Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2725/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 473/17 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. NSA/Wyr.1 – wyrok


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 473/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W. G. (dalej: strona, skarżący) wystąpił w dniu [...] września 2016 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: MGOPS) o przyznanie pomocy finansowej w kwocie [...] zł na zakup odzieży i bielizny osobistej, której koszt nabycia oszacował po analizie cen tych artykułów.

Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Dyrektor MGOPS odmówił stronie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu odzieży i bielizny, z powodu braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stronie została już udzielona pomoc finansowa na wskazany cel w dniu [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r. Zainteresowanemu, który jest osobą bezrobotną i kwalifikuje się do udzielenia pomocy z uwagi na kryterium dochodowe, organ udzielił również pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup leków w kwocie [...] zł (w dniu [...] 2017r.) na zakup opału w kwocie [...] zł i artykułów gospodarstwa domowego w kwocie [...] zł (w dniu [...] 2016 r.). Nadto poinformowano, podczas wywiadu środowiskowego, o możliwości skorzystania z pomocy punktu rejonowego PCK [...], który dysponuje odzieżą, sprzętem AGD i meblami. Przytoczono treść art. 48 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) dalej: u.p.s., wyjaśniając, że osoba ma prawo do niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, dlatego może skorzystać z odzieży i bielizny udostępnianej przez PCK. Powołując się na art. 11 ust. 2 u.p.s. organ dodał, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może być powodem odmowy udzielenia pomocy, a strona nie współdziałała z pracownikiem socjalnym MGOPS, co spowodowało odmowę udzielenia pomocy. Wyjaśniono, że w 2015 r. organ wypłacił na zasiłki celowe kwotę [...] zł, a plan na 2016 r. wynosi [...] zł z podziałem na opłacenie schronisk i noclegowni dla bezdomnych, zdarzeń losowych i zasiłków celowych.

Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie podnosząc, że nie uwzględnia ona jego potrzeb, zaś przyznana kwota zasiłku w wysokości [...] zł wystarczyła jedynie na zakup skarpet i jednej pary spodni. Nie zgodził się z zarzutem braku współdziałania i wniósł o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup odzieży i bielizny.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie ustalając, iż odwołujący się objęty jest systematyczną pomocą MGOPS, wielokrotnie występuje z wnioskami o świadczenie pomocy społecznej w niezmieniającym się stanie faktycznym. Skarżący spełnia kryterium dochodowe kwalifikujące do świadczeń z pomocy społecznej, jest osobą rozwiedzioną, nie płaci alimentów i utrzymuje się z pomocy ośrodka. W trakcie wywiadu oświadczył, że choruje przewlekle, jednak nie podał gdzie się leczy, u jakich specjalistów, nie przedłożył również recepty na leki. Jest zaliczony do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności do [...] 2017 r. i zarejestrowany jako bezrobotny. Nie ma przeszkód, aby podjął pracę lekką na otwartym rynku pracy. Przyznano mu wcześniej m.in. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup leków, [...] zł na zakup opału, [...] zł na zakup artykułów gospodarstwa domowego i [...] zł na zakup odzieży. Kolegium stwierdziło przy tym, że nie budzi żadnych zastrzeżeń okoliczność, iż organ I instancji dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, przy dużej liczbie osób potrzebujących. Pomoc udzielana przez ośrodek nie powinna przerodzić się w sposób regularnego finansowania wnioskodawców, bowiem byłoby to sprzeczne z celem pomocy społecznej.

W ustawowym terminie skarżący złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, w jej uzupełnieniu zarzucił decyzji naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.s. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stronie nie przysługuje pomoc w formie zasiłku celowego, jak również naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego oraz poprzez brak ustalenia, czy skarżący znajduje się w sytuacji, w której pomoc na zakup odzieży i bielizny jest niezbędna dla godnej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018r. oddalił skargę na tą decyzję. W uzasadnieniu, przytoczono treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nadto jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł. Podkreślono, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w jego treści określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Poza tym organ oceniając sytuację materialną konkretnej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.. Nie może swojej pomocy skierować tylko do jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza.

