Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71b par. 4, art. 71j par. 1, art. 71j par. 3, art. 71c par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 540
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
article: art. 58 par. 1, art. 571, art. 124 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 505
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych
article: art. 9, art. 8
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 644
law: Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację notarialną oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości (dalej "Minister" lub "organ") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 71k § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 540 i poz. 730), dalej "ustawy -Prawo o notariacie", "p.o.n." lub "Prawo o notariacie", po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej "skarżąca" lub "kandydatka") od uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości (dalej "komisja kwalifikacyjna") w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. komisja kwalifikacyjna ustaliła negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację notarialną kandydatki. Z uzasadnienia uchwały wynika, że uzyskała ona z testu 99 punktów. Komisja kwalifikacyjna podniosła, że zgodnie z treścią art. 71j § 3 Prawa o notariacie, pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów, a zatem uzyskana przez kandydatkę liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu.

W wyniku wniesionego odwołania, organ utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Po ponownym sprawdzeniu karty odpowiedzi kandydatki i przeliczeniu uzyskanych przez nią punktów, stwierdził, że prawidłowo odpowiedziała na 99 pytań, uzyskując tym samym 99 punktów, zatem uchwała komisji kwalifikacyjnej co do uzyskanej liczby punktów, jak również co do ustalonego wyniku egzaminu jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu kandydatki, że pytanie nr 81, brzmiące: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, w przypadku śmierci komandytariusza czynności dokonane przez pozostałych wspólników przed wskazaniem spółce komandytowej przez spadkobierców komandytariusza jednej osoby do wykonywania ich praw: A. wiążą spadkobierców komandytariusza, B. nie wiążą spadkobierców komandytariusza, C. wiążą spadkobierców komandytariusza za wyjątkiem czynności, do których umowa spółki wymaga zgody wszystkich wspólników", zostało źle sformułowane, organ wskazał, że zostało ono skonstruowane w oparciu o art. 124 § 1 in fine k.s.h. Zgodnie z tym unormowaniem, śmierć komandytariusza nie stanowi przyczyny rozwiązania spółki. Spadkobiercy komandytariusza powinni wskazać spółce jedną osobę do wykonywania ich praw. Czynności dokonane przez pozostałych wspólników przed takim wskazaniem wiążą spadkobierców komandytariusza. Połączenie treści pytania z brzmieniem prawidłowej odpowiedzi "A" odzwierciedla kodeksową regulację co do kwestii ważności czynności dokonanych, w przypadku śmierci komandytariusza, przez pozostałych wspólników spółki komandytowej, przed wskazaniem spółce komandytowej przez spadkobierców komandytariusza jednej osoby do wykonywania ich praw.

We wniesionym odwołaniu kandydatka zakwestionowała także pytanie nr 129, które brzmiało: "Zgodnie z ustawą - Ordynacja podatkowa, osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana wyłącznie do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu jest: A. podatnikiem, B. płatnikiem, C. inkasentem", zarzucając mu nieprecyzyjne sformułowanie i wprowadzenie w błąd. Wskazała, że szyk wyrazów i zastosowana interpunkcja wprowadzają dowolność interpretacyjną w kontekście słowa "wyłącznie". W jej przekonaniu, można uznać, że słowo to odnosi się do podmiotu zdania, a więc nikt poza podatnikiem/płatnikiem/inkasentem nie może dokonywać czynności opisanych w pytaniu. Uznając zaś, że słowo "wyłącznie" odnosi się do czynności opisanych w pytaniu, czyli podatnik/płatnik/inkasent nie może wykonywać, zgodnie z Ordynacją podatkową, jakiejkolwiek innej czynności poza wskazanymi w pytaniu. W ocenie kandydatki, żadna z odpowiedzi nie jest prawidłowa, ponieważ obowiązki ujęte w pytaniu, spoczywające zarówno na płatniku, jak i na inkasencie, nie są obowiązkami wyłącznymi któregokolwiek z nich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę prawną prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 129 stanowi art. 9 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Przepis ten definiuje pojęcie inkasenta, poprzez wskazanie zakresu jego kompetencji na gruncie ustawowym. Porównanie pytania i poszczególnych odpowiedzi z treścią przepisu art. 9, wskazuje jednoznacznie na prawidłowość odpowiedzi "C". Zakres obowiązków opisanych w treści pytania pokrywa się z brzmieniem przepisu odnośnie do ustawowych obowiązków inkasenta. Natomiast celowym dopiskiem w pytaniu, w stosunku do brzmienia przepisu, było zawarcie słowa "wyłącznie". Brak tego dopisku spowodowałby prawidłowość więcej niż jednej odpowiedzi, co równałoby się z wadliwością pytania.

