Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2928/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 847/19 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 23 kwietnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 10 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Sosnowca wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289), za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej z art. 9b ust. 2 tej ustawy. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wyjaśnił, że otrzymał od Straży Miejskiej informację, z której wynika, że Polski Związek Działkowców ROD im. [...] (dalej: ROD), pozbywa się odpadów komunalnych na podstawie umowy zawartej z skarżącą. Skarżąca nie posiada wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Organ wskazał także, że zapoznał się z treścią umowy 8 sierpnia 2017 r. oraz przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, że w pojemnikach znajdujących się na terenie ROD zgromadzone były zmieszane odpady komunalne. Organ zwrócił się do skarżącej o dostarczenie "kart przekazania odpadów" za okres usługi świadczonej na rzecz ROD tj. od maja 2016 r. oraz o natychmiastowe rozwiązanie umowy z ROD lub zaprzestanie wykonywania usługi do momentu uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, prowadzonego przez Prezydenta Miasta Sosnowca. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania było dwukrotnie awizowane i zwrócone organowi I instancji.

Decyzją z 5 września 2017 r. Prezydent Miasta Sosnowca nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 115.000,00 zł za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z 21 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na wadliwość doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji pismem z 8 listopada 2018 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, a postanowieniem z 9 listopada 2018 r. zaliczył w poczet materiału dowodowego informację Straży Miejskiej z 19 czerwca 2017 r., kopię umowy odbioru odpadów z 30 kwietnia 2016 r. pomiędzy ROD a skarżącą, protokół oględzin przeprowadzonych 8 sierpnia 2017 r., protokołu przesłuchania świadka z 23 sierpnia 2017 r. (prezes ROD), kopię "Kart przekazania odpadów" za okres od maja do listopada 2016 r. oraz od kwietnia do lipca 2017 r., a także kopię faktur za usługę odebrania odpadów przez skarżącą za ten sam okres.

Decyzją z 31 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Sosnowca nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 115.000,00 zł. za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Jako podstawę rozprzęgnięcia wskazał art. 9x ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9c ust. 1 oraz w związku z art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z 23 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że skarżąca od maja 2016 r. do listopada 2016 r. (7 miesięcy) oraz od kwietnia 2017 r. do sierpnia 2017 r. (5 miesięcy) odbierała z terenu ROD odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Znajduje to potwierdzenie w kartach przekazania odpadów wystawionych w 2016 r. oraz w 2017 r. Są to karty przekazania odpadów z 31 maja 2016 r., 30 czerwca 2016 r., 29 lipca 2016 r., 30 sierpnia 2016 r.; 30 września 2016 r., 31 października 2016 r. oraz 24 listopada 2016 r., a ponadto karty przekazania odpadów wystawiane w 2017 r. z 29 kwietnia 2017 r., 31 maja 2017 r., 30 czerwca 2017 r. oraz 31 lipca 2017 r. Z kart wynika przede wszystkim, że odpady były odbierane przez skarżącą, co dodatkowo potwierdzają faktury wystawione i opłacone przez ROD, w tym faktura z sierpnia 2017 r. (w odniesieniu do tego miesiąca nie przedstawiono karty odbioru odpadów, co jednak zdaniem Sądu I instancji nie stanowi przeszkody do stwierdzenia odbioru odpadów w tym miesiącu). Natomiast okoliczność, że przedmiotem odbioru, wbrew treści poszczególnych kart, były odpady komunalne wynika z pozostałego materiału dowodowego, a przede wszystkim z przesłuchania świadka - prezesa zarządu ROD. Świadek ten był przesłuchiwany dwukrotnie. W świetle przesłuchania nie budzi wątpliwości, że umowa zawarta przez ROD ze skarżącą była jedyną umową w tamtym okresie, na co wprost wskazał przesłuchiwany po raz drugi prezes zarządu ROD. Oznacza to, że na podstawie tej umowy wywożone były wszystkie odpady powstające na terenie ROD, w tym odpady związane z pobytem poszczególnych działkowiczów. Zwłaszcza, że działkowicze zobowiązani byli do wpłaty zaliczki na wywóz odpadów komunalnych w 2017 r. w kwocie 25 zł od działki oraz otrzymali zwrot z wpłaconej zaliczki za wywóz odpadów komunalnych za 2016 r., co wynika z fotografii "Informacji dla działkowiczów opłaty za działkę za 2017 r." (karta nr 14). Potwierdzają to zeznania świadka, w świetle których skarżąca odbierała odpady komunalne powstające na terenie ROD, a odbieranie właśnie odpadów komunalnych było jednym z celów umowy, wbrew temu co w niej zapisano. Dodatkowo z dokumentacji fotograficznej wnika, że w niebieskich kontenerach (bez żadnego oznaczenia lub opisu) znajdujących się na terenie ROD zgromadzone były zmieszane odpady komunalne (wg. stanu z daty wykonania fotografii). Jednocześnie ustalono, że w chwili realizacji przedmiotowych usług skarżąca nie była wpisana do rejestru działalności regulowanej. Organ był więc zobowiązany do wymierzenia kary, a w ocenie Sądu I instancji kara ta została wymierzona w prawidłowej wysokości.

W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), ponieważ waga naruszeń jest znaczna, a skarżąca nie zaprzestała dobrowolnie prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, ale dopiero na skutek wypowiedzenia umowy przez ROD.

Sąd I instancji podkreślił konieczność odróżnienia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od działalności zbierania odpadów. Odbiór odpadów nie został zdefiniowany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Na podstawie regulacji tej ustawy należy jednak przyjąć, że dotyczy odpadów komunalnych i polega na umożliwieniu właścicielom nieruchomości pozbycia się tych odpadów przez zabranie ich z miejsc gromadzenia. Zbieranie odpadów jest procedurą regulowaną przepisami ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.), zdefiniowaną w art. 3 pkt 34 tej ustawy. Zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na gruncie przepisów ustawy o odpadach (art. 41 ust. 1 ustawy), natomiast odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, do odpadów komunalnych zalicza się nie tylko odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, ale także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Nie można przyjąć, że odpady powstałe na terenie ROD mogły być a priori uznane za odpady niemieszczące się w kategorii odpadów komunalnych. Zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie, że skarżąca dokonała wywozu odpadów, a zatem odebrała je od ROD.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez przyjęcie, że skarżąca odbierała odpady komunalne. W ocenie skarżącej, odpadami komunalnymi są jedynie odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Doprowadziło to do błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy o odpadach, co skutkowało przyjęciem, że skarżąca dokonywała odbioru odpadów komunalnych, a posiadane przez skarżącą zezwolenie na transport odpadów z 10 lutego 2014 r. oraz na zbieranie odpadów z 27 lutego 2015 r. nie stanowiły wystarczającej podstawy świadczenia usług w zakresie gospodarki odpadami.

Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 x ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w związku z art. 189a i n k.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w związku z art. 189d pkt 1, 2 i 4-6 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy, przepisów działu IVa k.p.a. (administracyjne kary pieniężne). W konsekwencji doszło do błędnego zastosowania tych przepisów.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, czego konsekwencją było powielenie błędnych i nie znajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzeń organu, który bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego przyjął, że skarżąca odbierała odpady komunalne w całym okresie stanowiącym podstawę nałożenia kar administracyjnych, tj. przez łączny okres 12 miesięcy. Ustalenia te przeprowadzono w oparciu o jedną wizję lokalną, bez przesłuchania skarżącej oraz osób, które fizycznie dokonywały odbiorów odpadów lub je składowały. Ponadto naruszenie powołanych przepisów polegało na przyjęciu, że posiadane przez skarżącą zezwolenia na transport odpadów nie stanowiły wystarczającej podstawy świadczenia przez nią usług w zakresie gospodarki odpadami.

Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie kary pieniężnej, pomimo błędu w ustaleniach czy faktycznie działalność skarżącej była wykonywana przez pełne miesiące kalendarzowe.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 zdanie drugie i art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez naruszenie zasady proporcjonalności, miarkowania i równości, co skutkowało wymierzeniem skarżącej kary nieadekwatnej do rangi i skutków naruszenia prawa do jakiego doszło wskutek odbierania odpadów przez skarżącą bez wymaganego wpisu.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i brak odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w całości, podczas gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Jak wynika ze sposobu sformułowania skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w ocenie skarżącej ma zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy o odpadach, co miało polegać na przyjęciu, że skarżąca odbierała odpady komunalne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Zarzut naruszenia tego przepisu został częściowo błędnie uzasadniony, ponieważ skarżąca zarzuciła, że "nie dokonano ustaleń co faktycznie było odbierane przez skarżącą". Nie można jednak kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy za pomocą zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Ponadto, Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych, a jedynie kontrolował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, również w zakresie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez właściwe w sprawie organy. W dalszej kolejności lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że odpady powstające w rodzinnych ogródkach działkowych nie mają charakteru odpadów komunalnych. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, norma z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny dopuszcza uznanie odpadów powstających poza gospodarstwami domowymi za odpady komunalne, o ile są to odpady podobne (ze względu na swój charakter i skład) do tych powstających w gospodarstwach domowych oraz nie zawierają odpadów niebezpiecznych. Chodzi tu więc o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób, jak w gospodarstwie domowym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, tak szerokie rozumienia pojęcia odpadów komunalnych nie oznacza, że każde odpady będą stanowić odpady komunalne. Z katalogu tego wyłączone zostaną przykładowo odpady powstałe w wyniku działalności przemysłowej oraz odpady niebezpieczne. Odpady powstające w gospodarstwach domowych i odpady do nich podobne to zatem odpady powstające na bieżąco na skutek normalnego funkcjonowania człowieka. Tego rodzaju odpadami są niewątpliwie odpady zmieszane powstające w ramach korzystania z rodzinnych ogródków działkowych, które to korzystanie w znacznej mierze generuje odpady podobne ze względu na swój charakter i skład do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego został powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Niezależnie jednak od tego uchybienia zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przedstawił materiał dowodowy sprawy oraz dokonał jego oceny w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena ta jest prawidłowa, a Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceny tej nie podważają zarzuty kasacyjne, które wskazują na uchybienia organu, jednak nie wskazują jednocześnie, jakie inne istotne działania z punktu widzenia tych czynności mogłoby podjąć organy. Skarżąca wskazuje wprawdzie, że nie przesłuchano jej oraz jej pracowników w charakterze świadka, nie wskazując jednak jakiego rodzaju okoliczności mogły zostać ujawnione w toku takiej czynności dowodowej. Nawet przyjmując, że pominięcie przesłuchania skarżącej i jej pracowników stanowiło uchybienie, to skarżąca nie wykazała jednak, że uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca nie wyjaśniła również, w jaki sposób przyjęcie stanowiska, że posiadane przez skarżącą zezwolenie na transport odpadów nie stanowiło wystarczającej podstawy świadczenia przez nią usług w zakresie gospodarki odpadami, stanowiło naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania. Wbrew temu stanowisku, Sąd I instancji jednoznacznie wyjaśnił, że należy odróżnić zezwolenia wydane na gruncie ustawy o odpadach, w tym zezwolenie na transport odpadów, od wpisu do rejestru działalności regulowanej wydanego na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w związku z art. 189a i nast. k.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w związku z art. 189d pkt 1, 2 i 4-6 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, polegało to na przyjęciu, że art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy, przepisów działu IVa k.p.a. (administracyjne kary pieniężne). W konsekwencji doszło do błędnego zastosowania tych przepisów. Stanowisko to jest nieprawidłowe, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że "przedmiotowa kara nie jest oparta na zasadzie winy lecz ma charakter obiektywny. Jej wymierzenie jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem polegającym na odbieraniu odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Wprawdzie w art. 9zc ust. 1 ustawy przewidziana została możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy." Powyższe oznacza jedynie, że Sąd I instancji wyłączył miarkowanie przedmiotowej kary na podstawie art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ przepis ten nie odnosi się do kar z art. 9x ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Natomiast Sąd I instancji nie wyłączył zastosowania w tego rodzaju sprawach przepisów działu IVa k.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym stanowiska Sądu I instancji w zakresie podstaw zastosowania w tej sprawie instytucji pouczenia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że waga naruszeń była znaczna, a skarżąca nie zaprzestała dobrowolnie prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, ale dopiero na skutek wypowiedzenia umowy przez ROD. W skardze kasacyjnej skarżąca podnosi, że odbierała odpady tylko od jednego podmiotu i w skali miesiąca było ich niewiele. Należy mieć jednak na uwadze, że odbiór odpadów w sposób nieuregulowany miał miejsce przez dwanaście miesięcy, a odbiór odpadów następował z terenu całego ROD, co nie pozwala na przyjęcie, że były to niewielkie ilości odpadów. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powinna być ocenia z punktu widzenia zagrożenia dla celu, dla którego został ustanowiony konkretny obowiązek. W tej sprawie tym celem jest regulacja gospodarki odpadami, która odbywa się na wielu płaszczyznach prawnych, zarówno na gruncie ustawy o odpadach, jak i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uwagi na brak wpisu skarżącej do rejestru działalności regulowanej, cel ten nie mógł być realizowany przez okres dwunastu miesięcy. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że wysokość kary pieniężnej w takim przypadku nie opiera się na kryterium winy lub jak to wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej, "adekwatności do stopnia naruszenia prawa", ale została określona w sposób sztywny i wiążący dla organu wymierzającego karę pieniężną. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutu podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 zdanie drugie i art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., który nie został szerzej uzasadniony.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z powodu nałożenia kary pieniężnej. Zarzut ten został sformułowany jako następstwo błędu w ustaleniach czy faktycznie działalność skarżącej była wykonywana przez pełne miesiące kalendarzowe. Jak już wyżej wskazano, brak było podstaw do stwierdzenia tego rodzaju uchybienia o charakterze procesowym, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, w jakich miesiącach odbierane były przez skarżącą odpady komunalne. Ustalenia faktyczne organów w tym zakresie podlegały kontroli Sądu I instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji wyrażoną w tym zakresie. Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, z których wynikałoby, że w niektórych z tych miesięcy, które uwzględniono przy wymiarze kary pieniężnej, nie odbierała odpadów komunalnych z terenu ROD.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.