Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2025/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.Z. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (dalej: "organ") z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2023 r. M.Z. wystąpił do Nadleśnictwa [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci "wykazu beneficjentów oraz kwot dotacji i darowizn wraz z datami, kiedy zostały one przyznane za okres od roku 2015 do dnia poprzedzającego dzień odpowiedzi na wniosek". Zastrzegł jednocześnie: "jeżeli takiego wykazu nie ma, wnoszę o jego utworzenie i udostępnienie".

Skarżący odwołał się do przypadku nadleśnictw podlegających Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], które w jego ocenie udzielały wsparcia określonym podmiotom nie mając kompetencji, środków ani podstaw prawnych do dokonania weryfikacji. Powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 55/23. Nadto wniósł o przekazanie odpowiedzi na wniosek na skrzynkę elektroniczną ePUAP.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], powołując w podstawie prawnej art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.

Podniósł, że Nadleśnictwo [...] nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie żądanych informacji. Przygotowanie informacji obejmującej wykaz beneficjentów oraz kwot dotacji i darowizn wraz z datami ich przyznania, za okres od 2015 r. do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku, wymaga współpracy licznych pracowników Nadleśnictwa. Część wnioskowanych informacji znajduje się u Głównego Księgowego, który wykonuje zadania i ponosi odpowiedzialność w zakresie księgowości, a także organizuje i sprawuje kontrolę wewnętrzną dokumentów finansowo-księgowych oraz u pracowników działu finansowo-księgowego. Pozostałe informacje znajdują się u pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. ochrony przyrody, edukacji leśnej i informacji, do którego zadań należy udostępnianie informacji publicznej. Część wnioskowanych informacji zostało już zarchiwizowanych, jako że dotyczą okresu sprzed ponad 5 lat. Wnioskowane dane wymagałyby zweryfikowania przez Inspektora Ochrony Danych Osobowych pod kątem występowania informacji chronionych w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. z 2016 r., nr 119, poz.1 z dnia 4 maja 2016 r.), dalej: "RODO". Po zgromadzeniu i zweryfikowaniu danych konieczne byłoby sporządzenie zestawienia podsumowującego ww. informacje.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że zakres koniecznych do wykonania czynności pozwala zakwalifikować żądane informacje jako przetworzone, bowiem jej przygotowanie wymaga dokonania stosownych działań, w szczególności analiz, zestawień, podliczeń, które wiążą się z intelektualnym zaangażowaniem pracowników organu.

Wskazał jednocześnie, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by móc ją następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane realizowanie interesu publicznego" (A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz; WKP 2023). Możliwość udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie jest celem samym w sobie. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53).

Uwzględniając powyższe organ wskazał, iż Skarżący, pomimo wezwania, nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji przetworzonej. Skutkowało to wydaniem decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. skierowanym do Nadleśnictwa [...] M.Z. poinformował: "zmniejszam zakres względem poprzedniego wniosku, tj. niniejszym wnoszę o udostępnienie dokumentów źródłowych zawierających informacje identyfikujące beneficjentów Nadleśnictwa oraz kwoty dotacji i darowizn za okres od roku 2020 włącznie do dnia poprzedzającego dzień odpowiedzi na wniosek".

Wskazał, że udostępnienie istniejących dokumentów nie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego. Zaznaczył, że wnioskuje o udostępnienie dokumentów związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi, zaś zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023r., poz. 1270 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Nadleśnictwo [...] wezwało Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku poprzez wykazanie, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia pisma.

W piśmie z dnia [...] września 2023 r. Skarżący wskazał, że w jego ocenie żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, bowiem przedmiotem wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. są dokumenty źródłowe. Odwołał się również do argumentacji, którą przedstawił we wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. oraz w piśmie z dnia [...] lipca 2023r. Zaznaczył, że w przypadku trudności z realizacją wniosku możliwe jest uzgodnienie zakresu i formy udostępnienia żądanych informacji, tak aby zminimalizować nakład pracy po stronie organu.

Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do dokumentów źródłowych zawierających informacje identyfikujące beneficjentów Nadleśnictwa oraz kwoty dotacji i darowizn za okres od roku 2020 włącznie do dnia poprzedzającego dzień odpowiedzi na wniosek.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Nadleśnictwo [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. w związku z art. 32 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1356 ze zm.).

Stwierdził, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Przygotowanie żądanej informacji wiąże się bowiem z sięgnięciem do materiałów źródłowych, zgromadzonych w rożnych wydziałach tut. Nadleśnictwa oraz weryfikacji dokumentów pod kątem możliwości ich udostępnienia wobec zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstw oraz przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Zaznaczył, że w dokumentach tych mogą znajdować się dane sensytywne, uzasadniające przyczynę udzielenia wsparcia przez Nadleśnictwo. W związku z tym konieczna jest współpraca z Inspektorem Ochrony Danych Osobowych w kontekście zamieszczenia w tychże dokumentach informacji chronionych w rozumieniu przepisów RODO. Wymaga to zatem dodatkowych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych. Przygotowanie informacji, o których mowa we wniosku, będzie się wiązało ze znaczną pracochłonnością wynikającą z konieczności wyszukania odpowiednich danych, ich przeanalizowania, zestawienia itp., a także z koniecznością stworzenia zestawienia nowej jakościowo informacji.

Organ wskazał również, że Skarżący w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Podsumowując organ stwierdził, że przetworzenie żądanej informacji oraz brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.) skutkował wydaniem decyzji odmownej.

Pismem z dnia [...] października 2023 r. M.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] września 2023 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,

4) ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w punkcie 3, Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- zobowiązanie Nadleśnictwa do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r.,

- zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł w szczególności, że przedmiotem jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. była informacja publiczna prosta. Informacja ta istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), co uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej.

Niezależnie od powyższego Skarżący zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdził, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, a to z kolei jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie do zmiany praktyki. Społeczna weryfikacja podmiotów obdarowywanych publicznymi pieniędzmi przez Nadleśnictwo byłaby korzystana dla wszystkich - zarówno Nadleśnictwa, które mogłoby na przyszłość lepiej dysponować publicznymi pieniędzmi unikając nieintencjonalnego wspierania fundacji-wydmuszek, jak i dla społeczeństwa, gdyż zaoszczędzone środki publiczne mogłyby trafiać do podmiotów, które naprawdę tego potrzebują.

Zdaniem Skarżącego podjęta w sprawie decyzja stanowi próbę uniknięcia udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem pomimo ograniczenia zakresu wniosku i zmiany jego formy w stosunku do żądania z dnia [...] lipca 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Znajdują się w różnych wydziałach i przechowywane są w różnych systemach elektronicznych i dokumentowych. Realizacja wniosku wymaga współpracy różnych osób w zależności od przedmiotu sprawy - dotacji. Ponadto samo utajnienie wnioskowanych danych jest czynnością pracochłonną i skomplikowaną. W tej kwestii organ wskazał, że wątpliwości rodzi sposób wypełnienia żądania Skarżącego w kontekście ochrony danych beneficjentów darowizn, ich pracowników lub współpracowników. Skarżący żądał bowiem danych identyfikacyjnych beneficjentów - w przypadku osób fizycznych będą to ich dane osobowe, które - w powiązaniu z danymi źródłowymi, czyli umowami wskazującymi na cel dotacji - będą stanowiły dane osobowe wrażliwe (np. w przypadku osób chorych istnieje ryzyko ujawnienia ich schorzenia). Organ zaznaczył przy tym, że wyłączną podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ podtrzymał również stanowisko co do tego, że Skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Stwierdził, że wniosek Skarżącego nie zmierza do osiągnięcia jakichkolwiek pozytywnych efektów, lecz stanowi próbę uzyskania informacji celem kreowania argumentów odnośnie rzekomej sprawy nadleśnictw w [...], którymi posłużył się udzielając odpowiedzi na wezwanie w sprawie wykazania ww. przesłanki. Takie działanie nie stanowi istotnego interesu publicznego i nie zasługuje na ochronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).

Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W związku z tym wskazać należy, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa.

Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W rozumieniu art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p. jest on bowiem "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne", zobowiązanym do udostępniania informacji jako podmiot reprezentujący, zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Według zaś art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r. poz. 550) Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania (art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zatem obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] ciążył na nim jako na kierującym nadleśnictwem, będącym wewnętrzną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych, które z mocy art. 32 ust. 1 ustawy o lasach są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., wszystkie podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, są obowiązane do udzielania informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zadania publiczne mogą być realizowane przez organy państwa, jednostki organizacyjne utworzone przez państwo, jak i sektor prywatny. Okoliczności te ustawodawca uwzględnił zarówno w przyjętym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. szerokim katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) jak i w procedurze wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje "organ władzy publicznej". Treść tego przepisu wskazuje, że kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest jednoznacznie skorelowana podmiotowo z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może zatem wydać wyłącznie organ władzy publicznej, który był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21; CBOSA). Natomiast do innych podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, w tym podmiotów z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zastosowanie ma art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Prawidłowo zatem Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] uznał, że w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie ma art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Prawidłowo również przyjął, że od decyzji odmownej, na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w przypadku nieskorzystania z tego środka zaskarżenia - przysługuje mu skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które nie kwestionowały dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję nadleśniczego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 520/21 i wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2023r. sygn. akt III OSK 400/22; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 595/19 i wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2200/21; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1181/17 i z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1182/17; CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. Rodzaje informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie tworząc jednak katalogu zamkniętego, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Przepis ten wymienia m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności (pkt 2 lit. c), o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a).

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nie pochodzące wprost od nich (np. dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, faktury i rachunki wystawione przez wykonawcę umowy, a także sama treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego). Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 634/15 i z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W okolicznościach sprawy żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało skierowane do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] jako podmiotu realizującego zadania publiczne. Lasy Państwowe, jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość - art. 32 ust. 1, art. 4 ust. 3 ustawy o Lasach). Nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie, w tym m.in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych oraz bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (art. 35 ust. 1 ww. ustawy). Z powyższego wynika, że nadleśnictwo gospodaruje mieniem publicznym, a wszelkie związane z tym informacje - w tym umowy cywilnoprawne dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym - mają walor informacji publicznych, do których udostępnienia zobowiązany jest nadleśniczy.

Rozstrzygając o odmowie udostępnienia Skarżącemu ww. informacji publicznej Nadleśniczy powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uznając, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest co najmniej przedwczesne.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności organizacyjnych, analitycznych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). Powstała w ten sposób informacja staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; publ. j.w.).

Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę. A zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; publ. CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że ze względu na różnorodność stanów faktycznych objętych ww. przykładowymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja informacji publicznej jako przetworzonej opiera się na kazuistycznym podejściu do okoliczności każdej indywidualnej sprawy, a w konsekwencji wymaga przedstawienia przez podmiot zobowiązany weryfikowalnej i przekonującej argumentacji, która wyjaśniałaby przyczyny dokonania takiej właśnie kwalifikacji.

W przypadku zatem gdy organ powołuje się na konieczność zaangażowania określonych środków osobowych i rzeczowych w celu realizacji indywidualnego wniosku o dostęp do informacji publicznej i z tego powodu kwalifikuje żądaną informację jako przetworzoną, winien przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności z tym związanych, które to czynności mogą zakłócić czy wręcz uniemożliwić normalne funkcjonowanie organu. Chodzi więc o podanie takich wymiernych danych jak: czas niezbędny do realizacji wniosku, liczba pracowników zaangażowanych w ten proces w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretna bądź choćby przybliżona ilość dokumentów (informacji) podlegających selekcji, analizie czy anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów (informacji) ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników, oraz każda inna okoliczność potwierdzająca wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych informacji do udostępnienia.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że "w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. (...) Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną" (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 314/22, publ. CBOSA).

Zaskarżona decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] powyższych wymogów nie spełnia, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem przekonującej argumentacji, z której wynikałoby w sposób jednoznaczny, że wniosek Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Organ wskazał jedynie, że przygotowanie wnioskowanej informacji wiąże się z sięgnięciem do materiałów źródłowych znajdujących się w różnych Wydziałach Nadleśnictwa oraz ich weryfikacją pod kątem ochrony danych prawnie chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy lub prawo do prywatności. To z kolei wiąże się ze współpracą z Inspektorem Ochrony Danych Osobowych. Zdaniem organu, udostępnienie żądanej informacji będzie wymagało dodatkowych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych i wiązało się ze znaczną pracochłonnością.

W świetle powyższej argumentacji nie sposób przyjąć, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona. Organ nie przedstawił w zaskarżonej decyzji żadnych, choćby przybliżonych danych, co do ilości dokumentów źródłowych jakie musiałby wyszukać i zanonimizować. Nie podał w ilu komórkach organizacyjnych dokumenty te się znajdują. Powołanie się na samą konieczność wyszukania dokumentów w ramach jednego urzędu (Nadleśnictwa [...]) oraz współpracę z Inspektorem Ochrony Danych Osobowych w celu ewentualnej anonimizacji danych wrażliwych, bez wskazania jakichkolwiek bliższych danych, nie może skutkować uznaniem, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Nie sposób w związku z tym zaakceptować stanowiska organu, że przygotowanie wniosku będzie wiązało się ze "znaczną pracochłonnością", bowiem organ nie wykazał na czym owa "znaczna pracochłonność" miałaby polegać. Podobnie ogólnikowe stwierdzenie, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek wymaga podjęcia "dodatkowych" czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych nie znajduje odzwierciedlenia w powołanej argumentacji i nie może skutkować przyjęciem, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Nie sposób bowiem przyjąć bez jakichkolwiek bliższych danych, że wyszukanie dokumentów za wnioskowany okres (od 2020 r. do dnia poprzedzającego udzielenie odpowiedzi na wniosek) i ich anonimizacja wymagałaby takiego rozmiaru czynności "analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych" pracowników organu, że znacząco utrudni, a wręcz uniemożliwi wykonywanie bieżącej pracy organu.

Podkreślić należy, że na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o ich działalności, w tym o gospodarowaniu środkami publicznymi. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powołanie się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest uzasadnione wówczas, gdy organ wykaże, powołując się na konkretne okoliczności indywidualnej sprawy, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie organ takich okoliczności nie powołał, a użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólnikowe sformułowania nie są wystarczające, aby stanowisko organu odnośnie przesłanki domowy udostępnienia informacji publicznej podzielić.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ błędnie, bowiem co najmniej przedwcześnie, zakwalifikował wnioskowaną informację - jako informację publiczną przetworzoną. W konsekwencji przedwcześnie uznał, że udostępnienie tej informacji uzależnione jest od zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wykazanie ww. przesłanki jest konieczne wyłącznie w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem warunkuje udostępnienie takiej informacji. W sytuacji natomiast gdy organ nie wykazał, że żądana informacja taki charakter posiada, organ nie ma podstaw do tego, aby domagać się od wnioskodawcy wykazania ww. przesłanki.

Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co skutkowało jej uchyleniem.

Końcowo, wobec argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że ocenie Sądu nie podlega odpowiedź na skargę, lecz zaskarżona decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] września 2023 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (nie zaś art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec tego Sąd oceniał decyzję z punktu widzenia zasadności odmowy udostępnienia informacji ze względu na konieczność jej przetworzenia, a nie ochrony prawa do prywatności osób fizycznych.

Rozstrzygając sprawę Sąd nie mógł wziąć pod uwagę argumentacji pełnomocnika organu przedstawionej na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r., że o przetworzeniu wnioskowanej informacji świadczy ilość dokumentów, których dotyczy wniosek, tj. rocznie około 20 rozstrzygniętych pozytywnie wniosków o przekazanie darowizny (w odpowiedzi na skargę organ wskazywał na dokumenty źródłowe w postaci umów dotyczących dotacji). Danych tych organ nie powołał w zaskarżonej decyzji, wobec tego nie mogą być one przedmiotem oceny Sądu na obecnym etapie postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę podmiot zobowiązany uwzględni dokonaną ocenę prawną i rozpozna wniosek Skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.