Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1294/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 28,  art. 77, art. 107, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprzeciwu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r. znak WI-I.7840.7.98.2022.EG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją nr AB.IV.2.88.2022 z 11 lipca 2022 r., znak: AB.IV.6740.4.5.2021.KN, w związku z prowadzonym postępowaniem wznowieniowym na wniosek K. D., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr AB.IV.1.574.2021 z 1 czerwca 2021 r., znak: AB.IV.6740.1.119.2021.JK o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi do studni wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej wraz z odcinkami zewnętrznymi do pierwszej studni za każdym budynkiem, c.o., gazowymi, kanalizacji deszczowej wraz z dziesięcioma zbiornikami podziemnymi szczelnym na wody opadowe, elektrycznymi i niskoprądowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi, dojściami, dojazdami, drogami wewnętrznymi, zjazdem indywidualnym z drogi wewnętrznej oraz rozbiórką nieczynnej sieci gazowej - na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z., gmina Z." i udzieleniu dla inwestora: B. Z. - pozwolenia na budowę, przeniesionej decyzją Starosty [...] nr [...] z 1 grudnia 2021 r., znak: [...] na rzecz inwestora: Z. Sp. z o.o., sp. k. z siedzibą w K..

Jako podstawę prawną ww. decyzji organ I instancji wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu ww. decyzji z 11 lipca 2022 r. organ I instancji wskazał, że wniosek o wznowienie wniesiono w terminie i oparto na ustawowej przesłance. Jednak wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem jego nieruchomości nie mieszczą się w obszarze oddziaływania inwestycji (inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania jego działek).

Organ I instancji odwołał się do treści przepisów odrębnych - aktów wykonawczych (rozporządzeń) i stwierdził, że inwestycja nie oddziaływuje ujemnie na własność wnioskodawcy.

Ponadto stwierdził, odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jej lokalizacja nie narusza przepisów ustawy Prawo wodne, ustawy o drogach publicznych ani ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady gminy Zabierzów nr XII/64/03 z 30 maja 2003 r.).

Organ I instancji wskazał też odnośnie ustalonej kategorii geotechnicznej, że opinia geotechniczna, dokumentacja badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny zostały sporządzone przez uprawnionego geologa, a ich weryfikacja nie mieści się w zakresie wyznaczonym do badania przez organ przez art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej "P.b."

K. D. (właściciel działek o nr: [...] i [...] w Z. – w sąsiedztwie inwestycji) wniósł od powyższej decyzji Starosty [...] z 11 lipca 2022 r. odwołanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik prawy, a to art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.:

1. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 P.b. - poprzez bezzasadne, błędne przyjęcie, iż odwołującemu nie przysługuje legitymacja strony postępowania, w sytuacji, gdy w projekcie budowlanym wprost wskazano na jego działkę (42) jako na działkę objętą obszarem oddziaływania inwestycji, zaś same obiekty - obiektywnie - będą wpływać na możliwość zagospodarowania jego działki;

2. - poprzez zaniechanie dokonania rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jedynie "szczątkowe" odniesienie się do zarzutów i wniosków odwołującego jak też zupełne pominięcie (w tym brak odniesienia się) do złożonych wniosków dowodowych - a przez to wydanie decyzji wadliwej i niepełnej;

3. w zw. z § 37 ust. 1 pkt. 10 MPZP Gminy Z. - poprzez dowolne, nieuprawnione przyjęcie, iż projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z zapisami MPZP Gminy Z., podczas, gdy z MPZP jasno wynika, iż budynki zawierające 2 do 4 mieszkań "powinny być realizowane w układzie wolnostojącym" (podczas, gdy zgodnie z projektem inwestora - są w zabudowie bliźniaczej);

