Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 171/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 k.p.a w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3, art. 127 k.p.a. w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi R.D.-K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. (data wpływu dniu 29 grudnia 2023 r.) [...] R.D-K. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji o "przywrócenie dodatku służbowego zabranego jej dwukrotnie". W treści tego pisma (nazywanego też przez strony "raportem") wskazała, że orzeczeniami z dnia [...] r. oraz [...] r. została ukarana dwiema karami upomnienia i obniżenia dodatku służbowego. Powołując się na art. 135q ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (aktualnie tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 145) i zatarcie kary wniosła jak na wstępie pisma. W jego końcowej części wskazała, że w przypadku jego negatywnego rozpatrzenia prosi o "podanie podstawy prawnej takiej decyzji".

2. W odpowiedzi na ten wniosek Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia [...] 2024 r., znak [...] wskazał stronie, że jej raport został rozpatrzony negatywnie. Wskazał, że "na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 cyt. rozporządzenia w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę" oraz , że "że podwyższenie dodatku jest czynnością fakultatywną, a Pani od [...] r. nie wykonuje w ogóle obowiązków służbowych, w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Dodatkowo należy podkreślić, iż obowiązujące przepisy cyt. rozporządzenia nie przewidują obowiązku przywrócenia dodatku służbowego".

Pismo nie zawierało pouczenia o przysługującym stronie prawie do jego zaskarżenia i zostało doręczone skarżącej w dniu 5 stycznia 2024 r.

3. Dnia [...] stycznia 2024 r. (data nadania do organu I instancji) skarżąca, złożyła do Komendanta Wojewódzkiego Policji W [...] (za pośrednictwem organu I instancji) odwołanie wskazując jako jego przedmiot pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r., [...] oraz wnosząc o uchylenie tej "decyzji".

W uzasadnieniu odwołania opisała treść swojego wniosku i przebieg sprawy, polemizując ze stanowiskiem wyrażonym przez organ oraz wnioskując o pozytywne rozpatrzenie raportu i odwołania.

4. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania strony, jak to wskazano w rozstrzygnięciu, od "decyzji/pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r., znak [...] dotyczącego odmownego rozpatrzenia prośby o przywrócenie dwukrotnie obniżonego dodatku służbowego w roku [...]".

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej k.p.a.).

W jego uzasadnieniu opisał i przebieg sprawy, w tym treść wniosku skarżącej, treść odpowiedzi Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r. Wskazał, że zaskarżone przez stronę rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji administracyjnej i ma jedynie charakter informacyjny. Dalej organ opisał doktrynalną, standardową charakterystykę niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych konstatując, że skoro odpowiedź na raport strony nie była decyzją administracyjną oznacza to, że odwołanie jest niedopuszczalne, co stwierdzono na podstawie art. 134 k.p.a.

5. W skardze do sądu na to postanowienie (nazywanej przez stronę błędnie decyzją), złożonej z zachowaniem terminu, R. D-K wniosła o jego uchylenie zarzucając mu naruszenie "prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", to jest art. 104, 134 i 80 k.p.a. Wniosła również o zobowiązanie przez sąd organu "do wydania decyzji stwierdzającej prawo do zwrotu dodatku służbowego" oraz zwrot kosztów postępowania.

W jej uzasadnieniu opisała przebieg sprawy, podkreślając że w jej ocenie pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r. jest decyzją i tak też je strona traktowała wnosząc odwołanie.

6. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz lit. c p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).

8. Przedmiotem skargi było postanowienie o charakterze procesowym, dotyczące dopuszczalności środka zaskarżenia od pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r., znak [...]. Tylko zatem to postanowienie: jego podstawy i konsekwencje prawne podlegają kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga skargę w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszym postępowaniu skarga nie była zatem oceniana pod kątem merytorycznym, wobec czego nie było podstaw do orzekania w sposób wskazany w drugim wniosku skargi (art. 145a § 1 p.p.s.a.).

9. Do oceny zgodności z prawem postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] konieczne było natomiast ustalenie czy pismo skarżącej z dnia 15 grudnia 2023 r. zainicjowało postępowanie administracyjne i czy sprawa powinna być załatwiona przez organ I instancji w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Jeśli zaś tak, to jakie wynikają z tego konsekwencje, co wiąże się z oceną tego, czy pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r., znak [...]. można uznać za decyzję administracyjną.

10. Zdaniem sądu pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. skierowane do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (data wpływu w dniu 29 grudnia 2023 r.) wszczęło postępowania administracyjne w sprawie wniosku strony o przyznanie jej ("przywrócenie" jak to nazywa sama skarżąca ) dodatku służbowego do uposażenia (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.). Z pisma tego wynika bowiem jasno żądanie podkreślone w końcowej jego części, gdzie skarżąca podaje, że w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku wnosi o "podanie podstawy prawnej takiej decyzji".

O tym, że w takiej sytuacji zostało wszczęte postępowanie administracyjne zadecydowało złożenie wniosku, a nie błędna ocena organu. Tej kwalifikacji nie zmienia fakt, że dodatek ma charakter uznaniowy (por. art. 104 ust. 3 lub ust. 4 ustawy o Policji). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269) sprawy osobowe policjantów załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie wyłącza możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek zainteresowanego. Należy bowiem rozróżnić podjęcie władczej decyzji o przyznaniu uprawnień, od wszczęcia postępowania o ich przyznanie. Pierwsza z kwestii niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji właściwego organu, a uznaniowy charakter jego rozstrzygnięcia wyklucza automatyzm i nie rodzi obowiązku uwzględnienia wniosku funkcjonariusza, ale wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego i w razie odmowy wydania decyzji.

Z żadnego przepisu prawa nie wynika, by postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu. Ewentualne ograniczenie uprawnień strony w tym zakresie wynikać musiałoby z wyraźnego przepisu, a ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze do tej ustawy ograniczenia takiego nie zawierają. Wobec powyższego postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek zainteresowanego policjanta (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 1389/15; por. także wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 2229/19; 16 lipca 2019 r., I OSK 2513/17, 24 maja 2018 r., I OSK 2781/17; CBOSA).

O tym, że w przypadku tego typu wniosków i dodatków obowiązuje tryb decyzyjny świadczy też praktyka organów (akta osobowe skarżącej zawierają wiele wniosków o przyznanie lub podwyższenie dodatku służbowego załatwianych każdorazowo decyzją administracyjną (rozkaz personalny).

11. Kolejna kwestia dotyczy tego, czy pismo Komendanta Powiatowego Policji z [...] r., znak [...] może być uznane za decyzję administracyjną wydaną w sprawie. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego pismo to decyzją (rozkazem personalnym nie jest. Jednak w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do uznania, że pismo to można uznać za decyzję administracyjną wydaną w sprawie wniosku strony z dnia [...] grudnia 2023 r. Choć pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] zawiera pewne braki i nie jest rozwinięte argumentacyjnie spełnia bowiem minimalne warunki przewidziane art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Przyjmuje się bowiem, że to, czy dane pismo może być uznane za decyzję administracyjną przesądza zatem treść pisma, a nie jego forma czy też nazwa. Stąd pisma rozstrzygające sprawę załatwianą w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej tymi przepisami, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., I OSK 1177/05 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Sz 840/20, CBOSA).

Te elementy pismo zawiera, bowiem ma wskazanego adresata, organ wydający wraz z podpisem (był nim Komendant Powiatowy Policji w [...]), zawiera rozstrzygnięcie i nawet uzasadnienie z jakąś podstawą prawną , przy czym odnosi się wprost do żądania wniosku i jest niewątpliwie odmową jego uwzględnienia.

12. Ponieważ pismo to zostało doręczone i zaskarżone odwołaniem w terminie, nie ma znaczenia, że nie zawierało ono pouczenia o odwołaniu. Przyjęcie wyżej przedstawionego poglądu jest korzystne dla obu stron i ma oparcie funkcjonalne. Jeśli bowiem sąd miałby przyjąć formalistyczne stanowisko Komendanta Wojewódzkiego i oddalić skargę, to musiałby pouczyć stronę o tym, że właściwym środkiem prawnym w sprawie jest skarga na bezczynność organu I instancji, gdyż tenże był zobligowany załatwić sprawę (wniosek skarżącej) przez wydanie decyzji (rozkazu personalnego).

Skoro organ I instancji tego do dziś nie uczynił okres bezczynności jest już długotrwały, co może mieć znaczenie dla jej kwalifikacji (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Dla strony jest jednak lepiej, by jak najszybciej uzyskała rozstrzygnięcie merytoryczne. Generalnie bowiem w przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, choćby z tego względu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego.

13. Co istotne wady pisma organu I instancji (jako decyzji) nie stanowią ograniczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku i odwołania przez Komendanta Wojewódzkiego. Przypomnieć bowiem należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego w kodeksie (art. 127-140 k.p.a.) przyjmuje pełny - reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Także po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne).

Zmiany te umocniła dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, która miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa).

14. Dlatego Komendant Wojewódzki Policji może, a nawet powinien zająć się sprawą rozpatrując ją, na skutek wniesionego odwołania, merytorycznie.

Z tych też względów sąd stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania (nie jest to prawo materialne – jak wskazuje się w skardze), mające wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 134 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 (zasada praworządności) i art. 8 § 1 k.p.a (zasada zaufania), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i załatwi je w formie właściwej dla rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jak wskazano jednak wyżej ocena merytoryczna zasadności wniosku strony nie była objęta niniejszym orzeczeniem i na tym etapie należy wyłącznie do organu.