Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1893/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 58 § 1 pkt 4,  art. 3 § 1,  art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 470/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r. sygn. I SAB/Wa 470/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia: zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] października 1961 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] października 1961 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, zarzucając naruszenie przez Sąd Wojewódzki:

1.prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania,

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;

c) art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi ze względu na fakt, iż w dacie orzekania nie występowała już przesłanka jej niedopuszczalności;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez:

- wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym poinformowano strony w piśmie z dnia [...].10.2021 r.,

- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...].09.2021 r. a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez:

- sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę,

- powołanie się na nierelewantne (tj. wyrok NSA z dnia 09.11.2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20) oraz na nieprawomocne wyroki (tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.11.2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 376/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r,, sygn. akt I SAB/Wa 411/21) sądów administracyjnych w celu wykazania trafności stanowiska Sądu o konieczności wydania decyzji potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, podczas gdy wyroki te nie tworzą linii orzeczniczej i nie zwalniają Sądu I instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów nowelizacji K.p.a.;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia [...] września 2022 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" wniósł pełnomocnik skarżącej kasacyjnie domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przede wszystkim należy wskazać, że w wyroku z 11 stycznia 2022 r. sygn. I SAB/Wa 274/21 do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie badano sprawę bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 1995 r., wytyczonego jego żądaniem zakresu i wyczerpania trybu ponaglenia w tym kontekście. Złożona w badanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2019 r. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał te skargę za dopuszczalną.

Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie z mocy prawa dotyczy zatem jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot (zaskarżona decyzja) spełnia określone w przedmiotowym przepisie przesłanki. W celu dokonania oceny, czy dane postępowanie nieważnościowe zostało umorzone konieczne jest zatem poczynienie ustaleń faktycznych. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia przy tym organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienia NSA: z dnia 10 sierpnia 2022 r. I OSK 716/22, z dnia 11 października 2022 r. I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. I OSK 1546/22, z dnia 12 kwietnia 2023 r. I OSK 1933/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadnie w tej sytuacji skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Zważywszy natomiast na okoliczności badanej sprawy zaakcentować trzeba, że decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać zdefiniowane prawem cechy konstytutywne, których nie posiada pismo Ministra z [...] października 2021 r. informujące o "zakończeniu postępowania".

Niezasadnie zatem również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. W konsekwencji oczekiwanego skutku nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się jednak do uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie należy wskazać, że zasadności tego zarzutu, skarżący kasacyjnie niesłusznie upatruje w odmiennej od przyjmowanej przez niego wykładni art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w sprawie ziściły się przesłanki umorzenia postępowania, czemu dał on wyraz w piśmie z 14 października 2021 r. informującym o zakończeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej w tym zakresie, trzeba zwrócić uwagę, że swoim ustaleniom w sprawie zakończenia postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie nie dał wyrazu w formie prawem wymaganej (decyzji administracyjnej), natomiast Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, słusznie dał wyraz swojej ocenie pisma Ministra z dnia [...] października 2021 r. Ocena ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny. Sąd Wojewódzki wyraził swoje stanowisko, z którym można się nie zgadzać, lecz nie oznacza to, że naruszony został art.141 § 4 p.p.s.a.

W tych okolicznościach, prawidłowo Sąd Wojewódzki zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Niesłusznie zatem Minister podnosi również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz M. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagano się w piśmie procesowym z [...] września 2022 r. (nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniesionym tego samego dnia). Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną 30 dni po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej, tj. po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.