Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 30/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2022 r. Rada G. B. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020r., poz. 2028), po pozytywnym zaopiniowaniu projektu Regulaminu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego G. W. W. [...] z siedzibą w B., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie G. B..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady G. B. z dnia [...] września 2022 roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie G. B. w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. B. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2022 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady G. B. z dnia [...] września 2022 roku.

Zaskarżonemu aktowi zarzucono:

. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwana w dalszej części "ustawą zaopatrzeniową) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada G. B. nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, z uwagi na brak dookreślenia parametrów odnośnie jakości dostarczanej wody, w sytuacji gdy organ uchwałodawczy zawarł postanowienia dotyczące ilości dostarczanej wody, jej ciśnienia, ciągłości jej dostaw, ponadto nie zdecydował się na zaostrzenie wymagań jakościowych dla wody, ponad minimalne parametry, określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, czemu dał wyraz w § 3 pkt 2 Regulaminu,

. naruszenie prawa materialnego, tj. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwane w dalszej części "Rozporządzenie ZTP") w zw. z art. 6 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każde powtórzenie regulacji ustawowej stanowi o wadliwości przepisu, podczas gdy nie dotyczy to przypadków dosłownego przytaczania treści aktów prawnych, które jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności oraz przejrzystości aktu prawa miejscowego, ponadto określa jeden z ustawowych warunków zawierania umów z odbiorcami usług,

. naruszenie prawa materialnego, tj. § 137 rozporządzenia ZTP w zw. z art. 27 ustawy z dnia 30 maja 2014 roku o prawach konsumenta przez przyjęcie, że doszło do powtórzenia i modyfikacji w zakresie ustawy o prawach konsumenta, podczas gdy § 10 Regulaminu stanowił w istocie wypełnienie delegacji ustawowej, odnośnie określenia warunków zawierania umów z odbiorcami usług, jednocześnie Rada G. B. wskazując na kwestie dotyczące prawa odstąpienia nie określiła ani sposobu ani warunków skorzystania z takiego prawa, a jedynie odesłała do ustawy o prawach konsumenta,

. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i 4 ustawy u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odesłanie w ramach aktu prawa miejscowego do przepisu regulującego inną materię stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy jest ono nieistotne i może być usunięte w drodze wykładni,

. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 384 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (zwana w dalszej części "k.c.") przez błędne przyjęcie, że Rada Gminy musiała posiadać upoważnienie ustawowe do zobowiązania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do udostępnienia wzorca wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci,

. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19a ust. 1 i 4 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posłużenie się w § 15 Regulaminu sformułowaniem "prawidłowo złożony wniosek" to inny wniosek niż ten o którym mowa w ustawie zaopatrzeniowej i którego złożenie stanowi podstawę przyłączenia do sieci, a samo doprecyzowanie określeń wniosku jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym,

. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji stanowi wykroczenie poza delegację ustawową, podczas gdy postanowienie to stanowi uzupełnienie, umieszczonych w Regulaminie regulacji, określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarcie w Regulaminie postanowień odnośnie konieczności przedłożenia dokumentów, takich jak pozwolenia, uzgodnienia oraz opinie, które i tak wymagane są przepisami prawa przed przystąpieniem do wykonania budowy przyłącza stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, podczas gdy postanowienia Regulaminu w żaden sposób nie naruszają norm zawartych w art. 19a ustawy zaopatrzeniowej ani też w art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jedynie dostarczają w sposób kompleksowy informacji niezbędnych dla odbiorcy usług, który zleca przedsiębiorstwu wykonanie przyłącza wodociągowego, a ponadto które mieszczą się w zakresie warunków technicznych, określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym i to w sposób istotny, pozwalający Organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem do stwierdzenia nieważności aktu w całości powinno dochodzić wówczas, gdy dany akt w większej części naruszałby prawo niż go nie naruszał, nawet jeśli Wojewoda Kujawsko-Pomorski formułuje wątpliwości co do niektórych postanowień Regulaminu, to nie czyni tego odnosząc się do całości aktu, a ponadto bez uwzględnienia wymaganego wykazania istotności naruszeń, przy czym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym i zasada ta obowiązuje również organ nadzoru.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, który polega na niedoprecyzowaniu w Regulaminie parametrów jakości dostarczanej wody, skarżąca wyjaśniła, że minimalny poziom jakości wody został określony w Regulaminie przez wskazanie, że woda będzie spełniała wymagane w art. 13 ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, tj. będzie spełniała wymagania mikrobiologiczne, fizykochemiczne i organoleptyczne, a także pod względem substancji promieniotwórczych, ponadto będzie wolna od mikroorganizmów. Przepisy ww. rozporządzenia w ocenie skarżącej wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, a co za tym idzie, skoro w Regulaminie nie dokonano zaostrzenia wymagań jakościowych dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, oznacza to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązuje się zachować przynajmniej ten minimalny, wskazany w ww. przepisach wykonawczych poziom usług. Organ gminy może wprawdzie wprowadzić zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania Regulaminu, jednakże w żadnym razie, nie ma takiego obowiązku. Parametry jakościowe wody dostarczanej muszą być zatem jakościowo co najmniej równe minimalnym wskaźnikom, wynikającym z Rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mogą być też oczywiście wyższe. Biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, należałoby przyjąć, że chodzi zatem jedynie o przypadek określenia przez radę gminy standardów dostarczanej wody dla mieszkańców gminy, które mogły być wyższe, niż te które zostały określone jako minimalne dla całego kraju.

Zdaniem skarżącej wskazano konkretne kryteria, pod względem których oceniane będzie zachowanie minimalnego poziomu usług, jeśli chodzi o jakość wody, określonej również w Rozporządzeniu. Tym samym zobowiązano się do dostarczania wody o parametrach jakości wody, określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia właśnie w zakresie wymienionych kryteriów. Jednocześnie Rada Gminy nie jest w stanie określić konkretnych parametrów, które zobowiązywałaby się utrzymać i z których utrzymania na wskazanym poziomie byłaby rozliczana, chociażby w drodze reklamacji składanych przez odbiorców usług, z uwagi na to, że jest to kwestia zmienna, jeśli chodzi o różne miejsca poboru wody, występujące na terenie obowiązywania Regulaminu. Minimalne wskaźniki, do których odesłał ustawodawca lokalny są natomiast granicznymi punktami, poniżej których i tak przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może zejść, a zatem są wartościami pewnymi.

W ocenie Skarżącej, powielenie przepisów z Rozporządzenia wprost do Regulaminu, to w istocie dokonania przeniesienia wskazanych tam parametrów na grunt regulaminów, a skonkretyzowanie minimalnych parametrów jakości dostarczanej wody, w kierunku wskazanym przez Organ nadzoru prowadziłoby do naruszenia § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych".

Za chybiony w przekonaniu skarżącej strony należy uznać zarzut dotyczący powtórzenia regulacji ustawowej, wynikającej z art. 6 ustawy zaopatrzeniowej, zawarty w § 8 Regulaminu. Jak stanowi art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej do kompetencji rady gminy należy określenie w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Zdaniem skarżącej nie każde powtórzenie materii ustawowej powoduje, że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa. Orzecznictwo sądowe dopuszcza taką możliwość, wskazując na pewne warunki, które muszą być spełnione, aby takie powielenie nie stanowiło naruszenia prawa, m. in. chodzi o uczynienie aktu prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym, gdyż jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu "dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11.12.2019 roku, sygn. IV SA/Po 718/19).

W ocenie Skarżącej Gminy na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, sformułowany jako powtórzenie, czy modyfikacja ustawy o prawach konsumenta. Po pierwsze, Organ nadzoru nie wyjaśnił jaki przepis ustawy o prawach konsumenta został powtórzony i zmodyfikowany, w jaki sposób przepis Regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikacje, na czym to powtórzenie i modyfikacja w istocie polegały. Sformułowanie, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta w lokalu lub poza lokalem przedsiębiorstwa wpisuje się zakres delegacji ustawowej, w zakresie art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. szczegółowych warunków i trybu zawierania umów. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, które odnoszą się także do uchwał, mając na względzie konieczność redagowania aktów, tak aby były zrozumiałe dla adresatów oraz zawierały kompleksowe uregulowania, Organ uchwałodawczy określił możliwości, jeśli chodzi o miejsce zawarcia umowy oraz wskazał, że odbiorcy usług w takim wypadku jako konsumentowi przysługuje prawo odstąpienia od umowy. Prawo odstąpienia od umowy jest uregulowane w art. 27. Prawodawca lokalny jedynie odesłał odbiorcę usług do ustawy o prawach konsumenta, wskazując przy tym, że zasady i terminy skorzystania z prawa odstąpienia od umowy, znajdują się właśnie w tej a nie innej ustawie. Zdaniem skarżącej nie sposób zatem mówić, aby Organ Gminy w jakiś sposób zmodyfikował czy powtórzył treść ustawy. Zrozumiałe byłoby zatem uczynienie takiego zarzutu Radzie Gminy, gdyby w ramach Regulaminu określiła sama zasady, terminy, sposób skorzystania z prawa odstąpienia od umowy, tak się jednak nie stało. Podobnie należy się odnieść do poinformowania odbiorcy usług o możliwościach technicznych zawarcia umowy.

Ponadto organ nadzoru wskazał na zastrzeżenia wobec § 12 i § 26 Regulaminu. Zastrzeżenia te dotyczyły odesłania w ramach aktu prawa miejscowego do przepisu regulującego inną materię, bądź do przepisu, który nie zawiera punktu, do którego odsyła dany przepis. Zdaniem skarżącej podkreślenia wymaga, że ciężko w tym zakresie mówić o istotnym naruszeniu prawa i sprzeczności z prawem, która jest wymagana do stwierdzenia nieważności aktu. Niemniej jednak zważyć należy, że akt prawa miejscowego, w tym Regulamin podlega wykładni. To z kolei oznacza, że wątpliwości Organu nadzoru mogą być usunięte w drodze wykładni postanowień Regulaminu. Skoro § 12 Regulaminu odnosi się do dodatkowych wodomierzy, to nie jakichkolwiek, ale takich które zostały zamontowane przez odbiorcę usług ponad podstawową ilość. Możliwość zamontowania dodatkowych wodomierzy przez odbiorcę usług wynika z ustawy zaopatrzeniowej, podobnie jak kwestia rozliczenia wskazań dodatkowych wodomierzy. Z kolei, odesłanie do brakującej jednostki redakcyjnej w kontekście § 26 Regulaminu, również w drodze wykładni należy tłumaczyć w ten sposób, że skoro prawodawca lokalny odnosi się do przerw w dostawie wody, to należy to odczytywać łącznie z postanowieniami Regulaminu, zawierającego regulacje o przerwach w jej dostarczeniu. Gdyby sam brak jednostek redakcyjnych, dawałby podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, to gros aktów normatywnych podlegałby wyeliminowaniu z obrotu prawnego, bowiem nie jest sytuacją nadzwyczajną to, że ustawodawca niekiedy odsyła do przepisów uchylonych etc.

Odnosząc się do kolejnego z zakwestionowanych przepisów, tj. § 14 Regulaminu i braku upoważnienia ustawowego do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, skarżąca wskazała, że takiego upoważnienia Rada G. B. nie musiała posiadać, bowiem posługiwanie się wzorem wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, który w praktyce udostępniany jest przez każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa. Przedsiębiorstwo jako podmiot świadczący określone usługi w konkretnych warunkach faktycznych jest jednostką upoważnioną do określenia danych, które powinny zostać zawarte we wniosku o świadczenie usług. Z art. 19a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że katalog informacji, które powinny znaleźć się we wniosku o przyłączenie do sieci jest katalogiem otwartym, o czym świadczy sformułowanie "co najmniej", a zatem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może żądać innych elementów, niż te wskazane wprost w ustawie zaopatrzeniowej. Zezwolenie przedsiębiorstwu na opracowanie wzoru wniosku nie narusza prawa w sposób istotny, lecz przyczynia się do standaryzacji obsługi wniosków odbiorców, zapewnia równe ich traktowanie. Z kolei, opracowanie wzoru wniosków należy zaliczyć do praw przedsiębiorstwa (art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej). Ujednolicony wniosek umożliwia stosowanie przez przedsiębiorstwo wzorców umowy na podstawie art. 384 k.c. Tak, jak już wskazano, posługiwanie się wzorami wniosków jest zjawiskiem powszechnym wśród przedsiębiorców, w tym również przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, ich wprowadzenie ma na celu ujednolicenie, ale również ułatwienie składania wniosków. Wyrażaniem zasady równego traktowania odbiorców usług, było wprowadzenie zapisu, że złożenie pisemnego wniosku, ale nie w oparciu o udostępniony wzorzec, nie powoduje automatycznie po stronie przedsiębiorstwa podstawy do odmowy dokonania wnioskowanej czynności. Rozpatrzeniu będzie podlegał również wniosek, który nie zostanie złożony na udostępnionym formularzu.

