Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1301/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 6/21 w sprawie ze skargi G. R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 listopada 2020 r. nr PN.4131.396.2020 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. R. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 listopada 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr IX/54/2020 Rady Gminy Rychliki z dnia 25 września 2020 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej nr [...] poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej.

Organ nadzoru wskazał, że z uzasadnienia do uchwały wynika, że droga, której dotyczy przedmiotowa uchwała, nadal będzie spełniać funkcję drogi, a tylko zmieni się jej charakter na drogę wewnętrzną. Powyższa zmiana podyktowana jest stanem technicznym drogi, gdyż jest to droga gruntowa, nieutwardzona, a jedynie ulepszona kruszywem i wąska, co w przypadku przebudowy wyklucza umieszczenie wszystkich niezbędnych elementów infrastruktury drogowej.

Organ nadzoru uznał, że ta uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji przewidzianych w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.). Według organu nadzoru niedopuszczalne jest wyłączenie z użytkowania drogi w celu przekwalifikowania jej na drogę wewnętrzną. Niespełnienie przez drogę parametrów technicznych drogi gminnej, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: rozporządzenie), nie może stanowić podstawy do pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej. Organ nadzoru wskazał również, że zaliczenie drogi do grupy dróg wewnętrznych, niemających statusu drogi publicznej, nie stanowi "zaliczenia", o jakim mówi art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 6/21, oddalił skargę Gminy Rychliki na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego.

Zdaniem Sądu I instancji wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p., determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Dotyczyć to powinno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy czym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 u.d.p.

Z uzasadnienia do zakwestionowanej uchwały wynikało zaś, że droga, której dotyczy przedmiotowa uchwała, nadal będzie spełniać funkcję drogi, a tylko zmieni się jej charakter na drogę wewnętrzną, co spowodowane było stanem technicznym tej drogi. Pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym "ustanowieniem" jej drogą wewnętrzną, nie znajduje zatem, zdaniem Sądu, oparcia w obowiązujących przepisach. Prawidłowo stwierdził organ nadzoru, że niespełnienie przez drogę parametrów technicznych drogi gminnej, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie może stanowić podstawy do pozbawienia drogi kategorii gminnej, ponieważ jego przepisy stosuje się wyłącznie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Także konieczność poszerzenia drogi i ewentualnego wykupu gruntów nie stanowi przesłanki takiego wyłączenia.

III.

Gmina Rychliki wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust 1 - 3 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że Rada Gminy nie mogła pozbawić drogi kategorii drogi publicznej przy jednoczesnym wyłączeniu drogi z użytkowania i uznaniu jej za drogę wewnętrzną, podczas gdy Skarżąca otrzymała w tym zakresie pozytywną opinię właściwego zarządu powiatu, wobec czego spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej i uznania jej za drogę wewnętrzną,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkujące przyjęciem, że w sprawie nie doszło do "wyłączenia drogi z użytkowania", co w związku z niezaliczeniem drogi do innej kategorii dróg publicznych (tj. drogi powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) skutkowało naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy Skarżący dokonał zasadnego wyłączenia drogi z użytkowania jako drogi publicznej, przy jednoczesnym przekwalifikowaniu jej na drogę wewnętrzną,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm. – dalej: rozporządzenie) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że ww. przepisy nie dają podstaw do pozbawienia drogi kategorii gminnej, ponieważ przepisy rozporządzenia stosuje się wyłącznie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych, podczas gdy organ miał prawo do wyłączenia drogi publicznej z użytkowania po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządu powiatu, na mocy ustawowych uprawnień, a fakt niespełnienia przez drogę wymogów określonych w ww. rozporządzeniu dodatkowo przemawiał za podjęciem uchwały w zaskarżonej treści, bowiem w razie konieczności przebudowy drogi przepisy ww. rozporządzenia znalazłyby zastosowanie,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że wyłączenie drogi nr [...] z użytkowania będzie oznaczało pozbawienie położonych przy niej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz że droga ta nie spełnia kryteriów drogi wewnętrznej, podczas gdy zgodnie z ustawową definicją droga spełnia wymogi drogi wewnętrznej, tym samym po wyłączeniu jej z użytkowania jako drogi publicznej może nią pozostać, a położone przy niej nieruchomości będą miały pośredni dostęp do drogi publicznej.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że brak jest podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Organ nadzorczy naruszył przepisy wskazane w punkcie 1 niniejszej skargi skutkujące uznaniem, że Rada Gminy Rychliki nie może pozbawić kategorii drogi gminnej nr [...] poprzez wyłączenie jej z użytkowania jako drogi publicznej, przy jednoczesnym zaliczeniu jej do dróg wewnętrznych,

b. art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe uzasadnienie wyroku polegające na braku należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów Skarżącego zawartych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, a mianowicie nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 u.d.p. skutkującego uznaniem, że wyłączenie drogi nr [...] z użytkowania jako drogi publicznej będzie oznaczało pozbawienie położonych przy niej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, podczas gdy droga ta pozostanie drogą wewnętrzną i w dalszym ciągu położone przy niej nieruchomości będą miały pośredni dostęp do drogi publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca gmina wniosła:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 listopada 2020 r. w całości, lub ewentualnie:

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Olsztynie,

Nadto Gmina Rychliki wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ich ramach, co należy podkreślić, nie ma w niniejszej sprawie sporu co do stanu faktycznego.

Najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut podniesiony w punkcie 2.b. petitum skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatruje skarżąca kasacyjnie w braku należytego odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżącej, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 u.d.p.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku te wymogi spełnia. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd odniósł się również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii naruszenia art. 8 ust. 1 u.d.p. Na s. 5 uzasadnienia wyroku przytoczył ten przepis ("Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi") i wskazał, że pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym ustanowieniem jej drogą wewnętrzną nie znajduje oparcia w przepisach, a obowiązująca regulacja prawna nie przewiduje żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych. To, że strona skarżąca nie zgadza się z poglądem sądu i powołana argumentacja jej nie przekonuje nie oznacza, że doszło do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Z tych powodów podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny.

Nie jest też zasadny drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że brak jest podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Konstrukcja tego zarzutu nie jest prawidłowa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy naruszeń procesowych, natomiast skarżąca łączy go z naruszeniami przepisów prawa materialnego, zarzucając nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo naruszenia przepisu prawa materialnego. Tak skonstruowany zarzut nie może zatem zostać uwzględniony.

Na uwzględnienie nie zasługują także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkty 1.a -1.d petitum skargi kasacyjnej).

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że poprzez sam fakt uzyskania pozytywnej opinii właściwego zarządu powiatu co do podjętej uchwały, rada gminy miała prawo do wyłączenia drogi publicznej z użytkowania (zarzuty podniesione w punktach 1.a. i 1.c. petitum skargi kasacyjnej). To, że podjęcie spornej uchwały zostało poprzedzone spełnieniem tego wymogu proceduralnego zaopiniowania nie oznacza bowiem automatycznie, że podjęta uchwała jest zgodna z prawem, skoro rada gminy nie podjęła ostatecznie uchwały o wyłączeniu drogi publicznej z użytkowania, tylko o zmianie drogi publicznej na drogę wewnętrzną.

Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że treść art. 10 ust. 3 u.d.p. jednoznacznie przewiduje, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii oraz że od tej zasady ustawodawca przewidział tylko jeden wyjątek tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zasadnie też uznał Sąd w ślad za organem nadzoru, że ten wyjątek w niniejszej sprawie nie zachodził, niesporne bowiem jest, że po wyłączeniu z kategorii dróg publicznych droga ta miała zostać zaliczona do dróg wewnętrznych, a powodem podjęcia zaskarżonej uchwały był stan techniczny tej drogi, który opisany został w uzasadnieniu do uchwały poprzez wskazanie, że jest to droga gruntowa, nieutwardzona, a jedynie ulepszona kruszywem i wąska, co w przypadku przebudowy wyklucza umieszczenie wszystkich niezbędnych elementów infrastruktury drogowej. Przedmiotowa droga nie została mocą spornej uchwały "wyłączona z użytkowania", nadal bowiem miała pełnić funkcję jej przypisaną. Sama skarżąca kasacyjnie przyznaje zresztą, że "drogi wewnętrzne wypełniają znamiona ustawowej definicji drogi" (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej) i że droga ta "w dalszym ciągu nosiła cechy drogi określone w art. 4 pkt 2 u.d.p." (s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) oraz że pozbawienie wskazanej drogi kategorii drogi publicznej (...) nie będzie oznaczało, że droga ta nie będzie nosiła cech drogi wskazanych w § 4 pkt 2 u.d.p." (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej), przyznaje zatem, że po przekształceniu dotychczasowej drogi publicznej w drogę wewnętrzną, nadal będzie ona pełnić funkcję drogi. Nie doszło więc do wymaganego ustawą "wyłączenia z użytkowania".

Nie ulega wątpliwości, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii i niewyłączenia z użytkowania, stanowiło naruszenie art. 10 ust. 3 u.d.p., co zasadnie stwierdził organ nadzoru i zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zarzut podniesiony w punkcie 1.c. petitum skargi kasacyjnej). Stosownie do § 2 tego rozporządzenia "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.", przepisy tego rozporządzenia są bowiem przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem uznał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w ślad za organem nadzoru, że przepisy tego rozporządzenia nie mogły stanowić podstawy do podjęcia spornej uchwały, a więc podstawy do pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej bez jednoczesnego wyłączenia drogi z użytkowania.

O wadliwości kontrolowanego wyroku Sądu nie świadczy też argumentacja powołana w zarzutach zawartych w punktach 1.4. i 1.2. petitum skargi kasacyjnej, dotycząca art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. Przepisy te przewidują, że droga to "budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt" oraz że "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi". Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. Nietrafny jest zatem pogląd skarżącej kasacyjnie, że na skutek przekształcania dotychczasowej drogi publicznej w drogę wewnętrzną położone przy niej nieruchomości nie utracą dostępu do drogi publicznej.

W konsekwencji, za niezasadny uznać też należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd w tej sprawie dokonał należytej kontroli zastosowania przepisów prawa materialnego, co następnie zasadnie doprowadziło do wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę na zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).