Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2132/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2023 r. nr DNI.rn.625.217.2022 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 września 2023 r., nr DNI.rn.625.217.2022 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. (dalej: "Wnioskodawcy, "Skarżący") utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 21 października 2022 r., nr GN-Ch.7511.1.9.2015.AJ w przedmiocie reformy rolnej.

Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wnioskiem z 1 kwietnia 2015 r. M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. wystąpili do Wojewody - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) - o stwierdzenie, że nieruchomość zabudowana budynkiem oficyny pałacowej bocznej południowej (zwana "plebanią" lub "prałatówką") obejmująca działkę nr [...], o powierzchni 0,3125 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, powiat [...], województwo [...], objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, położona przy ul. [...], w granicach administracyjnych osady [...] należącej do Ordynacji [...] (obecnie miasto [...]), nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.), dalej: "dekret PKWN".

Decyzją z 27 stycznia 2016 r., nr GN-Ch.7511.1.9.2015 Wojewoda Lubelski umorzył przedmiotowe postępowania wskazując w uzasadnieniu, że zgromadzone dowody nie potwierdziły, iż nieruchomość będąca przedmiotem wniosku stała się własnością Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu PKWN.

Decyzją z 19 lutego 2021 r., nr GZ.rn.625.77.2016 Minister (w wyniku rozpoznania odwołania Wnioskodawców) utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 27 stycznia 2016 r.

Wyrokiem z 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 640/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 19 lutego 2021 r. oraz decyzję Wojewody z 27 stycznia 2016 r. W ocenie Sądu, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy stanowią dowód przejęcia nieruchomości (będącej przedmiotem wniosku) na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN. Sąd m.in. wskazał, że wpisu w dziale II dawnej księdze hipotecznej Ordynacji [...] nie można analizować w oderwaniu od dokumentów i zdarzeń prawnych, które miały miejsce przed nim. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na protokół z 21 września 1944 r. w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej. Podniósł, że z treści tego dokumentu wynika wprost, że został on sporządzony "w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, na mocy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6.9.1944 r. o wprowadzeniu Reformy Rolnej, majątku [...], własność Ob. Ordynata G. H. (..)". Sąd stwierdził, że z dalszej części protokołu wynika, że "przejęcie powyższego majątku następuje wg. stanu poniżej ustalonego. Opisanie granic wg. szkiców, będących w posiadaniu O.Z. północ - grunty wsi [...], zachód – grunty zaserwitutowe wsi [...] a południe i wschód - lasy i grunty osady [...] Ordynacji [...], ogólny obszar 104.3126". Powyższe, w ocenie Sądu oznacza, że wszystkie te grunty obejmują przejęcie całego majątku [...], gminy [...], powiatu [...]ego, w tym nieruchomości i działki określone we wniosku. Sąd zalecił wówczas, aby rozpoznając sprawę ponownie organ dokonał merytorycznej oceny wniosku po analizie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie przy uwzględnieniu oceny prawnej Sądu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda - powołaną na wstępie decyzją z 21 października 2022 r. - stwierdził, że nieruchomość stanowiąca część dawnej Ordynacji [...] zabudowana budynkiem oficyny pałacowej bocznej południowej (zwana "plebanią" lub "prałatówką"), oznaczona według ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] - miasto jako działka nr [...], o powierzchni 0,3125 ha, podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.

Od powyższej decyzji organu I instancji Wnioskodawcy wnieśli odwołanie.

Minister, ww. decyzją z 14 września 2023 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 21 października 2022 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda w swojej decyzji podkreślił, że z dokumentacji konserwatorskiej oraz publikacji historycznych wynika, że twórcą Ordynacji [...] był A. B. W 1560 r. uzyskał on zgodę na utworzenie Ordynacji, a w 1589 r. została zatwierdzona przez Sejm Rzeczypospolitej. Początkowo w jej skład wchodziły: [...] i 37 wsi. A. B. w kolejnych latach dążył do powiększenia powierzchni Ordynacji, w związku z czym w latach 1590-1605 aktami dodatkowymi przyłączono kolejne dobra. W dniu śmierci A. B. w skład majątku Ordynacji wchodziło 6 miast i 149 wsi o powierzchni 3 830,2 km². W 1812 r. siedziba Ordynacji została przeniesiona do [...], a po 1820 r. [...] zamieszkali w [...], a ich główną rezydencją wiejską stał się [...], w [...] ulokowano Zarząd Ordynacji [...].

Dalej, za Wojewodą Minister wyjaśnił, że początki [...] związane są z działalnością A. B., który utworzył tzw. "zwierzyńczyk" otoczony 30 kilometrowym parkanem, a w obrębie nowo założonego [...] wzniósł modrzewiowy dwór myśliwski. Natomiast, w drugiej połowie XVII wieku (w północno-zachodniej części dzisiejszego [...]) powstał folwark zaopatrujący dwór w żywność i dostarczający zwierzętom pożywienie. W 1833 r. C. D. (XIII Ordynat) wprowadził poważne reformy w Ordynacji, bowiem w [...] utworzył Kancelarię Centralną Dóbr i Interesów [...], a Administrację Generalną w [...] podzielił na działy (administracyjny, prawny, polityczny i ekonomiczny) stawiając na czele każdego z nich kierownika. Wszystkie zakłady i dobra Ordynacji podlegały Administracji w [...]. W momencie gdy powstał problem ulokowania rodzin urzędników w osadzie podjęto budowę nowych domów, które stawiano wzdłuż drogi ku traktatowi [...] (obecnie ul. [...]), przy drodze do [...] i [...] (obecnie ul. [...]) i do [...] (obecnie ul. [...]). Pod koniec XIX w. zbudowano dla plenipotenta dóbr [...] okazałą willę postawioną wysoko na piaszczystej wydmie wśród lasu. Nowe domy skupiły się również przy zakładach przemysłowych, osada urzędnicza była bowiem także miejscowością uprzemysłowioną. Jak wskazał za organem I instancji Wojewoda, w 1877 r. uruchomiona została Kolej Nadwiślańska co miało pozytywny wpływ na gospodarkę Ordynacji. W leżącym przy niej [...] ordynat rozbudował pałac, który obok [...] stał się główną siedzibą rodu. W 1939 r. na Ordynację składało się 56,199 ha lasów, dwa klucze ziemskie: [...] (1,484 ha) i [...] (3,242 ha) oraz dwa folwarki: [...] (104 ha) i [...] (54 ha), szkółka ogrodnicza, kilka cegielni, 3 tartaki, 3 młyny, wapienniki, browar, cukrownia, fabryka wyrobów drzewnych, likiernia, kopalnia kamienia, kopalnia piasku i wyłuszczania nasion ([...]).

Następnie Minister podniósł, że po zakończeniu II wojny światowej ordynacje rodowe zostały zniesione na podstawie art. XXIII § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. z 1946 r., Nr 60, poz. 329). Na podstawie wniosku z 6 listopada 1936 r. ujawniono w księdze wieczystej Ordynacji [...] E.F., który nabył własność na podstawie statutu Ordynacji. Z kolejnego wpisu w księdze wieczystej, tj. z 21 grudnia 1947 r., wynika, że G. H. nabył z mocy prawa spadkowego po zmarłym, w dniu 5 maja 1939 r., E. F. nieruchomości, które nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretów z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa i ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I Ns 2003/02 spadek po G. H. zmarłym [...] czerwca 2002 r., nabyły dzieci: A. R. z domu [...], E. D. z domu [...], G. B. z domu [...], M. P. z domu [...] i M. Z. – Wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie.

Minister przywołał treść art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN i wskazał, że na podstawie tego przepisu przejęto na rzecz Skarbu Państwa majątek o powierzchni przekraczającej 100 ha powierzchni ogólnej. Stwierdził, że skoro majątek przekraczał normy obszarowe to przeszedł w całości na cele reformy rolnej bez względu na to jaki charakter miały wchodzące w jego skład nieruchomości. Podniósł, że w związku z wydanym wyrokiem w sprawie a także obowiązującą linią orzeczniczą, organ orzekający nie bada jedynie norm obszarowych, ale ocenia czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w całości lub w części). Dalej Minister wskazał, że w trakcie dokonywania - na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (dalej: "rozporządzenie wykonawcze") - oceny podpadania pod przepisy ww. dekretu nieruchomości ziemskiej powstaje niejednokrotnie konieczność zbadania, czy objęta wnioskiem część danej nieruchomości ziemskiej pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą jej częścią. Wyjaśnił, że wiązek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo-parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma też decydującego znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Istotną rolę odgrywa natomiast, czy możliwe jest faktyczne określenie granic części nieruchomości ziemskiej, która nie służyła produkcji rolnej.

Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji (uzyskanej od Wnioskodawców, Starostwa Powiatowego w [...], Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] oraz Sądu Rejowego w [...]) ustalono, że na początku XIX w. administracja Ordynacji [...] została przeniesiona do [...] w związku z tym zaistniała konieczność zapewnienia mieszkań dla licznej rzeszy urzędników, przy głównych drogach rozpoczęto budowę domów. [...] stał się osadą urzędniczą. Na działce nr [...], o powierzchni 0,3125 ha, w dniu 1 września 1939 r., znajdowała się oficyna boczna południowa. Oficyna wchodząca w skład Zespołu Zarządu Ordynacji [...] w [...] została wybudowana na polecenie XI Ordynata I. J. jako jedna z czterech w latach 1792-1799. W 1806 r. K. L. w oficynie ulokował browar porteru i piwa angielskiego. Następnie, po przeniesieniu produkcji piwa do innego budynku, w oficynie ulokowano wytwórnię likierów działającą w latach 1834-1851. W 1851 r. w oficynie wybuchł pożar w związku z czym przeniesiono ją do opuszczonej gorzelni, a oficynę poddano remontowi, po którym zamieszkali w niej urzędnicy administracji ordynackiej. W oficynie znajdowało się także mieszkanie księdza, dlatego nazywano ją "plebanią". Po II wojnie światowej w budynku umieszczono Technikum Przemysłu Drzewnego.

Minister wskazał, że oficyna jest elementem założenia pałacowego, położonego w południowej części osady, między starym traktem [...], a ulicami [...]i [...]. Frontowa elewacja zwrócona jest ku północy, w stronę dziedzińca paradnego. Budynek szczytowo ustawiony jest do ulicy [...]. W niewielkiej odległości od jej tylnej elewacji przepływa rzeczka [...]. Budynek jest parterowy, częściowo podpiwniczony, wybudowany na rzucie prostokąta, murowany z cegły, na fundamencie z cegły i kamienia wapiennego. Ściany są tynkowane i malowane, stropy są drewniane (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, Ośrodek Dokumentacji Zabytków w Warszawie, oficyna boczna południowa). Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie z wpisem w niej zawartym na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, murowany, wielorodzinny, jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym. W budynku znajduje się dziewięć lokali mieszkalnych, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Zespół Zarządu Ordynacji [...] w [...], na który składa się gmach główny, cztery oficyny murowane, parterowe: skrzydłowa południowa, boczna północna, boczna południowa i wschodnia, na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 1985 r., nr KL-534/12/85 został wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr AJ324, a po założeniu nowej księgi rejestru zabytków pod nr A/1491 (zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 stycznia 2013 r.).

Organ odwoławczy podniósł, że w ocenie Wnioskodawców, nieruchomość objęta wnioskiem została wydzielona prawnie i fizycznie przed 1 września 1939 r. i była przeznaczona na cel mieszkalny - obok innych lokali mieszkalnych znajdowało się tam również mieszkanie księdza. Ponadto, zespół pałacowo-parkowy w [...] (na który składał się m.in. gmach główny, cztery oficyny) był nieruchomością o charakterze miejskim, stanowił całość architektoniczną, która nie służyła produkcji rolnej ani nie była powiązana z rolniczą częścią majątku Ordynacji [...]. Na poparcie tych twierdzeń przywołano wiele orzeczeń sądów administracyjnych. Minister zaznaczył jednak, że przyjęte w orzecznictwie kryteria ustalania związku funkcjonalnego budynków mieszkalnych dotyczą z reguły budynków będących siedzibą właścicieli dóbr. Wypracowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie takich nieruchomości nie można zatem bezpośrednio stosować w omawianej sprawie.

Minister podkreślił również, że ustalenia poczynione przez sądy administracyjne w innych sprawach dotyczących Ordynacji [...] nie są wprawdzie wiążące w omawianej sprawie, lecz - co istotne - dotyczą często nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością objętą wnioskiem. W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4302/18, który został wydany w sprawie dotyczącej browaru w [...] (sąsiadującego z działką objętą wnioskiem). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu stwierdził, że "(...) Należy wziąć pod uwagę, że [...] w sposób planowy stanowił zaplecze majątku ordynacji, stanowiąc centrum administracyjne, ale także miejsce koncentracji zakładów wytwórczych czy warsztatów. Ze względu na ten fakt nie można z lokalizacji browaru poza terenami użytków rolnych wyprowadzać wniosku, że już z tego względu pozostawał on bez powiązań z resztą majątku służącą produkcji rolniczej. W majątkach mniejszych rozmiarów lokalizacja zakładów przemysłu rolnego mogła być organizowana inaczej, bezpośrednio na terenach wykorzystywanych rolniczo, bez tworzenia odrębnych organizmów czy osad o charterze przemysłowym. W przypadku majątku ogromnych rozmiarów, gdy planowo urządzano centrum administracyjne, rzemieślnicze i przemysłowe, ocena materiału musi uwzględniać tę odmienność".

Minister podniósł, że niewątpliwie na gruntach zabudowanych oficyną nie da się prowadzić działalności rolniczej. Jednakże, w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN w skład nieruchomości ziemskiej nie musiały wchodzić wyłącznie nieruchomości niezabudowane, stanowiące użytki rolne. Zabudowanie nieruchomości co do zasady nie stało na przeszkodzie do przejęcia na cele reformy rolnej, jeżeli pozostawało w związku z majątkiem ziemskim. Organ odwoławczy podkreślił, że [...] stanowił zaplecze majątku Ordynacji, będąc centrum administracyjnym ale także miejscem koncentracji zakładów wytwórczych czy warsztatów. Biorąc pod uwagę ten fakt nie można z powodu lokalizacji oficyny wywieść wniosku, że pozostawała ona bez powiązań z resztą majątku służącego produkcji rolniczej. Minister wskazał, że w myśl uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, budynek w którym znajdowały się mieszkania służbowe pracowników Ordynacji nie pełnił funkcji rezydencjalnej, tak jak w przypadku pałaców i dworów, będących siedzibami właścicieli majątków. Oficyna pałacowa boczna południowa była zamieszkiwana przez pracowników Ordynacji, a zatem była budynkiem funkcyjnym, pozostającym w związku z rolniczą częścią Ordynacji [...]. Minister podniósł, że Zespół Zarządu Ordynacji [...], który znajdował się w [...], stanowił miejsce zamieszkania urzędników, ale także centrum zarządzania całym majątkiem. Ordynacja [...], stanowiąca majątek o powierzchni kilkudziesięciu tysięcy hektarów, nie mogłaby funkcjonować bez licznej grupy urzędników, którym należało zapewnić mieszkania. Tym samym, teza Wnioskodawców o braku związku funkcjonalnego spornej nieruchomości z nieruchomościami o charakterze rolniczym, służącym bezpośrednio produkcji rolniczej jest nieuprawniona.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń Wnioskodawców co do miejskiego charakteru nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że [...] w chwili przejęcia przez Skarb Państwa nie posiadał praw miejskich, otrzymał je dopiero w 1991 r. Ponadto, jak słusznie zaznaczył Wojewoda, kwestia położenia nieruchomości w granicach miasta nie może być przesądzająca o tym, czy nieruchomość podpadała czy nie podpadała pod działanie dekretu PKWN.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku przeprowadzenia oględzin nieruchomości, Minister wskazał, że zarzut ten nie może być uznany za trafny albowiem w postępowaniu o wyłączenie nieruchomości spod reżimu reformy rolnej stan faktyczny ustala się na dzień 13 września 1944 r. Tymczasem, oględziny weryfikują głównie aktualne zagospodarowanie gruntu i dlatego nie są adekwatnym środkiem dowodowym w tego typu sprawach.

M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 września 2023 r. Skarżący zarzucili:

1. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające:

a) na błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca część dawnej Ordynacji [...], zabudowana budynkiem oficyny pałacowej bocznej południowej, oznaczona według ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] - miasto, jako działka nr [...], o powierzchni 0,3125 ha, podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo tego, że:

• nieruchomość ta położona była w otoczeniu silnie zurbanizowanym, na terenie wyodrębnionej nieruchomości o charakterze mieszkalnym (dawnego zespołu pałacowo - parkowego) w granicach administracyjnych osady [...], zabudowana była budynkiem mieszkalnym, zabytkowym, nie miała charakteru rolniczego, a pełniła wyłącznie funkcje mieszkalne i nie była powiązana gospodarczo z gospodarstwem rolnym G. H w jakikolwiek sposób w tym w szczególności poprzez osoby w niej zamieszkujące [dalej: "Nieruchomość nr 1"] (por tak samo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., I SA/Wa 2077/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., I SA/Wa 1153/15 i orzeczony w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. I OSK 974/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., I SA/Wa 2045/14 i orzeczony w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r., I OSK 2629/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr GZrn-057-625-450/13 i orzeczony w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 3431/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1238/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3009/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2234/14 oddalający skargę od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 października 2016 r., I SA/Wa 2234/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 3289/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 1642/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2510/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., I SA/Wa 1212/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r., I SA/Wa 2865/21 i z dnia 15 listopada 2022 r., I SA/Wa 3003/21 i I SA/Wa 3120/21 - wszystkie orzeczone w takim samym stanie prawnym i faktycznym ale dotyczące innych osób);

• nieruchomość była wydzielona prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. i była przeznaczona wyłącznie na cel mieszkalny - obok innych lokali mieszkalnych znajdowało się tam również mieszkanie księdza, położona w granicach administracyjnych osady [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym, nie posiadała użytków rolnych, nie była częścią folwarku G. H. i nie była związana z gospodarstwem rolnym G. H. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr GZrn-057-625-450/13 i orzeczony w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 3431/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 roku sygn. akt I SA/Wa 1247/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 roku sygn. akt I SA/Wa 688/18 oraz w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. I SA/Wa 3003/21 i 1 SA/Wa 3120/21);

• nieruchomość położona była w granicach administracyjnych osady [...], zabudowana pochodzącym z XVIII w. budynkiem oficyny pałacowej bocznej południowej nazywanej zwyczajowo "prałatówką" lub "plebanią" o funkcji wyłącznie mieszkalnej, będącym elementem założenia pałacowego, parterowym, częściowo podpiwniczonym, wybudowanym na rzucie prostokąta, murowanym z cegły, na fundamencie z cegły i kamienia wapiennego, ze ścianami tynkowanymi, malowanymi oraz drewnianymi stropami;

b) polegające na błędnym przyjęciu, że sporna nieruchomość pozostawała w związku funkcjonalnym" z nieruchomością rolną ostatniego Ordynata:

• na podstawie ustalenia, iż [...] w sposób planowy stanowił zaplecze majątku Ordynacji, będąc centrum administracyjnym, ale także miejscem koncentracji zakładów wytwórczych czy warsztatów, a zatem uwzględniając ten fakt, nie można z powodu lokalizacji spornej oficyny wyprowadzić wniosku, że pozostawała ona bez powiązań z resztą majątku służącego produkcji rolniczej;

• na podstawie ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiąca działkę o nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajdowały się mieszkania pracowników Ordynacji, a zatem budynkiem, który nie pełnił funkcji rezydencjalnej, podczas gdy zdaniem organu wyłącznie reprezentacyjne rezydencje takie jak w przypadku pałaców i dworów, które stanowiły siedzibę właściciela majątku podlegały wyłączeniu w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r. spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej;

• sporna działka o nr [...] była zabudowana budynkiem, w którym znajdowały się mieszkania pracowników Ordynacji, była zatem budynkiem funkcyjnym, pozostającym w związku z rolniczą częścią Ordynacji [...], podczas gdy pojęcie "budynku funkcyjnego" nie jest znane dekretowi, a budynki mieszkalne z założenia nie podlegały działaniu dekretu;

• domy zamieszkiwane przez pracowników Ordynacji [...] były powiązane funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym G. H. tj. bez ich funkcjonowania nie mogłoby to gospodarstwo rolne przetrwać, pomimo iż, opisany w zaskarżonej decyzji stan faktyczny wykazał, iż Ordynacja [...] stanowiła majątek o zróżnicowanym charakterze z przewagą przemysłu leśnego oraz zakładów przemysłowych (tartaki, elektrownie, cukrownie, fabryka mebli, tereny rekreacyjne) oraz, że "związek funkcjonalny" musi być konkretny, istniejący pomiędzy konkretnymi nieruchomościami i wykazany na podstawie konkretnych okoliczności wskazujących na jego istnienie, a nie w oparciu o ogólne stwierdzenie, że dobra Ordynacji [...], bez ich konkretnego wskazania (wobec różnorodnego charakteru majątku z przewagą ponad 95% gruntów leśnych do niewielkiej ilości dwóch folwarków o łącznej pow. 158 ha (plus dwa klucze ziemskie: [...] i [...] o nieustalonej w zaskarżonej decyzji strukturze gruntów i zakładów przemysłowych) stanowiły zaplecze dla funkcjonowania działalności wytwórczej w rolnictwie;

• pomimo, iż w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na występowanie "związku funkcjonalnego" pomiędzy działką nr [...] oraz gospodarstwem rolnym Ordynacji [...];

• na skutek przyjęcia występowania tzw. "związku funkcjonalnego" spornej działki o nr [...] z gospodarstwem rolnym, przy czym, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, w judykaturze wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi wyłącznie wtedy, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez badanej nieruchomości lub jej części i odwrotnie, w istocie więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r., I OSK 483/20, LEX nr 3597598, pomimo, iż owa relacja dwustronna pomiędzy sporną działką nr [...], a rolniczą częścią majątku Ordynacja [...] nie występuje, jak równie brak jest tego typu zależności pomiędzy wyodrębnioną działką o nr [...] oraz częścią rezydencjalną (zespołem pałacowo - parkowym) majątku Ordynacja [...];

• ustalając ów związek poprzez powiązania podmiotowe (bliżej nieokreślonych pracowników Ordynacji [...] z rodzinami oraz księdza - zamieszkujących przedmiotowy budynek) oraz terytorialne (poprzez łączność terytorialną z zamierzoną programowo kompozycją urbanistyczną i architektoniczną z zespołem pałacowo - parkowym) podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ II instancji sam potwierdził, iż powiązania podmiotowe i terytorialne pomiędzy nieruchomościami nie mogą przesądzać o istnieniu "związku funkcjonalnego";

c) a także poprzez:

• błędne poszukiwanie istnienia związku funkcjonalnego nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, a pozostałą częścią Dóbr Ordynacji [...], a nie z częścią majątku, która była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, tj. działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, podczas gdy Ordynacja [...] stanowiła majątek leśno-przemysłowy o zróżnicowanym charakterze, zaś do produkcji rolniczej wykorzystywany były dwa folwarki [...] (prawidłowa nazwa [...]) i [...] o łącznej pow. 158 ha;

• błędne przyjęcie, iż istniejące powiązania terytorialne (urbanistyczne i architektoniczne) pomiędzy objętą zaskarżoną decyzją działką o nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, wyodrębnioną prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r., oraz pozostałą częścią założenia pałacowo - parkowego mogą być uznane za "związek funkcjonalny" pozwalający na stwierdzenie w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r. iż sporna nieruchomość podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (podczas gdy powiązania terytorialne, finansowe, czy przez osobę właściciela - brak odrębnej administracji, brak wyodrębnienia prawnego ani faktycznego - brak granic, etc. - nie stanowią o związku funkcjonalnym - wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08 oraz wskazane tam wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00);

• błędne przyjęcie, iż o istnieniu "związku funkcjonalnego" pomiędzy objętą zaskarżoną decyzją działką oraz rolniczą częścią majątku ziemskiego Ordynacja [...] przesądza fakt, iż działka nr [...] nie mogła funkcjonować bez licznej rzeszy pracowników Ordynacji (księdza i innych pracowników nieustalonych w sprawie zawodów) oraz ich rodzin, którzy korzystali z niej w celach mieszkalnych;

• błędne uznanie, że sporna nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jako nieruchomość powiązana funkcjonalnie z częścią majątku, która była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, tj. działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, pomimo braku jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność oraz mimo ustalenia, że wchodziła ona w skład kompleksu mieszkalnego w Osadzie [...] i nie była położona na rolniczej części Ordynacji [...];

• bezpodstawne przyjęcie, iż fakt braku stałego zamieszkiwania właściciela w zespole parkowo - pałacowym zmienia przeznaczenie takiego kompleksu, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż właściciele dworów czy pałaców często nie zamieszkiwali w nich na stałe, a mimo to pałac i jego otoczenie pełniły funkcję mieszkaniową, reprezentacyjną i rekreacyjną, tworząc przestrzennie niezależną i zamierzoną programowo kompozycję" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 200/17, Lex nr 2595637) natomiast, objęcie nieruchomości reformą rolną w myśl art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczyło tylko takich nieruchomości, "które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych", a zatem owa funkcjonalna zależność musiała zawsze mieć charakter dwukierunkowy.

• naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że sporna działka o nr [...] zabudowana domem mieszkalnym, położona na terenie osady urzędniczo- robotniczej nie posiadającej co prawda statusu miasta, ale stanowiącej silny organizm o charakterze miejskim, zarówno jako siedziba Ordynacji [...], jak również w okresie po 1945 r., posiadającej zabudowę miejską oraz wszelkie urządzenia użyteczności publicznej (w tym posiadająca własną policję, straż pożarną, urząd pocztowy, sąd, szkołę, szpital, kino, kościół, etc.), zamieszkałej przez wykwalifikowanych urzędników oraz robotników przemysłowych i fabrycznych, stanowi nieruchomość powiązaną z gospodarstwem rolnym G. H., a w konsekwencji podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako nadająca się na cele opisane w art. 1 ust. 2 lit. a) - e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

• bezpodstawne przyjęcie, iż sporna działka nr [...] zabudowana była "budynkiem funkcyjnym" dla licznej rzeczy urzędników, albowiem Ordynacja [...] stanowiąca majątek o powierzchni kilkudziesięciu tysięcy hektarów nie mogłaby bez licznej grupy urzędników funkcjonować, a którym należało zapewnić mieszkania, podczas gdy prawu nie jest znane pojęcie "budynku funkcyjnego", a zabudowania mieszkalne z założenia nie były uznawane zgodnie z orzecznictwem za pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, a poza tym w przedmiotowym budynku zamieszkiwał ksiądz, który nie był powiązany z gospodarstwem rolnym G. H.;

• naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię i posługiwanie się nieznanym dekretowi, pozaprawnym pojęciem "budynku funkcjonalnego" oraz na jego podstawie stwierdzenie wbrew ugruntowanemu poglądowi orzecznictwa, iż sporna działka nr [...] podlegała pod działanie powołanego na wstępie dekretu, zatem stosowanie niedopuszczalnej rozszerzającej dekretu,

2. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, przechodzi wraz z nieruchomościami rolnymi (jeżeli spełniają pozostałe wymagania inne niż charakter nieruchomości) na własność Skarbu Państwa na cele określone w art. 1 ust. 2 lit. a) - e) dekretu;

3. naruszenie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez dokonanie rażąco błędnej wykładni przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym wielokrotnie prezentowanego i utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego zapatrywania, iż poza zakresem przedmiotowym art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej były przedwojenne, zabudowane mieszkalne nieruchomości (zwłaszcza miejskie) nie mające charakteru rolnego, pomijając konsekwentnie przyjmowaną w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 roku (sygn. akt W.3/89, opublik. OTK 1990, poz. 26) oraz w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, p. 123) i w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSAnz 2011, nr 2, poz. 23) interpretację pojęcia "nieruchomości ziemskie", w myśl której przy definiowaniu pojęcia nieruchomości ziemskie w znaczeniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej należy przyjąć, że ustawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy;

4. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 (obecnie art. 8 § 1 i 2) k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. polegające na:

a) całkowitym pominięciu stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku (sygn. akt W 3/89, opublik. W OTK 1990, poz. 26, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadownicze - przez inne podmioty ", a jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego sporna nieruchomość wykorzystywana była wyłącznie do celów mieszkalnych (a nie służyła do produkcji rolnej);

b) błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji niewłaściwym wyciągnięciu wniosków, poprzez błędne uznanie, że wydzielone prawnie i fizycznie przez dniem 1 września 1939 r. domy mieszkalne położone na terenie zespołu pałacowo - parkowego, poza nieruchomością ziemską, w granicach administracyjnych osady [...], posiadającej charakter miejski, były powiązane z gospodarstwem rolnym G. H.;

c) błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wydzielone prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. domy mieszkalne położone na terenie zespołu pałacowo - parkowego, pozostają w związku funkcjonalnym z częścią rezydencjalną, podczas gdy w rzeczywistości pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami mogą istnieć jedynie powiązania terytorialne lub projektowe (wspólny układ urbanistyczny), które nie stanowią przesłanki przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku.

5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności:

• niewskazanie dlaczego organ administracyjny pominął liczne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, wnioskowane przez skarżących jako dowody w sprawie na okoliczność nie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spornej nieruchomości;

• niewskazanie w sprawie, z jaką konkretnie częścią rolniczego majątku Ordynacja [...] sporna nieruchomość obejmująca murowaną oficynę boczną południową ("prałatówka"), pozostaje w "związku funkcjonalnym" oraz na czym ten związek miałby polegać;

6. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasady oficjalności poprzez przerzucenie ciężaru dowodzenia (ustalania) faktów na okoliczności mające stanowić podstawę "wyłączenia" nieruchomości objętej wnioskiem spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej na strony postępowania, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz wykazać, że zostały spełnione przesłanki przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (w szczególności, że nieruchomość nie jest prawnie, fizycznie lub faktycznie wydzielona) oraz, ze pozostaje w związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku Ordynacja [...], co nie zostało uczynione;

7. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a w szczególności dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

8. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie w celu jednoznacznego ustalenia, czy wymagane wyodrębnienie nieruchomości w terenie ma miejsce w niniejszej sprawie, pomimo, iż skarżący w sprawie przedłożyli szereg dowodów na to, iż sporna nieruchomość była przed dniem 1 września 1939 roku prawnie i fizycznie wydzielona, zatem skoro organ posiadał wątpliwości w tym zakresie to zobowiązany był tę sprawę wyjaśnić, i przeprowadzić postępowanie dowodowe w koniecznym zakresie w postaci przeprowadzenia wizji lokalnej.

W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Pismem z 8 maja 2024 r. Skarżący uzupełnili skargę oraz obszernie ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę Ministra. Między innymi podnieśli, że nieruchomość w dniu przejęcia na własność Skarbu Państwa była wyodrębniona fizycznie oraz prawnie z otoczenia oraz była zabudowana budynkiem mieszkalnym, przy czym nie graniczyła ona z żadnej strony z gospodarstwem rolnym G. H.. Założenie pałacowe w [...], którego sporna działka była pierwotnie częścią, zostało ostatecznie zlikwidowane w latach 30 XIX w. wraz z rozebraniem dworu. Likwidacja rezydencji mieszkalnej czyni zasadnym wniosek o likwidacji założenia pałacowego. Tym samym pierwotna oficyna stała się budynkiem mieszkalnym. Następnie wskazali, że w obrębie wydzielonej z przestrzeni ze wszystkich stron nieruchomości nie było żadnych maszyn rolniczych, magazynów, z których musiałoby korzystać gospodarstwo rolne. Nie przebywali tam pracownicy rolni, a zatem nie było powiązania z siłą roboczą oraz zwierzętami hodowlanymi czy jakimkolwiek sprzętem do uprawy gruntów rolnych. Zabudowana budynkiem mieszkalnym działka znajdowała się w centrum osady urzędniczej i ze wszystkich stron była wyraźnie wyodrębniona z otoczenia prawnie i fizycznie, nie wykazywała ścisłego związku z funkcjonalnego z rolniczą częścią majątku

Ponadto wskazali, że pojęcie "mieszkania funkcyjnego" pojawiło się dopiero w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe i funkcjonowało do końca 1987 r., tj. do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe, która w miejsce instytucji mieszkań funkcyjnych wprowadziła instytucję mieszkań zakładowych. Mieszkaniami funkcyjnymi były lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji jednostek gospodarki uspołecznionej, przydzielone przez te jednostki ich pracownikom wchodzącym w skład pogotowia produkcyjnego i technicznego lub których charakter pracy wymagał zajmowania mieszkania w budynku lub zespole budynków. Mieszkania te miały być przydzielane na czas wykonywania funkcji uzasadniającej zajmowanie takiego mieszkania (art. 46 Prawa lokalowego). W sprawie nie ma żadnych dowodów na to, aby lokale w spornym budynku były poddawane reżimowi opisanemu powyżej. Ordynat Ordynacji [...] z całą pewnością nie może być utożsamiany z j.g.u., a ponadto czas jego aktywności przypada na okres znacznie wcześniejszy. Jak wykazało postępowanie dowodowe budynek będący własnością Ordynata był zajmowany przez różne osoby w tym z rodzinami oraz księdza. Jest oczywistym, iż mieszkańcy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] pracowali lub mogli pracować w [...] (w obiektach usługowych, przemysłowych, przemysłu leśnego lub drzewnego, w szkołach, kościele, itp.), lecz brak jest dowodów na to, iżby zajmowali oni lokale funkcyjne). Powyższy wniosek organu II instancji pozostaje arbitralny i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Lubelskiego z 21 października 2022 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 września 2023 r. stanowi art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Z treści tego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone po pierwsze "nieruchomości ziemskie" o powierzchni przekraczającej ustalony w nim normatyw, a po wtóre takie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Jak wskazywano już w tej sprawie, nie chodziło zatem o wszystkie nieruchomości, które mogłyby być kwalifikowane jako "ziemskie", ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, dekret nie obejmował (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. Analogiczne wnioski wypływają z wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174) – przywoływanej przez Skarżących - powszechnie akceptowanej w judykaturze, wedle której pod pojęciem tym rozumieć należy nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tj. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Przy czym, co należy podkreślić, w trybie powołanego przepisu na cele reformy rolnej na własność Państwa co do zasady przechodziły majątki ziemskie o charakterze rolniczym w całości wraz z zabudowaniami (w tym także dworami, pałacami), parkami, drogami, stawami i innymi gruntami. A zatem nie tylko te części nieruchomości ziemskich, których grunty stanowiły użytki rolne w ujęciu rozporządzenia wykonawczego do dekretu (grunty orne, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe), ale również zabudowania i nieużytki, parki, stawy, jeziora i inne pod warunkiem, że wchodziły w skład jednej stanowiącej całość nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym, odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 lutego 2021 r. wydanym w przedmiotowej sprawie (sygn. akt I SA/Wa 640/21) wprost wskazał, że "(...) dokumenty zgromadzone w aktach sprawy stanowią dowód przejęcia nieruchomości (będącej przedmiotem wniosku) na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN." Powołując się na nie (protokół z 21 września 1944 r. w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej) stwierdził, że wszystkie grunty wskazane w protokole wskazują na przejęcie całego majątku [...], gminy [...], powiatu [...], w tym nieruchomości i działki określonej we wniosku. Rolą Wojewody, prowadzącego ponownie postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego, była więc ocena, czy pewna część tej nieruchomości ziemskiej (działka nr [...] zabudowana oficyną boczną południową) była niejako od niej odrębna. Wykazanie bowiem, że nie pozostawała z nią w związkach funkcjonalnych, gospodarczych, ekonomicznych - umożliwiało jej wyłączenie.

Skarżący stawiają tezę, że nieruchomość zabudowana budynkiem oficyny pałacowej bocznej południowej (zwana "plebanią" lub "prałatówką") obejmująca działkę nr [...], o powierzchni 0,3125 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, powiat [...], województwo [...], nie stanowiła nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i nie była funkcjonalnie powiązana z pozostałą częścią majątku ziemskiego, nie istniała zależność o charakterze dwukierunkowym.

W tym miejscu należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych co do konieczności wykazania związku funkcjonalnego rezydencji (założenia pałacowo parkowego) z pozostałą częścią nieruchomości rolnej jest utrwalone (por. wyroki NSA: z 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1162/07, z 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, z 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 662/13). Pojęcie związek funkcjonalny należy rozumieć jako wzajemną zależność, współzależność, zależność funkcjonalną, związek odpowiadający potrzebom, przydatność, użyteczność, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r.). W istocie więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku" (por. ostatnie wyroki NSA z 11 lipca 2023 r. I OSK 483/20, wyrok NSA z 8 lutego 2021 r. I OSK 553/19).

Na takie rozumienie związku funkcjonalnego wskazywały zarówno organy jak i sami Skarżący. Należy jednak podkreślić za Ministrem (wobec licznych orzeczeń przywołanych w treści skargi), że przyjęte w orzecznictwie kryteria ustalania związku funkcjonalnego budynków mieszkalnych dotyczą z reguły budynków będących siedzibą właścicieli dóbr. Wypracowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie takich nieruchomości nie można zatem bezpośrednio stosować w omawianej sprawie. Na tą okoliczność zwrócił na rozprawie także i sam pełnomocnik Skarżących.

Natomiast, zdaniem składu orzekającego, rozpatrując niniejsza sprawę nie można pominąć wniosków wypływających z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4302/18. Postępowanie to dotyczyło m.in. ustalenia czy Browar w [...] stanowiący część dóbr Ordynacji [...] (usytuowany na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą wnioskiem w niniejszym postępowaniu) - podlegały działaniu dekretu PKWN). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył bowiem, że "(...) relewantną dla rozpoznawanej sprawy okolicznością jest charakter Ordynacji, która stanowiła w okresie międzywojennym największy majątek ziemski w Polsce. Z uwzględnieniem tego faktu należy oceniać poczynione ustalenia dotyczące lokalizacji działek objętych wnioskiem i ich związku z użytkami rolnymi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowej oceny stanu faktycznego i jego prawnej kwalifikacji.". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "należy wziąć pod uwagę, że [...] w sposób planowy stanowił zaplecze majątku Ordynacji, stanowiąc centrum administracyjne, ale także miejsce koncentracji zakładów wytwórczych czy warsztatów. Ze względu na ten fakt nie można z lokalizacji browaru poza terenami użytków rolnych wyprowadzać wniosku, że już z tego względu pozostawał on bez powiązań z resztą majątku służącą produkcji rolniczej (...). W przypadku majątków ogromnych rozmiarów, gdy planowo urządzano centrum administracyjne, rzemieślnicze i przemysłowe, ocena materiału musi uwzględniać tę odmienność."

W postępowaniu zostało ustalone i nie jest to sporne, że na początku XIX w. administracja Ordynacji [...] została przeniesiona do [...] i wraz z pojawieniem się licznej rzeszy urzędników zaistniała konieczność zapewnienia dla nich mieszkań. Skutkiem tego przy głównych drogach rozpoczęto budowę domów, co uczyniło [...] osadą urzędniczą. Z materiałów Ośrodka Dokumentacji Zabytków w Warszawie Delegatura w [...] (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa dotycząca spornej oficyny bocznej południowej) wyraźnie wynika, że w budynku "zamieszkiwali urzędnicy administracji ordynackiej oraz znajdowało się tam mieszkanie księdza (...). Po II wojnie światowej budynek przejęło Technikum Przemysłu Drzewnego, zaś w latach 1986-1996 przeprowadzono remont generalny z adaptacją na cele mieszkaniowe."

Zgodzić należy się więc z organem odwoławczym, że bez wątpienia na gruncie zabudowanym ww. oficyną nie dało się wprost prowadzić działalności rolniczej polegającej na produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Tym bardziej, że sami Skarżący podnosili, iż "w obrębie wydzielonej z przestrzeni ze wszystkich stron nieruchomości nie było żadnych maszyn rolniczych, magazynów, z których musiałoby korzystać gospodarstwo rolne". Jednak należy podkreślić, że w skład nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN nie musiały wchodzić wyłącznie nieruchomości niezabudowane, stanowiące użytki rolne. Zabudowanie nieruchomości nie stało co do zasady na przeszkodzie do przejęcia na cele reformy rolnej, jeżeli pozostawało ono w związku z majątkiem ziemskim. A ten, zdaniem składu orzekającego, w okolicznościach faktycznych tej sprawy i w powiązaniu z oceną prawną wynikającą z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r.- istniał.

Faktu zajmowania oficyny przez urzędników administracji nie kwestionują także sami skarżący podnosząc, że "jest oczywistym, iż mieszkańcy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] pracowali lub mogli pracować w [...] w obiektach usługowych, przemysłowych, przemysłu leśnego lub drzewnego, w szkołach, kościele, itp.)" - fakt ten potwierdza dokumentacja konserwatorska. Z powyższego wywieść należy, że mogli tam mieszkać także urzędnicy pracujący na potrzeby działalności rolniczej Ordynacji. Zdaniem skarżących brak jest jednak dowodów na to, iżby urzędnicy zajmowali lokale funkcyjne związane z prowadzeniem działalności rolniczej. Zdaniem Sądu, w kontekście charakteru prawnego Ordynacji i rozmiaru jej działalności (na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku) okoliczność ta nie przekreślała związku funkcjonalnego. Jak już wskazywano Ordynacja [...] stanowiła majątek o zróżnicowanym charakterze a do produkcji rolniczej wykorzystywane były dwa folwarki [...] i [...] o łącznej pow. 158 ha. Z materiału dokumentacyjnego jednoznacznie wynika, że Zespół Zarządu Ordynacji [...] znajdujący się w [...] stanowił nie tylko centrum zarządzania całym majątkiem ale także miejsce zamieszkania urzędników bez których trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie majątku o tak rozległych rozmiarach. Teza więc o braku związku funkcjonalnego z nieruchomościami o charakterze rolniczym, jest w omawianej sprawie nieuprawniona.

Podzielić należy zatem stanowisko organów obydwu instancji, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, jako że pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku ziemskiego.

Odnosząc się do przywołanych wyroków w skardze, Sąd zauważa, że dotyczą one odmiennych stanów faktycznych, w tym nie odnoszących się do Ordynacji [...] i majątków o takim charakterze jak Ordynacja. I tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2019 r., I SA/Wa 2077/17 (I OSK 3289/19) dotyczył majątku J. T. i stwierdzenia niepodpadania pod dekret PKWN parceli wykorzystywanych przez mieszkańców tzw. "Mordowni" jako przydomowe ogródki warzywne, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych, na terenach miejskich w obszarze zwartych gruntów mieszkaniowo-ogródkowych oraz usługowo-ogródkowych oraz pomieszczeń mieszkalnych pracowników i ich rodzin tartaku. Wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2022 r. w sprawie I SA/WA 3003/21 dotyczył z kolei nieruchomości na której zlokalizowany był tartak.

Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło naruszenia ani przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.