Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 786/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 280 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 280 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 6, art, 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. M. S. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Inne z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do rzeki oraz za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inne na rzecz W. M. S. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. P. G. W. W. P. decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. nr [...], określił W. Sp. z o.o. z siedzibą w S.

(wcześniej M. Spółka z o.o.

z siedzibą w S. ; dalej: "Strona" lub "Skarżąca)", za III kwartał 2021 r.

opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do rzeki

bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego oraz opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za korzystanie z usług wodnych za pobór

wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego przy ul. [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Organ 13 czerwca 2022 r. na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia

20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2022.855 j.t.; dalej: "u.p.w.") ustalił Stronie

w informacjach kwartalnych (za III kwartał 2021 r.) opłatę podwyższoną

za korzystanie z usług wodnych za wprowadzanie ścieków do rzeki bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego w wysokości [...] zł oraz za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego w wysokości [...] zł. Przywołane informacje została doręczone Stronie

15 czerwca 2022 r.

Strona 29 czerwca 2022 r. dokonała zapłaty kwot ustalonych w przedmiotowych informacjach. W tej samej dacie, z zachowaniem terminu określonego w art. 273 ust. 2 u.p.w. Strona złożyła reklamację na ustalone w informacji kwoty.

Strona podniosła, że organ naruszył art. 65 § 1, art. 64 ust. 2, art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735

t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a."); art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Do pisma Strona załączyła: odpis KRS, potwierdzenie złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa [...] z 11 maja 2011 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód; zawiadomienie z 5 maja 2021 r. o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością; wydruk e-mail z 13 września 2021 r. i 15 lutego 2022 r.; wezwanie z 26 maja 2021 r. i 1 września 2021 r.; zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania z 8 listopada 2021 r.; odwołanie od zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania wraz z dowodem nadania wniosku o przedłużeniu z 16 listopada 2021 r.; stanowisko organu z 3 stycznia 2022 r.; wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z 10 marca 2022 r.; ponaglenie

z 19 maja 2022 r.; zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - pobór wód podziemnych oraz odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych z komunalnej stacji uzdatniania

wody; decyzję z 14 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie

udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne – pobór wód podziemnych i wprowadzanie ścieków przemysłowych; oświadczenie T. Sp. z o.o.

W ww. reklamacji Strona powołała się na okoliczność złożenia 12 marca 2021 r, tj. na blisko 3 miesiące przed upływem obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego oraz wydłużenie

- wyłącznie z winy organu - postępowania w tym przedmiocie. Strona wskazała,

że organ, w powyższym postępowaniu dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych zasad postępowania administracyjnego, skutkiem czego do uzyskania przez Stronę nowego pozwolenia wodnoprawnego doszło po 16 miesiącach od dnia złożenia wniosku.

Organ nie uznał reklamacji. Następnie decyzją z 12 lipca 2022 r. nr j.w. określił Stronie za III kwartał 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł

za wprowadzanie ścieków do rzeki bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego

albo zintegrowanego oraz opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł

za korzystanie z usług wodnych za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że Strona wprowadziła ścieki do rzeki

bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, a także korzystała

z usług wodnych za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego przy ul. [...]. Zdaniem organu

w sprawie zaistniał przesłanka (nie uwzględniono wniesionej przez Stronę reklamacji) obligująca do wydania decyzji określającej wysokości opłat podwyższonych za okres

III kwartału 2021 r. za wprowadzanie ścieków do rzeki oraz za korzystanie z usług wodnych za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego.

Organ jednym zdaniem odniósł się do zarzutów reklamacji, wskazując, że "Przed ustaleniem opłaty podwyższonej Zarząd Zlewni w S. poddał analizie sprawę korzystania z usług wodnych i stwierdził, że podmiot wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożył z licznymi brakami formalnymi".

Końcowo organ podkreślił, że określenie opłat nastąpiło w oparciu

o art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.

Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję skargą wniesioną do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny w głównej mierze przez jego całkowite pominięcie;

2) 8 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny, który nie został ustalony w sposób obiektywny, bezstronny i rzetelny, gdyż w ustaleniach swych organ kierował się przede wszystkim celem w postaci uzasadnienia swego uprzedniego stanowiska zawartego w informacji o ustaleniu opłaty podwyższonej, a pominął całkowicie wskazane przez skarżącego materiał dowodowy;

3) art. 6 K.p.a. w zw. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę podwyższoną z naruszeniem zasady praworządności

oraz sprawiedliwości społecznej;

4) art. 281 ust. 1 pkt 2 u.p.w., polegające na jego zastosowaniu w sytuacji,

gdy nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca w pierwszej kolejności odwołała

się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11. W tym zakresie wskazała, że dokonując analizy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego w zakresie określenia opłaty podwyższonej, w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego jest ocena przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot zobligowany do jego posiadania. Przedmiotem oceny w zaskarżonym postępowaniu powinna być nie tylko data wygaśnięcia wcześniej uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego i data uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, ale powtarzając za NSA termin złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, przebieg postępowania związany z jego uzyskaniem, przyczyny jego dłuższego trwania niż wynikające z norm określonych kodeksem postępowania administracyjnego, wpływ organu prowadzącego postępowanie na dłuższy okres prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że za pismem stanowiącym reklamację dołączyła

dowody potwierdzające zaistnienie przeszkód niezależnych od Skarżącej, które doprowadziły do przedłużenia postępowania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a wynikających z naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania związanego ze złożonym

12 marca 2021 r. wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

Wyjaśniła, że nie dość że w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego organ wprowadził ją w błąd w zakresie organu właściwego do prowadzenia postępowania (informując w rozmowie telefonicznej, że Dyrektor Zarządu Zlewni w S. jest organem właściwym), to jeszcze wniosek złożony 12 marca 2021 r. przekazano do organu właściwego dopiero pismem z 5 maja 2021 r. Tym samym prawie dwa miesiące opóźnienia w rozpoznawaniu wniosku spowodowane było działaniem organu.

Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania już po jego skierowaniu

do organu właściwego, organ skierował do Skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych z 26 maja 2021 r. i 1 września 2021 r. Pierwsze wezwanie oprócz odwołania się do aktualnego formularza zawierało szeroki zakres żądań, które uznać należy

za bezpodstawny. Uzupełnienia dokonano 13 sierpnia 2021 r. W drugim wezwaniu organ zażądał przedłożenia kompletnych informacji we wniosku, kompletnych dokumentów bez zwrócenia przez organ uwagi, że informacje objęte żądaniem

i oczekiwanie przedłożenia dokumentów, były już uzupełnione 13 sierpnia 2021 r. Ponadto w toku ww. postępowania utrudniony był kontakt z pracownikami organu.

Skarżąca zwróciła uwagę, że brak uzupełnienia w terminie materiału dowodowego na wezwanie z 1 września 2021 r. (Skarżąca okoliczności te opisuje szczegółowo w treści uzasadnienia skargi) doprowadziło do pozostawienia wniesionego podania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania, aby następnie

w oparciu o te same dokumenty, po ponownym złożeniu przez Skarżącą 10 marca

2022 r. wniosku, organ wydał decyzję merytoryczną polegającą na wydaniu pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżąca wskazała, że mimo zawarcia ww. informacji w treści reklamacji wraz z dowodami potwierdzającymi przedstawiony stan faktyczny, organ w zaskarżonym akcie nie odniósł się do tych okoliczności w żadnej mierze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 14 października 2022 r. Skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie, nawiązując do doręczonej jej odpowiedzi organu na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego

i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego

w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektor Zarządu Zlewni w S. P. G. W. W. P. z 12 lipca 2022 r. nr [...], którą określono Skarżącej, za okres

III kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do rzeki bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego oraz opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za korzystanie z usług wodnych za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego

albo zintegrowanego przy ul. [...].

Podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2022.2625 t.j.; dalej: "u.p.w."). Z art. 281 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.w. wynika,

że wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku:

1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych

lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej

za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Natomiast zgodnie z art. 280 ust. 1 pkt a i b u.p.w. opłatę podwyższoną ponosi

się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w każdej sytuacji,

bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych czy też wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r. ONSA 2001 nr 1 poz. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r.,

II OPS 2/11 przyjął, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie

ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie

art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska

(Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. NSA w uchwale

tej podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA

z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli

do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). NSA wyjaśnił, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową.

Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jeżeli wnioskodawca przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Zdaniem składu siedmiu sędziów, obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione.

NSA podkreślił, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek

o wydanie pozwolenia został złożony, oraz oceny czy wniosek spełniał ustawowe wymagania. W wyrokach z 26 stycznia 2021 r., III OSK 112/21 i 26 maja 2021 r.,

III OSK 399/21 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił motywy zawarte w powyższej uchwale i wskazał na jej wiążący charakter, na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że nie jest sporne w sprawie, że decyzją Marszałka Województwa [...] z 11 maja 2011 r., [...]

Skarżącej udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie

z wód m.in. na pobór wody podziemnej z 21 studni głębinowych ujęcia komunalnego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...]

oraz na odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych z komunalnej stacji uzdatniania wody jak i na odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych

z komunalnej stacji uzdatniania wody w S. przy

ul. [...], do wód powierzchniowych rzeki I. .

Nie jest również sporne, że Skarżąca przed upływem ważności ww. pozwolenia wodnoprawnego (na blisko 3 miesiące przed upływem okresu jego obowiązywania) wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które ostatecznie zostało wydane lecz po upływie około 16 miesięcy od złożenia przez Skarżącą wniosku.

W złożonej w sprawie reklamacji Skarżąca powołała się na przedmiotową okoliczność oraz wskazywała, przedkładając wskazane powyżej dokumenty, że brak pozwolenia wodnoprawnego w rozpoznawanej sprawie de facto nie był zawiniony przez Skarżącą lecz wynikał z rażącego naruszenia prawa przez organ administracji w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Skarżącej, skutkiem czego Skarżąca uzyskała nowe pozwolenie lecz po upływie 16 miesięcy

od dnia złożenia wniosku.

W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że w sprawie o wymierzenie spornej opłaty podwyższonej przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli Skarżąca jako podmiot korzystający z wymagalnego pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła o wydanie pozwolenia na kolejny okres z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację i w toku postępowania administracyjnego

w rozpoznawanej sprawie podnosiła i wykazywała, że z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela powyżej powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres – a z taką sytuacją bezspornie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd podziela również w całości powyżej powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej

i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności

z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)

i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez

nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także

z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd wskazuje, że powyższe okoliczności, pomimo ich podniesienia w złożonej reklamacji, w istocie zostały całkowicie pominięte milczeniem przez organ, pomimo że mogły mieć one istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem uznać, że wskazanie przez organ

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Przed ustaleniem opłaty podwyższonej Zarząd Zlewni w S. poddał analizie sprawę korzystania z usług wodnych i stwierdził, że podmiot wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożył z licznymi brakami formalnymi" spełnia przesłankę dokonania przez organ indywidualnej oceny

- po uwzględnieniu wszystkich okoliczności - przyczyny braku po stronie Skarżącej wymaganego pozwolenia. Organ bowiem oprócz sformułowania ww. końcowej oceny nie odniósł się i nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, które stanowiły podstawę

jej wyrażenia. Zdaniem Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, na jakiej podstawie organy stwierdziły, że w sprawie nie zaszła powyżej wskazywana wyjątkowa sytuacja, która uzasadniałby odstąpienie od nałożenia na Skarżącą spornej opłaty

i uznanie, że Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia. Tym samym ocena ta została uznana przez Sąd

za całkowicie arbitralną.

Sąd zauważa przy tym, że obciążenie Skarżącej ewentualnymi negatywnymi skutkami zawinionego działania czy też zaniechania organu stanowi naruszenie zasady praworządności. Sąd powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zauważa,

iż "Stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić

do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego a podmiot, który

nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania,

że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności".

W kontrolowanej sprawie, stwierdzona wadliwość skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji, polegała zatem na braku należytego dokonania przez organ zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia ich oceny

- które to elementy winny znaleźć pełne odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji -

a w konsekwencji braku możliwości jakiekolwiek weryfikacji prawdziwości i poprawności ww. oceny organu przez sąd.

Sąd podkreśla, że stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej

jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można również zapominać o przepisie art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dodatkowo organ jest zobowiązany na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji, tak aby w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko więc kompleksowe, rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena – mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Skoro Organ nie wyjaśnił powyższych okoliczności to jego decyzja o ustaleniu spornej opłaty podwyższonej, została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesądzających o zasadności nałożenia na Skarżącą opłaty podwyższonej przez pryzmat faktu i okoliczności związanych z ubieganiem się przez Skarżącą

o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem ważności doczasowego pozwolenia, pozwoli rozstrzygnąć organom o możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty. Sąd podkreśla, że rozważenie tych okoliczności winno mieć misce w postępowaniu administracyjnym nie zaś sądowoadministracyjnym i znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji organu.

Z powyższych powodów uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została

z istotnym naruszeniem prawa procesowego (stanowiących zasady ogólne postępowania podatkowego).

Po pierwsze naruszono zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., zgodnie

z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Naruszono również zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Naruszono również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie wyjaśniono także w pełni stanu faktycznego sprawy co naruszyło art. 7 K.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, art. 77 § 1 K.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy jak i art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów

jej rozstrzygnięcia narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd szczególnie podkreśla w tym miejscu, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi nie tylko realizację w postępowaniu administracyjnym ww. zasady przekonywania, określonej

w art. 11 K.p.a. lecz tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji/postanowienia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji

w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2006 r.,

II OSK 450/06, LEX nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., (w:)

H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Oznacza to, że odpowiedź

na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero

w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania

i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Tym samym za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi, w tym również w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP.

Stwierdzone przez Sąd ww. uchybienia w zakresie stosowania przepisów K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego

w postaci art. 281 ust. 1 u.p.w., a więc przepisu stanowiącego zasadniczą podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1

pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy zasadność procedowania

w przedmiocie opłaty podwyższonej w stosunku do Skarżącej, mając na względzie,

z mocy art. 153 P.p.s.a., przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego oparte zostało na treści art. 200 P.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu

za wynik postępowania, art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a.

Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składa się kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi ustalona na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U.2021.535), kwota [...]zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265) oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej

od pełnomocnictwa (pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz.U. Nr 225 poz. 1635 ze zm.).

Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne

są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Sygn. akt II SA/Sz 786/22

U Z A S A D N I E N I E