Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1438/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 122/22 w sprawie ze skargi R. H. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr XXXIII/372/2021 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. H. na rzecz Rady Miejskiej w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 marca 2022 r. II SA/Bk 122/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. H. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 29 kwietnia 2021 r. nr XXXIII/372/2021 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego:

1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały;

2. zasądził od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego R. H. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w [...] e 29 kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/372/2021 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. H. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319 – dalej jako "k.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, poz. 1378 - dalej jako "u.s.g.").

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że w okresie sprawowania mandatu radnego R. H. korzystał z mienia komunalnego gminy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pod nazwą [...], które polegało na korzystaniu z pływalni miejskiej oraz dzierżawieniu płyty piłkarskiej na podstawie umów zawieranych z Centrum Sportu i Rekreacji w [...], co stanowić miało naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie organu, korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie z mienia komunalnego umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób i w czasie, w którym nie jest jednocześnie możliwe korzystanie z tego mienia przez inne podmioty. W okresie zawarcia takiej umowy przez radnego, inne podmioty nie miały możliwości korzystania z mienia komunalnego. Na tej podstawie organ uznał, że zawarta na czas określony umowa najmu/dzierżawy części obiektów Gminy Miasta [...] w celu organizacji zajęć w ramach własnej działalności gospodarczej, nie może być więc zakwalifikowana jako umowa zawarta w warunkach powszechnej dostępności tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Ponadto organ powołał się na okoliczność, że nawet okazjonalność takich działań czy też jednorazowe korzystanie z mienia komunalnego stanowi o naruszeniu w/w zakazu.

Powyższą uchwałę zaskarżył R. H.. Motywując swoją skargę wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił, że przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności. W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieganiu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (por. wyrok NSA z 18.02.2016 r., 11 OSK 2759/15, LEX nr 2037476, wyrok WSA w Warszawie z 10.07.2014 r., II SA/Wa 521/14, LEX nr 1493233). Co więcej, "z wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g." (por. wyrok NSA z 02.12.2015 r., II OSK 2727/15, LEX nr 2000018). Dodatkowo powołał się na stanowisko, że nie narusza zakazu radny, który w związku z prowadzona działalnością gospodarcza korzysta z mienia komunalnego jednorazowo i incydentalnie, jak w niniejszej sprawie na krótkie okresy czasu: 11 dni i 6 dni, tym bardziej, że obiekty przy tym nie były wyłączone dla innych podmiotów przez całe okresy trwania umów, a jedynie 1,5-3 h w ciągu dnia.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 24 marca 2022 r. II SA/Bk 122/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że nie sposób przyjąć, by skarżący korzystał z mienia gminy w sposób uprzywilejowany, w stosunku do innych potencjalnych najemców boiska. Nadto jak wyjaśnił na rozprawie, w trakcie najmu boiska jeszcze inne boiska, w tym drugie pełnowymiarowe było dostępne dla innych osób. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argument organu, że w czasie najmu boiska nikt inny nie mógł korzystać z tego boiska. Skoro zasady najmu obiektów były takie same zarówno dla radnego R. H., jak i innych najemców, co potwierdzają przedłożone umowy i dołączone cenniki za najem, zaś stawki zastosowane w przypadku umów zawartych przez radnego R. H. nie różniły się od powszechnie stosowanych cen z uwagi na osobę radnego, nie można mówić o naruszeniu zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się natomiast do kwestii korzystania przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z pływalni, Sąd I instancji podkreślił, że korzystanie to niewątpliwie odbywało się na zasadach powszechnych i ogólnych. W tym zakresie nawet skarżący nie dokonywał żadnej rezerwacji, czy też nie zawierał umowy najmu, a po prostu przychodził do pływalni i kupował bilety, na takich samych zasadach jak każdy inny klient pływalni, tyle że dla większej grupy (wyjaśnienia na rozprawie k. 405-406). Okoliczności te jednoznacznie potwierdzają wystawione faktury na k. 38, przy czym każdy klient na życzenie może wnioskować o wystawienie takiej faktury i to od strony zależy, czy jest wystawiany paragon czy faktura. W tym samym czasie ponadto basen nie był wyłączony od korzystania na ogólnych zasadach dla innych osób, zaś inne osoby korzystały z basenu na zasadach ogólnych.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej z mienia komunalnego na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla ogółu społeczeństwa nie dochodzi do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie zachodzi wówczas uprzywilejowanie radnego z powodu pełnienia określonej funkcji, gdyż nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli tych, które są dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Przy stosowaniu art. 24 f ust. 1 u.s.g. w każdej sprawie należy bowiem uwzględniać to, aby ingerencja w prawo wykonywania mandatu rannego pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanowiono zakaz wprowadzony tym przepisem.

