Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 412/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 53 ust. 4 oraz art. 54
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi "T. " Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2023 r. pełnomocnik P. Spółki z o.o. wystąpił do Burmistrza Miasta W. o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...].

Planowana inwestycja została scharakteryzowana w następujący sposób: wieża stalowa o maksymalnej wysokości 43,3m n.p.t., zajmować będzie pow. 40m2 i stanowić platformę do zawieszenia anten sektorowych i radiolinii oraz zestaw bezobsługowych szaf technicznych typu outdoor ustawionych w obrysie wieży z urządzeniami elektroprzesyłowymi i zasilającymi stację; zabezpieczenie wieży przed dostępem osób trzecich poprzez systemowe ogrodzenie z furtką; do instalacji doprowadzona będzie wewnętrzna linia zasilająca wykonana na podstawie warunków przyłączenia przez zakład energetyczny oraz kanalizacja kablowa dla potrzeb światłowodu; na wieży zainstalowane zostaną następujące anteny: łącznie 9 anten sektorowych, w tym: 3 anteny sektorowe typu AS20_3 pracujące w paśmie [...] MHz skierowane na azymut 120°, 230° i 350°, wys. zaw. 41,0m n.p.t., max. pochylenie 10° (mechaniczne i elektryczne łączenie), 3 anteny sektorowe typu AS20_3 pracujące w paśmie [...] MHz skierowane na azymut 120°, 230° i 350°, wys. zaw. 41,Om n.p.t., max pochylenie 10° (mechaniczne i elektryczne łączenie) i 3 anteny sektorowe typu AS07_1 pracujące w paśmie [...]MHz, skierowane na azymut 120°, 230° i 350°, wys. zaw. 42,Om n.p.t., max pochylenie 12° (mechaniczne i elektryczne łączenie), a także niezbędna liczba anten radiolinii dla potrzeb transmisji oraz zestaw modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi ww. anten sektorowych.

Burmistrz Miasta W. decyzją z 14.11.2023 r. nr [...] na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) i art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 53 ust. 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z dn. 24.08.2023 r.), zwana dalej "ustawą", w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26.07.2023 r., uzupełnionego dnia 25.08.2023 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce o nr ewid. [...], przy ulicy [...] w miejscowości W..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przedmiotowy obszar stanowi teren zielony oraz zaplecze magazynowe, jest częściowo zabudowany - znajduję się wiata, a także parkingi samochodowe. Zgodnie z ewidencją gruntów teren objęty inwestycją stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Działka objęta wnioskiem stanowi własność prywatną. Zgodnie z wnioskiem, oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren objęty wnioskiem i częściowo wkracza na teren działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w zakresie promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż wartości dopuszczalne (na wysokości około min. 36,8m n.p.t.). Działka o nr ewid.[...] stanowi drogę, zaś pozostałe działki zabudowane są budynkami biurowymi, magazynowymi i gospodarczymi. Zgodnie z wnioskiem prognozowane pole elektroenergetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludzi. Mając na uwadze zapisy art. 53 ust 1 ww. ustawy właściciele działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] byli zawiadamiani w drodze obwieszczenia.

Przeprowadzona analiza wykazała, że przedmiotowa inwestycja jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania terenów w W. i spełnia wymogi ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaproponowana przez wnioskodawcę realizacja w/w inwestycji nie stwarza negatywnych skutków przestrzennych dla objętego nią terenu.

Decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. z:

- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p.),

- Marszałkiem Województwa W. w P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.),

- Powiatowym Zarządem Dróg w W. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

- zarządcą dróg gminnych w W. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 - warunki uzgodnienia: bez uwag (w związku z tym, iż organ uzgadniający był tożsamy z organem prowadzącym sprawę główną brak było przesłanek dla wyodrębnienia postępowania uzgadniającego a w konsekwencji wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. Sp. z o. o. wnosząc o jej uchylenie.

Zarzucono, że wniosek złożony przez Inwestora dnia 26.07.2023 r., oraz jego późniejsze uzupełnienie, zawierał braki w podstawowych podanych informacjach dotyczących wyposażenia planowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie danych charakterystycznych dla planowanych systemów antenowych: anten sektorowych AS20_3, AS07 1 oraz anten radiolinii MW.

