Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2780/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 164/22 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 20 grudnia 2021 r., nr 157/EU-O/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 164/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 20 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 26 listopada 2018 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15.

Decyzją z 30 września 2019 r. Komendant Miejski Policji w [...] odmówił skarżącej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem od służby.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Wojewódzki Policji, decyzją z 12 listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 48/20) uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z 12 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 3206/21) oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną w tej sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 11 października 2021 r. Komendant Miejski Policji odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że orzeczenie TK, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2021 r. poz. 1882, dalej jako u.o.P.), tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy u.o.P., które obowiązują od 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.).

W wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2002 r. i wypłacono jej wówczas ekwiwalent pieniężny za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Wskazano, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. a zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą nowelizującą u.o.P. Podniesiono, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Zatem na podstawie przepisów obowiązujących od 1 października 2020 r. organ nie jest upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Odnosząc się do kwestii związania prawomocnym wyrokiem podano, że przepis art. 153 p.p.s.a. przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny, a w przedmiotowej sprawie WSA orzekał przed dniem wejścia w życie zmian ustawowych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie przepisów k.p.a., u.o.P., Konstytucji RP, p.p.s.a., a także ustawy nowelizującej u.o.P. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny, niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 11 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 48/20. W ocenie Sądu I instancji wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałyby odstąpienie od zastosowania wyroku WSA w Krakowie. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed wyrokiem TK rozważania prawne zawarte w powołanym wyroku, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania. Podano, że w sprawie nie doszło do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej, w postaci okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal ocena sytuacji skarżącej powinna zostać dokonana z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a u.o.P. w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Komendant Wojewódzki Policji wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 48/20. co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 3206/21, podczas gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie z dniem 1 października 2020r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej u.o.P., a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;

II. prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P., podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do skarżącej zostało zrealizowane w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 30 kwietnia 2002 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a u.o.P. w brzmieniu wówczas obowiązującym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a u.o.P. w sposób zgodny z wyrokiem TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a u.o.P., że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, alternatywnie zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez TK pytania prawnego zadanego przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, zrzekając się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dzień wydania zaskarżonej decyzji stan prawny został ukształtowany przez ustawę nowelizującą u.o.P. W odniesieniu do urlopów nabytych przed 6 listopada 2018r. ustawa nakazuje stosować zasady obliczania ekwiwalentu na podstawie przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a w tej dacie wyrok TK nie był jeszcze ogłoszony i nie oddziaływał na treść art. 115a u.o.P. Organ administracji publicznej, nie będąc uprawnionym do oceny kwestii konstytucyjności, czy wtórnej niekonstytucyjności, takiego rozwiązania legislacyjnego, nie jest uprawniony w swoich rozstrzygnięciach do pominięcia przedstawionego rozumienia przepisu. Ponadto wskazano, że w analogicznych sprawach NSA zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia TK, gdyż orzeczenie to jest relewantne z punktu widzenia możliwości realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną osobiście przez skarżącą, wniesiono o jej oddalenie oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że podstawą żądania skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w którym orzeczono, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (to jest z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a u.o.P. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia zasadniczego policjanta wraz z dodatkami o charakterze stałym jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r. W związku z tym powołany przepis - we wskazanej części - nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia, które jest podejmowane już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym argumentacji skarżącego kasacyjnie organu co do znaczenia treści nowelizacji art. 115a u.o.P., dokonanej na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej u.o.P., która weszła w życie w dniu 1 października 2020 r. Należy wskazać, że art. 115a u.o.P. w nowym brzmieniu stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym, regulujące zasady stosowania art. 115a u.o.P. w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem, art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Podkreślić należy, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu - od zasad jego ustalania. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi TK – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni przepisów przejściowych, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku TK, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko jest jednolicie prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21, z 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5297/21 i III OSK 5354/21, z 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5308/21 i III OSK 5310/21 i wiele innych).

W związku z powyższym ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącej za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął TK w wyroku o sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115a u.o.P. i art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Z wyżej podanych względów treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku skarżącej tylko z tego powodu, że została zwolniona ze służby przed 6 listopada 2018 r. Należy przy tym zauważyć, że wykładnia przepisów w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., w tym także za okres przed 6 listopada 2018 r., była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej u.o.P., a orzeczenia te zachowują swoją aktualność. Ponadto prokonstytucyjna wykładnia powołanych przepisów jest zgodna z celem dokonanej nowelizacji u.o.P., co wynika z dokumentów sejmowych (por. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., przy czym naruszenie to polega na błędnej wykładni normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP nie może być rozumiana w ten sposób, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. TK w wyroku z 30 października 2018 r. uznał za niekonstytucyjny art. 115a u.o.P. tylko we wskazanej wyżej części, co oznacza to, że w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez TK wskazano z kolei wprost sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zatem zastosowanie zakwestionowanego przez TK przelicznika, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prowadzi do uznania, że działanie organu było niezgodne z prawem. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej u.o.P., z wyżej podanych względów, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a u.o.P. wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co implikuje obowiązek obliczenia ekwiwalentu według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym powołanym wyrokiem TK. Przy czym posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, jak wskazano wyżej, będzie zgodne zarówno z treścią przepisu art. 66 ust. 2, jak i art. 81 Konstytucji.

Z powyższych względów nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21).

Należy podkreślić, że poprzednie decyzje organów w niniejszej sprawie, będące przedmiotem wyroku WSA w Krakowie z 11 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 48/20) oraz wyroku NSA z 4 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 3206/21), były wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.o.P., tj. przed 1 października 2020 r. Jednakże z wyżej wskazanych względów zmiana stanu prawnego była nieistotna z punktu widzenia wyniku przedmiotowego postępowania i wiążących organy Policji rozważań prawnych odnoszących się do wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy dla funkcjonariusza zwolnionego ze służby przed 6 listopada 2018 r. Zatem organy Policji błędnie stwierdziły, że zaszły okoliczności uprawniające do niepodporządkowania się zaleceniom Sądu płynącym z wcześniejszego wyroku WSA w Krakowie. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej poprzedni pogląd prawny nieaktualnym, organ lub sąd może odstąpić od oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w wyroku (tak: wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 2/20), a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania wskazać należy, że w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", postanowieniem z 15 lutego 2024 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie. W związku z tym wniosek ten okazał się bezprzedmiotowy.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu I instancji i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.