Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1246/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 21
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 891/22 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z 20 września 2022 r., znak: NPII.4131.1.764.2022 w przedmiocie zarządzenia w sprawie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 891/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę Gminy M. (dalej: Gmina, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. (dalej: Wojewoda) z 20 września 2022 r., nr NPII.4131.1.764.2022, w przedmiocie zarządzenia Wójta Gminy M. (dalej: Wójt) Nr 22/2022 z 21 marca 2022 r. w sprawie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej: zarządzenie Nr 22/2022, sporne zarządzenie).

Skargą kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku (w której wadliwie wskazano jako datę wyroku 15 luty 2023 r.) pełnomocnik Gminy zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów skargi, pomimo wynikającego z powyższych przepisów obowiązku sądu zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi, w związku z nierozważeniem w szczególności zarzutu z pkt 2 skargi z 19 października 2022 r. dotyczącego "naruszenia art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię przez organ nadzorczy, polegającą na uznaniu, że poprzez "staż pracy w pomocy społecznej" nie można rozumieć wykonywania zadań związanych z realizacją świadczeń rodzinnych przez pracownika ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do stażu pracy w pomocy społecznej zalicza się okres pracy związany z realizacją świadczeń rodzinnych (...)". W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: usg) w zw. z art. 21 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530; dalej: uops) w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901; dalej: ups) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przypadku powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej również konieczne jest spełnienie warunków określonych w art. 122 ups, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że powierzenie pełnienia obowiązków Kierownika GOPS zasadniczo różni się od powierzenia stanowiska Kierownika GOPS i w związku z tym wymogi, o których mowa w art. 122 ups nie mają zastosowania w stosunku do osób którym powierzono jedynie pełnienie obowiązków Kierownika GOPS. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie tej skargi, wskazując na okoliczności mające przemawiać za jej bezzasadnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, którym na podstawie art. 91 ust. 1 usg stwierdzono nieważność zarządzenia Nr 22/2022 w przedmiocie powierzenia obowiązków kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej, jako sprzecznego z art. 122 ust. 1 ups. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 122 ust. 1 ups, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Stosownie do art. 21 uops, jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego.

Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się w sprawie do tego, czy wymogi, jakie ustawa stawia przed osobami kierującymi jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej (tj. wymóg dotyczący stażu pracy w pomocy społecznej oraz posiadania specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej), winny być spełnione zarówno przez osoby, którym powierzono stanowisko kierownika tego rodzaju jednostki, jaki i osoby, którym powierzono wykonywanie obowiązków kierownika na określony czas, w tym w trybie art. 21 uops. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 122 ust. 1 ups znajduje zastosowanie do wszystkich osób, które kierują jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Ustawa nie różnicuje bowiem wymogów stawianych tym osobom w zależności od podstawy, w oparciu o którą mają one wykonywać czynności leżące w gestii kierownika jednostki (akt powierzenia obowiązków, akt powołania, czy umowa o pracę). Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w istocie do obejścia przepisów prawa, mających na celu powierzanie stanowiska osobom dającym rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika jednostki pomocy społecznej. Ustawodawca nie przewidział wyłączenia stosowania wskazanych wymogów do osób, którym powierzono czasowe wykonywanie obowiązków kierownika, jak to uczynił w art. 122 ust. 2 ups w stosunku do osób kierujących placówkami rodzinnymi oraz centrami usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, w wymiarze praktycznym powierzenie pełnienia obowiązków kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej nie różni się od powierzenia stanowiska kierownika tej jednostki, ponieważ w obu przypadkach na osobę kierującą tą jednostką delegowane są kompetencje, uprawnienia i obowiązki związane ze stanowiskiem kierownika. Z tego względu, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ośrodka pomocy społecznej, koniecznym jest by wymogi przewidziane w art. 122 ust. 1 ups spełniały także osoby, którym powierzono pełnienie obowiązków kierownika tego ośrodka. Wobec powyższego, zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w punkcie drugim skargi kasacyjnej, jest niezasadny.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy przyznać, że faktycznie Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu z pkt 2 skargi, w którym wskazano na błędną wykładnię przez Wojewodę art. 122 ust. 1 ups w odniesieniu do pojęcia "staż pracy w pomocy społecznej". Uchybienie to ostatecznie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Przewidziane w art. 122 ust. 1 ups specjalne wymagania dotyczące kwalifikacji zawodowych osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, powinny być spełnione zarówno w chwili ubiegania się o stanowisko, jak też w chwili jego objęcia. Co istotne, obydwa wymogi, tj. posiadanie co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, muszą być spełnione łącznie. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że osoba, której zarządzeniem Nr 22/2022 powierzono z dniem 21 marca 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. obowiązki kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej, w dacie tego powierzenia nie miała specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Wskazują na to także dowody przedstawione przez Gminę wraz ze skargą do WSA (tj. kserokopia oświadczenia z 11.07.2022 r., w którym osoba wybrana zarządzeniem Nr 22/2022, zobowiązała się uzupełnić wykształcenie o wymaganą specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej do 31 lipca 2023 r. oraz kserokopia zaświadczenia Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. J. Długosza w Częstochowie z 12.10.2022 r. o złożeniu przez ww. osobę dokumentów w celu uczestnictwa w Szkoleniu Specjalizacyjnym z Zakresu Organizacji Pomocy Społecznej) z których wynika, że osoba ta dopiero uzupełnia kwalifikacje w danym zakresie. Należy zatem stwierdzić, że już sam brak spełnienia tego warunku ustawowego oznacza, że nie było postaw do wydania zakwestionowanego zarządzenia i to niezależnie od tego, czy spełniony został drugi warunek dotyczący wymaganego stażu pracy w pomocy społecznej. Tym samym Wojewoda prawidłowo uznał, że powierzenie obowiązków kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej osobie niespełniającej kryteriów ustawowych stanowi istotne naruszenie art. 122 ust. 1 ups, uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr 22/2022. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się wyraźnie do jednego z zarzutów skargi, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazana prawidłowego rozstrzygnięcia skargi przez Sąd.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.