Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1686/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 56/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 56/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Chojnickiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta Chojnicki działając na podstawie art. 102 § 2 i art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej w skrócie także jako "u.p.e.a.") oraz § 3 punkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237 ze zm.) w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 10, ust. 10f i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), art. 10, art. 11 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz., 1018) po ponownym rozpoznaniu sprawy przyznał M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] 6.359 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] usuniętym z ulicy [...] w miejscowości C. w dniu 15 sierpnia 2010 r. i przechowywanym do dnia 24 lipca 2013 r. włącznie.

Starosta wskazując na regulację zawartą w art. 856 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego stwierdził, że obligatoryjnym obowiązkiem dozorcy jest przechowywanie rzeczy z należytą starannością, w sposób niepowodujący utraty wartości przedmiotu dozoru oraz wydanie jej na wezwanie uprawnionego, co odróżnia dozór od przechowywania. Zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem obejmować może wyłącznie te wydatki, które są niezbędne dla zabezpieczenia przedmiotu dozoru przed utratą wartości. Powoduje to, że dozorca w rzeczywistości może domagać się wyrównania wydatków związanych wyłącznie bezpośrednio z zabezpieczeniem ruchomości przed zniszczeniem. Inne wydatki dozorca ponosi na własne ryzyko.

W świetle powyższych wyjaśnień, wykładnia językowa treści przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. pozwala wywnioskować, że przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nastąpić może w przypadku wykazania przez dozorcę koniecznych wydatków i wynagrodzenia, jakie poniesione zostały przez niego w stosunku do określonego przedmiotu dozoru. Na dozorcy ciąży bowiem obowiązek wykazania poniesionych przez niego kosztów. W przypadku nieprzedstawienia przez dozorcę dowodów, wskazujących na wysokość poniesionych wydatków, w myśl art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ gromadzi materiały umożliwiające wyliczenie wysokości koniecznych wydatków dozoru oraz stosownego wynagrodzenia za dozór. Przy czym z całą stanowczością podkreślić należy, że strona postępowania nie może czuć się zwolniona ze współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności gdy nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej w konsekwencji może generować niekorzystny dla strony rezultat. Co więcej, należy wyraźnie zaznaczyć, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do nieograniczonego poszukiwania określonych faktów, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów dozoru, w przypadku gdy strona zignorowała stosowne wezwanie w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe, Starosta Chojnicki rozpatrując sprawę ponownie pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. wezwał stronę do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. W odpowiedzi na wystosowane wezwanie do organu pierwszej instancji wypłynęła korespondencja pełnomocnika wskazująca, że podtrzymuje on w całości swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym wnosi o naliczenie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie przedmiotowego pojazdu w oparciu o stawki wynikające z uchwał Rady Powiatu Chojnickiego. Alternatywnie pełnomocnik wskazał, że ewentualnie wnosi o przyznanie wynagrodzenia w wysokości średniej ze stawek znanych organowi pierwszej instancji, to jest 8,56 zł za dobę. W ocenie organu strona nie wniosła żadnych nowych dowodów, mogących przyczynić się do ustalenia wysokości koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorowaniem przedmiotowego pojazdu oraz wysokości należnego jej z tego tytułu wynagrodzenia, a w konsekwencji rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym, należy uznać, że po raz kolejny wyraziła swoją aprobatę dla działania organu egzekucyjnego z urzędu w zakresie wyliczenia kwot żądanych przez stronę należności oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w tymże zakresie.

