Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 54/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), sędzia WSA Andrzej Nikiforów, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2021 r., nr 0201-IGC.48.31.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia 17 września 2021 r., nr 458000-COC-3.48.288.2021; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz H. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. (nr 0201-IGC.48.31.2021) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DIAS) po rozpatrzeniu odwołania H. P. (dalej: skarżący) od decyzji Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej: organ pierwszej instancji) z 17 września 2021 r. nr 458000-COC-3.48.288.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę praną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 92a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919; wg stanu na dzień kontroli - Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., dalej: u.t.d.), Ip. 4.8 załącznika nr 3 do ww. ustawy, art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 24 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm., dalej: ustawa o odpadach), § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 27 września 2019 r. na drodze krajowej nr 8 w miejscowości K. funkcjonariusze celno-skarbowi Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] (nr rejestracyjny [...]) oraz naczepy ciężarowej (nr rejestracyjny [...]) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, kierowanego przez R. C. Podmiotem wykonującym przewóz drogowy był H. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą H. P. W trakcie kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach. Z kontroli sporządzono protokół, który kierowca podpisał bez uwag. Do protokołu załączono m.in.: kopie dowodów rejestracyjnych ciągnika samochodowego i naczepy ciężarowej, dokument CMR, dokument "Informacje towarzyszące wysyłce odpadów zgodnie z artykułem 3 ust. 2 i 4" oraz fotografie wykonane na miejscu kontroli.

Pismem z 30 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wyjaśnienia przyczyn naruszenia opisanego w protokole kontroli drogowej. Jednocześnie w sytuacji, gdyby zachodziły okoliczności określone w art. 92c ustawy o transporcie drogowym zwalniające podmiot wykonujący przewóz drogowy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, organ zwrócił się o ich wskazanie oraz potwierdzenie stosownymi dokumentami. Pismem z 7 grudnia 2020 r. skarżący wskazując, że kontrola miała miejsce ponad rok temu poprosił o przesłanie stosownego protokołu, by mógł się do niego ustosunkować.

W piśmie z 5 stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że kierowca przed wykonaniem przewozu odebrał tablice oznakowania pojazdu, adekwatne do wykonywanego przewozu - czego kontrolujący nie sprawdzili. Przedsiębiorca zwrócił również uwagę na opieszałość organu I instancji (wszczęcie postępowania z naruszeniem art. 35 § 1 K.p.a.) mającą dla niego negatywne skutki. Ponadto wskazał, że w protokole kontroli nie ujęto naczepy, skutkiem czego nie oddaje on stanu faktycznego, co w jego ocenie dyskwalifikuje prowadzone postępowanie. Równocześnie dodał, że nałożył na kierowcę karę porządkową. Ponadto wskazał na naruszenie art. 92b i 92c u.t.d.

Postanowieniem z 25 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego, w związku z wykonaniem przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Decyzją z 17 września 2021 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Po rozpatrzeniu odwołania DIAS utrzymał w mocy decyzję z 17 września 2021 r. W pierwszej kolejności odniósł się do najdalej idącego zarzutu odwołania, tj. dotyczącego naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Wskazał, że w sprawie ujawnienie stwierdzonych naruszeń miało miejsce w dniu 27 września 2019 r. tj. w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej, której ustalenia zostały opisane w sporządzonym w tym samym dniu protokole. Dwuletni okres przedawnienia karania w rozpatrywanym przypadku upływał zatem z dniem 27 września 2021 r. Zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. 31 marca 2020 r. na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 roku poz. 568). Ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, dlatego – w ocenie organu odwoławczego -uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r., skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r., zaś stan epidemii od 20 marca 2020 r. Przepis art. 15zzr został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 roku poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zdaniem DIAS oznacza to, że bieg terminu przedawnienia został w sprawie zawieszony na 71 dni, tj. od 14 marca do 23 maja 2020 r. włącznie. Wobec powyższego wydłużenie dwuletniego terminu upływu okresu przedawnienia o 71 dni trwającego okresu zawieszenia jego biegu oznacza, że ostatecznie dwuletni termin przedawnienia upłynie 7 grudnia 2021 r. Skoro zaś zaskarżona decyzja wydana została 17 września 2021 r., a następnie doręczona Stronie 20 września 2021 r., oznacza to, że w sprawie nie upłynął dwuletni termin przedawnienia. To z kolei świadczy o tym, że nie byłoby podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. - nawet w sytuacji przyjęcia za przedsiębiorcą, że znaczenie ma również 14-dniowy termin na wniesienie odwołania lub uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności. Podkreślił, że w sprawie nie byłoby także podstaw do zastosowania wskazanego przepisu u.t.d gdyby przyjąć, jak również wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od 31 marca 2020 r., a więc od dnia, w którym został wprowadzony przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3, co oznaczałoby, że okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia trwałby 54 dni, tj. od 31 marca do 23 maja 2021 roku. W takim przypadku dwuletni termin przedawnienia upływałby 20 listopada 2021 r.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy DIAS wskazał, że bezspornie kontrolowany zespół pojazdów wiozący odpady nie był oznaczony tablicami, o których mowa w § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów. Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzuty organ drugiej instancji wskazał, że mimo nieujęcia w protokole kontroli naczepy ciężarowej, były podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Podkreślił, że popełnione przez funkcjonariuszy uchybienie przejawiające się w niewpisaniu do protokołu kontrolowanej naczepy ciężarowej, nie może stanowić dostatecznej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Popełniona omyłka nie podważa w żaden sposób poczynionych ustaleń, co do istotnych w sprawie okoliczności kontroli. Stanowisko takie wspierają dodatkowo załączniki do protokołu z kontroli, wśród których znajdują się: dowód rejestracyjny naczepy; zeznanie kierowcy złożone kontrolującym do protokołu przesłuchania w dniu kontroli, w którym wskazał, że w momencie zatrzymania jechał zespołem pojazdów, dokumentacja fotograficzna sporządzona w czasie kontroli ukazująca przedmiotową naczepę i jej numer rejestracyjny, a tym samym potwierdzającą, że naczepa ta w istocie była poddana kontroli oraz że nie było na niej oznaczenia, że przewożone są odpady; dokumenty: CMR oraz "Informacje towarzyszące wysyłce odpadów", w których wskazano ww. numer rejestracyjny. Ponadto w załączniku nr 1 do protokołu kontroli mowa jest o pojazdach. Poza tym – jak wskazał organ odwoławczy – skarżący nie negował tego, że wiózł odpady i że doszło do kontroli. Towar więc musiał być wieziony na naczepie.

DIAS podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie ma zastosowania art. 92b u.t.d., ponieważ dotyczy on kwestii związanej z naruszeniem uregulowań dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, wymaganymi przerwami i okresami odpoczynku. Odnosi się więc do innej kategorii spraw niż rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Rozważając możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. organ odwoławczy podniósł, że strona nie przedstawiła dowodów wskazujących, że do naruszenia doszło w okolicznościach, których nie mogła przewidzieć i na które nie miała wpływu. Z zeznań kierowcy wynika, że nie założył on tablic, ponieważ ich nie posiadał, tj. nie otrzymał ich od kierującego firmą. W konsekwencji – zdaniem organu - jedna z dwóch koniecznych przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. - brak wpływu przedsiębiorcy na powstanie naruszenia - nie wystąpiła. DIAS podkreślił, że nawet gdyby - jak twierdzi skarżący - kierowca miał wspomniane tablice w pojeździe i z własnej woli nie założył ich, nie zdjęłoby to z odwołującego się odpowiedzialności administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania DIAS wskazał, że w świetle art. 92c ust. 1 pkt 3 organ ma 2 lata na nałożenie kary pieniężnej od dnia kontroli. W konsekwencji zarzut, że nastąpiło to pod koniec tego okresu pozbawiony jest doniosłości prawnej. Ponadto przewlekłość postępowania w danej sprawie mogła stanowić przedmiot ponaglenia, z którego Strona miała prawo skorzystać na podstawie art. 37 § 1 i nast. K.p.a., czego jednak nie uczyniła.

Organy odwoławczy, odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazał, że materiał dowodowy w sprawie był kompletny, w żadnym razie nie był wybiórczy i dawał podstawę do wydania decyzji o wskazanej treści. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, uczestniczyła w nim, miała możliwość składania wyjaśnień (co czyniła) i dokumentów (czego nie uczyniła), a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwiono jej wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego - z którego uprawnienia jednak nie skorzystała. W tym stanie rzeczy bezzasadne było zarzucanie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń; art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych.

Ponadto zarzucił naruszenie:

- art. 92c oraz 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mocą której na skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 10 000 PLN mimo, iż do naruszenia doszło wyłącznie z powodu działań kierowcy, z przyczyn niezależnych od przewoźnika, a sprawa uległa przedawnieniu;

- art. 6 Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa;

- Art. 7 W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- Art. 8. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie niezasadnego obciążenia podmiotu kontrolowanego naruszeniami związanymi z zatrzymywaniem się kierowcy na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy, pomimo prowadzonego stałego nadzoru i prawidłowej organizacji czasu pracy, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie na podmiot kontrolowany kary administracyjnej, pomimo że z materiału dowodowego wynika, iż zapewnił on właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych szczególnych; stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych szczególnych. W przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę, w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie w pierwszej kolejności należało odnieść się do regulacji zawartej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w świetle której "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat".

Do zrealizowania przesłanki określonej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. konieczne jest ustalenie daty ujawnienia naruszenia oraz stwierdzenie upływu od tego dnia 2 lat. Początkiem biegu tego terminu jest więc moment ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d. Organ ma "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie, czyli na gruncie u.t.d. w protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Moment ujawnienia protokołu kontroli jest więc chwilą początku biegu terminu 2 lat. Terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest wydanie decyzji ostatecznej w sprawie. Wydanie orzeczenia w I instancji nie jest zatem wystarczające dla zachowania terminu o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie ustawodawca w treści wskazanego przepisu nie posługuje się pojęciem "wydania decyzji", ale nie można poprzestać jedynie na literalnym sensie tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się także, że postępowanie administracyjne kończy decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna. O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do art. 110 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Podstawa do umorzenia postępowania określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może zatem powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, ale jeżeli zostało wniesione odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili gdy zostanie doręczona decyzja ostateczna (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2018 r.: II GSK 3587/17 oraz II GSK 2348/16; z 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17, wyroki: WSA w Lublinie z 10 października 2019 r., III SA/LU 168/19, WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2020 r., III SA/Po 95/20,CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie do ujawnienia naruszenia doszło w dniu kontroli, tj. 27 września 2019 r. Dwuletni termin na wydanie decyzji upłynął zatem 27 września 2021 r. Decyzja ostateczna wydana została w dniu 8 listopada 2021 r. i doręczona 15 listopada 2021 r., a więc po upływie dwuletniego terminu.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się na art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem DIAS decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana w określonym prawem dwuletnim terminie, bowiem doszło do zawieszenia terminu przedawnienia wydania decyzji. Wskazać przy tym należy, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. (a od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii), jednak art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie dopiero 31 marca 2020 r. Ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzr ust. 1 ustawy charakter retroaktywny. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15zzr został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Na mocy art. 68 ust. 7 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy, czyli od dnia 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu ar. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID- 19 nie miał w sprawie zastosowania. Wskazać należy, że ustawodawca w przepisie tym zawiesił bieg terminu prawa administracyjnego w zakresie przedawnienia, lecz zawieszenie to nie dotyczy biegu terminu przewidzianego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., czyli w istocie terminu w którym organ musi zakończyć prowadzone postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, czyli wydać ostateczną decyzję. Należy zwrócić uwagę, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 odnosi się wyraźnie do zawieszenia terminów przedawnienia. Mógł zatem znaleźć zastosowanie tylko w takich przypadkach i w odniesieniu do takich sytuacji, kiedy ustawodawca wyraźnie w przepisie posługuje się terminem "przedawnia się" W art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ustawodawca nie posłużył się określeniem "przedawnia się". Sąd nie może natomiast domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ, a organ administracyjny, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., ma obowiązek działać na podstawie i w granicach przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych wyrażone na tle art. 50 ust. 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2022 r., poz.2561 ze zm.), wskazujące, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 nie ma zastosowania do terminu określonego w tym przepisie. Zgodnie z tym przepisem nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. Przepis ten posługuje się określeniem "nie wydaje się decyzji". W treści art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ustawodawca nie posłużył się co prawda sformułowaniem "nie wydaje się decyzji", ale w istocie ziszczenie się przesłanek w nim wskazanych (nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia wpłynęły 2 lata) powoduje brak możliwości prowadzenia postępowania i ostatecznie wydania decyzji (nałożenia kary pieniężnej). W konsekwencji wobec uznania, że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest analogiczny w skutkach do art. 50 ust. 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Sąd uznał za zasadne przywołanie w tym zakresie wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II GSK 200/22, CBOSA), w którym NSA wskazał, że prawo administracyjne nie konstruuje własnego pojęcia przedawnienia. Zatem należy je w sposób ostrożny rozumieć w znaczeniu właściwym dla prawa cywilnego. Przedawnienie jest jedną z form dawności, a więc sytuacji, gdy upływ czasu ma wpływ na powstanie, zmianę lub ustanie określonej kategorii praw i obowiązków. Zasadniczo przedawnienie ma ten skutek, że uprawnienie lub obowiązek nie mogą być skutecznie zrealizowane, chociaż formalnie istnieją. Inaczej rzecz ujmując nie mogą być one przedmiotem skutecznej egzekucji, chociaż nie ma wątpliwości, że powstały i nie zostały zaspokojone. Oznacza to, że przedawnienie ma zawsze odniesienie do materialnej strony stosunku prawnego, chociaż jej przekształcenie następuje ze względu na brak procesowy, czyli niemożność skutecznego egzekwowania obowiązku lub uprawnienia. Tak więc przedawnić może się tylko to co istnieje, zostało określone lub wynikało z przepisu prawa. Wprawdzie można spotkać określenie "przedawnienie wydania decyzji", ale nie jest to przedawnienie w rozumieniu prawnym, bowiem nie odnosi się ono do istoty obowiązku, ale tylko wydania aktu określającego obowiązek (por. także wydane na tle art. 50 ust. 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyroki: NSA w sprawie II GSK 765/22, WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 231/21, CBOSA). Sąd uznał to stanowisko za słuszne i tym samym nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt. II GSK 662/22.

Podkreślić należy, że kara pieniężna z tytułu naruszeń określonych w u.t.d. nakładana jest w drodze decyzji. Obowiązek jej zapłaty nie powstaje z mocy prawa, decyzja ma zatem charakter konstytutywny skoro ustala obowiązek. Zatem dopóki nie zostanie wydana, to ten obowiązek nie istnieje. Przedawnienie może być związane tylko z istniejącym obowiązkiem, zatem ustalonym w decyzji. Z tego względu odnoszenie przez DIAS możliwości prowadzenia postępowania i wydania decyzji do przedawnienia z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 jest nieuprawnione, bowiem przedmiotem sprawy nie jest przedawnienie obowiązku ustalonego w decyzji, ale możliwość prowadzenia postępowania i zakończenia go wydaniem takiej decyzji. W ocenie Sądu bieg terminu przedawnienia mógł rozpocząć się dopiero po wydaniu decyzji nakładającej karę pieniężną.

Skoro z akt sprawy, zestawiając datę wydania zaskarżonej decyzji i datę ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d., wynika, że upłynął 2 letni termin na wydanie tej decyzji zanim została ona stronie doręczona i wywarła swoje skutki prawne, to doszło w takim razie do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. W ocenie Sądu stanowi to powód do jej uchylenia, jako decyzji wadliwej i naruszającej prawo materialne, w stopniu skutkującym jej eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w konsekwencji, wobec treści art. 135 p.p.s.a., także i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku).

Mając na uwadze, że w świetle art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., po upływie 2 lat od chwili ujawnienia naruszenia ustawy postępowanie administracyjne nie może się toczyć, obligowało to Sąd do orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie III sentencji wyroku. Na koszty postępowania złożyła się kwota wpisu od skargi.