Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 115/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. D. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2024 r. nr WOP.7721.1.2024.MM w przedmiocie legalności budowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki (dalej: "PINB", "powiatowy organ nadzoru budowlanego" bądź "organ pierwszej instancji"), w związku z interwencją Wigierskiego Parku Narodowego, podjął czynności ustawowe, dotyczące prowadzenia prac budowlanych na działce o nr [...] w obrębie G., gmina Suwałki, stanowiącej własność Ł. D. i P. P.

2. Kontrola wyznaczona na dzień 10 lipca 2023 r. nie odbyła się z uwagi na nieobecność właścicieli nieruchomości. Teren działki jest ogrodzony i brak możliwości wejścia na działkę. Pomiędzy drzewami ustawiony obiekt budowlany. Obecny przedstawiciel Wigierskiego Parku Narodowego wyjaśnił, że według informacji uzyskanych od pracowników Parku, przedmiotowy obiekt, którego istnienie zostało stwierdzone w dniu 7 czerwca 2023 r., jest przystosowany do użytku mieszkalno-wypoczynkowego.

3. W wyniku kontroli z dnia 18 sierpnia 2023 r. organ I instancji ustalił, że na ww. nieruchomości znajduje się obiekt kontenerowy na przyczepie ciężarowej. Wymiary obiektu to 9,95x2,95m, wysokość 2,95m. Trzy ściany wykonane są z blachy, a jedna z desek. Dach płaski z blachy. W ścianie z desek, usytuowanej od strony jeziora Wigry, wykonane są dwa otwory z zamontowanymi markizami. W dniu kontroli nie można było wejść i skontrolować wnętrza obiektu.

Z dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do protokołu kontroli, wynika że przy obiekcie, od strony otworów przesłoniętych markizami, wykonana jest konstrukcja stalowa na fundamencie punktowym z bloczków fundamentowych, ułożonych na gruncie. Na części konstrukcji ułożony jest podest z desek, przy którym widoczne są także schody prowadzące jednocześnie na podest i do obiektu. Obecny w trakcie kontroli Ł. D. (dalej: "skarżący") okazał dowód rejestracyjny nr [...], wydany przez Starostę Z., dokument homologacyjny z dnia [...] czerwca 2022 r. przyczepy ciężarowej o długości 11660mm, szerokości 2550mm i wysokości 740mm oraz dokument potwierdzający aktualne ubezpieczenie tej przyczepy (w dniu 21 sierpnia 2023 r. dokumenty te zostały skopiowane przez pracownika organu powiatowego oraz załączone do akt niniejszej sprawy). Ponadto skarżący oświadczył, że będący przedmiotem kontroli obiekt to przyczepa ciężarowa z ładunkiem Cargo. Została postawiona na nieruchomości na początku czerwca 2023 r. i służy do przechowywania rzeczy potrzebnych do prac leśnych i ogrodowych. Skarżący uzyskał ustną informację w Starostwie Powiatowym, że jeżeli pojazd jest zarejestrowany i posiada homologację, to "mogę postawić go gdzie chcę".

4. W dniu 22 sierpnia 2023 r. do powiatowego organu nadzoru budowlanego wpłynęły zdjęcia obiektu, istniejącego na działce o nr [...] w obrębie G., wykonane w dniu 7 czerwca 2023 r. przez pracownika Wigierskiego Parku Narodowego. Wynika z nich, że otwory przesłaniane markizami, są przeszklone.

5. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy (ustawienia) obiektu rekreacyjnego na spornej działce nr [...]. Oględziny wyznaczone na dzień 8 września 2023 r. nie odbyły się z uwagi na nieobecność stron. W sporządzonym protokole organ pierwszej instancji stwierdził, że na nieruchomości ustawiony jest obiekt kontenerowy o funkcji rekreacyjnej. W toku prowadzonego postępowania ustalił, że działka nr [...] w obrębie G. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi G. w Gminie Suwałki (teren położony w granicach Wigierskiego Parku Narodowego), zatwierdzonym uchwałą nr XXXVII/322/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 29 września 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego nr 258 poz. 2567. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym 8ZL - teren lasów, element kształtowania klimatu i krajobrazu, przeznaczenie uzupełniające - tereny penetracji rekreacyjnej. W zasadach zagospodarowania tego terenu, określonych w § 21 ust. 8 pkt 2 lit. a-d, znajduje się zakaz legalizacji istniejącej na terenie zabudowy oraz obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, powstałych bez prawomocnych decyzji administracyjnych nieposiadających statusu prawnego, a także zakaz nowej zabudowy niezwiązanej z przeznaczeniem podstawowym.

6. Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., nr PNB.5140.13.23, PINB umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy (ustawienia) obiektu rekreacyjnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dokumenty, potwierdzające dopuszczenie przyczepy do poruszania się po drogach publicznych powodują, że postawiona przyczepa wraz z ładunkiem nie może być uznana za obiekt budowlany, w stosunku do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "p.b.").

7. Odwołanie wniósł Wigierski Park Narodowy wskazując, że zabudowa działki nie jest pojazdem, lecz domkiem letniskowym typu tiny house.

8. Po rozpoznaniu ww. odwołania, decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r., nr WOP.7721.1.2024.MM, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie została wydana prawidłowo, zatem nie może być utrzymana w mocy. Wyjaśnił, że nie można podzielić stanowiska, iż przedmiotem umorzonego postępowania był zarejestrowany pojazd, który nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane.

PWINB stwierdził, że sprawa nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że na działce, nieprzeznaczonej pod zabudowę według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powstała stała zabudowa w postaci pawilonu na platformie stalowej, z tarasem oraz z doprowadzonymi mediami. W ocenie PWINB, ustawienie przedmiotowego pawilonu na przyczepie ciężarowej, dopuszczonej do ruchu na drogach publicznych, nie zmienia faktu, że na działce istnieje obiekt budowlany, którego legalność powinna być oceniona przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, a także lokalizację przedmiotowego obiektu w środku lasu, w sąsiedztwie jeziora, nie jest wykluczone, że jest to obiekt rekreacji indywidualnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne PWINB stwierdził, że sytuacja prawna w niniejszej sprawie jest analogiczna do posadowienia na gruncie domku holenderskiego o funkcji rekreacyjnej, który nie spełnia przez to swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej.

Organ odwoławczy zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę PINB dokonał oględzin wnętrza spornego obiektu na działce nr [...], ustalając jego faktyczną funkcję. Zdaniem PWINB, przedmiotowy obiekt powinien być także poddany procedurze legalizacyjnej w zależności od jego zakwalifikowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia o wskazane powyżej istotne dla sprawy okoliczności.

9. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo iż brak było uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, aby zachodziły łącznie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie, tj. nie wykazał, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania (i jakich), które skutkować miały niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych, a organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalił wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu autor skargi wyjaśnił, że organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca oraz odebrał od skarżącego dokumenty, co w konsekwencji doprowadziło go do prawidłowej konstatacji, że przyczepa wraz z ładunkiem nie może być uznana za obiekt budowlany, w stosunku do którego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika przy tym z protokołu kontroli z dnia 18 sierpnia 2023 r., a w szczególności załączonej do niego dokumentacji fotograficznej, przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Kontener nie został zdjęty z platformy metalowej i osadzony na betonowej podbudowie, czy jakichkolwiek innych podporach betonowych. Protokół ten nie stwierdza także, aby do obiektu zostały wykonane przyłączenia (media). Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że przyczepa jest zarejestrowana, posiada homologację oraz została ubezpieczona. Posiada także aktualny do dnia 1 lipca 2025 r. przegląd techniczny. Przedmiotowy obiekt nie stanowi zabudowy w postaci pawilonu na platformie stalowej. Brak jest na działce "tarasu", a także nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonych oględzinach twierdzenie, że do obiektu doprowadzone są media. Brak przyłączy sprawia, że nie można tej przyczepy użytkować w celach wskazywanych przez organ II instancji.

W ocenie skarżącego sporny obiekt nie jest z całą pewnością budynkiem. Przyczepa wraz z jej "ładunkiem" nigdy nie spełniała funkcji rekreacyjnej, czy też mieszkalnej. Obiekt ten w dowodzie rejestracyjnym oznaczony jest jako przyczepa ciężarowa. Nie jest to więc przyczepa campingowa. Obiekt stoi na przyczepie ciężarowej wyposażonej w koła i spełnia swoje pierwotne funkcje transportowe. W każdej chwili można go przemieścić nie naruszając przy tym jej konstrukcji oraz bez konieczności wykonywania dodatkowych czynności mających na celu oddzielenie obiektu od gruntu.

Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że obiekt przywieziony na grunt, którego jest współwłaścicielem, spełniał przesłanki "obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 3 pkt 1 p.b., a tym samym nie może on stanowić "tymczasowego obiektu budowlanego" zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b. Z całą pewnością nie jest to budynek oraz obiekt małej architektury. Nie jest to także budowla w rozumieniu Prawa budowlanego. Brak cech, o których mowa w tych przepisach sprawia, że przedmiotowy obiekt wymyka się z zakresu ustawy Prawo budowlane, a tym samym wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać za prawidłowe.

Skarżący wyjaśnił, że przed zakupem nieruchomości, występował do Starostwa Powiatowego o opinie w sprawie parkowania pojazdów, a dokładnie pozostawieniu przyczepy ciężarowej na jej terenie. Pani naczelnik wydziału budowlanego ze zdziwieniem odpowiedziała, że nie ma ku temu przesłanek by zabraniało się na tych terenach parkowania pojazdów zarejestrowanych, ubezpieczonych, z przeglądem i homologacją. Wystąpił również do Wójta Gminy Suwałki z pytaniem, czy aktualny plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zakazu parkowania pojazdów ciężarowych z ładunkami, a w tym przypadku przyczepy. Otrzymał odpowiedź ustną oraz zapewnienie, że aktualny plan nie zabrania parkowania przyczep ciężarowych na przedmiotowej nieruchomości.

Konkludując skarżący wskazał, że w świetle przedstawionych okoliczności brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu przez organ odwoławczy w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w całości; ewentualnie, na wypadek przekazania sprzeciwu sądowi - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

10. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko odnośnie zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W jego ocenie organ I instancji niezasadnie umorzył postępowanie błędnie kwalifikując jego przedmiot, co stanowi naruszenie procedury, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto w niniejszej sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy. Funkcja obiektu nie została określona w sposób niebudzący wątpliwości. W tej kwestii konieczne są ustalenia PINB, na co organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji ostatecznej.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

2. Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

3. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie - nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że - w poddanej kontroli sądowej sprawie - przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która - na podstawie art. 64a p.p.s.a. - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.), a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i - w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą - jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

W doktrynie wskazuje się cztery cechy charakterystyczne sprzeciwu, odróżniające go jednocześnie od skargi. W pierwszej kolejności wskazuje się, że sprzeciw ogranicza się tylko do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Po drugie, postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ukierunkowane jest na weryfikację wspomnianej decyzji wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Wynika to z treści art. 64e p.p.s.a., który wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd jedynie z perspektywy istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przywołany przepis istotnie ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. Trzecią cechą charakterystyczną sprzeciwu jest fakt, iż w wyniku wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 151a p.p.s.a., sąd może decyzję uchylić w całości (§ 1) albo sprzeciw oddalić (§ 2). Czwarta z omawianych cech sprzeciwu wynika z art. 151a § 3 p.p.s.a., który wprowadza ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy.

Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, dokonuje kwalifikacji działania organu jako zgodnego albo niezgodnego z normą prawa wynikającą nie tylko z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącą w tym względzie normę odniesienia, lecz także ze związanymi z nią normami dopełnienia. W związku z tym, poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663-667).

4. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze - zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. powinien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 k.p.a.).

NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a.

WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy.

W wyroku z 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

5. W ocenie sądu, organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach takich jak niniejsza. Interes stron postępowania, ale i interes społeczny w takich sytuacjach wymaga, aby w obu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 k.p.a., tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 k.p.a.), zaś gdy uzupełnienie dotyczy istoty sprawy – powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

6. Mając na względzie powyższą wykładnię prawa, w ramach niniejszej sprawy, sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są trafne. Oceniając przyczyny wydania przez PWINB zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie sądu jednak stwierdzenie na obecnym etapie postępowania przez organ odwoławczy, że sporny obiekt stanowi obiekt budowlany, którego legalność winna być oceniona przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, jest przedwczesne, wobec niepełnego materiału dowodowego. Owszem, biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowego obiektu w środku lasu, w sąsiedztwie jeziora, nie jest wykluczone, że jest to obiekt rekreacji indywidualnej, czego w istocie organ pierwszej instancji nie wykluczył.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że na działce położonej na przyjeziornej skarpie jeziora Wigry, nieprzeznaczonej pod zabudowę według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się ustawiony obiekt - kontener o wymiarach 9,95 x 2,95 m i wysokości około 2,95 m. Trzy ściany wykonane są z blachy, a jedna ściana (od strony jeziora Wigry) z desek. W ścianie z desek przeszklone okna z zamontowanymi w nich markizami. Kontener ustawiony został na zarejestrowanej przyczepie ciężarowej, dopuszczonej do poruszania się po drogach publicznych (skarżący przedstawił na potwierdzenie tej okoliczności dowód rejestracyjny wraz z aktualnym badaniem technicznym oraz polisę ubezpieczeniową). Przeprowadzone oględziny potwierdziły zgodność numerów fabrycznych umieszczonych na tabliczce znamionowej nadwozia przyczepy z numerami wpisanymi w okazanym dowodzie rejestracyjnym. Skarżący oświadczył, że sporny obiekt to przyczepa ciężarowa z ładunkiem Cargo oraz poinformował, że została postawiona na początku czerwca 2023 r. i służy do przechowywania rzeczy potrzebnych do prac leśnych i ogrodowych na tej i sąsiedniej działce. Organ pierwszej instancji nie zweryfikował jednak w toku prowadzonego postępowania jaką funkcję rzeczywiście spełnia ten obiekt, gdyż nie dokonał oględzin jej wnętrza celem potwierdzenia bądź obalenia słów właściciela.

7. W ocenie sądu wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zastrzeżeń odnośnie posadowionego na działce skarżącego kontenera i jego konstrukcyjnego powiązania z przyczepą, dopuszczoną do poruszania się po drogach, organ odwoławczy niewątpliwie nie był w stanie rozstrzygnąć w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadzając z urzędu w tym zakresie dodatkową kontrolę przedmiotowego obiektu bądź też jedynie zlecając wykonanie tej czynności organowi I instancji. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie miał możliwości dokonania dodatkowej kontroli w trybie art. 136 k.p.a. jako uzupełnienie postępowania dowodowego i w konsekwencji merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, gdyż brakujące elementy postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Oględziny są podstawowym dowodem w przedmiotowej sprawie. Przeprowadzenie ich w pełnym zakresie pozwoli uzyskać zasadnicze informacje, w oparciu o które będzie możliwe ustalenie funkcji spornego obiektu. Rozwieje również wątpliwości, czy w jego wnętrzu znajdują się elementy wyposażenia świadczące o rekreacyjnej funkcji, czy też kontener posadowiony na przyczepie stanowi jedynie składzik na rzeczy potrzebne do prac leśnych i ogrodowych (jak twierdzi skarżący). Przeprowadzenie brakujących dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przeprowadzenie ich przed organem II instancji naruszyłoby w ocenie sądu zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i odebrałoby tym samym skarżącemu prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jego sprawy.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznać sprawę na nowo, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracyjne. Dwukrotne rozpoznanie zaś oznacza nakaz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego dwa razy - najpierw przez organ pierwszej instancji, później przez organ odwoławczy (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., II OSK 540/19).

8. Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte we wniesionym sprzeciwie. Nie można zgodzić się ze skarżącym że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowe ustalenie funkcji spornego obiektu znajdującego się na działce skarżącego jest kluczowe z puntu widzenia zachowania ładu przestrzennego i ewentualnego postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy, co oznacza, że dostrzeżenie nieprawidłowości w tym zakresie stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, której brak zweryfikowania stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowiła okoliczność wydania decyzji wadliwej, niepoprzedzonej zgromadzeniem pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, niewskazującej precyzyjnie funkcji spornego obiektu, z uwagi na uchybienia dowodowe, których nie mógł usunąć organ drugiej instancji. Do chwili usunięcia powyższych uchybień, w szczególności do momentu jednoznacznego ustalenia faktycznego przeznaczenia posadowionego na przyczepie ciężarowej kontenera, nie ma natomiast możliwości oceny merytorycznej rozstrzygnięcia. Dopiero w sytuacji, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, tj. organ ustali precyzyjnie, jakiego obiektu (pełniącego jaką funkcję) dotyczy postępowanie, w następstwie czego zostanie wydana decyzja administracyjna, możliwa będzie jej kontrola przez organ odwoławczy, a następnie – również przez sąd. W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej sąd nie jest bowiem uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, na co wskazywano na wstępie.

9. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza kompetencję organu odwoławczego, gdyż zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy pod kątem okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10. Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, sąd oddalił sprzeciw, działając na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a.