Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2687/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

30 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. , [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od zaleceń pokontrolnych w części dotyczącej kary umownej p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Z akt wynika, że [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ przeprowadził kontrolę dotyczącą realizacji przez aptekę pod nazwą "[...]" zlokalizowaną przy ul. [...] w [...] , prowadzoną przez "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...]("skarżąca", "spółka") umowy zawartej przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ ze skarżącą z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę. Przeprowadzona w dniach od 18.05.2016 r. do 31.05.2016 r. kontrola była kontrolą planową [...]OW NFZ.

Zawiadomienie o kontroli doręczono kierownikowi apteki w dniu rozpoczęcia kontroli (tj. w dniu 18 maja 2016 r.).

Szczegółowej kontroli poddano:

- 520 recept (922 pozycji) zrealizowanych od 01.11.2015 r. do 15.11.2015 r. na kwotę podlegającą refundacji w wysokości 16 008,59 zł;

- 52 recepty wyselekcjonowane w wyniku analizy danych elektronicznych przekazanych przez aptekę za okresy od 01.01.2014 r. do 31.12.2015 r., recepty, na których podstawie wydano leki recepturowe. Kwota refundacji za ww. recepty wynosiła 2 153,11 zł;

- 27 recept wyselekcjonowanych w wyniku analizy danych elektronicznych przekazanych przez aptekę za okresy od 01.07.2013 r. do 31.12.2014 r., na których podstawie wydano leki zamienne w rozumieniu art. 44 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. Nr 122 poz. 696 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o refundacji".

Kwota refundacji za produkty lecznicze wydane z apteki na podstawie ww. recept, po dokonaniu zamiany wynosiła 778,80 zł.

W trakcie postępowania kontrolnego stwierdzono:

- nieprawidłowości w przypadku realizacji 9 recept, czego konsekwencją w myśl art.43 ust. 1 pkt 6 ustawy o refundacji w związku z § 6 ust. 1 umowy było uzyskanie przez Aptekę podlegającej zwrotowi kwoty refundacji w wysokości 302,42 zł;

- błędnie przekazanie informacji o treści zrealizowanych 22 recept (w 13 przypadkach podano inny nr EAN niż przypisany do opakowania zaordynowanego leku oraz w 9 przypadkach podano błędną informację czy wydano odpowiednik), czego konsekwencją było nałożenie, w związku z § 6 ust. 2 Umowy, kary umownej określonej w § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1146), zwanego dalej "rozporządzeniem OWU", kwoty w wysokości 766,48 zł;

- przekazanie w przypadku 45 recept zgodnej ze stanem faktycznym daty przyjęcia recepty do realizacji na lek recepturowy w nieodpowiednim polu, nie zachowując jedynie technicznych przesłanek. W tym przypadku nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w § 8 ust. 6 pkt 2 załącznika 1 do rozporządzenia OWU w związku z § 6 ust. 2 Umowy, dotyczące nałożenia kary umownej.

Na podstawie faktów opisanych w protokole kontroli podpisanym w dniu 1 czerwca 2016 r. przez kierownika apteki, sformułowano zalecenia pokontrolne, w których oceniono działania apteki negatywnie pod względem kryterium legalności i rzetelności.

Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. znak: [...] skarżącej oraz kierownikowi apteki przedstawiono zalecenia pokontrolne.

Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. spółka złożyła zażalenie na zalecenia pokontrolne, wnosząc o anulowanie kary umownej.

Dyrektor MOW NFZ pismem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] uznał przedstawione zarzuty za bezzasadne i oddalił w całości zażalenie na zalecenia pokontrolne.

Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. spółka wniosła odwołanie od stanowiska Dyrektora [...]OW NFZ.

Prezes NFZ pismem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w całości podtrzymał zalecenia [....] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia 22 listopada 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] października 2016 r., którym nie uwzględnił odwołania skarżącej oraz podtrzymał zalecenia pokontrolne z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczące postępowania kontrolnego nr [...], wydane przez Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...], w tym nakazujące zapłatę kwoty w wysokości 302,42 zł tytułem zwrotu nienależnie otrzymanej refundacji oraz kwoty w wysokości 766,48 zł tytułem nałożonej kary umownej. Przy czym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pouczył skarżącą, że jego stanowisko jest ostateczne.

W skardze spółka zaskarżyła stanowisko organu w części, tj. w zakresie nałożonej kary umownej, zarzuciła stanowisku naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaleceń pokontrolnych w zakresie nałożenia na skarżącego kary umownej bez podstawy prawnej.[...] Sp. z o.o. z/s. w [...]zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 poprzez nałożenie na skarżącą kary umownej w kwocie 766,48 zł bez podstawy prawnej,

2) § 8 ust. 6 pkt 2 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie ogólnych warunków umów na realizację recept oraz ramowego wzoru umowy na realizację recept (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 364) dalej "Rozporządzenie w sprawie umów na realizację recept" - poprzez błędne jego zastosowanie i nałożenie kary umownej w kwocie 766,48 zł, mimo że błędne przekazanie danych przez skarżącą nie doprowadziło do dokonania nienależnej refundacji przez Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w[...],

3) art. 138 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez utrzymanie w mocy zaleceń pokontrolnych mimo zaistnienia przesłanek do ich uchylenia w zakresie kary umownej i umorzenia postępowania pierwszej instancji w tym zakresie.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaleceń pokontrolnych w zakresie nałożenia na nią kary umownej bez podstawy prawnej.

Skarżąca zaznaczyła, że nie kwestionuje nakazu zapłaty kwoty w wysokości 302,42 zł tytułem zwrotu nienależnie otrzymanej refundacji. Natomiast kwestionuje nakaz zapłaty kwoty w wysokości 766,48 zł tytułem nałożonej kary umownej, gdyż została ona nałożona bez podstawy prawnej. Skarżąca zauważyła, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nałożył karę umowną na podstawie § 8 ust. 6 pkt 2 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia w sprawie umów na realizację recept. Stwierdziła, że zgodnie z powołaną podstawą wysokość kary umownej wynosi do 2% kwoty refundacji ustalonej w sposób określony w ust. 3-5 w przypadku "przedstawienia danych o obrocie lekami, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobami medycznymi objętymi refundacją, niezgodnych ze stanem faktycznym, na których podstawie oddział wojewódzki Funduszu, o którym mowa w § 1 ust. 2, dokonał nienależnej refundacji".

Zdaniem skarżącej błędne przekazanie danych nie skutkowało (w stosunku do 22 recept) wypłatą skarżącej nienależnej refundacji i NFZ nie zażądał z tego tytułu zwrotu refundacji, a mimo to nałożył na skarżącą karę umowną w wysokości 766,48 zł. Zdaniem skarżącej błędne przekazanie danych, które skutkują nienależną refundacją winno stanowić podstawę do naliczenia kary umownej, o której mowa w art. 8 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2011 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 364 ze zm.) w sprawie ogólnych warunków umów na realizację recept oraz ramowego wzoru umowy na realizację recept - regulującego ogólne warunki umów na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważa, co następuje.

Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy dopuszczalna jest skarga na stanowisko Prezesa NFZ w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od zaleceń pokontrolnych, w tym w zakresie wymierzenia kary umownej.

Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

W niniejszej sprawie w zaleceniach pokontrolnych nałożono na skarżącą karę umowną. Od ww. zaleceń wniesiono zażalenie, które nie zostało uwzględnione, przez Dyrektora [...]OW NFZ. Następnie wniesiono odwołanie, które przez Prezesa NFZ nie zostało uwzględnione. Jednocześnie Prezes NFZ podtrzymał zalecenia pokontrolne wraz z ich integralną częścią jaką jest kara umowna wynikająca z § 8 ust. 6 pkt 1 w związku z § 6 ust. 2 OWU.

A zatem - sprawa sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność (akt) – zalecenia pokontrolne, mieszczą się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych.

W celu udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie, Sąd na wstępie wyjaśni charakter prawny zaleceń pokontrolnych, w dalszej kolejności przedstawi rozważania na temat charakteru prawnego umowy o refundację i kary umownej z niej wynikającej. Zdaniem Sądu powyższe niezbędne jest by w pełni zrozumieć mechanizm nakładania na podmiot prowadzący aptekę kary umownej i jej charakter wynikający bezpośrednio z umowy cywilnoprawnej.

1) Zalecenia pokontrolne – jako wytyczne w celu prawidłowej realizacji umowy o refundację.

Istotą zaleceń pokontrolnych jest dokonanie oceny ustalonego w protokole kontroli stanu faktycznego. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca wskazał, że zalecenia pokontrolne, będące odpowiednikiem wystąpienia pokontrolnego w przypadku kontroli świadczeniodawców, zawierają dwa elementy: zobowiązanie do usunięcia w określonym terminie stwierdzonych uchybień oraz złożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaleceń pokontrolnych informacji o podjętych działaniach. Podkreślenia wymaga, że zakresem zobowiązania mogą być objęte na przykład: zwrot nienależnie wypłaconej refundacji, bądź też zapłata kary umownej (vide: J. Adamski, K. Urban, E. Warmińska, Ustawa o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. Komentarz. LEX 2014 r.). Na zalecenia pokontrolne przysługuje stronom zażalenie. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje zażalenie W przypadku nieuwzględnienia zażalenia kierownikowi apteki lub podmiotowi prowadzącemu aptekę przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Od stanowiska dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Prezesa Funduszu Stanowisko Prezesa Funduszu jest ostateczne.

Sąd uznaje, że na tym etapie nie dochodzi do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie o stwierdzenie, że podmiot kontrolowany nie wypełnił odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy o refundacji leków oraz w związku z naruszeniem umowy o refundację leków określenie kary umownej wynikającej wprost ze stosunku cywilnoprawnego.

Zalecenia pokontrolne samodzielnie nie nakładają zatem na kontrolowany podmiot obowiązków i nie kreują dlań żadnych uprawnień, określają jedynie uchybienia, jakich kontrolowany się dopuścił. Zalecenia pokontrolne nie są władczym aktem administracji publicznej, w którym organ, korzystając ze swojego imperium, określa sankcje administracyjne za stwierdzone naruszenia.

Podkreślenia wymaga, że dopiero stwierdzenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej regulacjami ustawy o refundacji rodzi po stronie organów Narodowego Funduszu Zdrowia obowiązek wydania decyzji, które mogłyby być objęte skargą do sądu administracyjnego.

2) Umowa o refundację – umową cywilnoprawną.

Art. 41 § 1 ustawy o refundacji leków reguluje, że w celu realizacji świadczeń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 14, 17 i 18 ustawy o świadczeniach, podmiot prowadzący aptekę zawiera umowę z Funduszem na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę, zwaną dalej "umową na realizację recept". Z § 2 pkt 4 wynika, że umowa na realizację recept określa w szczególności kary umowne.

Art. 41 § 8 ww. ustawy stwierdza, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, ogólne warunki umów na realizację recept oraz ramowy wzór umowy na realizację recept, kierując się koniecznością zapewnienia właściwej ich realizacji.

Sąd podkreśla, że charakter więzi prawnej łączącej podmiot prowadzący aptekę z publicznym płatnikiem świadczeń opieki zdrowotnej określony jest jako stosunek cywilnoprawny, o którym stanowi art. 1 k.c. (vide: j.w.)

Należy podkreślić, że podłożem uznania, że stosunek łączący podmiot prowadzący aptekę z Funduszem ma charakter cywilnoprawny, jest fakt równorzędności podmiotów i tym samym niewykonywania przez publicznego płatnika świadczeń opieki zdrowotnej względem strony umowy na realizację recept, władztwa administracyjnego, charakterystycznego dla więzi administracyjnoprawnej. Jest to stosunek specyficzny gdyż nie ma w nim dowolności kreowania postanowień umowy przez strony tego stosunku, ponieważ jest on narzucony przez akt powszechnie obowiązującego prawa - rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 41 ust. 8 ustawy o refundacji leków.

Sąd zauważa, że ustawa o refundacji leków nadała umowie konkretną nazwę: "umowa na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę" (dalej: "umowa na realizację recept"). Podkreślenia wymaga także, że ustawa o refundacji leków precyzyjnie określa cechy stron umowy na realizację recept. Ustawodawca nie tylko przewidział ogólne założenia, które umowa ma spełniać, ale stworzył ogólne warunki umów oraz wzorzec samej umowy, odpowiednio, w załączniku do rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 41 ust. 8 ww. ustawy.

Na tle rozważań dotyczących zdefiniowania charakteru więzi prawnej łączącej podmiot prowadzący aptekę z Funduszem, należy poczynić uwagę (analogiczną do poczynionej w doktrynie, na kanwie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), że umowa na realizację recept jest umową o świadczenie na rzecz osoby trzeciej (pactum in favorem tertii) w rozumieniu art. 393 k.c.

Konstrukcja umowy na realizację recept została wykreowana przez ustawodawcę w ten sposób, że zarówno ogólne warunki umów, jak i ramowy wzór samej umowy zostały ustalone odpowiednio w załączniku nr 1 i nr 2 do rozporządzenia w sprawie ogólnych warunków umów na realizację recept oraz ramowego wzoru umowy na realizację recept.

Konieczność zapewnienia właściwej realizacji umowy refundacyjnej jest strzeżona przez kary umowne.

Warunkiem koniecznym zrozumienia potrzeby zastosowanego przez ustawodawcę mechanizmu kary umownej w umowie na realizację recept jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie są funkcje kar i jakie są przesłanki ich nałożenia przewidziane w rozporządzeniu określającym ogólne warunki umów (o.w.u.).

3) Funkcja kary umownej określonej w umowie cywilnoprawnej.

Kara umowna skłania stronę zobowiązaną, do ścisłego wypełnienia zobowiązania. Treścią zastrzeżenia kary umownej jest zobowiązanie się dłużnika do zapłaty wierzycielowi określonej kwoty pieniężnej w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania.

Ogólne warunki umów przewidują dwa rodzaje kary umownej, stosując jednocześnie różne przesłanki i mechanizmy ich nakładania oraz obliczenia ich wysokości. Pierwsza kara ma charakter określanej nominalnie w wysokości 200 zł, druga natomiast jest wyrażona przez stosunek procentowy - do 2% wartości refundacji ustalonej w określony w o.w.u. sposób.

Zgodnie z brzmieniem § 3 o.w.u. podmiot prowadzący aptekę zobowiązuje się, że apteka będzie m.in. wykonywać umowę na realizację recept zgodnie z jej postanowieniami.

Z powyższego wprost wynika, że charakter prawny zaleceń pokontrolnych wyklucza możliwość zaskarżenia pisma Prezesa NFZ z dnia 24 października 2016 r. do sądu administracyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekając między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (vide: T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005 r. str. 61).

Mając na uwadze czym są zalecenia pokontrolne (wraz z ich integralną częścią w postaci określenia wysokości kary umownej) Sąd stwierdza, że zaskarżone do Sądu pismo nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie sposób dopatrzyć się nim ścisłego, bezpośredniego związku ze sferą imperium Prezesa NFZ.

Odnotowania wymaga, że ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). Uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury.

Procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań prawa) organ kontrolny (regulator) stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego (w tym określają wysokość kary umownej), pod rygorem wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się więc we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym bardziej zatem, pismo Prezesa NFZ z dnia [...] października 2016 r. objęte skargą do Sądu, jako wydane w odpowiedzi na odwołanie, złożone w związku z wydanymi zaleceniami kontrolnymi, nie może być uznane za rozstrzygnięcie objęte treścią ww. przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu, odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli sądu administracyjnego, nie sprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05 oraz z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2019/10).

Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca nie była w stanie skutecznie wnieść skargi na pismo Prezesa NFZ z dnia [...] października 2016 r. stanowiące podtrzymanie zaleceń pokontrolnych, w tym podważyć wysokości kary umownej, gdyż nie stanowi ono zarówno jednego z rozstrzygnięć określonych treścią art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., jaki i czynności lub aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tych względów jego skarga winna być odrzucona.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji