Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2095/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. i K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 196/19 w sprawie ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkody oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASĄDNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) nakazał właścicielom działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wykonanie określonych w tej decyzji urządzeń do zagospodarowania wód opadowych, przywrócenia naturalnych warunków infiltracji wód oraz przywrócenia poprzedniego kształtu zasypanego zagłębienia. Stronami postępowania zakończonego ww. decyzją byli: Z. J.-O. i K. O. (współwłaściciele działki nr [...]), E. T. i M. T. (współwłaściciele działki nr [...]), E. K. (właścicielka działki nr [...]), J. M. i J. M. (współwłaściciele działki nr [...]) oraz D. O. i W. O. (współwłaściciele działki nr [...]).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. J.-O. i K. O. i w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO w Warszawie) decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej przywrócenia poprzedniego kształtu zagłębienia zasypanego nasypem gliniastym na działce nr [...] i zobowiązania właścicieli tej działki do całkowitego usunięcia z zagłębienia gliniastego gruntu nasypowego celem przywrócenia dawnych zdolności retencyjno-chłonnych i orzekło w tym zakresie o umorzeniu postępowania, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako WSA w Warszawie) wnieśli J. M. i J. M.

WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 196/19 uwzględnił skargę J. M. i J. M. na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 Prawa wodnego to stan faktyczny powstały w sposób naturalny lub w wyniku legalnego zagospodarowania terenu. Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie stanowi takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi. Nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka zmiana, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Szkoda, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy musi być realna i objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Szkodą jest także doprowadzenie do takich zmian stosunków wodnych w następstwie których następuje okresowe zalanie części sąsiedniej działki i w ten sposób uniemożliwia się użytkowanie w sposób zgodny z przeznaczeniem.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie: jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy stan ten został naruszony (zakłócony) i w jaki sposób, a jeśli tak, to czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie i jakie działania należy podjąć, aby wyeliminować to szkodliwe oddziaływanie. Oznacza to, że takie postępowanie często wymaga wiedzy specjalistycznej pozwalającej na przeprowadzenie odpowiednich analiz, pomiarów oraz specjalistycznych wyliczeń. Wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, stosownie do treści art. 84 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej w skrócie K.p.a.

Organ administracji nie mógł wkraczać w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły. Organ ma jednak obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy, a w tym także oceny, czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia zadania biegłemu ewentualnych dodatkowych pytań.

WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2018 r. SKO w Warszawie narusza prawo. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem K. O. z dnia 28 maja 2012 r., w którym wnioskodawca wskazał, że od około jednego roku teren jego działki nr [...] (obecnie nr [...]) jest systematycznie zalewany przez właściciela sąsiedniej działki wodami opadowymi i roztopowymi. Woda kierowana jest na jego działkę przy pomocy rozbicia murku dzielącego działki i ukształtowania kanału, którym spływa woda. Jego działka ma naturalne zagłębienie co sprawia, że stała się zlewiskiem wody płynącej z sąsiadującej z nią posesji. Ponadto w sprawie został złożony kolejny wniosek z dnia 22 września 2014 r. przez M. T. współwłaściciela działki nr [...], w którym ten wnioskodawca wskazał, że jego działka jest podtapiana przez wody spływające z działek sąsiednich. Właściciele tych działek podnoszą teren oraz zasypują doły widoczne na mapach geodezyjnych. Podczas obfitych opadów deszczu działki sąsiadów wypełniają się wodą, która zbiera się w dołach, a następnie z dołów przelewa się na posesję wnioskodawcy.

Oceniając ustalony stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieuzasadnionym, a co najmniej przedwczesnym jest stanowisko SKO w Warszawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenia, że szkody zgłoszone przez właściciela działki nr [...] wystąpiły w 2011 r., co wynika ze zdjęć będących załącznikami do opinii w sprawie zmiany stanu wody na gruncie wykonanych latem 2011 r. zaś zasypanie dołu na działce nr [...] (obecnie nr [...]) miało miejsce w 2014 r.

Z zestawienia dat wynika, że zalanie działki nr [...] w 2011 r. miało miejsce 3 lata przed zasypaniem dołu na działce nr [...], co wskazuje na brak związku przyczynowego pomiędzy zasypaniem dołu na działce nr [...] w 2014 r. a zalaniem działki nr [...] w 2011 r. Stanowisko takie byłoby uzasadnione, gdyby wniosek M. T. dotyczył tylko zalania z 2011 r., a to nie wynika z jego treści. Zasypanie dołu na działce nr [...] (obecnie nr [...]) miało miejsce latem w 2014 r., a wniosek M. T. został złożony 22 września 2014 r., czyli po tym fakcie.

W ocenie Sądu rozpoznając sprawę SKO w Warszawie dopuściło się naruszenia art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy (tak NSA w wyroku z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1147/10). Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, a nie jedynie skontrolować decyzję organu pierwszej instancji poprzez odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę postępowania. Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, a zwłaszcza jej uzasadnienie wskazuje na naruszenie wskazanego obowiązku. SKO w Warszawie, w ocenie Sądu rozpoznając odwołanie K. O. i Z. J.-O. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] r. nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy odnosząc się merytorycznie tylko do zarzutu odwołania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie. Z tych względów organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien on przede wszystkim ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również naruszenie przez SKO art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja w zakresie uzasadnienia faktycznego nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak jest w jej treści oceny materiału dowodowego, który został w niej zebrany. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wskazania stanu faktycznego ustalonego w decyzji organu pierwszej instancji i merytorycznego stanowiska organu odwoławczego w zakresie zarzutów odwołania, które dotyczyły tylko fragmentu sprawy.

Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy do przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad postępowania, w tym także zasady dwuinstancyjności postępowania, a następnie uzasadnienia swojego stanowiska z uwzględnieniem art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności uwzględnienia, z powodu długoletniego prowadzenia postępowania, zmiany stanu faktycznego w porównaniu do 2012 r. i 2014 r. Opisując zmiany stanu faktycznego Sąd stwierdził, że ostatnia zmiana na badanym terenie polegała na utwardzeniu w 2016 r. nawierzchni ul. A. i spowodowała podniesienie niwelety drogi o 17 cm w stosunku do jej poprzedniej wysokości. Wykonanie drogi wpłynęło pozytywnie na obserwowane w rejonie zaburzenia stanu wody na gruncie, ponieważ droga zaczęła stanowić barierę dla wód pochodzących z działek po obu stronach drogi. Obecnie działki po wschodniej stronie drogi, czyli nr [...], nr [...] i nr [...] nie powinny oddziaływać na działkę o nr [...]. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji zauważył zależność pomiędzy zmianami przeprowadzonymi na działkach o nr [...] i [...], a ilością wód spływających na działkę o nr [...]. Woda, która powinna ulegać infiltracji na terenie nieruchomości o nr [...], została ujęta w wybetonowany system rów-staw-rów, a woda na terenie działki jest kumulowana zamiast systematycznie wsiąkać w grunt. W trakcie opadów następuje szybkie przepełnienie stawu i przepływ nadmiaru wody na działkę o nr [...], przy czym nawet przy niewielkich opadach obserwowano wodę płynącą przez ww. działkę. Podniesienie poziomu działki nr [...] spowodowało zwiększenie ilości wód prowadzonych na działkę o nr [...] i zmianę przebieg rowu przechodzącego przez działkę.

Zmiana przebiegu mogła wpływać pozytywnie na stan wody poprzez wydłużenie trasy swobodnej infiltracji wody w głąb gruntu, gdyby nie odprowadzenie wody z rowu na działkę o nr [...] pod uszkodzoną podmurówką. Woda opadowa prawdopodobnie kumulowała się w rowie (w miejscu załamania rowu pod kątem ostrym), a dopiero wówczas przepływała powierzchniowo na teren działki nr [...].

WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. i zobowiązał organ do ustalenia, czy sama naprawa murku dzielącego działki nr [...] i [...] może wpłynąć na zakres prac, które należy wykonać na działce nr [...] celem przywrócenia poprzedniego stanu wody na obu działkach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. J.-O. i K. O., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi wniesionej przez J. M. i J. M. jako niedopuszczalnej w sytuacji, gdy skarga ta nie spełnia warunków wynikających z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., tzn. została wniesiona przez skarżących, którzy nie wnieśli uprzednio odwołania od decyzji organu pierwszej instancji;

2) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przy orzekaniu części akt sprawy, z których wynikało, że J. M. i J. M. nie wnieśli do SKO w Warszawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a takie odwołanie wnieśli jedynie Z. J.-O. i K. O. i tylko w zakresie dotyczącym nałożenia na nich obowiązku, a zalanie działki nr [...] miało charakter jednorazowy, tzn. miało miejsce tylko w 2011 r. i nie powtórzyło się już później, co skutkowało błędnym zastosowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice skargi wniesionej przez J. M. i J. M. w sytuacji, gdy skarga ta nie powinna być rozpatrzona merytorycznie, lecz odrzucona jako niedopuszczalna;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, która powinna zostać odrzucona przez WSA w Warszawie jako niedopuszczalna, a ponadto poprzez błędne uznanie, że w tej sprawie wystąpiła określona tym przepisem przesłanka uchylenia decyzji odwoławczej, tzn. że SKO w Warszawie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strony skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi J. M. i J. M. jako niedopuszczalnej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W tej zaś sprawie skarżący przed WSA w Warszawie nie wnosili odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym skarga J. M. i J. M. podlegała odrzuceniu jako niepoprzedzona przez tych skarżących odwołaniem.

Skarżący nie pełnią stanowisk prokuratora, ani też Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka, którym przysługiwałoby prawo do wniesienia skargi bez poprzedzenia jej odwołaniem. Sąd pierwszej instancji powinien w tej sprawie skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucić.

Na poparcie swojej tezy skarżący kasacyjnie przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych z których wynika, że brak wyczerpania środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym uzasadnia odrzucenie skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi, ale nie ulega wątpliwości, że WSA w Warszawie mógł skorzystać z tego przepisu tylko w sytuacji, gdyby skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, a nie w przypadku, gdy powinna być odrzucona. Tym samym Sąd pierwszej instancji wychodząc poza granice skargi nie uwzględnił części materiału dowodowego w sprawie i niezasadnie zarzucił SKO w Warszawie brak wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zalaniem działki nr [...] w 2011 r. a zasypaniem dołu na działce nr [...] (obecnie [...]) w 2014 r., podczas gdy prawidłowe ustalenia organów administracyjnych w tej sprawie prowadziły do wskazania, że zalanie działki nr [...] miało charakter jednorazowy i nie powtórzyło się już po 2011 r.

Ponadto niezasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez SKO w Warszawie art. 15 K.p.a., skoro wniesione odwołanie nie dotyczyło całości sprawy, ale tylko obowiązku nałożonego na stronę odwołującą się. Tym samym organ odwoławczy był związany zakresem zaskarżenia. Organ odwoławczy nie może rozpoznać całej sprawy, skoro z odwołania wprost wynika, że strona skarżąca skarży tylko część decyzji pierwszoinstancyjnej. Charakter decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z [...] r. pozwalał na jej zaskarżenie przez skarżących tylko w zakresie nałożonego na nich obowiązku przywrócenia stosunków wodnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z przesłanek zawartych w ww. przepisach w tej sprawie nie występuje.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje kilka stron, warunkiem skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez którąkolwiek z tych stron jest uprzednie wniesienie odwołania (lub innego wymaganego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym) przez tę stronę, która taką skargę wnosi.

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie zaś do treści art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie.

Przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 ww. ustawy należy rozumieć sytuację, gdy strona określonego postępowania administracyjnego lub inny jego uczestnik na prawach strony złożył określony środek zaskarżenia od danego aktu. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia i każdy z podmiotów określonych w art. 50 § 1 P.p.s.a. (tzn. każda ze stron postępowania administracyjnego) uzyskuje prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia odwołania (środka zaskarżenia). Środki zaskarżenia zostają wyczerpane, gdy którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego złożyła środek zaskarżenia i organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie.

Zarówno art. 52 § 1 jak i § 2 P.p.s.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że tylko ten podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, ma prawo do późniejszego skutecznego wniesienia skargi. Przeciwko takiemu stanowisko przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa. Może bowiem zdarzyć się, że dopiero rozstrzygnięcie organu odwoławczego rodzi potrzebę uruchomienia kontroli takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Przez wniesienie środka zaskarżenia przez którykolwiek z uprawnionych podmiotów i uruchomienie postępowania kontrolnego wewnątrzadministracyjnego osiągnięty zostaje cel, jaki zakłada regulacja zawarta w art. 52 § 1 P.p.s.a., a mianowicie niepomijanie żadnego z etapów administracyjnego procesu podejmowania rozstrzygnięć. Nie oznacza to, że samo wniesienie środka zaskarżenia jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Wyczerpanie środków zaskarżenia ma miejsce wówczas, gdy wniesiony środek zaskarżenia zostanie przez organ administracji publicznej rozpoznany.

Pogląd taki prezentowany jest zarówno w doktrynie (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. VI, WK 2016, teza nr 9 do art. 52; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 315), jak i w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie NSA z 10 października 2008 r. sygn. akt I GSK 1071/07; postanowienie NSA z 27 marca 2007 r. sygn. akt I GSK 1202/06; postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 926/21; postanowienie NSA z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 121/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje powyższy pogląd.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi wniesionej przez J. M. i J. M. jako niedopuszczalnej w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona przez skarżących, którzy nie wnieśli odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Skoro nie budzi wątpliwości, że od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zostało wniesione w tej sprawie odwołanie przez Z. J.-O. i K. O. i odwołanie to spowodowało rozpoznanie sprawy przez SKO w Warszawie, to skargę na tę decyzję mogły wnieść pozostałe strony, w tym również J. M. i J. M. i to nawet pomimo tego, że ci skarżący nie wnosili uprzednio odwołania.

Taka sytuacja nie uzasadniała odrzucenia ich skargi z innych przyczyn, do których odwołuje się art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Także niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu części akt sprawy z których wynikało, że J. M. i J. M. nie wnieśli do SKO w Warszawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a takie odwołanie wnieśli jedynie Z. J.-O. i K. O. i tylko w zakresie dotyczącym nałożenia na nich obowiązku, co miałoby skutkować błędnym zastosowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Ponadto należy wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Sytuacja taka nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie posiadał kompetencji do odrzucenia skargi J. M. i J. M. tylko z tego powodu, że ci skarżący nie wnieśli odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniesienie zaś odwołania przez Z. J.-O. i K. O. skutkowało konicznością ponownego rozpoznania całej sprawy przez organ odwoławczy, tj. SKO w Warszawie.

Ponadto nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu miałoby miejsce także wtedy, gdyby sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierałoby wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale było ono wewnętrznie niespójne lub zawierało nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwalałoby na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., a ponadto nie można w jego uzasadnieniu dostrzec niespójności uniemożliwiających jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice skargi wniesionej przez J. M. i J. M. w sytuacji, gdy skarga ta nie powinna być rozpatrzona merytorycznie, lecz odrzucona jako niedopuszczalna.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia zarzutu polegającego na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji SKO w Warszawie w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Rozpoznając skargę wniesioną przez J. M. i J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przekroczył granic sprawy i prawidłowo uznał, że skarga ta nie tylko jest dopuszczalna, ale także podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

Nie można uznać za zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo konieczności jej odrzucenia lub błędnego uznania, że w tej sprawie wystąpiła określona tym przepisem przesłanka uchylenia decyzji odwoławczej SKO w Warszawie, który to organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że został on sporządzony częściowo wadliwie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego braki w zakresie prawidłowego wskazania przepisów mającymi być wzorcem kontroli nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 684/05). Nawet bowiem wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia nie objęcia rozpoznaniem zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2670/10). Jeżeli bowiem Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas taka skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mimo więc wadliwości w samej konstrukcji skargi kasacyjnej, istotą zarzutu skarżącego kasacyjnie jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niezasadne przyjęcie, że w tej sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez SKO w Warszawie art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie nie dokonał błędnej wykładni art. 15 K.p.a. Skoro od decyzji organu pierwszej instancji służyło odwołanie, to po wniesieniu przez Z. J.-O. i K. O. odwołania SKO w Warszawie miało obowiązek ponownie rozpoznać całą sprawę, a nie jedynie ograniczyć się do rozpoznania zarzutów odwołania. Wprawdzie decyzja pierwszoinstancyjna obejmowała kilka odrębnych rozstrzygnięć obejmujących nakładanie na poszczególnych właścicieli nieruchomości określonych obowiązków, tym niemniej obowiązki te były ze sobą skorelowane i ich celem było przywrócenie stanu wody na gruncie w taki sposób, aby nie były wyrządzane szkody. Organ odwoławczy miał obowiązek całościowo rozpoznać sprawę i w tym zakresie ocenić, które obowiązki są zasadne, a które ewentualnie nie są. Nie mógł ograniczyć rozpoznania sprawy tylko co do tej części, która dotyczyła odwołujących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję powołując się na wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., które nie zostały dochowane przez organ odwoławczy. Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie poza wskazaniem na art. 107 § 3 K.p.a. nie uzasadnia, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji lub ewentualnie jego błędna wykładnia, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może skontrolować w tym zakresie zaskarżonego wyroku. To strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, na czym polega błędne lub niewłaściwe zastosowanie danego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie w należytym sporządzeniu skargi kasacyjnej, a w tym jej zarzutów.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro żaden za zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadnym, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.