Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 185/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7b pkt 2, art. 7d, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h, art. 24 ust. 2b pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 11 ust. 1,  par. 17,  par. 33,  par. 44 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 stycznia 2023 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "MWINGiK" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "Kpa"), art. 7b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "ustawa Pgik"), po rozpatrzeniu odwołania G. W. (dalej jako "skarżący") od decyzji Starosty B. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") znak [...] z 29 września 2022 r. orzekającej o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] oraz działką nr [...] i działką nr [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] R., jednostka ewidencyjna [...] P. na podstawie operatu technicznego o identyfikatorze ewidencyjnym [...], uzupełnionego operatem technicznym o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20 czerwca 2022 r. Starosta zawiadomieniem poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego [...]w zakresie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] działką [...] oraz działką nr [...] z działką [...], położonymi w obrębie ewidencyjnymi [...] R., jednostka ewidencyjna [...] P.. Tym samym pismem poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący skorzystał z tej możliwości i wniósł zastrzeżenia co do przebiegu granic jego nieruchomości oraz złożył oświadczenie, że nie zgadza się z tym przebiegiem. W tym samym dniu skarżący złożył do organu I instancji wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania

z uwagi m.in. na fakt, że granice ewidencyjne nie zostały ustalone na podstawie operatu ewidencyjnego [...]. Natomiast w dniu 29 czerwca 2022 r. z aktami sprawy zapoznał się przedstawiciel Gminy P., która jest właścicielem działki nr [...], nie zgłaszając zastrzeżeń co do przebiegu granic.

MWINGiK wskazał, że w dniu 19 lipca 2022 r. w wyniku przeprowadzonej analizy organ I instancji wystąpił w ramach rękojmi do wykonawcy pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...] o uzupełnienie operatu technicznego [...] o stosowne dokumenty m.in. wykaz współrzędnych punktów granicznych z atrybutami, szkic graniczny, roboczą bazę danych do aktualizacji części graficznej ewidencji gruntów i budynków. W tym samym dniu Starosta poinformował strony, że sprawa ma charakter skomplikowany i wyznaczył nowy termin jej rozpoznania do dnia 30 września 2022 r. W dniu 23 sierpnia 2022 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. został przyjęty

i zaewidencjonowany operat techniczny o identyfikatorze [...] wykonany

w ramach rękojmi przedmiotu umowy Nr [...] część I

z 16 sierpnia 2017 r. zmienionej aneksem nr 1 z 18 września 2018 r. ("Cyfryzacja danych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz utworzenie metadanych i usług dla zbiorów i usług danych przestrzennych [...] w ramach projektu Regionalne partnerstwo samorządów Mazowsza dla aktywacji społeczeństwa informacyjnego z zakresie e-administracja i geoinformacji"- projekt ASI Tura I powiat [...]"). Organ I instancji w dniu 6 września 2022 r. zawiadomił strony

o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu administracyjnym oraz poinformował, że mogą zapoznać się z dokumentacją w siedzibie organu. Ponownie skarżący w dniu 20 września 2022 r. skorzystał z powyższego prawa i zgłosił zastrzeżenia do ustalonego przebiegu granic, składając pisemne wyjaśnienia do Starosty w dniu 23 września 2022 r.

Organ I instancji w dniu 29 września 2022 r. wydał decyzję znak: [...] orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] oraz działką nr [...] i działką nr [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] R., jednostka ewidencyjna [...] P. na podstawie operatu technicznego o identyfikatorze ewidencyjnym [...], uzupełnionego operatem technicznym o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący który

w ustawowym terminie złożył odwołanie do MWINGiK. Z treści pisma wynika, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami organu oraz wynikami przeprowadzonych prac geodezyjnych w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: [...], gdyż

w jego ocenie są niezgodne z operatem ewidencyjnym [...].

Przechodząc do meritum swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ustawa Pgik przez ewidencję gruntów i budynków rozumie system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie,

w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo -administracyjnym postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów

i budynków ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencyjnym. Podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków mogą zdarzyć się oczywiste błędy.

W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów z bazy danych ewidencyjnych. Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych, przyjąć należy, że obejmuje ona dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających

z dokumentów źródłowych, o których mowa w art. 24 ust. 2b ustawy Pgik. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek.

MWINGiK wskazał, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek a ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują zmiany, będące wynikiem innej procedury, nie można przerzucać na nie kompetencji innych organów czy sądów. Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy Pgik podstawą aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków są: przepisy prawa, dokumenty, o których mowa w art. 2 ust. 1-4 ww. ustawy, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W razie wykrycia błędnych informacji ich aktualizacja następuje z urzędu.

Organ odwoławczy podniósł, że analiza materiałów zgromadzonych

w postępowaniu wykazała, że ewidencja gruntów obrębu [...] R. (operat techniczny [...]) została założona na podstawie zdjęć lotniczych w kwietniu 1963 r. oraz na podstawie fotomapy z 1959 r. metodą fotogrametryczną w skali 1:5000. Zarys pomiarowy zawiera miary kontrolne uzyskane na podstawie pomiarów polowych, pomimo tego nie mógł być wykorzystany w celu wyznaczenia granic działek ewidencyjnych ze względu na brak dowiązania do osnowy geodezyjnej lub osnowy fotogrametrycznej. Natomiast operat techniczny P. [...] ([...]) z kontroli ewidencji gruntów obrębu [...] R., który obejmował pomiar użytków i klas w działkach, nie zawierał ustalenia przebiegu granic. Granice i numery działek ewidencyjnych w tym opracowaniu zostały przyjęte z założenia ewidencji gruntów z 1963 r. Obecnie w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym punkty załamania granic oraz jej przebieg wykazane są na podstawie opracowania M-34-7/03, które dotyczy budowy baz danych systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Opracowanie wykonano w oparciu o zeskanowane materiały z pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (pzgik), następnie dane numeryczne mapy ewidencyjnej przetransformowano do PUW2000 i poddano kolejnym opracowaniom. Zatem numeryczna mapa ewidencyjna wykonana została w drodze digitalizacji rastra. Jak wynika z powyższego granice działek nr [...]nigdy nie były ustalane i mierzone bezpośrednio w terenie. Dopiero w dniu 4 października 2018 r. wykonano ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], a wyniki tej pracy zawarte są w operacie technicznym P. [...] uzupełnionym operatem technicznym [...]. Jak wynika z powyższych materiałów zasobu granica między działkami [...] i [...] oraz [...] i [...] została ustalona zgodnie ze spokojnym stanem posiadania według obowiązującego na dzień przeprowadzenia tych czynności rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ). Wówczas § 36 ww. rozporządzenia regulował zasady wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a mianowicie, że "przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych." Natomiast w przypadku gdy brak jest dokumentacji wymienionych powyżej lub gdy zawarte w nich dane nie są wiarygodne, to dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Jak dalej zauważył MWINGiK, w niniejszej sprawie materiały źródłowe z pzgik nie spełniały standardów technicznych w zakresie odtworzenia położenia granic

z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy (0,10 m), z tego względu został wykonany nowy pomiar poprzedzony ustaleniem granic. Przebieg granicy między działkami [...] i [...] oraz [...] i [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który mówił, że w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, wówczas przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach, określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Organ odwoławczy analizując dokumentację przedmiotowej sprawy potwierdził ustalenia organu I instancji. Wskazał, że geodezyjne punkty graniczne pochodziły

z pomiarów fotogrametrycznych niepoprzedzonych ustaleniem przebiegu granic, nie były w terenie nigdy wcześniej ustalane i mierzone, a błąd ich dołożenia względem osnowy wahał się w granicach 1,51 m - 3,00 m. Podkreślił, że zasadnym było przeprowadzenie w dniu 4 października 2018 r. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, celem zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi, które są zgodne z obowiązującymi przepisami. Stwierdził, że operat [...], na który skarżący się powołuje nie zawiera dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granic tylko pomiar użytków I klas, w działkach, z uwagi na to niemożliwym było przyjęcie granic z tego opracowania.

MWINGiK wskazał, że zgodnie z § 16 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju

z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania

i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1670), geodezyjny pomiar sytuacyjny wykonuje się w sposób zapewniający określenie położenia szczegółu terenowego względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej lub pomiarowej, z dokładnością nie mniejszą niż 0,10 m w przypadku szczegółów terenowych I grupy. Dokładność dokonywanego pomiaru w przypadku ustalenia granic działek nr [...] oraz [...] powinna zatem mieścić się w zakresie wskazanej dokładności pomiaru, która wynosi dla grupy pierwszej 10 cm, co oznacza, że odchylenie pomiaru nie może przekroczyć wskazanej powyżej wartości. Dokumentacja wchodząca w skład operatu nr [...] potwierdza, że punkty graniczne spełnią powyższe wymagania, w związku z czym nie ma przeszkód by dany operat stanowił podstawę do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na zmianę atrybutów punktów granicznych nr [...], [...], [...] zgodnie z załącznikiem nr 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wykonawca powinien również dostosować atrybut punktu 29-1684 (ZRD, BPP) do obowiązujących przepisów. Niemniej jednak brak tego dostosowania nie jest równoznaczny z brakiem zachowania standardów dokładnościowych. Ponadto,

w wykazie współrzędnych w stanie dotychczasowym wpisano wartości atrybutów punktów granicznych zgodnie z nomenklaturą z nowego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zamiast atrybutów ujawnionych w pzgik. Powyższe uchybienia nie mają jednak wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczą one głównie kwestii redakcyjnych. Natomiast istotną kwestią jest to, że punkty graniczne spełniają standardy dokładnościowe, o których mowa wyżej, zaś wykazane niespójności nie wpływają na zmianę położenia poszczególnych punktów granicznych.

Odnosząc się do przytoczonego przez skarżącego prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w R. IV Wydział Cywilny Odwoławczy sygn. akt IV Ca [...] organ odwoławczy wskazał, że dotyczy ono rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i nr [...], przez co nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych.

MWINGiK wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zasadnie zatem nastąpiło w drodze decyzji. Jakkolwiek ww. przepis pozwala na aktualizację ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w drodze czynności materialno-technicznej, to jego przyjęcie do tego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów

i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego, będącego materiałem źródłowym, który może stanowić podstawę wprowadzenia zmian.

Organ odwoławczy uznał za słuszne wszystkie argumenty Starosty jakie ten zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozpoznania niniejszej sprawy, właściwie określił jej stan prawny i faktyczny, zaś w wydanym rozstrzygnięciu rzeczowo omówił fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przytoczył również przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, w jaki sposób zostały one zinterpretowane w świetle poczynionych w sprawie ustaleń. Natomiast występujące uchybienia pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. W związku zaś z powyższym zarzuty skarżącego należy uznać za niezasadne.

Odnosząc się do wniosku skarżącego w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że Starosta prawidłowo ocenił potrzebę przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych [...], [...], [...], ponieważ brak było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 Kpa. Ponadto, odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącego przebiegu granic MWINGiK wyjaśnił, że postępowanie o aktualizację ewidencji gruntów

i budynków ma na celu wykazanie prawidłowego i zgodnego z przepisami przebiegu granic działek, zaś do zadań starosty nie należy rozstrzyganie sporów granicznych ani ustalanie zasięgu prawa własności. Prawidłowym trybem postępowania, jeśli strona nie zgadza się z jej przebiegiem, jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, które zgodnie z art. 29 ustawy Pgik ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Natomiast organem odpowiednim w rozstrzyganiu takich sporów granicznych jest wójt/burmistrz/prezydent miasta oraz sądy w przypadkach określonych w ww. ustawie.

Pismem z 30 stycznia 2023 r. skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję Starosty wydaną w ocenie skarżącego z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżając powyższe decyzje w całości, zarzucił im naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy faktów, dowodów, w tym prawomocnego postanowienia sygn. IV Ca [...] Sądu Okręgowego w R. orzekającego, że stan prawny nieruchomości skarżącego nr [...] określa ewidencyjny operat nr [...] z zatwierdzonym oryginałem mapy ewidencyjnej nr [...] a co za tym idzie, że w tych okolicznościach geodeta dokonał niedopuszczalnego nowego ustalenia granic w trybie rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków i całkowicie bezprawnie zmienił przebieg granic ww. nieruchomości. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej mą w mocy i umorzenie aktualizacyjnego postępowania Starosty z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku sygn. akt. I OSK 851/12 z którego wynika, że ani biegły geodeta, ani organ prowadzący ewidencję nie mogą samodzielnie zmieniać granic i powierzchni działek ustalonych na podstawie dokumentów określających stan prawny nieruchomości. Skarżący wskazał, że odnośnie granic zasięgu jego praw własności między innymi do działki nr [...] prowadził już postępowanie rozgraniczone Sąd Rejonowy w G. w sprawie sygn. akt I Ns [...]. W wydanym w sprawie rozgraniczenia postanowieniu ww. Sąd stwierdził, że nie istnieje dokumentacja określająca stan prawny dla nieruchomości nr [...], więc rozgraniczył nieruchomość skarżącego na podstawie trzeciego kryterium. Na wskutek apelacji Sąd Okręgowy

w R. po analizie akt sprawy uznał ww. postanowienie za wadliwe

i postanowieniem z 6 marca 2014 r., sygn. akt. IV Ca [...] uchylił je i przekazał sądowi rejonowemu sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając, żeby sąd I instancji w pierwszej kolejności ustalił granice rozgraniczanych nieruchomości, w tym działki nr [...] wynikające z tytułów własności poprzedników prawnych powodów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd Rejonowy w G. postanowieniem sygn. akt. [...] z 5 kwietnia 2019 r. ponownie stanął na stanowisku, że w jego ocenie brak jest dokumentacji określającej jednoznacznie przebieg granic nieruchomości nr [...]i nr [...]według stanu prawnego, więc jeszcze raz orzekł o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości na podstawie trzeciego kryterium. Na wskutek kolejnej apelacji obu stron postępowania rozgraniczeniowego Sąd Okręgowy w R. po wnikliwym przeanalizowaniu zgromadzonej w sprawie obszernej dokumentacji rozgraniczeniowej ponownie uznał stanowisko sądu rejonowego, że nie istnieje dokumentacja pozwalająca ustalić granice nieruchomości nr [...]i nr [...]według stanu prawnego za błędne,

a uchylając wadliwe postanowienie sądu I instancji rozstrzygnął sprawę

w tej kwestii stwierdzając jednoznacznie w uzasadnieniu motywów prawomocnego orzeczenia sygn. IV Ca [...], że "istotne jest to czy przedstawione granice ewidencyjne są granicami wskazującymi dokąd sięga prawo własności wnioskodawcy

i uczestnika. Co do nieruchomości nr [...] i [...] to prawo to sięga tak jak to zostało przedstawione w operacie [...] (...) Skoro rodzice wnioskodawcy i uczestnika wskazali granice swojego posiadania właścicielskiego tak jak przedstawiono to

w operacie 200/16/18/85 i w takim zakresie nabyli własność tych nieruchomości,

a następnie w takich samych granicach przekazali własność wnioskodawcy

i uczestnikowi, to należy dokonać rozgraniczenia według tej ewidencji jako granicy prawnej wynikającej z tytułów własności".

Skarżący wskazał, że Starosta zlekceważył ww. prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego oraz przywołany wyżej wyrok NSA sygn. akt. I OSK 851/12

i bezprawnie wszczął postępowanie aktualizacyjne celem zmiany granic nieruchomości nr [...] wykazanych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie źródłowego operatu [...]. MWINGiK będący organem nadzoru zlekceważył zaś obowiązek wynikający z art. 7b ustawy Pgik i nie wszczął w pierwszej kolejności postępowania wyjaśniająco - kontrolnego celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego odnośnie poprawności wykonania przez geodetę i poprawności włączenia przez Starostę do pzgik prac geodezyjnych [...] i nr. [...] mających służyć za podstawę wprowadzenia zmian w stanach własnościowych. Organ odwoławczy nie dość, że nie przeprowadził w odpowiednim trybie wyżej opisanego postępowania to jeszcze na wskutek mało wnikliwej analizy akt sprawy błędnie uznał, że nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie prawomocne postanowienie sygn. IV Ca [...] Sądu Okręgowego w R.. Niedopuszczalne jest zaś, aby MWINGiK podważał prawomocne orzeczenie Sądu w tej kwestii i twierdził, że ta dokumentacja w jego ocenie nie jest wiarygodna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1),

a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów

i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...]i działką nr [...]oraz działką nr [...]i działką nr [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym [...]R., jednostka ewidencyjna [...] P. na podstawie operatu technicznego o identyfikatorze ewidencyjnym [...], uzupełnionego operatem technicznym o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu [...].

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołanych już wyżej ustawy Pgik oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, dalej jako "rozporządzenie egib"). Z art. 2 ust. 2 pgik wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno - techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy Pgik nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, a kwestie własnościowe rozstrzygane są przez sądy powszechne. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ ewidencja jest tylko rejestrem danych wynikających z dokumentacji urzędowej.

Stosownie do art. 24 ust 2a ustawy Pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania. Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia egib, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

W myśl art. 7d pkt 1 ustawy Pgik utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym jest zadaniem starostów/ prezydentów miast na prawach powiatu.

Należy wskazać, że aktualnie zgodnie z § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.) przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:

1. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:

a) postępowania rozgraniczeniowego,

b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,

c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,

d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości,

f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;

2. innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;

3. dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.

Słusznie zauważył organ odwoławczy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencyjnym. Podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków mogą zdarzyć się bowiem oczywiste błędy. W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów z bazy danych ewidencyjnych. W razie wykrycia błędnych informacji ich aktualizacja następuje z urzędu.

Jak trafnie wskazał MWINGiK operat techniczny [...] ([...]) z kontroli ewidencji gruntów obrębu [...]-R., który obejmował pomiar użytków i klas w działkach, a na który powołuje się skarżący, nie zawierał ustalenia przebiegu granic. Granice i numery działek ewidencyjnych w tym opracowaniu zostały przyjęte

z założenia ewidencji gruntów z 1963 r. Obecnie w państwowym zasobie geodezyjnym

i kartograficznym punkty załamania granic oraz jej przebieg wykazane są na podstawie opracowania M-34-7/03, które dotyczy budowy baz danych systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Opracowanie wykonano w oparciu o zeskanowane materiały z pzgik, następnie dane numeryczne mapy ewidencyjnej przetransformowano do PUW2000

i poddano kolejnym opracowaniom. Zatem numeryczna mapa ewidencyjna wykonana została w drodze digitalizacji rastra. Jak wynika z powyższego granice działek nr [...], [...], [...]nigdy nie były ustalane i mierzone bezpośrednio w terenie. Dopiero w dniu 4 października 2018 r. wykonano ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], a wyniki tej pracy zawarte są w operacie technicznym [...] uzupełnionym operatem technicznym [...]. Jak zaś wynika z powyższych materiałów zasobu granica między działkami nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] została ustalona zgodnie ze spokojnym stanem posiadania według obowiązującego na dzień przeprowadzenia tych czynności rozporządzenia egib. Wówczas § 36 ww. rozporządzenia regulował zasady wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a mianowicie, że "przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych." Natomiast w przypadku gdy brak jest dokumentacji wymienionych powyżej lub gdy zawarte w nich dane nie są wiarygodne, to dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie materiały źródłowe pochodzące z pzgik nie spełniały standardów technicznych w zakresie odtworzenia położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy (0,10 m), z tego względu został wykonany nowy pomiar poprzedzony ustaleniem granic. Przebieg granicy między działkami nr [...] nr [...] oraz nr [...] i nr [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia egib, który mówił, że w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, wówczas przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach, określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Geodezyjne punkty graniczne pochodziły z pomiarów fotogrametrycznych niepoprzedzonych ustaleniem przebiegu granic, nie były w terenie nigdy wcześniej ustalane i mierzone, a błąd ich dołożenia względem osnowy wahał się w granicach 1,51 m - 3,00 m. Zasadnym było więc przeprowadzenie w dniu 4 października 2018 r. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, celem zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi, które są zgodne z obowiązującymi przepisami. Operat [...], na który skarżący się powołuje nie zawiera dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granic tylko pomiar użytków i klas w działkach, z uwagi na to niemożliwym było przyjęcie granic z tego opracowania.

Celem aktualizacji operatu ewidencyjnego jest zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi, które są zgodne z obowiązującymi przepisami. Wyniki tej aktualizacji zostały zawarte w operacie technicznym o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu [...] uzupełnionego operatem technicznym

o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu [...]. Powyższe w ocenie Sądu zostało szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Odnosząc się do powoływanego przez skarżącego prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w R. IV Wydział Cywilny Odwoławczy sygn. akt IV Ca [...] prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że dotyczy ono rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i nr [...], przez co nie ma znaczenia

w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...]i nr [...]oraz nr [...] i nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego samodzielnego postępowania przez geodetę biegłego oraz organy prowadzące ewidencję gruntów

i budynków w zakresie zmian granic i powierzchni działek ewidencyjnych w przypadku istnienia dokumentów określających ich stan prawny, należy zauważyć, że

w przedmiotowej sprawie prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w R. IV Wydział Cywilny sygn. akt IV Ca [...] nie orzekło "stanu prawnego" w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...]i nr [...]oraz nr [...]i nr [...]obrębu R., przede wszystkim dlatego, że dotyczyło przebiegu innej granicy. Niemniej jednak nie oznacza to, że wykonawca pracy geodezyjnej przy analizie materiałów zasobu w związku z ustalaniem przebiegu granic przedmiotowych działek nie wziął pod uwagę operatu [...] z kontroli ewidencji gruntów obrębu [...] R.. Ponadto dane w ewidencji gruntów i budynków dotyczące położenia punktów granicznych wykazuje się z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy (0,10 m), z tego względu został wykonany nowy pomiar poprzedzony ustaleniem granic, ponieważ materiały źródłowe nie spełniały standardów technicznych pozwalającą na odtworzenie położenia punktów granicznych z właściwą dokładnością.

W ocenie Sądu organy obu instancji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do rozpoznania niniejszej sprawy, właściwie określiły jej stan prawny

i faktyczny, zaś w wydanym rozstrzygnięciu omówiły fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Przytoczyły również przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie i wyjaśniły, w jaki sposób zostały one zinterpretowane w świetle poczynionych w sprawie ustaleń. Natomiast występujące uchybienia pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. W związku zaś z powyższym zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa należy uznać za niezasadne.

Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego organ odwoławczy trafnie stwierdził, że Starosta prawidłowo ocenił potrzebę przeprowadzenia postępowania administracyjnego

w zakresie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych [...], [...], [...], ponieważ brak było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego

z podstawowych elementów, tj. podmiotu, przedmiotu czy podstawy prawnej. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty.

Słusznie również organ odwoławczy odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącego przebiegu granic wyjaśnił, że postępowanie o aktualizację ewidencji gruntów i budynków ma na celu wykazanie prawidłowego i zgodnego z przepisami przebiegu granic działek, zaś do zadań starosty nie należy rozstrzyganie sporów granicznych ani ustalanie zasięgu prawa własności. Prawidłowym trybem postępowania, jeśli skarżący nie zgadza się z jej przebiegiem, jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, które zgodnie z art. 29 ustawy Pgik ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Natomiast organem odpowiednim w rozstrzyganiu takich sporów granicznych jest wójt/burmistrz/prezydent miasta oraz sądy w przypadkach określonych w ww. ustawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.