Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 234/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2022 r. Nr 84/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez G. J. (dalej strona, skarżąca) zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., (dalej – PINB, organ I instancji) powziął informację o prowadzeniu przez skarżącą robót budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości M. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 3 stycznia 2020 r. ustalono, że do budynku nr [...] dobudowano budynek z dachem jednospadowym o wymiarach zewnętrznych 6,06m x 8,10m i wysokości około 4,0m przy budynku nr [...] (wysokość ogniomuru) oraz wysokości 3,30m do obróbki blacharskiej dachu. Posiada on dwa otwory okienne w jednej ścianie oraz bramę wjazdową i jedno okno w drugiej ścianie, jest ocieplony, otynkowany, wyposażony w rynnę i rurę spustową odprowadzającą wodę opadową na grunt. Skarżąca poinformowała pisemnie organ, że budynek został odnowiony na podstawie fundamentów i pozostałości ścian budynku, który uległ zawaleniu w trakcie pożaru. Po zakupie stodoły i zawalonej części dokonano odbudowy, ze względu na zagrożenia. Roboty budowlane i uprzątnięcie terenu ze starych cegieł i dachówki wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i z zabezpieczeniem terenu, jedna ze ścian nie została ocieplona i otynkowana. Pozostałe dwie ściany zostały ocieplone i otynkowane. Nie jest to nowy budynek, a dalsza cześć stodoły, która została odremontowana i przekształcona na biuro, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza.

W dniu 27 sierpnia 2020 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, iż stan budynku co do wymiarów i wykończenia pozostał niezmieniony od dnia kontroli. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Wewnątrz pomieszczenie posiada wymiary 7,66 x 5,72m i wysokość 3,11m, z którego wydzielone jest pomieszczenie o wymiarach po zewnętrznym obrysie: 183cm x 154cm i wymiarach wewnątrz: 167cm x 137cm oraz wysokości 3,11m. Pomieszczenia skomunikowane drzwiami o wymiarach w świetle skrzydła 0,60m x 2,0m. Wewnątrz wydzielonego pomieszczenia miska ustępowa podłączona do instalacji kanalizacyjnej i wodociągowej. Posadzka wc wyłożona płytkami. Posadzka większego pomieszczenia samopoziomująca. W pomieszczeniu znajdują się meble, komputer, fotele samochodowe, ściany otynkowane, pomalowane, za wyjątkiem jednej ściany naprzeciwko wrót.

W dniu 28 sierpnia 2020 r. G. M. podała do protokołu, iż miejsce, w którym stoi obecnie obiekt było niezabudowane, pomiędzy ścianami dwóch budynków gospodarczych. Jeden z budynków gospodarczych uległ zniszczeniu w wyniku pożaru, który miał miejsce około 1966 r. Ruiny po pożarze zostały rozebrane i w ich miejscu nigdy nic nie było wybudowane. Cała działka podzielona została około 2010 r. na działki nr [...], [...] i [...]. Działka nr [...] jest jej własnością, a działka nr [...] jest własnością G. J., działka nr [...] jest w 1/3 własnością G. J. i w 2/3 jest własnością G. M. Obiekt będący przedmiotem postępowania wybudowała G. J. w okresie od około czerwca - lipca 2018 r. do listopada 2019 r. Przed wybudowaniem obiektu G. J. nie kontaktowała się w sprawie wyrażenia zgody na wybudowanie obiektu.

Z kolei skarżąca podała, że właścicielem działki nr [...] w M. jest od dnia 9 października 2013 r., na co przedłożyła akt notarialny. Obiekt został wybudowany w okresie od kwietnia - maja 2018 r. i obecnie budowa znajduje się w trakcie wykonywania robót wykończeniowych. Ona jest inwestorem, a przed rozpoczęciem budowy nie zgłaszała Staroście Ś. zamiaru wykonania robót budowlanych i nie występowała z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W miejscu obecnego obiektu budowlanego była kiedyś szopa, która się zawaliła i wywiozła z tego miejsca trzy przyczepy gruzu. Była inwestorem jedynie w zakresie: dobudowania do istniejącego budynku gospodarczego - stodoły, jednej ściany kamiennej i wykonania dachu oraz wykonania robót tynkarskich, posadzkarskich, instalacyjnych, elektrycznych, wodociągowych i kanalizacyjnych oraz obecnie wykonywanych robót wykończeniowych i malarskich. Nie występowała również do G. M. o wyrażenie zgody na zbliżenie do granicy działek. W miejscu obecnego obiektu znajdował się kiedyś obiekt, który zawalił się i obecny obiekt nie wykracza poza obrys starego obiektu. Obecną budowę nadzoruje kolega syna, który ma firmę i buduje domy.

W dniu 4 grudnia 2020 r. PINB wydał postanowienie nr 291/202, którym podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegające na budowie usługowego obiektu budowlanego o wymiarach około 6,06m x 8,10m na terenie działki nr [...] w miejscowości M. przeznaczonego na działalność gospodarczą związaną z naprawą samochodów i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2021 r. zaświadczenia Wójta Gminy Ś. o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w sentencji postanowienia PINB stwierdził brak przesłanek do ustalenia niezbędnych zabezpieczeń przedmiotowej budowy.

W uzasadnieniu postanowienia, poza wskazaniem na dokonane w sprawie czynności, organ I instancji wywiódł, że z danych dostępnych w internecie wynika, iż na działce sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością, zlokalizowana jest siedziba firmy syna skarżącej prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych, a z informacji podanych przez skarżącą wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany pełni funkcję usługową związaną z naprawą samochodów.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zdaniem organu zeznania złożone przez strony postępowania nie wykluczają się, niemniej jednak bez znaczenia pozostaje czy przedmiotowy obiekt powstał w wyniku odbudowy niegdyś istniejącego budynku gospodarczego, czy też stanowi obiekt nowo wybudowany, jako że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast przepis art. 29 ustawy, zawierający zamknięty katalog robót budowlanych oraz rodzajów budów, które nie wymagają pozwolenia na budowę, nie wymienia wśród wyjątków budowy obiektu usługowego, wobec czego budowa takiego obiektu nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca podała, iż nie uzyskiwała pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej, zatem stwierdzono naruszenie przepisu art. 29 Prawa budowlanego.

Po przywołaniu treści art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane PINB uznał, że inwestorem jest skarżąca, a budowa została rozpoczęta między kwietniem a majem 2018 r. i zakończona w listopadzie 2019 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykazując zasadność nałożonego postanowieniem obowiązku organ poinformował o następstwach niewywiązania się z nałożonego nakazu.

W dniu 19 kwietnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr 95/2021, którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego o wymiarach około 6,06m x 8,10m (powierzchnia zabudowy: około 49m²) na terenie działki nr [...] w miejscowości M. przeznaczonego na działalność gospodarczą związaną z naprawą samochodów. Wydany nakaz uzasadniono niewykonaniem obowiązków nałożonych postanowieniem.

Na skutek złożonego odwołania sprawa była badana przez DWINB, który w dniu 12 lipca 2021 r. wydał decyzję nr 749/2021 uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki.

Po dokonaniu dodatkowych czynności w sprawie, w dniu 18 października 2021 r. PINB w Ś. wydał decyzję nr 258/2021, którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącej jako inwestorce rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego o wymiarach około 6,06m x 8,10m (powierzchnia zabudowy: około 49m²) na terenie działki nr [...] w miejscowości M. przeznaczonego na działalność gospodarczą związaną z naprawą samochodów poprzez rozbiórkę: dachu wraz z rynną i rurą spustową, ściany frontowej (z wrotami), ściany bocznej (z otworami okiennymi), część ściany tylnej wykonanej z pustaków, oraz rozbiórkę wylewki betonowej.

Organ I instancji uzasadniając wydany nakaz rozbiórki przedstawił stan sprawy oraz uzasadnił zapadłe rozstrzygnięcie niewykonaniem przez skarżącą nałożonego postanowieniem obowiązku. Odnośnie zaleceń zawartych w decyzji DWINB z dnia 12 lipca 2021 r., nr 749/2021 wskazano na oświadczenia złożone przez skarżącą i uczestniczkę postępowania w dniach 16 i 17 sierpnia 2021 r. W świetle zebranego materiału dowodowego PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi rozbudowy przylegającego budynku gospodarczego, ale stanowi samodzielny konstrukcyjnie budynek. W związku z faktem, iż tylna ściana przedmiotowego obiektu znacznie odróżnia się od pozostałych ścian tego budynku (tj. bocznej i frontowej), w zakresie użytego materiału do jej budowy, organ dał wiarę zeznaniom skarżącej, iż ściana tylna jest pozostałością po istniejącym w tym miejscu obiekcie budowlanym. Uznał przy tym, iż budowa pozostałych elementów, tj. dwóch ścian, dachu oraz wykonanie wylewki betonowej stanowi budowę w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, na którą w tym konkretnym przypadku należało uzyskać pozwolenie na budowę.

Odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej opatrzonym datą 9 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej zaskarżyła decyzję w całości.

W dniu 21 stycznia 2022 r. DWINB wydał decyzję nr 84/2022, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji przedstawił stan sprawy i podzielił kwalifikację prawną i stanowisko organu I instancji. W szczególności organ odwoławczy zaakceptował wydany nakaz rozbiórki jako konsekwencję niewykonania obowiązków zawartych w postanowieniu. Nadto uznał on, że w niniejszym przypadku nie można mówić o rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, bowiem nie mamy do czynienia ze zmianą parametrów budynku istniejącego, ale z wybudowaniem na działce nowego obiektu (jakkolwiek zmianie uległa powierzchnia zabudowana na działce, to powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego się nie zmieniła). Choć nowopowstały obiekt i istniejący uprzednio budynek gospodarczy sąsiadują ze sobą w bliskiej odległości, to jednak każdy z nich charakteryzuje się samodzielnością konstrukcji. Z materiału dowodowego sprawy bezsprzecznie wynika zasadność decyzji PINB, tym samym brak jest podstaw do jej uchylenia. Wykonana inwestycja stanowi samodzielny i niezależny obiekt, zatem przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego DWINB uznał za zasadne. Konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i nie daje organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę) w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Organ I instancji prawidłowo określił przedmiot rozbiórki, wskazując w rozstrzygnięciu na poszczególne elementy rzeczonego obiektu, które podlegają rozbiórce. Nałożony zaskarżoną decyzją rozbiórkową obowiązek został określony w sposób jednoznaczny i nie budzący zastrzeżeń. Według organu odwoławczego organ I instancji słusznie objął obowiązkiem nakazowym te części obiektu, które zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Nadto fakt odbudowy budynku, a nie jego budowy od podstaw, nie zmienia kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych, bowiem przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego za budowę uznaje nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Fakt zrealizowania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nakładał na organ nadzoru budowalnego obowiązek wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Oceniając, iż skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła dokumentów wymaganych postanowieniem PINB nr 291/2021, DWINB zaznaczył, że organ I instancji dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. nazwanym skargą na decyzję z dnia 21 stycznia 2022 r., nr 84/2022 zaskarżyła wskazaną decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie. Mimo zawartej w piśmie deklaracji ,,W załączeniu pełna treść skargi", do pisma nie dołączono deklarowanego dokumentu.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znaleziono podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 10 kwietnia 2022 r. uzupełniła skargę. W rzeczonym piśmie względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w wyniku braku ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołania, co powoduje, że zaskarżona decyzja jest rażąco wadliwa, a nadto decyzja nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych powołaną normą. Dodatkowo wskazano, iż skarżąca podnosi te same zarzuty co w odwołaniu - albowiem organ II instancji po prostu się do nich w ogóle nie odniósł w swojej decyzji (w jej uzasadnieniu), to jest naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji:

- art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek dowolnego stwierdzenia, że w sprawie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego, a nie rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego o nową część - skoro z uzasadnienia decyzji wynika, że w tym zakresie organ opiera się na zeznaniach skarżącej i G. M. (co jest niewystarczające, a nadto nie stanowi o wykonaniu zaleceń DWINB wynikających z decyzji z dnia 12 lipca 2021r., nr 749/2021);

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji, to jest ustawy Prawo budowlane po zmianach wynikających z nowelizacji z dnia 19 września 2020 r., co wynika z powołanego Dz.U, czyli Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami do dnia 19 września 2020 r. ustawa ta obowiązywała w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), a zmiany tego tekstu jednolitego wprowadzała już ustawa nowelizująca z dnia 13 lutego 2020 r. (a zatem prawidłowa podstawa prawna powinna być następująca: ustawa Prawo budowlane tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek braku wykonania zaleceń DWINB wyrażonych w decyzji z dnia 12 lipca 2021 r., nr 749/2021, w zakresie ustalenia czy sprawa dotyczy rozbudowy obiektu czy też budowy nowego obiektu.

Jako konsekwencję wskazanych naruszeń podano co najmniej przedwczesne zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Skarżącą wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Uzasadniając wskazane w piśmie zarzuty określono zaskarżoną decyzję jako błędną ze względu na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Po przedstawieniu wymogu zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego autor pisma procesowego powiązał go z koniecznością stosowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. i realizowanej na mocy art. 107 § 3 zasady przekonywania. Po przedstawieniu związanych ze wskazanymi przepisami orzeczeń sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącej oceniła, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogów wynikających ze wskazanych przepisów. Zdaniem skarżącej organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą (do ani jednego zarzutu). Organ ograniczył się do przytoczenia tych zarzutów, w żaden sposób się jednak do nich nie ustosunkował, co uznano za uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. DWINB stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż zabudowa stanowi oddzielny budynek, nie odnosząc się jednak w ogóle do zarzutu, że to ustalenie ma charakter dowolny, skoro jest oparte na ustnych wypowiedziach dwóch osób nie posiadających wykształcenia budowlanego. Nadto stwierdził, że powołana podstawa prawa jest prawidłowa, nie odnosząc się do zarzutu, że PINB jako podstawę decyzji wskazał Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, co oznacza zastosowanie ustawy Prawo budowlane po nowelizacji. DWINB w ogóle, dosłownie ani słowem, się do tego nie odniósł.

W końcowej części pisma skarżącą podała, że uzasadnienie decyzji DWINB nie spełnia żadnych funkcji, które powinno spełniać uzasadnienie decyzji organu II instancji, co oznacza rażące naruszenie przepisów proceduralnych, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podniosła także, że w pozostałym zakresie podtrzymuje zarzuty i twierdzenia z odwołania, bowiem DWINB w ogóle się do nich nie odniósł i nie ma możliwości polemiki z ustaleniami DWINB. Zaznaczyła także, że ,,z szacunku do Sądu, nie będzie powielać treści uzasadnienia odwołania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W przeciwnym razie oddala skargę.

W niniejszej sprawie Sąd przeprowadził kontrolę legalności decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego w do stosunku budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu, która została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy posiada charakter sankcyjny, gdyż stosuje się go w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wypełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl jego literalnej treści: właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie z bezspornych ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, co artykułuje wprost w składanych oświadczeniach i pismach sama skarżąca, a inne dowody fakt ten potwierdzają. Wobec braku stosownej decyzji administracyjnej rzeczony obiekt stanowi samowolę budowlaną. Ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazują, że obiekt ten zrealizowano między kwietniem 2018 r. a listopadem 2019 r.

