Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 884/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 11, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 66a
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. I.Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1406/18 w sprawie ze skargi W. I. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 25 czerwca 2018 r. nr DZF-IV.025.112.2017.DK w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1406/18 oddalił skargę W. I. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ) z dnia 25 czerwca 2018 r., nr DZF-IV.025.112.2017.DK w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. I. Sp. z o.o. w W., w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia zastosowanie tych przepisów i wydanie na ich podstawie decyzji o zwrocie środków;

b) art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210, s. 25 ze zm., dalej: "Rozporządzenie 1083/2006") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że stan faktyczny niniejszej sprawy pozwala na uznanie, że przy realizacji projektu powstała nieprawidłowość uzasadniająca żądanie zwrotu środków;

c) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L. 312 z 23.12.1995, str. 1, dalej: "Rozporządzenie 2988/95") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Program Operacyjny Kapitał Ludzki stanowi "program wieloletni", o którym mowa w ww. przepisie, podczas gdy brak jest przesłanek do takiego uznania;

d) art. 66a u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie do obliczania terminu przedawnienia żądania zwrotu środków, będącego przedmiotem zaskarżonych decyzji, ma zastosowanie dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1475, "ustawa o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów") art. 66a u.f.p., podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej (UFP), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów stosuje się przepisy dotychczasowe;

e) art. 28 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą w konsekwencji do jego błędnego niezastosowania, podczas gdy przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, dalej: "p.u.s.a."), polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku podstaw faktycznych do ich wydania i pomimo przyjęcia ustaleń nieznajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, wydania decyzji bez pełnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, naruszenia zasady swobody oceny dowodów i zasady zaufania do władzy publicznej, tj. naruszenia przez organy administracji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.");

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na nieuwzględnieniu podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wadliwym, niepełnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez lakoniczne ustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Na wypadek uznania przez NSA, że istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zauważyć należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Dodać należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje zaś każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Niezasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie I. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej. Ich niezasadność wynika z tej samej przyczyny. Otóż w ramach ww. zarzutów autor skargi kasacyjnej kwestionował wadliwe zastosowanie określnych przepisów prawa materialnego, jednakże już z samej konstrukcji tych zarzutów oraz z ich uzasadnienia wynika, że w istocie w tych przypadkach kwestionowano ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy administracyjne i zaakceptowane przez Sąd I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednomyślnie wskazuje się, że podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego.

Niezasadny okazał się również zarzut ujęty w punkcie I. d) petitum skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu zarzucono naruszenie art. 66a u.f.p. Należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, który jest zbudowany z ustępów, punktów i podpunktów. W uzasadnieniu omawianego zarzutu również brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w puncie I. e) petitum skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej (UFP).

Zgodnie z ww. art. 28 ust. 2 do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przepis ten odnosi się do postępowań prowadzonych w dacie zmiany przepisów, a zatem dotyczy jedynie przepisów postępowania, na podstawie których prowadzone są postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych środków. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było prowadzenie postępowania zarówno na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2 powinien mieć inne brzmienie, np. w sprawach zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, w których postępowania wszczęto i niezakończono przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wreszcie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów procesowych zawarte w punkcie II a) i b).

Już na wstępie należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w części odnoszącej się do ww. zarzutów autor skargi kasacyjnej nawet słowem nie wykazał tego, że uchybienie wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało zasygnalizowane już na początku uzasadnienia wyroku. Już z tego powodu zarzuty te zasługują na nieuwzględnienie.

Niezależnie jednak od ww. spostrzeżenia należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, ze zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazany przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Nie można natomiast mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów, co w istocie w ramach tego zarzutu uczynił autor skargi kasacyjnej.

Ponadto wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia znakomicie poddaje się kontroli, tyle tylko, że konstrukcja skargi kasacyjnej zdecydowanie ogranicza możliwość dokonania tej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd administracyjny doszedł również do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ nie naruszył również przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ wyjaśnił również szczegółowo na czym polegało nieprawidłowe działanie Spółki, czym działał zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W konsekwencji poprawne było stanowisko w tej kwestii zajęte przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).