Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1401/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2927/21 w sprawie ze skargi K. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 25 lutego 2021 r. nr 5/21/VIII-pouf. w przedmiocie powołania komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonaniu ściśle określonych czynności medycznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Uchwałą z 16 grudnia 2020 r. nr 6/Ko/ORL/2020, Okręgowa Rada Lekarska w Krakowie na podstawie art. 12 ust. 1 i 5 w zw. z art. 57 ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 514 ze zm. - dalej jako ustawa), powołała komisję w sprawie niezdolności lekarz K. M. (dalej jako skarżąca, strona) do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Komisję powołano w składzie:

Przewodniczący: S. B. - lekarz specjalista chorób wewnętrznych,

Członkowie: A. W. - lekarz specjalista psychiatra,

B. K. - lekarz specjalista psychiatra.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej w K. poinformował o zawiadomieniu go przez Dyrektora Z. S. A. P. U., D. O. dla O. S. o możliwości zaistnienia przyczyn uzasadniających podejrzenie utraty przez lekarza K. M. zdolności do wykonywania zawodu. Wskazano, że ww. lekarz jest pensjonariuszką domu opieki prowadzonego przez ww. Z. W toku sprawowanej opieki zauważono, że lekarz K. M. leczy się sama, przepisując sobie i ordynując leki. Leczenie to budzi wątpliwości opiekunów. Wobec nasilania się niepokojących objawów, lekarkę miały spotykać omdlenia i upadki, skoki nastroju, pobudzenie, prowadzenie głośnych rozmów z samą sobą oraz agresja w stosunku do personelu.

Wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza, jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny.

Komisja ta wydaje orzeczenie w przedmiocie zdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego przepisu, okręgowa rada lekarska na podstawie orzeczenia komisji może podjąć uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z 25 lutego 2021 r. nr 5/21/VIII-pouf. Utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na informacje zawarte w piśmie Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w K. istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności skarżącej do wykonywania zawodu.

W toku sprawowanej opieki (ww. lekarz jest pensjonariuszką domu opieki) zauważono, że skarżąca leczy się sama, przepisując sobie i ordynując leki. Niepokojące objawy: omdlenia i upadki, skoki nastroju, pobudzenie, prowadzenie głośnych rozmów z samą sobą oraz agresja w stosunku do personelu były zauważalne po każdorazowych wyjściach do apteki. Pensjonariuszka przez kilka dni sprawia wrażenie ospałej bądź jest bardzo pobudzona, widoczne są również zaburzenia równowagi, staje się krzykliwa, wulgarna, arogancka i natarczywa. Ponadto NRL wskazała, że z zaświadczenia z 5 stycznia 2015 r. wynika, że od czerwca 2002 r. strona jest pacjentką P. przy Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w K. z rozpoznaniem nawracających zaburzeń depresyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Prezydium NRL podzieliło stanowisko organu I instancji o istnieniu uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarki do wykonywania zawodu, co uzasadniało podjęcie uchwały w przedmiocie powołania komisji do oceny stanu zdrowia pod kątem wykonywania zawodu lekarza.

NRL podkreśliła, że powołanie komisji do oceny stanu zdrowia lekarza nie stanowi o pozbawieniu prawa wykonywania zawodu. Zadaniem komisji jest wydanie orzeczenia w przedmiocie zdolności bądź niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Powołanie komisji do oceny stanu zdrowia nie jest równoznaczne z zawieszeniem prawa wykonywania zawodu.

Organ wskazał na prawidłowe procesowanie zaskarżonej uchwały. Wprawdzie organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia nie poinformował strony o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., jednakże naruszenie w tym zakresie przez organ I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy.

III.

Wyrokiem z 30 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2927/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. M. i uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Krakowie z 16 grudnia 2020 r. orzekając jednocześnie o kosztach.

Zgodnie z art. 57 ust. 1 i 2 ustawy, od uchwał okręgowych rad lekarskich (...) w sprawach, o których mowa w (...) art. 12 ust. 1 i 3-5, lekarzowi przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych.

Uchwały organu samorządu lekarskiego o powołaniu komisji lekarskiej nie są decyzjami administracyjnymi, jednakże podejmując jedną z uchwał enumeratywnie wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy, organ powinien uwzględnić nakazy, jakie ustanawiają przepisy k.p.a. względem podmiotu wydającego akt zrównany w swoich skutkach z decyzją administracyjną. Wśród tych nakazów znajduje się bez wątpienia obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej), zasada informowania strony (art. 9 k.p.a.) i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) zmierzającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia, które jak wskazano jest zrównane z decyzją administracyjną.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały organu I instancji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie, czy podjęcie uchwały zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Realizacja tego obejmuje zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego - zgodnie z treścią art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Obowiązkiem organu jest także informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zasadzie udzielania wyjaśnień i umożliwienia końcowej wypowiedzi przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy wynika, że pierwszą informację o toczącym się postępowaniu w sprawie powołania komisji orzekającej w celu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, skarżąca uzyskała po doręczeniu jej uchwały ORL w Krakowie z 16 grudnia 2020 r. W aktach brak dokumentów, które wskazywałyby, że strona była informowana o toczącym się w jej sprawie postępowaniu na wcześniejszym etapie.

Stanowi to naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Brak jest również informacji, aby umożliwiono stronie podjęcie skutecznej obrony m.in. poprzez odniesienie się do informacji Dyrektora Z. S. A. P. U., D. O. dla O. S. zawartych w piśmie z 4 sierpnia 2020 r. Pozbawienie możliwości wypowiedzi lekarza, względem którego podejmowane są kroki mające na celu zweryfikowanie stanu zdrowia mimo, że dyktowane dobrem zawodu lekarza, nie może powodować tak daleko idącej reglamentacji uprawnień procesowych konkretnej osoby w dochodzeniu do wyjaśnienia istoty sprawy.

Zdaniem WSA takie działanie organów w rozpoznawanej sprawie stanowi naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu (konieczność wyjaśnienia z jej udziałem niektórych okoliczności sprawy) - art. 10 k.p.a. i zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia.

Podejmując uchwały w rozpoznawanej sprawie zarówno Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, jak również Okręgowa Rada Lekarska w Krakowie były zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane były do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia uchwał z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Podnoszony przez organ argument, że uchwała o powołaniu komisji nie przesądza o zawieszeniu bądź pozbawieniu prawa wykonywania zawodu nie stanowi usprawiedliwienia bowiem lekarz, z mocy ustawy, ma prawo kwestionować już samą możliwość powołania komisji lekarskiej celem zbadania stanu jego zdrowia, podważając w ogóle zasadność i celowość prowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie.

Z treści art. 12 ust. 1 ustawy wynika, że organ jest zobowiązany do ustalenia, czy istnieje uzasadnione podejrzenie co do stanu zdrowia lekarza, czy zachodzą okoliczności uprawdopodabniające, że jest on niezdolny do wykonywania zawodu. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania, organ powinien w sposób przekonujący wykazać, dlaczego zgromadzone przez niego dowody uzasadniają przypuszczenie, że stan zdrowia lekarza, oceniany w sferze faktów a nie domniemań, uprawdopodabnia podejrzenie, że zachodzą co do niego uzasadnione wątpliwości uzasadniające powołanie komisji lekarskiej.

W rozpoznawanej sprawie organy poza powołaniem się na zdarzenia opisane w piśmie Z. z 4 sierpnia 2020 r. nie wskazały na żadne inne okoliczności, które uzasadniałyby podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Zdaniem WSA, okoliczności tej nie może bowiem potwierdzać fakt, że skarżąca jest pacjentką poradni zdrowia psychicznego. Z treści uzasadnień obu uchwał nie wynika dlaczego na podstawie jednej informacji organy uznały, że w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza.

W wytycznych wskazano, że organy mają ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, zapewniając skarżącej możliwość wypowiedzi względem zgromadzonych dowodów i wskażą wprost, dlaczego z ustalonych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że zachodzi uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający skarżącej wykonywanie zawodu lekarza.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Naczelna Rada Lekarska, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uchybienie art. 10 § 1 "k.p.a." może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy to strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło wynik byłby odmienny, przy czym w niniejszej sprawie strona postępowania dopiero na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wskazała, że nie poinformowanie jej o prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, miało istotny wpływ na wynik sprawy, przemilczywszy ten temat w postępowaniu odwoławczym;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2021 r. poz. 790) poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy stanowi on podstawę zawiadomienia strony o prawie czynnego uczestnictwa w posiedzeniu w postępowaniu przed okręgową radą lekarską w czasie rozpatrywania jego sprawy, co skutkuje koniecznością zawiadomienia lekarza o prawie do czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zastępstwie pouczenia o treści art. 10 § 1 "k.p.a.", co oznacza możliwość zabierania głosu formie oświadczeń, odpowiedzi na pytania, ustosunkowywania się do przedstawionych dowodów.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zaś w obu przypadkach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od powtórzenia wymienionych już wcześniej przez WSA zasad zawieszania lub ograniczania prawa wykonywania zawodu lekarza, gdyż ponowne przybliżenie tej problematyki stanowić będzie odpowiedź na kluczowe kwestie, od których zależy ocena istoty sprawy.

W myśl zatem art. 12 ust. 1 ustawy, jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Komisja ta wydaje orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.

Wskazane postępowanie, podobnie jak postępowanie uregulowane w art. 11 ustawy, ma przy tym charakter zapobiegawczo-naprawczy. Z jednej bowiem strony - jeżeli jest to konieczne - w jego efekcie można odsunąć lekarza od wykonywania zawodu (w pełnym bądź częściowym zakresie), z drugiej zaś strony zawsze tam, gdzie jest to tylko możliwe, postępowania te mają doprowadzić do przywrócenia lekarzowi zdolności do wykonywania zawodu (czy to z uwagi na braki w wiedzy czy to ze względu na stan zdrowia i ewentualnie niezbędne leczenie).

Z kolei charakter prawny uchwał podejmowanych na mocy art. 12 ust. 1 ustawy, jak trafnie wskazał WSA, reguluje art. 57 ust. 1 i 2 wskazujący m.in. że od uchwał okręgowych rad lekarskich (...) w sprawach, o których mowa w (...) art. 12 ust. 1 i 3-5, lekarzowi przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji trafnie również wskazuje, że uchwały organu samorządu lekarskiego (np. o powołaniu komisji lekarskiej) nie są decyzjami administracyjnymi (tak NSA w wyroku z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 273/15). Organ samorządu lekarskiego, podejmując jedną z tych uchwał, powinien jednak uwzględnić nakazy, jakie ustanawiają przepisy k.p.a. względem podmiotu wydającego akt zrównany w swoich skutkach z decyzją administracyjną. Wśród tych nakazów znajduje się bez wątpienia obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej), czy też zasada informowania strony (art. 9 k.p.a.) i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) zmierzającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia, które jak wskazano jest zrównane z decyzją administracyjną, choć nią nie jest.

Oczywiście postępowanie prowadzone przez organy samorządu lekarskiego nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, do którego znalazłyby wprost zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak na mocy odesłania z art. 57 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 3 zd. 2 ustawy można i należy wywieść twierdzenie, że pewne uniwersalne zasady postępowania administracyjnego o charakterze fundamentalnym z punktu widzenia zapewnienia gwarancji procesowych lekarzowi, obowiązują także na etapie wyłaniania komisji mającej zbadać stan zdrowia tej osoby.

Zgodnie więc z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 k.p.a. organy te zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy organy nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W końcowym rozstrzygnięciu (uchwale) winno się natomiast znaleźć precyzyjne stanowisko co do tego, jak wygląda ustalony przez organ stan faktyczny, a także jakie dowody przemawiają za takim rozstrzygnięciem, jakie zaś nie mogły zostać i nie zostały uwzględnione. Właściwa okręgowa rada lekarska oraz NRL są zatem zobowiązane do przestrzegania zasad postępowania określonych w art. 7-14, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś do informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zasadzie udzielania wyjaśnień i umożliwienia końcowej wypowiedzi przed wydaniem rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sprawie tak ważkiej jak niniejsza, stanowiącej pierwszy etap mogący zakończyć się zawieszeniem prawa wykonywania zawodu postępowania.

W niniejszej sprawie, na co w pełni zasadnie zwrócił już uwagę WSA, na żadnym etapie postępowania nie poinformowano skarżącej o tym, że ono się w ogóle względem niej toczy, tak aby mogła się zapoznać z podstawami skierowanych w jej sprawie i dotyczących jej osoby pism z zastrzeżeniami stanowiącymi podstawę twierdzenia o potrzebie powołania komisji, a także by mogła odnieść się do tych twierdzeń, przedstawiając swoje racje.

Nie ma także jakiejkolwiek informacji o umożliwieniu skarżącej podjęcia skutecznej obrony już na etapie postępowania przed ORL np. poprzez odniesienie się na bieżąco do gromadzonych materiałów dowodowych, wypowiedzi rzecznika dyscyplinarnego czy dyrektora placówki, w której przebywa strona. Skarżąca, co nie jest w sprawie przedmiotem sporu, dowiedziała się o toczącym się postępowaniu i powołaniu komisji lekarskiej dopiero w dniu doręczenia uchwały ORL w tym zakresie. Słusznie zatem uznaje WSA, że jest to uchybienie procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pozbawienie bowiem możliwości wypowiedzi lekarza, względem którego podejmowane są bądź co bądź drastyczne kroki mające na celu zweryfikowanie stanu jego zdrowia pod kątem "nadawania się" do zawodu lekarza, choć dyktowane z założenia dobrem tego zawodu, nie może powodować tak daleko idącego ograniczenia uprawnień procesowych konkretnej osoby w dochodzeniu do wyjaśnienia istoty jego sprawy. Uchwała ORL została podjęta przez ten organ kolegialny wyłącznie na podstawie twierdzeń rzecznika i podmiotu, w którym skarżąca przebywa, bez rozważenia racji i argumentów, które skarżąca zgłosiła chociażby w odwołaniu, a które bez wątpienia mogła zgłosić gdyby była prawidłowo zawiadomiona o postępowaniu. Argumenty te powołują przy tym nowe, wcześniej nie analizowane fakty mające wyjaśniać powody zachowania skarżącej, jak również wymagające rozważenie kwestie związane z podstawami zdrowotnych możliwości dalszego pozostawania w zawodzie lekarza (skarżąca wskazuje, że nie jest czynnym lekarzem i może wypisywać jedynie leki w ograniczonym zakresie).

Żadnego znaczenia dla oceny wskazanych uchybień nie ma przy tym fakt, że uchwała o powołaniu komisji nie przesądza jeszcze o końcowym "rozstrzygnięciu" całej sprawy, w tym o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu lekarza, bowiem to wykaże dopiero powołana komisja, zaś jej ustalenia i wyniki będą stanowić asumpt do dalszych decyzji względem lekarza. Założenie takie jest całkowicie błędne, gdyż lekarz, z mocy ustawy, ma prawo kwestionować już samą możliwość powołania komisji lekarskiej celem zbadania stanu jego zdrowia, podważając w ogóle zasadność i celowość prowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie, niewątpliwie "stygmatyzującego" go w środowisku już przez samo jego trwanie. Skuteczność takiego uprawnienia jest wprost powiązana z zapewnieniem lekarzowi co najmniej minimalnych gwarancji procesowych, umożliwiających obronę już na tym, wstępnym, etapie sprawy związanej z oceną jego stanu zdrowia. Uczynić to zaś może skutecznie jedynie wówczas, gdy zostanie zapewnione mu prawo do zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem uchwały, a nie już po jej wydaniu, w toku kolejnej fazy orzekania przez organ, w ramach której zasadność powołania komisji w ogóle nie będzie rozstrzygana.

VII.

Mając na względzie powyższe uwagi, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wyznaczającej granice badania sprawy w postępowaniu odwoławczym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że WSA uchylił obie zaskarżone uchwały z dwóch powodów.

Po pierwsze, uznał że doszło do istotnych naruszeń postępowania w zakresie zapewnienia skarżącej prawa do wypowiedzi w postępowaniu, co jest samoistną przesłanką uchylenia uchwał.

Po drugie, odwołując się do przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy wskazał, że organy po przeprowadzeniu postępowania powinny w sposób przekonujący wykazać, dlaczego zgromadzone dowody uzasadniają przypuszczenie, że stan zdrowia lekarza, oceniany w sferze faktów a nie domniemań, uprawdopodabnia podejrzenie, że zachodzą co do niego uzasadnione wątpliwości uzasadniające powołanie komisji lekarskiej. W sprawie niniejszej, poza powołaniem się na zdarzenia opisane w piśmie Z. z 4 sierpnia 2020 r., ORL i NRL w ogóle nie wskazały na żadne inne okoliczności, które uzasadniałyby podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, przy czym okoliczności tej nie może potwierdzać fakt, że skarżąca jest pacjentką poradni zdrowia psychicznego. Z treści uzasadnień obu uchwał nie wynika również dlaczego na podstawie jednej informacji organy uznały, że w sprawie zachodzi już uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, uzasadniający przecież powołanie komisji. Uzasadnienie uchwał milczy na ten temat, przywołując jedynie relację rzecznika dyscyplinarnego i fragmenty wniosku domu opieki.

Tymczasem skarga kasacyjna, wiążąca Sąd na mocy zasady dyspozycyjności jej zarzutów, podważa jedynie kwestie natury procesowej, które dotyczą udziału lekarza w postępowaniu o ustanowienie komisji. Zarzuca bowiem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (brak zawiadamiania) oraz art. 12 ust. 3 ustawy, który w istocie ma wyłączać stosowanie tego pierwszego przepisu w postępowaniu o wyłonienie komisji.

W związku z tym w ogóle nie zostało zakwestionowane stanowisko WSA co do oceny jako niewystarczających merytorycznie dla powołania komisji, okoliczności wynikających jedynie z pisma Z. oraz podważeniu możliwości takiego powołania komisji tylko z racji pozostawania skarżącej pod opieką lekarza specjalisty z dziedziny psychiatrii. Już z tej więc przyczyny skarga kasacyjna jest niezasadna.

Jest ona jednak niezasadna również dlatego, że zarzuty w niej podniesione nie są w okolicznościach sprawy skuteczne.

Uchybienie dotyczące art. 10 § 1 k.p.a. zarzuca błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy to skarżąca miała wykazać, że gdyby do tego uchybienia nie doszło to wynik końcowy sprawy byłby odmienny, zaś w tej sprawie strona podniosła to uchybienie dopiero w postępowaniu przed WSA.

Pomijając zatem fakt, że obowiązkiem organu w sprawie takiej jak niniejsza, było zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału i wolnej wypowiedzi w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., czego bez wątpienia nie zrealizowano, to nadto podkreślić wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie kwestionuje, podobnie jak ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe, twierdzenia NRL, że uchybienie normie z art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy rację ma organ, że strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik jej sprawy mógłby być inny.

Rzecz jednak w tym, że organ zawężająco przyjmuje, że owo "wykazanie" wpływu naruszenia musi w każdym przypadku przyjmować postać aktywnej i realnej argumentacji wskazującej na związek uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. z potencjalnym, innym niż zapadły, wynikiem rozstrzygnięcia. Tymczasem, jakkolwiek rzeczywiście zazwyczaj przybiera to taką właśnie formę, to jednak strona skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że ów związek pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a wynikiem sprawy może być ewidentny i widoczny, wynikając wprost z ogółu twierdzeń strony, nawet nie sprecyzowanych jednoznacznie w pismach procesowych.

Nie ma zatem racji organ twierdząc, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy naruszeniem prawa do udziału w sprawie a jej potencjalnym, innym rozstrzygnięciem przez organ. W sprawie na taki związek wskazuje przede wszystkim samo odwołanie, eksponujące m.in. poziom aktywności zawodowej strony, jak również małą ilość wystawionych przez nią recept (w okresie 10 miesięcy skarżąca wystawiła 12 recept refundowanych pro auctore, do których NFZ nie miał zastrzeżeń). Wskazane okoliczności odwołania, podkreślające ów poziom aktywności zawodowej strony, który wzbudził przecież zastrzeżenia wyartykułowane w piśmie Z. i powtórzone przez rzecznika dyscyplinarnego, nie był jednak w jakimkolwiek stopniu oceniany przez członków organu kolegialnego jakim jest ORL, zaś NRL również je zbagatelizował. Członkowie ORL nie mieli jakiejkolwiek wiedzy na temat tego, jaka jest aktywność skarżącej na niwie medycznej, przyjmując narrację przedstawioną w zawiadomieniach i opis zachowań strony. To zaś, że zakład opiekuńczy napotyka problemy ze swoim pensjonariuszem, nie upoważnia jeszcze per se, w braku innych dowodów wskazujących na w istocie szkodliwe działanie tej osoby na gruncie medycyny, na inicjowanie dolegliwej procedury, z wyraźnym, ale nie wypowiedzianym wprost, kontekstem psychiatrycznym.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy widziany jako jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stanowi on podstawę zawiadomienia strony o prawie czynnego uczestnictwa w posiedzeniu w postępowaniu przed okręgową radą lekarską w czasie rozpatrywania jego sprawy, co skutkuje koniecznością zawiadomienia lekarza o prawie do czynnego udziału w postępowaniu zamiast pouczenia o treści art. 10 § 1 k.p.a.

Strona wskazuje w ten sposób, że lekarzowi prawo zapewnia możliwość udziału w postępowaniu, jednakże na etapie postępowania po powołaniu komisji, a przed podjęciem uchwały w sprawie zawieszenia bądź ograniczenia prawa do wykonywania zawodu lekarza. Organ nie dostrzega jednak, że istota podkreślanych w orzecznictwie sądowym standardów procedowania sprawy z art. 12 ustawy, dotyczy każdego jej etapu, zatem zarówno powołania komisji jak i podjęcia już samej uchwały w przedmiocie zawieszenia w sytuacji dysponowania stanowiskiem komisji lekarskiej.

W związku z powyższym skargę kasacyjną należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.