Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2029/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 5, art. 24 ust. 2 i ust. 2a, art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3, art. 32 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 339/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO 4316/83/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 339/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 1 marca 2022 r. nr SKO 4316/83/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

I) naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacje te nie wykluczają przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., mimo że na ten okres przyznano mu i wypłacono już specjalny zasiłek opiekuńczy;

2) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na to, że decyzja SKO nie została podjęta na podstawie tego przepisu, a mimo to Sąd I instancji zarzucił jego naruszenie;

3) art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na:

a) przyjęciu, że dopuszczalne jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, chociaż po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego (jak i przed dokonaniem tej czynności) była realizowana decyzja przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy, a w konsekwencji stwierdzenie, że w sprawie możliwe jest przyznanie A. A. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r.;

b) uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez zbadania przesłanek determinujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 u.ś.r., oraz w konsekwencji przyjęcie, że stosując art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy przyjąć, że regulacja ta gwarantuje zawsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (a także w okresie poprzedzającym tę datę i następującym po tej dacie) spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia;

4) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek determinujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 tej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego na okres, na który przyznano i wypłacono już specjalny zasiłek opiekuńczy;

5) art. 32 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest na ich podstawie uchylenie z mocą wsteczną (na okres, na który odmówiono decyzją SKO przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) decyzji o przyznaniu A. A. na ten czas świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż:

a) nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających ich zastosowanie (taką okolicznością nie jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego);

b) decyzja o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego została już w całości wykonana i przestała obowiązywać z upływem czasu, na który została wydana;

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 24 ust. 2 i ust. 2a oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem decyzji SKO, które skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem tej decyzji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. z uwagi na przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej przez nakazanie Kolegium zastosowania "rozwiązania procesowego", które pozwoli na przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego uchyloną przez Sąd I instancji decyzją nie była (i nie mogła być) kwestia uchylenia z mocą wsteczną decyzji organu gminy o przyznaniu A. A. specjalnego zasiłku opiekuńczego, która zresztą została już w całości wykonana i przestała obowiązywać z upływem okresu, na który została wydana;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie przez Sąd I instancji szczegółowych i dopuszczalnych prawnie wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, bowiem podane w uzasadnieniu wyroku rozwiązanie dotyczące uchylenia – na podstawie art. 32 u.ś.r. – decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest możliwe do zrealizowania z następujących powodów (co w konsekwencji uniemożliwia realne związanie stanowiskiem Sądu I instancji i czyni zaskarżony wyrok orzeczeniem niewykonalnym):

a) SKO nie jest właściwe do uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie wskazanego przepisu;

b) nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 32 u.ś.r. (i taką okolicznością nie jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego);

c) decyzja o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego została już w całości wykonana i przestała obowiązywać z upływem okresu, na który została wydana, a tym samym nie jest możliwe jej uchylenie;

4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 24 ust. 2 i ust. 2a oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.ś.r., gdyż skarga, jako nieuzasadniona, powinna być oddalona, ponieważ decyzja SKO nie narusza przepisów prawa materialnego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością podkreślając, że przyznanie A. A. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. byłoby sprzeczne z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 u.ś.r., ponieważ organ gminy przyznał skarżącemu wcześniej na ten okres specjalny zasiłek opiekuńczy i wypłacił już za ten okres to świadczenie. Z kolei, uchylenie z mocą wsteczną decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 32 u.ś.r. jest prawnie niedopuszczalne, ponieważ nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających ich zastosowanie. W sprawie zakończonej uchyloną decyzją nie mogło zapaść rozstrzygnięcie o innej treści, a Sąd I instancji nie wskazał szczegółowych i dopuszczalnych prawnie wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, A. A. w piśmie z 23 kwietnia 2021 r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym na mocy orzeczenia z 19 lutego 2021 r. Jako uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres 2020/2021, wniósł o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania mu zasiłku specjalnego w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

Burmistrz X. decyzją z 20 stycznia 2022 r. nr MGOPS/8127/ŚP/86/2021/2022 odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnianie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki powstał po ukończeniu 25 roku życia.

Po rozpoznaniu odwołania A. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 1 marca 2022 r. nr SKO 4316/83/22 uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekając co do istoty sprawy, 1) odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r.; 2) przyznało świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 listopada do 17 listopada 2021 r. w kwocie 1 080,90 zł. SKO zakwestionowało rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, w jakim odmówiono stronie wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem SKO, istotne w sprawie jest, że strona była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednocześnie nie wyraziła bezwarunkowej zgody na uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do tego zasiłku. Warunki przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione dopiero 1 listopada 2021 r., tzn. kiedy nie była ona już uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego też, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że świadczenie pielęgnacyjne należy przyznać stronie od 1 do 17 listopada 2021 r., tj. do dnia, w którym zmarła matka strony, w wysokości 1 080,90 zł, wyliczonej na podstawie art. 17 ust. 4 u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga A. A. na decyzję z 1 marca 2022 r. w części, w jakiej nie przyznano mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., jest zasadna. Sąd wskazał, że w sprawie sporne jest, czy fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jego oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego (świadczenia pielęgnacyjnego), mógł stanowić przeszkodę do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Sąd I instancji uznał też, że poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Konieczne jest przy tym odnotowanie, że w skardze kasacyjnej w punkcie II, podpunktach 1 i 4 zostały sformułowane zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. – oba w powiązaniu z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 24 ust. 2 i ust. 2a oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.ś.r., które kasator oparł na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Przepisy te zostały dokładnie powtórzone w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a. zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten w ograniczonym zakresie poddaje się zatem merytorycznemu rozpatrzeniu. Wskazane podstawy kasacyjne determinują bowiem kierunek i zakres kontroli sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej. Odniesienie się do tych zarzutów nastąpi w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że analiza argumentacji powołanej na poparcie zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. pozwala na wniosek, że ich zasadność jest istocie ściśle powiązana z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja tych zarzutów wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi I instancji przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej przez odniesienie się do kwestii uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz brak wskazań co do dalszego postępowania, gdyż te podane przez Sąd I instancji są – zdaniem kasatora – niemożliwe do wykonania, jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowane stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) wskazujące, że na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyjmuje się, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać

Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że obawy strony co do uzyskania wybranego świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce już otrzymywanego specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie decyzji z 8 kwietnia 2021 r., były jak najbardziej zasadne. Stronie odmówiono bowiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko z powodu braku rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale dwukrotnie odmowa ta dotyczyła także niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki powstał po ukończeniu 25 roku życia. Akta sprawy potwierdzają, że Burmistrz X. decyzją z 8 kwietnia 2021 r. nr MGOPS/8127/SZO/17/2020/2021 przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką B. B. na okres od 1 marca 20121 do 31 października 2021 r. W związku z wnioskiem strony z kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, do którego dołączono oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, skarżący został wezwany przez organ w piśmie z 21 maja 2021 r. do złożenia osobistego oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi, w piśmie z 25 maja 2021 r. poinformował organ, że nie rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia pozostałe przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją Burmistrza X. z 1 czerwca 2021 r. odmówiono skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad B. B. z uwagi na niespełnianie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz z powodu pozostawania w obiegu prawnym decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 27 lipca 2021 r. nr SKO 4316/273/21, w wyniku rozpoznania odwołania A. A., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji. Burmistrz X. decyzją z 20 stycznia 2022 r. nr MGOPS/8127/ŚP/86/2021/2022 ponownie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego samego powodu co wskazany w decyzji z 1 czerwca 2021 r., tj. z uwagi na niespełnianie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wcześniej, bo 3 grudnia 2021 r. Burmistrz X. uchylił decyzję własną z 8 kwietnia 2021 r. nr MGOPS/8127/SZO/17/2020/2021 z mocą od 1 kwietnia 2021 r. (decyzja nr MGOPS/8127/U/2021/2022).

Wobec powyższego należy powtórzyć za Sądem I instancji, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu co do wykładni art. 17 ust. 5 okt 1 lit. b i pkt 5 w związku z art. 24 ust. 2 i 2a, art. 27 ust. 5 oraz art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r. W tym zakresie, niniejszy skład orzekający, odwołując się do wyroków NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 i 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, podziela pogląd, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Powołane w skardze kasacyjnej wyroki NSA z 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1768/21 i 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21 nie mogą być uznane za adekwatne dla niniejszej sprawy. Nie jest kwestionowany przez Sąd I instancji ani skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione, a skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Nie jest kwestionowane również stanowisko wskazujące, że w okresie przysługiwania prawa do konkurencyjnego świadczenia wykluczone jest jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak w powołanych wyrokach stanowisko to zostało wyrażone w związku z przyjęciem przez NSA okoliczności, z których wynikało, że nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, kiedy stronie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że po uchyleniu - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 27 lipca 2021 r. nr SKO 4316/273/21 - decyzji organu pierwszej instancji z 1 czerwca 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, Burmistrz X. decyzją z 3 grudnia 2021 r. nr MGOPS/8127/U/2021/2022 uchylił od 1 kwietnia 2021 r. decyzję własną z 8 kwietnia 2021 r. nr MGOPS/8127/SZO/17/2020/2021. Jak zaznaczyło w skardze kasacyjnej Kolegium, decyzja z 3 grudnia 2021 r. stała się ostateczna i prawomocna. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał zaś, że podjął decyzję stosując się do wytycznych zawartych w decyzji z 27 lipca 2021 r. nr SKO 4316/273/21 oraz na podstawie oświadczenia A. A. złożonego w dniu 20 października 2021 r. o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tj. od 1 kwietnia 2021 r.) do końca okresu zasiłkowego, tj. do 31 października 2021 r. Okoliczność uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą od 1 kwietnia 2021 r. skarżące kasacyjnie Kolegium pomija zupełnie. Tymczasem usunięcie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza, że odpadła okoliczność uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętych przez Sąd I instancji okoliczności dotyczących oceny oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz że skarżący spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowanie ustaleń faktycznych w tym zakresie powinno być bowiem połączone z postawieniem zarzutów dotyczących postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast na żadne przepisy regulujące wskazane zagadnienia.

Nie została podważona zatem ocena Sądu I instancji, który uznał, że treść wniosku z 23 kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także pisma z 25 maja 2021 r., świadczy o gotowości i woli rezygnacji przez skarżącego ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie niepodważona została ocena Sądu I instancji, że okoliczność spełniania przez skarżącego, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego jest bezsporna. Sąd I instancji prawidłowo wywód swój oparł na zakresie zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 1 marca 2022 r. nr SKO 4316/83/22, tj. w części, w jakiej nie przyznano skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. Sąd Wojewódzki zasadnie więc przyjął, że spór miedzy organem a skarżącym sprowadzał się wyłącznie do ustalenia, czy fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jego oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego (świadczenia pielęgnacyjnego), mógł stanowić przeszkodę do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego - w świetle jego oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego - nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Oznacza to niezasadność zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zarzut ten z powodu wskazanego przez skarżące kasacyjnie Kolegium jest o tyle też niezasadny, że skoro efektem wykładni jest norma prawna odtworzona z przepisów prawa relewantnych dla danej sytuacji, to nie można czynić skutecznie zarzutu Sądowi I instancji o niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie została podjęta na podstawie ego przepisu. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Wobec powyższego zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 i 1a u.ś.r. nie może mieć znaczenia w sprawie. Zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. nie mogły być uznane za trafne. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 i art. 193 in fine P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.