Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2909/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 22 ust. 4, art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 1 pkt 5 lit. b, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 580/14 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok, postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 stycznia 2014 r., nr ... oraz postanowienie nr ... D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 marca 2012 r., znak: ... 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W., zw. dalej skarżącą, na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 stycznia 2014 r., nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zw. dalej Ministrem lub organem II instancji, nr ... z dnia 27 stycznia 2014 r., wydane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2607/12, uchylającym postanowienie Ministra z dnia 7 września 2012 r., znak ..., utrzymujące w mocy postanowienie nr ... D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zw. dalej organem I instancji lub Konserwatorem Zabytków, z dnia 20 marca 2012 r., znak ..., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną po wyburzeniu istniejącego budynku na działce nr ... ..., obręb S., przy ul. S. ... we W., wydane na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zw. dalej u.o.z., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi koncentrują się na kwestionowaniu podstaw uznania przez organy budynku posadowionego na nieruchomości położonej we W. przy ul. S. ... za zabytek oraz uznaniu osiedla S. N., zw. dalej osiedlem, za historyczny układ urbanistyczny, który stanowił podstawę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Konserwatorem Zabytków.

Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie przesłanki powstania obowiązku uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazuje art. 53 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 czerwca 2010 r. w związku z art. 60 ust.1 u.p.z.p. Z racji tego, że brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., obowiązujące w wyniku znowelizowania tej ustawy z dniem 5 czerwca 2010 r. na mocy art. 4 ustawy nowelizującej u.o.z., nakłada obowiązek dokonania uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami ochrony zabytków również w odniesieniu do obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Sąd podkreślił, że nowelizacja u.o.z. wprowadziła znaczące zmiany w odniesieniu do ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Na podstawie art. 6 nowelizacji zobowiązano Generalnego Konserwatora Zabytków oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków do założenia, w terminie 3 lat od dnia wejścia nowelizacji w życie (tj. do dnia 5 czerwca 2013 r.), odpowiednio krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. W art. 7 nowelizacji zobowiązano wojewódzkich konserwatorów zabytków do przekazania, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 5 grudnia 2010 r.), wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) i starostom wykazów zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy oraz wykazów zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na podstawie art. 6 ust. 2 nowelizacji zobowiązano wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) do założenia, w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, gminnej ewidencji zabytków.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawą uzgodnienia przedłożonego w niniejszej sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowił wykaz zabytków. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. Jeśli jakiś obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 1 u.o.z., jest on zabytkiem w znaczeniu materialnym, a fakt ten wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa. Nieruchomość będąca zabytkiem nieruchomym, to obiekt trwale związany z miejscem i otoczeniem. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Nie każdy zabytek objęty jest bowiem ochroną prawną. Ochrona ta obejmuje tylko te zabytki, w stosunku do których zastosowano określoną formę ochrony.

Zdaniem Sądu, taką formą ochrony prawnej jest wykaz zabytków. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że przedmiotowy budynek nie spełnia przesłanek przedmiotowych zabytku nieruchomego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 27 stycznia 2014 r. szczegółowo wyjaśnił, jakie kryteria zadecydowały o uznaniu przedmiotowego budynku za zabytek nieruchomy. Wywody te w ocenie Sądu, stanowią logiczną i konsekwentną całość. W chwili wydawania przez Ministra zaskarżonego postanowienia zarówno przedmiotowy budynek mieszkalny, jak i układ urbanistyczny osiedla w obrębie ulic: C. J, T, K, B, S, N, P, G, J oraz P znajdował się w wykazie zabytków. Gmina W do dnia wydania przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia nie utworzyła gminnej ewidencji zabytków, zatem podstawą uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy był wykaz zabytków.

W ocenie Sądu, wykaz zabytków, o którym mowa w art. 7 nowelizacji należy zaliczyć do instrumentów prawnych ochrony zabytków. Jako układ bezpośredniego lub pośredniego oddziaływania, wykaz zabytków służy osiągnięciu podstawowego celu jakim jest ich ochrona zabytków. Prawnym odpowiednikiem wykazu zabytków są normy prawne zawarte w u.o.z., które stanowią środek pomagający ustawodawcy w osiągnięciu zamierzonych celów związanych z ochroną zabytków. W kontekście powyższych uwag niezasadne, zdaniem sądu, były zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 pkt. 1 i 2 u.o.z. oraz art. 22 ust. 5 u.o.z. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem nieruchomym. W niniejszej sprawie skutek prawny objęcia nieruchomości ochroną w świetle wyżej wymienionych przepisów u.o.z. wynikał z tego, że przedmiotowy budynek mieszkalny, jak i układ urbanistyczny osiedla w ww. obrębie spełniały warunki ustawowe do ujęcia w wykazie zabytków.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 3 pkt 12 u.o.z., Sąd stwierdza, że organ II instancji w sposób uprawniony ustalił, iż osiedle stanowi historyczny układ urbanistyczny. Zdaniem Sądu, organ II instancji w sposób prawidłowy uznał, że właściwym jest określenie i zachowanie zabytkowych cech otoczenia, tam gdzie wyraźnie łączy się ono z konkretnym zabytkiem.

W niniejszej sprawie otoczeniem dla przedmiotowego budynku jest historyczny układ urbanistyczny. W ocenie Sądu, musi on być postrzegany łącznie z zabytkiem poddanym ochronie. Pierwszym etapem do zniszczenia obiektu zabytkowego może być dewastacja jego otoczenia. W niniejszej sprawie historyczny układ urbanistyczny stanowi swojego rodzaju strefę ochronną dla zabytku nieruchomego. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo i w sposób logiczny wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, że osiedle stanowi historyczny układ urbanistyczny oraz z jakich powodów przedmiotowy budynek stanowi część wyżej wymienionego historycznego układu urbanistycznego. Zdaniem organu II instancji, w przypadku osiedla i zabudowy ul. S. historyczny układ urbanistyczny jest dobrze zachowany i czytelny, a stanowiący własność skarżącej budynek posiada walory zabytkowe uzasadniające ujęcie go wykazie zabytków. Ulica S. znajduje się na terenie układu urbanistycznego osiedla, rozplanowanego na początku lat 30. XX w. W ocenie organu oraz Sądu, historyczna zabudowa tego terenu wyróżnia się kameralnym, wiejskim charakterem i niewielką skalą budynków. Według organu, pomimo częściowych przekształceń zabudowy osiedla w czasie, kiedy teren pozbawiony był ochrony konserwatorskiej, zachowany został jednorodny, powtarzalny układ zabudowy oraz czytelny charakter i pierwotny kształt architektoniczny budynków. Ponadto, przedmiotowy budynek ... jest "typowym przykładem zachowanej historycznej zabudowy ulicy: jest to dom parterowy, przykryty wysokim, stromym dwuspadowym dachem i - jako zachowany w niezmienionym kształcie - stanowi istotny element historycznego układu tej części osiedla, jest przykładem budownictwa osiedlowego W. z lat 30. XX w." Jednocześnie zdaniem Sądu, Konserwator Zabytków słusznie wskazał, że realizacja inwestycji zgodnie z założeniami przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowić będzie uszczerbek dla wartości zabytku, jakim jest układ urbanistyczny osiedla, gdyż umożliwia usytuowanie na przedmiotowej nieruchomości budynku o większych gabarytach i odmiennej geometrii dachu niż istniejący budynek historyczny.

W ocenie Sądu, realizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna, gdyż oznaczałaby rozbiórkę zabytkowego domu przy ul. S. ... we W. Nadto wymiana pierwotnego elementu historycznego układu urbanistycznego przedmiotowego osiedla na obiekt współczesny, który powstałby w miejscu zburzonego zabytku, prowadziłaby do obniżenia walorów zabytkowych całego chronionego obszaru. Zdaniem Sądu I instancji, budynek projektowany w parametrach ustalonych w przedłożonej do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczalną maksymalną szerokością elewacji frontowej nie dostosuje się do charakterystycznych cech istniejącego zespołu i będzie stanowić element dysharmonizujący. Według Sądu, na podstawie ustaleń organu I instancji, popartych aktualną dokumentacją fotograficzną, archiwalnymi zdjęciami wybranych budynków przy ul. S., archiwalnymi projektami i współczesną mapą tego terenu można bezspornie stwierdzić, że opisany powyżej międzywojenny układ urbanistyczny zachował się w dobrym stopniu i jest czytelny. Sąd podziela także stanowisko organu II instancji, według którego przetrwał także bez żadnych przekształceń układ komunikacyjny osiedla, tj. rozplanowanie, przebieg, szerokość ulic i dróg, czytelna jest pierwotna parcelacja terenu, charakteryzująca się układem regularnie rozmierzonych długich wąskich działek (za wyjątkiem działek narożnych). Organ II instancji prawidłowo ustalił, iż w znacznej mierze zachował się też historyczny sposób lokowania zabudowy i zagospodarowania terenu, z budynkami zgrupowanymi we frontowych częściach działek i wolną przestrzenią wewnątrz. Organ II instancji w sposób czytelny uzasadnił z jakich powodów uznaje, że budynek skarżącej, jest przykładem pierwotnej zabudowy tego terenu pochodzącym z lat trzydziestych XX wieku. Zdaniem organu, świadczą o tym projekty osiedla z tego okresu, z naniesionym przedmiotowym obiektem, dokumentacja konserwatorska oraz forma architektoniczna obiektu i jego spójność z innymi budynkami usytuowanymi wzdłuż ulicy S. Forma architektoniczna tego obiektu jest powtórzona w innych budynkach. Jako przykład historycznej zabudowy osiedla z lat 30. XX w. budynek należący do skarżącej stanowi ważny element kształtujący narożnik południowego odcinka ulicy S., odznacza się wartością historyczną i naukową. Budynek ten zamyka i wieńczy ciąg historycznej zabudowy południowego odcinka ulicy S.

Sąd stwierdził, że wydana odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie nosi cech dowolności. Organy konserwatorskie obszernie i szczegółowo uzasadniły swe stanowisko z zachowaniem wymogów art. 7 k.p.a.

Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia artykułu 7 k.p.a., sformułowanego w skardze. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Według Sądu, w następstwie uprawomocnienia się wyroku z dnia 6 marca 2013 r., Minister ponownie rozpatrując zażalenia skarżącej na postanowienie Konserwatora Zabytków uwzględnił uwagi, o których była mowa w wyżej wymienionym wyroku.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że organ II instancji w niniejszej sprawie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, w którym utrzymał w mocy postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia 20 marca 2012 r. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie Postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 stycznia 2014 r. w całości,

2) o zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a w tym kwoty 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych z tytułu kosztów zastępstwa adwokackiego, kwoty 100 zł (sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu stałego od skargi oraz kwoty 17 zł (siedemnaście) złotych z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną, a w tym kwoty 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych z tytułu kosztów zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz kwoty 100 zł (sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu stałego od niniejszej skargi kasacyjnej,

ewentualnie o:

1) uchylenie zaskarżonego i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną, a w tym kwoty 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych z tytułu kosztów zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz kwoty 100 zł (sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu stałego od niniejszego skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/14, oddalający skargę na postanowienie Ministra z dnia 27 stycznia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie nr ... Konserwatora Zabytków z dnia 20 marca 2012 r. został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że budynek posadowiony na nieruchomości położonej we W. przy ul. S. ..., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr ..., ..., obręb S., jest zabytkiem nieruchomym,

2) art. 22 ust. 5 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że uznanie osiedla za historyczny układ urbanistyczny może stanowić podstawę do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2010 roku, Nr 75, poz. 474 w zw. z art. 7 ww. ustawy).

3) art. 3 pkt 12 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że przedmiotowy budynek stanowi część historycznego układu urbanistycznego,

4) art. 3 pkt 12 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że osiedle stanowi historyczny układ urbanistyczny,

5) art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, albowiem w ocenie skarżącej zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób nieuprawniony narusza jej prawo własności,

II) na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/14, oddalający skargę, na postanowienie Ministra z dnia 27 stycznia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie nr ... Konserwatora Zabytków z dnia 20 marca 2012 r. został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z dnia 3 marca 2014 r. na postanowienie Ministra z dnia 27 stycznia 2014 r.,

2) art. 8 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 roku, Nr 75, poz. 474), albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, przeprowadzona zgodnie z wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości naruszy przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

3) art. 7 k.p.a., albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie pominął, że organy I i II instancji nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to nie ustaliły, kiedy nastąpił wpis przedmiotowej nieruchomości do wykazu zabytków we W., o którym mowa w art. 7 Ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 roku, Nr 75, poz. 474),

4) art. 7 k.p.a., albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie pominął, że organy I i II instancji nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to nie przeprowadziły oględzin przedmiotowego budynku,

5) art. 7 k.p.a., albowiem w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie pominął, że organy I i II instancji wydając zaskarżone postanowienia nie miały na względzie słusznego interesu skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzuty procesowe (opisane w skardze kasacyjnej w pkt VI-X) wymienione w uzasadnieniu wyroku w pkt II (1-5) postawiono bez wypełnienia wymaganego przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazania, iż opisane tam naruszenia miały wpływ na treść orzeczenia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

I tak w zarzucie VI (1 procesowym) wskazuje się na naruszenie art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze zwykłej. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej tego zarzutu, poza zacytowaniem dwóch orzeczeń NSA nie wykazano, że ich rozpoznanie mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło. Nie wystarcza bowiem wyrażenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przekonania skarżącego o niezasadności ocen Sądu I Instancji.

Również pozostałe zarzuty procesowe, dotknięte są powyższą wadą niewykazania, że opisane tam naruszenia mogły wpłynąć na treść wyroku. Zarzuty te w istocie powiązane zostały z zarzutami opisanymi w skardze kasacyjnej jako naruszeniami prawa materialnego, z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich dalej. Rekapitulując stwierdzić należy, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszeń prawa materialnego przypomnieć trzeba, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie, czy o niezastosowanie, a także czy nieprawidłowe zastosowanie wiąże się z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, a także czy uchybienie to polega na niezastosowaniu, czy na zastosowaniu przepisu prawnego. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Tymczasem stawiając zarzuty naruszeń prawa materialnego przywołano przepis art. 172 pkt 1 p.p.s.a. powołując się wprawdzie na błędną wykładnię przepisów podanych w kolejnych zarzutach kasacyjnych, jednakże zamiast konstrukcji należytej argumentacji, o której mowa wyżej, zarzuty błędnej wykładni przepisów utożsamiono z błędną oceną faktów.

Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na przedmiot sprawy i potrzebę zachowania prawa do sądu oraz w oparciu o uchwałę pełnego składu NSA (I OPS 10/09) uznaje, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych, z uwagi na wskazanie w tej skardze przepisów, zdaniem wnoszącego skargę, naruszonych zaskarżonym wyrokiem oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, pozwala na jej rozpoznanie, w takim zakresie jaki wynika z tego uzasadnienia.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania faktu uznania osiedla za historyczny układ urbanistyczny oraz istniejącego w nim budynku za zabytek. Konsekwencją takiej argumentacji było również zakwestionowanie podstaw uzgodnienia dokonanego przez organy konserwatorskie, a także naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. naruszenie prawa własności skarżącej. Jednym z zasadniczych argumentów poruszanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na którym oparto też dalsze wywody skargi kasacyjnej było też to, iż zdaniem skarżącej, może ona w postępowaniu wpadkowym, tj. kończonym postanowieniem uzgadniającym, a w tym przypadku odmawiającym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, kwestionować zasadność wpisu do wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7 Ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jest to pogląd błędny.

Przede wszystkim zauważyć należy, że zarówno wykaz zabytków przekazywany w celu utworzenia gminnej ewidencji zabytków, jak i sama ewidencja, po nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają do wypełnienia to samo zadanie, związane ze skutecznością ochrony zabytków.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków (...) wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W świetle zaś art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków (...) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, prowadzona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminna ewidencja zabytków winna obejmować:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru,

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Założenie ewidencji zabytków przez organ wykonawczy gminy pozostaje w związku z działaniami wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązanego do sporządzenia wykazu zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy zmieniającej oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Odpowiadając wymogom określonym w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wynika wprost z odesłania zawartego w art. 7 ustawy nowelizującej, wykaz zabytków wojewódzkiego organu konserwatorskiego stanowi wiążącą informację co do zasobu zabytków znajdujących się na terenie gminy.

Nie ulega też wątpliwości, że założenie gminnego wykazu zabytków i wprowadzenie tam określonych nieruchomości ma charakter prawnego działania, którego podstawy opisane są w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się już tym zagadnieniem należy zatem poglądy te przypomnieć, gdyż skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie je podziela.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków. Obowiązek ten został powiązany ściśle z przekazaniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 niniejszej ustawy. Jednocześnie ustawodawca wyznaczył organowi wykonawczemu gminy dwuletni termin na założenie gminnej ewidencji zabytków, liczony od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że założenie niniejszej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Takim aktem jest zarządzenie, gdyż założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (por wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA).

Ponadto wyznaczenie przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (art. 22 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 U.S. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r, sygn. akt II OSK 1950/12, LEX nr 1413428).

Z powyższego wynika, że istnieje droga sądowoadministracyjna pozwalająca na kwestionowanie zarówno czynność założenia gminnej ewidencji zabytków, jak też wyznaczenia obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji. Na podobnych zasadach kształtuje się też możliwość ochrony właściciela zabytku związanego z umieszczeniem nieruchomości w wykazie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

I chociaż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysuwanie zastrzeżeń, w tym zarzuty naruszeń prawa własności, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, w odniesieniu do trybu wpisu zabytku do gminnej ewidencji, w szczególności nieokreślenie trybu informowania o tym właściciela zabytku, mają uzasadnienie, to jednak zarzuty takie mogą być wytaczane, jak to powiedziano wyżej, w odrębnym postępowaniu.

Nie jest zatem uprawniony zawarty w skardze kasacyjnej pogląd, iż w postępowaniu wpadkowym do postępowania o ustalenie warunków zabudowy można oceniać, czy określony obiekt jest zabytkiem, a co za tym idzie i skutecznie kwestionować zasadność wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Można to bowiem uczynić w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jeżeli tak, to nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej opartej na założeniu, że w toku takiego postępowania wpadkowego można skutecznie kwestionować fakty mające znaczenie prawotwórcze, a należy do nich zaliczyć okoliczność, iż w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy obiekt znajdujący się wykazie bądź wpisany do ewidencji gminnej podlega ochronie sprawowanej przez organy konserwatorskie, które przez uzgodnienie (lub odmowę uzgodnienia) projektu decyzji współuczestniczą w procesie decyzyjnym.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku ochrony prawnej właściciela nieruchomości położonej w obszarze zabytkowym, w związku z wpisaniem jako zabytku tej nieruchomości do rejestru tracą na znaczeniu i nie dostarczają podstaw do skutecznego kwestionowania wykazu bądź wpisu do rejestru w toku postępowania uzgodnieniowego.

Pamiętać jednak należy, że przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (a więc tam, gdzie ustawa daje organowi administracji możliwość dokonywania wartościowania i wyboru jednego spośród różnych dopuszczalnych w świetle prawa rozstrzygnięć) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach. Mówiąc najprościej, z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądów, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa i to prawa rozumianego, jako całość systemu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r.,sygn. akt III ARN 33/93, w CBOSA)

Z tych też powodów nie wychodząc poza granice skargi kasacyjnej, gdyż część z postawionych zarzutów dotyczy nieprawidłowych, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ocen organów o charakterze materialnym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do powyższych kwestii.

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. To, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., II OSK 216/11, w CBOSA). Wprawdzie cytowany wyrok dotyczy wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego i poszczególnych budynków, a nie wykazu bądź wpisu do rejestru gminnego niemniej relacje pomiędzy dobrami chronionymi (zespołem i jego poszczególnymi elementami) mają podobny charakter, również w odniesieniu do wpisu takich obiektów do gminnej ewidencji zabytków.

W przypadku wpisania do rejestru lub ewidencji zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji. Jednakże zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków lub ewidencji zostanie wpisany budynek jako zabytek nieruchomy. Ma to znaczenie zarówno w toku wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jak i w toku podejmowania działań w celu zachowania zabytku.

Jak ustalono to w postępowaniu administracyjnym, a Sąd I instancji ustalenie to zaakceptował, przedmiotowe osiedle stanowi dobrze zachowany i czytelny historyczny układ urbanistyczny. Z tego też powodu organ II instancji nie miał wątpliwości, iż budynek przy ul. S. ... posiada walory zabytkowe uzasadniające ujęcie go w wykazie zabytków (str. 4 zask. decyzji).

W niniejszej sprawie przedmiotem ochrony wpisanym do ewidencji zabytków jest zatem historyczny układ urbanistyczny, który stanowił podstawę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Konserwatorem Zabytków. Budynek zaś, który miałby być wyburzony celem zlokalizowania na jego miejscu nowego budynku jest jednym z elementów owego układu, przy czym dodatkowo określany jest przez organy konserwatorskie jako przykład typowego budownictwa tego układu, przez co uzyskuje dodatkową wartość ochronną, a jego wyburzenie stanowiłoby uszczuplenie substancji zabytkowej.

Jednakże przypomnieć trzeba, że przedmiotem uzgodnienia jest wybudowanie nowego budynku w miejscu dotychczasowego, a nie tylko wyburzenie budynku będącego częścią układu historycznego.

Organy konserwatorskie uczyniły jednak przedmiotem rozważań nie tyle wybudowanie nowego obiektu, chociaż niezaprzeczalnie wypowiadały się na ten temat w postanowieniach, wskazując jednak tylko na jeden z negatywnych aspektów przedłożonego do uzgodnienia projektu (szerokość elewacji frontowej), ale o odmowie uzgodnienia zasadniczo przesądziły z tego powodu, iż doszłoby do wyburzenia istniejącego obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest to jednak stanowisko uzasadnione.

Nie budzi wątpliwości, że ustalenia i oceny prezentowane przez organy konserwatorskie cechuje daleko posunięta troska o zachowanie zabytkowej substancji, pamiętać jednak należy, że wyburzenie dotychczasowej zabudowy będzie stanowiło tylko element przedsięwzięcia, gdyż na jego miejscu stanąć ma zabudowa nowa. Rzecz zatem w tym, aby ta nowa zabudowa nie wpłynęła negatywnie na wartość chronioną jaką jest historyczny układ urbanistyczny osiedla. W tym właśnie zakresie argumentacja zawarta w rozważaniach organów i Sądu I Instancji nie jest przekonująca.

Jest niekwestionowane w tej sprawie, że działanie inwestorów zmierza do wykorzystania działki na nową zabudowę w związku z zamiarem stworzenia rodzinie warunków zamieszkiwania, których zapewnić nie może dotychczas istniejąca tam substancja. Nie może też być skutecznie kwestionowane to, że działka ta, wraz z istniejącym na niej budynkiem, leży w obszarze historycznego układu urbanistycznego, a budynek ten stanowi część tego obszaru. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym potwierdzono, że inwestorzy mają świadomość powyższych faktów i są gotowi na podjęcie wszelkich działań, włącznie za zmianą projektu, które umożliwią im realizację założonych celów.

Zasadnie zauważa się w zaskarżonej decyzji, że cechą łączącą przedmiotowy budynek z pozostałymi przykładami tego osiedla jest forma architektoniczna. Budynek w istocie powstał jako realizacja jednego z wielu powtarzalnych projektów i z całą pewnością przynależał kiedyś do jednorodnego zespołu budowlanego. Jednorodność ta została jednak rozerwana, na skutek działań inwestycyjnych na tym obszarze na które organy konserwatorskie nie miały wpływu.

O ile zatem niewątpliwie podzielić należy poglądy organów konserwatorskich co do cech podobieństwa architektonicznego budynku nr ... do innych budynków przedwojennych to wskazać trzeba, iż analiza dokonana przez organy konserwatorskie pomija istotne okoliczności, które powinny mieć wpływ na końcową ocenę dokonaną przez te organy. Okoliczności te związane są zaś przede wszystkim ze zmianami w zagospodarowaniu tego terenu dokonanego po II wojnie światowej, które spowodowały daleko idące zmiany w historyczną zabudowę tej części ul. S. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wątpliwości Sądu I instancji oceniającego powyższe kwestie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2607/12 szły tak daleko, iż wskazał na konieczność rozważenia przez organy konserwatorskie, czy nie zachodzą podstawy do podjęcia stosownych procedur na rzecz usunięcia budynku nr ... z wykazu zabytków.

Jak zaś zauważa się w obecnie zaskarżonej decyzji osiedle w skład którego wchodziły budynki przy ul. S. projektowane i realizowane były w różnym czasie, tworząc swoiste enklawy. Zabudowa ul. S. wraz z budynkiem nr ... powstała jako jeden z ostatnich fragmentów osiedla, przy czym część zabudowy tej ulicy jest zabudową współczesną. Zauważa się też w decyzji, że ten fragment ulicy poddany został daleko idącym przekształceniom oraz nowej zabudowie co powoduje, że 11 budynków w tej części ulicy nie przystaje do historycznej zabudowy.

Potwierdza ten wniosek analiza cech budynków od skrzyżowania ul. Przesieckiej do skrzyżowania z ul. Drogosławnicką tworzącego urbanistyczną pierzeję ul S. na tym odcinku, która nie zawiera jakiegokolwiek historycznego podobieństwa z budynkiem nr ..., gdyż wymienione budynki powstały stosunkowo niedawno i nie nawiązywały już do cech przedwojennej architektury niemieckiej. Trudno zatem mówić o historycznym znaczeniu tej części ulicy, skoro tylko jeden budynek nr ... tej pierzei ma cechy historyczne. Brak jest też cech takiej architektury w budynkach położonych naprzeciw przedmiotowego budynku, dopiero dalej, po drugiej stronie ulicy istnieją 3 podobne budynki, przy czym do wykazu wpisano tylko jeden z nich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje to podstaw do zaakceptowania wniosku przyjętego przez Ministra, że mimo tego stopień przekształceń na omawianym obszarze jest niewielki i nie ma istotnego znaczenia dla zachowania wartości zabytkowej omawianego układu urbanistycznego osiedla S.

Większość zaś budynków należących do historycznego układu położonych jest za ul. D. do końca tego osiedla tworząc dobrze zachowany przykład zagospodarowania zgodnego z uwarunkowaniami historycznymi. Bezdyskusyjnie zatem powyższy pogląd Ministra można zatem sformułować dla tej właśnie części osiedla, nie ma on jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw dla omawianego fragmentu ul. S.(budynki od ... do ...).

Nie daje się też potwierdzić w materiałach sprawy również szczególne wyróżnienie budynku ... jako fragmentu tego układu. Powołując się na jego znaczenie jako przykładu ówczesnej zabudowy wskazano, iż stanowi on ważny element kształtujący narożnik południowego odcinka zamykając i wieńcząc ciąg historycznej zabudowy. Zauważyć jednak trzeba, że budynek ten nie jest położony, tak jak inne budynki historyczne kalenicowo (równolegle) do linii zabudowy ul. S., ale skośnie (co nb. znalazło odbicie w warunkach ustalanych w projekcie decyzji). Organy konserwatorskie, wyróżniając wyżej opisaną cechę jako istotną dla wartości tego budynku jako części układu historycznego, nie wyjaśniły jednak dlaczego tę cechę (kształtowania narożnika zamykającego układ historyczny) uznały za tak istotną, skoro w początkowym fragmencie tej ulicy budynki 1 i 2 również zamykające ten układ nie są usytuowanie skośnie, a równolegle do ulicy, tak jak wszystkie pozostałe. Z powyższego wynika, że tylko ten jeden budynek (...), uznany za część układu historycznego jest położony nie kalenicowo, lecz skośnie do linii zabudowy, wyłamuje się więc znacząco z reguł tego układu.

Te wszystkie okoliczności pozwalają poddać w wątpliwość wnioski wywiedzione przez organy I i II instancji odnośnie wyrażonej w postanowieniach odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Zabrakło bowiem w tych ocenach koniecznego zindywidualizowania cech budynku nr ... jako części układu historycznego osiedla, która poddana została daleko idącym przekształceniom, stawiającym pod znakiem zapytania uznanie, szczególnej wartości tego obiektu dla całego układu historycznego osiedla. W takich warunkach ponownemu przeanalizowaniu powinna też ulec możliwość zaakceptowania poszerzonej elewacji w relacji do budynków sąsiednich.

W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem uchylić zaskarżony wyrok ponieważ Sąd I Instancji zaakceptował wadliwe wnioski organów z przyjętego stanu faktycznego, co także skutkowało koniecznością uchylenia postanowień wydanych przez obie instancje administracyjne.

Dodać na zakończenie należy, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ właściwy, o którym mowa w art. 53 ust 2 u.p.z.p, chociaż wiąże organ właściwy do wydania takiej decyzji, nie oznacza, ze skutkiem postępowania głównego będzie wydanie decyzji odmownej.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor ma bowiem prawo modyfikowania wniosku w celu ewentualnego dostosowania go do warunków wynikających z owego negatywnego uzgodnienia. Nic też nie stoi na przeszkodzie aby organ prowadzący postępowanie główne, w ramach tego postępowania, w razie modyfikacji wniosku przygotował nowy projekt decyzji i zwrócił się o ponowne uzgodnienie.

Warunkiem skuteczności takiego postępowania jest jednak precyzyjne określenie powodów odmowy przez organ negatywnie uzgadniający pierwotny projekt decyzji, co w okolicznościach tej sprawy wydaje się niezbędne.

Oznacza to, że organ konserwatorski, któremu przedstawiono projekt zabudowy będącej przedmiotem uzgodnienia winien nie tylko wskazać, z którymi elementami zamierzenia się nie zgadza, ale i określić warunki pod którymi wyrazić może zgodę jeśli parametry zabudowy określone we wniosku inwestora przybrałby inne wartości. Takie rozwiązanie, polegające na umożliwieniu nowej zabudowy, która nie stoi w kolizji z założeniami zabytku, pozwala na zachowanie, z jednej strony, najistotniejszych wartości założenia historycznego, z drugiej zaś umożliwia realizację prawa własności przez zabudowę nieruchomości gruntowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

18