Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 783/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4., art. 188, art.145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 106 par. 1,2 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...], [...], [...], [...], [...], ul. W. [...], [...], [...], [...], ul. L. [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1024/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...], [...], [...], [...], [...], ul. W. [...], [...], [...], [...], ul. L. [...] w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...], [...], [...], [...], [...], ul. W. [...], [...], [...], [...], ul. L. [...] w Z. kwotę 1487 (jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. II SA/Gl 1024/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] w Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] października 2021 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...], działając m. in. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.bud.", odmówił Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] w Z. (dalej powoływanej jako "Wspólnota Mieszkaniowa"), udzielenia pozwolenia na rozbiórkę komórek gospodarczych przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] w [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wskazał m. in., że osiedle, na którym znajdują się komórki gospodarcze należy do największych i najstarszych założeń patronackich na obszarze miasta Z., a także [...] i jest przykładem rozwoju myśli urbanistycznej i architektonicznej. Wraz z wyburzeniami komórek, będącymi istotnymi elementami tożsamości osiedla, pojawią się niekorzystne zmiany w układzie urbanistycznym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla terenów osiedla [...] - Etap I., przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2018 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. [...]) dalej "m.p.z.p.", komórki gospodarcze zostały wyszczególnione zarówno w tekście planu, jak i na rysunkach, jako obiekty podlegające ochronie konserwatorskiej.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2022 r., Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. W uzasadnieniu wskazał, że zespół zabudowy ww. osiedla został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. Przedmiotowe komórki są chronione ustaleniami m.p.z.p. Prezydent Miasta Z. telefonicznie wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. (który na mocy stosownego porozumienia prowadzi niektóre zadania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]) z wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki komórek gospodarczych. Miejski Konserwator Zabytków w Z., jak wynika z notatki służbowej z [...].10.2021r. nie uzgodnił przedmiotowej rozbiórki. Brak uzgodnienia rozbiórki w trybie art. 39 ust. 3 p.bud. stanowił podstawę do wydania decyzji odmownej.

Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach wniosła Wspólnota Mieszkaniowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 p.bud.). Przepis zatem mówi jasno, że uzgodnienia wymaga wydanie decyzji o "pozwoleniu na rozbiórkę" obiektu budowlanego, a w niniejszym przypadku odmówiono wydania decyzji dla strony pozytywnej i to z powodu zapisów m.p.z.p. Przez to forma stanowiska organu ochrony zabytków (telefoniczna, bądź pisemna) traci na znaczeniu, bowiem to przepisy prawa miejscowego wprowadzają ochronę takich obiektów i konkretne wymogi, niezależne od stanowiska organu ochrony zabytków. W § 6 ust. 2 pkt 12 – 14 m.p.z.p. wskazano, że dopuszcza się adaptację istniejących budynków gospodarczych - komórek gospodarczych na inne cele niż dotychczasowe, związane z funkcją podstawową, w tym: garażowe, gospodarcze służące utrzymaniu porządku – śmietniki. Dopuszcza się prace nienaruszające historycznego wyglądu budynków polegające na przebudowie, montażu, remoncie. Dopuszcza się również odbudowę historycznych budynków i obiektów. Przedmiotowe komórki gospodarcze zostały wyszczególnione w m.p.z.p., jako obiekty podlegające ochronie prawnej (§ 6 ust. 1 pkt 2, 9).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania : art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezwarunkowym przyjęciu ustaleń organów administracyjnych jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku przez:

– nieodniesienie się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia przez organy budowlane przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego, wskazującego na zły stan techniczny budynków i zasadność dokonania rozbiórki;

– nieodniesienie się do zarzutów skargi, że organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych co do stanu technicznego budynków i tym samym wydanie decyzji nastąpiło bez ustalenia stanu faktycznego;

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 39 ust. 3 i 4 p.bud., przez przyjęcie, że sposób dokonania uzgodnienia przez organ I instancji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków był prawidłowy i skutkował przyjęciem, że konserwator nie wyraża zgody na rozbiórkę, podczas gdy:

– telefoniczne uzgodnienie nie pozwala skarżącej na dokonanie oceny jego prawidłowości, powodując, że czynność ta jest nieprzejrzysta z punktu widzenia zasad działania organów administracji publicznej wyrażanej w k.p.a.;

– organ I instancji, przy takiej formie uzgodnienia, nie jest w stanie udowodnić, że do uzgodnienia w ogóle doszło i jaka była treść stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem przyjąć można - po myśli art. 39 ust. 4 p.bud., że nie zgłoszono zastrzeżeń do projektu rozbiórki.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy pominęły całkowicie przedłożone przez skarżącą ekspertyzy, które w ocenie skarżącej uzasadniały wnioskowaną rozbiórkę. Dowód ten nie podlegał żadnej analizie, dlatego w skardze zarzucono, że organ nie ustalił stanu faktycznego (tj. stanu technicznego budynków gospodarskich) i nie ustalił czy zachodzą przesłanki do przeprowadzenia rozbiórki, mimo objęcia przedmiotowych budynków ochroną konserwatorską. W uzasadnianiu zaskarżanego wyroku nie odniesiono się do powyższego, mimo sformułowania w skardze stosownych zarzutów. Natomiast akceptacja przeprowadzenia uzgodnienia rozbiórki z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sposób, w jaki miało to miejsce, jest dla autorki skargi kasacyjnej niezrozumiała z punktu widzenia zasad praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 i 4 p.bud. Zgodnie z tymi regulacjami, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3). Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 4). Z powyższych regulacji wynika, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 p.bud. jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o rozbiórce w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uzyskanie tego uzgodnienia w formie przepisanej prawem jest obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, co wynika z art. 106 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5). Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ do którego wpłynął wniosek o rozbiórkę nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora.

Jak wynika z akt sprawy, zespół zabudowy osiedla [...] w Z., a więc wraz z usytuowanymi tam budynkami gospodarczymi - komórkami gospodarczymi( dalej powoływanymi jako komórki gospodarcze) został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. Dodatkowo komórki gospodarcze na mocy ustaleń m.p.z.p. dla terenów osiedla [...] – Etap I objęte zostały ochroną o czym stanowi § 6 ust. 1 pkt 18 i ust.2 pkt 12 planu. Powyższe oznacza, że stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 3 p.bud. pozwolenie na ich rozbiórkę wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w trybie w/w cytowanego art. 106 k.p.a., który zapewnia stosowne gwarancje procesowe stronie postępowania przewidując prawo złożenia zażalenia na postanowienie, w którym organ zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (§ 5).

W świetle powyższego, stanowisko organu uzgodnieniowego - Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z., nie może być wyrażone ustnie, w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu architektoniczno-budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (notatka służbowa z [...] października 2021 r.). Stwierdzić też trzeba, że brak zastosowania wymaganego trybu art.106 k.p.a. pozbawia strony czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, w którym mają one te same uprawnienia jak w postępowaniu prowadzonym przez organ wydający decyzję.

Ponadto nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie a potem ewentualnie skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że zastosowany w niniejszej sprawie sposób procedowania jest niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa i uchybienie w tym zakresie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do przedłożonych przez skarżącą dowodów wskazujących na zły stan techniczny budynków uzasadniający ich rozbiórkę. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd oddalił skargę. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odniósł się do kwestii stanu technicznego komórek gospodarczych uznając, że odmowa udzielenia pozwolenia na ich rozbiórkę jest zasadna z uwagi na to, że przepisy m.p.z.p. wprowadzają ochronę takich obiektów. W tej sytuacji bezprzedmiotowe było roztrząsanie kwestii stanu technicznego komórek gospodarczych, skoro w ocenie Sądu pierwszej instancji niezależnie od tego stanu nie mogą podlegać rozbiórce. Istota sporu polega na tym, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Zastrzeżeń tego rodzaju nie można jednak podnosić w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające w sprawie organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.