Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1408/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krywow (spr.), Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Borys Marasek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr 480000/0805501/2023 480000/71/332437/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Z. (dalej jako ZUS, wierzyciel) postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r. nr 480000/0805501/2023 480000/71/332437/2023, na podstawie art. 83c § 1a i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej jako u.s.u.s.), oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), po rozpoznaniu wniosku A. S. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie ZUS z 24 lipca 2023 r. nr 480000/0649094/2023/1, którym nie uznano zarzutów skarżącej za uzasadnione.

Powyższe postanowienie ZUS zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej złożył zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...]. W treści złożonych zarzutów pełnomocnik wskazał na rażące naruszenie prawa.

Pismem z 28 czerwca 2023 r. wierzyciel wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania oraz dowodów uzasadniających żądanie. Pełnomocnik nie odniósł się do wezwania, wobec czego wierzyciel postanowił rozpatrzyć zarzuty w oparciu o posiadaną dokumentację w sprawie w kontekście wszystkich podstaw wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1 - 6 u.p.e.a.

Postanowieniem z 24 lipca 2023 r. ZUS nie uznał za uzasadnione zarzutów strony skarżącej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że pierwszą określoną w ustawie podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. ZUS podkreślił, że okoliczność nieistnienia obowiązku nie musi być następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego, bowiem może zaistnieć wcześniej. Wierzyciel powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym zobowiązany, wnosząc zarzut na omawianej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał. W niniejszej sprawie, w dniu 30 maja 2023 r. ZUS, działając jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy o numerze [...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres obejmujący luty 2023 r.

Następnie wierzyciel wskazał, że obowiązującą zasadą jest zgodność tytułu wykonawczego z dokumentem stanowiącym podstawę do jego wystawienia. Jeżeli więc podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest deklaracja rozliczeniowa, to w tytule wykonawczym musi być wskazany podmiot, którego dotyczy deklaracja rozliczeniowa. Nie może być więc różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w deklaracji rozliczeniowej, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany określony w deklaracji rozliczeniowej. Jak wynika z akt sprawy podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego o numerze [...] była deklaracja rozliczeniowa. Wskazane należności do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionym tytule wykonawczym. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela w ww. tytule wykonawczym.

Kolejną okolicznością uzasadniającą wniesienie zarzutu jest błąd co do zobowiązanego. Oznacza to sytuację, w której środek egzekucyjny zastosowano wobec podmiotu faktycznie niebędącego zobowiązanym w tym postępowaniu. ZUS wskazał, iż może to nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego i której doręczyli tytuł wykonawczy wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów. Po drugie, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Jak przyjmuje się w literaturze, zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Wierzyciel zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowe, w którym podniesiono, że zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego. Nie można jednak uznać za błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku. W ocenie wierzyciela, organ egzekucyjny prawidłowo uznał skarżącą jako zobowiązaną, w związku z czym doręczył tytuł wykonawczy o numerze [...] oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. W tytule wykonawczym została prawidłowo wskazana osoba, na której ciążył obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji nastąpiło poprzez porównanie danych skarżącej (m.in. numerów NIP i REGON) zawartych w deklaracji rozliczeniowej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

W dalszej części uzasadnienia ZUS wskazał, iż brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne, jest kolejną przesłanką wystąpienia z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawa ta stanowi sankcję dla naruszenia zasady upomnienia, wyrażonej w art. 15 u.p.e.a., której istotą jest indywidualne zagrożenie zobowiązanemu zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku, gdy dobrowolnie nie wykona obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Zakład ustalił, że w aktach egzekucyjnych sprawy jest zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego. Upomnienie egzekucyjne zostało osobiście odebrane przez pełnomocnika skarżącej w dniu 18 kwietnia 2023 r.

Kolejną okolicznością, której wystąpienie stanowi podstawę wniesienia zarzutu przez zobowiązanego jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania. Spełnienie tej przesłanki następuje również w przypadku upływu czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku, albo w przypadku wystąpienia innych okoliczności uregulowanych w przepisach prawa skutkujących wygaśnięciem obowiązku. Zarzut będzie zasadny także w sytuacji umorzenia obowiązku w przewidzianym w odrębnych przepisach prawa trybie. W ocenie wierzyciela, w przypadku skarżącej nie doszło ani do wygaśnięcia obowiązku w całości, ani w części. ZUS nie odnotował żadnych wpłat na poczet tytułu wykonawczego o numerze [...], które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności objętych ww. tytułem wykonawczym. Należności wykazane w ww. tytule wykonawczym nie uległy także przedawnieniu, który następuje po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym należności z tytułu składek stały się wymagalne.

Ostatnim zarzutem jest brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b artykułu 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. O braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". W ocenie wierzyciela, usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. Dokonując analizy merytorycznej niniejszej sprawy ZUS nie dopatrzył się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe.

W dniu 7 sierpnia 2023 r. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej o ponowne rozpatrzenie złożonych zarzutów.

ZUS ponownie dokonał analizy sprawy, szczegółowo analizując każdą z podstaw zarzutów i utrzymał w mocy postanowienie z 24 lipca 2023 r.

W skardze na postanowienie ZUS z 20 września 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej wniósł o jego uchylenie. Wskazał, że czynności egzekucyjne realizowane przez ZUS, w zakresie egzekucji administracyjnej, naruszają prawo gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Zgodnie z art. 7 konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, skoro ZUS działa na podstawie zarządzenia, do treści którego nikt spoza ZUS nie ma dostępu, to działanie takie narusza Konstytucję i tym samym narusza prawo. W ocenie strony skarżącej zarządzenia prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane, a jeżeli do tego nie doszło, to nie mogą być stosowane.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że jeśli kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 roku, w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych – to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. Taka luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowania egzekucyjnego realizowanego przez organ terytorialny ZUS, ze względu na brak zgodnych z Konstytucją podstaw do jego wszczęcia. Tym bardziej, że takie postępowanie wszczyna dyrektor oddziału, a nie prezes ZUS. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i rażąco narusza prawa dłużnika, a Dyrektor Oddziału ZUS nie posiada uprawnień do prowadzenia egzekucji. W ocenie strony skarżącej zajęcie jest niedopuszczalne również z powodu rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowych tytułów wykonawczych.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazał, że dłużnik, wobec którego urząd skarbowy prowadzi postępowanie egzekucyjne, może poprzez wniesienie zarzutu podważyć zasadność przymusowej spłaty danej kwoty. Środki zaskarżenia przysługujące dłużnikowi uporządkowano, dzieląc je na dotyczące dochodzonej należności (zarzuty) i odnoszące się do postępowania egzekucyjnego (skarga). Podstawą wniesienia zarzutu nie może być prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, braki formalne tytułu wykonawczego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Dłużnik, formułując zarzut, musi określić istotę i zakres żądania oraz wskazać uzasadniające to dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania.

Kontroli Sądu, na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., podlegało postanowienie z 18 sierpnia 2023 r., którym ZUS utrzymał w mocy postanowienie z 24 lipca 2023 r. w przedmiocie nieuznania zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za uzasadnione. Skarżąca pomimo wezwania nie określiła istoty zarzutów. Wskazała jedynie na rażące naruszenie prawa. Sąd przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdził, że nie narusza ono prawa.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym. Jest to podstawowy środek służący ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. wnosi się je do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują z kolei przepisy art. 34 u.p.e.a. Na postanowienie w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.).

Z kolei art. 83c ust. 1a u.s.u.s., który jest lex specialis w stosunku do art. 34 § 3 u.p.e.a., stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez ZUS jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Oznacza to, że od takiego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Podstawą zarzutu może być tylko:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Z kolei w myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prawo do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.) nie umożliwia zgłoszenia zarzutu jakiegokolwiek, lecz jedynie takiego, który został przewidziany przez ustawodawcę w art. 33 § 2 u.p.e.a. O zakresie rozpatrzenia sprawy decyduje zatem treść zgłoszonego zarzutu. Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzają, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10 – orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

W niniejszej sprawie skarżąca podniosła brak legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., jako organu egzekucyjnego, egzekucji należności składkowych, z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Natomiast skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów z katalogu zarzutów, wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Co więcej ZUS – pismem z 28 czerwca 2023 r. – wezwał pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania zarzutów w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, na co strona skarżąca w zakreślonym terminie nie udzieliła odpowiedzi. Dlatego też wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, rozpoznał zarzuty w oparciu o posiadaną dokumentację w kontekście wszystkich podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a.

Na gruncie niniejszej sprawie, dnia 30 maja 2023 r. został wystawiony tytuł wykonawczy [...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2023 r. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia oraz prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez pryzmat podstaw przewidzianych w art. 33 § 2 u.p.e.a. w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca nie wykazała, aby zobowiązanie to nie istniało. Ponadto obowiązek ujęty w tytułach wykonawczych został określony w oparciu o dokument, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a., tj. deklarację rozliczeniową. Nie stwierdzono także błędu co do zobowiązanego. Nie potwierdzono także, aby w sprawie naruszono wymóg formalny związany z doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, wskazując, że upomnienie takie zostało osobiście odebrane przez pełnomocnika skarżącej dnia 18 kwietnia 2023 r. Nie potwierdzono także wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części, ani braku wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, czy też wystąpienia innej przyczyny.

Odnosząc się do akcentowanej przez stronę skarżącą kwestii braku legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., jako organu egzekucyjnego, egzekucji należności składkowych, z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego ZUS, Sąd wyjaśnia, że uprawnienia dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, określone są w art. 19 § 4 u.p.e.a. Natomiast art. 22 § 2 u.p.e.a., jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego, wskazuje miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości z zastrzeżeniem § 2a-3a (które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie). Miejscem zamieszkania skarżącej są natomiast G..

Z kolei z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1411) wynika, że siedziby i właściwość miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne uprawnione do stosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 § 4 u.p.e.a. określa załącznik do rozporządzenia. Z punktu 42 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika właściwość miejscowa Dyrektora Oddziału w Z. dla miasta G..

Reasumując Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. jest organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo i miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie organu należy więc uznać za prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zarzuty sformułowane w skardze nie są zasadne, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.