Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2407/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 166/22 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 listopada 2021 roku, znak: WI-I.7840.2.82.2020.EO w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 1073/6740.1/2019 znak: AU-01-1.6740.1.2488.2018.DSZ, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. P. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 166/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 listopada 2021 r. znak WI-I.7840.2.82.2020.EO w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowionym postępowaniu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 19 marca 2018 r. nr 506/6740.1/2018 Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kań., gaz, co, i zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz obwodem kablowym instalacji elektrycznej wewnętrznej na dz. nr [...], a także z wewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej wraz z dwoma szczelnymi zbiornikami retencyjnymi oraz utwardzeniem dojścia i dojazdu na dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. (jako Etap l inwestycji pn.: budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.).

Wobec niezaskarżenia ww. decyzji stała się ona ostateczna w dniu 5 kwietnia 2018 r.

W dniu 6 listopada 2018 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek G. O., o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją. Z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazano, iż bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu, wymieniając okoliczności wskazujące na oddziaływanie ww. inwestycji na działki wnioskodawcy.

Prezydent Miasta Krakowa 20 grudnia 2018 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzję nr 1073/6740.1/2019 z 18 czerwca 2019 r. uchylającą decyzję nr 506/6740.1/2018 z 19 marca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną swego działania organ l instancji wskazał art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 K.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 ze zmianami).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego, a jej właścicielowi, czyli G. O. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Organ l instancji uznał, iż zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie w myśl art. 151 K.p.a. organ administracyjny zbadał, czy na przeszkodzie rozstrzygnięciu w przedmiocie uchylenia decyzji i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, nie stoją okoliczności wskazane w art. 146 K.p.a., tj. czy od dnia wydania decyzji upłynął czas ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji. Organ I instancji stwierdził, iż na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] (Dz.Urz.Woj.Małop. z [...]) (zwany dalej mpzp 1) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] (Dz.Urz.Woj.Małop.[...]) (zwany dalej mpzp 2). Projektowana inwestycja koliduje z ustaleniami mpzp 1 i mpzp 2.

Decyzją z 17 stycznia 2020 r., znak Wl-l.7840.2.74.2019.BG Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że słusznie uznano G. O. za stronę postępowania. Wyjaśniono, że sposób ustalania stron w postępowaniu określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Pb, zaś definicja obszaru oddziaływania obiektu znajduje się w art. 3 pkt 20. Projektant zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c Pb wskazał w opisie do zagospodarowania terenu (str. 54 pkt m projektu budowlanego), iż w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji znajdują się m.in. działki wnioskodawcy o numerach [...] i [...] obr [...]. Mimo to, właściciel tych działek, G. O., nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu i nie został uznany za stronę, co skorygował organ l instancji w postępowaniu wznowieniowym. Organ l instancji słusznie uznał, iż niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do zyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji potwierdził, iż (jak to szczegółowo wykazano w przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa) działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego, a jej właścicielowi przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Prezydent Miasta Krakowa uznał zatem słusznie, iż zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślono, że przesłanka zawarta w art. 146 § 2 K.p.a. nie została prawidłowo zbadana, zatem postępowanie wymaga uzupełnienia o poprawnie przeprowadzone postępowania wyjaśniające, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji zapadłaby taka sama decyzja.

Decyzja Wojewody Małopolskiego z 17 stycznia 2020 r., została zaskarżona, poprzez wniesienie sprzeciwu przez G. O., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 201/20 decyzję tę uchylił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wytyczne i wskazania a także wyjaśnienia dotyczące zagadnień mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy. Między innymi, że Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. (...) Wojewoda Małopolski wadliwie przyjął w zaskarżonej decyzji, że po wznowieniu postępowania rozpoznaje się sprawę na nowo przyjmując stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania pierwotnej decyzji. (...) Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem zaistniały przesłanki wznowienia postępowania tj. G. O. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 19 marca 2018 r. nr 506/6740.1/2018 znak: AU-01-1.6740.1.2981.2017.JWI. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. postępowanie przeprowadza się na nowo, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny. Jak wynika z powyższych stwierdzeń wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. sprowadza się do zbadania wpływu przesłanki wznowienia na treść decyzji pierwotnej nie znajduje żadnego uzasadnienia i jest pozbawione podstaw. Również nieprawidłowe jest ustalenie Wojewody Małopolskiego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wygasła. W dalszej części uzasadnienia wyroku sąd wyjaśnił, że decyzja WZ dla przedmiotowej inwestycji wygasła z mocy prawa przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem MPZP uchwalony został [...] a pozwolenie na budowę wydano cztery dni później. Stało się ono ostateczne przed dniem wejścia w życie ustaleń MPZP, lecz zauważyć należy, że nie doręczono decyzji wszystkim stronom postępowania, w tym G. O., właścicielowi dziatek wskazanych przez projektanta, jako znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Następnie po przekazaniu mu akt sprawy Wojewoda Małopolski decyzją z 15 listopada 2021 r. Znak sprawy: Wl-l.7840.2.82.2020.EO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż na mocy art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Zgodnie z brzmieniem art. 151 K.p.a., w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego i stwierdzenia, że zrealizowana została jedna z przesłanek wznowienia postępowania winna być wydana decyzja, w której uchylona zostanie decyzja dotychczasowa i wydana zostanie nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy w sprawie występują okoliczności określone w art. 146 K.p.a., stanowiące o niedopuszczalności uchylenia decyzji. Zgodnie z art. 146 K.p.a. dopuszczalność uchylenia decyzji jest ograniczona dwiema przesłankami, tj. upływem dziesięcioletniego i pięcioletniego terminu, liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz brakiem możliwości uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Pierwsza z ww. przesłanek nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja została wydana 19 marca 2018 r., a zatem od jej wydania nie upłynęło jeszcze 5 lat.

Co do drugiej przesłanki wskazania zawarte w wyroku WSA z 15 kwietnia 2020 r. wiążą organ. W uzasadnieniu wyroku zaprezentowany został pogląd, że decyzje ustalające warunki zabudowy wygasają z mocy prawa wtedy, gdy na ich podstawie nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, przed datą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu uchwalenia MPZP dla terenu objętego ustaleniami decyzji WZ przedmiotowej inwestycji, w ogóle nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę - wydano ją dopiero cztery dni później. A zatem, w świetle stanowiska WSA, w dniu wydawania pozwolenia na budowę, decyzja WZ wygasła z mocy prawa. W tych okolicznościach nie można powiedzieć, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby taka sama decyzja, bowiem analizując stan prawny, który istniał w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, należało stwierdzić brak pozostającej w obrocie prawnym decyzji WZ, co z kolei skutkować musiało brakiem możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Abstrahując od treści ustaleń nowo uchwalonego MPZP, także nie byłoby możliwe wydanie pozwolenia na budowę w oparciu jego zapisy z tego względu, że nie były to przepisy prawa lokalnego już obowiązującego. Uchwala weszła w życie dopiero 7 kwietnia 2018 r. (decyzję o pozwoleniu na budowę wydano 19 marca 2018 r.).

Podsumowując Wojewoda uznał, że w wyniku wznowienia postępowania nie zapadłaby taka sama decyzja a zatem brak jest podstaw do orzekania w trybie art. 151 § 2 K.p.a..

Wojewoda zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ l instancji nie zaprezentował pełnej analizy w aspekcie dopuszczalności uchylenia pozwolenia na budowę i ograniczył swoje wyjaśnienie tylko do stwierdzenia, że nie upłynęło 5 lat od daty wydania analizowanej decyzji. Powyższe wyjaśnienie stanowi uzupełnienie uzasadnienia decyzji organu l instancji.

W toku wznowionego postępowania organ l instancji ustalił, że wyda decyzję w oparciu o art 151 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchyli decyzję dotychczasową i wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, postanowieniem z 21 grudnia 2018 r. wezwano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, poprzez doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących obecnie na terenie inwestycji, pouczając, że w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu wydana zostanie decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę i orzekająca o braku możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania nowego pozwolenia na budowę. Inwestor nie przedłożył skorygowanej dokumentacji projektowej. Projektowany budynek znajduje się w terenie przeznaczonym na zieleń urządzoną (ZP.10) bez prawa budowy budynków mieszkalnych - plan [...], a pozostałe zagospodarowanie koliduje z ustaleniami terenów oznaczonych MN/U.2 i KDX.3 - plan [...]. Słusznie zatem organ l instancji zaskarżoną decyzją orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. P., zarzucając naruszenie;

1. art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu przez organ, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. [...] w K. spowodowało wygaśnięcie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy brzmienie zastosowanego przepisu wprost przewiduje wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co oznacza, iż do momentu wydania takiej decyzji uprzednio wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje w obiegu prawnym, a nadto ze względu na fakt, iż uchwalony w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie wszedł w życie, to właśnie wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy winna stanowić podstawę do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 Pb poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ze względu na niezgodność wydanej uprzednio decyzji z obowiązującym w momencie jej wydania stanem prawnym, tj. wygaśnięciem decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której wydana została decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wygasła, jako że brak jest decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie, a nadto w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał, a zatem podstawą do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę winna być decyzja ustalająca warunki zabudowy;

3. art 7 k.p.a., art 8 K.p.a., art 77 § 1 K.p.a. oraz art 80 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gruntowny i wnikliwy, a nadto poprzez arbitralną ocenę stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżących jako stron postępowania oraz interesu społecznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 166/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 listopada 2021 r w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowionym postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi zmierzają do przyjęcia odmiennego poglądu na rozstrzygnięcie sprawy, niż wynika to z okoliczności związania Sądu orzekającego obecnie jak i organu, zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia z 15 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Kr 201/20, w świetle art. 153 P.p.s.a. W wyroku tym orzeczono, że decyzje ustalające warunki zabudowy wygasają z mocy prawa wtedy, gdy na ich podstawie nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, przed datą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu uchwalenia miejscowego planu dla spornego terenu objętego ustaleniami decyzji WZ i przedmiotowej inwestycji, w ogóle nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę - wydano ją dopiero cztery dni później - decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 19 marca 2018 r. i stała się ostateczna z dniem 5 kwietnia 2018 r. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] został uchwalony już 4 dni przed wydaniem pozwolenia na budowę tj. [...] Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 23 marca 2018 r. i weszła w życie 7 kwietnia 2018 r. Skoro skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji WZ nastąpił już w dacie uchwalenia planu miejscowego czyli [...], to Prezydent Miasta Krakowa nie miał kompetencji, by 19 marca 2018 r. wydawać na podstawie tej decyzji pozwolenie na budowę. WSA uznał, iż w dniu wydawania pozwolenia na budowę, decyzja WZ wygasła z mocy prawa. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby taka sama decyzja, bowiem analizując stan prawny, który istniał w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, należało stwierdzić brak pozostającej w obrocie prawnym decyzji WZ, co z kolei skutkować musiało brakiem możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto projektowany budynek znajduje się w terenie przeznaczonym na zieleń urządzoną (ZP.10) bez prawa budowy budynków mieszkalnych - plan [...], a pozostałe zagospodarowanie koliduje z ustaleniami terenów oznaczonych MN/U.2 i KDX.3 - plan [...].

Wbrew również argumentacji zawartej w skardze, Sąd w ww. wiążącym w sprawie wyroku rozstrzygnął także, iż zdarzeniem, z którym art. 65 upzp wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W ocenie Sądu, wyrażonej w wiążącym wyroku, momentem relewantnym jest data uchwalenia planu. Przemawia za tym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale także jego wykładnia systemowa. Zasadą jest, że zagospodarowanie przestrzenne ma być podporządkowane ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja ustalająca warunki zagospodarowania terenu stanowi jedynie "protezę" umożlwiającą realizację inwestycji na wypadek braku planu. Procedura uchwalania planu jest jawna, a organ planistyczny zobowiązany jest do publikowania stosownych informacji jej dotyczących. Treść uchwalonego planu powinna być organowi znana. Nadto, jak stwierdził WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1180/17 (wyrok z dnia 8 grudnia 2017 r.) plan miejscowy, który jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W kontekście tego użycie w art. 65 ust. 1 pkt 2 sformułowania "uchwalono plan miejscowy" było zabiegiem zamierzonym, a doszukiwanie się w nim innej treści nie ma dostatecznego uzasadnienia. Przesłanką negatywną, uniemożliwiającą nastąpienie prawnego skutku w postaci wygaśnięcia decyzji wz jest "wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przesłanka ta ma znaczenie tylko wtedy, gdy istnieje w momencie zdarzenia, do którego skutek ten jest, co do zasady, przypisany. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem tylko i wyłącznie wtedy, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie.

Wobec wypełnienia przez skarżony organ zaleceń Sądu i zastosowania się przez organ do wiążącej go oceny prawnej, Sąd stwierdził, że nie mogły odnieść skutku także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów procedury. Organ dokonał wystarczającej analizy własnej na etapie postępowania odwoławczego, co znalazło prawidłowe odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ szczegółowo uzasadnił też motywy jakimi się kierował, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł M. P. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. [...] w K. spowodowało wygaśnięcie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy brzmienie zastosowanego przepisu wprost przewiduje wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co oznacza, iż do momentu wydania takiej decyzji uprzednio wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje w obiegu prawnym, a nadto ze względu na fakt, iż uchwalony w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie wszedł w życie, to właśnie wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy winna stanowić podstawę do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – teks jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. P. ma usprawiedliwione podstawy.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie z 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 201/20. W sprawie tej Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji organy odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd wypowiada się wyłącznie o tym, czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. Wynika to wprost z treści art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ administracji oraz sąd administracyjny jest związany oceną prawną tylko w zakresie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. natomiast nie jest związany oceną prawną, które wykraczają poza kwestie związane z prawidłowością zastosowania tego przepisu. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku z 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 201/20, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę wygasłą z mocy prawa z dniem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] Przy czym stwierdzić należy, że Sąd I instancji z poglądem tym się zgadza niezależnie od stanowiska wyrażonego w ww. wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że decyzje o warunkach zabudowy wygasają z chwilą uchwalenia miejscowego planu, jeśli przed uchwaleniem nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie jest jedynie "protezą" umożliwiającą realizację inwestycji na wypadek braku planu, tylko równoprawną formą zagospodarowania terenu przewidzianą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to jak sugeruje Sąd I instancji gorsza forma zagospodarowania terenu w stosunku do miejscowego planu.

Wykładnia systemowa, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy należy wiązać z wejściem w życie miejscowego planu nie zaś tylko z jego uchwaleniem. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy ma miejsce wówczas, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Aby decyzja o warunkach zabudowy wygasła musi być niezgodna z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu. Gdyby przyjąć, że fakt uchwalenia miejscowego planu jest decydujący dla wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to w istocie oznaczałoby to konieczność dokonywania oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa miejscowego, które jeszcze nie weszły życie. Taką sytuację, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należałoby oceniać jako naruszającą konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z treścią art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepisu ust. 1 pkt 2, to jest przepisu regulującego kwestię wygaśnięcia decyzji w związku z uchwaleniem miejscowego planu, nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał Sąd I instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 19 marca 2018 r. i stała się ostateczna z dniem 5 kwietnia 2018 r. zaś miejscowy plan zagospodarowania wszedł w życie z dniem 7 kwietnia 2018 r. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, które było przedmiotem kontroli w postępowaniu wznowieniowym, wygasła w związku z uchwaleniem miejscowego planu.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji prowadzące postępowanie wznowieniowe wezmą pod uwagę ww. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.