Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 337/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 533/22 o odrzuceniu skargi T.O. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 26 stycznia 2022 r. nr [..] w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej z gminnego zasobu nieruchomości w drodze bezprzetargowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 533/22 odrzucił skargę T.O. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy P. z 26 stycznia 2022 r. nr [..] w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej z gminnego zasobu nieruchomości w drodze bezprzetargowej oraz zwrócił uiszczony wpis sądowy od skargi.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że ww. uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr [..] o powierzchni 0, 3480 ha, AM 1 obręb 0006 P., na poprawę zagospodarowania działki nr [..] obręb P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.). W skardze skarżąca wskazała, że 17 grudnia 2022 r. dowiedziała się, że Gmina P. pomimo wygrania przez skarżącą przetargu dotyczącego działki nr [..] w P. dokonała zmiany numeracji gruntów usytuowanych w P., w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta przed publikacją wykazu zmian danych ewidencyjnych. W ocenie skarżącej nastąpiła bezprawna zmiana numeracji gruntu w związku z czym konieczne jest przywrócenie numeracji gruntów wg stanu na dzień 27 kwietnia 2021 r. oraz umożliwienie sfinalizowania transakcji kupna-sprzedaży gruntu nr [..] w P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w dniu 27 stycznia 2021 r. w trybie art. 38 u.g.n. Rada Gminy P. ogłosiła przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż działki ewidencyjnej nr [..], jednak wobec zastrzeżeń skarżącej co do prawidłowości ogłoszenia przetargu, przetarg ten odwołano. Po przeanalizowaniu wniosku skarżącej ogłoszono kolejny przetarg w dniu 22 marca 2021 r., który odbył się 27 kwietnia 2021 r. W postępowaniu tym najwyższą cenę zaoferował M.O. i T.O. Jak wskazał organ, oferenci nie stawili się jednak w celu podpisania aktu notarialnego, w związku z czym odstąpiono od zawarcia umowy, na dowód czego organ przedłożył pismo zawierające oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia umowy sprzedaży oraz zatrzymaniu wadium. Z kolei w dniu 24 lutego 2021 r. organ wyraził zgodę na sprzedaż działki ewidencyjnej o nr [..] o powierzchni 0,0223 ha AM1 obręb 006 P. oraz działki ewidencyjnej nr [..] o powierzchni 0,0508 ha AM1 obręb 0006 P. na rzecz T.O. w drodze bezprzetargowej, przy czym organ wskazał, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę skarżąca nie podpisała protokołu oraz nie zapłaciła ceny działek nr [..] oraz nr [..]. W odniesieniu do zmian numeracji działek organ wskazał, że na podstawie art. 93 u.g.n. w dniu 10 listopada 2021 r. nastąpiło połączenie oraz podział działek nr [..] i [..] w P. W dniu 31 stycznia 2022 r. w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. właściciel działki nr [..] w P. wystąpił o nabycie działki nr [..], powstałej z połączenia i podziału działek nr [..] oraz nr [..] w P. na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W ocenie organu sprzedaż działki nr [..] na rzecz właściciela działki nr [..] spełniała przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. ze względu na poprawę warunków nieruchomości przyległej, a nie może być ona zagospodarowana jako odrębna nieruchomość z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wyjaśniono, że uprawnienie do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego posiada ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. art. 101 ust. 1 u.s.g.), Sąd stwierdził, że legitymacja do wniesienia skargi w tym trybie warunkowana jest istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią zaskarżonej uchwały (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym – nie zaś hipotetycznym i przyszłym.

W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Analizując interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie należy wskazać, że jak wynika z nadesłanych przez organ dokumentów, jest ona właścicielką działki nr [..] w P., która nie przylega do działki nr [..] w P. Wskazać należy, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości nr [..] w P., ze względu na fakt odstąpienia przez Wójta Gminy P. od zawarcia umowy sprzedaży wskazanej działki. Natomiast 10 listopada 2021 r. wydana została decyzja Wójta Gminy P. nr [..] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnego z planem miejscowym. Skarżąca nie jest również właścicielką nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [..] oraz nr [..] w P. W aktach sprawy znajdują się mapy z projektem podziału nieruchomości nr [..] i nr [..] (k. 35 akt sądowych). Z tego dokumentu jednoznacznie wynika, że działka nr [..] nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość wobec braku dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Mając na uwadze specyfikę omówionej wyżej lokalizacji i kształtu działki nr [..] w P. – względem działki skarżącej – nie sposób uznać, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa. Argumenty podane w skardze należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów, czyli interesu faktycznego nie legitymizującego do wniesienia skargi.

Skarżąca wywiodła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach,

2. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na uchwałę, pomimo, iż skarżąca wykazała interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, a tym samym dopuszczalna była analiza merytorycznych zarzutów skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści skargi wynika, że skarżąca, prócz kwestionowania uchwały Rady Gminy P., skargą z 17 czerwca 2022 r. zarzuca Wójtowi Gminy P. bezczynność polegającą na braku odpowiedzi na wnioski kierowane przez skarżącą do organu. Sąd I instancji zupełnie pominął skargę w tym zakresie, nie rozpoznając tym samym istoty sprawy. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca wraz z mężem w dniu 27 kwietnia 2021 r. brali udział w przetargu nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości - działki gruntu nr [..]. W przedmiotowej sprawie nabywcy nieruchomości nie zostali w sposób właściwy zawiadomieni o terminie i miejscu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, pierwotnie planowanym na dzień 11 maja 2021 r. Zawiadomienie to zostało doręczone nabywcom w dniu 12 maja 2021 r. Następnie nabywcy pismem z dnia 14 maja 2021 r. zawiadomili sprzedającego o wyborze notariusza przed którym chcą zawrzeć umowę, ze wskazaniem adresu Kancelarii Notarialnej. Pismo to pozostało bez odpowiedzi ze strony sprzedającego. Nabywcy nieruchomości - działki gruntu nr [..], nie zostali zawiadomieni o kolejnym terminie zawarcia umowy. O terminie wyznaczonym na dzień 28 czerwca 2021 r. dowiedzieli się dopiero w dniu 7 września 2022 r. z odpowiedzi Rady Gminy P. na skargę. W tej dacie nabywcy uzyskali także informację o odstąpieniu od zawarcia umowy sprzedaży, a sprzedający nigdy nie pouczył nabywców o skutkach nieprzystąpienia bez usprawiedliwienia do zawarcia umowy. Następnie przedmiotowa działka gruntu nr [..] została połączona z inną działką gruntu oraz podzielona. W wyniku dokonanego podziału powstała działka nr [..], na której sprzedaż w drodze bezprzetargowej zgodę wyraziła Rada Gminy P. w uchwale z dnia 26 stycznia 2022 r. nr [..]. W związku z powyższym, działka gruntu nr [..], fizycznie stanowi cześć działki będącej przedmiotem przetargu z dnia 27 kwietnia 2021 r. (działka gruntu nr [..]), co do której skarżąca posiada na podstawie art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zawarcie umowy sprzedaż. Z tego też względu zaskarżony akt prawa miejscowego godzi aktualnie i realnie w sferę prawną skarżącej - sprzedaż części nieruchomości, co do której posiada roszczenie, innemu podmiotowi uniemożliwi jej realizację swojego uprawnienia - zawarcia umowy sprzedaży.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej" p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywiedziona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na dwóch zarzutach dotyczących, jak wskazano w skardze kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania. Oba zarzuty należało ocenić jako nieskuteczne.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy w jej granicach, uzasadniając te stanowisko twierdzeniem, że skargą objęto także bezczynność organu w zakresie braku odpowiedzi na wnioski kierowane przez skarżącą do organu. Z treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a nie jest związany wyłącznie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA w sprawie III FSK 816/22). Okoliczność, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami nie mającymi znaczenia w tej sprawie) oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny wniosków zawartych w skardze żądań "udzielenia obowiązkowej odpowiedzi przez Wójta Gminy P. na wnioski kierowane od kwietnia 2017roku, w tym a) zwrot bezpodstawnie zagarniętych pieniędzy w kwocie 6000,00 złotych wraz z odsetkami dotyczących gruntu (stara numeracja [..] ) podzielonej na nr [..],[..],[..] i [..], b) wycinania drzew i stawiania płotu na działce [..] w P., c) zaboru głazu ze znakiem geodezyjnym z ul. [..] i umieszczenie go na dz. [..] w P. usytuowany w naszym bezpośrednim sąsiedztwie", nie oznacza zaniechania rozpoznania skargi w jej granicach, skoro jej przedmiotem była uchwała Rady Gminy P. z dnia 26 stycznia 2022r. nr [..]. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Ponadto w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2728/19).

Nie zachodziły także podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., którego to naruszenia skarżąca upatrywała w odrzuceniu skargi pomimo wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Przede wszystkim wskazany przepis wyraża wyłącznie normę kompetencyjną sądu administracyjnego do odrzucenia skargi, w przypadku braku podstaw do przyjęcia jej do rozpoznania – z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego, nie było zatem wystarczające powołanie wyłącznie tego przepisu, jako zarzutu wobec rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Skoro bowiem Sąd nie dopatrzył się po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, to zasadnie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zarzut ten musiał być chybiony także z uwzględnieniem argumentacji podnoszonej na jego poparcie, interes prawny jest bowiem kategorią materialnoprawną a nie procesową. W skardze kasacyjnej nie wskazano na przepis prawa stanowiący źródło interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały, co oznacza, że nie podważono przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska o nieistnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego, a wyłącznie interesu faktycznego, który nie może być podstawą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną oddalił.