Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1745/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnych Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" [...] Uniwersytetu [...] w S. i Rektora [...] Uniwersytetu [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Sz 19/24 w sprawie ze skargi Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" [...] Uniwersytetu [...] w S. na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" [...] Uniwersytetu [...] w S., 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 3. zasądza od Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" [...] Uniwersytetu [...] w S. na rzecz Rektora [...] Uniwersytetu [...] w S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 19/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" [...] Uniwersytetu [...] w S.(dalej "skarżąca") na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w S. (dalej "Rektor" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdził, że Rektor [...] Uniwersytetu [...] w S. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" [...] Uniwersytetu [...] w S.. z dnia 11 grudnia 2023 r.; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Rektora [...] Uniwersytetu [...] w S. do rozpoznania, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 grudnia 2023 r.; IV. zasądził od Rektora [...] Uniwersytetu [...] w S. na rzecz strony skarżącej – Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" [...] Uniwersytetu [...] w S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z 11 grudnia 2023 r., przesłanym w formie email, skarżąca, na podstawie art. 4 ust.1 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."), wystąpiła do Rektora o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą elektroniczną i w formie papierowej wykazu aktualnego (na dzień 1 grudnia 2023 r.) wynagrodzenia miesięcznego nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek [...] Uniwersytetu [...] w S., zgodnie z zakresem określonym w załączniku nr 1 (tabeli).

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 22 grudnia 2023 r., nr ODO/R/140//46/2023, organ zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie zakresu wnioskowanych danych. Wskazał, że po analizie wnioskowanych danych wskazanych w tabeli (załączniku) do przedmiotowego wniosku stwierdza, że treści obejmujące tytuły nagłówków dot. kolumn takich jak: "7 - Beneficjent św. emeryt. (T/N)", "14 - Inne (wartość)", "15 - Opis (dot. kol. 14)" oraz "16 - Źródło finansowania (kol. 9, 11,13)", jak również "17 - źródło finansowania (kol. 14)", są niejasne i nie pozwalają na obiektywne ustalenie, jakich danych żąda wnioskodawca. Organ zwrócił się do skarżącej z prośbą o niezwłoczne przesłanie wyjaśnień i sprecyzowanie: jakie informacje są wnioskowane, a w przypadku kol. 16 i 17: "źródło finansowania", ze wskazaniem konkretnego źródła, szczegółowych informacji, jakie środki finansowe, konkursy, programy mają być wyszczególnione w pozycjach 16 i 17, z uwzględnieniem katalogu zawartego w dziale XII Finasowanie systemu szkolnictwa wyższego i nauki oraz gospodarka finansowa uczelni ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Jednocześnie, organ poinformował, że przesłanie wnioskowanych informacji (za wyjątkiem informacji wnioskowanych w kolumnach 7, 14, 15, 16 oraz 17, co do których istnieje niejasność i na moment udzielenia odpowiedzi nie ma możliwości ich oceny w zakresie rozpatrzenia niniejszego wniosku) według staniu na dzień 1 grudnia 2023 r. stanowi – w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej – informację przetworzoną, której udostępnienie nastąpi w terminie nie później niż do dnia 13 lutego 2024 r. Organ wskazał, że aktualny system informatyczny uczelni nie daje możliwości wygenerowania wnioskowanych informacji z datą wsteczną, tj. na dzień wnioskowany, czyli 1 grudnia 2023 r., i w związku z tym konieczne jest uzyskanie wnioskowanych informacji przez pracowników działu kadr z akt osobowych poszczególnych nauczycieli akademickich i weryfikacji danych związanych z wynagrodzeniem każdego pracownika z osobna. Wykonanie tych zadań nie jest możliwe niezwłocznie, nie później niż 14 dni od wpłynięcia wniosku. Aktualnie pracownicy działu kadr oraz działu wynagrodzeń (niektóre wnioskowane informacje muszą być przygotowywane także przez tę jednostkę) są obciążeni wieloma zadaniami związanymi m.in. z naliczeniem i przygotowaniem wypłaty wynagrodzeń, zmianą wynagrodzeń pracowników wynikającą z podniesienia od dnia 1 stycznia 2024 r. stawki minimalnego wynagrodzenia oraz wdrożeniem nowego modułu płacowo-finansowego w SiMPLE.ERP.

