Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 830/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 24 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 104
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 686/20 w sprawie ze skargi M. Sp. j. M. w D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. nr 1401-IOC.48.147.2019.1 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz M. Sp. z o.o. w D. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 686/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi M. Sp. j. M. z siedzibą w D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., nr 1401-IOC.48.147.2019.1, w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie, nr 448000-COC4.48.42.2018.MM.1 z dnia 6 września 2019 r., zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz skarżącej M. Spółka jawna M. z siedzibą w D. 2217 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Organ administracji wniósł także o zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 z późń. zm., dalej – "ustawa SENT") oraz art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że organ dopuścił się zawężającej wykładni tego przepisu w kontekście wystąpienia interesu społecznego. W sytuacji gdy organ wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uwzględnił cel ustawy SENT, jak również to czy w interesie publicznym jest nałożenie kary w przypadku stwierdzenia braku dokonania aktualizacji przez przewoźnika danych, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, przed rozpoczęciem przewozu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że uzupełnienie zgłoszenia w toku kontroli o dane przewidziane w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT nie stanowi podstawy do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy przewoźnik jest zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia o dane wynikające z art. 5 ust. 4 pkt 1-8 ustawy SENT przed rozpoczęciem przewozu towaru, a w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy SENT nakłada się na przewoźnika karę pieniężną,

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej – "O.p") w powiązaniu z art. 24 ustawy o SENT z uwagi na błędne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy podatkowe dopuściły się zawężającej wykładni przepisu art. 24 ust. 3 ustawy SENT w kontekście wystąpienia interesu publicznego oraz przyjęcia, że brak jest podstaw do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w przypadku, gdy wszystkie braki formalne zostały usunięte w trakcie kontroli, a jednocześnie nie zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa, podczas gdy organy w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły materiał dowodowy pozwalający na wymierzenie kary pieniężnej z uwagi na brak zgłoszenia przez przewoźnika przed rozpoczęciem przewozu towarów, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne ich uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy podatkowe dokonały zawężającej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT pomimo, że do takich naruszeń nie doszło, a w konsekwencji wadliwym uznaniu, że brak było podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne ich uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy podatkowe nie rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w postaci ważnego interesu przewoźnik lub interesu publicznego określonego w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, podczas gdy organy w sposób pełny i prawidłowy zebrały i oceniły te przesłanki, a w konsekwencji wadliwe uznanie przez Sąd, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 O.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (dalej ustawa SENT) w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym odnośnie do numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 8 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT) w zgłoszeniu SENT [...] stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzją organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że według Sądu I instancji, o braku zgodności z prawem tych decyzji należało wnioskować na podstawie wadliwego podejścia organów administracji publicznej do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania – art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zakresie odnoszącym się do pojęcia "interesu publicznego", jako przesłanki odstąpienia o nałożenia kary pieniężnej, co – zdaniem tego Sądu – miałoby również nie pozostawać bez wpływu na wniosek o wydaniu tych decyzji z naruszeniem przepisów art. 122, art. 187 § n1, art. 181 i art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja podatkowa.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji z którego wynika, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa bowiem, podnoszone na gruncie zarzutów z pkt b) ppkt 4) – 5) petitum skargi kasacyjnej – co stanowi jednocześnie wspólny ich mianownik – naruszenie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Abstrahując już nawet od tego, że z konstrukcji tych zarzutów, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa, przede wszystkim przypomnienia wymaga – albowiem nie jest to bez znaczenia – że wynika z nich, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że wymienione przepisy prawa, wobec ich treści oraz funkcji, mogłyby – najogólniej rzecz ujmując – stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd ten kontrolował objęty jego kognicją akt (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś uchylając zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z całą pewnością również nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) oraz art. 135 p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania wyroku, który nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt a) ppk 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w powiązaniu art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzupełnienie zgłoszenia w toku kontroli o dane przewidziane w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej podczas gdy przewoźnik jest zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia o dane [...] przed rozpoczęciem przewozu towaru, a w przypadku gdy [...] nie uzupełni zgłoszenia [...] nakłada się na przewoźnika karę pieniężną."

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię – aby mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15).

Odwołując się do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzut błędnej wykładni prawa trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za zasadny, a co za tym idzie skuteczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne – w tym, w kontekście wskazywanym przez wnoszącego skargę kasacyjną – w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (oraz w powiązaniu z art. 24 ust. 3 tej ustawy), do którego nawet się nie odwołał, a w konsekwencji, aby wyraził kwestionowany skargą kasacyjną pogląd – a mianowicie, że "[...] uzupełnienie zgłoszenia w toku kontroli o dane przewidziane w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej [...]" – co prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ podjął polemikę – przy tym nie pozbawioną deficytów, albowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie powinno być prawidłowe rozumienie wymienionego przepisu prawa – z poglądem nieistniejącym, co oznacza, że omawiany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ – podobnie, jak i zarzut z pkt a) ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do podnoszonego na jego gruncie błędu wykładni art. 5 ust. 4 pkt 6 wymienionej ustawy.

Ponownie podkreślając, że egzegeza przepisów art. 24 ust. 3 oraz art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT nie stanowiła podstawy wyrażenia poglądu kwestionowanego skargą kasacyjną – zwłaszcza, że drugi spośród nich nie został nawet przywołany w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, z którego przy tym nie mniej jasno wynika (zob. s. 8 – 9), że ani kwalifikowanie ujawnionej w trakcie kontroli drogowej niezgodności, jako oczywistej omyłki, ani też stwierdzenie, że zgłoszenie zostało zaktualizowane, nie stanowiło podstawy wnioskowania odnośnie do braku zasadności przypisania stronie naruszenia ustawy SENT zwłaszcza, że Sąd I instancji, aż nadto wyraźnie stwierdził, że "[...] spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary [...], bowiem wysyłający zgłosił dane niezgodne ze stanem faktycznym i były to dane inne, niż dotyczące towaru" – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma również podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu – stanowiącego wspólny mianownik zarzutów z pkt a) ppkt 1) – 2) oraz pkt b) ppkt 3) – 5) petitum skargi kasacyjnej – o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 24 ust. 3 ustawy SENT przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Jakkolwiek bowiem, rekonstrukcja normatywnej treści art. 24 ust. 3 ustawy SENT nie uzasadnia twierdzenia – o czym mowa dalej – że z punktu widzenia aktualizacji przesłanki interesu publicznego samoistną podstawę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej może stanowić wysokość nakładanej kary pieniężnej w relacji do dochodu (wynagrodzenia) uzyskanego przez przewoźnika z tytułu wykonywanego przewozu towarów wrażliwych, którego kontrola wykazała naruszenie ustawy SENT, czy też fakt, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem lub, że nie doszło do zagrożenia uszczuplenia dochodów podatkowych budżetu Państwa albo okoliczność, że stwierdzone naruszenie nie ma związku z oszustwem lub innym przestępstwem (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – to jednak trzeba stwierdzić, że wobec istoty spornej w sprawie kwestii Sąd I instancji nie bez podstaw podważył zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 6 września 2019 r. eksponując w tym względzie znaczenie konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności oraz celów przywołanej ustawy (s. 13 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).

W odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjne wymaga w punkcie wyjścia przypomnienia, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych – "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" – co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" – jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa – a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego, o którym jest mowa w ust. 1, służy sprawdzeniu – bo takie są jego cel oraz funkcje – czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT oznacza jego dowolność.

Akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie – co trzeba podkreślić – nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika" (podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego), "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wiąże się bowiem z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Przy tym – jak należałoby przyjąć – przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też jego kondycji finansowej (ekonomicznej) podobnie, jak i nie uzasadnia – co trzeba podkreślić w opozycji do całokształtu argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. s. 10 i n.) – aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b ustawy – Ordynacja podatkowa, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inny jest przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele, a co za tym idzie cele i funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością nie realizują również celu fiskalnego.

Operowanie przez ustawodawcę funktorem "lub" prowadzi również do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika" (podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego), jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 24 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika – czy też podmiotu wysyłającego lub podmiotu odbierającego – lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia nie jest nieprawidłowa, a proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia funkcji przepisu art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnia we właściwym stopniu oraz zakresie znaczenie konsekwencji wynikających z celów ustawy SENT w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Podkreślając z perspektywy przedstawionych argumentów, że przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele – ukierunkowane na zapobiegania i przeciwdziałania ryzykom, a także niepożądanych zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarów wrażliwych – wymagały, wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie, stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie (zob. np. s. 8 – 9, czy też s. 15 skargi kasacyjnej) trzeba jednak stanowczo stwierdzić, że ustanowenie na gruncie wymienionej ustawy instytucji sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych nie zostało zdeterminowane wyłącznie funkcją represyjną, nie ma charakteru obligatoryjnego, a co więcej, że nakładanie kar pieniężnych dalekie jest jednak od automatyzmu.

Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie – jeżeli nie przede wszystkim – rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia – wobec treści i funkcji art. 24 ust. 3 (art. 22 ust. 3) ustawy SENT, nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem – o czym mowa była powyżej – organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz – jeżeli nie zwłaszcza – ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną. Jest bowiem – co trzeba podkreślić – poprzedzane oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną niezbędnością zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Instytucja kary administracyjnej stanowi nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (zob. wyrok TK z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11).

Jeżeli więc – co ponownie wymaga podkreślenia – system monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie SENT, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy administracji zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostająca w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ich wysokość zaś, stanowi konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego.

Wobec tego więc, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" interesem publicznym, nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy SENT – którymi nie są cele fiskalne, zaś nakładanie kar pieniężnych nie jest celem samym w sobie, co trzeba podkreślić w opozycji do sugestii skarżącego kasacyjnie organu (s. 8 – 9, czy też s. 15 skargi kasacyjnej) – oraz okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a w tym kontekście z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności w aspekcie odnoszącym się do tzw. przesłanki niezbędności, za uzasadniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać zdecydowanie szerszą perspektywę i nie może ograniczać się do motywowania jej – i to jako wiodącym – argumentem sugerującym, że odstąpieniu od nałożenia kary miałyby sprzeciwiać się cele ustawy SENT. Zwłaszcza, gdy – o czym mowa była powyżej – argumentacji tego rodzaju przeciwstawić znaczenie konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji art. 24 ust. 3 (art. 22 ust. 3) ustawy SENT.

Jeżeli więc, (przypadek) uzasadniony, to między innymi, (przypadek) logiczny, zrozumiały, słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, odpowiedni, właściwy, racjonalny, rozsądny oraz sensowny, to za uprawniony należałoby uznać wniosek, że posiadanie przez kierowcę i przedłożenie do kontroli aktualnego zaświadczenia wymaganego ustawą, a w tym kontekście brak stwierdzenia innego jeszcze rodzaju niezgodności zgłoszenia SENT ze stanem faktycznym, w tym zwłaszcza takiego, które rzeczywiście utrudniałoby, czy też wręcz niweczyło realizację celów ustawy SENT, nie sprzeciwia się temu, aby do zbioru stanów faktycznych objętych zakresem normowania art. 24 ust. 3 tej ustawy – wobec funkcji i przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu prawa – zaliczyć również wskazane okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Nie sprzeciwia się temu bowiem interes publiczny rozpatrywany w relacji do celów ustawy SENT, których realizacja – jak należałoby przyjąć w świetle przywołanych okoliczności – nie doznała uszczerbku, co tym samym prowadzi do wniosku, że przemawia za tym również zasada proporcjonalności w tym jej aspekcie, który odnosi się do przesłanki niezbędności.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.