Sąd I instancji wskazał, że pozbawienie w takiej sytuacji skarżącego sprawowanej przez niego funkcji publicznej, zważywszy na wskazywany powyżej aspekt chronionej konstytucyjnie wartości, jaką jest uzyskany wolą wyborców mandat radnego, wydaje się być w okolicznościach niniejszej sprawy dolegliwością niewspółmierną (nieproporcjonalną) w stosunku do ochrony wartości, jakiej służyć ma wprowadzona w art. 24f ust. 1 u.s.g. "antykorupcyjna" regulacja prawna czyli ochrony przed uprzywilejowaniem osób pełniących funkcje publiczne w korzystaniu z mienia komunalnego dla własnych (prywatnych) celów. Przy wykładni zatem przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta, stanowiąca wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), nie może być interpretowana rozszerzająco.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentowany jest pogląd, że wprowadzony w ustawach samorządowych zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji czy też prowadzeniem działalności gospodarczej (zob. art. 24f ust. 1 u.s.g., czy też art. 25b ust. 1 u.s.p.) nie ma charakteru bezwzględnego, a więc nie oznacza, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu. O prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie (powiecie). Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2683/17, LEX nr 2441403).

W niniejszej sprawie, z uwagi na specyficzne okoliczności stanu faktycznego, Sąd I instancji, uznał, że w przypadku radnego R. H. nieprawidłowo zastosowano art. 24f u.s.g.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w [...], zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

- Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez błędną wykładnie i w zakresie art. 147 § 1 p.p.s.a. wadliwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że:

a) zawarcie umowy najmu obiektu - boiska należącego do jednostki samorządu terytorialnego, w której R.H. jest radnym Rady Miejskiej i na terenie którego to boiska prowadzi działalność gospodarczą w postaci szkółki piłkarskiej nie wypełnia normy wynikającej z art. 24 f ust. 1 u.s.g. ze skutkami wygaszenia mandatu radnego jak w art. 383 § 1 pkt 5 k.w., jeżeli wynagrodzenie z tytułu najmu oparte jest o cennik;

b) prowadzenie działalność gospodarczej przez radnego na terenie mienia komunalnego (obiektu stadionu) gdzie skarżący jest radnym, nie rodzi sankcji w postaci wygaszenia mandatu radnego w sytuacji, gdy nie ustalono, że korzystanie ma charakter uprzywilejowany, podczas gdy norma prawna wynikająca z art. 24f ust. 1 u.s.g. ze skutkami jak w jak w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. nie wymaga aby zastosowanie sankcji w postaci wygaszenia mandatu było uwarunkowane stwierdzeniem istnienia uprzywilejowania lub faworyzowania radnego w dostępności do tego mienia, a wystarczający jest sam fakt prowadzenia takiej działalności;

c) korzystanie z obiektu komunalnego - stadionu przez radnego Rady Miejskiej w [...] nastąpiło w postaci powszechnego dostępu dla tego typu usług/oferty, albowiem każdy mógł zawrzeć taką umowę z samorządem, podczas gdy zdaniem organu tak nie było albowiem zawarcie umowy najmu wiązało się z zagwarantowaniem wyłączności korzystania w tym czasie z tego obiektu rzez radnego; tym samym ogólnodostępność i możliwość zawarcia umowy najmu nie oznacza ogólnodostępności mienia komunalnego. Tylko korzystanie na zasadach powszechnej dostępności do mienia (boiska) a nie do umowy (możliwości jej zawarcia) mogłaby prowadzić do odmowy zastosowania skutków z art. 383 § 1 pkt 5) k.w.;

d) istotne z punktu widzenia wystąpienia sankcji z art. 24 f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5) k.w. jest to, że korzystanie z obiektów mienia komunalnego miało charakter okazjonalny, podczas gdy taki warunek nie jest zawarty w zrekonstruowanej na podstawie art. 24 f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 k.w. normie prawnej;

2. Naruszenie prawa materialnego - art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady legalizmu i zaufania obywateli do państwa i jego organów, poprzez wydanie orzeczenia w sposób jaskrawy odbiegającego od innych spraw rozstrzyganych w tym samym Sądzie w tej samej kadencji Rady Miejskiej w [...] i na gruncie tego samego stanu prawnego w sposób różny i bez wyraźnego, zrozumiałego uzasadnienia, a poprzestanie na stwierdzeniu: "Przypadki (...) należy zatem rozpoznawać indywidualnie w każdej sprawie, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie", tj. poprzez:

a) stwierdzenie w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 483/21 dotyczącej radnej Rady Miejskiej w [...], że w orzecznictwie sądowym nie budzi również wątpliwości, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. (...) zakaz ten ma charakter bezwzględny. Podczas gdy ten sam Sąd (aczkolwiek częściowo w innym składzie) w sprawie zaskarżonej niniejszą skargą uznał, że zakaz ten nie jest bezwzględny;

b) stwierdzenie w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 483/21 dotyczącej radnej Rady Miejskiej w [...], że mimo faktu ustalenia stawki/wynagrodzenia w cenniku lub uchwale nie zachodzi automatycznie prawo zawarcia takiej umowy rzez radnego w ramach ogólnej dostępności, nie ma przecież przymusu zawierania umów z samorządem, zwłaszcza gdy jest się radnym i uświadamia konsekwencje płynące z art. 383 § 1 pkt 5) k.w.; tymczasem w tej sprawie, Sąd zdecydowanie złagodził swoją linię (co ważne - tylko w tej jednej sprawie) i w której uzasadnił, że skoro Rany R. H.b zawierał umowę najmu obiektu stadionu na podstawie cennika, to mógł taką umowę zawrzeć każdy chętny w ramach ogólnej dostępności. Wymaga wyraźnego podkreśleni to, że rozumienie to jest wyłomem względem porównywanego wyroku II SA/Bk 483/21 gdzie Sąd wyraźnie wskazał, że chociaż zasady odpłatności są ustalone to nie ma przymusu zawierania umowy przez radnego, który sprawując mandat, znając treść art. 24f u.s.g. powinien liczyć się ze skutkami sprawowania mandatu lub prowadzenia działalności gospodarczej wynikającymi z art. 383 § 1 pkt 5) k.w. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, mimo powoływania się przez pełnomocnika Rady Miejskiej na linię orzeczniczą tego samego Sądu, w tym sprawę II SA/Bk 483/21 nie uzasadnił dlaczego zmienił dotychczasową interpretację art. 24f ust. 1 u.s.g.;

c) stwierdzenie w sprawie o sygn. II SA/Bk 698/21, również dotyczącej radnego Rady Miejskiej w [...], którego oferta dostawy towaru została wybrana w ramach przetargu wg kryterium 100% ceny, że: "jeśli radny zawiera umowę z jednostką organizacyjną gminy czy spółką komunalną i otrzymuje zapłatę za usługę świadczoną w ramach prowadzonej działalności gospodarczej a więc dlatego, że taką a nie inną działalność gospodarczą świadczy, nie nosi to cech powszechnej dostępności radnego do mienia komunalnego gminy" i dalej ten sam Sąd uzasadniał: "okoliczność, że do tego wykorzystywania mienia doszło w wyniku wygrania przetargu, w którym każdy przedsiębiorca mógł uczestniczyć na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia, nie zmienia faktu, że przedsiębiorstwo Radnego rozpoczęło prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" podczas gdy w sprawie niniejszej, dotyczącej radnego R. H., sam fakt zawarcia umowy przez radnego nie został uznany za istotny, o ile ustalenie warunków wynagrodzenia nastąpiło w oparciu o cennik, a przecież respektując wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaprezentowaną w sprawie o sygn. II SA/Bk 698/21 należałoby przyjąć, a wręcz parafrazując że - okoliczność, że do tego wykorzystywania mienia doszło w wyniku zawarcia umowy i zastosowania cennika, o co mógł się ubiegać każdy przedsiębiorca i każdy mógł uczestniczyć na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia, nie zmienia faktu, że przedsiębiorstwo Radnego rozpoczęło prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy; dalej ten sam Sąd w sprawie o sygn. II SA/Bk 698/21 przyjął: "Zawarcie umowy z radnym, a wcześniej wygranie przez niego przetargu wyłączało możliwość zawarcia tożsamej umowy z innym podmiotem mogącym dostarczać paliwo przedmiotowym spółkom" podczas gdy w tej sprawie ten sam Sąd pobłażliwie przyjął, że są jeszcze inne boiska dostępne na terenie miasta, mimo, że radny na rozprawie w dniu 24.03.2022 r. przyznał oczywistą okoliczność, że w trakcie korzystania przezeń z obiektu boiska nikt inny nie mógł z tego samego boiska korzystać, a więc korzystanie z tego konkretnego obiektu nie odbyło się w ramach powszechności;

d) stwierdzenie w sprawie o sygn. II SA/Bk 698/21, również dotyczącej radnego Rady Miejskiej w [...], że " Przepis ten (dotyczy art. 24f ust. 1 u.s.g.- przyp.aut.) nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągniecia zysku z korzystania z mienia komunalnego" podczas gdy w sprawie niniejszej, dotyczącej radnego R. H., Sąd argumentował "skarżący ani nie świadczył żadnych usług, ani nie dostarczał żadnych towarów, ani nie uzyskał z tego tytułu żadnych korzyści" co nie dość, że jest niekonsekwentnym argumentowaniem tego samego Sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na tle przywołanej wyżej sprawy II SA/Bk 698/2 i niniejszej, to także nie jest to okoliczność istotna dla skutków tej normy prawnej (wywiedzionej z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5) k.w.), to przede wszystkim jest stwierdzeniem nieprawdziwym albowiem korzystanie z mienia celem prowadzenia zajęć szkółki piłkarskiej w ramach działalności gospodarczej jest oczywistą korzyścią w postaci możliwości korzystania z mienia komunalnego gminy - to jest właśnie przedmiot świadczenia i korzyści radnego;

e) stwierdzenie w sprawie o sygn. II SA/Bk 698/21, również dotyczącej innego radnego Rady Miejskiej w [...], jako odpowiedź na zarzut braku wysłuchania radnego, braku powiadomienia o wszczęciu postępowania przez Wojewodę w kierunku wydania zarządzenia zastępczego, że: "w orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności (...) skarżący zaś w skardze nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych (innych niż ustalone), które nie zostały wzięte pod uwagę przez Wojewodę, a które miałyby wpływ na wynik sprawy"; podczas gdy w sprawie dotyczącej radnego R. H., rozpatrywanej ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (ale częściowo w innym składzie) uznał, że ciężar przeprowadzenia postępowania, wyjaśnienia sprawy należy do organu, a nadto uzasadniał, "że w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny (...) tym samym przekreślając wyniki wyborów powszechnych na to stanowisko, bez wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący faktycznie wykorzystał mienie gminy do prowadzenia działalności gospodarczej " bez jednoczesnego wskazania co miałby jeszcze ustalić organ - Rada Miejska w [...] w sytuacji, gdy bezspornie ustalono: fakt zawarcia umowy najmu stadionu miejskiego przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wystawienie faktury i jej opłacenie, a idąc za argumentacją tego samego Sądu ze sprawy o sygn. II SA/Bk 698/21 należy przecież analogicznie przyjąć, że art. 24f ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności (...) skarżący zaś w skardze nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych (innych niż ustalone), które nie zostały wzięte pod uwagę przez Radę Miejską, a które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o:

1. Uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi wywiedzionej przez radnego Rady Miejskiej w [...] – R. H.;

2. Zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Ewentualnie

1. Uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

2. Zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Wszystkie zarzuty zostały obszernie uzasadnione.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R.H., wnosząc o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej,

2. zasądzenie od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Skarżącego R. H. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Okoliczności takie w tej sprawie nie wystąpiły.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

W istocie spór w tej sprawie dotyczy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nieuzasadnione stwierdzenie przez Sąd I instancji, że okoliczność bycia przez R. H. radnym Rady Miejskiej w [...] i prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, m.in. w zakresie organizacji zajęć sportowych, nie spełnia przesłanki wynikającej z ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie niesłusznie stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 k.w.

Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy.

"W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności jest korzystaniem z mienia komunalnego. Przyjmuje się, że wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zatem wynagrodzenie stanowi mienie gminy, oraz że zapłata za wykonane usługi objęte umową, czy jak w tej sprawie zapłata należności za wydany towar, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Zapłata należności za wydany towar ze środków z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego" (wyrok NSA z 30.01.2020 r., II OSK 34/20, LEX nr 2774855). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela. Ponadto, "Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g., polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych" (wyrok NSA z 8.11.2017 r. II OSK 2147/17, LEX nr 2443055). Dlatego "Przy wykładni i stosowaniu powołanego przepisu konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania" (zob. wyrok NSA z 30.01.2020 r., II OSK 34/20, jw.).

Podnosi się też w orzecznictwie, że "Nie jest istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie" (wyrok NSA z 13.02.2018 r. II OSK 3274/17, LEX nr 2476052).

Jeśli natomiast chodzi o zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g., tj. wyważenie z jednej strony rangi mandatu radnego pochodzącego z powszechnych wyborów, z drugiej przejrzystości działania oraz niezależności radnego, jako warunków koniecznych dla prawidłowego funkcjonowania członka rady gminy w interesie wspólnoty samorządowej, zauważyć należy, że wyważenia tych wartości dokonał już sam ustawodawca w tym ostatnim przepisie. Stosowanie zasady proporcjonalności w takiej sytuacji sprowadza się zatem do poprawnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g.

W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Skoro bowiem nie budzi wątpliwości, że R. H. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą [...], która polegała na korzystaniu z pływalni miejskiej oraz dzierżawieniu płyty piłkarskiej na podstawie umów zawieranych z Centrum Sportu i Rekreacji w [...], które były opłacane przez jednostki budżetowe Gminy [...], to tym samym naruszono w ten sposób normatywny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat. W konsekwencji zastosowanie powołanych przepisów przez organ było zasadne i prawidłowe, a podjęła uchwała nr [...], w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. H. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, była zgodna z prawem.

Niezależnie zatem od tego, że za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W oparciu o powołane przepisy Konstytucji nie można bowiem podważyć zasady niezawisłości sędziowskiej, o jakiej mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji. "Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się poprzez działalność orzeczniczą sądów. Sprowadza się ono, najogólniej rzecz ujmując, do stosowania prawa do ustalonych stanów faktycznych. W tym procesie częstokroć najistotniejsze znaczenie ma odczytanie znaczenia określonej normy prawnej i ten etap decyzji wymaga dokonania wykładni prawa, która może nastręczać największe trudności. Przyczyną tego mogą być niejednoznaczne normy prawne, których odkodowanie za pomocą różnych reguł interpretacyjnych prowadzić może do odmiennych wniosków. Ocena poprawności zastosowanych reguł interpretacyjnych i ich wyniku, a tym samym ocena zgodności orzeczenia z obowiązującymi przepisami prawa następuje w toku sądowej kontroli instancyjnej, ewentualnie przed Sądem Najwyższym przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej, czy też skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Tryb ten jest wynikiem konstytucyjnego trójpodziału władzy. Zgodnie z art. 173 Konstytucji RP Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a na mocy art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe sprawują wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Podniesiona do rangi konstytucyjnej zasada niezawisłości sędziego w sprawowaniu swego urzędu (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) jest jednym z gwarantów niezależności władzy sądowniczej" (uchwała SN z 11.10.2007 r. SNO 67/07, LEX nr 471802). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie – w kontekście art. 2 i art. 7 Konstytucji – odwołuje się (co wynika z uzasadnienia tych zarzutów) do zasady zaufania do organów państwa i pewności prawa, nie bez znaczenia jest też to, że w przywołanych wyrokach WSA w Białymstoku stany faktyczne, w oparciu o które sąd ten stosował art. 24f ust. 1 u.s.g., były różne. Mimo zatem niezmiennej treści normy materialnej, jej zastosowanie w odmiennym stanie faktycznym mogło prowadzić do innych rezultatów wykładni, czego nie należy wiązać z naruszeniem zasad, do których odwołuje się skarżąca kasacyjnie gmina. Tego typu rozbieżności w orzecznictwie, jak wskazano wyżej, są możliwe do usunięcia w trybie kontroli instancyjnej.

Z powyższych powodów uznając, że zarzuty kasacyjne są częściowo zasadne, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.