpoznawanej sprawie wymagał rozważenia w kontekście przesłanki wymienionej w art. 64 pkt 2 u.p.s., tj. istnienia "uzasadnionych okoliczności". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1861/19 (CBOSA) pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że w zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że doszło do niewłaściwej oceny sytuacji zdrowotnej skarżącego. Należy zauważyć, że stan zdrowia zobowiązanego do uiszczenia opłat członka rodziny będącego emerytem, podlegał rozważaniu w tym postępowaniu w zakresie ponoszenia wydatków na leczenie i lekarstwa. Brak przedstawienia przez wnioskodawcę jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność uniemożliwiał przyjęcie, że znaczna część emerytury jest wydatkowana na potrzeby zdrowotne, uniemożliwiając wywiązanie się z obowiązku nałożonego decyzją o ponoszeniu opłat. W wyroku z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przy ocenie wystąpienia przesłanki zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej związanej z niepełnosprawnością czy długotrwałą chorobą, konieczna jest analiza tej okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy. Nie sposób zatem przyjąć, by wystarczającym w tym względzie było zaświadczenie lekarskie o rozpoznaniu chorób przewlekłych.

Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 78 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zgromadzone przez organy w toku postępowania dokumenty pozwalały - wbrew stanowisku skarżącego - na dokonanie pełnej oceny jego możliwości finansowych celem wywiązania się z nałożonego obowiązku. Ustalona miesięczna kwota płatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł pozostawała w granicach możliwości płatniczych skarżącego kasacyjnie. Uzyskuje on bowiem miesięczną emeryturę w wysokości [...] zł. Po potrąceniu wierzytelności egzekucyjnej i orzeczonych alimentów na byłą żonę do wypłaty pozostaje [...] zł. Z sumy tej, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, nie można było odjąć deklarowanych przez skarżącego kasacyjnie kwot na “utrzymanie mieszkania żony", gdyż pozostają one dobrowolne, a zatem nie sposób okoliczności tej rozpatrywać w kategoriach wywiązywania się z ciążących na skarżącym zobowiązań. Tym samym pomoc w utrzymaniu mieszkania żony nie może stanowić usprawiedliwienia dla zwolnienia skarżącego z publicznoprawnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu syna w placówce pomocy społecznej.

Niezrozumiały natomiast jest podniesiony w skardze kasacyjnej argument o dokonaniu błędnych ustaleń w kontekście posiadania przez skarżącego oszczędności. Takie stwierdzenie nie padło bowiem ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji organu odwoławczego, nie wynika również z akt sprawy.

Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, organy rozważyły wszystkie istotne (w tym podnoszone przez skarżącego w toku postępowania) okoliczności związane z jego sytuacją majątkową, osobistą i zdrowotną, zaś dokonane ustalenia prawidłowo zostały ocenione przez Sąd I instancji jako niewystarczające do przyjęcia, iż na tle ustalonego stanu faktycznego zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za zwolnieniem skarżącego z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu jego syna w domu pomocy społecznej. Nieuzasadnionym tym samym pozostaje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.