Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 503/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części oraz poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 5, art. 56, art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1-6 i  ust. 4, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 86
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 15, art. 107 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 3 ust. 1 pkt 104 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 145 par. 1 lit. a, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 marca 2024 r., nr SKO.40.3296.2023.LI w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Burmistrza Białej z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr GKZP.6730.20.2020, w części dotyczącej ust. 2 pkt 1 lit. b, w zakresie ustalającym nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej - działki nr a, obręb P., 2) w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego D. M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. M. (zwanego dalej: "skarżącym") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też: "Kolegium", "SKO", "organem odwoławczym") z dnia 19 marca 2024 r., nr SKO.40.3296.2023.li, uchylająca decyzję Burmistrza Białej z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr GKZP.6730.20.2020 w części dotyczącej ust. 2 pkt 1 lit. b odnoszącej się do ustalenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej (działka nr a, obręb P.) oraz 6 m od granicy drogi gminnej (działka nr b, obręb P.) i odmawiająca podjęcia ustalenia w tym zakresie.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 7 lipca 2020 r.) W. M. (dalej jako: "inwestor", "wnioskodawca") zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Białej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej, polegającej na budowie chlewni na tuczniki oraz dwóch zbiorników na paszę o pojemności [...] ton każdy na działce nr c z k.m. [...], obręb P., będącej własnością inwestora. Wnioskodawca wskazał m.in.: planowaną obsadę zwierząt; że działka objęta wnioskiem zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi; parametry techniczne projektowanego budynku chlewni i jej usytuowanie; zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną; że nie przewiduje instalacji systemu ogrzewania. Do wniosku dołączono mapę z oznaczonym terenem inwestycji i jej oddziaływania, a także planowane usytuowanie chlewni i silosów oraz oświadczenie inwestora, o prowadzeniu gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej 40 ha.

Decyzjami z dnia: 16 września 2020 r., 20 lipca 2021 r. i 9 sierpnia 2022 r., Burmistrz Białej ustalił na rzecz inwestora wnioskowane warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od powyższych decyzji Burmistrza Białej, decyzjami z dnia: 23 listopada 2020 r., 11 października 2021 r. oraz 28 października 2022 r. uchyliło w całości zaskarżone orzeczenia i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 2/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw od decyzji Kolegium z 23 listopada 2020 r. Natomiast wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 352/22 WSA w Opolu oddalił sprzeciw od decyzji Kolegium z 28 października 2022 r.

Pismem z 22 marca 2023 r. Burmistrz Białej wezwał inwestora do przedłożenia oświadczenia lub dokumentu dotyczącego dostawy energii elektrycznej do chlewni oraz mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren inwestycji i usytuowanie studni. Ponadto inwestor został zobowiązany do wyjaśnienia rozbieżności w danych dotyczących wielkości zapotrzebowania na wodę do chlewni, które w dokumentacji wahało się pomiędzy 5,1 m3 a 4,2 m3 oraz doprecyzowanie wniosku w zakresie wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) dotyczących wpływu zanieczyszczeń emitowanych przez chlewnię na środowisko.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 16 maja 2023 r. W. M. wyjaśnił, że gospodarstwo rolne usytuowane na działce nr c jest przyłączone do sieci elektroenergetycznej poprzez przyłącze o mocy 16 kW. Na potwierdzenie tego faktu załączył kopię umowy zawartej z T. Sp. z o.o. z dnia 29 grudnia 2021 r. oraz rachunek za energię z dnia 20 grudnia 2022 r. W odniesieniu do dostawy wody inwestor poinformował, że planowana chlewnia będzie zaopatrywana w wodę z gminnej sieci wodociągowej. W celu wykazania możliwości przyłączenia do sieci przedłożył pismo W. Sp. z o. o. z siedzibą w B. z 24 kwietnia 2023 r., w którym określono warunki techniczne przyłączenia chlewni do istniejącej sieci wodociągowej. Wskazano w nim, że planowana ilość dostarczanej wody wyniesie 4,1 m3/dobę, zgodnie z wnioskiem, po wykonaniu przyłącza. Inwestor oświadczył także, że inwestycja, z uwagi na planowaną obsadę - "obsada do 40 DJP", nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodał, że zwierzęta przebywające obecnie w istniejącej chlewni zostaną przeniesione do planowanego budynku.

W dniu 30 maja 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Białej wpłynęło pismo A. M., w którym wyrażono stanowisko, że strona nie wyjaśniła w sposób wystarczający wszystkich okoliczności sprawy. Analogiczne pismo strona wniosła w dniu 11 sierpnia 2023 r.

Pismem z 20 czerwca 2023 r. W. M. sprecyzował, że planowana obsada w nowo projektowanej chlewni "nie będzie przekraczać 40 DJP tylko maksymalnie [...] DJP".

Pismami z 11 lipca 2023 r. organ I instancji zwrócił się do Starosty P. oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego (PGW) Wody Polskie Zarządu Zlewni w O. o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ich właściwości. O podjętych działaniach organ poinformował strony pismem z tej samej daty.

W wyniku przeprowadzonych uzgodnień, Starosta P., postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r., nr [...], uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Z kolei PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w O., postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r., nr [...], pozytywnie uzgodnił projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych.

Pismem z 31 lipca 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, pouczając równocześnie o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z 16 sierpnia 2023 r. Burmistrza Białej, na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku chlewni dla inwentarza mniejszego niż 40 DJP oraz dwóch zbiorników na paszę (BIN) o pojemności [...] ton każdy, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr c z k.m. [...], obręb P. Organ stwierdził, że planowana zabudowa realizować będzie funkcję hodowlaną. Ustalono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej (działka nr a, obręb P.) oraz 6 m od granicy drogi gminnej (działka nr b, obręb P.), co zostało przedstawione na załączniku graficznym do decyzji. Powierzchnia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosić będzie 6%, szerokość elewacji frontowej do 4,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 2,5 m, wysokość głównej kalenicy - do 7,5 m, dach dwuspadowy, z kątem nachylenia połaci dachowych od 15 do 20 stopni, a kierunek kalenicy ma być prostopadły do frontu działki. Inwestycja realizowana będzie poza formami ochrony przyrody. W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, Burmistrz Białej wskazał, że inwestycja nie podlega rozporządzeniu z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839) ponieważ łączna obsada będzie mniejsza niż 40 DJP. Szczegółowo opisano także kwestie związane z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, wskazując, że energia elektryczna będzie dostarczana z istniejącej sieci elektroenergetycznej, woda pochodzić będzie z sieci wodociągowej, ścieki z produkcji zwierzęcej będą zagospodarowane zgodnie z odrębnymi przepisami, a odpady stałe i odchody zwierzęce będą odbierane i zagospodarowywane zgodnie z regulacjami prawnymi. Ponadto, inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na dostęp osób trzecich do światła dziennego, drogi publicznej, a także nie spowoduje zanieczyszczeń wody, powietrza, gleby lub ziemi, emisji pól elektromagnetycznych, zmiany kierunku odpływu wody, pogorszenia jakości gleby ani uciążliwości związanych z hałasem. Podkreślono, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Organ dołączył do decyzji, jako zał. nr 2, również część tekstową analizy funkcji oraz cech zabudowy, w której przypomniano dotychczasowy przebieg postępowania oraz uzasadniono, że planowana inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej, ponieważ powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię w gminie B. Z tego względu organ uznał, że nie ma potrzeby oceniania, czy spełniona jest przesłanka dotycząca kontynuacji funkcji. Odnosząc się do przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ stwierdził, że spełnione są kumulatywnie przesłanki z art. 61 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym nie obowiązuje tzw. "ustawa odorowa", jednak inwestor został zobowiązany do dostosowania się do zapisów rozporządzenia w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Organ wyjaśnił też, że w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 59 i następnych u.p.z.p. nie rozstrzyga się kwestii związanych z emisją hałasu. Szczegółowe ustalenia dotyczące emisji hałasu i substancji złowonnych będą dokonywane na etapie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym. W części dotyczącej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, Burmistrz Białej stwierdził, że energia elektryczna dla planowanej inwestycji będzie dostarczana z istniejącej sieci elektroenergetycznej, natomiast woda pochodzić będzie z sieci wodociągowej. Ścieki powstałe w wyniku produkcji zwierzęcej będą zagospodarowywane zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wody opadowe z terenu inwestycji będą odprowadzane na sam teren inwestycji, a odpady stałe będą odbierane zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach. Natomiast odchody zwierzęce będą zagospodarowane zgodnie z przepisami prawa dotyczącymi ich utylizacji. Burmistrz podkreślił, że planowana inwestycja nie może prowadzić do pozbawienia osób trzecich dostępu do światła dziennego ani drogi publicznej. Ponadto, inwestycja nie może wprowadzać zanieczyszczeń do wody, powietrza, gleby lub ziemi, nie będzie emitować pól elektromagnetycznych, ani zmieniać kierunku i natężenia odpływu wody. Organ zaznaczył również, że inwestycja nie będzie pogarszać standardów jakości gleby ani powodować uciążliwości związanych z hałasem.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Białej wniosła A. M. wyrażając swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również D. M. reprezentowany przez pełnomocnika A. S., zarzucając wydanej decyzji szereg naruszeń w szczególności, że nie obejmuje ona budowy zbiorników na paszę, mimo że wykonanie fundamentów pod te zbiorniki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, że w decyzji ustalono jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy, zamiast wskazania linii obowiązującej, a na załączniku nie zaznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji. D. M. zwrócił również uwagę, że nie otrzymał analizy urbanistycznej, a decyzja nie zawiera szczegółowych informacji dotyczących stron postępowania oraz sposobu odprowadzania ścieków i obornika z produkcji zwierzęcej. Wskazał także, że organ nie odniósł się do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej, której sąsiedztwo chlewni może być uciążliwe. Ponadto zarzucił, że decyzja nie określa jednoznacznie wielkości obsady zwierząt w planowanej chlewni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe.

Pismem z 1 grudnia 2024 r. zwróciło się do W. M o uzupełnienie akt sprawy poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających, że posiada gospodarstwo rolne o deklarowanej powierzchni ponad 40 ha, oraz że dostawca energii T. S.A. zapewnia dostawę energii elektrycznej nie tylko na potrzeby gospodarstwa domowego, jak wynika z umowy kompleksowej zawartej z tym przedsiębiorstwem z 29 grudnia 2023 r., ale również do chlewni. Ponadto Kolegium zobligowało stronę do sprecyzowania czy, a jeżeli tak, to gdzie będzie usytuowana płyta gnojowa lub zbiornik przeznaczony do składowania gnojownicy, a w przypadku ich braku wskazania miejsca, w którym będą składowane odchody zwierząt.

W dniu 29 grudnia 2023 r. do Kolegium wpłynęło wyjaśnienie inwestora, który poinformował, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Zaznaczył, że instalacje elektryczne dla gospodarstwa rolnego i mieszkania nie są rozdzielone a wniosek o zabezpieczenie przyłączenia do chlewni został złożony. Dodatkowo inwestor podał, że nie przewiduje budowy płyty gnojowej, a gnojownica będzie składowana w kanałach wewnątrz chlewni i wywożona na pole zgodnie z potrzebami agrotechnicznymi. Obornik po półrocznym leżakowaniu w chlewni będzie wywożony na pola jako naturalny nawóz. W związku z tym do powyższego pisma inwestor dołączył dokumenty dotyczące podatku rolnego w tym oświadczenie Burmistrza Białej z 27 stycznia 2023 r. (użytki rolne: [...] ha), Wójta Gminy L. z 6 lutego 2023 r. (użytki rolne: [...] ha), Burmistrza P. z 10 stycznia 2024 r. (użytki rolne: [...] ha) oraz oświadczenie T. S.A. z 15 grudnia 223 r. w sprawie zapewnienia przyłączenia do sieci elektroenergetycznej chlewni.

Ponieważ oświadczenie dostawcy energii elektrycznej nie było opatrzone datą, Kolegium pismem z 9 stycznia 2024 r. zobowiązało stronę do przedłożenia uzupełnienia w tym zakresie. Warunki przyłączenia do sieci energetycznej chlewni z 15 grudnia 2023 r. wpłynęły do organu odwoławczego 31 stycznia 2024 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 19 marca 2024 r., uchyliło decyzję Burmistrza Białej w części dotyczącej ust. 2 pkt 1 lit. b odnoszącej się do ustalenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej (działka nr a, obręb P.) oraz 6 m od granicy drogi gminnej (działka nr b, obręb P.) i odmówiło podjęcia ustalenia w tym zakresie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (pkt 6 lit. a), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (pkt 6 lit. b), strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6 lit. c).

Podkreśliło, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 z późn. zm. - dalej jako: "rozporządzenie"), stanowią doprecyzowanie regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając powyższe stwierdziło, że skoro działka nr c w P., na której planowana jest inwestycja, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to wszelkie ustalenia dotyczące warunków zabudowy, a także ewentualna odmowa ustalenia tych warunków, muszą być dokonywane w trybie określonym w art. 59 oraz następnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami, organ administracji publicznej wydaje decyzję o warunkach zabudowy, jedynie, jeśli teren spełnia określone wymogi, takie jak dostęp do drogi publicznej, odpowiednie uzbrojenie terenu, czy zgodność z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, że rozstrzyganie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr c powinno odbywać się zgodnie z wymogami tej ustawy, a decyzja Burmistrza Białej w zakresie ustalenia linii zabudowy została uchylona, ponieważ nie spełnione zostały wymagania ustawowe dotyczące formy i parametrów zabudowy w odniesieniu do sąsiednich działek.

Uzasadniając uchylenie decyzji Burmistrza Białej w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., linia nowej zabudowy powinna być wyznaczana jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy linia zabudowy na działkach sąsiednich jest niezgodna z przepisami, ustala się ją zgodnie z tymi przepisami. Jeśli na działkach sąsiednich linia zabudowy tworzy uskok, linia zabudowy powinna być kontynuowana w kierunku budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Kolegium podkreśliło, że linia zabudowy jest ustalana od części działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z uwzględnieniem specyficznych okoliczności każdej sprawy. W przedmiotowej sprawie działka nr c, na której planowana jest inwestycja, ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej poprzez zjazd z działki nr a oraz poprzez drogę gminną na działce nr b. Natomiast planowane budynki chlewni i zbiorniki na paszę znajdują się w trzeciej i czwartej linii zabudowy w stosunku do działki nr a. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium stwierdziło, że w przypadku budowy kilku obiektów jeden za drugim, nie ustala się tzw. drugiej (i kolejnych) linii zabudowy. W związku z tym, że planowana zabudowa ma być zlokalizowana w głębi działki, za istniejącymi budynkami położonymi przy drodze publicznej gminnej (na działce nr a), Kolegium uznało, że należało uchylić ustalenie dotyczące linii zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że linia zabudowy powinna wyznaczać dopuszczalne położenie zabudowy w odniesieniu do pasa drogowego drogi publicznej, a nie drogi, która nie ma statusu publicznej. Wyznaczenie linii zabudowy w stosunku do drogi niemającej statusu drogi publicznej mogłoby prowadzić do nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, w tym prawa do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. W sytuacji, gdy planowana zabudowa nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego, nie ustala się obowiązującej linii zabudowy.

Z tego powodu, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do działki nr b, która nie jest drogą publiczną, jak również w odniesieniu do działki nr a, ponieważ planowana zabudowa znajduje się w głębi terenu inwestycyjnego. W związku z tym, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w tej części i orzekło o odmowie ustalenia linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia przez Burmistrza Białej nieprzekraczalnej, zamiast obowiązującej linii zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta wynika z niejednoznaczności ustawodawcy. W przepisach pojawiają się różne sformułowania, takie jak "linia zabudowy" w art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz "obowiązująca linia zabudowy" w § 4 rozporządzenia. Kolegium uznało, że w praktyce terminologia ta zależy od charakteru zabudowy: w przypadku ścisłej, miejskiej zabudowy stosuje się linię obowiązującą, natomiast dla zabudowy rozproszonej, jak w przypadku gospodarstw rolnych, ustala się linię nieprzekraczalną.

Zdaniem Kolegium, inwestor posiadający gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, gdy średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie B. wynosi 22,4 ha, ma prawo do ubiegania się o zabudowę zagrodową. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy, w tym wymaganie dla zabudowy zagrodowej, nie mają zastosowania, jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstw w danej gminie. Kolegium zauważyło, że w kontekście zabudowy zagrodowej, którą należy traktować jako specyficzny typ zabudowy w obrębie gospodarstwa rolnego, nie ma potrzeby ustanawiania ścisłych wymagań co do linii zabudowy, zwłaszcza w przypadku gospodarstw o większej powierzchni. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych, Kolegium wyjaśniło, że definicja gospodarstwa rolnego w kontekście zabudowy zagrodowej powinna być interpretowana zgodnie z przepisami cywilnymi (art. 553 i art. 461 Kodeksu cywilnego). Kluczowym składnikiem gospodarstwa rolnego jest grunt rolny, a ocena, czy dana nieruchomość spełnia tę definicję, powinna uwzględniać te przepisy. Ponadto zabudowa zagrodowa musi obejmować budynek mieszkalny, co stanowi istotny element w ocenie, czy planowana zabudowa spełnia warunki wymagane dla tej formy zabudowy. Na podstawie tych rozważań, Kolegium uznało, że ustalenie linii zabudowy nie było konieczne w kontekście inwestycji o charakterze zabudowy zagrodowej.

W odniesieniu do przedłożonych przez W. M. dokumentów, które wskazują na posiadanie gruntów rolnych w różnych gminach: B., P., L., Kolegium podkreśliło, że fakt ten nie ma wpływu na ocenę spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wykładnia tego przepisu powinna mieć charakter dynamiczny i celowościowy, uwzględniający rozwój rolnictwa oraz mechanizację procesów agrotechnicznych, a także pozwalająca na uznanie rozproszenia gruntów rolnych w różnych gminach za mieszczące się w pojęciu zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa powinna być traktowana funkcjonalnie, a nie lokalizacyjnie, co oznacza, że rozproszenie gruntów w różnych gminach nie wpływa na kwalifikację inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby ustalania, czy spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ brak obowiązku weryfikacji, czy istnieje kontynuacja funkcji użytkowej, daje organowi prawo do ustalenia gabarytów planowanej inwestycji - w tym przypadku chlewni - zgodnie z wnioskiem inwestora. Oznacza to, że organ I instancji miał prawo do ustalenia tych parametrów, niezależnie od faktu, że działka objęta inwestycją znajduje się na terenie o charakterze rozproszonym, obejmującym różne gminy.

W zakresie ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że użycie zwrotu "do" przy określaniu takich wartości jak wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (do 6%), szerokość elewacji frontowej (do 4,5 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 2,5 m), oraz wysokość głównej kalenicy (do 7,5 m) w decyzji Burmistrza Białej, było zgodne z przepisami i uzasadnione w kontekście rozwoju zabudowy zagrodowej. Parametry te są dopuszczalne w granicach określonych w decyzji, co umożliwia dalsze działanie inwestora w zgodzie z wymogami prawa.

Podsumowując, Kolegium uznało, że w tej konkretnej sprawie nie było konieczności weryfikacji spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, co umożliwiło organowi ustalenie odpowiednich parametrów zabudowy i gabarytów inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

Kontynuując rozważania dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jednym z niezbędnych warunków do jej wydania jest zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu w kontekście planowanego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek dotyczący uzbrojenia terenu może być uznany za spełniony, jeśli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane poprzez umowę zawartą pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną. W przedmiotowej sprawie, W. M. dostarczył odpowiednie dokumenty potwierdzające zapewnienie niezbędnego uzbrojenia: oświadczenie T. S.A. dotyczące przyłączenia chlewni do sieci elektroenergetycznej oraz pismo W. Sp. z o.o. określające warunki przyłączenia do sieci wodociągowej, co miało na celu zapewnienie odpowiednich warunków dla zamierzenia budowlanego.

Dalej, Kolegium przywołało przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreśliło, ze pomimo, iż ustawa nie definiuje dokładnie, które przepisy należy do nich zaliczyć, w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że obejmują one wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które mogą dotyczyć planowanego zamierzenia budowlanego ze względu na jego cechy lub lokalizację. Do takich przepisów zalicza się m.in. przepisy dotyczące ochrony zabytków, środowiska, wód, dróg i innych podobnych kwestii. W kontekście sprawy, Burmistrz Białej w swojej decyzji z 16 sierpnia 2023 r. wskazał, że zamierzenie budowlane dotyczące chlewni nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, co zwalniało inwestora z obowiązku przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże, mimo braku wymogu pełnej oceny oddziaływania na środowisko, Burmistrz Białej zobowiązał inwestora do przestrzegania przepisów mających bezpośredni związek z charakterem planowanego przedsięwzięcia. Dotyczyło to m.in. przestrzegania określonych w decyzji wymogów związanych z ochroną środowiska, w tym zasad wynikających z przepisów dotyczących ochrony wód, obiektów budowlanych, czy też innych norm dotyczących funkcjonowania chlewni i zagospodarowania terenu w kontekście planowanej inwestycji.

W dalszej części decyzji Kolegium wyjaśniło, że działka nr c, będąca gruntem ornym klasy R IIIa, również stanowi teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową. W związku z tym, w świetle art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych, leśnych oraz melioracji wodnych, w kontekście gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Natomiast w odniesieniu do melioracji wodnych, organem właściwym jest zarząd zlewni, wykonujący zadania Wód Polskich, zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt 17 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zwrócił się do Starosty P. oraz do PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w O. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ich kompetencji, co zostało pozytywnie zaopiniowane w pismach z 18 i 24 lipca 2023 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych.

Kontynuując Kolegium, wskazało na brak "luzu decyzyjnego" dla organu w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie istnieją przepisy prawne, które by sprzeciwiały się realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, organ jest zobowiązany do wydania decyzji, jeśli nie ma przeszkód prawnych. Z kolei, odmowa wydania decyzji musi wynikać bezpośrednio z wyraźnych przepisów prawnych, które wskazują na konkretne ograniczenia. Kolegium uznało, że w tej sprawie, poza niewłaściwym ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do drogi gminnej nr a, decyzja Burmistrza Białej była zgodna z prawem. Dlatego Kolegium postanowiło uchylić tylko część decyzji dotyczącą ustalenia tej linii zabudowy, w pozostałej części decyzję utrzymując w mocy.

Odwołując się do orzecznictwa, Kolegium podzieliło pogląd prawny, że decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji w części nie wymaga osobnego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji o utrzymaniu jej w mocy w pozostałej części, pod warunkiem, że zakres uchylonej części jest wyraźnie określony, a organ spełnił wymogi wynikające z art. 15 k.p.a. w odniesieniu do pełnej analizy sprawy. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 stycznia 2023 r. (sygn. akt I GSK 113/22), w takim przypadku nie jest konieczne wprost wskazanie w sentencji decyzji, że w pozostałej części decyzja pozostaje w mocy, jeśli zakres uchylonej części jest jednoznacznie określony. Jednakże zasygnalizował istnienie innych poglądów jak np. w wyroku NSA z 26 września 2023 r. (sygn. akt III FSK 2447/21), gdzie wskazano, że w takich sytuacjach sentencja powinna zawierać również wyraźne rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji w części niepodlegającej uchyleniu.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez D. M. w odwołaniu, Kolegium wskazało, że są one bezpodstawne. W tym zakresie wyjaśniło, że decyzja z dnia 16 sierpnia 2023 r. jednoznacznie obejmuje budowę chlewni o obsadzie do 40 DJP oraz dwóch zbiorników na paszę BIN o pojemności [...] ton każdy. Wszystkie ustalenia organu, z wyjątkiem tych odnoszących się bezpośrednio do budynku chlewni, dotyczą obu elementów planowanej zabudowy. Zatem zarzut, jakoby budowa zbiorników na paszę nie została uwzględniona w decyzji, Kolegium uznało za nieprawdziwy.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku oznaczenia linii rozgraniczającej teren inwestycji Kolegium wskazało, że linia rozgraniczająca teren inwestycji została pokazana na czterech załącznikach graficznych (nr 1A, nr 1B, nr 1C, nr 1D), co w pełni odpowiada wymaganiom.

Kolegium przypomniało, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399) przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy stosuje się zgodnie z przepisami dotychczasowymi w przypadku spraw wszczętych, ale niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Kolegium zauważyło, że w tym przypadku, ze względu na charakter inwestycji, która dotyczy zabudowy zagrodowej, analiza urbanistyczna nie była wymagana, a zatem część graficzna była zbędna.

Odnośnie kwestii odprowadzania odchodów zwierzęcych wskazało Kolegium, że W. M. przedstawił wyjaśnienia dotyczące sposobu odprowadzania odchodów zwierzęcych w piśmie z dnia 27 grudnia 2023 r. Pomimo informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, D. M. ani jego pełnomocnik nie skorzystali z tego prawa. Ponadto, inwestor określił w oświadczeniu z dnia 20 czerwca 2023 r. konkretną wielkość obsady na poziomie [...] DJP, co jest zgodne z zapisem "inwentarz mniejszy niż do 40 DJP", który został uwzględniony w decyzji.

W kwestii przeznaczenie dotychczasowej chlewni Kolegium zaznaczyło, że W. M. wyjaśnił, iż dotychczasowa chlewnia zostanie przekształcona w magazyn słomy, co zostało udokumentowane w aktach sprawy.

Podsumowując, Kolegium uznało zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne i stwierdziło, że decyzja Burmistrza Białej z 16 sierpnia 2023 r. została wydana prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich wymaganych przepisów prawnych i procedur.

