Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 516/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, , art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 4 pkt 1 i pkt 2, art. 19 ust. 1-2, art. 21 ust. 1 i ust. 1a, art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 11 i ust. 12 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 maja 2022 r., nr SKO Gd/4003/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także jako: "strona", "spółka" albo "skarżąca spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (w skrócie również jako: "Kolegium") z dnia 4 maja 2022 r., nr SKO Gd/4003/21 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zgodnie z wnioskiem spółki, decyzją z dnia 14 maja 2018 r., nr GZDiZ-ZA-6404-79(3)-2018-ARus, Prezydent Miasta Gdańska zezwolił spółce na zajęcie części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci wodociągowej w terminie od 4 do 18 czerwca 2018 r.

W wyniku rozpoznania kolejnego wniosku spółki, tym razem o umieszczenie przedmiotowych urządzeń w opisanym pasie drogowym, na odcinku od ul. N. do ul. P. w G., w terminie od 10 sierpnia 2018 r., decyzją z dnia 28 września 2018 r., nr GZDiZ-ZA-6414-152(3)-2018-RP/3561 Prezydent Miasta Gdańska zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia 10 sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 20 lipca 2020 r., nr GZDiZ-NP-6470-65(1)-2020-RP/AK Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. oraz dróg gminnych ul. P. i ul. J. w G.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 16 września 2020 r., nr GZDiZ-NP-6470-65(2)-2020-RP/AK, Prezydent Miasta Gdańska wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 5.584,11 zł za zajęcie, w dniach od 19 czerwca do 9 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. oraz dróg gminnych ul. P. i ul. J. w G. poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 17,70 m2 oraz poza jezdnią 109,82 m2.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki, decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. nr SKO Gd/4632/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium zasadnym okazało się poczynienie ustaleń co do określania właściwego podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., nr GZDiZ.N.6470.65.9.2021.AK, Prezydent Miasta Gdańska wymierzył G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. karę pieniężną w wysokości 5.584,11 zł za zajęcie, w dniach od 19 czerwca do 9 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. oraz dróg gminnych ul. P. i ul. J. w G. poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 17,70 m2 oraz poza jezdnią 109,82 m2.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 40 ust.12 pkt 1 i ust.13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5, art. 40a i 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."; art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", oraz § 3 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 1813) zmienionej uchwałą nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2308), zmienionej uchwałą nr XXX/778/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 5487), zmienionej uchwałą nr XXXIV/879/21 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 1385).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie spółka prawidłowo uznana została za stronę. To spółka uzyskała zezwolenie na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, następnie zaś zezwolenie na prowadzenie robót. Z tego też powodu o tożsame zezwolenie, już po zakończeniu robót, także powinna była wystąpić spółka, a nie wykonawca robót.

Natomiast postępowanie wyjaśniające i materiał dowodowy pozwalają w oparciu o obowiązujące przepisy jednoznacznie stwierdzić, iż strona poprzez umieszczenie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi zajmowała od 16 września do 9 sierpnia 2018 r. przedmiotowy pas drogowy opisanych dróg bez zezwolenia zarządcy.

Organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie.

W ocenie organu związany charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyłącza zastosowania kodeksowych przesłanek wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, bowiem kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Natomiast wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, dlatego zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 189f § 1 k.p.a. W realiach sprawy organ nie dopatrzył się jednak takich przesłanek. W ocenie organu waga naruszenia nie jest też znikoma. Decyzję na zajęcie pasa drogowego strona uzyskała bowiem w celu prowadzenia robót związanych z budową przedmiotowej sieci, była więc świadoma, że umieszczając urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej należy posiadać stosowne zezwolenie. Strona jako profesjonalny podmiot działający m.in. w zakresie budowy infrastruktury wodociągowo - kanalizacyjnej powinna mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia i tym samym powinna dochować należytej staranności umieszczając urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Tymczasem pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi przez 52 dni. Ponadto za umieszczenie przedmiotowego urządzenia w dniach od 19 czerwca do 9 sierpnia 2018 r. strona nie została ukarana inną prawomocną decyzją, a strona nie zgłosiła informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie. W ocenie organu w sprawie nie zachodziły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. podniosła zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jaki podmiot w rzeczywistości zajmował pas drogowy w okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja,

b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją to spółka zajmowała pas drogowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z protokołu odbioru technicznego urządzeń przez G. od wykonawcy z dnia 23 lipca 2018 r., protokołu przekazania przez G. urządzeń do eksploatacji firmie S. S.A. z dnia 23 lipca 2018 r. oraz z umowy nr [...] z dnia 26 kwietnia 2018 r. wraz z OPZ wynika, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji spółka nie zajmowała pasa drogowego, zaś w rzeczywistości przedmiotowy pas drogowy zajmowała spółka działająca pod firmą Z. sp. z o. o. z siedzibą w G. (wykonawca robót), a ponadto, na mocy ww. umowy obowiązki związane z uzyskiwaniem pozwoleń organów administracji, w tym Prezydenta Miasta Gdańska - Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni na zajęcie pasa drogowego, obciążały wykonawcę robót, nie zaś spółkę,

c) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie przymiotu strony wykonawcy robót, podczas gdy w rzeczywistości to wykonawca robót, nie zaś spółka, był podmiotem zajmującym pas drogowy,

d) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a także spółka zaprzestała naruszania prawa,

e) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej pomimo braku działania po stronie zarządcy drogi, polegającego na zaniechaniu zawiadomienia podmiotu zajmującego pas drogowy o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy zarządca drogi powinien należycie i wyczerpująco poinformować podmiot zajmujący pas drogowy o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym poinformować o konieczności wystąpienia ze stosownym wnioskiem,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

a) art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy spółka nie była w przedmiotowej sprawie podmiotem zajmującym pas drogowy, zaś w rzeczywistości przedmiotowy pas drogowy zajmowany był przez wykonawcę robót,

b) art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na spółkę kary pieniężnej pomimo faktu, że urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, który to wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas robót polegających na budowie sieci podziemnych miał przecież świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym.

Po rozpoznaniu odwołania strony zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p. oraz § 4 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W uzasadnieniu decyzji, po przywołaniu zastosowanych przepisów, organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, iż odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego urządzenia, to podmiotem wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej jest co do zasady właściciel takiego urządzenia. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel urządzenia umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Takie stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel urządzenia powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego urządzenia jest osoba inna niż właściciel tego urządzenia, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. To, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, iż na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną.

Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której urządzenie zajmujące pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego. Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca urządzeniem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym to urządzenie na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela urządzenia z osobą, w której posiadaniu urządzenie się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem urządzenia nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony.

Natomiast złożona przez spółkę umowa z dnia 26 kwietnia 2018 r. nie wykazała innego niż spółka podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego przedmiotowej drogi powiatowej. Spółka błędnie skupia się na kwestii zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, nie zaś na fakcie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w trybie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. i naliczeniu kary pieniężnej z tytułu braku takowego zezwolenia.

Strona jako profesjonalny podmiot miała wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa drogowego. Działania spółki świadczą też, że działała ona świadomie, występując do zarządcy drogi o kolejne zezwolenia na poszczególnych etapach realizowanej przez siebie inwestycji. W trakcie przygotowania i prowadzenia realizacji inwestycji spółce zostały wydane decyzje na lokalizację, prowadzenie robót związanych z budową oraz umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych urządzeń. W każdym z ww. przypadków spółka działała jako inwestor, nie zarzucając żadnej wcześniejszej decyzji, że jest wydana na niewłaściwy podmiot. Co prawda zajmującym pas drogowy, a jednocześnie adresatem decyzji w celu wykonania robót może być wykonawca, ale w niniejszym przypadku z wnioskiem wystąpiła spółka jako inwestor, nie było więc podstaw aby decyzja została wydana na wykonawcę robót. W sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej stroną jest natomiast, co do zasady, właściciel tych urządzeń.

Organ podzielił stanowisko, że zarządca drogi nie ma obowiązku dodatkowego informowania strony, iż po skończeniu robót jest ona zobowiązana do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, tym bardziej, że jest ona o tym informowana zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji zezwalającej na zlokalizowanie urządzenia.

Przedstawione przez spółkę protokoły załączone do odwołania oraz umowa z dnia 26 kwietnia 2018 r., zawarta pomiędzy spółką a Z. sp. z o.o. (wykonawcą), potwierdzają jedynie wykonanie robót i ich odbiór przez inwestora oraz przekazanie urządzeń do eksploatacji. Nie wynika z nich aby to ktoś inny niż spółka był właścicielem przedmiotowych urządzeń. Nie potwierdzają one również, że spółka jest ich właścicielem dopiero od 23 lipca 2018 r. Co więcej umowa ta określa, że to zamawiający jest zobowiązany do "ponoszenia opłat związanych z wbudowaniem urządzeń w pas drogowy" (§ 2 ust. 2 pkt 6). Skarżąca cytuje postanowienia umowy dotyczące obowiązków wykonawcy mające rzekomo przesądzać o jego odpowiedzialności za uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa w celu umieszczenia urządzenia, a całkowicie pomija ww. zapis wprost wskazujący, iż jest to jej obowiązek.

Z zebranego materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby skarżąca spółka w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą robót, że ten podmiot ma obowiązek wystąpienia w imieniu skarżącej o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, tak aby nie doprowadzić do sytuacji, że określone urządzenia zostały umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji inwestor może powierzyć wykonawcy. Niewątpliwie prowadząc roboty wykonawca działa także na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Wskazana okoliczność wbrew temu co twierdzi skarżąca nie może determinować na tle przepisów ustawy o drogach publicznych automatycznego obowiązku wykonawcy zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Co nadto oczywiste, zarządca drogi nie ma prawnego obowiązku odrębnego zawiadamiania podmiotu występującego wcześniej o zajęcie pasa drogowego na potrzeby robót budowlanych o konieczności wystąpienia z kolejnym wnioskiem, już po zakończeniu przedmiotowych robót, o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Udzielając zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w celu prowadzenia robót pouczono jednocześnie stronę, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zostanie naliczona kara pieniężna. Zwracając się o wydanie kolejnego zezwolenia spółka działała więc bez zachowania należytej staranności. Nie budzi wątpliwości, że w razie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego powinna być wymierzona.

Organ odwoławczy nie podzielił ponadto zarzutów odwołania. W ocenie Kolegium prawidłowo wskazano spółkę jako stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a organy nie miały obowiązku informowania wykonawcy robót o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego.

Organ I instancji w pełni rozważył również, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wnioski wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są logiczne i przekonujące dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. Kolegium nadmieniło też, że w decyzjach zezwalających na lokalizację urządzeń w pasie drogowym znajduje się pouczenie o konieczności wystąpienia do zarządcy drogi o zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Z kolei akta administracyjne sprawy wskazały, że materiał dowodowy był kompletny i pozwolił na dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego G. Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie zaś o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze podniesiono zarzuty:

1) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wystąpienie przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego w sprawie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem stroną niniejszej sprawy powinien być Z. sp. z o. o. z siedzibą w G. (wykonawca robót), gdyż to on, a nie skarżąca spółka, zajmował w okresie od dnia 19 czerwca do dnia 9 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi część pasa drogowego drogi powiatowej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji w całości i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości,

2) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

i. błędne ustalenie, że pas drogowy w okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja zajmowała skarżąca spółka, podczas gdy w rzeczywistości zajmował go wykonawca robót,

ii. błędne ustalenie, że w okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja, właścicielem urządzeń była skarżąca spółka, podczas gdy w rzeczywistości właścicielem sieci był wówczas wykonawca robót,

iii. błędne przyjęcie, że naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie nie miało charakteru znikomego, podczas gdy było ono nieznaczne, krótkotrwałe, nie spowodowało negatywnych konsekwencji i nie spowodowało jakiegokolwiek zagrożenia, czy też niebezpieczeństwa,

c) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją to skarżąca spółka zajmowała pas drogowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z protokołu odbioru technicznego urządzeń od wykonawcy robót z dnia 23 lipca 2018 r., protokołu przekazania urządzeń do eksploatacji firmie S. S.A. z dnia 23 lipca 2018 r. oraz z umowy nr [...] z dnia 26 kwietnia 2018 r. wraz z OPZ wynika, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżąca spółka nie zajmowała pasa drogowego, zaś w rzeczywistości był to wykonawca robót, a ponadto na mocy ww. umowy obowiązki związane z uzyskiwaniem pozwoleń organów administracji, w tym Prezydenta Miasta Gdańska - Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni na zajęcie pasa drogowego, obciążały wykonawcę robót, nie zaś spółkę,

d) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a spółka zaprzestała naruszania prawa,

3) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

a) art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego, podczas gdy skarżąca spółka nie była w przedmiotowej sprawie podmiotem zajmującym pas drogowy, zaś w rzeczywistości przedmiotowy pas drogowy zajmowany był przez wykonawcę robót,

b) art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, pomimo faktu, że urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, który to wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas robót polegających na budowie sieci podziemnych miał przecież świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym.

W uzasadnieniu wniesionej skargi spółka przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca spółka uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 maja 2022 r., nr SKO Gd/4003/21, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie, w dniach od 19 czerwca do 9 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. oraz dróg gminnych ul. P. i ul. J. w G.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiec naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne - kary za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Stan faktyczny sprawy zasadniczo pozostawał poza sporem. Skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego i w skardze do sądu nie kwestionowała okoliczności faktycznych, dotyczących sposobu i okresu zajęcia pasa drogowego, a także ustalenia wysokości kary pieniężnej.

Natomiast kluczowa w kontekście zarzutów skargi jest w sprawie kwestia, na jaki podmiot powinna być nałożona kara, to jest na skarżącą, jak zgodnie uznały organy administracji obu instancji, czy na wykonawcę prac budowlanych, to jest na Z. sp. z o. o. z siedzibą w G.

Materialną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie jako "u.d.p."), zawierającej regulacje prawne dotyczące zarówno dróg publicznych, jak i wewnętrznych. Należy podkreślić, że już sam tytuł ustawy wskazuje, iż regulacje prawne w niej zawarte dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, o czym świadczy treść art. 1 u.d.p. W myśl tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ustawa reguluje też sposób w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi powiatowej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). W myśl art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Według art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 wskazanej ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Według tych kryteriów przyjęto, że zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 19 ust. 1-2 u.d.p.

Z regulacji zawartych w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg publicznych są organy administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 u.d.p. przyjęto, że budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu. Pozwala to na stwierdzenie, że administrowanie drogami wewnętrznymi nie zawsze związane jest z prawem własności do terenu, na którym usytuowana jest droga, albowiem zarząd tego terenu może wykonywać użytkownik wieczysty, dzierżawca, itp. Ustawa o drogach publicznych zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie.

To jednak do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządcom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1 i ust. 1a u.d.p. wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu.

Nie jest kwestionowane przez Sąd prawo zarządcy drogi publicznej do wyłącznego decydowania o pasie drogowym, jako gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, który z racji swego przeznaczenia wynikającego z art. 4 pkt 1 u.d.p. przeznaczony jest do zadań z drogą i ruchem drogowym związanych. Zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli nie służących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 u.d.p. Zakaz ten nie jest jednak zakazem bezwzględnym, a wyjątki od niego znajdują oparcie w ustawie.

Przepisy ustawy o drogach szczegółowo regulują procedurę uzyskania prawa legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt lub urządzenie z funkcjami pasa niezwiązanymi.

Procedura ta przebiega w trzech koniecznych i kończących się decyzjami administracyjnymi etapach: postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu (art. 39 ust. 3 u.d.p.), następującego po nim postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego (art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.) i postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa oraz w przedmiocie ustalenia stosownej opłaty (art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 11 u.d.p.).

Z przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że właściwy zarządca drogi może w drodze decyzji administracyjnej zezwolić na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi publicznej obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z celami, dla których urządzony jest pas drogowy. Zezwolenie takie może zostać wydane, jeżeli zarządzający daną drogą uzna, że w konkretnym przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 u.d.p. W decyzji zezwalającej na posadowienie wnioskowanego obiektu zarządca drogi wskazuje m.in., że przed rozpoczęciem robót konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego czy to dla prowadzenia robót w pasie drogowym, czy w celu umieszczenia w nim obiektu (art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.). Decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przedmiotowo związana z decyzją lokalizacyjną rozstrzyga o zajętej powierzchni pasa drogowego i czasie jego zajmowania, które to podstawowe dane decyzji stanowią podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w określonym decyzją czasie.

W myśl przepisu art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy m.in. zgodnie z pkt 2 zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zatem zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów oznacza lokalizację w obrębie tego pasa urządzeń lub obiektów materialnych lub też uniemożliwienie korzystania z niego przez inne osoby wskutek prowadzenia robót ewentualnie zajęcia w innym celu - na prawach wyłączności. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku.

Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p., zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy określone przepisy przewidują nałożenie na określony podmiot administracyjnej kary pieniężnej, muszą być one wykładane ściśle.

Co oczywiste, użyte w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "[...] zarządca drogi wymierza karę pieniężną [...]" oznacza jak słusznie podkreślono w decyzjach organów obu instancji, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymierzonego w tym przepisie.

W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy.

Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

Z przepisu art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 u.d.p. wynika natomiast wprost, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 – zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym – adresowane jest do inwestora, bowiem zgodnie z tym przepisem organ poucza inwestora o konieczności spełnienia warunku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu. Pomimo tego, że przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie rozróżniają umieszczanie (to jest posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu lub urządzenia i prowadzenie robót z tym związanych, to wskazana ustawa nie określa adresata decyzji o uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót. Uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót może być zatem zarówno inwestor albo wykonawca robót, który faktycznie, w trakcie wykonywania robot zajmuje pas drogowy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 693/13).

Mając na uwadze przywołane regulacje, jak i treść art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. nie sposób uznać w realiach sprawy, że po zakończeniu robót budowlanych adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy (poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 17,70 m2 oraz poza jezdnią 109,82 m2, powinien być wykonawca robót, a nie inwestor.

Należy zwrócić uwagę, że decyzją z dnia 14 maja 2018 r. stronie skarżącej udzielono zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci wodociągowej, w terminie od 4 do 18 czerwca 2018 r. Decyzja bezspornie zawiera przy tym pouczenie, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zostanie naliczona kara pieniężna zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. (pkt 1 ppkt 7 decyzji). Uznać należy zatem, że skarżąca spółka zwracając się wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2018 r. o wydanie kolejnego zezwolenia (na umieszczenie urządzeń) działała nie tylko bez zachowania należytej staranności, ale i z pełną świadomością grożących konsekwencji prawnych. Nie budzi wątpliwości, że w razie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego powinna być wymierzona.

Z zebranego materiału dowodowego nie wynika ponadto aby skarżąca spółka w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą robót, że ten podmiot ma obowiązek wystąpienia, w imieniu skarżącej, o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, tak aby nie doprowadzić do sytuacji, że określone urządzenia zostały umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadząc roboty działa także na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Wskazana okoliczność wbrew temu, co twierdzi skarżąca nie może determinować na tle przepisów ustawy o drogach publicznych automatycznego obowiązku wykonawcy zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Co nadto oczywiste, zarządca drogi nie ma prawnego obowiązku odrębnego zawiadamiania podmiotu występującego wcześniej o zajęcie pasa drogowego na potrzeby robót budowlanych o konieczności wystąpienia z kolejnym wnioskiem, już po zakończeniu przedmiotowych robót, o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Co więcej, jak zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, twierdzeń skarżącej spółki nie potwierdzają protokoły ani umowa zawarta przez spółkę z wykonawcą w dniu 26 kwietnia 2018 r. Z załączonej przez stronę dokumentacji wynika jedynie, że roboty zostały wykonane i odebrane, a urządzenia przekazane do eksploatacji. Przedmiotowa umowa określa tymczasem wprost , że to spółka jako zamawiający jest zobowiązana do ponoszenia opłat związanych z wbudowaniem urządzeń w pas drogowy (§ 2 ust. 2 pkt 6).

Jednocześnie ponownego podkreślenia wymaga, że to skarżąca spółka wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2018 r. zwróciła się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. oraz dróg gminnych ul. P. i ul. J. w G. poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 17,70 m2 oraz poza jezdnią 109,82 m2. Spółka działała zatem jak właściciel przedmiotowych urządzeń. Decyzją z dnia 28 września 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska udzielił skarżącej wnioskowanego zezwolenia od 10 sierpnia 2018 r. (data wpływu wniosku), nie mogąc udzielić stosownego zezwolenia z datą wsteczną. W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji nie naruszyły zatem prawa nakładając na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Organy administracji publicznej nie naruszyły w konsekwencji również art. 28 k.p.a., gdyż prawidłowo wskazały inwestora jako stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Brak było tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu organy rozważyły nadto w sposób właściwy, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

Wnioski wywiedzione w uzasadnieniu wydanych decyzji są logiczne i przekonujące dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. Naruszenia polegającego na zajęciu części pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez 52 dni nie sposób obiektywnie uznać za naruszenie o znikomej wadze. Ponadto, jak wynika z dokonanych rozważań, skarżąca niewątpliwie wiedziała o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i musiała mieć świadomość naruszania prawa w tym okresie. Skarżąca spółka jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, powinna znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz powinna również dochować należytej staranności w związku z umieszczaniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Podkreślić w zaistniałej sytuacji należy, że naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechanie jego zgromadzenia, jak również niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy, że zarzuty te również nie zasługują na uwzględnienie. Akta administracyjne przedstawione Sądowi wskazują, że materiał dowodowy zgromadzony w prowadzonym postępowaniu był kompletny i pozwolił na dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Odmienna ocena tego materiału przez stronę skarżącą, której Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela, nie oznacza wystąpienia podniesionych naruszeń. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Stronie skarżącej zapewniono przy tym czynny udział w każdym stadium postępowania, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym, jest wyczerpująca i w pełni przekonująca.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).