Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3840/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 3, art.51 ust. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 1 i 4, art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1984 nr 21 poz 97
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.
article: art. 45
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 45
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 115/20 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 115/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Polskiej Fundacji Narodowej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2019 r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.W. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. złożonym do Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie (dalej: "PFN"), opartym o ustawę o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udostępnienie szeregu informacji związanych z kampanią "Sprawiedliwe Sądy".

Polska Fundacja Narodowa postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] września 2019 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), zawiesiła postępowanie w przedmiocie ww. wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wywołanej skargą na decyzję Polskiej Fundacji Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt przed sądem pierwszej instancji II SA/Wa 2069/17).

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Polska Fundacja Narodowa wskazała, że na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 4 tej ustawy, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, tzn. nie jest podmiotem podpadającym pod ustawę. Jak podała Polska Fundacja Narodowa, posiada cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. Polska Fundacja Narodowa posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. Polska Fundacja Narodowa nie jest też podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej.

W konsekwencji Polska Fundacja Narodowa nie uwzględniała kierowanych do niej wniosków w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej uznając, że nie może ich rozpoznawać w tym trybie ustawy. Fundacja wskazała, że złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2069/17 skargę kasacyjną kwestionując, iż jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym z powyższej skargi nie zostało zakończone, a więc nie zostało prawomocnie przesądzone zagadnienie, czy Polska Fundacja Narodowa spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i czy obowiązana jest udostępniać informacje na podstawie tej ustawy. Dlatego Fundacja powołując się na tę okoliczność jako kwestię prejudycjalną wydała postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Polska Fundacja Narodowa postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2019 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., utrzymała w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Polska Fundacja Narodowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej nie wszczął bowiem postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne PFN w sposób nieuprawniony sięgnęła po przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące instytucji zawieszenia postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli PFN stoi na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej to powinna pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Przy takim stanowisku PFN ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje bowiem w ogóle zastosowania. Ustawa ta ma zastosowanie tylko wtedy, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy oraz przedmiotowy. Skarżący, po zapoznaniu się z takim stanowiskiem PFN i nie zgadzając się z nim, będzie miał wówczas możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego o ochronę przed bezczynnością podmiotu, w jego ocenie zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji. Jak wynika z akt sprawy prowadzonej pod sygn. II SAB/Wa 793/19, skarżący z takiej możliwości skorzystał, kierując do Sądu skargę na bezczynność PFN w zakresie rozpoznania jego wniosku z [...] sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że należy zwrócić uwagę, że nawet gdyby w niniejszej sprawie PFN mogła stosować przepisy k.p.a. to i tak brak byłoby podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie można przyjąć, że rozpatrzenie złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Wa 2069/17 i przesądzenia kwestii, czy PFN jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie było tym samym podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1447/19, wydanym na skutek skargi kasacyjnej PFN od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Wa 1657/18, wydanego w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie PFN w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, którym to wyrokiem Sąd uchylił wspomniane postanowienie PFN o zawieszeniu postępowania, oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Polska Fundacja Narodowa z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16.11.2016 r. (Rep. A nr [...]) a to wszystko w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na nie przyjęciu, że PFN nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 u.d.i.p., albowiem PFN jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji PFN nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy i w konsekwencji powyższego naruszenie a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1-3 w zw. z § 1 p.p.s.a. w zw. z mające wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego niezastosowanie i uznanie PFN jako podmiotu obowiązanego udostępniania informacji publicznej w oparciu o u.d.i.p. i nie odrzucenie skargi wobec jej niedopuszczalności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. także w zw. z art. 17 ust 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej rozpoznawanych a oparciu o przepisu u.d.i.p. nie jest możliwe odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie możliwości zawieszenia postępowania i wydania w tym przedmiocie postanowienia a w konsekwencji i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej nie ma odpowiedniego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie niniejszej nie było podstaw do zawieszenia postępowania i poprzez wadliwe przyjęcie, że rozpoznanie wniosku skarżącej nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 i prawomocnego przesądzenia statusy PFN na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezzasadności wniosku o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność a to wobec nie zbadania, czy PFN posiada status podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udostępniania w rozumieniu w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji nie wyjaśnienie, czy PFN posiada status podmiotu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a nadto poprzez brak odniesienia się do zacytowanego w postanowieniu rozstrzygnięcia NSA dot. możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o zawieszeniu, jak i poprzez brak wyjaśnienia tak faktycznego jak i prawnego stanowiska, iż nie było podstaw do zawieszenia i że rozpoznanie wniosku skarżącej nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 - a w konsekwencji poprzez ogólnikowe i uzasadnienie wyroku w/w obszarach, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W. wniósł o odrzucenie wniosku Polskiej Fundacji Narodowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, przeprowadzenie rozprawy, a także realizację wyroku WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 115/20. Nadto podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Jako oczywiście niezasadne ocenić należy zarzuty (nr 2 i 3) naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. także w zw. z art. 17 ust 1 u.d.i.p. Otóż zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., formę decyzji ustawodawca przewidział wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej bądź inny podmiot obowiązany do udostępnienia informacji. Oznacza to, że tylko wówczas, gdy adresat wniosku nie kwestionuje swojej właściwości i zmierza do wydania decyzji, a zatem nie widzi merytorycznych podstaw do udostępnienia przez siebie informacji publicznej, obowiązany jest do wszczęcia postępowania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i zapewnienia wnioskodawcy tych gwarancji procesowych wynikających z k.p.a., które mogą być uwzględniane ze względu na specyfikę postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany przepisami k.p.a., które do tego prowadzą a ich zastosowanie staje się wówczas konieczne.

Zgodnie z unormowaniami k.p.a. zawieszenie postępowania może mieć miejsce w toku postępowania, a zatem po jego wszczęciu. Odnosząc to do postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej należy dojść do wniosku, że w tego rodzajach uproszczonych postępowaniach brak podstaw do wydawania postanowień o jego zawieszeniu. Do czasu bowiem, gdy organ nie zamierza wydać w sprawie decyzji, przepisy k.p.a. w ogóle nie mają zastosowania. Z kolei do wszczęcia postępowania w trybie k.p.a. dochodzi w istocie wyłącznie ze względu na zapewnienie adresatowi wniosku niezbędnych gwarancji procesowych, gdyż treść rozstrzygnięcia jest oczywista, skoro może być wydana wyłącznie decyzja negatywna w stosunku do żądania wniosku, tj. decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, przy czym umorzenie to związane jest niemożliwością udostępnienia informacji we wnioskowanej formie i niezaakceptowaniem przez wnioskodawcę formy udostępnienia wskazanej przez adresata wniosku. Jeżeli istotą zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest stwierdzenie przez organ administrujący, że "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd", to w sytuacji, gdy w sprawach dostępu do informacji publicznej treść decyzji jest w pełni zdeterminowana prawnie i może być wydana wyłącznie decyzja negatywna w stosunku do żądania wniosku (innymi słowy nie ma podstaw do wydawania decyzji pozytywnej tj. decyzji o udostępnieniu informacji publicznej), brak jakichkolwiek podstaw do wstrzymywania biegu postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu, skoro rozstrzygnięcie to – należące do adresata wniosku – jest w pełni zdeterminowane prawnie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 maja 2020 r., sygn. I OSK 1298/19, iż w "realiach niniejszej sprawy Fundacja kwestionując swój status podmiotu zobowiązanego powinna poinformować o tym wnioskodawcę i w ten sposób zakończyć postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem przystępując do procedowania w sprawie, a zatem przyjmując swoją właściwość do rozpoznania merytorycznego wniosku, Fundacja wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania z uzasadnieniem konieczności oczekiwania na prawomocne przesądzenie w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym jej właściwości, w istocie właściwość tę kwestionuje. Stanowisko to jest co najmniej niezrozumiałe i stanowi pozbawiony podstaw prawnych przejaw działania utrudniającego wnioskodawcy uzyskanie odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który powinien być rozpoznany w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stanowisko to, w którym adresat wniosku wydaje akt administracyjny z przekonaniem, że nie jest podmiotem do tego właściwym, a następnie poszukuje ochrony sądowoadministracyjnej, przedstawia się również jako niedopuszczalna próba uzyskania w drodze skargi na akt o charakterze procesowym, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, weryfikacji sądowoadministracyjnej merytorycznych kwestii podlegających badaniu bądź w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną bądź w postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność Fundacji (z zastrzeżeniem specyfiki uproszczonych postępowań w sprawach z zakresu dostępu do informacji)". Podkreślić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednak zdaniem w analizowanym przypadku nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Przez zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Kwestią wstępną jest takie zagadnienie, które wymaga wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Za rozstrzygnięcie trzeba uznać każdą wypowiedź innego organu lub sądu formułowaną wtedy, gdy korzysta on z kompetencji do likwidowania sporu na tle pewnego stosunku prawnego lub sporu o prawo.

Tym samym w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jej załatwienie nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (nie zachodzi tzw. kwestia prejudycjalna), a w szczególności rozpoznanie wniosku skarżącego nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 i prawomocnego przesądzenia statusu PFN na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż art. 141 § 4 p.p.s.a. obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, przy czym zarzut naruszenia tego przepisu może osiągnąć skutek, gdy naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co w istocie oznacza, że uchybienie temu przepisowi uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie nie oznacza, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Zważyć należy, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podkreślenia też wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegające na "niezastosowaniu art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16.11.2016 r. (Rep. A nr [...]) a to wszystko w zw. z art. 7 Konstytucji RP"

Po pierwsze podnieść należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka w jego ocenie powinna być prawidłowa wykładnia przepisu. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Dopuszczając nawet, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10).

Po drugie zauważyć należy, że zarzut naruszenia powołanej grupy przepisów powiązanych z regulacjami statutu oraz aktu założycielskiego Fundacji został uzasadniony kwestiami wprost dotyczącymi stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem wadliwą kwalifikację konkretnego podmiotu, tj. Fundacji ze względu na okoliczności jej dotyczące, jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).

Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, bo okoliczności warunkujące status Polskiej Fundacji Narodowej nie uzasadniają jej kwalifikacji jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię byłby oczywiście chybiony, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie byłby co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Powyższe okoliczności dyskwalifikują skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Po trzecie zwrócić należy uwagę na prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy dotyczące fundacji in genere, jak i wprost Polskiej Fundacji Narodowej jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 4468/21 wyraził pogląd podzielany przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym "z ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2167) wynika, że "Fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami" (art. 1), przy czym "Fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą" (art. 2 ust. 1). Na tym tle według kryterium m.in. celu fundacji wyróżnia się w doktrynie fundacje publiczne (użyteczności publicznej), które "tworzone są dla realizacji celów publicznych, służą dobru ogólnemu i bliżej niejednoznacznej liczbie osób" oraz fundacje prywatne, które służą "interesom lub dobru określonej grupy, np. rodziny". Podział ten nie jest tożsamy z podziałem fundacji na fundacje prawa prywatnego i fundacje prawa publicznego, dokonywanym według kryterium sposobu ich utworzenia, gdzie fundacje prawa prywatnego tworzone są w drodze czynności prywatnoprawnych, a fundacje prawa publicznego tworzone są aktem publicznoprawnym (ustawą, umową międzynarodową, aktem administracyjnym). Oznacza to, że również fundacja prawa prywatnego ma charakter fundacji publicznej. Obecnie w świetle art. 1 ustawy o fundacjach (wymóg celu społecznie lub gospodarczo uzasadnionego, zgodnego z podstawowymi interesami RP) tworzone mogą być wyłącznie fundacje publiczne (zob. M. Kasiński, Fundacje, w: M. Stahl (red.) Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2021, s. 340-341; por. też uchwała SN z dnia 31 marca 1998 r., III ZP 44/97, OSNP z 1998 r. Nr 16, poz. 472). W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że normą prawną dającą podstawę do przyjęcia, że fundacje realizują zadania publiczne jest art. 1 ustawy o fundacjach. Ustawa używa wprawdzie ogólnego określenia "zgodne z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej cele społecznie lub gospodarczo użyteczne", jednakże jednocześnie wskazuje przykłady tych celów, jakimi są "ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami". W doktrynie podkreśla się, że są to cele, do których realizacji została powołana również administracja publiczna (zob. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 85). Są to w istocie podstawowe cele państwa, co wynika z przepisów Konstytucji (np. art. 5 - "Rzeczpospolita Polska (...) strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska (...)"; art. 6 - "Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju"; art. 68 ust. 3-4 - "Władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (...), władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku; władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska; art. 70 ust. 4 i 5 - "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia"; "Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie". Z art. 1 ustawy o fundacjach wynika zatem, że określa on normatywne zobowiązania fundacji do realizacji wytyczonych celu państwa, a aktywność taka odpowiada wyżej wskazanym określeniom zadań publicznych. Wobec powyższego Sąd I instancji przyjmując, że pojęcie zadań publicznych jest szersze od pojęcia zadań władzy publicznej i cechuje je "powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie" dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia zawartego w treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Trafnie też przyjął, że "wystarczy, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, by uznać, że zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych"".

Również w odniesieniu do Polskiej Fundacji Narodowej Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał już stanowisko, że Fundacja ta jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyrokach NSA np. z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 2493/21, z dnia 18 maja 2021 r., sygn. III OSK 1077/21, z dnia 12 października 2022 r., sygn. III OSK 1736/21, z dnia 3 marca 2023 r., sygn. III OSK 2364/21, z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. III OSK 3841/21 w których oceniając czy Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "odnośnie do skarżącej Fundacji wśród społecznie użytecznych celów, dla których została utworzona, jej Statut wymienia m.in. promocję i ochronę wizerunku RP oraz polskiej gospodarki; inspirowanie oraz współtworzenie warunków do budowy wartości i rozwoju spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz polskiej przedsiębiorczości, czy też wspieranie działalności z dziedziny edukacji, szkolnictwa oraz ochrony zdrowia. Tak ustalony cel niewątpliwie można określić mianem społecznego (publicznego). Na jego realizację w ramach Funduszu Założycielskiego, przeznaczono 97,5 mln złotych, na który składały się środki finansowe wniesione przez 17 Fundatorów - spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Kolejnym, istotnym elementem przesądzającym uznanie Fundacji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest kwestia źródeł pozyskiwania dalszych środków pozwalających trwale realizować postawione w Statucie cele. W tym zakresie na uwagę zasługuje ujęte w § 4 ust. 2 Statutu zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Powyższe świadczy o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie - sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Na podkreślenie zasługuje przy tym zapis § 4 ust. 3 Statutu, że majątek Fundacji stanowią też środki uzyskane z dotacji, grantów, subwencji, darowizn, spadków i zapisów oraz innego rodzaju przysporzeń majątkowych poczynionych na rzecz Fundacji przez krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty, a także środki uzyskane ze zbiórek i imprez publicznych, odsetek bankowych oraz nieruchomości i ruchomości nabyte przez Fundację w toku jej działalności i środki z nich uzyskane. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Fundacja jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez 17 spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej".

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.