Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 987/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 915/22 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr SKO.4141.319.22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 915/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: organ/skarżący kasacyjnie) z 29 sierpnia 2022 r., nr SKO.4141.319.22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Błaszek z 5 maja 2022 r., nr MOPS 8251-2272/796/22 oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.), przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakres i charakter sprawowanej przez skarżącą opieki wyklucza jednoczesne podjęcie przez nią pracy choćby w niepełnym wymiarze pracy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 100 z późn. zm.; dalej: u.r.z.s.z.o.n.), przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z samego faktu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji wynika, że czynności wykonywane w związku z tą opieką nie stanowią czynności dnia codziennego i uniemożliwiają przez to podjęcie zatrudnienia.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022, poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że decyzje te zostały niepoparte wszechstronnym ustaleniem i wyjaśnieniem stanu faktycznego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek błędnego uznania, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej w zakresie art. 6 k.p.a.,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne w zakresie oceny prawnej, a w konsekwencji wewnętrznie sprzeczne w zakresie wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, polegające na sporządzaniu posiłków, praniu, robieniu zakupów, gotowaniu, paleniu w piecu, opłacaniu rachunków, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, załatwieniu spraw urzędowych nie należą do obowiązków nadzwyczajnych i wymagających rezygnacji z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowią bowiem czynności dnia codziennego wykonywane także przez osoby pracujące, a w szczególności dotyczy to sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę mieszka razem z osobą niepełnosprawną, nad którą opieka jest sprawowana. W ocenie skarżącego kasacyjnie, błędny jest również wywód Sądu, że skoro ojciec skarżącej jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, to wykonywane przez skarżącą czynności związane z opieką nad ojcem nie stanowią czynności dnia codziennego i winny być uznane za przeszkodę w możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Stanowisko Sądu w tym zakresie całkowicie odbiega od dominującego w orzecznictwie poglądu, w myśl którego legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Końcowo organ stwierdził, że uzasadnienie nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przez organy przepisu art. 6 k.p.a., a ponadto niejasne są wskazania co do dalszego postępowania. Z jednej strony Sąd zarzucił, że organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że zakres i charakter wykonywanej opieki nie wyklucza jednoczesnego podjęcia pracy, jak również nieprawidłowo uznał, że skarżąca wykonuje zwykłe czynności dnia codziennego, które przy należytej organizacji dają jej możliwości podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z drugiej zaś strony Sąd stwierdził, że nie przesądza wyników dalszego postępowania, a odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tyle błędna, co przedwczesna. Z powyższego wynika, że organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie była błędna, a przedwczesna. Taka wadliwa ocena prawna czyni niemożliwymi do wykonania wskazania co do dalszego postępowania, nie wiadomo bowiem jaki w istocie jest zakres jej związania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Ponieważ zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego, następnie zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie wyjaśniające, a końcowo zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, związane z kwestią kwalifikacji prawnej stanu faktycznego.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. , także postawiony w ujęciu systemowym, w powiązaniu z art. 4 ust. 1 u.r.z.s.z.o.n. Postawienie zarzutu błędnej wykładni wymaga wskazania, na czym polega wadliwość interpretacji dokonanej przez Sąd I instancji i jakie jest prawidłowe rozumienie przepisu. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że niezależnie od legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którą to osobę uznaje się za trwale niedolną do samodzielnej egzystencji, konieczne jest zawsze ustalenie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia, do czego z kolei konieczne jest dokonanie oceny charakteru i zakresu sprawowanej opieki. W ocenie Kolegium Sąd I instancji zakwestionował natomiast konieczność badania związku przyczynowego między sprawowaną opieką a możliwością podjęcia zatrudnienia przyjmując, że skoro każda osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, to sprawowanie nad nią opieki zawsze jest przeszkodą do podjęcia zatrudnienia, niezależnie od zakresu tej opieki. Teza taka, postawiona w skardze kasacyjnej, nie znajduje jednak potwierdzenia w argumentacji Sądu I instancji.

Stanowisko własne co do wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Sąd I instancji przedstawił na str. 8 uzasadnienia wskazując, że "(...) jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. (...) W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy". Powyższe wypowiedzi Sądu I instancji wskazują, że przyjęte przez niego rozumienie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. co do przesłanek przyznania świadczenia, w tym przesłanki związku między opieką (jej zakresem) a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, jest tożsame z rozumieniem akceptowanym w skardze kasacyjnej i zgodne ze stanowiskiem judykatury. Jest to rozumienie, przeciwko któremu nie przedstawiono w skardze kasacyjnej zarzutów, wobec czego zarzut błędnej wykładni nie znajduje potwierdzenia. Prawidłowo przy tym Sąd I instancji uznał, że zakres opieki, rodzaj czynności opiekuńczych wyznaczane są potrzebami osoby niepełnosprawnej. Tak jak różne mogą być powody niepełnosprawności, tak samo zróżnicowane mogą być potrzeby osoby niepełnosprawnej i mogą obejmować konieczność udzielania wsparcia czy wręcz wyręczania w czynnościach traktowanych standardowo jako czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego czy zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych, w tym fizjologicznych. Nie jest zatem błędne stanowisko Sądu I instancji kwestionujące, że czynności związane z codziennym bytowaniem nie mogą stanowić czynności opiekuńczych, te dwie kategorie nie są zbiorami rozłącznymi, inny ma charakter przygotowanie posiłku dla zdrowych i samodzielnych członków rodziny, a inny dla osoby, która samodzielnie posiłku nie spożyje, samodzielnie nie skorzysta z toalety, nie przemieści się w ramach mieszkania. Stanowisko, że ocenie w postępowaniu podlega związek między charakterem i zakresem sprawowanej opieki a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, nie zostało natomiast przez Sąd I instancji zakwestionowane.

Przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. Przyjmując opisane wyżej rozumienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., Sąd I instancji trafnie wskazał, że okolicznością wymagającą ustalenia był zakres opieki, jakiej wymaga w niniejszej sprawie osoba niepełnosprawna, rzutuje on bowiem na możliwość pozostawiania osoby niepełnosprawnej na część dnia samej, co jest wszak warunkiem podjęcia zatrudnienia. O ile ustalono, bazując ma oświadczeniu skarżącej, jakie standardowo czynności wykonuje ona w ciągu dnia, to z materiału sprawy w ogóle nie wynika zakres potrzeb jej ojca. Orzeczenie o niepełnosprawności potwierdza, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z poczynionych ustaleń nie wynika jednak na czym te ograniczenia polegają i jakich czynności wymaga osoba niepełnosprawna. Jak wskazał w uzasadnieniu Sąd I instancji, brak w sprawie ustaleń organu w zakresie kluczowych elementów świadczących o zależności bądź niezależności ojca skarżącej od pomocy córki, tj. czy porusza się samodzielnie, czy samodzielnie korzysta z toalety w ciągu dnia, czy sam spożywa posiłki, czy też w tych sytuacjach jest również zależny od innych osób. Nie wyjaśniono, czy może zostawać sam w domu i czy w tym czasie jest w stanie sobie poradzić samemu. Przeprowadzony wywiad środowiskowy nie wyjaśnił powyższych okoliczności. Wykluczono w nim tylko, że skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym i nie pobieranie płatności rolnych. Jednak nie wskazano zakresu czynności wykonywanych przy niepełnosprawnym oraz nie wyjaśniono czy jest samodzielny i w jakim zakresie. Te braki zasadnie zostały przez Sąd I instancji ocenione jako stojące na przeszkodzie do prawidłowego określenia związku między sprawowaną opieką a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji świadczące o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Skoro nie zakwestionowano skutecznie stanowiska Sądu I instancji co do naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organy obu instancji, to uwzględniając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Nie ma bowiem sprzeczności między stwierdzeniem Sądu I instancji, że stanowisko organu co do możliwości podjęcia pracy przez skarżącą jest "błędne, bo niepoparte przekonującymi dowodami przeciwnymi" i stwierdzeniem, że "odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tyle błędna, co przedwczesna, gdyż niepoparta wszechstronnym ustaleniem i wyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności w zakresie samodzielności ojca skarżącej w czynnościach życia codziennego." Stwierdzenie ta są względem siebie koherentne, albowiem oba odnoszą się do kwestii kompletności ustaleń faktycznych, kwestionując zupełność materiału dowodowego. Uzasadnienie wyroku zawiera wymagane elementy i prezentuje spójny pogląd Sądu I instancji na zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego, a zawarte w nim wskazania nadają się do zastosowania i nie są wewnętrznie sprzeczne.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez brak uzasadnienia co do naruszenia przez organy tego przepisu. Przepis art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jest to ogólna zasada postępowania administracyjnego. Charakteryzując zasady ogólne i model ich stosowania wskazuje się, że są to przepisy wspólne dla całego postępowania, obowiązują we wszystkich jego stadiach, są wytyczną do stosowania innych przepisów. Ich cechą jest zatem to, że znajdują współzastosowanie wraz z każdym innym przepisem (typu reguła, akceptując obecne z teorii prawa rozróżnienie na przepisy typu zasada i przepisy typu reguła). Nie wprowadzają one żadnych samodzielnych i odrębnych instytucji, nie rozszerzają katalogu instytucji postępowania administracyjnego, ale są realizowane przez istniejące instytucje (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 46-47). Skoro Sąd I instancji uzasadnił swoje stanowisko co do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, to powołanie w tym kontekście również art. 6 k.p.a., w połączeniu z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe, nie wymagało szczególnej argumentacji, naruszenie zasady legalności jest w takim przypadku konsekwencją naruszenia przepisów regulujących określone instytucje prawne.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.