Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1788/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., art 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art 9 kpa
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2795/20 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 października 2020 r. nr DSZ.V.5321.4768.2020.MD w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2795/20 po rozpoznaniu skargi E.M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 12 października 2020 r. nr DSZ.V.5321.4768.2020.MD w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr 1452/20.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej "Minister", "skarżący kasacyjnie", "organ") reprezentowany przez r.pr. P.G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

– naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten nie utracił mocy obowiązującej, polegające na przyjęciu, że niebudzący wątpliwości fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej, nie stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy w istocie przepis ten wyraźnie zabrania przyznania skarżącej rzeczonego świadczenia, a Trybunał Konstytucyjny, zwany dalej również "Trybunałem" lub "TK", w swoim wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 wyraźnie stwierdził, że ww. przepis nie utracił mocy obowiązującej w zakresie dotyczącym m.in. renty socjalnej;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 7, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej "Konstytucja"), poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na uznaniu ww. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. za niezgodny z Konstytucją, w zakresie w jakim Trybunał nie stwierdził niezgodności tego przepisu z Konstytucją;

– naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy u.ś.r. jednoznacznie zabraniały organom obu instancji przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z nabytym przez nią wcześniej prawem do renty socjalnej a jednocześnie w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r. renty socjalnej nie wskazano jako jednego ze świadczeń możliwych do przyznania zamiennie ze świadczeniem pielęgnacyjnym - według wyboru wnioskodawcy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., ewentualnie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.,

3. przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie,

4. rozważanie przez Sąd przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 187 P.p.s.a. zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności stosowania przez organy administracji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie dotyczącym świadczeń wymienionych w tym przepisie innych niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - w świetle przywołanego powyżej wyroku w sprawie SK 2/17,

5. zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. bowiem podczas interpretacji tego przepisu zastosował wykładnię systemową, funkcjonalną i celowościową a także prokonstytucyjną opierając się na własnej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 2/17. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie powinna mieć zastosowanie wykładnia językowa. Ponadto z omawianego przepisu wynika, iż wymienione w nim świadczenia adresowane są do osób nieaktywnych na rynku pracy. Emerytury, renty rodzinne we wskazanym w ww. przepisie przypadku, nauczycielskie świadczenie kompensacyjne oraz rodzicielskie świadczenie uzupełniające mogą być przyznane jedynie osobom, które opuściły rynek pracy ze względu na wiek. Z kolei zasiłek przedemerytalny i świadczenie przedemerytalne przysługują wyłącznie osobom długotrwale bezrobotnym, którym ze względu na wiek trudno jest znaleźć zatrudnienie. Natomiast renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, zasiłek stały oraz właśnie renta socjalna mogą być przyznane jedynie osobom całkowicie niezdolnym do pracy. W oparciu powyższe, skarżący kasacyjnie podniósł, że z treści wyroku w sprawie SK 2/17, jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Trybunał za niezgodne z Konstytucją uznał wyłącznie pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które są zdolne do podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. W przedmiotowej sprawie skarżąca jest uprawniona do renty socjalnej, która zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.s. przysługuje jedynie osobom całkowicie niezdolnym do pracy ze względu na stan swojego zdrowia. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, skarżąca nie może być adresatem świadczenia pielęgnacyjnego, a już w szczególności nie można uznać, że znajduje się ona w sytuacji podobnej do osoby, której skargi konstytucyjnej dotyczył wyrok w sprawie SK 2/17. Zdaniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, jeśli Sąd I instancji miał wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie dotyczącym renty socjalnej, to powinien był rozwiać te wątpliwości w trybie przewidzianym w art. 193 Konstytucji RP, tj. poprzez przedstawienie Trybunałowi stosownego pytania prawnego, a czego nie uczynił. Samodzielne rozstrzygnięcie tej kwestii konstytucyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie stanowiło naruszenie art. 7, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 w zw. z art. 193 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nietrafna jest także konstatacja Sądu I instancji, jakoby wydając zaskarżone decyzje, organy obu instancji naruszyły art. 9 k.p.a. Przepis ten wyraża zasadę postępowania administracyjnego, która przewiduje obowiązek informowania przez organy administracji stron postępowania o przepisach prawa i fatach, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się, prezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie, pogląd, że organy administracji mają obowiązek informowania osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne o możliwości rezygnacji lub zawieszenia jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., jednak w ocenie organu pogląd ten jest nietrafny. W sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego obowiązek informacyjny organów wynikający z art. 9 k.p.a. należy odczytywać w kontekście prawa materialnego, które ma zastosowanie w sprawie, a ściślej - w kontekście przewidzianych w prawie materialnym (a także procesowym) możliwościach działania strony ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W przepisach u.ś.r. nie przewidziano możliwości rezygnacji z otrzymywania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Regulacje takie zawarto jednak w odniesieniu do innych świadczeń kolidujących ze świadczeniem pielęgnacyjnym - w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W ocenie Ministra, gdyby racjonalny ustawodawca chciał, aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogło być pobierane alternatywnie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to zawarłby w przepisach u.ś.r. normę prawną analogiczną do art. 27 ust. 5 u.ś.r. W tym przypadku jednak ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zawarł bezwzględny zakaz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom otrzymującym jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, co jasno wskazuje na wolę ustawodawcy do przyznania pierwszeństwa świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przed świadczeniem pielęgnacyjnym. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, za niedopuszczalną należy uznać taką interpretację art. 9 k.p.a., która miałaby służyć do niejako "obejścia" prawa materialnego, czyli w sposób zmierzający do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które z woli ustawodawcy są bezwzględnie wyłączone z kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia.

Minister uznał za nietrafne stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wobec faktu pobierania przez skarżącą renty socjalnej, powinna ona w toku prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego wykazać, że pomimo całkowitej niezdolności do pracy będzie w stanie opiekować się dzieckiem. W aktach sprawy znajduje się bowiem prawomocna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 września 2005 r., na mocy której skarżąca nabyła prawo do renty socjalnej od dnia 14 sierpnia 2005 r. Decyzja ta jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Biorąc pod uwagę, że jedną z przesłanek nabycia renty socjalnej, jest całkowita niezdolność do pracy, należy uznać, że ww. decyzja z dnia 1 września 2005 r. co jednoznacznie wyłącza skarżącą z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w zdaniu wstępnym i w zdaniu końcowym art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E.M. osobiście. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Na wstępie przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Wnioskiem z dnia 16 marca 2020 r. E.M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna M.P.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 17, art. 21, art. 23 ust. 1 i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 67 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego odmówił przyznania E.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 października 2023 r.

Decyzją z dnia 12 października 2020 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 17 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej przez ojca dziecka na terytorium Królestwa Niderlandów w sprawie znajdą zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ przywołał treść art. 67 i 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz treść art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. Minister podniósł, że zgodnie ze znajdującymi się w aktach dokumentami, tj. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wnioskodawczyni została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność ma charakter stały i istnieje od 1999 r. Ponadto, decyzją z dnia 1 września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał wnioskodawczyni rentę socjalną od dnia 14 sierpnia 2005 r. Organ wskazał, że renta socjalna znajduje się w katalogu przesłanek wykluczających możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co uzasadniało odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. decyzje organów obu instancji zwrócił uwagę, że niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która prowadzi do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci renty socjalnej, jednakże w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że w sprawie należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni ww. przepisu pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1, zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinny też dokonać organy orzekające w niniejszej sprawie.

Sąd zaznaczył jednocześnie, że organy, będąc zobligowane na podstawie art. 9 k.p.a. do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie poinformowały skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to, w ocenie Sądu, przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na okoliczność, że prawo do renty socjalnej przysługuje osobie, która jest pełnoletnia i całkowicie niezdolna do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu. Tym samym to na skarżącej ciążyć będzie obowiązek wykazania, że pomimo niezdolności do pracy będzie w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Biorąc pod uwagę tak określony stan faktyczny sprawy, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaznaczyć należy, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.

Sąd I instancji doszedł do słusznych wniosków, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzącej do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci renty socjalnej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie przedmiotem wielokrotnej analizy była kwestia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, w sytuacji gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym (podobnie jak w przypadku renty socjalnej) jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny, pierwotnie opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury czy renty, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Stanowisko to uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Mimo, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie w orzecznictwie wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r. świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 1067). Wysokość renty socjalnej także jest znacznie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego.

Zwrócić należy uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (OTK-A 2019/36). Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podniósł, że wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie TK dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Stąd też, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego w stopniu znacznym członka rodziny przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentownego bądź emerytalnego istnieje możliwość wyboru przez wnioskodawcę jednego z tych świadczeń. Koniecznym jest jednak, iż przy składaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego legitymowanie się decyzją o zawieszeniu prawa do przysługującego już świadczenia rentowego lub emerytalnego.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów, które przyjęły, że okoliczność pobierania przez skarżącą renty socjalnej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna. Zaznaczyć należy, że orzeczona całkowita niezdolność do pracy, na podstawie przepisów u.e.r.F.U.S., nie wyklucza sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i ubiegania się z tego tytułu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Potwierdzają to również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie art. 17 ust. 1a pkt 1 in fine, pkt 2 in fine i pkt 3 in fine u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a in fine u.ś.r., z których wynika, że dopiero legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - czyli według terminologii u.e.r.F.U.S.: orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji (por. art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r.) - wyklucza z kręgu osób mogących, zdaniem ustawodawcy, sprawować opiekę nad niepełnosprawnym i ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu oraz skutkuje przejściem tego uprawnienia na inne osoby (zwykle: zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności).

Podnieść jednocześnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Z kolei art. 5 pkt 2 tej ustawy stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 (tj. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 12 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu (ust. 1). Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy (ust. 2). Częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (ust. 3).

Od zasady wskazanej w art. 12 ust. 2 ww. ustawy przewidziany został wyjątek. Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy emerytalnej zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Oznacza to, że możliwość uznania całkowitej niezdolności do pracy jest wykluczona przy zachowaniu choćby ograniczonej zdolności do pracy, ale jedynie w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy. Konieczność odniesienia się do normalnych (typowych) warunków pracy można uznać za pogląd utrwalony w piśmiennictwie (zob. T. Bińczycka-Majewska, Wokół projektu zmian prawa rentowego, PiZS 1995 nr 5, s. 3; W. Koczur, Orzekanie o niezdolności do pracy dla celów rentowych (w:) B.M. Ćwiertniak (red.), Prawo pracy, ubezpieczenia społeczne, polityka społeczna. Wybrane zagadnienia, Opole 1998 s. 385; H. Pławucka, Niezdolność do pracy w przepisach prawa emerytalno-rentowego, PiZS 1998, nr 1, s. 4). Przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy odnosi się do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II UKN 134/00, OSNAPiUS 2002/15/369; z dnia 3 kwietnia 2003 r., sygn. akt II UK 206/02, M.P.Pr. - wkł. 2004 Nr 3, poz. 13; z dnia 7 października 2003 r., sygn. akt II UK 79/03, OSNP 2004/13/234; z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II UK 106/09, LEX nr 558589; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II UK 403/12, LEX nr 1350309).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że utrata zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy nie oznacza absolutnej utraty zdolności do wykonywania pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 13 ust. 4 ustawy emerytalnej). Możliwość uznania całkowitej niezdolności do pracy jest wykluczona przy zachowaniu choćby ograniczonej zdolności do pracy, ale w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II UK 385/18, LEX nr 3080356). Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III AUa 1027/19 wskazał, że "prawdą jest, że w myśl art. 12 ust. 2 u.e.r.f.u.s. całkowita niezdolność do pracy polega na utracie zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Od wskazanej wyżej zasady przewidziany został wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 4 u.e.r.f.u.s., zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (zob. ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Dz. U. z 2016 r., poz. 1216) nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Oznacza to, że możliwość uznania całkowitej niezdolności do pracy jest wykluczona przy zachowaniu choćby ograniczonej zdolności do pracy, ale w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy. Przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy odnosi się do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu" (zob. wyrok SN z dnia 13 października 2009 r., II UK 106/09 (LEX nr 558589), z dnia 8 grudnia 2000 r., II UKN 134/00 (OSNAPiUS 2002 nr 15, poz. 369) oraz wyrok SN z dnia 7 września 1979 r., II URN 111/79 (PiZS 1981, nr 1)).

Jak wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 marca 2020 r. skarżąca posiada orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 14 sierpnia 2005 r. (kopia w aktach sprawy administracyjnej), na mocy którego została uznana za trwale, całkowicie niezdolną do pracy. Natomiast z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 3 września 2003 r. wynika, że skarżąca została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, orzeczony stopień ma charakter trwały, zaś orzeczenie wydaje się na stałe. W punkcie 1 wymagań wskazano natomiast, że skarżąca może podjąć pracę w warunkach chronionych. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.r.e.F.U.S, całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Nie budzi jednak wątpliwości, że utrata zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy nie oznacza absolutnej utraty zdolności do wykonywania pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 13 ust. 4 tej ustawy) o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach.

Dlatego też za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej w zakresie błędnej interpretacji i w konsekwencji bezpodstawnego niezastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie wskazanym w zarzucie 1 skargi kasacyjnej. Nie można także uznać, że zastosowana prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, w szczególności podniesionymi w zarzutach skargi kasacyjnej - zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zasadą niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) czy art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowiącym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 2/17, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie naruszyły również art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Nie wezwały jej także do złożenia brakujących dokumentów stwierdzając jedynie, że skoro skarżąca pobiera rentę socjalną, to świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawnego syna jej nie przysługuje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w przypadku, gdy osoba spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe ma możliwość wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z dotychczas pobieranego (zob. wyrok NSA z dnia: 12 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1922/23, 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1727/22, 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1170/23, 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1665/22).

Z tych względów nie można Sądowi I instancji postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a.

Końcowo zauważyć należy, że organ II instancji orzekający w sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, podniósł, że w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1), tj. art. 67 i 68 tego rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ II instancji nie przedstawił żadnej konkluzji wynikającej z tego faktu, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Tym samym wskazać należy, że organy ponownie rozpoznając sprawę wezmą pod uwagę również wspomnianą okoliczność.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten jest niezasadny. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest interpretowany jedynie przez pryzmat wykładni językowej, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, a zgodnie z prokonstytucyjną wykładnią prezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W związku z wnioskiem skarżącej E.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013, z. 3, poz. 38). Wniesiona natomiast w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez skarżącą osobiście i z tego względu brak było podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.