Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 469/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. spraw ze skarg T. W. i Z. R. na decyzję nr 41/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2024 r., znak WOB.7721.242.2023.KJAS w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego T. W. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 12 września 2019 r. znak: [...] w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami drogi wybudowanej na dz.ew.nr [...] i [...], obr. [...] w L., nakazał Gminie L. wykonanie przy istniejącej drodze, wybudowanej na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...] w L. następujących robót budowlanych:

- wykonanie pobocza gruntowego o nawierzchni ulepszonej kruszywem kamiennym gr. 10 cm, stabilizowanego mechanicznie z zaklinowaniem, o minimalnej szerokości 0,75 m,

- montaż barier ochronnych od strony skarpy cieku,

- utwardzenie istniejących poboczy,

- renowację rowu drogowego, poprzez ułożenie korytek betonowych ściekowych prefabrykowanych na podsypce grysowej, na warunkach i ustaleniach określonych w ekspertyzie technicznej opracowanej w czerwcu 2019 r. przez P. G. O. (uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej nr [...]), stanowiącej załącznik i integralną część przedmiotowej decyzji, w terminie do dnia 15 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest droga wybudowana na dz.ew.nr [...] i [...], obr. [...] w L. przed 1 stycznia 1995 r. i do jej użytkowania przystąpiono również przed 1 stycznia 1995 r. Droga wybudowana został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli Z. R. i T. W.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r., znak: WOB.7721.541.2019.JKUT uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. W. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 353/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawach dotyczących samowolnie wykonywanych robót budowlanych punktem wyjścia działań organu nadzoru budowlanego powinno być ustalenie, kto i kiedy wykonał kwestionowane roboty budowlane, a także dokonanie prawnej kwalifikacji wykonanych robót. Ustalenie tych okoliczności pozwala na określenie właściwego trybu postępowania według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.), względnie według poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. poz. 229, dalej: p.b.74), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1994 r. Stosownie do art. 103 ust. 1 p.b., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do art. 103 ust. 2 p.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeśli zatem budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy ustawy z roku 1974. Jeśli zaś budowa przed tą datą nie zakończyła się i kontynuowana była pod rządami nowej ustawy, powinno się stosować przepisy ustawy z 1994 r. W sprawie bezsporne było, że na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w L. wybudowana została przez Gminę L. droga o nawierzchni asfaltowej w L. przez Gminę L. o długości ok. 130 m i szerokości ok. 2,60 m. Droga wcześniej miała nawierzchnię żwirową. Właścicielem działki nr [...] jest Z. R. Właścicielem działki nr [...] jest T. W. W sprawie nie budziła też kontrowersji kwalifikacja wykonanych robót, jako wymagających pozwolenia na budowę. Sporną kwestię w przedmiotowej sprawie stanowiła data wybudowania przedmiotowej drogi asfaltowej, a przede wszystkim to, czy jej budowa zakończyła się przed 1 stycznia 1995 roku. Ustalenia co do daty wybudowania drogi asfaltowej Inspektor Wojewódzki poczynił – jak wynika z zaskarżonej decyzji – na podstawie oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu kontroli z dnia 22 października 2018 r. - k. 31 akt PINB; zeznania skarżącego T. W. z dnia 26 listopada 2018 r. - k. 44 akt PINB; dokumentacji fotograficznej i kserokopii mapy ewidencyjnej z 1992 r. - k. 37-38 akt PINB; oświadczenia M. K. i J. J. - k. 97-98 akt PINB). Jednak, w ocenie Sądu, żadną miarą nie sposób przyjąć, że przywołane dowody tę okoliczność potwierdzają. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego miał podjąć czynności celem ustalenia, czy budowa drogi asfaltowej na działkach nr [...] i [...] w L. zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r.

W toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia 8.08.2022 r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nakazał Gminie L. wykonanie wskazanych w wyrzeczeniu ww. decyzji robót budowlanych do dnia 28 lutego 2023 roku. Odwołanie od ww. decyzji złożył T. W.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 7.11.2022 r. wskazał, że jako datę zakończenia prowadzenia robót budowlanych - na lata 1993-1994 podaje Urząd Gminy L. w piśmie z dnia 16 grudnia 2021r. (k. 216 akt PINB); a nadto A. i P. Z. w piśmie z 20 grudnia 2021r. podnieśli, iż w 1993r. droga pozostawała już asfaltowa (k. 218 akt PINB); J. K. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. wskazał: " W roku 1990-1991 doczekaliśmy się pomocy ze strony UG gdzie na już utwardzoną drogę naniesiono emulsję asfaltową" (k. 219 akt PINB). Nadto na powyższe wskazali B. i M. G. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r., gdzie wskazali iż droga pozostawała asfaltowa "co najmniej od początku lat 90 tych" (k. 220 akt PINB); B. T. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. wskazała: "W późniejszym czasie (1993-1994) Gmina L. położyła asfalt" (k. 221 akt PINB); C. i M. K. w piśmie z dnia 18 grudnia 2021r. wskazali: " W latach 1993-1994 Gmina L. położyła na drodze asfalt" (k. 222-223 akt PINB); podobnie wskazali M. i J. J. w piśmie z dnia 18 grudnia 202lr. (k. 224 akt PINB); na rok 1993 wskazali także W. i M. M. (k. 225 akt PINB); również na rok 1993 wskazał K. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. (k. 227 akt PINB) oraz S. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. (k. 228 akt PINB). Natomiast K. i P. S. wskazali w piśmie z dnia 19 grudnia 2021r., iż nie posiadają informacji w ww. zakresie (k. 226 akt PINB). W opozycji do ww. twierdzeń stoją twierdzenia wyłącznie T. W., który w treści pisma z dnia 24 lutego 2022r. wskazał: "W 1993 roku byłem na pogrzebie J. P., nie widziałem na drodze asfaltu o którym wspominają mieszkańcy M. w swoich oświadczeniach. Według mojej wiedzy pomiędzy 1993/94 roku Gmina L. wysypała kamień na drodze. Po okresie wakacyjnym w 1995 roku mogła być wykonana tzw. "nakrapianka". Natomiast po powodzi w 1997 roku, ze środków popowodziowych został pierwszy raz położony asfalt". Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom T. W. w ww. zakresie, z uwagi na sprzeczność wskazanego oświadczenia ze wszystkimi oświadczeniami zebranymi przez PINB w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu II instancji, zasadnym pozostają twierdzenia Gminy L., potwierdzone w oświadczeniach wskazanych powyżej osób, iż po powodzi w roku 1997 Gmina L. wykonała remont drogi w skutek zniszczeń dokonanych przez powódź. Zdaniem MWINB, z powyższego faktu wyniknęła rozbieżność oświadczeń przedstawicieli Gminy L., gdyż w 1997 roku w istocie wykonano naprawę nawierzchni asfaltowej, natomiast we wskazanym miejscu nawierzchnia asfaltowa już uprzednio istniała, a wskazane roboty stanowiły wyłącznie remont.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. W.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 43/23 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i konsekwencji braku takiego prawa po stronie inwestora na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku oraz pozostałych przesłanek z art. 37 ust 1 i ust 2 prawa budowlanego z 1974 r. Zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie w tym względzie nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w wystarczający sposób nie uwzględnia wszystkich koniecznych aspektów sprawy. Skarżący trafnie zarzuca, że nie odniesiono się w wystarczający sposób do kwestii braku przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie wyjaśniono czy legalizowana inwestycja jest sprzeczna bądź zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy rodzi niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

Ponownie rozpoznając sprawę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 41/2024 znak: WOB.7721.242.2023.KJAS uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2024 r. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W tym miejscu należy wskazać, że prowadzenie niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. wynika z treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku. Analizując przesłanki do zastosowania ww. przepisu, organ doszedł do konkluzji, iż budowa przedmiotowej drogi została zakończona nie później niż w latach 1993-1994. MWINB wskazał, iż jako datę zakończenia prowadzenia robót budowlanych, na lata 1993-1994 wskazuje Urząd Gminy L. w piśmie z dnia 16 grudnia 2021r., a nadto A. i P. Z. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r. gdzie podniesiono, iż w 1993 r. droga pozostawała już asfaltowa, J. K. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r. wskazał, że w roku 1990-1991 doczekaliśmy się pomocy ze strony UG gdzie na już utwardzoną drogę naniesiono emulsję asfaltową". Nadto na powyższe wskazali B. i M. G. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r., gdzie wskazali iż droga pozostawała asfaltowa "co najmniej od początku lat 90 tych "; B. T. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r. wskazała, że w późniejszym czasie (1993-1994) Gmina L. położyła asfalt"; C. i M. K. w piśmie z dnia 18 grudnia 2021 r. wskazali, że w latach 1993-1994 Gmina L. położyła na drodze asfalt"; podobnie wskazali M. i J. J. w piśmie z dnia 18 grudnia 2021r.; na rok 1993 wskazali także W. i M. M., również na rok 1993 wskazał K. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. oraz S. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. Natomiast K. i P. S. wskazali w piśmie z dnia 19 grudnia 2021 r., iż nie posiadają informacji w ww. zakresie. W opozycji do ww. twierdzeń stoją twierdzenia wyłącznie T. W., który w treści pisma z dnia 24 lutego 2022r. wskazał, że w 1993 roku byłem na pogrzebie J. P., nie widziałem na drodze asfaltu o którym wspominają mieszkańcy M. w swoich oświadczeniach. Według mojej wiedzy pomiędzy 1993/94 roku Gmina L. wysypała kamień na drodze. Po okresie wakacyjnym w 1995 roku mogła być wykonana tzw. "nakrapianka". Natomiast po powodzi w 1997 roku, ze środków popowodziowych został pierwszy raz położony asfalt". MWINB nie dał wiary twierdzeniom T. W. w ww. zakresie, z uwagi na sprzeczność wskazanego oświadczenia ze wszystkimi oświadczeniami zebranymi przez PINB w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu zasadnym pozostają twierdzenia Gminy L., potwierdzone w oświadczeniach wskazanych powyżej osób, iż po powodzi w roku 1997 Gmina L. wykonała remont drogi wskutek zniszczeń dokonanych przez powódź. W ocenie MWINB z powyższego faktu wyniknęła rozbieżność oświadczeń przedstawicieli Gminy L., gdyż w 1997 roku w istocie wykonano naprawę nawierzchni asfaltowej, natomiast we wskazanym miejscu nawierzchnia asfaltowa już uprzednio istniała, a wskazane roboty stanowiły wyłącznie remont. Roboty remontowo-naprawcze natomiast nie pozostają częścią robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 Pr. bud, które to zostały zakończone wykonaniem nawierzchni asfaltowej w latach 1993/1994. Powyższe stanowi również odpowiedź na zarzut podniesiony w odwołaniu, gdzie skarżący wskazał, iż w jego ocenie roboty budowlane przy budowie przedmiotowej drogi nie zostały zakończone. Z przyczyn wskazanych powyżej, tut. organ nie podziela stanowiska skarżącego w ww. przedmiocie. Nadto wskazać należy, iż w ocenie MWINB należało uznać za bardziej wiarygodne oświadczenia osób stale użytkujących przedmiotową drogę, niż T. W. nie mieszkającego na co dzień na nieruchomości w L. Jak ustalono w toku postępowania, przedmiotowa droga, wybudowana przed l stycznia 1995 r. - nie narusza przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud z 1974r. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta L. z dnia 4 grudnia 2018 r., w którym wskazano:

1/ zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy L. Nr III/l 3/76 z dnia 23 marca 1976 r. w okresie od 1993 r. do dnia 20 czerwca 1994 r. teren obejmujący działkę nr [...] obr. [...] w L. leżał częściowo w terenach upraw rolnych (RP), częściowo na terenach łąk i pastwisk (RZ) oraz w niewielkiej części w terenach drogi krajowej (OKD III), natomiast teren obejmujący działkę nr [...] obr. [...] w L. leżał w terenach upraw polowych (RP);

2/ zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr XXVI/208/94 z dnia 29 kwietnia 1994 r. w okresie od dnia 20 czerwca 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. teren obejmujący działkę nr [...] obr. [...] w L. leżał w większości w terenach rolnych (RP) oraz w niewielkiej części w terenach drogi krajowej (Gt 1/2 (45), natomiast teren obejmujący działkę nr [...] obr. [...] w L. leżał w terenach rolnych (RP);

3/ zgodnie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. Nr XXXIII/199/2004 z dnia 10 grudnia 2004 r.) działka nr [...] obr. [...] w L. leży na terenach rolnych (R). Działka nr [...] obr. [...] w L. do dnia 29 sierpnia 2010 r. leżała w większości na terenach rolnych (R) oraz w niewielkiej części na terenach drogi krajowej ruchu przyspieszonego; w okresie od dnia 30 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2013 r. leżała w większości w terenach prywatnych dróg wewnętrznych dojazdów-dojść (KDw) oraz w niewielkiej części na terenach drogi krajowej ruchu przyspieszonego; w okresie od dnia 25 stycznia 2013 r. leży w większości w terenach pozostałych dróg wewnętrznych dojazdów, dojść (KDw) oraz w niewielkiej części na terenach drogi krajowej ruchu przyspieszonego (KD-GP). W powyższym piśmie Burmistrza Miasta L. wskazano również, iż zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. Nr XXXIII/199/2004 z dnia 10 grudnia 2004 r. na terenie objętym ww. planem dopuszcza się bez obowiązku zmiany planu wydzielanie i uzupełnianie sieci wewnętrznych dróg (ulic) dojazdowych, dojazdów - dojść do poszczególnych działek lub kompleksów , terenów budowlanych w tym również w terenach o symbolach ZL, LZ, .R/ZL i R. Przy dokonywaniu podziałów obowiązuje zapewnienie dojazdu do wydzielanych działek o szerokości zgodnej z przepisami szczególnymi. W przypadkach gdy w wyniku podziału terenu przeznaczonego pod zabudowę może powstać kilka działek budowlanych, projektem podziału należy objąć cały ten teren. W projekcie podziału należy ustalić sieć dojazdów (dróg -wewnętrznych), placów manewrowych i innych placów wspólnych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania układu komunikacyjnego, zabezpieczającego dogodny dojazd karetek pogotowia, straży pożarnej itp. Organ wskazał, że z uwagi na sentencję niniejszej decyzji, rozważania dot. nakazu rozbiórki należało pominąć. Natomiast w pozostałym zakresie należy stwierdzić, iż przedmiotowy obiekt nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania tut. organu. Zasadnie zatem organ I instancji w toku postępowania uznał, iż przedmiotowa droga jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z mpzp obowiązującymi obecnie dla działek nr [...] i [...] obr. [...] w L. Kolejno zgodnie ze wskazaniami WSA w Krakowie, ustalić należało, czy spełnione zostały przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud z 1974r., tj. czy wzniesiony obiekt powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Pr. bud z 1974r. Inaczej mówiąc przesłanki do orzeczenia rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 1974r., będą zachodziły tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia wymienionych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń w oparciu o art. 40 Pr. bud z 1974 r. Obiekt budowlany wykonany w ramach samowoli budowlanej, który nie spełnia przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Pr. bud z 1974r., podlega rygorom przewidzianym w art. 40 ww. ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt został zrealizowany na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 657/07). Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 140/14). MWINB przyjął za własne ww. ustalenia judykatury, wskazując iż dopiero łączne występowanie wskazanego naruszenia, wiążące się z jednoznacznym i realnym stanem zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, bądź mienia może wywołać konieczność nakazania rozbiórki obiektu. Kwestia braku powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia została poruszona w opracowaniu pn. Ekspertyza techniczna. W ww. opracowaniu wskazano, że obecny stan nawierzchni pozwala na przejazd samochodów osobowych. Należy jednak zachować szczególną uwagę i ostrożność. Stan nawierzchni oraz j eden pas ruchu wymusza na użytkownikach drogi ograniczenie prędkości i poruszania się co akurat ma pozytywny wpływ na bezpieczeństwo. Droga wybudowana na działkach ewid. nr [...] i [...], obr. [...], miasto L. o nawierzchni tłuczniowej spełniała wymagania Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki dotyczące. szerokości drogi pożarowej, § 31 ust. 4, który mówi, że minimalna szerokość drogi w świetle na terenach wiejskich jednostek osadniczych powinna wynosić 2,5 m. Rozporządzenie nie precyzuj e jak należy rozumieć "wymiar w świetle" w stosunku do drogi, dlatego przyjmuje się, że jest to wymiar korony drogi (jezdnia + pobocza). Droga istniejąca posiada szerokość w świetle 3,5 m i umożliwia dojazd pojazdom Straży Pożarnej i Pogotowia Ratunkowego, co jest jej celem nadrzędnym. Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt znajduje się w zadowalającym stanie technicznym i uwzględniając jego funkcję odpowiada warunkom użytkowania w dotychczasowym zakresie. Organ uznał za zasadne nałożenie na inwestora nakazu wykonania pobocza gruntowego o nawierzchni ulepszonej kruszywem kamiennym gr. 10 cm, stabilizowanego mechanicznie z zaklinowaniem, o minimalnej szerokości 0,75 m; montażu barier ochronnych od strony skarpy cieku, utwardzenia istniejących poboczy oraz renowacji rowu drogowego, poprzez ułożenie korytek betonowych ściekowych prefabrykowanych na podsypce grysowej. Jakkolwiek przedmiotowa droga wymaga wykonania dodatkowych robót budowlanych, tak nie stanowi zagrożeń o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud z 1974 r. Decyzja rozbiórkowa, jak zostało wskazane powyżej, ma stanowić ostateczność, kiedy brak jest innych możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności zatem organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakaz rozbiórki obiektu może być zastosowany, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W ocenie MWINB taki stan na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniał. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pr. bud z 1974r. i nakazania na tej podstawie rozbiórki przedmiotowej drogi, bowiem jest ona zgodna z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Ostatnią kwestią podniesioną w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie pozostaje weryfikacja prawidłowości zastosowania przepisów art. 40 Pr. bud z 1974 r. w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdzie przedmiotowa droga została zrealizowana przez Gminę L. na działkach należących do P. T. W. oraz P. Z. R. W pierwszej kolejności należało poddać analizie prawnej, czy przedmiotowa procedura legalizacyjna nakłada na inwestora obowiązek udowodnienia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i konsekwencje braku takiego prawa po stronie inwestora na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. I tak, aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. dotyczące legalizacji samowoli budowlanych wskazują na konieczność zbadania również kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (oświadczenie o takim prawie musi zostać przez inwestora złożone - na co wskazuje odesłanie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud). Natomiast w przepisach art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma jednak mowy o badaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, że żaden z powyższych przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie obligował organów nadzoru budowlanego do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 37 Pr. bud z 1974r. nie ustanawiał przesłanki rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu w powiązaniu z prawem własności nieruchomości, na której obiekt ten wybudowano, czy też prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca nie uzależnił zatem stosowania powyższych przepisów od tego, czy obiekt został usytuowany na działce stanowiącej własność inwestora, a więc oznacza to, iż nie można domniemywać obowiązku, który nie wynika wprost z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1389/12; z dnia z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 112/14; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14). Reasumując, bezspornym pozostaje fakt, iż organ powiatowy prawidłowo odstąpił od wzywania inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w powyższym zakresie. Dalej, zgodnie ze stanowiskiem WSA w Krakowie zawartym w wyroku należało odnieść się do kwestii, czy na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała "inna ważna przyczyna" o której mowa w art. 37 ust. 2 Pr. bud z 1974r. Wobec powyższego należało zważyć, czy realizacja przez Gminę L. drogi na działkach T. W. oraz Z. R. stanowi wskazaną powyżej "inną ważną przyczynę", rozumianą indywidualnie na gruncie przedmiotowej sprawy. Dokonywana ocena zachowania inwestora, w ocenie MWINB powinna uwzględniać również okoliczności, które miały miejsce po zrealizowaniu samowolnych robót budowlanych. I tak, MWINB wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie zasadniczą okolicznością jest fakt, że przedmiotowa droga została zrealizowana w latach 1993-1994, a do 2018 roku nikt nie kwestionował legalności jej realizacji. Powyższe wskazuje, iż ewentualne naruszenie prawa własności nie było na tyle dotkliwe dla skarżącego, żeby kwestionował legalność prowadzonych robót wcześniej a nie dopiero w 2018 r. Odnosząc się do kwestii wyłączenia rowu odwadniającego z przedmiotu niniejszego postępowania, MWINB wskazał, iż rów odwadniający ziemny zlokalizowany na działce nr [...] i nr [...] obr. [...] w L. pozostaje urządzeniem budowlanym związanym z przedmiotową drogą i został wybudowany przed 1995 r. wraz z budową drogi. Zatem poddany został procedurze legalizacji w ramach obiektu budowlanego jakim pozostaje droga wybudowana na działkach ew. nr [...] i [...] w L. obręb [...].

Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

2/ art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie;

3/ art. 40 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku przez błędną ich interpretację skutkującą twierdzeniem, iż legalizacja samowoli budowlanej na tej podstawie nie wymaga legitymizowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skargę na tą decyzję wniósł również Z. R. zarzucając naruszenie

1/ art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie możliwości nakazania wykonania robot przez Gminę L., mimo nieposiadania przez Gminę L. tytułu prawnego do nieruchomości na której znajduje się droga, a to działek nr [...] i [...] oraz jego błędną wykładnię, poprzez nieuznanie, iż przepis ten nakłada na organy obowiązek badania posiadania przez inwestora prawa własności nieruchomości, na której zrealizowano obiekt w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu i jego prawidłowa wykładnia prowadzić powinny do stwierdzenia, że istnieją podstawy do orzeczenia rozbiórki drogi na podstawie tego przepisu, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania,

2/ art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i niepodjęciu wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że droga asfaltowa została wybudowana w latach 1993-1994, pomimo braku jednoznacznych dowodów na tę okoliczność, istnieniu wykluczających się dowodów, jak oświadczenie W. R., potwierdzone przez S. P., że droga powstała w 1997 r., braku jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej wybudowanie drogi w latach 1993-1994 i przebieg tej budowy, czy choćby śladu po tej inwestycji w archiwach Gminy L., a ponadto ustalenie stanu faktycznego przez organ w oparciu jedynie o część materiału dowodowego (wybiorczo), w tym przyznanie prymatu wiarygodności oświadczeniom mieszkańców miejscowości M., pomimo, iż od lat pozostają w konflikcie ze skarżącym, który już w 2009 r. skierował do sądu pozew w postępowaniu negatoryjnym, co zakończyło się wydaniem przez Sąd wyroku zakazującego części mieszkańców M. przechodzenia i przejazdu po drodze znajdującej się na działce skarżącego, a konsekwencji doprowadzenie do naruszenia słusznego interesu skarżących;

3/ art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie przyczyn dla których organ dał wiarę oświadczeniom mieszkańców M., pomimo wiedzy o toczących się sprawach sądowych, w których są oni przeciwnikami skarżącego oraz całkowitym pominięciu w uzasadnieniu sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego, który od lat dochodzi swoich praw przed Sądami (postępowanie negatoryjne, postępowanie w przedmiocie zasiedzenia (zostało wznowione wskutek apelacji skarżącego, któremu wnioskodawcy utrudnili udział w postępowaniu, podając jego nieprawidłowy adres), postępowanie w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, liczne zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa, postępowania przez RIO, itd.);

4/ art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia organu I instancji, który nie zastosował się do wcześniejszych wytycznych organu II instancji polegających na podjęciu realnych czynności w celu ustalenia, czy brak posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na której położona jest droga stanowi w istocie inną ważną przyczynę rozbiórki w rozumieniu art. 37 ustawy - Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974r.

5/ § 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez jego niezastosowanie przy odczytywaniu treści art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy nie można pomijać wymogu określonego w zgodnie z którym to przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć: odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, a zatem nieustalenie, że warunkiem legalnego rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę było w świetle art. 28 ust. 1-4 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 21 pkt rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, co skutkowało błędnym ustaleniem, że wykonanie budowy na nieruchomości co do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, nie stanowiło naruszenia prawa również w tym aspekcie;

6/ art. 2 Konstytucji RP - polegające na przyznaniu zdatności do użytku samowolnie wykonanego obiektu uznaniu niepowodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, które to doprowadziło do uzdrowienia samowoli

budowlanej, tym samym naruszając prawo własności skarżącego;

7/ art. 40 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku przez błędne ich zastosowanie i wszczęcie postępowania legalizacyjnego na ich podstawie na skutek wadliwego wnioskowania, iż doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, co w konsekwencji doprowadziło do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargi Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o ich oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, o nakazaniu wykonania robót budowlanych polegających realizacji pobocza, montażu barier ochronnych i renowacji rowu przy drodze, której budowa nastąpiła w latach 1993-1994, w ramach samowoli budowlanej. Nakaz kierowany jest do Gminy L. – inwestora, który nie legitymuje się prawem dysponowania nieruchomościami, po których przebiega droga, na cele budowlane. W ocenie organu przedmiotowa droga jest zgodna z zapisami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej legalizacji nie sprzeciwia się fakt, że Gmina L. nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a nakazane roboty budowlane pozwolą na doprowadzenie jej do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Wskazać przede wszystkim należy, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziły dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w sprawach II SA/Kr 353/21 oraz II SA/Kr 43/23 (uchylające dwie poprzednie decyzje o analogicznej treści). W wyrokach tych nakazano organowi ustalenie czasu w jakim samowolnie zrealizowana droga została wykonana, a także przeanalizować kwestię braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz ocenić czy nie zachodziły inne ważne przyczyny orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi, o których mowa w art 37 ust 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej ustawa). Stosownie ustalenia i rozważania w tych kwestiach organ poczynił, wadliwie jednak uznał, że zachodzą podstawy do legalizacji przedmiotowej drogi.

Zgodnie z art 37 ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust 1). Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (ust 2).

Z kolei przepis art. 40 ustawy stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z analizy tych przepisów wynika, że nakaz rozbiórki powinien być wydany w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę albo obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, lub zachodzą inne ważne przyczyny uzasadniające nakaz rozbiórki, których jednak ustawa nie precyzuje. Odnosząc się do tego ostatniego zagadnienia wskazać należy, iż orzecznictwie sądów wykrystalizował się pogląd, iż w postępowaniu dotyczących samowoli budowlanych istotną kwestią jest badanie przez organ czy inwestor legitymował się tytułem do realizacji inwestycji na danej nieruchomości czy nieruchomościach Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. II OSK 21/17 "naruszenie prawa własności wskutek dokonania samowoli budowlanej przez podmiot niemający tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przypadek stanowiący "inną ważną przyczynę" uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.". Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. II OSK 1187/18 stwierdzono, że "badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, jest jednym z warunków legalizacji" (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2764/15, opub. w Lex nr 2322787; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 333/12, opub. w Lex nr 2204141; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2811/16, opub. w Lex nr 2395578; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1609/17, opub. w Lex nr 2506851a rakże wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. VII SA/Wa 310/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r. II SA/Gl 188/17).

Stanowisko to popiera także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jeżeli realizacja zabudowy odbyła się w ramach samowoli budowlanej a inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane w sensie posiadania prawa do zainwestowania w teren, na którym zabudowa ta miała być realizowana i prawa tego nie posiada aktualnie, fakt taki uniemożliwia legalizację obiektu budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art 29 ust 5 ustawy Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. Podkreślić też należy, że w procesie inwestycyjnym, inwestor musiał wykazać się prawem dysponowania nieruchomości, bo jak stanowił § 21 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 422/17 " Artykuł 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. ustanowił expressis verbis przesłankę wydania pozwolenia na budowę - przesłankę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. W ustawie tej nie zdefiniowano pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością, tak jak przyjmuje to art. 3 pkt 11 p.b. Prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyraźnie zgody na wykonywanie robót budowlanych.

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, ocena ta jest trafna. Dysponowanie nieruchomością, o której mowa w art 29 ust 5 ustawy, należy rozumieć podobnie jak dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, w aktualnym stanie prawnym (art 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.). Prawo to warunkowało możliwość uzyskania pozwolenie na budowę. Jest oczywistym zatem, że także legalizacja samowoli budowlanej musi zakładać, że inwestor dysponował nieruchomością (w dzisiejszym rozumieniu) na cele budowlane a roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę wykonywał jedyne bez zachowania tego wymogu. Uznanie, że legalizować można obiekty budowlane zrealizowane na terenie, do którego inwestor nie posiadał żadnych praw (na terenie cudzym) nie tylko jest systemowo nie do przyjęcia, ale też zakłada możliwość pozaustawowego wyzbycia danego podmiotu z konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Przyjęty powszechnie w orzecznictwie jest pogląd prawny, że samowola budowlana może być zalegalizowana, jeżeli poza wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych, występuje zgodność stanu powstałego na skutek samowoli budowlanej z przepisami w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi (przynajmniej w stopniu, który umożliwia doprowadzenie do tej zgodności) a inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Przy czym nie w każdym przypadku postępowań zmierzających do likwidacji skutków samowoli budowlanej, inwestor jest zobowiązany złożyć podlegające merytorycznej ocenie organu oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlanej. Jest tak w przypadku, o którym mowa w art 48b ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1995 r., ale nie w przypadku postępowań o których mowa w art 51 ust 1 – 7 w związku z art 50 ust 1 pkt 1 w/w ustawy. Ostatnia ze wskazanych regulacji nie zawiera wymogu złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomościową na cele budowlane, co jednak nie zwalnia organu od zbadania czy prawem takim inwestor faktycznie się legitymuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, z dnia 1 lutego 2013 r., t II OSK 270/12, z dnia 10 września 2013 r., II OSK 887/12, z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11, z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11, z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r. II SA/Kr 1408/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r. IV SA/Po 722/24). Orzecznictwo, systemowo zakłada zatem, że wymogiem legalizacji samowoli budowlanej jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od tego czy norma prawna regulująca postępowanie zmierzające do likwidacji stanu samowoli budowlanej wymaga wprost badania tej kwestii. Jak mowa wyżej, akceptacja stanowiska, że organ administracji może zalegalizować samowolę budowlaną zrealizowaną na gruncie, do którego sprawca tej samowoli – inwestor, nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, prowadziła by do przyjęcia, że własność mająca ochronę konstytucyjną (art 21 ust 1 Konstytucji RP) może być odjęta bez ustawowej podstawy, na skutek nielegalnych działań polegających na realizacji obiektu budowlanego na cudzym gruncie w oparciu o decyzję administracyjną ten stan legalizujący. W ocenie sądu pogląd taki systemowo, jest nie do przyjęcia.

Analogicznie jak w postępowaniu naprawczym, posiadanie przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w aktualnym rozumieniu tego pojęcia) należy badać w postępowaniu opartym o podstawy prawne z art 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Pomimo, że przepisy tego wprost nie wymagają, powinnością organu jest kwestie tą zweryfikować. Jeżeli inwestor w dacie wykonania samowoli budowlanej nie dysponował nieruchomością w rozumieniu art 29 ust 5 ustawy z 1997 r. i nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane (nie uzyskał tego praw) aktualnie, brak podstaw prawnych by stan ten zalegalizować. W przypadku takim należy uznać, że nakaz rozbiórki jest uzasadniony innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (art 37 ust 2 ustawy).

W ocenie sądu organ wadliwie przyjął, że realizacja przedmiotowej drogi jest zgodna z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. z powołaniem się na zapis, że na terenie objętym planem, dopuszcza się bez obowiązku zmiany planu wydzielanie i uzupełnianie sieci wewnętrznych dróg (ulic) dojazdowych, dojazdów - dojść do poszczególnych działek lub kompleksów, terenów budowlanych w tym również w terenach o symbolach ZL, LZ, .R/ZL i R. Taki zapis umożliwia wydzielanie i uzupełnianie sieci dróg wewnętrznych także w terenach rolnych, ale jedynie tych w obszarach, co do których inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Nie można zakładać, że zapis ten umożliwia realizowanie dróg wewnętrznych w dowolny obszarze, przez dowolny podmiot. Legalizacja samowoli budowlanej z powołaniem na ten zapis jest zatem pozbawiona podstaw.

Wskazać na koniec należy, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r. II SA/Kr 43/23 zawarte jest wskazanie "Organ weźmie pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja istnieje od 1993 - 1994 r. a legalność budowy została zakwestionowana inicjatywą skarżącego z 2018 r. - a więc po 24 latach. Skoro cała zaszłość naruszenia istnieje od tak długiego okresu, to organ rozważy czy zasadnym będzie odesłanie skarżącego na drogę prawa i postępowania cywilnego", to w ocenie sądu w składzie rozpoznającym aktualnie nie jest to wskazanie, co do konkretnego sposobu rozstrzygnięcia, a tylko wskazanie na rozważenie okoliczności faktycznych przy ocenie prawnej dotyczącej subsumpcji ustalonych przez organ faktów. Poza tym organ nie rozważa, czy na taki stan rzeczy, nie miały wpływu czynniki obiektywne jak np. pobyt poza granicami Polski jednego z właścicieli nieruchomości na której samowole budowlaną zrealizowano.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1, art. 151a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.