Całkowicie niezrozumiałe dla Starosty Chojnickiego było żądanie pełnomocnika strony w kwestii naliczenia wynagrodzenia za dozór i przechowywanie ruchomości zgodnie ze stawkami wynikającymi z uchwał Rady Powiatu Chojnickiego, z uwagi na fakt, iż są one stawkami rynkowymi. Zgodnie ze wskazaniem organu wyższej instancji w tożsamej sprawie nie istnieją podstawy do zastosowania stawek za przechowywanie pojazdów, wynikających z uchwały rady powiatu, wydanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ponieważ ustalenie wysokości tej kwoty następuje na podstawie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a., a zatem na przykład na podstawie wysokości wynagrodzenia w danych stosunkach przyjętego. Organ wskazał, że podziela ten pogląd, ponieważ stawki wynikające z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym określają w zasadzie wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu, z uwzględnieniem konieczności sprawnej realizacji tych zadań, będących z mocy art. 130a ust. 5f ustawy zadaniem własnym powiatu. W efekcie stawki ustalone przez radę powiatu w drodze uchwały adresowane są do właściciela pojazdu usuniętego z drogi i w przypadku odbioru przez niego pojazdu z parkingu strzeżonego określają wysokość ciążącej na nim należności na rzecz powiatu. Stawki te nie mogą być zdaniem Starosty Chojnickiego stosowane względem dozorcy.

Ponadto, zauważyć należy, że z umowy zawartej pomiędzy stroną a Powiatem Chojnickim w dniu 17 sierpnia 2011 r. w zakresie świadczenia usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednoznacznie wynika, że w przypadku przechowywania pojazdu przez okres trwający dłużej niż trzy miesiące i nieodebrania go przez prawidłowo powiadomionego właściciela z parkingu, po przejęciu pojazdu na rzecz powiatu, wykonawca otrzyma środki za dozór, ustalane na podstawie odrębnych przepisów. Okoliczności te powodują, że nie sposób przyznać i wyliczyć wysokości należnego stronie zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowanym dozorem oraz wynagrodzenia za dozór w sposób inny, aniżeli w oparciu o przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a.. Treść przepisu art. 102 § 2 tej ustawy nie precyzuje jednak wprost kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, przez co odsyła bezpośrednio do możliwości zastosowania art. 836 Kodeksu cywilnego, w myśl którego w przypadku nieokreślenia w umowie, bądź taryfie wysokości wynagrodzenia za przechowywanie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, z wyjątkiem gdy z umowy bądź okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia.

W konsekwencji, z racji nieprzedstawienia przez stronę dowodów wskazujących jakie faktycznie poniosła konieczne wydatki związane z dozorowaniem spornego motocykla, w ocenie organu pierwszej instancji zastosowanie znajduje art. 836 k.c. umożliwiający wyliczenie wynagrodzenia w wysokości w danych stosunkach przyjętego.

Starosta wskazał, że jak wynika z umów cywilno-prawnych zawartych ze stroną i innym podmiotem w przedmiocie wykonywania usług w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym na 2011, 2012, 2013 i 2014 rok ceny jednostkowe brutto za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym obejmowały wszystkie koszty związane z wykonaniem usługi. Istotą prowadzenia działalności gospodarczej jest zapewnienie dochodu przedsiębiorcy, wobec czego w zaproponowane ceny wkalkulowany został również dochód dla podmiotu wykonującego usługę. Tym samym, w ocenie organu, należy uznać, że stawka ta pokrywa poniesione przez przedsiębiorcę koszty, związane z należytą realizacją usługi, zapewniając jednocześnie dochód. Odnosząc się do koniecznych wydatków związanych w wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór należy stwierdzić, że kwota ta zaspokaja zatem obie składowe, ponieważ oprócz pokrycia kosztów dozoru zapewnia również dochód przedsiębiorcy, który stanowi wynagrodzenie za sprawowany dozór.

Starosta wskazał, ze stawki dobowe za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony usuniętego z drogi w trybie przepisów art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym obowiązujące w latach 2011, 2012, 2013 - 2014 wynosiły odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł brutto. Pozwala to wysnuć wniosek, że odzwierciedlają one realne koszty dozorowania ruchomości w postaci samochodu osobowego z uwzględnieniem jego wartości, gabarytów, powierzchni niezbędnej do przechowywania pojazdu oraz trudności w jego zabezpieczeniu.

Dokonując wyliczenia średniej wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach organ pierwszej instancji posłużył się pojęciem średniej ważonej, która w przeciwieństwie do średniej arytmetycznej pozwala na przypisanie poszczególnym składnikom odpowiedniej wagi, przez co umożliwia wykonanie bardziej precyzyjnych obliczeń. Zgodnie z logiką stawka obowiązująca w dłuższym okresie w istocie wywiera większy wpływ na kształtowanie się wysokości wynagrodzenia w danych stosunkach aniżeli stawka obowiązująca w marginalnym okresie. Nie do zaaprobowania jest przy tym sytuacja, że bardzo wysoka stawka obowiązująca w ciągu około 4 miesięcy roku 2011 ma wywierać znaczący wpływ na wysokość średniej wyliczonej na podstawie stawek obowiązujących w ciągu kilku lat.

Dokonując wyliczenia wysokości przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach organ posłużył się stawkami obowiązującymi na podstawie umów cywilno – prawnych zawartych z przedsiębiorcami w latach 2011 – 2014 przypisując poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 stycznia 2012 – 31 grudnia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę 24 z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Wyliczona średnia określa wysokość przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w stosunkach z przedsiębiorcami zajmującymi się usuwaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wyliczając stawkę łączną zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w poszczególnych latach w okresie dozorowania przedmiotowego pojazdu uwzględnić należało zmiany wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych stanowiącego najpopularniejszą miarę inflacji. W reasumpcji organ pierwszej instancji przyjął:

- za rok 2010 stawkę 5,61 zł x 139 dób = 779,79 zł,

- za rok 2011 stawkę 5,76 zł x 365 dób = 2.102,40 zł,

- za rok 2012 stawkę 6,01 zł x 366 dób = 2.199,66 zł,

- za rok 2013 stawkę 6,23 zł x 205 dób = 1.277,15 zł.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawę do wyliczenia przyznanych należności stanowiły stawki dobowe za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowiące wynagrodzenie przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi na rzecz Powiatu Chojnickiego na podstawie zawartych umów. W ocenie organu są to wartości odnoszące się precyzyjnie do wynagrodzenia obowiązującego w danych stosunkach o ściśle analogicznym przedmiocie i na identycznym terenie. Tak wyliczone należności pokrywają obie składowe kwoty należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. a zatem konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz należne za dozór wynagrodzenie. Organ wskazał również, że obliczając stawkę dokonał tego w trosce o interes społeczny ponieważ posiada świadomość, że ustalone na mocy niniejszego postanowienia koszty dozoru oraz należne dozorcy wynagrodzenie za dozór w przyszłości staną się elementem składowym decyzji o kosztach adresowanej do właściciela pojazdu z chwili wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi.

M. G. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przyznało dozorcy M. G. łączną kwotę: 13 547,00 zł brutto tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad wskazanym powyżej pojazdem.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznano, że w związku z tym istniała podstawa prawna, aby oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 k.c.

Organ uznał, że ani przepis art. 836 k.c., ani żaden inny przepis obowiązującego prawa, w tym również przywoływany przez Starostę art. 856 § 1 k.p.c., nie uprawniał organu I instancji do wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem – rowerem, w sposób całkowicie dowolny.

W pierwszej kolejności za niedopuszczalne uznać należy wyliczenie wartości średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad pojazdem – samochodem osobowym o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony na podstawie średniej ważonej, gdzie organ pierwszej instancji przypisał poszczególnym stawkom dobowym wagi w zależności od ilości miesięcy w danym roku, w którym dozór na pojazdem był sprawowany. Należy mieć bowiem na uwadze, że starosta jest organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie całego okresu sprawowanego dozoru, nie zaś tylko jego części, począwszy od dnia, w którym stał się organem właściwym w tych sprawach.

W obecnym stanie prawnym ustalenie wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem możliwe jest przy uwzględnieniu dyspozycji zacytowanych wcześniej: art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 836 Kodeksu cywilnego.

Przepis art. 102 § 2 stanowi, że organ egzekucyjny przyznaje dozorcy jedynie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, nie określa natomiast sposobu w jaki wydatki te oraz wynagrodzenie winny zostać określone bądź wyliczone. Wobec powyższego zasadnym jest odwołanie się do dyspozycji art. 836 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że jeśli wynagrodzenie należne przechowawcy nie zostało określone w umowie, wówczas przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte.

W przedmiotowej sprawie pojazd – samochód osobowy był przechowywany od dnia 15 sierpnia 2010 r. do dnia 24 lipca 2013 r. na parkingu strzeżonym, prowadzonym przez przedsiębiorcę. Wobec faktu, iż okres przechowywania przedmiotowego pojazdu przekracza termin 3 miesięcy określony w umowie nr [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy powiatem chojnickim a przedsiębiorcą, wyliczenia wynagrodzenia należnego za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem nie można dokonać wyłącznie z uwzględnieniem stawki dobowej wynikającej z wyżej wskazanej umowy. W okresie między 2011 r. a 2013 r. powiat chojnicki związany był trzema umowami z dwoma różnymi przedsiębiorcami świadczącymi te same usługi. Z umów tych wynikają wartości stawek dobowych za usługę dozoru sprawowaną nad pojazdem – samochodem osobowym o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, które są stawkami rynkowymi obowiązującymi w danym czasie na obszarze Powiatu Chojnickiego. Ponieważ dozór nad przedmiotowym pojazdem sprawowany był również w okresie wcześniejszym, to jest przed okresem, dla którego znane są organowi I i II instancji stawki dobowe za dozór sprawowany nad samochodem, w ocenie Kolegium wynagrodzenie za cały okres dozoru winno zostać określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad przedmiotowym pojazdem.

Wyliczając średnią dobową stawkę za dozór nad pojazdem, Starosta Chojnicki winien był w ocenie Kolegium wziąć pod uwagę tylko i wyłącznie stawki odnoszące się do dozoru sprawowanego nad tą ruchomością. Dla wyliczenia średniej stawki dobowej winny zostać wzięte pod uwagę wszystkie znane mu stawki z poszczególnych lat, w których sprawowany był dozór nad pojazdem to jest z lat 2011 - 2013 i w oparciu o te stawki organ winien był dokonać stosownego uśrednienia i wyliczenia należnego dozorcy wynagrodzenia.

Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem, należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 oraz 2013 wynoszące odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł. Po zsumowaniu tych trzech stawek otrzymuje się wartość 25,68 zł, która podzielona przez 3 (2011, 2012, 2013), daje średnią 8,56 zł. Przyjęcie średniej dobowej stawki z poszczególnych lat, w których dozór nad przedmiotowym pojazdem był sprawowany uzasadnia fakt, iż stosując tę wartość organ nie dokonuje ani nieuzasadnionego zawyżenia stawki dobowej (przyjmując za podstawę wyliczenia jedynie wartość 14,76 zł), ani nieuzasadnionego jej zaniżenia (przyjmując za podstawę wyliczenia jedynie wartość 4,92 zł), co w konsekwencji rodziłoby wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności przeprowadzonego wyliczenia.

Wyliczona kwota stanowi 2,1 - krotność wyliczonej przez Starostę Chojnickiego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., niemniej jednak wskazać w tym miejscu należy, iż przeprowadzając swoje wyliczenie na poziomie 6.359 zł organ pierwszej instancji dokonał nieuzasadnionego obniżenia średnich stawek dobowych za dozór.

Prokurator Okręgowy w Słupsku skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Chojnickiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie "u.p.e.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd zauważył, że art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne rodzaje należności przysługujących dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór.

Co istotne, z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a., w którym użyto sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów. Jak wskazano w orzecznictwie dowody te winny odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio (subsydiarnie) przepisy ustawy – Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c."), dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą – w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać również należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009r. (sygn. akt I OSK 131/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

W ocenie Sądu, wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (zob. w tej materii: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Na tym tle Sąd zauważył, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba nadto przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które – według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania w realia rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, jaka kwota została dozorcy przyznana tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz jaka kwota odzwierciedla wynagrodzenie za sprawowany dozór.

W postanowieniach wydanych przez organy obydwu instancji wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ pierwszej instancji próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi zapewniając jednocześnie dochód. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Dalej Sąd podkreślił, iż należy mieć również na uwadze, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. Jeżeli dozorca nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, element określony w art. 102 § 2 u.p.e.a., to jest należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

Zdaniem Sądu, w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę określonych wydatków i ich kalkulacji uwzględniającej chociażby wyposażenie prowadzonego parkingu. Dozorca mimo wezwania organu nie przedstawił bowiem zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących. Organ nie ma w tym przypadku nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. W pewnych sytuacjach poszukiwanie faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru będzie bowiem dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów.

W ocenie Sądu, jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że wadliwe były również działania organów mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie roweru "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Podkreślił, iż organ pierwszej instancji dokonując ustaleń w tej materii uznał, że stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 - 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania tego rodzaju pojazdów. Dokonując stosowanego wyliczenia organ pierwszej instancji przypisał poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 stycznia 2012 r. – 31 grudnia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę 24 z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Wyliczona średnia określa zdaniem organu pierwszej instancji wysokość przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w stosunkach z przedsiębiorcami zajmującymi się usuwaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Z kolei organ odwoławczy negując wyliczenie wartości średniej dobowej stawki za dozór nad pojazdem na podstawie średniej ważonej uznał, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 wynoszące odpowiednio 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł

Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ pierwszej instancji), czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy powiatem chojnickim a M. G. oraz stawkami wynikającymi z dwóch umów tego samego rodzaju stosowanych przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku). Ustalając wysokość należnego M. G. wynagrodzenia za dozór pojazdu organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu Chojnickiego.

Następnie Sąd wskazał, że dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do Powiatu Chojnickiego strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie.

Sąd podkreślił przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór organ powinien posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu z reguły przekraczający miesiąc nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych (abonamentowych). Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Należy mieć przy tym na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu 15 sierpnia 2010 r. - 24 lipca 2013 r. włącznie. W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do wskazanych okresów odrębnie a bazując na stawkach umownych z lat 2011 – 2013 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na uwadze fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazał, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 ustawy - Kodeks cywilny nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma bowiem charakter subsydiarny. Rozstrzygając w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór należy ponownie rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przyjęcie stosownej metody wyliczenia należności przysługujących dozorcy zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a.

W celu ustalenia należności tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem organ pierwszej instancji winien ponownie wezwać uczestnika postępowania do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. Dokonując ponownego wezwania organ pierwszej instancji winien zastrzec, że nieprzedstawienie stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia należności spowoduje przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji winien skierować zapytania do przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie Powiatu Chojnickiego oraz na terenie powiatów ościennych z zapytaniem czy na prowadzonym parkingu obowiązują abonamenty miesięczne za przechowywanie pojazdu osobowego, jeżeli tak to jaka jest aktualna cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu oraz ile wynosiła cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu w latach 2010 – 2013.

W celu ustalenia stawek miarodajnych organ winien nadto skierować stosowne zapytania do organów administracji publicznej - naczelników urzędów skarbowych oraz starostów powiatów ościennych, które to organy orzekały w przedmiocie ustalania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w latach 2010 - 2013.

Zebrane w powyższy sposób dane winny pozwolić organowi pierwszej instancji na rzetelne dokonanie wyliczenia i ustalenie należności przysługujących uczestnikowi postępowania tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm.) zwanego dalej k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne nie gromadząc niezbędnego materiału dowodowego, przekraczając przy tym swobodną jego ocenę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według wykazu, który zostanie przedstawiony na rozprawie, a w przypadku nie przedstawienia wykazu, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji gdy strona nie wskaże wydatków koniecznych związanych z dozorem, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, wydatki takie powinien ustalić organ prowadzący postępowanie na co zresztą wskazuje również uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodzić się przy tym należy z WSA w Gdańsku, iż w takiej sytuacji manewry dowodowe organu administracji są w sposób oczywisty ograniczone i sprowadzają się w zasadzie do uzyskania informacji o stawkach stosowanych przez podobne podmioty w porównywalnych warunkach. Liczenie przy tym, jak oczekuje tego WSA w Gdańsku, iż w taki sposób uda się wyróżnić obydwie kategorie o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. jest w sposób oczywisty iluzoryczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Po pierwsze nikłe jest prawdopodobieństwo, iż podmiot prowadzący parking prowadzi odrębnie kalkulację wydatków koniecznych oraz wynagrodzenia za przechowywanie konkretnego pojazdu, a ponadto nawet gdyby tak było, że przekaże on takie informacje organowi który się do niego zwróci. Po drugie trudno znaleźć podstawę prawną do takiego żądania, a przed wszystkim kto i w jaki sposób miałby taką informację zweryfikować. O ile możliwe jest ewentualnie zweryfikowanie informacji jakie obowiązywały stawki łączne, o tyle zweryfikowanie informacji z podziałem tej stawki na wydatki konieczne i wynagrodzenie jest praktycznie niemożliwe, a oparcie się na takiej nie dającej się zweryfikować informacji w sposób oczywisty naruszałoby art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. Zgodnie z art.174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, natomiast w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli wykonywanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej musi korespondować z sformułowanymi zarzutami, czyli je rozwinąć i uzasadnić.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wskazał w uzasadnieniu wyroku cały szereg naruszeń przepisów prawa, które popełniły organy administracji. Sąd I instancji wskazał zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, uzasadniając w wyroku na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, a na czym naruszenie przepisów prawa materialnego, spośród tych ostatnich wskazując szczególnie na art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 836 kodeksu cywilnego. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej opartym o art.174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanym jako naruszenie przepisów postępowania wskazano na naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art.151 p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, nie gromadząc niezbędnego materiału dowodowego przekraczając przy tym swobodną jego ocenę, skarga nie zawiera natomiast żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołuje się przede wszystkim do art.102 § 2 u.p.e.a , a więc przepisu materialnoprawnego, który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Skarżący kwestionuje stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącego wykładni tego przepisu zgodnie z którą skoro wskazany przepis przewiduje dwa odrębne rodzaje należności jakie przysługują dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór, to oznacza to zdaniem Sądu, że wskazanie łącznej kwoty tych należności jest w świetle art.102 § 2 u.p.e.a nieuprawnione. Skarżący kasacyjnie podnosi, że o ile możliwe jest zweryfikowanie informacji jakie obowiązywały stawki łączne, o tyle zweryfikowanie informacji z podziałem tej stawki na wydatki konieczne i wynagrodzenie jest praktycznie niemożliwe. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i uzasadnienia tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, należy bowiem zgodzić się co do zasady z stanowiskiem Sądu I instancji szczegółowo przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, iż organy nie ustaliły prawidłowo okoliczności stanu faktycznego w niniejszej sprawie naruszając tym samym wskazane przepisy postępowania dotyczące zebrania i oceny materiału dowodowego. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na błędy jakie popełniły organy administracji, jak również prawidłowo wskazał jakie czynności powinny zostać podjęte, jakie informacje zebrane, aby prawidłowo ustalić okoliczności faktyczne sprawy.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na wykładnię art.102 § 2 u.p.e.a., co prawda przepis ten nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej, mając jednak na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nawiązuje do jednego z aspektów wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji zasadnym będzie odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej wykładni. Jest rzeczą bezsporną, że art.102 §2 u.p.e.a. przewiduje dwa rodzaje należności jakich może żądać dozorca w związku z wykonywaniem dozoru tj. wynagrodzenie za dozór i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, bezsporny jest również zróżnicowany cel, charakter tych należności. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że należności te mogą być przyznane wyłącznie na żądanie dozorcy, stąd też możliwa jest sytuacja w której dozorca wystąpi z żądaniem przyznania obu tych należności bądź też jednej z nich. W przypadku zaś, gdy żądanie dotyczy obu należności, to niewątpliwie najbardziej optymalnym rozwiązaniem jest sytuacja w której oddzielnie zostaje ustalona należność z tytułu wynagrodzenia za dozór i należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z stwierdzeniem Sądu I instancji, iż łączne ustalenie obu tych należności w ogóle nie jest możliwe. Kwestią decydującą jest bowiem jednoznaczne rozstrzygnięcie przez organ zarówno w samej treści postanowienia jak i w uzasadnieniu tego postanowienia, czy ustalona kwota obejmuje oba rodzaje należności, czy też jedną z nich. Rację ma Sąd I instancji podnosząc, że art.102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania, a konkretnie art.836 k.c..To odpowiednie zastosowanie art.836 k.c. w sytuacji gdy z żądaniem wynagrodzenia występuje jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi, a więc gdy dozorującego wiąże z organem administracji publicznej stosunek adminictracyjnoprawny, można odnieść tylko w tym zakresie, w którym przepis ten stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art.836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego przez innych przechowawców na danym terenie, ustalając to wynagrodzenie niewątpliwie zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach obowiązujących w dłuższym okresie czasu np. miesięcznych, taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu, a przeto jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, adekwatnego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków, które obejmowały okres od 15 sierpnia 2010r. do 24 lipca 2013r. nie można ustaleń tych poczynić na stawkach, które obowiązywały w latach 2011-2013 i zastosować je do wcześniejszego okresu. Odnośnie zaś żądania zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku z sprawowanym dozorem, to niewątpliwie na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, albowiem to dozorca ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o przyznaniu tych kosztów jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę

W przypadku zaś nie wykazania przez dozorcę poniesionych wydatków koniecznych związanych z dozorem, nie przedstawienia dokumentów, innych dowodów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem nad przedmiotowym pojazdem, to teoretycznie obowiązek ten przechodzi na organ, jednak ustalenie przez organ rzeczywistych koniecznych wydatków związanych z dozorem, bez czynnego udziału dozorcy i udostępnienia określonych danych, informacji, dokumentów w praktyce nie jest możliwe. W takich okolicznościach pozostaje organowi ustalenie jak kształtowały się ceny abonamentowe za przechowywanie pojazdów na innych parkingach strzeżonych funkcjonujących na danym rynku lokalnym, czy też uzyskanie informacji od innych organów, które orzekały w przedmiocie ustalenia zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Jest bowiem rzeczą bezsporną, że ceny abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych pobierane przez prowadzącego parking obejmują zarówno konieczne wydatki związane z wykonywanym dozorem jak i wynagrodzenie za sprawowany dozór. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji prowadząc na żądanie dozorcy postępowanie na podstawie art.102§ 2 u.p.e.a mające na celu ustalenie należności z tytułu wynagrodzenia za dozór i należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem powinien ustalić te należności oddzielenie, w tych przypadkach gdy dozorca wykaże poniesione konieczne koszty dozoru związane z danym pojazdem, wskaże sposób ich obliczenia, a także uzasadni wysokość należnego wynagrodzenia. Jeżeli zaś dozorca żąda zarówno wynagrodzenia z tytułu dozoru jak zwrotu koniecznych wydatków z tytułu dozoru, lecz mimo wezwania organu nie przedstawia stosownych dokumentów wskazujących, czy też pozwalających na ustalenie wysokości dochodzonych należności, a ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z zarówno z treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich.

Tak więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art.151 p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. nie jest zasadny, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela w części stanowisko skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące wykładni art.102 § 2 u.p.e.a.. dopuszczającej ustalenie jednej kwoty z tytułu obu należności. Wskazany przepis w sensie materialnoprawnym przewiduje dwa rodzaje należności, których może żądać dozorca w związku z sprawowanym dozorem, natomiast przepis ten nie wyklucza możliwości łącznego ustalenia kwoty obejmującej obie te należności. W szczególności w sytuacji gdy występujący z żądaniem dozorca nie przedstawia dowodów, nie udziela informacji co wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem i ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z zarówno z treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich, jak również wynikał sposób ustalenia ich wysokości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną albowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.