Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 281/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
657
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 pkt 35a, art. 109a,
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 3, art. 4, art. 17 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 16
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 7, art. 61, art. 61a, art. 75,  art. 105,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1756/22 w sprawie ze skargi Okręgowej Izby Lekarskiej w Krakowie na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr BP.5132.156.2022 2022.138982.TR w przedmiocie interpretacji indywidualnej w zakresie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Okręgowej Izby Lekarskiej w Krakowie, zwanej dalej "skarżącą" lub "Izbą", na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zwanego dalej także "Prezesem NFZ" lub "organem", z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr BP.5132.156.2022 2022.138982.TR, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2022 r. oraz zasądził od tego organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 marca 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa NFZ o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Skarżąca wystąpiła z pytaniem, czy świadczenie finansowe wypłacane w formie zryczałtowanej (zgodnie z treścią dołączonej uchwały z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłat diet w formie zryczałtowanej z tytułu realizacji zadań samorządowych) jest wynagrodzeniem i czy w związku z tym podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na mocy art. 66 pkt 35a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach". Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. organ odmówił wszczęcia postępowania, gdyż wniosek nie pochodził od osoby posiadającej status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba podkreśliła, że jest jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów i w świetle art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2021 r. poz. 1342 ze zm.), zwanej dalej; "ustawą o izbach", posiada osobowość prawną. Fakt utworzenia osoby prawnej w celu sprawowania władztwa administracyjnego nie przesądza o braku możliwości prowadzenia przez taki podmiot działalności gospodarczej.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 1 kwietnia 2022 r. Organ uznał, że okręgowa izba lekarska nie posiada statusu przedsiębiorcy, a zakres i cel uprawnienia samorządu zawodowego do zarządzania majątkiem izby lekarskiej nie są tożsame ani choćby zbieżne z przesłankami wykonywania działalności gospodarczej. W konsekwencji organ stwierdził, że Izba nie jest przedsiębiorcą i nie posiada uprawnienia do złożenia wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, jak również nie może być stroną postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, w związku z czym obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 3 Prawa przedsiębiorców poprzez nieuznanie czynności usługowych dla podmiotów zewnętrznych za działalność gospodarczą; art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez nieuznanie Izby za przedsiębiorcę w rozumieniu tego przepisu w zakresie, w jakim świadczy usługi dla podmiotów zewnętrznych niebędących lekarzami i lekarzami dentystami; art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez niewydanie interpretacji przedsiębiorcy na jego wniosek; art. 109a ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewydanie interpretacji w sytuacji, gdy był do tego obowiązany.

Sąd I instancji, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 1 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu przytoczył i szeroko omówił, stanowiący podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn o charakterze podmiotowym, art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."

Zdaniem Sądu I instancji, skoro skarżąca Izba znajdowała podstawę prawną do prowadzenia postępowania z jej wniosku w treści art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o izbach, uznając się tym samym za przedsiębiorcę, organ powinien był wszcząć postępowanie w sprawie wydania interpretacji. Sprawa barku statusu strony nie była bowiem w tym postępowaniu oczywista, wymagała dodatkowej analizy prawnej, możliwości wypowiedzenia się skarżącej odnośnie swojego statusu, której to możliwości jej organ odmówił. Powyższe winno być zatem przedmiotem rozstrzygania po prawidłowym przeprowadzeniu przez Prezesa NFZ postępowania interpretacyjnego. Organ nie ma bowiem uprawnienia na etapie wstępnym do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowej możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Dopiero w razie ewentualnego negatywnego wyniku analizy prawnej zmierzającej do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ może zakończyć te czynności procesowe stosownym rozstrzygnięciem po przeprowadzaniu postępowania interpretacyjnego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy przez nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sprawa statusu prawnego samorządu zawodowego jako przedsiębiorcy nie była w niniejszym postępowaniu oczywista i wymagała dodatkowej analizy prawnej, podczas gdy:

a) status prawny skarżącej jako samorządu zawodowego wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 2 ust. 1,3,4, art. 3 ust. 1, art. 5 ustawy o izbach lekarskich),

b) definicja legalna przedsiębiorcy, katalog podmiotów zdolnych do legitymowania się statusem przedsiębiorcy, okoliczność podlegania wpisowi do rejestru przedsiębiorców, zasady rozpoczęcia, prowadzenia i kończenia działalności - wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obwiązującego (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 w związku z art. 17 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 36 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy),

c) do ustalenia okoliczności prawnej zdolności do pozostawania przedsiębiorcą, statusu jednostki samorządu zawodowego, definicji przedsiębiorcy, definicji działalności gospodarczej, okoliczności podlegania wpisowi do KRS - nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym gromadzenie i analiza dowodów, zaś ewentualne postępowanie nie wpłynęłoby na wynik sprawy i status prawny skarżącej;

2. art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 w związku z art. 17 ust. 1 P.p. przez nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż status przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu posiadać może:

a) podmiot niepodlegający obowiązkowemu wpisowi do właściwego rejestru przedsiębiorców, w rozumieniu art. 17 ust. 1 P.p. w związku z art. 3 w związku z art. 36 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, co wskazuje na pominięcie wymienionych przepisów w procesie wykładni i stosowania prawa,

b) podmiot niewykonujący działalności zarobkowej we własnym imieniu (vide art. 3 P.p.), ale wykonujący zadania ustawowe, o których mowa w art. art. 5 ustawy o izbach lekarskich w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w celu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu lekarza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony w imieniu i na rzecz zrzeszonych lekarzy i lekarzy dentystów,

c) podmiot, którego podejmowanie, wykonywanie, zawieszanie i kończenie działalności nie odbywa się według przepisów rozdziału 2 P.p. (art. 17- 26 ustawy),

d) podmiot, którego działalność nie podlega zasadom konkurencyjności na rynku, ale jako monopolista na obszarze jednostki terytorialnej obowiązkowo zrzesza wszystkie osoby wykonujące zawód lekarza i lekarza dentysty;

3. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ustawy o izbach lekarskich w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwą ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zdefiniowany tamże samorząd zawodowy (reprezentujący osoby wykonujące zawód lekarza i sprawujący pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony) - może podlegać wpisowi do Rejestru Przedsiębiorców KRS z tytułu prowadzenia zorganizowanej działalności zarobkowej, wykonywanej we własnym imieniu i w sposób ciągły jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 P.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "P.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 P.u.s.a. w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a K.p.a. oraz z art. 34 ust. 16 P.p. i art. 109a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na uchyleniu postanowienia Prezesa NFZ o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy odmowa ta nastąpiła:

a) w stanie faktycznym nie wymagającym działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego (bez konieczności wykonywania jakichkolwiek procesowych czynności faktycznych zmierzających do gromadzenia dowodów i ich oceny),

b) w stanie prawnym nie wymagającym złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego, a jedynie subsumpcji przepisów ustrojowych dotyczących przedsiębiorców i samorządów zawodowych in abstracto,

c) z przyczyn podmiotowych wynikających bezpośrednio z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w oderwaniu od konkretnego przypadku;

2. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61 K.p.a. i art. 61a K.p.a. w związku z art. 34 ust. 16 P.p. i art. 109a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na przyjęciu, że organ winien był wszcząć postępowanie w sprawie wydania interpretacji indywidualnej, ponieważ status przedsiębiorcy (interes prawny) w postępowaniu nie był oczywisty - podczas gdy status skarżącej oraz katalog podmiotów uprawnionych do nabycia przymiotu przedsiębiorcy wynikają z definicji legalnych ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, które organ winien znać z urzędu;

3. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a K.p.a. w związku z art. 34 ust. 16 P.p. i art. 109a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na uchyleniu postanowienia Prezesa NFZ o odmowie wszczęcia postępowania, przez błędne wskazanie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy (w sytuacji gdy z tych samych przyczyn prawnych postępowanie zakończyłaby decyzja z art. 105 K.p.a.)

- które to naruszenia procesowe miały bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, albowiem w przypadku prawidłowej wykładni i zastosowania przepisu art. 61a K.p.a. Sąd I instancji doszedłby do wniosku, iż w sytuacji gdy z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego samorząd zawodowy nie posiada atrybutów, które pozwalałyby mu prowadzić działalność gospodarczą i nabyć status przedsiębiorcy (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 P.p.), oddaliłby skargę rozpoznawaną w pierwszej instancji.

W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowa Izba Lekarska w Krakowie wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest możliwość odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w sytuacji, gdy – w ocenie organu – skarżąca Okręgowa Izba Lekarska w Krakowie nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, nadal zwanej "P.p.", w związku z art. 109a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nadal zwanej "ustawą o świadczeniach".

W myśl regulacji art. 34 ust. 1 i ust. 5 P.p. wydanie interpretacji indywidualnej następuje na wniosek przedsiębiorcy w formie decyzji administracyjnej albo milcząco - w przypadku określonym w art. 34 ust. 12 P.p. Stosownie natomiast do treści art. 34 ust. 16 P.p., do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wydanie przez właściwy organ interpretacji indywidualnej jest zatem sprawą indywidualną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej lub załatwianą milcząco w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie (wnioskodawca) jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny.

W nauce przyjmuje się, że interes prawny, jako warunek uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 263; W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 7 i n.). Interes prawny to związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Innymi słowy interes prawny (obowiązek) to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. W wyroku z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 18/16, CBOSA) NSA stwierdził, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w przypadku, gdy wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W takiej sytuacji ustalenie zasadności żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania.

Zgodnie z art. 61a K.p.a., organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Możliwość odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn o charakterze podmiotowym nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego. W nauce i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dokonując wykładni art. 61a K.p.a. należy odróżnić dwie sytuacje prawne. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy jednostka powołuje się na interes prawny w załatwieniu danej sprawy. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w konkretnej sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego i odniesienia ich do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Do tego rodzaju sytuacji prawnej prawidłowa jest wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia go decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. Druga sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes prawny, ale żąda wszczęcia postępowania z uwagi na inne wartości (np.: poczucie sprawiedliwości społecznej, wartości ładu przestrzennego itp.) lub gdyby już na wstępnym etapie badania wniosku o wszczęcie postępowania nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem bez tej analizy organ mógłby stwierdzić, że wnoszący podanie nie jest stroną. W takich przypadkach należy stosować instytucję odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn o charakterze podmiotowym (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2021. S. 456; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, COBOiS).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem ustalenia w stadium wstępnym postępowania w sprawie wydania przez Prezesa NFZ interpretacji indywidualnej był status Okręgowej Izby Lekarskiej w Krakowie jako strony w tym postępowaniu. Organ uznał, że skarżąca Izba nie posiada statusu przedsiębiorcy, a zakres i cel uprawnienia samorządu zawodowego do zarządzania majątkiem izby lekarskiej nie są tożsame ani zbieżne z przesłankami wykonywania działalności gospodarczej. Organ przesądził tę kwestię na etapie wstępnym postępowania nie prowadząc w tym zakresie analizy. Słusznie zatem wywiódł Sąd I instancji, że sprawa braku statusu strony nie była oczywista i wymagała dodatkowej analizy prawnej oraz poczynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 34 P.p. interpretacja indywidualna wydawana jest na wniosek przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 P.p.,

przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą, którą, stosownie do treści art. 3 P.p., jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Natomiast zgodnie z art. 5 pkt 23 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich zadaniem samorządu lekarzy jest w szczególności zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich. W ustawie o izbach lekarskich prawodawca nie nadał pojęciu działalności gospodarczej izb lekarskich innego znaczenia niż to, które zostało określone w przepisach Prawa przedsiębiorców. Zatem warunkiem uznania, że izba lekarska - jako jednostka organizacyjna samorządu lekarzy - jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 P.p. będzie wykonywanie działalności gospodarczej. Stwierdzenie tego czy skarżąca Izba wykonuje działalność gospodarczą w rozumieniu art. 3 P.p. wymaga ustalenia stanu faktycznego między innymi z udziałem samej skarżącej Izby i analizy posiadanych przez nią dokumentów. Takie ustalenia organ może przeprowadzić jedynie we wszczętym postępowaniu administracyjnym prowadzonym z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego uregulowanych w art. 7 K.p.a. oraz art. 75 i n. K.p.a.

Z przyczyn wyżej wskazanych, w realiach rozpoznawanej sprawy zastosowanie przez organ administracji publicznej instytucji odmowy wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a K.p.a. było niedopuszczalne, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.