Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 782/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Okonku z dnia 27 września 2023 r. nr LXXIV/443/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Lotyniu przy ul. Szczecineckiej - III etap 1. stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 1 ust. 6 pkt 2, § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 9 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 2 pkt 5 lit. a, b, c; 2. zasądza od Gminy Okonek na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LXXIV/443/2023 Rady Miejskiej w Okonku z dnia 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Lotyniu przy ul. Szczecineckiej - III etap (dalej "Uchwała"). Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały w części, tj. w zakresie: § 9 ust. 2 pkt 4, § 9 ust. 2 pkt 5, § 1 ust. 6 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c Uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Wojewoda podniósł, że podstawę prawną podjętej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.z.p.").

Wojewoda argumentował, że w § 9 ust. 2 pkt 4 Uchwały, umożliwiono podział terenu rolniczego obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (RP) na działki mniejsze niż 3000 m2 o ile będą to działki wydzielane na potrzeby obiektów infrastruktury technicznej lub dojść i dojazdów, a także w celu regulacji stanu władania. Skarżący podał, że formy działania w zakresie podziału gruntów rolnych zostały uregulowane w aktach rangi ustawowej i niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzając przy tym wyłączenia nie wynikające z obowiązujących przepisów prawa (wydzielenia na potrzeby obiektów infrastruktury technicznej lub dojść i dojazdów). Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.

Odnośnie § 9 ust. 2 pkt 5 Uchwały Wojewoda wskazał, że dla terenu rolniczego obiektów produkcyjnych, składów magazynów (RP) ustano warunki dla procedury scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W związku z powyższym również w tym przypadku Rada Miejska w Okonku ustalając zasady scalania i podziału gruntów dla terenów rolnych wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że zawarcie w § 1 ust. 6 pkt 2 Uchwały, odniesienia do definicji "frontu działki" ustalonej przepisami § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), która została uchylona przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021r. poz. 2404), zmieniającego m.in. ww. rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r., a więc nie funkcjonującą w prawodawstwie już przed datą podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego,

Natomiast według Skarżącego wprowadzenie w § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c Uchwały obowiązku uzyskania odpowiedniego uzgodnienia przy realizacja masztów o wysokości powyżej 50 m n.p.t. w sytuacji gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego,

Końcowo Wojewoda podał, że niedokładne odwzorowanie na wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Okonek zamieszczonym na załączniku nr 1 do uchwały, granicy planu, co zarazem nie ma wpływu na realizację ustaleń planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Okonku wniosła o jej uwzględnienie. Wskazała, że definicja frontu działki w Uchwale nie uwzględnia zmian w przepisach, do których zastosowano odesłanie, aczkolwiek treść tych przepisów jest znana i stosowanie takiego odesłania nie jest naganne, nie mniej unieważnienie tej części Uchwały spowoduje, że przy interpretacji tego pojęcia będzie się korzystać z pojęć ogólnych, zawodowych, a posiłkowo do nowej, obowiązującej od 24 września 2024 r. definicji ze znowelizowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Odnośnie do wprowadzenia obowiązku uzyskania odpowiedniego uzgodnienia przy realizacji masztów o wysokości powyżej 50 m n.p.t. § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c - nieuwzględnienia zmian w przepisach dotyczących przeszkód lotniczych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym - Dz. U. z 2021 r. poz. 264 - uchyliło obowiązujące do 11 lutego 2021 r. rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych - Dz. U. Nr 130, poz. 1193) przy braku odpowiednich przepisów przejściowych oraz uwzględnienia wniosku Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., pismo znak [...] z 5 kwietnia 2020 r. (zgromadzone w teczce dokumentacji planistycznej). Odnośnie do ustalenia warunków procedury scalania i podziału nieruchomości wskazano, że pierwotnie zakładano inne niż rolnicze funkcje produkcyjne, jednak po uwzględnieniu oczekiwań właściciela terenu na etapie opracowania projektu planu wprowadzono funkcję produkcji rolniczej. Natomiast według Rady Miejskiej niezgodność obszaru na wyrysie ze studium może być wynikiem niedoskonałości narzędzia, nie ma to jednak wpływu na ważność uchwały, a jedynie walor informacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr LXXIV/443/2023 Rady Miejskiej w Okonku z dnia 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Lotyniu przy ul. Szczecineckiej - III etap (dalej "Uchwała"), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2023 r., pod pozycją 8929.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Wojewoda zaskarżył ją w części tj. w zakresie: § 9 ust. 2 pkt 4, § 9 ust. 2 pkt 5, § 1 ust. 6 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c Uchwały. W tym miejscu podkreślić należy, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie we wskazanej powyżej części z uwagi na rażące naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej Uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd.

Rada Miejska w Okonku uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 11 września 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., chociażby w części, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Przechodząc dalej wskazać należy, że pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu.

Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Podkreślić należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

Zdaniem autora skargi ustalenia Planu w zakresie § 9 ust. 2 pkt 4 Uchwały oraz § 9 ust. 2 pkt 5 Uchwały naruszają przepisy art. 93 i art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej: "u.g.n."). Zaskarżone postanowienia Planu dotyczą terenów rolniczych obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolem na rysunku symbolem RP, nazywanych w Planie terenem produkcji rolnej (§ 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Uchwały). Dalej Rada ustaliła: skupienie terenów produkcji rolnej w miejscu dawnych majątków rolnych (§ 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały).

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 4 Uchwały na terenie RP dopuszcza się podział na działki mniejsze niż to określono w ust. 1 pkt 9 (3000 m2), o ile będą to działki wydzielane na potrzeby obiektów infrastruktury technicznej lub dojść i dojazdów, a także w celu regulacji stanu władania.

Natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 5 Uchwały na terenie RP Rada dopuściła scalanie i podział nieruchomości, z zachowaniem poniższych warunków:

a) powierzchnia działki nie mniejsza od 3000 m2, z odpowiednim stosowaniem ustaleń pkt 4, a także nie większa od powierzchni odpowiednich terenów,

b) szerokość frontu działki od 4,5 do całej szerokości terenu lub łącznej szerokości terenów,

c) kąt pomiędzy granicą działek a frontem działki od 45° do 135°.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody o wadliwości zaskarżonych postanowień Planu, z uwagi na to, że doszło do istotnego naruszenia ww. przepisów (zasad) planistycznych. Słusznie podniesiono w skardze, że omawiane regulacje Uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami u.g.n.

Stosownie bowiem do treści art. 92 u.g.n. przepisów rozdziału dotyczącego podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1). Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.

Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 3a u.g.n. warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Z kolei w myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego podziału i scalania nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - które Sąd w niniejszym składzie podziela - "umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne" (patrz wyr. WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 352/23 i przywołane tam orzecznictwo, m.in. wyroki WSA: z 23.08.2018 r., IV SA/Po 578/18; z 24.10.2019 r., IV SA/Po 865/19; z 06.02.2020 r., IV SA/Po 862/19; CBOSA).

Zgodnie z powyższym stanowiskiem, kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, co do zasady nie wymaga unormowania. Natomiast tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odnośne regulacje ustanowił sam (zob. m.in.: art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że uchwałodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normodawczej. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, by upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanym na ich podstawie m.p.z.p., wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. wyrok WSA z 11.07.2019 r., IV SA/Po 242/19, CBOSA).

Rada Miejska w Okonku ustalając zatem zasady podziału i scalania nieruchomości rolnych, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.

Przechodząc dalej wskazać należy, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia § 1 ust. 6 pkt 2 Uchwały. Przepis ten zawiera definicję frontu działki stanowiąc, że jest to front działki w rozumieniu przepisów § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zauważyć trzeba, że w dacie podjęcia przedmiotowej Uchwały w dniu 27 września 2023 r. nie obowiązywało rzeczone Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zakresie definicji frontu działki. Od dnia 3 stycznia 2022 r. zmieniono brzmienie tego rozporządzenia w zakresie jego § 2 pkt 5 i uchylono obowiązującą definicję frontu działki (§ 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Zauważyć trzeba, że akt prawa miejscowego, taki jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zbiór przepisów prawnych, który zawiera normy prawne obowiązujące na danym obszarze. Nie ma żadnej normy prawnej, która zakazywałby tworzenia na potrzeby planu miejscowego definicji legalnych. Granicą swobody są ogóle zasady tworzenia przepisów prawnych, w szczególności zgodność z aktami wyższego rzędu, jakimi względem aktów prawa miejscowego są ustawy, a także i rozporządzenia. Skoro więc w treści niniejszej Uchwały powołano nieobowiązujący przepis rozporządzenia, to zasadnie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w tym zakresie. Niedopuszczalne jest, bowiem także w świetle powyżej przywołanych Zasad techniki prawodawczej, zaakceptowanie postanowienia powszechnie obowiązującego aktu na danym terenie, który już w dniu przyjęcia tego aktu przez organ samorządu terytorialnego jest niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Uchybienia tego, które Sąd ocenił jako istotne naruszenie prawa, nie eliminuje wyjaśnienie organu, że od tego momentu przy interpretacji zapisów planu pod kątem pojęcia frontu działki konieczne będzie odniesienie się do pojęć ogólnych lub art. 61 ust. 5a ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 130) obowiązującego obecnie, w którym zdefiniowano "front terenu".

Przechodząc do § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c Uchwały wskazać należy, że zgodnie z tym postanowieniem na terenie RP dopuszcza się realizację: altan, zadaszonych osłon na pojemniki na odpady komunalne, elementów zagospodarowania terenu, z zachowaniem następujących warunków: c) wysokość masztów antenowych do 100 m npt., przy czym realizacja masztów o wysokości powyżej 50 m npt. – wymaga odpowiednich uzgodnień.

Z dniem 2 października 2020 r., na mocy art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235), uchylone zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.).

Na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, tj. na dzień 27 września 2023 r., nie obowiązywał już przepis oraz § 2 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, który ustanawiał wymóg "zgłaszania do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50 m i więcej", na który wskazywał Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. w piśmie z 05 kwietnia 2020 r. (k. 278 akt planistycznych).

Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz. U. z 2021 r. poz. 264). W myśl

§ 54 ust. 3 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, zgłoszenia przeszkody lotniczej dotyczącego obiektu o charakterze trwałym dokonuje się nie później niż 2 miesiące przed dniem osiągnięcia przez obiekt wysokości, po której przekroczeniu obiekt stanie się przeszkodą lotniczą oraz od dnia osiągnięcia przez obiekt wysokości docelowej.

Natomiast zgodnie z art. 87ą ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 z późn. zm.), a zatem w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, przeszkodami lotniczymi są obiekty:

1) wyższe niż wysokości określone przez wyznaczone powierzchnie ograniczające przeszkody;

2) o wysokości od 100 m powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej;

3) występujące w pasie drogi startowej bez względu na ich wysokość;

4) inne niż obiekty, o których mowa w pkt 1-3, które zostały uznane przez Prezesa Urzędu, Ministra Obrony Narodowej albo ministra właściwego do spraw wewnętrznych za przeszkodę lotniczą ze względu na potencjalne zagrożenie dla ruchu statków powietrznych.

Z powyższego wynika, że ustawodawca celowo nie zawarł w obowiązujących przepisach obowiązku zgłaszania do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50 m i więcej (vide stan prawny obowiązujący przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym). Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami za przeszkodę lotniczą uznaje się m.in. obiekty o wysokości powyżej 100 m n.p.t. (art. 87ą ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego), nie zaś powyżej 50 m n.p.t., jak sugerowałoby brzmienie § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c zaskarżonej Uchwały.

Oznacza to, że ustawodawca uregulował kwestie związane z uznaniem danego obiektu za przeszkodę lotniczą oraz procedurą związaną ze zgłaszaniem takiej przeszkody, w sposób kompleksowy w przepisach Prawa lotniczego, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać postanowień wprowadzających większe restrykcje określające przeszkody lotnicze, gdyż prowadziłoby to w rezultacie do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie.

Sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody, że § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c zaskarżonej Uchwały został podjęty z przekroczeniem ustawowych kompetencji jakie przysługiwały Radzie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień modyfikujących regulacje objęte przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Organ uchwałodawczy zawierając w Uchwale regulację § 9 ust. 2 pkt 2 lit. c wykroczył przyznany mu zakres delegacji ustawowej. Uzasadnieniem dla przyjęcia zaskarżonej regulacji Uchwały nie może być stanowisko organu uzgadniającego projekt planu miejscowego wyrażone w piśmie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia 5 kwietnia 2020 r., zwłaszcza że na dzień podjęcia Uchwały regulacja ta już nie obowiązywała.

Odnosząc się do wskazanego w skardze niedokładnego odwzorowania na wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Okonek, zamieszczonym na załączniku nr 1 do Uchwały, granic planu, zgodzić się należy z Wojewodą, że nie ma to wpływu na realizację ustaleń planu miejscowego. Ponadto w uchwale z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Lotyniu przy ul. Szczecineckiej – III etap odwzorowano ten teren precyzyjnie, nie ma więc wątpliwości co do zakresu Uchwały. W tym aspekcie Sąd nie dopatrzył się więc istotnego naruszenia prawa.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie: § 1 ust. 6 pkt 2, § 9

ust. 2 pkt 2 lit. c, § 9 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 2 pkt 5 lit. a, b, c., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.