Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 263/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 134, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 128, art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: Art. 32  ust. 1, art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 263/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Tadeusz Kiełkowski, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), ASR WSA Magdalena Gawlikowska, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r., sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1332/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1332/2022, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; powoływanej dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; powoływanej dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej jako: skarżąca lub wnioskodawczyni) od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 października 2022 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opisaną wyżej decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane czasowo do dnia 30 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem – jak wynikało z treści dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji – nie określono wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Ponadto organ I instancji nie kwestionował faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, jednakże z uwagi na wymóg z ww. przepisu orzekł o odmowie przyznania świadczenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca, nie godząc się z takim rozstrzygnięciem oraz domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy, powołując się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 lit. b u.ś.r., będącego materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 12 lipca 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, posiadającą orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane w dniu 22 czerwca 2022 r. przez Lekarza Orzecznika ZUS, które wydane zostało czasowo do dnia 30 kwietnia 2023 r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zaznaczył, że w oparciu o materiał dowodowy sprawy i ustalenia poczynione przez organ I instancji należało przyjąć, iż wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego. Jednocześnie organ II instancji nadmienił, że w swoim orzecznictwie, co do zasady, uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Ponadto zwrócono uwagę, że z oświadczenia wnioskodawczyni złożonego do akt sprawy w dniu 12 lipca 2022 r. wynikało, iż strona prowadziła działalność gospodarczą, którą zawiesiła w dniu 16 sierpnia 2021 r., a następnie działalność tę zamknęła w dniu 3 września 2021 r. Podniesiono przy tym, że - jak oświadczyła skarżąca - zrezygnowała ona z działalności gospodarczej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, spowodowaną znacznym pogorszeniem się stanu zdrowia matki po upadku na kręgosłup w dniu 13 czerwca 2021 r. Dodatkowo podano, że - jak wyjaśniła skarżąca - wcześniej jej matka była w stanie poruszać się po mieszkaniu o własnych siłach, tak więc wnioskodawczyni zajmowała się oprócz pracy zawodowej dbaniem o dom i wszelkimi obowiązkami domowymi, natomiast od dnia upadku matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie się poruszać i - jak oświadczyła skarżąca - sprawuje ona osobistą, szeroko pojętą opiekę nad matką.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, iż skarżąca pomaga swojej matce we wszystkich czynnościach samoobsługowych oraz w prowadzeniu domu, tj. pomaga w kąpieli, higienie osobistej, ubieraniu, organizuje wizyty lekarskie i rehabilitacyjne, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, wykupuje i podaje leki, robi zakupy, zajmuje się domem. W oparciu o powyższe organ II instancji stwierdził, że przesłane materiały dowodowe sprawy były kompletne i wystarczające do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że nawet orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą być uznane za wystarczające przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie powołując się na przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ II instancji zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni zrezygnowała z prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 3 września 2021 r., jak oświadczyła – w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia matki spowodowanego upadkiem na kręgosłup w dniu 13 czerwca 2021 r. i koniecznością sprawowania stałej opieki. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą w dniu 12 lipca 2022 r., a więc rok później, tym niemniej w ocenie organu II instancji uzasadnione było przyjęcie, iż rezygnacja z działalności gospodarczej nastąpiła z uwagi na konieczność sprawowania opieki przez skarżącą nad matką w większym aniżeli poprzednio wymiarze.

Odnosząc się natomiast do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą organ II instancji podkreślił, iż niewątpliwie matka skarżącej wymaga pomocy i wsparcia innej osoby w czynnościach dnia codziennego oraz w higienie osobistej, tym niemniej zdaniem organu odwoławczego z ustaleń w sprawie nie wynikało, aby była osobą wymagającą pomocy całodobowej, stałej i we wszystkich podstawowych czynnościach dnia codziennego. W ocenie organu II instancji, załatwianie spraw urzędowych, dbanie o dom, jak też robienie zakupów, sprzątanie, pranie itp., a także przygotowywanie i podawanie posiłków należy bowiem uznać za zwykłe czynności dnia codziennego, wykonywane również przez osoby pracujące zawodowo, nawet w pełnym wymiarze czasu pracy i niestanowiące tego rodzaju zajęć, które wykluczałyby kontynuowanie zatrudnienia czy uzasadniałyby jego niepodejmowanie. Nadto zwrócono uwagę, że taki zakres czynności nie stanowił również czynności ściśle związanych z osobą niepełnosprawną i jej szczególnymi potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności, co – zdaniem organu odwoławczego – potwierdzały powyższe wyjaśnienia, że tego typu czynności są wykonywane, co do zasady, we wszystkich gospodarstwach domowych. Jednocześnie zaznaczono, że dowożenie na wizyty lekarskie, czy na rehabilitację zasadniczo nie stanowi na tyle częstej formy pomocy, gdyż nie należy do codziennych obowiązków, aby uzasadnione było przyjęcie, iż uniemożliwia opiekunowi wykonywanie pracy zarobkowej, czy uzasadnia jej niepodejmowanie. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że za czynności ściśle związane z niepełnosprawnością matki skarżącej należało niewątpliwie uznać podawanie leków, jak też pomoc w ubieraniu oraz pomoc w kąpieli i higienie osobistej. Tym niemniej zdaniem organu II instancji, nie można było przyjąć, iż tego typu czynności niewymagające dużego nakładu czasu (podawanie leków), bądź też możliwe do wykonania przed wyjściem do pracy, bądź po powrocie z pracy (ubieranie, pomoc w kąpieli) miałyby wykluczać wykonywanie pracy zarobkowej przez opiekuna, czy uzasadniałyby jej niepodejmowanie.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionuje, iż skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad matką, jak również tego, że opieka z uwagi na stan zdrowia jej matki jest potrzebna. Niemniej jednak, niezależnie od powyższego, organ II instancji zwrócił uwagę, że rezygnacja z aktywności zawodowej przez jedno z dzieci na rzecz sprawowania opieki nad rodzicem – w przypadku kilkorga rodzeństwa, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – budzi wątpliwości co do realizacji obowiązku alimentacyjnego przez wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę, że okoliczność, iż oprócz wnioskodawczyni, pozostałe dzieci M. K., tj. dwie córki – K. i M., mają własne rodziny, w tym małoletnie dzieci, czy też nie zamieszkują na terenie tej samej miejscowości, bądź też pracują zawodowo, nie oznacza, że są zwolnione z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, który to obowiązek wynika z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W tym zakresie organ II instancji przytoczył treść art. 128 i art. 129 § 1 ww. Kodeksu, wskazując zarazem, że posiadanie własnej rodziny, wychowywanie małoletnich dzieci, pozostawanie w zatrudnieniu, czy wykonywanie innej pracy zarobkowej, jak też zamieszkiwanie nawet w odległej miejscowości, nie mogą być uznane w żadnym wypadku za okoliczności wyłączające obowiązek alimentacyjny dzieci względem rodzica znajdującego się w trudnej sytuacji i wymagającego pomocy.

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie należało uznać, że gdy oprócz wnioskodawczyni jej matka ma jeszcze dwie córki, to bezspornie ciąży na nich również obowiązek alimentacyjny wobec matki, a zatem obowiązek przyczynienia się do zapewnienia jej należytej opieki i pomocy. Zaznaczono przy tym, że opieka taka może zostać zapewniona w różny sposób, w tym także poprzez skorzystanie z usług opiekuńczych i opłacenie tych usług przez wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki, bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej przez którekolwiek z nich. Wyjaśniono bowiem, że rezygnacja z zatrudnienia czy innej aktywności zawodowej winna być poprzedzona wykorzystaniem wszelkich innych możliwości zapewnienia opieki osobie bliskiej tej opieki wymagającej, a niewątpliwie w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna ma kilkoro dzieci, na których w równym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny względem rodzica i żadne z nich z tego obowiązku nie jest zwolnione. Stąd też, w ocenie organu II instancji, w przypadku kilkorga dzieci osoby niepełnosprawnej nie można przyjąć, że decyzja o tym, kto może zrezygnować z aktywności zawodowej i kto będzie sprawował opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, zapada czy to w sposób dorozumiany, czy też w drodze wspólnej decyzji rodzeństwa. Zdaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z rodzeństwa, rezygnującemu z aktywności zawodowej i sprawującemu nad rodzicem opiekę osobiście, stanowiłoby poniekąd zwolnienie z obowiązku alimentacyjnego pozostałych dzieci osoby wymagającej opieki i przejęcie tego obowiązku przez Państwo poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z kilkorga dzieci. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podane w jej uzasadnieniu.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła skarżąca – J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązania wyrokiem organu I instancji do wydania, w określonym w wyroku terminie, decyzji rozstrzygającej o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz przeprowadzenia dowodu z przedłożonych dokumentów.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką skarżącej M. K.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącej M. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym czasowo do 30 kwietnia 2023 r., w którym nie określono wieku, w jakim powstała niepełnosprawność.

W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji orzekający po raz pierwszy w niniejszej sprawie.

Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego, a błędne stanowisko organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu skarga nie jest jednak uzasadniona, gdyż nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej.

W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Przyznanie prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi pewną formę rekompensaty, udzielanej przez Państwo osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż "na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, a lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zasada ta dotyczy też niewątpliwie małżonków. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r., IV SA/Gl 639/17, LEX nr 2437760). Powyższe znajduje w pełni zastosowanie do sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny ciąży na dzieciach względem rodziców.

Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej M. K. jest osobą nie w pełni samodzielną w czynnościach dnia codziennego, mającą trudności w poruszaniu się z uwagi na [...]. Z akt sprawy oraz twierdzeń skarżącej wynika, że sprawuje ona opiekę obejmującą czynności dnia codziennego. Skarżąca pomaga matce również w czynnościach higienicznych, ubieraniu, rozbieraniu, podaje leki, pomaga matce przy kąpieli. Matka skarżącej opuszcza mieszkanie wyłącznie pod opieką skarżącej.

Nadto z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki M. K. Ma ona jeszcze dwie córki. Córka K. zamieszkuje w K. ze swoją rodziną, a córka M. zamieszkuje w W. ze swoją rodziną.

W odniesieniu do pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji (sióstr) skarżąca nie wskazała żadnych przyczyn, z powodu których nie mogłyby one wykonywać obowiązku alimentacyjnego wobec M. K.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2).

Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na miejsce zamieszkania, zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach.

Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wskazała okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie pozostałych dzieci M. K. z obowiązku alimentacyjnego wobec niej. Nie stanowi takiej okoliczności zamieszkiwanie w innej miejscowości, pozostawanie w stosunku pracy czy też posiadanie własnej rodziny, w tym małoletnich dzieci. Obowiązek alimentacyjny dzieci M. K. nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego skarżącej, gdyż wszystkie dzieci są w równym stopniu zobowiązane do alimentacji względem rodziców. Dzieci M. K. mogą sprawować opiekę zamiennie lub zatrudnić osobę trzecią, która taką opiekę będzie sprawować.

W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwala na wyprowadzenie powyższych wniosków. Należy zauważyć, że czynności domowe takie jak sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów stanowią normalne prace, które skarżąca prawdopodobnie podejmowałaby również jako osoba czynna zawodowo, nie mając obowiązku opieki nad niepełnosprawną matką. Z samych twierdzeń skarżącej nie wynika, aby skarżąca wykonywała w związku ze stanem zdrowia matki ekstraordynaryjne, szczególne czynności, pochłaniające tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z jej art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.02.2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15).

Zdaniem Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione, organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.