Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 52/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. M. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 7 grudnia 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza B. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 6 października 2022 r., nr [...], w której to odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – T. B. w związku z faktem, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 81 lat. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Dnia 14 marca 2022 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z tym, że sprawuje opiekę nad swoją matką – T. B. (ur. w 1934 r.). Matka wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, co potwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 4 kwietnia 2016 r., nr [...] Kobiety zamieszkują wspólnie pod jednym adresem.

W toku postępowania administracyjnego Burmistrz trzykrotnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za każdym razem, niezależnie od wytycznych SKO, argumentem na rzecz odmowy był fakt powstania niepełnosprawności T. B. w wieku 81 lat. Kolegium trzykrotnie uchylało decyzje Burmistrza, wskazując jednocześnie, że przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r.") nie może być podstawą prawną, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 stwierdził jej zakresową niekonstytucyjność. W zakresie, w jakim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z powołanym wyrokiem, jest niezgodny z Konstytucją RP. Kolegium za każdym razem nakazywało Burmistrzowi ustalenie okoliczności rezygnacji z pracy przez wnioskodawczynię. Co prawda wnioskodawczyni podczas licznych wywiadów środowiskowych informowała o swoich miejscach zatrudnienia oraz okresach, ale w aktach sprawy brakuje stosownych dokumentów potwierdzających te okoliczności.

W piśmie z dnia 27 września 2022 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że jest osobą w pełni zdrową i może podjąć się opieki nad swoją mamą, co zresztą czyni stale od listopada 2018 r. Obecnie stan zdrowia T. B. nie pozwala jej na samodzielną egzystencję. Od października 2021 r. stan jej zdrowia znacznie się pogorszył. Obecnie jej mama jest osobą leżącą. Musi być ona myta, ubierana, należy ją pampersować, wymaga oklepywania, należy zmieniać jej plastry z morfiną na bóle kręgosłupa. Sama wnioskodawczyni nie ma ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno-rentowego. Nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wnioskodawczyni przedstawiła kserokopie jej świadectw pracy, z których wynika, że wnioskodawczyni ostatni raz pracowała zawodowo lub wykonywała inną pracę zarobkową w 2004 r. Później wnioskodawczyni pracowała dorywczo.

Decyzją z dnia 6 października 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił (czwarty raz) przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz ustalił, nie zdobywając jednocześnie żadnych dokumentów, że wnioskodawczyni pracowała w latach 2018-2021 w cukierni/piekarni, a także we wrześniu 2019 r. w restauracji. Jednocześnie wnioskodawczyni, jak twierdzi, opiekuje się swoją matką od listopada 2018 r.

Po przedstawieniu powyższych okoliczności faktycznych, Burmistrz stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Burmistrz w żaden sposób nie odniósł się do wytycznych SKO z poprzedniej decyzji.

W terminowo wniesionym odwołaniu, wnioskodawczyni wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez SKO co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po raz kolejny wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności.

SKO postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdziło brak związku przyczynowego, o którym mowa w części wspólnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Według organu II instancji, przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, kiedy dojdzie do sytuacji całkowitej zależności podopiecznego od opiekuna. Opiekun zaś musi wykazywać gotowość do niesienia pomocy za dnia jak i w nocy. Musi więc zachodzić bezpośredni związek pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. SKO uznało, że przesłanka intencjonalnego zaniechania podjęcia zatrudnienia również nie została spełniona, ponieważ zakładając, że wnioskodawczyni nie musiałby sprawować opieki nad swoją mamą, z uwagi na wiek i zdrowie należy ocenić zdolność wnioskodawczyni do podjęcia się pracy.

Kolegium uznało, że T. B. zamieszkuje u swojej córki od 2018 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, że od momentu zamieszkania matki u wnioskodawczyni, skarżąca pracowała. Nie ma zatem, zdaniem SKO, związku pomiędzy rezygnacją a opieką, jaką skarżąca niewątpliwie sprawuje nad T. B.. Praca ta trwała co najmniej do 2019 r.

Skarżąca, działając samodzielnie, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowała decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a) zignorowaniu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r.,

b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą całodobowej opieki nad całkowicie niepełnosprawną matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego albowiem w ocenie SKO brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy zarobkowej a koniecznością podjęcia przez nią opieki nad chorą,

c) nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. uprawnia organ administracji publicznej do określania początkowego terminu (daty), od którego podjęcie przez skarżącą opieki nad matką stało się "zasadną koniecznością";

2) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez zignorowanie okoliczności, iż na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności, co w konsekwencji skutkuje obrażą art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

3) art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do sposobu sprawowania faktycznej opieki przez skarżącą i nieuprawnione uznanie, iż w postępowaniu dowodowym rola organu ograniczona była do oceny faktów (nie zaś wyczerpującego zebrania materiału dowodowego czy też podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego) co w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej;

4) art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące i nieprzekonywujące uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.

W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza oraz o przyznanie prawa pomocy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz całkowicie lekceważy wytyczne SKO. Czterokrotnie odmawiał jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i cały czas powoływał się na ten sam argument – wystąpienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji mając świadomość zakresowej niekonstytucyjności tego przepisu, uporczywie i niezrozumiale wydaje decyzje z powołaniem właśnie na ten przepis.

Skarżąca twierdzi, że SKO nie miało prawa wskazywać, kiedy realnie pojawiła się potrzeba zaopiekowania T. B.. To jest wyłączna kompetencja zespołu orzekającego o niepełnosprawności. Zespół ten wskazał na taką konieczność już w 2016 r. Skarżąca podniosła, że zdiagnozowane u jej mamy choroby współistniejące (np. choroba Parkinsona) na początku nie wpływały na życie jej mamy. Dopiero później nasilały się one, aż w 2019 r. uniemożliwiły jej dalsze samodzielne egzystowanie.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji odniósł się do każdego z zarzutów, stwierdzając ich niezasadność. Wnioski wynikające z odpowiedzi na skargę są zbieżne z treścią zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej, przyznana z urzędu – adw. J. S. – uzupełniła skargę. Wszystkie zarzuty i twierdzenia zostały poparte, a ponadto strona domaga się nakazania przez Sąd wydania decyzji o konkretnym brzmieniu. Pełnomocnik skarżącej uważa, że nadal nie jest wiadome, kiedy powstałą niepełnosprawność T. B., a także nadal nie wyjaśniono istnienia związku pomiędzy sprawowaną opieką a aktywnością zawodową skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, że sprawa dotyczy obowiązku związanego z szeroko rozumianą pomocą społeczną, zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad jej mamą – T. B.. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd jednak przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium prawidłowo odniosło się do nieuprawnionego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP. Wyjaśnienia wymaga, że skarżąca niezasadnie podniosła zarzut naruszenia przez SKO przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ w uzasadnieniu swojej decyzji SKO odniosło się krytycznie do tego. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z innych powodów, co nie oznacza, że takie rozstrzygnięcie akceptuje pogląd o niekonstytucyjności zakresowej art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i wręcz niezrozumiałe stosowanie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie, a przede wszystkim błędnie powielany. Mianowicie, według organów, w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co SKO zasadnie podniosło. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA", zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje, tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję uporczywie stosuje tenże przepis, pomimo kilkukrotnego uchylenia jego poprzednich decyzji przez Kolegium, z tego właśnie powodu. Sąd w składzie orzekającym nie może zaakceptować takiej postawy Burmistrza. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter skuteczności erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej, jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność. Sąd wyjaśni jeszcze, dlaczego nie zdecydował się na uchylenie decyzji organu I instancji, ale uczyni to w dalszych ciągu rozważań.

Powracając do zasadniczych motywów stanowiących podstawę niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje tego, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoją matką, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tego nikt nie zakwestionował na żadnym etapie postępowania.

Należy przejść do tych zagadnień, które stały się zarzewiem sporu pomiędzy skarżącą a SKO. Sąd już teraz zwraca uwagę na przepis art. 6 k.p.a., a więc na zasadę praworządności. Do omówienia tej zasady w niniejszej sprawie przyjdzie jeszcze powrócić. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom wskazanym w pkt 1-4 pod warunkiem, że rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub intencjonalnie jej nie podejmują. Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd podkreśla, że w zacytowanym w poprzednim akapicie przepisie u.ś.r. ustawodawca zawarł alternatywę łączną poprzez użycie spójnika "lub". Oznacza to, że wystarczające jest jedno z tych dwóch okoliczności, tj. rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie jej, aby zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie ustaliły, że niemożliwa jest konstatacja o rezygnacji skarżącej z pracy w związku z koniecznością podjęcia opieki nad chorą matką. Z ustaleń organów wynika, że skarżąca zakończyła pracę w 2019 r., natomiast zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności uznał, że niepełnosprawność T. B. istnieje od 2016 r. Zdaniem organów, nie ma związku pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaną opieką. Sąd w składzie orzekającym doszedł do odmiennych wniosków co do związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednakże zgadza się z SKO, że tego związku nie ma w kontekście rezygnacji z pracy.

Skarżąca zasadnie podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że choroba matki nie rozpoczęła się z dnia na dzień. Choroba Parkinsona jest schorzeniem, które rozwijają się w organizmie człowieka stopniowo. Chociaż Sąd nie posiada wiedzy medycznej, niemożliwym jest stwierdzenie, aby choroba Parkinsona, która jest chorobą neuronową, rozwinęła się w ponad miesiąc i dawała o sobie znać dopiero w dniu, w którym orzeczono niepełnosprawność w stopniu znacznym. Zdiagnozowana choroba pozwalała początkowo T. B. funkcjonować, jednakże kres tej samodzielność nadszedł w 2019 r. Stan zdrowia matki skarżącej sprawił, że córka nie mogła więcej pracować. Sąd przychyla się do twierdzenia SKO, że nie istnieje związek pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a koniecznością zaopiekowania się matką. Rezygnacja z pracy nie nastąpiła z uwagi na to, że jej matka zachorowała tylko, że stan zdrowia schorowanej matki uległ znacznemu pogorszeniu. Co więcej, "stan zachorowania" T. B. już trwał i rozwijał się. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że należy odmówić skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przypomnieć o alternatywie łącznej zawartej w części wspólnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy bowiem rozpoznać wariant intencjonalnego niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym miejscu Sąd wyciągnął odmienne wnioski, niż Kolegium.

Organ II instancji uważa, że skarżąca ze względu na wiek i zdrowie nie podejmuje i nie podejmowałaby pracy, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad matką. Kolegium uważa również, że o intencjonalnym niepodejmowaniu pracy lub innego zatrudnienia jest mowa wtedy, gdy istnieje całkowita zależność podopiecznego od opiekuna.

Ustawodawca nie wprowadził żadnego kryterium wiekowego, po przekroczeniu którego podjęcie pracy jest już niemożliwe, a więc argumentacja, że ze względu na wiek skarżąca nie podejmowałaby pracy jest dalece chybiony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku." (wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 484/21, podobnie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 316/22, dostępne w CBOSA). Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że samo osiągnięcie określonego wieku wyklucza zatrudnienie i w konsekwencji uniemożliwia uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie negatywne może zapaść wyłącznie wówczas, gdy in casu zostanie ustalone, że warunki osobiste osoby ubiegającej się o to świadczenie – przede wszystkim jej stan zdrowia – wykluczają możliwość podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1645/21, dostępny w CBOSA). Skarżąca jednocześnie dowiodła, że jest osobą w pełni sprawną i zdrową. Skarżąca nie pobiera żadnego świadczenia emerytalno-rentowego, ani nie korzysta z żadnych świadczeń.

Sąd w składzie orzekającym nie ma najmniejszych wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką w sposób, jaki wyczerpuje znamiona opieki stałej i długotrwałej. Innymi słowy, gdyby nie opieka córki, T. B. byłaby narażona na poważny rozstrój zdrowia zagrażający jej życiu.

Skoro skarżąca wykazywała gotowość do podjęcia pracy (bez względu na jej formę prawną) i zrezygnowała z niej, aby zająć się matką, niezasadne jest twierdzenie organów, że gdyby nie przedmiotowa opieka, skarżąca i tak nie podejmowałaby pracy. Jest to niedopuszczalne stanowisko. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd tut. Sądu wyrażony w innej aczkolwiek podobnej sprawie: "Nie jest dopuszczalne argumentowanie, iż skoro dotąd skarżący nie podjął próby uzyskania zatrudnienia czy zarobkowania w inny sposób (i nie skończył studiów), a nie istniały po jego stronie wcześniej obiektywne przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, to brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem. Skoro skarżący jest młodą osobą, w wieku produkcyjnym, obiektywnie zdolną do pracy (organ nie wykazał przeciwnego stanu rzeczy), to wciąż może ją podjąć. Zatem może również powstrzymać się od podejmowania zatrudnienia (zrezygnować z poszukiwania zajęcia zarobkowego)." [wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 432/22, dostępny w CBOSA).

Ustalono już, że wiek skarżącej nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Nawiązując do wyeksponowanej wcześniej zasady praworządności z art. 6 k.p.a., ustawodawca nie uczynił wieku wnioskodawcy przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, więc również organ administracji publicznej nie może jej podnosić i opierać na niej swoje rozstrzygnięcie. Należy więc rozpoznać sytuację skarżącej na zasadach ogólnych – czy opieka rzeczywiście uniemożliwia jej podjęcie pracy? Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. "Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 169/22, dostępny w CBOSA). Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro wiek opiekuna nie jest istotny, należy uznać, że przez sprawowanie opieki nad T. B. skarżąca nie może poprawić swojej sytuacji majątkowej poprzez podjęcie pracy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 411/21, dostępny w CBOSA). "Jeżeli osoba wnioskująca o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się niepełnosprawną, dorosłą osobą, to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 856/21, dostępny w CBOSA).

Sąd negatywnie odnosi się do twierdzeń organu II instancji co do potencjalnych zachowań skarżącej. SKO nie miało prawa uzależniać swojego rozstrzygnięcia od tego, co zapewne, zdaniem Kolegium, mogłoby się wydarzyć. Ponownie należy przywołać zasadę praworządności z art. 6 k.p.a. Decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wydaje się po spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. Wśród nich nie ma przyszłych zachowań wnioskodawcy. SKO nie mogło skutecznie podnosić, że gdyby nie opieka nad matką to skarżąca z pewnością nie podjęłaby pracy. Tego nie wie SKO, ani nikt inny, gdyż pozostaje to w sferze zdarzeń przyszłych i niepewnych. Powoływanie się na doświadczenie życiowe, czy też wnioskowania logiczne nie może być uznane za przekonujące szczególnie, że ustawodawca wyraźnie określił przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca je spełnia, organ administracji publicznej nie może przeciwstawiać im innych przesłanek nie mających oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Przechodząc do oceny tego, czy istotnie skarżąca intencjonalnie nie podejmuje zatrudnienia, ani innej działalności zarobkowej, należy zwrócić uwagę na dwa fundamentalne ustalenia, jakie poczynił Burmistrz. W protokole z przeprowadzonego w dniu 10 czerwca 2022 r. wywiadu środowiskowego wskazano, że: "P. M. sprawuje opiekę nad matką P. B. od kilku lat. W zeszłym roku stan zdrowia P. B. na tyle się pogorszył, że stała się ona osobą zupełnie niesamodzielną. Zalecenia lekarskie dotyczące głównie żywienia i nawadniania chorej wykluczają zupełnie możliwość podjęcia przez P. M. jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy". Zdaniem Sądu, zacytowany fragment nie pozostawia już żadnych wątpliwości. Mimo to, warto przytoczyć jeszcze jeden fragment notatki pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 28 lipca 2022 r. "Konieczna jest w tej sytuacji zmiana pozycji leżącej, a Pani B. nie jest w stanie bez pomocy osoby drugiej tej pozycji zmienić. W tej sytuacji niemożliwym wydaje się pozostawienie matki na kilka godzin samej, gdyż mogłoby to doprowadzić do pogorszenia jej stanu zdrowia. Niemożność podjęcia przez Panią M. zatrudnienia wynika z konieczności opracowania przez nią 24-godzinnej opieki nad matką. Dodać również należy, że wspólnie zamieszkały z Paniami mąż klientki jest osobą schorowaną i nie pomaga w opiece nad swoją teściową". Powyższe fragmenty protokołów z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych najlepiej obrazują rzeczywisty stan rzeczy. Sąd nie potrafi sobie wyobrazić, jak skarżąca miałaby podjąć zatrudnienie albo inną pracę zarobkową, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, i pozostawić swoją matkę bez opieki na kilka godzin. Matka skarżącej, jak ustalono, musi być odpowiednio żywiona w regularnych odstępach czasu, nawadniana, trzeba jej zmieniać plastry z morfiną, aby zapobiec puchnięciu kończyn, a także uśnieżyć bóle kręgosłupa. Skarżąca nie może liczyć na pomoc męża, gdyż małżonek sam boryka się z chorobami. Sąd nie jest w stanie zaakceptować poglądu SKO. Takie twierdzenie całkowicie dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję, szczególnie że okoliczności niniejszej sprawie nie pozostawiają żadnych wątpliwości. T. B. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Bez pomocy opiekuna nie będzie ona w stanie poradzić sobie, co mogłoby zagrażać jej życiu. Sąd przypomina tylko, że wyłączną kompetencją oceniającą stan zdrowia pacjenta pod kątem niepełnosprawności, posiada powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Skoro taki zespół uznał T. B. za osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności to oznacza, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki, którą jej córka niewątpliwie świadczy.

Podkreślenia wymaga to, że istotnie SKO dopuściło się błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej i jej pełnomocniczki, materiał dowodowy jest kompletny. Organy ustaliły całokształt okoliczności faktycznych, z których wynika niewątpliwie to, że skarżąca intencjonalnie nie podejmuje zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką – T. B.. Związek przyczynowy z art. 17 ust. 1 u.ś.r. niewątpliwie istnieje przy czym, nie dotyczy on rezygnacji z zatrudnienia, a dotyczy niepodejmowania zatrudnienia.

Istotnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie było przekonujące, szczególnie że ustalenia przedstawione wyżej – fragmenty protokołów – dowodzą, że nie ma możliwości pozostawienia T. B. samej sobie. Nie da się w takim razie uzasadnić, że nie ma związku przyczynowego, skoro skarżąca musi czuwać nad matką 24 godziny na dobę.

Powracając do wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie zdecydował się na uchylenie decyzji organu I instancji, należy wyjaśnić, że dotychczasowa postawa Burmistrza nie daje rękojmi tego, że organ ten wykona zobowiązanie oraz wytyczne, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej, na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy to Kolegium powinno przejąć na siebie cały ciężar przeprowadzenia postępowania administracyjnego, choćby za cenę naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Skoro Burmistrz czterokrotnie opierał swoje rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnym zakresowo przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przy świadomości, że za każdym razem czyni to niewłaściwie, Sąd postanowił zobowiązać SKO do przeprowadzenia postępowania w całokształcie. W sytuacji kolizji zasad prawnych, tak jak w niniejszej sprawie – zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) – należy przyznać warunkowe pierwszeństwo jednej z tych zasad, aby doprowadzić do pożądanego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Zarysowany spór wymaga rozstrzygnięcia celem zapewnienia skuteczności i pewności prawa będącymi składnikami demokratycznego państwa prawnego, czego może żądać strona postępowania. Spór pomiędzy wartościami wyrażanymi przez normy prawne należy rozstrzygnąć na gruncie zastosowania reguł kolizyjnych w procesie wykładni prawa. "Reguły te (kolizyjne – uw. Sądu) przesądzają o dokonaniu wyboru w oparciu o eliminację na zasadzie pierwszeństwa obowiązywania lub stosowania. Ich rola w systemie prawnym ujawnia się wtedy, gdy brak jest przepisu sterującego – uchylającego przepisy pomiędzy sobą niezgodne lub wskazującego sposób rozstrzygnięcia niezgodności." (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 281).

Mając na względzie ochronę prawa podmiotowego sprzężoną z zasadą szybkości postępowania oraz opozycyjną w niniejszej sprawie zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, należy warunkowo przyznać pierwszeństwo pierwszej z powołanych wartości. Uporczywość Burmistrza sprawia, że nie można spodziewać się podjęcia przez niego rozstrzygnięcia, które odpowiadałoby wskazaniom przedstawionym w niniejszym wyroku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 616/20, dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej rozważania, Sąd doszedł do przekonania o zasadności niektórych zarzutów podniesionych w skardze. Niezasadność pozostałych zarzutów nie stanowi podstawy do oddalenia skargi. SKO dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszyło przepisy procesowe poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO uzna, że istnieje związek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a skarżąca spełnia wszystkie przesłanki, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej dotyczącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, Sąd informuje, że sprawę tę rozpozna w osobnym orzeczeniu referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.