Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5409/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.108 par.1, art.162 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.92 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1106/20 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1106/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę K. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", organ drugiej instancji") z [...] kwietnia 2020 r w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Orzeczenie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Komendant – Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. (dalej: "Rektor WSP" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1-6 i § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") stwierdził wygaśnięcie z dniem 29 listopada 2019 r. swojej wcześniejszej decyzji z [...] marca 2011 r., przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości ustalonej dla policjanta posiadającego członków rodziny.

W uzasadnieniu wskazano, że rozkazem personalnym organu z [...] listopada 2019 r., skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] listopada 2019 r., w związku z tym należało stwierdzić wygaśnięcie z dniem zwolnienia ze służby decyzji z [...] marca 2011 r. przyznającej równoważnik za brak lokalu.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji zarzucając, że zawiera ona błędy formalne i merytoryczne, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do rozpoznania.

Organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 6a ustawy o Policji, po rozpatrzeniu złożonego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu KGP powołując się na brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji podniósł, że zarówno wspomniana ustawa, jak też i rozporządzenie przewidują, że jedynie policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Z kolei uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, którym przysługuje emerytura lub renta przewiduje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.).

Zdaniem organu odwoławczego prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu wygasło wraz z wydaniem rozkazu personalnego zwalniającego go ze służby, stąd decyzja przyznająca taki równoważnik stała się bezprzedmiotowa, albowiem nie jest on już funkcjonariuszem w służbie stałej, a tym samym nie spełnia przesłanek określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił KGP rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie nierozpoznanie przez organ drugiej instancji zarzutu, że decyzja Rektora WSP zawiera błędy formalne i merytoryczne oraz uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu dowodowym. Oprócz tego skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na błędnym uznaniu, że dopuszczalne było wydanie decyzji "z dniem [...] listopada 2019 r." oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału i przyjęcie, że dopuszczalne było wygaśnięcie decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu z dniem [...] listopada 2019 r.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę, WSA wskazał, że w jego ocenie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu meriti w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby przestał istnieć podmiot stosunku prawnego, co w konsekwencji prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji przyznającej równoważnik. Oprócz tego spełniona została przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, ponieważ w interesie społecznym jest, by skarżący, który utracił status policjanta, przestał otrzymywać świadczenie, które przysługuje wyłącznie policjantom, a nie emerytom lub rencistom policyjnym. Utrata zatem statusu policjanta determinowała bezprzedmiotowość decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu, czego skutkiem było jej wygaśnięcie z dniem zwolnienia ze służby. Sąd pierwszej instancji dodał także, że podniesione przez skarżącego zarzuty okazały się niezasadne, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera błędów formalnych i merytorycznych, a nadto została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazał, że "zgodnie z przepisami art. 174 pkt 1 skargę kasacyjną opiera na zarzucie błędnej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (...) oraz art. 174 pkt 2 skargę kasacyjną opiera na zarzucie naruszenia norm prawa procesowego art. art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mające wpływ na wynik sprawy". Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący doprecyzował podniesione zarzuty wyjaśniając, że chodzi o uznanie przez Sąd meriti, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa procesowego polegającego na przyjęciu, że wydanie decyzji na podstawie art. 162 k.p.a. było zasadne oraz, że wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w dacie, kiedy decyzja o zwolnieniu ze służby nie była ostateczna, nie narusza prawa. Zarzucił, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, powołując jedynie normy kompetencyjne oraz art. 162 k.p.a. podczas gdy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w § 6 przewiduje tryb "cofnięcia uprawnienia – decyzją administracyjną, jeżeli policjant przestał spełniać warunki do jego otrzymywania, zaś z § 9 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że decyzje w sprawie przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego mogą być wydawane w stosunku do emerytów policyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W treści skargi kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne określone art. 174 p.p.s.a, dlatego też co do zasady w pierwszej kolejności rozważaniom poddane zostaną zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, możliwe jest dokonanie oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do ustalenia w jakich warunkach wygasa uprawnienie funkcjonariusza Policji do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu i czy realia rozpoznawanej sprawy pozwalały do uznania, że warunki te zostały spełnione, ewentualnie kiedy skutek ten nastąpił.

Przechodząc do szczegółowych rozważań na temat wskazanego problemu prawnego, w powiązaniu z podniesionym zarzutem naruszenia norm prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności należy podnieść, iż autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił szczegółowo na czym zarzut ten miałby polegać. Wprawdzie przywołano poszczególne przepisy p.p.s.a., jednakże nie powiązano ich z konkretnymi wadliwościami w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Podstawę stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji Rektora WSP z [...] marca 2011 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu stanowił art. 162 § 1 k.p.a., zatem prawidłowo skonstruowana podstawa kasacyjna w zakresie norm prawa procesowego winna zawierać przede wszystkim zarzut w kierunku naruszenia dyspozycji ww. przepisu k.p.a. Tymczasem wadliwość zarzutu skargi kasacyjnej w kształcie skonstruowanym przez jej autora nie pozwala na stwierdzenie, że WSA dokonując kontroli decyzji organów nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i że miało to wpływ na jej wynik. Wręcz przeciwnie, Sąd meriti w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku powołał się na normy prawa materialnego, a także przepis k.p.a. oraz normę prawa ustrojowego wyznaczającą zakres dokonywanej kontroli w ramach złożonej skargi, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Brak wskazania zarzutu naruszenia dyspozycji przepisu art. 162 § 1 k.p.a. pozwala na stwierdzenie, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, albowiem nie została zakwestionowana podstawa prawna jego wydania, podobnie jak miało to zresztą miejsce w przypadku decyzji organów obu instancji.

W judykaturze wskazuje się, że wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14).

Jak zostało to wyjaśnione, autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W związku powyższym nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Powołany przepis określa bowiem jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08).

Nie mógł także odnieść skutku powiązany z powyższym zarzutem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W kontekście przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., jego naruszenie mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdyby ustalenia faktyczne zostały poczynione nie na podstawie akt, tylko na przykład samodzielnie przez sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona.

Nie jest również zasadny powiązany z wyżej wymienionymi przepisami zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyroki NSA z: 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Z wyżej opisanych względów nie sposób podzielić zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Przechodząc natomiast do rozważań na temat wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia normy prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stwierdzić trzeba, że również i on nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Konstrukcja prawna prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyjęta w ustawie o Policji, jest trudna do określenia co do wyraźnego rozróżnienia uprawnień, a zwłaszcza czy jest to przyznanie uprawnienia do świadczeń ciągłych, przyznanych decyzją administracyjną. Według art. 92 ust. 1 ustawy o Policji: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Przywołana regulacja wskazywała konkretny podmiot, któremu przysługuje prawo do równoważnika, jako wyłącznie policjantowi w służbie stałej. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (sygn. akt: K 7/04, OTK–A 2004/10/109), stwierdzając w uzasadnieniu tego orzeczenia, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje zarówno podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia, jak i cel świadczenia, ograniczając krąg uprawnionych do omawianego równoważnika pieniężnego wyłącznie do policjantów w służbie czynnej. Skarżący zarzuca natomiast, że w dacie wydania decyzji organu, stwierdzającej wygaśnięcie jego uprzedniej decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu, nie była jeszcze ostateczna decyzja z [...] listopada 2019 r. o zwolnieniu ze służby. Co jednak istotne, decyzji o zwolnieniu ze służby nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie zatem z art. 108 § 1 k.p.a. "decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. [...]". Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo że nie jest ostateczna. Rygor natychmiastowej wykonalności wygasa natomiast z dniem wydania decyzji organu odwoławczego zmieniającej lub uchylającej decyzję opatrzoną tym rygorem albo uchylającej rygor oraz z dniem wydania postanowienia organu wyższego stopnia o uchyleniu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że skutek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nastąpił z dniem [...] listopada 2019 r., wskazanym w rozkazie zwolnieniowym, opatrzonym rygorem natychmiastowej wykonalności, jako data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Niezasadnie zatem wywodzi skarżący, iż decyzja Rektora WSP zawiera błędy formalne i merytoryczne.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, że emeryt policyjny nie traci prawa do lokalu służbowego z chwilą odejścia ze służby, wspomnieć warto, że w systematyce regulacji Rozdziału 8 "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" ustawy o Policji zawarty jest art. 98, który stanowi, że "Policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego". Prawo policjanta zwolnionego ze służby zostało ograniczone w ustawie o Policji wyłącznie do zachowania prawa do przydzielonego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca określił zakres przedmiotowego prawa emeryta i rencisty policyjnego wyłącznie do zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. Tym samym, wyłączył tę kategorię podmiotów z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Dodatkowo powyższy przepis uzupełnia art. 30, wprowadzający drugi rodzaj pomocy emerytowanym funkcjonariuszom lub rencistom, który przewiduje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Ponadto ustawa o Policji unormowała formę działania, stanowiąc w art. 97 ust. 5, że: "Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej". Podstawową więc formą działania organu w sprawach równoważnika pieniężnego jest zatem decyzja administracyjna. Słusznie zatem organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu.

Nadmieniona ogólna regulacja ustawowa zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji została uzupełniona w ust. 2 przez przyznanie ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych uprawnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

W kontekście art. 92 ust. 2 ustawy o Policji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w dwóch wydanych przez siebie orzeczeniach: wspomnianym już wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. akt: K 7/04 oraz wyroku z 27 października 2008 r., sygn. akt: U 4/08. W pierwszym z nich wyraźnie stwierdzono, że w art. 92 ustawy o Policji ustawodawca nie wprowadził elementów uznaniowości w proces przyznawania równoważnika za brak lokalu. Podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do tego świadczenia, nabywa je z mocy samego prawa. Jedynymi elementami, które wymagają ustalenia przed wydaniem decyzji są zaś: fakt nieotrzymania przez policjanta pomocy finansowej w trybie art. 94 ustawy oraz określenie wysokości tego świadczenia w konkretnym przypadku z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Zatem zasady cofania oraz zwrotu tego świadczenia są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Przepisy wykonawcze w tej materii zasadniczo mogą mieć tylko znaczenie techniczo-proceduralne. Upoważnienie zawarte w przepisie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji deleguje do uregulowania w rozporządzeniu szczegółowych zasad cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika. Jak wskazano, wyrażenie "zasady cofania i zwracania" zasadniczo wskazuje, że upoważnienie to dotyczy techniczno-proceduralnych reguł postępowania dotyczących sytuacji, w której wystąpi przesłanka uzasadniająca cofnięcie przyznanego równoważnika lub jego zwrot. Reguły te mają precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Natomiast w wyroku z 27 października 2008 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że "art. 92 ust. 2 ustawy o Policji stanowi jedynie, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, uwzględniając m.in. podmioty uprawnione do jego otrzymania, a także inne sprawy wymienione w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że część z tych spraw, takich jak sposób ustalania wysokości równoważnika czy wzory wymaganych dokumentów, nie została unormowana w ustawie. W tym kontekście obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień ma różne znaczenie w zależności od tego, czy zostały one unormowane w ustawie. Obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień drugorzędnych, nieunormowanych w ustawie oznacza obowiązek ich samodzielnego unormowania w drodze rozporządzenia. Natomiast w wypadku spraw unormowanych w ustawie obowiązek ich uwzględnienia oznacza obowiązek ustanowienia regulacji zgodnych z ustawą. Z treści rozważanego przepisu nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie nie może ponadto normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia". Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie. Zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. Zwracał na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn.: K 7/04, stwierdzając, że "zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie".

Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powołany w skardze § 9 ust. 2 pkt 1 sygnalizowanego rozporządzenia w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych jest tylko przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym. Na jego podstawie nie można opierać argumentacji, że emeryci i renciści policyjni są uprawnieni do pobierania równoważnika za brak lokalu. Należy bowiem podkreślić, że nie ma przepisu materialno-prawnego, dającego podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym takiego równoważnika.

Podobnie sytuacja prezentuje się odnośnie § 6 rozporządzenia, którego naruszenia dopatruje się skarżący. Wskazany przepis, jako przepis wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej wyznacza jedynie sytuacje kiedy ma zostać wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika. Niewątpliwie odnosi się ona do funkcjonariuszy w służbie czynnej, którym nie jest skarżący. W rozpoznawanym przypadku nie było także możliwe (oprócz tego, że skarżący nie posiada już statusu policjanta) wydanie decyzji cofającej uprawnienie do przyznania równoważnika, albowiem nie zostały spełnione warunki określone w § 6 rozporządzenia.

W konsekwencji, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie podważa treść powołanych w skardze kasacyjnej § 6 i § 9 ust. 2 rozporządzenia. Stąd też zarzut naruszenia prawa materialnego również nie był zasadny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.