Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2832/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.60 ust.3
journal: Dz.U. 2023 poz 1136
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 138/23 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 listopada 2022 r., nr 7049 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.K. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem, z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 138/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 listopada 2022 r., nr 7049 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A.K. raportem z dnia 26 sierpnia 2022 r., wystąpiła z prośbą o zwolnienie jej ze służby z dniem 31 stycznia 2023 r., na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2022 r., poz. 557 ze zm., dalej: "ustawa o ABW").

Dyrektor Biura Kadr ABW, działając z upoważnienia Szefa ABW, rozkazem personalnym z dnia 22 września 2022 r., zwolnił funkcjonariuszkę ze służby z dniem 30 grudnia 2022 r. Uzasadniając datę zwolnienia ze służby inną niż podaną w raporcie z dnia 26 sierpnia 2022 r. potrzebami służby.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - rozkazem personalnym, z dnia 10 listopada 2022 r., nr 7049, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 22 września 2022 r. Szef ABW wskazał, że podstawą prawną wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, jest treść oświadczenia woli, złożonego w Raporcie o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza ABW zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Wyłączne uprawnienie do ustalenia daty rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariusza ABW ma organ. W przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o rozwiązanie stosunku służbowego, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby nie później niż w terminie do 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. W związku z tym, biorąc także pod uwagę wyrażone na Raporcie stanowisko dyrektora Delegatury ABW [...], nie było argumentów za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie do 31 stycznia 2023 r., bowiem utrzymanie go w służbie do 31 stycznia 2023 r. nie znajduje racjonalnych podstaw. Takie działanie naruszałoby interes ABW. W przypadku zwolnienia funkcjonariusza w tym terminie pojawiłby się bowiem, po stronie ABW, obowiązek wypłacenia uposażenia za styczeń 2023 r. oraz wzrosłyby świadczenia, które należałoby wypłacić w związku ze zwolnieniem ze służby. Funkcjonariusz otrzymałaby m.in. ekwiwalent pieniężny za cały przysługujący w 2023 r. urlop (art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW). Dlatego, kierując się potrzebami służby, organ uznał, że terminem rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariusza będzie 30 grudnia 2022 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się funkcjonariuszka, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie, pomimo sformułowania przez skarżącą zarzutu, co do prawidłowości określenia terminu zwolnienia na dzień 30 grudnia - przez przywołanie praktyki zwalniania funkcjonariuszy z ostatnim dniem miesiąca - organ nie odniósł się w istocie w ogóle do tej kwestii. Przywołano ogólną argumentację, co do własnej kompetencji przy ocenie potrzeb służby w kontekście zapewnienia odpowiedniej obsady stanowisk oraz przeprowadzenia prawidłowego procesu rozliczenia z dokumentów i innych materiałów. Nie odnosi się ona w istocie do kwestii zwolnienia w przeddzień zakończenia miesiąca i roku. Nie sposób uznać, aby stosowne oceny w danym zakresie, mogły być dokonane z precyzją, pozwalającą ustalić ilość dni niezbędnych dla realizacji pracy z rozliczeniem obowiązków bądź wykonywania innych czynności służbowych przez danego funkcjonariusza. Trzeba zważyć, że pierwsze orzeczenie wydano kilka miesięcy przed określoną datą zwolnienia. Równocześnie powszechnie znana jest ogólna praktyka w stosunkach pracy (także na zasadach mianowania w służbach mundurowych) – określania końca zatrudnienia z ostatnim dniem miesiąca. Praktyka ta jest uzasadniona zarówno ugruntowaną tradycją jak i konkretnymi racjonalnymi względami - przede wszystkim uproszczeniem rozliczeń wynagrodzeń, ustalonych w okresach miesięcznych oraz - związanych z zatrudnieniem - innych świadczeń pracowniczych, w tym o charakterze socjalnym. Wprawdzie w uzasadnionych przypadkach od praktyki takiej można odstępować (prawo tego nie zabrania) – jest to w kompetencji organu, odpowiedzialnego za zapewnienie właściwego funkcjonowania określonej służby mundurowej. Musi mieć on jednak przy tym wzgląd na ochronę konkretnych wartości. Tymczasem w postępowaniu nie przywołano żadnej racjonalnej argumentacji, przemawiającej za zwolnieniem funkcjonariusza akurat w przeddzień zakończenia miesiąca i roku. Jak już wskazano, nie mogą być tu istotne argumenty, dotyczące ogólnie potrzeb służby – chodzi wszak o kontynuację zatrudnienia przez jeden dzień. Funkcjonariusz upatruje z kolei w określeniu daty zakończenia służby przed upływem ostatniego dnia miesiąca oraz roku ograniczenie swoich uprawnień w kontekście uzyskania stażu służby. W takiej sytuacji - chociaż wskazanie terminu zwolnienia ma w istocie charakter uznaniowy - nie sposób uznać, aby orzekając w sprawie zachowano regułę ogólną - ważenia potrzeb interesu publicznego oraz uzasadnionego interesu strony – tak: art. 7 k.p.a. (użyto tam analogicznego określenia "interes społeczny"). Skoro organ nie przywołał w uzasadnieniu aktu żadnej argumentacji, przemawiającej za rozstrzygnięciem w określony sposób, zaś dana kwestia może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy - w kontekście ochrony słusznego interesu strony, jego ważenia wobec interesu publicznego (tu służby) - nie sposób uznać, aby sprawę w stosownym zakresie wyjaśniono. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie właśnie w treści uzasadnienia. Uchybiono tym wymaganiom powołanych już art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, w zw. z art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Jak wskazano, uchybienie w danym przypadku może mieć wpływ na wynik sprawy.

W dniu 13 września 2023 r skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w wyniku błędnego uznania, że został on wydany bez wyjaśnienia istotnej w sprawie okoliczności, w sytuacji gdy organ wydał rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w sposób jasny i kompletny wyjaśnił istotę sprawy oraz oparł się przy tym na całokształcie zebranego i rozpatrzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 862 ze zm.), poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w wyniku błędnego uznania, że organ wydał zaskarżony rozkaz personalny, wychodząc poza granice uznania administracyjnego, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera stosowne uzasadnienie w zakresie zważenia interesu służby oraz słusznego interesu funkcjonariusza;

3. art. 60 ust. 3 ustawy o ABW w zw. z art. 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że w odniesieniu do funkcjonariuszy ABW, w przypadku ustalania terminu zwolnienia ze służby, zastosowanie mają rozwiązania przyjmowane na gruncie stosunku pracy;

4. art. 60 ust. 3 ustawy o ABW poprzez błędne przyjęcie, że Szefowi ABW nie przysługuje tzw. uznanie administracyjne, polegające na możliwości określenia terminu rozwiązania stosunku służbowego zgodnie z potrzebami służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia prawidłowego uzasadnienia przez Szefa ABW w decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszki – daty jej zwolnienia na dzień 30 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wyznaczając taką datę rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariuszki nie wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Powyższy zarzut należy uznać za usprawiedliwiony. Rozkaz personalny Szefa ABW z dnia 10 listopada 2022 r. w zakresie ustalenia daty zwolnienia funkcjonariuszki ze służby na dzień 30 grudnia 2022 r. odpowiada zaś wymaganiom stawianym przez art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych przyjmuje się, iż z przepisów o zwolnieniu funkcjonariusza na jego wniosek wynika, że przełożonemu funkcjonariusza przysługuje uprawnienie do ustalenia daty rozwiązania stosunku służbowego. Z tym jednak, że data nie może być dłuższa niż maksymalny termin zwolnienia statuowany w przepisie określającym tę przesłankę zwolnienia (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1803/16; wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/0; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 81/08). Stanowisko takie wynika z dwóch powodów. Po pierwsze, ze względu na ochronę funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do faktycznego zniweczenia dobrowolnego charakteru służby. Po drugie, przez wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby funkcjonariusz przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01, wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 958/05, z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07, z 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08). Stąd w też przełożonym pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty w jakiej nastąpi zwolnienie, z tym zastrzeżeniem, że zwolnienie musi zamykać się, w przypadku ABW, w okresie 6 miesięcy od złożenia wniosku.

Dlatego, przypadku ustalania terminu zwolnienia ze służby na wniosek funkcjonariusza, organ bierze przede wszystkim pod uwagę potrzeby ABW, a nie oczekiwania funkcjonariusza. Te mogą być brane pod uwagę, ale dopiero po uwzględnieniu interesu służby.

Szef ABW w rozkazie personalnym z dnia 10 listopada 2022 r. wyjaśnił powody, dla których przyjął datę zwolnienia ze służby funkcjonariuszki na dzień 30 grudnia 2022 r. Zdaniem organu, skarżąca po pierwsze, będzie miała wystarczający czas na prawidłowe rozliczenie się z posiadanych dokumentów służbowych oraz przekazanie innemu funkcjonariuszowi prowadzonych spraw (s. 2 uzasadnienia rozkazu personalnego), a zatem zostanie zabezpieczone prawidłowe wykonywanie zadań przez ABW. Po drugie, termin zwolnienia przewidziany na koniec 2022 r. był uzasadniony względami fiskalnymi, ponieważ wobec braku wykorzystania umiejętności funkcjonariuszki w dłuższym okresie czasu, generowanie dodatkowych kosztów związanych z koniecznością wypłacenia jej uposażenia i innych świadczeń związanych ze służbą uznano za bezcelowe (s. 3 uzasadnienia rozkazu personalnego). Takie ustalenie daty zwolnienia ze służby jest przekonujące i nie zawiera cech dowolności. Nie można zatem uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie naruszył wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie przepisów k.p.a. Organ bowiem szczegółowo wyjaśnił w zaskarżonym rozkazie personalnym podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Zauważył, że nie może uwzględniać w oczekiwań funkcjonariuszki, mając na uwadze dobro służby i potrzebę sprawnej realizacji zadań określonych w art. 5 ustawy o ABW. Organ dokonał zestawienia wartości w postaci prawidłowego funkcjonowania ABW, którą należy utożsamiać z interesem społecznym z oczekiwaniami funkcjonariuszki, które należy utożsamiać ze słusznym interesem obywatela i uznał prymat pierwszej z tych wartości. Przywołano w tym względzie zarówno argumentację dotyczącą kwestii prawidłowego funkcjonowania jednostki, jak również argumentację dotyczącą kwestii budżetowych ABW. Podkreślono przy tym odpowiedzialność Szefa ABW za prawidłowe wykonywanie zadań Agencji i politykę kadrową.

Należy również wskazać, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na konieczność uwzględnienia przez Szefa ABW praktyki określania końca zatrudnienia z ostatnim dniem miesiąca. Art. 60 ust. 3 ustawy o ABW nie statuuje zasady, że funkcjonariusz powinien być zwolniony z ostatnim dniem miesiąca. W tym bowiem zakresie jedynym ograniczeniem daty zwolnienia jest okres 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Skoro skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie ze służby w dniu 26 sierpnia 2022 r. – to ostateczny termin zwolnienia jej ze służby upływał w dniu 26 lutego 2023 r. Organ, jeśli zmieścił się w tym terminie i uzasadnił przyczyny, dla których zdecydował się na zwolnienie funkcjonariusza w innym terminie niż określił to w swoim wniosku o zwolnienie ze służby, działa zgodnie z prawem.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 193 w związku art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, o kosztach postępowaniach orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.