Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 234/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2746/19 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2019 r. nr DOA.7110.269.2019.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., VII SA/Wa 2746/19, oddalił skargę J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 26 września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 28 czerwca 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kartuskiego z 6 marca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na tę decyzję J. O. złożył skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA wniesioną skargę oddalił.

W opinii Sądu organy administracji słusznie wskazały, że pojęcie uciążliwości jest ocenne i może być różnorako rozumiane. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podjęto próbę zdefiniowania pojęcia "usługi nieuciążliwe" (§ 2 ust. 2 pkt 1). Definicja legalna została sformułowana w taki sposób, że sama wymaga interpretacji i może budzić wątpliwości lub rozbieżne interpretacje. W tym kontekście nie sposób więc twierdzić, że mamy do czynienia z pojęciem, które jest oczywiste i możliwe do zastosowania bez szczególnej wiedzy i praktyki prawniczej. Pierwszy konieczny warunek stwierdzenia nieważności nie jest zatem spełniony. Zdaniem Sądu, w sytuacji nieostrości i niejednoznaczności przepisów miejscowego planu, zasadnie organ II instancji odwołał się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy rozporządzenia są bowiem istotnym możliwym źródłem prawa ustalającym znaczenie terminu "uciążliwość". Wskazany akt prawny omawia bardzo szeroko ponad sto różnych typów rozwiązań technicznych lub budowlanych, które mogą zawsze lub potencjalnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a szerzej, na środowisko naturalne człowieka. Mimo znacznej liczby przypadków wymienionych w powołanym rozporządzeniu garaże i magazyny do takich rozwiązań nie są zaliczane. Sąd uznał, że trafność sięgnięcia po wskazane przepisy uzasadniona jest przez treść § 2 ust. 9 pkt 6 miejscowego planu, który odwołuje się do tych samych przepisów. Niezależenie od treści przepisów mogących mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie organy administracji rozstrzygające o wniosku skarżącego, zdaniem Sądu, słusznie odwołały się do zwykłej praktyki społecznej, czyli skutków faktycznych, jakie mogła rodzić kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę z 6 marca 2013 r. Organy stwierdziły, że w przypadku magazynu, przed którym zlokalizowano plac manewrowy dla samochodów dostawczych, może występować nieco większy hałas lub kurz bądź spaliny niż w sytuacji typowego parkingu dla samochodów osobowych. Zdaniem organów takie rozwiązanie organizacyjno-techniczne i efekty jego zaprojektowania nie zasługują jednak na uznanie, że mamy do czynienia z uciążliwościami, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu. Parkingi dla samochodów, a także ruch pojazdów o większej mocy lub większej głośności, takich jak samochody dostawcze lub np. autobusy, jest zwykłym doświadczeniem dla osób korzystających z zabudowy mieszkaniowej, zarówno jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. Trudno zatem uznać, że zachodzą skutki faktyczne wydania decyzji, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie. Organy słusznie stwierdziły też, że w przedmiotowym budynku hali magazynowej i w bezpośrednim jego otoczeniu nie prowadzi się żadnej działalności gospodarczej, która generowałaby hałas, zanieczyszczenie lub zapachy uznawane za rzeczywiście uciążliwe dla otoczenia. Warunki zagospodarowania działek inwestycyjnych nie przewidywały lokalizacji na ich terenie żadnych młotów, pras, kuźni, lakierni samochodowych ani tartaków lub podobnych urządzeń zakłócających spokój właścicielom nieruchomości sąsiednich ponad zwyczajową miarę. W opinii Sądu trafne jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który podkreślił, że w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności sprawy bada się na dzień wydania kwestionowanej decyzji administracyjnej. Nie można zatem powoływać się na opinię bądź ekspertyzę akustyczną lub podobną, gdyż takie opracowanie z natury rzeczy odwołuje się do stanu faktycznego późniejszego niż dzień wydania decyzji. Nie można zatem, zdaniem Sądu, czynić zarzutu wobec zaskarżonej decyzji, że narusza prawo nie uznając za dowód w sprawie opracowania przedłożonego przez skarżącego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) poprzez jego niezastosowanie, którego konsekwencją było niezasadne przyjęcie, iż projekt budowlany był zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) § 3 w związku z § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Żukowie nr XXIV/247/2012 z dnia 5 października 2012 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki [...], obr. C., poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż zamierzenie budowlane inwestora wyczerpywało pojęcie "działalności nieuciążliwej", podczas gdy charakter planowanej inwestycji determinował jej oddziaływanie poza obszar nieruchomości, przy czym oddziaływanie to niosło istotne, ujemne konsekwencje dla zagospodarowania i sposobu korzystania z gruntów sąsiednich;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy zawartych w tych przepisach dyrektyw dowodowych, przejawiającego się, w szczególności, w pominięciu zgłoszonego przez stronę dowodu z ekspertyzy akustycznej sporządzonej przez mgr. inż. B. S. na okoliczność rodzaju oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, która to okoliczność miała decydujące znaczenie dla oceny kwalifikowanego naruszenia przez Starostę Kartuskiego przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określających zasady kształtowania ładu przestrzennego w obrębie jednostki planistycznej [...],

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż poddana kontroli legalności decyzja Starosty Kartuskiego naruszała prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego, co przejawiało się w uchybieniu przez ten organ obowiązkowi uzgodnienia projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Przejawem naruszenia tego obowiązku było przyjęcie, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, pomimo iż potencjalne uciążliwości wykraczały swoim oddziaływaniem poza obszar nieruchomości, na której inwestycja była realizowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym. W sprawie tej skarżący kasacyjnie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kartuskiego z 6 marca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zarzucając, że doszło do podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestycja objęta tą decyzją – w jego ocenie – rażąco narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego na tym terenie wyłącznie "usługi nieuciążliwe".

Objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycja to budynek usługowo-handlowy z częścią magazynową, biurową i punktem gastronomicznym wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą: zjazdem z drogi publicznej z wewnętrznym układem drogowym, przyłączem wodociągowymi zewnętrzną instalacją wodociągową, odcinkiem sieci i przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej z zespołami skrzynek retencyjno-rozsączających, zewnętrzną instalacją gazu, zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną, zewnętrzną instalacją oświetlenia terenu.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyrok NSA z 12.10.2022r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6.10.2022r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12.07.2022r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446).

Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji WSA należycie rozważył istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, poddając je szczegółowej analizie. W szczególności prawidłowo rozważył znaczenie pojęcia "usługi nieuciążliwe" i doszedł do trafnego wniosku, że nie można uznać, by przedmiotowa inwestycja w oczywisty sposób naruszała to pojęcie, a w konsekwencji – by w sposób rażący naruszała przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro bowiem rażące naruszenie to naruszenie oczywiste, widoczne na pierwszy rzut oka, a w niniejszej sprawie do wykazywania, że objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycja ma być nadmiernie uciążliwa dla otoczenia, konieczne było sporządzenie w szczególności ekspertyzy akustycznej, to już sam ten fakt wskazuje, że nie może być mowy o "oczywistości" naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego terenu przewiduje "usługi nieuciążliwe". Naruszenie przepisów nie jest rażące, jeżeli do jego ustalenia konieczna jest wykładnia przepisów, bądź dokonywanie dalej idących ustaleń.

Zaznaczyć też trzeba, że fakt, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania konkretnej inwestycji, nie oznacza, że oddziaływanie tej inwestycji musi naruszać jakiekolwiek przepisy. Jeżeli zaś w obiekcie zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę faktycznie prowadzona jest działalność naruszająca konkretne przepisy, to nie znaczy to, że sam obiekt jest źródłem tego naruszenia. Podmiotom, które dotknięte są taką działalnością przysługują określone środki prawne do jej zwalczania, niemniej jednak środki te mają na celu likwidację szkodliwej działalności, a nie obiektu budowlanego, w którym jest prowadzona.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż zaskarżony wyrok nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz § 3 w związku z § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Żukowie nr XXIV/247/2012 z dnia 5 października 2012 r., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.