Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1676/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/21 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r., nr 1776/2020 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/21 oddalił skargę M. G. (skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r., nr 1776/2020 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 30 lipca 2020 r., nr 85/2020, nakładające na skarżącego opłatę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania pięciu budynków mieszkalnych tworzących gospodarstwo agroturystyczne, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i skrajnie nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" tj. naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie niewłaściwym jest przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w sytuacji, gdy skarżący nie ponosi winy za jego uchybienie, a nadto dokonał wszelkich czynności określonych w ww. przepisie, a przemawiających za przywróceniem jemu terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego już wielokrotnie wyjaśniało kwestie związane z formułowaniem zarzutów skargi kasacyjnej. I tak, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10; 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 249/21; 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1219/22; 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1667/23).

Uwaga ta jest istotna bowiem, wymienione jako podstawy zaskarżenia art. 8 i art. 58 k.p.a. podzielone zostały na podrzędne jednostki redakcyjne (paragrafy). Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie i we własnym zakresie konkretyzować zarzutów, ani ich uściślać (zob. wyroki NSA z dni: 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16; 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2925/19, 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1620/22).

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 58 k.p.a. - wadliwie traktowanego jako przepis prawa materialnego - poprzez "błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Chociaż przepis ten ma charakter typowej normy procesowej, dotyczy konsekwencji procesowych uchybienia terminu w toku postępowania administracyjnego oraz zasad jego przywracania, to dla porządku wyjaśnienia wymaga, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej.

Co więcej, wszystkie wskazane jako podstawy zaskarżenia przepisy nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, gdyż sądy wojewódzkie tych przepisów nie stosują. Skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji i postanowień organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętego skargą postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje i postanowienia kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów. Sądy czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutu naruszenia przepisów tej ostatniej ustawy nie powołano w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Jednakże błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący nie dochował bez swojej winy terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w [...] z dnia 30 lipca 2020 r. W jego ocenie, okolicznościami mającymi świadczyć o braku winy w niedochowaniu tego terminu są, po pierwsze, fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim w związku z leczeniem psychiatrycznym depresji od dnia 22 czerwca 2020 r. do dnia opracowania wniosku o przywrócenie terminu. Po drugie, wyjazd do matki w okresie, w jakim doszło do uchybienia terminu, w celu sprawowania nad nią opieki z uwagi na jej wiek i stan zdrowia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności wskazane przez skarżącego nie mogą być uznane za świadczące o braku winy w uchybieniu terminu, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.

Przywrócenie terminu może nastąpić, jeżeli jego uchybienie nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że dokonując oceny tej przesłanki należy mieć na uwadze obiektywny miernik staranności. Chodzi mianowicie o staranność, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. W związku z tym od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony.

Przede wszystkim z załączonych do akt sprawy zaświadczeń lekarskich wynika, że podnoszona przez skarżącego choroba (zaburzenie depresyjne i lękowe mieszane) ma charakter długotrwały, przewlekły, występuje bowiem u skarżącego od 2014 r. (k. 43 akt sądowych). Z załączonych do wniosku o przywrócenie terminu zaświadczeń wynika nadto, że skarżący był niezdolny do pracy m.in. w dniach 8 sierpnia - 9 września 2020 r., w którym to okresie upływał mu siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w [...] (termin upłynął bezskutecznie 21 sierpnia 2020 r.). Niemniej jednak sam fakt choroby, a nawet uzyskanie w związku z tym zwolnienia lekarskiego od pracy, nie jest, a priori, potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu (tak wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 4/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (zob. postanowienia NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 849/10 i dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FZ 82/22). Tymczasem brak jest informacji o nagłym pogorszeniu stanu zdrowia skarżącego we wskazanym okresie. Sam fakt, że skarżący od długiego czasu cierpi na dolegliwości depresyjne, nie uzasadnia twierdzenia, że nie był on w stanie zadbać należycie o swoje sprawy, chociażby posługując się pomocą innej osoby, czy wyznaczając pełnomocnika do doręczeń. Choroba, na którą powołuje się skarżący, jakkolwiek ciężka - czego Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje - nie ma charakteru nagłego. Nie nosi znamion nagłej, niemożliwej do przewidzenia przypadłości, a skarżący nie wykazał, że w okresie, w jakim doszło do uchybienia terminu, choroba przybrała taki charakter, że uniemożliwiała mu podejmowanie czynności procesowych w sprawie. Nawet najpoważniejsza choroba o charakterze przewlekłym, o ile strona ma obiektywne możliwości podjęcia określonych czynności w postępowaniu sądowym (administracyjnym), nie może być wystarczającym powodem dla uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na to, że zaistniałe w sprawie uchybienie terminu było niezawinione (postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I FZ 240/14). Nadto z zaświadczeń lekarskich nie wynika, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu załatwianie spraw życia codziennego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że skarżący już w trakcie trwania choroby podjął się realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, uzyskując kolejno pozwolenie na budowę z dnia 17 września 2019 r., decyzję zmieniającą z dnia 8 października 2019 r., zgłaszając wreszcie zakończenie budowy inwestycji w dniu 1 czerwca 2020 r. Skarżący aktywnie uczestniczył więc w zainicjowanym przez siebie postępowaniu administracyjnym, podejmując w nim szereg czynności.

Aktywność skarżącego potwierdza druga podniesiona przez niego okoliczność mająca wykazać brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, a mianowicie wyjazd do matki w celu sprawowania nad nią opieki. Twierdzenia te prowadzą do słusznej konstatacji Sądu I instancji, że skoro stan zdrowia skarżącego umożliwiał nie tylko udanie się do matki, ale również sprawowanie "nieprzerwanej opieki", to tym bardziej uzasadnione jest stanowisko, że ten sam stan zdrowia nie uniemożliwiał mu stosunkowo prostej czynności, jaką było odebranie dwukrotnie awizowanej przesyłki pocztowej, zawierającej kwestionowane postanowienie PINB. Nadto w takiej sytuacji, mając na uwadze fakt dłuższej nieobecności i chcąc należycie dbać o swe interesy - jak już wspomniano - strona winna zapewnić możliwość odbierania jej korespondencji w czasie nieobecności, przynajmniej przez posłużenie się pomocą osób trzecich. W takiej sytuacji nie może wyłączać zawinienia fakt czasowego przebywania strony w innym miejscu niż adres na który organy administracji publicznej kierują korespondencję.

W konsekwencji okoliczności przywołane przez skarżącego nie mogły stanowić podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, jak wymaga tego art. 58 § 1 k.p.a. W konsekwencji jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 k.p.a., gdyż Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przyjął prawidłową wykładnię tego przepisu. Prawidłowo bowiem wskazał, że osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy - uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Odmienna aniżeli przyjęta przez skarżącego kasacyjnie ocena podanej argumentacji, jak i załączonej dokumentacji, nie świadczy jeszcze o wymogu udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu, na co wskazuje pełnomocnik.

Nie inaczej należało ocenić zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia wskazuje, że organ administracji rzetelnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dołączone do wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenia lekarskie, a skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie tej oceny.

W świetle powyższego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarżący w niniejszej sprawie nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia zażalenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.