Odnośnie do braku wykazu stron w rozdzielniku decyzji organ I instancji Kolegium wskazało, że brak wykazu stron w rozdzielniku decyzji stanowi nieprawidłowość, ponieważ decyzja powinna zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Jednakże jak zauważyło Kolegium, że w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania, a organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co zniwelowało potencjalne skutki tej wady.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja z 16 sierpnia 2023 r. zawierała szczegółowe zapisy dotyczące konieczności zapewnienia przez inwestycję warunków ochrony przed uciążliwościami związanymi z planowaną zabudową. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracyjny jedynie ustala, czy na danym terenie może zostać zrealizowana zabudowa. Doprecyzowanie szczegółowych warunków inwestycji, takich jak konkretne parametry budowlane, poziom hałasu czy zanieczyszczeń, odbywa się na późniejszym etapie, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym zatwierdzane są szczegóły projektowe. W tym zakresie Kolegium przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 266/23, w którym wyrażono pogląd, że w ramach decyzji o warunkach zabudowy nie rozpatruje się kwestii szczegółowych związanych z wykonawczym etapem inwestycji, takich jak zwiększenie hałasu, zanieczyszczeń, natężenia ruchu czy wpływ na warunki gruntowe. To oznacza, że te aspekty zostaną dokładnie sprawdzone i zatwierdzone na późniejszym etapie procedury, podczas postępowania o pozwolenie na budowę.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji D. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; 2) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu w tym uniemożliwienie zapoznania się z kompletem akt sprawy; 3) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części, orzeczenie w tej sprawie i w istocie nie odniesienie się do pozostałej części decyzji.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że planowana inwestycja obejmuje budowę nowej chlewni, która ma służyć hodowli zwierząt. Inwestor zadeklarował, że budynki gospodarcze, które będą wykorzystywane po przeniesieniu hodowli do projektowanej chlewni, będą pełnić funkcje pomocnicze dla gospodarstwa rolnego, takie jak magazyn słomy, paszy, nawozów, sprzętu rolniczego oraz maszyn rolniczych. Jednakże, z uwagi na przewidywaną obsadę zwierząt do 40 DJP, w momencie oddania planowanej inwestycji do użytku, powinna nastąpić zmiana sposobu użytkowania dotychczasowych budynków gospodarczych. Podniósł, że z analizy dotychczasowych dokumentów wynika, że nie jest możliwe dokonanie zmiany sposobu użytkowania tych obiektów, a zaskarżona decyzja Burmistrza nie zawiera postanowienia nakładającego obowiązek likwidacji dotychczasowej funkcji tych budynków. Tymczasem, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może nastąpić jedynie na podstawie zgłoszenia, do którego należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jeśli brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w obecnym stanie prawnym, w ramach tego samego gospodarstwa, możliwe będzie funkcjonowanie zarówno dotychczasowych budynków inwentarskich, jak i nowo wybudowanej chlewni, co skutkować może przekroczeniem łącznej dopuszczalnej obsady 40 DJP, co miało kluczowe znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy. Takie rozwiązanie, w świetle obowiązujących przepisów, nie może zostać zakwestionowane przez żaden organ, w tym nadzór budowlany.

Pomimo że zmiana wniosku przez inwestora nie jest możliwa, organ administracyjny ma obowiązek zapewnienia, że zobowiązanie dotyczące ograniczenia obsady do 40 DJP będzie przestrzegane. W związku z tym, skarżący zarzucił, że organ nie zapewnił wystarczającej kontroli nad realizacją tych warunków.

W odniesieniu do zagadnień poruszanych we wnioskach o uzupełnienie decyzji, skarżący wskazał, że decyzja Burmistrza nie zawierała określenia stron postępowania, co zostało uzupełnione dopiero przez organ odwoławczy. Ponadto decyzja Burmistrza nie zawierała załącznika nr 2 "Analiza", co także nie zostało uzupełnione przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego brak tych dokumentów jest poważnym naruszeniem przepisów i stanowi podstawę do unieważnienia decyzji. Zgodnie z prawem, wpisanie do treści decyzji załącznika, którego nie doręczono stronom, jest niedopuszczalne. Zatem doręczenie decyzji w niepełnej wersji musi być uznane za naruszenie prawa, co prowadzi do konieczności jej eliminacji z obrotu prawnego. Ponadto, w ocenie skarżącego, załącznik graficzny, który miał przedstawiać przebieg linii rozgraniczającej teren inwestycji, był niekompletny. Na załączonych mapach widniała bowiem linia, która mogła wskazywać na granicę terenu, ale nie była zdefiniowana w legendzie, co powodowało, że nie można jej jednoznacznie zinterpretować. Skarżący wskazał, że ustalenia organu administracyjnego powinny być jasne i nie budzące wątpliwości, a każdy element decyzji, w tym załączniki, powinien być zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym, aby nie wymagał domysłów.

Odnośnie kwestii ustalenia linii zabudowy, która została uchylona przez organ odwoławczy, skarżący podkreślił, że po uchyleniu tej decyzji, organ II instancji powinien jednoznacznie wskazać, gdzie ma być zlokalizowana zabudowa, w odniesieniu do drogi gminnej. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że budynek chlewni oraz zbiorniki na paszę miałyby być usytuowane w trzeciej i czwartej linii zabudowy, jednak nie stanowi to wiążącego ustalenia organu, lecz jedynie deklarację inwestora, która nie jest obowiązująca. Skarżący zaznaczył, że deklaracje inwestora nie mają mocy wiążącej, a do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołącza się deklaracji dotyczących rozmieszczenia zabudowy.

Końcowo odnosząc się do sentencji decyzji skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczone zostało wyłącznie do kwestii ustalenia linii zabudowy. W sentencji decyzji nie wskazano natomiast jednoznacznie, czy decyzja Burmistrza Białej została utrzymana w mocy w pozostałym zakresie. Brak takiego rozstrzygnięcia może oznaczać, iż decyzja jest niepełna, co stwarza konieczność wydania dodatkowego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem skarżącego, takie ograniczenie w decyzji organu II instancji może być nieprawidłowe, a zatem decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący podniósł także, że nie zostały rozstrzygnięte jego zastrzeżenia zawarte we wcześniejszych odwołaniach, co również stanowi podstawę do wniesienia skargi. W związku z powyższymi uznał skargę za konieczną i zasadną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną do Sądu decyzją z 19 marca 2024 r. w zasadniczej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Dokonana przez Kolegium reformacja dotyczyła uchylenia decyzji Burmistrza Białej jedynie w zakresie ustalającym nieprzekraczalne linie nowej zabudowy: w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi publicznej drogi gminnej (działka nr a, obręb P.) oraz 6 m od granicy drogi gminnej (działka nr b, obręb P.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności decyzji Kolegium wykazała z kolei, że decyzja Kolegium jest w zasadniczej części prawidłowa. W ocenie Sądu wadliwe było uchylenie przez Kolegium decyzji Burmistrza Białej w zakresie w jakim organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni publicznej drogi gminnej (działka nr a, obręb P.). Istotę kwestii spornej zakreślono szczegółowo w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Dotyczyła ona braku - w ocenie Kolegium - podstaw do wyznaczenia linii nowej zabudowy od strony drogi gminnej publicznej w realiach rozpoznawanej sprawy. Sąd stanowisko Kolegium powołał w części sprawozdawczej wyroku. Sąd nie podziela tej argumentacji. W tym zakresie uznaje racje skarżącego. Naruszenie to uzasadniało uwzględnienie skargi w części i podjęcie przez Sąd orzeczenia jak w pkt. 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.").

Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Sąd dla porządku zaznacza, że wiosek o wydanie decyzji złożono 7 lipca 2020 r., a więc przed wejściem w życie w dniu 24 września 2023 r. nowelizacji u.p.z.p. wprowadzonej ustawą z 24 sierpnia 2023. r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz.1688), jednakże z uwagi na treść art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym przepisy u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Sąd dostrzegł, że w uzasadnieniu decyzji własnej z 19 marca 2024 r. Kolegium powołało prawidłowo przepisy § 4 ust. 1 - 2 rozporządzenia oraz przytoczyło niesporne i ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednak wyprowadziło z tego wadliwe wnioski.

Zgodnie z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia linia nowej zabudowy powinna być wyznaczana jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy linia zabudowy na działkach sąsiednich jest niezgodna z przepisami, ustala się ją zgodnie z tymi przepisami. Jeśli na działkach sąsiednich linia zabudowy tworzy uskok, linia zabudowy powinna być kontynuowana w kierunku budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Sąd podziela pogląd prawny Kolegium, że linia zabudowy, o której mowa w przepisach § 4 rozporządzenia jest ustalana od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. m. in. wyroki NSA: z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20 oraz z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19).

Odnosząc się do zarzutu ustalenia linii zabudowy "nieprzekraczalnej" zamiast "obowiązującej" prawidłowo wyjaśniło Kolegium, że w przepisach pojawiają się różne sformułowania, takie jak "linia zabudowy" w art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz "obowiązująca linia zabudowy" w § 4 rozporządzenia. Kolegium uznało, że w praktyce terminologia ta zależy od charakteru zabudowy: w przypadku ścisłej, miejskiej zabudowy stosuje się linię obowiązującą, natomiast dla zabudowy rozproszonej, jak w przypadku gospodarstw rolnych, ustala się linię nieprzekraczalną. Sąd podziela tą argumentację prawną. Zasadne było zatem wyznaczenie przez Burmistrza Białej nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi publicznej drogi gminnej.

Niespornie jest też ustalenie, że działka nr c, na której planowana jest inwestycja, ma bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej biegnącej w działce nr a.

Kolegium uchylając linię zabudowy od strony drogi gminnej publicznej i odstępując od jej wyznaczenia, błędnie uznało za miarodajne dla takiego odstąpienia, okoliczności proponowanego przez inwestora usytuowania projektowanej chlewni i zbiorników na paszę w głębi działki nr c, tj. "w kolejnej (trzeciej i czwartej) linii zabudowy w relacji do działki nr a (...) zlokalizowanej w głębi terenu inwestycyjnego za posadowionymi przy drodze (dz. nr a) budynkami: mieszkaniowym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym".

Umknęło uwadze Kolegium, że wniosek inwestora, tak w części tekstowej i graficznej, dotyczył terenu całej działki nr c. Inwestor, w składanych w toku postępowania wnioskach i mapach, zawsze opisywał i zaznaczał konturem, jako teren objęty jego wnioskiem, teren w granicach całej działki nr c (dowód: k. 1 - 5, 233, 241, 241, 592 i 597 akt admin). Nie wskazywał, że teren jego inwestycji będzie obejmował część działki nr c, znajdującą się w takiej odległości od granicy z drogą publiczną w działce drogowej nr a, że zasadne byłoby odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy od strony tejże drogi publicznej. Skoro według wniosku inwestora teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej w działce drogowej nr a to organ wydający decyzję lokalizacyjną ma obowiązek wyznaczenie linii nowej zabudowy od strony drogi publicznej. Jest to sytuacja odmienna od sprawy załatwionej przez tut. Sąd pod sygn. akt II SA/Op 273/23, którą Kolegium powołało na poparcie swojej argumentacji.

Sąd dostrzegł, że inwestor, w składanych w toku postępowania wnioskach i mapach, rzeczywiście wrysowywał kontury chlewni i silosów zbożowych. Są one położone w głębi działki nr c, za konturami istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych zlokalizowanych od strony drogi gminnej publicznej. Tak wrysowane kontury chlewni i silosów zbożowych na wniosku inwestora nie mają jednak charakteru wiążącego prawnie. Decyzja Burmistrza Białej z 16 sierpnia 2023 r. wskazuje jako wiążącą linię rozgraniczenia terenu projektowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem strony, pokrywającą się z granicami działki nr c. Decyzja Burmistrza Białej, w kształcie nadanym jej przez Kolegium, uprawniałaby zatem inwestora do zlokalizowania planowanych obiektów, na dalszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, w każdym miejscu dla niego dogodnym, w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Powtórzyć należy, że prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. ww. wyroki NSA: z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20 oraz z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19). Planowana zabudowa mogłaby więc przylegać bezpośrednio do pasa drogowego drogi gminnej publicznej i inwestor byłby ograniczonym wyłącznie wymogami regulującymi proces budowlany, względnie innymi regulacjami wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego. W konsekwencji decyzja lokalizacyjna nie miałaby koniecznej regulacji, która zabraniałaby inwestorowi usytuowanie obiektów, na które otrzymał decyzję o warunkach zabudowy, od strony granicy z działką drogową nr a. Dlatego Burmistrz Białej prawidłowo ustalił nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej gminnej - działka nr a, obręb P., co ma znaczenie dla harmonijnego usytuowania nowych obiektów od strony przestrzeni publicznej, tj. drogi publicznej w działce nr a i wyznaczenia w tym miejscu linii zabudowy (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2119/18).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Sąd podziela stanowisko Kolegium w zakresie reformatoryjnego uchylenie decyzji Burmistrza Białej w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy w odległości 6 m od drogi gminnej biegnącej w granicach działki nr b i odmawiającej podjęcia ustalenia w tym zakresie. Ta droga ma bowiem inny status prawny. Według niekwestionowanych ustaleń nie jest ona drogą publiczną. Ma rację Kolegium, że linia zabudowy powinna wyznaczać dopuszczalne położenie zabudowy w odniesieniu do pasa drogowego drogi publicznej, a nie drogi, która nie ma statusu publicznej. Wyznaczenie linii zabudowy w stosunku do drogi niemającej statusu drogi publicznej mogłoby prowadzić do nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, w tym prawa do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. W sytuacji, gdy planowana zabudowa nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej, nie ustala się obowiązującej linii zabudowy. Z tego powodu Kolegium prawidłowo uznało, że organ I instancji nie miał podstaw do ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do drogi biegnącej w działce nr b, która nie jest publiczną. W związku z tym Kolegium prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Białej w tej części i orzekło o odmowie ustalenia linii zabudowy.

Sąd zaznacza w tym miejscu, że podziela również pogląd prawny Kolegium, iż organ nie jest zobowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji reformatoryjnej o utrzymaniu w mocy pozostałej części rozstrzygnięcia organu I instancji pod warunkiem, wszakże że zakres uchylonej części jest jednoznacznie określony i że organ wywiązał się z wynikającego z art. 15 k.p.a. rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w jej całokształcie (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 113/22). Sąd stwierdził, że Kolegium w całokształcie i wszechstronnie rozpoznało sprawę. Orzeczenie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji w części, przy braku innych rozstrzygnięć, oznacza zatem, że w pozostałej części organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Także w pozostałej części decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia w całości. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., a prowadzącymi do eliminacji decyzji w całości z obrotu prawnego. Kolegium prawidłowo w uzasadnieniu decyzji własnej opisało stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonało - w zasadniczej części - prawidłowej oceny sprawy. Sąd zawartą w niej argumentację uznaje za własną (poza opisaną powyżej kwestią sporną w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od strony publicznej drogi gminnej). Zbyteczne byłoby w tym miejscu jej kolejne pełne powtarzanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zasadnicze znaczenie, dla każdego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy, kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, co do istotnych w sprawie faktów, są prawidłowe. Zostały przedstawione w uzasadnieniu faktycznym decyzji Kolegium z 19 marca 2024 r. w stopniu wystarczającym do załatwienia sprawy administracyjnej. Mają też swoje odzwierciedlenie w zgromadzonych aktach administracyjnych. Są znane skarżącemu i nie budzą też wątpliwości Sądu.

Niespornie wydanie decyzji lokalizacyjnej winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można też odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.); 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.); 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się na wskazanych obszarach.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 512/21 oraz Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd/el). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Istotne w rozpoznawanej sprawie jest jednak to, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zwięźle problematykę zabudowy zagrodowej i związanej z tą zabudową działalności rolniczej, poruszaną w orzecznictwie NSA, przedstawił WSA w Poznaniu w wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 512/21. W orzecznictwie tym wskazywano, że na zabudowę zagrodową składają się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna, stanowiąca zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (np. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1089/18; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16). Zaakcentować trzeba, że w ostatnich latach zaczęto przyjmować, że nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednym podwórzu. Jak przyjmuje się w judykaturze, takie tradycyjne rozumienie stanowiłoby barierę dla rozbudowy polskich gospodarstw rolnych o obiekty zapewniające nowoczesną produkcję rolną, w tym te wielkogabarytowe, jak silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie służące hodowli zwierząt na skalę przemysłową. Dlatego za zabudowę zagrodową uznaje się wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, w którym mowa w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17). W większych, współczesnych gospodarstwach rolnych gospodarcza część zaplecza będącego częścią zabudowy zagrodowej może swoimi gabarytami i ilością obiektów znacznie przewyższać część mieszkalną (wyroki NSA: z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 593/19; z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3415/18).

W okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Jak wynika z ustaleń Kolegium inwestor posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, a jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B., która wynosi 22,4 ha. W konsekwencji Kolegium jednoznacznie i prawidłowo wykazało, że warunki zabudowy dla planowanej inwestycji należy ustalić na zasadach szczególnych (tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Trafnie Kolegium przyjęło, że w rozpoznawanej sprawie nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Omawiany przepis znajduje zastosowanie w sprawie, bo inwestor łącznie spełnił następujące przesłanki: planowana zabudowa chlewni i silosów zbożowych ma charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta jest związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora, a jego gospodarstwo przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B.

Trafnie Kolegium zauważyło, że w tym przypadku, ze względu na charakter inwestycji, która dotyczy zabudowy zagrodowej, analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie była wymagana. Sporządzenie części tekstowej jak i części graficznej analizy urbanistycznej byłoby zbędne. Nie było obowiązku sporządzania w rozpoznawanej sprawie analizy urbanistycznej, ponieważ nie obowiązuje zasada kontynuacji tak funkcji, jak i parametrów zabudowy zagrodowej (podobnie NSA w wyroku z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 488/19). Skoro w rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczna nie była wymagana, więc oczekiwanie skarżącego na doręczenie "Analizy" innej treści niż załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza Białej nie ma umocowania w przepisach prawa. Burmistrz Białej był upoważniony do ustalenia w kwestionowanej decyzji gabarytów obiektu zgodnie z wnioskiem inwestora bez przeprowadzania analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Złożony wniosek inwestora dotyczył budowy obiektu na terenie z już istniejącymi budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, który ma dostęp do drogi gminnej publicznej. Ustalono, że obsługa komunikacyjna wnioskowanego zamierzenia będzie odbywać się istniejącym zjazdem z drogi publicznej gminnej w dz. nr a (pkt 5 ppkt 2 decyzji Burmistrza Białej). Teren ten posiada wystarczające uzbrojenie: energia elektryczna - ustalono zaopatrzenie w energię elektryczną istniejącym przyłączem poprzez wewnętrzne linie zasilające (bez zwiększania poboru mocy); zaopatrzenie w wodę - ustalono zaopatrzenie w wodę z istniejącej sieci wodociągowej; odprowadzanie ścieków bytowych - w istniejący sposób; odprowadzanie ścieków z produkcji zwierzęcej - ustalono, że należy je zagospodarować zgodnie z przepisami odrębnymi; odprowadzania wód opadowych - ustalono odprowadzanie ich do gruntu, na teren własnej działki, do dołów chłonnych lub do zbiornik retencyjnego; odprowadzania odpadów stałych - zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie; odchody zwierzęce (obornik) - ustalono, że należy je zagospodarować zgodnie z przepisami odrębnymi; zaopatrzenie w ciepło - ustalono, że nie dotyczy (pkt 5 ppkt 1 lit. a - f decyzji Burmistrza Białej). Dodatkowo, w kontekście specyfiki inwestycji (chlewnię), zawarto w decyzji szczegółowo ustalenia dotyczące ochrony środowiska i ludzi, w tym, że: bezodpływowe zbiorniki na gnojówkę i wodę gnojową, nieczystości płynne, ścieki bytowe powinny mieć konstrukcję szczelną uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do gruntu i wód (pkt. 3 ppkt 7 decyzji Burmistrza Białej); gnojówka powinna być wprowadzana do zbiornika podpowierzchniowo a powierzchnie wewnętrzne zbiornika powinny być zabezpieczone przed korodowaniem (pkt. 3 ppkt 8 decyzji Burmistrza Białej); zapewnić jak najlepszy stan akustyczny środowiska poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (pkt. 3 ppkt 9 decyzji Burmistrza Białej).

Prawidłowo ustalono, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.). Ze względu na to, że przedsięwzięcie będzie miało obciążenie mniejsze niż 40 DJP nie jest ono przedsięwzięciem wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).

Z kolei współdziałające w sprawie organy: Starosta P. oraz Zarząd Zlewni w O. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dokonali uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Skarżący nie wykazał, aby były wymagane w sprawie inne uzgodnienia.

Na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p. prawidłowo wskazano też, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji lokalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że sprawa jest rozpoznawana kilka lat i żądanie inwestora były kilkakrotnie modyfikowane. W piśmie z 14 czerwca 2022 r. wskazano, że: "(...) Budynki gospodarcze dotychczasowe, po przeniesieniu hodowli do projektowanej chlewni spełniać będą funkcje obsługi gospodarstwa rolnego. Znajdzie się w nich magazyn słomy, magazyn na paszę dla zwierząt, magazyny na sprzęt rolniczy oraz maszyny rolnicze, magazyn na nawozy" (k. 421 akt admin.). Ostatecznie w piśmie z 16 maja 2023 r. jednoznacznie wskazano, że wniosek dotyczy budowy budynku inwentarskiego z obsadą do 40 DJP. Zaznaczono, że w żadnym momencie w gospodarstwie nie będzie przebywała ilość zwierząt przekraczająca 40 DJP. Zwierzęta będą przeniesione do nowego obiektu (k. 592 akt admin.).

Tak zdefiniowane żądanie wniosku zostało rozpatrzone przez Burmistrza Białej i załatwione jego decyzją z 16 sierpnia 2023 r., w której ustalono dla działki nr c, warunek dotyczący rodzaju projektowanej zabudowy: "(...) Zabudowa zagrodowa wchodząca w skład gospodarstwa rolnego - budowa budynku inwentarskiego dla inwentarza istniejącego i planowanego mniejszego niż 40 DJP oraz 2 zbiorników na paszę o pojemności do [...] ton każdy. Budynki gospodarcze dotychczasowe, po przeniesieniu hodowli do projektowanej chlewni spełniać będą funkcje obsługi gospodarstwa rolnego - magazyn słomy" (pkt. 1 decyzji Burmistrza Białej). Dalej w decyzji Burmistrz Białej wskazał, że: "(...) Planowana inwestycja nie osiągnie progów określonych w tym rozporządzeniu (na podstawie § 3 ust. 2 pkt 104 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2019, poz. 1839 - dopisek Sądu) po zsumowaniu parametrów istniejącej i projektowanej inwestycji, tj. łączna obsada inwentarza istniejącego razem z planowaną nie przekroczy 40 DJP" (pkt. 3 ppkt 11 decyzji Burmistrza Białej).

Oznacza to, że decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji dotyczą ustalenia warunków zabudowy - zgodnie z wnioskiem - dla budowy budynku inwentarskiego i silosów w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na dz. nr c, na ściśle określonych w niej warunkach: z łączną obsadą inwentarza istniejącego razem z planowaną w liczbie mniejszej niż 40 DJP, przeniesieniem hodowli z istniejącego budynku gospodarczego do projektowanej chlewni oraz zmiany jego przeznaczenia na magazyn słomy. Inaczej inwestycja nie będzie mogła - zgodnie z prawem - zostać zrealizowana. Te zapisy są gwarancją, że nie zostanie przekroczony normatyw DJP.

Podkreślić trzeba, że organy są związane żądaniem wniosku inwestora, który jest dysponentem wniosku. Organ administracji publicznej wydaje decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia o takich parametrach i charakterze, jaki zgłasza inwestor. To inwestor określa, jaki rodzaj przedsięwzięcia zamierza realizować, a organ ocenia jedynie przedsięwzięcie - wskazane we wniosku - inwestora. Jeżeli inwestor dokona zmiany przedsięwzięcia, w tym będzie zamierzał realizować przedsięwzięcie o innych parametrach niż wskazywane w rozpatrzonym wniosku, wówczas będzie zobligowany uzyskać dla tego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem obawy skarżącego w tym względzie są nieuzasadnione, a w każdym razie nie mogły podlegać uwzględnieniu w toku zakończonego zaskarżoną decyzją postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy ma służyć - zgodnemu z prawem - prowadzeniu procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi jednak zabezpieczenia przed ewentualnymi niezgodnymi z prawem działaniami inwestora w toku procesu inwestycyjnego, czy też po jego zakończeniu. W przypadku niezgodnego z prawem prowadzenia procesu inwestycyjnego, czy też niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania obiektów budowlanych, ustawodawca przewidział odrębne instrumenty prawne, którymi można się posłużyć w przypadku naruszenia prawa. Na etapie prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy organy opierają się natomiast - wyłącznie - na treści wniosku inwestora, który wskazuje jakiego zamierzenia wniosek ten dotyczy i który do realizacji danego przedsięwzięcia może nigdy nie przystąpić.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania określone w cytowanych przepisach niezbędne do ustalenia warunków zabudowy zagrodowej zostały przez inwestora spełnione.

Nie jest zasadny zarzut skargi co do braku na załącznikach graficznych do decyzji Burmistrza Białej linii rozgraniczającej teren inwestycji. Zgodnie z legendą jest to pogrubiona linia koloru czarnego (k. 722 - 725 akt admin.). Biegnie ona po granicy działki nr c i nie budzi wątpliwości Sądu, że jest wrysowana i obejmuje cały teren działki nr c.

Mając na uwadze zarzut braku w postaci nieoznaczenia w decyzji Burmistrza Białej wszystkich stron postępowania dostrzegł Sąd, że Burmistrz Białej, poza wskazaniem z imienia i nazwiska inwestora, dla oznaczenia pozostałych innych stron użył formuły: "Otrzymują strony postępowania określone w aktach sprawy" (k. 721 akt admin.). Ma racje Kolegium, że niewykazanie wszystkich stron w rozdzielniku decyzji Burmistrza Białej stanowi nieprawidłowość, ponieważ decyzja powinna, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Jednak wada ta nie mogła mieć wpływu istotnego wpływu na wynik sprawy z przyczyn podanych przez Kolegium, którym skarżący nie zaprzeczył. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania i, że organ I instancji informował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co zniwelowało potencjalne skutki tej wady. Skarżący nie negował tych ustaleń. W końcu brak ten został uzupełniony przez samo Kolegium, co przyznał skarżący. Kolegium w decyzji własnej sanowało ten błąd podając prawidłowo oznaczenia wszystkich stron (k. 10 - 11 akt sądowych). Sąd miał również na uwadze to, że w praktyce orzeczniczej decyzje administracyjne nie są idealne, jednak w takim przypadku należy badać wpływ jej wad na sposób załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 12/19). Nie można więc uchylić decyzji Kolegium tylko dlatego, że w decyzji organu I instancji nie oznaczono prawidłowo wszystkich stron postępowania, które brały czynny udział w postępowaniu, a błąd ten naprawił organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze skargę w pozostałym zakresie Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.