Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1271/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. akt [...]) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą, przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 30 grudnia 2013 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o., zwanej też "inwestorem", a także "skarżącym", o wydanie pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek gruntu nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor złożył wniosek o wyrażenie zgody na udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego "rozporządzeniem w spr. warunków technicznych". Przepisy te odnoszą się do dopuszczalnych powierzchni stref pożarowych zagrożenia ludzi.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w dołączonej do wniosku dokumentacji m.in. poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami: [...] i [...], w gminie [...] – [...]. Plan ów, zwany dalej "właściwym planem zagospodarowania", został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.[...] przyjętego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (publikacja aktualnego planu: Dz. Urz. Wojew. [...]. z 2001 r. nr [...], poz. [...]). W określonym zakresie właściwy plan zagospodarowania został też zmieniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 811/11 (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. nr [...], poz. [...]). W wyroku tym stwierdzono nieważność określonego postanowienia właściwego planu zagospodarowania ze względu na bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Postanowieniem Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na wniosek inwestora, postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało zawieszone. Jednak w dniu [...] grudnia 2015 r. wskazany wyżej organ postanowieniem Nr [...] podjął na wniosek inwestora zawieszone postępowanie administracyjne.

Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent [...] odmówił udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1 i 2 rozporządzenia w spr. warunków technicznych. Kolejno, decyzją Nr [...] dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę Centrum Handlowego "[...]".

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu ww. decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji". Właściwy organ sprawdza też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia itd.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr.bud., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ze względu na obowiązujące przepisy prawa Prezydent [...] wskazanym wyżej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu braków i nieprawidłowości występujących w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę.

Obowiązek, o którym mowa wyżej został wypełniony przez inwestora w części. W szczególności nie dokonano żadnych zmian w projekcie budowlanym, by usunąć zasadniczą nieprawidłowość polegającą na niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami właściwego planu zagospodarowania. Plan nie wyznacza bowiem granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, zwanych też "obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi". Wyznaczenie w planie zagospodarowania granic odpowiednich terenów stanowi warunek lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Przewiduje to art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 3a i 3b, poprzednio art. 10 ust. 1 pkt 8, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p."). Nie jest zatem możliwe zlokalizowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, jakim jest projektowany obiekt handlowo-usługowy "[...]", na terenie usługowym oznaczonym symbolem a1.1U, dla którego właściwy plan zagospodarowania ustala zachowanie i rozwój funkcji usługowych z zakresu biur, handlu, usług i gastronomii, a także dopuszcza lokalizowanie funkcji usługowych z zakresu obsługi finansowej, administracji, kultury, rozrywki, zdrowia (patrz § 64 ust.1, § 9 pkt 1 i 2 uchwały o przyjęciu planu).

Odmienną interpretację powołanych przepisów przyjmował inwestor. We wniosku z dnia 21 października 2015 r. o podjęcie postępowania stwierdził on, że wobec wątpliwości prawnych, co do dopuszczalności realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, inwestor z własnej inicjatywy dokonał szczegółowej analizy tej kwestii. Do wniosku została dołączona opinia prawna Kancelarii [...] sp.k. z dnia 12 października 2015 r., zwana dalej "opinią prawną KCW". Dokument ten został też uzupełniony suplementem z dnia 16 grudnia 2015 r. autorstwa tej samej kancelarii.

W opinii prawnej KCW wskazuje się, że istotnym dokumentem wymagającym uwzględnienia w postępowaniu w przedmiotowej sprawie jest "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., a następnie zmienione: uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.; uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2010 r.; uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., między innymi ujednolicającą Załącznik Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Cały dokument jest zwany dalej "studium zagospodarowania".