4. w zw. z § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013r., poz. 640 ze zm.) - poprzez dowolne, nieuprawnione zaakceptowanie projektu budowlanego, z którego treści wprost wynika, iż zarówno stopy fundamentowe, jak i balkon jednego z planowanych obiektów oraz dachy wszystkich - wybudowane będą w strefie ochronnej (strefa kontrolowana) gazociągu wysokociśnieniowego przebiegającego przez działki objęte inwestycją;

5. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. - poprzez brak jakiejkolwiek analizy przedłożonej dokumentacji projektowej, w szczególności zaniechania jego weryfikacji, a oparcie się wyłącznie na oświadczeniach projektanta w zakresie zgodności projektu z przepisami prawa (w tym w zakresie prawidłowego określenia kategorii geotechnicznej obiektów);

6. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463) - poprzez bezzasadne, nieuprawnione niezakwestionowanie okoliczności, iż pomimo przyznania gruntom, na których posadowiona jest inwestycja, drugiej kategorii geotechnicznej, do akt (projektu budowlanego) nie przedłożono projektu geotechnicznego, wymaganego w/w normą, a jedynie dołączono opinię geotechniczną, jak też poprzez niezakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, że zgodnie z treścią projektu drogowego - został on sporządzony przy przyjęciu, iż grunt ma pierwszą kategorię geotechniczną, podczas, gdy z całości dokumentacji projektowej wynika, iż jest to kategoria druga - przy jednocześnie oczywiście błędnym uznaniu, iż ostatecznie to projektant określa kategorię geotechniczną, podczas, gdy wynika ona ze zgromadzonej dokumentacji i winna być przedmiotem kontroli organu;

7. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. "a" rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody - poprzez wadliwe uznanie, iż zaprojektowany parking nie ma charakteru wielostanowiskowego, a przez to nie wpływa znacząco na środowisko, a w związku z tym nie wymaga decyzji środowiskowej;

8. w zw. z § 19 ust. 1 lit. "a", ust 2 lit. "b" rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez bezzasadne, wadliwe pominięcie, iż w rzeczywistości zaprojektowano nie 7 parkingów po 2 i 4 miejsca, jak to wskazano w projekcie, ale jeden duży parking na 16 miejsc postojowych - wzdłuż drogi dojazdowej (vide: mapa do celów projektowych) - zatem odległość od budynków mieszkalnych winna wynosić nie 7 a 10 metrów;

9. w zw. z § 19 ust. 5 ww. rozporządzenia w zw. z § 19 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia, poprzez bezzasadne, wadliwe niestwierdzenie rażącego naruszenia w/w normy - mimo, że wyjątek wynikający z ust. 5 co do odległości miejsc postojowych od budynków mieszkalnych dotyczy wyłącznie budynków jednorodzinnych z jednym lokalem mieszkalnym, podczas, gdy projekt obejmuje cztery budynki w zabudowie bliźniaczej a w każdym po 4 mieszkania, tj. łącznie 16 mieszkań - zatem wyjątek ten nie znajduje w realiach inwestycji zastosowania;

10. w zw. z § 2 ust 1 pkt 9 MPZP - poprzez zupełne pominięcie i wadliwe niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy intensywność zabudowy obliczana zgodnie z zapisami MPZP jako stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na danym terenie (działce budowlanej), liczonej po zewnętrznym obrysie murów, do powierzchni tego terenu (działki) — przekracza określony w MPZP limit (0,4).

Mając na względzie wskazane zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów podniósł m.in., że w licznych pismach złożonych w toku sprawy wskazywał, że skala i zakres uchybień organu I instancji (a tym samym projektu oraz decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę) są tak daleko idące, iż winny skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji, dając możliwość organowi jej poprawienie i doprowadzenie projektu (a tym samym samej budowy) do stanu zgodnego z prawem.

Odwołujący się zwrócił uwagę na treść wyroku WSA w Krakowie z 27 września 2022 r. sygn. II SA/Kr 724/22 - także wydanego w "wątku wznowieniowym" prowadzonym przez organ (do sprawy znak: WI-I.7840.7.124.2021.EG), w którym Sąd ten wyraził jasną "sugestię", iż skarżący powinien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę: "Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez skarżącego [B. Z. — dop. KD], jakoby brak legitymacji materialnoprawnej wnioskodawcy [tj. mojej osoby] był w niniejszej sprawie oczywisty i nie budzący wątpliwości, co miałoby wynikać w sposób ewidentny z wzajemnego usytuowania przedmiotowych nieruchomości (inwestora i wnioskodawcy).

A contrario – zdaniem odwołującego się z powyższego wynika, iż w ocenie Sądu przymiot strony postępowania zarówno "wznowieniowego", jak i o pozwolenie na budowę, winien mu przysługiwać od początku.

Brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje, iż nadal będzie możliwe dalsze prowadzenie prac budowlanych z rażącym naruszeniem norm bezpieczeństwa (strefa ochronna gazociągu), norm prawa miejscowego (MPZP) czy innych norm budowlanych (wskazanych w treści odwołania). Nie można w tym miejscu pominąć także potencjalnych (bardzo realnych) zagrożeń dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców - które mogą zaistnieć jeśli inwestor będzie miał możliwość dalszego prowadzenia prac budowlanych (w tym ciężkich) de facto w obszarze strefy kontrolowanej gazociągu (jak to miało już miejsce), w tym posadowienie kolejnych budowli z naruszeniem tej strefy.

W uzupełnieniu odwołania odwołujący się wskazał, że projekt zatwierdzony ww. decyzją narusza także § 19 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budyniu i ich usytuowanie w zw. z § 19 ust. 1 lit. "a" ww. rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez pominięcie faktu, iż projektowany parking 4-stanowiskowy przy budynku nr [...], znajduje się w odległości 0.5 m od projektowanego budynku, podczas, gdy powinien nie mniej niż 7 metrów - co oznacza, iż 14-krotne przekroczenie opisanego wymogu. Nie może w tym miejscu ujść uwadze, iż ww. naruszenie ma charakter "rażący", będąc wprost sprzeczne (w bardzo daleko idącym stopniu) z normami prawa budowlanego.

Opisana wadliwość projektu, w powiązaniu z pozostałymi wadami wskazanymi w treści odwołania, winna skutkować wznowieniem postępowania - w przeciwnym bowiem razie dojdzie do sytuacji faktycznego "sanowania" oczywiście wadliwej decyzji - ze szkodą zarówno dla nieruchomości sąsiednich (którym, mimo ujęcia w obszar oddziaływania przez samego projektanta, odmówiono udziału w sprawie), ale także dla potencjalnych przyszłych nabywców lokali, którzy być może zamieszkają w lokalach / budynkach wybudowanych sprzecznie z obowiązującymi normami - co umożliwić może kierowanie określonych roszczeń odszkodowawczych przez obie ww. grupy przeciwko Skarbowi Państwa.

Wojewoda Małopolski decyzją z 31 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.7.98.2022.EG, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 P.b., uchylił decyzję Starosty [...] z 11 lipca 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie, przy m.in. ocenie przymiotu strony wnioskującego o wznowienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 26 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.).

Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] decyzją nr AB.IV.1.574.2021 z 1 czerwca 2021 r., znak: AB.IV.6740.1.119.2021.JK, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - B. Z. pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna 6 lipca 2021 r.

28 października 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek K. D. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją. Jako podstawę wystąpienia o wznowienie postępowania, Wnioskujący powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując, że jego nieruchomość składająca się z działek o nr: 42 i 38 w m. Z. sąsiaduje z terenem inwestycji.

Postanowieniem z 24 listopada 2021 r., znak: AB.IV.6740.4.5.2021.KN, Starosta [...] odmówił wznowienia (w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Na powyższe postanowienie wnioskodawca wniósł zażalenie, w wyniku którego rozpatrzenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r. znak: WI-I.7840.7.124.2021.EG uchylił ww. postanowienie z 24 listopada 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 września 2022 r., sygn. II SA/Kr 724/22 oddalił skargę B. Z. na ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego.

