Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1748/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. P. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W dniu 21 kwietnia 2023r. do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej również "PINB") wpłynął wniosek A. P. dotyczący udostępnienia informacji publicznej w zakresie "ilości informacji publicznej udostępnionych w odpowiedzi na wnioski złożone w 2022 roku do PI NB dot.[...] Oddziału Terenowego oraz ilości decyzji wydanych na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odpowiedzi na wnioski".

Organ pismem z dnia 2 maja 2023r. wezwał wnioskodawcę do wykazania występowania w tej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

A. P. udzielił odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 16 maja 2023r. Wskazał, iż informacją przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje. Policzenie, czyli matematyczne zsumowanie dostępnych ilości udostępnionych wniosków jak też ilości decyzji, nie stanowi o informacji przetworzonej

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż wskazane przez wnioskodawcę przesłanki nie stanowią interesu publicznego, a żądana informacja nie jest informacją publiczną prostą lecz stanowi informację publiczną przetworzoną, decyzją [...] z dnia [...] maja 2023 r., odmówił A. P. udzielenia informacji publicznej w powołanym zakresie.

Organ podniósł, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] w roku 2022 wpłynęło łącznie ponad 5000 spraw różnego rodzaju, z czego 313 spraw to były wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym 57 wniosków obejmujących w swej treści działania [...] Oddziału Terenowego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...].

Określenie ww. ilości spraw oraz wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 2022 r. jest wprawdzie możliwe przy pomocy programu komputerowego, jednakże wnioski dotyczące obszaru działania [...] Oddziału Terenowego były rozpatrywane przez 7 pracowników tego oddziału i jednego pracownika Oddziału Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej tut. Inspektoratu. Akta wniosków przydzielonych do rozpatrzenia 7 pracownikom [...] Oddziału Terenowego do dnia dzisiejszego nie zostały zarchiwizowane, dlatego ich odszukanie i przekazanie do utworzonego w ramach reorganizacji stanowiska w Oddziale Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej odpowiedzialnego za udzielenie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej wymagałoby nadkładu pracy tych osób, skutkującym zakłóceniem normalnego toku działania tych pracowników i utrudnieniem wykonywania przypisanych im bieżących zadań merytorycznych.

Kolejnym aspektem związanym z wytworzeniem żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej jest analiza akt 57 wniosków o informację publiczną i wyselekcjonowanie żądanej przez niego informacji publicznej. Przy czym należy wskazać, że jest wiele trybów rozpatrzenia wniosku o informację publiczną. Poza udostępnieniem informacji publicznej i wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji występują jeszcze przypadki, że wnioskowany zakres nie jest informacją publiczną i w związku z tym nie podlega udostępnieniu oraz sytuacja gdy adresat wniosku nie posiada i w związku z tym nie może jej udzielić. W tych przypadkach, zgodnie z utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych doktryną, organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej a tylko informuje wnioskodawcę pismem, że informacja nie może być udostępniona.

Występują też niejednokrotnie przypadki, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymaga rozpatrzenia w poszczególnych częściach w różny sposób np. w części informacja jest udostępniana a w pozostałej części jest wydawana decyzja o odmowie udostępnienia bądź jest kwalifikowana jako niespełniająca kryteriów informacji publicznej.

Analiza akt kilkudziesięciu wniosków z roku 2022, które podlegałyby zakresowi żądania wnioskodawcy spowodowałaby niewątpliwie opóźnienia w rozpatrywaniu bieżących wniosków.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż wskazane przez wnioskodawcę przesłanki nie stanowią interesu publicznego, a żądana informacja nie jest informacją publiczną prostą lecz stanowi informację publiczną przetworzoną, decyzją [...] z dnia [...] maja 2023 r., odmówił udzielenia informacji publicznej w powołanym zakresie.

Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Organ I instancji uzasadnił uznanie żądanej przez Skarżącego informacji publicznej za informację przetworzoną, okolicznością wpływu w 2022r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] łącznie ponad 5000 spraw różnego rodzaju, z czego 313 spraw stanowiły wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym 57 wniosków obejmujących w swej treści działania [...] Oddziału Terenowego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...]. PINB [...] wyjaśnił przy tym, iż wnioski dotyczące obszaru działania [...] Oddziału Terenowego były rozpatrywane przez 7 pracowników tego oddziału i jednego pracownika Oddziału Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej. Dopiero od 15 grudnia 2022r. zostało utworzone w organie powiatowym stanowisko w Oddziale Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej z obszaru działania całego Inspektoratu. Natomiast do tego czasu akta wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie zostały zarchiwizowane i tym samym ich odszukanie i przekazanie do utworzonego w ramach reorganizacji stanowiska w Oddziale Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej odpowiedzialnego za udzielenie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej (cyt.) "wymagałoby nadkładu pracy tych osób, skutkującym zakłóceniem normalnego toku działania tych pracowników i utrudnieniem wykonywania przypisanych im bieżących zadań merytorycznych. Kolejnym aspektem związanym z wytworzeniem żądanej przez wnioskodawców informacji publicznej jest analiza akt 57 wniosków o informacji publicznej i wyselekcjonowaniem żądanej przez niego informacji publicznej."

Ponadto PINB [...] wskazał, iż wnioski o informację publiczną rozpatrywane są w kilku trybach, tj. w postaci: udostępnienia informacji publicznej; wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia; wydanie decyzji o umorzeniu postępowania; poinformowania wnioskodawcy, że zakres żądanych informacji nie jest informacją publiczną lub że adresat wniosku nie posiada żądanej informacji

Odnosząc się do powyższego, w opinii [...]WINB organ powiatowy w niniejszej sprawie wykazał, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości informacji publicznych udostępnionych w odpowiedzi na wnioski złożone w 2022 roku do PINB [...] dotyczące [...] Oddziału Terenowego oraz ilości decyzji wydanych na podstawie art. 16 ustawy o dostępie informacji publicznej w odpowiedzi na wnioski złożone w 2022 r. wiązałoby się z koniecznością czasochłonnego pozyskania informacji lub koniecznością zaangażowania większej liczby pracowników. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] do dnia 15 grudnia 2022r. rejestrował bowiem wpływające do niego wnioski o udostępnienie informacji publicznej, lecz ich nie archiwizował. Przekazanie Panu A. P. informacji publicznej w zakresie*ilości udostępnionych w 2022r. informacji publicznych oraz decyzji odmawiających ich udzielenia, oznacza konieczność odszukania tychże 57 spraw z blisko 5000, a następnie wyselekcjonowanie ich ze względu na sposób rozpatrzenia. To z kolei sprawia, iż wniosek Pana A. P. z dnia 21 kwietnia 2023r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wymuszającym podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja przetworzona to zatem informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje - to jest nie posiada gotowej informacji podlegającej żądaniu - w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2018r., II SAB/Gd 51/18).

A. P. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [....] czerwca 2023r., nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2023r.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1) i ust. 2, art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej "u.d.i.p." poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym wnioskiem z [...] kwietnia 2023r.;

2) naruszenie przepisów; art. 4 ust. I pkt 1 w zw. z art. 1 usL 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 usL I pkt 3, art. 6 ust 1 pkt 3 lit d i e u.d.i.p., art. 6 ust ł pkt 4 lit a i c u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1,14 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędne niezastosowanie pomimo, iż żądane informacje są informacjami publicznymi "prostymi" i podlegną udostępnieniu;

3) naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji rzekomo przetworzonej, co skutkowało przekroczeniem terminu na udostępnienie informacji publicznej,

4) błędne pouczanie co do wysokości opłaty.

Skarżący wnosił o uchylenie i nakazanie udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej oraz zobowiązanie Organu do podawania w pouczeniach prawidłowej podstawy opłaty od skargi.

Skarżący podnosił po stronie Organu brak umiejętności - a raczej wyłącznie chęci w tym zakresie świadczy o obstrukcji w zakresie udostępniania informacji publicznej a zatem naruszaniu konstytucyjnych uprawnień w tym przedmiocie. Kuriozalnym jest bowiem twierdzenie, iż nakłady pracy i angażowanie pracowników do odszukiwania i przeanalizowania 57 wniosków stanowiłyby informację publiczną przetworzoną w sytuacji gdy wszystkie te żądane dane są zarejestrowane w repertoriach, gdyż musiały one zostać wg stosownego klucza przydzielone pracownikom a urzędnicy posiadają komputery. Skarżący wskazuje ponadto, iż sprawy te nie zostały zarchiwizowane, co wymagać mogłoby dodatkowych czynności związanych z dostarczeniem ich do urzędu.

[...] Wojewódzki Inspektor Budowlany wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W niniejszej sprawie, bezspornym jest że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy zostały spełnione. Kwestią sporną między stronami pozostaje wykładnia pojęcia "informacji przetworzonej" na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania u.d.i.p. (por. wyroki NSA - z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11, LEX nr 1133463; z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, LEX nr 1069588; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, LEX nr 1363604).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Każdorazowo organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podniesiono, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych - anonimizacji (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt SAB/Sz 95/19, LEX nr 2763198).

Informacja przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; CBOSA). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; CBOSA). Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę, a zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; CBOSA).

W niniejszej sprawie nie ma zdaniem Sądu wątpliwości, że żądana informacja publiczna nie wyczerpuje znamion informacji przetworzonej. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Organy w sposób sprzeczny stwierdzają, że z jednej strony Organ I instancji posiada żądane informacje, a zatem, co do zasady, uznaje je za informację nieprzetworzoną, z drugiej strony ich udostępnienie miałoby się wiązać z wytworzeniem nowej informacji wskutek czasochłonnej kwerendy, analizy i segregowania posiadanych materiałów.

Należy zważyć, iż wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w zakresie "ilości informacji publicznej udostępnionych w odpowiedzi na wnioski złożone w 2022 roku do PINB dot. [...] Oddziału Terenowego oraz ilości decyzji wydanych na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odpowiedzi na wnioski".

Wnioskodawca nie żądał zatem konkretnych dokumentów a danych ilościowych (statystycznych). W takim ujęciu argumentacja Organów nie zasługuje na uwzględnienie, samo odnalezienie żądanych informacji w prowadzonych przez Organ I instancji zbiorach oraz ich przeliczenie a następnie udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nie należą do czynności wymagających nadmiernego wysiłku intelektualnego czy analitycznego pracowników. Także zakres przedmiotowy wniosku Skarżącego nie implikuje uznania żądanej informacji za przetworzoną, nawet jeżeli jej udostępnienie wiązałoby się z ponadprzeciętnymi kosztami oraz zaangażowaniem personelu. Organ bowiem nie przedstawił w sposób dostateczny racjonalnych argumentów na poparcie dokonanej przez siebie subsumpcji.

W ocenie Sąd doszło zatem do naruszenia dyspozycji art. 6 ust. 3 lit. d)-f) u.d.i.p, zgodnie z którym informację publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych.

Ponownie rozpatrując wniosek Organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wynikająca z uzasadnienia orzeczenia (art. 153 p.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.