Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2653/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 181/23 w sprawie ze sprzeciwu A.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr SKO.40.381.2023.ps w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 181/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr SKO.40.381.2023.ps w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce działającego z upoważnienia Burmistrza Praszki, z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca strony, [...], w "Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej – Domu Seniora Załęcze" w Załęczu Małym (dalej również jako: DPS) w wysokości 820,10 zł miesięcznie od 1 grudnia 2022 r. (pkt 1) i odmawiającego zwolnienia skarżącego z wnoszenia opłaty za pobyt ojca w Niepublicznym DPS Domu Seniora Załęcze (pkt 2), i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że z treści decyzji z dnia 14 grudnia 2022 r. nie wynikają przyczyny, dla których organ I instancji przyjął, iż "maksymalna wysokość opłaty skarżącego za pobyt jego ojca w DPS może wynosić połowę różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu". Organ II instancji zwrócił uwagę, że są jeszcze inni członkowie rodziny (matka skarżącego oraz brat skarżącego), którzy również mogą być zobowiązani do ponoszenia opłat. SKO zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, iż skarżący odmówił udziału w wywiadzie środowiskowym. Nadto podkreślił, że z akt sprawy nie wynika również, aby organ I instancji zbadał sytuację materialną skarżącego, a w związku z tym kwestię możliwości ponoszenia przez niego opłaty za pobyt ojca w DPS.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu od powyższej decyzji złożył [...].

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu konieczność ponownej rzetelnej oceny wyliczenia wysokości opłaty oraz ustalenie kręgu osób zobowiązanych do pokrycia kosztów uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., są to główne aspekty i dowody, w oparciu o które następuje ustalenie tych opłat. Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak zebrania materiału dowodowego, co z kolei narusza zasadę dowodzenia, prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

- art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 263 § 1 i § 2 kpa poprzez błędną interpretację i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie ma możliwości zaliczenia kosztów reprezentacji adwokackiej strony przed organem administracji w sytuacji uprzedniego niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy do kosztów postępowania administracyjnego oraz zasądzenia ich na rzecz Strony od Skarbu Państwa / organu, a w konsekwencji uznanie, że Stronie nie może być przyznany taki zwrot kosztów pomimo wniosku i niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w innym składzie lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponadto, zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, nie spełnia również wymogów formalnych, nie wymieniono w niej bowiem zarzutów w powiązaniu z którymkolwiek przepisem ustawy procesowej, którego naruszenia dopatrzyłby się skarżący kasacyjnie, również w treści skargi kasacyjnej nie wymieniono żadnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu. Skarga kasacyjna to pismo procesowe mocno sformalizowane i nie bez przyczyny objęte przymusem adwokackim. Art. 174 p.p.s.a. formalizuje i jasno definiuje skargę kasacyjną i wskazuje na jakich podstawach można ją oprzeć: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy jednak wymienić treści jednego z podanych punktów art. 174 powołując się na naruszenie: przepisów postepowania bądź prawa materialnego. Należy wskazać naruszenia którego konkretnie przepisu dopatruje się skarżący kasacyjnie w powiązaniu z przepisem naruszonym przez Sąd I instancji. Tych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia w żadnym zakresie. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Kolejno wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia zatem jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 263 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów (art. 64e i art. 151a p.p.s.a.) wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).

Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (Por. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).

Zauważyć należy, że skrzący kasacyjnie zasadniczo nie zarzuca niezasadności wyrokowi Sądu I instancji, a jedynie kwestionuje w dalszym ciągu – czyli podobnie jak w skardze do Sądu I instancji – brak rozpatrzenia zarzutu odnośnie nie stwierdzenia podstaw do uwzględnienia wniosku strony o zwrot kosztów poniesionych w postępowaniu przed organami administracyjnymi.

Decyzja organu pierwszej instancji (Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce działającego z upoważnienia Burmistrza Praszki) dotyczyła ustalenia odpłatności za pobyt ojca strony w "Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej – Domu Seniora Załęcze" w Załęczu Małym. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO w Opolu zasadnie – w ocenie Sądu I instancji – uznało, że konieczność skontrolowania i prawidłowego wyliczenia wysokości opłaty oraz niewyjaśnienie kręgu osób zobowiązanych do pokrycia kosztów uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż są to zasadnicze informacje, w oparciu o które wydaje się taką decyzję. Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak zebrania materiału dowodowego i jego rzetelnej oceny, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei naruszało zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności. W ocenie Sądu I instancji decyzja Kierownika OPS naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co prawidłowo stwierdził organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, wskazując że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Burmistrza Praszki, było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie dokonał rzetelnej oceny wyliczenia wysokości opłaty oraz nie wyjaśnił kręgu osób zobowiązanych do pokrycia kosztów, a są to podstawowe elementy i jednocześnie główne dowody w sprawie o ustalenia wysokości odpłatności rodziny za pobyt członka rodziny w ośrodku typu DPS, zaszła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o te dane i opinię organu I instancji w tym zakresie. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce działający z upoważnienia Burmistrza Praszki nie dokonując rzetelnego zebrania materiału dowodowego i oceny tego materiału naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za organem odwoławczym i Sądem wojewódzkim stwierdzić należy, że brak ustalenia kręgu osób zobowiązanych do płatności, a za nim wysokości opłaty stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, nie jest jednocześnie możliwe ustalenie tych informacji na etapie postępowania odwoławczego, prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. czy prawidłowo dokonano oceny wysokości płatności za pobyt członka rodziny w DPS i osób zobowiązanych do ponoszenia tych kosztów, co z kolei przekracza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy.

W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącego kasacyjnie leży aby organ I instancji dogłębnie zebrał materiał dowodowy i dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.