Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1037/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 194 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2321/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 września 2022 r., nr DKO-WOK-420/243/2020/ng w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2321/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 9 września 2022 r., nr DKO-WOK-420/243/2020/ng w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 17 stycznia 2020 r., nr OS-IN.7062.73.2019.WP, wydaną na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach lub ustawa), M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za przetwarzanie odpadów o kodach 03 03 10, 03 03 01 i 03 01 05 bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od 23 lipca do 15 listopada 2019 r.

Decyzją z 9 września 2022 r., nr DKO-WOK-420/243/2020/ng, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania spółki, od ww. decyzji WIOŚ z 17 stycznia 2020 r., nr OS-IN.7062.73.2019.WP, GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z 9 września 2022 r., spółka zarzuciła jej naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

Według Sądu I instancji, okolicznością bezsporną było, że w 2012 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę posiadanego pozwolenia, ale ostatecznie nie uwzględniła w tym wniosku odpadów o kodach 03 01 05, 03 03 01 i 03 03 10. Dlatego też decyzją Marszałka Województwa M. z dnia 16 lipca 2013 r., nr 103/13/PŚ.Z zezwolono jej na przetwarzanie w procesie odzysku R1 odpadów wymienionych w tabeli nr 3 załącznika do decyzji, tj. o kodach 03 03 11 i 19 12 10.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w związku z powyższym, na skutek kontroli przeprowadzonej w okresie od 23 listopada do 30 grudnia 2015 r. organ I instancji wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie odpadów o kodach 03 01 05, 03 03 01 i 03 03 10 w procesie R1 bez wymaganego zezwolenia. Ponadto, zarządzeniem pokontrolnym skarżąca została zobowiązana do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie przetwarzania tych odpadów, poprzez złożenie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca wywiązała się z powyższego zobowiązania, ale wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego złożyła dopiero w dniu 27 czerwca 2017 r., a został on zrealizowany decyzją Marszałka Województwa M. z 27 kwietnia 2018 r., nr 28/18/PZ.Z, obowiązującą od 17 maja 2018 r. Wtedy też rozszerzono zezwolenie o inne rodzaje odpadów dopuszczonych do przetwarzania w procesie odzysku R1 wprowadzając nowe brzmienie tabeli nr 3 załącznika do decyzji, tj. zezwolono na przetwarzanie odpadów o kodach: 03 03 11, 19 12 10, 03 01 01, 03 01 05, 03 03 01 i 03 03 10.

W związku z tym, w okresie objętym zaskarżoną decyzją, tj. od 1 stycznia do 16 maja 2018 r. skarżąca przetwarzała wskazane odpady bez zezwolenia, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach, a to sankcjonowane jest w tej ustawie nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. W wyniku stwierdzonego naruszenia, które miało miejsce w 2018 r., organ I instancji zobligowany był do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2018 r. Natomiast organ II instancji, utrzymał w mocy decyzję WIOŚ.

W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

(1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 5 oraz ust. 9 u.o. oraz w zw. z art. 45 ust. 8 i ust. 9, w zakresie w jakim te przepisy określają katalog decyzji objętych sankcją art. 194 ust. 4 u.o., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 194 ust. 4 u.o. stosuje się w przypadku naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego, które obejmuje także prowadzenie odzysku odpadów, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do przypadku spółki, podczas gdy z tych przepisów wynika, że przypadek naruszenia warunków takiego pozwolenia zintegrowanego przepisem art. 194 ust. 4 u.o., objęty nie jest, a tym samym, skoro nie jest, to nie ma podstawy prawnej do stosowania do przypadku spółki sankcji przewidzianych art. 194 ust. 4 u.o.;

(2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 4 u.o. w zw. z art. 2 oraz art. 86 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, w zakresie w jakim te przepisy formułują zasady odnoszące się do ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej w zakresie nakładania administracyjnych kar pieniężnych, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 194 ust. 4 u.o., tj. nieuwzględnienie, przy wykładni tego przepisu, wynikających z art. 2 i art. 86 Konstytucji przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 194 ust. 4 u.o. do przypadku spółki, podczas gdy w sprawie wystąpiły takie okoliczności, które - w świetle zasad art. 2 i art. 86 Konstytucji, odpowiedzialność spółki wyłączały, a tym samym brak było podstaw do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 4 u.o.,

(3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie określenia (oceny) jakie przesłanki stanowią podstawę do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ilość przetworzonych odpadów oraz brak negatywnego wpływu działalności na środowisko nie mogą stanowić przesłanki pierwszej (waga naruszenia), a z kolei dla oceny czy strona zaprzestała naruszenia prawa (przesłanka druga) istotny jest nie sam fakt zaprzestania naruszenia ale okoliczności w jakich to nastąpiło, a które to wnioski nie wynikają z przepisu art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. i co konsekwentnie doprowadziło do uznania przez WSA, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki art. 189f § 1 pkt 1 i tym samym nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu (odstąpienia od wymierzenia kary), podczas gdy z przepisów i stanu sprawy wynikają wnioski odmienne.

Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów doprowadziły w konsekwencji do bezzasadnego zastosowania przez WSA art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi spółki, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. i uchylenia przez WSA decyzji GIOŚ w całości w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i 188 p.p.s.a., wniesiono o: w pkt 1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi, a jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, to wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w tym zakresie, a w pkt 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, działając na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Co do zasady, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na podstawie kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 1p.p.s.a.

Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz powtarzanie zarzutów dotyczących art. 151 p.p.s.a. w kilku punktach petitum skargi kasacyjnej powoduje, że uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt (1), (2), (3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby Sąd I instancji - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 21.05.2024 r., III OSK 4018/21, LEX nr 3724847). W niniejszej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące przepisów powiązanych z art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie. Podnosząc bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego obejmującego różne przepisy u.o., jedynie w odniesieniu do art. 194 ust. 4 u.o. (pkt II.,(1), (2) petitum skargi kasacyjnej) sprecyzowano, że w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną spółki miało miejsce naruszenie prawa materialnego (art. 194 ust. 4 u.o.) przez błędną jego wykładnię "i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach do przypadku spółki". Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe byłoby przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego obejmującego także inne przepisy u.o. powołane w skardze kasacyjnej. Tymczasem błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego stanowią dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r., III OSK 2258/23, LEX nr 3742982.).

Analizując treść zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwiniętych w jej uzasadnieniu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania w niniejszej sprawie art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm., dalej: u.o.) w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Powtórzyć w tym miejscu należy, że ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego zgodnie z informacją uzyskaną od organu właściwego do wydania tego pozwolenia. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła również, że niezwłocznie po zastrzeżeniach WIOŚ ponownie dokonała zmiany warunków posiadanego pozwolenia. W tych okolicznościach zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie - gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Wyjaśnić należy, że postępowanie dotyczy naruszenia, które miało miejsce w 2018 r. Zgodnie ze stanem prawnym, jaki obowiązywał na dzień 1 stycznia 2018 r., w myśl art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.) "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41", zgodnie natomiast z art. 194 ust. 3 tej ustawy kara wynosiła nie mniej niż 1 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Przy ustalaniu wysokości kary organ I instancji uwzględniał przesłanki określone w art. 199 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r. (obecnie 194 ust. 4 u.o.), art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 5 oraz ust. 9 u.o. oraz w zw. z art. 45 ust. 8 i ust. 9 u.o. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zastosowania w niniejszej sprawie art. 194 ust. 4 u.o. Strona posiada pozwolenie zintegrowane, które obejmuje również przetwarzanie odpadów, zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 45 ust. 8 i 9 u.o., w myśl którego pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, a jeżeli pozwolenie zintegrowane obejmuje zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie, przepis ust. 8 stosuje się odpowiednio. W związku z powyższym, posiadane przez stronę pozwolenie zintegrowane powinno być traktowane jak zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Strona posiada pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji, natomiast w czasie kontroli WIOŚ nie dopuszczało ono do przetwarzania odpadów o kodach 03 03 01, 03 01 05 i 03 03 10. W związku z tym, spółka przetwarzała odpady bez pozwolenia, co stanowiło naruszenie przepisów u.o. Powyższe potwierdza, że przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszanie popełnione przez stronę jednoznacznie wynikają z powołanych wyżej przepisów u.o.

Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega w swojej argumentacji treści art. 182 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Według tego przepisu, "Pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, pozwolenie wodnoprawne na pobór wód oraz pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi nie są wymagane w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego". Z treści tego przepisu wynika, że uzyskanie pozwolenia zintegrowanego wyłącza obowiązek uzyskiwania pozwoleń sektorowych.

W piśmiennictwie trafnie zwrócono uwagę, że "Pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego, ale rodzajem o tyle szczególnym, że są do niego stosowane, z jednej strony, przepisy ogólne, dotyczące wszystkich pozwoleń, zawarte we wcześniejszych rozdziałach tego działu, z drugiej jednak strony, część tych wymagań jest w określony sposób modyfikowana czy uzupełniana, a poza tym pozwolenie zintegrowane niejako «konsumuje» pozostałe pozwolenia". (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 628.

Prowadząc dalej rozważania dotyczące braku zasadności zarzutu przedstawionego w pkt (1) petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie była ocena czy skarżąca przetwarzała odpady o kodach 03 03 01, 03 01 05 oraz 03 03 10 bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa a art. 41 u.o. Stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa.

Z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez M. WIOŚ od dnia 23 lipca 2019 r. do dnia 15 listopada 2019 r. na terenie działalności prowadzonej przez skarżącą, wynika, że w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 16 maja 2018 r., w procesie R1 przetworzono odpady o kodach 03 03 01, 03 01 05 oraz 03 03 10, które w ww. okresie nie były dopuszczone do przetwarzania zgodnie z warunkami posiadanego przez spółkę pozwolenia zintegrowanego. Wykładnia art. 45 ust. 8 i ust. 9 u.o. sprowadza się do stwierdzenia, że pozwolenie zintegrowane, w którym organ uwzględnił wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów. Przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie posiadała w trakcie kontroli pozwolenie zintegrowane obejmujące przetwarzanie odpadów. Istotne znaczenie w okolicznościach tej sprawy ma jednak to, że w okresie, w którym doszło do naruszenia przepisów u.o. pozwolenie zintegrowane, które posiadała skarżąca kasacyjnie nie pozwalało na przetwarzanie odpadów o kodach 03 03 01, 03 01 05 oraz 03 03 10. W związku z powyższym, w tym przypadku zastosowanie miały przepisy u.o. wskazane w decyzjach organów I i II instancji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego pism Marszałka kierowanych do spółki wskazać należy, że w przypadku wątpliwości co do treści pism Marszałka w kwestii, które odpady przeznaczone do przetwarzania uznać należy za biomasę, spółka, będąca podmiotem korzystającym ze środowiska powinna zwrócić się do tego organu o wyjaśnienie wątpliwych kwestii, które jej zdaniem budziły wątpliwości lub nie były dostatecznie wyjaśnione przez Marszałka.

Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 p.o.ś. korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska. W piśmiennictwie powszechne korzystanie ze środowiska nazywane jest zasadą ogólną (zob. B. Rakoczy [w:] J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 49 i n.). W art. 4 ust. 2 p.o.ś. uregulowano zasadę korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia. W piśmiennictwie J. Stelmasiak podnosi, że: "Korzystanie ze środowiska, tzw. szczególne, w świetle art. 4 ust. 2 p.o.ś. wykracza poza korzystanie powszechne i dlatego też każdorazowo wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wydanego przez właściwy organ. Ponadto powinno ono w szczególności ustalać zakres i warunki tego korzystania podczas eksploatacji tych instalacji, które powodują emisję gazów lub pyłów do powietrza lub wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, czy też wytwarzanie odpadów (art. 180 p.o.ś.)" (J. Stelmasiak, Obszar specjalny jako forma reglamentacji korzystania ze środowiska [w:] Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, red. P. Korzeniowski, I.M. Wieczorek, Łódź 2018, s. 121). Szersze korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego (np. z użyciem instalacji przetwarzającej odpady, jak w niniejszej sprawie) musi odbywać się na podstawie pozwolenia. Pozwolenie na korzystanie ze środowiska tworzy szczególny rodzaj uprawnienia. Jego źródłem jest ustawa oraz akt administracyjny (pozwolenie zintegrowane w niniejszej sprawie) wydany na jej podstawie.

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa M. w piśmie z 18 września 2012 r. poinformował stronę, że proponowana zmiana pozwolenia zintegrowanego wiązała się ze zmianą rodzajów spalanych w instalacji paliw i odpadów, innych niż dotychczas wykorzystywane oraz, że powyższe wiąże się ze zwiększeniem oddziaływania instalacji na środowisko i wyczerpuje znamiona istotnej zmiany instalacji, co skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty rejestracyjnej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt (2) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 oraz art. 86 ustawy z 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Sąd I instancji nie naruszył art. 2 Konstytucji, według którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 86 Konstytucji. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Skarżąca kasacyjnie jest obowiązana do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego, którego adresatem jest skarżąca kasacyjnie spowodowało odpowiedzialność administracyjną. Działanie bez pozwolenia na korzystanie ze środowiska jak zostało to wykazane w niniejszej sprawie powoduje pogorszenie stanu środowiska. W pozwoleniu zintegrowanym musi być uwzględniony łączny wpływ zanieczyszczeń na wszystkie elementy środowiska oraz znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych. Ustawodawca w art. 201 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskazał wyraźnie, że pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych.

Pozwolenia zintegrowanego wymaga zatem taki sposób prowadzenia instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Pozwolenie zintegrowane jako instrument prawny zasady kompleksowej ochrony środowiska uwzględnia systemowe podejście do ochrony prawnej środowiska, które zostało odzwierciedlone w argumentacji Sądu I instancji.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt (3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie określenia (oceny) jakie przesłanki stanowią podstawę do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że ilość przetworzonych odpadów oraz brak negatywnego wpływu działalności na środowisko nie mogą stanowić przesłanki pierwszej (waga naruszenia), a z kolei dla oceny czy strona zaprzestała naruszenia prawa (przesłanka druga) istotny jest nie sam fakt zaprzestania naruszenia ale okoliczności w jakich to nastąpiło, a które to wnioski nie wynikają z przepisu art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. i co konsekwentnie doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., i tym samym nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu (odstąpienia od wymierzenia kary), podczas gdy z przepisów i stanu sprawy wynikają wnioski odmienne.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej skarżącej została ustalona w jej dolnym wymiarze określonym w u.o. Z tego powodu nie można uznać, że jest ona zbyt wysoka. Organ działając w ramach uznania administracyjnego, które zostało mu przyznane na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w okolicznościach tej sprawy prawidłowo stwierdził za niezasadne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu w trybie fakultatywnym. Instytucja ta jest wyjątkiem od ogólnej zasady, że każde naruszenie musi być ukarane zgodnie z zasadą legalizmu i tylko wyjątkowe okoliczności mogą spowodować, że organ działając na podstawie uznania administracyjnego będzie mógł skorzystać z uprawnienia przyznanego mu na podstawie ww. artykułu. Administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącej kasacyjnie realizuje funkcję prewencyjną związaną z zapobieganiem naruszeniom dotyczącym gospodarowania odpadami, w celu ochrony środowiska. Administracyjna kara pieniężna wymierzona spółce pozwoli również przeciwdziałać powtórnemu wystąpieniu nieprawidłowości w przyszłości przez motywowanie spółki do prowadzenia działalności w sposób zgodny z prawem. Skarżąca kasacyjnie dopuściła się deliktu administracyjnego polegającego na przetwarzaniu odpadów z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego. Naruszenie to stanowiło podstawą do zastosowania art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez skarżącą, czego konsekwencją było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. GIOŚ na str. 10-11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił powody, dla których przedmiotowego naruszenia nie można uznać za naruszeń znikomej wagi. Sam rodzaj przetworzonych odpadów oraz brak wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie przetworzona ilość odpadów, których dotyczyło naruszenie nie była znikoma (tj. 47 977,60 Mg). Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej GIOŚ wziął pod uwagę przesłanki określone w art. 194 ust. 7 oraz art. 199 u.o., tj.: 1) rodzaj naruszenia - strona przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach; 2) okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności - zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli, naruszenie trwało od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 17 maja 2018 r., tj. dnia, w którym decyzja Marszałka Województwa M. z 27 kwietnia 2018 r. znak: PZ-II.7222.78.2017.KS stała się ostateczna (ponad 4 miesiące). Na podstawie ewidencji odpadów ustalono, że strona w 2018 r. przetworzyła łącznie 213 575,98 Mg odpadów, co świadczy o znacznym rozmiarze prowadzonej przez stronę działalności; 3) ilość i właściwości odpadów - Strona przetworzyła bez zezwolenia łącznie 47 977,60 Mg odpadów o kodach 03 03 01, 03 01 05 oraz 0? 03 10, które nie są zaliczane do odpadów niebezpiecznych; 4) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia - w toku kontroli nie zostały stwierdzone szkody w środowisku, ponadto nie stwierdzono bezpośredniego wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi; 5) okoliczności naruszenia przepisów ustawy - strona przetwarzała odpady, które nie były objęte posiadanym przez nią pozwoleniem zintegrowanym. W wyniku błędnej interpretacji pism Marszałka Województwa M. wzywających do uzupełnienia braków we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego strona wykreśliła przedmiotowe odpady z listy odpadów przewidzianych do przetwarzania. Naruszenie miało miejsce w 2018 r., a strona w trakcie kontroli M. WIOŚ posiadała już wymagane zezwolenie na przetwarzanie przedmiotowych odpadów. Po analizie stanu faktycznego oraz ww. przesłanek organ odwoławczy oraz Sąd I instancji prawidłowo ocenili, że kara w wysokości 10 000 zł jest adekwatna do skali przedmiotowego naruszenia. W tej ocenie uwzględniono znaczną ilość odpadów poddanych przetworzeniu bez zezwolenia, tj. 47 977,60 Mg oraz fakt, że strona jest profesjonalnym podmiotem gospodarującym odpadami. W tych okolicznościach sprawy organ zasadnie nie znalazł podstaw ustalenia wysokości kary w jej minimalnym wymiarze ani do odstąpienia od niej. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tym składzie kara w wymierzonej wysokości pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności prowadzonej przez Spółkę, a nadto wypełnia funkcję odstraszającą administracyjnych kar pieniężnych.

Odnosząc się do przytoczonych przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, że przetwarzała odpady nie zaliczane do odpadów niebezpiecznych, a ponadto naruszenie nie miało negatywnego wpływu na życie i zdrowie ludzi, należy wyjaśnić, że powyższe zostało wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej (ocena przesłanek z art. 194 ust. 7 oraz art. 199 u.o.), zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Podkreślić należy, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej skarżącej została ustalona w jej dolnym wymiarze określonym w ustawie o odpadach, zatem nie można uznać, że jest ona zbyt wysoka. Organ działając też w ramach uznania administracyjnego, które zostało mu przyznane na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w okolicznościach tej sprawy stwierdził za niezasadne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu w trybie fakultatywnym. Instytucja ta jest wyjątkiem od ogólnej zasady, że każde naruszenie musi być ukarane zgodnie z zasadą legalizmu i tylko wyjątkowe okoliczności mogą spowodować, że organ działając na podstawie uznania administracyjnego będzie mógł skorzystać z uprawnienia przyznanego mu na podstawie ww. artykułu. Administracyjna kara pieniężna ma charakter środka prewencyjnego, co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami, w celu ochrony środowiska. Kara pozwoli również przeciwdziałać powtórnemu wystąpieniu nieprawidłowości w przyszłości poprzez motywowanie ukaranego do prowadzenia działalności w sposób zgodny z prawem.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.