Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 33/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2016r. Nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., nr [...], poz. [...] – dalej uchwała) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] lipca 2016r. własność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]dalej Skarżąca, Spółka), położonej między ul. [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki od nr [...] do nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek skarżącego własną decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Spółki, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] między ulicami [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 2.500 m2, na działki nr [...] o powierzchni 350 m2, [...] o powierzchni 163 m2, [...] o powierzchni 164 m2, [...] o powierzchni 164 m2, [...] o powierzchni 164 m2, [...] o powierzchni 164 m2, [...] o powierzchni 164 m2, [...] o powierzchni 164 m2, [...] o powierzchni 164 m2, [...] o powierzchni 350 m2 i [...] o powierzchni 489 m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2016 r.

Podział nieruchomości nastąpił zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2014 r., przeniesioną na rzecz Spółki decyzją z [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...].

Następnie organ I instancji wskazał, że ustanowiony w sprawie rzeczoznawca majątkowy T. S. ustalił, iż w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach jej przeznaczenie ustalił na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenia biegłego w tym zakresie organ I instancji ocenił jako zgodne ze stanem prawnym.

Organ I instancji wskazał, że biegły przyjął do porównań zaistniałe w ostatnich trzech latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Za właściwy organ uznał wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny nieruchomości przed podziałem. Biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób rzetelny, logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z uchwałą opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Zgodnie z powyższym opłata adiacencka stanowi 30% kwoty [...]zł. o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku podziału, a zatem wynosi [...] zł.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż w decyzji ustalono wysokość opłaty adiacenckiej dla nieruchomości położonej w [...], między ulicami [...], a winno być [...]. Nadto skarżąca podniosła, że decyzja nie została podpisana przez Dyrektora Zarządu [...] i Katastru Miejskiego [...], lecz z jego upoważnienia przez B. S. Z-cę Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego. Do decyzji nie dołączono jednak upoważnienia, ani nie wykazano z czego takie upoważnienie wynika. Skarżąca wskazała, że upoważnienie do podpisywania decyzji przez B. S. jako zastępcy Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego nie wynika z uchwały Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 nr [...] w sprawie nadania statutu Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz ani też z Regulaminu organizacyjnego stanowiącego załącznik do zarządzenia Dyrektora Zarządu [...] z [...] stycznia 2016r. nr [...]. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 §1 k.p.a. Skarżąca wskazała również, iż operat szacunkowy sporządzony został [...] września 2016 r., a więc przed powiadomieniem strony pismem z [...] września 2016 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz przed wydaniem postanowienia z [...] września 2016 r. powołującego T. S. jako biegłego w ramach niniejszego postępowania. Powyższe zdaniem skarżącej wskazuje na brak obiektywizmu. W opinii skarżącej potwierdza to treść samej opinii, gdzie jako datę sporządzenia wyceny i datę na którą określono przedmiot wyceny wskazano [...] września 2016r., przy jednoczesnym odwołaniu się do daty oględzin nieruchomości [...] września 2016r.

Skarżąca wskazała również na wady sporządzonego operatu. Zdaniem Spółki gdyby przyjąć - jak to winno być uczynione co do zasady, że wartością nieruchomości jest możliwa do uzyskania cena to w niniejszej sprawie skarżąca nabyła własność działki wycenianej przed podziałem - za kwotę [...]zł - zatem w konsekwencji występuje mniejsza różnica wartości przed i po podziale - a co za tym idzie - wystąpiłaby opłata "mniejsza" o ok. [...] zł. Dalej wskazano, że w związku z przyjętą metodą porównawczą - metodą porównania parami, choć w operacie następuje wyszczególnienie wagi cech (str. 15 operatu), ocena nieruchomości porównawczych (str. 16 operatu) oraz tabela porównawcza (str. 17 operatu), to w istocie brak jest ustalenia jednostkowego udziału poszczególnych atrybutów stanowiących współczynnik wagowy dla każdej z nieruchomości (danej pary), a następnie brak jest ustalenia wartości średniej arytmetycznej przy uwzględnieniu formuły dla każdej z porównywanych nieruchomości (brak wyliczeń oraz podanych wzorów dla tabeli porównawczej ze str. 17 operatu),a opisana procedura metody porównawczej parami nie zawiera ani wzorów celem weryfikacji poprawności procedury, co uniemożliwia sprawdzenie poszczególnych wyliczeń. Zdaniem skarżącej nie uwzględniono również okoliczności mającej wpływ na ustalenie powierzchni w postaci konieczności ustalenia drogi wewnętrznej, która co prawda nie jest drogą publiczną lecz winna być brana pod uwagę przy ocenie porównawczej, gdzie przyjęte do porównania działki nie musiały uzyskiwać dostępu do drogi publicznej. Dalej wskazano, że w odniesieniu do nieruchomości wycenianej wskazano dostępność komunikacyjną jako dobrą - podczas gdy ulica [...] jest drogą gruntową w złym stanie technicznym, w razie opadów jest szczególnie uciążliwa ze względu na błoto, dziury i kałuże.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał treść art. 98a ust. 1 oraz 146 ust. 1a u.g.n. i stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie 3 lat. Kolegium uznało, że ocena operatu szacunkowego przez organ I instancji była wnikliwa i uznanie tego operatu za dowód w sprawie było słuszne. Zdaniem Kolegium przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metody mogą mieć zastosowanie i umożliwiają ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym.

