Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 750/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., S.S., P. S., L.G., K. D., D. G., A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 70/23 w sprawie ze skargi A. S., S.S., P. S., L. G., K. D., D. G., A. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 września 2023 r. I SAB/Wa 70/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G., A.G. (Skarżący) na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (1); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (2); oddalił skargę w pozostałej części (3); zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Skarżący pismem z 24 lutego 2023 r wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłość Prezydenta w rozpatrzeniu wniosku z 9 sierpnia 2017 r. o zmianę, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), pkt 3 decyzji Prezydenta z 18 października 2012 r. nr 455/GK/DW/2012 o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość należącą do Skarbu Państwa o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]".

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku.

Mając powyższe na uwadze wnieśli o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji; rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym; przyznanie od organu na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że będąc w przekonaniu o pewnej wadliwości prawnej pkt 3 decyzji z dnia 18 października 2012 r. o ustaleniu odszkodowania, złożyli wniosek o zmianę pkt 3 tej decyzji, poprzez stwierdzenie, że odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa zostanie wypłacone przez Prezydenta działającego jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Powyższa zmiana pozwoliłaby, w ocenie Skarżących, na wypłatę na ich rzecz odszkodowania.

Skarżący podkreślili, że nie jest im wiadome, by Prezydent rozpoczął procedowanie ww. wniosku. Brak działania organów administracji publicznej w tej sprawie, pomimo że od momentu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania minęło 11 lat, nie pozwala Skarżącym na satysfakcję z decyzji o ustaleniu odszkodowania, zaś fakt, iż organ od 6 lat nie jest w stanie rozpoznać wniosku o zmianę pkt 3 decyzji, wywołuje u nich poczucie krzywdy, bowiem czują się oni pominięci. Zaniechania organu powodują, że odszkodowanie przyznane prawomocną oraz wykonalną decyzją o ustaleniu odszkodowania w dalszym ciągu nie zostało Skarżącym wypłacone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie z wniosku Skarżących o zmianę pkt 3 decyzji Prezydenta z 18 października 2012 r. nr 455/GK/DW/2012 zostało zawieszone postanowieniem z 28 marca 2023 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłej B.K. oraz zakończenia prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego (Wojewoda) postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 października 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Wojewódzki w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86).

Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi dotyczyła niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta rozpoznaniu wniosku z 9 sierpnia 2017 r. o zmianę pkt 3 decyzji Prezydenta z 18 października 2012 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, pomimo że Skarżący wskazali, iż skarżą również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie.

Sąd wyjaśnił że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, pismem z 9 sierpnia 2017 r. (k. 180 akt administracyjnych) Skarżący złożyli do Prezydenta wniosek o zmianę pkt 3 decyzji z 18 października 2012 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość należącą do Skarbu Państwa o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]". Organ był zobowiązany do rozpatrzenia tego wniosku i zakończenia sprawy administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie art. 155 k.p.a. w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że wprawdzie będąca przedmiotem wniosku Skarżących decyzja z 18 października 2012 r. była i jest w dalszym ciągu przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jednak okoliczność ta nie zwalniała organu od obowiązku nadania biegu złożonemu 9 sierpnia 2017 r. wnioskowi o jej zmianę i wydania procesowego rozstrzygnięcia, którego prawidłowość mogłaby zostać zweryfikowana przez organ wyższej instancji i ewentualnie sąd administracyjny. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ do dnia złożenia skargi nie wydał żadnych rozstrzygnięć procesowych w sprawie ww. wniosku. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku Skarżących.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r. I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

W sprawie z wniosku Skarżących z 9 sierpnia 2017 r. o zmianę pkt 3 decyzji z 18 października 2012 r., organ do dnia złożenia skargi (tj. 27 lutego 2023 r.) nie wydał decyzji kończącej postępowanie lub postanowienia o jego zawieszeniu. Z analizy akt administracyjnych wynika, że przez ten okres organ nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku (z wyjątkiem skierowania 17 sierpnia 2017 r. pisma do Wojewody Mazowieckiego z zapytaniem, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 października 2012 r.). Ostatecznie postępowanie zostało zawieszone dopiero po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność – postanowieniem z 28 marca 2023 r. Od upływu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. do dnia zawieszenia postępowania w sprawie upłynęło zatem 5,5 roku. Organ w odpowiedzi na skargę nie podjął nawet próby wyjaśnienia tak rażącego przekroczenia terminu zakończenia postępowania. Brak jakichkolwiek działań organu w tej sprawie świadczy o jaskrawym lekceważeniu prawa stron do szybkiego zakończenia postępowania. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że okoliczności będące przyczyną zawieszenia postępowania w dniu 28 marca 2023 r. winny zostać zbadane przez organ niezwłocznie po wpłynięciu wniosku o zmianę pkt 3 decyzji z dnia 18 października 2012 r., a ewentualne wcześniejsze wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w tej sprawie umożliwiłoby Skarżącym dokonanie kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej takiego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, w szczególności zaś niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku przez ponad pięć lat, Sąd uznał w pkt 1 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podkreślił że prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania nie jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Strona ma możliwość poddania kontroli sądu administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w odrębnym trybie, zaś w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę okoliczność zawieszenia postępowania, która skutkuje tym, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało umorzyć postępowanie sądowe w pkt 2 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę, że organ zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku o zmianę decyzji, Sąd uznał, że brak jest potrzeby dyscyplinowania organu do załatwienia tej sprawy, a zatem nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem od organu na rzecz Skarżących wnioskowanej sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że w dniu wyrokowania postępowanie z wniosku Skarżących zostało zawieszone, co oznacza, że obecnie organ nie może podejmować czynności w tej sprawie z wyjątkiem czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.).

Z tych przyczyn Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w części, to jest w zakresie jego punktu 3, zarzucając mu :

1. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powierzchowne zbadanie zasadności przyznania sumy pieniężnej na rzecz Skarżących biorąc tylko pod uwagę zawieszenie przez organ postępowania, a konsekwencji brak potrzeby do dyscyplinowania organu do załatwienia sprawy, a przy tym, iż wobec zawieszenia postępowania organ nie może obecnie wydać rozstrzygnięcia w sprawie, za wyjątkiem czynności mających na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, podczas gdy WSA badając zasadność przyznania sumy pieniężnej powinien brać pod uwagę wszystkie aspekty sprawy i okoliczności które mają znaczenie dla oceny zasadności przyznania sum pieniężnych, a nie tylko wybrane z nich, w tym powinien brać pod uwagę okoliczności podniesione, jak i nie podniesione w skardze, w tym wynikające z akt sprawy oraz szczególny przedmiot i charakter sprawy administracyjnej, a ponadto WSA błędnie ocenił, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi uzasadniona obawa, że bez nałożenia sankcji w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz Skarżących organ sprawy nadal nie załatwi, a zawieszenie postępowania wyklucza dalsze istnienie takiej obawy.

Skarżący zarzucili również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia Sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej jedynie w przypadkach szczególnie drastycznej zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi,

podczas gdy art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż Sąd uwzględniając skargę może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny organowi, lub o przyznaniu od Organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa ich maksymalną wysokość, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, a jednocześnie tryb przyznania sumy pieniężnej jest oddzielny względem dochodzenia odszkodowania, które zostało przewidziane w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. i nie podlega pod ten tryb, w tym nie podlega pod zasady ustalone dla dowodzenia doznanej szkody, co sprawia, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie bezczynności Organu, Sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania od Organu na rzecz skarżącego, czy też skarżących, sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności Organu, w którym strona oczekiwała wydania rozstrzygnięcia, niezależnie czy skarżący wykazał w skardze, iż doświadczył krzywdy w wyniku dotychczasowej bezczynności Organu.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w części wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 3 i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości po 5 000,00 złotych na rzecz każdego z nich;

ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w części tj. w zakresie pkt 3 i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

w każdym wypadku:

3. o zasądzenie od Prezydenta na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne.

Zgodnie z przywołanym w petitum skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżących oraz wyrażone przez Prezydenta w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności, dlaczego w jego ocenie bezczynność tę uznać należało za stanowiącą rażące naruszenie prawa oraz dlaczego umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Wyjaśnił również przyczyny dla których uznał, że w rozpoznawanej przezeń sprawie brak jest podstaw do przyznania na rzecz Skarżących sumy pieniężnej. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Stan taki nie zaistniał w niniejszej sprawie.

Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).

Jak wynika z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżący wadliwości wydanego przez Sąd wyroku w punkcie oddalającym skargę upatrują w pominięciu okoliczności, że postępowanie, w którym stwierdzono bezczynność organu jest pokłosiem decyzji Prezydenta z 18 października 2012 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość warszawską, przejętą dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U z 1945 r. nr 50, poz. 279). Skarżący podkreślają, że wnioskowana przez nich zmiana punktu 3 decyzji z 18 października 2012 r. pozwoli na wypłatę odszkodowania. W wyroku stwierdzającym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalającym żądanie przyznania sumy pieniężnej upatrują wewnętrznej sprzeczności podkreślając jednocześnie, że faktem znanym z urzędu jest wadliwość działania Prezydenta w zakresie postępowań prowadzonych w związku z dekretem warszawskim. W ich ocenie, dla spowodowania zmian organizacyjnych w strukturze organu konieczne jest przyznawanie sum pieniężnych.

Treść uzasadnienia wskazuje zatem, że w ocenie Skarżących wadliwość działania Sądu polegała na nie nieuwzględnieniu swoistej "prewencji generalnej". Nie może to jednak stanowić o zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął bowiem w granicach tej konkretnej sprawy a odmawiając przyznania sumy pieniężnej przywołał okoliczności faktyczne, które w jego ocenie powodowały, że brak było podstaw do jej przyznania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd dostrzegł zarówno fakt złożenia wniosku o zmianę punktu 3 decyzji z 18 października 3012 r. jak i fakt, że decyzja ta pozostaje cały czas w obrocie prawnym, pomimo trwającego postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Nie można zatem postawić Sądowi zarzutu pominięcia okoliczności wynikających z akt sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia Sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej jedynie w przypadkach szczególnie drastycznej zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi, Sąd kasacyjny wskazuje, że dostrzega i w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, w świetle którego suma pieniężna ma nie tylko charakter dyscyplinujący ale również kompensacyjny.

Sąd kasacyjny przypomina jednak, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu.

Zatem fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, to wówczas brzmienie przepisu wprost by obligowało sąd do przyznania grzywny i sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiało taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tych środków lub też jednego z nich zależy od oceny sądu.

W judykaturze zwraca się jednak również uwagę, że za orzeczeniem środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony.

Aczkolwiek niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu, w zakresie wywodów dotyczących podstaw do nałożenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 grudnia 2022 r. I OSK 2173/21 (przywołanym również w skardze kasacyjnej) w świetle którego, sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (por. wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17; wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2036/21). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu w wykonaniu orzeczenia sądu są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Jak wyjaśniono w cytowanym wyroku, pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie miało związek z uznaniem przez organ, iż jej rozpoznanie zależy od uprzedniego ustalenia następców prawnych zmarłej E.K. oraz od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 października 2012 r.

Jak wynika z postanowienia z 28 marca 2023 r. B.K. zmarła [...] 2020 r., przy czym organ uzyskał tę informację z rejestru PESEL, nie zaś od Skarżących. Oznacza to, że przez okres prawie trzech lat Skarżący zaniechali powiadomienia organu o śmierci jednej ze stron postępowania, nie wskazali również jej następców prawnych.

Ani z akt sprawy ani z informacji zawartych w skardze kasacyjnej nie wynika, by Skarżący zakwestionowali stanowisko wyrażone przez organ w postanowieniu z 28 marca 2023 r., w świetle którego rozpoznanie sprawy wywołanej ich wnioskiem o zmianę punktu 3 decyzji z 18 października 2012 r. uzależnione jest od wcześniejszego rozpoznania sprawy o stwierdzenie jej nieważności.

Oznacza to, że bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała charakter rażącego naruszenia prawa, jednak naruszenie to było wynikiem zaniechania zawieszenia postępowania w sprawie, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie brak było podstaw do przyznania na rzecz Skarżących sumy pieniężnej. Powoływany przez nich brak możliwości uzyskania wypłaty odszkodowania i wiążące się z tym negatywne odczucia są następstwem konieczności rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 października 2012 r. Zatem pomimo częściowo błędnego uzasadnia – Sąd Wojewódzki wiązał bowiem możliwość zasądzenia sumy pieniężnej jedynie z koniecznością zdyscyplinowania organu, pomijając funkcję kompensacyjną tego środka – rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.