Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3212/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/20 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2020 r. II SAB/Wa 178/20, po rozpoznaniu skargi K. P. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Szefa Kancelarii Sejmu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 22 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz K. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Kancelarii Sejmu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do wniosku, że wyniki głosowania nr 52 nad wyborem posłów - członków Krajowej Rady Sądownictwa stanowią informację publiczną, podczas gdy - w związku z wystąpieniem przyczyn uzasadniających przerwanie rozpoczętego głosowania - głosowaniu temu nie można przypisać walorów prawnie skutecznego głosowania i w związku z czym nie było możliwym ogłoszenie przez Marszałka Sejmu jego wyników, a tym samym nie może stanowić informacji publicznej informacja niebędąca w posiadaniu organu;

b) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do wniosku, że organ dysponuje wynikami głosowania nr 52 nad wyborem posłów - członków Krajowej Rady Sądownictwa, podczas gdy w rzeczywistości organ takimi wynikami nie dysponuje z uwagi na fakt, że głosowanie nr 52 nie było prawnie skutecznym głosowaniem;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

a) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie i uwzględnienie skargi niespełniającej wymogów formalnych, tj. dotkniętej brakiem wskazania w sposób prawidłowy organu, którego bezczynności skarga dotyczy;

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku dokonania oceny odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 stycznia 2020 r. pod względem zgodności z prawem materialnym;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie niniejszej skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Na początku poczynić należy jednak kilka spostrzeżeń wynikających z orzecznictwa, które pomogą lepiej zrozumieć, dlaczego skarga kasacyjna w tej sprawie nie mogła zostać uwzględniona. "Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.)" – zob. wyrok NSA z 10.03.2023 r. III OSK 7372/21, LEX nr 3509287. Ponadto, w przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu, zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa (zob. np. wyrok NSA z 8.03.2023 r. I GSK 2123/19, LEX nr 3513507).

Zarzuty postawione w niniejszej skardze kasacyjnej, w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, nie mogły osiągnąć zamierzonego celu, z następujących powodów.

Odnośnie pierwszego zarzutu powołanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zauważyć należy, że pierwszy z powołanych w nim przepisów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) ma charakter kompetencyjno-ustrojowy. Przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. "Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy [art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.] mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli" (wyrok NSA z 15.02.2023 r. I GSK 353/19, LEX nr 3509132). Nie zmienia tego stanu rzeczy fakt powiązania tego przepisu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) w niniejszej sprawie z art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż ten ostatni przepis wymaga oznaczenia w skardze organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Przepis adresowany jest zatem do skarżącego, a rolą sądu administracyjnego jest kontrola, czy ten wymóg formalny został spełniony. W tej sprawie skarżący w skardze wskazał, że bezczynność dotyczy Marszałka Sejmu, natomiast Sąd I instancji zarządzeniem z 21 maja 2021 r. zmienił oznaczenie organu na Szefa Kancelarii Sejmu. Takie postępowanie Sądu I instancji nie może być jednak zakwestionowane za pomocą art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż jak wspomniano wyżej, przepis ten określa jeden z wymogów formalnych skargi (który notabene został spełniony), natomiast nie zawiera normy, za pomocą której można byłoby ocenić zachowanie Sądu I instancji w tej konkretnej sytuacji. Nie jest przy tym rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanie za autora skargi kasacyjnej właściwej normy procesowej, za pomocą której można byłoby ocenić, czy Sąd I instancji rozpoznał sprawę, która była przedmiotem skargi oraz który z organów (Marszałek Sejmu czy Szef Kancelarii Sejmu) był w tej sprawie właściwy. Zarzut ten nie mógł więc być skuteczny.

Z kolei zarzut drugi postawiony w ramach podstawy "procesowej" skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." "Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania" (wyrok NSA z 12.01.2023 r. II OSK 153/20, LEX nr 3480782). Tymczasem w tym przypadku autor skargi kasacyjnej za pomocą zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. usiłuje podważyć nie brak podporządkowania się ocenie prawnej wcześniej wyrażonej przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku, ale samą ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji w toczącym się postępowaniu. Wskazane naruszenie miałoby bowiem polegać na nienależytej ocenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 17 stycznia 2020 r. pod względem zgodności z prawem materialnym. Do weryfikacji takiej oceny służą natomiast inne przepisy niż norma odnosząca się do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego w przyszłych postępowaniach w danej sprawie.

Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że "przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy" (wyrok NSA z 22.02.2023 r. III OSK 3380/21, LEX nr 3507000).

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji." Za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie próbuje wykazać, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Zarzut odnosi się zatem nie do rozumienia treści normy zawartej w tym przepisie (która skądinąd jest w miarę czytelna), ale co najwyżej do poprawności jego zastosowania w okolicznościach tej sprawy. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem w opisie zarzutu, że "w rzeczywistości organ takimi wynikami [głosowania] nie dysponuje z uwagi na fakt, że głosowanie nr 52 nie było prawnie skutecznym głosowaniem". Pomijając zatem błędnie wskazaną formę naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zauważyć należy, że "Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu, a zarówno wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, jak i konkretne dokumenty w nim wskazane - podlegające ocenie w tym postępowaniu, wchodzą właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości" (wyrok NSA z 10.03.2023 r. III OSK 2407/21, LEX nr 3509147). Tymczasem w niniejszej sprawie druga podstawa kasacyjna nie zawiera zarzutów, które kwestionowałyby ustalenia w zakresie tego, czy organ dysponował, czy też nie, żądaną informacją. Wprawdzie pewne rozważania w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale nie znalazło to żadnego przełożenia na zarzuty skargi kasacyjnej.

Podobne uwagi można odnieść także do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, ponieważ opiera się on na podobnym do poprzedniego założeniu, że organ nie był w posiadaniu żądanej informacji, pomijając już fakt, że art. 6 u.d.i.p. zawiera wiele jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie nie wskazuje, o którą z nich chodzi.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminował ocenę podniesionych zarzutów jako nieskutecznych. Stąd też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.