Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2067/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3,  art. 67
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 1728
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 156 § 1 pkt 4, art. 16
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/23 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2023 r., znak DON.7100.163.2022.BZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (zwanego dalej "Miastem") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego "Głównym Inspektorem") z dnia 4 stycznia 2023 r., znak DON.7100.163.2022.BZA, którą uchylono decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr 901/22 i zarazem stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 27 stycznia 2022 r., nr IVOT/15/2022.

Ostatnią z wyżej wymienionych decyzji nakazano J. E. , I. T. , G. E. , M. E. oraz T. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie, poprzez wykonanie ustalonych robót: 1. wykonanie wzmocnienia ścian zewnętrznych budynku w postaci ściągów stalowych, w celu zapewnienia ich stateczności (w poziomie każdej kondygnacji, jeśli będzie to niezbędne), 2. naprawę uszkodzonych kominów ponad dachem, 3. naprawę uszkodzonych fragmentów murowanych ścian zewnętrznych, w tym zawalonej część ściany kolankowej od strony ulicy [...], 4. usunięcie grożącego odpadnięciem tynku elewacji zewnętrznych, 5. usunięcie skorodowanych belek balkonów oraz 6. utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym wykonanych doraźne zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do budynku.

Wydając w dniu 4 stycznia 2023 r. opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Główny Inspektor wyjaśnił, że wnioskodawczyni J. E. zarzuciła jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."). Zdaniem J. E. organ nie ustalił, kto jest właścicielem budynku mieszkalnego przy ul. [...] i nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie. Poprzestał na ustaleniu następców prawnych dawnych właścicieli (którym nieruchomość została odebrana ponad 70 lat temu) nie weryfikując, czy przysługuje im prawo własności obiektu budowlanego. Stąd nie jest zgodne z interesem adresatów, aby musieli oni wykonywać obowiązki związane z budynkiem, który nigdy nie był w ich posiadaniu, a ponadto znajdującym się na nieruchomości, która do nich nie należy. W ocenie skarżącej nieustalenie właściciela budynku może świadczyć również o tym, że decyzja została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Główny Inspektor przypomniał, że decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. nałożono na adresatów obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Kontrola przeprowadzona w dniu 21 stycznia 2022 r. wykazała pogorszenie stanu technicznego budynku w stosunku do poprzednich kontroli. Stwierdzono bezpośrednie zagrożenie zawalenia się dachu, a przy tym ustalono, że budynek jest zabezpieczony siatką na wysokości pierwszego piętra, ma wyznaczoną strefę niebezpieczną, trwale wygrodzoną i że jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. W tych okolicznościach organ powiatowy, posiadając wiedzę o braku jakichkolwiek planów Miasta (dotychczasowego zarządcy nieruchomości) co do dalszych zamiarów względem budynku (remont, odbudowa, rozbiórka) w związku z toczącym się postępowaniem z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm., dalej "dekret"), nałożył obowiązki z art. 66 P.b. na następców prawnych po dawnych właścicielach budynku. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że skoro nie są znani wszyscy właściciele tego budynku, to nie jest możliwe wdrożenie procedury z art. 67 P.b. Adresatem decyzji Powiatowy Inspektor uczynił – na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu m. st. Warszawy Biuro Spraw Dekretowych – następców prawnych dawnych właścicieli budynku przy ul. [...]: J. E. , I. T., G. E. , M. E. oraz T. K. . Wedle pisma Biura Spraw Dekretowych Urzędu m. st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2020 r., osoby te udowodniły następstwo prawne.

Organ wyjaśnił dalej, że nieruchomość przy ul. [...] objęta jest działaniem dekretu, a w myśl art. 5 dekretu znajdujący się tam budynek stanowi odrębną od gruntu nieruchomość. Zgodnie z przepisami dekretu budynki przechodziły na własność gminy tylko wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie (określonym art. 7 ust. 1 i 2 dekretu) wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy takie wnioski zostały załatwione odmownie. W sprawie nieruchomości przy ul. [...] dawni właściciele złożyli w dniu 16 listopada 1948 r. wniosek w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu, a postępowanie nie zostało zakończone. Aktualnie zostało ono zawieszone z urzędu do czasu przedłożenia dowodu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej stronie. Do dnia decyzji Głównego Inspektora postanowienie to nie zostało podjęte.

