Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1018/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Krystyna Kutzner Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), art. 97 ust. 5 ustawy

z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, zwanej dalej ustawą o Policji) w zw. z § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości

i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm., zwanym dalej rozporządzeniem MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego), Komendant Wojewódzki Policji po pierwsze, uchylił

w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2009 r.

nr [...], przyznającą K. J. od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 12 maja 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu i wygaszającą z dniem 13 maja 2005 r. decyzję z [...] 1999 r. nr [...], po drugie, orzekł o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący K. J. będąc policjantem w służbie stałej na podstawie decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z [...] 1999 r. nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2005 r. z dniem 30 kwietnia 2005 r. K. J. został zwolniony ze służby i uzyskał status emeryta policyjnego.

Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z [...] 2005 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z [...] 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Na skutek odwołania K. J. decyzja ta została uchylona decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1208/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] 2005 r.

Decyzją nr [...] z [...] 2009 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ I instancji - Komendant Powiatowy Policji – po pierwsze, przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 do 12 maja 2005 r. w kwocie 122,40 zł; po drugie, wygasił z dniem 13 maja 2005 r. decyzję nr [...] z [...] 1999 r. Komendanta Powiatowego Policji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z [...] 1999 r. znajduje oparcie w interesie społecznym - gdzie środki publiczne i zarazem celowe mają być wydawane wyłącznie w oparciu o istniejące i obowiązujące podstawy prawne, zgodnie z ich przeznaczeniem. Tym samym zaprzestanie wypłat równoważników spowodowało możliwość przeznaczenia zgodnie z prawem środków na inne, ustawowe zadania Policji, jako formacji służącej społeczeństwu w zakresie zapewnienia ładu i porządku publicznego. Zdaniem Komendanta należy zatem uznać, że takie rozstrzygnięcie jest słuszne w ujęciu społecznym, wobec czego w tym przypadku należy interes społeczny postawić nad interesem strony, co znajduje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1995 r. (sygn. akt SA/Wr 1386/94), w którym uznano, że "Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym".

W ocenie organu I instancji decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stała się również bezprzedmiotowa z uwagi na wykluczenie emerytów i rencistów policyjnych z kręgu osób uprawnionych

do tego świadczenia. W ocenie organu I instancji pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje nie tylko w kolizji z interesem społecznym,

ale również odbiera przymiot spójności systemu prawnego, powodując że obrót prawny nie jest uporządkowany. Mając na względzie zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 k.p.a., pozostawanie w obrocie prawnym bezprzedmiotowej decyzji nr [...], naruszałoby wymienioną zasadę, a tym samym nie leży

to w interesie społecznym Na takim stanowisku stoi również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 października 1985 r. (sygn. akt SA/Wr 556/85) uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że w sytuacji zmiany stanu prawnego, polegającego na cofnięciu uprawnień emerytom i rencistom policyjnym do przedmiotowego równoważnika, właściwe organy Policji zobowiązane są z urzędu do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem organu I instancji, kierując się interesem społecznym, należy zaakcentować również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał,

że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie wobec tego podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, relewantną (w sprawie: bycie emerytem policyjnym), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji. Kierując się powyższą zasadą nie należy dokonywać rozróżnienia na emerytów i rencistów, którym należy się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego oraz na tych, którym równoważnik ten nie przysługuje. Sytuacja,

gdzie indywidualne osoby uprawnione cło policyjnej emerytury lub renty otrzymują przedmiotowy równoważnik byłaby wysoce krzywdząca, wobec pozostałej większości akceptującej uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na mocy, którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni

do pobierania w/w świadczenia.

Organ I instancji podniósł, że do dnia 12 maja 2005 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości

i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl § 8

w/w rozporządzenia jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Mocą § 8

w/w rozporządzenia emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 70, poz. 633), zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylony. został. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili wskutek tego uprawnienia do przedmiotowego równoważnika.

Na takim stanowisku stoi również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku

z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08; OTK - A 2008/8/141, LEX

nr 471638) stwierdził, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,. Agencji Wywiadu,. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i. Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jak wywiódł Trybunał artykuł 29 i 30 wyżej wymienionej ustawy reguluje uprawnienia emerytów i rencistów dotyczące lokali mieszkalnych Art. 29 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty , mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji m. in. ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra sprawiedliwości lub podległych

im organów w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.

Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych

dla funkcjonariuszy. Z kolei art. 30 przedmiotowej ustawy dotyczy uprawnienia

do uzyskania pomocy w budownictwie mieszkaniowym dla emerytów i rencistów policyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem uprawnienie to emeryci i renciści otrzymują na zasadach takich jak funkcjonariusze. W przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt U 4/08) opowiedziano się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 w/w ustawy. Organ przedstawił argumenty wskazane przez Trybunał, przemawiające za takim rozumieniem tego przepisu i stwierdził, że stosując dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnie art. 29 ust. 1 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienie to nie wynika z przepisów w/w ustawy. Ponadto, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny § 1 rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2005 r. nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.

W odniesieniu natomiast do przywoływanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia

2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 1032/08) na okoliczność uznania jego prawa

do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ I instancji podniósł, że wyrok ten wskazuje, iż uchylenie przepisu stanowiącego podstawę prawną wydawanych decyzji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia oraz uznania jej za bezprzedmiotową. Sąd nie rozstrzygał natomiast kwestii istnienia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Wobec powyższego organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji.

K. J. wniósł pismo z dnia 27 lipca 2009 r. zatytułowane

– "Zażalenie" – w którym zażądał uchylenia powyższej decyzji organu I instancji, twierdząc, że narusza ona postanowienia art. 156 k.p.a. i jest sprzeczna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1032/08.

Jego zdaniem uregulowanie zawarte w art. 162 § 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, a żaden z obowiązujących przepisów

nie nakazuje wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skoro tak, to wydana skarżącemu decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika, jest w jego ocenie, wiążąca, pomimo, iż przestała istnieć podstawa prawna jej wydania. Stwierdzenie jej wygaśnięcia uznać należy za pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. Taką podstawą nie mogą być potrzeby finansowe Policji. Wniosek swój w tej sprawie wycofał. Opieranie się na stanowisku Trybunału Konstytucyjnego również nie ma tu również racji bytu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem przed wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który jest prawomocny

i wiążący. Przedmiotowa decyzja posiada również w jego ocenie wadę, co do określenia równoważnika. Z jednej strony jest decyzją przyznającą ten równoważnik za okres od 1 do 12 maja 2005 r., z drugiej zaś strony stwierdza, że decyzja nr 16/99 w tym okresie miała moc obowiązującą, co powoduje, że prawo do równoważnika wynika z dwóch decyzji. Wobec tego należy stwierdzić nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji.

Komendant Wojewódzki Policji uznał powyższe pismo skarżącego za odwołanie od decyzji organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania

i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały, na mocy delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy pragmatycznej, w rozporządzeniu MSWiA

z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy podniósł, że zasadniczą kwestię w rozpatrywanej sprawie stanowi fakt, iż do dnia 12 maja 2005 r. obowiązywał § 8 wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA. W myśl § 8 wymienionego rozporządzenia jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. Mocą § 8 cytowanego aktu wykonawczego emeryci i renciści policyjni, posiadali więc uprawnienia

do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. ( Dz. U. z 2005 r.

nr 70, poz. 633), zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Słusznie więc organ I instancji

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w chwili wejścia w życie wymienionego rozporządzenia, K. J. utracił prawo do przedmiotowego równoważnika.

Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji popełnił

w zaskarżonej decyzji szereg błędów i dlatego też decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Organ I instancji w swojej decyzji błędnie powołał się na art. 92 ust. 1 ustawy

o Policji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zapadłego w przedmiotowej sprawie (sygn. Akt III SA/Kr 1208/05), przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie mogą stanowić podstawy prawnej przyznania równoważnika pieniężnego emerytowanemu funkcjonariuszowi, albowiem takiej podstawy nie zawierają. Sąd zauważył również, że K. J., z dniem 30 kwietnia 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji i tym samym utracił prawo

do przedmiotowego równoważnika jako policjant. W związku z uzyskaniem statusu emeryta policyjnego skarżący mógł na podstawie wówczas obowiązującego § 8 rozporządzenia uzyskać prawo do tego równoważnika, ale tylko za okres od dnia

1 maja 2005 r. do dnia 11 maja 2005 r., albowiem z dniem 12 maja 2005 r. przestał obowiązywać wspomniany już wyżej § 8 rozporządzenia. Dalej, jak podniósł organ odwoławczy, Sąd podkreślił, że prawo do równoważnika za brak lokalu przyznawane jest na podstawie decyzji administracyjnej w postępowaniu, które wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanej osoby. Ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika i jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Zmiana statusu prawnego osoby uprawnionej do równoważnika

z funkcjonariusza na emeryta policyjnego uzasadniała złożenie nowego wniosku

o przyznanie tego świadczenia. Zainteresowany dopełnił tego obowiązku w dniu 18 lipca 2007 r. składając oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień

do równoważnika za brak lokalu od dnia 30 kwietnia 2005 r. Niemniej jednak,

jak zaznacza w swoim "zażaleniu" sam zainteresowany, wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (oświadczenie mieszkaniowe), został przez niego wycofany w formie pisemnej. Tym samym w chwili obecnej nie ma przedmiotu postępowania o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 11 maja 2005 r. Skoro nie ma przedmiotu postępowania, nie może być mowy o rozpatrzeniu wniosku. Tak więc, po wycofaniu oświadczenia mieszkaniowego przez K. J., Komendant Powiatowy Policji powinien umorzyć postępowanie w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wykonując tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt III SAB/Kr 30/08), nakazującego rozpatrzenie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego w terminie 1 - go miesiąca. W obecnym stanie faktycznym przyznanie zainteresowanemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przez Komendanta Powiatowego Policji zaskarżoną decyzją nr [...] za wspomniany okres stanowi, zdaniem organu odwoławczego, rażące naruszenie prawa.

Dodatkowo, organ błędnie przyjął datę wygaśnięcia własnej decyzji nr [...]. Jak wskazano wyżej, decyzja ta stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 maja 2005 r. (do dnia 30 kwietnia 2005 r. zainteresowany pozostawał w służbie), a nie jak przyjął organ I instancji z dniem 13 maja 2005 r. Wygaszenie decyzji z tą datą spowodowało posiadanie prawa do równoważnika za brak lokalu na podstawie dwóch decyzji

(nr [...] i kwestionowanej decyzji organu I instancji nr [...]), co stanowiłoby rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., na co słusznie uwagę zwróciła strona.

Zdaniem organu odwoławczego nie można przychylić się też do twierdzenia skarżącego, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje mu

na zasadzie ochrony praw nabytych. Organ podniósł, że na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie na podstawie art. 29 ust. 1 i 30 ustawy, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni

do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego

w dyspozycji odpowiednio m. in. ministra właściwego do spraw wewnętrznych

w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, przy czym do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych

dla funkcjonariuszy. Ponadto emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Jak wynika z literalnego brzmienia podanego przepisu ustawy o Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania przysługuje wyłącznie policjantowi, a nie emerytowi lub renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy,

jak policjantów w służbie czynnej. Wynika to z tego, że cytowany art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie

do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Także inne przepisy emerytalne

nie dają uprawnienia emerytom i rencistom policyjnym do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy podniósł również, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do przedmiotowego równoważnika pieniężnego emerytowi lub renciście policyjnemu. Jak wskazano wyżej, jej art. 92 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie

do czynnych policjantów, a więc będących w służbie, zaś art. 92 ust. 2 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wskazać należy również,

że wydane na jego podstawie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w brzemieniu obowiązującym do dnia 11 maja 2005 r., wykraczało poza granicę delegacji ustawowej, gdyż w § 8 stanowiło, że jego przepisy stosowało się do emeryta, rencisty policyjnego. W związku z tym konieczne stało się uchylenie § 8 i uregulowań związkowych wyżej powołanego rozporządzenia, co uczyniono

w § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 70,

poz. 633) zmieniającego rozporządzenie z dniem 12 maja 2005 r. poprzez usunięcie § 8 mówiącego o stosowaniu przepisów rozporządzenia również w stosunku

do emerytów i rencistów policyjnych.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie bardzo ważną rolę odgrywa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., (sygn. akt U 4/08; OTK - A 2008/8/141, LEX nr 471638), w którym rozstrzygnięto sprawę

z udziałem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prokuratora Generalnego z wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA

z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości

i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 70, poz. 633) z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy emerytalnej oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny jasno wskazał, że istotne znaczenie dla świadczeń należnym emerytom policyjnym ma treść art. 29 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy emerytalnej o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przepis ten formułuje nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze (tj. mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych tam organów).

Art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów

i rencistów policyjnych całokształtu .przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istotne znaczenie ma także treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Jak stwierdzono, przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario -uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w świetle przedstawionych argumentów, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji

nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz innych świadczeń, w tym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest więc umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy

z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową

na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

W kontekście rozważań Trybunału Konstytucyjnego, uchylenie sprzecznych

z ustawą postanowień przepisów wykonawczych nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zatem przepis wprowadzający zmiany nie narusza zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji).

Zdaniem organu odwoławczego trzeba też jasno wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż zasada ochrony praw nabytych ma ukształtowane znaczenie. U jej podstaw znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań (por. orzeczenie z 4 października 1989 r., sygn. K. 3/88, OTK 1986-1995/t. II). Odnosząc się do zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podawał, że ochrona praw nabytych dotyczy zarówno praw podmiotowych prywatnych, jak i publicznych praw podmiotowych,

a także ich ekspektatyw. Zawsze źródłem tych praw jest ustawa, ale są one funkcjonalnie związane z prawami gwarantowanymi przez Konstytucję,

gdyż stanowią realizację tych praw, przy czym do naruszenia zasady ochrony praw nabytych dochodzi, gdy pozbawia się jednostkę dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy (nie zaś rozporządzenia

lub zarządzenia właściwego ministra), a także przez jego ograniczenie, które narusza istotę tego prawa. Zasada ochrony praw nabytych nie oznacza też, że prawa te są niezmienne, gdyż ustawodawca ma pewną swobodę w zakresie kształtowania treści danego prawa. Dopuszczalne zmiany, czy ograniczenia, a czasem również pozbawienie prawa podmiotowego jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości (por. wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU

nr 7/1998, poz. 114, wyrok z 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).

Organ odwoławczy podniósł również, że wyraźnego podkreślenia wymaga także ustalone przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, relewantną (w sprawie: bycie emerytem policyjnym), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji prawnej podmiotów

i przeanalizowanie ich cech wspólnych i cech różniących (por. uzasadnienie. wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35 oraz uzasadnienie wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK - A 2008/6/109). Tym samym próbę rozróżnienia odmiennych sytuacji prawnych policjantów, którzy przeszli

na emeryturę przed lub po 12 maja 2005 r., uznać trzeba za pozbawioną całkowicie zasadności.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że prawo z którego strona wywodzi swoje uprawnienie do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego

za brak lokalu oparte wyłącznie na rozporządzeniu (wcześniej odpowiednich zarządzeniach i rozporządzeniach) nigdy nie było zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 92 ustawy o Policji w brzmieniu pierwotnym i po zmianach tego uregulowania. Dlatego też w tym kontekście należy zwrócić uwagę na to,

że rozporządzenie jako przepis wykonawczy powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy. Powinno ono być niesprzeczne z aktem ustawodawczym,

na podstawie którego zostało wydane, nie może też być sprzeczne z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi,

które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Dodatkowo jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania,

to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy, zaś brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej (por. wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60, s. 773). Rozporządzenie

nie może ponadto normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie

ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego o bezprzedmiotowość decyzji

nr [...], organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Podniósł, że, jak wskazano wyżej, w mocy pozostaje wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2006 r., uznający

za zgodną z prawem decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji uchylającą decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zgodnie ze stanem faktycznym sprawy skarżący jest rencistą policyjnym,

a zatem zastosowanie względem niego mają przepisy ustawy z dnia 18 lutego

1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), a w niektórych, ściśle określonych przypadkach uregulowania ustawy o Policji. Tym samym powołanie się przez skarżącego na orzeczenie, sygn. I OSK 969/07 z dnia 19 czerwca 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z ustalonym tam stanem faktycznym

nie jest zasadne, gdyż wyrok ten dotyczy uprawnień emerytalnych byłego funkcjonariusza UOP/ABW, a więc odwołuje się do ustawy emerytalnej w związku

z regulacjami branżowymi tych służb.

Wskazał także organ odwoławczy, że wymienione rozstrzygnięcie zostało wydane w indywidualnej sprawie i nie ma wpływu na omawianą sytuację faktyczną

i prawną.

Jednocześnie w obrocie prawnym funkcjonuje wiele prawomocnych orzeczeń sądów, a których orzeczenia wraz z podaną argumentacją są przeciwne interpretacji przepisów emerytalnych dla byłych funkcjonariuszy Policji dokonanych przez K. J.

Przytoczony wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. dotyczy innego postępowania i innej decyzji, tj. stwierdzenia nieważności decyzji

nr [...] Komendanta Powiatowego Policji. Dodatkowo, zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu WSA w Warszawie zaznaczył, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy zmienione przepisy przewidują taki skutek. Niemniej jednak, wskazany art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje również wygaśnięcie decyzji, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Zdaniem organu odwoławczego taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż strona przestała być funkcjonariuszem Policji w czynnej służbie

i stała się emerytem policyjnym. Od dnia 12 maja 2005 r. emerytom policyjnym

nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a zatem w interesie społecznym jest wygaśnięcie decyzji przyznającej skarżącemu jako emerytowi policyjnemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Wskazana decyzja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na wykluczenie osób zwolnionych ze służby z Policji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje bezsprzecznie w kolizji z interesem społecznym. Odbiera to również przymiot spójności systemu prawnego, powoduje że obrót prawny nie jest uporządkowany. Mając na względzie zasadę praworządności wynikającą z art. 7 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym bezprzedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] 1999 r. Komendanta Powiatowego Policji, naruszałoby wymienioną zasadę, a tym samym nie leży to w interesie społecznym. Na takim stanowisku stoi również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 października 1985 r. (SA/Wr 556/85) stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji znajduje więc oparcie w interesie społecznym, który jawi się tym, że środki publiczne i zarazem celowe mają być wydawane wyłącznie w oparciu o istniejące i obowiązujące podstawy prawne, zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak wskazano już wyżej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyznając emerytom i rencistom równoważnik za brak lokalu przekroczył ustawowe upoważnienie, zmiana przepisów stanowiła więc tylko

i wyłącznie powrót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym zaprzestanie wypłat spowodowało możliwość przeznaczenia zgodnie z prawem środków na inne, ustawowe zadania Policji, jako formacji służącej społeczeństwu w zakresie zapewnienia ładu i porządku publicznego.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł na nowo wygaszając z dniem 1 maja 2005 r. decyzję

nr [...] Komendanta Powiatowego Policji przyznającą skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z 26 sierpnia 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniósł K. J. Powtórzył w jej treści argumenty, zawarte

w piśmie procesowym, kwestionującym decyzję organu I instancji, że brak jest podstawy do wygaszenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący uważa za błędne powoływanie się przez organ na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jak i na interes społeczny, który umożliwia organowi zastosowanie art. 162 k.p.a. Twierdzi, że działania organu zmierzają wyłącznie

do pozbawienia go uprawnień, wynikających z ostatecznej decyzji nr [...] wbrew postanowieniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł

o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art.

3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie jest zasadna, a kontrolowana zaskarżona decyzja zgodna

z prawem.

W ocenie składu orzekającego także w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagają dwa istotne zagadnienia. Po pierwsze, czy emerytom, rencistom policyjnym przysługuje - tak jak funkcjonariuszom policji - prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Po drugie, czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art.162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zagadnień, podnieść należy, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58

z późn. zm./ w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" reguluje jakie świadczenia i uprawnienia przysługują funkcjonariuszom. Zgodnie

z regulacją zawartą we wskazanym rozdziale są to: prawo do lokalu mieszkalnego (art.88), prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art.91), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art.92), pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu (art.94).

W świetle art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ust. 2 tego przepisu zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych

do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika o którym mowa, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe

do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie

w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W rozporządzeniu zostały uregulowane zagadnienia o których mowa w delegacji ustawowej, a nadto w § 8 określono: "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej

po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście o których mowa

w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)".

W oparciu o wskazany § 8 rozporządzenia przyznawano emerytom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przesłanki przyznawania prawa do równoważnika, odmowy przyznania, cofania, zwracania stosowano analogiczne jak dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Na podstawie powyższego stanu prawnego ukształtowała się praktyka, że prawo

do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje również emerytom policyjnym.

Rozporządzenie 28 czerwca 2002 r. zostało jednakże zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. Zmiana ta weszła w życie 12 maja 2005 r. i polegała m.in. na skreśleniu

§ 8 poprzednioobowiązującego rozporządzenia. A zatem w rozporządzeniu MSWiA

z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, począwszy od 12 maja 2005 r. nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie

do emerytów policyjnych.

Powyższe legło u podstaw stanowiska organu odwoławczego, że począwszy od 12 maja 2005 r. brak podstawy prawnej do otrzymywania przez emerytów policyjnych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Podobnie jak i w innych sprawach, zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Krakowie w tym przedmiocie (w tym w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 449/09 i III SA/Kr 720/10), tak i w rozpatrywanej sprawie, skład orzekający

w tej sprawie podziela zatem co do zasady pogląd, że emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty.

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy policji. Żaden przepis tej ustawy nie reguluje i nie odnosi się

do sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust.2, będącej podstawą prawną wydania rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., brak przyzwolenia ustawodawcy

na rozszerzenie zakresu podmiotowego rozporządzenia w stosunku do zakresu podmiotowego ustawy. Można mieć wobec tego daleko idące wątpliwości, czy § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego (...) nie został wydany

z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nadto rozważając sytuację prawną emeryta, rencisty policyjnego, należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...). (Dz. U. z 2004 r.

Nr 8, poz. 67, z późn. zm.). Jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa

nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty, ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art.2 pkt 2 lit. "c" wskazanej wyżej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują

na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak: prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepis art. 29 ust.1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...), w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Z kolei przepis art. 30 tej ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Tym samym ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uregulowała, że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać:

z prawa do lokalu mieszkalnego i z pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Ustawa ta nie wyposażyła natomiast emerytów i rencistów policyjnych w takie uprawnienia jak: prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy prawo

do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu.

W świetle przedstawionego stanu prawnego zgodzić się więc należy

z poglądem wypowiedzianym w wyroku z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 449/09; LEX nr 583263, że zarówno w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), jak i w ustawie z dnia

6 kwietnia 1990 r. o Policji brak podstawy prawnej, która pozwalałby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu

lub prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu. Słusznie zatem argumentuje w tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

że obowiązujący do 12 maja 2005 r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca

2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania

i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stanowiący, iż rozporządzenie stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego mógł naruszać zarówno ustawę o Policji, jak i ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Z uwagi jednak,

że przedmiotowy § 8 rozporządzenia został uchylony, kwestia rozważania jego zgodności z wymienionymi ustawami stała się bezprzedmiotowa.

Wobec powyższego trafne jest stanowisko organu odwoławczego,

że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej, która pozwalałby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za prawidłowe uznać należy co do zasady przyjęcie utraty podstawy prawnej dnia 12 maja 2005 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., które uchyliło § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia

28 czerwca 2002 r. W czasie bowiem obowiązywania § 8 rozporządzenia organy administracyjne nie były władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustaw. Rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którym uchylono § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., nie zawiera żadnych przepisów o charakterze przejściowym. Uchylenie

§ 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. mogło być spowodowane dostrzeżeniem braku ustawowej podstawy do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego.

Gdyby bowiem z przepisów ustawowych można było wywieść posiadanie takiego prawa przez emeryta policyjnego, to fakt uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA

nie miałby istotnego znaczenia. Nie można bowiem poprzez zmianę przepisów wykonawczych pozbawić danej osoby prawa, które wynika z ustawy.

W analizowanym stanie prawnym mamy jednak sytuację odmienną, przepisy ustawowe nie przyznały emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego

z tytułu braku lokalu mieszkalnego, natomiast w rozporządzeniu wykonawczym

do ustawy o Policji, z dnia 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji, działając z przekroczeniem delegacji ustawowej, przyznał takie uprawnienie emerytom policyjnym.

Kwestie te jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. ( sygn. akt U 4/08; OTK – A 2008/9/141, LEX nr 471638), orzekając, że § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( którym to przepisem uchylony został § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r.) jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 2 i art. 92 ust.1 Konstytucji.

Podkreślić należy zatem z całą stanowczością, w odniesieniu do twierdzeń skarżącego, że w świetle postanowień art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd

(por. wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, LEX nr 563544). Tak samo winny czynić organy administracji działające na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) i zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.).

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia, pierwsze w art. 29 ust.1, tj. prawo do lokalu mieszkalnego i drugie uprawnienie w art. 30 to pomoc w budownictwie mieszkaniowym. W ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa

do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak podnosi Trybunał "W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis

nie narusza zatem ochrony praw nabytych ( art. 2 Konstytucji)."

We wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego potwierdzenie znalazła również ocena, że powołany § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. był sprzeczny z ustawą, albowiem przepis ten przyznawał uprawnienie,

które nie wynikało z regulacji ustawowych.

Zasadnie wobec tego argumentuje organ odwoławczy, że skoro emerytom

i rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego nie przysługuje z ustawy, to uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA

z dnia 28 czerwca 2002 r., na podstawie którego przyznano emerytom, rencistom policyjnym przed 12 maja 2005 r., biorąc pod uwagę sprzeczność tego przepisu rozporządzenia z ustawą, nie narusza zasady ochrony praw nabytych.

Prawidłowe jest zatem w rozpatrywanej sprawie stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy skarżący (jak sam podniósł w odwołaniu od decyzji I instancji) wycofał swój wniosek, przyznanie mu przez organ I instancji decyzją

z [...] 2009 r. nr [...] równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 maja 2005 r. do 12 maja 2005 r. było wadliwe także

i z tego względu, że z upływem dnia 30 kwietnia 2005 r. nabył on status emeryta policyjnego.

Zgodzić się też należy z organem odwoławczym, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art.162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art.162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydal decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Powyższy przepis ustanawia dwie normy prawne odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Pierwsza z norm pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży

to w interesie społecznym lub interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne,

że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający,

zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (por. A. Matan

w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX, 2007, wyd. II, i powoływana tam literatura).

Bezprzedmiotowość decyzji można rozważać pod względem podmiotowym

jak i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega

na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego, Bezprzedmiotowość

natomiast o charakterze podmiotowym zachodzi nie tylko w tedy, gdy przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego, np. śmierć osoby, zmiana, przekształcenie, likwidacja określonego podmiotu, ale również wtedy, gdy następuje utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie podmiot stosunku prawnego – skarżący - utracił status funkcjonariusza policyjnego w służbie stałej w związku z nabyciem statusu emeryta policyjnego z dniem 30 kwietnia 2005 r. Mamy zatem do czynienia

z bezprzedmiotowością o charakterze podmiotowym. Decyzja z dnia [...] 1999 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika z tytułu braku lokalu adresowana była do skarżącego jako funkcjonariusza Policji w służbie stałej. Utrata tego statusu przez skarżącego spowodowała, że przestał istnieć podmiot tego stosunku prawnego. Podkreślić wyraźnie należy, że podmiotem decyzji z dnia [...] 1999 r. nr [...] był K. J. jako funkcjonariusz Policji w służbie stałej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości decyzji została więc spełniona.

W sytuacji, gdy przepis szczególny nie wskazuje możliwości wygaśnięcia decyzji, a tak jest w niniejszej sprawie, wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wskazać istnienie "interesu społecznego" lub "interesu strony", które uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie tym uzasadnieniem dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest istnienie interesu społecznego, na co prawidłowo wskazuje organ odwoławczy. Pojęcie interesu społecznego nawiązuje do określonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego. Jest to typowa klauzula generalna o nieostrym charakterze. Pojęcie "interesu społecznego" jako pojęcie niedookreślone powinno być skonkretyzowane w procesie stosowania prawa. Jak podnosi się w literaturze,

sam fakt pozostawiania w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowych pozostaje

w kolizji z interesem społecznym. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowych stwarza pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Pozostawienie

w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] 1999 r. nr [...] przyznającej ówczesnemu funkcjonariuszowi Policji K. J. prawo do równoważnika pieniężnego za braku lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy z dniem 30 kwietnia 2005 r. utracił on status funkcjonariusza uzyskując status emeryta policyjnego, co spowodowało, że wynikające z niej prawa przestały istnieć, powodowałoby niejasność i brak pewności co do obwiązującego stanu pranego dla wszystkich uczestników obrotu prawnego. Bezsprzecznie interes społeczny przemawia za tym, aby takie okoliczności nie występowały w obrocie prawnym.

W kontekście powyższego prawidłowo zatem orzekł organ odwoławczy, korzystając z kompetencji merytoryczno – reformacyjnych, przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji z [...] 1999 r.

nr [...], skoro z dniem 30 kwietnia 2005 r. wskutek nabycia przez skarżącego statusu emeryta policyjnego stała się ona bezprzedmiotowa z podmiotowego punktu widzenia, a interes społeczny przemawiał za jej usunięciem z obrotu prawnego, także i z tego względu, na co zwrócił uwagę i sam skarżący, że pozostawienie decyzji organu I instancji orzekającej między innymi o wygaśnięciu z dniem 13 maja 2005 r. decyzji nr [...] spowodowałoby posiadanie przez skarżącego prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie dwóch decyzji – nr [...] z [...] 1999 r. i organu I instancji z [...] 2009 r. nr [...]).

Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zdaniem Sądu więc niezasadny, podobnie jak i w świetle wyżej wskazanych wywodów ten, że działania organów administracji nie uwzględniają stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartego w wyroku tego sądu z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08.

Skoro w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji przedstawił prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego i brak jest błędu

w ich stosowaniu, a Sąd nie stwierdził także naruszeń przepisów postępowania

w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należało,

że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak sentencji wyroku.