Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 129/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zaliczka alimentacyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zaliczki alimentacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpoznaniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 24 września 2010 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 15 września 2007 r., nr [...], przyznającej zaliczkę alimentacyjną na dzieci: A. B. i S. B. w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. – utrzymało w mocy tę decyzję.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2010 r., sprecyzowanym w dniu 24 sierpnia 2010 r., J. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawca wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie prawa, polegające na naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 109 k.p.a., poprzez niedoręczenie mu decyzji, a także naruszeniu art. 28 k.p.a., poprzez pominięcie go jako strony postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej na rzecz jego dzieci w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.

Decyzją z dnia 24 września 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wskazując, iż osobie, która nie była stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej, nie przysługuje prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się J. B. podnosząc, iż posiada interes prawny w rozstrzygnięciu kwestii wypłaty zaliczki alimentacyjnej, wobec czego w postępowaniu zakończonym wydaniem opisanej decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną przysługiwał mu status strony i należało doręczyć mu przedmiotową decyzję. Ponadto skarżący podniósł, iż Kolegium nie ustosunkowało się w żadnym zakresie do wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania w trybie art. 147 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 24 września 2010 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, iż w sprawie dotyczącej ustnego wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 24 sierpnia 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego omawianą decyzją Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. w dniu 11 października 2010 r. zostało wydane, w trybie art. 66 § 1 k.p.a., postanowienie Kolegium nr [...]. Stronie przysługiwało prawo do złożenia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem. J. B. nie skorzystał z tego środka zaskarżenia, a zatem kwestia wznowienia postępowania nie może już być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie.

Organ administracji podkreślił, iż decyzją z dnia 24 września 2010 r. prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 i 3 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej, jak wskazało Kolegium, nie rodzi po stronie dłużnika alimentacyjnego żadnych nowych praw i obowiązków. Postępowanie to jest bowiem konsekwencją ustawowego obowiązku alimentacyjnego rodzica względem dziecka, skonkretyzowanego w wyroku sądu powszechnego zasądzającego alimenty w określonej wysokości. Decyzja administracyjna przyznająca zaliczkę alimentacyjną nie statuuje bytu obowiązku alimentacyjnego, gdyż ten już istnieje, a decyzja ta jedynie dostarcza dziecku niezbędnych dla jego wychowania i utrzymania środków w przypadku, gdy osoba zobowiązana wyrokiem nie wywiązuje się ze swego obowiązku w sposób uzasadniający stwierdzenie przez komornika prowadzącego egzekucję, że egzekucja ta jest bezskuteczna. Jeśli zatem komornik nie posiada informacji o tym, że dłużnik uiszcza alimenty bezpośrednio do rąk wierzyciela i wydaje zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji, to z faktu tego nie wynika uzasadnienie dla przyjęcia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej. Przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w ocenie organu, nie przewidują obowiązku zawiadomienia dłużnika alimentacyjnego o wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej, jak również doręczeniu mu decyzji w tym przedmiocie. Z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, by dłużnik alimentacyjny mógł być stroną postępowania prowadzonego w oparciu o jej przepisy dotyczące przyznania zaliczki alimentacyjnej, co oznacza, że ustawa nie przyznaje dłużnikowi praw lub też nie nakłada na dłużnika obowiązków będących przedmiotem rozstrzygania w drodze takiego postępowania. Na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy dłużnik alimentacyjny może być wprawdzie stroną, ale w innym postępowaniu dotyczącym zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej. Postępowanie wobec dłużnika alimentacyjnego jest przedmiotowo odrębnym postępowaniem od postępowania o przyznanie zaliczki alimentacyjnej.

Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie odwołujący się jako dłużnik alimentacyjny posiada tylko interes faktyczny, który nie uprawnia go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym w sytuacji, gdy wniosek taki wpłynie do organu, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 24 września 2010 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 157 § 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 15 września 2007 r., nr [...], a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Skarżący J. B. w dniu 5 lipca 2010 r. złożył wniosek, sprecyzowany w dniu 24 sierpnia 2010 r., w którym domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 15 września 2007 r., nr [...], przyznającej zaliczkę alimentacyjną na jego dzieci: A. B. i S. B. w kwocie po 200 zł w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności skarżący wskazał rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegające – jego zdaniem – na naruszeniu przez Prezydenta Miasta Z. art. 109 k.p.a., poprzez niedoręczenie mu wskazanej wyżej decyzji z dnia 15 września 2007 r., a także na naruszeniu art. 28 k.p.a., poprzez pominięcie go jako strony postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej na rzecz jego dzieci w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.

Dokonanie przez organ administracji oceny, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności rażąco narusza prawo musi być jednak poprzedzone ustaleniem przez organ, do którego wpłynął taki wniosek, czy pochodzi on od strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stwierdzenie zaś, że podanie wniósł podmiot, któremu status strony nie przysługuje obliguje właściwy organ – w myśl art. 157 § 3 k.p.a. – do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

Wobec złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji obowiązkiem Kolegium było zatem zbadanie, czy przysługuje mu legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Treścią pojęcia "interesu prawnego", o którym mowa w powołanym przepisie, jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 181).

W doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143, wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32, z dnia 15 września 2000 r., IV SA 2328/99, niepubl., z dnia 10 listopada 2004 r., OSK 802/04, ONSAiWSA 2005, nr 3, poz. 53.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 609).

Warunkiem niezbędnym do uznania osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, że posiada ona interes prawny w żądaniu wszczęcia tego postępowania.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., które uznało, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym pozwalającym na uznanie go za stronę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest prawidłowe.

Ponownie należy podkreślić, iż o istnieniu interesu prawnego decydują, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub nakładające takie obowiązki (wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98 – niepublikowane).

Z przepisów prawa materialnego, to jest z przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), nie wynika, by skarżący posiadał interes prawny pozwalający uznać go za stronę postępowaniu administracyjnego w sprawie o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Stroną w tej sprawie jest jedynie osoba uprawniona do alimentów orzeczonych wyrokiem sądu powszechnego lub ustalonych ugodą zawartą przed takim sądem. W tym postępowaniu po stronie zobowiązanego do alimentów nie powstają żadne nowe prawa ani obowiązki, a wobec tego decyzja ustalająca prawo do zaliczki alimentacyjnej nie wpływa na sytuację prawną zobowiązanego do alimentów. Źródłem obowiązku płacenia alimentów obciążającego skarżącego jest wyrok sądu powszechnego orzekający o tym obowiązku. Zaliczka alimentacyjna ma zaś charakter świadczenia substytucyjnego, wypłacanego w zastępstwie zobowiązanego do alimentów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2008 r., II SA/Sz 257/08 i z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 343/10, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., I SA/Wa 1742/10 – niepublikowane).

Podstawy dla istnienia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie nie może w szczególności stanowić przepis art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, w świetle którego dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5 %.

Wskazać należy, iż obowiązek, o jakim mowa w tym przepisie, wynika wprost z ustawy, choć faktycznie jest konsekwencją wypłaty zaliczek alimentacyjnych. Możliwość wydania decyzji o przyznaniu zaliczki osobie uprawnionej jest skutkiem niewykonania przez dłużnika alimentacyjnego (bezskuteczności egzekucji) obowiązku alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego. Z żadnego przepisu ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie wynika zaś, by dłużnik mógł być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o jej przepisy. O ile więc można uznać, że w niniejszej sprawie skarżący, będący dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, miał w pewnym momencie interes faktyczny, by organ zaprzestał wypłaty zaliczek alimentacyjnych na rzecz jego dzieci, o tyle nie posiada on interesu prawnego, by występować z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną. Przepis ten może więc stanowić jedynie o interesie faktycznym skarżącego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do prawa do zaliczki alimentacyjnej. Natomiast o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., decyduje tylko interes prawny, którego skarżący w niniejszym postępowaniu nie posiada.

Wobec stwierdzenia, iż skarżący nie może być stroną w niniejszej sprawie, prawidłowo Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 i § 3 k.p.a.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego.

Fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie wszczęło z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 15 września 2007 r., nr [...], nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, która została wydana prawidłowo.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.