Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 227/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 stycznia 2023 roku znak: SKO.ZP/415/534/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej M. C. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 stycznia 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/534/2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 października 2022 roku, znak: AU-02-3.6730.2.817.2020.KCZ w sprawie odmowy ustalenia z wniosku z dnia 11 grudnia 2020 r. Pani M. C. działającej przez pełnomocnika Pana P. C. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, sieć gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.".

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 roku Skarżąca M. C. działająca przez pełnomocnika P. C. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, sieć gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.".

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 grudnia 2021 r. nr AU-2/6730.2/923/2021 odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podnosząc, iż zgodnie z opinią zarządcy drogi, teren inwestycji nie ma zapewnionej wystarczającej możliwości obsługi komunikacyjnej, z uwagi na ograniczone możliwości komunikacyjne ulicy [...] - drogi publicznej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Pani M. C., działająca przez pełnomocnika Pana P. C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 8 lutego 2022r., nr SKO.ZP/415/39/2022 uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazano, iż z materiału dowodowego wynika, iż istnieje wystarczająca obsługa komunikacyjna dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, ustalono iż obsługa komunikacyjna będzie wystarczająca. Ponadto sporządzono analizę architektoniczno - urbanistyczną, z której wynika, iż teren inwestycji położony jest w terenach podmiejskich we wschodniej części K. – N. H., na południe od ulicy [...]. Po zbadaniu uwarunkowań przestrzennych występujących wokół terenu objętego wnioskiem, stwierdzono, iż planowana inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania zgodnie z wnioskiem Inwestora z uwagi na brak spełnienia przesłanki wynikającej z konieczności zachowania ładu przestrzennego. Wskazano na brak możliwości wyznaczenia poszczególnych parametrów wynikających z rozporządzenia tj.: wyznaczenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz powierzchni zabudowy. Co do linii zabudowy wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest możliwym jej wyznaczanie dla budynków wskazanych we wniosku. Nie będzie stanowić ona będzie bowiem kontynuacji istniejącej zabudowy. Powyższe wynika wprost z ustaleń dokonanych w analizie. W treści decyzji przywołano obowiązujące przepisy ustawy oraz rozporządzenia i na ich podstawie wskazano, iż dokonano rozważań dotyczących możliwości ustalenia wz. Jednakże, z uwagi na okoliczność, iż w obszarze poddanym analizie nie ujawniono zabudowy mogącej stanowić nawiązanie do planowanej inwestycji, działania kreacyjne doprowadziłby do zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego i zabudowę otwartych terenów rolnych. W tym stanie faktycznym i prawnym odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pani M. C., działająca przez pełnomocnika pana P. C..

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 5 stycznia 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/534/2022, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 października 2022 roku.

Kolegium stwierdziło, iż analiza została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną – mgr. inż. arch. D. P. (osoba ta sporządziła także projekt decyzji). Obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, został wyznaczony w sposób następujący: za front działki przyjęto trzykrotność długości działek nr [...] i nr [...] na odcinki ich przylegania do działek drogowych nr [...] stanowiących ulicę [...], tj. w odległości ok 129 metrów od granic terenu analizowanego. Wskazano, przy tym, iż przy wyznaczeniu obszaru analizowanego wzięto pod uwagę przesłanki fizjograficzne, topograficzne i funkcjonalne terenu, a także podziału własnościowe, tak aby analizowane cechy zabudowy w poszczególnych strefach stanowiły miarodajną podstawę do ustalenia nowych warunków zabudowy. Podkreślono, że nie cały teren nieruchomości przylega do zachodniej części działek drogowych, jakie tworzą ulicę [...] - są to działki nr [...] (fragment około 8 metrów) oraz działka nr [...] (fragment około 35 metrów). Pozostała część inwestycji oddzielona jest działkami nr [...]

Kolegium uznało, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w tym zakresie po stronie organu I instancji, zaś przyjęte rozwiązania zostały w sposób wyczerpujący uzasadnione w treści sporządzonej analizy. Wyznaczony obszar pozwoli również na wyczerpujące rozważenie, czy w sprawie możliwym jest określenie warunków zabudowy, dla inwestycji opisanej we wniosku.

