Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 139/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w części
*Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11, art. 25 ust. 1 ,art. 70, art. 71
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 19, § 20, § 22, § 24, § 25, § 29, § 31, § 37 ust. 2 zd. drugie, zd. trzecie, zd. czwarte, § 38, § 39, § 40, § 42, § 44, § 45, § 46 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy M. I. stwierdza nieważność § 19, § 20, § 22, § 24, § 25, § 29, § 31, § 37 ust. 2 zd. drugie i zd. czwarte, § 38, § 39, § 40, § 42, § 44, § 45, § 46 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I niniejszego wyroku; IV. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia zasad zagospodarowania nieruchomości stanowiących mienie komunalne, Rada Gminy M. – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) w związku z art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Marcinowice oraz zasady nabywania nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości i upoważniła Wójta Gminy M. do gospodarowania mieniem komunalnym Gminy w zakresie określonym uchwałą (§ 1 uchwały).

Wojewoda D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., spośród szeregu uchwalonych w tym akcie przepisów gminnych, zakwestionował: § 19 i § 22 uchwały w których Rada zawarła ustalenia dotyczące rozkładania ceny sprzedawanej nieruchomości na raty (na okres do 5 lat), zastrzegając w § 22 dodatkowo sposób zabezpieczenia kwoty należności rozłożonej na raty (zabezpieczenie hipoteczne); § 20 stanowiący, że stawka procentowa pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wynosi 20% ceny nieruchomości ustalonej w trybie przetargu lub w trybie bezprzetargowym za wszystkie nieruchomości gruntowe z zastrzeżeniem § 37; § 24 zgodnie z którym, raty roczne winne być wpłacane do 31 marca każdego roku, a od niezapłaconych w tym terminie rat będą naliczane odsetki ustawowe za zwłokę. W przypadku nieterminowej płatności pierwszej raty a pozostała do zapłaty cena staje się natychmiast wymagalna; § 25 w którym przyjęto, że nabywca nieruchomości ponosi w całości opłaty notarialne, sądowe i skarbowe związane z przeniesieniem prawa własności nieruchomości, założenia księgi wieczystej jak również koszty wyceny nieruchomości; § 29 w którym Rada ustaliła termin płatności czynszu w dwóch równych ratach do dnia 15 marca i 15 września każdego roku; § 31 zgodnie z którym za budynki gospodarcze oddane w dzierżawę na cele produkcji rolnej pobiera się miesięczny czynsz dzierżawny w wysokości aktualnej ceny 1 dt żyta ogłoszonej corocznie przez Prezesa GUS za 1 m2 powierzchni użytkowej; część § 37 pkt 2 stanowiącego, że "przy sprzedaży lokalu mieszkalnego na wniosek nabywcy cena sprzedaży może być rozłożona na raty roczne do 10 lat z tym, że pierwsza rata wynosi 20% wartości lokalu mieszkalnego i wartości gruntu, po zastosowaniu bonifikaty i jest płatna najpóźniej po zawarciu aktu notarialnego" (zd. drugie), "Rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej 10% stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski w stosunku rocznym" (zd. trzecie), "Raty są płatne wraz z oprocentowaniem od niespłaconej części ceny, w terminie do 31 marca każdego roku" (zd. czwarte); § 38 i § 45 według których, kupujący lokal mieszkalny i lokal użytkowy ponosi wszelkie koszty przygotowania dokumentacji do sprzedaży i koszty związane z ustanowieniem hipoteki (przy lokalu mieszkalnym) oraz przeniesienia własności nieruchomości; § 39 nakładający na nabywcę obiektu wpisanego do rejestru zabytków obowiązek zabudowy lub remontu tego obiektu w terminie określonym w umowie i utrzymania go w należytym stanie; § 40 i § 46 stanowiące o konieczności wpłacenia przez nabywcę w dniu złożenia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego i użytkowego zaliczki w kwocie 300 zł i o konieczności poniesienia kosztów jakie poniosła Gmina na prace przygotowujące do sprzedaży w przypadku wycofania wniosku; § 42 ustalający, że sprzedaż lokali użytkowych w trybie bezprzetargowym najemcom, o których mowa w § 41 następuje za gotówkę, według ceny określonej przez rzeczoznawcę; § 44 wprowadzający jako zasadę, że sprzedaż lokali innych niż określone w § 41 następuje w trybie przetargowym (pkt 1) i że cenę wywoławczą, nie niższą niż określona przez biegłego, określa Wójt Gminy (pkt 2);

Zdaniem organ nadzoru zaskarżone przez niego przepisy podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa, to jest z przekroczeniem kompetencji wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przytaczając przywołane wyżej przepisy ustawy samorządowej i przepisy art. 70 ust. 2, art. 72 ust. 1 i 2 , art. 73 ust. 5 oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wojewoda podkreślał dominującą rolę organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Analizując przedstawione przepisy stwierdził, że rada gminy – jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - została wyposażona w określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy, jednakże są one wyjątkami od zasady przyznającej wójtowi pierwszeństwo w gospodarowaniu i zarządzaniu mieniem gminnym, do których nie można stosować wykładni rozszerzającej.

W kontekście tych uwag organ nadzoru podniósł, że według powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym stosownie do upoważnienia określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie ma kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakresie terminowej spłaty i wysokości rat, odsetek, ustanawiania hipoteki, natychmiastowej wymagalności nieuiszczonej ceny sprzedaży, ustalenia wysokości stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, czy też wprowadzenia sztywnej stawki czynszu dzierżawnego i nałożenia obowiązku uiszczenia zaliczki przez wnioskodawcę w kwocie 300 złotych w dniu złożenia wniosku o wykup lokalu. Przedmiotowe postanowienia może zawierać jedynie umowa, a podmiotem wyłącznie uprawnionym do dokonywania czynności w wymienionym zakresie jest wójt – jako organ reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych. Tym samym, wprowadzenie kwestionowanych zapisów do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego należy uznać za przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący gminy i wkroczenie w zakres kompetencji wójta.

W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej oddalenie, wskazując na brak podstaw do uznania skargi we własnym zakresie. W jej ocenie interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym dokonana przez Wojewodę jest zawężona, a zarzut przekroczenia przez Radę przyznanych jej kompetencji, bezpodstawny. W oparciu o przywołane przepisy, strona przeciwna wywiodła, że rada gminy może podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, czyli ustanawiać zasady gospodarowania, samo zaś gospodarowanie tym mieniem należy do "zarządu". Zaskarżoną uchwałą Rada określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy, przy czym działa w ramach przyznanych jej ustawowo kompetencji. Podniesiono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie przyznaje radzie kompetencje do stanowienia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz zasad ich wydzierżawiania lub wynajmowania. W związku z powyższym bezsporne jest, że na obciążanie i zbywanie nieruchomości może się składać ustalenie zasad: ustanowienia hipoteki na nieruchomościach, ustalenia wysokości stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego czy też wprowadzenia sztywnej stawki czynszu dzierżawnego, natychmiastowej wymagalności nieuiszczonej ceny sprzedaży, wysokość stawki procentowej i nałożenia obowiązku uiszczenia zaliczki przy zakupie lokalu. Dodano, że "starostowie" jako organ wykonawczy w zakresie zasad gospodarowania nieruchomościami (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g) wynajmując, wydzierżawiając i użyczając nieruchomości stanowiące mienie gminne (a więc gospodarując nim) działają z uwzględnieniem zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, ustanowionych przez organ stanowiący gminy zgodnie z jego kompetencjami. Zdaniem strony przeciwnej w ramach zasad ogólnych stanowionych przez radę mieści się regulowanie w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakwestionowanym przez Wojewodę zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm – zwanej dalej p.p.s.a.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż określone w pkt 5 podejmowanych z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 powołanej ustawy).

W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, czyli nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd rozpoznając skargę na uchwałę gminy, w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć zatem należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

W rozpoznawanej sprawie ocenić zatem należało, czy podejmując zaskarżone przez organ nadzoru przepisy uchwały Rada Gminy działała w granicach ustawowo przyznanych jej kompetencji.

Zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisy zawarte zostały w uchwale Rady Gminy M. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy M.. W akcie tym, obok unormowań kompetencyjnych ustawy o samorządzie gminnym – głównie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 - przywołano również przepisy art. 34 ust.6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1 oraz art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), które przyznają radzie gminy wyraźnie określone kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy samorządowej do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad organ wykonawczy może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanego aktu zawiera upoważnienie dla organów gminy do wydania na jego podstawie, aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Przywołane wyżej podstawy prawne jak też zakres regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale wskazuje, że akt ten podjęto dla określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym obejmującym wszystkie rodzaje nieruchomości gminnych w tym również lokali. Z tego też względu przy ocenie przedmiotowej uchwały istotna jest kwestia podziału kompetencji pomiędzy organy gminy wynikająca z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.) jak też z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.).

Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pomocą organów stanowiących i organów wykonawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym gminy jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) zaś organem wykonawczym, wójt, burmistrz, prezydent (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Rada gminy jako organ stanowiący wyposażona została w kompetencje uchwałodawcze i kontrolne (kreowanie norm wyznaczających przyszłe zachowanie i ich kontrola), natomiast wójt, burmistrz, prezydent jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania wynikające z treści uchwały rady gminy oraz tylko jemu przypisane ustawami prawa i obowiązki.

Konstytucyjny podział na organy stanowiące i wykonawcze gminy uszczegółowiony w przepisach ustawy samorządowej, zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy. Przypisane ustawowo danemu organowi gminy kompetencje nie mogą więc być wykonywane przez inny organ gminy. Te zastrzeżone do właściwości rady nie mogą być realizowane przez wójta i odwrotnie chyba, że ustawa na to zezwala (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 listopada 1996 r., II SA/Wr 496/96, Oss 2000/3/78).

W art. 18 ust. 1 ustawa o samorządzie gminnym ustala domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis: "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw, należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencję do działania wójta (tak w wyroku NSA z dnia 19 listopada 1996 r. II SA/Wr 496/96, Oss 2000/3/78 oraz z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 364/98 Oss 1999/3/84).

Katalog wyłącznych uprawnień rady gminy określa art. 18 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy. Znajduje się wśród nich – przywołane już wcześniej - uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ).

Z kolei art. 30 omawianej ustawy obliguje wójta do wykonywania uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa. W szczególności do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3). Do powyższej regulacji ustrojowej nawiązuje niewątpliwie przepis art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy. W konsekwencji, ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ustawy).

W doktrynie gospodarowanie mieniem komunalnym definiuje się jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji (społeczno-gospodarczego przeznaczenia) tego mienia (por. A. Agopszowicz, Komentarz .., s. 223). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. (sygn.akt II SA/Wr 2965/01) stwierdził zaś, że gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki ale również inne wchodzą do niego.

Porównanie przedstawionych wyżej przepisów wskazuje, że kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym pojmowanym we wskazany wyżej sposób, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu (nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania powyższej wskazanego okresu czasu). Ponadto, mocą przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rada gminy uzyskała też uprawnienia szczególne do dokonania określonych czynności prawnych z zakresu gospodarki nieruchomościami. Jak zauważa się w doktrynie rada na podstawie tych przepisów współdecyduje z organem wykonawczym gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. W konsekwencji, uprawnienia organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami w niczym nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie przyznano organowi stanowiącemu gminy. Reprezentowanie gminy przez wójta w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowanie przez niego gminnym zasobem nieruchomości musi honorować kompetencje rady, o których mowa wyżej i odwrotnie. Pogląd taki znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie trafnie wywodzono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r. II SA/Wr 1618/2000, OwSS 2003/3/68; z dnia 21 stycznia 2003 r. II SA/Wr 1619/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. II SA 3144/03, LEX 16073; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia II SA/Wr 554/07 nie publik.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej obecnie sprawy należy więc zgodzić się z Wojewodą, że te przepisy zaskarżonej uchwały, które regulują czynności zarządu mieniem komunalnym przypisane ustawowo Wójtowi Gminy, podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co musi prowadzić do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Prowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonych przepisów uchwały wymagała również zbadania, czy zawarte w niej uregulowana mogą być uznane za "zasady gospodarowania nieruchomościami" (a w ujęciu szerokim zasady gospodarowania mieniem komunalnym). W judykaturze wskazuje się, że uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. powinna przykładowo zawierać granice, w jakich muszą się zmieścić dokonywane przez wójta czynności, wymagania jakim ma odpowiadać obrót nieruchomościami gruntowymi, cele, jakie mają być osiągnięte przez czynności wójta, czy okoliczności jakie należy uwzględnić podejmując decyzje w tych sprawach (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1654/07 nie publik.). W Słowniku Języka Polskiego (wydawnictwo PWN) "zasada" określona zaś została jako: "prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formuła wyjaśniającą to prawo; norma postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach".

Uwzględniając powyższe uwagi można więc uznać, że w niniejszej sprawie, rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowanej przez jej organ wykonawczy (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 554/07 nie publik.). Ponadto zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii. Powinny raczej stanowić dopełnienie i uzupełnienie tych regulacji. Ponieważ w kontrolowanej uchwale – zdaniem Sądu - znalazły się również regulacje przekraczające tak rozumiane zasady, zatem jako istotnie naruszające prawo, powinny być również wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wobec tego co dotąd powiedziano, trzeba się zgodzić z organem nadzoru, że wprowadzając uregulowania zawarte § 19 i § 22 uchwały rada przekroczyła kompetencje przyznane jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i wkroczyła w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy. Ponadto w ocenie Sądu, uregulowania te pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W § 19 postanowiono, że: "cena nieruchomości sprzedaży w drodze bezprzetargowej może być rozłożona na raty na czas określony umową, nie dłuższy jednak niż 5 lat. Rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy". Z kolei w § 22 odnoszącym się do nieruchomości rolnych i leśnych ustalono, że "przy sprzedaży bezprzetargowej, cena sprzedaży może być rozłożona na wniosek nabywcy na okres do 5 lat. Kwotę rozłożoną na raty zabezpiecza się hipotecznie".

Wskazać zatem należy, że według art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Przywołany fragment przepisu wskazuje przede wszystkim, że ustawodawca dopuszczając możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w trybie bezprzetargowym, zakreślił już górną granicę czasu spłaty należności ustalając ją do lat 10. W takich też granicach mogą poruszać się przyszłe strony umowy sprzedaży nieruchomości. A zatem Rada w § 19 i § 22 określając maksymalny czas spłaty rat na okres 5 lat – poprzez skrócenie tego okresu - dokonała nieuprawnionej modyfikacji postanowień ustawy, próbując tym samym ograniczyć strony przyszłej umowy w ustaleniu jej warunków, do czego nie była umocowana. Warunki przeniesienia własności określonej nieruchomości, skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy jak ewentualne rozłożenie należności na raty, czas spłaty należności i sposób zabezpieczenia niespłaconej części należności, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony: przyszłego właściciela i Gminę, która zgodnie z art. 11 i art. 25 u.g.n. reprezentowana jest przez organ wykonawczy. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości, że omówione wyżej kwestie mieszczą się w zakresie kompetencji wójta, kształtującego w imieniu Gminy treść zawieranej umowy i nie mogą być – jak chciałaby tego Rada – utożsamiane z zasadami (regułami) określonego zachowania. Ponadto, wyeliminowaniu z obrotu prawnego musi podlegać również ten fragment § 19 który określa, że niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu zgodnie z art. 70 ust. 3 u.g.n. Skoro rada gminy nie chciała w tym przypadku, aby stosowana była inna stawka oprocentowania niż ustawowa (ustalona w art. 70 ust. 3), to tym samym, zastosowane odesłanie - jako zbędne – powoduje bezprzedmiotowość kwestionowanego przepisu.

Z przedstawionych wcześniej względów również przepisy § 25, § 39, § 38, § 40, § 45 i § 46 nie mogą być pozostawione w obrocie prawnym. Zapisy dotyczące obciążenia nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania tej nieruchomości do sprzedaży (opłaty notarialne, sądowe, skarbowe, założenia księgi wieczystej, wycena nieruchomości, podział i inne), określające obowiązek nabywcy nieruchomości utrzymania obiektu w należytym stanie oraz obowiązek wpłacenia zaliczki przed nabyciem nieruchomości, również należą do postanowień (i to postanowień przedmiotowo nieistotnych), które powinny być konkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości. Nie można zaś ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Podobnie odnieść należy się do uregulowania zawartego w § 37 ust. 2 zd. drugie i zd. czwarte kwestionowanej uchwały. Przepisy te dotyczą sprzedaży lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym, wprowadzając możliwość "rozłożenia - na wniosek nabywcy - ceny sprzedaży na raty roczne do 10 lat , z tym, że pierwsza rata wynosić ma 20 % wartości lokalu mieszkalnego i wartości gruntu po zastosowaniu bonifikaty i powinna być płatna najpóźniej przed zawarciem aktu notarialnego (zd. drugie). Raty są płatne wraz z oprocentowaniem od niespłaconej części ceny, w terminie do dnia 31 marca każdego roku ( zd. czwarte). Przedstawione regulacje naruszają prawo, gdyż z powodów wyżej podanych, wkraczają w ustawowe kompetencje organu wykonawczego. Rada Gminy nie posiada uprawnień do określania sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu - nawet jeżeli określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Rada nie jest również uprawniona do ustalania terminu płatności rat, skoro w art. 70 ust. 2 u.g.n. wyraźnie przekazano tę kwestię do regulacji umownej. Przedstawione postanowienia stanowią warunki umowy przeniesienia własności nieruchomości lokalowej, które powinny być rozwinięciem i konkretyzacją zasad ustawowych oraz określanych przez radę gminy zasad gospodarowania nieruchomościami. Tym samym, należy podzielić pogląd Wojewody, że przedstawione uregulowania pozostają w sprzeczności z zasadą, że to organ wykonawczy gminy zawiera umowy wynikające z realizacji zadania gospodarowania mieniem komunalnym, a ponadto podjęte zostały wbrew wyraźnemu uregulowaniu zawartemu w art. 70 ust. 2 u.g.n. Ustawodawca nie przewidział bowiem instrumentu prawnego (w postaci np. uchwały) dla rady gminy, pozostawiając te kwestie do regulowania bezpośrednio w treści czynności prawnej jaką stanowi umowa.

Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu nadzoru, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zd. trzeciego § 37 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W tej części przepisu Rada postanowiła bowiem, że "rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej 10% stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP w stosunku rocznym".

Zgodnie z art. 70 ust. 4 u.g.n. rada – w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy – może wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3 stopy procentowej. W ocenie Sądu zakwestionowane przez Wojewodę uregulowanie stanowi właśnie wyraz skorzystania przez radę gminy z przyznanego ustawą o gospodarce nieruchomościami, wspomnianego wcześniej, uprawnienia szczególnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Na mocy art. 70 ust. 4 u.g.n. rada i tylko rada uprawniona jest do zaakceptowania innej stawki oprocentowania niż określona w ustawie (art. 70 ust 3 u.g.n). Skoro więc są to wyłączne kompetencje organu stanowiącego gminy, zatem nie może o tym – w umowie – zadecydować wójt gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 r. (I OSK 1338/07 nie publik.) "zastrzeżenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązku wyrażenia zgody na określone czynności przez radę gminy rodzi skutek w postaci konieczności bezwzględnego dostosowania się do tego wymogu między innymi w zasadach o których mowa w omawianym przepisie [chodzi o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. – przyp. Sądu]. Innymi słowy, rada gminy nie może w uchwalonych przez siebie zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości pominąć obowiązku wyrażenia na określoną czynność zgody rady, jeśli zgody takiej wymaga stosowny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami". Akceptując powyższy pogląd, Sąd nie podzielił zatem stanowiska Wojewody kwestionującego przedstawiony zapis jako istotnie naruszający obowiązujące przepisy prawa i w tym zakresie skargę oddalił.

Za niedopuszczalną natomiast uznał Sąd regulację zawartą w § 20 omawianej uchwały z dnia 28 marca 2007 r. W przepisie tym Rada postanowiła, że "stawka procentowa pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wynosi 20 % ceny nieruchomości ustalonej w przetargu lub w trybie bezprzetargowym za wszystkie nieruchomości gruntowe z zastrzeżeniem § 37". Według art. 72 ust. 1 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67, zaś stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Jest to więc zasada ustawowa, która nie może być modyfikowana i ograniczana przez radę gminy w podejmowanym przez nią akcie. Konkretną wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielania bonifikat i spełniania świadczeń ustala się zaś w umowie (art. 73 ust. 5 u.g.n.). Umowę tę, jak wyżej wywiedziono, zawiera organ wykonawczy gminy, który również dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego - w tym ustalanie pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

W podobny sposób ocenić należy przepis § 24 analizowanej uchwały, w którym ustalono, jako zasadę, że "raty roczne winne być wpłacone do 31 marca każdego roku a od niezapłaconych w tym terminie rat będą naliczane odsetki ustawowe za zwłokę. W przypadku nieterminowej płatności 1 raty pozostała do zapłaty cena sprzedaży stanie się natychmiast wymagalna". Przywołane unormowanie nie dość, że wkracza w materię umowną przekazaną do kompetencji organu wykonawczego gminy, to również pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacjami u.g.n. Niejednokrotnie przywołany już przepis art. 70 ust. 2 tej ustawy, stanowi bowiem wyraźnie, że pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony umowy.

Z kolei w § 42 uchwały Rada postanowiła, że "sprzedaż lokali użytkowych w trybie bezprzetargowym najemcom o których mowa w § 41 następuje za gotówkę , według ceny określonej przez rzeczoznawcę." Określając sposób spełnienia świadczenia (za gotówkę) Rada po raz kolejny wkroczyła w kompetencję organu wykonawczego gminy, któremu przypisano uprawnienie do zawierania w imieniu gminy umów sprzedaży nieruchomości komunalnych. Na marginesie godzi się też zauważyć, że cenę nieruchomości ustala organ a nie rzeczoznawca (jak ujęto to w uchwale). Ten ostatni określa wartość nieruchomości, będącą podstawą dla ustalenia ceny, która w określonych przypadkach (nie zawsze), może być równa wartości nieruchomości.

Zakwestionowania wymaga również § 44 uchwały, w którym dokonano powtórzenia i modyfikacji regulacji u.g.n. wskazując, że "sprzedaż lokali innych niż określone w § 41 następuje w trybie przetargowym a cenę wywoławczą, nie niższą niż określona przez biegłego określa Wójt Gminy". Tymczasem w art. 37 ust. 1 u.g.n wprowadzono generalną zasadę, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (tryb bezprzetargowy) nieruchomości są sprzedawane w drodze przetargu, zaś w przepisie art. 67 ust. 2 pkt 1 przywołanego aktu, postanowiono, że cenę wywoławczą nieruchomości sprzedawanej w pierwszym przetargu stosuje się w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. W kolejnych punktach ustawodawca określił sposób ustalenia ceny w drugim przetargu i w sytuacji gdy przetarg zakończy się wynikiem negatywnym. Powyższe oznacza, że Rada wprowadzając przedstawione wyżej uregulowania dotyczące sposobu ustalenia ceny w trybie przetargu (bez odniesienia się do pierwszego i drugiego przetargu) ponownie, zmodyfikowała ustalenia ustawy, co stanowi istotne naruszenie przywołanych wyżej przepisów.

Trafnie również Wojewoda zakwestionował § 31 uchwały, w którym Rada ustaliła "sztywne" stawki czynszu dzierżawnego. Zaskarżony przepis niewątpliwie prowadzi do niezgodnego z prawem i zasadą swobody umów narzucenia stronom czynności cywilnoprawnej istotnych postanowień umowy dzierżawy jakim jest czynsz dzierżawny. Regulacja ta nie mieści się w pojęciu "zasad gospodarowania" i tym samym wkracza w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie bieżącego zarządu mieniem komunalnym i kształtowania stosunków zobowiązaniowych. Podobnie ocenić należy postanowienia § 29 ustalającego terminy płatności rat czynszu dzierżawnego.

Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że znaczna większość przepisów analizowanej uchwały (wymienionych w pkt I sentencji wyroku) podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Rada wykroczyła w nich poza kompetencje organu stanowiącego określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. naruszając tym samym kompetencje w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem gminy ustawowo przypisane wójtowi. Ponadto część zaskarżonych postanowień uchwały dotyczyła kwestii ustawowo przekazanych do regulacji umownych, a niektóre były sprzeczne ze wskazanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei inne stanowiły zbyteczne powtórzenie przepisów ustawy lub też wręcz powodowały ich modyfikację. W judykaturze od dawana przyjmuje się, że uchwała powielająca postanowienia ustawy narusza prawo i z poglądem tym co do zasady należy się zgodzić. Za dopuszczalne można byłoby jedynie uznać przytoczenie w przepisach gminnych in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis aktu, gdyby było to konieczne dla uczynienia przepisu czytelnym i zrozumiałym. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. W konsekwencji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że kwestionowane przez organ nadzoru przepisy stanowią zasady (w rozumieniu wcześniej przedstawionym) gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie gminne.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniając skargę w znacznej części, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie podane w pkt II oparte zostało o przepis art. 151 przywołanego aktu. Natomiast orzeczenie zawarte w pkt III wynikało z konieczności zastosowania w przypadku uwzględnia przez Sąd skargi, przepisu art. 152 p.p.s.a.. Podstawę dla zasądzenia kosztów stanowił przepis art. 200 tej ustawy.