Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5207/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 75 w zw. zart. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 121 poz 591
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w [...] od pkt IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 110/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla pkt IV zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 546,70 (słownie: pięćset czterdzieści sześć złotych i siedemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 110/20, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stwierdził, że [...] Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do załatwienia punktu 2 wniosku wskazanego w punkcie I (pkt III); oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV); zasądził od [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

W uzasadnieniu wyroku podał, że, wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] zwróciła się do [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) Kto odpowiada za prowadzenie rachunkowości w Spółce? Ile to osób? Jeśli to zewnętrzny podmiot, to wnoszę o przesłanie umowy lub innego dokumentu, który to sankcjonuje;

2) Kto odpowiada za obsługę prawną Spółki? Jeśli to zewnętrzny podmiot, to wnoszę o przesłanie umowy lub innego dokumentu, który to sankcjonuje;

3) Czy w Spółce jest prowadzona ewidencja środków trwałych? Jeśli tak, wnoszę o udostępnienie jej aktualnej treści;

4) Czy Spółka opracowuje plan dotyczący finansów/działalności Spółki na dany rok? Kto odpowiada za jego sporządzenie? Wnoszę o udostępnienie treści takich planów na rok 2019 oraz na 2020.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że żądane przez Fundację w pkt 1 i 2 wniosku informacje mają charakter informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki było zatem, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), udostępnienie stronie skarżącej żądanych informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, ewentualnie wydanie w tym samym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r., a więc przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Spółka udzieliła wymaganej odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku. Poinformowała bowiem wnioskodawcę, że za prowadzenie rachunkowości w Spółce odpowiada księgowy, jest to jedna osoba, nie jest to podmiot zewnętrzny. Nie ulega wątpliwości, że była to pełna odpowiedź na tak zadane pytanie. Fundacja nie domagała się bowiem w szczególności wskazania imienia i nazwiska osoby prowadzącej rachunkowość w Spółce, jak również już po uzyskaniu tej informacji nie skierowała do Spółki żadnego pisma, w którym doprecyzowałaby swe pytanie, domagając się uszczegółowienia odpowiedzi. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w zakresie odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku Spółka nie pozostawała w bezczynności.

Odmienna sytuacja miała natomiast miejsce co do informacji publicznej żądanej w pkt 2 wniosku. W w/w piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r. Spółka stwierdziła: "Za obsługę prawną spółki odpowiada podmiot zewnętrzny. Z uwagi na art. 5 ust. 2 dane podmiotu są objęte tajemnicą z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, z której to ochrony przedsiębiorca nie zrezygnował". Oznacza to, że Spółka w istocie odmówiła udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, zasłaniając się obowiązkiem dochowania tajemnicy przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie jednak nie uczyniła tego w przewidzianej prawem formie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest bowiem, że w przypadku, gdy informacje, których udzielenia domaga się wnioskodawca, są objęte zakresem u.d.i.p., lecz nie podlegają udostępnieniu ze szczególnych powodów, tj. z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych oraz konieczność zachowania tajemnicy przedsiębiorcy, organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. Decyzję taką należy wydać w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 17 u.d.i.p., obowiązek wydania takiego rozstrzygnięcia obciąża także takie podmioty jak Spółka, które nie stanowią organów władzy publicznej, jednakże na mocy przepisów tej ustawy są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że Spółka nie dochowała prawidłowo opisanego wyżej obowiązku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż decyzja odmawiająca udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej w postaci umowy z zewnętrznym podmiotem prowadzącym obsługę prawną (pkt 2 wniosku) została wydana w dniu 8 września 2020 r, a więc już po upływie terminu wynikającego z w/w przepisu.

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka dopuściła się bezczynności w załatwieniu pkt 2 wniosku Fundacji z dnia 5 sierpnia 2020 r., co uzasadniało stwierdzenie zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.").

W ocenie WSA w Lublinie, skarga nie zasługuje na uwzględnienie co do udostępnienia danych określonych w pkt 3 i pkt 4 wniosku Fundacji.

Wskazał, że prowadzona przez podmiot publiczny ewidencja środków trwałych nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., bowiem tryb i zasady dostępu do tej informacji określają przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 351 ze zm., dalej w skrócie "u.r."). Ewidencja środków trwałych stanowi zbiór, o którym mowa w art. 71 ust. 1 u.r., a stosownie do treści art. 75 u.r. udostępnienie opisanych zbiorów lub ich części osobie trzeciej może przybrać dwojaką formę. Mogą one zostać udostępnione do wglądu na terenie jednostki – co wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, ewentualnie mogą zostać udostępnione poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – co wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów.

Z kolei odnosząc się do kwestii związanych z opracowywaniem "planu dotyczącego finansów/działalności Spółki na dany rok", Sąd pierwszej instancji podał, że również tego rodzaju dokumenty finansowe nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż są to dokumenty wewnętrzne Spółki, tworzone tylko na jej potrzeby, przez co nie mają charakteru informacji publicznej. Ponadto informacje o sytuacji finansowej Spółki są zawarte w treści powszechnie dostępnych dokumentów publikowanych w zapisach Krajowego Rejestru Sądowego dotyczących tego przedsiębiorcy.

Ponadto Sąd uznał, że stwierdzona wyżej bezczynność Spółki w zakresie załatwienia pkt 2 wniosku Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Podkreślił, że powszechnie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Spółka zasadniczo, poza odpowiedzią na pytanie zawarte w pkt 2 wniosku, w przewidziany w przepisach u.d.i.p. sposób odniosła się do żądań strony, a jedyne uchybienie wynikało z nieznacznego w rzeczywistości opóźnienia w wydaniu decyzji odmownej w zakresie informacji żądanej w pkt 2 wniosku. Z kolei z uwagi na fakt, że w chwili rozpoznania skargi Spółka nie pozostawała bezczynna w zakresie załatwienia pkt 2 wniosku, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania jej do załatwienia wniosku w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż z uwagi na wydanie decyzji stało się ono bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt IV, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ustalenia, iż w sprawie nie zachodzi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania: "Kto odpowiada za prowadzenie rachunkowości w spółce?" (czyli co do pkt 1 wniosku);

2) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 75 u.r., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ustalenia, iż w zakresie wniosku o udostępnienie aktualnej treści ewidencji środków trwałych nie mają zastosowania w ogólne przepisy u.d.i.p., zaś w ich miejsce zastosowanie ma wyłącznie tryb dostępu uregulowany w art. 75 u.r., a w konsekwencji również uznanie, że informacji stanowiących część zbiorów, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.r., nie można udostępniać nawet w żadnej z poniższych form: a) kopii (kserokopii) dokumentów pisemnych; b) wydruku z komputerowych baz danych (art. 13 ust. 2 i ust. 3 u.r.); c) pliku elektronicznego wygenerowanego z komputerowych baz danych (z programu komputerowego do prowadzenia rachunkowości); d) skanów w/w dokumentów pisemnych do postaci pliku elektronicznego (np. format PDF); e) samodzielnego wykonania fotokopii (fotografii) dokumentów udostępnionych do wglądu w siedzibie podmiotu zobowiązanego;

3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, wykluczającą z pojęcia "informacja publiczna" plan dotyczący finansów/działalności Spółki na dany rok, z tego powodu, że jest on tzw. "dokumentem wewnętrznym" podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, a ujawnieniu takiego dokumentu sprzeciwiają się rzekomo prawnie usprawiedliwione interesy tego podmiotu;

4) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 42 ust. 1, art. 45 ust. 2 pkt 2, art. 69 ust. 1 i art. 70 ust. 2 u.r. w zw. z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1500 ze zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę [...] i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa [...]owego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza o jego kształcie, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą [...]ą wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "[...] i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji RP) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Wskazać należy, iż ustawodawca, określając pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Przyjąć należy, że sprawa publiczna to przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest – co do zasady – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co w tej sprawie nie jest kwestionowane.

