Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 50 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 35, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 6, par. 115, par. 118, par. 134 pkt 1, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w L. na uchwały Rady Gminy W. : z dnia [...] września 2014 r., nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia Statutów Sołectw, odpowiednio: R., P. , W. , B. , P. , M., Z. 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: a) wyraz "wiejskie" w § 3 ust. 4 oraz w § 13 ust. 1; b) § 8 pkt 1; c) § 10 ust. 1; d) § 14; e) wyraz "wiejskiego" w § 15 ust. 1, w § 15 ust. 2 we wprowadzeniu do wyliczenia i w pkt 1, w § 16 ust. 2, w § 16 ust. 5, w § 16 ust. 6 oraz w § 17 ust. 1; f) wyraz "wiejskiemu" w § 16 ust. 4 – załącznika nr 1 do każdej z zaskarżonych uchwał w pierwotnym brzmieniu; 2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 29 września 2014 r. Rada Gminy Wijewo (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła następujące, mutatis mutandis jednobrzmiące uchwały w sprawie statutów sołectw:

- uchwałę nr XLIV/313/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Brenno,

- uchwałę nr XLIV/314/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Miastko,

- uchwałę nr XLIV/315/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Potrzebowo,

- uchwałę nr XLIV/316/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Przylesie,

- uchwałę nr XLIV/317/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Radomyśl,

- uchwałę nr XLIV/318/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Wijewo,

- uchwałę nr XLIV/319/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Zaborówiec

Do każdej z tych uchwał został załączony statut odnośnego sołectwa (zwany dalej "Statutem").

Takimi samymi, mutatis mutandis, pismami z [...] lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu:

- skargę na uchwałę nr XLIV/317/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Radomyśl – zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Po 1539/20,

- skargę na uchwałę nr XLIV/315/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Potrzebowo – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 1540/20,

- skargę na uchwałę nr XLIV/318/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Wijewo – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 1541/20,

- skargę na uchwałę nr XLIV/313/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Brenno – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 1542/20,

- skargę na uchwałę nr XLIV/316/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Przylesie – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 1543/20,

- skargę na uchwałę nr XLIV/314/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Miastko – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 1544/20,

- skargę na uchwałę nr XLIV/319/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Zaborówiec – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 1545/20,

zaskarżając każdą z tych uchwał w części, z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

1) art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") przez bezpodstawne przyznanie w § 3 ust. 4, § 8 ust. 1 i § 13 ust. 1 Statutu zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez bezpodstawne przyznanie w § 24 ust. 1 Statutu zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie odwołania sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

3) istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie w § 7 ust. 1 i 3 oraz w § 14 ust. 1 i 2 Statutu warunku dokonania skutecznego i ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim przez ustanowienie wymogu obecności co najmniej 20% mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w przypadku braku kworum (§ 7 ust. 3) warunku wyznaczenia nowego terminu wyborów skutecznych bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum,

4) istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie w treści § 10 ust. 1 i 2 Statutu poprzez nałożenie na sołtysa obowiązku kierowania pracami rady sołeckiej oraz przez nadanie radzie sołeckiej kompetencji do wyrażania stanowiska w formie uchwał, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem sołtys i rada solecka są podmiotami oddzielnymi i brak ustawowej podstawy do nakładania na sołtysa obowiązku udziału w pracach rady sołeckiej oraz wyrażania przez radę sołecką stanowiska w formie uchwał.

Wskazując na te zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności każdej z ww. uchwał w części obejmującej: § 3 ust. 4, § 7 ust. 1 i 3, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 i 2 ich załączników (tj. statutów).

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy W. (dalej też jako "Wójt"), zastępowany przez adw. M. S., oświadczył, że Rada Gminy uwzględni zawarte w nich zarzuty i wnosi o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w ocenie Organu skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty są zasadne, znajdują odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa, a także aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z powyższym Organ w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżanych postanowień uchwał i podejmie nowe uchwały w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym, zgodnie z uwagami poczynionymi w skargach Prokuratora. Jednocześnie Organ zobowiązał się do przesłania nowych uchwał niezwłocznie po ich podjęciu.

Postanowieniem z 6 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1539/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: IV SA/Po 1539/20, IV SA/Po 1540/20, IV SA/Po 1541/20, IV SA/Po 1542/20, IV SA/Po 1543/20, IV SA/Po 1544/20, IV SA/Po 1545/20, i postanowił je dalej prowadzić pod sygn. akt IV SA/Po 1539/20.

W nawiązaniu do odpowiedzi na skargi, w której zawarto zobowiązanie do przesłania nowych uchwał, pełnomocnik Organu przedłożył przy piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. następujące uchwały Rady Gminy Wijewo z dnia 26 stycznia 2021 r.:

1) nr XXIII/168/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/318/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Wijewo,

2) nr XXIII/169/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/313/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Brenno,

3) nr XXIII/170/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/319/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Zaborówiec,

4) nr XXIII/171/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/315/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Potrzebowo,

5) nr XXIII/172/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/317/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Radomyśl,

6) nr XXIII/173/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/314/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Miastko,

7) nr XXIII/168/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/316/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Przylesie.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Prokurator w piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. oświadczył, że mając na uwadze treść ww. pisma Organu i przedłożonych Sądowi uchwał zmieniających zaskarżone akty prawa miejscowego, nie cofa skarg, bowiem w jego ocenie zasadnym jest zbadanie zaskarżonych aktów przez Sąd i ewentualne orzeczenie o ich nieważności w okresie od uchwalenia do dokonania przez organ gminy ich zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargi na przedmiotowe uchwały Rady Gminy Wijewo wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w L. , na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie następujące, mutatis mutandis jednobrzmiące, uchwały Rady Gminy Wijewo:

- nr XLIV/313/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Brenno (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 05.11.2014 r. poz. 5735),

- nr XLIV/314/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Miastko (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 10.11.2014 r. poz. 5841),

- nr XLIV/315/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Potrzebowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 05.11.2014 r. poz. 5736),

- nr XLIV/316/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Przylesie (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 10.11.2014 r. poz. 5844),

- nr XLIV/317/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Radomyśl, (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 05.11.2014 r. poz. 5737),

- nr XLIV/318/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Wijewo (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 10.11.2014 r. poz. 5842),

- nr XLIV/319/2014 w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Zaborówiec (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 05.11.2014 r. poz. 5738).

Powyższe uchwały (z których każda zwana jest dalej jednolicie "Uchwałą", a załączony do każdej z nich statut odnośnego sołectwa – "Statutem") zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (w ww. dniach i pod ww. pozycjami), weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (zob. § 4 Uchwały) i nadal obowiązują.

Jest faktem notoryjnym, że każda z ww. uchwała była jeden raz nowelizowana – w toku niniejszego postępowania sądowego (zob. pismo procesowe pełnomocnika Organu z [...] lutego 2021 r.) – przez następujące uchwały Rady Gminy Wijewo z dnia 26 stycznia 2021 r.:

- nr XXIII/168/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/318/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Wijewo (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.02.2021 r. poz. 1023),

- nr XXIII/169/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/313/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Brenno (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.02.2021 r. poz. 1024),

- nr XXIII/170/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/319/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Zaborówiec (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.02.2021 r. poz. 1025),

- nr XXIII/171/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/315/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Potrzebowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.02.2021 r. poz. 1026),

- nr XXIII/172/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/317/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Radomyśl (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.02.2021 r. poz. 1027),

- nr XXIII/173/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/314/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Miastko (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.02.2021 r. poz. 1028),

- nr XXIII/174/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XLIV/316/2014 Rady Gminy Wijewo z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Przylesie (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.02.2021 r. poz. 1029).

Należy zaznaczyć, że wymienione uchwały zmieniające zaskarżone uchwały nie zostały objęte wniesionymi przez Prokuratora skargami. Mając na względzie powyższe oraz jednoznaczną wolę Skarżącego: poddania kontroli Sądu zaskarżonych aktów według stanu obowiązywania w okresie od ich uchwalenia do wprowadzenia ww. zmian (zob. pismo procesowe Prokuratora z [...] lutego 2021 r.), Sąd poddał kontroli zaskarżone uchwały w ich brzmieniu pierwotnym. Kontroli Sądu nie podlegały natomiast ww. uchwały zmieniające ani wprowadzone nimi zmiany do zaskarżonych uchwał. W konsekwencji niniejszy wyrok nie odnosi żadnego skutku względem tych zmian. Przykładowo więc, stwierdzenie niniejszym wyrokiem przez Sąd nieważności określonego przepisu Statutu, który podlegał ww. nowelizacji, dotyczy tylko pierwotnego brzmienia tego przepisu i pozostaje bez wpływu na jego późniejsze obowiązywanie w zmienionej postaci (począwszy od dnia wejścia w życie odnośnej zmiany).

2. Z treści zarzutów i wniosków każdej ze skarg oraz jej uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień każdego ze statutów, a mianowicie w zakresie:

a) w jakim w Statucie nastąpiło "bezpodstawne przyznanie [...] zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej" – przy czym w tym zakresie autor skargi wskazał na wadliwość, jego zdaniem, postanowienia § 3 ust. 4, § 8 ust. 1 i § 13 ust. 1 Statutu;

b) § 7 ust. 1 i 3 Statutu;

c) § 10 ust. 1 i 2 Statutu;

d) § 14 ust. 1 i 2 Statutu;

e) § 24 ust. 1 Statutu.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień (lit. a) oraz postanowień (lit. b-e) – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu (zob. też pkt 5.1. nin. uzasadnienia).

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich wspólnego, merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. i pkt 5.1. nin. uzasadnienia) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

1. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

3. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

1. Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

2. Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 208). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

3. W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

4. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

1. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

2. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241).

3. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

4. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

5. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora zasługiwały na uwzględnienie w części. Odnosząc się bardziej szczegółowo do zarzutów podniesionych w skargach, należy stwierdzić, co następuje.

1. Odnośnie do postanowień Statutu dotyczących wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie (w tym ustanowienia wymogu kworum dla ważności takiego wyboru).

W świetle zarzutów i argumentacji każdej skargi, w Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – następujące postanowienia Statutu (w pierwotnym brzmieniu):

- § 3 ust. 4 – "Zebranie wiejskie celem dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Wójt Gminy nie później niż w 6 miesięcy po wyborach do Rady Gminy."

- § 8 ust. 1 [powinno być raczej: "pkt 1" - uw. Sądu] – zgodnie z którym do zadań zebrania wiejskiego należy w szczególności: "[w]ybór sołtysa i rady sołeckiej,"

- § 13 ust. 1 – "Zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej prowadzi do czasu wyboru przewodniczącego zebrania sołtys poprzedniej kadencji lub w przepadku jego nieobecności wybrany członek rady sołeckiej."

Od razu należy zaznaczyć, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę Gminy) zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze, wyraźnie przez Prokuratora niezaskarżonych w tym kontekście postanowień Statutu, a mianowicie z: § 15 ust. 1 (chodzi o wyraz "wiejskiego"), § 15 ust. 2 (chodzi o wyrazy "wiejskiego"), § 16 ust. 2 (chodzi o wyraz "wiejskiego"), § 16 ust. 4 (chodzi o wyraz "wiejskiemu"), § 16 ust. 5 (chodzi o wyraz "wiejskiego"), § 16 ust. 6 (chodzi o wyraz "wiejskiego"), § 17 ust. 1 (chodzi o wyraz "wiejskiego"). W związku z tym – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutu z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami Statutu, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej przez zgromadzenie wiejskie; zob. pkt 2.2 lit. a nin. uzasadnienia) – Sąd również te postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia, z tym że wyłącznie w tej części, w jakiej wskazują one na elekcyjny charakter zebrania wiejskiego.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.

Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).

W świetle powyższych uwag kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonych statutach gremium dokonujące wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej określono mianem "zebrania wiejskiego", lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 7 ust. 1 Statutu dla ważności każdego zebrania wiejskiego, a powtórzony w § 14 ust. 1 Statutu w odniesieniu do zebrania wiejskiego stricte wyborczego.

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319; w skrócie "k.wyb.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – i to zarówno na podstawie § 14 ust. 1 Statutu, jak i, po jego wyeliminowaniu, na podstawie § 7 ust. 1 Statutu – to w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru sołtysa lub rady sołeckiej mowa jest o "zebraniu wiejskim", należało wyeliminować, w drodze stwierdzenia nieważności, w zależności od kontekstu: samo określenie "wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie większy fragment danego przepisu albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność załączników nr 1 do każdej z zaskarżonych uchwał w pierwotnym brzmieniu w części obejmującej: wyraz "wiejskie" w § 3 ust. 4 oraz w § 13 ust. 1; § 8 pkt 1; § 14; wyraz "wiejskiego" w § 15 ust. 1, w § 15 ust. 2 (we wprowadzeniu do wyliczenia i w pkt 1), w § 16 ust. 2, w § 16 ust. 5, w § 16 ust. 6 oraz w § 17 ust. 1; a także wyraz "wiejskiemu" w § 16 ust. 4 (zob. pkt 1 lit. a, b, d, e, f sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi (por. wyżej pkt 2.2. nin. uzasadnienia). Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, CBOSA).

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się ono uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutu do – postulowanego niekiedy w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców sołectwa, służącego wyłącznie celom elekcyjnym, od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po ww. "korektach" stanie się niewątpliwe, że wyborów sołtysa i rady sołeckiej dokonuje wprawdzie "zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 15 ust. 2 Statutu), złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 3 ust. 7 Statutu jest zebranie wiejskie. Do takiego "zebrania" będzie można odpowiednio stosować postanowienia dotyczące zebrania wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym charakterem owego "zebrania" (np. właśnie co do wymogu kworum z § 7 ust. 1 Statutu).

2. Odnośnie do ustanowienia wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

W myśl postanowień § 7 ust. 1 i 3 Statutu (w pierwotnym brzmieniu):

"1. Zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy powiadomieni zostali na 7 dni przed zebraniem w sposób zwyczajowo przyjęty w sołectwie i wzięło w nim udział co najmniej 20% mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy.

[...]

3. W przypadku braku 20% udziału mieszkańców sołectwa zebranie organizuje się w drugim terminie i jest ważne bez względu na liczbę obecnych mieszkańców sołectwa."

Zdaniem Skarżącego przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają radzie gminy uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego.

Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał – odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego (por. wyżej pkt 5.1. nin. uzasadnienia) – jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma".

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne.

Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 7 ust. 1 Statutu i logicznie z nim powiązanego § 7 ust. 3 Statutu, w pierwotnym brzmieniu, podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

3. Odnośnie do dopuszczalności odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie.

W myśl § 24 ust. 1 Statutu (w pierwotnym brzmieniu): "Zebranie wiejskie może odwołać sołtysa lub członka rady sołeckiej w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów".

W skardze Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwoływalności sołtysa i członków rady sołeckiej, a jedynie fakt przyznania kompetencji w tym zakresie zebraniu wiejskiemu. I choć Skarżący swego stanowiska szerzej nie uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwoływania.

W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej nie w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).

Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w § 26 ust. 1 Statutu – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

W tym kontekście skargę w części kwestionującej legalność § 24 ust. 1 Statutu w pierwotnym brzmieniu należało oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

4. Odnośnie do przyznania sołtysowi kierownictwa w radzie sołeckiej.

W myśl § 10 ust. 1 Statutu (w pierwotnym brzmieniu): "Pracami rady sołeckiej kieruje sołtys".

Zdaniem Prokuratora, przypisując w ww. przepisie sołtysowi funkcję osoby kierującej pracami rady sołeckiej, de facto nałożono wyłącznie na niego obowiązek kierowania pracami rady i obowiązek uczestniczenia w jej pracach. Statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak sformułować takiego obowiązku, gdyż nie ma do tego ustawowej podstawy.

Przytoczony zarzut jest w pełni zasadny. Albowiem, w ocenie Sądu, w kwestii możliwości kierowania przez sołtysa pracami rady sołeckiej nie powinno się wprowadzać żadnego "automatyzmu", jak to uczyniono w § 10 ust. 1 Statutu. Statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36). Tym bardziej że – jak trafnie zauważa się w doktrynie – rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149 i tam przywołane piśmiennictwo).

Tymczasem przyjęte w § 10 ust. 1 Statutu rozwiązanie, że sołtys "kieruje pracami rady sołeckiej", może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy. Żadne z tych rozwiązań, zdaniem Sądu, nie byłoby prawidłowe. Podobnie jak – zanegowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – możliwość pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 833/17, CBOSA).

W świetle powyższych uwag należało stwierdzić nieważność § 10 ust. 1 Statutu w pierwotnym brzmieniu (zob. pkt 1 lit. c sentencji wyroku).

5. Odnośnie do wyrażania stanowiska przez radę sołecką w formie uchwał.

Zgodnie § 10 ust. 2 Statutu (w pierwotnym brzmieniu): "Rada sołecka wyraża stanowisko w formie uchwał podejmowanych większością głosów".

Kwestionując dopuszczalność takiej regulacji statutowej, prokurator wywiódł, że "[w] doktrynie przypisuje się radzie sołeckiej funkcje doradcze, opiniodawcze w przedmiocie spraw określonych w statucie, a także inicjujące. [...] Rada sołecka nie jest organem sołectwa, jednakże wspomaga sołtysa i w związku z tym jej zadania muszą się mieścić w granicach kompetencji przysługujących sołtysowi oraz muszą zostać jednoznacznie określone w statucie. Zgodnie z treścią art 36 ustawy o samorządzie gminnym sołtys jest organem wykonawczym i w żadnym razie jego rolą nie jest podejmowanie żadnych uchwał, które zastrzeżone są dla kompetencji zgromadzenia wiejskiego. Takich kompetencji do podejmowania uchwał i wyrażania w takiej formie stanowiska żaden przepis ustawy nie nadaje radzie sołeckiej, która jest organem opiniodawczym i doradczym sołtysa, a forma uchwały dla zajmowanego przez radę stanowiska sugerować może jej wiążący charakter dla sołtysa i zobowiązujący do konkretnych działań, bądź zaniechań".

Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że powyższe stanowisko i argumentacja są podzielane także przez część judykatury, jednak Sąd się do tej części nie zalicza i nie uważa, aby postanowienie § 10 ust. 2 Statutu było wadliwe.

Należy bowiem zauważyć, że – wbrew sugestiom Skarżącego – analizowane postanowienie nie przyznaje radzie sołeckiej żadnych nowych kompetencji, a jedynie rozstrzyga, w jakiej formie posiadane przez nią kompetencje – opiniodawcze i doradcze, zawierające się w ustawowej formule "wspomagania działalności sołtysa" – będą wykonywane. Jest jasne, że wszelkie opinie lub stanowiska rady sołeckiej, choć dla sołtysa niewiążące, to jednak muszą zawsze przybrać jakąś uzewnętrznioną postać (formę). W ocenie Sądu przesądzenie, iż będzie to forma uchwały, zapadającej większością głosów jest wyborem w pełni racjonalnym i dopuszczalnym.

Godzi się bowiem zauważyć, że jak wskazuje się w doktrynie cywilistycznej: "Uchwały służą do wyrażania wspólnej woli określonych kolektywów (zespołów ludzi). Różnią się one nie tylko od jednostronnych czynności prawnych, ale także od umów wieloma cechami swoistymi. Przede wszystkim do podjęcia uchwały nie jest konieczne, aby wszyscy uczestnicy kolektywu wyrazili zgodę na jej podjęcie. Wystarczy, gdy treść uchwały uzyska aprobatę odpowiedniej większości osób [...]. Uchwała, aby mogła mieć jakąkolwiek doniosłość prawną, musi opierać się na podstawie prawnej wyrażonej w ustawie lub w akcie wewnętrznym (statucie, umowie) regulującym działanie danej korporacji. Bez takiej podstawy prawnej uchwała nie mogłaby bowiem wyrażać kolektywnej woli, gdyż naruszałoby to fundamentalną zasadę autonomii jednostki" (zob. Z. Radwański, A. Olejniczak, Z. Grykiel [w:] System prawa prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego i A. Olejniczaka, Warszawa 2019, s. 255 i 256.

W świetle powyższych uwag analizowany § 10 ust. 2 Statutu pełni dwie funkcje: po pierwsze, przesądza formę, w jakiej będą wyrażane stanowiska rady sołeckiej, a po drugie, stwarza wymaganą podstawę prawną dla dokonywania tego w formie uchwały. Należy podkreślić – w nawiązaniu do argumentacji skargi – że niewiążąca opinia (inne stanowisko) rady sołeckiej pozostaje nadal niewiążącą opinią (stanowiskiem) także wówczas, gdy przybierze postać uchwały. Postanowienie § 10 ust. 2 Statutu reguluje bowiem jedynie formę, a nie moc wiążącą stanowisk zajmowanych przez radę sołecką.

W świetle powyższych uwag, żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 10 ust. 2 Statutu w pierwotnym brzmieniu należało oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność załączników nr 1 do każdej z zaskarżonych uchwał (w pierwotnym brzmieniu) w części określonej w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień statutowych niewymienionych w pkt 1 sentencji wyroku – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).