Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 840/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216, art. 229
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr NWXIV.7581.3.8.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. G. (dalej: strona, skarżący) wniesionej w dniu 3 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stała się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr NWXIV.7581.3.8.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Obecnie skarżący (wcześniej wspólnie z siostrą B. G.) - jako spadkobiercy J. G. właściciela wywłaszczonych w 1972 r. nieruchomości położonych w M. przy ul. [...] i ul. [...] domagali się ich zwrotu, w tym m.in. działek nr [...] o pow. 1113 m2, nr [...] o pow. 2214 m2, nr [...] o pow. 10 m2, nr [...] o pow. 150 m2, jako wykorzystanych przez inwestora niezgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji o wywłaszczeniu.

Z akt sprawy wynika, że do wywłaszczenia nieruchomości doszło na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 czerwca 1972 r. Nr [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w zatwierdzonym planie realizacyjnym pod budownictwo mieszkaniowe, a odszkodowanie ustalono na łączną sumę 737.128,17 zł. Z kolei z planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z 9 listopada 1970 r. wynika, że nieruchomość wchodziła w skład większej inwestycji, tj. budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w M.. Prezydent Miasta J. decyzją Nr [...] z 12 lipca 2022 r., orzekł m.in. o odmowie zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji, Wojewoda Śląski decyzją z 16 września 2022 r. Nr NWXIV.7581.3.20.2022 uchylił decyzję organu I instancji w zaskarżonej części i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (tom Va akt administracyjnych). Powodem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego były dostrzeżone błędy formalne, w szczególności objęcie jednym postępowaniem administracyjnym roszczeń o zwrot działek o różnym stanie prawnym i faktycznym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta J. wyłączył ze sprawy głównej m.in. sprawę, w ramach której prowadził postępowanie dotyczące zwrotu na rzecz skarżących działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], stanowiących własność gminy M.. Następnie, decyzją Nr [...] z dnia 19 grudnia 2023 r., organ I instancji, w oparciu o art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm., dalej: u.g.n.) odmówił zwrotu działek oznaczonych nr geod. [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu przywołał wyniki przeprowadzonych oględzin oraz ustalenia planu realizacyjnego dla każdej z działek. W powołaniu na orzecznictwo sądowe oraz dokonane w sprawie ustalenia organ stwierdził, że zagospodarowanie działek mieści się w celu wywłaszczenia, tj. realizacji budowy osiedla mieszkaniowego.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podkreślili, że działka nr [...] została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia, a odpowiedni wówczas organ wbrew art. 136 u.g.n. nie zawiadomił właściciela o tej zmianie.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr NWXIV.7581.3.8.2024, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1 oraz art. 229 u.g.n., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wskazał w szczególności, że na podstawie art. 216 u.g.n., przepisy Rozdziału 6, Działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powołując się na art. 136 ust. 3 u.g.n. organ odwoławczy podał, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ przytoczył także treść art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Dalej podał, że w odniesieniu do działki o nr [...] o pow. 10 m2 zaistniała przesłanka wyłączająca roszczenie o zwrot przewidziana w art. 229 u.g.n., ponieważ działka została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przez 1 stycznia 1998 r. Późniejsza zmiana – rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie ma znaczenia prawnego. Wyjaśnił, iż w przypadku ziszczenia się przesłanki z art. 229 u.g.n. dopuszczalne jest zarówno umorzenie postępowania jak i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości, a uwzględniając, że dla działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] prowadzona jest jedna księga wieczysta, postanowił rozpoznać roszczenie o zwrot tej działki wraz z pozostałymi w ramach jednego postępowania.

W odniesieniu do pozostałych działek nr [...], nr [...], i nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą okoliczności z art. 229 u.g.n. wyłączająca roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowe działki znajdują się w granicach wywłaszczonych działek od poprzednika prawnego skarżącego:

- działka nr [...] powstała z działki nr [...], która z kolei powstała z działki nr [...] - tj. z działki objętej wywłaszczeniem;

- działka nr [...] powstała z działki nr [...], która z kolei powstała z działki [...], która wydzielona została z działki nr [...], a ta pochodziła z działki nr [...] - tj. z działki objętej wywłaszczeniem;

- działka nr [...] powstała z działki nr [...] - tj. z działki objętej wywłaszczeniem.

Teren tych ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...] objęty był projektowanym osiedlem, a na ich obszarze planowane było posadowienie stacji transformatorowej, garaży, zieleni projektowanej (nr [...]), części budynku, hydroforni, zieleni projektowanej, skarpy, drogi (nr [...]), zieleni projektowanej (nr [...]). W toku przeprowadzonych m.in. 27 kwietnia 2023 r. oględzin stwierdzono natomiast, że na działce nr [...] znajduje się budynek Miejskiej Biblioteki Publicznej, plac wyłożony kostką, zieleńce otoczone krawężnikami, betonowy klomb, mur z kamienia otaczający zieleniec, naziemna armatura uzbrojenia podziemnego i schody. Z kolei na działce nr [...] znajdują się m.in. ciąg pieszy z kostki brukowej, ławki, zieleniec, fragment parkingu wyasfaltowanego, 3 latarnie oświetleniowe, 7 drzew parkowych, maszty na flagi, część schodów do budynku przy ul. [...], część chodnika, hydrant. Działka nr [...] stanowi z kolei samodzielny teren zielony.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że cel, na jaki zajęto wnioskowane do zwrotu działki, został określony w decyzji o wywłaszczeniu - nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku inwestycji złożonych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dokumenty precyzyjnie wskazują cel, na który miało nastąpić wywłaszczenie spornych działek. Celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w M.. Zgodnie z planem realizacyjnym, na tym konkretnie terenie, powstać miała tzw. infrastruktura towarzysząca oraz zieleń izolacyjna. W ocenie Wojewody Śląskiego cel wywłaszczenia został na rzeczonych działkach zrealizowany - częściowo bezpośrednio, a częściowo poprzez dozwoloną modyfikację tego celu. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zagospodarowanie ww. działek w opisany sposób stanowi o realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym czyni je niezbędnymi dla tego celu. Budowa budynku Miejskiej Biblioteki Publicznej wraz ze wskazanym wyżej sposobem zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie stanowi realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, ponieważ jest to element infrastruktury takiego osiedla i służy zaspokojeniu potrzeb jego mieszkańców. Przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił przy tym, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Nie można zatem, co do zasady wykluczyć by na wywłaszczonym terenie, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń (np. mająca charakter rekreacyjny lub izolacyjny), jeśli takie rozwiązanie było (w ramach realizacji planowanego założenia) bardziej potrzebne. Zdaniem organu odwoławczego częściowa modyfikacja celu wywłaszczenia, do jakiej doszło na działce nr [...], polegająca na posadowieniu na jej terenie budynku Miejskiej Biblioteki Publicznej zamiast garaży, nie zmienia charakteru tego celu i charakteru zamierzonej inwestycji, a tym samym mieści się w prawnie dopuszczalnych granicach tej modyfikacji. Zagospodarowanie nieruchomości w ww. sposób stanowi realizację celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, określonego w decyzji o wywłaszczeniu, albowiem zagospodarowana przestrzeń jest niezbędnym elementem infrastruktury takiego osiedla i służy jego mieszkańcom. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, wybudowane zostało na wywłaszczonej nieruchomości osiedle mieszkaniowe sensu largo, wobec czego przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym nie podlega zwrotowi.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze względem zaskarżonej decyzji zarzucił brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sformułowanego w odwołaniu zarzutu przewlekłości postępowania oraz przyznania stosownego odszkodowania, akceptację naruszenia przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także nieuwzględnienie możliwości zwrotu działki nr [...] na postawie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Organ podtrzymał przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 29 lipca 2024 r. skarżący nie wyraził zgody na rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. skarżący podtrzymał skargę oraz przedstawioną w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia zwrotu nieruchomości (działek o numerach [...], [...], [...], [...]), które wywłaszczone zostały na mocy przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Kontrola, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, albowiem nie stwierdzono, aby wydane w sprawie decyzje obarczone były wadami dającymi podstawę do ich uchylenia bądź też stwierdzenia ich nieważności, nadto samo postępowanie przebiegało zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów prawa.

Ocena przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywana jest w oparciu o regulacje Rozdziału 6, Działu III u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. To z kolei oznacza, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokonania porównania celu wywłaszczenia zawartego w decyzji ze stanem, który istnieje bądź też istniał na nieruchomości. Zarazem organ zobligowany jest również ustalić, czy cel ów w ogóle został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia 28 czerwca 1972 r., nr [...] wynika, że przejęte nieruchomości przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, a konkretnie pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w M., co wynikało z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia 9 listopada1970 r., nr [...]

Rozpoznawana sprawa jest kolejną obejmującą działki wywłaszczone mocą ww. decyzji z dnia 28 czerwca 1972 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w M. (uprzednio: wyroki tut. Sądu z dnia 28 października 2024 r. w sprawie ze skargi - obecnie Skarżącego dotyczące działek nr [...] - sygn. akt II SA/Gl 632/24, nr [...] - sygn. akt II SA/Gl 631/24, nr [...] i nr [...] - sygn. akt II SA/Gl 630/24).

W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu dotyczącym działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] organ ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się obecnie:

- budynek Miejskiej Biblioteki Publicznej, plac wyłożony kostką brukową, zieleńce otoczone krawężnikami, betonowy klomb, mur z kamienia otaczający zieleniec z jednym drzewem, naziemna armatura uzbrojenia podziemnego i schody (działka nr [...]; w planie realizacyjnym "[...] w M." - działka przeznaczona była pod stację transformatorową, garaże, zieleń projektowaną oraz projektowane drogi),

- ciąg pieszy z kostki brukowej, ławki, stary słup telefoniczny drewniany, zieleniec, fragment parkingu wyasfaltowanego, nasyp ziemny obsiany trawą porośnięty drzewami z fragmentem zniszczonej infrastruktury technicznej wodnej lub kanalizacyjnej, 3 latarnie oświetleniowe, 7 drzew parkowych, część wyasfaltowanego ciągu pieszych, maszty na flagi, część schodów do budynku przy ul. [...] oraz część chodnika stanowiąca wejście do budynku, hydrant, fragment parkingu przed budynkiem [...] (działka nr [...]; w planie realizacyjnym osiedla - część budynku mieszkalnego projektowanego, hydrofornia, zieleń projektowana, skarpy, drogi projektowane),

- samodzielny teren zielony (działka nr [...]; (w planie realizacyjnym - zieleń projektowana),

- wybrukowany fragment placu oraz część zieleńca, fragment budynku biblioteki (działka nr [...]; w planie realizacyjnym - układ komunikacyjny, część stacji traffo, część podwórka gospodarczego).

Ustalenia te wynikają z przeprowadzonych w sprawie oględzin (protokół z dnia 23 kwietnia 2023 r.; podobnie protokoły: z dnia 23 maja 2022 r., 7 lipca 2021 r., 20 sierpnia 2014 r., 25 lipca 2012 r., 18 stycznia 2011 r., 12 lipca 2011 r., 16 marca 2001 r., 6 czerwca 2002 r., 3 grudnia 1997 r., 31 stycznia 1996 r.).

Oceniając z tej perspektywy prowadzone postępowanie wypada podzielić stanowisko zaprezentowane przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, które wyklucza możliwość zadośćuczynienia oczekiwaniom wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W świetle przywołanych okoliczności nie sposób bowiem stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mając na uwadze cel przejęcia nieruchomości - w analizowanym przypadku budowę osiedla mieszkaniowego - pod uwagę należy brać osiedle jako kompleks urbanistyczny, obejmujący nie tylko zabudowę stricte mieszkalną, lecz również infrastrukturę towarzyszącą, a więc oświatową, handlową, komunikacyjną itp., która pozostaje w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem osiedla (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 166/23). Uwaga ta dotyczy również wszystkich innych aniżeli mieszkalne obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Zatem niewątpliwie w ramach infrastruktury oświatowej również obejmuje realizację biblioteki publicznej.

Trzeba zarazem pamiętać, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia, a więc ustawa z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odmiennie aniżeli w obowiązującym stanie prawnym, formułowały przesłanki wywłaszczenia, w tym cele, na jakie nieruchomość mogła być przejęta. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (ust. 1). Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (ust. 2).

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło kilkadziesiąt lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, wyjaśnił, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1919/20). Ponadto, warto odnotować, iż w przeszłości akty wywłaszczeniowe nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Nie można jednak do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować standardów obecnych, w tym z Konstytucji RP z 1997 r., która zaczęła obowiązywać wiele lat po dokonanym wywłaszczeniu.

Cel wywłaszczenia został w rozpoznawanej sprawie uszczegółowiony w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia 9 listopada1970 r. Nie ulega wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego mieściła się zarówno w pojęciu celu użyteczności publicznej, jak i została ujęta w planie realizacyjnym budowy osiedla "[...]". Tym samym, w opisywanych realiach nie dało się stwierdzić, że nieruchomość została użyta na cel inny, aniżeli wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.), ani też, że cel ten nie został zrealizowany w odniesieniu do działek objętych wnioskiem o zwrot (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Zasadnie zatem organy ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W orzecznictwie przyjmuje się również, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym budowę wieloetapową, inwestycja ta może podlegać różnym modyfikacjom. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych nie można wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16 i przywołane tam orzecznictwo). Do takiej właśnie dopuszczalnej modyfikacji doszło w odniesieniu do działki o nr [...], na której zamiast planowanych garaży i zieleni zrealizowano m.in. bibliotekę publiczną oraz zieleniec.

Wobec powyższego, w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...] brak było podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n.

Natomiast co do działki nr [...] o powierzchni 10 m2, zasadnie w oparciu o akta sprawy organ odwoławczy stwierdził zaistnienie przesłanki z art. 229 u.g.n. wyłączającej obowiązek zwrotu nieruchomości. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zwolnienia organu administracji publicznej z obowiązku zbadania czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 229 u.g.n., stąd też stanowisko organów orzekających w sprawie, co do tego zagadnienia, należy uznać za prawidłowe. Powyższe wynika z ugruntowanego orzecznictwa w tym zakresie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2643/18). Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości, stanowiąc jednocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 563/20). Dla oceny spełnienia przesłanek zawartych w art. 229 u.g.n. ważne pozostaje ustalenie: powstania prawa użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r., ujawnienia prawa w księdze wieczystej, ustanowienia prawa na rzecz osoby trzeciej oraz ustalenie, że stan ten istniał na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 878/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1284/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 399/21). W sprawie spełnienie tych przesłanek nie budziło wątpliwości, nie było również przedmiotem odwołania i skargi (akta administracyjne sprawy: księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, decyzja Wojewody Katowickiego z dnia 10 listopada 1992 r. nr [...], rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] r. rep. A [...]).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Materiał został zgromadzony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., szczegółowo zbadany oraz prawidłowo oceniony (art. 80 k.p.a.), zdaniem Sądu nie wymagał uzupełnienia. Wnioski przedstawione przez organy korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. Organ odwoławczy odniósł się do argumentacji odwołania, a uzasadnienie czyni zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza zatem przepisów procesowych ani też przepisów materialnoprawnych, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Co do zarzutów skargi, poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu pozostaje kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania. Strona miała bowiem możliwość skorzystania z instytucji skargi na bezczynność celem zdyscyplinowania organu. Podobnie kwestia wspomnianego w skardze odszkodowania pozostaje poza zakresem sprawowanej w tym postępowaniu kontroli.

W toczącym się postępowaniu Sąd nie kontroluje decyzji wywłaszczeniowej z dnia 28 czerwca 1972 r., nr [...], ani też decyzji zatwierdzającej projekt realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" w M. (decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia 9 listopada1970 r., nr [...]).

Jak już wyjaśnił tut. Sąd w uzasadnieniach wyroków sygn. akt II SA/Gl 632/24 i II SA/Gl 630/24, nawet ewentualne wystąpienie sygnalizowanych przez stronę mankamentów tej decyzji, nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ten rodzaj postępowania wymaga wyłącznie ustaleń dotyczących realizacji celów, na jakie nieruchomość została przejęta. Ocena, czy sama decyzja wywłaszczeniowa, od strony formalnej odpowiadała przepisom obowiązującym w dacie jej wydawania, pozostaje poza zakresem tego postępowania i bez względu na stwierdzone, potencjalne uchybienia w tym zakresie, nie ma wpływu na jego finalny wynik.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia.

Ponadto Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.