Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 791/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. i Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1022/22 w sprawie ze skargi L.S. i Z.S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.198.2021.JS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1022/22, oddalił skargę L.S. i Z.S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r., nr DO.1.7614.198.2021.JS, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki – na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – decyzją nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Konstancin - Jeziorna, prawa własności nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0715 ha, zajętej pod część ul. [...].

Od powyższej decyzji L.S. i Z.S. wnieśli odwołanie.

Decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., znak DO-1-7712-210-KC/14, Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r., wskazując, że skarżący nie posiadali interesu prawnego, a więc nie byli stronami ww. postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 639/16, oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lutego 2016 r.

Pismem z dnia 4 czerwca 2018 r., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r., w związku z brakiem interesu prawnego skarżących w niniejszym postępowaniu.

Pismem z dnia 22 października 2021 r. skarżący wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 144, art. 138, art. 156 § 1 i 2, art. 157 § 2, art. 61a § 1 i art. 28 K.p.a. i wskazał, że w sprawie należało ustalić, czy skarżący mogą powołać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r.

Minister uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący posiadali uprzednio lub obecnie jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], nie byli również stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r., a kwestionowana decyzja nie przyznawała im żadnych praw, zatem nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji postępowanie z ich wniosku nie może zostać wszczęte.

Na powyższe postanowienie skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "unieważnienie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r." oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd, przytaczając brzmienie art. 61 a § 1 K.p.a., wskazał, że przesłanki wymienione w tym przepisie mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ustalenia organu dotyczące interesu prawnego podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie, przytaczając brzmienie art. 28 K.p.a. Sąd podał, że pojęcie interesu prawnego użyte w tym przepisie rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, czyli oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego.

Sąd I instancji przypomniał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Sąd podkreślił, że dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Zatem, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Ponadto Sąd podkreślił, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, iż ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. W ocenie Sądu, skarżący tytułu tego nie wykazali.

Sąd wskazał ponadto, że kwestia interesu prawnego skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r., była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 639/16. Sąd w postępowaniu zakończonym tym wyrokiem badał legalność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lutego 2016 r. umarzającej postępowanie odwoławcze. Minister zaś umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżących, uznając, że nie mają oni do tego legitymacji, albowiem nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. Sąd I instancji w ww. prawomocnym wyroku podzielił tą ocenę.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że powyższe ustalenia – przy braku przeciwdowodów – są dla niego wiążące. Uznał zatem, że kwestia braku legitymowania się przez skarżących tytułem prawnym do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją została przesądzona ww. prawomocnym wyrokiem.

Ponadto Sąd zauważył, że niezasadne jest stanowisko skarżących, iż ich interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r. nie był kwestionowany. Stan faktyczny sprawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że w stosunku do skarżących wydana została decyzja z dnia 18 lutego 2016 r. umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący zdają się twierdzić, że sporna działka nr [...] (czy też jej część) została wydzielona z nieruchomości stanowiącej własność skarżących (z działki nr [...]). Tej okoliczności jednak nie udowodniono. Raz jeszcze Sąd wskazał, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowani przez adwokata, złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie uzupełniającym, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym ze względu na brak interesu prawnego w sprawie;

2. art. 61a § 1 K.p.a., iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez skarżących o kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku;

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Konstancin - Jeziorna prawa własności nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] ze zbioru dokumentów [...] o pow. 0,0715 ha, zajęta pod część ul. [...] została wydana bez wymaganych dokumentów z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

c) wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w braku prawno - relewantnej argumentacji Sądu, bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Konstancin - Jeziorna prawa własności nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] ze zbioru dokumentów [...] o pow. 0,0715 ha, zajęta pod część ul. [...] została wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej mimo, że powołano się wyłącznie na zarzuty procesowe i podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., to w ramach tych zarzutów wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego. Do takich bowiem przepisów należy art.28 K.p.a., który chociaż zamieszczony został w ustawie typowo procesowej, czyli kodeksie postępowania administracyjnego, to jednak ma charakter materialnoprawny. Zawarte w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. i art.61 a § 1 K.p.a. dotyczą tego, czy skarżący mają przymiot strony do żądania wszczęcia i uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. Nie wystarczy zatem wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się właśnie z interesem faktycznym, a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu ( a czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrało), kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga od skarżącego kasacyjnie powiązania naruszenia art. 28 K.p.a. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki. Tym samym przepis taki stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności konkretnej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, interes prawny wynika z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stronami w tego rodzaju postępowaniach są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, bądź ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości.

Wobec tego podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję wydaną na podstawie art.73 wymienionej wyżej ustawy z 13 października 1998 r., w drodze postępowania nadzwyczajnego, powinien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Podkreślić przy tym należy, że nie jest wystarczające samo powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Brak przedłożenia takiego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji.

Należy w tym miejscu wskazać, że po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., Nr 6, poz. 18), zagadnienie interesu prawnego nabrało zupełnie nowego wymiaru. Nowela bowiem wprowadziła przepis art. 61a K.p.a., wedle którego organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Wprowadzając w art. 61a K.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania, ustawodawca wyodrębnił zatem etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. W przeciwieństwie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy organ nie orzeka co do istoty żądania podmiotu wnoszącego podanie, lecz wspomniany przepis nakłada na organ administracji obowiązek poddania wstępnej kontroli uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu. W sytuacji, gdy podmiot wszczynający postępowanie nie ma przymiotu strony, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że już na etapie wszczęcia postępowania organ, kontrolując legitymację procesową podmiotu wnoszącego podanie, ma obowiązek określić, czy wnoszący podanie posiada interes prawny, ponieważ jest on podstawowym elementem określającym stronę. Przepis art. 61a k.p.a. odwołuje się zatem do obiektywnego pojęcia strony, wedle którego o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Z przepisem tym koresponduje 157 § 2 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem podstawowym obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jest ustalenie, czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego.

Tym samym, już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie posiada legitymacji w rozumieniu art. 28 K.p.a. Uzasadnia to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., którego treść przywołano powyżej.

Wobec tego należy stwierdzić, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Samo bowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem skarżących, Sąd błędnie przyjął, iż skarżący nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym ze względu na brak interesu prawnego w sprawie. W ocenie skarżących kasacyjnie przymiot taki im przysługuje z uwagi na fakt, iż cyt. " organ publiczny w oparciu o decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r. pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie o podjęcie zawieszonego postępowania dotyczącego bramy usytuowanej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] w liniach rozgraniczających ulicy [...] nie dołączając mapy z wykazem synchronizacyjnym, na co zwrócił uwagę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nr 1531/18 z dnia 31 października 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji PINB w Piasecznie nr 250/2018 z dnia 11 września 2018 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc, iż organ powiatowy nie ustalił kwestii długości drogi publicznej ul. [...] w [...], oraz powinien wezwać gminę do przedstawienia dokumentów potwierdzających jaką długość posiada ul. [...], oraz zażądać dokumentów geodezyjnych od stron postępowania."

Z powyższej argumentacji i dokumentów zebranych w aktach sprawy nie wynika tytuł prawny skarżących do spornej działki nr [...] objętej kwestionowaną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 10 stycznia 2013 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej z dnia 8 czerwca 2015 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.G. wynika, iż grunt stanowiący działkę nr [...] (własność L. i Z.S.) nie wchodził w skład działki nr [...]

W niniejszej sprawie w toku postępowania nie zostało zatem wykazane, by skarżącym przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, które wskazywałyby na to, że byli właścicielami przedmiotowego gruntu. Wobec tego zasadnie przyjęto, iż nie posiadają interesu prawnego i w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie z ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r. W sytuacji bowiem, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego, to oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji.

Ponadto, należy w tym miejscu wskazać na art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie takim wiążącym wyrokiem jest prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 639/16, którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę L.S. i Z.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lutego 2016 r. nr DO-1-7712-210-KC/14 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r., nr 41/DG/2013). W wyroku tym Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie L.S. i Z.S. nie wywiedli posiadania przymiotu strony. Zdaniem Sądu skarżący nie udokumentowali posiadania jakichkolwiek praw rzeczowych do spornej nieruchomości zajętej pod drogę – ul. [...] w [...], stanowiącą działkę nr [...], o pow. 0,0715 ha opisaną w [...]. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się opinia geodety uprawnionego A.G. sporządzona w dniu 8 czerwca 2015r., z której jednoznacznie wynika, iż działka nr [...], o pow. 365 m2, objęta [...], stanowiąca własność skarżących, nie wchodzi w skład działki nr [...], objętej sporem. Także wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. dokumentuje, że działka nr [...] nie stanowi własności L.S. i Z.S., lecz opisana jest w [...] jako nieruchomość pochodząca z dawnego osiedla włościańskiego zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] - cz. Analogiczne ustalenia wynikają z badania zbiorów dokumentów [...] oraz [...] wykonanego przez geodetę uprawnionego A.G.1. W ocenie Sądu orzekającego w ww. wyroku, przeciwne twierdzenia skarżących nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy. Sąd podkreślił, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi było udowodnienie, że sporna działka nr [...] wydzielona została z nieruchomości stanowiącej własność skarżących, co jednak nie nastąpiło.

Wobec tego uznać należy, że brak przedłożenia przez skarżących dokumentów potwierdzających istnienie praw rzeczowych do działki nr [...] uniemożliwia dowodzenie, że mieli oni i mają interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia kwestionowanej decyzji. Z dokumentacji niniejszej sprawy wynika zaś, że skarżący posiadają w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny.

Powyższe prowadzi do wniosku, że już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można było stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 stycznia 2013 r. nie posiadał legitymacji procesowej. Zaś samo przeświadczenie skarżących o tym, że posiadają przymiot strony, nie decyduje o posiadaniu takiego przymiotu. Brak interesu prawnego był w niniejszym przypadku oczywisty i nie wymagał dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego, a zatem organ administracji publicznej prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że badanie w trybie art. 61a K.p.a. dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma charakteru oceny merytorycznej. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Dlatego chybiona jest argumentacja skargi kasacyjnej zarzucająca Sądowi I instancji, że Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się, czy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 61a § 1 oraz art. 28 K.p.a.

Co zaś się tyczy zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, że również i one są nieuzasadnione.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do sporządzenia uzasadnienia wyroku, co jest czynnością wtórną i następczą względem samego wyrokowania, zatem tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Trafność stanowiska sądu I instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej natomiast sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W tym miejscu należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji poczynił wywody dotyczące ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podczas gdy podstawą decyzji wydanej w sprawie był art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pomimo jednak błędnego w tej części uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wobec powyższego uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.