Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1147/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lipca 2023 r. znak: SKO.GN/4160/48/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 200 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120) oraz art. 104 K.p.a. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy M. K. utworzonego z działki nr [...] o pow. 1,0663 ha, obręb [...], jedne wid. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] wraz z prawem własności budynków i urządzeń na gruncie tym zlokalizowanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K. wnioskiem z dnia 25 listopada 1993 r. wystąpiło o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku w oparciu o art 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...], utworzonej z działki nr [...] wraz z prawem własności budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 6 marca 1996 r. organ poinformował, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku z uwagi na fakt, iż działka nr [...] została skomunalizowana jedynie w części. Następnie wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek o uwłaszczenie działki nr [...] na działce nr [...], która powstała w wyniku podziału nieruchomości.

Organ ustalił, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] stanowi własność Gminy [...] na podstawie decyzji administracyjnych dotyczących działek małoobrębowych oraz parcel katastralnych objętych odrębnymi księgami wieczystymi. Nieruchomość ta objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2021 r. nr LXXI/1990/21 i znajduje się w obszarze oznaczonymi na rysunku planu symbolem MW/U.2 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami wbudowanymi lub budynkami usługowymi.

Działka nr [...] jest położona w K. przy ul. L. . Znajdują się na niej budynki przemysłowe, budynki transportu i łączności i inne niemieszkalne, a teren nieruchomości jest ogrodzony. W przeważającej części stanowi on utwardzony plac, na którym znajduje się magazyn nr [...] - materiałów preizolowanych (głównie rur). Ponadto, na działce jest zlokalizowany komin pokotłowniany (nieczynny). We wschodniej części działki (przy ogrodzeniu) posadowiony jest budynek stacji trafo.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w art.200 ust 1 o gospodarce nieruchomościami, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, o czym stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998. Organ podkreślił, że w trybie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy uprzednio prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność.

Organ wyjaśnił, że pomimo przeprowadzenia szczegółowej kwerendy akt archiwalnych Archiwum Narodowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...], Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego oraz Archiwum Akt Nowych w W. nie udało się stwierdzić, żeby istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu do działki nr [...], a których istnienie pozwoliłoby na stwierdzenie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy sprawowali w dniu 5 grudnia 1990 roku zarząd nieruchomością wskazaną w złożonym wniosku.

Prezydent Miasta [...] uznał, osoba prawna ubiegająca się o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, winna w sposób bezsporny udokumentować prawo zarządu gruntem tj. legitymować się dokumentem potwierdzającym przekazanie gruntu osobie prawnej w zarząd.

Odnosząc się do przedstawionych przez wnioskodawcę decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków - [...] z dnia 15 grudnia 1988 roku oraz z dnia 23 września 1986 roku o ustaleniu Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w K. roku opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka nr [...] organ I instancji ocenił, że z decyzji tych nie wynika, aby istniał jakikolwiek dokumentu potwierdzający fakt ustanowienia zarządu, ale się jednakże nie zachował. Podkreślił, że przedstawione dokumenty nie wskazują podstaw prawnych przekazania nieruchomości utworzonej z działki nr [...] oraz że dokumenty te odnoszą się do opłaty naliczonej w 1988 i w 1986 roku, co nie oznacza że prawo zarządu (użytkowania) nieruchomości zostało wykazane na dzień 5 grudnia 1990 roku.

Uznał również, że sporządzony w dniu 30 grudnia 1970 roku protokół zdawczo - odbiorczy środka trwałego, na podstawie którego Dyrekcja Inwestycji Miejskich III w [...] przekazała Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w K. "Kotłownię [...] wraz z sieciami c.o. przy ul. L. ", nie jest dokumentem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku. Przedłożony protokół jest bowiem protokołem przekazania kotłowni jako środka trwałego związanego z nieruchomością, a nie nieruchomości.

Powyższe upoważniło organ do konstatacji, że samo wykazanie sprawowania faktycznego zarządu nie jest wystarczające dla udowodnienia okoliczności przysługiwania wnioskodawcy prawa zarządu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. zarzucając, że organ I instancji błędnie dokonał subsumcji ustalonego stanu faktycznego do treści normy prawnej zawartej w art. 200 ust. 1 ugn. Organ nie uwzględnił dwóch zasadniczych i istotnych z punktu widzenia funkcji ww. normy dokumentów, a to: decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia 23 września 1986 r. orzekającej m.in. w zakresie ceny gruntu państwowego położonego przy ul. L. w K. znajdującego się w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w K. i ustalającej opłatę roczną z tytułu zarządu rozpatrywaną nieruchomością na rzecz ww. podmiotu (którego M. S.A. jest następcą prawnym) oraz protokołu zdawczo-odbiorczego środka trwałego z dnia 30 grudnia 1970 r., którym Dyrekcja Inwestycji Miejskich III w K. przekazuje Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w K. środek trwały w postaci Kotłowni [...] wraz z sieciami c.o. przy ul. L. - Inwestycja Wspólna, wraz ze szczegółowym wykazem wartości robót budowlano-montażowych i zewnętrznych kotłowni -[...] wraz z magistralą cieplną, stanowiącą załącznik do ww. protokołu. W konkluzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. nr SKO.GN/4160/48/2023 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył in extenso ustalenia i wnioski organu I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez jego nieuwzględnienie i uznanie, że nie doszło do nabycia przez skarżącego z mocy prawa użytkowania wieczystego działki o nr ewid. [...], obręb [...], jed. ewid. Krakow-[...] wraz z prawem własności budynków i urządzeń na gruncie tym zlokalizowanych;

2/ § 4 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez ich nieuwzględnienie i w konsekwencji uznanie, że przedłożone przez skarżącego dowody nie spełniają wymogów zawartych w powołanych przepisach rozporządzenia, a tym samym nie pozwalają na stwierdzenie przysługującego skarżącemu prawa zarządu ww. nieruchomości;

3/ art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu;

4/ art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty;

5/ art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

6/ art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. żart. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę a także braku przeprowadzenia wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania;

7/ art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności wyrażonych w złożonych przez skarżącego dokumentach, które stwierdzają nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa na rzecz skarżącego oraz oparcie się na okolicznościach, które nie miały miejsca w rozstrzyganej sprawie tj. zeznań świadka z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie braku wiedzy na temat ustanowienia prawa zarządu;

8/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przyczyn z powodu, których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej złożonym przez skarżącego dokumentom i niewskazanie faktów pozwalających na przyjęcie odmiennego stanowiska niż to, które wskazuje skarżący, brak odniesienia się do zarzutów skarżącego, a także wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia;

9/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia jego decyzji z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, a także braku przeprowadzenia wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, co przesądza o wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie.

Stosownie do art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, według którego organy administracji zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika również, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie dowodów przez stronę, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest oparcie decyzji na okolicznościach faktycznych, które nie zostały dowiedzione (wyrok NSA z 14 listopada 1996 r., SA/Rz 1162/95, LEX nr 27375). Podkreślić również należy, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

Nadto, decyzja organu II instancji narusza przepis art.15 k.p.a. Organ odwoławczy w zasadzie dosłownie przytoczył uzasadnienie organu I instancji, nie dokonując żadnych własnych ustaleń, nie wyciągając własnych wniosków, co świadczy o tym, nie została zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegająca wszakże na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w zasadzie w całości powiela uzasadnienie organu I instancji, to rozważenie materiału dowodowego jest iluzoryczne i pozorne.

Kształt postępowania administracyjnego w aspekcie konieczności przeprowadzenia określonych dowodów narzucają przepisy materialnego.

Materialnoprawną przesłanką zaskarżonej decyzji był przepis art. 200 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120).

Pierwszy z nich wymienia zasady, jakie stosuje się "w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym:

- nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

- w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

- nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich.

Z kolei § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.1998.23.120), wydanego na podstawie delegacji z art.206 ustawy upoważniającej Radę Ministrów do określenia szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach, wskazano, że stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu następuje na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust.3).

Stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości następuje według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Ponieważ skarżąca spółka prawa swe wywodziła m.in. z decyzji z dnia 18 lutego 1967 r. (k. 475 akt adm.) o lokalizacji szczegółowej i protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 30 grudnia 1970 r. (k. 470 akt adm.) środka trwałego w postaci Kotłowni [...] wraz z sieciami c.o., zasadnym będzie przytoczenie wówczas obowiązujących regulacji prawnym w zakresie korzystania z gruntów Skarbu Państwa przez jednostki państwowe.

Należy pamiętać, że z wyrażonej w art.8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. 1952.33.232) zasady, że mienie ogólnonarodowe należy do całego narodu, a ponieważ naród reprezentowany jest przez Państwo, mienie to z punktu widzenia prawa cywilnego jest własnością Państwa, a nie poszczególnych organizacji państwowych. W ten sposób Konstytucja wypowiada przyjętą u nas już poprzednio zasadę jednolitego funduszu własności państwowej, w myśl której Państwo socjalistyczne jest jedynym właścicielem całego mienia państwowego i zachowuje w stosunku do tego mienia pełnię uprawnień właściciela niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajduje, w szczególności Państwo zachowuje uprawnienia właściciela także co do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a więc odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej. W myśl art. 3 pkt 3 i art. 7 ust. 1 Konstytucji z 1952 r. Polska Rzeczpospolita Ludowa organizowała gospodarkę planową opierając się na przedsiębiorstwach stanowiących własność społeczną. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1, art. 32 pkt 2 i 3 i art. 41 Konstytucji ogólne kierownictwo gospodarką narodową należało do naczelnych i terenowych organów władzy i administracji państwowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jednolity - Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111) przedsiębiorstwo państwowe było podstawową jednostką organizacyjną gospodarki planowej. Przedsiębiorstwa państwowe były odrębnymi od Skarbu Państwa osobami prawnymi (art. 2 i 7 ust. 1), działającymi według zasad rozrachunku gospodarczego (art. 3) i korzystającymi ze specjalnych uprawnień w stosunku do oddanego im w zarząd mienia. W doktrynie powszechnym był pogląd, że uprawnienia przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do przydzielonego mu mienia ogólnonarodowego, określane mianem: "zarządu i użytkowania" lub "zarządu" charakteryzowały się tym, że przedsiębiorstwo państwowe podlegało przy wykonywaniu własności państwowej ogólnemu kierownictwu Państwa, ale w stosunkach z osobami trzecimi zarządzało oddanymi mu składnikami majątkowymi w imieniu własnym. Przy czym zarząd ten i użytkowanie nie stanowiły ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu kodeksu cywilnego.

Dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny zniesiona została zasada, że jedynie Skarbowi Państwa może przysługiwać prawo własności mienia państwowego, w wyniku czego państwowe osoby prawne uzyskały zdolność prawną w zakresie nabywania składników majątkowych na własność. Zmiana art. 128 k.c. dokonana tą ustawą nie spowodowała jednak przekształcenia przysługujących państwowym osobom prawnym - z mocy przepisów kodeksu cywilnego i ustaw szczególnych - uprawnień do części mienia ogólnonarodowego, pozostających w ich zarządzie w dniu wejścia w życie tej ustawy.

Na gruncie art.3 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1961.32.159) tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie. Zgodnie z art.10 ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej. Decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Z kolei według § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U.1962.35.159) decyzja ostateczna o przekazaniu stwarza pomiędzy przekazującym a przejmującym stosunek zobowiązaniowy, do którego mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach umownych. Zgodnie z § 4 ust.1 i 4 rozporządzenia przekazanie terenu państwowego przez organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej w użytkowanie jednostki państwowej lub organizacji społecznej (art. 10 ust. 1) następuje na podstawie decyzji tego organu, wydanej na wniosek zainteresowanej jednostki państwowej (organizacji społecznej). Przekazanie i przejęcie terenu na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 1, odbywa się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, sporządzonego przez organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej oraz jednostkę państwową (organizację społeczną), której teren jest przekazywany. O przekazaniu terenu państwowego pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu jego użytkowania decydowała na wniosek jednostki przejmującej jednostka nadrzędna nad jednostką przekazującą po zasięgnięciu opinii prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej (§ 8). Organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej wydawał decyzją o wygaśnięciu użytkowania (§13).

Zwrócić jeszcze należy uwagę, że stosownie do art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie ustawy (22 października 1961 r. Dz.U.1961.32.159) w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek.

Zgodnie zaś z art.4 ust.1 pkt 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 - wersja pierwotna - od 1 sierpnia 1985 r.) grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych były oddawane odpłatnie państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd. W myśl art.38 ust.2 ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W myśl art.87 ustawy grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

W myśl art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.79.464) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Jednakże grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostawały nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek (ust.4).

Powyższe uregulowania winny zatem determinować zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy.

Tymczasem organ ograniczył się tylko do poszukiwania decyzji o przekazaniu nieruchomości składającej się z działki nr [...] w zarząd poprzednikowi prawnemu strony skarżącej. Nie powiązał treści wskazanych wyżej przepisów z mogącymi istnieć dokumentami, w tym przykładowo dotyczących użytkowania przedmiotowego gruntu. Wszak wówczas, gdyby użytkowanie nieruchomości miałoby się z mocy samego prawa przekształcić w zarząd, decyzja przekazująca nieruchomość w zarząd nie byłaby wydana. Przede wszystkim zaś zwracając się do archiwów organ nie wykorzystał uzyskanych już informacji w przedmiocie lokalizacji nieruchomości (przy ul. L. , kotłownia usytuowania przy ul. [...]), faktu przekazania Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w styczniu 1971 r. do eksploatacji kotłowni przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich III, będącą inwestorem, działającą na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], faktu że na cele inwestycji objętej ww. decyzją nr [...] teren miał być przekazany przez Zakłady [...] Okręgu [...], czy - jak podano na k.14 akt administracyjnych - że działka nr [...] była w zarządzie i użytkowaniu [...] Okręgowych Zakładów [...] P.P. w T. .

Pisma kierowane przez organ do archiwów (k. 455 - 477 akt administracyjnych) były sformułowane nieprawidłowo, co mogło uniemożliwić odszukanie niezbędnych dokumentów. Miały one następującą treść: "W związku z prowadzonym na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna w K. postępowaniem administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy K., składającej się z działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. Kraków - [...], położonej w K. (....) Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...] zwraca się z uprzejmą prośbą o odszukanie w zasobach tamt. Archiwum akt archiwalnych dotyczących wyżej wskazanej nieruchomości, a w szczególności decyzji dotyczących przekazania w zarząd przed dniem 5 grudnia 1990 roku poprzednikowi prawnemu spółki Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] ww. nieruchomości". Nawiasem mówiąc, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych działka nr [...] obręb [...] powstała dopiero w 2002 r. (k.119 a.a.).

Co istotne, decyzja z dnia 23.09.1986 r. (k.478 złożona w kserokopii z kserokopią - jak się wydaje - poświadczenia notarialnego o zgodności z oryginałem) o ustaleniu opłaty rocznej sporządzona została na druku szablonu, w którym jako podstawę prawną wskazano art.44,art.45 i 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ.U. Nr 22, poz.99) oraz § 1 ust.1, § 2, § 3, § 5-10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz.U. Nr 47, poz.241). Wówczas w/w przepis art.47 ustawy stanowił, że terenowy organ administracji państwowej ustala opłaty za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie w formie opłat rocznych, z tym że pierwsza opłata powinna wynosić ich wielokrotność. Z kolei z § 7 cytowanego rozporządzenia, dotyczącego pierwszej opłaty rocznej, wynika, że wysokość opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd lub użytkowanie była taka sama - co najmniej 1,5% ceny obowiązującej w danym okresie. Również opłata roczna za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa użytkowania wieczystego i użytkowania nie mogła być niższa niż 1,5% ceny gruntu obowiązującej w danym okresie (§ 9).

Szablon, na którym sporządzono omawianą decyzję, miał następującą treść: "po rozpatrzeniu z urzędu sprawy ustalenia ceny gruntu państwowego oraz opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu, użytkowania gruntu państwowego (...)", w opisie gruntu z pkt 1: "znajdującego się w użytkowaniu wieczystym, zarządzie, użytkowaniu, a także wykropkowane miejsca dla wpisania indywidualnych danych. W pkt 1 i 2 wykreślono (wykrzyżykowano" słowa "użytkowaniu wieczystym, użytkowaniu" pozostawiając słowa "zarządzie" i "zarząd". Sentecja decyzji dotyczyła zatem ustalenia z dniem 1 stycznia 1986 r. dla Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] K. PL - 6 - [...] opłaty rocznej za zarząd gruntu - działki nr [...] pow. 10 760 m2. W uzasadnieniu decyzji znalazł się jednakże zapis, że określenie wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, zarządu, użytkowania gruntu państwowego określono na podstawie § 9 w/w rozporządzenia. Rzecz jednak w tym, że § 9 rozporządzenia dotyczył opłaty rocznej za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa użytkowania wieczystego i użytkowania, a nie zarządu.

Podobną konstrukcję ma decyzja z dnia 15.12.1988 r. o zmianie wysokości opłaty rocznej, złożona w kserokopii na k.6.

Zauważyć także należy, że na karcie 9 przedłożonych akt znajduje się pismo z dnia 13.02.1971 r. skierowane do Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z informacją, że Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w styczniu 1971 r. została przekazana do eksploatacji przez inwestora nowa kotłownia zlokalizowana na placu o pow. 1,07 ha, które to dane podaje się "dla celów opodatkowania terenu użytkowego".

Charakterystyczne jest też oświadczenie z dnia 30.03.1994 r. znajdujące się na k.20 aktach administracyjnych, podpisane przez głównego księgowego, w którym podano, że Zarząd [...] S.A. dokonywał "opłat z tytułu użytkowania, zarządu gruntu" od 1.01.1986 r. do chwili obecnej, a podatku od nieruchomości od 1.01.1991 r.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów, z których wynikają różne sposoby powstania zarządu i użytkowania oraz zasada przekształcenia z mocy samego prawa użytkowania w prawo zarządu, a następnie zarządu w użytkowanie wieczyste, konstatacja Prezydenta Miasta [...], że osoba prawna ubiegająca się o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, winna w sposób bezsporny udokumentować prawo zarządu gruntem tj. legitymować się dokumentem potwierdzającym przekazanie gruntu osobie prawnej w zarząd, jest chybiona.

Powyższe wskazuje, że organ I instancji nie przeprowadził postepowania dowodowego we właściwym zakresie, a organ II instancji, nie dokonując nawet próby uzupełnienia materiału dowodowego i pełnego jego rozważenia, lakonicznie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została w ogóle wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd (użytkowanie) bądź inny dokument potwierdzający pośrednio istnienie takiego stosunku prawnego.

Organy w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego opisane wyżej dokumenty o ustaleniu i zmianie wysokości opłaty rocznej "nie mogą przesądzać o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu". Wszak § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.1998.23.120) precyzyjnie określił, że stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu następuje na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów, w tym decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (pkt 6).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane zastosować do wyżej przedstawionych ocen i uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie dokonać wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.

Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Naruszenie przez organy ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.

Dlatego też przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do zarzutu strony skarżącej, że organy nie uwzględniły dwóch zasadniczych i istotnych dokumentów, a to: decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia 23 września 1986 r. orzekającej m.in. w zakresie ceny gruntu państwowego położonego przy ul. L. w K. znajdującego się w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w K. i ustalającej opłatę roczną z tytułu zarządu rozpatrywaną nieruchomością na rzecz ww. podmiotu (którego [...] S.A. jest następcą prawnym) oraz protokołu zdawczo-odbiorczego środka trwałego z dnia 30 grudnia 1970 r., którym Dyrekcja Inwestycji Miejskich III w K. K. przekazuje Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w K. środek trwały w postaci Kotłowni [...] wraz z sieciami c.o. przy ul. [...] - Inwestycja Wspólna.

Jednakże z pewnością dokumentów tych wszechstronnie nie rozważyły, w szczególności zestawiając ich treść z obowiązującymi w dacie ich sporządzenia przepisami.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się kwota uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu w wysokości 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika strony skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).