Stosując się do wytycznych organu wojewódzkiego, organ I instancji postanowieniem z 9 maja 2022 r. znak: AB. IV.6740.4.5.2021.KN wznowił na wniosek K. D. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 1 czerwca 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany.

Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu całości akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

Podstawy wznowienia postępowania zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 K.p.a. Jedną z nich jest opisana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Gwarantowana w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów.

Postępowanie wznowieniowe jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.) i jest postępowaniem nadzwyczajnym umożliwiającym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (art. 145-152 K.p.a.). W przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w pierwszej fazie właściwy organ bada jedynie, czy zachowany został określony w art. 148 K.p.a. termin do złożenia podania. Jak wynika z akt sprawy termin ten został zachowany. Wnioskodawca o rozpoczęciu prac budowlanych na sąsiednich działkach i o przedmiotowej decyzji dowiedział się 8 października 2021 r., a w dniu 11 października 2021 r. otrzymał od przedstawiciela inwestora ww. decyzję.

Następnie po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia z 9 maja 2022 r. o wznowieniu (drugi etap postępowania wznowieniowego), badana jest kwestia, czy podmiot żądający wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. posiada przymiot strony postępowania.

Przechodząc do analizy prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Zdaniem organu II instancji w orzecznictwie przyjmuje się też, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływanie planowanego obiektu z przepisami odrębnymi, do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06).

Pojęcie to - oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości - konkretyzują się normy wynikające z przepisów o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 644/10).

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem terenu sąsiedniego czy zlokalizowanej na tym terenie zabudowy, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (wyrok NSA z 16 lutego 2011 r. sygn. II OSK 304/2010).

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. II OSK 574/16).

Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11).

Organ odwoławczy podkreślił fakt, że nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej (względem inwestycji) nieruchomości, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej budowy szczególnie gdy istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na zabudowę sąsiednią. W sytuacji takiej ich właściciele muszą mieć zapewniony udział w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu II instancji niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W opinii organu odwoławczego stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości.

Kolejno organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja to budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi. Budynki te usytuowane są w odległościach od 8.01 m do 8.37 m od wschodniej granicy i 13.36 m od ściany zachodniej budynku mieszkalnego nr [...] położonego na działce nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy.

Projekt zawiera analizę wzajemnego nasłoneczniania, zacieniania i przesłaniania budynków projektowanych i sąsiadującej istniejącej zabudowy oraz załączonych do niej rysunków, z której wynika między innymi, że o godz. 17.00 i o godz.15.00 projektowane budynki rzucają cień na działkę nr [...] i na okno istniejącego budynku nr [...] (zacienianie od godz. 16.00 do godz. 17.00). Ograniczenie to nie jest ponadnormatywne, bowiem mieści się w dopuszczonych przepisami prawa granicach. Pokoje w budynku w ciągu dnia będą nasłonecznione dłużej niż określone minimalne 3 godziny.

W ocenie organu odwoławczego sam fakt, że projektowany budynek nr [...] będzie nie ponad normatywnie ograniczał nasłonecznienie okna nieruchomości należącej do odwołującego się przesądza, że powinien mieć on status strony w analizowanym postępowaniu. Projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na jego nieruchomość. Jak mowa wyżej, stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości, na których zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać także w dozwolony sposób. Podmioty te mają prawo wglądu do akt sprawy administracyjnej i kontroli czy np. założenia, jakie przyjął projektant i dokonane przez niego wyliczenia, także w zakresie przesłaniania obiektów istniejących przez obiekt projektowany, są prawidłowe. Niewątpliwie o oddziaływaniu na nieruchomości świadczy fakt, że projektowany obiekt będzie zacieniał także w przewidywalny i dopuszczalny prawem sposób nieruchomość już istniejącą.

Organ II instancji podkreślił, że w świetle zarówno art. 28 K.p.a, jak i art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować, skoro w art. 3 pkt 20 P.b. posłużono się określeniem o wprowadzeniu na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 514/17).

Powyżej wskazane argumenty skutkują zdaniem organu odwoławczego uznaniem, że w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta [...] wadliwie zatem uznał, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę. Powyższe uchybienie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Za słusznością tej tezy przemawia według organu II instancji wykładnia systemowa wewnętrzna, gdyż z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b.

Za słusznością powyższej tezy przemawia także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawną własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest bowiem to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie oraz po zakończeniu robót budowlanych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011/3, poz. 26).

W kontekście powyższych wywodów stanowisko organu I instancji jawi się jako błędne. Przedmiotem inwestycji jest budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z wewnętrznymi instalacjami, która może oddziaływać na nieruchomość nr [...]. Oczywistym jest więc, iż przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynków i projektowany sposób zagospodarowania terenu, może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym wnioskodawcy, choćby w zakresie sposobu ich zagospodarowania w przyszłości. Już sama ta okoliczność jest wystarczająca do przyjęcia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, a jeśli tak to niewątpliwie ziściła się podstawa wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe Starosta [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien przejść do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem, będzie zbadanie, czy występują okoliczności uzasadniające niemożność uchylenia decyzji (art. 146, art. 151 § 2 K.p.a.).

Skoro wnioskujący o wznowienie postępowania jako podstawę swojego działania wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., oznacza to, że w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu administracyjnym, organ administracji publicznej jest obowiązany zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów w toczącym się postępowaniu.

Odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Natomiast odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 K.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo.

Zatem organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 K.p.a., i w zależności od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2, czy na podstawie art. 151 § 2 K.p.a.

Końcowo organ II instancji wskazał, że konieczność przeprowadzenia merytorycznego postępowania, nie ograniczonego do oceny statusu strony wnioskodawcy przez Starostę Krakowskiego w postępowaniu wznowieniowym, uniemożliwia Wojewodzie Małopolskiemu ocenę zasadności argumentów wnioskodawcy w ramach przedmiotowego postępowania z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Wobec powyżej przedstawionego stanu faktycznego organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ponownie badającemu okoliczności sprawy, wzięcie pod uwagę stanowiska Wojewody, jak również treść art. 146 K.p.a. i prawidłowe orzeczenie zgodnie z art. 151 K.p.a., uwzględnienie i orzeczenie w stosunku do przesłanki powołanej we wniosku oraz odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w uzasadnieniu decyzji z 10 marca 2023 r., znak: DOA.7110.234.2022. RKS.

Z. Spółka z o.o. Sp. k. w K. wniosła od ww. decyzji Wojewody z 31 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.7.98.2022.EG, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W piśmie z 18 października 2023 r. skarżąca przedłożyła uzupełnienie sprzeciwu.

Podniosła w nim, że przedmiotowej decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z 31 sierpnia 2023 r., pomimo że nie zachodziły podstawy do jej uchylenia, brak powiem podstaw do przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji;

2) art. 28 ust. 2 P.b. poprzez uznanie, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji;

3) art. 7 w zw. z at. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisie, w szczególności brak wykazania, że planowane zamierzenie inwestycyjne powoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości należących do wnioskodawcy, a tym samym, że przysługuje mu przymiot strony.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu oznacza, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Celem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy, gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 2117/18).

Zdaniem skarżącej ustawodawca konsekwentnie przeciwstawia się próbom przeprowadzenia jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. W uzasadnieniu projektu do ostatniej nowelizacji art. 3 pkt 20 P.b. wyraźnie podkreślono, że istotne z perspektywy art. 3 pkt 20 P.b. ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych).

Odnosząc powyższe do niniejszego stanu faktycznego skarżąca podkreśliła, że cień generowany przez projektowaną zabudowę pada na działkę nr [...] nie dłużej niż 2 h, natomiast na działkę nr [...] nie dłużej niż 0,5 h, pozostawiając tym samym minimum 8 h nasłonecznienia w przedziale czasowym od 7:00-17:00, podczas, gdy przepisy prawa budowlanego wymagają zapewnienia nasłonecznienia okien w pomieszczeniach mieszkalnych w minimalnym wymiarze 3 godzin. Projektowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, nie ograniczając w najmniejszym stopniu możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do wnioskodawcy.

Skarżąca podkreśliła, że warunek zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia w budynkach na działkach sąsiednich został spełniony w zakresie znacznie szerszym niż wymagają tego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym niezasadny jest argument organu II instancji, że wnioskodawca powinien mieć możliwość skontrolowania poprawności wyliczeń zawartych w analizie nasłonecznienia. Opracowanie to zostało bowiem sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę i uprawnienia, a dokonane wyliczenia nie oscylują na granicy norm, jakie należy spełnić w zakresie nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich, brak zatem podstaw do twierdzenia, że obliczenia te mogą zawierać błędy aż w tak znacznym rozmiarze (różnicy około 5 godzin w zacienianiu poszczególnych nieruchomości).

Wobec okoliczności, że nieruchomości wnioskodawcy są nieruchomościami zabudowanymi, brak również podstaw do oceny oddziaływania inwestycji na potencjalną, możliwa zabudowę w przyszłości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawca nawet nie sygnalizował żadnych planów inwestycyjnych. Wskazane okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, że nie doszło do ponadnormatywnego oddziaływania na działki należące do wnioskodawcy, a także, że przedmiotowa zabudowa w najmniejszym stopniu nie wpłynęła na możliwości zabudowy działki sąsiedniej, zwłaszcza uwzględniając okoliczność, że działka ta jest już zabudowana.

Skarżąca powołała orzecznictwo, które wskazuje, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, przy ocenie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza w zakresie przesłaniania i zacieniania, należy brać pod uwagę wyłącznie zabudowę istniejącą. Nie sposób bowiem odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2183/15).

Kwestia ewentualnego zacieniania powinna być oceniona w ramach badania wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jego zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w ramach uzasadnionych interesów osób trzecich przepis § 13 rozporządzenia Ml z 2002 r. może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi.

Końcowo skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie dokonał dokładnej analizy materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. W szczególności nie wziął pod uwagę, że działki należące do skarżącego są działkami zabudowanymi, wobec czego brak powodów do rozważania, jak planowana inwestycja będzie oddziaływać na potencjalną możliwą zabudowę na tych nieruchomościach. Analiza projektu powinna prowadzić również do stwierdzenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne w najmniejszym stopniu nie wpływa na ograniczenie możliwości zabudowy działek nr [...] oraz [...], które stanowią własność wnioskodawcy, nie koliduje zatem z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie uzasadnił, w jaki sposób planowane zamierzenie inwestycyjne wpływa na ograniczenie możliwości zabudowy działek należących do wnioskodawcy, co uzasadniało by przyznanie mu przymiotu strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że projektowane budynki potencjalnie wpływają na kształt ewentualnej (innej) zabudowy na działce wnioskodawcy. Jednakże w opinii skarżącej wskazana okoliczność nie może przesądzać o przyznaniu danemu podmiotowi przymiotu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Jak słusznie wskazała skarżąca, w myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).

Zaznaczyć trzeba, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a niezasadny sprzeciw podlega oddaleniu.

Przedmiotem sprzeciwu była kasatoryjna decyzja Wojewody Małopolskiego z 31 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.7.98.2022.EG, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą organ odwoławczy orzekł o:

- uchyleniu w całości decyzji I instancji odmawiającej po wznowieniu uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę;

- przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie bezsporne jest i nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Starosty [...] z 1 czerwca 2021 r. jest ostateczna, a wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a.

Nie było również sporne, że teren przedmiotowej inwestycji, obejmujący budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] wnioskodawcy. Granica pomiędzy terenem inwestycji (w szczególności działkami nr [...] i [...]) oraz sąsiadującą z nim od wschodu działką nr [...] należącą do wnioskodawcy ma ok. 100 m długości.

Zauważyć trzeba, że jak słusznie wskazał organ II instancji, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Strona, żądając wznowienia postępowania, powinna wskazać przyczynę wznowienia, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.

W myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Stosownie natomiast do art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W niniejszej sprawie podstawą prawidłowego uchylenia przez organ II instancji wadliwej decyzji I instancji było stwierdzenie, że wbrew rozstrzygnięciu I instancji, wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem jego nieruchomości mieszczą się w obszarze oddziaływania inwestycji (inwestycja ogranicza możliwości zagospodarowania jego działek).

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były dwie sporne kwestie dotyczące wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 28 K.p.a.

Po pierwsze, zdaniem organu II instancji posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych, natomiast według skarżącej i organu I instancji brak ponadnormatywnego oddziaływania na działki należące do wnioskodawcy skutkuje brakiem jego interesu prawnego w postępowaniu.

Po drugie, zdaniem organu odwoławczego badając interes prawny nie należy poprzestać na stwierdzeniu, że inwestycja nie ogranicza ponad miarę nasłonecznienia w pokojach mieszkalnych istniejącego budynku, a uwzględnić, że inwestycja potencjalnie wpływa na kształt ewentualnej (innej) zabudowy na działce wnioskodawcy (cień wchodzi "głębiej" niż 4 m na działkę sąsiadująca z terenem inwestycji), zatem przy ewentualnym rozplanowywaniu potencjalnej zabudowy, w tym projektowania otworów okienny w pokojach na pobyt ludzi, należy wziąć te okoliczność pod uwagę.

Według natomiast skarżącej kwestia zacieniania powinna być oceniona w ramach badania wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jego zagospodarowania tylko co do istniejącej, a nie hipotetycznej zabudowy.

Obie strony na poparcie swoich stanowisk przywołały orzeczenia sądów administracyjnych, w tym NSA.

Sąd wskazuje, że mając na uwadze pewną rozbieżność w orzecznictwie, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy rację w ww. kwestiach należało przyznać organowi II instancji.

Przesłanki przyznania jednostce statusu strony postępowania (legitymowania się interesem prawnym) wyznacza w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Ustawą nowelizującą P.b. z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) ww. sformułowanie "w zagospodarowaniu, w tym zabudowy" zastąpiono terminem "w zabudowie".

Niewątpliwie właściwy organ administracji publicznej wyznacza obszar oddziaływania obiektu każdorazowo biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu / w zabudowie, związane z tym obiektem.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że organ I instancji błędnie przyjął, iż wnioskodawca nie legitymuje się w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę interesem prawnym.

Jednocześnie, co słusznie wskazał organ odwoławczy, skoro organ I instancji skoncentrował się w swojej decyzji głównie na ocenie statusu strony wnioskodawcy, który zweryfikował negatywnie, de facto uniemożliwił Wojewodzie Małopolskiemu i Sądowi ocenę zasadności pozostałych argumentów wnioskodawcy w ramach przedmiotowego postępowania z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Ściśle rzecz biorąc, jeżeli organ I instancji stwierdził na etapie już wznowionego postępowania brak wystąpienia przesłanki wznowienia, to nie mógł przejść do kolejnej fazy postępowania wznowieniowego, to jest rzetelnego zbadania, czy występują okoliczności uzasadniające niemożność uchylenia decyzji (art. 146, art. 151 § 2 K.p.a.) oraz w zależności od wyników tego etapu postępowania wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1, pkt 2, czy art. 151 § 2 K.p.a.

Innymi słowy nie sposób uznać, by organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie określone w art. 149 § 2 K.p.a. w sposób gwarantujący wnioskodawcy jako stronie możliwość obrony praw i interesów w toczącym się postępowaniu.

Tymczasem, jak przyznała sama skarżąca, nie ma w sprawie wątpliwości, że projektowana zabudowa generować będzie cień padający na działkę nr [...] do 2 h dziennie. Powyższe potwierdza analiza wzajemnego nasłoneczniania, zacieniania i przesłaniania budynków projektowanych i sąsiadującej istniejącej zabudowy oraz załączone do niej rysunki (str. 45-50 części II pzt), z której wynika między innymi, że o godz. 17.00 i o godz.15.00 projektowane budynki rzucają cień na działkę nr [...] i na okno istniejącego budynku nr [...] (zacienianie od godz. 16.00 do godz. 17.00). Dodatkowo również inne projektowane budynki (poza 5 i 6) ograniczają potencjalne zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawcy (cień wchodzi "głębiej" niż 4 m na działkę sąsiadująca z terenem inwestycji).

Tym samym zarzut, że organ II instancji nie wskazał dokładnie, w jaki sposób planowane zamierzenie inwestycyjne wpływa na ograniczenie możliwości zabudowy działek należących do wnioskodawcy, okazał się niezasadny.

W tym kontekście zapewnienie skarżącej, że planowane zamierzenie inwestycyjne w najmniejszym stopniu nie wpływa na ograniczenie możliwości zabudowy działek nr [...] oraz [...], należy uznać za gołosłowne i sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym.

Należy przyznać skarżącej, że ww. oddziaływanie nie jest ponadnormatywne, bowiem mieści się w dopuszczonych przepisami prawa granicach, co jednak nie przesądza o braku interesu prawnego sąsiada, bowiem wpływa na możliwości zagospodarowania przez niego swojej nieruchomości.

Sąd podziela argumentację, że analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm.

Dla oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie jest konieczne, by naruszony został jej interes prawny, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi.

Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stronami niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

Choć zatem nie jest tak, jak podnosił skarżący, że WSA w wyroku z 27 września 2022 r. sygn. 724/22 opowiedział się za przyznaniem statusu strony wnioskodawcy, to zagadnienie to nakazał rozstrzygnąć rzetelnie organom administracyjnym.

Sąd w ww. wyroku stwierdził bowiem jedynie, że brak legitymacji materialnoprawnej wnioskodawcy nie był w niniejszej sprawie oczywisty i nie budzący wątpliwości.

Sąd wskazał też, że "kwestia, czy w niniejszym stanie faktycznym uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania wpłynęłoby czy nie wpłynęłoby na treść wydanej przez organ I instancji decyzji, znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Zagadnienie to, którego Sąd w żadnej mierze nie przesądza, może być rozstrzygnięte we wznowionym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, pod warunkiem uprzedniego stwierdzenia przez organ I instancji rzeczywistego wystąpienia przesłanki wznowienia, to jest pominięcia w postępowaniu strony legitymującej się interesem prawnym. Postępowanie organ I instancji winien zakończyć jednym z rozstrzygnięć, które wymienia art. 151 K.p.a.".

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego też zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. było w takiej sytuacji prawidłowe i konieczne.

Dodatkowo, celnie organ odwoławczy zalecił organowi I instancji przyjęcie, że wnioskodawca ma status strony postępowania, a także odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby na tym etapie jednoznaczna wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, wiążą Sąd uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie ostatecznego zakończenia niniejszej sprawy.

Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.

Podsumowując, wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw - niezasadny. W szczególności Sąd nie stwierdził, by którykolwiek z wymienionych w sprzeciwie przepisów K.p.a. został naruszony przez organ II instancji.

Organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Prawidłowo również, wbrew zarzutom sprzeciwu, sporządził uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.