Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3100/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 30/23 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 października 2022 r. nr SKO-NP-4115-387/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 października 2022 r. nr SKO-NP-4115-387/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M.N. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 30/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.N. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 października 2022 r. nr SKO-NP-4115-387/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 21 marca 2022 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką R.G.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. Burmistrz Starego S. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną wydania decyzji odmownej organ wskazał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r."), bowiem niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 74 roku życia. Jako kolejną podstawę wydania decyzji odmownej wskazano, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie ma charakteru tego rodzaju, który zmuszałby ją do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, co oznacza również niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzję odmowną Kolegium uzasadniało natomiast brakiem spełnienia przez skarżącą przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Kolegium z przepisu tego wynika, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Kolegium wskazało, że zarówno z wywiadu środowiskowego jak i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji na mocy Orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Oddział w Nowym Sączu z dnia 25 października 2017 r. Jest również osobą przewlekle chorą (stan po ostrym zapaleniu trzustki, usunięciu torbieli na trzustce, złamaniu kręgosłupa), pozostaje w trwałym leczeniu z powodu cukrzycy, wymaga stosowania insuliny, cierpi na demencję starczą. Opiekę nad matką sprawuje skarżąca, która w lipcu 2012 r. została zwolniona z pracy, zaś w międzyczasie podejmowała prace dorywcze. Od ok. 5 lat zajmuje się zarówno niepełnosprawną matką jak i niepełnosprawnym ojcem, który na mocy Orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Oddział w Nowym Sączu z dnia 6 listopada 2012 r. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Organ uznał, że zakres czynności, które wykonuje skarżąca na rzecz niepełnosprawnej matki, tj. szykowanie i podawanie posiłków, pomoc w porannej i wieczornej toalecie, mierzenie poziomu cukru we krwi, podawanie insuliny, pomoc w przejściu do toalety, a także pozostawanie do dyspozycji rodziców również w porze nocnej, nie stanowią braku możliwości podjęcia przez nią z zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ podkreślił, że oprócz skarżącej, zobowiązanym do alimentacji jest również jej brat – M.G. W oparciu o powyższe, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M.N. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła Kolegium dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby w jej sytuacji rodzinnej, konieczna była rezygnacja z dotychczasowego zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy zawodowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budził wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącą, wykluczała podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia.

Sąd zwrócił uwagę, że ocena związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem nie może się ograniczać do badania wyłącznie dwóch elementów stanu faktycznego: sprawowania opieki i faktu posiadania wymaganego przepisami orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Niezależnie bowiem od potencjalnej możliwości skorzystania przez skarżącą z pomocy brata (do czego skarżąca w ogóle się nie odniosła) Kolegium podkreślało, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie był tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą należało zaliczyć: mierzenie poziomu cukru we krwi, podawanie leków i dozowanie insuliny. Natomiast takie czynności jak: robienie zakupów, codzienna toaleta, ubieranie, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, układanie do snu - czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które prawidłowo zdaniem Sądu, zostały ocenione jako czynności nie wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Wskazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką był więc do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Sąd uznał również, że skoro skarżąca mogła liczyć na pomoc rodzeństwa w opiece nad niepełnosprawną matką, to nie była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż ojciec skarżącej w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia był "w trakcie wyrobienia orzeczenia" (k. 8 akt administracyjnych). Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, wyłącza możliwość przyznania skarżącej świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepis ten skutkuje tym, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom (uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). Nie może w konsekwencji zatem badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka. Sąd zaznaczył przy tym, że z momentem uzyskania stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przez ojca skarżącej – będzie ona mogła wystąpić ponownie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matka lub ojcem, ale też powinna wykazać, że zakres sprawowanej opieki w jej sytuacji rodzinnej (tj. m.in. braku obiektywnej możliwości pomocy brata) powoduje, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, nie występuje związek przyczynowy;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej koniecznej jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;

3. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której małżonek osoby niepełnosprawnej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji.

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, przy czym za sporne w sprawie uznać należy zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy koniecznością rezygnacji/niepodejmowania przez skarżącą z zatrudnienia a potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Rozstrzygnięcia wymaga również kwestia, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być okoliczność, że rodzeństwo strony (w równym stopniu zobowiązane do alimentacji względem siostry) opieki takiej nie podejmuje, a także pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim z osobą uznaną za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwość podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że matka skarżącej ma aktualnie 81 lat, na mocy Orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Oddział w Nowym Sączu z dnia 25 października 2017 r. uznana została za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 5 ust. 1 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 44), Orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika również, że matka skarżącej jest osobą przewlekle chorą – stan po zapaleniu trzustki i złamaniu kręgosłupa, choruje na cukrzycę (wymaga stosowania insuliny, którą podaje skarżąca), cierpi także na demencję starczą. Matka skarżącej nie opuszcza samodzielnie mieszkania. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawną matką oraz niepełnosprawnym ojcem, nad którymi sprawuje całodobową opiekę. Ojciec skarżącej – A.G. legitymuje się Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS Oddział w Nowym Sączu z dnia 6 listopada 2012 r., z którego wynika, że jest on również trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Matka strony względu na wiek i stan zdrowia nie może funkcjonować samodzielnie - wymaga pomocy przy poruszaniu się, czynnościach samoobsługowych i higienicznych, przygotowuje i podaje posiłki, mierzy matce poziom cukru i podaje insulinę, itp. Większość czynności opiekuńczych wykonywanych jest przez skarżącą klika razy dziennie codziennie – co wynika m.in. z wywiadu środowiskowego, zaś stan ten nie jest kwestionowany przez organy. Zauważania wymaga również, że skarżąca wykonuje opiekę nad matką codziennie i regularnie, zaś jej wymiar jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nadto, nawet jeśli skarżąca nie wykonuje bezpośrednio czynności opiekuńczych w określonym czasie, bowiem nie wymaga tego stan jego matki, to w tym czasie pozostaje do jej dyspozycji. Jeśli nawet, opieka ta nie ma charakteru stricte leczniczego, to obejmuje szereg czynności, które mieszczą się w zakresie pielęgnacji osoby niepełnosprawnej. Ich zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby chorego. W tym przypadku jest to codzienna opieka, obejmująca bieżące czynności, których osoba niepełnosprawna z uwagi na rodzaj schorzenia odnoszący się do sprawności psychofizycznej nie jest w stanie wykonać sama. Taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na szeroki zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę wobec matki, ich czasochłonność oraz bezpośredni związek z aktualnym brakiem podejmowania przez nią aktywności zawodowej.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji oraz organu II instancji, odnośnie braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika bowiem, że podopieczna ze względu na stan zdrowia i zaistniałe schorzenia, wymaga całodobowej opieki oraz obecności osoby, która będzie stale w pobliżu, gotowa do stałego świadczenia pomocy. Częstotliwość z jaką skarżąca pomaga matce w czynnościach niezbędnych do zaspokojenia jej podstawowych życiowych potrzeb (szczególnie higienicznych, czy dotyczących poruszania się, przyjmowania posiłków, czy badania poziomu cukru) w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone przez WSA i Kolegium nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Trudno bowiem przyjąć, że matka skarżącej, m.in. po złamaniu kręgosłupa, która wymaga pomocy przy wielu czynnościach oraz jej stan zdrowia nie rokujący poprawy, nie jest osobą wymagającą stałej obecności opiekuna i długotrwałej opieki. W ocenie Sądu kasacyjnego aktualna sytuacja zawodowa skarżącej, jest niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością jej matki, a więc również zakresem faktycznej opieki, który zależy bezpośrednio od kondycji podopiecznej.

Za nieuprawnione w związku z tym należało uznać stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy uznać należy, że kwestionowany przez organy i Sąd I instancji związek pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia i brak możliwości ponownego podjęcia aktywności zawodowej, pozostawały w związku z koniecznością opieki nad matką. Zdaniem Sądu kasacyjnego, ocena całokształtu sprawy nie pozwala na przyjęcie, żeby stan zdrowia osoby podlegającej opiece był na tyle dobry, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy innej osoby w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie pracy zarobkowej. Analizując i poddając ocenie stan sprawy, należy każdorazowo brać pod uwagę indywidualną sytuację podopiecznego, determinowaną jego stanem zdrowia i warunkami bytowymi. Istotnym jest tu nie tylko związek przyczynowy pomiędzy opieką a rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia, ale przede wszystkim potencjalna możliwość świadczenia, czy podjęcia pracy – bezpośrednio związana z potrzebami osoby niepełnosprawnej podlegającej opiece – a określona ramami jej możliwości samodzielnego funkcjonowania, również w aspekcie radzenia sobie z czynnościami dnia codziennego. Ponownego podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Konsekwencją powyższego stanu jest brak faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę zainteresowaną przyznaniem świadczenia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.

Nie jest trafny również pogląd prezentowany przez Sąd I instancji postulujący akceptację dla stanowiska, że strona wnioskująca, przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia z u.ś.r. ma obowiązek rozważyć alternatywne scenariusze opieki nad osobą niepełnosprawną – a w szczególności kwestie angażujące osoby w tym samym stopniu zobowiązane do alimentacji podopiecznego (w analizowanej sprawie: rodzeństwa). Podkreślić w tym miejscu należy, że norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. jasno wylicza przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest w tej sytuacji wprowadzanie przez organy administracyjne i sanowanie przez Sąd Wojewódzki, dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawcę rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem, gdy spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22; 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22; 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje jednakże obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącej wobec matki, jednak wskazuje na konieczność rozróżnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy obok wnioskującej osoby (spełniającej warunki do jego przyznania) są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki od sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przez osobę potencjalnie uprawnioną, a zobowiązaną w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione. Podkreślenia wymaga, że u.ś.r. w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Skoro zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie opieki osobistej (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem, czy przekazując stosowną kwotę na zatrudnienie profesjonalnego opiekuna.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok narusza powołane w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego.

Za zasadny należało uznać również oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, który wynika z przeprowadzonego w dniu 18 maja 2022 r. wywiadu środowiskowego jest niewystarczający do możliwości podjęcia przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Zauważenia wymaga, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi jeden z głównych elementów postępowania dowodowego, na którym opiera się wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też, błędna jego analiza w powiązaniu z dokonaniem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zazwyczaj skutkuje wadliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego a tym samym błędnym ustaleniem stanu faktycznego przez organ. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu kasacyjnego, wobec dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, Sąd ten wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie przyczyn niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia. Zasadność powyższego zarzutu, jest również konsekwencją uznania, przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego, za niewłaściwą. Pozbawiony trafności jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Stanowi on, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę, a zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższych rozważań, za zasadny należało uznać zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bowiem w oparciu o stan faktyczny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób nieuprawniony zastosował powyższy przepis. Nie ulega bowiem wątpliwości, na co wskazuje skarga kasacyjna, że ojciec skarżącej - małżonek osoby niepełnosprawnej - na mocy Orzeczenia lekarza orzecznika ZUS został również uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od 2012 r. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd ten wskazał, że na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych osób. Niemniej jednak art. 132 k.r.o. wyraźnie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe, lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Założenie spójności systemowej przepisów pozwala na wniosek, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. może być odczytywany tylko łącznie z założeniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a to z kolei prowadzi do konstatacji, że w przypadku wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę, która nie jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, badaniu musi podlegać możliwość spełniania tego obowiązku przez współmałżonka. Pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana.

Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji o słuszności zastosowania powyższego przepisu w rozpoznawanej sprawie.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej matce. Będzie również zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.