Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1617/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Olkusz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 7 września 2023 r. nr WN-II.4131.1.15.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LIV/610/2023 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8 sierpnia 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skarg na działania Ośrodka Pomocy Społecznej w Olkuszu oraz Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Olkuszu oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 września 2023 r. Wojewoda Małopolski (organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały w całości nr LIV/610/2023 Rady Miejskiej w O. z dnia 8 sierpnia 2023 roku w sprawie rozpatrzenia skarg na działanie Ośrodka Pomocy Społecznej w O. oraz Dyrektora Pomocy Społecznej w O.

2. Treść powyższej uchwały brzmiała:

§ 1. Rada Miejska w O. uznaje skargi złożone w dniach 23.06.2023 r. - 31.07.2023 r. przez osoby fizyczne, na działalność Ośrodka Pomocy Społecznej w O. oraz Dyrektora OPS w O., dotyczące wykonywania zadań z obszaru wspierania rodziny i pomocy społecznej oraz przeciwdziałania przemocy domowej związanych z małoletnim, za bezzasadne z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.

§2. 1. Rada Miejska w O. uznaje się za niewłaściwą do rozpatrzenia skarg przekazanych przez Małopolski Urząd Wojewódzki pismami z dnia 7 lipca 2023 r. (10 lipca 2023 r., data wpływu do Rady Miejskiej w O.) na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego w O.

2. Skargi, o których mowa w ust. 1, przekazuje się do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy O.

§ 3. Zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. do zawiadomienia Skarżących o sposobie załatwienia skarg, w tym o ich częściowym przekazaniu do organu właściwego oraz do przekazania skarg do organu właściwego.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

3. W uzasadnieniu ww. uchwały, Rada Miejska wskazała, że w dniach 23.06.2023 r. - 31.07.2023 r. wpłynęły do Burmistrza Miasta i Gminy O. pisma od osób fizycznych zakwalifikowane zgodnie z opinią prawną jako skargi na działalność Ośrodka Pomocy Społecznej w O. oraz na Dyrektora OPS w O. Ponadto w dniu 10 lipca 2023 r. Wojewoda Małopolski przekazał trzy skargi tej samej treści do rozpatrzenia przez Radę Miejską w O. w zakresie działalności Ośrodka Pomocy Społecznej w O.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, że Ośrodek Pomocy Społecznej w O., po powzięciu informacji o przeprowadzeniu się rodziny wskazanej w skargach ( B.) na teren Gminy O., podjął działania zmierzające do udzielenia rodzinie pomocy i wsparcia. Rodzinie udzielono pomocy w formie pracy socjalnej, objęto usługą asystenta rodziny. Asystent rodziny, w ramach posiadanych uprawnień podejmował szereg działań zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym min. opracował i realizował planu pracy z rodziną B. we współpracy z członkami rodziny B. i w konsultacji z pracownikiem socjalnym.

Działania zmierzały do wsparcia i pomocy w przezwyciężaniu trudności związanych z opieką i wychowaniem małoletnich dzieci. Współpracował z innymi instytucjami – położną środowiskową, kuratorem zawodowym, pozostawał w stałym kontakcie z placówkami edukacyjnymi, do których uczęszczały dzieci. Kontaktował się również z ojcem biologicznym i ciotką dzieci, a także z pracownikiem socjalnym MOPS C. i kuratorem Sądu w C. Rodzinę zapoznawał z instytucjami pomocowymi, proponował matce podniesienie kompetencji wychowawczych w PCPR w O., spotkanie z psychologiem, z którego mogła skorzystać również w siedzibie OPS. Asystent rodziny proponował wszelką dostępną pomoc, w tym również psychologiczną i pedagogiczną.

Pracownik socjalny podejmował działania mające na celu pomoc rodzinie we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez prawidłowe pełnienie odpowiednich ról społecznych, dla poprawy warunków funkcjonowania, wzmacniania aktywności i samodzielności, m.in. szeroko rozumiane poradnictwo, rozmowy o charakterze motywującym, kładącym nacisk na zmianę lub poprawę funkcjonowania.

