Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1664/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: aert. 4 ust, 1, ust 2 pkt 1, art. 5 ust.1, art. 25 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 558/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r. nr SKO 4318/121/22 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 558/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r. nr SKO 4318/121/22 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. we wniosku z 1 lutego 2021 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę B. B. na okres świadczeniowy 2021/2022. Informacją z 9 marca 2021 r. organ zawiadomił stronę o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Następnie (w dniu 4 kwietnia 2022 r.), zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nienależenie pobranego przez stronę świadczenia wychowawczego. Postępowanie wszczęto, ponieważ organ powziął informację o wydanym w dniu 9 listopada 2021 r. przez Sąd Rejonowy [...] postanowieniu, ustalającym miejsce zamieszkania małoletniej B. B. w miejscu zamieszkania jej ojca – C. C.

Prezydent Wrocławia decyzją z 12 maja 2022 r. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez A. A. świadczenie wychowawcze za okres od 1 do 31 grudnia 2021 r. w łącznej kwocie 500 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Organ wskazał, że strona przejęła opiekę nad córką wbrew rozstrzygnięciu sądu oraz wcześniejszym ustaleniom między rodzicami. Tym samym, pozbawiła drugiego rodzica możliwości sprawowania opieki na dzieckiem. Zdaniem organu, w okolicznościach faktycznych sprawy, wypłata stronie świadczenia wychowawczego za grudzień 2021 r. nastąpiła mimo braku prawa do tego świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że w okresie, do którego odnosi się rozstrzygnięcie organu o nienależnie pobranym świadczeniu, córka B. cały czas zamieszkiwała z matką, która w tym czasie sprawowała nad nią stałą i bezpośrednią opiekę. W grudniu 2021 r. B. nie przebywała u matki jedynie przez kilka dni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 28 czerwca 2022 r. nr SKO 4318/121/22 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Jak ustaliło SKO, rodzice małoletniej B. żyją w rozłączeniu. Nie mogą się porozumieć w kwestii opieki nad dzieckiem (ich relacje opisywane są jako "silnie skonfliktowane"). Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 9 listopada 2021 r. ustalono miejsce zamieszkania małoletniej B. przy ojcu, zaś matce przyznano prawo do kontaktów z córką (co drugi weekend miesiąca od piątku od godziny 16:00 do niedzieli do godziny 18:00, poczynając od 12 listopada 2021 r. oraz w Święta Bożego Narodzenia od godziny 10:00 w dniu 24 grudnia do godziny 15:00 w dniu 25 grudnia). Według opisanego schematu kontaktów, w grudniu 2021 r. strona mogła realizować kontakty z córką w dniach od 10 do 12 oraz od 24 do 25 grudnia. Z przyjętych w sprawie przez organ ustaleń faktycznych wynikało, że wbrew postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z 9 listopada 2022 r., strona 12 grudnia 2021 r. odmówiła wydania ojcu dziecka. W istocie, do 10 grudnia do godzony 16:00 opiekę nad małoletnia B. sprawował ojciec, a od tego momentu matka.

Zdaniem Kolegium, nie można traktować w kategoriach sprawowania pieczy nad dzieckiem okresu, w którym strona bezprawnie przetrzymywała córkę, ponieważ byłoby to legitymizowanie dokonanego przez nią naruszenia prawa w postaci nierespektowania treści orzeczenia sądowego.

Organ drugiej instancji podniósł, że prawo do świadczenia wychowawczego za ten sam okres (ten sam miesiąc) może przysługiwać (poza sytuacją opieki naprzemiennej) tylko jednej osobie. W tym kontekście wskazał, że w grudniu 2021 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nad małoletnią córką B. wystąpił także jej ojciec, zaś Prezydent [...] ustalił mu prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 maja 2022 r. Stwierdził nadto, że choć w miesiącu grudniu opieka nad dzieckiem mogła być faktycznie sprawowana przez ojca jedynie w okresie od 1 do 10 dnia tego miesiąca, to późniejsze bezprawne pozbawienie go możliwości realizacji tej opieki nie może pozbawiać ojca dziecka prawa do świadczenia wychowawczego.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skoro świadczenie wychowawcze na B. B. za grudzień 2021 r. zostało przyznane osobie do tego uprawnionej (ojcu), a A. A. pobrała świadczenie pomimo braku prawa do niego, to prawidłowo postąpił organ pierwszej instancji wydając decyzję o uznaniu kwoty 500 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązując stronę do jej zwrotu wraz z odsetkami.

A. A. wniosła skargę na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że chociaż niewątpliwie na stronie ciążył obowiązek przestrzegania orzeczenia sądowego z 9 listopada 2022 r., na mocy którego ustalono miejsce zamieszkania małoletniego dziecka przy ojcu, a skarżącej ustalono jedynie prawo do kontaktów z dzieckiem, to w sprawie należało wziąć pod uwagę pewne szczególne okoliczności, wynikające z akt sprawy.

Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy wykładnia przesłanki opisanej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. powinna być dokonana z uwzględnieniem celu ustawy, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Skoro ustawa posługuje się sformułowaniem "świadczenia nienależnie pobranego", to należy uwzględnić, że jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy.

Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, w przypadku skarżącej trudno jest mówić o przyjęciu nienależnego świadczenia w sytuacji, gdy pobrane przez nią świadczenie wychowawcze zostało przeznaczone na potrzeby małoletniej B., która od 12 grudnia 2021 r. stale przebywała u matki, a postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r. Sąd Rejonowy [...] (sygn. akt III Nsm 109/21) zmienił punkt I postanowienia tego Sądu z 9 listopada 2021 r. w ten sposób, że miejsce zamieszkania małoletniej B. B. ustalił w miejscu zamieszkania matki dziecka.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie można było również nie zauważyć wynikających z akt sprawy powodów, dla których strona nie zastosowała się do postanowienia Sądu Rejonowego z 9 listopada 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie skarżącej nastąpiło przez wzgląd na dobro dziecka, a jak wynika z dołączonych do akt sprawy postanowień sądu rodzinnego, kwestia podnoszonych przez stronę zarzutów względem ojca dziecka jest weryfikowana przez organy ścigania w fazie ad rem (postępowanie toczy się w sprawie a nie przeciwko osobie).

Sąd I instancji podkreślił, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. W konsekwencji okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie, ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależnie pobrane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", przez jego błędną wykładnię, na podstawie której przez matkę lub ojca, którym przysługuje świadczenie wychowawcze – ze względu na wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i jego utrzymywaniem – można rozumieć rodzica, który bezprawnie, to jest wbrew orzeczeniu sądu powszechnego i woli drugiego rodzica, przetrzymuje dziecko w swoim miejscu zamieszkania;

b. art. 4 ust. 1, art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wydanie decyzji wymagało wskazania przez organ administracji, że strona postępowania miała świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia;

c. art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. przez usankcjonowanie stanu, w którym za jeden miesiąc na jedno dziecko przyznano świadczenie obojgu rodzicom, w łącznej kwocie 1 000 zł;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest "art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a." (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c – przyp. NSA) i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo dokonania przez Kolegium prawidłowej wykładni i subsumpcji art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zbliżony do przyjętego przez Sąd I instancji pogląd, dotyczący sposobu rozumienia pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", został ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Taki pogląd był również formułowany przy rozpatrywaniu spraw dotyczących świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Niemniej jednak, było to uzasadnione tylko do wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1302).

Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przenoszenie argumentu dotyczącego konieczności wykazania, że strona świadomie pobrała nienależne świadczenie, nie znajduje podstaw prawnych w przypadku przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane, które zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także tych, które ustalono w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a które nie odwołują się do świadomości osoby pobierającej świadczenie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, Sąd I instancji bezrefleksyjnie przeniósł poglądy wypracowane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a pozostające aktualne tylko w odniesieniu do niektórych przesłanek uznawania świadczeń za nienależnie pobrane sformułowanych w innych ustawach – na wszystkie przypadki, w których dochodzi do wypłaty świadczenia nienależnego, w tym do art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., stanowiącego podstawę do wydania kwestionowanych przez ten Sąd decyzji.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną organ, aktualnie pojęciem świadczeń nienależnie pobranych obejmuje się nie tylko sytuacje, w których dochodzi do nienależnego "pobrania" świadczenia, lecz także te, w których dochodzi do nienależnego wypłacenia świadczenia (a tym samym nienależność jego pobrania ma charakter wtórny).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w niniejszej sprawie nienależnie pobrane świadczenie pieniężne to świadczenie wychowawcze wypłacone pomimo braku prawa do tego świadczenia. Istotą kwalifikowania świadczenia jako nienależnie pobranego nie jest zatem – wbrew nazwie – kwestia pobierania świadczenia, a więc element występujący po stronie świadczeniobiorcy. Ustawa przewiduje konieczność stwierdzenia nienależnego "pobrania" świadczenia również wtedy, gdy wypłata nastąpiła pomimo prawidłowego wywiązywania się z obowiązku informowania organu wypłacającego świadczenie przez osoby otrzymujące to świadczenie.

W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w..d. jest więc pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję tego pojęcia składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, pomimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze. Z istoty tego przepisu wynika, że odnosi się on zarówno do okoliczności wyłączających nabycie prawa do świadczenia wychowawczego, które istniały już w chwili przyznanie tego świadczenia (i to niezależnie od tego czy organ przyznający świadczenie o nich wiedział, czy też nie miał takiej wiedzy), ale i do okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia wychowawczego, które zaistniały dopiero w trakcie jego pobierania (tak M. Podsiadło-Żmuda, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019). Na poparcie swojego poglądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 maja 2020 r. I OSK 1563/19, z 16 czerwca 2020 r. I OSK 1967/19 i z 15 października 2020 r. I OSK 957/20.

Następnie, jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, chociaż Sąd I instancji zaznaczył, że poza kompetencją sądu administracyjnego jest ocena działania A. A., to jednak przesądził, że podjęła ona działania przez wzgląd na dobro dziecka. W ten sposób Sąd I instancji przyjął, że matka mogła – formułując wobec ojca dziecka zarzuty dotyczące przemocy seksualnej – przejąć opiekę nad dzieckiem, nawet jeżeli te zarzuty stanowią wyłącznie pomówienia formułowane w ramach konfliktu pomiędzy rodzicami tego dziecka. Takie zachowanie matki podważało ocenę sądu powszechnego, który kierując się dobrem dziecka, zdecydował o jego zamieszkaniu u ojca i ograniczonych kontaktach matki z dzieckiem. W związku z tym, Sąd I instancji niejako "nagrodził" takie zachowanie matki przyznaniem środków publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że przeanalizowało cały zgromadzony materiał dowodowy, który nie wskazuje, aby w sprawie zaszły okoliczności, które pozwalałyby matce na pozainstytucjonalne dokonanie zmiany zasad sprawowania opieki nad dzieckiem.

Organ podkreślił, że pomimo ustaleń zawartych w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z 9 listopada 2021 r., matka dziecka 12 grudnia 2021 r. odmówiła wydania dziecka ojcu. Sąd Rejonowy [...] [...] w postanowieniu z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III Nsm 109/21 stwierdził: "negatywnie należy ocenić postawę matki dziecka, która nie zaakceptowała i nie pogodziła się z treścią poprzedniego postanowienia tymczasowego". Tym samym, odmienna ocena Sądu I instancji, który stwierdził, że A. A. kierowała się dobrem dziecka, nie jest uprawniona.

W ocenie SKO, za domaganiem się zwrotu świadczenia od matki przemawia więc prawo ojca do otrzymywania świadczenia i fakt wypłacania mu tego świadczenia. To z ojcem zamieszkiwała córka, gdyż tak postanowił sąd powszechny. Chociaż przez większość grudnia 2021 r. córka przebywała z matką, to "przesłanką przyznania świadczenia jest zamieszkiwanie z ojcem lub matką, a nie przebywanie u innej osoby (nawet jeśli jest to drugi rodzic)". Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie wyłącza tego związania. Prawomocne orzeczenie w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dziecka wiąże więc również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i przesądza ustalenie, do kogo należy uprawnienie do świadczenia wychowawczego na to dziecko. Zatem, to ojciec dziecka, który wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w grudniu 2021 r. był jedyną osobą, której przysługiwało prawo do tego świadczenia. Ponieważ świadczenie wychowawcze wypłacono obojgu rodzicom, rolą organów było rozstrzygnięcie, który rodzic pobrał świadczenie nienależnie. Niemożliwe jest bowiem utrzymanie sytuacji, w której środki publiczne na rzecz jednego dziecka są wypłacane w wysokości przekraczającej ustawowo określoną kwotę. Przy czym, nie jest możliwe przyjęcie, że to ojciec dziecka pobrał świadczenie nienależnie, w sytuacji w której miał on prawny obowiązek opieki nad dzieckiem, dziecko zamieszkiwało z nim, pozostawało na jego utrzymaniu, a ponadto przez część grudnia 2021 r. faktycznie z nim przebywało. Skoro ojciec dziecka miał prawo do świadczenia na dziecko, to matka pobrała je w okolicznościach opisanych w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, wobec tego w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzutu dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności.

W zarzucie naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. podniesiono jego błędną wykładnię polegającą w istocie na ustaleniu, czy organ uznając, czy świadczenie wychowawcze zostało nienależnie pobrane przez rodzica dziecka jest związany orzeczeniem sądu ustalającym miejsce zamieszkania dziecka przy drugim rodzicu dziecka.

Zagadnienie znaczenia dowodowego prawomocnego wyroku sądu rozwodowego ustalającego miejsce zamieszkania dziecka było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1381/21 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzono w nim, że w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wymaga się od rodzica odpowiedniego orzeczenia sądu powszechnego tylko w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze wnioskuje rodzic dziecka, który sprawuje nad nim opiekę naprzemienną. W pozostałych przypadkach orzeczenie sądu nie jest niezbędne do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, chyba że potrzeba jego złożenia wynika z okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności, jeżeli organ ma zastrzeżenia co do wiarygodności złożonych oświadczeń.

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 2340/21. Stwierdzono w nim, że spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., nie może być oceniane w oderwaniu od prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego ustalającego, przy którym z rodziców małoletnie dziecko ma mieć miejsce zamieszkania. Niewątpliwie w sytuacji zgodnej współpracy wychowawczej rodziców możliwe jest ustalenie faktycznego miejsca pobytu dziecka odmiennie niż w zapadłym wcześniej orzeczeniu, i w oparciu o takie ustalenie możliwe jest rozstrzygnięcie, które z rodziców będzie pobierało w związku ze sprawowaną opieką nad dzieckiem świadczenie wychowawcze. Jednakże w przypadku konfliktu między rodzicami dziecka co do jego miejsca zamieszkania, organ nie ma możliwości kierowania się wyłącznie przesłanką faktycznego pobytu, bez uwzględnienia orzeczenia sądu regulującego tę kwestię.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niespornych okolicznościach niniejszej sprawy za bardziej adekwatne, z powodów przedstawionych poniżej, należy uznać stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 2340/21.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (...).

Z kolei art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. jednoznacznie wynika, że aby matka czy ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego, to dziecko, którego wniosek dotyczy, musi z danym rodzicem zamieszkiwać oraz pozostawać na jego utrzymaniu. Analizowany przepis formułuje zatem dwa warunki przyznania świadczenia, to jest warunek wspólnego zamieszkiwania oraz warunek pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca. Oba te warunki muszą zostać spełnione jednocześnie. Nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca.

Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie definiuje pojęcia "zamieszkiwania" ani "wspólnego zamieszkiwania". Określając treść określenia "wspólne zamieszkiwanie", zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten mówi zarówno o wspólnym zamieszkiwaniu, jak i o pozostawaniu dziecka na utrzymaniu matki albo ojca. Mając na uwadze założenie o racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że pojęcie wspólnego zamieszkiwania nie może obejmować swoim zakresem sytuacji mieszczących się w ramach pojęcia "pozostawanie na utrzymaniu".

Skoro celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.), to należy przyjąć, że warunkiem koniecznym możności uczestniczenia w wychowywaniu dziecka i zaspokajaniu jego potrzeb jest zamieszkiwanie dziecka razem z rodzicem. Nie można bowiem wychowywać dziecka nie mieszkając z nim i nie mając z nim bezpośredniego kontaktu w sytuacjach dnia codziennego. Oznacza to konieczność przyjęcia, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. niewątpliwie chodzi o zamieszkiwanie w sensie faktycznym. Analiza przepisów dotyczących zagadnienia miejsca zamieszkania dziecka wskazuje jednak na konieczność przyjęcia, że miejsce zamieszkania dziecka musi być w określonych sytuacjach rozumiane w sensie prawnym.

Należy przywołać art. 26 K.c. normujący zagadnienie miejsca zamieszkania dziecka. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

Należy również zauważyć, że jeżeli sąd wskaże miejsce zamieszkania dziecka przy jednym z rodziców, to zasadniczy ciężar kosztów utrzymania i wychowania dziecka spoczywa wówczas na tym rodzicu, co nie wyklucza zarówno nałożenia przez sąd na drugiego rodzica obowiązku zapłaty alimentów na dziecko, jak i możności dobrowolnego udziału drugiego rodzica w kosztach utrzymania dziecka. Względy celowościowe przemawiają wówczas za przyznaniem świadczenia wychowawczego temu rodzicowi, którego miejsce zamieszkania jest równocześnie miejscem zamieszkania dziecka.

Należy również wziąć pod uwagę regulację zawartą w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. W świetle tego przepisu dopuszczalne jest ustalenie każdemu z rodziców świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Jeżeli zatem rodzic nie został wskazany w orzeczeniu sądu jako sprawujący opiekę naprzemienną, to niezależnie od długotrwałości faktycznego współzamieszkiwania rodzica z dzieckiem nie jest dopuszczalne z mocy art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. przyznanie świadczenia wychowawczego temu rodzicowi.

Z powyższych rozważań należy wywieść, że w przypadku wskazania w orzeczeniu sądowym miejsca zamieszkania dziecka wyłączona jest możność dokonywania odmiennych ustaleń co do miejsca zamieszkania dziecka.

Wniosek ten znajduje oparcie w wykładni systemowej przepisów omawianej ustawy. Należy mianowicie zauważyć, że sprawowanie wyłącznie faktycznej opieki nad dzieckiem, bez oparcia jej w przepisach prawa, nie rodzi uprawnienia do świadczenia wychowawczego. Dotyczy to również opiekuna faktycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. Opiekunowi faktycznemu może być bowiem przyznane omawiane świadczenie, jeżeli wystąpił z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (zob. art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.).

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ zasadnie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. przez uznanie, że świadczenie wychowawcze przysługuje niezależnie od tego, u którego z rodziców miejsce zamieszkania dziecka zostało ustalone w orzeczeniu sądowym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego względu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wiążące w kwestii miejsca zamieszkania małoletniego dziecka było miejsce wskazane przez sąd rodzinny w wydanym orzeczeniu. Okoliczność zatem, że córka faktycznie (wbrew temu orzeczeniu) przebywała we wskazanym okresie u skarżącej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 9 listopada 2021 r. (w ramach postępowania o udzielenie zabezpieczenia poprzez powierzenie pieczy nad dzieckiem) zostało ustalone miejsce zamieszkania małoletniej B. B. przy ojcu dziecka, zaś matce przyznano prawo do kontaktów z córką, to zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej, związane były ustaleniami i stanowiskiem sądu powszechnego. Skarżąca natomiast miała świadomość wydania tego orzeczenia. Niewątpliwie w sprawie nie występowała sytuacja zgodnej współpracy wychowawczej rodziców, która umożliwiałaby ustalenie faktycznego miejsca pobytu dziecka odmiennie niż w zapadłym wcześniej orzeczeniu, i w oparciu o takie ustalenie rozstrzygnięcie, które z rodziców ma prawo do pobierania w związku ze sprawowaną opieką nad dzieckiem świadczenie wychowawcze. Wręcz przeciwnie, z niespornych okoliczności sprawy wynika, że rodzice małoletniej pozostają w konflikcie, a szczególne okoliczności (podnoszone przez stronę zarzuty względem ojca dziecka), które uzasadniałyby ustalenie faktycznego miejsca pobytu dziecka odmienne od orzeczenia sądowego, są weryfikowane przez organy ścigania w fazie ad rem. Należałoby więc przyjąć, że w razie potwierdzenia zarzutów skarżącej względem ojca dziecka i uznania przez organ administracyjny, że świadczenia wychowawcze pobrane przez ojca są nienależne, organ będzie miał podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o świadczeniu nienależnie pobranym przez skarżącą.

Zasadnie też skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji w sprawie świadczenia nienależnie pobranego wymagało wskazania przez organ administracji, że strona postępowania miała świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 6 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Trafnie zauważył skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji odwołał się w istocie w zakresie wykładni powyższych przepisów do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są jednakowe. W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenie to osoba, która była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje. Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka była generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i przez jej pryzmat należało rozważać każdą z podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane.

Należy jednak zauważyć, że po nowelizacji u.p.p.w.d. pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania.

Dodanie w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 tej ustawy punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.; Dz. U. poz. 924, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., tj. uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt 6 nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt 1 i 4 (wyrok NSA z19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 540/21).

Mając na uwadze powyższe, nie można uznać, że wykładnia art. 25 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. dokonana przez Sąd I instancji była w pełni prawidłowa. O ile należałoby zgodzić się z Sądem i instancji, że w sprawach tego typu dokonując wykładni wskazanych norm prawnych, należy wziąć pod uwagę pewne szczególne okoliczności wynikające z akt sprawy oraz odnieść je do ratio legis świadczenia wychowawczego, o tyle nie można uznać za zgodne z ww. przepisami stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro ustawa posługuje się sformułowaniem "świadczenia nienależnie pobranego", należy uwzględnić, że jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Podobnie stwierdzenia, że przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy.

Dla oceny tego czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. (świadczenie wypłacone mimo braku do niego prawa) konieczne jest odwołanie się do przesłanek warunkujących prawo do tego świadczenia, a nie jest konieczne odwoływanie się do okoliczności takich jak świadomość skarżącej w pobraniu nienależnego świadczenia.

Powyższe okoliczności wskazują, że skarżąca nie była osobą uprawnioną do pobierania świadczenia w okresie wskazanym w decyzji. Z niespornych okoliczności sprawy wynika też, że świadczenie wychowawczego w badanym okresie zostało wypłacone również ojcu B. B. Wobec tego za trafne należało uznać argumenty podnoszone przez skarżące kasacyjnie Kolegium, że świadczenie wychowawcze, w istocie pobrane przez matkę dziecka, która nie była uprawniona do jego otrzymania, było "świadczeniem nienależnym" i w efekcie powinny podlegać zwrotowi. Z tych względów należało uznać wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadliwą, a co za tym idzie, uznać zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny.

Powyższe wskazuje, że niezasadnie Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Nie mógł być natomiast skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 P.p.s.a., ponieważ zasadnicze dla sprawy okoliczności nie były sporne.

Mając to na względzie, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu trudną sytuację życiową skarżącej.