Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1947/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 183 § 1, art. 106 § 3, art. 1 i art. 3 § 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1161/18 w sprawie ze skargi A S.A. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr DIR-IXa.7343.19.2018.WK.5 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A S.A. w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 25 000 (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1161/18 oddalił skargę A S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Beneficjent", "Strona", "Skarżąca") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto, Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869; dalej: "u.f.p."), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu, że w niniejszej sprawie ziściły się opisane w art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.p. przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., pomimo, że przesłanki te nie zaistniały, a naruszenie to przejawiało się przede wszystkim w bezpodstawnym przyjęciu, że:

1) Skarżąca wykorzystała przyznane jej w ramach dofinansowania środki niezgodnie z ich przeznaczeniem, podczas gdy środki te wykorzystane zostały, bez jakichkolwiek wątpliwości, w sposób zgodny z przeznaczeniem (co m.in. potwierdza wypłata płatności końcowej, potwierdzająca w całości realizację zakresu rzeczowo-finansowego, jak i rozliczenie Projektu), zaś brak realizacji założonych celów i wskaźników (co stanowiło dalsze zobowiązanie kontraktowe Skarżącej) spowodowany był działaniem PARP polegającym na opóźnieniu wypłaty pośrednich płatności oraz płatności końcowej, a następnie podjęciu działań (dążenie do wypowiedzenia Umowy, realizacja zabezpieczeń należytego wykonania Umowy, wypowiedzenie Umowy, uwikłanie Skarżącej w spory sądowe generujące po stronie Skarżącej koszty i stanowiące rażąco negatywne sygnały do rynku zainteresowanego inwestycją w dofinansowany Projekt) skutkujących niemożliwością realizacji założonych wskaźników;

2) Skarżący naruszył procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 Umowy o dofinansowanie (tj. nie osiągnął założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie), jak również poprzez rzekome naruszenie § 15 Umowy o dofinansowanie (poprzez niewniesienie odpowiedniego zabezpieczenia realizacji Umowy), podczas gdy nieosiągnięcie - na dzień dzisiejszy - tych wskaźników było efektem działań PARP (jak opisano to w pkt. 1 powyżej), zaś żądanie przez PARP ustanowienia dodatkowego zabezpieczenia należytego wykonania umowy o dofinansowanie dokonane zostało bez podstawy kontraktowej oraz było obiektywnie niemożliwe do spełnienia, a nakierowane wyłącznie na stworzenie podstawy do wypowiedzenia Umowy o dofinansowanie (a brak naruszenia Umowy o dofinansowanie poprzez nie uczynienie zadość żądaniu PARP ustanowienia dodatkowego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, potwierdzony został postanowieniem sądu powszechnego udzielającym zabezpieczenia roszczeń A o ustalenie bezskuteczności oświadczenia woli PARP o wypowiedzeniu Umowy o dofinansowanie).

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2018 r., znak sprawy DIR-lXa.7343.19.2018.WK.5 (IK 618572), pomimo że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."). w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez odmowę postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r., znak: DIRIXa.7343.19.2018.WK2 (IK 618572) - przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków: A. S. (kierownika zespołu kontrolującego), P. M., M. F. (doradcy Zarządu A S.A.), R. B. (doradcy Zarządu A S.A.) oraz dowodu z przesłuchania A. F. (Prezesa Zarządu A S.A.), to jest odmowę przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, osób uczestniczących przy realizacji dofinansowanego Projektu oraz członków zespołów kontrolujących dofinansowany Projekt i pracowników Regionalnej Instytucji Finansującej, na okoliczności takie jak: okoliczności przeprowadzenia kontroli realizacji dofinansowanego Projektu (w szczególności kontroli z dni 3 czerwca 2015 r. 24 listopada 2015 r., 1 grudnia 2015 r., 21 marca 2016 r.), spełnienie przez A wymogów umownych co do zakończenia projektu, wpływu PARP na wyniki kontroli, należyta realizacja przez Stronę dofinansowanego projektu oraz okresu niezbędnego do jego przemysłowego uruchomienia, przyczyn opóźnienia w uruchomieniu produkcji oraz wpływu na ten termin wstrzymania wypłaty refundacji oraz płatności końcowej przez PARP, pomimo że okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu spowodowało brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o materiał nie obrazujący całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie zarzutu naruszenia ww. opisanych przepisów postępowania administracyjnego winno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Strona na podstawie art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie na skutek apelacji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie od Wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, XXV Wydziału Cywilnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt XXV C 1885/17, zniesienie terminu rozprawy wyznaczonego na dzień 30 sierpnia 2023 r. oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów z: (i) Wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, XXV Wydziału Cywilnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt XXV C 1885/17, (ii) Wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie, VI Wydział Cywilny, z dnia 16 lipca 2020 r, w sprawie o sygn. akt VI ACa 175/20, (iii) Wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II CSKP 1121/22, wszystkie na okoliczność: (a) zasadność zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczenie się przed sądem cywilnym postępowania o ustalenie bezskuteczności oświadczenia woli PARP z dnia 27 października 2016 r. o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie, które to oświadczenie stanowiło pierwszy element procedury administracyjnej zmierzającej do wydania decyzji zwrotowej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., (b) bezskuteczność oświadczenia woli PARP z dnia 27 października 2016 r. o wypowiedzeniu Umowy o dofinansowanie.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. pełnomocnik organu złożył odpis odpowiedzi na skargę kasacyjną z prezentatą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., w której wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17- te oraz inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, który w jej ocenie został naruszony, ale także do wyjaśnienia, na czym polega jego naruszenie.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przypomnieć należy, że Skarżąca otrzymała dofinansowanie projektu "Wdrożenie innowacyjnej usługi recyklingu odpadów". Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie, celem projektu było wprowadzenie nowego produktu/usługi - odzysku surowców z odpadów zawierających opakowania wielowarstwowe. Powyższe, zgodnie z opisem, możliwe było tylko i wyłącznie dzięki wdrożeniu innowacyjnej technologii odzysku surowców z opakowań wielowarstwowych i wykorzystaniu zakupionych prac badawczo-rozwojowych. Z opisu usługi zawartej w pkt 16 części I wniosku o dofinansowanie wynika, że polegać miała na odzysku (recyklingu) surowców z nieoczyszczonych odpadów opakowaniowych z dużym strumieniem opakowań wielowarstwowych, wytworzonych w technologii firmy B, złożonych z kilku warstw m.in. polietylenu, kartonu (celulozy) i folii aluminiowej. Opakowania wielowarstwowe miały zostać poddane recyklingowi, w wyniku czego odzyskane miały zostać: makulatura, aluminium oraz tworzywa sztuczne. Ponadto, uzyskane miało zostać paliwo przemysłowe (tzw. szeroka frakcja olejowa). Usługa recyklingu, objęta Projektem, miała być unikatowa, gdyż z odpadu typu opakowanie wielowarstwowe miał następować odzysk papieru, tworzywa sztucznego (polietylenu) oraz aluminium. W przypadku odpadu typu zmieszany wkład opakowaniowy, poliolefinowe tworzywa sztuczne finalnie przetworzone miały zostać do szerokiej frakcji olejowej stanowiącej paliwo przemysłowe. Dodatkowo odzyskane miały zostać aluminium i biomasa (czyli celuloza zmieszana z innymi substancjami organicznymi i tworzywem PET). Biomasa miała być wykorzystywana jako paliwo alternatywne, spalane np. w cementowniach. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 5 ust. 3, z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 Beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz umowie. Jak wynika z akt sprawy, 30 grudnia 2015 r. Beneficjent złożył ostatni wniosek o płatność. W ww. dokumencie Beneficjent zadeklarował również, że osiągnął wskaźniki rezultatu pn.: Wprowadzenie innowacji organizacyjnej lub marketingowej oraz Wprowadzenie innowacji samodzielnie. W zakresie zaś wskaźników: Rozwój/utworzenie własnego działu B+R lub nawiązanie współpracy z jednostką naukową, Wprowadzenie technologii środowiskowych lub rozwój eko-produktu, Ilość przetworzonych nieoczyszczonych odpadów opakowaniowych, Zwiększenie stopnia ponownego wykorzystania odpadów (ilość odzyskanego pełnowartościowego papieru), Zwiększenie stopnia ponownego wykorzystania odpadów (ilość odzyskanego pełnowartościowego aluminium), Zwiększenie stopnia ponownego wykorzystania odpadów ( ilość odzyskanego pełnowartościowego polietylenu) wskazano wartości zerowe.

Decyzją z 27 listopada 2017 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (delej: "PARP") określiła Stronie przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 39.872.630,85 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że celem projektu nie było jedynie techniczne uruchomienie urządzeń/linii technologicznych, ale prowadzenie ciągłej produkcji na skalę przemysłową oraz osiąganie przychodów ze sprzedaży usług/produktów, zgodnie z założeniami przyjętymi we wniosku o dofinansowanie i biznesplanie projektu.

Organ I instancji wyjaśnił, że brak osiągnięcia wskaźników oznacza brak wywiązania się Beneficjenta z zapisów § 7 ust. 1 i 2 Umowy o dofinansowanie i jednoznacznie wpływa na poddanie pod wątpliwość zasadności i celowości zrealizowanej inwestycji. Ostatecznie termin na wdrożenie i uruchomienie produkcji na poziomie operacyjnym mogącym potwierdzić wykonanie założonych wartości wskaźników i tym samym realizację celów projektu został wyznaczony na dzień 31 grudnia 2016 r., tj. 12 miesięcy od dnia, w którym Beneficjent złożył ostatni wniosek o płatność (30 grudnia 2015 r.), co oznaczało w świetle § 5 ust 7 Umowy zakończenie realizacji projektu pod kątem rzeczowym i finansowym. Ustalony w wyniku kontroli przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia i 30 września 2016 r. brak prowadzenia działalności zakładu produkcyjnego wskazywał bezsprzecznie na zaprzestanie realizacji projektu skutkujący brakiem możliwości osiągnięcia założonych celów projektu. Powyższe ustalenia wskazują, że Beneficjent pomimo zadeklarowania pełnego uruchomienia produkcji i wdrożenia usługi na rynek do 31 grudnia 2016 r., na trzy miesiące przed ww. terminem zaprzestał realizacji projektu, co skutkowało brakiem możliwości wywiązania się z zobowiązania osiągnięcia wskaźników w 2016 r. w zadeklarowanej wysokości. Ponadto odmowa poddania się kontroli, w tym brak udostępnienia dokumentacji projektowej i brak realizacji zaleceń pokontrolnych z kontroli z dnia 12 stycznia 2017 r., przeprowadzonej po zadeklarowanym przez Beneficjenta terminie uruchomienia produkcji (tj. 31 grudnia 2016 r.), jak również brak przedłożenia oświadczenia dotyczącego utrzymania projektu jednoznacznie wskazuje, iż Beneficjent nie osiągnął założonych celów i wskaźników i tym samym nie miał możliwości utrzymać trwałości projektu.

Powołane nieprawidłowości wypełniają przesłankę zwrotu dofinansowania zawartą w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., tj. wykorzystania środków niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Na skutek powyższego zaistniała szkoda w budżecie Unii Europejskiej spowodowana wypłaceniem z budżetu UE środków, które nie doprowadziły do realizacji celów, na które zostały przeznaczone. W konsekwencji należy uznać, iż z uwagi na nieosiągnięte cele. środki przeznaczone na realizację Projektu, wypłacone Beneficjentowi w ramach realizacji Umowy, zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt. 1 u.f.p. i zachodzi konieczność ich zwrotu.

Jednocześnie PARP uznała, że w niniejszej sprawie zaistniała również przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., tj. przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

W następstwie rozpatrzenia odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: ,,Minister", "organ odwoławczy") decyzją z 20 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję PARP.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że środki przekazane Beneficjentowi w ramach płatności miały zostać przeznaczone na realizację konkretnego celu, tymczasem z akt sprawy wynika, że choć Beneficjent podejmował działania, dążąc do realizacji projektu i osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, to poniesione wydatki nie przyczyniły się do osiągnięcia założonych celów projektu, bo te nie zostały ostatecznie osiągnięte. Minister podkreślił, że realizacja projektu pod względem rzeczowym nie stanowi o wykorzystaniu środków zgodnie z przeznaczeniem, istotne jest bowiem osiągnięcie wszystkich celów projektu, także wskaźników rezultatu, będących efektem zrealizowanych zadań rzeczowych oraz potwierdzających osiągnięcie tych celów.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej jego oceny. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, w toku prowadzonego postępowania podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Organy administracji rozważyły wszystkie okoliczności sprawy, poddały je wnikliwej ocenie i na tej podstawie wydały decyzje zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, pozwalający na wydanie merytorycznych decyzji, natomiast jego ocena dokonana jest z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. W toku postępowania organy zgromadziły i poddały wnikliwej analizie wszystkie dowody, które zmierzały do poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń. W sprawie został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia, a przeprowadzona przez organy ocena dowodów została dokonana w sposób prawidłowy, co przesądza o tym, że organy działały w toku postępowania w sposób zgodny z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Natomiast to, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ a następnie WSA, do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje w swym stanowisku Skarżąca nie oznacza jeszcze, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej, a oznacza jedynie tyle, że Strona jest niezadowolona z treści decyzji wydanej tej sprawie i zapadłego wyroku.

Z tych względów jako niezasadne jawią się zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji słusznie uznał, że zbędne było przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wskazanych przez Skarżącą ponieważ, jak wynika z ustaleń organu zaaprobowanych przez WSA, wniosek Strony dotyczył okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu administracyjnym. W szczególności należy wskazać na raporty z kontroli projektu przeprowadzonych w dniach w dniach 3 czerwca 2015 r., 4 sierpnia 2016 r., 30 września 2016 r. oraz 12 stycznia 2017 r. (odmowa poddania się kontroli) oraz pismo Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia 2 października 2015 r. (znak: UKS14W2E.7112.130.2015.10) wraz z podsumowaniem ustaleń stwierdzonych w ramach audytu wskazują, że Beneficjent zakupił przewidziane w umowie urządzenia i elementy linii technologicznych, lecz nie osiągnął zaplanowanych do osiągnięcia wskaźników rezultatu - nie uruchomiono produkcji, a tym samym nie zrealizowano przedmiotu projektu, jakim było "Wdrożenie innowacyjnej usługi recyklingu odpadów". Pomimo kilkakrotnego wydłużenia terminu zaplanowana inwestycja nie została ukończona. Zrealizowana została tylko część rzeczowo-finansowa Projektu (dokonano zaplanowanych zakupów) lecz nie tylko nie uruchomiono ciągłej produkcji będącej celem Projektu, ale także nie zrealizowano w ogóle przedmiotu Umowy, jakim miało być "Wdrożenie innowacyjnej usługi recyklingu odpadów". Brak realizacji przedmiotu Umowy oznacza, że Beneficjent nie wdrożył nowej usługi odzysku surowców z odpadów zawierających opakowania wielowarstwowe, co miało być możliwe tylko i wyłącznie dzięki wdrożeniu innowacyjnej technologii odzysku surowców z opakowań wielowarstwowych i wykorzystaniu zakupionych prac badawczo-rozwojowych, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zostały osiągnięte cele Projektu oraz wskaźniki rezultatu określone we wniosku o dofinansowanie, takie jak m.in.: utworzenie nowych miejsc pracy, wprowadzenie nowych usług, wprowadzenie innowacji organizacyjnej lub marketingowej, wprowadzenie innowacji samodzielnie, rozwój/utworzenie własnego działu B+R lub nawiązanie współpracy z jednostką naukową, wprowadzenie technologii środowiskowych lub rozwój eko-produktu.

Resumując, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA do rozpoznania skargi. Chybiony jest zatem zarzut, że WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. powinien uchylić zaskarżoną decyzję.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego. W jego ramach skarżąca kasacyjnie, zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu, że w niniejszej sprawie ziściły się opisane w art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.p. przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., pomimo, że przesłanki te nie zaistniały.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p.: "W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, (...) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy". W przypadku stwierdzenia powyższych okoliczności właściwa instytucja wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p.), a po bezskutecznym upływie powyższego terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

Z prawidłowych ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji wynika, że środki wynikające z umowy o dofinansowanie, przekazane Skarżącej w ramach kolejnych płatności miały zostać przeznaczone na realizację konkretnego celu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wprawdzie Skarżąca podejmowała działania, dążąc do realizacji projektu i osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, jednakże nie przyczyniło się to do osiągnięcia założonych celów projektu, bo te nie zostały ostatecznie osiągnięte. Realizacja projektu pod względem rzeczowym (realizacja wskaźników produktu) nie stanowi o wykorzystaniu środków zgodnie z przeznaczeniem, istotne jest bowiem osiągnięcie wszystkich celów Projektu, także wskaźników rezultatu, będących efektem zrealizowanych zadań rzeczowych oraz potwierdzających osiągnięcie tych celów. Okres realizacji inwestycji zaplanowanej do przeprowadzenia w ramach projektu w wyniku pięciokrotnego aneksowania umowy został ostatecznie wydłużony do 31 grudnia 2016 r. (przy czym okres kwalifikowalności wydatków został określony od 1 maja 2012 r. do 30 grudnia 2015 r.). Pomimo tego wydłużenia zaplanowana inwestycja nie została ukończona. Zrealizowana została część rzeczowo-finansowa projektu (dokonano zaplanowanych zakupów), lecz nie zrealizowano przedmiotu umowy, o czym była już mowa wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisku WSA, że powyższe nieprawidłowości skutkowały naruszeniem przez Skarżącą § 7 ust. 1 i 2 Umowy o dofinansowanie (wprowadzających wymóg osiągnięcia założonych celów i wskaźników projektu oraz trwałości projektu) co jest równoznaczne ze stwierdzonym przez organy, naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. i co uzasadnia dochodzenie od Skarżącej, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami.

Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Dokonane w niniejszej sprawie ustalenia potwierdziły przede wszystkim spełnienie przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. Jednocześnie, wobec stwierdzonego poniesienia przez Skarżącą wydatków, które nie przyczyniły się do ostatecznego osiągnięcia celu głównego projektu, jakim miało być wprowadzenie nowego produktu - ekologicznej energii elektrycznej powstałej z odpadów tworzyw sztucznych, możliwej do wykorzystania w postaci źródła szczytowego, za uzasadnione można uznać stanowisko organów co do wykorzystania zakwestionowanych wydatków niezgodnie z przeznaczeniem (zaistnienie przesłanki zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.).

W orzecznictwie został wypracowany - niekwestionowany obecnie - trafny pogląd, że procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania, w tym kontraktowych (zob. np. wyroki NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13 czy z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Odnosząc się do stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż okoliczności niniejszej sprawy nie stwarzają podstawy do skutecznego wypowiedzenia Umowy o dofinansowanie stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy zwrotu pomocy unijnej nie jest uzależnione od uprzedniego rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu, ani tym bardziej od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu między stronami umowy co do skuteczności rozwiązania umowy. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie, towarzyszące niekiedy okolicznościom żądania zwrotu pomocy, stanowi jedynie jeden z elementów stanu faktycznego sprawy zwrotu dofinansowania projektu, podlegający ocenie instytucji zarządzającej z punktu widzenia jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sprawy. Regulacje unijne i krajowe, w tym dokumentacja składająca się na regionalne programy operacyjne, nie uzależniają obowiązku beneficjenta zwrotu wypłaconych kwot pomocy finansowej od pozostawania w obrocie prawnym umowy o dofinansowanie. Przesłanka żądania zwrotu środków publicznych stanowi, co wynika przede wszystkim z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nieprawidłowość przy wdrażaniu programu operacyjnego w rozumieniu prawa unijnego, charakter i waga naruszenia procedur oraz powstanie szkody w budżecie UE, przy czym naruszenie procedur jest rozumiane szeroko jako każde działanie lub zaniechanie, których konsekwencją jest lub może być finansowanie z budżetu UE nieuzasadnionego wydatku, powodujące szkodę w budżecie unijnym niezależnie od jej rzeczywistego czy potencjalnego charakteru. Tak rozumiane naruszenie procedur obejmuje również naruszenia warunków umowy o dofinansowanie, umowa ta wraz z załącznikami stanowi bowiem element dokumentacji konkursowej (tak np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016r., I SA/Rz 572/15). Naruszenie warunków umowy o dofinansowanie, mogące stanowić z uwagi na jego charakter i wagę oraz stratę w funduszu unijnym podstawę zwrotu dofinansowania, nie może być utożsamiane z rozwiązaniem tej umowy (wobec naruszenia przez beneficjenta warunków tej umowy) jako warunkiem żądania zwrotu pomocy unijnej. Naruszenie warunków umowy może skutkować zarówno żądaniem zwrotu przyznanej pomocy, jak i rozwiązaniem umowy. Są to jednakże dwa odrębne i niezależne od siebie zagadnienia. Naruszenie warunków umowy w pewnych warunkach może w ogóle nie skutkować rozwiązaniem umowy. W judykaturze podnosi się wręcz, że samo rozwiązanie umowy o dofinansowanie z powodu okoliczności naruszenia warunków udzielenia dofinansowania nie jest i nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą zwrot udzielonego dofinansowania, ponieważ nie mieści się w pojęciu wykorzystania środków unijnym niezgodnie z przeznaczeniem a okoliczności stanowiące podstawę zwrotu środków mogące stanowić również podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie, a więc występujące w dwu obszarach: administracyjnym i cywilnym, nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Okoliczności związane z rozwiązaniem nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1086/13).

W świetle powyższych rozważań nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące błędnego uznania, że w sprawie ziściły się przesłanki przewidziane w art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p.

Z tych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w piśmie procesowym Skarżącej z dnia 18 sierpnia 2023 r. o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, XXV Wydziału Cywilnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt XXV C 1885/17; wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie, VI Wydział Cywilny, z dnia 16 lipca 2020 r., w sprawie o sygn. akt VI ACa 175/20; wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II CSKP 1121/22 na wskazane w ww. piśmie okoliczności wskazać należy, że kwestię uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej o dopuszczenie dowodu ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej dokumentów. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto, co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych.

Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek Skarżącej o zawieszenie postępowania z uwagi na brak przesłanek z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Wyraz "może" zawarty w dyspozycji powyższego przepisu wskazuje na to, iż zawieszenie postępowania sądowego zależy od uznania Sądu. Zawieszenie to, wpływające na czas trwania rozpoznawania sprawy, jest uzasadnione tylko wtedy, gdy wynik innego postępowania może wywrzeć bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej. Ocena w tym zakresie należy do sądu rozpoznającego sprawę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej nie zależało od wyniku toczącego się postępowania sądowego przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.