Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1042/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 65 § 1 i 2, art. 627, art. 734 § 1 w zw. z art. 750
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 93 § 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2393/19 w sprawie ze skargi Z. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 października 2019 r. nr 1130/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "WSA" lub "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2393/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "płatnik składek" lub "Związek") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Prezes NFZ") z 1 października 2019 r. w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Dnia 15 lipca 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej jako: "ZUS") zwrócił się do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "ŚOW NFZ") z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym L. W. (dalej jako: "zainteresowana" lub "uczestniczka postępowania") z tytułu wykonywania pracy w okresie 1 marca 2011 r. – 10 maja 2011 r.

Decyzją ŚOW NFZ z 20 listopada 2014 r., ustalił, że zainteresowana, podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania w okresie 1 marca 2011 r. – 10 maja 2011 r. umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145; dalej jako: "k.c.") stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 1 października 2019 r. Prezes NFZ, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm., dalej jako: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. Dalej jako: "k.p.a."), w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania płatnik składek, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i wyrażoną przezeń ocenę prawną. Wyjaśnił, że zasady przeprowadzania lustracji w spółdzielniach mieszkaniowych, którymi w swojej pracy kierował się uczestnik postępowania, regulują przepisy Działu VIII Lustracja, ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2018 r. poz. 1285 ze zm.; dalej jako: "Prawo spółdzielcze"). Natomiast, zadania i rodzaje lustracji organizacji spółdzielczych, zasady i tryb przeprowadzania lustracji oraz dokumentowania jej ustaleń, obowiązki i uprawnienia lustratora oraz spółdzielni w czasie lustracji, zasady i tryb postępowania przy ujawnianiu szkód i czynów noszących znamiona przestępstwa, zasady i tryb postępowania polustracyjnego, a także zasady i tryb postępowania odwoławczego określa Instrukcja o lustracji organizacji spółdzielczych. Zdaniem organu lustracja jest specyficzną formą kontroli i nadzoru nad działalnością spółdzielni, której cele określono w art. 91 § 21 Prawa spółdzielczego. Odwołując się do treści art. 93 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze organ zaznaczył, że z czynności lustracyjnych lustrator sporządza protokół, który składa radzie i zarządowi spółdzielni.

Prezes NFZ wskazał, że analizowana umowa nie wskazuje, by charakter wykonywanych przez zainteresowaną prac był twórczy i jednostkowy. Zdaniem organu, wykonywane czynności nie mają cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami wykonawcy oraz nie wymagają od niego posiadania specyficznych cech czy umiejętności, poza posiadaną fachową wiedzą w zakresie przeprowadzania prac lustracyjnych.

Prezes NFZ zwrócił także uwagę, że zawierając z zainteresowaną przedmiotową umowę, płatnik realizował ustawowe zadania wynikające z profilu bieżącej i ciągłej działalności płatnika. Praca Zainteresowanej, jak wskazał organ, polega na zebraniu określonych danych oraz ich zestawieniu i uszeregowaniu w odpowiedniej formie, przy czym wykonawca nie jest autorem tej formy lecz jest ona mu narzucona, gdyż podlega z góry obowiązującym przepisom i obowiązującym instrukcjom. W związku z powyższym mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z powtarzalnością czynności w obrębie procesu tworzenia poszczególnych części protokołu dotyczącego działalności danej spółdzielni.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając wyżej wskazaną decyzję i wnosząc o jej uchylenie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotowa umowa spełniała przesłanki art. 627 k.c., jej istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującej zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowach warunki, a zamawiającego - do zapłaty wynagrodzenia. Zgodnie z art. 93 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze, protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego. Nie można było zgodzić się z tezą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że powyższa okoliczność przesądzać ma, że sporny protokół nie mógł stanowić dzieła w rozumieniu art. 627 k.c., skoro nie ulega wątpliwości, że protokół stanowił efekt pracy wykonawcy umowy. Bez sporządzenia protokołu oraz zawartych w liście polustracyjnym wniosków polustracyjnych, praca wykonawcy umowy nie miałaby znaczenia, ponieważ nie zostałby osiągnięty cel lustracji. To właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji stanowiło przedmiot umowy, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. W tych dokumentach został zawarty rezultat przeprowadzonej lustracji, zawierający ocenę działalności skontrolowanej spółdzielni, w zakresie legalności, rzetelności i gospodarności.

