Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 140/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 141 § 4, art. 153 i 170, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 148 pkt 1, art. 142 ust. 6 i 7, art. 5 pkt 2a, art. 64
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K., D. K. – wspólników spółki cywilnej S. s.c. A. D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 664/19 w sprawie ze skargi A. K., D. K. – wspólników spółki cywilnej S. s.c. A. D. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia 8 października 2019 r., nr 7/2019/154.6 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K., D. K. – wspólników spółki cywilnej S. s.c. A. D. K. solidarnie na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 664/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. K. i D. K. – wspólników spółki cywilnej S. s.c. (dalej zwanych "skarżącymi") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie (dalej zwanego "Dyrektorem LOW NFZ" lub "organem II instancji") z 8 października 2019 r., nr 7/2019/154.6, utrzymującą w mocy decyzję nr 49/2014/154.3 z 11 czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie wniesione 23 maja 2014 r. od rozstrzygnięcia postępowania nr 03-14-000136/REH/05/1/05.2300.022.02/1, przeprowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym, na obszarze powiatu ryckiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego NFZ z 8 października 2019 r., nr 7/2019/154.6 i rozpoznanie skargi na mocy art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; w każdym z przypadków o: zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż wojewódzki sąd administracyjny posiada na tym etapie swobodę w zakresie wykładni prawa, a także możliwość odstąpienia od wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3024/16 oraz wyroków WSA w Lublinie z 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 916/14 jak z 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 59/19 w sytuacji, gdy NSA oraz WSA w Lublinie w przytoczonych wyżej wyrokach uchyliły tak zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję z uwagi na:

a) błędne ustalenie, że wyjaśnienia odnośnie przyznania skarżącym punktów w kryterium "ciągłość", nie rodzą wątpliwości czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców i są przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium w kontekście interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego;

b) bezpodstawne zaaprobowanie przez organ braku konieczności wyjaśnienia ograniczenia w toku postępowania konkursowego kontroli do tych oferentów, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, podczas gdy w sprawie istnieją wątpliwości, co do prawdziwości danych zawartych w ofertach lub złożonych wyjaśnieniach. Chodzi tu o oferenta, u którego nie przeprowadzono kontroli zaś komisja przeprowadziła kontrolę u nowych oferentów, w tym u skarżących w celu potwierdzenia stanu faktycznego z danymi zawartymi w ofercie. Innymi słowy, brak kontroli dotyczył podmiotu, który nie był nowym oferentem, gdyż wcześniej realizował już świadczenia w ramach umowy;

c) dokonanie przez organ błędnej wykładni pojęcia "ciągłość" poprzez uznanie, że podmiot już realizujący w dniu złożenia oferty świadczenia w zakresie, którego dotyczy postępowanie konkursowe, powinien zawsze otrzymać maksymalną liczbę punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, a podmiot składający taką ofertę po raz pierwszy nie może otrzymać jakichkolwiek punktów z tego tytułu, co doprowadziło do błędnego wniosku, że kryterium "ciągłości" premiować ma oferty świadczeniodawców realizujących umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu składania ofert, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA zdefiniowano kryterium ciągłości, jako prawo do oceny ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych stwarzanego przez każdego oferenta (a nie tylko tego składającego ofertę po raz pierwszy);

d) okoliczność, że wyjaśnienia organu odnośnie przyznania punktów za kryterium "ciągłość" rodzą wątpliwości czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców, zarówno w kontekście interesu pacjentów, jak i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, oraz nie są przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium;

– które to wytyczne oraz wskazania nie zostały przed Sąd pierwszej instancji rozpatrzone i wyjaśnione;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiedzi na kierunek, wskazania, co do dalszego postępowania zawarte uprzednio w uzasadnieniu wyroku NSA oraz wyrokach WSA w Lublinie, które w istotny sposób pozbawiają skarżących kasacyjnie możliwości weryfikacji ich realizacji, a to w związku z treścią art. 190 p.p.s.a., jak również poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych tak przez NSA oraz WSA w Lublinie w prawomocnych wyrokach, jak i skarżących kasacyjnie w toku postępowania;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dot. naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a;