Kandydatka zarzuciła również nieprecyzyjność pytaniu nr 134, które brzmiało: "Zgodnie z ustawą o podatku od spadków i darowizn, notariusz jest płatnikiem podatku: A. od dokonanej w formie aktu notarialnego umowy nieodpłatnego ustanowienia służebności, B. od złożonego w formie aktu notarialnego jednostronnego oświadczenia właściciela nieruchomości o ustanowieniu nieodpłatnej służebności, C. zarówno od dokonanej w formie aktu notarialnego umowy nieodpłatnego ustanowienia służebności, jak i złożonego w formie aktu notarialnego jednostronnego oświadczenia właściciela nieruchomości o ustanowieniu nieodpłatnej służebności". Organ podkreślił, że zakwestionowane pytanie zostało sformułowane w oparciu o treść przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatku od spadków i darowizn, zgodnie z którym, notariusze są płatnikami podatku od dokonanej w formie aktu notarialnego umowy nieodpłatnego ustanowienia służebności. Zadaniem zdających było wskazanie, od jakiej spośród czynności zaproponowanych w odpowiedziach, płatnikiem podatku jest notariusz. Do udzielenia prawidłowej odpowiedzi, konieczna a zarazem wystarczająca była znajomość regulacji przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o podatku od spadków i darowizn, w której ustawodawca enumeratywnie wskazuje przypadki, w razie wystąpienia których notariusz jest płatnikiem podatku. Spośród propozycji odpowiedzi, jedyną prawidłową, bo znajdującą odzwierciedlenie w treści przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3, stanowiła odpowiedź "A".

Minister zwrócił również uwagę, że kandydatka we wstępnej części swojego odwołania, wskazała ponadto, że kwestionuje pytanie nr 113. W dalszej części odwołania, brak było jednak jakichkolwiek zarzutów, czy nawiązania do tego pytania testowego. Organ wskazał, że pytanie nr 113, zostało sformułowane w sposób prawidłowy i niewątpliwy oraz posiadało wyłącznie jedną prawidłową odpowiedź "A", wynikającą z art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu decyzji zostało także wskazane, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu wstępnego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Prawo o notariacie w art. 71j § 3 jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik z egzaminu uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 100 punktów. Zatem przyjęcie przez Ministra w decyzji, że kandydat uzyskał wynik pozytywny możliwe jest tylko wówczas, jeśli po analizie rozwiązanego przez kandydata testu można ustalić, że uzyskał on co najmniej 100 punktów, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Na ww. decyzję kandydatka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji zw. z art. 1 zd. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 35, poz. 175 z późn. zm.), dalej "Protokół 1 EKPCz", poprzez taką wykładnię Prawa o notariacie (art. 71j § 1, 1a, 1d), która narusza istotę prawa człowieka do własności, które w świetle standardów strasburskich jest źródłem ochrony dla wykonywania wolnego zawodu i dostępu do zawodu, z pominięciem kryterium zdolności wynikającym z prawa człowieka do nauki wynikającym z art. 2 w zw. z art. 70 ust. 1 zd. 1 oraz ust. 4 Konstytucji, w zw. z art. 2 zd. 1 Protokołu 1 EKPCz w zw. z art. 13 ust. 2 lit. c oraz e Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 169), w zw. z Konwencją w sprawie zwalczania dyskryminacji w dziedzinie oświaty sporządzonej w Paryżu dnia 15 grudnia 1960 r. polegającą na dopuszczeniu jako prawidłowych pytań, wobec których można wywodzić zasadne wątpliwości co do ich treści i prawdziwości zdań tworzących pytanie wraz z odpowiedzią, w takim modelu przeprowadzania egzaminu, gdzie na każde pytanie jest 1 minuta na odpowiedź;

II. art. 127 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 w zw. art. 6 i art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 7a oraz art. 7b k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez:

a) recypowanie błędu organu I instancji i naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, gdzie organ administracji zignorował argumentację skarżącej,

b) nierozpoznanie zarzutów odwołania skarżącej lub niepełne ich rozpoznanie, a w konsekwencji powtórzenie i zaakceptowanie naruszeń przepisów dokonanych przez organ l instancji,

c) wadliwe sporządzenie uzasadnienia, nieodnoszącego się do wszystkich zarzutów skarżącej w sposób prawidłowy,

d) wadliwą ocenę materiału dowodowego i błędne ustalenia faktyczne w sprawie,

e) błędną ocenę istoty prawidłowości odpowiedzi przez kandydatkę w kontekście reżimu czasowego jednej minuty na pytanie, więc pytania nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, a w tej sprawie one wystąpiły, bowiem sam organ powołuje orzecznictwo i komentarze, aby zwalczyć argumentację skarżącej,

f) niepełne rozpoznanie istoty kwestionowania pytań zwłaszcza pytań 129, 134, 81 i 113 testu, gdzie Minister zastosował własne rozumowanie, więc osób wykonujących wiele lat zawód adwokata, notariusza lub będących sędziami o najwyższych kompetencjach, doświadczeniu i wiedzy (Sędziowie SN i SA w Warszawie) itd., a nie kryterium możliwości wprowadzenia w błąd treścią pytań zdającego, mającego zdecydowanie mniejsze wiedzę i doświadczenie, które jednak jest wystarczające do wykonywania zawodu aplikanta notarialnego i dalszej edukacji,

g) narzucenie jako metody rozwiązywania testu metody eliminacji błędnych odpowiedzi i pozostawienia odpowiedzi "najbardziej" prawidłowej, w sytuacji, gdy w reżimie czasowym testu, zdający ma mieć przygotowane pytania w taki sposób, że jest jedna odpowiedź prawidłowa, do określenia, w której nie trzeba stosować metody eliminacji dwóch błędnych odpowiedzi, a metoda taka nie jest wskazana w pouczeniu przy rozwiązywaniu testu,

h) braku jakiegokolwiek pochylenia się nad zagadnieniem obowiązku rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony art. 7a oraz 7b k.p.a. dotyczących wskazanych wątpliwości skarżącej co do pytań.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana według kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenił zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej także: "p.p.s.a.".

Reasumując Sąd orzeka na podstawie akt sprawy oceniając, zgodność z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych przepisów doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie przypomnieć należy, iż Minister Sprawiedliwości, rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej ocenia kwestię wyniku przeprowadzonego egzaminu i bada, czy wynik ten został ustalony prawidłowo. Prawidłowe zaś ustalenie wyniku egzaminu zależy od prawidłowości sformułowania pytań egzaminacyjnych i odpowiedzi w kluczu, prawidłowości odpowiedzi wskazanych przez kandydata oraz prawidłowości zastosowanych procedur egzaminacyjnych. Kwestia oceny merytorycznej poprawności pytań i odpowiedzi wskazanych jako prawidłowe w kluczu testowym jest istotnym zadaniem tego organu na tym etapie postępowania. Od tej oceny zależy rzetelność ustalenia wyniku egzaminu kandydata i zgodność z prawem decyzji w tym względzie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 473/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim z wymienionych warunków prawidłowego ustalenia wyniku egzaminu, a w konsekwencji odpowiada obowiązującemu prawu.

Zgodnie z art. 71b § 4 ustawy - Prawo o notariacie egzamin wstępny polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta notarialnego z zakresu: materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa finansowego, prawa prywatnego międzynarodowego, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu notarialnego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 71j § 1 ustawy - Prawo o notariacie, egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi (A albo B, albo C). Zmiana zakreślonej odpowiedzi jest niedozwolona. Wyłączną podstawę ustalenia wyniku kandydata stanowią odpowiedzi zakreślone na karcie odpowiedzi. Prawidłowość odpowiedzi ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego. (art. 71j § 1a, § 1b, § 1c,§ 1d).

Pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów (art. 71j § 3 cyt. ustawy).

Skarżąca uzyskała z egzaminu 99 punktów, skutkiem czego stwierdzono, że uzyskała negatywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację notarialną.

Zdaniem Sądu, pytania z testu na aplikację notarialną wbrew twierdzeniu skarżącej, były sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, a spośród podanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. W każdym pytaniu zawsze jedna z zaproponowanych odpowiedzi tworzyła zdanie prawdziwe.

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości jako organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę ustalenia wyniku egzaminu w dostateczny sposób uzasadnił brak podstaw do uznania za poprawne udzielone odpowiedzi na kwestionowane pytania. Minister Sprawiedliwości w sposób wyczerpujący wyjaśnił również dlaczego nie uwzględnił stanowiska skarżącego, a przytoczona argumentacja nie nasuwa zastrzeżeń Sądu. Z tych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik egzaminu skarżącej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym niewyjaśnienie, czy wśród przygotowanych w kluczu odpowiedzi zamieszczone odpowiedzi do kwestionowanych przez Skarżącą pytań były poprawne oraz, czy możliwa była jednoznaczna odpowiedź na te pytania. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materialne dowodowym jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew wywodom skargi uzasadnienie decyzji zostało sformułowane zgodnie z art.107 § 1 k.p.a. wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący oraz odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Przechodząc do dalszych rozważań, wskazać należy, iż dla pozytywnego wyniku egzaminu wystarczało odpowiedzieć poprawnie tylko na 100 pytań, z ogólnej liczby 150. Zgłaszający mieli świadomość, iż właściwa jest tylko jedna poprawna odpowiedź i muszą na nie odpowiedzieć w ciągu jednej minuty. Nie może ulegać wątpliwości, że pytanie egzaminacyjne powinno być zredagowane dostatecznie precyzyjnie, aby uniknąć wątpliwości ze strony osoby egzaminowanej co do zakresu danego pytania.

Co do zasad, które winny być przestrzegane przy formułowaniu pytań testowych na egzamin wstępny na aplikację, wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 641/08, LEX nr 526677 stwierdził, że "ustawodawca ustanowił szereg wymagań, którym powinny odpowiadać pytania, znajdujące się w zestawach egzaminacyjnych na aplikację notarialną. W szczególności pytania te (oraz podane w nich trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa) powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości. Sposób formułowania pytań testowych nie może także wprowadzać w błąd uczestników konkursu, zaś sposób ich redagowania powinien być tak samo precyzyjny, jak precyzja, której wymaga się od kandydatów na aplikantów. Wprowadzając takie rozwiązanie prawne ustawodawca przesądził zatem, że test egzaminacyjny, sprawdzający wiedzę w zakresie niezbędnym do skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację notarialną, nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie i orzecznictwie, jak też pytań na które udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń, niewynikających z treści pytania, ani też pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 923/09, wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II GSK 762/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 355/07, wyraźnie wskazał na obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikację, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią, a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie (vide: LEX nr 463863). W świetle powyższych unormowań przepisów Prawa o notariacie, w przypadku zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowych odpowiedzi (patrz: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 148/10).Jedynie pytania spełniające powyższe wymogi gwarantują, iż test na aplikację będzie stanowił uczciwą weryfikację osób biorących udział w egzaminie na aplikację notarialną." Stanowisko to rozwinął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 27/10, LEX nr 596704, w którym stwierdził, że "Takie stanowisko (jak wyżej) nie oznacza jednak, że niedopuszczalne jest wymaganie od kandydatów na aplikantów znajomości podstawowych zasad wykładni prawa, czy analitycznego myślenia. Zdający muszą chociażby umieć rekonstruować nieskomplikowane normy prawne, czy potrafić rozstrzygać proste problemy interpretacyjne." Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż jeżeli pytanie zostało zadane w sposób ogólny i nawiązywało wprost do treści odpowiednich przepisów prawnych, to zadaniem zdającego była zwykła, prosta znajomość tych przepisów, nie zaś dokonywanie skomplikowanej interpretacji, która często bywa sporna (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1268/14).

Skład orzekający w pełni aprobuje powyższą argumentację.

Zdaniem Sądu, zakwestionowane przez skarżącą pytania nr: 81, 113, 129 i 134 spełniały wymogi określone w art. 71j § 1 ustawy - Prawo o notariacie.

Pytanie nr 81 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, w przypadku śmierci komandytariusza czynności dokonane przez pozostałych wspólników przed wskazaniem spółce komandytowej przez spadkobierców komandytariusza jednej osoby do wykonywania ich praw:

A. wiążą spadkobierców komandytariusza.

B. nie wiążą spadkobierców komandytariusza,

C. wiążą spadkobierców komandytariusza za wyjątkiem czynności, do których umowa spółki wymaga zgody wszystkich wspólników.

Prawidłową odpowiedzią na to pytanie była odpowiedź "A", oparta na treści art. 124 § 1 k.s.h., zgodnie z którym "Śmierć komandytariusza nie stanowi przyczyny rozwiązania spółki. Spadkobiercy komandytariusza powinni wskazać spółce jedną osobę do wykonywania ich praw. Czynności dokonane przez pozostałych wspólników przed takim wskazaniem wiążą spadkobierców komandytariusza." Skarżąca udzieliła odpowiedzi "C" – nieprawidłowej.

W ocenie Sądu połączenie treści pytania z brzmieniem prawidłowej odpowiedzi "A" odzwierciedla kodeksową regulację co do kwestii ważności czynności dokonanych, w przypadku śmierci komandytariusza, przez pozostałych wspólników spółki komandytowej, przed wskazaniem spółce komandytowej przez spadkobierców komandytariusza jednej osoby do wykonywania ich praw.

Pytanie to nie zawiera treści mogących sugerować więcej niż jedną odpowiedź. Nie wymagało poczynienia dodatkowych założeń. Nie budzi też wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie, bowiem opiera się wyłącznie na treści jednoznacznego przepisu. Propozycje odpowiedzi "B" i "C" są sprzeczne z brzmieniem przepisu art. 124 § 1 k.s.h. Pozbawione uzasadnienia prawnego było również odwoływanie się przez Skarżącą do przepisów art. 58 § 1 k.s.h. i art. 571 k.s.h. Przepis art. 124 § 1 k.s.h. dotyczy dalszego funkcjonowania spółki, w przypadku śmierci komandytariusza, nie zaś rozwiązania spółki, o którym mowa w art. 58 § 1 k.s.h. Przekształcenie spółki osobowej w kapitałową, o którym mowa w art. 571 k.s.h, nie wymaga co do zasady - zgody wszystkich wspólników w przypadku spółki komandytowej, bowiem, w myśl tej regulacji, wystarczającym jest, że jeżeli oprócz wszystkich komplementariuszy za przekształceniem wypowiedzą się komandytariusze bądź akcjonariusze reprezentujący co najmniej dwie trzecie sumy sum komandytowych bądź kapitału zakładowego.

Zdaniem Sądu pytanie nr 81 dotyczyło wyłącznie znajomości regulacji zawartej w art. 124 § 1 k.s.h. i w oparciu o ten przepis należało udzielić na nie odpowiedzi. Pytanie to nawiązywało wprost do treści przepisu prawa, a więc zadaniem zdającego była zwykła, prosta znajomość tych przepisów, nie zaś dokonywanie skomplikowanej interpretacji. Brak znajomości powyższego przepisu nie może uzasadnić twierdzenie, że sugeruje ono więcej niż jedną odpowiedż i że zostało sformułowane nieprawidłowo. Pytanie to posiadało wyłącznie jedną prawidłową odpowiedź, przy bezwzględnej wadliwości pozostałych dwóch odpowiedzi, a przy tym dotyczyło materii niespornej zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie.

Pytanie nr 129 brzmiało: "Zgodnie z ustawą - Ordynacja podatkowa, osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana wyłącznie do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu jest:

A. podatnikiem,

B. płatnikiem,

C. inkasentem.

Prawidłową odpowiedzią na to pytanie była odpowiedź "C", oparta na treści art. 9 ustawy - Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym "Inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Skarżąca udzieliła odpowiedzi "B" – która jest odpowiedzią nieprawidłową.

Porównanie pytania i poszczególnych odpowiedzi z treścią przepisu art. 9 ww. ustawy, wskazuje jednoznacznie na prawidłowość odpowiedzi "C". Zakres obowiązków opisanych w treści pytania pokrywa się z brzmieniem przepisu odnośnie do ustawowych obowiązków inkasenta. Podkreślane przez Stronę jako wprowadzające w błąd, słowo "wyłącznie" zawarte w pytaniu, w ocenie Sądu ma charakter naprowadzający na prawidłową odpowiedź, a nie sugerujące odpowiedź błędną lub więcej niż jedną. Zgodzić się też trzeba z organem brak tego dopisku spowodowałby wadliwość, powodującą prawidłowość więcej niż jednej odpowiedzi, bowiem ustawowe obowiązki płatnika i inkasenta częściowo się pokrywają co równałoby się z wadliwością pytania. Wynika to wprost z prostego zestawienia postanowień art.8 i 9 ustawy – Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy - Ordynacja podatkowa, płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Zakres obowiązków tych dwóch podmiotów nie tylko częściowo się pokrywa, a jednocześnie obowiązki inkasenta zawierają się w zakresie obowiązków płatnika. Rozróżnienie stanowi obowiązek płatnika nadto do obliczenia podatku, co nie wchodzi w zakres obowiązków inkasenta. Zatem, aby prawidłowo sformułować pytanie o definicję inkasenta (z wyłączeniem płatnika) konieczne było zawarcie w treści pytania słowa "wyłącznie", bowiem w przypadku jego braku, prawidłową odpowiedzią (oprócz odpowiedzi "C") byłaby nadto odpowiedź "B", która wskazuje na dwa spośród trzech obowiązków płatnika.

W zakwestionowanym pytaniu wskazano konkretne (ściśle określone) obowiązki, które ciążą na inkasencie, w takim znaczeniu, że są one przynależne jedynie (wyłącznie) dla inkasenta, a nie dla podatnika (fałszywa odpowiedź "A"), czy płatnika (fałszywa odpowiedź "C").

Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 129 wymagało od zdającego, jak wykazano powyżej, jedynie znajomości podstawowych instytucji prawa podatkowego, tj. podatnika, płatnika i inkasenta i umiejętności wskazania różnic w obowiązkach, które na nich ciążą z mocy ustawy. Znajomość tych pojęć, pozwalała na udzielenie prawidłowej odpowiedzi. Podniesiona w odwołaniu argumentacja, czy zwrot "wyłącznie" odnosił się do podmiotu zdania, czy do czynności opisanych w pytaniu nie miała w związku z tym żadnego wpływu na udzielenie prawidłowej odpowiedzi. W każdym bowiem przypadku, mając na uwadze treść pytania w zestawieniu z podanymi w lit. "A", "B" i "C" propozycjami odpowiedzi, jedyną prawidłową odpowiedzią była odpowiedź "C".

Na prawidłowość zakwestionowanego pytania nr 129 nie miało też żadnego wpływu nawiązanie przez Skarżącą do pytania nr 130, dotyczącego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z poborem lub inkasem podatków, a więc odnoszącym się zarówno do płatnika, jak i do inkasenta, zatem wadliwe byłoby użycie w nim określenia "wyłącznie".

Pytanie nr 134 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o podatku od spadków i darowizn, notariusz jest płatnikiem podatku:

A. od dokonanej w formie aktu notarialnego umowy nieodpłatnego ustanowienia służebności,

B. od złożonego w formie aktu notarialnego jednostronnego oświadczenia właściciela nieruchomości o ustanowieniu nieodpłatnej służebności,

C. zarówno od dokonanej w formie aktu notarialnego umowy nieodpłatnego ustanowienia służebności, jak i złożonego w formie aktu notarialnego jednostronnego oświadczenia właściciela nieruchomości o ustanowieniu nieodpłatnej służebności.

Prawidłową odpowiedzią na to pytanie była odpowiedź "A", zgodnie z art. 18 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn, który stanowi, iż "Notariusze są płatnikami podatku od dokonanej w formie aktu notarialnego:

1) darowizny;

2) umowy nieodpłatnego zniesienia współwłasności lub ugody w tym przedmiocie;

3) umowy nieodpłatnego ustanowienia służebności;

4) umowy nieodpłatnego ustanowienia użytkowania. ".

Skarżąca udzieliła odpowiedzi "C" – nieprawidłowo.

W ocenie Sądu znowu stwierdzić należy, iż do udzielenia prawidłowej odpowiedzi wystarczająca była znajomość niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatku od spadków i darowizn. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazuje przypadki, w których notariusza obciążają obowiązki płatnika. Nieuprawnione było stanowisko Skarżącej, co do tego, że odpowiedź "B" sugeruje istnienie sytuacji obejścia obowiązku podatkowego, bowiem w przypadkach jakie sugeruje strona w skardze nie, notariusz nie jest płatnikiem podatku.

Zakwestionowane pytanie oparte zostało o treść przepisu, nie zaś o orzecznictwo, posiadało wyłącznie jedną prawidłową odpowiedź, jednoznacznie wyklucza prawidłowość pozostałych odpowiedzi, a zatem wyczerpuje postulaty i wytyczne ukształtowane w doktrynie w orzecznictwie sądów administracyjnych co do prawidłowości konstrukcyjnej i zawartości treściowej pytań testowych.

Pytanie nr 113, które zdaniem strony również stało nieprawidłowo sformułowane w oparciu o ustawę o samorządzie powiatowym, też nie wykazuje wadliwości podnoszonej przez stronę. Pytanie to posiadało wyłącznie jedną odpowiedź "A" i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Strona nie wskazała w odwołaniu na jakiekolwiek uzasadnienie w tej kwestii, w skardze natomiast podnosi, że pytanie dotyczy całej ustawy, a więc zostało błędnie sformułowane. Z argumentacją tą nie sposób się zgodzić. Podkreślić bowiem należy, że zakres przedmiotowy egzaminu na aplikację notarialną jest znany aplikantom, ale aby egzamin spełnił swój cel ustawowy, to pytanie nie może zawierać odpowiedzi ze wskazaniem, w którym przepisie odpowiedź się z znajduje, a takie wnioski zdaje się należy wyciągnąć z argumentacji strony.

W ocenie Sądu podniesione w pkt I petitum skargi zarzuty naruszenia przepisów prawa, tj. art. 71 j § 1, 1a, 1d ustawy - Prawo o notariacie ani też regulacji zawartych w art. 64 ust, 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 zd. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. – opierające się co do istoty na nieprawidłowo sformułowanych pytaniach w testach egzaminacyjnych na aplikację notarialną, z przyczyn opisanych szeroko w skardze, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż pytania nie zawierały wad wskazywanych przez skarżąca. Nie mogły więc prowadzić do naruszenia istoty praw człowieka do własności, które w świetle standardów strasburskich jest żródłem ochrony dla wykonywania wolnego zawodu i dostępu do zawodu. Wbrew wywodom skargi nie doszło do dopuszczenia jako prawidłowych pytań, tych , które budząc zasadne wątpliwości co do ich treści i prawdziwości zdań tworzących pytanie wraz z odpowiedzią. Przeznaczenie na daną odpowiedź w omawianym teście egzaminacyjnym, 1 minuty wymaga bardzo dobrej znajomości przepisów prawa, ale z tych dziedzin prawa, które stanowią zakres przedmiotowy egzaminu, znany aplikantom z odpowiednim wyprzedzeniem, również co do wymagań czasowych egzaminu. Zgodnie bowiem z art.71 c § 6 u.o.n. nie później niż 90 dni przed terminem egzaminu wstępnego, przewodniczący zespołu do przygotowania pytań testowych, podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 oraz z 2020 r. poz. 695), zwanym dalej "Biuletynem Informacji Publicznej", ustalony przez zespół do przygotowania pytań testowych i zatwierdzony przez Ministra Sprawiedliwości, wykaz tytułów aktów prawnych, według stanu prawnego obowiązującego w dniu ogłoszenia, z których wybrane stanowią podstawę opracowania pytań testowych na egzamin wstępny.

Egzamin charakteryzuje się oczywiście wysokim stopniem trudności, ale w ocenie Sądu nieprzekraczający on możliwości magistra prawa, który do egzaminu przystępuje, tymbardziej że egzamin poprzedza aplikacja notarialna, czy też inna forma przygotowania zawodowego określona w u.o.n. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, iż pytania były sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, a spośród podanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. W każdym pytaniu zawsze jedna z zaproponowanych odpowiedzi tworzyła zdanie prawdziwe, a w związku z tym nie było podstaw do zastosowania w sprawie art.7a.

Natomiast co do art.7b k.p.a., którego naruszenie podnosi skarżąca w skardze, rozważając jego zastosowanie w sprawie, wskazać należy , iż strona nie wyjaśniła w skardze, na czym polegało jego naruszenie.

Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do współdziałania w celu "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" w niezbędnym do tego zakresie. Chodzi tu zatem o współdziałanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne z innymi organami administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do "wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" administracyjnej. Ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy ciąży niewątpliwie na organie prowadzącym postępowanie, i to ten organ jest obowiązany podejmować inicjatywę współdziałania, zwracając się do odpowiednich organów administracji publicznej o udostępnienie posiadanych przez nie informacji, danych itd., które przyczynią się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Udostępnianie danych, przekazywanie informacji i wyjaśnień oraz podejmowanie innych czynności w ramach współdziałania jest obowiązkiem organów administracji publicznej, chyba że stoją temu na przeszkodzie wyraźne przepisy prawa. Należy również przyjąć, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwracać się w tym celu do właściwych organów administracji publicznej z odpowiednimi wnioskami i żądaniami, jeżeli poweźmie przypuszczenie, że posiadane przez te organy dane i informacje lub inne środki mogą przyczynić się do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. ( por."Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2020 - komentarz, stan prawny: 15 lipca 2020 r.)

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania egzaminacyjnego należało zważyć co następuje.

Kontrola umiejętności i wiedzy kandydatów jest obowiązkiem i jednocześnie uprawnieniem komisji egzaminacyjnych ( art.71 b § 1 u.o.n.). Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym. Zgodnie z art.71 k § 3 u.o.n. w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały komisji kwalifikacyjnej ustalającej wynik egzaminu wstępnego, kandydatowi służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości rozstrzyga odwołanie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast na podstawie art.71c § 1 u.o.n. Minister Sprawiedliwości powołuje każdego roku, w drodze zarządzenia, zespół do przygotowania pytań testowych na egzamin wstępny dla kandydatów, zwany dalej "zespołem do przygotowania pytań testowych". Na podstawie art.71c § 10 u.o.n. członkowie zespołu do przygotowania pytań testowych są zobowiązani do przedstawienia pisemnego uzasadnienia prawidłowych odpowiedzi zgłoszonych przez nich pytań testowych, w przypadku zaistnienia wątpliwości dotyczących treści pytań testowych, a w szczególności w toku procedury odwoławczej od uchwały ustalającej wynik egzaminu wstępnego kandydata. Z powyższego wynika, iż u.o.n. przewiduje możliwość w razie zaistnienia wątpliwości dotyczących pytań egzaminacyjnych, do przedstawienia przez zespół do pytań testowych pisemnego uzasadnienia prawidłowych odpowiedzi do zgłoszonych pytań, na potrzeby komisji egzaminacyjnych. O innej formie współpracy nie może być mowy, bowiem to do kompetencji komisji egzaminacyjnych oraz Ministra Sprawiedliwości należy kontrola umiejętności i wiedzy kandydatów. Niemniej jednak, gdyby takie wątpliwości zaistniały komisja egzaminacyjna lub Minister Sprawiedliwości wydający decyzję może zwrócić się, o uzasadnienie do zespołu do przygotowania pytań testowych prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu taka sytuacja, jak już zostało wyżej wyjaśnione nie zaistniała, pytania nie budzą wątpliwości i nieprawidłowości podnoszonych przez stronę, dalsze więc rozważania w tej kwestii uznać należy za bezprzedmiotowe. W konsekwencji zarzut naruszenia art.7b należało uznać za bezzasadny.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.