Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 710/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r. znak: DON.7100.215.2022.MB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 30 stycznia 2023 r., znak DON.7100.215.2022.MB Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. O., reprezentowanej przez J. K., od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 14 grudnia 2022 r., znak: WOA.771.36.2022.ARO – utrzymał ww. decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że WINB ww. decyzją z 14 grudnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], nakładającej na inwestorów E. O. i R. O. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych obejmujących budynek hali magazynowej nr 1 - magazynu opakowań szklanych wraz z hurtownią, budowany na nieruchomości w K. przy ul. [...].

Z decyzją WINB nie zgodziła się R. O., reprezentowana przez J. K. i wniosła odwołanie.

GINB wyjaśnił, że decyzja z 14 grudnia 2022 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Co do zasady, okoliczności powstałe po wydaniu badanej decyzji nie mogą mieć wpływu na stwierdzenie jej nieważności.

Budowa hali magazynowej nr 1 przy ul. [...] w K. została rozpoczęta na podstawie decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r., nr [...], udzielającej E. i R. O. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany. [...] stycznia 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę hali magazynowej nr 1 wybudowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], użytkowanej, jako magazyn opakowań szklanych i postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], nałożył na właściciela obiektu budowlanego E. O. obowiązek dostarczenia PINB dziennika montażu i dokumentów potwierdzających legalność wyrobów budowlanych użytych przy budowie hali magazynowej nr 1.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] organ powiatowy nałożył na właściciela obiektu budowlanego E. O. obowiązek dostarczenia do PINB aktualnego planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia BIOZ z wprowadzonymi zmianami wynikającymi z postępu wykonanych robót budowlanych przedmiotowej hali.

21 kwietnia 2015 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę hali magazynowej nr 1. Podczas kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości - wykonano wewnętrzną instalację sanitarną. w sposób odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę; nie powołano kierownika i inspektora nadzoru robót branży sanitarnej w związku z realizacją ww. robót; nie udostępniono kompletnych dokumentów potwierdzających legalność wyrobów budowlanych użytych w obiekcie.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak: [...], PINB wezwał projektantów obiektu do udzielenia pisemnej informacji dotyczącej rozwiązań materiałowych i sposobu zabezpieczenia ogniochronnego elementów konstrukcyjnych obiektu o klasie odporności ogniowej R30 i R60.

Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], PINB wstrzymał inwestorom E. O. i R. O. prowadzenie robót budowlanych budynku ww. hali magazynowej, z powodu wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach, oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych (branży konstrukcyjno-budowlanej i instalacji sanitarnej).

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") nałożył na inwestorów E. O. i R. O. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych obejmujących budynek hali magazynowej nr 1 - magazynu opakowań szklanych wraz z hurtownią, budowanego na nieruchomości w K. przy ul. [...], do 22 stycznia 2016 r. Powodem wydania rozstrzygnięcia było użycie przy budowie stropodachu innego rodzaju blachy trapezowej (posiadającej inną klasę odporności ogniowej), wykonanie ścian wewnętrznych z płyty warstwowej o nieustalonych parametrach technicznych oraz wykonanie instalacji sanitarnej w szerszym zakresie niż przewidywał to projekt budowlany.

Decyzja ta jest przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego.

Decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...] organ powiatowy zmienił własną decyzję z [...] sierpnia 2015 r. w zakresie terminu, wyznaczając termin dostarczenia projektu zamiennego do 30 września 2016 r.

W ocenie R. O., decyzja z [...] sierpnia 2015 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jej zdaniem w chwili wydania badanej decyzji R. O. nie była już stroną w sprawie, ponieważ 14 lipca 2014 r. małżonkowie R. i E.O.zawarli majątkową umowę o częściowy podział majątku wspólnego i wprowadzili w małżeństwie ustrój rozdzielności majątkowej (akt notarialny z rep. A nr [...]). Zgodnie z tą umową, działki, na których znajduje się obiekt, stały się wyłączną własnością E. O. (lub w przypadku niektórych działek - stał się on ich wyłącznym użytkownikiem wieczystym). Tym samym, według strony, w chwili podejmowania decyzji, R. O. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

GINB wyjaśnił, że celem postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Pr. bud. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 52 Pr. bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Kluczowe w niniejszej sprawie było więc ustalenie, czy decyzja PINB z [...] sierpnia 2015 r., mogła być w świetle art. 52 Pr. bud. skierowana do inwestorów R. i E. O., czy też powinna była być skierowana tylko do E. O., jako właściciela/użytkownika wieczystego.

GINB, przywołując orzecznictwo, stwierdził, że utrwalony jest pogląd, że kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 Pr. bud. nie jest przypadkowa. Obowiązki w postępowaniu naprawczym powinny być skierowane w pierwszej kolejności do inwestora, chyba, że nie jest on znany lub nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W analizowanej sprawie inwestorem byli wspólnie R. i E. O., co wynika z decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r., udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany. Potwierdzają to także protokoły kontroli (15-16 stycznia 2015 r. i 21 kwietnia 2015 r.) przeprowadzonych w toku postępowania. R. O. i E. O. zostali wskazani, jako inwestor w dzienniku budowy nr [...] wydanym w [...] kwietnia 2010 r. oraz dzienniku montażu złożonym w 3 sierpnia 2010 r.

W postępowaniu nieważnościowym organ co do zasady bierze pod uwagę jedynie dowody powstałe do chwili wydania badanej decyzji. W przedmiotowej sprawie jednak fakt posiadania przez R. O. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znajduje niezbite potwierdzenie w dowodach powstałych po wydaniu analizowanego rozstrzygnięcia. Projektant wykonujący projekt zamienny w oświadczeniu z 14 lipca 2016 r. wskazał, że zlecenie przyjął "od Pana E. O. i Pani R.O.". Sam projekt zamienny także, jako inwestora wskazuje dwie osoby: "E. i R. O.". Pismem z 28 listopada 2016 r., inwestorzy przesłali do PINB projekt budowlany zamienny, oboje podpisując się pod pismem i wnioskując o zatwierdzenie projektu. Do pisma dołączone zostały własnoręcznie podpisane oświadczenie R. O. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W analogicznym oświadczeniu E. O., jako współwłaściciela nieruchomości wskazano R. O.

Tym samym nie ulegało wątpliwości GINB, że inwestorem byli wspólnie R. i E. O. Późniejsza (w stosunku do momentu rozpoczęcia robót budowalnych) zmiana właściciela/użytkownika wieczystego działek nie wywołuje automatycznie zmiany tego, kto jest inwestorem.

R. O., zarówno przed wydaniem analizowanej decyzji, jak i po jej wydaniu zachowywała się w sposób potwierdzający, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i sama oświadczyła to przy składaniu projektu zamiennego.

Skoro znany był inwestor robót i posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to organ poprawnie zastosował art. 52 Pr. bud. wskazując, jako podmiot zobowiązany inwestora – R. i E. O.. Kwestia tego, kto w tamtym momencie był właścicielem/użytkownikiem wieczystym działek nie ma zaś żadnego wpływu na sprawę. Jednocześnie nałożenie obowiązku na inwestora, z pewnością nie powodowało, że obowiązek był niewykonalny, ponieważ nawet przyjmując argumentację strony skarżącej, przynajmniej jedna ze wskazanych w decyzji osób – E. O. posiadał niezaprzeczalne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli choć jeden z elementów alternatywy jest prawdziwy, to cała alternatywa nie może być nieprawdziwa.

Opisane powyżej rozważania należy odnieść do wskazanej przez stronę skarżącą przesłanki art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2600/21, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest sytuacja, w której "postępowanie administracyjne jest prowadzone wobec jednostki, która w danej sprawie nie ma w ogóle interesu (obowiązku) prawnego". WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 303/21, wskazał, że "O wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 KPA można zaś mówić wówczas, gdy decyzję skierowano do osoby, która w ogóle nie może być Stroną, nie zaś do osoby co do której można różnie oceniać, czy rzeczywiście trafnie uznano, że powinna być adresatem decyzji."

R. O. niezaprzeczalnie była inwestorem robót. Tym samym nie można stwierdzić, że nie miała interesu prawnego w sprawie. Nieoczywiste okoliczności faktyczne i pewna swoboda organu nadzoru budowlanego przy stosowaniu art. 52 Pr. bud. przemawiają za tym, że można różnie oceniać czy decyzja mogła być skierowana do R. O.. Tym samym nie doszło do ziszczenia się przesłanki wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

R. O., w odwołaniu, poprosiła o przekazanie informacji, kiedy odwołanie wpłynęło do GINB. Pismo WINB z 28 grudnia 2022 r. przekazujące odwołanie wpłynęło do GINB 30 grudnia 2022 r.

Przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby decyzja PINB z [...] sierpnia 2015 r. była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 27 luty 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o

"1. uchylenie zaskarżonej decyzji znak: DON.7100.215.2022.MB z dnia 30 stycznia 2023 r. przez GINB tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa,

2. uchylenie decyzji:

• znak: DON.7100.215.2022.MB z dnia 30 stycznia 2023 r.

• znak: WOA.771.36.2022.KP z dnia 14 grudnia 2022 r.

oraz

stwierdzenie nieważności decyzji:

• [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., jako skierowanej do osoby niebędącej wówczas już właścicielem - inwestorem i tym samym stroną w sprawie przez WSA w Warszawie, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez GINB w trybie autokontroli" i zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżącej oświadczył: "Stwierdzam następujące naruszenia prawa:

• art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie przez GINB,

• art. 52 § 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w aspekcie art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa - decyzja została skierowana do osoby niebędącej w dniu wydania decyzji nakazowej już właścicielem - inwestorem - stroną w sprawie i tym samym była niewykonalna przez skarżącą, a wykonalność przez skarżącą ma charakter trwały".

Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że w ocenie skarżącej decyzja nakazowa powinna być skierowana tylko i wyłącznie do E. O., a skarżąca podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu z 20 grudnia 2022 r. Ponadto, profesjonalny pełnomocnik skarżącej "na okoliczność tego, że decyzja nakazowa adresowany do byłego inwestora, który w dniu wydania decyzji nakazowej nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, jest decyzją nieważną" wskazał "prawomocne orzeczenie zawarte w CBOSA: sygn. akt II SA/Gi 1437/12", którego treść przytoczył i "sygn. akt II SA/Kr 1084/12; sygn. akt II SA/Ld 809/11".

"Wobec powyższych ustaleń" profesjonalny pełnomocnik oświadczył: "wnoszę jak na wstępie".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 24 kwietnia 2023 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej oświadczył, że "skarżąca wskazuje, że organy obu instancji nie zbadały wszystkich przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli w nadzwyczajnym postępowaniu przez organa obu instancji była decyzja PINB z 2015 r., której przedmiotem było nałożenie na inwestorów E. O. i R. O. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych obejmujących budynek hali magazynowej nr 1 - magazynu opakowań szklanych wraz z hurtownią, na nieruchomości w K. przy ul. [...]. Podstawą prawną ww. decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ówcześnie obowiązującego Pr. bud. Przyczyną takiej decyzji było ustalenie organu nadzoru, że inwestorzy istotnie odstąpili od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K. z [...] marca 2010 r., udzielającą również pozwolenia na budowę. Decyzja ta wydana została w związku z tym, że postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., PINB wstrzymał inwestorom E. O. i R. O. prowadzenie robót budowlanych przy ww. budynku z powodu wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach, oraz nałożył na inwestorów określone obowiązki.

Organ nadzoru budowlanego, związany dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. (wg. ówcześnie obowiązującej treści) zobowiązany był przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ww. postanowienia, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego do nałożenia w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego powodowało, że organ wspomnianą decyzję nałożyć musiał.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestorzy (w tym i skarżąca) w sposób prawem przewidziany nie wzruszyli ww. decyzji w postępowaniu zwyczajnym, odwoławczym. Tym samym, nie zakwestionowali skutecznie prawnie przesłanek wydania przez PINB decyzji nakazującej przedstawienie projektu budowlanego zamiennego i faktu istotnego odstąpienia przez nich od pierwotnego projektu. Taka zaś okoliczność sprawia, że kwestionowanie w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 2015 r., o nałożeniu na inwestorów E. O. i R. O. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wymagało wykazania rażącego naruszenia prawa (art. 156 § pkt 2 k.p.a.) – a więc ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. lub innych przesłanek z art. 156 § k.p.a.

Jak słusznie wyjaśnił to GINB w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi ponownie postępowania zakończonego kwestionowaną co do ważności decyzją. Bada wyłącznie to, czy kwestionowana decyzja obarczona jest którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Nie jest też "organem trzeciej instancji", ale organem nadzorczym.

Skoro z ustaleń prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym przez PINB (niezakwestionowanych wówczas przez skarżącą i wynikających wprost z protokołów kontroli budowy ze stycznia i kwietnia 2015 r.) wynikało, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanych i istotnie od niego odstępują (użycie przy budowie stropodachu innego rodzaju blachy trapezowej, posiadającej inną klasę odporności ogniowej, wykonanie ścian wewnętrznych z płyty warstwowej o nieustalonych parametrach technicznych oraz wykonanie instalacji sanitarnej w szerszym zakresie niż przewidywał to projekt budowlany) to PINB nie mógł zastosować innego przepisu, niż art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. – co wprost z hipotezy tego przepisu wynika.

Dlatego też PINB nie naruszył nie tylko rażąco, ale w ogóle nie naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i prawo to zastosował zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Nieskuteczne procesowo jest podnoszenie w takiej sytuacji zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 lub 5 k.p.a.

Po pierwsze, nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na inwestora (zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Pr. bud.) nie jest zależne od "prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane". O ile bowiem takie prawo – z natury rzeczy – przysługuje właścicielowi gruntu inwestycyjnego, o tyle nie stanowi przesłanki nałożenia ww. obowiązku na inwestora (ani właściciela). Przesłanką nałożenia na inwestora (lub właściciela) obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest wyłącznie istotne odstąpienie przez niego od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tym samym, żadnego znaczenia prawnego w takim postępowaniu nie miało to, że skarżąca wyzbyła się własności przedmiotowej nieruchomości, a ponadto z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby skutkiem tej czynności prawnej była również utrata prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w zakresie budowy, rozpoczętej i prowadzonej wspólnie z mężem skarżącej.

Po drugie, nie ulega wątpliwości, że skarżąca była współinwestorem przedmiotowej budowy. Trafnie wskazał w tym zakresie GINB, że jednoznacznie wynika to zarówno z decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r., udzielającej małżonkom O. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany, z protokołów kontroli z 15 stycznia 2015 r. i z 21 kwietnia 2015 r., z faktu, że R. O. i E. O. zostali wskazani, jako inwestor w dzienniku budowy nr [...] wydanym [...] kwietnia 2010 r. oraz dzienniku montażu złożonym 3 sierpnia 2010 r., a ponadto z tego, że nawet 14 lipca 2016 r. projektant projekt zamiennego oświadczył, że zlecenie przyjął "od Pana E O. i Pani R. O.", zaś projekt zamienny, jako inwestora wskazuje E. i R. O. Słusznie wskazuje też GINB, że pismem z 28 listopada 2016 r., oboje inwestorzy przesłali do PINB projekt budowlany zamienny, podpisując się pod pismem i wnioskujące zatwierdzenie projektu. Do pisma dołączone zostały własnoręcznie podpisane oświadczenie R. O. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w oświadczeniu E. O. wskazał on, jako współwłaściciela nieruchomości, R. O.

Zupełnie nietrafny był więc zarzut, jakoby kwestionowana co do ważności decyzja PINB z 2015 r. została "skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno R. O., jak i E. O. byli inwestorami budowy, wskazanymi w decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r., udzielającej obojgu małżonkom O. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany. To, że 14 lipca 2014 r. małżonkowie R. i E. O. zawarli umowę o częściowy podział majątku wspólnego i wprowadzili ustrój rozdzielności majątkowej (akt notarialny rep. A nr [...]), na mocy której nieruchomość, na których znajduje się obiekt, stała się wyłączną własnością E. O. lub stał się on ich wyłącznym użytkownikiem wieczystym nie powodowało tego, że skarżąca przestała być inwestorem oraz, że utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skutkiem prawnym tej czynności prawnej była jedynie utrata własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości inwestycyjnej, ale inwestor nie musi być właścicielem gruntu – co jest dość oczywiste prawnie.

Po trzecie wreszcie, do zlecenia sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i przedłożenia go PINB prawo dysponowania gruntem na cele budowlane w ogóle nie jest potrzebne. Taka bowiem czynność nie wiąże się z jakimikolwiek robotami budowlanymi, wymagającymi prawa do gruntu. Stąd też decyzja PINB z 2015 r. – niedotycząca jakichkolwiek robót budowlanych – nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Prawdą jest, że – na co zwraca uwagę pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 24 kwietnia 2023 r. – GINB lakonicznie ocenił pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W zasadzie ograniczył się do stwierdzenia, że "przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby decyzja PINB w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, w tej sprawie było to wystarczające. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika bowiem, aby decyzja PINB z 2015 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą albo zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tym samym lakoniczność stwierdzenia organu nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.