Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4668/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 315a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/20 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr Dl-420/884/2018/mw w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1504/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent Miasta, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 29 kwietnia 2020 r. nr DI-420/884/2018/mw w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że S. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Wojewódzki Inspektor", "organ pierwszej instancji", "S. WIOŚ") decyzją z 6 listopada 2018 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji w latach 2015-2017 zadań określonych w Planie Działań Krótkoterminowych Programu Ochrony Powietrza zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa S. Nr IV/57/3/2014 z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa s. mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, tj. nieinformowanie społeczeństwa o ryzyku wystąpienia przekroczeń lub ich wystąpieniu i nieprowadzenie kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący.

GIOŚ decyzją z 29 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 6 listopada 2018 r.

Prezydent Miasta w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności albo uchylenie zaskarżonej decyzji.

GIOŚ – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, na jego podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne, w efekcie doprowadzono do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta, reprezentowany przez r.pr., zarzucił:

I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 45 Konstytucji i art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i brak jawnego ogłoszenia wyroku, podczas gdy istniała możliwość jej przeprowadzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA błędnie zrozumiał postawiony w pkt 2 skargi zarzut naruszenia prawa, a przeprowadzenie rozprawy umożliwiłoby pełnomocnikowi skarżącego ustne przedstawienie zarzutów i uniknięcie błędu;

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 15zzs ust. 9 w związku z ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania i w dniu doręczenia decyzji) - poprzez brak stwierdzenia nieważności wydanej w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID decyzji innej, niż decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony, co w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA nie naruszył w/w przepisów, stwierdziłby nieważność decyzji niekorzystnej dla skarżącego wydanej z oczywistym naruszeniem w/w przepisu prawa;

3) art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uznanie, że uchwała Sejmiku Województwa S. ustalająca terminy realizacji zadań jest wiążąca dla Sądu, mimo iż została ona wydana w tym zakresie z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA nie zaniechał samodzielnego zbadania treści Uchwały Sejmiku Województwa S. z przepisami rozporządzenia, mógłby dojść do wniosku, że Sejmik nie miał kompetencji do ustalania terminów podjęcia działań w Programie Ochrony Powietrza;

4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i brak zbadania w postępowaniu, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mógł wykonać działania wynikające z Programu Ochrony Powietrza bez zbędnej zwłoki; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA winien był dostrzec, że w zakresie oceny działań podejmowanych przez skarżącego organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania;

5) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, zwłaszcza w kontekście sposobu sformułowania obowiązków w Programie Ochrony Powietrza; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA przeanalizował zachowanie skarżącego z uwzględnieniem zapisów Programu Ochrony Powietrza, a nie tylko w oparciu o rangę działań wynikającą z ogólnej ich oceny, mógłby dojść do wniosku, że w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary;

II. naruszeniu przepisów prawa materialnego:

1) art. 315a ust. 1 pkt 3) i art. 91 ust. 3a i ust. 9c Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 uchwały nr V/47/5/2017 Sejmiku Województwa S. z 18 grudnia 2017 r. i brakiem przepisów przejściowych w tej uchwale - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że jest możliwe nałożenie sankcji za (rzekome) naruszenie obowiązków wynikających z uchwały nr IV/57/3/2014 z dnia 17 listopada 2014 r. w sytuacji gdy utraciła ona moc przed wydaniem decyzji;

2) art. 315a ust. 1 pkt 3) Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku gdy skarżący w ogóle nie wykonał działań stanowiących przedmiot zarzutu organu, a przepis ten ustanawia sankcje jedynie za "niedotrzymanie terminu" realizacji działań;

3) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Sejmik Województwa S. mógł ustalić termin realizacji działania w postaci obowiązku informowania społeczeństwa o ryzyku wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu, a także w zakresie prowadzenia kontroli palenisk - podczas gdy z przepisów rozporządzenia wynika, że organ uchwałodawczy nie ma kompetencji do ustalania takich terminów;

4) naruszenie postanowień pkt 4.4.2. i 16.4. uchwały nr IV/57/3/2014 Sejmiku Województwa S. z dnia 17 listopada 2014 r. - poprzez przyjęcie, że wynika z nich termin realizacji zapisanych w nich działań i jest to termin natychmiastowy;

5) naruszenie art. 315a ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w związku z postanowieniami pkt 4.4.2. i 16.4. uchwały nr IV/57/3/2014 Sejmiku Województwa S. z dnia 17 listopada 2014 r. - przez przyjęcie, że kara przewidziana w tym przepisie może dotyczyć "nieterminowej realizacji" zadania w sytuacji gdy wobec braku konkretnego terminu należałoby przyjąć, że ma ono zostać wykonane niezwłocznie;

6) art. 77 § 1 k.p.a. - przez przyjęcie, że skarżący nie dotrzymał terminu "niezwłocznej" realizacji działań w sytuacji gdy organ całkowicie zaniechał zbadania, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mógł wykonać te działania bez zbędnej zwłoki;

7) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/20 w całości, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie przedstawione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na dwóch podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym znajduje umocowanie prawne w przepisach ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1842, dalej: COVID-19) i podyktowane było zamiarem ograniczenia niebezpieczeństwa zakażeń. Istotną okoliczność stanowi, że skarżący został uprzedzony o takim właśnie trybie rozpoznania tej skargi, mógł więc uzupełnić zawartą w niej argumentację, wnosząc stosownej treści pismo procesowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "pełnomocnik skarżącego w dniu 26.10.2020 r. otrzymał informację o wydaniu przez Przewodniczącego zarządzenia o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron. W informacji tej powołano się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że w piśmie z 26 października 2020 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym. W odpowiedzi otrzymał wiadomość e-mail z 12 listopada 2020 r., że jego wniosek o przeprowadzenie rozprawy zdalnej nie został uwzględniony. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd nie wyjaśnił jednak, czy, a jeśli tak, to z jakich przyczyn nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.

Odnosząc się do tej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w zaistniałej wówczas sytuacji zagrożenia epidemiologicznego nie mogło też być mowy o naruszeniu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sądu, gdyż wynikająca z tego przepisu gwarancja jawnego rozpatrzenia sprawy nie ma charakteru bezwzględnego i może być ograniczona ze względu na bezpieczeństwo zdrowotne populacji - co nastąpiło właśnie przez uchwalenie chroniącej to dobro ustawy o COVID. Pogląd o dopuszczalności odstąpienia od jawnego rozpoznania sprawy na podstawie szczególnych przepisów dotyczących zapobiegania rozprzestrzenianiu się epidemii COVID-19 jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12.04.2022 r., II OSK 1652/21; z 13.04.2023 r., II GSK 1071/21; z 17.02.2024 r., III FSK 4139/21; z 20.06.2024 r., II FSK 1185/21). Formuła rozprawy zdalnej również niesie za sobą ryzyka co do zagwarantowania stronom i uczestnikom postępowania realnego udziału w postępowaniu, z uwagi na zjawisko tzw. wykluczenia cyfrowego, które może dotknąć którąś ze stron bądź uczestników postępowania, oraz ryzyko związane z nieprawidłowym funkcjonowaniem urządzeń przeznaczonych do obsługi technicznej zdalnego połączenia (zob. wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 75).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 90 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy ograniczenia jawności postępowania sądowego są jednak, jak wynika choćby z powołanego art. 90 § 1 p.p.s.a., prawnie dopuszczalne i mają ugruntowanie tak w Konstytucji, jak i w aktach prawa międzynarodowego. W uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; (ONSA i WSA z 2021 r. Nr 3, poz. 35), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 15zzs4 ustawy covidowej należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w której jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 75).

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jawność procesu sądowego nie jest utożsamiana z bezwzględnym obowiązkiem rozpoznawania spraw na rozprawach. Trybunał formułuje w tym zakresie standard, zgodnie z którym strona ma prawo do bycia wysłuchanym przynajmniej w jednej instancji, a rezygnacja z tego wysłuchania przez ustawodawcę lub sąd jest dopuszczalna ze względu na swoisty charakter postępowania, np. kwestie uboczne (wpadkowe), rozpoznanie apelacji czy też kasacji. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii Trybunał przyjmuje, że jeżeli przedmiotem sprawy są wyłącznie zagadnienia prawne, postępowanie apelacyjne lub kasacyjne będzie spełniać wymogi art. 6 ust. 1 EKPC nawet bez wysłuchania strony na tym etapie, mając na względzie zasadę ekonomiki procesowej (zob. szerzej Andrzej Paduch, glosa do wyroku NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2870/20; OSP z 2022 r., z. 1, poz. 11 oraz powoływane tam orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zob. wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 75.).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że normy wynikające z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił (zob. wyrok NSA z 26.03.2024 r., II OSK 1615/21). W skardze kasacyjnej nie powiązano bezpośrednio naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z art. 15 zzs ust. 9 w związku z ust. 1 pkt 6 COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania i w dniu doręczenia decyzji), przez brak stwierdzenia nieważności wydanej w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID decyzji innej, niż decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ust. 9 art. 15zzs COVID-19 tego przepisu wyraźnie przewidziano, że w okresie zawieszenia terminu organ mógł wydać jedynie decyzję "w całości uwzględniającą żądanie strony". Zaskarżona do WSA decyzja nie jest taką decyzją. Z pouczenia zawartego na końcu zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie ma wątpliwości, iż w sprawie miał zastosowanie art. 15zzs ust. 1. W konsekwencji zastosowanie miał również ust. 9 tego przepisu.

Odnosząc się do tej argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej zgodzić należy się z Sądem I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy skarżący wykorzystał dostępne środki procesowe i nie zgłosił jakichkolwiek uszczupleń w tym zakresie. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana 6 listopada 2018 r., a zatem na wiele miesięcy przed ogłoszeniem w Polsce ww. stanów. Natomiast organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja została wydana 29 kwietnia 2020 r. (doręczona 5 maja 2020 r.), a wszelkie czynności w postępowaniu zostały zakończone przed wprowadzeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 13 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie od 20 marca 2020 r. stanu epidemii. Skarżący zawiadomieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 lutego 2020 r. (doręczonym 4 marca 2020 r.) został poinformowany o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni. Do 11 marca 2020 r., czyli upływu wyznaczonego terminu, skarżący z prawa tego nie skorzystał. 6 marca 2020 r. drogą elektroniczną zwrócił się do organu z pytaniem - czy w sprawie pojawiły się nowe istotne dokumenty, które zgromadzone zostały po złożeniu odwołania. W odpowiedzi przekazanej 9 marca 2020 r. skarżący został poinformowany, że po udostępnieniu 22 lutego 2019 r. akt postępowania w sprawie nie pojawiły się nowe dokumenty. Ma rację Sąd I instancji, że powyższe dowodzi, że fakt wydania zaskarżonej decyzji w okresie obowiązywania przepisów art. 15zzs ww. ustawy w żaden sposób nie ograniczył uprawnień skarżącego w postępowaniu odwoławczym, które wyglądałoby dokładnie tak samo gdyby stan epidemii nie został ogłoszony.

W pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji brak stwierdzenia nieważności wydanej w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID decyzji innej, niż decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony, co w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA nie naruszył w/w przepisów, stwierdziłby nieważność decyzji niekorzystnej dla skarżącego wydanej z oczywistym naruszeniem w/w przepisu prawa. Odnosząc się do tej argumentacji skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że słowa "wydanie decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony" odnieść można wyłącznie spraw wszczętych na wniosek. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji w latach 2015-2017 zadań określonych w Planie Działań Krótkoterminowych Programu Ochrony Powietrza zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa S. Nr IV/57/3/2014 z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa s. mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, tj. nieinformowanie społeczeństwa o ryzyku wystąpienia przekroczeń lub ich wystąpieniu i nieprowadzenie kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów zostało wszczęte z urzędu. Co istotne, w dniu 18 kwietnia 2020 r. nastąpiła nowelizacja omawianego przepisu, polegająca m.in. na wykreśleniu z jego treści wyrażenia "z urzędu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje to na zamiar ustawodawcy doprecyzowania zakresu tej normy prawnej. Nowelizacja usuwa bowiem wszelkie wątpliwości, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie spraw wszczętych na wniosek strony postępowania administracyjnego, a nie spraw toczących się z urzędu (zob. wyrok NSA z 15.10.2021 r., I GSK 482/21).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.3) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.), sędziowie sądów administracyjnych i asesorzy sądowi w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Myli się skarżący kasacyjnie, podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że niezależnie od braku zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa S. przez skarżącego, WSA winien był ocenić, czy przy uchwalaniu prawa miejscowego doszło do przekroczenia delegacji zawartej w rozporządzeniu. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że obowiązek taki wynika nie tylko z art. 4 ustawy ustrojowej, ale również z faktu, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest nałożenia sankcji za nieprzestrzeganie terminów, co do których Sejmik nie miał podstawy do ich określania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji nie naruszył art. 4 p.u.s.a. w konsekwencji nie doszło do naruszenia zasady niezawisłości sędziego w sprawowaniu jego urzędu wyrażonej w art. 4 p.u.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.5) petitum skargi kasacyjnej, ponieważ nie można zarzucić Sądowi naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że biorąc pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującą w zasadzie wszystkich mieszkańców miasta K.), a także długotrwały czas trwania naruszeń (obejmujący lata 2015-2017), nie sposób było zaprzeczyć twierdzeniu organu, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma. W takim stanie sprawy nie została spełniona określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt II.1) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył art. 315a ust. 1 pkt 3) i art. 91 ust. 3a i ust. 9c Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 uchwały nr V/47/5/2017 Sejmiku Województwa S. z 18 grudnia 2017 r. i brakiem przepisów przejściowych w tej uchwale - przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że jest możliwe nałożenie sankcji za (rzekome) naruszenie obowiązków wynikających z uchwały nr IV/57/3/2014 z 17 listopada 2014 r. w sytuacji gdy utraciła ona moc przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że z akt sprawy wynika, że podstawą do wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego była przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w 2018 r. kontrola wykonywania zadań określonych w POP. Przedmiotowa kontrola obejmowała okres od 2015 r. do 2017 r. Ma rację Sąd I instancji, że skoro, zakresem kontroli objęto realizację zadań określonych w POP na lata 2015-2017 to oparcie się na uchwale nr IV/57/3/2014 było legalne. Natomiast uchwała Nr V/47/5/52017 Sejmiku Województwa S. z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa s. mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji (Dz. Urz. Woj. Śl. Poz. 7339) weszła w życie 12 stycznia 2018 r. i w okresie objętym kontrolą realizacji zadań określonych w POP na lata 2015-2017 nie obowiązywała. Określa ona działania w kolejnych latach, tak więc nie mogła odnosić do okresu objętego kontrolą, tj. do lat 2015-2017. Zatem, uchwała obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania i w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie mogła stanowić podstawy dokonanej oceny w sprawie.

