Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 101/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, ust. 5b, ust. 5f
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Borys Marasek (spr.), Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Bożena Pindel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2023 r. nr 020000/71/2023-RED-POST-2529-KZ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Bielsku-Białej z dnia 18 lipca 2023 r. nr 020000/71/2023-RED-POST-1771-KZ.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej (dalej: ZUS, wierzyciel, organ), postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. nr 020000/71/2023-RED-POST-2529-KZ, po rozpatrzeniu wniosku S. K. (dalej: zobowiązany, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 33 § 2 pkt 6 lit. c oraz art. 34 § 3 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna), art. 83 ust. 4 oraz art. 83c ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 1009 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.) oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 18 lipca 2023 r. nr 020000/71/2023-RED-POST-1771-KZ, oddalające zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. zobowiązany zakwestionował wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] podnosząc, iż obowiązek wynikający z ww. tytułów wykonawczych nie istnieje oraz brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny oraz, że należności uległy przedawnieniu.

Wierzyciel postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r. oddalił zarzut, uznając iż postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych zostało wszczęte prawidłowo, to jest na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] nr [...], określającej wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2015 - 9/2017. Tym samym uznano zarzuty za niezasadne.

Na powyższe postanowienie zobowiązany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. ZUS utrzymał w mocy postanowienie z dnia 18 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 14 listopada 2017 r. doręczył zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania z dnia 9 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2015 - 9/2017. Była to pierwsza czynność, która informowała zobowiązanego o zadłużeniu.

Zawiadomienie zostało wystawione w celu wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia. Decyzja stanowi natomiast podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Decyzję nr [...] wydano w dniu 28 lutego 2020 r. Określa ona wysokość zadłużenia i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa, została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 32 u.s.u.s. Zobowiązany został w niej poinformowany o konieczności zapłaty zadłużenia i jednocześnie uprzedzony o dalszych działaniach, jakie zostaną podjęte w przypadku braku ich spłaty.

Od powyższej decyzji zobowiązany złożył odwołanie. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. Sąd Okręgowy w B. wydał wyrok (sygn. akt [...]), w którym oddalił odwołanie.

Na skutek apelacji wniesionej przez zobowiązanego, która została oddalona wyrokiem, z dnia 21 października 2021 r. (sygn. akt [...]). Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r. odmówił również przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Wobec powyższego decyzja z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] stała się prawomocna.

Zgodnie z powyższymi czynnościami, w ocenie organu, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia 14 listopada 2017 r., czyli od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji o wysokości zadłużenia do 21 października 2021 r., czyli do uprawomocnienia się decyzji zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego. Kolejny okres zawieszenia nastąpił od 26 czerwca 2023 r., tj. od daty doręczenia tytułów wykonawczych i trwa nadal. Należności, które organ skierował do egzekucji, w jego ocenie, nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne.

ZUS wyjaśnił, iż zagadnienia przedawnienia należności z tytułu składek, regulują przepisy u.s.u.s., które stanowią, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przy obliczaniu biegu terminu przedawnienia, należy mieć na uwadze przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s., z którego wynika, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Po ustaniu okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, biegnie on dalej, a czasu, w którym bieg ten był zawieszony, nie wlicza się do okresu przedawnienia. Wynika z tego, że okres przedawnienia należności z tytułu składek ulega wydłużeniu o czas od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

ZUS podniósł, że w stosunku do zobowiązanego zaszły okoliczności wpływające na zawieszenie biegu terminu przedawnienia ww. składek, bowiem ZUS podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek przed upływem terminu ich przedawnienia.

Organ wskazał, że czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, który to tytuł musi zostać następnie doręczony zobowiązanemu. Jednakże wskazano, że za czynności takie mogą być uznane również inne czynności jak orzeczenia, tj. decyzje i pisma kierowane do strony, jeżeli z ich treści czy uzasadnienia wynika, że zmierzają one do ściągnięcia należności.

Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie za takie pismo należy uznać zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Konsekwencją tej czynności wierzyciela jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia, od dnia odbioru przez zobowiązanego zawiadomienia.

Reasumując ZUS wskazał, że bieg terminu przedawnienia w stosunku do należności z tytułu składek uległ zawieszeniu i będzie zawieszony do dnia zakończenia prowadzonego wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie należności objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu i nadal są wymagalne.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych zostało wszczęte prawidłowo, na podstawie prawomocnej decyzji określającej wysokość zadłużenia, tj. istnienia obowiązku ciążącego na dłużniku.

Na powyższe postanowienie ZUS skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie ustalenia czy decyzja z dnia 27.09.2023 r. określająca obowiązek podlenia ubezpieczeniom społecznym w okresie od 06.09.2013 r. - 31.10.2017 r., a więc w okresie za jaki jest prowadzona egzekucja jest decyzją prawomocną;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie faktu, że od decyzji z dnia 27.09.2023 r. określającej obowiązek podlenia ubezpieczeniom społecznym w okresie od 06.09.2013 r. - 31.10.2017 złożył odwołanie, a sprawa nadal jest w toku;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające i zbyt lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania konkretnych okresów zawieszenia biegu terminów przedawnienia;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do zgłoszenia przedmiotowych zarzutów i uznanie, że obowiązek istnieje i jest wymagalny, a egzekucja jest dopuszczalna.

Biorąc powyższe pod uwagę wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Skarżący we wniesionym zarzucie podniósł, że należności z tytułu składek objęte tytułami egzekucyjnymi uległy przedawnieniu. Wierzyciel nie uznał tego zarzutu. Zarzut skarżącego, iż obowiązek podlegający egzekucji wygasł należy uznać za słuszny.

Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). Bieg terminu przedawnienia może ulec zawieszeniu w przypadkach wskazanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wynika, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżącemu doręczono w dniu 14 listopada 2017 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 9 listopada 2017 r. Decyzja w tej sprawie została wydana w dniu 28 lutego 2020 r. Postępowanie dotyczące określenia skarżącemu wysokości należności w zakresie wymienionych tytułów zostało zakończone na skutek wydania w dniu 21 października 2021 r. wyroku przez Sąd Apelacyjny w Katowicach Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. [...]. Powyższe okoliczności były bezsporne pomiędzy stronami postępowania sądowo-administracyjnego.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 października 2018 r., sygn. V SA/Wa 237/18) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrok z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Wr 272/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że katalog wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. decyzji tj. ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, jest katalogiem zamkniętym. Gdyby było inaczej, tj. gdyby ustawodawca przewidział w nim otwarty katalog decyzji Zakładu, to posłużyłby się zwrotem sygnalizującym, że jedynie przykładowo podaje rodzaje decyzji Zakładu, tj. np. zwrotem "w szczególności", "zwłaszcza" lub tożsamym. Oznacza to, że przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. nie można wykładać w sposób, którego skutkiem będzie rozszerzenie katalogu o jakiekolwiek inne decyzje w nim niewymienione. W świetle powyższego decyzja z dnia 28 lutego 2020 r. nie może zostać zaliczona do żadnego z trzech rodzajów decyzji wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Treść sentencji i uzasadnienia tej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest to ani decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, ani decyzja ustalająca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ani też decyzja ustalająca obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. W ogóle nie jest to decyzja ustalająca ale decyzja stwierdzająca pewien stan rzeczy (konkretnie stan zadłużenia skarżącego z tytułu składek ZUS). Tym samym, wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych przez skarżącego składek. Wypada też zauważyć, że z zawiadomienia z dnia 9 listopada 2017 r. o wszczęciu postępowania nie wynika, aby intencją ZUS było wydanie jednej z decyzji z art. 24 ust. 5f u.s.u.s.

Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Zatem np. wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I GSK 1210/21 i z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. I GSK 1450/19, opubl. CBOSA). Dodatkowo przepis stanowi, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje wyłącznie wskutek czynności, o której dłużnik został zawiadomiony, a contrario zatem samo podjęcie czynności egzekucyjnej bez zawiadomienia o niej dłużnika, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Istotna zatem jest data zawiadomienia dłużnika o podjęciu wobec niego pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej stricte do wyegzekwowania należności z tytułu składek, dłużnik został zawiadomiony w dniu 28 czerwca 2023 r. na skutek doręczenia tytułów wykonawczych, kiedy objęte nimi należności uległy już przedawnieniu, ostatnia bowiem należność z tytułu składek za wrzesień 2017 r. wymagalna była w październiku 2017 r., uległa zadem przedawnieniu w październiku 2022 r.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie ZUS z dnia 18 lipca 2023 r.