Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 736/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 i 2, art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Mienia m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2455/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Zarządu Mienia m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r., nr 911/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2455/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Mienia m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r., nr 911/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odrzucił skargę (pkt 1) i postanowił o zwrocie Zarządowi Mienia m.st. Warszawy kwoty 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2).

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Mienia m.st. Warszawy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienioną decyzję Wojewody Mazowieckiego, uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 90/2018 z dnia 13 sierpnia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W. oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

W skardze Zarząd Mienia m.st. Warszawy zarzucił organowi naruszenie:

– art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a.") przez pozbawienie go prawa do reprezentowania i ochrony interesu prawnego, a także pozbawienie możliwości wykonywania obowiązku zarządzania składnikami majątku,

– art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") przez nieuznanie za stronę postępowania właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu,

– art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany stojącej w sprzeczności z prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników i równym traktowaniem podmiotów.

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg sprawy oraz wskazano, że Miasto Stołeczne Warszawa powinno być stroną w tym postępowaniu z uwagi na położone w obszarze oddziaływania obiektu nieruchomości, będące własnością Miasta (działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że skargę wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji, tj. Prezydent m. st. Warszawy (powyższe wynika z treści pełnomocnictwa Dyrektora Zarządu Mienia m. st. Warszawy do działania w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy). W związku z tym przyjął, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu, wskazując w uzasadnieniu, że Miasto Stołeczne Warszawa stanowi jednostkę samorządu terytorialnego, którego organem wykonawczym jest Prezydent m.st. Warszawy, który m.in. reprezentuje Miasto na zewnątrz oraz kieruje jego bieżącymi sprawami. Natomiast Zarząd Mienia m.st. Warszawy jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej i kierowaną przez Dyrektora, do którego zakresu działań należy m.in. reprezentowanie m.st. Warszawy wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezydenta m.st. Warszawy.

W ocenie Sądu, Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Mienia m. st. Warszawy nie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r., nr 911/OPON/2022, bowiem Prezydent m. st. Warszawy występował w postępowaniu administracyjnym w roli organu I instancji. Według Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. W takim przypadku Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Mienia m.st. Warszawy, pomimo że jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji, nie jest legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, bowiem Prezydent m.st. Warszawy występował w tej sprawie w roli organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Mienia m.st. Warszawy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości.

Postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zarządowi Mienia m.st. Warszawy nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 911/OPON/2022 z dnia 5 października 2022 r., znak: WI-I.7840.5.23.2018MB, co skutkowało odrzuceniem datowanej na 20 października 2022 r. skargi wniesionej przez uprawniony podmiot,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej miasta stołecznego Warszawy legitymacja Zarządu Mienia m.st. Warszawy do występowania jako strona w drugoinstancyjnym postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę, toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim, doznaje ograniczenia z tego powodu, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, według którego, Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Mienia m.st. Warszawy nie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego. Prawnoorganizacyjne podporządkowanie Dyrektora Zarządu Mienia m.st. Warszawy (kierującego Zarządem, zgodnie z § 4 ust. 1 Statutu Zarządu Mienia m.st. Warszawy) Prezydentowi m.st. Warszawy (w myśl § 5 ust. 1 Statutu Zarządu Mienia m.st. Warszawy, Dyrektor reprezentuje m.st. Warszawę wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnictwa) sprawia, że umożliwienie zaskarżenia decyzji Wojewody przez Zarząd Mienia m.st. Warszawy doprowadziłoby do stanu, w którym jednostka organizacyjna działająca za organ, którego decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym, skarży do Sądu rozstrzygnięcie organu II instancji.

Problem zarysowany na tle rozpoznawanej sprawy był przedmiotem rozstrzygnięć podejmowanych przez Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne. Orzecznictwo w tym zakresie zostało przywołane w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji. Tym niemniej wypada w tym miejscu przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, jak również uznał art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów (wyrok TK z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w takich przypadkach umożliwienie złożenia skargi doprowadziłoby do niedopuszczalnej w obowiązującym porządku prawnym sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia (zob. postanowienia NSA z 17.09.2019 r., II OSK 2460/19, LEX nr 2724786 oraz z 21.11.2019 r., II OSK 3173/19, LEX nr 2743786).

Nie kwestionując istnienia interesu prawnego po stronie Miasta Stołecznego Warszawy, Sąd I instancji słusznie uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., wyłącza możliwość żądania objęcia ochroną interesu prawnego tej jednostki w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego, w sprawie w której organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał w pierwszej instancji. Zatem w rozpoznawanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Mienia m. st. Warszawy nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

W konsekwencji powyższego nieusprawiedliwione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 u.s.g.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.