Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 835/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant referent stażysta Natalia Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1280 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec W. K. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania ww. decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, akcentując, że krzywdząco oceniono jego służbę na rzecz totalitarnego państwa na tle ogólnej liczby lat przepracowanych w Policji. Podkreślił, iż rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. – był kilkadziesiąt razy nagradzany i nigdy nie został ukarany. Służbę pełnił z narażeniem życia i zdrowia m.in. podczas powodzi, za co Prezydent RP odznaczył go Krzyżem Zasługi za Dzielność. Skarżący wskazał, że obniżona emerytura nie starcza na spłatę raty kredytu hipotecznego, a jego żona na wieść o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wytrzymała psychicznie i popełniła samobójstwo.

W toku postępowania zainicjowanego opisanym wyżej wnioskiem, organ ustalił, iż skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] [...] stycznia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r. o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] września 1987 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. 2 lata i 5 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 29 lat, 4 miesiące i 15 dni. Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 8 miesięcy i 4 dni (od [...] października 1983 r. do [...] czerwca 1985 r.). W ww. informacji IPN podał, że ze względu na niejasne zapisy w aktach personalnych, nie ma możliwości ustalenia dokładnej daty zakończenia służby skarżącego, dlatego za datę końcową uznano moment unieważnienia etatów Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie skarżący pełnił służbę.

Z akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przy piśmie IPN z [...] marca 2021 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. ocenił, iż po 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, na co wskazują informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także nagrody finansowe. W analizowanych materiałach brak jest informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie nie znaleziono dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmownie załatwił wniosek skarżącego z [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ, przytaczając treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, zaakcentował, że przesłanki wymienione w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Przepis ten w pierwszym rzędzie nakłada na Ministra obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i pkt 2, które są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., Minister wskazał, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową organ stwierdził, iż krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył synonimy powyższego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zaakcentował, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest też odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Minister również odnotował, iż już na etapie prac komisji sejmowej, kiedy to została przedstawiona propozycja wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, sygnalizowano problemy interpretacyjne tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość".

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, organ zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi także przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. I w tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelność": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale również wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zwrot ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tutejszy Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wywodząc, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, również w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak też ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Minister zaakcentował także, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy wykładać ww. przepis jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego (vide ww. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, organ wskazał, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata i 5 miesięcy, co stanowi ok. 8,2% ogółu jego służby, dlatego okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie dwuipółletni czas realizacji obowiązków nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno wedle kryterium obiektywnego (samego upływu czasu), jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby dla funkcjonariusza, w którym po takim okresie nabywa się liczne uprawnienia związane ze stażem służby. Zatem z całą pewnością skarżący podczas służby na rzecz totalitarnego państwa dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19.

Natomiast w ramach analizy rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., organ odwołał się do opinii Komendanta Głównego Policji, w której stwierdzono rzetelność służby skarżącego.

Analizując przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", na podstawie przedłożonej przez IPN kopii akt osobowych, Minister podał, że skarżący z własnej woli został przyjęty [...] września 1987 r. do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisko młodszego inspektora Wydziału [...], a chęć podjęcia tego zatrudnienia motywował spełnieniem planów życiowych, rozwojem zainteresowań i osobowości. Wydział ten odpowiadał za zwalczanie opozycji politycznej, sprawując operacyjną kontrolę nad obiektami uznanymi za strategiczne. W związku z likwidacją tego wydziału w listopadzie 1989 r., skarżący od 1 grudnia 1989 r. pełnił służbę na stanowisku inspektora Sekcji SB w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Jak wynika z dokumentacji, należycie i godnie reprezentował aparat SB, znał obowiązujące zasady pracy, spełniał wymagania oraz gwarantował uzyskiwanie pożądanych wyników. Potwierdza to opinia służbowa za okres od [...] września 1987 r. do [...] stycznia 1989 r., a także arkusz słuchacza skierowanego na egzamin na podoficera do [...] w [...], w którym zawarto następującą informację o skarżącym: "Jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, obowiązkowym w działaniu, kulturalny, taktowny i koleżeński. Mimo krótkiego stażu pracy i braku odpowiedniego przeszkolenia pracę na powierzonym odcinku realizuje należycie. Godnie reprezentuje aparat SB".

Utożsamianie się skarżącego z państwem totalitarnym i jego zaangażowanie w wykonywanie czynności w ramach SB potwierdza również notatka służbowa Naczelnika Wydziału OKPP Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] listopada 1989 r. o podjęciu starań w celu uratowania dla pionu SB wartościowych pracowników, w tym skarżącego, którzy byliby zmuszeni odejść z etatu nowo tworzonego Wydziału OKPP.

Minister zwrócił też uwagę na członkostwo skarżącego w organizacjach takich jak Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP") i Polska Zjednoczona Partia Robotnicza (dalej: "PZPR").

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3560/21 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, podnosząc, że organ nie rozpatrzył w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia wyrażonej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tę jedyną przesłankę należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów: krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia. Tymczasem przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i opisywaniu go w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister pominął jakiego rodzaju obowiązki wykonywał skarżący podczas pełnionej służby na rzecz totalitarnego państwa. Nadto okres tej służby w odniesieniu do ogółu służby skarżącego wynosił jedynie 8,2%, a w orzecznictwie NSA wielokrotnie przyjmowano, iż nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu omawianego orzeczenia Sąd także zobowiązał organ, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, wskazał konkretne dokumenty znajdujące się w aktach, na podstawie których przyjął za udowodnioną przynależność skarżącego do ZSMP i PZPR, gdyż w postępowaniu sądowym skarżący zakwestionował te okoliczności, zwłaszcza, że nie stanowiły one przesłanek wyraźnie wskazanych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższy wyrok tutejszego Sądu uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r., Minister wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2023 r. nr [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, jak również powtórzył (ze swojego poprzedniego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności oraz szczególnie uzasadnionego przypadku.

Powołując się na opisany wyżej prawomocny wyrok, Minister uznał za całkowicie zbyteczne podejmowanie powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., gdyż ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z tą oceną stanowiłoby naruszenie prawa, a także byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej.

Dalej Minister zaakcentował, iż w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ramach analizy omawianego przypadku Minister powtórzył ustalenia i rozważania zawarte w swojej uprzedniej decyzji z [...] sierpnia 2021 r., stwierdzając, że skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym zajmującym się ochroną Filii Politechniki [...] w [...] i szkolnictwa ponadpodstawowego. Uzyskiwał pozytywne wyniki w prowadzonych sprawach operacyjnych, a zestawiając wykonywane przez niego czynności operacyjne z zakresem działań wydziału, który zwalczał opozycję polityczną, sprawując operacyjną kontrolę nad obiektami uznanymi za strategiczne, organ podtrzymał ocenę, w myśl której służba skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Ponadto organ ustalił, iż informacja o przynależności skarżącego do ZSMP znajduje się w opinii służbowej za okres od [...] września 1987 r. do [...] stycznia 1989 r., z którą skarżący zapoznał się [...] stycznia 1989 r., nie wnosząc uwag. Wzmiankę o tym członkostwie zawiera również opinia służbowa wydana przez Jednostkę Wojskową nr [...], przy czym dokument ten nie posiada żadnego podpisu. Z kolei informacja o przynależności partyjnej widnieje w arkuszu słuchacza skierowanego na egzamin na podoficera do [...] w [...]. Jednocześnie organ oświadczył, że powyższe dane nie wpłynęły na ukształtowanie się jego ostatecznego poglądu co do wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż "samo uczestnictwo w organach typowych dla systemu totalitarnego, tj. PZPR czy ZSMP, nie może prowadzić do wniosku, że funkcjonariusz angażował się w umacnianie reżimu".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Ministra z [...] lutego 2023 r. nr [...] skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący, podkreślając krótkotrwałość swojej służby na rzecz totalitarnego państwa, wskazał, iż praktycznie od września 1989 r. (po weryfikacji byłych funkcjonariuszy SB w sierpniu 1989 r., którą przeszedł pozytywnie) stał się funkcjonariuszem Policji, pomimo istniejących etatów SB. Nadto do czasu pełnienia służby wliczono mu służbę wojskową trwającą rok i 8 miesięcy, co oznacza, że z ogólnego czasu służby, wynoszącego 31 lat, tylko 2 lata i kilka dni pracował na rzecz totalitarnego państwa, a to stanowi ok. 6,4%.

Dalej skarżący podniósł, iż samo zatrudnienie w organach SB nie może świadczyć o działaniu na rzecz totalitarnego państwa. Za bardzo nieprecyzyjne i dowolne uznał stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że [...] w [...] była obiektem ważnym strategicznie. Jego zdaniem, nie znajduje ono potwierdzenia w dokumentacji. Skarżący wyjaśnił, iż [...], w którym pracował, zajmował się co do zasady oświatą obejmująca szkoły i przedszkola, które raczej trudno zaliczyć do strategicznie ważnych obiektów. Jako funkcjonariusz w służbie przygotowawczej (do 3 lat) nie miał uprawnień ani możliwości, by w szczególny sposób angażować się na rzecz totalitarnego państwa. Jego praca polegała głównie na zbieraniu operacyjnych informacji o nastrojach panujących w kręgach oświaty.

Skarżący zarzucił też Ministrowi pomniejszanie jego ofiarnej i rzetelnej służby w Policji, podczas gdy od Prezydenta RP otrzymał odznaczenie za czynny i ofiarny udział w ratowaniu starszej kobiety, która wpadła do rzeki przy ewakuacji z domu podczas powodzi w 1997 r.

Jako karygodne skarżący ocenił przypisywanie mu przynależności do PZPR i ZSMP w sytuacji, gdy nigdy nie należał do tych organizacji, mimo że były na niego takie naciski ze strony jego przełożonych. Zaznaczył, iż nie ma (bo i być nie może) żadnych dokumentów o przystąpieniu do tych organizacji, deklaracji, kopii legitymacji czy składek, zaś bazowanie na jednym odręcznym wpisie odnośnie członkostwa w ZSMP nie stanowi żadnego dowodu, lecz wręcz może świadczyć o celowej manipulacji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach, a także formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Zaznaczyć należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, stwierdził, iż zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a., bowiem organ dokonał oceny prawnej możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w oderwaniu od wiążących go wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu z 30 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3560/21. Pomimo bowiem związania oceną prawną wyrażoną przez tutejszy Sąd w ww. wyroku, organ kwestionując zaistnienie w sprawie skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku", nadal nie wykazał, aby skarżący był indywidualnie zaangażowany w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. W kontekście tej przesłanki - kluczowej dla zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - Minister ponownie przytoczył te same okoliczności, które podniósł w swojej wcześniejszej decyzji (z tej właśnie przyczyny prawomocnie wyeliminowanej z obrotu prawnego).

W tym miejscu zaakcentować należy, iż działalność ograniczająca się do zwykłych, standardowych zadań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, obala domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W szczególności nie sposób sformułować takiej tezy w oparciu o sam fakt służby skarżącego jako funkcjonariusza operacyjnego w [...] oraz ogólny zakres właściwości rzeczowej tej jednostki, co ponownie uczynił Minister, tym samym nie stosując się do wskazań zawartych w wiążącym go prawomocnym orzeczeniu. Tymczasem lektura akt administracyjnych wskazuje, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego sprowadzała się do ochrony [...] w [...] i szkolnictwa ponadpodstawowego - w krótkim okresie oraz przy braku przeszkolenia resortowego. W pkt III opinii służbowej z [...] stycznia 1989 r., obejmującej okres służby od [...] września 1987 r. do [...] stycznia 1989 r., odnotowano jego "pozytywne wyniki w prowadzonych sprawach operacyjnych", a za szczególne osiągnięcie uznano "dobre wyniki w prowadzonym rozpracowaniu dot. przemytu i handlu anabolikami i narkotykami", jak również wskazano, iż "dotychczas nie pełnił żadnych funkcji społecznych ani politycznych". Chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych, uzyskania awansu zawodowego, podobnie jak świadoma oraz sumienna realizacja obowiązków i zadań służbowych nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Tak też należy oceniać przynależność do ZSMP czy PZPR, przy czym członkostwo skarżącego w tych organizacjach nie zostało jednoznacznie potwierdzone. Odmienne stanowisko świadczy o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzi bowiem do wniosku, iż z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją, podczas gdy takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, że została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (2 lata i 5 miesięcy) w powiązaniu z późniejszym wieloletnim, rzetelnym pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego - naznaczonym wieloma nagrodami pieniężnymi oraz przyznanym 4 listopada 1997 r. przez Prezydenta RP Krzyżem Zasługi za Dzielność. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania tej regulacji - jak to chciałby skarżący - jednak organ będzie obowiązany w sposób spójny i precyzyjny wskazać, dlaczego z niej nie skorzystał w niniejszej sprawie, powołując się na konkretne działania / zadania skarżącego, a nie na ogólne informacje takie jak zajmowane przez niego stanowisko, charakterystyka jednostki, w której pełnił służbę czy okoliczności świadczące o rzetelnej i dobrowolnej służbie.

Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów oraz ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20 oraz z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2470/21, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.