Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 619/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skargi M. D. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.401.ZP.3755.360.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 619/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M.D. i G.D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 16 lutego 2023 r. nr SKO.401.ZP.3755.360.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku M.G., decyzją z 4 stycznia 2021 r. nr RGP.6730.139.2020 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym między innymi wewnętrznymi instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] położonych w miejscowości Z. gmina [...]. Przedmiotowa decyzja na skutek odwołania skarżących, decyzją Kolegium z 5 lutego 2021 r. nr SKO.401.ZP.251.15,2020 została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Powodem orzeczenia kasatoryjnego były braki analizy funkcji i cech zabudowy.

Po uzupełnieniu postępowania decyzją z 30 listopada 2022r. nr RGP.6730.139.2020 Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. i G.D. zarzucili błędne przyjęcie, że teren wymaga zgody przeznaczenia gruntów rolnych w sytuacji, gdy był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili ponadto nieuwzględnienie przez organ niezgodnego z prawem nasypywania przez wnioskodawcę gruzu zanieczyszczonego śmieciami, co skutkowało podniesieniem poziomu gruntu i zmianą natężenia i kierunku odpływu wód z działek sąsiednich oraz niedołączenia do decyzji części graficznej, która powinna stanowić jej integralny załącznik. Zarzutem objęto dodatkowo wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "kpa") po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Kolegium przywołane wyżej warunki są spełnione.

Dopełnieniem regulacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."), które szczegółowo określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę dokonało oceny analizy urbanistycznej stanowiącej kluczowy dowód w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Z treści analizy urbanistycznej wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], w zabudowie usługowej, wyznaczony został obszar analizowany. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi około 21 metrów, zatem prawidłowo wyznaczono go na 63 metry wokół terenu objętego wnioskiem (21 m x 3). Granice analizowanego obszaru oznaczono w części graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji.

Obszar inwestycji obejmuje działki, które nie są zabudowane obiektami budowlanymi. Wskazano, że teren objęty wnioskiem stanowi "grunty orne" oznaczone symbolem RHIa oraz "pastwiska" oznaczone symbolem Pslll. Teren zajęty po Inwestycję ma mieć powierzchnię całkowitą 0,1516 ha. Zasadniczo, skoro działka, na której miałaby zostać realizowana wnioskowana inwestycja stanowi użytki rolne III klasy, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konieczne było jej uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Niemniej w sprawie nie było tej konieczności, z uwagi na fakt, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (podjętym Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [....] marca 1982 r. ogłoszony w Dz. U. Województwa Rzeszowskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r" z późn. zm,), teren inwestycji, położony był w obszarze w którym dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej wraz z uzupełniającą zabudową usługową. Tak więc mimo utraty mocy obowiązującej przez przywołany miejscowy plan ogólny słusznie przyjęto, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne.

W zakresie analizy funkcji zabudowy znajdującej się w analizowanym obszarze wskazano na występowanie zróżnicowanej zabudowy. I tak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej oraz zabudowy handlowo-usługowej w postaci piekarni/cukierni na działce nr [...]. A zatem zapewniona będzie kontynuacja funkcji zabudowy w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. budowy budynku handlowego - usługowego z częścią magazynową w zabudowie usługowej, polegająca na wyrobie pieczywa, ciast itp. oraz ich bezpośredniej sprzedaży skoro podobna funkcja ma miejsce na działce nr [...]. Słusznie podkreślono, że występujące na analizowanym obszarze budynki oraz inne obiekty budowlane takie jak: budynki mieszkalne jednorodzinne\budynki mieszkalne w zabudowie.

Kolejnym wymogiem wynikającym z § 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

było wyznaczenie nowej linii zabudowy. Z uwagi na nie ukształtowaną linię zabudowy na działkach sąsiednich, mając na uwadze zabudowę na działce sąsiedniej, nr [...], wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10, 0 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] na działce nr [...]. Było to konsekwencją okoliczności, że teren inwestycji posiada bezpośrednie sąsiedztwo drogi publicznej, natomiast linia zabudowy od drogi publicznej na sąsiednich działkach kształtuje się w odległości od 5,50 m (dz. nr [...]) do 10,0 m (dz. nr [...]). W ten sposób w pełni zachowano dyspozycję wynikającą z § 4 ust. 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Wyliczono, że w analizowanym obszarze wskaźnik wielkości powierzchni działki nr [...] zabudowanej zabudową usługową wynosi

40%. Prawidłowo zatem, w zgodzie z brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącego 40%. Z kolei wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyznaczono na poziomie do 30%.

Z analizy wynika, że wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy dokonano zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. , wyznaczając ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją wynoszącą do 20%. Jest ona wynikiem szerokości w analizowanym obszarze. Szerokość elewacji frontowych budynku usługowego na działce nr [...] oraz innych obiektów budowlanych takich jak budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, budynki gospodarcze i garażowe kształtuje się od 5,0 m (budynek mieszkalny na działce nr [...]) do 18,0 m (budynek usługowy na działce nr [...]).

W kwestii wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej o której mowa w § 7 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., wysokość prawidłowo mierzono od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wynosi ona od 2,5 m (budynek mieszkalny na działce nr [...]) do 5,0 m (budynki mieszkalne na działkach nr [...]) dla okapów, zaś dla kalenic od 6,0 m (budynek mieszkalny na działce nr [...]) do 10, 0 m (budynki mieszkalne na działkach nr [...]). W świetle powyższego, dla projektowanego budynku handlowo-usługowego, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu od 2,5 m do 5,0 m natomiast do kalenicy od 6,0 m do 9,0 m.

Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w § 8 wskazuje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wypełniając powyższe zalecenie ustalono, że w analizowanym obszarze nie występują dachy płaskie, z kolei są dachy połaciowe jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 20° do 40°, o kalenicowym prostopadłym lub równoległym usytuowaniu do frontu działki. W związku z tych ustalono geometrię dachu wynoszącą wskazany wyżej kąt nachylenia.

W kwestii uzbrojenia terenu z analizy wynika, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Otóż istniejące uzbrojenie terenu w postaci: sieci energetycznej, sieci gazowej, sieci kanalizacyjnej oraz sieci wodociągowej zlokalizowana są w sąsiedztwie oraz na działkach inwestora. Zatem są one wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku załączono zapewnienia wpięcia do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej sanitarnej oraz zapewnienie dostawy energii elektrycznej i gazu. Istniejące uzbrojenie terenu w postaci: sieci energetycznej, sieci gazowej, sieci kanalizacyjnej oraz sieci wodociągowej zlokalizowana są w sąsiedztwie oraz na działkach inwestora. Zatem są one wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zaskarżona decyzja zachowuje zgodność w zakresie wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp zgodności z przepisami odrębnymi. Teren inwestycji nie jest położony w granicach obszarów chronionych, parku narodowym, rezerwacie przyrody i parku krajobrazowym, a także dla innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody. Nadto słusznie wykazano, że inwestycja nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podobnie inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o czym była mowa uprzednio. Prawidłowa jest ocena, że inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach gdyż w żadnym zakresie nie ingeruje w zasoby leśne i zasady gospodarki leśnej, nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ani ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Przedmiotowy teren nie jest położony w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie koliduje z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Teren znajduje się poza strefą ograniczonego użytkowania, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład których wchodzi funkcja mieszkaniowa w związku z ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Teren znajduję się w zasięgu powierzchni ograniczających przeszkody Lotniska [...]. Inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. W związku z czym zaskarżona decyzja jest zgodna także z przepisami odrębnymi.

Decyzja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 6 upzp. Z analizy jednoznacznie wynika, że zamierzenie nie znajduje się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, lub ustanowiony został zakaz, o którym mowa w tej ustawie, art. 22 ust. Podobnie zamierzenie nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu lub strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wystąpiono o uzgodnienia do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [....], Starosty Powiatu [...], Powiatowego Zarządu Dróg oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Projekt został pozytywnie uzgodniony, w tym w części w formie tzw. "milczącej zgody". W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja wraz z uzasadnieniem, mapa będąca częścią graficzną decyzji stanowiąca załącznik, analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji, mapa stanowiąca część graficzną analizy. Zebrane w aktach dokumenty wskazują, że sporządzona decyzja zawierała wymagane prawem elementy.

Kolegium wskazało, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na podniesiony zarzut niezapewnienia oszczędnego korzystania z terenu w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji zdefiniowanego jako naruszanie art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej "poś". Chybione jest też formułowanie zarzutu w oparciu o art. 75 poś, który dedykowany jest pracom budowlanym. W ocenie Kolegium nie sposób dostrzec naruszenia w/w przepisu na etapie przed organem l instancji orzekającym jako organ planistyczny, nie zaś organ architektoniczno-budowlany. Prace budowlane nie odbywają się na mocy decyzji o warunkach zabudowy, stąd o naruszeniu przepisów budowlanych nie może być mowy.

Kwestie budowlane sygnalizowane przez skarżących są przedmiotem ewentualnie odrębnych analiz organów architektoniczno-budowlanych, nie zaś organu planistycznego, jakim w sprawie był organ I instancji. Z analizy złożonej przez inwestora wynika, że wskaźniki w zakresie zabudowy terenu oraz lokalizacji terenu inwestycji na tle najbliższych obszarów objętych formami ochrony przyrody (istniejących i planowanych) nie dają podstawy do zaliczenia projektowanej instalacji i projektowanego przedsięwzięcia do grupy zabudowy przemysłowej. Z kolei z uwagi na formę zabudowy oraz kryterium powierzchniowe nie zachodzą również przesłanki zaliczenia planowanej inwestycji do grupy typowej zabudowy usługowej. Inwestor wskazuje, że planowany do prowadzenia rodzaj działalności nie daje podstawy do zaliczenia projektowanego przedsięwzięcia do jakiejkolwiek z grup wymienionych w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Kolegium stoi na stanowisku, że w obliczu złożonego przez inwestora dokumentu analizy technologicznej, stanowisko organu l instancji zajęte w sprawie jest prawidłowe. Nie ma przesłanek do zakwestionowania uznania organu I instancji, że dla planowanego przedsięwzięcia nie była wymagana ocena oddziaływania na środowisko, a tym samym inwestor nie był obowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie jest wymienione w § 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium wskazało, że to na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie skarżący uczestniczyli aktywnie w postępowaniu i wielokrotnie składali pisma i formułowali wnioski. Do mających znaczenie dla sprawy wystąpień skarżących organ I instancji odnosił się w licznych pismach. Kolegium nie dostrzegło zatem podnoszonego przez skarżących naruszenia art. 7 kpa przed organem I instancji, podobnie jak nie doszło do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 kpa. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W sprawie należycie wyjaśniono podstawowe elementy stanu faktycznego mające znaczenie dla ustalenia zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp. Organ nie ma obowiązku a wręcz nie powinien odnosić się w tej sprawie administracyjnej do okoliczności rozstrzyganych w innych postępowaniach, a tym bardziej przez inne organy (np. organ architektoniczno-urbanistyczny, nadzór budowlany, organy ochrony środowiska). Organ i instancji nie naruszył art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy zawiera niezbędne elementy, w tym część graficzną analizy sporządzoną na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W kwestii zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającego na niedołączenlu do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej, która stanowi integralny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium wskazało, że zarzut powyższy nie wpływa na ważność decyzji. Załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy doręczany jest jedynie inwestorowi, tak jak w niniejszej sprawie. Co prawda w orzecznictwie było prezentowane stanowisko, że niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie, to jednak nie jest ono dominujące. Doręczanie stronie nie będącej inwestorem - wnioskodawcą załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jak ustaliło Kolegium inne niż inwestor strony postępowania - skarżący mieli natomiast zapewnioną możliwość zapoznania się treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy. Taką możliwość skarżącym zapewniono, zatem o naruszeniu ich prawa nie może być mowy. Ponadto skarżący uczestniczyli czynnie w całym postępowaniu przed organem l instancji.

Dla inwestycji nie było konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym w treści decyzji zobligowano inwestora do przestrzegania zapisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.1029, dalej "uiś").

Zaskarżając decyzję Kolegium z 16 lutego 2023 r. w całości skarżący zarzucili:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego;

naruszenie § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną, poprzez niezałączenie do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej;

naruszenie § 9 ust. 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r, który stanowi, że część graficzną analizy o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich fotokopii, poprzez niezałączenie części graficznej do decyzji o warunkach zabudowy, przez co nie ma możliwości wykonania ich fotokopii;

naruszenie § 9 ust. 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, iż część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nie załączenie do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej uwzględniającej nazewnictwa i oznaczenia graficzne stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy;

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 3 upzp polegające na jego niezastosowaniu poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dia zamierzenia budowlanego, w sytuacji, kiedy rzeczywistym zamiarem inwestora jest postawienie piekarni, a nie budynku handlowo- usługowego;

naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt. 3 i art. 52 ust. 2 pkt. 1 upzp poprzez niezałączenie do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy załącznika graficznego zawierającego linie rozgraniczające teren inwestycji, umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali, który to załącznik jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy,

naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady działania przez organ z urzędu i na podstawie przepisów prawa i nie usta lenie dostatecznie sianu faktycznego spraw w tym nieustalenie, że w obszarze objętym analizą, nie ma uwzględnionego budynku i brak jest zabudowy podczas, gdy sytuacja taka ma miejsce;

art. 7 kpa, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego bez należytej wnikliwości, jak też poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego celem prawidłowego załatwienia sprawy, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającym na błędnym założeniu, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie istotne w sprawie zarzuty stawiane w odwołaniu skarżących w sytuacji kiedy organ działa wręcz przeciwnie, chociażby wydając decyzje o warunkach zabudowy mimo niezakończonej procedury prowadzonej przez dyrektora ochrony środowiska pod kątem czy działanie inwestora nie zagrażają w sposób istotny środowisku. Organ sam wskazał, iż pkt. IV obliguje do przestrzegania art. 74, 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, mimo, iż organ posiada wiedzę, że inwestor nie przestrzega w/w przepisów. Organ zasłonił się argumentem, że sprawa dotyczy odrębnego postępowania, ale postępowanie to ma ścisły związek z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i stanowi przesłankę do uznania nieważności

decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa;

3) art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności niezałączenie do decyzji załącznika w postaci części

graficznej;

4} art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 3, 4 i 6 i § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenia w głównej mierze przepisanie treści odwołania skarżących i nie odniesienie się do zarzutów skarżących, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienia dlaczego organ nie wziął pod uwagę wskazanych przez skarżących okoliczności,

5) art. 15 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów odwołania;

6} art. 80 kpa, tj. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie tej oceny niegodnie z normami prawa procesowego oraz bez zachowania reguł tej oceny, a to: dokonanie oceny nieopartej na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, niedokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla

toczącej się sprawy,

7) art. 136 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, a w szczególności przesłuchania M.D. i G.D., na okoliczność, czy przyjęta długość analizowanego obszaru daje gwarancję zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, czy planowana inwestycja nie będzie naruszać stosunków wodnych, czy też w inny sposób rażąco oddziaływać na nieruchomość będącą własnością skarżących;

8) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez przyjęcie stanu faktycznego, ustalonego przez organ bez właściwej jego oceny tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż przedmiotowy teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu Miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (podjętego Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 marca 1982 r. ogłoszony w DZ. U. Województwa Rzeszowskiego Nr [...] poz [...] z [...] sierpnia 1982 r z późn. zm.) który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp przestrzennym, w oparciu decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej.

Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że organ I Instancji dokonał prawidłowo analizy funkcji i cech zabudowy, co pozwoliło na prawidłowe określenie parametrów planowanej inwestycji, oraz że w obszarze analizowanym wskazana została istniejąca zabudowa usługowa mogąca w zupełności stanowić podstawę dla określenia wymagań dla nowej zabudowy, a co za tym idzie organ błędnie ustalił stan faktyczny skutkiem czego doszedł do wniosku, iż inwestycja objęta wnioskiem pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nieprawidłowe i nierzetelne ustalenia w układzie urbanistycznym analizowanego obszaru doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych przejawia się również w braku części graficznej do decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie art. 115 ppsa skarżący wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego dowodu ze zdjęć obrazujących układ urbanistyczny analizowanego obszaru, który nie został uwzględniony przez organ I i II instancji.

W związku z powyższym wnieśli o uwzględnienie skargi i o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r, poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm, dalej: P.p.s.a.}, wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, me będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu.

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie którego dotyczy planowana inwestycja nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należą do nich:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art, 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia tych przesłanek. Oznacza to, iż brak zaistnienia chociażby jednej z nich nie pozwala na uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej; analogicznie, ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W celu ustalenia spełnienia powyższych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa wskazane wyżej rozporządzenie MS z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., Dz.U. poz. 2399, zmieniającego w/w rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe).

Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może więc być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji.

Treść wydanych w sprawie decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej, spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów.

Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyznaczonych na jego podstawie parametrów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, Kolegium oraz organ pierwszej instancji prawidłowo uznały i wykazały spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1upzp, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu, co nie pozwala na uznanie skuteczności zarzutów błędnego bądź niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nierozpa- trzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, nie znajdują w związku z powyższym uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Organy administracji I i II instancji należycie rozpatrzyły również cały zebrany materiał dowodowy który jawi się jako zupełny względem wydanych decyzji, w uzasadnieniach których szczegółowo zostały wyjaśnione motywy rozstrzygnięć. Tym samym Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.