Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 829/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXV/394/22 Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 16 września 2022 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uście Gorlickie I" w Gminie Uście Gorlickie – w obrębie złoża kruszywa naturalnego "Hańczowa 2", I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Uście Gorlickie na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Małopolskiego jest uchwała Nr XXXV/394/22 Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 16 września 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uście Gorlickie I" w Gminie Uście Gorlickie - w obrębie złoża kruszywa naturalnego "[...] (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 16 września 2022 roku, poz. 6405).

Wojewoda Małopolski w skardze wywiedzionej na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 40) – dalej jako "u.s.g." podniósł zarzuty, naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz.503 z późn. zm.) poprzez podjęcie zaskarżonego aktu prawnego z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez:

- umieszczenie w zaskarżonym zapisie uchwały warunkowych zapisów dotyczących terenów PE1/zz, PE2/zz i PE3/zz obiektów, podczas gdy zapisy planu miejscowego powinny zawierać jedynie normy bezwzględnie obowiązujące;

- określenie w zaskarżonym zapisie uchwały wytycznych dotyczących terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przez co w planie miejscowym nałożono wymogi poza enumeratywnym wyliczeniem wskazanym w tym przepisie i tym samym wprowadzono do planu miejscowego normy prawne niedookreślone.

Powołując się na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały, tj: w § 5 ust. 5 we fragmencie, w zakresie słów " (...) W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależności pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniających prognozę hydrologiczna IMGW Oddział Kraków. (...) " oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Gmina Uście Gorlickie wskazała, że projekt zmiany planu dla złoża kruszywa naturalnego "[...] został uzgodniony decyzją PGW Wód Polskich RZGW w Rzeszowie znak: RZ.RPP.610.96.2022,DS z dnia 31 maja 2022 r., w której RZGW orzeka:

a) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia projektu zmiany mpzp "Uście Gorlickie I" w Gminie Uście Gorlickie - w obrębie złóż kruszywa naturalnego [...] dla części terenów znajdujących się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią,

b) o uzgodnieniu projektu zmiany mpzp "Uście Gorlickie I" w Gminie Uście Gorlickie

- w obrębie złóź kruszywa naturalnego [...] dla części terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, określonym na podstawie opracowania pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni Wisłoki" będącego integralnym elementem studium ochrony przeciwpowodziowej od rzeki Ropa, w projekcie zmiany planu, jako: PE1/zz, PE2/zz, PE3/zz - tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...] dla których określa sie następujące warunki ochrony przed powodzią:

- W przypadku wystąpienia powodzi na terenie obejmującym PEl/zz, PE2/zz, PE3/zz - [...] znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z przedmiotowego terenu,

- Opracować plan ochrony przeciwpowodziowej na czas trwania robót, określający zależność pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury, a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa uwzględniający prognozę hydrologiczną IMGW Oddział Kraków,

- Przedmiotowa powierzchniowa eksploatacja kruszywa naturalnego ze złoża "[...] nie może wpływać na jakość wód podziemnych.

Gmina zaznaczyła, że ponieważ uzgodnienie RZGW Rzeszów było warunkowe, Wójt Gminy uzupełnił treść projektu zmiany planu o warunki określone w decyzji PGW Wody Polskie RZGW w Rzeszowie. Do kwestionowanego zapisu przez Wojewodę Małopolskiego odniosło się PGW Wody Polskie RZGW w Rzeszowie pismem znak RZ.RPP.610.06.2022,DS z dnia 20.12.2022 r. skierowanym do pracowni projektowej, która sporządzała projekt planu (w załączeniu), w którym stwierdza, że warunki zostały ustalone zgodnie z zasadami sztuki specjalistycznej i wiedzy w tym zakresie i nie wykraczają poza ustalenia prawa materialnego i kompetencje organu uzgadniającego w przedmiotowym zakresie.

Ze względu na powyższe Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.

Trzeba także zaznaczyć, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, w tym przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "upzp"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 698/11, wyroku NSA z dnia 28 września 2012 roku, sygn. II OSK 1598/12).

Trzeba także wskazać, że plan miejscowy określa zasady zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1) uPlan ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Poza tym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zasadniczą rolą planu miejscowego jest zatem określenie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania nieruchomości, przez co należy rozumieć przede wszystkim ustalenia przeznaczenia nieruchomości, które jest zasadniczo rozpoznawane z perspektywy możliwości prowadzenia określonych, dopuszczonych w danym obszarze inwestycji o charakterze budowlanym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z § 5 ust. 5 mpzp:

"Tereny oznaczone dodatkowym indeksem literowym "/zz" położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Ropy, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q 1%) oraz częściowo na terenie PE1, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (Q 10%). Obszar szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczono w oparciu o opracowanie pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni Wisłoki", będącego integralnym elementem studium ochrony przeciwpowodziowej od rzeki Ropy. Dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych dot. ochrony przed powodzią. W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależność pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniający prognozę hydrologiczną IMGW Oddział Kraków. Powierzchniowa eksploatacja kruszywa naturalnego ze złoża "[...] nie może wpływać na jakość wód podziemnych. Wyznacza się na rysunku planu pas ochronny od rzeki Ropy, w którym obowiązują ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 pkt 9."

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że trafne jest stanowisko Wojewody, iż zapisy planu cyt. " (...) W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależności pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniających prognozę hydrologiczna IMGW Oddział Kraków. (...) ", naruszają przepisy prawa, ustalające normy kompetencyjne i nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo.

Celem planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia, sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy terenów. Natomiast opracowywanie planów ochrony przeciwpowodziowej nie jest przewidzianą normami prawnymi procedurą która wymagana jest w planie miejscowym.

W planie miejscowy nie jest dopuszczalne zamieszczanie informacji, zaleceń, ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wobec czego jego postanowienia powinny być konkretne i jednoznaczne, aby możliwe było ich bezpośrednie stosowanie (tak np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1717/22).

W konsekwencji zamieszczanie w tekście planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, takich jak cytowany powyżej obowiązek tworzenia planu ochrony przeciwpowodziowej czy usuwanie urządzeń i obiektów z terenu "zz" w czasie powodzi, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się niedookreślone.

Zaznaczyć trzeba, że negowany przez Wojewodę zapis jednoznacznie wykracza poza zakres spraw regulowanych w planie miejscowym na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.) – dalej jako "uPlan":

"W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4."

Natomiast w myśl art. 15 ust. 3:

"W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

3a) (uchylony);

4) (uchylony);

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi publicznej, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska użytku publicznego, sieci przesyłowej, budowli przeciwpowodziowej, sieci szerokopasmowej, inwestycji w zakresie terminalu, inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;

6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych;

8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) (uchylony);

10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych;

11) maksymalną intensywność zabudowy;

12) maksymalną liczbę miejsc do parkowania;

13) linie zabudowy dla kondygnacji podziemnych."

Jak wynika z przytoczonego powyżej art. 15 ust. 2 i ust. 3 uPlan organ planistyczny nie ma kompetencji do zamieszczania w planie zapisów statuujących obowiązek tworzenia planu ochrony przeciwpowodziowej czy usuwanie urządzeń i obiektów z terenu "zz" w czasie powodzi. Ustalanie takich planów wykracza poza materię planistyczną. Z tego względu poniesione zarzuty Wojewody Małopolskiego są uzasadnione.

Bez znaczenia jest przy tym okoliczność podnoszona przez Gminę Uście Gorlickie w wyjaśnieniach skierowanych do organu nadzoru, iż przed procedurą planistyczną uzyskano stanowisko organu uzgadniającego oraz uzyskano w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym - Wody Polskie.

Dokonanie skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem, nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy wójta gminy, jak również organu uchwałodawczego tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Jeśli zatem, pomimo uzgodnienia pozytywnego projektu planu przez właściwy organ uzgadniający, postanowienia planu naruszają przepisy prawa, których stosowanie leży w kompetencji tego organu uzgadniającego, muszą one zostać wyeliminowane z obowiązującego aktu miejscowego (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2595/12).

Niezależnie trzeba także wskazać, że w planie miejscowym (zmianie planu) przewidziano jedno tylko przeznaczenie dla wyznaczonych terenów, to jest przeznaczenie pod tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego, oznaczone symbolami PE1, PE2 i PE3 (§ 10 ust. 1 mpzp).

Przeznaczenie podstawowe tego terenu to eksploatacja kruszywa naturalnego metodą odkrywkową (§ 10 ust. 1 pkt. 2) mpzp).

Natomiast, stosownie do zapisów § 10 ust. 1 pkt. 4) mpzp, przeznaczenie dopuszczalne to:

"a) budowa obiektów liniowych infrastruktury technicznej nie związanych z przeznaczeniem terenu,

b) dojazdy, place składowe i postojowe,

c) obiekty kontenerowe."

W myśl natomiast zapisów § 10 ust. 2 pkt. 10) mpzp obowiązuje zachowanie następujących warunków zagospodarowania z uwagi na tymczasowość robót budowlanych oraz uwarunkowania technologiczne obiektów i urządzeń budowlanych, cyt: "nie ustala się parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów".

Analiza treści całej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jej zapisy także w zakresie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu naruszają uPlan.

Należy zwrócić uwagę, że obligatoryjnym elementem planu jest, stosownie do cytowanego powyżej art. 15 ust. 2 pkt. 6) uPlan, ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że – co wynika wprost z § 10 ust. 2 pkt. 10) mpzp – na obszarze PE1, PE2 i PE3 dopuszczalna jest zabudowa.

W kontekście zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać, że determinują one bezpośrednio właśnie treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19).

Zaskarżona uchwała nie zawiera jednak jakichkolwiek wskaźników czy parametrów kształtowania zabudowy w wyznaczonych obszarach PE1, PE2 i PE3, co stanowi naruszenie wskazanego art. 15 ust. 2 pkt. 6) uPlan.

Bezzasadny jest również zapis planu miejscowego, stanowiący o nieustaleniu parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów ze względu na tymczasowość robót budowlanych oraz uwarunkowania technologiczne obiektów i urządzeń budowlanych (§ 10 ust. 2 pkt. 10) mpzp). Trzeba podkreślić, że ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu jest obowiązkowe i nie jest uzależnione od subiektywnego przekonania Gminy o tymczasowości robót budowlanych czy uwarunkowania technologiczne obiektów i urządzeń budowlanych.

Jedynie na marginesie można wskazać, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt. 11) uPlan również w odniesieniu do tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów konieczne jest wskazanie sposobu i terminu tego zagospodarowania.

Nieustalenie obligatoryjnego elementu planu miejscowego dla wskazanych obszarów PE1, PE2 i PE3 skutkować musi w tym zakresie o nieważności uchwały również i w tym zakresie.

Redakcja art. 28 ust. 1 uPlan posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 września 2011 roku, sygn. II OSK 1287/11).

Na gruncie jednak niniejszej sprawy ze względu na to, że zaskarżony plan miejscowy ogranicza się wyłącznie do wskazanych terenów PE1, PE2 i PE3, dlatego też konieczne jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości.

Z powyższych względów na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 upzp stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).