Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1668/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del.WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1691/21 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2021 r. nr 570100/71/1557/2021/RED-8690001144 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1691/21 po rozpoznaniu skargi K. R. (dalej "skarżący") na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2021 r., nr 570100/71/1557/2021/RED-8690001144 uchylił zaskarżone postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 29 stycznia 2021 r. nr 570100/71/2020-RED-8690001144.

Następnie organ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022r., poz. 479, dalej: u.p.e.a.) w związku z § 7 i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1831) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi lex specialis w stosunku do ww. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a co za tym idzie przyjęcia, że należności zapłacone na skutek upomnienia przesłanego stronie przez organ administracji, wbrew regulacjom zwartym w ww. rozporządzeniu, należy zaliczać na należności wskazane w upomnieniu, pomimo istnienia wcześniejszych należności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie, przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie celem ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę, skarżący w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez kasatora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.

Odnosząc powyższe do treści sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek stwierdzeń w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej, częściowo wadliwej formalnie, powoduje, że sąd kasacyjny może rozpoznać tę skargę tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Uchwała ta przełamuje częściowo formalizm skargi kasacyjnej, jednak nie pozbawia tego środka formalizmu, który musi być spełniony, by skarga kasacyjna mogła być rozpoznana. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd I instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd bowiem w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt P 9/01). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Wprawdzie pominięcie precyzyjnego wskazania podstawy kasacyjnej poprzez określenie odpowiedniego przepisu nie uniemożliwia rozpoznania skargi, jednak posłużenie się formułą naruszenia prawa materialnego ze wskazaniem przepisów stosowanych przez organy jest wadą, bowiem wyrok Sądu I instancji nie może być oceniany z takiej perspektywy. Inaczej rzecz ujmując, Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów zarzucanych w tej skardze, gdyż Sąd ten tych przepisów nie stosował w sposób opisany w zarzutach kasacyjnych. Podkreślić trzeba, że przepisy te stosowały organy, a Sąd I instancji kontrolował stosowanie tych przepisów, zatem wadą wyroku mogło być to, że w trakcie kontroli naruszył przepisy p.p.s.a., które regulują tryb i zakres sprawowanej kontroli, a nie wprost przepisy materialnego prawa administracyjnego. Wskazanego elementu skarga kasacyjna nie zawiera. Tym niemniej kierując się treścią omówionej wyżej uchwały oraz tym, że z treści skargi można odczytać przepisy jakich aktów prawnych zostały zaskarżone (wiadomo np. co to jest w kontekście treści skargi "cyt. Rozporządzenie Rady Ministrów", czy "cyt. ustawa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kasator zarzucił naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. w związku § 7 i § 12 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów tego rozporządzenia, a co za tym idzie uznania, że należności zapłacone na skutek upomnienia przesłanego stronie przez organ administracji, wbrew regulacjom zwartym w ww. rozporządzeniu, należy zaliczać na należności wskazane w upomnieniu, pomimo istnienia wcześniejszych należności.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w którym podkreślono, że Rada Ministrów wydała 21 września 2017r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Co nie jest przedmiotem sporu, powyższe rozporządzenie stanowi podstawowe narzędzie organów ZUS. Wskazuje również, a czego nie neguje Sąd I instancji, że § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia określają zasady rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stawianemu zarzutowi, przepisy tego rozporządzenia nie mogą być stosowane w każdym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że przepisy te nie mogą zostać zastosowane w sytuacji w której organ skierował do dłużnika (a nim jest skarżący), stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W sprawie niniejszej ustalono, że skarżący zastosował się do otrzymanego upomnienia. Skarżący nie wpłacił kwot wedle własnego uznania i za dowolnie wybrane przez siebie okresy, a regulował należności określone w wystawionych upomnieniach. Skarżący nie dokonał zatem samodzielnie wyboru należności, które chce uregulować, a jedynie zastosował się do treści skutecznego prawnie wezwania wystosowanego przez organ do uiszczenia tych konkretnych należności. Tym samym mógł on, poprzez realizację zobowiązań w stosunku do których odnosiło się upomnienie, skutecznie bronić się przed egzekucją wszczętą na skutek wystawionych tytułów wykonawczych. Co nie jest w sprawie sporne, wierzyciel wystosował, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie, w którym skonkretyzował należności, a skarżący do upomnienia zastosował się dokonując stosownych wpłat. Dlatego też trafnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej przepisy u.p.e.a. mają pierwszeństwo przed zasadami zaliczania wpłat uregulowanymi w rozporządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie również zwrócić uwagę że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych znajduje się § 24 który reguluje w sposób kompleksowy zasady rozliczania wpłat objętych tytułem wykonawczym lub po doręczeniu upomnienia lub wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie § 24 ust. 1 – 9 rozporządzenia w sprawie składek, w brzmieniu obowiązującym na potrzeby niniejszej sprawy, tj. na dzień dokonywania wpłat z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne funduszowi emerytalnemu i otwartym funduszom emerytalnym, proporcjonalnie do należności tych funduszy objętych tym tytułem. Pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1, część wpłaty rozlicza się proporcjonalnie na pokrycie należnych składek i odsetek za zwłokę na fundusz rentowy, fundusz chorobowy i fundusz wypadkowy, proporcjonalnie do należności poszczególnych funduszy objętych danym tytułem wykonawczym (ust. 2). Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę. (ust. 3) Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę (ust. 4). Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne każdemu z funduszy, proporcjonalnie do należności każdego z tych funduszy objętych tym tytułem (ust. 5). Wpłatę na pokrycie wymierzonej dodatkowej opłaty, objętej danym tytułem wykonawczym, rozlicza się w pierwszej kolejności na pokrycie kosztów upomnienia, kosztów egzekucyjnych, a następnie na pokrycie tej opłaty (ust. 6). Z wpłaty na pokrycie dodatkowej opłaty wymierzonej od nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętej danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie dodatkową opłatę przysługującą każdemu z funduszy, proporcjonalnie do kwoty objętej tym tytułem (ust. 7). Nadwyżkę pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1-7, rozlicza się z uwzględnieniem § 14 i 15 oraz § 17 i 18 (ust. 8.). Przepisy ust. 1-8 mają zastosowanie do rozliczenia wpłat dokonanych przez płatnika składek po doręczeniu upomnienia lub wszczęciu postępowania egzekucyjnego (ust. 9).

