Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2424/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 114/23 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2018 r. nr 1202/kadr/18 w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 114/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.B. (dalej: "skarżący")

na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2018 r. nr 1202/kadr/18 w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 20 września 2018 r. nr

3294, działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), dalej: "ustawa o Policji", zwolnił z dniem 14 października 2018 r. insp. D.B. z zajmowanego stanowiska – zastępcy Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji i z dniem 15 października 2018 r. przeniósł do dyspozycji KGP. Na podstawie

art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jest to kolejny rozkaz personalny

o zwolnieniu i przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji KGP. Poprzedni rozkaz personalny z 22 maja 2018 r. został bowiem uchylony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 18 lipca 2018 r. nr 520/kadr/18, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (ogólne i lakoniczne uzasadnienie decyzji KGP, brak wszczęcia postępowania). W konsekwencji strona dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogła skorzystać z prawa do

czynnego udziału w postępowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę, KGP powołując się na stosowne regulacje ustawy Policji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone elementy tego stosunku na zasadzie ich woli, a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje

sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Oznacza to także dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć czy potrzeb policjanta. Wskazał, że obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.

Z kolei cytując przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, KGP zauważył, że w decyzji podejmowanej na ich podstawie organ nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Poza tym żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w gestii właściwych przełożonych, co wynika z charakteru stosunków służbowych w Policji, cechujących się podporządkowaniem i hierarchicznością.

Organ I instancji wskazał, że stanowisko zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji jest jednym z najwyższych stanowiskach kierowniczych w Policji, osoba na takim stanowisku staje się jednym z najbliższych współpracowników KGP. Stąd też oczekiwania przełożonego co do efektów pracy wykonywanej na takim stanowisku są bardzo wysokie. Może zatem dochodzić do sytuacji, w której policjant poprawnie wykonujący zadania na takim stanowisku zostanie z niego zwolniony, bowiem

właściwy przełożony stwierdzi, że poziom zaufania do danego policjanta jest niewystarczający do kontynuowania bliskiej i efektywnej współpracy, bądź też uzna,

że realizując określone zadania, w danym okresie można było osiągnąć lepsze rezultaty. Nieuzasadnione jest w takim przypadku czynienie przełożonemu, który odpowiedzialny jest za całokształt spraw realizowanych w danej jednostce Policji, a w przypadku KGP w całej formacji, zarzutu, że wyraża wolę dokonania zmiany na danym stanowisku. Organ podniósł, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zajmujący od 2 listopada 2017 r. stanowisko zastępcy dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji funkcjonariusz niewątpliwie na wskazanym stanowisku podejmował działania, które miały służyć poprawie sytuacji przynajmniej w niektórych nadzorowanych przez niego obszarach funkcjonowania Policji. Osiągnięte efekty nie spełniają jednak oczekiwań KGP w przedmiotowym zakresie. Nie oznacza to oczywiście, że policjant nie wywiązywał się ze swoich obowiązków, a jedynie że w ocenie KGP celowe jest zastąpienie go osobą, która będzie wykazywała się większą dynamiką i efektywnością działań, a przy tym cieszącą

się jako najbliższy współpracownik pełnym zaufaniem KGP.

Organ I instancji zaznaczył, że z wystąpień funkcjonariusza znajdujących się w aktach sprawy wynika, że szczególnie podkreśla on znaczenie dokumentu z 14 listopada 2017 r. pn. "Analiza doboru do służby w Policji oraz propozycje działań ukierunkowanych na zapewnienie realizacji limitów przyjęć", jak również swój udział w jego opracowaniu. Zostały w nim przedstawione propozycje rozwiązań (dotyczące przede wszystkim zmiany kryteriów selekcyjnych w testach psychologicznych przeprowadzanych wobec kandydatów do służby w Policji), mające na celu

zwiększenie liczby osób przyjmowanych do służby w Policji. Jednocześnie wnosił o przeprowadzenie szeregu dowodów (z dokumentów, z przesłuchania świadków), które miałyby potwierdzić, jaka była jego rola w opracowaniu przedmiotowych rozwiązań, jak przebiegał proces ich akceptacji przez przełożonych oraz wdrażania, a także jakie przyniosły one efekty i jak zostały ocenione.

W ocenie KGP prowadzenie wnioskowanego w tym zakresie postępowania dowodowego jest zbędne, bowiem powyższe okoliczności aktualnie nie są sporne.

KGP nie kwestionuje ani udziału policjanta w opracowaniu i wdrożeniu przedmiotowej koncepcji, ani też jej pozytywnej oceny czy dotychczasowych korzyści dla służby, które przyniosło zastosowanie danych rozwiązań. Organ I instancji zauważył jednak, że konieczne jest ciągłe poszukiwanie nowych rozwiązań zmierzających do poprawy sytuacji, nie tylko w zakresie doboru do służby w Policji, ale też między innymi w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi w Policji, projektowania struktur organizacyjno-etatowych, szkolenia oraz doskonalenia zawodowego w Policji, czy też opieki psychologicznej i psychoedukacji, a więc w obszarach bezpośrednio nadzorowanych przez stronę jako zastępcę dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Organ wyjaśnił, że oczekiwania KGP wobec zastępcy dyrektora tegoż Biura, nadzorującego oraz koordynującego między innymi wspomniane kwestie, są bardzo wysokie. Dlatego też przedstawienie przez funkcjonariusza w listopadzie 2017 r. propozycji rozwiązań w omówionym wyżej obszarze, przy późniejszym braku innych propozycji nowych rozwiązań, nie zaspokaja powyższych oczekiwań i nie stanowi dostatecznego uzasadnienia do pozostawienia strony na zajmowanym stanowisku. Dalej organ podniósł, że jeżeli policjant oczekiwał stosownych poleceń czy sugestii KGP w tym zakresie, to takie zachowanie może świadczyć o niewystarczającej na stanowisku zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji samodzielności i kreatywności. Jednocześnie niedopuszczalnym

byłoby przyjęcie, że na skutek opracowania w listopadzie 2017 r. wskazanej koncepcji, skarżącemu przysługuje uzasadnione roszczenie o pozostanie przez czas

nieokreślony na danym stanowisku służbowym, a KGP nie ma możliwości powierzenia wykonywania zadań na tym stanowisku innemu oficerowi Policji, który w jego ocenie daje większą rękojmię realizacji określonych celów i oczekiwań przełożonego.

Ponadto organ wskazał, że nie bez znaczenia pozostaje sytuacja, która

zaistniała w związku ze skierowaniem przez funkcjonariusza w dniach 9 i 14 maja 2018 r. do komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji korespondencji informującej o dokonanych modyfikacjach terminów i limitów przyjęcia do służby w Policji na rok 2018, jak również wskazującej na działania, jakie należy podjąć w związku z prowadzonym doborem do służby w Policji, bowiem szczególnie pismo z 14 maja 2018 r. mogło stwarzać wrażenie, że określone przez KGP i zakomunikowane komendantom wojewódzkim (Stołecznemu) Policji limity przyjęcia do służby w Policji mają charakter sztywny, tj. nie mogą zostać zwiększone. Zdaniem organu realizacja

tak sformułowanej prośby mogłaby prowadzić do rezygnacji pozytywnie zweryfikowanych kandydatów z przyjęcia do służby w Policji w sytuacji, gdyby właściwi komendanci Policji, zamiast występować o zwiększenie określonego limitu przyjęć, "przekierowywali" kandydatów do innych garnizonów. Organ wskazał, że konieczność opracowania przez skarżącego omawianej korespondencji wynikała z dokumentacji zaakceptowanej przez KGP, stąd też zbędnym było przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, które miałyby potwierdzić tę okoliczność.

Dalej organ podniósł, że ze zgromadzonych w aktach sprawy wystąpień strony wynika, że zaistniała w związku z omawianą korespondencją sytuacja jest co najmniej niezrozumiała dla strony. Funkcjonariusz tłumaczy bowiem, że omawiana korespondencja stanowiła jedynie wykonanie poleceń służbowych zwierzchników, a inne polecenia w tym zakresie nie zostały przecież wydane. Zdaniem organu

skarżący nie analizuje zatem danej sytuacji pod kątem możliwych własnych błędów w zakresie szczegółów realizacji określonego zadania, lecz skupia się wyłącznie na przedstawieniu siebie jako osoby, która jedynie realizowała polecenia przełożonych. W ocenie organu, taka postawa, biorąc pod uwagę złożoność problematyki, którą musi zajmować się zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, jest niepożądana na tym stanowisku kierowniczym i nie przemawia za pozostawieniem na nim funkcjonariusza.

Organ wyjaśnił, iż rola zastępcy dyrektora biura, który ma sprawować nadzór nad realizacją zadań umożliwiających KGP zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji, nie może polegać na bezrefleksyjnym, biernym wykonywaniu poleceń, ale przede wszystkim na wskazywaniu ewentualnych zagrożeń, czy negatywnych konsekwencji związanych z wykonaniem danego polecenia w danym czasie i w określonych okolicznościach. Przy czym nie chodzi tu o kwestionowanie poleceń przełożonego, ale o informowanie o ich możliwych następstwach. Z formułowanych przez policjanta wywodów wynika natomiast, że albo w ogóle nie zastanawiał się nad możliwymi zagrożeniami wynikającymi z realizacji określonego polecenia, albo wynik tych przemyśleń zachował dla siebie. Tymczasem funkcjonariusz mógł i powinien przewidzieć, że wobec silnego w ostatnim czasie akcentowania konieczności zapełniania wszystkich wakatów w Policji i zwiększenia liczby osób przyjmowanych do Policji, jak też wobec możliwych zarzutów o celowym utrzymywaniu wakatów w Policji, niezbędnym jest takie redagowanie przekazywanych do poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji informacji o limitach doboru, aby nie stwarzać wrażenia, że

limity te są sztywne, a osoby chętne do przyjęcia w danym garnizonie muszą z powodu tych limitów albo szukać miejsca w innych garnizonach, albo zrezygnować z przyjęcia do służby w Policji.

Organ I instancji wskazał, że rozważając możliwość zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska, KGP uwzględnił również aspekt budowania właściwych relacji na płaszczyźnie służbowej pomiędzy KGP, a podległą mu bezpośrednio lub pośrednio kadrą kierowniczą poszczególnych komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji. Zauważył również, że odwołując się od decyzji administracyjnej o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska, funkcjonariusz kwestionuje nie tylko decyzję ale jednocześnie rozkaz wyższego przełożonego, który to rozkaz stanowi w istocie o zmianie dotychczasowych obowiązków służbowych. Podważanie takiej decyzji jest wejściem w spór z przełożonym, w którym podwładny zarzuca, że przełożony nie ma racji i dopuścił się wobec niego nieprawidłowości, co stanowi jednocześnie przejaw podważania kompetencji przełożonego do doboru najbliższych współpracowników i w efekcie słuszności prowadzonej polityki kadrowej.

Organ I instancji podkreślił również, że posiada autonomiczne prawo w zakresie doboru kadr, bez konieczności wykazywania braku stosownych kwalifikacji, zasług, osiągnięć czy dokonywania ocen. W takiej sytuacji również interes służby polegający

na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostek Policji przeważać będzie nad indywidualnym interesem policjanta. Zwrócił również uwagę, iż gwarancją ochrony interesu policjanta w sytuacji zastosowania wobec niego instytucji określonej

w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest ograniczony do 12 miesięcy czas pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia (art. 121 ust.1 ustawy o Policji). Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Niezależnie od powyższego organ I instancji zauważył, że doświadczenie, wiedza i kwalifikacje policjanta mogą zostać wykorzystane przy realizacji innych zadań służbowych. Decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza Policji do dyspozycji

przełożonego właściwego w sprawach osobowych wywiera bowiem ten skutek, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta

poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy o Policji może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko

równorzędne lub na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Tak więc przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego samo w sobie nie pogarsza sytuacji policjanta.

Od decyzji KGP skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie na dotychczasowe stanowisko, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 23 listopada 2018 r. nr 1202/kadr/18, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz.

2096), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję KGP.

W uzasadnieniu Minister co do zasady podtrzymał w całości argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu I instancji. Zauważył, że z treści art. 37a pkt 1 ustawy o Policji wynika, że wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie ma charakter

uznaniowy. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego KGP z 20 września 2018 r. w sposób obszerny i wyczerpujący przedstawia konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjętym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że każdy funkcjonariusz służb mundurowych winien podporządkować się szczególnej

dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby w tej jednostce i na takim stanowisku, na którym – w ocenie przełożonych – jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystane dla aktualnych potrzeb służby.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister odniósł się do zarzutów w niej postawionych oraz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie 4 kwietnia 2019 r. oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z 11 marca 2019 r., ponieważ ich przeprowadzenie nie

było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie kwestionuje prawa KGP do swobodnego kształtowania polityki kadrowej. Wbrew zarzutom skargi uznał, że przekonująca jest przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska. Jednak prawidłowe zastosowanie art. 37a ustawy o Policji, w ocenie tego Sądu, wymagało wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania

rozstrzygnięcia nie było możliwe mianowanie skarżącego na inne stanowisko

służbowe, a jedyną ewentualnością było przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Taka analiza nie wynika zarówno z treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jak również z akt osobowych funkcjonariusza. W ocenie Sądu organy obu instancji w powyższym zakresie nie sprostały obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia powodów swoich rozstrzygnięć. Kontrolowane decyzje są dowolne i nieprzekonujące, czyli zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Poza tym Sąd I instancji ocenił, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ ten powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia. Powyższego zabrakło jednak w zaskarżonej decyzji, dlatego – w ocenie Sądu - organ odwoławczy dodatkowo uchybił art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego

(art. 15 k.p.a.) nie może bowiem ograniczać się jedynie do podzielenia w całości argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu organu I instancji oraz do omówienia zasadności zarzutów odwołania.

Na skutek skarg kasacyjnych wniesionych od powyższego wyroku zarówno przez skarżącego, jak i przez Ministra, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27

stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1570/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał

sprawę do ponowionego rozpoznania przez WSA w Warszawie, odstępując w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że WSA w Warszawie nie dokonał

oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów i nie odniósł się do podstawowych zarzutów skargi. Jednocześnie w swoim uzasadnieniu zawarł dwa wzajemnie sprzeczne stanowiska przez to, że z jednej strony uznał, że argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca, a w innym miejscu stwierdził, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ

powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji. NSA stwierdził również, że brak jest uzasadnienia, dlaczego zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. Sąd nie wskazał, czego konkretnie nie zawiera decyzja odwoławcza, ani też nie zbadał wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy. NSA zawarł przy tym ocenę, że domaganie się przez Sąd I instancji wyjaśnienia w motywach decyzji zagadnienia dotyczącego braku możliwości mianowania strony na inne stanowisko służbowe stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji w realizowaną przez Policję politykę kadrową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę po raz drugi, zaznaczył, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1570/21, zatem oceniając zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podzielił stanowisko NSA, że domaganie się przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia w motywach decyzji zagadnienia dotyczącego braku możliwości mianowania strony na inne stanowisko służbowe stanowiło przejaw nieuprawnionej ingerencji w realizowaną przez Policję politykę kadrową. Wyjaśnił, iż pogląd ten znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zgodnie z którym decyzja podejmowana na podstawie przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a ustawy o Policji, ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa, nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Zwolnienie

z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego jest uzasadnione potrzebami organizacyjnymi służby mundurowej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 435/21, publ. LEX nr 3332247). Podkreślił, że funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje w dyspozycji przełożonych, którzy - w zależności od potrzeb - mogą kształtować warunki służby. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby, zatem sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny polityki kadrowej organu Policji. Podkreślił również, że przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego samo w sobie nie pogarsza sytuacji finansowej policjanta, bowiem zachowuje on dotychczas należne uposażenie na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

Dalej wyjaśnił, że zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania zgodności decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do

sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla

potrzeb rozstrzygnięcia: czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 i art. 80 k.p.a., czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego

organu I instancji nie pozostawiają wątpliwości co do powodów ich podjęcia. Decyzja nie jest dowolna czy też pozorna, jak zarzuca strona, ale zawiera szeroką

argumentację wskazującą na przyczyny zastosowania wobec funkcjonariusza przez organy trybu z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

Dalej Sąd przypomniał, iż w toku postępowania administracyjnego oraz na

etapie skargi i w piśmie procesowym z 11 marca 2019 r. skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów na okoliczność wykazania, że jego działania dotyczące pism skierowanych przez niego do komendantów wojewódzkich, datowanych na 9 i 14 maja 2018 r., stanowiły realizację wytycznych bezpośrednich przełożonych, były zgodne z dotychczasową praktyką przyjętą przez kierownictwo

oraz po akceptacji przez te osoby i w uzgodnieniu z nimi, a także bezsprzecznie służyły realizacji priorytetu zwiększenia przyjęć do służby w Policji, wyznaczonego przez Ministra, w zakresie, w jakim KGP określił limity przyjęć i procentowy udział wakatów w poszczególnych garnizonach. Następnie wyjaśnił, że z akt administracyjnych wynika jednak, że działanie strony nie znalazło akceptacji i zrozumienia u bezpośrednich przełożonych, czego skarżący, jak się wydaje, nie przyjmuje do wiadomości.

Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego we wnioskowanym zakresie na etapie postępowania sądowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zbędne, ponieważ Sąd nie ma kompetencji do oceny, czy skarżący powinien nadal piastować dotychczasowe stanowisko, czy słuszne jest rozwiązanie wybrane przez organy. Sąd nie dokonuje bowiem oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności czy sprawiedliwości, tylko sprawdza, czy nie zostało wydane z przekroczeniem granic uznania. Decyzja o przeniesieniu policjanta zajmującego stanowisko kierownicze (jak w przypadku skarżącego) opiera się na określonej, przyjętej koncepcji kierowania, a także na potrzebach interesów służbowych w szerokim ujęciu, tj. dotyczących nie tylko bezpośrednio jednej komórki organizacyjnej, lecz funkcjonowania całej jednostki organizacyjnej.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie znaczenie mają fakty skutkujące utratą zaufania KGP do skarżącego i podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, niezależnie od tego, że nie może się on zgodzić z tą oceną, co z kolei przebija z treści uzasadnienia skargi.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1,

art. 24 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80 ,art. 81, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. i art. 108 k.p.a., a także niezastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a., polegające na:

a) zaakceptowaniu - bez jakiejkolwiek ich weryfikacji - twierdzeń organów, a tym samym pozornym tylko odniesieniu się do zarzutów skargi wskutek czego uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji, przyjmując że ,,w niniejszej sprawie znaczenie mają fakty skutkujące utratą zaufania KGP do skarżącego i podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, pomimo że w sprawie nie wykazano wystąpienia takich faktów (poza gołosłownymi twierdzeniami organów obu instancji). Trudno jest jednak uznać za prawidłowe oceny WSA w sytuacji, gdy Sąd nie zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego z żądań i zarzutów odwołania, a także nie przeprowadził we własnym zakresie żadnego postępowania wyjaśniająco-dowodowego, pominął (podobnie jak organ I instancji) wszystkie wnioski dowodowe skarżącego, nie dysponował w konsekwencji tego materiałem dowodowym, do którego odwoływał się organ I instancji w uzasadnieniu decyzji (rozkazu personalnego), tj. dowodów znanych jakoby organowi I instancji z urzędu, które nie zostały pomimo tego włączone

do akt sprawy i w zasadniczej części ograniczył się jedynie do przepisania uzasadnienia decyzji organu I instancji, zastępując tym samym własne uzasadnienie uzasadnieniem decyzji organu I instancji;

b) przyjęciu przez WSA za podstawę orzekania w niniejszej sprawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd I instancji ograniczył się bowiem wyłącznie do zrelacjonowania przebiegu postępowania w części historycznej

uzasadnienia wyroku, nie wskazał jednak w części motywacyjnej wyroku argumentów, pozwalających zakwestionować stanowisko skarżącego, zaprezentowane w skardze, a tym samym uznać stanowisko organów za prawidłowe;

c) niedostrzeżeniu, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji naruszały przepisy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 §

1, art. 24 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt

6 oraz § 3 k.p.a. i art. 108 k.p.a., którego naruszenia zostały wykazane i szczegółowo uzasadnione w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu oraz w piśmie procesowym i w załączniku do protokołu rozprawy, co oznacza naruszenie tych przepisów w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.

d) nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 11 marca 2019 r., a także niedostrzeżeniu,

że nieprzeprowadzenie tych dowodów przez organy obu instancji oznaczało naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80 i art. 81 k.p.a., bowiem dowody te powoływane były przez skarżącego na tezy przeciwne do wywodzonych przez organy obu instancji, materiał ten nie znajdował się

w aktach sprawy, zatem nie był znany Sądowi, a Sąd I instancji ocenił jego przydatność dla postępowania bez zapoznania się z nim i przed przeprowadzeniem tych dowodów przez organy (co oznacza również

naruszenie przez WSA przepisu art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.).

2) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku oceny, że "W postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania

zgodności decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia: czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 art. 80 k.p.a., czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne." oraz że "rola Sądu ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna, dowolna, podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów"

i pomimo tego uznanie, że "Decyzja nie jest dowolna czy też pozorna, jak zarzuca strona, ale zawiera szeroką argumentację wskazującą na przyczyny zastosowania wobec funkcjonariusza przez organy trybu z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, pomimo całkowicie dowolnego, niepełnego i tendencyjnego przedstawiania przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy i nieustaleniu we własnym zakresie stanu faktycznego przez organ ll instancji, a także

wydaniu obu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz z pominięciem kluczowego w sprawie materiału dowodowego, a także pomimo podstaw do wyłączenia pracownika organu I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 3 k.p.a.;

3) art. 133 § 1zd. pierwsze i art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń, które pozostają w całkowitej sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a także nieuzupełnienie tego materiału wskutek nieuwzględnienia wniosków

skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, sformułowanych w skardze

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy o Policji poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i całkowicie dowolne przyjęcie, że "Decyzja nie jest dowolna czy też pozorna, jak zarzuca strona, ale zawiera szeroką argumentację wskazującą na przyczyny zastosowania wobec funkcjonariusza przez organy trybu z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji", pomimo braku jakichkolwiek podstaw do zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, bowiem działania skarżącego, co do których

czyni się mu zarzut w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji Ministra (a wcześniej w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji) i uzasadnieniu wyroku, stanowiły jedynie realizację wytycznych (rozkazów) bezpośrednich przełożonych skarżącego (KGP), były zgodne z prawem i dotychczasową, przyjętą przez kierownictwo (KGP) praktyką oraz podejmowane były po akceptacji przez te osoby i w uzgodnieniu z nimi, a także bezsprzecznie służyły realizacji priorytetu zwiększenia przyjęć do służby w Policji, wyznaczonego przez Ministra, w zakresie, w jakim KGP określił limity przyjęć i procentowy udział wakatów w poszczególnych garnizonach;

b) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (a także

art. 7, art. 75 § 1, art.77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a.), polegające na wadliwym uznaniu przez WSA, że zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska przez KGP mieściło się w zakresie "swobodnego kształtowania polityki kadrowej', pomimo całkowicie dowolnego

i arbitralnego działania Komendanta Głównego Policji w tej sprawie, zaakceptowanego bez żadnego uzasadnienia i bez znajomości podstawowych dowodów przez organ ll instancji.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego i umorzenie postępowania w sprawie przed organem I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu pt. Stanowisko w sprawie modyfikacji limitów przyjęć do służby w Policji, określonych

przez Komendanta Głównego Policji na rok 2018, sporządzonego 7 maja 2018 r., które stanowiło podstawę (polecenie/rozkaz) sporządzenia pism przez skarżącego w dniu 9 maja 2018 r. o zakwestionowanej następnie przez Komendanta Głównego Policji

treści. Załącznikiem do tego stanowiska była z kolei Propozycja modyfikacji rozdysponowania limitów przyjęć w terminach 2 lipca, 24 września, 7 listopada oraz

27 grudnia, która jednoznacznie wskazywała propozycje limitów, wakat po realizacji limitu oraz wakat po realizacji limitu w %. Dopiero po uzyskaniu akceptacji Stanowiska

z dnia 7 maja 2018 r. wraz z tym załącznikiem przez Komendanta Głównego Policji (vide adnotacja i podpis w lewym górnym rogu na str. 1), skarżący wystosował w dniu

9 maja 2018 r. pisma, które de facto stanowiły jedynie wyciąg z zaakceptowanego dwa dni wcześniej (w dniu 7 maja 2018 r.) przez Komendanta Głównego Policji stanowiska w zakresie limitów przyjęć dotyczących poszczególnych garnizonów. Bezpośrednimi adresatami (wykonawcami) ww. stanowiska mieli być komendanci wojewódzcy (Stołeczny), skarżący zaś jedynie przekazał im w dniu 9 maja 2018 r. polecenie - dotyczące właśnie utrzymywania określonego poziomu wakatów w poszczególnych garnizonach - wydane bezpośrednio przez Komendanta Głównego Policji w dniu 7

maja 2018 r.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art.

182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną, stwierdzić

należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl., por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na wyliczeniu wielu przepisów, zostały rozpoznane w granicach sprecyzowanych w skardze kasacyjnej.

Nie jest uzasadniony – najdalej idący - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym

przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd

administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do

sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego,

stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy

konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art.

141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok

NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień. Za pomocą powyższego zarzutu nie

można natomiast prowadzić polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co w istocie czyni skarżący kasacyjnie.

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80 i art. 81 k.p.a. należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wojewódzki sąd administracyjny nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji zwalniającej skarżącego kasacyjnie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przenoszącego go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. WSA w Warszawie trafnie podkreślił, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 1855/15, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie znaczenie mają fakty skutkujące utratą zaufania Komendanta Głównego Policji do skarżącego i podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, niezależnie od tego, że nie może się on zgodzić z tą oceną, jak słusznie przyjął Sąd I instancji. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie zasadnie uznał, że postępowanie dowodowe

w analizowanej sprawie zostało przeprowadzone w zakresie adekwatnym do norm stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji trafnie również zaznaczył, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz na prawidłowości samego procesu decyzyjnego, czy nie jest on dowolny, czy prawidłowo ustalono stan faktyczny,

czy uzasadnienie decyzji jest przekonujące, a Sąd nie ma kompetencji do oceny, czy skarżący powinien nadal piastować dotychczasowe stanowisko i czy słuszne jest rozwiązanie wybrane przez organy (por. wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 736/20, pub. LEX nr 3173792).

Analizując z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze i art. 106 § 3

i § 5 p.p.s.a. poprzez "zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń, które pozostają w całkowitej sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach

sprawy, a także nieuzupełnienie tego materiału wskutek nieuwzględnienie wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, sformułowanych w skardze", wskazać należy, iż – jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – podnosząc ten zarzut, skarżący funkcjonariusz nie zgadza się,

z wyrażoną przez organy i przywołaną przez Sąd I instancji, oceną jego działań podejmowanych w trakcie zajmowania stanowiska Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji polegających na sporządzeniu i podpisaniu pism z dnia 9 i 14 maja 2018 r. W tym zakresie skarżący kasacyjnie stwierdza, że pisma rozesłane przez niego "stanowiły jedynie wykonanie poleceń Komendanta Głównego Policji". Odnosząc się do tak sformułowanego problemu, stwierdzić należy, iż kwestia oceny poprawności podejmowanych przez skarżącego kasacyjnie działań we wskazanym aspekcie nie może stanowić przedmiotu analizy Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż, jak już wspomniano, sąd administracyjny nie jest władny kontrolować działania organów pod względem ich słuszności czy

celowości. Dlatego też dokonana przez Komendanta Głównego Policji ocena działań skarżącego, a w szczególności to czy stanowiły one właściwą i merytorycznie słuszną realizację polityki kadrowej Policji, czy też nie, nie może być przedmiotem kontroli tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za trafne stanowisko Sądu

I instancji, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego we wnioskowanym zakresie na etapie postępowania sądowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zbędne. Warto też w tym miejscu zaznaczyć, że każdy funkcjonariusz, a szczególnie funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku kierowniczym, musi liczyć się z tym, że jego działania będą poddawane ocenie przez przełożonych i że ocena

tych działań – pod względem ich merytorycznej zawartości, słuszności czy też celowości - może być negatywna. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, mogła stanowić podstawę faktyczną podjętych wobec skarżącego decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Uzasadniając w ten sposób decyzję, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a podjęte

w oparciu o tak ustalony stan faktyczny rozstrzygnięcie nie nosi cech arbitralności czy dowolności.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy o Policji, którego upatruje w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji uznanie, że zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska mieściło się w zakresie "swobodnego kształtowania polityki kadrowej" pomimo braku jakichkolwiek podstaw do zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, bowiem działania skarżącego stanowiły jedynie realizację wytycznych (rozkazów) bezpośrednich przełożonych. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako

niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu

w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego,

który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II

GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX

nr 1372091).

W związku z powyższym i w odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa, powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy o Policji przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. W ramach omawianego zarzutu skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne sprawy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.