Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 358/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 grudnia 2023 r. nr KKU-113/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją 14 grudnia 2023 r. nr KKU-113/23, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dalej "KKU, Komisja", uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 23 marca 2023 r., znak SN-VI.7532.1.56.2022.10. Decyzją tą (organu I instancji) odmówiono stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...] o pow. 0,0645 ha oraz działki nr [...] o pow. 2,9486 ha, obręb [...]. Dla działek tych prowadzona jest księga wieczysta KW [...].

KKU następnie stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] własności tej nieruchomości.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia KKU stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U: Nr 32, poz. 181 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna".

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu o wwłaszczeniu nr Nr AA.I5a/243/2/50 oraz orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia z 12 października 1951 r. nr SA.Adm.II 1a/541/51, co potwierdzają wpisy w wyżej powołanej księdze wieczystej. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek do komunalizacji. Druga – status mienia – a więc to czy należało one do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego również została spełniona. Dokonując wykładni pojęcia "należenia" Kolegium KKU wskazało, że nie można go domniemywać a pojęcie to należy rozumieć w kategoriach prawnych a nie faktycznych. Powołano orzecznictwo sądowoadministracyjne z którego wynika, że nieruchomość nie należy do tych organów gdy została oddana w zarząd albo zawarto umowę za zezwoleniem właściwego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowę o nabyciu nieruchomości.

Z akt spray wynika, że nieruchomość nie została oddana w formie prawem przewidzianej w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu a tylko wówczas nieruchomość nie podlegałaby komunalizacji. Wskazano nadto, że pod pojęciem zarządu nie mieści się faktyczne władanie nieruchomości.

Kolegium ustaliło że na podstawie ostatecznego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu o wywłaszczeniu, znak: I 5a/243/2/50 z 30 grudnia 1950 r. oraz orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia z 12 października 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Wynika z nich, że wywłaszczenie zostało dokonane na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej. Takiego samego dowodu na wykonywanie prawa zarządu nie mogą stanowić zapisy w ewidencji gruntów, które mają wyłącznie charakter techniczo-deklaratoryjny a nie konstytutywny. Są pochodną wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów notarialnych i dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości. Takiego dowodu na ustanowienie w formie prawem przewidzianej zarządu nie jest także decyzja ustalająca opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Taka decyzja powinna być pochodną od ustalonego z prawem tytułu prawnego do gruntu a w tej sprawie takiego tytułu brak. Nie ma zastosowania w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomości dotychczas w ich zarządzie lub w użytkowaniu (D.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) gdyż dotyczy ono nieruchomości i zarządu wg stanu na 5 grudnia 1990r. a nie na datę komunalizacji; zostało wydane nie na potrzeby komunalizacji ale na potrzeby uwłaszczenia, nie ma delegacji ustawowej w ustawie komunalizacyjnej do wydania takiego aktu wykonawczego, komunalizacja i uwłaszczenie nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym ani rzeczowym ponieważ wprowadzając uwłaszczenie ustawodawca uwzględnił wcześniejszą komunalizację, co wynika chociażby z art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie wystąpiła także negatywna przesłanka do komunalizacji – art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej. Użyte w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacjnej sformułowanie o służeniu do wykonywania zadań publicznych – która to okoliczność wyklucza komunalizację, oznacza stan faktyczny i nie nawiązuje do stosunku prawnego na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową lecz do charakteru zadań, którego wykonaniu faktycznie służy określone mienie. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (D.U. Nr 91, poz. 301). Dlatego brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa od komunalizacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła PKP S.A., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania.

Zarzuciła jej:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23.03.2023 r., znak: SN-VI.7532.1.56.2022.10;

2. art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie przez organ, że:

- nieistotny jest fakt, że przedmiotowe działki na dzień 27 maja 1990 r. znajdowały się we władaniu Polskich Kolei Państwowych, na podstawie ostatecznego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu o wywłaszczeniu nieruchomości nr AA.I 5a/243/2/50 z 30 grudnia 1950 r. oraz orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 12 października 1951 r., nr SA.Adm. II la/541/51,

- nieistotny jest fakt, że na działce [...] (po podziale działka [...] oraz [...]) znajduje się infrastruktura kolejowa, w tym linia kolejowa o znaczeniu państwowym nr 272 relacji Kluczbork - Poznań (poz. 138 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym):

- nieistotny jest fakt, że zgodnie z "Planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1975 r. działka nr [...] zaliczona została do terenów intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji koncentracji przemysłu w rejonie głównych liniowych elementów komunikacji - główne linie kolejowe;

- nieistotny jest fakt, że działka nr [...] (po podziale [...] oraz [...]) została zaliczona do terenów zamkniętych zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa decyzją nr 14 Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe,

- nieistotny jest fakt, że sporna nieruchomość nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostki organizacyjnej, a jedynym podmiotem władającym nią była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Poznaniu, potem PKP i w końcu PKP S.A., a poprzednicy prawni Skarżącej nigdy nie utracili zdolności do bycia posiadaczem w/w nieruchomości,

- nieistotny jest fakt, że w stosunku do dawnej działki [...] (w wyniku jej podziału powstała m.in. działka [...]) w dniu 3 września 1994 r. została wydana decyzja o ustaleniu opłat rocznych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., wydana na rzecz Zachodniej Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w Poznaniu,

- sporna nieruchomość nie służyła realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji państwowej, tj. zadaniom Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej,

- elementy faktycznego władania i zarządzania sporną nieruchomością nie mogą stanowić argumentu rozstrzygającego o tym, że dana nieruchomość nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji rządowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej,

- decyzje ustalające opłaty roczne z tytułu zarządu/użytkowania gruntu nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym,

- nieistotny jest fakt, iż w dziale II księgi wieczystej nr [...] ujawniono jako właściciela przedmiotowych działek "Skarb Państwa (Polskie Koleje Państwowe)", a taki stan rzeczy utrzymuje się od 1952 r.

3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niepełne wyjaśnienie, które fakty Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała za udowodnione oraz dlaczego innym dowodom odmówiła wiarygodności,

4. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jedynym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogą być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości, podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie winny w tej sytuacji mieć ogóle reguły wynikające z k.p.a., które przewidują także inne środki dowodowe,

5. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że decyzja o ustaleniu opłat rocznych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., wydana na rzecz Zachodniej Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w Poznaniu stanowi dokument urzędowy, a zatem jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny PKP S.A. a nie Gmina [...] władało sporną nieruchomością w dacie ustawowej komunalizacji,

2. art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż działka stanowiąca teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne może w ogóle podlegać ustawowej komunalizacji, mimo iż niewątpliwie służy w takiej sytuacji wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,

3. art. 1 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 16 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie PKP w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,

4. art. 87 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.w.n.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (obecnie art. 80 u.g.g.w.n.) poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,

5. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że każda jednostka organizacyjna miała "obowiązek" na gruncie tego przepisu do wystąpienia o wydanie decyzji przez t.o.a.p., podczas ’ gdy nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już takowe prawo posiada się z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 14 grudnia 2023 r. orzekająca ostatecznie o komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że PKP nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie PKP prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do". Sąd podziela wywody Komisji, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (jak przyjął z kolei Wojewoda). Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot (w tym przypadku PKP) nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. PKP dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji ww. przepisów ustawy komercjalizacyjnej jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012r. sygn. akt. I OSK 282/11).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie ulega wątpliwości (czego w zasadzie PKP SA nie kwestionuje), że PKP w dacie 27 maja 1990 r. nie dysponowało żadnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanowiłby uprawnienie do zarządu lub użytkowania. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono. W znajdującym się w aktach wniosku PKP o wydanie decyzji uwłaszczeniowej PKP także nie powołuje się na jakiekolwiek prawo do gruntu ale wskazuje wyłącznie na posiadanie, co nie jest wystarczające, jej zdaniem, do uznania, że zachodzą przesłanki do wyłączenia nieruchomości spod komunalizacji (art. 11 ustawy komunalizacyjnej).

Tym samym uprawniony był wniosek, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez PKP z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustawy. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami PKP, jak już zaznaczono, nie dysponowało. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporne grunty znajdowały się w zarządzie PKP. Dowodu takiego nie przedstawiła PKP.

Prawa zarządu do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania PKP. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926r. weszły w życie:

1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz;

2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568).

Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy PKP zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP, które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu PKP. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.

Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją, nie stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", jak i art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Przepisy tych ustaw, w szczególności ustawy o PKP jako akty o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia PKP (por.: wyrok NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 745/09).

W ocenie Sądu, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień 27 maja 1990r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne:

Fakt, że przedmiotowa linia kolejowa istnieje i ma obecnie znaczenie państwowe nie skutkuje brakiem możliwości komunalizacji. Tak jak to wskazano wyżej, w świetle przepisów kreujących powstanie PKP, brak jest przepisu stanowiącego podstawę do uznania, że mamy do czynienia z podmiotem który wykonywał w dacie komunalizacji zadania publiczne. Powołane w skardze rozporządzenie wydane zostało dopiero w 2013 r. i choćby z tego powodu jego zastosowanie w niniejszej sprawie jest niemożliwe (inna niż komunalizacyjna data ustalania stanu faktycznego i prawnego). Podobny argument odnosi się do ustanowienia na tym terenie terenu zamkniętego. (decyzja ustanawiająca Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych). Decyzja o ustaleniu opłat została także wydana 3 września 1994 r. a więc po dacie komunalizacji i nie odnosi się do konkretnie ustanowionego dla tej nieruchomości prawa zarządu wynikającego z innej decyzji – co w świetle jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego – wyklucza przyjęcie zasadności poglądu, że PKP dysponuje prawem zarządu do tej nieruchomości. Przy czym sąd nie neguje, że decyzja o ustaleniu opłat jest dokumentem urzędowym, co jednak nie zmienia oceny skutków tego rodzaju decyzji, o czym była mowa wyżej.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie Komisja słusznie uznała, że nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do treści którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) PKP nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały.

Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w punkcie 1 skargi, bowiem treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013r. w sprawie wykazu linii o znaczeniu państwowym jest Sądowi znana z urzędu, a wydruk z Wikipedii nie stanowi wiarygodnego źródła dowodowego.

Sumując, Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.