Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 169/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 176 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 354/22 w sprawie ze skargi E. Sp. j. w O. na rozstrzygnięcie Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu z dnia 21 października 2022 r. nr DWK.4302.1.1761.2020.MK w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki na rzecz E. Sp. j. w O. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem 21 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 354/22, WSA w Opolu uchylił rozstrzygnięcie Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu (dalej powoływane w skrócie jako "organ", "OCRG") z dnia 21 października 2022 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu E. Spółki jawnej w O. (dalej powoływana jako "spółka", "skarżąca") w ramach projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPOWO 2014-2020".

Wyrok ten został wydany na gruncie następującego stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Spółka w dniu 7 października 2020 r. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: RPOP.02.01.01-16- 0001/20.

Pismem z 18 listopada 2020 r. OCRG, stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku, wezwało spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi (w tym ze spółką L. Sp. j. z/s w O.) oraz do przedłożenia odpowiednio: sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania.

W dniu 23 listopada 2020 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia wskazując, że spółki objęte wezwaniem nie są przedsiębiorstwami powiązanymi, ponieważ nie prowadzą one działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu, jak i usługi. Spółki te nie korzystają także wzajemnie ze swoich zarobków finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmioty w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem, nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej, nie posiadają wspólnej strategii rozwoju ani tożsamych kanałów dystrybucji, nie posiadają tożsamej ani nawet zbliżonej strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielenia zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Tym samym spółki te nie funkcjonują na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Nadto wszystkie wymienione przedsiębiorstwa w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. Żadna z tych spółek nie uzyskała także pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu epidemii COVID -19.

Pismem z 27 listopada 2020 r. OCRG poinformowało skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku, z uwagi na niedołączenie do wniosku skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. S. ze spółką L. Sp. j. oraz brak formularzy przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne COVID-19 do przedsiębiorstw powiązanych. Po rozpatrzeniu wniesionego przez spółkę odwołania, ORCG informacją z 5 stycznia 2021 r., podtrzymało wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 stwierdził, że rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez OCRG. Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wspomniany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 526/21 oddalił skargę spółki na informację OCRG z dnia 5 stycznia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej spółki, wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 812/22 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lutego 2022 r., uchylił zaskarżony akt oraz poprzedzający go akt z dnia 27 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu tegoż wyroku, NSA stwierdził, w zakresie istotnym dla dalszego postępowania, że jeżeli przedsiębiorstwa są powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to właściwym jest zastosowanie kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Co warte jednak podkreślenia, skoro OCRG stwierdziło, a Sąd pierwszej instancji zaaprobował w zaskarżonym wyroku, stanowisko zgodnie z którym, podmioty te nie działają na tym samym rynku, to nie istniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej. Innymi słowy, jeżeli w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie pomiędzy podmiotami, co zostało wyjaśnione m.in. w piśmie z dnia 23 listopada 2020 r., to OCRG nie powinno żądać od wnioskodawcy oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, a następnie powołując się na jego nieprzedstawienie, negatywnie ocenić wniosek.

NSA zaznaczył, że zgodnie z zapisami regulaminu, wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, załączniki dotyczące przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek, w tym oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do wniosku o grant (§ 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu). Z kolei, stosownie do § 5 ust. 14 regulaminu nieprzesłanie, któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 6 regulaminu wnioskodawca, którego wniosek znajdzie się na liście wniosków rekomendowanych do oceny niezwłocznie, tj. do 3 dni roboczych od momentu opublikowania listy wniosków rekomendowanych do oceny, wyśle na adres operatora komplet wydrukowanych załączników wymienionych w ust. 12 w jednej kopercie. Załączniki zostaną wysłane pocztą lub przesyłką kurierską za potwierdzeniem nadania. Potwierdzenie nadania należy zachować, będzie ono stanowiło dowód dopełnienia obowiązku terminowej wysyłki załączników do wniosku. Załączników wysłanych w sposób opisany w zdaniu poprzednim nie można podmieniać, uzupełniać ani wysyłać ponownie bez wezwania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulamin konkursu nie wymagał zatem przedłożenia przez skarżącą skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, a samo oświadczenie weryfikujące ten status, – jak ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy – zostało złożone w piśmie z dnia 14 października 2020 r.

NSA skazał także, że pismo organu z 18 listopada 2020 r., OCRG wzywające spółkę do wykazania powiazań z firmami tam wymienionymi, nie mogło być uznane za wezwanie do usunięcia oczywistej omyki pisarskiej. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 20 regulaminu, "oczywiste omyłki pisarskie" to omyłki widoczne, niezamierzone przekręcenie, opuszczenie wyrazu, błąd logiczny, błąd pisarski lub inną podobną usterkę w tekście, również omyłka, która nie jest widoczna w treści samego wniosku, jest jednak omyłką wynikającą z porównania treści innych fragmentów wniosku i/lub pozostałych dokumentów, stanowiących załączniki do wniosku, a przez dokonanie poprawki tej omyłki, właściwy sens sformułowania pozostaje bez zmian. W § 6 ust. 4 regulaminu wskazano natomiast, że w przypadku stwierdzenia oczywistych omyłek pisarskich lub oczywistych omyłek rachunkowych we wniosku osoba oceniająca wniosek poprawia omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę albo wzywa wnioskodawcę do jej poprawienia lub uzupełnienia. NSA zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy OCRG uwzględni powyższe uwagi, w szczególności w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury oceny wniosku, statusu przedsiębiorcy, powiązań między podmiotami i wynikającym stąd brakiem obowiązku żądania oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy.

OCRG w dniu 15 września 2022 r. dokonało ponownej oceny przedmiotowego wniosku uznając, iż wniosek nie spełnia kryteriów formalnych wskazanych w załączniku nr 5 do regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy nabór II to jest: Pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania wsparcia. Powyższe, zdaniem OCRG wynika z faktu, iż w oświadczeniu weryfikującym status przedsiębiorcy, stanowiącym załącznik nr 5 do wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19, nie wykazano wszystkich przedsiębiorstw powiązanych/partnerskich zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 4 "Kryterium podmiotowe określenie wielkości przedsiębiorstwa" do regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia Projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy nabór II tj.:

1) L spółka jawna, KRS [...], Pan A. S. 1% udziałów, Pan T. S. 99% udziałów;

2) 3. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa, KRS [...], Pan A. S. 33% udziałów;

3) 3. Sp. z o.o., KRS [...], Pan A. S. 33% udziałów;

4) 3. S.C., NIP [...], Pan A. S. 50% udziałów;

5) I. Sp. z o.o., NIP [...], Pan A. S. 33% udziałów;

6) T. S. U. NIP [...], wykreślony w dniu 2022-05-23;

7) A. S. NIP [...], wykreślony w dniu 2021-10-29.

Ponadto, zdaniem OCRG, do wniosku nie załączono formularzy informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID-19 dla przedsiębiorstw powiązanych/partnerskich.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OCRG informacją z dnia 21 października 2022 r. podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 15 września 2022 r.

Po rozpatrzeniu skargi, zaskarżonym wyrokiem WSA w Opolu uchylił zaskarżony akt oraz poprzedzający jego wydanie akt z 15 września 2022 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, OCRG dokonało odmiennej oceny okoliczności już ocenionych przez NSA w wyroku 24 maja 2022 r., czym naruszyło art. 170 p.p.s.a. NSA jednoznacznie bowiem stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie między spółkami. Jeżeli zaś przedsiębiorstwa są powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to właściwym jest zastosowanie kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Skoro zaś podmioty te nie działają na tym samym rynku, to nie istniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej. Regulamin konkursu nie wymagał zatem przedłożenia przez skarżącą skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, a samo oświadczenie weryfikujące ten status – jak ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy – zostało złożone w piśmie z dnia 14 października 2020 r.

Wobec jasnego w swej treści uzasadnienia przywołanego powyżej wyroku NSA nie sposób uznać za uzasadnione wnioski, jakie wywiedziono w zaskarżonej negatywnej ocenie projektu - wyrażonej w piśmie OCRG z dnia 21 października 2022 r., w przedmiocie podtrzymania stanowiska co do negatywnej oceny wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu nr RPW/4466/2020, iż: "[...] Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działanie na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym odnosi się do powiązań za pośrednictwem osób fizycznych, a nie osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, jak miało miejsce w rozpatrywanej sprawie." Przyjęcie takiej interpretacji skutkowało – w ocenie OCRG - koniecznością ustalenia, że skarżąca posiadała podmioty powiązane/ partnerskie.

WSA przypominał, że NSA dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawie tego samego, w oparciu o który wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. I skoro stwierdził, iż: "jeżeli w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie pomiędzy podmiotami, co zostało wyjaśnione m.in. w piśmie z dnia 23 listopada 2020 r., to OCRG nie powinno żądać od wnioskodawcy oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, a następnie powołując się na jego nieprzedstawienie negatywnie ocenić wniosek."

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, słusznie przy tym zauważono w skardze, iż w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne i OCRG samo tego również nie kwestionuje, że skarżąca i inne podmioty oceniane jako potencjalnie powiązane/partnerskie dla skarżącej nie działały na tym samym rynku. Stąd brak podstaw do twierdzenia, by zaistniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej.

Sąd zgodził się również ze spółką, że OCRG dokonał wadliwej wykładni art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia. Przedsiębiorstwa pozostające jednym z takich związków za pośrednictwem osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających wspólnie również uznaje się za przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą one swoja działalność lub część działalności na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych. Za "rynek pokrewny" uważa się zaś rynek dla danego produktu lub usługi znajdujący się bezpośrednio na wyższym lub niższym szczeblu rynku w stosunku do rynku właściwego. Nie wykazano przy tym w sprawie, iż skarżąca spełnia bezpośrednio którąkolwiek z przesłanek wymienionych w lit. a-d powyżej.

OCRG podnosi, że wspólnicy skarżącej jako spółki osobowej byli w czasie złożenia ocenianego wniosku także przedsiębiorcami wpisanymi do CEiDG, a z drugiej strony zaś wskazuje, iż powiązania kapitałowe określone w artykule 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia stosuje się wyłącznie do osób fizycznych nieprowadzących indywidualnej działalności gospodarczej. W swoim piśmie z dnia 15 września 2022 r. OCRG stwierdza zaś, że "powiązania osobowe nie mają miejsca w przypadku osób fizycznych prowadzących indywidualną działalność gospodarczą na podstawie wpisu do CEiDG, a więc także w przedmiotowej sprawie".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie podkreślono w skardze, iż OCRG całkowicie pomija i nie stosuje treści czwartego z akapitów tego artykułu 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia, tj.: "Przedsiębiorstwa pozostające w jednym z takich związków za pośrednictwem osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających wspólnie również uznaje się za przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą one swoją działalność lub część działalności na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych". Jeżeli bowiem przedsiębiorstwa pozostają powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to należy zastosować kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych - a tego, jak już wspomniano powyżej, nie stwierdziło nawet OCRG. Jak przy tym słusznie zauważyła skarżąca w treści swojego pisma z dnia 23 listopada 2020 roku, podmioty nie są przedsiębiorstwami powiązanymi, ponieważ nie prowadzą one działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do skarżącej. Odniósł się do tego wyraźnie także NSA w powyżej przytaczanym wyroku.

Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, brak było bowiem podstaw do żądania od strony przedłożenia skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy a także art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki, reprezentujące Województwo Opolskie zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) § 5 ust. 12 pkt 4 i 5 oraz ust. 14 regulaminu rekrutacji i udzielenia wsparcia projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy nabór II oraz załącznika nr 4 "Kryterium podmiotowe określenie wielkości przedsiębiorstwa" do regulaminu poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż:

- organ jednoznacznie w załączniku nr 4 do regulaminu zdefiniował na potrzeby prowadzonego naboru powiązania osobowe i kapitałowe, które miały zastosowanie do oceny wniosków wszystkich grantobiorców,

- w związku z powyższą definicją skarżąca stosownie do § 5 ust. 12 pkt 4 i 5 była zobowiązana do wskazania w załączniku nr 5 "Oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy" do Wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wszystkich firm powiązanych/partnerskich oraz do złożenia załącznika nr 6 "Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID-19",

- skarżąca nie dopełniła obowiązku złożenia wszystkich wymaganych załączników w związku z czym stosownie do § 12 ust. 4 regulaminu wniosek podlegał odrzuceniu;

2) § 6 ust. 4-6 regulaminu poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że skarżąca mimo wezwania nie dopełniła wskazanego w wezwaniu organu z 18 listopada 2020 r. obowiązku szczegółowego wskazania w załączniku nr 4 "Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID-19" do wniosku dokładnych wartości otrzymanej pomocy, daty otrzymania przyznanej pomocy, rodzaju i formy otrzymanej pomocy oraz nazwy i adresu podmiotu udzielającego pomoc, co stosownie do § 6 ust. 5 regulaminu skutkuje negatywną oceną wniosku;

3) art. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej jako załącznik I) poprzez niezastosowanie definicji przedsiębiorcy tam zawartej do panów A. S. i T. S., którzy w dacie złożenia wniosku o grant byli zarejestrowani jako przedsiębiorcy prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą na własny rachunek, a co za tym idzie przyjęcie, iż w tym przypadku badania powiązań występujących miedzy skarżącą a innymi podmiotami należy ograniczyć jedynie do art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika I obejmującego powiązania osobowe;

4) art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika I poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie także do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek, a w konsekwencji wskazanie, iż dokonując oceny wniosku skarżącej należało badać wyłącznie okoliczność prowadzenia działalności lub części działalności na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych w stosunku do pozostałej działalności prowadzonej przez panów A. S. i T. S., z pominięciem badania powiązań kapitałowych opisanych w art. 3 ust. 3 akapit pierwszy załącznika I.

OPRG z ostrożności procesowej podniosło również zarzut, iż z uwagi na zakończenie realizacji projektu w listopadzie 2021 r. oraz wyczerpanie puli środków przewidzianych na ten cel w przypadku pozytywnej oceny wniosku skarżącej doszłoby do obowiązku spełnienia świadczenia niemożliwego, o którym mowa w art. 387 k.c.

Wskazując na powyższe, OCRG wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Organ jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zdecydowana większość zarzutów kasacyjnych została sformułowana nieprawidłowo, co czyni je nieskutecznymi.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych lub też ich uzasadnienia. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe, nie przytaczając ponownie poczynionych uwag mających charakter uniwersalny – w zakresie wszystkich zarzutów aktor skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek przepisów p.p.s.a., których naruszenia ewentualnie mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Pełnomocnik OCRG w pierwszych trzech zarzutach wskazuje co prawda na naruszenie konkretnych paragrafów regulaminu, załączników do tegoż regulaminu oraz art. 1 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., jednakże nie precyzuje czy powyższe przepisy mają charakter procesowy, czy też materialny czy ich naruszenie polegało na niewłaściwym zastosowaniu czy też na błędnej wykładni oraz w jaki sposób ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że powyższe przepisy nie są bezpośrednio stosowane przez Sąd pierwszej instancji, a zatem dla skuteczności podniesionych zarzutów koniecznym było przynajmniej zasygnalizowanie, których z przepisów p.p.s.a. dopuścił się naruszenia Sąd pierwszej instancji, ewentualnie wskazanie w podstawie stawianych zarzutów kasacyjnych konkretnego pkt 1 lub 2 z art. 174 p.p.s.a., wskazującego na charakter przepisów, których ewentualnie miał się dopuścić Sąd. Brak tych rozważań stanowi ewidentne naruszenie treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co dyskwalifikuje stawiane zarzuty i skutkuje brakiem potrzeby dalszej szczegółowej ich analizy.

Jedynie w zakresie czwartego zarzutu – naruszenia art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika I rozporządzenia – autor skargi kasacyjnej zarzucił jego błędną wykładnię, co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w świetle uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/99 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), przyjąć, że wskazany przepis ma charakter materialny i podstawą sformułowanego zarzutu był art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W świetle bowiem ww. uchwały, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

Tym niemniej, także powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny, bowiem nie podważa on legalności zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji prawidłowo dostrzegł, że w realiach sprawy, organ ponownie rozpoznając sprawę dokonał odmiennej oceny stany faktycznego w sprawie i odmiennej interpretacji zapisów regulaminu, niż uprzednio uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 812/22. Wskazany wyrok NSA jest prawomocny, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem stron postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98; dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych - a także sądów - oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 r. z. 4, poz. 63). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia OCRG oraz wyroku WSA w Opolu, uwzględnić należy także treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie w sprawie. Organ oraz sąd ponownie orzekający w sprawie, związany jest więc wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez sąd i nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może ponadto wywołać zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego, ciążącym na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystąpiła, nie wskazuje na nią także autor skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że zadaniem Sądu pierwszej instancji ponownie orzekającego w niniejszej sprawie było skontrolowanie czy OCRG zastosował się do oceny prawnej, zaleceń i wytycznych zawartych w wyroku NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 812/22. W tymże wyroku NSA, mając na uwadze konkretny stan faktyczny niniejszej sprawy oraz brzmienie regulaminu rekrutacji stwierdził, że w sytuacji powiązania podmiotów za pośrednictwem osób fizycznych istotna jest ocena, czy działają one na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych. W świetle powyższego wskazał wprost, że organ nie powinien żądać od spółki oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, a zatem brak przedłożenia tych dokumentów, nie może stanowić negatywnej przesłanki rozpoznania wniosku spółki.

W świetle tak jednoznacznego stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA oraz braku istotnej zmiany stanu prawnego i faktycznego w sprawie, ocena prawna w tym zakresie jest wiążąca zarówno dla OCRG ponownie rozpoznającego wniosek skarżącej, Sądu pierwszej instancji wydającego kontrolowany w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wyrok, ale także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecnie sprawę, co wynika z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Odnosząc powyższe, do twierdzeń organu, że stanowisko NSA odnosiło się wyłącznie do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej a nie do osób fizycznych przedsiębiorców jest bezpodstawne, bowiem NSA dokonał wykładni przepisów regulaminu w konkretnej sprawie, posiadał wiedzę, że zarówno pan A. S. jak i T. S. są przedsiębiorcami, a zatem traktował ich jako przedsiębiorców. Zwrócić także należy uwagę, że cały Projekt dotyczący grantów był skierowany do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a zatem także wykładnia obowiązujących przepisów regulaminu uwzględniała fakt, że obaj wspólnicy skarżącej spółki prowadzili także działalność gospodarczą.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika I do rozporządzenia, bowiem w tej konkretnej sprawie, zarówno organ jak i sądy administracyjne, w świetle art. 153 i art. 170 p.p.s.a. były związane wykładnią przepisów regulaminu dokonaną przez NSA w wyroku z 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 812/22.

Za niezasadny należało także uznać zarzut dotyczący wyczerpania puli środków przewidzianych na realizację danego projektu. Linia orzecznicza NSA w zakresie wykładni pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" jest stała i konsekwentna. Ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Określenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący - na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. (zob. wyroki NSA: z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 270/20 i I GSK 333/20, z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 526, z 21 kwietnia 2022 r., I GSK 568/22).

Taka sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, bowiem kwestia wyczerpania puli środków przewidzianych na realizację Projektu nie była przedmiotem oceny w postępowaniu konkursowym, powyższa okoliczność została podniesiona po raz pierwszy dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Kwestia ta powinna być poddana ocenie przez organ, który ponownie będzie rozpoznawał wniosek spółki o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020".

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 360 zł., który prowadził sprawę przed sądem pierwszej instancji.