Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 934/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr WI-I.7840.3.139.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr WA.6740.69.4.2021, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga M. G. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr Wl-1.7840.3.139.2022.AR, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżąca złożyła w dniu 18 lutego 2021 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], obręb J., gmina Prabuty. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej.

Starosta Kwidzyński, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie do dnia 4 czerwca 2021 r., nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym wskazując, że:

w części opisowej projektu budowlanego oraz w oświadczeniu projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej należy powołać się na aktualną podstawą prawną;

należy przedłożyć aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenie o przynależności do izby zawodowej T. Ś. zgodnie z art. 33 ust. 2 i art. 20 ust. 4 Prawa Budowlanego;

do projektu budowlanego należy dołączyć decyzję stwierdzającą uprawnienia budowlane oraz aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenie

przynależności do izby zawodowej P. L.;

- należy wyjaśnić rozbieżność w zakresie właściciela działki nr [...] oraz współwłaściciela działki nr [...], albowiem z informacji z rejestru gruntów wynika, że skarżąca nie jest właścicielem działki geodezyjnej nr [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...], obręb J., gmina Prabuty;

* należy prawidłowo wskazać działki objęte obszarem oddziaływania obiektu

i powołać się na aktualną podstawę prawną podaną na stronie 10;

należy uzgodnić z gestorem sieci kolizję zaprojektowanej budowy przyłącza wodociągowego z istniejącą siecią energetyczną na działce nr [..];

należy dołączyć zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne) oraz założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń;

* projekt budowlany w części opisowej na stronie 34, 36 i 37 należy uzupełnić

o brakujące podpisy P. L.;

wniosek o pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z uchwałą Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Dzierzgoń, w gminie Prabuty, albowiem z uchwały tej wynika, że działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZO, tj. teren strefy ochrony jeziora, na którym dopuszcza się zagospodarowanie zieleni o dowolnym przeznaczeniu, w tym zieleń: leśną, rekreacyjną i dekoracyjną, zagospodarowanie rolnicze w postaci użytków rolnych, związane z gospodarką wodną i rybacką oraz obiekty infrastruktury technicznej, natomiast projekt budowlany obejmuje budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;

projekt budowlany w części opisowej oraz graficznej należy uzupełnić o opis techniczny wraz z profilami projektowanych instalacji: wodociągowej i energetycznej;

należy wyjaśnić rozbieżności w zakresie linii zabudowy, albowiem z analizy części graficznej mpzp wynika, że dla działki [...] nie określono linii zabudowy, która została wykazana na projekcie zagospodarowania terenu.

W dniu 31 maja 2021 r. skarżąca uzupełniła dokumentację projektową.

Starosta Kwidzyński decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r., odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]

[...], obręb J., gmina Prabuty. Zasadniczym powodem odmowy było uznanie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZO, tj. teren strefy ochrony jeziora, na którym dopuszcza się zagospodarowanie zieleni o dowolnym przeznaczeniu, w tym zieleń: leśną, rekreacyjną i dekoracyjną, zagospodarowanie rolnicze w postaci użytków rolnych, związane z gospodarką wodną i rybacką oraz obiekty infrastruktury technicznej. Skarżąca zaprojektowała wprawdzie inwestycję zgodnie z opracowaniem urbanistycznym sporządzonym na podstawie ustaleń ww. uchwały, zgodnie z którym działka objęta inwestycją położona jest na terenie 3/3 ML, tj. terenie indywidualnej zabudowy rekreacyjnej, niemniej jednak opracowanie to nie jest elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi odrębnego aktu prawa miejscowego.

Rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 22 września 2021 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. Wojewoda wskazał, że planowana budowa budynku rekreacji indywidulanej nie jest możliwa z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie została przez skarżącą usunięta pomimo nałożonego na nią w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. obowiązku doprowadzenia inwestycji do zgodności z miejscowym planem. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na wątpliwości co do określenia położenia działki inwestycyjnej względem jednostek urbanistycznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonał porównania mapy topograficznej w skali 1:10000 oraz rysunku planu stwierdzając w rezultacie, że działka nr [...] obręb J. położona jest w znacznej części w obszarze jednostki urbanistycznej ZO - tereny strefy ochronnej jeziora, a niewielki południowy fragment tej działki znajduje się w obszarze jednostki ML - tereny zabudowy rekreacyjnej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że z wyjątkiem przyłącza wodociągowego cała inwestycja, w tym budynek rekreacji indywidualnej, realizowana ma być na terenie ZO, który tej realizacji nie dopuszcza. Wojewoda podkreślił przy tym, że w piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy Prabuty wyjaśnił, że opracowanie urbanistyczne sporządzone w roku 2013 przez autorów planu dla działki nr [...] (obejmującej obecne działki [...] i [...] obręb J.) wykonane zostało na zlecenie właściciela działki i nie stanowi załącznika do powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uznać należy, że opracowanie to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, tym samym nie ma podstaw do sprawdzania zgodności inwestycji z jego zapisami.

Nadto, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że nieprawidłowo określono działki objęte inwestycją, a nieprawidłowość ta nie została przez skarżącą usunięta, pomimo nałożonego na nią w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Wojewoda stwierdził, że istotnie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 79a jak i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie, termin wskazany przez Starostę w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r. na przedłożenie dodatkowych dowodów do dnia 16 czerwca 2021 r. nie zagwarantował skarżącej możliwości podjęcia działań przed wydaniem rozstrzygnięcia, gdyż przedmiotowe pismo zostało odebrane przez skarżącą w dniu 21 czerwca 2021 r., a więc już po wydaniu decyzji. Wydając decyzję przed odebraniem pisma informującego o możliwości złożenia wyjaśnień i dodatkowych dowodów organ I instancji uniemożliwił skarżącej złożenie końcowego oświadczenia. Jednakże takie działanie organu wynikało z konieczności nieprzekroczenia terminu 65 dni na wydanie decyzji. Nadto, skarżąca w formie odwołania wypowiedziała się w sprawie i mogła brać udział w postępowaniu odwoławczym, w tym przedkładać dodatkowe dowody, z czego też skorzystała. Wprawdzie czynności te nastąpiły dopiero w postępowaniu międzyinstancyjnym, jednak zasadniczy cel określony w art. 10 § 1 oraz w art. 79a k.p.a. został osiągnięty i uchybienie organu I instancji konwalidowano. Wojewoda Pomorski przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy poznał stanowisko skarżącej i odniósł się do niego w swym rozstrzygnięciu. Z treści odwołania i załączonych dokumentów nie wynika, aby wnosiły one istotne okoliczności dla sprawy, a także nie wynika z nich, aby wskazane uchybienie miało wpływ na podjęte przez Starostę Kwidzyńskiego rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę M.G., wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 645/21 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 września 2021 r.

Sąd wskazał, że w sprawie zaistniały wątpliwości co do położenia działki nr [...] w odpowiedniej jednostce ewidencyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały przez organy wyjaśnione. W ocenie Wojewody, działka nr [...], obręb J., położona jest, zgodnie z tym planem, w części, na której ma być zrealizowany projektowany budynek rekreacji indywidualnej, w obszarze jednostki urbanistycznej ZO - tereny strefy ochronnej jeziora, a jedynie jej niewielki południowy fragment, na którym ma być zrealizowane przyłącze wodociągowe, znajduje się w obszarze jednostki ML - tereny zabudowy rekreacyjnej. Ustaleń tych Wojewoda dokonał na podstawie porównania mapy topograficznej w skali 1:10000 oraz rysunku planu miejscowego w tej samej skali. Położenie działki skarżącej w dwóch wskazanych strefach potwierdza wypis i wyrys ze wskazanego planu z dnia 26 sierpnia 2021 r. oraz zaświadczenie z dnia 5 czerwca 2018 r., z których nie wynika jednak dokładny przebieg granicy pomiędzy tymi strefami. Z kolei zdaniem strony skarżącej, działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym w planie jako 3/3ML, a więc na terenie przeznaczonym pod zabudowę rekreacyjną, co potwierdza opracowanie urbanistyczne, sporządzone na podstawie ustaleń powołanego planu.

Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia zaistniałych wątpliwości co do położenia działki nr [...] w odpowiedniej jednostce ewidencyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o opracowanie urbanistyczne, na które powołuje się strona skarżąca.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie mogło stanowić podstawy wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego uznanie orzekających organów, że na podstawie przedłożonej dokumentacji nie można jednoznacznie określić, na jakich działkach będzie realizowana ta inwestycja. W ocenie Sądu, z dokumentacji sprawy, w tym przede wszystkim ze złożonego przez skarżącą wniosku, jasno wynika, że skarżąca zaprojektowała przedmiotową inwestycję na terenie działek [...] i [...] położnych w obrębie J., gmina Prabuty.

Wojewoda Pomorski ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. Organ wyjaśnił, że Burmistrz Miasta i Gminy Prabuty przekazał mu kopię opracowania urbanistycznego zatytułowanego "Opracowanie Urbanistyczne. Opracowanie wdrażające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Dzierzgoń w gm. Prabuty (uchwała nr XXIV/161/97 z 31.05.1997) dla terenów w Jakubowie oznaczonych w planie ML i ZO (fragment) na rysunku planu nr 1 (dz. nr [...], PP G.) z przeznaczeniem pod zabudowę rekreacyjną i zieleń", sporządzonego przez mgr inż. arch. A. Ż. i mgr inż. arch. P. P. Opracowanie sporządzono dla potrzeb określenia szczegółowych warunków zabudowy oraz warunków podziału nieruchomości na działki budowlane. Z rysunku nr 1 sporządzonego w skali 1:500, znajdującego się w opracowaniu urbanistycznym wynika, że działkę nr [...] (obecnie) obręb J., mniej więcej w połowie przedziela linia rozgraniczająca orientacyjna, dzieląc działkę na północną część przynależną do jednostki określonej symbolem 2/lbZO - teren strefy ochronnej jeziora i południową przynależną do jednostki określonej w opracowaniu 3/3ML - teren indywidualnej zabudowy rekreacyjnej wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi.

Organ odwoławczy przyjął - wyznaczoną na rysunku nr 1 tego opracowania, którego autorami są osoby sporządzające miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i na które to opracowanie powołuje się strona - linię rozgraniczającą orientacyjną, która dzieli obecną działkę nr [...] niemalże w połowie, na północną część przynależną do jednostki urbanistycznej ZO i południową przynależną do terenu ML.

Wobec tego przyjąć należy zdaniem organu odwoławczego, że budynek zlokalizowano w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem ML - tereny zabudowy rekreacyjnej.

Wskazano dalej, że zamierzenie budowlane objęte wnioskiem polegające na budowie budynku rekreacji indywidualnej w technologii drewnianej wraz z infrastrukturą techniczną nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ML. Wojewoda zauważył jednak, że teren ML, na którym znajduje się działka nr [..], objęty jest "strefą ograniczenia 2-stopnia" oznaczoną odpowiednią szrafurą. Zatem inwestycja musi spełniać również wytyczne dla tej strefy. Strefa ograniczenia 2-stopnia wypełnia bowiem cały obszar ML na działce inwestycyjnej.

W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że na rysunku przedstawiającym rzut poddasza (str. 65 projektu budowlanego) pokazano projektowane: komunikację, toaletę oraz trzy pokoje. Stanowi to o jednoznacznej sprzeczności z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem projektowany budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, posiadającym parter i poddasze użytkowe, co stoi w sprzeczności z zapisem planu dla terenu obejmującego "ograniczenia 2-stopnia", określonym w § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a stanowiącym, że wysokość budynku nie może przekroczyć jednej kondygnacji. Dodatkowo spadek połaci dachowych, określony w projekcie na 33°, narusza ustalenia planu miejscowego, gdyż zgodnie z wytycznymi planu w strefie "ograniczenia 2 - stopnia" kąt nachylenia połaci dachu winien mieć od 20 do 30°.

Tym samym, z uwagi na niespełnienie wymogów planu miejscowego dotyczących wysokości budynku oraz kąta pochylenia połaci dachowych stwierdzono, że uzasadniona jest odmowa udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreślił też, że działka nr [...], obręb J. położona jest na obszarze obowiązywania ustaleń uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, która w § 5 pkt 8 stanowi, że "na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, (...) z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej" (załącznik nr 1 do ww. uchwały w punkcie 36 wymienia Obszar Chronionego Krajobrazu Jeziora Dzierzgoń). Tymczasem cała działka nr [..] znajduje się w pasie 100 m od brzegu działki nr [..] tj. od brzegu Jeziora Dzierzgoń. Budynek rekreacyjny objęty projektem zlokalizowano więc w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Nie zostały przy tym spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, uregulowane w§ 7 ust. 5 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. Również § 9 tej uchwały nie ma zastosowania, bowiem z prawem nabytym mamy do czynienia wówczas, gdy inwestor uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym budowa budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obręb J. narusza zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, co również uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

M. G. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2022 r., zarzuciła naruszenie:

art. 35 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach geodezyjnych nr [...] i [...], obręb J., gmina Prabuty, podczas gdy budowa budynku usytuowana jest w strefie zabudowy rekreacyjnej i nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, podczas gdy dla prawidłowej oceny przesłanek zawartych w przepisie organ powinien ograniczyć się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opracowania urbanistycznego z 2013 r.

§ 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że ma zastosowanie do działki nr [...], podczas gdy nie wynika z niego, aby obszar działek znajdował się w strefie "ograniczenia 2 - go stopnia",

§ 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że został przekroczony kąt nachylenia dachu oraz naruszona została ilość kondygnacji, podczas gdy parametry te mieszczą się w kryteriach wyznaczonych opracowaniem urbanistycznym z 2013 r., które powinno być wiążące przy ocenie ich zgodności,

§ 5 pkt 8 oraz § 6 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim poprzez jego zastosowanie i uznanie, że działka nr [...] objęta jest zakazem budowy w linii 100 m od brzegu jeziora Dzierzgoń, podczas gdy zgodnie z § 9 uchwały zakaz ten nie ma zastosowania do uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Dzierzgoń w gminie Prabuty zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/161/97 Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 31 maja 1997 r., uzupełnionego o opracowanie urbanistyczne z 2013 r., które uprawniają inwestora do zabudowy na terenie oznaczonym symbolem ML obejmującym działkę [...],

§ 7 ust. 5 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że działka nr [...], mimo że leży w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Prabuty zatwierdzonego Uchwałą nr XXVI/167/2020 Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 28 września 2020 r., to jej zabudowa nie jest możliwa bowiem nie spełnia warunku "połączenia istniejących budynków na przylegających działkach" przez którą organ rozumie dwie działki bezpośrednio przylegające, podczas gdy z uwagi na otoczenie wokół działki [...] składające się z działek drogowych wystarczające jest występowanie budynków jedynie na jednej z działek przylegających,

art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i mimo uznania się przez organ II instancji za związanym wydanym orzeczeniem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 645/21 formułowanie nowych ocen prawnych w sytuacji, gdy nie doszło do zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku,

art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieustalenie w sposób bezsporny jaka strefa ograniczenia znajduje się na terenie działki [...] oraz jak ukształtowane zostały szczegółowe parametry dotyczące m. in. kąta nachylenia dachu i ilości kondygnacji,

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie przy ocenie kategorii strefy ograniczenia, parametrów dotyczących m.in. kąta nachylenia dachu i ilości kondygnacji, opracowania urbanistycznego z 2013 r.

art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność niezgodności planowanej zabudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił dowodowi z opracowania urbanistycznego wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie parametrów dotyczących kąta nachylenia oraz ilości kondygnacji

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy rozszerzył badane w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przesłanki o uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. Tymczasem uprzednio organ badał przesłanki z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości, ponadto ocena ta była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem przy ponownej ocenie zgodności zabudowy z przepisami organ mógł ograniczyć się jedynie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnione.

Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania skarżącej pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach geodezyjnych nr [...] i [...], obręb J., gmina Prabuty.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 26 ustawy nowelizującej stanowi, że terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (12 miesięcy od 19 września 2020 r.) inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W takiej sytuacji, na mocy art. 27 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego

planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania

na środowisko,

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym

techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii,

uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony

zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa

w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

wart. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane

uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu -

lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Natomiast stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a jak wyjaśnia przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W sprawie istotne znaczenie ma fakt, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego wydana została w wyniku uchylenia przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 645/21 poprzedniej decyzji tego organu wydanej w tej sprawie, tj. decyzji z dnia 22 września 2021 r. Poprzednio rozpatrując sprawę Wojewoda Pomorski podzielił stanowisko organu I instancji, że budowa budynku rekreacji indywidualnej jest niezgodna z przeznaczeniem terenu działki inwestycyjnej, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze oznaczonym jako ZO (teren strefy ochrony jeziora). Uchylając tę decyzję Sąd stwierdził, że była ona przedwczesna, w sprawie bowiem ze względu na nieprecyzyjność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o opracowanie urbanistyczne w celu ustalenia, w jakiej strefie planu położony jest projektowany budynek - strefie ZO czy w strefie ML.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10).

Pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (np. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17).

Analiza akt sprawy dowodzi, że Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 645/21, a tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny. Przypomnieć należy, że ocena ta i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania sprowadzały się do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o opracowanie urbanistyczne w celu jednoznacznego ustalenia położenia działki nr [...] w odpowiedniej jednostce ewidencyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ZO - jak twierdziły organy, czy ML - jak twierdziła strona skarżąca), co też zostało w sprawie wykonane. Ze względu na braki postępowania dowodowego, skutkujące niewyjaśnieniem w jakiej strefie położona jest działka inwestycyjna, Sąd nie odnosił się w powyższym wyroku do kwestii dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu dla strefy 3/3 ML ani też z przepisami odrębnymi, w szczególności przepisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.Urz. Woj. Pom z 2016 r., poz. 2942). Ocena tej zgodności możliwa była dopiero po ustaleniu, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, że planowana inwestycja położona jest na terenie zabudowy rekreacyjnej oznaczonej na planie symbolem ML, co miało miejsce po wydaniu wyroku przez Sąd, w toku ponownego postępowania administracyjnego przed Wojewodą Pomorskim.

Wojewoda po uzupełnieniu materiału dowodowego o opracowanie urbanistyczne stwierdził, że planowana inwestycja nie jest położona - jak przyjął organ I instancji -na terenie strefy ochronnej jeziora oznaczonej symbolem ZO, na której tego typu zabudowa jest wykluczona, a jest położona na terenie zabudowy rekreacyjnej oznaczonej na planie symbolem ML (3/3 ML). Kwestia ta nie jest na obecnym etapie postępowania sporna. W ocenie Sądu nie można w tym zakresie zarzucić organowi dowolności w ocenie materiału dowodowego. Zgodzić należy się z organem, że kompleksowa ocena materiału dowodowego - mapy topograficznej w skali 1:10000 (arkusz nr 1 akt organu odwoławczego), rysunku planu miejscowego (arkusz nr 2 akt organu odwoławczego) oraz rysunku nr 1 sporządzonego w skali 1:500 załączonego do opracowania urbanistycznego - prowadzi do wniosku, że działkę nr [...] obręb J. mniej więcej w połowie przedziela linia rozgraniczająca orientacyjna, dzieląc działkę na północną część przynależną do jednostki określonej symbolem 2/1 bZO -teren strefy ochronnej jeziora i południową część przynależną do jednostki określonej w opracowaniu jako 3/3 ML - teren indywidualnej zabudowy rekreacyjnej wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi.

Powyższe wyczerpuje wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 645/21. Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami Sądu oraz dokonał jego prawidłowej oceny ustalając, że planowana inwestycja położona jest na terenie 3/3 ML.

W wyniku powyższych ustaleń Wojewoda prawidłowo przystąpił do analizy zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla danego terenu jak i przepisami odrębnymi, do tego bowiem zobowiązuje go art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z powyższego wyroku w żaden sposób organu z tego obowiązku nie zwolniły. Ograniczały się one wyłącznie do tego, co było przedmiotem rozstrzygania przez Sąd. Błędnie zatem skarżąca z art. 153 p.p.s.a. wywodzi zakaz badania na obecnym etapie postępowania zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi.

Przechodząc do kontroli stanowiska Wojewody Pomorskiego co do zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi wskazać należy, że jak wynika z przywołanych na wstępie przepisów Prawa budowlanego, właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To nie wyczerpuje jednak obowiązków organu, który winien zbadać nadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Do innych aktów prawa miejscowego wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaliczyć należy m.in. plan ochrony dla parku krajobrazowego oraz uchwały wyznaczające strefy ochrony krajobrazu. W tej konkretnej sprawie jest to uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego Nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Wobec powyższego, organ architektoniczno-budowlany nie tylko mógł, ale musiał zweryfikować zgodność przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami uchwały w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego, obowiązującymi w dacie prowadzenia czynności jurysdykcyjnych, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a.

Niemniej jednak w ocenie Sądu w wyniku tej weryfikacji organ doszedł do błędnego przekonania, że realizacja planowanej inwestycji będzie naruszała wynikający z powyższej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora (zakaz ten wynika z § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały). Nie jest kwestionowane, że działka nr [...], obręb J., położona jest na obszarze obowiązywania powyższej uchwały oraz znajduje się w pasie 100 m od brzegu działki nr [...] tj. od brzegu Jeziora Dzierzgoń, znajduje się zatem na obszarze, na którym obowiązuje powyższy zakaz zabudowy. W sprawie istotne znaczenie ma jednak § 9 cytowanej uchwały, który stanowi, że "niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały". Nie można zgodzić się z Wojewodą, że "z prawem nabytym mamy do czynienia wówczas, gdy inwestor uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę". Pozwolenie na budowę stanowi prawomocne orzeczenie administracyjne, o którym mowa w § 9 ww. uchwały. Nie jest to jednak wyłączny przypadek nabycia prawa, objęty regulacją powyższego przepisu aktu prawa miejscowego. Przepis ten bowiem wprost wymienia również prawa nabyte na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Podejmując powyższą uchwałę w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego prawodawca zatem przewidział sytuację, w której dojść może do kolizji jej postanowień z regulacjami już obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będącymi wszak aktami prawa miejscowego równego rzędu, i kolizję tę rozstrzygnął właśnie w § 9 dając pierwszeństwo miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wejścia uchwały w życie.

Uprawnienie skarżącej do zagospodarowania zabudową rekreacyjną działki nr [..] obręb J. istniało w momencie wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim i w związku z jednoznaczną treścią § 9 tej uchwały nie zostało ono wyłączone poprzez postanowienia tej uchwały, w szczególności jej § 5 ust. 1 pkt 8. Inaczej mówiąc, zapis § 11 uchwały Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 31 maja 1997 r. nr XXIV/161/97 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Dzierzgoń w gminie Prabuty zezwalający na zagospodarowanie rekreacyjne, w tym obiektami letniskowymi, terenów zabudowy rekreacyjnej ML, na których położona jest działka inwestycyjna, wyłącza możliwość stosowania do niej zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje spór co do tego, czy w sprawie zachodzi przewidziany w § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora. Jak bowiem wskazano, zakaz ten w sprawie tej nie ma zastosowania, z uwagi na treść § 9 powyższej uchwały.

Kolejna kwestia sporna dotyczyła zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie § 23 tego planu, zawierającym ustalenia dla miejsc oznaczonych na rysunku planu jako objęte "ograniczeniami 2-stopnia".

Skarżąca kwestionuje zastosowanie § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego argumentując, że rysunek planu ze względu na zbyt dużą skalę nie rozstrzyga jednoznacznie, że działka inwestycyjna położona jest w strefie "ograniczenia 2-stopnia", stąd należy posiłkować się opracowaniem urbanistycznym z 2013 r. Zarzut ten nie jest trafny. W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że teren 3/3 ML, na którym położona jest działka inwestycyjna, leży w strefie ograniczeń 2-stopnia. Strefa ograniczeń 2-stopnia nałożona została na obszary ML i oznaczona jest na rysunku planu odpowiednią szrafurą (k. 104,105). Położenie działki inwestycyjnej w tej strefie potwierdza mapa topograficzna w skali 1:10000 (arkusz nr 1 akt organu odwoławczego k. 112) i rysunek planu miejscowego (arkusz nr 2 akt organu odwoławczego k. 113). Mimo dużej skali wynika z nich, że przedmiotowa działka w całości mieści się na terenie ZO i na terenie ML objętym ograniczeniami 2 - stopnia. Również w powoływanym przez skarżącą opracowaniu urbanistycznym stwierdza się, że dla terenu 3/3 ML "obowiązują ograniczenia 2-stopnia (§23 planu miejscowego)". Materiał dowodowy sprawy nie pozostawia zatem miejsca na wątpliwości co do zastosowania w sprawie § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda prawidłowo zbadał zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami tego przepisu.

Zgodnie z § 23 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w miejscach oznaczonych na rysunku planu "ograniczenia 2-stopnia" obowiązują ograniczenia dla zabudowy, w tym:

wysokość budynku nie może przekroczyć jednej kondygnacji przy wysokości cokołu do 0,6m w najwyższym miejscu,

b) kąt nachylenia połaci dachu od 20° do 30°.

Z powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że na działce inwestycyjnej dopuszczalna jest wyłącznie budowa budynku o jednej kondygnacji.

Uchwała nie zawiera definicji pojęcia kondygnacji. Definicji takiej nie zawierało również obowiązujące w dacie podejmowania uchwały Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46). O tym, jak rozumieć pojęcie kondygnacji na gruncie tego stanu prawnego wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 682/10, którego argumentację Sąd orzekający w pełni podziela. Wskazać zatem należy, że z definicji słownikowej tego pojęcia wynika, że kondygnacja to część budynku między sąsiednimi stropami lub między podłożem i najniższym stropem; każde piętro lub parter budynku (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 2, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, strona 199). Z kolei z definicji słownikowej pojęcia "poddasze" wynika, że jest to przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywana, jako strych lub adaptowana do celów mieszkalnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, strona 223).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewoda Pomorski prawidłowo stwierdził, że projektowany budynek, jak wynika z przedłożonego do zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, zawiera dwie kondygnacje: parter i poddasze użytkowe. Na rysunku przedstawiającym rzut poddasza (str. 65 projektu budowlanego) pokazano projektowane komunikację, toaletę i trzy pokoje. Przestrzeń ta stanowi zatem kondygnację mieszkalną.

Poddasze użytkowe stanowi kolejną kondygnację również w świetle aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065). Zgodnie z § 3 pkt 16 tego rozporządzenia, przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Z projektu budowlanego wynika zatem, że projektowany budynek posiada dwie kondygnacje, w związku z czym projekt ten narusza § 23 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Wojewoda błędnie wskazał § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a).

W projekcie przewidziano ponadto kąt nachylenia połaci dachu 33°, co narusza § 23 pkt 3 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza kąt nachylenia połaci dachu od 20° do 30°.

W opracowaniu urbanistycznym z 2013 r. przedstawiono warunki zagospodarowania terenu 3/3 ML. W ramach parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazano, cyt. "wysokość zabudowy: nie więcej niż 1 kondygnacja nadziemna, dopuszcza się poddasze użytkowe; wysokość budynku nie może przekroczyć 8 m (...)" oraz "parametry dachu: kąt nachylenia połaci: 20-30 stopni, z tolerancją do 10 %.". Opracowanie to modyfikuje zatem postanowienia § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza wyłącznie jedną kondygnację budynku (nie dopuszczając poddasza użytkowego i nie określając maksymalnej wysokości budynku) oraz dopuszcza kąt nachylenia połaci dachu od 20° do 30°, bez dodatkowej tolerancji. Projektowana zabudowa mieści się zatem wprawdzie w parametrach przewidzianych w opracowaniu urbanistycznym, nie mieści się jednak w parametrach przewidzianych w § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decydującą treść ma natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Opracowanie urbanistyczne nie stanowi źródła prawa. Stanowi ono wyłącznie dowód, który w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym sprawy pozwala na interpretację nieprecyzyjnych postanowień planu odnośnie położenia działki nr [...] w określonej strefie planu, nie może jednak modyfikować norm prawnych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określających ograniczenia dla zabudowy danego terenu.

Jakkolwiek Wojewoda Pomorski prawidłowo stwierdził, że projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyżej wskazanym zakresie, to jednak skutkiem tego ustalenia powinno być zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a nie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Zauważyć bowiem należy, że stwierdzone przez Wojewodę Pomorskiego wady projektu budowlanego w zakresie braku zgodności z § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są tego rodzaju, że mogłyby podlegać usunięciu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ale skarżąca do takiego usunięcia nie została wezwana. W postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji wskazał skarżącej, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZO (teren strefy ochrony jeziora) i w związku z tym wezwał ją do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z uchwałą na XXIV/161/97 Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 31 maja 1977 r. Wojewoda Pomorski natomiast wskazał w wydanej decyzji na inne nieprawidłowości aniżeli stwierdzone przez organ I instancji, tj. na niezgodność projektu budowlanego z § 23 ww. uchwały. Charakter stwierdzonych naruszeń obligował Wojewodę do przekazania sprawy organowi I instancji w celu zastosowania dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego określa, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (między innymi - uwaga Sądu) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (zob. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 520-521).

Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że wezwanie ma konkretnie wskazywać nieprawidłowości wynikające z przedłożonego projektu budowlanego. Z uwagi na skutek niezastosowania się przez inwestora do wezwania, wydane postanowienie musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu.

Sąd wyjaśnia, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być co do zasady wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 302/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1214/17). Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym - uzupełniającym postępowanie prowadzone w tym zakresie przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji co prawda skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ale ze względu na zakwestionowany przez organ odwoławczy zakres objętych usunięciem nieprawidłowości, nie można powiedzieć, że organ I instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami obowiązującego prawa w zakresie wyczerpującym istotę tej sprawy. Takie postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone w odniesieniu do tych nieprawidłowości, które dostrzegł organ odwoławczy, stąd też organ ten nie miał możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wydania decyzji merytorycznej.

Organ I instancji odmawiając w niniejszej sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodów wskazanych w uzasadnieniu tej decyzji, uchybił przepisom procedury administracyjnej - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Starosta nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym z planem miejscowym w zakresie wyczerpującym istotę sprawy, na którą to istotę zwrócił uwagę organ odwoławczy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 §2 k.p.a.

Końcowo Sąd wskazuje na naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Zgodnie natomiast z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Wojewoda Pomorski dostrzegł naruszenie powyższych przepisów przez organ I instancji a następnie sam również ich nie zastosował. Żaden zatem z rozpatrujących sprawę organów nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie utrwalił w aktach sprawy przyczyn tego stanu rzeczy, ani nie wskazał stronie przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Uchybienie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, zważywszy, że o dostrzeżonej przez Wojewodę Pomorskiego niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim skarżąca dowiedziała się po raz pierwszy dopiero z ostatecznej decyzji tego organu i nie miała możliwości przedstawić organowi swojego stanowiska w tych kwestiach.

Taki sposób procedowania z ewidentnym naruszeniem prawa strony do tzw. ostatniego słowa ocenić należy jako naganny, nie odpowiadający zasadom rzetelności i profesjonalizmu, jakimi powinny kierować się instytucje publiczne w wykonywaniu nałożonych na nie zadań.

Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym można wyprowadzać z preambuły i całokształtu przepisów Konstytucji RP, w szczególności na podstawie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 (zasada legalizmu), ponadto znaczenie ma preambuła we fragmencie mówiącym o "pragnieniu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych". Jak zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną (zob. np. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004/1/1).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) prawo do dobrej administracji obejmuje prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Ponadto, zgodnie z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji (ust. 1). W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 866/11, "Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwalony w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji". Otóż Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której mówi Kodeks jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa.".

Wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa. Naruszenie tych przepisów przez organy administracji, nawet jeśli w okolicznościach danej sprawy ocenione zostanie jako niemające wpływu na wynik sprawy, zawsze oceniać należy zdecydowanie negatywnie.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), uchylił zaskarżoną decyzję. Równocześnie, mając na względzie szybkość oraz efektywność postępowania administracyjnego uchylenia wymagała również decyzja organu I instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 wskazanej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).