Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1435/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. M. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] marca 2005r. przyznającą w pomniejszonej wysokości płatności bezpośrednie do gruntów rolnych - płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 0,00 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 0,00 zł i uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu decyzji podał, iż kontrola administracyjna wniosku E. M. z dnia 13 czerwca 2004r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wykazała nieprawidłowości dotyczące działki nr ewidencyjny [...]. Działka ta została wpisana także do wniosku A. M. - będącej jej współwłaścicielką. W tej sytuacji wezwano E. M. do złożenia wyjaśnień. Strona, w odpowiedzi na wezwanie, wycofała z wniosku sporną działkę. W związku z tym, że producent rolny powiadomiony już został o nieprawidłowościach we wniosku, co nastąpiło w wezwaniu, wycofanie działki nie było możliwe ze względu na zapisy art. 14 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Sporna działka została zatem z wniosku wykluczona. Wniosek złożony przez E. M. został rozpatrzony w części, która pozostała po wykreśleniu przez wnioskodawcę spornej działki. Ponieważ po wykluczeniu ustalona różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez stronę we wniosku a obszarem pozostałym po wykluczeniu była większa niż 30 % wyznaczonego obszaru wnioskodawcy nie przyznano żadnych płatności obszarowych zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji i art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego (...), o którym mowa wyżej.

E. M. w skardze na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r. wniósł o jej uchylenie wobec naruszenia przepisów prawa materialnego i zwrot kosztów postępowania zgodnie z właściwymi przepisami. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu 28 lipca 2004r. stawił się celem złożenia wyjaśnień i zgodnie z instrukcjami urzędnika Agencji wycofał wniosek w zakresie dotyczącym spornej działki, uzyskując informację, że wobec dokonania wyjaśnień oraz sprostowania danych zawartych we wniosku zostanie on rozpatrzony pozytywnie. Jego zdaniem organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Skarżący uważa, iż każde uchybienie czy informacja nieścisła podana we wniosku nie powinna być automatycznie kwalifikowana jako niezgodność skutkująca sankcją przewidzianą w art. 14 ust. 1 rozporządzenia, a jedynie takie które kwalifikują wniosek jako nie spełniający wymagań przewidzianych w tym zakresie we właściwych przepisach wspólnotowych lub państwa członkowskiego UE. Zwrócił uwagę, iż "w formularzu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 nie ma miejsca, w którym wymagany jest tytuł, istnienie wspólnego użytkowania z inną osobą czy wskazanie że działki są objęte współwłasnością".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo wskazując, iż skarżący w odpowiedzi na wezwanie nie przedstawił żadnej dokumentacji wyjaśniającej podstawę wpisania do wniosku spornej działki i wykreślił ją z wniosku. Dokonanie takiej czynności nie mogło być potraktowane jako wycofanie części wniosku ze względu na treść art. 14 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Nieprawidłowość dokonana przez skarżącego - zdaniem organu - wyczerpuje znamiona "nieprawidłowości" z definicji zawartej w art. 2 pkt h rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i kwalifikuje wniosek jako nie spełniający wymagań ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.). Producent rolny może uwzględnić we wniosku grunt będący przedmiotem współposiadania, jednakże stan faktyczny polegający na współposiadaniu gruntu powinien zostać przez składającego wniosek zasygnalizowany. Informację o współposiadaniu gruntu wnioskodawca może umieścić w pkt VII wniosku w kolumnie 13 zatytułowanej "uwagi wnioskodawcy". W przypadku braku informacji o wspólnym użytkowaniu danego obszaru, w świetle art. 5 ust. 1 pkt b rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, Agencja nie dokonuje przyporządkowania tego obszaru proporcjonalnie do użytkowników i co się z tym wiąże proporcjonalnego przyznania płatności obszarowych poszczególnym użytkownikom. Odpierając zarzut skarżącego wyjaśnił, iż zgoda współwłaścicieli jest niezbędna do uzyskania wpisu do ewidencji producentów, nie jest jednak wymagana przy ubieganiu się danego producenta o dopłaty bezpośrednie. Zgodnie z postanowieniami ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatność przysługuje posiadaczowi gruntu, zatem zadaniem Agencji jest ustalenie kto faktycznie dany grunt posiada i tylko taki stan faktyczny jest przedmiotem zainteresowania Agencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r., narusza prawo.

Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.). Organy administracji - w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r., nr 90, poz. 864). Do aktów tych należą też rozporządzenia Komisji (WE), na podstawie których zastosowano w sprawie sankcje (na skutek różnicy pomiędzy zadeklarowanym a ustalonym obszarem):

- nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92,

- nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji,

Przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być jednak stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych. Sytuacja taka w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi.

W sprawie skarżący 13 czerwca 2004r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zawierający wyszczególnienie działek ewidencyjnych, co do których wniósł o płatności. Wezwaniem z dnia 22 lipca 2004r., na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., został poinformowany o stwierdzonych przez organ "nieścisłościach" - czyli nie jak organ twierdzi "nieprawidłowościach" - dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] i wezwany do złożenia wyjaśnień w tym zakresie osobiście lub pisemnie - w terminie siedmiu dni. W piśmie zawarto prośbę - w przypadku osobistego stawienia się - o ewentualne przedstawienie dokumentów potwierdzających stan posiadania (np. wypisu z ewidencji gruntów i budynków, akt notarialny, umowę dzierżawy, użyczenia, itp.), a w przypadku pisemnych wyjaśnień przesłania korekty. Jednocześnie pouczono stronę, iż niezłożenie wyjaśnień w terminie wskazanym w wezwaniu spowoduje, że wniosek o przyznanie płatności pozostanie bez rozpoznania w części, w której nie udzielono wyjaśnień. Zauważa się, iż w wezwaniu powołano art. 50 § 1 K.p.a., który dotyczy procesowania już w ramach toczącego się postępowania, jednak należało przyjąć, iż organ przytaczając ten przepis miał na uwadze, iż nastąpiło skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiocie wniosku w pozostałym zakresie (dotyczącym pozostałych działek).

Kwestie pozostawienia podań (żądań) bez rozpoznania reguluje w polskim postępowaniu administracyjnym art. 64 § 2 K.p.a. Wskazuje on na zasadę pozostawiania bez rozpoznania podań nie spełniających wymagań formalnych. Organ pozostawia podanie bez rozpatrzenia wobec braku pewnych składników podania wymaganych przez prawo, a określonych także w wezwaniu skierowanym do wnoszącego, z odpowiednim pouczeniem. Innymi słowy oznacza to stwierdzenie, że podanie zawiera wadę i że wskutek tego jest ono bezskuteczne z mocy prawa. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania - bezskuteczność podania, co oznacza że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu.

Organ, kierując do skarżącego wezwanie ze wskazanym pouczeniem, zakwalifikował "nieścisłość" wniosku w sekcjach VII i VIII dotyczącą działki ewidencyjnej nr [...] - jako niespełnienie warunków formalnych wniosku. Dokładnie nieścisłość ta polegała na umieszczeniu przez dwóch producentów rolnych tożsamej działki w złożonych wnioskach obszarowych. Skarżący stawiając się na wezwanie dokonał wykreślenia spornej działki ze swojego wniosku (co przyznał organ) i czynność tą opatrzył własnoręcznym podpisem. Organ stwierdził, iż skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji wyjaśniającej podstawę do wpisania całej działki nr [...] do wniosku i potwierdził fakt jej wykreślenia. Nadto podkreślił, iż dokonanie tej czynności nie mogło być potraktowane jako wycofanie części wniosku i w ocenie Sądu istotnie takiego charakteru nie miało, chociażby z tej przyczyny, że nie znalazło odzwierciedlenia formalnego w rubryce 12 sekcji VII i VIII wniosku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zaskarżonej decyzji stwierdził również, iż wniosek złożony przez E. M. został rozpatrzony w części, która pozostała po wykreśleniu przez wnioskodawcę spornej działki.

Z powyższego wynika, że organ uznał, iż skarżący (pomimo stawiennictwa) nie poczynił stosownych wyjaśnień, w konsekwencji czego wada wniosku (podania) nie została usunięta i przyzwolił na jego wykreślenie, zatem - w ocenie Sądu - nie można było przyjąć, że wniosek o przyznanie płatności w zakresie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej w zakresie obejmującym działkę [...] został skutecznie wniesiony. W tej sytuacji zastosowanie sankcji wskazanych w rozporządzeniach 2419/2001 i 2199/2003 nastąpiło z naruszeniem przepisów tych rozporządzeń, gdyż dotyczą one wyłącznie przypadków, gdy wniosek zostanie skutecznie złożony, a organy administracji, w już w ramach toczącego się postępowania wyjaśniającego negatywnie go zweryfikują. Kwestie te należy oceniać na gruncie porządku prawnego państwa członkowskiego, gdyż rozporządzenie w tym zakresie nie wprowadza szczególnych regulacji.

W tym świetle w sprawie nie zachodziły wskazane w rozporządzeniach przesłanki zastosowania sankcji polegającej na obniżeniu płatności do pozostałych gruntów objętych wnioskiem, gdyż może to dotyczyć tylko sytuacji gdy wniosek zostanie negatywnie zweryfikowany przez organy administracji w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Skierowanie przez organ do skarżącego takiej treści wezwania, oznacza że organ nie ustalał faktycznie w jakim zakresie wniosek został złożony nieprawidłowo i czy grunty mogą być objęte płatnościami lecz poinformował skarżącego, iż nie będzie rozpoznawał jego wniosku w tym zakresie, potwierdzając to treścią pouczenia. Gdyby organ zamierzał rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego w złożonym zakresie treść pouczenia byłaby odmienna. Powinno wówczas z niego wynikać, iż negatywne zweryfikowanie wniosku w wyniku braku wyjaśnień spowoduje nałożenie sankcji przewidywanych w cytowanych rozporządzeniach. Nadto wezwanie winno dokładniej określać jakiego rodzaju wyjaśnień organ oczekuje od wnioskodawcy i przedłożenia jakich dokumentów. Trzeba podkreślić, iż skarżący poinformowany przez organ, liczył się z nie przyznaniem płatności do działki [...], nie mógł jednak przewidywać nałożenia sankcji w postaci obniżenia płatności do pozostałych gruntów.

Odmienna interpretacja musiałaby pozostawać w kolizji z zasadami ogólnymi postępowania, a w szczególności z zasadą unormowaną w art. 9 K.p.a., obligującą organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, aby jednostka nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, wręcz przeciwnie, iż to podmiot zobowiązany do udzielania pomocy udzielił niewłaściwych wskazówek i nierzetelnych wyjaśnień.

Mając na względzie powyższe uznano, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 2199/2003 i art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 2119/2001 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że regulacje z nich wynikające w zakresie zastosowania sankcji polegających na obniżeniu przyznanej płatności znajdują w sprawie zastosowanie. Wynikało to z nieuwzględnienia, obowiązujących w zakresie rozpatrywania wniosków, przepisów krajowej procedury administracyjnej uregulowanej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 z późn. zm.). Niewątpliwie przedstawione naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obowiązany jest uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności i rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uwzględniając wniosek w zakresie w jakim został skutecznie wniesiony.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego - zgodnie z art. 200 P.p.s.a. - zwrot kosztów postępowania sądowego.