Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 520/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 1 § 2, art. 145 §  1 pkt 1 lit. a-c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 189d, art. 189f, art. 7, art. 8 § 1, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.4141.557.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 maja 2023 r. w przedmiocie nałożenia na R. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. T. "A." z siedzibą w [...], kary pieniężnej w wysokości 69.990 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej – ul. [...] w [...] (działka nr 79/78, 55/81 obręb [...]) w okresie od 16 do 18 lipca 2022 r. w celu budowy zjazdu publicznego służącego jako wjazd z pasem włączeń na teren nieruchomości przy ul. [...] 67/93 (działka nr 55/146 obręb [...]) wraz z likwidacją istniejącego zjazdu.

Z akt sprawy wynika, że 15 lipca 2023 r. upłynął termin obowiązywania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 13 czerwca 2022 r. zezwalającej przedsiębiorcy na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (działka nr 79/78, 55/81 obręb B-35) dla prowadzenia robót związanych z budową zjazdu publicznego służącego jako wjazd z pasem włączeń na teren nieruchomości przy ul. [...] 67/93 (działka nr 55/146 obręb [...]) wraz z likwidacją istniejącego zjazdu w okresie od 18 czerwca do 15 lipca 2022 r.

19 lipca 2022 r. do organu wpłynął wniosek strony o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] (działka nr 79/78, 55/81 obręb B-35) do dnia 29 lipca 2023 r.

Decyzją z 19 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił zezwolenia na zajęcie powyższego pasa drogowego w okresie od 16 do 18 lipca 2022 r., natomiast kolejną decyzją z tej samej daty, zezwolił na zajęcie tego pasa drogowego w okresie od 19 do 29 lipca 2022 r.

Zawiadomieniem z 30 sierpnia 2022 r. organ I instancji wszczął w stosunku do strony postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia od 16 do 18 lipca 2022 r. pasa drogowego ul. [...] 67/93 (działka nr 55/146 obręb [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Wnioskiem z 28 września 2022 r. strona wystąpiła do organu I instancji o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie jedynie na pouczeniu, z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa przez stronę oraz zaprzestania jego naruszania. Strona podniosła, że 13 lipca 2022 r. wysłała wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] (działka nr 79/78, 55/81 obręb [...]) za pośrednictwem kuriera, licząc na doręczenie przesyłki następnego dnia. Opóźnienie było więc niezamierzone przez stronę.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 4 maja 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wymierzył R. T. karę pieniężną w wysokości 69.990 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej – ul. [...] (działka nr 79/78, 55/81 obręb [...]) w okresie od 16 do 18 lipca 2022 r. w celu budowy zjazdu publicznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działki nr 79/78, 55/81 obręb [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów posiadają użytek "dr" i stanowią pas drogowy drogi krajowej będącej we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645) – dalej "u.d.p.". Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to jest wymagane m.in. na prowadzenie w pasie drogowym robót niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Strona nie uzyskała w rozpatrywanym okresie zezwolenia zarządy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu co skutkować musi wymierzeniem kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Końcowo organ przeanalizował także możliwość zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. wskazując, że dokonanego przez stronę naruszenia prawa ze względu na zakres prowadzonych prac i ich istotny wpływ na bezpieczeństwo użytkowników drogi nie można potraktować jako znikomego.

1 czerwca 2023 r. strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, w sytuacji w której waga przedmiotowego naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięciu zasady proporcjonalności i niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego.

Decyzją z 20 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na art. 40 ust 1 u.d.p. organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanki braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Strona nie uzyskała od zarządcy drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 do 18 lipca 2022 r., co prawidłowo w ocenie organu II instancji skutkowało wymierzeniem stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem organu II instancji przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p., a więc charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się możliwości odstąpienia od nałożenia kary, o którym stanowi art. 189f k.p.a. Jednak w ocenie organu odwoławczego swobodne dysponowanie przez stronę pasem drogowym ul. [...] celem prowadzenia robót związanych z budowa zjazdu z przekroczeniem terminu zajęcia przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, a waga naruszenia deliktu administracyjnego nie nosi znamion nieistotnej - strona prowadziła prace o szerokim zakresie przestrzennym, przy newralgicznym skrzyżowaniu, reorganizując przy tym ruch użytkowników ruchu drogowego na drodze krajowej i powodując relokację transportu zbiorowego oraz zawężenie jezdni.

Organ II instancji stanął na stanowisku, że nie ma podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty karnej także i z tego powodu, że działanie takie mogłoby wskazywać na przyzwolenie na naruszenia prawa poprzez zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu lub bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ podkreślił, że w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, nałożenie przez zarządcę drogi opłaty karnej jest obligatoryjne i nie mają na to wpływu żadne okoliczności towarzyszące danej sprawie. Strona, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się robotami budowlanymi, powinna mieć świadomość obowiązków na nim spoczywających i wiedzę o konsekwencjach niedopełnienia w przewidzianym terminie ustawowego obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego wniósł R. T., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że skarżący wykazał jedynie zaprzestanie naruszania prawa, ale nie znikomość jego naruszenia;

2. art. 7 k.p.a. – poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

3. art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez pominięcie zasady proporcjonalności przy orzekaniu;

4. art. 77 § 1 k. p. a. – poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, iż waga naruszenia prawa nie jest znikoma tym bardziej, że nie wskazał na żadne skutki naruszenia prawa przez skarżącego. Zdaniem skarżącego do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. doszło poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. W jego ocenie w przeprowadzonym postępowaniu organy nie zbadały wszechstronnie przesłanek do odstąpienia od zastosowania kary administracyjnej oraz niewłaściwie i niewyczerpująco zebrały materiał dowodowy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje oddaleniem skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 maja 2023 roku wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości 69.990 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] (działka nr 79/78, 55/81 obręb B-35) w okresie od 16 do 18 lipca 2022 r. w celu budowy zjazdu publicznego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy przywołanej na wstępie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1); W myśl art. art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie to dotyczy:1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W rozstrzyganej sprawie poza sporem jest, że skarżący zajął pas drogowy drogi krajowej ul. [...] w Łodzi (działka nr 79/78, 55/81 obręb [...]) w celu budowy zjazdu publicznego służącego jako wjazd z pasem włączeń na teren nieruchomości przy ul. [...] 67/93 (działka nr 55/146 obręb [...]) wraz z likwidacją istniejącego zjazdu, a zatem zachodzi sytuacja określona w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Spór nie dotyczy także powierzchni dokonanego przez skarżącego zajęcia, ani wysokości nałożonej na stronę kary. Skarżący nie kwestionuje także, że w okresie od 16 do 18 lipca 2022 r. nie dysponował zezwoleniem zarządcy drogi na powyższe zajęcie ani umową cywilnoprawną. Wcześniej posiadana przez stronę zgoda na zajęcie pasa drogowego dotyczyła okresu od 18 czerwca do 15 lipca 2022 r. Kolejna decyzja udzielająca tego zezwolenia dotyczy zaś okresu od 19 do 29 lipca 2022 r.

Sąd podziela także stanowisko organów, że podnoszona przez stronę okoliczność wcześniejszego tj. w dniu 13 lipca 2022 r. wysłania za pośrednictwem firmy kurierskiej wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 15 do 29 lipca 2022 r., nie mogła mieć znaczenia dla ustalenia wysokości oraz zasadności wymierzenia kary.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Stosownie zaś do art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ, nakładając karę, nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4517/16, z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 4287/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08, w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego organ nie bada przyczyny, dla której powstał stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego. Organ w postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie ma możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej, ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kary pieniężne mają chronić określone dobra i zapobiec naruszającym te dobra działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne - kar za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej, organ, wymierzając karę, stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wskazane w art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość tak jak w sprawie niniejszej wynika z ustawy.

W ocenie sądu prawidłowo organy obu instancji uznały także, że brak jest w tej sprawie podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Zgodnie z art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych (por. uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. W rozstrzyganej sprawie niewątpliwie druga ze wskazanych przesłanek została spełniona. W odniesieniu zaś do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21 LEX nr 3347424). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. profesjonalny charakter działalności, czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy).

W ocenie sądu organy prawidłowo w kontrolowanej sprawie przyjęły, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna. Z kolei o znikomym naruszeniu prawa mówić można jedynie wówczas gdy wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (A. Cebera, J. G. Firlus Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Za słuszne w ocenie sądu uznać należy stanowisko organów, że stopień skomplikowania realizowanej inwestycji i związane z nim utrudnienia w ruchu drogowym na drodze krajowej powodujące relokację transportu publicznego oraz zwężenie jezdni niewątpliwie w sposób istotny oddziaływały na bezpieczeństwo ruchy drogowego pojazdów i pieszych w rejonie realizacji inwestycji. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, że jeżeli naruszenie prawa mogło wywołać poważne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to nawet jeśli skutków tych bezpośrednio nie wywołało lub tych konkretnych skutków organ nie wskazał nie jest wykluczone zakwalifikowanie takiego naruszenia jako znacznego.

Dla oceny wagi naruszenia prawa nie bez znaczenia jest także fakt, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą m.in. w zakresie budowy dróg. W związku z realizowaną inwestycją w obrębie ul. [...] w [...] czterokrotnie występował o zgodę na zajęcie pasa drogowego, przy czym dwie z tych zgód miały charakter uprzedni w stosunku do okresu objętego kontrolowaną decyzją. We wcześniejszych decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku uzyskania przedłużenia zgody na zajęcie pasa drogowego i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia. Zatem jako profesjonalista skarżący widział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i konsekwencjach naruszania prawa w związku z zajęciem pas drogowy bez uzyskania stosownego zezwolenia. A zatem mimo, że naruszenie prawa było w tym przypadku działaniem jednorazowym, to wyżej wskazane względy w ocenie sądu sprzeciwiają się uznaniu naruszenia prawa za znikome.

Za uznaniem naruszenia prawa za znikome nie przemawia także fakt niezawinionego w ocenie skarżącego spóźnionego wysłania do organu wniosku o zajęcie pasa drogowego w kolejnym okresie. Trudno zdaniem sądu przyjąć aby strona skarżąca dochowała należytej staranności i dopuściła do powyższego naruszenia w sposób niezawiniony. Skarżący jako profesjonalny podmiot ponosi bowiem odpowiedzialność za swoje działania, w tym za popełnione błędy w wyborze sposobu wysłania do organu wniosku. Okoliczność spóźnionego dostarczenia wniosku przez prywatnego operatora, z którego usług skorzystała strona w celu nadania przesyłki do organu nie może stanowić okoliczności wyłączającej jej odpowiedzialność, czy też "okoliczności szczególnej" przejawiającej za odstąpieniem od wymierzenia kary. Ustawodawca w art. 40 ust. 12 u.d.p. przewidział bowiem taką samą odpowiedzialność sprawcy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z punktu widzenia chronionego dobra - ochrony pasa drogowego - powody spóźnionego wystąpienia strony z wnioskiem o dalsze zajmowanie pasa drogowego pozostają bez znaczenia.

Celem art. 189f §1 pkt1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Wprowadzony w art. 40 ust. 1 u.d.p. zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia ma na celu ochronę bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, a więc także zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego przez co waga naruszenia prawa nie może zostać uznana za znikomą. Trafnie także w zaskarżonej decyzji organ odwołał się do celów, którym ma służyć wymierzona kara administracyjna. Generalnie celami takimi może być oprócz celu represyjnego również konieczność zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości, jak również cele o charakterze prewencyjnym (prewencja ogólna i indywidualna). Z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione. Istotne jest również w ramach tego celu, ukazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów, a zatem, że wszyscy, którzy naruszają dobro prawne w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. W zaskarżonej decyzji SKO trafnie wskazało, że odstąpienie od wymierzenia kary naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie. Zwolnienie strony z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej skutkowałoby przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż w tej sytuacji nie poniosłaby jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego. W ocenie sądu wymierzona skarżącemu kara nie może zostać uznana za rażąco nieproporcjonalną do wagi naruszenia.

Reasumując powyższe wskazać należy, że sąd nie stwierdził naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zarzuty skargi dotyczące tego naruszenia okazały się bezzasadne.

Zdaniem sądu organy administracji publicznej nie naruszyły także pozostałych wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego a to: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 k.p.a. Całe postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów prawa. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zebrano także i rozpatrzono cały niezbędny materiał dowodowy.

Reasumując wskazać należy, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z tych powodów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

R.T-M.