Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1094/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1 oraz  art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 18 października 2021 r. nr SKO/SR-418/30/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 października 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej SKO, Kolegium, organ), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. C. (dalej: strona, strona skarżąca) postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO z 17 marca 2016 r. (nr SKO/SR- 418/10/2016), utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Polkowic z dnia 29 stycznia 2016 r. (nr OK.4431.6.12.2015), ustalającej stronie wysokość kwoty dotacji przypadającej do zwrotu w wysokości 481.641,35 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2014 r. przez B. C., osobę fizyczną prowadzącą Niepubliczne A. Przedszkole "[...]" w P., określającej termin naliczania odsetek należnych oraz nakazującej dokonania zwrotu powyższej kwoty, odmówiło uchylenia ww. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 marca 2016 r. (nr SKO/SR- 418/10/2016).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO podało art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej: kpa).

Z uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia oraz przekazanych akt administracyjnych wynika, co następuje:

Decyzją z 29 stycznia 2016 r. (nr OK.4431.6.12.2015) Burmistrz Polkowic ustalił stronie wysokość kwoty dotacji przypadającej do zwrotu w wysokości 481.641,35 zł z tytułu dotacji pobranej przez nią w nadmiernej wysokości w 2014 r. w związku z prowadzeniem Niepublicznego A. Przedszkola "[...]" w P., określił termin naliczania odsetek należnych oraz nakazał dokonania zwrotu powyższej kwoty. Organ stwierdził min., że strona odmówiła okazania umów zawartych pomiędzy osobą prowadzącą placówkę, a rodzicem/opiekunem prawnym, będących podstawą przyjęcia dziecka do placówki. Wobec tego nie miał możliwości zweryfikowania faktycznej liczby dzieci przyjętych do punktu przedszkolnego z liczbą dzieci wykazaną w informacjach składanych do Urzędu Gminy, będących podstawą udzielenia dotacji. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, SKO decyzją z 17 marca 2016 r. (nr SKO/SR-418/10/2016) utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 652/16 oddalił skargę B. C. na decyzję SKO z 17 marca 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że: 1. regulacja § 6 ust. 13 uchwały Rady Miejskiej w Polkowicach nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy Polkowice prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. 4814 oraz z 2014 r., poz. 1421 i poz. 4939) mogła być podstawą prawną żądania udostępnienia kontrolującym określonej dokumentacji prowadzonej na potrzeby punktu przedszkolnego, 2. liczba dzieci uczęszczająca do prowadzonego przez skarżącą punktu przedszkolnego, na które została udzielona dotacja, winna była zostać rozliczona w oparciu o wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami, 3. skarżąca nie mogła odmówić kontrolującym przedstawienia do wglądu żądanych dokumentów, a okazując je w sposób selektywny i wybiórczy dopiero na etapie postępowania sądowego, winna była liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1408/18, oddalił skargę kasacyjną strony. Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skoro nie wykazała ona w sposób niebudzący wątpliwości tego, że podana przez nią ilość uczniów jest rzeczywista, ani tego, w jakim zakresie poszczególni uczniowie korzystali z usług punktu przedszkolnego, to tak, jakby nie wykazała niezbędności pobrania dotacji w określonej wysokości.

Wnioskiem z 29 sierpnia 2019 r. B. C. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z 17 marca 2016 r. Jako podstawę prawną do wznowienia postępowania strona wskazała art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu podniosła, że podstawą do wznowienia postępowania jest istnienie dokumentów w postaci umów zawieranych z rodzicami, które nie były brane pod uwagę w toku kontroli i postępowania, natomiast zostały określone w prawomocnym wyroku NSA z 30 lipca 2019 r.

SKO postanowieniem z 25 listopada 2019 r. (nr SKO/SR-418/60/2019) odmówiło wznowienia postępowania w sprawie argumentując, że strona w 2014 r. dowiedziała się o istnieniu dowodów, które w jej ocenie stanowią podstawę do wznowienia postępowania. A zatem wnosząc w dniu 29 sierpnia 2019 r. podanie o wznowienie postępowania uchybiła miesięcznemu terminowi do jego złożenia. Kolegium zakwestionowało przy tym stanowisko strony, że dopiero po wyroku NSA z 30 lipca 2019 r. uzyskała określony stan wiedzy o okoliczności, która w jej ocenie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Następnie, SKO postanowieniem z 10 stycznia 2020 r. (nr SKO/SR-418/72/2019), po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 153/20 w wyniku skargi strony uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazał min., że strona bezspornie wiedziała o istnieniu umów z 2014 r., skoro sama je podpisała. Niewątpliwie nie przedłożyła ich w czasie kontroli w 2015 r., ani w toku postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy wydające decyzje w przedmiocie zwrotu dotacji nie zapoznały się z treścią tych umów. Wydając więc decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, organ nie znał okoliczności stwierdzonych tymi dokumentami. Sąd wskazał przy tym że – wbrew twierdzeniom SKO – warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów, odnieść należy właśnie do organu a nie do strony, co oznacza, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym w ocenie Sądu jest natomiast to, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem, czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Dalej Sąd wywiódł, że skoro nie miało znaczenia z jakich powodów skarżąca nie przedłożyła w czasie kontroli w 2015 r. i w toku postępowania administracyjnego umów, a istotne było to, że organy z tymi umowami się nie zapoznały, to należało ocenić, czy SKO słusznie przyjęło, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu. Istotne było przy tym ustalenie kiedy strona dowiedziała się, że organ nie miał wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i kiedy – w świetle obowiązujących przepisów prawa – mogła skutecznie złożyć taki wniosek. Sąd zaakcentował przy tym, że zgodnie z art. 145 § 1 kpa można wznowić postępowanie jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a określony w art. 148 § 2 kpa termin nie może rozpocząć biegu, przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności. Decyzja SKO stała się ostateczna z dniem jej doręczenia – 4 kwietnia 2016 r. Podanie o wznowienie postępowania nie mogło zatem zostać wniesione przed tą datą. Skarżąca przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowała wniosła skargę do WSA we Wrocławiu. Jak zatem zauważył Sąd - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W konsekwencji skarżąca – w dalszym ciągu nie miała prawnej możliwości skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero z dniem wydania wyroku przez NSA (30 lipca 2019 r.), a więc z chwilą prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca uzyskała możliwość wniesienia skargi o wznowienie postępowania i w tym dniu zaczął biec miesięczny termin do złożenia takiego wniosku.

Kolegium postanowieniem z 23 lipca 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021) uchyliło w całości postanowienie SKO z 25 listopada 2019 r. (nr SKO/SR-418/60/2019) i wznowiło na wniosek B. C. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO z dnia 17 marca 2016 r. (nr SKO/SR-418/10/2016).

W związku z pismem Kolegium z dnia 23 lipca 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021) strona przekazała organowi kopie umów zawartych z rodzicami na opiekę w Niepublicznym A. Przedszkolu "[...]" w P.

W wyniku wznowienia postępowania Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z 18 października 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021). Organ uznał, że okoliczności wskazywane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania oraz przedłożone umowy nie spełniają warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Argumentując takie stanowisko w oparciu o przytoczone orzecznictwo sądowe przyjął, że pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania zwykłego nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast jakieś dowody były stronie znane, lecz ich nie ujawniła, to nie można przyjąć, że posiadają one przymiot takich, które "wyszły na jaw", co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Organ podkreślił, że strona dysponowała umowami zawartymi z rodzicami/opiekunami prawnymi dzieci i istniały one w dniu wydawania kwestionowanej decyzji SKO. Dlatego – w jego ocenie - brak przeprowadzenia określonych dowodów w toku zwykłego postępowania, jeżeli dowody te mogły być powołane przez stronę, nie może być podstawą do uchylenia decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

W skardze na decyzję SKO strona wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów oraz zarzuciła:

1) naruszenie art 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez niezasadne stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji;

2) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy dowody w postaci umów zawartych z rodzicami nakazują uchylenie przedmiotowej decyzji;

3) art. 7 i art. 7a kpa poprzez działania całkowicie niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, polegające na ignorowaniu faktów i dowodów oraz interpretowaniu realnego stanu faktycznego na niekorzyść strony, sprzecznie także z art. 7a kpa;

4) naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

5) naruszenie art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych.

W motywach skargi strona, powołując stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowego, obszernie motywowała swoje zarzuty. W szczególności podkreśliła, że nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający tymi dowodami nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Dlatego przedstawione dowody w postaci umów zawartych z rodzicami, spełniają wszystkie kryteria określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W tej sytuacji, winny one zostać przeprowadzone i ocenione merytorycznie, co do ich znaczenia dla ewentualnego innego rozstrzygnięcia sporawy, niż dokonane zostało w decyzji pierwotnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósło o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy pełnomocnik strony podtrzymał wszelkie wnioski i wywody zawarte w skardze.

Strona w piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. (załącznik do protokołu rozprawy) odniosła się do treści wyroku WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 153/20 akcentując, że Kolegium jest nim związane co do przedłożonych dowodów. Wskazała, że przesłanka wznowienia postępowania została już oceniona i objęta prawomocnym wyrokiem Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi B. C. jest decyzją z 18 października 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021) którą SKO odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji SKO z 17 marca 2016 r. (nr SKO/SR- 418/10/2016), utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Polkowic z dnia 29 stycznia 2016 r. (nr OK.4431.6.12.2015), ustalającej stronie wysokość kwoty dotacji przypadającej do zwrotu w wysokości 481.641,35 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2014 r. przez B. C., osobę fizyczną prowadzącą Niepubliczne A. Przedszkole "[...]" w P., określającej termin naliczania odsetek należnych oraz nakazującej dokonania zwrotu powyższej kwoty.

Sąd przypomina przy tym, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, który zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej.

Dalej, zdaniem Sądu, jako ugruntowane należy przyjąć stanowisko, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Dlatego też w instytucji wznowienia postępowania występuje wyraźnie aspekt materialnoprawny, a mianowicie prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2021, s.871 oraz powołana tam literatura)

A zatem celem postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji ostatecznej, dotknięte zostało kwalifikowanymi wadami prawnymi (przeważnie procesowymi), wymienionymi enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa a w wypadku pozytywnych ustaleń - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Z art. 145 § 1 pkt 5 kpa powołanego przez skarżącą jako podstawa wznowienia postępowania wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji, aby uchylić decyzję dotychczasową należy wykazać, że wyszły na jaw: istotne dla sprawy - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, - istniejące w dniu wydania decyzji, - nieznane organowi, który wydawał decyzję ostateczną. Okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, powinna być zatem nie tylko nowa, ale też istotna dla sprawy, ma istnieć w dacie wydawania decyzji oraz być nieznana organowi wydającemu decyzję. Wyjaśnić przy tym trzeba, że nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, czyli mogła spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do istoty decyzja odmienna od decyzji dotychczasowej.

W myśl art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 kpa,

W ocenie strony skarżącej nową dla sprawy okolicznością będącą podstawą do wznowienia postępowania było istnienie dokumentów w postaci umów zawieranych z rodzicami, które nie były brane pod uwagę w toku kontroli i postępowania administracyjnego, natomiast zostały one wskazane w prawomocnym wyroku NSA z 30 lipca 2019 r. Chodzi mianowicie o umowy, których nie okazała w trakcie kontroli dotyczącej przyznanej jej dotacji, a które przedstawiła w toku postępowania przed WSA we Wrocławiu. Zdaniem strony skarżącej wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. stał się podstawą do ustalenia terminu do wznowienia postępowania i złożenia wniosku przez stronę. W konsekwencji – w jej ocenie – składając wniosek o wznowienie postępowania 29 sierpnia 2019 r. zachowała także miesięczny termin wynikający z kpa.

Dochowanie przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przesądził już powołany wcześniej prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 153/20, którym uchylono postanowienie SKO z 25 listopada 2019 r. (nr SKO/SR-418/60/2019) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie. W jego wyniku Kolegium postanowieniem z 23 lipca 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021) wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO z dnia 17 marca 2016 r. (nr SKO/SR-418/10/2016) oraz wezwało stronę do przedłożenia ww. umów.

Wydanie wspomnianego postanowienia z 23 lipca 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021) stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez SKO postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Sąd przy tym wskazuje, że wedle art. 150 § 1 kpa, właściwy organ, po przeprowadzeniu tego postępowania wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 150 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis ten odsyła do art. 146 § 1 kpa, według którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z kolei według art. 146 § 2 kpa, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd podkreśla, że zaskarżoną decyzje SKO z 18 października 2021 r. (nr SKO/SR-418/30/2021) wydano na podstawie art. 150 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ organ uznał, że nie ziściła się wskazywana we wniosku podstawa wznowieniowa. Dlatego przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przedłożone przez stronę umowy stanowią "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W szczególności sporne w sprawie okazało się, czy wspomniane dowody powinny być "nowe" dla strony czy tylko dla organu. Zdaniem Kolegium chodzi tutaj o tylko dowody, co do których istnienia strona nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Z kolei zdaniem strony skarżącej, nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający tymi dowodami nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn).

Sąd rozstrzygając niniejszą kwestię przede wszystkim akcentuje, że właściwej interpretacji art. 145 § 1 pkt 5 kpa na potrzeby rozpatrywanej sprawy dokonano już w przywoływanym wcześniej prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 153/20. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie zaś w pełni podziela.

W powołanym wyroku przede wszystkim zaakcentowano, i to jest w sprawie bezsporne, że strona skarżąca wiedziała o istnieniu umów, skoro sama je podpisała. Bezsporne jest też to, że nie przedłożyła ich w czasie kontroli, ani w toku postępowania administracyjnego w trybie zwykłym. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy wydające decyzje w przedmiocie zwrotu dotacji nie zapoznały się z ich treścią, co zresztą także nie było kwestionowane. Co najistotniejsze, Sąd wskazał wówczas, że – wbrew twierdzeniom SKO – warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów, odnieść należy właśnie do organu a nie do strony, co oznacza, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest natomiast, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem, czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny. "Nowe dowody" i "nowe okoliczności" muszą mieć charakter obiektywny, co oznacza, że ich ujawnienie nie daje podstaw do dokonywania ustaleń, czy i z jakich powodów nie były one znane organowi pierwotnie prowadzącemu postępowanie. Nie jest istotne, z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 63/19 i powołana tam literatura: E. Mzyk. Wznowienie postępowania administracyjnego. Warszawa - Zielona Góra 1994).

Podzielając w pełni powyższe zapatrywanie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla dodatkowo, że obowiązujący w Polsce model postępowania administracyjnego nie przewiduje - znanej w innych postepowaniach jurysdykcyjnych – instytucji prekluzji (przedawnienia) w przedstawieniu dowodów, co oznacza, że strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem drugiej instancji (por. art. 136 § 1 kpa), albo też podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Brak wspomnianej prekluzji na płaszczyźnie postępowania wznowieniowego potwierdza wykładnia historyczna analizowanego unormowania kpa (podstawy wznowienia). Otóż obecne brzmienie przepisu art. 145 §1 pkt 5 kpa zostało nadane mocą ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 4, poz.8) z dniem 1 września 1980 r. i od tej daty funkcjonuje w niezmienionej postaci. Przedtem analogiczną przesłankę wznowienia postępowania normował art. 127 §1 pkt 5 kpa, który przewidywał, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowe dowody, o ile te okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi, który wydał decyzję, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy".

A zatem objęcie nie tylko okoliczności faktycznych, dowodów nowo odkrytych, ale i po raz pierwszy zgłoszonych przez stronę, wynika ze zrezygnowania w kpa z wspomnianego rozwiązania, które ograniczało tę podstawę wznowienia postępowania przesłanką: "nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną bez jej winy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2021, s.901).

Dlatego jako błędny należy ocenić zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd organu, że brak przeprowadzenia określonych dowodów w toku zwykłego postępowania, jeżeli dowody te mogły być powołane przez stronę, nie może być podstawą do uchylenia decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Takie rozumienie analizowanej podstawy wznowieniowej jest błędne, ponieważ odnosi się do kryterium "braku winy" strony w powołaniu nowych okoliczności lub dowodów w postępowaniu wznowieniowym, które to kryterium zostało usunięte z kpa ponad 40 lat temu.

Skoro nie miało znaczenia dla sprawy, z jakich powodów strona skarżąca nie przedłożyła w czasie kontroli i w toku postępowania administracyjnego umów, a istotne było to, że organy z tymi umowami się nie zapoznały, to należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W wyniku błędnej kwalifikacji zaoferowanych przez stronę dowodów przez pryzmat przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa błędne było wydanie z tego powodu przez Kolegium decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji SKO z dnia 17 marca 2016 r. (nr SKO/SR- 418/10/2016) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. I tylko z tego powodu zaskarżona decyzja winna zostać uchylona albowiem narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną art. 145 § 1 pkt 5 kpa, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.