Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1727/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 145, art. 156,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 153 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1643/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 lipca 2018 r. nr 5/18 w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej dla grup producentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1643/18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A Sp. z o.o. w Ś. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 983 z późn. zm., dalej ustawa GPR), Grupa A Sp. z o. o. w dniu 04.02.2013 r. decyzją Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, znak: OW.1-7165.35.1.2013, została wpisana do rejestru grup producentów rolnych. Następnie, zgodnie z art. 3 tej ustawy oraz przepisów wydanych na podstawie art. 6 ww. ustawy, Dyrektor Agencji Rynku Rolnego w Olsztynie potwierdził spełnianie warunków uznania przez grupę A Sp. z o. o. zaświadczeniem z dnia 30.03.2017 r.

Decyzją z dnia 08.04.2013 r. grupie producentów rolnych A Sp. z o. o., została przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

W dniu 27.02.2017 r. Grupa złożyła wniosek o płatność za okres od 04.02.2016 r. do 03.02.2017 r., tj. za IV rok korzystania z pomocy.

Przed dokonaniem kontroli administracyjnej wniosku skierowano grupę i wszystkich członków do kontroli na miejscu, która wykazała nieprawidłowości dot. m.in. sprzedaży dokonanej do podmiotu powiązanego z członkami grupy, spółki osobowej "B" M. G. sp. j. Wspólnikami tej spółki są członkowie grupy: M. G. i K. R..

W dniu 24 lipca 2017 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania grupie środków z tytułu pomocy finansowej w okresie od dnia 04.02.2016 r. do dnia 03.02.2017 r., tj. za IV rok działalności.

W dniu 23 sierpnia 2017 r., grupa złożyła odwołanie od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu do jego złożenia.

W dniu 28 listopada 2017 r. do Warmińsko- Mazurskiego OR ARiMR wpłynęła decyzja Prezesa ARiMR z dnia 22.11.2017 r., uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Mając na uwadze wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR decyzją z dnia 26.01.2018 r. –po rozpatrzeniu wniosku o płatność z dnia 27.02.2017 r., złożonego przez Grupę A Sp. z o.o. w związku z decyzją z dnia 08.04.2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej, odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 04.02.2016 r. do 03.02.2017 r., to jest za IV rok działalności. Decyzją z dnia 16.07.2018 r. Prezes ARiMR – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W dniu 24 czerwca 2012 r. Grupa została zarejestrowana jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością przez Sąd Rejonowy w Olsztynie, VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego i na podstawie decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od dnia 4 luty 2013 r. do dnia 3 luty 2018 r.

Organ stwierdził, że pomiędzy członkami grupy A Sp. z o.o. zachodzą powiązania rodzinne, osobowe i kapitałowe, gdyż spółka została zawiązana przez rodziców (byłe małżeństwo R. G. oraz; H. G.), dwoje ich dzieci (rodzeństwo M. G. oraz A. G.) oraz osobę trzecią K. R., będącą wraz z M. Górnym wspólnikami i członkami Zarządu (K. R. - Wiceprezes, M. G. - Prezes) "B" M. S.. j., do którego to podmiotu grupa dokonywała sprzedaży swojej produkcji.

Przesłanką potwierdzającą sztuczne stworzenie warunku posiadania przez grupę co najmniej 5 członków, był ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie spółki, który wskazuje, że jej założenie było zaplanowanym działaniem, zamierzoną koordynacją, w ramach najbliższej rodziny.

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu drugiej instancji, zwracając uwagę na jakość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Uznał, że nie mogą one abstrahować od ujawnionych w sprawie okoliczności, które wskazują na tezę przeciwną aniżeli prezentują obecnie organy obu instancji, że również w tej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków celem uzyskania płatności za IV rok działalności Spółki. Pamiętać należy, a wynika to już z uzasadnienia decyzji organu I instancji, że skarżąca – stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy UGR – została w dniu 04.02. 2013 r. decyzją Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego wpisana do rejestru grup producentów rolnych, a kilka lat później Dyrektor Agencji Rynku Rolnego w Olsztynie potwierdził spełnienie warunków uznania zaświadczeniem z dnia 30.03 2017 r. Fakty te - a zarazem ustalenia organu I instancji - dowodzą, że dwa różne organy administracji publicznej – na przestrzeni kilku lat - nie dopatrzyły się stworzenia sztucznych warunków celem pozyskania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007- 2013. Wskazany wyżej rodzaj pomocy przyznano Grupie za dwa pierwsze lata działalności, a zatem poczynione w tych sprawach ustalenia powinny stanowić podstawę do podjęcia weryfikacji zasadniczych tez prezentowanych przez organy odmawiające przyznania skarżącej pomocy finansowej za IV rok działalności.

Sąd I instancji analizując akta sprawy stwierdził, że konieczne będzie ustalenie, czy podjęto jakiekolwiek działania na rzecz wzruszenia wydanych pozytywnych aktów administracyjnych. Ma to istotne znaczenie w kontekście poszanowania zasady praworządności, albowiem wydając negatywne rozstrzygnięcia musiały przyjąć, że sztuczne warunki dla pozyskania pomocy finansowej stworzono od samego początku, tj. najpóźniej w chwili składania wniosku o dokonanie wpisu do rejestru grup producentów rolnych, który zaowocował wydaniem pozytywnej decyzji przez Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Konieczne będzie wyjaśnienie – poprzez analizę dowodów zgromadzonych w sprawach pozytywnie rozstrzygających żądania skarżącej w zestawieniu z dowodami zgromadzonymi w niniejszej sprawie, będących odpowiedzią na żądania zawarte w wezwaniach z 16.11.2016 r., 05.01.2017 r., z 03.10.2017 r., a także pozostałych dowodów – co legło u podstaw przyjęcia koncepcji aby wydać negatywną decyzję o odmowie przyznania pomocy za III rok działalności spółki. Oprócz analizy dokumentów wskazać należy na potrzebę dogłębnej oceny składanych wyjaśnień.

Sąd podniósł, że kolejnym istotnym uchybieniem była kwestia ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Nawet gdyby strona w odwołaniu tylko okazała niezadowolenie z rozstrzygnięcia, to na organie ciąży obowiązek dokonania ustaleń faktycznych w najdrobniejszych szczegółach; niedopuszczalne jest pomijanie istotnych okoliczności, które mają znaczenie w sprawie, a także odsyłanie do motywacji, którą poczynił organ I instancji. Organ II instancji na nowo rozpoznaje sprawę, zwłaszcza krytycznie odnosząc się do ustaleń pierwszoinstancyjnych. Nie może ich jednak przemilczać, bo wtedy są one niezrozumiałe i nieweryfikowalne.

Zdaniem WSA przypisanie M. G. i członkom Grupy zamierzonego rozdrobnienia produkcji, by obejść prawo nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stawiania zarzutu braku samodzielności K. R., jako członka Grupy, którą organy widzą w najmniejszej produkcji jako członka grupy, w braku własnej bazy produkcyjnej, w rozpoczęciu działalności bezpośrednio przed powstaniem grupy na gruntach będących we współwłasności z innym członkiem grupy. Grupa wyjaśniła, że K. R. samodzielnie rozpoczęła uprawę w sierpniu 2011 r., po zbiorze plonów przez M. G., który zgodnie z umową quoad usum z dnia 30.12.2008 r. korzystał ze wspólnej nieruchomości do 15.08.2011 r. Grupa przedłożyła organowi I instancji zaświadczenie KRUS z dnia 11.10.2017 r., z którego wynika, że K. R. podlegała ubezpieczeniu rolniczemu jako rolnik. Umowa Spółki (Grupy) została podpisana w dniu 19 kwietnia 2012 r., a Grupa została zarejestrowana przez Marszała w lutym 2013 r. natomiast K. R. uzyskała uprawnienie do korzystania z działki nr 28/3 na mocy zawartej w dniu 16.08.2011 r. z M. G. umowy określającej sposób korzystania z nieruchomości. Rozpoczęła składanie wniosków od roku 2012, ponieważ od sierpnia 2011 r. rozpoczęła działalność rolniczą. Wpisu do ewidencji producentów dokonała bezpośrednio przed terminem składania wniosków w roku 2012, tj. przed 15 marca 2012. Nie miała prawnego obowiązku wcześniejszego ubiegania się o wpis do ewidencji producentów, ponieważ nie posiadała zwierząt, które należy niezwłocznie rejestrować w bazie identyfikacji i rejestracji zwierząt w ARiMR.

W ocenie Sądu I instancji dokonano niedozwolonej, rozszerzającej wykładni daty rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej, która nie ma żadnego oparcia w faktach i przepisach prawnych. Ustawodawca nie wskazał okresu, przez który osoba fizyczna ma prowadzić działalność rolniczą przed przystąpieniem do grupy producentów rolnych. Zamiar podjęcia działalności rolniczej był już ustalony znacznie wcześniej. Strony ustaliły ten zamiar w umowach quoad usum. Tym samym nieuprawnione jest wysnuwanie z tego samego faktu, tj. podjęcia działalności rolniczej przez K. R. w dniu 16.08.2011 r., wniosku o rozdrobnieniu produkcji i zamierzonym bezpośrednim działaniu nastawionym na uzyskanie wyłącznie pomocy finansowej. K. R. jako współwłaściciel miała prawo skorzystać z dobrodziejstwa umowy quoad usum w momencie, który już wcześniej został przez strony zaplanowany w umowach. Przy podziale quoad usum z nieruchomości korzysta każdy ze współwłaścicieli w umówionym czasie. Stanowisko przyjęte przez Organy wykluczałoby K. R. jako producenta z możliwości korzystania z pomocy unijnej w zakresie organizowania się producentów danego produktu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ciężar udowodnienia niespełnienia celów w niniejszej sprawie ciąży na organach. W szczególności nie można pominąć i nie oceniać w ogóle wyjaśnień strony i dowodów składanych w trakcie postępowania.

Sąd I instancji zauważył, że istotną wadą przeprowadzonego w sprawie postępowania jest to, że strona nie została poinformowana przed wydaniem decyzji o włączeniu do akt przedmiotowej sprawy dowodów znanych organowi z urzędu w związku z rozpatrywaniem spraw z lat ubiegłych.

Na uwagę zdaniem WSA zasługuje również naruszenie przez organ art. 16 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne kwestionowanie funkcjonującej spółki jako grupy producentów rolnych zgodnie z celami, dla których została utworzona w sytuacji gdy zastrzeżeń takich organ nie zgłaszał wydając ostateczne decyzje o przyznaniu pomocy, a także o przyznaniu płatności za I i II rok funkcjonowania Grupy.

W ocenie Sądu I instancji członkowie grupy prowadzili działalność rolniczą przed założeniem grupy. K. R. rozpoczęła działalność rolniczą w 2012 r. bezpośrednio przed założeniem grupy. Organ wiąże prowadzenie działalności rolniczej w wpisem do ewidencji producentów. Na marginesie podkreślił, że nie ma obowiązku rejestracji w ewidencji producentów.

Zdaniem WSA ze skargi wynika, że Grupa działała sprawnie na rynku i od momentu utworzenia osiągnęła cele określone w przepisach krajowych i unijnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można – na obecnym etapie – stwierdzić, że doszło do koordynacji działań w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. WSA zalecił by organ II instancji ponownie poczynił ustalenia faktyczne kierując się wskazaniami Sądu i adekwatnie zastosował normy prawa materialnego. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego Prezes ARiMR miałby też zrealizować zapis art. 77 § 4 k.p.a. udzielając Grupie stosownych informacji przewidzianych tym przepisem.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. lii. z 2000r, Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) - dalej ustawa GPR (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji nr OW.I-7165.35.2013 przez Marszałka Województwa Warmińsko- Mazurskiego) przez i art. 4 ust 6 ustawy z dnia 11 września 20l5r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z dnia 2015r., poz. 1888) - dalej ustawa zmieniająca - w związku z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013|w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98,' (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., z późn. zm.)(dalej "rozporządzenia nr 1306/2013") przez błędną wykładnię wskazanych powyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że wpis do rejestru grup "dowodni, że dwa różne organy administracji publicznej - na przestrzeni kilku lat nie dopatrzyły się stworzenia sztucznych warunków celem pozyskania pomocy finansowej" podczas gdy wpis do rejestru grup jest potwierdzeniem spełnienia formalnych przesłanek uznania za grupę i nie stanowi dowodu, że Grupa nie stworzyła sztucznych warunków celem pozyskania pomocy finansowej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku § 4 i § 6 ust 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550, z późn. zm.) (dalej "rozporządzenie wykonawcze") w związku z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz w związku z art. 8 ust 2 k.p.a. przez błędną Wykładnię wskazanych powyżej przepisów przez przyjęcie, że wydanie decyzji o przyznaniu pomocy i wypłata pomocy za pierwsze dwa lata funkcjonowania grupy powinna skutkować albo przyznaniem pomocy za kolejny rok działalności grupy albo wzruszeniem poprzednio wydanych decyzji w trybach nadzwyczajnych, a w każdym przypadku ustaleniem od jakiego momentu Grupa stworzyła sztuczne warunki, ponieważ odmowa przyznania płatności za 4 rok działalności grupy, w sytuacji gdy pomoc przyznano za 2 pierwsze lata narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa podczas gdy decyzja o przyznaniu pomocy jak i o wypłacie pierwszej i drugiej raty pomocy finansowej nie zobowiązuje organu do automatycznej wypłaty dalszych rat, bez możliwości zweryfikowania, czy Grupa realizowała określone zarówno w prawie unijnym jak i krajowym cele dla których została utworzona, zaś żaden przepis nie nakłada na organy obowiązku przeprowadzania postępowań nadzwyczajnych, rządzących się odrębnymi regułami w celu ustalenia od kiedy miało miejsce stworzenie sztucznych warunków. W tej sytuacji wydanie różnych rozstrzygnięć w oparciu o różne stany faktyczne (wnioski za kolejne lata, składane w oparciu o dowody dotyczące kolejnych lat działalności) nie może być uznane za działanie niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

