Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 410/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i P. R. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego dwulokalowego wolnostojącego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2023, po rozpoznaniu odwołań H. S. i M. S. od decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. (Nr 342.2022.) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej M. K. i P. R. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego wolno stojącego wraz z wewnętrznymi liniami elektroenergetycznymi i zagospodarowaniem terenu, w miejscowości R., działka gruntu nr [...], obręb R., gmina G., Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że zamierzenie budowlane będące przedmiotem wydanych w sprawie decyzji stanowi etap II inwestycji. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, wydana w sprawie, pozytywna dla inwestora decyzja, nie mogła ostać się w obrocie prawnym z uwagi na kwalifikowane naruszenie prawa do jakiego doszło przy jej wydaniu, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i ust. 3a Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że bez wątpienia przymiot strony w postępowaniu przysługiwał S. K., A. K. i P. R., właścicielom nieruchomości położonej na działce nr [...], obręb R., Gmina G., którym nie zapewniono udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wojewoda przytoczył w uzasadnieniu decyzji treść art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postepowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to zaś, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 prawa budowlanego –teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Działka gruntu nr [...] stanowiąca własność S. K., A. K. i P. R., zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego, objęta jest przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne, oznaczonym na rysunku mpzp symbolem 4.KDW. Działka ta, jak wynika z akt administracyjnych, obciążona jest służebnością gruntową przejazdu i przechodu do drogi publicznej ul. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta przesądza, że właściciele nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...], obręb R., gmina G., są stronami w niniejszej sprawie, ze względu na fakt, iż ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Wojewoda Dolnośląski wskazał przy tym na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu projektu nowelizacji Pr.bud. z 2020 r. tj. w projekcie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), w którym wskazano - "Przedmiotowe ograniczenia (ograniczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud.) odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi. Tak więc przykładowo ograniczenia dla działki (tzw. sąsiedniej) spowodowane koniecznością wyznaczenia na niej służebności dla działki, na której realizowana ma być inwestycja budowlana, uniemożliwi właścicielowi jej zabudowę w zakresie obszaru objętego służebnością. Ponieważ jest to ograniczenie związane z zabudową - np. nie będzie możliwości wykonania ogrodzenia na granicy, aby umożliwić przejazd - działka taka mieścić się będzie w obszarze oddziaływania". W niniejszej sprawie ustanowienie na działce gruntu nr [...], obręb R., gmina G. służebności dojścia i dojazdu do działki gruntu nr [...], czyli działki zainwestowania, wprowadza więc ograniczenia w jej zabudowie, co oznacza objęcie tej działki gruntu obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, co z kolei oznacza konieczność nadania przymiotu strony w postępowaniu jej właścicielom. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wyjaśnił, że pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie jest naruszeniem, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozbawiałoby to taką stronę jednej instancji postępowania administracyjnego.

Jednocześnie oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę na uwarunkowania prawne związane z przebiegiem przez obszar działki gruntu nr [...] napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 20 kV. Zgodnie z § 10 pkt 6 lit. d) mpzp, ustala się wzdłuż przebiegu istniejących linii napowietrznych elektroenergetycznych wysokiego, średniego i niskiego napięcia ograniczenia zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w pasach technologicznych wzdłuż tych linii o szerokości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów linii napowietrznej w obu kierunkach o wymiarach: 3 m - dla linii o napięciu 0,4kV, 10 m - dla linii o napięciu 20kV, 15 m - dla linii o napięciu 110kV. Jak natomiast wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (dalej jako "PZT"), budynek B.7 i B.8 zaprojektowane zostały bezpośrednio na trasie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wprawdzie, co zauważył organ odwoławczy, na s. 8 części opisowej PZT wskazano, że usunięcie kolizji przedmiotowej linii jest projektem odrębnego opracowania, a w zakwestionowanej decyzji zamieszczono warunek uprzedniego wykonania tychże prac, jednakże, w ocenie organu, do czasu usunięcia tejże linii (jej skablowania) obowiązują ustalenia mpzp wykluczające zabudowę.

Dalej w decyzji wywodzono, że stosownie do § 10 pkt 4 lit. a) mpzp, odprowadzenie niezanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych powinno odbywać się systemem sieci kanalizacji deszczowej do odbiorników lub polegać na retencjonowaniu lub rozsączaniu na działce. Przyjęte przez Inwestora rozwiązanie projektowe nie odpowiada tym postanowieniom mpzp. Na s. 8 części opisowej PZT wskazano bowiem, że w przypadku wód opadowych z dachu, odprowadzane one będą do pobliskiego rowu. Równocześnie § 6 pkt 5 mzp stanowi, że wykonanie dróg, placów postojowych i do zawracania samochodów należy przeprowadzić w sposób uniemożliwiający przenikanie zanieczyszczeń ropopochodnych i innych do podłoża i wód gruntowych. Na tej płaszczyźnie w ocenie Wojewody, doprecyzowania wymaga twierdzenie Inwestora, iż dojścia, dojazdy stanowiska postojowe, wykonane z kostki betonowej i zagęszczonego kruszywa, zapewniać będą rozsączanie niezabrudzonych wód opadowych i roztopowych. Organ wskazał na konieczność wyjaśnienia rozwiązań technologicznych uniemożliwiających przenikanie wód zanieczyszczonych do gruntu, w szczególności mając na uwadze treść powołanego już (§ 10 pkt 4 lit. b mpzp).

Następnie wskazano, że działka gruntu nr [...], stanowiąca obszar zainwestowania, zgodnie z rysunkiem mpzp, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4.MN/U, przeznaczonym pod zabudowa mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę usługową (§13 ust. 1 pkt 1 mpzp). Zgodnie natomiast z § 13 ust. 2 pkt 11 mpzp, dla nowej zabudowy, planowanej do realizacji na obszarze o przeznaczeniu 4.MN/U, objętej strefą "K" ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, obowiązują ustalenia § 7 mpzp. Biorąc więc pod uwagę, że działka gruntu [...], zgodnie z rysunkiem mpzp, zlokalizowana jest na terenie strefy "K" ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, w przypadku jej zabudowy należy uwzględnić ustalenia § 7 mpzp, tj np. zakaz stosowania sztucznych okładzin na elewacjach np. siding; nakaz stosowanie kolorystyki elewacji w odcieniach naturalnych, malowania elewacji monochromatycznie, zakaz stosowania jaskrawej kolorystyki na elewacjach budynków istniejących, rozbudowywanych i nowych. Tymczasem, jak wskazano na s. 12 części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego oraz na rzutach elewacji frontowej i tylnej projektowanych budynków (zob. rys. 1, 7, 13), część elewacji ma być wykonana z "imitacji deski elewacyjnej w kolorze jasna-srebrna sosna", co zasadniczo odpowiada definicji zakazanej przez mpzp elewacji typu siding. W tym kontekście należy w ocenie Wojewody jednak dokonać pogłębionej analizy i uzyskać od Inwestora specyfikację techniczną projektowanej deski elewacyjnej. W przypadku bowiem, gdyby takie ustalenia wykazały, iż rzeczywiście wypełnia ono znamiona sztucznej okładziny np. typu sidingu, niezbędne byłoby przyjęcie w tym zakresie innych rozwiązań projektowych. Dodatkowo w projektu wynika, że na elewacji mają zostać położone różne kolory i materiały, co w ocenie Wojewody może stać w sprzeczności z nakazem malowania elewacji w sposób monochromatyczny. Zatem i w tym zakresie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności uzyskania od inwestora dalszych wyjaśnień.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że zastrzeżenia budzi także zawartość przedłożonego w sprawie PZT. Przede wszystkim, przyjęte przez Inwestora, dla budynków B.8 i B.9, rozwiązanie projektowe w zakresie wewnętrznego układu komunikacyjnego oraz dostępu do drogi publicznej nie odpowiadają przepisom prawa. Zgodnie bowiem z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako "r.w.t."), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących drogi przeciwpożarowej. Tymczasem w planowanej inwestycji nie zaplanowano tego dojazdu, zaznaczając że będą tam zlokalizowane miejsca parkingowe. W ocenie organu odwoławczego dojazd nie może być planowany poprzez utwardzane miejsca postojowe, bowiem funkcję miejsca postojowego i dojazdu należy rozróżnić.

Wojewoda podniósł przy tym, że sam dostęp do inwestycji budzi wątpliwości, bowiem projekt w tym zakresie nie pokrywa się ze stanem faktycznym nieruchomości, bowiem wskazana na projekcie droga jest w istocie drogą wewnętrzną, stanowiącą własność osób trzecich. Nie jest zatem drogą publiczną. Jeżeli zamiarem inwestora było zatem zapewnienie pośredniego dostępu do drogi publicznej, kwestia ta musi zostać również odpowiednio w projekcie wyjaśniona.

Dalej organ odwoławczy wskazał na nieścisłości w wykazaniu zapewnienia odpowiedniego, zgodnego z przepisami, naturalnego oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i braki informacji w tym zakresie oraz w kwestii miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów.

Wojewoda zaznaczył również konieczność wyjaśnienia faktycznej odległości budynku B.7 od granicy działki, wobec zwymiarowania jej na projekcie jedynie w największej, a nie najmniejszej odległości. Dodatkowo podniósł, że z projektu nie wynika z jakiego materiału zaplanowano na nim pokrycie dachowe, a tylko w przypadku pokrycia materiałem nierozprzestrzeniającym ogień będzie zapewniona możliwość skorzystania z wyjątku przewidzianego w § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Ostatecznie wskazano w decyzji na fakt niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji udziału P. R. jako inwestora, z uwagi na wykreślenie jego nazwiska z pozycji "dane inwestora" oraz zbyt lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji.

Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Wojewody, M. K. i P. R. wywiedli sprzeciw do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w zw. Z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wobec uznania, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje również działkę nr [...], podczas gdy ustanowienie służebności jest ograniczeniem w zabudowie a jedynie wynikającym z określonego sposobu podzielnia działek oraz poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej w trybie autokontroli przez organ, ewentualnie w przypadku przekazania sprzeciwu do sądu, o uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że błędnie Wojewoda Dolnośląski uznał, że służebność istniejąca na działce nr [...] powoduje ograniczenia w jej zabudowie związane z planowaną inwestycją. Podniesiono, że służebność ta została ustanowiona wcześniej i nie ma z inwestycją żadnego związku. Dodatkowo ustanowiono ją jako służebność przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...], która już nie istnieje, z uwagi na przeprowadzony podział geodezyjny. Wskazano również, że sporna działka nr [...] ma przeznaczenie pod drogi wewnętrzne (symbol 4.KDW na rysunku planu), zatem ograniczenia w jej zabudowie wynikają z jej przeznaczenia, a nie z planowanej inwestycji. Wobec czego brak jest podstaw do nadania przymiotu strony w postępowaniu jej właścicielom.

W dalszej części sprzeciwu jej autor odniósł się do kolejno do podnoszonych przez organ odwoławczy wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji zobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, szczegółowo każdą z nich wyjaśniając.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski we Wrocławiu wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności organ podtrzymał stanowisko w zakresie pominięciu strony w postępowaniu, podkreślając, że jest to naruszenie kardynalne, nie mogące być sanowane przez organ odwoławczy.

Wojewoda wskazał przy tym, że wobec zauważonych naruszeń nie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej i uzupełnienie braków w toku postępowania odwoławczego, zatem nawet omyłki pisarskie w przytoczonych przepisach, jakich dopatrzyła się strona, nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie miały one wpływu na jej treść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 529, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom.

Sąd podziela stanowisko, że przymiot strony służy bowiem w postępowaniu właścicielom działki nr [...], Obręb R. Gmina G., tj S. K., A. K. i P. R.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma nowa treść przepisu art. 3 pkt. 20 u.p.b., który w wersji obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. stanowi, że obszar oddziaływania obiektu (objętego wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę) obejmuje "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Definicja ta ma bezpośrednie zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W aktualnym stanie prawnym stronami w powyższym postępowaniu są – obok inwestora – właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tylko tych nieruchomości znajdujących się w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego, które są objęte ograniczeniami w zabudowie na podstawie przepisów odrębnych w związku z realizacją powyższego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie sporny charakter ma kwestia przyznania statusu strony postępowania właścicielom nieruchomości sąsiedniej do inwestycji, położonej na działce (drogi wewnętrzne) nr [...], która obciążona jest służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości zainwestowania. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że dojazd do inwestycji może funkcjonować właśnie poprzez ustanowiona służebność, zatem nie ma w ocenie sądu wątpliwości, że inwestycja oddziałuje na tę nieruchomość. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy służebność została ustanowiona przed planowaną inwestycją, ma ona bowiem bezpośredni wpływ na działkę obciążoną tym ograniczonym prawem rzeczowym. Nie ulega więc wątpliwości, że takie przeznaczenie tej działki, w powiązaniu z możliwością korzystania z niej przez inwestorów zamierzenia budowlanego, którego dotyczy postępowanie, powoduje ograniczenie w zabudowie tego terenu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 P.b.

Trzeba przy tym podkreślić, mając na uwadze rodzaj zaskarżonego orzeczenia, że Sąd nie ocenia w niniejszym postępowaniu prawidłowości rozwiązań projektowych, a jedynie kwestie związane z możliwością uznania skarżącej Spółki za stronę postępowania, to bowiem legło u podstaw wydania przez organ odwoławczy decyzji o kasacyjnym charakterze.

Bez wątpienia również, pominięcie strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie jest naruszeniem, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest bowiem uprawnieniem konstytucyjnym stron. Z tego powodu wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu, Sąd stwierdza, że co do zasady, w tym zakresie organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z możliwości jakie daje mu przepis art. 136 § 1 k.p.a. i usunąć zauważone wątpliwości w postępowaniu odwoławczym, a następnie podjąć decyzję co do meritum sprawy, jednakże w okolicznościach sprawy byłoby to niecelowe. Jak wskazano, wobec kwalifikowanego uchybienia jakim jest pominięcie w postepowaniu jednej ze stron, prawidłowo organ odwoławczy zasygnalizował zauważone braki w projekcie wymagające wyjaśnienia i przedstawienia dodatkowych dokumentów przez inwestora i w całości przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, uchybienie procesowe jakim jest pominięcie strony postępowania jest uchybieniem takiej wagi, że organ – bez naruszenia art. 15 k.p.a. – nie mógł go sanować we własnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie (albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję), ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W sytuacji jednak, gdy organ II instancji w sposób jednoznaczny wykazuje w postępowaniu odwoławczym nie uwzględnienie wszystkich stron w postępowaniu, to nie można było uznać, że takie wady mogą być usunięte w drodze dodatkowego postępowania "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Takie bowiem wadliwe postępowanie organu I instancji wymaga ponownego – ab initio – przeprowadzenia całego postępowania z udziałem pominiętej strony.

Wojewoda Dolnośląski w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd w całości również popiera uwagi Wojewody Dolnośląskiego, że w decyzji zabrakło rozważań w przedmiocie charakteru zabudowy zagrodowej. Należy podkreślić, że Wojewoda wskazując braki projektu nie przesądziło – wbrew zdaje się treści sprzeciwu – że planowana inwestycja nie może być zrealizowana. Organ wskazał jedynie, jakie czynności podjąć musi organ pierwszej instancji, aby w sposób prawidłowy stan inwestycji ten został ustalony i oceniony. Bezsprzecznie, decyzja ustalająca warunki zabudowany żadnych rozważań w tym zakresie nie zawiera.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.