Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 18/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.3 par.1 i 2 pkt 7, art.134 par.1, art.148, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7 ust.2 pkt 1,2 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art.98 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.15 ust. 2 pkt 9,10 i 12, art.16 ust.1, art.28 ust.1, art.36 ust.4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.7 pkt 4, art.31 ust.1a pkt 2 i ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi Gminy Tolkmicko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2014 roku nr PN.4131.216.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Tolkmicku podjęła w dniu 30 września 2014r. uchwałę nr LII/422/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Brzezina.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN.4131.216.2014 z dnia 6 listopada 2014r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku – map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wskazano, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych do uchwały: nr 1 oraz nr 2, na mapach odpowiednio w skali 1:5000 oraz 1:1000 dla fragmentu obszaru obejmującego planem teren oznaczony w planie jako R.RM.09. Dokonując szczegółowej analizy treści uchwały oraz jej załączników organ nadzoru stwierdził, iż w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych, tj. lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego. Tym samym przedmiotową uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzony bowiem zakaz lokalizacji zabudowy w § 1 ust. 2 uchwały oraz wyliczenie terenów, na których obowiązuje zakaz zabudowy w § 8 pkt 1 uchwały, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, iż możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w uchwale, wynika również z uzasadnienia do tej uchwały. Wskazano, że wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia zabudowy nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy, a w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, mówiąc o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei pod pojęciem budowli, stosownie do pkt 3 powołanego przepisu rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem wprowadzony zakaz zabudowy, w świetle przedstawionych przepisów, nie jest zupełny, dotyczy bowiem tylko budynków, co powoduje, iż Rada Miejska w Tolkmicku, uchwalając przedmiotowy załącznik do uchwały, sporządzony w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. Organ nadzoru powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, iż sporządzenie planu miejscowego w innej skali stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono ponadto, iż w § 6 pkt 2 uchwały w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono, że w strefie ochrony archeologiczno – konserwatorskiej stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi, a szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazano, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednakże kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych została uregulowana w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według art. 31 ust. 1a pkt 2 tej ustawy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje zatem tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Z powyższego wynika, że kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu – ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Tym samym Rada, wprowadzając kwestionowany przepis, określiła materię już uregulowaną w art. 31 ustawy o ochronie zabytków w miejscowym planie w sposób odmienny, co stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Ponadto podniesiono, że w § 11 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, postanowiła, iż na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez scedowanie na inne podmioty występujące w procesie legislacyjnym określenia lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Uchwalony plan nie określa rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów, ich lokalizacji czy też kierunkowego przebiegu (układu). Treść kwestionowanego przepisu wprowadza zatem możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Dopuszczenie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, np. budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, do których należą, m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, w skrajnych wypadkach może doprowadzić do zmiany w planie miejscowym. Wskazano, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem rada nie może scedować tych uprawnień na inny podmiot, co czyni w kwestionowanym przepisie. Organ nadzoru wskazał również, iż postanowienia § 8 pkt 6 zd. 2, § 11 pkt 1 oraz § 8 pkt 4 uchwały, wprowadzające możliwość dowolnego lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowli i wydzielania ich geodezyjnie, czyli wprowadzenia terenu o innym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania na całym terenie objętym planem naruszają przede wszystkim art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skoro uchwała przewiduje wystąpienie na obszarze planu terenów infrastruktury technicznej (nie tylko sieci), to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy polega na niewskazaniu tych terenów w planie w sposób jednoznaczny. Zaznaczono przy tym, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny infrastruktury technicznej wskazane zostały jako oddzielna kategoria terenów, dla których określono odrębne oznaczenia graficzne i literowe. Możliwość zlokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz wydzielenia ich geodezyjnie na całym terenie objętym planem, w tym na gruntach rolnych i leśnych może spowodować naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. W granicach uchwalonego planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne. Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że nie występowano o zgodę, o której mowa w powołanym art. 7 ust. 2 pkt 1, czy pkt 2 lub 5 ustawy. Wskazano również, iż z treści § 13 uchwalonego planu wynika, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia terenu i wykorzystania terenu. Jednakże stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których określa się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, a brak ustalenia stawki procentowej stanowi naruszenie powołanego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niektórych przypadkach orzecznictwo sądów administracyjnych przewiduje możliwość nieustalenia stawki procentowej takiej opłaty, jednak warunkiem jest możliwość bezspornego ustalenia, iż w stosunku do nieruchomości objętych planem, dla których nie ustalono stawki procentowej dla tej opłaty lub ustalono stawkę 0% nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Dla wykazania sytuacji uzasadniającej tego rodzaju ustalenia planu niezbędne jest jednak przeprowadzenie szczegółowej analizy nieruchomości, które uchwalony plan obejmuje i jednoczesne odzwierciedlenie wyników dokonanej analizy w materiale – dokumentacji planistycznej. W przedstawionej wraz z kwestionowaną uchwałą dokumentacji planistycznej brak jest szczegółowej analizy w tym zakresie, a w zapisach zawartych w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu", odnoszących się do opłaty planistycznej wskazano jedynie, iż na terenie, dla którego sporządzony jest plan miejscowy ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie ustaleń jedynie tego rodzaju oraz brak szczegółowej analizy powoduje, iż nie można przyjąć, że uchwalenie planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętych uchwalonym planem. W świetle powyższego, w ocenie organu nadzoru, nieustalenie stawek procentowych w uchwalonym planie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W związku z tym, że stwierdzenie nieważności uchwały w części powodowałoby, iż obowiązująca część planu dotycząca terenu R.RM.09, stanowiąca niewielki fragment uchwalonego planu, pozbawiona byłaby pewnych ogólnych zapisów dotyczących terenów objętych miejscowym planem przedstawionych na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 oraz, iż nie uchwalono stawek procentowych dla terenu objętego planem, na podstawie których pobiera się opłatę przewidzianą w art. 36 ust. 4 powoływanej ustawy, zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Tolkmicko, reprezentowana przez Burmistrza – A. L., żądając stwierdzenia, iż zakwestionowana uchwała nie narusza prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że granice terenu objętego planem miejscowym nie obejmują terenu z zabudową wsi Brzezina wraz z najbliższym ich sąsiedztwem, terenów rozproszonych siedlisk zabudowy zagrodowej oraz kompleksów leśnych, a przez teren objęty planem w części północnej przepływa rzeka Narusa. Zaznaczono przy tym, iż obszar położony w granicach objętych opracowaniem planu miejscowego stanowią przede wszystkim tereny użytkowane rolniczo. Natomiast definiując pojęcie "zabudowa" Rada Miejska w Tolkmicku oparła się zarówno na potocznej wykładni jego znaczenia, jak i na analizie kontekstów w jakich pojęcie " zabudowa" i " budynek" występują w obowiązujących normach i przepisach. Podkreślono, że plan wprowadza zakaz zabudowy na terenach, gdzie nie ma żadnej zabudowy, określając jednocześnie, że zabudowa jest to ogół budynków na działce. Ponadto w ocenie strony skarżącej ustalenia w planie miejscowym dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Brzezina, zawarte w § 6 pkt 3 uchwały, dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie są sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie nakładają na inwestora ograniczeń i obowiązków o zakresie większym niż obowiązki i ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kwestionowane zapisy planu miejscowego są wskazaniem konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do konkretnego zabytku archeologicznego, co uzyskało uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem skarżącej powtórzenie regulacji ustawowych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto wskazano, że w planie miejscowym dopuszcza się jedynie takie obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, które spełniają wszystkie ustalenia, m.in. dotyczące określonego przeznaczenia terenu. Wbrew sugestiom organu nadzoru w obszarze planu nie mogą więc powstać wszystkie obiekty infrastruktury technicznej takie, jak np. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, gdyż wymienione budowle nie mogą być lokalizowane na gruntach rolnych bądź leśnych, a ich realizacja wymagałaby zmiany przeznaczenia terenu. W odniesieniu do terenów objętych planem realizacja tych obiektów powodowałaby konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne lub nieleśne, a to musiałoby zostać ustalone zapisami planu po ewentualnym uzyskaniu stosownych zgód na przeznaczenie gruntów na cele nierolne bądź nieleśne zgodnie z odrębną procedurą. Nie ma zatem możliwości naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma możliwości lokalizowania zagospodarowania, zgodnie z ustaleniami planu, które prowadziłoby do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Podkreślono również, że w planie miejscowym nie wprowadza się żadnych terenów budowlanych. Zatem na obszarze objętym planem miejscowym nie wystąpi sytuacja wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym, nie ma zastosowania ustalenie wysokości stawki procentowej. W ocenie strony skarżącej przedstawiona wraz z przedmiotową uchwałą oraz dokumentacją prac planistycznych "Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu" stanowi wystarczające uzasadnienie dla przyjętych w planie w § 13 rozwiązań dotyczących wysokości stawki procentowej. Odnosząc się do naruszenia przepisów odrębnych w związku z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy dotyczącego ustaleń planu zauważono, że są one wynikiem przeprowadzonych uzgodnień i opinii, zaś powtórzenie regulacji ustawowych jest co prawda zbędne, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez radcę prawną W. R., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżone przez Gminę Tolkmicko rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2014 r., nr PN.4131.216.2014, stwierdzające nieważność uchwały nr LII/422/14, podjętej w dniu 30 września 2014 r. przez Radę Gminy Tolkmicko w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Brzezina zostało wydane zgodnie z prawem. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oceniono, że stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały było konieczne z uwagi na naruszenie przez Radę Miejską zasad sporządzania planu miejscowego. Stanowisko organu nadzorczego należy uznać za prawidłowe.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000, zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wagi tego naruszenia nie zmniejsza sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, LEX nr 673892). Z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, iż sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

W niniejszej sprawie rada gminy uchwaliła plan miejscowy, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych do uchwały na mapach odpowiednio w skali 1:5000 (załącznik nr 1) oraz 1:1000 (załącznik nr 2), przy czym sporządzenie części planu na mapie w skali 1:5000 uzasadniono faktem wprowadzenia na terenie, którego dotyczy ten załącznik, zakazu zabudowy. Wskazano przy tym na zapis § 8 pkt 1 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym na terenach oznaczonych jako R.R.01, R.R.02, R.R.03, R.R.04, R.R.05, R.R.07, R.R.08, ZL i WS obowiązuje zakaz zabudowy, zaś jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce. Jednocześnie w myśl § 8 pkt 4 tejże uchwały dopuszczono na całym terenie lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury – w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których ustalono określone gabaryty oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. W świetle wskazanych wyżej zapisów uchwały należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że wprowadzony przez Radę Miejską zakaz zabudowy nie jest zakazem zupełnym, a tylko taki uprawniałby do sporządzenia planu z wykorzystaniem map w skali 1:5000.

Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji zabudowy i zawężania tego pojęcia jedynie do "ogółu budynków na działce". Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do definiowania pojęcia zabudowy. W związku z tym, interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicją budowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II SA/Łd 710/10, LEX nr 707439). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, a obiektem budowlanym – w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei z definicji budowli wynika, że zalicza się do nich m.in: obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Natomiast obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Skoro zatem w planie miejscowym dopuszczono lokalizację wyżej określonych budowli i obiektów małej architektury, to nie można podzielić stanowiska gminy, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. Dodatkowo należy wskazać, że w samej treści uchwały istnieją rozbieżności co do rozumienia pojęcia zabudowy. W § 8 pkt 1 przedmiotowej uchwały wprowadzono wprawdzie zapis o zakazie zabudowy, ale już w pkt 4 tego paragrafu określono nieprzekraczalne linie zabudowy oraz gabaryty obiektów. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko Wojewody, że naruszono zasady sporządzania planu, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Należy również podzielić stanowisko organu nadzoru odnośnie naruszenia przez Radę Miejską także innych zasad sporządzania planu miejscowego wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W § 6 pkt 2 uchwały Rada Miejska ustaliła w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, że w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi; szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak słusznie zauważył organ nadzoru kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446). Zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 2 tej ustawy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 powołanej ustawy, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Porównując treść § 6 pkt 2 uchwały i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdzić należy, że w § 6 pkt 2 uchwały Rada Miejska uregulowała zagadnienie będące przedmiotem regulacji w cytowanym powyżej art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. Dostrzec też należy, że § 6 pkt 2 uchwały stanowi w istocie streszczenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc jego modyfikację, co może skutkować niewłaściwą interpretacją przepisu ustawy. Wprowadzanie modyfikacji regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, należy zaś uznać za bezwzględnie niedopuszczalne z punktu widzenia techniki prawodawczej. Zauważyć przy tym należy, że Rada Miejska dokonała błędnej wykładni art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego przepisu w miejscowym planie można objąć ochroną konserwatorską wyszczególnione w planie nieruchomości gruntowe lub budynkowe, które nie korzystają z tej ochrony z innego tytułu, np. wpisu do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która ma przecież moc powszechnie obowiązującą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Ponadto organ nadzoru słusznie uznał, że zapisy planu dotyczące dopuszczalności lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem miejscowym (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) wykraczają poza przyznaną Radzie Miejskiej kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada Miejska nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury. Zapisy te powodują, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Należy także podzielić zarzut Wojewody, że dopuszczenie na całym terenie objętym planem lokalizacji budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego, a także możliwość dowolnego lokalizowania budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.), wymagającego – w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. Skoro bowiem na terenie objętym planem są użytki rolne klasy III oraz grunty leśne, to przy braku jednoznacznego określenia lokalizacji budowli i obiektów małej architektury może dojść do ich umiejscowienia na takich terenach.

Zasadne jest również stanowisko organu nadzoru co do nieuprawnionego odstąpienia od ustalenia stawek procentowych, co wynika z treści § 13 przedmiotowej uchwały, w którym zawarto zapis, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014r. (sygn. akt II OSK 1208/13, LEX nr 1497897) określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stawki te powinny być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na organie wykonawczym gminy, z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Do takich przypadków należy zaliczyć sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem. Natomiast w przypadku – tak jak zapisano to w przedmiotowej uchwale - braku zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu musi istnieć pewność, że faktycznie uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym należy mieć tu na względzie zarówno faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i ten określony w poprzednim planie miejscowym, o ile taki obowiązywał. Ponadto nawet dopuszczenie możliwości lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Przy czym wskazać należy, że brak ustalenia stawek procentowych dotyczy całego terenu objętego planem, w tym terenu określonego jako R.RM.09, dla którego dopuszczono zabudowę zagrodową. W związku z tym zapis wskazujący na brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, bez wskazania zresztą, czy chodzi o faktyczny sposób zagospodarowania, czy też o poprzednio obowiązujący plan, nie rozwiewa - zdaniem Sądu wątpliwości - co do prawidłowości przyjętego założenia, że uchwalenie przedmiotowego planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętej planem, a w związku z tym zapis ten także narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Sąd podziela także stanowisko organu nadzoru, że istniała podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a zatem łącznie z załącznikiem nr 2, gdyż jego pozostawienie w obrocie prawnym, w sytuacji gdy stwierdzeniu nieważności podlegają zapisy ogólne planu, nie byłoby możliwe.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.