Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2242/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust.1 pkt 2; art. 22 ust. 1, 2, 4; art. 23 ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 106 § 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 480/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/32/2023/1271/RN w przedmiocie projektu zmiany koncesji na wydobywanie kopalin postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 480/23 , odrzucił skargę Gminy G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie projektu zmiany koncesji na wydobywanie kopalin.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach - m.in. uchyliło postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 27 grudnia 2022 r. - odmawiające uzgodnienia wniosku J. S.A. w sprawie projektu zmiany koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "K.".

Wobec powyższego WSA uznał, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ, który w toku postępowania administracyjnego wydał postanowienie w I instancji. Natomiast w świetle art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259; dalej: p.p.s.a.) organowi nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego.

Zatem organ, który w postępowaniu administracyjnym orzekał w I instancji w żaden sposób nie może spełnić jednego z podstawowych warunków formalnych niezbędnych do skutecznego złożenia skargi. Z treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, wskazanych w pkt 1-5 omawianego przepisu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarżąca Gmina nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, tym samym nie jest uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Gmina G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że na mocy wskazanego przepisu organowi nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organ wydał postanowienie w I instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 27 grudnia 2022 r. Wójt Gminy G. – działając na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.; dalej: p.g.g.) w zw. z art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) - odmówił uzgodnienia wniosku J. S.A. (dalej: spółka) w sprawie projektu zmiany koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "K.".

Na skutek zażalenia spółki – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023 r. uchyliło ww. postanowienie Wójta Gminy G. i w zakresie wniosku spółki orzekło co do meritum sprawy.

Zgodnie z treścią art. 21 ust.1 pkt 2 p.g.g. działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udziela odpowiednio minister właściwy do spraw środowiska, starosta lub marszałek województwa (art. 22 ust. 1, 2, 4 p.g.g.). W myśl art. 34 ust. 1 i 1a p.g.g. organ koncesyjny może dokonać zmiany koncesji także na wniosek przedsiębiorcy, któremu została ona udzielona. Do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Z art. 23 ust. 2a p.g.g. wynika zaś, że w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7. Natomiast stosowanie do art. 106 § 1 i 5 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Powyższa regulacja w sposób nie budzący wątpliwości wprowadza zasadę, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (także zmiana koncesji) - wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Zatem postępowanie, którego dotyczy skarga w niniejszej sprawie, stanowi "wpadkowe" postępowanie w ubieganiu się przez spółkę o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, a organem administracji publicznej właściwym do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. projektu koncesji jest Wójt Gminy G. Tym samym należało stwierdzić, że Gmina G., reprezentowana przez jej Wójta, nie ma uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie spółki w sprawie, w której Wójt Gminy G. jest organem uzgadniającym w trybie art. 106 k.p.a. W przeciwieństwie do strony postępowania brak jest bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. po stronie Gminy G., której organ wykonawczy był organem I instancji w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie o zmianę koncesji. W tym postępowaniu, taki interes ma bez wątpienia spółka (wnioskodawca), która ubiega się o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża.

W zaistniałych okolicznościach należało więc uznać, że brak jest interesu prawnego organu orzekającego w I instancji do wnoszenia skargi na orzeczenie organu odwoławczego, gdyż dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, tj. skarżący - organ I instancji – oraz autor decyzji odwoławczej - organ II instancji - zaś spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1579/16; postanowienia NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1919/06; z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11; z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1845/13; z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2219/14; z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1873/17 oraz uchwała SN z dnia 22 października 1984 r., sygn. akt III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości stanowisko to akceptuje przypominając, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję (postanowienie), innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji (postanowienia) jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (zob. postanowienia NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 511/18; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1183/16 i II OSK 36/17). W rozpoznawanej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, bowiem skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, który orzekał jako organ II instancji w stosunku do Wójta Gminy G. (organ I instancji), wniosła Gmina G.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Przesłanka ta stanowi przyczynę odrzucenia skargi wniesionej przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły okazać się usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.