Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1373/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp.j. z siedzibą K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 890/22 w sprawie ze skargi G. sp.j. z siedzibą K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr SKO.ZP/415/183/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 890/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi G. sp.j. z siedzibą w K. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 20 kwietnia 2022 r., nr SKO.ZP/415/183/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 9 lutego 2015 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w K., w oparciu o istniejącą infrastrukturę techniczną. W ramach przewidzianej inwestycji zaplanowano legalizację rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku wykonanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dalszą rozbudowę wraz z budową garażu.

Prezydent Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 949/18 po ponownym postępowaniu, uzupełnieniu dokumentacji oraz korekty wniosku (inwestor ograniczył wniosek wyłącznie do zrealizowanych robót budowlanych w obiekcie wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę dla którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne) – ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium, zaskarżoną decyzją na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a." oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. SKO mając na uwadze informację o zrealizowaniu na terenie inwestycji obiektu objętego wnioskiem inwestora wskazało na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki (dalej: "PINB") z 7 grudnia 2012 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej: "p.b." nakładające na inwestora H. G. obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonywaną rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz przedłożenia w PINB dokumentów związanych z wykonywaną rozbudową i nadbudową w/w budynku, w tym ostateczną decyzję Prezydenta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że inwestor który dopuścił się samowoli budowlanej nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Zdaniem Kolegium tylko H. G. jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. W konsekwencji powyższego stwierdzono, że spółka nie może skutecznie ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji przedmiotowej inwestycji jako, że nie jest inwestorem, na którego nałożono obowiązek postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.

W kwestii umowy o zastępstwo inwestycyjne pomiędzy H. G. (inwestorem bezpośrednim) a spółką (inwestorem zastępczym) - zdaniem Kolegium związany z nieruchomością administracyjnoprawny obowiązek uzyskania warunków zabudowy dla legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest związany z osobą zobowiązanego i ewentualnie mógłby przejść na jego następców prawnych. Obowiązek wynikający z postanowienia PINB z 7 grudnia 2012 r. nie został też przeniesiony przez organ nadzoru budowlanego na spółkę. Podkreślono, że w przypadku ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji inwestycji zrealizowanej, stanowiącej odstępstwo od reguł wydawania decyzji WZ - inwestorem działającym w ramach obowiązku nałożonego na niego przez organ nadzoru i inwestorem ubiegającym się o ustalenie warunków zabudowy musi być ten sam podmiot. Bowiem konieczne jest potwierdzenie związku między w/w postępowaniami i tożsamości osoby inwestora w obu postępowaniach.

WSA w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 października 2022 r. nie uwzględnił skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że adresatem decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia już zrealizowanego może być wyłącznie inwestor, na którego organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia tej decyzji w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego, zatem w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie Sądu wojewódzkiego zachodziła bezprzedmiotowość podmiotowa (brak podmiotu który mógł być adresatem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), jak i z uwagi na brak przepisu, który w zaistniałym stanie faktycznym pozwalałby organowi na wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie pokreślono, że postępowanie w sprawie nie zostało zainicjowane przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, ale przez podmiot – spółkę, z którą inwestor zawarł umowę o zastępstwo inwestycyjne. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej organ ma do czynienia z istniejącym obiektem budowlanym zrealizowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę przez konkretnego inwestora, który z zasady jest stroną tego postępowania oraz adresatem decyzji bądź to legalizacyjnej, bądź to o nakazie rozbiórki (art. 53 ust. 1 p.b.). Zatem tylko inwestor (ewentualnie właściciel lub zarządca, jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe) może być wnioskującym o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla istniejącej już samowoli budowlanej, jak i adresatem tej decyzji. Podstawą takiego wniosku (w konsekwencji decyzji) jest bowiem wezwanie, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Zaznaczono, że w wyroku WSA w Krakowie z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 949/18 wyraźnie wskazano, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla samowoli budowlanej organ może legalnie wydać jedynie w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania regulowanego przepisami art. 48 p.b. nakaże inwestorowi przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. W kwestii umowy o zastępstwo zaznaczono, że można ją zawrzeć dla zamierzenia inwestycyjnego ale nie postępowania legalizacyjnego - inwestycją bowiem nie można nazwać postępowania legalizacyjnego. Na koniec Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie nałożył na skarżącą spółkę obowiązku przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w ramach toczącego się postępowania z art. 48 p.b., co jest warunkiem wydania tego rodzaju decyzji (obowiązek ten nałożono na inwestora – H. G.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając go w całości zarzucając:

I. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Kolegium pomimo prowadzenia przez organ postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej albowiem organ po otrzymaniu informacji, że spółka działa na rzecz H. G. i przedłożeniu umowy o zastępstwo inwestycyjne, kwestionując taką konstrukcję winien był poinformować o tym skarżącą i wezwać ją do przedłożenia pełnomocnictwa od H. G. do działania w jego imieniu (takie działanie zmierzałoby do "uratowania" żmudnego, wieloletniego postępowania administracyjnego, które nie z winy skarżącej toczyło się przez wiele lat i w trakcie którego przez wiele lat nie kwestionowano możliwości występowania przez skarżącą w charakterze wnioskodawcy (choć oczywiste było, iż działa ona na rzecz właściciela nieruchomości i inwestora pierwotnego H. G., który zresztą jest wspólnikiem spółki),

b) art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie przed wydaniem decyzji, iż umowa o zastępstwo inwestycyjne jest w opinii organu niewystarczająca do wydania decyzji, gdy tymczasem wskazanie powyższego i zakreślenie terminu do podjęcia dodatkowych kroków (np. w ramach postępowania przed PINB) było konieczne aby móc uznać, iż zrealizowane zostały zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego udzielania informacji;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w ustaleniu warunków zabudowy w związku z legalizacją inwestycji, gdy tymczasem z zalegającej w aktach sprawy umowy o zastępstwo inwestycyjne wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca posiada interes prawny w uzyskaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

d) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Kolegium pomimo, iż umorzenie postępowania z przyczyny podmiotowej jest sprzeczne ze wskazaniami co do dalszego postępowania i z oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 949/18;

II. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 949/18 polegające na przyjęciu, iż jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia o decyzję WZ związaną z postępowaniem legalizacyjnym jest inwestor pierwotny, a nie może nim być inny podmiot, gdy tymczasem sąd w/w wyroku zawarł zalecenia co do dalszego postępowania, z których wynikało jasno, że nie uważa, iż postępowanie musi zostać umorzone, a zatem sąd ten nie uznał, iż skarżąca nie miała legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o decyzję WZ;

III. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 (obecnie art. 48b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2) i w zw. z art. 53 ust. 1 p.b. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku nałożenia na inwestora - w ramach postępowania legalizacyjnego - obowiązku przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tylko ten podmiot (inwestor) jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdy tymczasem brak jest podstaw do stosowania w tym przypadku wyjątku od zasady, iż każdy może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nawet gdyby przyjąć, iż w przypadku legalizowania obiektu istnieje ograniczenie podmiotowe w zakresie tego, kto może wystąpić z takim wnioskiem, to wówczas należałoby uznać, iż z wnioskiem takim może wystąpić każdy, kto ma w tym interes prawny, w tym w szczególności inwestor zastępczy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie (uwzględnienie) skargi, a na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy.

Pismem z 16 marca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Okoliczności faktyczne nie zostały zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej i jako takie należy je uznać za bezsporne. Kluczową natomiast okazała się ocena interesu prawnego podmiotu, który może wszcząć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wykonanych już robót budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę. H. G. wykonał roboty budowlane w obiekcie położonym przy ul. [...] w K. (na działkach nr [...] i [...]) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie z 7 grudnia 2012 r. ROiK III.AST-7355-268/12 na w/w inwestora (na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 p.b.) nałożono m.in. obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce oraz przedłożenia w PINB w Krakowie określonych dokumentów związanych z w/w rozbudową i nadbudową budynku, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej działki. Został zatem rozpoczęty proces legalizacyjny dla robót uprzednio wykonanych w warunkach samowoli budowlanej.

Według stanu prawnego na datę wydania w/w postanowienia PINB przepis art. 48 p.b. nie regulował kwestii adresata takiego postanowienia. Niemniej w art. 52 p.b. wyraźnie zastrzeżono, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowalnego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 p.b. Skoro przepis nie indywidualizuje ustępu art. 48 p.b. należy odczytać szeroko jego zakres stosowania i przyjąć, że zobowiązanym do złożenia decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji samowoli jest w pierwszej kolejności inwestor jako uczestnik procesu budowlanego (art. 17 pkt 1 p.b.).

Choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w p.b. to nie powinno nasuwać większych wątpliwości – literalnie, a także wg słownika języka polskiego to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego). Obowiązki inwestora zostały określone w przepisach p.b. w art. 18 ust. 1 i należy do nich organizowanie procesu budowy, w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego, objęcie kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie i odbiór robót budowlanych, nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych (vide wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2870/16).

W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpiła spółka jawna, wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego pod nazwą Ga. sp.j. z siedzibą K., której udziałowcami są H. G. oraz S. D. Postępowanie to zakończyło się umorzeniem postępowania z racji przeszkody podmiotowej tj. wnioskodawca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Istotą kontrolowanego rozstrzygnięcia było to, czy spółka ta ma interes prawny, aby występować z takim żądaniem.

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja ta wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Istotą tej decyzji jest to, że rozpoczyna ona proces inwestycyjny w zakresie planowania i może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, z 9 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1535/18, z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2665/18, z 20 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3047/18, z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1430/19).

Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b). Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku może wystąpić jedynie ten podmiot, na którego organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Jeżeli obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1538/15). Postanowienie to zaś wskazuje adresata obowiązku i w tym wypadku jest to H. G. jako inwestor.

Ścisła korelacja uprzednio wszczętego postępowania zmierzającego do legalizacji oraz postępowania o ustalenie warunków zabudowy zasadniczo ogranicza krąg uprawnionych do ubiegania się o warunki zabudowy. W sytuacji bowiem warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. - decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (vide np. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1529/18). Tutaj natomiast sytuacja jest zgoła odmienna i jedynym podmiotem, który może wystąpić o warunki zabudowy jest podmiot, na którego nałożono obowiązek w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 (obecnie art. 48b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 p.b.) i w zw. z art. 53 ust. 1 p.b.

Nie została także naruszona zasada informowania stron oraz zaufania do władzy publicznej (art. 8 i 9 k.p.a.). Prawdą jest, że prowadzenie przez organy postępowania przez kilka lat mogło dawać skarżącej spółce mylne wyobrażenie o legitymacji w tym postępowaniu. Kwestia interesu prawnego jest kluczową dla każdej sprawy administracyjnej i jako taka podlega badaniu już na wstępie. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

Tymczasem z wniosku oraz załączników nie można było wywnioskować, aby roboty zostały już zrealizowane. Nie załączono postanowienia zobowiązującego do złożenia takiej decyzji, wręcz przeciwnie – we wniosku mowa jest o tym, że roboty zostaną zrealizowane. Dopiero w pierwszej decyzji ustalającej warunki zabudowy z 14 grudnia 2015 r. znajduje się odesłanie do art. 48 p.b. choć nie wyartykułowano, które konkretnie prace zostały już zrealizowane. Uchylając natomiast kolejno wydane decyzje ustalające warunki zabudowy: organu I instancji z 29 września 2017 r. oraz Kolegium z 2 maja 2018 r. WSA w Krakowie w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 949/18 nie zajmował się kwestią przymiotu strony i nie wypowiadał się w tym zakresie z tego względu, że zwrócił uwagę na zasadniczą sprawę przy legalizacji samowoli budowlanej tj. na brak w aktach postanowienia PINB o zobowiązaniu inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zakwestionował ustalenia faktyczne w zakresie przedmiotu postępowania tj. wyróżnienia, które prace zostały wykonane i tym samym odnosi się do nich postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., a które są dopiero w sferze planowania i tym samym wydanie dla nich decyzji o warunkach następuje na ogólnych zasadach. Przy tego rodzaju stwierdzonych wadach nie było możliwe zdiagnozowanie, czy spółka jawna jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy, skoro nie przedłożono postanowienia PINB. Zostało ono złożone do akt dopiero przy piśmie z 11 lipca 2019 r. Błędne odczytanie motywów tego wyroku skutkowało niezasadnym postawieniem zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiąże w sprawie organy, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. WSA w Krakowie w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 949/18 nie był władny wypowiedzieć się o legitymacji jakiegokolwiek podmiotu w tej sprawie, skoro nie dysponował postanowieniem PINB z 7 grudnia 2012 r. ROiK III.AST-7355-268/12.

Istota legitymacji w postępowaniu administracyjnym opiera się na interesie prawnym. Źródłem interesu prawnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji w celu jej legalizacji jest norma prawa tj. art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Jedynie wydane w trybie tego przepisu postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy kreuje jego interes prawny w niniejszym postępowaniu. Na gruncie przepisów prawa administracyjnego jako prawa publicznego nie jest dopuszczalne przenoszenie praw i zobowiązań wynikających z wydanych aktów administracyjnych, jeśli nie wynika to z konkretnego przepisu prawa. Przykładowo takim przepisem jest art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczający przeniesienie uprawnień z wydanej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby. Przy czym następuje to nie w drodze czynności cywilnoprawnych, lecz postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji.

W przypadku postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. przepisy nie stanowią ani pozytywnie, ani negatywnie o możliwości przeniesienia praw i obowiązków z niego wynikających. Takiego uprawnienia nie można natomiast domniemywać. Oznacza to, że podnoszona przez skarżącego umowa o zastępstwo inwestycyjne, jeśli idzie o jej skutki na gruncie przepisów prawa administracyjnego, pozostaje bez znaczenia. Jedynym legitymowanym o wystąpienie o warunki zabudowy pozostaje H. G., stąd z wniosku wszelkich innych podmiotów postępowanie nie może być prowadzone, co zasadnie skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.