Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1087/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 258/13 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [..] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz J.W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Kr 258/13, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód – G.M.W. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiecie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I zobowiązał [..] S.A. z siedzibą w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku J. W. z dnia 5 kwietnia 2012 r. - w terminie 14 dni; w punkcie II stwierdził, że bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III wymierzył [..] S.A. z siedzibą w Krakowie karę grzywny w wysokości 200,00 zł (dwieście złotych); w punkcie IV zasądził od [..] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz skarżącego J. W. kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego Ł.B., pismem z dnia 23 lipca 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [..] S.A. w Krakowie, polegającą w jego ocenie na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 5 kwietnia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy.

W uzasadnieniu skargi podano, że pojęcie "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Dystrybucja energii i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym sam urzeczywistniania dobra wspólnego, są "zadaniami publicznymi". Według skarżącego żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy sprawy publicznej i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący podał, że wezwaniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. wystąpił do [..] S.A. w Krakowie Oddział w Opolu m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji oraz innych dokumentów, na podstawie których na nieruchomości skarżącego została posadowiona infrastruktura elektroenergetyczna. Do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A. w Krakowie wniosła o oddalenie skargi podając, że Spółka nie ma prawnego obowiązku udostępniania dokumentacji (wszelkich decyzji administracyjnych) dotyczącej linii energetycznej.

Podkreślono, że spółka nie jest organem władzy publicznej, ani innym podmiotem o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że strona przeciwna nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W spółce tej bowiem 99,51% akcji posiada [..] SA w Katowicach, a 0,49% akcji pozostali akcjonariusze. W wymienionej ostatnio spółce, Skarb Państwa posiada tylko 30,06% akcji. Zatem strona przeciwna nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, ani też mieniem komunalnym. Podkreślono, że żądane informacje nie mają związku z publiczną sferą działalności spółki. Według strony przeciwnej, decyzje uzyskiwane na potrzeby realizacji procesów inwestycyjnych związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej - nie dotyczą sfery publicznej działalności spółki [..] S.A. Akcentowano także w odpowiedzi na skargę, że wprawdzie [..] SA prowadzi istotną ze względu na potrzeby ogółu społeczeństwa działalność, nie przesądza to jednak jeszcze o zasadności traktowania tego podmiotu jako realizującego zadania publiczne. Niezbędne byłoby bowiem ustalenie, że działalność taka mieści się w sferze zadań państwowych lub samorządowych i powierzona została przez tę władzę do wykonywania spółce. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, który nie realizuje zadań władzy publicznej. Natomiast z roli, jaką pełni Państwo na rynku energetycznym, poprzez prowadzenie działalności regulacyjnej, nie można wyprowadzić wniosku o powierzeniu zadań publicznych – przedsiębiorstwom energetycznym. Wykonywanie działalności gospodarczej w dziedzinie istotnej dla ogółu społeczeństwa nie jest tożsame z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślono nadto, że [..] S.A. odmówił udostępnienia żądanej dokumentacji, z uwagi na fakt, że strona uważa, że żądane informacje nie stanowią informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że rozważenia w kontrolowanej sprawie wymagało, czy dokumenty żądane przez J. W. od [..] SA w Krakowie Oddział w Opolu - stanowią informację publiczną oraz czy wskazana spółka akcyjna - jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Problem ten był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i został przesądzony w wyroku tego sądu dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 115/13. Wskazano, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do przedstawionych zagadnień wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). W świetle powołanego przepisu nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego kopie decyzji administracyjnych związanych z procesem inwestycyjnym obejmującym budowę linii energetycznej na jego działce - posiadają status informacji publicznej. Stanowisko to nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt: IV SA/Po 545/2007; LexPolonica nr 2054145 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 20/2011, LexPolonica nr 3937797).

Odnosząc się natomiast do kwestii, czy [..] S.A. w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 851/2010; LexPolonica nr dok.: 2552873).

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że - zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych.

Zaprezentowany pogląd orzecznictwa, Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił i uznał, że [..] SA w Krakowie był podmiotem, zobowiązanym - co do zasady - do udzielenia informacji, stanowiącej informację publiczną, objętej wnioskiem J. W. z dnia 5 kwietnia 2012 r. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie spółka nie kwestionowała okoliczności, iż wnioskowaną informację "posiada". Świadczy o tym stanowisko spółki wyrażone w piśmie skierowanym do pełnomocnika strony skarżącej z dnia 25 września 2012 r. oraz w treści odpowiedzi na skargę. Bezsporne jest przy tym w sprawie, że do dnia wydania wyroku [..] SA nie zakończyła postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem skarżącego w formie przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. art. 10, art. 16, art. 17 tej ustawy). Zatem spółka powinna albo udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, albo poinformować wnioskodawców, że nie mają takiej informacji. Skierowane do skarżącego, w toku postępowania pismo, nie spełnia tych wymogów i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że [..] S.A. dopuścił się i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów strony przeciwnej. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zobowiązał [..] SA w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek J. W. z dnia 5 kwietnia 2012 r. (punkt l sentencji wyroku). W punkcie II sentencji, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to wynika z faktu, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Spółka do dnia wydania wyroku nie udzieliła wnioskodawcy żadnej merytorycznej odpowiedzi, ani też nie wydała stosownej decyzji. Jedyne pismo Spółki skierowane do pełnomocnika skarżącego pochodzi z dnia 25 września 2012 r. (a więc po upływie prawie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku) i nie zawiera udostępnienia informacji publicznej, informacji, że takiej informacji Spółka nie posiada ani nie jest stosowną decyzją administracyjną. Co więcej w kontekście tych okoliczności nic się nie zmieniło do dnia wyrokowania (pomimo upływu 21 miesięcy od dnia złożenia wniosku, na który odpowiedź powinna być udzielona w terminie 14 dni). Uzasadnia to nałożenie grzywny w wysokości 200 zł (punkt III sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Kr 258/13 wywiodła [..] S.A. z siedzibą w Krakowie.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 ust. 1 i - pośrednio - niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 oraz

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 (pkt 1-5) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

poprzez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2) oraz że strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1),

- art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że stronie przeciwnej przypisać można bezczynność, ponadto w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skutkiem błędnej interpretacji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, strona skarżąca kasacyjnie została zobowiązana do czynności, których wykonanie nie znajduje oparcia w powołanych regulacjach.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych", zaś art. 4 ust. 1 stanowi, iż "obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", po czym wymienia się grupy tych podmiotów, przy użyciu wprawdzie określenia "w szczególności", analiza jednak sposobu ich ujęcia prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż [..] S.A., żadnego z ustawowych, podmiotowych kryteriów nie spełnia. Z uwagi na przedmiot żądania skarżącego wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 851/10, LEX nr 737513, i podano, że nawet przy przyjęciu za NSA interpretacji prowadzącej do szerokiego rozumienia pojęcia terminu "zadania publiczne" przedmiot żądanej informacji nie mieści się w kategorii informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotu skargi dotyczą tezy: 2 i 3 wyroku, a stanowisko Sądu prowadzi do wniosku, że najważniejszym kryterium przedmiotowym jest kryterium "sprawy publicznej". Przepis art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, powołany w tezie 3, nie obejmuje zakresu działalności, w ramach której istniałby obowiązek udostępniania informacji z kategorii dokumentów o lokalizacji, budowie itp. urządzeń elektroenergetycznych, przepis ten dotyczy natomiast zadania zaopatrywania w energię i tak to formułuje treść tezy 3. wyroku, przez stwierdzenie, iż dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". NSA rozwijając tę tezę mówi, iż "O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.".

W ocenie autora skargi kasacyjnej wnioski, jakie nasuwają się po analizie tego wyroku winny być jednoznaczne: Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego już dokonał rozszerzającej jego interpretacji, bowiem zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej i podmiotów w sferze tej - przede wszystkim z punktu widzenia organizacyjnego, strukturalnego, dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne, to jednak nie upoważnia do dalszej ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa, przez nakładanie obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń, co nie jest już sprawą publiczną. Takie zatem pojęcia jak zadania publiczne, cel publiczny, a także - co za tym idzie w niniejszej sprawie - informacja publiczna nie powinny i nie mogą być uznane za dotykające dokumentów z zakresu instalacji urządzeń, kwestie te są związane z uzyskaniem pozwoleń, regulowanym w wymaganych trybach administracyjnych i ciążące na [..] S.A., obowiązki w tym zakresie pozostają w sferze spraw tego przedsiębiorstwa nie stanowiących "sprawy publicznej" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stanowi kryterium istnienia obowiązku udzielenia informacji o takiej sprawie.

Nie decyduje zatem okoliczność, iż dany podmiot w ogóle wykonuje zadania publiczne, czy jak tu - raczej zadania mające znaczenie publiczne - tylko to, czy dana kwestia dotyczy tego zadania. Pytanie o dokumentację nie jest pytaniem o dystrybucję energii, czyli o zadanie publiczne, tymczasem związek taki - by przesądzał o obowiązku udostępnienia danej informacji winien być oczywisty, tu zaś związku takiego nie ma, a doszukiwanie się go winno być rozważane w kategoriach nieuprawnionej ingerencji w kwestie dotyczące funkcjonowania podmiotu wykonującego określone zadanie publiczne - dystrybucję energii, tj. zadanie o znaczeniu publicznym, które jednak nie rozciąga się na wszelkie sprawy dotyczące takiego podmiotu i jego działalności.

Przepisy art. 6 ust. 1 m.in. pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują pojęcie takiej informacji, stanowią uszczegółowienie pojęcia z art. 1 ust. 1, lecz z przyczyn podanych wyżej treść np. decyzji o instalacji urządzenia, tj. treść aktu administracyjnego w niniejszej sprawie nie stanowi informacji publicznej.

Przechodząc do katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, które przepis wymienia, wyłączając z rozważań zapis ust. 2, wskazano, że art. 4 ust. 1 stanowi, iż są to: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie niesporne winno okazać się stwierdzenie, iż [..] S.A nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, są to podmioty szeroko pojętego sektora finansów publicznych, tj. organy władzy, administracji oraz podmioty uczestniczące w wykonywaniu zadań przez te organy, w punkcie 5 natomiast wskazuje się "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów".

Określenie dwóch pierwszych kategorii podmiotów wymienionych w omawianym pkt 5 art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, nawiązuje wprost do podmiotów ujętych w pkt 1-4. Takim podmiotem [..] S.A. nie jest, jest natomiast osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego, nie jest ani organem władzy ani administracji, ale też nie jest podmiotem reprezentującym takie organy, czy "inne osoby" bądź "jednostki organizacyjne" (wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym).

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie można byłoby mówić jedynie o trzeciej kategorii: osobach prawnych, ale tylko w przypadku, gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. nr 50, poz. 331 z późn. zm.) w art. 4 pkt 10 definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. [..] S.A. nie spełnia tej przesłanki; w Spółce 99,51% akcji posiada [..] S.A. z siedzibą w Katowicach, pozostali akcjonariusze posiadają 0,49% akcji, przy czym w Spółce [..], Skarb Państwa posiada 30,06% akcji; informacja ta jest powszechnie dostępna na stronach internetowych wymienionych Spółek.

Spółka nie gospodaruje zatem majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, tj. majątkiem publicznym; majątek [..] S.A. to majątek prywatnej osoby prawnej, a wielkość udziału Skarbu Państwa w majątku Spółki eliminuje możliwość jej zakwalifikowania do podmiotów zobowiązanych z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli orzeczenie w niniejszej sprawie opierać ma się na jej przepisach.

Jak wynika z powyższego, ustawowe kryterium podmiotowe przesądzić winno jednoznacznie o stwierdzeniu braku prawnych podstaw do zaliczenia [..] S.A. do podmiotów, do których zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nawet przyjęcie, że dany pomiot wykonuje zadania publiczne, nie może prowadzić do przejścia ponad ustawowo sformułowanym kryterium podmiotowym.

Rozważając oba kryteria jednocześnie w ścisłym powiązaniu, zaznaczono, że - podążając za wyznaczonym przez NSA w wyroku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 851/10 kierunkiem interpretacji - pojęcie działalności [..] S.A ujętej w 9c ust. 3 Prawa energetycznego polegającej na dystrybucji energii elektrycznej i innych zadaniach wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, kwalifikowane jako zadania publiczne, nie może rozciągać się na majątkową stronę tej działalności, bowiem nie jest to w żadnej mierze sfera majątku publicznego. Nie można nie dostrzec, iż osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów", zostały włączone do kręgu podmiotów zobowiązanych z ustawy tylko ze względu na tak istotny udział majątku publicznego w majątku tych osób prawnych.