Sporządzenie tego dokumentu – zdaniem Sądu pierwszej instancji - wymagało niewątpliwie samodzielności i wkładu intelektualnego wykonawcy dzieła, niezależnie od faktu, że sama lustracja przeprowadzana była zgodnie z przepisami Prawa spółdzielczego oraz postanowieniami Instrukcji o lustracji organizacji spółdzielczych. Celem lustracji nie była sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej przez podmiot poddany lustracji. W ten sposób uzyskany rezultat przeprowadzonej lustracji spółdzielni jest zmaterializowanym w wymienionych w umowach dokumentach, efektem pracy uczestnika postępowania, stanowiącym po jej sporządzeniu samodzielny byt. Zauważył także Sąd pierwszej instancji, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionego w umowie dokumentu. Ponadto, w przypadku istotnych wad niedających się usunąć, zamawiający miał prawo odstąpić od umowy. Wykonawca dzieła odpowiadał więc za efekt swojej pracy i za ten efekt przysługiwało mu wynagrodzenie, a nie jedynie za staranne działanie.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji strony umowy określiły w sposób jednoznaczny jej przedmiot, którym miał być konkretny, wymieniony w umowie dokument, spełniający wymienione w umowie wymogi. Dlatego też, nie można było uznać, aby tak określony przedmiot umowy nie poddawał się sprawdzianowi na istnienie wad, według kryteriów obiektywnych i powszechnie sprawdzalnych. Nie można było również przyjąć, że tak określony przedmiot umowy, nie jest samoistnym, a więc pozostającym po jego wytworzeniu niezależnie od dalszego działania twórcy rezultatem, materialnym, obiektywnie osiągalnym i w konkretnych warunkach pewnym.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że łącząca strony umowa o dzieło była umową o świadczeniu usług, a nie umową o dzieło w myśl art. 627 k.c., mimo że specyfika tej umowy wskazuje na wszelkie cechy umowy o dzieło. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, poprzez uznanie, że uczestnik postępowania podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w związku ze świadczeniem pracy na podstawie spornej umowy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Prezes NFZ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2, ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej zwanej "p.u.s.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

a) przyjęcia przez Sąd, że spornej umowy nie można zakwalifikować jako umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu, podczas gdy prawidłowa ocena zgormadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że przedmiotem tej umowy jest wykonanie określonej czynności, nie jest natomiast wytworzenie dzieła w rozumieniu art. 627 k.c.,

b) pominięcia przez Sąd wynikających z art. 93 § 1a ustawy – Prawo spółdzielcze zasad odpowiedzialności z tytułu przeprowadzonej lustracji, który to przepis stanowi, że to Z. a nie przeprowadzający lustrację lustrator odpowiada ustawowo wprost wobec spółdzielni za lustrację, co wyklucza możliwość zastosowania art. 627 k.c.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 627 k.c. poprzez:

– naruszenie art. 627 k.c., art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach poprzez ich błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji zakwalifikowanie spornej umowy jako umowy o dzieło, a także

– naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni oświadczeń woli stron umowy, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że strony zawarły umowę o dzieło, a nie umowę o świadczenie usług.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 ) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy ww. decyzji Dyrektora ŚOW NFZ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Według Sądu pierwszej instancji organ administracji publicznej wadliwie i z naruszeniem art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c. oraz z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach ocenił, że do umowy zawartej przez Związek z zainteresowaną, której przedmiot stanowiło sporządzenie protokołu z lustracji działalności S. w S., należało stosować przepisy dotyczące umowy zlecenia, albowiem była to umowa o świadczenie usług, nie zaś umowa o dzieło. W konsekwencji prowadziłoby to do wniosku, że z tytułu wykonywania tej umowy zainteresowana w okresie wskazanym w kontrolowanej decyzji podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Według Sądu pierwszej instancji zaś, zarówno przedmiot spornej w sprawie umowy, jak i okoliczności towarzyszące jej wykonaniu, w tym zwłaszcza jej rezultat materializujący się w sporządzonym protokole, wnioskach polustracyjnych, projekcie listu polustracyjnego oraz odrębnej informacji jednoznacznie oraz wbrew stanowisku organu administracji przekonują o tym, że wspomniana umowa była umową o dzieło.

Według Sądu odwoławczego, zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Ocenę stawianego w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. – do którego należy się odnieść w pierwszej kolejności – poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na ocenę, że omawiany zarzut kasacyjny nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13; opubl. podobnie jak niżej powołane: orzeczenia.nsa.gov.pl), co w konsekwencji czyni go niezasadnym, a przez to i nieskutecznym.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – miałoby polegać naruszenie art. 1 § 1 i 2, jego istotny charakter, a przez to wpływ jego naruszenia na wynik sprawy.

Ponadto – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zasadności omawianego zarzutu – trzeba podnieść, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy. Sąd mógłby go naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo gdyby rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. trzeba więc uznać za niezasadny.

Zgodności z prawem kontrolowanego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. Zwrócić trzeba uwagę, że brak skuteczności zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika z tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora ŚOW NFZ zostały uchylone również w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), a nie wyłącznie wobec stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponadto wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Oznacza to, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Oceny tego zarzutu nie zmienia fakt, że naruszenie wspomnianych przepisów postępowania zostało powiązane z naruszeniem art. 627 k.c. oraz art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego. Poprzez omawiany zarzut Prezes NFZ zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nienależycie wykonał ciążący na nim obowiązek kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało polegać na niezgodnym ze stanem faktycznym i prawnym przedstawieniem w tym wyroku ustaleń faktycznych i prawnych. Należy podkreślić, że przepisy art. 627 k.c. oraz art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego, których naruszenie na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego podnosi skarżący kasacyjnie organ, zważywszy na ich treść oraz funkcje nie są przepisami postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Są to bowiem: albo przepis prawa materialnego (art. 627 k.c.), albo procedury lustracyjnej, której charakter uwzględnia się przy ocenie czynności lustracji spółdzielni i jej wyniku (art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego) i dlatego nie mogą stanowić podstawy formułowania krytycznej oceny (oczekiwanej przez Prezesa NFZ) odnośnie prawidłowości wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji.

Nie jest również zasadny, stawiany w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 627 k.c., art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c. oraz art. 65 § 1 i 2 k.c. mający polegać – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – na niewłaściwym ich zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając istotę spornej w sprawie kwestii, której rozstrzygnięcie wymagało odpowiedzi na pytanie odnośnie do podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu – jak wymaga tego, w warunkach nim określonych, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach – albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez uczestniczkę postępowania w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartej ze stroną skarżącą umowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że art. 65 § 1 i 2 k.c., którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, przez co omawiany zarzut należy uznać za niezasadny i tym samym za nieskuteczny.

Jeżeli bowiem, Sąd pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, to siłą rzeczy nie był zobowiązany – zwłaszcza, że byłoby to również nieprzydatne z punktu widzenia istoty oraz przedmiotu sprawy, a także istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji, a w tym kontekście instrumentów oraz kryteriów, którymi może operować sąd administracyjny w postępowaniu kontrolnym inicjowanym skargą w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. – aby legalność wymienionej decyzji kontrolować z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że przecież przywołana regulacja prawna jednoznacznie i wprost odnosi się do reguł wykładni oświadczeń woli, co jakkolwiek ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego (w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie), to jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – pozbawione jest tego znaczenia w sprawach ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a więc w sprawach zupełnie innej, bo publicznoprawnej natury. Tym samym – jak w pełni zasadnie w świetle przedstawionych argumentów należałoby przyjąć – wskazane "wzorce kontroli", których stosowania w rozpatrywanej sprawie oczekiwał skarżący kasacyjnie organ, nie mogły być uznane za adekwatne, ani też przydatne w procesie ustalania podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu – jak wymaga tego, w warunkach nim określonych, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez uczestniczkę postępowania w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartej ze stroną skarżącą, a przywołanej powyżej umowy.

Przedstawione podejście koresponduje również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z: 2 września 2020 r. sygn. akt I UK 96/19; 2 czerwca 2017 r. sygn. akt III UK 147/16; 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II UK 518/15 ) – które Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela – a mianowicie, że zasada podlegania ex lege ubezpieczeniom społecznym należy do norm o charakterze ius cogens, co prowadzi do wniosku o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z mocy prawa i z tej przyczyny czynność prawna nie może zniwelować powstających na tym tle obowiązków publicznoprawnych. Oznacza to też, że w kontekście podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym decydującej wagi nie można przypisać treści oświadczeń woli stron, zwłaszcza że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi jedynie w ujęciu formalnym (art. 1 k.p.c.), w ujęciu materialnym mają natomiast charakter spraw z zakresu prawa publicznego, a nie prywatnego, co wyklucza możliwość stosowania do relacji prawnych regulowanych prawem ubezpieczeń społecznych przepisów prawa prywatnego (np. Kodeksu cywilnego).

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 65 § 1 i 2 k.c. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz odnosząc wynikające z niej konsekwencje do treści postanowień przywołanej powyżej umowy oraz jej przedmiotu – fakt zawarcia umowy o wskazanej powyżej treści nie jest w sprawie sporny, jakkolwiek sporna jest jego kwalifikacja prawna – w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 627 k.c. i art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c., ani też wynikających z tych przepisów kryteriów oceny umowy, jako umowy o dzieło albo umowy o świadczenie usług do której odpowiednio stosuje się przepisy zleceniu. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i lustratora umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji spółdzielni i sformułowania określonych w treści umowy protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy – Prawo spółdzielcze), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych w sprawie umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu.

Nie ma racji organ, że istotą umowy było jedynie staranne dążenia do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowie, nie wykonałby umowy, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, zawartej i ukształtowanej w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.

Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 ustawy – Prawo spółdzielcze, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Zgodnie z postanowieniami umowy wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła osobiście. Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne.

Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowie o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 k.c.. Z postanowień umowy wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez Związek listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki. Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umowy, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowie, ale bez jej wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 k.c.). Zgodnie z umową zawartą przez Związek zamawiający miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach (por. § 6 umowy). Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowie zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.

Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie

Oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia zarzut "pominięcia przez Sąd, a wynikających z art. 93 § 1a ustawy – Prawo spółdzielcze zasad odpowiedzialności zamawiającego z tytułu przeprowadzonej lustracji".

Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 ustawy – Prawo spółdzielcze, który zobowiązuje związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza, do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. Protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 ustawy – Prawo spółdzielcze).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.