Ponadto zarzucono, że decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia 14.11.2023 r. znak [...] r. nie została uzgodniona z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. . Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wskazano, że przepis ten został dodany u.p.z.p. z dniem 24.09.2023 r., przez art. 1 pkt 51 lit. c tiret pierwsze ustawy z 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, jednak pomimo dodania tego przepisu do u.p.z.p. nie jest to nowe, dodatkowe uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wymóg takiego uzgodnienia zawarty jest w obowiązującym od 21.10.2010 r. przepisie art. 3 pkt 1a ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że do dnia 4 maja 2022r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, w zależności od kryteriów w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) wyznaczanej dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, mogły być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia) lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Dnia 4 maja 2022r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022r. poz. 1071), które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Z treści rozporządzenia całkowicie wykreślone zostały zapisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych zawarte dotychczas § 2 ust.1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Na podstawie materiału dowodowego sprawy Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy, jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r., poz. 344 ze zm.), w zw. z art. 4 pkt 18 tej ustawy w postaci budowy obiektów i urządzeń "łączności publicznej", zdefiniowanej jako "infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego".

Poza sporem jest, że obszar, na którym ta inwestycja ma być realizowana, nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym.

Stwierdzając powyższe Kolegium zbadało poprawność postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzonego w trybie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wniosek Inwestora, po jego uzupełnieniu w zakresie zapewnienia inwestycji możliwości podłączenia do sieci elektroenergetycznej E. , zakwalifikowano jako zgodny z wymogami wynikającymi z art. 52 ust. 2 ustawy, na co wskazuje szczegółowy opis tego dokumentu przedstawiony na wstępie. Do wniosku zostały dołączone m.in.: kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000, przy czym jedna z oznaczeniem projektowanej wieży stalowej i zasięgiem oddziaływania na środowisko. Z uproszczonych informacji z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] jest własnością M. G., stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oznaczone symbolem Bp, o łącznej pow. 0,1193 ha. Pismem z dnia 4 września 2023r. organ orzekający zawiadomił pisemnie inwestora i właściciela nieruchomości objętej wnioskiem oraz wszystkie pozostałe strony poprzez BIP o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie zostało obwieszczone także na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejski w W. .

W aktach sprawy znajduje się analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust.3 u.p.z.p. oraz projekt decyzji - oba dokumenty sporządzone przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów.

Projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia właściwych organów: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Marszałka Województwa W. oraz Zarządy Dróg w W. - wszystkie w trybie dorozumianym na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Nieuzgodnienie projektu decyzji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. , które podnosi strona odwołująca się, w ocenie Kolegium nie może być podniesione jako zarzut. Wymóg takowego uzgodnienia projektów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a, w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obowiązuje dopiero w przypadku spraw wszczynanych po 24 września 2023r., czyli nie dotyczy sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Podstawa prawna do dokonywania uzgodnień projektów decyzji wynikająca z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowe Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024r., poz. 416) istnieje wówczas, gdy wynika to z analizy przeprowadzonej przed wydaniem decyzji, co w badanej sprawie nie zaistniało.

Na marginesie Kolegium dodało, że kwestie związane z ochroną przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje bazowe, co silnie podkreśla również projektodawca rozporządzenia w uzasadnieniu do jego projektu, regulowane są nadal obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021r., poz. 1973, ze zm.) Obejmują one m.in. takie obowiązki inwestora, jak wykonanie koniecznych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji (art. 122a ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), dotrzymywanie w miejscach dostępnych dla ludności dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego oraz zgłoszenie instalacji do organu ochrony środowiska wraz ze sprawozdaniem z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych (art. 152 ust. 1 pkt 9 Prawa ochrony środowiska). Tym samym, jak wskazał projektodawca nowelizacji, zapewnienie odpowiedniej ochrony przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez instalacje radiokomunikacyjne jest zapewnione już przez obowiązujące przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (mających istotny wpływ na wynik sprawy) tj.:

1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy złożony przez inwestora wniosek zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa parametry inwestycji w tym kompletne parametry techniczne instalacji oraz czy wydana przez Burmistrza Miasta W. decyzja zawierała wszystkie niezbędne parametry inwestycji;

2. naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w braku sprawdzenia kompletności złożonego przez inwestora wniosku i jego braku wykazania przez inwestora, iż wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego,

3. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. - w tym brak działań organu pierwszej i drugiej instancji dotyczących wyjaśnienia przez Inwestora charakteru złożonego wniosku (wykazania inwestycji celu publicznego ) oraz jego kompletności;

4. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta W. nie zasługiwały na uwzględnienie;

5. naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji - uzasadnienie zawarte w decyzji SKO z dnia 20 marca 2024 r. ma tzw. "charakter uniwersalny" i w zdecydowanej większości odnosi się do ogólnego wyjaśnienia istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w niewystarczającym zakresie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu;

6. naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie stanowiska Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w sytuacji gdy z przepisu art. 3 pkt 1a ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika taki obowiązek.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu nieuzgodnienia projektu decyzji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. , Kolegium stwierdziło, że wymóg takowego uzgodnienia projektów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy — na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a, w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy dotyczy dopiero spraw wszczynanych po 24 września 2023 r., czyli nie dotyczy sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. pełnomocnik spółki skarżącej ponownie zarzucił brak uzgodnienia z PPIS w W. . Przyznał, iż argumentacja organów jest zgodna z rzeczywistością w tym zakresie. Wskazał, iż przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. art. 3 pkt. 1am stanowią samoistną i samodzielną podstawę nakładającą obowiązek przeprowadzenia takiego uzgodnienia. I w tym zakresie powołał się na orzeczenia NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 722/19 oraz z 04 października 2017 r. II OSK 2339/16. Ponadto, powołał się na art. 54 pkt 2a u.p.z.p., który określa treść decyzji o ustaleniu decyzji lokalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20.03.2024 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrz Miasta W. z 14.11.2023 r. nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce o nr ewid, [...], przy ulicy [...] w miejscowości W..

Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy wskazać, że w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – dalej "u.g.n."). Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji

Zdaniem Sądu z treści powyższych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego.

Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora.

Bezspornym w sprawie jest, że dla terenu, na którym inwestor planuje realizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Należy wskazać, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymienione w cytowanym przepisie elementy.

Ponadto zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałby więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia.

Wskazania w tym miejscu wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Przechodząc do oceny wniosku i wydanych na jego podstawie decyzji pod względem wymogów określonych w przepisach należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Ponadto w świetle ww. art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien również zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor powinien przedstawić zatem m.in. takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podkreślenia wymaga, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości – poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2082/07).

Należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego urbanistę. Spełnione zostały zatem wymagania, o których mowa w treści powołanego wyżej art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto art. 51 u.p.z.p. wskazuje, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym - jak w niniejszej sprawie - wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ, tj. Burmistrza Miasta W. .

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Taka analiza została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, czego potwierdzeniem są znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym mapy w skali 1:1000 oraz wypisy z rejestru gruntów. Organ ustalił, kto jest właścicielem terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakie grunty wchodzą w skład nieruchomości, jakie są zasady i warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i - co się z tym wiąże - czy wymagane są uzgodnienia innych organów.

Przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje na konieczność uzyskania - przed wydaniem decyzji - określonych w nim uzgodnień projektu decyzji.

Projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia właściwych organów: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Marszałka Województwa W. oraz Zarządu Dróg w W. - wszystkie w trybie dorozumianym na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Skarżąca spółka w jednym z dwóch głównych zarzutów skargi podnosi, że wniosek zawierał braki w podstawowych podanych informacjach dotyczących wyposażenia planowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie danych charakterystycznych dla planowanych systemów antenowych: anten sektorowych AS20_3, AS07 1 oraz anten radiolinii MW.

