Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1147/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71 ust.1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 209 ust. 2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 16 maja 2023 r. nr OA.7721.19.8.2023 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [....] z dnia 27 lutego 2023 r. nr NB-OK.5161.3.1.2022.PA oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [....] z dnia 7 listopada 2022 r. nr NB-OK.5161.3.1.2022.PA; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej J. M. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 16 maja 2023r. nr OA.7721.19.8.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775)- dalej K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J.M. (dalej: Skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [....] z 27 lutego 2023r. znak: NB-OK.5161.3.I.2022.PA (organ I instancji), nakazującej Skarżącej przywrócić poprzedni sposób użytkowania lokalu nr 5 zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w [...] - z lokalu w którym prowadzone są zajęcia polegające na nauczaniu dzieci na lokal mieszkalny - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], w którym najemca lokalu prowadzi zajęcia [...] dla dzieci w ramach działalności "A.- terapia [....]".

W trakcie oględzin przedmiotowego lokalu ustalono, że znajduje się on w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o konstrukcji murowanej, posiadającym trzy kondygnacje nadziemne i piwnicę. Został wybudowany w 1930r. W budynku brak dźwigu osobowego, czy też urządzeń umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym. Przed wejściem do budynku znajduje się stopień ze stalowych elementów, na I kondygnację prowadzą schody jednobiegowe, składające się z 8 stopni, po obu stronach do ścian klatki schodowej przymocowane są pochwyty. Lokal nr 5 znajduje się na II kondygnacji budynku, do której prowadzą schody dwubiegowe, składające się z 12 stopni w każdym biegu. Na klatce schodowej zamontowana balustrada. Do lokalu prowadzą drewniane drzwi dwuskrzydłowe, z progiem, o szerokości skrzydła głównego 0,60 m i wysokości 2,28 m.

Lokal składa się z 4 pokoi, łazienki, otwartej kuchni połączonej z przedpokojem. Wysokość pomieszczeń w lokalu wynosi 3,09m, z wyjątkiem łazienki, gdzie wykonany jest sufit podwieszany na wysokości 2,79 m.

Drzwi do poszczególnych pomieszczeń w lokalu posiadają wymiary: szerokość 0,80 m i wysokość 2,00 m. Po wejściu do lokalu, bezpośrednio znajduje się pomieszczenie składające się z poczekalni i dwóch korytarzy o szerokości. Podłoga w tym pomieszczeniu wykonana w części z płytek ceramicznych (od drzwi wejściowych do lokalu w stronę otwartej kuchni tj. jeden z korytarzy i część poczekalni) i w części z paneli (pozostała część poczekalni i drugi korytarz). W poczekalni znajdowały się: sofa, wieszak, na ubrania, przewijak dla niemowląt oraz krzesełka i stolik dziecięcy, na którym rozłożone były klocki. W kuchni znajdowały się: meble kuchennie, płyta indukcyjna, lodówka, zlewozmywak, piekarnik, kuchenka mikrofalowa, czajnik elektryczny, krzesło. Nad płytą indukcyjną okap przymocowany do sufitu. Na ścianie za zabudową piecyk gazowy dwufunkcyjny zapewniający ciepłą wodę użytkową oraz ogrzewanie lokalu. W pomieszczeniu kuchni widoczna kratka wentylacyjna. W łazience znajdowały się prysznic, miska ustępowa, pralka, umywalka z szafką oraz środki czystości i wyposażenie typowe dla łazienki. W łazience kratka wentylacyjna. W czterech pomieszczeniach stanowiących pokoje, przygotowanych do prowadzenia zajęć z dziećmi znajdowały się: szafki, regały z książkami, grami i zabawkami, biurka, krzesła, stoliki, krzesełka dla dzieci, wiatraki elektryczne, lampy stojące.

W trakcie prowadzonych oględzin, w jednym z pokoi trwały zajęcia z dzieckiem - w pomieszczeniu przebywała osoba prowadząca zajęcia i dziecko, natomiast w poczekalni przebywał opiekun dziecka. W lokalu znajdowało się ponadto dwóch pracowników oczekujących na podopiecznych, z którymi prowadzą zajęcia. Uczestniczący w oględzinach pełnomocnik właściciela lokalu, poinformował, że do lokalu nie ma przyporządkowanych miejsc postojowych, a użytkownicy lokalu parkują samochody w pobliżu budynku, na ogólnodostępnych płatnych miejscach postojowych.

Z informacji uzyskanych na rozprawie administracyjnej od właścicielki lokalu sąsiadującego wynika, że działalność w lokalu nr 5 prowadzona jest od 3 lat. Zajęcia prowadzone są od poniedziałku do soboty w godzinach od 8:00 do 18:00-19:00. Sąsiadka oświadczyła, że widziała jak do lokalu wchodziło cztery osoby (dwoje dzieci i dwóch dorosłych) i jednocześnie z lokalu wychodziła taka sama liczba osób. Poinformowała również, że w trakcie zajęć na klatce schodowej przy drzwiach wejściowych pozostawiane są wózki dziecięce, rowerki i inne zabawki jeżdżące, które utrudniają użytkownikom wejście do budynku.

Na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej organ ustalił, że działalność gospodarcza [....] – M.G. to działalność w zakresie m.in. pozaszkolnej formy edukacji, działalności wspomagającej edukację, działalności w zakresie opieki zdrowotnej oraz opieki dziennej nad dziećmi. Z informacji zamieszczonej na stronie internetowej [...] wynika, że działalność ta skupia się na prowadzeniu zajęć dydaktycznych z dziećmi z zaburzeniami rozwojowymi, polegających na [....]. Elementem nauki są zajęcia terapeutyczne z dziećmi mające na celu rozwój [...]. Na stronie widnieje informacja o istnieniu filii A. M.G., w [...] przy ul. [...]. Pracownicy filii prowadzą terapię z dziećmi z zaburzeniami [...] oraz terapię dzieci [....].

Organ I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm.) - zwanej dalej ustawą i stwierdził, że opisany lokal będący lokalem mieszkalnym, stanowi obecnie lokal użytkowy, w którym prowadzone są zajęcia dydaktyczne i terapeutyczne dla dzieci, co zawiera się w przepisie art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ ustalił, że właściciel przedmiotowego lokalu nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nieruchomości i uznał, że opisana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu została dokonana w warunkach samowoli budowlanej.

Postanowieniem z 7 listopada 2022 r., znak: NB-OK.5161.3.1.2022.PA, działając na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy, organ I instancji wstrzymał użytkowanie opisanego lokalu, w którym prowadzone są zajęcia polegające na nauczaniu dzieci i jednocześnie nakazał Skarżącej przedłożyć w terminie do dnia 30 czerwca 2023r. następujące dokumenty:

opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania;

zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;

oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

zaświadczenie Prezydenta Miasta [....] o zgodności obecnego sposobu użytkowania lokalu, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6. uzgodnienia w/w dokumentacji przez rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

24 stycznia 2023r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny stwierdzając, że zarówno wyposażenie lokalu jak i sposób użytkowania lokalu nie uległy zmianie- w lokalu zastano osobę oczekującą na zajęcia z dzieckiem, a na stronie internetowej podmiotu prowadzonego działalność w lokalu również nie było informacji o ewentualnym wstrzymaniu działalności - wobec czego uznał, że właściciel przedmiotowego lokalu nie wykonał obowiązku wstrzymania użytkowana lokalu.

Skarżąca przedłożyła do akt przedmiotowej sprawy ekspertyzę techniczną z 22 października 2022r. dotyczącą zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu; pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [....] z dnia 7 czerwca 2019r. oraz pismo Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia 15 maja 2019r. w przedmiocie stwierdzenia, że przedmiotowy lokal - z związku z planowaną zmianą sposobu jego użytkowania (inną jednak niż kształcenie dzieci) – spełniał będzie wymagania przeciwpożarowej i sanitarno -epidemiologiczne, jednakże wobec niewykonania obowiązku wstrzymania użytkowana lokalu, organ nie znalazł przesłanek do legalizacji obecnego sposobu użytkowania lokalu.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 lutego 2023r. organ I instancji na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy nakazał Skarżącej przywrócić poprzedni sposób użytkowania przedmiotowego lokalu - z lokalu, w którym prowadzone są zajęcia polegające na nauczaniu dzieci na lokal mieszkalny.

Uzasadnił, że w przedmiotowym przypadku doszło do podjęcia w części budynku działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, co wynika z Rozporządzania Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2022r. poz. 1225 ze zm.) - dalej: rozporządzenie, które inne wymogi stawiają budynkom wielorodzinnym z lokalami mieszkalnymi, a inne budynkom z lokalami mieszkalnymi i lokalami, w których prowadzone są zajęcia polegająca na nauczaniu dzieci.

Organ odwołał się do § 209 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynki oraz ich części stanowiące odrębne strefy pożarowe (w rozumieniu §226) z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania dzieli się na:

mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL:

produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM;

inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN.

Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu rozporządzenia budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi:

ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się;

ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych,

ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I ZL II,

ZL IV - mieszkalne;

ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.

Na podstawie wyżej powołanych przepisów, organ I instancji stwierdził, że budynek wielorodzinny wyłącznie z lokalami mieszkalnymi, zaliczyć należy do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, natomiast budynek wielorodzinny, w którym znajdują się zarówno lokale mieszkalne jak i lokal w którym prowadzone są zajęcia polecające na nauczaniu dzieci, należy zaliczyć do dwóch kategorii zagrożenia ludzi tj. ZL IV i ZL II, w związku z czym użytkowanie lokalu Skarżącej w celu prowadzenia zajęć dla dzieci, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego w tym lokalu, na kategorię zagrożenia ludzi oznaczoną ZL II.

W odwołaniu, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes strony, a także naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestnika do władzy publicznej oraz z pominięciem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zarzuciła też naruszenie przepisów materialnych tj.:

- art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, ze względu na jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, w szczególności, że podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy prowadzone zajęcia polegające na nauczaniu dzieci w żaden sposób nie spowodowały zmiany użytkowania lokalu, tym bardziej nie wpłynęły na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego.

- art. 71a ust. 4 ustawy, ze względu na przyjęcie spełnienia przesłanek do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, podczas gdy w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania,

- § 209 ust. 2 rozporządzenia poprze ich błędne zastosowanie i uznanie, że do przedmiotowego lokalu ma zastosowanie kat. ZL II, podczas gdy ma ona zastosowanie do budynków przeznaczonych do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takich jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych, a żadna z tych działalności nie jest prowadzona w przedmiotowym lokalu.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu z lokalu mieszkalnego na lokal, w którym prowadzone są zajęcia polegająca na nauczaniu dzieci, która wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej - wobec braku którego, zasadnym było wdrożenie procedury naprawczej w trybie art. 71 a ustawy.

Odwołując się do art. 71 ust. 1 pkt. 2 a także § 2 ust. 1 ustawy oraz 207-290 rozporządzenia, organ odwoławczy zgodził się, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia, gdyż zajęcia terapeutyczne prowadzone w lokalu, skierowane są głównie do dzieci z różnego rodzaju dysfunkcjami, wymagające stałej terapii w zakresie, który nie jest możliwy do uzyskania w zwykłych placówkach szkolnych, co powoduje zmianę strefy pożarowej na ZL II – przewidzianej dla budynków przeznaczonych przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takich jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych.

Organ podkreślił, że zawarty w § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia katalog obiektów stanowi jedynie przykładowy, nieskończony katalog budynków i ich części (co potwierdza sformułowanie "takie jak") przeznaczonych przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się.

W ocenie organu zmiana kategorii zagrożenia ludzi z kat. ZL IV do kategorii ZL II dla jednego z lokali budynku mieszkalnego wielorodzinnego przedkłada się na zmianę odporności pożarowej tego budynku, a w konsekwencji także na odpowiednią zmianę klasy odporności ogniowej jego poszczególnych elementów oraz związaną z tym zmianą dalszych, bardziej szczegółowych warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynku, jego poszczególnych części oraz elementów.

Organ stwierdził ponadto, że w niniejszym przypadku zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu powoduje zmianę w zakresie warunków pracy zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, a ponieważ z przepisu 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy nie wynika wprost jakiego zakresu zmian dotyczy ten przepis – tj. czy zmiana ma wpływać na zaostrzenie czy też złagodzenie tych warunków, to stwierdzenie, że opisany lokal, jako przeznaczony do prowadzenia zajęć terapeutycznych z dziećmi spełnia określone przepisami wymagania dla tego typu obiektów nie oznacza, że ww. warunki nie uległy zmianie. Wobec tego organ uznał za oczywiste, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, wobec czego procedura z art. 71a ustawy została zasadnie wdrożona.

W skardze na powyższą decyzję, Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podtrzymała zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ust. 4 ustawy, z uwagi na ich błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu i spełnione zostały przesłanki do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, a nadto naruszenie przepisu §209 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do przedmiotowego lokalu ma zastosowanie kat. ZL II, podczas gdy ma ona zastosowanie do budynków przeznaczonych do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takich jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych, a żadna z tych działalności nie jest prowadzona w lokalu.

Zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie że dane pozyskane ze strony internetowej przesądzają o możliwości wydania decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W tak zakreślonych granicach zaskarżenia, należało uwzględnić skargę, gdyż organy rozpatrujące przedmiotową sprawę w sposób dowolny oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, dokonując subsumpcji stanu faktycznego do normy prawnej, która w ustalonym stanie faktycznym nie ma zastosowania, czym naruszyły dyspozycję art. 80 K.p.a.

Naruszone zostały tym samym zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego w sposób, który niewątpliwie miał wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy, na skutek wykorzystania lokalu nr 5 do prowadzenia zajęć [...] z dziećmi.

Zgodnie z powołanym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl przepisu art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W ocenie organów, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, poprzez zmianę sposobu użytkowania lokalu z mieszkaniowej na lokal służący do prowadzenia zajęć z dziećmi- doszło do zmian w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej, gdyż inne wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej stawa się budynkom i lokalom mieszkalnym, a inne budynkom czy lokalom przeznaczonym przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności do poruszania się takim jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych.

W ocenie organu skupienie działalności gospodarczej prowadzonej w lokalu wokół potrzeb [...] dzieci – w tym często dzieci niepełnosprawnych z dysfunkcjami zarówno intelektualnymi jak i dotyczącymi narządu ruchu – świadczy o zmianie kategorii zaszeregowania nieruchomości z uwagi na zagrożenie pożarowe z kategorii ZL IV przyznawanej przy funkcji mieszkalnej lokalu, na kategorię ZL II obejmującej lokale przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się takich jak żłobki, przedszkola, szpitale czy domy dla osób starszych – w rozumieniu § 209 ust 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia.

W ocenie Sądu wniosek ten nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych przyjętych przez organ za postawę ustaleń w sprawie. Wykazany bowiem w postępowaniu dowodowym stan faktyczny nie potwierdza aby sposób użytkowania lokalu przez Skarżącą, mógł być w sposób logiczny podciągnięty pod normę prawną wynikającą z § 209 rozporządzenia w zw. z art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy.

Zgodnie z przyjętym stanowiskiem zarówno orzecznictwa jak i doktryny, nie każda zmiana sposobu użytkowania lokalu w powszechnym, potocznym rozumieniu terminu "sposób użytkowania", jest zmianą o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. O zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu ustawy można mówić dopiero w sytuacji gdy w wyniku prowadzonej działalności dochodzi do istotnego przekroczenia wskazanych w przepisie parametrów, tak aby można było stwierdzić, że prowadzona w ten sposób działalność nie mieści się już w dotychczasowej funkcji obiektu budowlanego, legalnie dopuszczonego do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2021r. II OSK 2927/18). Tym samym o zmianie sposobu użytkowania lokalu, można mówić dopiero wtedy, gdy warunki działalności określone w powołanym przepisie zostają znacznie zmienione – w sensie przekroczenia norm przewidzianych dla dotychczasowego sposobu użytkowania.

Sąd nie kwestionuje przy tym stanowiska organu co do tego, że zawarty w § 209 ust 2 pkt 2 rozporządzenia katalog jest katalogiem otwartym, w ramach którego mieszczą się również inne niewymienione expressis verbis formy działalności, polegające, mimo odmiennego nazewnictwa, na realizowaniu zbliżonej funkcji do instytucji opiekuńczych wymienionych w przepisie, jak choćby klub dziecięcy, niewymieniony w przepisie, pełniący rolę analogiczną jak żłobek i przedszkole. Zaliczenie jednakże tychże innych form działalności do wspomnianego katalogu, wymaga rozwagi i daleko posuniętej ostrożności, tak aby niezasadnym i zbyt dowolnym rozszerzeniem przedmiotowego katalogu nie naruszyć prawa obywatela do korzystania z posiadanego lokalu.

Poza sporem pozostaje fakt że w lokalu, którego sposób użytkowania jest przedmiotem sporu, od 2019 roku prowadzona jest działalność gospodarcza. Najemca lokalu prowadzi zajęcia [...] dla dzieci w ramach działalności "[....] - terapia [....]" polegające na nauczaniu dzieci tj. prowadzeniu zajęć terapeutycznych w obszarze terapii dla dzieci [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że prowadzona w lokalu działalność dotyczy specjalistycznej, indywidualnej pracy z dzieckiem wymagającym terapii [...], w tym również dzieckiem niepełnosprawnym ([....]), które jest w tym czasie w lokalu pod opieką zarówno prowadzącego zajęcia jak i rodzica, bądź innej osoby oczekującej w poczekalni.

W odniesieniu do działalności prowadzonej w tym konkretnym lokalu – abstrahując od materiałów informacyjnych zawartych na stronie internetowej przedsiębiorcy wynajmującego lokal, prowadzącego działalność również w innych lokalizacjach – na każdym etapie postępowania dowodowego: notatka służbowa z 18 sierpnia 2022r. (k. 2), pismo sąsiadki z 7 czerwca 2022r. (k. 10), protokół oględzin z 19 sierpnia 2022r. (k. 17), zeznania świadka na rozprawie administracyjnej w dniu 27 października 2022r. (k.28) – potwierdza się twierdzenie Skarżącej, że działalność prowadzona w przedmiotowym lokalu polega na indywidualnej pracy z dzieckiem, będącym jednocześnie pod opieką rodzica, a nie na sprawowaniu opieki dziennej nad grupą dzieci przez jednego czy dwóch opiekunów.

Sąd odrzuca ewentualne supozycje dotyczące potencjalnego wykorzystania lokalu na rzecz pracy grupowej z dziećmi, mogącej stanowić formę opieki dziennej sprawowanej nad grupą dzieci, gdyż taki sposób wykorzystania przedmiotowego lokalu nie wynika z żadnego dowodu miarodajnego dla ustaleń w przedmiotowej sprawie.

W ofercie internetowej najemcy lokalu - podmiotu gospodarczego prowadzącego działalność w wielu różnych lokalach w kraju, znajdują się sformułowania typu "turnus [...]", mogące sugerować zajęcia grupowe z dziećmi, ale w ocenie Sądu zapisy takie, nie odnoszące się do konkretnego lokalu, nie dowodzą tego, że oferta ta jest w rzeczywistości dostępna w przedmiotowym lokalu. Podmiot gospodarczy wynajmujący przedmiotowy lokal prowadzi bowiem działalność przy wykorzystaniu szeregu nieruchomości położnych w wielu różnych miastach, więc nie sposób potraktować danych internetowych dotyczących szerokiej oferty działalności prowadzonej w wielu lokalach jako miarodajnych dla ustalenia sposobu korzystania z przedmiotowego lokalu. Treść oferty nie stanowi też dowodu na to, że działalność najemcy polega na przejmowaniu jednoczesnej opieki nad kilkorgiem [...] dzieci. Przeciwnie, w stanie faktycznym ustalonym w sprawie - zarówno z oględzin przedmiotowego lokalu jak i zeznań świadków i pism zainteresowanych osób – wynika, że [...] dzieci znajdują się pod jednoczesną opieką zarówno specjalisty- [....], jak i rodzica czuwającego w pobliżu, a zajęcia prowadzone w lokalu dotyczą jednocześnie maksymalnie dwojga, trojga dzieci, zajmujących oddzielne pomieszczenia i będących pod podwójną opieką dorosłych opiekunów.

W ocenie Sądu fakt ten jest szczególnie istotny w przedmiotowej sprawie.

Z punktu widzenia bowiem zagrożenia pożarowego, pobyt dziecka w żłobku, przedszkolu czy klubie dziecięcym, w których to instytucjach na większą liczbę dzieci (osób o ograniczonych zdolnościach poruszania się) przypada mniejsza liczba opiekunów, nie jest porównywalny z pobytem dziecka pod indywidualną opieką rodzica oraz jednoczesną opieką terapeuty. W lokalach przeznaczonych do instytucjonalnej opieki zbiorowej, gdzie oczywistym jest, że w razie zagrożenia pożarowego opiekunowie nie podołają sprawowaniu indywidualnej opieki nad każdym z podopiecznych - logiczne i zrozumiałe staje się podwyższenie wymagań stawianych samemu budynkowi. Poziom niebezpieczeństwa w razie zagrożenia pożarowego jest bowiem wyższy w odniesieniu do skupiska osób z trudnościami motorycznymi, co uwzględnia prawodawca w treści § 209 rozporządzenia.

Tymczasem w przypadku, gdy opiekę nad dzieckiem sprawuje nie tylko jego indywidualny opiekun ale również rodzic przebywający w pobliżu – z punku widzenia zagrożeń pożarowych – bezpieczeństwo dziecka jest nieporównywalnie większe, aniżeli podczas przebywania w placówce. Analogicznie, w razie konieczności prowadzenia akcji ewakuacyjnej czy ratunkowej zupełnie inne wyzwania stawia przed ratownikami konieczność ewakuacji grupowej czy to w odniesieniu do pacjentów szpitala, pensjonariuszy domu starców czy podopiecznych żłobka – osób pozbawionych indywidualnej opieki, a inne ewakuowanie dzieci znajdujących się pod indywidualną opieką dorosłych.

Z powyższych względów nie powinno się przyrównywać sytuacji, w której dziecko – osoba o ograniczonych zdolnościach poruszania się, pozostaje pod indywidualną opieką rodzica i innego opiekuna, do pobytu dziecka w placówkach zbiorowej opieki. Bardziej miarodajne, bliższe rzeczywistości byłoby porównanie tej sytuacji do indywidualnej opieki nad dzieckiem w warunkach domowych, z tym jednak zastrzeżeniem, że w rodzinach wielodzietnych nie zawsze jest możliwe sprawowanie indywidualnej opieki nad wszystkimi osobami o ograniczonej zdolności do poruszania się, a mimo to wielość dzieci czy seniorów w miejscach zamieszkania, nie jest traktowana jako czynnik powodujący zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego tychże lokali i budynków, wywołujących skutki o których mowa w powoływanych w sprawie przepisach. Przeciwnie, doświadczenie życiowe wskazuje, że mieszkania seniorów, nawet jeśli mają oni problemy z poruszaniem się i są pozbawieni stałej indywidualnej opieki najbliższych, nie są z tego tylko względu kwalifikowane inaczej, aniżeli jako lokale o funkcji mieszkalnej.

W ocenie Sądu nie ma zatem podstaw, aby w przedmiotowej sprawie przyrównywać działalność prowadzoną w lokalu Skarżącej, polegającą na prowadzeniu indywidualnych zajęć [....] z jednym czy dwójką dzieci do prowadzenia żłobka, przedszkola, szpitala czy domu dla osób starszych.

Tym samym nie ma podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy wz. z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a także brak podstaw do stwierdzenia, że Skarżąca w przedmiotowej sprawie w sposób samowolny zmieniła sposób użytkowania lokalu, w rozumieniu powołanych przepisów.

W zakresie zasugerowanych w treści decyzji organu odwoławczego zmian w sposobie użytkowania lokalu, polegających na zmianie warunków pracy czy zmianie warunków higieniczno-sanitarnych Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli, gdyż z krótkiej wypowiedzi organu nie sposób wyinterpretować, jakie konkretnie zmiany organ dostrzegł. Sąd również w tym zakresie podtrzymuje wyrażony wyżej pogląd, zgodnie z którym nie każda zmiana parametrów użytkowania budynku może stanowić zmianę, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwalającą wnioskować o samowoli, ale jedynie ta, która stanowi przekroczenie dotychczasowych parametrów użytkowania lokalu, które pozostają nie do pogodzenia z celem użytkowania, do którego lokal ten został dopuszczony.

Reasumując, skarga jest zasadna w całości, gdyż w stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie Organy obu instancji w sposób nieprawidłowy zastosowały przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w wyniku czego doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 209 ust. 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia.

Z powołanych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 27 lutego 2023r., a także postanowienie organu I instancji z 7 listopada 2022r. nr NB-OK.5161.3.1.2022.PA o wstrzymaniu użytkowania lokalu.

Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.) zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł., opłata skarbowa z tytułu przedłożenia pełnomocnictwa – 17 zł. oraz 480 zł. z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.