W sprawie tej poza sporem pozostaje, że skarżący spełniał kryterium dochodowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z ustaleń organu wynika, że jest osobą rozwiedzioną, nie płaci alimentów i utrzymuje się z pomocy finansowej MGOPS. Z raportu z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z programu SEPI oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, że nie posiada żadnego dochodu i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna od dnia [...] marca 2016 r., bez prawa do zasiłku. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, będąc właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni 74,5 m², które jest zadłużone na ok. [...] tys. zł (k. 11 akt adm.). Ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] listopada 2014 r. Podaje, że choruje przewlekle, jednak bez wskazania u jakich specjalistów się leczy. Wyjaśniono, że skarżącemu została już przyznana pomoc na wnioskowany cel, jednak w znacznie mniejszym wymiarze.

Podkreślono, że nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący, uwzględniając treść cytowanych przepisów rację należy przyznać organom pomocy społecznej, które oceniając sytuację materialno-bytową strony w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czyniąc tym samym zadość przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Argumenty wysunięte w decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji są racjonalne i zbieżne z treścią materiału dowodowego. Organy słusznie wzięły pod uwagę fakt, że skarżący jest objęty pomocą MGOPS, otrzymuje regularną pomoc w celu zaspokojenia potrzeb bytowych, przyznano mu już pomoc na wnioskowany cel, jednak w mniejszym zakresie, a nadto przyznano środki na zakup leków, opału i artykułów gospodarstwa

Sądowi z urzędu jest wiadomo, że skarżący był objęty programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", we wrześniu 2016 r. otrzymał zasiłek celowy w wysokości [...] zł na remont mieszkania oraz w wysokości [...] zł na opał. Nadto, otrzymał zasiłek celowy na zakup odzieży i bielizny osobistej w kwocie [...] zł, na zakup opału w wysokości [...] zł, na sprzęt gospodarstwa domowego w wysokości [...] zł, na zakup leków w wysokości [...] zł, łącznie z zasiłków celowych [...] zł oraz od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie [...] zł miesięcznie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.10.2017 r. sygn. II SA/Po 485/17, a także wywiad środowiskowy k. 11 - 14 akt organu I instancji)). Skarżący jest więc objęty stałą pomocą ze strony MGOPS, który wspomaga stronę w różnych jej potrzebach. Wyjaśniono także, że skarżący nie wykazał zasadności przyznania kwoty [...] zł na sfinansowanie odzieży i bielizny, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że jest mu niezbędna. Tymczasem obowiązek wnikliwej oceny sytuacji materialnej strony nie zwalnia tej osoby z wykazania zasadności swojego żądania. Zwrócono uwagę, iż z wniosku, danych w wywiadzie czy też skargi nie wynika aby skarżący nie posiadał odzieży oraz bielizny, czy też że ją utracił.

Sąd przyznał rację skarżącemu, który podniósł, iż organ I instancji nie wyjaśnił na czym polegał zarzucany w decyzji brak współpracy ze strony skarżącego w odniesieniu do zgłoszenia pomocy na zakup odzieży i bielizny osobistej. Jednak organ II instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł, nie wskazywał jej również jako podstawy odmowy przyznania zasiłku celowego. Brak wyjaśnienia na czym polegał brak współpracy skarżącego z organem nie miało zatem wpływu na wynik tej sprawy, nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawą odmowy przyznania zasiłku nie stanowił brak współdziałania z organem a uznanie, że zgłoszone żądanie w całokształcie okoliczności związanych z zaspokajaniem niezbędnych potrzeb beneficjenta i udzielanej mu pomocy przy ograniczonych możliwościach organu - nie mogło zostać uwzględnione.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Włodzimierz Gendaszyk zarzucając:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, z późn.zm) dalej: u.p.s., poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie w ślad za organami, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje pomoc w formie zasiłku celowego, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego wyrażonego w przedmiotowym przepisie;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, z późn. zm) dalej: k.p.a., polegające na nieuchyleniu w całości decyzji organu I oraz II instancji pomimo istnienia przesłanek przemawiających za tym, iż decyzje te wydano z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co wynika z niepełnego zebrania materiału dowodowego skutkującego brakiem ustalenia, czy skarżący znajduje się w sytuacji, w której pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup odzieży i bielizny we wnioskowanej wysokości jest niezbędna dla zapewnienia podstawowej i godnej egzystencji.

II. Art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie w całości decyzji organu I i II instancji pomimo istnienia przesłanek przemawiających za tym, iż decyzje te wydano z rażącym naruszeniem przepisów, objawiających się w pominięciu okoliczności, że powód odmowy przyznania zasiłku celowego wskazany w sentencji decyzji organu I instancji nie został wyjaśniony w uzasadnieniu aktu administracyjnego i przyjęcie przez Sąd, że inne powołane jedynie w uzasadnieniu decyzji okoliczności przemawiają za odmową przyznania zasiłku celowego, jak również przyjęcie przez Sąd za prawidłowy brak odniesienia się do tej przesłanki odmowy przyznania świadczenia przez organ II instancji.

Biorąc pod uwagę zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu,

2. zwrot kosztów postępowania skarżącemu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu, jako że koszty te nie zostały uiszczone w całości lub w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. organ wydający decyzję dysponuje dyskrecjonalnością, jednak kompetencja ta obarczona jest koniecznością dokładnego zbadania sprawy i wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Okoliczność, że skarżącemu kasacyjnie jest udzielane wsparcie w zakresie innych wniosków nie może pociągać za sobą automatycznej odmowy sfinansowania żądanej potrzeby we wnioskowanej wysokości. Podkreślono, że w tej sprawie organy orzekające nie przeprowadziły skrupulatnego postępowania i nie ustaliły sytuacji materialnej skarżącego, czy skarżący kasacyjnie dysponował środkami wystarczającymi do zakupu bielizny i odzieży.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a).

Pełnomocnik reprezentujący skarżącego kasacyjnie nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał, bowiem skonstruowane zarzuty kasacyjne nie zawierają precyzyjnej podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym pozostaje, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, dostępne CBOSA).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest więc wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

W niniejszej sprawie konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie spełnia wymogu jej poprawności, skoro kasator nie wskazał, która z norm art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zaskarżenia. Tymczasem zarówno art. 145 § 1 p.p.s.a., jak i art. 77 k.p.a. który został przytoczony w podstawie prawnej, dzielą się na jednostki redakcyjne - paragrafy, a w odniesieniu do art. 145 § 1 także punkty i litery, które nie zostały przytoczone. Każda z tych jednostek redakcyjnych zawiera określone normy, które mogły stanowić podstawę zaskarżenia.

Jak już wskazano nie jest rolą NSA wyinterpretowanie intencji kasatora. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na ocenę podniesionych zarzutów. I tak naruszenia przepisów postępowania kasator upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., które polega na nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu I i II instancji pomimo istnienia przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie, gdyż decyzje te wydane zostały bez wcześniejszego wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia czy skarżący znajduje się w sytuacji, w której pomoc w postaci przyznania zasiłku celowego na zakup bielizny i odzieży we wnioskowanej wysokości jest mu niezbędna do zapewnienia podstawowej i godnej egzystencji.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na stwierdzenie, że naruszenie to dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów, co oznacza, że organ w tym zakresie dokonał błędnej subsumpcji tzn. błędnego uznania stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Oznacza powyższe, że organy orzekające, a w wyniku kontroli tych rozstrzygnięć przez Sąd I instancji także ten Sąd, dokonały nieuprawnionej oceny, iż ustalony stan faktyczny odpowiadał hipotezie przytoczonego przepisu prawa. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku kasatora, organy orzekające w tej sprawie prawidłowo ustaliły i dokonały oceny całokształtu istotnych okoliczności tej sprawy, a Sąd I instancji kontrolując takie rozstrzygnięcie podzielił stanowisko organu odwoławczego, jako uzasadnione zebranymi w tej sprawie materiałami dowodowymi przytoczonymi w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo dokonano oceny, w oparciu o poczynione ustalenia, że skarżącemu na wskazany cel tj. zakup bielizny i odzieży została już wcześniej przyznana pomoc, jednak w mniejszym rozmiarze niż oczekiwał kasator. Nie do zaakceptowania pozostaje natomiast stanowisko kasatora, że to organ miał obowiązek dociekać, czy wnioskowana kwota [...] zł na wskazaną potrzebę jest faktycznie istniejącą potrzebą skarżącego, skoro w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie uzasadnił konieczności uzyskania pomocy na wskazany cel w takim właśnie rozmiarze.

Poza tym nawet ustalenie przez organy, że sytuacja skarżącego kasacyjnie uzasadniałaby wystąpienie o przyznanie kwoty [...] zł, to okoliczność ta w żaden sposób nie skutkuje uprawnieniem do żądania udzielenia pomocy w takim rozmiarze. Zatem w zakresie tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż naruszenie tych przepisów postępowania miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Także kolejny zarzut naruszenia art.145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. skonstruowany został nieprawidłowo, skoro art. 107 k.p.a. dzieli się na jednostki redakcyjne - paragrafy, które nie zostały przytoczone w podstawach skargi kasacyjnej. Każda z tych jednostek redakcyjnych zawiera określone normy, które mogły stanowić podstawę zaskarżenia. Kasator zarzucił, naruszenie przepisów postępowania, poprzez pominięcie okoliczności, iż powód odmowy zasiłku celowego w sentencji decyzji organu I instancji nie został wyjaśniony w decyzji organu II instancji, a Sąd zaakceptował to stanowisko uznając, że inne przesłanki mogły stanowić podstawę odmowy zasiłku celowego w decyzji organu odwoławczego. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej również nie wskazuje w jaki sposób wskazane naruszenie przepisów postępowania (potencjalnie) może mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Pozostaje jednakże wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 k.p.a., który to przepis nie został przytoczony, przewiduje, iż każdy z organów orzekający w sprawie dokonuje merytorycznej oceny, tak zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zastosowanych przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy działając w granicach posiadanych uprawnień posiadał nie tylko uprawnienie ale i obowiązek ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy czym nie miał obowiązku podzielenia stanowiska organu I instancji co do przyjętych twierdzeń, jak miało to miejsce w odniesieniu do oceny braku współdziałania skarżącego kasacyjnie z organem w tej sprawie. Organ odwoławczy dokonując oceny ustalonych okoliczności faktycznych uznał, iż podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie stanowi okoliczność braku wystarczających środków finansowych, fakt obejmowania skarżącego stałym wsparciem oraz przyznanie zasiłku celowego na wskazany cel wcześniejszą decyzją lecz w mniejszym rozmiarze. Sąd akceptując takie stanowisko organu odwoławczego nie naruszył zarówno art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nawet błędne uzasadnienie decyzji organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie musiało skutkować jej uchyleniem, jeśli tylko organ II instancji analizując ustalony w sprawie stan faktyczny, który nie został skutecznie zakwestionowany, uznał dokonując merytorycznego rozpoznania sprawy, że istnieją inne podstawy uzasadniające odmowę przyznania zasiłku celowego na wskazany cel.

Wbrew zarzutom kasacyjnym naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie bowiem Sąd zauważył, że świadczenia z pomocy społecznej - zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. - stanowią formę wsparcia osób potrzebujących, dlatego celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie takich osób w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, a jedynie czasowe ich wsparcie służące życiowemu usamodzielnieniu się i integracji ze środowiskiem. Przy określaniu celów pomocy społecznej nie można bowiem pomijać wytycznych ustawodawcy, wynikających z art. 2 ust. 1 u.p.s., że pomoc ta ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie służy więc stałemu zaspokajaniu wszelkich oczekiwań osób o to wnioskujących, lecz jedynie wspieraniu ich do czasu uzyskania przez te osoby możliwości samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Wyjaśnić bowiem należy, że materialnoprawną podstawę, wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej, stanowił art. 39 ust. 1 u.p.s. Zgodnie zaś z jego treścią, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie: części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Podnieść jednocześnie należy, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m. in. art. 3 ust. 4 u.p.s. obligującym organy do uwzględnienia przy rozważaniu przyznania pomocy własnych możliwości finansowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Takie rozstrzygnięcie jest przy tym dodatkowo uzasadnione w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc, korzystał z niej w ostatnim okresie czasu w identycznej lub innej formie.

Nawet zatem trudna sytuacja skarżącego (której zarówno organy obu instancji, jak również Sąd Wojewódzki nie kwestionowały), który ubiegał się w tym przypadku o przyznanie pomocy społecznej na zakup bielizny i odzieży, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania. Choć skarżący spełniał kryteria, uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego, to zasadniczo z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ I instancji przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, skarżący nie musiał jej otrzymać.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, że wnioski te rozpoznawane są przez wojewódzkie sądy administracyjne. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.