Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1606/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. P. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 października 2022 r. nr SKO.415.100.1816.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I.P. i A.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 6 października 2022 r. nr SKO.415.100.1816.2022 odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – zwana dalej: "k.p.a.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z [...] lipca 2022 r. (data wpływu: 2 sierpnia 2022 r.) I.P. i A.P., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a., wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Krośnie z 23 września 2021 r. nr SKO.415.89.1997.2021 umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie wywołanej odwołaniem wnioskodawców od decyzji Burmistrza [...] z dnia 15 lipca 2021 r. nr GP.6733.2.2021.MK ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczącą przedsięwzięcia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P Sp. z o.o., o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości B., gmina U.,

2. stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Burmistrza [...] z 15 lipca 2021 r.

Wnioskodawcy wskazali, że obie decyzje zostały wydane z rażącą obrazą przepisów prawa, tj.:

1. art. 10, art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku odmowy przyznania wnioskodawcom atrybutu strony i pozbawienia ich prawa ochrony ich własnego interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w wyniku przyjęcia, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do występowania w charakterze strony, podczas gdy odnośnie wnioskodawców zachodziły i zachodzą przesłanki przyznające im atrybut strony z uwagi na to, że są właścicielami działki nr ewid. [...] położonej w m. B. tj. nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, która może potencjalnie negatywnie na nią oddziaływać, jak również która ingeruje i ogranicza prawa właścicielskie wnioskodawców wynikające z przepisów prawa cywilnego;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia przez organy I i II instancji całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonanie przez organy oceny materiału dowodowego z pominięciem istotnych okoliczności, a w szczególności błędne uznanie, że działka wnioskodawców nr ewid. [...] położona w miejscowości B., nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, podczas gdy działka ta znajduje się potencjalnie w obszarze negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, jak również planowana inwestycja ingeruje w prawo własności wnioskodawców;

3. art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działka będąca ich własnością - nr ewid. [...] - nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a planowana inwestycja nie wywiera negatywnego wpływu na ww. działkę, podczas gdy działka ta mieści się w granicach obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a planowana inwestycja wiąże się z ograniczeniem wnioskodawców w prawie korzystania z działki będącej ich własnością zgodnie z jej celem i zamierzeniami;

4. art. 140 k.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy planowana inwestycja, co najmniej może w potencjalny sposób negatywnie oddziaływać na działkę stanowiącą własność wnioskodawców, a tym samym naruszać prawa właścicielskie wnioskodawców;

5. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez brak dostatecznej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji, a w szczególności:

- niedokonanie właściwej i wszechstronnej analizy w zakresie możliwości znaczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko,

- niewłaściwe wskazanie z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania;

- niedokonanie właściwej analizy aktualnie istniejącej w obszarze objętym oddziaływaniem inwestycji zabudowy i zagospodarowanie terenu;

6. art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez wydanie i zaakceptowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy inwestycja ta z uwagi na jej charakter może naruszać spójność obszarów Natura 2000 tj. Obszarów "B.", "O.", "O.1".

Wskazaną na wstępie decyzją z 6 października 2022 r. SKO w Krośnie odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 23 września 2021 r., nr SKO.415.89.1997.2021 umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza [...] z 15 lipca 2021 r. nr GP.6733.2.2021.MK ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Na wstępie Kolegium zaznaczyło, że wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 15 lipca 2021 r., jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

W dalszej części powołało unormowania zawarte w art. 156-159 k.p.a. i wyjaśniło, że SKO decyzją z 23 września 2021 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza z 15 lipca 2021 r., zainicjowane odwołaniem I.P. i A.P. W decyzji tej SKO uznało, że wymienionym osobom nie przysługiwał przymiot stron postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzonego przez Burmistrza a dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gmina U. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym wyjaśnień odwołujących się osób) Kolegium ustaliło, że nieruchomość Państwa P. znajduje się w odległości ok. 175 m od granic działki objętej przedmiotem inwestycji oraz ok. 200 m od miejsca lokalizacji samej stacji bazowej. Uwzględniając moc przewidywanych do użycia anten oraz posiłkując się obowiązującym ówcześnie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) przyjęto, że stronami postępowania lokalizacyjnego byli właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w odległości nie większej niż 70 m od planowanego miejsca posadowienia stacji telefonii komórkowej.

Kolegium wskazało, że wnioskodawcy wskazują, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jako podstawę wniosku wskazali art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Odnosząc się do wskazanych w pkt. 1, 2 i 3 wniosku przepisów, które w ocenie wnioskodawców zostały rażąco naruszone, to dotyczą one zarzutu błędnego uznania przez Kolegium, że Państwu P. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej, wskutek błędnego uznania, że nieruchomość Państwa P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ wskazał, że zarzut ten w istocie dotyczy nie brania udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Jest to przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania.

Kolegium uznało, że nie jest uzasadnione twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów wskazanych w pkt 1, 2 i 4 wniosku. Okoliczności na które się tam powołano mogłyby ewentualnie przemawiać za wznowieniem postępowania.

Odnośnie wskazanego w pkt 3 wniosku zarzutu rażącego naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane Kolegium stwierdziło, że jest on chybiony. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania. Te przepisy nie mogły być w jakikolwiek sposób naruszone, tym bardziej w sposób rażący.

Jeśli chodzi o pkt 5 i 6 wniosku Kolegium wyjaśniło, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy nie rozstrzygała o istocie sprawy, lecz umarzała postępowanie odwoławcze z uwagi na ustalenie, że wnioskodawcom jako odwołującym się od decyzji organu I instancji nie przysługuje statut strony postępowania. Kolegium nie badało więc sprawy merytorycznie, tym samym nie mogło naruszyć i to w sposób rażący wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa ochrony środowiska.

Kolegium nie dopatrzyło się również spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Decyzja SKO z 23 września 2021 r. nie jest obarczona wadami skutkującymi nieważnością decyzji.

I.P. i A.P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej obrazę przepisów postępowania – art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji własnej wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy skarżącym przysługiwał atrybut strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego przedsięwzięcia obejmującego: budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na działce nr ew.: [...], położonej w miejscowości B., gm. U. i prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I Instancji wydanej w tym przedmiocie. Umorzenie przez organ postępowania odwoławczego w wyniku przyjęcia odmiennej oceny, stanowiło rażącą obrazę przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przewidzianych. Ponadto zawnioskowali o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z 23 września 2021 r. i decyzji Burmistrza z dnia 15 lipca 2021 r.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że przy wydaniu decyzji z 23 września 2021 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W ich ocenie bezzasadna odmowa przyznania im atrybutu strony w ramach toczącego się postępowania, a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego ich odwołaniem, pozbawiła ich prawa do ochrony ich uzasadnionych interesów, co stanowi rażące naruszenie prawa, a w tym przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1, art. 10 i art. 28 k.p.a, w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 78 Konstytucji RP.

Skarżący podtrzymali w całości argumentację zawartą we wniosku i stanowisko tam zaprezentowane. Wyjaśnili, że są właścicielami działki numer ew. [...] położonej w m. B. tj. nieruchomości znajdującej się w ich ocenie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, która może potencjalnie negatywnie na nią oddziaływać, jak również która ingeruje i ogranicza prawa właścicielskie skarżących wynikające z przepisów prawa cywilnego.

Błędne jest rozumowanie organu, jakoby skarżący nie posiadali interesu prawnego z uwagi na fakt, że nieruchomość będąca własnością skarżących tj. działka nr ewid. [...] nie sąsiaduje bezpośrednio i nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, na której planowana jest rzeczona inwestycja. Lokalizacja inwestycji celu publicznego może nie tylko oddziaływać na nieruchomość, ale również wpływać na sposób jej wykorzystywania i ograniczać uprawnienia właścicielskie. Niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ich zdaniem posiadają interes prawny do występowania w charakterze strony i są osobami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Działka będąca ich własnością zlokalizowana jest w niewielkiej odległości od działki na której ma być zlokalizowana inwestycja, a więc znajduje się w obrębie obszaru oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawo budowlane. Przepis ten zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu, gdyż odsyła do przepisów odrębnych, nie określając konkretnej dziedziny prawa. Ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc oddzielnie w każdej sprawie. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania, nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę na której planowana jest inwestycja.

Skarżący podkreślili, że organ bezpodstawnie pominął fakt, że planowana inwestycja może w sposób potencjalny oddziaływać na działkę stanowiącą własność skarżących, a tym samym naruszać ich prawa właścicielskie, wynikające z art. 140 k.c. oraz z art. 64 Konstytucji RP. Inwestycja oprócz tego, że może potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość należącą do skarżących, może powodować ograniczenia w korzystaniu z niej np. w zakresie zabudowy. Bliskość pomiędzy projektowaną do przeprowadzenia inwestycji działką a ich działką decyduje o tym, że projektowana inwestycja może spowodować uciążliwości oddziałujące na nieruchomość skarżących oraz powodować zakłócenia. Wskazali, że należąca do nich działka położona jest w spokojnej okolicy i wykorzystywana jest do celów turystycznych. Planowana inwestycja negatywnie wpłynie na aspekty wizualne oraz zmniejszy atrakcyjność jej lokalizacji, co również narusza prawa skarżących, wynikające z prawa własności. Działka skarżących aktualnie zabudowana jest 6 budynkami małometrażowymi. Ponadto są oni na etapie realizacji na tej działce przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku rekreacji indywidualnej. Działka skarżących z uwagi na jej lokację, zabudowę oraz planowaną zabudowę ma istotne walory widokowe i turystyczne i wykorzystywana jest dla celów rekreacji indywidualnej i turystycznych. Również nieruchomości sąsiednie są w części zabudowane. Planowana inwestycja celu publicznego w sposób istotny narusza chroniony prawem (prawo własności) interes skarżących się. Wskazali, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. W ich ocenie przysługiwał im atrybut strony w postępowaniu.

Zaskarżona decyzja, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze wywołane ich odwołaniem, przyczyną czego była odmowa przyznania skarżącym atrybutu strony, co pozbawiło ich prawa do ochrony ich uzasadnionych interesów i co stanowiło rażącą obrazę art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1, art. 10 i art. 28 k.p.a., w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 78 Konstytucji RP, uzasadniającą stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W ocenie skarżących zachodzi oczywistość naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy oraz przedstawione przez nich argumenty i twierdzenia, pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, że przysługuje im atrybut strony. Również przepisy, które regulują tę materię nie budzą wątpliwości tzn. nie ma potrzeby dokonywania ich szczegółowej wykładni. Niewątpliwie zaskarżona decyzja wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Decyzja doprowadziła bowiem do pozbawienia skarżących elementarnych i konstytucyjnie zagwarantowanych praw, w tym prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wynik którego może dotyczyć praw i obowiązków skarżących się oraz prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Rz 1606/22 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji SKO z 23 września 2021 r. i decyzji Burmistrza z 15 lipca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 października 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Krośnie z 23 września 2021 r. nr SKO.415.89.1997.2021 umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie wywołanej odwołaniem wnioskodawców od decyzji Burmistrza [...] z dnia 15 lipca 2021 r. nr GP.6733.2.2021.MK ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczącą przedsięwzięcia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P Sp. z o.o., o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości B., gmina U.

Wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 15 lipca 2021 r., jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Podlegająca kontroli w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Skuteczność zarzutów wywodzonych z art. 156 § 1 k.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 k.p.a. Z zasady tej wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest m.in. na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a."). Organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Natomiast wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1961/20, opubl. w Legalis nr 2535740).

Sąd zauważa, że stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga ustalenia łącznie trzech przesłanek, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.

Podkreślić zarazem należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 281/21, opubl. w Legalis nr 2548291).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka jawna oczywistość sprzeczności przepisu prawa materialnego, stanowiąca podstawę do uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie zachodzi.

Kwestionowaną decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a.

W decyzji z dnia 15 lipca 2021 r. Kolegium przyjęło, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

SKO w tej sprawie badało więc czy doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony.

Kwestie związane z ustalaniem sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Przepisy u.p.z.p. nie zawierają unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, że zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18).

Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w judykaturze, stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, na które rozciąga się oddziaływanie (wpływ) planowanej inwestycji. Co istotne, przymiotu strony w tym postępowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalać biorąc pod uwagę przepisy u.p.z.p. określające zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa, oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2848/18). Sąd podkreśla, że sam fakt, że dana nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie pozwala na automatyczne przyjęcie, że planowana inwestycja na nią oddziaływuje. NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2128/13 słusznie wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem wywierało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości, jednak ów wpływ musi być poparty konkretnym przepisem prawa wskazującym na możliwą kolizję ze sposobem wykonywania prawa własności.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 września 2021 r., znak: SKO.415.89.1997.2021 szczegółowo przedstawiło motywy na podstawie których uznało, że Państwo P. nie są stronami postępowania w spawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. i argumentację powyższą w całości podtrzymuje. W szczególności błędne jest stanowisko skarżących jakoby ich nieruchomości znajdowały się w bliskiej odległości w stosunku do terenu inwestycji, gdyż jak wynika z ich wyjaśnień jest to odległość ok. 175 metrów. Dokonując ustaleń odnośnie kręgu stron postępowania Kolegium opierało się na obowiązującym wówczas w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przyjęło, że przy uwzględnieniu zsumowanej mocy planowanych do instalacji anten na jednym azymucie, za strony postępowania należy uznać wyłącznie tych właścicieli nieruchomości, które znajdują się w odległości do 70 m od miejsca planowanej inwestycji.

Niesłuszne jest odwoływanie się przez skarżących do Prawa budowlanego, gdyż przepisy te nie mają zastosowania na gruncie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna nie wpłynie też w żaden sposób na sposób korzystania z nieruchomości oraz nie ograniczy ich prawa do zabudowy chociażby z tego powodu, że decyzja tego rodzaju nie jest podstawą do rozpoczęcia prac budowlanych. Tym samym nie zostaną naruszone żadne prawa właścicielskie wynikające z Kodeksu cywilnego bądź Konstytucji, na które to przepisy powołują się skarżący.

Sąd akceptuje również argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 6 października 2022 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności gdzie podkreślono, że okoliczności, na które powołują się skarżący mogłyby ewentualnie przemawiać za wznowieniem postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogą jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd akceptuje w całości stanowisko Kolegium, które nie dopatrzyło się w sprawie spełnienia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 23 września 2021 r.

Prawidłowo więc SKO uznało, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 23 września 2021 r., znak: SKO.415.89.1997.2021, umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Ustrzyk Dolnych z dnia 15 lipca 2021 r., znak: GP.6733.2.2021.MK, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest obarczona wadami skutkującymi nieważnością decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.