Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1279/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skarg E. B. oraz B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Wójt Gminy C., po rozpoznaniu wniosku P. W. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW na części działki o nr ew[...] położonej w obrębie ew. [...], gmina C., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołania na odrębnych pismach wnieśli:

- B. K. – zarzucając wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej "upzp"), który tyczy się inwestycji celu publicznego, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem budowa farmy fotowoltaicznej nie jest klasyfikowana jako inwestycja celu publicznego; z jednoczesnym wskazaniem na niezgodność pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji, a wskazaną w niej podstawą prawną w zakresie treści przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2;

- E. B. – zarzucając naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, znaczące oddziaływanie na pogorszenie jakości życia i zdrowia osób zamieszkujących w pobliżu planowanej inwestycji, naruszenie prawa o ochronie gruntów rolnych, obniżenie wartości nieruchomości, ograniczenie funkcji zagospodarowania na działkach sąsiednich i pogorszenie warunków ich użytkowania; wskazując w uzasadnieniu na znajdujący się w pobliżu planowanej inwestycji ośrodek rehabilitacyjny oraz torfowiska i bagna nad którymi gromadzą się różne gatunki ptaków, na to, że w skład działki o nr ew. [...] wchodzą grunty rolne klasy III i IV oraz że graniczy ona z każdej strony z gruntami uprawnymi oraz jest w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, a także na zagrożenie dla swojego zdrowia, jakości życia oraz upraw rolnych z uwagi na bliskość inwestycji, a także na spadek wartości jej gruntów i nieruchomości rolnych;

- A. G. – zarzucając niespełnienie przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa; powołując się na przepis art. 10 ust. 2a upzp; podnosząc że linia zabudowy została określona tylko w stosunku do drogi gminnej i pominięto odległości od innych działek sąsiednich; wskazując na lakoniczne opisanie że kolizje istniejącej infrastruktury technicznej należy eliminować za zgodą i na warunkach wydanych przez właściwego gestora sieci; zarzucając brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiadów mimo że inwestycja znacząco oddziałuje na środowisko; a ponadto zarzucając niedokonanie w sprawie opisu działek sąsiednich (ograniczenie się jedynie do wypisania klas gruntów) oraz nieprawidłowe przedstawienie na załączniku graficznym zakresu oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał w szczególności, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej "uoze"), w związku z czym nie stosuje się do niej obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Ponadto wskazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz że teren przeznaczony pod inwestycję stanowi grunty klasy RIVa i RIVb, w związku z czym brak jest ograniczeń dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zwrócił uwagę na uzgodnienie decyzji ze Starostą (który nie zajął stanowiska, co należało uznać za dokonanie uzgodnienia) oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania SKO wskazało, że art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego planowana inwestycja może być realizowana również na terenach, dla których nie obowiązuje studium lub plan miejscowy zakładający lokalizację instalacji fotowoltaicznych. Za niezasadny zdaniem Kolegium należało również uznać zarzut dotyczący wyznaczenia linii zabudowy wyłącznie od strony drogi gminnej, bowiem – jak wskazał organ – linię tę zawsze wyznacza się w odniesieniu do graniczącej z inwestycją drogi. Zarzuty dotyczące zmniejszenia wartości działki czy też ograniczenia jej dotychczasowej funkcji również nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ kwestie te nie są przedmiotem rozważań na tym etapie realizacji inwestycji. Co do zarzucanej kolizji z istniejącą infrastrukturą organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wyznacza jedynie ogólne kierunki czy planowana inwestycja może w ogóle powstać na wskazanym terenie, które precyzowane są dopiero przez organ budowlany na kolejnym etapie realizacji inwestycji. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa ochrony środowiska, SKO wskazało, że w sprawie wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określono zasady korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Kolegium nie stwierdziło również naruszenia w sprawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 upzp, mimo że planowana inwestycja nie jest celem publicznym, bowiem na mocy art. 64 ust. 1 upzp, powyższe przepisy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, natomiast błędne powołanie się w uzasadnieniu decyzji na art. 4 ust. 2 pkt 1 upzp nie miało wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję tożsame treściowo skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w B. wniosły E. B. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 1279/23) i B. K. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 1280/23), domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz wznowienia postępowania w przypadku uznania, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sformułowały przy tym zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 3 upzp w związku z niezastosowaniem art. 1 upzp poprzez przyjęcie, że w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu farmy fotowoltaicznej wyłączona jest konieczność stosowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów uwzględniająca cel regulacji, poparta ugruntowanym orzecznictwem winna prowadzić do wniosku, że art. 61 ust. 3 pkt 3 upzp może mieć zastosowanie jedynie do tzw. mikroinstalacji bądź instalacji o mocy do 500kW – podkreślono przy tym, że inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i zaburza ład przestrzenny;

- art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp poprzez przyjęcie, że wydana decyzja odpowiada prawu podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki warunkujące bezwzględnie dopuszczalność wydania decyzji, polegające na tym, że: planowana decyzja narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa" i zaburza ład przestrzenny; inwestycja realizowana będzie na działce stanowiącej teren rolny (część działki stanowi grunt rolny klasy IIIb) wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia – które to okoliczności uniemożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającego na przyjęciu, że "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp utożsamiać należy wyłącznie z obszarem, na którym faktycznie planowana jest inwestycja, co doprowadziło do wadliwego uznania, że skoro inwestycja planowana przez inwestora ma być dokonana na części działki nr [...], na której to części znajdują się grunty rolne klasy RIVa i RIVb, to brak jest ograniczeń dla zamierzenia inwestycyjnego i nie ma potrzeby uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu, podczas gdy teren ten z uwagi na to, że część działki nr [...] stanowi grunty rolne klasy IIIb – wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki, a jedynie cała działka jako prawnie wyodrębniona nieruchomość gruntowa może stanowić przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 106 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "kpa") w zw. z art. 60 ust. 1 upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że została ona wydana bez uzyskania uprzednio wymaganej opinii organu, o którym mowa w art. 53 ust. 4 upzp, bowiem w toku postępowania ustalono, że na obszarze planowanej inwestycji znajduje się stanowisko archeologiczne, objęte ochroną konserwatorską, a zatem przed wydaniem decyzji należało zasięgnąć opinii wojewódzkiego konserwatora, co winno skutkować uchyleniem decyzji jako wydanej bez uzyskania opinii organu uzgodnieniowego, co z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania;

- art. 138 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

Dla uzasadnienia powyższych zarzutów skarżące podniosły również obszerną argumentację.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. WSA w Bydgoszczy orzekł na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "ppsa") o połączeniu spraw o sygn. II SA/Bd 1279/23 i II SA/Bd 1280/23 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o prowadzeniu ich dalej pod jedną sygnaturą akt II SA/Bd 1279/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 ppsa, Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp (w zw. z art. 64 ust. 1 upzp) stanowi natomiast, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej "uoz"). oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przy czym na podstawie art. 53 ust. 5 upzp, uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Wskazać należy w tym miejscu również, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa powyżej jest o tyle istotne, że stanowi silniejszą formę współdziałania organów, polegającą na zajęciu stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej i zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji, stwierdzając czy proponowane warunki zabudowy nie pociągną za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej tego organu, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracyjni właściwego dla ustalenia warunków zabudowy. Ponadto wiąże ono co do zasady swoim stanowiskiem organ prowadzący postępowanie głównie. Wobec tego negatywne uzgodnienie w zasadzie prowadzić musi do odmowy wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Uchybienie ww. obowiązkowi uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (jej ostatecznego projektu) wynikającego z art. 60 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 upzp powoduje natomiast wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 kpa (zob. wyroki: NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 502/17; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Go 455/23; WSA w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 27/13 - dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy w pierwszej kolejności, że analizy w sprawie wymagała kwestia konieczności uzyskania na gruncie przedmiotowej sprawy uzgodnienia od wojewódzkiego konserwatora zabytków – którego brak zarzuciły skarżące, powołując się na obowiązek jego uzyskania.

Wyjaśnić należy zatem, że uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków powinno mieć miejsce w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uoz oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Jak stanowi art. 7 uoz formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W gminnej ewidencji zabytków, stosownie do art. 22 ust. 5 uoz, powinny być natomiast ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy organ winien zatem ustalić czy na danym terenie występują obszary i obiekty objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uoz oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Jeżeli taka sytuacja ma miejsce organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek wystąpić o wymagane art. 53 ust. 4 pkt 2 uzpzp uzgodnienie do wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyż w to zakresie kompetencji organu uzgadniającego pozostaje ocena inwestycji (w tym określenie wymagań z nią związanych) w oparciu o przepisy, których stosowanie leży we właściwości organu uzgadniającego. Jak podkreślono brak wystąpienia o wymagane uzgodnienie, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 kpa), co oznacza duży ciężar gatunkowy tego rodzaju naruszenia prawa.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w pkt 2 lit. b tiret trzecie organ I instancji wskazał, że "obszar planowanej inwestycji nie jest zlokalizowany na terenie objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 4 uoz – na terenie inwestycji zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne objęte ochroną konserwatorską". Jednocześnie w stanowiącej załącznik do decyzji analizie zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 upzp wskazano, że "teren objęty inwestycją nie znajduje się (...) na terenie objętym formą ochrony zabytków".

Z powyższego, zdaniem Sądu wynika zatem niespójność pomiędzy treścią stanowiącej załącznik do decyzji analizy oraz ww. pkt 2 lit. b tiret trzecie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym niejasność czy obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenie objętym formą ochrony zabytków, wymagającą uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zwrócić należy uwagę w tym miejscu na powołanie się w treści decyzji (w pkt 2 lit. b tiret trzecie) wyłącznie na art. 7 pkt 4 uoz, co rodzi wątpliwość z uwagi na brak wykluczenia istnienia na obszarze planowanej inwestycji pozostałych form ochrony zabytków, określonych w art. 7 pkt 1, pkt 1a, pkt 2 oraz pkt 3 uoz. Ponadto organ wskazał na zlokalizowanie na terenie inwestycji stanowiska archeologicznego objętego ochroną konserwatorską, bez jednoczesnego jednoznacznego wyjaśnienia czy wspomniana ochrona konserwatorska kwalifikuje się pod jedną z prawnych form ochrony, o której mowa w art. 7 uoz lub w art. 22 ust. 5 uoz (w gminnej ewidencji zabytków) czy też nie. W treści analizy stanowiącej załącznik do decyzji, organ nie odniósł się natomiast już w ogóle do wspomnianego wcześniej stanowiska archeologicznego, wskazując jedynie lakonicznie, że obszar nie znajduje się na terenie objętym formą ochrony zabytków – ale już nie wspominając tym razem nic o obszarach i obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W tym stanie rzeczy brak kompletnego i spójnego wyjaśnienia i ustalenia na gruncie decyzji ustalającej warunki zabudowy tego czy planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym występują obszary i obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uoz oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a także niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny tego, jaki jest charakter "ochrony konserwatorskiej", którą w świetle pkt 2 lit. b tiret trzecie decyzji objęto wspomniane stanowisko archeologiczne na obszarze planowanej inwestycji - w szczególności czy wyczerpuje ona którąś z przesłanek, które wymagają uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, czyni niemożliwym stwierdzenie czy w niniejszej sprawie było wymagane uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W tych okolicznościach, wobec braku poczynienia przez organy jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy w sprawie zachodziły podstawy do uzgodnienia projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, nie można przesądzić czy w sprawie nie naruszono art. art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1uzpzp. Tym samym Sąd stwierdził, że organy – zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Wójta – uchybiły przepisom postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa, z uwagi na nieustalenie stanu faktycznego w zakresie koniecznym do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zasadnym będzie uchylenie decyzji SKO, które ponownie rozpoznając sprawę winno - kierując się oceną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu - ustalić w sposób jednoznaczny stan faktyczny w powyższym zakresie i stwierdzić czy w sprawie wymagane jest uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków, tj. czy na terenie objętym wnioskiem znajdują się obszary i obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uoz oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków. W sytuacji, gdyby organ stwierdził, że nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp powodujące wymóg poprzedzenia decyzji uzgodnieniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków, rolą organu odwoławczego będzie wyeliminowanie wskazanych przez Sąd niespójności w decyzji organu I instancji, co może uczynić poprzez uchylenie pkt 2 lit. b tiret trzecie decyzji (w zakresie w jakim w wskazano tam niejednoznacznie na brak zlokalizowania na terenie planowanej inwestycji form ochrony zabytków poprzez powołanie wyłącznie art. 7 pkt 4 uoz i wskazanie na stanowisko archeologiczne objęte ochroną konserwatorską – przy braku wyjaśnienia charakteru tej ochrony) i orzeczenie w tym zakresie w sposób jednoznaczny i kompletny. Natomiast w razie uznania, że w realiach sprawy konieczne będzie uzyskanie uzgodnienia, organ winien uchylić wydaną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia wymaganej prawem procedury uzgodnieniowej.

Wskazać należy jednocześnie – z uwagi na pisma inwestora, które wpłynęły do Sądu w toku postępowania sądowego, w których podniósł, że wskazanie w pkt 2 lit. b tiret trzecie decyzji na zlokalizowanie na obszarze planowanej inwestycji stanowiska archeologicznego jest oczywistą omyłką pisarską – że Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy, przy czym na podstawie akt przedmiotowej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić czy uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków było wymagane. Z kontrolowanych decyzji wynika bowiem niespójność, uniemożliwiająca merytoryczną ocenę sprawy, co wykazano powyżej. Natomiast sama okoliczność złożenia przez inwestora wniosku o sprostowanie decyzji, na co powołał się w złożonym do Sądu piśmie, nie może stanowić dowodu omyłki pisarskiej organu, ani też weryfikacji treści zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze, wyjaśnić należy, że prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie nie było konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję, polegającą na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW, wymogu zasady dobrego sąsiedztwa. W przypadku bowiem uznania inwestycji za instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, brak jest konieczności – w świetle treści tego przepisu - oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, w tym więc i zasady dobrego sąsiedztwa, a tym samym potrzeby wyznaczania obszaru analizowanego na odpowiedniej mapie i przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym, w ocenie Sądu, przedmiotową inwestycję należy uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp. W myśl zaś art. 2 pkt 13 uoze instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy ok 12 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. To zaś oznacza, wbrew stanowisku stron skarżących, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w myśl art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie jw.). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, ani też konieczności weryfikacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 upzp jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze i to bez różnicowania tych instalacji ze względu na ich moc. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 uoze. Skoro definicja instalacji odnawialnego źródła energii określona w art. 2 pkt 13 uoze, do której odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie zawęża tego pojęcia do poszczególnych rodzajów instalacji (np. mikroinstalacji), to brak jest podstaw do zmiany zakresu pojęciowego "definicji legalnej" instalacji odnawialnego źródła energii na potrzeby weryfikacji wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, i ograniczenia tej definicji tylko do określonych rodzajów instalacji. Ani z treści art. 61 ust. 3 upzp, ani z art. 2 pkt 13 uoze nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji jedynie o określonej mocy. Takiego ograniczenia nie można też wyprowadzić z treści przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, które odnoszą się do lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy), a nie do przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka bała wola ustawodawcy to odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b upzp w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Należy mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 upzp, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jako że ma moc wiążącą tylko dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia zawarte w studium nie mogą więc z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (a nie aktów prawa wewnętrznego) tj. przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru. Dokonywanie zatem rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 uppz poprzez odwołanie się do treści przepisów art. 10 ust. 2a upzp, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, i wynikających z nim mocy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, nie zasługuje na akceptację, w tym biorąc pod uwagę dyrektywy wykładni systemowej, jako że systemową wykładnię art. 61 ust. 3 uppz w tym przypadku można oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy, a nie na przepisach odnoszących się do gminnych aktów planistycznych. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a upzp, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23; z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22; z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22; z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22 – dostępne jw.). W świetle powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z podejściem ustawodawcy do zagadnienia lokalizacji farmy fotowoltaicznej w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w stanie prawnym na datę wydanie zaskarżonej decyzji, przepis art. 61 ust. 3 upzp znajduje zastosowanie do farm fotowoltaicznych niezależnie od ich mocy (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23 i z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1421/22 – dostępne jw.). Konsekwencją tego stanu rzeczy jest więc brak konieczności weryfikacji czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, stanowiące w świetle definicji z art. 2 pkt 13 uoze instalację odnawialnego źródła energii, spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

W dalszej kolejności, Sąd uznał, że zamierzonego skutku nie mogły odnieś również zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Wskazać należy bowiem, że inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego wyłącznie grunty rolne klasy RIVa i RIVb, a nie klasy RIIIb. Wynika to wprost z treści wniosku oraz załączonej do wniosku mapy, na której oznaczono granice terenu objętego wnioskiem, obejmującego jedynie część działki nr [...], stanowiącą grunty rolne klasy RIVa i RIVb. Treści wniosku w tym zakresie odpowiada decyzja organu I instancji wraz z stanowiącym jej integralną część załącznikiem tekstowym i graficznym. Sąd orzekający w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA: z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21; 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22 i z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23 (dostępne jw.), zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a upzp w zw. z art. 64 ust. 1 (w brzemieniu według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące "teren", którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej; a także określenie granic "terenu" objętego wnioskiem. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że "teren" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o "działce ewidencyjnej" w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 w zw. z ust. 6 upzp, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 upzp, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polegała ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu "terenu", jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front "terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto należy wskazać również na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Paragraf 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na "terenie" objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, zgodnego z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (patrz wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 373/22 – dostępny jw.). W związku z powyższym podniesiony w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż można było w sprawie ustalić warunki zabudowy dla części działki, a część ta obejmowała teren, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Pozostałe podniesione w sprawie zarzuty, Sąd również uznał za niezasadne. Odnośnie zarzutu wydania decyzji na podstawie przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, po pierwsze wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 upzp, przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 upzp stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym, organ w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał się na treść art. 64 ust. 1 upzp. Powołanie się na przepisy określające postepowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy jednoczesnym wskazaniu na art. 64 ust. 1 upzp uznać należy zatem za prawidłowe. Natomiast powołanie się w treści uzasadnienia decyzji na art. 4 ust. 2 pkt 1 upzp, stanowi natomiast zdaniem Sądu oczywistą omyłkę, której oczywistość wynika z kompleksowej analizy treści decyzji, uwzględniającej jej prawidłowo powołaną podstawę prawną oraz faktycznie zastosowane w sprawie przepisy. Odnośnie ewentualnego naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, co zarzucano na etapie odwołania, wskazać należy że kwestia ta rozważana była już na gruncie odrębnego postępowania prowadzonego w związku z niniejszą sprawą. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w związku z planową inwestycją wydana została bowiem decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, która pozostaje jednak poza zakresem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Na tle sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przedmiotem rozważań nie mogły być ponadto zarzuty dotyczące zmniejszenia wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mógł też odnieść sformułowany w sposób ogólnikowy zarzut dotyczący ograniczenia dotychczasowej funkcji działek sąsiednich. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że – jak już wyjaśniono powyżej - w sprawie należy uchylić wyłącznie zaskarżoną decyzję z uwagi na konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, dotyczących niejednoznacznych i niejasnych ustaleń w zakresie kwestii konieczności uzyskania w sprawie uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, i w związku z tym stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa – o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 sentencji wyroku.

Odnosząc się zaś do wniosku stron skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego, wskazać należy, że Sąd może wyłącznie stwierdzić naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa może uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Wznowienie postępowania należy jednak do wyłącznej właściwości organu administracji. Przy czym, co należy podkreślić, Sąd w niniejszej sprawie nie przesądził czy zaistniała w niej przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego – która w niniejszej sprawie sprowadzałaby się do wydania decyzji bez uprzedniego uzyskania wymaganego uzgodnienia - a jedynie stwierdził uchybienie przepisom postępowania w zakresie ustaleń stanu faktycznego, uniemożliwiających merytoryczną ocenę tego czy uzgodnienie w sprawie było wymagane i tym samym czy jego brak stanowi przesłankę wznowieniową.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.