Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1700/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 49 b ust. 2 , art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1 - 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/10 w sprawie ze skargi B.K. i E.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1260/10 oddalił skargę B.K. i E.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a." po przeprowadzeniu. na wniosek B. i E.K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r., nakazującą B. i E.K. rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty, dobudowanej do budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w miejscowości M. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o wymiarach 3,04 m x 4,26 m, dobudowana do budynku gospodarczego (stodoła), pełniąca funkcję kojca dla psów. Budowa przedmiotowego obiektu nie została jednak poprzedzona zgłoszeniem właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej w trybie art. 30 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z powyższym organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nałożył na B. i E.K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni szeregu dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wobec niespełnienia obowiązku nałożonego ww. postanowieniem decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazano rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie ma tryb postępowania określony w art. 49b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia obowiązku o którym mowa w art. 49b ust. 2, stosuje się art. 49b ust. 1 – tj. "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".

Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w rozpatrywanym wniosku organ podniósł, że w niniejszej sprawie decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., które uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności. Jak podniesiono, obiekt budowlany objęty sentencją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., nie można zakwalifikować jako ogrodzenia (urządzenia budowlanego). Tym samym organ prawidłowo zastosował w sprawie tryb postępowania określony w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Wskazano również, że podnoszona przez skarżących we wniosku z dnia 04 stycznia 2010 r. okoliczność wcześniejszego zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego, przedmiotowego kojca jako samowoli budowlanej pozostaje bez znaczenia dla oceny decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., pod kątem obarczenia jej wadą nieważności. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że budowy przedmiotowego kojca nie poprzedzało zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ustawy Praw budowlane.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpili B. i E.K. podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rażąco naruszył prawo zobowiązując ich postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. do przedłożenia projektu zagospodarowania działki sporządzonego na wyrysie dla celów projektowych przez osobę uprawnioną, podczas gdy w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane taki zapis nie istnieje. Ponadto zarzucili, iż organ nie zastosował art. 86 K.p.a. tj. nie przesłuchał stron oraz błędnie uznał za prawidłową interpretację, że sporny kojec jest wiatą, czym dopuścił się rażącego dopuszczenia art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 utrzymał w mocy decyzję własną.

Rozpoznając sprawę ponownie organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., konkludując, że w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że stanowią one powtórzenie zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., do których organ już ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. i E.K.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się z powyższym rozstrzygnięciem, gdyż za podstawę prawną we wszystkich wydawanych przez organy rozstrzygnięciach przyjęto art. 49b ustawy Prawo budowlane z dnia 28 lipca 2005 r. w brzmieniu obowiązującym od 26 września 2005 r. Wskazali, że w poprzednim brzmieniu ustawy była mowa o powierzchni zabudowy do 10 m² podczas gdy obecnie jest mowa o powierzchni zabudowy do 25 m². Zaznaczyli, że w sprawie samowoli budowlanej decydują przepisy z daty budowy, a nie z daty orzekania w sprawie. Oświadczyli, że wiata na ich działce wybudowana została wiosną 2005 r. i dlatego budując sporną wiatę należało uzyskać pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżących, postępowanie legalizacyjne powinno się odbywać na podstawie art. 48, a nie 49b ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, w pierwszej kolejności, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m ² powierzchni działki.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ słusznie zakwalifikowały przedmiot niniejszego postępowania jako wiatę z przeznaczeniem na kojec dla psów. Ogólnie bowiem przyjęta definicja kojca określa go jako najczęściej niewielką, otwartą z góry i ogrodzoną po bokach przestrzeń do okresowego lub stałego przetrzymywania psów lub zwierząt hodowlanych. Kojec zgodny z tą definicją nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, gdyż jest związany tylko z ogrodzeniem terenu. Natomiast jeżeli ma zadaszenie oparte na słupkach spełnia on już definicję wiaty. Budowa zaś wiaty stosownie do ww. artykułu wymaga dokonania zgłoszenia. Za bezsporną uznano również okoliczność, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata z dachem jednospadowym krytym papą, dobudowana do istniejącego budynku i pełniąca funkcję kojca dla psów. Budowa takiego obiektu w chwili prowadzenia postępowania naprawczego zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), jednakże koniecznym było w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dokonanie zgłoszenia budowy właściwemu organowi, czego skarżący nie uczynili. Organ zasadnie zatem wszczął procedurę określoną w art. 49b ustawy Prawo budowlane regulującą samowolę budowlaną. Wskutek nie wypełnienia przez skarżących nałożonych na nich obowiązków umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu organ zobligowany był do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę, stosownie do treści art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu skoro na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń organów obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania (wiata) pełniący funkcję kojca dla psów został wybudowany bez dokonania zgłoszenia w organach architektoniczno – budowlanych, a skarżący nie przedłożyli dokumentów, do okazania których zostali zobowiązani postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2009 r. zasadnie organ nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Tym samym słusznie organ nadzorczy stwierdził, że decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nie narusza prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy błędnie zastosowały art. 49b ustawy Prawo budowlane zamiast art. 48 powyższej ustawy wskazano, że procedura wynikająca z art. 48 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa przedmiotowej wiaty pełniącej funkcję kojca nie wymagała w chwili prowadzenia postępowania naprawczego uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej dlatego właściwe było zastosowanie procedury określonej w art. 49b powołanej powyżej ustawy.

W kwestii zarzutu dotyczącego zastosowania przez organ niewłaściwych przepisów podniesiono, że organy rozpoznając sprawę zobowiązane są stosować przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w dacie powstanie danego obiektu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji bezsprzecznie wynika, iż obiekt został zrealizowany w 2005 r. Ustalenia te pokrywają się z oświadczeniami skarżących zawartymi w protokole z przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2009 r. oględzin, iż wiatę wybudowano w 2005 r. bez dokonania zgłoszenia. Zdaniem Sadu oznaczało to, że organ zastosował właściwe przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania przez organ. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jak i decyzja poprzedzająca ją z dnia [...] lutego 2010 r., odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyli B.K. i E.K.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów art. 49b ust. 1 – 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 i 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 września 2005 r. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) oraz naruszenie art. 48 ust. 1 – 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 września 2005 r. w zw. z art. art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazano, że organy prowadzące postępowanie winny były zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a nie w dacie orzekania o nakazie rozbiórki. W konsekwencji do przedmiotowego obiektu winien znaleźć zastosowanie tryb legalizacyjny określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane (pobudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę), a nie zastosowany tryb przewidziany w art. 49b powyższej ustawy (pobudowanie obiektu budowlanego bez wcześniejszego zgłoszenia). Jak podniesiono zastosowanie przepisów obowiązujących w momencie wybudowania przedmiotowej wiaty skutkowało przyjęciem, że przed jej zrealizowaniem konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenie, jak wadliwie uznały organy oraz Sąd. Uzasadniając powyższe stanowisko odwołano się w szczególności do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną powyższe naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane skutkowało nieważnością decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Powołano się także na art. 7 ustawy zmieniającej, z którego wynika, że przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu poprzednio obowiązującym należy stosować do spraw już wszczętych, a niezakończonych prawomocną decyzją. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie oznacza to bynajmniej, iż w przypadku wcześniejszego spełnienia przez strony przesłanek do wszczęcia tego postępowania i bezczynności organów nadzoru budowlanego (niewszczęcia postępowania), do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy należy stosować przepisy w nowym brzmieniu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji prawnej stron znajdującej się w chwili wejścia w życie nowelizacji, tylko ze względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 49b ust. 1 – 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 i 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 września 2005 r. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz naruszenia art. 48 ust. 1 – 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 września 2005 r. w zw. z art. art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmierzają do wykazania, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 września 2005 r., a w konsekwencji, że postępowanie toczące się w oparciu o treść art. 49b ustawy Prawo budowlane było obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Stanowisko powyższe uznać należy za wadliwe.

Rozpoznając przedmiotową sprawę wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że jedną z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji jest stwierdzenie, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 630-631). Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący w 2005 r. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu wiaty dobudowanej do budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w miejscowości M., o wymiarach 3,04 m x 4,26 m, która pełni funkcję kojca dla psów. Przed jej realizacją nie wystąpiono ani o pozwolenie na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia. Równocześnie w momencie jej pobudowania, wiata stanowiła obiekt budowlany, o powierzchni powyżej 10 m2, którego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 26 września 2005 r. sytuacja prawna uległa zmianie, gdyż na mocy art. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, znowelizowano treść art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Tym samym po dniu 26 września 2005 r. obiekt budowlany, którego dotyczyło postępowanie legalizacyjne mógł zostać wniesiony po uprzednim zgłoszeniu, a nie, jak miało to miejsce w momencie jego realizacji, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Prowadząc postępowanie legalizacyjne organy uznały, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, a więc przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować jako obiekt, którego realizacja winna zostać poprzedzona zgłoszeniem. Konsekwentnie niedochowanie powyższego obowiązku winno skutkować wszczęciem postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko powyższe, zaakceptowane przez Sąd I instancji, uznać należało za prawidłowe.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowe postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte w 2009 r., a więc już po wejściu w życie ustawy zmieniającej, co niewątpliwie nakazywało jego prowadzenie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy obowiązujące w momencie wydawania decyzji, co wynika wprost z wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności. Możliwość wydania aktu w oparciu o uprzednio obowiązujące przepisy musi mieć charakter wyjątkowy i stanowić realizację nadrzędnych celów postępowania, w tym konieczności zapewnienia, aby nie doszło do nieracjonalnego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów mających pewną wspólną cechę. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2005, Nr 9, poz. 124, przyjęcie przez ustawodawcę w przepisach przejściowych intertemporalnego kryterium etapu procedury administracyjnej musi pozostawać w racjonalnym związku z celem i treścią rozważanej regulacji, uzasadniającym odmienne traktowanie podmiotów podobnych. A więc co do zasady ustawodawca może wprowadzać zmiany do systemu prawnego i ustanawiać przepisy intertemporalne określające zakres czasowy stosowania nowych regulacji, jednakże określając ten zakres, nie może stosować kryteriów prowadzących do arbitralnego zróżnicowania sytuacji prawnych podmiotów mających wspólną cechę istotną w chwili wejścia w życie nowej regulacji. Powyższy sens płynie również z powołanego przez wnoszących skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06, gdzie wskazano, że stosowanie nowych przepisów nie może prowadzić do sytuacji, gdy strona zostanie bezzasadnie pozbawiona przysługujących jej dotychczas uprawnień. A więc zarzut wadliwego prowadzenia postępowania w oparciu o nowe przepisy ustawy Prawo budowlane, z pominięciem treści przepisów dotychczas obowiązujących, mógłby zostać skutecznie podniesiony jedynie w sytuacji, gdy zastosowanie nowego przepisu spowodowałoby pogorszenie sytuacji prawnej stron postępowania. W szczególności niemożliwe byłoby przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, lub też zalegalizowanie obiektu w nowym stanie prawnym uzależnione zostałoby od spełnienia nowych, nieistniejących w dacie pobudowania obiektu, warunków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w przedmiotowej sprawie nowych przepisów nie spowodowało powyższego skutku.

Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że ustawodawca zdecydował się na rozróżnienie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo skutecznie wniesionego sprzeciwu. W doktrynie podkreśla się, że to rozróżnienie nie ma głębszego znaczenia, ponieważ w istocie skutki prawne samowoli w obu w/w sytuacjach są, co do zasady, tożsame, a niewielkie różnice dotyczą trybu postępowania w tych sprawach (zob. Z Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 535). Tak, jak w przypadku wybudowania (budowy) obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak również w przypadku wybudowania (budowy) obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu właściwego organu, zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. A wiec zarówno w przypadku budowy obiektu bez pozwolenia, również budowa bez wymaganego zgłoszenia, powinna być przede wszystkim oceniana pod kątem możliwości jej legalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie organy uznały zasadność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wzywając wnoszących skargę kasacyjną do przedłożenia dokumentów umożliwiających im przeprowadzenie stosownego postępowania i zalegalizowanie samowolnie pobudowanego obiektu. Nie można więc stwierdzić, aby zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw uniemożliwiło im zalegalizowanie przedmiotowego obiektu, lub też spowodowało nałożenie na nich nowych, restrykcyjnych warunków legalizacji. Podkreślenia wymaga, że to bierne zachowanie skarżących i nie przedłożenie wymaganych dokumentów doprowadziło do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o treść art. 49b ustawy Prawo budowlane, przy czym rezultat powyższy byłby identyczny również w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od trybu prowadzonego postępowania nie przedłożenie wymaganych dokumentów musiałoby skutkować wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

Po drugie wskazać należy, że prowadzenie postępowania w oparciu o treść art. 49b ustawy Prawo budowlane było dla skarżących korzystniejsze. Wskazuje na to zarówno zakres dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a które są niezbędne dla przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, jak i wysokość opłaty legalizacyjnej, która jest niższa w przypadku obiektów budowlanych pobudowanych bez wymaganego zgłoszenia.

Uczynienie zadość żądaniom skarżących i ponowne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o treść art. 48 ustawy Prawo budowlane, spowodowałoby w istocie pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, gdyż oznaczałoby konieczność zastosowania przepisów przewidujących surowsze warunki legalizacji samowoli budowlanej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby zastosowanie przez organy administracji publicznej przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w postępowaniu legalizacyjnym w stosunku do obiektu pobudowanego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzja o nakazie rozbiórki nie była zatem dotknięta wadą, która powodowałaby aby badane rozstrzygnięcie nie dawało się pogodzić z wymaganiami praworządności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.