Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1650/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 września 2022 r. nr SKO.OS/41.9/654/2021/14795/BL w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia 16 września 2021 r. o nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Gminy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 września 2022 r. znak: SKO.OS/41.9/654/2021/14795/BL Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uchyliło decyzję z dnia 16 września 2021 r., znak: [...] wydaną przez Burmistrza Miasta M. (dalej "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") w części dotyczącej terminu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, określonego do końca drugiego kwartału 2022 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity wskazany w podstawie prawnej decyzji - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej "ustawa zmieniająca").

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 września 2021 r. nakazał Gminie W. (dalej "skarżąca") wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanych zmianami w odpływie wody z terenu działki nr 1 położonej w W. przy ul. [...] na grunt sąsiedni tj. działkę nr 2 położoną w W. przy ul. [...], a stanowiącej własność M. C. (dalej "uczestniczka postępowania" lub "uczestniczka").

Urządzenia zapobiegające szkodom na działce nr 1 – zgodnie z punktem pierwszym sentencji decyzji – mają polegać na wykonaniu odwodnienia liniowego w postaci: 1) korytek betonowych o wymiarach 50x60 cm – odwodnienie należy wykonać na całej szerokości drogi w miejscu łączenia się drogi wybrukowanej i gruntowej tj. powyżej wjazdu na teren działki 2; 2) korytek betonowych z rusztem o szerokości 200 mm, ruszt klasy D400 – odwodnienie należy wykonać na całej szerokości wjazdu na teren działki nr 2. Odwodnienie należy wykonać ze spadkiem, połączyć je ze studnią chłonną opisaną w punkcie drugim sentencji decyzji.

Urządzenia zapobiegające szkodom na działce nr 1 – zgodnie z punktem drugim sentencji decyzji – mają polegać na wykonaniu studni chłonnej o średnicy min 315 mm i głębokości min 1.5 m. Pokrywę studni należy wykonać w kształcie rusztu, do którego będzie doprowadzana woda z odwodnienia liniowego. Średnica wlotu rury doprowadzającej wodę opadową i roztopową do studni powinna wynosić min 200 mm. Studnię należy obsypać materiałem przepuszczalnym (preferowane otoczaki o frakcji 31,5 – 63). Studnię należy wykonać na działce gminnej, drogowej o numerze ewidencyjnym 1 przy ul. [...], po prawej stronie drogi (tj. na terenie zielonym nieutwardzonym), w miejscu łączenia się drogi wybrukowanej i gruntowej.

W sentencji decyzji wskazano także, że opisane urządzenia zapobiegające szkodom należy wykonać do końca drugiego kwartału 2022 r.

Decyzja z dnia 16 września 2021 r. była piątą decyzją organu pierwszej instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem czterokrotnie uchylało wcześniejsze decyzje tego organu z dnia 27 października 2016 r., z dnia 1 sierpnia 2017 r., z dnia 12 września 2018 r. oraz z dnia 29 maja 2020 r.

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 104 § 1 § 2, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (tekst jednolity wskazany w podstawie prawnej decyzji - Dz. U. z 2021 r. poz. 735), art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity wskazany w podstawie prawnej decyzji - Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm., dalej "Prawo wodne z 2001 r.") oraz art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm., dalej "Prawo wodne z 2017 r.").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej opisał chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego, w tym poczynione ustalenia i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Burmistrz uznał, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie 1 ze szkodą dla gruntu sąsiedniego tj. dla działki nr 2. Organ pierwszej instancji ustalił, że poprzedni właściciel działki nr 1 tj. uczestniczka postępowania dokonała zmiany stanu wody na gruncie poprzez wyprofilowanie drogi i zmianę kierunku odpływu wody opadowej i roztopowej znajdującej się na działce drogowej. Szkodliwość spowodowana zmianą stanu wody na gruncie polega na przelewaniu się wody z terenu działki nr 1 będącej obecnie własnością skarżącej na działkę nr 2 będącej własnością uczestniczki postepowania. Fakt ten powoduje, że woda wraz z silnym nanosem wypłukanym z utwardzonej tłuczniem drogi (działka nr 1) zanieczyszcza bruk i zatyka odwodnienie liniowe znajdujące się na działce nr 2. Nawierzchnia działki nr 1 została ukształtowana w taki sposób, aby wody opadowe spływały na działkę nr 2 w celu odwodnienia całego okolicznego terenu dzierżawionego bądź też będącego własnością uczestniczki postępowania. Od 2010 r. działka nr 1 stanowi własność skarżącej, a uczestniczka postępowania sprzeciwia się dalszemu odprowadzaniu wody z terenu działki nr 1 oraz czyszczeniu urządzeń odwadniających. Przeprowadzony remont drogi na działce nr 1 poprzez m. in. utwardzenie działki tłuczniem, nie zapobiegł spływowi wód opadowych na działkę nr 2, a wręcz spotęgował poprzez strukturę materiału użytego do utwardzenia drogi negatywny wpływ spływu powierzchniowego wód na działkę nr 2. Burmistrz uznał, że wprawdzie zmian stanu wody na gruncie nr 1 dokonała uczestniczka postępowania to jednak na aktualnym właścicielu tej działki tj. na skarżącej ciąży obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast kwestia działki nr 5 oraz likwidacji rowu na ww. działce nie jest przedmiotem postępowania i została przekazana zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 16 września 2021 r. złożyła skarżąca zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, że Burmistrz zaniechał wyjaśnienia daty dokonanych zmian stanu wód na gruncie. Natomiast w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. uczestniczka postępowania informowała Burmistrza, iż zmiany stanu wód na gruncie występują od 2016 r. wskutek zasypania rowów w poprzek oraz wzdłuż drogi ówczesnej [...]. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również jak kształtował się stan wód przed dokonaniem zmian na gruncie, w szczególności czy odpływ był ukształtowany tak samo. Skarżąca zwróciła uwagę, że w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. uczestniczka postępowania poinformowała Burmistrza, iż przed przejęciem drogi przez skarżącą część działki była wyprofilowana w taki sposób, by woda spływała do rowów, które były w poprzek oraz wzdłuż drogi ówczesnej [...]. Burmistrz zaniechał także ustalenia stanu prawnego nieruchomości przez brak ustalenia czy na gruncie nie ustanowiono służebności drogi koniecznej. Ponadto skarżąca wytknęła organowi pierwszej instancji braki w postępowaniu dowodowym polegające na nieprzesłuchaniu p. K. oraz niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego (ekspertyza hydrologiczno-hydrogeologiczna znajdująca się w aktach sprawy jest nieaktualna). Skarżąca zarzuciła decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia jest dla skarżącej niezrozumiała, a treści nałożonego obowiązku nie da się jednoznacznie ustalić. Burmistrz nie uzasadnił, dlaczego akurat takie, a nie inne rozwiązanie przyjął.

Decyzją z dnia 2 września 2022 r. Kolegium uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i w tej części umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. Natomiast w pozostałym zakresie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił podstawę procesową i materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia. W zakresie podstawy procesowej powołał się na art. 16 ustawy zmieniającej i wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, gdyż postępowanie zostało wszczęte pod rządami k.p.a. sprzed nowelizacji. Jeśli zaś chodzi o podstawę materialnoprawną Kolegium wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszło w życie Prawo wodne z 2017 r. i przywołało treść art. 234 ust. 1 i art. 545 ust. 4 tego aktu. Kolegium uznało się w świetle tych przepisów za organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia odwołania oraz ustaliło, że w sprawie należy stosować przepisy Prawa wodnego z 2001 r., w szczególności art. 29 tej ustawy. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza w części dotyczącej terminu uznając, że określenie terminu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nastąpiło bez podstawy prawnej. Określenie terminu wykonania nałożonych obowiązków nie znajduje oparcia w przepisach Prawa wodnego z 2001 r. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza w pozostałym zakresie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zastosował się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że udowodnione zostały zmiany stanu wody na gruncie nr 1, wystąpienie szkody na działce nr 2 i w konsekwencji zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi okolicznościami. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.. Zdaniem Kolegium postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, z uwzględnieniem zasad ogólnych k.p.a., z odpowiednią analizą stanu prawnego i faktycznego, a podjęte rozstrzygnięcie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym. Wbrew twierdzeniom odwołania Burmistrz ustalił, jaki był stan wód na nieruchomościach przed dokonaną przebudową drogi. Wykazano też, że w obecnym stanie faktycznym przebudowana i wyremontowana droga powoduje napływ wód na nieruchomość nr 2 i dlatego też niezbędne jest wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nałożone obowiązki zostały sformułowane prawidłowo, w sposób wyczerpujący i są wykonalne.

Skarżąca w skardze na decyzję Kolegium zarzuciła zaniechanie rozpoznania jej zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz błędną ocenę decyzji Burmistrza. Wskazała, że wbrew twierdzeniom Kolegium w sprawie nie podjęto wszelkich niezbędnych działań do wyjaśnienia istoty sprawy oraz stanu faktycznego. W skardze szczegółowo wytknęła błędne ustalenia faktyczne poczynione przez Burmistrza, a zaakceptowane przez organ odwoławczy. Dotyczyły one wystąpienia zmiany stanu wody na nieruchomości nr 1 i przypisania odpowiedzialności za ten stan skarżącej. Zdaniem skarżącej woda opadowa cały czas spływa w tym samym kierunku od 2003/2004 r. tj. od momentu wybrukowania drogi przez uczestniczkę postępowania. Skarżąca zwróciła też uwagę, że z ekspertyzy wykonanej w 2018 r. wynika, że wody opadowe i roztopowe zgodnie z ukształtowaniem terenu zawsze płynęły od strony działki nr 3 w stronę działki nr 2. Skarżąca nie spowodowała zatem zmiany stanu wody na gruncie nr 3. Podczas przeprowadzonego remontu drogi przez skarżącą nie doszło do zmiany ukształtowania terenu w sposób nasilający spływ wody opadowej na działkę nr 2. Teren działki nr 3 został spłaszczony i utwardzony tłuczniem. Wskutek remontu drogi kierunek przepływu wód opadowych nie uległ zmianie. Po wykonanej przebudowie odcinka drogi nie została sporządzona nowa opinia biegłego dla pełniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy zaś nie odniósł się w żaden sposób do braku takiej nowej opinii. Skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych, a zatem istnieje konieczność powołania biegłego w sprawach z zakresu art. 29 Prawa wodnego z 2001 r.. Kolegium zaś nie posiada wiadomości specjalnych, zatem konieczne było powołanie biegłego czego nie uczynił ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione w treści skargi nie są usprawiedliwione w świetle obowiązującego prawa i zaistniałego stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydane decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdował art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem uczestniczki postępowania z dnia 28 stycznia 2016 r., a więc w czasie obowiązywania Prawa wodnego z 2001 r. Z kolei kontrolowane obecnie przez Sąd decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zostały wydane odpowiednio w dniu 16 września 2021 r. i w dniu 2 września 2022 r., a zatem już pod rządami Prawa wodnego z 2017 r. Ustawa Prawo wodne z 2017 r. zawiera przepisy przejściowe, w tym art. 545 ust. 4. Regulacja ta stanowi, że: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Biorąc pod uwagę, iż postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie nie zostało wymienione w art. 545 ust. 1-3d Prawa wodnego z 2017 r. to w kontrolowanej sprawie zastosowanie miały przepisy Prawa wodnego z 2001 r., w szczególności art. 29 tego aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1529/19, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Przepis art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. reguluje skutki administracyjnoprawne zmiany stanu wody na gruncie. Jak stanowi ust.1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy na właścicielach gruntu spoczywa obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy). W myśl art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. przepisy tej ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych. Jak wskazuje się w literaturze przepis art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. zawiera obowiązki odnoszące się do powyższych podmiotów, wynikające z mocy samej ustawy. Zaś art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. stanowi podstawę do wydania decyzją administracyjną odpowiedniego nakazu, który musi być skierowany do właściciela gruntu (użytkownika wieczystego, samoistnego posiadacza). Skutkiem wydania takiej decyzji będzie powstanie obowiązku dla właściciela gruntu (użytkownika wieczystego, samoistnego posiadacza) na której nastąpiła zmiana stanu wody, niezależnie od tego czy był jej bezpośrednim sprawcą. Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że podmiot, który nabył prawo własności danej nieruchomości, stał się następcą prawnym w zakresie praw i obowiązków związanych z poprzednią zmianą stanu wód na takiej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2014 r., II SA/Kr 418/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r., IV SA/Wa 3767/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2016 r., II SA/Gl 782/16 – opubl. w CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że gdyby doszło do wydania i wykonania nakazu przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych na gruncie, spowodowanego przez poprzedniego właściciela nieruchomości, to właściciel ma prawo dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych w stosunku do tej osoby przed sądem powszechnym.

Przesłankami warunkującymi wydanie decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. są: zmiana stanu wody na gruncie, szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a jej szkodliwym oddziaływaniem. Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 799/11, opubl. w CBOSA przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu - np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Zmianą stanu wody na gruncie jest zaś takie działanie, które ingeruje w stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi.

Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. wymaga dokładnego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organy obu instancji dopuściły się naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych, gdyż pozostawiły niewyjaśnionymi wiele istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na działce nr 1 ze szkodą dla działki nr 2 zostało wszczęte na wniosek uczestniczki postępowania. Wobec tego zakres przedmiotowy tego postępowania wyznaczał wniosek uczestniczki postępowania. W toku postępowania uczestniczka wskazywała jednak na kilka różnych czynników, które jej zdaniem są przyczyną zmiany stosunków wodnych na wskazanych wyżej gruntach. Jeśli chodzi o działania/zaniechania przypisywane skarżącej z racji dysponowania prawem własności działki nr 1 to uczestniczka wskazała, że skarżąca odprowadza część wód opadowych i roztopowych z działki nr 1 na grunt działki nr 2. Przyczyną tego jest okoliczność, że działka nr 1 na wysokości od ul. [...] do wjazdu na działkę nr 2 została pokryta brukiem przez uczestniczkę postępowania w latach 2003-2004 i została wyprofilowana ze spadkiem w stronę działki nr 2, tak aby wody opadowe i roztopowe były przechwytywane przez studzienki kanalizacyjne znajdujące się na tej działce. Ponadto uczestniczka wielokrotnie podkreślała, że skarżąca przejmując działkę nr 1 zaniedbała przecięcie poprzeczne.

Z kolei w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. (będącym odpowiedzią na pismo organu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2017 r.) uczestniczka postępowania wskazała, że zmiany stanu wody na gruncie na działce nr 2 występują od 2016 r. wskutek zasypania rowów melioracyjnych istniejących wcześniej wzdłuż oraz w poprzek drogi [...]. Uczestniczka oświadczyła, że przed przejęciem drogi przez skarżącą część działki nr 1 była wyprofilowana w taki sposób, by woda spływała do rowów, które były w poprzek oraz wzdłuż ówczesnej drogi [...]. Zmiana kierunku odpływu wody opadowej nastąpiła jak zostały zniszczone rowy. Kwestie te uczestniczka podniosła także w swoim odwołaniu z dnia 10 października 2018 r. od decyzji Burmistrza z dnia 12 września 2018 r. dodatkowo wskazując, że do zasypania rowu doszło na działce 1 wskutek czego działka nr 1 została podwyższona i utwardzona tłuczniem.

Natomiast w piśmie z dnia 26 października 2019 r. uczestniczka postępowania poinformowała, że skarżąca przebudowując odcinek drogi [...] w 2019 r. wykonała drogę ze spadkiem na teren działki nr 2 nie wykonując żadnego zabezpieczenia przed spływaniem wody. W odwołaniu z dnia 23 grudnia 2019 r. od decyzji Burmistrza z dnia 29 maja 2020 r. uczestniczka podkreśliła, że w 2019 r. skarżąca całkowicie zmieniła układ działki 1 zbierając około 1,5 m z nasypu drogi na działce 1, obciążając wodami nieruchomość 2 z działek 4, 5 oraz 1. W konsekwencji już całe wody opadowe z działki nr 1 skierowane zostały na teren działki nr 2. Jednocześnie zwrócić uwagę należy, że skarżąca kwestionuje, aby wskutek przebudowy odcinka drogi [...] doszło do zmiany nachylenia terenu. Wręcz przeciwnie na styku kostki brukowej i utwardzenia tłuczniem teren został spłaszczony, co powoduje spowolnienie prędkości spływu wody (protokół z oględzin nieruchomości 1 i 2 z dnia 10 grudnia 2019 r.).

W końcu należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza hydrologiczno-hydrogeologiczna z czerwca 2018 r. dotycząca zmiany stanu wody na gruncie nr 1 ze szkodą dla działki nr 2. Z opinii tej wynika, że teren objęty ekspertyzą jest nachylony z S na N tzn. wody opadowe i roztopowe spływające zawsze po naturalnym skłonie terenu, dążąc do osiągnięcia najniższego jego punktu będą zawsze płynęły od strony działek ewid. nr 5 i 1 w stronę działki ewid. nr 2. Jednakże wskutek działań polegających na pokryciu kostką brukową powierzchni części działki nr 1 właściciel działki nr 1 odprowadza część wód opadowych i roztopowych na grunt działki nr 2. Ponadto działania te spowodowały znaczne ograniczenie chłonności gruntu. Gdyby nie doszło do pokrycia działki nr 1 kostką brukową zdecydowana większość wód odpadowych i roztopowych ulegałaby wchłonięciu w nieutwardzony grunt.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi w zakresie ustalenia przyczyn zmiany stosunków wodnych na gruncie nr 1 oraz ich szkodliwości na grunt nr 2. W szczególności opinia biegłego wobec przebudowy w 2019 r. odcinka drogi [...] zdezaktualizowała się. Opinia ta zresztą nie zawiera odpowiedzi na wszystkie kwestie istotne do rozstrzygnięcia sprawy (choćby kwestia podnoszona przez skarżącą i uczestniczkę postępowania dotycząca rowów melioracyjnych istniejących wcześniej wzdłuż oraz w poprzek drogi [...]). Stanowisko zawarte w ekspertyzie jest przy tym niejednoznaczne. Z jednej strony biegły stwierdził, że wody opadowe i roztopowe zgodnie z ukształtowaniem terenu zawsze płynęły z kierunku S na N tj. od strony działki nr 1 w stronę działki nr 2. Właściciel działki nr 1 odprowadza część wód opadowych i roztopowych na grunt działki nr 2. W innym zaś miejscu biegły podkreśla, że sposób i kierunek odprowadzania wód opadowych z działki nr 1 jest zgodny z naturalnym kierunkiem spływu wód powierzchniowych, wynikającym z morfologii terenu. Nie została także dostatecznie wyjaśniona kwestia istniejących wcześniej wzdłuż oraz w poprzek drogi [...] rowów melioracyjnych oraz wpływu ich zasypania na stan wody na gruncie uczestniczki postępowania. Organ pierwszej instancji kwestię rowów melioracyjnych potraktował zdawkowo stwierdzając jedynie, że kwestia likwidacji rowu w obrębie działki nr 5 została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie podjął jednak żadnej próby wyjaśnienia jaki skutek dla stosunków wodnych spowodowała likwidacja rowu na działce nr 1. Tymczasem zasypanie rowu w obrębie działki nr 1 potencjalnie może stanowić jedną z przyczyn lub wyłączną przyczynę zalewania wodami opadowymi działki nr 2. Jeśli zaś chodzi o kwestię w jaki sposób przebudowa odcinka drogi [...] w 2019 r. wpłynęła na stan wód w obrębie działek nr 1 i nr 2 to organ pierwszej instancji ustalenia w tym zakresie poczynił jedynie w trakcie oględzin obu nieruchomości w dniu 15 czerwca 2021 r. Zdaniem organów obu instancji stan nieruchomości nr 2 tj. napływ nanosu (piasku, ziemi), zniszczony fragment odwodnienia liniowego na działce nr 2, zapiaszczone odwodnienie liniowe, pofalowanie kostki brukowej na wjeździe na działkę nr 2 wskazuje, że przeprowadzona przebudowa nie zapobiegła spływowi wód opadowych na działkę nr 2, a wręcz spotęgowała negatywny wpływ spływu wód powierzchniowych. Burmistrz całkowicie pominął rozbieżne stanowiska stron co do wpływu przebudowy odcinka drogi [...] w 2019 r. na stan wód na działkach nr 1 i nr 2.

Stwierdzenie przez organ pierwszej instancji zmiany stanu wody na gruncie, oparte jedynie na wzrokowych oględzinach terenu oraz sprzecznych zeznaniach stron postępowania nie stanowi w ocenie Sądu wystarczającego dowodu w sprawie dla wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawo wodne z 2001 r.

W tym miejscu należy podkreślić, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., niezależnie od jego treści, skutkuje ustaleniem stanu wody obowiązującym na gruncie. Wydanie decyzji na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego skutkuje zatem niewłaściwym określeniem stanu wody jako obowiązującego na gruntach objętych postępowaniem. Z tego względu w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. szczególnego znaczenia nabiera treść ekspertyzy hydrologicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13 oraz z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11 – opubl. w CBOSA). Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, opubl. w CBOSA).

Sięgnięcie do wiedzy specjalistycznej jest także pożądane w zakresie stosowania środków w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie, wynikających z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Sformułowany przez organ administracji publicznej nakaz powinien bowiem wskazywać taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., II SA/Lu 912/2007, opubl. w CBOSA). Jednocześnie organ musi mieć na uwadze, że decyzja nakazująca z art. 29 ust. 3 ww. ustawy stanowi ingerencję w prawo własności. Wobec tego nakaz powinien być tak sformułowany, aby w jak najmniejszym stopniu ingerował w prawo własności, a jednocześnie aby został osiągnięty cel jego nałożenia. Dodatkowo w orzecznictwie podkreśla się, że organ ma obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Uznając za zasadne nałożenie obowiązku wykonania jednego z tych środków, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Lu 901/12, opubl. w CBOSA). Tymczasem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach postępowania ani też z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, że nałożony na skarżącą obowiązek wykonania urządzeń stanowi najskuteczniejsze i najprostsze w okolicznościach sprawy rozwiązanie, którego realizacja wyeliminuje szkodliwe zmiany stanu wody na gruncie uczestniczki postępowania.

Końcowo należy podnieść, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do chronologicznego przedstawienia przebiegu postępowania i czynności podejmowanych w jego trakcie. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego została zawarta w czterech punktach, przy czym nie wskazano na jakich dowodach Burmistrz oparł swoje ustalenia faktyczne i wydane rozstrzygnięcie. Organ w ogóle nie odniósł się do zgłaszanych przez strony postępowania wniosków i zarzutów, a także nie ocenił znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił także dlaczego nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych urządzeń zapobiegających szkodom i czy wykonanie tych urządzeń wyeliminuje szkodliwe zmiany stanu wody na gruncie nr 2. Za trafny uznać także należy zarzut skarżącej dotyczący uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W decyzji Kolegium brak jest szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Poza opisaniem przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego, powołaniem przepisów prawa i orzeczeń sądowych stanowisko organu odwoławczego sprowadza się wyłącznie do kilku zdań, potwierdzających prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania naruszeń przepisów prawa tj. art. 7, art. 8, art. 11. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uzupełnić postępowanie wyjaśniające i dowodowe we wskazanym przez Sąd kierunku, z zachowaniem wymogów wynikających z k.p.a. Z uwagi na fakt, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ rozważy potrzebę zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii. Organ rozważy też potrzebę przesłuchania świadków i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Następnie w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego organ ustali, czy istnieją w sprawie określone w art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 wskazanej ustawy. Następnie podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadni.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.