Jak wynika z opisu okolicy, teren objęty wnioskiem znajduje się we wschodniej części K., w obszarze na którym występuje prawie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa-jednorodzinna, skupiona przy ulicy [...] i [...] zaś istniejące budynki mają charakter wolnostojący. Pozostałe okoliczne tereny to otwarte tereny, z których duża część wykorzystywana jest jako tereny uprawne.

W ocenie Kolegium, realizacja planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pozwoliłaby na stworzenie odrębnej enklawy zabudowy, która nie tworzyłaby jakiejkolwiek całości z zabudowaniami znajdującymi się zupełnie poza obszarem analizowanym - co niewątpliwie stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kolegium wskazało, iż prawie wszystkie istniejące w obszarze budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane są wzdłuż ulicy [...], i nie występuje zabudowa "w głąb" terenów otwartych - tak jak objęta wnioskiem inwestycja, która - w wypadku realizacji - utworzyłaby 3 dodatkowe linie zabudowy. Taka zabudowa nie istnieje w terenie objętym analizą oraz w obszarze zlokalizowanym poza obszarem analizowanym - co uwidoczniono na mapach znajdujących się w aktach sprawy.

Dalej Kolegium podniosło, iż w sporządzonej analizie wskazano na wszystkie parametry istniejących w obszarze zabudowanym budynków, jakie wynikają z rozporządzenia i wywiedziono, iż nie jest możliwym ustalenie wz dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, z uwagi na różnice pomiędzy istniejącą zabudowa, a zastanym ładem przestrzennym. I tak, odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy to wskazano, iż wnioskowany wskaźnik w wartości 16% jest wyższy niż średni wskaźnik w wartości 10 %, lecz mieści się w granicach przedziału z obszaru analizowanego. Jednakże wskazano jednocześnie, iż wnioskowana powierzchnia zabudowy dla wszystkich budynków mieszkalnych drastycznie obiega od istniejących budynków. Wskazano, iż zabudowa wynosi maksymalnie 407 m kw, zaś wnioskowana około 2000 m kw.

Dalej wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego wynosi 11 metrów, zaś wnioskowana szerokość każdego z budynków wynieść ma 19 metrów. Wskazać należy, iż budynek o parametrze w najwyższej wartości w obszarze analizowanym, posiada szerokość elewacji frontowej w wartości 14 metrów (działka nr [...]).

Z kolei, planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z budynków wynieść miała 12 metrów, zaś wysokość do okapu wynieść miała 6 metrów dla każdego z budynku. W obszar analizowanym najwyższe budynki posiadają wysokość krawędzi elewacji frontowej w wartości 10 metrów, przy średniej z całego obszaru analizowanego 9 metrów (średnia wysokość do okapu 5 metrów).

Natomiast Kolegium nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzania inwestycyjnego. W przypadku linii zabudowy organ może odstąpić od jej wyznaczenia lub wyznaczyć ją w sposób dostosowany do zastanego ładu, z uwagi na brzmienie § 4 rozporządzenia, pozostawiające znaczny luz decyzyjny organowi w tym zakresie, o ile jest to podyktowane stanem zagospodarowania działek sąsiednich. Natomiast z uwagi na znaczne różnice pozostałych parametrów wskazanych we wniosku, kwestia linii zabudowy w niniejszej sprawie nie wpływa na niniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Z powyższego wynika, że odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości do szczytu kalenicy oraz szerokości elewacji frontowej wnioskowane parametry inwestycji różnią się od budynków w obszarze analizowanym. Zwłaszcza na uwadze mieć należy, iż inwestycja obejmuje realizacje 10 budynków, których parametry zdecydowanie odbiegają od zastanego ładu przestrzennego. Ponownie wskazać należy, iż najbliższa zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...]. Zabudowa ta tworzy charakterystyczny i czytelny układ, który dopełniony jest otwartymi terenami o charakterze rolnym.

Najbliżej istniejąca zabudowa tworzy wykształcony odrębny ład urbanistyczny, do którego nie można nawiązać w przedmiotowej sprawie. Dlatego też, Kolegium podziela także pogląd wyrażony w analizie (oraz powtórzony następnie w treści decyzji), iż ustalenie wz. dla wnioskowanej inwestycji stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Kolegium w tym miejscu pragnie ponownie wskazać na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który wymaga dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Kolegium wskazało również, iż organ jest związany treścią złożonego wniosku i nie może sam ingerować w jego treść lub dokonywać konkretnych zmian np. poprzez zmianę liczby budynków.

W odpowiedzi zaś na zarzut sporządzania analizy w kierunku nadanym przez Zespół Urbanistyczny, Kolegium wskazuje, iż Zespoły te - powoływane przez Prezydenta Miasta Krakowa - mają charakter doradczy i opiniujący, choć ich stanowiska nie mają umocowania w obowiązującym porządku prawnym i jako takie nie mogą przesądzać o ustaleniu bądź odmowie ustalenia wz. Podstawą orzekania w sprawach o ustaleniu wz jest sporządzona przez osobę uprawnioną analiza architektoniczno-urbanistyczna. Analiza taka została sporządzona w niniejszej sprawie, zaś Kolegium wywiodło powyżej, iż nie widzi podstaw do kwestionowania ustaleń w niej dokonanych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. C. działająca przez pełnomocnika P. C., podnosząc zarzuty:

"Naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:

• zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022r, poz. 2000 t.j. ze zm.) ( kpa) poprzez brak podjęcia przez organ i instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy skutkujące brakiem ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w tym: prawidłowej szerokości frontu działki, a tym samym analizowanego obszaru, określenie znaczenia i skutków nieuprawnionego udziału Zespołu Urbanistyczno- Architektonicznego przy sporządzania decyzji przez organ I instancji oraz ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w świetle reguł zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. z 2003, nr 164 poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

• art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 kpa, a co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji.

• art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu jego decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, odnośnie prawidłowości ustalenia szerokości frontu działki czy błędnej wykładni pojęcia działki sąsiedniej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że projektowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów ponieważ, nie istnieje żadna działka sąsiednia w oddaleniu od pasa drogowego ul. [...], która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonej decyzji również z naruszeniem zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa,

• art. 138 § 1 pkt 1) kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy i jego swobodna ocena winny skutkować uznaniem, że wobec braku prawidłowego ustalenia przez organ szerokości frontu działki, a co za tym idzie obszaru analizowanego, brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

• art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy i jego swobodna ocena winny skutkować uznaniem, że wobec braku prawidłowego ustalenia przez organ szerokości frontu działki, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zakres ten jest konieczny ponownie do wyjaśnienia sprawy, gdyż ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego koniecznym było uchylenie skażonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

• nieprawidłowe ustalenie szerokości frontu działki, co skutkowało błędnym ustaleniem obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,

• sporządzenie analizy architektoniczno urbanistycznej przy udziale podmiotu nieuprawnionego przepisami ustawy do jej sporządzenia, co stanowiło naruszenie przepisu art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) w brzmieniu dotychczasowym tj. sprzed nowelizacji ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie treści decyzji pod z góry przyjęte zalecenia ww. podmiotu, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,

• błędne przyjęcie, iż projektowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów, ponieważ nie istnieje żadna działka sąsiednia na określenie wymagań nowej zabudowy zgodnych z wymaganiami wniosku i przepisów ww. rozporządzenia, co stanowiło naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § ,4 ,5, 6, 7, 8 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,

• wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, której wyłączną podstawą była ocena projektowanej Inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny, o czy mowa w art. 1 pkt 2 upzp, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co stanowiło naruszenie art. 56 w zw. z art. 64 ust 1 upzp."

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wszystkie strony nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021.741), dalej jako uPlan, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 uPlan każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stosownie do art. 61 ust. 1 uPlan wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis ten wprowadza do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509).

Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07 i WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08).

Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18, LEX nr 3310026). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18, LEX nr 3332155).

Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1) uPlan pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21).

Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy. Jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Uwzględniając cel i charakter decyzji organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 września 2020 roku, sygn. II OSK 1184/20).

Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności. Oznacza to, że wprowadzane parametry nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości jaką jest ład przestrzenny. Celem art. 61 uPlan jest określenie przesłanek zmiany zagospodarowania określonego terenu, w tym rozwoju na nim zabudowy, o ile istnieją ku temu niezbędne warunki w zakresie uzbrojenia terenu, jednocześnie przy poszanowaniu istniejących cech zagospodarowania i zabudowy terenu (zob. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/50; NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1902/16; NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1764/18, NSA z dnia 9 września 2020 roku, sygn. II OSK 1184/20).

Zasadnicze znaczenie dla możliwości ustalenia warunków zabudowy ma wyznaczenie "obszaru analizowanego". Wyznaczony obszar wskazuje, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 uPlan. Jednakże określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie z istniejącym w sąsiedztwie stanem urbanistycznym.

Dlatego też organ powinien uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Ponadto parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym (z pewnymi wyjątkami, o których mowa § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania (Dz. U. z 2003, nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"), zgodnie z którym:

"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów."

Na gruncie niniejszej sprawy obszar analizy został wyznaczony jako trzykrotność długości frontu działki, przy czym za front działki przyjęto trzykrotność długości działek nr [...] i nr [...] na odcinku ich przylegania do działek drogowych nr [...] stanowiących ulicę [...], tj. w odległości ok 129 metrów od granic terenu analizowanego.

Front działki, w ocenie Sądu, został ustalony w sposób prawidłowy. Przy wyznaczeniu obszaru analizowanego słusznie wzięto pod uwagę okoliczność, że nie cały teren nieruchomości przylega do zachodniej części działek drogowych, jakie tworzą ulicę [...] - są to działki nr [...] (fragment około 8 metrów) oraz działka nr [...] (fragment około 35 metrów). Pozostała część inwestycji oddzielona jest od działki drogowej działkami nr [...]

W samym wniosku wskazano, iż wjazdy mają być zlokalizowane na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (por. s. 2 a.a. – poz. 1 wniosku "Opis planowanej inwestycji"). Jakkolwiek w innej części wniosku wskazano, iż wjazd ma być również na działce nr [...] (por. s. 3 a.a. – poz. 2 lit. b) wniosku "Charakterystyka inwestycji"), to jednak lecz działka ta nie sąsiaduje z działkami drogowymi stanowiącymi ulicę [...], dlatego też nie powinna być ona wliczana do frontu działki.

Bezzasadne jest zatem w tym zakresie stanowisko Skarżącego, który przyjmuje, że front działki powinien być wyznaczony również przy uwzględnieniu długości działki nr [...].

Front działki, stosownie do § 2 pkt 5) rozporządzenia to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na gruncie niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do zaliczania do gruntu działki długości działki nr [...], która nie przylega do drogi.

Jakkolwiek słusznie podnosi Skarżący, że ze względu na szczególne uwarunkowania możliwe jest ustalenie frontu działki z uwzględnieniem również szerokości działek, które nie przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, jednakże w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do ustalania w ten sposób frontu działki.

Na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miała kwestia prawidłowości zastosowania przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1) uPlan. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z powyższego wynika, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazano w uzasadnieniu do decyzji Kolegium realizacja planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłaby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1) uPlan, albowiem pozwoliłaby na stworzenie odrębnej enklawy zabudowy, która nie tworzyłaby jakiejkolwiek całości z zabudowaniami znajdującymi się zupełnie poza obszarem analizowanym. Ponadto – jak wskazało Kolegium – prawie wszystkie istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane są wzdłuż ulicy [...] i nie występuje zabudowa "w głąb" terenów otwartych - tak jak objęta wnioskiem inwestycja, która - w wypadku realizacji - utworzyłaby 3 dodatkowe linie zabudowy, co ma dodatkowo potwierdzać naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1) uPlan.

Skoro zatem organ uznał, że nie jest możliwe w realiach niniejszej sprawy ustalenie warunków zabudowy to powinien to uzasadnić, a nie wskazywać ogólnie na wymagania ładu przestrzennego.

Na gruncie niniejszej sprawy, jak wynika z treści analizy, "nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się w atrakcyjnym krajobrazowo i niezabudowanym rejonie, z którego występuje wgląd na rozległe tereny otwarte oraz, dla którego sporządzany jest aktualnie plan ochronny. Jest to przestrzeń urbanistyczna o zupełnie odmiennym charakterze niż działki zabudowane skupione wzdłuż ulicy. Wprowadzenie nowej, licznej i rozproszonej zabudowy w tym obszarze – osiedla jednorodzinnego, grozi utratą jego walorów krajobrazowych i przyrodniczych." (por. k. 311 a.a.).

Podstawą odmowy dla ustalenia warunków zabudowy jest zatem naruszenie ładu przestrzennego, scharakteryzowanego powyżej.

Należy jednak wskazać, że przepis art. 1 ust. 2 uPlan nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 marca 2012 roku, sygn. II OSK 2454/10; w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji Kolegium odwołało się wprost do art. 2 pkt. 1) uPlan, czyli słowniczka ustawowego, jednakże Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji skutkowałoby naruszeniem ładu przestrzennego).

Trzeba podkreślić, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1) uPlan pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii, czy ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lutego 2023 roku, sygn. II OSK 2850/21).

Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występuje w zasadzie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym nie można mówić, że zabudowa kolejnych nieruchomości w ten sam sposób spowoduje naruszenie ładu przestrzennego.

Nie stoi również na przeszkodzie ładowi przestrzennemu wyznaczenie dwóch lub trzech linii zabudowy (ten pogląd zresztą podziela Kolegium). Podkreślić trzeba, że w realiach niniejszej sprawy wyznaczenie takich linii uwarunkowane jest kształtem i układem działek. Nieruchomość, dla której są ustalane warunki zabudowy jest szersza w części, która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a przy tym ma dużą powierzchnię. Taki układ działek uzasadnia ustalenie również i dalszej (drugiej lub ewentualnie trzeciej), a nie tylko jednej linii zabudowy.

Niezależnie należy wskazać, że o ile organ jest związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju inwestycji i funkcji inwestycji, o tyle nie jest związany wnioskiem w zakresie powołanych we wniosku parametrów inwestycji.

Zaznaczyć też należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i organ jest obowiązany do jej wydania, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 uPlan (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1518/11, NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1542/09).

Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w uPlan warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 uPlan jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dlatego wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 uPlan.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 uPlan. Sporządzenie analizy ma zatem na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem.

W ocenie Sądu, organ może ustalić inne parametry zabudowy niż zawarte we wniosku, jeśli wynika to z treści analizy. Analiza urbanistyczna wskazuje na parametry zabudowy, które wynikają z istniejącego zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym.

Inwestor we wniosku do organu administracji określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Organ administracji nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, za wyjątkiem rodzaju inwestycji i funkcji.

Skoro zatem inwestor wskazuje, że przedmiotem jego wniosku jest budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to organ w tym zakresie nie może korygować wniosku. Jednakże organ nie jest związany – jak to wskazano powyżej – wnioskowanymi parametrami nowego zabudowy. Nie oznacza to, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie.

Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może bowiem istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. Nie jest także wymagane, aby inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Treść decyzji o warunkach zabudowy może zatem nie w pełni odpowiadać zgłoszonemu przez inwestora żądaniu. Gdyby przyjąć, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, to praktycznie niewielki procent wniosków pozytywnie mógłby zostać rozpatrzony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji, która dałaby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego otaczającego terenu (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 września 2020 roku, sygn. II OSK 1184/20)

W niniejszej sprawie organ wskazał, że inwestycja obejmuje realizację 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których parametry zdecydowanie odbiegają od zastanego ładu przestrzennego. Jak wskazano w uzasadnieniu do decyzji Kolegium "nie jest możliwym ustalenie wz dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, z uwagi na różnice pomiędzy istniejącą zabudowa, a zastanym ładem przestrzennym. I tak, odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy to wskazano, iż wnioskowany wskaźnik w wartości 16% jest wyższy niż średni wskaźnik w wartości 10 %, lecz mieści się w granicach przedziału z obszaru analizowanego. Jednakże wskazano jednocześnie, iż wnioskowana powierzchnia zabudowy dla wszystkich budynków mieszkalnych drastycznie obiega od istniejących budynków. Wskazano, iż zabudowa wynosi maksymalnie 407 m kw, zaś wnioskowana około 2000 m kw. Dalej wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego wynosi 11 metrów, zaś wnioskowana szerokość każdego z budynków wynieść ma 19 metrów. Wskazać należy, iż budynek o parametrze w najwyższej wartości w obszarze analizowanym, posiada szerokość elewacji frontowej w wartości 14 metrów (działka nr [...]). Z kolei, planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z budynków wynieść miała 12 metrów, zaś wysokość do okapu wynieść miała 6 metrów dla każdego z budynku. W obszar analizowanym najwyższe budynki posiadają wysokość krawędzi elewacji frontowej w wartości 10 metrów, przy średniej z całego obszaru analizowanego 9 metrów (średnia wysokość do okapu 5 metrów)."

Jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku, wówczas określenie warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10).

Powyżej jednak wskazane różnice między wynikami analizy a treścią wniosku same w sobie nie uzasadniają jednak odmowy wydania warunków zabudowy. Organ powinien te warunki określić stosownie do przepisów ustawy i rozporządzenia i jeśli nie ma miejsca oczywista sprzeczność między wnioskiem a wynikami analizy, a taka oczywista sprzeczność nie występuje, to organ nie powinien odmawiać wydania warunków zabudowy.

Trafne w tym zakresie jest stanowisko Skarżącej, że skoro we wniosku zawarto maksymalne parametry oczekiwane przez Wnioskodawczynię, to organ powinien ustalić warunki stosownie do wyników analizy, a nie odmawiać ich wydania, jeśli treść wniosku, poza rodzajem inwestycji i funkcji, nie jest zgodna z jej wynikami.

Trafny jest również podniesiony zarzut naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1) uPlan, a co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, dotyczących sporządzenia analizy przy udziale podmiotu nieuprawnionego przepisami do jej sporządzenia, należy wskazać, że analiza urbanistyczno - architektoniczna została sporządzona przez mgr. inż. arch. D. P. (k. 319-325, 399).

Jak wynika z akt sprawy Stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego zawarte zostało w Załączniku nr 6 do protokołu Nr 30 z dnia 21 lipca 2022 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (z uwzględnieniem ustaleń z posiedzenia jw.) sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" (k. 319 a.a.)

Niezależnie zwrócić należy uwagę, że w punkcie 7 protokołu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 21 lipca 2022 r. znalazł się zapis: "Szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jw., formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i w jej wynikach" (k.321 a.a.).

Jak wynika natomiast z treści Załączniku nr 6 do protokołu Nr 30 Zespół wskazał na zasadność wydania decyzji odmownej (k. 309-311 a.a). Ponadto sporządzono "Roboczy wybór danych ze sprawy", w którym zawarto podstawowe wskaźniki wnioskowane jak i średnie w obszarze analizowanym (k. 313).

Z wszystkiego tego można wysnuć wniosek, że wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji jak i treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W niniejszej sprawie architekt sporządzający analizę działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego.

Skład zespołu (Główny Architekt Miasta, Dyrektor Wydziału, Zastępca Dyrektora Wydziału) może wręcz wskazywać, że wytyczne Zespołu mają charakter polecenia służbowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Rzecz jednak w tym, że dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w prostej konsekwencji w treść decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko, że projekt sporządzony niesamodzielnie, ale w wykonaniu zaleceń innych osób, nie spełnia wymagań u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia fakt, że ewentualne zalecenia, czy też narzucone parametry inwestycji, pochodzą od osób także posiadających wiedzę specjalistyczną i uprawnienia w dziedzinie urbanistyki.

Ustalenia Zespołu zostały zatem określone, jako determinujące, przez autora analizy urbanistycznej, co wynika wprost z treści punktu 7 protokołu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 21 lipca 2022 r., zgodnie z którym "Szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jw., formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i w jej wynikach" (k.321 a.a.).

Taka relacja między stanowiskiem Zespołu, a analizą urbanistyczną świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1937/20). Powyższe dyskwalifikuje sporządzoną w sprawie analizę.

Ponownie rozpatrując sprawę organy ustalą zgodnie z prawem cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 500 złotych.