Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 134/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 19 stycznia 2024 r. nr LIV.337.2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębach geodezyjnych Wołownia, Żywa Woda, Podwysokie Jeleniewskie, Okrągłe i Prudziszki w gminie Jeleniewo oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. W dniu 19 stycznia 2024 r. Rada Gminy Jeleniewo podjęła uchwałę nr LIV.337.2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębach geodezyjnych Wołownia, Żywa Woda, Podwysokie Jeleniewskie, Okrągłe i Prudziszki w gminie Jeleniewo. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 23 stycznia 2024 r. pod pozycją 493 (dalej powoływana jako: MPZP). Objęto nią obszar o powierzchni około 27,0066 ha, w tym m.in. działki nr [...] i [...], które stanowią własność S. W. (dalej: skarżący).

II. 1. Procedura planistyczna, w której podjęto ww. uchwałę przedstawia się następująco.

Uchwałą z 10 marca 2023 r. nr XLV.279.2023 r. Rada Gminy Jeleniewo przystąpiła do sporządzenia MPZP, o czym obwieszczono w dniu 10 maja 2023 r. w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Jeleniewo, na stronie internetowej tego Urzędu, w miejscowościach objętych obszarem planu oraz wystosowano kilka indywidualnych zawiadomień. Poinformowano o prawie składania wniosków do planu w terminie do 2 czerwca 2023 r. włącznie. Uchwałę intencyjną poprzedziło sporządzenie "Analizy zasadności".

Wpłynęło łącznie 15 wniosków, w tym 5 od osób fizycznych. W piśmie z 1 czerwca 2023 r. S. W. zawnioskował o przeznaczenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości W. na obszary rolnicze, na których będą mogły być rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi. Wskazał, że dla ww. działek prowadzone jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "W." o mocy do 5 MW (załączył decyzję Wójta Gminy Jeleniewo z 12 września 2022 r. ustalającą w pierwszej instancji warunki zabudowy dla tej inwestycji).

2. W trakcie procedury planistycznej sporządzono opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, prognozę skutków finansowych oraz prognozę oddziaływania na środowisko. Projekt MPZP poddano uzgodnieniom i opiniowaniu. Pozytywną opinię o projekcie sformułowała 18 września 2023 r. Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna.

Następnie wyłożono projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu i pouczono o możliwości składania uwag w terminie do 22 grudnia 2023 r., a także o dyskusji publicznej zaplanowanej na 21 listopada 2023 r.

3. Do projektu planu wpłynęły trzy uwagi, w tym dwie następujące:

- P. Sp. z o.o. w T. (pismo z 22 listopada 2023 r.), która wskazała, że na działkach nr [...] i [...] zamierza zrealizować inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej, która kwalifikuje się do zastosowania art. 67 ust. 3 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Przepis ten wyłącza obowiązek stwierdzenia przez Radę Gminy, że MPZP nie narusza ustaleń studium w zakresie urządzeń oze i ich stref ochronnych;

- S. W. (pismo z 1 grudnia 2023 r.), który wskazał osiem zagadnień problemowych związanych z ustaleniami planu dotyczącymi jego działek nr [...] i [...]. Zagadnienia te dotyczyły: niepodjęcia przez Gminę inicjatywy przekształcenia działek rolnych lub leśnych w działki budowlane; możliwości Gminy realizacji planowanej infrastruktury oraz posiadania środków na odszkodowania za utratę wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie ustaleń planu miejscowego; zasadności wyznaczenia terenu pod drogę lokalną o powierzchni 0,3273 ha w obrębie W., gdzie ze względu na ukształtowanie terenu konieczne będzie poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej wykonanie; przebiegu planowanej drogi – tuż przy działkach należących do członka Rady Gminy; nieuwzględnienia wydanych pozwoleń na budowę i prowadzonych postępowań o uzyskanie takich pozwoleń; objęcie MPZP w obrębie Podwysokie Jeleniewskie, Okrągłe, Żywa Woda, Prudziszki jedynie części jednej działki, co jest działaniem wątpliwym pod względem ekonomicznym; objęcie planem niewielkiej, subiektywnie wybranej powierzchni Gminy; ograniczeń parametrów zabudowy dla terenów MNW (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej) i ML (zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej).

Wójt Gminy ustosunkował się do uwag w piśmie z 4 stycznia 2024 r.

4. W dniu 19 stycznia 2024 r. Rada Gminy Jeleniewo uchwaliła MPZP wraz z czterema załącznikami, wśród których załącznik nr 1 arkusze 1-6 stanowi część graficzną odzwierciedlającą ustalenia planistyczne dla poszczególnych obszarów, a załącznik nr 2 zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Uchwała zawiera uzasadnienie.

III. 1. Skargę na uchwałę w sprawie MPZP wywiódł S. W., który zarzucił istotne naruszenia:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2, art. 21, art. 22, art. 64 Konstytucji RP przez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w przysługujące mu prawo własności nieruchomości. Wskazał, że uchwała przez ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy budynku na działkach nr [...] i [...] ogranicza prawo korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa;

2. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez ograniczenie prawa właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, gdyż zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego;

3. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000;

4. art. 17 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie wniosków skarżącego składanych na etapie wyłożenia MPZP oraz brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia tych wniosków, a ponadto brak zasięgnięcia wymaganych prawem uzgodnień i opinii niezbędnych do uchwalenia MPZP.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Naruszenie swojego interesu prawnego wywiódł z prawa własności (art. 140 k.c.) oraz przepisów Konstytucji RP. W jego ocenie prace zmierzające do uchwalenia MPZP były krótkie jak na obowiązujące standardy i ich złożoność. Zgłoszone przez niego uwagi nie tylko nie zostały uwzględnione, ale stanowisko odmowne nie zostało należycie uzasadnione. Stanowisko Rady Gminy co do nieuwzględnionych uwag powinno mieć tymczasem charakter merytoryczny i zawierać uzasadnienie.

Zdaniem skarżącego ustalenia MPZP naruszają zasadę równości. Z niejasnych dla niego przyczyn działki nr [...] i [...] sklasyfikowano jako tereny zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej (1 ML), a graniczące z nimi działki nr [...] oznaczono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MNW) oraz tereny zabudowy zagrodowej (RZM). Wskazał, że działka nr [...] należy do małżonki Przewodniczącego Rady. W jego ocenie studium uwarunkowań nie różnicuje wymienionych wyżej działek pod względem ich przeznaczenia. Dodał, że od kilku lat starał się bezskutecznie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę dla elektrowni fotowoltaicznej. Po pozytywnym rozpatrzeniu wniosków decyzje zostały uchylone, a procedura odwoławcza przed SKO trwa.

Skarżący zgłosił również wątpliwości odnośnie kształtu załączników graficznych przedstawiających granice planu. W jego ocenie intencją planu było zablokowanie niektórych inwestycji. Tymczasem gmina powinna działań na podstawie i w granicach prawa, interes publiczny musi być wyważony z interesami prywatnymi oraz powinna być wskazana argumentacja świadcząca o dołożeniu należytej staranności w działaniach planistycznych.

W pozostałym zakresie skarżący w całości powtórzył treść uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego w piśmie z 1 grudnia 2023 r. Końcowo wskazał, że część graficzna uchwały powinna być sporządzona w skali 1:1000, a mniejsza dokładność jest dopuszczalna jedynie w ściśle określonych przypadkach.

2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dalej: nowelizacja. Zdaniem organu nie ma podstaw do kwestionowania interesu prawnego skarżącego, jednak zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie występuje niezgodność uchwały z prawem. Ustosunkowując się do konkretnych zarzutów organ wyjaśnił, że:

- zaskarżona uchwała nie ograniczyła skarżącemu możliwości prowadzenia prac budowlanych na działkach nr [...] i [...], ani nie ograniczyła możliwości korzystania z działek w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, gdyż są one niezabudowane i nie wydano na nie pozwolenia na budowę, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej nie zakończyło się. Nadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. skarżący może do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem korzystać z działek w sposób dotychczasowy;

- działki skarżącego były działkami rolnymi, a obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazuje w tej lokalizacji (w obrębie W.) zasadę koncentracji podmiejskiej zabudowy wielofunkcyjnej z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rozwój zabudowy wielofunkcyjnej i są to obszary rozwoju rozproszonej struktury osadniczej. Organ też nie miał obowiązku skorzystać z regulacji art. 67 ust. 3 pkt 2 lit. "a" nowelizacji, tj. wprowadzić OZE niezależnie od przeznaczenia wynikającego ze studium;

- mapa w skali 1:2000 jest zgodna z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Plan uchwalono dla terenów jednorodnych, na gruntach niezabudowanych, w tym np. teren 1ML o powierzchni 3,12040 ha jest przedstawiony na rysunku w skali 1:2000 w sposób czytelny. Zastosowaną skalę uzasadniają także powierzchnia wydzielonych terenów i powierzchnia planu oraz położenie na obszarach niezabudowanych lub o ekstensywnej zabudowie;

- odnośnie zgłoszonych uwag Wójt Gminy Jeleniewo zajął stanowisko w piśmie z 4 stycznia 2024 r., przekazał radnym treść uwag oraz własne stanowisko, dokładnie i wyczerpująco omówiono je na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rady Gminy Jeleniewo i na sesji Rady Gminy w dniu 19 stycznia 2024 r., na której uchwalono skarżony plan miejscowy. Sposób rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie planu, każda uwaga była analizowana, omawiana i głosowana oddzielnie;

- rozważano interes prywatny i publiczny, sporządzono analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Wprowadzone przeznaczenia zastępują nieobjęte planem miejscowym tereny wykorzystywane rolniczo, tj. 1ML i MNW dla działki nr [...] w obrębie W., 2MNW i 1KDL dla działki nr [...] obręb W. Przeznaczenie i wskaźniki zabudowy wynikają ze studium uwarunkowań, a szczegółowa analiza zgodności ze studium znalazła się w dokumencie "Analiza zasadności". Skarżący pomija, że przeznaczenie 1ML zostało wzbogacone o przeznaczenie uzupełniające –zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Zarzut o nieuzasadnionym różnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych planem nie znajduje potwierdzenia w treści planu;

- ustawa nie nakłada na organy gminy obowiązku dokładnego uzasadniania rozstrzygnięć w przedmiocie uwag do projektu planu ani doręczania tych rozstrzygnięć wnoszącym uwagi;

- dochowano należytej staranności w trakcie procedury planistycznej, w tym dokonano zawiadomień, ogłoszeń i obwieszczeń, zebrano wnioski do planu i je rozpatrzono opracowując projekt MPZP i towarzyszące mu prognozy, poddano projekt planu opiniowaniu i uzgodnieniom; zebrano i szczegółowo rozpatrzono uwagi złożone w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, zorganizowano dyskusję publiczną, w której skarżący nie wziął udziału;

- kształt zaskarżonej uchwały (załączników graficznych przedstawiających granice obszaru objętego planem) znajduje uzasadnienie w opracowanej przed sporządzeniem planu "Analizie zasadności".

IV. Podczas rozprawy w dniu 23 maja 2023 r.:

- skarżący podważał zasadność wyznaczenia drogi o symbolu 1KR, która stanowi dojazd wyłącznie do działki nr [...], podczas gdy, jak wskazał, istnieje wyjeżdżona droga od strony północnej działki nr [...] poza jej granicami i poza granicami planu. Wyjaśnił, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej na jego działkach zakończyło się na etapie odwoławczym umorzeniem z uwagi na wejście w życie planu. Skarżący wyraził niezadowolenie z obecnego przeznaczenia jego działek, gdyż jest to teren górzysty i nie nadaje się pod inwestycję budowlaną przewidzianą w planie. Wskazał, że nie wie co było powodem wprowadzenia na terenie działki nr [...] zabudowy rekreacyjno-letniskowej. Na pytanie sądu wskazał, że na obszarze planu wskazanym na załączniku nr 1 istnieje w rzeczywistości zabudowa taka jak wyrysowana w planie;

- sąd odroczył rozprawę i zwrócił się do organu z zapytaniem o powody wyznaczenia w planie na terenie całej działki nr [...] terenu 1ML, mimo że w studium teren ten, w odróżnieniu od terenów 2ML i 3ML, nie jest obszarem zagospodarowania rekreacyjnego i turystycznego.

W piśmie z 28 maja 2024 r. Wójt Gminy Jeleniewo wyjaśnił, że przeznaczenie działki nr [...] w całości pod teren 1ML było najbardziej korzystne dla tej konkretnie nieruchomości wobec wniosku jej właściciela o wyznaczenie na niej terenu farmy fotowoltaicznej, co nie jest zgodne z kierunkami rozwoju ustalonymi w obowiązującym studium i co skutkowało nieuwzględnieniem wniosku. Jednocześnie w planie ustalono dla terenu 1ML przeznaczenie uzupełniające: MNW – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, celem zapewnienia większej swobody w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Takie rozwiązanie było możliwe ze względu na zapisy obowiązującego studium wprowadzone dla terenów wsi Wołowina (działka znajduje się w strefie R-T z przeznaczeniem pod rozproszone struktury osadnicze z orientacyjnym rozmieszczeniem obiektów usług turystycznych na obszarach zagospodarowania rekreacyjnego i turystycznego). Jak wyjaśnił organ umożliwiono na takim obszarze wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy rekreacji indywidualnej lub zabudowy usługowej nieuciążliwej pod warunkiem sporządzenia planu miejscowego, w którym dla zabudowy tej ustali się wskaźniki wynikające ze studium jak dla obszarów rolniczych wskazanych do rozwoju rozproszonej struktury osadniczej. Dalej Wójt wyjaśnił, że dla terenów 2ML i 3ML przyjęto kierunek wskazany w studium tj. obszary zagospodarowania rekreacyjnego i turystycznego, wyznaczono też tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. Wskazał zapisy obowiązującego tekstu studium dla obszaru, na którym znajdują się tereny 2ML i 3ML, w tym dopuszczalne przeznaczenia: rozproszone tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – do 2 domów mieszkalnych jednorodzinnych/1ha; rozproszone tereny zabudowy rekreacji indywidualnej – do 5 domów rekreacyjnych/1 ha. (cześć 3. Kierunki, s. 13). Jak wskazał organ takie rozwiązanie spotkało się z aprobatą jednego z właścicieli tych terenów (terenu 3ML), który wziął udział w zorganizowanej debacie publicznej i publicznie wyraził tę aprobatę. Właściciel terenu 2ML nie zgłosił uwag do projektu planu, co tutejszy organ przyjął jako brak zastrzeżeń do dokumentu.

