Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 912/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Radziemice z dnia 18 marca 2022 r. nr XXXIX/264/2022 w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "powodującym zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców" ujętym w § 2 ust. 1 programu


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Radziemice z dnia 18 marca 2022 r. nr XXXIX/264/2022 w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Zaskarżoną uchwałę zaskarżył w części określonej w § 2 ust. 1 programu zarzucając istotne naruszenie prawa, a to art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez przyjęcie w § 2 ust. 1, że odławianie zwierząt bezdomnych będzie odbywało się w odniesieniu do błąkających się i pozostawionych bez opieki zwierząt, powodujących zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. Powołując się na powyższy zarzut, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Radziemice nr XXXIX/264/2022 z dnia 18 marca 2022 r. w zakresie sformułowania "powodującym zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców", ujętym w § 2 ust. 1 Programu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w rozdziale 2 Programu w § 2 ustępie 1, ujęto przepis w myśl którego: "odławianie zwierząt bezdomnych na terenie gminy ma charakter stały i będzie odbywało się w odniesieniu do pojedynczych zgłoszeń dotyczących błąkających się i pozostawionych bez opieki zwierząt, powodujących zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców". Powyższa norma limitująca zadanie gminy jedynie do obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt, które powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców, została uchwalona w sposób sprzeczny z art. 11 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że program obejmuje w szczególności: "odławianie bezdomnych zwierząt. Rada Gminy Radziemice bez podstawy prawnej wyeliminowała w drodze tego aktu swoją powinność. Dokonała w sposób nieuprawniony ograniczenia nałożonego ustawą obowiązku. Zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt pod terminem zwierzęta bezdomne- rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się łub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16). Natomiast art. 11 tej ustawy jednoznacznie stanowi, iż: "Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zaskarżone unormowanie jest zatem sprzeczne z delegacją ustawową oraz celem uchwały, którym jest zapobieganie bezdomności zwierząt. W tym stanie rzeczy, sformułowany na wstępie niniejszej skargi wniosek o częściowe stwierdzenie nieważności uchwały jest zasadny i zasługuje na uwzględnianie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Radziemice wskazała, że w sierpniu 2022 r. odbędzie się posiedzenie Rady Gminy, którego celem będzie zmiana przedmiotowej uchwały w zakresie zaskarżonym przez prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Radziemice z dnia 18 marca 2022 r. nr XXXIX/264/2022 w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – u.s.g.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638 – u.o.z.).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie zasługuje na uwzględnienie.

Trafny okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt polegającego na przekroczeniu zakresy upoważnienia ustawowego poprzez przyjęcie w § 2 ust. 1, że odławianie zwierząt bezdomnych będzie odbywało się w odniesieniu do błąkających się i pozostawionych bez opieki zwierząt, powodujących zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 września 2017r., sygn. II SA/Ke 539/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., sygn. II SA/Bd 1255/16) wyraża się stanowisko, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Regulacja zawarta w § 2 ust. 1 programu wyraźnie wskazuje, że Rada Gminy uchwaliła ją w sposób sprzeczny z literalna wykładnią art. 11 a ust. 2 pkt 3 poprzez jej bezprawne zawężenie do zakresu sformułowania "powodującym zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców". W ten sposób Rada Gminy dokonała w sposób nieuprawniony ograniczonego nałożonego na nią ustawą obowiązku. Ponadto zapis ten jest nieostry (jakie są kryteria uznania zwierzęcia za powodujące zagrożenie) i w jaki sposób kwestię tą ustalać. W praktyce przepis ten nie nadaje się zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "powodującym zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców" ujętym w § 2 ust. 1 programu.