Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 794/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr KO.703/32/23 w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Suwałki z dnia 9 czerwca 2023 znak PP.6725.3.6.2020.JM; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz skarżącego A. S. kwotę 246,00 (słownie: dwieście czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej przywoływane jako "SKO" / "Kolegium") zaskarżoną decyzją z 9 sierpnia 2023 r., znak: KO.703/32/23 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Suwałki (dalej jako "Wójt") z 9 czerwca 2023 r., znak: PP.6725.3.6.2020.JM w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 6.143,78 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Z.

w gm. Suwałki, zbytej na mocy aktu notarialnego Repertorium A nr [...].

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt zawiadomieniem z dnia 13 października 2020 r. wszczął postępowanie w związku ze zbyciem przez A. S. (dalej jako "skarżąca") nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem geodezyjnym, [...], [...], [...] położonych

w miejscowości Z. w gm. Suwałki i poinformował strony o zasadach ustalania opłaty planistycznej.

Skarżąca pismem z 18 stycznia 2021 r. zawnioskowała o umorzenie przedmiotowego postępowania, w związku z tym, że wartość działek, których dotyczy postępowanie z powodu objęcia ich planem zagospodarowania przestrzennego

z 21 grudnia 2018 r. dot. części obrębu geodezyjnego Z. w gm. Suwałki – uchwała nr III/21/18 Rady Gminy Suwałki uległa zmniejszeniu. Skutkować to miało wymuszeniem arbitralnego podziału nieruchomości oraz spowodować ustaleniem wybiórczego zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedynie znikomy fragment nieruchomości pierwotnych.

Decyzją z 3 lutego 2021 r., znak PP.6725.3.6.2020.JM Wójt ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 2.760 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, których dotyczyło niniejsze postępowania, zbytej na mocy aktu Notarialnego Repertorium A Nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, domagając się przy tym uchylenia decyzji Wójta i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż wartość nieruchomości w rzeczywistości zmalała, a także stwierdzenia, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo.

Po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z 9 marca 2021 r. znak KO.703/6/21 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

SKO stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ale częściowo

z innych przyczyn niż w nim wskazane. Kolegium doszło do wniosku, że decyzja Wójta została wydana przedwcześnie, bez wyczerpującego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co skutkowało naruszeniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Przede wszystkim nie ustalono, czy faktycznie zaistniały przesłanki do uznania, że wartość nieruchomości na skutek działań planistycznych uległa zwiększeniu.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 2 lipca 2021 r., znak PP.6725.3.6.2020.JM Wójt ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 3.597.35 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, których dotyczyło niniejsze postępowanie.

W dniu 14 lipca 2021 r. strona skarżąca wniosła uwagi do operatu szacunkowego z 14 czerwca 2021 r., wskazując, że w żaden sposób nie odnosi się on należycie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (dalej jako "TK") z 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. Z kolei pismem z 26 lipca 2021 r. wniesiono odwołanie,

w którym zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i postępowania, w oparciu o co wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo, gdyż wydał decyzją o mylnie ustalony przedmiot sprawy, a dodatkowo wniesiono o uchylenie postanowienia Wójta z 6 maja 2021 r.

i stwierdzenie jego nieważności lub ewentualnie uchylenie tego postanowienia

i umorzenie postępowania zainicjowanego tym postanowieniem.

Kolegium decyzją z 24 sierpnia 2021 r. uchyliło decyzję Wójta z 2 lipca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO podobnie jak we wcześniejszych decyzjach, doszło do wniosku, że Wójt przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zaś materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że ziściła się zasadnicza przesłanka do nałożenia na właściciela nieruchomości opłaty planistycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt pozyskał nową opinie rzeczoznawcy majątkowego dotyczącą oszacowania wartości nieruchomości i na tej podstawie, kolejną decyzją z 12 stycznia 2022 r., znak PP.6725.3.6.2020.JM, ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 5.972,35 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie. Także ta decyzja została uchylona przez Kolegium w całości na mocy decyzji z 15 marca 2022 r. i skierowana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Także i w tym przypadku SKO dopatrzyło się naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a także błędnego zastosowanie przepisów prawa materialnego, skutkującego nieprawidłowym określeniem wysokości opłaty, w szczególności braku ustalenia wpływu na wartość nieruchomości wydanych decyzji o warunkach zabudowy, istnienia obciążeń czy ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji zlecił przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej operatu szacunkowego i na tej podstawie, została wydana kolejna decyzja, tym razem z dnia 10 sierpnia 2022 r., znak PP.6725.3.6.2020.JM. Ustalono w niej wysokość opłaty planistycznej w kwocie 6.143,78 zł.

Od powyższej decyzji także zostało wniesione odwołanie. Przed rozpoznaniem sprawy przez Kolegium, organ ten postanowieniem z 16 stycznia 2023 r. odmówił zawieszenia postępowania, o co wnioskowała strona skarżąca, ze względu na fakt, iż rozważa złożenie skargi do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na działania rzeczoznawcy majątkowego.

Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z 13 marca 2023 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z 10 sierpnia 2022 r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego z 28 października 2021 r. utracił swoją aktualność (upływ 12 miesięcy), w związku z czym istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu. Mimo przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego polegającego na zobowiązaniu organu pierwszej instancji do zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy co do aktualności sporządzonego przez niego operatu, to sprawa powinna wrócić do etapu pierwszoinstancyjnego, ze względu na fakt, iż rzeczoznawca co prawda stwierdził, że nie zaistniały zmiany czynników dotyczących wyceny, ale nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych.

Wójt decyzją z 9 czerwca 2023 r., znak PP.6725.3.6.2020.JM, ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 6.143,78 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Z. w gm. Suwałki, zbytej na mocy aktu notarialnego Repertorium A Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołując się na treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływana jako u.p.z.p.) wskazał, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi być poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia wszystkich wymienionych przesłanek kumulatywnie, tj.:

zmiany lub uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,

zbycia nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego,

wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zmianą bądź uchwaleniem planu,

określenia stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego,

wystąpienia z roszczeniem o zapłatę renty planistycznej w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący.

Wójt stanął na stanowisku, że powyższe okoliczności zaistniały i są podstawą do naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 16 uchwały Nr 111/21/18 Rady Gminy Suwałki z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z. w gminie Suwałki (opublikowanej w Dz.Urz.Woj. Podlaskiego z dnia 2 stycznia 2019 r., poz. 13), zgodnie z którym jednorazowa opłata planistyczna dla terenów w granicach planu, dla których w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła ustala się według stawki procentowej w wysokości 5 %. Wójt zauważył, że w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Suwałki, zatwierdzonym uchwałą Nr IV/17/94 Rady Gminy w Suwałkach z dnia 10 listopada 1994 r. (ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. Suwalskiego Nr 40 z dnia 23 listopada 1994 r. poz. 306) działki nr geod. [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z. położone były na terenie ornym oznaczonym symbolem RP - grunty rolne. Według obecnego stanu prawnego - na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr 111/21/18 Rady Gminy Suwałki z dnia 21 grudnia 2018 r., przedmiotowe działki położone są: działka nr geod. [...] na terenie oznaczonym symbolem 3R, 4R, 8R - tereny rolnicze oraz na terenie oznaczonym symbolem 20 BK - tereny bocznicy kolejowej stanowiącej element publicznego ciągu komunikacyjnego; działka nr geod. [...] na terenie oznaczonym symbolem 3R, 4R, 5R, 8R - tereny rolnicze, na terenie oznaczonym symbolem 20 BK - tereny bocznicy kolejowej stanowiącej element publicznego ciągu komunikacyjnego oraz na terenie oznaczonym symbolem 24KDW -tereny dróg wewnętrznych; działka nr geod. [...] na terenie oznaczonym symbolem 3R, 4R, 5R, 8R - tereny rolnicze oraz na terenie oznaczonym symbolem 20 BK - tereny bocznicy kolejowej stanowiącej element publicznego ciągu komunikacyjnego; działka nr geod. [...] na terenie oznaczonym symbolem 2R, 6R, 7R, 9R - tereny rolnicze oraz na terenie oznaczonym symbolem 21 BK - tereny bocznicy kolejowej stanowiącej element publicznego ciągu komunikacyjnego. Dalej organ wyjaśnił, iż wygaśnięcie planu z 1994 r. w okresie przed uchwaleniem planu obowiązującego, powoduje, iż stan faktyczny nieruchomości, tj. sposób korzystania z nieruchomości (rodzaj użytku gruntowego) oceniony został na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, gdyż zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane te stanowią m.in. podstawę planowania przestrzennego. Zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w Suwałkach na dzień sprzedaży gruntów widniały one jako grunty rolne. Podkreślając, że przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości nie poczyniono trwałych nakładów inwestycyjnych, organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę faktyczne wykorzystanie nieruchomości, zmiana przeznaczenia spowodowała wzrost wartości nieruchomości.

Organ wskazał, że ustalenie wysokości opłaty planistycznej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego, który był kilkukrotnie uzupełniany i do którego rzeczoznawca majątkowy składał, na podstawie wątpliwości zgłaszanych przez Kolegium wyjaśnienia, m.in. w zakresie posadowienia linii wysokiego napięcia, która przebiega przez działki skarżącej, zaś na działce o nr [...] na jej skraju posadowiony jest słup energetyczny. Zdaniem biegłego, przebieg linii wysokiego napięcia oraz posadowienie słupa w odniesieniu do przedmiotu wyceny, jak również w odniesieniu do nieruchomości porównawczych nie miała znaczenia na kształtowanie cen, tym samym nie uwzględniono jej w procesie szacowania. Za cechy istotne w odniesieniu do gruntów rolnych uznano położenie w stosunku do dróg, strukturę użytków rolnych, kształt i wielkość działki oraz walory rozwojowe. Natomiast w odniesieniu do gruntów z przeznaczeniem pod inwestycje liniowe cechami istotnymi były wielkość działki, ukształtowanie terenu, stan otoczenia oraz utrudnienia urbanistyczne.

Organ pierwszej instancji, w odniesieniu do proporcjonalności ustalonej opłaty planistycznej w stosunku do przedmiotu zbycia i przedmiotu wyceny dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej, wskazał za biegłym, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 11 grudnia 2019 r. zbyte zostały działki gruntów o numerach: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1815 ha, uprzednio wydzielone na mocy decyzji z 8 sierpnia 2019 r. z działek odpowiednio [...], [...], [...] i z [...]. Według biegłego w odniesieniu do przedmiotowych działek nastąpił wzrost wartości nieruchomości z uwagi na zmianę przeznaczenia w/w nieruchomości w "nowym planie" w stosunku do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz faktycznego sposobu wykorzystania po utracie mocy tego planu. Wartość ta wzrosła o 122 875,50 zł., tym samym wysokość opłaty planistycznej, stanowiącej 5% liczonej od wzrostu wartości wynosi 6.143,78 zł. Zdaniem organu opinia rzeczoznawcy została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, zarzucając naruszenie szeregu przepisów zarówno materialnych i procesowych wskazywała, że z uwagi na liczne zastrzeżenia Kolegium do pracy biegłego i sporządzonego przez niego operatu biegły ten powinien zostać wyłączony z wydawania nowej opinii stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a., a brak jego wyłączenia doprowadził do sytuacji, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o wzroście wartości rynkowej nieruchomości nieistniejącej w dacie wejścia w życie miejscowych planów z 2018 r. Zdaniem skarżącej organ błędnie zastosował przepisy, bowiem względem nieruchomości skarżącej w ogóle nie może być mowy o wzroście wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącej operat sporządzony 3 marca 2023 r. jest dokumentem prywatnym rzeczoznawcy uzyskanym w pozaprawnej procedurze.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, SKO w Suwałkach zaskarżoną decyzją z 9 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO w pierwszej kolejności stwierdziło, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w sprawie, gdyż w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze sprawą administracyjną ze względu na fakt, że przepisy prawa nakazują organowi jednostki samorządu terytorialnego skonkretyzowanie obowiązku właściciela nieruchomości w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 w zw. z art. 34 ust.

4 u.p.z.p.), a więc istnieje zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania.

Plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 17 stycznia 2019 r., przy czym wbrew stanowisku strony nie wprowadzono innego planu, w tym wskazywanego w odwołaniu planu z 2019 r. Wskazano, że w tym czasie skarżąca była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, która w związku z wejściem w życie MPZP uległa podziałowi. Sposób ustalenia wartości nieruchomości określa ustawa,

a art. 37 ust. 1 u.p.z.p. został uznany w pewnym zakresie za niezgodny

z Konstytucją RP wyrokiem z 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. TK stwierdziło, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w MPZP uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W skutek takiego rozstrzygnięcia przepis ten stracił moc kształtowania stosunków publicznoprawnych w zakresie zakwestionowanym przez TK.

Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem tzw. "luki planistycznej". Działki objęte niniejszym postępowaniem były objęte MPZP z 1994 r., który wygasł w 2003 r. i od tej pory aż do roku 2018 nie obowiązywał żaden akt planistyczny, a więc dla ustalenia czy zastosowanie ma art. 87 ust. 3a u.p.z.p. należy sprawdzić, czy ziściły się zawarte w jego hipotezie warunki. Konieczne więc było ustalenie wartości zbytej nieruchomości w trzech wariantach, tj. według przeznaczenia w tzw. starym planie, według faktycznego sposobu użytkowania i wreszcie według przeznaczenia w nowym planie. W związku z tym, że MPZP objął tylko część nieruchomości, doszło do oceny wzrostu wartości właśnie tej części nieruchomości. Według ustaleń zawartych w "nowym planie" ustalono wartość tej części nieruchomości na kwotę 139.573,5 zł, zaś według "starego planu" na 16.698 zł, co daje wzrost wartości zbytej części nieruchomości o 122.875,5 zł, zaś przy zastosowaniu stawki 5% wynikającej z MPZP, opłata planistyczna wynosi 6.143,78 zł. SKO poparło ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie oceny poprawności działań rzeczoznawcy odnośnie wyboru metody wyceny nieruchomości. Wskazano, że operat szacunkowy, jako dokument zawierający wiadomości specjalne jest oceniany przez organy przede wszystkim pod kątem jego poprawności formalnej. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że tylko w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeśli zostanie wskazane, że operat został sporządzony z naruszeniem prawa lub zawiera ewidentne błędy.

Zdaniem Kolegium, nie ziściły się żadne z okoliczności mogące być podstawą do wyłączenia od udziału w niniejszym postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego Z. K., co sugeruje się w odwołaniu. Wprawdzie, stosownie do art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w niniejszym przypadku nie zaistniała którakolwiek z okoliczności powodujących konieczność odsunięcia tej osoby od udziału w postępowaniu. Nie ma w niniejszej sprawie zdarzeń i sytuacji wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., gdzie określono przypadki, w których dana osoba podlegałaby wyłączeniu od udziału w postępowaniu, a w szczególności wynikających z pkt 4 i pkt 5 wskazywanych w odwołaniu (tj. sytuacji gdy pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 oraz w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji). Nie zachodzą również okoliczności wymienione w art. 82 k.p.a. uniemożliwiające bycie świadkiem w sprawie administracyjnej. Za powody do wyłączenia rzeczoznawcy od udziału w sprawie nie mogą być uznane okoliczności wskazywane w odwołaniu, a sprowadzające się w zasadzie do kwestii wadliwości opinii tego biegłego sporządzonych we wcześniejszych stadiach postępowania. Dyskwalifikacja tych opracowań przez organ odwoławczy wynikała z przyjętej przez organ I instancji niewłaściwej interpretacji przepisów regulujących materię renty planistycznej albo z niedokładnego ustalenia stanu faktycznego nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie wypunktowane wcześniej mankamenty tego opracowania zostały wyeliminowane, a samo opracowanie spełnia wymogi formalne, o czym była mowa wyżej. Wobec tego może ono służyć jako dowód w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie wykładnia art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 2 czerwca 2020 r., II SA/Bk 33/20, LEX nr 3045615). Autor zalegającego w aktach opracowania nie podlega też wyłączeniu od załatwienia sprawy, gdyż nie brał on udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, a jedynie sporządził dowód służący ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że nie potwierdziły się również inne zarzuty sformułowane w odwołaniu, a przede wszystkim brakuje podstaw do uznania, że przy ustalaniu wartości nieruchomości należącej do skarżącej, w skutek uchwalenia MPZP winna być uwzględniona i ma znaczący wpływ na skutki uchwalenia MPZP eksponowana w odwołaniu okoliczność, że w tzw. "starym planie" była przewidziana rezerwa terenu pod budowę nowej stacji "Poddubówek" oraz bocznicy kolejowej. Zapisy planu w tym przedmiocie nie odnosiły się bowiem wprost do nieruchomości należącej do strony. Oznaczono jedynie teren przeznaczony pod budowę stacji i bocznicy kolejowej "Poddubówek" symbolem 2.1.4 KK, nie obejmował jednak nieruchomości strony i od obszaru 2.1.4. KK obdzielała je obszar oznaczony symbolem 0.1.1 KR, tak więc za prawidłowe należy uznać określenie przez rzeczoznawcę tych terenów za przeznaczone na cele rolne według starego planu.

Z kolei kwestia umiejscowienia na nieruchomości linii wysokiego napięcia i jej ewentualnego wpływu na szacowaną wartość nieruchomości, jak wynika z treści operatu, była analizowana w procesie szacowania. Z. K. wyjaśnił, iż przez wyceniane nieruchomości w kierunku północ - południe, w około środkowej ich długości przebiega napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia 110KW, na działce nr [...] przy jej południowej granicy posadowiony jest słup energetyczny, stanowiący podstawę posadowienia przedmiotowej linii energetycznej. Podstawa posadowienia słupa o pow. ok. 100 m2 stanowi 0,56 % powierzchni działki, nie wpływa w sposób wymierny na ograniczenie użyteczności gruntu rolnego, nie miała znaczenia na kształtowanie cen, tym samym nie uwzględniono jej w procesie szacowania. Jak wynika z opracowania za cechy istotne w odniesieniu do gruntów rolnych uznano położenie w stosunku do dróg, strukturę użytków rolnych, kształt i wielkość działki oraz walory rozwojowe. Natomiast w odniesieniu do gruntów z przeznaczeniem pod inwestycje liniowe cechami istotnymi były wielkość działki, ukształtowanie terenu, stan otoczenia oraz utrudnienia urbanistyczne. Zatem w świetle tych wyjaśnień, organ odwoławczy nie może zgodzić się z odwołującą, iż okoliczność ta nie została dostrzeżona przy wycenie nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca, zaskarżając ją w całości. Zarzuciła rażące naruszenie:

1) art. 84 § 1 i § 2 k.p.a., w zw. z art. 87 ust. 3a, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o prywatny operat szacunkowy z 3 marca 2023 r., gdy art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje, że zaskarżona decyzja powinna zawierać wiarygodny dowód z opinii biegłego, powołanego w trybie art. 84 § 1 k.p.a.;

2) rażące naruszenie kardynalnych reguł postępowania zawartych w art. 6, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 15 k.p.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 3a, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., poprzez odmowę ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zweryfikowane dowody, co doprowadziło do orzekania w sprawie nie posiadającej przedmiotu;

3) rażące naruszenie art. 87 ust. 3, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n., poprzez odmowę prawidłowego zastosowania tych przepisów, podczas gdy w dacie faktycznego zainicjowania sprawy Wójt był zobligowany jednoznacznie ustalić przedmiot sprawy, poprzez literalne wskazanie, które zapisy nowego planu wpłynęły w jego ocenie na wzrost wartości pierwotnej nieruchomości oraz w jakiej proporcji ten wzrost przekłada się na wzrost wartości zbytej nieruchomości, ale przede wszystkim, które przepisy prawa kształtują podstawę wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania;

4) rażące naruszenie art. 176 u.g.n., w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 3a, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. u.p.z.p., poprzez nie wyłączenie biegłego od wydania nowej opinii w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym lub uzupełnieniu w nim wcześniejszej opinii, w sytuacji, gdy przyczyną wydania decyzji kasacyjnej SKO były uchybienia związane

z postępowaniem dowodowym dotyczącym opinii biegłego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zaś ewentualnie o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła także o przeprowadzenie rozprawy oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę podniesiono, że w decyzji z 9 czerwca 2023 r. Wójt nie wypełnił żadnego z zaleceń organu odwoławczego trafnie wykazanych w decyzji kasacyjnej. Oparto argumentację przede wszystkim na twierdzeniach, że SKO oparło się o zalegający w aktach sprawy operat z 3 marca 2023 r. oraz nie wzięło pod uwagę, że zawiera on oszacowanie zmiany wartości pierwotnych działek nr [...], [...], [...] i [...], dokonane w oparciu o cechy działek z obszaru miasta Suwałk odnotowane po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie zawiera oszacowania zmiany wartości zbytych działek nr [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,1815 ha.

Okoliczności te stanowić miały o szeregu naruszeń przepisów postępowania, gdyż organy w sposób nieuzasadniony podjęły zaskarżone rozstrzygnięcia. Wójt nie powołał biegłego w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, zaś SKO niejako powtórzyło błędne ustalenia organu pierwszej instancji, nie uzupełniając uchybień, których dopuścił się Wójt. Przede wszystkim organ pierwszej instancji

w ocenie skarżącej nie dokonał koniecznej interpretacji miejscowych planów zagospodarowania z 1994 oraz 2019 r., co skutkowało tym, że nie ustalił stanu faktycznego. Dalej SKO nie dostrzegło, że Gmina wprowadziła w nowym planie dodatkowe ograniczenia planistyczne w sposobie korzystania z nieruchomości

w dodatkowych pasach gruntu o łącznej szerokości 26 m i bezprawnie, za autorem operatu przyjęło, że ograniczenia te nie miały wpływu na obniżenie wartości pierwotnej nieruchomości. Nie wskazano także skarżącej, na czym polega ulepszenie planistyczne, które w ocenie organu odwoławczego uzasadnia naliczenie opłaty planistycznej w niejawnej procedurze administracyjnej wszczętej z urzędu.

Przyjęto także stanowisko, z którego wynika, że skarżąca uważa, iż

ze względu na art. 176 u.g.n., w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność wyłączenia autora operatów szacunkowych z 14 czerwca 2021 r., 28 października 2021 r, 5 kwietnia 2022 r. od udziału w szacowaniu nieruchomości, gdyż zachodzą przesłanki z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z naruszeniem art. 84 § 1 i § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2023 r., zatytułowanym wniosek, pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 września 2023 r., na okoliczność, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę ukrył fakt, że wobec rzeczoznawcy majątkowego Z. K. wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzonymi operatami majątkowymi w innej sprawie (prowadzonej wobec pełnomocnika skarżącej) oraz sprawy samej skarżącej.

W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2023 r., pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt pisemne stanowisko strony skarżącej w formie załącznika do protokołu oraz wniosek z dnia 14 grudnia 2023 r. skierowany do Wójta o wypłatę odszkodowania za szkodę planistyczną na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Z przedłożonych dokumentów i twierdzeń skarżącej wynika, że istniał osobisty konflikt pomiędzy rzeczoznawcą majątkowym a skarżącą związany z poprzednim miejscem zatrudniania obojga, o czym informowany był organ pierwszej instancji a mimo to zostało wystawione rzeczoznawcy majątkowemu zlecenie sporządzenia operatu. Skarżąca wskazała także, że w sporządzonym operacie pominięto cenotwórczy fakt, że względem kompleksu działek została przed uchwaleniem planu miejscowego w 2018 r. wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę

i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" podstawą do uchylenia decyzji jest także stwierdzenie naruszenia prawa będące przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wskazuje, że po stwierdzeniu stosownych przesłanek wynikających z przepisów prawa sąd może stwierdzić nieważność decyzji albo stwierdzić, że jej wydanie miało miejsce z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie sąd po zapoznaniu się z aktami postępowania oraz poprzedzającego go postępowania administracyjnego, stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też było podstawą do uwzględnienia skargi.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia, stanowił art. 36 ust. 4 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną") ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wedle § 16 uchwały Nr 111/21/18 Rady Gminy Suwałki z dnia 21 grudnia 2018 r. stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty planistycznej wynosi 5 %.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (vide: art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Warunkiem zaś nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości; który musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się natomiast przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie stosownie do art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), do której przepisów odsyła art. 37 ust. 12 u.p.z.p. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (vide: art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (vide: art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ("rozporządzenie RM").

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, Lex nr 437627, wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne w bazie CBOSA).

Jak wynika z powyższego, operat szacunkowy jest koniecznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organów administracji, prowadzących postępowanie. Pomimo tego, że jest dowodem koniecznym, podlega on swobodnej ocenie organu administracji, tak jak każdy inny dowód (por.: m.in. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12, czy wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06). Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zatem zastosowanie: art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Pomimo tego, że operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne w zakresie wyceny nieruchomości. Okoliczność ta, winna zostać uwzględniona w trakcie oceny operatu szacunkowego, dokonywanej w toku postępowania administracyjnego, a następnie skontrolowana przez sąd administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu. Natomiast rzeczą organów jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych – wyrok NSA z 13 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1523/22).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy administracji ustalając skarżącej wysokość opłaty planistycznej mogły się oprzeć na opinii rzeczoznawcy majątkowego Z. K. z dnia 3 marca 2023 r., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za wiarygodny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem strony skarżącej powyższy operat jest dokumentem prywatnym, pozyskanym w pozaprawnej procedurze a ponadto zawiera szereg błędów, na które wskazywało Kolegium we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca majątkowy wycenił wartość działek nieistniejących w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. a ponadto nie uwzględnił cenotwórczych okoliczności takich jak przebiegająca przez działki linia wysokiego napięcia wraz ze słupem energetycznym i związana nią strefa ograniczonego użytkowania oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei zdaniem Kolegium, sporządzony operat jest prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami i brak było podstaw aby podważać jego merytoryczną wartość jako kluczowego dowodu w sprawie.

W ocenie sądu, w tak zarysowanym sporze w sprawie rację przyznać należy skarżącej, choć nie wszystkie jej argumenty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać przede wszystkim należy, że nie ma racji strona skarżąca, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat z dnia 3 marca 2023 r. jest dokumentem prywatnym, pozyskanym w pozaprawnej procedurze. Podkreślić należy, że sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego tegoż operatu wynikało z dostrzeżonego przez Kolegium w trakcie postępowania odwoławczego faktu, że wcześniejszy operat szacunkowy z dnia 28 października 2021 r. z uwagi na upływ czasu utracił swą aktualność. Jak stanowi art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z treści pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 3 marca 2023 r. wynika, że sporządził on aktualny operat szacunkowy, z uwzględnieniem wcześniejszych wyjaśnień, dlatego też przyjąć należy, że w dalszym ciągu jest to dowód przeprowadzony przez organ w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Nowy operat szacunkowy jest formą potwierdzenia aktualności wcześniejszego operatu, szczególnie że wnioski obu operatów są identyczne.

W ocenie sądu niezasadnym okazały się również zarzuty naruszenia art. 176 u.g.n., w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 3a, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. u.p.z.p., poprzez nie wyłączenie biegłego od wydania nowej opinii w sytuacji, gdy przyczyną wydania wcześniejszych decyzji kasacyjnych SKO były uchybienia związane z postępowaniem dowodowym dotyczącym opinii biegłego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy przeważające w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych założeń i ustaleń, czy też utratą jego aktualności w związku z upływem czasu, nie może być kwalifikowany jako przesłanka wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. (zob. wyroki NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1706/15, z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2497/15 i I OSK 792/17, czy też z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2290/19).

Podkreślić jednakże należy, że to na rzeczoznawcy sporządzającym operat szacunkowy, ciąży obowiązek takiego sformułowania opracowywanego dokumentu, by wprost i w sposób nie budzący wątpliwości wynikało z niego, że odpowiada on wymogom określonym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, powinien być sporządzony w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że uwzględniono w nim wszystkie okoliczności, konieczne do wyliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego. W tym zakresie, w ocenie sądu, biegły nie podołał ww. wymogom, bowiem w sporządzonej opinii w sposób nie wystarczający i nie przekonywujący uzasadnił swoje wnioski.

Zdaniem sądu za zasadne należało uznać przede wszystkich podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty nieprawidłowego nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego cenotwórczych parametrów nieruchomości w postaci wydania przed wejściem w życie miejscowego planu decyzji o warunkach zabudowy oraz wprowadzenia strefy ograniczonego użytkowania w związku z przebiegiem linii wysokiego napięcia wraz ze słupem energetycznym przez działki skarżącej. Wskazać przede wszystkim należy, że w sporządzonym operacie nie ma informacji, że względem wycenianych nieruchomości była wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, czy też decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) mimo, iż na powyższą okoliczność konsekwentnie wskazywała skarżąca na wcześniejszych etapach sprawy (m.in. wniosek z 18 stycznia 2021 r.). Zaznaczyć wręcz należy, że rzeczoznawca majątkowy, w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy Suwałki z dnia 25 września 2019 r. przyjął, że takie decyzje nie zostały wydane (k. 22-23 operatu). Powyższa kwestia, zdaniem sądu, nie została w sprawie wyjaśniona w dostateczny sposób, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Jednocześnie w ocenie sądu, stanowisko biegłego rzeczoznawcy zaprezentowane w sporządzonym operacie dotyczące ograniczeń w użytkowaniu wycenianych nieruchomości wynikających z linii wysokiego napięcia jest nieprzekonywujące. W sporządzonym operacie biegły stwierdził jedynie, że przez wyceniane nieruchomości w kierunku północ - południe, w około środkowej ich długości przebiega napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia 110KW, na działce nr [...] przy jej południowej granicy posadowiony jest słup energetyczny, stanowiący podstawę posadowienia przedmiotowej linii energetycznej. Podstawa posadowienia słupa o pow. ok. 100 m2 stanowi 0,56 % powierzchni działki, nie wpływa w sposób wymierny na ograniczenie użyteczności gruntu rolnego, nie miała znaczenia na kształtowanie cen, tym samym nie uwzględniono jej w procesie szacowania (str. 6-7 operatu). Jednocześnie z pisma biegłego z dnia 4 kwietnia 2022 r. wynika, że skoro skarżąca nabyła wycenianą nieruchomość w dniu 6 kwietnia 2016 r. wraz z istniejącą linią energetyczną i ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością przesytu kwestia ta nie wpłynęła na wartość jej nieruchomości, bowiem i tak przedmiotowe grunty są gruntami rolnymi, użytkowanymi rolniczo.

Sąd pragnie podkreślić, że z uwagi że w sprawie wystąpiła tzw. "luka planistyczna", obowiązkiem biegłego było ustalenie wartości zbytej nieruchomości w trzech wariantach, tj. według przeznaczenia w tzw. starym planie, według faktycznego sposobu użytkowania i wreszcie według przeznaczenia w nowym planie. Z twierdzeń skarżącej złożonych na rozprawie wynika, że linia wysokiego napięcia wybudowana została w okolicach 2014 - 2015 r., a zatem w okresie pomiędzy wygaśnięciem z mocy prawa starego planu miejscowego – z końcem 2003 r., a uchwaleniem nowego planu w 2018 r. W wyniku wybudowania powyższej linii na nieruchomości skarżącej zostały wprowadzone istotne ograniczenia w sposobie użytkowania użytków rolnych – zostało ustanowione na rzecz P. S.A. w L. ograniczone prawo rzeczowe w zakresie całodobowego wstępu, obchodu, wjazdu i przejazdu sprzętem, swobodnego całodobowego dostępu do urządzeń linii w celu przeglądu, konserwacji, naprawy, remontu, usuwania awarii, przebudowy lub wymiany linii oraz rozbudowy, a także dystrybucji energii elektrycznej. Wprowadzono również obowiązek znoszenia posadowionych na nieruchomości urządzeń oraz ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w pasie technologicznym linii o szerokości 14 metrów, polegający na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgody z obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i środowiska oraz ochrony życia ludzkiego (zapisy działu III księgi wieczystej nieruchomości). Zdaniem sądu, pojawienie się na wycenianych nieruchomościach linii wysokiego napięcia i związanych z tą linią ograniczeń w ich użytkowaniu mogło mieć wpływ na wycenę tejże nieruchomości, porównując sposób jej przeznaczenia w starym planie miejscowym z 1994 r., który nie zawierał żadnych ograniczeń w tym przedmiocie, a wartością nieruchomości według faktycznego jej sposobu użytkowania oraz wartością według przeznaczenia w nowym planie z 2018 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem wyceny w sprawie była cała nieruchomość w kształcie, jaki miała ona w momencie wejścia w życie planu miejscowego, tj. nieruchomości składającej się z czterech działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,8890 ha. Zdaniem sądu, oczywistym jest, że inna jest wartość nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie z 1994 r. w całości jako użytki rolne w porównaniu z taką samą nieruchomością, przez którą przebiega w środkowej jej części linia wysokiego napięcia. Nie można zatem arbitralnie, bez głębszej analizy jak uczynił to biegły rzeczoznawcza przyjąć, że przebieg linii wysokiego napięcia i związane z tym ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości skarżącej, nie miały wpływu na kształtowanie ceny takiej nieruchomości. Obowiązkiem biegłego była wycena całej nieruchomości należącej do skarżącej, o powierzchni 5,8890 ha, również w tych fragmentach które nie uległy następnie sprzedaży, a nie ograniczenie się jedynie do części nieruchomości, które zostały przeznaczone w nowym planie jako tereny bocznicy kolejowej stanowiącej element publicznego ciągu komunikacyjnego. Znamiennym przy tym jest, że biegły szacując wartość nieruchomości dokonując wyboru porównywalnych transakcji nie znalazł działek, które obejmowałyby jednocześnie przeznaczenie gruntów na cele rolne i inwestycji liniowych, tak jak wyceniana nieruchomość skarżącej.

Sąd podziela również zarzuty skargi podważające wiarygodność sporządzonego operatu w aspekcie rzetelności jego sporządzenia i ewentualnej przesłanki wyłączenia rzeczoznawczy majątkowego. Wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że biegły rzeczoznawca Z. K. na potrzeby niniejszej sprawy sporządził aż trzy operaty szacunkowe – z dnia 14 czerwca 2021 r., z dnia 28 października 2021 r. oraz 3 marca 2023 r., przy czym do dwóch pierwszych składał liczne wyjaśnienia. Rzeczoznawca w pierwszym z operatów dokonał wyceny działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1815 ha – nieruchomości powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] i [...] – o łącznej powierzchni 5,8890 ha, który to podział miał miejsce na podstawie decyzji Wójta Gminy Suwałki z 8 sierpnia 2019 r., a zatem już po wejściu w życie nowego planu z 2018 r. Z kolei w dwóch kolejnych operatach dokonał wyceny działek o nr [...], [...], [...] i [...], czyli istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2018 r. (przed podziałem), jednakże wyceny tej dokonał w oparciu o porównanie z tymi samymi nieruchomościami podobnymi. Powyższy sposób wyceny nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego w kolejnych operatach niewątpliwie może budzić uzasadnione wątpliwości skarżących, co do prawidłowości przeprowadzonej wyceny i przyjętych nieruchomości porównawczych, okazuje się bowiem, że bez względu na to czy wyceniamy nieruchomości o pow. 0,1815 ha czy też o pow. 5,8890 ha do oszacowania ich wartości bierzemy te same nieruchomości z rynku lokalnego i dochodzimy do podobnych wniosków co do wartości zbytych nieruchomości.

Podkreślić należy, że z przedłożonego przez pełnomocnika skarżącej pisma Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 września 2023 r. znak: DN-VII.7651.76.2023.3.ACz.KOZ-R/1570 (k. 35 akt sąd.) wynika, że na rzeczoznawcę majątkowego Z. K. wpłynęła w dniu 18 lipca 2023 r. (a zatem przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji Kolegium) skarga i na tej podstawie zostało wszczęte z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej o nr [...] w związku z treścią operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania. O ile zatem zgodzić się należało z Kolegium, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do wyłączenia biegłego na podstawie art. 24 § 1 ust. 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., tak Kolegium winno było rozważyć, czy wskazany biegły nie powinien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. Z powyższych regulacji wynika, że biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. W orzecznictwie wskazuje się, że dla wyłączenia biegłego w oparciu o przesłankę z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. znaczenie ma samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do biegłego w danej sprawie, a nie jego wynik (wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1084/12). Tym samym, skoro doszło do wszczęcia przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu Z. K. postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w związku ze sporządzonymi na użytej niniejszej sprawy wycenami nieruchomości, osoba taka podlega wyłączeniu od szacowania nieruchomości na potrzeby niniejszej sprawy, zaś sporządzony przez niego operat nie może stanowić wiarygodnego dowodu wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Z treści wskazanego pisma Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 września 2023 r. nie wynika z jaką datą zostało wszczęte z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej biegłego (czy przed czy po wydaniu zaskarżonej decyzji), jednakże sam fakt wszczęcia takiego postępowania w istotny sposób podważa wiarygodność sporządzonych przez biegłego operatów.

Negatywne oceny (opracowane w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.) operatów szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego dla wyceny innych nieruchomości przejętych pod realizację tej samej inwestycji, same w sobie nie dyskredytują wszystkich operatów sporządzonych przez takiego biegłego. Jednakże, skoro okoliczność ta była podnoszona w toku postępowania, to należało rozważyć, czy operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wykazuje podobieństwo w zakresie swojej treści z operatami tego samego rzeczoznawcy majątkowego negatywnie ocenionymi przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wyjaśnienie tej okoliczności mogło bowiem mieć znaczenie w sprawie, jeżeli wadliwości wykazane w negatywnych ocenach innych operatów szacunkowych polegały na naruszeniu przepisów prawa normujących procedurę i sposób wyceny nieruchomości i mogłyby być przypisane także operatowi szacunkowemu sporządzonemu w niniejszej sprawie, ze względu na przyjęcie w nim takich samych założeń i wyliczeń, jakie przyjęto w operatach uznanych za naruszające obowiązujące prawo. O ile bowiem negatywne oceny innych operatów szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego nie wywołują skutków prawnych wobec operatu szacunkowego, który nie został poddany takiej ocenie, o tyle wykazane w tych operatach wadliwości w postaci naruszenia przepisów prawa mogły mieć znaczenie przy rozważaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 2497/15).

Takiej oceny Kolegium nie przeprowadziło w niniejszym postępowaniu, mimo posiadania wiedzy, co wynika z twierdzeń pełnomocnika skarżącego, a którym nie zaprzeczył organ na etapie postępowania sądowego, że względem operatów szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę na potrzeby innego postępowania prowadzonego przed Kolegium, a którą stroną był K. S. – decyzja kasacyjna z 8 marca 2023 r., nr KO.703.45/22 – było prowadzone postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej tego samego rzeczoznawcy majątkowego. Powyższe zaniechanie organu stanowiło niewątpliwie naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. (zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania ) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zupełnie pominęło powyższą kwestię, poprzestając na analizie treści art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., które z oczywistych względów w sprawie nie mogły mieć zastosowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią poczynione przez sąd uwagi zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności w prawidłowy sposób dokonają oceny sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. z dnia 3 marca 2023 r. Dla skutecznego i zgodnego z prawem zakończenia niniejszej sprawy nie można wykluczyć sytuacji, że koniecznym będzie powołanie przez organ innego rzeczoznawcy, celem określenia wartości rynkowej nieruchomości skarżącej położonych w miejscowości Z. o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] i na tej podstawie ustalenie czy wzrosła jej wartość, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił decyzje organów obu instancji. W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 246 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi.