Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 2040/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu L. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO IV424/2773/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 11 grudnia 2023 r. znak: SKO IV424/2773/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję z 7 listopada 2023 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy P. (dalej "Wójt" lub "Organ pierwszej instancji") w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.

Wójt decyzją z 7 listopada 2023 r. odmówił L. P. (dalej "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17, art. 20, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity powołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity powołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Niepełnosprawność matki Skarżącej powstała w wieku [...] lat. Skarżąca zaś jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznanej na stałe.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca wyraziła niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i wniosła o jego zmianę.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną obecnie decyzją uchyliło decyzję Organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego oraz przywołał regulację art. 17 u.ś.r. Następnie opisał linię orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W konkluzji Organ odwoławczy stwierdził, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę czy rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie – renty. Wybór ten osoba może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Mając to na uwadze Skarżąca wnioskując o zawieszenie renty i wstrzymanie jej wypłaty oraz uzyskując decyzję organu emerytalno-rentowego w tym przedmiocie, skutecznie dokona wyboru pobierania korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym nastąpi wstrzymanie Skarżącej wypłaty świadczenia rentowego. Wobec powyższego Skarżąca powinna rozważyć, a następnie przedłożyć odpowiednie dokumenty w zakresie wyboru pobierania świadczenia.

Analizując zebrane w sprawie dokumenty Kolegium stwierdziło konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że Organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ pierwszej instancji powinien zatem poinformować Skarżącą o możliwości złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.

Skarżąca wniosła sprzeciw od decyzji Kolegium wskazując, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji, w którym zasugerowano możliwość złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie renty. Skarżąca wyjaśniła, że pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji.

Kolegium nie wniosło odpowiedzi na sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Należy wyjaśnić, że w ramach niniejszego postępowania Sąd ocenia wyłącznie czy Organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. Sąd nie ma zatem podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych przez Skarżącą w skardze zarzutów merytorycznych.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. przesłankami dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia są naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec tego decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2010 r., I OSK 943/09, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zatem przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek ustawowych umożliwiających jego zastosowanie.

Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wskazało na żadne braki bądź uchybienia dotyczące postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Organ pierwszej instancji. Decyzja Kolegium nie zawiera też żadnych konkretnych wskazań co do postępowania wyjaśniającego, jakie powinien przeprowadzić Organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają ponadto żadne okoliczności, które stanowiłyby przeszkody do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Zarzuty stawiane uchylanej decyzji Wójta dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a także naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 79a k.p.a. W ramach ponownego rozpoznania sprawy Organ pierwszej instancji winien, zdaniem Kolegium, poinformować Skarżącą o możliwości złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.

Uchylenie decyzji Organu pierwszej instancji nie było zatem konsekwencją potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz niewykonania przez Organ pierwszej instancji obowiązku informacyjnego. Żadne okoliczności stanu faktycznego nie budziły wątpliwości Organu odwoławczego. W szczególności zaś te związane z pozytywnymi przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budziło również wątpliwości Organu odwoławczego, że Skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Wobec ustalenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i konieczności stworzenia Skarżącej jedynie możliwości do dokonania wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia nie sposób uznać, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Brak pouczenia Skarżącej przez Wójta o możliwości złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie prawa do renty nie stanowi tego rodzaju uchybienia, którego Kolegium nie mogłoby wyeliminować swoim działaniem na etapie postępowania odwoławczego. Tego rodzaju działania informacyjne nie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a ich realizacja przez Organ odwoławczy nie skutkowałyby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Należy mieć na uwadze, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego organ odwoławczy powinien ponownie ocenić cały zebrany materiał dowodowy, ewentualnie go uzupełnić, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem Organu odwoławczego jest zatem pouczenie Skarżącej o możliwości zwrócenia się do organu emerytalno-rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty, które to prawo stanowi jedyną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.

W skardze nie sformułowano żądania wymierzenia Kolegium grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego użycia. W ocenie Sądu dla orzeczenia grzywny nie jest wystarczające tylko uwzględnienie sprzeciwu, ale konieczne jest zaistnienie rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca zamierzone przewlekanie postępowania i uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia przez Kolegium. Nie zachodzi także obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ odwoławczy nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu Sąd nie orzekł o wymierzeniu Kolegium grzywny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie nie powstały po stronie Skarżącej koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw mające uzasadniać zasądzenie ich zwrotu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.