Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 642/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 4 i ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 110 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
Teza: 1. pominięcie przez organ odwoławczy przepisów, które utraciły moc obowiazującą nie stanowi naruszenia art. 139 k.p.a., a decyzja odmowna nie stanowi w takim przypadku rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się i naruszenie art. 139 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuacje prawną odwołującego w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany decyzją organu I instancji. Zmiana stanu prawnego, pozbawiona regulacji intertemporalnej, zmienia podstawę orzekania. Przepis art. 139 k.p.a. nie może być uznany za źródło normy intertemporalnej, zgodnei z którą nawet przy zmianie stanu prawnego na etapie odwołania, do rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy nadal mogłyby mieć zastosownaie przepisy dotychczaswe, mimo uznania ich przez TK za niezgodne z Konstytucją.

2. oprocentowanie rozłożonej na raty należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustawową zasadą wynikajacą z art. 4 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), wysokość oprocentowania może natomiast być różna, w zależności od przyjętej stopy procentowej. Gdy nie wynika ona z ustawy, podlega określeniu w decyjzi o przekształceniu, ustawa nie daje bowiem podstaw do odrębnego orzekania o rozłożeniu na raty i określania wysokości odsetek.

3. ustawa z 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) w art. 4 ust. 6 przewiduje zabezpieczenie wierzytelności z tytułu opłat hipoteką przymusową, a podstawą jej wpisu jest decyzja o przekształceniu. Przy takiej regulacji koniecznym elementem decyzji o przekształceniu musi bć określenie sumy pieniężnej zabezpieczającej wierzytelność przyszłą, to rozstrzygnięcie decyzji jest bowiem podstawą wpisu hipoteki o określonej wysokości, nie ma możliwości odrębnego określania wysokości hipoteki, niż w decyzji o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.

TEZY

1. pominięcie przez organ odwoławczy przepisów, które utraciły moc obowiazującą nie stanowi naruszenia art. 139 k.p.a., a decyzja odmowna nie stanowi w takim przypadku rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się i naruszenie art. 139 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuacje prawną odwołującego w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany decyzją organu I instancji. Zmiana stanu prawnego, pozbawiona regulacji intertemporalnej, zmienia podstawę orzekania. Przepis art. 139 k.p.a. nie może być uznany za źródło normy intertemporalnej, zgodnei z którą nawet przy zmianie stanu prawnego na etapie odwołania, do rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy nadal mogłyby mieć zastosownaie przepisy dotychczaswe, mimo uznania ich przez TK za niezgodne z Konstytucją.

2. oprocentowanie rozłożonej na raty należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustawową zasadą wynikajacą z art. 4 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), wysokość oprocentowania może natomiast być różna, w zależności od przyjętej stopy procentowej. Gdy nie wynika ona z ustawy, podlega określeniu w decyjzi o przekształceniu, ustawa nie daje bowiem podstaw do odrębnego orzekania o rozłożeniu na raty i określania wysokości odsetek.

3. ustawa z 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) w art. 4 ust. 6 przewiduje zabezpieczenie wierzytelności z tytułu opłat hipoteką przymusową, a podstawą jej wpisu jest decyzja o przekształceniu. Przy takiej regulacji koniecznym elementem decyzji o przekształceniu musi bć określenie sumy pieniężnej zabezpieczającej wierzytelność przyszłą, to rozstrzygnięcie decyzji jest bowiem podstawą wpisu hipoteki o określonej wysokości, nie ma możliwości odrębnego określania wysokości hipoteki, niż w decyzji o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta K. orzekł o przekształceniu w prawo własności przysługującego Przedsiębiorstwu "A" S. A.

w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, geodezyjnie oznaczonego jako działki nr 1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6 i 1/7, położonego przy ul. [...] w K. Zgodnie z wnioskiem Spółki opłatę za przekształcenie w kwocie 1.925.691 zł rozłożono na 20 rat rocznych i określono terminy płatności rat. Stwierdzono, że rozłożona na raty niespłaconą część opłaty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej wysokości odsetek ustawowych (§ 2.2.3 decyzji). W stosunku do wierzytelności Skarbu Państwa powstałej z tytułu opłaty za przekształcenie stwierdzono, że podlega ona zabezpieczeniu hipoteką przymusową na gruncie na kwotę 6.530.827 zł. (§ 3 decyzji). W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 1 ust. 1 i 3, art. 4 ust. 1-3 i 5-6 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 83, dalej ustawa z 2005 r. lub ustawa przekształceniowa), a także zarządzenie Wojewody [...] nr [...] z [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej niż stopa redyskonta weksli stosowana przez NBP, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu podano w szczególności, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Spółki. Na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółki. Na kwotę zabezpieczoną hipoteką przymusową składa się należność główna wraz z odsetkami i innymi kosztami.

Pismem z 30 grudnia 2014 r. Spółka wniosła odwołanie, kwestionując rozstrzygnięcia zawarte w § 2.2.3 oraz § 3 decyzji, odnoszące się do wysokości odsetek i w konsekwencji wysokości hipoteki przymusowej. Spółka domagała się zmiany tych części decyzji, poprzez zastosowanie odsetek w wysokości stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP i określenia wysokości hipoteki na kwotę 4.956.000 zł.

Pismem z 11 marca 2015 r. uzupełnionym pismem z 30 marca 2015 r. Spółka cofnęła odwołanie i wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego.

Postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia cofnięcia, albowiem decyzja narusza prawo i interes społeczny, na co wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku wyroku TK z 10 marca 2015 r., ogłoszonego 17 marca 2015 r., w zakresie uznanym za niekonstytucyjny przestały obowiązywać art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 2005 r. Konsekwencją wyroku jest utrata przez Spółkę możliwości przekształcenia. Przepisy ustawy umożliwiają przekształcenie osobom fizycznym będącym 13 października 2005 r., a także po tym dniu, użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r. lub na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Również właściciele mieszkań, domów jednorodzinnych, garaży, spółdzielnie mieszkaniowe nadal mogą występować z żądaniem przekształcenia, w stosunku do gruntu, na którym posadowione są budynki. Dotyczy to także użytkowników wieczystych gruntów rolnych.

Odnosząc się do oświadczenia Spółki o cofnięciu odwołania Wojewoda wyjaśnił, że orzeczenie o odpłatności przekształcenia następuje jednocześnie w orzeczeniem o samym przekształceniu. Przedmiot postępowania nie ma charakteru podzielnego, decyzja nie rozstrzyga kolejno co do istoty o kilku elementach. Ograniczenie rozpoznania odwołania do części decyzji może nastąpić po ustaleniu, że zwarte w decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować niezależnie w obrocie prawnym. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Decyzji zarzucono:

- rażące naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta K. w trybie instancyjnym;

- rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. wraz z wynikającą z art. 127 § 1 k.p.a. zasadą skargowości poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego z urzędu w zakresie niezaskarżonej części decyzji organu I instancji;

- niewłaściwe ustalenie przez organ odwoławczy obligatoryjnego zakresu rozstrzygnięć "decyzyjnych" w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz brak wydzielenia sfery niepodlegającej rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, prowadzące do uznania całej sfery "rozstrzygnięć" zawartych w decyzji organu I instancji za niepodzielną, co w sposób kwalifikowany narusza przepisy art. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;

- istotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, które bezpośrednio wpłynęło na stosowaną w sprawie podstawę materialnoprawną, co w sposób kwalifikowany narusza ogólną zasadę zaufania, umocowaną w art. 8 k.p.a.;

- rażące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu w sprawie decyzji merytorycznej, zamiast decyzji uchylającej zaskarżoną w części decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w tym zakresie;

- oczywiste pominięcie przez organ odwoławczy określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius;

- wydanie przez Wojewodę decyzji w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), co jest skutkiem wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej w sytuacji ostateczności decyzji Prezydenta Miasta K. orzekającej o przekształceniu.

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania oraz treść wydanych rozstrzygnięć. Stwierdzono, że odwołanie od decyzji administracyjnej jako zwykły środek zaskarżenia przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnych nieostatecznych. Wojewoda rozpoznał w trybie odwoławczym niezaskarżoną, samodzielną część decyzji Prezydenta Miasta K., która na dzień wydania decyzji odwoławczej była już ostateczna. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i nie może zostać wszczęte z urzędu. Podmiot wnoszący odwołanie wyznacza zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji. Przedmiotem odwołania strona może zatem uczynić całą decyzję administracyjną (w znaczeniu wszystkich jej rozstrzygnięć) lub objąć nim część rozstrzygnięć o charakterze samodzielnym. Analiza ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazuje, że do sfery obligatoryjnych elementów podlegających rozstrzygnięciu w decyzji o przekształceniu należą:

- rozstrzygnięcie o przekształceniu prawa (lub jego odmowie, co eliminuje inne elementy rozstrzygnięcia) - art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy;

- ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - art. 4 ust. 2 ustawy.

Za element dodatkowy, który tylko w określonych warunkach wymagał będzie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, ustawa uznaje kwestię rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia na raty (art. 4 ust. 3 ustawy). Ten składnik decyzji staje się aktualny tylko wówczas, gdy o rozłożenie na raty wystąpi użytkownik wieczysty. Pozostałe kwestie wynikające ze wskazanej ustawy nie podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Ustawa nie kreuje podstawy prawnej do "decyzyjnego" rozstrzygania innych materii, a w szczególności nie stwarza podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej zagadnień oprocentowania nieuiszczonej części opłaty (art. 4 ust. 4 ustawy) oraz zabezpieczenia hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem (art. 4 ust. 6 ustawy). Nie ma także podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla wydania decyzji administracyjnej w zakresie wskazania konta Urzędu Miasta wraz z obowiązkiem dokładnego określenia tytułu wpłaty, zastrzeżenia, że decyzja nie narusza praw osób trzecich, wskazania, że decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu oraz określenia, że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Formuły te należy także ocenić jako "informacyjne". Brak podstaw do rozstrzygania o nich w decyzji, co oznacza, że wydano je bez podstawy prawnej.

Wniesione przez Spółkę odwołanie dotyczyło wyłącznie dwóch wskazanych w nim elementów "niedecyzyjnych". Rozstrzygnięcie o nich w decyzji nie miało podstawy prawnej. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie odwoławcze powinno było w tym zakresie zakończyć się decyzją uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w zaskarżonej części i umarzającą postępowanie w sprawie w tym zakresie. Wykorzystanie przez Wojewodę [...] przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. stanowi rażące naruszenie tej normy prawnej.

Spółka podniosła, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji reformacyjnej nastąpiło z ewidentnym naruszeniem kodeksowego zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 139 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Pogorszenie sytuacji odwołującego się może nastąpić tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Aktualny kierunek orzecznictwa sądowego, wąsko interpretującego pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. nie można mówić wówczas, gdy przepis będący podstawą decyzji weryfikowanej w postępowaniu odwoławczym został uznany za niekonstytucyjny. Ta ostatnia wada stanowi bowiem postać wady wznowieniowej (art. 145a § 1 k.p.a.), a nie wady nieważnościowej w postaci rażącego naruszenia prawa.

Zwrócono również uwagę, że bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji miał fakt naruszenia przez organ odwoławczy terminu załatwienia sprawy. Od wniesienia odwołania do wydania decyzji przez organ odwoławczy upłynęło ponad 4 miesiące, co narusza art. 35 § 3 k.p.a. Przy dochowaniu terminu ustawowego nie byłoby jakichkolwiek wątpliwości co do stosowanych podstaw prawnych, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został w dniu 10 marca 2015 r. Przekroczenie terminu ustawowego załatwienia sprawy w kontekście zmiany stanu prawnego po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego ocenić należy jako jaskrawe naruszenie zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., bezpośrednio wpływające na sytuację prawną strony.

W skardze Spółka powołała się również na argumenty zawarte w dołączonej do skargi opinii prawnej sporządzonej na jej zlecenie. W opinii tej stwierdzono, że ustawa nie zawiera podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej zagadnień oprocentowania nieuiszczonej części opłaty (art. 4 ust. 4 ustawy) oraz zabezpieczenia hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem (art. 4 ust. 6 ustawy). Zasadę oprocentowania nieuiszczonej części opłaty, rozłożonej na raty, przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski ustanawia wprost norma prawa. Materia ta nie podlega decyzyjnemu skonkretyzowaniu. Nie zmienia tego stanu art. 4 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (...) może wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej". Przepis art. 4 ust. 5 ustawy nie jest regulacją skierowaną do strony postępowania, lecz do organu orzekającego w sprawie. Jednoznacznie element ten podkreślono w postanowieniu NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., I OSK 759/13, Lex nr 1320452, w którym wprost stwierdzono, że "adresatem (...) zarządzenia wojewody, wyrażającego zgodę na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 stopy procentowej nie jest strona konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, lecz właściwy organ administracyjny w ramach procedury administracyjnej, prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji. Zarządzenie takie nie przyznaje żadnych praw, ani nie tworzy też obowiązków po stronie konkretnie zindywidualizowanego adresata, lecz ma charakter aktu wewnętrznego i skierowane jest do organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości". Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. II SA/Gl 1687/13, stwierdzając że przepis art. 4 ust. 5 ustawy należy odnosić do konkretnych, a nie abstrakcyjnych przypadków, a uchwała rady gminy lub zgoda wojewody na inną stawkę oprocentowania jest aktem indywidualnym skierowanym do organu wykonawczego gminy, stanowi element sformalizowanego trybu generowania cywilnoprawnego oświadczenia woli gminy w zakresie postanowień umownych. W rezultacie przyjąć zatem należy, że jeżeli wojewoda wyraził właściwemu organowi zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej, to materia ta nie podlega już "decyzyjnemu" rozstrzygnięciu. "Inna stopa procentowa" staje się zatem elementem normy wyrażonej w art. 4 ust. 4 ustawy i podlega wówczas bezpośredniemu zastosowaniu. Wskazany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tej materii. Forma decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania również do kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu opłaty hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 4 ust. 6 ma wymiar normy bezpośrednio kształtującej zasadę obowiązku zabezpieczenia. Ze zdania drugiego tego przepisu wprost wynika, że to ostateczna decyzja o przekształceniu (ten element decyzji) jest samodzielną podstawą wpisu. Nie ma zatem podstaw do decyzyjnego kształtowania hipoteki w treści samej decyzji. Dla powstania hipoteki przymusowej konieczny jest wpis o charakterze konstytutywnym. To wpis kreuje zatem hipotekę, a nie sama decyzja, która jest tylko podstawą wpisu.

Podkreślono, że Spółka nie złożyła odwołania od obligatoryjnego zakresu decyzji "przekształcającej", tj. od elementu rozstrzygającego przekształcenie prawa oraz opłaty z tytułu przekształcenia prawa, uzupełnionego elementem dodatkowym (rozłożeniem opłaty na raty), czyli od tej części decyzji Prezydenta Miasta K., która w świetle regulacji ustawowej, w konkretnych okolicznościach sprawy, stanowi wyłączny, tym samym samodzielny przedmiot rozstrzygnięcia, wypełniający istotę tej sprawy w znaczeniu art. 104 § 2 k.p.a. W konsekwencji oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., doręczona Spółce w dniu 18 grudnia 2014 r. stała się — ze względu na jej niezaskarżenie — decyzją ostateczną w dniu 3 stycznia 2015 r. Jej wzruszenie w trybie postępowania odwoławczego było zatem prawnie niedopuszczalne. Odwołanie zostało wniesione jedynie od tych elementów, którym tylko formalnie w decyzji Prezydenta nadano wymiar "decyzji", a które nie znajdują w ustawie podstawy prawnej z uwagi na swój charakter informacyjny (są to zasadniczo przytoczone dosłownie przepisy ustawy). W konsekwencji wniesione przez Spółkę odwołanie wywołało skutek wszczęcia postępowania odwoławczego wyłącznie w zakresie dwóch wskazanych elementów "niedecyzyjnych". Ich umieszczenie w granicach rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji organu I instancji nie miało podstawy prawnej, tak samo, jak podstawy tej pozbawione były pozostałe elementy "informacyjne". Prawidłowo przeprowadzone postępowanie odwoławcze powinno było w tym zakresie zakończyć się decyzją uchylającą decyzję Prezydenta w zaskarżonej części i umarzającą postępowanie w sprawie w tym zakresie.

Organ odwoławczy naruszył też zakaz z art. 139 k.p.a., zgodnie z którym nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny, o skutkach niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. nie można mówić wówczas, gdy przepis będący podstawą decyzji weryfikowanej w postępowaniu odwoławczym został uznany za niekonstytucyjny. Ta ostatnia wada stanowi bowiem postać wady wznowieniowej (art. 145a § 1 k.p.a.), a nie wady nieważnościowej w postaci rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nie zgłoszono wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110) z dniem 9 października 2011 r. dokonano zmiany ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W wyniku tej zmiany możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nabyły także osoby prawne, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Wprowadzona zmiana rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia, obejmując jego zakresem także osoby prawne, co umożliwiło Spółce złożenie wniosku o przekształcenie. Przepis art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 2005 r. zostały jednak uznane za niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim przyznano uprawnienie do przekształcenia osobom, które nie miały takiego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 1 lipca 2011 r. Spółka należała do podmiotów, które nie miały uprawnienia do żądania przekształcenia w stanie prawnym obowiązującym przed 9 października 2011 r. Okoliczności te są w sprawie bezsporne. Wyrok Trybunały Konstytucyjnego wszedł w życie 17 marca 2015 r., skutkując utratą mocy obowiązującej art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 2005 r. w z zakresie wskazanym w wyroku. Dla Spółki oznaczało to istotną zmianę stanu prawnego na etapie postępowania odwoławczego. Zarzut opieszałości organu II instancji w rozpoznaniu odwołania nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia, stronie przysługiwały środki prawne służące zwalczaniu bezczynności, na etapie rozpoznawania decyzji merytorycznej przekroczenie terminu kodeksowego do rozpoznania odwołania nie może skutkować uchyleniem decyzji, Sąd Administracyjny nie jest także władny zobowiązać organu administracji do zastosowania stanu prawnego, który utracił moc obowiązującą na skutek wyroku TK.

Pominięcie przez organ odwoławczy przepisów, które utraciły moc obowiązującą nie stanowi naruszenia art. 139 k.p.a., a decyzja odmowna nie stanowi w takim przypadku rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się i naruszenie art. 139 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 1993 r., I SA 878/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 121). Niewątpliwe jest, że zmiana stanu prawnego, pozbawiona regulacji intertemporalnej, zmienia podstawę orzekania. Przepis art. 139 k.p.a. nie może być przy tym uznany za źródło normy intertemporalnej, zgodnie z którą nawet przy zmianie stanu prawnego na etapie odwołania, do rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy nadal mogłyby mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, mimo uznania przez TK ich niezgodności z Konstytucją. W takiej sytuacji decyzja organu I instancji wydana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją i pozbawionego mocy obowiązującej zasadnie winna być uznana za rażąco naruszającą prawo. Trzeba też zastrzec, że nie jest skuteczny argument skargi, odwołujący się do odrębności przesłanki rażącego prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przesłanki wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a. Oba te tryby nadzwyczajne nie są względem siebie konkurencyjne i odnoszą się do odmiennych sytuacji. W szczególności instytucja wznowienia może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, do takich nie należy decyzja poddana weryfikacji instancyjnej. Na etapie rozpoznawania odwołania nie da się zastosować instytucji wznowienia postępowania, co nie oznacza, że organ odwoławczy zwolniony jest z obowiązku uwzględnienia skutków zmiany stanu prawnego wywołanego orzeczeniem TK.

Druga grupa zarzutów skargi dotyczyła skutków ograniczenia odwołania do części rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji i charakteru tych rozstrzygnięć. Sąd nie podziela w tym zakresie argumentów strony skarżącej. Niewątpliwie w odwołaniu zakwestionowano wysokość odsetek od rozłożonej na raty części opłaty, a w konsekwencji wysokość hipoteki przymusowej zabezpieczającej wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu odpłatnego przekształcenia. Nie można się zgodzić, że w tym zakresie rozstrzygnięcia zawarte w decyzji nie stanowią elementów "decyzyjnych", w konsekwencji odwołanie ograniczone do tych elementów skutkowało ostatecznością decyzji w zakresie orzeczenia o przekształceniu, określeniu opłaty i rozłożeniu jej na raty.

Stanowiska strony skarżącej nie potwierdzają powołane w skardze orzeczenia sądowe. Postanowienie NSA w sprawie o sygn. I OSK 759/13 dotyczy skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu przez sąd I instancji skargi na zarządzenie wojewody w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. NSA podzielił stanowisko, że zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z 2005 r. nie mieści się w wyznaczonych przez art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) granicach wykonywanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Zgodzono się także, że adresatem zarządzenia wojewody, wyrażającego zgodę na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej nie jest strona konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, lecz właściwy organ administracyjny w ramach procedury administracyjnej, prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji tj. starosta lub prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zarządzenie nie przyznaje żadnych praw, ani nie tworzy też obowiązków po stronie konkretnie zindywidualizowanego adresata, lecz ma charakter aktu wewnętrznego i skierowany jest do organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zawiera jedynie normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą wojewodę do dokonania konkretnej określonej czynności tj. wyrażenia zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4 stopy procentowej. Wydane na podstawie tego przepisu zarządzenie wojewody nie zawiera wypowiedzi wyznaczających bliżej nieokreślonym adresatom znajdującym się na określonym terytorium sposobu zachowania się (np. nakazów, zakazów, uprawnień) i nie ma charakteru normatywnego. Nie jest więc aktem prawa miejscowego. Podobne stanowisko dotyczące charakteru zarządzenia wojewody zaakceptował WSA w Gliwicach w powoływanym w skardze wyroku o sygn. II SA/Gl 1687/13 przyjmując, że zgoda na stawkę oprocentowania jest aktem indywidualnym, skierowanym do organu wykonawczego gminy. Taka charakterystyka zarządzenia wojewody, podzielana przez orzekający Sąd, wskazuje na konieczność zawarcia stosownego rozstrzygnięcia w decyzji. Skoro wysokość odsetek nie wynika z ustawy, nie wynika też z innego aktu o charakterze prawa powszechnie obowiązującego, to określenie tej wysokości musi nastąpić przez organ do tego uprawniony w formie do tego przewidzianej, czyli w decyzji orzekającej o przekształceniu, równocześnie rozkładającej ustaloną opłatę na określoną ilość rat. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, rozstrzygnięcie o wysokości procentowania nie ma charakteru informacyjnego, skoro wysokość ta ustalana jest dopiero przez orzekający w sprawie organ, na podstawie uzyskanego upoważnienia wojewody, a zarządzenie wojewody nie jest adresowane do obciążonego opłatą i odsetkami, ale do organu wydającego decyzję. Oprocentowanie rozłożonej na raty należności z tytułu przekształcenia jest przy tym ustawową zasadą wynikającą z art. 4 ust. 4 ustawy, wysokość oprocentowania natomiast może być różna, w zależności od przyjętej stopy procentowej. Gdy nie wynika ona z ustawy, podlega określeniu w decyzji o przekształceniu, ustawa nie daje bowiem podstaw do odrębnego orzekania o rozłożeniu opłaty na raty i określania wysokości odsetek.

