Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 774/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/243/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nr AU-2/6730.2/255/2022 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i komunikacją wewnętrzną na działce nr [...] obr[...] P. przy ul. [...] w K. ."

Od tej decyzji odwołanie złożyli M. M. oraz J. J.. W jego treści zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania, a to ze względu na uznanie za strony postępowania współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] P. , a nieuznaniu współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] P. ; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie zabudowy, która narusza zastany ład urbanistyczny i prowadzi do drastycznego zmniejszenia terenów zielonych, znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji przy ul. [...] w K. , art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie istnienia działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło również Towarzystwo P. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie art. 61 u.p.z.p. Stwierdzono, że błędnie w załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację zabudowy na działkach nr [...], [...], [...] obr [...] P. , podczas gdy dz. nr [...] jest działką drogową położoną poza obszarem analizowanym, a działki nr [...], [...] nie istnieją. Ponadto wskazano, że realizacja inwestycji spowoduje zniszczenie terenu zieleni oraz usunięcie nadmiernej ilości drzew. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Poza powyższym odwołanie wniosły osoby niebędące stronami postępowania B. Ł. i M. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/243/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną , o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (k. nr 307-315 akt sprawy). Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: 1/ linii zabudowy; 2/ wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3/ szerokości elewacji frontowej; 4/ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5/ geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu tj. dz. nr [...], [...] [...] obr. [...] P. . Wbrew zarzutom odwołania T. na R. O. P. działki te istnieją, są zabudowane budynkami mieszkalno - usługowymi i jednorodzinnymi. Działki stanowiące teren inwestycji położone są w południowej części Krakowa po zachodniej stronie ul. [...]. Przeznaczona pod inwestycję działka położona jest przy ul. [...], obudowana od strony wschodniej ul. [...], a od strony zachodniej dz. nr [...] zabudowaną 11-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości 33m - 34 m, po stronie południowej i północnej terenami niezabudowanymi - przeznaczonymi w późniejszych latach pod realizacje trasy komunikacyjnej. Z przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a Kolegium - wbrew zarzutom odwołania - podziela to stanowisko. W odniesieniu do kontynuacji funkcji wyjaśnia się, że kontynuacja funkcji oznacza, że projektowana zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym rejonie sposobu zagospodarowania. Z treści przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika natomiast, aby kontynuacja miała być tożsama ze stwierdzoną w obszarze analizowanym. Rozumienie pojęcia kontynuacji nie może być ograniczone do utożsamiania z nakazem lub obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że na terenie objętym analizą - na działce sąsiedniej względem terenu inwestycji - usytuowana jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna (dz. nr [...] obr. [...] P. ). W ocenie Kolegium planowana przez inwestora inwestycja będzie wpisywała się w zastaną funkcję zabudowy terenu. Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że planowana inwestycja z uwagi na jej położenie poza rezerwą komunikacyjną pod [...] wyłącznie w zachodniej części terenu inwestycji dz. nr [...] obr. [...] P. w znacznym oddaleniu od ul. [...], powoduje brak konieczności wyznaczenia nowej linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustalono na poziomie 22% z tolerancją +1%/-2% (tj. od 20% do 23%). Wyjaśniono, że przedmiotowy wskaźnik w obszarze analizowanym waha się od 11% poprzez 15% do 28%-30%, tak więc ustalony wskaźnik mieści się w parametrach występujących w obszarze analizowanym. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji wyznaczono na nie mniej niż 30%. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej budynku od ul. [...] ustalono na 19 m. z tolerancją +/- 20% tj. w przedziale od 15,2 m do 22,8 m. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że w terenie analizowanym nie zaobserwowano konkretnej zasady, która wpływa na szerokość elewacji poszczególnych budynków, a parametr ten kształtuje się w przedziale od 10,5 m do ok. 27 m i ok. 41m. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 19 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 9 m do 11,5 m (nie wyżej niż 269,8 m n.p.m.) Przy czym dopuszczono zwiększenie wysokości attyki max o 1,5 m tj. do 13m, w przypadku zastosowania dachu intensywnie zielonego, którego definicja została zawarta w załączniku nr 1 do decyzji. Jednocześnie ze sporządzonej analizy wynika, że na działce sąsiedniej tj. nr [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. 33 m-34 m. Geometria dachu została określona jako dach płaski o całkowitej wysokości 11,5 m. (do 13,0 m. przy zastosowaniu dachu intensywnie zielonego). Sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Należy jednocześnie podzielić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości odmiennej od minimalnej lub maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczne - urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalane zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji parametry w sposób prawidłowy. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczne - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy dostęp do drogi publicznej jest zapewniony, bowiem inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów dają podstawę do twierdzenia, że istnieje możliwość przyłączenia i zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w media jak również odprowadzania ścieków i wód opadowych, przy spełnieniu określonych w informacjach od dostawców mediów warunkach, a zatem spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W treści decyzji organ I instancji przywołując przepis art. 54 pkt 2c w zw. Z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.03.2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia 29.08.2012 r. Nr LIII/723/12 ustalił zapewnienie miejsc postojowych na dz. nr [...].

Na tąą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. J. zarzucając naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dopuszczającej zabudowę, która zaburza ład przestrzenny i narusza zastany układ urbanistyczny na terenie planowanej inwestycji i prowadzi do drastycznego zmniejszenia ilości terenów zielonych, znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji przy ul. [...] w K. ,

2/ art. 74 ust. 1 i 2 oraz 75 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie zostały uwzględnione wymogi ochrony środowiska,

3/ art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne

utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie brak jest uzasadnienia podstaw ustalenia parametru udziału powierzchni biologicznie czynnej,

4/ art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną,

5/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której zostało błędnie ustalone, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania zabudowania terenu, a w konsekwencji decyzja organu I instancji została wydana pomimo braku spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

6/ § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie wyjaśniono przyczyn innego niż wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia sposobu wyznaczenia parametru powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz wyznaczono ten parametr w sposób zbyt wysoki, naruszający ład przestrzenny,

7/ § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p., art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie wyjaśniono przyczyn innego niż wskazany w § 6 ust. 1 rozporządzenia sposobu wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej i powołania się na zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia oraz wyznaczono zbyt wysoką wartości szerokości elewacji frontowej, bazując na określonej przez organ I instancji zbyt szerokiej tolerancji projektowej;

8/ § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p., art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której wyznaczono wskaźnik wysokości nowej zabudowy w sposób niekonkretny, wariantowy, a zatem niezgodny z treścią ww. przepisów,

9/ § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p, art. 61 ust. 6 u.p.z.p oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie uzasadniono w sposób wystarczający sposób wyznaczenia przez organ I instancji parametru geometrii dachu oraz wyznaczenie geometrii dachu w sposób nieprecyzyjny, dowolny, a zatem niezgodny z treścią ww. przepisów,

10/ art. 61 ust. 1 pkt. 3 poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej pomimo tego, że teren inwestycji nie posiada wystarczającego istniejące lub projektowanego uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej,

11/ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 § i § 2 oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w toku postępowania został błędnie ustalony krąg stron postępowania poprzez nieuznanie za strony postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości składającej się z działki [...] obr[...] P. , leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

12/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, brak uzasadnienia powodów uznania za niezasadne zarzutów odwołujących.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W ocenie organu, zostały spełnione warunki, od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. W obszarze analizy istnieje bowiem zabudowa pozwalająca uznać że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji i cech tej zabudowy. W ocenie sądu decyzja jest częściowo wadliwa, w stopniu jednak nie uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej, magazynowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka objęta zamiarem inwestycyjnym, ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną.

Przepis art. 61 ist 5a (wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) miał brzmienie - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wykazuje analiza teren działki objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul T. . W obszarze analizy istnieją działki dostępne do tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy, w tym działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym (nr [...]). Poza tym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jeżeli chodzi o parametry nowej zabudowy to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustalono na poziomie 22% jako wartość średnią z obszaru analizy, wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono na 19 m. z tolerancją +/- 20% także jako wartość średnią z obszaru analizy zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 9 m do 11,5 m. Geometria dachu została określona jako dach płaski o całkowitej wysokości 11,5 m. do 13,0 m nawiązuje do zabudowy wielomieszkaniowej w obszarze analizy. Wyznaczenie tych parametrów znajduje uzasadnienie w argumentacji przedstawionej w analizie. Podkreślić przy tym należy, że wyznaczanie parametrów nowej zabudowy jako wartości średniej z obszaru analizy, nie wymaga szczegółowej argumentacji. Taka bowiem jest wymagana w sytuacji odstąpienia od ogólnej zasady uśredniania parametrów projektowanego zainwestowania, do wartości średnich, jakie występują w obszarze analizy.

Wątpliwości sądu budzi natomiast odstąpienie przez organ od ustalenia linii zabudowy oraz wyznaczenia strefy wolnej od zabudowy. Linia zabudowy jest jednym z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust 7 ustawy oraz 4 rozporządzenia. Z kolei strefa wolna od zabudowy, to kategoria nieznana tak ustawie jak i rozporządzeniu. Co do linii zabudowy, to w orzecznictwie wykształcił się pogląd, że jest to linia maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej i nie krępuje inwestora w możliwości lokalizacji projektowanej zabudowy w większym oddaleniu od drogi publicznej, niż wyznacza to linia zabudowy. Bardziej elastycznie orzecznictwo podchodzi także do kwestii odstąpienia o wyznaczenia linii zabudowy. Mianowicie, konsekwencją poglądu, że linia zabudowy do maksymalne zbliżenie nowej zabudowy do drogi publicznej jest przyjęcie, że jest to parametr zbędny w sytuacji, kiedy działka inwestycyjna do drogi publicznej nie przylega np. jest w tzw. drugiej lub trzeciej linii zabudowy. Dla przykłady przytoczyć można pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. II OSK 2145/20 w którym przyjęto, że skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego.

Przytoczyć można też pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2017 r. II SA/Lu 890/17 - wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie oznacza konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie.

W tym rozumieniu, linia zabudowy to nic innego, jak pas odgradzający teren możliwego zainwestowania budowlanego, od dogi publicznej. Wyznaczenie tej linii wyznacza zatem obszar, na którym inwestor może zabudowę realizować, od obszaru działki znajdujący się od stronny drogi publicznej, na którym jakiekolwiek zainwestowanie budowlane nie jest możliwe. W tym znaczeniu teren pomiędzy drogą publiczną a linią zabudowy można uznać za teren wolny od zabudowy w rozumieniu potocznym. Ponieważ organ nie wyznaczył linii zabudowy (motywując to miedzy innymi względami przyszłego zainwestowania w teren działki objętej postępowaniem, projektowaną, nową drogą) wyznaczając jednocześnie strefę wolna od zabudowy od strony istniejącej już drogi publicznej, w ocenie sądu wyznaczył linię maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy, tak do istniejącej jak i planowanej drogi publicznej. Nie jest to w ocenie sądu praktyka prawidłowa, nie narusza jednak przepisów w stopniu znacznym. Podkreślić należy, że jest to zabieg, jak się wydaje mocno ograniczający inwestora, bo wyłącza spod zabudowa znaczny obszar działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Inwestor jednakże decyzji w tym zakresie nie skarży. Jak mowa wyżej, organ zabiegiem tym wyznacza linię maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej nieprawidłowo kwestię tą nazywając, co jednak nie czyni decyzji wadliwą, w stopniu uzasadniającym eliminację jej z obrotu prawnego.

Zarzuty skargi nie zasługują uwzględnienie. W kwestii parametrów projektowanej zabudowy sąd wypowiedział się już wyżej. Co do strefy biologicznie czynnej, to organ co prawda parametr taki ustalił, nie ma on jednak prawnego znaczenia. W stanie prawnym aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, strefa biologicznie czynna nie była parametrem nowej zabudowy, określanym w decyzji o ustaleniu nowej zabudowy. Brak podstaw by odnosić wielkość tego parametru, tak do planowanej zabudowy budynkiem wielorodzinnym, jak i do projektowanej drogi. W kwestii ochrony środowiska wskazać należy, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma na celu ochrony środowiska, ale ustalenie urbanistycznych ram dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wprawdzie na podstawie art. 54 pkt 2b w związku z art. 61 ust 1 ustawy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska, stwierdzić jednak należy, że spełnienie tych wymagań to wskazanie zaleceń na ogół natury ogólnej, dotyczących ochrony przyrody w związku z realizacją planowanej inwestycji, a decyzja organu I instancji zalecenia takie zawiera. Zarzuty dotyczące braku zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej nie mogą być uwzględnione. W aktach administracyjnych zalega bowiem pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa opiniujące pozytywnie (warunkowo) przedmiotową inwestycje pod względem jej skomunikowania z ul. [...]. Uznać należy zatem, że uzbrojenie terenu w postaci zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. jest wypełnione Sąd administracyjny nie ma możliwości kwestionowania ustaleń jakie w tym zakresie poczynił organ w oparciu o stanowisko odpowiednich jednostek organizacyjnych gminy. Możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bowiem ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) a nie został sądowi przedstawiony żaden dokument, z którego mogło by wynikać, że ustalenia organów w tym przedmiocie jest wadliwe. Także zarzut wadliwie ustalonego kręgu stron postępowania jest bezpodstawny. Niezawiniony brak udziału strony w postepowaniu administracyjnym to przesłanka wznowieniowa o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednolicie w orzecznictwie przyjęło się, że zaistnienie tej przesłanki może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 1886/10 .

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.