Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 485/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy S. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.c.p.g.), w dniu [...] maja 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. (dalej: regulamin, uchwała).

Skargę na powołaną wyżej uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w L. (dalej: Prokurator, skarżący), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Autor skargi ww. uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez:

- częściowe powtórzenie i modyfikację w § 2 pkt 1-4 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g. w zakresie sposobów utrzymania czystości i porządku;

- nałożenie w § 10 ust. 1 i 2 regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach i workach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych, odpadów innych niż komunalne pochodzących z działalności gospodarczej oraz zakazu spalania w pojemnikach i koszach jakichkolwiek odpadów;

- określenia w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu sposobów uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego;

- nałożenie w § 11 ust. 2 regulaminu obowiązku usuwania śniegu lub lodu przy użyciu środków chemicznych w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do korzeni roślin, a w § 11 ust. 3 wskazanie okoliczności, które wykluczają stosowanie środków chemicznych do ww. celu;

- ograniczenie w § 12 ust. 1 i 2 regulaminu możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do własnej posesji i jedynie w części obejmującej nadwozie pojazdu;

- ograniczenie w § 12 ust. 3 i § 12 ust. 3 pkt 1 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi tylko do drobnych napraw pod warunkiem braku uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu i spalin;

- nałożenie w § 23 ust. 2 regulaminu obowiązku stworzenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe warunków uniemożliwiających wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości;

- określenie w § 24 ust. 2 regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i tylko przez osoby mogące sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe;

- stwierdzenie w § 24 ust. 3 regulaminu, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem oraz wprowadzenie zakazu zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu;

- nałożenie w § 25 ust. 2 regulaminu obowiązku utrzymywania zwierząt domowych na ogrodzonej nieruchomości;

- określenie w § 26 pkt 1 i 2 regulaminu, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod warunkami: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia, w szczególności dla środowiska, a emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona.

W uzasadnieniu skargi, Prokurator szczegółowo odniósł się do wskazanych powyżej zarzutów. Zauważył, iż z uwagi na rodzaj uchybień regulaminu, a w szczególności niewłaściwy i niepełny sposób uregulowania obligatoryjnych zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c i pkt 6-7 u.c.p.g. oraz innych uregulowań dokonanych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego został zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, celem wyeliminowania aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała jej zarzuty za uzasadnione i podzieliła stanowisko Prokuratora. Wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z przyjęciem nowego regulaminu uchwalonego w dniu [...] grudnia 2020r. uchwałą Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa,

ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do

zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jak również wszystkie zarzuty w niej podniesione świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały są w uzasadnione.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nieprzekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Regulamin jest aktem prawa miejscowego, określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym

w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w § 2 pkt 1-4 regulaminu dokonano powtórzenia i częściowej modyfikacji zagadnienia uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g. Rozdział 2 regulaminu zatytułowano - "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości". We wskazanym zakresie obowiązuje regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g., w której uregulowano zagadnienia w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości odnoszących się do utrzymania porządku i czystości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywano (wyrok z 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powoływanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Postanowienia regulaminu - co należy wyraźnie zaznaczyć - mają na celu wyłącznie uzupełnienie wydanych przez ustawodawcę przepisów mających walor przepisów powszechnie obowiązujących. Muszą więc być pozbawione jakichkolwiek powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach.

Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "Z.t.p"), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07).

Sąd zauważa, iż w § 10 ust. 1 regulaminu nałożono zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych, odpadów innych niż komunalne pochodzących z działalności gospodarczej, co pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Przepis ten nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Z kolei do innych odpadów odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2019.701 t.j. ze zm.), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Należy również podnieść, co potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, iż regulacja art. 4 u.c.p.g. nie zezwala na wprowadzanie bezwzględnych zakazów. Tymczasem w § 10 ust. 2 regulaminu sformułowano zakaz spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów.

Za niezgodne z prawem należy, w ocenie Sądu, uznać rozwiązania zawarte w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu, w którym dokonano określenia sposobów uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego, poprzez wskazanie, że uprzątnięcie może nastąpić mechanicznie lub ręcznie albo za pomocą środków chemicznych, jeżeli środki te zostały do tego celu prawnie dopuszczone. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania sposobu uprzątania zanieczyszczeń. Natomiast w § 11 ust. 2 regulaminu ustalono, że usuwanie śniegu lub lodu przy użyciu środków chemicznych ma odbywać się w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do korzeni roślin. Zdaniem Sądu, nałożenie ww. obowiązku, z uwagi na sposób jego zredagowania, byłoby praktycznie niemożliwe do wyegzekwowania. Z kolei w § 11 ust. 3 wskazano, że usuwanie śniegu lub lodu przy pomocy środków chemicznych nie jest możliwe na części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego przy której występują tereny zieleni lub zadrzewienia. Ponadto w § 11 ust. 1 i 3 regulaminu dokonano modyfikacji ustawowego zwrotu "części nieruchomości służących do użytku publicznego" na "części nieruchomości udostępnionej (udostępnianych) do użytku publicznego".

Przepis § 12 ust. 1 regulaminu przewiduje, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez użycia detergentów. Zdaniem Sądu Rada Gminy w tym przepisie bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące miejsca mycia pojazdów ("wyłącznie na własnej posesji"), czym naruszyła przepis kompetencyjny, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., który upoważnia Iokalnego prawodawcę jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie pozwala jednak na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy nakazu używania do tego celu wyłącznie czystej wody oraz zakazu używania detergentów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016, sygn. IV SA/Po 1018/15, publ. CBOSA). Ponadto ograniczając możliwość mycia pojazdów wyłącznie do terenu własnej posesji i określając dodatkowo rodzaj użytych do tego środków, naruszono przepisy art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko na podstawie ustawy) oraz art. 140 k.c. (ograniczenie właściciela do dysponowania swoją własnością). Z treści § 12 ust. 3 regulaminu wynika, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych pojazdów samochodowych oraz pod warunkiem:

1) braku uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin;

2) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych;

3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska.

Jak wynika z powyższego Rada Gminy bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące rodzaju napraw możliwych do przeprowadzania poza warsztatami samochodowymi, tj. dopuszczono możliwość dokonywania jedynie drobnych napraw. W związku z tym należy stwierdzić, że delegacja ustawowa dotyczyła określenia zasad dotyczących przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, a nie ograniczania ich zakresu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 316/20, wszystkie publ. CBOSA).

Poza tym przepis § 12 ust. 3 regulaminu przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonym prawnie pojęciem "drobne", które ma charakter ocenny. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA). Dodatkowo możliwość wykonywania tych drobnych napraw uzależniono m. in. od ww. warunków, z których pierwszy, dotyczący uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego zawartego w art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z kolei regulacja dotycząca niepowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko nie odpowiada zasadom poprawnej legislacji, z uwagi na wprowadzenie nieskonkretyzowanego warunku "negatywnego oddziaływania na środowisko", który to warunek jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować.

W przepisie upoważniającym brak również uprawnienia do określenia przez Radę Gminy sposobu postępowania z odpadami powstałymi podczas napraw pojazdów samochodowych. Gospodarowanie różnego rodzaju odpadami zostało bowiem uregulowane w ustawie o odpadach. Z tego powodu zapis § 12 ust. 3 pkt 2 regulaminu, nakazujący gromadzenie powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, wkracza w kompetencje ustawodawcy.

W ocenie Sądu, zasadny jest też zarzut dotyczące § 23 ust. 2 regulaminu nakładającego obowiązek stworzenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe warunków uniemożliwiających wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości. Nakaz taki, zdaniem Sądu, wykracza poza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. O ile taki obowiązek jest łatwy do wykonania wobec psów, o tyle wobec kotów, jest to praktycznie niemożliwe przy użyciu standardowo stosowanych ogrodzeń nieruchomości.

Należy podzielić stanowisko Prokuratora odnośnie wskazanych w skardze zapisów § 24 ust. 2 i ust. 3 regulaminu. W zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji § 24 ust. 2 regulaminu wprowadzono generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi i tylko przez osoby mogące sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu wyłącznie przez osoby dorosłe. Sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do zwalniania z uwięzi psa wyłącznie w kagańcu, w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18). Analizowany przepis regulaminu natomiast został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Z kolei w § 24 ust. 3 regulaminu stwierdzono, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli na jego zachowaniem a nadto wprowadzono zakaz zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu. Sąd zauważa, że powyższe zagadnienie zostało uregulowane w przepisie rangi ustawowej - art. 11 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2019.122 t.j. ze zm.) zgodnie z którym: "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Należy zatem uznać, że poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko (...), gdy właściciel i opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Odnośnie zakazu zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu należy odwołać się do argumentacji przytoczonej w zakresie wadliwości unormowania zawartego w § 24 ust. 2 regulaminu. Przy czym określenie: "innych zagrażających otoczeniu" należy uznać za nazbyt ogólne i wysoce ocenne.

Sąd zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym § 25 ust. 2 uchwały, którym nałożono obowiązek utrzymywania zwierząt domowych na ogrodzonej nieruchomości. Wskazana regulacja zapewne miała dotyczyć zwierząt gospodarskich, w przeciwnym razie takie unormowanie w istocie powielałoby regulację zawartą w § 23 ust. 2 regulaminu. Niezależnie od tego, w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 roku, sygn. VIII SA/Wa 196/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że: "Określenie warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na terenie ogrodzonej nieruchomości (...) wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. W zakres upoważnienia nie wchodzi nałożenie obowiązku na właściciela zwierząt gospodarskich utrzymywania ich na ogrodzonej nieruchomości".

Sąd zauważa, iż w § 26 pkt 1 i 2 regulaminu stwierdzono, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod warunkami: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia, w szczególności dla środowiska, a emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona. Należy podnieść, że w powyższej regulacji organ uchwałodawczy odniósł się do pojęcia "hodowla", podczas gdy jest to pojęcie odmienne od pojęcia "utrzymywanie zwierząt gospodarskich". Warunki prowadzenia hodowli są określone w ustawie z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r., w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.). Zatem wszelkie uregulowania zawarte w regulaminie wchodzą w materię, która już została uregulowana. Ponadto Rada Gminy uczyniła to z przekroczeniem podstawy w oparciu o którą działała.

Mając na względzie nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy S. delegacji ustawowej koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym zaskarżone regulacje naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Sąd wskazuje także, iż wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania wobec uchwalenia w dniu [...] grudnia 2020r. nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. nie mógł zostać uwzględniony. Badanie czy uchwała istotnie narusza prawo następuje przy odniesieniu jej zapisów do obowiązujących w dacie jej podejmowania przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały jest dalej idące niż jej uchylenie przez gminę w zwykłym trybie. Tym samym opracowywanie i uchwalenie nowego regulaminu pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.