Podobnie wygląda w przekonaniu Sądu kwestia wysokości hipoteki przymusowej. Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy, wierzytelność z tytułu opłaty podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podstawą wpisu hipoteki jest ostateczna decyzja o przekształceniu. Stanowisko zaprezentowane w skardze pomija regulację odnosząca się do hipoteki przymusowej, zawartą w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, dalej u.k.w.h.). Zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 u.k.w.h., hipoteka zabezpiecza wierzytelność pieniężną, w tym również wierzytelność przyszłą, do oznaczonej sumy pieniężnej. Hipoteka zabezpiecza mieszczące się w sumie hipoteki roszczenia o odsetki oraz o przyznane koszty postępowania, jak również inne roszczenia o świadczenia uboczne, jeżeli zostały wymienione w dokumencie stanowiącym podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (art. 69 u.k.w.h.). Przypadki ustanowienia hipoteki przymusowej określa art. 110 u.k.w.h., można ją uzyskać w szczególności na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, chociażby decyzja nie była ostateczna (art. 110 pkt 3). Wierzyciel może żądać wpisu hipoteki przymusowej na sumę nie wyższą niż wynikająca z treści dokumentu stanowiącego podstawę jej wpisu do księgi wieczystej. Jeżeli z dokumentu tego nie wynika wysokość sumy hipoteki, suma hipoteki nie może przewyższać więcej niż o połowę zabezpieczonej wierzytelności wraz z roszczeniami o świadczenia uboczne określonymi w dokumencie stanowiącym podstawę wpisu hipoteki na dzień złożenia wniosku o wpis hipoteki (art. 1101).

Ustawa z 2005 r. w art. 4 ust. 6 przewiduje zabezpieczenie wierzytelności z tytułu opłat hipoteką przymusową, a podstawą jej wpisu jest decyzja o przekształceniu. Przy takiej regulacji koniecznym elementem decyzji o przekształceniu musi być określenie sumy pieniężnej zabezpieczającej wierzytelność przyszłą, to rozstrzygnięcie decyzji jest bowiem podstawą wpisu hipoteki o określonej wysokości, nie ma możliwości odrębnego określenia wysokości hipoteki, niż w decyzji o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 2005 r.

Z podanych względów nie mogły zostać uwzględnione zarzuty podniesione w skardze. Mimo ograniczenia zarzutów odwołania do części rozstrzygnięć organu I instancji, skutkiem odwołania było poddanie instancyjnej kontroli całości decyzji, wskazane rozstrzygnięcia stanowiły bowiem integralną część decyzji i ani nie nadawały się do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, ani też nie były rozstrzygnięciami zbędnymi, informacyjnymi, o "niedecyzyjnym" charakterze. Z tego względu nie doszło do ostateczności decyzji w części orzekającej o przekształceniu prawa, określeniu wysokości opłaty i rozłożeniu jej na raty. Organ odwoławczy nie był ograniczony co do zakresu rozpoznania sprawy i nie orzekł w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, o oddaleniu skargi.