Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 234/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 9, art. 48, art. 51, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 64e, art. 134, art. 145, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2024 roku sprzeciwu G.K. i M. K. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 16/2024 w przedmiocie kontroli obiektu budowlanego - parkingu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 marca 2024 r. G. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: ŁWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 16/2024, znak: WOP.7721.8.2024.BZ, uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu (dalej także: PINB, organ I instancji, organ stopnia powiatowego) z dnia 2 października 2023 r., nr 45/2023, znak: PINB. 7360/37/1941/679/JW/2022/2023 i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 2 października 2023 r. nr 45/2024, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu, działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 roku, poz. 775) (dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie budowy parkingu na działce nr ewid. [...] (obręb geod. [...]) położonej w miejscowości S. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Organ wyjaśnił, iż w związku z przekazaniem przez Urząd Miasta Sieradza pisma G. K. (dalej także: skarżący) w sprawie kontroli obiektu budowlanego na posesji położonej w S. przy ul. [...], organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż na wskazanej działce funkcjonuje budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczy. Nieruchomość jest wygrodzona od strony działek sąsiednich płotem betonowym na wysokości trzech płyt (dwie płyty pełne i jedna ażurowa licząc od poziomu terenu), od strony frontu ogrodzenie wykonano w formie słupków, przęseł, furtki i bramy wjazdowej. Działka budowlana wyposażona jest w infrastrukturę techniczną i posiada dostęp do drogi publicznej. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i dokonanych pomiarów ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości wykonano utwardzenie z kostki betonowej wibroprasowanej. Kostka ułożona jest wzdłuż budynku gospodarczego i granicy z działką nr ewid. [...], pozostawiając pas zieleni przy płocie rozgraniczającym nieruchomości. Opisane utwardzenie z kostki betonowej stanowi dojście i dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kolejne utwardzenie z betonu zrealizowano w obrębie wjazdu na działkę i budynku gospodarczego. Wylewka betonowa na gruncie (utwardzenie terenu działki) usytuowana jest w odległości 7,5m od ogrodzenia z działką skarżącego. Ponadto w części frontowej nieruchomości i wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] wysypano kruszywo (grys granitowy), którego obszar jest ograniczony z jednej strony wylewką betonową i kostką, a z drugiej strony pasem zieleni (tuje nasadzone wzdłuż granicy z działką skarżącego). Stwierdzono, że na terenie utwardzonym nie wyznaczono w sposób trwały miejsc postojowych - brak oznaczenia stanowisk znakami poziomymi i pionowymi za pomocą linii, strzałek, symboli, napisów, różnych kolorów kostki. W dniu oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny stanowiące integralną część protokołu, a określające stan faktyczny na gruncie, tj. lokalizację, wymiary w rzucie poziomym, zastosowane wyroby budowlane oraz sposób wykorzystania-użytkowania wykonanych utwardzeń terenu, a także sposób wykorzystywania nieruchomości.

M. K. i G. K. mimo prawidłowego wezwania nie stawili się na oględziny w związku z powyższym w sporządzonym protokole nie odniesiono się do wnioskowanego podwyższenia terenu działki nr ewid. [...] w S. przy ul. [...], ponieważ wnioskodawca nie udostępnił działki sąsiedniej nr ewid. [...], co umożliwiłoby porównanie poziomów terenu graniczących nieruchomości. Uczestniczący w oględzinach M. N. oświadczył, że jest użytkownikiem działki nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. [...], a stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany. Użytkownik nieruchomości oświadczył, iż utwardzenie z kostki i wylewki betonowej wykonano jakiś czas temu (nie potrafił określić dokładnej daty). Ponadto wyjaśnił, że grys granitowy wysypany został na gruncie w 2022 r. i jest wykorzystywany jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych, których liczba nie przekracza 10 szt. Samochody zazwyczaj parkowane są w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy. Grys granitowy wysypany przy terenach zielonych na odcinku ok. 2,5 m od ogrodzenia nie stanowi miejsc postojowych.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego, pismem z 3 lipca 2023 r. PINB powiadomił strony postępowania, że 27 lipca 2023 r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących m.in. budowy parkingu na działce położonej w S. przy ul. [...]. Protokołem oględzin sporządzonym 27 lipca 2023 r. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości (działce nr ewid. [...], obręb [...]), zakres wykonanego utwardzenia z betonu oraz kostki betonowej wibroprasowanej nie uległ zmianie od poprzednich oględzin przeprowadzonych 28 grudnia 2022 r. Obszar wysypanego kruszywa-grysu granitowego również nie zmienił się. Ponadto ponownie stwierdzono, że na terenie utwardzonym nie wyznaczono w sposób trwały miejsc postojowych - brak oznakowania stanowisk znakami poziomymi i pionowymi za pomocą linii, strzałek, napisów, symboli, różnych kolorów kostki. Pojazdy oraz części samochodowe przechowywane są na terenie utwardzonym, na wysypanym grysie granitowym oraz na terenie powierzchni biologicznie czynnej, tj. terenie zielonym. W dniu oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną stanowiącą integralną część protokołu a określającą stan faktyczny na gruncie - sposób użytkowania, wykorzystywania nieruchomości, zastosowane wyroby budowlane, zakres i formę wykonanych utwardzeń. M. K. i G. K. ponownie nie stawili się na oględziny, nie poinformowali o przyczynach nieobecności. Zgodnie z pouczeniem nie ustanowili przedstawiciela posiadającego zdolność do czynności prawnych i reprezentowania przed organami nadzoru budowlanego.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB stwierdził, że określenie właściwości organu w niniejszej sprawie opiera się na ustaleniu, czy sprawa ta dotyczy obiektu budowlanego i wykonania robót budowlanych regulowanych ustawą - Prawo budowlane.

Wskazał, że zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych a nadto, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Dalej wskazując na definicję parkingu z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wyjaśnił, iż obowiązek wyznaczenia stanowisk postojowych przesądza o istnieniu elementu obligatoryjnego dla parkingu. Powierzchnię utwardzoną bez stanowisk postojowych nie można więc określić mianem parkingu.

Odnosząc się do zgłaszanego wywyższenia terenu i odprowadzenia wód, co miało niekorzystnie oddziaływać na działkę sąsiednią, organ wskazał, że zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego określony w Prawie budowlanym nie obejmuje uciążliwości ograniczającej korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, czy też zakłócenia stosunków wodno-prawnych. W ocenie organu I instancji interwencja dotyczy m.in. zmiany stosunków wodnych, zalewania spowodowanego przez podwyższenie terenu, to w tym zakresie należy podjąć działania. Organem właściwym w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie podwyższenia gruntu i podtapiania gruntów wnioskodawców, czyli zakłócania stosunków wodno-prawnych - jest prezydent miasta. Prezydent może podjąć stosowne kroki w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na działkę sąsiednią. PINB wskazał, że właściwym organem, do kompetencji którego należy kontrola faktycznego korzystania z nieruchomości oraz ustalenie, czy prowadzona działalność jest zgodna z przepisami jest Prezydent Miasta Sieradza. Stwierdził, że Prezydent posiada instrumenty do sprawdzenia zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, a także sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Do ustalenia niezgodnej z prawem zmiany zagospodarowania terenu, dla którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest Prezydent Miasta Sieradza. Sprawa dotycząca przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...], poprzez likwidację ustawiania samochodów, magazynowania kół, opon, felg samochodowych, zderzaków samochodowych oraz części metalowych, które są przechowywane na terenie utwardzonym oraz na powierzchni biologicznie czynnej (tereny zielone w części pozbawione szaty roślinnej) w sąsiedztwie działki skarżącego i odtworzenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Zasadność stwierdzenia właściwości PINB opierać musiałoby się na ustaleniu, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego i wykonania robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym.

Organ I instancji nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego w zakresie utwardzenia terenu ani ewentualnego wywyższenia działki. Ustalony przez organ stan faktyczny tej sprawy obejmuje tymczasem stwierdzenie, że wniosek dotyczy nieruchomości na której doszło do zmiany zagospodarowania terenu w warunkach stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego braku działań podlegających reglamentacji Prawa budowlanego. Organ nadzoru wskazał, że na wykonanie powyższych robót obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Zdaniem PINB w Sieradzu, problemem w sprawie nie jest utwardzenie terenu, ale funkcja jaką ten teren pełni. Samochody oraz magazynowane części samochodowe są widoczne nie tylko na terenach utwardzonych, ale również na powierzchni gruntu nieutwardzonej. Funkcja magazynu części samochodowych i ustawiania pojazdów, stanowi samowolę urbanistyczną. Ewentualna likwidacja utwardzenia terenu nie rozwiąże problemu ponieważ pojazdy oraz części samochodowe nadal będą ustawiane na powierzchni nieutwardzonej.

W ocenie organu I instancji, w tym stanie faktycznym sprawy za zasadne uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta Sieradza. Organ stwierdził, że G. K. trafnie wystąpił do Urzędu Miasta Sieradza jako organu właściwego a przesłanie przez Prezydenta Miasta Sieradza wniosków powołując się na treść art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego było niezgodne z kompetencją

Skoro organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym odnośnie do legalności robót, które doprowadziły do zmiany zagospodarowania działki ew. [...] (obr. [...]) nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa budowlanego, to nie jest on właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek utrzymania czystości i porządku a w przypadku stwierdzenia niewywiązania się z przedmiotowego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą jego wykonanie.

Z powołanych względów, przyjęto, że dotychczas ustalony stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na właściwość Prezydenta Miasta Sieradza wynikającą z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do rozpoznania wniosków G. K. w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia wywyższenia terenu (jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie) i samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...], usytuowanej w S. przy ul. [...], użytkowanej przez M. N.

W świetle powyższych okoliczności sprawy, organ I instancji wyraził przekonanie, że prowadzone postępowanie należy umorzyć, gdyż jest ono bezprzedmiotowe, albowiem brak przesłanek do jego kontynuowania. Po analizie pisma stwierdzono, że poruszona przez wnioskodawcę kwestia nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołań G. K. oraz M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu nr 45/2023 z 2 października 2023 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 stycznia 2024 r. nr 16/2024, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, ze przedmiot niniejszego postępowania stanowi budowa parkingu przy ul. [...] w S. Zgodnie z ogólną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć co do zasady tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego, kluczowe jest dokonanie kwalifikacji prawnej danego obiektu budowlanego w dacie jego powstania, bowiem ocenę, iż obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej można podjąć jedynie po analizie stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia tejże potencjalnej samowoli. Po drugie zaś, po stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowalnej, ocenę możliwości legalizacji budowy dokonuje się na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a nie na podstawie przepisów prawa kreujących stan prawny istniejący w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Organ wyraził przekonanie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji enigmatycznie określił przedmiot postępowania i nie sposób wskazać jakiej części fragmentu nieruchomości przy ul. [...] dotyczy, co ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu, całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że przedmiotem postępowania winno zostać objęte utwardzenie z grysu granitowego wykonane w 2022 r., stanowiące parking, we fragmencie zlokalizowanym przy nieruchomości przy ul. [...], należącej do odwołujących się, co powinno jednoznacznie wynikać z prawidłowego oznaczenia przedmiotu postępowania oraz sentencji i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (ew. także załącznik graficzny do decyzji). Bez wątpienia natomiast pozostałe utwardzenie betonowe i z kostki brukowej pełni funkcję służebną względem budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w S. i jest poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że inwestycja w postaci wysypania grysu granitowego wykonana została w 2022 r. Organ II instancji powołał się na przepisy Prawa budowlanego oraz wskazał, że "utwardzenie powierzchni gruntu" stanowi pojęcie języka prawnego, bez określenia przez ustawodawcę jego definicji legalnej. Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego "Przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Już samo naniesienie na grunt tłucznia łamanego niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Podkreślenia jednakże wymaga, iż zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu prawa administracyjnego, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie powinno stanowić celu samego w sobie, gdyż nie takie jest przeznaczenie działki budowlanej. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy Prawo budowlane, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego. A zatem mamy tutaj do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Artykuł 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 2 pkt 7. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Utwardzenie może dla przykładu wiązać się z potrzebą składowania materiałów budowlanych, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie sposób przyjąć, że działania podjęte przez Inwestora miały na celu jedynie utwardzenie powierzchni ocenianej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, co zostało potwierdzone przedłożonym przez odwołujących się materiałami oraz w toku oględzin z 28 grudnia 2022 r., że część przedmiotowej działki wykorzystywana była jako parking dla samochodów osobowych. M. N. w toku oględzin oświadczył, że "grys granitowy wysypany został na gruncie w 2022 roku i jest wykorzystywany jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych, których liczba nie przekracza 10 szt. Samochody zazwyczaj parkowane są w odległości nie mniejszej niż 3m od granicy. Grys granitowy wysypany przy terenach zielonych na odcinku około 2,5 m od ogrodzenia stanowi teren utwardzony, a nie miejsca postojowe". Dodatkowo odwołujący wskazują, że M. N. posiada umowę ze Starostą Sieradzkim na usuwanie pojazdów z dróg i parkingów, na parking strzeżony (należy rozważyć, czy zasadnym byłoby pozyskanie od Starosty Sieradzkiego informacji, czy rzeczywiście takowa umowa została zawarta i czy jej częścią jest obowiązek usuwania samochodów na parking strzeżony z lok. przy ul. [...] w S.). Nie sposób się zgodzić z twierdzeniem organu I instancji, że brak wydzielenia miejsc parkingowych, oznakowania powoduje, że oceniana inwestycja winna być klasyfikowana jedynie jako utwardzenie terenu, tym bardziej że teren dodatkowo jest monitorowany.

Jak wskazuje orzecznictwo, w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu; czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych. Utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby parkowania z pewnością musi być ocenione nie jako utwardzenie działki a jako budowa placu postojowego, parkingu. Place postojowe jak parkingi stanowią obiekt budowlany gdyż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz załącznika do tej ustawy określający kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono place postojowe i parkingi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych, ale tylko do 10 stanowisk włącznie. Organ podkreślił, że o kwalifikacji danego terenu jako parkingu nie może decydować jedynie okoliczność czy na danym terenie poszczególne miejsca do parkowania zostały w konkretny sposób wyraźnie oznaczone. Zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo natomiast niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z 2002 r. nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, co do miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk.

Organ odwoławczy pouczył, że ponownie prowadząc postępowanie, organ stopnia powiatowego winien zwymiarować powierzchnię utwardzenia grysem granitowym, która faktycznie pełni funkcję parkingu i ustalić ilość możliwych do wykorzystania miejsc parkingowych. Gdyż jak wskazuje orzecznictwo, "jeżeli ilość tych miejsc przekracza 10 stanowisk (lub są one usytuowane na obszarze Natura 2000), prowadzenie robót wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 19 oraz ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego). Jeżeli ilość miejsc postojowych jest mniejsza, nie zwalnia to inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów, w tych techniczno-budowlanych, gdyż tryb postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) może być stosowany również przypadkach nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, czy dokonania zgłoszenia. Brak wyznaczenia stanowisk postojowych nie wyklucza kwalifikacji prawnej robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu jako wykonania placu postojowego (będącego urządzeniem budowlanym - art. 3 pkt 9 P.b.), czy nawet odrębnego obiektu budowlanego, jeśli wielkość utwardzonego terenu pozwala na parkowanie większej ilości pojazdów niż 10. Tak więc, jeżeli rzeczywiście ilość miejsc postojowych jest mniejsza niż 10, to organ szczebla powiatowego winien zbadać zgodność inwestycji z przepisami budowlanymi, w tym przede wszystkim z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a powyższego aktu, odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, natomiast zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a powyższego rozporządzenia, stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest kwestia określenia inwestora oraz aktualnego właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tak więc przede wszystkim ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organ I instancji winien ustalić bezsprzecznie, czy M. N. był inwestorem utwardzenia wykonanego w 2022 r., gdyż stosując wykładnię celowościową art. 52 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, wskazać należy, że istotą działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego jest zapewnienie realizacji postanowień zawartych w ustawie Prawo budowlane. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy pozwala jednakże uznać, że jeżeli M. N. był inwestorem ocenianych robót budowlanych, to jest także podmiotem, który jest w stanie wykonać ewentualne nakazy bądź zakazy wydane przez organ szczebla powiatowego, co zapewni realizację zapisów zawartych w ustawie Prawo budowlane i pozwala odstąpić od konieczności ustalenia wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, gdyż nie byliby oni w stanie wykonać ew. nakazów i przedłużyłoby to czas trwania postępowania, co nie jest zjawiskiem pożądanym. Jednakże może okazać się to konieczne, w sytuacji w której okazałoby się, że inwestorem był inny podmiot niż M. N., wtedy nastąpiłby powrót do ogólnej zasady zawartej w art. 52 Prawa budowlanego i adresatem rozstrzygnięć organu I instancji winni być wszyscy właściciele nieruchomości. Tak więc w pierwszej kolejności ustalić należy inwestora ocenianych robót budowlanych oraz aktualnych właścicieli nieruchomości. Należy rozważyć zwrócenie się do M. N., aby udzielił informacji odnośnie kwestii spadkowych, tak aby poinformować wszystkich spadkobierców o toczącym się postępowaniu administracyjnym, (stwierdzenie nabycia spadku, akt poświadczenia dziedziczenia).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że podzielił ich część w przedmiocie oceny zrealizowanej inwestycji jako parkingu i ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji oceni, czy ściśle określona część utwardzenia z grysu granitowego stanowi parking na mniej, czy więcej niż 10 pojazdów osobowych.

Zarzuty, co do parkowania na innym obszarze nie stanowią zagadnienia organów nadzoru budowlanego i mogą stanowić ew. samowolę urbanistyczną - z akt wynika, że Prezydent Sieradza prowadzi postępowanie w tym przedmiocie.

Także ew. naruszenie stosunków wodnych nie stanowi domeny organów nadzoru budowlanego, co trafnie wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu PINB.

Nadmieniono, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, oceniana nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie parkingu, organ winien zbadać jednak, czy na skutek budowy miejsc postojowych nie doszło do podwyższenia terenu działki. Jeżeli okaże się, że do podwyższenia terenu nie doszło na skutek robót budowlanych związanych z budową miejsc parkingowych to kwestia naruszenia stosunków wodnych jest zagadnieniem pozostającym poza kognicją organów nadzoru budowlanego.

Zwrócić należy także uwagę, że odwołujący się winni udostępnić swoją nieruchomość w celu dokonania pomiarów odległości miejsc parkingowych od okien budynku posadowionego na ich nieruchomości, z tym że organ winien wystosować stosowne zawiadomienie o zamiarze dokonania pomiarów na ich nieruchomości i konieczności jej udostępnienia celem dokonania oględzin.

Z uwagi na powyższe, w przekonaniu organu odwoławczego, należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Rozpatrując skargę w przedmiocie braku dostarczenia pozostałej części dokumentacji zebranych dowodów w zakresie prowadzonego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej powstałej na nieruchomości przy ul. [...] w S., organ II instancji wskazał, że organ I instancji przy piśmie z 8 marca 2023 r. przekazał skarżącym zgromadzone w sprawie dokumenty, wskazując, iż przesyła dokumenty, których skarżący nie otrzymywali wcześniej do wiadomości, natomiast pismem z 29 września 2023 r. organ stopnia powiatowego wskazał, iż strony mogą zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu.

Dalej powołując się na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji uczynił zadość tej regulacji, która w związku z odwołaniem stanu epidemicznego już nie obowiązuje, zatem organ szczebla powiatowego prawidłowo poinformował skarżących przy piśmie z 29 września 2023 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu - jest to uprawnienie strony, a nie obowiązek. Wyjaśniono, że na mocy przepisów k.p.a. stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez stronę odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (a tym bardziej całych akt administracyjnych) i dostarczył je stronie. Dodatkowo wskazano, że strona danego postępowania może dokonać czynności zapoznania się z aktami za pośrednictwem pełnomocnika, który to nie musi być pełnomocnikiem profesjonalnym. Powyższa uwaga tyczy się także uczestnictwa w czynnościach kontrolnych bądź oględzinach. Z uwagi na powyższe, uznano skargę za bezzasadną.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli G. K. i M. K. (dalej: skarżący).

W uzasadnieniu skarżący zgodzili się z rozstrzygnięciem organu co do zasady, niemniej wyrazili swój negatywny stosunek do zastosowanego trybu uchylenia decyzji (art. 138 § 2 k.p.a.) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB w Sieradzu w sytuacji, gdy zdaniem stron zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw ŁWINB podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji, wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Ponadto, co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ustawowo znacząco ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest sytuacja, gdy organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym, wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r., I OSK 1957/20, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 16/2024, uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 2 października 2023 r., nr 45/2023,

i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo został zastosowany art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. W ocenie Sądu, akta administracyjne sprawy potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu nie mają więc racji skarżący, co zostanie uzasadnione poniżej, że decyzja organu II instancji narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a., a także organ II instancji "pomimo, że dysponował wystarczającymi informacjami i dowodami do prawidłowego wydania decyzji uchylającej decyzję PINB w Sieradzu poprzez jej zmianę i orzeczenie bezzwłocznego zakazu użytkowania obiektu - parkingu oraz nakazu rozbiórki powstałej samowoli budowlanej orzekł bezprawnie i bezpodstawnie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tj. PINB w Sieradzu".

Jak wynika z uzasadnienia decyzji ŁWINB, powodem uchylenia decyzji PINB jest, wyartykułowane w motywach decyzji wskazanie, że organ nie tylko nieprawidłowo określił przedmiot postępowania, ale co najmniej przedwcześnie i bez przeprowadzenia należytego i pełnego postępowania wyjaśniającego, orzekł w sprawie w sposób niemerytoryczny przyjmując, że istnieją podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania podczas, gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowanie powinno zostać umorzone. Samo to już było, w ocenie Sądu, wystarczającą przesłanką do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalone zostało bezspornie, że część działki usytuowanej w S. przy ul. [...], została utwardzona i jest wykorzystywana jako parking dla samochodów osobowych. Sam użytkownik działki – M. N. w toku oględzin z 28 grudnia 2022 r. nie przeczył, że grys granitowy wysypany został na gruncie w 2022 roku i jest wykorzystywany jako miejsca postojowe dla samochodów. Dodatkowo, jak wskazali skarżący, M. N. miał posiadać umowę ze Starostą Sieradzkim na usuwanie pojazdów z dróg i parkingów - na parking strzeżony.

Natomiast organ I instancji, przyjmując własną definicję parkingu, uznał, że przedmiotowa nieruchomość, z uwagi na brak wyznaczonych miejsc parkingowych nie jest parkingiem i zakwalifikował wykonane roboty jako utwardzenie terenu, niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nadto organ wskazał na właściwość Prezydenta Miasta Sieradza do rozpoznania wniosków skarżących

w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia wywyższenia terenu i samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...], usytuowanej w S. przy ul. [...] użytkowanej przez M. N. Z tego względu PINB nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego w zakresie utwardzenia terenu ani ewentualnego wywyższenia działki i nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i umorzył postępowanie.

Odmienną ocenę w tym zakresie zaprezentował organ II instancji, który w wyniku analizy materiału dowodowego stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym stanowiącym parking, którego budowa winna być oceniona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Oznacza to, że organ II instancji w wyniku własnej oceny zebranego materiału dowodowego dokonał innej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych, uznając je za obiekt budowlany w postaci parkingu, jednocześnie podkreślając, iż obiekt nie został należycie zwymiarowany, nie została również ustalona ilość miejsc parkingowych, co wyklucza możliwość merytorycznego orzeczenia w sprawie.

W ocenie Sądu, w świetle dotąd zebranego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie można przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, iż wykonane roboty stanowią wyłącznie utwardzenie terenu. Zaznaczyć trzeba że "utwardzenie gruntu", podobnie jak pojęcie "miejsca postojowe" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy kierować się spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa przepisach Prawa budowlanego jest z reguły zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), które nie zostały zaliczone do budowli. Jednakże z zestawienia definicji budowli i urządzenia budowlanego z przepisami ustalającymi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca jako plac postojowy, a tym samym jako urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym (budowlą), traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jak stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 marca 2019 r. (II SA/Rz 1304/18, CBOSA) oraz w wyroku z 24 stycznia 2018 r. (II SA/Rz 1272/17, CBOSA) jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia). Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega zatem reżimowi określonemu w Rozdziale 5b Prawa budowlanego.

Skoro wykonane roboty budowlane podlegać mogą innej kwalifikacji niż przyjęta w decyzji organu I instancji, to konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem zbadania, czy roboty te są zgodne z prawem. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie wymaga uwzględniania odpowiednio (w zależności od ustaleń faktycznych) regulacji art. 48 ewentualnie art. 51 Prawa budowalnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że organ I instancji nie prowadził w tym kierunku postępowania dowodowego i nie podjął odpowiednich czynności wyjaśniających, w tym chociażby poprzez zbadanie ilości dostępnych miejsc parkingowych. Godzi się także przypomnieć, że skoro przedmiotem postępowania jest wykonanie robót budowalnych polegających na budowie parkingu to organ nadzoru budowalnego w ramach posiadanych kompetencji zobowiązany był do oceny legalności wykonanych robót i do ewentualnego podjęcia działań niezbędnych dla doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, niezależnie od tego kto był ich inwestorem.

Odnosząc się do kwestii samego inwestora, należy podkreślić, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że nie zostało w sprawie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające kwestie podmiotowe, tj. dotyczące wskazania adresata ewentualnych obowiązków przewidzianych przepisami Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b ustawy, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być bowiem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.

W sprawie bezspornie ustalono, iż właściciel części samochodów zaparkowanych na nieruchomości, jest jedynie jej użytkownikiem. Jednak należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż z zebranego materiału dowodowego nie sposób wywieść czy jest on również inwestorem spornego utwardzenia terenu czy może jego właścicielem, tj. jaki tytuł prawny do nieruchomości właściwie posiada. Podczas gdy informacja ta jest niezbędna do ewentualnego zaadresowania obowiązków, jeśli takowe zostaną ustalone.

W tych warunkach należało uznać, ze zebrany materiał dowodowy - aczkolwiek obszerny - nie pozwala na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla zbadania zgodności z prawem wykonanych robót w kontekście wskazanych wyżej norm prawa materialnego, a także do ustalenia adresata konsekwencji tych ustaleń.

Skoro więc organ I instancji nie przeprowadził postępowania w powyższym zakresie, a następnie zakończył je decyzją umarzającą postępowanie uznając jego bezprzedmiotowość to prawidłowo organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji odmiennie kwalifikując obiekt jako możliwie wymagający pozwolenia budowlanego oraz nie mając wiedzy dotyczącej adresata decyzji, orzekając co do istoty sprawy musiałby bowiem samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego oraz na kogo te obowiązki nałożyć. W konsekwencji kwestię tę rozstrzygnąłby jednoinstancyjnie. Tymczasem z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., wynika nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą też jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji uprawniony jest bowiem wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach takiego postępowania nie mieści się zaś gromadzenie nowych dowodów, czynienie nowych ustaleń faktycznych i ich ocena, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania, a ich rozważanie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, CBOSA).

Gdyby więc, odnosząc się do stanu niniejszej sprawy, ŁWINB, tak jak chcą tego skarżący, usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ I instancji i przeprowadzić czynności wyjaśniające najpierw dla ustalenia, czy doszło do samowoli budowalnej (co wymaga zbadania parametrów parkingu, ustalenia osoby inwestora oraz ustalenia czy uzyskał on stosowne zezwolenie), a następnie - w przypadku robót samowolnych - czy możliwa jest ich legalizacja i kto jest do niej zobowiązany, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania i pozbawiłby strony prawa do dwukrotnego (najpierw na poziomie pierwszej instancji) wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności, i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero bowiem takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, z zastosowaniem prawidłowych przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy, w aspekcie ewentualnego zastosowania art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego oraz konieczność wyeliminowania wad i braków z tym związanych w decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, że właściwie organ odwoławczy uznał, że istnieje konieczność ponowienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji, co najmniej w znacznej części, a samo umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może bowiem dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Należy podkreślić, że przekazując sprawę, organ II instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zważywszy powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w wyroku z 12 maja 2022 r. "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." (wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 402/22, LEX nr 3354228, CBOSA).

Podkreślić należy, że zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje, zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest, bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z 26 października 2023 r., I OSK 2297/23, LEX nr 3618823, CBOSA). Zaznaczyć więc należy, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego, brak było podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, podnoszonych w pozostałych zarzutach przez skarżących.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi,

na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

ał