Odnosząc się do pkt 1 wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r., wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że odpowiedź organu w tym zakresie była wyczerpująca, zaś Fundacja nie domagała się wskazania imienia i nazwiska osoby prowadzącej rachunkowość w Spółce. Treść pkt 1 przedmiotowego wniosku bezsprzecznie wskazuje, że wnioskodawcy chodzi o imię i nazwisko księgowego prowadzącego rachunkowość Spółki. W konsekwencji WSA w Lublinie nie dokonał analizy, czy pkt 1 wniosku dotyczy osoby pełniącej w strukturach Spółki funkcje mające związek z zarządzaniem jej sprawami i posiadanym przez nią majątkiem publicznym, a zatem funkcji mających w tym zakresie wpływ na procesy decyzyjne.

Nietrafnie również Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja określona w pkt 3 wniosku Fundacji, dotycząca ewidencji środków trwałych, nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., z uwagi na tryb dostępu do tej informacji uregulowany w art. 75 w zw. z art. 71 ust. 1 u.r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy art. 71 ust. 1 i art. 75 u.r. zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 u.r. dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach. Należy zatem rozróżnić dwie sytuacje dotyczące wniosku w zakresie dostępu do ewidencji środków trwałych: pierwszą – kiedy wolą wnioskodawcy jest uzyskanie "wglądu" do objętych wnioskiem informacji, jak stanowi art. 75 u.r., oraz drugą – kiedy wolą wnioskodawcy jest uzyskanie objętych wnioskiem informacji np. poprzez ich przesłanie drogą elektroniczną w formie pliku elektronicznego lub poprzez przesłanie ich kserokopii, a zatem kiedy wnioskodawca nie chce dokonywać wglądu w rozumieniu art. 75 u.r. w oryginalne dokumenty. W pierwszym przypadku dostęp do żądanych informacji podlega reżimowi przepisów u.r., natomiast w drugim przypadku znajdują zastosowanie przepisy u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2588/15 i powołane tam orzecznictwo). Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 75 u.r. wyklucza – co do zasady – dostęp do informacji zawartych w źródłach opisanych w art. 71 ust. 1 u.r. w innym trybie i na innych zasadach niż wynikające z ustawy o rachunkowości. Z w/w taki wniosek nie wynika, a przyjęta przez Sąd wykładnia byłaby niezgodna z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującego prawo do informacji publicznej w formie dostępu do dokumentów. W niniejszej sprawie intencją Fundacji nie był wgląd do dokumentów związanych z prowadzoną ewidencją środków trwałych, lecz zapoznanie się z ich treścią przekazanie ich drogą elektroniczną, o co strona wprost wnosi w końcowej części wniosku z dnia 5 sierpnia 2020 r. W konsekwencji pkt 3 przedmiotowego wniosku winien podlegać załatwieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Błędne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie informacji określonych w pkt 4 wniosku Fundacji. Wnioskodawca domagał się bowiem udostępnienia "planów dotyczących finansów/działalności Spółki na rok 2019 oraz na rok 2020", tymczasem WSA w Lublinie skupił się w swoich rozważaniach na kwestii ujawnianych publicznie w Krajowym Rejestrze Sądowym rocznych sprawozdaniach finansowych Spółki, co tym samym wyłącza ich udostępnienie w trybie przepisów u.d.i.p. Należy jednak zauważyć, iż skarżąca kasacyjnie Fundacja nie domagała się udostępnienia w/w sprawozdań, a jedynie planów dotyczących finansowej działalności Spółki, aby właśnie – w oparciu o jawne roczne sprawozdania finansowe Spółki – zweryfikować, ile z tych planów udało się zrealizować.

Należy jednak wziąć pod uwagę ugruntowane w orzecznictwie sądowym rozróżnienie pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14; 24 września 2015r. r., sygn. akt I OSK 1681/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12). Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, należy zatem uznać, że żądane w pkt 4 wniosku Fundacji "plany dotyczące finansów/działalności Spółki na rok 2019 oraz na rok 2020" wpisują się w przedstawioną definicję dokumentu wewnętrznego o charakterze roboczym. Poddawane są bowiem różnym zmianom w trakcie ich tworzenia, przez co zawierają jedynie robocze dane, które mają się dopiero przyczynić do wytworzenia informacji publicznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko.