Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 871/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2016 r., pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. (dalej: PINB) przeprowadzili z urzędu kontrolę na terenie działki nr [...] w J. , w wyniku której ustalono, że na terenie działki nieznany inwestor nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, samowolnie przystąpił w latach 50 - tych ubiegłego wieku do budowy parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej z bali. Obiekt posadowiony jest na fundamencie kamiennym i posiada dach dwuspadowy kryty prowizorycznie folią oraz wyposażony jest w instalację elektryczną. W pomieszczeniu znajduje się piec węglowy w rurą wyprowadzoną ponad dach ok. 60 cm. brak jest wentylacji oraz istnieje ryzyko zaprószenia ognia brak jest, bowiem niepalnego podłoża przy drzwiach pieca.

Nadto organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany na działce ew. Nr [...] w J. jest we władaniu Gminy L.. Budynek znajduje się w zwartej zabudowie tzw. "[...]" w zbliżeniu do sąsiedniej zabudowy (budynki oznaczone Nr [...] i [...] na sporządzonym przez Gminę planie zagospodarowania). Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. wynika, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w terenach zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczonych na planie symbolem [...]

Za stronę postępowania organ I instancji uznał Gminę L. - władającego działką Nr [...] i właściciela działki nr [...] i [...] w J. .

W związku z powyższym PINB zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2017 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania. Strona nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. decyzją nr [...] z dnia 8 lutego 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 37 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 póz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. 2016r. poz. 290 z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r. póz. 23 z późn. zm.), nakazał Gminie L. wykonać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organ I instancji po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz powołaniu się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że warunek określony w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego został spełniony – albowiem obiekt został zrealizowany w terenach przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Z wypisu i wyrysu z mpzp (uchwała Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. Rady Gminy Łącko opubl. W Dz. Urz. Woj. Młp. Nr 304 z dnia 25 kwietnia 2007 r.) wynika, że budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem 10.MRj.28 - zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego.

Nadto w ocenie organu I instancji przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia oraz stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek został zlokalizowany bezpośrednio przy sąsiednich budynkach drewnianych w osadzie [...]. Ponadto nie spełnia on podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 PB (dotyczących m. in. nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i bezpieczeństwa pożarowego) i znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym: m. in. brak ścian szczytowych, częściowo zbutwiałe bale drewniane, ściany odchylone od pionu, dacii kryty prowizorycznie folią, brak wentylacji, podłoga z materiałów w otoczeniu kuchni węglowej. W prowadzonym postępowaniu w ocenie PINB budynek swoją lokalizacją narusza przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) dot. bezpieczeństwa pożarowego w tym odnośnie odległości budynków (oznaczonych z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania symbolem ZŁ - §209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) od zabudowy sąsiedniej działki. Na sąsiedniej działce w odległości

4,5m od spornego obiektu znajduje się budynek użytkowany na cele mieszkalne w całości drewniany (rozprzestrzeniający ogień). Ponadto budynek będący przedmiotem postępowania w całości zrealizowany jest również w konstrukcji drewnianej (palnej). Zgodnie z § 271 ust. 1 odległość budynków (ZŁ) od innych budynków (ZŁ) winna wynosić 8m - natomiast, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość tą należy zwiększyć o 50% a jeżeli dot. to obu ścian zewnętrznych lub przekrycie dachu obu budynków, o 100% - czyli odległość ta winna wynosić 16m. W związku z powyższym oraz katastrofalnym stanem technicznym ewentualne nakazanie wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązałoby się w efekcie końcowym z rozbiórką budynku i budową na nowo. Naruszenie w/wym. przepisów warunków technicznych powoduje tym samym naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że nakaz wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu został skierowany do władającego nieruchomością tj. Gminy L., w skład, której wchodzi działka zabudowana przedmiotowym budynkiem, a więc osoby posiadającej możliwość wykonania orzeczonego nakazu. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestor jest nieznany, a stan prawny przedmiotowej działki jest nieuregulowany - brak księgi wieczystej, a z informacji zawartej w ewidencji gruntów wynika, iż znajduje się ona we władaniu Gminy L. na zasadach samoistnego posiadania. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się we faktycznym władaniu Gminy L., która jest inwestorem 4 budynków mieszkalnych wybudowanych na przedmiotowej działce nr [...] oraz na działce nr [...] (ma taki sam stan prawny jak działka nr [...]) i działce nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji PINB w ustawowym terminie wniosła Gmina L., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia. W jej ocenie organ I instancji błędnie przyjął, iż skoro w rejestrze wpisany jest, jako władający Gminy L. to gmina jest posiadaczem nieruchomości, albowiem posiadanie, dzierżenie czy władztwo to nie są stany prawne uzależnione od wpisu w rejestrze czy ewidencji a stany faktyczne. W ocenie Gminy posiadaczem przedmiotowej nieruchomości są osoby w niej zamieszkujące.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art. art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zma, dalej: "P.b."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

MWINB w K. stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, że Gmina L. reprezentowana przez Wójta [...], jako władająca na zasadach posiadania samoistnego działką nr [...] w J. jest stroną postępowania. Albowiem Gminie L. jako posiadaczowi samoistnemu działki nr [...] w J. służy prawo dysponowania nieruchomością wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami. Tym samy przysługuje jej prawo dysponowania ruchomością na cele budowlane w rozumieniu P.b. Zgodnie natomiast z art. 46 Kodeksu cywilnego, prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której on się znajduje.

W ocenie organu odwoławczego, osoby zamieszkające w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania zajmują jedynie lokal w nieruchomości gminnej. Zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego tj. z art. 4 ww. ustawy, do zadań gmin należy: zapewnianie lokali socjalnych, lokali zamiennych oraz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, a także wskazanie tymczasowego pomieszczenia albo noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu. Z kolei zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą włączenia w krąg stron jest zatem istnienie przepisu prawa, który może być podstawą żądania lub obowiązku adresowanego do danego podmiotu. Interes prawny nie może wynikać z zainteresowania określonej osoby toczącym się postępowaniem, którego stronami są inne podmioty, ani nawet faktyczne skutki wynikające dla zainteresowanego z takiego toczącego się postępowania, ale nieznajdujące bezpośredniej podstawy w przepisach prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W przypadku gdy postępowanie dotyczy legalności budynku brak jest podstaw do przyznania statusu strony osobom zajmującym lokal bez prawa własności.

Jak ustalił organ I instancji przedmiotowy obiekt budowlany pełniący obecnie funkcję mieszkalną powstał około 1950 r., tj. 68 lat temu. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. poz. 38, nr 229). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Następnie powołując się na treść art. 37 P.b. z 1974 r. organ podkreślił, że obiekt ten znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN, przeznaczonym pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Tym samym z uwagi na sposób użytkowania będący przedmiotem postępowania obiekt jest zgodny z przeznaczeniem terenu w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany zagraża bezpieczeństwu zamieszkujących go osób. Nie spełnia wymagań w zakresie wytrzymałości, nośności konstrukcji oraz przepisów przeciw pożarowych. Stan techniczny obiektu jest katastrofalny, brak jest pokrycia dachowego, jego funkcję pełni folia, brak jest ścian szczytowych, co zaburza nośność budynku, ściany są odchylone od pionu a bele konstrukcyjne częściowo zbutwiałe. Ponadto budynek ten narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w zakresie odległości od innych budynków, jako obiekt drewniany powinien być oddalony o 16 m od budynku drewnianego znajdującego się na sąsiedniej działce. W niniejszym stanie faktycznym oddalony jest zaledwie 4,5 m. Stwarza to poważne zagrożenie dla życia ludzi, o jego realności świadczy pożar, który wybuchł nieopodal w grudniu 2017 r. w budynku znajdującym się w tej samej osadzie [...], co będący przedmiotem postępowania obiekt. W pożarze tym śmieć poniosło trzyletnie dziecko. W opinii organów nadzoru budowlanego stan obiektu będącego przedmiotem postępowania jest tak zły, że nie celowym jest nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy zawierającej inwentaryzację oraz ocenę jego stanu.

Z kolei wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się z wykonaniem nowych fundamentów, nowych ścian w tym szczytowych i oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, na której znajduje się drewniany budynek wymurowanej z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, posadowionych na fundamentach betonowych (ścianie fundamentowej) zagłębionych około 1,2 m poniżej poziomu terenu, wykonaniu nowych belek konstrukcyjnych, nowej więźby dachowej oraz położenia nowego pokrycia dachowego, a także wykonania nowych instancji elektrycznej, wodnej i sanitarnej, których budynek jest pozbawiony, co oznaczałoby w istocie nakazanie wykonania robót budowlanych polegających na odbudowie obiektu (w istocie drewnianej szopy) w wyniku, których nastąpiłaby zmiana jej parametrów technicznych i użytkowych, co w ocenie tut. Organu wykracza poza dyspozycję art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Dodatkowo organ podkreślił, że fakt niedopełnienia obowiązku ciążącego na Gminie, jako posiadaczu samoistnym, założenia nowej księgi wieczystej dla działki powstałej po podziale nie może stanowić przeszkody do orzeczenia obowiązku wynikającego z prawa budowlanego. Uwaga dotycząca "modus operandi" zamieszczona w odwołaniu wynika z niezrozumienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jak wskazał PINB, Gmina L. na terenie zajmowanym przez "osadę [...] wybudowała 4 budynki mieszkalne uzyskując uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę, wiadome jest, że uzyskanie takiej decyzji uzależnione jest posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem jeśli uzyskując pozwolenie na budowę Gmina L. posiadała prawo do dysponowania nieruchomościami nieposiadającymi ksiąg wieczystych a znajdującymi się w jej samoistnym posiadaniu przyjąć należy, że dysponuje tym prawem na potrzeby postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego brak jest natomiast podstaw do nałożenia obowiązku wynikającego z ustawy prawo budowlane na osoby zamieszkujące nieruchomości należące do jednostki samorządu. Adresatem obowiązku wynikającego z prawa budowlanego powinien być na ogół inwestor, w dalszej kolejności właściciel nieruchomości a dopiero na końcu jej zarządca. Weryfikacja tej przesłanki powinna jednak opierać się na ocenie rzeczywistej możliwości rozebrania budynku. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego z dużym prawdopodobieństwem uznać można, że Inwestor budowy obiektu powstałego w 1950 r., tj. 68 lat temu nie żyje tym samym obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na osobę właściciela, w niniejszej sprawie z uwagi na zaniedbania, posiadacza samoistnego - Gminę L..

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzi także z oczywistych względów niewykonalność prawna - wręcz przeciwnie, orzeczenie nakazu rozbiórki było w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Nie można również uznać, że decyzja jest obarczona wadą niewykonalności faktycznej, gdyż żadne trudności natury technicznej czy też koszty związane z wykonaniem decyzji nie stanowią o jej niewykonalności.

Reasumując w ocenie MWINB w K. wydana decyzja odpowiada prawu, zarówno stan faktyczny jak i adresat decyzji określone zostały w sposób prawidłowy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina L. – dalej strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika.

Strona skarżąca zaskarżając decyzję wniosła o:

- wstrzymanie przez organ wykonalności decyzji, a w razie nieuwzględnienia wniosku;

- wstrzymanie wykonalności decyzji przez Sąd do czasu rozstrzygniecie skargi w związku z niebezpieczeństwem powstania trudnych do odwrócenia skutków;

- przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym;

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że gmina nie jest nie jest posiadaczem ani samoistnym ani zależnym nieruchomości, domniemanie takie nie istnieje. Jak wskazano w decyzji "W dniu 20 grudnia 2016 r. przeprowadzona została kontrola w trakcie, której obecny był wuj zamieszkałego w obiekcie J. W.. W ocenie strony skarżącej jedyne domniemanie, jakie można przyjąć w tym wypadku to takie - że posiadaczem samoistnym jest w tym wypadku J. W.. W ocenie Gminy L., skoro przedmiotowa działka nie ma uregulowanego stanu prawnego i jest zamieszkała to ciężko domniemywać, że Gmina jest posiadaczem samoistnym. Nadto Gmina nigdy nie zezwoliła na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby, Gmina nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowanych. Specyfika Gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości, oraz ich rozmieszczenie praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy.

Do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywanie oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób. Oczywiste jest, iż jedynym podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne wzniesienie przedmiotowego budynku jest obecny jego mieszkaniec lub jego przodkowie - czego organ w ogóle nie rozważał. Jak wynika z decyzji Organ nie przesłuchał ani wuja mieszkańca ani samego mieszkańca przedmiotowego obiektu. Nastawienie organu oczywiście uzasadnione jest tym, że nie ma zamiaru ustalić stanu faktycznego a jedynie przerzucić problem na Gminę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Niekwestionowane przez strony okoliczności w sprawie są następujące:

- obiekt budowlany na działce nr [...] w J. wybudowany został w 1950 r. przez nieznaną osobę,

- przedmiotowy obiekt budowlany zagraża bezpieczeństwu zamieszkujących go osób, nie spełnia wymagań w zakresie wytrzymałości, nośności konstrukcji oraz przepisów przeciwpożarowych. Stan techniczny obiektu jest katastrofalny, brak jest pokrycia dachowego, jego funkcję pełni folia, brak jest ścian szczytowych, co zaburza nośność budynku, ściany są odchylone od pionu a bele konstrukcyjne częściowo zbutwiałe. Budynek narusza również przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w zakresie odległości od innych budynków. Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oznaczałoby odbudowę budynku, gdyż wiązałoby się z wykonaniem nowych fundamentów, nowych ścian w tym szczytowych i oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki wymurowanej z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, posadowionych na fundamentach betonowych (ścianie fundamentowej) zagłębionych około 1,2 m poniżej poziomu terenu, wykonaniu nowych belek konstrukcyjnych, nowej więźby dachowej oraz położenia nowego pokrycia dachowego, a także wykonania nowych instalacji elektrycznej, wodnej i sanitarnej.

Kontrolując w pierwszej kolejności powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że dokonane ustalenia faktyczne znajdują pokrycie w zebranym materiale dowodowym, a organy prawidłowo w stanie faktycznym sprawy wzięły za podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. poz. 38 nr 299) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości Sądu. Spełnione są bowiem przesłanki prawne do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu – zły stan techniczny budynku zagrażający życiu i zdrowiu ludzi (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Nadto organ rozważył także możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem czyli przepisami technicznymi i ustalił, że zakres i rodzaj prac budowlanych byłby tak rozległy, że w istocie prowadziłby do odbudowy obiektu (czyli budowy nowego budynku), co przekracza z kolei dyspozycję przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.).

Natomiast spór pomiędzy stronami, dotyczy wyłącznie kwestii - na kogo powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Stosownie do treści art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Przepis ten wprost wskazuje podmioty zobowiązane do wykonania decyzji obejmującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (odpowiednio 37 Prawa budowlanego z 1974 r. - uwaga własna) utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest jej właścicielem (w drodze analogii: wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Co więcej, wskazanie w art. 52 u.p.b. (38 Prawa budowlanego z 1974 r. - uwaga własna) inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego, jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby (tenże, op. cit., s. 696, uw. 5).

Nadto okoliczność, że Gmina L. na terenie zajmowanym przez "osadę [...]" wybudowała 4 budynki mieszkalne, uzyskując uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę, potwierdza prawo Gminy do dysponowania nieruchomościami na tym terenie na cele budowlane. Zatem jeśli uzyskując pozwolenie na budowę Gmina L. posiadała prawo do dysponowania nieruchomościami nieposiadającymi ksiąg wieczystych a znajdującymi się w jej samoistnym posiadaniu przyjąć należy, że dysponuje tym prawem na potrzeby postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego.

Organy administracyjne, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, podejmowały czynności zmierzające do ustalenia inwestora obiektu budowlanego na działce nr [...] w J. . Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 20 grudnia 2016 r. nie udało się jednak ustalić nazwisk osób lub osoby będącej inwestorem obiektu. Ustalono, że nieruchomość zamieszkana jest przez W. M., który nie posiada do niej żadnego tytułu. Natomiast sama działka, choć ma nieustalony stan prawny, znajduje się we władaniu Gminy L.. Mając powyższe na względzie Sąd przyjął za udowodnioną okoliczność braku możliwości ustalenia, kto wybudował sporny obiekt (kto jest inwestorem). Tym samym powyższe okoliczności w pełni uzasadniały nałożenie na władającą nieruchomością Gminę L. obowiązku jego rozbiórki. Niezasadnie przy tym strona skarżąca podnosi, że tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być samo posiadanie lub zamieszkiwanie w danym obiekcie. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Natomiast posiadanie jest stanem faktycznym, który stosownie do art. 344 K.c. korzysta z możliwości ochrony posiadania. Ochrona posiadania obejmuje ochronę samego faktu posiadania (tzw. ochrona posesoryjna) i nie stanowi ochrony petytoryjnej (ochrony prawa). Zamieszkanie zaś to przebywanie danej osoby w danej miejscowości w określonym miejscu (w budynku lub lokalu mieszkalnym) połączone z zamiarem danej osoby faktycznego przebywania w tym miejscu (art. 25 K.c.). Wbrew stanowisku strony skarżącej osoba zamieszkująca na terenie nieruchomości nie ma odrębnego tytułu prawnego do obiektu wzniesionych na tej działce. Nic takiego nie wynika ani z akt sprawy, ani też z żadnych okoliczności mogących sugerować np. założenie odrębnych ksiąg wieczystych dla nieruchomości posadowionych na działce. Jak przy tym wynika z art. 46, art. 47 i art. 48 K.c. części składowe nieruchomości stanowią przedmiot prawa własności nieruchomości, na których są one posadowione. W art. 48 K.c. (jak również w art. 191 K.c.) ustawodawca wyraża regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej).

Jak wynika z powyższego oczekiwanie przez Gminę, aby organ nadzoru budowlanego ustalił z imienia i nazwiska inwestora spornego obiektu, w tym konkretnym przypadku było nie tylko bardzo utrudnione, ale także niecelowe. Doświadczenie życiowe podpowiada, że w przypadku członków społeczności romskiej trudno jest już ustalić ich aktualne miejsce zamieszkania lub pobytu, a co dopiero jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem konkretnego obiektu budowlanego. Nadto obiekt został wzniesiony w latach 50-tych XX wieku, co również zdecydowanie utrudnia ustalenie osoby inwestora.

Organ podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora, lecz nie przyniosły one rezultatu. W tej sytuacji trafnie przyjęto, że brak możliwości ustalenia, kto wybudował obiekt. Wobec tego nakaz rozbiórki nie mógł być skierowany do inwestora a najważniejszym kryterium przy wyborze adresata decyzji rozbiórkowej jest posiadania tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Gminie L., jako posiadaczowi samoistnemu działki nr [...] w J. służy prawo do dysponowania nieruchomością wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r II OSK 1072/16. Ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu tego wyroku - Skład orzekający WSA w Krakowie rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 p.p.s.a, skargę oddalił.