Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 283/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51a ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 70 par. 1, 6, 7, art. 70c
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Andrzej Brzuzy Protokolant starszy referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 11 maja 2023 r., nr SKO.53.1059.2022 w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji za lata 2015-2016 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga Stowarzyszenia w O. (dalej: "stowarzyszenie", "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej "organ I instancji", "Wójt Gminy") z 31 grudnia 2021 r. nr OZO.8120.3.2019 w sprawie określenia wysokości dotacji za lata 2015-2016 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi w kwocie 173.905,34 zł wraz z odsetkami.

Z akt sprawy wynika, że 10 grudnia 2012 r. pomiędzy gminą a stowarzyszeniem została zawarta umowa na prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy w A. (dalej: "SDS"). Termin realizacji zadania ustalono na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. Na bieżące funkcjonowanie SDS stowarzyszeniu przekazano dotację, która w 2015 r. wyniosła 733.620 zł, zaś w 2016 r. - 910.424 zł. W wyniku kontroli ujawnione zostały nieprawidłowości w wydatkowaniu tej dotacji, które skutkowały wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie i wydaniem opisanej na wstępie decyzji z 31 grudnia 2021 r. W decyzji tej zakwestionowano następujące wydatki z lat 2015-2016:

- 85.607,82 zł na pokrycie kosztów wynajmu i eksploatacji samochodów służbowych do przewozu podopiecznych oraz na potrzeby służbowe;

- 14.118,82 zł na pokrycie kosztów eksploatacji pojazdu marki A.;

- 48.594,97 zł na pokrycie kosztów obsługi prawnej oraz zastępstwa procesowego, w tym na konsultacje i doradztwo (3.420 zł) oraz konsultacje w zakresie zobowiązań podatkowych związanych z działalnością gospodarczą stowarzyszenia (1.230 zł);

- 10.830 zł na pokrycie kosztów usług medycznych z zakresu psychiatrii, świadczonych przez M.B. prowadzącą [...];

- 6.000 zł na organizację przez firmę zewnętrzną (P. sp. z o.o.) spotkania świątecznego dla podopiecznych SDS;

- 2.999,37 zł na zakup paczek świątecznych (80 sztuk) oraz zestawów prezentowych (25 sztuk);

- 2.500 zł na sporządzenie bilansu za 2013 r. (faktura z 31 lipca 2014 r. opłacona 16 lipca 2015 r.);

- 517 zł na zakup obuwia;

- 190 zł na wynagrodzenia z tytułu zawartych w październiku 2015 r. umów o dzieło z trzema osobami ([...]), których przedmiotem była obsługa gali z okazji 5-lecia istnienia stowarzyszenia;

- 102 zł na opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw;

- 300 zł na biegłego w toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie dotyczącej pracownicy stowarzyszenia Z.K.;

- 1.974,39 zł na odszkodowanie dla byłego pracownika za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę;

- 170,97 zł na pokrycie kosztów nekrologu w prasie lokalnej.

Zdaniem Wójta Gminy ww. kwoty dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co w świetle art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (wg. stanu prawnego obowiązującego w okresie wydatkowania dotacji t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej "u.f.p.") skutkuje obowiązkiem ich zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie: art. 45, art. 47 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 11 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "Kpa") poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, niewłaściwa ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepełne uzasadnienie decyzji. Strona wskazała także na naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że dotacja w kwocie 173.905,34 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: "Op") poprzez określenie zobowiązania za lata 2015-2016 pomimo upływu terminu przedawnienia tego zobowiązania. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium uznało, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji. Wskazało przy tym, że w aktach sprawy znajduje się kilka zawiadomień o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji za lata 2015-2016, a w tym:

- pismo z 12 października 2016 r. nr OZO.8120.7.2016 (t.17 K-1-2), w którym Wójt Gminy zawiadomił stowarzyszenie o zawieszeniu biegu tego terminu od 5 października 2016 r. w zakresie żądania zwrotu dotacji za okres od grudnia 2010 r. do maja 2015 r. w związku ze wszczętym przez Urząd Kontroli Skarbowej śledztwem o sygn. akt [...];

- pismo z 28 października 2018 r. nr OZO.8120.12.2018 (t.17 K-3-5), w którym Wójt Gminy zawiadomił stowarzyszenie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia z dniem 26 września 2018 r. w zakresie żądania zwrotu dotacji za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. w związku z rozszerzeniem postępowania prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego pod nadzorem Prokuratury Regionalnej pod sygn. akt [...], w ten sposób, że wszczęto śledztwo również o to, że w okresie od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. stowarzyszenie wydatkowało dotacje stanowiące dużą wartość (1.255.071,73 zł) niezgodnie z przeznaczeniem, czym naraziło na uszczuplenie finanse publiczne;

- pismo z 27 września 2019 r. nr OS-OZO.8120.10.2019 (t.17 K-21-25), w którym Wójt Gminy zawiadomił stowarzyszenie o zawieszeniu biegu tego terminu z dniem 17 września 2019 r. w zakresie żądania zwrotu dotacji za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. w związku z uzupełnieniem postanowienia o wszczęciu śledztwa prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego pod nadzorem Prokuratury Regionalnej pod sygn. akt [...] w ten sposób, że wszczęto śledztwo również o to, że w okresie od 1 czerwca 2015 2 r. do 31 grudnia 2017 r. stowarzyszenie wydatkowało dotacje niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego w kwocie 20.548.997,41 zł, czym naraziło na uszczuplenie finanse publiczne;

- pismo z 20 grudnia 2022 r. (K-224—232), w którym Wójt Gminy poinformował o skierowaniu 21 grudnia 2021 r. przez Prokuraturę Regionalną aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego w sprawie o sygn. akt [...] przeciwko członkom zarządu stowarzyszenia; dotychczas nie został wyznaczony termin rozprawy.

Zdaniem Kolegium, z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, zaś Wójt Gminy prawidłowo uznał zakwestionowane wydatki, poniesione ze środków udzielonej dotacji, za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium wywiodło bowiem, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Podkreśliło, że sporna dotacja ma charakter celowy, a więc jest przeznaczona na realizacje ściśle określonych usług wskazanych w art. 51a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; dalej: "u.p.s."), skonkretyzowanych w § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. Nr 238, poz. 1586 ze zm.; dalej: "rozp.MPiPS"). Do taki usług w ocenie Kolegium nie można zaliczyć tych, które zostały zakwestionowane przez organ I instancji.

Odnośnie do kwoty 85.607,82 zł (wykorzystanej na pokrycie kosztów wynajmu oraz kosztów eksploatacji samochodów służbowych do przewozu podopiecznych oraz na potrzeby służbowe) Kolegium wskazało, że wydatki te dotyczyły samochodów: [...]. Wydatki były ponoszone na podstawie faktur (141 sztuk) i umów najmu pojazdów (z 1 czerwca 2014 r., z 31 marca 2015 r., z 11 listopada 2015 r. oraz z 1 stycznia 2016 r.) zawartych z P1. sp. z o.o. oraz P. sp. z o.o., których prezesem jest K.K., żona prezesa stowarzyszenia T.K. Umowy dotyczyły przekazania stowarzyszeniu ww. pojazdów na czas nieokreślony w zamian za czynsz, lecz, co podkreśliło SKO, w żadnej z umów nie ma zapisów dotyczących przeznaczenia samochodu na potrzeby SDS. Kolegium zauważyło także, że wprawdzie § 20 rozp.MPiPS przewiduje, że SDS może dodatkowo zapewniać uczestnikom, pod pewnymi warunkami, usługi transportowe, to jednak każdy wydatek winien być uzasadniony i szczegółowo udokumentowany. Wskazało, że w trakcie prowadzonych kontroli nie okazano dowodów, które uzasadniałyby ponoszenie przez SDS wydatków na wynajem i utrzymanie pojazdów [...] (nie udokumentowano tras przejazdu, ich celu, liczby przejazdów w poszczególnych miesiącach). Oceniło, że w świetle zasady celowego i oszczędnego dokonywania wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p.), nieuzasadnione jest użytkowanie pojazdów o tak wysokim standardzie (nieadekwatnym do celu, któremu miałyby ewentualnie służyć) przez placówkę działającą w obszarze pomocy społecznej. Zaznaczyło przy tym, że świadczenie usług transportowych nie stanowi podstawowego zadania środowiskowych domów samopomocy, co pozwala na stwierdzenie, że wysokie koszty wynajmu samochodów nie znajdują uzasadnienia dla realizacji celów, na które dotacja została udzielona. Dodało, że SDS nie mają powierzonych także takich zadań, które uzasadniałyby konieczność korzystania przez pracowników z samochodu służbowego. Nie bez znaczenia są też w opinii SKO powiązania personalne i rodzinne między osobami zarządzającymi stowarzyszeniem a spółkami P. i P1.

Odnośnie do kwoty 14.118,82 zł (wykorzystanej na pokrycie kosztów eksploatacji - zakupu paliwa i napraw - pojazdu marki A.) Kolegium podało, że pojazd ten był na stanie SDS w M. i służył jego potrzebom. W trakcie kontroli nie przedstawiono natomiast jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o użytkowaniu tego pojazdu na potrzeby SDS w A. (faktur dotyczących najmu pojazdu, kart eksploatacyjnych, umowy najmu/użyczenia). W konsekwencji Kolegium uznało, że brak było związku między poniesionymi wydatkami a celem, na jaki dotacja została udzielona.

Odnośnie do kwoty 48.594,97 zł (wykorzystanej na pokrycie kosztów obsługi prawnej oraz zastępstwa procesowego) Kolegium podało, że w lalach 2015-2016 ww. usługi świadczone były przez cztery kancelarie, zaś wydatki te poniesiono na podstawie 56 faktur. Zauważyło, że ani z treści faktur, ani z ich opisu nie wynika, jakie konkretnie usługi prawne i na czyją rzecz były świadczone. SKO nie zgodziło się przy tym z twierdzeniem prezesa stowarzyszenia, że obsługa prawna była związana z bieżącą działalnością SDS podnosząc, że nie mają one powierzonych takich zadań, które uzasadniałyby konieczność korzystania w sposób stały z obsługi prawnej świadczonej przez kancelarie prawne. Zdaniem Kolegium obsługa administracyjna (w tym prawna) stanowi obowiązek organu prowadzącego SDS i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań przewidzianych w art. 51a ust. 2 u.p.s.

Odnośnie do kwoty 10.830 zł (wykorzystanej na świadczenie usług medycznych z zakresu psychiatrii) Kolegium podało, że wydatki, poniesione na podstawie 18 faktur, dokonane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem podopieczni, którzy wymagają pomocy medycznej, w tym konsultacji psychiatrycznej, mają prawo do świadczeń opieki finansowanych ze środków publicznych. Podstawę prawną do udzielenia takich świadczeń zawiera ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 581, ze zm.). Wywiodło, że SDS, co do zasady nie świadczą usług medycznych, lecz usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi umiejętności społecznych polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie codziennych czynności i funkcjonowaniu w życiu społecznym. Usługi te mogą jedynie obejmować pomoc w dostępie do niezbędnych świadczeń zdrowotnych, uzgadniania i planowania terminów wizyt u właściwego lekarza specjalisty, pomoc w zakupie leków oraz dotarciu do placówki medycznej (§ 14 pkt 6 rozp.MPiPS). Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, że ponoszenie wydatków na zatrudnienie lekarza psychiatry, w sytuacji, gdy pensjonariusze SDS mają bezpłatny dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej, w tym w zakresie psychiatrii, skutkuje podwójnym finansowaniem usług zdrowotnych.

Odnośnie do kwoty 6.000 zł (wykorzystanej na organizację przez P. sp. z o.o. spotkania świątecznego dla podopiecznych SDS) Kolegium podało, że zakres tej usługi obejmował m.in. dostarczenie profesjonalnego nagłośnienia i oświetlenia, obsługę techniczną, dźwiękową i muzyczną wydarzenia, opracowanie programu uroczystości oraz poprowadzenie imprezy. Kolegium zauważyło jednak, że stowarzyszenie zakupiło ze środków dotacji profesjonalny sprzęt nagłaśniający i oświetleniowy, który powinien i mógł być wykorzystany przy organizacji tego typu imprezy. Oceniło, że wydatek ten świadczy o niegospodarności, gdyż SDS mógł taką imprezę przygotować we własnym zakresie, przy pomocy pracowników i przy wykorzystaniu własnego zaplecza technicznego.

Odnośnie do kwoty 2.999,37 zł (wykorzystanej na zakup 80 sztuk paczek świątecznych oraz 25 sztuk zestawów prezentowych) Kolegium podało, że poza dwoma fakturami zakupu, stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych dokumentów pozwalających na ustalenie, co wchodziło w skład paczek i zestawów prezentowych. Nie udokumentowano także jakimi kryteriami kierowano się przy przekazywaniu paczek i zestawów, nie ma też dokumentów źródłowych potwierdzających ich przekazanie podopiecznym SDS. Kolegium zaznaczyło przy tym, że SDS jest przeznaczony dla 60 pensjonariuszy, zaś obowiązek szczegółowego dokumentowania poszczególnych wydatków wynika zarówno z umowy w sprawie prowadzenia SDS, jak i przepisów u.f.p.

Odnośnie do kwoty 2.500 zł (wykorzystanej na sporządzenie bilansu za 2013 r.; faktura z 31 lipca 2014 r. została opłacona 16 lipca 2015 r.) Kolegium zwróciło uwagę na § 10 ust. 1 umowy na prowadzenie SDS, z którego wynika, że przekazane środki finansowe z dotacji, określone w § 3 ust. 1, zleceniobiorca jest zobowiązany wykorzystać do dnia 31 grudnia każdego roku objętego umową. W związku z tym Kolegium oceniło, że dotacja za 2015 r. powinna być wydatkowana jedynie na te zadania, na które przyznano dotację, a zatem zrealizowane w 2015 r. Dodatkowo wskazało na brak związku między ww. wydatkiem a bieżącą działalnością SDS.

Odnośnie do kwoty 517 zł (wykorzystanej na zakup obuwia marki [...]) Kolegium podało, że pomimo wyjaśnienia przez prezesa stowarzyszenia, że zakupione obuwie zostało przeznaczone dla uczestniczki R.T., nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej ich przekazania tej uczestniczce, jak również nie wskazano racjonalnych kryteriów, jakimi kierował się beneficjent dotacji przy tym zakupie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak dokumentacji dotyczącej faktycznego przekazania i wykorzystania obuwia podważa racjonalność tego wydatku dla realizacji celów SDS. Uznało ponadto, że zakup obuwia (rzecz osobistego użytku) dla podopiecznego nie mieści się w katalogu usług świadczonych przez domy samopomocy, o których mowa w art. 51a ust. 2 u.p.s. Wywiodło także, że wydatkowanie środków publicznych na dobra luksusowe, na które nie stać wielu osób samodzielnie funkcjonujących w społeczeństwie, przeczy idei pomocy społecznej zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych.

Odnośnie do kwoty 190 zł (wykorzystanej na wynagrodzenia z tytułu umów o dzieło, których przedmiotem była obsługa gali z okazji 5-lecia istnienia stowarzyszenia) Kolegium wskazało na brak bezpośredniego związku pomiędzy tą uroczystością a działalnością SDS i usługami przez niego świadczonymi. Oceniło, że wydatek na obsługę gali powinien zostać sfinansowany ze środków własnych stowarzyszenia.

Odnośnie do kwoty 102 zł (wykorzystanej na opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw) Kolegium wskazało na brak dokumentacji, która pozwoliłaby na powiązanie wydatków w tej kwocie od sześciu udzielonych pełnomocnictw (opłaconych z dotacji za 2016 r.) z bieżącą działalnością SDS. Podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, że realizacja zadań w ramach pomocy społecznej polegającej na prowadzeniu SDS nie wymaga ustanowienia pełnomocników.

Odnośnie do kwoty 300 zł (wykorzystanej na biegłego w toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie dotyczącej pracownika stowarzyszenia Z.K.) Kolegium wskazało na brak związku tego wydatku z bieżącą działalnością SDS. Zauważyło bowiem, że stroną postępowania sądowego było stowarzyszenie, a nie SDS, a zatem wydatek na biegłego ustanowionego w tym postępowaniu winien zostać pokryty ze środków własnych stowarzyszenia i nie mógł być pokryty ze środków dotacji.

Odnośnie do kwoty 1.974,39 zł (wykorzystanej na odszkodowanie dla byłego pracownika za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę, wypłacone na podstawie wyroku Sądu Okręgowego z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt [...]) Kolegium wskazało, że stroną postępowania sądowego było stowarzyszenie, a nie SDS. Oceniło więc, że wydatek ten winien zostać poniesiony ze środków własnych stowarzyszenia, a nie z dotacji.

Odnośnie do kwoty 170,97 zł (wykorzystanej na pokrycie kosztów nekrologu w prasie lokalnej) Kolegium wskazało, że z faktury wystawionej 27 września 2016 r. wynika, że nabywcą usługi było stowarzyszenie, natomiast w toku czynności kontrolnych prezes stowarzyszenia nie wykazał związku między tym wydatkiem a bieżącą działalnością SDS. Oceniło więc, że wydatek ten winien zostać poniesiony ze środków własnych stowarzyszenia i nie mógł być pokryty z dotacji.

Kolegium podkreśliło, że dotacje jako środki publiczne powinny być wydatkowane z zachowaniem szczególnej staranności, co dotyczy także prawidłowego dokumentowania dokonywanych transakcji. Stwierdziło, że organ I instancji zbadał wyczerpująco wszystkie dowody zgromadzone w sprawie i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji tego organu jest tego logiczną konsekwencją. Kolegium zauważyło także, że zarzut niewłaściwego doręczenia decyzji organu I instancji został uwzględniony przez Kolegium w postanowieniu z 14 września 2022 r. nr SKO.53.918.2022, stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od tej decyzji. SKO nie stwierdziło natomiast naruszenia w tej sprawie art. 10 § 1 Kpa podnosząc, że 26 lipca 2022 r. pełnomocnik strony dokonał wglądu do akt i w każdej chwili, przed prawidłowym doręczeniem decyzji organu I instancji w dniu 11 października 2022 r. mógł złożyć wyjaśnienia, a nawet uzupełnić materiał dowodowy.

W skardze do tut. Sądu wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy w sytuacji, gdy organ odwoławczy zobowiązany był do jej uchylenia i umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. art. 21 § 3 Op poprzez określenie zobowiązania za lata 2015-2016 pomimo upływu terminu przedawnienia odpowiednio z dniem 31 grudnia 2020 r. (dotyczy dotacji za 2015 r.) i z dniem 31 grudnia 2021 r. (dotyczy dotacji za 2016 r.);

3. art. 70 § 6 pkt 1 Op poprzez zastosowanie pomimo, że nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, gdyż organ nie poinformował stowarzyszenia odnośnie do których z udzielonych dotacji zostało wszczęte postępowanie karnoskarbowe i doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a ponadto nie wykazał skutecznego doręczenia stronie zawiadomienia o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia;

4. art. 8 § 1 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organu administracji publicznej;

5. art. 10 § 1 w zw. z art. 6 Kpa poprzez akceptację naruszenia obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym niedopełnienia obowiązku umożliwienia stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zważywszy na wadliwe doręczenie zawiadomienia), przy próbie przerzucenia odpowiedzialności za skutki uchybienia na pełnomocnika strony;

6. art. 7, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 Kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w tym z pominięciem dowodów, o których przeprowadzenie strona wniosła w odwołaniu;

7. art. 107 § 3 Kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania;

8. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja w kwocie 173.905,34 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy powyższa dotacja została wydatkowana w zakresie utworzenia SDS, a ponadto SKO nie wyjaśniło podstawy prawnej, w tym dlaczego ww. przepis ma zastosowanie.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podniósł, że zawiadomienia o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia kierowane były do różnych podmiotów (czasami wprost do strony, czasami do pełnomocnika, którego umocowania nie ma w aktach sprawy), a w ich treści nie było sprecyzowane, w zakresie których dotacji zostało wszczęte postępowanie i nastąpił skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zdaniem skarżącego jest to o tyle istotne, że stowarzyszenie otrzymało w latach 2015-2016 co najmniej kilka dotacji, a na podstawie treści zawiadomienia strona nie była w stanie zidentyfikować dotacji (ani po latach ich uzyskania, ani po wysokości dotacji), co do której nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu. W tych okolicznościach skarżący uznał, że doszło do przedawnienia tego obowiązku, a postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone.

Ponadto skarżący wskazał, że po wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, zważywszy na wadliwość dokonywanych przez organ I instancji doręczeń, organ ten nie zawiadomił stowarzyszenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Jako nieuprawnione ocenił stanowisko Kolegium, że pomimo uchybienia obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 Kpa, strona do 11 października 2022 r. miała możliwość złożenia wyjaśnień, a nawet uzupełnienia materiału dowodowego. Stwierdził, że takie działanie Kolegium stanowi naruszenie art. 6 i art. 8 Kpa, gdyż przerzuca na stronę negatywne konsekwencje uchybienia organu I instancji. Uznał przy tym, że omawiane uchybienie miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, gdyż pełnomocnik stowarzyszenia w treści odwołania wskazał dowody, których przeprowadzenie jest konieczne dla poczynienia właściwych ustaleń faktycznych. Tymczasem SKO nie tylko nie dopuściło wnioskowanych dowodów, lecz nie wypowiedziało się nawet co do potrzeby ich przeprowadzenia. Skarżący zauważył, że w bliźniaczej sprawie, dotyczącej dotacji za ten sam okres udzielonej na SDS w M., organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania wielu świadków, w tym: [...]. Natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził takich dowodów, co zdaniem skarżącego jest niezrozumiałe, skoro część kosztów była dzielona pomiędzy oba SDS.

W ocenie skarżącego skoro materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był niekompletny, to organy obu instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej jego oceny. Skarżący stwierdził ponadto, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym nie wyjaśniło, z jakich powodów dotacja udzielona stowarzyszeniu na prowadzenie SDS została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślił, że cel, na jaki została przyznana dotacja, został wykonany w całości, a sporne wydatki nie były wcześniej kwestionowane ani na etapie rozliczania otrzymanej dotacji, ani podczas licznych kontroli. Z tych też powodów skarżący jako nieuprawnione uznał utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji o zwrocie części dotacji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Sprawa dotyczy zwrotu dotacji celowej udzielonej na prowadzenie SDS w latach 2015-2016. Nie ma sporu między stronami co do tego, że zobowiązanie do zwrotu dotacji ulega przedawnieniu na zasadach określonych w art. 70 § 1 Op w zw. z art. 67 u.f.p., tj. po upływie pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja została udzielona i wydatkowana. Zatem nie jest sporne, że, co do zasady, zobowiązanie do zwrotu dotacji za 2015 r. powinno ulec przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2020 r., zaś za 2016 r. – do 31 grudnia 2021 r. Decyzja organu I instancji została wydana 31 grudnia 2021 r., zaś jej doręczenie nastąpiło 10 października 2022 r. W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga przede wszystkim to, czy doszło do zawieszenia biegu przedawnienia (lub nierozpoczęcia biegu) przewidzianego w art. 70 § 6 Op, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zobowiązania nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe (dalej: "postępowanie karnoskarbowe"), o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania. Zgodnie z § 7 pkt 1 tego artykułu, po dniu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się albo, w razie zawieszenia, biegnie dalej.

Badając wystąpienie przesłanek zawieszenia biegu przedawnienia należy ocenić, czy wystąpiły powołane w zaskarżonej decyzji okoliczności, tj. czy skarżący przed upływem terminu przedawnienia został prawidłowo powiadomiony o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia z uwagi na wszczęcie postępowania karnoskarbowego, zgodnie z art. 70c Op. Z uchwały 7 sędziów NSA z 18 marca 2019 r. I FPS 3/18 (Baza CBOSA) wynika, że dla skuteczności zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 70c Op zawiadomienie, o którym mowa w tym przepisie należy doręczyć pełnomocnikowi, który został ustanowiony w postępowaniu kontrolnym lub podatkowym, nawet jeżeli zawiadomienia tego dokonuje organ podatkowy, przed którym nie toczy się żadne postępowanie z udziałem pełnomocnika strony. Zaś uchybienie w realizacji powyższego obowiązku winno być traktowane jako brak ziszczenia się materialnoprawnego skutku przewidzianego w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Uchwała powyższa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest rozumiana w ten sposób, że "pełnomocnik reprezentujący podatnika w postępowaniu kontrolnym powinien być adresatem zawiadomienia, o którym mowa w art. 70c O.p., jeżeli doręczane jest ono w trakcie postępowania kontrolnego. Natomiast jeżeli zawiadomienie doręczane jest już w trakcie postępowania podatkowego, jego adresatem winien być podatnik" (wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II FSK 40/21, Baza CBOSA).

Oceniając w tak określonych granicach zarzut skargi dotyczący przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, Sąd uznał go za niezasadny.

W aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące na wywiązanie się przez Wójta Gminy z obowiązku wynikającego z art. 70c Op. Z szeregu pism kierowanych w tej sprawie do skarżącego za istotne dla omawianej kwestii uznał Sąd następujące pisma Wójta Gminy:

1. z 12 października 2016 r. nr OZO.8120.7.2016 (t.17, K-1-2) zawiadamiające o zawieszeniu od 5 października 2016 r. biegu terminu przedawnienia do żądania zwrotu dotacji za okres od grudnia 2010 r. do maja 2015 r. w związku ze wszczętym przez Urząd Kontroli Skarbowej śledztwem o sygn. akt [...];

2. z 27 września 2019 r. nr OS-OZO.8120.10.2019 (t.17, K-21-25) zawiadamiające o zawieszeniu z dniem 17 września 2019 r. biegu terminu przedawnienia do żądania zwrotu dotacji za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. w związku z uzupełnieniem postanowienia o wszczęciu śledztwa prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego pod nadzorem Prokuratury Regionalnej pod sygn. akt [...] w ten sposób, że wszczęto śledztwo również o to, że w okresie od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. stowarzyszenie wydatkowało dotacje niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego w kwocie 20.548.997,41 zł, czym naraziło na uszczuplenie finanse publiczne.

O tym, że pod sygnaturą [...] prowadzone było śledztwo obejmujące dotacje dla SDS w A. m.in. za lata 2015-2016 świadczy treść zarządzenia Prokuratora Prokuratury Regionalnej z 11 marca 2020 r. o udostępnieniu pracownikom Gminy do wglądu dokumentacji księgowej w tym zakresie (t.17 K-61-64).

W aktach sprawy znajdują się również inne pisma organu zawierające w swojej treści zawiadomienie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia do żądania zwrotu dotacji (t.17 K-5, K-7), jednak w ocenie Sądu o skutecznym zawieszeniu biegu terminu przedawnienia przesądza treść wyżej powołanych zawiadomień z 12 października 2016 r. i z 27 września 2019 r.

Zawiadomienie z 12 października 2016 r. doręczone zostało skarżącemu 14 października 2016 r. (t.17, K-1-2), tj. w okresie, gdy nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne i gdy nie został ustanowiony pełnomocnik. Doręczenie zawiadomienia jest więc zgodne z art. 70c Op.

Z kolei zawiadomienie z 27 września 2019 r. (t.17, K-21-25) zostało skierowane zarówno do skarżącego, jak i do radcy prawnego J.S., który 24 lutego 2017 r. przedłożył organowi pełnomocnictwo udzielone 9 stycznia 2017 r. przez skarżącego (t.2 K-45-46). Z treści pisma złożonego wraz z pełnomocnictwem wynika, że pełnomocnictwo zostało udzielone w celu ochrony interesów stowarzyszenia, w związku z pismami organu z 14 i 20 lutego 2017 r. (t.2 K-27 i K-41) zawierającymi żądanie dostarczenia organowi dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na DPS w latach 2015-2016. Na podstawie ww. pełnomocnictwa pełnomocnik prowadził z organem korespondencję w powyższym zakresie, a ponadto organ skierował do ww. osoby omawiane zawiadomienie z 27 września 2019 r., doręczone 2 października 2019 r. Skarżący, do którego organ także skierował zawiadomienie z 27 września 2019 r., nie podjął przesyłki dwukrotnie awizowanej.

Oba zawiadomienia, i z 12 października 2016 r. i z 27 września 2019 r. zawierały wskazanie, że w czasie trwania postępowania karnoskarbowego dotyczącego niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania przez skarżącego dotacji za konkretny okres - zawieszeniu uległ bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oraz zawierały informację o dalszym biegu przedawnienia po prawomocnym zakończeniu postępowania karnoskarbowego. W ocenie Sądu taka treść spełnia wymogi wynikające z art. 70c Op. Dodać należy, że w zawiadomieniach wskazano sygnaturę śledztwa prowadzonego początkowo przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, po zniesieniu urzędów kontroli skarbowej kontynuowanego od 1 marca 2017 r. (na podstawie art. 202 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej DzU 2016 r., poz. 1948) przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego - pod nadzorem Prokuratury Regionalnej.

Odnosząc się do treści skargi, w której zarzucono wielość adresatów zawiadomień o zawieszeniu biegu przedawnienia, wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 70c Op poprzez skierowanie zawiadomienia do niewłaściwego podmiotu. W 2016 r. nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne (zostało wszczęte postanowieniem z 17 czerwca 2019 r., t.17 K-12) i nie było ustanowionego pełnomocnika, wobec czego jest oczywiste, że zawiadomienie z 12 października 2016 r. należało skierować do skarżącego, który odebrał je 14 października 2016 r. Mniej oczywiste wydaje się zaś skierowanie zawiadomienia z 27 września 2019 r. i do skarżącego, i do radcy prawnego. Działając profesjonalnie, organ I instancji powinien zdecydować się, czy wiążące jest ww. pełnomocnictwo z 9 stycznia 2017 r. złożone 24 lutego 2017 r. (t.2 K-45-46) i w takim przypadku doręczyć zawiadomienie pełnomocnikowi, czy jednak pełnomocnictwo to nie obowiązuje, co oznaczałoby, że zawiadomienie należało doręczyć skarżącemu, zaś w takim przypadku niepodjęcie korespondencji w terminie (t.17, K-23-24) skutkowałoby domniemaniem doręczenia w trybie art. 44 § 4 Kpa. Zdaniem Sądu omawiane pełnomocnictwo z 9 stycznia 2017 r., złożone przed wszczęciem postępowania, jak wynika z pisma pełnomocnika (t.17 K-46) służyło reprezentowaniu interesów skarżącego w trakcie wymiany korespondencji dotyczącej pozyskania od skarżącego pełnej dokumentacji źródłowej związanej z wydatkowaniem dotacji, co wiązało się wezwaniami Wójta Gminy o dostarczenie tej dokumentacji do Urzędu Wojewódzkiego kontrolującego nie skarżącego, lecz organ udzielający dotacji. Pełnomocnictwo to było także respektowane przez organ w trakcie wszczętej 8 marca 2017 r. wobec stowarzyszenia (pismo t.2 K-47) kontroli finansowej w zakresie wydatkowania z budżetu Gminy dotacji dla stowarzyszenia w 2015 r. Zaś w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, obejmującej okres 2015-2016, radca prawny J.S. nie zgłosił udziału, wobec czego organ I instancji procedował wobec skarżącego. W postępowaniu tym pełnomocnik pojawił się dopiero w lipcu 2022 r. (t.17 K-149), a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, uznanej przez SKO za doręczoną nieskutecznie (postanowienie SKO t.17 K-182). W tych okolicznościach doręczenie omawianego zawiadomienia z 27 września 2019 r. pełnomocnikowi było nadmiarowe, natomiast prawidłowe było jego doręczenie skarżącemu. To zawiadomienie było dwukrotnie awizowane i nie zostało podjęte (t.17 K-23-24). W toku postępowania administracyjnego strona ma obowiązek odbioru pism pochodzących od organu, a jeżeli obowiązku tego zaniecha, naraża się na konsekwencje w postaci uznania pisma za doręczone, na podstawie art. 44 § 4 Kpa. Z ZPO (t.17 K-23) wynika, że przesyłka pocztowa zawierająca zawiadomienie z 27 września 2019 r. została skierowana do skarżącego i była dwukrotnie awizowana, a następnie została zwrócona z adnotacją: "nie podjęto w terminie". Wobec tego obowiązuje domniemanie doręczenia jej skarżącemu. W związku z powyższym zawiadomienie z 27 września 2019 r., skierowane do skarżącego, spełniało wymogi wynikające z art. 70c Op.

Przepis art. 70c Op nie formułuje wobec organu właściwego w sprawie zobowiązania do zwrotu dotacji szczególnych wymogów co do treści zawiadomienia o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania. Z przepisu wynika, że organ powinien wskazać, jakiego zobowiązania dotyczy zawiadomienie oraz że w sprawie tego zobowiązania doszło do nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku ze wszczęciem postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe wiążące się z niewykonaniem zobowiązania. W zawiadomieniu należy też podać, że po upływie okresu zawieszenia, tj. po prawomocnym zakończeniu postępowania karnoskarbowego termin przedawnienia będzie biegł dalej.

W ocenie Sądu, treść znajdujących się w aktach sprawy zawiadomień o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązań spełnia wymogi określone w powyższym przepisie i jest czytelna, tj. wynika z nich, od kiedy bieg przedawnienia został zawieszony oraz że zawieszenie dotyczy zobowiązań z tytułu dotacji udzielonych skarżącemu w konkretnych okresach przez wymienione w zawiadomieniach organy, a także, że po prawomocnym zakończeniu postępowania karnoskarbowego termin przedawnienia będzie biegł dalej. Z art. 70c Op wynika, że o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zawiadamia organ właściwy w sprawie zobowiązania, w związku z którego niewykonaniem wiąże się podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego. W rozpoznawanej sprawie był to ten organ, który udzielił dotacji i który był właściwy do wydania decyzji nakazującej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, tj. Wójt Gminy. Wobec tego zawiadomienia z 12 października 2016 r. i z 27 września 2019 r. dotyczyły dotacji udzielonych przez Wójta Gminy w okresach wskazanych w zawiadomieniach, tj. od grudnia 2010 r. do maja 2015 r. oraz od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. Ponadto omawiane zawiadomienia zawierają sygnatury śledztw prowadzonych w sprawie konkretnych dotacji. Z powołanego wyżej zarządzenia Prokuratora Prokuratury Regionalnej z 11 marca 2020 r. o udostępnieniu do wglądu dokumentacji księgowej zebranej w śledztwie w sprawie dotacji dla SDS w A. (t.17 K-61-64) – wynika, że pod sygnaturą [...] prowadzone było śledztwo, zakres którego obejmował m.in. dotacje za lata 2015-2016, do których odnosi się zaskarżona decyzja. Wobec tego zawiadomienia z 12 października 2016 r. i z 27 września 2019 r. dotyczyły tych dotacji, które stały się przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Pisma organu zawierają ponadto nadmiarowe, z punktu widzenia art. 70c Op, informacje, tj. wskazują przedwcześnie kwoty dotacji do zwrotu, co nie jest rozstrzygane ani w postępowaniu karnoskarbowym, ani w zawiadomieniu z art. 70c Op. Okoliczność ta jest jednak bez znaczenia dla oceny prawidłowości omawianych zawiadomień.

Nie można więc zgodzić się zarzutami skargi, w której wskazano na brak jasności do treści zawiadomień. Zdaniem Sądu na ich podstawie skarżący mógł zidentyfikować dotacje, co do których wystąpił skutek w postaci zawieszenia biegu przedawnienia żądania zwrotu.

W aktach sprawy znajduje się również informacja o skierowaniu 21 grudnia 2021 r. przez Prokuraturę Regionalną aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego w sprawie o sygn. akt [...] przeciwko członkom zarządu stowarzyszenia oraz że nie został wyznaczony termin rozprawy (t.17 K-224—232). Informacja ta ma dla rozpoznawanej sprawy takie znaczenie, że dowodzi niezakończenia okresu zawieszenia biegu przedawnienia do czasu wydania decyzji oraz potwierdza prawidłowość zastosowania instytucji zawieszenia biegu przedawnienia. NSA 24 maja 2021 r. przyjął w składzie 7 sędziów uchwałę I FPS 1/21 (Baza CBOSA), w której uznał, że "w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 1 – 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) ocena przesłanek zastosowania przez organy podatkowe przy wydawaniu decyzji podatkowej art. 70 § 6 pkt 1 w zw. z art. 70c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) mieści się w granicach sprawy sądowej kontroli legalności tej decyzji". Uchwała ta potwierdza obowiązek badania, czy w sprawie doszło do instrumentalnego wykorzystania przepisów o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia, tj. badania, czy wszczęcie postępowania karnoskarbowego było uzasadnione okolicznościami sprawy, czy też miało na celu wyłącznie przedłużenie terminu przedawnienia.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie karnoskarbowe rozpoczęło się znacznie wcześniej niż postępowanie administracyjne i wydaje się prawdopodobne, że zainspirowało organ I instancji do wydania decyzji o zwrocie dotacji. Śledztwo było prowadzone przez odrębne, wyspecjalizowane organy, niezależne od organu I instancji. Do czasu wniesienia skargi do tut. Sądu postępowanie karnoskarbowe nie zostało zakończone, tj. został wniesiony do sądu akt oskarżenia, lecz nie zapadł prawomocny wyrok, co wynika z dowodów t.17 K-224—232 (w tym zawiadomienie Prokuratury Regionalnej o skierowaniu 21 grudnia 2021 r. do Sądu Okręgowego aktu oskarżenia w sprawie [...] przeciwko członkom zarządu stowarzyszenia). Istotne fakty dotyczące zarzutu przedawnienia zawartego w odwołaniu – zostały wskazane i omówione w zaskarżonej decyzji Kolegium i mają potwierdzenie w aktach sprawy. W związku z powyższym brak podstaw do uznania, aby doszło do instrumentalnego wykorzystania instytucji zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji. Do takiego wniosku doszedł Sąd na podstawie akt administracyjnych, bez podnoszonej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego potrzeby zapoznania się z aktami spraw karnoskarbowych.

Reasumując, doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia do żądania zwrotu dotacji za okres 2015-2016, zaś zastosowanie tego środka prawnego nie miało charakteru instrumentalnego. Wbrew zarzutom skargi organ I instancji był uprawniony do wydania na podstawie art. 21 § 3 Op decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi za lata 2015-2016. Niezasadne okazały się więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 § 3 Op i art. 70 § 6 pkt 1 Op.

Za niezasadny uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. NSA w wyroku z 20 czerwca 2023 r. II OSK 2157/20 (Baza CBOSA) wyraził pogląd powszechnie aprobowany przez sądy administracyjne, w tym także przez tut. Sąd, tj. stwierdził, że uchybienie art. 10 § 1 Kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przytoczonego przepisu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do skutków wadliwości doręczenia przez organ I instancji zawiadomienia w trybie art. 10 Kpa (pismo z 23 grudnia 2021 r. t.17, K-114) należy mieć na względzie to, że SKO w postanowieniu z 14 września 2022 r. SKO.53.918.2022 (t.17 K-182) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od nieskutecznie doręczonej decyzji organu I instancji z 31 grudnia 2021 r. W postanowieniu tym SKO na podstawie danych z KRS ustaliło miejsca siedziby skarżącego w kolejnych okresach. W dacie doręczenia zawiadomienia z 23 grudnia 2021 r. siedziba stowarzyszenia mieściła się pod adresem: [...]. Wobec tego organ I instancji błędnie skierował zawiadomienie na adres: [...].

Skutkiem wydania przez Kolegium ww. postanowienia z 14 września 2022 r. było ponowne doręczenie skarżącemu (pełnomocnikowi) decyzji organu I instancji. Organ ten nie dokonał ponownego doręczenia zawiadomienia w trybie art. 10 Kpa. Oceniając skutki niedoręczenia omawianego zawiadomienia należy mieć na względzie to, że naruszenie art. 10 Kpa może doprowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymagałoby to wykazania, że skarżący (pełnomocnik) nie zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i wskutek tego utracił możliwość przedłożenia, przed wydaniem decyzji, istotnych dla sprawy dowodów lub złożenia wniosków dowodowych. Z akt sprawy wynika jednak, że 26 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego był w siedzibie organu I instancji, gdzie udostępniono mu do wglądu akta sprawy nr OZO.8120.3.2019 dotyczące zwrotu dotacji za lata 2015-2016 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez stowarzyszenie, odnośnie SDS w A. Protokół wglądu do akt sprawy został podpisany przez pełnomocnika skarżącego (t.17 K-147). Co więcej, w aktach sprawy znajduje także notatka służbowa sporządzona przez pracowników organu I instancji, z której wynika, że 2 marca 2022 r. z aktami sprawy zapoznał się prezes stowarzyszenia. Zatem należy założyć, że skarżący (pełnomocnik) mógł zapoznać się także z treścią zawiadomienia w trybie art.10 Kpa.

Decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 10 października 2022 r. (t.17 K-204). Wobec tego przed jej otrzymaniem pełnomocnik skarżącego nie tylko zapoznał się z aktami sprawy, w tym z omawianym zawiadomieniem, lecz także mógł poznać treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy, gdyż w aktach sprawy znajdowała się już decyzja uznana przez SKO za nieskutecznie doręczoną. Na tej podstawie skarżący, przed doręczeniem 11 października 2022 r. decyzji organu I instancji mógł realizować uprawnienia procesowe, w tym mógł składać wnioski dowodowe lub uzupełnić materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że uczynił do dopiero w odwołaniu z 25 października 2022 r. (t.17 K-215), wnioskując o przesłuchanie prezesa stowarzyszenia w charakterze strony oraz szeregu osób w charakterze świadków. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący oferował inne dowody. Także w skardze do tut. Sądu, oprócz powtórzenia argumentów wskazujących na potrzebę przesłuchania świadków, nie wskazano, o jakie dowody, istotne dla rozpatrywanej sprawy, mógłby wnioskować skarżący, gdyby został prawidłowo poinformowany o prawie do zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 Kpa.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, pomimo tego, że organ I instancji nie dokonał prawidłowego zawiadomienia w trybie art. 10 Kpa, Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia tego przepisu, przekładającego się na treść wydanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 Kpa poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych w odwołaniu wskazać należy, że zakres postępowania dowodowego i jego charakter określa rodzaj sprawy, wynikający z przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie są to przepisy ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, które zostaną przytoczone w dalszej części uzasadnienia.

Wniosek o przesłuchanie prezesa stowarzyszenia w charakterze strony oraz wskazanych osób w charakterze świadków - zawarty został w odwołaniu z 25 października 2022 r. (t.17 K-215), na okoliczność zasadności ponoszonych wydatków w związku z prowadzeniem SDS w A. Kolegium dowodu takiego nie przeprowadziło, zaś do wniosku dowodowego odniosło się niewprost. Wyjaśniło bowiem w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej rozliczenia dotacji, zasadniczy materiał dowodowy stanowiły dokumenty dotyczące wydatkowania dotacji, które zostały uznane za wiarygodne także w odniesieniu do dokumentacji przekazanej przez skarżącego w toku postępowania. Podkreśliło, że wyjaśnienia skarżącego składane w toku postępowania mają charakter jedynie polemiczny i nie są wystarczające do podważenia ustaleń organu I instancji. SKO powołało się na wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa zasadę prawdy obiektywnej, którą rozumie jako zobowiązująca organ do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, lecz nie w każdym zakresie, jaki wskaże strona, a jedynie takim, jaki jest niezbędny do wydania rozstrzygnięcia mieszczącego się w granicach prawa materialnego. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko i za niezasadne uznaje zarzuty dotyczące naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. (art. 78 § 1 i 2 Kpa). Z art. 77 § 1 i 2 Kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Na podstawie art. 80 Kpa organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powyższego wynika, że organ ma obowiązek przeprowadzenia, na wniosek strony, tylko takich dowodów, które są istotne z punktu widzenia załatwianej sprawy, nie jest zaś zobowiązany do realizowania wszelkich wniosków zgłaszanych przez stronę.

Rozpoznawana sprawa dotyczy prawidłowości wydatkowania dotacji celowej na prowadzenie SDS, otrzymanej przez skarżącego ze środków przekazanych przez Wójta Gminy wykonującego zadania zalecone z zakresu administracji rządowej (pomoc społeczna) na prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 18 ust. 1 pkt 5 i art. 25 ust. 1 u.p.s.). W art. 3 ust. 1 i 4 tej ustawy wskazano, że udzielanie pomocy społecznej ma służyć wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z przepisów art. 51a ust. 1, 2, 4 i 5 u.p.s. wynika, że ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej (ust. 1). Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym (ust. 2). Zakres usług świadczonych w klubach samopomocy ustala właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej klub samopomocy w uzgodnieniu z wojewodą (ust. 4). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy, tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy, kwalifikacje osób świadczących usługi, standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy, termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów, uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów (ust. 5).

W § 14 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej wymieniono usługi świadczone przez SDS w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, tj.:

1) trening funkcjonowania w codziennym życiu, w tym: trening dbałości o wygląd zewnętrzny, trening nauki higieny, trening kulinarny, trening umiejętności praktycznych, trening gospodarowania własnymi środkami finansowymi;

2) trening umiejętności interpersonalnych i rozwiązywania problemów, w tym kształtowanie pozytywnych relacji uczestnika z osobami bliskimi, sąsiadami, z innymi osobami w czasie zakupów, w środkach komunikacji publicznej, w urzędach, w instytucjach kultury;

3) trening umiejętności spędzania czasu wolnego, w tym: rozwijanie zainteresowań literaturą, audycjami radiowymi, telewizyjnymi, internetem, udział w spotkaniach towarzyskich i kulturalnych;

4) poradnictwo psychologiczne;

5) pomoc w załatwianiu spraw urzędowych;

6) pomoc w dostępie do niezbędnych świadczeń zdrowotnych, w tym uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt u lekarza, pomoc w zakupie leków, pomoc w dotarciu do jednostek ochrony zdrowia;

7) niezbędną opiekę;

8) terapię ruchową, w tym: zajęcia sportowe, turystykę i rekreację;

9) całodobowe wyżywienie dla uczestników skierowanych na pobyt całodobowy w formie posiłków lub produktów żywnościowych do przygotowania posiłków przez uczestnika;

10) inne formy postępowania przygotowujące do uczestnictwa w warsztatach terapii zajęciowej lub podjęcia zatrudnienia, w tym w warunkach pracy chronionej na przystosowanym stanowisku pracy.

Warto także zwrócić uwagę na zapisy ww. rozporządzenia zawarte w § 15-17 rozp.MPiPS, z których wynika, że SDS umożliwia uczestnikom:

- skierowanym na pobyt dzienny spożywanie gorącego posiłku przyznanego w ramach zadania własnego gminy lub w ramach treningu kulinarnego (§ 15),

- korzystanie z treningów samoobsługi i umiejętności społecznych, prowadzonych między innymi w pomieszczeniach dostosowanych do całodobowego pobytu (§ 16 ust. 1) . W takim przypadku dom zapewnia całodobową, odpowiednią do potrzeb, pomoc pracownika lub pracowników zespołu wspierająco-aktywizującego (§ 16 ust. 2). Usługi w domu są świadczone w formie zajęć zespołowych lub indywidualnych (§ 17 ).

W sprawach dotyczących zwrotu dotacji istotny jest przepis art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Podstawą zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem jest art. 252 u.f.p., w którym przyjęto w ust. 1 pkt 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.

Z kolei w ust. 5 tego artykułu przyjęto, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wydatki finansowane z dotacji powinny ściśle dotyczyć celów, dla jakich przyznano dotacje. W przeciwnym wypadku dotacja może zostać uznana za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli wydatek nie mieści się w katalogu zadań wykonywanych przez SDS, podmiot prowadzący SDS może sfinansować wydatek jedynie ze środków własnych, nawet, jeżeli wydatek de facto służył prowadzeniu SDS.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie dotyczącej wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem organy administracji nie naruszyły wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego. Przepisy te naruszył skarżący, finansując z dotacji wydatki wskazane w zaskarżonej decyzji.

W art. 126 u.f.p. przyjęto, że dotacje są środkami z budżetu jednostek samorządu terytorialnego - na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania na podstawie ustawy u.f.p. lub odrębnych ustaw. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących rozliczenia wydatkowania dotacji zasadnicze znaczenie mają dowody z dokumentów. Z uwagi na wyżej przedstawiony charakter dotacji (środki publiczne) na podmiocie dotowanym spoczywa obowiązek starannego dokumentowania każdego wydatku finansowanego z dotacji. Oczywiście, dopuszczalne jest także przeprowadzenie innych dowodów, lecz tylko wtedy, gdyby niewystarczające okazały się dostarczone przez podmiot dotowany dokumenty związane z wykorzystaniem dotacji, tj. gdyby wymagały one uzupełnienia. Tak jednak nie było w rozpoznawanej sprawie, bowiem dowody na wydatkowanie dotacji zostały organowi przedłożone i na ich podstawie organ przyjął, że wynikające z faktur wydatki zostały przez skarżącego poniesione. Nie zakwestionowano zatem faktu dokonania wydatków, lecz ich związek z realizacją zadań SDS. Związek ten skarżący mógł wykazać odnosząc dany wydatek do konkretnego przepisu prawa materialnego (art. 51a ust. 2 u.p.s. oraz § 14 rozp.MPiPS). Skarżący przyjął jednak inną, błędną strategię, w ramach której przy pomocy zeznań świadków próbował wykazać, że zakwestionowane w decyzji wydatki wiążą się z działalnością SDS w A., lecz nie dlatego, że zostały poniesione na cele wskazane w ww. przepisach materialnoprawnych, ale z tego powodu, że były to wydatki przydatne do prowadzenia SDS. Wyjaśnić należy skarżącemu, że miał on prawo ponieść dowolne wydatki na prowadzenie SDS, niemniej jednak ze środków pochodzących z dotacji mogły zostać sfinansowane tylko te z nich, które realizują cele ściśle wskazane w wyżej przytoczonych przepisach ustawy u.p.s. oraz MPiPS. Inne wydatki na prowadzenie SDS podlegają finansowaniu z własnych środków podmiotu prowadzącego SDS.

Rozpatrując skargę w granicach wyznaczonych wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego Sąd podziela stanowisko Kolegium oraz organu I instancji w odniesieniu do każdego z zakwestionowanych wydatków.

Z wyżej przytoczonych przepisów ustawy u.p.s. i rozp.MPiPS oraz ustawy u.f.p. wynika konieczność powiązania wydatków finansowanych z dotacji z zadaniami SDS wskazanymi w tych przepisach. W ocenie Sądu żadnego z zakwestionowanych przez Wójta Gminy wydatków nie można uznać za służący realizacji obowiązków SDS wynikających z powyższych przepisów.

I tak, wydatki w łącznej kwocie 85.607,82 zł na wynajem i eksploatację pojazdów służbowych i do przewozu podopiecznych zostały przez skarżącego udokumentowane jedynie umowami najmu oraz fakturami. W postępowaniu administracyjnym ustalono zaś, że umowy najmu zawarte zostały ze spółkami, których prezesem jest żona prezesa skarżącego stowarzyszenia, a więc umowy zawarły podmioty powiązane osobowo. Nie wiadomo, na jakiej podstawie stowarzyszenie zawarło umowy najmu pojazdów ze spółkami P. oraz P1. i w związku z tym czy było możliwe zawarcie umów z innymi podmiotami, oferującymi niższe ceny. Brak też dokumentów wskazujących na zawarcie umów najmu z przeznaczeniem pojazdów na potrzeby SDS. Wręcz przeciwnie, treść umów wskazuje, że samochody będzie wykorzystywać stowarzyszenie. W toku kontroli nie udokumentowano tras, celu i liczby przejazdów. Ustalenia te mają potwierdzenie w aktach administracyjnych. Przykładowo, 16 stycznia 2016 r. pomiędzy skarżącym, reprezentowanym przez prezesa stowarzyszenia – T.K. a P. sp. z o.o. (w której prezesem jest K.K., żona T.K.) zawarta została umowa najmu samochodu M. (t.14, K-4864). W tej umowie przyjęto, że samochód od daty zawarcia umowy zostanie oddany w najem stowarzyszeniu, określono też kwotę czynszu najmu (1.500 zł miesięcznie) i ustalono, że koszty eksploatacji pojazdu będzie ponosiło stowarzyszenie. Nie określono przy tym, że samochód będzie wykorzystywany w działalności SDS. Podobne zapisy znajdują się w pozostałych umowach najmu pojazdu. W ocenie Sądu zebrane dowody nie pozwalają na przyjęcie, że samochody były wykorzystywane do działalności SDS, bez względu na ich standard czy wysokość kosztów najmu. Nie wiadomo bowiem, w jakim celu zostały zawarte, tj. jakie zadanie SDS miałyby realizować, gdyby w ogóle dotyczyły działalności SDS. Dlatego nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącego co do zasadności finansowania z dotacji opisanych wydatków poniesionych na wykorzystanie wynajmowanych samochodów do realizacji zadań SDS, określonych w art.51a ust. 2 u.p.s. i § 14 rozp.MPiPS. Co prawda, możliwość taką przewiduje § 20 rozp.MPiPS (SDS może dodatkowo zapewniać usługi transportowe polegające na dowożeniu na zajęcia z miejsca zamieszkania lub z innego miejsca uzgodnionego z kierownikiem domu i odwożeniu po zajęciach), lecz skarżący nie wykazał, aby takie dodatkowe usługi były świadczone.

Także w kwestii wykorzystywania ww. pojazdów do celów służbowych podziela Sąd stanowisko organu, że przytoczone przepisy nie nakładają na SDS takich zadań, które uzasadniałyby konieczność korzystania przez pracowników z samochodu służbowego, i to bez względu na to, jaki był standard najmowanych pojazdów bądź koszt ich najmu.

Wydatki na eksploatację samochodu A. w łącznej kwocie 14.118,82 zł zostały słusznie zakwestionowane dlatego, że brak dowodów na wykorzystanie tego samochodu w SDS w A., zaś organ ustalił, że znajdował się on na stanie SDS w M., co wyklucza uznanie, aby sporne wydatki mogły zostać sfinansowane z dotacji udzielonej na prowadzenie SDS w A.

Wydatki na stałą obsługę prawną świadczoną przez kilka kancelarii (48.594,97 zł) zasadnie zostały ocenione jako niemieszczące się w ramach zadań realizowanych przez SDS w ramach wyżej przytoczonych przepisów ustawy u.p.s. i rozp.MPiPS. Ze znajdujących się w aktach sprawy faktur VAT nie wynika, co konkretnie było przedmiotem obsługi prawnej oraz na czyją rzecz świadczono omawiane usługi. W wyjaśnieniach do organu z 10 lipca 2017 r. (t.4 K-1083, dalej: "Wyjaśnienia") skarżący podał, że obsługa prawna SDS jest niezbędna do jego prowadzenia, gdyż zasady funkcjonowania tego podmiotu reguluje szereg przepisów ulegających zmianom, a ponadto SDS zatrudnia pracowników oraz zawiera umowy o świadczenie usług oraz rozlicza się z urzędem skarbowym i ZUS, a ponadto przeprowadzono w SDS szereg kontroli – co uzasadnia dysponowanie stałą obsługą prawną. Sąd przychyla się jednak do stanowiska organu odwoławczego, który stwierdził, że prowadzenie SDS nie wiąże się z wykonywaniem takich zadań, które uzasadniałyby korzystanie ze stałej obsługi prawnej, zaś obsługa administracyjna, w tym także prawna, jest obowiązkiem organu prowadzącego SDS. Dlatego były podstawy do uznania, że kwota powyższa stanowi wydatek niepodlegający finansowaniu z dotacji.

Wydatki na usługi medyczne z zakresu psychiatrii (10.830 zł), zapewne przydatne w SDS, nie mieszczą się jednak w katalogu świadczeń oferowanych przez SDS, wynikających z przytoczonych przepisów u.p.s. i rozp.MPiPS. Słusznie zauważono w decyzji, że usługi tego typu podopieczni SDS mogą uzyskiwać w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wobec tego sporny wydatek nie podlegał finansowaniu z dotacji.

Wydatek w kwocie 6.000 zł na organizację przez spółkę P. spotkania świątecznego, w tym wynajem nagłośnienia, oświetlenia wraz z obsługą techniczną nie mieści się w ramach celu, dla którego skarżący otrzymał dotację. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu wynika, że z dotacji sfinansowany został zakup profesjonalnego sprzętu nagłaśniającego i oświetleniowego, który mógł być wykorzystany przy organizacji omawianej uroczystości, bez potrzeby ponoszenia dodatkowych wydatków na najem sprzętu. Ponadto omawiana uroczystość mogła zostać zorganizowana we własnym zakresie, z udziałem podopiecznych, co wpisywałoby się w zadania SDS określone w § 14 rozp.MPiPS, takie, jak, przykładowo, trening umiejętności interpersonalnych lub trening umiejętności spędzania czasu wolnego.

Wydatek w kwocie 2.999,37 zł na zakup 80 paczek świątecznych i 25 zestawów prezentowych również nie mieści się w katalogu zadań SDS. Skarżący nie dostarczył dowodów, że zestawy te przekazano podopiecznym, zaś liczba paczek i zestawów nie jest adekwatna do liczby podopiecznych (60 osób). W Wyjaśnieniach skarżący podał, że paczki i zestawy zawierały materiały do terapii, lecz nie przedłożył na tę okoliczność stosownych dowodów.

Wydatek w kwocie 2.500 zł za sporządzenie bilansu za 2013 r. nie dotyczy SDS, który nie ma obowiązku jego sporządzania, w przeciwieństwie do stowarzyszenia. Jednak koszt bilansu stowarzyszenia nie podlegał finansowaniu z dotacji, zatem także ten wydatek został poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem, bez względu na to, jakiego okresu dotyczył, z uwagi na brak związku wydatku z działalnością bieżącą SDS.

Wydatek w kwocie 517 zł na zakup obuwia marki [...] jest wydatkiem na potrzeby czysto osobiste i w ogóle nie łączy się z zadaniami bieżącymi SDS, określonymi w przytoczonych wyżej przepisach, bez względu na to, czy obuwie to zostało przekazane podopiecznej, czy też nie oraz bez względu na to, czy jest dobrem luksusowym, czy też zwykłą rzeczą. Nie podlegał więc finansowaniu z dotacji, pomimo że skarżący uznał go w ww. Wyjaśnieniach za mieszczący się w katalogu usług SDS i służący umożliwieniu niezamożnej podopiecznej SDS udziału w zajęciach terapeutycznych.

Wydatek w kwocie 190 zł na obsługę gali z okazji 5-lecia istnienia stowarzyszenia wiązał się raczej z potrzebami stowarzyszenia niż SDS i z pewnością nie służył realizacji zadań SDS, na które przyznano dotację, co wyklucza jego rozliczenie w ramach dotacji.

Wydatek w kwocie 120 zł na opłaty skarbowe od pełnomocnictw również nie został przez skarżącego skutecznie powiązany z działalnością SDS, wobec czego także nie mógł być finansowany z dotacji, podobnie jak pozostałe zakwestionowane przez organ wydatki: 300 zł na biegłego w postępowaniu sądowym dotyczącym pracownika stowarzyszenia, 1.974,39 zł na wynikające z wyroku odszkodowanie dla byłego pracownika stowarzyszenia oraz 170,97 zł na opłacenie nekrologu przez stowarzyszenie. W kwestii nekrologu skarżący podał w ww. Wyjaśnieniach, że dotyczy podopiecznego albo pracownika SDS, lecz nie wskazał ani konkretnej osoby, ani treści nekrologu.

Weryfikując pozytywnie zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze to, że dotacje są środkami publicznymi, wydatkowanie których powinno odbywać się ze szczególną ostrożnością, w ścisłym reżimie prawnym, w ramach którego konieczne jest prowadzenie ewidencji księgowej, w oparciu o skrupulatnie gromadzone dowody księgowe. W trakcie kontroli wydatkowania dotacji podmiot dotowany powinien, na żądanie kontrolujących, powiązać każdy wydatek z odpowiednim celem (zadaniem SDS) wynikającym z przepisów. Nie można zatem wydatkować dotacji według swego uznania, nawet jeżeli obiektywnie wydatek mógłby być przydatny w działalności SDS. W takiej sytuacji wydatek powinien zostać oceniony jako mieszczący się w hipotezie art. 252 ust. 1 u.f.p., mówiącym o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W pojęciu tym mieści się takie wydatkowanie dotacji, które zostało dokonane na każdy inny cel niż ten, który miał być realizowany w zakresie zleconych zadań. Przypomnieć należy też, że wyżej przytoczony art.44 ust.3 pkt 1 u.f.p. narzuca procesowi wydatkowania środków publicznych zasady celowości i oszczędności, w tym zobowiązuje do uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz do optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Do celów pomocy społecznej należy, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co jest realizowane m.in. poprzez dotowanie działalności SDS. W związku z powyższym podmiot dotowany powinien wydatkować dotację w taki sposób, aby zapewnić podopiecznym SDS takie świadczenia, jakie są im rzeczywiście potrzebne, przy czym nie według własnego uznania, lecz z uwzględnieniem zadań nałożonych na SDS.

Tak jednak nie było w tej sprawie, w której żaden z zakwestionowanych wydatków nie został skutecznie powiązany z zadaniami SDS. Zdaniem Sądu charakterystyczne w sprawie jest to, że w skardze nie podjęto nawet próby wykazania związku zakwestionowanych wydatków z zadaniami SDS, poprzestając na ogólnych stwierdzeniach, że stowarzyszenie prowadziło rzeczywistą działalność w zakresie prowadzenia SDS, zaś zakwestionowane w decyzji wydatki były zasadne z punktu widzenia prowadzenia SDS oraz interesów jego podopiecznych. Skarżący nie wykazał wymaganego związku poniesionych wydatków z zadaniami SDS określonymi przez przepisy. Dlatego wystąpiły podstawy do wydania decyzji określającej wysokość dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

W ocenie Sądu nie doszło do zarzucanego uchybienia wskazanym w skardze zasadom ogólnym i przepisom postępowania administracyjnego zawartym w Kpa: art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada zaufania), art. 77 § 1 (zasada oficjalności i zasada prawdy obiektywnej) oraz art. 80 (obowiązek swobodnej, nie dowolnej oceny dowodów). W postępowaniu administracyjnym zebrano bowiem dowody wystarczające do zakwestionowania celowości wydatków finansowanych z dotacji w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Ocena dokonana w decyzjach organów obu instancji, zdaniem Sądu, nie nosi znamion dowolności, ma oparcie w materiale dowodowym oraz dokonana została w granicach wyznaczonych wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie. Spoczywający na organie obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie jest równoznaczny z koniecznością realizowania wszelkich inicjatyw dowodowych strony postępowania. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie tych dowodów, które są niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Z art. 78 § 1 i § 2 Kpa wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Dotacje na prowadzenie SDS są udzielane ze środków publicznych na realizację celów publicznych, mających zaspokajać potrzeby zbiorowe. Podmiot dotowany jest obowiązany do prowadzenia ewidencji księgowej pozwalającej na kontrolę wykorzystania dotacji. Kontrola ta, z uwagi na szczególny charakter dotacji jako środków publicznych, opiera się przede wszystkim na dokumentach, które stanowią podstawę prowadzenia ww. ewidencji księgowej. W sprawie dotyczącej rozliczenia dotacji podstawowymi dowodami są takie dokumenty, jak umowy i prawidłowo opisane faktury. W rozpatrywanej sprawie podstawowymi dokumentami źródłowymi są faktury, które potwierdzają fakt dokonania wydatków. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty pozyskane od innych organów, w tym Wynik kontroli Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego za okres 2014 r. i od 1 stycznia do 31 maja 2015 r., Sprawozdanie z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2017 r., a także takie dokumenty, jak audyt biegłego rewidenta, jak również pisma składane przez skarżącego do organu, w tym wyżej powołane Wyjaśnienia z 10 lipca 2017 r. (t.4 K-1083). W ocenie Sądu charakter rozpoznawanej sprawy, dotyczącej rozliczenia wydatkowania środków publicznych wymagał oparcia się przede wszystkim na dokumentach stanowiących podstawę prowadzenia ewidencji księgowej prowadzonej przez skarżącego na potrzeby kontroli wydatkowania dotacji. Nie wymagał zaś wnioskowanego przez skarżącego przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych w odwołaniu z 25 października 2022 r. na bardzo ogólnie wskazaną okoliczność zasadności ponoszenia zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków w związku z prowadzeniem SDS w A.

Na uznanie nie zasługiwał wniosek skarżącego złożony na rozprawie - o przeprowadzenie dowodu z pism (K-37-39): 1. kopia oświadczenia o zapoznaniu się z aktami sprawy na podstawie art. 10 Kpa, z 2 marca 2022 r., w siedzibie organu I instancji, według oświadczenia pełnomocnika skarżącego, w innej, analogicznej sprawie prowadzonej przez ten organ; 2. kopia wniosku skarżącego z 2 marca 2022 r. o przesłuchanie [...] na okoliczność wydatków dokonanych w latach 2015-2016, w tym remontu i zakupu wyposażenia oraz bieżącej działalności SDS; 3. wniosek z 3 marca 2022 r. o przesłuchanie na okoliczność prawidłowości wydatkowania dotacji: [...] oraz włączenie do akt korespondencji między organami w trakcie kontroli w SDS i kosztorysu odtworzeniowego budynku SDS, a także nagrań ze szkolenia prowadzonego przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego na okoliczność rozliczania usług lekarza psychiatry w SDS.

Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "ppsa") sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem sąd nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie ma taką możliwość, o ile okazałoby się to istotne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie przedłużyłoby nadmiernie postępowania. Postanowienie wydane z trybie art. 106 § 3 ppsa nie wymaga uzasadnienia na piśmie. Sąd uznał jednak za celowe wyjaśnienie skarżącemu przyczyn, dla których zdecydował o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Pierwsze z przedstawionych przez skarżącego pism dotyczy innej sprawy, tj. zwrotu dotacji udzielonej na prowadzenie SDS w M. i z tego powodu nie stanowi dowodu w sprawie obecnie rozpoznawanej. Zaś pozostałe dwa pisma skarżącego – nie są dokumentami, lecz pismami sporządzonymi przez skarżącego. Pisma te wprawdzie potwierdzają aktywność skarżącego w toku postępowania administracyjnego i brak odzewu ze strony organu, lecz także w tym przypadku, dla osiągnięcia zamierzonego przez skarżącego skutku procesowego w postaci przyjęcia wniosku dowodowego - konieczne byłoby wykazanie, że ujawnienie przedłożonych na rozprawie dokumentów jest istotne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Tak jednak nie jest. Wyżej wyjaśniono, że postępowanie dotyczące zwrotu dotacji oparte jest przede wszystkim na dokumentach. Rozliczenie dotacji (środków publicznych) odbywa się w ścisłym reżimie prawnym, wymagającym prawidłowego udokumentowania zarówno poniesienia wydatku, jak też związku wydatku z celami (zadaniami SDS), dla których udzielono dotacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący miał szansę przedłożenia dokumentów potwierdzających i zasadność dokonanych wydatków. Organ I instancji wielokrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia konkretnych dokumentów oraz do złożenia wyjaśnień poprzez udzielenie odpowiedzi na szczegółowo sformułowane pytania (przykładowo t. 2 K-229, 237, 244, 246, 251, 260, 266, 268, 272, 276-288, 291-292, 301, 304, 306, 489-490, 491-501, 511-517). Skarżący obowiązku tego nie zrealizował w wystarczającym zakresie. Zdaniem Sądu brak prawidłowo prowadzonej dokumentacji w zakresie wydatkowania dotacji nie mógł zostać uzupełniony dowodami osobowymi, takimi, jak oferowane przez skarżącego dowody z przesłuchania świadków na bardzo ogólnie sformułowane okoliczności. Dlatego nierozpatrzenie przez organ I instancji wniosku o przesłuchanie wskazanych w przedłożonych na rozprawie pismach nie wpłynęło na treść decyzji tego organu, zaś przeprowadzenie na rozprawie wnioskowanego dowodu było zbędne. W trybie art. 106 § 3 ppsa sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające, i to tylko wówczas, gdyby okazałoby się to istotne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Takich wątpliwości w rozpoznawanej sprawie nie było.

Podkreślenia wymaga, że pomimo, że w decyzji organu I instancji do ww. wniosków dowodowych (zawartych w pismach przedłożonych na rozprawie) nie odniesiono się, to jednak ta wadliwość postępowania nie wpłynęła na treść decyzji, a zatem nie była na tyle istotna, aby organ odwoławczy był zobowiązany do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Decyzja Kolegium zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne wskazuje na fakty, które zostały uznane za udowodnione, a także wymienia dowody, na których oparto rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił, że charakter sprawy (rozliczenie środków publicznych) przesądził w rozpatrywanej sprawie o prymacie dowodów z dokumentów, a także podał uzasadnienie prawne z przytoczeniem prawidłowych przepisów prawa materialnego i podaniem ich znaczenia. Tym samym zostały zachowane zasady zawarte w art. 107 § 3 Kpa. Materiał dowodowy zebrany został w całości przez organ I instancji i okazał się wystarczający do wydania decyzji w takim kształcie, jaki ostatecznie przyjęła. Decyzja Wójta Gminy zachowuje minimum poprawności wynikające z art. 107 § 3 Kpa, a ponadto zawiera rozstrzygnięcie zgodne z prawem materialnym. To upoważniało organ odwoławczy do utrzymania jej w mocy.

Oceniając, w kontekście wyżej przytoczonych przepisów postępowania oraz prawa materialnego, sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, a także przez organ pierwszej instancji, Sąd uznał, że dowody w sprawie zostały zgromadzone w sposób prawidłowy. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do tego, aby wydać zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.