W ocenie skarżącej spółki zmiany wprowadzone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wykreślenie § 3 ust.1 pkt.8) nie wpływają w swym zakresie na określenie charakterystycznych parametrów technicznych dla inwestycji jakie powinien w swym wniosku podać inwestor. Braki w złożonym wniosku dotyczyły kluczowych dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego parametrów anten w zakresie wielkości mocy takich jak: Pn- mocy znamionowej nadajnika oraz Peirp -izotropowa moc promieniowania [W]. W ocenie spółki wielkości te są także niezbędne do określenia (obliczenia) zasięgów występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych.

W odniesieniu do tego zarzutu Sąd wyjaśnia, że do dnia 4 maja 2022r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, w zależności od kryteriów w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) wyznaczanej dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, mogły być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia ) lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia).

Dnia 4 maja 2022r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022r. poz. 1071), które mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Z treści rozporządzenia całkowicie wykreślone zostały zapisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych zawarte dotychczas § 2 ust.1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W uzasadnieniu do projektu rozporządzenia (dostępnym na stronach Rządowego Centrum Legislacji, numer z wykazu prac legislacyjnych [...]) projektodawca wskazał m.in. na kwestię redukcji nieuzasadnionych obciążeń administracyjnych, w tym dotychczasowej nadmiernej regulacji przepisów krajowych względem wymogów ustanowionych Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/ UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, która to dyrektywa nie uwzględnia w ogóle w swojej treści instalacji radiokomunikacyjnych, a dodanie tychże było działaniem krajowym.

Sąd wskazuje, że w powyżej wskazanym uzasadnieniu zmian w przedmiotowym rozporządzeniu opisano gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 r. oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska". W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia Projektu rozporządzenia z 2022 r. zapisano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE.

W nawiązaniu też do przywołanej wyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. (stanowiącej ujednolicony tekst dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985) stwierdzić należy, że wśród katalogu przedsięwzięć dla których prawodawca unijny zastrzegł konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, lub pozostawił to decyzji Państwa członkowskiego, nie ma instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (por. art. 4 ust. 1 i 2 oraz załączniki I i II ww. dyrektywy). Oznacza to, że jej przeprowadzenie dla tego rodzaju przedsięwzięć było wyłącznie wymogiem krajowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).

Przytoczona powyżej zmiana w zakresie stanu prawnego polegająca na uchyleniu § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. spowodowała brak konieczności uzyskania dla planowanej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma zatem uzasadnienia dla analizowania przez organ wymogów w zakresie równoważnej mocy promieniowania izotropowego w zależności od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, w odniesieniu do ww. rozporządzenia, ponieważ planowana inwestycja nie jest już objęta regulacjami tego rozporządzenia. Tym samym w aktualnym stanie prawnym kwestia negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie emitowanego pola elektromagnetycznego nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, instalacje radiokomunikacyjne nie są już bowiem zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko. Podobne stanowisko wyraziły sądy w wyrokach: WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r., II SA/Wr 686/22, WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2023 r., II SA/Gd 949/22 i WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2023 r., II SA/Łd 288/23.

Powyższe nie oznacza jednak braku kontroli co do oddziaływania pola elektromagnetycznego. Ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stację bazową telefonii komórkowej będzie zapewniona w ramach obowiązujących już przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W oparciu o przepisy tej ustawy będzie trzeba dokonywać obowiązkowego zgłoszenia instalacji, których emisja nie wymaga pozwolenia, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko (art. 152 p.o.ś.), dokonywać pomiaru pola elektromagnetycznego w środowisku (art. 122a p.o.ś.). Dodatkowo, na podstawie art. 123 p.o.ś. będzie trzeba przeprowadzić okresowe badania pól elektromagnetycznych.

Kolejnym z zarzutów był brak uzgodnienia projektu decyzji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. . Sąd wskazuje, że wymóg takowego uzgodnienia projektów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a, w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obowiązuje dopiero do spraw wszczynanych po 24 września 2023r. , czyli nie dotyczy sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Sądowi znane są poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 722/19 oraz z 04 października 2017 r. II OSK 2339/16, jednak Sąd tych poglądów w zakresie charakteru kompetencyjnego art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowe Inspekcji Sanitarnej nie podziela.

W ocenie składu orzekającego art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowe Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024r., poz. 416) jako norma ustrojowa określająca zakres działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do dokonania uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 6 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 490/22, zgodnie z którym: "dla ustalenia, iż zachodzi obowiązek uzgodnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej niezbędnym jest odnalezienie przepisu prawa materialnego nakładającego tego rodzaju obowiązek na organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy bądź inwestora i będącego swego rodzaju pozytywnym normatywnym odzwierciedleniem przepisu o charakterze ustrojowym, jakim jest art. 3 pkt 1 lit a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej byłyby uprawnione do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, gdyby art. 3 pkt 1 lit a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadał normatywne odzwierciedlenie w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., albo w przepisie wprost ustanawiającym wymóg uzgodnienia przez organy Inspekcji warunków zabudowy dla określonego rodzaju inwestycji, względnie inwestycji planowanej na określonym obszarze. Oceny zgodności z przepisami odrębnymi, wobec braku przepisów szczególnych ustanawiających w tym zakresie wymóg uzyskania opinii organu współdziałającego, winien dokonać organ właściwy dla rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy, a wyniki tej oceny przedstawić w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie (tak wyr. WSA w Poznaniu z 09 czerwca 2016r., II SA/Po 295/16, CBOSA)".

Pogląd powyższy, na podstawie analogii, znajduje także zastosowanie wobec decyzji dotyczących lokalizacji celu publicznego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowe Inspekcji Sanitarnej jest przepisem o charakterze ustrojowym, a nie kompetencyjnym. Przemawia za tym m.in. sposób sformułowania tego przepisu, który nie określa jakichkolwiek kategorii zamierzeń inwestycyjnych, dla których uzyskanie tego rodzaju uzgodnień byłoby wymagane oraz nie reguluje kwestii współdziałania organów w zakresie tych uzgodnień.

Ponadto w ocenie Sądu przyjęcie, że art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepisem o charakterze kompetencyjnym wprowadziłoby pewnego rodzaju stan chaosu legislacyjnego polegającego na tym, że ściśle określone przesłanki (w zakresie uzgodnień) uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłyby rozszerzane o kolejny wymóg uzgodnieniowy bez wyraźnego odesłania do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ponadto należy wskazać, że ustawodawca wprowadził w art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. obowiązek uzgadniania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Ustawodawca wskazał w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, że: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym."

Należy więc podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. obowiązuje dopiero w odniesieniu do spraw wszczynanych po 24 września 2023 r. (art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.). Racjonalny ustawodawca nie objął więc obowiązkiem uzgadniania przedmiotowych decyzji z Państwowym Inspektorem Sanitarnym w sprawach wszczętych przed tą datą i nie ma podstaw, by w tych okolicznościach obowiązek taki wywodzić z innych przepisów.

W ocenie Sądu nie jest bowiem do zaakceptowania koncepcja, w której art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowe Inspekcji Sanitarnej można uznać za przepis kompetencyjny w przypadku spraw wszczętych przed 24 września 2023 r., a w odniesieniu do spraw wszczętych po wejściu w życie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. (który bez wątpienia jest przepisem kompetencyjnym) traktować ten przepis jako ustrojowy.

Sąd wskazuje, że nie może być tak, że art. 3 pkt 1 a ww. ustawy w jednym stanie prawnym jest przepisem kompetencyjnym, a w innym staje się przepisem ustrojowym. Ustawodawca świadomie wprowadził art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. z zastrzeżeniem, że obowiązuje on dopiero w odniesieniu do spraw wszczynanych po 24 września 2023 r. (art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.).

Podsumowując Sąd wskazuje, że badana decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 54 pkt 2 u.p.z.p., a określone na wstępie niniejszych rozważań. Decyzja zawiera też wymagane załączniki, poprawnie opisane i właściwie podpisane.

Zarówno Inwestor, jak i pozostałe strony postępowania o czynnościach podejmowanych w toku postępowania byli poprawnie powiadamiani.

Uzasadnienie faktyczne i prawne badanej decyzji pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wyjaśnione zostało szczegółowo stanowisko zajęte wobec całego materiału procesowego oraz podstawy prawne tego stanowiska.

Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora, natomiast może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści a organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić żądane warunki i zasady zagospodarowania terenu ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024r. sygn.. akt IV SA/Po 678/23).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.