Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2875/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1205/17 w sprawie ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1205/17, oddalił skargę A sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca, spółka lub beneficjent) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister) z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. zawartej z Samorządem Województwa Wielkopolskiego spółka realizowała projekt pt.: "[....] w pracy biurowej – szkolenia dla wielkopolskich MŚP" o wartości 1.341.112,50 zł. Projekt realizowany był – po zmianach wprowadzonych aneksami do umowy – od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.

Celem głównym projektu było podniesienie zdolności 150 firm z sektora MŚP z województwa wielkopolskiego do efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów ludzkich oraz oprogramowania poprzez udział w szkoleniach 420 ich pracowników. Zgodnie z założeniem wsparcie w projekcie miały otrzymać osoby, które na zajmowanych stanowiskach pracy nie miały wystarczających kwalifikacji informatycznych do pełnego wykorzystania zasobu narzędzi pakietu biurowego. W zadeklarowanej liczbie uczestników projektu 42 osoby miały posiadać stopień niepełnosprawności, a 210 osób miało posiadać wykształcanie co najwyżej średnie, co wpisywało się w kryteria strategiczne określone w konkursie, w którym projekt otrzymał dofinansowanie, tj.: grupę docelową projektu stanowią w minimum 50% osoby z co najwyżej średnim wykształceniem, grupę docelową projektu stanowią w minimum 10% osoby niepełnosprawne. Za spełnienie ww. kryteriów strategicznych projekt na etapie oceny wniosku o dofinansowanie otrzymał dodatkowe 20 punktów (po 10 punktów za każde z tych kryteriów).

Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie za pomiar realizacji celu głównego odpowiadały następujące wskaźniki pomiaru: liczba przedsiębiorstw, które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych; liczba pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym oraz liczba MŚP, które potwierdziły zwiększenie zdolności do efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów dzięki udziałowi pracowników w projekcie.

W wyniku weryfikacji końcowego wniosku beneficjenta o płatność ustalono, że skarżąca nie osiągnęła wskaźników określonych w projekcie. Stopień realizacji wskaźników oscylował między 33,33% a 90%. Najniższą wartość odnotowano w ramach wskaźnika korespondującego z kryterium strategicznym, tj. liczby osób niepełnosprawnych 33% (14 z 42), zaś najwyżej zrealizowano wskaźnik dotyczący osób z wykształceniem co najwyżej średnim 90% (189 z 210).

Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd) decyzją z [...] lipca 2016 r., zobowiązał spółkę do zwrotu wydatków niekwalifikowanych w kwocie 209.923,53 zł.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Zarządu. W uzasadnieniu wskazano, że przystąpienie przez beneficjenta do umowy o dofinansowanie zaskarżonego projektu wiązało się nie tylko z uzyskaniem przez niego praw w postaci korzyści finansowych wynikających z otrzymanego dofinansowania, ale także oznaczało przyjęcie obowiązków związanych z wydatkowaniem środków zgodnie z obowiązującymi go procedurami. Według umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 i 4) beneficjent winien był realizować projekt według założeń ujętych we wniosku o dofinansowanie, jak też obowiązywały go w tym zakresie uregulowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne). Jednocześnie w przywołanych Wytycznych (rozdz. 3.1.5) w ramach reguły proporcjonalności określono, że "w przypadku nieosiągnięcia celu projektu – wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu – wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona".

Minister wyjaśnił, że część założonych wskaźników nie została zrealizowana, co było podstawą do rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności. Zgodnie z Wytycznymi zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu bierze się pod uwagę, m.in. stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu". Przy czym "reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej". Z tych względów kluczowym dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy było ustalenie okoliczności towarzyszących niezrealizowaniu założeń projektu.

Z analizy dotyczącej dynamiki postępu rzeczowego w realizacji projektu wynikało, że od samego początku występowały w nim trudności z rekrutacją założonej liczby osób, co z kolei opóźniało realizację kolejnych etapów projektu w szczególności realizację wsparcia aktywizującego. Już w następnym dniu po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu, tj. [...] kwietnia 2013 r. beneficjent zawnioskował o zmiany w projekcie, m.in. polegające na zleceniu rekrutacji do projektu firmy zewnętrznej, wyspecjalizowanej w tego typu usługach. Natomiast po upływie niespełna miesiąca, tj. w maju 2013 r. beneficjent zawnioskował o wydłużenie projektu o 4 miesiące, na co uzyskał zgodę organu.

Minister podkreślił, że nie kwestionuje działań podejmowanych przez spółkę (np. bezpośredni kontakt z przedsiębiorcami mającymi zapewnić szeroki i ukierunkowany dostęp do informacji o projekcie, dystrybucja i publikacja ulotek, publikacja ogłoszeń oraz wykorzystanie strony internetowej projektu). Jednak wszystkie te działania nie zapewniły realizacji projektu w zakresie ustalonym we wniosku, a więc wartości złożone w projekcie przewyższały potencjał spółki.

Minister wskazał, że wsparcie osób niepełnosprawnych oraz osób z wykształceniem co najwyżej średnim było priorytetem w konkursie, w którym wybrano projekt. Z tego tytułu otrzymał on dodatkowe punkty, co czyniło go bardziej konkurencyjnym wobec innych projektów, zwłaszcza niespełniających ww. kryteriów. Specyfika ww. grup docelowych projektu, nie mogła być nieznana spółce przed przystąpieniem do projektu. Skarżąca zobowiązana była – w treści wniosku o dofinansowanie – uwzględnić wyniki analizy sytuacji problemowej, które miały znaleźć przełożenie w zaprojektowanym zakresie wsparcia. W praktyce okazało się, że zakres ten przerósł możliwości spółki, co skutkowało osiągnięciem wskaźników na niższym od zakładanego poziomie. Nie wynikało to z deficytów w potencjale spółki, które można było zidentyfikować już na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, dlatego też nie było podstaw do odmówienia realizacji tak zaprojektowanego przedsięwzięcia. To skarżąca posiada pełne informacje w zakresie swoich możliwości realizacji projektu i samodzielnie odpowiada za jego zrealizowanie.

Minister nie dopatrzył się szczególnych okoliczności zewnętrznych, które wpłynęły na ustalony stan faktyczny, w tym wystąpienia siły wyższej, której spółka nie mogła przewidzieć ani na etapie planowania wniosku o dofinansowanie ani w chwili podpisania umowy o dofinansowanie, a których wystąpienie uniemożliwiłoby jej osiągnięcie złożeń projektu. Tym samym, brak było podstaw do ewentualnego odstąpienia od rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności.

Odnosząc się do argumentacji spółki dotyczącej nieproporcjonalności kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu w stosunku do zarzucanego stronie uchybienia, Minister wskazał, że istotnie w projekcie realizowane były równorzędnie trzy cele szczegółowe, które miały zapewnić realizację celu głównego projektu, tj. podniesienie zdolności 150 firm z sektora MŚP z województwa wielkopolskiego do efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów ludzkich oraz oprogramowania poprzez udział w szkoleniach 420 ich pracowników. Realizacja każdego z celów szczegółowych była jednak bezpośrednio lub pośrednio związana z objęciem wsparciem ww. 420 osób. W analizowanej sprawie wydatki niekwalifikowalne z tytułu reguły proporcjonalności wyliczone zostały w odniesieniu do wskaźnika dotyczącego liczby osób niepełnosprawnych objętych wsparciem projektu. Przy tym spółka pomija, że w projekcie nie zrealizowała przeważającej liczby wskaźników, z wyjątkiem dwóch dotyczących liczb MŚP wspartych w projekcie.

Minister zaznaczył, że analizowany projekt na etapie oceny otrzymał 111,5 pkt, w tym 20 pkt za zapewnienie spełnienia kryteriów strategicznych dotyczących liczby osób niepełnosprawnych i osób o niskich kwalifikacjach wspartych w projekcie. Zapewniło mu to prawo do otrzymania dofinansowania projektu, gdyż znalazł się na 25 pozycji listy rankingowej obejmującej łącznie 81 projektów rekomendowanych do dofinansowania. Projekty, które uzyskały 101,5 pkt i mniej, nie zakwalifikowały się do dofinasowania. Zatem, gdyby spółka nie deklarowała spełniania ww. kryteriów, których w rzeczywistości nie spełniła, uzyskując tym samym 91,5 pkt, zgodnie z opublikowaną listą rankingową nie otrzymałaby dofinansowania. W tym aspekcie zrealizowanie kwestionowanych wskaźników było krytyczne dla uznania spełnienia założeń projektu.

Minister przedstawił następnie szczegółowe wyliczenie kwoty wydatków niekwalifikowalnych uznając, że wydatki te powinny zostać naliczone zarówno w ramach zarządzania projektem, jak również w jedynym realizowanym w projekcie zadaniu merytorycznym, tj. zadaniu 1. Realizacja szkoleń, oraz proporcjonalnie w Kosztach pośrednich. Niemniej jednak z uwagi na art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; kpa) normujący zakaz reformationis in peius, ostateczna kwota wydatków niekwalifikowalnych orzeczonych przez organ odwoławczy z tytułu reguły proporcjonalności w analizowanym projekcie wyniosła 205.884,68 zł i była tożsama z kwotą wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności wynikającą z decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki na decyzję Ministra.

W motywach wyroku WSA wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje okoliczność zastosowania w projekcie reguły proporcjonalności w związku z niespełnieniem kryterium strategicznego. Skarżąca nie sformułowała bowiem zarzutów w zakresie naruszenia przepisów programu pomocowego i przekroczenia progu maksymalnej intensywności pomocy publicznej.

Przechodząc do kwestii związanej z regułą proporcjonalności, WSA podzielił pogląd organów, że warunkiem zastosowania tej reguły jest nieosiągnięcie merytorycznych celów projektu z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Zgodnie z Wytycznymi (rozdz. 3.1.5 pkt 3) "zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta". Jednocześnie w rozdz. 3.1.5 pkt 3 Wytycznych wskazano, że "podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, (...) okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ".

Spełnienie tych warunków jest zatem zawsze kwestią do ustalenia w zakresie stanu faktycznego konkretnej sprawy.

WSA uznał, że organ prawidłowo stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności zewnętrzne w realizacji projektu, których spółka nie mogła przewidzieć na etapie planowania założeń projektu. Tym samym zasadnie uznano, że przyczyny braku realizacji celów projektu były zależne od beneficjenta. Projekt i wskaźniki zawarte we wniosku o dofinansowanie to autorski pomysł beneficjenta, który podkreślając złą sytuację osób niepełnosprawnych na wielkopolskim rynku pracy zdecydował się na uwzględnienie kryterium strategicznego. WSA podkreślił, że kryteria strategiczne określone w dokumentacji konkursowej nie są obligatoryjne do spełnienia, aby projekt mógł uzyskać dofinansowanie. Była to wyłącznie decyzja spółki, która sama zdecydowała się na spełnienie tego kryterium.

WSA nie zgodził się z zarzutem, że nieosiągnięcie wymaganych wskaźników było niezależne od spółki, gdyż przez cały okres realizacji projektu podejmowała wszelkiego rodzaju środki naprawcze w celu zlikwidowania powstałych problemów z rekrutacją osób niepełnosprawnych. WSA podzielił pogląd organu, że to niedostateczna analiza struktury grup przeznaczonych do objęcia wsparciem była przyczyną późniejszych trudności w rekrutacji. Specyfika grup docelowych projektu, nie mogła być nieznana spółce przed przystąpieniem do projektu. Skarżąca zobowiązana była – w treści wniosku o dofinansowanie – uwzględnić wyniki analizy sytuacji problemowej, które miały znaleźć przełożenie w zaprojektowanym zakresie wsparcia. Beneficjent składając wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs sam określa w nim wszelkie założenia projektu, które chce zrealizować, w tym cele, które chce osiągnąć oraz grupy docelowe, do których projekt ten będzie skierowany. Oznacza to, że w gestii projektodawcy pozostaje ocena, jakie cele jest on w stanie osiągnąć w ramach realizacji projektu, którego ma zamiar się ubiegać oraz czy może podjąć ryzyko ich niezrealizowania. Założenia te, w szczególności dotyczące celów wyrażonych wskaźnikami rezultatu/produktu oraz kryteriów strategicznych, powinny być więc określone na poziomie możliwym do osiągnięcia i tym samym poparte dogłębną analizą np. potrzeb grup docelowych, do których projekt jest skierowany.

WSA uznał, że ani intensyfikacja standardowych działań ani też uruchomienie dodatkowych działań promocyjno-rekrutacyjnych, nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od zastosowania reguły proporcjonalności, w szczególności, gdy już na etapie planowania założeń projektu beneficjent nie dochował należytej staranności w doborze grupy docelowej czy też metod rekrutacji. WSA podkreślił, że powyższe w całości obciąża skarżącą, a nie organ który oceniał projekt. Oceniający bowiem przyjęli oświadczenie skarżącej w tym zakresie za możliwe do zrealizowania, gdyż takie ono wydawało się być w kontekście ilości osób niepełnosprawnych w województwie wielkopolskim. Jednakże to skarżąca deklarując spełnienie tego kryterium strategicznego powinna przeprowadzić określone rozeznanie rynku i to ona w całości przyjęła na siebie zobowiązanie do realizacji tego kryterium. Skoro jak się okazało założenia dotyczące rekrutacji osób niepełnosprawnych było nierzetelne, to obecnie nie może ona przerzucać odpowiedzialności za swoje działanie na organy orzekające i wcześniej na oceniających projekt. To, że skarżąca w toku realizacji dokonywała określonych ponadnormatywnych działań nie oznacza, że uwalnia się ona od odpowiedzialności, za swoje wcześniejsze nierzetelne działania. Podpisując umowę skarżąca zaciągnęła określone zobowiązania, oświadczając jednocześnie, że zna zarówno reguły konkursu w którym projekt został wyłoniony, jak i aktualne Wytyczne. Tym samym skarżąca powinna wiedzieć jakie osoby niepełnosprawne będą mogły być szkolone, a jakie nie. Nie było żadnego obowiązku, ze strony skarżącej podpisania umowy o dofinansowanie (mimo zwycięstwa w konkursie), gdyż strona mogła odstąpić od tej czynności bez żadnych konsekwencji, czego jednak nie uczyniła.

WSA wskazał, że odstąpienie, w takim wypadku, od zastosowania reguły proporcjonalności po wykazaniu intensyfikacji działań promocyjno-rekrutacyjnych stanowiłoby zachętę do nieefektywnego wykorzystywania środków publicznych, po to, by podkreślić jedynie swoje zaangażowanie, a także byłoby niesprawiedliwością w stosunku do beneficjentów, którzy realnie podchodzą od określania wartości wskaźników, w tym także z całą odpowiedzialnością nie deklarują spełniania kryteriów strategicznych, tracąc jednocześnie na tym rzetelnym podejściu przy ocenie wniosków o dofinansowanie.

W efekcie WSA uznał, że organy udowodniły, że to spółka z nienależytą starannością oceniła możliwość realizacji projektu, w tym w niedostateczny sposób przeanalizowała ryzyko nieosiągnięcia wskaźników dotyczących liczby osób niepełnosprawnych objętych wsparciem w ramach projektu. Dlatego zarzut dotyczący zastosowania reguły proporcjonalności w wysokości nieproporcjonalnej do zarzucanego uchybienia jest nietrafny. Opierając się bowiem na treści Wytycznych należy stwierdzić, że w przypadku nieosiągnięcia większości wskaźników projektu, wydatki niekwalifikowalne należało naliczyć zarówno w ramach Zarządzania projektem, jak i w jedynym realizowanym w projekcie zadaniu merytorycznym – zadaniu nr 1 Realizacja szkoleń oraz proporcjonalnie w Kosztach pośrednich.

W zaistniałej sytuacji WSA uznał, że wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych przedstawione w uzasadnieniu decyzji są prawidłowe. Skarżąca mogła bowiem rozliczyć wydatki w maksymalnej kwocie 384.968,22 zł (tj. 38,89% x 989.890 zł). Natomiast rozliczyła wydatki w kwocie 574.006,36 zł. Zachowując zasadę proporcjonalności rozliczone wydatki w kwocie 189.038,14 zł, stanowiące różnicę pomiędzy maksymalną kwotą możliwą do rozliczenia a kwotą faktycznie rozliczoną (574.006,36 zł – 384.968,22 zł), są nieproporcjonalne do osiągniętego postępu rzeczowego w projekcie, a tym samym zasadnym byłoby uznać je za niekwalifikowalne. Z uwagi na wystąpienie przesłanek uzasadniających zastosowanie reguły proporcjonalności również do rozliczenia wydatków przedstawionych w Zarządzaniu projektem oraz w Kosztach pośrednich, zasadne było wyliczenie przez organ odwoławczy wydatków niekwalifikowalnych z uwzględnieniem stopnia niezrealizowania kwestionowanego wskaźnika dotyczącego osób niepełnosprawnych (61,11%). W przypadku Zarządzania projektem wydatki niekwalifikowane powinny zatem wynosić 161.558,25 zł, a w przypadku Kosztów pośrednich 44.326,43 zł.

Z uwagi jednak na to, że suma powyższych wydatków była wyższa niż określono to w decyzji organu i instancji, WSA za prawidłowe uznał powołanie się przez organ odwoławczy na zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 kpa.

WSA za chybione uznał zarzuty procesowe, ponieważ organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Natomiast okoliczność, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje skarżąca nie oznacza jeszcze, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej.

W efekcie WSA oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa pomimo, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie:

A. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.; dalej: ufp) poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się w szczególności uznaniem, iż działania podejmowane przez beneficjenta były niewystarczające i nieskuteczne dla osiągnięcia celów projektu, a brak realizacji dwóch kryteriów strategicznych oraz części założonych wskaźników nastąpił z wyłącznej winy skarżącej, podczas gdy skarżąca dochowała należytej staranności podejmując wszelkie możliwe działania, aby zrealizowanie wskaźników zakończyło się sukcesem, wykorzystując przy tym całą posiadaną wiedzę i doświadczenie, co uzasadniało przynajmniej częściowe odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności;

B. art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11, art. 12 kpa polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiające się w szczególności brakiem dostatecznego wyjaśnienia w jaki sposób ustalono wysokość środków określonych do zwrotu i czym było to uzasadnione, jak również na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

oraz obrazę prawa materialnego, tj.:

C. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, będące konsekwencją naruszenia przez organ postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcji 5 punkt 1 lit. b) oraz pkt 3 i 4 Wytycznych w zw. z art. 184 ust. 1 ufp polegającego na ustaleniu wysokości wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności w wysokości nieproporcjonalnej do zarzucanego uchybienia wobec niedostatecznego uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie organ zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu wobec przyjęcia przez organ błędnej metodologii wyliczenia środków przypadających do zwrotu, co doprowadziło do istotnego zawyżenia przez organ wysokości kwoty dofinansowania określonej do zwrotu;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647; dalej: pusa) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra była wadliwa, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego wskazane przez skarżącą w skardze, a prawidłowe orzeczenie sądu powinno zostać oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i uchylać zaskarżoną decyzję, zgodnie z żądaniem skarżącej.

II. Ponadto z ostrożności procesowej – na wypadek nieuwzględnienia przez NSA ww. zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez WSA – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, będące konsekwencją naruszenia przez organ postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcji 5 punkt 1 lit. b) oraz pkt 3 i 4 Wytycznych w zw. z art. 184 ust. 1 ufp, polegającego na ustaleniu wysokości wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności w wysokości nieproporcjonalnej do zarzucanego uchybienia wobec niedostatecznego uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie organ zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu wobec przyjęcia przez organ błędnej metodologii wyliczenia środków przypadających do zwrotu, co doprowadziło do istotnego zawyżenia przez organ wysokości kwoty dofinansowania określonej do zwrotu.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a na wypadek uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wydanie – na podstawie art. 188 ppsa – orzeczenia uchylającego w całości wyrok WSA i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa (naruszenie prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), zawierających odpowiednie zarzuty. Przy czym zauważyć należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa stanowią w większości ich powtórzenie ze skargi do WSA.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ zasadnie zobowiązał spółkę do zwrotu wydatków niekwalifikowanych w kwocie 209.923,53 zł z powodu nieosiągnięcia wskaźników określonych w projekcie, co zaaprobował zaskarżonym wyrokiem WSA. Podkreślić należy, że nie jest w sprawie kwestionowane to, że stopień realizacji poszczególnych wskaźników oscylował między 33,33% a 90%. Najniższą wartość odnotowano w ramach wskaźnika korespondującego z ustanowionym w konkursie kryterium strategicznym, tj. liczby osób niepełnosprawnych 33% (14 z 42), zaś najwyżej zrealizowano wskaźnik dotyczący osób z wykształceniem co najwyżej średnim 90% (189 z 210).

Skarżąca kasacyjnie – jak główny zarzut – podnosi, że organ a za nim WSA, błędnie oceniły podejmowane przez nią działania jako niewystarczające i nieskuteczne dla osiągnięcia celów projektu, a brak realizacji dwóch kryteriów strategicznych oraz części założonych wskaźników nastąpił z wyłącznej winy skarżącej, podczas gdy skarżąca dochowała należytej staranności, co powinno skutkować przynajmniej częściowym odstąpieniem od zastosowania reguły proporcjonalności o jakiej mowa w Rozdziale 3.1.5 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 i 4 Wytycznych. W związku z tym skarżąca kasacyjnie zarzuca w punkcie I.1A petitum skargi kasacyjnej naruszenie: art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 67 ufp.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są to zarzuty trafne.

Jednak przed rozpoznaniem tego zarzutu konieczne jest uprzednie ustosunkowanie się do zarzutu z punktu II. petitum skargi kasacyjnej, ramach którego skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA uznając za procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, postanowienia zawartej umowy o dofinansowanie naruszył ww. przepis. Tym samym dopuścił się obrazy art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp uznając, że organy słusznie zastosowały w sprawie regulacje, z uwagi na naruszenie przez skarżącą procedury określonej w § 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on chybiony. W orzecznictwie został wypracowany – niekwestionowany obecnie – trafny pogląd, że procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ufp. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 ufp świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania, w tym kontraktowych (zob. np. wyroki NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13 czy z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy, wskazać należy, że w świetle § 3 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie – beneficjent winien był realizować projekt według założeń ujętych we wniosku o dofinansowanie, jak też obowiązywały go w tym zakresie uregulowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W Wytycznych (rozdz. 3.1.5) w ramach reguły proporcjonalności określono, że "w przypadku nieosiągnięcia celu projektu – wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu – wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona".

Wracając do zarzutów określonych w punkcie I.1A petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ustalenia i ocenę organu, zaaprobowaną przez WSA, że – wbrew stanowisku skarżącej – materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a następnie wszechstronnie i prawidłowo oceniony. W szczególności trafnie przyjęto, że działania podejmowane przez beneficjenta były niewystarczające i nieskuteczne dla osiągnięcia celów projektu, a brak realizacji dwóch kryteriów strategicznych oraz części założonych wskaźników nastąpił z wyłącznej winy spółki.

Przede wszystkim należy w pełni podzielić motywy WSA, który zwrócił uwagę, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności zewnętrzne w realizacji projektu, których spółka nie mogła przewidzieć na etapie planowania założeń projektu. Tak więc przyczyny braku realizacji celów projektu były zależne od spółki, a – co najważniejsze – projekt i wskaźniki zawarte we wniosku o dofinansowanie to własny pomysł skarżącej kasacyjnie. Sama spółka, podkreślając złą sytuację osób niepełnosprawnych na wielkopolskim rynku pracy, zdecydowała się na uwzględnienie nieobowiązkowego kryterium strategicznego. Dzięki temu uzyskała wysoką punktację, która pozwalała jej na wygranie konkursu z innymi rywalizującymi podmiotami, których projekty posiadały mniej ambitne wskaźniki ale realniejsze do osiągnięcia. Innymi słowy skarżąca spółka podjęła się trudnego zadania, wysoko finansowanego, ale obarczonego ryzykiem nieosiągnięcia wskaźników, co rodzi konsekwencje finansowe w postaci zwrotu części dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisku WSA, że podejmowane przez spółkę – niekwestionowane w sprawie – zintensyfikowane działania, uruchomienie dodatkowych działań promocyjno-rekrutacyjnych w postaci rekrutacji osób ze stopniem niepełnosprawności i osób z wykształceniem co najwyżej średnim, nie mogły stanowić przesłanki do odstąpienia od zastosowania reguły proporcjonalności, w sytuacji gdy już na etapie planowania założeń projektu beneficjent nie dochował należytej staranności w doborze grupy docelowej czy też metod rekrutacji. To – jak trafnie podkreślił WSA – w całości obciąża skarżącą spółkę, a nie organ który oceniał projekt. Oceniający bowiem przyjęli oświadczenie skarżącej w tym zakresie za możliwe do zrealizowania, gdyż takie ono wydawało się być w kontekście ilości osób niepełnosprawnych w województwie wielkopolskim. Jednakże to skarżąca deklarując spełnienie tego kryterium strategicznego powinna przeprowadzić określone rozeznanie rynku i to ona w całości przyjęła na siebie zobowiązanie, a więc i ryzyko, do realizacji tego kryterium. Skoro jak się okazało założenia dotyczące rekrutacji takich osób było nierzetelne, to obecnie nie może ona przerzucać odpowiedzialności za swoje działanie na organy. Podkreślić należy, że podpisując umowę skarżąca zaciągnęła określone zobowiązania, oświadczając jednocześnie, że zna zarówno reguły konkursu w którym projekt został wyłoniony, jak i aktualne Wytyczne.

WSA celnie zaznaczył, że odstąpienie, w takim wypadku, od zastosowania reguły proporcjonalności po wykazaniu intensyfikacji działań promocyjno-rekrutacyjnych stanowiłoby zachętę do nieefektywnego wykorzystywania środków publicznych, po to, by podkreślić jedynie swoje zaangażowanie, a także byłoby niesprawiedliwością w stosunku do beneficjentów, którzy realnie podchodzą od określania wartości wskaźników, w tym także z całą odpowiedzialnością nie deklarują spełniania kryteriów strategicznych, tracąc jednocześnie na tym rzetelnym podejściu przy ocenie wniosków o dofinansowanie.

Powyższe powoduje także nietrafność zarzutów sformułowanych w punkcie I.1.B petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11, art. 12 kpa, ponieważ w tym zakresie WSA trafnie uznał, że zaskarżona decyzja posiadała prawidłowe i szerokie uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów odwołania. Jednocześnie nie naruszała zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania do organów administracji publicznej, przekonywania i szybkości określonych w zarzucanych przepisach.

Nie można też się zgodzić, że w sprawie dostatecznie nie wyjaśniono w jaki sposób ustalono wysokość środków określonych do zwrotu i czym było to uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że takie szczegółowe wyliczenie znajduje się zarówno w zaskarżonej decyzji organu jak i motywach wyroku WSA. Z przedstawionych wyliczeń wydatków niekwalifikowalnych wynika, że spółka mogła rozliczyć wydatki w maksymalnej kwocie 384.968,22 zł (tj. 38,89% x 989.890 zł). Natomiast rozliczyła wydatki w kwocie 574.006,36 zł. Zachowując zasadę proporcjonalności rozliczone wydatki w kwocie 189.038,14 zł, stanowiące różnicę pomiędzy maksymalną kwotą możliwą do rozliczenia a kwotą faktycznie rozliczoną (574.006,36 zł – 384.968,22 zł), były nieproporcjonalne do osiągniętego postępu rzeczowego w projekcie, a jako takie niekwalifikowalne. Z uwagi na wystąpienie przesłanek uzasadniających zastosowanie reguły proporcjonalności również do rozliczenia wydatków przedstawionych w Zarządzaniu projektem i w Kosztach pośrednich, zasadne było wyliczenie także wydatków niekwalifikowalnych z uwzględnieniem stopnia niezrealizowania kwestionowanego wskaźnika dotyczącego osób niepełnosprawnych (61,11%). W przypadku Zarządzania projektem wydatki niekwalifikowane powinny zatem wynosić 161.558,25 zł, a w przypadku Kosztów pośrednich 44.326,43 zł. W efekcie kwota do zwrotu powinna być wyższa, jednak z uwagi na zakaz reformationis in peius pozostała ona na poziomie określonym w decyzji I instancji, a więc o niemal 190 tys. kwotę niższą.

Brak uznania powyższych zarzutów z trafne powoduje w konsekwencji, że nie są usprawiedliwione zarzuty określone w punktach I.1.C oraz I.2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, będące konsekwencją naruszenia przez organ postanowień Rozdziału 3.1.5 punkt 1 lit. b) oraz pkt 3 i 4 Wytycznych w zw. z art. 184 ust. 1 ufp oraz art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W tym zakresie wskazać należy, że WSA odnosząc się do reguły proporcjonalności, trafnie wskazał, że warunkiem zastosowania tej reguły jest nieosiągnięcie merytorycznych celów projektu z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Zgodnie z Wytycznymi (rozdz. 3.1.5 pkt 3) "zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta". Jednocześnie w rozdz. 3.1.5 pkt 3 Wytycznych wskazano, że "podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, (...) okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ". Zatem spełnienie tych warunków jest zawsze kwestią do ustalenia w zakresie stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Tymczasem – jak wyżej wywiedziono – skarżącej kasacyjnie nie udało się skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, a to pozostaje w bezpośrednim związku z zastosowanymi w sprawie przepisami materialnymi.

W tej sytuacji nie można zarzucić WSA, że dokonana przez niego kontrola zaskarżonej decyzji naruszała przepisy art. 1 § 1 i 2 pusa czy też art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa. WSA trafnie bowiem w oparciu o art. 151 ppsa oddalił skargę spółki.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na koszty postępowania kasacyjnego w wysokości 8.100 złotych składa się wynagrodzenie radcy prawnej reprezentującej organ, która nie brała udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.