Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 826/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/20 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r. znak: DOA.7110.21.2020.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/20 oddalił skargę D. P. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r. znak DOA.7110.21.2020.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Burmistrz Dzielnicy Praga Południe w Warszawie decyzją z dnia 21 maja 1991 r., nr 439/91 zatwierdził plan realizacyjny inwestycji przy ul. [...] róg [...] w [...] i udzielił C. Ł. (dalej zwanego inwestorem) pozwolenia na budowę pawilonu drewnianego przeznaczonego na działalność handlową do czasu realizacji ulicy [...].

Skarżąca w dniu 6 sierpnia 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r., nr 994/OPON/2019 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza.

Skarżąca oraz A. P. wniosły odwołania od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy nawiązał do art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198; dalej zwanej ustawą z 1974 r.) i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48; dalej zwanego rozporządzeniem). Następnie stwierdził, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył kopię aktu notarialnego z dnia 7 kwietnia 1960 r., Rep. [...] - umowę sprzedaży udziału wynoszącego 974/2598 części działki nr [...] na jego rzecz i żony M. Ł. Mając zaś na względzie treść innego aktu notarialnego z dnia 13 października 1989 r., Rep. [...] dodał, że w dacie wydania decyzji przez Burmistrza współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr [...] (obecnie działki nr [...]) byli nie tylko inwestor i M. Ł. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, ale także K. S. i L. S. w ustawowej wspólności małżeńskiej oraz K. P.

Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że pozostali współwłaściciele działki inwestycyjnej poza M. Ł., której zgoda jako współmałżonki nie była wymagana, wyrazili zgodę na realizację inwestycji. Przyjął zatem, że decyzja z 21 maja 1991 r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. w związku z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Niemniej jednak, w jego ocenie, nie można pominąć kwestii, że od dnia wydania tej decyzji upłynęło 28 lat. W sytuacji, gdy przez tyle lat przez nikogo nie była kwestionowana, w szczególności że do chwili śmierci K. P., następczyni prawnej K. P., a zarazem poprzedniczki prawnej skarżącej i A. P. (do dnia 16 marca 2019 r.) stan ten był akceptowany przez pozostałych współwłaścicieli, pozostawałoby to w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Dlatego też uznał, że decyzja nie narusza w sposób rażący art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie pozwolenia na budowę osobie nie legitymującej się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na upływ długiego czasu od wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 23 listopada 2020 r. potwierdził prawidłowość ustaleń, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. Dostrzegł jednak, że ustalenie, czy wydanie decyzji z 21 maja 1991 r. wywołało poważne skutki społeczno-gospodarcze, niedające się pogodzić z zasadą praworządności, ma kluczowe znaczenie dla możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji, pomimo znacznego upływu czasu od dnia jej wydania.

W tym zakresie nawiązał do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 i podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym pomimo stwierdzonego naruszenia prawa, stan wykreowany w drodze tego rozstrzygnięcia był akceptowany przez wszystkie podmioty mające interes prawny w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Skarżąca przyznaje w uzasadnieniu skargi, że mimo braku formalnego potwierdzenia tego faktu przez wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, akceptowali oni realizację przedmiotowej budowy. Dla oceny skutków jakie wywołała kontrolowana decyzja nie jest również, zdaniem Sądu, obojętne, że taki stan rzeczy trwał przez okres 28 lat. Zarówno skarżąca, jak i pozostali współwłaściciele nieruchomości przez tak długi czas nie kwestionowali przyznanego inwestorowi uprawnienia, choć musieli zdawać sobie sprawę z ograniczeń, jakie wywołało wybudowanie przedmiotowego budynku. Wyjaśnił zarazem, że zmiana otoczenia faktycznego, w jakim funkcjonują podmioty, których dotyczą skutki wywołane kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może w sposób decydujący rzutować na ich ocenę, tym bardziej w sytuacji, w której skutki te były przez nich akceptowane przez znaczny okres czasu.

Skonstatował zatem, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 K.p.a., a dodatkowo nie można uznać skutków społeczno-gospodarczych, jakie mogłaby wywołać decyzja z 21 maja 1991 r. za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznych państwie prawa, w tym również z uwagi na 28 letni upływ czasu od jej wydania.

Oddalił zatem skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą adwokatem, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny odniesiony do art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. w związku z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Pełnomocnik zakwestionowała uznanie, że jawność stanu wywołanego przez kontrolowaną decyzję dla osób żądających owej kontroli oraz długość czasu, przez który ten stan istniał bez zastrzeżeń ze strony tych osób, przekreśla możliwość - mającego moc wsteczną - wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem prawa z uwagi na prymat zasad pewności prawa i zaufania jednostki do państwa nad konstytucyjną zasadą praworządności, co odbiera owemu naruszeniu cechę rażącego, a więc uzasadniającego odstępstwo od ogólnej reguły trwałości decyzji ostatecznych.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła również o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka stwierdziła, że czynienie z upływu czasu, jaki minął do daty wydania dotychczasowej decyzji i który to czas, a konkretnie zmiany jakie w tym czasie zaszły, są przyczyną, dla której decyzja tylko formalnie wadliwa zaczęła być dolegliwą na miarę niemożności korzystania przez osoby nią pokrzywdzone ze swej własności, zgodnie z jej społeczno-ekonomicznym przeznaczeniem, jawi się jako pogwałcenie praworządności. Podkreśliła przy tym, że jedna z przyczyn tego stanu rzeczy, czyli nieurządzenie drogi, która miała dać dostęp działce uczestnika do drogi publicznej oraz ograniczała czas, przez jaki pawilon inwestora miał pozostawać na gruncie, także - jak wydanie wadliwej decyzji - leży po stronie organów publicznych i trwa dziesięciolecia.

Wskazała, że wsteczny skutek decyzji wydanej w trybie art. 156 K.p.a. nie ma żadnego praktycznego znaczenia dla adresata decyzji, który swoje cele związane z tą decyzją już dawno zrealizował, a ma kardynalne znaczenie dla skarżącej, która bez tego skutku nie może korzystać ze swej własności w sposób przewidziany przez prawo, wobec czego czynienie z tej cechy decyzji uznanej za nieważną nie może być żadnym argumentem na rzecz uznania prymatu zasady trwałości decyzji nad zasadą praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jedyny zarzut materialny zmierza do podważenia poglądu Sądu pierwszej instancji, że istniały podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 21 maja 1991 r. Nie jest przy tym kwestionowane, że inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę nie wykazał, że dysponuje wyłącznym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączony do wniosku dowód własności w postaci odpisu aktu notarialnego nie wykazywał tego prawa. Można więc twierdzić, pozostawiając na uboczu szereg wiążących się z tą kwestią zagadnień, że doszło do naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie zdołała jednak zakwestionować stanowiska tego sądu, że decyzja ta nie może być postrzegana jako wydana z rażącym naruszeniem powołanych przepisów, a zatem nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Słusznie Sąd pierwszej instancji nawiązał do mającego kluczowe znaczenie w tej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazując na zakresowy charakter swego orzeczenia o pominięciu prawodawczym uznał potrzebę interwencji ustawodawcy w celu wprowadzenia cezury czasowej umożliwiającej objęciem przedawnienia także decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Jednocześnie jednak stwierdził konieczność dokonywania takiej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która uwzględni zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji.

Do czasu wydania zaskarżonej decyzji utrzymywał się stan niewykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r., przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. otrzymał nowe brzmienie, w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z wszystkich przyczyn wymienionych w § 1 (także więc w przypadku, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dodać trzeba, że również art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), regulujący przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (przepis ten dodany został w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471), wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., a więc także przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Nie oznacza to wszelako, że z uwagi na brak interwencji ustawodawcy wyłączona była możliwość uwzględnienia wyroku TK poprzez bezpośrednie zastosowanie Konstytucji w dacie orzekania. Nie stanowi to naruszenia podziału kompetencji między sądami a Trybunałem Konstytucyjnym ani kreowania nieprzewidzianej w obowiązującym wówczas brzmieniu art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzania nieważności decyzji.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), wywierają więc wpływ na orzecznictwo sądów, w tym sądów administracyjnych powołanych do kontroli działalności administracji publicznej. Powołany wyrok TK mógł być punktem odniesienia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowisko w omawianej materii zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 (ONSAiWSA 2019, z. 6, poz.107) stwierdzając, że:

1) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,

2) zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją,

3) uznanie art. 156 § 2 K.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 K.p.a.

Przedstawiona w powyższym wyroku NSA argumentacja zaakceptowana została w doktrynie (zob. aprobujące glosy: J. Trzcińskiego - ZNSA, 2019/3/137, M. Wiącka - OSP 2019/9/158, także R. Hauser - Granice swobody władzy ustawodawczej na przykładzie nowelizacji art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego [w] Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa, Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim, Wolters Kluwer 2022, s. 128 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, w kontekście skutku jaki wywiera wyrok Trybunału Konstytucyjnego przed nowelizacją art. 156 § 2 K.p.a., w pełni zgadza się z takim stanowiskiem, podzielone ono zostało w szeregu innych orzeczeń sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 108/22 - LEX nr 3581140).

Słusznie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że niewykonanie przez ustawodawcę wyroku TK w sprawie P 46/13 nie stanowiło przeszkody w dokonaniu wykładni 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a kierując się wzorcami konstytucyjnymi wskazanymi w uzasadnieniu tego orzeczenia. Przede wszystkim zasadnie zwrócił uwagę, że od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło ponad 28 lat i fakt ten nie mógł być zignorowany w procesie sądowej kontroli działalności organu odwoławczego. W tym czasie decyzja nie była podważana przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, którzy dawali temu wyraz m.in. poprzez niepodnoszenie braku ich zgody na realizację obiektu handlowego po wydaniu pozwolenia na budowę, akceptację miejsca jego usytuowania i ograniczeń w sposobie użytkowania nieruchomości w całym okresie użytkowania obiektu. Okoliczności te miały istotne znaczenie w kontekście oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywarła decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy mieć na względzie, że dla spełnienia pozytywnej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" konieczne jest nie tylko ustalenie, że doszło do obrazy przepisu w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do rozumienia znaczenia normy prawnej wypływającej z jego treści oraz charakteru przepisu, który został naruszony, ale także czy występują niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (zob. np. wyrok NSA z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, LEX nr 1687566, uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95, OSNP 1995/4/297). Sąd pierwszej instancji te okoliczności miał w polu widzenia. Nie sposób podzielić racji pełnomocnika skarżącej, że bezpodstawnie dał prymat zasadzie pewności prawa ignorując inną konstytucyjną zasadę - praworządności. Przeciwnie, uwzględnił obie te zasady, wyważył racje, które przemawiają za każdą z nich i w konsekwencji wyprowadził trafny wniosek. Odwoływanie się przez skarżącą do postępowania przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności i wykazywanie, że uzyskana działka w wyniku fizycznego podziału może powodować ograniczenia w sposobie korzystania z niej, w tym w związku z brakiem dostępu do drogi publicznej, pomijając zasadność takich twierdzeń, nie podważa stanowiska Sądu orzekającego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.