Główny Inspektor podkreślił, że badając legalność decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. trzeba mieć na uwadze, że nakaz z art. 66 P.b. jest konsekwencją ciążącego na właścicielu (współwłaścicielach) lub zarządcy obiektu obowiązku utrzymania obiektu budowlanego określonego w art. 61 P.b. Przy czym, kolejność wskazanych podmiotów w art. 61 P.b. jest nieprzypadkowa, gdyż prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 P.b.

Zdaniem Głównego Inspektora trudno jednak przyjąć, aby organ powiatowy przed wydaniem decyzji nakazowej z art. 66 P.b. ustalił następców prawnych po byłych właścicielach budynku. Pismo Biura Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2020 r. zawierające informację o osobach, które udowodniły następstwo prawne w postępowaniu prowadzonym z art. 7 dekretu nie mogło stanowić dowodu w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku, w oparciu o który, można było określić adresatów obowiązku wynikającego z art. 61 P.b. Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 K.p.c.).

W ocenie Głównego Inspektora skoro Powiatowy Inspektor nie dysponował prawomocnymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktami poświadczenia dziedziczenia, to brak było podstaw do przyjęcia, że poszczególnym osobom, w tym skarżącej J. E. , przysługuje tytuł własności do budynku przy ul. [...], a co za tym idzie do nałożenia na nich – jako podmioty odpowiedzialne za stan techniczny obiektu – obowiązków usunięcia stanu zagrażającego życiu i bezpieczeństwu mienia. Organ podkreślił, że kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 P.b. powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji. W niniejszej sprawie organ nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie. Główny Inspektor dodał, że Inspektor Powiatowy przed skierowaniem decyzji do T. K. nie ustalił jego aktualnego miejsca zamieszkania.

W ocenie Głównego Inspektora wskazane okoliczności prowadzą do stwierdzenia, że decyzja z dnia 27 stycznia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 66 w zw. z art. 61 P.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.

Jednocześnie organ nie zgodził się z J. E. , że decyzja z dnia 27 stycznia 2022 r. była obarczona także wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku tej przesłanki chodzi bowiem o sytuację, w której organ w treści decyzji ewidentnie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu, który nie jest stroną toczącego się postępowania. Zdaniem Głównego Inspektora wada taka zaistniała tylko co do I. T. . Ustalono bowiem, że w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora osoba ta nie żyła.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora złożyło Miasto zarzucając, że powody, które przedstawił organ na poparcie orzeczenia o nieważności decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. dotyczą przyjętych w sprawie ustaleń. Nie można twierdzić, że posłużenie się informacjami z innego postępowania dotyczącymi kręgu osób uprawnionych do nieruchomości mogło prowadzić do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa i to w stopniu rażącym.

Oddalając skargę Miasta Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 P.b. powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Celem przepisu jest bowiem doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, a tylko podmiot, który posiada prawo wejścia na teren nieruchomości i wykonania obowiązku może być adresatem takiej decyzji. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna, w przeciwnym bowiem razie zaistnieje przesłanka nieważności (art. 156 K.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że budynek, którego sprawa dotyczy, to nieruchomość warszawska, objęta działaniem dekretu. Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), grunt na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 9 kwietnia 1991 r. stał się własnością Dzielnicy [...] i wreszcie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) grunt ten stał się własnością Miasta. Względem nieruchomości, jak wynika z informacji pozyskanych z Biura Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy (ostatnie pismo z 25 listopada 2022 r.), toczy się postępowanie w trybie art. 7 dekretu, którego celem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Postępowanie to pozostaje aktualnie zawieszone do czasu ustalenia stron postępowania.

Sąd wywodził dalej, że decyzja Powiatowego Inspektora w aspekcie podmiotowym opierała się na informacji Biura Spraw Dekretowych zawartej w piśmie z dnia 18 czerwca 2020 r., w którym zawiadomiono, że w ramach toczącego się postępowania dekretowego następstwo prawne po dawnych właścicielach udowodnili: J. E., I. T., G. E., T. K., G. T. K. (kurator ustawowy – adw. J. E. B.) oraz M. E. Brak możliwości ustalenia następcy prawnego G. T. K. spowodowało jego pominięcie przez organ nadzoru budowlanego i skierowanie nakazu do pozostałych "znanych następców prawnych po dawnych właścicielach dekretowych".

Sąd pierwszej instancji argumentował, że podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że kwestia następstwa prawnego właściciela nieruchomości, na którym ciążą obowiązki związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie, powinna być udokumentowana poprzez przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po dawnych właścicielach. Okoliczności sprawy wymagały jednak przede wszystkim zauważenia, że nawet osoby objęte decyzją dekretową nie posiadają praw rzeczowych do nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja dekretowa kreuje wzajemne stosunki obligacyjne. Powstaje wówczas obowiązek ustanowienia przez Miasto użytkowania wieczystego i zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Poza tym oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej, a wpis ten ma charakter konstytutywny (art. 27 zd. 2 u.g.n.).

Sąd dodał, że następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej w sytuacji toczącego się postępowania dekretowego dotyka kwestii ekspektatywy prawa własności lub użytkowania wieczystego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podmioty powołujące się na ekspektatywę nabycia takich praw nie posiadają tytułu prawnego do gruntu, ale jedynie roszczenie i na tej podstawie nie mogą być uznawane za stronę postępowania dotyczącego doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. To tylko wzmacnia argumentację Głównego Inspektora prowadzącą do słusznej konstatacji o wydaniu decyzji w trybie zwykłym w warunkach rażącego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Oparcie zatem rozstrzygnięcia w trybie art. 66 P.b. o częściowo ustalony krąg stron postępowania w odrębnej sprawie i przez inny organ należało uznać za rażące naruszenie art. 61 P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Samodzielność postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego wykluczała możliwość posługiwania się ustaleniami dokonanymi przez Miasto w postępowaniu dekretowym, które nie zostało zakończone.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r. wniosło Miasto zarzucając naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez Głównego Inspektora przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 61 P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które wyrażało się w uznaniu, że decyzja Powiatowego Inspektora [w kontekście tych regulacji] jest obarczona wadą nieważności;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez Głównego Inspektora art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że śmierć jednego z uczestników postępowania i wydanie decyzji w stosunku do niego po dacie jego śmierci wpływa na nieważność całej decyzji zamiast jej części, co doprowadziło do oddalenia skargi;

3. art. 27 u.g.n. i art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1728 z późn. zm., dalej "u.k.w.h.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy toczy się tzw. postępowanie dekretowe osoby objęte decyzją dekretową nie posiadają praw rzeczowych do nieruchomości i nie są właścicielami nieruchomości dopóki ich prawa nie zostaną ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem Miasta tymczasem art. 5 w zw. z art. 8 oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (K.c.) wynika, że budynek spełniający przesłanki stypizowane w art. 5 dekretu stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności do czasu ostatecznego rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Zdaniem Miasta oznacza to, że prawo własności budynku spełniającego warunki z art. 5 dekretu (odrębnej nieruchomości) nie stanowi roszczenia, tylko jest prawem rzeczowym, bezwarunkowym, skutecznym wobec wszystkich (erga omnes), niemającym charakteru ograniczonego, uprawniającym właściciela do używania i rozporządzania nieruchomością, z wyłączeniem innych osób, z którym to prawem połączona jest ekspektatywa ustanowienia prawa własności czasowej gruntu (użytkowania wieczystego);

4. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przysługujące uczestnikom postępowania (następcom prawnym osób, które złożyły wniosek, o którym, mowa w art. 7 ust. 1 dekretu) prawo własności budynku przy ul. [...] w Warszawie, spełniającego przesłanki stypizowane w art. 5 dekretu i stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności w rozumieniu art. 46 § 1 K.c., nie przesądza o posiadaniu przez uczestników postępowania (następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym bycia podmiotem, na który może zostać nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Mając na uwadze powyższe Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Miasto wystąpiło zarazem o zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Miasto trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi uchybienie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez Głównego Inspektora art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 61 P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że postępowanie przez Głównym Inspektorem toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z powodu zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał świadomość charakteru tego postępowania podkreślając, że "przez rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy rozumieć ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, który wyznacza jednoznacznie hipotetyczny stan faktyczny i związane z tym stanem faktycznym konsekwencje prawne w zakresie uprawnienia lub obowiązku". Z takim podejściem nie koresponduje jednak dalsza ocena sprawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa, które zidentyfikował Główny Inspektor obejmowało w gruncie rzeczy naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Wprawdzie wiązano to z przepisami prawa materialnego (art. 66 w zw. z art. 61 P.b.), jednak sens rozstrzygięcia Głównego Inspektora sprowadza się do skwitowania, że przed wydaniem decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. nie ustalono należycie kręgu jej adresatów, a dokładniej ujmując – nie zweryfikowano, czy podmioty, na które nałożono obowiązek, podpadają pod art. 61 P.b. (dysponują prawem do budynku przy ul. [...] w Warszawie).

Trzeba w tym kontekście zauważyć, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odnotował, że Główny Inspektor nie wykazał sprzeczności decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. z nie budzącą wątpliwości co do wykładni normą prawną. Organ podał jedynie w wątpliwość ustalenia dotyczące kręgu adresatów, co sprowadzało się do hipotetycznych rozważań i zgłoszonych zastrzeżeń odnośnie zebranych dowodów. Nie jest to jednak wystraczające do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 P.b. wyraża się w sprzeczności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z jednoznacznym przepisem prawa, przy wystąpieniu skutków społeczno-gospodarczych pozostających nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Wadliwość rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dobrze ukazuje zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 P.b. Miasto ma rację, że Sąd pierwszej instancji pominął, iż adresaci decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r., jako następcy prawni osób, które złożyły wniosek dekretowy (art. 7 ust. 1 dekretu) wedle danych z akt dysponują wynikającym z art. 5 dekretu prawem własności budynku przy ul. [...] w Warszawie. Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1432/20, orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, OTK-A 2011/5/40, pkt 3.1), co zresztą dość jasno wynika z wspomnianego art. 5 dekretu, budynki znajdujące się na gruntach warszawskich przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Od chwili wejścia w życie dekretu budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09). Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa (art. 5 i 8 dekretu).

Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że w praktyce uznawanie za właścicieli budynków osób, które dziesiątki lat temu złożyły wnioski w trybie art. 7 dekretu, a już tym bardziej uznawanie za właścicieli ich następców prawnych, powinno być dokonywane z dużą rozwagą, zważywszy na specyfikę czasów, kiedy to wprowadzono dekret i znaczący upływ czasu od tamtych zdarzeń. Trudności dotyczące tego rodzaju ustaleń nie dają jednak podstaw do negowania instytucji z art. 5 dekretu i istnienia realnej, prawnej możliwości przypisania własności budynku na nieruchomości warszawskiej spadkobiercom dawnych właścicieli.

Przytoczywszy powyższe uwagi można wrócić do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 61 P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakreślając sedno niniejszej sprawy. Otóż jeszcze raz przypomnieć należy, że decyzja z dnia 27 stycznia 2022 r. podlegała weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. W przeciwieństwie do zwykłego trybu postępowania administracyjnego – odwoławczego, gdzie bada się sprawę w ponownie w jej całokształcie, w postępowaniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dotyczącym przesłanki rażącego naruszenia prawa, zgłoszenie wątpliwości dotyczących pewnych, nawet istotnych ustaleń, nie jest wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności. Należy pamiętać, że w postępowaniu nieważnościowym weryfikuje się decyzję ostateczną, do której odnosi się zasada z art. 16 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega pewne mankamenty dotyczące udokumentowania ustaleń dotyczących strony podmiotowej decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r., niemniej jednak podkreśla, że aby stwierdzić jej nieważność z powodu wad dotyczących ustalonego kręgu adresatów należałoby wykazać, że krąg adresatów jest sprzeczny z art. 61 in principio w zw. z art. 66 ust. 1 P.b.

Jest poza sporem, że obowiązki z art. 66 ust. 1 P.b. nałożyć można na właściciela obiektu budowlanego (art. 61 in principio P.b.).

W toku postępowania w sprawie obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu budynku przy ul. [...] wydano wiele decyzji, a aspekt podmiotowy – kręgu adresatów – był od początku zagadnieniem dominującym. Warto przypomnieć, że decyzją z dnia 17 października 2019 r., nr IVOT/362/2019 obowiązek z art. 66 P.b. nałożono na Miasto, traktowane jako zarządcę (zob. s. 53-55 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora).

Jednakże już wówczas, w odwołaniu z dnia 4 listopada 2019 r. Miasto powoływało się na fakt toczącego się postępowania dekretowego i fakt, że wobec takiej okoliczności nie doszło do przejścia własności budynku na własność gminy, gdyż to następuje dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy (art. 8 dekretu) (zob. k. 60-64 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora).

W decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora z dnia 9 grudnia 2019 r., nr 1595/19 Miastu przyznano rację (k. 68-70 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora), a wątek własności budynku w kontekście przepisów dekretu był dalej w toku postępowania rozwijany i wyjaśniany. Finalnie w piśmie Biura Spraw Dekretowych z dnia 18 czerwca 2020 r. przesłano informację o osobach, które w toczącym się postępowaniu dekretowym "udowodniły" swoje następstwo prawne (k. 74 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora). Pismo to koresponduje ze znacznie wcześniej utrwalonym w aktach pismem Biura Spraw Dekretowych z dnia 28 maja 2018 r., gdzie wprost stwierdza się, że "budynek posadowiony na gruncie przy ulicy [...] zgodnie z art. 5 wyżej cytowanego dekretu stanowi odrębną nieruchomość, będącą własnością następców dawnych właściciela" (k. 27 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora).

Ostatecznie więc należy stwierdzić, że decyzja z dnia 27 stycznia 2022 r., którą nakazano J. E. , I. T. , G. E. , M. E. oraz T. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie bazowała na kręgu adresatów ustalonych na podstawie dokumentów urzędowych, a prawo własności do obiektu budowlanego wywiedziono z przepisu prawa – art. 5 dekretu.

Główny Inspektor, co wadliwie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bezzasadnie deprecjonuje informacje pozyskane z Biura Spraw Dekretowych dotyczące kręgu osób uprawnionych do budynku przy ul. [...] w kontekście art. 5 dekretu. Pisma te mają charakter urzędowy i trudno uznać je za niewiarygodne. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że wspomniane pisma odzwierciedlają wyrażone w nich fakty pośrednio, niemniej skoro stały się one podstawą wydania decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r., mającej przymiot decyzji ostatecznej, to dla stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (w kontekście niewłaściwie wskazanych adresatów) konieczne byłoby wykazanie, że J. E., I. T., G. E., M. E. oraz T. K. nie dysponują prawem do budynku przy ul. [...]. Pomijając wadliwość decyzji w odniesieniu do I. T. , która zmarła przez 27 stycznia 2022 r. (do tego Sąd powróci niżej), nie wykazano, aby pozostali adresaci w sposób oczywisty nie mogli być adresatami obowiązków z art. 66 (w zw. z art. 61) P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, przedstawiając szeroki wywód na temat momentu ustanowienia użytkowania wieczystego – na skutek decyzji dekretowej – dopiero na podstawie aktu notarialnego z warunkiem wpisu do księgi wieczystej (art. 27 u.g.n. w zw. z art. 29 u.k.w.h.) rozminął się z tematyką będącą istotą niniejszej sprawy. W tym zakresie trafne zarzuty wywiodło Miasto w skardze kasacyjnej (zarzut nr 3). Oczywistym jest bowiem, że na datę orzekania przez Głównego Inspektora nie doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli budynku przy ul. [...]. Ważne było natomiast to, że jest prowadzone postępowanie z art. 7 dekretu, potwierdzono, że wniosek z tego przepisu został złożony skutecznie, określone osoby "udowodniły" swoje następstwo prawne po dawnych właścicielach, a do tego Biuro Spraw Dekretowych potwierdziło, że budynek przy ul. [...] podpada pod działanie art. 5 dekretu.

Odnośnie tego ostatniego wypada zasygnalizować, że wedle ekspertyzy technicznej mgr inż. M. O. (k. 47a akt administracyjnych Powiatowego Inspektora, cz. 7 ekspertyzy), budynek wybudowano w 1920 r., co zasadniczo rozwiewa wątpliwości zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym przez J. E. (s. 3 wniosku), czy ze względu na datę budowy budynek mógł podpadać pod art. 5 dekretu.

W takich warunkach nie można z góry przesądzać o wadliwości decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 P.b. na osoby wymienione w decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. Odnosząc się do argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczącej eksponowanej kwestii dysponowania obiektem budowlanym, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że adresaci decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. nie mogliby jej wykonać z powodu braku dostępu do budynku. Wprawdzie, jak wynika z akt, przez lata Miasto zarządzało budynkiem, jednak wobec postępowania dekretowego przyznaje ono wprost i to począwszy już od momentu złożenia odwołania dotyczącego pierwszej z decyzji (wspomniane odwołanie z 4 listopad 2019 r.), że nie jest właścicielem spornego budynku z uwagi na uregulowania dekretu i skutecznie złożony, ale nierozpoznany wniosek z art. 7. Można więc z tego wyczytywać, że Miasto jest wręcz zainteresowane, aby osoby wymienione w decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. wykonały nałożone na nie obowiązki. Skądinąd zaznaczyć należy, że jeżeli określone podmioty ubiegają się o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) i popierają wniosek dekretowy, to muszą się liczyć z konsekwencjami takiego stanu rzeczy, które są zapisane w samym dekrecie (art. 5 dekretu). W warunkach niniejszej sprawy także stanowisko Miasta budzi zrozumienie. Skoro postępowanie z art. 7 dekretu toczy się, dekret ten kreuje określone stosunki własnościowe, to Miastu, jako potencjalnie zobowiązanemu do utrzymania budynku, nie można zasadniczo odmówić prawa powoływania się na art. 5 dekretu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w punktach 1., 3. i 4. akcentujące brak dostatecznej podstawy do stwierdzenia przez Głównego Inspektora nieważności decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r., na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

W tym miejscu Sąd, formułując wskazania dotyczące dalszego postępowania, odniesie się pokrótce do zarzutu w punkcie 2. skargi kasacyjnej. Zarzut ten ujęto dość niefortunnie, gdyż zawiera on sugestię, że śmierć I. T. przed wydaniem decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. przyczyniła się do unieważnienia całej decyzji. Tak jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził. Wywód na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku sugeruje, że kwestia śmierci wyżej wymienionej osoby stanowi podstawę do niezależnego wywiedzenia przesłanki nieważności odnośnie tej części decyzji, która dotyczy zmarłej.

Kontynuując powyższy wątek Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w toku dalszego postępowania Główny Inspektor uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i o ile nadal wyrażać będzie wątpliwości dotyczące przysługiwania adresatom decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. praw do budynku przy ul. [...], zwrócić się może do Biura Spraw Dekretowych o udostępnienie stosownej dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne adresatów decyzji po dawnych właścicielach. Jeśli natomiast chodzi o wspomnianą I. T. , to w odniesieniu konkretnie do tej osoby należy się zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż skierowanie do niej decyzji, wobec jej wcześniejszej śmierci, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygając sprawę ponownie Główny Inspektor powinien mieć na uwadze tę częściową wadliwość decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a., a na zasądzone od Głównego Inspektora na rzecz Miasta koszty w kwocie 1120 zł złożyły się:

– wpis od skargi w kwocie 200 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 19 akt sądowych),

– wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 73 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna w kwocie 100 zł za sporządzenie uzasadnienia (potwierdzenie wpłaty na k. 45 akt sądowych),

– kwoty 480 zł i 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

Gmina nie uiszczała opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa z uwagi na zwolnienie z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 2111).

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.