Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2359/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 art. 80 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Centrum Medycznego w N. D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 92/15 w sprawie ze skargi N. Centrum Medycznego w N. D. M. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez N. Centrum Medyczne w N. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 roku sygn. akt VII SA/Wa 92/15, którym oddalono skargę N. Centrum Medycznego w N. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 3 grudnia 2014 roku nr 349/2014 w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 2 października 2014 roku upoważnieni przedstawiciele Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Dworze Mazowieckim przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku Przychodni Zdrowia, zlokalizowanym przy ul. M. w Nowym Dworze Mazowieckim. Czynności kontrolno-rozpoznawcze przestrzegania przepisów przeciwpożarowych wykazały, że do jedynej drogi ewakuacji z piętra budynku na parter służą schody ze stopniami zabiegowymi (trzy stopnie). Szerokość użytkowa biegu klatki schodowej stopni prostych (jednolitych) mierzona między wykończoną ścianą a wewnętrzną krawędzią poręczy wynosi od 1,1 m do 1,15 m, natomiast szerokość biegu stopni zabiegowych mierzona między wykończoną ścianą a wewnętrzną krawędzią poręczy waha się w granicach między min. 0,75 m do max. 1,15 m. Ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej kontroli przestawiono w sporządzonym z tej czynności protokole. W protokole tym jednocześnie wskazano, że zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75 poz. 690 ze zm.) minimalna szerokość użytkowa biegu klatki schodowej w budynkach opieki zdrowotnej powinna wynosić 1,4 m. Nadto przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 rok wykluczają możliwość stosowania schodów zabiegowych jeżeli są tak jak w niniejszej sprawie jedyną drogą ewakuacyjną (§ 244 ust. 1 pkt. 2) oraz dodatkowo wykluczają możliwość stosowania w budynkach zakładów opieki zdrowotnej schodów zabiegowych i wachlarzowych jako przeznaczonych do ruchu pacjentów (§ 69 ust. 7). Zgodnie natomiast z § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010r., nr 109, poz. 719), określającego sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej dla budynków, zawężenie biegu klatki schodowej o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno- budowlanych stanowi podstawę do uznania istniejącego budynku za zagrażający życiu ludzi.

Z treścią protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych został zapoznany Zarządca obiektu - Dyrektor N. Centrum Medycznego - mgr Z. K., który pisemnie zobowiązał się przekazać ewentualne uwagi i zastrzeżenia do protokołu w terminie 7 dni (tj. do dnia 22 października 2014r.), co zostało zapisane w końcowej części przedmiotowego protokołu. Wraz z przekazaniem protokołu z czynności kontrolno - rozpoznawczych kontrolujący doręczył kontrolowanemu pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 15 października 2014 roku wszczynające postępowanie i zawiadamiające o stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowościach w budynku Przychodni przy ul. M. oraz możliwości zapoznania się z dowodami w sprawie i wniesienia zastrzeżeń do protokołu w terminie 7 dni, licząc od daty otrzymania niniejszej informacji.

Z uwagi na fakt, iż strona nie wniosła w określonym terminie 7 dni uwag bądź zastrzeżeń do prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Dworze Mazowieckim, powołując się na art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1340 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2014r. nakładającą na właściciela obiektu - N. Centrum Medyczne ul. M., [...]obowiązek usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości w określonym terminie - tj. do dnia 31 marca 2015r. o treści:

"Zapewnienia właściwych warunków ewakuacji, poprzez dostosowanie klatki schodowej wewnętrznej do wymagań przepisów techniczno-budowlanych w zakresie szerokości użytkowej biegu wynoszącej min. 1,4 m oraz likwidacji schodów zabiegowych i wykonania spocznika o szerokości użytkowej min. 1,5 m lub zastosowania rozwiązań zastępczych w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.)".

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dokonane w trakcie czynności kontrolno- rozpoznawczych ustalenia dotyczące przeznaczenia budynku objętego kontrolą, kategorii zagrożenia do jakiej budynek został zaliczony oraz uchybienia dotyczące organizacji drogi ewakuacji ludności z pierwszego piętra na parter budynku. Następnie organ przytoczył regulacje prawne określające wymogi dotyczące dróg ewakuacyjnych dla ludności w budynkach zakładów opieki zdrowotnej, które uzasadniały przyjęcie, iż droga ewakuacyjna w budynku podlegającym kontroli nie odpowiada tym warunkom technicznym co uzasadniało przyjęcie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Organ wskazał, iż obowiązujące regulacje prawne wykluczają możliwość stosowania schodów zabiegowych jeżeli są jedyną drogą ewakuacyjną oraz dodatkowo wykluczają możliwość stosowania w budynkach zakładów opieki zdrowotnej schodów zabiegowych i wachlarzowych jako przeznaczonych do ruchu pacjentów. Stwierdzone uchybienia w zakresie organizacji drogi ewakuacyjnej w budynku przychodni uzasadniały nałożenie na użytkownika obiektu obowiązku określonego w sentencji decyzji. Nadto organ powołując § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wskazał, iż ustawodawca dopuścił do spełnienia wymagań w inny sposób niż podany w rozporządzeniu, lecz stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Powyższą decyzję doręczono stronie w dniu 29 października 2014 roku.

Pismem z dnia 22 października 2014 roku, a dostarczonym do Komendy Powiatowej w dniu 3 listopada 2014r pod nr kancelaryjnym 1826, pełnomocnik N. Centrum Medycznego złożył wyjaśnienia odnoszące się do otrzymanej w dniu 15 października 2014r. informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji.

Natomiast pismem z dnia 7 listopada 2014 r. pełnomocnik Skarżącego złożył odwołanie od decyzji organu I instancji do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

We wniesionym odwołaniu Strona zaskarżyła w całości decyzję Komendanta Powiatowego z dnia 28 października 2014 roku podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niezapewnienie odwołującemu czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

Mazowiecki Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r. Nr 267, ze zm. - dalej Kpa), w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2013r. Nr 1340 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozpoznając sprawę w toku postępowania odwoławczego organ II Instancji wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w decyzji Komendanta Powiatowego. Poniósł, że zaskarżony obowiązek (określony w pkt 1 tej decyzji) wynika z § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 obowiązującego od dnia 30 czerwca 2010 roku rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U, Nr 109, poz. 719), w związku z § 207 ust. 2 i § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Stwierdzone nieprawidłowości dotyczące ochrony przeciwpożarowej w budynku podlegającym kontroli dotyczyły występowania na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z piętra na parter budynku, na klatce schodowej, na schodach stopni zabiegowych oraz szerokości biegu stopni zabiegowych mniejszej o ponad jedną trzecią od parametrów szerokości wymaganej przepisami techniczno – budowlanymi tj. występującej szerokości od 0,75 m do 1,15 m przy dopuszczanej minimalnej szerokości 1,40 m.

Wymieniona powyżej nieprawidłowość, w oparciu § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r., stanowiły podstawę do uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Ten sam przepis (§ 16) w ust. 3 zobowiązuje właściciela lub zarządcę budynku, w którym występują warunki techniczne klasyfikujące go jako zagrażający życiu ludzi, do zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno- budowlanych, tj. w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2002r. Jednocześnie organ wskazał, że ustawodawca w § 2 ust. 2 oraz 3a omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza spełnienie obowiązku w sposób inny niż podany w przepisie, tj. poprzez wskazania ekspertyzy technicznej opracowanej przez właściwą jednostkę badawczo -rozwojową albo rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Mazowieckim Komendantem. Wobec powyższego, właściciel lub zarządca budynku, jako podmiot odpowiedzialny za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie, w oparciu o § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów posiada obowiązek zastosowania rozwiązań, zapewniających spełnienie wymagań techniczno-budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to na podstawie § 207 ust 2, stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi.

Odnosząc się do zarzutu strony o naruszeniu art. 10 § 1 k. p. a. w zakresie niepowiadomienia właściciela obiektu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału organ wskazał, iż całość materiału dowodowego oraz wszelkie ustalenia dotyczące przedmiotowej sprawy zostały zebrane w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolno-rozpoznawczych, z których sporządzono protokół. Protokół ten został podpisany w dniu 15 października 2014 roku przez Dyrektora N. Centrum Medycznego - Z. K. bez wniesienia zastrzeżeń. Zarządca obiektu dokonał dodatkowego wpisu na końcu protokołu o możliwości wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń w terminie zakreślonym w piśmie z dnia 15-.10.2014r., to jest 7 dni. Ponadto, podczas podpisywania protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych organ I instancji ustnie szczegółowo poinformował stronę o dalszym postępowaniu administracyjnym mającym na celu usunięcie nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku.

Nadto organ wskazał, iż drugie pismo noszące datę 15 października 2014 roku (doręczone stronie również w dniu 15 października 2014 roku) posiadało wszelkie znamiona zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i tak należało je traktować. W piśmie tym szczegółowo opisano stwierdzone w budynku nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej (drogi ewakuacyjnej), zawarto pouczenie w trybie art. 10 k.p.a. oraz informację o planowanym przez Komendanta Powiatowego wydaniu decyzji po upływie terminu 7 dni na zapoznanie się strony z materiałami sprawy.

W odpowiedzi zarzut niedochowania przez organ I instancji terminu 7 dniowego do ustosunkowania się przez stronę do zgromadzonego materiału w sprawie organ wskazał, że pismo wystosowane przez stronę oznaczone datą 22 października 2014 roku zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 30 października 2014 roku (data stempla pocztowego). Korespondencja wpłynęła do Komendy Powiatowej 3 listopada 2014 roku. Zgodnie art. 57 § 5 pkt 2 z K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z przedstawionych faktów wynika, że termin nie został dotrzymany, a w związku z tym organ I instancji miał prawo wydać decyzję administracyjną z datą 28 października 2014 roku, gdyż strona nie złożyła żadnych zastrzeżeń do protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych w wyznaczonym terminie, od 16 do 22 października 2014 roku.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że organy Państwowej Straży Pożarnej miały prawo wydać decyzję administracyjną nakazującą usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas czynności kontrolno - rozpoznawczych, jeśli w budynku występują warunki techniczne na podstawie, których można uznać budynek istniejący za zagrażający życiu ludzi, co niniejszym uczynił Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Dworze Mazowieckim zgodnie z prawem i procedurami postępowania administracyjnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło N Centrum Medyczne w N. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

– art. 10 § 1 k.p.a. polegające na nie zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań,

– art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji wykroczenia poza dozwolone granice uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący w pierwszej kolejności powołuje się na zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., czyli przepisu gwarantującego prawa strony postępowania administracyjnego. Naruszenie tegoż przepisu niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło odwołującego na ostatnim etapie postępowania prawa do wykazywania okoliczności odmiennych od założeń organu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i założenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia sam w sobie wniosek, że organ naruszył tym samym art. 10 § 1 k.p.a. i stanowi podstawę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej zarówno wydanej przez organ l instancji, jak i na etapie kontroli przez organ II instancji. Organ poinformował wprawdzie skarżącego o możliwości odniesienia się do wyniku kontroli, ale po pierwsze - taka informacja nie stanowi pouczenia o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. i odnosiła się tylko do jednego dokumentu, tj. protokołu kontroli (wyników kontroli). Po drugie organ nie wstrzymał się z wydaniem decyzji nawet do czasu otrzymania od skarżącego zastrzeżeń do czynności kontrolnych, które to zastrzeżenia skarżący złożył w terminie, pismem z dnia 22 października 2014 roku. Tymczasem już w dniu 28 października 2014 roku organ wydał przedmiotową decyzję, co oznacza że w ogóle nie miał możliwości zapoznania się ze stanowiskiem skarżącego.

Niezależnie od powyższego decyzja organu l instancji została wydana w oparciu o błędnie i wybiórczo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a tym samym z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Świadczy o tym chociażby wydanie decyzji przez organ I instancji bez zapoznania się z wniesionymi przez skarżącego zastrzeżeniami oraz niepouczenie skarżącego o przysługującym mu prawie do końcowego zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym w celu wypowiedzenia się w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ww. ustawy).

Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest m.in.: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażać budynek, obiekt lub teren w osprzęt pożarniczy i ratunkowy oraz środki gaśnicze (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2 a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181 stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Określenie kiedy budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi następuje w oparciu o § 16 ust. 1, ust. 2 obowiązującego od dnia 30 czerwca 2010 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Odnosząc przesłanki określone w tym przepisie do granicznych wymiarów schodów określonych w § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należało uznać, że w zakresie określonym w decyzji stan techniczny budynku objętego kontrolą zagraża życiu ludzi.

Organy dokonały właściwej subsumpcji wskazanych wyżej przepisów do obiektu będącego przedmiotem kontroli i zasadnie uznały konieczność nałożenia obowiązków określonych w decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu podniesionego w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie tylko nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazał jakich czynności procesowych nie mógł wykonać w związku z niezawiadomieniem strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków.

Niezależnie od tego Sąd podniósł, że strona skarżąca pismem z dnia 15 października 2014 roku, otrzymanym tego samego dnia, została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do jedynego dowodu w sprawie tj. protokołu kontroli, w terminie 7 dni. Została poinformowana również, że po upływie tego terminu zostanie wydana przez organ decyzja administracyjna. Okoliczności te wynikają wprost z akt sprawy i nie mogą być przez stronę kwestionowane. Nie można więc czynić zarzutu organowi, że po upływie określonego w piśmie terminu wydał decyzję nie czekając na złożenie przez stronę ewentualnego pisma procesowego.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi podniesiono, że skarżący, choć podnosi błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie kwestionuje faktów ustalonych w toku czynności kontrolnych. Wobec tego zarzut ten należy uznać za całkowicie bezpodstawny.

Powyższe okoliczności skutkowały zdaniem Sądu I instancji w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddaleniem skargi.

W złożonej skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono w oparciu o art. 174p.p.s.a. zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. 145 § 1 pkt 1 ust. a) p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny naruszył przepisy art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji wykroczenia poza granice uznania administracyjnego w związku niezapewnieniem skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenie swoich żądań a w konsekwencji,

2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma § 16 ust 2 ww. rozporządzenia.

Uzasadniając pierwszy zarzut strona skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo wyraźnych przesłanek do uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania oddalił skargę pomimo, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia sam w sobie wniosek, że organ w sposób jednoznaczny naruszył tym samym art. 10 § 1 k.p.a. i stanowi podstawę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej zarówno wydanej przez organ I instancji, jak i na etapie kontroli przez organ II instancji. Obowiązek ten ma charakter kategoryczny. Jednocześnie jak wynika z treści zaskarżonej decyzji nie zachodziła w sprawie żadna z przesłanek opisanych w art. 10 § 2 k.p.a. umożliwiająca organowi odstąpienie od obowiązku zawiadomienia skarżącego. Organ poinformował wprawdzie skarżącego o możliwości odniesienia się do wyniku kontroli, ale po pierwsze - taka informacja nie stanowi pouczenia o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. i odnosiła się tylko do jednego dokumentu, tj. protokołu kontroli (wyników kontroli). Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął fakt, iż organ nie wstrzymał się z wydaniem decyzji nawet do czasu otrzymania od skarżącego zastrzeżeń do czynności kontrolnych, które to zastrzeżenia skarżący złożył w terminie, pismem z dnia 22 października 2014 roku. Tymczasem już w dniu 28 października 2014 roku organ wydał przedmiotową decyzję co oznacza, że w ogóle nie miał możliwości zapoznania się ze stanowiskiem skarżącego. Nie ma tu znaczenia poinformowanie skarżącego o możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni, ponieważ nie można takiej informacji interpretować jako pouczenia o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi pomimo iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o błędnie i wybiórczo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a tym samym z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Świadczy o tym chociażby wydanie decyzji przez organ I instancji bez zapoznania się z wniesionymi przez skarżącego zastrzeżeniami oraz niepouczenie skarżącego do przysługującego mu prawa do końcowego zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym w celu wypowiedzenia się w sprawie, mimo iż skarżący pismem z dnia 22 października 2014 roku wnosił zarzuty do decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji w sposób rażący naruszył także prawo materialne tj. przepis § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma § 16 ust 2 ww. rozporządzenia. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Dworze Mazowieckim stwierdził, że zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zawężenie biegu klatki schodowej stanowi podstawę do uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi, omawiany przepis wprowadza jednak wyjątek od stosowania § 16 ust. 2 w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Mając na uwadze, że część starsza budynku została wybudowana przed 1939 rokiem, część nowsza zrealizowana została w dwóch etapach do roku 1958 i do roku 1979, a ostatnia nadbudowa prowadzona była II połowie lat. 80-tych XX w., stwierdzić należy, że omawiany przepis nie znajdzie zastosowania względem budynku przychodni zlokalizowanej przy ul. M. w Nowym Dworze Mazowieckim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy przedmiotowe organy prawidłowo uznały, że droga ewakuacyjna prowadząca przez klatkę schodową w budynku będącym pod zarządem N. Centrum Medycznego w N. położonym przy ulicy M., nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonane w tym zakresie ustalenia przez organy zostały poczynione z zachowaniem wymogów określonych w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz z art. 80 k.pa. stanowiącego, że organ ocenia na podstawie całokształty materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodnione. Sposób urządzenia drogi ewakuacyjnej w budynku podlegającym kontroli został ustalony w trakcie przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej czynności kontrolno – rozpoznawczych z udziałem przedstawiciela strony skarżącej. W trakcie tych czynności ustalono występowanie schodów zabiegowych w ciągu drogi ewakuacyjnej oraz niezachowanie wymaganej szerokości biegów stopni zabiegowych. Pomiary w tym zakresie dokonano posługując się dalmierzem laserowym. Zarówno w trakcie przeprowadzania kontroli jak i pismach składanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze jak i w skardze kasacyjnej strona tych ustaleń nie podważała, nie przedstawiła dowodów, które mogłyby stanowić podstawę poczynienia w tej części odmiennych ustaleń. W piśmie z dnia 15 października 2014 roku adresowanym do strony organ opisując stwierdzone nieprawidłowości dotyczące urządzenia drogi ewakuacyjnej jednoznacznie odwołuje się do ustaleń poczynionych w tym zakresie w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolno – rozpoznawczych podkreślając, że protokół z powyższych czynności jest dowodem w sprawie w oparciu, o który poczyniono te ustalenia. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Sąd I Instancji bezzasadnie uznał, iż organy dokonując ustaleń okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uczyniły to z zachowaniem wymogów określonych w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Brak jest w niniejszej sprawie innych dowodów podważających ustalenia dokonane przez organy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że w piśmie noszącym datę 15 października 2014 roku organ I instancji poinformował stronę nie tylko o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ale także powołując się na art. 10 k.p.a. o przysługującym stronie uprawnieniu do zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym oraz prawie wypowiedzenia się w sprawie. Organ wskazał w tym piśmie, że jedynym dowodem w sprawie w oparciu, o który będą dokonane ustalenia jest protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych dokonanych w dniu 2 października 2010 roku oraz, że po upływie terminu 7 dniowego zakreślonego do wypowiedzenia się zostanie wydana decyzja administracyjna. Nadto podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze złożonej od decyzji organu II instancji jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a. nie mógł w postępowaniu administracyjnym dokonać.

Również drugi z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w części dotyczącej tego zarzutu wynika, że strona uznała za bezpodstawne stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie możliwości stosowania przepisów przeciwpożarowych co do wymogów drogi ewakuacyjnej, także co do budynków które istniały przed wejściem w życie tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji o możliwości stosowania tych przepisów także do budynków wybudowanych przed wejściem w życie wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, które nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku ustanowiono ogólną zasadę, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, to jednak prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to przez użycie sformułowania "z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". Przepis zaś § 207 ust. 2 jednoznacznie stanowi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 również do użytkowych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Dostrzegając, że budynki takie zostały wybudowane pod rządem innych, nieobowiązujących już przepisów prawa, w § 207 ust. 2 rozporządzenia prawodawca dopuścił możliwość spełnienia warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. A mianowicie prawodawca postanowił, iż przepis ten stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia. Po myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania o których mowa w § 1, mogą być spełnione w innych sposób niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast wymagań zawartych w tym rozporządzeniu, można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Powyższe oznacza, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie z mocy § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy. Zakres stosowania przepisów cytowanego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego nie został wyłączony w odniesieniu do budynków powstałych w okresie przed wejściem w życie rozporządzenia. Kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. Taki sam pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 roku w sprawie II OSK 516/13 (Lex nr 1664434), z dnia 17 kwietnia 2007 roku w sprawie I OSK 745/06 (Lex nr 362445). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby była w posiadaniu ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia zezwalającej na spełnienie w budynku podlegającym kontroli warunków bezpieczeństwa w zakresie ochrony przeciwpożarowej w tym warunków jaki winna odpowiadać droga ewakuacyjna w inny sposób niż to kreślono w rozporządzeniu. Należy nadmienić, iż w decyzji organu I instancji utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy jednoznacznie dopuszczono możliwość zastosowania rozwiązań zastępczych w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku.

Do odmiennej interpretacji powyższych przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie może prowadzić powołany przez skarżącego kasacyjne § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów. Przepis ten stanowi, że w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2. Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z twierdzeniami strony wnoszącej skargę kasacyjną budynek podlegający kontroli został wybudowany przez 1939 rokiem, a następnie rozbudowany w okresie od 1958 roku do 1979 roku, a ostatnia nadbudowa przeprowadzono w latach 80- tych XX wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Nadto wskazać należy, że powołany przepis § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wyłącza w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane jedynie § 16 ust. 2 rozporządzenia określającego kryteria uznania, iż użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu. Do wszystkich użytkowanych budynków niezależnie od daty ich wzniesienia ma zastosowanie § 16 ust. 1 zgodnie z którym budynki te uznaje się za zagrażające życiu ludzi, gdy występują w nim warunki techniczne nie zapewniające możliwości ewakuacji ludności. Warunki te są natomiast określone w rozporządzeniu ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Te warunki nie zostały jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego zrealizowane.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić jako nieuzasadnioną.