Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 475/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61. ust 1 i 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 maja 2023 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzydziestu jeden budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, na terenie położonym w miejscowości W. .

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. organ I instancji na podstawie art. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 zwanej dalej "u.p.z.p.") ustalił na wniosek spółki H. Sp. z o. o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzydziestu jeden budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, na terenie położonym w miejscowości W. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb W. ).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S., właściciel sąsiedniej nieruchomości, będący stroną postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum — co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09). Front terenu wynosi około 59,0 m, a zatem trzykrotność szerokości frontu działki wynosi ok. 177 m. Analiza załącznika graficznego z zaznaczonym obszarem analizowanym pozwala stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru, stosując się do w/wym. przepisu.

Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze i inwentarskie. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 w/wym. rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji przy ustaleniu linii zabudowy dla planowanej inwestycji wziął pod uwagę charakter istniejącej zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynków usytuowanych na działkach zlokalizowanych przy Al. [...] - działka nr [...], działka nr [...], co obrazuje załącznik do decyzji nr 1A i IB. Zdaniem tut. Kolegium wyznaczenie linii zabudowy w powyższy sposób uzasadnia istniejące zagospodarowania terenu objętego analizą. Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 1% do 23,5%, a średnia wynosi 13,5%. Organ I instancji przyjął dla planowanej inwestycji intensywność zabudowy na poziomie od 10 % do 23 %. Wskaźnik intensywności zabudowy jest zróżnicowany, co wynika głównie z rodzaju zabudowy jaka została zrealizowana na poszczególnych działkach. Organ I instancji zastosował odstępstwo uregulowane w § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wartości wskaźnika intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przypadku niniejszej sprawy organ I instancji wyjaśnił, że intensywność zabudowy nawiązuje do średniej wartości i jest spójna z zabudową zlokalizowaną na sąsiednich działkach nr [...], [...]. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa, której wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią wartość albo jest do niej zbliżona, np. działka nr [...] - 18%, działka nr [...] - 14,5%, działka nr [...] - 23,5%, działka nr [...] - 20%.

W ocenie Kolegium przyjęty wskaźnik nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. 7 m do ok. 25 m. Średnia wartość wynosi 13,5 m. Inwestor wnioskuje o intensywność od 10,0 m do 14,0 m. Proponowany parametr w wartości maksymalnej jest większy od średniej wielkości, jednakże w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o szerokości elewacji frontowej na poziomie max. 15,5 m.

Zdaniem Kolegium, można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowanej w § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Zgodnie z § 7 ust. 1 w/wym. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków znajdujących się na sąsiednich działkach wynosi od ok. 3,5 m do 8,0 m, średnia wartość tego parametru wynosi 5,5 m. W związku z tym organ I instancji, uwzględniając zachowanie ładu przestrzennego i istniejące zagospodarowanie terenu przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 5,0 m do 8,0 m. W przypadku niniejszej sprawy organ I instancji wyjaśnił, że wysokość zabudowy nawiązuje do średniej wartości i jest spójna z zabudową zlokalizowaną na sąsiedniej działce nr [...]. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują budynki z każdym rodzajem dachu o kacie nachylenia połaci dachowych nie przekraczającym 45°oraz kierunku głównej kalenicy dachu równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Organ I instancji uwzględnił istniejący ład w zakresie geometrii dachu i przyjął dla planowanej inwestycji dach wielospadowy z kątem nachylenia od 20 ° do 45 równoległym lub prostopadłym kierunku kalenicy do frontu działki.

W ocenie Kolegium przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowane budynki wpiszą się w istniejący stan zagospodarowania terenu. Nadto planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do dróg gminnych (działka nr [...] W. , działki nr [...] i [...] - M. ). Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren inwestycyjny stanowi grunt klasy IVa, a zatem nie wymaga zgodny na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki. Przedmiotowe zamierzenie budowlane nie jest w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że nie znajdują uzasadnienia. Zdaniem Kolegium organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji w przypadku takich parametrów jak intensywność zabudowy czy szerokość elewacji frontowej ustalił średnią wartość tych parametrów. Jednakże w przypadku intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej zastosował odstępstwo co w sposób szczegółowy i klarowny uzasadnił.

Kolegium podniosło, że w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzasadnia powstanie planowanych budynków. Ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego. Z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się duże osiedle budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zrealizowanych co prawda na postawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże niewątpliwie osiedle to uzasadnia powstanie planowanego przedsięwzięcia. Nadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia (ograniczenie dostępu do światła, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. , a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy jak również nie uwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli;

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności;

c) art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek oraz motywów rozstrzygnięcia, którymi kierował się Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wskazania powodów przez które niemożliwym staje się doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem;

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia fatycznego wydanej decyzji;

e) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, brak wykonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak dokonania oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów; dla sprawy okoliczności, poprzez:

- nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących klasy gleby z działki, na której ma powstać inwestycja, podczas gdy okoliczność ta jest decydująca dla uznania, że został spełniony warunek, zgodnie z którym teren inwestycji nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem jednocześnie przesądza czy możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy,

- pominięcie celów ochrony gruntów rolnych, podczas gdy cele te jednoznacznie przemawiają za tym, aby odmówić Inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

- pominięcie problemów z odprowadzaniem wód opadowych z nieruchomości, na której ma powstać inwestycja oraz związanej z tym kwestii zalewania tymi wodami sąsiednich do inwestycji gruntów, należących do rolników, podczas gdy jest to niezwykle istotna okoliczności, która powinna być odpowiednio rozważona,

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w ustawie, w szczególności decyzja ustalająca warunki zabudowy jest sprzeczna z przepisami odrębnymi w postaci z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w ustawie, w szczególności decyzja ustalającą warunki zabudowy została wydana w sytuacji gdy brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach, nowa zabudowa nie jest dostosowana do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych dotychczasowej zabudowy, decyzja taka jest sprzeczna z wymogami ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako uzasadniona została uwzględniona, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, albowiem Sąd nie będąc związany granicami skargi w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzydziestu jeden budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, na terenie położonym w miejscowości W. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb W. ).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że konstrukcją prawną, którą ustawodawca tworzy dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest obszar analizowany (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). To w obszarze analizowanym dokonuje się analizy kontynuacji, analizy warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli na tym obszarze prowadzona jest analiza urbanistyczna.

W przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. czytamy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Trzeba jeszcze przypomnieć, że zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazuje § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przywołanej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u .p. z. p. Prawodawca wskazuje jedynie minimalny zasięg obszaru analizowanego, czyniąc to dwutorowo: poprzez podanie wartości bezwzględnej (obszar analizowany nie może kończyć się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem), jak też podając wartość zmienną, uzależnioną od szerokości frontu terenu, wynoszącą jego trzykrotność.

Stosownie do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadnicze wątpliwości w ocenie Sądu budzi załącznik graficzny do decyzji oraz wyniki analizy urbanistycznej w części graficznej. Część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podzielona została na części. Załącznik ten jest nieczytelnie oznaczony i nie wynika z niego, od której działki faktycznie ustalono szerokość frontu działki, wyznaczając granicę obszaru analizowanego. Powyższe nie wynika też z części tekstowej analizy. Wskazano jedynie, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dróg gminnych (działki nr [...]- W. i [...], [...] M. ). Jednakże z obu załączników do decyzji nie da się wywnioskować, czy szerokość frontu działki ustalono biorąc pod uwagę działkę nr [...] czy [...], [...] , albowiem są one niewidoczne na mapie. Brak jest zatem możliwości zweryfikowania części graficznej analizy z częścią tekstową.

W kontekście poczynionych uwag, nie da się odtworzyć na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że rzeczywiście w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, tj. wzięto pod uwagę takie parametry sąsiedniej zabudowy, które umożliwiają określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść części tekstowej analizy urbanistycznej nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (wyrok WSA w Krakowie z 11.04.2018 r., II SA/Kr 49/18, LEX nr 2487165).

Podkreślenia wymaga, że planowana inwestycja dotyczy budowy 31 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej wewnętrznej obejmującej obszar o wielkości ponad 7,5 h. Wobec tego dla tak dużej inwestycji analiza urbanistyczna powinna być precyzyjna i przejrzysta.

W kontrolowanej sprawie część graficzna jest niespójna z częścią tekstową, co nie pozwala na zweryfikowanie zamierzonej inwestycji z ładem przestrzennym.

Podnieść należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie nasuwa wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 375/10 i z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1198/10).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo niezasadności większości zarzutów. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł - wartość wpisu stałego od skargi, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 t.j.) oraz 17 zł - opłata od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ sporządzi czytelny i przejrzysty załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, tak by stanowił odzwierciedlenie części tekstowej i był z nią spójny.