Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 220/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku z dnia 17 stycznia 2023 r., znak: MOPS-033/2/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżącej Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2023 r. F. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku o pisemne udzielenie następujących informacji w trybie dostępu do informacji publicznej:

1) Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę pracownikom nagród w miesiącu listopadzie i/lub grudniu 2022 r.?

2) Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę nagród pracownikom w miesiącu listopadzie i/lub grudniu 2022 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych działach miejskiego ośrodka pomocy społecznej

i odrębnie dla kadry kierowniczej MOPS? Podanie danych w podziale na poszczególne komórki organizacyjne/działy MOPS oraz osobno dla kierowników komórek organizacyjnych.

3) Jakiej liczbie pracowników zatrudnionych w miesiącu listopadzie i/lub grudniu 2022 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych/działach MOPS oraz osobno kierownikom komórek organizacyjnych/działów MOPS wypłacono w/w nagrody? Poproszono o podanie danych w podziale na poszczególne komórki organizacyjne /działy MOPS na dzień wypłaty nagród.

4) Jaka była minimalna i maksymalna wysokość nagrody wypłaconej dla ogółu pracowników MOPS w miesiącu listopadzie i/lub grudniu 2022 r. z uwagi na zajmowane stanowisko. Poproszono o podanie minimalnej i maksymalnej wysokości nagrody w podziale na poszczególne stanowiska wg. wzoru podanego osobno dla każdego miesiąca dla poszczególnych stanowisk: Kierownik działu, Główna księgowa, Księgowa, Sekretarka, Pomoc administracyjna, Inspektor, Asystent rodziny, Pracownik socjalny, Starszy pracownik socjalny, Specjalista pracy socjalnej, dozorca, Instruktor terapii zajęciowej, Opiekun w domu senior+, Opiekun w noclegowni, Sprzątaczka i inne występujące w MOPS.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: MOPS-033/2/2023 Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzesku udzielił częściowej odpowiedzi na ww. wniosek.

Jednocześnie decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: MOPS-033/2/2023, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 t.j.) - dalej u.d.i.p. oraz art. 104 kpa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku odmówił Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej udostępnienia informacji publicznej w części:

1) W zakresie pkt. 4 wniosku tj. podania minimalnej i maksymalnej wysokości nagrody w listopadzie i/lub grudniu 2022 r., w podziale na poszczególne stanowiska osobno dla każdego miesiąca w zakresie stanowisk pracy, które występują pojedynczo w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Brzesku.

2) W zakresie pkt. 5 wniosku, tj. podania wysokości nagrody wypłaconej Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w miesiącu listopadzie i/lub grudniu 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że nie wszystkie informacje podlegają udostępnieniu.

Art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ uznał, że informacja zbiorcza i podlegająca anonimizacji może zostać udzielona. Natomiast informacja dotycząca indywidualnych pracowników nie może zostać udzielona. Przy odmowie udzielenia informacji co do wysokości nagród dla poszczególnych pracowników, których stanowisko jest tylko jedno w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Brzesku organ kierował się ochroną prywatności tych pracowników, mając na uwadze:

1) Art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z którego - zdaniem organu - wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw

w granicach zakreślonych przez ustawę, ponieważ chroniąc "sferę wolności obywatelskich, Konstytucja RP dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z tych wolności i stanowi, że "mogą być ustanowione tylko w ustawie". Prawodawca dostrzega zatem potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr (...). Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest wobec tego poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1844/11).

2) Przepisy RODO. Informacja o wynagrodzeniu i innych jego składnikach, na przykład wysokości nagród powinna podlegać odpowiedniej anonimizacji. Anonimizacja jest bowiem uznawana w większości przypadków za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby (wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 1179/15). Jak wskazuje motyw 26 RODO, zasady ochrony danych nie powinny więc mieć zastosowania do informacji anonimowych, czyli informacji, które nie wiążą się ze zidentyfikowaną lub możliwą do zidentyfikowania osobą fizyczną, ani do danych osobowych zanonimizowanych w taki sposób, że osób, których dane dotyczą, w ogóle nie można zidentyfikować lub już nie można zidentyfikować. Jeśli natomiast ze względu na specyfikę innych danych zawartych w udostępnianej informacji mogłoby, nawet po anonimizacji danych osobowych, dojść do ustalenia imienia i nazwiska osoby fizycznej i przez to naruszenia jej prywatności, to będzie to przesłanka do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

3) Art. 24 Kodeksu Cywilnego - kwota wynagrodzenia zalicza się zdaniem organu do dóbr osobistych pracownika i należy się mu ochrona na gruncie prawa cywilnego niezależnie od tego czy pracownik pełni funkcję publiczną, czy jej nie pełni. Bez zgody pracownika, pracodawca nie prawa udzielić informacji o zarobkach i jego składowych pracownika.

4) art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej — który zawiera

w sobie określenie, co wchodzi w zakres informacji publicznej jeśli chodzi o majątek. W przepisie tym nie ma żadnej normy prawnej, która uprawniałaby wnioskodawcę do żądania podania wysokości nagród pracowników i to zarówno pracowników wykonujących funkcję publiczną jak i nie wykonujących tych funkcji, w sytuacji gdy organ podając takie informacje zmuszony jest do ujawnienia zarobków (wysokości nagród) indywidualnego pracownika. W tak małym zakładzie pracy jak Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzesku większość stanowisk pracy jest pojedyncza. Wskazanie wysokości nagrody co do poszczególnych pracowników spowodowałoby, że ujawniono by wysokość nagród co do indywidualnych osób, a to zdaniem organu jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. W związku

z powyższym, zdaniem organu nie stanowi przedmiotu informacji publicznej taka informacja, gdy przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy jest nie jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody dla pracowników ogółem, a wysokość tych nagród dla oznaczonych z imienia i nazwiska osób. Powyższe nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, w szczególności nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

5) Organ podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17 oraz wyroku NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17, zgodnie z którym żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej.

Na powyższą decyzję P. F. Z. P. S.

i P. S. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

I. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na:

1) błędnej wykładni pojęcia osoby publicznej i w konsekwencji przyjęcie, iż osoby zatrudnione na stanowiskach: 1) dyrektor, 2) główna księgowa, 3) starszy inspektor, 4) starszy pracownik socjalny, 5) radca prawny, 6) kierownik działu w Miejskim Ośrodku Pomocy nie pełnią w rozumieniu ww. przepisu funkcji osób publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku wręcz przeciwnego,

2) błędnym uznaniu, że udostępnienie informacji o kwocie środków publicznych wydatkowanych na nagrody uznaniowe pracowników jednostki (z wyłączeniem innych składników wynagrodzenia, w tym wynagrodzenia zasadniczego) narusza sferę prywatności tych pracowników w sytuacji gdy wysokość przedmiotowych nagród nie pozwala na określenie konkretnej kwoty brutto czy netto wynagrodzenia zasadniczego pracownika (jak również innych stałych składników wynagrodzenia), a dodatkowo jest to świadczenie jednorazowe,

3) błędnym uznaniu, iż informacja dotycząca wysokości kwot przeznaczonych na

niespersonifikowane stanowiska pracy może podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych w sytuacji gdy informacje te dotyczą wyłącznie rozdysponowania majątku publicznego, a nie są związane z osobą piastującą dane stanowisko.

II. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn uznania przez Organ osób piastujących funkcje na ww. stanowiskach jako osób niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie można utożsamiać wyłącznie z kompetencjami do podejmowania działań oddziałujących bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Powyższe nie jest bowiem warunkiem koniecznym do uznania danej osoby za osobę wykonującą funkcję publiczną (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt l OSKA 1530/14). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem pojęcie użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje natomiast każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Za takie właśnie osoby należy uznać osoby piastujące funkcje na ww. stanowiskach. Odmowa dostępu do informacji o osobach pełniących ww. funkcje w szerokim zakresie i w sposób stały, byłaby bowiem nie do pogodzenia z zasadą przejrzystości działań organów administracji oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ podniósł, że nagrody są składnikiem wynagrodzenia. Wniosek strony skarżącej o dotyczył sprecyzowanych stanowisk pracy i konkretnych osób fizycznych, bowiem żądanie brzmiało: "podanie minimalnej i maksymalnej wysokości nagrody w podziale na poszczególne stanowiska osobno dla każdego miesiąca", oraz "podanie wysokości nagrody wypłaconej Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w listopadzie i/lub grudniu 2022 r", wbrew temu co twierdzi, iż "bez znaczenia natomiast dla Skarżącego jest to, jaka osoba in concreto takie świadczenie otrzymuje".

W małym zakładzie pracy/jednostce organizacyjnej pomocy społecznej jakim jest MOPS w Brzesku zatrudniono w kilku przypadkach tylko jedną osobę na jednym stanowisku. Stąd niemożliwe było zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej w stosunku do tych właśnie pojedynczych stanowisk dlatego, że organ stoi na stanowisku, że udostępnienie informacji o nagrodach za konkretne miesiące, narusza prawo osób sprawujących te stanowiska do prywatności, nawet jeśli można było uznać, że niektóre z tych osób pełnią funkcje publiczne na swoich stanowiskach. Nie jest też prawdą to, że organ uznał, że dyrektor, główna księgowa, starszy inspektor, starszy pracownik socjalny, radca prawny, kierownik działu w MOPS nie pełnią funkcji publicznych.

Organ uznał, że te osoby nawet, jeśli pełnią funkcje publiczne, to co do niektórych informacji, jak na przykład nagroda korzystają z wyłączenia o którym mowa w art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że decyzja odmowna dotyczyła też stanowisk, jak na przykład sprzątaczka i inne, których żadnym sposobem nie można zaliczyć do pełniących funkcje publicznej. Ponadto część osób odmówiła na piśmie udzielenia informacji o przyznanych nagrodach. Natomiast co do stanowisk: Księgowa, Sekretarka, Asystent Rodziny, Instruktor Terapii Zajęciowej, organ nie udzielił informacji z tej przyczyny, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie zatrudnia osób na takich stanowiskach.

Nadto organ powtórzył argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 21 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.).do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach kontroli sądowoadministracyjnej skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjść należy od tego, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacją prostą czy przetworzoną, a następnie, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, a także czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

Jak wynika z przedstawionego powyżej stanu sprawy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku odmówił P. udostępnienia informacji publicznej w części, tj. w zakresie podania minimalnej i maksymalnej wysokości nagrody w listopadzie i/lub grudniu 2022 r., w podziale na poszczególne stanowiska osobno dla każdego miesiąca w zakresie stanowisk pracy, które występują pojedynczo w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Brzesku, a także podania wysokości nagrody wypłaconej Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w miesiącu listopadzie i/lub grudniu 2022 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odmowa dotyczy stanowisk: Kierownika Działu, Głównej Księgowej, Starszego Inspektora, Starszego Pracownika Socjalnego, Sprzątaczki, Radcy Prawnego, Terapeuty Zajęciowego, Dyrektora.

W przedmiotowej sprawie nie było sporne ani to, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. jest podmiotem co do zasady zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej - jako organ gminnej jednostki organizacyjnej, jak i to, że wniosek skarżącej [...] o udostępnienie informacji w zakresie punktów 4 i 5 dotyczył informacji publicznej. Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym. Niewątpliwie, w skład majątku publicznego wchodzą m. in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi uwzględniać potrzebę zapewnienia dostępu obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie żądała podania informacji o wynagrodzeniach konkretnych, określonych z imienia i nazwiska pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku, ale informacji o nagrodach wypłaconych w odniesieniu do rodzaju stanowisk w Ośrodku. W ocenie Sądu, co do zasady informacja sumaryczna o kwocie wydatkowanej na nagrody w tego rodzaju podmiotach, także z podziałem na rodzaje stanowisk pracy, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

Specyfika przedmiotowej sprawy polegała jednak na tym, że – jak twierdzi organ – w kierowanej przez niego jednostce organizacyjnej niektóre stanowiska występują pojedynczo, co umożliwia identyfikację osoby zajmującej stanowisko i wysokości zarobku (w części stanowiącej przedmiotową nagrodę). W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, okoliczność tego rodzaju może potencjalnie uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uwzględnić jednak trzeba, że ochrona prywatności osoby fizycznej, która uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej, została powiązana z niepełnieniem przez nią funkcji publicznych. Jak bowiem stanowi przywołany przepis: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa."

Odnosząc się bezpośrednio do pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", Sąd zauważa, że prawodawca posługuje się nie tylko w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale również w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w którym wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Już tylko to spostrzeżenie naprowadza na wniosek, zgodnie z którym nie należy ustalać znaczenia analizowanego pojęcia, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, w nawiązaniu do pojęć zbliżonych, ale pochodzących z innych gałęzi prawa, w szczególności legalnymi definicjami funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną z art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 2022 r., poz. 1138).

Warto również zauważyć, że analizowane pojęcie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 marca 2006., sygn. K 17/05, w którym uznano, że – co również warto podkreślić – art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Trybunał zauważył, że "pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej)." Jednocześnie podniósł, że "zdaniem Trybunału nie jest (...) możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny." Z powyższego wynika, że Trybunał opowiedział się za szerokim rozumieniem analizowanego pojęcia, który to pogląd – jak się wydaje – dominuje w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: W. Drobny, "O pojęciu "osoba pełniąca funkcje publiczne" na tle dopuszczalnego ograniczenia prawa do informacji publicznej", w: "20 lat ustawy o dostępie do informacji publicznej – podsumowanie i perspektywy ustawowej regulacji prawa do informacji publicznej", red. M. Błachucki, Warszawa 2022 r., s. 363-364, a także: wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., I OSK 2634/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku, pomimo przywołania w uzasadnieniu decyzji treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dokonał jego wykładni w istotnym dla sprawy zakresie, tj. w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, a następnie nie ustalił czy stanowiska wskazane w decyzji dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, a żądane informacje mają związek z pełnieniem tej funkcji. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji również naruszenia art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek skarżącej w zakresie punktów 4 i 5, organ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.