Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1614/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1983/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 lipca 2020 r. nr 516/2020/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1983/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M. Sp. z o. o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 lipca 2020 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sp. z o. o. w K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 750 oraz art. 627 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610; powoływanej dalej jako: k.c), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia decyzji Prezesa NFZ i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora WOW NFZ, tj. poprzez uznanie, że skarżącą oraz uczestnika łączyły umowy o świadczenie usług, podczas gdy zgodnie z treścią oraz celem zawartych między stronami umów, umowy zawarte między uczestnikiem a skarżącą były umowami o dzieło w rozumieniu art. 627 k.c.;

II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 i 2 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia decyzji Prezesa NFZ i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora WOW NFZ, tj. poprzez dokonanie błędnej wykładni oświadczenia woli skarżącej oraz uczestnika wynikającego z treści przedmiotowych umów oraz pominięcia zgodnego zamiaru stron oraz faktycznego celu umów, a w konsekwencji uznanie, że skarżącą oraz uczestnika łączyły umowy o świadczenie usług, podczas gdy zgodnie z treścią oraz celem zawartych między stronami umów, w tym z oświadczeń woli skarżącej oraz uczestnika, wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowe umowy były umowami o dzieło w rozumieniu art. 627 k.c.;

III. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 65, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 107 ust. 5 pkt 16 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2561; powoływanej dalej jako: u.ś.o.z. lub ustawa o świadczeniach) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia decyzji Prezesa NFZ i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora WOW NFZ, na skutek bezpodstawnego uznania, że skarżąca zawarła z uczestnikiem umowy o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 k.c., a nie umowy o dzieło w rozumieniu art. 627 k.c., a w konsekwencji uznanie, że uczestnik podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zawartych umów, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca i uczestnik zawarły umowy o dzieło, w czego konsekwencji wskazane przepisy nie mają zastosowania dla uczestnika w odniesieniu do zawartych ze skarżącą umów;

IV. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie uchybień organów administracyjnych obu instancji, które to organy nie podjęły niezbędnych czynności potrzebnych do wyjaśnienia sprawy i zaniechały obowiązkowi wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy w sposób niewszechstronny i niewyczerpujący, bez rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny w sprawie - w zakresie dotyczącym uznania, że umowy zawarte między uczestnikiem, a skarżącą stanowiły umowy o świadczeniu usług, w konsekwencji czego uczestnik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, mimo że istniały poważne wątpliwości co do rodzaju zawartych między uczestnikiem, a skarżącą umów,

którego skutkiem było również naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 750 k.c. w zw. z art. 627 k.c., art. 65 ust. 1 i 2 k.c. oraz art. 65, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 107 ust. 5 pkt 16 w zw. z art. 109 u.ś.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia decyzji Prezesa NFZ i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora WOW NFZ, na skutek bezpodstawnego uznania, że skarżąca zawarła z uczestnikiem umowy o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 k.c., a nie umowy o dzieło w rozumieniu art. 627 k.c., a w konsekwencji uznanie, że uczestnik podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zawartych umów, podczas gdy wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz rozpatrzenie całości materiału dowodowego doprowadziłyby WSA do poprawnego wniosku, że skarżąca i uczestnik zawarły umowy o dzieło, a zatem również, że uczestnik nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zawartych ze skarżącą umów;

V. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, że decyzja organu II instancji powinna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w jej granicach.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: naruszenia prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że co do zasady, ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe tej skargi. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że organy nie podjęły niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, przez co nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, a to z kolei doprowadziło do wydania decyzji na podstawie błędnie przyjętych ustaleń faktycznych. Spółka dopatruje się tych naruszeń w sposobie prowadzenia postępowania przez organy NFZ, zwłaszcza podnosi zarzut niedokonania własnych ustaleń wobec nieprzesłuchania stron: Prezesa Zarządu Spółki oraz Uczestnika, na okoliczność ustaleń spornej Umowy i tylko przyjęcia ustaleń i stanowisk przyjętych przez organy ZUS podczas prowadzonej przez nie kontroli.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, NSA stwierdza, że jest on niezasadny. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ oraz poprzedzająca to rozstrzygnięcie decyzja Dyrektora WOW NFZ wydane zostały w poprawnie ustalonym stanie faktycznym i że te ustalenia zostały dokonane w sposób prawidłowy, zgodny z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wymaga też zauważenia, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a podstawą rozstrzygania był art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Norma prawa materialnego rekonstruowana z przywołanego przepisu wyznaczała przedmiot postępowania w sprawie, a tym samym ramy oraz zakres postępowania wyjaśniającego oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń. Wymagało więc rozstrzygnięcia podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu albo niepodleganie temu ubezpieczeniu przez Uczestnika we wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach, w związku z wykonywaniem przez niego pracy na podstawie zawartych ze Spółką umów. Stąd z omawianego przepisu wynika, że skoro z wykonaniem umów w nim wymienionych wiąże określone skutki, to umowy te powinny być tak skonstruowane, aby można było jednoznacznie na ich podstawie ocenić podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu albo je wykluczyć. Ponadto, w myśl art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1 (czyli indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do której zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń) zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności ZUS, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Z kolei na mocy ust. 3a art. 109 ww. aktu w przypadku, gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania (por. wyroki NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 757/23, II GSK 1698/23, II GSK 2073/23; opublikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem na ZUS-ie, który w niniejszej sprawie był wnioskodawcą, przede wszystkim spoczywał obowiązek przedłożenia dowodów uzasadniających treść żądania i ZUS z tego obowiązku się wywiązał. Przedłożył umowy, które w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, miały zasadniczy walor. Dołączył też protokół kontroli Spółki, m.in. dotyczący prawidłowości i rzetelności obliczania i odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne, wraz z zastrzeżeniami Skarżącej (czyli jej oświadczeniami), jak i stanowiący załącznik do protokołu kontroli - protokół przesłuchania Prezesa Zarządu Spółki Chociażby z tego powodu zbędnym były dowód z przesłuchania wskazanych w skardze kasacyjnej stron.

Z powołanym art. 109 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach pozostaje w związku art. 90 ust. 1 tego aktu, stanowiący, że ZUS przeprowadza kontrolę wykonywania obowiązków płatników w zakresie zgłoszenia ubezpieczonych do Funduszu i opłacania składki, a Fundusz analizuje uzyskane dane oraz występuje z wnioskami do kontrolujących instytucji (art. 90 ust. 4 ustawy o świadczeniach). Z tego powodu także nie można przyjąć za trafne stanowiska, że ustalenia poczynione przez organy ZUS w czasie kontroli i ich ocena prawna nie mogły być podstawą decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Nie można także pomijać, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A zatem na gruncie k.p.a. dowodem może być wszystko, co jest zgodne z prawem, a więc dowodem takim mogą być także ustalenia innego postępowania, w ramach którego zostały ujawnione fakty istotne dla rozstrzygania w przedmiotowej sprawie.

Niezasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, jak i braku jego wszechstronnej i wyczerpującej oceny, który to obowiązek nakłada na organ

art. 80 k.p.a. Wobec celu i charakteru spornych umów, wynikających jednoznacznie ze sposobu ich realizacji, w tym zwłaszcza wykonywania uzgodnionych czynności w sposób ściśle wskazany przez Skarżącą kasacyjnie, nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Skoro bowiem charakter i cel umowy wynikał z jej treści oraz ze sposobu wykonywania umówionych czynności, a nadto nie budził on wątpliwości w okolicznościach faktycznych tej sprawy, to nie było konieczne przeprowadzanie na tę okoliczność dalszych czynności dowodowych, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Czynności takie byłyby nieracjonalne i niecelowe w świetle zasady ekonomiki i szybkości postępowania. Jak bowiem przyjmuje orzecznictwo sądowe, postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13, Lex nr 1773230); przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r., I SA/Gd 95/16, Lex nr 2077594). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2191/12, Lex nr 1450898). Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (wyrok NSA z 21 lipca 2016 r., I FSK 808/16, Lex nr 2100310, wyrok NSA z 27 września 2011 r., I FSK 1241/10, Lex nr 1068123, wyrok NSA w Warszawie z 5 maja 1998 r., III SA 193/97, Lex nr 35474, wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2008 r., VIII SA/Wa 617/07, Lex nr 516099).

Słusznie więc Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania, co zostało należycie przedstawione w jej uzasadnieniu. Dlatego nie można podzielić poglądu Skarżącej o naruszeniu przez kontrolowaną decyzję art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymagania, które powinno spełniać jej uzasadnienie, jak i WSA, który zaakceptował prawidłowość wydanej decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co zostało powyżej ocenione. Z kolei uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, czego organ także dochował, a o czym poniżej.

Dlatego brak było podstaw do przyjęcia, aby doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Organy działały na podstawie przepisów prawa, co wykazał WSA w zaskarżonym wyroku.

Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut ujęty w pkt IV petitum skargi kasacyjnej.

Z zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. (art. 7, art. 77 § 1, art. 80) wiąże się kolejny zarzut sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej, podnoszący pominięcie jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku art. 65 § (a nie ust., jak błędnie podnoszono w skardze kasacyjnej) 1 i 2 k.c., wskutek nieuwzględnienia zgodnego zamiaru stron ocenianych umów i celu tychże umów, co zdaniem Spółki, miało mieć także wpływ na wadliwość przeprowadzonych ustaleń, szczególnie gdy oczekiwała badania ustnych ustaleń między Skarżącą a Uczestnikiem, odnośnie spornych umów.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, WSA nie był zobowiązany do kontrolowania legalności tej decyzji z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Przywołana regulacja jednoznacznie i wprost odnosi się bowiem do reguł wykładni oświadczeń woli, co jakkolwiek ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego (w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie), to jednak pozbawione jest tego znaczenia w sprawach ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a więc w sprawach zupełnie innej, bo publicznoprawnej natury (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 403/21; 27 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 135/19, II GSK 106/19, II GSK 115/19, II GSK 86/19; 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK ). Tym samym, wskazany "wzorzec kontroli", którego brak zastosowania w rozpatrywanej sprawie zarzuca Skarżąca, nie mógł być uznany za adekwatny, ani też przydatny w procesie ustalania podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez Uczestnika w związku z wykonywaniem przez niego pracy na podstawie zawartych ze Spółką ocenianych umów.

Przepis art. 65 § 2 k.c. w zakresie, w jakim przy badaniu umów daje pierwszeństwo kryterium zgodnego zamiaru stron, także nie znajduje zastosowania przy kwalifikowaniu umów dla potrzeb ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Nie może i nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że - nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów, strony umowy nie mogą oświadczeniem woli kształtować swych publicznoprawnych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Autonomia woli stron w zakresie odnoszącym się do kształtowania treści umowy nie może bowiem prowadzić do nadawania tej umowie treści odmiennych od tych, które wynikają z przyjętych umową postanowień, a tym samym prowadzić do dowolnego kwalifikowania zawartej umowy, wbrew jej treści oraz wbrew prawu i mieć przesądzający charakter (por. wyroki NSA z: 3 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1492/18; w sprawach: II GSK 135/19, II GSK 106/19, II GSK 115/19, II GSK 86/19).

Powyższe podejście koresponduje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki SN z: 2 września 2020 r., sygn. akt I UK 96/19; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt III UK 147/16; 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II UK 518/15), które Sąd w składzie orzekającym podziela. Wynika z nich, że zasada podlegania ex lege ubezpieczeniom społecznym należy do norm o charakterze ius cogens, co prowadzi do wniosku o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z mocy prawa i z tej przyczyny czynność prawna nie może zniwelować powstających na tym tle obowiązków publicznoprawnych. Oznacza to też, że w kontekście podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym decydującej wagi nie można przypisać treści oświadczeń woli stron, zwłaszcza że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi jedynie w ujęciu formalnym (art. 1 k.p.c.), w ujęciu materialnym mają natomiast charakter spraw z zakresu prawa publicznego, a nie prywatnego, co wyklucza możliwość stosowania do relacji prawnych regulowanych prawem ubezpieczeń społecznych przepisów prawa prywatnego (np. Kodeksu cywilnego).

Dlatego nawet w przypadku wątpliwości co do rzeczywistej konstrukcji umów w sprawach, jak kontrolowane, podstawą ich wyjaśnienia nie jest art. 65 k.c.

Dlatego należy uznać za nietrafny zarzut z pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut procesowy skargi kasacyjnej spółki wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., sformułowany w pkt V petitum skargi kasacyjnej. W tym przypadku nietrafność zarzutu ma oparcie w jego wadliwości formalnej. W orzecznictwie i nauce poza sporem pozostaje, że przepisy objęte zarzutem nie mogą być samoistną podstawą prawną. Oznacza to, że jeżeli nie zostały one powiązane z właściwymi przepisami materialnymi lub procesowymi stosowanymi przez organ, to nie mogą być podstawą weryfikacji skarżonego wyroku. Wniosek taki jest konsekwencją charakteru postępowania sądowoadministracyjnego, a więc jego kontrolnego charakteru wobec działalności administracji publicznej. Przepisy objęte rozpoznawanym zarzutem mogą być naruszone tylko ze względu na naruszenia, jakich dopuścił się organ, a nie samoistnie. Z tych względów te zarzuty także okazały się nieskuteczne.

W taki sam sposób należy ocenić zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ujmuje te zarzuty w cztery grupy, jednak w istocie odnoszą się one do niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach w związku z art. 750 k.c. i art. 627 k.c. i przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie Spółka nie naruszyła prawa, bowiem zawarła z wykonawcami umowy o dzieło, a nie umowy o świadczenie usług, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące umowy zlecenia. Ponieważ treść zarzutów sprowadza się do tej kwestii, to NSA odnosi się do tych zarzutów łącznie. Sąd odwoławczy zauważa, że problematyka objęta tymi zarzutami kasacyjnymi jest rozstrzygnięta w orzecznictwie, na co wskazują wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 lutego 203 r., sygn. akt II GSK 725/22; 13 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 246/18; 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1026/17; 11 października 2017 r.; sygn. akt:

II GSK 140/16 i II GSK 1506/16; 8 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1998/15). Wskazując na te orzeczenia nie ma potrzeby powtarzania zawartej w nich argumentacji, natomiast należy przypomnieć, że w zakresie powtarzalnych czynności przesądzono, że mamy do czynienia z umową o świadczenie usług, a nie umową o dzieło.

Należy zatem podkreślić, że niezbędnym elementem umowy o dzieło, określanej jako umowa o pewien określony rezultat pracy i umiejętności ludzkich, jest to, aby starania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2061/17). Rezultat, na który umawiają się strony, musi być przy tym z góry określony, obiektywnie osiągalny i pewny. Dzieło musi przybrać określoną postać w świecie zjawisk zewnętrznych, musi istnieć w postaci postrzegalnej, pozwalającej nie tylko odróżnić je od innych przedmiotów, ale i uchwycić istotę osiągniętego rezultatu. Rezultat umowy o dzieło musi być konkretny, jednorazowy i indywidualnie oznaczony, zdefiniowany przez zamawiającego w momencie zawierania umowy i sprawdzalny (por. wyroki SN z: 27 marca 2013 r., sygn. akt I CSK 403/12; 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt I UK 389/14). Dzieło jest wytworem, który w momencie zawierania umowy nie istnieje, jednak jest w niej z góry przewidziany i określony w sposób wskazujący na jego indywidualne cechy (por. wyrok SN z 3 października 2013 r., sygn. akt II UK 103/13). Dzieło jednoznacznie jest określane w orzecznictwie jako rezultat pracy fizycznej lub umysłowej, przyjmującego zamówienie (tak wyrok SN z 18 czerwca 2003 r., sygn. akt II CKN 269/01). Wykonanie dzieła najczęściej przybiera postać wytworzenia rzeczy, czy też dokonania zmian w rzeczy już istniejącej poprzez jej naprawienie, przerobienie lub uzupełnienie (por. wyrok SN z 3 listopada 1999 r., sygn. akt IV CKN 152/00). Dzieło może mieć także postać niematerialną. Przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do weryfikowalnego i jednoznacznego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w czasie zawierania umowy. Poddanie dzieła sprawdzeniu na istnienie wad fizycznych nie jest zatem możliwe, jeśli strony nie określiły w umowie cech i parametrów indywidualizujących dzieło (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2332/16). Odpowiedzialność strony przyjmującej zamówienie w umowie o dzieło jest odpowiedzialnością za rezultat. W odniesieniu do umowy o dzieło istnieje związek wynagrodzenia z samym dziełem i jego wartością. Typowo wynagrodzenie z umowy o dzieło określa się w sposób ryczałtowy lub kosztorysowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 16 września 2015 r., sygn. akt III AUa 1527/14).

Umowa zlecenia (umowa o świadczenie usług), określana jako umowa starannego działania, wiąże się z kolei z wykonaniem określonej czynności (szeregu powtarzających się czynności) bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie. Wykonanie szeregu powtarzających się czynności, składających się na cykl systematycznych i regularnych działań jest cechą charakterystyczną dla umów o świadczenie usług (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2448/14; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z d 16 września 2015 r., sygn. akt III AUa 1527/14). Elementami przedmiotowo wyróżniającymi umowę zlecenia (gdy chodzi o czynności prawne – art. 734 § 1 k.c.), jak i umowę o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami (gdy chodzi o czynności faktyczne – art. 750 k.c.) są zatem starania celem wykonania umówionej czynności. Umowa zlecenia nie akcentuje rezultatu (wyniku) jako koniecznego do osiągnięcia (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt III AUa 1392/15). W odróżnieniu od umowy o dzieło, w umowie zlecenia przyjmujący zlecenie nie bierze na siebie ryzyka pomyślnego wyniku spełnianej czynności. Jego odpowiedzialność za właściwe wykonanie umowy oparta jest na zasadzie starannego działania (art. 355 § 1 k.c.), w świadczeniu usługi rozłożonej w czasie istnieje związek wynagrodzenia z ilością, jakością i rodzajem usługi (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 16 września 2015 r., sygn. akt III AUa 1527/14). W zobowiązaniach starannego działania podjęcie przez dłużnika wymaganych czynności przy zachowaniu wiążącego go stopnia staranności oznacza, że dłużnik wykonał zobowiązanie, pomimo że niekoniecznie osiągnięto określony cel umowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt III AUa 1392/15).

Biorąc pod uwagę powyższe cechy odróżniające umowę zlecenia i umowę o dzieło, Sąd I instancji – oceniając dokonaną przez Prezesa NFZ kwalifikację spornych w sprawie umów – zasadnie uznał, że umowy te odpowiadały konstrukcji prawnej umowy o świadczenie usług, do której mają zastosowanie przepisy dotyczące umowy zlecenia, co w konsekwencji prowadzić musiało do objęcia Uczestnika postępowania obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 109 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Nie sposób przyjąć, jak twierdzi Spółka, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wykonanie objętych spornymi umowami czynności nosiło jakieś indywidualne piętno osoby wykonującej te czynności, co z kolei uprawniałoby do uznania rezultatu tych czynności za dzieło w rozumieniu przepisów k.c., tym bardziej, że istotne było właśnie wykonanie określonych czynności. W wiążących Spółkę z Uczestnikiem umowach (zresztą zawieranych w oparciu o przygotowany formularz), w ich § 1 wskazywano jednoznacznie, że wykonawca przyjmuje do wykonania wymienione prace, zwane "Dziełem" (pkt 1), wykonane z elementów dostarczonych przez zamawiającego (pkt 2), a umowę wykonawca zrealizuje z należytą starannością, zgodnie z wzorcem dostarczonym przez Spółkę (pkt 3), do tego sukcesywnie (§ 2 pkt 1 Umowy).

Skarżąca natomiast nie przedstawiła okoliczności świadczących o konieczności posiadania przez stronę spornych umów (Uczestnika) szczególnych, wyjątkowych umiejętności niezbędnych do wykonania "dzieła". Czynności wykonywane przez Uczestnika postępowania nie miały cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami wykonawcy, nie wymagały od wykonawcy posiadania specyficznych cech, lecz oparte miały być na posiadanej wiedzy, czy umiejętnościach wyuczonych (por. zapis z pkt 3 § 1 Umowy, że "wykonawca posiada niezbędną wiedzę do wykonania przedmiotowej umowy").

Wskazane prace przeprowadzane były według ściśle określonych zasad narzuconych przez Skarżącą. Brak jest podstaw do przyjęcia w tych okolicznościach, że wykonawca miał jakąkolwiek swobodę w wykonaniu umowy, co jest typowe dla umowy o dzieło. Efektem umowy była bowiem w istocie produkcja rzeczy codziennego użytku – odświeżaczy powietrza, według określonego, powtarzalnego schematu. Oceny tej nie zmieniał fakt, że jak w każdym tego rodzaju przypadku, efekt końcowy miał się charakteryzować odpowiednią jakością i mógł się nieco różnić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Prezes NFZ, a za nim Sąd I instancji, przyjęli, że czynność składania elementów odświeżaczy powietrza (w tym np. czyszczenia i mycia buteleczek w. poprzez zmycie naklejki z buteleczki) jest szeregiem czynności, wykonywanych z należytą starannością, a wykonawca mógł jedynie ponosić odpowiedzialność za jej wykonanie na zasadzie winy.

Dlatego też Prezes NFZ, a za nim Sąd I instancji zasadnie przyjęli, że szereg czynności, wykonywanych z należytą starannością przez Uczestnika, nie był dziełem. Ponadto, czynności wykonywane przez Uczestnika w żaden sposób nie zmierzały do powstania nowego bądź zmodyfikowanego, charakterystycznego, stanowiącego o jego indywidualnym charakterze samoistnego dzieła, skoro nie zostało to zdefiniowane w momencie zawierania umowy. Jak słusznie zauważył WSA czynności wykonywane przez uczestnika postępowania, prowadziły do powstania określonego skutku, jednak te skutki wykonanej pracy były uzależnione wyłącznie od starannego działania wykonawcy umowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wykonywanie powtarzalnych czynności, nawet gdy prowadzi do pewnego wymiernego efektu, nie może być rozumiane jako jednorazowy rezultat i kwalifikowane jako realizacja umowy o dzieło (por. wyroki NSA z: 29 listopada 203 r., sygn. akt II GSK 169/23; 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 142/18; 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1026/17; 8 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1998/14; II GSK 2473/15, II GSK 1312/15). Przedmiotem umowy o dzieło nie może być bowiem osiąganie kolejnych, bieżąco wyznaczanych rezultatów. Tego rodzaju czynności są charakterystyczne dla umowy o świadczenie usług, którą definiuje obowiązek starannego i cyklicznego wykonywania umówionych czynności. W konsekwencji, prawidłowo Prezes NFZ i WSA uznali, że wykonawca zleconych czynności w ramach spornych umów nie przyjął do wykonania żadnego skonkretyzowanego i indywidualnie oznaczonego dzieła, lecz zobowiązał się do wykonania w określonym czasie powtarzalnych czynności, podlegających nadzorowi zlecającego i wykonywanych zgodnie z jego poleceniem i według przekazanego wzoru. Czynności wykonywane w sposób powtarzalny nie prowadziły do powstania w przyszłości konkretnego indywidualnie oznaczonego o szczególnych cechach rezultatu w rozumieniu umowy o dzieło. Były to stosunkowo proste, ustandaryzowane, wielokrotnie i cyklicznie wykonywane umówione czynności.

Ponadto, uwzględniając przedmiot spornych umów, nie sposób jest twierdzić, że tak określony ich rezultat mógł być poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych w sposób, w jaki wymaga tego art. 638 w zw. z art. 556 § 1 i § 2 k.c., a więc przy uwzględnieniu możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów o odpowiedzialności za wady. Jak zatem trafnie wskazał Sąd I instancji, Uczestnik w rzeczywistości nie podlegał odpowiedzialności za wady dzieła (takiej odpowiedzialności nie regulował § 4 Umowy: "Wykonawca nie odpowiada za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy, jeżeli jest to spowodowane siła wyższą."), ale zobowiązany był wykonać swoją pracę sumiennie według swojej najlepszej wiedzy.

Skoro sporne umowy zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organy administracji oraz Sąd I instancji jako umowy o świadczenie usług, to jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, bowiem w świetle tego przepisu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają m.in. osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia. Organ prawidłowo zastosował zatem ten przepis w rozpoznawanej sprawie.

Skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać naruszenie przez organy przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, mówiącego, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c-i), powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Przepis art. 109 ustawy o świadczeniach określa, że Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, w tym sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Podobną regulację, tyle że w odniesieniu do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ zawiera art. 107 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Przepisy te mają charakter przepisu proceduralno-kompetencyjnego (por. wyroki NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 318/06, 27 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 135/19; II GSK z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1698/23). Nietrafny więc okazał się zarzut naruszenia art. 107 ust. 5 i art. 109 ustawy o świadczeniach.

Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty zgłoszone w pkt I, III, jak i w pkt IV w zakresie, kiedy za pomocą dowodów, które nie zostały przeprowadzone, Skarżąca kasacyjnie nie podważała ustaleń faktycznych, a charakter prawny ocenianych umów – jakim był zgodny zamiar stron umowy, co już należało do zagadnienia stosowania prawa materialnego, np. art. 65 k.c.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzoną kwotę 360 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w ustawowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).