Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 355/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 4, art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 88 ust.1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Asystent Sędziego Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 29 grudnia 2020 r. nr XXII/155/2020, zmienioną uchwałą z dnia 26 października 2022 r. nr XXXIX/286/2022, w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłacania diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2020 r. Rada Gminy Mikołajki Pomorskie – działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - zwanej dalej "u.s.g.") - podjęła uchwałę nr XXIII/155/2020 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłacania diet dla radnych, w której w § 8 wskazano, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego".

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lutego 2021 r. (nr PN.II.4131.7.2021.AR) Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność § 8 uchwały nr XXII/155/2020 Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłacania diet dla radnych.

Pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kwidzynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną powyżej uchwałę nr XXII/155/2020 Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 29 grudnia 2020 r., zmienioną następnie uchwałą nr XXXIX/286/2022 z dnia 26 października 2022 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 – zwanej dalej "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego,

2. art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 u.o.a.n. poprzez brak zachowania odpowiedniego vacatio legis.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że co prawda treść § 8 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, jednakże rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lutego 2021 r. Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność wskazanego § 8 zaskarżonej uchwały, a ww. rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Mianowicie aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyrokach: z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 20 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19).

Następnie Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Dalej skarżący podniósł, że uchwały Rady Gminy Mikołajki Pomorskie ustalają zasady, na podstawie których radnym gminy wypłacane są diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Skarżący podkreślił, że dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ zarówno diety, jak i zwrot kosztów podróży miały charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy obywatel polski i obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, mieszka stale w gminie, w której kandyduje i jest wpisany do stałego rejestru wyborców, właściwego dla danej gminy (potencjalni kandydaci na radnego). Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Chociaż uchwała dotyczy radnych, to jednak ograniczenie to nie jest trwałe, wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych.

Prokurator podkreślił, że uchwała ta zawiera również przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, a także na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1085/22).

Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09 oraz w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1085/22; a także S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el).

Zdaniem skarżącego konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów było naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez brak zachowania odpowiedniego vacatio legis.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mikołajki Pomorskie wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej.

Organ przyznał, że zgodnie z § 8 uchwały nr XXII/155/2020 Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie ustalania wysokości oraz zasad wypłacania diet dla radnych, uchwała ta miała wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, jednakże zapis ten uznany został przez organ nadzoru za naruszający w sposób istotny prawo, gdyż Wojewoda Pomorski w dniu 1 lutego 2021 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdził nieważność § 8 tejże uchwały.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Pomorski przytoczył treść art. 13 u.o.a.n., stwierdzając że jego treść w punktach od 1 do 9 zawiera zamknięty katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wśród tych aktów nie została wymieniona uchwała w przedmiocie wysokości oraz zasad wypłacania diet dla radnych. Nadto organ nadzoru podniósł, że zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem judykatury warunkiem koniecznym przyznania aktowi prawnemu statusu prawa miejscowego jest ustanowienie w tym akcie norm abstrakcyjnych i generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy, uchwała ustalająca wysokość diet radnych nie posiada zaś wskazanych właściwości. W związku z powyższym organ w uchwale nr XXXIX/286/22 z dnia 26 października 2022 r. w § 2 uchwalił, iż uchwała wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2023 r., co nie wzbudziło zastrzeżeń organu nadzoru.

Zdaniem Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie zaskarżone uchwały nie mają charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwały w sprawie diet radnych nie są bowiem wymienione w katalogu aktów prawnych podlegających publikacji, a zarazem nie zawierają norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Wójt Gminy Mikołajki Pomorskie wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym na: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 851/12; wyrok WSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 487/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 463/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 137/13).

Organ podkreślił też, że kwestia "chwili" wejścia w życie uchwał w sprawie wysokości diet dla radnych jest różnie oceniana przez organy nadzoru. Dla przykładu podał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 10 lutego 2020 r. (nr 14/20) stwierdził nieważność uchwały nr XVII/122/20ł9 Rady Gminy Zbiczno z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie diet radnych Rady Gminy Zbiczno, wskazując, iż uzależnienie wejścia w życie tej uchwały od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi naruszenie przepisu art. 13 pkt 2 i 10 u.o.a.n. zgodnie, z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Z kolei Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 8 lutego 2023 r. (nr WNP-R.4131.2.2023) stwierdził, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie organu powyższe wskazuje, że ocena, czy dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące, a więc czy jest aktem prawa miejscowego, często w praktyce prowadzi do rozbieżnych poglądów organów nadzoru. Jak się wskazuje w doktrynie ostateczne rozstrzygnięcie tego dylematu w konkretnej sprawie, polegające na jednoznacznym przesądzeniu, czy dana uchwała skierowana jest na zewnątrz, do mieszkańców i innych podmiotów, czy też adresowana jedynie do wewnątrz danego układu organizacyjnego, w przypadku wątpliwości dokonywana jest ostatecznie przez sądy administracyjne (zob. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013).

W związku z powyższym zdaniem organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego); przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1083/21; w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Nieistotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane – lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia – jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała nr XXII/155/2020 Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 29 grudnia 2020 r., zmieniona następnie uchwałą nr XXXIX/286/2022 z dnia 26 października 2022 r., w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłacania diet dla radnych. Co też istotne, § 8 ww. uchwały nr XXII/155/2020 (określający tryb wejścia w życie tejże uchwały) został uznany za nieważny na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 1 lutego 2021 r. (nr PN.II.4131.7.2021.AR), które nie zostało zaskarżone, a zatem wywarło skutek prawny, jakim przy stwierdzeniu nieważności danej regulacji prawnej jest eliminacja tej regulacji z obrotu prawnego od samego początku (ex tunc). Przyjąć zatem należało, że zaskarżona uchwała – w jej kształcie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej - pozbawiona była regulacji prawnej określonej w § 8 jej pierwotnej treści.

Mając to na uwadze a zarazem dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prokuratora w niniejszej sprawie skargi, należy wskazać, że wniesiona skarga dotyczy kwestii dotyczących podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).

Biorąc powyższe pod uwagę, w niniejszym postępowaniu Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23).

Wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet dla radnych zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia ale mają charakter generalny, gdyż ich adresatem jest każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję (radnego). Zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w wysokości zależnej od zajmowanego stanowiska. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Dodać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.

Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Skoro zaskarżona uchwała nr XXII/155/2020 Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 29 grudnia 2020 r. (zmieniona następnie uchwałą nr XXXIX/286/2022 z dnia 26 października 2022 r.), należy do aktów prawa miejscowego, to istniał wymóg jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem – na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego - § 8 tej uchwały, w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego", został pozbawiony mocy prawnej, a tym samym wymóg jej publikacji został uchylony, tak wobec zaskarżonej uchwały, jak i jej zmian.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

W związku z powyższym Sąd stwierdził wadliwość zaskarżonej uchwały polegającą na braku określenia w niej obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (w istocie – po pozbawieniu mocy obowiązującej § 8 tej uchwały - "z dniem jej podjęcia"), co uzasadnia stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały nr XXII/155/2020, zmienionej uchwałą nr XXXIX/286/2022 z dnia 26 października 2022 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Końcowo, w odniesieniu do treści odpowiedzi organu na skargę, Sąd pragnie wyjaśnić, że nie jest związany stanowiskiem organów nadzoru, które wypowiadały się w kwestii zgodności z prawem uchwał innych organów stanowiących gmin podejmowanych na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., a ponadto – co zostało już wyżej wyjaśnione - nie podziela prezentowanego przez te organy, jak również w niniejszej sprawie przez Wojewodę Pomorskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 1 lutego 2021 r. (nr PN.II.4131.7.2021.AR), stanowiska co do charakteru prawnego uchwał w przedmiocie wysokości diet przysługujących radnym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).