II. naruszenie przepisów postępowania ponieważ wskazane poniżej uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a. w związku z 75 § 1 k.p.a. przez nakazanie organowi, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, włączenia do sprawy dowodów na podstawie których grupa otrzymała płatności za dwa pierwsze lata działalności, które powinny stanowić podstawę do weryfikacji zarzutu stworzenia przez grupę sztucznych warunków uniemożliwiających jej przyznanie płatności za czwarty rok działalności podczas gdy postępowania te są niezależne i odrębne.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a. w związku z art 145 k.p.a. i 156 k.p.a. przez nakazanie organowi, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poczynienie ustaleń czy podjęto jakiekolwiek działania na rzecz wzruszenia pozytywnych aktów administracyjnych w stosunku do decyzji wydanych przez inne organy w przedmiocie wpisu grupy do rejestru, przyznania pomocy lub przyznania płatności podczas gdy organ orzekający, w sprawie przyznania płatności za czwarty rok działania grupy nie oceniał prawidłowości innych decyzji wydanych w innych postępowaniach, w tym w szczególności postępowania zamierzającego do zarejestrowania grupy.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 marca 2019 r., V SA/Wa 1643/18 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "Tym samym obydwa Organy naruszają art. 75 § 1 k.p.a. uznając, że wyłącznie umowa co najmniej z datą pewną może być dowodem tego, że strony w ten sposób ustaliły korzystanie ze wspólnej nieruchomości. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej narusza zasady kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenie zakresu art. 75 k.p.a. (...) Analiza zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie wskazuje, że w postępowaniu przed Organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 2 ust. 3 ustawy PROW), co spowodowało wadliwość ustaleń w zakresie spełnienia wynikającej z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 przesłanki istnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie że poprzez sztuczne stworzenie warunków nie może zostać osiągnięty któryś z celów wsparcia określonych w art. 35 Rozporządzenia nr 1698/2005. (...) Strona nie została poinformowana przed wydaniem decyzji o włączeniu do akt przedmiotowej sprawy dowodów znanych organowi z urzędu w związku z rozpatrywaniem spraw z lat ubiegłych, i tak np. Strona do tej pory nie została poinformowana jakie działki ewidencyjne organ poddał analizie dochodząc do wniosku, że między członkami grupy od 2009 roku nastąpiła rotacja gruntów. Strona wniosła w odwołaniu zarzuty w ww. zakresie, do których organ w żadnej mierze nie odniósł się. Narusza to nie tylko art 77 § 4 k.p.a., ale również art 107 § 3 k.p.a.(...) Razi także usprawiedliwienie naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. treścią art 10 k.p.a. i powiązanie z wykładnią tego ostatniego przepisu judykaturą (vide uzasadnienie decyzji Prezesa ARiMR). Sąd pragnie zauważyć, że ten ostatni przepis nie ma żadnego związku z art. 77 § 4 k.p.a.; bynajmniej nie stwarza jakichkolwiek podstaw do tego by uznać powołane przez Prezesa orzecznictwo dot. art. 10 k.p.a. za możliwość usprawiedliwienia naruszenia prawa na pograniczu rażącego, bowiem pozbawia się w ten sposób stronę znajomości zebranego w sprawie materiału dowodowego i uniemożliwia prezentacji własnych kontrdowodów, a także utrudnia formułowanie środków zaskarżenia.(...) Na szczególną uwagę zasługuje również naruszenie przez Organ art. 16 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne kwestionowanie funkcjonującej Spółki jako grupy producentów rolnych zgodnie z celami, dla których została utworzona w sytuacji gdy zastrzeżeń takich Organ nie zgłaszał wydając ostateczne decyzje o przyznaniu pomocy, a także o przyznaniu płatności za I i II rok funkcjonowania Grupy. (...) materiał dowodowy nie został oceniony w myśl zasady wynikającej z art. 80 k.p.a., również uzasadnienie decyzji nie jest przekonywujące. Można odnieść wrażenie, że sprawa została rozpatrzona ponownie przez Organ II instancji pobieżnie. (...) Mając na względzie fakt, iż brak jest w sprawie precyzyjnych ustaleń faktycznych, przeto odnoszenie się do zarzutów obrazy prawa materialnego uznać należy za przedwczesne. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego Prezes ARiMR winien też zrealizować zapis art. 77 § 4 k.p.a. udzielając Grupie stosownych informacji przewidzianych tym przepisem."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wyjaśnienie powołanej podstawy rozstrzygnięcia (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), w tych ramach Sąd I instancji wskazał jako naruszone przepisy k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie jednak stwierdził: "doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 2 ust. 3 ustawy PROW)."

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 wskazanej ustawy, organ przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W takim postępowaniu nie ma również zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej wskazał jako naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ostateczna nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja ostateczna spełnia te wymogi, kiedy zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, to stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdził: "Mając na względzie fakt, iż brak jest w sprawie precyzyjnych ustaleń faktycznych, przeto odnoszenie się do zarzutów obrazy prawa materialnego uznać należy za przedwczesne." Z tego też powodu, zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt ) p.p.s.a. w pkt I) 1), 2) petitum skargi kasacyjnej są bezprzedmiotowe.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

W pkt II) 1), 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a.: art. 8 § 2: Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; art. 75 § 1: Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; art. 145: przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną; art. 156: przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponieważ stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" uwzględnił skargę stosując środek określony w ustawie. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Wskazane przez kasatora, jako naruszone przez Sąd I instancji art. 145 k.p.a. i art. 156 k.p.a. są przepisami prawa materialnego, które w tej sprawie sądowoadministracyjnej nie miały zastosowania, przez co nie mogły zostać naruszone. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., to zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest bezprzedmiotowy. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 75 §1 k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach wyrażonej oceny prawnej wyjaśnił istotną treść tego przepisu postępowania oraz wyjaśnił dlaczego stosowanie tej normy przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną uznał za błędne.

Skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z pozostałymi przepisami k.p.a., których naruszenie sąd stwierdził, oraz skoro nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., a także art. 153 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.