Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1784/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018r. nr [...]

o odmowie prawa do rekompensaty oraz postanowienie z dnia [...] maja 2018r. nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. J. G. zwrócił się do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. i W. K., tj.: nieruchomość położoną w tzw. majątku O. Powyższy wniosek został złożony w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (Dz. U. z 2014 r. poz. 195).

W dalszym toku sprawy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. przekazał Wojewodzie [...], zgodnie z właściwością ww. wniosek wraz z całością akt.

Na podstawie stosownych postanowień o stwierdzeniu praw do spadku oraz aktu poświadczenia dziedziczenia organ I instancji ustalił następstwo prawne po M. i W. K.

Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym stwierdził, że zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ww. ustawy. Ponadto zobowiązał stronę do wskazania jednej z form realizacji prawa do rekompensaty, a także złożenia operatu szacunkowego pozostawionego majątku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

J. G. przedłożył operat szacunkowy jak i oświadczenie o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty.

W dalszym toku sprawy, Wojewoda [...] wydał kolejne postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., którym uchylił swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powodem takiej zmiany, był brak dokumentów stwierdzających, że M. i W. K. zamieszkiwali na byłym terytorium II RP, a tym samym nie spełniali warunków, aby można byłoby ich zakwalifikować w grono osób repatriowanych.

Ponadto, Wojewoda [...] w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty J. G. z tytułu pozostawienia przez M. i W. K. poza obecnymi granicami państwa polskiego nieruchomości, tj. majątku O., w powiecie [...], w województwie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż strona nie przedstawiła należytych dowodów potwierdzających, aby Państwo [...] zamieszkiwali na byłym terenie II RP.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdził, iż w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Tym samym fakt, iż właściciel nieruchomości pozostawionej zamieszkiwał przez wybuchem drugiej wojny światowej na obecnym terytorium RP nie wyklucza, że właściciel taki posiadał "dodatkowe" miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zwrócił uwagę, iż niezależnie od liczby posiadanych miejsc zamieszkania każde z nich powinno spełniać kryteria określone w jednym z ww. przepisów, tj. być miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał z zamiarem stałego pobytu" (art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych) lub miejscowością, w której pozwany przebywał z zamiarem stałego pobytu (art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego - Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934) lub zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r.). Ponadto wskazał, iż zamieszkiwanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do danego miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1880/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r" sygn. akt I OSK 1294/10). Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powyższego przepisu to, że następuje jedna z wymienionych wyżej przesłanek polegająca tylko na zamieszkaniu w określonym miejscu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu. Dla przyjęcia zatem miejsca zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania kumulatywnego dwóch przesłanek: zamieszkiwania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile jednak ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zazwyczaj trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności, które wskazują na skupianie się aktywności życiowej danej osoby w określonym miejscu, kreującym z tym miejscem jej więź o charakterze emocjonalnym, zawodowym, towarzyskim itp. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowym, o zamiarze tym można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. post. NSA: z 30 marca 2006r. sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360; z 7.10.2010 r. sygn. akt I OW 99/10 Lex nr 741789). Zgodnie zatem z powyższym, w prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy osoba pozostawiająca mienie na byłym obszarze RP miała zarówno tzw. corpus (faktycznie zamieszkiwała) w danej miejscowości oraz animus (wolę stałego pobytu w niej).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister stwierdził, iż już w samym wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z dnia [...] sierpnia 2014 r., a także w kolejnych pismach, tj.: z dnia [...] października 2014 r., [...] sierpnia 2016 r., [...] listopada 2016 r., [...] marca 2018 r. strona zdecydowanie i jednoznacznie informowała, że główne miejsce zamieszkania i pracy W. K. wraz z rodziną było w W. Ponadto, zgodnie z oświadczeniami strony, Państwo K. dopiero po wybuchu II Wojny Światowej zmienili swoje miejsce zamieszkania i przenieśli się do majątku O.

Dodatkowo Minister zauważył, że kwestia ostatniego miejsca zamieszkiwania Państwa K. była także rozpatrywana przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], który wydał postanowienia orzekając o dacie i miejscu śmierci W. K., a także o nabyciu spadku po W. i M. K. Na podstawie zaś art. 628 Kodeksu postępowania cywilnego sąd badał "właściwość miejscową sprawy", która jest związana z ostatnim miejscem zamieszkania w 1942 r. osoby zmarłej, co wyraził w treści swoich postanowień z dnia [...] maja 2015 r. i [...] maja 2016 r., że cyt.: " (...) Pan W. K., ostatnio stale zamieszkałym w W. przy ul. [...] (...)".

Minister podniósł, że nie ulega wątpliwości, że Państwo K. nabyli i posiadali majątek O., jednakże ze względu na powyższe dowody, w tym w szczególności na postanowienia sądów, które zgodnie z zasadą rzeczy osądzonej wyrażoną w art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, nie można stwierdzić, aby ich miejsce zamieszkania było inne niż miasto W.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, a szczególności informacje przekazane przez samego wnioskodawcę odnośnie przedwojennego miejsca zamieszkania Państwa K. Minister uznał, iż nie mieli oni miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz ich jedynym miejscem pobytu, w którym koncentrowały się sprawy prywatno-zawodowe było miasto W.

Odnosząc się do wydanych w toku niniejszego postępowania postanowień organ stwierdził, iż wydanie postanowienia z [...] maja 2018r. uchylającego postanowienie z [...] sierpnia 2017r. było czynnością wykonaną przez organ wojewódzki w trakcie prowadzonego postępowania. Zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. postanowienie wydane przez organ administracji publicznej powoduje, iż sam organ jest związany treścią postanowienia od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia. Jednakże Minister wskazał w pierwszej kolejności na charakter postanowienia wydanego przez organ wojewódzki. Zgodnie z treścią art. 123 § 2 k.p.a. "Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Jak wynika z ww. przepisu postanowienia wydawane w trakcie prowadzonego postępowania mogą być zmieniane podczas całego okresu prowadzonej sprawy. Niewątpliwe jest to, że z treści art. 104 k.p.a. i art. 123 k.p.a. wynika, iż ustawodawca przyjął jako zasadę zakończenie postępowania administracyjnego w formie decyzji. Postanowienie nie rozstrzyga bowiem w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania) nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jedynie o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania. Postanowienie w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 190/10).

W zakresie spraw zabużańskich potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 3). To decyzja administracyjna jako akt administracyjny indywidualny i konkretny potwierdza prawo do rekompensaty określonej indywidualnie osoby w konkretnej sytuacji rozstrzygając tym samym sprawę administracyjną. Akty wydawane w postępowaniu poprzedzającym tę decyzję nie mogą być zatem traktowane jako rozstrzygnięcia, które władczo potwierdzają prawo do rekompensaty, gdyż oznaczałoby to, że wydana później - jako wynik postępowania - decyzja administracyjna jest ponownym rozstrzygnięciem tej samej sprawy, a to z kolei kwalifikowałoby tę decyzję jako obarczoną wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie potwierdza zatem prawa do rekompensaty. Jest rozstrzygnięciem o charakterze incydentalnym, chociaż dotyczy również materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Postanowienie powyższe zamyka pewien wstępny etap w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, po którym organ rozstrzyga kwestie dotyczące zwaloryzowania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej bądź zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony od oceny stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania, a zwłaszcza od pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z powyższych powodów nie można przyjąć, że wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy obowiązek wskazania w decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty osoby lub osób, którym potwierdza się prawo do rekompensaty jest powtórzeniem treści postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Dopóki postępowanie nie zostanie zakończone organ ma obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem dowodów, jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, a więc zarówno dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby decyzję o potwierdzeniu prawa do rekompensaty traktować wyłącznie jako decyzję rozstrzygającą jedynie kwestie wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Potwierdzenie prawa do rekompensaty to przede wszystkim rozstrzygnięcie w przedmiocie spełnienia przesłanek do uzyskania tego potwierdzenia. Orzekanie w kwestii wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty może być dopiero konsekwencją stwierdzenia przesłanek do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Należy odróżniać "prawo do rekompensaty" od "prawa do potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej prawa do rekompensaty". O ile bowiem prawo do rekompensaty wynika z samej ustawy, to dla jego realizacji wymagane jest potwierdzenie tego prawa przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Potwierdzenie to jest niezbędnym dokumentem dla zrealizowania tego prawa, a osobie uprawnionej przysługuje roszczenie o uzyskanie takiego potwierdzenia, przy czym decyzja o tym, czy i w jakim zakresie osoba uprawniona chce korzystać z prawa do rekompensaty została pozostawiona tej właśnie osobie. Kompetencje do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty nie mają charakteru uznaniowego. Decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty ma charakter związany. Deklaratoryjny charakter tej decyzji przejawia się z kolei w potwierdzeniu ustawowego prawa do rekompensaty, natomiast elementy konstytutywne związane są ze wskazaniem przez organ zakresu, w jakim osoba uprawniona chce korzystać z tego prawa (czemu daje ona wyraz w złożonym wniosku obejmującym konkretne nieruchomości) oraz wysokości rekompensaty uzależnionej od ustalonej wartości nieruchomości. Ustawodawca skorzystanie z prawa do rekompensaty powiązał z wymogiem stosownej aktywności osób zainteresowanych, skoro potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje z urzędu lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Nie można zatem przyjmować, że podstawowa kwestia, tj. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze postanowienia wydawanego w toku postępowania, a przedmiotem decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej ją co do istoty są wyłącznie kwestie następcze związane z ustaleniem wysokości rekompensaty. W takim ujęciu decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty byłaby w rzeczywistości wyłącznie decyzją o ustaleniu wysokości rekompensaty, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12).

Reasumując, Minister uznał, iż uchylenie postanowienia wydanego podczas trwania procesu postępowania administracyjnego jest dozwolone i nie budzi zastrzeżeń dla organu odwoławczego.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. zarzucając jej naruszenie

a) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., pomimo że przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia tego postanowienia,

naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. [...] odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz osoby spełniającej wszystkie przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty,

naruszenie art. 365 §1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem, że wyrok w sprawie stwierdzenia nabycia spadku wiąże co do miejsca zamieszkania,

naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. przez błędną wykładnię pojęcia miejsca zamieszkania w rozumieniu wskazanych tam przepisów prawa przedwojennego, tj. § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r., o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 2005 r. i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych wewnętrznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z 2005 r. i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się sprzecznym z dowodami twierdzeniem, że właściciele nie mieli miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. [...] pomimo wydania jej bez podstaw prawnych,

naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 142 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. pomimo wydania ww. postanowienia bez podstawy prawnej,

naruszenie art. 110 §1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. [...], pomimo faktu naruszenia ww. postanowieniem i decyzją zasady związania Wojewody [...] własnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.,

naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 77 §2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. [...] pomimo uchylenia postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w trybie postanowienia służącego przeprowadzaniu dowodów, a więc orzeczenie o prawach strony w trybie dotyczącym ustalania faktów, -naruszenie art. 8 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. [...] pomimo poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na skutek wezwania zawartego w uchylonym postanowieniu Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.,

naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w oparciu o niewskazywanie podstawy prawnej twierdzeń będących przesłankami rozstrzygnięcia (przyjęty przez Ministra brak związania organów własnymi aktami administracyjnymi), w konsekwencji zaś - uzasadnienie decyzji w warunkach kontestowania przez organ administracji publicznej obowiązującego w Polsce prawa,

naruszenie art. 107 §3 w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie stanu faktycznego w warunkach zignorowania przez organ dowodów na zamieszkiwanie właściciela poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej,

naruszenie art. 7, art. 8 §1, art. 11 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w sposób nierzetelny w warunkach ignorowania zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonego przepisami (ignorowanie zasady związania, pominięcie dowodów i tendencyjna ocena stanu prawnego).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie należy wskazać, że ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. SK 11/12 wprowadzona została nowelizacja art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 2 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej. Trybunał wyjaśnił, że analizowany przepis prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich, spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Osoby, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego uzyskują potwierdzenie prawa do rekompensaty. Odmienne traktowane są osoby, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na kresach wschodnich i w stosunku do których wydawane są decyzje odmawiające potwierdzenia im prawa do rekompensaty. Z powyższego wynika, iż w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na terytorium byłej RP wprowadzono przesłankę miejsca zamieszkania na tym terytorium – zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przed dniem 1 września 1939 r.

Zauważyć należy, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "zamieszkiwanie", ale odsyła w znowelizowanym art. 2 pkt 1 do przepisów art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r., na który powołuje się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miejscem zamieszkania według ustawy niniejszej jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu, jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania-właściwe jest prawo miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności.

Z powyższego wynika, na co zasadnie wskazał Minister, że miejscem zamieszkiwania obywatela polskiego jest miejscowość, w której on mieszka z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkiwanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do danego miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1880/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1294/10). Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powyższego przepisu to, że następuje jedna z wymienionych wyżej przesłanek polegająca tylko na zamieszkaniu w określonym miejscu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu.

Dla przyjęcia zatem miejsca zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania kumulatywnego dwóch przesłanek: zamieszkiwania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile jednak ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zazwyczaj trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności, które wskazują na skupianie się aktywności życiowej danej osoby w określonym miejscu, kreującym z tym miejscem jej więź o charakterze emocjonalnym, zawodowym, towarzyskim i.t.p. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowym, o zamiarze tym można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. post. NSA: z 30 marca 2006r. sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360; z 7.10.2010 r. sygn. akt I OW 99/10 Lex nr 741789).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. i W. K. byli właścicielami nieruchomości położonej w tzw. majątku O., powiat [...], województwo [...]. Nie jest kwestionowana również przesłanka posiadania przez nich obywatelstwa polskiego. Natomiast organ uznał, że nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, co w konsekwencji oznacza, że nie mogli oni tego terytorium opuścić, ani na nie powrócić w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. Jak wynika bowiem z akt sprawy przed wybuchem II wojny światowej całość ich życia, jak zasadnie wskazał organ II instancji koncentrowało się w Warszawie, a posiadanie majątku w O. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania tego miejsca za ich drugie miejsce zamieszkania. Już we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty skarżący wskazał, że miejscem zamieszkania jego dziadków była przed wybuchem wojny W., podnosząc, że W. K. był szanowanym w swoim środowisku w. [...], co wspólnie z różnymi sprawami majątkowymi powodowało, iż zamieszkiwał wraz z żoną w W. przy ul. [...], w dniu wybuchu wojny wyjechali oni natychmiast z W. do swojego majątku O. (oświadczenie załączone do wniosku k. 5 akt administracyjnych). Powyższe wielokrotnie potwierdzał w kolejnych pismach z dnia [...] października 2014r., [...] sierpnia 2016r., [...] listopada 2016r., [...] marca 2018r. Z treści powyższych pism jednoznacznie wynika, że M. i W. K. zamieszkiwali w W. przy ul. [...] i tam koncentrowało się ich centrum życiowe, a dopiero po wybuchu II wojny światowej przenieśli się do O. W piśmie z [...] października 2014r. ówczesny pełnomocnik skarżącego wskazał, że od 1936r. do wybuchu wojny W. K.z mieszkał w W.(k. 16 v akt administracyjnych). W oświadczeniu z [...] listopada 2016r. załączonym do pisma z [...] listopada 2016r. skarżący wskazał, że na dzień wybuchu wojny M. i W. K. mieszkali w W. przy ul. [...]. W piśmie z [...] marca 2018r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że W. K. miał przed wojną główne miejsce zamieszkania w W. przy ul. [...], gdzie mieszkał wraz z żoną, córką i zięciem, i wnuczkami oraz gdzie pracował jako [...], a po wybuchu wojny uciekł z W. na kresy.

Przepisy przedwojenne, jak wskazano wyżej pozwalały na posiadanie kilku miejsc zamieszkania. W razie kilku miejsc zamieszkania ważne jest to, gdzie skupia się główny i przeważający zakres działalności, pod pojęciem której mieści się czasowo najdłuższy pobyt, wykonywanie pracy, prowadzenie bieżących spraw codziennych, nie mieści się zaś czasowy pobyt w celu załatwiania konkretnych spraw. Chodzi wszak o rzeczywiste zamieszkiwanie. Dla ustalenia zamieszkiwania w danej gminie ustalenia wymaga miejsce ześrodkowania stosunków osobistych i gospodarczych, przeciwstawiając się w tym zakresie czasowej obecności, czy sezonowej pracy. Chodzi o siedzibę główną, gdy jest kilka miejsc zamieszkania, pod którą rozumie się miejsce wykonywania zawodu lub urzędu, położenie majętności (§ 9). Podkreślić należy, że ciężar dowodzenia faktów mających wpływ na ustalenie tej przesłanki nie spoczywa wyłącznie na organie, bo w tej materii należy oczekiwać co najmniej istotnego współdziałania strony w poszukiwaniu środków dowodowych i prezentacji racji, co wynika nie tylko z brzmienia art. 6 ustawy, ale i z obecnie obowiązującej regulacji k.p.a., (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3721/16, publ. jw.). Niepodobna przerzucać całego ciężaru dowodowego w tego rodzaju postępowaniach zwłaszcza na organ, bo zasadą jest obowiązek wykazania relewantnych okoliczności faktycznych przez stronę, ergo działanie organu mające umocowanie w regułach postępowania administracyjnego ma tylko charakter uzupełniający (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 742/10, 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1295/13, publ. jw.). Zatem skutki niewykazania wymaganych ustawą faktów i przesłanek spornego uprawnienia muszą co do zasady obciążać stronę. Należy bardziej zwrócić uwagę na doniosłą regułę zawartą w art. 6 Kodeksu cywilnego, stanowiącą iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W procedurze administracyjnej doznaje ona ograniczenia, ale tylko w ramach regulacji zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o ocenę wiarygodności dowodów, to można ją podważyć skutecznie jedynie wówczas, gdy jest ona niepełna, dowolna, nielogiczna, sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i zawodowego, a przede wszystkim nie uwzględnia całokształtu materiału sprawy (art. 80 k.p.a.).

Analizując treść zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia spornej przesłanki z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty tj. przesłanki zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Biorąc pod uwagę treść dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w ocenie Sądu prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał - na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego - że M. i W. K. nie mieli miejsca zamieszkania jesienią 1939 roku na byłym terytorium RP w rozumieniu przepisów wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej.

Organ prawidłowo również uznał, na podstawie oceny całego materiału dowodowego, iż w aktach sprawy brak jest dowodów o posiadaniu przez nich przed wybuchem wojny "dodatkowego" miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP – w majątku O. – w rozumieniu przepisów wymienionych w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej.

Przedstawione stanowisko organu skład orzekający w całości aprobuje. Kontrolując zaskarżoną decyzję należy także podkreślić, że kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organy administracyjne, wynikająca z art. 80 k.p.a., wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt III SA520398; LEX nr 44809). Sąd administracyjny nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/k.r. 36/97; LEX nr 34108). Innymi słowy, jeżeli postępowanie dowodowo-wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa decyzja odmawiająca przyznania prawa do rekompensaty. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż, jak to wyżej wskazano, sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności. Nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia swobodnej oceny dowodów tylko dlatego, że wnioski organu oparte o materiał dowodowy zgromadzony w aktach są inne, niż twierdzenia strony, przy zachowaniu przez organ administracji reguł logiki prawniczej, jednoznacznego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia a także oparcia się na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą. Doktryna, jak też orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje w sposób jednoznaczny, iż organy winny kierować się wówczas wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. Przy spełnieniu wyżej wymienionych przesłanek organ administracji publicznej może odmówić mocy dowodowej tym środkom dowodowym, nawet jeśli spełniają przepisane prawem wymagania. Zatem te wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do wadliwie ustalonego przez organ stanu faktycznego nie mogą odnieść skutku.

Analizując treść pism kierowanych przez skarżącego do organu Sąd doszedł do przekonania, że w sposób niebudzący wątpliwości wynika z nich, że M. i W. K. przed wybuchem II wojny światowej mieli miejsce zamieszkania w W., a w O. jedynie majątek, o którym skarżący dowiedział się z opracowań historycznych błędnie uznając, że ta okoliczność jest wystarczająca do przyjęcia, że przed wybuchem wojny małż. K. mieli również miejsce zamieszkania w tym majątku. Jak wykazano wyżej powyższe nie stanowi okoliczności potwierdzającej spełnienie przesłanki zamieszkiwania na byłym terytorium RP prze wybuchem wojny z uwagi na to, że w świetle pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie życie W. K. i jego żony w tym okresie skupiało się w W. Powyższe potwierdza orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 1936r. i treść którego koresponduje ze stanowiskiem skarżącego zawartym w ww pismach. Natomiast korespondencja [...] Banku Ziemskiego kierowana do W. K. w 1935r. i w 1936r. na adres majątku O. nie podważa ustaleń organu, ponieważ pisma te dotyczyły zapewne kredytu udzielonego W. K. związanemu z majątkiem, a więc logicznym jest, że były kierowane na ten właśnie adres. (pismo z dnia [...] grudnia 1935r. mylnie przez organ datowane na [...] grudnia 1935r.) Fakt odbioru korespondencji z ww Banku przez W. K. również pozostaje bez wpływu na ustalenia organu, gdyż oczywistym jest, że właściciel majątku przebywał w nim, co jednak nie oznacza, że w nim zamieszkiwał w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Także dowód ubezpieczenia majątku z [...] maja 1938r. nie stanowi dowodu potwierdzającego zamieszkiwanie W. K. w majątku O. przed wybuchem wojny. Organ powołał się również na postanowienia sądu powszechnego dotyczące ustalenia daty zgonu i stwierdzenia praw do spadku po W. K., i wskazujące jako ostatnie jego miejsce zamieszkania W. Ich treść koresponduje z pozostałymi dowodami w sprawie, w szczególności ze stanowiskiem prezentowanym w wielu pismach przez samego skarżącego. Błędne jest stanowisko organu w odniesieniu do ostatniego miejsca W. K. wskazanego w postanowieniach sądu w kontekście ich mocy wiążącej na podstawie art. 365 k.p.c. z uwagi na szczególną regulację wynikającą z ustawy zabużańskiej, która jak wskazano wyżej pozwala na zamieszkiwanie w kilku miejscach, ale pod warunkiem udowodnienia tej okoliczności, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz pozostałych wskazanych w skardze przepisów mających uzasadniać stanowisko skarżącego o braku możliwości uchylenia postanowienia z [...] sierpnia 2017r. przez organ I instancji z uwagi na związanie organu jego treścią, należy uznać go za bezzasadny.

Postępowanie w sprawie rekompensaty ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap kończy się wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy.

Postanowienie określa spełnienie wymogów formalnych, o których mowa w przepisach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy, co pozwala na przejście do etapu drugiego. Jednakże stwierdzenie wskazanych wymogów ustawowych w postanowieniu nie oznacza automatycznego ustalenia prawa do rekompensaty, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie wynika związanie organu treścią przedmiotowego postanowienia. Takie związanie naruszałoby dyrektywę racjonalności. Otóż, dopóki postępowanie nie zostanie zakończone organ ma obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem dowodów, jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, więc dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Może się bowiem zdarzyć, że już po wydaniu postanowienia ujawnią się dowody, z których wynikać będzie, iż z różnych przyczyn rekompensata nie może być ustalona, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Po wydaniu bowiem przez organ I instancji postanowienia z 2017r., w piśmie z dnia [...] marca 2018r. pełnomocnik skarżącego jednoznacznie wskazał, że poprzednicy prawni skarżącego mieli miejsce zamieszkania w W., nie przedstawiono zaś w toku całego postępowania dowodu wskazującego na posiadanie przez małżonków K. drugiego miejsca zamieszkania w majątku O., a jedynie dowody, że byli oni jego właścicielami, co jak wskazano wyżej nie jest okolicznością uzasadniającą uzyskanie prawa do rekompensaty. Przyjmując rozumowanie takie, jak prezentuje skarżący, prowadziłoby do sytuacji, w której - po wydaniu postanowienia bez względu na później ujawnione dowody przeciwne - w każdym przypadku organ zobowiązany byłby do wydawania decyzji ustalającej prawo.

Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie to nie potwierdza prawa do rekompensaty, bo to następuje decyzją wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania (art.5 ust.3 ustawy), lecz ma charakter incydentalny, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty. Zasadą postępowania administracyjnego jest orzekanie przez organ w drodze decyzji po przeprowadzeniu postępowania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art.7 ust.1 wskazanej wyżej ustawy, organ stwierdzi istnienie okoliczności uniemożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty, to wydaje decyzję odmawiającą. Pozostałoby wówczas w obrocie prawnym niezaskarżalne postanowienie wydane na podstawie art.7 ust.1 powołanej wyżej ustawy. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji w takiej sytuacji, przed wydaniem decyzji odmownej powinien uchylić postanowienie wydane na podstawie art.7 ust.1 ustawy zabużańskiej, co też w niniejszej sprawie uczynił. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2369/15).

Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiście przedstawienie przez skarżącego operatu szacunkowego zgodnie ze zobowiązaniem organu nie powinno w realiach niniejszej sprawy nastąpić, jednakże przedwczesne wydanie przez organ postanowienia z 18 sierpnia 2017r. nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.