4) art. 153 i 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w prawomocnych wyrokach WSA w Lublinie oraz wyroku NSA;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r poz. 267 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i należytego zebrania i oceny materiału dowodowego, przez bezpodstawne uznanie, iż wytyczne w zakresie spełnienia kryterium ciągłości zostały przez organ wykonane, a także wadliwe ustalenia, że pozostałe uchybienia w prowadzonym postepowaniu przez organ zostały przez niego konwalidowane w zaskarżonej decyzji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i uznanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez NFZ w szczególności w odniesieniu do kwestii punktacji ofert, w sytuacji, gdy skarżący nie znali uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie kryterium ciągłości, która to punktacja była przesądzająca dla wyboru oferty drugiej strony, co uniemożliwiło skarżącym, w poważnym zakresie, polemikę z przedstawioną przez organ argumentacją, co stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażonych w powołanych przepisach;

7) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na przyjęciu preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, oceny wskazanego potencjału stron w ofertach, oceny potencjału w ofertach, kryterium płynności i pewności udzielania świadczeń oraz ich dostępności, systematyczności realizacji świadczeń w sytuacji, gdy sąd administracyjny powinien zapewnić kontrolę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

8) art. 145 § 1 pkt I lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. poz. 164 ze zm., dalej zwanej "ustawą o świadczeniach") w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował działanie Dyrektora LOW NFZ polegające na tym, że podmiot ten ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasady zachowania uczciwej konkurencji w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do punktów dla oferenta realizującego umowę w dniu złożenia oferty, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów, jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy rozpoznające ponownie sprawę nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań NSA oraz WSA w Lublinie wyrażonych w sprawie w zakresie przeprowadzenia dogłębnej analizy materiału procesowego oraz wyjaśnienia podstawy podczas oceny ofert ustawowego kryterium ciągłości, w sytuacji, gdy kryteria te w ocenie tych sądów podlegają ocenie na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ z 30 września 2011 r., co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Każde z powyższych naruszeń miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś organ nie dopuścił się żadnych uchybień w toku kontroli postępowania konkursowego oraz w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach NSA oraz WSA. W wyniku dokonanych uchybień przez Sąd pierwszej instancji oraz braku uchylenia zaskarżonej decyzji ucierpiał nie tylko interes skarżących, ale także uzasadniony interes świadczeniobiorców (pacjentów), którzy – wobec braku zawarcia umowy o udzielanie świadczeń ze skarżącymi – nie uzyskali takiego dostępu do świadczeń jaki zapewniony jest świadczeniobiorcom zamieszkałym na terenie właściwości innych Dyrektorów Oddziałów Wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia.

II. Prawa materialnego, tj.

1) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania ciągłości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielanie świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów, jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

2) art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów, jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ dopuścił się naruszenia zasady równości w stosunku do świadczeniodawców, podczas gdy uczestnicy obrotu powinni być traktowani jednakowo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących;

4) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że organ przeprowadził postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z zachowaniem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" oraz dokonał należytej kontroli tego postępowania, podczas gdy prawidłowa analiza w tym zakresie powinna skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, a w szczególności: sytuacji, gdy organy NFZ w sposób dowolny uznały, że komisja konkursowa przyznała skarżącym właściwą liczbę punktów za kryterium ciągłości;

5) art. 142 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 77 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, podczas gdy negocjacje z oferentami w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały przeprowadzone w sposób naruszający dobre obyczaje, a w szczególności prowadzono te negocjacje jedynie w celu formalnego spełnienia wymogów ustawowych, nie zaś w celu zawarcia umów wynikających z prawidłowo ustalonej zdolności podmiotów uczestniczących w konkursie do wykonywania świadczeń, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z 7 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz biorąc – wynika, że w przeprowadzonym ponownie, po wydaniu wyroku WSA w Lublinie z 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 59/19 postępowaniu zostały wykonane przez organ wytyczne w zakresie spełniania kryterium ciągłości w rozumieniu przedstawionym w poprzednich wyrokach WSA i NSA w aspekcie przedmiotowo – podmiotowym jako prawo do oceny ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia, który to czynnik powinien zostać zmierzony wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że kontrola legalności przez sąd administracyjny decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku, czy uwzględniły zawarte wytyczne oraz dokonały oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku, te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają trafności stanowiska WSA, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Ocena tych zarzutów – co wymaga przypomnienia – nie może abstrahować od znaczenia tego, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17 treść tego, jak i kolejnych orzeczeń dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W relacji natomiast do wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15) oraz zarzutów stawianych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie. W jej świetle, Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Tym samy, nie mogą okazać się skuteczne zarzuty ogólnikowe, nieosadzone na gruncie konkretnych okoliczności lub konkretnego, omówionego w skardze kasacyjnej stanowiska czy to organów czy sądu orzekających w sprawie lub sprecyzowanych zarzutów podnoszonych wcześniej przez stronę. "Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest pismem sformalizowanym, wyznaczającym zakres kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w niej do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach do organu lub sądu pierwszej instancji" (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 118/08). Zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny – rozpoznając skargę kasacyjną – uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone (por. postanowienie SN z 26 września 2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3, poz. 39; wyrok NSA z 13 lipca 2004 r., OSK 656/04, LEX nr 158923).

