Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1247/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 marca 2023 r. znak: KOC/467/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. Sp. z o.o. w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 27 marca 2023 r. znak KOC/467/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570; dalej: "s.k.o.") w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994; dalej: "u.s.g."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 15 grudnia 2021 r. nr 213/2021, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...] a w zakresie wjazdu i infrastruktury technicznej na częściach działek nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. M. w [...] W. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Poniósł, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, złożonego 27 września 2020 r., skorygowanego 18 grudnia 2019 r., 5 marca 2020 r., 13 maja 2020 r., Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 15 grudnia 2021 r. nr 213/2021, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Organ odwoławczy przytoczył i opisał m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Organ II instancji wskazał na fakt, że jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, teren przedmiotowej inwestycji znajduje się obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skarżąca złożyła oświadczenie MPWiK z 9 sierpnia 2019 r. pt. "Informacje techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" z której wynika jasno, że istniejące uzbrojenie terenu nie gwarantuje dostawy wody i odprowadzania ścieków z planowanej inwestycji. Zgodnie z ww. pismem "Źródłem zaopatrzenia może być projektowany przewód wodociągowy [...] w ul. M. (nr uzg. [...] z [...] lutego 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji" oraz "odbiornikiem ścieków bytowych i w ograniczonej ilości wód opadowych z ww. zabudowy może być projektowany kanał ogólnospławny 00,80 m w ul. M. (nr uzg. [...] z [...] stycznia 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji". W piśmie wskazano również, że inwestorem projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest MPWiK oraz "z uwagi na fakt iż realizacja sieci wodociągowej i kanalizacyjnej planowana jest w ramach koordynacji prac drogowych w rejonie ul. M., termin ich budowy uzależniony jest przede wszystkim od inwestycji drogowej planowanej przez Urząd Dzielnicy [...] i uzyskania przez Dzielnicę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ZRID."

Analiza przedstawionych powyżej okoliczności wskazuje, w ocenie SKO, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera dokumentów gwarantujących zapewnienie takiego uzbrojenia, które będzie wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Ciężar dowodu, iż w konkretnej sprawie warunek powyższy został spełniony, spoczywa na inwestorze, a z akt sprawy nie wynika aby inwestor przedstawił projekt umowy lub wstępne porozumienie z gestorem sieci, które stanowiłyby właściwą gwarancję, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

SKO wskazało, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO wyjaśniło, że warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W nawiązaniu do kwestii niezgodności planowanej inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, SKO wyjaśniło, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Studium jest wiążące jedynie dla organów gminy. W żadnym razie nie kształtuje natomiast sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, stąd jego postanowienia i regulacja nie może mieć wpływu na konkretne zapisy decyzji o warunkach zabudowy.

2. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższą decyzję SKO z 27 marca 2023 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności:

- przyjęcie, iż spółka nie wykazała, aby projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co skutkowało rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.;

- pominięcie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, znajdujących się na północ oraz na południe od planowanej inwestycji, o parametrach zbliżonych do planowanej inwestycji skarżącej, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i rodzaju zabudowy, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co skutkowało rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.;

b) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2, § 3, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie") w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, oraz naruszenie art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji odmownej, na podstawie której już organ I instancji przeprowadził nieprawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., a organ II instancji tych nieprawidłowości nie dostrzegł, ani nie usunął w toku postępowania odwoławczego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórczą i pobieżną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza:

- nieuwzględnienie, iż nieruchomość inwestycyjna znajduje się w sąsiedztwie budynków o zbliżonych parametrach, arbitralne i mechaniczne przyjęcie średnich wskaźników zabudowy i wysokości kondygnacji w obszarze analizowanym, bez uwzględnienia specyfiki planowanej inwestycji i jej otoczenia, oraz

- brak ustalenia - pomimo wszystkich, przedstawionych organom orzekającym zapewnień gestorów mediów - że planowana inwestycja będzie posiadała należyte uzbrojenie w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;

b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania samodzielnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na treści decyzji odmownej, a tym samym zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co stanowi naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym;

c) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia i brak wykazania przesłanek pozwalających na odstąpienie od zasad przewidzianych przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, w której zabudowa projektowana na nieruchomości kontynuuje zabudowę zlokalizowaną w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia;

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie ww. zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...] a w zakresie wjazdu i infrastruktury technicznej na częściach dz. nr ewid. [...] z obrębu [..], położonych przy ul. M. w [...] W.

W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż dla terenu objętego inwestycją nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowana przez skarżącą zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektów budowlanych - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co wymagało ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia się określonych w tym przepisie warunków, w tym m.in. aby, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 tego przepisu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka "wystarczającego uzbrojenia" nie oznacza istnienia tego uzbrojenia w trakcie wydawania decyzji. Sens bowiem tego przepisu polega na tym, aby uniknąć wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy określone uzbrojenie nigdy powstać nie będzie mogło, co prowadzić by mogło do wydania decyzji określającej warunki przyszłej inwestycji, które już w momencie ustalenia są niemożliwe do realizacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 716/17).

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że teren inwestycji znajduje się obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera dokumentów gwarantujących zapewnienie takiego uzbrojenia, które będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tymczasem z pisma MPWiK z 28 maja 2020 r., znak: PRO.DRP.669.1776.2020.140541.20.EG.PP., przedstawionego przez spółkę do akt sprawy, wynika, że:

- źródłem zaopatrzenia inwestycji w wodę może być projektowany przewód wodociągowy DN [...] w ul. M. (nr uzg. [...] z 1 lutego 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji;

- odprowadzanie ścieków bytowych z projektowanej Inwestycji będzie możliwe do projektowanego kanału ogólnospławnego 0 0,80 m w ul. M. (nr uzg. [...] z dnia 31 stycznia 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji.

W ocenie Sądu, warunki te wykazują, że nieistniejące ale projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowy postępowaniem.

Użyty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. termin "projektowane" oznacza, że elementy infrastruktury technicznej nie muszą istnieć w dacie wydawania decyzji. Nie ma też prawnego wymogu objęcia decyzją ustalającą warunki zabudowy także projektowanego uzbrojenia dla tej inwestycji. Organ musi wykazać jedynie, że technicznie i prawnie możliwym jest uzbrojenie w przyszłości terenu inwestycji w sposób wystarczający do jej realizacji. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jest jedynie wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Nie zastępuje ona wymaganych w tym procesie zgód, zezwoleń czy innych decyzji poprzedzających uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. To na dalszym etapie inwestor będzie musiał zawrzeć stosowne umowy, uzyskać pozwolenia z podmiotami od podmiotów które są dostawcami mediów. Jest to bowiem warunkiem realizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wykazać jedynie, że możliwa jest realizacja infrastruktury technicznej wystarczającej do obsługi zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 93/18).

W art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest mowa o uzbrojeniu terenu "projektowanym" a zatem planowanym, zamierzonym, czyli jeszcze nieistniejącym. Z przepisu tego wprost wynika, że elementy infrastruktury - uzbrojenia terenu nie muszą istnieć na dzień wydania decyzji. Ustawodawca wprowadza jedynie wymóg, by istniała w przyszłości realna możliwość uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, a nie, by musiała ona już istnieć na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają zatem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2236/17; wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1448/18; wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 539/19).

Podsumowując, Sąd nie podziela stanowiska organów, jakoby nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p Jak wynika bowiem z akt sprawy, do wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca dołączyła dokument potwierdzający możliwość przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stosownie do pisma MPWiK, istnieją techniczne możliwości przyłączenia sieci wodociągowej do Inwestycji po wybudowaniu odcinka sieci i przyłącza. Inwestorem projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest MPWiK. W sytuacji gdy MPWiK samodzielnie planuje realizację ww. inwestycji, nie potrzebuje wiec zawierać specjalnej (dodatkowej) umowy ze skarżącą w tym zakresie.

Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca w toku postępowania złożyła następujące warunki techniczne od gestorów mediów: a) pismo Polskiej Spółki. Gazownictwa Sp. z o.o., Oddział Zakład Gazowniczy w [...] z 1 czerwca 2020 r., znak: W400/0000066719/00001/2020/00000; b) pismo [...] Sp. z o.o. z 2 czerwca 2020 r., znak: ND-B\CS\12058\2020-ND-B\CS\00001\2020.

Sąd podkreśla, że kwestia istnienia przyłączy wodociągowych na nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy dalszego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Etap ustalania warunków zabudowy jest tylko wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wymóg by na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która to decyzja nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego (także podmiotu, który na tym etapie nie wykazuje się posiadaniem uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wymagać by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci (nie tylko wodociągowej) jest nieracjonalne. Nie wynika również z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który wskazuje na uzbrojenie istniejące, ale też planowane. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 550/16).

Jeżeli infrastruktura techniczna dla zamierzenia inwestycyjnego nie istnieje, jej realizacja nie musi być objęta tym samym postępowaniem, co wnioskowane zamierzenie. Organ jest zobowiązany jedynie ustalić, czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna i ewentualnie określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem realizacja tej obsługi (ewentualne ustalenie dla niej warunków zabudowy) nie musi być objęta tym samym postępowaniem, co postępowanie wnioskowane (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21; wyrok NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1623/19).

Podsumowując, zasadnie skarżąca wskazuje, że budynki wybudowane w ramach inwestycji będą miały zapewnione niezbędne wyposażenie techniczne, co organ nadzoru budowlanego będzie badać na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Okoliczność spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. winna być wykazana na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 209/12).

3. W trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ administracji zobowiązany był dokonać analizy wniosku i obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia i na tej podstawie ocenić, czy planowany sposób zagospodarowania nie narusza zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Z art. 56 u.p.z.p. i art. 61 u.p.z.p. wynika, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił swobodnemu uznaniu organu administracji. Spełnienie warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Zasadnie twierdzi skarżąca, że w niniejszej sprawie organy skoncentrowały się w swoich rozważaniach jedynie na części wyznaczonego obszaru analizowanego, to jest na jego południowo-wschodniej części. Stąd też wyciągnięto błędne wnioski, dotyczące braku możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Tymczasem zasadnym było przeprowadzenie analizy uwzględniającej uwarunkowania urbanistyczne występujące na terenach położonych w kierunku ul. W. (kierunek południowy), a także północnej części obszaru analizowanego od planowanej inwestycji, zgodnie z § 3 rozporządzenia. Znajdują się tam nieruchomości, na których usytuowane są wysokie budynki wielorodzinne o wyższych parametrach niż planowana inwestycja. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż organy pominęły te budynki w trakcie dokonywania analizy otoczenia inwestycji.

Jak wynika z § 3 rozporządzenia: "1.W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Zatem prawodawca określił precyzyjnie zasady wyznaczania obszaru analizowanego. Niezrozumiałe jest więc, dlaczego wymienione wyżej budynki nie zostały wzięte pod uwagę przez organy prowadzące przedmiotowe postępowanie.

Zasadnie skarżąca wskazuje na to, że orzecznictwo dopuszcza podział obszaru analizowanego na strefy. Jednak w niniejszej sprawie podział na strefy, które wyróżniły w tym obszarze organy (tj. obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny niezabudowane i tereny ogródków działkowych położone po dwóch stronach Trasy [...]; s. 5 Analizy decyzji) doprowadziło do naruszenia interesów skarżącej. Niezrozumiałe jest włączenie zabudowy po północnej stronie trasy [...] do odrębnej "strefy". Nie ma to żadnego uzasadnienia planistycznego, gdyż jak słusznie wskazała skarżąca, przecież to właśnie wzdłuż tras ekspresowych powinna być lokalizowana wysoka zabudowa wielorodzinna. Niezrozumiałe jest również, skoro już za "strefę" uznano obszar Analizy położony po południowej stronie trasy [...], dlaczego nie wzięto pod uwagę gęstej, wysokiej zabudowy wielorodzinnej, położonej na południe od planowanej inwestycji (w tej sytuacji inwestycja stanowiłaby kontynuację tej zabudowy). Biorąc pod uwagę powyższe, można przyjąć, że argumentacja przytoczona w zaskarżonej decyzji świadczy o braku podstaw do wyodrębnienia przedmiotowych "stref' jako obszarów funkcjonalnych. Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym sztucznie wyznaczono 2 obszary zabudowy tworzące odrębne jednostki urbanistyczne: obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny niezabudowane i tereny ogródków działkowych, co pozbawiło skarżącą prawa do rzetelnej analizy oraz wyeliminowało możliwość powołania się na dobre sąsiedztwo najbliższej zabudowy wielorodzinnej.

Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem (pod zabudowę). Przeprowadzona przez organy administracji analiza "dobrego sąsiedztwa" powinna odnosić się do całego obszaru, bowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia z analizy tych działek które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, a pozostawienie w granicach obszaru analizy urbanistycznej (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10). Zasadnie również twierdzi skarżąc, że wysokość oraz intensywność zabudowy planowanej inwestycji jest zbieżna z nowoczesną zabudową, znajdującą się zarówno w rejonie ul. W., jak i wzdłuż ul. O. (odcinka trasy [...]), na którą składają się budynki mieszkaniowe wielorodzinne.

4. W ocenie Sądu, niezrozumiałe jest również wyrażone w decyzji stanowisko, jakoby teren objęty inwestycją nie był położony na obszarze o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Z analizy stanu faktycznego wprost wynika, że obszar inwestycji sąsiaduje z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Podkreślenia wymaga fakt, że nieruchomość jest położona na terenie prężnie rozwijającej się dzielnicy [...].

Rozumienie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11).

5. Dodatkowym argumentem wskazywanym przez skarżącą, jest to, że 3 września 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wydał Decyzję Nr 152/2019, w której ustalił warunki i szczegółowe zasady zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] oraz na częściach dz. nr [...] położonych przy ul. M., a więc znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji Skarżącej.

Nie ulega więc wątpliwości, że realizacja inwestycji stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejącej zabudowy, o której mowa w art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. Sąd nie podziela stanowiska organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja spowodowałaby zakłócenie ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. Wbrew twierdzeniu organu, można uznać cały obszar analizowany za obszar tworzący urbanistyczną całość. Barierą przestrzenną dzielącą obszar analizowany nie będzie zatem droga ekspresowa [...] oraz bocznica kolejowa. Rację ma skarżąca, że to właśnie wzdłuż tras ekspresowych jest aktualnie lokalizowana wysoka zabudowa wielorodzinna (fakt powszechnie znany). Zatem w niniejszej sprawie nie wykazano wystarczająco uzasadniających przesłanek przemawiających za koniecznością podziału fragmentu obszaru analizowanego na różne (w zasadzie dowolnie wyodrębnione przez organ) części.

Dodatkowo należy wskazać, że jednym z argumentów organu I instancji była sprzeczność planowanej inwestycji ze Studium. Przypomnieć trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Studium jest wiążące jedynie dla organów gminy. W żadnym razie nie kształtuje natomiast sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, stąd jego postanowienia i regulacja nie może mieć wpływu na konkretne postanowienia decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że badanie zamierzenia inwestora z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w oparciu o wymieniony akt, bowiem nie ma on charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a stąd nie może stanowić materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia. Do czasu zatem, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w MPZP, nie wiążą one powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r. o sygn. akt II OSK 952/10).

6. Podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.). Przedstawienie zaś przyjętych wniosków i konkluzji powinno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia końcowego, co pozwoli poznać motywy, jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę oraz ocenić, czy przepisy przyjęte jako podstawa rozstrzygnięcia zostały prawidłowo zastosowane.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Organ w toku postępowania nie spełnił nałożonego na niego obowiązku skonkretyzowanego w art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie stanowisko skarżącej nie zostało wzięte pod uwagę przez organy prowadzące postępowanie. Dodatkowo organ II instancji w sposób bardzo pobieżny i wybiórczy dokonał ponownej analizy całej sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.