Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1234/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 798/18 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. Sp. z o.o. w Białobrzegach na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 798/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej zwanej spółką lub skarżącą) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) w Warszawie z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy 31 grudnia 2005 r. skarżąca złożyła w BP ARiMR wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 r. Organ decyzją z [...] lutego 2008 r. przyznał spółce płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w kwocie 44 336,80 zł, w tym:

– pakiet S02 – Rolnictwo Ekologiczne w wariancie S02a01 – uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) w wysokości 41 520,80 do powierzchni 61,06 ha,

– pakiet P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie P01b – półnaturalne łąki dwukośne w wysokości 2 816,00 do powierzchni 3,2 ha.

Dyrektor MOR ARiMR decyzją z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie jednak WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi spółki na decyzję z [...] maja 2008 r. - wyrokiem z 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 376/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] lutego 2008 r.

Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji organ II instancji decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję, wyrokiem z 10 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 69/13 uchylił decyzję z [...] września 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzję z [...] kwietnia 2012 r.

Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił przyznania płatności na 2006 r. ze względu na niespełnienie warunku posiadania zadeklarowanych gruntów rolnych, w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor MOR ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na decyzję z [...] lutego 2014 r., wyrokiem z 4 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 368/14, uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2013 r.

Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] odmówił przyznania spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 r., ze względu na niespełnienie przez skarżącą warunków określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Sądu. WSA w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 733/18 oddalił skargę.

W związku z powyższym [...] marca 2018 r. Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych spółce na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.

Organ I instancji uzasadnił, że decyzja z [...] lutego 2008 r., na mocy której spółce przyznano płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 r, w wysokości 44 336,80 zł, a następnie je wypłacono w dniu 8 kwietnia 2008 r., została wycofana z obrotu prawnego decyzją organu I instancji z [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z [...] kwietnia 2017 r. Wskazał, że niniejsze postępowanie jest następstwem stwierdzenia, że przyznana płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 r. była nienależna, zaś jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Dyrektor MOR ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2006 r. Decyzja ta jest prawomocna, co oznacza, iż kwota płatności przekazana w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy pierwotnej decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] lutego 2008 r. stanowi płatności pobrane nienależnie, wynoszące 44 336,80 zł.

Zadaniem organu II instancji w takim przypadku nie jest kontrolowana zasadność wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną - co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Wobec bezspornego faktu wypłaty na rachunek spółki nienależnych środków publicznych na 2006 r. w kwocie 44 336,80 zł, (z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR), zasadnym było wszczęcie przez Kierownika BP ARiMR postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez spółkę środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

Odnosząc się do zarzutu spółki w zakresie przedawnienia obowiązku zwrotu należności, organ wskazał, że w niniejszej sprawie tę tematykę reguluje art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 Ordynacji podatkowej, czynią to odmiennie niż powyższy przepis unijny.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie obowiązek zwrotu kwoty 44 336,80 zł dotyczy płatności wypłaconej za 2006 r., co do której zgodnie z przepisem art. 43 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30 czerwca 2014 r., str. 48), kwestię dochodzenia kwot nienależnie pobranych płatności reguluje wskazany powyżej art. 73 rozporządzenia 796/2004. Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 11222/2009 rozporządzenie 796/2004 straciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednak rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Dyrektor ARiMR ocenił, iż w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. Organ wskazał, że w dacie przyznawania i wypłaty spółce płatności organ I instancji kierował się danymi zawartymi we wniosku spółki z 30 grudnia 2005 r. Natomiast za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada rolnik. Z akt administracyjnych dotyczących przyznania skarżącej płatności wynika, że grunty zgłoszone do płatności przez spółkę były zarządzane przez P.M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowych dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni producenci rolni. W niniejszej sprawie bezsprzecznie nienależne płatności powstały z przyczyn leżących po stronie spółki, bowiem przyznanie płatności w nieprawidłowej wysokości wynikało z zamierzonego działania skarżącej nakierowanego na uzyskanie wsparcia finansowego mimo ograniczenia przewidzianego w przepisach prawa. Organ dodał ponadto, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności przerzucać na organ administracji publicznej.

Organ II instancji stwierdził, że nie zaistniała też przesłanka przedawnienia nienależnie pobranej płatności (z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004), z uwagi na okres jaki upłynął pomiędzy przyznaniem płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności (10 lat i 4 lata jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze). Wywiódł w tym zakresie, że wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2006 r. nastąpiła 8 kwietnia 2008 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych zostało doręczone spółce w dniu 19 marca 2018 r.

Zatem, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że spółka została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Natomiast od daty ww. płatności do daty pierwszego powiadomienia spółki o nieuzasadnionym charakterze płatności rolnośrodowiskowych upłynęło więcej niż cztery lata. Dlatego Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważył, czy działanie spółki nosiło cechy działania w dobrej wierze, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

W tym zakresie wskazał, że brak jest ustawowej definicji dobrej wiary, dlatego odniósł się do orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym na okoliczność zaistnienia "dobrej wiary" badaniu podlegają okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wyłączny wniosek spółki, która chciała skorzystać z przysługującego jej uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada występujący z nim rolnik. W niniejszej sprawie postępowania administracyjne i odwoławcze prowadzone w zakresie przyznania P.M. i powiązanym z nim spółkom płatności rolnośrodowiskowych wykazały, że tworząc kilkadziesiąt sp. z o.o. oraz spółek cywilnych, w których jest on albo wspólnikiem, albo prezesem zarządu, albo prokurentem, że podzielił on w ten sposób swoje gospodarstwo w celu ominięcia modulacji płatności. Materiał zgromadzony w toku postępowań w sprawach dotyczących przyznania płatności, jak i postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności pozwala na przyjęcie stanowiska, iż ww. działania były w pełni świadome i nakierowane na "obejście" przepisów prawa w celu uzyskania korzyści finansowych. Skoro był on świadomy zasad regulujących kwestię przyznania płatności, jak również obowiązków ciążących na nim w związku z występowaniem o przedmiotowe płatności, to nie można uznać, że działał w dobrej wierze. Dlatego w stosunku do pobranych i przypadających do zwrotu płatności na 2006 r. zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia, liczony od dnia wypłaty, który to okres jeszcze nie upłynął.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki, oddalił przedmiotową skargę.

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że spółka otrzymała świadczenie z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2006 w wysokości 44 336,80 zł, które w dniu 8 kwietnia 2008 r. zostało przekazane na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] lutego 2008 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Ta podstawa prawna wypłaty ww. świadczenia w toku administracyjnej kontroli instancyjnej została wyeliminowana z obrotu prawnego przez decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy przez decyzję Dyrektora MOR ARiMR z [...] kwietnia 2017 r. Zatem zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez spółkę środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

Organy prawidłowo zastosowały przepis unijny regulujący kwestię przedawnienia, tj. art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia 796/2004, a nie przepis prawa krajowego, tj. art. 68 Ordynacji podatkowej. Z treści art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, wynika, że do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, wynosi 60 dni. Jednak na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. Przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Również art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów Działu III o.p., gdzie znajduje się art. 68. W związku z tym art. 68 Ordynacji podatkowej, wskazujący na krótsze terminy przedawnienia nienależnych świadczeń, nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z ww. przepisów unijnego rozporządzenia.

Kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie reguluje art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Wprawdzie, jak słusznie zauważył organ II instancji, stosownie do art. 86 rozporządzenia 1122/2009 straciło ono moc z dniem 1 stycznia 2010 r., jednak rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Poza sporem pozostaje, że spółce wypłacono nienależne środki w dniu 8 kwietnia 2008 r. Zawiadomienie zaś o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone skarżącej 19 marca 2018 r., a zatem nie upłynął dziesięcioletni okres przedawnienia, o którym mowa art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia.

Sąd podzielił ustalenia Dyrektora MOR ARiMR dotyczące braku zaistnienia przesłanki dobrej wiary, o której mowa w ww. przepisie, a która to ogranicza okres przedawnienia do lat czterech. Pojęcie to odnosi się do intencji danej osoby, niezależnie od rezultatu, jakie przyniosły jej działania. W przypadku dobrej wiary mamy do czynienia z błędnym (ale usprawiedliwionym) przekonaniem jakiejś osoby, że przysługuje jej określone prawo podmiotowe, mimo że rzeczywisty stan prawny obiektywnie oceniany jest odmienny. Przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem "w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć".

Sąd uznał ponadto, że spółka nie była w dobrej wierze w dacie pobierania nienależnych środków. Materiał zgromadzony w toku postępowań w sprawach dotyczących przyznania płatności, jak i postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności pozwala na przyjęcie stanowiska, iż działania spółki były w pełni świadome i nakierowane na "obejście" przepisów prawa w celu uzyskania korzyści finansowych.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-i9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa z 2 marca 2020 r.) w związku z art. 15zzs4.1 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (dalej: "ustawa COVID") w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1-5 P.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne z pominięciem rozprawy, w sytuacji, gdy przepis ustawy COVID: przewiduje uprawnienie w przedmiocie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyłącznie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. do skierowania do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne nie zaś skargi), zaś w sprawie to WSA, pomimo wcześniejszego wyznaczenia terminu rozprawy, zarządzeniem z 24 lipca 2020 r., skierował sprawę na posiedzenie niejawne w sytuacji, gdy ta zgodnie z art. 90 § 1 P.p.s.a. winna trafić na rozprawę, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek, uprawniających Sąd do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wymienionych w art. 119 P.p.s.a. Za taką nie można uznać będącą podstawą prawną przepis ustawy COVID. Powyższe skutkuje nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.,

I. a naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji przyczyn, z powodu, których Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd, przemawiających, za tym organy prawidłowo zastosowały przepisy regulujące kwestię przedawnienia, tj. art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2004 r. Nr 141, poz. 18 ze zm., dalej: rozporządzenie 796/2004), oraz kwestię braku zaistnienia przesłanki dobrej wiary, o której mowa w art. 73 ust. 5 cyt. rozporządzenia jak i tego, że w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004,

2. art. 133 § 1 P.p.s,a, art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na subiektywnie selektywnym potraktowaniu dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w przedmiocie istnienia dobrej wiary w działaniu spółki składającej pierwotny wniosek i nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do wskazywanych przez skarżącą okoliczności w przedmiocie dobrej wiary, co skutkowało błędnym niezastosowaniem w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż Sąd meriti nie wziął pod uwagę, iż:

- działanie skarżącej było przez nią niezawinione, gdyż składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt nie działała w złej wierze. Przeciwnie jej działanie cechowała dobra wiara, o czym świadczy choćby kilkukrotne uchylanie decyzji tak przez organ odwoławczy jak i sąd administracyjny w sprawie;

— skarżąca działka w dobrej wierze, gdzie uzyskane środki zostały przeznaczone zgodnie z celem ich przyznania a skarżąca nie uzyskała żadnej dodatkowej korzyści dla siebie, tym samym nie miała żadnej motywacji by celowo naruszyć przepisy

3. art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 73 ust 5 rozporządzenia 796/2004, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach cyt. rozporządzenia, w szczególności nie uwzględnił dobrej wiary skarżącej i nie uwzględnił okresu przedawnienia, pomimo, że dowody wskazują na dobrą wiarę spółki w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, przez uznanie, że w sprawie przepis ten nie ma zastosowania;

2. art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia 796/2004, przez uznanie, że w sprawie powyższy przepis nie ma zastosowania, podczas gdy przepis ma zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, gdyż w sprawie można mówić o dobrej wierze spółki składającej wniosek w przedmiocie płatności,

3. art. 73 ust. 5 w zw. z art. 81 tiret 2 rozporządzenia 796/2004 poprzez wydanie decyzji pomimo upływu biegu terminu przedawnienia do jej wydania, w związku z upływem ponad 4 letniego okresu pomiędzy przekazaniem stronie środków z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, a otrzymaniem przez nią wezwania do ich zwrotu, wobec niewykazania w toku postępowania by otrzymując wsparcie działała ona w złej wierze,

4. art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności, podczas, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem braku obowiązku zwrotu I nienależnie pobranych płatności z powodu krótszego okresu przedawnienia, gdyż działania spółki cechowała dobra wiara;

5. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137, dalej: ustawa o ARiMR), poprzez jego zastosowanie, mimo, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź stwierdzone zostanie, że została wydana z naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem po uchyleniu decyzji przez WSA w Warszawie wyrokiem z 4 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 368/14 spółka wywiodła skargę na decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Tym samym, co najmniej przedwczesne było wszczęcie postępowania administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych spółce.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasadzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W związku z tym, mając na względzie, że do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, (zob. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl), w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

I tak w ramach pierwszego zarzutu z tej kategorii skarżąca kasacyjnie poniosła naruszenia art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o zwalczaniu COVID w zw. z art. 1 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 – tj. ustawy nowelizującej, poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w sytuacji gdy takie uprawnienie nie przysługiwało wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o zwalczaniu COVID, w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą, ust. 1 - 3 uprawnienie do rozpoznawania na posiedzeniu niejawnym spraw, które zgodnie z P.p.s.a. winny być załatwiane na rozprawie, wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie, przysługiwało nie tylko Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ale również wojewódzkim sądom administracyjnym. Wynika to sposób jednoznaczny z treści wskazanych wyżej regulacji ustawy z 2 marca 2020 r. o zwalczaniu COVID, które mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów P.p.s.a.

W tym aspekcie dodać jedynie należy, że zasadności przeciwnych twierdzeń skarżącej kasacyjnie nie można wywieść z art. 119 P.p.s.a., który odnosi się do załatwiania spraw na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, który w niniejszym wypadku nie znajdował zastosowania. Wskazywany przez spółkę przepis nie wyczerpuje też wszystkich wypadków, w których wojewódzki sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania na posiedzeniu niejawnym.

Tak więc zarzut ten nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Za niezasługujący na uwzględnienie uznać należy również zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem Ia 1, w którym skarżąca kasacyjnie zarzuciła WSA w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Ustosunkowując się do jego twierdzeń na wstępie zaznaczyć należy, że stanowiący prawną podstawę przedmiotowego zarzutu art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie przedmiotowej regulacji w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się, według niej, ocenie sądu kasacyjnego, z uwagi na motywy przyjęte przez Sąd I instancji, przemawiające za przyjęciem, że organy prawidłowo zastosowały przepisy regulujące kwestię przedawnienia, tj. art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Odnosząc się do tych twierdzeń stwierdzić należy, że na ich podstawie w żaden sposób nie można stwierdzić, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynika to zaś z tego, że poprzez zarzut oparty na twierdzeniu odnośnie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznego stanowiska sądu I instancji, dotyczącego chociażby zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 11 września 2014 r., sygn. I FSK 1335/13; z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 957/13; z 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13 – wszystkie dost. w CBOiS). Do tego zaś w tym wypadku zmierza skarżąca kasacyjnie, w związku z tym tego rodzaju zarzut nie może zostać uznany za zasadny.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. możemy mieć do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli, albowiem nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego sprawy. Z tego rodzaju przypadkiem na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie spełnia wymogi jakie w tym względzie wynikają z art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności z jego treści można wywieść z jakich przyczyn Sąd oddalił skargę, tj. wskazana z nim została i należycie wyjaśniona podstawa rozstrzygnięcia. Stąd przeciwne twierdzenia spółki nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Jeżeli chodzi o zarzut Ia 2 to również w tym przypadku brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu twierdzeń skarżącej kasacyjnie. Zarzuciła ona bowiem wybiórcze potraktowanie zebranych w sprawie dowodów, w czym upatruje naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4, spośród których to regulacji żadna nie odnosi się do oceny dowodów przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym, poddanej kontroli Sądu. Art. 141 § 4 dotyczy bowiem wymogów uzasadnienia, o czym wyżej mowa, pozostałe zaś przepisy traktują o kontroli sądowej prawnych form działania administracji. Ta zaś, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., realizowana jest w granicach danej sprawy, bez związania zarzutami skargi, a przy tym odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała naruszenia któregokolwiek z tych przepisów, gdyż twierdzenia omawianego zarzutu, sprowadzające się do oceny materiału dowodowego, nie przystając tym samym do jego podstawy prawnej.

Jako nieprawidłowo skonstruowany uznać należy ostatni z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, oznaczony w jej petitum numerem Ia 3. Z jego twierdzeń wynika bowiem, że poprzez tenże zarzut spółka dąży do wykazania wadliwego zastosowania w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, powołując się na upływ terminu przedawnienia i nieuwzględnienie mającej wpływ na jego termin jej dobrej wiary, a więc zarzut ten, wbrew deklaracjom jego autorki, nie ma charakteru procesowego, lecz materialnoprawny. Tym samym jest on wewnętrznie sprzeczny, co już tylko z tego względu wyklucza możliwość uznania jego zasadności.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego również brak jest podstaw do uznania ich zasadności.

W ramach pierwszego z nich spółka wskazała na naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, nie rozwijając swoich twierdzeń w tym zakresie. Mając jednak na względzie poczynione w sprawie ustalenia odnośnie niedziałania spółki w dobrej wierze, które nie zostały podważone, twierdzenia tego zarzutu nie mogły zostać uznane za zasadne. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, dla swej skuteczności, co do zasady, wymaga uprzedniego podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 181/21 - dost. w CBOiS).

Przytoczone wyżej argumenty znajdują zastosowanie również jeżeli chodzi o zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 2-4. W tym bowiem wypadku skarżąca kasacyjnie także wskazuje na wadliwe zastosowanie prawa materialnego - wymienionych przez siebie przepisów rozporządzenia 796/2004, tj. art. 73 ust. 5 w zw. z art. 81 tiret 2 tego aktu, odnoszących się do terminu przedawnienia, ograniczając się do niczym niepotwierdzonych twierdzeń, odnośnie działania przez siebie w dobrej wierze. Ta zaś ostatnia okoliczność, jaka stanowi problematyka dobrej wiary (w stanie faktycznym niniejszej sprawy jej nie stwierdzono), jak to już wyżej zaznaczono, jest zaś kwestią wynikającą z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowości spółka nie podważyła. Z tego więc względu twierdzenia jej materialnoprawnych zarzutów, uznać należy za gołosłowne.

Nie można zgodzić się również ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR. Organy bowiem, dysponując ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzją w przedmiocie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowych za 2006 r., środki z którego to tytułu wcześniej pobrała, były nie tylko uprawnione ale i zobligowane do podjęcia działań zmierzających do ich odzyskania. Błędne jest stanowisko spółki, że winny one oczekiwać z wszczęciem postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie zainicjowanej skargą na decyzję odmawiającą przyznania spółce płatności. Takie stanowisko nie znajduje bowiem jurydycznego uzasadnienia. Nie wskazała na nie także skarżąca kasacyjnie, nie sposób zatem znaleźć podstawę do podzielenia jej argumentacji. Tej bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany ani tez uprawniony we własnym zakresie poszukiwać.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną spółki.

Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1, zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR kwotę 3 600 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie.