Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 163/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 11 ust. 5 i 6, art. 54 ust.2 lit. c, h
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 14
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 66/20 w sprawie ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z rynku i utylizacji mięsa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 66/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z rynku i utylizacji mięsa oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. sp. z o.o. w D., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. przepisu art. 54 ust. 2 lit. c) i h) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L z 2004 r., poz. 165, str. 1, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż mógł on stanowić podstawę prawną do wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., podczas gdy w odniesieniu do substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1246), a tym samym gdy podstawę prawną (ewentualnie) wydanej przez organ I instancji decyzji powinien stanowić § 11 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia;

2. przepisu art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "(...) pobranie kontrpróbki na podstawie wskazanych przepisów następuje podczas kontroli na skutek zgłoszonego w tym czasie przez kontrolowanego żądanie", podczas gdy z ww. przepisów wynika, iż to organy zobowiązane są do ustanowienia odpowiednich procedur w celu zagwarantowania prawa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe, których produkty podlegają pobieraniu próbek i analizie do występowania o dodatkową ekspertyzę, co oznacza, iż o ww. prawie organ I instancji powinien skarżącą – przed pobraniem próbek – pouczyć;

3. przepisu art. 14 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L z 2002 r., poz. 31, str. 1, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że istniały w sprawie podstawy do uznania mięsa za "niebezpieczny środek spożywczy", podczas gdy organ I instancji nie przeprowadził w sprawie właściwego postępowania wyjaśniającego (również w gospodarstwie pochodzenia drobiu), wymaganego przez przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] nakazującą wycofanie z rynku mięsa oraz jego utylizację, a także poinformowanie organu I instancji o wykonaniu tych czynności, pomimo wydania ich w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisu art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), tj. pomimo tego, iż rozstrzygnięcie decyzji nr [...]:

1) w pkt II wydane zostało bez podstawy prawnej;

2) stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie:

a. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

b. dokonania w rozstrzygnięciu decyzji kategoryzacji żywności, jako ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego (uppz);

c. niezastosowania w sprawie rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt;

d. niezastosowania w sprawie ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2019 r., poz. 824) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych;

e. błędnego zastosowania rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności;

3) w pkt I 1 i I 2 jest trwale niewykonalne, tj. organ I instancji dwukrotne rozstrzyga sprawę co do istoty w zakresie "partii mięsa" i nie dokonuje jakiejkolwiek identyfikacji produktów (w pkt I 2 rozstrzygnięcia), co tak naprawdę oznacza, że decyzja organu I instancji jest trwale niewykonalna;

2. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez pominięcie istnienia w systemie prawa norm zawartych w ustawie z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych, nakazujących przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także norm zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, zapewniających stronie prawo do otrzymania dostatecznej ilości próbek do dodatkowej ekspertyzy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia w sposób niezrozumiały, tj. bez odniesienia się przez Sąd I instancji do istotnych kwestii mających znaczenie dla oceny sprawy i wydanego w jej oparciu wyroku, w szczególności zaniechania przez Sąd I instancji wyjaśnienia skarżącej powodów (podstaw prawnych) uznania, iż w sprawie "pierwszeństwo" w zastosowaniu mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a nie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruku informacji z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS: [...], odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców z 25 września 2020 r. na okoliczność organu uprawnionego do reprezentacji skarżącego oraz sposobu reprezentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag na temat sposobu konstrukcji skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ oceniana skarga kasacyjna w znacznym stopniu nie spełnia powyższych wymagań.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej są praktycznie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co skłania do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowią polemikę z odmienną oceną w tym zakresie dokonaną przez Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia zasad ogólnych, to jest art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., nie dokonał ich konkretyzacji i wskazania, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.

Wywód prawny przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostaje w luźnym związku z zarzutami naruszenia przepisów sformułowanymi w petitum skargi kasacyjnej. Wywodu tego nie można uznać za wyczerpujące uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej zmniejszają efektywność kontroli zaskarżonego wyroku, nie zwalniają jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób niezrozumiały, tj. bez odniesienia się przez Sąd I instancji do istotnych kwestii mających znaczenie dla oceny sprawy i wydanego w jej oparciu wyroku, w szczególności zaniechania przez Sąd I instancji wyjaśnienia skarżącej powodów (podstaw prawnych) uznania, iż w sprawie "pierwszeństwo" w zastosowaniu mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a nie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje powodów, dla których przepisy prawa krajowego, to jest przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych, miałyby mieć pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami prawa unijnego. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje jedynie w braku wyjaśnienia powodów pierwszeństwa stosowania aktów prawa unijnego przed przepisami wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot "w szczególności" użyty w odniesieniu do podstaw skargi kasacyjnej jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.

Należy również wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Ponadto jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi - sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Jednak nie oznacza to, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10, z 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15, z 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13, z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości zasada pierwszeństwa stosowania przepisów prawa unijnego przed przepisami prawa krajowego. Zgodnie bowiem z art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Ponadto, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy prawa unijnego wraz z wejściem w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, zostały częścią krajowego porządku prawnego. Od tego też momentu prawo unijne stosuje się w polskim systemie prawnym zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, przyjmując prowspólnotową wykładnię przepisów unijnych oraz kierując się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń procedur, nakazów czy zakazów.

Za sprawą aktywności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznano za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujące w Polsce wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne, kontrolując legalność działania organów administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowane są do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "«tradycyjnych» norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. W judykaturze, jak również w piśmiennictwie zgodnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została przedstawiona hierarchia aktów normatywnych, których przepisy znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przywołanie w pierwszej kolejności przepisów prawa unijnego, to jest rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych Dz.U.UE.L.2004.139.1 ze zm.) oraz rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 ze zm.). W dalszej kolejności wskazano akty prawa krajowego. Wynika stąd hierarchia aktów normatywnych mających zastosowanie w sprawie, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi wystarczające uzasadnienie pierwszeństwa stosowania przepisów unijnych przed przepisami krajowymi. Należy również zauważyć, że Sąd I instancji wskazał, że analiza akt administracyjnych przedstawionych Sądowi daje asumpt do uznania, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji zrealizował wszystkie obowiązki nałożone regulacjami zawartymi w treści przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych. W tej sytuacji niewskazanie wprost, dlaczego przepisy unijne są stosowane przed przepisami ww. rozporządzenia, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Konkludując należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wszystko to umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.

Nie można uznać za zasadną argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że skoro organ nie pouczył kontrolowanego o możliwości pobrania kontrpróby, to procedura pobrania prób jest wadliwa, a wyniki z prób z niej pobranych można traktować jedynie jako adnotację urzędową, a nie jako wynik badań urzędowych.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie opiera się na twierdzeniu o istnieniu obowiązku organu pouczenia strony o możności żądania pobrania kontrpróby. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje przy tym przepisu prawa przewidującego expressis verbis taki obowiązek.

Sąd I instancji wskazał, że pobranie kontrpróbki na podstawie przepisów rozporządzenia nr 882/2004 następuje podczas kontroli na skutek zgłoszonego w tym czasie przez kontrolowanego żądania. Pobrana przez urzędowego lekarza weterynarii próbka została dwukrotnie przebadana przez uprawnione do tego i wyspecjalizowane laboratoria. Uzyskane przez oba laboratoria wyniki badań pozostają zaś zbieżne co do stwierdzonej w próbce bardzo wysokiej zawartości tylmikozyny. Strona skarżąca do chwili otrzymania niekorzystnych wyników z laboratorium, co nastąpiło po około 3 tygodniach od dnia przeprowadzenia kontroli, nie zgłaszała zastrzeżeń co do przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2019 r. kontroli, w tym faktu niepobrania kontrpróbki.

Wyjaśnić należy, że przepisy art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 882/2004 nie dają podstaw do przyjęcia, że w każdym przypadku badań laboratoryjnych służących wykryciu zakażenia mikroorganizmami musi dojść do powtórzenia tych badań. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z tymi przepisami właściwe organy ustanawiają odpowiednie procedury w celu zagwarantowania prawa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe, których produkty podlegają pobieraniu próbek i analizie do występowania o dodatkową ekspertyzę, bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach (art. 11 ust. 5). W szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu (art. 11 ust. 6). Gdyby zamiarem unijnego prawodawcy było nałożenie na właściwe organu obowiązku przekazania tym podmiotom dodatkowych próbek, to użyłby innego sformułowania, jednoznacznie wskazującego na obowiązki organów w tym zakresie.

Z akt sprawy nie wynika, aby organy uniemożliwiły stronie otrzymanie dostatecznej ilości próbek do dodatkowej ekspertyzy. Nie wynika też, aby strona w okresie poprzedzającym otrzymanie wyników badania laboratoryjnego kwestionowała prawidłowość pobrania próbek, w tym niepobranie kontrpróbek. Skoro nie wniesiono uwag do wykonywanych czynności, to wyniki badań laboratoryjnych z badanych prób należało uznać za badania urzędowe.

Powzięte przez skarżącego wątpliwości dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji nie wskazują w istocie rzeczy na jej niewykonalność. Niewykonalność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas.

Zastrzeżenia skarżącego wskazują nie na istnienie nieusuwalnych przeszkód w wykonaniu nałożonych obowiązków, ale na wątpliwości skarżącego co do sposobu wykonania tych obowiązków. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Tak więc jeżeli nawet przyjąć za stroną skarżącą kasacyjnie, że wątpliwości strony co do sposobu wykonania obowiązków prowadzą do niewykonalności decyzji, to stan ten nie jest nieusuwalny.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby WSA wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem WSA nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA: z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15; z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09). Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.