Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 667/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 maja 2022 r., nr SKO Gd/1181/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 31 maja 2022 r., nr SKO Gd/1181/22, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 16 czerwca 2020 r., nr GZDiZ-PU-101(16)-2020-JR/AS, działającego w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzającą D. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 135.153,10 PLN za umieszczenie w dniach 17 stycznia 2020 r. – 28 lutego 2020 r. tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na elewacji budynku [..] przy A. [...] w Gdańsku o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 330,38 m2, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska. Tą samą decyzją umorzono postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania opisanej wyżej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska, prowadzone w odniesieniu do S. Sp. z o.o.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 14 stycznia 2020 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034) – tzw. uchwały krajobrazowej. Z protokołu kontroli wynikało, że przy A. [...] w Gdańsku na elewacji budynku [...] znajduje się tablica reklamowa w formie banera reklamowego o treści "D....". Pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. organ zawiadomił D. Sp. z o.o. oraz S. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień, a także poinformował o zaplanowanych na dzień 5 lutego 2020 r. oględzinach.

W dniu 29 stycznia 2020 r. Spółka złożyła pismo z wyjaśnieniami, w którym stwierdziła, iż tablica reklamowa w formie banera reklamowego została umieszczona na elewacji [...] w Gdańsku przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej Gdańska, a co zatem idzie w opinii strony przedmiotowa tablica reklamowa objęta jest 24 - miesięcznym okresem dostosowawczym, o którym mowa w § 21 ust. 1 uchwały. Pismo o podobnej treści zostało skierowane do organu także przez S. Sp. z o.o. w dniu 4 lutego 2020 r.

Przeprowadzone w dniu 5 lutego 2020 r. oględziny potwierdziły dalsze umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej. W dniu 13 lutego 2020 r. zostały skierowane do stron wezwania do przedłożenia wyjaśnień oraz wszelkich dowodów, informacji, dokumentów mających znaczenie w aspekcie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie tablicy reklamowej.

W odpowiedzi Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowa tablica reklamowa objęta jest 24 - miesięcznym okresem dostosowawczym. Ponadto, strona dołączyła fragment umowy najmu wraz z informacją, iż przewidziany przywołaną umową najmu okres ekspozycji tablicy reklamowej kończy się na przełomie lutego i marca 2020 r. i wtedy przedmiotowa tablica reklamowa zostanie zdemontowana.

W dniu 25 lutego 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika S. Sp. z o.o., w którym wyjaśniono, że tablica reklamowa w formie banera reklamowego została wykonana i umieszczona (zamontowana) przez reklamodawcę, tj. D. Sp. z o.o., a także, że zgodnie z umową najmu łączącą S. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o. to po stronie najemcy spoczywa obowiązek uzyskania wszelkich wymaganych zgód (pozwoleń) i zapewnienia, aby reklamy spełniały wymogi administracyjno - prawne.

Kolejne kontrole, przeprowadzone w dniach 26 lutego 2020 r. oraz 28 lutego 2020 r. potwierdziły dalsze umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na elewacji budynku. Przeprowadzona zaś w dniu 2 marca 2020 r. kontrola wykazała usunięcie przedmiotowej tablicy reklamowej.

W celu dogłębnego wyjaśnienia i bezspornego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w dniu 10 kwietnia 2020 r. do stron postępowania skierowane zostały wezwania do złożenia wyjaśnień, zwłaszcza poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania o proces akceptacji wyglądu, formy i treści tablicy reklamowej oraz o podmiot zlecający wykonanie i montaż przedmiotowej tablicy reklamowej.

Pełnomocnik S. Sp. z o.o. wyjaśnił, że przedmiotowa tablica reklamowa została zamontowana przed 1 kwietnia 2018 r. na zlecenie S. Sp. z o.o. Natomiast reklama D. na tym nośniku została wykonana i zamontowana na zlecenie D. przez firmę alpinistyczną A.

W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 16 czerwca 2020 r. wymierzył Spółce D. karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Zgodnie zaś z § 7 pkt 1 lit. c, z zastrzeżeniem przepisów § 8 i § 9, o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej, zakazuje się przesłaniania otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz detali architektonicznych, z wyłączeniem reklam wykonanych z giętych lamp neonowych oraz znaków bez tła. Zgodnie natomiast z § 9 pkt 1 lit. b, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w formie banerów reklamowych i siatek reklamowych. Ustalenia szczegółowe dla banerów reklamowych umieszczanych na obiektach w obszarze S1 sformułowano w § 14 ust. 3 pkt 10 uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie banerów reklamowych jedynie na elewacji nieposiadającej otworów okiennych, do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama.

Organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie banera reklamowego nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S1, w granicach którego została umieszczona tablica, nośników reklamowych. Umieszczanie tablicy reklamowej w formie banera reklamowego przysłaniającego otwory okienne oraz detale architektoniczne jest bowiem niedopuszczalne.

Ponadto wyjaśniono, że organ I instancji ustalił, na podstawie fragmentu z mapy zamieszczonej na stronie www.gdansk.ukosne.pl, przygotowanej na podstawie zdjęć wykonanych w maju 2018 r. (po wejściu w życie uchwały) na zlecenie Biura Rozwoju Gdańska, będącej załącznikiem do protokołu numer 3/UKG/2020 z dnia 14 stycznia 2020 r. kontroli zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej Gdańska, iż tablica reklamowa została umieszczona po wejściu w życie uchwały, bowiem na zdjęciu z maja 2018 r. brak jest przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego. Bezspornym jest zatem, iż przedmiotowa tablica reklamowa w formie banera reklamowego umieszczona została po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, a co za tym idzie nie jest objęta 24 - miesięcznym okresem dostosowawczym, o którym mowa w § 21 uchwały.

Ponadto, odnosząc się do stwierdzenia pełnomocnika S. Sp. z o.o., że przedmowa tablica reklamowa, jako nośnik reklamowy, została umieszczona przez S. Sp. z o.o. przed wejściem w życie uchwały, a D. Sp. z o.o. umieściła swoja tablicę reklamową na istniejącym wcześniej nośniku, organ I instancji wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa nie była konstrukcją typu billboard, na której cyklicznie można by umieszczać plakaty kolejnych reklamodawców, a banerem reklamowym zamontowanym bezpośrednio na elewacji budynku [...] w Gdańsku, a nie na jakiejś tablicy istniejącej na niej rzekomo przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Ze zgromadzonego materiału wynika, że taka tablica nie istniała. W ocenie organu I instancji, potwierdzają to (oprócz wspomnianej ortofotomapy) zdjęcia wykonane podczas wizji w dniu 5 lutego 2020 r. ukazujące mocowanie banera bezpośrednio do elewacji.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają stwierdzić, iż D. Sp. z o.o. jest podmiotem, o którym mowa w art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. podmiotem, który umieścił niniejszą tablicę reklamową niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.

Ponadto, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Organ zaznaczył, że pomimo, iż Spółka zaprzestała naruszania prawa to należało uznać, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, bowiem tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, natomiast w przedmiotowej sprawie strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 31 maja 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 2 pkt. 16b u.p.z.p. wynika, iż tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy (czyli upowszechniania w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne) wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. W przepisie tym ustawodawca pojęcie tablicy reklamowej łączy z pojęciem reklamy i wskazuje, iż tablicą reklamową jest w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków, itd. W ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, iż tablicy reklamowej w rozumieniu art. 2 pkt. 16b u.p.z.p. nie stanowiła wyłącznie siatka wielkoformatowa, na której zamieszczony został baner. Zdaniem Kolegium, siatka wielkoformatowa (na której został zamieszczony baner) stanowi element konstrukcyjny budynku, na którym możliwe było zamieszczanie tablic reklamowych. Sama sitaka nie stanowi tablicy reklamowej, a ułatwia jedynie umieszczenie takich tablic (banerów) na budynku. Jak wskazało Kolegium, siatka ta nie została zdemontowana do dnia dzisiejszego, jednak z uwagi na fakt, iż nie stanowi sama w sobie tablicy reklamowej nie znajduje do niej zastosowania przepis § 21 ust. 1 uchwały, zatem nie wymagała ona zdemontowania czy też dostosowania do przepisów uchwały w okresie dwóch lat od jej wejścia w życie. W konsekwencji, zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut odwołania, iż organy błędnie uznały, że przedmiotowy baner reklamowy nie jest objęty 24-miesięcznym okresem dostosowawczym.

W ocenie Kolegium umieszczony na budynku baner jest w szczególności niezgodny z § 7 pkt 1 lit. c uchwały zgodnie z którym, z zastrzeżeniem przepisów § 8 i § 9, o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej, zakazuje się przesłaniania otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz detali architektonicznych, z wyłączeniem reklam wykonanych z giętych lamp neonowych oraz znaków bez tła. Jak wyjaśnił organ II instancji, przedmiotowy baner o bardzo dużej powierzchni (330,38 m2) niewątpliwie zasłaniał otwory okienne budynku oraz jego detale architektoniczne. Jednocześnie nie można przyjąć, iż baner ten spełniał wymogi określone w § 14 uchwały dla obszaru S1 w zakresie dopuszczalnych form reklamy. Odnosząc się do zarzutu Spółki organ odwoławczy wyjaśnił, że § 14 ust. 3 pkt 10 uchwały dotyczący banerów reklamowych, dopuszcza sytuowanie reklamy jedynie na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy). Wymóg ten nie jest spełniony w przedmiotowej sprawie, albowiem elewacja budynku, na której umieszczony przedmiotowy baner, posiada otwory okienne.

Ponadto, Kolegium uznało, że niewątpliwie podmiotem zlecającym umieszczenie banera była skarżąca Spółka. Jak wskazano, z umowy najmu powierzchni handlowej w Centrum Handlowym zawartej pomiędzy wynajmującym - spółką S. Sp. z o.o., a najemcą - spółką D. Sp. z o.o. wynika, iż w oparciu o tą umowę i w ramach płatności czynszu podstawowego to najemca był uprawniony do umieszczenia swojego logo na elewacji zewnętrznej Centrum Handlowego (§ 17.2 umowy). Miejsce umieszczenia logo najemcy na elewacji zewnętrznej zostało wskazane w załączniku nr 13 do umowy. W § 17.3 umowy wskazano, iż koszt zamontowania logo wewnętrznego i zewnętrznego ponosi najemca. W pkt 2 załącznika nr 13 wskazano, iż do dyspozycji najemcy jest siatka wielkoformatowa 48 x 7 m, przez okres 2 miesięcy bezpłatnie - dłuższy okres wymaga uzgodnień z wynajmującym. Sposób montażu i zawieszenia wymaga uzgodnień z firmą A.: J. K. W świetle powyższego Kolegium uznało, że nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom Spółki zawartym w odwołaniu, iż podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej jest właściciel Centrum Handlowego, tj. spółka S. Sp. z o.o. i to na powyższą Spółkę należałoby nałożyć karę pieniężną. Jak wskazał organ odwoławczy, bez znaczenia jest fakt, iż Spółka otrzymała zgodę na skorzystanie z powierzchni banera reklamowego znajdującego się na ww. obiekcie handlowym, przy czym rozliczenie z tego tytułu w okresie pierwszych 2 miesięcy nastąpiło w ramach umówionego zgodnie z umową najmu czynszu najmu, a więc płatność z tego tytułu nastąpiła na rzecz S. Sp. z o.o. Podobnie jak fakt, iż Spółce niejako narzucono podmiot dokonujący zawieszenia reklamy. Z treści cytowanego załącznika wynika, iż skarżący zobowiązany był jedynie do uzgodnienia sposobu montażu i zawieszenia z firmą A., co nie jest równoznaczne z wykonaniem montażu przez tą firmę. Ponadto, w umowie wskazano, iż koszt zamontowania logo wewnętrznego i zewnętrznego ponosi najemca. Kolegium uznało, że nie można przyjąć, iż podmiotem, który umieścił przedmiotową tablicę reklamową w rozumieniu jest wynajmujący, czyli spółka S. Sp. z o.o., albo firma dokonująca fizycznego montażu baneru na budynku na zlecenie skarżącej. Podmioty te nie działały we własnym interesie, ani nie osiągały dalszych korzyści z obecności tablicy na budynku. Nie one też były inicjatorem umieszczenia tablicy. Natomiast niewątpliwie zamontowanie przedmiotowego banera nastąpiło na zlecenie skarżącej, która w ten sposób korzystała ze swoich uprawnień wynikających z zawartej umowy najmu i reklamowała prowadzoną działalność gospodarczą.

Za niezasadne Kolegium uznało także zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymierzonej kary, tj. wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem wyrażonym w odwołaniu, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zaś datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Jednakże obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Jak wskazało Kolegium, w dniu 14 stycznia 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej – banera reklamowego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 17 stycznia 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 17 stycznia 2020 r.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez organ nieupoważniony Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z przepisem art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do załatwiania spraw związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami ww. uchwały, w tym do określania w drodze decyzji wysokości tych kar, Rada Miasta Gdańska upoważniła Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku uchwałą nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g., decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

Kolegium nie uwzględniło także zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w jego ocenie okoliczności wskazane w odwołaniu nie świadczą o znikomej wadze naruszenia prawa. Jak wyjaśniono, ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki znikomego naruszenia prawa, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie waga naruszenia prawa z całą pewnością nie jest znikoma. Strona, umieszczając tablice reklamowe z naruszeniem prawa czerpała korzyści finansowe, albo przynajmniej oczekiwała, iż ich umieszczenie doprowadzi do zwiększenia tych korzyści. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku, z punktu widzenia organu może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu. Po drugie, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśnił podstawę prawną decyzji i ocenił zebrane dowody, a także zapewnił również stronom postępowania czynny udział w sprawie. Ponadto, organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że wydanie decyzji ustalającej karę pieniężną nie jest uzależnione od wezwania skarżącej Spółki do usunięcia banera reklamowego przed wszczęciem postępowania w sprawie oraz nałożeniem kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej. To na podmiotach prowadzących działalność gospodarczą spoczywa bowiem obowiązek przestrzegania prawa, a w przypadku naruszenia przepisów uchwały krajobrazowej muszą się one liczyć z konsekwencjami w postaci obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, bez względu na to czy miały świadomość, iż naruszają prawo i bez względu na to czy i jak były informowane o tym naruszeniu przez właściwe organy.

W skardze na powyższą decyzję D. Sp. z o.o. wniosła w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyżej sformułowanego wniosku, wniesiono o uchylenie obu decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 37d ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.s.g. poprzez wydanie decyzji przez Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, podczas gdy organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wydał przedmiotową decyzję jedynie w oparciu o uchwałę nr V/48/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2019 r. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 2 pkt 16b u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że tablicy reklamowej nie stanowiła siatka wielkoformatowa, na której został zamieszczony baner, pomimo iż siatka wieloformatowa była przedmiotem materialnym przeznaczonym/służącym ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, a nadto sam organ stwierdził, że ułatwiała umieszczenie takich tablic (banerów) na budynku Centrum Handlowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że przedmiotowa tablica reklamowa nie była objęta 24-miesięcznym okresem ochronnym, pomimo iż istniała już na elewacji Centrum Handlowego w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej Gdańska;

b. § 7 pkt 1 lit. c uchwały krajobrazowej Gdańska poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że reklama wywieszona przez Spółkę jest niezgodna z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska, albowiem reklama ta zasłaniała otwory okienne budynku Centrum Handlowego oraz jego detale architektoniczne;

c. § 14 ust. 3 pkt 10 uchwały krajobrazowej Gdańska poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku błędnego ustalenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję, że elewacja budynku Centrum Handlowego od strony al. G., na której została wywieszona reklama, posiada otwory okienne, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy elewacja, na której została zawieszona reklama D. posiada otwory okienne, czy wyłącznie przeszklenia, a jeżeli otwory okienne to od jakich pomieszczeń;

d. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary skarżącej Spółce, podczas gdy w niniejszej sprawie podmiotem naruszającym uchwałę krajobrazową Gdańska winna być uznana spółka S. Sp. z o.o. jako właściciel Centrum Handlowego;

e. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie przez organ kary za okres od dnia 17 stycznia 2020 r. do dnia 28 lutego 2020 r., podczas gdy organ pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. wszczął dopiero postępowanie w sprawie, a dniem wszczęcia postępowania z urzędu winien być dzień doręczenia zawiadomienia skarżącej Spółce, a nadto organ nie ustalił dnia, w którym została zdjęta reklama;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma i w konsekwencji zaniechanie odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że przedmiotowa reklama była wywieszona na budynku Centrum Handlowego, zgodnie z wcześniejszą praktyką, a nadto przez okres krótszy niż okres umówiony z właścicielem tego Centrum Handlowego, skarżąca nie osiągnęła żadnych korzyści, a także okoliczności, w których doszło do zawieszenia przedmiotowej reklamy, tj.: tablica reklamowa w postaci siatki wielkoformatowej była już zamontowana przez S. Sp. z o.o. przed dniem zawarcia umowy ze skarżącą i służyła jako tablica reklamowa innym podmiotom; na mocy zawartej przez skarżącą umowy z S. Sp. z o.o. przedmiotowa tablica reklamowa w postaci siatki wielkoformatowej została oddana do dyspozycji skarżącej przez okres 2 miesięcy w ramach odpłatności za czynsz, skarżąca miała porozumieć się z narzuconym przez S. Sp. z o.o. podmiotem celem ustalenia sposobu montażu i zawieszenia reklamy;

b. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, poprzez: zaniechanie przez organ ustalenia, czy reklama skarżącej zawieszona została wyłącznie na przeszklonej elewacji, czy na otworach okiennych, a jeżeli na otworach okiennych to od jakich pomieszczeń, podczas gdy ustalenie ww. okoliczności jest istotne dla ustalenia, czy zawieszona reklama jest sprzeczna z uchwałą krajobrazową Gdańska; zaniechania ustalenia przez organ dnia, w którym doszło do usunięcia reklamy skarżącej, podczas gdy ustalenie dnia jest istotne do ustalenia okresu, za który winna zostać wymierzona naruszającemu kara, co ma ostatecznie wpływ na wysokość wymierzonej skarżącej kary;

c. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 37d ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, w świetle wątpliwości interpretacyjnych organu co do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zawieszenie reklamy, oraz nie nałożenie kary pieniężnej na właściciela Centrum Handlowego;

d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, przez co zaskarżona decyzja wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądowoadministracyjnej;

d. art. 9 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak uprzedniego wezwania skarżącej Spółki do usunięcia banera reklamowego przed wszczęciem postępowania w sprawie oraz nałożeniem kary pieniężnej, przez co organ naruszył zasadę udzielania wszechstronnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązków skarżącej Spółki w ewentualnym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez brak dostatecznego poinformowania skarżącej Spółki o ewentualnych surowych sankcjach naruszenia uchwały krajobrazowej Gdańska, przed ich zastosowaniem, w świetle rażąco wysokiej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą Spółkę;

e. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji merytorycznego zbadania sprawy i oparciu się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, przez co naruszone zostało prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania;

f. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Według skarżącej rada gminy nie była właściwym organem do upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdański do wydawania decyzji w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Do nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia aktu prawnego, o którym mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., właściwy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który z kolei może upoważnić do wydawania decyzji indywidualnych podmioty wskazane w art. 39 ust. 2 u.s.g. Brak z kolei podstawy do udzielania upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do wydawania decyzji indywidualnych oraz nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 37d u.p.z.p.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że siatka wielkoformatowa, na której został zamieszczony baner, nie stanowiła tablicy reklamowej, ale ułatwiała umieszczenie takich tablic. Zdaniem skarżącej, siatka ta spełnia wszelkie cechy tablicy reklamowej wskazane w ustawie, tj. stanowi przedmiot materialny przeznaczony/służący ekspozycji reklamy, posiada elementy konstrukcyjne i zamocowania, posiada płaską powierzchnię, a przede wszystkim służy ekspozycji reklamy. Fakt, że przedmiotowa siatka wielkoformatowa służy ekspozycji reklamy, a S. Sp. z o.o. wykorzystywał ją jako tablicę reklamową, wynika z zawartej umowy pomiędzy skarżącą a S. Sp. z o.o. Zgodnie z zawartą przez ww. strony umową, wynajmujący oddaje skarżącej przedmiotową siatkę wielkoformatową do dyspozycji przez okres 2 miesięcy w ramach odpłatności za czynsz. Nie bez znaczenia pozostaje również, że owa siatka wielkoformatowa służyła już wcześniej najemcom lokali Centrum w celach reklamowych i de facto do dnia dzisiejszego pełni rolę tablicy reklamowej dla najemców Centrum. O tym, że siatka wielkoformatowa, na której jedynie zawisła reklama skarżącej, stanowi tablicę wielkoformatową świadczy również fakt, że zgodnie z zawartą przez strony umową, najemca miał wyłącznie uzgodnić sposób montażu i zawieszenia reklamy z firmą A.: J. K. W konsekwencji to skarżąca miała dostosować swoją reklamę do istniejącej już i wiszącej siatki wielkoformatowej. Powyższe oznacza, że siatka wielkoformatowa wykorzystywana była przez S. Sp. z o.o. jako tablica reklamowa. Skoro zatem reklama skarżącej została powieszona na istniejącej już w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej Gdańska siatce wielkoformatowej to była ona już wówczas objęta okresem dostosowawczym.

Przywołując treść § 7 pkt 1 oraz § 14 ust. 3 pkt 10 uchwały krajobrazowej skarżąca wskazała, że w obszarze S1, w którym skarżąca zawiesiła przedmiotową reklamę, dopuszcza się sytuowanie reklamy na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której, nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, czy reklama zawieszona na elewacji budynku była wyłącznie przeszklona, czy położona była na otworach okiennych, a jeżeli na otworach okiennych, to otworach okiennych od jakich pomieszczeń. W konsekwencji organ przedwcześnie stwierdził, że przedmiotowa reklama jest niezgodna z przepisami uchwały krajobrazowej.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że sam fakt, że siatka wielkoformatowa była już zamontowana przez wynajmującego świadczy o tym, że to wynajmujący narzucił skarżącej wymiary reklamy, a także zakres zajęcia elewacji budynku. Skarżąca musiała zatem dostosować swoją reklamę do istniejącej już tablicy i zastosować się do wytycznych wynajmującego. W świetle ww. okoliczności nie sposób w niniejszej sprawie uznać, że to skarżąca Spółka naruszyła przepisy uchwały krajobrazowej, bowiem naruszenie to miało charakter wtórny z uwagi na niedostosowanie wówczas przez S. Sp. z o.o. siatki wielkoformatowej do uchwały, a która to siatka objęta była wówczas okresem przystosowawczym, o którym mowa w § 21 ust. 1 Uchwały.

W ocenie Spółki, mając na względzie, iż przepisy k.p.a. nie definiują daty początkowej wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, idąc za stanowiskiem doktryny i orzecznictwa należy przyjąć, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o ile wiedziała o niej strona postępowania. W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do skarżącej Spółki może to być najwcześniej dzień 23 stycznia 2020 r., kiedy to skarżąca Spółka została zawiadomiona o wszczęciu przedmiotowego postępowania, terminie oględzin oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Błędne jest także, zdaniem Spółki, naliczenie kary pieniężnej do dnia 28 lutego 2020 r., bowiem zgodnie z przepisami, karę pieniężna wymierza się do dnia usunięcia tablicy. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie ustalił, kiedy przedmiotowa reklama skarżącej została usunięta. Ustalenie przez organ daty, w której strona usunęła przedmiotową reklamę jest o tyle istotne, że decyduje o wysokości nałożonej na podmiot kary.

Skarżąca wskazała ponadto, że Kolegium przy ocenie stopnia znikomego naruszenia prawa przez skarżącą, nie wzięło pod uwagę krótkiego okresu ekspozycji reklamy w styczniu i lutym 2020 roku, a zatem wynoszącego niewiele ponad miesiąc, a także niezwłocznego zaprzestanie przez skarżącą Spółkę naruszania prawa poprzez zdemontowanie reklamy oraz brak jakichkolwiek korzyści z reklamy w postaci zwiększonych wpływów.

W ocenie skarżącej, organ I instancji nie ustalił wszystkich kwestii istotnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a sporządzone uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji oparł się zaś wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, nie badając tym samym ponownie merytorycznie sprawy, czym naruszył prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania. Skarżąca podniosła także, że organ mając wątpliwości interpretacyjne co do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zawieszenie reklamy na przedmiotowym banerze reklamowym winien zastosować art. 7a k.p.a. w zw. z art. 37d ust. 2 u.p.z.p. i nałożyć karę na właściciela Centrum Handlowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach 37a-37c u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Przepis art. 37a ust. 1 u.p.z.p. dał radzie gminy upoważnienie do określenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przewidziano, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Rada Miasta Gdańska w podjętej uchwale krajobrazowej w § 21 ust. 1 sformułowała obowiązek dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Treść § 21 ust. 2, w którym określono szczegółowe zasady i warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie jej wejścia w życie do wymogów uchwały potwierdza, że uchwała ta ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych istniejących już w dacie jej wejścia w życie i w związku z jej postanowieniami podlegających dostosowaniu do jej wymogów.

Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam.

Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Istotne z punktu widzenia wymiaru administracyjnych kar pieniężnych jest normatywne definiowanie w przepisach art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. pojęć: reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei przez urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, jako banera reklamowego, którego umieszczenia na elewacji budynku w strefie S1 nie przewidziano.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do, mogącego wywołać najdalej idące konsekwencje prawne przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zarzutu niewłaściwości orzekającego w niniejszej sprawie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni. Sąd nie podzielił powyższego zarzutu. Zgodnie z art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa kompetencja szczególna pokrywa się z właściwością ogólną wójta (burmistrza, prezydenta) do wydawania decyzji indywidualnych z zakresu administracji publicznej, przewidzianą w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g. Ta właściwość ogólna nie oznacza wcale, że kompetencje te powyższe organy muszą wykonywać osobiście. Możliwość przekazywania uprawnień do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego reguluje art. 39 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. W tym więc zakresie regulacja powyższa stanowi lex specialis w stosunku do przepisu zawartego w art. 39 ust. 1 u.s.g., upoważnienia udziela bowiem nie wójt, ale rada gminy. Uchwała rady gminy przenosząca uprawnienia orzecznicze wójta na inne podmioty ma charakter aktu prawa miejscowego, podlega zatem opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el. 2021).

Jedną z jednostek, którą Rada może zobowiązać do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to budżetowa jednostka organizacyjna Miasta Gdańska, powołana uchwałą Nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.g.n.

Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni działał "w imieniu i na rachunek Prezydenta" a nie "zamiast Prezydenta". Innymi słowy, doszło jedynie do dekoncentracji uprawnień Prezydenta a nie dewolucji jego kompetencji. W takiej sytuacji nie ulega zmianie organ wydający decyzję, którym pozostaje zawsze Prezydent, a nie podmiot upoważniony.

Przechodząc natomiast do oceny prawidłowości stanowiska organu co do niezgodności banera reklamowego z uchwałą stwierdzić należy, że zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma przepis § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, który zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych postanowień wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica, w tym jej wyodrębniona kategoria w postaci normatywnie zdefiniowanego banera reklamowego, którym jest tablica reklamowa, wykonana z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych (§ 4 pkt 1). Z takim banerem reklamowym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Utrwalone w trakcie przeprowadzonych w sprawie kontroli i oględzin dowody potwierdzają umieszczenie w okresie od 14 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2020 r. banera reklamowego promującego treści związane z przedmiotem działalności handlowej wykonywanej przez D. w Centrum Handlowym. Dopiero kontrola przeprowadzona przez organ w dniu 2 marca 2020 r. potwierdziła usunięcie banera reklamowego.

Nie ma wątpliwości, że organ już w trakcie pierwszej kontroli w dniu 14 stycznia 2020 r. odnotował umieszczenie banera reklamowego o określonych wymiarach i treści reklamowej na elewacji budynku Centrum Handlowego od strony Al. G. Dokumentacja fotograficzna potwierdza natomiast tekstylny charakter przedmiotowego baneru oraz jego zamocowanie do siatki stanowiącej element stały elewacji budynku Centrum Handlowego. Rozróżnienie pomiędzy banerem reklamowym przedstawiającym treści reklamowe istotne z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy a siatką wieloformatową jako elementem elewacji budynku, stanowi kluczowe zagadnienie dla oceny prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów sankcyjnych z art. 37d u.p.z.p. Z definicji elewacji zawartej w § 4 pkt 5 uchwały wynika, że stanowi ją przedstawione w jednym z czterech widoków architektonicznych z danej strony świata rozwinięcie zewnętrznych przegród budynku ze wszystkimi ich elementami, w szczególności z: ryzalitami, wykuszami, wnękami, loggiami, werandami, dachami, wystawkami i detalem architektonicznym. W ocenie Sądu, takim detalem architektonicznym, stanowiącym element wykończenia budynku Centrum, jest zamontowana trwale na jego elewacji, nazywana siatką, konstrukcja służąca jako miejsce do umieszczania tablic reklamowych. Stanowisko powyższe znajduje pełne potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin w dniu 5 lutego 2020 r. Zdjęcia ujawniają bowiem trwałe połączenie konstrukcyjne siatki z elewacją budynku prowadzące do stworzenia jednej funkcjonalnej całości, przeznaczonej jako przestrzeń do ekspozycji tablic i urządzeń reklamowych. Na tej siatce, w miejscu ściśle wskazanym przez właściciela Centrum Handlowego, skarżąca umieściła tekstylny baner reklamowy w taki sposób, żeby był odporny na przemieszczanie i opierał się siłom przyrody.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, siatka ta nie stanowi elementu konstrukcyjnego baneru reklamowego, który w tym przypadku jest specyficzną formą tablicy reklamowej wykonanej z tkanin (tekstyliów, folii z tworzyw sztucznych). Wątpliwości Sądu nie budzi, że baner reklamowy jako tablica reklamowa podlegająca regulacjom uchwały, stanowi odrębny od siatki, na której został umieszczony, przedmiot. Nie można zatem uznać, że siatka wieloformatowa jest tablicą reklamową, bo ona nie jest nośnikiem treści reklamowych, a jedynie konstrukcją, która umożliwia umieszczenie tablicy reklamowej – banera na budynku.

W konsekwencji, argumentacja skarżącej odnosząca się do braku możliwości zastosowania przepisów sankcyjnych przed upływem okresu dostosowawczego do wymogów uchwały z tego względu, że siatka, na której umieszczono baner, istniała na budynku przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, jest niezasadna. Relewantna prawnie nie jest bowiem data zamontowania siatki konstrukcyjnej na elewacji budynku Centrum, ale data zamontowania na niej baneru reklamującego działalność skarżącej. Ta ostatnia data niewątpliwie przypada po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, tj. po 3 kwietnia 2018 r. Potwierdza to bowiem data podpisania w dniu 30 kwietnia 2019 r. i treść umowy najmu zawartej pomiędzy skarżącą a właścicielem Centrum Handlowego, z której wynika, że skarżąca uprawniona została do umieszczenia swojego logo na elewacji zewnętrznej budynku (pkt 17.2. umowy), po dacie zawarcia umowy i na zasadach w niej przewidzianych. W tej sytuacji nie sposób zasadnie twierdzić, że baner reklamowy, niosący treści reklamujące działalność skarżącej, istniał wcześniej niż podpisała ona umowę najmu, stanowiącą podstawę do prowadzenia działalności w lokalu Centrum Handlowego i umożliwiającą jej reklamowanie na zewnątrz tego obiektu.

W związku z tym, baner reklamowy umieszczony na elewacji budynku po wejściu w życie uchwały krajobrazowej nie był objęty dyspozycją § 21 ust. 1 uchwały i nie było przeszkód do wszczęcia, prowadzenia a także obciążenia skarżącej karą za umieszczenie reklamy niezgodnej z uchwałą przed upływem w dniu 13 czerwca 2020 r. okresu dostosowawczego, albowiem postanowienia uchwały do reklam umieszczonych po jej wejściu w życie stosuje się bezpośrednio.

Weryfikując natomiast zgodność umieszczonego banera z wymogami uchwały wskazać należy na § 7 pkt 1 lit. c uchwały, w którym zakazano przesłaniania otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz detali architektonicznych, z wyłączeniem reklam wykonanych z giętych lamp neonowych oraz znaków bez tła. Z kolei w § 9 pkt 1 lit. b tiret trzecie Rada Miasta zakazała sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych m.in. w formie banerów reklamowych i siatek reklamowych. Natomiast w ustaleniach szczegółowych dla obszaru S1, w którym umiejscowiony został przedmiotowy baner, dopuszczono sytuowanie baneru reklamowego lub innej tablicy reklamowej na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama (§ 14 ust. 3 pkt 10 lit. a).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadniczo zakazano przesłaniania otworów okiennych, przeszkleń oraz detali architektonicznych reklamami innego typu niż wykonanymi z giętych lamp neonowych bądź znaków bez tła oraz umieszczania banerów reklamowych. Wyjątek przewidziany w § 14 ust. 3 pkt 10 lit. a uchwały potraktować więc należy zarówno jako odstępstwo od zakazu z § 7 pkt 1 lit. c, jak i od zakazu z § 9 pkt 1 lit. b tiret trzecie.

Biorąc jednak pod uwagę umieszczenie baneru reklamowego objętego oceną w kontrolowanym postępowaniu na elewacji budynku posiadającego otwory okienne, Sąd nie powziął wątpliwości co do tego, że nie jest on objęty wyjątkiem z § 14 ust. 3 pkt 10 uchwały, co oznacza, że jest niezgodny z wymogami uchwały. Przy tym zarzucane przez skarżącą niedostatki postępowania wyjaśniającego nie podważyły prawidłowości oceny w tym zakresie, albowiem dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy wyklucza uznanie przesłanianych przez baner otworów okienny za przynależne do klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy, czego skarżąca, chcąc wywieść z tych okoliczności korzystane dla siebie skutki prawne, nie podważyła dowodami przeciwnymi. Nie zaoferowała jakichkolwiek dowodów, które uprawdopodobniłyby jej wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu.

W tej sytuacji organy miały podstawę do wymierzenia kary pieniężnej podmiotowi, który umieścił baner reklamowy na elewacji budynku, czyli w tym wypadku skarżącej Spółce. Zarówno adresat kary, jak i jej wysokość oraz sposób ustalenia nie budzi zastrzeżeń Sądu.

W doktrynie przyjmuje się, że adresatem kary pieniężnej nie muszą być osoby związane prawnie z nieruchomością, na której umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (zob. M.J. Nowak, Kary pieniężne wymierzane za naruszenie uchwały reklamowej, LEX/el. 2017). W szczególności nie jest wymagane, aby był to właściciel nieruchomości, gdyż w tym zakresie ustawodawca przewiduje określoną hierarchię podmiotów. Mianowicie, zgodnie z art. 37d ust. 2 u.p.z.p. dopiero jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, który umieścił tablicę lub urządzenie (art. 37d ust. 1 u.p.z.p.), karą pieniężną można obciążyć odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. W związku z tym odpowiedzialność właściciela nieruchomości i innych podmiotów, jest odpowiedzialnością fakultatywną w sytuacji, gdy nie jest on podmiotem, który umieścił reklamę, a którego nie można ustalić w sposób jednoznaczny (zob. T. Brzezicki, op.cit., s. 35-40).

Jak ustalono w niniejszej sprawie, właścicielem budynku, na którym umieszczono sporną tablicę reklamową w formie banera jest S. Sp. z o.o., natomiast właścicielem reklamy oraz podmiotem, który podjął decyzję co do jej umieszczenia na elewacji budynku Centrum Handlowego jest D. Sp. z o.o. Podmioty te łączyła umowa najmu, zawarta w dniu 30 kwietnia 2019 r. Umowa ta dotyczyła wynajmu lokalu nr 0.17 w budynku Centrum Handlowego w celu sprzedaży artykułów ogólnoprzemysłowych, spożywczych i drogeryjnych. W § 17 pkt 17.2. tej umowy wskazano, że "(...) W ramach płatności czynszu podstawowego najemca jest uprawniony do umieszczenia logo najemcy na elewacji zewnętrznej Centrum Handlowego. Najemca będzie ponosił koszt energii elektrycznej zasilającej logo najemcy. Miejsce umieszczenia logo najemcy na elewacji zewnętrznej zostało wskazane w Załączniku nr 13 do niniejszej umowy (Logo zewnętrzne)". Treść powyższego załącznika ujawnia fotografię przedstawiającą budynek Centrum od strony Al. G. z zaznaczoną częścią siatki wieloformatowej na elewacji budynku, którą właściciel pozostawił do dyspozycji skarżącej Spółki z zaznaczeniem, że sposób montażu i zawieszenia banera reklamowego wymaga uzgodnień z firmą A.: J. K.

Wobec tego za podmiot umieszczający baner reklamowy naruszający postanowienia uchwały krajobrazowej należało uznać D. Sp. z o.o., co też prawidłowo uczyniły orzekające organy. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że wynajmujący wykonał na elewacji budynku siatkę wieloformatową stwarzającą warunki do montażu tablicy reklamowej oraz wskazał skarżącej w sposób precyzyjny miejsce lokalizacji baneru reklamowego na siatce, albowiem inicjatorem umieszczenia tej reklamy był najemca lokalu usługowego (Spółka D.), w celu promocji swoich produktów, która w ramach swobody kontraktowania zawarła umowę najmu i uzyskała w jej ramach uprawienie do umieszczenia swojego logo na elewacji zewnętrznej Centrum Handlowego, z którego skorzystała.

Spółka S., jako właściciel budynku, jedynie udostępniła najemcy miejsce i powierzchnię do umieszczenia baneru reklamowego, a skorzystanie z takiej możliwości wymagało wyłącznie woli najemcy. Stworzenie przez właściciela budynku warunków do umieszczenia baneru reklamowego, zdaniem Sądu, jest, w świetle zasad odpowiedzialności określonych w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., bez znaczenia. Wprawdzie bowiem określił on miejsce umieszczenia tablicy na elewacji zewnętrznej budynku, jednakże z materiału dowodowego nie wynika, ażeby właściciel budynku podejmował działania dotyczące umieszczenia tablicy reklamowej i żeby jej istnienie na elewacji zależało od woli wynajmującego. Same bowiem czynności właściciela budynku umożliwiające umieszczenie tablicy reklamowej nie stanowią o umieszczeniu przez ten podmiot tablicy reklamowej lub urządzenia służących reklamie, z czym uchwała wiąże określone skutki prawne. Jakkolwiek więc stworzenie przez właściciela budynku takich warunków umieszczania tablic reklamowych, które prowadzą do umieszczania tablic niezgodnych z warunkami uchwały krajobrazowej można ocenić krytycznie, to jednak nie aktualizuje ono odpowiedzialności tego podmiotu w myśl art. 37d u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, prawidłowo więc orzekające w sprawie organy na podstawie zebranego materiału dowodowego skierowały decyzję nakładającą karę pieniężną, na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p., do skarżącej Spółki. Nietrafny jest przy tym zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W tej sprawie jednak Sąd nie dostrzegł takich wątpliwości co do interpretacji przepisów art. 37d ust. 1 i 2 u.p.z.p., które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Powyższe przepisy w sposób wyraźny dopuszczają dewolucję odpowiedzialności za reklamę niezgodną z uchwałą jedynie w razie, gdy nie można ustalić podmiotu, który umieścił reklamę. W tym zakresie wskazane przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości interpretacyjnych wymagających zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Zastrzeżenia skarżącej wynikają raczej z odmiennej oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a nie z problemów interpretacyjnych.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazać należy, zasadniczo na prawidłowość stanowiska organu odwoławczego. Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza.

Jak słusznie zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień. Natomiast czynności kontrolne dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej kontroli i o wszczęciu postępowania (17 stycznia 2020 r.) a doręczeniem go stronie w dniu 23 stycznia 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Poza tym z akt sprawy wynika, że skarżąca nawet pomimo doręczenia jej zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w dniu 23 stycznia 2020 r., w którym kompleksowo pouczono ją o stanowisku organu odnośnie niezgodności baneru z uchwałą oraz konsekwencjach finansowych tego faktu, nie miała woli usunięcia niezgodnej z uchwałą reklamy, albowiem stała na stanowisku, że reklama będzie eksponowana na budynku Centrum do przełomu lutego i marca 2020 r., zgodnie z zawartą umową najmu, co też miało miejsce.

Podkreślić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich związanych z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary pieniężnej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 14 stycznia 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę tablic reklamowych umieszczonych na budynku Centrum Handlowego w Gdańsku przy Al. G. [...], podczas której stwierdził istnienie banera reklamowego "D....", niezgodnego z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 17 stycznia 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, uznanie za datę początkową naliczania kary pieniężnej 17 stycznia 2020 r. nie jest błędem. Na przeszkodzie przyjęcia tego dnia za początkową datę okresu, za który wymierzono karę, nie stoi brak wezwania skarżącej do usunięcia baneru. Po pierwsze, wymogu takiego nie określają przepisy u.p.z.p. nie uzależniając możliwości wymierzenia kary pieniężnej za reklamę niezgodną z uchwałą od uprzedniego wezwania do jej usunięcia, a po drugie, organ zawiadamiając skarżącą o wszczęciu postępowania szczegółowo wyjaśnił jej zarówno naturę niezgodności baneru z uchwałą, jak i jej konsekwencje, w tym finansowe. Skarżąca posiadała zatem wszelkie dane do tego, aby przedsięwziąć właściwe czynności prowadzące do przywrócenia stanu zgodności z prawem.

Zwłaszcza zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, w której doręczenie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie spowodowało po jej stronie usunięcia stanu niezgodności z prawem, przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, spowodowałaby sytuację braku sankcjonowania stanu rażącego naruszenia zasad ochrony krajobrazu, prowadząc do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna.

Dla kompletności wywodu stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam zgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe i w którym uporczywie z tego powodu trwała pomimo poinformowania jej przy wszczęciu postępowania o stanowisku organu oraz konsekwencjach utrzymywania stanu sprzeczności z uchwałą. Uporczywe kontynuowanie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą. Ani spadek dochodów Spółki związany z ograniczeniami w handlu spowodowanymi ogłoszeniem stanu zagrożenia, a potem stanu epidemii Covid-19 w marca 2020 r. (już po usunięciu banera), ani możliwość umieszczenia banera reklamowego wyłącznie w miejscu pozostawionym do dyspozycji przez właściciela Centrum nie mogło prowadzić do uznania znikomości naruszenia prawa przez skarżącą.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób prawidłowy ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, banera reklamowego, który na danym terenie nie był dopuszczalny zgodnie z postanowieniami uchwały, jak również ustalono podmiot, który ową tablicę umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada wymogom art. 37d ust. 4 u.p.z.p., w szczególności prawidłowo ustalono początkową i końcową datę jej wymierzenia, przyjmując przy tym na korzyść skarżącej jako ostatni dzień istnienia banera 28 lutego 2020 r., w którym po raz ostatni podczas kontroli odnotowano jego istnienie. Następna kontrola przeprowadzona przez organ w dniu 2 marca 2020 r. potwierdziła już bowiem usunięcie banera. Strona nie kwestionowała prawidłowości wyliczeń kary co do zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w skardze zawarto wniosek w tej sprawie, wobec którego organ się nie sprzeciwił.