Za słuszne zatem należy uznać stanowisko PINB, który wszczął procedurę legalizacyjną (na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), skutkujące wydaniem w dniu 4 grudnia 2020 r. postanowienia nr 291/2020, którym organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 marca 2021 r. określonych dokumentów. Postanowienie PINB w Ś. nie zostało oprotestowane instancyjnym środkiem zaskarżenia. Zatem wykreowany tym postanowieniem obowiązek należało wykonać celem doprowadzenia zrealizowanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów i akt administracyjnych, skarżąca nie złożyła wymaganych dokumentów.

W badanej sprawie kluczowe jest więc to, że przedmiotowa dokumentacja do złożenia której strona była zobowiązana do dnia 31 marca 2021r., nie została przedłożona PINB w Ś. w tym terminie, ani na żadnym późniejszym etapie postępowania, a nawet do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez PINB, co miało miejsce 19 kwietnia 2021 r., (decyzja nr 95/2021), ani kolejnej decyzji (decyzja PINB z dnia 18 października 2021 r., nr 258/2021). Zauważyć należy, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, skarżąca nie tylko nie złożyła żadnych dokumentów, ale także nie wnosiła choćby o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, czy zawieszenie postępowania, nie informowała też organu o przeszkodach w uzyskaniu tychże.

W tym stanie rzeczy, wobec postawy w toku postępowania samej skarżącej, wyjaśnić należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora ale jego uprawnieniem. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżąca nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, nie podjęła się też skutecznie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia 4 grudnia 2020 r., nr 291/2020.

Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazano w wyroku NSA z 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17 ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10 LEX nr 1134671). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 Prawo budowlane. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Specyfika postepowania legalizacyjnego powoduje, iż po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zakres zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów, która to strona wie czy i jakiej treści dokumenty przedłożyła. Wykładnia przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, o tyle ma charakter związany, iż organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu w sytuacji, gdy strona mimo nałożenia określonego obowiązku nie przedstawi dokumentów niezbędnych dla prowadzenia postępowania legalizacyjnego, względnie nie przedstawi okoliczności, z których wynikałoby, iż brak przedłożenia żądanych dokumentów w określonym terminie nie został przez nią zawiniony, co nie miało miejsca w sprawie niniejszej.

Odnosząc się do zarzutów skargi w ocenie Sądu w składzie orzekającym nie zasługują one na uwzględnienie.

Należy zdecydowanie zaznaczyć, że organy administracyjne obu instancji wydając rozstrzygnięcia w sprawie uwzględniły treść art. 25 ustawy z dnia 13 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i zastosowały w sprawie przepisy dotychczasowe. Ewidentnym dowodem w tym zakresie są nie tylko zapisy zamieszczone w uzasadnieniach decyzji, (strona nr 3 decyzji PINB oraz strony 5 i 6 decyzji DWINB), ale też sam fakt zastosowania przepisów sprzed zmian. Tymczasem skarżąca podnosi w piśmie procesowym zarzut powołania nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji. Zdaniem Sądu w istocie organy stosowały prawidłową regulację prawnomaterialną, a mowa być może wyłącznie o nieprawidłowych w zakresie danych promulgacyjnych w komparycji decyzji. W takich okolicznościach wyjaśnić trzeba, że podanie czy powołanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji czy postanowienia jest czym innym niż wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie ma wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować uchyleniem postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Łd 2951/94; B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, t. II, Toruń 2007, str. 419).

Nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek braku wykonania zaleceń DWINB wyrażonych w decyzji z dnia 12 lipca 2021 r., nr 749/2021, w zakresie ustalenia czy sprawa dotyczy rozbudowy obiektu czy też budowy nowego obiektu. Po pierwsze PINB w Ś. przeprowadził w tym względzie dodatkowe czynności dowodowe. Po wtóre w toku wcześniej prowadzonego postępowania także zebrano dowody odpowiadające na wskazaną w decyzji kasacyjnej DWINB wątpliwość. Zatem ponownie badając sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji ponownie zweryfikował problem kwalifikacji wykonanych robót, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 października 2021 r. Dodatkowe czynności dowodowego organu I instancji spotkały się z akceptacją organu odwoławczego, który spointował je w końcowej części uzasadnienia decyzji wyrażając stanowisko, iż DWINB stwierdza, że organ I instancji dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie ocenił materiał dowodowy, stosując się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd podziela kwalifikację samowolnych poczynań inwestorki jako wzniesienie samodzielnego budynku z wykluczeniem rozbudowy istniejącego budynku. Finalnie i tak inwestor dokonał budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, zaś dobitny wyraz odrębności budynku istniejącego i wzniesionego przez skarżącą daje choćby sentencja decyzja PINB, w której precyzyjnie wskazano elementy objęte nakazem rozbiórki.

Jak już sygnalizowano w części historycznej uzasadnienia, autor skargi w treści skargi z dnia 28 lutego 2022 r. nie zawarł zarzutów skargi ani jej uzasadnienia, mimo wskazania jako załącznika pełnej treści skargi. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2022 r. konstruowane są zarzuty i twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej sprowadzające się do braku ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, co ma powodować wydanie decyzji rażąco wadliwej. W rzeczonym piśmie szeroko opisuje się i wskazuje na orzecznictwo dotyczące znaczenia braku odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Owych zarzutów odwołania autor uzupełnienia skargi nie powiela, jak to argumentuje - kierując się szacunkiem dla sądu.

Tymczasem sporządzone przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną odwołanie, poza wskazaniem strony, aktu administracyjnego i organu sprowadza się do następującej treści: ,,Działając imieniem Skarżącej na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. zaskarżam powyższą decyzję w całości". Niewątpliwie zatem w uzupełnieniu skargi nie wskazano zarzutów odwołania, których rzekomo organ odwoławczy nie rozpoznał, nie z tej przyczyny, że autor pisma kierował się wskazanymi tam okolicznościami, ale odwołanie zarzutów nie zawierało. Karta nr 2 akt DWINB, gdzie znajduje się odwołanie od decyzji PINB z dnia 18 października 2022 r. potwierdza w całej rozciągłości treść i zawartość odwołania.

Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, działając w sposób zbliżony jak miało to miejsce w przypadku odwołania, pełnomocnik nie sporządził skargi spełniającej wymogi formalne zawarte w art. 57 § 1 p.p.s.a. Swoisty modus operandi pełnomocnika zapewniającego o załączeniu pełnej treści skargi, spowodował spełnienie wymogów formalnych skargi wynikających ze wskazanego przepisu dopiero poprzez uzupełnieniu skargi pismem z dnia 10 kwietnia 2022 r. Tylko ta okoliczność, tj. uzupełnienie skargi przesądziła o nieodrzuceniu skargi. Niemniej jednak pismo to odnosi się do twierdzeń i zarzutów odwołania, których nota bebe w odwołaniu nie zamieszczono. W takim stanie rzeczy z przyczyn oczywistych twierdzenia ,,uzupełnionej" skargi nie znajdują potwierdzenia w materiale aktowym sprawy, zatem nie mogą zostać uwzględnione.

Reasumując, zdaniem Sądu, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalając w sposób bezsporny fakt wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z regulacjami prawnomaterialnymi przeprowadzono postępowanie naprawcze, w toku którego skarżąca zignorowała możliwość legalizacji inwestycji uchylając się od przedłożenia nakazanych postanowieniem dokumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy postępowanie nie narusza przy tym reguł wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem zebrany materiał jest kompletny, a jego ocena nie narusza granic swobody wyznaczonych w art. 80 k.p.a. Także uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Oceny dokonanej przez Sąd nie zdołały podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił