Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1049/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w części orzekającej o zaktualizowaniu przebiegu linii granicznych pomiędzy działką o nr [...] z działkami o nr [...]/1, [...]/2 oraz pomiędzy działką o nr [...]/2 z działką o nr [...]/5 i umarza postępowanie odwoławcze w powyższym zakresie; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz E.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [....] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania K. Z., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...], znak: [...], orzekającą o zaktualizowaniu ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gmina J. poprzez: 1) wykazanie na aktualne prowadzonej mapie ewidencyjnej przebiegu linii granicznych pomiędzy: działką nr [...], w oparciu o dane pozyskane w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego poprzedzonego ustaleniem tych granic, którego wyniki zostały zawarte w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 maja 2019 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]; 2) pozostawienie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...]/2 a działkami nr [...]/4 i nr [...], według stanu wykazanego w ewidencji gruntów i budynków; 3) wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków, że granice pomiędzy działką nr [...]/2 a działkami nr [...]/4 i nr [...] oraz pomiędzy działkami nr [...]/1 i nr [...] są granicami spornymi i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawą do wszczęcia przez Starostę postępowania administracyjnego z urzędu, była dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 14 maja 2019 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], której celem było ustalenie przebiegu granic w zakresie działek nr [...]/1 i nr [...]/2, położonych w obrębie R. Jak ustalił organ odwoławczy geodeta do wykonania ww. dokumentacji wykorzystał:

- ze zbioru danych z ewidencji gruntów i budynków obrębu R. współrzędne punktów granicznych, numery działek ewidencyjnych, rozliczenia konturów klasyfikacyjnych w działkach, adresy zainteresowanych stron;

- wykaz współrzędnych i wysokości szczegółowej osnowy geodezyjnej III klasy;

- z operatu ewidencji gruntów o identyfikatorze [...] (stary numer ewidencyjny [...]) szkic połowy nr 23, dzienniki obliczenia punktów poligonowych osnowy ewidencyjnej, w tym strony nr 69 i 70;

- mapę ewidencyjną wsi R.

Po analizie ww. materiałów wykonawca dokumentacji geodezyjnej stwierdził, że w zbiorze danych ewidencji gruntów i budynków obrębu R. istnieją współrzędne punktów załamania granic dla działek nr [...]/1 i nr [...]/2, pozyskane z operatu dotyczącego podziału działki nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym 2718-45/2008 oraz współrzędne punktów załamania granic pozyskane z operatu dotyczącego podziału działki nr 387 przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem P.2602.2016.1861, natomiast w środkowej części przebiegu granicy działki nr [...]/1 istnieją współrzędne punktów załamania granicy pozyskane z wektoryzacji rastra mapy ewidencyjnej. Ze sprawozdania wynika, że z powodu istniejących niezgodności odnośnie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...]/1 i nr [...]/2, zaistniała konieczność dokonania ustalenia przebiegu ich granic. W związku z tym wykonawca ww. dokumentacji geodezyjnej w dniu 14 lutego 2019 r. przeprowadził czynności związane z ustaleniem przebiegu granic działki nr [...] z sąsiednimi działkami nr [...]/1 i nr [...]/2, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 36 i § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 zwanego dalej “rozporządzeniem") ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje wykonawca wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest określonych dokumentów lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne.

Organ odwoławczy wskazał natomiast, że w przedmiotowej sprawie istnieje dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego:

- w dniu 17 grudnia 2008 r. pod numerem ewidencyjnym 2718-45/2008, obecnie pod identyfikatorem P.2602.2008.1021E dotycząca podziału działki nr [...];

- w dniu 27 października 2016 r., pod identyfikatorem P.2602.2016.1861 dotycząca podziału działki nr 386 i nr 387.

Z dokumentacji tych wynika przebieg granic działek nr [...]/1 i nr [...]/2, w tym przebieg granicy pomiędzy tymi działkami, a działką nr [...]. Wykonawca opracowania o identyfikatorze P.2602.2019.836 nie wykazał zaś, że dokumentacje te i zawarte w nich dane są niewiarygodne.

Zdaniem organu odwoławczego, nie było zatem podstaw do ustalenia przebiegu granic ww. działek w trybie § 37 - 39 rozporządzenia.

Z porównania współrzędnych punktów granicznych: [...]10, [...]11, [...]01, [...]02 określonych w dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2008.1021E po ich przeliczeniu na obowiązujący obecnie układ współrzędnych oraz współrzędnych punktu 30-51175 zawartych w dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2016.1861, ze współrzędnymi odpowiednio punktów granicznych: 30-1191, 30-1198, 30-1193, 30-1195, 30-57, określonych w dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2019.836 wynika, że wykonawca dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2019.836 przyjął te same dane do określenia współrzędnych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic ww. działek, czyli wykorzystał dane zawarte w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, przyjęte na podstawie dokumentacji o identyfikatorach P.2602.2008.1021E i P.2602.2016.1861.

W ocenie organu drugiej instancji zatem, wykonawca dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2019.836 w praktyce nie ustalił przebiegu granic ww. działek, lecz wyznaczył położenie punktów załamania granic tych działek na podstawie dokumentacji o identyfikatorach P.2602.2008.1021E oraz P.2602.2016.1861. Ponieważ w wyniku czynności dokonanych przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2019.836 dane dotyczące położenia punktów granicznych ww. działek nie uległy zmianie, nie ma podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, zaś postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie dokumentacji, która została wykonana z naruszeniem § 37 rozporządzenia i która w praktyce nie skutkuje zmianą żądanych danych wykazanych już w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przebiegu granic ww. działek jest bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa dokumentacja nie może stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Starosta orzekając o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ma obowiązek przed wydaniem decyzji w tej sprawie dokonania oceny dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2019.836 jako środka dowodowego stanowiącego podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem organu odwoławczego, Starosta w trakcie postępowania prowadzonego z urzędu nie ocenił ww. dokumentacji geodezyjnej jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu R.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji została wydana wadliwie, bowiem jej podstawę stanowiła dokumentacja geodezyjna sporządzona z naruszeniem § 37 rozporządzenia, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 maja 2019 r., pod identyfikatorem P.2602.2019.836, zatem podlega ona uchyleniu, ponieważ postępowanie administracyjne było od samego początku bezprzedmiotowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wywiodła E. M., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu błędne ustalenie, że wykonawca dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym P.2602.2019.836 do określenia współrzędnych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic spornych działek, wykorzystał dane zawarte w bazie danych ewidencyjnych gruntów i budynków, a tym samym w praktyce nie ustalił przebiegu granic działek lecz wyznaczył położenie punktów załamania tych granic na podstawie uprzedniej dokumentacji oraz, ze dokumentacja sporządzona przez geodetę narusza § 37 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że według geodety istniejąca dokumentacja geodezyjna nie mogła stanowić podstawy do dokonania wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych. Dalej skarżąca powołała się na argumentację zawartą w piśmie ww. geodety, stanowiącym załącznik do skargi. W treści wskazanego pisma geodeta przedstawił tok czynności wykonanych w celu dokonania ustalenia przebiegu spornych granic, wskazując w szczególności, że w dokumentacji źródłowej z założenia ewidencji gruntów wsi R. - nr operatu P.2602.1984.145 (stary nr 247/6/427/84) dostępne są szkice polowe i dzienniki obliczenia punktów poligonowych z pomiaru granic z 1957 r. oraz współrzędne geodezyjnej osnowy ewidencyjnej w układzie lokalnym. Brak szkicu polowego obejmującego środkową części działki nr [...] jak również brak wiarygodnych danych do obliczenia współrzędnej punktu granicznego w północnej części działki w narożu na granicy z działkami nr 387/1, nr 393, nr 392, nr [...]. Istnieje natomiast szkic połowy nr 23 obejmujący południowy obszar archiwalnej działki nr [...] i działek sąsiednich nr [...] i 392 graniczący z drogą powiatową - działką nr [...]/5. Na szkicu tym zostały pomierzone metodą przedłużeń granice działek widoczne w 1957 r. natomiast nie została pomierzona granica pasa drogowego drogi powiatowej. Następnie analizując numeryczną mapę (komputerową) ewidencji gruntów i budynków prowadzoną przez Starostwo Powiatowe geodeta stwierdził, że dla działki nr [...]/2 ujawnione są współrzędne punktów załamania granicy działki pozyskane z operatu technicznego podziału nieruchomości rolnej nr 2718- 45/2008, natomiast dla działki nr [...]/1 oprócz ww. punktów na granicy z działką nr [...]/2 została określona wpółrzędna w północnej części działki w narożu na granicy z działkami nr 387/1, nr 393, nr 392, nr [...] z operatu nr P.2602.2016.1861 dotyczącego podziału nieruchomości sąsiedniej nr 387. Natomiast w środkowej części działki nr [...]/1, w charakterystycznym załamaniu jej granic ujawnione zostały współrzędne punktów granicznych pozyskane z tzw. ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej, co oznacza, że punkty te pozyskano bez wykorzystania geodezyjnych pomiarów terenowych. Z uwagi na sposób pozyskania współrzędnych, punkty z ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej nie mogą być wykorzystywane przy wykonywaniu opracowań geodezyjnych bez uprzedniego sprawdzenia ich poprawności, dokładności i aktualności. Geodeta podniósł również, że w operacie nr 2718-45/2008 dotyczącym podziału nieruchomości rolnej - działki nr [...] na dwie części tj. dz. nr [...]/1 i nr [...]/2 ze względu na braki w dokumentacji źródłowej tj. z ewidencji gruntów z 1957 r., zewnętrzne granice działki nr [...] w celu jej podziału przyjęto na podstawie pomiaru stanu istniejącego na gruncie od strony wschodniej oraz na podstawie ekranowej wektoryzacji rastra mapy ewidencyjnej od strony zachodniej, bez uprzedniego ustalenia przebiegu granic dzielonej działki - nie zastosowano § 37 Rozporządzenia. W związku z powyższym operat ten mógł zostać wykorzystany tylko w celu ustalenia granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami rolnymi nr [...]/1 i nr [...]/2. Natomiast operat nr P.2602.2016.1861 dotyczył podziału działki nr 386 i nr 387 i również ze względu na brak kompletnej dokumentacji ewidencji gruntów z 1957r. dla celów podziału nieruchomości przyjęto współrzędne punktów granicznych tych działek na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej, bez ustalenia przebiegu granic - nie zastosowano § 37 rozporządzenia. Z czynności tych spisano protokół przyjęcia granic, który podpisali wszyscy właściciele przyległych działek włącznie z M.Z.

W wyniku przeprowadzonej analizy dostępnych materiałów geodezyjnych geodeta stwierdził, że dokumenty te nie spełniają wymogów pod względem dokładności, aktualności i kompletności dla wykonywanego przez niego asortymentu robót i nie mogą stanowić podstawy do dokonania wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków w myśl art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z powyższym na podstawie § 37 rozporządzenia geodeta podjął decyzję o przeprowadzeniu ustalenia przebiegu granic. Następnie geodeta szczegółowo przedstawił czynności dokonane podczas wywiadu terenowego oraz metodykę ustalania granic, wskazując, że do ustalenia przebiegu granicy działki nr [...]/1 i [...]/2 z działką nr 392 przyjął współrzędne z istniejącej bazy danych zgodnie z § 67 ust. 6 rozporządzenia, co nie zmienia trybu postępowania, ponieważ brak jest częściowych dokumentów określonych w § 36 rozporządzenia, a granica nie była wcześniej ustalona na podstawie § 37 tego rozporządzenia.

W opinii wykonawcy operatu technicznego nr P.2602.2019.836 decyzja Starosty w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków była zasadna, a sporządzona dokumentacja geodezyjna została wykonana z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, a więc również zgodnie z § 37 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji, a następnie utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodów z pisma sporządzonego przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze P.2602.2019.836 oraz jego przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność zaktualizowania ww. ewidencji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. skarżąca poparła skargę i podniosła, że organ drugiej instancji uchylił całą decyzję organu pierwszej instancji, mimo że K. Z. nie miał prawa kwestionować przebiegu granicy jej nieruchomości z innymi działkami, które nie są jego własnością, z sąsiadami którzy tej granicy nie kwestionują.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, przyznając, że możliwe jest przeprowadzenie częściowej aktualizacji, w oparciu o jeden operat. Wyjaśnił, że organ dlatego objął swoją oceną całą decyzję, a nie tylko tę część, którą zaskarżył K. Z., gdyż uznał, że w ogóle nie powinna być przeprowadzona aktualizacja. Przyznał również, że byłoby możliwe na podstawie jednego operatu, dokonanie aktualizacji różnych granic różnymi decyzjami.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga E. M. zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji uchylił decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Należy jednak zauważyć, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydana została na skutek rozpoznania odwołania K. Z. - właściciela działek nr ewid. [...] i [...]/4 (zob. wypis z rejestru gruntów z dnia 27 maja 2019 r. - k. 45 akt adm. I inst.). Z kolei decyzją wydaną w pierwszej instancji organ administracji orzekł o zaktualizowaniu ewidencji gruntów i budynków poprzez wykazanie na aktualnie prowadzonej mapie ewidencyjnej przebiegu linii granicznych nie tylko pomiędzy działkami nr [...]/ i [...]/2 a działką nr [...] i [...]/4, ale również pomiędzy działkami nr [...]/1 i [...]/2 a działkami o numerach: 392, 393, 387/1 i [...]/5.

Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., II GSK 1679/18, Lex nr 2755041). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 678/17, Lex nr 2641434, czy z dnia 15 listopada 2019 r., II OSK 32/80, Lex nr 2743384). Z kolei art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że po wniesieniu środka zaskarżenia dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Pamiętać przy tym należy, że na każdym etapie postępowania, a więc także w postępowaniu odwoławczym, organ administracji jest obowiązany badać legitymację podmiotu występującego o wszczęcie postępowania, tj. czy może on być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, Lex nr 1675970 czy z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 226/15, Lex nr 2170774). Twierdzenie strony o tym, że posiada ona przymiot strony postępowania, powinno być więc zweryfikowane także przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Jeśli weryfikacja ta przebiegnie dla strony niepomyślnie, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2071/13, Lex nr 2082508).

Z akt sprawy, w tym z treści decyzji organu drugiej instancji wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył wyłącznie K. Z. Konsekwencją tej okoliczności powinno być rozważenie przez organ odwoławczy, czy strona wnosząca odwołanie ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie czy interes ten dotyczy całości decyzji, od której wniesiono odwołanie. W decyzji Starosty dają się wyodrębnić bowiem rozstrzygnięcia, które dotyczą działek nr [...] i [...]/4 (tych właścicielem jest autor odwołania), ale również zawarte są w niej takie rozstrzygnięcia, które w żadnym zakresie nie dotyczą działek nr [...] i [...]/4. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było bowiem wyznaczenie - w ramach aktualizacji ewidencji gruntów - przebiegu linii granicznych działek nr [...]/1 i [...]/2, co powoduje, że organ pierwszej instancji rozstrzygał o przebiegu linii granicznych pomiędzy tymi działkami i działkami sąsiednimi. Odwołujący jest właścicielem działek położonych po stronie zachodniej działek nr [...]/1 i [...]/2, zatem orzeczenie organu pierwszej instancji dotyczące wyznaczenia przebiegu linii granicznych działek nr [...]/1 i [...]/2 po ich wschodniej stronie nie dotyczy właściciela działek nr [...] i [...]/4, tzn. decyzja organu pierwszej instancji w tej części nie rozstrzyga o żadnym uprawnieniu odwołującego się, ani nie nakłada na niego żadnego obowiązku. Inaczej mówiąc, prawo własności przysługujące K. Z. odnośnie działek nr [...] i [...]/4 jest źródłem jego interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ale wyłącznie w zakresie, w jakim to postępowanie dotyczy działek nr [...] i [...]/4. Dlatego też organ odwoławczy – w świetle wyżej przedstawionych rozważań – winien umorzyć postępowanie odwoławcze w części, co do której K. Z. nie wywiódł skutecznie odwołania tj. tej, która nie dotyczy działek nr [...] i [...]/4. W tej bowiem części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Chodzi o rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczące zaktualizowania przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...]/1 i [...]/2 i działką nr 392 oraz pomiędzy działką [...]/2 i działką nr [...]/5.

Z powyższych przyczyn Sąd uchylił decyzję organu drugiej instancji w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w części orzekającej o zaktualizowaniu przebiegu linii granicznych pomiędzy działką nr 392 z działkami nr [...]/1 i [...]/2 oraz pomiędzy działką nr [...]/2 z działką nr [...]/5 i umorzył postępowanie odwoławcze w powyższym zakresie jako bezprzedmiotowe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. K. Z. nie miał bowiem interesu prawnego, by skutecznie złożyć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w części, o której mowa w pkt I sentencji wyroku. Organ drugiej instancji winien umorzyć postępowanie odwoławcze w tej części, czego nie uczynił, choć jak potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r., możliwe jest przeprowadzenie częściowej aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów w oparciu o jeden operat techniczny oraz możliwe byłoby na podstawie jednego operatu dokonanie aktualizacji różnych granic działki odrębnymi decyzjami.

Odnośnie tej części decyzji organu drugiej instancji, która uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie w zakresie wyznaczenia przebiegu linii granicznych pomiędzy działkami nr [...]/1 i [...]/2 z działkami nr [...], 387/1, 393 i [...]/4, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, dalej też jako "p.g.i.k."), oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, ze zm., dalej też jako "rozporządzenie").

Stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k., przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Powyższe informacje, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.i.k., zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa - wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. - rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z mocy § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Stosownie do § 37 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Wskazać należy, w oparciu o powyższe regulacje, że ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego, zaś korekta danych zawartych w dokumentach ewidencyjnych jest możliwa, jeśli błędy mają charakter ewidentny.

Analiza dokumentów, w oparciu o które orzekał organ drugiej instancji potwierdza, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zalega dokumentacja przyjęta do tego zasobu jeszcze przed złożeniem materiałów przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze ewidencyjnym nr P.2602.2019.836 (w oparciu o który orzekał organ pierwszej instancji). Na podstawie tej dokumentacji możliwe było ustalenie przebiegu granic działek nr [...]/1 i [...]/2. Chodzi tu o operaty o identyfikatorach ewidencyjnych: P.2602.1984.145, P.2602.2008.1021E i P.2602.2016.1861. Wyznaczone przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze ewidencyjnym nr P.2602.2019.836 położenie punktów załamania granic pokrywa się z położeniem tych punktów, jaki wynika z zalegającej już w zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Sąd zweryfikował ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w zakresie tego, czy w dokumentacji przyjętej do ww. zasobu przed złożeniem operatu technicznego, który był podstawą orzekania przez Starostę, zamieszczone są już dane dotyczące współrzędnych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...]/1 i [...]/2 i uznał je za prawidłowe.

Ponadto również w piśmie załączonym do skargi z dnia 23 listopada 2019 r. (k. 6v) strona podnosi, że dla działki nr [...]/2 ujawnione są współrzędne punktów załamania granicy działki pozyskane z operatu technicznego dotyczącego podziału nieruchomości rolnej nr 2718-45/2008, natomiast dla działki nr [...]/1 oprócz ww. punktów na granicy z działką nr [...]/2 została określona współrzędna w północnej części działki w narożu na granicy z działkami nr 387/1, 393, 392 i [...] z operatu nr P.2602.206.1861 (dotyczącego podziału nieruchomości sąsiedniej nr 387). Natomiast w środkowej części działki nr [...]/1 w charakterystycznym załamaniu jej granic ujawnione zostały współrzędne punktów granicznych pozyskane z tzw. ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej, co oznacza, jak wyjaśnił autor załącznika do skargi, że punkty te pozyskano bez wykorzystania geodezyjnych pomiarów terenowych.

Punkty graniczne wyznaczone przez wykonawcę operatu, położone w środkowej części działki nr [...]/1, to punkty 10P i 11P (zob. szkic graniczny – k. 25 operatu technicznego nr P.2602.2019.836). Odnośnie punktu granicznego 10P, dotyczy on przebiegu linii granicznej, co do której decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Natomiast punkt graniczny 11P dotyczy granicy pomiędzy działkami nr [...]/1 i nr [...], co do której Starosta orzekł o wykazaniu w ewidencji gruntów, że jest granicą sporną. Decyzja organu pierwszej instancji nie orzekła więc o zaktualizowaniu ewidencji gruntów w tym zakresie, podobnie odnośnie granicy pomiędzy działką nr [...]/2 a działkami nr [...]/4 i [...].

Natomiast co się odnosi rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji dotyczącego wykazania na aktualnie prowadzonej mapie ewidencyjnej przebiegu linii granicznych pomiędzy działką nr [...]/1 z działkami nr 393, 387/1 i [...], to - jak podnosi autor pisemnego załącznika do skargi - współrzędna punktu 30-57 (położonego w narożu na granicy z działkami nr 387/1, 393, 392 i [...]) została określona w oparciu o dane pozyskane z operatu technicznego o identyfikatorze nr P.2602.2016.1861, co również potwierdza ustalenie organu odwoławczego, że wykonawca operatu technicznego nr P.2602.2019.836 wykorzystał dane zawarte już w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, w tym przypadku - współrzędne punktu 30-51175 zawarte w dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym nr P.2602.2016.1861.

Z tych powodów rację ma organ odwoławczy, że nie istniały podstawy do zastosowania § 37 rozporządzenia w niniejszej sprawie, a postępowanie organu pierwszej instancji w tej części powinno zostać umorzone. Okoliczność zaewidencjonowania operatu ewidencyjnego i włączenia tej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie oznacza bowiem, że organ ewidencyjny jest pozbawiony prawa do oceny, czy dokumentacja ta może stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany i aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka złożony w skardze, albowiem na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, nadto tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków. Jeżeli zaś chodzi o załączone do skargi pismo z dnia 23 listopada 2019 r., to stanowiło ono uzupełnienie stanowiska zawartego w skardze.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja organu odwoławczego - w części dotyczącej skutecznie wywiedzionego odwołania od decyzji Starosty - jest zgodna z prawem i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te, w wysokości 200 zł, złożył się wpis od skargi ustalony na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193).