Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1383/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 178 ust. 1, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 146 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 331/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia 27 stycznia 2022 r. nr UK-II.5410.1.1040.2022.BM w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem 24 maja 2022 r. w sprawie ze skargi P. L. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, strona) na akt Prezydenta Miasta Katowice (dalej: organ) z dnia 27 stycznia 2022 r. nr UK-II.5410.1.1040.2022.BM w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu: 1) uchylił zaskarżony akt; 2) uznał obowiązek Prezydenta Miasta Katowice dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty 425 złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu; 3) zasądził od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Sąd orzekający jest władny samodzielnie oceniać zgodność i przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z Konstytucją RP i ustawami oraz jego moc obowiązującą w dacie przed dniem 1 maja 2006 r., pomimo orzeczenia w tym zakresie in abstracto przez Trybunał Konstytucyjny w drodze wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny określił datę utraty mocy obowiązującej ww. przepisu na dzień 1 maja 2006 r., co prowadzi do zakwestionowania zastosowania przez organ przepisu, który formalnie w dacie jego zastosowania istniał w systemie prawnym i był dla organu obowiązujący, a także do odmowy zastosowania przepisu do zdarzenia z dnia 28 maja 2004 r. w sposób sprzeczny z wiążącym Sąd wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego;

2) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej k.p.a.) przez przyjęcie, że organ mimo obowiązywania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) winien był lub chociażby mógł pobrać od strony opłatę za wydanie karty pojazdu w jakiejkolwiek kwocie innej niż 500 zł zgodnie z ww. przepisem, podczas gdy organ obowiązany był działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, zaś przepis powyższy moc obowiązującą utracił dopiero w dniu 1 maja 2006 r.;

3) art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w dacie rejestracji pojazdu, tj. 28 maja 2004 r. niezgodny z Konstytucją RP oraz ustawą - Prawo o ruchu drogowym przepis § ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) nie obowiązywał (Sąd odmówił jego zastosowania) w przedmiotowej sprawie, podczas gdy jego moc obowiązująca trwała do dnia 1 maja 2006 r., zgodnie z ww. punktem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany.

4) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.; dalej: p.r.d.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) w zw. z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ powoduje uznanie ww. przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej, podczas gdy mimo stwierdzonej niekonstytucyjności w dacie tej przepis powyższy nadal obowiązywał i musiał być stosowany;

5) art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu Prezydenta Miasta Katowice za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu części tej opłaty z pominięciem ustawowej kompetencji Ministra do spraw transportu i z pominięciem obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa;

6) art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.; dalej u.f.p. w zw. z art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 z późn. zm.) w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do uwzględnienia skargi, mimo że prawo do zwrotu części opłaty za wydanie kartę pojazdu wygasło w sytuacji gdy rozstrzygnięciu organu podlegała sprawa dotycząca zwrotu nadpłaty na podstawie wniosku skarżącej z dnia 5 stycznia 2022 r., nie zaś sprawa ustalenia i pobrania w odpowiedniej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w dniu 28 maja 2004 r. Do sprawy tej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty, z których jednoznacznie wynika, że prawo skarżącej do zwrotu nadpłaty wygasło.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie aktu Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącej do domagania się zwrotu takiej należności (w takiej wysokości) i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a ponadto poprzez uznanie, że mając na uwadze znaczenie karty pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty pojazdu opłata za jej wydanie winna wynosić 75 zł, podczas gdy Sąd nie poczynił żadnych rozważań ani ustaleń w tym zakresie, w szczególności zaś nie wskazał, jakie znaczenie zdaniem Sądu ma karta pojazdu i jaką opłatę w związku z tym znaczeniem Sąd uznał za właściwą, a także jakie były koszty druku i dystrybucji karty pojazdu wydanej stronie oraz w jakiej wysokości zostały one przez Sąd uwzględnione, co ma istotne znaczenie ze względu na fakt, że Sąd rozstrzygnął zaskarżonym wyrokiem sprawę indywidualną dotyczącą konkretnej opłaty od konkretnej karty pojazdu, nie zaś zasadę ustalania tej opłaty, zaś na dzień wydania karty pojazdu w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przepisów ustalających wysokość opłaty na poziomie 75 zł, brak jest też opracowań i wyliczeń pozwalających Sądowi na przyjęcie, że opłata w takiej wysokości jest w niniejszej sprawie należna, co uzasadniałoby obowiązek zwrotu nadpłaty w wysokości 425 zł;

2) naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej zamiast oddalić skargę w tym zakresie;

3) naruszenie przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje wg norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że problematyka zawarta w skardze kasacyjnej wielokrotnie była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt I.1-4 petitum skargi kasacyjnej dotyczą kwestii dopuszczalności odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, zanim przepis ten został usunięty z systemu prawa. Rozważając to zagadnienie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom - użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego partykuły "tylko" wskazuje, że wymieniony katalog ma charakter zamknięty. Również według art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że sądy nie są związane aktami rangi podustawowej, co znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, 3 lutego 2005 r., sygn. akt SK 7/03 i 23 września 2009 r., sygn. akt P 81/08, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00 i 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00), Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 i z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08) oraz Sądu Najwyższego (uchwała z 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt III PZP 15/02 i wyrok z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08). Przykładowo, w wyroku z 27 czerwca 1957 r. sygn. akt 3 CR 702/56, Sąd Najwyższy stwierdził, że "sędziowie, podlegający tylko ustawom, uprawnieni są do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem ich zgodności z ustawami, w szczególności gdy przepisy tych aktów normatywnych naruszają prawa obywateli". Wskazany brak związania aktami podustawowymi przekłada się na uprawnienie sądu rozpatrującego sprawę indywidualną do dokonania oceny konstytucyjności i legalności przepisu takiej rangi w ramach rozpoznania sprawy oraz do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z konstytucją lub ustawą.

Skoro sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, co do którego samodzielnie stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją bądź ustawą, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje sądowi co do przepisu rozporządzenia, którego niekonstytucyjność została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, również w przypadku gdy odroczono utratę mocy obowiązującej przepisu. Przeciwne rozumowanie musiałoby prowadzić do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalający domniemanie zgodności z Konstytucją danego przepisu rozporządzenia przyznaje jednocześnie temu przepisowi szczególnego rodzaju moc obowiązującą, której nie posiadał on przed powyższym wyrokiem. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, jako że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu ma jedynie na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonania stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1205/09, wyrok Sądu Najwyższego z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08).

Zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie jest zatem trafny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją oraz ustawą, także w stosunku do przepisu którego utrata mocy obowiązującej została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji błędnie uznał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał nie od dnia wyroku Trybunału, ale od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i to pomimo, że utrata jego mocy obowiązującej została odroczona do 1 maja 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Ponadto, co wykazano już powyżej, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją i ustawą oraz odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco wyjaśnił z jakich powodów uznał, że przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przez co przepis ten był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ i tym samym dlaczego pobrana opłata za kartę pojazdu była częściowo nienależna, co w konsekwencji otwiera możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Argumentacji tej skarżący kasacyjnie nie podważył i ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął omawianego zarzutu, pozostając przy stwierdzeniu, że w okresie obowiązywania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia organ nie był uprawniony do pobierania opłaty w innej wysokości niż określona w ww. przepisie. Fakt ten nie podważa jednak ani skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, ani uprawnienia sądu administracyjnego do dokonania kontroli incydentalnej. Okoliczności te czynią niezasadnym zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 p.r.d. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. wskazać należy, że przepisy powyższe formułują dla organów administracji publicznej i władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Istota sporu nie dotyczy jednak tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w okresie przed jego usunięciem z systemu prawnego, ale tego czy strona która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale czynności organu administracji publicznej, polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu. Jeżeli zatem została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, to w takiej sytuacji otwarta została droga do wydania "innego rozstrzygnięcia" do którego odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W realiach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju "innym rozstrzygnięciem" jest zwrot nadpłaconej opłaty. Przyjęcie za skarżącym kasacyjnie założenia, że do chwili utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, przepis ten był prawidłową i legalną podstawą do pobierania opłaty za kartę pojazdu pozbawiałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Wydanie "innego rozstrzygnięcia" o którym mowa w ww. przepisie nie może być bowiem odniesione do rozstrzygnięć podjętych dopiero po dniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ z tym dniem odpadnie już podstawa prawna do wydania takich rozstrzygnięć (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2643/19). W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12).

Konkludując należy stwierdzić, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty, która miała miejsce przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt U 6/04 - nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności wskazanego przepisu z Konstytucją dla strony powstało, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował wynikającego z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. związania organu rozporządzeniem na dzień pobierania opłaty, zakwestionował natomiast akt z dnia 27 stycznia 2022 r.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej na datę podjęcia zaskarżonego aktu Sąd I instancji był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego aktu został uznany za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania. Uprawnienie wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP istnieje natomiast niezależnie od faktu związania organu rozporządzeniem w dacie pobierania opłaty. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. We wskazanym przepisie zawarte jest upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z powyższym przepisem Prezydent Miasta Katowice nie był organem uprawnionym do wydania rozporządzenia określającego wysokość opłat za kartę pojazdu. Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, dotyczy bowiem stanowienia prawa, a nie jego stosowania w sprawie indywidualnej. Z tego względu nie budzi również wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny oraz Sąd I instancji, że uiszczona opłata została w części pobrana bez podstawy prawnej, zobowiązany do jej zwrotu jest ten organ stosujący prawo, który wcześniej ją pobrał. Zgodnie z art. 77 ust. 3 p.r.d. organem tym jest starosta, a zatem w niniejszej sprawie także prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Odnośnie do zarzutu o charakterze materialnym wskazanym w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Podkreślić należy, że art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia powyższych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko pozostaje w zgodzie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej ( por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Powyższe przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 67 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji nie uwzględnienia upływu terminu przedawnienia zwrotu nadpłaconej opłaty. Czyni jednocześnie nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 67 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do trybu postępowania jaki należy zastosować w tych sprawach.

Zarzuty procesowe ograniczają się do wskazania na naruszenie przez Sąd I instancji art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, mają one bowiem charakter wynikowy, ich naruszenie zawsze będzie więc następstwem naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów, którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli bowiem z wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji skargę na akt Prezydenta Miasta Katowice należało uwzględnić, to nie można sądowi zarzucić, że zastosował art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. uchylając zaskarżony akt i uznając obowiązek Prezydenta Miasta Katowice, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie wynikiem zastosowania przez Sąd I instancji powołanej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu, co oznacza, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 146 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem zasadnie uwzględnił skargę P. L. sp. z o.o. w W.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.