Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 167/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy E. H. i K. H., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 2 września 2019 r. znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K.z dnia 21 grudnia 2018 r. znak: [...] ustalającą na wniosek [...] S.A. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że niniejsza sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego stanowiącego dopuszczalny wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, którego cechą jest ograniczenie przedmiotu postępowania wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a więc badania zaistnienia przesłanek nieważności decyzji ostatecznej.

Jak wskazało Kolegium postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o stwierdzenie nieważności której wniosły strony reguluje ustawa z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 r.) zwana dalej "p.z.p.", określając zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu - jeżeli chodzi o lokalizację inwestycji celu publicznego - ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazało, że do inwestycji celu publicznego zalicza się m.in. budowę obiektów łączności publicznej, pod pojęciem których rozumieć należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.), czyli usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników.

Kolegium stwierdziło, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi zatem realizację inwestycji celu publicznego i wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko w wystarczającym zakresie.

W nawiązaniu do powyższych przepisów Kolegium ustaliło, że inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przedłożył dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...]" oraz analizę środowiskową, w których przedstawił charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały, ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalne odchylenie (tilt). Zdaniem Kolegium, dane te bezspornie pozwalają zweryfikować obszar oddziaływania wiązek promieniowania elektromagnetycznego i jednoznacznie wskazują na prawidłowość konkluzji i rozstrzygnięcia w poprzedniej decyzji tego organu z dnia 2 września 2019 r.

Dalej Kolegium wskazało, że podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 dnia listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 - obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji ostatecznej), zwanego dalej "rozporządzeniem". Kolegium wyjaśniło, że przepisy ww. rozporządzenia obligują do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia.

Odnosząc się do podniesionej przez strony kwestii braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że o tym, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane w powołanym rozporządzeniu. Z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem.

Dalej Kolegium podniosło, że wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu, bowiem nie mieści się ona w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c) i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) tego rozporządzenia, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Kolegium wyjaśniło dalej, że dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko tzn. rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S = 0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten oraz zakres oddziaływania inwestycji inwestor przedstawił w ww. kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizie środowiskowej. W przedłożonych dokumentach analizie poddano każdą z trzech anten sektorowych z osobna, przy wnioskowanym minimalnym pochyleniu 0° (tilt) i wnioskowanym maksymalnym pochyleniu 10° (tilt) oraz oznaczonym środku elektrycznym. Z kwalifikacji tej wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi 9427 W. Inwestor określił azymuty anten 20°, 140°, 280° i przedstawił osie głównych wiązek promieniowania na odległość 200 m od środka elektrycznego. W odległości 200 m od środka pola magnetycznego oś wiązki głównej promieniowania przy planowanym maksymalnym pochyleniu 10° będzie występowała na wysokości 13, 5 m n.p.t. (azymut 20°), 18,2 m n.p.t. (azymut 140°), 1 m n.p.t. (azymut 280°).

Kolegium wskazało nadto, że na azymutach tych w odległości do 200 m od anteny, w osi głównej wiązki promieniowania brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Powołana wartość promieniowania 0,1 W/m2 wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,1 W/m2. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi i taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Jak wynika z wyliczeń oraz rysunków przedstawionych przez inwestora w ww. kwalifikacji i analizie środowiskowej przedsięwzięcia w osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten, w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że projektowana stacja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu, a w konsekwencji w sprawie niniejszej nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Kolegium w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego człowiek będzie miał dostęp do miejsc, które znajdują się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem, który stanowi taką zabudowę.

Zdaniem Kolegium, przedłożone przez inwestora dokumenty, tj. kwalifikacja przedsięwzięcia, analiza środowiskowa wraz z oświadczeniem autora analizy środowiskowej stanowią miarodajne dowody w sprawie. Nadto dostatecznie zostały wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów ww. rozporządzenia. Nie było zatem podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Brak było przy tym innych dowodów negujących prawidłowość kwalifikacji inwestycji.

Odnosząc się do treści wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wyjaśniło, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie wskazuje się konkretnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, ponieważ ten element skonkretyzowany zostaje dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jednego przedsięwzięcia nie jest możliwe ustalenie uprawnień dla innego inwestora, na inne zamierzenie inwestycyjne oraz w innym obszarze inwestycyjnym, co oznacza, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń dla innej inwestycji.

Nadto Kolegium wskazało, że przepisy ustawy p.z.p. stanowiące podstawę prawną badanej decyzji ostatecznej nie zobowiązują organów kolegialnych do badania zgodności wskazanych we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z decyzją UKE o rezerwacji częstotliwości. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do dokonywania oceny zgodności decyzji z ww. dokumentem w tym zakresie.

Kolegium wyjaśniło również, że żaden przepis ustawy p.z.p., ani przepisy odrębne nie wymagają na obecnym etapie postępowania uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym, niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja Wójta Gminy K. z dnia 21 grudnia 2018 r. zawiera wszystkie wymagane art. 54 p.z.p. elementy, w tym linie rozgraniczające teren inwestycji oraz stosowne uzasadnienie. Wydana została na wniosek złożony przez inwestora, który był jednoznaczny i kompletny oraz zawierał wszystkie ustawowo wymagane dokumenty, wymienione w art. 52 ust. 2 p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zrealizowania inwestycji w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, Kolegium wyjaśniło, że przedłożone w sprawie dokumenty i dowody świadczą o planowanej do realizacji inwestycji, a nie takiej, która już powstała. Z załączonych do akt map wynika jednoznacznie, że na terenie inwestycji w dacie wydania decyzji nie istniała żadna stacja bazowa telefonii komórkowej.

Odnosząc się do decyzji Prezesa UKE, którymi dokonano rezerwacji częstotliwości komercyjnego oferowania usług telekomunikacyjnych Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta pozostaje całkowicie poza postępowaniem w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zawiera się bowiem w postępowaniu dotyczącym udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Sumując, organ odwoławczy stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych przez strony we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy przepisów prawa procesowego i materialnego. Kolegium podkreśliło, że było zobowiązane do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. w ściśle określonym zakresie, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy czy prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności faktycznych.

Dalej Kolegium wskazało, że decyzja lokalizacyjna stanowi wstępny etap procesu inwestycyjno-budowlanego i dotyczy jedynie określenia warunków, przy zachowaniu których, możliwa będzie realizacja planowanej inwestycji. Natomiast szczegółowe kwestie związane z inwestycją będą podlegały ocenie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych względów Kolegium oceniło, że decyzja tego organu z dnia 2 września 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności wskazanego aktu administracyjnego jest zgodna z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wywiodła E. H. Wnosząc o uchylenia tej decyzji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez:

- uznanie wykonania czynności z zakresu ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez inwestora zamiast organu publicznego - Wójta Gminy K. za zgodne z obowiązującym prawem;

- uznanie za zgodne z prawem pojęć nieznanych obowiązującym przepisom prawnym;

- uznanie za zgodne z prawem braku w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego warunków ustalonych przez organ administracji publicznej;

- świadome działanie na niekorzyść stron z korzyścią dla [...] S.A. i [...] S.A.;

- uznanie za zgodne z prawem wydanie przez Wójta Gminy K. decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, pomimo braku złożenia wniosku o wydanie tej decyzji złożonego do tego organu;

- uznanie za zgodne z prawem wydanie przez Wójta Gminy K. uznaniowej decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację stanowiącą rozwinięcie poszczególnych zarzutów sformułowanych w jej petitum. Podniosła, że dokumenty dostarczone przez inwestora pt. "Analiza środowiskowa" i "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego są dokumentami bezprawnymi, bowiem po wydaniu postanowienia Wójta, zgodnie z art. 63 ust. 1 lub ust. 2 p.z.p. może zostać sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z ustawą jest to raport o oddziaływaniu na środowisko, a nie analiza środowiskowa. Zdaniem skarżącej "Analiza Środowiskowa" nie może zgodnie z prawem zastąpić "Karty informacyjnej przedsięwzięcia".

Skarżąca zarzuciła, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego został zaadresowany do Kierownika Referatu, Infrastruktury w Urzędzie Gminy K. w rubryce, gdzie wskazane jest podanie nazwy organu. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, organami gminy są wójt gminy i rada gminy, a nie jednostka organizacyjna. Zdaniem skarżącej, brak jest w aktach sprawy właściwe zaadresowanego wniosku do organu publicznego, a zatem Wójt Gminy K. wydał decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego, pomimo że inwestor nie zgłosił do tego organu wniosku o ustaleniu inwestycji celu publicznego, ani nie uzupełnił niewłaściwego wniosku. Skarżąca podniosła, że brak było wezwania do uzupełnienia nazwy organu publicznego we wniosku o wydania decyzji.

Dalej skarżąca zarzuciła, że w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego Wójt Gminy K. nakazał inwestorowi dowolnie planować moce anten, ich ilość oraz częstotliwość. Podniosła, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego operator sieci [...] S.A., dla którego [...] S.A wykonuje inwestycję, miał przyznaną częstotliwość, decyzją wydaną przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, która powinna stanowić podstawę do określenia warunku z zakresu mocy anten i częstotliwości. Podkreśliła, że inwestor nie może ustalać częstotliwości.

Zdaniem skarżącej Wójt Gminy K. "nakazał planować inwestorowi moce anten i częstotliwości", skoro "ukryto" decyzję rezerwacyjną wydaną przez Prezesa UKE.

Z związku z powyższym, skarżąca wniosła o "zastosowanie odpowiednich przepisów prawnych dotyczących wydanych decyzji" i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 14 września 2020 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie faktu, że decyzja z dnia 21 grudnia 2018 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania organu - Wójta Gminy K., gdyż zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych, osoba ta nie posiadała odpowiedniego wykształcenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że kwestionowana skargą w sprawie niniejszej decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, ponieważ pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując, w postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, że akt taki dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Przepisy art. 16 k.p.a. statuują bowiem zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Jak wynika ze zdania drugiego art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wskazuje na to, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji czy też przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 15 marzec 2018 r., I OSK 2217/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, Lex nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17, lex nr 2644837). W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości rozważania Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, odnoszące się zarówno do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i charakteru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zasad jej wydawania. W tym stanie rzeczy nie ma potrzeby przytaczania ich w tym miejscu ponownie.

Zasadniczy zarzut skarżącej, który ma uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji koncentruje się wokół kwestii braku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do tego zarzutu i twierdzeń skarżącej wskazujących na konieczność przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazać należy, że kwestia ta była przedmiotem rozważań WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 909/19 w sprawie ze skarg E. H. i innych na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 września 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku WSA stwierdził, że "W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 poz. 2081 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Stosownie zaś do rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. przedsięwzięcia - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych miejsca dostępne dla ludności definiowane są stosownie do art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (na datę wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej też jako "P.o.ś."), zgodnie z którym przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności, o których mowa w tym przepisie w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wzniesiona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zatem pod pojęciem tym należy rozumieć miejsca, na których może, choćby potencjalnie powstać zabudowa, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1421/12, z dnia 25 października 2011 r., sygn. II OSK 1485/10, z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 104/13, z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1193/12). Skoro zatem w art. 124 ust. 2 P.o.ś., za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności. W przypadku terenu, miejscem dostępnym dla ludności będzie zatem takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 16/10, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie inwestor wraz z projektem budowlanym przedłożył dokument tzw. "Kwalifikację przedsięwzięcia", który zawiera informacje odnośnie tego, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten. W dokumencie tym przyjęto, posiłkując się treścią regulacji zawartej w załączniku nr 2 pkt 35 rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, nr 192, poz. 1883), że miejsca dostępne dla ludności to miejsca w przestrzeni 2 metrów nad powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie (powierzchnią ziemi, dachami spełniającymi rolę tarasów, tarasami, balkonami, podestami itp.).

Istotne znaczenie dla wyniku sprawy miało zatem ustalenie, czy właściwie w sprawie organy administracji uznały, że nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji, że projekt budowlany jest kompletny pomimo braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Działka nr [...], na której planowana jest budowa przedmiotowej wieży bazowej, podobnie jak działki sąsiednie położona jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Są to przede wszystkim tereny zabudowy zagrodowej (oznaczenie symbolem R), w mniejszej części zabudowy mieszkaniowej (oznaczenie symbolem B). Kierunki przyszłej zabudowy tych terenów wskazują postanowienia obowiązującej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała Rady Gminy K. z dnia 28 marca 2014 r., nr [...] dalej w skrócie też jako "Studium"). Zgodnie ze Studium, w celu zachowania walorów krajobrazowych gminy oraz mając na uwadze zasadę dostosowania gabarytów i wysokości nowych obiektów do istniejącego charakteru zabudowy w Studium ustala się dopuszczalną wysokość nowo powstającej zabudowy na 10 metrów i dwie kondygnacje. Zatem na terenach rolnych (R), nad którymi będą przebiegać wiązki promieniowania anten w ramach planowanej inwestycji, zgodnie z ustaleniami Studium, nie może powstać zabudowa powyżej 10 metrów. Jedynie bowiem dla terenów usługowych i terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalono w tym Studium możliwość powstania zabudowy o wysokości 12 metrów i 3 kondygnacji nadziemnych, ale z akt sprawy nie wynika, że wokół inwestycji w odległości do 200 metrów była dopuszczalna tego rodzaju zabudowa. Wskazane wysokości nie dotyczą ponadto obiektów kultu religijnego oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, niemniej bez użycia sprzętu technicznego ludzie zazwyczaj nie przebywają na takich obiektach czy urządzeniach na wysokości 10 metrów.

Z kolei z ustaleń ww. "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego" wynika z kolei, że wysokość istniejącej zabudowy na powyższym terenie (czyli przede wszystkim anteny ustawionej na azymucie 140o) nie przekracza 10 m.

Jak wskazują na to informacje zawarte w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", w odległości do 200 m od środka elektrycznego anten, które zawieszone zostaną na wieży bazowej, w osi głównej wiązki promieniowania tych anten: na azymucie 200 i maksymalnym nachyleniu wynoszącym 10o ich oddziaływanie będzie sięgać: na azymucie 20o - wysokości 13,5 m nad powierzchnią terenu (jak również wyższej - przy uwzględnieniu różnicy poziomu terenu), na azymucie 1400 – 18,2 m nad powierzchnią ziemi (15,4 m - przy uwzględnieniu różnicy poziomu terenu), na azymucie 280o – 15,0 m (jak również wyższej - przy uwzględnieniu różnicy terenu).

Mając powyższe na względzie, trzeba stwierdzić, że przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia i wysokości potencjalnej zabudowy, która może powstać na tym terenie, anteny nie będą emitować promieniowania elektromagnetycznego w przestrzeni do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie w odległości od 150 do 200 metrów od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania każdej z tych anten. Nie występują i nie będą zatem występować tam miejsca dostępne dla ludności, wobec tego planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oczywiście także nie jest to przedsięwzięcie zawsze mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ miejsca dostępne dla ludności - definiowane jak wyżej przedstawiono - uwzględniając moc promieniowana izotropowo anten w ramach planowanej inwestycji, nie będą znajdować się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania każdej z tych anten.

Podobnie obszary występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy uznanej za szkodliwą dla ludzi będą występować na wysokościach, na których w normalnych warunkach (tzn. bez użycia sprzętu technicznego) nie mogą znajdować się ludzie, czyli powyżej 30 metrów w przypadku przedmiotowej inwestycji (uwzględniając możliwe pochylenie anten).

Oznacza, to, że zarzuty i twierdzenia skarg mające związek z koniecznością przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również niewłaściwym wyznaczeniem obszaru oddziaływania inwestycji nie zasługiwały na uwzględnienie".

Przedstawione powyższej stanowisko WSA w Kielcach, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości podziela. Dodatkowo zauważyć należy, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wprost wymieniona w art. 72 ust. 1 ustawy, który określa, przed uzyskaniem jakich decyzji następuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie składu orzekającego, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - o ile przepisy szczególne wskazują na taką konieczność - powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już wskazano wyżej, na tym etapie postępowania, kwestia konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została już przez WSA w Kielcach rozstrzygnięta.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego powstania inwestycji w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Lektura dokumentacji zebranej w sprawie, w tym zwłaszcza map, wskazuje, że na terenie inwestycji - w dacie wydawania decyzji - nie istniała stacja bazowa telefonii komórkowej.

Co się tyczy powoływanych przez skarżącą decyzji rezerwacyjnych Prezesa UKE w przedmiocie rezerwacji częstotliwości komercyjnego oferowania usług telekomunikacyjnych wyjaśnić trzeba, że kwestia ta pozostaje poza granicami postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają i precyzują wymogi jakie ma spełniać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wśród tych wymogów ustawodawca nie wymienił określenia zakresu częstotliwości w formie decyzji Prezesa UKE.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem zarzutom skargi okoliczność, że przedłożone przez inwestora dokumenty - Kwalifikacja przedsięwzięcia, Analiza środowiskowa wraz z oświadczeniem autora analizy środowiskowej nie stanowią elementu wniosku (art. 52 ust. 2 p.z.p.), nie oznacza, iż organ pozbawiony jest możliwości ich uwzględnienia jako dowodów w prowadzonym postępowaniu, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych.

Wyjaśnić również trzeba, że przepisy p.z.p. jak i przepisy odrębne nie wymagają na obecnym etapie postępowania uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym, na co trafnie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Dodać należy, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia 21 grudnia 2018 r. zawiera wszystkie wymagane przez p.z.p. (art. 54) elementy, wydana została na jednoznaczny wniosek inwestora obejmujący wszystkie ustawowo wymagane dokumenty, wymienione w art. 52 ust. 2 p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt. 5 petitum skargi wskazać należy, że jest on bezzasadny. Organem wydającym kwestionowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzję był Wójt Gminy K. Jak wynika z art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Niewątpliwie zatem decyzja została wydana przez organ właściwy do orzekania w sprawie z wniosku inwestora, złożonego do jednostki (urzędu gminy) przy pomocy której organ ten wykonuje zadania.

Podobnie należy ocenić zarzut skarżącej zawarty w piśmie procesowym z 14 września 2020 r., wskazujący na wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania organu. Zdaniem skarżącej, osoba ta zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych nie posiadała odpowiedniego wykształcenia.

Jak wynika z akt sprawy decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, podpisał z upoważnienia Wójta Gminy - Kierownik Referatu Infrastruktury Rolnictwa i Ochrony Środowiska (k.120). Z art. 39 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 268 a k.p.a. wynika, że wójt może upoważnić m.in. pracowników urzędu do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym, podnoszone przez skarżącą kwestie braku wykształcenia osoby upoważnionej przez wójta do wydawania decyzji administracyjnej pozostają bez wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji.

Wbrew również zarzutom skarżącej w kontrolowanej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania. Lektura akt sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał ustalenia podstawowych kwestii stanu faktycznego w sprawie i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. W konsekwencji organ nie zastosował przepisów obowiązującego prawa w sposób, jaki jest nie do zaakceptowania w państwie prawa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.