Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1075/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: z zw z art 3 pkt 30
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi Zakładów Kablowych [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr 276/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: WOB.7721.148.2024.MWOR w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Zakładów Kablowych B. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 marca 2024 r. ROIK I.5160.42.2023.SRZ, działając na podstawie art. 105 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do istniejącego budynku na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. (od strony północnej) z uwagi na ustalenie, że: - dobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny powstał przed 1995 r., podczas obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane, - budynek został legalnie wybudowany i oddany do użytkowania w roku 1991. Jako potwierdzenie udzielonych informacji przedłożono kserokopię pisma Delegatury Urzędu Miasta z dnia 28.01.1991 r. znak: UAN-III-B-8381-4/91, którym przyjęto do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z urzędu wszczął postępowanie

w sprawie dobudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do istniejącego budynku na dz. nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...]. W trakcie postępowania ustalono, że budynek został legalnie wybudowany i oddany do użytkowania w roku 1991 - kserokopia pisma Delegatury Urzędu Miasta z dnia 28.01.1991 znak: UAN-III-B-8381-4/91 o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania budynku ww. mieszkalnego.

Zdaniem organu fakt niezachowania się u inwestora jak i w organach administracyjnych żadnego egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu wybudowanego przez 1995 r. - nie uprawnia do stwierdzenia, że budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepisy obowiązującej w czasie powstawania ww. budynku ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - nie zawierały wymogu nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę. Z kolei na organy administracji ww. ustawa nakładała obowiązek przechowywania pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Zarówno w świetle przepisów Pr. bud. 1974 r., jak i Pr. bud. z 1994 r. zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył, że udowodnienie okoliczności "samowolnego przeprowadzenia robót" musi się odbyć w sposób niewątpliwy, niedający się zanegować i wykluczający możliwość pomyłki. Co więcej, w razie wystąpienia wątpliwości co do tego, czy do samowoli budowlanej doszło, czy też nie, muszą być one rozstrzygane na korzyść inwestora. W niniejszej sprawie brak dowodów, które jednoznacznie wskazywałyby, że doszło do samowoli budowlanej w postaci nielegalnej budowy budynku.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła właścicielka działki nr [...] sąsiadującej z terenem, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt - Zakłady [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K..

Decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. nr 276/2024, znak sprawy: WOB.7721.148.2024.MWOR, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy stwierdził, że przebieg postępowania i stan faktyczny, wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego nie został przedstawiony

w skarżonej decyzji w sposób wystarczający, dlatego przytoczył fakty i okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie:

- W toku czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] w K., właściciel nieruchomości dobudował od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego nr [...], budynek mieszkalny jednorodzinny, który według informacji właściciela działki K. K. został wybudowany w latach 1989 - 1990 r.

- Z zapisów w protokole z czynności kontrolnych wynika, że na działce nr [...] obr[...] istniał budynek gospodarczy - tzw. pieczarkarnia, który został nadbudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr 475/09 z dnia 12.03.2009 r., znak: AU-01-l-EBO.73532-286/08, utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24.04.2009, znak WI.I.EM.7119-2-50-09

i przeniesionej następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18.06.2010 r., znak: AU-01-1.MSO.73535-135/10 na rzecz K. K. i B. K.. Nadbudowa miała obejmować 2 lokale mieszkalne.

- Załączone do akt kopie projektu budowlanego przedstawiały stan istniejący

z dobudowaną częścią mieszkalną od strony północnej. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu z 2009 r. budynek mieszkalny na rzucie zbliżonym do kwadratu opisano wymiary budynku: ok. 13,4 m x 13,5 m,

- Obecny właściciel - K. K. - nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o legalnym wybudowaniu budynku, dlatego PINB stwierdził wybudowanie budynku mieszkalnego w dobudowie w warunkach samowoli budowlanej i postanowieniem z dnia 27.02.2023 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wstrzymał inwestorowi i właścicielowi budynku roboty budowlane związane z dobudową budynku mieszkalnego od strony północnej istniejącego budynku ozn. wg ewidencji nr [...]. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

- W toku postępowania, pełnomocnik właściciela ww. nieruchomości przedstawił stanowisko strony wraz z wnioskiem o uchylenie postanowienia z dnia 27. 02.2023 r. oraz umorzenie postępowania, dołączając pismo z dnia 28.01.1991 r. o przyjęciu zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...].

- Postanowieniem z dnia 25.03.2024 r. PINB uchylił własne postanowienie z dnia 27.02.2023 r., a następnie wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania

w sprawie samowolnej dobudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w jego ocenie właściciel działki nr [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym badania legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Odległość przedmiotowego budynku jednorodzinnego od granicy działki nr [...] wynosi ok. 15 m. Na ortofotomapach historycznych budynek ten jest widoczny w obrysie zgodnym

z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu z 2009 r. już od 1996 r. Zaznaczył, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Zdaniem organu odwoławczego usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości ok. 15 m od granicy z działką sąsiednią wyklucza objęcie tej działki oddziaływaniem, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Pr. bud., zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tymczasem realizacja przedmiotowego budynku w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...]. Nadto ustawodawca celowo objął takie budynki mieszkalne jednorodzinne regulacją prawną, polegającą na braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Pr. bud: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 1) wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. W uproszczonym postępowaniu zgłoszeniowym nie ustala się stron postępowania. Organ I instancji nie uzasadnił przymiotu strony Zakładów [...] B. sp. z o.o., ale dokonana przez organ odwoławczy weryfikacja kręgu stron poskutkowała negatywną oceną przymiotu strony właściciela działki nr [...].

W ocenie organu odwoławczego w nin. postępowaniu odwołanie wniósł więc podmiot, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego.

Na powyższą decyzję Zakłady [...] Sp. o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. skutkujące odmówieniem skarżącemu przymiotu strony, pomimo iż przymiot ten posiada, co wynika z przysługującego skarżącemu prawa własności i w konsekwencji tych naruszeń umorzeniem postępowania odwoławczego, pomimo że skarżący miał prawo do merytorycznej kontroli decyzji wydanej w I instancji,

- art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że dla wykazania istnienia interesu prawnego przez podmiot ubiegający się o status strony postępowania niezbędne jest wykazanie konkretnego, zaistniałego naruszenia przepisu prawa materialnego, podczas gdy w kontekście badania legitymacji wystarczające jest ustalenie jedynie "potencjalnej" i "hipotetycznej" możliwości wystąpienia naruszenia (negatywnego wpływu na sytuację prawną podmiotu);

- art. 6, 7, 7a, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania dowodów, a także pobieżną analizę dowodów już zebranych i błędne przyjęcie, że na działce Inwestora istnieje więcej niż jeden legalnie wzniesiony budynek, podczas gdy teren którego miałaby dotyczyć decyzja WZ z 2007 i pozwolenie na budowę z 2010 - stanowi jeden budynek o niedopuszczalnej funkcji innej niż budynek mieszkalny - jednorodzinny (a to ze względu na ilość lokali i powierzchnię lokalu usługowego na parterze),

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji przyjęcie błędnego rozstrzygnięcia, przy równoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn odmowy uznania skarżącego za stronę, co miało istotny wpływ na wynik postępowania (sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) z decyzji bowiem trudno wywnioskować czy organ badał wyłączenie definicję strony w świetle art. 28 Pr. bud, czy też wziął pod uwagę art. 28 k.p.a. oraz czy zapoznał się z treścią art. 140 i 144 k.c.,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy z decyzji organu I instancji to nie wynika i jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, które wskazują, że ustalając krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym, należy brać pod uwagę wszelkie oddziaływania planowanej inwestycji na interesy właścicieli sąsiednich gruntów (a nie tylko odległość),

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do działania organów publicznych polegające na tym, że najpierw organ I instancji dał skarżącemu sygnał, iż uznaje go za stronę i przez to umożliwił mu udział w postępowaniu i doręczył mu decyzję z 25. marca 2024 i pouczył o prawie złożenia odwołania, a następnie organ

II instancji stwierdził, że organ l instancji błędnie ustalił krąg stron.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy uznał, inaczej niż orzekający w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, że skarżącej – jako właścicielce działki nr [...], nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym badania legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr[...], przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy stwierdził, że odległość przedmiotowego budynku jednorodzinnego od granicy działki nr [...] wynosi ok. 15 m.

Zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej znajduje zastosowanie ogólna norma odnosząca się do kręgu stron postępowania, tj. art. 28 k.p.a., zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, o tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Podkreślenia wymaga w tym kontekście, że nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie normy stanowiące podstawę ustalenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r. poz. 725, dalej: P.b). Normy wyrażone w tych przepisach przyznają przymiot strony inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Niezależnie od kontrowersji dotyczących tej regulacji, dostrzeganych w orzecznictwie i doktrynie, trzeba podkreślić, że tak określony sposób ustalania kręgu stron postępowania dotyczy legalnego procesu budowlanego, w którym przedmiotem oceny jest zamierzenie inwestycyjne uwidocznione w dokumentacji projektowej. Ocenie podlega zatem konkretne zamierzenie, którego oddziaływanie można ocenić na podstawie odpowiednio sporządzonej dokumentacji projektowej. W przypadku postępowań w sprawie obiektów już wybudowanych, w których ustala się, czy powstały legalnie, a także, jaki jest ich rzeczywisty kształt i przeznaczenie, krąg stron powinien być ustalany inaczej. Konieczne jest uwzględnienie, że w tym przypadku dopiero ustala się rzeczywiste oddziaływanie istniejącego obiektu, w czym – w zależności od okoliczności sprawy – mogą brać udział, w charakterze stron postępowania, właściciele nieruchomości sąsiednich, na których prawa lub obowiązki obiekt taki może oddziaływać. Nieprzypadkowo więc art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie znajdują zastosowania w postępowaniach w sprawie samowoli budowlanej/legalizacyjnych. Nietrafnie też Inspektor Wojewódzki przywołał w omawianym kontekście przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. umożliwiający budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zgłoszenia. Tu również ustawa odwołuje się do obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.

W ocenie Sądu interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich zasługuje na ochronę w postępowaniach w sprawach dotyczących obiektów wybudowanych z naruszeniem prawa, chociaż z pewnością interes prawny tych podmiotów (zwanych "stronami ubocznymi") odróżnić należy od interesu "głównej" strony postępowania, którym jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu będącego przedmiotem sprawy. Interes właściciela działki sąsiedniej ma bowiem charakter tzw. prawa refleksowego (zob. M. Rydzewska, "Postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego", Warszawa 2022, s. 99-113).

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należało podzielić stanowisko skarżącej, zgodnie z którym ze względu na ochronę prawa własności (vide: art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego) właściciel działki nr [...] powinien być stroną w postępowaniu w przedmiocie zabudowy na działce nr [...] obr[...] prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Konfiguracja, kształt tych działek i potencjalnie niepewny charakter i stan prawny zabudowy na działce nr [...] uzasadnia uczestnictwo w tym postępowaniu, w charakterze strony, właściciela działki nr [...]. Stanowisko takie uwzględni organ odwoławczy, rozpatrując sprawę, w związku z wniesionym odwołaniem.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.