Skarżąca pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. wyjaśniła opis niezrozumiałych kolumn, wskazując że: Kolumna 7 – dotyczy informacji czy dana osoba jest czy nie jest emerytem, jednocześnie będąc zatrudnionym na ZUT w oparciu o umowę o pracę/mianowanie (bez umów cywilnych itp.); Kolumna 14 – inne składniki wynagrodzenia nie ujęte w kolumnie 13 (dodatki specjalne, zadaniowe, itp. ): Kolumna 15 – opis dot. kolumny 14 (np. Kierownik studiów doktoranckich); Kolumna 16 – dotyczy źródeł finansowania pozycji wymienionych w kolumnach 9,11 i 13 (subwencja/inne źródło); Kolumna 17– dotyczy źródeł finansowania pozycji wymienionych w kolumnie 14 (subwencja/inne źródło). Skarżąca wskazała także, że ponieważ niektóre z tych kolumn mogą wzbudzać wątpliwości, czy są to informacje proste czy przetworzone, prosi o niezwłoczne udzielenie tych informacji, które bez wątpienia są informacjami publicznymi prostymi, tzn. kolumn 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10. 12, 13 oraz wszystkich innych informacji o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich ZUT, w takiej konfiguracji, tj.: w takim ujęciu tabelarycznym, w jakim one aktualnie istnieją dla każdego nauczyciela w systemie komputerowym ZUT. Ponieważ informacje te istnieją w zasobach informatycznych ZUT, to nie wymagają żadnego przetwarzania, a jedynie ujęcia tabelarycznego, co nie stanowi przetwarzania w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1) wydanie orzeczenia potwierdzającego, że wynagrodzenia nauczycieli akademickich ZUT w Szczecinie stanowią informację publiczną; 2) stwierdzenie, że Rektor ZUT w Szczecinie naruszył art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił skarżącej informacji wskazanych we wnioskach z dnia 11 grudnia 2023 r. oraz z dnia 28 grudnia 2023 r. o wynagrodzeniach nauczycieli ZUT w Szczecinie; 3) zobowiązanie Rektora ZUT do bezzwłocznego udostępnienia skarżącej informacji publicznej zgodnej z przedmiotowym wnioskiem; 4) stwierdzenie, że bezczynność Rektora ZUT w Szczecinie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 5) zwrot kosztów procesu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił w szczególności, że skarga jest przedwczesna, albowiem w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r. zadeklarował, że udostępni informacje, o które wnioskowała skarżąca, w zakresie, w jakim stanowią one informację publiczną do dnia 13 lutego 2024 r. I taką też informację, w formie zanonimizowanej, bez podania imion i nazwisk konkretnych nauczycieli akademickich, organ udostępnił skarżącej w dniu 2 lutego 2024 r. W załączeniu organ przedłożył pismo z dnia 2 lutego 2024 r. wraz z wykazem pracowników. Organ wskazał, że udostępniona skarżącej informacja obejmuje dane o pracownikach na dzień 10 stycznia 2024 r., ponieważ w piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. skarżąca poprosiła o przedstawienie informacji w konfiguracji, w jakiej one istnieją aktualnie, tj. w jakiej są one aktualnie możliwe do wygenerowania. W piśmie tym wskazała (błędnie), że żądana informacja jest informacją prostą, a nie przetworzoną.

W dniu 10 kwietnia 2024 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zauważył, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy spersonalizowane informacje dotyczące wynagrodzenia miesięcznego nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek [...] Uniwersytetu [...] w S., stanowią informacje publiczną, a w konsekwencji czy organowi można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tych informacji. Organ stoi na stanowisku, że nie jest możliwe udzielenie żądanej przez skarżąca informacji z uwagi na fakt, że informacje te dotyczą wysokości wynagrodzeń pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska, co nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organu jest błędne. Sąd I instancji przytoczył art. 1 ust. 1, art. 6, a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wskazał, że na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd I instancji wskazał dalej, że Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Ocena ta jest generalną konsekwencją tego, że wynagrodzenie pracownika uczelni publicznej wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Stąd też informacja o wysokości wynagrodzeń, ale także nagród i dodatków przyznawanych i wypłaconych pracownikowi uczelni publicznej, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania uczelni publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych w związku z jej funkcjonowaniem (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Jednakże przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze ust. 2). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie ust. 2). W realiach rozpatrywanej sprawy Rektor, udzielając wnioskodawczyni zanonimizowanej informacji, a także w odpowiedzi na skargę, powołał się na ochronę prywatności nauczycieli akademickich. W ocenie Sądu, stanowisko Rektora jest nieprawidłowe, choć organ nie kwestionuje, że nauczyciele akademiccy pełnią funkcję publiczną.

WSA w Szczecinie uznał, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia (poza składnikami wynagrodzenia wynikającymi wyłącznie ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika) z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją. Skoro zatem informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli akademickich w uczelniach publicznych. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń. Ponadto – zdaniem Sądu I instancji – należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 574) nie wyłącza prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji o wynagrodzeniu nauczycieli akademickich, względnie poszczególnych składnikach tego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 140 ust. 4 tej ustawy w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów uczelni są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych. Przywołana regulacja znajduje zastosowanie tylko w zakresie ściśle w niej wskazanym. Jednak, w ocenie Sądu nie można uznać, że regulacja ta wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedynie wynagrodzenia jakich podmiotów nie podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie danych osobowych. Właśnie ten przepis uwypukla, na gruncie przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadę, zgodnie z którą ograniczenie prawa do informacji publicznej osoby publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć przede wszystkim z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z taką informacją zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej lub innego podmiotu zobligowanego ustawowo do jej udostępnienia. Przedmiotowe zapatrywanie odnieść należy do całego żądania skarżącej o udostępnienie informacji dotyczącej świadczeń wypłacanych nauczycielom akademickim z podaniem imion i nazwisk, stopnia naukowego, komórki organizacyjnej, w której są zatrudnieni, itd.

Z tych względów – w ocenie Sądu I instancji – uzasadniony jest zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale też udzielaniu odpowiedzi w sposób niepełny, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji dodał, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Organ zareagował na żądanie skarżącej, chociaż uczynił to w sposób niewłaściwy i niepełny. Uwzględniono także szeroki zakres informacji, o które zwróciła się strona, a także konieczność wyjaśnienia niejasności zawartych we wniosku.

Pismem z dnia 21 maja 2024 r. Rektor wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 19/24, zaskarżając go w całości. Rektor zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że informacja obejmująca dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych nauczycieli akademickich wszystkich wydziałów i pozostałych jednostek organizacyjnych uczelni publicznej stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że dane te, jako informacje ad personam, nie stanowią informacji publicznej, zaś informację publiczną stanowią co najwyżej informacje o kwotach wydawanych na utrzymanie danego etatu lub stanowiska ze środków publicznych;

2) art. 140 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2018 r. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.,) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne niezastosowanie polegającą na pominięciu, iż kwestie jawności wynagrodzeń uregulowane są w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i dlatego jedynie wynagrodzenie rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne i stanowią informację publiczną, a contrario informacje o indywidulanych wynagrodzeniach nauczycieli akademickich nie stanowią informacji publicznej;

3) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 854 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że informacje żądane przez związki zawodowe stanowiły informację publiczną, podczas gdy wniosek organizacji związkowej nie stanowił realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, a w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący otrzymał informację publiczną, o którą wnosił (w formie zanonimizowanej), która to informacja jest wystarczająca do realizacji celów działalności związkowej, a dalsze podtrzymywanie wniosku o udostępnienie informacji imiennej o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie:

1) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i pominięcie faktu, iż w toku postępowania organ udostępnił skarżącemu żądną wnioskiem z dnia 11 grudnia 2023 r. (zmodyfikowanym pismem z dnia 12 lutego 2024 r.) informacje o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich (w formie zanonimizowanej) z podziałem na stopnie naukowe, wydziały i inne jednostki organizacyjne uczelni publicznej, co jest wystarczające do realizacji zadań związkowych, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a organ nadal pozostaje w bezczynności oraz zobowiązany jest do rozpoznania wniosku skarżącego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 11 grudnia 2023 r. w sytuacji, gdy informacje żądane przez skarżącego, w zakresie podania imion i nazwisk nauczycieli akademickich, nie mieściły się w zakresie pojęcia informacji publicznej, a co za tym idzie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, a tym samym Sąd l instancji naruszył w skazane przepisy uwzględniając skargę, w sytuacji, gdy winien był ją oddalić, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku wskazań adresowanych do organu co do dalszego postępowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 11 grudnia 2023 r., a w szczególności w zakresie konieczności udostępnienia informacji wymienionych w kolumnach 14, 15 i 17 tabeli załączonej do wniosku skarżącego z 11 grudnia 2023 r.

Rektor wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 3) przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., a mianowicie czy wniosek o informacje obejmujący dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych nauczycieli akademickich uczelni publicznej stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy też że dane te, jako informacje ad personam, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektora skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Pismem z dnia 22 maja 2024 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 19/24, zaskarżając go w części, tj. co do pkt II. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149a § 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 16 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwe przyjęcie, że bezczynność organu w zakresie udzielenia wnioskowanej informacji dotyczącej wynagrodzenia pracowników naukowych [...] Uniwersytetu [...] w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy Sąd pominął świadomość organu co do wadliwości stanowiska podanego przez organ jako motyw niepełnej realizacji wniosku, tj. świadomości, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną oraz jest informacją prostą.

Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona argumentacja na poparcie sformułowanego zarzutu i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu, natomiast skarga kasacyjna Rektora zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej skarżącej zarzutu naruszenia art. 149a § 1 pkt 1 (przepis ten został tu powołany błędnie, gdyż nie na takiego przepisu w u.d.i.p. ani w p.p.s.a.; można jednak domniemywać, że intencją skarżącej kasacyjnie było powołanie art. 149 § 1a p.p.s.a.) w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 16 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwe przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo). Podobne poglądy co do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej prezentuje doktryna (zob. w szczególności aktualne opracowanie tych zagadnień, które prezentuje J. Czerw, "Rażące naruszenie prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 11/2024, s. 64 i n.).

Sąd I instancji, uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku, zwrócił uwagę na to, że organ zareagował na żądanie skarżącej (chociaż – w ocenie Sądu I instancji – uczynił to w sposób niewłaściwy i niepełny), a także na to, że zakres wnioskowanej informacji był szeroki i wymagał sprecyzowania. Wniosek, w pierwotnej wersji, został złożony dnia 13 grudnia 2023 r., a skarga do WSA w Szczecinie została wniesiona w dniu 19 stycznia 2024 r. – już z tego powodu niepodobna mówić o rażącym naruszeniu prawa. Skarga kasacyjna skarżącej nie naprowadza na okoliczności, które mogłoby prowadzić do odmiennej oceny. W szczególności nie sposób przyjąć, że o rażącym naruszeniu prawa miałaby przesądzać świadomość organu co do wadliwości stanowiska podanego jako motyw niepełnej realizacji wniosku – tym bardziej, że w toku postępowania organ prezentował argumenty, którego – w jego ocenie – za takim stanowiskiem przemawiają. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej skarżącej jest niezasadny, co implikuje ocenę, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Rektora są rozbudowane, niemniej jednak oscylują one zasadniczo wokół jednej kwestii i zmierzają do zakwestionowania oceny Sądu I instancji, w myśl której dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska, nauczycieli akademickich stanowią informację publiczną. Przedmiotowa kwestia – także w szerszym kontekście osób pełniących funkcje publiczne – była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych i prezentowane są co do niej dwa poglądy.

W myśl pierwszego poglądu informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną i co do zasady podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym ujęciu statusu informacji publicznej nie mają jedynie zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem, kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli są determinowane uwarunkowaniami o charakterze osobistym lub rodzinnym. Tylko ta kategoria składników wynagrodzenia nie ma związku z pełnioną funkcją publiczną. Uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza – nawet w świetle referowanego poglądu – bezwzględnej powinności jej udostępnienia, aczkolwiek ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21, oraz powołane tam orzecznictwo).

W myśl drugiego poglądu informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Za takim stanowiskiem przemawia następująca argumentacja: "Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (...). Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19; zob. też powołane tam orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten drugi pogląd, zgodnie z którym informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną. W związku z tym za zasadny został uznany sformułowany w skardze kasacyjnej Rektora zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Rektora są zasadne w zakresie, w jakim wskazują, że powołane w nich przepisy nie dają podstaw do uznania, iż dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska, nauczycieli akademickich stanowią informację publiczną. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, ponieważ przepis ten nie miał znaczenia w sprawie, a Sąd I instancji nie dokonywał jego wykładni. Jako niezasadny należało też ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy; w przypadku orzekania na skutek skargi na bezczynność organu nie jest rzeczą Sądu formułowanie szczegółowych wskazań co do sposobu załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Rektora o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną skarżącej (pkt 1) i zarazem na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Rektora uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania (pkt 2). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 3).