Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2859/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] "S." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 303/21 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] "S." z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DON.7200.102.2020.ANM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 303/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 7 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dziennik Ustaw z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej jako "Pr. bud.", nakazał inwestorowi Towarzystwu [...] w W. rozbiórkę budynku świetlicy o powierzchni zabudowy 11,18 m x 5,04 m, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K., Leśnictwo P.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 3 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego.

Następnie po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 września 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [..]WINB z 3 kwietnia 2019 r. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy GINB decyzją z 15 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Organ wyjaśnił, że działka inwestycyjna w K., na której usytuowano sporny obiekt, położona jest na terenie, który według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 83, poz. 1656), znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1.ZLu, na którym dopuszcza się wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych; z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych na powyższym terenie mogą powstawać na okres nie dłuższy niż 120 dni, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem, związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym (§ 2 ust. 7 planu). Nakaz rozbiórki spornego obiektu na działce nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa E., wynajmowanej przez Skarżącą (umowa z dnia 1 lipca 2009 r.) został nałożony na inwestora spornej rozbudowy - Towarzystwo [...], które nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ podał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy 10 października 2018 r. ustalono, że w 2007 r. kiedy Towarzystwo [...] podpisało umowę najmu działki, na jej terenie istniał już obiekt oznaczony numerem [...] na mapie z inwentaryzacją położenia obiektów budowlanych. Obiekt ten posiadał jednak powierzchnię zabudowy 7,04 m x 5,04 m i powstał w warunkach samowoli budowlanej. Z treści protokołu wynika również, że Skarżąca w 2010 i 2012 roku wykonała "remont ścian i dachu" istniejącego budynku, a następnie w 2015 r. dokonała rozbudowy przedmiotowego obiektu od strony północnej o zadaszony taras konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy 4,14 m x 5,05 m. W wyniku rozbudowy powstał obiekt o powierzchni zabudowy 11,18 m x 5,04 m. Obiekt jest ustawiony na stopach fundamentowych monolitycznych, z kolei taras jest ustawiony na stopach wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie i jest przykryty dachem dwuspadowym. Do przedmiotowego obiektu budowlanego podłączono prąd, doprowadzono wodę i wykonano odprowadzenie ścieków. Wskazując na art. 28 ust. 1 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania spornej inwestycji GINB zauważył, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Pr. bud. określono wyjątki od powyższej zasady. Przepis ten nie przewidywał jednak zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie takich robót budowlanych, jakie wykonał inwestor. Roboty te zostały zatem zrealizowane z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Pr. bud. Istniała zatem podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w trybie art. 48 Pr. bud.

Organ podniósł, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. Budynek będący przedmiotem postępowania nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Również okres istnienia obiektu na nieruchomości świadczy o tym, że nie jest to obiekt tymczasowy. Został wybudowany przed 2007 r. i pozostaje w tym samym miejscu od kilkunastu lat. Powyższe wyklucza zatem uznanie, że jego budowa jest zgodna z planem. Wobec stwierdzonej niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpatrywanej sprawie, brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Organ argumentował, że w rozpatrywanej sprawie nakaz rozbiórki został skierowany do Skarżącej jako inwestora i właściciela "naniesień", wykonanych w latach 2010, 2012 i 2015, robót budowlanych polegających m.in. na rozbudowie. Wprawdzie w protokole oględzin z 10 października 2018 r. PINB wskazał, że w istniejącym budynku (powstałym przed 2007 r.) inwestor wykonał "remont ścian i dachu", to w treści odwołania od decyzji PINB wskazano, że przekazany przez wynajmującego budynek był w bardzo złym stanie, w związku z tym, za zgodą właściciela gruntu wykonano roboty, określone jako "remont" budynku, które miały na celu dostosowanie obiektu do funkcji obozowej świetlicy. Z "umowy najmu" zawartej 1 lipca 2009 r. wynika, że grunty "wynajmowane" są na cele prowadzenia obozu harcerskiego i znajdują się na nich naniesienia "których właścicielem nakładów jest najemca". W związku z powyższym Towarzystwo [...] jest właścicielem obiektu i dokonało takich jego przekształceń, że aktualnie kierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości gruntowej, a nie do inwestora w sytuacji braku możliwości ustalenia pierwotnego inwestora obiektu, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB wskazał, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut niezastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 1a Pr. bud., który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że inwestor wykonał przede wszystkim rozbudowę obiektu. Natomiast przebudowa, o której mowa we wskazanym przepisie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie jeżeli obejmuje roboty, które nie prowadzą do takiej zmiany parametrów charakterystycznych i przekształcenia obiektu, który wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę. Jak ustaliły organy terenowe, pierwotnie istniejący obiekt nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (jego powierzchnia nieznacznie przekraczała 35 m2), a tym samym nie można było dokonać jego przebudowy na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1a Pr. bud. i nie był on realizowany na podstawie zgłoszenia, lecz samowolnie (nie okazano dokumentu stanowiącego zgodę budowlaną).

Nie zasługiwał na uwzględnienie także, zdaniem organu, zarzut, że jest to obiekt tymczasowy niepołączony trwale z gruntem. Sporny budynek jest posadowiony trwale na gruncie, w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. To, że przedmiotowy budynek nie jest posadowiony na stopach fundamentowych monolitycznych zagłębionych w gruncie, lecz fundamencie wykonanym z bloczków betonowych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Sama technologia wykonania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. Poza tym sposób posadowienia obiektu na gruncie nie ma rozstrzygającego znaczenia w sytuacji, gdy jego lokalizacja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma on charakteru tymczasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że należy podzielić ocenę stanu sprawy przyjętą przez organ, z której wynika, że po pierwsze pierwotny budynek świetlicy, który został wzniesiony przed 2007 r. wymagał pozwolenia na budowę. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji organu architektoniczno-budowlanego wynika, że nie ma jakichkolwiek pozwoleń budowlanych, czy nawet zgłoszeń dla budowy spornego budynku w jego pierwotnym kształcie. Uzasadniało to zatem przyjęcie, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Po drugie, dokonana już przez Skarżącą rozbudowa obiektu o powiązany z nim funkcjonalnie i konstrukcyjnie zadaszony taras jak również wykonany remont budynku nie kwalifikuje się do uznania jej za przewidzianą w art. 29 ust. 2 pkt 1a Pr. bud. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) przebudowę obiektu. Sąd wskazał, że pojęcia przebudowy i rozbudowy nie mogą być używane zamiennie gdyż są od siebie istotnie odmienne. W dużym uproszczeniu należy wskazać, że przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozbudowa polega już natomiast na zmianie owych charakterystycznych parametrów np. zwiększeniu powierzchni zabudowy. Po trzecie, wskazany obiekt budowlany nie może zostać uznany za nietrwale związany z gruntem i zgodny z planem miejscowym. W związku z tym, z uwagi na cechy budynku jak i datę wykonania poszczególnych robót budowlanych, słuszne jest stanowisko organów, że na budowę i rozbudowę spornego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że bez wątpienia obiekt świetlicy jest trwale związany z gruntem i wbrew stanowisku Skarżącej, dla stwierdzenia tego faktu nie było potrzeby powoływania biegłego na tę właśnie okoliczność. Sąd podkreślił, że wynika ona wprost zarówno z okoliczności sprawy, w tym wykonanych zdjęć budynku. Sąd podzielił stanowisko, że trwałe związanie z gruntem nie oznacza w każdym przypadku wzniesienia budynku w klasycznym systemie (z pełnym fundamentowaniem). Budynek jest trwale z gruntem związany, jeśli opiera się warunkom atmosferycznym. W tym przypadku tak właśnie jest, co wynika z dokumentacji sprawy oraz twierdzeń Skarżącej o jego wykorzystywaniu. Nie było więc potrzeby zasięgania opinii biegłego, albowiem kwestia jest na tyle jasna i nieskomplikowana, że może podlegać ocenie samego organu, zatrudniającego osoby z wykształceniem kierunkowym. Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że budynek nie jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie budzi wątpliwości, że na działce nr ewid. [...] dopuszczalna jest jedynie lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych, nie zaś obiektów trwale z gruntem związanych, a takim jest budynek świetlicy. Rozpatrywany w niniejszej sprawie obiekt jest więc niezgodny z prawem i to tak z uwagi na jego pierwotną formę jak również z uwagi na formę nadaną mu w wyniku rozbudowy. Końcowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że nawet przyjęcie, że względem obiektu z jakichś powodów należałoby stosować procedurę zgłoszenia z art. 29 ust. 2 pkt 1a Pr. bud. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) to i tak nakazywałoby to orzeczenie rozbiórki, gdyż kluczowe znaczenie ma w sprawie niezgodność zabudowy z planem miejscowym.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że w sprawie nie miało miejsca skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu nie będącego stroną - wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 52 Pr. bud. Podkreślenia wymaga to, że organy na tle art. 52 Pr. bud. mogły przyjąć, że nakaz należy skierować do Skarżącej jako inwestora. Wprawdzie to nie Strona zainicjowała budowę budynku świetlicy w jego pierwotnym kształcie (istniał on przed podpisaniem umowy najmu terenu), jednakże z uwagi na to, że to Skarżąca rozbudowała ów obiekt, a także jak sama wskazuje istotnie wyremontowała pierwotną jego część, nakaz rozbiórki mógł zostać do niej skierowany i nie jest to rażące naruszenie art. 52 Pr. bud.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy prowadziły postępowanie z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia, co mogło mieć wpływ na ocenę przez Sąd prawidłowości przebiegu postępowania prowadzonego przez organy administracji w sprawie,

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na pominięciu wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej przez architekta, która mogła wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalenia, że wszelkie obiekty znajdujące się na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w m. K. są obiektami tymczasowymi i funkcjonują zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a tym samym mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy rozpoznające sprawę przeprowadziły postępowanie bez dowodu zawierającego specjalistyczną wiedzę niezbędną do oceny, że obiekt budowlany co do którego orzeczono nakaz rozbiórki jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, co w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego uznania, że domek harcerski jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2020 r. została podjęta w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, jak w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad prawnych, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., co może stanowić podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na jego cel i przedmiot, znacznemu ograniczeniu, w porównaniu z postępowaniem zwykłym, podlega zakres postępowania dowodowego. Wskazane wyżej główne cechy postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będą z konieczności wyznaczały również zasadniczy zakres i kierunek postępowania przez sądem administracyjnym kontrolującym podjętą w tym postępowaniu decyzję.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do dwóch ostatnich zarzutów skargi kasacyjnej, które mają charakter najbardziej skonkretyzowany. W tym kontekście podnieść należy, że organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi w zakresie oceny i klasyfikacji robót budowlanych. Stosownie do art. 81c ust. 2 Pr. bud., organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten powinien być jednak stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Z taką sytuacją nie mieliśmy zaś do czynienia, w sprawie niniejszej.

Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Pr. bud. przez "budynek", należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei przez "tymczasowy obiekt budowlany" ustawodawca rozumie obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W art. 3 pkt 5 Pr. bud. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany.

Zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wynika, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał zakwalifikować spornego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego, i kwestia ta nie wymagała prowadzenia dalszych ustaleń, w tym w szczególności przy pomocy opinii biegłego. Po pierwsze o tym, że nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, świadczy okres istnienia obiektu na nieruchomości. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że został on wybudowany bez pozwolenia na budowę przed 2007 r. i pozostaje w tym samym miejscu od kilkunastu lat. Nie jest to zatem obiekt zrealizowany na względnie krótki, ściśle określony czas, przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, zanim nastąpi jego naturalna degradacja. Okres funkcjonowania tego obiektu na nieruchomości przeczy jego kwalifikacji jako tymczasowego obiektu budowlanego. Istotne w kontekście dyskwalifikacji spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego pozostaje także, że podłączono do niego prąd, doprowadzono wodę oraz wykonano odprowadzanie ścieków.

W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej znaczenia nabiera przede wszystkim kolejny aspekt związany z kwalifikacją spornego obiektu jako budynku, tj. cecha "trwałego związania z gruntem", która, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (zob. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11). O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo.

Jak wynika z ustaleń podczas oględzin obiektu, ustawiony jest on na stopach fundamentowych monolitycznych, z kolei taras na stopach wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie, i jest przykryty dachem dwuspadowym. Jest to budynek zgodnie z definicją z art. 3 pkt 2 Pr. bud., bowiem łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Słusznie podnosi organ nadzoru, że obiekt ten posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Rację ma przy tym organ nadzoru, że fakt, iż nie jest on posadowiony na stopach fundamentowych monolitycznych zagłębionych w gruncie, lecz na fundamencie wykonanym z bloczków betonowych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Skoro przedmiotowy obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych, oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże gruntowe w taki sposób by podłoże nie osiadało nadmiernie, a układ budowla - podłoże był statyczny. Tym samym za pomocą tych bloczków betonowych sporny obiekt jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Bloczki zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią więc funkcję fundamentu. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17 i powołane tam orzecznictwo). Skoro przedmiotowy obiekt został wybudowany na stopach fundamentowych, które pełniąc rolę fundamentu, przenoszą jego ciężar na grunt, a co za tym idzie, jest on posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć, zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany. Istnienie fundamentów nie jest zresztą jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem.

Z tych przyczyn bezzasadne okazały się dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli kumulatywnie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie niniejszej przesłanki zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. nie są spełnione, ponieważ ustalone przez organy okoliczności faktyczne pozwalały przyjąć, że nie występowały istotne wątpliwości co do kwalifikacji spornego obiektu, wymagające ustalenia przed rozstrzygnięciem sprawy, zwłaszcza w sprawie prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności. Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zatem okazać się uzasadniony. Przedmiotem postępowania w sprawie nakazu rozbiórki był przy tym konkretny obiekt zlokalizowany na działce nr [...], tj. budynek świetlicy, a nie wszelkie obiekty zlokalizowane na tej działce. Kwalifikacja innych obiektów położonych na ww. działce nie była objęta postępowaniem zakończonym decyzją z 3 kwietnia 2019 r., kwestionowaną w trybie nieważnościowym. Z uzasadnienia decyzji rozbiórkowej wynika, że legalność budowy pozostałych obiektów usytuowanych w obrębie przedmiotowej działki będzie rozstrzygana w osobnych postępowaniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaznaczyć należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona skarżąca wiąże naruszenie tego przepisu przede wszystkim z pobieżnym odniesieniem się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego obiektu, z pominięciem dowodu z opinii biegłego, niemniej jednak stanowisko to nie jest uzasadnione, co wyjaśniono powyżej. Rozważania Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny legalności stanowiska organów co do kwalifikacji spornego obiektu są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.

Na zakończenie należy zauważyć, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 52 Pr. bud., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zbadać prawidłowości skierowania w rozpatrywanej sprawie nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego do inwestora, który dokonał rozbudowy i remontu samowolnie wybudowanego obiektu, a nie do właściciela nieruchomości gruntowej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.