Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 860/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7, art. 48, art. 49 ust. 1, 3, 4, art. 49b, art. 50, art. 51, art. 59f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi A Ż., S. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 marca 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]", wykonywanych przez A. i S.Ż. i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że w wyniku kontroli sąsiedniego budynku, którego właścicielka zgłosiła pękanie ścian, spowodowane rozbudową i nadbudową budynku inwestorów, ustalono, że wykonane przez nich roboty zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., w związku z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego na opisanej wyżej działce, ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki, co, stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stanowiło podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. PINB podał ponadto sposób ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty.

W złożonym zażaleniu inwestorzy zarzucili, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 59 f ust. 1, 2, 3 tej ustawy. Podkreślili, że nie ustalono, kiedy sporne roboty budowlane zostały wykonane, a to stanowi warunek zastosowanie przepisu ustawy Prawo budowlane we właściwym brzmieniu. Zauważyli, że ustawa ta nie zawsze przewidywała instytucję opłaty legalizacyjnej. Zarzucili, że organ nadzoru nie wykazał, że w stanie faktycznym sprawy właściwym trybem postępowania jest tryb przewidziany w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Podnieśli, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że art. 48 nie ma zastosowania, w sytuacji gdy rozbudowa istniejącego budynku dokonana została w taki sposób, że stanowi ona integralną części budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2624/98). Powyższe przez analogię, należało odnieść także do nadbudowy obiektu budowlanego. Organ nadzoru winien zatem ustalić, np. nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy, czy nadbudowa istniejącego budynku dokonana została w taki sposób, iż stanowi ona integralną części budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka nadbudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, a następnie - w zależności od rezultatów tych ustaleń - zastosować właściwy tryb postępowania. W ocenie żalących się, nałożenie opłaty legalizacyjnej było więc przedwczesne. Stwierdzili, że brak ustaleń w powyższym zakresie narusza: art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 126 i 124 § 2 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podkreślił, że na etapie ustalenia opłaty legalizacyjnej badana jest jedynie zasadność nałożenia i prawidłowość wyliczenia tej opłaty. Postanowienie wydane w tym przedmiocie nie kończy bowiem sprawy, wobec czego ocena kwestii technicznej możliwość rozbiórki rozbudowy i nadbudowy może być przeprowadzona dopiero w ramach rozpatrywania ewentualnego odwołania od decyzji kończącej sprawę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest jednym z etapów postępowania legalizacyjnego i w przypadku prowadzenia tego postępowania organ administracji jest zobligowany do określenia przedmiotowej opłaty. Zauważył, że inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, gdyż opłata ta nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. W takim jednak wypadku inwestor musi liczyć się z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce. Organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązek nałożenia opłaty legalizacyjnej i jej wysokość wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ nadzoru budowlanego nie może więc odstąpić od ustalenia opłaty ani obniżyć jej wysokości bez względu na okoliczności. W ocenie W. WINB przedmiotowa opłata została naliczona zgodnie z przepisami. Wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego, co wynikało z dokumentacji projektowej sporządzonej przez uprawnioną osobę i decyzji Burmistrza B. z dnia 27 listopada 2013 r. o warunkach zabudowy. Opłata legalizacyjna przy budowie (rozbudowie, nadbudowie) budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest zaś wartością niezmienną i wynosi 50000 zł.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania ustalenia daty samowolnie wykonanych robót i braku pewności co do prawidłowości właściwego brzmienia zastosowanych przepisów WINB podniósł, że inwestorzy oświadczyli do protokołu z dnia 4 marca 2013 r., że w dacie zakupu (29 sierpnia 2008 r.) przedmiotowy budynek był całkowicie zdewastowany. Dach budynku był zawalony, okna powybijane, nie było drzwi, a podłogi były pozrywane.

W 2008 r. postanowili więc wyremontować go. Przedmiotowe roboty wykonali we własnym zakresie, sposobem gospodarczym. Inwestorzy oświadczyli również, że budynek został nadbudowany o jedną kondygnację. Organ dodał, że sąsiadka inwestorów zeznała do protokołu z dnia 12 lutego 2013 r., że sporne roboty prowadzone były w latach 2007-2008. W tej sytuacji zasadny był wniosek, że roboty rozpoczęto w 2008 r. WINB zauważył, że kwestia daty wykonania robót poruszona została dopiero na etapie postępowania zażaleniowego, jednocześnie inwestorzy nie podważyli złożonych wcześniej oświadczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.)

w aktualnym brzmieniu. Zaznaczył, że wprawdzie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady stosowania przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy i w odniesieniu do samowoli budowlanej dopuszcza stosowanie przepisów dotychczasowych, czyli przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dotyczy to jednak obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy (1 stycznia 1995 r.), lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do twierdzenia, że w sprawie mogło być zastosowana inne brzmienie ustawy Prawo budowlane niż obowiązujące. Organ odwoławczy nie podzielił ponadto stanowiska strony o braku podstaw do zastosowania art. 48, w sytuacji gdy samowolna nadbudowa czy rozbudowa został dokonana w taki sposób, że stanowi integralną częścią budynku. Zauważył, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ustawodawca na równi traktuje samowolne wykonywanie obiektu budowlanego, jak również samowolną odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia procedury administracyjnej stwierdził, że na tym etapie postępowania materiał dowodowy był wystarczający, a wszelkie wątpliwości będą mogły być wyjaśnione przed wydaniem decyzji kończącej sprawę.

W złożonej skardze A. i S.Ż. przyznali, że z art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt. 6 ustawy - Prawo budowlane wynika wprost, że ustawodawca na równi traktuje samowolne wykonanie obiektu budowlanego, jak i samowolną odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Jednocześnie wywiedli, że art. 48 i tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 - art. 49 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania, w sytuacji gdy rozbudowa istniejącego budynku dokonana została w taki sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części. Powołali się na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 48 ust. 1 będzie miał zastosowanie do części obiektu, która została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej i stanowi część funkcjonalnie związaną z całością, lecz technicznie na tyle samodzielną, aby możliwym było jej rozebranie, bez naruszenia substancji pozostałej części obiektu budowlanego, wybudowanego zgodnie z przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 788/05; z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1070/12; z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 172/10; z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 779/09 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 84/14). Z powyższego wywiedli, że o ile w przypadku samowolnego wzniesienia całego obiektu budowlanego (budynkowego) zawsze będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, o tyle w przypadku samowolnej rozbudowy i/lub nadbudowy uprzednio legalnie wzniesionego obiektu budynkowego (budynkowego) tryb ten znajdzie zastosowanie jedynie pod warunkiem, że rozbudowa i/lub nadbudowa nie zostały dokonane w taki sposób, iż nie stanowią one integralnej części budynku w tym sensie, że ich rozbiórka będzie wiązała się z koniecznością rozbiórki przynajmniej znacznej części wybudowanego zgodnie z prawem obiektu. W przeciwnym wypadku organ winien prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Uwzględniając powyższe skarżący stwierdzili, że organ nadzoru winien w pierwszej kolejności ustalić czy rozbudowa i/lub nadbudowa nie zostały dokonane w taki sposób, że ich rozbiórka będzie wiązała się z koniecznością rozbiórki przynajmniej znacznej części legalnie wybudowanego obiektu. Zarzucili, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organy nadzoru nie dokonały jednak ustaleń w powyższym zakresie. Przedwcześnie więc, w ocenie skarżących, prowadzono postępowanie w trybie art. 48 i ustalono opłatę legalizacyjną. Wywiedli, że badając zasadność nałożenia spornej opłaty organ winien był skontrolować prawidłowość trybu, w którym było prowadzone dotychczas postępowanie legalizacyjne. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień wydanych oraz organy obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że ustalenie spornej opłaty nie kończy postępowania legalizacyjnego i skarżący będą mogli podnieść zarzuty dotyczące także trybu prowadzenia tego postępowania na dalszym etapie. Wyjaśnił, że to przed wydaniem nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego bada czy jest ona możliwa.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2014 r. skarżący podtrzymali zarzuty

i wnioski zawarte w skardze.

Na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. skarżący podnieśli, że ustalona opłata jest bardzo wysoka i nierealna do zapłaty przez nich w krótkim terminie, wyznaczonym przez organ. Dodali, że chcą legalizacji przy zachowaniu warunków praworządności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że 29 sierpnia 2008 r. skarżący nabyli na własność m.in. lokal mieszkalny nr "[...]" w "[...]" budynku mieszkalnym, posadowionym na działce

nr "[...]". Powyższe wynika z aktu notarialnego z dnia 28 sierpnia 20108 r., rep. "[...]" . Jak wyjaśnili skarżący do protokołu z dnia 4 marca 2014 r., obiekt ten nie nadawał się do zamieszkania: dach budynku był zawalony, okna powybijane, nie było drzwi, a podłogi były pozrywane. W 2008 r. skarżący postanowili wyremontować ten obiekt sposobem gospodarczym. Przyznali, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z projektu budowlanego, roboty budowlane polegały na rozbudowie i nadbudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z pkt 6 tego artykułu, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Nie budzi więc wątpliwości, że wykonana przez skarżących nadbudowa i rozbudowa wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie legitymowali się taką decyzją. Ponadto, wykonane przez nich roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę określonym w art. 29 tej ustawy.

Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48

ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59 f Prawa budowlanego. Przy czym, stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego). Należy zaznaczyć, że spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś

w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4).

Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Dodać należy, że chociaż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, to opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać.

W stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego zasadnie zatem, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r., ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną

w wysokości 50.000 zł. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 12 marca 2013 r. Ustalona opłata wyliczona została poprawnie, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0).

Skarżący kwestionują prawidłowość zastosowania w stanie faktycznym sprawy przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacji samowoli budowlanej, określonego

w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Wskazują w tym względzie, że na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego ewentualnie wydany – w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej - nakaz rozbiórki może być niewykonalny z przyczyn technicznych, gdyż rozbiórka samowolnie nadbudowanej i rozbudowanej części budynku może wiązać się

z koniecznością rozbiórki także części budynku wzniesionej legalnie. Z powyższego wywodzą, że organy nadzoru budowlanego winny były przede wszystkim ustalić czy rozbiórka samowolnie wybudowanej części budynku będzie możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub jego znacznej części i od wyniku tych ustaleń uzależnić tryb legalizacji samowoli budowlanej. Poglądu tego nie można podzielić, gdyż nie znajduje on oparcia

w przepisach prawa.

Należy zauważyć, że w sytuacjach gdy obiekty budowlane (ich części) realizowane są (lub zostały zrealizowane) z naruszeniem prawa, zastosowanie mogą mieć trzy alternatywne tryby postępowania. Stanowią one podstawę prawną doprowadzenia inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo przez rozbiórkę, w całości lub w części, albo przez legalizację, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Podkreślić należy, że tryby te wykluczają się wzajemnie, a zastosowanie jednej z tych procedur uzależnione jest od stanu faktycznego danej sprawy.

Przepisy art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane stanowią podstawę legalizacji obiektu budowlanego (jego części), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Regulacja zawarta w art. 49b tej ustawy będzie miała zastosowanie do takich stanów faktycznych, gdy: obiekt budowlany (jego część) jest budowany bez wymaganego zgłoszenia; obiekt budowlany (jego część) został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, lub w przypadku gdy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ obiektu budowlanego, obiekt budowlany, lub jego część, jest budowlana lub została już wybudowana.

Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowią natomiast podstawę orzeczenia organów nadzoru budowlanego, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli roboty te jednocześnie nie są budową, na co wskazuje sformułowanie "w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub

w art. 49b ust. 1". Aktualne pozostają bowiem rozważania zawarte w uchwale NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, w których wskazano, że skoro art. 50 ust. 1 dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 (obecnie także

art. 49b), to zakres tego przepisu nie nakłada się na zakres objęty art. 48 Prawa budowlanego. W hipotezie tego przepisu mieszczą się zatem przypadki: prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się również stosowanie art. 50 ust. 1 do sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 477 i powołane tam orzecznictwo).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) samowolnie robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b tej ustawy stosuje się bowiem wyłącznie, gdy roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stanowią budowę. Natomiast art. 50 tej ustawy będzie miał zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, jak: przebudowa, remont, rozbiórka obiektu budowlanego, gdyż te prace nie mieszczą się w pojęciu "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6.

Istotnym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie była więc prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych samowolnie wykonanych przez inwestorów, a nie kwestia wykonalności ewentualnego nakazu rozbiórki, którego wydanie - co należy podkreślić - nie jest zasadą. Wyjaśnić należy, że nakaz rozbiórki może być orzeczony wyłącznie gdy nie ma prawnej możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Decyzja w tym przedmiocie będzie więc wydana, w przypadku gdy inwestor nie spełnił w terminie nałożonych na niego obowiązków (art. 48 ust. 4), nie usunął w wyznaczonym terminie naruszeń wskazanych

w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 lub nie uiści opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3). Jednocześnie należy podzielić pogląd prezentowany w powołanych

w skardze wyrokach sądów administracyjnych (wydanych w sprawach, w których przedmiotem kontroli sądowej były decyzje wydane w przedmiocie rozbiórki), że nie ma przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu, w sytuacji gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, jak i niezależna od pozostałej części wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 172/10).

Błędne jest zatem stanowisko skarżących, że tryb legalizacji samowoli budowlanej zależy od możliwości wykonania ewentualnego nakazu rozbiórki i z uwagi na to, ta okoliczność winna była być przedmiotem ustaleń organu nadzoru budowlanego już na etapie wstępnej oceny możliwości legalizacji.

Na marginesie należy też wyjaśnić, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej ani też wyjątków od obowiązku uiszczenia tej opłaty, co jest warunkiem niezbędnym do odstąpienia od nałożenia sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie może więc uwzględniać sytuacji materialnej czy życiowej stron. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest bowiem uzależnione od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretował przepisy ustawy Prawo budowlane, które miały zastosowanie w sprawie oraz wydał postanowienie na podstawie kompletnego materiału dowodowego i uzasadnił je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.