Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4049/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1781
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t. j.)
article: art. 53b, art. 53f ust. 1, art. 71
journal: Dz.U. 2016 poz 1575
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 2 ust. 2 lit. a, art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. A. S. (zwany dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. A. Z., pismem z 3 lutego 2021r. wniósł do Instytutu Pamięci Narodowej (zwany dalej "IPN") o zaprzestanie przetwarzania Jego danych osobowych (imię ojca, drugie imię, data urodzenia) w internecie (inwentarz archiwalny IPN Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (zwany dalej "WUSW"), teczka pracy tajnego współpracownika [...], pseudonim "[...]"), jako przetwarzanych niezgodnie z prawem. Dodatkowo wniósł o usunięcie (sprostowanie) tych danych jako nieprawidłowych, gdyż zaprzecza, jakoby godził się na współpracę z WUSW. Wskazał, że w latach 80-tych ówcześni funkcjonariusze podejmowali z nim kontakt w zamiarze skłonienia go do współpracy, ale Skarżący wszelkie kontakty traktował jako realizację ciążących na nim obowiązków obywatelskich, a odpowiedzi na zadawane pytania, jako konieczność stosowania się do poleceń organów, których zignorowanie mogłoby spowodować niebezpieczne konsekwencje w odniesieniu do Skarżącego i jego bliskich. Jego intencją nie było nawiązanie współpracy, jako tajny współpracownik ani zobowiązanie się do podejmowania współpracy w takim charakterze.

Dane osobowe Skarżącego wpisują się w definicję z art. 4 pkt 1 RODO, a ich udostępnienie w definicję przetwarzania z art. 4 pkt 2 RODO. Administratorem danych jest Prezes UODO. Zdaniem Skarżącego do przetwarzania danych przez IPN stosuje się przepisy RODO, więc na mocy art. 17 ust. 1 li.t d) RODO oczekuje niezwłocznego usunięcia jego danych z inwentarzu archiwalnego IPN. Nie zachodzi przesłanka niezbędności przetwarzania danych do celów archiwalnych w interesie publicznym. Ujawnienie jedynie ciężkich, kwalifikowanych przypadków współpracy w złej wierze i z nastawieniem na pokrzywdzenie innych osób leży w interesie publicznym, a przypadek Skarżącego do takich nie należy. Fakt blankietowego odnotowania przez funkcjonariuszy nie świadczy o rzeczywistych postawach życiowych Skarżącego.

2. IPN w piśmie z 3 marca 2021r. wyjaśnił, że do danych osobowych zawartych w inwentarzu archiwalnym IPN nie ma zastosowania rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016 ze zm., zwane dalej "RODO"). Działalność archiwalną IPN określa art. 1 pkt 1, 1a ustawy z 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2021r., poz. 177, zwanej dalej "u.IPN") – wskazując, że ewidencjonowanie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa wytworzonych oraz gromadzonych w okresie od dnia 22 lipca 1944r. do dnia 31 lipca 1990r. oraz opracowywanie, publikowanie i udostępnianie inwentarza archiwalnego reguluje ww. ustawa. Art. 28a u.IPN wprowadza wymóg publikowania przez IPN na stronie internetowej inwentarza archiwalnego, a także określa zawartość opisu jednostki archiwalnej. Art. 71 u.IPN, znowelizowany w 2018r., wskazuje, że RODO w stosunku do działalności IPN określonej w art. 1 ustawy o IPN stosuje się tylko do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego. W obecnym stanie prawnym do działalności archiwalnej IPN nie ma zatem zastosowania RODO.

3. Skarżący (...) marca 2021r. złożył do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwany dalej "Prezesem UODO") skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania Jego danych osobowych (będących zarazem danymi osobowymi nieprawidłowymi) przez Prezesa IPN.

W uzasadnieniu wskazał, z jakich, ww. powodów skierował pismo do Prezesa IPN i wskazał jaką odpowiedź otrzymał. Skarżący nie podzielił stanowiska Prezesa IPN i wniósł o zasygnalizowanie temu organowi, że wbrew stanowisku wyrażonemu w piśmie z 3 marca 2021r., przetwarzanie danych zawartych w Inwentarzu archiwalnym IPN musi odbywać się na mocy przepisów RODO, a Skarżący ma pełne prawo oczekiwać, by ewentualne przetwarzanie danych nie naruszało jego konstytucyjnych praw przewidzianych w art. 51 ust. 4 i art. 47 Konstytucji RP. Skarżący oczekiwał też merytorycznego rozpoznania zgłoszenia, z uwzględnieniem argumentacji wyrażonej w ww. wniosku z 3 lutego 2021r., a finalnie usunięcia (sprostowania) przetwarzanych danych osobowych. RODO w polskim porządku prawnym stosowane jest bezpośrednio. W pkt 158 preambuły RODO wskazano, że przepisy rozporządzenia powinny znajdować zastosowanie również w razie przetwarzania danych osobowych do celów archiwalnych, a w takich właśnie celach organ przetwarza dane Skarżącego. Dodatkowo pkt 27 i 158 preambuły RODO przewidują jako zasadę niestosowanie przepisów rozporządzenia do przetwarzania danych osobowych osób zmarłych, przy czym w ustawodawstwach krajowych mogą zostać przewidziane wyjątki od tej zasady i przykładem takiego wyjątku jest art. 71 u.IPN. Przetwarzanie danych osób żyjących musi spełniać wymogi wynikające z RODO. Pogląd, że do przetwarzania danych zawartych w Inwentarzu archiwalnym IPN stosuje się przepisy RODO potwierdza też najnowsze orzecznictwo (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 3325/19 i wyrok WSA w Warszawie z 8 października 2020r.sygn. akt II SA/Wa 378/20).

4. Prezes UODO postanowieniem z (...) października 2021r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi Skarżącego na nieprawidłowości w procesie przetwarzania Jego danych osobowych przez Prezesa IPN, polegającego na przetwarzaniu w inwentarzu archiwalnym i udostępnianiu w serwisie internetowym http://inwentarz.ipn.gov.pl informacji wskazujących, że Skarżący pomiędzy [...]. a [...]. był tajnym współpracownikiem WUSW o pseudonimie "[...]". W podstawie prawnej powołano art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019r., poz. 1781, zwana dalej "u.o.d.o.") oraz art. 71 i art. 53f ust. 1 u.IPN.

W uzasadnieniu Prezes UODO, po przedstawieniu stanu faktycznego i po odwołaniu się do art. 1 u.IPN i art. 2 ust. 2 lit. a) RODO, wskazał, że działalność IPN, polegająca na realizacji zadań określonych w art. 1 u.IPN (pkt 1: ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich; pkt 1a - opracowywanie, publikowanie i udostępnianie inwentarza archiwalnego IPN; pkt 2b - przygotowywanie i publikowanie katalogów prowadzonych przez Biuro Lustracyjne; pkt 2c - prowadzenie rejestrów oświadczeń lustracyjnych, analizę oświadczeń lustracyjnych oraz przygotowywanie postępowań lustracyjnych) nie stanowi działalności objętej zakresem prawa Unii Europejskiej. Działalności objęte zakresem prawa Unii Europejskiej określają art. 3, art. 4 i art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., zwany dalej "Traktatem").

Prowadzenie przez IPN zbiorów danych zawierających informacje wytworzone przez organy bezpieczeństwa państwa nie należy do żadnej z działalności wymienionych w art. 3, art. 4 i art. 6 Traktatu. Jedyny wyjątek umożliwiający zastosowanie przepisów RODO do działalności IPN wynika z art. 71 u.IPN. Zgodnie z tym przepisem i w związku z art. 53f ust. 1 u.IPN w działalności IPN określonej w art.1 u.IPN, przepisy RODO stosuje się do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego, utworzonej w celu prowadzenia prac poszukiwawczych oraz identyfikacji tożsamości osób, które straciły życie wskutek walki z narzuconym systemem totalitarnym lub wskutek represji totalitarnych lub czystek etnicznych w okresie od 8 listopada 1917r. do 31 lipca 1990r. RODO nie jest zatem stosowane do innych zbiorów danych prowadzonych przez Prezesa IPN, w celu realizacji jego ustawowych zadań określonych w art. 1 uIPN. Potwierdzają to dokumenty wytworzone podczas prac nad zmianą art. 71 u.IPN znajdujące się na s. 4-5 pisma Prezesa IPN do Ministra Cyfryzacji z 13 października 2017r. (dostępne https://legislacja.gov.pl/docs//2/12302950/12457664/12457667/dokument319363.pdf) i uzasadnienie do projektu zmiany ww. przepisu (s. 137 Uzasadnienia, dostępny https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12302951/12457717/12457718/dokument340965 .zip), gdzie wskazano, że proponuje się nowe brzmienie art. 71 u.IPN, które poprzez pozytywne wskazanie obowiązku stosowania RODO w działalności IPN jedynie do prowadzenia Bazy materiału genetycznego, wyłączy z zakresu jego stosowania pozostałe przepisy u.IPN. Dodatkowo art. 1 pkt 3 u.IPN wskazuje, że reguluje kwestię ochrony danych osobowych osób, których dotyczą dokumenty zgromadzone w archiwum IPN.

Prezes UODO – będący na mocy art. 34 ust. 2 u.o.d.o. organem nadzorczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 RODO - nie posiada uprawnień do rozpatrywania sprawy dotyczącej przetwarzania danych osobowych w zbiorach danych prowadzonych w ramach realizacji zadań ustawowych IPN, innych niż Baza Materiału Genetycznego, zdefiniowana w art. 53f u.IPN. Organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ma obowiązek zbadać, czy nie zachodzi żadna z przesłanek wykluczających wszczęcie takiego postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Skoro skarga Skarżącego dotyczy przetwarzania danych osobowych niewchodzących w skład Bazy Materiału Genetycznego, zdefiniowanej w art. 53f u.IPN, Prezes UODO nie ma uprawnień do rozpatrywania sprawy dotyczącej przetwarzania przez IPN danych osobowych innych niż ww.

5. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2021r. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Prezesa UODO, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, z uwagi na naruszenie:

- art. 71 u.IPN i art. 2 ust. 1 i 2 RODO w związku z motywami 73 i 158 preambuły RODO – przez ich błędną wykładnię i nietrafne wywiedzenie, że przepisy RODO w kwestii działalności IPN stosuje się wyłącznie do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego, a w pozostałym zakresie, w tym do podnoszonych przez Skarżącego nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych znajdujących się w inwentarzu archiwalnym, przepisy RODO nie miałyby zastosowania, gdy przepisy RODO stosuje się do ogółu osób żyjących, a działalność IPN nie jest wyłączona spod sfery stosowania tych przepisów;

- art. 61a § 1 k.p.a. - przez nietrafną odmowę wszczęcia postępowania, gdy nie było uzasadnionych przyczyn do wydania takiego postanowienia.

Skarżący w uzasadnieniu skargi, po opisaniu przebiegu postępowania i podtrzymaniu dotychczasowej argumentacji, wyjaśnił, że jego wniosek miał na celu wszczęcie postępowania prowadzącego do zmiany zakresu informacji zawartych w zbiorach IPN i stanowił formę konstytucyjnego dochodzenia uprawnień z art. 51 ust. 1 i 47 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącego pozornie językowa wykładnia art. 71 u.IPN dokonana przez organ jest obarczona błędami logicznymi i nietrafnościami. Art. 71 u.IPN, wbrew stanowisku Prezesa UODO, choć nakazuje stosować przepisy RODO jedynie do regulacji odnośnie Bazy Materiału Genetycznego, nie wskazuje, że miałby być to wyłączny i jedyny przykład zastosowania przepisów RODO do działalności IPN. Zdaniem Skarżącego konstrukcja art. 71 u.IPN nie wyłącza stosowania RODO do pozostały aspektów działalności IPN. Podstawowym założeniem, na mocy którego IPN chce przetwarzać dane osobowe zawarte w Inwentarzu archiwalnym są cele archiwalne, a pkt 158 preambuły RODO wprost wskazuje, że przepisy rozporządzenia powinny znajdować zastosowanie również w razie przetwarzania danych osobowych osób żyjących do celów archiwalnych. W zakresie przetwarzania mieści się modyfikacja tego rodzaju danych zawartych w Inwentarzu, a mając na uwadze konieczność rzeczywistego, a nie blankietowego zapewnienia stosowania regulacji konstytucyjnych, w zakresie materialnoprawnym zastosowanie znajduje RODO. Znaczenie art. 71 u.IPN jest zatem odmienne od przyjętego przez organ i wiąże się z pkt 27 preambuły RODO, wyłączającym stosowanie RODO względem osób zmarłych, ale niewykluczającym wprowadzenia w ustawodawstwach krajowych wyjątków od tej zasady.

Prezes UODO nietrafnie ponadto odwołał się do uzasadnienia projektu do zmiany art. 71 u.IPN. Po pierwsze dlatego, że oficjalne uzasadnienia projektów aktów prawnych nie mają charakteru wykładni autentycznej i nie wiążą późniejszych odbiorców zawartych tam norm prawnych, co do sposobu ich stosowania. Po drugie, nawet gdyby ustawodawcy przyświecały cele wskazane w projekcie i tak z pkt 27 preambuły RODO i z konieczność bezpośredniego stosowania RODO w polskim porządku prawnym oraz konieczności rzeczywistej realizacji przez obywateli praw wynikających z art. 51 ust. 4 i art. 47 Konstytucji RP, zabieg legislacyjny okazał się nieudolny i nie zrealizował pierwotnych zamierzeń. Po trzecie art. 71 u.IPN w brzmieniu obowiązującym do maja 2018r. nie podlegała ocenie zgodności z RODO, a z dyrektywą nr 95/46/WE, obowiązującą do maja 2018r. Zdaniem Skarżącego art. 71 u.IPN jest niezgodny z prawem Unii. Przepisy RODO, zgodnie z art. 288 Traktatu, mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto na mocy art. 87 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP rozporządzenia wydane przez instytucje Unii Europejskiej, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, posiadają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami krajowymi. Przepisy RODO stanowią też materialnoprawną podstawę do realizowania przez obywateli praw wynikających z art. 51 ust. 4 i art. 47 Konstytucji RP (prawo do żądania sprostowania i usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą; prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym). W sprawie podstawę proceduralną stanowiły przepisy u.IPN, a w nieuregulowanym zakresie, na podstawie art. 7 u.IPN, przepisy k.p.a. Art. 2 ust. 2 RODO nie przewiduje stosowania RODO w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa unijnego.

Skarżący powołał się ponownie na wyroki NSA z: 25 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 3325/19; 15 czerwca 2021r., sygn. akt III OSK 2600/21 i wyrok WSA w Warszawie z 8 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 378/20, z których wynika, że przepisy RODO należy stosować do ogółu danych przetwarzanych przez Prezesa IPN, w tym również do Inwentarza archiwalnego IPN, a nie tylko do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego. Wyjaśnił, że pkt 158 preambuły RODO wprost wskazuje, że przepisy rozporządzenia powinny znajdować zastosowanie również w razie przetwarzania danych osobowych osób żyjących do celów archiwalnych. Znaczenie art. 71 u.IPN wiąże się z pkt 27 preambuły RODO, wyłączającym stosowanie RODO względem osób zmarłych, ale niewykluczającym wprowadzenia w ustawodawstwach krajowych wyjątków od tej zasady, czego przykładem jest właśnie art. 71 u.IPN. Jest to normatywna podstawa do stosowania regulacji RODO względem danych pozostających co do zasady poza jego zakresem.

W ocenie Skarżącego konsekwencją błędnej wykładni przez Prezesa UODO art. 71 u.IPN, art. 2 ust. 1 i 2 RODO, w związku z motywami 73 i 158 preambuły RODO, było naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i błędne przyjęcie, że zachodzi "oczywiście uzasadniony" przypadek braku podstaw do prowadzenia postępowania.

6. Prezes UODO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Prezesa UODO wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. poz.137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżone postanowienie Prezesa UODO - uznał, że było ono zgodne z prawem procesowym i materialnym oraz nie naruszało wskazanych w skardze przepisów.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do możliwości stosowania przepisów RODO do przetwarzania danych osobowych w działalności IPN w celach archiwalnych oraz podstaw do zastosowania w związku z tym, przez Prezesa UODO art. 61a k.p.a.

W związku z tym Sąd na wstępie stwierdza, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na mocy ww. przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc w ww. przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że odmowę wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie;

b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

c) przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);

d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (tak m.in. (w:) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać ponadto należy, że organ w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).

Sporne postanowienie Prezesa UODO zapadło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż organ uznał, że nie ma podstaw do procedowania w sprawie, gdyż Prezes UODO nie ma uprawnień do rozpatrywania sprawy dotyczącej przetwarzania przez IPN danych osobowych innych niż wchodzące w skład Bazy Materiału Genetycznego.

W celu weryfikacji prawidłowości zaskarżonego postanowienia kluczowe było zatem sięgnięcie do art. 2 ust. 2 lit. a RODO, na który to przepis powoływał się zarówno Prezes UODO w zaskarżonym postanowieniu, jak i Skarżący w uzasadnieniu skargi. Z art. 2 ust. 2 lit. a) RODO wynika, że przepisy RODO nie mają zastosowania do przetwarzania danych osobowych w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa Unii.

Warto też wskazać, że IPN, stosownie do art. 8 ust. 1 u.IPN, utworzono w celu realizacji zadań określonych w art. 1 u.IPN. Ustawa ta przewiduje przygotowywanie i publikowanie, na podstawie dokumentów zgromadzonych w archiwum IPN, katalogów zawierających dane osobowe pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa, ze wskazaniem stopnia służbowego, zajmowanych stanowisk, oraz organów bezpieczeństwa państwa, w których pełnili służbę lub pracowali. Zakres danych gromadzonych w tych katalogach określono w art. 52b u.IPN.

Sąd w związku z tym podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że działalność IPN - polegająca na realizacji zadań określonych w art. 1 u.IPN - stanowi działalność nieobjętą zakresem prawa Unii Europejskiej.

Art. 1 u.IPN stanowi m.in., że ustawa reguluje: (pkt 1) ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich; (pkt 1a) opracowywanie, publikowanie i udostępnianie inwentarza archiwalnego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; (pkt 2b) przygotowywanie i publikowanie katalogów prowadzonych przez Biuro Lustracyjne; (pkt 2c) prowadzenie rejestrów oświadczeń lustracyjnych, analizę oświadczeń lustracyjnych oraz przygotowywanie postępowań lustracyjnych.

Działalności objęte zakresem prawa Unii Europejskiej określone są m.in. w art. art. 3, art. 4 i art. 6 ww. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Art. 3 Traktatu stanowi, że (ust. 1) Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach: a) unia celna; b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego; c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro; d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; e) wspólna polityka handlowa, (ust. 2) Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres.

Art. 4 Traktatu przewiduje, że (ust. 2) Kompetencje dzielone między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin: a) rynek wewnętrzny; b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie; c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna; d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych; e) środowisko; f) ochrona konsumentów; g) transport; h) sieci transeuropejskie; i) energia; j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie, (ust. 3) W dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia Państwom Członkowskim wykonywania ich kompetencji, (ust. 4) W dziedzinach współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań i wspólnej polityki, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia Państwom Członkowskim wykonywania ich kompetencji.

Zgodnie z art. 6 Traktatu Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich. Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą: a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego; b) przemysł; c) kultura; d) turystyka; e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; f) ochrona ludności; g) współpraca administracyjna.

Prawidłowe było zatem odwołanie się przez Prezesa UODO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do porównania zadań wskazanych w art. 1 ust. 1, 1a, 2b, 2c u.IPN (w ramach których IPN prowadzi zbiory danych zawierające informacje wytworzone przez organy bezpieczeństwa państwa) z działalnościami określonymi w art. 3, art. 4 i art. 6 Traktatu oraz wskazanie, że zadania IPN wynikające z art. 1 u.IPN nie należą do działalności wymienionych w art. 3, art. 4 i art. 6 Traktatu.

Sąd wskazuje ponadto, że Prezes UODO nie podważał potrzeby bezpośredniego stosowania przepisów RODO w polskim porządku prawnym, więc argumentacja z tego zakresu zawarta w uzasadnieniu skargi nie mogła być wzięta pod rozwagę. Sąd podnosi też, że wprawdzie powoływany przez Skarżącego motyw 27 preambuły RODO przewiduje w odniesieniu do Państw członkowskich możliwość rozszerzenia zakresu ochrony danych na informacje o osobach zmarłych, ale skorzystanie z takiej możliwości wymaga wyraźnego przepisu prawa, który o tym stanowi. Przeważająca większość państw członkowskich UE nie zdecydowała się na rozszerzenie stosowania przepisów o ochronie danych na informacje o osobach zmarłych. W glosie krytycznej do wyroku NSA z 25 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 3325/19 wskazano, że jedynie w Danii prawodawca rozciągnął stosowanie przepisów o ochronie danych na informacje o zmarłych, ale tylko na okres 10 lat po śmierci osoby, natomiast w ustawie włoskiej dopuszczono ograniczoną możliwość zastosowania przepisów o ochronie danych do informacji o osobach zmarłych, określając, z jakich uprawnień mogą w tym zakresie korzystać spadkobiercy. W obu wskazanych krajach rozszerzenie stosowania przepisów o ochronie danych osobowych na informacje o osobach zmarłych zostało wyraźnie określone w przepisach (P. Fajgielski Prz. Sejmowy 2021/4/137).

Sąd wskazuje ponadto, że Prezes UODO, mając na względzie wniesioną przez Skarżącego skargę, związaną z nieprawidłowościami w procesie przetwarzania przez IPN danych osobowych Skarżącego (będących – zdaniem Skarżącego - zarazem danymi osobowymi nieprawidłowymi), zawartych w inwentarzu archiwalnym IPN WUSW - prawidłowo odwołał się do art. 71 u.IPN. Przepis ten stanowi bowiem, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi sam Skarżący, jedyny wyjątek umożliwiający zastosowanie przepisów RODO do działalności IPN. Wbrew jednak stanowisku wyrażonemu w skardze, z językowej i jasnej wykładni art. 71 u.IPN wynika, że przepisy RODO stosuje się w działalności IPN - określonej w art. 1 u.IPN do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego. Ustawodawca bowiem, stosownie do art. 53f ust. 1 u.IPN w zw. z art. 53b u.IPN wskazał, jak należy rozumieć pojęcie "Bazy" - Bazę Materiału Genetycznego, którą utworzono w celu prowadzenia prac poszukiwawczych oraz identyfikacji tożsamości osób, które straciły życie wskutek walki z narzuconym systemem totalitarnym lub wskutek represji totalitarnych lub czystek etnicznych w okresie od 8 listopada 1917r. do 31 lipca 1990r.

W Bazie Materiału Genetycznego przetwarzane są dane o osobach żyjących, których krewni stracili życie wskutek walki z narzuconym systemem totalitarnym lub wskutek represji totalitarnych lub czystek etnicznych w okresie 8 listopada 1917 – 31 lipca 1990r. i miejsce ich pochowania nie jest znane. W odniesieniu do tych osób (krewnych) w bazie gromadzone są następujące dane osobowe: imię i nazwisko; adres do korespondencji; oznaczenie materiału genetycznego i miejsce jego przechowywania; określenie stopnia pokrewieństwa z krewnym, jego imię i nazwisko, data urodzenia i imię ojca oraz stopień wojskowy; wskazanie okoliczności mogących służyć odnalezieniu miejsca pochowania i ustaleniu tożsamości, w szczególności dotyczących aresztowania, miejsc osadzenia oraz organów bezpieczeństwa państwa i ich funkcjonariuszy prowadzących postępowania w sprawach krewnego. Wśród tych danych znajdują się dane genetyczne, które – zgodnie z art. 8 ust. 1 RODO – stanowią szczególną kategorię. Prawodawca unijny przewidział daleko idącą ochronę takich danych, wprowadzając w art. 9 ust. 1 RODO ogólny zakaz ich przetwarzania, a jednocześnie określił w art. 9 ust. 2 RODO wyjątki od tego zakazu. W doktrynie przyjmuje się ponadto, że przetwarzania w Bazie Materiału Genetycznego danych dotyczących osób zmarłych nie oznacza więc rozszerzenia ochrony na tego rodzaju dane, gdyż danymi osobowymi objętymi regulacją prawną o ochronie danych osobowych są jedynie dane osób żyjących (Komentarz, red. P. Litwiński, C.H.Beck, Warszawa 2018). Dodatkowo stwierdzić też należy, że dane w Bazie Materiału Genetycznego gromadzone są na wniosek osób, które dobrowolnie mogą przekazać swój materiał genetyczny, na ich żądanie dane podlegają usunięciu z Bazy, a w takim przypadku materiał genetyczny przekazany przez te osoby podlega zniszczeniu. Prowadzenie Bazy Materiału Genetycznego stanowi więc przetwarzanie danych osobowych o osobach, co do których IPN nie prowadzi prac badawczych, a jedynie wykorzystuje ich dane w celu poszukiwania krewnych tych osób, natomiast gromadzenie danych genetycznych uzasadnia wzmożoną ochronę tego rodzaju danych. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia ochrony na informacje o osobach zmarłych, a jedynie zapewnienie rozszerzonej ochrony osobom żyjącym, których dane (w tym również dane genetyczne) nie byłyby przedmiotem zainteresowania IPN, gdyby nie chodziło o ich krewnych. Pozostałe dane osobowe gromadzone w archiwach IPN (np. dane osobowe zawarte w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa) – służą realizacji celów statutowych IPN. Przepisy dotyczące ich przetwarzania i ochrony uwzględniają specyfikę działalności IPN i mieszczą się w zakresie nieobjętym prawem unijnym, dlatego do przetwarzania tego rodzaju danych nie znajdują zastosowania przepisy RODO, na co prawidłowo zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odmawiając wszczęcia postępowania w związku z ww. skargą wniesioną przez Skarżącego.

Sąd nie znalazł też podstaw do zakwestionowania zasadności powołania się w zaskarżonym postanowieniu na dokumenty wytworzone podczas prac nad zmianą art. 71 u.IPN. Wykładnia autentyczna jest możliwa i pożądana, szczególnie, gdy brzmienie ww. przepisu jest jasne, natomiast art. 2 ust. 2 lit. a RODO., o czym mowa wyżej, nie przewiduje możliwość stosowania przepisów RODO do działalności nieobjętej zakresem prawa unijnego, w tym do działalności IPN, o której mowa w art. 1 u.IPN.

Sąd - odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, że podstawowym założeniem, w oparciu o które IPN przetwarza dane osobowe zawarte w Inwentarzu archiwalnym są cele archiwalne, a pkt 158 preambuły RODO wprost wskazuje, że przepisy RODO powinny znajdować zastosowanie również w razie przetwarzania danych osobowych osób żyjących do celów archiwalnych – stwierdza że nieuprawnione jest wyprowadzanie z motywu 158 preambuły RODO wniosku, że RODO ma zastosowanie we wszystkich przypadkach przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Skarżący pomija bowiem art. 2 ust. 2 RODO, wskazujący, że w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa Unii (np. w ramach działalności dotyczącej bezpieczeństwa narodowego, o której mówi motyw 16 RODO), stosowanie RODO zostało wyłączone. Ponadto realizacja celów archiwalnych, sama w sobie nie jest działalnością objętą zakresem prawa Unii, które ma zastosowanie do realizacji celów archiwalnych wyłącznie wówczas, gdy te cele są realizowane w ramach działalności określonych w art. 3, art. 4 lub art. 6 Traktatu, czyli np. w dziedzinie kultury lub ochrony zdrowia. Dodatkowo wskazać należy, że skoro motyw 158 preambuły RODO przewiduje, że to państwa członkowskie powinny mieć możliwość zezwolenia na dalsze przetwarzanie danych osobowych do celów archiwalnych, na przykład z myślą o dostarczeniu konkretnych informacji o postawie politycznej w dawnych systemach państw totalitarnych, o przypadkach ludobójstwa, zbrodniach przeciwko ludzkości (zwłaszcza holokauście), czy zbrodniach wojennych, należało uznać, że w motywie tym przewidziano możliwość zezwolenia państwu członkowskiemu na dalsze przetwarzanie danych osobowych dla celów archiwalnych nieobjętych zakresem stosowania RODO. Również motyw 73 preambuły RODO stwarza państwu członkowskiemu możliwość dalszego przetwarzania zarchiwizowanych danych osobowych w celu dostarczenia konkretnych informacji o postawie politycznej w ramach dawnych systemów państw totalitarnych. Wśród działań wskazano bowiem działania, do których RODO nie ma zastosowania (zapobieganie przestępczości, prowadzenie postępowań przygotowawczych, ściganie czynów zabronionych, wykonywanie kar, ochrona przed zagrożeniami dla bezpieczeństwa publicznego i zapobieganie takim zagrożeniom).

Sąd, mając powyższe na względzie nie uwzględnił przy rozpoznawaniu sprawy poglądów prezentowanych w powołanych przez Skarżącego orzeczeniach o sygn. akt: I OSK 3225/19; III OSK 2600/21, II SA/Wa 378/20.

4. Sąd, reasumując stwierdza, że zasadna była ocena wyrażona w zaskarżonym postanowieniu, odmawiającym wszczęcia postępowania, że Prezes UODO – będąc, stosownie do art. 34 ust. 2 u.o.d.o. organem nadzorczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 RODO - nie posiada uprawnień do rozpatrywania sprawy dotyczącej przetwarzania danych osobowych w zbiorach danych prowadzonych w ramach realizacji zadań ustawowych IPN innych niż Baza Materiału Genetycznego (w inwentarzu archiwalnym i udostępnianiu w serwisie internetowym http://inwentarz.ipn.gov.pl informacji), wskazujących, że Skarżący pomiędzy 1983r. a 1990r. był tajnym współpracownikiem WUSW).

W związku z tym Prezes UODO zobowiązany był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem przepisy RODO mogą być stosowane w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa IPN wyłącznie do Bazy Materiału Genetycznego, zdefiniowanej w art. 53f u.IPN, na mocy art. 71 u.IPN w związku z art. 53f ust. 1, art. 53b uIPN oraz art. 2 ust. 2 lit. a) RODO, to przepisy RODO nie mogą być stosowane do innych zbiorów danych prowadzonych przez Prezesa IPN w celu realizacji jego ustawowych zadań określonych w art. 1 u.IPN, w tym w w inwentarzu archiwalnym i udostępnianiu w serwisie internetowym. Niemożliwe było więc merytoryczne rozpatrzenie przez Prezesa UODO skargi wniesionej przez Skarżącego z 16 marca 2021r. i zasadne było zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a.

5. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.