Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3605/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 73 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.P.i J. P. oraz Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 144/18 w sprawie ze skargi A. P. i J. P. oraz [...] S.A. w C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. nr XLII/248/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. oddala skargę kasacyjną Gminy [...], 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz A. P. i J. P. solidarnie kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] S.A. w C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2018 r., II SA/Gl 144/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skarg A.P. i J.P. oraz [...] S.A. w [...] na uchwałę Rady Gminy Jeleśnia z 1 grudnia 2017 r., nr XLII/248/2017, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1. oddalił skargę A.P. i J.P., w pkt 2. stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 8 "ust. 11" w odniesieniu do działek stanowiących własność [...] S.A. w [...] o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Przedmiotem rozpoznania były dwie skargi wniesione na uchwałę Rady Gminy Jeleśnia z 1 grudnia 2017 r., nr XLII/248/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Jeleśnia w gminie Jeleśnia, (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 6973 z 12 grudnia 2017 r., dalej: MPZP, plan).

A.P. i J.P. w swej skardze na MPZP zarzucili:

1/ naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: Upzp), art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2, 4, 5 i 6, art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 Upzp oraz art. 140 i art.144 Kodeksu cywilnego (K.c.);

2/ naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez istotną zmianę planu miejscowego dotyczącą przeznaczenia terenów mieszkalnych na cele usługowo-produkcyjne (50% powierzchni działki), co powoduje nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących (art. 140 i art. 144 K.c.);

3/ naruszenie prawa materialnego poprzez nadużycie władztwa planistycznego;

4/ sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a rysunkiem uchwalonego ostatecznie planu;

5/ istotne naruszenie procedury sporządzania planu poprzez pominięcie i ograniczenie prawa do składania wniosków lub protestów w stosunku do wprowadzonych zmian i wobec faktu, że treść uchwały inicjującej postępowanie nie pokrywa się z treścią uchwały przyjętej; stanowi to obejście prawa i, co za tym idzie, naruszenie władztwa planistycznego gminy;

6/ niezgodność planu ze studium;

7/ wprowadzenie do lokalnego porządku prawnego ingerencji w prawo dobrze nabyte przez skarżących i ich sytuację administracyjnoprawną;

8/ naruszenie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez nieuwzględnienie uciążliwości bądź szkodliwości dla środowiska zakładu, w którym prowadzona jest działalność tartaczna; wszelkie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie zakładów produkcyjnych, zwłaszcza zlokalizowanych na terenach mieszkalnych, mino tego, że nie przekraczając przewidzianych prawem poziomów uciążliwości, mogą wpływać na sposób wykorzystania nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości należących do skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zwrot kosztów postępowania.

Sąd wojewódzki przywołując wywody tej skargi ustalił, że skarżący są właścicielami działek o numerach: [...],[...],[...],[...], oznaczonych na rysunku planu symbolem MM97 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. W sąsiedztwie, w odległości kilku metrów, na działce 10001/5, położonej również na terenach mieszkalnych, jest prowadzona uciążliwa dla skarżących działalność tartaczna wraz z produkcją wyrobów drzewnych. Pozwolenie na budowę tego zakładu zostało uchylone, ale firma nadal funkcjonuje na podstawie pozostającej w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (w odniesieniu do tego aktu trwa postępowanie administracyjne). Charakter działalności oraz jej skala uniemożliwiać ma skarżącym przebywanie nie tylko na posesji, ale również w budynku mieszkalnym, ze względu na ciągły hałas, wywołany pracą urządzeń oraz transportem. Zdaniem skarżących, funkcje mieszkalna i produkcyjna tego terenu wzajemnie się wykluczają, co plan powinien uwzględniać. Skarżący wywodzą swój interes prawny do skutecznego wniesienia skargi o zbadanie zgodności planu z prawem w kontekście ewentualnych przesłanek stwierdzenia jego nieważności.

Sąd wojewódzki przywołał dalsze wywody skarżących wskazujących, że nie wnosili uwag do projektu planu wyłożonego ponownie do publicznego wglądu, bowiem dla przedmiotowego terenu nie przewidywał on możliwości lokalizacji obiektów i urządzeń usługowo-produkcyjnych, a to znalazło się w przyjętej uchwale. Plan nie jest zgodny w tym zakresie z ponownie wyłożonym projektem, co świadczyć ma o istotnym naruszeniu procedury planistycznej. W tej sytuacji pozbawiono mieszkańców gminy możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Zważywszy na wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu, procedura powinna być ponowiona w celu umożliwienia zainteresowanym zapoznania się z nimi i zgłaszania ewentualnych uwag,

W wyroku przytoczono dalej, iż skarżący podnieśli także zarzut dotyczący braku zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 28 lutego 2014 r. (uchwała Rady Gminy Jeleśnia nr XLV/278/2014, Dz. Urz. Woj. Śl. 2015, Nr 113, poz. 2900, dalej: Studium) ze względu na stwierdzenie przez Wojewodę nieważności tego aktu w części dotyczącej § 3. W konsekwencji wiążące miały być postanowienia poprzedniego studium.

Wyrokując w sprawie II SA/Gl 144/18 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę A.P. i J.P. pełniąca funkcję Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) wniosła o jej odrzucenie bądź o oddalenie. W ocenie Wójta skarżący nie wykazali w tej sprawie naruszenia swojego interesu prawnego z tego względu, że przeznaczenie należących do nich nieruchomości nie uległo zmianie w związku z przyjęciem nowego planu. Poza tym, działalność tartaczna na działce o nr [...] prowadzona jest w budynku, który powstał legalnie (potwierdzać ma to wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16), także poziom emitowanego przez zakład hałasu nie przekracza dopuszczalnych norm. Natomiast kwestionowany plan utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie terenu, a ponadto wprowadza dodatkowe ograniczenia zgodne z wymogami ochrony środowiska w § 8 pkt 3 oraz w zakresie ochrony przed hałasem w § 16.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia procedury planistycznej Wójt wyjaśnia, iż ponowienie czynności planistycznych następuje jedynie wtedy, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Chodzi tutaj o sytuacje wyjątkowe, związane z daleko idącymi zmianami projektu planu, w tym przypadku nie miało to miejsca.

Nie zachodzi także niezgodność planu ze Studium, bowiem zakwestionowany przez Wojewodę § 3 tego aktu odnosił się do utraty ważności poprzedniego studium, natomiast nie było zastrzeżeń co do pozostałej części tego aktu.

Dalej w wyroku II SA/Gl 144/18 przywołano, że drugą skargę na MPZP wniosła "[...]" S.A. z/s w [...] (dalej: Spółka).

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1/ naruszenie art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 15 ust. 1 Upzp oraz art. 1 pkt 1 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. 2001, nr 97, poz. 1051) w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566, uPw) poprzez:

a/ pominięcie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Jeleśnia istniejących ujęć wód podziemnych, znajdujących się na działkach o nr [...], [...], [...] i [...], których zasoby wodne zostały udokumentowane i zatwierdzone stosowaną decyzją Starosty [...], oraz studni na działkach o nr [...], [...],[...], oraz na działkach o nr [...], [...], [...], których zasoby wodne zostały udokumentowane i zatwierdzone stosownymi decyzjami,

b/ wprowadzenie w § 8 "ust. 11" tekstu MPZP zakazu realizacji ujęć wody do celów przemysłowych w terenach oznaczonych symbolami "R", "Z", "ZE", "ZW", "ZL" ; "USw",

czym nałożone zostały bezprawne ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej oraz z zatwierdzonych zasobów wód podziemnych, a w konsekwencji doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, czym naruszone zostały interesy skarżącej, a pośrednio również Skarbu Państwa, a co więcej działanie organów gminy nacechowane było celowością w dążeniu do uniemożliwienia prowadzenia działalności na terenie gminy przez konkretny podmiot, w osobie skarżącej,

2/ naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405, Uioś) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519, dalej "uPoś") w zw. z § 4 pkt 3 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164; poz. 1587, rozp. MI 2003) poprzez wprowadzenie w § 8 "ust. 11" tekstu MPZP - wśród zasad ochrony środowiska - zakazu realizacji ujęć wody do celów przemysłowych w terenach rolnych leśnych, pomimo tego iż:

a/ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien tak kształtować zasady zagospodarowania przestrzennego, aby umożliwiało to racjonalne korzystanie z zasobów wodnych, a nie ustalać zakazy eksploatacji tych zasobów,

b/ prognoza oddziaływania na środowisko nie wymieniała, wśród zagrożeń, naruszenia bilansu wodnego na skutek eksploatacji ujęć wód, a zakazanie realizacji ujęć wód podziemnych w określonych terenach (rolnych i leśnych) i wyłącznie na cele przemysłowe nie służy ochronie zasobów wodnych, gdyż nie istnieje obiektywna i scharakteryzowana potrzeba z zakresu ochrony środowiska, która mogłaby taki zakaz uzasadniać, a faktycznie jedyną przyczyną wprowadzenie tego "zapisu" był zamiar utrudnienia prowadzenia działalności przez spółkę;

3/ naruszenie § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016, poz. 283) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez użycie w § 8 pkt 11 MPZP nieprecyzyjnego określenia "woda do celów przemysłowych", które to określenie nie zostało w uchwale zdefiniowane, a w praktyce stosowania przepisów MPZP może rodzić istotne wątpliwości interpretacyjne;

4/ naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a Upzp poprzez zaniechanie uzyskania ponownych opinii i uzgodnień, wymaganych ww. przepisem, pomimo że od uzyskania tych uzgodnień upłynęło kilka lat, w którym to czasie doszło do istotnej zmiany przepisów prawa;

5/ brak sporządzenia uzasadnienia uchwały, które - biorąc pod uwagę wprowadzane, daleko idące ograniczenia w wykonywaniu ujęć wód - powinno zostać sporządzone i opublikowane celem wyjaśnienia motywów wprowadzenia przez uchwałodawcę tak daleko idących zakazów, nie znajdujących odzwierciedlenia w ustaleniach prognozy oddziaływania na środowisko,

6/ naruszenie art. 15 ust. 1 Upzp poprzez wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu realizacji ujęć wód na terenach oznaczonych symbolami R, Z, ZE, ZW, USw dla celów przemysłowych (§ 8 pkt 11), podczas gdy zakaz taki nie został przewidziany w obowiązującym w gminie Studium i sporządzenie w związku z tym wprowadzającego w błąd uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie odrzucenia uwag Spółki jako niezgodnych ze Studium, podczas gdy uwzględnienie uwag nie stałoby w sprzeczności z zapisami Studium, co potwierdza załączona opinia Towarzystwa Urbanistów Polskich z 10 listopada 2016 r.

7/ naruszenie art. 17 ust. 5 Upzp oraz § 11 rozp. MI 2003 poprzez brak uwzględnienia skutków finansowych wszystkich następstw w szczególności wynikających z uniemożliwienia i ograniczenia korzystania nieruchomości i prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Spółki Wójt wyjaśnia, że w planie nie oznaczono ujęć wody symbolem "W" na działkach Spółki, bowiem nie było takiego oznaczenia w Studium i byłoby to niezgodne z tym aktem. Na etapie przygotowywania Studium Spółka zgłaszała wniosek o uwzględnienie istniejących na działkach o nr [...], [...], [...], [...] oraz 2090/1 obiektów i urządzeń służących do poboru wody. Uwaga ta nie została jednak uwzględniona ze względu na to, iż przedmiotowy teren został "wskazany dla alternatywnej lokalizacji gminnej oczyszczalni ścieków". Według postanowień § 42 planu w bezpośrednim sąsiedztwie ujęć wody PILSKO 20, PILSKO 21, PILSKO 22 i PILSKO 23 znajduje się teren oznaczony symbolem "K1", przeznaczony pod urządzenia kanalizacji (oczyszczalnia ścieków), które nie mogłyby zostać zrealizowane w przypadku funkcjonowania tam ujęć wód podziemnych. Wprowadzenie tego zakazu, zdaniem Wójta, uzasadnione jest także postanowieniami Studium wskazanymi w odpowiedzi na skargę. Wobec tego, zważywszy na wiążący charakter Studium (art. 15 ust. 4 i art. 20 ust. 2 Upzp) zakaz taki był uzasadniony. Przytoczono w stanowisku organu orzeczenie NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 575/10, w którym uznaje się za istotne naruszenie prawa inne przeznaczenie terenu w planie, aniżeli było to w studium.

Dalej w odpowiedzi na skargę Spółki wskazuje się na konieczność zachowania zgodności planu nie tylko ze Studium, ale także z innymi przepisami, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i art. 6 ust. 1 Upzp, przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Uogrl) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 uPoś. Co do tej pierwszej ustawy, to realizacja ujęć wody powodowałaby, wbrew jej przepisom, przeznaczenie przedmiotowego terenu na cele nierolnicze i nieleśne. Jeśli chodzi o drugą ustawę, pozostającą w zw. z § 4 pkt 3 lit. a rozp. MI 2003, to racjonalna gospodarka zasobami środowiska (o której w art. 72 ust. 1 uPoś) obejmuje swym zakresem również ochronę tych zasobów, a ta realizowana jest na podstawie przepisów niej zawartych, ale także przepisów szczególnych zawartych w innych ustawach, w tym Uogrl (art. 81 ust. 1 uPoś). Wobec tego Wójt, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy prawne oraz wynikającą z tych przepisów konieczność ochrony gruntów rolnych i leśnych był uprawniony, a nawet zobowiązany (art. 1 ust. 2 pkt 3 Upzp), do wprowadzenia wśród zasad ochrony środowiska zakazu, o którym w § 8 pkt 11 skarżonego MPZP. Zatem, to nie naruszenie bilansu wodnego na skutek eksploatacji ujęć wód podziemnych, uzasadniało wprowadzenie zakazu, o którym w § 8 pkt 1 planu. Stąd, prognoza oddziaływania na środowisko, nie musiała wymieniać tego naruszenia wśród zagrożeń. Tym samym, za chybiony uznał organ gminy również zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 Uioś (to jest zarzut wskazany w punkcie drugim skargi Spółki).

Pismem procesowym z 15 maja 2018 r. skarżący odnieśli się do stanowiska Wójta Gminy, wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

Pismem z 17 maja 2018 r. Spółka odniosła się do stanowiska wyrażonego przez Wójta w odpowiedzi na jej skargę.

WSA w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem w pkt 1. oddalił skargę A.P. i J.P., w pkt. 2 uwzględnił skargę Spółki w opisanym na wstępie zakresie.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że nie można było odmówić skarżącym interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, zaś rozważając w granicach naruszenia tego interesu problem legalności stosownych postanowień planu stwierdził, że nie naruszają one prawa. Nie wynika bowiem z przepisów prawa, aby gmina "nie mogła wycofać się z regulacji zawartych w planie, których przedmiotem jest ograniczenie lokalizacji tylko takich obiektów usługowych i produkcyjnych, których oddziaływanie nie przekracza granic nieruchomości należących do inwestora". W ocenie sądu pierwszej instancji nie budzi bowiem wątpliwości, że w praktyce tak działalność usługowa jak i produkcyjna oddziałuje nie tylko na nieruchomość, na której jest prowadzona, ale także na nieruchomości sąsiednie (hałas, emisje zanieczyszczeń itd.). Jest to, na gruncie obowiązujących przepisów prawa, sytuacja legalna pod warunkiem, że nie są przekroczone wyznaczone prawem dopuszczalne poziomy (standardy) emisji. Tak jest w przypadku hałasu emitowanego przez prowadzącego działalność tartaczną na działce sąsiedniej, który (hałas), jak należy sądzić z treści skargi, jest przyczyną poszukiwania ochrony prawnej przez skarżących. Ochrony tej, jak wynika z akt postępowania, skarżący poszukiwali także przed organami ochrony środowiska oraz administracji budowlanej, przy czym prowadzone postępowania nie przyniosły pozytywnego dla nich rezultatu ze względu na to, że nie stwierdzono samowoli budowlanej oraz przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu (wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, oraz pismo Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 sierpnia 2015 r. przywołane w odpowiedzi na skargę skarżących). Wobec tego, przy uprzednio obowiązujących regulacjach planu organy zaakceptowały możliwość oddziaływania prowadzonej działalności poza granice nieruchomości na której jest prowadzona, o ile dopuszczalny poziom hałasu nie zostaje przekroczony.

W konsekwencji tych ustaleń sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze A.P. i J.P. w pkt 1, 2 i 3. Odnosząc się do pozostałych również uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Sąd ten nie doszukał się tu – przywołując stanowisko Gminy w odpowiedzi na skargę – naruszenia procedury, ani przekroczenia władztwa planistycznego, gdy chodziło o zarzuty pozbawienia skarżących prawa wniesienia uwag do planu, ponownie wyłożonego do wglądu, po jego uprzednim unieważnieniu przez organ nadzoru.

Sąd wojewódzki wskazał następnie, że jeśli chodzi o skargę Spółki, to jej istotą jest problem wprowadzenia w planie zakazu realizacji ujęć wodnych dla celów przemysłowych na określonych terenach.

Analiza postanowień § 4 pkt 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 73 ust. 1 pkt 3 uPoś, a także regulacji zawartych w uPw dotyczących "warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni" "stref ochronnych ujęć wód" oraz "obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych" uzasadnia ma twierdzenie, że ograniczenia z zakresu gospodarki wodnej mogą zostać przyjęte w planie tylko w sytuacji, w której wynikają one ze wskazanych wyżej aktów prawa miejscowego, podejmowanych przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, bądź też wynikają z opracowań ekofizjograficznych wskazujących na konieczność określenia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w tym w zakresie gospodarki wodnej.

W ocenie sądu pierwszej instancji z dokumentów planistycznych, ze Studium jak i z samego planu miejscowego nie wynika, aby podstawa wprowadzenia ograniczeń w postaci realizacji ujęć wody dla celów przemysłowych znajdowała uzasadnienie w takich aktach prawnych lub opracowaniach ekofizjograficznych. Nie powołuje się także na nie Gmina w odpowiedzi na skargę Spółki. Wobec tego wprowadzenie rzeczonego zakazu sąd ten uznał za istotne naruszenie prawa ze względu na przekroczenie władztwa planistycznego gminy i uchybienie przez to zasadom sporządzania planu miejscowego. Uzasadniało to, w świetle "art. 28 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" stwierdzenie nieważności § 8 "ust. 11" uchwały.

Sąd wojewódzki podzielił także stanowisko wyrażane w skardze Spółki, iż władztwo planistyczne gminy nie obejmuje kwestii związanych z gospodarowaniem wodami podziemnymi, których ograniczenie to dotyczy. Sąd ten zauważył, że w trakcie postępowania zmierzającego do przyjęcia MPZP projekt planu nie podlegał uzgadnianiu czy nawet opiniowaniu z organami reprezentującymi Skarb Państwa w zakresie gospodarowania wodami do niego należącymi. Obecnie podlega uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ale tylko w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W przekonaniu sądu a quo może to świadczyć o tym, że kwestia ustalania zasad gospodarowania wodami publicznymi pozostaje poza zakresem materii planistycznych, a tym samym poza zakresem władztwa planistycznego gminy.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty podnoszone w skardze Spółki, uzupełnione pismem procesowym z 15 maja 2018 r., to część z nich, sformułowanych w pkt 2 i 7, ze względów przytoczonych wyżej sąd pierwszej instancji podzielił.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli A.P. i J.P. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz Gmina J..

W skardze kasacyjnej skarżących zaskarżono wyżej wskazany wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi A.P. i J.P..

Wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnej skarżących powołano nieaktualny publikator ustawy, uwaga Sądu) zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1) art. 140 i 144 K.c. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne ograniczenie prawa własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego.

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 Upzp w zw. z art. 32 ust. Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady ładu przestrzennego i dopuszczalności lokalizacji zakładów produkcyjnych na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową,

3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 Upzp poprzez ich niezastosowanie i akceptację dokonanego przez organ nadużycia władztwa planistycznego przejawiającego się w dopuszczalności lokalizacji zakładów produkcyjnych na obszarze 50% powierzchni użytkowej działki, która w planie miejscowym jest przewidziana pod zabudowę mieszkaniową,

4) art. 14 ust. 2 Upzp poprzez jego niezastosowanie i akceptację sprzeczności części graficznej planu z treścią planu,

5) art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla tego samego obszaru można przyjąć różne przeznaczenie terenu i kierunki jego zagospodarowania (sąd pierwszej instancji dopuszcza na obszarze zabudowy mieszkaniowej ograniczenia do maksimum 50% powierzchni użytkowej działki, przeznaczonej do prowadzenia działalności usługowej lub produkcyjnej (§ 21 ust. 4 pkt 4 planu), w sytuacji kiedy poprzedni plan nie dopuszczał takiej działalności w ogóle,

6) art. 17 w zw. z art. 18 w zw. z art. 19 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez ich niezastosowanie i akceptację dokonanego przez organ naruszenia procedury planistycznej, skutkujące zaniechaniem stwierdzenia nieważności uchwały

Wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7) art. 113 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zamknięcie rozprawy, w sytuacji gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona; w szczególności twierdzenie sądu o nienaruszeniu przez organy gminy procedury planistycznej zostało wysnute a priori i oparte jest zdaniem skarżących jedynie na domniemaniach - sąd wojewódzki nie ustalił bowiem, która wersja projektu planu została wyłożona do publicznego wglądu i była przedmiotem uzgodnień i opiniowania, a kwestie te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

8) art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd z urzędu stosownych dowodów, w celu dostatecznego wyjaśnienia niniejszej sprawy, w sytuacji gdy szereg okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia nie zostało przez sąd ustalonych, a stan faktyczny sprawy w przeważającej mierze został oparty na niczym nieuzasadnionych domniemaniach sądu, bez oparcia na jakichkolwiek dowodach,

9) art. 141 § 4 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej w części dotyczącej odniesienia się do skargi skarżących.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego, względnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie jej wniosków, tj. stwierdzenie nieważności uchwały organu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A.P. i J.P. podniesiono, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezpośredniego naruszenia ich uprawnień właścicielskich, albowiem wprowadzenie zmian do planu miejscowego na kwestionowanym obszarze powoduje istotną uciążliwość dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Charakter działalności oraz skala przemysłowa obiektu tartacznego sąsiadującego z gruntami skarżących uniemożliwia im normalne, komfortowe przebywanie nie tylko na posesji, ale również w budynku mieszkalnym, ze względu na niemalże bezpośrednie graniczenie z zakładem. Uciążliwym aspektem niewątpliwie jest ciągły hałas od tartaku i różnego rodzaju hałaśliwych maszyn, wykorzystywanych w produkcji, jak i hałas komunikacyjny związany z transportem, wobec powyższego wyraźnie widać, że obie funkcje terenów – mieszkalna i produkcyjna – wzajemnie się wykluczają. Wprowadzenie funkcji usługowo-produkcyjnej na tereny mieszkalne wpłynie negatywnie poprzez nie tylko skutki gospodarcze i ograniczenie w użytkowaniu działki i domu mieszkańców terenu, ale zakłóci społeczny wymiar życia. W wyniku dopuszczenia określonego zagospodarowania działek sąsiednich, położonych również w terenach mieszkalnych, zostanie ograniczona możliwość nieskrępowanego korzystania z działki skarżących na cele mieszkaniowe.

Skarżący twierdzą, że w projekcie planu nie było mowy o lokalizacji zakładów usługowo-produkcyjnych, więc należało takich właśnie ustaleń oczekiwać w uchwale organu. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie również w planie podjętym uchwałą Nr XXXII/180/2017 Rady Gminy Jeleśnia z 17 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Jeleśnia w gminie Jeleśnia, którego nieważność stwierdził Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z [...] lutego 2017 r. (z innych przyczyn niż podnoszą skarżący).

Z kolei Gmina [...] zaskarża przedmiotowy wyrok w części, w jakiej sąd wojewódzki stwierdził nieważność § 8 "ust. 11" MPZP w odniesieniu do enumeratywnie określonych działek stanowiących własność Spółki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w tej części i oddalenie skargi Spółki, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części objętej niniejszą skargą kasacyjną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; Gmina wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 Ppsa, do czego doszło poprzez wskazanie w sentencji wyroku (pkt 2), rozstrzygnięcia zawierającego jednostkę redakcyjną w postaci § 8 "ust. 11" uchwały, podczas gdy jednostka taka nie występuje w uchwale;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa, do czego doszło poprzez przyjęcie - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że podstawą prawną rozstrzygnięcia (to jest stwierdzenia nieważności § 8 "ust. 11" uchwały) jest naruszenie przez organ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Usg, podczas gdy ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Usg) nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci "art. 28 ust. 1";

III. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa, do czego doszło poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia, to jest naruszenie przez organ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Usg, uzasadnia stwierdzenie nieważności § 8 "ust. 11" uchwały, podczas gdy taka jednostka redakcyjna nie występuje w tej uchwale.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi Gmina [...] zarzuca:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. § 4 pkt 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 3 i 4 oraz art. 73 ust. 1 pkt 3 uPoś, a także "regulacji zawartych w uPw", dotyczących warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni, stref ochronnych ujęć wody oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych, polegające na przyjęciu, że ograniczenia z zakresu gospodarki wodnej mogą zostać przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko w sytuacji, w której wynikają one z aktów prawa miejscowego, podejmowanych przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej bądź też wynikają z opracowań ekofizjograficznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 72 ust. 1 Upoś w zw. z § 4 pkt 3 rozp. MI 2003, jednoznacznie zdaje się wskazywać na to, że w określonych sytuacjach organy administracji publicznej odpowiedzialne za politykę planistyczną, mogą, a w niektórych nawet muszą (a taka sytuacja ma właśnie miejsce na terenie Gminy [...]) wprowadzać do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w zakresie określonych sposobów korzystania z wód, czemu w żaden sposób - wbrew twierdzeniom WSA w Gliwicach - nie sprzeciwia się zarówno art. 73 ust. 1 pkt 3 uPoś, jak również stosowne uregulowania uPw;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 15 ust. 1 Upzp, polegające na przyjęciu, że zakaz objęty § 8 pkt 11 uchwały, dotknięty jest wadą bezprawności, podczas gdy, zarówno wykładnia art. 15 ust. 1 Upzp, jak i innych przepisów, jednoznacznie wskazują na prawidłowość tego uregulowania;

III. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 51 ust. 2 Uioś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 3, 4 i 6 uPoś w zw. z § 4 pkt 3 lit. a rozp. MI 2003, polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do uchwały § 8 pkt 11 stało w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami, podczas gdy "art. 51 ust. 2" – z uwagi na fakt, iż to nie naruszenie bilansu wodnego, na skutek eksploatacji ujęć wód podziemnych, uzasadniało wprowadzenie do uchwały zakazu objętego § 8 pkt 11 - został błędnie zastosowany, a pozostałe przepisy nie pozostają w sprzeczności z rzeczonym zakazem.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy [...] (wbrew twierdzeniom "skarżącego" i stanowisku WSA w Gliwicach), Wójt (jako autor projektu planu) oraz Rada Gminy [...] (jako organ, który plan ten uchwalił) - mając na uwadze wskazane wyżej przepisy prawne oraz wynikającą z tych przepisów, konieczność ochrony gruntów rolnych i leśnych - byli jak najbardziej uprawnionymi, a nawet zobowiązanymi do wprowadzenia wśród zasad ochrony środowiska (ustanowionych w uchwale) zakazu, o którym mowa w § 8 pkt 11 uchwały. Do umieszczenia rzeczonego zakazu w części określającej w uchwale zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wręcz obligował art. 1 ust. 2 pkt 3 Upzp, stanowiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, że to nie naruszenie bilansu wodnego na skutek eksploatacji ujęć wód podziemnych, uzasadniało wprowadzenie zakazu, o którym mowa w § 8 pkt 11 uchwały. Stąd, prognoza oddziaływania na środowisko, nie musiała wymieniać tego naruszenia wśród zagrożeń. Tym samym, za chybiony uznaje się również zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 Uioś (tj. zarzut wskazany w punkcie drugim skargi Spółki) oraz stanowisko zajęte w tym zakresie przez WSA w Gliwicach.

Na wniosek Spółki WSA w Gliwicach postanowieniem z 5 listopada 2018 r. sprostował oczywista omyłkę w sentencji wyroku w ten sposób, że w pkt 2 wpisał słowo "pkt" zamiast "ust.", podobnie sprostowano uzasadnienie wyroku II SA/Gl 144/18 na stronie 24 w wierszu 20 od dołu.

W odpowiedzi Spółki na skargę kasacyjną Gminy wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Gminy na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie jest prawdą, iż realizacja ujęć wód podziemnych na działkach skarżącej Spółki została wykluczono zapisami Studium. Spółka zauważa, że organ sam wskazuje rozbieżne przyczyny wprowadzenia do MPZP sołectwa Jeleśnia zakazu umieszonego w § 8 pkt 11 uchwały. Już sam ten fakt powinien wskazywać na przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego, skoro organ nie jest w stanie skonkretyzować co konkretnie legło u podstaw rozstrzygnięcia o całkowitym wykluczeniu realizacji ujęć wód podziemnych w terenach rolnych i leśnych.

Pełnomocnik Spółki w piśmie procesowym z 1 grudnia 2021 r. podtrzymał stanowisko tej strony wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy [...].

Rozprawę w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w formie zdalnej. Pełnomocnik skarżących A.P. i J.P. wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Wójt Gminy [...] podtrzymał stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia ich zarzutów.

A. Skarga kasacyjna Gminy [...] nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przeto podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa, o czym orzeczono w pkt 2 niniejszego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 138 Ppsa poprzez wskazanie w sentencji wyroku w jego pkt 2 na jednostkę redakcyjną art. 8 "ust. 11" MPZP zamiast art. 8 pkt 11 MPZP jest nietrafny. Po pierwsze, sąd pierwszej instancji dokonał stosowanego sprostowania (postanowienie z 5 listopada 2018 r.), gdy chodzi o posłużenie się w sentencji zaskarżonego wyroku oczywiście błędnym sformułowaniem, gdy idzie o wyeliminowaną tym wyrokiem z obrotu jednostkę redakcyjną MPZP. Po drugie, na charakter oczywistej omyłki w posłużeniu się w sentencji zaskarżonego wyroku sformułowaniem art. 8 "ust. 11" MPZP, zamiast art. 8 pkt 11 MPZP wskazuje uzasadnienie wyroku II SA/Gl 144/18, gdzie sąd pierwszej instancji poprawnie przywołuje tak określoną, w sposób prawidłowy, jednostkę redakcyjną planu (np. s. 25 i 26 zaskarżonego wyroku). Po trzecie, dla skarżącej kasacyjnie Gminy [...] nie ulega wątpliwości, w odniesieniu do której jednostki redakcyjnej, do jakiego przepisu MPZP, odnosi się pkt. 2 sentencji zaskarżonego wyroku, czego dowodem treść samej skargi kasacyjnej Gminy. O tym, że uchybienie powyższe ma charakter oczywistej omyłki przekonuje ponadto brak zaskarżenia przez Gminę w/w postanowienia w przedmiocie sprostowania. Po czwarte, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 ust. 1 pkt 2 Ppsa nie wskazano w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać uchybienie przepisowi art. 138 Ppsa, określającemu składniki sentencji wyroku. Skoro posłużenie się w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku sformułowaniem art. 8 "ust. 11" MPZP zamiast art. 8 pkt 11 MPZP miało charakter oczywistej omyłki, która została już sprostowana w trybie art. 156 § 1 Ppsa, to brak jest jakiegokolwiek naruszenia art. 138 Ppsa, w skardze kasacyjnej nie wskazano w jakikolwiek sposób, aby sentencja zaskarżonego wyroku nie posiadać miała obowiązkowych składników.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w tym aspekcie, w jakim zarzuca się sądowi pierwszej instancji wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do stwierdzenia nieważności MPZP w części (art. 8 "ust. 11") doszło na podstawie "art. 28 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Usg". Po pierwsze, w wyroku w jego konkluzji wskazano, że sąd stwierdzając nieważność orzekał na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Po drugie, przepis art. 141 § 4 Ppsa określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, a tak w przedmiotowej sprawie w oznaczonym zakresie ujętym w skardze kasacyjnej Gminy nie jest. Sąd pierwszej instancji przywołując stosowne przepisy prawa materialnego wyraźnie wskazał, że dopatruje się w działaniu organu stanowiącego gminy istotnego naruszenia prawa ze względu na przekroczenie władztwa planistycznego i uchybienia przez to zasadom sporządzania planu miejscowego (s. 23 uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Nie ulega przeto dla Sądu Naczelnego wątpliwości, że sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku nawiązywał do tak określonych w przywołanym przepisie przesłanek powodujących nieważność uchwały planistycznej organu gminy w części lub w całości. Na to, że cyt. przepis musiał być przedmiotem uwagi orzekającego sądu pierwszej instancji wskazują motywy zaskarżonego wyroku na s. 10 i 21, gdzie przywoływano art. 28 ust. 1 Upzp w kontekście zarzutów skarżących A.P. i J.P. oraz w aspekcie uprawnień gminy odnośnie tzw. "władztwa planistycznego". Niedokładnością sądu a quo w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku było pominięcie na s. 23 w przywoływanych przepisach uzasadniających stwierdzenie nieważności art. 8 pkt 11 MPZP (uwzględniając następczo dokonane sprostowanie wyroku) skrótu "Upzp" w odniesieniu do przywoływanej jednostki redakcyjnej tej ustawy, a to "art. 28 ust. 1". Jej pominięcie i użycie sformułowania w motywach wyroku na s. 23 – "art. 28 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Usg" – rzeczywiście prima facie może powodować wyobrażenie, że sąd odwołuje się do dwóch przepisów zaczerpniętych z ustawy o samorządzie gminnym (Usg). Tak jednak nie jest, inne fragmenty uzasadnienia tegoż wyroku i kontekst wypowiedzi sądu wojewódzkiego przekonują, że chodziło o art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 91 ust. 1 Usg. Ta niedokładność, czy niestaranność sądu pierwszej instancji w sporządzeniu uzasadnienia nie prowadzi jednak do wniosku, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

C. Zarzuty błędnej wykładni § 4 pkt 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 73 ust. 2 pkt 3 uPoś oraz błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 2 Uioś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 uPoś w zw. z § 4 pkt 3 lit. a rozp. MI 2003 podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku.

Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 3 rozp. MI 2003, z którego wynika jedynie to, że ustalono w nim wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy chodzi o ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 uPoś, b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. WSA w Gliwicach nie dokonywał takiej wykładni § 4 pkt 3 rozp. MI 2003, która miałaby być wadliwą, w skardze kasacyjnej zresztą nie przywołano jaką wykładnię cyt. przepisu skarżąca kasacyjnie Gmina uznaje za prawidłową. Uwzględnienie skargi kasacyjnej Spółki nastąpiło – co wyraźnie wynika z lektury zaskarżonego wyroku – wobec uznania przez sąd pierwszej instancji, przekroczenia przez Radę Gminy [...] władztwa planistycznego, nie zaś z powodu błędnej wykładni przepisów rozp. MI 2003 określających wymagany zakres projektu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna Gminy [...] nie zakwestionowała skutecznie zasadniczych stwierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku, wedle którego władztwo planistyczne gminy nie obejmuje kwestii związanych z gospodarowaniem wodami podziemnymi, których wprowadzone MPZP ograniczenie to dotyczy, nadto iż nie można w planie miejscowym wprowadzić zakazu wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jak również zakazu budowy ujęć wody, których pozwolenia te miałyby dotyczyć. Trafnie sąd wojewódzki w tym aspekcie wskazywał na treść art. 73 ust. 1 uPoś, z którego wynika, że m. in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów uPw warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wody. Treść wprowadzonego w § 8 pkt 11 MPZP zakazu wskazuje – jak to trafnie ustalił sąd wojewódzki – że jest on związany z gospodarowaniem wodami podziemnymi. W tym zatem aspekcie wywodzenie w skardze kasacyjnej podstawy do wprowadzenia takiego zakazu poprzez eksponowanie treści art. 72 ust. 1 uPoś ab initio i użycie tam wyrażenia "w szczególności", a następnie przywoływanie różnych przepisów Uogrl nie może zostać uznane za skuteczne. Nie obalono w skardze kasacyjnej Gminy tego argumentu sądu wojewódzkiego, który wskazywał, że ograniczenia planistyczne z zakresu gospodarki wodnej mogłyby zostać przyjęte, gdyby miały oparcie w przepisach prawa miejscowego, podejmowanych przez właściwy organ w sprawach z zakresu prawa wodnego, względnie z opracowań ekofizjograficznych (vide art. 72 ust. 4 uPoś). Tym samym chybione jest wskazywanie w skardze kasacyjnej Gminy na naruszenie przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 uPoś i argumentowanie trafności przyjętego w MPZP w jego § 8 pkt 11 zakazu realizowania ujęć wody dla celów przemysłowych potrzebą ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie podważano tych ustaleń sądu pierwszej instancji, z których wynika, że potrzeba takiego zakazu wynikać miałaby z treści opracowania ekofizjograficznego. Wypadnie zauważyć, że z treści art. 72 ust. 1 pkt 4 uPoś wynika obowiązek zapewnienia w planach zagospodarowania przestrzennego warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Innymi słowy z przywołanego rozwiązania wynika obowiązek uwzględnienia potrzeby ochrony m. in. wód przed zanieczyszczeniami związanymi z gospodarką rolną, tymczasem Gmina realia prowadzenia takiej gospodarki z wykorzystaniem chociażby nawozów sztucznych nietrafnie traktuje jako motyw mający uzasadniać istnienie podstawy prawnej do wprowadzenia zakazu budowy ujęć wody.

D. Nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 2 Uioś, w którym w kilku oddzielnych punktach ustawodawca określa jedynie elementy prognozy oddziaływania na środowisko. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi spoczywającemu na stronie skarżącej kasacyjnie, a wynikającemu z art. 176 ust. 1 pkt 2 Ppsa, nie wskazuje na czym miałby polegać tak skonstruowany zarzut prawa materialnego.

E. W konsekwencji powyższych wywodów nie jest trafny zarzut skarżącej kasacyjnie Gminy [...] odnośnie do naruszenia art. 15 ust. 1 Upzp, skoro sąd a quo wyraźnie wyłuszczył (s. 25 uzasadnienia wyroku), że przepis ten naruszono zakazem ujętym w § 8 pkt 11 MPZP z powodu jego bezprawności, nie zaś z tego względu, że nie został przewidziany w Studium.

F. Skarga A.P. i J.P. została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, o ile rozumieć go jako brak dającego się weryfikować ustalenia motywów zaskarżonego wyroku w oznaczonej części, w tym także zakresie trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 113 Ppsa. Oddalając skargę A.P. i J.P. sąd pierwszej instancji analizując zarzuty ich skargi oraz naruszenie interesu prawnego zaskarżonym MPZP, odwoływał się do ustaleń planistycznych dla terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżących oraz sąsiadującego z nimi terenu, na którym zlokalizowany jest prowadzący uciążliwą dla skarżących działalność – zakład tartaczny, które były ujęte w "starym planie z 2005 r." (s. 17 uzasadnienia wyroku). W tym kontekście sąd a quo dokonał oceny wprowadzenia do MPZP takiej regulacji, w której dopuszcza się lokalizowanie w terenach mieszkaniowych także zakładów produkcyjnych, których oddziaływanie przekracza granice nieruchomości należących do inwestora i stwierdził, że "uprzednio obowiązujący plan żadnego ograniczenia nie przewidywał, wobec czego zmianę te trudno uznać za niekorzystną dla skarżących i tym samym naruszając ich interes prawny" (s. 18 uzasadnienia wyroku). Niezależnie od tego, że w wyroku nie zidentyfikowano w odniesieniu do jakiego planu z 2005 r. sąd wojewódzki się odnosi (data uchwały, miejsce publikacji), to takie stwierdzenie w powyższym aspekcie pozostaje ze sobą w sprzeczności, bowiem wpierw stwierdzono, że zmiana postanowień planu w odniesieniu do obszaru oddziaływania na nieruchomości sąsiadujące (przyjąć należy, że chodzi tu o oddziaływanie zakładów usługowych czy produkcyjnych – uwaga Sądu) stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących (s. 17 uzasadnienia wyroku), by zaraz stwierdzić s. 18 uzasadnienia), że zmianę tę trudno uznać za naruszającą ich interes prawny. Ta sprzeczność w motywach uzasadnienia wyroku w tym zakresie, przy braku jednoznacznych ustaleń o jaki uprzednio obowiązujący plan miejscowy, przed wejściem życie zaskarżonego MPZP chodzi, w jakim konturze planistycznym (konturach?) położone były nieruchomości skarżących A.P. i J.P. oraz nieruchomość sąsiadująca z zakładem tartacznym, powoduje iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie dokonać oceny zaskarżonego kasacyjnie wyroku II SA/Gl 144/18 w podanym aspekcie. Jak to już w pkt. B niniejszego uzasadnienia podniesiono, skuteczny będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, taka sytuacja w oznaczonym w tym miejscu w odniesieniu do zaskarżonego wyroku, gdy chodzi o skargę A.P. i J.P., zachodzi.

Brak jest ponadto jednoznacznych ustaleń sądu pierwszej instancji, gdy idzie o kwestię treści projektu planu wyłożonego do ponownego wglądu, po uprzednim stwierdzeniu nieważności uchwały o jego przyjęciu przez organ nadzoru. Wskazano w motywach wyroku, iż "Uwzględniając uwagi dotyczące przywrócenia przeznaczenia terenu zgodnie z planem z 2005 r. na tym etapie dokonano pewnych zmian w § 21 projektu, zabezpieczając je postanowieniami § 8 pkt 3 oraz § 16...", by w następstwie stwierdzić, że "Nie można doszukać się tutaj ani naruszenia procedury planistycznej tym bardziej istotnego naruszenia), ani też przekroczenia władztwa planistycznego" (s. 19 uzasadnienia wyroku). Rzecz w tym, że brak jest ustaleń sądu pierwszej instancji kto i w jakim zakresie złożył uwagi do projektu planu na wskazanym etapie, jaki był konkretnie zakres owych zmian, na czym miało polegać owo przywrócenie przeznaczenia terenu zgodnie z planem z 2005 r. W tych okolicznościach, bez poczynienia stosownych ustaleń w myśl art. 113 Ppsa, stwierdzenie WSA w Gliwicach zawarte w zaskarżonym wyroku w postaci braku doszukania się w powyższym aspekcie naruszenia procedury planistycznej, przy podtrzymaniu przez skarżących kasacyjnie zarzucie braku ponowienia czynności w postępowaniu, jawi się jako przedwczesne. Słusznie w skardze kasacyjnej wskazuje się na brak ustaleń odnośnie wersji planu, która była przedmiotem opinii i uzgodnień, w kontekście treści MPZP, która została następnie w wyniku ponownego wyłożenia, uchwalona po uwzględnieniu uwag.

G. Chybiony jest za to zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, o jakie dowody z dokumentów chodzi, to cyt. przepis stanowi uprawnienie sądu do przeprowadzenia takiego postepowania dowodowego, nie stanowi zaś jego obowiązku.

H. Zakres naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nakazuje uwzględnić skargę kasacyjną A.P. i J.P. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w jego pkt 1 i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa. W tych okolicznościach przedwczesne z kolei jest dokonywanie ocen w zakresie skuteczności zarzutów kasacyjnych odnośnie naruszenia prawa materialnego, które zostały podniesione przez skarżących kasacyjnie.

I. WSA w Gliwicach ponownie rozpoznając skargę A.P. i J.P. jednoznacznie ustali, jakie było przeznaczenie planistyczne nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie w obowiązującym uprzednio "starym planie z 2005 r." identyfikując ten akt normatywny, jakie były w nim ustalenia odnośnie nieruchomości sąsiedniej z zakładem tartacznym, jakie były wówczas regulacje planistyczne, gdy idzie o dopuszczalność prowadzenia w tym terenie działalności produkcyjnej. Sąd wojewódzki poczyni także ustalenia w jakiej wersji projekt planu podlegał uzgodnieniu i opiniowaniu, na jakim etapie złożono do niego uwagi, przez kogo, gdy idzie o wprowadzenie do tekstu planu treści § 21 ust. 4 pkt 4 oraz § 8 pkt 3 i § 16. Dokonanie tych ustaleń pozwoli na ponowną ocenę skargi A.P. i J.P..

J. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz A.P. i J.P. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.

K. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Spółki orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.