Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 299/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. A., M.A.2, A. S., W.O. i T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 12 marca 2024 r. nr KO.603/20/23, KO.603/21/23, KO.603/22/23, KO.603/23/23, KO.603/24/23, KO.603/25/23 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 10 listopada 2023 r. numer OŚK.6236.2.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach solidarnie na rzecz skarżących M.A., M.A.2, A.S., W.O. i T.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 26 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa lub u.o.), decyzją z dnia 12 marca 2024 r., nr KO.603/20/23, KO.603/21/23, KO.603/22/23, KO.603/23/23, KO.603/24/23 i KO.603/25/23,

- uchyliło decyzję Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 10 listopada 2023 r., nr OŚK.6236.2.2020, w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów, tj. pkt 3 rozstrzygnięcia, i w tym zakresie określiło termin usunięcia odpadów do dnia 31 maja 2024 r.;

- w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję pozostawiło w mocy.

Decyzja SKO w Suwałkach wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia 10 listopada 2023 r., znak: OŚK.6236.2.2020, sprostowaną postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r., Wójt Gminy Jeleniewo (dalej: Wójt, organ I instancji):

- w pkt 1 nakazał M. A., M. A., A. S., K. B., W. O., T. D. (dalej: skarżący) - posiadaczom odpadów nielegalnie składowanych na nieruchomościach oznaczonych jako działki o numerach geodezyjnych: [...] oraz [...](przed podziałem [...]), położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina Jeleniewo - usunięcie z tych działek odpadów o kodach: - 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; - 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06; - 17 02 03 - tworzywa sztuczne – folia; - 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne; - 10 01 01 - żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04); - 150101- opakowania z papieru i tektury, - 17 03 80 - odpadowa papa; - 17 02 02 – szkło; - 20 01 01 - papier i tektura; - 16 02 14 - zużyte urządzenia inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 13 – sprzęt elektryczny; - 9 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11);

- w pkt 2 decyzji ustalił termin ostatecznego wykonania zobowiązania, o którym mowa w pkt 1, tj. w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r.;

- w pkt 3 określił następujący sposób usunięcia odpadów: odpady należy załadować na środki transportu spełniające wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczególnych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. poz. 1742) i przekazać podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy o odpadach: kopię karty przekazania odpadów ww. podmiotom należy przekazać do Urzędu Gminy w Jeleniewie w formie papierowej lub w formie elektronicznej na adres [...];

- w pkt 4 Wójt nałożył obowiązek pisemnego powiadomienia go o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami;

- w pkt 5 za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji ustalił odpowiedzialność solidarną posiadaczy odpadów – M. A., M. A., A. S., K. B., W. O. i T. D.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w 2020 r. otrzymał od Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: WIOŚ) informację o nielegalnym zdeponowaniu przez przedsiębiorców M. A. i M. A. odpadów w wyrobisku pożwirowym, położonym w miejscowości P., w gm. Jeleniewo, na terenie działek nr: [...](przed podziałem [...]). Oględziny WIOŚ wykazały obecność w tym wyrobisku odpadów budowlanych z grupy 17 odpadów komunalnych przesortowanych o kodzie 19 12 12 (inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 oraz odpadów komunalnych z grupy 20 [odpady o kodzie 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne]. Dokonano 15 odkrywek i sporządzono formularze określenia składu morfologicznego odpadów. Na podstawie przeprowadzonych oględzin, odkrywek, wykonanych map oraz analizy dokumentacji dot. działek [...] oraz [...] (przed podziałem [...]), stwierdzono zdeponowanie odpadów w następujących ilościach: (-) pryzma odpadów na powierzchni wyrobiska o wymiarach 15,5 m x 15,0 m x 10,0 m i wys. 1,5 m - stwierdzona w trakcie oględzin 8 sierpnia 2019 r.; (-) zdeponowane odpady w wyrobisku zasypane ziemią znajdujące się w obrębie bryły o wymiarach 148,47 m x 66,26 m x 11,1 m, czyli 109.197,6 m3.

Dalej organ wyjaśnił, że uzyskał od Prokuratury Okręgowej w Suwałkach informację, że wniesiono akt oskarżenia przeciwko M. A. oraz M. A. o popełnienie przestępstw odpowiednio z art. 183 § 1 k.k. w zb. z art. 185 § 1 k.k. w zw. z art. 12 § 1 k.k. i art. 183 § 4 k.k. oraz art. 183 § 1 k.k. w zb. z art. 185 § 1 k.k. w zw. z art. 12 § 1 kk.

W dniu 25 listopada 2021 r. Wójt wszczął postępowanie w celu wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania wobec wspólników Firmy T. E. s.c., a po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 18 maja 2022 r. nakazał M. A. usunięcie tych odpadów, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w dniu 14 lipca 2022 r. decyzję tę uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 28 września 2022 r. organ wezwał K. B., T. D., W. O. i A. S., skazanych wyrokiem Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...], do usunięcia odpadów z działek nr geod. [...] i [...]. Brak dobrowolnego usunięcia odpadów skutkował wszczęciem wobec nich postępowań administracyjnych. Dodatkowo postępowaniem Wójt objął także drugiego wspólnika Firmy T.E. s.c.

W dniu 6 czerwca 2023 r. przeprowadzono oględziny działek nr ewid. [...] i [...] w P.. Ustalono, że od ostatnich oględzin przeprowadzonych przez pracowników WIOŚ na terenie niecki środkowej nie ma zakopanych odpadów, stwierdzono natomiast 4 miejsca z zieloną folią (nowe). Poza tym teren nie uległ zmianie pod względem nowych odpadów. Pełnomocnik M. A. próbował wykazać, że odpady zostały usunięte ale stosownych dokumentów nie przedłożył. Wskazał natomiast, że odbiór odpadów został zlecony firmie M. Sp. z o.o. z siedzibą w B, która wystawiła odpowiednie rachunki za przyjęcie odpadów. Na żądanie organu M. A. wskazał, że odpady zostały usunięte w dniach 7-11 lipca 2023 r. (usuwaniem odpadów zajmował się także drugi współwłaściciel M. A.), przy pomocy sprzętu HOMOMAG, odpady zostały przewiezione przez firmę T.E. pojazdem S. nr rej. [...] i naczepą TRAKER nr rej. [...] przez kierowcę D.G., a przekazanie odpadów nastąpiło firmie M. Sp. z o.o. z/s w Białymstoku w dniu 11 lipca 2023 r. Na wskazane okoliczności przedłożono dwie faktury, w tym nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. z datą wykonania usługi 11 lipca 2023 r. - odbiór odpadów o kodzie 17 09 04 w ilości 8,671 za cenę 4.825,01 zł z dopiskiem "Odpady z działek nr [...] oraz [...](przed podziałem [...]) w P.".

Dążąc do weryfikacji tych okoliczności, Wójt zwrócił się do WIOŚ w Białymstoku o przeprowadzenie kontroli z odwiertami na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. celem potwierdzenia czy nielegalnie składowane odpady zostały usunięte. W odpowiedzi WIOŚ poinformował, że jego zdaniem odpady zakopane w wyrobisku pożwirowym nadal znajdują się na przedmiotowych działkach, a ich rodzaj nie uległ zmianie, więc przeprowadzanie ponownych odwiertów jest bezzasadne. Ponadto poinformowano, iż 12 września 2023 r. inspektor Delegatury WIOŚ w Suwałkach dokonał ponownych oględzin nieruchomości, a oględziny wykazały usunięcie odpadów budowlanych zgromadzonych na powierzchni ziemi w pryzmie, natomiast nie stwierdzono śladów przeprowadzonych prac odkrywkowych, które mogłyby świadczyć o usunięciu odpadów zakopanych w tymże wyrobisku. Ponadto, zdaniem WIOŚ, przedstawione faktury dotyczące odbioru odpadów o kodzie 17 09 04 mogą dotyczyć usunięcia odpadów zgromadzonych na powierzchni ziemi w pryzmie, których obecność stwierdzono w dniu 8 sierpnia 2019 r., czego potwierdzeniem mogą być ilość i rodzaj odpadów ujęte na fakturach. WIOŚ w piśmie stwierdził więc, że odpady zakopane na działkach nr ewid. [...] i [...], których szacunkową ilość organ ten określił w wyniku kontroli z dnia 7 kwietnia 2020 r. na 109.197,6 m3, nie zostały usunięte.

Dalej organ wyjaśnił, że Sąd Okręgowy w Suwałkach uchylił wyrok Sądu Rejonowego wyłącznie wobec M. A. i M. A., natomiast wobec pozostałych oskarżonych, objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym, wyrok jest prawomocny. Oznacza to, że Sąd uznał ich za winnych nielegalnego składowania odpadów na działkach nr [...] i [...] w P.. W odniesieniu do M. A. i M. A., organ zaś wyjaśnił, że złożyli oni organowi pierwszej instancji oświadczenie, że usunęli odpady z ww. działek i przedłożyli nawet na tę okoliczność dowody z dokumentów w postaci faktur, uznając tym samym swoją odpowiedzialność za nielegalnie składowane odpady na działkach, które stanowią ich współwłasność. Nie ma więc w ocenie organu znaczenia orzeczenie sądu, który orzekłby w zakresie ich winy w tym procederze.

Dalej organ wyjaśnił, że fakt składowania odpadów na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] (przed podziałem) w P. jest niepodważalny i wynika wprost z dokumentu przesłanego w dniu 3 lipca 2020 r. do Urzędu Gminy Jeleniewo przez WIOŚ w Białymstoku. Poza tym fakt ten ustalony został także na podstawie wyroku karnego wydanego przeciwko wymienionym wcześniej osobom, aktu oskarżenia, oględzin przeprowadzonych na gruncie oraz oświadczenia właścicieli działek, którzy najpierw deklarowali uprzątnięcie odpadów nielegalnie składowanych, a następnie poinformowali organ o wykonaniu tego obowiązku, załączając 2 faktury. Zatem zasadnym było uznanie za udowodnione nielegalne zdeponowanie odpadów przez wyżej wymienione osoby w wyrobisku pożwirowym położonym w miejscowości P.. Z kolei rodzaje odpadów oraz ich kody udokumentowane zostały w załączniku nr 18 do protokołu kontroli DEL-SU 116/2019, tj. w formularzach określenia składu morfologicznego odpadów, sporządzonych na podstawie oględzin przeprowadzonych przez WIOŚ w dniu 7 kwietnia 2020 r. oraz poboru prób odpadów. Ilość składowanych nielegalnie odpadów organ ustalił na podstawie dokumentu autorstwa WIOŚ, sporządzonego po przeprowadzonych oględzinach, odkrywkach, "wykonanych" mapach oraz analizie dokumentacji dotyczącej przedmiotowych działek. W konsekwencji należało więc uznać, że zdeponowane odpady znajdują się w wyrobisku zasypanym ziemią, w obrębie bryły o wymiarach 109.197,6 m3.

Odnośnie kręgu adresatów decyzji Wójt wyjaśnił, że wprawdzie Sąd uniewinnił M. A. i M. A., ale uznał za winnych składowania nielegalnie odpadów na działkach nr ewid. [...] oraz [...](przed podziałem [...]) w obrębie 0017 P. ich pracowników: K. B., T. D., W. O., A. S. Zatem postępowanie karne dotyczyło takiego samego stanu faktycznego i takiego samego kręgu osób, jaki występuje w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Skoro w wyniku postępowania karnego Sąd orzekł o ich winie i wymierzył im określone w wyroku kary, to uzasadnionym jest przyjęcie, że są oni posiadaczami odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Wójt wyjaśnił, że za posiadaczy uznał także właścicieli tych działek – M. A. oraz M. A., równocześnie wspólników spółki cywilnej, którzy prowadzili działalność gospodarczą w tej formie i w okresie składowania nielegalnie odpadów na ww. działkach. Byli oni jedynymi posiadaczami działek i to sprzęt oraz pojazdy należące do nich jako wspólników spółki cywilnej, wykorzystywane były do nielegalnego składowania odpadów, a ilość zdeponowanych na działkach odpadów - stwierdzona w wyniku kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ, daje podstawę w stopniu graniczącym z pewnością do stwierdzenia, że M. i M. A. uczestniczyli w sposób bezpośredni bądź pośredni w nielegalnym składowaniu odpadów na ich działkach.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli wszyscy skarżący, w których wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wśród podniesionych zarzutów zarzucili, że należy wyjaśnić, kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów.

W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego Kolegium wezwało M. A. oraz M. An. do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy z nieruchomości, której dotyczy postępowanie, usunięte zostały wszystkie nielegalnie zdeponowane odpady, jakie ujawniono w trakcie kontroli WIOŚ w dniu 18 czerwca 2019 r. i ewentualnego przedstawienia dokumentacji potwierdzającej ten fakt. W odpowiedzi wskazano, że odpady z przedmiotowej nieruchomości zostały usunięte, co potwierdzają m.in. przedłożone fotografie.

Po rozpoznaniu odwołań, SKO decyzją z dnia 12 marca 2024 r., nr KO.603/20/23, KO.603/21/23, KO.603/22/23, KO.603/23/23, KO.603/24/23 i KO.603/25/23, w dniu 12 marca 2024 r.: (-) uchyliło decyzję Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 10 listopada 2023 r., nr OŚK.6236.2.2020 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów, tj. pkt 3 rozstrzygnięcia, i w tym zakresie określiło termin usunięcia odpadów do dnia 31 maja 2024 r.; (-) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję pozostawiło w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie w niniejszym postępowaniu organ administracji publicznej w toku postępowania winien wpierw stwierdzić, czy odpady zalegają w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a jeżeli tak - ustalić ich rodzaj oraz posiadacza, który stanie się adresatem aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wójt skierował swój akt do sześciu podmiotów, tj.: M. A., M. A., A. S., K. B., W. O. i T. D., gdyż uznał wszystkie te osoby za odpowiedzialne solidarnie za usunięcie przedmiotowych odpadów. Odnośnie M. A. i M. A. Wójt wywiódł ich odpowiedzialność nie tyle z faktu władania wskazanymi działkami, lecz deklarowanej chęci ich uporządkowania poprzez usunięcie odpadów. Dodatkowo w sposób logiczny uargumentował, dlaczego - niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego - powinni być oni uznani za posiadaczy odpadów w rozumieniu ustawy i pociągnięci do odpowiedzialności administracyjnej. Natomiast w przypadku pozostałych osób organ I instancji kierował się ustaleniami sądu karnego.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości nadal są magazynowane i składowane odpady. W toku kontroli WIOŚ, rozpoczętej w dniu 18 czerwca 2019 r., ujawniono nie tylko odpady zalegające na powierzchni ziemi, lecz przede wszystkim odpady, które umieszczono w wyrobisku pożwirowym i zasypano ziemią, w obrębie bryły o wymiarach 148,47 m x 66,26 m x 11,1 m. Ich objętość oszacowano na 109.197,6 m3. Na obecnym etapie sprawy nie jest kwestionowane usunięcie pryzmy odpadów składowanych na wyrobisku. Nie usunięto jednak odpadów zakopanych w wyrobisku pożwirowym. Zatem wbrew twierdzeniom odwołujących się, Wójt prawidłowo ocenił tę okoliczność i oparł się w tej mierze na wiarygodnym dokumencie.

Dodatkowo organ zauważył, że mowa jest tutaj o odpadach zalegających pod powierzchnią ziemi od wielu lat, stąd zasadnie Wójt nie badał kwestii ich ponownego wykorzystania. Oczywistym jest bowiem, że posiadacz odpadów nie miał i nie ma intencji odzysku jakichkolwiek z zakopanych przed wielu laty odpadów, czego dowodzi zresztą całkowite pominięcie tej kwestii przez M. A. w odpowiedzi na wezwanie Kolegium w toku postępowania odwoławczego.

Kolegium zaaprobowało także w całości stanowisko organu I instancji odnośnie osób uznanych za posiadaczy odpadów. Wyrok Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 29 kwietnia 2022 r., [...]został uchylony jedynie w części dotyczącej uniewinnienia M. A. i M. A., natomiast w pozostałym zakresie jest prawomocny. Oznacza to, że K. B., T. D., W. O. i A. S. zostali skazani za nielegalne składowanie odpadów na terenie prywatnej żwirowni w P.. Jakkolwiek cele procedury karnej i administracyjnej nie są zbieżne, bowiem to pierwsze ma na celu wykrycie i ukaranie osób winnych nieprawidłowego postępowania z odpadami, natomiast postępowanie niniejsze ma na celu nałożenie obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania, to jednak ustalenia obu postępowań w pewien sposób się zazębiają i w konsekwencji pozwalają uzyskać spójną całość. Skoro więc sąd powszechny dowiódł, że K. B., T. D., W. O. i A. S. składowali odpady na działkach należących do M. A. i M. A., trudno uznać, iż nie są oni odpowiedzialni za gospodarowanie tymi odpadami ergo nie ciąży na nich również odpowiedzialność administracyjna w postaci obowiązku usunięcia odpadów. Uznanie ich za posiadaczy odpadów wpisuje się dodatkowo w ratio legis obowiązku, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Nie ma więc znaczenia, że wymienione osoby nie mają tytułu prawnego do działek nr geod. [...], [...], położonych w P., gm. Jeleniewo.

Zdaniem organu odwoławczego, w stosunku do M. A. i M. A. zachodzi natomiast odpowiedzialność na zasadzie domniemania ustawowego. Proceder opisany w zarzutach prokuratorskich nie mógł mieć miejsca bez wiedzy właścicieli nieruchomości i jednocześnie wspólników spółki cywilnej, współwłaścicieli firmy T.E. s.c. Warto też mieć na uwadze argumentację sądu drugiej instancji, który zupełnie inaczej, aniżeli Sąd Rejonowy ocenił pod względem prawnokarnym zachowanie M. A. i M. A..

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów procesowych odwołania i stwierdził, że są one niezasadne, gdyż nie wpłynęły na wynik sprawy. Uchybienia dotyczyły uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wójt naruszył art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., z czym należy wiązać liczbę zarzutów, jaką sformułowano wobec decyzji z dnia 10 listopada 2023 r. Zabrakło jednak wyjaśnienia, że organ nie ma obowiązku wskazywać ilości odpadów, nie jest również konieczne podawanie dokładnej masy czy powierzchni odpadów, która ma podlegać usunięciu - wystarczające jest tu wskazanie rodzaju odpadów oraz miejsca ich składowania. Takie stanowisko prezentuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie sądy wskazują ponadto, że niesprecyzowanie w decyzji dokładnego usytuowania odpadów na nieruchomości nie wpływa na wykonalność takiego aktu administracyjnego. Także zaskarżona decyzja ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie ma większego znaczenia, iż został on przekazany przez inne organy z urzędu, bądź z inicjatywy Wójta. Strony miały przy tym zapewniony czynny udział w postępowaniu. Nie można natomiast czynić organowi zarzutu z tego powodu, że inny organ (w tym wypadku WIOŚ) nie zawiadamiał stron niniejszego postępowania o czynnościach wykonywanych w ramach własnych kompetencji. Istotne jest to, że organ pierwszej instancji stosowne protokoły włączał w poczet materiału dowodowego, do którego wgląd miały wszystkie strony niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M. A., M. A., A. S., K. B., W. O. i T. D., w której zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji jakimi dowodami posłużył się organ rozpatrujący sprawę, jakie materiały posłużyły mu do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, a jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przez to informacja o zgromadzonych dowodach przedstawiona jest w sposób zbiorczy i uniemożliwia weryfikację sposobu przeprowadzenia postępowania tak przez strony postępowania jak i inny organ administracji. Tymczasem z przepisów tych wynika, że organ w sposób szczegółowy powinien poinformować stronę o tym z jakich dowodów wywodził okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia wydanego w sprawie;

b) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu w sposób umożliwiający weryfikację tych twierdzeń, jak organ ustalił okoliczności istotne dla sprawy, czyli przede wszystkim jakie odpady i w jakiej ilości zalegają na nieruchomościach objętych postępowaniem. Tymczasem z treści tych przepisów wynika, że organ zobligowany był wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierował i wskazać jakie okoliczności na podstawie jakich dowodów uznał za ustalone;

c) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 8, art. 11 k.p.a. polegające na bezkrytycznym, wyłącznie na podstawie wystąpienia WIOŚ w Białymstoku, przyjęciu ustaleń dotyczących pozostawania odpadów na gruncie, podczas gdy z innych zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że twierdzenia wynikające ze wspomnianego wystąpienia mogą być już nieaktualne i w związku z tym stosownie do treści tych przepisów konieczne były przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego celem zweryfikowania tych okoliczności;

d) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na dowolnym, bo nieznajdującym uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, przyjęciu jakie rodzaje odpadów mają być usunięte z nieruchomości objętej postępowaniem, gdyż gdy z dokumentów zgormadzonych w aktach nie wynika, by odpady o kodach wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji pozostawały na gruncie objętym postępowaniem. Natomiast działając w zgodzie z treścią tych przepisów należało tą okoliczność zweryfikować dowodowo;

e) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu tego, czy osoby fizyczne, do których skierowano decyzję, mogły na własne potrzeby wykorzystać odpady, a także nieustaleniu jakie znaczenie dla niniejszej sprawy ma wyrok karny zapadły w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Suwałkach, podczas gdy zalecenia takie wskazał Wójtowi organ odwoławczy uznając, że są one niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

f) art. 127 § 1 w z. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. polegające na wydaniu jednej w istocie decyzji oznaczonej kolejnymi numerami KO.603/20/23, KO.603/21/23, KO.603/22/23, KO.603/23/23, KO.603/24/23, KO.603/25/23 pomimo, iż postępowanie przed Kolegium zostało zainicjowane sześcioma odwołaniami złożonymi przez niezależne od siebie, niespokrewnione osoby, co uniemożliwia ustalenie, która z decyzji skierowana jest do konkretnego skarżącego,

g) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia pozbawionego podstawy prawnej poprzez orzeczenie obok uchylenia w części decyzji Wójta i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o pozostawieniu w mocy w pozostałym zakresie tej decyzji w mocy, podczas gdy żaden z obowiązujących przepisów prawa nie daje organowi administracji podstawy prawnej do wydania decyzji podobnej treści, co pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. i wywodzoną z tego przepisu zasadą praworządności, której obowiązek przestrzegania z urzędu nałożony jest na organ administracji w art. 7 k.p.a.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach polegające na dowolnym nałożeniu obowiązku usunięcia odpadów na osoby/podmioty, które nie mogą być uprawnione czy zobowiązane do jego wykonania, bo nie są posiadaczami odpadów. Podczas, gdy z treści tego przepisu wynika, że jedynie na posiadacza odpadów może zostać nałożony obowiązek ich usunięcia;

b) art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) polegające na mylnym przyjęciu, że o tym kto jest posiadaczem odpadów na potrzeby prowadzonego postępowania może decydować wyrok karny, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że posiadaczem odpadów jest z reguły "władający powierzchnią ziemi", a domniemanie to może zostać przełamane jedynie w wyjątkowych okolicznościach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania. W ich ocenie nie sposób jest zgodzić się z decyzją Kolegium i w dużej mierze aktualne pozostają podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Przede wszystkim Kolegium lakonicznie uargumentowało swoje stanowisko, przytoczyło obszerne fragmenty wywodów Wójta, opatrzyło je wyłącznie własnym krótkim komentarzem, który nie wskazuje by organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę administracyjną merytorycznie, co do jej istoty. Z całą pewnością uzasadnienie skarżonej decyzji nie odpowiada standardom. Kolegium nie odniosło się do większości zarzutów stawianych na etapie odwołania, a dotyczących braku w decyzji Wójta części prawnej uzasadnienia, a także tego dotyczącego części faktycznej, która w ocenie skarżących nie spełniała standardów jakie w art. 107 § 3 k.p.a. formułuje prawodawca. Brak analizy przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji powoduje, że Kolegium niejako w miejsce Wójta rozpoznawało sprawę merytorycznie co do jej istoty.

Dalej skarżący podnieśli, że Kolegium nie odniosło się do stawianych w skardze zarzutów dotyczących wad uzasadnienia faktycznego decyzji. Wójt nie wyjaśnił w rzetelny sposób faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zamiast tego zrelacjonował wyłącznie przebieg podjętych działań i przeprowadzonej korespondencji.

Zdaniem skarżących Wójt nie przeprowadził w istocie ani własnego postępowania wyjaśniającego, ani nie przeprowadził oceny materiałów znajdujących się w aktach. Dowody te obejmują w zasadzie wyłącznie dokumenty wytworzone przez inne organy, a zasadniczą rolę dla rozstrzygnięcia Wójta odegrało stanowisko WIOŚ. Skarżący, choć generalnie nie kwestionowali samej możliwości posłużenia się przez organ administracji dowodami pochodzącymi z innego postępowania, to konsekwentnie stoją na stanowisku, że organ wyraźnie - zgodnie z powołanym art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu powinien jednoznacznie wypowiedzieć się co do ich przydatności, czego nie uczynił Wójt, ani SKO. Przykładem tego jest przyjęcie na podstawie wspomnianej opinii WIOŚ informacji o ilości opadów, która nie została zweryfikowana dowodowo w żaden inny sposób. Tymczasem z pisma pozyskanego przez Wójta od tego samego organu (WIOŚ) wynika, że część odpadów zalegających na dawnym wyrobisku została już usunięta

Wyraźnie dostrzegalne są też rozbieżności pomiędzy rodzajami (oznaczonymi wg. kodów) odpadów zidentyfikowanymi przez WIOŚ i tymi, które wskazane zostały w rozstrzygnięciu decyzji Wójta. Proste zostawienie katalogu odpadów wymienionego w wystąpieniu WIOŚ i tego wskazanego w rozstrzygnięciu decyzji pozwala stwierdzić, że Wójt pomimo, iż posłużył się wspomnianym wystąpieniem to jednak w odmienny sposób ustalił, jakie odpady zalegają na nieruchomościach objętych wnioskiem i w konsekwencji jakie odpady winny zostać z nich usunięte.

Dalej skarżący wskazali, że Wójt ponownie już rozpatrywał sprawę nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości składających się z działek nr ewid.: [...] oraz [...]. Uprzednio wydane w tym przedmiocie orzeczenie skierował do M. A. i M. A., jednak jego decyzja została uchylona przez SKO, które zaleciło przeprowadzenie dodatkowych ustaleń na okoliczność możliwości wykorzystania części odpadów na potrzeby własne osób fizycznych, w tym ustalenia w jakim celu posiadacz nieruchomości może je wykorzystać. Wójt nie wyjaśnił tej kwestii ani bezpośrednio z wcześniej ustalonymi stronami postępowania, ani nie przeprowadził na tę okoliczność żadnych innych dowodów. Co więcej, mimo iż obecnie powołuje się na wyrok Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 29 kwietnia 2022 r., to nadal brak jest w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek wyjaśnienia, jaki ma on wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżących Wójt nie wyjaśnił, dlaczego nałożył obowiązek usunięcia odpadów nie tylko na M. A. i M. A., ale też na A. S., K. B., W. O. i T. D. Wprawdzie wspomniał o wyroku Sądu Rejonowego w Suwałkach i akcie oskarżenia Prokuratury Okręgowej w Suwałkach, które dotyczyły wymienionych wyżej czterech osób, ale nie wskazał, czego w istocie wyrok ten dotyczył, a przez to nie wiadomo czy pomiędzy jego wydaniem, a rozstrzygnięciem niniejszej sprawy zachodzi jakakolwiek korelacja. Wójt nie podaje też, czy w odniesieniu do wszystkich oskarżonych zapadł już wyrok prawomocny, przeciwnie z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że sprawa karna jest na różnym etapie w przypadku każdego z nich, gdyż wobec części uchylony został wyrok uniewinniający, inni złożyli apelację od wyroku skazującego, a jeszcze inni zaakceptowali takie rozstrzygnięcie. Nie bacząc na to Wójt potraktował wszystkich oskarżonych w sprawie przed Sądem Rejonowym w Suwałkach w taki sam sposób uznając ich za zobowiązanych do usunięcia odpadów.

Zdaniem skarżących Wójt pominął rozważania nad tym, według jakiego klucza ustalił strony postępowania w niniejszej sprawie. Wprawdzie wspomniał o pojęciu posiadacza odpadów funkcjonującym na gruncie ustawy o odpadach, jednak nie sprecyzował, czy posiadanie takiego statusu wiąże z byciem właścicielem gruntu na którym składowane były odpady, czy też posiadaniem statusu podejrzanego w sprawie toczącej się przed sądem karnym. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie Wójt powinien ustalić, chociażby w oparciu o dostępnie powszechnie dokumenty, jaka jest aktualna sytuacja właścicielska działek, na których składowane są odpady. Wprawdzie Kolegium w swoich wywodach wspomina o tym, że w stosunku do części skarżących wydany została prawomocny wyrok, mocą którego uznano ich za winnych składowania odpadów na wspomnianych już działkach, jednak SKO nie wyjaśnia z jakich względów wydanie takiego wyroku skutkuje przypisaniem im statusu posiadacza odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Sytuacja ta jest o tyle niezrozumiała, że w innym postępowaniu o tożsamym stanie faktycznym, dotyczącym ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska, gdzie również rozważany był status posiadacza odpadów w odniesieniu do tego samego kręgu osób organy administracji stanęły na stanowisku, że wyrok zapadły w postępowaniu karnym nie może mieć znaczenia z punktu widzenia ustalenia, kto powinien zostać uznany za posiadacza odpadów. Taka sytuacja, gdzie na potrzeby jednego postępowania krąg posiadaczy odpadów ustalany jest inaczej niż w innym, przy tożsamej definicji tego pojęcia, przeczy zasadzie budzenia zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Dalej skarżący wskazali, że orzeczenie Kolegium, przynajmniej w części w jakiej mowa jest o pozostawieniu zaskarżonej decyzji w mocy, pozbawione jest podstawy prawnej. W art. 138 k.p.a. ustawodawca wymienił rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania i wśród nich nie ma podstaw, by wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, a także orzeczenia o pozostawianiu zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałym zakresie.

Na koniec skarżący zarzucili, że z niezrozumiałych powodów Kolegium wydało wyłącznie jedną decyzję, którą rozstrzygnęło sprawy uruchomione odwołaniami sześciu skarżących, a przed tym nie wydało żadnego rozstrzygnięcia, którym połączyłoby sprawy do wspólnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r. odrzucono skargę K. B. z uwagi na jej wniesienie po terminie. Powyższe postanowienie jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w Suwałkach z dnia 12 marca 2024 r., nr KO.603/20/23, KO.603/21/23, KO.603/22/23, KO.603/23/23, KO.603/24/23 i KO.603/25/23, która chyliła decyzję Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 10 listopada 2023 r., nr OŚK.6236.2.2020, w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów, tj. pkt 3 rozstrzygnięcia, i w tym zakresie określiła termin usunięcia odpadów do dnia 31 maja 2024 r., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję pozostawiła w mocy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego w skardze obowiązku nałożonego na skarżących stanowi przepis art. 26 ust. 1 u.o., zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.).

Do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest zatem ustalenie następujących okoliczności: istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, i podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. posiadacza odpadów.

Posiadaczem odpadów, jak wynika z legalnej definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach definiuje także "wytwórcę odpadów", którym – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania jest podmiot świadczący usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Ustawa o odpadach nie definiuje natomiast pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", jednakże pojęcie to definiuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 54; dalej: P.o.ś.). Stosownie do art. 3 pkt 44 P.o.ś., pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W praktyce stosowania przepisów ustawy o odpadach zgodnie z wykładnią systemową, przyjmuje się, że domniemanie posiadania odpadów obejmuje właścicieli nieruchomości lub władających nieruchomościami, na których odpady się znajdują.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyjęcie domniemania prawnego, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem znajdujących się na niej odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Domniemanie odpowiedzialności za usunięcie odpadów ciążącej na właścicielu nieruchomości może być obalone w przypadku, gdy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1696/22 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 645/24). W orzecznictwie przyjęte jest też stanowisko, że ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 134/24).

Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Oba organy, a w szczególności organ I instancji, bardzo szczegółowo opisały przebieg postępowania na etapie ustalania jakie odpady zostały zgromadzone na przedmiotowych działkach oraz które z nich i przez kogo następnie, zostały z tych działek usunięte. Korzystały przy tym w większości przypadków z ustaleń WIOŚ opartych o badania poczynione podczas oględzin i opisane w protokołach – patrz protokoły oględzin: z dnia 11 kwietnia 2029 r., z dnia 30 kwietnia 2019 r., z dnia 26 czerwca 2019 r., z dnia 8 sierpnia 2019 r., z dnia 25 czerwca 2020 r., z dnia 12 września 2023 r., co w ocenie Sądu, było jak najbardziej prawidłowe i zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził także własne oględziny w dniu 6 czerwca 2023 r. Także organ odwoławczy samodzielnie gromadził materiał dowodowy, m.in. wezwał M. A. oraz M. A. do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy z nieruchomości, której dotyczy postępowanie, usunięte zostały wszystkie nielegalnie zdeponowane odpady, jakie ujawniono w trakcie kontroli WIOŚ w dniu 18 czerwca 2019 r. i ewentualnego przedstawienia dokumentacji potwierdzającej ten fakt.

W ocenie Sądu niezasadne są też zarzuty dotyczące nieprawidłowego postępowania organów w zakresie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Oba organy precyzyjnie bowiem omówiły zebrany materiał dowodowy oraz wskazały, którym dowodom dały wiarę oraz które okoliczności na ich podstawie zostały udowodnione. Zasadnie też przyjęły, bo to wynika z wyliczeń WIOŚ, że zdeponowane odpady w wyrobisku zasypane ziemią znajdujące się w obrębie bryły o wymiarach 148,47 m x 66,26 m x 11,1 m, mają 109.197,6 m3. Jednakże zauważenia wymaga, że czym innym jest wskazanie objętości odpadów w uzasadnieniu decyzji, a czym innym zawarcie tej informacji w jej sentencji. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1769/18, w decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.o., organ administracji nie ma obowiązku umieszczania informacji o ilości odpadów. Powyższe powoduje, że organy nie miały obowiązku dopuszczania dowodu z opinii biegłego na okoliczność szczegółowego wyliczenia objętości tych odpadów.

Niezasadny jest też zarzut odnoszący się do rozpoznania przez organ odwoławczy wszystkich odwołań skarżących jedną decyzją administracyjną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje kilka odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 i 2 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozpoznać wszystkie wniesione odwołania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia decyzji organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1108/23).

Również jako niezasadny należy uznać zarzut co do prawidłowości skonstruowania sentencji decyzji organu odwoławczego. W decyzji SKO z dnia 13 marca 2024 r. uchylono decyzję Wójta w części i w tym zakresie orzeczono merytorycznie, a także orzeczono w ten sposób, że "w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję pozostawia w mocy". Sformułowanie "pozostawia w mocy" należy rozumieć jako "utrzymuje w mocy". Zarzut skargi nie dotyczy jednak powyższego sformułowania, tylko tego, że zdaniem skarżących to drugie rozstrzygnięcie nie powinno się w decyzji znaleźć, bo przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy zarzut jest niezasadny. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej – nieuchylonej części decyzji – zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy.

W ocenie Sądu niezasadny jest też zarzut braku wskazania i omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Oba organy przywołały bowiem przepisy ustawy o odpadach i dokonały ich interpretacji.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, podlegają natomiast uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Oba organy przyjęły, że posiadaczami odpadów, na których nałożono obowiązek ich usunięcia, są w sprawie nie tylko właściciele działek, na których odpady zgromadzono, tj. M. A. i M. A. będący jednocześnie współwłaścicielami Firmy T.E. s.c. w J. (dalej: spółka), ale także pracownicy tej spółki, tj. A. S. – kierownik zakładu spółki, K. B. - kierowca spółki, W. O. – kierowca spółki i T. D. – operator koparko-ładowarki w spółce. Powołały się przy tym na wyrok Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...], w którym osoby te zostały uznane za winne i skazane na podstawie przepisów art. 183 § 1 k.k. w zb. z art. 185 § 1 k.k. w zw. z art. 12 § 1 k.k.

Zdaniem Sądu stanowisko organów w tej mierze jest nieprawidłowe. W przywołanym wyroku (w pkt 1 i w pkt 2) zarzuty składowania, wbrew przepisom, poprzez polecanie kierowcom i operatorowi koparki, przywozu i umieszczania odpadów na działkach stanowiących własność M. A. i M. A. postawiono współwłaścicielom spółki, tj. M. A. i M. A.. Wprawdzie w powyższym wyroku zostali oni od tych zarzutów uniewinnieni, ale Sąd Okręgowy w Suwałkach wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt [...], uchylił wyrok [...] w stosunku do tych dwóch oskarżonych, zaś Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt [...], oddalił skargę tych oskarżonych od wyroku [...]. Powyższe oznacza, że na datę orzekania przez organ odwoławczy (12 marca 2024 r.) w obrocie prawnym pozostawał wyrok SR w Suwałkach z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...], skazujący pracowników spółki za składowanie, wbrew przepisom, odpadów oraz toczyło się postępowanie karne przeciwko współwłaścicielom spółki za składowanie, wbrew przepisom, odpadów. Przy czym zauważenia wymaga, że w wyroku tym obaj kierowcy, tj. K. B. i W. O. uznani zostali za winnych składowania, wbrew przepisom, odpadów poprzez ich przewożenie i umieszczanie na terenie żwirowni (działki M. A. i M. A.), T. D. uznany został za winnego składowania, wbrew przepisom, odpadów poprzez zasypywanie ich koparko – ładowarką na terenie żwirowni, zaś A. S. uznany został za winnego składowania, wbrew przepisom, odpadów poprzez polecanie kierowcom i operatorowi koparki przywóz i umieszczanie odpadów na terenie żwirowni. Do tego trzeba dodać, że wszystkich ich uznano za działających wspólnie i w porozumieniu.

Jak już wyżej wskazano, pracownicy spółki skazani zostali m.in. na podstawie art. 183 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 17; dalej: k.k.), który stanowi, że kto wbrew przepisom składuje, usuwa, przetwarza, zbiera, unieszkodliwia, transportuje odpady lub substancje albo dokonuje odzysku odpadów lub substancji w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. Przy czym składowanie oznacza trwałe przetrzymywanie, unieszkodliwianie to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. proces niebędący odzyskiem, w zakresie znamienia "transportowania odpadów lub substancji" należy się natomiast odwołać do art. 24 u.o., w którym uregulowano szczegółowo warunki transportu odpadów. W przywołanym art. 24 u.o. mowa jest o posiadaczach odpadów, którymi są ich nadawca oraz odbiorca (ale nie podmiot legalnie je transportujący). Dopiero w przypadku transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, w których wskazany jest posiadacz odpadów przekazujący odpad oraz posiadacz odpadów, do którego należy dostarczyć odpady, posiadaczem tych odpadów jest transportujący te odpady (ust. 4a omawianego przepisu). Jak się więc powyższe zważy, to stwierdzić trzeba, że przepis art. 183 § 1 k.k. dotyczy nieodpowiedniego postępowania z odpadami i nie przesądza o tym kto jest posiadaczem odpadów.

Z art. 26 ust. 1 u.o. wynika natomiast, że posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że w przypadku ich nieusunięcia, organ nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Kto natomiast jest posiadaczem odpadów, wynika z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Zatem aby nakazać pracownikom spółki usunięcie niedozwolonych odpadów, organy musiały udowodnić, że byli oni posiadaczami tych odpadów. Tymczasem zdaniem Sądu tego nie uczyniły. Organy te przyjęły bowiem, że za posiadaczy odpadów na przedmiotowych działkach uznać należy zarówno właścicieli tych działek – M. A. i M. A., jak również pracowników spółki. Odnośnie właścicieli działek organy dodatkowo przyjęły, że byli oni jednocześnie wspólnikami spółki cywilnej, która zajmowała się odpadami. To z tej spółki pochodziły nielegalne odpady nawiezione na przedmiotowe działki. Zdaniem organów wspólnicy ci byli jedynymi posiadaczami działek i to sprzęt oraz pojazdy należące do nich jako wspólników spółki cywilnej wykorzystywane były do nielegalnego składowania odpadów.

Natomiast odnośnie pracowników spółki, organy uznały ich za posiadaczy odpadów w oparciu o wyrok SR w Suwałkach w sprawie [...]. Zdaniem Sądu przypisanie pracownikom spółki przymiotu posiadaczy przedmiotowych odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., w oparciu jedynie o przywołany wyrok SR w Suwałkach, było co najmniej przedwczesne. Gdyby bowiem przedsiębiorcy M. A. i M. A. zostali prawomocnie uniewinnieni od przestępstwa polegającego na niedozwolonym składowaniu odpadów i wyłączną winę w tym zakresie przypisano tylko ich pracownikom, to można by domniemywać, że ci pracownicy z własnej woli i bez wiedzy swoich pracodawców dokonali takiego składowania, a zatem byliby posiadaczami tych odpadów. Toczy się jednak postępowanie karne przeciwko obu przedsiębiorcom (zarzuty jak w pkt 1 i 2 wyroku SR w Suwałkach o sygn. [...]). Udział zaś pracowników spółki w "składowaniu odpadów" na działkach stanowiących własność ich pracodawców (przedsiębiorców), w ramach wykonywania pracy u tych przedsiębiorców, sprzętem będącym własnością tych przedsiębiorców, przy uczestnictwie tych przedsiębiorców (tak przyjęły organy), wskazuje na to, że ci pracownicy ani nie byli ani wytwórcami tych odpadów, ani nie stali się osobami będącymi w posiadaniu tych odpadów (nie byli posiadaczami odpadów).

Zdaniem Sądu ustawodawca nieprzypadkowo posługuje się w przepisach art. 26 ust. 1 i 2 u.o. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. pojęciem "posiadacza odpadów". Jak stanowi art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zgodnie z przyjętą na gruncie prawa cywilnego zasadą, aby faktycznie można było uznać kogoś za posiadacza rzeczy (samoistnego, jak i zależnego) muszą łącznie wystąpić dwie przesłanki, tj. element obiektywny (corpus possesions), czyli władanie, jak również i subiektywny (animus rem sibi habendi). Posiadanie zatem to stan, w którym posiadacz dzierży daną rzecz (corpus) w celu zachowania rzeczy dla siebie (animus).

Na gruncie wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawodawca wprowadza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest ten podmiot, który włada nieruchomością, na której znajdują się odpady. Dla odpowiedzialności władającego wymaga się więc jedynie faktycznego posiadania odpadów – dzierżenia, gdyż odpowiedzialność ta oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Obalenie domniemania może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, a ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia powyższego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4877/21). Zatem władający, który nie będzie w stanie obalić ciążącego na nim domniemania, mimo że nie ma woli posiadania odpadów, gdyż nawieziono je na jego nieruchomość bez jego wiedzy i zgody, pozostaje faktycznie dzierżycielem tych odpadów, a jednak będzie adresatem decyzji o obowiązku usunięcia odpadów (art. 26 ust. 2 u.o.).

W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej inaczej się przedstawia sytuacja z odpowiedzialnością podmiotu, innego niż władający powierzchnią ziemi, w którego posiadaniu znajdują się odpady. W tym przypadku odpowiedzialność tę poniesie wyłącznie posiadacz tych odpadów a nie ich dzierżyciel. Podkreślenia wymaga, że o posiadaczu odpadów jest nie tylko mowa w przepisie art. 26 u.o. (ust. 1, ustępy: 2, 3a, 3b, 4 i 5) ale i w innych przepisach tej ustawy. I tak art. 27 ust. 4 u.o. stanowi, że posiadacza odpadów, który przekazał odpady transportującemu odpady, nie zwalnia się z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie odpadów, do czasu przejęcia odpowiedzialności przez następnego posiadacza odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a. Także w art. 27 ust. 7 u.o. mowa jest o tym, że sprzedawca odpadów oraz pośrednik w obrocie odpadami nie przejmują odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami, jeżeli nie są posiadaczami tych odpadów. Zatem jak widać m.in. z przywołanych przepisów, ustawodawca przyjmuje odpowiedzialność za odpady (zbieranie, przetwarzanie, gospodarowanie) wiążąc je z ich posiadaniem. Bez posiadania odpadów nie ma odpowiedzialności.

Wobec braku w ustawie o odpadach innej definicji posiadania odpadów (oprócz domniemania w stosunku do władającego) niż ta wynikająca z przepisów kodeksu cywilnego (art. 336 k.c.), zastosowanie winna mieć definicja z kodeksu cywilnego. Brak bowiem odrębnej definicji w danym akcie prawnym uzasadnia zastosowanie definicji kodeksowej w drodze analogii (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt I CSK 281/11). Takie podejście zapewnia spójność i przewidywalność prawa, umożliwiając jednolitą interpretację pojęcia "posiadanie" w różnych kontekstach prawnych. W tym zaś ujęciu treścią posiadania jest władztwo nad rzeczą. Termin "władztwo" oznacza relację między człowiekiem a rzeczą, która polega na sprawowaniu kontroli nad tą rzeczą. W ujęciu ustawowym chodzi tu jednak o sposób władania rzeczą, który odpowiada uprawnieniom właściciela bądź innej osoby mającej, na podstawie stosunku cywilnoprawnego, inne prawo, z którym łączy się uprawnienie do władania rzeczą. O wykonywaniu władztwa w rozumieniu komentowanego artykułu decyduje sposób władania nieruchomością (także rzeczą ruchomą – dopisek składu orzekającego w sprawie niniejszej), a nie sposób jego uzyskania (por. uchwała pełnego składu SN z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5, poz. 43).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej trzeba stwierdzić, że organy bezrefleksyjnie przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy pracownicy spółki w jakikolwiek sposób sprawowali władztwo nad odpadami, czyli że je posiadali. Organy zgromadziły wprawdzie materiał dowodowy w postaci przesłuchania tych pracowników, ale każdy z nich jednoznacznie wskazał, że wykonywał jedynie polecenia w ramach stosunku pracy nie mając żadnego wpływu na podejmowane w spółce decyzje. Z opisu zarzutów z wyroku SR w Suwałkach [...](sprawa jest w toku) wynika wprost, że to M. A. i M. A. wydawali polecenia omawianym pracownikom aby przewozili, umieszczali i unieszkodliwiali odpady spółki na działkach stanowiących współwłasność M. A. i M. A. (wspólnicy tej spółki). Trudno więc w tym przypadku mówić o posiadaniu odpadów przez pracowników spółki. Organy w żadnej mierze nie udowodniły, że pracownicy ci mieli wolę władania tymi odpadami dla siebie (animus).

Na marginesie należy wskazać, że WSA w Białymstoku nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 62/23, oddalił skargę M. A. i M. A. – wspólników spółki cywilnej Firma T.E. s.c. w J. na decyzję Samorządowego Kolegiom Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2022 r., nr 408.138/G-6/XV/22 w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Przedmiotem postępowania w przywołanych orzeczeniach jest wymierzenie opłat za nielegalne składowanie odpadów na działkach nr [...] i [...] (chodzi o tożsame odpady, co w sprawie niniejszej). W sprawie powyższej za faktycznych posiadaczy odpadów uznano M. A. współwłaściciela tych działek oraz M. A. (zamiast M. A. będącego drugim współwłaścicielem tych działek), gdyż na mocy zmiany umowy spółki, w październiku 2029 r. przystąpił do niej M. A. i wystąpił z niej M. A., a ponadto M. A. i M. A. przejęli na siebie wszystkie długi i zobowiązania wymagane po dniu 31 października 2019 r. W przywołanej sprawie ani organ ani Sąd nie przyjęli, aby posiadaczami przedmiotowych odpadów byli pracownicy spółki (tożsami jak w sprawie niniejszej).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., art. 202 § 2 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł.