Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2438/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M., A. D., D. W., E. C., J. W., K. W., T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2322/20 w sprawie ze skargi I. M., A. D., D. W., E. C., J. W., K. W., T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2020 r. nr DOA.7110.208.2020.KKR w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz I. M., A. D., D. W., E. C., J. W., K. W., T. B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. M., A. D., D. W., E. C., J. W., K. W., T. B. kwoty po 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2322/20, oddalił skargę I. M., A. D., T. B., D. W., E. C., K. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 października 2020 r., nr DOA.7110.208.2020.KKR, umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie decyzji Wojewody Lubelskiego z 21 maja 2020 r., nr IF-VII.7840.3.39.2018/2020.MF, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubelskiego z 12 sierpnia 2015 r., nr 1248/15, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. O. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], pozwolenia na budowę budynku spopielarni zwłok na nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...], położonej w miejscowości C., w gminie J..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że I. M., T. B., D. W., E. C., A. D., K. W. i J. W. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Lubelskiego z 12 sierpnia 2015 r. Wobec powyższego, pismem z 17 lipca 2020 r. organ wezwał pełnomocnika odwołujących do przesłania dokumentów potwierdzających prawo własności bądź użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W piśmie z 6 sierpnia 2020 r. pełnomocnik odwołujących wskazał, że interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia Starosty Lubelskiego wywodzą: I. M. z faktu bycia współwłaścicielem działki nr [...] w C., T. B. z faktu bycia współwłaścicielem działki nr [...] w C., D. W. z faktu bycia współwłaścicielem działek nr [...] i [...] w C., E. C. z faktu bycia właścicielką działek nr [...] i [...] w C., A. D. z faktu bycia właścicielem działki nr [...] w C., K. W. z faktu bycia współwłaścicielem działki nr [...] w C. oraz J. W. z faktu bycia właścicielką działki nr [...] w C.. W oparciu o te dane organ odwoławczy ustalił, że zaprojektowany budynek o wysokości około 6 m oddalony jest od działek odwołujących o około: 75 m – od działki nr [...]; 50 m – od działki nr [...]; 55 m – od działki nr [...]; 110 m – od działki nr [...]; 80 m – od działki nr [...] i [...] oraz [...], 85 m – od działki nr [...] oraz około 53 m – od działki nr [...]. Biorąc pod uwagę treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury i Budownictwa z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem, organ odwoławczy uznał, że działki należące do odwołujących nie są położone w obszarze oddziaływania spopielani zwłok w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Tym samym, odwołujący mogą bez przeszkód zagospodarować swoje działki, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Organ odwoławczy zauważył także, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze charakter przedmiotowej inwestycji, jej usytuowanie oraz wysokość organ drugiej instancji stwierdził, że nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia, tj. § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700) oraz § 36 ust. 2 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych w zabudowie jednorodzinnej).

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że sam fakt emisji hałasu czy zapachu przez dany obiekt nie powoduje ograniczenia sąsiadujących nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania, co jest niezbędnym warunkiem uznania, że określona nieruchomość jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych fakt immisji pośrednich z nieruchomości na inną nieruchomość nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi jedynie określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w postępowaniu administracyjnym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy powinna znaleźć zastosowanie definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a.; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię w sytuacji, gdy właściwa wykładnia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" - biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji - powinna prowadzić do uznania skarżących za strony postępowania również na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz art. 28 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że status strony na gruncie toczącego się postępowania powinien być oceniany przez pryzmat art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na niediopuszczalne różnicowanie mieszkańców, albowiem organ uznał za stronę K. C., który też jest mieszkańcem Czerniejowa i sąsiadem spopielani tak jak skarżący.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena przymiotu strony skarżących jest prawidłowa, zaś zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z normą art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zawężenie to, chodź zasadniczo zredukowało potrzebę odwoływania się do normy z art. 28 k.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania. W judykaturze wskazywano na posiłkowe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podkreślając jednocześnie niezależność art. 28 k.p.a. w ustalaniu interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. Ma to zresztą swoje uzasadnienie w sposobie rozumienia pojęcia "interesu prawnego" i specyfiki postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W postępowaniu tym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania - wychodząc poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że mimo znajdowania się działek skarżących w sąsiedztwie działek inwestycyjnych, projektowana inwestycja o wskazanych gabarytach nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia. Zrealizowana na działkach nr [...],[...] i [...] spopielarnia zwłok nie narusza ani nie może potencjalnie naruszyć przepisów rozporządzenia, w tym § 12 ust. 1, § 13, § 19 i 60 ust. 1, § 57 oraz § 36 ust. 2. Sąd Wojewódzki podzielił przy tym stanowisko wypracowane w orzecznictwie, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu projektowanego obiektu, jeśli powodują po stronie skarżących (co nie zostało w żaden sposób wykazane) uciążliwość w korzystaniu z ich prawa własności, skutkować mogą powstaniem po ich stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, nie oddziałujących tym niemniej na oceniany w postępowaniu nieważnościowym status strony postępowania oparty na normie art. 28 k.p.a. Przepisy Kodeksu cywilnego (art. 143) oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 3), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Również ewentualna utrata czy też obniżenie wartości nieruchomości należących do skarżących mogą być ocenianie wyłącznie w kategorii interesu faktycznego- majątkowego, a nie interesu prawnego.

Podsumowując, Sąd Wojewódzki za zasadny uznał wniosek organu odwoławczego, iż skarżący nie wykazali żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją i powodowałaby, że nieruchomości skarżących usytuować należałoby w obszarze oddziaływania budynku spopielarni, co dawałoby skarżącym przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Tymczasem to na podmiocie, który domaga się uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 k.p.a. O ile Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skargi dotyczące zastosowania ograniczającej normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy ustalaniu kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym w stosunku do pozwolenia na budowę z przyczyn o których mowa powyżej, o tyle wada ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu również w oparciu o normę art. 28 k.p.a.

W skardze kasacyjnej I. M., T. B., D. W., E. C., A. D., K. W. i J. W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

1. art. 145 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego odpuścił się obrazy następujących przepisów:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącym statusu strony na gruncie postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym w sytuacji, gdy w realiach sprawy winna znaleźć zastosowanie definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a., nie zaś z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym nieprzyznaniem skarżącym statusu strony na gruncie postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym w sytuacji, gdy właściwa wykładnia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", biorąc po uwagę specyfikę inwestycji, prowadzić powinna do uznania skarżących za strony postępowania administracyjnego również na gruncie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

- art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i błędne przyjęcie, że status strony na gruncie toczącego się postępowania winien być oceniany wyłącznie przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

- art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. § 309, 310, 311, 312 rozporządzenia poprzez niezastosowanie przywołanych przepisów rozporządzenia i błędne ustalenie, że zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, którego dotyczy postępowanie nieważnościowe, inwestycja nie oddziałuje i nie może oddziaływać w żaden sposób na nieruchomości sąsiednie i zrealizowana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego;

- art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez niezastosowanie przywołanego przepisu p.o.ś. i całkowite pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy pod kątem przysługiwania skarżącym statusu strony, że "eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna (...) powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny", a tym samym potencjalne wykraczanie poza dopuszczalną sferę oddziaływania instalacji powoduje, że właściciele nieruchomości, na które instalacja oddziałuje mają interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą tego rodzaju instalacja została zrealizowana;

- art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem C część III lit. g Konwencji Sztokholmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych z dnia 22 maja 2001 r. (Dz. U. z 2009 r., nr 14, poz. 76), zwanej dalej Konwencją Sztokholmską, poprzez całkowite pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy postanowień przywołanej konwencji jako prawnie wiążącej Polskę umowy międzynarodowej i treści przywołanego wyżej jej postanowienia, w którym krematoria wymienia się wśród źródeł zanieczyszczeń następującymi substancjami: polichlorowane dibenzo-p-dioksyny i dibenzofurany, heksachlorobenzen oraz polichlorowane bifenyle;

- art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez niezastosowanie przywołanych przepisów Kodeksu cywilnego, skutkujące całkowitym pominięciem wynikających z tych przepisów ograniczeń właściciela w korzystaniu z prawa własności i równocześnie uprawnień właścicieli nieruchomości sąsiednich odpowiadających owym ograniczeniom, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej odmowy przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu nieważnościowym, przy równoczesnym błędnym założeniu, że przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić podstawy do oceny przysługiwania określonej osobie statusu strony na gruncie postępowania administracyjnego;

- art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 309, 310, 311, 312 rozporządzenia, art. 144 ust. 2 p.o.ś., załącznikiem C część III lit. g Konwencji Sztokholmskiej oraz art. 140 i art. 144 k.c. poprzez błędne niezastosowanie przywołanych przepisów z zakresu prawa budowlanego, ochrony środowiska i prawa cywilnego przy ocenie przysługiwania skarżącym statusu strony na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowana została inwestycja w postaci krematorium (spopielarni zwłok), skutkujące bezpodstawnym pominięciem powołanych przepisów jako materialnoprawnej podstawy ustalenia interesu prawnego skarżących na gruncie postępowania nieważnościowego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, w toku prowadzonego postępowania, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym: art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na ustalenie zakresu rzeczywistego oddziaływania zrealizowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i środowisko, co skutkowało błędnym nieprzyznaniem skarżącym statusu strony,

- bezpodstawne i arbitralne ograniczenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania nieważnościowego w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę i nieprzyznanie tego statusu skarżącym, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie,

co skutkowało błędnym oparciem decyzji na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec bezpodstawnego stwierdzenia, że odwołanie nie pochodziło od strony postępowania;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w treści sporządzonego przez Sąd uzasadnienia, czego wyrazem jest:

- niewyjaśnienie w treści uzasadnienia, z jakich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że interes prawny sąsiadów może zostać naruszony zamierzeniem inwestycyjnym tylko w razie naruszenia określonych przepisów prawa budowlanego,

- niewyjaśnienie w treści uzasadnienia, z jakich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zamierzenie inwestycyjne zrealizowane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie narusza ani nie może potencjalnie naruszyć przepisów rozporządzenia,

- faktyczne sprowadzenie definicji strony na gruncie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo podzielenia zarzutów skargi w zakresie błędnego zastosowania przez organ administracji ograniczającej normy wynikającej ze wskazanego przepisu, a tym samym niewyjaśnienie różnic w zakresie kręgu podmiotów będących stronami na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w porównaniu z art. 28 k.p.a.

- nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do podnoszonej przez skarżących i niczym nieumotywowanej przez organy administracji praktyki różnicowania sąsiadów jako stron postępowania tak w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i postępowania nieważnościowego, w sytuacji, gdy K. C. jako sąsiad inwestycji uznawany był za stronę postępowania, a przymiotu strony odmawia się innym mieszkańcom C., będącym również sąsiadami spopielarni zwłok.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie złożonej uprzednio skargi, w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubelskiego z 12 sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla budynku spopielarni zwłok na nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...] i [...] położone w miejscowości C., gmina J.. Skarżący kasacyjnie, nie biorąc udziału jako strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wszczętym przez organ z urzędu, w terminie ustawowym przewidzianym dla stron postępowania, wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z 21 maja 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spopielarni zwłok. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołującym nie przysługuje interes prawny, który uzasadniałby przyznanie im statusu stron w tym postępowaniu.

Kwestia interesu prawnego skarżących kasacyjnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spopielarni zwłok jest zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie, którą organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji oceniły nieprawidłowo.

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialnoprawne skoncentrowano wokół wskazanej wyżej kwestii i z tego powodu uzasadnione jest, także celem przejrzystości wywodu, łączne odniesienie się do postawionych zarzutów według kryterium przedmiotowego, nie zaś według ich kolejności w skardze kasacyjnej.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Krąg podmiotów uznanych za strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinien być, co do zasady, ustalany w ten sam sposób jak krąg podmiotów uznawanych za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu powinni być stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, w znaczeniu które obejmuje również przepis art. 28 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stroną mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym.

Koncentrując się na uwarunkowaniach niniejszej sprawy, w której skarżący kasacyjnie jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem spopielarni zwłok ubiegali się o przyznanie statusu strony, za słuszne należało uznać zarzuty kasacyjne, które odmowie uznania ich za strony przypisały naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 k.p.a.

Z powołanych przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowił, że obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu wynika, że w celu ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę należy wyznaczyć w otoczeniu obiektu (projektowanego bądź wybudowanego) teren, na którym w związku z jego wybudowaniem obowiązywać będą ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w jego zabudowie, przy czym ograniczenia te wynikać będą z przepisów odrębnych, wiążących ograniczenia z takim obiektem, jak ten, który ma być lub został już wybudowany. Innymi słowy, wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego bądź zrealizowanego już obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu to prawna ocena przepisów odrębnych, które stanowią, że w razie istnienia takiego obiektu budowlanego (jak np. projektowany), na terenie sąsiedniej w stosunku do miejsca usytuowania projektowanego obiektu budowlanego nieruchomości obowiązywać będą wynikające z tych przepisów ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tej sąsiedniej nieruchomości.

Zatem, ocena w kontekście art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czy nieruchomość usytuowana w otoczeniu określonego obiektu budowlanego, znajduje się w jego obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i z tego powodu jej właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego budynku bądź w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na jego budowę, powinna polegać na analizie mogących wchodzić w grę przepisów, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, tej nieruchomości. Analizy tej powinien dokonać organ administracji mający załatwić sprawę, w której konieczne jest ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przede wszystkim będzie to organ administracji właściwy do załatwienia konkretnej sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę lub – tak jak w rozpoznawanej sprawie - organ administracji właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nieudolność strony w wykazaniu legitymacji procesowej nie może stanowić dla organu usprawiedliwienia do odstąpienia od dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie realizując obowiązki wynikające chociażby z art. 7 k.p.a.

Do wskazanych przepisów odrębnych zalicza się przepisy techniczno – budowlane, normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wszelkie inne regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy prawa wodnego, przepisy z zakresu ochrony zabytków, ochrony przyrody oraz ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniami powietrza. Co istotne, z zakresu tej analizy nie można wykluczyć przepisów art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, które w powiązaniu z innymi przepisami z zakresu materialnego prawa administracyjnego, mogą stanowić podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego (tak wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1126/19).

Dokonana przez organ administracji analiza przepisów mogących być podstawą ograniczeń w zagospodarowaniu terenu z uwagi na istnienie obiektu budowlanego nie musi obejmować wszystkich przepisów odrębnych. Przedmiotem wskazanej analizy powinny być jednak te przepisy, które z uwagi na charakter projektowanego obiektu, mogą mieć zastosowanie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje bowiem na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na charakter inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku spopielarni zwłok (krematorium) objętej pozwoleniem na budowę z 2015 r. ograniczenie analizy przepisów odrębnych stanowiących wyznacznik obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wyłącznie do przepisów § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 i § 36 ust. 2 rozporządzenia, a w istocie skoncentrowanie się wyłącznie na zweryfikowaniu zachowania norm odległościowych przewidzianych w § 12 rozporządzenia, nie wyczerpuje niezbędnego zakresu analizy obejmującej te przepisy, które powinny mieć zastosowanie przy określaniu zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia, jakie przyjął i zastosował organ, a zaakceptował Sąd a quo. Oddalenie nieruchomości skarżących od budynku spopielani nie mogło samoistnie przesądzać o stwierdzeniu braku ich interesu prawnego w sprawie. Wyznaczenie zakresu prawidłowej analizy powinno być efektem uwzględnienia specyficznych uwarunkowań obiektu budowlanego i pełnionej przez niego funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie tyle sama forma i konstrukcja budynku, w którym znajduje się spopielarnia zwłok, co opis technologiczny procesu kremacji, który tam się odbywa, charakterystyka i sposób działania urządzeń służących do kremacji zwłok oraz wyposażenie obiektu, które ma związek z procesem kremacji ma zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru działalności prowadzonej w budynku krematorium oraz jej oddziaływania na zdrowie ludzi i na środowisko.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji nie przedstawiono analizy tych przepisów rozporządzenia, które mogą być rzeczywistą podstawą ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących własność skarżących, w tym ograniczeń w ich zabudowie, związanych z tym, że w ich sąsiedztwie powstał obiekt, w którym systematycznie przeprowadza się kremację zwłok w specjalnie do tego przeznaczonym piecu kremacyjnym emitującym zanieczyszczenia powietrza. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy poddał analizie specyficzne uwarunkowania przeprowadzanego w spopielarni zwłok procesu kremacji oraz urządzeń do tego służących i ich oddziaływania. Dysponował natomiast dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę, z której wynika funkcja obiektu budowlanego i przebieg procesu technologicznego tam realizowanego ze szczegółami technicznymi i technologicznymi. Nie dokonano zasadniczych ustaleń, które pozwalałyby oszacować zakres i wielkość emisji materiałów w spalinach pieca kremacyjnego zakończonego kominem wylotowym gazów spalinowych. Nie ustalono bowiem danych technicznych pieca kremacyjnego, ilości godzin jego pracy, wielkości emisji gazów do powietrza oraz rodzaju substancji uwalniających się podczas spalania zwłok wraz z ubraniami i trumnami.

W tej sytuacji za usprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej zwalczające akceptację Sądu pierwszej instancji dla stanowiska organu odwoławczego, który stwierdził, że spopielarnia zwłok nie powoduje żadnego odziaływania na nieruchomości skarżących, pomimo tego, że nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego odnośnie możliwego zakresu jej oddziaływania na te nieruchomości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie o ich statusie jako stron postępowania. W tej sytuacji oddalenie skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało wszczęte na skutek wniesienia odwołania skarżących, narusza przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania spopielarni zwłok.

Z obowiązujących regulacji prawnych, w tym międzynarodowych i unijnych wynika, że krematoria są przedsięwzięciami, które emitują zanieczyszczenia stanowiące zagrożenie dla zdrowia ludzkiego i środowiska i podlegają reglamentacji prawnej w celu przeciwdziałania tym zanieczyszczeniom. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że krematoria nie zostały sklasyfikowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) jako przedsięwzięcia mogące znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym bardziej, gdy przedsięwzięcia tego rodzaju nie podlegają klasyfikacji środowiskowej i w następstwie ocenom oddziaływania na środowisko, analiza oddziaływania takiego przedsięwzięcia na interesy osób trzecich w każdym indywidulanym postępowaniu administracyjnym winna być dokonana wszechstronnie i ze szczególną skrupulatnością.

Na gruncie uregulowań międzynarodowych, w Konwencji Sztokholmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych sporządzonej dnia 22 maja 2001 r., której Polska jest sygnatariuszem, krematoria uznano za źródło niezamierzonej emisji trwałych zanieczyszczeń organicznych, co do których w preambule stwierdzono, że posiadają właściwości toksyczne, są odporne na degradację, podlegaj biokumulacji i przenoszone są za pośrednictwem powietrza, wody i gatunków wędrownych przez granice międzynarodowe oraz powodują problemy zdrowotne wynikające z lokalnej ekspozycji. Zanieczyszczenia te poddano wymogom artykułu 5, który zobowiązuje państwa – strony Konwencji do podjęcia działań na rzecz zmniejszania całkowitych uwolnień ze źródeł antropogenicznych wszystkich substancji wymienionych w załączniku C w celu ich ciągłej minimalizacji, a tam gdzie jest to wykonalne, ostatecznego ich wyeliminowania. Podobnie, regulacje bezpośrednio wiążącego Polskę rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1021 z dnia 20 czerwca 2019 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych, w art. 6 zobowiązują do redukcji, minimalizacji i eliminacji uwalniania trwałych zanieczyszczeń organicznych.

Treść powyższych przepisów winna być wiążącą wskazówką interpretacyjną przy stosowaniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa wywodzoną z nakazu interpretacji przepisów prawa zgodnie z normami prawa międzynarodowego (uchwała Sądu Najwyższego z 19 lutego 2003 r., I KZP 47/02, OSNKW 2003/3-4/22). Stosując przepisy krajowe, organy władzy publicznej winny czynić to w taki sposób, by ich treść była jak najbardziej spójna z zasadami prawa międzynarodowego.

Skoro zatem regulacje międzynarodowe i unijne zaliczają krematoria do źródeł emisji trwałych zanieczyszczeń organicznych należących do kategorii podlegającej działaniom zmierzającym do zmniejszania lub eliminacji ich uwolnień z niezamierzonej produkcji, to emisji z krematorium gazów i pyłów nie można pominąć przy ustalaniu obszaru oddziaływania, pomimo tego, że dopuszczalnych poziomów emitowanych substancji w prawie krajowym nie określono, a rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko nie zalicza krematoriów do przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Potwierdzony dokumentami międzynarodowymi negatywny wpływ emisji substancji niebezpiecznych do powietrza z krematoriów na zdrowie ludzkie i środowisko, wymagający co najmniej ich minimalizacji, powoduje, że tego rodzaju oddziaływanie nie może być obojętne dla sytuowania budynków, w szczególności z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o czym świadczy § 11 rozporządzenia. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza m.in. hałas i drgania (wibracje - pkt 2) oraz zanieczyszczenie powietrza (pkt 3), czyli takie rodzaje oddziaływań, które są charakterystyczne dla działalności krematorium.

W związku z emitowaniem przez krematorium gazów i pyłów do powietrza, stanowiących materialne immisje pośrednie również w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego, przepis § 11 rozporządzenia może stanowić podstawę ustalania obszaru oddziaływania krematorium w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Będzie tak wówczas, gdy projektowany czy istniejący obiekt jest źródłem takich materialnych immisji pośrednich, które w świetle § 11 rozporządzenia stanowić mogą podstawę nie tylko zakazu usytuowania w ich zasięgu budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, ale - co ważne – podstawę dopuszczenia usytuowania takich budynków pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu określonego w przepisach szczególnych. Powyższa regulacja pozostaje spójna z wymogami § 309 i § 311 rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów stanowi zasadę projektowania i wykonania budynku z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku m.in. wydzielania się gazów toksycznych (pkt 1), obecności szkodliwych pyłów lub gazów w powietrzu (pkt 2) czy nieprawidłowego usuwania dymu i spalin oraz nieczystości i odpadów w postaci stałej lub ciekłej (pkt 5). Z kolei § 311 stanowi, że jeżeli w powietrzu wywiewanym z pomieszczenia występują niedopuszczalne stężenia substancji szkodliwych, należy zastosować urządzenia unieszkodliwiające je przed wyemitowaniem do atmosfery.

Skoro przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bądź stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych, to przywołane wyżej przepisy wymogów technicznych powinny być uwzględnione jako materialnoprawna podstawy określania obszaru oddziaływania krematorium. Wynikają z nich bowiem ograniczenia w sytuowaniu budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zasięgu zagrożeń i uciążliwości wywołanych m.in. hałasem i zanieczyszczeniem powietrza.

Normatywna dopuszczalność wznoszenia i sytuowania budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi tylko w obszarze znajdującym się poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości związanych z hałasem i zanieczyszczeniami powietrza, a w ich zasięgu tylko pod warunkiem zastosowania środków zmniejszających uciążliwości poniżej określonych w przepisach norm, kształtuje takie ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ograniczenia tego rodzaju nie zostały przez organ w niniejszej sprawie zidentyfikowane ani zanalizowane w procedurze weryfikacji interesu prawnego skarżących. Jeśli zatem instalacja kremacyjna jest źródłem emisji do powietrza substancji zagrażających zdrowiu ludzkiemu i środowisku, to budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi mogą być, co do zasady, wznoszone i eksploatowane poza zasięgiem tych emisji bądź wyjątkowo w ich zasięgu, ale pod warunkiem zastosowania środków zmniejszających uciążliwości. W każdy z tych przypadków zidentyfikowanie zasięgu i wielkości oddziaływania krematorium ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tym zakresie za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i § 309 i § 311 rozporządzenia, które pominięto przy weryfikacji statusu skarżących jako stron postępowania. Natomiast ze względu na zakres zastosowania wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów § 310 i 312 rozporządzenia są one nieprzydatne dla ustalenia wpływu działalności spopielarni na nieruchomości sąsiednie.

Poza zakresem rozważań pozostawiono również regulacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), zwanej dalej p.o.ś. W myśl przepisów p.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna bowiem powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144 ust. 1 i 2), jak również przekroczenia standardów emisyjnych (art. 141 ust. 1). O ile instalacje do spopielania zwłok nie są objęte standardami emisyjnymi określonymi w polskich przepisach, to w ich przypadku kluczowe znaczenie przy ocenie zasięgu oddziaływania mają standardy jakości powietrza. Według definicji zamieszczonych w art. 3 pkt 28 lit. a i pkt 34 p.o.ś. standardem jakości powietrza jest poziom dopuszczalny. Poziomy dopuszczalne są określone dla substancji uwzględnionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 845). Określone substancje wprowadzane z instalacji do powietrza są objęte dodatkowym kryterium w postaci wartości odniesienia, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. nr 16, poz. 87). Analiza wielkości i zasięgu oddziaływania instancji kremacyjnej powinna być zatem dokonywana z zastosowaniem wyznaczonych normatywnie standardów jakości środowiska.

Organ odwoławczy zignorował powyższe regulacje dokonując oceny oddziaływania instancji do kremacji zwłok dla potrzeb określenia obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w oderwaniu od jej specyficznej funkcji i uwarunkowań istotnych z punktu widzenia ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska oraz stanu zagospodarowania terenów sąsiednich budynkami mieszkaniowymi, a Sąd pierwszej instancji ten wadliwy stan zaaprobował. Natomiast prawidłowy zakres tej analizy uwzględniający zarówno wskazane wyżej przepisy warunków technicznych, jak i p.o.ś., pozwoliłby na prawidłowe zidentyfikowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania nieprawidłowości w ocenie interesu prawnego skarżących w aspekcie wymogów art. 144 ust. 2 p.o.ś. okazały się zasadne.

Konsekwencją powyższych uchybień było nieprawidłowe wyznaczenie zakresu postępowania wyjaśniającego i brak ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ustalono bowiem okoliczności faktycznych objętych hipotezami norm prawa materialnego pominiętych przy ustalaniu zasięgu oddziaływania spopielarni zwłok na sferę interesów prawnych skarżących kasacyjnie. Uzasadnione są zatem zarzuty procesowe dotyczące wadliwości postępowania wyjaśniającego, którego ciężar spoczywa na organie, nawet wówczas, gdy podmiot ubiegający się o ustronnie przedstawia swoje racje nieprecyzyjnie. To organ powinien dogłębnie zbadać legitymację odwołujących, a obowiązek taki wynika z art. 7 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, orzekając w granicach sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., dopuścił się wobec tego zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodzić należało się z zarzutami kasacyjnymi, że Sąd Wojewódzki, rozstrzygając sprawę, pominął przy kontroli zaskarżonej decyzji zagadnienie zachowania przez organ wymogów wynikających z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., jak też nie odniósł się do zarzutów skargi sformułowanych w tym zakresie, czym w konsekwencji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji miał obowiązek uwzględnić, że zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1), a bez uzasadnionej przyczyny organy administracji publicznej nie odstępują od utrwalone praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, podmioty będące w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej mają prawo oczekiwać, że zostaną w stosunku do nich podjęte decyzje o zbliżonej, jeśli nie jednakowej, treści (zob. Komentarz do art. 8 k.p.a. (red.) H. Knysiak - Sudyka, Lex/el. i powołane tam orzeczenia WSA).

Zgodnie z ustanowioną w art. 8 § 2 k.p.a. zasadą pewności prawa i zasadą usprawiedliwionych oczekiwań, organ administracji publicznej obowiązany jest do nieodstępowania od dotychczasowej utrwalonej praktyki załatwiania spraw danego rodzaju o takim samym stanie faktycznym i prawnym, chyba że wystąpią uzasadnione przyczyny, które powinny być wykazane w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji zatem, gdy organ rozstrzyga konkretną sprawę w sposób odmienny od wcześniej wydanych decyzji w takich samych sprawach, powinien rzetelnie przedstawić w decyzji przyczyny uzasadniające zmianę dotychczasowej praktyki orzeczniczej. Tymczasem w niniejszej sprawie ani organ odwoławczy ani Sąd a quo nie odniósł się do zarzutów skarżących kasacyjnie, którzy kwestionując odmowę przyznania im legitymacji procesowej w niniejszej sprawie powoływali się na przyznanie statusu strony postępowania K. C. – ich sąsiadowi, którego sytuacja prawna wynikająca z własności nieruchomości położonej w C. w sąsiedztwie krematorium, nie odbiega od sytuacji prawnej skarżących. Wobec tego obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było uwzględnić normy ustanowione w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. jako kryterium oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Mimo, że interes prawny każdego z podmiotów jest rozpatrywany indywidualnie, to w świetle uwarunkowań wynikających z zasad ustanowionych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. nie można zakładać, że ocena interesów innych podmiotów pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej nie ma znaczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący zarzucają naruszenie zasady równości i zasady pewności prawa (zasady uprawnionych oczekiwań) w powiązaniu z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 11 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. stwierdzając, że skargę kasacyjną oparto na uzasadnionych podstawach, uchylił zaskarżony wyrok i uznając istotę sprawę za dostatecznie wyjaśnioną rozpoznał skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylając zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe rozważania poczyni ustalenia odnośnie charakterystyki instalacji kremacyjnej, zasięgu i wielkości jej oddziaływania na sąsiednią zabudowę mieszkaniową i dopiero wówczas oceni, czy odwołujący mają interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku spopielarni zwłok. Właściciel nieruchomości zagrożonej emisją gazów, które powinny podlegać eliminacji bądź minimalizacji wszelkimi metodami ze względu na zagrożenie dla zdrowia ludzkiego (zgodnie z zasadą przezorności), powinni być stroną postępowania w sprawach pozwolenia na budowę instalacji, z której dochodzi do emisji. Dla uznania za stronę nie jest konieczne wykazanie, że wpływ inwestycji na nieruchomość spowodowany jest przekroczeniem norm.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 400 zł, na którą składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia w wysokości 100 zł. Natomiast w pkt 3 wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) zasądzono od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 857 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.