Niezwykle jasno wyrażona intencja ustawodawcy nie powinna budzić wątpliwości, jako zapisana przy użyciu kryterium opisowego, nie zaś ocennego, rozszerzenie ustawowego kręgu podmiotów przez zobowiązanie podmiotu, które nie podlega ustawie, uznane winno być za jej naruszenie. Dbałość o dysponowanie dokumentacją dotyczącą lokalizacji urządzeń i inną podobną, jest oczywiście obowiązkiem Spółki, nie może być jednak uznane za sprawę publiczną, mimo bowiem, iż są to akty administracyjne będące w posiadaniu ich adresata bądź jego następcy prawnego, nie stanowią w tym przypadku sprawy publicznej.

Decyzje, pozwolenia jako akty wytworzone przez organy administracji publicznej są udostępniane przez te organy, nie bez wyjątków jednak i z uwzględnieniem koniecznej anonimizacji. Jeżeli akty administracyjne są w posiadaniu innych podmiotów, to te obowiązane są do traktowania ich jako informacji publicznej tylko wtedy, gdy akty te regulują kwestie odnoszące się do spraw tych podmiotów, będących sprawą publiczną a nie do każdej ich sprawy, jeżeli jednocześnie podmiot taki jest zobowiązany z ustawy do udostępnienia danej informacji.

Rozszerzanie natomiast - w drodze wykładni - zakresu obowiązywania ustawy w stosunku do pomiotów nie objętych ustawą tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, iż żądanie dotyczy kwestii spoza przedmiotu zadania z tą cechą związanego (dostawa energii) winno być uznane za nieuprawnione na gruncie ustawy; taką zatem rozszerzającą wykładnię określić należy jako wykładnię contra legem. Mimo bowiem tendencji do rozszerzającego interpretowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, krąg podmiotów nią objętych jest określony; niewątpliwie [..] S.A. nie jest żadnym z podmiotów, który można wskazać w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, należeć może wyłącznie do kategorii "osób prawnych", o których mowa w pkt 5, nie jest jednak tym przepisem objęta, bowiem nie spełnia kolejnego kryterium wymaganego ustawą: Skarb Państwa nie ma w Spółce [..] S.A. pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że ani cel ustawy, ani jej założenia nie uzasadniają uznaniowego zaliczania danego podmiotu do kręgu zobowiązanych z tejże ustawy. Zaznaczono, że żadne reguły wykładni nie tworzą instrumentu umożliwiającego poszerzenie kręgu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 (pomija się odniesienie do punktu 1-4 z uwagi na oczywiste, bo z definicji, pozostawanie strony skarżącej kasacyjnie poza grupą podmiotów tam wskazanych) o podmioty, w których udział majątku Skarbu Państwa jest niższy niż przepis ten podaje, tj. niższy niż 40%. Za legalne nie można uznać orzeczenia, takiego jak wyrok objęty niniejszą skargą kasacyjną, które podmioty o niższym udziale takiego majątku włączają do zakresu działania wskazanej regulacji.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie brak jest zatem podstaw prawnych do uznania jej za zobowiązaną do wykonania obowiązku nałożonego przez Sąd tak ze względów przedmiotowych, jak i podmiotowych.

Zarzucając błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy wskazano na przyjęcie przez Sąd, że w pojęciu "informacji publicznej" mieści się informacja objęta żądaniem, mimo iż charakter tej informacji nie spełnia kryteriów "sprawy publicznej", takie kryterium należy uznać za w pełni uzasadnione celami ustawy, wskazane zostało także jako ostateczny warunek uznania informacji za podlegającą udostępnieniu przez takie podmioty jak strona skarżąca kasacyjnie, jak zatem cytowano wyżej "O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.", a tego warunku żądana informacja nie spełnia. Mimo, że chodzi w zasadzie o regulacje zawarte w aktach administracyjnych, to akty te w niniejszej sprawie nie spełniają kryterium zawartego w art. 1 ust. 1, bowiem rozważając stan właśnie niniejszej sprawy, nie dotyczą sprawy publicznej.

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadza się natomiast do twierdzenia, że ustalony stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie normy zawartej w tym przepisie, nie kwalifikuje się zatem do poddania go jego działaniu. Zastosowanie tego przepisu do przedmiotowego stanu faktycznego spowodować miało nieadekwatne do tegoż stanu nałożenie obowiązku na stronę przeciwną. Zatem treść tego zarzutu, mimo że podanego odrębnie od poprzedniego, stanowi jednak konsekwencję błędnej wykładni wskazanego przepisu.

WSA w Krakowie orzekając w sprawie, upraszczając kwestie związane z możliwością zaliczenia informacji objętej żądaniem skarżącego przyjął, że sama działalność strony przeciwnej jako operatora systemu dystrybucyjnego przesądza, że żądana informacja w postaci dokumentów dotyczących instalacji urządzeń stanowi informację publiczną, podczas gdy przedmiotowa informacja kryterium tego nie pełnia. Akceptując stanowisko zajęte przez Sąd można by dojść do całkowicie chybionego wniosku, że wszelkie aspekty działań operatora systemu dystrybucyjnego stanowią informację publiczną tylko dlatego, że dystrybucja energii jest działalnością o znaczeniu publicznym, czy jak czytamy w uzasadnieniu wyroku - zadaniem publicznym. Pytanie o związek danej informacji - i to bezpośredni - z samym zadaniem publicznym jest jak najbardziej uzasadnione; odpowiedź na nie powinna być twierdząca, jeśli operator systemu dystrybucyjnego ma zostać uznany za zobowiązany do udzielenia przedmiotowej informacji.

Takiej odpowiedzi brak, ale i wskazane pytanie nie zostało przez Sąd postawione. Na str. 6 uzasadnienia wyroku, po wcześniejszym zacytowaniu przepisów definiujących "informację publiczną" zawarte jest bowiem tylko stwierdzenie, iż "informacją publiczną w rozpoznawanej sprawie są niewątpliwie ewentualne decyzje w przedmiocie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach... ". Postawiony wyżej zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 i - pośrednio - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 jest zatem uzasadniony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji w żadnym stopniu nie rozprawił się z kryterium podmiotowym, tj. z kryterium z art. 4 ustawy, kwalifikując podmiot wykonujący - zdaniem Sądu - zadania publiczne, w sposób niejako automatyczny jako zobowiązany do udostępnienia informacji w kwestiach objętych takimi zadaniami, przez co całkowicie pominął ustawowe kryterium podmiotowe.

Z uznania spełnienia kryterium przedmiotowego został zatem przez Sąd -niesłuszne i bezpodstawnie - wyprowadzony wniosek, o pozostawaniu Spółki [..] w kręgu podmiotów objętych ustawą, a to uzasadnia zarzut naruszenia prawa materialnego przede wszystkim przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy, co można jednak w tej sprawie określić jako w istocie niezastosowanie tegoż przepisu zakreślającego przecież podmiotowy krąg jej obowiązywania. Zarzut niewłaściwej interpretacji art. 4 ust. 1 ustawy sprowadzić można do stwierdzenia braku jej dokonania, skoro Sąd w ogóle zadania w tym zakresie nie podjął, koncentrując się na pojęciu zadań publicznych, a więc w istocie powtórnie na kryterium przedmiotowym.

Nie można tymczasem w ocenie strony skarżącej kasacyjnie poddać rozumowania uproszczeniu, że skoro ustawodawca przy budowaniu kryterium przedmiotowego z art. 1 ustawy uniezależnił je od kwestii podmiotowych, to można zupełnie pominąć - co ma miejsce w niniejszej sprawie - odrębne i samodzielne kryterium podmiotowe z art. 4. Przede wszystkim zatem w sprawie należało dokonać interpretacji przepisu art. 4 w zakresie i z akcentem na termin "podmioty" nie zaś na termin "zadania publiczne", co skutkuje zupełnym pominięciem analizy, oceny i wniosku w kwestii ewentualności należenia strony przeciwnej do kręgu - bądź pozostawania poza nim - podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy.

Konkludując stwierdzono, że mimo że ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarza przedmiotowe kryterium "zadania publicznego" odchodząc nieco od elementu podmiotowego, spaja bowiem (ale już na etapie końcowym, bo w wyniku zastosowania obu kryteriów) tym pojęciem, jako swego rodzaju klamrą, różne podmioty, to jednak utrzymuje jednocześnie samodzielne kryterium podmiotowe, przy czym dana kwestia musi stanowić informację publiczną - by objęta miała być zakresem przedmiotowym ustawy, co w przedmiocie objętym skargą nie zachodzi. Zupełnie bezpodstawne jest zatem niezastosowanie odrębnego kryterium podmiotowego, a w tej kwestii, niezależnie od sposobu rozumienia pojęcia "zadania publicznego" i informacji publicznej, stwierdzić należy, iż [..] S.A. jako podmiot, w którym Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, nie podlega ustawie, a co za tym idzie nie może być zobowiązana do udostępniania jakichkolwiek informacji w trybie tej ustawy. Jednocześnie jednak - jak wyżej wykazano - żądana informacja nie stanowi informacji publicznej; nie dotyczy zaopatrywania w energię elektryczną, poszukiwanie zaś jakiegoś dalekiego, pośredniego związku, stanowi nieuzasadnione założeniami ustawy, poszerzanie przedmiotowego zakresu jej obowiązywania.

Na marginesie wskazano na kwestię tła przedmiotowego żądania. Nie podważając mianowicie prawa do żądania informacji publicznej niezależnie od celu, jakiego realizacji służyć ma uzyskana informacja (art. 2 ustawy) nie sposób nie zauważyć, iż żądania udostępnienia przedmiotowych dokumentów - mimo upływu 12 lat obowiązywania ustawy o dostępie do informacji - pojawiały się w ciągu ostatniego roku wyłącznie jako instrument pozyskiwania dokumentacji w celu prowadzenia procesów przeciwko przedsiębiorstwom sieciowym, takie żądania wręcz zawierane są w przedprocesowej korespondencji roszczeniowej.

Interpretowanie zatem ustawy niezgodnie z intencją ustawodawcy, a w istocie tworzenie nowego obszaru obowiązków dla przedsiębiorstw energetycznych, które miałyby być obligowane do przeglądu obszernej dokumentacji, w tym archiwalnej dla uczynienia zadość wymogom ustawy w terminach przez nią przewidzianych, narażając się na zarzut zatajenia dokumentów, w razie ich późniejszego odszukania w trakcie ewentualnego postępowania sądowego, skłania do postawienia pytania o granice poszerzania drogą orzecznictwa przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania ustawy. Organizacja przedsiębiorstw sieciowych służy realizacji zadań - zaopatrywaniu w energię - i komunikowaniu się z użytkownikami i innymi podmiotami w tym obszarze, natomiast przedprocesowa "obsługa" przyszłych przeciwników w sprawach sądowych związanych z posadowieniem urządzeń na cudzych gruntach mija się w założeniach z zadaniami w zakresie zapewnienia ciągłości dostaw energii, czyli realizowania zadania o znaczeniu publicznym, choć Firma i tak stara się udzielać informacji niezbędnej do podjęcia decyzji o celowości wszczęcia postępowania sądowego.

Droga orzecznictwa na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej zaczyna być wykorzystywana, przy wyzyskiwaniu słusznej niewątpliwie tendencji do poszerzania płaszczyzny jawności spraw publicznych, do realizowania konkretnego celu indywidualnego, czemu oczywiście ustawa nie sprzeciwia się, uniezależniając obowiązek udostępnienia informacji od celu, w jakim zostanie wykorzystana, warunkiem jednak pozostawania w zgodzie z intencją ustawodawcy jest orzekanie na podstawie ustawy i zgodnie z jej przepisami.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie ma zatem podstaw prawnych do zmniejszania znaczenia któregokolwiek z kryteriów ustawowych przez uznanie, że decydujące jest kryterium przedmiotowe, bowiem żaden z przepisów ustawy, ani też żadna z reguł interpretacji nie uzasadnia takiego podejścia do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet przyjęcie, że chodzi tu o informację publiczną, z czym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można się zgodzić, brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia objętego tą skargą ze względu na ustawowe kryterium podmiotowe. Uznaniowość, pomijająca kryterium podmiotowe, tj. kwalifikowanie podmiotu jako zobowiązanego z ustawy tylko przez pryzmat kryterium przedmiotowego, nie znajduje oparcia w ustawie, która formułuje dwa niezależne kryteria. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2013 r. I OSK 642/13, w uzasadnieniu którego na str. 10 Sąd stwierdza m.in. "Jako podmiot spoza kategorii kręgu władzy publicznej spółka ta właśnie z uwagi na wykonywanie władzy publicznej staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej".

Zatem ocena samodzielnego kryterium podmiotowego nakazuje - z uwagi na brak wymaganego udziału majątku Skarbu Państwa - uznanie tegoż kryterium w tej sprawie za niespełnione, skutkiem czego winno być stwierdzenie braku obowiązku udostępnienia przedmiotowych informacji, stąd też skarga podlegała oddaleniu, co przesądza o zasadności niniejszej skargi kasacyjnej, przy czym aktualny pozostaje zarzut [..] S.A. co do niespełnienia także kryterium przedmiotowego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Strona przeciwna kwestionuje uznanie, iż ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczono, iż brak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniony był stanowiskiem [..] S.A. Oddział w Opolu o braku cech informacji publicznej w odniesieniu do informacji żądanej przez skarżącego, co uzasadnia treść art. 16 ust. 1 ustawy. W takich przypadkach adresat wniosku wyraża na piśmie stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący stwierdził, że skarga kasacyjna Spółki stanowi nieprzekonywującą polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W orzecznictwie sądów administracyjnych w całym kraju ugruntował się pogląd zarówno odnośnie tego, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, jak też legitymacji spółek energetycznych (w tym [..] S.A.) do udostępnienia takiej informacji (tak m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Bd 58/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt: II SAB/OI 6/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Kr 29/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Lu 88/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Ke 18/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt: II SAB/Po 95/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 88/13).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżącego dokumentów dotyczących lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz faktu, że uczestnik postępowania jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego, w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13, że termin ""zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy niemieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale jedynie wówczas, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, że skoro Skarb Państwa nie posiada w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to spółka ta nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Jako podmiot spoza kategorii władzy publicznej spółka ta właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto jak wskazano na wstępie, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można również zapomnieć, iż budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz.651 ze zm.). Treść wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 5 kwietnia 2012 r., w którym domagał się on udostępnienia "kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy linii" na jego nieruchomości determinowała więc kwalifikację danej sprawy jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie tj. zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że informacja, której udostępnienia domagał się skarżący, tj. informacja w zakresie udostępnienia decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy linii energetycznych miała charakter informacji publicznej. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Niewątpliwie w piśmie skarżącego z dnia 5 kwietnia 2012 r., w którym powołuje się on na unormowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w którym domaga się "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy linii" na jego nieruchomości" zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekazanie kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Niezasadny okazał się zatem również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że była ona zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącego w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez:

1) dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub;

2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub;

3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawie o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Skarżący we wniosku z dnia 5 kwietnia 2012 r. domagał się udostępnienia kserokopii nie tylko decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy linii" na jego nieruchomości lecz także "kserokopii wszelkich dokumentów" w tym zakresie. Należy mieć w tym względzie na uwadze art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawierający ograniczenia prawa do informacji publicznej. Nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego może posiadać walor informacji publicznej, dlatego koniecznym może być wezwanie wnioskodawcy do uściślenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. jakich konkretnie dokumentów żąda, gdyż może to mieć istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Mając na uwadze wskazane przepisy stwierdzić należy, że słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten nie został rozpoznany w ustawowym terminie, a okoliczności wskazywane przez spółkę nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Nie znajduje zatem podstaw zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że stronie przeciwnej przypisać można bezczynność. Trafnie Sąd ten przyjął, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy uwzględni się okoliczność, że mimo ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego, również w sprawach ze skarg [..] S.A. z siedzibą w Krakowie, wskazującego, że przedsiębiorstwo energetyczne jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznych, wniosek skarżącego z dnia 5 kwietnia 2012 r. nie został rozpoznany we właściwej formie przez kilkanaście miesięcy, tj. do chwili wydania w dniu 24 stycznia 2014 r. wyroku przez Sąd pierwszej instancji, a jedyne pismo Spółki skierowane do wnioskodawcy pochodzi z dnia 25 września 2012 r. i nie zawiera udostępnienia informacji publicznej, informacji, że takiej informacji Spółka nie posiada ani nie jest stosowną decyzją administracyjną.

W tym stanie rzeczy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że uczestnik postępowania kasacyjnego J. W. poniósł w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 31 marca 2014 r. Strona złożyła wniosek o zwrot tych kosztów w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) nie określają stawki minimalnej wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć analogicznie stawkę ustaloną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jest to stawka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia.