Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 922/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2005/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia 25 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2005/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.S. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na decyzję [...]

S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "spółka") z dnia 25 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od spółki na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie łącznej wysokości wynagrodzenia brutto dla J.K. w okresie od marca do lipca 2020 r., gdy pełnił funkcję doradcy Zarządu [...], wydała w dniu 25 marca 2021 r. decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji spółka wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. J.K., w okresie w którym pełnił funkcję doradcy Zarządu [...], nie wykonywał funkcji publicznych, nie miał wpływu na decyzje podejmowane przez Zarząd [...]S.A. ani inne organy spółki. Nie przysługiwał mu żaden, nawet bardzo wąski, zakres kompetencji decyzyjnej czy reprezentacyjnej w ramach działalności [...]S.A., co wyłącza go spod zakresu funkcji publicznej. J.K. nie zrezygnował ponadto z przysługującego mu prawa do prywatności.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych, co skutkowało przyjęciem, że pytania z wniosku skarżącego są objęte ochroną prawną ze względu na prawo do prywatności;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, w oparciu o subiektywne odczucia podmiotu zobowiązanego, bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i rzeczywistej woli strony;

2. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

- art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wynagrodzenie J.K. będącego doradca Prezesa Zarządu [...] S.A. nie jest przedmiotem informacji publicznej.

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w wyniku błędnego przyjęcia, że wydatkowanie środków publicznych, które pochodzą z budżetu państwa na rzecz wynagrodzenia doradcy zarządu nie jest przedmiotem informacji publicznej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, a przez to uchylenie wydanej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego od spółki kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z zaskarżoną decyzją nie sposób jest się zgodzić bowiem jest ona nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Skarżący podniósł, że K.C. – Przewodniczący [...], w rozmowie z dziennikarzami, powołując się na korespondencję z [...] wskazał, że p.o. Prezesa Zarządu M.Ł. udzielił pełnomocnictwa J.K. do reprezentowania jego osoby, na czas jego nieobecności. Pełnomocnictwo w spółkach kapitałowych jest co do zasady dopuszczalne, chyba że uchwała organu spółki lub jej umowa stanowią inaczej. Pełnomocnictwo jako instytucja charakterystyczna dla prawa cywilnego, dopuszcza umocowanie zarówno członka zarządu, jak i innej osoby do dokonywania szeregu czynności w imieniu mocodawcy. W praktyce funkcjonowania spółek kapitałowych przyjęło się wyznaczać wynagrodzenie pełnomocnika (czy w drodze umowy lub uchwały), który na czas udzielonego pełnomocnictwa wykonuje szereg nałożonych zadań lub zaciąga zobowiązania na rzecz reprezentowanej spółki. Jeżeli J.K. prowadziłby sprawy spółki bez należytego umocowania, to należałoby mieć uzasadnione wątpliwości co do legalności podejmowanych czynności prawnych na rzecz spółki. Warto też podkreślić, że nawet w Kodeksie cywilnym dokonywanie czynności prawnych na rzecz innej osoby jak chociażby w ramach umowy zlecenia, wiąże się z otrzymaniem wynagrodzenia lub zwrotem poczynionych wydatków. Należy więc przypuszczać, że [...]S.A. w sposób odpowiedni uregulowała stosunek prawny ze swoim pełnomocnikiem.

Skarżący wskazał, że [...] S.A. stała się stroną dyskursu politycznego w naszym kraju. Postawa pracowników zatrudnionych w spółce, a także sposób jej zarządzania nasuwa liczne i uzasadnione wątpliwości co do bezstronności

i rzetelności podmiotu. Dotyczy to również przekroju zapraszanych gości, dysponowania czasem antenowym czy sposobem realizacji misji publicznej. Kontrowersje wzbudza również fakt przyznania [...] S.A. kwoty 2 mld zł. Sprawy wewnętrzne spółki stały się sprawami wszystkich Polaków, z których podatków utrzymywana jest [...]S.A. Unikanie udzielenia informacji publicznej potęguje jedynie kontrowersje wokół [...]S.A. i nadwyręża jej wątpliwą reputację.

Skarżący podkreślił, że sprawy dotyczące udostępniania informacji publicznej przez [...]S.A., w tym też sposobu jej finansowania oraz wydatkowania środków pieniężnych, były już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który to poddał pod wątpliwość postawę [...]S.A. negującą obowiązek udzielenia informacji publicznej w przedmiocie jej finansów oraz wydatków.

W ocenie skarżącego, z zaskarżonej decyzji nie wynika de facto dlaczego nie można udzielić żądanej informacji, a sama decyzja jest niezwykle skromna, krótka i nie uwzględniająca konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawa. Ideą instytucji dostępu do informacji publicznych jest zaś umożliwienie obywatelom kontroli społecznej nad instytucjami publicznymi, zawsze tam gdzie wydatkowane są środki publiczne. Pozwala ona na weryfikację rzetelności i prawidłowości działania podmiotów publicznych. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród które finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Ochrona prywatności nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Wszelkie ograniczenia praw oraz wolności muszą być intepretowane w sposób literalny, a nie rozszerzający. W przypadku zaskarżonej decyzji ciężko nie odnieść wrażenia, że spółka zastosowała niezgodną z ustawą zasadniczą wykładnię. Można bowiem odnieść wrażenie, że każda okoliczność dotycząca dysponowania środkami publicznymi przez [...]S.A. będzie interpretowana ad bonum societatis (na korzyść spółki). Ograniczyłoby to zaś transparentność funkcjonowania Skarbu Państwa.

Skarżący wskazał, że w interesie publicznym jest poznanie sposobu wydatkowania pieniędzy przez [...]S.A., w tym też w zakresie jakim dotyczy ich pracowników jak i członków organów spółki, w tym osób, które je reprezentują. Wszystkie te osoby są finansowane ze środków budżetowych i składek pobieranych od obywateli z tytułu posiadania odbiornika telewizyjnego lub radiowego. Spółka zaś wydając decyzję odmowną, a priori przyjęła, że wnioskowana informacja stanowi element życia prywatnego swojego pełnomocnika.

Powołując się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, skarżący zauważył, że u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów o świadczenie usług prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 3 lit. a u.d.i.p.). [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że [...]S.A. jako spółkę, w której Skarb Państwa ma dominującą pozycję oraz która dysponuje środkami publicznymi (przeznaczonymi z budżetu państwa oraz szeregu innych ustaw), należy traktować w tych samych kategoriach jak organ władzy publicznej. Zawierając z danym podmiotem umowę o pracę lub umowę cywilnoprawną dysponuje ona środkami publicznymi i realizuje nałożone na siebie na mocy ustawy o radiofonii i telewizji zadania. Nie można zgodzić się, że rodzaj umowy na podstawie której jest świadczona praca jest objęta tajemnicą życia prywatnego. Przede wszystkim nie jest to związane z życiem prywatnym osoby wskazanej we wniosku. Przedmiot wniosku dotyczy dysponowania majątkiem publicznym, sposobu zatrudniania pracowników, ochrony stosunku pracy, czy uiszczania składek zdrowotnych.

Skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie ujęte w decyzji administracyjnej musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego. Spółka nie może przyjmować, z góry, że każda informacja, nawet ta, która nie ma żadnej wartości, lub której ujawnienie nie jest w subiektywnej ocenie "dobre" dla przedsiębiorcy, może być objęta jakąkolwiek tajemnicą. Przeciwnie, Spółka powinna poszukać takich rozwiązań które mogłyby pogodzić wszystkie sporne wartości oraz prawa. W przypadku ingerencji w prawo do prywatności, dopuszczalne jest pojmowanie prawa do wynagrodzenia jako kosztów utrzymania danego etatu, a nie środki które otrzymuje dana osoba. Odmienne postępowanie, bez wyważenia chronionych wartości narusza art. 8 § 1 k.p.a. i słuszny interes strony. Podmiot zobowiązany nie może poszukiwać wszystkich rozwiązań, które by uniemożliwiły realizację wniosku. Przeciwnie, musi zaproponować optymalne rozwiązanie które by respektowało słuszny interes strony oraz interes społeczny.

W ocenie skarżącego pytania zadane w jego wniosku dotyczą stricte zagadnień finansowych [...]S.A., która jako podmiot szczególny w polskim porządku prawnym, realizuje misję publiczną w zakresie telewizji i jest finansowana z budżetu państwa. Jako podmiot wydatkujący środki publiczne, które podlegają kontroli Skarbu Państwa, podlega szczególnej kontroli społecznej oraz prawnej. Dochodzą tutaj również obowiązki wynikające z zapisów prawa handlowego, tj. publikowania sprawozdań finansowych. Nieprzekonywujące są tłumaczenia spółki, że wnioskowane informacje są objęte ochroną prywatności, skoro już z mocy przepisów odrębnych [...]S.A. zobligowana jest do publikowania takich danych. Zaskarżona decyzja nie jest zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym. Szef [...] wyraźnie bowiem zaznaczył, powołując się na informacje otrzymane od [...]S.A., że J.K. sprawował funkcję doradcy Prezesa Zarządu. Pełnomocnictwo jest równoznaczne z zastępowaniem Prezesa Zarządu, a więc dokonywaniem w jego imieniu czynności prawnych. Spółka nie może być pozostawiona bez odpowiedniej reprezentacji, bo inaczej oznaczałoby to, że sami członkowie zarządu działają na jej niekorzyść. To niejako też podważa interpretację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji, że od marca 2020 r. do lipca 2020 r. J.K. nie miał wpływu na losy spółki, ani też nie realizował istotnych funkcji publicznych. Jeżeli działał tam w ramach doradzania zarządowi, to musiał to robić w ramach określonej umowy (najczęściej odbywa się to w formie umowy zlecenia). Wzajemność tych umów polega na tym, że za wykonanie określonego świadczenia, przysługuje wynagrodzenie. W każdym z tych wypadków, dochodzi do rozporządzania majątkiem spółki. Niemniej jednak, gdyby J.K. nie sprawował żadnych funkcji, jego rola w tym okresie nie byłaby znacząca lub nie pobierał wynagrodzenia, to podmiot zobowiązany w ramach czynności materialno-technicznej winien określić, że przedmiot wniosku nie jest informacją publiczną. Wydając zaś decyzję odmowną spółka rozstrzygnęła, że przedmiot wniosku spełnia kryteria ujęte w u.d.i.p. W związku z powyższym, uchylenie zaskarżonej decyzji nie będzie tylko przejawem właściwej kontroli sądowej, ale też opowiedzeniem się za standardami demokratycznego państwa prawa. Państwa, gdzie kontrola społeczna nad podmiotami publicznymi jest przywilejem, który jest szanowany przez wszystkich.

W odpowiedzi na skargę spółka reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podtrzymano wszystkie argumenty zawarte w decyzji w zakresie objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Spółka przyznała, że żądana przez skarżącego informacja ma co do zasady charakter informacji publicznej. Kwestię sporną stanowi natomiast to, czy można objąć informację publiczną w przedmiotowym zakresie tajemnicą z uwagi na ochronę dóbr osobistych, tzn. prywatność osoby fizycznej. Nigdy nie budziło wątpliwości spółki, że wynagrodzenie J.K. jako Prezesa [...] S.A. było jawne z uwagi na pełnienie przez niego funkcji publicznej, informacje w tym zakresie były wielokrotnie udostępniane różnym wnioskodawcom, w tym skarżącemu. Odmiennie należy jednak ocenić wniosek o udostępnienie informacji w zakresie wynagrodzenia ww. w czasie, gdy ww. nie pełnił już funkcji Prezesa, a zatrudniony był na stanowisku doradcy zarządu. Informacja taka mogłaby zostać udostępniona tylko wówczas, gdyby osoba taka wyraźnie oświadczyła, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności i wyraziła zgodę na ujawnienie swoich danych. W niniejszym przypadku nie doszło do złożenia takiego oświadczenia, przeciwnie, ww. nie zrezygnował ze swojego prawa do prywatności w przedmiotowym zakresie. Informacja o wynagrodzeniu ww. jako doradcy zarządu nigdy też nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Zdaniem pełnomocnika spółki należy więc podtrzymać stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że osoba zatrudniona na stanowisku doradcy zarządu w [...]S.A. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, mającą związek z wykonywaniem tych funkcji.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wskazał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd meriti wskazał, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym co do zasady, do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze statutem [...] S.A. działa na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1414 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy, [...] tworzy telewizję publiczną. Misja telewizji publicznej została zaś zdefiniowana w art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym telewizja realizuje misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. [...] S.A. jest także spółką, której założycielem jest Skarb Państwa. Jak wynika z jej statutu, spółka powstała z części mienia państwowej jednostki organizacyjnej, działającej pod nazwą "[...]". Jest to spółka działająca wyłącznie w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa. Spółka wydatkuje też środki pozyskiwane z budżetu Skarbu Państwa. [...] S.A. jest więc zarówno podmiotem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, a także podmiotem wykonującym zadania publiczne. Nie budzi więc najmniejszych wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że powyższe przesądza o tym, że co do zasady, jest więc zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Teza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie stwierdził, że [...] S.A. - jako podmiot wykonujący zadania publiczne - jest zobowiązana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r.; sygn. akt I OSK 876/14, LEX nr 1771994).

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że spółka odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznej uczyniła to na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do treści ww. przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Spółka w uzasadnieniu swojej decyzji wskazała jedynie, że J.K., w okresie w którym pełnił funkcję doradcy Zarządu [...], nie wykonywał funkcji publicznych, nie miał wpływu na decyzje podejmowane przez Zarząd [...]S.A. ani inne organy spółki. Nie przysługiwał mu żaden, nawet bardzo wąski, zakres kompetencji decyzyjnej czy reprezentacyjnej w ramach działalności [...]S.A., co wyłącza go spod zakresu funkcji publicznej. J.K. nie zrezygnował też z przysługującego mu prawa do prywatności. W związku z powyższym, zdaniem spółki należy odmówić skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko spółki jest co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim zauważyć bowiem należy, że ochrona prywatności nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Fakt, że działalność ta jest wykonywana na podstawie umowy cywilnoprawnej pozostaje całkowicie bez znaczenia. Prowadzi to do istotnego wniosku ze wszystkimi jego prawnymi konsekwencjami: każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępniania informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych. Uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz z 11 grudnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 213/14 oraz publikację I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, komentarz do art. 5, Ustawa do dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016). W ocenie Sądu meriti, jak słusznie zauważył skarżący, wszelkie ograniczenia praw oraz wolności muszą być intepretowane w sposób literalny, a nie rozszerzający. W przeciwnym razie prowadziłoby to do naruszenia istotnego, konstytucyjnego prawa i ograniczyłoby transparentność funkcjonowania Skarbu Państwa. W interesie publicznym jest poznanie sposobu wydatkowania pieniędzy przez [...]S.A., w tym też w zakresie jakim dotyczy ich pracowników jak i członków organów spółki, w tym osób, które je reprezentują. Wszystkie te osoby są bowiem finansowane ze środków budżetowych i składek pobieranych od obywateli z tytułu posiadania odbiornika telewizyjnego lub radiowego. W świetle powyższego niezrozumiałym jest podniesienie przez spółkę, dopiero w odpowiedzi na skargę, twierdzenia, że wynagrodzenie jakiego dotyczy wniosek, nie jest pokrywane ze środków budżetowych i składek pobieranych od obywateli z tytułu posiadania odbiornika telewizyjnego lub radiowego. Przede wszystkim spółka nie wykazała tego jednak w samej decyzji i nie wyjaśniła, jakie w jej mniemaniu konsekwencje prawne rodzi podniesiona okoliczność i czy np. wywodzi, że [...]S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., czy że sporna informacja nie posiada charakteru publicznego. Jednakże obydwa powyższe stwierdzenia przeczyłyby nie tylko faktom, ale też dotychczasowemu postępowaniu pytanego podmiotu, który rozpoznając wniosek, jaki zainicjował niniejsze postępowanie, wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Tym samym przyznał więc zarówno to, że uważa, iż podlega pod regulacje u.d.i.p. jak też przyznał to, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna, skoro odmówił udostępnienia właśnie informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że spółka powołując się na prywatność J.K. jako doradcy zarządu i twierdząc, że nie pełni on funkcji publicznych, oraz podnosząc brak kompetencji decyzyjnych po jego stronie, nie udowodniła w żaden sposób tej tezy. Ani jednym zdaniem nie odniesiono się bowiem w uzasadnieniu decyzji do tego, jakie faktycznie kompetencje przysługują doradcy zarządu spółki. Nie przywołano też nawet przykładowo rodzajów dotychczasowej aktywności osoby objętej wnioskiem. Analizując powyższą problematykę nie sposób zaś w racjonalny sposób wyobrazić choćby sobie tego, aby publiczny nadawca, pełniący misję publiczną opisaną w ustawie o radiofonii i telewizji, finansowany do tego w wielkim stopniu ze środków państwowych, a przy tym prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki prawa handlowego (a poprzez to podlegający rygorom gospodarowania swym majątkiem z uwzględnieniem dobra spółki) zatrudniał na tak bardzo eksponowanym stanowisku osobę, wobec której nie formułowałby konkretnych oczekiwań co do jej aktywności w pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, jak też to, że spółka nie podniosła tego, aby zarząd [...]S.A. zatrudniający swojego doradcę nie znał zakresu jego obowiązków służbowych uznać należało, iż doradca zarządu posiada jednak określone kompetencje. To zaś prowadzi do konkluzji, że brak wykazania przez pytany podmiot tego, jaki jest faktyczny zakres obowiązków doradcy zarządu, uniemożliwia wnioskodawcy jak i Sądowi pierwszej instancji ocenę tego, czy w realiach faktycznych sprawy doradca ten może zostać uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. czy też nie. Zdaniem Sądu meriti pamiętać należy o tym, że rozpoznając sprawę na gruncie u.d.i.p. sąd administracyjny może poruszać się wyłącznie w sferze faktów. Zaskarżona decyzja milczy zaś co do faktów. Skoro jednak niniejsza sprawa dotyczy konkretnego doradcy zarządu konkretnego podmiotu, to uzasadnienie decyzji musi również odnosić się do tych konkretów, a nie do generalnych założeń przyjmowanych przez spółkę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji konieczność doprecyzowania przez spółkę faktycznych uprawnień i obowiązków doradcy zarządu spółki dodatkowo uzasadniał fakt, że pytany podmiot błędnie co do zasady zinterpretował samo pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną". Jak wskazał Sąd meriti, nauka prawa opowiada się bowiem za szerokim rozumieniem ww. pojęcia. Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (przywołano publikację. M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych. Z powyższego wynika, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14 oraz wyrok z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; nadto przywołano postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2004 r.; sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame, to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (przywołano wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na to, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art.115 § 19 Kodeksu karnego, bowiem przemawia za tym wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58). A zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (przywołano wyroki NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14 oraz z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14). Niezależnie od powyższego, nawet czysto teoretycznie przyjmując, że osoba objęta wnioskiem istotnie nie pełniła funkcji publicznych i można wobec niej stosować wyłączenia o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to należało zwrócić uwagę na to, że co do zasady podmiot, do którego zostanie skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia jakie wypłaca swoim pracownikom, nie może z urzędu podejmować się ochrony prywatności tych pracowników. Pojęcie prywatności, jest bowiem immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. To zaś w konsekwencji sprawia, że również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym konkretnej osobie fizycznej. Tylko więc od decyzji tej konkretnej osoby fizycznej zależy to, czy będzie chciała chronić swoją prywatność czy też uzna, że ujawnienie pewnych, dotyczących jej danych np. wysokości pobieranego wynagrodzenia, nie narusza sfery jej prywatności.

Powyższe stwierdzenia prowadzą w ocenie Sądu pierwszej instancji do konkluzji, że podmiot zatrudniający pracownika, nie może zastępować go w decydowaniu o tym, czy pewne dane objęte wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p., stanowią dla niego materię, którą uważa za pozostającą w sferze jego prywatności, czy też nie. To zaś oznacza, że każdorazowo pracodawca, zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, musi zwrócić się do niego z pytaniem, czy życzy on sobie tego, aby w danym konkretnym przypadku pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero więc wyrażenie przez pracownika woli zachowania pewnych danych w poufności upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji upoważnia pracodawcę do podjęcia się ochrony tych danych.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że istnienie opisanej wyżej procedury zdaje się przyznawać sama [...]S.A. skoro w zaskarżonej decyzji stwierdziła, iż wysokość wynagrodzenia dotyczy sfery prywatności osoby, która nie wyraziła zgody na ich upublicznienie. Spółka nie udowodniła jednak tego, aby ów brak zgody został wyartykułowany przez doradcę zarządu w niniejszej sprawie. W tym miejscu zasadnym było dodanie, że procedura zbieżna z wyżej przedstawioną, obowiązuje też w sytuacji, gdy pytany podmiot odmawia udostępnienia informacji dotyczących swojego kontrahenta z powołaniem się na tajemnicę jego przedsiębiorstwa. Tam również decyzja w zakresie tego, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa kontrahenta pytanego podmiotu, należy właśnie do tego kontrahenta. Dopiero zastrzeżenie przez niego tajemnicy przedsiębiorstwa upoważnia pytany podmiot do badania tej problematyki, i ewentualnie do odmowy udostępnienia żądanych danych wrażliwych.

Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy jako oczywista jawiła się w ocenie Sądu pierwszej instancji konkluzja, że [...]S.A. podnosząc twierdzenia o prawie do prywatności J.K. jako doradcy zarządu nie podołała ciążącym na niej obowiązkom wynikającym z ww. założenia i w konsekwencji uchybiła obowiązkom w zakresie pełnego ustalenia całego stanu faktycznego. Mimo tego, że podstawą zaskarżonej decyzji uczyniła normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powołując się na ochronę prywatności osoby objętej wnioskiem, nie ustaliła tego, czy owa osoba fizyczna traktuje żądane wnioskiem dane jako należące do sfery jej prywatności i w związku z tym, czy domaga się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych. Brak poczynienia ustaleń w powyższym zakresie sprawia, że również z tego powodu sama decyzja musiałaby zostać uznana za przedwczesną. Nie znając bowiem stanowiska osoby fizycznej objętej wnioskiem (akta administracyjne nie zawierają takiego stanowiska), nie mogła niejako z urzędu podjąć się ochrony prywatności swojego pracownika (zastępując go de facto w decydowaniu o powyższym) i w ten sposób skutecznie motywować odmowę udostępnienia żądanej informacji. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu pierwszej instancji byłoby więc na tyle poważne, że w sposób istotny wpływałoby na wynik sprawy. Spółka dopiero w odpowiedzi na skargę wskazała, że wynagrodzenie ww. pochodziło z działalności komercyjnej spółki, tj. przede wszystkim z działalności reklamowej o jakiej jest mowa w ustawie o radiofonii i telewizji. Rozstrzygnięcie ujęte w decyzji administracyjnej musi jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego. Sąd administracyjny dokonuje bowiem oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej organu, a nie pisma procesowego jakim jest odpowiedź na skargę. Sąd pierwszej instancji zgodził ze skarżącym, że do postępowań o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie mają odpowiednie przepisy k.p.a. Chociaż [...]S.A. nie jest organem administracji w rozumieniu przepisów k.p.a., to ze względu na formę w której rozstrzyga sprawę musi stosować się do przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Na [...]S.A. ciąży więc odpowiedzialność za ocenę wniosku skarżącego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ocenę materiału dowodowego oraz jego właściwą subsumpcję. Dokonanie zaś jedynie przez spółkę oceny a priori, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania i finansowania podmiotu publicznego jest ochroną prywatności, stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Tym samym, należy uznać w ocenie Sądu meriti, że spółka dopuściła się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za dowolne w świetle przedstawionego w sprawie materiału dowodowego należy uznać ustalenie, że J.K. od marca 2020 r. do lipca 2020 r. nie miał wpływu na losy spółki, ani też nie realizował istotnych funkcji publicznych. Sama spółka w odpowiedzi na skargę nie zakwestionowała zaś, że ww. sprawował jednak funkcję doradcy Prezesa Zarządu [...] S.A., a pełnomocnictwo takie, zostało mu udzielone na czas związany z urlopem ówczesnego prezesa zarządu.

Finalnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę Spółka będzie zobowiązana do tego, aby uwzględniając powyższą ocenę i wskazania Sądu oraz art. 153 P.p.s.a., zebrać w sposób wyczerpujący dowody w sprawie i całościowo ustalić stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem całościowo ustalony stan faktyczny sprawy umożliwi spółce przystąpienie do badania zasadności wniosku złożonego przez skarżącego.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż spółka nie wykazała, że J.K. jako doradca zarządu [...] S.A. nie pełnił funkcji publicznych, nie miał kompetencji decyzyjnych po swojej stronie w sytuacji, gdy spółka wykazała, iż J.K. jako doradca zarządu [...] S.A. nie pełnił funkcji publicznych oraz nie miał kompetencji decyzyjnych po swojej stronie;

2. prawa materialnego, to jest:

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż J.K. jako doradca zarządu [...] S.A. nie pełnił funkcji publicznej w rozumieniu tego przepisu;

2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż [...] S.A. może podejmować się ochrony prywatności J.K. dopiero w przypadku wyrażenia przez pracownika woli zachowania danych o wynagrodzeniu w poufności w sytuacji, gdy prawo do zachowania takich danych w poufności występuje do momentu, gdy pracownik, w sposób jednoznaczny, oświadczy o woli ujawnienia takich informacji;

3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż spółka mogła odmówić udostępnienia informacji publicznej w postaci łącznej wysokości wynagrodzenia brutto dla J.K. w okresie od marca do lipca 2020 r. gdy pełnił funkcję doradcy zarządu [...]z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto spółka oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego

Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez pełnomocnika spółki w skardze kasacyjnej pozwala na ich łączne rozpoznanie. I tak, strona skarżąca kasacyjnie w ramach tych zarzutów wskazała na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, upatrując powyższych naruszeń w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że J.K. jako doradca zarządu [...] S.A. nie pełnił funkcji publicznych jak i nie miał kompetencji decyzyjnych.

W związku z konstrukcją powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W tym przypadku nie chodzi jednakże o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się (zob. w tej materii m.in. wyrok z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2910/21), ze ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organem (podmiotem), który wydał zakwestionowany akt. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacjom zawartym w P.p.s.a. jak i w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby strona zawarła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji (względnie innego podmiotu – jak chociażby w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznej) z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez dany organ (podmiot) norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r.; sygn. akt II GSK 2088/11; zob. nadto: L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.)

Konstrukcja skargi kasacyjnej, jak i analiza jej uzasadnienia wskazują, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyłącznie naruszenie przepisów k.p.a. (wskazanych powyżej), a tak skonstruowane zarzuty nie mogły odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stosował bowiem przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyrażonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. W związku z tym uznać należy, że zasadność zarzutu naruszenia przepisów zawartych w k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi pierwszej instancji błędnego zastosowania przepisów zawartych w P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej "u.d.i.p.", odsyłającymi we wskazanym zakresie (zob. art. 16 ust. 2 tej ustawy) do przepisów k.p.a. Wymogów tych zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej nie spełniają, co czyniło je nieskutecznymi a limine. Skoro zatem w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzutów, za pomocą których można kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej zobligowany był przyjąć - jako niezakwestionowany - punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte i przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się z kolei do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa.

Podnosząc zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił tzw. błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).

W ramach zarzutów przedstawionych w pkt 2.1 oraz 2.3 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła "niezastosowanie i nieprzejęcie" przez Sąd pierwszej instancji, że J.K. jako doradca zarządu [...] S.A. nie pełnił funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zarzut z pkt 2.1) oraz, że spółka mogła odmówić udostępnienia informacji publicznej w postaci łącznej wysokości wynagrodzenia brutto dla J.K. w okresie od marca do lipca 2020 r. gdy pełnił funkcję doradcy zarządu [...]z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej.

Mając na uwadze sposób sformułowania powyżej przedstawionych zarzutów zauważyć należy, ze swoiste "uchylenie się" przez Sąd instancji od wyjaśnienia i rozstrzygnięcia określonej kwestii nie mogło być skutecznie objęte zarzutem naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji przedstawił wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przyjął określone rozumienie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i potrzebę analizowania tej kategorii w realiach niniejszej sprawy, a do zakwestionowania podstaw kwalifikowania osoby objętej wnioskiem dostępowym tej kategorii w istocie zmierza treść omawianych zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne niepełne, czy niewystarczające wyjaśnienie podstaw do odwoływania się w realiach tej sprawy do kategorii "osoby pełniącej funkcję publiczną" (czego Sądowi pierwszej instancji zarzucić nie sposób) mogło być objęte zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzutu takiego jednak w złożonym środku odwoławczym nie podniesiono.

Niezależnie od powyższych zapatrywań należy nadto podkreślić, że dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można bowiem w sposób skuteczny powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zakwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji możliwe jest - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - wyłącznie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się finalnie do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż [...] S.A. może podejmować się ochrony prywatności J.K. dopiero w przypadku wyrażenia przez pracownika woli zachowania danych o wynagrodzeniu w poufności, w sytuacji gdy prawo do zachowania takich danych w poufności występuje do momentu, gdy pracownik, w sposób jednoznaczny, oświadczy o woli ujawnienia takich informacji, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że pogląd Sądu pierwszej instancji nie może być uznany jako determinujący wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Ponadto należy zauważyć, że pogląd ten wyrażony i uargumentowany na s. 15 i 16 uzasadnienia wyrażony został wyłącznie jako pogląd z założeniem hipotetycznym, o czym świadczy zwrot "[...] czysto teoretycznie przyjmując, że osoba objęta wnioskiem istotnie nie pełniła funkcji publicznych i można wobec niej stosować wyłączenie o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. [...]". Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego im prawa. Poszanowanie prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. winno zatem polegać przede wszystkim na pozostawieniu danej osobie fizycznej kontroli nad informacjami, które jej dotyczą. Zapewnienie osobie fizycznej prywatności informacyjnej oznacza zatem zagwarantowanie jej kontroli i swoistej autonomii informacyjnej, a więc prawa do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji, które jej dotyczą, a także prawa do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (B. Fischer, Prywatność informacyjna w usługach audiowizualnych z perspektywy nowych rozporządzeń unijnych (RODO i EPR), "Zeszyty Prasoznawcze" 2017/60(1), s. 161). Jak wskazuje się w doktrynie (zob.: A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, E. Jarzęcka-Siwik [w:] A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, E. Jarzęcka-Siwik (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex el/2024), rezygnacja z przyznanej ochrony nie jest możliwa w odniesieniu do informacji nienależących do sfery prywatności jednostki wskazanych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., a więc informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Możliwość rezygnacji z prawa do ochrony prywatności dotyczy w równej mierze tzw. osób prywatnych, jak i osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji należących do sfery ich prywatności lecz niezwiązanych – co wymaga podkreślenia - z pełnieniem funkcji publicznej.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.