Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 674/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1078/21 w sprawie ze skargi W.U. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 stycznia 2021 r., nr 2/Fin/2021 w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1078/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. U. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 14 stycznia 2021 r., nr 2/Fin/2021, w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 14 stycznia 2021 r. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305; dalej "ustawa o SG") w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej także "ustawa nowelizująca"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej nr 1/GK z 13 listopada 2020 r. o odmowie ponownego przeliczenia i wypłaty W. U. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami ustawowymi wnioskowanego pismem z 16 października 2020 r.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym nr 390 z 29 lipca 2002 r. Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z dniem 31 sierpnia 2002 r. W związku ze zwolnieniem ww. wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o SG obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy urlopy wypoczynkowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 55, poz. 492), w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby i za urlopy zaległe.

Pismem z 16 października 2020 r. skarżący wystąpił do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z odsetkami ustawowymi. We wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15). Decyzją z 13 listopada 2020 r. Komendant Śląskiego Oddziału SG odmówił ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego wraz z odsetkami ustawowymi. Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Komendant Główny SG wskazał, że żądanie W. U. zastosowania współczynnika 1/21 do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za 70 dni niewykorzystanych urlopów do dnia zwolnienia ze służby nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do dokonania czynności materialnotechnicznej wypłaty ekwiwalentu z uwagi na treść przepisu art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, który przewiduje, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 (o Straży Granicznej) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (nowelizującej). Odnośnie zaś żądania zapłaty odsetek ustawowych od niewypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy organ poinformował o braku kognicji do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji podniósł, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ, odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 31 sierpnia 2002 r., prawidłowo przyjął, że ekwiwalent ten nie mógł zostać ustalony w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zdaniem sądu organ wadliwie zinterpretował i zastosował art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o SG w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że żądanie ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy skarżący oparł na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, określony w art. 115a ustawy sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji, zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, tj. 6 listopada 2018 r.

Sąd wskazał, że dyspozycją art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej z mocą obowiązującą od 1 października 2020 r., art. 119a ustawy o Straży Granicznej otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 ww. ustawy przepis art. 119a ustawy zmienianej (ustawy o SG) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zdaniem sądu pierwszej instancji art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 119a ustawy o Straży Granicznej. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Ponieważ art. 9 ust. 2 zd. 5 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej (o Straży Granicznej) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (nowelizującej), a zatem przed 1 października 2018 r., to stosując art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 października 2020 r., należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z tym wyrokiem, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie relewantnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. W ocenie sądu pierwszej instancji za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że zmiana art. 119a ustawy o Straży Granicznej, wprowadzona w art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej, miała na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, co wynika z samego brzmienia art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, a także uzasadnienia projektu tej ustawy.

Przed wejściem w życie znowelizowanego art. 119a ustawy o SG sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop funkcjonariuszy Straży Granicznej (do którego odwołuje się ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej) określał art. 118 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 87a ust. 1, oraz rekompensatę pieniężną w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 37 ust. 2. W art. 118 ust. 4 wskazano, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu.

Przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie obowiązywało już (utraciło moc z dniem 1 lipca 2020 r. w związku z art. 19 ust. 2 i art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) - wydane na mocy delegacji ustawowej przewidzianej w art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399, z późn. zm.) - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2). W ten sam sposób obliczanie ekwiwalentu regulowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 55, poz. 492), które obowiązywało w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że tożsama regulacja pod względem przedmiotowym została zawarta w art. 115a ustawy o Policji, którego częściową niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. Wyrok ten, chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. W ocenie sądu pierwszej instancji dotyczy to również wykładni przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG, a także wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych (ust. 4) z uwagi na tożsamą treść tych przepisów z art. 115a ustawy o Policji. Bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Sąd podkreślił, że uprawnienie sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy wskazane wyżej przepisy rozporządzeń są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak

i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP- wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39).

Z tych względów, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku TK z 30 października 2018 r., sąd ten stwierdził, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, jak również § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe w zakresie w jakim przepisy te ustalają odpowiednio wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu i czasu wolnego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, są niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 października 2020 r. i w związku z tym nie mogą stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Zdaniem sądu ustalenie w § 2 ust. 2 obu ww. rozporządzeń wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia narusza "istotę" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i jest niezgodny z tym przepisem oraz art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przepisy § 2 ust. 2 ww. aktów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG, zawierające unormowanie w zakresie sposobu obliczania i wypłacania ekwiwalentu, były niezgodne również z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymogiem określenia w przepisach rangi ustawowej corocznych płatnych urlopów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że biorąc wszystko powyższe pod uwagę, organ winien wyliczyć należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu i ustalić różnicę między kwotą należną a już wypłaconą w oparciu o normę zawartą w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w brzemieniu obowiązującym przed 1 października 2020 r. w związku z art. 9 ust. 2 zd. 5 przepisów przejściowych, zgodnie z wykładnią dokonaną przez sąd w niniejszej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej Instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej. "p.u.s.a.") i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: przypisanie sobie przez sąd pierwszej instancji prawa do oceny skutków regulacji rangi ustawowej bez dostatecznego wyjaśnienia, a de facto zgodności z Konstytucją, tj. art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej i uchylenie prawidłowej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne tj. przepisy art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, odmawiając stronie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości określonej w art. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG zastosowaniem reguły intertemporalnej z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej i § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, mimo że organ był związany zasadą praworządności z art. 6 k.p.a., niepozwalającą organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, nieuwzględnienie aspektu, że sprawa o wypłatę ekwiwalentu może mieć charakter inny niż administracyjny, nie wzięcie pod uwagę, że organ nie może odstąpić od stosowania przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego a to: 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG i art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przyjmując, że świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu to takie, to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, a także uznanie, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16 września 2005 r. jest niezgodny z treścią art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG oraz art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądała jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty, biorąc pod uwagę ich charakter i konstrukcję, winny być rozpoznane łącznie.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uprzednio był uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16 września 2005 r., wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi bowiem w zdaniu piątym, że: "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.", zaś przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej obowiązywało właśnie rozporządzenie MSWiA z 16 września 2005 r. W przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powyższe rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ww. ustawy: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Nie weszły w życie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Zgodnie z art. 26 omawianej ustawy: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że rozporządzenie zostało uchylone w całości z dniem 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny – po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej – postanowienia z 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, umarzającego postępowanie.

Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG zostało dokonane w art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej także "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 1 października 2020 r. Jednocześnie w art. 2 pkt 35 tej ustawy, po art. 119 ustawy o SG dodano m.in. art. 119a ust. 1 w brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom SG ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o SG.

Z art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmianie poprzez art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o SG, który stanowi, że: "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".

W art. 1 pkt 16 omawianej ustawy w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, dokonano zmiany brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. podano, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie czy wniosek funkcjonariusza z 16 października 2020 r., zwolnionego ze służby z dniem 31 sierpnia 2002 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 9 ust. 2 ustawy 14 sierpnia 2020 r. i ustaleniu zakresu jego obowiązywania.

Należy zauważyć, że powołany przepis rozporządzenia, które nakazuje stosować w okolicznościach niniejszej sprawy przepis intertempolarny - art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. - pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W tym czasie brzmienie tego przepisu ustawy było następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z dniem 6 listopada 2018 r. Z kolei § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że: "Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stanowi wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zasadnie stwierdził, że ten przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego

i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o SG oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Straży Granicznej literalna wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie. Niedopuszczalne byłoby przyjęcie wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ, bowiem to prowadziłoby w istocie do akceptacji ograniczenia w drodze regulacji intertemporalnych zakresu zastosowania wyroku Trybunału – jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. stanowi wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, a wyrokiem tym Trybunał uznał za niekonstytucyjną normę prawną zawartą w art. 115a ustawy o Policji, która jest pod względem przedmiotowym tożsama z regulacją zawartą w art. § 2 ust. 2 rozporządzenia. Uznanie wykładni organu za prawidłową doprowadziłoby do akceptacji rozwiązania normatywnego (zakresu normowania), które już raz uznane zostało za niekonstytucyjne. Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału. Z powyższego wynika, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 118 ust. 4 ustawy o SG wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który stanowi wskazówkę interpretacyjną.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazujący, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Ponadto podać należy, iż na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

W niniejszej sprawie stwierdzenie WSA w Warszawie, sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o SG – skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia w związku z treścią przepisu intertempolarnego – oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia. Dodać należy, że Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, do którego odwołuje się przepis art. 9 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, a nie samego przepisu art. 9 ust. 2 tej ustawy, do czego nie posiada kompetencji, gdyż to pozostaje w zakresie kognicji TK. Oznacza to, że nie dokonywał on kontroli konstytucyjności przepisów ustawy, lecz rozporządzenia, do czego był w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji uprawniony. Odmowa zastosowania cytowanego rozporządzenia prowadzi do pozbawienia przepisu ustawowego (tj. art. 9 ust. 2) zawartości normatywnej w zakresie sposobu ustalania wysokości ekwiwalentu, co jest jedynie skutkiem ubocznym odmowy zastosowania rozporządzenia. W to miejsce należało więc zrekonstruować normę do zastosowania w zakresie sposobu ustalenia wysokości ekwiwalentu, a Sąd pierwszej instancji uczynił to w zgodzie z aksjologią i zasadami wynikającymi w Konstytucji, tymi samymi które stały się kanwą wykładni TK w sprawie K 7/15.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dalej, że przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3, a art. 118 ust. 2 tej ustawy funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2 pkt 2 oraz 9-11 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące – jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji RP. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Obowiązujący uprzednio art. 118 ust. 4 ustawy o SG stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła poprzez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza SG urlopy i czas wolny od służby. W § 2 rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia – wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz SG nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa. Ponadto określony przez Ministra w § 2 ust. 2 rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.

W świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego (zarzut nr II) za nieuzasadniony.

Z powyższego wynika również niezasadność zarzutów sformułowanych w zarzucie nr I naruszenia przepisów postępowania - art. 1 § i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Zawarty w uzasadnieniu wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przyjął WSA w Warszawie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a., wskazać należy, że przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie ww. przepisu miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej.

W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Z pewnością naruszeniem tego przepisu nie była odmowa zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisu rozporządzenia, który sąd ten uznał za niezgodny z Konstytucją RP oraz ustawą. Skoro zaś sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów powiązanych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., to nie mógł również naruszyć i tego przepisu, który ma charakter wynikowy. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut naruszenia tego przepisu nie może okazać się trafny.

Niniejszy wyrok jest zgodny z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowaną wyrokami z: 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 432/22; z 5 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 458/22 – orzeczenia dostępne w CBOSA.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.