Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1357/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.633.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.633.2023 z dnia 26 maja 2023 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości położonych na terenie miasta B., w całości, jako sprzecznej z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n.").

W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią § 1 wskazanej wyżej Uchwały, Rada Miejska wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości wymienionych w § 2 tej Uchwały. Jak wynika z uzasadnienia Uchwały - nieruchomości zostały zagospodarowane przez dotychczasowego dzierżawcę na cele wynikające z zawartej umowy, tj. pod lokalizację nośników reklamowych.

Powyższa zgoda dotyczyła kolejnej umowy zwieranej na okres 3 lat.

Organ podał, że na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

W przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat (jak w analizowanej sprawie) rola Rady Miejskiej w zakresie gospodarowania mieniem gminy ograniczona jest jedynie do wyrażenia zgody na czynność Prezydenta Miasta, jaką jest zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości między tymi samymi stronami, chyba że Rada określiła zasady wydzierżawiania nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w świetle których Prezydent może dokonywać tych czynności samodzielnie. W żadnym przypadku jednak Rada nie jest upoważniona do decydowania o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat. Tymczasem Rada Miejska podjęła uchwałę w wyżej opisanym przedmiocie, do czego nie była upoważniona, zatem jej treść jest sprzeczna z art. 37 ust. 4 u.g.n., co dało w ocenie organu nadzoru podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Argumentacja został poparta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 192/21.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że Rada nie jest legitymowana do decydowania o okresie, na jaki umowa ma być zawarta, zatem wskazując w § 2 Uchwały konkretną datę, do której umowa ma obowiązywać, tj. "do 30 kwietnia 2026 r." wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy.

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 kwietnia 2023 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono natomiast adresatowi w dniu 26 maja 2023 r.

W skierowanej dnia 26 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Gmina B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat, rola Rady Miejskiej ogranicza się jedynie do wyrażenia zgody na czynność Prezydenta Miasta, jaką jest zawarcie kolejnej umowy dzierżawy między tymi samymi stronami, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały ze względu na fakt jej sprzeczności z prawem, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. pozwala stwierdzić, iż Rada Gminy ma kompetencje do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat tej samej nieruchomości wtedy, gdy strona przyszłej umowy zostanie w uchwale indywidualnie oznaczona, a podjęta uchwała w całości odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podkreśliła, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały. Stanowisko poparła orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1341/18.

Za bezzasadny Skarżąca uznała również zarzut przekroczenia kompetencji Rady Miejskiej w B. poprzez wskazanie daty wygaśnięcia aktualnej umowy dzierżawy w § 2 Uchwały. Obowiązek określenia czasu trwania umowy jest ściśle powiązany z trybem zawierania umowy, ponieważ bez niego utrudniona byłaby weryfikacja, jakie przepisy powinno się do niej stosować. Powyższe zdaniem Skarżącej zgodne jest z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 192/21 (przywołanym również przez organ nadzoru).

Z ostrożności procesowej Skarżąca podała, iż w przypadku stwierdzenia przekroczenia przez Radę swoich kompetencji w zakresie ww. daty, powyższe stanowi jedynie nieistotne naruszenie prawa, które nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wniósł o jej oddalenie.

Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę, że racjonalny prawodawca, gdyby zamierzał objąć obowiązkiem uzyskiwania zgody rady gminy na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy również umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony nieprzekraczający okresu 3 lat, w przypadku gdy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a łączny czas trwania umów przekracza 3 lata, zawarłby taki zapis w art. 37 ust. 4 u.g.n. - podobnie jak uczynił to w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Ustawodawca jasno wskazał, że tryb przetargowy dotyczy tylko umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony i tylko w takim przypadku rada ma kompetencję do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy.

Wojewoda wyjaśnił również, że Uchwała w § 2 nie zawiera wskazania daty wygaśnięcia aktualnej umowy, organ nadzoru zakwestionował natomiast wskazanie konkretnej daty, do której umowa ma obowiązywać. W ocenie organu nadzoru dla określenia właściwego trybu zawarcia umowy wystarczające jest ogólne wskazanie, czy uchwała dotyczy umowy zawieranej na okres do 3 lat, czy powyżej 3 lat, bowiem od tego ustawodawca uzależnia obowiązek uzyskania zgody rady gminy na zawarcie umowy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) oraz obowiązek zastosowania przetargu lub ewentualne odstąpienie od przetargu za zgodą rady gminy (art. 37 ust. 4 u.g.n.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7).

Stosownie natomiast do treści art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna, a rozstrzygnięcie Wojewody prawidłowe.

Podstawę prawną zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nadzór nad działalnością gminną, stosownie do treści art. 85 u.s.g., sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości położonych na terenie miasta B., została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 kwietnia 2023 r., z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.633.2023 zostało wydane dnia 26 maja 2023 r.

Powinnością Sądu stało się zatem ustalenie czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały. Dokonanie wskazanej oceny wymagało w istocie rozstrzygnięcia czy zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat (z tym samym podmiotem) wymaga: uchwały rady gminy w przedmiocie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy.

Z przywołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki.

Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy, w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79; A. Matan w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021).

Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 874/22). Realizacja zasady legalizmu oraz praworządności oznacza natomiast w praktyce, że przepisy wyznaczają granice działania poszczególnych organów, a organy te z urzędu są zobowiązane nie wykraczać poza zakres przyznanych kompetencji. Jednocześnie art. 169 Konstytucji RP wyznacza podział kompetencji w gminie na organy stanowiące i wykonawcze.

W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził nieważności opisanej na wstępie Uchwały w oparciu o art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. W objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Uchwale w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, Rada wskazała jako przepisy upoważniające do podjęcia tego aktu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że wskazany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, określający, że organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Wobec tego rada gminy jest uprawniona jedynie do tego, na co literalnie wskazuje przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g.

Z powyższego wynika, iż przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę innych uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 732/13), co koresponduje również z przywołanym zakazem wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze.

Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Z kolei przywołany w podstawie prawnej Uchwały - art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Przepis ten reguluje kwestię trybu zawierania umów dzierżawy stanowiąc wymóg trybu przetargowego dla umów dzierżawy zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony. Tyko względem wymienionych umów uzasadnione jest wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu ich zawarcia.

Składowi tut. Sądu znane są odmienne stanowiska wyrażane w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazywane przez strony postępowania. Jednakże Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, że obowiązek zastosowania przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości nie został uwarunkowany kwestią czy umowa dzierżawy zawierana jest po raz pierwszy, czy jest to kolejna umowa zawierana pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczy tej samej nieruchomości. Ustawodawca wskazaną regulacją nie objął bowiem umów zawieranych na czas oznaczony do 3 lat, a także kolejnych następujących po sobie umów zawieranych przez te same strony co do tej samej nieruchomości (m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 192/21, por. też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 732/13). Ustawodawca zadecydował, że dzierżawa gruntów do 3 lat nie podlega reżimowi przetargowemu. Inaczej mówiąc, z art. 37 ust. 4 u.g.n. wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, gdyż dotyczy on zawierania takich umów na czas dłuższy niż 3 lata.

Skoro warunkiem zastosowania trybu przetargowego jest okres, na który umowa ma zostać zawarta, tj. czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, zatem jedynie w odniesieniu do takich umów możliwe jest wyrażenie przez radę zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Powyższego nie zmienia, że kolejne zawierane umowy, po zsumowaniu okresów na które zostały zawarte, przekraczać będą okres 3 lat.

W rezultacie Rada władna jest odstąpić od określonego w ustawie trybu przetargowego jedynie w odniesieniu do umów, względem których tryb ten winien zostać zastosowany. Nie jest on natomiast wymagany dla umów dzierżawy do lat 3, do których należy umowa dzierżawy nieruchomości, o której mowa w Uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia [...] objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.

W oparciu o powyższą argumentację uznać zatem należało, że Uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności podstawy nie stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g ani art. 37 ust. 4 u.g.n. Skutkiem zaś tego zasadnie organ nadzoru zastosował względem przedmiotowej Uchwały przysługujące mu kompetencje nadzorcze stwierdzając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jej nieważność.

Na marginesie należy także podzielić stanowisko organu nadzoru co do kwestii - wskazanej w przedmiotowej Uchwale - daty, do której umowa ma obowiązywać, tj. do 30 kwietnia 2026 r. Zauważenia wymaga bowiem, że podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 873/14).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.