Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 805/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 roku sprawy ze skargi D. B., M. R. i P. B. na decyzję Wojewody z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 09 lutego 2022 roku nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr [...], Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") uchylił decyzję Starosty [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 9 lutego 2022 r., nr [...] i odmówił M. R., D. B. i P. B. (dalej jako: "Wnioskodawcy", "Strony" lub "Skarżący") zwrotu nieruchomości.

1.1. Z akt sprawy wynika, że powołaną powyżej decyzją Starosty odmówiono Wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...], z arkusza mapy [...], obręb W., dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], z wpisem prawa własności na rzecz M. P.. W uzasadnieniu wskazano, że w 1968 r. działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa – Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w P. na cel użyteczności publicznej – budowę ulicy [...] w P., obecnie – ul. [...] Stwierdzono, że nieruchomość stanowiąca własność M. P., oznaczona jako działka nr [...], znajduje się w liniach granicznych istniejącego układu komunikacyjnego ul. [...] oraz stanowi drogę publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm. - dalej jako: "u.d.p."). Organ I instancji powołał się na art. 2a u.d.p. oraz orzeczenia sądów administracyjnych, wskazując, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej.

1.2. W wyniku rozpoznania odwołania Stron, Wojewoda, w powołanym na wstępie rozstrzygnięciu, uchylił powyższą decyzję Starosty w całości i odmówił Wnioskodawcom zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 31 października 1968 r. (dalej jako: "decyzja z 1968 r."), Prezydium Rady Narodowej M. P. [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...] jako własność M. B., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 3.907 m2, w celu realizacji budowy ul. [...] w P.. Ówczesna właścicielka nieruchomości zmarła 21 kwietnia 1969 r. Wnioskodawcy są potomkami M. B., jednak nie dziedziczyli bezpośrednio po zmarłej, a po spadkobiercach jej spadkobierców. Wskazano także, że wnioskodawcy nie byli jedynymi uprawnionymi z tego tytułu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P. [...] z dnia 17 grudnia 2014 r., o sygn. akt [...] Sąd zezwolił Stronom na wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego w P., które to gospodarstwo rolne stanowiło pierwotnie własność M. B. (primo voto P. ). Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na porządek dziedziczenia, Wnioskodawcom przysługiwało uprawnienie do złożenia wniosku.

W motywach zaskarżonej decyzji powołano treść przepisu art. 136 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej jako: "u.g.n."). Rozpatrując zarzut nieważności decyzji organu I instancji, stwierdzono, że pierwszeństwo przed trybem nieważnościowym ma tryb odwoławczy, wobec czego rozpoznano odwołanie. Wyjaśniono, że sprawa nie została skierowana do ponownego rozpatrzenia, ponieważ spadkobiercy E. B., czyli jego synowie D. B. (Wnioskodawca) oraz P. B. (Wnioskodawca), brali udział w postępowaniu przed organem I instancji, zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu Stron, że część nieruchomości po stronie zachodniej zagospodarowana jest przez osoby trzecie na prywatny parking (co oznaczałoby, że całość nieruchomości nie stanowi drogi publicznej), zauważono, że działka nr [...] była przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady N. M. P. z dnia 9 września 1966 r., pod ulicę wzdłuż średnicy kolejowej od strony północnej, a szerokość ulicy w liniach rozgraniczających została ustalona na 47 m. Po nałożeniu w Portalu S. I. P. M. P. (dalej jako: "SIP") w konfiguracji domyślnej map warstwy tematycznej pt. "Urbanistyka i architektura" oraz "Planu ogólnego z 1966 r." oraz zmierzeniu szerokości dzisiejszej ul. [...] I na obszarze wywłaszczonym, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że otrzymane w przybliżeniu 45 m mieści się w parametrach szerokości ul. [...] planowanej w 1966 r. Wyjaśniono, że zgodnie z dziennikiem budowy ul. [...], budowa trwała od 1972 r. do 1976 r. oraz że z "fotoplanu P. 1995" znajdującego się we wspomnianym portalu wynika, że sporny fragment działki nr [...] w 1995 r. stanowił obszar zieleni. W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał, że jeszcze w 1995 r. teren o szerokości ok. 2 m nie stanowił prywatnego parkingu, który powstał po 1995 r., co nie przesądza o tym, że cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi nie został zrealizowany wcześniej. Zdaniem Wojewody, zieleń w obrębie ulic pełni funkcje izolacyjne i dokonanie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie było możliwe z uwagi na treść art. 2a u.d.p. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia, czy dana infrastruktura, urządzenie czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, dla ustalenia pojęcia drogi należy zastosować art. 4 u.d.p. Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Wskazano, że nie ma sporu co do tego, że ul. [...] I jest drogą publiczną o kategorii drogi powiatowej. Powołano się na pismo Z. P. z dnia 4 lipca 2022 r., z którego wynika, że działka nr [...] znajduje się w całości w liniach granicznych drogi publicznej ul. [...] I, która to na odcinku od ul. [...] do ul. [...] stanowi drogę publiczną kategorii powiatowej o numerze drogi [...] Zwrócono również uwagę, że nieruchomość w części czasowo była wykorzystywana jako prywatny parking, ale obecnie parking ten zgodnie ze stanowiskiem Z. P. z dnia 4 lipca 2022 r. ma charakter publiczny. W powyższym piśmie wyjaśniono, że parking w trakcie realizacji umowy dzierżawy stanowił pas drogowy drogi publicznej, dlatego też zgodnie z zaleceniami Prokuratury Rejonowej [...] w P. po wygaśnięciu umowy z dnia 31 stycznia 2021 r. stał się ogólnodostępnym parkingiem i stanowi ogólnodostępne miejsca postojowe. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ w latach 70. XX wieku powstała na terenie działki nr [...] ul. [...].

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżących. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości (lub jej części) nie jest dopuszczalny pomimo wystąpienia przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. koniecznych do uznania nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia;

b) bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości (lub jej części) nie jest możliwy, gdyż nieruchomość w całości została zajęta pod drogę publiczną, w sytuacji, w której przynajmniej część nieruchomości w jej zachodniej części nie została zagospodarowana na drogę publiczną;

2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako: "K.p.a."), poprzez:

a) niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie ustalenie przez organ, czy cała nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia, sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym;

b) wybiórcze, powierzchowne i subiektywne podejście do zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, uznaniem całej nieruchomości za drogę publiczną i wydaniem błędnego rozstrzygnięcia.

W motywach skargi wskazano, że dnia 20 lutego 2015 r. spadkobiercy byłego właściciela złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczeniowe. Nieruchomość została wywłaszczona na cel budowy ulicy [...] w P. i obecnie w części stanowi drogę publiczną, jednakże w części pozostaje zagospodarowana jako parking, wcześniej - parking [...]. Skarżący podkreślili, że o tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel określony bardzo precyzyjnie w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w tym w szczególności: decyzji określającej lokalizację inwestycji, przeznaczenia nieruchomości w planie realizacyjnym inwestycji, przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu orzekania o wywłaszczeniu. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organów, że nieruchomość w całości stanowi drogę publiczną i wskazano, że jej zachodnia część nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Stosownie do zebranego materiału dowodowego, nieruchomość tylko w części zagospodarowana została pod drogę publiczną. W związku z tym stwierdzono, że ziściły się przesłanki do jej zwrotu, na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Zdaniem Skarżących organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy cała nieruchomość stosownie do art. 137 u.g.n. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a wątpliwości budzi wykorzystanie na cel wywłaszczenia zachodniej części nieruchomości, która była zagospodarowana jako parking prywatny. Według Stron wyjaśnienie organu, że na wspomnianej części w 1995 r. nie znajdował się prywatny parking, wyklucza jedynie istnienie prywatnego parkingu w roku 1995, nie precyzuje jednak, czy cała nieruchomość została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Organ odwoławczy zaniechał też kluczowego dla niniejszego postępowania badania, czy cała nieruchomość bądź jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Tymczasem na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1, albo 2 u.g.n. Zasadniczym zadaniem organów jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Stwierdzono, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustalił również, co dokładnie należy rozumieć przez określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia - budowa trasy ul. [...], oraz jakimi kryteriami kierował się przy ocenie spełnienia celu wywłaszczenia. Cel w decyzji wywłaszczeniowej określony został bardzo ogólnie, przez co nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jakie kryteria nieruchomość dokładnie musiałaby spełnić, by uznać, iż został osiągnięty cel. Zdaniem Skarżących przeprowadzone postępowanie dalekie było od budzącego zaufanie do władzy publicznej i w sprawie zaniechano podjęcia wymaganych przez ustawę czynności zmierzających do kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

2.1. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.

2.2. Podczas rozprawy przed Sądem pełnomocnik Skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie przedstawione w skardze. Pełnomocnik uczestnika postępowania – M. P. – wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje:

3. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa wobec aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody, w której uchylono decyzję organu I instancji i rozstrzygnięto sprawę co do istoty w przedmiocie odmowy zwrotu Skarżącym wywłaszczonej (względem M. B.) nieruchomości – działka nr ew. [...] w P.. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu.

3.1. Istotą sporu zawisłego przez Sądem jest roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a właściwie jej części. W sprawie poza sporem jest, iż Skarżący są następcami prawnymi spadkobierców po M. B.. W 1968 r. doszło do wywłaszczenia poprzedniczki prawnej Skarżących - M. B., a celem wywłaszczenia była budowa drogi publicznej - ul. [...], obecnie ul. [...] I w P.. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że działka o nr ew. [...] co do zasady została przeznaczona na cel publiczny – budowę drogi. Skarżący ujawnili jednak, że zachodnia część tejże działki nie została przeznaczona na cel publiczny, bowiem od lat część działki (o szerokości ok. 2 m) stanowi parking prywatny. Organy obu instancji uznały, że przeznaczenie części nieruchomości na funkcjonowanie parkingu wpisuje się w cel publiczny, gdyż, jak stwierdzono, parking jest jednym z elementów konstytuujących drogę, w myśl definicji drogi z art. 4 pkt 2 u.d.p. Skarżący konsekwentnie nie zgadzają się z tym poglądem.

W myśl art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.g.n., stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7 u.g.n., a więc przepisu, który wyłącza możliwość dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli od dnia uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej minęło 20 lat. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2015 r., a przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. wszedł w życie w 2019 r.

Wywłaszczenie dokonane wobec M. B. nastąpiło w reżimie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1982 r., Nr 11, poz. 79 - dalej jako: "ustawa z 1958 r."). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., do spraw wywłaszczeń dokonanych pod rządami ustawy z 1958 r. stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. – dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wobec tego, zasadna jest konstatacja, że w niniejszej sprawie należało prowadzić postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości według przepisów u.g.n. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. dopuszcza się zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli okazała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. O zbędności traktuje z kolei art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zbędność nieruchomości na cel publiczny musi być więc oceniana według kryteriów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 u.g.n.

Skoro decyzja wywłaszczeniowa zapadła w dniu 31 października 1968 r., to uwzględniając art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., należy mieć na względzie, że prace związane z budową ul. [...] (obecnie [...] w P. rozpoczęły się jeszcze przed upływem 7 lat, gdyż jak wskazał Wojewoda, prace trwały w latach 1972-1976. Następnie analizy wymaga, czy po upływie 10 lat, a więc, czy w 1979 r. został ostatecznie osiągnięty cel wywłaszczenia. Rolą organów administracji publicznej było zatem ustalenie, czy u schyłku roku 1979 została ostatecznie zrealizowana inwestycja drogowa (budowa drogi publicznej – obecnie [...] w P.) i czy cała działka [...] została zagospodarowania na cele drogowe. Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że spójnik alternatywy rozłącznej "albo" nie może prowadzić do takiej sytuacji, w której za zbędną działkę nie zostanie uznana taka, na której rozpoczęły się prace związane z celem wywłaszczenia, ale nie doprowadziły one ostatecznie do jego realizacji. Nadzwyczajność instytucji wywłaszczenia zmusza organy władzy publicznej do ścisłego przestrzegania zasad wywłaszczania w kontekście realizacji celu publicznego.

W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że plan ogólny miasta P. z 1966 r. stanowił o przeznaczeniu działki [...] na cele drogowe. Organ odwoławczy podniósł, że z analizy tego planu, dostępnego w SIP [...] wynika jasno, iż szerokość ulicy w liniach rozgraniczających została ustalona na 47 m, a otrzymane w przybliżeniu 45 m mieści się w parametrach szerokości ul. [...], planowanej w 1966 r. Z planu ogólnego miasta P. z 1966 r., dostępnego w SIP wynika, że działka o nr ew. [...] została objęta dwoma, odmiennymi funkcjonalnie obszarami zagospodarowania. Według planu zdecydowana część nieruchomości, to działka drogowa oznaczona symbolem [...], co potwierdza pogląd załączony przez Wojewodę. Drugi obszar, który obejmuje sporną, znacznie mniejszą, część działki, został przeznaczony na inny cel – [...]. Z powyższego wynika zatem, że zamysłem organu ustawiającego plan ogólny, było zróżnicowanie przeznaczenia tejże działki, a różnice te widać wyraźnie w SIP.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracji publicznej powinno doprowadzić do odpowiedzi na pytanie, dotyczące stanu, jaki miał miejsce w roku 1979. Jeżeli ostatecznie nie zrealizowano celu publicznego, należałoby uznać, że działka, ewentualnie jej sporna część, jest zbędna. Tymczasem organom obu instancji nie udało się jednoznacznie ustalić, czy w 1979 r. cel wywłaszczeniowy na zachodniej części działki o nr ew. [...] został osiągnięty. Z tego też względu uznać należy, że nadal istnieją wątpliwości w zakresie zbędności działki. Sąd w składzie orzekającym, podziela co do zasady stanowisko, że organy nie mogą orzec zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została przeznaczona na zamierzony cel, ale w dniu orzekania o zwrocie, stanowi drogę publiczną. Wątpliwości Sądu budzi jednak brak dostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i rzetelnej refleksji organów obu instancji co do parkingu prywatnego prowadzonego po 1995 r. na części wywłaszczonej nieruchomości w kontekście realizacji celu publicznego.

Dotychczasowe rozważania można podsumować następującymi wnioskami: organy obu instancji nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, jaki był stan działki nr ew. [...] w 1979 r., stąd nie można wnioskować, czy cel wywłaszczenia został w tym czasie osiągnięty. Zdaniem Sądu w powyższym zakresie materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, czym uchybiono zasadom postępowania dowodowego wyrażonym w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniona musi być bądź to jednoznacznie dowiedzionym brakiem wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. przesłanek pozytywnych warunkujących możliwość dokonania wnioskowanego zwrotu, bądź też wystąpieniem przesłanki negatywnej, wyłączającej dopuszczalność dokonania zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 maja 2022 r., o sygn. akt II SA/Lu 113/22 – powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są w C. B. O. S. A., publ. baza Bez wyjaśnienia, jaki był stan rzeczy w 1979 r. nie można kategorycznie orzec, czy działka była już wówczas zbędna. Wobec powyższego Sąd pod rozwagę poddaje zwrócenie się do G. U. G. i K. w celu pozyskania dodatkowych materiałów, np. zdjęć lotniczych z okresu, który byłby miarodajny dla oceny spełnienia przeznaczenia wywłaszczeniowego.

3.2. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej wykładni definicji drogi. Zdaniem Wojewody sporny parking był i jest elementem infrastruktury drogowej. Tymczasem stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zdaniem organu odwoławczego parking mieści się w powyższej definicji drogi i służy do obsługi ruchu obecnie [...] w P.. Sąd w składzie orzekającym uznaje wykładnię dokonaną przez organ odwoławczy za rozszerzającą i w konsekwencji błędną. Wskazanie funkcji postojowej w odniesieniu do definicji drogi z art. 4 pkt 2 u.d.p. odnosi się do miejsc postojowych – tzw. "zatoczek", jakie tworzy się między samą jezdnią a chodnikiem. W tym zakresie, takie miejsca postojowe istotnie regulują dynamikę ruchu drogowego, czego nie można odnieść do parkowania na ogrodzonej działce, z której dostęp do drogi publicznej nie jest nieskrępowany, np. gdy wymusza się przejazd przez bramę po uregulowaniu opłaty za postój. Z załączonych do akt sprawy materiałów i bazy SIP wynika bowiem, że część zachodnia działki o nr ew. [...] została urządzona w następujący sposób: powstało ogrodzenie z siatki, brama wjazdowa, a także obiekt budowlany przy wjeździe na działkę (dawniej punkt poboru opłat). Powyższe wskazuje na zorganizowany sposób urządzenia nieruchomości, a nie rzekomą ogólnodostępność. Nie sposób przyjąć, że parking ten jest przeznaczony do obsługi ruchu [...] w P., kiedy dostępność tego parkingu jest potencjalnie ograniczona, istnieniem zamykanej bramy.

Organy obu instancji całkowicie pominęły, że ustawodawca w art. 8 ust. 1 u.d.p. wyraźnie odróżnił drogę od parkingu, jako samodzielne formy szeroko rozumianej infrastruktury drogowej. Zatem skoro ustawodawca rozróżnia jako odrębne pojęcia: drogę i parking, to podobnie należy uczynić w procesie stosowania prawa. Powyższe stanowisko nie jest odosobnione, bowiem w wyroku z dnia 9 października 2019 r. o sygn. akt III SA/Po 92/18, WSA w Poznaniu, stwierdzono odrębność parkingu i drogi, jako obiektów służących innym celom. Z kolei WSA w Gorzowie Wielkopolskim zaznaczył, że nie sposób uznać, aby zabudowanie placami manewrowymi, placami, chodnikami, parkingami oraz urządzeniami oświetleniowymi miały obsługiwać i zabezpieczać ruch drogowy w rozumieniu u.d.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 maja 2013 r., o sygn. akt I SA/Go 176/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., o sygn. akt II FSK 166/12). Dystynkcje pomiędzy drogą a parkingiem prowadzą do dalszych wniosków, których w sprawie nie zauważono. Mianowicie, gdyby rzeczywiście uznać, że parking jest integralnym "urządzeniem" wchodzącym w skład drogi, zasadne byłoby oczekiwanie właścicieli działek sąsiadujących z drogą publiczną, aby każda z tych dróg posiadała parking. Dostrzegając nierealność takich oczekiwań, zdaniem Sądu, nie można traktować parkingu, jako elementu infrastruktury drogowej, niezbędnej do korzystania z niej, a na pewno nie na gruncie niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że zarządca drogi powiatowej (obecnie ul. [...] I), rozporządzając tym terenem doprowadził do stanu, w którym działka [...] (w części objętej zainteresowaniem Skarżących) jest ogrodzona, posiada bramę oraz infrastrukturę do ewentualnego pobierania opłat za postój pojazdów. Powyższe jednoznacznie podważa twierdzenie organów o ogólnodostępności parkingu. Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie w aktualnych danych wynikających z SIP. Na mapach widoczne jest bowiem ogrodzenie, a także brama i wszystko to istniało jeszcze w 2022 r. Działka z parkingiem, który jest ogrodzony, wyraźnie wskazuje na odrębność tej przestrzeni od drogi publicznej.

Twierdzenia Wojewody, że po wybudowaniu [...] część zachodnia działki nr ew. [...] stanowiła zieleń, jako pas buforowy oddzielający od innych węzłów komunikacyjnych, nie znajduje potwierdzenia w dostępnej bazie SIP, co jest faktem powszechnie znanym. Wbrew powyższym wywodom, na zachód od [...] w 1995 r. istniały tylko wały oddzielające ową ulicę od pasa ziemi (nasypu), na którym kładziono podkłady pod przyszłe tory tramwajowe. Nie znajdował się tam węzeł komunikacyjny – obecnie jest to Trasa P. S. T.. W aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów, aby obronić tezę, że zieleń, której zresztą nie widać na mapach, oddzielała cokolwiek i wprowadziła harmonię w ruchu drogowym przy [...] w P..

3.3. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne było prowadzone nadzwyczaj długo, wręcz opieszale, przez 7 lat. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony przez Skarżących w 2015 r., a dopiero w 2022 r. zapadła ostateczna decyzja, która stała się przedmiotem niniejszej kontroli sądowej. Sąd nie dostrzega w tym przypadku. Co więcej stopień skomplikowania tego rodzaju sprawy nie uzasadniał takiego stanu rzeczy, skoro kwestia spadkobrania po wywłaszczonym pozostaje poza wszelkimi wątpliwościami. W treści zaskarżonej decyzji wspomniano o wygaśnięciu w dniu 31 stycznia 2021 r. umowy dzierżawy, która przewidywała wykorzystanie zachodniej części działki nr ew. [...] na cele parkingowe. W toku postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego nie przedłożono jednak tej umowy, stąd nie sposób ustalić czy, kto i kiedy czerpał pożytki z tej części nieruchomości. Istnienie takiej umowy podważa jednak stanowisko organów w sprawie, że cała nieruchomość nr ew. [...] była nieprzerwanie wykorzystywana na cele publiczne. Z treści decyzji organu odwoławczego wynika również, że prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w P. zasygnalizował konieczność zaniechania dalszego wykorzystywania tej działki na cele komercyjne. Co istotne, treść tych zaleceń również nie została załączona do akt sprawy, co budzi wątpliwości co do rzetelności działań organów administracji publicznej. Powyższe zaniechania i przewlekłość w sprawie wzmacniają domysły o próbie wykorzystywania zachodniej części działki o nr ew. [...] na cele inne niż cel wywłaszczeniowy z 1969 r. Zdaniem Sądu dokumenty w postaci wspomnianej umowy dzierżawy, a także zaleceń prokuratora winny zostać objęte postępowaniem dowodowym, jako istotne elementy faktyczne, mające wpływ na wynik sprawy.

Całokształt powyższych okoliczności nie daje podstaw do przyjęcia, że organy obu instancji działały wnikliwie i z poszanowaniem sytuacji prawnej Skarżących. W oparciu o akta sprawy nie sposób wykluczyć, że zarządca spornej nieruchomości przez bliżej nieznany czas czerpał korzyści z tytułu umowy dzierżawy parkingu, co wprost przeczyłoby celowi wywłaszczeniowemu. Tymczasem Skarżący byli zmuszeni do znoszenia faktu, że nieruchomość stanowiąca własność ich przodka, znajdująca się niemal w [...] P., mogła stanowić źródło dochodu innych podmiotów. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania za wiarygodne twierdzeń, że początkowo zachodnia część działki nr ew. [...] stanowiła teren zielony oraz, że sporna część nieruchomości stanowi ogólnodostępny parking, wchodzący w skład drogi. Powyższy sposób procedowania w niniejszej sprawie, wskazuje na oczekiwanie organów obu instancji na wygaśnięcie umowy dzierżawy, w celu instrumentalnego wykorzystania tej okoliczności, do forsowania tezy o ogólnodostępnym parkingu. Powyższego działania nie da się pogodzić z fundamentalną zasadą sprawiedliwości społecznej, która jest rudymentarnym składnikiem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Za niedopuszczalne uznać należy, że wywłaszczona nieruchomość w jakiejkolwiek części i bez jakiejkolwiek rekompensaty, stanowi źródło korzyści dla zarządcy wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy na całej nieruchomości winien być trwale zrealizowany cel publiczny.

3.4. W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., o sygn. akt P 38/11, T. K. uznał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podniósł konieczność ścisłego interpretowania celu wywłaszczeniowego, gdyż instytucja wywłaszczenia jest szczególną ingerencją w prawo własności, będące najszerszym prawem rzeczowym o szczególnej ochronie prawnej, również w randze konstytucyjnej (publ. w "Orzecznictwie T. K.. Zbiór Urzędowy A", 2014/3/31). Orzeczenie to na nowo zdefiniowało kształt pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. a przed 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu jest uprawnione.

Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie, jaki był stan rzeczy w 1979 r. i nie wystarczające są wywody organów obu instancji dotyczące "w przybliżeniu 45 m". Pustą przestrzeń istniejącą w 1995 r., a później parking, istniejący jeszcze w 2022 r. nie sposób uznać ze realizację celu wywłaszczeniowego na całej powierzchni spornej działki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2022 r., o sygn. akt II SA/Kr 1196/21). Ponownie rozpoznając sprawę, organy obu instancji winny kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o wspomniane dokumenty (zdjęcia lotnicze, umowę dzierżawy i zalecenia Prokuratury Rejonowej P. ) wyjaśnienia wymaga, jaki był stan faktyczny działki o nr ew. [...] w 1979 r., przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej wykładni pojęć droga oraz parking, który nie stanowi elementu konstrukcyjnego drogi.

3.5. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W sprawie dopuszczono się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, w jakim miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem nie ustalono chociażby stanu z 1979 r., który ma decydujące znaczenie dla uznania zachodniej części działki [...] za zbędną. Organy naruszyły także przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą definicji drogi z art. 4 pkt 2 u.d.p. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł, na które składają się: [...] zł – wpis stały od skargi oraz [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżących przed sądem administracyjnym I instancji oraz [...] zł – opłaty od pełnomocnictw (pkt 2. sentencji wyroku).