Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1729/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233, art. 242
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 118, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del.WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 263/19 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 263/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka P. S.A., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233 i art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) ("u.g.n.") poprzez przyznanie odszkodowania w związku z decyzją wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. (tj. Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) ("u.z.t.w.n."), w sytuacji gdy nie ma przepisów intertemporalnych umożliwiających zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed jego wejścia w życie;

2. naruszenie art. 36 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, że możliwym jest przyznanie odszkodowania w związku z decyzją wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., w sytuacji gdy przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji nie przewidywały przyznania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości czy zmniejszenie wartości nieruchomości;

3. naruszenie art. 118 w zw. z art. 120 ustawy – kodeks cywilny z 23 kwietnia 1964 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) ("k.c.") poprzez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie występuje brak stosownej regulacji prawnej, mimo iż roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom określonym w art. 117-125 k.c., a tym samym ulega przedawnieniu z upływem lat 6.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) ("p.p.s.a.") w zw. art. 6, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji z 13 lutego 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z 5 czerwca 2018 r., poprzez brak wskazania podstawy prawnej (przepisów intertemporalnych) dla uznania, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów prawnych powstałych przed jego wejściem w życie;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, po raz drugi od początku, a jedynie ograniczała się do kontroli prawidłowości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

Wniesiono również o zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej od organu, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy W.G. oraz następcy zmarłego Z.F. – L.F. i K.F., zastępowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Strona skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym datowanym na 1 kwietnia 2020 r. uzupełniła argumentację skargi kasacyjnej nawiązując do stanowiska uczestników postępowania przedstawionego w ww. odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233 i art. 242 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie zasługują na aprobatę.

Przypomnieć należy, że wnioskodawcy (Z.F. oraz W.F.) powstanie szkód, z tytułu których domagali się odszkodowania w związku ze spadkiem wartości wywłaszczonej nieruchomości, wiązali z decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1974 r. zezwalającą Z. w G. (poprzednikowi prawnemu skarżącego kasacyjnie) na budowę linii energetycznej. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej jako: "u.z.t.w.n.").

Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 35 u.z.t.w.n. organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (ust. 3).

Z kolei w myśl art. 36 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 37 ust. 2 (poszukiwanie i wydobywanie materiałów, wywłaszczenie materiałów) strony powinny ustalić na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu wysokość odszkodowania miał ustalić na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Zgodnie z ust. 3 właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody.

Jak natomiast stanowi art. 129 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), odszkodowanie (za wywłaszczone nieruchomości – przyp. Sądu) ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 1). Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji, o której mowa w ust. 1, podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty (ust. 3). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (ust. 5).

Należy wskazać, że na temat samej istoty zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 stycznia 2021 r., sygn. I OPS 1/20, stwierdzając, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (por. również wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1857/15; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1516/21; z 14 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1082/20). W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed 1 stycznia 1998 r. podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08).

Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej co do tego, że niedopuszczalne było wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wobec stanów faktycznych sprzed jego wejścia w życie. Skoro odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenia czy ograniczenia prawa własności powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przyjmuje się, że istnieje pewna ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych lub linii elektrycznych, i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem.

Ponadto, w myśl art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. W związku z powyższym, ponieważ ograniczenie prawa własności wnioskodawców W.F. i Z.F. – właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – nastąpiło w 1974 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez tę nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy gruntowej, to w świetle art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie rzeczy sprawą wszczętą przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu. Instytucja przedawnienia roszczeń w prawie administracyjnym występuje bowiem tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega przedawnieniu, tj. rygorom zawartym w przepisach art. 117–125 k.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, by nie mogło być ono dochodzone w każdym czasie (zob. np. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt. I OSK 1326/19l). Sąd I instancji zasadnie przy tym wyjaśnił, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w zasiewach, uprawach i plonach (por. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1840/19). Niezasadnie zatem skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie nastąpiło przedawnienie, wobec czego za bezpodstawny należało uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 118 w zw. z art. 120 k.c.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie zaaprobował postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Tego rodzaju wpływu na wynik postępowania autor skargi kasacyjnej nie wykazał, dążąc w zasadzie do ponownego podważenia w ich ramach przyjętej przez Sąd I instancji oraz organy administracyjne wykładni prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło natomiast do naruszenia zarówno art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.