Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 476/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 62, 65
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2024 r., znak SKO.ZP/415/419/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz B. J. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa, postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r., znak AU-02-3.6730.7.4.2023.MMY, działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p.", zawiesił na okres 18 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku, postępowanie wszczęte w dniu 20 lipca 2023 r., na wniosek B. J., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70 m2 na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. Nowa Huta wraz z utwardzeniem drogi na części działki nr [...] obr. [...] jed. ewid. Nowa Huta przy ul. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu 26 października 2016 r. uchwałą nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa". Uchwała ta była zmieniana w dniu 29 sierpnia 2018 r. również Uchwałą RMK w ten sposób, że uchwalany plan postanowiono uchwalać w trzech etapach A,B i C. Następnie kolejna Uchwała z dnia 8 lipca 2020 r. postanowiła o dalszym etapowaniu planu, w etap B podzielony został na szesnaście podetapów B1- M16. Do etapu B - podetap 11 zaliczono obszar nr [...] w granicach którego znajduje się teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Teren wskazany przez inwestora we wniosku wchodzi w skład obszaru objętego projektem powyższego miejscowego planu. Ustalenia projektu planu dla części obszaru objętego wnioskiem o zabudowę kubaturową, przewidują teren rolniczy bez prawa zabudowy z podstawowym przeznaczeniem pod użytki rolne. Zasadniczym celem planu miejscowego jest ochrona terenów zielonych, w tym też terenów rolnych przed zabudową oraz zapewnienie ochrony terenów cennych pod względem przyrodniczo – krajobrazowym.

Organ I instancji, przywołując art. 62 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził, że przepis ten daje organowi wydającemu decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, możliwość zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku

Zawieszenie postępowania na wskazanej podstawie może nastąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obligatoryjne, a Gmina prowadzi postępowanie w przedmiocie uchwalenia takiego planu na terenie objętym wnioskiem inwestora, bądź podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania takiego planu.

Dalej organ w konkluzji stwierdził, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania wyrażona w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., daje organowi, po indywidualnym rozpatrzeniu i przeanalizowaniu każdego z wniosków, i przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego i interesu inwestora, jak i kierując się podstawowym zadaniem organu, czyli ochroną ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem, możliwość wstrzymania przedmiotowego postępowania. Korzystanie z możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. będzie w tym kontekście uzasadnione w szczególności wówczas, gdy względy ochrony interesu społecznego, w ramach których mieści się zapewnienie ładu przestrzennego oraz wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. będą przemawiać za ustaleniem przeznaczenia terenu oraz warunków zabudowy w drodze planu miejscowego.

Równocześnie organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w procesie stosowania prawa administracyjnego nie można pomijać słusznego interesu obywatela, w tym strony - inwestora, ważąc zarówno słuszny interes strony jak również interes publiczny, uznał, że ze względu na interes publiczny uzasadniona jest ochrona przedmiotowego terenu przed zabudową, niezgodną z polityką przestrzenną miasta Krakowa zawartą w Studium i próba wprowadzania zabudowy niezgodnej z ustaleniami sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji więc, mając na uwadze niezgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami planu, organ zadecydował, iż także ze względu na pewność obrotu prawnego, czyli przyszłą konieczność wygaszania decyzji wz w tej sprawie, gdyby taka została wydana, zasadnym jest właśnie skorzystanie z możliwości, jakie daje przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Kierując się powyższymi ustaleniami oraz przepisem art. 62 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie na okres 18 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku do organu.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B. J., zaskarżając w całości postanowienie I instancji i domagając się jego uchylenia.

Żaląca się zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy na dzień jego wydania nie istniały podstawy zawieszenia postępowania. Wskazała bowiem na okoliczność, iż planowana inwestycja objęta jest uproszczoną procedurą budowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy do 70 m2 . Strona przywołała art. 29 prawa budowlanego jako podstawę prawną dla wskazania zwolnień zamierzeń budowlanych z części reglamentacji prawnej podając, że część obiektów i robót wskazanych w tym przepisie dla zachowania legalności podlega uproszczonej procedurze w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Zamiar wykonania takich robót wskazanych w przepisie art. 29 prawa budowlanego podlega tylko ocenie organów administracji architektoniczno – budowlanej z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa budowlanego i sprowadza się do wyrażenia zgody na ich prowadzenie w przypadku niezgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 prawa budowlanego.

Obecne działanie organu I instancji jest zgodnie z zarzutem zażalenia, sprzeczne z istotą uproszczonej procedury dla domów jednorodzinnych poniżej 70 m2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy dla domów o pow. do 70 m2 winna być wydana do 21 dni. Ponadto, jak podniesiono w zażaleniu, sama procedura sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest procesem długotrwałym i z pewnością nie skończy się przed upływem okresu zawieszenia postepowania, co powoduje, iż zawieszenie takie jest niecelowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r., znak SKO.ZP/415/419/2023, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z całością akt w sprawie, stwierdziło, że sporne postanowienie jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. Kolegium zaprezentowało swoje stanowisko w przedmiocie stosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które uzasadnia wydane rozstrzygnięcie organu II instancji.

W pierwszym rzędzie Kolegium wskazało, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawiera dwie odrębne normy prawne. Pierwsza norma prawna stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Druga norma prawna w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany." Tak więc przepis ten reguluje dwie odrębne przedmiotowo materie.

Pierwsza norma prawna reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania.

Druga norma natomiast nie określa podstawy zawieszenia i w związku z tym na jej podstawie nie można dokonywać kontroli zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem Kolegium podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania. Organ I instancji w spornym postanowieniu podał, że w dniu 22 października 2014 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXIX/1886/14 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bodzów - Rejon ulicy Widłakowej", w obrębie którego położona jest działka wskazana do zainwestowania. Zapisy projektu planu nie zezwalają na lokalizację przydomowych oczyszczalni ścieków. Wyznaczona przez projekt planu nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegająca po działce wzdłuż ul. [...] nie mogłaby być utrzymana, ponieważ projektowany budynek zlokalizowany najbliżej granicy północnej dz. nr [...] wykracza poza tę linię, a zgodnie z ustaleniami projektu planu przez nieprzekraczalną linię należy rozumieć linię, poza którą nie można sytuować budynków nowych, bądź je rozbudowywać.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, omawiany przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w normie pierwszej nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W niniejszej sprawie jak podano wyżej, uchwała taka jest, jednak dla postępowania prowadzonego w oparciu o cyt. przepis, nie ma to znaczenia, choć fakt jej istnienia tym bardziej uzasadnia wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie.

Reasumując, konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1, daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia.

Konstrukcja ta, jak to wynika m. innymi z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8.11.2007 r. sygn. akt II SA/Bk 593/07 (LEX 25/2008), jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego. Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma także omawiany przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania.

Powyższa wykładnia art. 62 ust. 1 została także zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego orzekającego w ramach postępowania kasacyjnego, z dnia 2.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06 (niepublikowany, patrz - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdzić należy, iż nie są one zasadne.

Problem podstawy prawnej zawieszenia postępowania został powyżej wyjaśniony i uzasadniony. Wskazano też różnice w projektowanej inwestycji do zapisów istniejących w tworzonym planie, a ponadto, projekt tego planu w sposób konkretny formułuje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, co powoduje, iż nie ma znaczenia, czy jest to urządzenie związane i służące tylko prawidłowemu użytkowaniu budynków, czy samodzielny obiekt budowlany.

Ponadto, jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w IV kwartale 2017 r., co tym bardziej przemawia za celowością zawieszenia postępowania, a więc absolutnie nie odległy od podanego terminu zakończenia prac planistycznych.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2024 r., znak SKO.ZP/415/419/2023, skargę wniosła B. J.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka umożliwiająca zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o ten przepis,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób sprzeczny z wymogami zawartymi w ww. przepisach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.; o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi omówiono zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a.: Jako podstawę prawną postanowienia organu I instancji wskazano art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 1078/17 stwierdził, że: "użyty w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę (dowolność) decydowania o wstrzymaniu (zawieszeniu) biegu postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zakres swobody organu administracji, znajdujący swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi (naczelnymi) zasadami postępowania administracyjnego. Ze wspomnianych zasad wynika m.in., że zawieszenie postępowania administracyjnego jest zakłóceniem jego prawidłowego toku, tj. odstępstwem od reguły, iż po wszczęciu postępowania organ podejmuje wszelkie niezbędne kroki do jak najszybszego zakończenia tego postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem (zasada obowiązku działania organu administracji publicznej). Ponadto zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 844/08, LEX nr 566785 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 216/08, LEX nr 499862). Korzystanie więc z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten nie może być jednak dowolny, a musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, LEX nr 895901)".

Orzekając o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ powinien wyważyć interes publiczny oraz interes podmiotu, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zwrócił na to uwagę WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 1079/17, w którym stwierdził, że "Przeciwwagą dla interesu publicznego pozostaje indywidualny interes podmiotu zamierzającego realizować określoną inwestycję. Jego uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości wynikają z chronionego prawa własności i nie mogą być ignorowane.

Stąd też, zdaniem sądu, choć przepis art. 62 ust. 1 ustawy nie reguluje wprost przesłanek zawieszenia postępowania, to podjęcie takiej decyzji bez jakiegokolwiek rozeznania co do etapu i zakresu procedury planistycznej oraz szans na jej zakończenie przed upływem terminu zawieszenia ocenić należy jako przekroczenie uznaniowych uprawnień organu, mogące prowadzić do naruszenia praw strony".

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie przeanalizował, na jakim etapie jest procedura planistyczna dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap B, podetap B11 i czy ma szansę się zakończyć przed upływem terminu zawieszenia postępowania. Organ nie rozważył również, że procedowanie planu dla terenu, którego dotyczył wniosek skarżącej rozpoczęło się w 2016 roku, a więc prawie 8 lat temu i do dziś plan nie został uchwalony. Organ II instancji powinien był także zweryfikować, jaki kierunek zagospodarowania dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja przewiduje obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem podkreślić, że rozważenie przez organy wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, nie tylko gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji WZ z projektowanymi ustaleniami planu, ale również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.

Ponadto należy mieć na uwadze, że – jak wynika z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej miasta Krakowa dla działek, których dotyczy zaskarżona decyzja, 30.01.2024 r. organ I instancji wydał decyzję nr 47/6730.2/2024 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na części działki nr [...], obr. [...] wraz z budową miejsc postojowych, zjazdu oraz budowa przyłączy: woda, prąd, gaz, kanalizacja z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie."

Okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę, przy dokonywaniu oceny co do możliwości i celowości skorzystania przez organ z instytucji zawieszenia postepowania o ustalenie warunków zabudowy.

Powyższe świadczy o przekroczeniu przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego oraz o naruszeniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi omówiono dalej zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.: W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób naruszający art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Na stronie 3 zaskarżonego postanowienia pojawia się nazwisko Pani E. B., która nie była stroną niniejszego postępowania. Na tej samej stronie pojawiają się również odniesienia do terenów oznaczonych w projekcie planu miejscowego symbolami MN.10, KDD.3 oraz R.4, mimo że teren przedmiotowej inwestycji w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap B, podetap B11 nie jest objęty terenami o takich symbolach. Na stronie 3 zaskarżonego postanowienia znalazło się również odniesienie do działki nr [...], mimo że teren przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki o takim numerze ani nie jest ona położona w sąsiedztwie tego terenu. Z kolei na stronie 5 zaskarżonego postanowienia jest mowa o podjęciu przez Radę Miasta Krakowa w dniu 22 października 2014 r. uchwały Nr CXIX/1886/14 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bodzów – rejon ul. Widłakowej", w obrębie którego – zdaniem organu odwoławczego – położona jest działka wskazana do zainwestowania. Natomiast w rzeczywistości plan miejscowy, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu po pierwsze – został już przyjęty uchwałą Nr CIV/2692/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2018 r., a po drugie – obejmuje obszar położony w jednostce ewidencyjnej Podgórze, a teren przedmiotowej inwestycji jest położony w jednostce ewidencyjnej Nowa Huta.

Wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało przekopiowane z uzasadnienia postanowienia wydanego w innej sprawie wiele lat temu. Najlepiej świadczy o tym zawarte na stronie 6 zaskarżonego postanowienia zdanie: "jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w IV kwartale 2017 r.", mimo iż Biuro Planowania Przestrzennego kilka lat temu zostało przekształcone w Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, a od IV kwartału 2017 r. minęło ponad 6 lat.

Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że organ odwoławczy nie sporządził w niniejszej sprawie własnego uzasadnienia, a jedynie skorzystał z uzasadnienia sporządzonego w innej sprawie i nie zadał sobie nawet trudu w dostosowaniu tego uzasadnienia do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia świadczy o tym, że organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał zażalenia wniesionego na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie uznało skargę B. J. w zakresie uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia 8 stycznia 2024 r. znak SKO.ZP/415/419/2023 za zasadną i pozostawiło całą sprawę uznaniu Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę SKO wskazało, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przedstawiał się w taki sposób, iż opisanym powyżej postanowieniem organ I Instancji zawiesił, w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na warunkach tam zawartych, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej, na okres 18 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu 26.10.2016 r. uchwałą nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa". Uchwała ta była zmieniana w dniu 29.08.2018 również Uchwałą RMK w ten sposób, że uchwalany plan postanowiono uchwalać w trzech etapach A, B i C. Następnie kolejna Uchwała z dnia 08.07.2020 r. postanowiła o dalszym etapowaniu planu, i etap B podzielony został na szesnaście podetapów B1- M16. Do etapu B – podetap 11 zaliczono obszar nr [...] w granicach którego znajduje się teren objęty wnioskiem o ustalenie wzizt.

Teren wskazany przez inwestora we wniosku wchodzi w skład obszaru objętego projektem powyższego miejscowego planu. Ustalenia projektu planu dla części obszaru objętego wnioskiem o zabudowę kubaturową, przewidują teren rolniczy bez prawa zabudowy z podstawowym przeznaczeniem pod użytki rolne. Zasadniczym celem planu miejscowego jest ochrona terenów zielonych, w tym też terenów rolnych przed zabudową oraz zapewnienie ochrony terenów cennych pod względem przyrodniczo – krajobrazowym.

Dalej organ w konkluzji stwierdza, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania wyrażona w art. 62 ust. 1, daje organowi, po indywidualnym rozpatrzeniu i przeanalizowaniu każdego z wniosków, i przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego i interesu Inwestora, jak i kierując się podstawowym zadaniem organu, czyli ochroną ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem, możliwość wstrzymania przedmiotowego postępowania.

Korzystanie z możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust.1 u.p.z.p. będzie w tym kontekście uzasadnione w szczególności wówczas, gdy względy ochrony interesu społecznego w ramach których mieści się zapewnienie ładu przestrzennego oraz wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy będą przemawiać za ustaleniem przeznaczenia terenu oraz warunków zabudowy w drodze planu miejscowego.

Natomiast organ I instancji przywołując art. 62 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził, że daje on organowi wydającemu decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, możliwość zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Kierując się powyższymi ustaleniami oraz przepisem prawa, organ I instancji postanowieniem z dnia 02.08.2023r. zawiesił postępowanie w sprawie na okres 18 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku do organu.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Pani B. J. działająca wówczas za pośrednictwem pełnomocnika Pana K. J., zaskarżając w całości sporne postanowienie i domagając się jego uchylenia.

W tym stanie rzeczy Kolegium w składzie osobowym jak wskazano w postanowieniu, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium uznało bowiem, iż zasadnym było zawieszenie postępowania, bowiem podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania.

Organ I instancji w spornym postanowieniu podał, że w dniu 26.10.2016r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LV/1124/16 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa", Kolejne uchwały miały na celu jedynie wprowadzenie etapowania prac planistycznych, a w obrębie jednego z podetapu znalazł się teren wskazany do zainwestowania we wniosku B. J.. Zgodnie z założeniami planu teren znajdujący się w obszarze jednego z podetapu ma przeznaczenie jako teren rolniczy z przeznaczeniem jak użytki rolne, z zakazem lokalizacji budynków. Okoliczność ta świadczy dobitnie o tym, iż ustalenia planu odbiegać będą od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, omawiany przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w normie pierwszej nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W niniejszej sprawie jak podano wyżej, uchwała taka jest, jednak dla postępowania prowadzonego w oparciu o cyt. przepis, nie ma to znaczenia, choć fakt jej istnienia tym bardziej uzasadnia wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie.

Reasumując, konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1, daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia.

Konstrukcja ta, jak to wynika m. innymi z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8.11.2007 r. sygn. akt II SA/Bk 593/07, jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego.

Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma także omawiany przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania.

Powyższa wykładnia art. 62 ust. 1 została także zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego orzekającego w ramach postępowania kasacyjnego, z dnia 2.10.2007 r. sygn. akt II OSK 1287/06 (niepublikowany, patrz - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W zakresie dalszych zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, iż złożenie wniosku o zabudowę terenu budynkiem o pow. do 70 m2 nie zwalnia organu administracji I instancji od zbadania, czy zamiar budowy budynku kubaturowego jest zgodny z zapisami planu, jeśli plan istnieje już dla terenu, a jeśli plan nie jest uchwalony, to winna być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ponieważ już podjęto działania mające na celu uchwalenie miejscowego plan zagospodarowania terenu, który będzie obejmował swymi ustaleniami także teren inwestycji, przeto organ miał możliwość zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p., co jest jego prawem.

Problem podstawy prawnej zawieszenia postępowania został powyżej wyjaśniony i uzasadniony. Wskazano też różnice w projektowanej w stosunku do zapisów istniejących w tworzonym planie, a ponadto projekt tego planu w sposób konkretny formułuje zakaz lokalizacji budowy obiektów kubaturowych.

Tyle uzasadnienie kwestionowanego postanowienia Kolegium, które jest do tego momentu odpowiadające stanowi faktycznemu sprawy, i które Kolegium aprobuje obecnie, natomiast pozostała cześć uzasadnienia, kwestionowana bardzo dobitnie przez skarżącą, która zarzuca, że zaskarżone postanowienie zostało sporządzone w sposób naruszający art. 107 § 3 k.p.a., bowiem znajdują się w nim dane niezgodne ze stanem rzeczywistym, w pełni zasługuje na uwzględnienie i co do tego Kolegium stwierdza, że jest w pełni zasadne. Są w nim błędy co do okoliczności i faktów, które nie powinny mieć miejsca, bowiem nie dotyczą przedmiotowej sprawy B. J. i co Kolegium w pełni potwierdza wskazując, że taka okoliczność nie była zamierzona i co najważniejsze, nie powinna się była zdarzyć.

Powyższe jest wynikiem błędu edytorskiego, gdyż pierwotna treść postanowienia Kolegium w tej właśnie sprawie jest całkiem inna, pozbawiona wskazanych błędów i uchybień, co zostało utrwalone w pierwszej zapisanej wersji. Dopiero w trakcie przepisywania już do wysyłki napisanego wcześniej tekstu dokumentu nastąpiło mylne skopiowanie treści innego dokumentu wcześniej przygotowywanego przez skład orzekający, co stało się powodem powstałego błędu w treści uzasadnienia postanowienia Kolegium.

W tej sytuacji Kolegium, przesyłając całość sprawy wraz z wyjaśnieniami, pozostawiło całość sprawy uznaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2023 r. zawieszające, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70 m2 na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. Nowa Huta wraz z utwardzeniem drogi na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Nowa Huta przy ul. [...] w Krakowie".

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie SKO nie może się ostać w obrocie prawnym, bowiem jego uzasadnienie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a.

Jak trafnie wskazano w skardze, co przyznał organ w odpowiedzi na skargę, kwestionowane przez skarżącą uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Kolegium jest wadliwe, bowiem znajdują się w nim dane niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, są w nim błędy co do okoliczności i faktów, które nie powinny mieć miejsca, bowiem nie dotyczą przedmiotowej sprawy B. J. i co Kolegium w pełni potwierdziło w odpowiedzi na skargę, wskazując, że taka okoliczność nie była zamierzona i co najważniejsze, nie powinna się była zdarzyć. Powyższe uchybienie jest wynikiem błędu edytorskiego, gdyż nastąpiło mylne skopiowanie treści innego dokumentu wcześniej przygotowywanego przez skład orzekający, co stało się powodem powstałego błędu w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium.

Na podstawie lektury akt Sąd stwierdził, jak trafnie wskazano w skardze, że na stronie 3 zaskarżonego postanowienia pojawia się nazwisko Pani E. B., która nie była stroną niniejszego postępowania. Na tej samej stronie pojawiają się również odniesienia do terenów oznaczonych w projekcie planu miejscowego symbolami MN.10, KDD.3 oraz R.4, mimo że teren przedmiotowej inwestycji w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap B, podetap B11 nie jest objęty terenami o takich symbolach. Na stronie 3 zaskarżonego postanowienia znalazło się również odniesienie do działki nr [...], mimo że teren przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki o takim numerze ani nie jest ona położona w sąsiedztwie tego terenu. Z kolei na stronie 5 zaskarżonego postanowienia jest mowa o podjęciu przez Radę Miasta Krakowa w dniu 22 października 2014 r. uchwały Nr CXIX/1886/14 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bodzów – rejon ul. [...]", w obrębie którego – zdaniem organu odwoławczego – położona jest działka wskazana do zainwestowania. Natomiast w rzeczywistości plan miejscowy, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu po pierwsze – został już przyjęty uchwałą Nr CIV/2692/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2018 r., a po drugie – obejmuje obszar położony w jednostce ewidencyjnej Podgórze, a teren przedmiotowej inwestycji jest położony w jednostce ewidencyjnej Nowa Huta.

Wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało najprawdopodobniej omyłkowo przekopiowane z uzasadnienia postanowienia wydanego w innej sprawie kilka lat temu. Wskazuje na to zawarte na stronie 6 zaskarżonego postanowienia zdanie: "jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w IV kwartale 2017 r.", mimo iż Biuro Planowania Przestrzennego kilka lat temu zostało przekształcone w Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, a od IV kwartału 2017 r. minęło ponad 6 lat.

Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że organ odwoławczy nie sporządził w niniejszej sprawie własnego uzasadnienia, a jedynie skorzystał z uzasadnienia sporządzonego w innej sprawie i nie dostosował tego uzasadnienia do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, co – w kontekście sprawowanej przez Sąd kontroli legalności aktu – skutkuje wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. miało, a co najmniej mogło mieć, istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia świadczy o tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał zażalenia wniesionego na postanowienie organu I instancji, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a., orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, wyda akt wraz z uzasadnieniem, odpowiadający okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy, którego uzasadnienie faktyczne i prawne spełni wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i będzie zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd nie odniósł się do materialnoprawnego aspektu sprawy, bowiem byłoby to przedwczesne, wobec oczywistych uchybień formalnych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się: 100 zł jako należny uiszczony wpis od skargi oraz 480 zł jako wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej.