Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 578/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr 9002-2023-000844 w przedmiocie odmowy przyznania płatności oddala skargę


UZASADNIENIE

A. F. (dalej także Skarżący) wnioskiem z dnia [...] r., (zmienionym w dniu [...] r.) złożonym za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w E. o przyznanie płatności na rok 2020: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 49,95 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności dla młodych rolników

Z uwagi, iż w dniu [...] r. doszło do zmiany właściwości miejscowej organu rozpatrującego sprawę, akta sprawy zgodnie z właściwością zostały przekazane z Biura Powiatowego ARiMR w E. do Biura Powiatowego ARiMR w I..

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. wydał decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzasadniając to stwierdzeniem stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków celem otrzymania wnioskowanych płatności.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało uwzględnione i po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w dniu [...] r. wydał decyzję o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I..

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. w dniu [...] r. wydał decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 z uwagi na to, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do jej otrzymania.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. nie dał wiary oświadczeniom Skarżącego o niezależnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, we własnym imieniu i na własną rzecz. W ocenie organu I instancji doszło do podziału jednego większego gospodarstwa i stworzenia kolejnych, w tym Skarżącego celem obejścia przepisów ustanawiających limity, a przez to uzyskania wyższych płatności bezpośrednich.

Odwołanie od powyższej decyzji również zostało uwzględnione i Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w dniu [...] r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, a podejmując rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a.".

W wyniku ponownej analizy wniosku Skarżącego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. wydał w dniu [...] r. decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 z uwagi na to, że stworzone zostały sztuczne warunki wymagane do jej otrzymania.

Przedmiotowa decyzji została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR w T. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podał, że poza wymogami formalnymi przyznania płatności – w świetle ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na Kierowniku Biura Powiatowego ARiMR jako organie administracji, spoczywa obowiązek weryfikacji czy nie doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania korzyści finansowych. Wynika to z rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, zgodnie z przepisami którego środki pomocowe przeznaczone na finasowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo unijne nakłada bowiem na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

W związku z powyższym najistotniejsza dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest treść i znaczenie przepisów art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Rozpatrując sprawę wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 organ I instancji zobowiązany był bowiem wziąć pod uwagę tożsame działania strony w ramach prowadzonej działalności rolniczej, które miały wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, prowadzonej przez Biuro Powiatowe ARiMR w E.. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w E. odmawiając stronie decyzją z dnia [...] r. przyznania wnioskowanej na rok 2019 płatności wskazał, że A. F. uczestniczył w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości płatności, o które ubiegał się w różnych schematach pomocowych, co stoi w sprzeczności z celami wnioskowanych płatności. Wątpliwości co do celowości zasadności złożenia wniosku pomocowego przez A. F. nasunęły się Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w E., w pierwszej kolejności, w związku z ustaleniem zbieżności adresu zamieszkania A. F. i dwóch innych producentów tworzących kilka gospodarstw rolnych na podstawie umów dzierżawy z tą sama osobą wydzierżawiającą. Ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E., w związku z wniesionym przez stronę odwołaniem, zostały podtrzymane przez Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając w dniu [...] r. skargę na ww. decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (sygn. akt I SA/Ol 480/20) w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że o wystąpieniu sztucznego tworzenia warunków uprawniających do przyznania płatności, a także o tym, że Skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego – świadczą zebrane w sprawie dowody oraz ustalone okoliczności faktyczne poddane ocenie we wzajemnej łączności.

Podkreślenia wymaga, że zarówno w roku 2019 jak i w roku 2020 A. F. deklarował we wniosku pomocowym te same działki rolne o numerach ewidencyjnych 529, 528 i 552 dzierżawione przez stronę na podstawie tej samej umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] r. [...] mając na uwadze, że każdy wniosek o przyznanie płatności wszczyna nowe, odrębne postępowanie administracyjne, w ramach którego organ prowadzi od nowa postępowanie wyjaśniające, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. w toku prowadzonego postępowania na rok 2020, dokonał ponownej weryfikacji własności dzierżawionych gruntów. Na podstawie wydruku elektronicznego systemu ksiąg wieczystych ustalił, że dzierżawione przez stronę działki są własnością "P. " Sp. z o.o. W 2019 r. na podstawie umowy dzierżawy nr [...] państwo M. i E. W. wydzierżawili od ww. spółki grunty rolne o łącznej powierzchni 200,4429 ha (zapis § 1 umowy dzierżawy 1/2019/21/03) i zamiast włączyć je do swojego gospodarstwa, grunty te podzielili m. in pomiędzy A. F. (49,95 ha) i K. S. (65,27 ha). M. W. prowadził natomiast gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 81,24 ha. Z powyższego wynika, że przekazanie ww. gruntów w formie poddzierżawy m.in. A. F. i K. S. nastąpiło z ewidentnym zamiarem rozdrobnienia gospodarstwa celem zmaksymalizowania możliwych do pozyskania płatności. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze części i przekazane w posiadanie różnym osobom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekłada się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów prawa. W każdym z trzech podmiotów należy wziąć pod uwagę korzyści łącznie wynikające z wnioskowania (oddzielnie przez każdy z tych podmiotów) o płatności bezpośrednie, w tym płatność dla młodych rolników oraz płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW i płatność ekologiczną. W sytuacji wnioskowania o płatność na jedno gospodarstwo a nie trzy płatność redystrybucyjna przyznana byłaby tylko do powierzchni 27 ha zgodnie z art. 14 ustawy co oznacza, że płatność ta byłaby o wiele niższa niż gdyby płatność tę przyznano trzem podmiotom. Dzieląc gospodarstwo każdy producent z osobna otrzymałby płatność do wskazanej powierzchni, co stoi w sprzeczności z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Dodatkowo A. F. jako młoda osoba miałby możliwość uzyskania płatności dla młodego rolnika, która zgodnie art. 13 ustawy o płatnościach przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej nie większej niż 50 ha. Ponadto w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 z dnia [...] r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 Euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2000 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego. W związku z powyższym w przypadku jednego gospodarstwa kwota zmniejszenia byłaby wyższa niż w przypadku podziału na trzy gospodarstwa, co jest kolejnym aspektem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia bezpośredniego. Mechanizm podziału gospodarstwa sprawił, że doszło do obejścia przepisów ustanawiających limity oraz korzyści, które miały wynikać z uzyskania wyższych płatności bezpośrednich.

Ponadto zgodnie z § 3 pkt 1, 2, 3 i 4 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] r. zawartej pomiędzy M. W., E. W. (jako Wydzierżawiającymi) i A. F. (jako Dzierżawcą) wynika, iż:

1) z tytułu dzierżawy Dzierżawca płacić będzie Wydzierżawiającemu czynsz w wysokości [...] zł/ha, od gruntów uprawianych fizycznie, czyli po wyłączeniu nieużytków w ilości 49,60 ha co stanowi [...] zł rocznie.

2) zapłata czynszu za dany miesiąc następować będzie gotówką do 20-tego każdego miesiąca.

3) dodatkowo Dzierżawca kwartalnie płacić będzie kwotę stanowiącą równowartość podatku rolnego od dzierżawionych gruntów rolnych w wymiarze ustalonym przez właściwy organ, wcześniejszym udokumentowaniem wysokości należnego podatku. STARS.

4) w przypadku wprowadzenia podatku VAT od czynszu za dzierżawę gruntów rolnych czynszu płatnego przez Dzierżawcę będzie doliczany taki podatek, płatny wraz z czynszem; w trakcie toczącego się postępowania wielokrotnie wzywana do złożenia wyjaśnień lub przedłożenia stosownych dokumentów strona nie przedstawiła żadnych dokumentów księgowych potwierdzających dokonywanie wpłat z tytułu umowy dzierżawy gruntów.

Jak wskazał organ I instancji, a co za swoje przyjął organ odwoławczy, analiza umowy dzierżawy dała podstawę do twierdzenia, że również w roku 2020 M. W. wraz z m.in. z A. F. (poddzierżawca gruntów), stworzył sztuczne warunki do uzyskania pomocy poprzez pozyskanie wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi.

Z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika strony wynika, iż beneficjent nie posiada infrastruktury w postaci budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych – dostarczone umowy użyczenia maszyn rolniczych. Producentowi brak jest zaplecza technicznego umożliwiającego samodzielne prowadzenie produkcji rolnej. Strona nie wykazała również miejsca i formy przechowywania oleju napędowego. W ocenie organu A. F. nie posiada zdolności do prowadzenia samodzielnie gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo strony nie jest wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym.

Mając na uwadze załączony przez stronę protokół z kontroli gospodarstwa rolnego przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą wskazać należy, iż kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają na celu stwierdzenie czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady WE nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych uchylające rozporządzenie EWG nr 2092/91 (Dz.Urz. WE L 189 z 2007 r. ze zmianami) oraz z przepisów wykonawczych do ww. rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że inspektorzy wykonujący kontrole gospodarstw pod kątem realizacji wymogów dla rolnictwa ekologicznego nie dokonują pomiaru działek jak i stanu zastanego na nich i w tym zakresie opierają się na oświadczeniu rolnika. Zatem tym bardziej nie ustalają, czy producent jest ich posiadaczem. Dlatego też protokół z kontroli gospodarstwa rolnego Nr 56/KAK z dnia 17.08.2020 r. wykonany przez JC AgroEko Sp. z o.o. nie może – w ocenie organu – stanowić dowodu w sprawie na okoliczności spełnienia kryterium posiadania gruntów rolnych.

Organ podkreślił, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających uzyskiwanie jakiegokolwiek dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Pomimo przedłożenia 5 faktur sprzedażowych beneficjent nie załączył dokumentów wskazujących na uznanie środków z tytułu tych sprzedaży na koncie strony. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na fakt, że prowadzenie działalności rolniczej rozumiane jest m. in. jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Na podstawie załączonych, w odpowiedzi na wezwania organu, faktur i przelewów, trudno stwierdzić, że strona pobierała korzyści z rzekomo prowadzonej działalności rolniczej.

Organ wskazał, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo rolne osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie oraz podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa. Natomiast, jako zorganizowaną całość gospodarczą należy przyjąć, że są to składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągnięcia założonych celów. Gospodarstwo przestaje stanowić zorganizowaną całość, jeśli brak jednego z elementów uniemożliwia prowadzenie normalnej działalności w zakresie produkcji lub hodowli. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego nie miało miejsca. Zebrane w sprawie materiały dowodowe w kontekście przywołanych przepisów prawnych dają jasny obraz, iż strona nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego. Tym samym w opinii organu odwoławczego Skarżący brał udział w procederze tworzenia sztucznych warunków, a co za tym idzie nie prowadził działalności rolniczej w myśl art. 4 ust. 1 lit c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz nie jest producentem rolnym w myśl at. 4 ust. 1 lit a rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Zważywszy na ogół dokumentów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji oraz dokonując ponownej ich analizy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. ocenił, iż wystąpił ogół obiektywnych okoliczności świadczących, że pomimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa, cel płatności nie zostałby osiągnięty, tj. zastosowanie degresywnych stawek płatności oraz limitów płatności, gdyby płatności te miały zostać przyznane. Równolegle, zważywszy na ogół ww. przesłanek, wystąpił także element subiektywny, przejawiający się w woli uzyskania przez M. W. korzyści przez sztuczne stworzenie niezbędnych dla jej uzyskania warunków, polegających na stworzeniu innych podmiotów, w tym gospodarstwa A. F., de facto stanowiących jeden podmiot gospodarczy. Wydzierżawione przez Państwa Wawrzusiak, od spółki "P.", grunty rolne o powierzchni 200,4429 ha nie zostały bowiem włączone do gospodarstwa dzierżawców, lecz zostały podzielone m. in. pomiędzy A. F. (49,95 ha) i K. S. (65,27 ha).

W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucają naruszenie:

. art. 7 w zw. z art. 8 ustawy z dnia [...] r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – dalej: "ustawa o płatnościach" – poprzez błędną wykładnię i w jej efekcie błędne zastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów, powinna skutkować przyznaniem A. F. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 49,95 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności dla młodych rolników na rok 2020 r.;

. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zw. z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez błędną wykładnię i w jej efekcie błędne uznanie, iż działanie A. F. polegało w istocie na stworzeniu "sztucznych warunków" w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że w 2019 r., A. F. nie prowadził niezależnej działalności rolniczej, we własnym imieniu i na własną rzecz, w sytuacji gdy A. F. wykazał spełnienie warunków do przyznania płatności;

. błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na uznaniu, iż A. F. nie prowadził działalności rolniczej niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz, w sytuacji gdy Wnioskodawca konsekwentnie od 2019 r., wskazywał, że korzystał z rzeczonej nieruchomości na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności rolniczej, co wbrew ustaleniom organu II instancji koresponduje z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie skargi i oddalenie jej w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Wskazać należy, że podstawie złożonego wniosku i zmiany do niego Skarżący ubiegał się o przyznanie na 2020 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 49,95 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności dla młodych rolników.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił Skarżącemu przyznania powyższych płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Stronę sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując to stanowisko Skarżący zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).

Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, określenie "rolnik" użyte w tej ustawie, oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast pod pojęciem "gospodarstwa rolnego", w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, należy rozumieć wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W świetle powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), niezbędne jest stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z tym celem. Podkreślenia przy tym wymaga, że w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20 (S.C. Avio Lucos SRL) TSUE wyjaśnił, iż ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Zatem w najnowszym orzecznictwie TSUE wykazanie sprzecznego z - jak stanowi wspomniany przepis - celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego zamiaru uzyskania nienależnej pomocy. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie wyróżnionego we wskazanym orzecznictwie TSUE elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2709/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia).

W judykaturze podkreśla się, że to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych warunków. Tym samym podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 520/18).

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, element obiektywny polegał na dokonaniu podziału gruntu dzierżawionego na podstawie umowy dzierżawy przez M. i E. W. od "P." Sp. z o.o. pomiędzy m.in. Skarżącego oraz K. S.. Organ wskazał przy tym, że działki o jednakowych numerach ewidencyjnych były przez Skarżącego deklarowane także we wniosku o przyznanie płatności za 2019 r., w której to sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając, wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 480/20, skargę na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału ARiMR w O. utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.

Sąd podziela stanowisko organu o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie przesłanki obiektywnej oraz subiektywnej i w konsekwencji o stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s. 25-26).

Dokonanie podziału dzierżawionego gruntu pomiędzy wskazane wyżej podmioty doprowadziło do wykreowania kilku gospodarstw (w tym gospodarstwa Skarżącego), wnioskujących o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne zarządzane przez M. W.. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik, co jest sprzeczne z celami tego wsparcia. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ przeprowadził analizę istniejących powiązań o charakterze osobowym, z których wynikało że M. W., jest wujkiem K. S. (córka siostry) oraz sąsiadem państwa [...]. Ustalenia organu są w tym zakresie analogiczne do poczynionych w sprawie dotyczącej płatności na 2019 r. zaaprobowanych w toku kontroli sądowej w sprawie zakończonej wydaniem powołanego wyżej wyroku WSA w Olsztynie oraz wyrokach tego Sądu w sprawach dotyczących płatności z innych tytułów (z dnia [...] r., sygn. akt I SA/Ol 481/20 i sygn. akt I SA/Ol 482/20).

Ponadto organ wskazał, że z zapisów umowy dzierżawy z dnia [...] r. wynika, że na Skarżącym ciążyły obowiązki w postaci zapłaty czynszu dzierżawnego (płatnego gotówką, miesięcznie w terminie do 20. dnia każdego miesiąca), podatku rolnego oraz podatku VAT w razie wprowadzenia obowiązku jego naliczania od czynszu za dzierżawę gruntów rolnych. Jednakże Skarżący, pomimo kierowanych do niego wezwań do złożenia wyjaśnień lub przedłożenia dokumentów w tym zakresie, nie przedstawił żadnych dokumentów księgowych potwierdzających dokonywanie wpłat z tytułu umowy dzierżawy gruntów.

Na podstawie przedłożonych dokumentów organ ustalił również, że Skarżący nie posiada infrastruktury w postaci budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Nie posiada własnego majątku i korzysta z użyczanych mu maszyn rolniczych. Skarżący nie dysponuje zapleczem technicznym umożliwiającym samodzielne prowadzenie produkcji rolnej. Skarżący nie wykazał również miejsca i sposobu przechowywania oleju napędowego. Z analizy dokumentów jasno w ocenie organu wynika, że A. F. nie ma zdolności do prowadzenia samodzielnie gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo strony nie jest wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym.

Organ podkreślił także, że Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających uzyskiwanie jakiegokolwiek dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Pomimo przedłożenia 5 faktur dotyczących sprzedaży nie załączono dowodów wskazujących na wpływ środków z tytułu sprzedaży na rachunek bankowy.

Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w powołanych wyżej rozstrzygnięciach WSA w Olsztynie w sprawach w przedmiocie płatności za 2019 r., że istnienie powiązań o charakterze osobowym, majątkowym, ekonomicznym pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez Skarżącego w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez zwiększenie rozmiaru płatności. Trafnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na fakt, iż odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje zarówno spełnienie warunków w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. Wnioskujący producent rolny musi się w konsekwencji liczyć z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, w tym cele programu nie są realizowane, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna i podlegającą zwrotowi (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 1705/19).

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 ustawy o płatnościach. Zasadnie organ wskazał, że w przepisach tych ujęto zasadnicze warunki niezbędne do spełnienia dla uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale nie stanowią kompletnej regulacji pozwalającej na rekonstrukcję normy prawnej w oparciu o którą płatności te są przyznawane. Prawidłowo organ wskazał w tym kontekście m.in. na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, czy rozporządzenia Rady Nr 2988/95. To wystąpienie okoliczności, o których mowa odpowiednio w art. 60 i art. 4 ust. 3 powyższych rozporządzeń, a nie zarzucane w skardze przepisów ustawy o płatnościach warunków, wykluczyło przyznanie wnioskowanych płatności.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Zauważyć należy, że przepisy ustawy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2023 poz. 2298) wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów kpa reguły postępowania. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Jednocześnie strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnycm konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11).

Organ zgromadził w sprawie obszerny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Prezentując logiczną, wspartą okolicznościami sprawy argumentację, organ wykazał w decyzji bezpodstawność twierdzeń strony. Okoliczność, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest dla Skarżącego niekorzystna, nie oznacza, że decyzja będąca przedmiotem skargi jest nieprawidłowa. Podniesiony przez Skarżącego zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. W ocenie Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Nadto, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu decyzji przytoczył zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazując na ich treść odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy. Z kolei Skarżący kwestionując dokonaną ocenę nie podważył ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydano decyzję, w szczególności nie przedstawił dowodów, które zaprzeczałyby rzetelności ustaleń organów. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wskazanych już ustaleń faktycznych, lecz stanowią polemikę z dokonaną przez organ oceną ustalonych okoliczności.

Jednocześnie nie jest trafny pogląd wyrażony przez organ w odpowiedzi na skargę w zakresie naruszenia przepisów postępowania, co do wyłączenia, na podstawie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosowania wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie uwzględnił jednak, że w świetle art. 10a ust. 6 pkt 2 ustawy o ARiMR wyłączenie to nie znajduje zastosowania w postępowaniach rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego. Zważywszy jednakże, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ oparł się na właściwych wskazanych wyżej ustawy o płatnościach, błędne nawiązanie do przepisów ustawy o ARiMR pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

T. Wójcik J. Szulc U. Wiśniewska