Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1584/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 61, art. 77, art. 80, art. 107, art. 107, art. 138, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36a, art. 59, art. 59a, art. 59h
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1, art. 25, art. 39
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 982/21 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 982/21, oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 18 lutego 2013 r., nr [...], Starosta Kielecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego - obiekt kategorii XVII wraz z wewnętrzną instalacją: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacji mechanicznej; wewnętrzną linią zasilającą, oświetleniem terenu, kanalizacji deszczowej, przyłączy do sieci: kanalizacyjnej, wodociągowej, energetycznej oraz na przebudowę odcinka sieci średniego napięcia i parkingu – obiektu kategorii XXII i pylonu reklamowego - obiektu kategorii VIII, na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości [...]. Stosownie do protokołu kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej przez PINB w Kielcach w dniu 4 lutego 2014 r., obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (PINB) udzielił S. K. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem, usytuowanym na działkach nr ew. [...],[...], [...] w [...].

Pismem z dnia 28 maja 2018 r. D. N. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Kielcach z dnia 5 lutego 2014 r.

Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia 5 lutego 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 10 października 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia 10 października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1496/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. N. ŚWINB decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 158 §1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB w Kielcach z dnia 5 lutego 2014 r.

Decyzją z dnia 9 marca 2021 r., znak: [...], GINB, po rozpatrzeniu odwołania P. K., J.K., K.K., S. K. i R.K., utrzymał w mocy ww. decyzję ŚWINB.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie powołując art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. WSA w Warszawie orzekł, że "decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.". GINB wskazał, że zdaniem Sądu "(...) gdy w rezultacie przeprowadzonego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności organ znajdzie się w posiadaniu dodatkowych dokumentów wskazujących na wydanie badanej decyzji z naruszeniem prawa, nie może ich pominąć badając legalność tej decyzji w kontekście przesłanek nieważności. Taka zaś sytuacja wystąpiła w tym przypadku" - w tym miejscu wskazano na treść protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2014 r. GINB podkreślił, że w przypadku, gdy dopuszczono się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (niezależnie od tego, czy ich charakter był istotny), zasadne jest zaś wydanie decyzji odmawiającej wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, a następnie wdrożenie trybu naprawczego, zgodnie z art. 51 oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto uchylenie decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania administracyjnego, wywołujące skutek jedynie ex nunc, nie stanowi przeszkody do jej weryfikacji w trybie nieważnościowym. GINB wskazał, że przedmiot analizy organów nadzoru budowlanego powinno stanowić rozstrzygnięcie PINB w Kielcach z 5 lutego 2014r. w części dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie zarówno budynku handlowo-usługowego, jak i parkingu.

Dokonując dalszej analizy sprawy organ odwoławczy powołał przepis art. 55 pkt 1 i art. Prawa budowlanego i wskazał przy nim, że pawilon handlowo-usługowy zalicza się do obiektów kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług) a parking do kategorii XXII (place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi), wobec tego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na ich budowę a tym samym również przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego). Powołał również przepis art. 59 ust. 1 i art. 59 a Prawa budowlanego podkreślając, że ww. przepis oznacza, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez weryfikacji zasadniczych robót stanowiących o przeznaczeniu całego budynku. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pkt 8.2 protokołu kontroli z 4 lutego 2014 r. bezpośrednio poprzedzającej wydanie przez organ powiatowy decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego i parkingu, inwestycja została w całości wykonana zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. Stosownie zaś do pkt 8.6 i 8.7 tego dokumentu, nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wyłącznym dowodem w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest protokół obowiązkowej kontroli, sporządzany przez organ nadzoru budowlanego. Protokół ten stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zostaje sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. GINB powołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/16 podkreślił, że jeżeli wynik obowiązkowej kontroli dokonywanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest pozytywny, a taki fakt zostanie urzędowo stwierdzony, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zaznaczył jednak dalej, że pomimo zapisów zawartych w ww. protokole, w sprawie nie jest możliwe stwierdzenie, że przed wydaniem spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jego budowa była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podał, że w dniu 23 kwietnia 2014 r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę, która wykazała m.in., że obiekt został wykonany niezgodnie z projektem, tj. wybudowano parking o innych parametrach oraz dodatkowy zespół wentylatorów zespół czterech klimatyzatorów, zrezygnowano z wykonania pompy ciepła oraz dokonano zmiany usytuowania wentylatora dachowego. Jej wyniki wskazują na to, że poprzednia kontrola nie została prawidłowo przeprowadzona przez PINB w Kielcach.

Mając na uwadze powyższe GINB wskazał, że kontrola inwestycji poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa. Zasadność zapisów zawartych w jej protokole została skutecznie podważona wskutek ustaleń poczynionych przez PINB w Kielcach podczas kontroli w dniu 23 kwietnia 2014r., odnoszącej się do tego samego obiektu.

GINB podkreślił, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2029/19 Sąd wskazał, że "Protokół kontroli z 23 kwietnia 2014r. wskazuje przecież na to, że obowiązkowa kontrola mająca miejsce 4 lutego 2014 r. została przeprowadzona niewłaściwie/nierzetelnie; innymi słowy: stan inwestycji opisany w protokole z obowiązkowej kontroli przedstawia się "inaczej". Organ odwoławczy zauważył, że efekty dokonanych przez inwestora czynności istniały w trakcie wykonywania czynności kontrolnych w dniu 4 lutego 2014 r. Projektant G. R., w dniu 6 lutego 2014 r. - a więc zaledwie dwa dni później sporządził informację o tym, że dokonano zmian "w zakresie rozwiązań instalacji sanitarnych i ich technologii w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego", jednocześnie nie uznając ich za istotne. Dalej organ zauważył również, że w aktach znajduje się m.in. protokół kontroli spornego parkingu z dnia 10 czerwca 2014 r., wyraźnie nawiązujący do zapisów dotyczących poprzednio przeprowadzonej kontroli tego samego obiektu ("Kontrola dzisiejsza przeprowadzona jest w celu potwierdzenia wykonania robót mających na celu doprowadzenie do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym parkingu zlokalizowanego przy bud. handlowym w pawilonie "[...]" w [...]"). Nadto GINB wskazał, że dodatkowo w aktach sprawy znajdują się opinia techniczna biegłego sądowego, rzeczoznawcy budowlanego C. D. z dnia 27 grudnia 2017r., zgodnie z którą "budowa marketu w miejscowości [...] przebiegała niezgodnie z dokumentacją techniczną, a także niezgodnie ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego oraz niezgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną". Odstąpiono bowiem od projektu budowlanego w zakresie: zmiany źródła sposobu ogrzewania budynku i ciepłej wody użytkowej, zamontowania na ścianie zewnętrznej klimatyzatorów, zmiany usytuowania wentylatora dachowego, wykonania parkingu niezgodnie z projektem co do ilości i usytuowania miejsc postojowych, a ponadto wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosił 13,59% (niezgodnie z projektowanym 33%). Podkreślił też, że również z opinii biegłej sądowej M. C. z dnia 5 kwietnia 2018 r. wynika, że "budowa marketu w miejscowości [...] przebiegała niezgodnie z projektem technicznym i udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] wydanym 18 luty 2013 r. (...)". Stwierdzono m.in., że wymiary parkingu są w rzeczywistości większe, niż przedstawia projekt. Ponadto nie zamontowano pomp ciepła i kotła Viessmann, zainstalowano kocioł na pellet oraz pomieszczenie na zgromadzenie opału, zamontowano dodatkowy zespól czterech klimatyzatorów na ścianie wschodniej budynku (tj. między ogrodzeniem a ścianą) i zmieniono usytuowanie jednego z wentylatorów dachowych. Biorąc pod uwagę powyższe GINB wyjaśnił, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kielcach z dnia 5 lutego 2014 r. wobec poczynionych uprzednio ustaleń oraz dokonania analizy materiału dowodowego, sanowałaby istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej pomimo wadliwie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli - co prowadziłoby do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. GINB stwierdził, że wobec istnienia kluczowego przeciwdowodu w sprawie, tj. protokołu kontroli z dnia 23 kwietnia 2014 r. (której rezultaty zostały potwierdzone innym dokumentem urzędowym), jak również opinii sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, nie byłoby możliwe przyjęcie, że w sprawie wszelkie okoliczności zostały uznane za udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący - do czego ustawodawca zobowiązał organy. Skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia 5 lutego 2014r., nie są do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż przepis art. 59a Prawa budowlanego kategorycznie uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od przeprowadzenia kontroli budowy. W przypadku, gdy jej wynik nie odzwierciedla stanu faktycznego, przyjęcie że roboty były prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie może zostać uznane za akceptowalne.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniach zarzutu braku prawidłowego przeprowadzenia przez organ wojewódzki postępowania dowodowego GINB wyjaśnił, że ŚWINB nie naruszył prawa, gdyż przedstawił w swoim rozstrzygnięciu przebieg ponownej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana prawidłowo - co miało wyraz przede wszystkim w uwzględnieniu wniosków płynących z analizy protokołu kontroli z dnia 23 kwietnia 2014r., do czego organ został zobowiązany przez Sąd. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zmian właścicielskich co do działek nr [...], [...], [...] w [...], skutkujących niemożliwością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego "gdyż podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnych mających za przedmiot rozporządzenie udziałami w nieruchomości" GINB wyjaśnił, że nowi właściciele obiektu weszli w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika zatem nie jest możliwe uznanie na tej podstawie, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w stosunku do innej osoby, wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Na marginesie dodał, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest inwestor, nie zaś właściciel obiektu. Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu, zgodnie z którym organ wojewódzki przyjął wadliwe założenie, że stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności spornego rozstrzygnięcia "podczas gdy zakres tych zmian oraz sposób i czas ich wprowadzenia nie prowadził do powstania istotnych odstępstw od projektu budowlanego (...)" organ podkreślił, że zgodnie z wiążącym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019r. "art. 59a ust. 2 regulujący zakres obowiązkowej kontroli, nie posługuje się pojęciami istotnych/nieistotnych odstępstw; czy inaczej: zakres wymienionych istotnych odstępstw z art. 36a nie pokrywa się z treścią art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, a przedmiotem obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę". Pozostałe zarzuty pozostają w ocenie GINB bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Skargą P. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471); art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471); art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.; art. 8 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów. Sąd w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego. Podkreślił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej dokonanej przez WSA w Warszawie (wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19) i NSA (wyrok z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1496/20) i dodał, że podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Podkreślił, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, WSA w Warszawie, w ramach wytycznych co do dalszego postępowania wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie ŚWINB obowiązany będzie uwzględnić ocenę Sądu i raz jeszcze zbadać decyzję z 5 lutego 2014 r. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (dostrzegając, że ocena w kontekście pozostałych przesłanek nieważności nie budziła zastrzeżeń ani skarżącej, ani Sądu). Ponadto wskazał, że w ocenie WSA, będące przedmiotem kontroli Sądu decyzje organów, wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd wojewódzki jednocześnie nie podzielił stanowiska GINB, zgodnie z którym w zakresie w jakim objęta kontrolą decyzja PINB z dnia 5 lutego 2014r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie, nie może już podlegać kontroli w postępowaniu nieważnościowym, w zakresie w jakim dotyczy ona parkingu, skoro w tej części została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia. Zdaniem Sądu "(...) gdy w rezultacie przeprowadzonego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności organ znajdzie się w posiadaniu dodatkowych dokumentów wskazujących na wydanie badanej decyzji z naruszeniem prawa, nie może ich pominąć badając legalność tej decyzji w kontekście przesłanek nieważności. Taka zaś sytuacja wystąpiła w tym przypadku" - w tym miejscu wskazano na treść protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2014 r. W przypadku, gdy dopuszczono się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (niezależnie od tego, czy ich charakter był istotny), zasadne jest zaś wydanie decyzji odmawiającej wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, a następnie wdrożenie trybu naprawczego, zgodnie z art. 51 oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto uchylenie decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania administracyjnego, wywołujące skutek jedynie ex nunc, nie stanowi przeszkody do jej weryfikacji w trybie nieważnościowym. Wobec powyższego, należało zdaniem Sądu ponownie dokonać weryfikacji decyzji PINB w Kielcach z dnia 5 lutego 2014 r. pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa - kierując się przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę prawną badanej decyzji i ich prawidłową wykładnią, "w konsekwencji - zakresem postępowania poprzedzającego wydanie badanego w tej sprawie aktu". WSA zwrócił uwagę, że przesłanka rażącego naruszenia prawa "może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, oraz że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest dopuszczalne, a to wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy".

Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do faktu, że decyzja organu powiatowego została uprzednio uchylona w postępowaniu wznowieniowym w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu, podkreślić należy, na co wskazał WSA w Warszawie, że skutki prawne uchylenia takiego rozstrzygnięcia ujawniają się w obrocie prawnym dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności decyzji. Zupełnie inna sytuacja odnosi się do badania decyzji w trybie nieważnościowym. Wówczas nie tylko nie dochodzi nigdy do rozstrzygania o istocie sprawy, lecz także ewentualna eliminacja decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, z powodu wystąpienia wady lub wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych od początku jej wydania (eliminacja ze skutkiem ex tunc). Dlatego słusznie przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego była decyzja PINB w Kielcach z dnia 5 lutego 2014 r. w części dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie zarówno budynku handlowo-usługowego, jak i parkingu.

Sąd podniósł, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które w rozpoznawanej sprawie było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kielcach. Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Pawilon handlowo-usługowy zalicza się do obiektów kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), a parking - kategorii XXII (place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi). Wobec powyższego, wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie zaś z art. 59a Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie: 1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3. wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4. w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5. uporządkowania terenu budowy. Zgodnie z pkt 8.2 protokołu kontroli z dnia 4 lutego 2014 r., bezpośrednio poprzedzającej wydanie przez organ powiatowy decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego i parkingu, inwestycja została w całości wykonana zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. Stosownie zaś do pkt 8.6 i 8.7 tego dokumentu, nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jak zauważył GINB, w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego, dowodem na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest protokół obowiązkowej kontroli, sporządzany przez organ nadzoru budowlanego, który stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W ocenie Sądu słusznie wskazał jednak, że pomimo zapisów zawartych w ww. protokole, w sprawie nie jest możliwe stwierdzenie, że przed wydaniem spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jego budowa była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. W dniu 23 kwietnia 2014 r. organ powiatowy przeprowadził bowiem kolejną kontrolę, która wykazała m.in., że obiekt został wykonany niezgodnie z projektem, tj. wybudowano parking o innych parametrach oraz dodatkowy zespół wentylatorów i zespół czterech klimatyzatorów, zrezygnowano z wykonania pompy ciepła oraz dokonano zmiany usytuowania wentylatora dachowego. Jej wyniki wskazują więc na to, że poprzednia kontrola nie została prawidłowo przeprowadzona przez PINB w Kielcach. Mając na uwadze, że dopuszczalne jest obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści, organ doszedł do słusznego w ocenie Sądu wniosku, że kontrola inwestycji poprzedzająca wydanie decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie, nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, zaś zasadność zapisów zawartych w jej protokole została skutecznie podważona wskutek ustaleń poczynionych przez PINB w Kielcach podczas kontroli w dniu 23 kwietnia 2014 r., odnoszącej się do tego samego obiektu. Na nierzetelność obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2014 r. wskazał też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., którego oceny są wiążące w sprawie. Sąd podkreślił, że jak słusznie zauważył organ, efekty dokonanych przez inwestora czynności bez wątpienia istniały w trakcie wykonywania czynności kontrolnych w dniu 4 lutego 2014 r. Projektant, G. R., w dniu 6 lutego 2014 r. - a więc zaledwie dwa dni później, sporządził informację o tym, że dokonano zmian "w zakresie rozwiązań instalacji sanitarnych i ich technologii w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego", jednocześnie nie uznając ich za istotne. Organ słusznie także zauważył, że w aktach znajduje się m.in. protokół kontroli spornego parkingu z dnia 10 czerwca 2014 r., wyraźnie nawiązujący do zapisów dotyczących poprzednio przeprowadzonej kontroli tego samego obiektu ("Kontrola dzisiejsza przeprowadzona jest w celu potwierdzenia wykonania robót mających na celu doprowadzenie do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym parkingu zlokalizowanego przy bud. handlowym w pawilonie "[...]" w [...]"). Ponadto w aktach sprawy znajdują się opinia techniczna biegłego sądowego, rzeczoznawcy budowlanego C.D. z dnia 27 grudnia 2017 r., zgodnie z którą "budowa marketu w miejscowości [...] przebiegała niezgodnie z dokumentacją techniczną, a także niezgodnie ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego oraz niezgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną". Odstąpiono bowiem od projektu budowlanego w zakresie: zmiany źródła sposobu ogrzewania budynku i ciepłej wody użytkowej, zamontowania na ścianie zewnętrznej klimatyzatorów, zmiany usytuowania wentylatora dachowego, wykonania parkingu niezgodnie z projektem co do ilości i usytuowania miejsc postojowych, a ponadto wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosił 13,59% (niezgodnie z projektowanym 33%) Również z opinii biegłej sądowej M. C. z dnia 5 kwietnia 2018 r. wynika, że "budowa marketu w miejscowości [...] przebiegała niezgodnie z projektem technicznym i udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] wydanym 18 luty 2013 r. (...)". Stwierdzono m.in., że wymiary parkingu są w rzeczywistości większe, niż przedstawia projekt. Ponadto nie zamontowano pomp ciepła i kotła Vissmann, zainstalowano kocioł na pellet oraz pomieszczenie na zgromadzenie opału, zamontowano dodatkowy zespól czterech klimatyzatorów na ścianie wschodniej budynku (tj. między ogrodzeniem a ścianą) i zmieniono usytuowanie jednego z wentylatorów dachowych. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. "zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (...) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Stosownie do art. 59 ust. 5 tej ustawy, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (...) stwierdzenie nieprawidłowości w czterech obszarach objętych obowiązkową kontrolą prowadzoną w oparciu o ww. art. 59 ust. 2 pkt 1 - 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji (niezależnie od tego czy mają one charakter odstępstw istotnych, czy nieistotnych i w tym drugim przypadku - niezgłoszonych w trybie uregulowanym w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego), skutkować winno odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, dalej - skierowaniem sprawy do trybu naprawczego uregulowanego w art. 51, na podstawie art. 59 ust. 5 wskazanej powyżej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższą ocenę sądu wyrażoną we wspomnianym wcześniej wyroku, organ słusznie zdaniem Sądu skonstatował, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kielcach z dnia 5 lutego 2014 r. wobec poczynionych uprzednio ustaleń oraz dokonaniu analizy materiału dowodowego, sanowałaby istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej pomimo wadliwie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli, co prowadziłoby do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zgodził się też z organem, że wobec istnienia kluczowego przeciwdowodu w sprawie, tj. protokołu kontroli z dnia 23 kwietnia 2014 r. (której rezultaty zostały potwierdzone innym dokumentem urzędowym), jak również opinii sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, nie byłoby możliwe przyjęcie, że w sprawie wszelkie okoliczności zostały uznane za udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący - do czego ustawodawca zobowiązał organy. W niniejszej sprawie nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do oczywistej sprzeczności decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieprawidłowości w czterech obszarach objętych obowiązkową kontrolą prowadzoną w oparciu o ww. art. 59 ust. 2 pkt 1 - 4 skutkować winno odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, dalej - skierowaniem sprawy do trybu naprawczego uregulowanego w art. 51, na podstawie art. 59 ust. 5 wskazanej powyżej ustawy, niezależnie od tego czy jak wcześniej wskazywały organy mają one charakter odstępstw istotnych, czy nieistotnych i w tym drugim przypadku - niezgłoszonych w trybie uregulowanym w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Jednocześnie skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia 5 lutego 2014 r., nie są w ocenie Sądu do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż przepis art. 59a Prawa budowlanego kategorycznie uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od przeprowadzenia kontroli budowy. W przypadku, gdy jej wynik nie odzwierciedla stanu faktycznego, przyjęcie że roboty były prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie może zostać uznane za akceptowalne.

Nie doszło także w ocenie Sądu do naruszenia art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) przez jego niezastosowanie w sprawie. Art. 59h został dodany przez art. 1 pkt 48 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z mocą od 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jak wynika natomiast z art. 25 wyżej wspomnianej ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego w sprawach, które zostały wszczęte i nie zostały jeszcze zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, bez wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na upływ czasu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie, zainicjowane zostało pismem D. N. z dnia 28 maja 2018 r., zaś pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. ŚWINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. Nie ma zatem wątpliwości, że postępowanie to wszczęte zostało przed wejściem w życie ww. zmiany ustawy Prawo budowlane, a więc zastosowanie art. 59h Prawa budowlanego nie jest możliwe. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wbrew zarzutom skargi, mieści się w kategorii "spraw uregulowanych w ustawie Prawo budowlane". Bezspornym jest bowiem, że instytucja pozwolenia na użytkowanie uregulowana była w "ustawie zmienianej" a więc w Prawie budowlanym, natomiast Kodeks postępowania administracyjnego jest regulacją procesową zawierającą przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Regulacja ta dotyczy badania w trybie nieważnościowym różnych decyzji w tym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niewątpliwie uregulowanej przepisami Prawa budowlanego. Nie będzie miał zatem zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ustawy zmienianej, zgodnie z którym ustawa ta wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, dlatego że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał już art. 59h Prawa budowlanego. Decydująca jest bowiem data wszczęcia postępowania nieważnościowego, co miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia przez GINB art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy samodzielnie dokonał ponownej oceny stanu faktycznego oraz własnej oceny rażącego naruszenia prawa wbrew argumentacji przedstawionej w skardze. Organ nie przyjął by wyrok WSA w Warszawie nakazywał stwierdzenie nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. i sam w tym zakresie dokonał jej oceny. Przekonująco również uzasadnił dlaczego pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym było by nie do przyjęcia w praworządnym państwie.

Sąd nie podzielił też zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na zmiany podmiotowe w zakresie prawa własności działek nr [...], [...], [...] w [...], co miałoby skutkować niemożliwością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego "gdyż podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnych mających za przedmiot rozporządzenie udziałami w nieruchomości". Wskazał, że nowi właściciele obiektu weszli w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika, zatem nie jest możliwe uznanie na tej podstawie, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w stosunku do innej osoby, wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargą kasacyjną P. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) przez niezastosowanie w sprawie, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ odwoławczy błędnie zastosował art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (uznał, że sprawa o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie należy do kategorii "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, czyli w Prawie budowlanym),

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji i nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, co nakazywało organowi II instancji uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1" mieści się sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona.

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59h ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r.,poz. 471) przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organy administracji polegającego na niezastosowaniu w sprawie art. 59h ustawy Prawo budowlane i nieobjęciu ochroną pozwolenia na użytkowanie z dnia 5.02.2014 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasadnie uznał, że są one zgodne z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w sprawie tej zaskarżone decyzje wydane zostały na skutek związania prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. VII SA/Wa 2029/19, zaś wyrokiem NSA z dnia 13 października 2020 r. II OSK 1496/20 oddalono skargę kasacyjną GINB od tego orzeczenia.

Należy przypomnieć, iż w ww. wyroku WSA, oceniając decyzje organów nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kielcach z 5 lutego 2014 r., która w konsekwencji jednak zaskarżonymi aktualnie rozstrzygnięciami została uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem, wskazał że organy pobieżnie/szablonowo rozpatrzyły sprawę, bez uwzględniania istoty problemu, a to: poprzez odstąpienie od właściwego rozważenia przesłanki rażącego naruszenia prawa i okoliczności podniesionych w tym kontekście we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe. Sąd ten zaznaczył, że, znając wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2014 r., a wskazujące na realizację inwestycji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, należało rozważyć czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59a ust. 2 P.b., w konsekwencji także art. 59 ust. 1 tej ostatniej ustawy. Jednoznacznie zaznaczono, że skoro dokument urzędowy o takiej samej mocy dowodowej jak ten, na którym oparł się organ powiatowy orzekając o pozwoleniu na użytkowanie, wskazuje na stan odmienny od przyjętego przez ten organ, to ta kwestia nie mogła być pominięta i winna być rozważona właśnie w kontekście ewentualnego kwalifikowanego naruszenia ww. przepisów procesowych. Protokół kontroli z dnia 23 kwietnia 2014 r. wskazuje na to, że obowiązkowa kontrola obiektu mająca miejsce 4 lutego 2014 r. została przeprowadzona niewłaściwie/nierzetelnie; innymi słowy: stan inwestycji opisany w protokole z obowiązkowej kontroli przedstawia się "inaczej". W ocenie sądu a quo, nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, czy popełnione w trakcie realizacji budowy odstępstwa mają charakter istotny, czy też nie. Z akt postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją nie wynika bowiem, aby którekolwiek ze stwierdzonych odstępstw zostały na tym etapie zgłoszone (a tylko te nieistotne i ujawnione w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 P.b. należałoby uznać za legalne i zarazem nie stanowiące przeszkody do wydania pozwolenia na użytkowanie). W takiej zaś sytuacji ujawnione nieprawidłowości w czterech obszarach objętych obowiązkową kontrolą prowadzoną w oparciu o ww. art. 59 ust. 2 pkt 1-4 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji skutkować winny wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i zainicjowaniem następnie trybu naprawczego (w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem), o czym przesądza cyt. powyżej art. 59 ust. 5 P.b. W ocenie WSA w Warszawie organy w sposób niezrozumiały skoncentrowały się na wykazaniu, że ujawnione po wydaniu źródłowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a popełnione w trakcie realizacji inwestycji "odstępstwa" nie miały charakteru istotnego, błędnie przy tym wywodząc, że tylko te istotne odstępstwa stanowić mogły przeszkodę do wydania wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na użytkowanie.

Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że w sposób wadliwy w sprawie przyjęto, że źródłowa decyzja PINB z dnia 5 lutego 2014 r. w zakresie, w jakim została uchylona w trybie wznowienia (decyzją PINB z dnia 11 czerwca 2014 r.), jako niepozostająca już w tej części w obrocie prawnym, nie może być przedmiotem badania w trybie stwierdzenia nieważności.

Ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału wykazała, iż organy w okolicznościach tej sprawy rozważyły, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 2 P.b., a w konsekwencji i art. 59 ust. 1 tej ustawy. I uznały, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa i w efekcie rażącego naruszenia prawa art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 59 ust. 1 P.b. bowiem przedmiotowa decyzja z 5 lutego 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydana została pomimo przeprowadzenia wadliwej obowiązkowej kontroli a pogląd ten organ wsparł na ustaleniach zawartych w protokole kontroli inwestycji z dnia 23 kwietnia 2014 r. jak i pozostałych dowodach (protokół z kontroli z dnia 10 czerwca 2014 r., opinia techniczna biegłego sądowego rzeczoznawcy budowlanego C. D. z 27 grudnia 2017 r. , opinia biegłego sądowego M. C. z 5 kwietnia 2018 r.). Przede wszystkim ujawnione nieprawidłowości w czterech obszarach: zmiany źródła sposobu ogrzewania budynku i ciepłej wody użytkowej, zamontowania na ścianie zewnętrznej klimatyzatorów, zmiany usytuowania wentylatora dachowego, wykonania parkingu niezgodnie z projektem co do ilości i usytuowania miejsc postojowych, a ponadto wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosił 13,59% (niezgodnie z projektowanym 33%) wskazują, że odstąpiono od projektu budowlanego a co błędnie przyznano w protokole obowiązkowej kontroli z dnia 4 lutego 2014 r. na podstawie którego wydano przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie. Ujawnione nieprawidłowości, jak podkreślił Sąd w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. VII SA/Wa 2029/19, winny skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i zainicjowaniem następnie tzw. trybu naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50-51 P.b. (w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem). Uznano więc, że tak istotne wady postępowania wyjaśniającego wynikające z nieprzeprowadzenia rzetelnej odpowiadającej rzeczywistości wymaganej obowiązkowej kontroli uzasadniają przyjęcie oczywistej sprzeczności decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 a w konsekwencji rażącego naruszenia prawa i wydania w tych warunkach decyzji z 5 lutego 2014 r. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stąd zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i nie budzić najmniejszej wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. W tej sprawie takie oczywiste naruszenie, co wyżej wykazano, zostało wskazane i nie dotyczy ono ani różnicy poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniających stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego zastosowały się do mocy wiążącej orzeczenia WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r. VII SA/Wa 2029/19 stosownie do art. 153 p.p.s.a., a nadto uwzględniły moc wiążącą wyroku NSA z dnia 13 października 2020 r. II OSK 1496/20. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, co nakazywało organowi II instancji uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie jest zasadny. Zarzut ten jest chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie, zaś twierdzenia skargi kasacyjnej, iż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie dokonał prawnej oceny stanu faktycznego i nie uzewnętrznił swoich ustaleń w uzasadnieniu decyzji, ograniczając się jedynie do przetransponowania konstatacji WSA w Warszawie, sprzeczne są z tym co zawiera zaskarżona decyzja, w której w sposób kompleksowy i bardzo obszerny (na 9 stronach) omówiono zgromadzony materiał dowodowy i wyprowadzono na jego podstawie prawidłowe wnioski co do wydania decyzji organu powiatowego z 5 lutego 2014 r. z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W ramach dokonywanej takiej oceny dopuszczalne jest wykorzystanie dowodów wytworzonych później lecz dotyczących okoliczności mających znaczenie dla wyniku sprawy. Dopuszczalne jest więc wykorzystanie takich dokumentów wytworzonych później, którymi dysponuje organ jak opinie, oceny, ekspertyzy techniczne bowiem nie zachodzi w takiej sytuacji potrzeba ich pozyskania. Taka ocena uwzględniająca okoliczności wskazujące na oczywistą wadliwość dokonanej obowiązkowej kontroli budowy została dokonana w realiach tej sprawy, która jak zaznaczył WSA w Warszawie w poprzednim wyroku nie mogła doprowadzić do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Zatem udzielenie pozwolenia na użytkowanie przy takiej oczywistej, niespornej wadliwości czynności przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w dniu 4 lutego 2014 r., gdzie w protokole z tej czynności potwierdzono nieprawdę, iż wykonane roboty budowlane prowadzone są zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, nie mogło nastąpić. Jak słusznie zaznaczono w tym postępowaniu, co potwierdzają akta sprawy, kontrola inwestycji poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, zaś zasadność wpisów zawartych w jej protokole została skutecznie podważona wskutek ustaleń poczynionych przez PINB w Kielcach podczas kontroli w dniu 23 kwietnia 2014 r., odnoszącej się do tego samego obiektu. Również i inne dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają ten fakt w tym: projektant G. R., w dniu 6 lutego 2014 r. - a więc zaledwie dwa dni później sporządził informację o tym, że dokonano zmian "w zakresie rozwiązań instalacji sanitarnych i ich technologii w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego", ponadto należy zwrócić uwagę na protokół kontroli spornego parkingu z dnia 10 czerwca 2014 r., wyraźnie nawiązujący do treści dotyczących poprzednio przeprowadzonej kontroli tego samego obiektu ("Kontrola dzisiejsza przeprowadzona jest w celu potwierdzenia wykonania robót mających na celu doprowadzenie do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym parkingu zlokalizowanego przy bud. handlowym w pawilonie "[...]" w [...]"). Nadto dowodami obalającymi treść protokołu obowiązkowej kontroli z 4 lutego 2014 r. są również opinia techniczna biegłego sądowego, rzeczoznawcy budowlanego C.D. z dnia 27 grudnia 2017r., zgodnie z którą "budowa marketu w miejscowości [...] przebiegała niezgodnie z dokumentacją techniczną, a także niezgodnie ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego oraz niezgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną" jak i opinia biegłej sądowej M.C. z dnia 5 kwietnia 2018 r., z której wynika, że "budowa marketu w miejscowości [...] przebiegała niezgodnie z projektem technicznym i udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] wydanym 18 luty 2013 r. (...)". Należy wyraźnie podkreślić, iż dokument w postaci protokołu z obowiązkowej kontroli o jakim stanowi art. 59a P.b. jest elementem szczególnej procedury przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 59 ust. 1 P.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma on elementy materialnoprawne albowiem kształtuje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie - jeżeli organ po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli ustali, iż prace prowadzono zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę zobowiązany jest wówczas wydać taką decyzję pozwalającą na użytkowanie obiektu budowlanego. W przeciwnym wypadku gdy wyniki kontroli nie potwierdzają takiej zgodności, konsekwencją jest decyzja o odmowie udzielenia takiego pozwolenia. Zatem podważenie treści protokołu w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, musi prowadzić jednoznacznie do zakwestionowania takiej decyzji, co zasadnie uczyniono w tym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie jest niesporne, iż sporządzono w dniu 4 lutego 2014 r. protokół z obowiązkowej kontroli budowy, który w sposób oczywisty nie odpowiadał rzeczywistości w czterech wskazanych wyżej obszarach realizacji spornego obiektu objętych obowiązkową kontrolą prowadzoną w oparciu o art. 59 ust. 2 pkt 1-4 P.b. a zatem musiało to stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa w tym zakresie sprowadza się do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 59a ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 P.b. z uwzględnieniem bezpośredniego rozumienia ww. przepisów.

Należy zgodzić się Sądem pierwszej instancji, że skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia 5 lutego 2014 r., nie są do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż przepis art. 59a P.b. kategorycznie uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od przeprowadzenia kontroli budowy. W przypadku, gdy jej wynik nie odzwierciedla stanu faktycznego, przyjęcie że roboty były prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie może zostać uznane za akceptowalne. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi jedynie polemikę z prawidłowo ocenionym materiałem dowodowym sprawy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut zarówno błędnej wykładni art. 25 ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw polegający na przyjęciu, że w pojęciu "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1" mieści się sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie, czy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59h ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organy administracji polegającego na niezastosowaniu w sprawie art. 59h ustawy Prawo budowlane i nieobjęciu ochroną pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 lutego 2014 r., podobnie jak i zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez niezastosowanie w sprawie.

Co do zasady podkreślić należy, iż norma art. 59h została dodana przez art. 1 pkt 48 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) z mocą od 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jak wynika natomiast z art. 25 wyżej wspomnianej ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego w sprawach, które zostały wszczęte i nie zostały jeszcze zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, bez wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na upływ czasu. Trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie, zainicjowane zostało pismem strony D. N. z dnia 28 maja 2018 r., zaś pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. ŚWINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. Jest to okoliczność niesporna w tej sprawie.

Stąd też prawidłowo wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, iż nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że postępowanie to wszczęte zostało przed wejściem w życie ww. zmiany ustawy Prawo budowlane, a więc zastosowanie art. 59h Prawa budowlanego nie jest możliwe. Trafnie przyjęto w niniejszej sprawie, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mieści się w kategorii "spraw uregulowanych w ustawie Prawo budowlane". Wprawdzie w znaczeniu procesowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem badanej decyzji, to nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). Sama instytucja pozwolenia na użytkowanie uregulowana była w "ustawie zmienianej" a więc w Prawie budowlanym, natomiast nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, iż niniejsza sprawa dotyczy generalnie tylko trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego jest regulacją procesową zawierającą przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym zarówno dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i podejmowanie rozstrzygnięć w trybach nadzwyczajnych wobec takich decyzji nie pozbawia sprawy charakteru postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, gdyż tego dotyczy przedmiot sprawy.

Nie będzie miał zatem zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym ustawa ta wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, dlatego że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał już art. 59h P.b. Decydująca jest bowiem data wszczęcia postępowania nieważnościowego, co miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy zmieniającej wzmacniają przede wszystkim indywidualne okoliczności tej sprawy. Stąd też w okolicznościach tej sprawy taka wykładnia przepisów jak wyżej wskazana jest w pełni uzasadniona. Należy bowiem w tym miejscu przypomnieć, iż przedmiotowa sprawa prowadzona jest od 2018r. (w czerwcu 2018 r. wszczęto postępowanie nieważnościowe). Istotne jest również i to, iż wskazane w tym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych ukierunkowały niniejszą sprawę w stronę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. (wobec wcześniejszego uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności) zobowiązując organy do prawidłowego, wnikliwego i rzetelnego rozpatrzenia wniosku uczestniczki postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. Mimo, iż wiążący wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, zapadł w dniu 12 grudnia 2019 r. a więc przed zmianą przepisów Prawa budowlanego wprowadzoną w życie z dniem 19 września 2020 r., to jednak co bardzo istotne, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną organu w dniu 13 października 2020 r. (II OSK 1496/20) od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji rozstrzygał i wyrokował w chwili kiedy ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniająca przepisy Prawa budowlanego weszła w życie, jak również wskazany w kasacji przepis art. 59h P.b. pozostawał już w obrocie prawnym. Tymczasem NSA oceniając kwestię zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. nie zobowiązał organów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w kontekście art. 25 ustawy zmieniającej do rozważenia potrzeby uwzględnienia nowych rozwiązań prawnych wynikających z tej ustawy a wprowadzonych w życie z dniem 19 września 2020 r. Analiza uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 października 2020 r. (II OSK 1496/20) wskazuje jednoznacznie, iż w sprawie należy przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. z uwzględnieniem dotychczasowego stanu prawnego. Jest to również związanie w trybie art. 190 p.p.s.a. wskazujące na potrzebę uwzględnienia wykładni przepisów w ich dotychczasowym brzmieniu w sposób w jaki przedstawił je Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w tych okolicznościach sprawy podziela tę wykładnię przepisów ustawy zmieniającej uznając w realiach tego postępowania, że przepis art. 59h P.b. dodany do ustawy zmienianej z dniem 19 września 2020 r. nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie oddalił skargę bowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie, zatem zarzut skargi kasacyjnej czyniony również w tym zakresie nie jest usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.