Wątpliwości Organu nadzoru wzbudził również § 15 Regulaminu, który określa niezbędne elementy wniosku o przyłączenie do sieci oraz działania, jakie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne podejmuje, w przypadku stwierdzenia, że wniosek jest niekompletny, tj. taki który nie zawiera wymaganych informacji. Zupełnie niezrozumiałym dla Skarżącej jest czynienie zarzutu w rozbieżności w nomenklaturze, tym samym, że sformułowanie "prawidłowo złożony wniosek" wcale nie wprowadza odmienności w zakresie tego, że wniosek jest pisemny. Określenie "prawidłowo złożony wniosek" należy odczytywać w kontekście całego § 15 Regulaminu, oczywistym jest, że pisemny wniosek odbiorcy usług może zawierać braki, które odbiorca będzie zobowiązany uzupełnić i dopiero tak uzupełniony wniosek, tj. taki który spełnia wymagane kryteria będzie stanowił podstawę do świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W ustawie zaopatrzeniowej, w art. 19a określono minimalne wymagania co do tego, jakie elementy musi zawierać wniosek, złożony przez odbiorcę usług. Skoro w Regulaminie ujęto, że wnioski które nie spełniają wszystkich warunków, danych itp. podlegają uzupełnieniu, to logicznym jest, że następnie pozytywne rozpatrzenie wniosku, jest możliwe tylko wtedy gdy wniosek jest prawidłowo złożony, a więc i spełniający wymagania ustawowe, w tym również pisemność wniosku. Posłużenie się jedynie sformułowaniem pisemny wniosek, czyli w kierunku zaproponowanym przez Organ nadzoru prowadziłoby do absurdu, ponieważ wystarczyłoby zachowanie wymogu pisemności wniosku, bez wymaganych ustawą danych i informacji do wydania warunków przyłączenia do sieci. Zakładając racjonalność ustawodawcy, wniosek nie może być tylko pisemny, ale spełniać m.in. minimum określone w art. 19a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, stąd też w Regulaminie rozróżnienie tych obu kwestii, o ile każdy prawidłowo złożony wniosek będzie wnioskiem pisemnym, a ponadto będzie zawierał stosowne informacje, to nie każdy pisemny wniosek będzie prawidłowo złożony, jeśli owych informacji zawierał nie będzie.

Skarżąca gmina zwróciła też uwagę, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zaopatrzeniowej, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa m. in. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W tym akcie prawnym powinno się też wskazać techniczne warunki określające realizację nowych przyłączy. Tych kwestii nie można przenosić na przedsiębiorstwo, bowiem powinny być uregulowane w Regulaminie. Zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie sposób stwierdzić, że zależność dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie może być podyktowana realizacją urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych w przyszłości, a więc i ujęcia wykonania takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Nie wychodząc poza zakres określenia "warunków technicznych", należy to oceniać w kategoriach czynników warunkujących/wyznaczających dostępność usług. Skoro dostępność usług może ulec zmianie w zależności od tego, czy inwestycje zaplanowane w ramach wieloletniego planu rozwoju i modernizacji zostaną wykonane to dochodzi do wyczerpania delegacji ustawowej, a nie jej przekroczenia. Odnosi się to bowiem do stanu przyszłego, jeśli chodzi o możliwość zmiany stanu ilościowego/jakościowego urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, stąd też po części zrealizowanie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji spowoduje, że dostępność usług wodociągowo-kanalizacyjnych może być poszerzona o kolejny krąg odbiorców.

W przekonaniu strony skarżącej nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, jakoby w § 20 ust. 2 Regulaminu przekroczono delegację ustawową. Ustawa zaopatrzeniowa w art. 19 ust. 5 pkt 4, 5 i 6 nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikające z przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Dopiero jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków należy traktować jako sprzeczne z prawem, bowiem nie jest ono dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej sytuacja, w której przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie wymagało przedstawienia dokumentów, wymaganych przepisami prawa, a więc i wynikającymi z ustawy zaopatrzeniowej i ustawy Prawo budowlane. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wymaganie zatem przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedstawienia odpowiednich dokumentów takich jak, opis techniczny przyłącza, czy załączniki graficzne, przed jego budową, nie stanowi powtórzenia ustawy, a jedynie uwypukla znaczenie przedmiotowych dokumentów dla całej inwestycji. Uprzednia ocena warunków technicznych wraz z warunkami całego przedsięwzięcia pozwoli przedsiębiorstwu dokonać analizy możliwości przyłączenia do sieci jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych, a w przypadku braku możliwości technicznych lub mało ekonomicznych koncepcji budowy przyłącza, pozwoli odbiorcy usług w odpowiednim czasie zmienić przyjęte rozwiązania, bez narażenia na dodatkowe i niepotrzebne koszty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż treść art. 19 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy stanowi: "regulamin dostarczania wody odprowadzania ścieków określa (...) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" w związku z czym przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednak nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, gdyż czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczonej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowny na jej terenie poziom jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych parametrów jakościowych. Zdaniem Wojewody w § 3 pkt 2 regulaminu nie wskazano koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług dostarczania wody - konkretnych parametrów dotyczących jakości wody.

W ocenie organu nadzoru w § 8 regulaminu Rada Gminy dokonała powtórzenia zapisu art. 6 ust. 1 ustawy stanowiącego, że dostarczanie wody i/lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzenie ścieków, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług, a powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne są niezgodne z zasadami legislacji (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02). Ponadto Wojewoda stwierdził, że jako nieuprawnione należy uznać powtórzenie i modyfikację przepisu ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta (Dz. U. z 2020 r., poz. 287) i przywołanie w § 10 regulaminu zdanie drugie uprawnienia przysługującego odbiorcy usług, który zawarł umowę o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzenie ścieków poza lokalem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

W § 12 rozdziału 5 regulaminu Rada Gminy postanowiła, iż "Ilość zużytej bezpowrotnie wody wyliczonej na podstawie wskazań dodatkowych wodomierzy, o których mowa w § 5 pkt 5 i podlega rozliczeniu przez cały rok pod warunkiem zachowania wszystkich warunków określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym posiadania ważnej cechy legalizacyjnej wodomierza dodatkowego". Organ nadzoru zauważył, że powołany § 12 regulaminu odsyłający do § 5 pkt 5 dotyczy innych uregulowań: "Przerw w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powiadomi odbiorcę o zaistniałej sytuacji w sposób zwyczajowo przyjęty, odpowiedni do rozmiarów ograniczenia lub przerwy w dostawie wody lub odbiorze ścieków, w tym w szczególności w drodze obwieszczeń i informacji, umieszczonych na stronie internetowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz w drodze powiadomień sms, o ile przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dysponuje numerem telefonu odbiorcy usług".

W § 14 ust. 2 regulaminu Rada Gminy postanowiła, iż "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia wszystkim zainteresowanym w swojej siedzibie oraz na stronie internetowej wzór wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane rozpatrzyć wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci, nawet jeśli podmiot ten nie złoży wniosku, zgodnie ze wzorem, o którym mowa w zdaniu poprzednim". Zdaniem organu nadzoru brak jest podstawy prawnej do zobowiązania przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w regulaminie (stanowiącym akt prawa miejscowego) do udostępnienia w swej siedzibie i na stronie internetowej wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, co Rada Gminy uczyniła.

W § 15 ust. 1 regulaminu Rada Gminy postanowiła: "w przypadku stwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, że złożony przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wniosek nie zawiera informacji lub elementów, określonych w art. 19a ust. 4 Ustawy oraz w § 23 ust. 3 i 4 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków, zawartych we wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma informującego o potrzebie uzupełnienia wniosku". Organ nadzoru w powyższej sprawie zauważył, że § 23 regulaminu nie zawiera ustępów, na które powołuje się Rada G. B. w cyt. § 15 ust. 1 regulaminu. Ponadto, w § 15 ust. 3 regulaminu Rada Gminy posłużyła się sformułowaniem "prawidłowo". Natomiast art. 19a ust. 1 ustawy brzmi: "Na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania". Cytowany przepis ustawy wskazuje na pisemny wniosek, a nie tak jak organ stanowiący doprecyzował "prawidłowo złożony wniosek".

W § 18 ust. 1 regulaminu organ stanowiący postanowił: "dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych uzależniona jest od: 1) istnienia urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych albo ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, 2) możliwości technicznych urządzeń przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikającymi z technologii dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...)". Natomiast w § 18 ust. 2 regulaminu organ stanowiący postanowił: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa warunki przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci, o ile zostały spełnione warunki, określone w ust. 1". Wojewoda zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5233/21 (...) wskazał, że odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 21 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 637/20), zauważył: "Możliwość świadczenia usług przez przedsiębiorstwo zależą głównie od istnienia sieci oraz od parametrów urządzeń, którymi dysponuje przedsiębiorstwo, np. jej przepustowość, a nie od udostępnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jak stanowi § 12 ust. 2 Regulaminu. Udostępnienie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 u.z.z.w.o.ś nie jest desygnatem warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, a mówiąc innymi słowy, nie jest przejawem rzeczonych możliwości dostępu do usług".

W § 20 ust. 2 regulaminu Rada G. B. postanowiła, iż "Warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprzednie uzyskanie przez podmiot ubiegający się o przyłączenie wszelkich pozwoleń, uzgodnień i opinii, o ile obowiązek ich posiadania wynika z przepisów prawa, a ponadto uprzednie uzyskanie pisemnej zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na wykonanie przyłącza". Zdaniem organu nadzoru wskazany przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione nałożenie w regulaminie na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzyskania pisemnej zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Budowa przyłącza jest jedną z postaci robót budowalnych, których sposób prowadzenia regulowany jest przepisami Prawa budowlanego. Powyższe dotyczy również § 20 ust. 3 regulaminu, w którym organ stanowiący postanowił: "Do wniosku w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie przyłącza, podmiot ubiegający się o przyłączenie dołącza oświadczenie o uzyskaniu wszystkich pozwoleń, uzgodnień i opinii, o ile obowiązek ich posiadania wynika z przepisów prawa, a ponadto dokumentację techniczną przyłącza zawierającą: 1) opis techniczny przyłącza obejmujący zastosowane rozwiązania techniczne materiałowe oraz obliczenia hydrauliczne, 2) załączniki graficzne m. in. plan sytuacyjny z wyrysowanym projektowanym przyłączem sporządzonym na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, profile podłużne, rysunki obiektów technicznych, np., studni wodomierzowej, studni rewizyjnej czy komory przepompowni ścieków. Art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), określa wymagane prawem dokumenty i czynności przy budowie przyłączy wodociągowych. Zatem, to ustawodawca określił w przepisach rangi ustawowej dokumenty potrzebne przed rozpoczęciem budowy przyłącza wodociągowego. W tej sytuacji w ocenie organu nadzoru nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania tych kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 637/20, rozstrzygnięcie nadzorcze Nr 116/2022 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 września 2022 r. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 162/19).

W § 26 regulaminu Rada Gminy postanowiła, iż "W przypadku planowanych przerw wskazanych w § 12 pkt 4 niniejszego Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powiadamia odbiorcę usług o tym fakcie poprzez zamieszczenie tej informacji na swej stronie internetowej, w postaci ogłoszeń rozwieszonych na terenie, na którym ma nastąpić przerwa w dostarczaniu wody lub w odbiorze ścieków", natomiast organ nadzoru zauważył, że przywołany § 12 pkt 4 w § 26 regulaminu nie zawiera punktów (w tym pkt 4) i odnosi się do innych postanowień regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 559 ze zm.) dalej jako "u.s.g.", organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 88 u.s.g.). Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Skład orzekający w sprawie podziela pogląd, że w ramach przysługujących kompetencji nadzorczych organ ma prawo dokonywania wykładni przepisów prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały lub zarządzenia (aktu prawa miejscowego) przez organy gminy i wskazywać zastosowania tych przepisów do danego rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu organu gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 191/07).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda K. – P. wskazał, że przepisem stanowiącym podstawę podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków był art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 roku, poz. 2028 ze zm., zwanej dalej "u.z.z.w"). Pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 3). Natomiast drugi wskazuje, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust 5 pkt 1 u.z.z.w.).

W rozpoznawanym przypadku organ nadzoru wskazał, że dokonał wykładni przepisu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przyjmując, że pojęcie "minimalnego poziomu usług" oznacza "konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody". Ustalona w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym treść normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., zawiera wyjaśnienie na czym polega osadzony w tym przepisie, a niewypełniony przez Radę G. B., obowiązek uchwałodawczy rady gminy także w kontekście unormowanych w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W przedmiotowym regulaminie muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a brak choćby jednego z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkować musiało istotnym naruszeniem prawa. Niewypełnienie przez prawodawcę miejscowego delegacji ustawowej stanowiło zatem podstawę stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lipca 2021 roku, sygn. akt II SA/Bk 444/21).

W rozpoznawanej sprawie należy jednak przede wszystkim podkreślić, że nie tylko nie zawarto parametrów w odniesieniu do tak rozumianego poziomu usług ale nawet nie wskazano na konkretny akt wykonawczy, o którym mowa w skardze.

W ocenie składu orzekającego Wojewoda K. – P. zasadnie doszedł do wniosku, że uchwala Rady G. B. nie wypełniła w sposób pełny, a zatem i prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 3 w związku z ust. 5 pkt 1 u.z.w.w. W tym względzie organ nadzoru trafnie dostrzegł, że określenie "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi" odnosi się do jakości wody w badanym Regulaminie. W zakresie odnoszącym się do obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, konieczne było zatem skonkretyzowanie minimalnych parametrów jakości dostarczanej wody, a przynajmniej, w ocenie Sądu, wskazanie konkretnego aktu wykonawczego regulującego te kwestie, by można było dokonywać wykładni zawartych w nim norm. Można jednak zasadnie zarzucić, że nie chodzi o odesłanie przez uchwałę rady do wszystkich parametrów wody określonych w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 roku w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. 2017 roku, poz. 2294), które obowiązują na terenie całego kraju. Wojewoda wyjaśnił relacje pomiędzy przedmiotem regulacji omawianego rozporządzenia oraz uchwalanego przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym sensie rada gminy posiada uprawnienia do określania parametrów jakości wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo mimo, że taka materia jest uregulowana w szczególności przepisami cytowanego rozporządzenia. Parametry jakościowe wody dostarczanej muszą być zatem jakościowo co najmniej równe minimalnym wskaźnikom wynikającym z rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mogą być też oczywiście wyższe.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewoda wykazał, że stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, wymagający stwierdzenia nieważności uchwały. W tym względzie jako prawidłowe należy uznać ustalenie wynikające z badania legalności aktu prawnego jako całości, iż biorąc pod uwagę jego treść, nie może on zostać pozostawiony w obrocie prawnym, szczególnie, że organ prawidłowo sformułował w tym względzie sentencję rozstrzygnięcia nadzorczego i prawidłowo zastosował przepis art. 91 u.s.g.

Pomimo tak istotnego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do zakwestionowania całego aktu, Sąd odniesie się do pozostałych zarzutów skargi.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego powtórzenia w § 8 i § 10 Regulaminu regulacji ustawowej, wynikającej z art. 6 ustawy zaopatrzeniowej, słuszne jest stanowisko strony skarżącej, iż nie każde powtórzenie materii ustawowej powoduje, że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, zwłaszcza gdy nie dochodzi do modyfikacji pierwotnej treści cytowanej normy. Orzecznictwo sądowe dopuszcza taką możliwość, wskazując dodatkowo na pewne warunki, które muszą być spełnione, aby takie powielenie nie stanowiło naruszenia prawa, m. in. chodzi o uczynienie aktu prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie wyjaśnił, iż "dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...].12.2019 roku, sygn. akt IV SA/Po 718/19).

W ocenie Sądu, w ocenianym przez organ nadzoru akcie nie doszło do wypaczenia treści pierwotnych zapisów, zaś w odniesieniu do § 10 regulaminu wpisuje się on w wymagania i możliwości określone w art. 19 ust 5 pkt 2 u.z.z.w.

Jeżeli zaś chodzi o treść § 12 Regulaminu, zgodnie z którym "Ilość zużytej bezpowrotnie wody wyliczonej na podstawie wskazań dodatkowych wodomierzy, o których mowa w § 5 pkt 5 podlega rozliczeniu przez cały rok pod warunkiem zachowania wszystkich warunków określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym posiadania ważnej cechy legalizacyjnej wodomierza dodatkowego", rację ma organ nadzoru prawidłowo zauważając, że powołany § 12 regulaminu odsyłający do § 5 pkt 5 dotyczy innych uregulowań tj. "Przerw w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powiadomi odbiorcę o zaistniałej sytuacji w sposób zwyczajowo przyjęty, odpowiedni do rozmiarów ograniczenia lub przerwy w dostawie wody lub odbiorze ścieków, w tym w szczególności w drodze obwieszczeń i informacji, umieszczonych na stronie internetowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz w drodze powiadomień sms, o ile przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dysponuje numerem telefonu odbiorcy usług". A zatem nie jest to kwestia wątpliwości organu nadzoru, które zdaniem strony skarżącej mogą być usunięte w drodze wykładni postanowień Regulaminu, gdyż problemem zasadniczym i nie podlegającym wykładni jest wadliwość konstrukcji tekstu prawnego w zakresie nieprawidłowego odesłania przez normę prawną. Taki sam zarzut jest aktualny w odniesieniu do § 15 ust. 1 Regulaminu.

Co do określenia wzoru wniosku, o którym mowa w § 14 ust. 2 Regulaminu, to przyjmując ten zapis jako formę wyłącznie standaryzującą wniosek i nie wywołującą negatywnych skutków dla wnioskodawcy w przypadku nie zachowania możliwej formy, nie jest uzasadniona konkluzja organu, że zapis ten istotnie narusza prawo.

Sąd nie podziela też stanowiska Wojewody, który zakwestionował § 15 ust. 3 Regulaminu w zakresie sformułowania "prawidłowo" złożony wniosek. Niewątpliwie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. upoważnia radę gminy jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Ustawodawca nie sformułował tu żadnych obowiązków ale taki zapis nie uzasadnia zarzutu istotnego naruszenia prawa. Spełniając warunki i tryb dochodzi do prawidłowego złożenia wniosku. Określone w art. 19a ustawy warunki przyłączenia muszą być skorelowane z prawidłowo złożonym wnioskiem. Regulamin winien określać warunki przyłączenia nieruchomości do sieci. Ma to znaczenie dla odbiorcy usług, który w przypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony.

Sąd podziela stanowisko organu kwestionujące zapisy § 18 ust 1 i 2 regulaminu. Zwrot "warunki techniczne" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników uprawniających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Analiza treści Regulaminu prowadzi do wniosku, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Zawarte w nim postanowienia, dotyczące zapewnienia dostępu do usług poprzez spełnienie warunków technicznych, w tym m.in. istnienie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych albo ujęcie realizacji tych urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie realizuje delegacji wynikającej z ustawy. Treścią regulaminu nie może być określenie reguł dostępu do sieci w przyszłości, poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają zapisy programowe i prognostyczne zawarte w planach. Odesłanie do planów nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne.

Nadto Sąd zauważa, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo uregulowana w art. 21 ustawy, a zakres art. 19 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzenia tej kwestii do regulaminu.

W § 20 ust. 2 regulaminu Rada G. B. postanowiła, iż "Warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprzednie uzyskanie przez podmiot ubiegający się o przyłączenie wszelkich pozwoleń, uzgodnień i opinii, o ile obowiązek ich posiadania wynika z przepisów prawa, a ponadto uprzednie uzyskanie pisemnej zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na wykonanie przyłącza". Sąd podziela stanowisko organu, że wskazany przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione nałożenie w regulaminie na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzyskania pisemnej zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Powyższe dotyczy również § 20 ust. 3 regulaminu, w którym organ zakwestionował zapis o obowiązku dołączenia do wniosku w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie przyłącza wymienionych dokumentów. Art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), określa wymagane prawem dokumenty i czynności przy budowie przyłączy wodociągowych, stąd nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania tych kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W § 26 regulaminu Rada Gminy postanowiła: "W przypadku planowanych przerw wskazanych w § 12 pkt 4 niniejszego Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powiadamia odbiorcę usług o tym fakcie poprzez zamieszczenie tej informacji na swej stronie internetowej, w postaci ogłoszeń rozwieszonych na terenie, na którym ma nastąpić przerwa w dostarczaniu wody lub w odbiorze ścieków", podczas gdy przywołany § 12 pkt 4 w § 26 regulaminu nie zawiera punktów (w tym pkt 4) i odnosi się do innych postanowień regulaminu.

Konkludując, pomimo uwzględnienia niektórych zarzutów skargi, stwierdzone przez organ nadzoru naruszenia prawa w zapisach regulaminu, uzasadniały wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, co stanowiło podstawę oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.).