Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1711/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 59 § 2 k.p.a., odmówiło L. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. cofnął L. M. (dalej zwanemu "skarżącym") licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Prezydent [...] w dniu [...] maja 2012 r. przesłał na adres skarżącego przesyłkę zawierającą ww. decyzję.

Przesyłkę zawierającą decyzję, po uprzednim dwukrotnym awizowaniu w dniu 28 maja i 4 czerwca 2012 r. z uwagi na fakt, iż nie została podjęta w terminie, urząd pocztowy zwrócił w dniu 13 czerwca 2012 r. Prezydentowi [...].

W piśmie z dnia 4 października 2012 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. We wniosku powołał się na umowę podpisaną z pocztą na zostawianie przesyłek poleconych w skrzynce nadawczej, w związku z czym nie spodziewał się, że jakieś pismo urzędowe może do niego nie dotrzeć. Jego zdaniem nieodebranie awiza mogło być spowodowane zawieruszeniem się w skrzynce na listy, do której są wrzucane także reklamy i gazety. Ze względu na wykonywaną pracę skarżący rzadko przebywa w domu, a nikt z domowników nie zawiadomił go o konieczności odbioru przesyłki.

Wraz z ww. pismem skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ, przywołując orzecznictwo, podniósł, że przepisy proceduralne ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą – wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią – dochowanie terminu do wniesienia wniosku, czwartą – dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Przepisy regulujące przywracanie terminu nie ustanawiają hierarchii ważności przesłanek w nich ustanowionych. Znaczy to, że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu.

Organ podkreślił, że podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Skarżący w ogóle nie wykazał, kiedy dowiedział się o wydaniu decyzji i kiedy ustala przyczyna uchybienia terminowi. Zdaniem organu już z tego powodu wniosek nie może zostać uwzględniony.

Ponadto zdaniem organu o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Dopuszczenie się przez tę osobę nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu.

Organ podniósł, że przesyłka zawierająca decyzję była awizowana dwukrotnie, a zatem dwukrotnie listonosz pozostawił w skrzynce zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, a zatem winien sprawdzić chociażby raz na dwa tygodnie, czy nie została ona do niego skierowana korespondencja urzędowa. "Zawieruszenie" się dwóch zawiadomień w skrzynce pocztowej wyklucza możliwość uznania, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1999 r. sygn.. akt I SA/Ka 790/98, podniósł, że spełnia cztery przesłanki konieczne do przywrócenia terminu.

Stwierdził, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy. Nigdy nie otrzymał przedmiotowej decyzji Prezydenta [...]. Nie otrzymał także żadnego awiza. Nie przedstawiono mu też dowodu, że uchybienie terminu nastąpiło z jego winy. Wskazał, iż wniosek o przywrócenie terminu wniósł niezwłocznie po tym, jak został powiadomiony o cofnięciu licencji kolejnym listem, tym razem skutecznie doręczonym. Dopełnił też wszystkich czynności niezbędnych dla przywrócenia terminu.

Skarżący podkreślił, że w okresie 22 lat prowadzenia działalności gospodarczej nie dostał żadnej korespondencji urzędowej. Ze względu na długi czas pracy nie kontroluje zawartości skrzynki pocztowej, a korespondencje odbiera żona, która podpisała z pocztą umowę o dostarczaniu przesyłek poleconych do skrzynki, żeby nie stać w kolejkach na poczcie. Stwierdził, że być może żona złośliwie nie poinformowała go o przedmiotowej przesyłce.

Ponadto wyjaśnił, że w dniu 14 września 2012 r. odebrał na poczcie przesyłkę poleconą i udał się do Urzędu Miasta, gdzie poinformowano go, że powinien złożyć odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co uczynił.

Podniósł także, że cofnięcie licencji za nieodebranie przesyłki to zbyt wysoka kara.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zarówno o kwestii odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, jak i w kwestii stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267). Przepis art. 129 § 2 K.p.a. mówi, iż w toku postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 134 K.p.a. przewiduje konieczność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jeśli odwołanie zostało wniesione po upływie zakreślonego przez prawo terminu. Z kolei przepis art. 58 K.p.a. stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

W tak opisanym stanie prawnym jako usprawiedliwioną należy ocenić konkluzję organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, a samo wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu.

Na wstępie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wniósł w ustawowym terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Poza sporem jest też, że skarżący składając przedmiotowy wniosek jednocześnie złożył odwołanie od decyzji, tj. dopełnił czynności dla której ustanowiony był termin. Sporna natomiast pozostaje kwestia uprawdopodobnienia przez skarżącego braku winy w uchybieniu przez niego terminowi do złożenia odwołania.

Rozważania prawne w powyższych kwestiach należy rozpocząć od wskazania, iż – wbrew temu co podniesiono w skardze – decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy w dniu 13 czerwca 2012 r. Analiza przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję wskazuje, iż została ona wysłana na prawidłowy adres i dwukrotnie awizowana - w dniu 28 maja oraz 4 czerwca 2012 r., Doręczyciel (Poczta Polska) w skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni. Ponadto z analizy zapisów dokonanych na przesyłce wynika, iż w zakreślonym terminie przesyłka nie została odebrana, a zatem wobec jej niepodjęcia w terminie 14 dni, została zwrócona do nadawcy.

Powyższy sposób doręczenia odpowiada treści przepisu art. 44 K.p.a. stanowiącego, iż w razie niemożności doręczenia pisma w inny sposób wskazany w przepisach prawa operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 1 – 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego terminu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Powyższa konstatacja o prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] maja 2012r. ma dla oceny działań organu odwoławczego istotne znaczenie. Skoro bowiem w dniu 13 czerwca 2012r. rozpoczął bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, to wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji z dniem 4 października 2012r. (razem z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania), miało miejsce z uchybieniem tego terminu.

Dalej należy wskazać, iż przepis art. 58 K.p.a. stanowi o tym, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Z ww. przepisu wynika wprawdzie, że wystarczy uprawdopodobnić, a nie udowodnić brak winy w niedotrzymaniu terminu. Jednakże należy zgodzić się z organem, że przesłanki niedotrzymania terminu muszą istnieć obiektywnie i muszą stanowić przeszkodę nie do przezwyciężenia. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można bowiem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2000 r., III SA 1716/99, LEX nr 45409). Taką przeszkodą może być siła wyższa, np. powódź, odcięcie od świata na skutek ataku ostrej zimy oraz niektóre zdarzenia losowe, np. przerwy w komunikacji, poważny wypadek samochodowy, związany z hospitalizowaniem w ostatnich dniach upływu terminu itp.

W związku z powyższym istotna dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest więc ocena przyczyn, dla których skarżący nie dotrzymał terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności to, czy dołożył on należytej staranności aby terminu takiego dotrzymać. Zauważyć bowiem trzeba, że uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (a więc zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania, bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także jej lżejszej postaci - niedbalstwa. Za niedbalstwo należy z kolei rozumieć niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy. Jakiekolwiek zaś niedbalstwo zainteresowanego w zasadzie uniemożliwia przywrócenie terminu.

Kluczową przesłanką instytucji przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie, iż przekroczenie terminu nastąpiło bez winy podmiotu ubiegającego się o jego przywrócenie. Wnoszący podanie musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym przez prawo terminie. Powinien zatem wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej.

W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż skarżący we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jako przeszkodę uniemożliwiającą terminowe wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2012r., podał wyłącznie okoliczności związane z tym, że doręczenie owej decyzji nastąpiło w trybie awizo. Podkreślał, że to na skutek takiego sposobu doręczenia – zarówno wezwań, jak i decyzji – w ogóle nie wiedział o toczącym się postępowaniu.

Okoliczność, iż doręczenia wszystkich pism w toku postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją były dokonywane w trybie art. 44 K.p.a. sama w sobie nie może stanowić podstawy do przywrócenie uchybionego terminu, bowiem nie wskazuje ona na brak winy w przekroczeniu zakreślonego przez prawo terminu. Formuła przepisu "doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu (...)" stwarza fikcję prawną doręczenia i oznacza, że bez względu, czy pismo rzeczywiście w ten sposób doszło do rąk adresata, to i tak przyjmuje się prawdziwość twierdzenia o doręczeniu.

Owa konstrukcja prawna kształtuje sytuację strony postępowania bez względu na rzeczywisty stan jej świadomości. Tym samym okoliczności związane z brakiem wiedzy o dokonanym doręczeniu, a nawet o toczącym się postępowaniu nie wskazują na brak winy w nieterminowym podejmowaniu czynności procesowych, o ile tylko w sposób prawidłowy zastosowano przepis art. 44 K.p.a. dopuszczając doręczenie zastępcze (subsydiarne).

Oczywiście strona ma możliwość wykazania, że przepis ten nie powinien być zastosowany, albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do zaistnienia skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tym przepisie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 303). We wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie wykazał okoliczności wadliwego zastosowania przez organ przepisu art. 44 K.p.a., a ponadto nie mogłyby stanowić właściwego uzasadnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Nieprawidłowe zastosowanie fikcji prawnej z art. 44 K.p.a. wskazywałyby bowiem na nieskuteczność doręczenia decyzji organu I instancji, nie zaś na brak winy w nieterminowym działaniu przy zaskarżaniu tej decyzji.

W tak ustalonym stanie faktycznym, w szczególności wobec faktu, iż uchybienie terminu było niewątpliwe, zaś wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania okazał się bezzasadny Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.