Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1239/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 834/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi M. M. (dalej również: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z 17 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie drugim Sąd I instancji zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr GOPS.4702.124.2021, Wójt Gminy [...] (dalej również: Wójt) odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem F. M., przywołując w podstawie rozstrzygnięcia m.in. art. 17 ust. 1, ust. 1 b, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, z późn. zm., zwanej dalej także "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a.").

W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że 30 lipca 2021 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim ojcem. Wójt ustalił, że ojciec Skarżącego ma 75 lat., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 20 maja 2015 r., tj. kiedy ojciec Skarżącego miał ukończone 68 lat. Przywołując brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wójt uznał, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jego ojcem, gdyż powstanie jego niepełnosprawności datuje się dopiero od 2015 roku, tj. kiedy miał już ukończone 68 lat, czyli po ukończeniu przez osobę wymagającej opieki 25 roku życia.

Pismem z 25 sierpnia 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł odwołanie od decyzji Wójta z 16 sierpnia 2021 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z [...] września 2021 r., Nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z [...] sierpnia 2021 r., działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że odwołanie okazało się nieuzasadnione, a poczynione przez organ błędy nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazując na jedną z przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonej decyzji - niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub pomiędzy 18 a 25 rokiem życia w trakcie nauki - Kolegium uznało, że to stanowisko Wójta jest nieprawidłowe w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zdaniem Kolegium powyższa ocena pozostaje jednakże bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w sprawie zachodzą inne jeszcze przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zwracając uwagę na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., Kolegium przypomniało, że ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przywołując słownikowe znaczenie "rezygnacji" z pracy oraz "podejmowania" zatrudnienia, Kolegium podało, że brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia. Kolegium wskazało, że choć nie została ona wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania tej przesłanki. Dodano nastypnie, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreślono żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, stąd nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy nawet dłużej przed złożeniem wniosku, ale warunkiem jest, aby stan taki w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał. Kolegium uznało, że w przypadku Skarżącego rezygnacja z zatrudnienia po to, by opiekować się ojcem, nie nastąpiła w żadnym takim momencie, ponieważ jak wynika z zebranego materiału dowodowego nie był on aktywny zawodowo przed objęciem opieką ojca. Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż Skarżący opiekuje się ojcem od sierpnia 2020 r , a z materiału dowodowego sprawy wynika, iż Skarżący w marcu 2020 r. opuścił zakład karny, w którym przebywał od kwietnia 2019 r. Wcześniej przez około dwa miesiące Skarżący prowadził własną działalność gospodarczą oraz pracował w Niemczech, skąd wrócił z powodu złamania nogi. Zdaniem Kolegium, związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy. Dodano, że Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie wskazał również żadnych okoliczności ani dowodów, aby chociażby uprawdopodobnić okoliczności dotyczące chęci podjęcia zatrudnienia po opuszczeniu zakładu karnego w marcu 2020 r., podczas gdy opiekę - jak sam Skarżący wskazuje - nad ojcem sprawuje od śmierci swej matki tj. od sierpnia 2020 r.

Podsumowując, Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, iż świadczenie pielęgnacyjne Skarżącemu nie przysługuje, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skoro Skarżący w związku z podjęciem się sprawowania opieki nad ojcem w sierpniu 2020 r. nie musiał zrezygnować z zatrudnienia (bo od wielu lat nie pracował), nie została, zdaniem Kolegium, spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudniania celem sprawowania opieki nad ojcem. Nadto, Skarżący w żadnym stopniu nie wykazał, jakoby w związku ze sprawowaną opieką nie podejmował zatrudnienia, a chciałby je podjąć, gdyby nie konieczność opieki nad ojcem. Dodano, że przez blisko 5 miesięcy od opuszczenia zakładu karnego w marcu 2020 r., do sierpnia 2020 r. Skarżący nie podejmował prób znalezienia pracy, jak również nie wykazał, aby otrzymywał oferty pracy, z których musiałby zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swym ojcem.

Pismem z 20 października 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Sądu I instancji skargę na decyzję Kolegium z [...] września 2021 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] sierpnia 2021 r., zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Opisanym na wstępie wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21, Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie drugim Sąd I instancji zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1359, dalej "Kodeks rodzinny i opiekuńczy") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 5 powołanej ustawy przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (pkt 1 lit. a). Sąd I instancji zaznaczył, że w okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że ojciec Skarżącego, w związku z opieką nad którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, od 2015 roku legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący jest Synem wymagającego opieki ojca i tym samym są oni ze sobą spokrewnieni w pierwszym stopniu. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który odsyła do kręgu osób wskazanych w k.r.o., na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca wyłącza z tego kręgu osoby, które legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Wymagający opieki ojciec Skarżącego jest wdowcem (żona zmarła w sierpniu 2020 r.). Poza Skarżącym, który sprawuje opiekę nad ojcem i razem z nim mieszka, osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec F. M. jest również jego córka – J. (siostra skarżącego), która jak ustalono podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania Skarżącego, mieszka w innej miejscowości (R.), ma własną rodzinę, w tym wymagające opieki dziecko. W wywiadzie ponadto podano, że siostra wraz z mężem prowadzi działalność gospodarczą i nie jest w stanie sprawować nad ojcem opieki.

Sąd I instancji wskazał, że z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono temu, kto sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W powołanym przepisie wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1-4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") i z dnia 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, źródło CBOSA) wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, źródło CBOSA).

Sąd I instancji mając powyższe na względzie wskazał, ze w realiach niniejszej sprawy w powyższym zakresie Kolegium uznało, że w przypadku Skarżącego po to, by opiekować się ojcem, nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż Skarżący nie był aktywny zawodowo przed objęciem opieką ojca, tj. od sierpnia 2020 r. Ustalono, że Skarżący w marcu 2020 r. opuścił zakład karny, w którym przebywał od kwietnia 2019 r. Wcześniej przez około dwa miesiące prowadził własną działalność gospodarczą oraz pracował w Niemczech, skąd wrócił z powodu złamania nogi. Zdaniem Kolegium, związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy. Ponadto wskazano, że Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie wskazał również żadnych okoliczności ani dowodów, aby chociażby uprawdopodobnić okoliczności dotyczące chęci podjęcia zatrudnienia po opuszczeniu zakładu karnego w marcu 2020 r., i podczas gdy opiekę nad ojcem sprawuje od śmierci swej matki, tj. od sierpnia 2020 r.

Powyższego stanowiska Sąd I instancji rozpoznający sprawę nie podzielił uznając, że Kolegium nie uwzględniło całego znajdującego się w aktach materiału dowodowego, nie przeprowadziło jego kompleksowej oceny i w konsekwencji wydało swoje rozstrzygnięcie z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów i okoliczności.

W opinii Sądu analiza całego aktach materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez Kolegium wniosków co do spełnienia przez Skarżącego wymogu rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad ojcem. Z akt sprawy wynika, że skarżący (lat 48) do marca 2020 roku odbywał karę pozbawienia wolności. O ile faktycznie do sierpnia 2020 r., kiedy to zmarła jego matka (choroba nowotworowa) nie podejmował zatrudnienia oraz nie zarejestrował się w PUP, to oceniając ten okres bierności zawodowej skarżącego (5 miesięcy) należy mieć na uwadze, że po wyjściu z zakładu karnego Skarżący obiektywnie zmuszony był przejąć opiekę nad ojcem, bowiem matka była już wtedy ciężko chora i zmarła właśnie po 5 miesiącach od powrotu syna z zakładu karnego. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium całkowicie pominęło materiał dowodowy, z którego wynika, że Skarżący od lat ma poważne problemy zdrowotne (padaczka, uraz czaszkowo-mózgowy w 2017 r. i związany z tym długotrwałe leczenie, problemy z nadużywaniem alkoholu), co obiektywnie mogło i niewątpliwie miało wpływ na brak aktywności w kierunku podjęcia pracy. Z uwagi na stan swojego zdrowia Skarżący starał się o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności, które uzyskał w dniu 25 marca 2021 r. - orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] o lekkim stopniu niepełnosprawności (k. nr 1 akt admin.). Po uzyskaniu wymienionego orzeczenia Skarżący zarejestrował się w PUP i decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2021 r. został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu 30 lipca 2021 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, w opinii Sądu I instancji, że Skarżący spełnił przesłankę nie podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Sąd ponadto uznał, że w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że fakt zrezygnowania przez Skarżącego z udziału w zajęciach w Centrum Integracji Społecznej w [...] w ramach podpisanego przez niego Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego i skreślenia go z listy uczestników decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 20 akt admin.) wskazuje na brak woli po stronie Skarżącego do podjęcia zatrudnienia, tym bardziej, że w tym zakresie Kolegium nie wyjaśniło dlaczego Skarżący nie uczestniczył w zajęciach. W takich uwarunkowaniach konieczne jest przeprowadzenie oceny, czy w sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. W tym zakresie Kolegium, w ocenie Sądu I instancji, jedynie wyjaśniło, że regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym - jak słusznie uznało Kolegium - wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie mogła być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przyjął, że niepełnosprawność jego ojca powstała, gdy był on już osobą dorosłą.

W ocenie Sądu I instancji, Kolegium natomiast nie wypowiedziało się i nie oceniło, czy i w ewentualnie w jakim zakresie opiekę nad ojcem może również sprawować siostra skarżącego – J., bowiem zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek alimentacyjny dzieci względem ojca obciąża ją w równym stopniu z bratem. W tym miejscu Sąd jednakże wskazuje, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w jednakowym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem Skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z siostrą wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niego należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem ojca poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni mu opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/GI 737/21 - LEX nr 3221221). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych "negatywnych przesłanek przyznania świadczenia" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/GI 504/21 - LEX nr 3209641, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Rz 1781/21 - dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono bowiem obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a dokonanie oceny na podstawie niekompletnego materiału dowodowego bądź nie w pełni rozpatrzonego uznać należy za dowolne.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu I instancji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Sąd I instancji końcowo wskazał, że wyjaśnienia wymaga że Sąd nie zdecydował się na uchylenie decyzji organu l instancji mając na uwadze, że akta sprawy zawierają obszerny materiał dowodowy, który będzie wymagał uzupełnienia w stosunkowo niewielkim zakresie. Ponadto miał na uwadze, że to Kolegium dokonało merytorycznej oceny sprawy w aspekcie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Należało również uwzględnić kompetencje przysługujące organowi odwoławczemu, w tym i to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium, jako organ odwoławczy, zobowiązane jest uwzględnić stanowisko Sądu w zakresie spełnienia przesłanki niepodejmowania przez Skarżącego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, co z uwagi na problemy zdrowotne skarżącego wymaga przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania oraz wywiadu z siostrą Skarżącego J., wydać decyzję kończącą sprawę, przy czym o ile potwierdzone zostanie, że skarżący przez cały czas sumiennie wykonuje obowiązku opiekuńcze względem ojca i nie ma problemów zdrowotnych (w tym z nadużywaniem alkoholu), decyzja ta powinna być dla skarżącego pozytywna i świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane.

O kosztach Sąd I instancji postanowił na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych kosztów zastępstwa procesowego (pkt II sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona została przesłanka niepodejmowania przez Skarżącego zatrudnienia wyłącznie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji gdy wykładnia (ocena) pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia" winna się odbywać przez pryzmat wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a nie wyłącznie w oparciu o niczym niepotwierdzone oświadczenie zainteresowanej strony, a także z uwzględnieniem celu świadczenia pielęgnacyjnego, które ma stanowić rekompensatę za utracony dochód.

Kolegium zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że Kolegium naruszyło powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy Kolegium zebrało pełny materiał dowodowy, który pozwalał na wniosek, że całokształt dowodów zgromadzonych w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi ścisły związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a także że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia, ale wyłącznie z przyczyn leżących po jego stronie, nie zaś z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swym niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcu, oraz że w sprawie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a także poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Skarżący już po opuszczeniu zakładu karnego w marcu 2020 r. zmuszony był sprawować opiekę nad ojcem, pomimo że sam Skarżący jednoznacznie oświadczył, że opiekę tę sprawuje od sierpnia 2020 r.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Kolegium, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań niemożliwych do zrealizowania, w zakresie wykluczenia problemów zdrowotnych u Skarżącego (w tym z nadużywaniem alkoholu ).

Powołując się na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że Kolegium naruszyło powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy Kolegium zebrało pełny materiał dowodowy, który pozwalał na wniosek, że całokształt dowodów zgromadzonych w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi ścisły związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a także że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia ale wyłącznie z przyczyn leżących po jego stronie, nie zaś z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem.

Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Nie został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Kolegium, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję Kolegium, gdyż skutecznie wykazał, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. WSA prawidłowo uznał, że Organ II instancji nie uwzględnił całego znajdującego się w aktach materiału dowodowego, nie przeprowadził jego kompleksowej oceny i w konsekwencji wydało swoje rozstrzygnięcie z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów i okoliczności sprawy. Sąd I instancji swoje stanowisko należycie uzasadnił. Stąd też nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy zauważyć, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Uzasadnienie wyroku w rozpoznawanej sprawie, spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, postawione w pkt I petitum skargi kasacyjnej. W szczególności Sąd I instancji a co za ty idzie i kontrolowane organy nie uchybiły art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona została przesłanka niepodejmowania przez Skarżącego zatrudnienia wyłącznie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji gdy wykładnia (ocena) pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia" winna się odbywać przez pryzmat wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a nie wyłącznie w oparciu o niczym niepotwierdzone oświadczenie zainteresowanej strony, a także z uwzględnieniem celu świadczenia pielęgnacyjnego, które ma stanowić rekompensatę za utracony dochód.

Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.

Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 724/22, źródło CBOSA).

Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 806/22, źródło CBOSA).

Wobec powyższego Sąd I instancji trafnie przyjął, że Skarżący spełnił przesłankę nie podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Natomiast konieczne jest przeprowadzenie oceny, czy w sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące pozytywne rozpatrzenie wniosku Skarżącego, czego organy nie dokonały w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd I instancji zasadnie wskazał, że Kolegium nie wypowiedziało się i nie oceniło, czy i w ewentualnie w jakim zakresie opiekę nad ojcem może również sprawować siostra skarżącego – J., bowiem zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek alimentacyjny dzieci względem ojca obciąża ją w równym stopniu z bratem.

Wobec tego należy wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zastosowana przez Sąd I instancji była prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.