Podczas rozprawy w dniu 4 lipca 2024 r. skarżący wyjaśnił, że teren przeznaczony na jego działkach pod zabudowę jest terenem pagórkowatym, tzn. są dwie duże góry i nieekonomicznie jest tam wprowadzić zabudowę. Stwierdził, że firma, która miała zrealizować farmę fotowoltaiczną, przygotowałaby ten teren pod inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

V. Skarga podlega oddaleniu.

1. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), dalej: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa oparta na tej podstawie polega na wykazaniu, że kwestionowana uchwała (zarządzenie) nie tylko dotyka interesu prawnego skarżącego, ale interes ten narusza. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że "Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków" (tak np. w postanowieniu NSA z 7 maja 2024r., II OSK 622/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, iż co do zasady legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zawsze posiada właściciel nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego.

Zdaniem sądu skarżący wykazał, że ustalenia planu miejscowego ingerują w prawo własności należących do niego działek nr [...] i [...] położonych w obrębie W., gmina Jeleniewo. Ograniczają możliwość zainwestowania w działki w sposób zamierzony przez skarżącego polegający na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 100 kW (skarżący uzyskał już w pierwszej instancji decyzję o ustaleniu warunków zabudowy). Poza tym plan wprowadza na ww. działkach konkretne przeznaczenie i ściśle określone parametry zabudowy, z czym skarżący się nie zgadza (w szczególności z wprowadzeniem zabudowy letniskowej i rekreacyjnej). Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku skarżącego mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Posiadanie legitymacji skargowej na ww. podstawie prawnej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest wykazanie, że zakwestionowane ustalenia planu miejscowego odnoszące się do nieruchomości skarżącego i naruszające jego interes prawny - podjęte zostały z naruszeniem norm prawa powszechnie obowiązującego. Aby uwzględnić skargę należy więc ustalić, że naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego odbyło się bez poszanowania obowiązującego porządku prawnego i to w takim stopniu, że niemożliwe jest pozostawienie kwestionowanych uregulowań w obrocie prawnym.

W przypadku zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. niezbędne jest, aby takie naruszenie kwalifikowało się jako istotne. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (lub planu ogólnego), istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej nie doszło do żadnego z ww. istotnych naruszeń, co należy stwierdzić po ustaleniu właściwych w sprawie przepisów prawa.

2. W dniu 24 września 2023 r. weszła w życie obszerna nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), dalej: nowelizacja. Kontrolowana w sprawie niniejszej procedura planistyczna została zainicjowana uchwałą z 10 marca 2023 r. a zakończona podjęciem zaskarżonej uchwały w dniu 19 stycznia 2024 r. Wskazana nowelizacja weszła w życie w trakcie tej procedury. Zaskarżona uchwała wprowadza również na części obszaru nią objętego nowe ustalenia planistyczne (w tym na działkach skarżącego), a na części stanowi zmianę obowiązującego planu miejscowego, tj. uchwały Rady Gminy Jeleniewo z dnia 13 lutego 2008 r., Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 11 marca 2008 r. nr 66 poz. 598 (vide s. 7 "Analizy zasadności").

W tych okolicznościach istotne znaczenie mają następujące przepisy wskazanej wyżej nowelizacji: art. 66 ust. 2, zgodnie z którym do spraw dotyczących opracowania i uchwalania aktów planowania przestrzennego albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli przepisy u.p.z.p. w wersji obowiązującej do 23 września 2023 r.); art. 67 ust. 1, zgodnie z którym dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane; art. 67 ust. 2, zgodnie z którym do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się definicji, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1. Jeżeli zmiana zachowanego w mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy części jego obszaru, do tej części stosuje się definicje, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1; art. 67 ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; art. 67 ust. 3 pkt 2 lit. "a", zgodnie z którym do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium: w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy; art. 67 ust. 4, zgodnie z którym przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zdaniem sądu z cytowanych przepisów wynika, że co do zasady w kontrolowanej procedurze miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy u.p.z.p. obowiązujące do 23 września 2023 r. Po pierwsze dlatego, że wszczęto ją i nie zakończono do dnia wejścia w życie nowelizacji oraz po drugie dlatego, że procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową rozpoczęto 20 września 2023 r. (w tej dacie pierwsze wystąpienia o opinie i uzgodnienia dotarły do organów współdziałających, vide część 7 dokumentacji prac planistycznych "Wystąpienia do właściwych organów ..."). Wyjątkiem od stosowania przepisów dotychczasowych jest regulacja art. 67 ust. 3 pkt 2 lit. "a" nowelizacji, zgodnie z którą w przypadku lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych zwolniono wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z obowiązku sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zwolniono radę gminy z obowiązku stwierdzenia, że plan nie narusza studium w zakresie lokalizacji ww. urządzeń. A zatem w przypadku zamiaru gminy wprowadzenia na określonym obszarze instalacji oze w ustaleniach planistycznych nowego lub zmienianego planu – według nowych przepisów nie musi zostać spełniony warunek sprawdzenia zgodności tej lokalizacji ze studium.

3. Działki skarżącego o nr [...] i [...] położone są w obrębie W. gmina Jeleniewo i posiadają łącznie powierzchnię 5, 4878 ha (załącznik nr 1 arkusz nr 1 części graficznej planu). Plan miejscowy uchwalono dla obszaru obejmującego powierzchnię ponad 27 ha (załącznik nr 1 arkusze 1-6). Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. [...] W konsekwencji przy rozpatrywaniu skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 779/22 oraz powołane tam orzecznictwo).

Sąd w sprawie niniejszej mógł więc co do zasady badać skarżony plan miejscowy wyłącznie w zakresie interesu prawnego skarżącego jako właściciela dwóch działek położonych na obszarze objętym ustaleniami planistycznymi, a w zakresie szerszym tylko i wyłącznie, gdy podniesione zarzuty byłyby tego rodzaju, że ich uwzględnienie wpływałoby na treść planu jako całości. Uwaga ta jest niezbędna, gdyż skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu w całości.

VI. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, tj. do naruszenia sekwencji czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej i wskazanych w art. 17 u.p.z.p. Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono. Analiza kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad.

Z akt administracyjnych wynika, że procedurę planistyczną zapoczątkowała uchwała intencyjna Rady Gminy Jeleniewo z 10 marca 2023 r. nr XLV.279.2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębach geodezyjnych Wołownia, Żywa Woda, Podwysokie Jeleniewskie, Okrągłe i Prudziszki w gminie Jeleniewo (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). W § 4 uchwały wskazano, że opracowanie i uchwalenie planu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru. Dopuszczono więc możliwość etapowego uchwalania planu, czego przepisy prawa nie zabraniają. Integralną częścią uchwały intencyjnej są załączniki graficzne w liczbie czterech przedstawiające granice obszaru objętego przyszłym planem (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Z możliwości etapowania planu nie skorzystano i uchwała końcowa odpowiada w całości obszarowi wyznaczonemu w uchwale intencyjnej.

O podjęciu uchwały intencyjnej ogłoszono w sposób prawem przewidziany, pouczając o prawie składania wniosków do planu w terminie do 2 czerwca 2023 r. włącznie (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Z zamieszczonego w aktach wykazu wynika, że wpłynęło łącznie 15 wniosków (1 po terminie), w tym 1 czerwca 2023 r. wpłynął wniosek skarżącego o przeznaczenie działek nr [...] i [...] w obrębie W. pod rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi. Do wniosku skarżący dołączył decyzję o warunkach zabudowy z 12 września 2022 r. ustalającą dla ww. działek warunki zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej "W." o mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą techniczną. Zawiadomiono również instytucje i organy właściwe do opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.). Wystąpiono do właściwych organów o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (dalej: prognoza o.ś.). Zapytane organy wypowiedziały się odnośnie zakresu informacji wymaganych w prognozie o.ś. (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Suwałkach w opinii z 24 maja 2023 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku w piśmie z 26 maja 2023 r.). Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. następnym etapem procedury planistycznej jest sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z rozpatrzeniem wniosków, sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, a następnie wszczęcie procedury opiniodawczo-uzgodnieniowej. Nastąpiło to w pismach z 20 września 2023 r., które wystosowano załączając projekt planu i prognozę o.ś. sporządzoną we wrześniu 2023 r. Organ planistyczny uzyskał wszystkie pozytywne uzgodnienia i opinie, w tym organów Inspekcji Sanitarnej szczebla powiatowego i wojewódzkiego, RDOŚ oraz Zarządu Województwa Podlaskiego. Pozytywnie zaopiniowała projekt planu Gminna Komisja Urbanistyczno- Architektoniczna w Jeleniewie w dniu 18 września 2023 r. Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Stosownie do treści art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projekt planu miejscowego wraz z prognozą o.ś. pouczając o prawie zgłaszania uwag do 22 grudnia 2023 r. i zaplanowaniu dyskusji publicznej na 21 listopada 2023 r., która się odbyła. Zgłoszono uwagi, w tym odnośnie działek nr [...] i [...] wpłynęły dwie uwagi: w pismach z 22 listopada 2023 r. (firmy wykonującej urządzenia fotowoltaiczne) oraz z 1 grudnia 2023 r. (skarżącego), odnośnie których Wójt Gminy Jeleniewo zajął stanowisko w piśmie z 4 stycznia 2024 r. znajdujące się w aktach sprawy. W dniu 19 stycznia 2024 r., po sesji połączonych komisji Rady Gminy Jeleniewo, na której przedstawiono projekt planu z uwagami, odbyła się sesja tej Rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik nr 2 do uchwały w sprawie planu. Pozostałe załączniki to m.in. rysunek planu zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała zawiera uzasadnienie.

Powyżej opisane etapy odpowiadają kolejności czynności planistycznych wynikającej z art. 17 u.p.z.p. i nie budzą wątpliwości pod względem merytorycznym, nie uzasadniają oceny o wystąpieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Nie było potrzeby powtórzenia któregoś z etapów.

VII. 1. Zdaniem sądu nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Zasady sporządzania planu dotyczą jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń, części tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu polega na istotnym naruszeniu standardów dokumentacji planistycznej bądź przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. np. z 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 736/18). Za naruszenie zasad sporządzania planu uznaje się także przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oznacza naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2534/20).

W skardze zarzuty odnoszące się do zasad sporządzania planu czyli jego merytorycznej zawartości i kształtu sformułowano dwutorowo – odnośnie standardów dokumentacji planistycznej oraz zakresu planu (te dotyczą uchwały jako całości) oraz odnośnie zachowania zasady równości (te dotyczą interesu prawnego skarżącego).

2. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty skargi najdalej idące, bo dotyczące naruszenia zasad uchwalania planu i odnoszące się do planu jako całości. Skarżący bowiem kwestionuje sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 a nie jak prawidłowo powinno być w skali 1:1000.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Z kolei stosownie do treści § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404 z późn. zm.), w przypadku sporządzania części graficznej projektu planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000.

Istotnie skala 1:2000 jest skalą mniej dokładną niż skala 1:1000, zaś organ uzasadniając plan miejscowy nie wskazał na czym polega "szczególnie uzasadniony przypadek" w sprawie niniejszej. Nie mamy również do czynienia z obszarem o znacznej powierzchni (obszar około 27 ha w porównaniu do planów miejscowych obejmujących kilkaset ha nie jest znaczny). Jak jednak wyżej wskazano, do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu prowadzi wyłącznie "istotne naruszenie zasad sporządzania planu" (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), tzn. takie, które wpływa na treść planu, jego spójność, czytelność, jednoznaczność i zrozumiałość. Należy podzielić stanowisko organu, że skoro zastosowana skala 1:2000 pozostawia rysunek planu czytelnym, nie mamy do czynienia z istotnością naruszenia. Część graficzna planu została podzielona na sześć arkuszy (załącznik nr 1), na każdym z nich widoczny jest oddzielny fragment Gminy objęty ustaleniami planu, rysunki są wyraźne, nie ma problemu z odczytaniem numerów działek i wskazaniem ich granic. Przekonują również argumenty organu o tym, że plan dotyczy co do zasady terenów jednorodnych, niezabudowanych lub o ekstensywnej zabudowie. W szczególności działki skarżącego są niezabudowane i doskonale widoczne na arkuszu nr 1 załączniku nr 1. W takim przypadku skala 1:2000 choć nieprawidłowa formalnie, to jednak może być zaakceptowana jako niestanowiąca istotnego naruszenia prawa. Stanowisko to potwierdza również orzecznictwo, w którym wskazuje się, że "Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności. [...] Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności. Niecelowe byłoby zatem stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK [...]6/17)".

3. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący "kształtu zaskarżonej uchwały", tj. objęcia nią terenu jedynie kilku działek (np. nr [...] i [...] w obrębie W. i kilku w obrębie Ż., na których miały powstać instalacje oze), bądź wycinków działek (nr [...] obręb Ż. i P. oraz nr [...] obręb P.i O.). Zdaniem skarżącego rzeczywiste podstawy takiego kształtu uchwały to zamiar zablokowania inwestycji właścicieli tych gruntów.

Wskazać jednak trzeba, że granice obszaru objętego ustaleniami planistycznymi wykraczające poza działki skarżącego pozostają poza jego interesem prawnym i dlatego wymykają się kontroli sądowej w sprawie niniejszej. Kontrola ta sprawowana jest wyłącznie w granicach indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności przyjmowanych rozwiązań i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Organ planistyczny może też dokonać wyboru, dla jakich rozmiarów i rodzajów przedsięwzięć wprowadzi zakaz realizacji bądź ograniczenia w ich realizacji, a jeśli nie narusza to zasady proporcjonalności (tzn. jest oparte na należytym wyważeniu interesu prywatnego i publicznego bądź społecznego), kontrola sądu nie może sięgać dalej i formułować wniosków wynikających z celowości wprowadzonych zakazów czy ograniczeń. Przykładowo w wyroku z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3946/19 przyjęto, że jeżeli w związku z protestami mieszkańców intencją rady gminy było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzeniu w planie miejscowym tego typu regulacji. Tym samym możliwe jest wprowadzenie na terenie objętym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (por. także wyroki NSA z 17 marca 2022 r. II OSK 754/19, czy z 18 grudnia 2019 r., II OSK 335/18).

Jak wynika z akt administracyjnych uchwalony plan miejscowy jest wynikiem uwzględnienia wniosków mieszkańców, głównie z obrębu W. i Ż. oraz wynikiem ogólnej koncepcji Gminy Jeleniewo odnośnie rezygnacji z budowy elektrowni wiatrowych na terenach E1, E3, E4, E5 oznaczonych tak w planie z 2008r. (uchwała z 13 lutego 2008 r. nr XII/67/08). Gmina bowiem doszła do wniosku, że budowa elektrowni wiatrowych pozostaje niezgodna z kierunkami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz dodatkowo rodzi ograniczenia w możliwościach zabudowy związanych z funkcją mieszkaniową (z uwagi na konieczność ustanowienia stref ochronnych) m.in. w miejscowościach P. i P. (vide s. 7-8 "Analizy zasadności"). Tereny przeznaczone dotychczas pod elektrownie wiatrowe w skarżonym planie zostały przeznaczone pod elektrownie słoneczne o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW i strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie (tereny 1-4PEF, § 21 planu).

Z lektury materiałów planistycznych, w tym "Analizy zasadności" oraz tekstu planu i jego uzasadnienia, a także z założeń przedstawionych w stanowisku Wójta Gminy Jeleniewo (pismo z 4 stycznia 2024 r.) wynika zatem koncepcja pozostawienia oze w lokalizacjach już wytyczonych w planie z 2008 r., tyle że w zmodyfikowanej wersji (nie elektrowni wiatrowych a fotowoltaiki) oraz ograniczenie posadowienia oze o znacznej mocy zainstalowanej na pozostałych terenach, w tym działkach skarżącego. Organ motywuje to wytyczeniem terenów pod zabudowę (wnioski mieszkańców), usunięciem ograniczeń w zabudowie związanych z rodzajem inwestycji i koniecznością ustanowienia stref ochronnych, wytyczeniem konkretnych obszarów pod oze z wykluczeniem realizacji tego typu inwestycji o większych parametrach na innych obszarach Gminy. Widoczny jest zatem w działaniach organu umotywowany racjonalnie zamysł planistyczny. Gmina podjęła działania by wskazać miejsca na realizację oze o wyższej mocy zainstalowanej i ograniczyć niekontrolowany rozwój tego typu infrastruktury w drodze decyzji o warunkach zabudowy na innych terenach. Stąd taki a nie inny kształt uchwały oraz stąd też ograniczenie wprowadzone na działkach skarżącego. Postępowanie Gminy nie narusza prawa, w tym nie narusza standardów planistycznych, zasady proporcjonalności oraz zasady równości czy innych reguł sporządzania planu miejscowego wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Dodatkowych argumentów za stanowiskiem gminy odnośnie przyjętego kształtu uchwały (granic planu) dostarcza treść studium, w którym na s. 52 wyjaśniono, że w granicach gminy Jeleniewo występują obszary konfliktowe w związku ze wskazaniem obszarów, na których rozmieszczone są urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi. W studium zapisano, że nie przewiduje się wskazywania nowych obszarów, na których takie urządzenia będą rozmieszczone, a lokalizacje elektrowni niezrealizowanych podlegają weryfikacji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Widać zatem konsekwencję Gminy, która znalazła odzwierciedlenie w ustaleniach dla działek skarżącego wykluczających instalację na nich oze o znacznej mocy.

Dodać też trzeba w kontekście zarzutu o objęciu planem fragmentów działek ewidencyjnych a nie całego ich obszaru, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w tym prowadzącego do stwierdzenia jego nieważności w całości, objęcie ustaleniami planistycznymi wyłącznie części działki i pozostawienie do zagospodarowania jej pozostałej części na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja jest dopuszczalna prawem (vide np. wyrok z 12 września 2023 r., II OSK 779/22).

VIII. 1. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do zasad sporządzania planu dotyczące stricte interesu prawnego skarżącego, w szczególności naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 2, art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ograniczenie możliwości wykorzystania działek nr [...] i [...] zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem prawa własności (tj. rozbudowy, przebudowy, nadbudowy czy odbudowy budynku na tych działkach) oraz przez zmianę przeznaczenia nieruchomości.

Działki strony nie są zabudowane, na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika też z rysunku planu (załącznik nr 1 arkusz nr 1). Potwierdził to sam skarżący na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. (na pytanie sądu wskazał, że zabudowa odzwierciedlona w części graficznej planu jest taka jak w rzeczywistości). Niezrozumiały jest zatem zarzut wprowadzenia ograniczeń w "rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i odbudowie budynku na działce nr [...] i [...]".

Po drugie, proces inwestycyjny polegający na budowie na działkach skarżącego farmy fotowoltaicznej o mocy ponad 100 kW na dzień uchwalenia planu zatrzymał się na etapie uzyskiwania warunków zabudowy (decyzja z 12 września 2022 r.). Jak skarżący wskazał na rozprawie przed sądem, po uchwaleniu planu postępowanie odwoławcze umorzono. Tymczasem zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji; przepisu ww. nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Regulacja ta oznacza, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę konkretnego obiektu - prawa inwestora nie podlegają ochronie w procedurze planistycznej na zasadzie ochrony praw nabytych (oczywiście gdy obiekt jest niezgodny z ustaleniami nowo uchwalonego planu). W konsekwencji skarżącemu, który na moment uchwalania planu legitymował się wyłącznie nieostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej – przez uchwalenie planu zawierającego ustalenia odmienne od jego założeń nie odebrano niczego, co miałby już prawnie zagwarantowane jeśli chodzi o proces inwestycyjny farmy fotowoltaicznej.

2. Skarżący twierdzi, że zmieniając przeznaczenie jego nieruchomości ograniczono mu konstytucyjne prawo własności.

Zarzut zmiany przeznaczenia nieruchomości sąd rozumie przede wszystkim jako zarzut odebrania prawa do realizacji farmy fotowoltaicznej. Nie zasługuje on na uwzględnienie. Na dzień uchwalenia planu działki skarżącego zaewidencjonowane były w całości jako teren rolny – grunty orne o powierzchni 5, 4878 ha i klasie użytków rolnych RIVb, RV i RVI (informacja z rejestru gruntów w aktach administracyjnych). Prawo do zrealizowania na nich farmy fotowoltaicznej nie zostało naruszone, bowiem - jak wyżej wskazano - proces inwestycyjny był na wstępnym etapie i jeszcze nie gwarantował ochrony przed odmiennymi ustaleniami planu miejscowego. W części VII.3 niniejszego uzasadnienia sąd również wyłożył, że koncepcja przeznaczenia tylko niektórych ściśle określonych terenów gminnych pod oze o określonej mocy zainstalowanej i ograniczenia realizacji tych instalacji na innych terenach jest czytelna, spójna, uwzględniająca możliwe konflikty społeczne, ograniczenia w zabudowie, uciążliwości, zamiar uporządkowania relacji przestrzennych odnośnie konkretnego rodzaju zagospodarowania itp.

Zdaniem sądu również z punktu widzenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności (art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) kwestionowane ustalenia planistyczne nie prowadzą do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, w tym prawa własności (art. 140 k.c.) i wynikającego z niego prawa do zagospodarowania terenu i ochrony własnego interesu prawnego (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Gmina skorzystała z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, których to uprawnień nie nadużyła.

Jak wskazuje się w orzecznictwie wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (zamiast wielu vide np. wyrok w sprawie II OSK 779/22 wyżej powoływany). Wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest bowiem nieograniczona, ale wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Innymi słowy przyjęte rozwiązania muszą pozostawać jak najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Jest zatem zobowiązana gmina do równoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Słusznie na te okoliczności zwrócił skarżący uwagę. Trafność tych postulatów nie przekłada się jednak automatycznie na ustalenie o naruszeniu konstytucyjnych zasad w sprawie niniejszej.

Tereny działek nr [...] i [...] to faktycznie tereny rolne – grunty orne. Ich przeznaczenie planistyczne zostało ustalone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Jeleniewo (uchwała z 31 października 2017 r. nr XXVII/150/2017). Przeznaczenie to organ przedstawił na s. 9 odpowiedzi na skargę jako zasadę koncentracji podmiejskiej zabudowy wielofunkcyjnej, z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rozwój zabudowy wielofunkcyjnej, z dominacją obszaru rozwoju rozproszonej struktury osadniczej (obręb W.). Sąd jednak zwraca uwagę, że jest to ogólny opis obrębu W., na którym istotnie występują zarówno tereny: R-T – strefa ekstensywnego zagospodarowania rolniczo-turystyczna, P – strefa intensywnego zagospodarowania podmiejska i L – strefa intensywnego zagospodarowania L. Natomiast szczegółowa analiza rysunku studium (wyrys na załączniku nr 1 arkusz nr 1, na stronie wskazanej w piśmie z 28 maja 2024 r. - https://mpzp.igeomap.pl/doc/suwalki/jeleniewo/000.pdf, a także na stronie internetowej jeleniewo.biuletyn.net/fls/bip_pliki/2021_12/BIPF5D434926083F5Z/STUDIUM_JELENIEWO_-_CZESC_GRAFICZNA5902.pdf) wskazuje, że działki nr [...] i 19 znajdują się wzdłuż granicy ww. stref, powierzchniowo w całości w strefie ekstensywnego zagospodarowania rolniczo-turystycznej R-T na obszarze oznaczonym brązowymi, poziomymi liniami oznaczającymi "obszar rolniczy wskazany do rozwoju rozproszonej struktury osadniczej, w celu zachowania krajobrazu kulturowego" (s. 4 tekstu studium). Opis tego obszaru jest następujący: "mogą wystąpić następujące podstawowe przeznaczenia terenów: drogi publiczne i towarzyszące ścieżki rowerowe, drogi wewnętrzne, tereny lasów, tereny wód powierzchniowych, tereny rolne, rozproszona zabudowa zagrodowa, tereny obiektów infrastruktury technicznej. Dopuszczalne przeznaczenia: rozproszone tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, tereny usług podstawowych" (s. 12 tekstu studium oraz s. 10 "Analizy zasadności"). Generalnie zatem teren działek skarżącego to tereny rolne, niezabudowane, z dopuszczeniem możliwości realizacji rozproszonej zabudowy jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej oraz turystycznej. Z rysunku skarżonego planu wynika, że ww. tereny rolnicze w obszarze działek nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod: działka nr [...] – 2MNW – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca; 1RN – teren rolnictwa z zakazem zabudowy i 1 KDL - tereny dróg lokalnych i pod poszerzenie istniejących pasów drogowych; działka nr [...] – 1ML – zabudowa letniskowa lub rekreacji indywidualnej z przeznaczeniem uzupełniającym MNW jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz 1KR – teren komunikacji drogowej wewnętrznej. A zatem umożliwiono skarżącemu zabudowę dotychczas niezabudowanych terenów rolnych, co jest co do zasady działaniem korzystnym, umożliwiającym konkretne zagospodarowanie w sposób uporządkowany i – co istotne – zagwarantowany ustaleniami planu. Wobec braku prawnego zagwarantowania realizacji na tych działkach farmy fotowoltaicznej – przeznaczenie planistyczne jest korzystne i rozwojowe dla tych działek. Naruszenia interesu prawnego z punktu widzenia wyżej wymienionych zasad konstytucyjnych sąd w tym zakresie nie stwierdza.

Jeszcze raz też wskazać wypada, że zastosowanie art. 67 ust. 3 pkt 2 lit. "a" nowelizacji, tzn. przeznaczenie terenów pod oze niezależnie od jego zgodności ze studium jest opcjonalne dla gminy, tzn. jeśli gmina chce taki zamiar zrealizować, ustawa to dopuszcza. Natomiast przepis ten nie oznacza obowiązku gminy dopuszczenia oze na terenach, które pod takie instalacje nie są przeznaczone i na których gmina nie zamierza ich realizować. Jak wynika ze sprawy niniejszej, woli takiej na działkach skarżącego gmina nie miała, co wyczerpująco uzasadniła, a przedstawione argumenty nie wskazują na nadużycie władztwa planistycznego.

3. Skarżący twierdzi, że zignorowano zasadę równości wyznaczając na jego działkach tereny zabudowy letniskowej i rekreacji indywidualnej (1ML), podczas gdy tereny sąsiednie otrzymały przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MNW) oraz zabudowy zagrodowej (RZM).

Sąd jednak nie stwierdza istotnego naruszenia powyższych wartości i zasad, w szczególności zasady równości odnośnie przeznaczenia części działki nr [...] pod teren o symbolu 1ML czyli tereny zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej (§4 pkt 2 planu) o powierzchni 3,12040 ha. Skarżący w tym zakresie zarzuca, że tereny na południe od jego działki, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (1MNW i 3MNW) i zabudowę zagrodową (2RZM) zostały potraktowane korzystniej.

Wskazać jednak trzeba, co już sygnalizowano, że działka nr [...] położona jest w strefie ekstensywnego zagospodarowania R-T rolniczo-turystycznej na obszarze wskazanym do rozwoju rozproszonej struktury osadniczej. Tereny położone na południe od terenu 1ML, oddzielone od niego zaprojektowaną drogą wewnętrzną 1KR, objęte są inną strefą: L – intensywnego zagospodarowania L. obejmującą zwarte struktury funkcjonalno-przestrzenne wsi L. i części wsi W., gdzie wprowadzono zasady rozwoju struktur funkcjonalno-przestrzennych w postaci m.in. koncentracji zabudowy wielofunkcyjnej, zachowania istniejącej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej z możliwością jej uzupełniania wzdłuż ulic, wskazano obszary rolnicze do rozwoju rozproszonej struktury osadniczej (s. 8 studium). Odmienność położenia (w różnych strefach: ekstensywnego i intensywnego zagospodarowania), zaakcentowana zaprojektowaną drogą wewnętrzną 1KR, uzasadnia odmienność przyjętych rozwiązań planistycznych.

Niezależnie od powyższego na terenie 1ML dopuszczono jako przeznaczenie uzupełniające – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej o symbolu MNW (§ 20 ust. 2 pkt 1 planu). Z porównania szczegółowych ustaleń planu odnośnie powierzchni działek możliwych do wydzielenia na terenach MNW, ML i RZM wynika, że: na terenie 1ML obowiązuje minimalna powierzchnia wydzielanych działek 1000 m2, identycznie jak na terenie położonym na południe od drogi 1KR, tj. 1MNW i 3MNW (§ 12 pkt 1 lit. "a" i "b" planu), podczas gdy na terenie 2RZM (obejmującym działki wskazane w skardze jako, zdaniem skarżącego, potraktowane w planie korzystniej, tj. nr [...]) – minimalna powierzchnia wydzielanych działek to 3000 m2 (§ 12 pkt 1 lit. "c" planu). Co prawda maksymalna powierzchnia zabudowy terenów MNW i ML to 20 % a RZM to 40 % (§ 19 ust. 2 pkt 3 lit. "d", § 20 ust. 2 pkt 3 lit. "d", § 23 ust. 2 pkt 3 lit. "d" planu), jednak przy mniejszej powierzchni działek na terenach ML i MNW te proporcje nadal umożliwiają intensywniejszą ich zabudowę w porównaniu do terenu RZM. Ponadto umożliwiają zabudowę letniskową oraz jednorodzinną wolnostojącą (możliwą do zrealizowania w zasadzie przez każdego) a nie wyłącznie zagrodową, która musi pozostawać w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (a więc musi być ukierunkowana i uzasadniona), musi być co do zasady połączona z istnieniem siedliska i zabudowań gospodarskich (co usprawiedliwia większą powierzchnię zabudowy). A zatem skarżący nie został potraktowany nierówno (mniej korzystnie) w stosunku do innych, z naruszeniem proporcjonalności, bez wyważenia interesu prywatnego i ogólnego, a wręcz przeciwnie – posiada możliwość zabudowy terenu letniskowego i rekreacji indywidualnej zabudową mieszkaniową jednorodzinną (czego nie dopuszczono na terenie RZM). Sąd zauważa, że uzupełniający charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie 1ML nie został ograniczony w tekście planu w ten sposób, że tylko na jakiejś części tego terenu może ona powstać bądź że może powstać tylko jakaś ściśle określona ilość budynków w tej zabudowie. Jedyne ograniczenie jakie wprowadzono to jej uzupełniający charakter, który też nie został zdefiniowany.

4. Nie mogą też odnieść skutku argumenty o tym, że ukształtowanie działki nr [...] uniemożliwia jej zabudowę w sposób wskazany w studium a jeśli już to tylko przy znacznym nakładzie ekonomicznym. Twierdzeń tych skarżący nie poparł żadnym dokumentem czy choćby zdjęciami, bądź opiniami osób o stosownych uprawnieniach. W istocie więc argument ten ma charakter techniczny i dla sądu nieweryfikowalny.

5. Wyjaśnić dalej wypada, że na rozprawie 23 maja 2024 r. sąd powziął wątpliwości odnośnie zgodności ze studium przeznaczenia 1ML na terenie działki nr [...] oraz przeznaczenia 2ML i 3ML wyrysowanego na załączniku nr 1 arkusz nr 2 części graficznej planu – w zakresie identycznego potraktowania tych obszarów, których przeznaczenie w studium jest różne. Obszary 2ML i 3ML na rysunku studium znajdują się bowiem na terenach rekreacyjnych oznaczonych graficznie jasnozielonymi liniami przecinającymi się (kratka), a ich dopuszczalne przeznaczenie to "rozproszone tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – do 2 domów mieszkalnych /1ha, rozproszone tereny zabudowy rekreacyjnej – do 5 domów rekreacyjnych /1ha". Teren 1ML takiego przeznaczenia w studium nie posiadał. Sąd jednak zreflektował, że sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie granic interesu prawnego skarżącego wyznaczonych zasięgiem jego prawa własności. Dlatego należało odstąpić od oceny porównawczej nawiązującej do zgodności z zapisami studium terenów 2ML i 3ML, a ponownie podkreślić możliwość realizacji również zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MNW) na terenie 1ML mimo jego podstawowego przeznaczenia letniskowego i rekreacji indywidualnej.

6. Reasumując wskazać trzeba, że nie może dojść do ustalenia naruszenia zasady równości i proporcjonalności w sytuacji, w której plan nie ogranicza skarżącemu możliwości zabudowy, gdyż na terenie de facto rolniczym i niezabudowanym (użytkowanie faktyczne) umożliwił wprowadzenie zabudowy letniskowej oraz rekreacyjnej a także jednorodzinnej mieszkaniowej wolnostojącej. Skarżący uzyskał zatem możliwość zabudowy w sposób uporządkowany i zagwarantowany na terenie rolnym, co nie stanowi o naruszeniu jego prawa własności.

7. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące wprowadzonych ograniczeń w powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy czy wysokości zabudowy. Z tekstu planu wynika, że dla wszystkich terenów MNW i ML ustalono: maksymalnie 20 % powierzchni zabudowy i minimalnie 80 % powierzchni biologicznie czynnej, wysokość zabudowy na terenie MNW ustalono na 18 m a na terenie ML na 8 m (§ 19 ust. 2 pkt 3 lit. "d" i § 20 ust. 2 pkt 3 lit. "d" planu).

Skarżący nie formułuje z jakich powodów w jego ocenie ustalona wysokość jest zbyt mała, natomiast zważywszy że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie MNW (gdy jest to przeznaczenie podstawowe) wyznaczono ją na poziomie 18 m - zarzut o ustaleniu tego parametru na zbyt niskim poziomie jest niezrozumiały. Natomiast żądanie wprowadzenia powierzchni zabudowy na poziomie 50% skarżący uzasadnia ekonomią, chęcią zainteresowania inwestorów.

Sąd jednak zwraca uwagę, że podstawową zasadą przy wprowadzaniu ustaleń planistycznych jest zasada zgodności treści planu ze studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tymczasem skoro działki nr [...] i [...] położone są w strefie R-T ekstensywnego zagospodarowania na obszarze o rozproszonej strukturze osadniczej (w celu zachowania krajobrazu kulturowego), to niewątpliwie w założenia te wpisują się wymienione wyżej wskaźniki powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Wynikają one również z części studium zatytułowanej "Wytyczne dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów". Podobnie zresztą jak wysokość zabudowy, która także wynika z tekstu studium (ww. część "Wytycznych ..." oraz "Wytyczne architektoniczne kształtowania zabudowy", s. 21-22), w którym wskazuje się, że na obszarach rolniczych wskazanych do rozwoju rozproszonej struktury osadniczej: kształtowanie nowej zabudowy winno odpowiadać zasadzie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; architektura współczesnych budynków winna zachować skalę wiejskiej zabudowy (którą określono w wytycznych dotyczących wskaźników urbanistycznych uwzględniających wymagania ładu przestrzennego zebranych w tabeli na s. 23-25 studium). Z tabeli tej wynika, że dla terenu o rozproszonej strukturze osadniczej oprócz analizowanych już wyżej wielkości powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej, wskaźniki wysokości to 8 m dla budynków w zabudowie rekreacji indywidualnej i letniskowej oraz 10 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tekście planu zostało to odzwierciedlone w § 20 ust. 2 pkt 3 lit. "d" oraz w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. "a". Sąd ma w polu widzenia, że w § 19 ust. 2 pkt 3 lit. "d" dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znalazł się zapis szczególny dopuszczający wysokość takich budynków do 18 m, co literalnie jest niezgodne ze studium. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie jako niezgodnej ze studium (a więc istotnie naruszającej zasady sporządzania planu), bowiem na s. 23 studium znalazł się zapis o możliwości realizacji, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, innych rozwiązań architektonicznych na zasadach ustalonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wyklucza to przypisanie organowi istotnego naruszenia zasad uchwalania planu w odniesieniu do ustalenia 18 m jako wysokości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w § 19 ust. 2 pkt 3 lit. "d" planu.

8. Odnośnie zarzutów dotyczących nieuzasadnionego wyrysowania drogi wewnętrznej 1KR obejmującej w części obszar działki nr [...] to wskazać należy, że na s. 21 studium zalecono, aby wyznaczając granice planu miejscowego uwzględniono konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przebieg tras i ścieżek rowerowych. Rysunek planu na załączniku nr 1 arkusz nr 1 w zestawieniu z rysunkiem studium (obydwa obrazujące położenie działek skarżącego na granicy dwóch stref funkcjonalnych) potwierdzają, że wydzielenie drogi wewnętrznej znajdowało swoje uzasadnienie nie tyko jako oddzielenie dwóch stref ale też jako zapewnienie dostępu do nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę.

IX. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie wniosków skarżącego złożonych na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz brak uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia, a nadto nieprzeprowadzenie procedury opiniodawczo-uzgodnieniowej. Zarzut ten łączy w sobie kwestionowanie zarówno trybu (pominięcie etapu procedury planistycznej) jak i zasad uchwalania planu (zamieszczenie stosownego uzasadnienia), stąd zostanie omówiony oddzielnie.

Zdaniem sądu opinie i uzgodnienia zostały uzyskane zgodnie z etapami procedury planistycznej uregulowanymi w art. 17 u.p.z.p. (pkt 6 lit. "a" i "b"), czego dowody znajdują się w aktach administracyjnych. Skarżący szerzej tego zarzutu nie uzasadnił, a sąd z urzędu nie stwierdza podstaw do jego uwzględnienia. Skarżący też nie wskazał jakich opinii i uzgodnień brakuje.

Odnośnie etapu składania uwag to względem ustaleń planu co do działek skarżącego zgłoszono uwagi w pismach z 22 listopada 2023 r. i z 1 grudnia 2023 r. Zgodnie z art. 17 pkt 11, 12, 13 i 14 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego m.in. rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Z akt sprawy wynika, że wobec zgłoszonych odnośnie działek skarżącego uwag Wójt Gminy Jeleniewo zajął stanowisko w piśmie z 4 stycznia 2024 r. znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Odniósł się w nim do każdego twierdzenia podmiotów zgłaszających te uwagi. Został również sporządzony wykaz uwag (vide część 14 dokumentacji planistycznej). Jako że uwagi można było zgłaszać do 22 grudnia 2023r., termin z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. należy uznać za zachowany. Z uwagi też na ich nieuwzględnienie nie było potrzeby wprowadzenia zmian do projektu planu i ponawiania jakiejkolwiek części procedury odnośnie działek skarżącego (co organ wyjaśnił także w odniesieniu do niewielkich korekt wprowadzonych po uwzględnieniu uwagi odnośnie działki nr [...] obręb Żywa Woda, a co wskazuje na wnikliwe podejście organu w całej procedurze planistycznej).

Zrealizowano również treść art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Z akt wynika, że każda uwaga oraz stanowisko Wójta zostało rozpatrzone w pierwszej kolejności na posiedzeniu wspólnych komisji w dniu 19 stycznia 2024 r., z którego protokół znajduje się w aktach administracyjnych. Potwierdza on rozpatrywanie każdej z uwag zawartych w pismach z 22 listopada 2023 r. i z 1 grudnia 2023 r. oddzielnie, jak również potwierdza odrębne głosowanie nad stanowiskiem zawartym w każdym z tych pism. Stanowisko Wójta zaakceptowano na posiedzeniu wspólnych komisji jednogłośnie. W aktach sprawy znajduje się również protokół z sesji Rady Gminy Jeleniewo z 19 stycznia 2024 r., z którego wynika że w punkcie 6 ppkt 3 głosowano nad projektem zaskarżonej uchwały w sprawie planu. W protokole zapisano, że architekt przedstawił główne założenia planu, fakt uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji, a uwag w trakcie sesji nie zgłoszono. Projekt został przyjęty jednogłośnie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z przedstawionej sądowi treści uchwały wynika, że załącznikiem nr 2 do niej jest rozstrzygnięcie dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu (w tym listy nieuwzględnionych uwag do projektu planu).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, a stanowisko to sąd w sprawie niniejszej podziela, że "rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. [...] rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały", zwłaszcza gdy radnym zapewniono możliwość zapoznania się z projektem planu i załącznikami do niego (w sprawie niniejszej na posiedzeniu wspólnych komisji)" (tak np. NSA w sprawie II OSK 3484/18, wyrok z 8 listopada 2022 r.). Wskazuje się również, że przepisy u.p.z.p. nie nakładają na organ sporządzający projekt planu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) obowiązku sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych uwag (tak np. w wyroku z 15 listopada 2019 r., II OSK 3302/17). Co prawda wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2016 r. w sprawie II OSK 1295/14, na który powołuje się skarżący, istotnie zawiera wskazywane sformułowanie, że "Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku odniesienia się (rozstrzygnięcia) rady gminy do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej", ale lektura uzasadnienia tego wyroku wskazuje, że zacytowane sformułowanie zostało zawarte w ogólnych rozważaniach sądu i dotyczy braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag a nie braku uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag. Poza tym stan faktyczny tamtej sprawy był diametralnie inny niż stan faktyczny sprawy niniejszej. W ww. sprawie przed NSA plan miejscowy był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu – drugi raz po uwzględnieniu pierwszych uwag skarżącej. Jednak po drugim wyłożeniu skarżąca uwag nie zgłosiła a sąd stwierdził, że nie było potrzeby podejmowania rozstrzygnięcia o sposobie ich rozpatrzenia i zamieszczania rozstrzygnięcia w tym zakresie jako załącznika do uchwały. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Treść uwag zgłoszonych w pismach z 22 listopada 2023 r. i z 1 grudnia 2023 r. również nie wskazuje na podstawy do uwzględnienia skargi z powodów innych niż wyżej omówione. Kwestionowanie dotychczasowego braku inicjatywy Gminy w przekształcaniu działek rolnych bądź leśnych w działki budowlane, podważanie ekonomicznego uzasadnienia wprowadzonym zmian, przypisywanie prywatnych intencji organowi w wyznaczaniu przebiegu dróg – to argumenty o charakterze pozaprawnym przez co nieweryfikowalne dla sądu z punktu widzenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i zasad rządzących postępowaniem prowadzonym na tej podstawie. Dodać jedynie wypada, że przed uchwaleniem planu miejscowego sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Z kolei zarzut o nieuwzględnieniu wydanych pozwoleń na budowę nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, bo skarżący odnośnie własnych działek takiego pozwolenia nie przedstawił, a jeśli chodzi o inne działki – zarzut ten wykracza poza interes prawny skarżącego.

Z wyżej wskazanych powodów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.