Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1797/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Łd 156/21 w sprawie ze skargi A.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 156/21, w sprawie ze skargi A.A. (dalej: skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek) w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi:

- zobowiązał Marszałka do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 25 września 2019 r. w terminie 60 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt I sentencji);

- stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji);

- zasądził od Marszałka na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt III sentencji).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego, zarzucając naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, tj. kilkukrotne informowanie skarżącej o niemożliwości załatwienia sprawy w kilku wyznaczonych przez organ terminach, kilkukrotne wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, mimo iż braki były uzupełnianie przez skarżącą w terminie, a organ winien przy pierwszym wezwaniu wskazać wszystkie niezbędne braki wymagające uzupełnienia, długotrwałe prowadzenie postępowania (przez okres 21 miesięcy) w sprawie o praktycznie identycznym stanie faktycznym, którą ten sam organ rozpoznał w 2016 r.

Ze względu na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w określonym przez sąd terminie w sprawie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji chowu lub hodowli drobiu o więcej niż 40.000 stanowisk dla drobiu, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], [...], [...], [...] obr. [...], gmina [...], Powiat [...], Województwo Łódzkie, oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała także, że pismem z dnia 17 maja 2021 r. zostało wniesione ponaglenie, a postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że organ nie dopuścił się przewlekłości. W skardze podniesiono także, że Marszałek decyzją z dnia 29 kwietnia 2016r. RŚVI.7222.158.2015.ML udzielił skarżącej oraz B.B. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu lub hodowli drobiu zlokalizowanej w miejscowości X. działki nr ew. [...], [...], [...], [...], gmina [...], Powiat [...], Województwo Łódzkie.

W odpowiedzi na skargę Marszałek wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zważono okoliczność podnoszoną przez organ w postaci wystąpienia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii oraz ich wpływu na terminy załatwiania spraw. Od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał bowiem stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 491). 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), dalej: ustawa COVID-19, dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID-19). Dodatkowo w art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 z późn. zm.). Wyłączenie stosowania przepisów wymienionych w art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19 w istocie sprowadzało się do wyłączenia obowiązku podejmowania przez organy czynności w terminach określonych prawem, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, a faktycznie w czasie obowiązywania tego przepisu, czyli od 31 marca do 23 maja 2020 r. Zatem art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19, stwierdzający niestosowanie przepisów o przewlekłości, nie może być odnoszony do przewlekłości, która zaistniała poza okresem określonym w art. 15zzs ust. 1 tej ustawy (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 399/21). W przedmiotowej sprawie zarzut przewlekłości dotyczy okresu od dnia 25 września 2019 r. a więc przed okresem wskazanym w art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 oraz po tym okresie.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przez Marszałka, którego dotyczy zarzucana przewlekłość, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 25 września 2019 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W świetle art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), dalej: P.o.ś., wydanie pozwolenia zintegrowanego powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Rozpoznawana sprawa obejmuje więc przypadek związania organu przepisem szczególnym wyznaczającym ramy czasowe, w których wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinien zostać załatwiony. Po złożeniu przez skarżącą wniosku w dniu 25 września 2019 r. organ w dniu 9 października 2019 r. przekazał do Ministerstwa Środowiska zapis wniosku w wersji elektronicznej. Kolejną czynnością organu było wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynność ta została wykonana przez organ w dniu 5 grudnia 2019 r., tj. po upływie 2 miesięcy i 9 dni od złożenia wniosku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wezwanie dotyczyło wyłącznie uzupełnienia opłaty skarbowej, opłaty rejestracyjnej oraz dołączenia do wniosku streszczenia sporządzonego w języku niespecjalistycznym. Tego rodzaju braki wniosku nie wymagały jego analizy merytorycznej ani wnikliwej analizy formalnej, a jedynie ustalenia jakie dokumenty zostały załączone do wniosku. Brak zatem uzasadnienia dla dokonania tej czynności przez organ dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku. Skarżąca uzupełniła braki pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. (wpływ do organu dnia 8 stycznia 2020 r.)

Następną czynnością Marszałka, dokonaną w dniu 17 września 2020 r. było kolejne wezwanie do uzupełnienia braków. Czynność ta została wykonana po upływie kolejnych 8 miesięcy i 9 dni, przy czym odliczając okres, o którym mowa w art. 15 zzs ust.1. ustawy COVID-19, okres ten wyniósł ponad 5 miesięcy. Analiza akt postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby w tym czasie organ dokonywał jakichkolwiek innych czynności. Wskazano także na zakres braków, których dotyczyło wezwanie z 17 września 2019 r. Ponownie były to braki, których spostrzeżenie przez organ nie wymagało pogłębionej analizy merytorycznej wniosku skarżącej. Organ wezwał mianowicie do uzupełnienia brakującej części opłaty rejestracyjnej, przedłożenia pełnomocnictwa, podania adresu do doręczeń dla pełnomocnika, wskazania dokładnego adresu zakładu, przedłożenia informacji o tytule prawnym do instalacji, numeru NIP i REGON oraz podania nowego terminu oddania instalacji do eksploatacji w związku z tym, że termin wskazany we wniosku minął. Organ zażądał również streszczenia wniosku w języku niespecjalistycznym, operatu przeciwpożarowego, postanowienia, o którym mowa w art. 184 ust.4 pkt 6 P.o.ś. oraz art. 42ust. 4c ustawy o odpadach, aktualnego zaświadczenia o niekaralności oraz ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie z 17 września 2020 r. skarżąca uzupełniła braki w dniu 6 października 2020 r. Po upływie 7 miesięcy i 20 dni od daty uzupełnienia braków przez skarżącą, Marszałek, w dniu 26 maja 2021 r., tj. po dniu wpływu do organu ponaglenia skarżącej, ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w dniu 22 grudnia 2020 r. Marszalek działając na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID, zawiadomił skarżącą o wstrzymaniu na okres od dnia 4 stycznia 2021 r. do dnia 2 lutego 2021 r. biegu terminów załatwienia spraw administracyjnych prowadzonych m.in. na podstawie P.o.ś. w sprawach dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Jednakże nawet biorąc pod uwagę powyższy okres wstrzymania biegu terminu załatwienia sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnym pozostaje zarzut przewlekłości postępowania. Z akt postępowania wynika bowiem, że w kolejnym okresie, tj. od 6 października 2020 r. do 3 stycznia 2021 r. i następnie od 3 lutego 2021 r. do 26 maja 2021 r. (łącznie ponad 6 miesięcy), organ jedynie dokonał analizy treści wniosku złożonego w dniu 25 września 2019 r. pozwalającej na sformułowanie kolejnego wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wnosiła o przedłużenie terminu na uzupełnienie wszystkich braków objętych wezwaniem. Organ ostatecznie ustalił ten termin na dzień 10 grudnia 2021 r. Organ kilkukrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Po raz pierwszy w dniu 21 września 2020 r. organ zawiadomił skarżącą na podstawie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu przewidywanego terminu załatwienia wniosku do dnia 30 grudnia 2020 r.; w dniu 7 stycznia 2021 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2021 r.; z kolei w dniu 26 maja 2021 r. nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na 30 września 2021 r.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do poglądu, zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W związku z powyższym zasadnym okazał się zarzut przewlekłości postępowania w okresie do dnia 26 maja 2021 r., z wyłączeniem okresów od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. oraz od 4 stycznia 2021 r. do 2 lutego 2021 r. Zgodnie zaś z art. 12 k.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przewlekłość będzie miała charakter rażący wówczas, gdy poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Czynności podejmowane przez Marszałka w niniejszej sprawie w okresie od złożenia wniosku tj. 25 września 2019 r. do dnia 26 maja 2021 r. dokonywane były z poważnymi opóźnieniami, które nie miały racjonalnych podstaw. Pierwsze wezwanie do uzupełnienia braków zostało wystosowane po ponad dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Był to okres poprzedzający jakiekolwiek ograniczenia wynikające ze stanu zagrożenia pandemią lub stanu pandemii. Brak racjonalnego uzasadnienia dla tak poważnego opóźnienia w dokonaniu czynności opierającej się na ustaleniu braku trzech załączników do wniosku. Przewlekłość postępowania pozbawiona racjonalnych przyczyn, dotyczy również kolejnych wezwań do uzupełnienia braków. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wyłączył, w zakresie rozpoznawania przewlekłości postępowania, okres wynikający z przepisów ustawy COVID-19 (od 1 kwietnia 2020 r. do 24 maja 2020 r.) oraz okres wstrzymania biegu terminów przez Marszałka Województwa Łódzkiego (od 4 stycznia 2021 r. do 2 lutego 2021 r.). Jednakże pomimo tego wyłączenia, dokonanie czynności w postaci wezwania do uzupełnienia braków z 17 września 2020 r. nastąpiło po upływie 5 miesięcy od uzupełnienia braków wskazanych w poprzednim wezwaniu, a w przypadku wezwania z 26 maja 2021 r. było to ponad 6 miesięcy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że przypadki zakażeń COVID-19 w Departamencie Rolnictwa i Ochrony Środowiska nasiliły się dopiero w październiku 2020 r. Organ nie sprecyzował jaka część pracowników i w jakim dokładnie okresie była wyłączona od możliwości załatwiania spraw z powodu zakażenia. Absencja pracowników w październiku 2020 r. nie może stanowić uzasadnienia przewlekłości w prowadzeniu postępowania od 25 września 2019 r. do 17 września 2020 r. (z wyłączeniem okresu od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), skoro w tym okresie organ ograniczył się w zasadzie do wezwania do złożenia dokumentów stanowiących obligatoryjne, wymagane przepisami prawa załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny zasadności zarzutu przewlekłości postępowania na kolejnym etapie należy wziąć pod uwagę, że między uzupełnieniem przez skarżącą braków formalnych wniosku w dniu 6 października 2020 r. a kolejnym wezwaniem z dnia 26 maja 2021 r., po odliczeniu okresu od 4 stycznia 2021 r. do 2 lutego 2021 r., upłynęło ponad 6 miesięcy. Odpowiada to okresowi przewidzianemu na załatwienie sprawy w art. 209 ust. 2 P.o.ś.

Odnosząc się do treści skargi Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione oparcie zarzutu przewlekłości postępowania na okoliczności, że ten sam organ prowadził postępowanie i orzekał w sprawie przedmiotowej instalacji w roku 2016. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy bowiem nowego wniosku oraz zmienił się stan prawny od wydania decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r., na co zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Postępowanie wszczęte wnioskiem z 25 września 2019 r. wymaga zatem przeprowadzenia odrębnego postępowania na podstawie aktualnego stanu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Marszałek Województwa Łódzkiego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., oraz art. 209 § 1 P.o.ś. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Marszałek Województwa Łódzkiego prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły oraz że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy Marszałek Województwa Łódzkiego prowadzi je w sposób zmierzający do załatwienia sprawy oraz rozpoznania wniosku na podstawie oraz w granicach obowiązujących przepisów prawa, a okres prowadzenia sprawy jest rezultatem jej wyjątkowo skomplikowanego charakteru;

2) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 218 pkt 1 P.o.ś. oraz w związku z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 poz. 2373 z ze zm.), dalej: u.o.o.ś., i art. 35-38 u.o.o.ś. poprzez zobowiązanie Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sytuacji, w której dla zgodnego z prawem zakończenia postępowania administracyjnego konieczne jest zapewnienie możliwości udziału w nim społeczeństwa, w ramach którego obligatoryjnym jest wyznaczenie 30-dniowego terminu na składanie uwag i wniosków względem prowadzonego postępowania oraz udostępnienie społeczeństwu akt postępowania z uwzględnieniem art. 16-20 u.o.o.ś. Następnie, po upływie tego terminu, organ zobowiązany jest wykonać czynności, o których mowa w art. 35 - 38 u.o.o.ś., w tym rozpatrzyć wszystkie uwagi i wnioski. W praktyce zatem organ nie jest w stanie zrealizować w terminie dyspozycji zawartej w zaskarżonym wyroku bez jednoczesnego naruszenia przepisów regulujących udział społeczeństwa w wydawaniu pozwolenia zintegrowanego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, bądź alternatywnie w przypadku ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (w szczególności w przypadku nie przychylenia się do zarzutu wadliwości sporządzonego uzasadnienia), uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skarg na bezczynność oraz przewlekłość działania organu i ich oddalenie, a co najmniej stwierdzenie, że przewlekłość, jeśli miała miejsce w niniejszej sprawie, to nie miała charakteru rażącego naruszenia. Ponadto, wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego wskazał, że w sprawie, w której złożono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Minister Klimatu i Środowiska w dniu 20 grudnia 2022 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z przesłanego wraz z pismem odpisu decyzji organu odwoławczego wynika, że Marszałek Województwa Łódzkiego w dniu 29 sierpnia 2022 r. wydał decyzję nr ŚRIII.7222.240.2021.AT odmawiającą wydania skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu lub hodowli drobiu o wskazanych parametrach.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny uznane za nieuzasadnione.

Za nieusprawiedliwiony należy poczytać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 209 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał te wnioski, które Sąd pierwszej instancji wyprowadził w odniesieniu do kwestii zaistnienia w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania, jak i przyjętej przez ten Sąd pierwszej instancji oceny okoliczności, co do których skarżący kasacyjnie podnosi, iż dawały one podstawę do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało przyczynami niezależnymi od organu.

Pierwsza z analizowanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym kwestii dotycząca przewlekłości postępowania, oceniana była przez Sąd pierwszej instancji w kontekście postępowania toczącego się od momentu jego wszczęcia, zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożonego w 25 września 2019 r. do daty podjęcia zaskarżonego wyroku. Zważywszy, że w świetle art. 209 ust. 2 P.o.ś. wydanie pozwolenia zintegrowanego powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji opisując w sposób szczegółowy przebieg postępowania i podejmowane przez organ poszczególne czynności (na s. 8 – 12 uzasadnienia) prawidłowo skonstatował, iż analizowane postępowanie cechowała przewlekłość, gdyż organ dokonywał czynności ze znacznymi opóźnieniami nie mającymi racjonalnych podstaw. Nie usprawiedliwia takiego toku postępowania ani skomplikowana materia sprawy ani konieczność uzupełniania złożonego pierwotnie wniosku. W takiej sytuacji organ tym bardziej powinien kolejne czynności podejmować niezwłocznie, a nie w opisanych przez Sąd pierwszej instancji nieuzasadnionych odstępach czasowych.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Podkreślić trzeba, że w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, organ dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego wezwał skarżącą o uzupełnienie jego braków. Przedmiotowe wezwanie dotyczyło wyłącznie uzupełnienia opłaty skarbowej, opłaty rejestracyjnej oraz dołączenia do wniosku streszczenia sporządzonego w języku niespecjalistycznym. Dostrzeżenie wskazanych wyżej braków nie wymagało analizy merytorycznej, ani wnikliwej analizy formalnej wniosku. Po odpowiedzi skarżącej na to wezwanie, co miało miejsce 8 stycznia 2020 r., organ przez ponad pięć miesięcy (przy odliczeniu okresu, o którym mowa w art. 15 zzs ust.1 ustawy COVID-19) pozostawał bierny. Dopiero w dniu 17 września 2020 r. wystosował do skarżącej kolejne wezwanie o uzupełnienie braków. Ponownie były to braki, których spostrzeżenie przez organ nie wymagało pogłębionej analizy merytorycznej złożonego wniosku. Organ wezwał skarżącą do uiszczenia brakującej części opłaty rejestracyjnej, przedłożenia pełnomocnictwa, podania adresu do doręczeń dla pełnomocnika, wskazania dokładnego adresu zakładu, przedłożenia informacji o tytule prawnym do instalacji, numeru NIP i REGON oraz podania nowego terminu oddania instalacji do eksploatacji w związku z tym, że termin wskazany we wniosku minął. Organ zażądał także streszczenia wniosku w języku niespecjalistycznym, operatu przeciwpożarowego, postanowienia, o którym mowa w art. 184 ust.4 pkt 6 P.o.ś. oraz art. 42ust. 4c ustawy o odpadach, aktualnego zaświadczenia o niekaralności oraz ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca odpowiedziała na to wezwanie w dniu 6 października 2020 r. Po upływie 7 miesięcy i 20 dni od daty uzupełnienia braków przez skarżącą, organ, w dniu 26 maja 2021 r., tj. po dniu wpływu do organu ponaglenia skarżącej, ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku. W dniu 22 grudnia 2020 r., Marszalek, działając na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID, zawiadomił skarżącą o wstrzymaniu na okres od dnia 4 stycznia 2021 r. do dnia 2 lutego 2021 r. bieg terminów załatwienia spraw administracyjnych prowadzonych m.in. na podstawie P.o.ś. w sprawach dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Jednakże nawet biorąc pod uwagę powyższy okres wstrzymania biegu terminu załatwienia sprawy, zasadnym pozostawał, co należycie skonstatował Sąd pierwszej instancji, zarzut przewlekłości postępowania. Z akt postępowania wynika bowiem, że w kolejnym okresie, tj. od 6 października 2020 r. do 3 stycznia 2021 r. i następnie od 3 lutego 2021 r. do 26 maja 2021 r. (łącznie ponad 6 miesięcy), organ jedynie dokonał analizy treści wniosku złożonego w dniu 25 września 2019 r. pozwalającej na sformułowanie kolejnego wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wnosiła o przedłużenie terminu na uzupełnienie wszystkich braków objętych wezwaniem. Organ ostatecznie ustalił ten termin na dzień 10 grudnia 2021 r. Nadto organ kilkukrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Po raz pierwszy w dniu 21 września 2020 r. organ zawiadomił skarżącą, na podstawie art. 36 k.p.a., o wyznaczeniu przewidywanego terminu załatwienia wniosku do dnia 30 grudnia 2020 r. Następnie w dniu 7 stycznia 2021 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując 30 czerwca 2021 r. Z kolei w dniu 26 maja 2021 r. wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy - 30 września 2021 r.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazywano, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2699/21). Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w znacznie krótszym terminie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdzie organ pomimo możliwości zakończenia postępowania wcześniej prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, dokonując czynności w dużych odstępach czasu

Mając na uwadze powyższe zapatrywania, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał też wniosek, który Sąd pierwszej instancji wyprowadził na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru przewlekłości postępowania. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego uzasadniała stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).

Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jest prawidłowa. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postępowanie nosi - jak trafnie przyjął ten Sąd - znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia terminu określonego w art. 209 ust. 2 P.o.ś. Biorąc pod uwagę akcentowane przez Sąd pierwszej instancji długie okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, które nie miały racjonalnych podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisana działaniom organu cecha oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania jest prawidłowa.

Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 218 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 7 o.o.ś.

W tym względzie wskazać należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania sprawy w postępowaniu, w którym nastąpiła przewlekłość organu administracji publicznej, przy uwzględnieniu specyfiki i okoliczności danej sprawy, co uczynił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Podkreślić należy, że art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zawiera żadnych regulacji, jakie winien uwzględnić sąd administracyjny, zobowiązując organ do wydania aktu. Wskazując organowi termin na załatwienie sprawy sąd administracyjny wskazuje bowiem tzw. termin dodatkowy w stosunku do tego, w którym sprawa powinna zostać załatwiona. Termin ten, jako termin ostateczny powinien być wyznaczony w korelacji do standardów ukształtowanych zasadą szybkości postępowania i realny, tzw. ma umożliwić organowi załatwienie sprawy przy uwzględnieniu stopnia zawiłości sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie można tracić z pola widzenia, że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego został złożony w dniu 25 września 2019 r., kwestionowany wyrok został wydany w dniu 13 kwietnia 2022 r., natomiast - jak wspomniano powyżej - zgodnie z art. 209 ust. 2 P.o.ś. wydanie pozwolenia zintegrowanego powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ponadto wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi w dniu 10 maja 2022 r., stronie skarżącej w dniu 26 maja 2022 r. Wyznaczony przez Sąd pierwszej instancji termin, przy założeniu, że nie zostanie wniesiony środek odwoławczy od wydanego wyroku, mógłby zatem rozpocząć swój bieg najwcześniej w dniu 27 czerwca 2022 r. W kontekście argumentacji skarżącego kasacyjnie organu o niemożliwości zadośćuczynieniu dochowaniu terminu wyznaczonego przez Sąd pierwszej instancji podkreślić należy, że w opozycji do tej argumentacji stoi fakt potwierdzony w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. Z przedmiotowego pisma wynika wprost, że organ wydał decyzję kończącą postępowanie prowadzone w pierwszej instancji w dniu 29 sierpnia 2022 r., a zatem w ostatnim dniu terminu wyznaczonego zaskarżonym wyrokiem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.