W tym kontekście istotna jest także rola uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcje (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie uzasadniał osobno wyodrębnionych zarzutów, lecz sformułował uzasadnienie "zbiorcze" odnośnie do wszystkich zarzutów, w części nie pozwalające na przypisanie określonych partii uzasadnienia do poszczególnych zarzutów.

Poprzedzenie rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej powyższymi uwagami było niezbędne ze względu zarówno na sposób ich sformułowania, jak i uzasadnienia.

Przystępując do rozpoznania poszczególnych zarzutów rozpocząć należy od zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzuty nr 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), gdyż jego uwzględnienie mogłoby postawić w wątpliwość, czy dalsza kontrola kasacyjna wyroku WSA jest w ogóle możliwa.

W pierwszej kolejności odnośnie do wskazanego jako naruszony – art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego (k.p.a.) mających zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z omawianymi zarzutami WSA miał naruszyć ww. przepis "poprzez niewskazanie (...) odpowiedzi na kierunek, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA oraz wyrokach WSA w Lublinie, które w istotny sposób pozbawiają skarżącego kasacyjnie możliwości weryfikacji ich realizacji, jak również poprzez brak odniesienia się (...) do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych przez NSA oraz WSA w Lublinie w prawomocnych wyrokach, jak i skarżącego kasacyjnie w toku postępowania" oraz nieodniesienie się do zarzutów skargi dot. naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej próżno szukać takich konkretnych "okoliczności faktycznych i prawnych", podnoszonych przez skarżących a nieomówionych przez WSA, których wyjaśnienie miałoby pozbawić stronę możliwości polemizowania ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, a NSA możliwości dokonania właściwej kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie ogranicza się w zasadzie do przytoczenia zasad jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia WSA i ogólnikowego nawiązania do wyroków "tak NSA jak i WSA w Lublinie" oraz sformułowania przez nie "określonej" oceny prawnej i wskazań (str. 8 uzasadnienia). NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Zresztą WSA, wbrew zarzutom kasatora, obszernie ustosunkował się do spornego, a istotnego w sprawie kryterium ciągłości (tylko to kryterium zostało konkretnie wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście zarzucanych uchybień kontrolowanego wyroku WSA), osadzając je na gruncie oceny prawnej wraz z wytycznymi, zawartymi w zapadłych w sprawie prawomocnych wyrokach (por. str. 16 – 23 zaskarżonego wyroku).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor – z jednej strony zarzuca deficyty uzasadnienia wyroku w ww. zakresie, z drugiej jednak stanowisko WSA uwzględnia i z nim się nie zgadza. Przyjmuje się w orzecznictwie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać zaaprobowanej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione.

Przechodząc do dalszych zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 190 p.p.s.a. i niezastosowania się w kontrolowanym wyroku do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wymienionych wyrokach NSA i WSA (zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut ten został w zasadzie sformułowany i uzasadniony w analogiczny sposób, jak omówione wcześniej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. bez skonkretyzowania omówionych ogólnie naruszeń i powiązania ich (w tym wypadku) ze sprecyzowanym stanowiskiem NSA wyrażonym przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy.

Pomijając już jednak nawet sposób sformułowania i uzasadnienia omawianego zarzutu w kontekście przestrzegania zasady dyspozycyjności przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut w pkt 1 skargi kasacyjnej nie uwzględnił, że istotą regulacji z art. 190 p.p.s.a. jest związanie sądu pierwszej instancji ("sąd któremu sprawa została przekazana") wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie treścią wyroku sądu kasacyjnego. WSA w kontrolowanym wyroku z 11 sierpnia 2020 r. nie orzekał w sytuacji, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż po raz pierwszy rozpoznawał skargę od decyzji z 8 października 2019 r. Przypomnienia wymaga, że NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z 3 października 2018 r. uchylił co prawda kontrolowany wówczas wyrok WSA w Lublinie, ale nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, gdyż na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, orzekając z kolei co do skargi uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zatem brak jest w ogóle w sprawie podstaw do stosowania art. 190 p.p.s.a.

Bezpodstawne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kwestionujące właściwą ocenę kryterium ciągłości dokonywaną przez organ, a zaakceptowaną przez WSA, w kontekście wiążącej oceny tego kryterium dokonanej przy poprzednim rozpoznaniu sprawy i wskazania wytycznych, które organ był zobowiązany wypełnić.

Przypomnienia i podkreślenia bowiem wymaga, że sprawa – nie licząc ostatniego, kontrolowanego obecnie wyroku WSA – była trzykrotnie już rozpoznawana przez WSA w Lublinie i raz przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym orzeczeniu, odwołując się do poprzedniego wyroku WSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 59/19 (zapadłego z uwzględnieniem wiążących stanowisk z wcześniejszych wyroków WSA i NSA), wskazał, że ocena ofert w ramach kryterium ciągłości powinna uwzględniać zarówno możliwość kontynuowania przez dotychczasowego świadczeniodawcę świadczeń, jak i gwarancję udzielania świadczeń w sposób zapewniający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy. Tak rozumiana ciągłość oznacza możliwość wyboru zarówno oferty świadczeniodawcy, który kontynuował będzie udzielanie świadczeń na podstawie poprzednio zawartej umowy, jak i oferty świadczeniodawcy, który wprawdzie dotychczas nie był związany umową z NFZ, ale przedstawił ofertę zapewniającą nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie stanowiło wykazania spełnienia tego kryterium powołanie się przez wybranego oferenta na kolejkę osób oczekujących na spełnienie świadczeń – zwłaszcza, że okoliczność ta nie odnosi się do świadczeniodawców (w tym skarżących), którzy nie realizowali umowy z NFZ. Przy poprzednim rozpoznaniu sprawy organ nie podjął rozważań, czy nieprzerwana, systematyczna realizacja świadczeń także w sytuacji istnienia kolejki oczekujących, nie mogłaby zostać zapewniona również w przypadku realizacji świadczeń przez świadczeniodawcę, który dotychczas nie był związany umową z NFZ. Reasumując, WSA w kontrolowanym wyroku uznał, że wiążące wytyczne w zakresie spełnienia kryterium ciągłości zrekonstruowane z poprzednich prawomocnych wyroków WSA i NSA, w aspekcie przedmiotowo – podmiotowym należy rozumieć jako prawo do oceny ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia, który to czynnik powinien zostać zmierzony wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia.

Skarżący w zasadzie takiej treści oceny prawnej i wytycznych nie kwestionowali, jednocześnie zarzucając gołosłownie niedokonanie ich prawidłowej kontroli przez Sąd pierwszej instancji.

Przyjmując zatem, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała przedstawionego stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie uznać trzeba, że skarga ta nie podważyła również prawidłowości dokonanej przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji odnośnie do stwierdzenia w niej, że kryterium ciągłości zostało w przedmiotowym konkursie właściwie uwzględnione (zarzut 4 i 9 z petitum skargi kasacyjnej).

W tym miejscu należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przed organem szeregu przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe również nie zostały właściwie postawione (zarzuty 5, 6 i 7). Autor skargi kasacyjnej wymieniając te przepisy, nawet nie przytoczył ich treści, ani nie wskazał sposobu ich naruszenia, nie podał także jakie jeszcze dowody należało przeprowadzić i jakie konkretne wady ma dokonana w sprawie ocena materiału dowodowego.

Wbrew tym twierdzeniom, WSA trafnie jednak stwierdził, że organ poczynił dodatkowe ustalenia w przedmiocie spornego kryterium ciągłości i przedstawił nowe argumenty, które w żaden sposób nie zostały podważone. Na punktację ofert odnośnie do kryterium ciągłości miały wpływ takie okoliczności, jak: 1. zarejestrowanie przez skarżącą w rejestrze podmiotów właściwej komórki z datą rozpoczęcia działalności w dniu 5 lutego 2014 r., tj. przed datą złożenia oferty, przy czym nie przedstawiono żadnej informacji wskazującej na rozpoczęcie procesu diagnostyczno – terapeutycznego przed tą datą, ani żadnego dokumentu wskazującego na zapewnienie gwarancji udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób zapewniający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy, w ramach danego zakresu świadczeń, czy też dokumentu potwierdzającego ograniczenie ryzyka przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty; 2. harmonogram pracy rozpoczynający się w przedziale czasowym między 7:30 a godziną 10:00, natomiast zakończenie pracy w przedziale czasowym w różnych godzinach: 11:45 – 20:00. Harmonogram taki nie zapewnia stałej dostępności do świadczeń w trakcie trwania cyklu, tym samym stanowi to ryzyko zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności udzielania określonych świadczeń zdrowotnych, w określonym czasie. Oferta wybranego oferenta, która uzyskała 5 pkt w kryterium ciągłość, przedstawia harmonogram taki sam każdego dnia od 8:00 do 19:00, zapewniając tym samym gwarancję dostępności, płynności i pewności udzielania świadczeń zdrowotnych, również dla osób uczących się i pracujących; 3. różnica w podanej w ofertach skarżących oraz wybranej, liczbie personelu – na niekorzyść oferty skarżących (skarżący zadeklarowali 8 osób personelu, na łączną liczbę godzin 174:30, w tym 7 osób ze statusem "deklarowany" i 1 osoby ze statusem "dostępny", a w ofercie wybranej wykazano 14 osób personelu, na łączną liczbę godzin 291:45, w tym 1 osób ze statusem "deklarowany" i 13 osoby ze statusem "dostępny"); 4. w ofercie skarżący przedłożył umowę użyczenia lokalu. Umowa została zawarta od 1 marca 2009 r. Umowa wygasa w razie wypowiedzenia dokonanego przez jedną ze stron, z wyprzedzeniem co najmniej trzydziestodniowym. Umowa użyczenia jest dopuszczoną formą potwierdzenia prawa do lokalu, lecz stanowi ryzyko zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności udzielania określonych świadczeń zdrowotnych zapewniający nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń; 5. skarżący wykazał 20 pozycji różnego rodzaju sprzętu, w pojedynczych egzemplarzach (za wyjątkiem 4 sztuk materacy), wymaganego do realizacji świadczeń w przedmiotowym zakresie. W związku z wykazaniem pojedynczych egzemplarzy sprzętu istnieje ryzyko awarii i tym samym ryzyko zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności udzielania określonych świadczeń zdrowotnych, w określonym czasie. Natomiast, wybrany oferent przedstawił 28 pozycji różnego rodzaju sprzętu i aparatury medycznej. Wykaz sprzętu zawiera po dwie, trzy sztuki tego samego sprzętu, umożliwiając tym samym realizację większej ilości świadczeń w tym samym czasie u różnych pacjentów. W przypadku awarii sprzętu wyeliminuje to ryzyko zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności udzielania określonych świadczeń zdrowotnych, w określonym czasie (str. 7 – 31, 34, 39, 40 – 45 decyzji, str. 17 – 21 uzasadnienia wyroku).

Zarzuty skargi kasacyjnej w żaden sposób nie polemizują z tymi konkretnymi danymi. Tym samym nie można też zgodzić się ze skarżącymi, że nie znali oni uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie kryterium ciągłości, a Sąd nie dostrzegł, że organy nie zebrały i nie rozważyły pełnego materiału dowodowego, odnośnie do oceny potencjału stron w ofertach, kryterium płynności i pewności udzielania świadczeń oraz ich dostępności i systematyczności, skoro te potencjały zostały ustalone i szczegółowo porównane.

Jeśli chodzi o zarzut z pkt I, 8 skargi kasacyjnej, to chyba tylko przez pomyłkę znalazł się on w części dotyczącej zarzutów procesowych – kasator łączy naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach z uchybieniem przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który to przepis dotyczy błędów w zakresie prawa materialnego. W każdym razie, problematyka omawiająca zarzucane uchybienia art. 134 ustawy o świadczeniach zostanie omówiona w części dotyczącej naruszeń prawa materialnego (zarzut II, 4 petitum skargi kasacyjnej).

Odnośnie do zarzutów z podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podkreślenia także wymaga, że aczkolwiek w skardze kasacyjnej co do tych zarzutów znalazło się uzasadnienie elementu istotnego wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy, to nie jest ono wystarczające w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, zaś związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna – wskazany element ogranicza do lakonicznego stwierdzenia, że wadliwe skontrolowanie zaskarżonej decyzji nie doprowadziło do jej uchylenia, a więc w wyniku takiego, a nie innego orzeczenia Sądu pierwszej instancji ucierpiał nie tylko interes skarżących, ale także uzasadniony interes świadczeniobiorców, co jednak w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie było przekonujące, zwłaszcza jeśli uwzględni się to co podniósł WSA za organem, odnośnie do wpływu przyznanych punktów za kryterium ciągłości na wynik całego konkursu. A mianowicie przeprowadzona przez organ symulacja polegająca na dodaniu wszystkim oferentom 5 pkt za ciągłość (zarówno świadczeniodawcom, którzy uprzednio realizowali umowę, jak i oferentom, którzy dotychczas nie byli związani umową z NFZ) – wykazała, że nie wpłynęłoby to na zmianę miejsca skarżących w końcowym rankingu. Jak podsumował organ, a skarżący tych ustaleń nie podważali, łączna liczba punktów jest niższa o 1,67 pkt od liczby punktów uzyskanych przez oferenta wybranego.

W konsekwencji braku skutecznego zakwestionowania przez skarżących kasacyjnie treści wiążącej oceny prawnej i wytycznych wyrażonych dotychczas w sprawie, do których wykonania był zobowiązany organ a zrekonstruowanych w skarżonym obecnie wyroku oraz prawidłowości i kompletności zgromadzonego materiału dowodowego bezzasadne również okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (zarzuty 1 – 2 z pkt. II petitum skargi kasacyjnej) lub niezastosowanie (pkt 3 – 4).

Odnośnie do zarzutów sformułowanych w pkt 1 – 2 skargi kasacyjnej, należy przede wszystkich podkreślić, że już z zasad, na które powoływali się sami skarżący w skardze kasacyjnej, a które obowiązują przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami z art. 153 p.p.s.a., wynika, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena ta została wyrażona jednoznacznie i przytoczona przez Sąd pierwszej instancji, wbrew jednak przekonaniu skarżących nie wynikało z niej, że przy weryfikowaniu spełniania wymagań konkursowych i kryteriów (w tym przypadku kryterium ciągłości) w stosunku do zgłaszających się do konkursu pomiotów nierealizujących wcześniej umowy z NFZ, powinna być stosowana do tych podmiotów inna miara, swoista "taryfa ulgowa". To przekonanie skarżących jest błędne. Trafnie podkreślił bowiem Sąd pierwszej instancji, że zasada równego traktowania przejawia się w stosowaniu tych samych, można dodać, że i tak samo rozumianych, kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianych zasad byłoby stosowanie w tym samym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania niektórych. Nie może natomiast stanowić celu samego w sobie zachowanie konkurencji i nie każde uprzywilejowanie musi oznaczać naruszenie uczciwej konkurencji, zróżnicowana sytuacja podmiotów wymaga oceny, czy zróżnicowanie to można uznać za uzasadnione, w szczególności czy pozostaje w związku z bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, czy pozostaje w proporcji do interesów naruszanych. Kasator nie wyjaśnia do czego odnosi sformułowane w zarzucie "wprowadzenie kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą". Jak wyjaśnił to WSA orzekający jako pierwszy w sprawie i którego wyrok stał się prawomocny, a sformułowana w nim ocena prawna i wytyczne były następnie punktem odniesienia w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. dla kolejno orzekających sądów do badania, czy ocena ta jest uwzględniana, a wytyczne wykonane, z "art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach oraz z przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) zarządzenia nr 3/20014/DSOZ nie wynika możliwość premiowania punktami faktu uprzedniego udzielania przez jednego z oferentów świadczeń będących przedmiotem rokowań. Z definicji ciągłości wynika, że przy ocenie ofert według kryterium ciągłości należy brać pod uwagę czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia. Czynnik ten powinien zaś być mierzony wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert, istniejącymi w dacie ich złożenia." Według tego wzoru i rozumienia kryterium ciągłości została skontrolowana ostania decyzja Dyrektora LOW NFZ, której to kontroli, co wyżej szczegółowo omówiono kasator skutecznie nie zakwestionował zarzutami naruszenia przepisów postępowania, nie może więc odnieść skutku wysuwanie tych samych argumentów w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut mający za przedmiot naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a opierający się de facto na forsowaniu stanu faktycznego sprawy – nie ustalonego w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanego przez sąd – a przyjmowanego przez autora skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku. "Niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na nieuznaniu bądź uznaniu, istnienia bądź nie – określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i jako taka nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej" (por. wyrok NSA z 13 października 2004r., FSK 548/04).

Kolejny zarzut, naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (pkt II, 3 petitum skargi kasacyjnej) nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony, co zwalnia NSA od jego szczegółowego omówienia i ustosunkowania się do niego.

Nie naruszono w sprawie również art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ze skutkiem, który musiałby prowadzić do uwzględnienia odwołania, a zarazem do uchylenia decyzji (w zw. z art. 145§ 1 pkt 1.lit. a) zarzut z pkt II, 4 petitum skargi kasacyjnej). WSA, o czym już wyżej wspomniano, dokonał i w tym zakresie weryfikacji przestrzegania wymienionych w zarzucie zasad w postępowaniu. Dodatkowo, skarżący upatrują ich naruszenia w tym, że zlecona w omówionych wytycznych zawartych w wyroku WSA z 19 marca 2015 r. kontrola wybranej oferty przeprowadzona została już po zakończeniu procedury zawierania umów o udzielanie świadczeń, w trybie uchylonego z 1 czerwca 2019 r. przepisu art. 64 ustawy o świadczeniach obejmującego tzw. kontrolę doraźną, która odnosi się do weryfikacji już zawartej umowy, a nie etapu poprzedzającego wybór świadczeniodawcy.

Zauważenia wymaga, że w istocie w wyroku z 19 marca 2015 r. Sąd stwierdził, że przejawem naruszenia zasady równego traktowania uczestników konkursu i zasady niedyskryminacji jest także ograniczenie kontroli oferentów do tych, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. WSA w kontrolowanym obecnie wyroku trafnie ocenił tę kwestię, należy więc odwołać się do jego wywodów, które NSA w składzie orzekającym podziela. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wykonania wytycznych, w zakresie rozszerzenia kontroli na oferenta mającego już zawartą umowę z NFZ (który wygrał konkurs), nie można było pominąć istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a mianowicie, że w związku z zakończeniem obowiązywania umowy zawartej z wybranym oferentem z dniem 30 września 2017 r., przeprowadzenie kontroli w miejscu udzielania świadczeń – na dzień złożenia oferty nie było możliwe. Przy tym nie można jednak nie uwzględnić, że sam fakt wykonania kontraktu nie może zwalniać organu z oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu. Zatem organ taką kontrolę – wskazanego miejsca udzielania świadczeń wg. stanu na dzień złożenia oferty metodą porównania złożonej oferty z danymi zawartymi na portalu System Zarządzania Obiegiem Informacji – przeprowadził, a jej wyniki potwierdziły stan faktyczny zgodny ze złożoną ofertą. Wyników tej kontroli skarżący nie podważyli. Tym samym, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organ wypełnił obowiązek kontroli oferenta wybranego i skarżących, mając na uwadze istotną zmianę okoliczności faktycznych na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zatem w sytuacji, w której niezakwestionowany wynik kontroli potwierdził, że stan faktyczny w zakresie sytuacji wybranego oferenta był zgodny ze złożoną ofertą , nie można uznać, iż samo nieprzeprowadzenie kontroli na etapie poprzedzającym wybór świadczeniodawcy – mimo, że stanowiło naruszenie zasad równego traktowania i niedyskryminacji, o czym przesądził WSA we wspominanym wyroku z 19 marca 2015 r. – spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Tymczasem tylko takie naruszenie zasad postępowania mogłoby doprowadzić do uwzględnienia odwołania, tym samym wpłynąć na wynik konkursu.

Nie mógł również zostać uwzględniony ostatni zarzut skargi kasacyjnej, który również w ogóle nie został uzasadniony, co jak wyżej wspomniano, już samo w sobie pozbawia go skuteczności.

Z tych wszystkich względów, wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości kontrolowanego wyroku WSA w Lublinie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 240 zł.