Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 209/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 73 art. 280, art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 411 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 189d pkt 1, art. 189f
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 grudnia 2022 roku nr WA.ZUO.3.471.102.OP.2019.MA w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy N. kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 209/23

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 7 listopada 2022 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji [...] dla Gminy N. za okres IV kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 115,00 złotych za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A.

Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek PGWWP w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji.

Powołana informacja została doręczona do Gminy N. w dniu 15 listopada 2022 r.

W dniu 29 listopada 2022 r. Gmina N. dokonała zapłaty opłaty podwyższonej za okres IV kwartału 2019 r. w wysokości 115,00 złotych za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A.

W dniu 2 grudnia 2022 r. do Zarządu Zlewni wpłynęła reklamacja, złożona przez adwokata D. P. pełnomocnika Gminy N. na informację [...], w której nie zgadza się z wysokością opłaty podwyższonej. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił faktu następstwa prawnego Gminy N. w stosunku do zlikwidowanej jednostki budżetowej Gminny Zakład Komunalny w N., jak również treści złożonych uprzednio wniosków inicjujących postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, przy czym w tym zakresie podmiot wnoszący reklamację nie przywołał jakichkolwiek dokumentów, z których wywodziłyby zarzuty złożonej reklamacji.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej jako: "Prawo wodne"), określił Gminie N. opłatę podwyższoną za IV kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A. w wysokości 115 złotych, nie zgadzając się z reklamacją złożoną prze Gminę N..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia 2017 r. likwiduje się jednostkę budżetową o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. Jednocześnie zgodnie z § 4 Uchwały z dniem 1 stycznia 2017 r. mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N.. Ponadto w myśl § 2 pkt 4 na likwidatora Gminnego Zakładu Komunalnego w N. wyznacza się Dyrektora Gminnego Zakładu Komunalnego w N..

Istniejący wcześniej Zakład Komunalny w N. nie posiadał osobowości prawnej. Z uchwały Nr [...] z dnia 24.06.2011 r. w sprawie: nadania Statutu Gminnemu Zakładowi Komunalnemu w N. wynika, że GZK jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, realizuje zadania ze środków finansowych zatwierdzonych uchwałą budżetową i przekazanych z budżetu gminy. Ważne jest również to, iż Gminny Zakład Komunalny kierowany jest przez Dyrektora, który jest zatrudniany i zwalniany przez Wójta. Z kolei Gmina posiada osobowość prawną, otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadania, zasady i termin przekazywania środków określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. W Gminie władzę sprawuje Wójt, który kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Gminy.

Podmiot nie przedstawił dowodów potwierdzających następstwo prawne po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w złożonej reklamacji. Również Uchwała Rady Gminy N. nie potwierdza następstwa.

W związku z tym, że decyzja wodnoprawna, na którą powołuje się Gmina N. została wystawiona dla Gminnego Zakładu Komunalnego w N. nie można uznać, iż prawa i obowiązki wynikające z decyzji zostały przejęte przez Gminę N..

Jak wynika z poglądu przyjętego w orzecznictwie m. in. Zakłady Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej są podmiotami korzystającymi ze środowiska, wprawdzie na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże zakłady budżetowe chociaż nie posiadają osobowości prawnej mają przymiot strony w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzić należy, że przepisy prawa materialnego pozwalają na uznanie samorządowego zakładu budżetowego za adresata decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a przepis art. 29 k.p.a. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zatem bez wątpienia adresatem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z dnia 16.12.2008 r. znak: [...] był Zakład Budżetowy a nie Gmina.

Zgodnie z art. 6 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn.zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 ustawy). Z ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) wynika, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić gospodarkę komunalną w szczególności w formie samorządowego zakładu budżetowego (art. 2 ww. ustawy). Zakres i zasady działania oraz organizację samorządowych zakładów budżetowych określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - art. 1 ust. 1. Z art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika również, że zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz - mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy (art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy samorządowy zakład budżetowy (art. 16 ust. 1 ww. ustawy).

Organ w ramach postępowania odwoławczego, w ślad za twierdzeniem zawartym w reklamacji, jakoby Gmina N. jest następcą prawnym zlikwidowanej jednostki budżetowej, co miało wynikać także z treści złożonych uprzednio wniosków inicjujących postępowanie w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych dokonał weryfikacji wniosków wpływających do jednostki jako miejscowo właściwej i stwierdził, iż brak jest w tym zakresie jakichkolwiek wniosków inicjujących wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Jak wynika z treści przedłożonej uchwały likwidatorem likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego został dyrektor. W ramach niniejszego postępowania nie przedstawiono dokumentów świadczących o tym, iż likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw z wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Brzmienie zaś § 4 Uchwały Nr [...] wskazuje jedynie na fakt, iż na rzecz Urzędu Gminy N. przeniesiono wyłącznie mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego. Zgodnie zaś z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Może on powierzyć prowadzanie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Do określenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy służy regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Na odrębność regulacji prawnej w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, a także możliwości przenoszenia praw z tejże decyzji na następców prawnych, wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.04.2007 r., II OSK 674/06, w którym wprawdzie zapadło na gruncie starego Prawa wodnego, jednakże zachowuje ono pełną aktualność na gruncie aktualnego Prawa wodnego. Z art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 134 ust. 2 ustawy - Prawo wodne wynika, że aby podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji, w tym spółka przejmująca inna spółkę, nabyła prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących instalacji związanych z ochroną środowiska, a także pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji, powinna wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń, o których mowa. Jeżeli spółka przejmująca tego nie zrobi przed przejęciem łączącej się spółki, to z mocy art. 193 ust. 1 pkt 2 pozwolenia, o których mowa, udzielone spółce przejmowanej wygasającą i jako takie nie mogą już stanowić przedmiotu sukcesji. To zaś oznacza, że ustanowiona art. 494 § 1 KSH sukcesja praw i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że na etapie określenia opłat podwyższonych w formie decyzji administracyjnej rozważył kwestie dotyczące zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, o których mowa w art. 189f k.p.a. W okoliczności powyższej sprawy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f K.p.a.

W ocenie organu zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Piotrkowie Trybunalskim do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres IV kwartału 2019 r. w wysokości 115,00 złotych za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A., albowiem reklamacja Gminy N. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim. Określenia wysokości opłaty podwyższonej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 280 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Opłata zmienna za IV kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A. została naliczona na podstawie przesłanego do Zarządu Zlewni oświadczenia Gminy N. w formie informacji.

Opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Piotrkowie Trybunalskim w wysokości 23 zł za okres IV kwartału 2019 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiodła gmina N., która zarzuciła organowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 411 ustawy - Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ku temu przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 280 pkt 1) a) w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1) wskazanej ustawy, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i wydanie decyzji określającej opłatę podwyższoną przy braku jakichkolwiek podstaw uprawniających organ do takiego działania;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją sukcesji generalnej polegającą na przejęciu ogółu praw i obowiązków samorządowej jednostki budżetowej jaką jest Gminny Zakład Komunalny przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę N., podczas gdy status ustawowy jednostek branych pod uwagę w niniejszej sprawie oraz ich wzajemne relacje prowadzą do odmiennego wniosku.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

Argumentując swoje stanowisko gmina N. podniosła, że oczywistym jest i nie wymaga dodatkowej regulacji, że po zlikwidowaniu jednostki budżetowej - Gminnego Zakładu Komunalnego - wszelkie ciążące na niej prawa i obowiązki zostały przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką w tym przypadku jest Gmina N.. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim status jaki został nadany jednostkom budżetowym na gruncie przepisów prawa. Zakład budżetowy tak naprawdę jest jedynie formą, pod którą gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tj.: Dz.U. 2021 r., poz.679 [dalej: ustawa o gospodarce komunalnej]). Zatem to Gmina, jedynie przy użyciu określonej prawem jednostki, wykonuje ciążące na niej z mocy prawa zadania. Bezsporne powinno być zatem przyjęcie koncepcji sukcesji generalnej na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach jak wskazany powyżej i uznanie, że wchodzi ona w ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego z mocy prawa. Zakład budżetowy był adresatem pozwolenia tylko i wyłącznie po to, by realizować zadania własne gminy. Wbrew twierdzeniom organu nie było zatem konieczne przedstawienie dokumentów świadczących o tym, że likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw.

Skarżąca gmina opierając się na treści art. 12 ust. 2 i 3 oraz art. 16 ustawy o finansach publicznych wywodziła, że taka konstrukcja regulacji określających funkcjonowanie m.in. gminnych jednostek budżetowych sprawia, iż stanowią one jedynie formę wykonywania gospodarki komunalnej, sprawując zarząd powierzonym jej mieniem. Właśnie w ramach mienia jednostki budżetowej wyróżnić należy urządzenia wodne, które służyły dotychczas realizacji przez tę jednostkę usług wodnych w odniesieniu do których była adresatem pozwolenia wodnoprawnego. W efekcie braku decyzji organu stanowiącego gminy w sprawie powołania w miejsce likwidowanej jednostki budżetowej innej jednostki organizacyjnej, mienie powierzone w zarząd wróci do majątku gminy, a co za tym idzie - dojdzie do całościowego przejścia składników majątku relewantnych w kontekście realizacji usług wodnych w ramach udzielonego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem strony powyżej argumentacji nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z uchwałą Nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia 2017 r., mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N..

Ponadto skarżąca zauważyła, że urząd gminy jest obligatoryjną jednostką organizacyjną gminy zapewniającą prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Urząd gminy (miasta) to aparat pomocniczy, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje swoje zadania. Gmina zatem uznała, że poprzez określenie w uchwale likwidującej GZK, że należący do tej jednostki majątek przejmuje Urząd Gminy N., doszło de facto do przeniesienia tego majątku na samą Gminę N., a to z racji ustawowego statusu oraz wzajemnych relacji wskazanych powyżej jednostek.

Strona podniosła, że niewątpliwie spełnione zostały oba warunki art. 411 ustawy - Prawo wodne, tj. uprzednie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez zakład oraz następstwo prawne sukcesora względem tego zakładu. W efekcie podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N., Gmina N. stała się następcą prawnym przedmiotowej jednostki. Zakres korzystania z usług wodnych nie uległ zmianie w zakresie objętym pozwoleniem wodnym, a pozostał tożsamy w odniesieniu do urządzeń wodnych zarządzanych do momentu likwidacji przez jednostkę budżetową. Jednocześnie nie ma znaczenia brak wydania decyzji przez właściwy dla pozwoleń wodnoprawnych organ, gdyż w sytuacjach opisanych w ustawie - Prawo wodne, decyzja ma charakter jedynie deklaratoryjny, to jest potwierdzający zmianę mającą miejsce z mocy prawa.

W odpowiedzi organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz.259) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną nałożenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych stanowi art. 280 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo wodne], zgodnie z którym opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Strony postępowania nie kwestionują okoliczności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Gminnemu Zakładowi Komunalnemu w N. przez Starostę [...] (decyzja z 16 grudnia 2008 r., znak: [...]) z mocą obowiązywania do 15 grudnia 2028 r. Ponadto niesporne jest, że na podstawie uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z 30 października 2017 r. dokonano likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. z dniem 31 grudnia 2017 r. Jednocześnie zgodnie z § 4 tej uchwały z dniem 1 stycznia 2017 r. mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N..

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia następstwa prawnego skarżącej gminy po zlikwidowanej jednostce budżetowej gminy będącej adresatem pozwolenia wodnoprawnego, od którego to następstwa zależy zasadność nałożenia na gminę opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych.

Przepisy ustawy - Prawo wodne przewidują możliwość przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na następcę prawnego zakładu, który to pozwolenie wodnoprawne uzyskał. Powyższa instytucja prawna została uregulowana w szczególności w art. 411 ustawy - Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, a w ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca stwierdził, że organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenie. Pojęcie "potwierdzenie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, w szczególności nie uczyniono tego w art. 16 powołanej ustawy. W języku polskim zwrot ten oznacza "stwierdzenie lub poświadczenie prawdziwości, wiarygodności albo istnienia czegoś".

Z całą mocą należy zatem podkreślić, iż bezzasadna jest argumentacja organu wskazująca na konieczność złożenia przez podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji wniosku o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych. Zaakcentowania bowiem wymaga, że przepis art. 411 ust. 1 ustawy - Prawo wodne wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie praw i obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza, że w momencie zdarzenia prawnego, którego skutkiem jest następstwo prawne, następuje przejście praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym na nabywcę, bez względu na to czy następca wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie prawa i obowiązków na następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne potwierdzenie zaistniałych już z mocy prawa faktów (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4100/21, wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., II SA/Bk 390/18).

Następnie należy zauważyć, że ustawodawca posłużył się w art. 411 ust. 1 ustawy - Prawo wodne pojęciem "zakład", które zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 73 tej ustawy, zgodnie z którym przez zakład należy rozumieć podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Definicji tej odpowiada zarówno pierwotny adresat pozwolenia wodnoprawnego – Gminny Zakład Komunalny w N., jak i obecna strona skarżąca – Gmina N.. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w postaci zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj.: Dz.U. 2022 r., poz. 559). W tym kontekście zasługuje na aprobatę argumentacja strony skarżącej, iż Gminny Zakład Komunalny w N. (adresat pozwolenia wodnoprawnego) był jedynie formą, pod którą gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tj.: Dz.U. 2021 r., poz.679). Zatem to tak naprawdę Gmina N., posługując się formą określoną prawem - samorządowym zakładem budżetowym, wykonywała ciążące na niej z mocy prawa zadania. Obecnie – po likwidacji tego zakładu – wspomniane zadanie własne nadal skarżącą gminę obciąża, lecz wykonuje je już bezpośrednio przy użyciu aparatu pomocniczego w postaci Urzędu Gminy N.. Taka konkluzja płynie z treści uchwały nr [...] z 30 października 2017 r. o likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w N.. Dodatkowo, Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż jeżeli nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2) nie ma obowiązku określania skonkretyzowanego przeznaczenia mienia likwidowanej jednostki budżetowej, znajdującego się dotychczas w jej zarządzie. Wystarczy że określi, czy mienie likwidowanej jednostki budżetowej pozostanie dalej mieniem samorządu terytorialnego, czy też samorząd zbywa to mienie jako zbędne, w sposób prawem dopuszczalny (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., I OSK 767/14). Zatem sporne sformułowanie o przejęciu mienia likwidowanej jednostki przez urząd gminy należy zrozumieć w ten sposób, że mienie likwidowanej jednostki budżetowej jest potrzebne do dalszych zadań gminnych i nie podlega zbyciu. Skoro urząd gminy jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego, to wypada uznać, że rada gminy zleciła dalsze zarządzenie mieniem po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym przez własny organ wykonawczy przy pomocy aparatu pomocniczego. Powyższe związane jest z tym, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych obowiązkiem rady gminy było – przy likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w N. – zadysponowanie mieniem likwidowanej jednostki. Jeżeli mienie nie podlega zbyciu, to nadal pozostaje mieniem gminy, powracając do macierzy, a zatem to właśnie skarżąca gmina nadal dysponuje instalacją do poboru wody i faktycznie tego poboru dokonuje.

Ponadto warto dostrzec, że argumentacja organu zmierzająca do wykazania, że mienie likwidowanego zakładu komunalnego przejął urząd gminy prowadzi do wniosków co do zasady niepoddających się zasadom racjonalnego rozumowania, albowiem urząd gminy nie jest wyodrębnioną jednostką, która może być podmiotem praw i obowiązków. Słusznie w tym zakresie podnosi skarżąca, że urząd gminy – jako aparat pomocniczy organu wykonawczego - jest tylko jednostką organizacyjną gminy zapewniającą prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji.

Reasumując tę część rozważań, Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska strony skarżącej, iż gmina N. na podstawie art. 411 ustawy - Prawo wodne jest następcą prawnym z mocy samego prawa po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w N.. W rezultacie należało przyjąć, że skoro skarżąca jest następcą prawnym zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, to nie mogło być mowy o korzystaniu z usług bez pozwolenia wodnoprawnego i nałożenia z tego tytułu opłaty podwyższonej, gdyż korzystała z pozwolenia swego poprzednika.

Abstrahując od powyższego należy dostrzec również inne uchybienie organu, który miał obowiązek rozważyć zaistnienie przesłanek z art. 189f k.p.a., a tymczasem organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, bez rozwinięcia motywów, że te przesłanki nie wystąpiły. O prawidłowym sposobie prowadzenia rozważań na gruncie art. 189f k.p.a. wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2022 r., II SA/Wr 436/22, który zwrócił uwagę, że organ powinien zbadać i wyjaśnić stronie wagę naruszenia prawa oraz wytłumaczyć dlaczego nie mógł odstąpić od nałożenia kary, w razie wyboru takiego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Jak prawidłowo wskazał organ, przyjmuje się, że ocena wagi naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).

Niemniej jednak ta ostatnia uwaga ma tylko walor edukacyjny, skoro w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany uwzględnić, iż gmina N. na podstawie art. 411 ustawy - Prawo wodne jest następcą prawnym z mocy samego prawa po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w N..

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 wyroku). Naruszenie prawa materialnego ujawniło się w błędnej interpretacji art. 411 ustawy - Prawo wodne, a w konsekwencji błędnym jego niezastosowaniu przez organ i nieustaleniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją sukcesji generalnej polegającą na przejęciu ogółu praw i obowiązków samorządowej jednostki budżetowej jaką jest Gminny Zakład Komunalny przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę N.. Powyższe rozważania prowadzą także do stwierdzenia, że organ naruszył art. 280 ustawy - Prawo wodne bezpodstawnie nakładając na skarżącą podwyższoną opłatę za pobór wód bez pozwolenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

dc