Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1131/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 października 2022 r., nr SKO Gd/1890/22 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt SKO Gd/1890/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 2 marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., Burmistrz Pruszcza Gdańskiego ustalił skarżącej opłatę jednorazową w kwocie 36 907,07 zł na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Pruszczu Gdańskim oznaczonej jako działka nr [...] oraz udziału w działce nr [...], obręb [...], położonych w Pruszczu Gdańskim, w związku z uchwaleniem na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Pole – duże", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański nr XXXV/325/2017 z dnia 14 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia 21 maja 2021 r., Repertorium A nr [...], skarżąca zbyła nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] oraz udział wynoszący 1/27 część w nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] , obręb [...], w Pruszczu Gdańskim. Zdaniem Burmistrza zbycie to spowodowało konieczność wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p. obejmującego działki nr [...]-[...], obręb [...] w Pruszczu Gdańskim.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański nr XXXIV/295/93 z dnia 9 czerwca 1993 r., który utracił moc 31 grudnia 2003 r., teren działek nr [...]-[...] był oznaczony symbolem B.R2 (B - jednostka urbanistyczna, R2 - strefa obejmuje tereny rolnicze i osadnicze położone na obszarze Żuław Gdańskich, objętych ochroną). Wskazano, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 11 sierpnia 2017 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał m.p.z.p., natomiast obecnie, zgodnie z m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą XXXV/325/2017, działka nr [...] o powierzchni 1000 m2 położona jest w strefie oznaczonej symbolem 9.MN teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, działka nr [...] położona jest w strefach 8.KDW, 9.KDW, 13.KDW objętych kartą z przeznaczeniem terenu - droga wewnętrzna (powierzchnia 2395 m2, 9.MN - tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (powierzchnia 3255 m2), zaś działka nr [...] położona jest w strefie 13.KDW objętej kartą z przeznaczeniem terenu - droga wewnętrzna (13 m2). Burmistrz podał, że obowiązujący m.p.z.p. ustala dla strefy 9.MN, na terenie której znajduje się działka nr [...] oraz część działki nr [...], stawkę procentową dla naliczenia opłaty na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, natomiast dla terenów objętych strefami oznaczonymi symbolami 8.KDW, 9.KDW, 13.KDW stawka procentowa nie występuje.

Organ pierwszej instancji podniósł, że zaistnienie ustawowych przesłanek do naliczenia opłaty, o której stanowi art. 36 u.p.z.p., spowodowało konieczność wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p. obejmującego działki nr [...] i [...] obręb [...] w Pruszczu Gdańskim.

Burmistrz stwierdził, że z operatu szacunkowego sporządzonego 6 grudnia 2021 r. wynika, że wartość prawa własności działki według stanu na dzień 12 sierpnia 2017 r. i cen aktualnych w dniu sprzedaży, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą m.p.z.p., wyniosła odpowiednio: działka nr [...] - 7300 zł, udział 1/27 w powierzchni 3255 m2 działki nr [...], objętej obecnie strefą 9.MN, dla której stawka procentowa ustalona jest na 30% - 876,44 zł. Oszacowana wartość prawa własności działki według stanu na dzień 12 sierpnia 2017 r. (wejście w życie zmiany m.p.z.p.) i cen aktualnych w dniu jej sprzedaży, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie m.p.z.p., wyniosła odpowiednio: działka nr [...] – 117 100 zł, udział 1/27 w powierzchni 3.255 m2 działki nr [...], objętej obecnie strefą 9.MN, dla której stawka procentowa ustalona jest na 30% - 14 100 zł.

W ocenie Burmistrza operat szacunkowy z 6 grudnia 2021 r. został wykonany poprawnie i stanowi podstawę ustalenia opłaty planistycznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji uznał, że w związku z uchwaleniem m.p.z.p. nastąpił wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działki nr [...] w udziale wynoszącym 1/27 w powierzchni 3,255 m2, objętej obecnie strefą 9.MN, dla której stawka procentowa ustalona jest na 30% - w wysokości 123 023,56 zł. W związku z tym opłata planistyczna od wzrostu wartości tych nieruchomości wynosi 36 907,07 zł.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 21 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wskazując, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: 1) uchwalenie lub zmiana m.p.z.p., 2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem m.p.z.p., 3) zbycie takiej nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. lub jego zmiana stały się obowiązujące, 4) zgłoszenie roszczenia (wszczęcie postępowania przez organ) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Kolegium podało, że wyceniana nieruchomość (działka nr [...] oraz udział 1/27 części w działkach nr [...] i [...]) do 31 grudnia 2003 r. objęta była planem miejscowym, zgodnie z którym była położona na terenach rolniczych i osadniczych na terenie Żuław Gdańskich, objętych ochroną. Plan ten utracił moc po wejściu w życie u.p.z.p., z dniem 31 grudnia 2003 r. Nowy plan został uchwalony 14 czerwca 2017 r. uchwałą XXXV/325/2017 i wszedł w życie 12 sierpnia 2017 r. Przewiduje on dla ww. nieruchomości przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz dróg wewnętrznych. W dniu 21 maja 2021 r. skarżąca zbyła ww. nieruchomości, co obligowało organ pierwszej instancji do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, albowiem dla jego zachowania wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie, co nastąpiło zawiadomieniem z 12 stycznia 2022 r.

Kolegium wskazało, że w przypadku opłat planistycznych ustawodawca sformułował pewne dyrektywy postępowania, mając na celu oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Przede wszystkim w sprawach, w których pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa (tak jak w niniejszej sprawie), gdzie pomiędzy utratą mocy przez stary plan miejscowy (31 grudnia 2003 r.), a wejściem w życie nowego planu (12 sierpnia 2017 r.), nieruchomość pozbawiona była planu miejscowego, organ powinien określić wartość nieruchomości: po pierwsze - według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie - według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz po trzecie - według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów. Dopiero ustalenie tych wartości pozwala na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia m.p.z.p. albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo zasady z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Kluczowe w obu przypadkach jest jednak ustalenie, jaki był faktyczny sposób jej wykorzystywania, przed uchwaleniem planu "nowego".

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zbadano, jakie było faktyczne wykorzystanie nieruchomości i ustalono, że działki były uprawiane rolniczo (produkcja rolna). Z ustaleń tych wywiedziono wniosek o faktycznym wykorzystaniu nieruchomości tożsamym z określonym w "dawnym" planie miejscowym. Stąd dokonano szacowania wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w art. 37 ust 1 u.p.z.p. W tych okolicznościach ustalenie opłaty planistycznej uzależnione jest od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem nowego m.p.z.p.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, że operat szacunkowy jest specyficznym dowodem zawierającym wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związanym z techniką wyceny. Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych oraz do zbadania, czy zawiera on wyjaśnienie, dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do podważenia ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym dla działki nr [...] oraz udziałów w działce [...]. Zdaniem Kolegium został on sporządzony w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1889) – zwanej dalej u.g.n., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), a tym samym może on stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej.

Organ odwoławczy wskazał, że do wyceny zostało zastosowane podejście porównawcze metodą porównywania parami. Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość udziałów w nieruchomości - lokalizację, kształt działki, drogę dojazdową, ograniczenia prawne w użytkowaniu nieruchomości, ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości, możliwości inwestycyjne i powierzchnię nieruchomości. Cechy te następnie porównano z nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości skarżącej, które były przedmiotem transakcji na terenie tej samej gminy oraz gmin sąsiadujących w okresie od października 2018 r. do listopada 2020 r. Dla stanu sprzed uchwalenia m.p.z.p. przeanalizowano 10 nieruchomości gruntowych podobnych i wybrano z nich 3 nieruchomości podobne, położone w sąsiedztwie o przeznaczeniu rolnym. Dla stanu po uchwaleniu m.p.z.p. rzeczoznawca przeanalizował transakcje, które miały miejsce w okresie od października 2017 r. do grudnia 2019 r., z których po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnie niskich i wysokich, wybrał 6 nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, które były przedmiotem transakcji na rynku lokalnym. W wyniku dokonanych obliczeń określono średnią wartość rynkową 1 m2, co pozwala na ustalenie wartości nieruchomości skarżącej według stanu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania w kwocie 8176,44 zł, natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu planu, stosownie do dokonanych obliczeń wynosi 131 200 zł, stąd wzrost wartości nieruchomości skarżącej, stanowiący przesłankę ustalenia opłaty planistycznej, organ odwoławczy uznał za niewątpliwy.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, że w świetle ugruntowanych poglądów sądów administracyjnych szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Stąd ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organy nie może wykraczać poza ramy wskazane powyżej. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca w sposób obszerny omówił stan faktyczny i prawny nieruchomości, przeanalizował i omówił treść dokumentów związanych z nieruchomością (ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i budynków, aktów prawa miejscowego), dokonał oględzin nieruchomości i w oparciu o te informacje dokonał wyboru transakcji porównywalnych na rynku lokalnym (gminy Pruszcz Gdański i ościennych). Zaznaczono, że wszelkie zarzuty dotyczące doboru nieruchomości, które stanowiły podstawę szacowania, należy oceniać przez pryzmat zasad sporządzania operatu - przyjęcia do wyceny nieruchomości podobnych, przy czym nieruchomościami podobnymi nie są nieruchomości identyczne. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań niwelowane są przez noty korygujące, które zostały zastosowane i opisane w operacie szacunkowym, przy czym opis ten należy łączyć z charakterystyką uwzględnianych cech nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego podnoszona przez skarżącą okoliczność braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej (dowody złożone wraz z odwołaniem) była znana organowi pierwszej instancji. Rzeczoznawca również uwzględnił ją, oceniając "uzbrojenie techniczne" nieruchomości jako złe, w przeciwieństwie do nieruchomości przyjętych do porównania (co wpłynęło na korektę wartości nieruchomości w porównaniu do nieruchomości podobnych). Zdaniem Kolegium nieruchomości, które rzeczoznawca przyjął za podstawę szacowania i uznał za podobne, położone są w granicach obszaru Żuław, przez co również zagrożone są powodziami nadzwyczajnymi. Cechę tę ujęto w operacie, dokonując oceny ograniczeń prawnych w użytkowaniu nieruchomości. Jednocześnie, uwzględniając argumenty skarżącej, rzeczoznawca zastosował współczynnik korekcyjny (pomniejszając wartość nieruchomości) uwzględniający ograniczenia wynikające z m.p.z.p. (grunty nasypowe, wody gruntowe). Nadto, na marginesie, Kolegium wskazało, że akcentowane w odwołaniu znaczne ograniczenie możliwości inwestycyjnych, nie stanowiło przeszkody do zbycia nieruchomości w cenie przekraczającej znacznie cenę wynikającą z szacunku rzeczoznawcy (255 000 zł), przy czym stan prawny i faktyczny dotyczący nieruchomości był nabywcom znany (co wynika z treści aktu notarialnego).

W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania w wielkości wynikającej z przepisanych prawem norm (obejmujących wpis oraz koszt ustanowienia pełnomocnika, jak i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne rozpoznanie zarzutów odwołania dotyczących oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a w konsekwencji uznanie przedmiotowego dowodu za pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy i utrzymanie w mocy decyzji opartej o przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 11 tej ustawy, określającej opłatę w sposób arbitralny, oderwany od rzeczywistej wartości nieruchomości, bez uwzględnienia faktycznego wpływu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości, poprzez oparcie się na dowodzie pomijającym prawne i faktyczne ograniczenia w korzystaniu z gruntu, w szczególności zaś braku możliwości budowy zgodnej z warunkami planu.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z 2 marca 2022 r. ustalającą skarżącej opłatę w wysokości 36 907,07 zł w związku ze zbyciem nieruchomości (działka nr [...] i udziały w działce nr [...], położone w Pruszczu Gdańskim, obręb 4), której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia m.p.z.p. miasta Pruszcz Gdański "Pole - duże", zatwierdzonego uchwałą XXXV/325/2017.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.p.z.p., które stanowią, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1).

W myśl art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu.

W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: 1) zmiany bądź uchwalenia m.p.z.p., 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia

w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, że chociaż jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej.

W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że 12 sierpnia 2017 r. weszła w życie uchwała nr XXXV/325/2017 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Pole - duże" (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2017 r. pod pozycją 2863), która ustaliła stawkę procentową służącą do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na poziomie 30%. Plan ten objął swymi ustaleniami m.in. działki nr [...]-[...]. Działka nr [...] położona jest w strefie oznaczonej symbolem 9.MN teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, działka nr [...] w strefach 8.KDW, 9.KDW, 13.KDW objętych kartą z przeznaczeniem terenu - droga wewnętrzna, 9.MN - tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, zaś działka nr [...] w strefie 13.KDW objętej kartą z przeznaczeniem terenu - droga wewnętrzna. Działkę nr [...] obszaru 0,1000 ha oraz wynoszący 1/27 część udziału w działkach nr [...] obszaru 0,5650 ha i nr [...] obszaru 0,0013 ha skarżąca zbyła w dniu 21 maja 2021 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Należy również wskazać, że do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański nr XXXIV/295/93 z dnia 9 czerwca 1993 r., zgodnie z którym ww. działki były położone na obszarze oznaczonym symbolem B.R2 (B - jednostka urbanistyczna, R2 - strefa obejmuje tereny rolnicze i osadnicze położone na obszarze Żuław Gdańskich, objętych ochroną).

W okresie pomiędzy ww. planami (od 1 stycznia 2004 r. do 11 sierpnia 2017 r.) teren przedmiotowej nieruchomości nie był objęty ustaleniami żadnego m.p.z.p., nie wydano dla niego decyzji o warunkach zabudowy.

Nie jest również sporne jest, że pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. Wójt, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z treścią art. 37 ust. 3 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Należy przy tym wskazać, że dla zachowania pięcioletniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest samo wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2577/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących bezkrytycznego oparcia decyzji na opinii rzeczoznawcy majątkowego, należy podkreślić, że w przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości.

Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Przepis art. 37 ust. 12 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów u.g.n., z której wynika m.in., że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 i art. 150 ust. 5), którzy sporządzają na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinny dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06).

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w wydanych w sprawie decyzjach), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2330/18). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1345/19). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że w sporządzonym 6 grudnia 2021 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiotem wyceny jest część nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obszaru 0,1000 ha oraz udział wynoszący 1/27 część w działkach nr [...] obszaru 0,5650 ha i [...] obszaru 0,0013 ha, które na dzień wejścia w życie m.p.z.p. stanowiły część działki gruntu nr [...] obszaru 3,2743 ha. Rzeczoznawca majątkowy dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed wejściem w życie m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą XXXV/325/2017, a drugie - po wejściu w życie tego planu. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu w 2017 r. był analogiczny do przeznaczenia nieruchomości według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą XXXIV/295/93, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Nadto, w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że pomiędzy utratą mocy przez stary plan miejscowy a wejściem w życie nowego planu nieruchomość była położona na obszarze rolnym - działki były użytkowane rolniczo (produkcja rolna). Wskazano, że nieruchomość była położona przy ulicy o mniejszym natężeniu ruchu. Analiza rynku wykazała popyt na działki budowlane, który jest ukierunkowany przeważnie na nieruchomości z pełnym uzbrojeniem technicznym, położone przy głównych ulicach z dobrą komunikacją do Trójmiasta. Zdaniem rzeczoznawcy powierzchnia działki nr [...] (3,2743 ha) również sugeruje użytkowanie rolnicze. Na podstawie badania rynku rzeczoznawca stwierdził małe zainteresowanie potencjalnych nabywców na kupno tak dużych działek, które miałyby być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Opisując stan po wejściu w życie m.p.z.p. rzeczoznawca majątkowy wskazał m.in., że działka jest położona na obszarze o trudnych warunkach posadowienia budynków (torfy od 0,3 m p.p.t. do 9,5 m p.p.t.), przed realizacją inwestycji należy wykonać badania geotechniczne i zgodnie z zaleceniami przewidzieć w projekcie środki techniczne gwarantujące bezpieczeństwo konstrukcji. Opisując stan techniczno-użytkowy rzeczoznawca majątkowy podał m.in., że część działki znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego (s. 8 operatu szacunkowego).

Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na tereny rolne dopuszczające zabudowę zagrodową, zaś po uchwaleniu m.p.z.p. rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz oznaczonych jako tereny komunikacji. Ze względu na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny obszar analizowanego rynku rozszerzono na gminę Pruszcz Gdański, a po uchwaleniu m.p.z.p. - na powiaty gdański i kartuski, zaś okres badania: od maja 2018 r. do maja 2021 r. (po uchwaleniu m.p.z.p. - od maja 2017 r. do maja 2021 r.).

W ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość udziałów w nieruchomości: lokalizację (ogólną i szczegółową), kształt działki, uzbrojenie techniczne, drogę dojazdową, ograniczenia prawne i fizyczne w użytkowaniu nieruchomości, możliwości inwestycyjne oraz powierzchnię nieruchomości. Cechy te porównano następnie z nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości skarżącej, które były przedmiotem transakcji na terenie tej samej gminy oraz gmin sąsiadujących we wskazanym wyżej okresie. Dla stanu sprzed uchwalenia m.p.z.p. przeanalizowano dziewięć transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych podobnych, położonych w sąsiedztwie o przeznaczeniu rolnym. Dla stanu po uchwaleniu m.p.z.p. rzeczoznawca przeanalizował osiem transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod komunikację (biorąc pod uwagę takie cechy jak lokalizacja ogólna, szczegółowa oraz ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości) oraz sześć transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, które były przedmiotem transakcji na rynku lokalnym. W wyniku dokonanych obliczeń rzeczoznawca majątkowy określił średnią wartość rynkową 1 m2, co pozwoliło na ustalenie wartości nieruchomości skarżącej wg stanu sprzed uchwalenia m.p.z.p. na kwotę 8176,44 zł, natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu planu na kwotę 131 200 zł. Tym samym, w związku z uchwaleniem m.p.z.p. nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w części objętej obecnie strefą 9.MN o powierzchni 3,255 m2, w przysługującym skarżącej udziale wynoszącym 1/27. Dla strefy 9.MN m.p.z.p. ustala stawkę procentową na 30%. Wzrost wartości wynosi zatem 123 023,56 zł, skutkiem czego opłata planistyczna wynosi 36 907,07 zł.

Wprawdzie, zarówno w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji, jak i operacie szacunkowym zawarto rozważania na temat udziałów w działce nr [...] oraz części działki nr [...], znajdujących się w m.p.z.p. na terenach KDW – przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, to jednak nie mają one znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ nie obciążył bowiem skarżącej żadną opłatą za te udziały, jako że zgodnie z treścią m.p.z.p. dla terenów objętych strefami oznaczonymi symbolami 8.KDW, 9.KDW, 13.KDW stawka procentowa nie występuje. Opłata natomiast została ustalona wyłącznie od wzrostu wartości objętej obecnie strefą 9.MN działki nr [...] oraz części działki nr [...] o powierzchni 3,255 m2 - w części dotyczącej przysługującego skarżącej udziału wynoszącego 1/27. Stawka procentowa 30% została zaś ustalona w m.p.z.p. wyłącznie dla strefy 9.MN.

W ocenie Sądu, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera wszystkie wskazane powyżej elementy, zaś organy obu instancji dokonały prawidłowej jego oceny, trafnie akceptując przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z ustaleń obu m.p.z.p. (zatwierdzonego uchwałą XXXV/325/2017 i zatwierdzonego uchwałą XXXIV/295/93) oraz właściwy dobór nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, że w operacie szacunkowym z 6 grudnia 2021 r. w sposób jedynie nieznaczny skorygowano wcześniejsze wielkości i nadal nieprawidłowo oceniono kwestię możliwości inwestycji mieszkaniowej (kwestia odbioru nieczystości płynnych) należy zauważyć, że zawartej w operacie tabeli nr 15 - Skala ocen w ramach ustalonych cech rynkowych - w rubryce dotyczącej uzbrojenia technicznego rzeczoznawcę dokonał następującej gradacji ocen: "bardzo dobre" - pełny dostęp do sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacyjnej), "dobre" - dostęp do trzech sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej lub kanalizacyjnej), "średnie" - dostęp do dwóch sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej lub kanalizacyjnej), "złe" - dostęp do jednej sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej lub kanalizacyjnej), "bardzo złe" - brak dostępu do sieci infrastruktury technicznej. Oceny te znalazły odzwierciedlenie w tabeli nr [...] - Charakterystyka szacowanej części działki nr [...] - części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną po zmianie MPZP i nieruchomości przyjętych do porównań w aspekcie cech rynkowych, w której uzbrojenie techniczne wycenianej działki rzeczoznawca majątkowy wycenił jako "złe", zaś pozostałych obiektów porównawczych jako "bardzo dobre", natomiast możliwości inwestycyjne jako "średnie", zaś pozostałych obiektów porównawczych jako "dobre". Również lokalizację szczegółową oceniono jako "średnią", podczas gdy pozostałych obiektów porównawczych jako "dobrą". Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazywane przez skarżącą okoliczności (kwestia odbioru nieczystości płynnych, właściwości geologiczne gruntu) zostały wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego, znajdując swoje odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących i w konsekwencji w oszacowanej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości.

Odnosząc się końcowo do zarzutu skarżącej, że opłata została określona w sposób arbitralny, oderwany od rzeczywistej wartości nieruchomości, należy w ślad za organem odwoławczym odnotować, że nieruchomość została zbyta przez skarżącą w cenie przekraczającej znacznie cenę wynikającą z szacunku rzeczoznawcy (255 000 zł), przy czym stan prawny i faktyczny dotyczący nieruchomości był nabywcom znany (co wynika z treści aktu notarialnego).

W konsekwencji, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę a skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]