Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 802/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7  , art 77  , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145  par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp.j. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r., znak SKO.ZP/415/379/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. Sp. z o.o. Sp.j. z siedzibą we W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 20 czerwca 2023 r., nr 77/6851/2023, wymierzył K. Sp. z o.o. Sp.J. z siedzibą we W. karę pieniężną w wysokości 8.621,00 zł w związku z umieszczeniem urządzenia reklamowego stanowiącego maszt o trzech powierzchniach ekspozycji przy ul. B. w K. na działce nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2020 r. poz. 1984), dalej "uchwała krajobrazowa" oraz określił sposób i termin uiszczenia tej kary.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 37d ust. 1, ust. 3, i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), dalej "u.p.z.p.", oraz § 5 ust. 1 pkt 1 i § 17 pkt 1 uchwały krajobrazowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że 20 marca 2023 r. podczas wykonywania czynności służbowych pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, iż na ww. działce nr [...] umieszczone jest urządzenie reklamowe stanowiące maszt o trzech powierzchniach ekspozycji, niezgodne z zapisami uchwały krajobrazowej.

Ustalono, iż podmiotem odpowiedzialnym za instalację powyższego urządzenia reklamowego jest Spółka. Według lokalizacji, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, przedmiotowa nieruchomość obejmująca działkę nr [...] znajduje się w Strefie I. Pomiaru urządzenia reklamowego dokonano za pomocą dalmierza Leica BLK3D ustalając, iż każde pole powierzchni ekspozycji wynosi 16 m2, co łącznie daje 48 m2.

W oparciu o program typu G1S-ISDP zawierający dane przestrzenne, mapy oraz informacje opisowo-graficzne z map ewidencyjnych i rejestru budynków ustalono, że teren przedmiotowej działki można zakwalifikować do terenów towarzyszących obiektom usługowym. Przytoczono treść § 17 pkt 1 uchwały krajobrazowej wskazując, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe przekracza określone tym zapisem dopuszczalne wymiary. Stanowiło to zdaniem organu przesłankę do podjęcia działań na podstawie art. 37d ust. 1-3 u.p.z.p.

Dalej organ I instancji wskazał, że 12 maja 2023 r. wszczął z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, o czym zawiadomiono Spółkę informując o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Zawiadomienie zostało odebrane 22 maja 2023 r.

W dniu 17 maja 2023 r. pracownik organu podczas czynności służbowych stwierdził, iż część urządzenia reklamowego służąca ekspozycji reklamy została zdemontowana, a część stanowiąca jego konstrukcję nie została usunięta. Kolejno 24 maja 2023 r. ponownie przeprowadzono czynności służbowe w terenie, podczas których stwierdzono, że część konstrukcyjna masztu służąca ekspozycji reklamy została usunięta, pozostał sam maszt kratownicowy (iglica). Powyższe fakty zostały opisane w adnotacji urzędowej i utrwalone w dokumentacji fotograficznej. Organ I instancji odnotował, że strona w piśmie z 26 maja 2023 r. zadeklarowała, że demontaż części przedmiotowego urządzenia reklamowego nastąpił 24 maja 2023 r., więc tę wskazaną datę organ przyjął za datę usunięcia urządzenia reklamowego.

Organ I instancji wobec stanowiska strony, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia Spółce zawiadomienia, czyli 22 maja 2023 r., stwierdził, że początkowym dniem naliczenia kary dotyczącej ww. urządzenia jest dzień wszczęcia postępowania, rozumiany jako dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej wobec strony, zaś dzień zawiadomienia o tej czynności nie ma znaczenia w sprawie.

Organ I instancji zanegował też stanowisko strony oparte na § 25 ust. 2 pkt 1 uchwały krajobrazowej, zgodnie z którym Spółka dostosowała urządzenie do wymogów uchwały. Termin dostosowania upłynął bowiem 1 lipca 2022 r. Spółka usuwając jedynie część ekspozycyjną - bez części konstrukcyjnej - nie dostosowała urządzenia reklamowego do wymogów uchwały krajobrazowej. Organ nie podzielił zasadności pozostałych uwag strony i nie znalazł podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania.

Organ I instancji wskazał na przepisy u.p.z.p. i przybliżył sposób naliczenia kary pieniężnej za okres od 12 maja 2023 r. do 24 maja 2023 r. Na koniec stwierdził, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f K.p.a. i przedstawił motywy takiego ustalenia. Wskazał również, że wymierzając karę administracyjną wziął pod uwagę okoliczności wymienione w art. 189d K.p.a.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., nr 77/6851/2023, spółka K. Sp. z o.o. Sp.J. z siedzibą we W. złożyła odwołanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podpisania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie dzień doręczenia tego zawiadomienia Spółce pomimo, że właśnie takie stanowisko prezentuje WSA w Krakowie,

2) art. 10, art. 67, art. 75 § 1 i art. 79 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów przed wszczęciem postępowania oraz uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu dowodowym, co powoduje, że ustalenia dokonane w trakcie oględzin nie mogą stanowić wiarygodnej podstawy do wydania decyzji,

3) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiające się w oparciu rozstrzygnięcia o ustalenia dokonane poza postępowaniem oraz bez możliwości ich weryfikacji przez Spółkę.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu odwołania, eksponując, że organ nie uzasadnił kwalifikacji przedmiotu postępowania jako urządzenia reklamowego i nie rozważył, czy nie mieści się on w pojęciu tablicy reklamowej. Nadto zwrócono uwagę na brak określenia w sentencji decyzji, jakich konkretnie naruszeń dopuściła się strona, jakiego okresu dotyczyło naruszenie i jakiego obiektu. Ze względu na ww. zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 29 lutego 2024 r. znak SKO.ZP/415/379/2023, na podstawie art. 2 pkt 16b i art. 37d ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p., § 17 pkt 1 uchwały krajobrazowej oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.":

I. uchyliło ww. decyzję Prezydenta z 20 czerwca 2023 r. w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej i w tym zakresie orzekło merytorycznie w ten sposób, że nałożyło na ww. spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie ww. urządzenia reklamowego od dnia wszczęcia postępowania, tj. 22 maja 2023 r., do 24 maja 2023 r.;

II. w pozostałej części utrzymało decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 37d, art. 2 pkt 16b i pkt 16c oraz art. 37a u.p.z.p. Dalej stwierdził, że ww. uchwałą krajobrazową Rada Miasta Krakowa ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie § 27 uchwały weszła ona w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dniem 1 lipca 2020 r. Zgodnie z zapisem § 25 ust. 1 uchwały zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. W myśl § 25 uchwały wprowadzono 24 miesięczny okres dostosowawczy dla reklam i urządzeń reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie uchwały. Rozdział II uchwały krajobrazowej określa zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Z kolei w § 9 tej uchwały zostały ustalone gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta oraz ich dopuszczone uchwałą formy. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Strefie I.

Organ odwoławczy stwierdził, że słusznie wskazał organ I instancji, iż w § 17 uchwały zostały określone zasady sytuowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w terenach towarzyszących obiektom usług. W § 17 pkt 1 uchwały dopuszczono sytuowanie na każde 0,5 ha terenu towarzyszącego obiektom usług nie więcej niż czterech innych wolnostojących tablic reklamowych lub innych wolnostojących urządzeń reklamowych o wysokości do 3,5 m i powierzchni ekspozycji do 5 m2 (każda). Alternatywnie, dopuszczono sytuowanie jednego masztu wraz z urządzeniem reklamowym o wysokości do 14 m i powierzchni ekspozycji do 6 m2. Organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie jest niewątpliwe, iż na działce [...] istniał maszt z zamocowanym urządzeniem reklamowym, które podlega kontroli pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej. Taką szczegółową lokalizację urządzenia potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia ukazujące ww. urządzenie reklamowe, załączone do notatki urzędowej pracownika organu I instancji z 12 maja 2023 r. Potwierdza to także włączona w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy dokumentacja fotograficzna sporządzona 22 marca 2023 r.

Odnosząc się do uwag skarżącej, jakoby organ I instancji nie uzasadnił kwalifikacji przedmiotu postępowania jako urządzenia reklamowego i nie rozważył, czy nie mieści się on w pojęciu tablicy reklamowej, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten jest nietrafiony. Przywołał definicję urządzenia reklamowego ujętą w art. 2 pkt 16c u.p.z.p. podkreślając, jakie cechy musi posiadać. Dodał, że ustawodawca wprost dokonał rozróżnienia pojęć "tablica reklamowa" i "urządzenie reklamowe" poprzez wskazanie, że urządzeniem reklamowym jest przedmiot w art. 2 pkt 16c opisany inny niż tablica reklamowa. W przedmiotowej sprawie zdaniem Kolegium sposób mocowania urządzenia reklamowego do masztu dowodzi, że stanowi on jedno urządzenie reklamowe, a nie trzy tablice reklamowe - jak zdaje się sugerować skarżąca. Stwierdzeniu temu nie przeczy podniesiony w odwołaniu fakt, że organ odwołał się w decyzji do pól ekspozycji tego urządzenia, co wynikało z ustawowo określonego sposobu określenia kary właśnie poprzez uwzględnienie pola powierzchni urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy.

Zdaniem organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie stwierdzić, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie tego urządzenia, a zatem kto jest stroną niniejszego postępowania.

Powołując się na ugruntowane poglądy z piśmiennictwa Kolegium wskazało, że urządzenie reklamowe ma na celu promowanie osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, a więc to przede wszystkim reklamodawca jest zainteresowany umieszczeniem tablicy lub urządzenia reklamowego, uprzednio zawierając określoną umowę z właścicielem lub zarządcą tej nieruchomości. W tym więc kontekście to właśnie reklamodawca, przedsiębiorca zlecający fizyczne umieszczenie tablicy lub urządzenia, jest podmiotem "umieszczającym", a w konsekwencji podlegającym karze pieniężnej.

Sporna reklama na przedmiotowym urządzeniu, odczytywana w powiązaniu z przedmiotem działalności strony prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości, potwierdza zdaniem Kolegium w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało umieszczone w tym miejscu w związku z prowadzoną działalnością na ww. nieruchomości przez Spółkę. Faktu prowadzenia na ww. nieruchomości ww. działalności gospodarczej i umieszczenia w związku z tą działalnością ww. urządzenia reklamowego strona nie zakwestionowała w toku postępowania. Powyższe dowody zdaniem organu odwoławczego potwierdzają, że właścicielem i dysponentem przedmiotowego urządzenia reklamowego i podmiotem umieszczającym jest skarżąca. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowe urządzenie reklamowe na maszcie ma trzy pola ekspozycji, każde o wysokości 4,0 m i szerokości 4,0 m, co daje łącznie 48 m2 pola ekspozycji. Z kolei maszt ma wysokość 24 m. Według Kolegium skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby te ustalenia. Zatem twierdzenia o błędności tych pomiarów są chybione.

Organ II instancji ocenił też jako nietrafne zarzuty skarżącej kwestionujące moc dowodową ww. czynności, powołując się na brak jej obecności w toku ich przeprowadzania oraz na fakt, że podjęte były one jeszcze przed wszczęciem postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany bowiem pozostaje pogląd, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania czynności kontrolnych mogą stanowić dowód w sprawie. Jakkolwiek więc kontroli przeprowadzanej w stosunku do powierzchni reklamowych na obszarze, na którym obowiązuje uchwała krajobrazowa, nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 K.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności (tu mających wyraźne umocowanie w Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa nr 1032/2022 z 22 kwietnia 2022 r.), mogą stanowić dowód w sprawie. W sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą naruszenie prawa, mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej.

Wszczęcie postępowania następuje na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona powinna mieć możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego kwestionowania. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. O ile strona prawidłowo została zawiadomiona o zgromadzonym materiale dowodowym i miała możliwość wypowiedzenia się do niego, okoliczność nim stwierdzona, zgodnie z regułą z art. 81 K.p.a., może zostać uznana za udowodniona. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Organ I instancji w pierwszym zawiadomieniu w sprawie z 12 maja 2023 r. poinformował stronę o zgromadzeniu materiału dowodowego, informując o możliwości zapoznania się z treścią akt przed wydaniem decyzji. Z prawa tego skarżąca skorzystała, zapoznając się z aktami sprawy 7 czerwca 2023 r. i składając pismo z 26 maja 2023 r. z własnym stanowiskiem w sprawie. Na tym materiale dowodowym organ I instancji oparł wydaną decyzję. Zatem według organu odwoławczego, przed wydaniem rozstrzygnięcia strona wiedziała o wszystkich dowodach zgromadzonych w aktach sprawy i miała możliwość zajęcia wobec nich stanowiska. Sam fakt, że nie brała udziału w czynnościach utrwalonych w notatkach służbowych pracowników organu I instancji nie dowodzi, że utrwalone w nich pomiary przedmiotowego urządzenia reklamowego są nieprawidłowe. Przeciwne twierdzenia odwołania nie zasługują na uwzględnienie - tym bardziej, że odwołująca nie wykazała, by rozmiary spornego urządzenia były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu, zarzut sformułowany w tym zakresie Kolegium uznało za gołosłowny i bezpodstawny. W konsekwencji powyższego, wobec braku naruszenia treści art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a., omawiane dowody stanowić mogą podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Opartych na tych dowodach ustaleń organu I instancji organ odwoławczy nie uznał zatem za dowolne.

Kolejno organ II instancji stwierdził, że w sprawie poza sporem pozostaje również, że ww. urządzenie reklamowe zostało usunięte - najpierw w zakresie części ekspozycyjnej, co stwierdzono podczas czynności służbowych 18 maja 2023 r. w terenie (notatka służbowa), a następnie w części konstrukcyjnej (notatka służbowa z 2 czerwca 2023 r.). Z kolei w piśmie z 26 maja 2023 r. pełnomocnik strony zawiadomił organ, że demontażu urządzenia dokonano 24 maja 2023 r. Potwierdza to oświadczenie załączony do pisma protokół wykonania usługi z 24 maja 2023 r. Wobec powyższego zdaniem Kolegium słusznie organ I instancji przyjął, że datą usunięcia przedmiotowego urządzenia jest data wskazana przez stronę.

Zdaniem Kolegium nie budzi też wątpliwości ustalony przez organ I instancji okres pozostawania reklamy w sprzeczności z przepisami uchwały. Sprzeczność tę ustalono na podstawie pierwszej czynności kontrolnej 22 marca 2023 r., a stan ten trwał do dnia usunięcia urządzenia - ustalonego na 24 maja 2023 r.

Weryfikując sposób obliczenia kary Kolegium uwzględniło przede wszystkim treść art. 37d ust. 5 i ust. 9 u.p.z.p. stwierdzając, że organ I instancji ustalając karę pieniężną nieprawidłowo określił dzień początkowy naliczenia kary. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., początkowym dniem naliczenia kary dotyczącej przedmiotowej reklamy jest dzień wszczęcia niniejszego postępowania. K.p.a. nie określa momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie oraz doktrynie brak zgodności i jednolitości w tej kwestii.

Następnie Kolegium stwierdziło, że obecnie kształtuje się stanowisko sądów administracyjnych, które za datę wszczęcia postępowania przyjmuje datę doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu, z uwzględnieniem przy wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. materialnoprawnego kontekstu, w którym występuje nawiązanie do wszczęcia postępowania przez organ (z urzędu). Szczególny bowiem mechanizm przyjęty przez ustawodawcę dla kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową, polega na tym, że zrezygnowano z kary, której wysokość zależna byłaby od rzeczywistego okresu czasu pozostawania niezgodnej z uchwałą reklamy, na rzecz kary pieniężnej, o stosunkowo dużej wysokości, naliczanej progresywnie za każdy dzień pozostawania reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową, liczoną od momentu, w którym właściwy organ podjął wobec podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa, w sformalizowanej procedurze, działania zmierzające do usunięcia reklamy. Taki mechanizm, opierający się na swego rodzaju presji wywieranej na podmiocie naruszającym prawo, by ten w możliwie szybkim terminie doprowadził reklamę do stanu zgodnego z uchwałą lub ją usunął, ma sens przy założeniu, że podmiot naruszający prawo ma świadomość podejmowanych wobec niego działań przez właściwy organ, co oczywiście wiąże się z dokonanym zgodnie z K.p.a. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (lub przeprowadzeniu innej czynności).

W konsekwencji Kolegium przyjęło w niniejszej sprawie, że datą wszczęcia postępowania był dzień doręczenia zawiadomienia z 12 maja 2023 r., tj. 22 maja 2023 r.

Odnosząc się natomiast do notatki służbowej pracownika organu I instancji z 19 lipca 2023 r., z której wynika, że skan zawiadomienia o wszczęciu postępowania został przesłany drogą elektroniczną - e-mailem do pełnomocnika Spółki 12 maja 2023 r., a który to e-mail wraz z przesłanym zawiadomieniem załączono do akt sprawy, Kolegium wyjaśniło, że wskazany e-mail może być jedynie dowodem wysłania do ww. pełnomocnika Spółki zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ nie przedłożył natomiast żadnego dowodu, z którego wynikałoby, w jakiej dacie pełnomocnik strony odczytał treść tego maila. Tym samym dowód ten nie podważa twierdzenia, iż strona dowiedziała się o wszczęciu postępowania dopiero w dniu odebrania przesyłki poleconej zawierającej ww. zawiadomienie z 12 maja 2023 r. Dlatego też Kolegium w zakresie, w jakim organ I instancji błędnie określił liczbę dni, za które należy naliczyć karę administracyjną - orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolejno organ II instancji przedstawił wyliczenia wysokości nakładanej kary (ilość dni pozostawania bezprawnej reklamy - 3 dni, powierzchnię reklamy - łącznie 48 m2, wysokość stawki części zmiennej oraz stałej opłaty), wskazując, że prawidłowa wysokość kary wynosi 1.989,60 zł.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji odnośnie oceny przesłanek z art. 189d K.p.a. i braku podstaw do zastosowania art. 189f K.p.a. w zw. z art. 37d u.p.z.p. W szczególności podkreślono czerpanie przez stronę korzyści finansowych z faktu niezgodnej z zapisami uchwały lokalizacji ww. urządzenia, a także profesjonalny charakter działalności przedsiębiorcy w obrocie gospodarczym i związane z tym obowiązki.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że choć okres naruszenia po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania był niedługi, to funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązków w zakresie stosowania reklam na terenie miasta Krakowa (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Spółka K. Sp. z o.o. Sp.J. z siedzibą we W. wniosła na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 lutego 2024 r. znak SKO.ZP/415/379/2023, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej wzniosły na terenie miasta Krakowa urządzenia reklamowe i tablice reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń na budowę; 2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia sytuacji prawnej urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione na podstawie ważnych pozwoleń na budowę.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji nr 1221/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z 12 czerwca 2013 r. znak AU-01-1.6740.1.625.2013.LRU zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na rzecz Spółki K. Sp. z o.o. Sp.k. dla inwestycji pn. Budowa pylonu reklamowego wraz z kablem zasilającym, zlokalizowanego na działce nr [...] - jako 1 etapu inwestycji pn.: "Budowa pylonu reklamowego, schodów zewnętrznych oraz częściowa zmiana zagospodarowania terenu przy istniejącym budynku handlowo-usługowym na terenie części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.", na fakt wpływu naruszenia przepisów postępowania tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez brak zbadania legalności budowy urządzenia reklamowego, na rozstrzygnięcia organów obu instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 (Dz.U. z 21 grudnia 2023 r. poz. 2739), w którym TK rozstrzygnął, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca przywołała też wyroki TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99 oraz z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 odnośnie konstytucyjnej zasady ochrony prawa nabytych.

Podkreśliła, że w ww. wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 Trybunał stwierdził m.in., iż uchwała krajobrazowa eliminuje prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej.

Kolejno, powołując wyroki WSA w Krakowie, skarżąca podniosła, że obowiązek dostosowania reklam, a więc możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niewykonanie, nie dotyczy podmiotów, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały reklamowej, ale w sposób legalny. Zdaniem skarżącej wobec wyroku TK oraz przytoczonej linii orzeczniczej WSA w Krakowie, organy nie mogą nałożyć kary pieniężnej na podmioty, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały reklamowej w sposób legalny.

Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie Spółka wzniosła urządzenie reklamowe w sposób legalny, gdyż Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 1221/2013 z 12 czerwca 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pylonu reklamowego wraz z kablem zasilającym, zlokalizowanym na działce nr [...]. Adresatem pozwolenia na budowę była spółka K. Sp. z o.o. Sp. k., która została przekształcona w K. Sp. z o.o. Sp.j. Uchwała została przyjęta przez Radę Gminy w dniu 26 lutego 2020 r., zatem pozwolenie na budowę na rzecz skarżącej zostało wydane na długo przed podjęciem uchwały. Spółka wskazała, że organy obu instancji w swoich ocenach całkowicie pominęły okoliczność, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w sposób legalny. Mając na uwadze, że decyzja SKO została wydana po dniu wydania wyroku przez TK, w ocenie skarżącej niniejsza okoliczność świadczy o istotnym naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji, o naruszeniu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej ze względu na zasadę ochrony praw nabytych, którą można również wyprowadzić z brzmienia art. 6 K.p.a., organy powinny były dokonać oceny, czy obiekt Spółki powstał legalnie.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznało, że na kanwie wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 pojawiły się poglądy orzecznicze nakazujące badanie, czy podmiot umieszczający tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe dysponował zgodą budowlaną. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu administracyjnym - postępowaniu odwoławczym - skarżąca nie podnosiła, że dysponuje zgodą budowlaną dotyczącą przedmiotowego urządzenia - pomimo tego, że zawiadomieniem z 15 grudnia 2023 r. Kolegium poinformowało stronę, że oczekuje na ogłoszenie ww. wyroku TK w Dzienniku Ustaw i ma to wpływ na rozpatrzenie sprawy, a stronie został wyznaczony dodatkowy termin na wypowiedzenie się w sprawie. Wobec powyższego, jak też mając na uwadze fakt, że strona jest podmiotem profesjonalnie działającym w obrocie gospodarczym i była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, Kolegium stwierdziło brak podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania, czy przedmiotowy nośnik reklamowy został wzniesiony legalnie. Ponadto załączona do skargi decyzja o pozwoleniu na budowę pylonu reklamowego na dz. nr [...] nie zawiera potwierdzenia, że decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Co więcej nie wiadomo, czy decyzja ta dotyczy tego samego masztu z zamocowanym urządzeniem reklamowym, z powodu którego niezgodności z uchwałą krajobrazową skarżącej została wymierzona zaskarżoną decyzją kara pieniężna. Do decyzji o pozwoleniu na budowę nie został załączony żaden załącznik graficzny pozwalający zidentyfikować lokalizację pylonu na ww. działce. Tym samym w ocenie Kolegium zaproponowany w skardze dowód nie jest wystraczającym do stwierdzenia legalności urządzenia reklamowego, którego umieszczenie niezgodnie z uchwałą krajobrazową skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej.

W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2024 r. skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do ww. wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 i kwestii legalności lub nielegalności spornego urządzenia reklamowego. Skarżąca podniosła też, że nie ma obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej nieistniejącego już obiektu, co nie może świadczyć na jej niekorzyść.

Na rozprawie 13 września 2024 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z decyzji nr 1221/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z 12 czerwca 2013 r. znak AU-01-1.6740.1.625.2013.LRU zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na okoliczność ustalenia faktu, daty jej wydania oraz jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższych kryteriów oceny stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że ustalenia stanu faktycznego sprawy odnośnie czasu istnienia spornego urządzenia reklamowego, jego sprzeczności z uchwałą krajobrazową i daty demontażu, Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, biorąc wszakże pod uwagę korektę dokonaną w tym zakresie przez organ II instancji. Okres podlegający karze należy bowiem liczyć od momentu wszczęcia postępowania przez organ, co w realiach niniejszej sprawy oznaczało moment doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Sam sposób obliczenia wysokości kary przez Kolegium, choć w niniejszej sprawie było to działanie co najmniej przedwczesne, był co do zasady prawidłowy.

Przechodząc natomiast do przyczyn, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi, należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami organów, sporny pylon (maszt) reklamowy został umieszczony na działce skarżącej w 2013 r. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że skoro stało się to przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, do tej sytuacji miał zastosowanie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W kontrolowanej sprawie termin ten dla skarżącej minął (w myśl § 25 uchwały wprowadzono 24 miesięczny okres dostosowawczy dla reklam i urządzeń reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie uchwały). Dlatego też organy zastosowały art. 37d ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.

Co jednak istotne, nie sposób wykładać i stosować art. 37a ust. 9 u.p.z.p. bez uwzględnienia ww. wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19. Wyrok ten wykluczył stosowanie ww. warunków i terminu dostosowania urządzeń reklamowych, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia (niezgodność z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP).

Powyższy wyrok należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami urządzeń reklamowych wzniesionych przez te podmioty legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały krajobrazowej. Skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania. Generalną bowiem zasadą polskiego prawa zagospodarowania przestrzeni jest trwałość zgód budowlanych, bez względu na późniejsze zmiany przeznaczenia planistycznego.

Konsekwencją zapadłego wyroku TK jest brak możliwości nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie uchwały krajobrazowej wobec podmiotów, które w sposób legalny umieściły urządzenia reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej.

Zatem jednoznaczne ustalenie przez organy ww. kwestii, to jest, czy sporny pylon został wzniesiony legalnie, np. na podstawie decyzji Prezydenta z 12 czerwca 2013 r., należy uznać za podstawową okoliczność, którą winny zbadać organy w sprawie. Innymi słowy jednoznaczne ustalenie ww. okoliczności warunkuje możliwość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Tymczasem organy w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia sytuacji prawnej spornego urządzenia reklamowego, co do którego istnieje prawdopodobieństwo, że zostało wzniesione na podstawie ostatecznego i prawomocnego pozwolenia na budowę. Powyższe uchybienia miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Jakkolwiek bowiem Kolegium słusznie stwierdziło, że większość zarzutów podniesionych w odwołaniu było niezasadnych (poza kwestią momentu wszczęcia postępowania), to już zarzuty i argumentacja skargi zasługiwała na uwzględnienie.

W szczególności treść załączonej do skargi poświadczonej za zgodność kopii decyzji nr 1221/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z 12 czerwca 2013 r., w zestawieniu z treścią uzasadnień decyzji poddanych kontroli sądowej w niniejszej sprawie, świadczy o braku zbadania przez organy administracji podstawowego zagadnienia legalności spornego urządzenia.

Należy przy tym podkreślić, zwłaszcza w kontekście argumentacji odpowiedzi na skargę, że organ udzielający pozwolenia na budowę i organ wydający decyzję I instancji w niniejszej sprawie, to ten sam organ. W konsekwencji nie może zyskać aprobaty stanowisko Kolegium, jakoby nieprzedłożenie przez skarżącą ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikiem graficznym pozwalającym zidentyfikować lokalizację pylonu na ww. działce, obciążałoby jedynie skarżącą, jednocześnie zdejmując z organów zasadniczy obowiązek prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezydent i Kolegium mają w sprawie niniejszej realną możliwość, a w związku z tym i powinność zweryfikowania statusu przedłożonej przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę z 2013 r.

Również zawiadomienie skierowane przez organ II instancji do skarżącej z 15 grudnia 2023 r. o wydaniu przez TK wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19, nie może przynieść skutku przerzucenia na skarżącą całości ciężaru dowodowego co do weryfikacji statusu prawnego spornego pylonu. Rejestry i archiwa organu I instancji powinny pozwolić organom również na stosunkowo łatwą weryfikację, czy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła tego samego masztu z zamocowanym urządzeniem reklamowym. Należy zgodzić się z Kolegium, że skoro skarżąca dysponowała ww. decyzją nr 1221/2013 z 12 czerwca 2013 r., to w swoim dobrze pojętym interesie powinna była przedłożyć ją już w postępowaniu przed organem I instancji. Jednak z uwagi na wcześniej przedstawioną argumentację, brak takiego działania nie uprawnia organu administracji do przyjęcia swojego rodzaju prekluzji dowodowej. Nie sposób podzielić forsowanej przez Kolegium tezy, że dokumentacja budowlana, obejmująca m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę wytworzoną przez Prezydenta, powinna być przedstawiona przez adresata decyzji, wraz z wykazaniem jej ostateczności i prawomocności, a w przypadku przedłożenia jej dopiero w załączeniu do skargi, można traktować tę decyzję jako nieistniejącą.

Mając na względzie powyższe oraz treść wyroku TK w sprawie P 20/19 organ, prowadząc ponownie postępowanie ustali, czy sporny pylon reklamowy, niezgodny z późniejszą względem jego posadowienia uchwałą krajobrazową, został wzniesiony legalnie, czy też nie. Jeśli legalnie, organ przyjmie pogląd o braku obowiązku dostosowania, przesądzający ze względu na nieprzewidzenie w ustawie obowiązku odszkodowawczego (kompensacyjnego), o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd wskazuje na podobne rozstrzygnięcie WSA w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1422/23, w którym WSA w Krakowie wyraził pogląd: "Mając na względzie powyższe, a przede wszystkim treść wyroku TK w sprawie P/20/19, organ odwoławczy ustali, czy reklamy, których zamieszczenie (baner i naklejki) niezgodnie z późniejszą uchwałą reklamową miało spowodować obowiązek dostosowawczy, a w konsekwencji karę pieniężną – zostały zamieszczone legalnie, czy też nie. Jeśli tak, to należy przyjąć pogląd o braku obowiązku dostosowania reklam, skoro nie przewidziano w ustawie obowiązku odszkodowawczego, a więc – o braku podstaw do nałożenia kary. W przeciwnym wypadku, gdy reklamy umieszczono bez właściwej wymaganej zgody budowlanej – nie ma podstaw do przyjęcia rozumowania o braku obowiązku dostosowawczego i kary winny zostać nałożone, zgodnie z pierwotnym wskazaniem organu odwoławczego.".

Sąd wskazuje także na stanowisko NSA wyrażone w wyroku NSA w sprawie o sygn. II OSK 1951/19: "Wprowadzenie w Uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem."

Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach orzeczono w pkt II w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata kancelaryjna od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - w kwocie 480 zł.