Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 563/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 27 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr NP.906.1.19.2022 w przedmiocie wstrzymania działalności w terminie natychmiastowym I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., nr NP.906.1.19.2022 utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 23 września 2022 r., znak: [...] nakazującą wstrzymać działalność w terminie natychmiastowym w Zakładzie w B., podległym M. G. do czasu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w protokole kontroli i zawartych w uzasadnieniu do niniejszej decyzji zapewniając tym samym stan techniczno-budowlany budynków zakładu zgodny z wymogami przepisów prawa oraz bezpieczne i higieniczne warunki pracy nie zagrażające zdrowiu i życiu pracowników.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze.zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o PIS.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej w skrócie PPIS) w uzasadnieniu ww. decyzji z 23 września 2022 r. wskazał, że w związku z informacjami o zagrożeniu zdrowia i życia pracowników, w dniu 21 września 2022 r. przeprowadzono kontrolę w Zakładzie w B. Ustalono, że kontrolowałby zakład, podległy M. G., zajmuje się m.in. produkcją i sprzedażą knotów do świec, konfekcjonowaniem wapna, produktów do utrzymania wilgoci w podłożu, peritu, oleju parafinowego oraz produkcją świec.

W trakcie kontroli w ww. zakładzie organ administracyjny stwierdził liczne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przepisów prawa pracy oraz wskazanych w uzasadnieniu decyzji rozporządzeń, w tym m.in. takie jak:

1.Brak porządku i czystości w pomieszczeniach zakładu, magazynach oraz na terenie przyległym do zakładu, powodujący znaczne utrudnienie przestrzegania wymagań przeciwpożarowych oraz stwarzający realne ryzyko potknięcia, wypadku, a tym samym utraty zdrowia (ww. nieprawidłowości stanowią naruszenie: § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 z późn.zm.), art. 214 § 2 kodeksu pracy (dalej w skrócie k.p.);

2.Usytuowanie części pomieszczeń zakładu pracy w suterenach, poniżej otaczającego terenu. Drzwi wejściowe zewnętrzne do ww. pomieszczeń nie posiadają wymiarów określonych w przepisach. Z uwagi na widoczne naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wymiarów drzwi prowadzących do stałych pomieszczeń pracy, dokonano ich pomiaru. (...) (stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie: art 207 § 2, art. 214 § 2 k.p., § 3, § 18, § 20, § 22 § 39 ust 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy);

3.Brak osłon na maszynach tj. plecionkarkach wrzecionowych posiadających ruchome

elementy oraz brak zachowania odpowiedniej odległości pomiędzy tymi maszynami. Przy dużej części maszyn przejścia pomiędzy maszynami, a innymi urządzeniami lub ścianami przeznaczone do ich obsługi, nie posiadają odpowiedniej szerokości (ww. stanowią naruszenie: art 215, art 216 k.p., § 47 ust. 3 oraz § 51 ust.2, pkt 1, § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy);

4.Brak zapewnionych w zakładzie pomieszczeń higieniczno - sanitarnych tj. szatni oraz

miejsca do spożywania posiłków (co stanowi naruszenie: art. 233 k.p., § 111 ust. 1 i ust. 2, §1 ust. 1, ust. 3, ust. 4, §29 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy);

5.Brak odpowiedniej wentylacji w pomieszczeniach produkcyjnych tj. w pomieszczeniu gdzie znajdują się plecionkarki wrzecionowe oraz w pomieszczeniu gdzie znajduje się maszyna do zatapiania sznurka w masie parafinowej zapewniającej prawidłową wymianę powietrza. W pomieszczeniach gdzie znajdują się plecionkarki wrzecionowe zarówno na elementach maszyn w tym i na ich silnikach elektrycznych, jak i na podłożu widoczny jest tzw. pył włókienniczy (co stanowi naruszenie: § 32, § 34 Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, § 1, § 3 i rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy produkcji wyrobów włókienniczych (Dz. U 2007 r., nr 179 póz. 1274), § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie minimalnych wymagań, dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, związanych z możliwością wystąpienia w miejscu pracy atmosfery wybuchowej Dz.U. 2010 nr 138 poz. 931); § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy);

6.Brak bieżącej ciepłej wody przy umywalce dostępnej w sanitariacie zlokalizowanym

w części zakładu umieszczonego w suterynach budynku mieszkalnego (ww. stanowi naruszenie: art 207 § 2, 214 § 2 k.p., § 15 ust. 1, § 39 ust. 1 rozdziału I działu IV, § 18 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy);

7.Brak wyników badań i pomiarów środowiska pracy (ww. stanowi naruszenie: art 227 § 1 ust. 2 k.p., § 2 ust. 1, § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy);

8.Brak orzeczeń lekarskich pracowników stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na określonym stanowisku pracy (ww. nieprawidłowość stanowi naruszenie art. 229 § 4 k.p.);

8.Brak opracowanej dokumentacji oceny ryzyka zawodowego dla zatrudnionych pracowników dla poszczególnych stanowisk pracy oraz brak dokumentacji potwierdzającej poinformowanie przez pracodawcę pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami (ww. stanowią naruszenie art. 226 pkt 1 pkt 2 k.p., § 39, § 39a, § 39c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy);

10.Brak szkoleń pracowników z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy przeprowadzonych przed dopuszczeniem do pracy (naruszenie: art. 2373 § 1 i 2 k.p.);

11.Brak rejestru obejmującego przypadki stwierdzonych chorób zawodowych oraz podejrzeń o takie choroby (naruszenie art. 235 § 4 k.p.);

12.Brak opracowanych stanowiskowych instrukcji bhp oraz dostępu pracowników zatrudnionych na danym stanowisku do tych instrukcji (ww. nieprawidłowości stanowią naruszenie § 41 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy);

13.Brak zapewnienia systemu pierwszej pomocy w razie wypadku oraz środków do

udzielania pierwszej pomocy (nieprawidłowość stanowi naruszenie art. 2091 §1 k.p.);

14.Brak informacji o zakazie palenia tytoniu na terenie zakładu. (ww. nieprawidłowość stanowi naruszenie art.5 ust 1a ustawy z dnia 9 listopada o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 276).

Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli z 21 września 2022 r. nr [...], podczas której byli obecni pracownicy- M. G.1 i M. P., podpisani na ww. dokumencie. W protokole zawarto pouczenie - że w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego protokołu mogą zostać zgłoszone zastrzeżenia co do ustaleń stanu faktycznego (k. 2 a.a.).

Następnie organ I instancji przeprowadził rozmowę telefoniczną z M. G. - właścicielem firmy, który był nieobecny podczas kontroli. Powyższa rozmowa zgodnie z zapisami w protokole kontroli nastąpiła niezwłocznie po zakończonych czynnościach kontrolnych w ww. podmiocie. W trakcie rozmowy zostały przedstawione rozmówcy doraźne zalecenia, uwagi i wnioski jakie zostały zawarte w pkt. 4 protokołu kontroli, w szczególności powiadomiono o zastosowaniu art. 27 ust. 2 ustawy o PIS tj. wstrzymaniu funkcjonowania zakładu z uwagi na liczne uchybienia i nieprawidłowości zagrażające życiu i zdrowiu jego pracowników. Podczas tej rozmowy M. G. wskazał m.in., że dostosuje część pomieszczeń zakładu do wymagań i norm objętych normami prawa budowlanego oraz kodeksu pracy, podał też, że jest w stanie bezzwłocznie dokonać doprowadzenia pomieszczeń zakładu do odpowiedniego stanu pod względem wymaganego porządku (notatka służbowa z 22 września 2022 r., k. 71). Ww. odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku osłon w plecionkarkach wrzecionowych stwierdził, że są one bezzasadne, albowiem jego zdaniem tego typu maszyny, z uwagi na ich specyfikę działania i obsługę nie mogą posiadać osłon. Na koniec rozmowy wyraził ubolewanie i obawy dotyczące jego pracowników, którzy przy niespełnieniu wymogów BHP z jego strony mogą stracić pracę (w szczególności jego brat który, jak podał, jest nieporadny życiowo). Powyższe obawy oparł o rachunek ekonomiczny prowadzonego biznesu w kontekście przyszłych nakładów finansowych na dostosowanie pomieszczeń (suteren) do obowiązujących przepisowych.

Organ I instancji uznał, że wstrzymanie działalności zakładu jest najbardziej adekwatnym środkiem nakazowym i zapobiegawczym, gdyż stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości naruszają przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy bhp zagrażające życiu i zdrowiu pracowników- w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W dniu 23 września 2022 r. do PPIS w G. zgłosił się M. G. celem złożenia wyjaśnień dotyczących przedmiotowej kontroli, ww. przekazano upoważnienie nr [...] do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r., póz. 162 z późn. zm.), odbiór którego pokwitowano. Poinformowano stronę, iż z uwagi na liczne rażące nieprawidłowości stwierdzone odstępuje się od zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. i zostaje wydana decyzja administracyjna o unieruchomieniu zakładu z rygorem natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Ww. oświadczył, iż zapoznał się z protokołem kontroli i nie wyraził woli do przeglądnięcia zgromadzonego materiału dowodowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono: 1.naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, poprzez nieuzasadnione nakazanie unieruchomienia zakładu pracy, w sytuacji gdy kontrolowany teren nie stanowił zakładu pracy, pracownicy nie wykonują żadnej pracy w kontrolowanych pomieszczeniach, a naruszenia stwierdzone w decyzji nie powodowały zagrożenia zdrowia pracowników; 2.naruszenie art. 207 § 2, art. 2091 § 1, art. 214 § 2, art. 215, art. 216, art. 226 pkt 1, pkt 2, art. 227 § 1 ust. 2, art. 229 § 4, art. 233, art. 235 § 4, art. 237 § 1 i 2 Kodeksu pracy, poprzez ich zastosowanie, przejawiające się uznaniem, iż wobec odwołującego zastosować należy przepisy kodeksu pracy, podczas gdy nie zatrudnia on żadnych pracowników, na podstawie umowy o pracę, jedynymi pracownikami są osoby wykonujące we własnym domu pracę nakładczą, a nadto nie organizuje on w miejscu prowadzonej działalności gospodarczej żadnych stanowisk pracy.

Organ odwoławczy (dalej w skrócie MPWIS) w opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji ze 31 stycznia 2023 r. na wstępie uzasadnienia (s.1-8 uzasadnienia) zawarł streszczenie przebiegu postepowania przed organem I instancji, a w dalszej części odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu strony (s. 9-13 uzasadnienia).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, które to sprowadzają się do twierdzenia, że pracodawca nie zatrudnia pracowników na umowę o pracę, a jedynymi pracownikami są osoby wykonujące we własnym domu pracę nakładczą oraz, że nie organizuje stanowisk pracy i że pracownicy nie wykonują żadnej pracy w kontrolowanych pomieszczeniach, MPWIS wskazał, że powyższe twierdzenia są niezgodne ze stanem faktycznym zastanym podczas kontroli. Ustalono bowiem, że kontrolowany zakład zajmuje się produkcją i sprzedażą knotów do świec, konfekcjonowaniem wapna (z przeznaczeniem do bielenia drzew), produktów do utrzymania wilgoci w podłożu oraz perlitu mającym zastosowanie do spulchniania i napowietrzenia podłoża ogrodniczego oraz produkcją świec i oleju parafinowego do pochodni ogrodowych. Po wejściu do budynku stwierdzono, że maszyny służące do zaplatania (z nici nawiniętych na szpule) sznura/linki do wyrobu knotów na maszynach typu plecionkarka wrzecionowa w trakcie pierwszej fazy kontroli były uruchomione w trzech pomieszczeniach). Z uwagi na liczne zagrożenia i nieprawidłowości nakazano ich wyłączenie - pracownik obecny podczas kontroli, który bezpośrednio zajmuje się ww. produkcją – M. G.1 unieruchomił maszyny - plecionkarki wrzecionowe. Ponadto ww. oświadczył, że od około 1997 r. pracuje przy ww. produkcji, a do jego obowiązków należy m.in. obsługa plecionkarek wrzecionowych, konfekcjonowanie wapna, napełnianie zniczy przygotowanym wcześniej woskiem. Odbiór półproduktów i surowców potrzebnych do produkcji oraz przygotowanie wyrobów do odbioru w celu dalszej sprzedaży wykonuje ww. wraz z drugim pracownikiem M. P. Odbiorem produktów zajmuje się głównie właściciel firmy lub firmy kurierskie. Właściciel firmy jest w kontrolowanym zakładzie min. 2-3 razy w miesiącu. M. G.1 na co dzień przebywa w pomieszczeniach, gdzie ustawione są i pracują plecionkarki wrzecionowe, które obsługuje jako ich operator. Pracownik ten oświadczył, że nie stosuje innych środków ochrony indywidualnej poza ochronnikami słuchu i czasami maseczkami do ochrony układu oddechowego. W normalnym trybie pracy z uwagi na panujący hałas używa ochronników słuchu. Nie przypomina sobie, aby z uwagi na nadmierny hałas wykonywane były badania i pomiary środowiska pracy. Po dokonaniu sprawdzenia znajdujących się w trzech pomieszczeniach łącznie 18 działających maszyn stwierdzono, że są podłączone do sieci i gotowe do pracy (nawinięte szpule z nićmi oraz widoczny finalny produkt). Ponadto w jednym z pomieszczeń znajdowały się 3 maszyny, które z uwagi na stan techniczny były nieużytkowane. M. P. oświadczył, że większość swojej pracy i obowiązków wykonuje właśnie w pomieszczeniu nr 3h, co zostało odnotowane w protokole kontroli.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w pomieszczeniach zakładu w B. świadczona jest praca, co chociażby oświadczył do protokołu M. G.1. Pracujące plecionkarki, pył włókienniczy osadzony na różnych powierzchniach również świadczą o wykonywanej pracy. Bez znaczenia jest fakt, że pracownicy zatrudnieni są na umowę o pracę nakładczą. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1975 r. w sprawie uprawnień pracowniczych osób wykonujących pracę nakładczą w par. 21 pkt 1 i 2 stanowi, że praca nakładcza powinna być wykonywana z zachowaniem przepisów zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepisy art. 211 Kodeksu pracy stosuje się odpowiednio oraz że Nakładca jest obowiązany przejawiać troskę o bezpieczne i higieniczne warunki wykonywania pracy, wydawać polecenia usuwania stwierdzonych uchybień w tym zakresie i kontrolować wykonanie tych poleceń oraz współdziałać przy wykonywaniu zarządzeń i zaleceń wydawanych przez organy nadzoru nad warunkami pracy. Z akt sprawy wynika, że pracodawca nie dołożył starań, żeby warunki środowiska pracy były zgodne z przepisami BHP.

Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 304 § 1 k.p., pracodawca jest obowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pracy, o których mowa w art. 207 § 2 k.p., osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy w zakładzie pracy lub w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę, a także osobom prowadzącym w zakładzie pracy lub w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę działalność gospodarczą na własny rachunek. (...)

Jak już wyżej zasygnalizowano, jednym z przejawów ochrony pracownika jest zapobieganie przez pracodawcę chorobom zawodowym. Art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIS stanowi, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy. Jednym z najważniejszych i podstawowych sposobów zapobiegania chorobom zawodowym są właśnie badania lekarskie pracowników. Pracodawca nie może dopuścić do wykonywania pracy pracownika, który nie ma ważnych badań lekarskich, które pozwalają mu na wykonywanie pracy na określonym stanowisku. Pracownik kierowany jest na badania wstępne, okresowe oraz kontrolne. Pracodawca walcząc z chorobami zawodowymi powinien stosować środki zapobiegawcze. (...)

Rodzaj wykonywanej pracy, stopień zagrożeń związanych z warunkami pracy lub przebiegiem procesów w przypadku rozpatrywanej sprawy jest znaczny (hałas, zapylenie), w związku z tym wskazane jest aby nawet do doraźnego wykonywania tych prac lub przebywania w tych warunkach, były dopuszczane wyłącznie osoby fizyczne mające odpowiedni stan zdrowia i przeszkolone w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Biorąc pod uwagę ową specyfikę pracy oraz występujące w procesie pracy czynniki szkodliwe organ II instancji uznał, że stopień zagrożenia związany z warunkami pracy lub przebiegiem procesów jest duży.

Wskazano, że zgodnie z Kodeksem pracy na pracodawcy ciąży, jako jeden z podstawowych, obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i prowadzenia w tym zakresie systematycznych szkoleń pracowników. Na nich jednak obowiązek ten się nie kończy, wręcz przeciwnie, został on rozciągnięty na inne grupy osób, w tym wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy lub prowadzących na własny rachunek działalność gospodarczą.

Podmiot organizujący proces produkcyjny w zakładzie pracy, jakim niewątpliwie jest zakład będący przedmiotem omawiania - niezależnie od tego czy praca wykonywana jest przez własnych czy przez cudzych pracowników lub przez osoby niezatrudnione na podstawie umowy o pracę, na przykład na podstawie umowy zlecenia czy też umowy nakładczej, jest odpowiedzialny za zapewnienie ww. warunków. Obowiązek ochrony życia lub zdrowia ludzkiego zagrożonych w procesie pracy nie może być bowiem uzależniony lub zróżnicowany w zależności od podstawy prawnej zatrudnienia.

Podano, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie uprawnień pracowniczych osób wykonujących pracę nakładczą praca nakładcza powinna być wykonywana z zachowaniem przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepisy art. 211 k.p. stosuje się odpowiednio. Nakładca jest obowiązany przejawiać troskę o bezpieczne i higieniczne warunki wykonywania pracy, wydawać polecenia usuwania stwierdzonych uchybień w tym zakresie i kontrolować wykonanie tych poleceń oraz współdziałać przy wykonywaniu zarządzeń i zaleceń wydawanych przez organy nadzoru nad warunkami pracy. Wykonawca - podobnie jak pracownik - musi przestrzegać przepisów i zasad bhp. Obliguje go do tego ust. 1 komentowanego przepisu, który wprost odsyła do art. 211 k.p. właściwego dla etatowych zatrudnionych. A to oznacza nie tylko znajomość i stosowanie tych reguł, ale również wykonywanie pracy zgodnie z nimi, dbałość o należyty stan maszyn, urządzeń, sprzętu, używanie środków ochrony, odzieży ochronnej, poddawanie się wstępnym, okresowym i kontrolnym badaniom lekarskim oraz współdziałanie z pracodawca przy wypełnianiu tych obowiązków. Także nakładca został zobowiązany do stosowania przepisów ochronnych w tym zakresie i przejawiania troski o bezpieczne i higieniczne warunki pracy dla zaangażowanych. Ma wydawać polecenia usuwania stwierdzonych uchybień i kontrolować ich realizację oraz współdziałać z właściwymi organami nadzoru.

Jeżeli praca nakładcza wykonywana jest w pomieszczeniach pracy należących do nakładcy, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie pomimo, iż w umowie o pracę nakładczą wskazano, że praca ma być wykonywana w miejscu zamieszkania - stosuje się przepisy działu dziesiątego kodeksu pracy, z zastrzeżeniem § 23 - 25. W zakresie ochrony zdrowia stosuje się odpowiednio przepisy art. 220 § 1, art. 221 § 1 - 3, art 222 § 1 i 3, art. 223, 226, 229 § l, 2, 4, 5 i 6, art. 234, 235, 2373, 237" i art. 2376 § 1 i 3 Kodeksu pracy.

Przywołane powyżej przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie uprawnień pracowniczych osób wykonujących pracę nakładczą wyraźnie wskazują, że obowiązkiem odwołującego jest zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pracy, w związku z tym, zdaniem organu II instancji, nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem zawartym we wniesionym odwołaniu, że "stwierdzone nieprawidłowości w postaci braku orzeczeń lekarskich oraz dokumentacji ryzyka zawodowego, braku szkoleń BHP, braku opisu stanowisk, braku zapewnienia systemu pierwszej pomocy dla pracowników, są bezprzedmiotowe, albowiem względem pracowników działających w oparciu o pracę nakładczą Odwołujący nie ma takiego obowiązku".

MPWIS nie poparł kolejnego zarzutu odwołującego, "że nieprawidłowości, polegające na niespełnieniu wymogów BHP dla pomieszczeń zakładu pracy znajdujących się w suterenach budynku mieszkalnego, są bezprzedmiotowe, dlatego że pomieszczenia te służą wyłącznie jako magazyn i nie są wykorzystywane do wykonywania jakichkolwiek czynności pracowniczych". Twierdzenie to, w ocenie organu II instancji przeczy stanowi faktycznemu stwierdzonemu podczas kontroli, co zostało odnotowane w protokole kontroli. Skoro 18 maszyn - plecionkarki wrzecionowe było uruchomionych, dwaj pracownicy je obsługiwali, widać było znaczne zapylenie na urządzeniach jak i poza nimi, to fakt ten przemawia za tym, że w pomieszczeniach tych świadczona była praca. Zatem pomieszczenia te stanowią środowisko pracy, wbrew twierdzeniu strony, i Nakładca ma obowiązek wykonywania badań i pomiarów środowiska pracy.

Wyjaśniono, że obowiązkiem Nakładcy jest też zapewnienie wentylacji, doprowadzenie ciepłej wody przy umywalce dostępnej w sanitariacie, zorganizowanie pomieszczeń higieniczno - sanitarnych służących do spożywania posiłków oraz szatni. Twierdzenie, że "w kontrolowanych pomieszczeniach nie odbywają się żadne czynności produkcyjne, a praca wykonywana przez obecnych na miejscu pracowników jest świadczona wyłącznie na podstawie umów o pracę nakładczą i te czynności odbywają się w ich miejscu zamieszkania", jest zdaniem organu bezzasadne. Co więcej, z przywołanego powyżej twierdzenia wynika, że pomimo, iż w umowie o pracę nakładczą wskazano, że zleconą pracę Wykonawca będzie wykonywał w miejscu zamieszkania, to praca wykonywana była w miejscu zakładu pracy tj. w B., ul. P. [...].

Na koniec Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił pogląd organu I instancji w zakresie stwierdzenia nieprawidłowości dotyczącej braku osłon na maszynach tj. plecionkarkach wrzecionowych posiadających ruchome elementy oraz braku zachowania odpowiedniej odległości pomiędzy tymi maszynami, gdyż to odwołujący winien dbać o stan maszyn i urządzeń.

W skardze do tut. Sądu, zawartej w piśmie z dnia 7 marca 2023 r. profesjonalny pełnomocnik reprezentujący stronę skarżącą zarzucił:

1.naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzasadnione nakazanie unieruchomienia zakładu pracy, w sytuacji gdy kontrolowany teren nie stanowił zakładu pracy, pracownicy nie wykonują żadnej pracy w kontrolowanych pomieszczeniach, a naruszenia stwierdzone w decyzji nie powodowały zagrożenie zdrowia pracowników,

2.naruszenie art. 207 § 2, art. 2091§ 1, art. 214 § 2, art. 215, art. 216, art. 226 pkt 1, pkt 2, art. 227 § 1 ust. 2, art. 229 § 4, art. 233, art. 235 § 4, art. 237 § 1 i 2 Kodeksu

pracy, poprzez ich zastosowanie, przejawiające się uznaniem, iż wobec odwołującego

zastosować należy przepisy kodeksu pracy, podczas gdy nie zatrudnia on żadnych

pracowników, na podstawie umowy o pracę, jedynymi pracownikami były osoby

wykonujące we własnym domu pracę nakładczą a nadto, nie organizuje on w miejscu

prowadzonej działalności gospodarczej żadnych stanowisk pracy, a dodatkowo, zatrudnienie w oparciu o pracę nakładczą w toku postępowania przed organem II instancji ustało, o czym organ miał wiedzę, a mimo tego uznał, że wskazane przepisy należy zastosować,

3.naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy organ II instancji, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, winien był, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia w/w wniosku uchylić, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, skarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

4.naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nie

uwzględniając okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do

wydania decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym, mimo iż z materiału zgromadzonego

przez organ wynika jednoznacznie, że skarżący nie prowadził faktycznej działalności

gospodarczej w kontrolowanym miejscu, znajdował się tam wyłącznie magazyn, a osoby przesłuchiwane w charakterze pracowników w rzeczywistości wykonywały w tamtym czasie jedynie pracę nakładczą - we własnym miejscu zamieszkania.

W związku z powyższym wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 145 a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, także decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ II wskazał, że co do zarzutów nr 1 i 2 odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pozostałe zarzuty ocenił jako sprzeczne wewnętrznie i nielogiczne. Skoro bowiem jak twierdzi skarżący nie prowadził faktycznej działalności gospodarczej - nie ma potrzeby uchylania rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie bardzo bowiem można wstrzymać czegoś co nie występuje. Świadczyć by to mogło z drugiej strony o bezprzedmiotowości samej decyzji, gdyby nie fakty jakie wynikają z materiału dowodowego. Materiał ten zaś to protokół i wraz z bogatym materiałem fotograficznym - który na żadnym etapie nie był kwestionowany (i nie czyni tego również skarżący w skardze do Sądu), notatka służbowa z 22 września 2022 r. adnotacja służbowa z dnia 23 września 2022 r.

Po drugie organ wskazał, że jeśli osoby wykonywały jedynie pracę nakładczą w domu - to co robiły w magazynie z uruchomionymi osiemnastoma maszynami służącymi do zaplatania (z nici nawiniętych na szpule) sznura/linki do wyrobu knotów na maszynach typu plecionkarka bonowa, które to w trakcie pierwszej fazy kontroli były uruchomione w trzech pomieszczeniach. Trudno to uznać za czynności magazynowe.

Organ postawił pytanie jak wobec tego ocenić złożone do protokołu oświadczenia ww. pracowników? Dla przypomnienia obaj oświadczyli, iż pracują we wskazanych pomieszczeniach i zajmują się obsługą wskazanych powyżej maszyn.

Skoro bowiem skarżący sam informuje o usunięciu nieprawidłowości polegającej na braku osłon na maszynach - tym samym przyznaje, że te maszyny znajdywały się w kontrolowanym obiekcie i że nie miały osłon.

Pozostałe twierdzenia, zdaniem organu II instancji, sprowadzają się do kwestionowania miejsca wykonywania pracy i wskazywanie go jako pomieszczenia magazynowego - co wobec treści protokołu i zawartych tam oświadczeń, jak również notatki służbowej z 22 września 2022 r. oraz tej dokumentacji fotograficznej, adnotacja służbowa z dnia 23 września 2022 r. - jest nieudolną próbą zakwestionowania stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego polega nie na wydaniu w sprawie dwóch rozstrzygnięć, lecz na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w pierwszej, jak i w drugiej instancji co do jej istoty. Obowiązkiem zatem organu odwoławczego, jest oczywiście ocena decyzji organu pierwszej instancji, jednak nie tylko przez pryzmat zarzutów odwołania, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego, a następnie stwierdzeniu, czy stanowisko organu odwoławczego jest zbieżne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, czy też nie. W zależności bowiem od tego stwierdzenia organ odwoławczy winien wydać w trybie odwoławczym jedną z decyzji, przewidzianych art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) zwanej dalej w skrócie – k.p.a., co wiąże się z tym, że każdy z tych organów postępowania merytorycznego (pierwszej, jak i drugiej instancji) musi dwukrotnie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że organ odwoławczy nie dokonał wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, będących podstawą nałożonej sankcji oraz nie ocenił ich właściwego zastosowania przez organ pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia (zwłaszcza w postępowaniu kontrolnym) naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wymóg określenia terminu wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem takich uchybień, które nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2 zd. pierwsze przedmiotowego przepisu, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, to państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań.

Z analizy powyższych norm wynika, że dotyczą one odmiennych sytuacji - art. 27 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem takich uchybień, które nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Z kolei w art. 27 ust. 2 naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, to państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części.

Organ II instancji nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu podstawy prawnej nałożonej sankcji. Z treści rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji oraz lektury uzasadnienia można domniemywać, że podstawą orzekania jest art. 27 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie, przede wszystkim nie dokonał analizy art. 27 ust. 1 i art. 27 ust. 2 ustawy i nie uzasadnił należycie i wyczerpująco dlaczego w realiach tej sprawy zdecydowano się na sankcję z art. 27 ust. 2, a nie z art. 27 ust. 1 ustawy. Powyższe stanowi naruszenie art. 15 i art. 138 par. 1 kpa, a przypomnieć należy że jego funkcja nie sprowadza się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak już wyżej odnotowano, obowiązkiem organu odwoławczego jest oczywiście ocena decyzji organu pierwszej instancji, jednak nie tylko przez pryzmat zarzutów odwołania, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego, czego w tej sprawie zabrakło. Organ II instancji odniósł się tylko do zarzutów zawartych w odwołaniu nie czyniąc samodzielnych ustaleń w zasadniczych dla sprawy kwestiach – tj. odnośnie wykładni oraz zastosowania przepisów praca materialnego, leżących u podstaw nałożonej na przedsiębiorcę sankcji w postaci wstrzymania działalności w terminie natychmiastowym. Powołując się na wskazane w uzasadnieniu decyzji naruszenia przepisów prawa pracy oraz rozporządzenia – organ odwoławczy ale nie dokonał ich analizy pod kątem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy, stanowiącego podstawę zastosowanej w tej sprawie sankcji.

MPWIS za organem I instancji przyjął tylko, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzone naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych są tego rodzaju, że kwalifikują się do nakazania wstrzymania natychmiastowego działalności obiektu.

Należy w tym miejscu odnotować, że zakres uprawnień inspekcji sanitarnej na mocy omawianego przepisu jest bardzo szeroki oraz daleko idący w skutkach. Wskazuje na to chociażby zastosowane w sprawie uprawnienie do nakazania unieruchomienia zakładu pracy lub jego części. Dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest to faktyczne pozbawienie możliwości wykonywania działalności gospodarczej, godzące w podstawy funkcjonowania. Tak dolegliwe uprawnienia, bezpośrednio wpływające na funkcjonowanie podmiotu gospodarczego wymagają ostrożnego, rozważnego, adekwatnego, rzetelnego i proporcjonalnego ich stosowania. Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy jest po pierwsze, zaistnienie naruszenia oraz po drugie, co wymaga podkreślenia, zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku istotnego naruszenia lub takiego, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 ustawa. Przeciwna wykładnia uniemożliwiałaby zastosowanie sankcji adekwatnej i proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 481/20, baza CBOSA).

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji brak jest przekonujących rozważań, zwłaszcza co do tej ostatniej przesłanki (bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia) w sytuacji, gdy stwierdzono - brak porządku i czystości w pomieszczeniach zakładu, usytuowanie części pomieszczeń zakładu pracy poniżej otaczającego terenu, brak osłon na maszynach, brak zapewnionych w zakładzie pomieszczeń higieniczno - sanitarnych tj. szatni oraz miejsca do spożywania posiłków, brak odpowiedniej wentylacji, brak bieżącej ciepłej wody przy umywalce, brak wyników badań i pomiarów środowiska pracy, brak orzeczeń lekarskich pracowników, brak szkoleń bhp (...). W zaskarżonej decyzji zabrakło wyjaśnienia, że ww. stwierdzone naruszenia świadczą o rzeczywistym, szczególnym, bezpośrednim zagrożeniu dla zdrowia i życia. Także wielość naruszeń nie decyduje o podstawach do stosowania sankcji z art. 27 ust. 2 ustawy. Sąd nie kwestionuje, że stwierdzone nieprawidłowości kwalifikują się jako naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych lecz zastosowana sankcja wydaje się być nadmierną i nieproporcjonalną, zwłaszcza, że stwierdzone nieprawidłowości były tego rodzaju, że pozwalały na ich niezwłoczne usunięcie, co przemawia za możliwością zastosowania sposobu przewidzianego w ustępie 1 cytowanego przepisu. Ponadto skarżący zobowiązał się do szybkiego usunięcia tych naruszeń (notatka z 22.09.22 r., k. 71).

Należy mieć na uwadze, że warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy jest zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W zaskarżonej decyzji MPWIS brak jest wystarczających rozważań, zwłaszcza co do tej przesłanki (wykazującej bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia).

Zdaniem Sądu - w tej sprawie dokonując subsumpcji przepisu prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny, w pierwszej kolejności należało rozważyć zastosowanie sankcji z art. 27 ust. 1, i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Przy czym, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy - protokół kontroli z 21 września 2022 r. , którego odbiór podpisał skarżący, zawierał pouczenie o możliwości zakwestionowania zawartych w nim ustaleń - z czego nie skorzystał skarżący. W aktach znajduje się również materiał zdjęciowy oraz notatki. Powyższe nie zostało skutecznie zakwestionowane podczas postępowania administracyjnego żadnym przeciwdowodem. Sąd nie stwierdził wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. W sprawie doszło natomiast do naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadny uznano zarzut zawarty w pkt 2 skargi. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, przytoczone we wstępnej części uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze orzeczono w pkt 1 sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu II instancji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).