Stanowisko Sądu I instancji jest zbieżne z wyrokiem NSA rozpoznającym tożsamą sprawę, gdzie stwierdzono, że "Zasadą więc jest stosowanie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, jednakże «jeżeli istotą sprawy jest określenie przez organ konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w sytuacji istnienia swoistych dyrektyw intertemporalnych w stosunku do stanu faktycznego, tj. w przypadku gdy sam ustawodawca w rozmaity sposób wiąże konsekwencje prawne z zaistnieniem w danym czasie określonego stanu faktycznego, to są to normy w kształcie obowiązującym w chwili zaistnienia tego stanu, a nie w chwili orzekania, a mimo to, ze względu na ich specyfikę i aksjologię demokratycznego państwa prawnego, spełniające wymóg zachowania ważności w chwili orzekania» (por. W. Jakimowicz, Aktualność pojęcia prawa administracyjnego, LEX 2023)" (zob. wyrok NSA z 7.07.2023 r., III OSK 2540/21). W niniejszej sprawie Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1102/19, od którego to wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną i wyraził wyżej wymieniony pogląd (wyrok NSA z 7.07.2023 r., III OSK 2540/21).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 315a ust. 1 pkt 3) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, na jego podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne, w efekcie doprowadzono do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu realizacji danego czy danych zadań. Jedynie luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości wymiaru kary.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt. II.3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych - poprzez ich błędną wykładnię". Odnoszą się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że "W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe" (zob. wyrok NSA z 30.04.2024 r., I FSK 87/20).

Nie są trafne zarzuty przedstawione w pkt II.3); II. 4); II. 5) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ocena terminowości realizacji działań określonych w POP była dokonywana w kontekście obowiązku ich realizacji w latach 2015-2017. W postępowaniu chodziło o ustalenie czy skarżący w latach 2015-2017 wykonał obowiązki na niego nałożone w POP i efektem było przyjęcie, że skarżący nie realizował omówionych wyżej działań w terminie, tj. w istocie w okresie obowiązywania przedmiotowego POP. Nie chodziło więc o konkretny termin, który miałby zostać zakreślony na realizację obowiązku informowania społeczeństwa o ryzyku wystąpienia czy wystąpieniu przekroczenia dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu, a także na realizację obowiązku kontroli palenisk - w danym momencie czasowym. Natomiast, skoro głównym celem postawionym w PDK POP dla stref województwa s., była ochrona zdrowia mieszkańców województwa, w tym celem zadania było ograniczenie długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń, to osiągnięcie tego celu wymagało natychmiastowego podejmowania działań informacyjnych po otrzymaniu informacji o ryzyku wystąpienia przekroczenia dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu. Równie istotne w czasie było wykonywanie kontroli z zakresu przestrzegania zakazu spalania odpadów w aspekcie ochrony społeczeństwa przed zanieczyszczeniami powietrza.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.6) petitum skargi kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie jest to przepis prawa materialnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzuty, wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu. Sąd I instancji w motywach wyroku nie stwierdził, że "skarżący nie dotrzymał terminu «niezwłocznej» realizacji działań".

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II.7) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd przedstawił prawidłowe stanowisko dotyczące braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w takim stanie sprawy nie została spełniona określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.