Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 453/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak (spr.) Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr 29/2022 w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 11 kwietnia 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, zwana dalej ustawą) wydał zarządzenie pokontrolne nr 29/2022, które skierował do Prezesa zarządu T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P.

W jego treści zarządził aby:

1. niezwłocznie zaprzestać naruszania warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów – decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r., w tym zaprzestać przetwarzania odpadów w ramach rekultywacji działki nr [...], ob. P. do czasu uzyskania decyzji zmieniającej zezwolenie na przetwarzanie uwzględniającej zwiększoną dopuszczalną całkowitą ilość odpadów jaka może zostać wykorzystana do rekultywacji;

2. niezwłocznie wystąpić z wnioskiem do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...], ob. P. w ramach rekultywacji terenu;

3. niezwłocznie prowadzić ewidencję odpadów na bieżąco oraz zgodnie ze stanem rzeczywistym, w tym:

założyć karty ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 01 04 12,

w kartach ewidencji odpadów oraz kartach przekazania odpadów o kodzie 17 01 07 zaznaczać przedrostek "ex",

na bieżąco wpisywać do kart ewidencji odpadów ilości odpadów poddawanych przetworzeniu,

zaprowadzić odrębną ewidencję odpadów przetwarzanych na działce [...] i [...], ob. P.;

na bieżąco zapewniać spójność danych w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzonym za pośrednictwem systemu BDO, przedkładanym Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego z danymi zawartymi w ewidencji odpadów.

niezwłocznie w wyznaczonym terminie informować Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o realizacji zarządzeń pokontrolnych.

Ponadto, organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 1 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe zarządzenie zostało wydane w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w spółce w dniach 7 października 2021-16 marca 2022 r., w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Odnośnie pkt. 1 zarządzenia organ wyjaśnił, że w toku kontroli dokonano weryfikacji poprawności prowadzenia procesu przetwarzania w zakresie rodzajów i ilości przetworzonych odpadów od początku prowadzenia rekultywacji działki nr [...], ob. P. w odniesieniu do zapisów zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r. określono łączną ilość odpadów dopuszczoną do przetworzenia na poziomie ok. 2 378 820 Mg (ilość podana dla całego okresu prowadzenia rekultywacji). Podczas poprzedniej kontroli, udokumentowanej protokołem nr [...], ustalono, że w latach 2011-2016 odzyskowi poddano 1 595 507 Mg odpadów. Dane o ilościach odpadów przetworzonych po 2016 r. uzyskano w oparciu o dane widniejące w zbiorczych zestawieniach danych o odpadach, które spółka składała do Urzędu Marszałkowskiego we Wrocławiu [do 2018 r. włącznie sprawozdania składane były w formie papierowej, natomiast począwszy od 2019 r. sprawozdania wprowadzane są do Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz Gospodarce Odpadami (BDO)]. Na podstawie ww. danych ustalono, że spółka w latach 2017 - 2020 poddała odzyskowi 985 746,836 Mg odpadów. Zatem łączna ilość odpadów poddanych przetworzeniu w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego na działce nr [...], ob. P. wyniosła 2 581 253,836 Mg, a więc przekroczyła o 202 433,836 Mg ilość dopuszczoną do przetworzenia dla całego okresu rekultywacji, określoną w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Organ zauważył przy tym, że rekultywacja działki nr [...], ob. P. prowadzona była także w 2021 r. i 2022 r. Nadto w trakcie kontroli ustalono, że spółka prowadzi także rekultywację sąsiedniej działki nr [...], ob. P., w ramach której przetwarzane są odpady. Rekultywacja ta - wg informacji - przekazanej przez spółkę rozpoczęła się w połowie 2021 r. Ewidencja odpadów prowadzona przez spółkę w BDO nie wskazuje jednak odrębnego miejsca przetwarzania odpadów dla tej działki. Spółka poinformowała w trakcie kontroli, że nie prowadzi osobnej ewidencji odpadów wykorzystywanych na ww. działce. Tym samym organ zauważył, że począwszy od 2021 r. nie można oddzielić ilości odpadów przetworzonych na działce nr [...] od ilości odpadów przetworzonych na działce nr [...]. Należy zatem stwierdzić, że spółka do rekultywacji działki nr [...], ob. P. wykorzystała więcej niż 2 581 253,836 Mg odpadów. Niniejsze stanowi zaś naruszenie warunku określonego w pkt III ppkt 1 decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r.

Dalej organ zauważył, że zgodnie z zapisami zezwolenia na przetwarzanie odpadów teren po wyrobisku zostanie przekształcony na zbiornik wodny o powierzchni 20 ha oraz dwie wyspy. Zgodnie ze stanem faktycznym na działce nr [...] powstały dwa zbiorniki i tylko w zbiorniku znajdującym się w północnej części działki utworzono wyspę. Niniejsze stanowi zaś naruszenie warunku określonego w pkt II.3 decyzji Marszałka z dnia 22 października 2014 r. Organ nadmienił przy tym, że we wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów skierowanym do Marszałka Województwa Dolnośląskiego pismem z dnia 3 września 2018 r. spółka zawnioskowała o zwiększenie ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia oraz o zmianę sposobu prowadzenia rekultywacji polegającą na utworzeniu na działce nr [...], ob. P. 2 zbiorników wodnych oraz jednej wyspy o powierzchni 1 ha.

Odnośnie pkt. 2 zarządzenia organ wskazał, że w dniu 7 października 2021 r. przeprowadzono oględziny m.in. działki nr [...],w trakcie których stwierdzono, że za pomocą spychacza był zasypywany znajdujący się na tej działce zbiornik wodny. Wizualnie oceniono, że skarpy zbiornika wykonane są z odpadowych mas ziemnych. W północno-wschodniej części skarpy zbiornika widoczny był materiał przypominający popiół lotny. Z informacji uzyskanych w trakcie kontroli wynikało, że materiał ten to w rzeczywistości odpady o kodzie 01 04 12 - odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11. Tymczasem kontrolowany podmiot nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego znajdującego się na działce nr [...], ob. P., co też narusza art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W kwestii pkt. 3 organ wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola wykazała, że spółka nie prowadzi ewidencji odpadów na bieżąco oraz prowadzi ewidencję w sposób nierzetelny. Ustalono, że w BDO znajdują się karty przekazania odpadów potwierdzające przyjęcie w 2021 r. odpadów, dla których kontrolowany podmiot nie założył kart ewidencji odpadów i tym samym nie zewidencjonował ilości przyjętych i przetworzonych odpadów. Przeprowadzona kontrola wykazała, że spółka nie dokonuje na bieżąco zapisów dotyczących ilości odpadów poddawanych przetworzeniu, jak też, że ewidencja odpadów jest prowadzona nieprawidłowo także w tej części, w której spółka nie może przyjmować odpadów budowlanych zawierających elementy wyposażenia. Niniejsze stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach.

Motywując zasadność wydania pkt. 4 organ wyjaśnił, że w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r., złożonym za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO kontrolowany podmiot w Dziale XIII Tabela 4. Informacja o odpadach poddanych poza instalacją lub urządzeniem odzyskowi lub unieszkodliwieniu nie wykazał, że poddał przetworzeniu odpady o kodzie 01 04 12, które zostały przyjęte w 2021 r., co potwierdzają karty przekazania odpadów widniejące w BDO.

Ponadto stwierdzono, że ilość odpadów o kodzie 17 01 02 poddana przetworzeniu, wykazana w sprawozdaniu jest mniejsza niż łączna ilość odpadów poddana odzyskowi wykazana w karcie ewidencji odpadów założonej dla tego odpadu. Zgodnie z zapisami w karcie ewidencji w 2021 r. spółka przetworzyła 11 023,7200 Mg odpadów o tym kodzie, natomiast w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r. wpisano dla tego kodu ilość poddaną przetworzeniu równą 10876,74 Mg.

Wreszcie odnośnie pkt. 5 organ wskazał, że kontrola wykazała, że spółka nie poinformowała w wyznaczonym terminie o realizacji zarządzenia pokontrolnego wydanego po poprzedniej kontroli, co stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy.

Skargę do tut. Sądu na powyższe zarządzenie złożył zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. zaskarżając je w zakresie pkt. 1 oraz 2.

Kwestionowanemu aktowi zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy w drodze błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskutek przyjęcia, że:

1) w zakresie punktu 1 zarządzenia T. sp. z o.o. w restrukturyzacji (prezes jej zarządu) narusza aktualnie warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów określone decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r., gdzie organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie wskazał, jakim to konkretnie działaniem, w jaki konkretnie sposób spółka miałaby naruszać procedury przetwarzania odpadów i których to działań powinna zaniechać, podczas gdy zobowiązany podmiot nie może domyślać się, na czym konkretnie polegać miałyby naruszenia, których miałby się dopuścić i domniemywać treści nałożonych obowiązków, gdzie przy tym z żadnych dokumentów nie wynika (za lata 2021 i 2022), że spółka aktualnie przyjmować by miała większe ilości odpadów niż całkowita ilość odpadów dopuszczonych do przetwarzania w procesach odzysku na podstawie w/w decyzji, nie wynika, aby spółka aktualnie przyjmować miała jakiekolwiek odpady, zaś proces rekultywacji prowadzi, gdyż ma taki obowiązek ze względu na treść art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 20 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze;

2) w zakresie punktu 2 zarządzenia zasadnym jest nałożenie obowiązku wystąpienia z wnioskiem do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] (ob. P.) w ramach rekultywacji terenu, podczas gdy w zarządzeniu pokontrolnym organ nie może na kontrolowany podmiot lub jego kierownika nałożyć bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń, jak też ze względu na to, że działanie, którego podjęcia organ się domaga, zostało już zrealizowane wcześniej, tj. pismem z dnia 16 marca 2022 r. zarządca masy sanacyjnej wystąpił do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zmianę decyzji Marszalka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r. w taki sposób, aby odzysk odpadów mógł być prowadzony nie tylko na działce numer [...], ale również na działkach nr [...] i [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona podkreśliła, że posiada decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr 084/2014 z dnia 22 października 2014 r. uchylającą wcześniejszą decyzję tegoż organu z dnia 26 października 2011 r. zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wytwarzanymi w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego ze złoża P. zlokalizowanego na działce nr [...] AM[...] obręb P. wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w części dotyczącej zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, a następnie udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 oraz R13, polegających na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego, terenu niekorzystnie przekształconego, odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzającym proces przetwarzania prowadzonym na działce nr [...], obręb P., na warunkach określonych w tej decyzji. W decyzji oznaczono rodzaj i masę odpadów do przetworzenia, sposób postępowania z nimi, jak też termin obowiązywania decyzji - do dnia 21 października 2024 r. Tym samym spółka ma zezwolenie na prowadzenie odzysku odpadów na działce nr [...] polegającego na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzających proces przetwarzania. Aby zwiększyć parametry określone w/w decyzją dla zakończenia rekultywacji, zarządca wystąpił wnioskiem z dnia 25 lutego 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 marca 2022 r., do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zmianę ww. decyzji z dnia 22 października 2014 r. w taki sposób, aby zwiększyć ilości odpadów dopuszczonych do przetwarzania w ramach rekultywacji oraz aby odzysk odpadów mógł być prowadzony nie tylko na działce numer [...], ale również na działkach nr [...] i [...].

Marszałek Województwa Dolnośląskiego przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2022 r.

Dalej skarżąca podniosła, że art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z regulacji art. 12 ust. 2 ustawy wynika, że istotnym jest, aby zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy, nakładający na dany podmiot określone obowiązki, było precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domyślać się, na czym konkretnie polegać miałyby naruszenia, których miałby się dopuścić i domniemywać treści nałożonych obowiązków, bowiem musi wiedzieć, jakie działania ma podjąć i zrealizować celem wyeliminowania naruszeń.Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ nie wskazał, jakim to konkretnie działaniem, w jaki konkretnie sposób spółka miałaby naruszać procedury przetwarzania odpadów i których to działań powinna zaniechać. Organ nie stwierdził, aby w latach 2021 i 2022 spółka przyjmować miała jakiekolwiek odpady, z żadnych dokumentów za te lata nie wynika, aby spółka aktualnie przyjmować miała większe ilości odpadów niż całkowita ilość odpadów dopuszczonych do przetwarzania w procesach odzysku na podstawie decyzji Marszałka. Organ stwierdza jedynie, że spółka prowadzi rekultywację, nie wykazuje jednakże, aby aktualnie przyjmować miała odpady, nie ma na taką okoliczność żadnych dowodów.

Dalej strona podniosła, iż jest zobowiązana do prowadzenia rekultywacji i nie można jej tego zakazać. Spółka ma zatem też prawo przetwarzać odpady w ramach rekultywacji. Nie może jedynie przyjmować większej ilości odpadów niż całkowita ilość odpadów dopuszczonych do przetwarzania w procesach odzysku na podstawie wspomnianej decyzji Marszałka. Organ kontroli nie stwierdza jednakże, aby spółka miała takie działanie aktualnie prowadzić.

Odnośnie zaskarżenia zarządzenia w pkt 2 strona podniosła, że pismem z dnia 16 marca 2022 r. zarządca masy sanacyjnej wystąpił do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zmianę decyzji Marszalka Województwa Dolnośląskiego nr 084/2014 w taki sposób, aby odzysk odpadów mógł być prowadzony nie tylko na działce numer [...], ale również na działkach nr [...] i [...]. Stwierdzony punktem 2 zarządzenia pokontrolnego obowiązek został zatem wykonany i postępowanie administracyjne jest w toku, co przesądza o bezprzedmiotowości skarżonego zarządzenia w punkcie 2. Wskazał przy tym, że co do zasady w zarządzeniu pokontrolnym organ nie może na kontrolowany podmiot lub jego kierownika nałożyć bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń, a to czyni. Również więc z tego względu zarządzenie w tym zakres winno zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i wskazując, że z ustaleniami kontroli zapoznano przed podpisaniem przedstawiciela spółki, który bez uwag i zastrzeżeń podpisał protokół kontroli w dniu 16 marca 2022 r. Nadto – odnosząc się do zarzutów – organ wyjaśnił, że w treści zaskarżonego zarządzenia wskazał wprost w jaki konkretnie sposób spółka narusza procedury przetwarzania odpadów i których działań powinna zaniechać. Ponadto, organ wskazał, iż w trakcie trwania kontroli dokonał również weryfikacji sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r. oraz przeprowadził weryfikację informacji zawartych w kartach ewidencji odpadów za 2021 r. oraz 2022 r. w systemie BDO, z których wyraźnie wynika, że spółka przyjmowała do przetworzenia odpady w 2021 r. oraz w 2022 r.

Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu organ wyjaśnił, że obowiązki nałożone w jego treści znajdują odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa. Organ nie nałożył na spółkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które spółka powinna realizować z mocy prawa. Nakazał wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...], ob. P. w ramach rekultywacji terenu i wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 1 lipca 2022 r. Uchybienie zaś polegające na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało udokumentowane w protokole kontroli, podpisanym w dniu 16 marca 2022 r., bez zastrzeżeń, przez Prezesa Zarządu. Podpisanie przez stronę protokołu bez wnoszenia uwag co do stwierdzonych naruszeń stanowi potwierdzenie treści w nim zawartych, stąd też protokół ten jako dokument urzędowy stanowi dowód stwierdzonych, w trakcie kontroli, naruszeń. Organ zauważył przy tym, że w dniu podpisania protokołu, tj. 16 marca 2022 r. nie posiadał wiedzy w kwestii planowanych działań, które skarżąca zamierzała podjąć. Po zakończeniu kontroli strona nie poinformowała, ani nie przedłożyła żadnych dowodów świadczących o podjęciu działań w celu wyeliminowania stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń. Organ wskazał przy tym, że pismem z dnia 16 marca 2022 r. zarządca masy sanacyjnej wystąpił do Marszałka o zmianę decyzji w taki sposób, aby odzysk odpadów mógł być prowadzony nie tylko na działce nr [...], ale również na działkach nr [...] i [...]. Pismo to zostało nadane, w placówce pocztowej, w dniu 16 marca 2022 r. o godzinie 17:[...], a więc już po podpisaniu protokołu kontroli.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 8 grudnia 2022 r. oprócz zawiadomionych stron stawiła się tez pełnomocnik spółki przedkładając pismo zawierające stanowisko spółki w sprawie a nadto, - co zostało w toku dalszych czynności procesowych przez pełnomocnika spółki doprecyzowane - żądanie dopuszczenia spółki do postępowania w charakterze uczestnika postepowania.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. tut. Sąd odmówił dopuszczenia spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, a postanowienie to ostało się w obrocie prawnym wobec oddalenie zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W toku postepowania organ przedłożył jeszcze swoje pismo z dnia 20 grudnia 2022 r., w którym podtrzymał swoje stanowisko w kwestii sformułowanych w skardze zarzutów, a nadto wniósł o rozważenie odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej gdyż wniesionej przez podmiot niemający legitymacji do jej złożenia, wywodząc, iż zarządzenie pokontrolne zostało wydane na prezesa zarządu spółki i to prezes zarządu był jedynie legitymowany do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia, innego aktu następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2022 r. (nr 29/2022) wydane w związku ze stwierdzeniem – na skutek przeprowadzonej kontroli - nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Podstawę prawną kontrolowanego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym ze wspomnianego art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie. Co istotne - zarządzenie pokontrolne nie nakłada na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21, CBOIS).

Samo zaś postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy cyt. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, co oznacza, że stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21, CBOIS).

Prawnie skuteczne jest jednak zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, CBOIS).

Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka ma podjąć, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W rezultacie Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21, CBOIS).

W realiach badanej sprawy kontrola został przeprowadzona przez powołany do tego organ, co też w sprawie nie jest sporne. W treści zarządzenia wskazano przepisy, które naruszała spółka w związku z przetwarzaniem odpadów, co też oznacza, że treść zarządzenia znajduje oparcie w obowiązujących przepisach.

Ponadto, treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, który został podpisany bez zastrzeżeń, a w którym wskazano na naruszenia w zakresie dopuszczalnej ilości odpadów poddanych odzyskowi łącznie w latach 2011-2020, a które przekraczają łączną ilość odpadów przeznaczonych do wypełnienia wyrobiska w całym okresie prowadzenia rekultywacji na działce nr [...]. Nadto, do protokołu został dołączony załącznik nr 8 stanowiący wydruk z BDO będący fragmentem sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021, z którego wynika, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze spółka przyjmowała w tym czasie odpady. Również z weryfikacji kart ewidencji odpadów za 2021 r. oraz 2022 wynika, że spółka przyjmowała przetworzone odpady w 2021 i 2022 r.

W tych też okolicznościach nie znajduje potwierdzenia sformułowany w skardze zarzut, że organ nie wskazał, jakim to konkretnie działaniem, w jaki konkretnie sposób spółka miałaby naruszać procedury przetwarzania odpadów i których to działań powinna zaniechać. Organ wprost wskazał na naruszenie warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jakie spółka otrzymała decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r., w której to decyzji określono miejsce – tj. działkę nr [...], obręb P. oraz docelową ilość wypełnienia odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego - ok. 2 378 820 Mg. Stąd uznając – na podstawie poczynionych ustaleń – że wartość ta została przekroczona zasadnie w wydanym zarządzeniu organ wskazał na koniczność zaprzestania przetwarzania odpadów w ramach rekultywacji działki nr [...], ob. P. do czasu uzyskania decyzji zmieniającej zezwolenia na przetwarzanie, która uwzględni zwiększoną dopuszczalną całkowitą ilość odpadów. Treść zaskarżonego pkt 1 jest przy tym czytelna, klarowna i spójna z zawartym w dalszej części zarządzenia uzasadnieniem. Stąd też, w ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji, iż zobowiązany podmiot miałby domyślać się, na czym konkretnie polegać miałyby naruszenia, których miałby się dopuścić i domniemywać treści nałożonych obowiązków. Tak wydane zarządzenie, wbrew też twierdzeniom zawartym w skardze, nie zakazuje prowadzenia rekultywacji niniejszej działki, do czego strona jest zobowiązana, ale wskazuje na konieczność działania zgodnie z przepisami prawa. Skoro więc w ramach rekultywacji działki nr [...], obręb P. spółka musiała uzyskać decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów na tej działce, a w decyzji tej określono łączną ilość wypełnienia wyrobiska odpadami, to zwiększenie tej ilości wymaga uzyskania decyzji zmieniającej.

Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutów zawartych względem zaskarżonego pkt. 2 zarządzenia. Jak to już bowiem wskazano zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. Skoro więc w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, że na działce nr [...] obręb P. są przetwarzane odpady, a spółka nie legitymuje się stosownym zezwoleniem na prowadzenie takiej działalności, to zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699) zasadnie w wydanym zarządzeniu pokontrolnym wskazano na niniejsze naruszenie i sposób jego usunięcia. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Na dzień podpisania bez zastrzeżeń protokołu kontroli jak również na dzień wydania kwestionowanego zarządzenia organ nie był w posiadaniu wiedzy o wystąpieniu przez spółkę w tym samym dniu, w którym podpisała protokół kontroli z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce [...] oraz [...]. Tym samym treść pkt 2 zaskarżonego aktu na dzień jego wydania, a zatem również na dzień, sprawowanej przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej pod względem kryterium legalności, nie stanowił naruszenia prawa.

Odnosząc się z kolei do stanowiska organu co do rozważenia odrzucenia niniejszej skargi z uwagi na jej wniesienie przez podmiot do tego nielegitymowany Sąd chciałby w tym miejscu odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 14 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 1226/23, CBOIS). W jego treści wyrażono pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, mimo że jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska, a tym samym jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Sam wymóg skierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki ma zaś charakter wyłącznie organizacyjny i nie świadczy o tym, że sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia nie dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

W realiach badanej sprawy, T. sp. z o.o. z/s w P. będąca w restrukturyzacji, a względem której złożone zostały wnioski o ogłoszenie upadłości, chociaż posiadała interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. to jednak z regulacji art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego wynika, iż nie posiadała zdolności samodzielnej reprezentacji w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to mogło być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę masy sanacyjnej, co też w realiach badanej sprawy zauważył Naczelny Sąd Administracyjny odmawiając dopuszczenia samej spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku, kierując się brzmieniem art. 151 p.p.s.a.