Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 180/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 5-7, art. 11 pkt 6 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta O. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 11 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2015, poz. 199 ze zm. ) burmistrz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do gmin sąsiednich.

Wojewoda wyjaśnił, iż w odniesieniu do przedmiotowej zmiany studium w dokumentacji prac planistycznych do przedmiotowej uchwały brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie o zaopiniowanie projektu zmiany studium przez Wójta Gminy O., co stanowi naruszenie cytowanych przepisów art. 11 pkt 6 lit. b ustawy.

Ponadto organ wskazał, iż w zakresie zasad sporządzenia studium nie odniesiono się do obowiązku wypełnienia norm wynikających z przepisów art. 10 ust. 1 pkt 5 - 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Wojewoda wskazał, iż powyższe uchybienia skutkują naruszeniem ww. przepisów art. 10 ust. 1 pkt 5-7, a w konsekwencji - w odniesieniu do braku uwzględnienia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - do naruszenia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto Wojewoda podniósł, że na rysunku, stanowiącym załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, nie objaśniono w legendzie sposobu przedstawienia granic obszaru objętego zmianą studium, co może budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne w odczycie oznaczeń graficznych rysunku studium, szczególnie w kontekście zastosowania identycznych, bądź zbliżonych oznaczeń do przedstawienia innych elementów występujących na tym rysunku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę w sprawie zmiany studium zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.).. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

Procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została uregulowana w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda niniejsza uchwała została podjęta z naruszeniem art. 11 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Zgodnie z art. 11 pkt 6 wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do:

a) starosty powiatowego,

b) gmin sąsiednich,

c) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,

d) właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

e) dyrektora właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

f) właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

g) właściwego organu administracji geologicznej,

h) ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

i) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią,

j) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

k) (uchylona)

l) właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie:

– lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

m) właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Jak słusznie wskazał Wojewoda wykonanie tej czynności winno zostać udokumentowane w dokumentacji prac planistycznych poprzez załączenie dowodów przekazania projektu studium do zaopiniowania, zgodnie z § 9 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Burmistrz działając na podstawie art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił o opinie o projekcie zmiany studium do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S., Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, Geolog Powiatowego Starostwa Powiatowego w S., Starosty S. (rozdzielnik k. 44 akt administracyjnych). Ponadto na tej podstawie oddzielnymi pismami zwrócono się do Wojewody W. oraz Zarządu Województwa W..

Natomiast w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wystąpienia przez Burmistrza o opinie do gmin sąsiednich.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 11 pkt 6 litb ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za zasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do naruszenia zasad sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podnieść należy, iż zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w pełni uzasadniony.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z :

- warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia;

- zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

- potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Ponadto zgodnie .art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

W niniejszej sprawie co nie jest kwestionowane przez organ zaskarżona uchwała nie odpowiada powyższym wymogom.

Słusznie wskazał Wojewoda, iż obowiązek uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy w cytowanym wyżej zakresie, a nadto obowiązek wyznaczenia kierunków określonych w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w ścisłym związku z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę- powstał w związku z wejściem w życie w dniu 18 listopada 2015 r. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1777 ), zmieniającej w art. 41 ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w omawianym wyżej zakresie.

Zgodzić należy się z Wojewodą, iż nieuregulowanie przez ustawodawcę w ww. ustawie o rewitalizacji kwestii przepisów przejściowych, pozwalających na stosowanie dotychczasowych przepisów do postępowali wszczętych przed dniem wejścia w życie zmian ustawowych, oznacza zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost. W związku z faktem, że przedmiotowa zmiana studium została uchwalona przez Radę Miasta O. w dniu [...] grudnia 2015 r. - zastosowanie dla niej znajdują zatem znowelizowane przepisy art. 10 ustawy, które weszły w życie w dniu 18 listopada 2015r.

W niniejszej sprawie podzielić należy również zarzut Wojewody, iż na rysunku, stanowiącym załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, nie objaśniono w legendzie sposobu przedstawienia granic obszaru objętego zmianą studium, co może budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne w odczycie oznaczeń graficznych rysunku studium, szczególnie w kontekście zastosowania identycznych, bądź zbliżonych oznaczeń do przedstawienia innych elementów występujących na tym rysunku .

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w myśl art.200 p.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804).

MZ