Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 221/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 190, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1838/22 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 1838/22 na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Wojewody Mazowieckiego (dalej też: "strona", "skarżący", "Wojewoda") i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też: "SKO", "Kolegium") z [...] maja 2022r., nr [...] w przedmiocie kosztów przechowywania pojazdu, orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2015r., nr [...] zobowiązano Skarb Państwa - Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty kwoty 5.362,80 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od 25 czerwca 2009r. do 3 września 2010r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "S" S. P. w Warszawie pojazdu marki Opel nr rej. [...], usuniętego 24 grudnia 2008r.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] grudnia 2016r., sygn. akt [...].

Skargę na ww. decyzję złożył do WSA Wojewoda Mazowiecki. Postanowieniem z 23 maja 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 196/17 WSA w Warszawie odrzucił skargę. Postanowienie stało się prawomocne.

W dniu 4 kwietnia 2018r. do Kolegium wpłynął wniosek Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 1 grudnia 2016r.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2019r., poz. 1464, dalej: "ustawa o wojewodzie") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym.

Decyzją z 31 sierpnia 2018r., sygn. akt K00/2202/Ru/18, SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 1 grudnia 2016r.

Od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 29 listopada 2018r., sygn. akt KOC/5697/Ru/18, SKO utrzymało w mocy decyzję z 31 sierpnia 2018r.

Od tej decyzji skargę do WSA w Warszawie wniósł Wojewoda Mazowiecki.

Wyrokiem z 12 czerwca 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 102/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ zbadał wyłącznie przesłankę rażącego naruszenia prawa, nie zbadał natomiast pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku Kolegium wywiodło skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 grudnia 2020r., sygn. akt I OSK 1372/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. skargę kasacyjną.

Decyzją z 12 maja 2022r., nr KOC/1340/Ru/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wojewody Mazowieckiego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 1 grudnia 2016r.

WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia jaki podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) jest obowiązany do pokrycia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy z 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152 poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca").Podkreślił, że problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a i art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (dalej też:"p.r.d."). Wskazał, że w art. 130a ust. 1 p.r.d. uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli. Wyjaśnił, że art. 130a ust. 2 p.r.d. reguluje zaś przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. Wskazał, że art. 130a ust. 10 p.r.d., przed zmianą, dokonaną ustawą zmieniającą, stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia. Ustawa zmieniająca weszła w życie 4 września 2010r. (przy czym część przepisów weszła w życie 21 sierpnia 2011r.). Wyjaśnił, że po wejściu w życie ustawy zmieniającej, art. 130a ust. 10 p.r.d. stanowi, że w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d. starosta występuje do Sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Wskazał, że w ustawie zmieniającej zawarto przepisy przejściowe, co uzasadnione było potrzebą uregulowania kwestii związanych nie tylko ze zmianą przepisów, ale także z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy Prawa o ruchu drogowym utraciły moc 11 czerwca 2009r., natomiast ustawa nowelizująca uchwalona została 22 lipca 2010r. (a weszła w życie dopiero 4 września 2010r.). W obowiązującym od 4 września 2010r. stanie prawnym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie nowelizacji. Według art. 13 ustawy zmieniającej koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do 4 września 2010r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009r., a dniem wejścia w życie nowelizacji lipcowej, ponosi Skarb Państwa. Ustawodawca wskazał zatem, że koszty powstałe w tym szczególnym okresie obciążają Skarb Państwa, ale nie skonkretyzował przy tym jego stacio fisci. Zwrócił też uwagę na pojawiający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami Prawa o ruchu drogowym po 11 czerwca 2009r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która - zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej - spoczywa na Skarbie Państwa. W ocenie WSA na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do Sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. W ocenie WSA analiza przepisów ustawy z 8 sierpnia 1996r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2016r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów w ujęciu administracyjnoprawnym, a takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też podzielił pogląd, z którego wynika, że właściwą drogą postępowania starosty, do którego kompetencji należą sprawy rozliczenia kosztów przechowania pojazdów usuniętych z drogi publicznej i pozostawionych na parkingach, po ich poniesieniu z tytułu obowiązków ciążących z mocy ustawy na tym organie, jest zwrócenie się na drogę postępowania cywilnego. Brak bowiem regulacji prawnych pozwalających na przyjęcie, że pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci Skarbu Państwa, na mocy art. 13 ustawy zmieniającej, powstaje stosunek administracyjnoprawny, a starosta zobligowany jest do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy, w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji wskazany brak odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego w ustawie Prawo o ruchu drogowym nie stanowi przeszkody do takiego rozwiązania sporu o zwrot kosztów pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci na drodze cywilnej (tak wyrok NSA z 22 października 2018r., sygn. akt I OSK 513/18). W opinii WSA zatem domniemanie kompetencji wojewody w sprawach zadań z zakresu administracji rządowej w województwie nie tworzy po stronie tego organu obowiązków o charakterze fiskalnym, o ile nie wynikają z aktów o randze ustawowej. W konkluzji jednoznacznie stwierdził, że Kolegium rozpoznając ponownie sprawę 12 maja 2022r. i nie uwzględniając przywołanego powyżej aktualnego orzecznictwa NSA, naruszyło art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie, poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody Mazowieckiego za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 p.r.d. oraz w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwą analizę wymienionej w tym przepisie przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2019r., poz. 1464, dalej: "ustawa o wojewodzie") w zw. z art. 13 ustawy z 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010r., Nr 152, poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2020r., poz. 110, ze zm.; dalej: "p.r.d.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części "bez podstawy prawnej" poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zmiana linii orzeczniczej oraz możliwość różnej wykładni przepisów w przedmiocie możliwości uznania Wojewody Mazowieckiego za statio fisci - Skarbu Państwa pozwalają na stwierdzenie zaistnienia przesłanki braku podstawy prawnej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w.w przepisów i niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji;

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej w zw. z art. 130a ust. 1 p.r.d. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części "bez podstawy prawnej" w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w sprawach o charakterze nadzwyczajnym zmiana linii orzeczniczej oraz możliwość różnej wykładni przepisów prawa w przedmiocie możliwości uznania Wojewody Mazowieckiego za statio fisci - Skarbu Państwa pozwalają na stwierdzenie wystąpienia przesłanki braku podstawy prawnej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez WSA, że organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów materialnych i procesowych (art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie, 130a ust. 1 p.r.d., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), podczas gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów przez SKO, a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się przez WSA od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia rzekomo naruszonych przepisów prawa przez SKO, w tym pominięcie charakteru sprawy (sprawa w trybie nadzwyczajnym), tj. nie odniesienie się przez WSA do przesłanki "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście zmiany linii orzeczniczej i możliwych rozbieżnych wykładni przepisów prawa dotyczących podstawy prawnej decyzji oraz błędne zalecenie SKO procedującemu w trybie nadzwyczajnym uwzględnienia aktualnego orzecznictwa NSA, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżące kasacyjnie SKO przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w niniejszej sprawie NSA w wyroku z 8 grudnia 2020r., sygn. akt I OSK 1372/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z 12 czerwca 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 102/19, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że organ zbadał wyłącznie przesłankę rażącego naruszenia prawa, nie zbadał natomiast pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przywołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 cyt. ustawy dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, co w dalszym rzędzie może wskazywać jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia (tak: wyrok NSA z 20 października 2020r., sygn. akt II FSK 3130/19, czy z 10 września 2020r., sygn. akt II FSK 1261/20).

Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że postępowanie objęte skargą przez Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie dotyczyło decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 maja 2022r., wydanej w trybie nadzwyczajnym - decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 1 grudnia 2016r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 czerwca 2015r., nr ZK/AW/2015/74 zobowiązującą Skarb Państwa - Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty kwoty 5.362,80 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym w Warszawie od 25 czerwca 2009r. do 3 września 2010r. pojazdu marki Opel, usuniętego 24 grudnia 2008r.

Wskazany tu tryb postępowania ma znaczenie dla oceny naruszeń prawa podnoszonych przez SKO.

Z zarzutów skargi kasacyjnej podważających prawidłowość wydanego wyroku jako pierwszy podlega rozpoznaniu zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., postawiony w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się przez WSA od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia przepisów prawa, które miały być naruszone przez SKO w tym pominięcie charakteru sprawy (sprawa w trybie nadzwyczajnym).

Zarzut ten jest zasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez Sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 1931/11).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się ponadto i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny co powoduje po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Istotne w tym kontekście jest zatem należyte wywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i Sąd wyższej instancji, czy Sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 372/05 oraz T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 marca 2006r., sygn. akt II OSK 632/05, 4 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2304/13, 20 stycznia 2022r., sygn. akt II GSK 1559/18 - Wyrok NSA dostępne w internecie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie sporządzone przez WSA w rozpoznawanej sprawie powyższych wymagań nie realizuje.

W wyroku uwzględniającym skargę, WSA skontrolował bowiem zaskarżoną decyzję tak, jakby stanowiła ona rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie kosztów przechowywania pojazdu, w uzasadnieniu przywołując orzecznictwo właściwe dla tego typu spraw wyrażając pogląd, że właściwą drogą postępowania starosty, do którego kompetencji należą sprawy rozliczenia kosztów przechowania pojazdów usuniętych z drogi publicznej i pozostawionych na parkingach, po ich poniesieniu z tytułu obowiązków ciążących z mocy ustawy na tym organie, jest zwrócenie się na drogę postępowania cywilnego. W ocenie Sądu I instancji brak jest bowiem regulacji prawnych pozwalających na przyjęcie, że pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci Skarbu Państwa, na mocy art. 13 ustawy zmieniającej, powstaje stosunek administracyjnoprawny, a starosta zobligowany jest do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy, w formie decyzji administracyjnej. Według WSA brak odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego w ustawie Prawo o ruchu drogowym nie stanowi przeszkody do takiego rozwiązania sporu o zwrot kosztów pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci na drodze cywilnej. W opinii WSA zatem domniemanie kompetencji wojewody w sprawach zadań z zakresu administracji rządowej w województwie nie tworzy po stronie tego organu obowiązków o charakterze fiskalnym, o ile nie wynikają z aktów o randze ustawowej. W konkluzji stwierdził, że Kolegium rozpoznając ponownie sprawę 12 maja 2022r. i nie uwzględniając przywołanego powyżej aktualnego orzecznictwa NSA, naruszyło art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie, poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody Mazowieckiego za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 p.r.d.

Z tego względu trudno uznać, aby uzasadnienie skarżonego wyroku zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA pominął bowiem charakter sprawy, skupiając się na kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, pomijając aspekty postępowania nadzwyczajnego.

Sąd I instancji kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, miał obowiązek ocenić, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wywiązało się z obowiązku zbadania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia podstaw stwierdzenia jej nieważności.

Ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu, że przedmiotem skargi do WSA była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 maja 2022r. wydana w trybie nadzwyczajnym - decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 1 grudnia 2016r. Słusznie zarzucił autor skargi kasacyjnej, że WSA uchylił się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia naruszonych przez SKO przepisów i nie odniósł się do przesłanki "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście zmiany linii orzeczniczej i możliwych rozbieżnych wykładni przepisów prawa dotyczących podstawy prawnej decyzji, zalecając SKO procedującemu w trybie nadzwyczajnym uwzględnienia aktualnego orzecznictwa NSA. W tym zakresie winien wziąć również pod rozwagę powołany na wstępie wyrok NSA z 8 grudnia 2020r., sygn. akt I OSK1372/20.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny Administracyjny uznając za skuteczny i uzasadniony zarzut postawiony w pkt II. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935), zasądzając od Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 460 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (360 zł).