Zgodzić się należało z autorem odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepisy § 24 rozporządzenia w sprawie składek stanowią pełną regulację w sytuacji, gdy dokonywane wpłaty zaległych składek związane są z egzekwowaniem przez organ niezapłaconych składek. Zarówno po wystawieniu tytułu wykonawczego (§ 24 ust. 1- 7) jak i po doręczeniu upomnienia lub po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (§ 24 ust. 9) to właśnie § 24 rozporządzenia reguluje zasady rozliczania wpłat dokonywanych przez płatników. Z § 24 rozporządzenia w sprawie składek wprost wynika, że rozliczenie wpłat dokonanych w toku postępowania egzekucyjnego, jak i przed jego wszczęciem, ale dokonanych po doręczeniu upomnienia w rozumieniu art. 15 u.p.e.a., powinno nastąpić na podstawie poszczególnych przepisów § 24 rozporządzenia odnoszących się odrębnie do każdej należności składkowej, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z przymusowym wyegzekwowaniem należności, czy dobrowolną wpłatą płatnika. Przepis § 24 ust. 9 rozporządzenia w zw. z § 24 ust. 1-8 jest przepisem szczególnym względem ogólnej regulacji zawartej w § 12 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia, dlatego też mając na uwadze jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów jaką jest lex specialis derogat legi generali, przyjąć należało, że to właśnie w oparciu o § 24 ust. 9 w zw. z poszczególnymi ust. § 24 rozporządzenia w sprawie składek, organ ZUS powinien był dokonać rozliczenia wpłaty skarżącego po doręczeniu mu upomnienia.

Reasumując, w świetle powołanych wyżej argumentów należy uznać, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie dopuścił się zarzucanego przez kasatora uchybienia, co czyni skargę kasacyjną niezasadną.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z póżn. zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokata, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji.