Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 775/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7d ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 6 ust. 2 lit. a
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1951/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 maja 2022 r. nr BP.570.31.2021.1284.BTM.207046 w przedmiocie utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1908/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 maja 2022 r., nr BP.570.31.2021.1284.BTM.207046, w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w całości. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

1.1.1. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału oraz zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, zgodnie z którymi to zasadami obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniami faktów, natomiast w niniejszej sprawie (na s. 12 decyzji) organ przyjął jako podstawę oceny nieadekwatności zastosowanych przez stronę działań naprawczych w stosunku do stwierdzonych naruszeń, naruszenie polegające na posługiwaniu się przez kierowcę kartą, która nie jest jego własną kartą, które to naruszenie nigdy nie zostało zarzucone stronie, a które to błędne ustalenie rzutowało na ocenę działań naprawczych strony niniejszego postępowania i miało istotny wpływ na treść decyzji o utracie dobrej reputacji, a następnie na wyrok Sądu I instancji.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

2.1. art. 7d ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej – "u.t.d.") w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a) załącznik IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (dalej – "Rozporządzenie (WE) 1071/2009") poprzez wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji w sytuacji gdy ocena wszystkich okoliczności które powinny zostać wzięte pod przez organ uwagę, w tym również z urzędu, powinna prowadzić do wniosku, że utrata dobrej reputacji będzie stanowić nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, a zatem uzasadnione jest wydanie decyzji stwierdzającej, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona;

2.2. art. 7d ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.t.d. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a) załącznik IV rozporządzenia 1071/2009 poprzez stwierdzenie utraty dobrej reputacji w sytuacji gdy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę oraz skali prowadzonych operacji transportowych, a przede wszystkim nastąpiła poprawa sytuacji w przedsiębiorstwie i strona wdrożyła plan naprawczy w celu zapobiegania powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;

2.3. art. 7d ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) 1071/2009 poprzez nieuwzględnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji, które chociaż nie zostały wprost wskazane w art. 7d ust. 4 u.t.d., to z uwagi na otwarty katalog tych okoliczności (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności") powinny zostać wzięte pod uwagę;

2.4. art. 7d ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) 1071/2009 w zw. z § 1 pkt 2, § 2 ust. 2, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 października 2019 r. w sprawie systemu oceny ryzyka podmiotów wykonujących przewóz drogowy poprzez dokonanie oceny dobrej reputacji w oparciu o dowolnie przyjęte kryteria, bez wskazania na mierzalne i weryfikowalne kryteria, a w szczególności bez skonkretyzowanej oceny stopnia ryzyka przedsiębiorstwa transportowego, która powinna odbyć przy użyciu przyjętego i uniwersalnego wzoru i jednolitej praktyki, które pozwalałyby poddawać decyzje organu weryfikacji, tak by nie stanowiły one wyłącznie arbitralnej decyzji, i jeżeli nawet prawidłowej, to nie sprawdzalnej pod kątem jasnych kryteriów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego ocenił, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 7d ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Ocena zasadności stawianych w niej zarzutów – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – wymaga w punkcie wyjścia przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz ust. 5 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009.

Z przywołanych przepisów ustawy krajowej wynika, że uprawniony organ administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, jeżeli wobec przewoźnika drogowego wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do tej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie (art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b), po przeprowadzeniu którego wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji, w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia (art. 7d ust. 5 pkt 1).

Z art. 6 ust. 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia unijnego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynika natomiast, że – do celów ust. 1 akapit trzeci lit. b), a więc oceny spełniania wymogu braku skazania przedsiębiorcy transportowego za poważne przestępstwo lub braku nałożenia sankcji za poważne naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących, między innymi, badań technicznych w celu dopuszczenia pojazdów użytkowych do ruchu, w tym obowiązkowych badań technicznych pojazdów silnikowych – jeśli przedsiębiorca transportowy został, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazany za popełnienie poważnego przestępstwa lub nałożono na niego sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów wspólnotowych, wymienionych w załączniku IV, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończone postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa.

Podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – albowiem to one stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy prawa.

Odnosząc się w związku z powyższym do adresowanego wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutu z pkt 1. ppkt 1.1.1. petitum skargi kasacyjnej, trzeba stwierdzić, że podnoszone na jego gruncie naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 76 § 1 k.p.a. nie podważa oceny Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie ustaleń.

Zwłaszcza, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności tego zarzutu nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Podkreślając w punkcie wyjścia, że w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność odnosząca się do zaktualizowania się, określonych przepisem art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, przesłanek wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego – albowiem wynika to z ostatecznej i prawomocnej decyzji Kujawsko – Pomorskiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 grudnia 2020 r., którą nałożono na stronę karę pieniężną za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego oraz za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne (a więc, za naruszenia opisane odpowiednio pod lp. 9.1 oraz lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i stanowiące jednocześnie najpoważniejsze naruszenia wymienione w grupie 5 pod nr 1 i nr 2 w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/404) – trzeba przede wszystkim stwierdzić, że strona skarżąca nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 76 § 1 k.p.a. oraz na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego ich naruszenia na wynika sprawy. Nic takiego bowiem nie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 3 – 7), w którym wymienione przepisy prawa nie zostały nawet przywołane.

Co za tym idzie, w relacji do treści tychże przepisów prawa oraz wyznaczonych nimi wzorów działania adresowanych do organu administracji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s..a., na czym miałoby polegać ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny, jako normatywnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

I to w sytuacji, gdy wskazany, jako naruszony w ramach omawianego zarzutu, wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów (art. 76 k.p.a. odnosi się do waloru dowodów z dokumentów urzędowych, a art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym do protokołu kontroli i kwestii jego podpisania); przepisy art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ustanawiają odpowiednio zasadę zaufania oraz zasadę swobodnej oceny dowodów; przepis art. 81a § 1 k.p.a. ustanawia zasadę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony; zaś art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy (składowe) decyzji administracyjnej, stanowiąc w § 3, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej szeregu przepisów prawa (przepisów postępowania) bez wyjaśnienia w relacji do ich normatywnej treści na czym miałoby polegać ich naruszenie nie uzasadnia więc, ani też nie usprawiedliwia twierdzenia, że wydanie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie zostało "[...] poprzedzone jednoznacznymi, nie budzącymi żadnych wątpliwości ustaleniami faktów [...]" (s. 1 skargi kasacyjnej). Innymi słowy, konstrukcja oraz uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego adresowanego wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie uzasadnia, ani też nie uprawdopodabnia twierdzenia o wadliwości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym również w zakresie, w jakim twierdzenie to miałoby się to odnosić do przyjęcia jako podstawy oceny odnośnie do braku adekwatności wprowadzonych przez stronę działań naprawczych dopuszczenia się naruszenia polegającego na "[...] posługiwaniu się przez kierowcę kartą, która nie jest jego własną kartą, które to naruszenie nigdy nie zostało zarzucone stronie, a które to błędne ustalenie rzutowało na ocenę działań naprawczych [...] i miało istotny wpływ na treść decyzji o utracie dobrej reputacji [...]" (s. 2, s. 5 i s. 6 skargi kasacyjnej).

Jakkolwiek bowiem faktem jest, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji (s. 12 akapit pierwszy) znajduje się passus wskazywany przez stronę, to jednak Sąd I instancji zasadnie ocenił (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Eksponowanie przez stronę wskazanej okoliczności – błędnie przywołanej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji – nie mogło mieć żadnego znaczenia dla wyniku postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, jeżeli podkreślić – czego strona przecież nie kwestionuje – że przesłanki wszczęcia tego postępowania były determinowane treścią art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, a więc innymi słowy uprzednim wobec wszczęcia tego postępowania przypisaniem stronie naruszeń opisanych pod lp. 9.1 oraz lp. 9.2 załącznika nr 3 do tej ustawy – stanowiących jednocześnie najpoważniejsze naruszenia wymienione w grupie 5 pod nr 1 i nr 2 w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/404) – oraz nałożeniem za te naruszenia (prawomocną i ostateczną decyzją administracyjną) kary pieniężnej. To więc wymienione naruszenia – nie zaś okoliczność błędnie wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w tej mierze trzeba podkreślić, że nie była to okoliczność wyłączna i jedyna, co prowadzi do wniosku, że przywołanie jej przez organ administracji należałby traktować również, jako oczywistą omyłkę – oraz nałożona za nie kara pieniężna stanowiły prawną i zarazem faktyczną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji determinując również zakres tego postępowania, co nie mniej jasno wynika z art. 7d ust. 4 pkt 2 przywołanej ustawy, który stanowi, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ administracji bierze pod uwagę – między innymi – czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, pojęcia "poprawy sytuacji" oraz "procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego", którymi operuje ustawodawca, należy odnosić – a to wobec konieczności uwzględnienia systemowego i funkcjonalnego kontekstu obowiązywania przywołanej regulacji – do tych naruszeń, które stanowiły faktyczną podstawę wszczęcia postępowania w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Jeżeli przy tym – co nie mniej jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji – to właśnie wymienione powyżej naruszenia opisane pod lp. 9.1 oraz lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowiły punkt wyjścia dla formułowania oceny odnośnie do stwierdzenia utraty dobrej reputacji, to zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia tym bardziej należało uznać za niezasadny. Wbrew stanowisku strony skarżącej, "ustalenie" odnoszące się do "posługiwania się przez kierowcę kartą, która nie jest jego własną kartą", nie stanowiło bowiem, ani faktycznej podstawy wydania zaskarżonej decyzji, ani też nie rzutowało "[...] na ocenę działań naprawczych [...]", co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu i na ten wniosek, że nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Wobec braku podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia, za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty z pkt 2. ppkt 2.1. – 2.4. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 7d ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a) załącznik IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 oraz art. 7d ust. 4 pkt 1, 2 i 3 przywołanej ustawy w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a) załącznik IV rozporządzenia 1071/2009, art. 7d ust. 4 wymienionej ustawy krajowej w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a) wskazanego rozporządzenia unijnego oraz art. 7d ust. 4 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 lit. a) rozporządzenia w zw. z § 1 pkt 2, § 2 ust. 2, § 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 października 2019 r. w sprawie systemu oceny ryzyka podmiotów wykonujących przewóz drogowy.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle przedstawionych uwag, na czym miałby polegać zarzucany na gruncie omawianych zarzutów błąd subsumpcji, a mianowicie, dlaczego przepisy prawa, których naruszenie zarzuca strona nie powinny być stosowane ze względu na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, zaś w odniesieniu do zarzucanego naruszenia przepisów § 1 pkt 2, § 2 ust. 2, § 4 i 6 rozporządzenia w sprawie systemu oceny ryzyka podmiotów wykonujących przewóz drogowy dlaczego powinny mieć zastosowanie (zob. s. 6 – 7 skargi kasacyjnej). Jeżeli w korespondencji do wskazanych deficytów uzasadniania omawianych zarzutów kasacyjnych podnieść, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały – tak jak w rozpatrywanej sprawie – skutecznie podważone, nie zaś – co trzeba podkreślić – na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22), to zarzuty z pkt 2. ppkt 2.1. – 2.4. petitum skargi kasacyjnej tym bardziej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście podkreślić również, że o zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych – w tym także o zasadności zarzutu adresowanego wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia – nie sposób jest wnioskować na podstawie twierdzenia o nieuwzględnieniu przez organ administracji oraz Sąd I instancji znaczenia konsekwencji, które zdaniem strony wynikają z dołączonej przez nią zanonimizowanej decyzji, w świetle której dopuszczenie się naruszenia opisanego pod 9.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie sprzeciwiało się przyjęciu, że dobra reputacja przewoźnika drogowego nie została naruszona.

W opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba bowiem podkreślić, że o wyniku postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, a więc innymi słowy o treści rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie, decyduje stan faktyczny stanowiący podstawę wydania tego rozstrzygnięcia oraz jego ocena dokonywana przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wyrażona w przywoływanej przez stronę decyzji ocena, że wdrożony przez przewoźnika drogowego – a więc adresata tejże decyzji – plan naprawczy jest wystarczający i daje rękojmię poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, nie zobowiązywała jednak organu administracji do wydania w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia o tożsamej treści. Jakkolwiek więc, strona skarżąca poinformowała o wprowadzonych działaniach naprawach polegających na wyposażeniu kierowców w listy kontrolne ciężarówek, zobowiązaniu do odprawy pojazdów przed wyjazdem w trasę oraz uruchomieniu kalendarza obrazującego, między innymi, terminy przeglądów (przedkładając na tę okoliczność wzory list kontrolnych, kalendarz oraz screeny tego kalendarza), to jednak należy podzielić ocenę Sądu I instancji – a co za tym idzie organu administracji publicznej – że wymienione działania nie mogły być uznane za wystarczające. W tym w szczególności z punktu widzenia naruszeń, które stanowiły faktyczną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponownie podkreślając w tym kontekście, że "poprawa sytuacji" oraz "procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego", o których jest mowa w art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym – wobec konieczności uwzględnienia argumentów natury systemowej i funkcjonalnej – odnoszą się do naruszeń stanowiących faktyczną podstawę wszczęcia postępowania w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej trzeba podkreślić, że strona skarżąca nie przedstawiła na wezwanie organu administracji dokumentów potwierdzających przeprowadzenie badania technicznego naczepy marki Zasław nr rej. [...], którą w dniu 28 października 2020 r. był wykonywany przewóz drogowy, w związku z którym – wobec stwierdzenia w trakcie kontroli drogowej wykonywania tego przewozu pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego – decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. nałożono na stronę karę pieniężną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – i abstrahując również od tego, że na wezwanie zawarte w zawiadomieniu z dnia 31 maja 2021 r. o wszczęciu postępowania strona nie przedstawiła innych jeszcze, a wymienionych w tym wezwaniu dokumentów – powyższe nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku efektywności proponowanego przez stronę planu naprawczego, jeżeli "poprawa sytuacji" oraz "procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego", nie obejmowały swoim zakresem potrzeby przeprowadzenia badania technicznego wymienionej naczepy oraz udokumentowania faktu przeprowadzenia tego badania, co jednocześnie – jak w pełni zasadnie należałoby podnieść w odpowiedzi na zarzut z pkt 2. ppkt 2.4. petitum skargi kasacyjnej – nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę stopnia ryzyka w zakresie odnoszącym się występowania naruszeń dotyczących stanu technicznego pojazdów wykorzystywanych przez stronę przy wykonywaniu przewozów drogowych oraz prognozy ich występowania w przyszłości (zob. w tej mierze również s. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Nie jest więc tak, że ocena uzasadniająca stwierdzenie utraty dobrej reputacji strony skarżącej, jako przewoźnika drogowego, została przeprowadzona w sposób niekorespondujący z wymogami wyznaczonymi kryterium określonym w pkt 2 ust. 4 art. 7d ustawy o transporcie drogowym, czy też w sposób niekorespondujący z pozostałymi kryteriami, o którym mowa w tym przepisie prawa, i w odniesieniu do których – co trzeba podkreślić – strona skarżąca nie przeciwstawia stanowisku Sądu I instancji argumentów, w świetle których stanowisko to można byłoby zasadnie podważyć.

Nie ma więc podstaw, aby zasadnie można było podważać ocenę Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, albowiem decyzja ta nie stanowi nieadekwatnej i nieproporcjonalnej reakcji na naruszenia, za które została na stronę nałożona kara pieniężna.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14