Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7570/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Ke 37/21 w sprawie ze skargi D.S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Ke 37/21 oddalił skargę D.S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.S. w dniu 11 listopada 2020 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie pozasądowych ugód zawartych w 2020 r. przez ww. Szkołę, na mocy których Szkoła ta wypłaciła na rzecz drugiej strony jakąś kwotę pieniężną, a w przypadku zawarcia takich ugód – o informację na temat tego, jaką kwotę wypłaciła szkoła i z jakiego tytułu, jak również o przesłanie kopii zawartych ugód. E-mail w tym przedmiocie został przesłany na adres elektroniczny szkoły wskazany na jej stronie internetowej.

Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. wnioskodawczyni wystąpiła ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc, że do dnia wniesienia skargi organ nie zareagował w żaden sposób na złożony wniosek. Z tego względu wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądanie skierowane przez wnioskodawczynię zostało skonstruowane w taki sposób, że "nie można z niego wywodzić o zakresie podmiotowym i przedmiotowym wniosku", co znalazło swoje odzwierciedlenie w odpowiedzi z dnia 26 listopada 2020 r., w którym Dyrektor Szkoły odpisała na maila [...]": "Odpowiadając na Pani maila informuję, że szkoła nie zawierała jakiejś ugody". Organ załączył wydruk wiadomości mailowej. Jego zdaniem nie pozostaje on w bezczynności, gdy odpowiada na wniosek, nawet jeśli odpowiedź na wniosek nie satysfakcjonuje wnioskodawcy.

Skarżąca w piśmie z dnia 26 maja 2021 r. podtrzymała swe stanowisko i podniosła, że załączony do odpowiedzi wydruk jest bardzo niewyraźny, a skarżąca twierdzi, że nigdy nie otrzymała odpowiedzi ze szkoły (sprawdziła także folder spamu). Wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia wyraźnej kopii maila, na który się powołuje. Ponadto zdaniem skarżącej Dyrektor zapewne celowo poświadczył nieprawdę dokonując odpowiedzi, jak wynika bowiem z wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 19 marca 2021 r. szkoła zawarła ugodę w dniu 10 września 2020 r. Zatem zachowanie organu, który celowo wprowadza w błąd wnioskodawcę nie może zasługiwać na ochronę, nawet jeśli podjął jakieś czynności, gdyż mają one na celu wyłącznie wprowadzenie w błąd wnioskodawcy.

W piśmie z dnia 11 czerwca 2021 r. organ wskazał, że stwierdzenie o celowym poświadczeniu nieprawdy stanowi insynuację, ponieważ na zapytanie o jakieś porozumienia, skarżąca otrzymała odpowiedź, że takowych ("jakichś") porozumień nie zawierano. Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącej przytacza wystąpienie pokontrolne i porozumienie w sprawie, w której sam reprezentował powoda, a teraz reprezentuje skarżącą w zakresie udostępnienia tego samego porozumienia, które wcześniej zawarł jego klient. W załączeniu organ przedstawił wydruk wiadomości e-mail z dnia 26 listopada 2020 r.

Pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na powyższe pismo podniósł, że w dniu składania wniosku o udostępnienie informacji skarżąca nie miała wiedzy o zawartej przez organ ugodzie pozasądowej, a wystąpienie pokontrolne zostało opublikowane ok. 4 miesiące po złożeniu wniosku. W owym czasie skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika, zaś wniosek był czytelny, skoro wniesiono o udostępnienie ugody pozasądowej zawartej w 2020 r., na mocy której szkoła wypłaciła na rzecz drugiej strony jakąś kwotę pieniężną. Treść odpowiedzi jest więc wyraźnie wymijająca i wprowadzająca w błąd, co wynika z wystąpienia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśniając regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził że Sąd oddala skargę, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu organ wykazał, że żądana informacja została udzielona. Świadczy o tym treść wydruku wiadomości email (k. 13, 29 i nast.) stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącej. Jakkolwiek niewątpliwie treść wiadomości ma charakter lakoniczny, jednak dla stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma to, czy przytoczone stwierdzenie zawiera w sobie odpowiedź na pytanie (pytania) zawarte we wniosku. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce. Po pierwsze bowiem treść odpowiedzi wyraźnie nawiązuje do zapytania. Odpowiedź jest przy tym pełna, wynika z niej bowiem jasno, że żadna taka ugoda nie została zawarta. W związku z tym odpowiedź na dalszą część pytań była bezprzedmiotowa. Wiadomość ta została wysłana w formie elektronicznej, na prawidłowy adres skrzynki mailowej - "[...]". W tej sytuacji w ocenie Sądu należało uznać, że organ w sposób wystarczający wykazał, że wykonał swój obowiązek i nie można mu skutecznie postawić zarzutu pozostawania w bezczynności. Odpowiedź pochodzi bowiem z dnia 26 listopada 2020 r., a zatem na dzień wniesienia skargi brak było bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej. Odnosząc się natomiast do argumentów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej należy podnieść, że nie jest rolą sądu administracyjnego orzekającego w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sprawdzanie prawdziwości udostępnionej informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.S. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy (w uzupełnieniu skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 25 października 2021 r.), wnosząc o uchylenie wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając Sądowi mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu skutkujące ustaleniem, że organ rozpoznał wniosek o udzielenie informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jakkolwiek organ udzielił odpowiedzi na wniosek, to trudno tę odpowiedź zakwalifikować jako odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zatem zachowanie organu, który celowo wprowadza w błąd wnioskodawcę nie może zasługiwać na ochronę, nawet jeśli podjął jakieś czynności, gdyż te czynności mają na celu wyłącznie nieudzielenie informacji publicznej. Nie można uznać, że organ podjął jakieś działania zmierzające do realizacji wniosku, skoro podjął wyłącznie działania pozorowane, co sprawia, że pozostaje w bezczynności. Treść odpowiedzi organu jest wyraźnie wymijająca i zmierzająca do uchylenia się od udzielenia odpowiedzi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było dopuszczalne.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że pismem z dnia 25 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, zachodziły podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wywiedzionej w niniejszej sprawie ograniczono się do postawienia "na podstawie art. 173 i nast." p.p.s.a. zarzutu mającego istotny wpływ na treść wyroku naruszenia przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. "poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu skutkujące ustaleniem, że organ rozpoznał wniosek o udzielenie informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności".

Strona skarżąca kasacyjnie nie przypisała zarzutu naruszenia ww. przepisów do żadnej podstawy kasacyjnej. Z użytego sformułowania naruszenia przepisów "mającego istotny wpływ na treść wyroku" można jedynie domniemać, że podniesiony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. podnoszonym w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd wadliwie orzekł o braku bezczynności organu, skoro ten nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Te okoliczności, pomimo istotnej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, uzasadniały przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zarzut ten nie był skuteczny w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi wadliwe przyjęcie, że doszło do prawidłowej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w związku z tym zarzucając błędne przyjęcie, że nie zaszły podstawy do orzeczenia o bezczynności organu, nie wskazała jakichkolwiek przepisów u.d.i.p., w tym przepisu, który wskazuje na obowiązek realizacji przez organ prawa dostępu do informacji publicznej na skutek zgłoszonego wniosku. Wnioskowy tryb udostępnienia informacji reguluje art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Prawidłowość oceny treści wniosku, jako zawierającego jednoznaczne wskazanie żądanej informacji oraz prawidłowość oceny treści udzielonej odpowiedzi mogła być kwestionowana poprzez postawienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu, czego strona skarżąca kasacyjnie zaniechała. Nie mógł być w tym zakresie skuteczny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odnoszący się do terminu udostępniania informacji publicznej. Oczywiste jest, że w ramach postawionego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie usiłowała wykazać podstawy do uznania, że konieczne było orzeczenie o bezczynności organu, przy zastosowaniu przepisów art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. z uwagi na brak realizacji wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tak postawiony zarzut "niewłaściwego zastosowania" przepisów nie mógł być skuteczny bez jednoczesnego podważenia podstaw uznania przez Sąd I instancji, że doszło do realizacji żądania skarżącej. Skoro bowiem w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów, które legły u podstaw przyjęcia przez Sąd, że treść odpowiedzi wyraźnie nawiązuje do zapytania i odpowiedź ta jest pełna i wynika z niej jasno, że organ wykonał swój obowiązek informacyjny, to nie można było Sądowi zarzucić, że błędnie uznał, iż organ nie pozostaje w bezczynności.

Ponadto zwrócić także uwagę należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na wadliwe oddalenie skargi (w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia stosowanego przez Sąd art. 151 p.p.s.a.), lecz wyłącznie podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu (choć raczej wszystkich wskazanych w zarzucie przepisów – przyp. NSA), w tym art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., a raczej ich niezastosowania w stanie faktycznym sprawy. W związku z tym wskazać należy na utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt: OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt: I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt: I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego, jak wskazano wyżej, skarga kasacyjna nie spełniła, skoro nie zarzucono w niej nieprawidłowości zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji o braku bezczynności w niniejszej sprawie konieczne było jednak przede wszystkim powiązanie zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności na skutek otrzymanego wniosku.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w bezpośredni sposób zdeterminował ocenę podniesionego zarzutu jako zarzutu nieskutecznego, co nie musi oznaczać automatycznie akceptacji stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii trafności merytorycznego stanowiska Sądu I instancji w zakresie nieobjętym skutecznymi zarzutami skargi kasacyjnej.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.