Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2224/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 745/22 w sprawie ze skargi W. w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz W. w P. kwotę 5.050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 745/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. w P. (strona, szpital, świadczeniodawca, skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ, organ) z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków publicznych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniach od [...] grudnia 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r. Prezes NFZ przeprowadził kontrolę w szpitalu. Celem kontroli była ocena zapewnienia w oddziałach szpitalnych personelu medycznego i organizacja całodobowej opieki lekarsko-pielęgniarskiej oraz zapewnienia pacjentom wymagającym dializoterapii kompleksowego leczenia nerkozastępczego. Zakresem przedmiotowym kontroli objęto zagadnienia organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności, a także zgodności udzielania świadczeń opieki zdrowotnej z obowiązującymi przepisami oraz wymaganiami określonymi przez Prezesa NFZ w ramach zapobiegania, przeciwdziałania oraz zwalczania COVID-19, w zakresie objętych próbą kontrolną oddziałów szpitalnych, w następujących obszarach: 1) zapewnienia całodobowej opieki lekarsko – pielęgniarskiej pacjentom Oddziałów: Chirurgii Ogólnej, Laparoskopowej i Endokrynologicznej, Chirurgii Ogólnej, Onkologicznej i Kolorektalnej, Chorób Wewnętrznych, Reumatologii i Osteoporozy, Urologii z Pododdziałami, Neurologii – w ramach próby objętej kontrolą - w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.; 2) zapewnienia pacjentom wymagającym dializoterapii kompleksowego leczenia nerkozastępczego – w ramach próby objętej kontrolą – w okresie od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Kontrolą w zakresie zapewnienia pacjentom kompleksowego leczenia nerkozastępczego objęto 33 dokumentacje medyczne pacjentów hospitalizowanych w szpitalu w okresie od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Na podstawie ustaleń kontrolnych organ dokonał oceny działalności świadczeniodawcy w kontrolowanym zakresie. Ocena taka była uzasadniona stwierdzonymi nieprawidłowościami, polegającymi na braku zapewnienia pacjentom przewlekle dializowanym w trakcie hospitalizacji w szpitalu zabiegów hemodializoterapii według wcześniej ustalonego i prowadzonego w toku leczenia niewydolności nerek – schematu, a więc ograniczeniu dostępności do zabiegów dializoterapii. Powyższe stanowiło naruszenie ogólnie przyjętych standardów opieki nad pacjentami z przewlekłą niewydolnością nerek oraz naruszenie praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej, udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających wymaganiom fachowym i sanitarnym, które wskazano w rozdziale 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Mając na względzie dokonaną ocenę obszaru objętego badaniem kontrolnym, na podstawie art. 61s ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wydano zalecenia pokontrolne, w których zobowiązano szpital do realizowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie dializoterapii w sposób zapewniający pacjentom zakażonym wirusem SARS-CoV-2 kompleksowe leczenie nerkozastępcze, odpowiadające wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej, z uwzględnieniem stosowanego przed hospitalizacją schematu leczenia nerkozastępczego i faktycznych potrzeb pacjentów (termin realizacji zalecenia: niezwłocznie, w toku hospitalizacji pacjentów). W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w treści wystąpienia pokontrolnego wskazano, że w stosunku do świadczeniodawcy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach, do nałożenia sankcji polegającej na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych kontrolowanemu za okres objęty kontrolą, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pismem z 28 kwietnia 2021 r. szpital wniósł zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. W stanowisku z 13 lipca 2021 r. Prezes NFZ oddalił zastrzeżenia w całości oraz podtrzymał wystąpienie pokontrolne z 14 kwietnia 2021 r. zarówno w zakresie poczynionych ustaleń, jak również dokonanych ocen, a także skutków tych ocen wyrażających się w zaleceniach pokontrolnych. Pismem z 13 września 2021 r. Prezes NFZ zawiadomił szpital o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zwrotu środków publicznych, w związku ze stwierdzeniem w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w szpitalu, okoliczności wskazujących na fakt udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Prezes NFZ, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 61s ust. 5 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (ustawa o świadczeniach), zobowiązał szpital do zwrotu środków publicznych w wysokości 172.395,14 zł za okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., co stanowi 0,35 % przekazanych w tym okresie środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od: 8 grudnia 2020 r. – od kwoty 1.590,00 zł; 9 lutego 2021 r. – od kwoty 1154,00 zł; 1 marca 2021 r. – od kwoty 23.081,14 zł; 15 kwietnia 2021 r. – od kwoty 740,00 zł; 22 kwietnia 2021 r. – od kwoty 124.992,00 zł; 7 maja 2021 r. – od kwoty 20.838,00 zł, do dnia zapłaty ww. kwot, wynoszącymi łącznie na dzień wydania decyzji 10.842,00 zł, przy czym odsetki są naliczane do dnia zapłaty wskazanej do zwrotu kwoty środków publicznych na rachunek Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P., w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.

Organ wskazał, że szpital od wielu lat wykonywał dializy ciągłe oraz hemodializy u pacjentów hospitalizowanych w macierzystych Oddziałach: Anestezjologii i Intensywnej Terapii oraz Kardiochirurgicznym, co pozwala przyjąć, że w zakresie leczenia nerkozastępczego posiadał stosowną wiedzę, doświadczenie i umiejętności. Nałożenie na świadczeniodawcę obowiązku leczenia szpitalnego pacjentów zakażonych koronawirusem z terenu całej Wielkopolski wymagało co prawda wprowadzenia w szpitalu wielu zmian organizacyjnych i infrastrukturalnych, ale wiązało się jednocześnie z olbrzymimi nakładami finansowymi, które szpital otrzymał ze środków publicznych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że szpital w okresie od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., jakkolwiek zorganizował udzielanie świadczeń leczenia nerkozastępczego, to jednak nie zapewnił dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej dla pacjentów z potwierdzonym zakażeniem COVID-19 wymagającym dializ, pomimo wyposażenia szpitala w odpowiednią liczbę aparatów i przeszkolenia personelu Oddziału Kardiochirurgii, co oznacza, że świadczeniodawca nie zapewnił pacjentom przewlekle dializowanym w trakcie hospitalizacji w szpitalu zabiegów hemodializoterapii, według wcześniej ustalonego i prowadzonego w toku leczenia niewydolności nerek schematu. Ustalono również, że dializy pacjentów wcześniej regularnie dializowanych wg schematu, po przyjęciu do szpitala odbywały się niesystematycznie, w odstępach od 1 do 9 dni, w sytuacjach pogarszających się parametrów laboratoryjnych oraz stanu pacjenta sugerującego konieczność pilnej dializy. Przewlekłość oczekiwania na realizację dializ, aż do momentu pogarszania się wyników laboratoryjnych pacjentów, odraczanie zabiegów i tworzenie kolejki pacjentów oczekujących na dializoterapię, wskazuje na brak zapewnienia w trakcie hospitalizacji, pacjentom przewlekle dializowanym zabiegów wg schematu wcześniej ustalonego i prowadzonego w regionalnych stacjach dializ. Biorąc pod uwagę liczbę stanowisk dializacyjnych, fakt przeszkolenia personelu medycznego, wyodrębniony personel do leczenia nerkozastępczego, liczbę 14 lekarzy zajmujących się w szpitalu terapią nerkozastępczą, a także czas jaki upłynął od rozpoczęcia dializoterapii na rzecz pacjentów zakażonych wirusem SARS-CoV-2 do okresu objętego kontrolą (pół roku, od kwietnia 2020 r. do października 2020 r.), świadczeniodawca miał możliwość zapewnienia pacjentom wymagającym dializoterapii kompleksowego leczenia nerkozastępczego. W toku kontroli bezspornie stwierdzono, że szpital udzielał świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność w zakresie dializoterapii. Świadczeniodawca z jednej strony wyjaśnił, że nie spełniał kryteriów personalnych, jak i infrastrukturalnych do prowadzenia hemodializy, a z drugiej strony wystawił rachunki za dwa miesiące na kwotę bliską 50 milionów złotych. Organ zauważył, że jeżeli strona nie była w stanie udzielać świadczeń pacjentom zakażonym wirusem SARS-CoV-2 w warunkach szpitalnych, winna odmówić realizacji tego zadania. Tym samym zaistniała przesłanka do zastosowania wobec świadczeniodawcy sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach. Świadczeniodawca nie wykonując hemodializ pacjentom zgodnie z określonym schematem, ewidentnie naruszył wskazania aktualnej wiedzy medycznej, zasady etyki lekarskiej oraz należytą staranność. Organ dodał, że w kontrolowanym okresie, tj. w dniach od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wartość środków finansowych wypłacona szpitalowi z tytułu realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy, wyniosła 49.933. 164,07 zł. Tym samym wysokość kwoty zwrotu wyliczona w wysokości 50 % od przekazanych środków mogłaby wynieść 24.966.582,03 zł. Organ realizując zasadę proporcjonalności i adekwatności sankcji do stwierdzonych naruszeń prawa, uznał jednak, że administracyjna kara pieniężna w wysokości 0,35% środków publicznych przekazanych za okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w kwocie 172. 395,14 zł, spełni swoje funkcje i nie będzie nadmiernie dolegliwa dla strony.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że sporne w niniejszej sprawie środki finansowe pochodzące z Funduszu Przeciwdziałania COVID–19, nie mieszczą się w zakresie innych przychodów Funduszu, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Sporne środki finansowe pochodzące z Funduszu Przeciwdziałania COVID–19, stanowiły publiczne środki finansowe, z których finansowane były realizowane przez szpital świadczenia opieki zdrowotnej objęte kontrolą w niniejszej sprawie, w tym zabiegi hemodializoterapii, w zakresie których stwierdzono nieprawidłowości. Wprowadzenie zmian w art. 61a i art. 61s ustawy o świadczeniach uzasadniało poddanie kontroli NFZ wykorzystania przez świadczeniodawców środków pochodzących również z Funduszu Przeciwdziałania COVID–19. Prezes NFZ był więc uprawniony na podstawie art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach do kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID–19, jako środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Prezesa NFZ art. 61s ust. 5 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Podstawa prawna umożliwiająca przeprowadzenie przez Prezesa NFZ kontroli (art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach) weszła w życie 29 listopada 2020 r. Kontrola jednak została przeprowadzona w dniach od 16 grudnia 2020 r. do 14 kwietnia 2021 r., a więc po wejściu w życie art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach. Organ zatem przeprowadził kontrolę na podstawie obowiązujących w jej trakcie przepisów prawa, i wydał zaskarżona decyzję na podstawie obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa. W tej sytuacji fakt, że kontrolą objęto okres sprzed wejścia w życie art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, nie podważa legalności przeprowadzonej kontroli oraz zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki uznał, że orzeczony zaskarżoną decyzją zwrot części środków publicznych nie stanowi kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a. W ocenie WSA orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej zwrotu części środków publicznych przekazanych wcześniej świadczeniodawcy w danym okresie, w przypadku stwierdzenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność oraz udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu, nie stanowi sankcji w rozumieniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 189b k.p.a. Dlatego też nie można było uznać, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do naruszenia art. 189b k.p.a., jak również art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189d pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a., które mają zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych. Ponadto w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie miała charakteru znikomego, ponieważ naruszenie zasad procesu terapeutycznego przez świadczeniodawcę nie dotyczyło incydentalnych, pojedynczych pacjentów, lecz miało charakter wielorazowy, dializy u pacjentów wykonywano nieregularnie w odniesieniu do ustalonego wcześniej planu (schematu), w przypadku 8 pacjentów pierwsza dializa była wykonana pomiędzy 8-14 dniem od ostatniej dializy, dopiero w momencie pogorszenia się parametrów laboratoryjnych. Prawidłowo też organ ocenił brak wystąpienia w niniejszej sprawie siły wyższej usprawiedliwiającej stwierdzone nieprawidłowości w procesie terapeutycznym pacjentów objętych kontrolą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącego, pomimo wydania zaskarżonej decyzji organu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie z naruszeniem:

a) przepisu art. 31 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19, poprzez jego niezastosowanie i na skutek tego przyjęcie, że przepis art. 61s ust. 2 pkt. 3 lit. b u.s.o.z. uprawniał organ do nakładania kar pieniężnych za zdarzenia, do których doszło przed wprowadzeniem tej regulacji, podczas gdy zastosowanie i dokonanie prawidłowej wykładni tej regulacji prowadzi do konkluzji, że kary pieniężne na podstawie przedmiotowej regulacji mogą być nakładane jedynie z powodu zdarzeń, do których doszło po jego wejściu w życie, tj. po dniu 28 listopada 2020 r.;

b) przepisu art. 189b k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakres tego uregulowania nie obejmuje sankcji przewidzianych treścią art. 61s ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach (u.s.o.z.), podczas gdy sankcja nakładana przez organ na podstawie przepisów ustawowych, jest w rzeczywistości karą pieniężną, a na skutek tego naruszenie również przepisu art. 189c k.p.a. poprzez uznanie jego niezastosowania za prawidłowe i przyjęcie, że nowo wprowadzone przepisy mogą skutkować nałożeniem kary pieniężnej za zdarzenia, do których doszło przed wprowadzeniem przepisu sankcjonującego, podczas gdy zgodnie z regułą lex retro non agit, nowo wprowadzona kara pieniężna nie może być nakładana za zdarzenia, do których doszło przed jej wprowadzeniem;

c) przepisu art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 u.s.o.z. w zw. z art. 61a ust. 2a u.s.o.z., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, tj. wydanie jej na skutek przeprowadzonej przez organ kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych za okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., w sytuacji, gdy podstawa prawna umożliwiająca przeprowadzenie przez organ kontroli - w postaci art. 61a ust. 2a u.s.o.z., weszła wżycie z dniem 29 listopada 2020 r., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w objętym tym zarzutem okresie);

d) przepisu art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61a ust. 2a u.s.o.z., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. wydaniem jej przez organ do tego nieuprawniony, z uwagi na fakt, iż środki publiczne, które przypisano do zwrotu przez skarżącego, wbrew temu co ustalił organ, nie stanowiły innych przychodów Narodowego Funduszu Zdrowia, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z., co oznacza, że brak było podstaw do kontroli przez organ realizacji zadań finansowanych z ich wykorzystaniem, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

e) przepisu art. 5 ustawy z dnia z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (u.p.p.), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że przepis ten nie uprawniał kierownika szpitala do ograniczenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej, udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających wymaganiom fachowym i sanitarnym, podczas gdy przepis ten wprost umocowuje kierownika podmiotu leczniczego do ograniczenia powyższych praw w przypadku epidemii;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącego, pomimo wydania zaskarżonej decyzji organu z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem:

a) przepisów art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61j ust. 3 u.s.o.z. oraz art. 61r ust. 1 u.s.o.s., poprzez błędne ustalenia faktyczne dotyczące stwierdzenia przez organ udzielania przez szpital świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność oraz udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom z przeprowadzenia badania i oceny dokumentacji medycznej w zakresie zastosowanego postępowania diagnostyczno-terapeutycznego przez kontrolerów nie posiadających wykształcenia medycznego lub wykonujących zawód medyczny, odpowiadający zakresowi kontrolowanej dokumentacji medycznej, a także braku obligatoryjnego powołania w sprawie biegłego do weryfikacji tych okoliczności;

b) przepisów art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegające na ustaleniu na skutek postępowania kontrolnego (w ramach Wystąpienia pokontrolnego z dnia 14 kwietnia 2021 r., stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji), że skarżący: ograniczył dostępność dializoterapii; naruszył standardy opieki nad pacjentami z przewlekłą niewydolnością nerek; dysponował zapleczem umożliwiającym mu realizowanie świadczeń z zakresu dializoterapii;

c) przepisów art. 189e k.p.a. w zw. z art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 u.s.o.z. w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., poprzez brak odstąpienia od ukarania skarżącego w związku wynikającymi z zaskarżonej decyzji administracyjnej uchybieniami, w sytuacji gdy uchybienia miały miejsce w wyniku działania siły wyższej w postaci epidemii SARS CoV-2;

d) przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 s ust. 5 pkt 2 i 3 u.s.o.z. w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., poprzez brak odstąpienia przez organu od nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy waga naruszenia przez szpital prawa, była znikoma;

e) przepisów art. 189d pkt 1, 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 61 s ust. 5 pkt 2 i 3 u.s.o.z. w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji dyrektyw wymiaru kary, w postaci: wagi i okoliczności naruszenia przez skarżącego prawa, w szczególności potrzeby ochrony życia lub zdrowia wszystkich pacjentów szpitala oraz czasu trwania naruszenia; stopnia przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia prawa; a także działań podjętych przez skarżącego dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, co skutkowało wymierzeniem nieadekwatnie wysokiej kary.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie istoty sprawy oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, uznając że ich część zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, zgodnie z przyjętym schematem weryfikacji kasacyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Autor skargi kasacyjnej sformułował złożone zarzuty naruszenia przepisów postępowania, kwestionując prawidłowość pozytywnej oceny legalnościowej Sądu pierwszej instancji w zakresie przestrzegania przez skarżony organ przepisów postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do treści powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnicza ich część nie może podlegać na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego końcowej ocenie merytorycznej ze względu na stwierdzone błędy w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, które miały wpływ na zakres oceny legalnościowej kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego (zob. dalsze uwagi poniżej). Wniosek ten dotyczy zarzutów objętych punktem drugim lit. a), d) i e) skargi kasacyjnej, które są przedwczesne z uwagi na konieczność zmiany zakresu ustaleń faktycznych organu zgodnie niewadliwą wersją wykładni przepisów materialnego.

Poddaje się natomiast aktualnej weryfikacji instancyjnej zarzut, o którym mowa w punkcie drugim lit. b) skargi kasacyjnej. Ocena zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 (w skardze kasacyjnej nie wskazano paragrafu lub paragrafów, co jest poważnym błędem formalnym) oraz art. 80 k.p.a. – w zakresie, w jakim zmierza on do zakwestionowania prawidłowości oceny legalnościowej Sądu pierwszej instancji na tle przyjętych jako miarodajne ustaleń faktycznych skarżonego organu w odniesieniu do zagadnień związanych z ograniczeniem dostępności pacjentów do dializoterapii, naruszeniem standardów opieki nad pacjentami z przewlekłą niewydolnością nerek oraz dysponowaniem przez szpital zapleczem umożliwiającym realizowanie świadczeń z zakresu dializoterapii – prowadzi do kategorycznego wniosku, że on jest usprawiedliwiony.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz treści skargi uzasadnia twierdzenie, że Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od dokonania własnej, szczegółowej i wyczerpującej oceny mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zarzutów (oraz powiązanego z nimi uzasadnienia) podniesionych na s. 50-63 (pkt 3.6.1.), 64-68 (pkt 3.6.2.), 68-72 (pkt 3.6.3.) wniesionego środka zaskarżenia, a dotyczących wskazanych powyżej zagadnień. Jest oczywiste, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie dokonywać weryfikacji prawidłowości działania sądu administracyjnego pierwszej instancji ze względu na brak substratu kontrolnego.

Uwzględnienie powyższego zarzutu stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia istoty niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za konieczne i uzasadnione odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, które mają zasadniczy i kierunkowy wpływ na dalszą ocenę legalnościową Sądu pierwszej instancji, a jednocześnie – mając na względzie konieczność ograniczenia zakresu sporu o legalność na tle sprawy, której dotyczy skarga – mogą i powinny zostać rozpoznane w toku niniejszej kontroli kasacyjnej, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego doprowadziła Sąd kasacyjny do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał ich błędnej wykładni oraz wadliwego weryfikacyjnego zastosowania (lub niezastosowania) w zakresie art. 31 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112 ze zm.) w zw. z art. 61s ust. 2 pkt. 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.s.o.z.).

Kontrolowany Sąd Wojewódzki nie dostrzegł nierozerwalnego związku pomiędzy normami sankcjonowanymi i sankcjonującymi prawa administracyjnego oraz zasady korelacji temporalnych zakresów obowiązywania tego rodzaju norm. Uregulowania sankcyjne prawa administracyjnego, stanowiące integralną część prawa represyjnego, podlegają określonymi zasadom obowiązywania i stosowania, które genetycznie wywodzą się z prawa karnego, natomiast ich źródła normatywne odwołują się do wartości i zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad – odnoszoną bezpośrednio do uregulowań sankcyjnych prawa administracyjnego – jest zasada nullum delictum sine lege, mająca swoją podstawę w art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP (obowiązująca niezależnie od zasady nullum crimen sine lege z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP). Zasada ta przewiduje, że warunkiem pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnoprawnej i nałożenia sankcji administracyjnych na podmiot administrowany jest obowiązywanie norm ustanawiających określone nakazy lub zakazy, których naruszenie jest podstawą nałożenia sankcji (przede wszystkim kary administracyjnej), w momencie zaistnienia zachowania naruszającego powyższe obowiązki. Jeżeli zatem właściwy organ orzeka w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej, to jego obowiązkiem jest ustalenie, czy zachowanie będące podstawą sankcjonowania miało miejsce w okresie obowiązywania regulacji, której naruszenie uzasadnia nałożenie sankcji. Sprzeczne z zasadą nullum delictum sine lege byłoby bowiem orzeczenie o nałożeniu sankcji administracyjnej za działania lub zaniechania, które w momencie ich zaistnienia nie były jeszcze zakazane lub nakazane.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, należy przede wszystkim i w pierwszej kolejności wskazać, że niedostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji problem braku korelacji temporalnych zakresów obowiązywania norm sankcjonowanych i sankcjonujących jest konsekwencją niedostatków systemowych i konstrukcyjnych ocenianej regulacji normatywnej.

Ustawodawca aktem nowelizującym z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 2112 ze zm.; "ustawa nowelizująca z dnia 28 października 2020 r.") wprowadził do ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zmiany dotyczące nie tylko rozszerzenia kompetencji Prezesa NFZ w zakresie kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z., lecz także uregulowania dotyczące nowych obowiązków, jakie muszą spełniać podmioty kontrolowane realizujące zadania finansowane z ww. środków publicznych (ust. 2a dodany do art. 61a u.s.o.z. ww. ustawą nowelizującą z dnia 28 października 2020 r.). Nowe obowiązki w zakresie sposobu realizacji zadań z zakresu opieki zdrowotnej finansowanych z "innych przychodów" w rozumieniu art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z. stały się jednocześnie nowymi wzorcami kontroli dla Prezesa NFZ, podstawą do dokonywania w wystąpieniach kontrolnych ustaleń co do sankcji polegających na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z. w nowym brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 28 października 2020 r.), oraz podstawą do nałożenia sankcji w postaci decyzji określającej wysokość zwrotu środków publicznych, o który mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., w przypadku: 1) nieuzasadnionej odmowy udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność; 3) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu; 4) przedstawienia przez świadczeniodawcę danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których Fundusz dokonał rozliczeń ze świadczeniodawcą; 5) niewykonania przez świadczeniodawcę w terminie zaleceń pokontrolnych (ust. 5 dodany do art. 61s u.s.o.z. ustawą nowelizującą z dnia 28 października 2020 r.).

Przyjęta przez ustawodawcę nowelizującego technika zmiany normatywnej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej nie ma znaczenia dla oceny, czy i w jakim zakresie doszło do wprowadzenia nowych unormowań w zakresie zachowań nakazanych świadczeniodawcy w związku z realizacją zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z. Nieodzowność wprowadzenia szczególnej regulacji w zakresie podstawy do przeprowadzania przez Prezesa NFZ kontroli realizacji zadań z zakresu opieki zdrowotnej finansowanych przez NFZ ze źródeł pozabudżetowych lub znajdujących się poza sektorem finansów publicznych nie budzi wątpliwości. W tym zakresie trzeba uwzględnić, że m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 i ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 ze zm.) świadczenia opieki zdrowotnej, w tym transportu sanitarnego, wykonywane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, udzielone przez podmioty wykonujące działalność leczniczą oraz lekarzy i lekarzy dentystów, o których mowa w art. 7 ust. 4 powyższej ustawy, wpisanych do wykazu, zostały po dniu 31 marca 2020 r. poddane finansowaniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia ze środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia, na podstawie sprawozdań i rachunków składanych do właściwego miejscowo dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, natomiast Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 został utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., na podstawie dyspozycji wypłaty składanej do BGK przez Prezesa Rady Ministrów.

Powyższe związki normatywne nie mogą jednak prowadzić do wniosku, że w okresie od 31 marca 2020 r. do 28 listopada 2020 r., to jest do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 października 2020 r., zachowania świadczeniodawców, którym Prezes NFZ przekazał środki publiczne, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z. (w tym środki przekazane do NFZ z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19), mogły być oceniane w świetle art. 61a i 61s u.s.o.z. w nowym brzmieniu, a niezachowanie rygorów nowego prawa w okresie przed jego wejściem w życiem (przed dniem 29 listopada 2020 r.) może być podstawą do nałożenia sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z. w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 28 października 2020 r., to jest wydania decyzji określającej wysokość zwrotu środków publicznych, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z. Takie wnioski wykładnicze byłyby sprzeczne z mającą konstytucyjne zakotwiczenie zasadą nullum delictum sine lege.

Odrębnie należy podkreślić, że skutki zaniechań ustawodawczych w zakresie dostosowania treści przepisów art. 61a i 61s u.s.o.z. regulujących kompetencje kontrolne i nadzorcze Prezesa NFZ do wyjątkowych regulacji dotyczących finasowania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie trwania stanu epidemii (w tym finansowania ze środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 utworzonego w podmiocie spoza sektora finansów publicznych) nie mogą być dowolnie przenoszone na podmioty niepubliczne.

Nie można również nie zauważyć, że jakkolwiek ustawa nowelizująca z dnia 28 października 2020 r., która upoważniła Prezesa NFZ do kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8, w zakresie: 1) organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a także z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu (art. 61a ust. 2a u.s.o.z.), weszła w życie 29 listopada 2020 r., natomiast sporna kontrola w placówce prowadzonej przez stronę skarżącą rozpoczęła się 16 grudnia 2020 r. (a więc już w okresie obowiązywania nowej regulacji), to jednak okres objęty kontrolą objął przedział czasowy od dnia 1 października 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. , co oznacza, że jedynie dwa dni okresu kontrolnego (29 i 30 listopada 2020 r.) dotyczą działań lub zaniechań strony skarżącej, które mogą być oceniane zgodnie z art. 61a ust. 2a u.s.o.z.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestia ewentualnej odpowiedzialności strony skarżącej w formie sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., podlega ocenie w przedmiotowej sprawie (której granice wyznacza treść zaskarżonego rozstrzygnięcia) – wbrew temu, co przyjął Sąd Wojewódzki na tle wykładni i weryfikacyjnego stosowania art. 61s ust. 2 pkt. 3 lit. b) u.s.o.z. w zw. z art. 31 ustawy nowelizującej – jedynie co do okresu od 29 do 30 listopada 2020 r., a więc przedziału czasowego, w którym – zgodnie z zasadą korelacji zakresów obowiązywania norm sankcjonowanych i sankcjonujących prawa administracyjnego – równolegle obowiązywały przepisy dotyczące nowych obowiązków strony skarżącej jako świadczeniodawcy oraz nakładania sankcji za naruszenie powyższych obowiązków. Nie jest natomiast istotne w rozważanym kontekście to, że w momencie wszczęcia postępowania kontrolnego oraz wydania decyzji określającej wysokość zwrotu środków publicznych, o który mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., obowiązywały już przepisy art. 61a i 61s u.s.o.z. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 października 2020 r., skoro w okresie podlegającym kontroli co do przedziału czasowego od 1 października 2020 r. do 28 listopada 2020 r. przepisy przewidujące obowiązki (i zarazem nowe kryteria kontroli Prezesa NFZ) jeszcze nie obowiązywały.

Niezależnie od uznania zasadności ocenionego wyżej zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne dokonanie oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych. Ocena ta będzie wiązać przyszłe składy orzekające na zasadach określonych w art. 190 p.p.s.a., a tym samym może doprowadzić ona do ograniczenia możliwości ewentualnego kwestionowania w postępowaniu instancyjnym przyszłego wyroku Sądu pierwszej instancji ponownie orzekającego w sprawie.

Po pierwsze, uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 189b k.p.a. w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 u.s.o.z. przez przyjęcie, że zawarta w tym pierwszym przepisie definicja administracyjnej kary pieniężnej nie obejmuje sankcji, o której mowa w tym drugim przepisie.

Normatywna definicja kodeksowa administracyjnej kary pieniężnej ustanowiona przez prawodawcę w art. 189b k.p.a. jest na tyle pojemna i szeroka, że zakresem jej zastosowania są objęte wszelkie administracyjnoprawne sankcje pieniężne nakładane przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych, jeżeli ich nałożenie jest konsekwencją naruszenia przez podmioty administrowane określonych nakazów lub zakazów wynikających bezpośrednio z mocy ustawy, aktów stosowania prawa lub innych form prawnych realizacji zadań publicznych (np. umów). Nie jest zatem prawidłowe twierdzenie, że wydawana na podstawie art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b) u.s.o.z. decyzja określająca wysokość zwrotu środków publicznych przekazanych świadczeniodawcy w celu realizacji zadań z zakresu opieki zdrowotnej nie jest aktem wymiaru sankcji o charakterze pieniężnym oraz decyzją nakładającą administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. Również sam ustawodawca posługuje się tego rodzaju terminologią, nazywając nakładany w drodze decyzji obowiązek zwrotu środków publicznych "sankcją" (art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z.).

Po drugie, pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. przez jego błędną wykładnię ("przyjęcie, że nowo wprowadzone przepisy mogą skutkować nałożeniem kary pieniężnej za zdarzenia, do których doszło przed wprowadzeniem przepisu sankcjonującego, podczas gdy zgodnie z regułą lex retro non agit, nowo wprowadzona kara pieniężna nie może być nakładana za zdarzenia, do których doszło przed jej wprowadzeniem") oraz niezastosowanie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji. Postawienie powyższego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej jest konsekwencją niedostrzeżenia, że przepis art. 189c k.p.a. dotyczy zagadnienia wyboru właściwego reżimu prawnego oceny prawnej zachowania w momencie orzekania przez organ w sytuacji zmiany stanu prawnego w zakresie podstawy sankcjonowania, a nie istotnego w przedmiotowej sprawie problemu nieobowiązywania w momencie działania lub zaniechania strony skarżącej normy sankcjonującej te zachowania.

Po trzecie, oczywiście bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61a ust. 2a u.s.o.z. przez "wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. wydaniem jej przez organ do tego nieuprawniony, z uwagi na fakt, iż środki publiczne, które przypisano do zwrotu przez skarżącego, wbrew temu co ustalił organ, nie stanowiły innych przychodów Narodowego Funduszu Zdrowia, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z., co oznacza, że brak było podstaw do kontroli przez organ realizacji zadań finansowanych z ich wykorzystaniem, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a." oraz przez "wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, tj. wydanie jej na skutek przeprowadzonej przez organ kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych za okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., w sytuacji gdy podstawa prawna umożliwiająca przeprowadzenie przez organ kontroli - w postaci art. 61a ust. 2a u.s.o.z., weszła w życie z dniem 29 listopada 2020 r., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w objętym tym zarzutem okresie)".

Właściwość rzeczowa Prezesa NFZ do wydania decyzji, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61a ust. 2a u.s.o.z., nie budzi wątpliwości. Skarżony organ był właściwy do rozstrzygnięcia w drodze decyzji sprawy określenia wysokości zwrotu środków publicznych, o których mowa w art. 61a ust. 2a u.s.o.z., a więc innych niż określone w art. 116 ust. 1 pkt 1-7f) ww. ustawy przychodów NFZ (art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z.), do których – jak już stwierdzono – należały także środki pochodzące z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia. Jest również oczywiste – w świetle dotychczasowych uwag – że podstawa prawna do orzekania w sprawie, o której mowa w art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt lit. b) u.s.o.z., obowiązywała w systemie prawnym w momencie wydania zaskarżonej decyzji i mogła być stosowana przez skarżony organ co najmniej od dnia 29 listopada 2020 r. Odrębną kwestią jest natomiast materialnoprawna i formalnoprawna legalność powyższej decyzji, m.in. na tle czasowego zakresu zastosowania unormowań wynikających z powyższych przepisów.

Po czwarte, oczywiście bezzasadny i bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (u.p.p.) przez jego błędną wykładnię, która skutkowała "przyjęciem, że przepis ten nie uprawniał kierownika szpitala do ograniczenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej, udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających wymaganiom fachowym i sanitarnym, podczas gdy przepis ten wprost umocowuje kierownika podmiotu leczniczego do ograniczenia powyższych praw w przypadku epidemii". Przepis art. 5 ww. ustawy stanowi, że kierownik podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych lub upoważniony przez niego lekarz może ograniczyć korzystanie z praw pacjenta w przypadku wystąpienia zagrożenia epidemicznego lub ze względu na bezpieczeństwo zdrowotne pacjentów, a w przypadku praw, o których mowa w art. 33 ust. 1, także ze względu na możliwości organizacyjne podmiotu. Regulacja ta obejmuje swoim zakresem jedynie te prawa pacjenta, które szczegółowo i precyzyjnie zostały określone w jej treści. Dotyczy ona jednak relacji pomiędzy pacjentem a organami władzy publicznej właściwymi w zakresie ochrony zdrowia, Narodowym Funduszem Zdrowia, podmiotami udzielającymi świadczenia zdrowotne, osobami wykonującymi zawód medyczny oraz innymi osobami uczestniczącymi w udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 2 ww. ustawy). Zakres zastosowania powyższej ustawy nie obejmuje natomiast stosunków prawnych między Narodowym Funduszem Zdrowia a podmiotami, które na jego zlecenie w związku z przekazaniem środków publicznych realizują zadania z zakresu opieki zdrowotnej.

Po piąte, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 189e k.p.a. w zw. z art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 u.s.o.z. w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z. przez "brak odstąpienia od ukarania skarżącego w związku wynikającymi z zaskarżonej decyzji administracyjnej uchybieniami, w sytuacji gdy uchybienia miały miejsce w wyniku działania siły wyższej w postaci epidemii SARS CoV-2". Pomijając już fakt, że autor skargi kasacyjnej błędnie zakwalifikował powyższy zarzut jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy należało wskazać, że jest zarzut naruszenia prawa materialnego, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że sytuacja wystąpienia na terytorium RP epidemii związanej z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 wyczerpuje znamiona siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a.

Pojęcie siły wyższej musi zostać zarezerwowane dla zdarzeń lub stanów o charakterze zewnętrznym, których wystąpienie lub przebieg noszą znamiona nagłości, gwałtowności, nieprzewidywalności oraz wyłączenia lub znacznego ograniczenia możliwości przeciwdziałania ich skutkom. Epidemia wirusa SARS-CoV-2 nie miała tego rodzaju cech, gdyż jej nadejście było możliwe do przewidzenia, a sam przebieg był typowo fazowy. Potwierdzeniem tego rodzaju oceny jest również fakt, że odpowiednia ustawa związana z przeciwdziałaniem skutkom epidemii została uchwalona zanim pojawiły się jej zasadnicze skutki (zob. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) oraz przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (punkt pierwszy wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim wyroku, zasądzając na podstawie art. 203 pkt 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.