Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1080/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 października 2023 roku nr GN-III.7581.220.2022.KR w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 1 czerwca 2022 r., znak: GN.6821.19.2018.JK; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 października 2023 r., nr GN-III.7581.220.2022.KR, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego, wykonującego zdanie z zakresu administracji rządowej z 1 czerwca 2022 r., nr GN.6821.19.2018.JK, orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz J. L., W.L. i M.L. nieruchomości położonej w Ł., obecnie przy ul. [...] bez numeru, dawniej przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki [...], [...], [...] i [...].

Organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności ustalenia i motywy opisanego wyżej rozstrzygnięcia Starosty Zgierskiego, z którego wynikało, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź-[...] z 31 marca 1983 r., znak: IV/W/I/N/8221/177/82, wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] o pow. 4,0368 ha, oznaczona na planach geodezyjnych: za numerem [...] z dnia 8 stycznia 1980 r. i numerem [...] z dnia 14 września 1982 r. jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiąca na podstawie księgi wieczystej KW [...], własność W.L.. Jednocześnie orzeczono o przyznaniu W.L. odszkodowania w wysokości 3373184,00 zł (słownie: trzy miliony trzysta siedemdziesiąt trzy tysiące sto osiemdziesiąt cztery złote i 00/100 groszy).

Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami w Łodzi z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe w ramach osiedla "[...],", zgodnie z decyzjami zatwierdzającymi plan ogólnorealizacyjny z 16 listopada 1979 r., nr 253/79 oraz z 3 lipca 1980 r., nr 244/80.

Zgodnie z treścią działu [...], księgi wieczystej [...], przedmiotowe działki nr nr: [...], [...], [...] i [...] położone są w Ł. przy ul. [...] bez numeru, zaś stosownie do działu II ich właścicielem jest Gmina Miasto Łódź.

Wniosek o zwrot nieruchomości złożyli J.L., W.L. i M. L. - spadkobiercy W. L., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi – [...] w Ł., [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] marca 2004 r, sygn. akt [...].

Starosta Zgierski 19 grudnia 2018 r. wydał decyzję znak: GN.6821.19.2018.JP i orzekł o zwrocie na rzecz J.L., W.L. i M.L. po 1/3 części udziału we współwłasności każde nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] bez numeru, dawniej przy ul. [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...].

W związku z odwołaniem wniesionym przez Prezydenta Miasta Łodzi Wojewoda Łódzki, decyzją z 27 września 2019 r., znak GN- III.7581.69.2019.KR, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta Zgierski, wykonujący zdanie z zakresu administracji rządowej decyzją z 1 czerwca 2022 r. nr GN.6821.19.2018.JK orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał pismo Prezydenta Miasta Łodzi z [...] stycznia 2019 r. wskazujące, iż osiedle [...] zostało wybudowane pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku, bloki w kwadracie ulic [...],[...],[...] powstały latach 1985-1994. Budowie obiektów budowlanych wielorodzinnych towarzyszyło powstanie infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, tj. budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, szkoły, boisk sportowych, garaży, zieleni osiedlowej i ciągów pieszych (chodniki).

W ocenie organu I instancji powyższe niezbicie dowodzi, że cel główny wywłaszczenia, tj. budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany po dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a więc po roku 1983, a także przed upływem terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej Starosta ustalił, że działania związane z realizacją celu wywłaszczenia podjęte zostały również bezpośrednio na działkach, które objęto wnioskiem o zwrot nieruchomości. Na nieruchomości znajduje się czynna sieć ciepłownicza wykonana w 1989 r. zasilająca w ciepło budynki w obszarze między ul. [...] a [...] (na wschód od ul. [...]) oraz miejska sieć wodociągowa wybudowana w 1984 r. zaspokajająca potrzeby mieszkańców osiedla [...].

W czasie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 2 lipca 2020 r. stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość od strony południowej przylega bezpośrednio do boiska asfaltowego, a od strony wschodniej za nieruchomością znajduje się boisko wielofunkcyjne ogrodzone siatką, od strony północnej położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], zaś od strony zachodniej - ul. [...].

Stosownie do treści wyjaśnień Prezydenta Miasta Łodzi z 29 marca 2022 r. boisko asfaltowe na działce nr [...] zostało wybudowane w roku 2007 i jest to boisko do [...], natomiast boisko ogrodzone siatką to "[...]", który został oddany do użytkowania w 2012 r. Władającym działkami [...] i [...] (teren "[...]") jest Szkoła [...] nr [...] w Ł. przy ul. [...].

W czasie oględzin nieruchomości stwierdzono ponadto, że działki są niezabudowane. Część zachodnia porośnięta jest niską roślinnością (trawa, chwasty), a w części zachodniej znajduje się także kilkanaście drzew (samosiejki). Od strony południowo zachodniej na skraju działki usytuowana jest ścieżka pokryta asfaltem, która biegnie od ul. [...] w kierunku boiska do [...]. W części wschodniej na działce nr [...] znajduje się natomiast fragment wylewki betonowej z jednostronnym murkiem z pustaków, uwidocznionej na mapie zasadniczej jako fundamenty.

Pismem z 21 lutego 2020 r. Urząd Miasta Łodzi Wydział Urbanistyki i Architektury poinformował, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono pozwoleń na budowę dotyczących nieruchomości położonej przy [...] (obecnie według ewidencji gruntu ul. [...] bez nr) działki nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Łódzki Ośrodek Geodezji, który w piśmie z 14 sierpnia 2020 r., wskazał, że przedmiotowe fundamenty zostały wniesione do bazy numerycznej mapy zasadniczej miasta Ł. na podstawie digitalizacji rastra mapy analogowej. W powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (pzgik) nie odnaleziono szkiców z pomiarów ww. naniesień budowlanych, co nie pozwala ustalić kiedy zostały wniesione na mapę. Jednocześnie Łódzki Ośrodek Geodezji poinformował, że w wyniku analizy materiałów znajdujących się w pzgik stwierdzono, że na mapie wywiadu wykonanej w styczniu 1989 r. i załączonej do operatu [...] w miejscu obecnych fundamentów wykazane były budynki oznaczone jako "i" - inne niemieszkalne. Według Łódzkiego Ośrodka Geodezji wykazane aktualnie fundamenty są ewidentnie pozostałością po tych budynkach.

Pismem z 31 sierpnia 2020 r. Urząd Miasta Łodzi Wydział Urbanistyki i Architektury potwierdził fakt braku pozwoleń na budowę dotyczących nieruchomości położonej przy [...] (obecnie według ewidencji gruntu ul. [...] bez numeru), działki nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] oraz wskazał na posiadanie w zasobach urzędu decyzji DARUA-V11.179.2019 z 31 stycznia 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową w związku z wnioskiem J. L.

Pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. J.L. poinformował, że nie posiada zdjęć, ani dokumentów dotyczących zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W ocenie J.L., jeżeli takowa zabudowa istniała, związana była z prowadzoną działalnością rolniczą i gospodarczą, a więc mogły to być wiaty, drewniane szopy lub składowiska. Strona wskazała na tymczasowość zabudowy i brak jej związku z zabudową osiedla mieszkaniowego, czego może dowodzić fakt jej rozebrania i usunięcia.

Organ I instancji stwierdził, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 31 marca 1983 r., znak: IV/W/I/N/8221/177/82 określa, że na kwotę odszkodowania w wysokości 3373184,00 zł składają się należności za grunt (3229184,00 zł) i drzewostan (143.744,00 zł). Tym samym ww. decyzja pomija istnienie na nieruchomości w momencie jej przejęcia jakichkolwiek obiektów budowlanych. Dowodzi to, że ewentualne naniesienia na objętej żądaniem zwrotu nieruchomości powstały po dacie wywłaszczenia (1983 r.) i zgodnie z informacją Łódzkiego Ośrodka Geodezji był to obiekt oznaczony jako "i" - inne niemieszkalne. Jednocześnie dla obiektu w Urzędzie Miasta Łodzi nie odnaleziono żadnych pozwoleń na budowę, co może potwierdzać fakt jego tymczasowości na co wskazał J.L.. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że wobec braku jednoznacznych dowodów, fragment wylewki betonowej z jednostronnym murkiem z pustaków na działce nr [...] nie może świadczyć o realizacji lub braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie podniósł, że analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdziła realizację celu wywłaszczenia w postaci spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego w ramach osiedla "[...]".

Po pierwsze, zgodnie z pismem V. S.A. z 17 kwietnia 2019 r. , na nieruchomości wykonano w 1989 r. sieć ciepłowniczą 2xDn250 mm zasilającą w ciepło budynki w obszarze między ul. [...] a [...] (na wschód od ul. [...]).

Po drugie, stosownie do pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Łodzi z 17 kwietnia 2019 r., na nieruchomości wybudowano w 1984 r. miejską sieć wodociągowa Ø 200 mm zaspokajającą potrzeby mieszkańców osiedla [...].

Wskazana infrastruktura techniczna w postaci sieci ciepłowniczej i sieci wodociągowej jest infrastrukturą związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jej mieszkańców. Jest to jedna z przesłanek potwierdzających realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Po trzecie działka porośnięta jest roślinnością, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się drogi publiczne (ul. [...], ul. [...]) oraz boiska sportowe (boisko sportowe, boisko typu "[...]").

W przekonaniu organu I instancji, budowa osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

Starosta podniósł ponadto, że realizacją celu wywłaszczenia jest również istnienie terenów zielonych na terenie osiedla mieszkaniowego, szczególnie współcześnie, gdzie świadomość znaczenia przyrody nieprzetworzonej ręką człowieka nabiera coraz większego znaczenia. Ujęcie osiedla mieszkaniowego jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego skłania do refleksji, że zagospodarowanie jego przestrzeni powinno uwzględniać różnorodne potrzeby jego mieszkańców, co np. wyklucza zabudowanie wywłaszczonych działek w całości wyłącznie budynkami wielorodzinnymi. Wywłaszczone działki stanowią teren zielony z elementami infrastruktury technicznej (sieć ciepłownicza i wodociągowa), a w najbliższym sąsiedztwie znajdują się drogi publiczne oraz obiekty sportowe. Organ I instancji wskazał również, że łączna powierzchnia objętych żądaniem zwrotu działek to 0,2339 ha co stanowi niecałe 6% całości przejętego przez Skarb Państwa gruntu (4,0368 ha) na mocy decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. Odwołując się do orzecznictwa organ I instancji wskazał, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację w której okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia, co nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Jednocześnie Starosta stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji J.L. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 80 oraz 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący stwierdził, że budowę osiedla mieszkaniowego [...], stanowiącego cel wywłaszczenia, powierzono Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...], jednakże przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana w formie prawnej ani tej Spółdzielni, ani jej następcy, czyli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Gmina nabyła własność nieruchomości z mocy prawa, na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 czerwca 1999 r. Strona zarzuciła, że pomimo upływu kilkunastu lat od zakończenia budowy osiedla mieszkaniowego, jako nowy właściciel nie ma bezpośredniej wiedzy co do stanu faktycznego na gruncie, ale podnosi różne argumenty byle tylko uniemożliwić zwrot nieruchomości, w tym o przekazaniu objętych postępowaniem działek w użytkowanie wieczyste, które okazało się nieprawdziwe, czy o wybudowaniu budynku - podczas gdy nie wydano pozwolenia na budowę i zastosowano materiał budowlany świadczący jednoznacznie, że mógł to być obiekt tymczasowy niemieszkalny. W ocenie odwołującego logiczne jest i zgodne z doświadczeniem życiowym to, że skoro będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie pozostawała w zasobach spółdzielni mieszkaniowych budujących osiedle, to nie mogła stanowić elementu osiedla zbudowanego w latach 1985 - 1994. Zatem od początku była zbędna dla wybudowania osiedla mieszkaniowego.

W dalszej części odwołania strona wskazała, że oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że zachodnia i środkowa część nieruchomości porośnięta jest jedynie wysoką trawą i chwastami, bez śladu robót budowlanych. We wschodniej części znajdują się fragmenty wylewki betonowej z jednostronnym murkiem o wysokości ok. 20 cm z pustaków betonowych (co nie może świadczyć o wybudowaniu obiektu budowlanego). Odwołujący stwierdził, że z racji wykonywanego zawodu inżyniera budownictwa między innymi w zakresie orzeczeń i ekspertyz budowlanych posiada wiedzę dotyczącą stosowania materiałów budowlanych w budownictwie, stąd wskazał, że materiał z którego zbudowany został murek nigdy nie był stosowany w budownictwie mieszkaniowym, ale uwagi te nie zostały zaprotokołowane, stąd stanowisko zostało zajęte na piśmie, jednakże pomięto je w uzasadnieniu decyzji. W ocenie strony skarżącej, Gmina Miasto Łódź nie przedstawiła żadnych dowodów w postaci dokumentów źródłowych na potwierdzenie swojego stanowiska, że na przedmiotowej nieruchomości zaprojektowano obiekt budowlany i wykonano jego fundamenty. Jednocześnie odwołujący wskazał, że organ I instancji przyznał rację skarżącemu o tymczasowości obiektu na działce nr [...], w związku z tym miał podstawy uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Idąc dalej, odwołujący stwierdził, że celem wywłaszczenia nie była budowa miejskiej sieci wodociągowej, ani sieci ciepłociągu, zasilającej w ciepło budynki osiedla, ponieważ zasila w ciepło bardzo duży obszar znajdujący się poza terenem Spółdzielni Mieszkaniowej. Infrastruktura ta, zdaniem strony skarżącej, była realizowana jako odrębna inwestycja. Cel wywłaszczenia powinien być rozumiany precyzyjnie z uwagi na treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy zdaniem odwołującego zlokalizowanie podziemnej infrastruktury technicznej na wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi prawnej przeszkody do zwrotu nieruchomości, jeśli nie było to ściśle celem wywłaszczenia. Jednocześnie strona zwróciła uwagę, że sieć wodociągowa przebiega tylko w punkcie granicznym praktycznie w narożniku jednej działki nr [...], a siec ciepłownicza znajduje się na skraju działek wzdłuż ich zachodnich granic. W tym stanie rzeczy, z ostrożności procesowej, zgłoszony został wniosek o dokonanie podziału działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] w ten sposób, aby jakoby kolidująca ze zwrotem nieruchomości podziemna infrastruktura znajdowała się na odrębnej działce gruntu i zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia pozostałej części terenu był możliwy. Odwołujący stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do tego wniosku, czym naruszył art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto podniósł, że skoro organ I instancji zobowiązał biegłą do weryfikacji operatu szacunkowego, to był przeświadczony, że nowy operat będzie dowodem w sprawie. Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ I instancji zlecił wykonanie operatu w sprawie, co stanowi część postępowania wyjaśniającego, którego odzwierciedlenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, brak jest również oceny tego dowodu. Odwołujący zwrócił również uwagę, że boiska, biorąc pod uwagę terminy ich wybudowania - nie mają wpływu na treść decyzji. W tym stanie rzeczy skarżący odnosi wrażenie, że najważniejszy w rzeczonym postępowaniu był interes Gminy, która nie mając już innych argumentów, nakierowała Starostę na kwestię zieleni "ostatnio dostrzeżoną w orzecznictwie sądowym" i w tym upatrzyła sobie możliwość odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem odwołującego teren działki będącej przedmiotem postępowania ewidentnie znajduje się poza osiedlem mieszkaniowym, jest zaniedbany i niezagospodarowany, co potwierdziły oględziny. Skarżący przypomniał, że wywłaszczono gospodarstwo rolne i znajdująca się na działkach zieleń i drzewa są w dużej mierze pozostałością po poprzednim właścicielu. Zdaniem odwołującego nowy właściciel nie dokonał żadnej zmiany zagospodarowania tych działek, a tylko doprowadził do ich zachwaszczenia i zaniedbania, nie ma na nich śladu zorganizowanej działalności i nawet nie usunięto pozostałości płyt betonowych oraz gruzu. Na koniec skarżący podniósł, że twierdzenie organu I instancji, iż będąca przedmiotem postępowania działka stanowi niecałe 6% całego obszaru wywłaszczonego decyzją z 1983 r. pozostaje bez związku z oceną realizacji celu na tej nieruchomości z tego względu, że ustawa przewiduje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nie określając procentowo ani obszarowo tej części. Poza tym odwołujący stwierdził, że na innych działkach wywłaszczonego gruntu o powierzchni całkowitej 4,0368 ha nie wybudowanego ani jednego budynku mieszkalnego, natomiast znajduje się na nim duża energetyczna stacja wysokiego napięcia oraz słup przesyłowy dla [...] części dzielnicy [...] (teren od razu po wywłaszczeniu przekazany Zakładowi [...]) i krańcówka autobusowa, służące wszystkim mieszkańcom Miasta Ł., a część działki [...] o pow. 9720 ha została zachwaszczona i leży ugorem od dnia wywłaszczenia. Stąd strona wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji pozostałe 94% wywłaszczonego obszaru nie zostało wykorzystane pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, czego częściowym potwierdzeniem jest załączony protokół uzgodnień dotyczący rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.

Następnie Wojewoda w oparciu o treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – zwanej dalej: "u.g.n." – wyjaśnił zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i przytoczył ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego.

Dalej organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zlecono Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na odtworzeniu losów historycznych przedmiotowych działek, a zwłaszcza wyjaśnienie okoliczności związanych z rzeczonymi fundamentami.

W odpowiedzi organ I instancji przesłał pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 31 sierpnia 2022 r., w którym wskazano, że "z relacji osób zamieszkałych w pobliżu 1992 r. wynika, że ww. naniesienia stanowiły budynki związane z obsługą inwestycji polegającej na budowie Osiedla "[...]"".

W wyniku kolejnego wezwania organu II instancji, Starosta przesłuchał na przedmiotową okoliczność świadka – J. J. mieszkającego na osiedlu "[...]" od 1985 r. (z przerwą przypadającą na lata 1998-2006), który 16 lutego 2023 r. zeznał do protokołu, że na terenie pomiędzy ul. [...], ul. [...], a obecnym boiskiem "[...]" na początku lat 90. znajdowały się baraki "prawdopodobnie związane z budową pobliskiej poradni zdrowia na terenie osiedla mieszkaniowego". Wskutek zarzutów odwołującego dotyczących niepowiadomienia stron o przesłuchaniu, świadek powtórzył swoje oświadczenie do protokołu 24 lipca 2023 r. Ponadto Starosta przy piśmie z 16 lutego 2023 r. przekazał wydruk z Łódzkiego Internetowego Systemu Informacji o terenie - InterSIT, gdzie na mapie z 1989 r. na działkach nr [...] i [...], obręb [...] uwidocznione są naniesienia budowlane, o których mowa w zeznaniach świadka.

Mając na uwadze zasady wiedzy, logiki i doświadczenia, uwzględniając lokalizację tych naniesień, okres ich funkcjonowania oraz treść zeznań świadka, organ odwoławczy przyjął, że opisywane obiekty powstały w związku z realizacją celu wywłaszczenia.

Wojewoda powtórzył za ugruntowanym orzecznictwem sądów, że osiedle mieszkaniowe to wieloetapowa i złożona inwestycja obejmująca nie tylko budynki mieszkaniowe, ale również infrastrukturę, ciągi komunikacyjne, tereny zielone, pawilony handlowe, szkoły i boiska, garaże, parkingi, czy też poradnie zdrowia.

W ocenie organu odwoławczego sieć ciepłownicza wykonana w 1989 r. zasilająca w ciepło budynki w obszarze między ul. [...] a [...] (na wschód od ul. [...]) oraz miejska sieć wodociągowa wybudowana w 1984 r. zaspokajająca potrzeby mieszkańców osiedla "[...],", stanowią realizację celu wywłaszczenia. Podstawowym kryterium o tym decydującym jest związek infrastruktury z celem wywłaszczenia, czyli budownictwem mieszkaniowym, który na gruncie niniejszej sprawy istnieje.

Jednocześnie organ I instancji ustalił, od strony południowo-zachodniej na skraju działki usytuowana jest ścieżka pokryta asfaltem, która biegnie od ul. [...] w kierunku boiska do [...]. Rzeczone ustalenie potwierdza, że nieruchomość jest częścią osiedla mieszkaniowego postrzeganego jako swego rodzaju mikroorganizmu zaspokajającego różnorakie potrzeby mieszkańców, tj. sportowe, edukacyjne czy też komunikacyjne.

W ocenie organu II instancji zarzut odwołującego dotyczący stanowiska Starosty, że nieruchomość stanowi teren zielony, wskazujący na okoliczność, że znajdująca się na działkach zieleń i drzewa są w dużej mierze pozostałością po poprzednim właścicielu jest chybiony. Abstrahując od aspektów estetycznych terenu, stwierdzić należy bowiem, że jeżeli po wywłaszczeniu nieruchomości, w określonym zakresie, stan zagospodarowania nieruchomości nie ulega zmianie, gdyż pozostaje to zbieżne z celem wywłaszczenia, to nie można z tego tytułu czynić zarzutu nowemu właścicielowi nieruchomości w kontekście zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Innymi słowy, jeśli intencją podmiotu na rzecz którego wywłaszczono nieruchomości, było zlokalizowanie na części rzeczonego obszaru terenu zielonego, jako części składowej zorganizowanej całości, to pozostawienie znajdującej się tam dotychczas zieleni czy drzew wpisuje się w realizację celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do kwestii terminowej realizacji ww. celu Wojewoda wskazał, że do 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W obowiązującej wówczas ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.

Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac, związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania.

Reasumując Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość, na której zrealizowano w terminach nie naruszających przepisów ustawy sieć ciepłowniczą, miejską sieć wodociągową, ścieżkę pokrytą asfaltem, tereny zielone oraz na której usytuowane były naniesienia budowlane, stanowiła część zorganizowanej jako osiedle mieszkaniowe całości. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nieruchomości nie można uznać za zbędną z punktu widzenia celu wywłaszczenia.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie mogą przynieść oczekiwanego skutku zarzuty J.L. dotyczące pozbawienia uczestnictwa w kolejnym terminie przesłuchania świadka. Starosta pierwotnie nie poinformował stron o rzeczonym przesłuchaniu, toteż organ odwoławczy wezwał organ I instancji do przeprowadzenia czynności z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Następnie stosowne postanowienie informujące o przeprowadzeniu dowodu przesłano stronom postępowania. Wskutek czego podczas przesłuchania obecny był W.L.. J.L. co prawda wystąpił o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania świadka z uwagi na zaplanowany urlop, jednakże organ I instancji nie przychylił się do prośby strony. Organ odwoławczy nie dostrzegł w postępowaniu Starosty wad, które rzutowałyby na wynik sprawy. Strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organami obu instancji, a argumenty podniesione przez J.L., w tym dotyczące pozbawienia uczestnictwa w kolejnym terminie przesłuchania świadka, wobec przytoczonych ustaleń, nie zasługują na uwzględnienie.

Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.L. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że nieruchomość zastała wykorzystana na cel wywłaszczenia i orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji tymczasowego zajęcia wywłaszczonej nieruchomości nie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej;

2. naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje spadkobiercom właściciela wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na realizację celu wywłaszczenia, pomimo, że nieruchomość nie została przekazana Spółdzielni Mieszkaniowej w celu budowy osiedla mieszkaniowego, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, znajdująca się na jej niewielkiej części infrastruktura techniczna nie stanowi przeszkody do zwrotu, a niezagospodarowanie terenu nie stanowi zieleni urządzonej;

3. art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego, które nie może być ograniczone ani przez ustawodawcę, ani przez organy administracji publicznej stosujące prawo oraz naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

1. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający przepisy prawa, naruszający zasadę pogłębiana zaufania obywatela do organów administracji publicznej oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając niekorzystną dla skarżącego decyzję;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, nierozpoznanie istoty sprawy, poczynienie ustaleń faktycznych w niekompletnym materiale dowodowym, dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego oraz rozstrzygnięcie na pozbawionej oparcia własnej ocenie stanu sprawy;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia skarżącemu niezasadności jego twierdzeń w przedmiocie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, popartych powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych i niewystarczające odniesienie się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu;

4. art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w związku z art. 79 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo uniemożliwienia skarżącemu udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka.

Mając na uwadze opisane naruszenia praw skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego, a ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 7 lutego 2023 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania Gminy Miasto Łódź przychylił się do stanowiska organu i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Na rozprawie 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu, który w świetle powołanego art. 145 pkt 1 p.p.s.a. uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody Łódzkiego z 10 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z 1 czerwca 2022 r. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz J.L., W.L. i M.L. nieruchomości położonej w Ł., obecnie przy ul. [...] bez numeru, dawniej przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki [...], [...], [...] i [...].

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że przesłanki dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały określone w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z art. 136 ust. 1 u.g.n. podstawową zasadą jest to, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie natomiast do ust. 3 powołanego artykułu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalenia organu orzekającego o odmowie zwrotu przedmiotowej działki budzą wątpliwości, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego dokonana została prawidłowa interpretacja przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie została bowiem wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie, a mianowicie czy zaistniała przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a dokładnie, czy cel ten został na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź-[...] z 31 marca 1983 r., znak: IV/W/I/N/8221/177/82, wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] o pow. 4,0368 ha, oznaczona na planach geodezyjnych: za numerem [...] z dnia 8 stycznia 1980 r. i numerem [...] z dnia 14 września 1982 r. jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiąca na podstawie księgi wieczystej KW [...], własność W.L. (spadkodawcy J.L., W.L. i M.L.). Jednocześnie orzeczono o przyznaniu W.L. odszkodowania w wysokości 3373184,00 zł (słownie: trzy miliony trzysta siedemdziesiąt trzy tysiące sto osiemdziesiąt cztery złote i 00/100 groszy).

Ponadto jak wynika z akt sprawy wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami w Łodzi z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe w ramach osiedla "[...]", zgodnie z decyzjami zatwierdzającymi plan ogólnorealizacyjny z 16 listopada 1979 r., nr 253/79 oraz z 3 lipca 1980 r., nr 244/80.

W niniejszej sprawie organy administracji wywodzą zrealizowanie celu wywłaszczenia z następujących okoliczności: 1) wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej i ciepłowniczej; 2) pozostałości na przedmiotowej nieruchomości fundamentów zabudowań o charakterze tymczasowym, wzniesionych na czas budowy osiedla mieszkaniowego; 3) pozostawienie terenu spornej nieruchomości jako terenu zielonego, służącego zaspokajaniu potrzebom mieszkańców osiedla mieszkaniowego.

Jednak w ocenie Sądu organy administracji przedwcześnie przyjęły, że opisane wyżej okoliczności przemawiają za uznaniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Przede wszystkim organy administracji zaniechały szczegółowej analizy celu wywłaszczenia wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej oraz z decyzji zatwierdzającej plan ogólnorealizacyjny. Natomiast cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odkodowywać z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia. W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne znaczenie mają zatem decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, czy plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem nie tylko na poczynienie ustaleń, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, ale również jakie w ramach tego obszaru funkcje, przewiduje dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości plan ich zagospodarowania. Tym samym w niniejszej sprawie organy winny wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, że te konkretne części nieruchomości, objęte wnioskiem o zwrot, przewidziane były pod budowę infrastruktury technicznej, a jeżeli tak to w jakim przebiegu planowano budowę tych urządzeń i jakiemu celowi służyły.

Niewątpliwie zgodzić się należy z organami administracji, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, iż w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Dotyczy to zatem wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla – takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje (w tym podziemne) – linie komunikacyjne, wodociągi, magistrale wodociągowej, przewody elektryczne, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 roku, sygn. akt: IV SA 2033/96 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 958/13; w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Po 158/11 oraz z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt: III SA/Po 648/07; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 37/11 oraz z dnia 21 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 664/08; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się również, że budowa infrastruktury technicznej, a szczególnie podziemnej, może kolidować ze zwrotem nieruchomości, ale tylko pod warunkiem, że zrealizowana na nieruchomości infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Dopiero wówczas wybudowaną infrastrukturę uznać należy za urządzenia służące mieszkańcom, a tym samym realizujące cel wywłaszczenia. Tylko w takim przypadku brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, a tym samym braku przesłanki z art. 136 ust 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 102/16 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może świadczyć budowa infrastruktury technicznej, jednakże w toku postępowania administracyjnego musi być wykazana służebna rola tej infrastruktury, jako tworzącą funkcjonalną całość z osiedlem mieszkaniowym.

Natomiast w niniejszej sprawie organy administracji oparły się wyłącznie na pismach wyjaśniających pochodzących od gestorów sieci wodociągowej i ciepłowniczej.

W piśmie ZWiK w Łodzi z 17 kwietnia 2019 r. wskazano, że na nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie w roku 1984 wybudowano miejską sieć wodociągową Ø 200 mm, zaspokajającą potrzeby osiedla mieszkaniowego [...]. Organy samodzielnie nie zbadały jednak, czy budowa tej sieci związana faktycznie była zgodna z celem wywłaszczenia. W szczególności nie zażądano jakiejkolwiek dokumentacji odnoszącej się do budowy ww. sieci.

Pominięto natomiast argumenty skarżącego, że budowa osiedla mieszkaniowego na omawianej nieruchomości miała być realizowana przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową [...], jednakże przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana w formie prawnej ani tej Spółdzielni, ani jej następcy, czyli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Natomiast Gmina Miasto Łódź nabyła własność nieruchomości z mocy prawa, na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 czerwca 1999 r. Powyższa kwestia pozostała bez jakiejkolwiek analizy organów administracji.

Ponadto organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, na którą zwracał uwagę skarżący, że sieć wodociągowa praktycznie jedynie "zahacza" o narożnik działki o nr [...], co budzi poważne wątpliwości, czy w takiej sytuacji w ogóle można mówić o istnieniu na tej nieruchomości sieci wodociągowej, w zakresie uzasadniającym odmowę zwrotu całej działki, o której wyżej mowa. Organy nie rozważyły nawet możliwości zwrotu pozostałej części działki, pomimo tego, że taki obowiązek wynika wprost z art. 137 ust. 2 u.g.n.

Natomiast w piśmie V. S.A. z 17 kwietnia 2019 r. wskazano, że w roku 1989 na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wybudowano sieć ciepłowniczą 2xDn250 mm zasilającą w ciepło budynki w obszarze między ul. [...] a [...] (na wschód od ul. [...]). Również w zakresie istnienia tej sieci nie zbadano, czy jej budowa odpowiadała celowi wywłaszczenia. Ma to o tyle istotne znaczenie, że według skarżącego ciepłociąg zasila w ciepło bardzo duży obszar znajdujący się poza terenem Spółdzielni Mieszkaniowej. Jednak organy administracji nie ustosunkowały się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego, że infrastruktura ta była realizowana jako odrębna inwestycja.

Również w tym wypadku organy nie wypowiedziały się, co do możliwości zwrotu części nieruchomości zwłaszcza, że sieć ciepłownicza zlokalizowana jest w zbliżeniu do granicy działki nr [...], na której przebiega ul. [...] i zajmuje niewspółmierną część do powierzchni całej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Dodatkowo lokalizacja ww. sieci nie uniemożliwia potencjalnej zabudowy nieruchomości objętej zwrotem, o czym świadczy przedłożona przez skarżącego pozytywna decyzja o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu o uznaniu ziszczenia się przesłanki wywłaszczenia spornej nieruchomości nie stanowi w żadnym wypadku ustalenie istnienia na działce nr [...] i [...] fragmentów fundamentów po bliżej nieokreślonych zabudowaniach. Rację bowiem należy przyznać skarżącemu, że tymczasowych obiektów budowlanych nie można utożsamiać z realizacją celu wywłaszczenia. Skoro nie zachowała się żadna dokumentacja dotycząca budowy tych obiektów budowlanych, to nie można przesądzić ani ich charakteru, ani ich funkcji, ani nawet daty ich powstania. Przypomnieć natomiast należy, że w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. wprost wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z tym nie można spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia oprzeć wyłącznie na przypuszczeniach organu. W tym zakresie zeznania świadka (z resztą jedynego) nie mogą mieć przesądzającego znaczenia tym bardziej, że jak zauważył skarżący, w okresie powstawania osiedla świadek był wówczas dzieckiem i nie mógł mieć wtedy pewności, że to właśnie na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania stały tymczasowe szopy, baraki i jakim celom służyły. Również sam widok baraków czy baraku nie uprawnia do wyciągnięcia wniosku, jakiemu celowi mogły czy mógł służyć. Skoro zatem nie ma pewności, że opisywane obiekty powstały w związku z realizacją celu wywłaszczenia, to należy uznać, że brak jest związku między ich budową a budową osiedla mieszkaniowego.

Według Sądu za odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie może również świadczyć sam fakt istnienia na niej terenu zielonego. Owszem, w orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla obejmująca m.in. tereny zielone. Jednak realizację takiej infrastruktury jako realizację celu wywłaszczenia trzeba jednoznacznie wykazać. Nie można bowiem bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim miało znajdować, co się na nim znajduje i gdzie jest położony. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu (por. wyrok NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2581/16; z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1465/17; z 26 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1005/20 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Według orzecznictwa realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony. Innymi słowy ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być - przynajmniej w minimalny sposób - uporządkowana. Tym samym przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych. Innymi słowy nie można uznać zieleni "dzikiej", nieurządzonej w najmniejszy sposób od kilkudziesięciu lat - za zieleń osiedlową (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1521/18; z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2072/19; z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 842/20 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że znajdujący się na spornej nieruchomości teren zielony jest inwestycją planowaną w ramach planowanego osiedla mieszkaniowego. Organy nie zakwestionowały bowiem faktu, że zieleń, o której mowa istnieje na spornej działce od kilkudziesięciu lat praktycznie w niezmienionym stanie i jest pozostałością po poprzednim właścicielu. Z przedłożonych przez skarżącego zdjęć wynika, że teren jest nieurządzony, niezadbany, pozostawiony przyrodzie. Brak jest tam też jakichkolwiek urządzeń służących mieszkańcom do wypoczynku na świeżym powietrzu jak ławki, oświetlenie, kosze na śmieci itp.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały podjęte z naruszeniem art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a tym samym powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z przytoczonych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Organy administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnią powyższe wywody dotyczące konieczności poczynienia ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia oraz w aspekcie zbędności działek objętych wnioskiem o zwrot na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Organy będą miały przy tym na uwadze, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniona musi być jednoznacznie dowiedzionym brakiem podstaw warunkujących możliwość dokonania tego zwrotu. Natomiast tylko realizacja celu wywłaszczenia będzie stanowiła przyczynę wyłączającą dopuszczalność dokonania zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości.