Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 18/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi J. B. i K. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Szamocinie z dnia 19 października 2023 r., nr XL/403/23 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzystu złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. J. B. i K. B. (zwani dalej "skarżącymi"), reprezentowani przez pełnomocnika – adw. A. J. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której kwestionują uchwałę Rady Miejskiej w Szamocinie (zwanej dalej "Radą"). Przedmiot zaskarżonej uchwały został opisany w rubrum niniejszego postanowienia.

Z treści skargi wynika, że skarżący byli zainteresowani dzierżawą gruntu, który Rada przeznaczyła do dzierżawy. Rada postanowiła jednak, że będzie kontynuować dzierżawę ze swoim poprzednim kontrahentem. Skarżący wywodzą swoją legitymację skargową z tego, że prawo cywilne zezwala im na zawarcie umowy cywilnoprawnej z jednostką samorządu terytorialnego. Podjęta uchwała oddziałuje na ich interes prawny, gdyż skarżący wnieśli sprzeciw wobec planów Rady, jednakże został on zlekceważony. Skarżący wnieśli zatem skargę, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada, działająca za pośrednictwem Burmistrza, wniosła o jej oddalenie. Organ odniósł się do strony merytorycznej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei przepis art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym".

Ustawodawca dopuścił możliwość odrzucenia skargi na akty prawne jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy na etapie wstępnym postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego, co w świetle przepisów szczególnych stanowi legitymację skargową. Takim przepisem jest m. in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."). Powołany przepis stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W związku z treścią zacytowanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jest to więc postać kwalifikowana, gdyż samo istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi jest niewystarczające.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady w sprawie wydzierżawienia nieruchomości do 3 lat. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność odnośnie do dopuszczalności skargi na uchwałę dotyczącą rozporządzania majątkiem przez gminę. Przeciwnicy poglądu o dopuszczalności skargi na tego typu uchwały powołują się na to, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 101 u.g.n. Co więcej, podjęcie takiej uchwały należy do sfery dominium, a nie do sfery imperium gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej a rozporządzenie prawem własności przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej strony, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w u.s.g. i w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (zob. postanowienie NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1695/20, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko. Tym samym należy stwierdzić, że skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej.

W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżący mają legitymację do zaskarżenia ww. uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W kwestii legitymacji skargowej, wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w CBOSA). Skarżący muszą zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępne w CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, dostępny w CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżących (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie ich praw (pogorszenie ich sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przypis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej.

Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, a także wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących (por. wyrok NSA z dnia: 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w CBOSA). Skarżący muszą wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny w CBOSA). Są oni zobligowani wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, pozbawiając ich pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skarżący nie wykazali interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady, a tym bardziej okoliczności jego naruszenia. Z treści skargi wynika, że skarżący swój interes prawny wywodzą z faktu, że byli zainteresowani przystąpieniem do przetargu na zawarcie umowy dzierżawy, ale z w uwagi na powierzenie dzierżawy temu samemu podmiotowi, co w minionym okresie, Rada zaniechała organizacji nowego przetargu. Z przedłożonych przez organ akt wynika zaś, że oprócz dotychczasowego dzierżawcy opisanej w zaskarżonej uchwale nieruchomości także skarżący złożyli wniosek o oddanie nieruchomości w dzierżawę. Gdyby podzielić stanowisko skarżących, że z faktu zainteresowania zawarciem umowy dzierżawy wynika ich legitymacja do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego to należałoby dojść do przekonania, że w zasadzie każdy podmiot mógłby zaskarżyć każdy akt podejmowany przez organy samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zaś nie to przyświecało ustawodawcy, który uzależnił skuteczność wniesienia skargi od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Co więcej, zdaniem Sądu, interes prawny skarżących nie wynika również z faktu, że wyrazili chęć przyjęcia w dzierżawę spornej nieruchomości. Należy zauważyć, że skarżący ani nie dzierżawili wcześniej tej nieruchomości, ani też nie wskazali na żaden przepis prawa, który dawałby jej prawo domagania się wydzierżawienia jej tej nieruchomości – w drodze przetargu lub bez – czy też jakiekolwiek inne prawo domagania się od Gminy Szamocin przeznaczenia spornej działki pod dzierżawę skarżących, w dodatku w czasie, gdy jeszcze trwała umowa z dotychczasowym dzierżawcą. Samo prawo do zawarcia umowy cywilnoprawnej, co jest zdolnością wynikającą ze zdolności do czynności prawnych i samej zdolności prawnej, nie jest podstawą do wywodzenia legitymacji do zawarcia umowy dzierżawy z tym konkretnym podmiotem (tu: Gmina Szamocin) co do konkretnej działki. Prawo do zawierania umów nie może być źródłem interesu prawnego. Zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Tak pojmowany przez skarżących interes dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tego prawa kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju.

Reasumując, zdaniem Sądu, samo złożenie przez skarżących wniosku o możliwość wydzierżawienia działki nie jest wystarczające do uznania, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny czy też uprawnienie. Można tu mówić, co najwyżej, o istnieniu interesu faktycznego. Istnienie jednak takiego interesu faktycznego nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały pojętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zaistnieniu okoliczności uzasadniającej odrzucenie skargi, tj. brak naruszenia interesu prawnego stosownie do wymogu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę (pkt I sentencji postanowienia).

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 232 § 2 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi, od której uiszczono wpis, należało go zwrócić skarżącym. O tym zaś orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 232 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).