Kolegium wskazało, ze biegły oszacował wartość nieruchomości przed podziałem podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej W operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego. W wycenie nieruchomości biegły uwzględnił szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia.

Szacując wartość nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównań zaistniałe w ostatnich dwóch latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze stanowią działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone na terenie miasta [...], w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy (obręby [...]). W ocenie Kolegium uznać należy, że operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

Z kolei szacując wartość nieruchomości po podziale biegły przeprowadził analizę statystyczną rynku nieruchomości niezabudowanych, położonych w [...], przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Analizę oparto na bazie danych obejmującej ostatecznie 745 transakcji zawarte w okresie [...].08.2010 r. - [...].07.2015 r. Do określenia wartości nieruchomości po podziale biegły przyjął element modelu, bazującego na analizie statystycznej rynku, dotyczący zależności pomiędzy ceną, a liczbą działek będących przedmiotem sprzedaży i zastosował wzór, według którego wartość nieruchomości po podziale stanowi iloczyn: powierzchni podzielonej nieruchomości, wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz, współczynnika określonego metodami statystycznymi w zależności od liczby wydzielonych działek skorygowanego o stan nieruchomości po podziale. Stan nieruchomości po podziale określił, biorąc pod uwagę małą powierzchnię działek po podziale, uniemożliwiającą inny sposób ich zagospodarowania i zabudowy niż zrealizowana zabudowa szeregowa. Wysokość współczynnika uwzględniającego stan nieruchomości po podziale określił na poziomie 0,50. Zatem współczynnik ten uwzględniający stan nieruchomości jest najniższy z możliwych. Zdaniem Kolegium w wystarczający sposób biegły wyjaśnił sposób dokonywania korekt o tenże współczynnik. Ponadto z uwagi na fakt, że ta okoliczność obniża wartość nieruchomości w całości należy uznać, że tak duża korekta jest korzystna dla skarżącej.

Powyższa analiza operatu dokonana przez organ I instancji oraz Skład orzekający Kolegium pozwala uznać, że opinia zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości.

Odpowiadając na zarzuty w odwołaniu Kolegium podniosło, że nie sposób się zgodzić, ze stanowiskiem odwołującej, że osoba podpisująca decyzję nie miała kompetencji do tego. W tym zakresie Kolegium posiada liczne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych. Tym bardziej, że odmienne stanowisko doprowadziłoby do konieczności kasacji wielu decyzji administracyjnych. W zakresie błędów językowych i stylistycznych, to nie mają one takiego znaczenia, bowiem decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 k.p.a. a ponadto nie budzi wątpliwości, co było przedmiotem rozważań. Organ nie ma także obowiązku umorzenia postępowania, gdy wszczyna postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty. Dodatkowo nie jest błędem, iż biegły dokonuje wyceny przed wszczęciem albowiem, gdyby uzyskana wartość nie wskazywałaby na wzrost wartości, to wtedy organ nie wszczynałby postępowania.

[...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dawniej [...] Sp. z o.o.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. W skardze zarzucono naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Wskazując na art. 8 k.p.a. Skarżąca zarzuciła brak podjęcia działań zgodnie z zasadami bezstronności, a odnoszącymi się do podniesionych zarzutów wydania decyzji przez nieuprawnioną osobę oraz sporządzenia operatu przed powołaniem biegłego do wykonywania przez niego funkcji w postępowaniu. Skarżąca zarzuciła art. 98a ust 1. u.g.n, poprzez uznanie, że strona powinna zapłacić opłatę adiacencką podczas gdy organ nie wykazał wzrostu wartości nieruchomości, a przy tym nastąpiło oparcie się na operacie błędnym. Zdaniem skarżącej naruszono również art. 4 pkt 16. u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomości przyjęte do porównania spełniają warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz błędnie uznano, uznanie, że operat stanowiący podstawę decyzji organu I instancji zawiera dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i nie zawiera błędów.

W treści uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że w kwestii upoważnienia do podpisania decyzji organ I instancji przesłał upoważnienie z [...] lipca 2006r. dla Dyrektora oraz jego Zastępcy. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak we właściwy sposób do tego zarzutu. Zarzut ten podtrzymano zatem w skardze. Skarżąca podtrzymała również zarzuty dotyczące wad sporządzonego w sprawie operatu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w [...], w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia [...] sierpnia 2019 r. przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały z [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], z której wynika kompetencja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przesłano również uchwałę nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1991 r. w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] A. K., zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie zmiany umowy o pracę z dyrektorem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] oraz upoważnienie nr [...] z [...] lutego 2016 r. dla B. S. do załatwiania w imieniu dyrektora Zarządu [...] i Katastru Miejskiego [...] spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących ustalenia opłat adiacenckich. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w [...] przesłał również postanowienie z [...] grudnia 2016r. nr [...] prostujące decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. w zakresie wskazanej w sentencji decyzji nazwy ulicy i wpisujące jako prawidłową nazwę ul. jako [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, lecz nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] ustalającą dla Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej między [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki od nr [...] do nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że organy obu instancji w wydanych przez siebie decyzjach błędnie zapisały, że nieruchomość której dotyczy przedmiotowe postepowanie położona jest przy ul. [...]. Zostało to jednak sprostowane postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dotyczącym decyzji organu I instancji) oraz postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dotyczącym decyzji organu II instancji).

Odnosząc się na wstępie do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego wydania decyzji organu I instancji przez osobę nieuprawnioną wskazać należy na art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g.), zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej. Przepis powyższy wprowadza możliwość przenoszenia uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych należących do wójtów (burmistrzów, prezydentów) na inne podmioty, powodując, iż możliwe jest prowadzenie przez nie postępowania jurysdykcyjnego. A więc na podstawie uchwały rady gminy kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Organy jednostek upoważnionych wydają decyzje we własnym imieniu stając się organem właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie. Jak wynika z przesłanej na wezwanie Sądu jednolitego tekstu uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], rada miasta upoważniła Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w tym m.in. do ustalania opłat adiacenckich. Możliwość wydania przedmiotowej decyzji przez B. S. wynikała natomiast z upoważnienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. do załatwiania przez nią indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących m.in. ustalania opłat adiacenckich. Upoważnienie powyższe spełnia wymogi upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc pisemnego upoważnienia przez organ pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, uznać należało, ze przedmiotowa decyzja została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], będącego organem właściwym w sprawie.

Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji od strony materialnoprawnej wskazać należy, że podstawę dla ich wydania stanowił przepis art. 98a u.g.n., który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są zatem dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe przesłanki nie budzą wątpliwości. Bez wątpienia działka nr [...] o powierzchni 2.500 m2 na wniosek skarżącej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] została podzielona na działki nr [...] do [...]. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2016 r. Bezsporną jest również okoliczność, iż w dacie dokonania podziału nieruchomości obowiązywała uchwała zgodnie z którą opłata adiacencka wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Z akt sprawy wynika także, że zachowany został również 3 – letni termin do ustalenia opłaty.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, a co za tym idzie jasny, logiczny i spójny, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.

Rozstrzygając powyższe należy na wstępie wskazać, że konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym niniejszej sprawie w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2014 r. sygn. akt: I OSK 1894/12 – zob. http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).

W tym miejscu wskazać należy jednak, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat jest jednak dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt: I OSK 1930/11 - CBOSA). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt: I OSK 2085/11 - CBOSA).

Mając na uwadze przedstawione wyżej kryteria oceny operatu szacunkowego w ocenie Sądu operat sporządzony w niniejszej sprawie jest wadliwy w istotnej części a organy orzekające w sprawie nie dokonały jego właściwej oceny. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Tymczasem biegły rzeczoznawca nie wyjaśnił jaka metoda została wykorzystana do wyceny wartości nieruchomości po podziale. Domniemywać można, że jest to metoda analizy statystycznej uwzględniona w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (j.t. Dz.U. z 2011 r., nr 165 poz. 985 – dalej rozporządzenie). Biegły w tej konkretnie sprawie nie wyjaśnił jednak dlaczego przyjął takie a nie inne metody, wzory lub też wartości współczynników, w szczególności współczynnika Is mającego istotny wpływ na otrzymany wynik. Powyższe zdaniem Sądu narusza § 56 rozporządzenia zgodnie z którym w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Sporządzony operat takich cech nie zawiera.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na fakt, że biegły do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem zastosował metodę porównywania parami. Zastosowanie tej metody jest zgodne z zawartym na stronie 13 operatu stwierdzeniem opartym na analizie transakcji zgromadzonych w bazie danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych "SZACUNEK", że niewielka ilość transakcji porównawczych do nieruchomości wycenianych obliguje rzeczoznawcę do zastosowania metody porównywania parami. Do wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca zastosował w podejściu porównawczym analizę statystyczną rynku, nie uzasadniając tego w żaden sposób pomimo, że na stronie 11 operatu uznał, że metoda analizy statystycznej nie jest w stanie odzwierciedlić wartości nieruchomości, która po podziale geodezyjnym składałaby się z takiej ilości działek, a otrzymany wynik nie miałby charakteru rynkowego, lecz byłby jedynie skutkiem statystycznej projekcji wartości.

Poza tym jeżeli chodzi o analizę rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie miasta [...] w aspekcie liczby działek biegły oparł swoje badanie o transakcje zawarte na terenie miasta [...] w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] lipca 2015 r. czyli za okres pięciu lat. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1225/10 - CBOSA).

W operacie biegły podał, że w ramach wstępnej analizy rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie miasta [...] (k. 7 operatu) wyznaczono parametry modelu w oparciu o założenia, że transakcje odstające od modelu o wartość większą niż 3 odchylenia standardowe odrzucono, w sumie 10 transakcji. Dodatkowo w ramach analizy wstępnej 8 transakcji zostało odrzuconych, ponieważ cena jednostkowa przekraczała wartość 3 odchyleń standardowych od ceny średniej. W wyniku otrzymano 745 transakcji, na których prowadzono obliczenia. O ile przy metodzie porównywania parami biegły wskazał na konkretne transakcje i je opisał, co jest czytelne i weryfikowalne, to przy zastosowaniu metody analizy statystycznej rynku wymienił tylko liczbę transakcji, ale ich w żaden sposób nie opisał, co uniemożliwia tak naprawdę ich weryfikację. Biegły wskazuje, że bazował na danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym opracowaną na podstawie aktów notarialnych będących w zasobach Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (k 3 operatu). Jednak konkretne dane pobrane z tej bazy nie znalazły się w operacie szacunkowym. To zdaniem Sądu narusza § 56 rozporządzenia na tyle, że uniemożliwia faktyczną weryfikację.

W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. W rozpoznawanej organy dokonały błędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego nie dostrzegając, że wyceny po podziale w oparciu o metodę, która nie została przez biegłego dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu żadnej z decyzji.

Orzekając w sprawie Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) do postępowań o których mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2016 r. Ustalenie związanej z tą decyzją na podstawie art. 98 a ust. 1 u.g.n. opłaty adiacenckiej mogło zatem nastąpić jedynie do dnia 30 lipca 2019 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Pogląd ten, który Sąd w całej rozciągłości podziela, jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. cytowany wyżej wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17, wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017, sygn. akt II SA/Bk 779/16 - CBOSA).

Zauważyć także należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej dokonywanego po dniu jej wejścia w życie stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu, a do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 u.g.n., aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Do potwierdzenia aktualności operatu dokonanego w niniejszej sprawie dnia [...] listopada 2017 r. stosowna kopia dokumentu ubezpieczenia nie została dołączona. Poza tym, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 (czyli od upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia). Operat sporządzono w niniejszej sprawie dnia [...] września 2016 r., zatem w dniu orzekania przez organ II instancji ([...] listopada 2018 r.) nie mógł być już wykorzystany jako podstawa rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) oraz umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.)., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu wynoszącego [...] zł., wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie [...]zł. i opłata skarbowa od pełnomocnictwa [...] zł.