W opinii prawnej KCW formułuje się i uzasadnia miedzy innymi następujące kluczowe wnioski odnoszące się do projektowanej inwestycji:

1. ustalenia aktów polityki przestrzennej M. [...], tj. właściwy plan zagospodarowania oraz studium zagospodarowania nie stanowią przeszkody, a przeciwnie, są podstawą do wydania na rzecz inwestora pozwolenia na budowę centrum handlowego "[...]", jako obiektu wielkopowierzchniowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...];

2. w studium zagospodarowania dla ww. terenu wprost przewidziano lokalizację obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Ustalenia obowiązującego właściwego planu zagospodarowania mogą i powinny być interpretowane zgodnie z ustaleniami studium zagospodarowania, a przez to nie mogą przesądzać o niedopuszczalności realizacji ww. centrum handlowego;

3. parametry zabudowy na terenie przedmiotowej nieruchomości, wskazane we właściwym planie zagospodarowania, pozwalają na zaprojektowanie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2;

4. wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę dla centrum handlowego "[...]" stanowiłoby w stosunku do inwestora niedopuszczalne ograniczenie prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji), a także rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

Dodatkowo, we wspomnianym wyżej suplemencie do opinii prawnej KCW sporządzonym w dniu 16 listopada 2015 r. podkreśla się, że:

1. konkluzje opinii prawnej KCW z dnia 12 października 2015 r. są aktualne również po zmianie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), dokonanej ustawą z dnia 25 września o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713) zwaną dalej "ustawą nowelizującą", która weszła w życie 11 listopada 2015 r.;

2. akty polityki przestrzennej M.[...] uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, obowiązujące dla terenu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, uwzględniają konieczne, ustawowe wymogi lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

3. zgodnie z art. 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p., art. 15 ust. 2a oraz ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. spełnione są także przesłanki lokalizacji inwestycji, jako obiektu wielkopowierzchniowego, przy ul. [...] w [...], na terenie działki ew. nr [...].

Wbrew wnioskom sformułowanym w opinii prawnej KCW Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę przy ul. [...] w [...] obiektu handlowo-usługowego "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą.

Od ww. decyzji Prezydenta [...], stanowiącej w sprawie decyzję organu pierwszej instancji, inwestor wniósł odwołanie zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 1 i § 2 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił w szczególności:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że wobec braku użycia w postanowieniach właściwego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowania o treści "obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, uzasadnione pozostaje stanowisko, że plan nie zezwala (tj. zabrania) na wybudowanie na terenie stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania obiektu handlowego wielkopowierzchniowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (wcześniej art. 10 ust 2 pkt 8 u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że lokalizacja na terenie gminy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bezpośrednio używa sformułowania o treści "obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2". Tymczasem w ocenie inwestora wykładania powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wystarczające jest, aby miejscowy plan określał granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Dodatkowo zaskarżonym w ramach odwołania postanowieniom (niezaskarżalnym zażaleniem) inwestor zarzucił w szczególności:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. 35 ust. 3 pr.bud. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez nałożenie przez Prezydenta [...] postanowieniem nr [...] na inwestora obowiązku uzupełnienia wskazanych braków/nieprawidłowości dokumentacji przedłożonej w ramach postępowania i jednoczesne podtrzymanie przez organ zaskarżoną decyzją stanowiska o niezgodności zamierzeń inwestycyjnych inwestora z postanowieniami właściwego planu zagospodarowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 pr.bud. poprzez odmówienie inwestorowi postanowieniem Prezydenta [...] nr [...] udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowalnych, zawartych w § 227 ust. 1 i 2 rozporządzenia w spr. warunków technicznych z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestora z ustaleniami właściwego planu zagospodarowania podczas, gdy w ocenie inwestora taka niezgodność nie istnieje.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że właściwy plan zagospodarowania (z 2001 r.) nie wyznacza granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, czego wymagają art. 15 ust. 3 pkt. 4 i art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. Tymczasem W orzecznictwie sądowym w zasadzie jednoznacznie przyjęto stanowisko, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektu handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 mogła nastąpić jedynie i ściśle na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem możliwe zlokalizowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, jakim jest projektowany obiekt handlowo-usługowy "[...]", na terenie usługowym oznaczonym symbolem a1.1U.

Zdaniem organu drugiej instancji, pozostałe czynności i akty Prezydenta [...] zostały wydane zgodnie z przepisami, a obowiązki nałożone przez nie na inwestora są zasadne.

Od decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 pr.bud. poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z 2001 r.). Organ uznał, że skoro plan nie wyznacza granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, to nie jest możliwe zlokalizowanie obiektu handlowego, w którym powierzchnie handlowe wynoszą ok. 18.000 m2;

2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewodę [...] z pominięciem słusznych interesów skarżącej, że wobec braku jednoznacznego wskazania w postanowieniach właściwego planu zagospodarowania dopuszczalności obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 należy uznać, że plan nie zezwala (tj. zabrania) na wybudowanie danym terenie takiego obiektu;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie z uwagi na rzekomą niezgodność dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora z postanowieniami właściwego planu zagospodarowania przestrzennego;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 ust. 3a i 3b oraz art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (poprzednio art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, błędną wykładnię przepisów prawa i przyjęcie, że lokalizacja na terenie gminy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym także tzw. "stary" plan, używa bezpośrednio sformułowania "obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Tymczasem wystarczające jest, aby plan miejscowy określał "granice terenów" pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2;

2) art. 35 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. oraz art. 15 ust 2a i ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (poprzednio art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z postanowieniami właściwego planu zagospodarowania,

3) art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 20, 22 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez dokonanie wykładni przepisów art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium zagospodarowania w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, jak również wolność działalności gospodarczej inwestora, które są gwarantowane przez przepisy Konstytucji, wskazujące na możliwość ich ograniczenia wyłącznie na podstawie ustawy, a nie jak w niniejszej sprawie na podstawie decyzji administracyjnej,

4) art. 9 pr.bud. poprzez przyjęcie, że odmowa udzielenia skarżącej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych (co umożliwiłoby zwiększenie powierzchni strefy pożarowej w części handlowo-usługowej do 16.430 m2, przy wymaganej 7.500 m2, jest uzasadniona z uwagi na niezgodność powyższego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami właściwego planu miejscowego. W ocenie skarżącej taka niezgodność nie istnieje, a brak jest innych przeszkód formalnoprawnych, aby Wojewoda [...] dopuścił powyższe odstępstwo.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Dodatkowo, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., jest bezzasadna.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] utrzymywała w mocy decyzję, którą Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Podstawowym przepisem zastosowanym przez organ pierwszej instancji był art. 35 ust. 3 pr.bud., interpretowanym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Inwestor został bowiem zobowiązany do usunięcia określonych nieprawidłowości występujących w projekcie, lecz we wskazanym terminie nie usunął ich, twierdząc, że stanowisko organu pierwszej instancji oparte jest na błędnej wykładni prawa. Zdaniem organu pierwszej instancji projekt budowlany przedłożony przez inwestora był niezgodny z ustaleniami właściwego planu zagospodarowania. Inwestor występował bowiem o zatwierdzenie projektu tzw. wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Tymczasem we właściwym planie zagospodarowania nie przewidziano lokalizacji takich inwestycji, a teren na którym miałby być wybudowany planowany obiekt handlowy dopuszczał jedynie budowę obiektów usługowych, nie wskazując wprost obiektów o "powierzchni sprzedażowej" powyżej 2.000 m2. Inwestor nie dokonał zmiany projektu,

a w konsekwencji organ odmówił jego zatwierdzenia.

Materiały zgromadzone w sprawie, a także argumentacja przedstawiona w skardze wskazują wyraźnie, że kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności trzeba też wziąć pod uwagę zmiany tej ustawy oraz brzmienie poprzednio obowiązujących aktów: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17 poz. 99 z późn. zm.)

Jak wskazano wcześniej właściwy plan zagospodarowania został przyjęty jeszcze w 1992 r. i zmieniony w 2001 r. W momencie, w którym uchwalano oryginalną wersję właściwego planu zagospodarowania przepisy ustawowe nie przewidywały szczególnej regulacji dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Taka regulacja pojawiła się dopiero pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., znowelizowanej ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 124) zmieniającą art. 10 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dniem 15 marca 2001 r. Od tego momentu obowiązuje więc zasada, że jeśli występuje taka potrzeba to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się między innymi tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych (...) o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. Od tego momentu projekt budowlany przewidujący realizację wielko powierzchniowego obiektu handlowego mógł być zatwierdzony tylko wówczas, jeśli miejscowy plan przewidywał bezpośrednio lokalizację takich obiektów.

Zmiana właściwego planu zagospodarowania przyjętego dla ul. [...] w [...], dokonana w roku 2001 nie doprowadziła do faktycznej zmiany przeznaczenia działek inwestycyjnych [...] i pozostałych z obrębu [...]. W związku z tym nadal niedopuszczalne było realizowanie na tym terenie wspomnianych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Konkluzja taka wynikała nie tylko z faktu pozostawienia niezmienionego w tym zakresie właściwego planu zagospodarowania, ale również z obowiązujących wówczas przepisów u.p.z.p. (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z 2003 r. w zw. z art.15 ust. 3 pkt 4 tej samej ustawy). Ratio legis tych przepisów przemawiało za lokalizacją wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako kontrowersyjnych ekonomicznie i społecznie tylko pod warunkiem, że ich lokalizacja jest ujawniona w studium zagospodarowania, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania, zgodnym z zapisami studium.

Powyższą zasadę utrzymano w tekście jednolitym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., przyjętym w dniu 5 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Tam również przewiduje się konieczność określenia w studium zagospodarowania obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a następnie wytyczenia granic terenów przeznaczonych pod ich budowę w miejscowym planie zagospodarowania. Reguła ta znalazła swoje bezpośrednie i nie budzące wątpliwości potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA orzekła tak, oddalając skargi kasacyjne inwestorów m.in. w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2210/14 oraz w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 931/15. Podobne stanowisko prezentują też wojewódzkie sądy administracyjne (patrz np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 791/14.

W tekście jednolitym z 2015 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. nadal pozostała też reguła, iż wprowadzenie takich terenów do miejscowego planu dokonuje się "w zależności od potrzeb" (art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.). Jeśli zatem organy samorządu terytorialnego nie przewidziały w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalanych po dniu 15 marca 2001 r. terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, to znaczy, że takiej potrzeby nie stwierdziły bądź nie uznały. Nie można zatem domniemywać dozwolenia lokalizacji omawianych inwestycji, a zatem w takim przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do zatwierdzenia projektu, który przewiduje budowę obiektu o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2.

Dla czytelności powyższych wywodów Sąd pomija zmiany wprowadzane do powyższych przepisów ustawą z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 127, poz. 880), która utraciła jednak w całości moc z dniem 11 lipca 2008 r. w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07.

Sekwencja czasowa prawnych czynności i upoważnień do lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest w rozpatrywanej sprawie jasno określona. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie mógł powołać się na zgodność przedstawionego projektu z właściwym planem zagospodarowania, gdyż plan lokalizacji takiego obiektu nie przewidywał. Również organ pierwszej instancji – Prezydent [...] nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego, gdyż byłoby to niezgodne z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Z tego samego względu organ odwoławczy miał obowiązek utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ administracji publicznej rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, jest bezwzględnie związany postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania i zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. zobowiązany jest bezwzględnego sprawdzania zgodności projektu budowlanego z prawem materialnym. Nie może się też odwoływać do racji ekonomicznych, ani kryteriów słusznościowych. Zdaniem sądu orzekającego we wskazanej sprawie, zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z obowiązującym w danym momencie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby oczywiste naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. i winno wywoływać skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt 1675/15).

Mając na względzie powyższe przepisy i ich wykładnię przyjmowaną przez argany administracji oraz sądy administracyjne, inwestor powoływał się na studium planu przyjęte uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. i kilkakrotnie później zmieniane. Studium to przewiduje już lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na terenie mieszczącym się przy ul. [...]. Z żadnego przepisu prawa nie wynika jednak, aby studium zagospodarowania z 2006 r. mogło działać retroaktywnie, tzn. aby można było interpretować postanowienia właściwego planu zagospodarowania (w kształcie z 2001 r.) z uwzględnieniem postanowień późniejszego studium.

Wniosek o wyłącznej prospektywności studium zagospodarowania uzasadnia nie tylko wykładnia językowa właściwych przepisów, wskazana wyżej, ale także wykładnia systemowa przepisów o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu oraz wykładnia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Przepisy te przesądzają, że prawem miejscowym, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są jedynie plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego. Studium zagospodarowania uregulowane przede wszystkim w art. 9–13 u.p.z.p. są tylko instrumentami określania polityki przestrzennej gminy i uzgadniania ich z mieszkańcami określonych terenów. Nie są to natomiast źródła prawa powszechnie obowiązującego. To z tego względu organy administracji budowlanej właściwe rzeczowo i miejscowo dla zatwierdzenia projektu budowlanego są zobowiązane do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z takimi aktami samorządu terytorialnego, jak studium zagospodarowania.

W świetle przedstawionego stanu prawnego argumentacja inwestora w niniejszej sprawie jest całkowicie bezpodstawna i niezasadna. Sąd uznał natomiast za prawidłową interpretację powyższych przepisów przyjętą przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i podtrzymaną przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę na uwzględnienie nie zasługują również argumenty podniesione w skardze i odwołujące się do art. 20, 22 oraz 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Sąd nie stwierdził bowiem, aby w sprawie doszło do niezgodnego z Konstytucją zastosowania przepisów ustawowych. Odwołanie się w procesie stosowania przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu do zasady społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej nie może być zdaniem Sądu podstawą do niezastosowania bezwzględnie wiążących przepisów prawa miejscowego, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Art. 20 Konstytucji RP ma charakter normy programowej. Oznacza to, że zawiera tzw. wypowiedź normatywną niezupełną, czyli nie wskazuje bezpośrednio wzoru zachowania, który mógłby być konfrontowany z obowiązkiem wyrażonym w innej normie prawnej (vide: T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997, s. 98). Dlatego też art. 20 Konstytucji RP nie może być podstawą do odmowy zastosowania przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów ustawowych o planowaniu przestrzennym. W komentarzach i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślono, że zarówno wolność działalności gospodarczej, jak i ochrona własności prywatnej nie są wartościami absolutnymi, tzn. nie dopuszczającymi wyjątków przewidzianych w ustawie. Takim zaś wyjątkiem, znajdującym zresztą również umocowanie w Konstytucji, są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania.

Sąd stwierdza, że przyjęcie w stosunku do terenu położonego przy ul. [...] właściwego planu zagospodarowania, a następnie utrzymywanie zakazu lokalizowania na tym terenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych znajduje swoje pełne wsparcie w art. 22 Konstytucji RP. Czynności i działania organów samorządu terytorialnego oraz organów władzy państwowej (Rady [...], Prezydenta [...] oraz Wojewody [...]) zostały w rozpatrywanej sprawie dokonane na podstawie jasnych przepisów ustawy i są również uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest ochrona prawidłowo przyjętego i uregulowanego ładu przestrzennego, a także wartości, które on pośrednio chroni. Ograniczenia w lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych mają bowiem służyć również ochronie własności prywatnej, a także równości podmiotów gospodarczych (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP), prowadzących działalność w obiektach o powierzchni mniejszej niż 2.000 m2. W tym zakresie więc Sąd musi dokonać zarówno ważenia zasad konstytucyjnych, czyli standardów normatywnych, jak i ważenia faktycznych interesów społecznych, takich jak interesy różnych inwestorów – większych i mniejszych – oraz przedsiębiorców prowadzących działalność w różnym rozmiarze.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wobec zasad stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym w zgodzie z Konstytucją znajduje swoje dodatkowe uzasadnienie w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07. W wyroku tym Trybunał uznał, że przepisy ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 127, poz. 880) są niezgodne z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. W ten sposób Trybunał usunął z obrotu prawnego całą ustawę. Analiza uzasadnienia wyroku wskazuje jednak, że kluczowym argumentem dla Trybunału było jednak nie tyle przyjęcie określonej powierzchni obiektu handlowego (400 m2 lub 2.000 m2), lecz wprowadzenie faktyczne trybu koncesyjnego w zakresie tworzenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W orzeczeniu tym skarżący nie znajdzie zatem wsparcia dla swojego zarzutu o niedopuszczalnym naruszeniu przez organy wolności działalności gospodarczej oraz własności prywatnej. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował bowiem w powołanym wyroku zasady, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje szczególny sposób postępowania wobec wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, polegający na wskazaniu odpowiednich obszarów w studium zagospodarowania, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania i przyjęcie zasady, że tylko taki plan może stanowić podstawę dla lokalizacji konkretnego obiektu budowlanego tej wielkości.

Badając zgodność ze standardami konstytucyjnymi zastosowania powołanych wyżej przepisów o planowania przestrzennym i przepisów prawa budowlanego w zakresie lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych Sąd wziął pod uwagę także art. 31 ust. 3 Konstytucji, chociaż skarżący wprost się na niego nie powołuje. W tym kontekście Sąd stwierdza, że zarówno wskazywane przepisy, jak i ich zastosowanie w decyzji organów obu instancji w rozpatrywanej sprawie administracyjnej są zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta choć przede wszystkim odnosi się do procesu stanowienia prawa, obejmuje jednak także akty stosowania prawa, w tym obie decyzje administracyjne wydane w rozpatrywanej sprawie. Co więcej, tzw. test proporcjonalności wskazany w art. 31 ust. 3 Konstytucji i zastosowany do przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę Centrum Handlowego "[...]", można uznać za prowadzący do pozytywnego wyniku. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że obie decyzje administracyjne wydane w sprawie zostały oparte na obowiązujących i niekwestionowanych co do treści przepisach ustawy. Nie zmienia tego faktu okoliczność rozstrzygania o zgodności projektu z planem zagospodarowania, a więc prawem miejscowym, niższym hierarchicznie od ustawy. Przepisy właściwego planu zagospodarowania są bowiem powoływane tylko dla potrzeb rozstrzygnięcia, czy właściwie zastosowano przepisy ustawowe. Postanowienia planu nie są przy tym – jak sugeruje skarżący – samodzielną podstawą rozstrzygnięcia. Skarżący nie może zatem w sprawie o pozwolenie na budowę kwestionować legalności planu, ani zgodności z Konstytucją przepisów ustawowych nakazujących ocenę zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania.

Również pozostałe składniki testu proporcjonalności wskazują na prawidłowość stosowania prawa w rozpatrywanej sprawie. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej i swobody właściciela korzystającego z prawa własności zostało bowiem wprowadzone, zarówno na etapie stanowienia prawa, jak i w przypadku zaskarżonej decyzji, jako konieczne w demokratycznym państwie dla porządku publicznego oraz wolności i praw innych osób. Taka jest bowiem istota zarówno utrzymywania i ochrony ładu przestrzennego, jak i stosowania przepisów ustawy prawo budowlane o warunkach udzielenie pozwolenia na budowę.

Sąd nie widzi też przesłanek do przyjęcia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają istotę wolności i praw wskazywanych przez skarżącego.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.