Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1325/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. 7, art.77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (obecnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/18 w sprawie ze skargi R. A. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. II SA/Kr 1510/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg R. A. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] września 2018 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I. uchylił zaskarżoną decyzję;

II. zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących R. A. i M. B. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] marca 2018 r., Nr [...], uzupełnioną postanowieniem Starosty [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. sp.k. (dalej : inwestor lub Spółka)pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budynek handlowo-usługowy (o pow. użytkowej 1344,55 m² i kubaturze 7.063,19 m³) wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzne instalacje: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, centralnego ogrzewania; drogi wewnętrzne i parkingi na działce nr [...]oraz kładkę dla pieszych i schody zewnętrzne na działkach nr [...], [...], [...]położonych w [...] przy ul. [...]". Po rozpatrzeniu odwołania A. A., R. A. i M. B. Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z 14 września 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, że osoby odwołujące się nie były stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018 r., ponieważ ich działka nr [...], której są współwłaścicielami, nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, ponieważ stwierdził, że organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c., art. 28 ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "p.bud." Nie przesądził, czy skarżącym przysługuje status strony postępowania, lecz wskazał, że relewantne dla sprawy ustalenia organu odnoszące się do argumentacji skarżących powinny opierać się na wszechstronnie wyjaśnionym stanie faktycznym w oparciu o zalegalizowane, prawidłowo oznaczone mapy sporządzone w skali pozwalającej ustalić jednoznacznie granice pomiędzy pasem drogowym ul. [...] na odcinku działki nr [...]a działkami [...]i [...]. Organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu w postanowieniu z [...] lipca 2018 r. wydanym w trybie art. 111 § 1 k.p.a., uznając, że działka nr [...]znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ z przedstawionego projektu wynika, że obsługa komunikacyjna może odbywać się po działce nr [...], będącej w ciągu ul. [...]. Według stanowiska organu II instancji uznanie przez organ I instancji, że po działce nr [...]może odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji nie wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego, było tylko hipotetyczne i nie zostało w żaden sposób udowodnione. Organ stwierdził bowiem, że działka nr [...] nie stanowi działki drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem: dr – Drogi, tylko posiada oznaczenie: Bi – Inne tereny zabudowane. Działka ta przylegała do działki nr [...], stanowiącej ul. [...] i oznaczoną symbolem: dr – Drogi, zaś z projektu zagospodarowania terenu wynikało jednoznacznie, że projektowany dojazd do budynku handlowo-usługowego będzie odbywał się ul. [...], bez jakiegokolwiek korzystania z działki nr [...], usytuowanej po drugiej stronie tej drogi. Skarżący podnosili, że pomiędzy działką drogową nr [...] i ich działkami nie znajduje się żaden krawężnik ani inny element wyznaczający ich granice. Co więcej, działki te są połączone jedną powierzchnią tworzącą drogę (pas drogowy). Według skarżących nie jest możliwe w chwili obecnej zapewnienie płynnego i bezpiecznego ruchu drogowego, w ramach planowanego przedsięwzięcia, jedynie przez działkę nr [...] bez naruszenia ich prawa własności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, aby jednoznacznie wypowiedzieć się jakie jest znaczenie ww. działek dla układu komunikacyjnego obiektu handlowego zlokalizowanego na działce [...]w jego dostępie do drogi publicznej i jaka jest ich struktura użytkowa/funkcja w komunikacji dostępu do drogi publicznej i obsłudze komunikacyjnej istniejącego obiektu niezbędne jest sięgnięcie do dokumentacji projektowej tego obiektu handlowego znajdującego się na działce nr [...] w zakresie rozwiązań drogowych i dostępu komunikacyjnego istniejącego obiektu na działce nr [...]do drogi publicznej i jego obsługi komunikacyjnej w zakresie miejsc postojowych. Skoro skarżący wywodzą tytuł prawny do bycia stroną faktem, że po wybudowaniu planowanej inwestycji zintensyfikowany ruch drogowy, w tym do miejsca planowanej inwestycji, będzie odbywał się po działkach, do których skarżący posiadają tytuł prawny, to w konsekwencji analizie organu II instancji powinna podlec adekwatna dokumentacja oddająca istotę funkcjonalną i własnościową tego ww. układu komunikacyjnego do drogi publicznej w którym potencjalnie rolę odgrywają ww. działki nr [...]i [...]. Jednocześnie, z uwagi na treść art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), organ II instancji w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego powinien zwrócić się do właściwego zarządcy drogi publicznej jaką stanowi ul. [...] o stanowisko w sprawie/wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie działki nr [...]i [...]są drogami wewnętrznymi połączonymi z drogą publiczną/ul. [...] a w jakim ewentualnie znajdują się w pasie drogi publicznej. Jednocześnie z uwagi na argumentację skarżących, którzy podnoszą, że układ komunikacyjny dostępu do drogi publicznej dla inwestycji wygeneruje poszerzenie odcinka ul. [...] na odcinku działki nr [...] w zbiegu z działkami [...] i nr [...] organ II instancji powinien odpowiednio wziąć pod uwagę treść art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Podsumowując, zdaniem Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia m.in. wymaga czy układ komunikacyjny dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji na działce nr [...], nie wykorzystuje/nie dysfunkcjonuje układu komunikacyjnego dostępu do drogi publicznej inwestycji usytuowanej na działce nr [...] w jego części prywatnoprawnej choć - z uwagi na ogólnodostępny charakter obiektu handlowego - ogólnodostępnej.

W skardze kasacyjnej [...]sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania :

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody [...], podczas gdy organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, a zebrany przez niego materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało oddalenie skargi;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic kontrolowanej sprawy administracyjnej polegające na stwierdzeniu, że organy nie dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy dotyczących ustalenia jednoznacznej granicy pomiędzy pasem drogowym ul. [...]na odcinku działki nr [...] (działka o tym numerze nie występuje w sąsiedztwie działki inwestycyjnej ani działek nr [...] i [...]) a działkami nr [...] i [...], pomimo że przedmiot postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję nie obejmuje kwestii włączenia do układu drogowego (budowy zjazdu publicznego) ul. [...] i działka inwestycyjna nie graniczy z działkami nr [...]i [...], a także polegające na zobowiązaniu organów do dokonania ustaleń w powyższym zakresie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, podczas gdy kwestia wykonania zjazdu publicznego z działki inwestycyjnej została rozstrzygnięta decyzją zarządcy drogi Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2017 r., zmienionej następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r., zaś podstawą do wykonania robót budowlanych w zakresie wykonania zjazdu jest zgłoszenie inwestora, w stosunku do którego właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że zakres dokumentacji projektowej dla uzyskania pozwolenia na budowę określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i obejmuje przedłożenie projektu zagospodarowania sporządzonego na aktualnej mapie dla celów projektowych o prawnie określonej zawartości i skali, obejmującej zarówno granice geodezyjne jak i istniejące elementy zagospodarowania terenu. Tym samym nie sposób podzielić poglądu, że w sprawie nie zgromadzono zalegalizowanych, prawidłowo oznaczonych map wymaganych przez obowiązujące przepisy. Z opisu do dokumentacji projektowej oraz projektu zagospodarowania jednoznacznie wynika, że wjazd na działkę inwestycyjną zostanie wykonany z drogi gminnej nr [...] poprzez działkę nr [...] (stanowiącą własność Miasta [...]), a więc w sposób nie ingerujący w działki osób trzecich, zaś sam zakres dokumentacji projektowej nie obejmuje wykonania tego zjazdu, gdyż było to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej podnoszona przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że konieczne jest ustalenie kwestii np. "fizycznego" rozgraniczenia między drogą publiczną, a działkami nr [...]i [...]pozostaje irrelewantna dla przedmiotu sprawy i wykracza poza granice sprawy administracyjnej, gdyż postępowanie administracyjne, w którym wydano uchyloną decyzję nie obejmuje swym zakresem wykonania zjazdu publicznego z działki inwestycyjnej. Rozwiązanie techniczne sposobu połączenia terenu działki prywatnej ([...]i [...]) z drogą publiczną w sposób nie akcentujący trwałym elementem (np. ogrodzeniem, krawężnikiem) granic własności leży w gestii właścicieli działek prywatnych, którzy przyjmują określone rozwiązanie powiązania wewnętrznego układu drogowego w ramach własnej nieruchomości z drogą publiczną. Połączenie nawierzchni na tej samej rzędnej terenu i tym samym materiałem (kostką brukową), umożliwiające tym samym nieograniczony dostęp do ich własności osobom trzecim, nie może stanowić podstawy dla uznania wadliwości uchylonej decyzji. Takie ewentualne wykorzystywanie działek [...] i [...]przez osoby trzecie nie wynika z okoliczności prawnych, ale faktycznych.

W piśmie z [...] lutego 2023 r. skarżąca kasacyjnie Spółka (obecnie [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...]) w całości podtrzymała skargę kasacyjną. Wskazała, że [...] sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], w której udzielił zezwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna od [...]sierpnia 2019 r. W tej sytuacji zbędne jest odwoływanie się do pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na użytkowanie konsumuje decyzję o pozwoleniu na budowę.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia z 23 stycznia 2022 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, choć Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni zgadza się z wnioskami zawartymi w jego uzasadnieniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 561/22). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. I OSK 109/22; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Autor skargi kasacyjnej poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. próbuje wykazać, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzucające organowi odwoławczemu brak ustaleń faktycznych dotyczących jednoznacznej granicy pomiędzy pasem drogowym ul. [...] na odcinku działki nr [...] (która nie występuje w sąsiedztwie działki inwestycyjnej), a działkami nr [...]i [...] i w tym kontekście wskazuje, że kwestia włączenia działki inwestycyjnej do układu drogowego była przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie budowy zjazdu publicznego.

Odnosząc się do tej ostatniej kwestii trzeba podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji kontrolował kwestię zjazdu publicznego. Sąd ten wskazał jedynie na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia relacji granicznych pomiędzy drogą publiczną jaką stanowi ul. [...], a działką nr [...], sięgnięcia do dokumentacji projektowej obiektu handlowego znajdującego się na działce nr [...] w zakresie rozwiązań drogowych i dostępu komunikacyjnego istniejącego obiektu na działce nr [...] do drogi publicznej i jego obsługi komunikacyjnej w zakresie miejsc postojowych. Stwierdził, że skoro skarżący wywodzą tytuł prawny do bycia stroną faktem, że po wybudowaniu planowanej inwestycji zintensyfikowany ruch drogowy, w tym do miejsca planowanej inwestycji będzie odbywał się po działkach, do których skarżący posiadają tytuł prawny, to w konsekwencji analizie organu II instancji powinna podlegać adekwatna dokumentacja oddająca istotę funkcjonalną i własnościową tego ww. układu komunikacyjnego do drogi publicznej, w którym potencjalnie rolę odgrywają działki nr [...] i [...]. Dodatkowo zobowiązał organ do wzięcia pod uwagę treści art. 29 ustawy o drogach publicznych. Nie ma więc mowy o tym, że Sąd pierwszej instancji w istocie dokonał oceny decyzji wyrażającej zgodę na wykonanie zjazdu publicznego. Nakazał jedynie przy ocenie kwestii legitymacji procesowej skarżących wziąć pod uwagę treść tego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje pogląd, że Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że Wojewoda naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c., art. 28 p.bud. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Nie wyjaśnił bowiem istniejących wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie przesądzając, czy skarżącym przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stwierdził, że relewantne dla sprawy ustalenia powinny opierać się na wszechstronnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Dla ustosunkowania się do tego zarzutu w realiach rozpoznawanej sprawy konieczne jest wyjście od wyjaśnienia kwestii legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Krąg stron tego postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 p.bud. Z przepisu tego wynika, że stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.bud. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z regulacji tej wynika więc, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi tu przy tym o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 403/21, z 15 lutego 2023 r., sygn. II OSK 472/20).

Przy ocenie czy konkretny podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06).

Jak wynika ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy map i dokumentacji fotograficznej, jezdnia ul. [...] znajduje się na działce drogowej nr ew. [...], która bezpośrednio bez widocznej granicy na gruncie, przylega do działek nr ewid. [...]i [...] stanowiących własność skarżących R. A. i M. B. W terenie brak jest jakiegokolwiek znaku, urządzenia rozgraniczającego działkę drogową od działek skarżących. Działka nr [...]i działki skarżących nr [...]i [...] połączone są jedną nawierzchnią tworzącą pas drogowy. Z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że dojazd do projektowanego budynku handlowo-usługowego będzie się odbywał ul. [...], a więc, jak wynika z map zgromadzonych w aktach sprawy, częściowo również może odbywać się po działkach nr ew. [...] i [...]. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istotnie w sąsiedztwie terenu inwestycji, nie ma działki nr ew. [...], o której wspomina Sąd pierwszej instancji na stronie 8 uzasadnienia wyroku, jednak należy to traktować, jako oczywistą omyłkę, ponieważ chodzi tu o działkę nr ew. [...], którą Sąd pierwszej instancji wskazuje w innych miejscach uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że właściciele działek nr ew. [...] i [...] nie są stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu handlowo-usługowego. Na wskazanych wyżej działkach znajduje się jezdnia, która wraz z jezdnią na działce drogowej nr ew. [...] stanowi jeden zintegrowany ciąg komunikacyjny, którym zgodnie z projektem zagospodarowania terenu będzie odbywał się dojazd do planowanej inwestycji. W istocie, z uwagi na sposób zagospodarowania nieruchomości w terenie, trudno jest zrealizować obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji ul. [...] z wykorzystaniem wyłącznie działki drogowej, bez wykorzystywania działek skarżących. Ci ostatni powinni więc być uznani za strony postępowania, ponieważ oddziaływanie planowanej inwestycji na ich nieruchomość wynika z przewidywanego sposobu rozwiązania dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skomunikowanie działki inwestora z drogą publiczną, która ma niejako wspólną jezdnię z działkami nr ew. [...] i [...] w sposób oczywisty ogranicza swobodę współwłaścicieli tych ostatnich w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany fragment jezdni, choćby z powodu zwiększonego natężenia ruchu samochodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który nie przesądził kwestii legitymacji skarżących do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym w charakterze stron wskazując, że organ odwoławczy powinien poczynić nowe ustalenia w oparciu o "zalegalizowane, prawidłowo oznaczone mapy" pozwalające ustalić jednoznacznie granice między pasem drogowym ul. [...], a działkami skarżących. W tym celu polecił sięgnąć do dokumentacji projektowej obiektu handlowego na działce nr [...] w zakresie rozwiązań drogowych, zwrócić się do zarządcy drogi publicznej o wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie działki nr [...]i [...] są drogami wewnętrznymi połączonymi z drogą publiczną – ul. [...], a w jakim zakresie znajdują się w pasie drogi publicznej. W ocenie NSA znajdujące się w aktach sprawy mapy spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462 ze zm.), tj. § 8 ust. 1, § 10 rozporządzenia. Wyraźnie z nich wynika, że ul. [...] wraz z działkami skarżących tworzy ciąg komunikacyjny umożliwiający dojazd zarówno do planowanej inwestycji jak i do nieruchomości skarżących, na której znajduje się budynek "[...]". Faktycznie na gruncie, co nie jest sporne w sprawie, co dokładnie obrazuje także dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy, brak jest jakiegokolwiek trwałego elementu w postaci np. krawężnika, który oddzielałby nawierzchnię ul. [...] od nawierzchni działek skarżących, co sprawie wrażenie jednej jezdni, na tej samej rzędnej z tą samą kostką brukową. Uznać należy, że w realiach tej sprawy, taki układ komunikacyjny zapewniający obsługę planowanej inwestycji, wynikający ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji projektowej i potwierdzającej go dokumentacji fotograficznej w pełni umożliwia przyjęcie, że skarżący są stroną w tym postępowaniu administracyjnym - bez konieczności, jak wskazywał to w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, prowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia granic między pomiędzy pasem drogowym ul. [...] na odcinku działki nr [...], a działkami nr ew. [...] i [...] stanowiącymi własność skarżących - z uwagi na to, że nieruchomości te znajdują się w obszarze odziaływania planowanego obiektu.

Mimo niepodzielenia, w powyższym zakresie argumentacji Sądu pierwszej instancji, nie zmienia to oceny, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie, uwzględni R. A. i M. B., jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu.

Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że [...] sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję, w której udzielił zezwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, ponieważ przedmiotem kontroli w tej sprawie była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał kwestii zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z prawem budowlanym, a jedynie kwestię legitymacji procesowej skarżących. Ponadto, nie jest tak, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca ten obiekt nie może być wadliwa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dla wyjaśnienia wskazać należy, że w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. To zagadnienie prawne nie związane jednak z niniejszą sprawą, dlatego nie ma podstaw do jego szerszego rozważania.