Praca pracownika socjalnego polegała również na ustalaniu sytuacji rodzinnej, dochodowe i majątkowej, diagnozowaniu problemów dla potrzeb udzielenia jak najbardziej trafnego wsparcia i pomocy. Ponadto, do pracownika socjalnego należało inicjowanie i podejmowanie działań w celu pomocy poprawy sytuacji, np. pomoc w skompletowaniu odpowiedniej dokumentacji, działania mające na celu zorganizowanie i zaopatrzenie w brakujące rzeczy, np. łóżko, materace, odzież z "Banku pomocy", żywność. Działania zmierzały do zapewnienia dzieciom miejsca do nauki oraz wypoczynku i cele te zostały osiągnięte.

W związku z wszczętą procedurą "Niebieskie karty " w rodzinie B pracownik socjalny zgodnie z przepisami prawa przekazał przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego formularz NK-A dla dalszego procedowania.

Pracownik socjalny wizytował rodzinę, a podczas tych wizyt podejmował działania zmierzające do poprawy sytuacji życiowej rodziny, motywował Panią Magdalenę do regularnych wizyt u lekarza, stosowania się do zaleceń, przyjmowania leków, przestrzegania terminu szczepień, konieczności stałego kontaktu ze szkołą, przedszkolem, edukował rodziców w zakresie poprawy warunków funkcjonowania i zasad panujących w domu. Pracownicy reagowali na bieżąco na wszystkie zgłaszane przez rodzinę potrzeby oraz na zaobserwowane braki, bądź nieprawidłowości.

Ośrodek Pomocy Społecznej w O., po uzyskaniu informacji o podejrzeniu stosowania przemocy, zgodnie z przepisami prawa, wszczął procedurę "Niebieskie Karty", która została przekazana terminowo do Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie celem dalszego procedowania. Oprócz wsparcia rodziny przez asystenta i świadczenia pracy socjalnej rodzinę objęto pomocą finansową w formie zasiłku celowego oraz posiłków dla dzieci w placówkach oświatowych.

Ponadto, Pani M. pobierała świadczenie rodzicielskie oraz otrzymała jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka.

Nad pracą pracowników Ośrodka sprawowany jest stały nadzór przez bezpośrednich przełożonych i dyrektora Ośrodka. Dyrektor kontroluje i nadzoruje na bieżąco całokształt pracy pracowników podejmujących działania w rodzinie B.

Zasadnym jest także uwzględnienie faktu iż zgodnie z art. 15 pkt 16 – monitorowanie funkcjonowania rodziny po zakończeniu pracy z rodziną Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował mops z terenu miasta C. o zmianie miejsca zamieszkania rodziny B. z O. na C. z prośbą o podjęcie działań i dalszy monitoring. Udzielił wszelkich informacji niezbędnych do pracy z rodziną.

Nadmienia się, że postępowanie w sprawie ewentualnego niedopełnienia obowiązków oraz prawidłowości podejmowanych działań m.in. przez OPS w O. w rodzinie B toczy się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku I Wydział ds. Przestępczości Gospodarczej, na zlecenie której Małopolski Urząd Wojewódzki Delegatura w Nowym Sączu, prowadzi obecnie kontrolę doraźną w Ośrodku.

Ponadto trwa kontrola doraźna prowadzona przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie w zakresie realizacji i podejmowania przez OPS w O. działań z zakresu wspierania rodziny, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej.

W związku z przedmiotowymi skargami Burmistrz Miasta i Gminy O. zlecił przeprowadzenie kontroli wewnętrznej.

Mając na uwadze powyższe oraz po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w O., stwierdza się że zostały podjęte wszelkie możliwe środki wsparcia rodziny B. w zakresie działalności OPS w O.

Wobec stwierdzonych faktów przedmiotowe skargi uznaje się za bezzasadne.

4. W uzasadnieniu ww. zarządzenia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że brak było w treści kontrolowanej uchwały wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ powołał się przy tym na art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239".

Organ nadzoru wskazał również, że w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały przedstawione zostały chronologicznie czynności jakie zostały podjęte przez poszczególne organy i osoby w gminie, nie zaś czynności podjęte w postępowaniu skargowym prowadzonym przez Radę w zakresie złożonych konkretnych trzech skarg. W szczególności

W szczególności organ wskazywał, że w uchwale nie było konkretnego wyliczenia skarg i zawartych w nich zarzutów, opisania procedury rozpoznawania tych zarzutów, brak też było jakiejkolwiek informacji o stanowisku Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w sprawie złożonych skarg, co stanowiło wymóg ustawowy w procedurze rozpoznawania skarg. Organ nadzoru wskazywał, że Gmina w toku wszczętego postępowania nadzorczego przesłała co prawda informację - protokół z głosowania w Komisji oraz obszerną dokumentację i wyjaśnienia w sprawie, jednakże kwestionowana niniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie zawierała tych informacji.

Ponadto, jak zaznaczał organ nadzoru, w § 2 uchwały Rada "uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia skarg". W podstawie prawnej uchwały przywołano co prawda art. 9a ust. 7h ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej, zgodnie z którym skargę na działalność zespołu interdyscyplinarnego lub członka zespołu interdyscyplinarnego może wnieść osoba objęta procedurą "Niebieskie Karty". Zgodnie z tym przepisem skargę rozpatruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który powołał zespół, w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże brak było odniesienia się w zakwestionowanej uchwale do ww. przepisu oraz jakiejkolwiek informacji czy właściwy organ w sprawie zastosował w niniejszym przypadku ww. przepis. Brak również informacji o doręczeniu zawiadomienia o sposobie załatwienia skarg skarżącym. Brak było także pouczenia, o którym wprost mówi art. 239 k.p.a.

5. Pismem z 4 października 2024 r. Gmina O. (strona skarżąca) wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. – dalej "u.s.g.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ww. uchwała w stopniu istotnym naruszyła prawo, albowiem nie zawierała uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz odpowiedniego pouczenia. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.

Zasadniczo strona skarżąca zgodziła się przy tym z poglądem organu nadzoru, że uchwała nie zawierała pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Jednakże strona skarżąca zastrzegała, że organ nadzoru nie dostrzegł, że w § 3 uchwały zawarto zobowiązanie Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. do zawiadomienia skarżących o sposobie załatwienia skargi.

Na podstawie § 3 ww. uchwały, Przewodniczący Rady Miejskiej w O. sporządził więc pismo przewodnie adresowane do każdego ze skarżących z osobna, oznaczając je datą i znakiem sprawy, dołączając do niego uchwałę wraz z uzasadnieniem oraz zamieszczając w nim pouczenie z art. 239 § 1 kpa. Łącznie takich pism sporządzono w ilości 19 sztuk. Następnie strona skarżąca zacytowała brzmienie przekazanych zawiadomień wskazując, że w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego brak było analizy prawnej co do sprzeczności z prawem powyższego upoważnienia, tj. czy w istocie rzeczy przewodniczący rady miejskiej może podpisać takie zawiadomienie, a w związku z powyższym należy uznać, że w uchwale rozpatrującej skargę dopuszczalne jest powierzenie wykonania tego obowiązku przedstawicielowi organu. Jednakże, zestawiając treść pisma przewodniego i uchwały, w sposób niebudzący wątpliwości należało w ocenie strony skarżącej, stwierdzić, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zawierało wszystkie elementy stawiane przez przywołany powyżej przepis. Nie sposób było się więc zgodzić z organem nadzoru, że brak pouczenia z art. 239 § 1 kpa, w samej uchwale, stanowił istotne naruszenie prawa. Przepis ten dotyczy tzw. ponowienia bezzasadności skargi i zezwala organowi, który uprzednio rozpatrywał skargę na niedokonywanie ponownego zawiadomienia skarżącego w przypadku gdy skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności. W takim przypadku dopuszcza się dokonanie odpowiedniej adnotacji w aktach sprawy. Skutkiem braku takiego pouczenia jest obwiązek ponownego rozpoznania skargi. Strona skarżąca odniosła się przy tym do poglądów doktryny wskazujących, że "Celem tego przepisu jest ochrona organów administracji publicznej przed skargami mającymi znamiona pieniactwa. jeżeli obywatel wielokrotnie ponawia swoje żądania w pismach, które nie wnoszą niczego nowego, wówczas organ administracji publicznej uprawniony jest do podtrzymania swojego poprzedniego stanowiska, wyrażonego w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III).

Drugim zarzutem organu nadzoru, stawianym przedmiotowej uchwale, była ogólnikowość uzasadnienia. Zarzut ten w ocenie strony skarżącej również nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem uzasadnienie istotne informacje, jakie legły u podstaw uznania skargi za bezzasadną. Badana uchwała zawierała zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. W zakresie uzasadnienia prawnego wskazano przepisy, na podstawie których przedmiotowa uchwała została podjęta. Ponadto w treści uchwały wskazano przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, na podstawie której oceniono merytoryczne zarzuty zawarte w skargach. Strona skarżąca wskazywała również, ze Wytyczne (zakres działania) zawarte w przywołanym przykładowo art. 15 ww. ustawy zestawiono z rodzajem podjętych czynności, które pozwalały na ocenę kierunku działania, przebiegu i skutku podjętych czynności. Systemowo, tj. zachowując tryb postępowania z danymi osobowymi wrażliwymi, nie przytaczano szczegółowych informacji o danej podjętej czynności, albowiem zawierały one istotne informacje wrażliwe, do których skarżący nie mogli mieć dostępu nawet w trybie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Na tle niniejszej sprawy anonimizacja danych osobowych skarżących, a zwłaszcza osób, których działania OPS dotyczyły, przez ich zakreślenie, względnie nie przywoływanie, czyli dokonana w sposób najprostszy uwzględniając ogólne zasady przetwarzania danych osobowych była niewystarczająca. Na podstawie treści uchwały nie można było zidentyfikować osób, których dane te dotyczyły, jak również nie można było ujawniać w treści uchwały wszystkich szczegółowych ustaleń jakie dokonali pracownicy OPS względem rodziny podklejającej jej opiece lub czynności podjętych przez Dyrektora OPS względem tej rodziny.

Nie był również zasadny zarzut jakoby przedmiotowa uchwała nie była przedmiotem wstępnego rozpoznania przez Komisję Skarg Wniosków i Petycji, która to komisja przygotowała faktycznie projekt uchwały na swym posiedzeniu w dniu 31 lipca 2023 roku. Strona skarżąca zaznaczała, że każdy ze skarżących został zaproszony na posiedzenie komisji oraz sesję rady miejskiej i nie skorzystał z możliwości uczestnictwa. Do skarżących były wysłane pisma, z których w sposób jednoznaczny wynikało, że rada miejska rozpoznaje skargi przy pomocy ww. komisji (w tej części również zacytowane zostały pisma wysłane do skarżących).

Strona skarżąca podkreśliła, że przy podjęciu przedmiotowej uchwały został zachowany tryb procedowania, o którym mowa w § 26 ust 23 Statutu Gminy O. w stosunku do którego organ nadzoru nie formuje zarzutów, albowiem nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w procedurze głosowania. Strona skarżąca wskazała, że pierwszym etapem procedowania zgodnie z ww. § 26 ust. 23 Statutu Gminy O. jest udzielenie głosu projektodawcy, czyli Komisji Skarg Wniosków i Petycji. Biorąc powyższe pod uwagę, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie sposób było uznać, że ww. uchwała w stopniu istotnym sprzeczna była z art. 238 § 1 i art 239 kpa.

Na koniec strona skarżąca zaznaczyła, że organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości, w tym w zakresie w jakim rada miejska nie jest organem uprawnionym do rozpoznania skarg na zespół interdyscyplinarny.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. Ponownie został podkreślony brak spełnienia przez uzasadnienie uchwały wymogów z art. 238 § 1 k.p.a. rada opisała bowiem bardzo szczegółowo chronologicznie podejmowane czynności przez poszczególne organy i osoby, a nie wskazała jakie czynności zostały podjęte w postępowaniu skargowym dotyczącym bezczynności organów gminnych.

7. Na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. Sąd dopuścił z urzędu dowód z akt III SA/Kr 1804/23 celem uzupełnienia akt administracyjnych w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

8. Skarga nie została uwzględniona ponieważ rację miał organ nadzoru wskazując, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym, braki należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego kontrolowanej uchwały w sposób istotny naruszyły prawo.

9. Na wstępie Sąd podkreśla, że z uwagi na przesłanie (w tym zabezpieczanie części dokumentacji – przez właściwe w sprawie organy) tylko części akt administracyjnych – na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd postanowił uzupełnić materiał dowodowy o akta administracyjne dołączone do sprawy III SA/Kr 1804/23 (dotyczącej skargi OPS w O. na zalecenia pokontrolne Wojewody Małopolskiego) celem pełniejszej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W pozostałym zakresie z powodu uznania zarzutów skargi za bezzasadne w świetle argumentacji organu nadzoru o istotnych naruszeniach procedury rozpoznawania skarg (o czym poniżej) Sąd postanowił nie przedłużać dalej postępowania sądowoadministracyjnego.

10. Z akt wynika, że złożono niewymienioną dokładnie w uchwale ilość jednobrzmiących skarg (informacja przekazana przez Przewodnicząca Komisji Skarg Wniosków i Petycji - protokół z posiedzenia Komisji Skarg i Wniosków i Petycji z 31 lipca 2023 r. – k. 30), przy czy trzy z tych pism zostały przekazane przez organ nadzoru Burmistrzowi O. jako skargi na nieprawidłowe działanie Ośrodka Pomocy Społecznej. Sąd uzupełniając akta sprawy ustalił, że w sprawie brało udział 19 skarżących (A. O., P. W., J. K., J. W., P. M., A. S., S. G., I. M., M. G., A. S., S. O., B. K., M. D., R. D., B. D. , A. G., K. F., A. G., D. S.), przy czym co najmniej dwoje z nich (P. W., J. K.) najprawdopodobniej złożyło tożsame skargi zarówno do Wojewody, jak i Burmistrza Miasta O.

11. Sąd jednak nie miał możliwości ustalenia jaka była dokładnie treść zarzutów skarg, ponieważ nie zostały one wskazane ani w treści uchwały, ani w jej uzasadnieniu – co słusznie zostało wytknięte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Z protokołu posiedzenia wynika przy tym, że Przewodnicząca Komisji opisała te skargi jako: pisma o podjęcie działań w zakresie objęcia kontrolą Ośrodka Pomocy Społecznej w O. oraz Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w O., przyznając, że pisma te zostały zakwalifikowane jako skargi na nieprawidłowe działania Ośrodka Opieki Społecznej.

12. Zasadniczo, zgodnie z art. 221 §1 i 3 k.p.a. zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu (§1). Z kolei skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą (§ 3).

13. Sąd uznał więc, że ww. osoby (zamieszkałe w różnych miejscowościach na terenie Polski), nawet jeżeli nie były stronami postępowania dotyczącego bezpośrednio "rodziny B" (jak to wskazano w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały) uprawnione były do skutecznego wszczęcia postępowania skargowego w trybie określonym przez przepisy działu VIII k.p.a.

14. Odnosząc się przy tym do spornej kwestii niewłaściwości rady gminy w zakresie skargi na działanie Zespołu Interdyscyplinarnego w O., to jedynym wskazanym przez radę gminy przepisem jest art.9a ust.7h ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej. Przepis ten stanowi, że skargę na działalność zespołu interdyscyplinarnego lub członka zespołu interdyscyplinarnego może wnieść osoba objęta procedurą "Niebieskie Karty". Skargę rozpatruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który powołał zespół, w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803). Z zakwestionowanej uchwały (jej treści i uzasadnienia) nie wynika jednak, dlaczego uznano, że przesłane przez Małopolski Urząd Wojewódzki (zgodnie z brzmieniem § 2 zakwestionowanej uchwały) skargi zostały złożone przez osoby objęte procedurą "Niebieskie Karty". Co więcej, z akt wynika, że skarżący (z racji swoich miejsc zamieszkania) prawie na pewno nie podlegali takiej procedurze. Rację miał więc organ nadzoru wskazując istotność naruszenia prawa w tej części tj. braki należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego dlaczego wskazany w podstawach prawnych ww. art.9a ust.7h został zastosowany jako umożliwiający uchylenie się rady gminy od rozpoznania skarg złożonych na działalność zespołu interdyscyplinarnego. Z protokołu posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji pośrednio wynikało, że przedmiotem skarg była prawidłowość działania Ośrodka Pomocy Społecznej w O. – nie wiadomo więc na dobrą sprawę jaka część treści skarg została w uchwale zakwalifikowana jako skarga na działanie zespołu interdyscyplinarnego i jaki konkretnie przepis i dlaczego został zastosowany, aby uznać się w tej części za niewłaściwy organ.

15. Istotą sporu był sposób rozumienia wymogu zamieszczenia w zawiadomieniu o negatywnym załatwieniu skargi "uzasadnienia faktycznego i prawnego" jak tego wymaga art. 238 §1 k.p.a. (rada gminy rozpatrywała bowiem złożone skargi działając jako właściwa na zasadzie art. 229 pkt 3 k.p.a.). Zgodnie przy tym z wyraźnym brzmieniem powołanego art. 238 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne jest obligatoryjnym elementem uchwały w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia skargi.

16. Słusznie organ nadzoru odwołał się przy tym do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślającego, że uzasadnienie negatywnie rozpatrującej skargę uchwały jest szczególnie ważne ponieważ zgodnie osobie niezadowolonej z odpowiedzi na skargę lub wniosek złożony w trybie rozdziału VIII k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 , I OSK 2909/19 i wskazane tam: postanowienie NSA :z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09). Tym bardziej osoba składająca skargę powinna więc znać powody jej nieuwzględnienia. Jak podkreśla więc Naczelny Sąd Administracyjny działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności (dowolności), nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały, jest m.in. wyrazem jawności działania władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej.

17. Z uwagi na obszerność konkretnego zagadnienia badanego w trakcie postępowania skargowego – Sąd orzekający w niniejszej sprawie dopuściłby (podobnie zresztą zrobił to organ nadzoru) wskazanie w treści uzasadnienia (a nie w treści konkretnej uchwały) "uzasadnienia faktycznego i prawnego" dlaczego konkretna skarga została uznana za niezasadną. Jednakże nawet i w tej części uzasadnienie uchwały nie spełnia tych wymogów. Nie negując trudności w formułowaniu przez radę należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego w kwestionowanej uchwale (z uwagi na drastyczność elementów stanu faktycznego i konieczność badania okoliczności zawierających dane wrażliwe – w szczególności informacji o stanie zdrowia zmarłego dziecka i stosowanej wobec niego przemocy domowej) to właśnie w uzasadnieniu nie wskazano, co właściwie rada gminy uznała za zarzut skargi (na dobrą sprawę nie zostało nawet wyraźnie powtórzone – za informacją przekazaną na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji – że uchwała dotyczy 19 jednobrzmiących skarg na działania konkretnych podmiotów czy też instytucji).

18. Rozważając zasadność argumentów skargi o bezpodstawności zarzutów organu nadzoru co do "ogólnikowości uzasadnienia" to Sąd zauważa, że po pierwsze w uzasadnieniu powołano wyłącznie art. 15 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wymieniając czynności asystenta rodziny, ale nie odnosząc się w żaden sposób do najistotniejszego w sprawie elementu stanu faktycznego tj. pojawiających się w przestrzeni medialnej informacji o ucieczkach małoletniego; widocznych na ciele małoletniego śladach przemocy fizycznej i kontaktowaniu się w tej sprawie z ośrodkiem pomocy społecznej – biologicznego ojca – i w tym zakresie zarzucanej w skargach "bezczynności pracowników ośrodka pomocy społecznej". Dopiero z znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Burmistrza pośrednio wynika, że ojciec biologiczny chłopca nie zgłaszał faktu przemocy domowej (k. 37), pomimo że "asystent rodziny pozostawał z biologicznym ojcem w stałym telefonicznym kontakcie" (k. 37). W szczególności z opisu chronologicznego kluczowej dla sprawy ucieczki chłopca, która miała nastąpić 13 listopada 2022 r. i trwającej później 5-dniowej hospitalizacji – nie wynika czy ktokolwiek z pracowników opieki społecznej powiązał informacje, że Szpital zawiadomił Sąd Rejonowy. Właściwie z uzasadnienia kwestionowanej uchwały nie wynika czy i w jaki sposób Rada, a także Komisja Skarg, Wniosków i Petycji, zestawiła medialne doniesienia o śladach "wieloletniej" przemocy i znęcania się nad małoletnim K., co doprowadziło ostatecznie do jego śmierci 8 maja 2023 r. – ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym na okoliczność zgłaszania przez biologicznego ojca faktów przemocy domowej; sygnałów szpitala. Jedynie z wyjaśnień Burmistrza przedłożonych członkom Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (k. 37 – 40) pośrednio wynika, że małoletni K. co najmniej dwukrotnie oddalał się od rodziny (13 listopada 2022 r. i 5 lutego 2023 r.), przy czym asystent rodziny miał informować Sąd Rodzinny, "że sytuacja w rodzinie stwarza poważne zagrożenie dla życia i bezpieczeństwa małoletnich dzieci w związku z drugim przypadkiem ucieczki z domu (...) oraz przemocą" (k. 37 str. 2). Co więcej w wyjaśnieniach Burmistrza znalazły się informacje, że asystent rodziny poprosił funkcjonariuszy policji o sprawdzenie stanu zdrowia dzieci" uzyskując zwrotną informację, że "dzieci były pod opieką matki pani B. i nie potrzebowali żadnej pomocy" (k. 38). Znalazły się też informacje, że "Asystent rodziny wspólnie z pracownikiem socjalnym nawiązali kontakt z lekarzem prowadzącym w oddziale pediatrycznym [...] szpitala" (k. 38).

19. Wyjaśnienia Burmistrza nie znalazły odbicia w uzasadnieniu uchwały; nadto właściwie nie wiadomo dlaczego w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały znalazły się jedynie ogólne stwierdzenia, że "...pracownik socjalny zgodnie z przepisami prawa przekazał przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnemu formularz NK-A dla dalszego procedowania" podczas gdy w sprawie kluczowe było czy pracownicy socjalni powinni byli zauważyć ślady przemocy domowej; czy zgłaszali te fakty właściwym instytucjom i czy podjęli jakiekolwiek działania w celu zapewnienia fizycznej ochrony małoletniemu. Uzasadnienie kwestionowanej uchwały jest tak ogólnikowe, że nawet i przytaczane powyżej okoliczności faktyczne, Sąd ustalał na podstawie akt sprawy, a nie na podstawie uzasadnienia zakwestionowanej uchwały.

20. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem dodatkowych zarzutów organu nadzoru był również formalny brak stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji co do zasadności skargi. Zgodnie § 35 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy O. Rada rozpatruje skargę, wniosek lub petycję na pierwszej sesji następującej po przedłożeniu Przewodniczącemu stanowiska (opinii) Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w sprawie skargi, wniosku lub petycji. W rozpoznawanej sprawie Radzie przedłożony został natomiast "projekt uchwały" (k. 30), co w sytuacji gdy projekt ten obarczony był ww. błędami co do zbytniej ogólnikowości – przełożyło się też na błąd w należytym rozpatrzeniu skargi przez Radę.

21. Zgodnie z przepisami to nie Komisja Skarg, Wniosków i Petycji rozpatruje skargi, ale Rada. Zgodnie bowiem z art. 18b ust. 1 i 3 u.s.g rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji, przy czym zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy. Przyjęcie projektu uchwały przygotowanego przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji w praktyce oznacza, że to Komisja, a nie Rada rozpatrzyła skargi.

22. W związku z powyższym dostrzeżone błędy w należytym uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały, a także błąd w zakresie jej procedury podejmowania tej uchwały (przyjęcie praktycznie projektu uchwały przygotowanej przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji) stanowiły istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g. W judykaturze nieodmiennie powtarza się pogląd, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., II OSK 1358/22). Skoro uzasadnienie zakwestionowanej uchwały nie spełnia wymogów ustawowych, a nadto popełniono przy jej podejmowaniu opisane wyżej błędy, to organ nadzoru w sposób prawidłowy ocenił przedłożoną uchwałę i stwierdził jej nieważność w całości.

23. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Sąd nie zasądził na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania ponieważ zgodnie z art. 200 powołanej ustawy, w postępowaniu przed sądem I instancji zasądzane są koszty tylko w razie uwzględnienia skargi. Oddalenie skargi nie uzasadnia więc zasadzenia od skarżącego na rzecz organu jakichkolwiek kosztów postępowania, w tym kosztów obsługi prawnej. Dopiero na etapie postępowania przed sądem II instancji, sąd ten orzeka o zwrocie kosztów (od organu lub skarżącego) stosownie do art. 203 powołanej ustawy.