Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 207/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Kraków, dnia 31 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy Tymbark w przedmiocie nieprawidłowego wykonywania czynności w zakresie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "na Wójta Gminy Tymbark" w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem, wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Tymbark za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostępnianie odbywa się obecnie z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 67b, 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.),

- art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214),

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916).

Skarżąca wniosła o

1) uznanie - na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. - uprawnienia skarżącej, wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS;

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy;

3) zasądzenie od strony przeciwnej na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tymbark wniósł o jej odrzucenie, lub w przypadku nieuwzględnienia tego żądania o jej oddalenie. Wskazał, że udostępnianie przez organ danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, bowiem czynności te nie są skierowane do indywidualnie oznaczonych adresatów. Nie istnieje także zdaniem organu norma prawa uprawniająca skarżącą do żądania od organu zamieszczania w ewidencjach i zbiorach danych w określonej treści i formacie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z treści skargi wynika, że dotyczy ona niezgodnego z prawem działania Wójta Gminy Tymbark polegającego na nieprawidłowym sposobie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań, a nie braku tego udostępnienia w ogóle.

Na podstawie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zarzucane przez A. W. niezgodne z prawem wykonanie przez Wójta Gminy Tymbark czynności nakazanych prawem nie mieści się w żadnej z wyżej wymienionych kategorii. W szczególności nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., której zresztą – jak wynika z wyraźnego w tym zakresie stanowiska skarżącej (vide s. 10 uzasadnienia skargi) - nie zarzuca i nie czyni przedmiotem skargi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przez zbiór danych przestrzennych rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych (art. 3 pkt 11 o infrastrukturze informacji przestrzennej - tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 214, dalej jako u.i.i.p.). Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

Na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. , poz. 782; dalej jako nowelizacja), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p., dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu MRPiT, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

W ocenie Sądu, powyższy obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie ma charakteru indywidualnego, ale ma charakter ogólny, a w konsekwencji nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a.

Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym NSA, w podobnych stanach faktycznych w sprawach inicjowanych przez skarżącą, której skargi były odrzucane (por. przykładowo postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., II OSK 2660/22 i II OSK 2662/22). Odwołując się do argumentacji wskazanej w powołanych postanowieniach NSA należy podkreślić, że w przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata. Z przywołanych przepisów prawa wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji, nie tylko organu, który jest stroną niniejszego postępowania, ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak wskazano w art. 67c ust. 3 u.p.z.p. stanowi się, że dane przestrzenne zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p. W związku z tym do udostępnienia danych przestrzennych znajdzie zastosowanie także art. 9 ust. 2 u.i.i.p., przewidujący, że usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak również art. 11 i art. 12 tej ustawy zawierające odstępstwa od powszechnego dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako podjętych w sprawie indywidualnej. Również odwołanie do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 u.o.d. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia działania organu w zakresie realizacji tych obowiązków (por. postanowienie WSA w Lublinie z 28 lutego 2023 r., II SA/Lu 141/23).

Sprawa nie nabrała również indywidualnego charakteru na skutek złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej może ewentualnie podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu. Nie można uczynić podstawą rozważań na kanwie niniejszego postępowania sprawy załatwionej w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponadto należy dostrzec, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznym (por. postanowienie WSA w Lublinie z 1 marca 2023 r., II SA/Lu 137/23).

Skarżąca jednak jako podstawę prawną swej skargi podała również art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle powołanych regulacji.

Stosownie do treści art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. art. 101 i art. 101a u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2 w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 i ust. 1a u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem). Należało zatem ocenić, czy z uwagi na treść żądania skarżącej, organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi.

Sąd podziela pogląd, że wynikający z przepisów u.p.z.p. obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej uprawnień. Rejestr nie kreuje dla indywidualnych podmiotów żadnych nowych praw lub obowiązków. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. Co za tym idzie, Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy (por. postanowienia WSA w Olsztynie: z 1 marca 2023 r., II SA/Ol 134/23, z 6 marca 2023 r., II SA/Ol 119/23, z 8 marca 2023 r., II SA/Ol 127/23, z 8 marca 2023 r., II SA/Ol 121/23, z 8 marca 2023 r., II SA/Ol 135/23).

Podnoszone przez skarżącą utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, czy też ewentualnie ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych, nie może być uznane za naruszenie omawianego interesu prawnego. Zdaniem Sądu takie stanowisko może być uznane za interes faktyczny, a nie prawny (por. postanowienia WSA w Gliwicach: z 21 lutego 2023 r., II SA/Gl 190/23, z 20 lutego 2023 r., II SA/Gl 191/23).

Końcowo należy również zwrócić uwagę, iż wyrok wydany przez WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 198/22, na który powoływała się skarżąca we wniosku z dnia 13 grudnia 2022 r. został postanowieniem tego Sądu z dnia 16 lutego 2023 r., II SAB/Kr 198/22 uchylony, a skarga została odrzucona.

Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.