Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3194/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156-159, art. 16 § 1, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] września 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania H. N. (dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...]grudnia 2016 r., znak [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] listopada 1975 r., znak [...] w części dotyczącej punktu 1c tej decyzji w zakresie odszkodowania za grunt, przyznającej H. N. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]i [...]o pow. 6448 m2, położonej we wsi [...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...]lipca 1975 r. Naczelnik Gminy [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w[...] z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr 2, poz. 7. W § 1 pkt 4 zarządzenia zostały wymienione działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,6448 ha, stanowiące własność H. N. jako przechodzące na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 1-3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm., dalej "ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi" lub "Ustawa z 1961 r."). Decyzją z [...] listopada 1975 r., znak [...] (pkt 1 ppkt c), Naczelnik Gminy w [...] przyznał odszkodowanie na rzecz H. N. za przejęty grunt o pow. 0,6448 ha. Odszkodowanie zostało przyznane w łącznej kwocie 64.666 zł (64.480 zł za grunt oraz 186 zł za niewykorzystane nakłady).

II.1.2. Pismem z 23 listopada 2016 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności punktu 1c decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...] , w części dotyczącej odszkodowania za grunt, przyznającej H. N. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej nr geod.: [...] i [...] o pow. 6448 m2, położonej we wsi [...] . Wnioskodawczyni zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm., dalej "ustawa wywłaszczeniowa" lub "Ustawa z 1958 r.) poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego oraz ustalenie odszkodowania samodzielnie przez organ bez uzyskania opinii biegłego.

II.2. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. (znak [...]) w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej (pkt 1 ppkt c). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość stanowiąca własność H. N. została przejęta z mocy prawa na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. W aktach sprawy znajduje się sporządzony przez rzeczoznawcę rolnego do spraw wywłaszczeń operat szacunkowy, określający kwotę odszkodowania za straty powstałe w wyniku niewykorzystania nakładów pod uprawy rolne na przejętych nieruchomościach. Ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] i [...] o pow. 6448 m2, położonej we wsi [...] , na łączną kwotę 64.666,00 zł, w tym za grunt - 64.480,00 zł i za niewykorzystane nakłady - 186 zł. Wartość gruntu została określona na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117). Przepis ten stanowił, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy wywłaszczeniowej oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody, w niniejszym postępowaniu zastosowanie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (z którego wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych) nie wywodzi się wprost z ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Konieczność zastosowania art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymaga przeprowadzenia wykładni, która może być rozbieżna i budzić wątpliwości. Brak opinii biegłego oraz rozprawy przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie może zatem zostać potraktowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka wykładnia byłaby wykładnią rozszerzającą. Podsumowując, kwestia zastosowania art. 22 ustawy wywłaszczeniowej jako mogąca budzić rozbieżności, nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji.

II.3. Skarżąca złożyła w terminie odwołanie od powyższej decyzji Wojewody.

II.4. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważono, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania tylko odsyłały do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Kwota odszkodowania za przejęty grunt była wyliczona na podstawie uchwały Nr [...] byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1973 r., zgodnie z którą stawka za 1 m2 wynosiła 10 zł. Minister wskazał, że należy mieć na uwadze specyfikę obliczanego odszkodowania za grunt na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy. A skoro w niniejszej sprawie stawka odszkodowania wynosiła 10 zł za 1 m2, to przejętą powierzchnię 6448 m2 należało przemnożyć przez stawkę, co dało kwotę 64480 zł i w takiej wysokości zostało przyznane odszkodowanie decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Odszkodowanie za niewykorzystane nakłady, zostało przyznane po dokonaniu oględzin na nieruchomości w dniu 21 października 1975 r. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 10 listopada 1975 r., przez inż. R. W., rzeczoznawcę rolnego ds. wywłaszczeń Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w [...], który wskazał, że na przejętych działkach nr [...]i [...] stanowiących własność skarżącej na obszarze 3710 m2 została dokonana orka siewna, której wartość wyniosła w zaokrągleniu 186 zł. Kwota wyliczona przez biegłego została przyznana zaskarżoną decyzją. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut, że odszkodowanie zostało przyznane bez jakiejkolwiek opinii biegłego. Od decyzji przyznającej odszkodowanie, H. N. jak i A. W. w przeciwieństwie do dwóch pozostałych właścicieli przejętych nieruchomości, nie odwołała się, co może nasuwać wniosek, że była właścicielka nie czuła się pokrzywdzona, czy poszkodowana przyznaną kwotą odszkodowania zarówno za grunt, jak i niewykorzystane nakłady. Według Ministra, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu, w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Powyższa okoliczność, zdaniem Ministra, świadczy o tym, że przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Wspomnieć należy, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie Ustawa z 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., I OSK 1534/14). Podobne stanowisko zajął sąd w aktualnie kształtującym się orzecznictwie dotyczącym Ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (patrz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 21.11.2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 7.02.2017 r., IV SA/Wa 2686/16; z dnia 8.02.2017 r., IV SA/Wa 2691/16; z dnia 8.02.2017 r., IV SA/Wa 2747/16 i z dnia 15.03.2017 r., IV SA/Wa 2201/16). Reasumując, Minister stwierdził, że na podstawie zebranego materiału nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za przejęte na własność Państwa tereny budowlane położone w wsi [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodziła się H. N,. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego R. S. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. w całości, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązujące w1975 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy były bowiem w tym zakresie precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Ponadto, z wydanego w dniu [...] maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - Rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117 ze zm.). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 16 listopada 2016 r. sygn. IV SA/Wa 2007/16 (LEX nr 2276202)ł z 5 maja 2016 r. sygn. IV SA/Wa 450/16 z 4 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3760/15 (LEX nr 2113659), z 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 286/10 (LEX nr 673584). Wydając zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury i Budownictwa, pominął aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej przez art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym w szczególności ww. wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także wyroki wydane w ostatnim czasie przez Naczelny Sąd Administracyjny: I OSK 1549/13 z 10 marca 2015 r.; I OSK1442/13 z 23 października 2014 r.; I OSK 2250/13 z 1 kwietnia 2014 r.; I OSK 1981/12 z 12 marca 2014 r. Pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych stanowi naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach ¡osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192). Rozwiązania te były bowiem odmienne. W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1534/14). Stosowny przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 10 ust. 1 - stanowił bowiem, że "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Odmienna sytuacja miała miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 9 ust. 1 tej ustawy - stanowił, iż odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica jest zatem istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, iż ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.2.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] listopada 1975 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra w części określonej we wniosku o stwierdzenie nieważności.

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia rozprawy oraz niepowołania biegłego (w odniesieniu do wyceny gruntu, albowiem co do nakładów w postaci orki siewnej biegły inż. R. W. dokonał ich wyceny w dniu [...] listopada 1975 r., a jak wynika z akt sprawy H. N. była obecna podczas oględzin 21 października 1975 r.). Zgodnie z art. 21 Ustawy z 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w 1972 r.), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że budzi zasadnicze wątpliwości interpretacyjne teza skargi, że do odszkodowań ustalanych na podstawie Ustawy z 1961 r. miał zastosowanie powołany wyżej art. 21 Ustawy z 1958 r. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie Ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Chodzi tu przy tym o kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, takie właśnie jako ewentualny obowiązek wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Otóż uchodzi uwadze skarżącego, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie Ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie Ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie Ustawy z 1961 r. (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17; z 10 października 2017 r., IV SA/Wa 1330/17; z 28 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1900/17; 21 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2435/17; 32 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2557/17 - CBOSA). Warto dodać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową (exceptiones non sunt extendendae). Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III Ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu rozprawy z Ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 21 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Sądowi jest przy tym wiadome z urzędu, w oparciu o analizę licznych spraw podobnych do niniejszej (tj. dotyczących prób podważania decyzji odszkodowawczych wydawanych w oparciu o Ustawę z 1961 r., że rozprawy nie były wówczas wyznaczane, jak również nie sporządzano operatów szacunkowych do niezbudowanych gruntów). Należy w końcu podkreślić, że sam brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Sam sposób ustalenia odszkodowania za grunt polegał li tylko na zostawaniu prostej operacji matematycznej w postaci pomnożenia odgórnie ustalonej stawki za m² (w niniejszej sprawie było to 10 zł) oraz powierzchni przejmowanej nieruchomości (w niniejszej sprawie było to 6448 m²). Kwota odszkodowania za grunt była zatem co do wysokości zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami i skarżąca tego nie kwestionowała. Skarżąca nie kwestionowała również wyceny nakładów (była obecna podczas oględzin z udziałem rzeczoznawcy), a w szczególności nie wniosła odwołania od decyzji Naczelnika. Uzupełniająco warto podkreślić, że w orzecznictwie na gruncie art. 22 Ustawy z 1958 r. (art. 21 w brzmieniu z 1972 r.) wyrażano poglądy, że nie tylko brak biegłych na rozprawie (w tj kwestii orzecznictwo jest utrwalone – zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA), ale również brak rozprawy nie zawsze przesądza per se o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r.. IV SA/Wa 2915/16, CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie ten pogląd podziela. Na gruncie niniejszej sprawy strona nie tylko, że nie udowodniła, ale nawet nie uprawdopodobniła, że w razie wyznaczenia rozprawy ustalono by odszkodowanie w kwocie innej niż w decyzji Naczelnika. Tymczasem okoliczność, że odszkodowanie ustalono w wysokości odpowiadającej ówczesnym przepisom, nie jest okolicznością pozbawioną znaczenia. Otóż Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, korespondujący z podanymi wyżej założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia poważnych uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). Już ta okoliczność czyni bezzasadnym rozważania skargi dotyczące braku dowodu z opinii biegłego co do wyceny gruntu. Skoro bowiem odszkodowanie ustalone w kwestionowanej decyzji odpowiadało co do wysokości ówczesnym zasadom jego ustalania, to nawet ewentualne niepowołanie biegłego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Należy dodać, że w przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie Ustawy z 1961 r. Raz jeszcze wypada podkreślić, że odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób skrajnie uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania orzekające w sprawie organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji. Sąd uznaje te wyliczenia za zgodne z prawem, zaś skarżąca nawet nie podjęła w skardze próby ich zakwestionowania. Reasumując, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.