Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 474/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1871/18 w sprawie ze skargi M. W., A. H., M. W.- wykonawcy testamentu Z. P., W. G. i W.R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 1 sierpnia 2018 r. nr DO3.6611.979.2016.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1871/18 w ten sposób, że w miejsce "W. R." wpisuje "W. R."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1871/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi M. W., A. H., M. W. - wykonawcy testamentu Z. P., W. G., W. R. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z 1 sierpnia 2018 r. nr DO3.6611.979.2016.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z 27 września 2016 r. nr 3884/2016. W punkcie drugim zasądził od Ministra na rzecz Skarżących kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 23 grudnia 2011 r. M. W., Z. P., W. R., W. G. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. H. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika.

Wojewoda po rozpatrzeniu wniosku, decyzją nr 308/2013 z 26 lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr DOI-3-7713-102-MM/14 (B01-3e-786-0-217/13) z 30 kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego

Od ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 30 kwietnia 2014 r. została złożona przez M. W., Z. P., W. R., W. G. działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. H. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 2156/14 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 30 kwietnia 2014 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2013 r., wskazując, że organy administracji naruszyły art. 7, 11, 77, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a.")

Ponownie zajmując się sprawą Wojewoda decyzją nr 3884/2016 z 27 września 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 19 października 1974 r. W dniu 10 listopada 2016 r do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło odwołanie

M. W., W. R., W. G., M. W. jako wykonawcy testamentu Z. P., A. H. reprezentowanych przez r. pr. A. S. od decyzji Wojewody nr 3884/2016 z dnia 27 września 2016 r.

Minister ww. decyzją z 1 sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania M. W., W. R., W. G., M. W. jako wykonawcy testamentu A. H. od decyzji Wojewody z 27 września 2016 r odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] (dalej: Naczelnik) nr T.N/.632/1118/74/MR z 19 października 1974 r., ustalającej odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w [...] [...] , oznaczonej jako [...] nr [...], część o pow. 2733 m² utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Oceniając obecnie decyzję Naczelnika - Minister miał na uwadze wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego jest bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ (w liczbie przez niego ustalonej), a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwiłoby stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń. Ustawodawca nie przewidział, w tym zakresie żadnych wyjątków. W przedmiotowej sprawie Sąd wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie by przed wydaniem decyzji Naczelnika odbyła się rozprawa administracyjna, bowiem w ocenie Sadu okoliczność ta nie wynika z żadnego dokumentu, a przede wszystkim nie wynika z kontrolowanej decyzji Naczelnika , gdzie brak jest stwierdzenia co do przeprowadzenia uprzednio, tj. przed wydaniem decyzji, rozprawy administracyjnej. Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ wadliwie bowiem nie znajduje oparcia w zgromadzonych w aktach dokumentach, a zatem wywody odnośnie możliwości sporządzenia elaboratu na etapie postępowania ugodowego i jego ewentualnego zaginięcia, w kontekście zachowanej dokumentacji z postępowania odszkodowawczego, są wyłącznie nieuprawnioną spekulacją nie mającą

odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Wbrew zarzutom odwołujących się w wyroku

wskazano jedynie na uchybienia procesowe organów nadzoru, które po uzupełnieniu materiału dowodowego winny, opierając się na zasadzie prawdy obiektywnej, ponownie dokonać analizy decyzji odszkodowawczej z 19 października 1974 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa. Wojewoda stosując się do oceny prawnej Sądu przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Zdaniem Ministra, analiza dokonana przez Wojewodę, właśnie w kontekście zasady prawdy obiektywnej o braku rażącego naruszenia prawa jest prawidłowa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako jedno z nadzwyczajnych trybów, ma na celu jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ma ono zatem charakter kasacyjny i jego przedmiotem jest ocena legalności badanej decyzji. Organ nadzorczy natomiast nie rozstrzyga sprawy merytorycznie co do istoty praw i obowiązków (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 264). Obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w decyzji Naczelnika, jeśli zaś rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażącego.

Minister wskazał, że nieruchomość położona w [...], [...], oznaczona jako [...], część o pow. 2733 m² objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). Zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 roku, nr 10, poz. 64 z późn. zm.; dalej "ustawa", "ustawa z dnia 12 marca 1958 r.".) przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy. Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości weszła w życie w dniu 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie biorąc pod uwagę, iż wszystkie grunty na obszarze m. st. Warszawy stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu, a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. W dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika nieruchomość była niezabudowana i stanowiła część gospodarstwa rolnego. Powyższe potwierdza protokół inwentaryzacyjny sporządzony przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu 20 kwietnia 1972 r. Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzjami lokalizacyjnymi z 1972 r. dla: Zarządu Dróg i Mostów oraz [...]". Oznacza, to iż do tego czasu dotychczasowe właścicielki mogły wykorzystywać nieruchomość, co potwierdzają również w swoim wniosku o odszkodowanie z 20 grudnia 1972 r. Niezabudowana nieruchomość zgodnie z art. 1 dekretu przeszła na własność m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. Jak prawidłowo ustalił organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania, dotychczasowe właścicielki utraciły możliwość władania nieruchomością dopiero na początku lat 70-tych w związku z przekazaniem jej na cele inwestycji państwowych. W związku z powyższym należy uznać, iż spełnione zostały przesłanki przyznania odszkodowania, a decyzja o jego ustaleniu rzecz S. Z., W. N. i A. R. była zasadna. Z akt sprawy wynika również, iż organ rozpatrujący wniosek o przyznanie odszkodowania prawidłowo ustalił wszystkie strony postępowania oraz zapewnił im udział w postępowaniu. Wnioskodawczynie zostały przesłuchane i miały możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Na żadnym etapie postępowania nie kwestionowano powziętych ustaleń ani metody wyceny. Przechodząc zaś do kwestii ustalenia przez Naczelnika wysokości odszkodowania, Minister podkreślił, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w art. 8-10 szczegółowo regulowała wysokość należnego odszkodowania. Jak wskazał Wojewoda w decyzji z 27 września 2016 r. przedmiotowe odszkodowanie było ustalone wyłącznie za grunt niezabudowany, którego wycena dokonana została w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, a zatem nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy, a tylko w takim przypadku, zdaniem organu II instancji, można skutecznie postawić zarzut decyzji odszkodowawczej rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że niezależnie od kwestii, czy rozprawa rzeczywiście była przeprowadzona art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości był stosowany odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy. Przepisy o odszkodowaniu stosowano więc wyłącznie odpowiednio, co oznacza stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2810/16 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") Sąd wskazał, że "przepis art. 53 ust. 2 ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi bowiem, iż przepisy o odszkodowaniu stosuje się odpowiednio. Jak przyjmuje się w doktrynie prawa, pojęcie odpowiednio oznaczać może, że: przepis do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie".

Z akt sprawy wynika, że Naczelnik przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Ustalono powierzchnię przejętej nieruchomości charakter, w jakim była wykorzystywana oraz uprawnienia jednej z wnioskodawczyń do wypłaty odszkodowania w podwyższonej wartości. Wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji Naczelnika została więc określona zgodnie z przepisami ustawy. Wysokość odszkodowania za grunt ustalono na podstawie działania matematycznego, tym samym zdaniem organu zbędne było sporządzanie opinii przez biegłego oraz organizowanie rozprawy. Opinie takie sporządzane były bowiem, jeśli na nieruchomości znajdowały się zabudowania, które były szczegółowo opisywane i wyceniane. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ administracji w toku, postępowania odszkodowawczego dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń, a stronom zapewniono możliwość aktywnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia, się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt niezabudowany, którego wycena dokonana była w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać zdaniem organu, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie w powyższych okolicznościach rażąco naruszył prawo. W kontekście rozważań nad skutkami prawnymi ewentualnego braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji przez Naczelnika, zdaniem Ministra, na uwagę

zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2241/17 (źródło CBOSA), w którym podkreślono, że "Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach stał na stanowisku o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 228/10, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09 czy z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10, źródło CBOSA). W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przy ocenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych konieczne jest wzięcie pod uwagę specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. przejawiającej się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Dla stwierdzenia, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości koniecznym jest zdaniem organu wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie. Organ nadzoru takiej wadliwości nie dostrzega, również wnioskodawcy nie wskazują aby wysokość odszkodowania była ustalona nieprawidłowo. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie w ocenie Ministra - nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu, nie może być wykładnią rozszerzającą. W odniesieniu do tej wady, nie można utożsamiać rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Na decyzję Ministra skargę do Sądu I instancji wnieśli Skarżący zarzucając jej naruszenie.

1) przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej dotyczącej art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. I SA/Wa 2156/14, zgodnie z którym odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, gdyż ustawodawca nie przewidział, w tym zakresie żadnych wyjątków, podczas gdy organ nadzorcy w sposób odmienny od w/w zapatrywania sądu administracyjnego przyjął, iż legalnym było oszacowanie wartości nieruchomości niezabudowanej przez pracownika organu, z uwagi na ustalenie przez organ nadzorczy, iż doszło do prawidłowego zastosowania obowiązujących wówczas regulacji odnoszących się do oszacowania wartości nieruchomości niezbudowanej na podstawie odpowiednich tabel, w sytuacji gdy wycena gruntu niezabudowanego dokonywana była na podstawie odpowiednich tabel, brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpływać na końcowy wynik sprawy, i nie powodował rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z dnia 27 września 2016 r. pomimo, iż zgodnie z oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku decyzja Naczelnika z 19 października 1974 r. obarczona była rażącym naruszaniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r.

Na wypadek gdyby Sąd uznał, za niezasadny zarzut naruszania art. 153 p.p.s.a.

Ministrowi zarzucili naruszenie:

1) przepisu art. 22 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia czy przeprowadzona została rozprawa, pomimo, iż brak jest jakichkolwiek okoliczności które nawet pośrednio świadczyłby o tym, iż odbyła się rozprawa administracyjna w przedmiocie odszkodowania;

2) przepisu art. 8 ust. a) oraz ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż określenie wysokości odszkodowania za nieruchomość niezabudowaną przez pracownika organu administracji, na podstawie działania matematycznego, na podstawie odpowiednich tabel, nie zaś przez biegłego powołanego przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej na podstawie szczegółowo uzasadnionej opinii, nie stanowi rażącego naruszania prawa, podczas gdy wyłącznym dokumentem na podstawie, którego można było ustalić wysokość odszkodowania również w stosunku do nieruchomości niezabudowanej, była opinia sporządzona przez biegłego powołanego przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, która zawierała szczegółowe uzasadnienie, która to opinia powinna zostać przynajmniej odczytana na rozprawie administracyjnej wyznaczonej w sprawie odszkodowania, a zatem zastąpienie jej wydania oraz odczytania na rozprawie, wyłącznie wyliczeniem pracownika organu, z pominięciem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej powodowało, iż nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania przewidziane w art. 21 ustawy, co rażąco narusza prawo.

3) przepisu art. 8 ust. 1a oraz ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania za odjecie gruntu niezabudowanego mogła być ustalona bez organizowania rozprawy, gdy jej wynik z uwagi na uproszczony sposób ustalenia odszkodowania, na podstawie działania matematycznego oraz odpowiednich tabel, nie wpływał na wynik końcowy takiego odszkodowania podczas gdy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której dochodziłoby przynajmniej do odczytania sporządzonej przez biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej szczegółowo uzasadnionej opinii ustalającej odszkodowanie, stanowiło obligatoryjny element ustalenia odszkodowania za odjecie gruntu niezabudowanego, co powoduje, iż nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania przewidziane w art. 21 ustawy, co rażąco narusza prawo wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1871/18 Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody z 27 września 2016 r. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Ministra na rzecz Skarżących kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że przedstawiona sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd (wyrok z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2156/14). W wyroku tym Sąd przesądził, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, a opinia ta powinna być przedłożona na rozprawie, gdyż ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy bez oparcia go na dokumentach, uznał że przekroczył on zasadę swobodnej oceny dowodów. Naruszenie prawdy obiektywnej, niewyczerpujące i niedokładne wyjaśnienie sprawy spowodowało naruszenie przez organ art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało uchylenie ocenianych decyzji. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ rozpoznający sprawę ponownie do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy co jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego i oceny czy w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Sąd I instancji wskazał przy tym, że z powołanego wyżej przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę podziela zarzut skargi, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie uwzględnił oceny prawniczej dotyczącej art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. (sygn. akt. I SA/Wa 2156/14). Organ wprawdzie ustalił na nowo w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, ale zamiast zastosować się do oceny prawniczej Sądu dotyczącej art. 22 powyższej ustawy dokonał własnej wykładni tego przepisu uznając, że brak przeprowadzenia rozprawy i brak opinii biegłego nie miał wpływu na wynik sprawy, skoro wysokość odszkodowania ustalono na podstawie działania matematycznego na podstawie odpowiednich tabel, a grunt był niezabudowany. Opierając się na powyższej tezie uznał, że organ wojewódzki nie naruszył rażąco prawa. Wprawdzie w orzecznictwie są obecne również poglądy takie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018, sygn. akt. I OSK 2241/17, źródło CBOSA), na które powołuje się organ, ale w tej konkretnej sprawie miał on bezwzględny obowiązek zastosować się do oceny prawnej przedstawionej wyżej, podobnie jak Sąd rozpoznający sprawę obecnie. Tym bardziej, ze stan faktyczny sprawy i przepisy prawa nie uległy zmianie. Nie czyniąc tego organ naruszył art. 153 p.p.s.a.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględniają oceny prawne zawarte w niniejszym wyroku oraz wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn.. art. I SA/Wa 2156/14. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w skarżonej decyzji naruszył art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej dotyczącej art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14 nie zawarł oceny prawnej wskazującej, że naruszenie w decyzji odszkodowawczej art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji odszkodowawczej, a w konsekwencji uchylenie skarżonej decyzji, mimo że zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 153 p.p.s.a.;

b) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi. Ponadto Minister wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na jedną podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Za nieuzasadniony należy bowiem uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. (pkt 1 lit. a. petitum skargi kasacyjnej).

Przywołany przepis prawa - który ma charakter bezwzględnie obowiązujący - stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z powyższego wynika, że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie, albowiem ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania tą oceną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 maja 2007 r., sygn. akt IFSK 857/06; 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną w warunkach określonych przepisem art. 153 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on ponownie orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem prawnym, lecz jest zobowiązany pogląd ten uwzględnić w pełnym zakresie. W tym - co oczywiste - w zakresie odnoszącym się do zgodności z nim ponownie zaskarżonego działania organu administracji, albowiem w równym i takim samym stopniu - jeżeli nie przede wszystkim - adresatem ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu pierwotnie wydanego prawomocnego wyroku, jest również organ.

Co przy tym nie mniej istotne, związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego - co może nastąpić również w związku z tzw. derogacją trybunalską - a ponadto, podjęcia w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, źródło CBOSA), jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego.

Jeżeli przy tym - co również należy podkreślić - ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i stanu faktycznego sprawy, to z perspektywy przedstawionych uwag, zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa należy uznać za nieusprawiedliwiony. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do ocen prawnych oraz stanowiących ich konsekwencję wskazań co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Ministra z 1 sierpnia 2018 r., utrzymującej w mocy – po ponownym rozpoznaniu sprawy – decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 września 2016 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 19 października 1974 r. ustalającej odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w [...], [...], oznaczonej jako [...], część o pow. 2733 m² dokonana przez Sąd I instancji ograniczona została do oceny czy organ rozpoznając sprawę zastosował się wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. uchylając decyzję Ministra z 30 kwietnia 2014 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2013 r. dokonał oceny prawnej oraz sformułował zalecenia, którymi winien kierować się organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. WSA wskazał, iż podstawą prawną decyzji z dnia 19 października 1974 r. były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Również podniósł, że opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Sąd I instancji wskazał ponadto, że przepis ten jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego jest bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ (w liczbie przez niego ustalonej), a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwiłoby stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń. Ustawodawca nie przewidział, w tym zakresie żadnych wyjątków.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. przesądził, że ustalenie odszkodowania za odjęcie własności nieruchomości nie na podstawie opinii biegłego lub bez przeprowadzenia rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja treści wyroku z dnia 4 marca 2015 r. jest zatem prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że Minister – ponownie rozpoznając sprawę – nie zastosował się wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie z dnia 4 marca 2015 r.

Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu.

Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O sprostowaniu sentencji wyroku Sądu I instancji postanowiono jak w pkt 1. sentencji na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Błąd w nazwisku skarżących stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Jak wynika z akt administracyjnych oraz pism strony skarżącej składanych w postępowaniu sądowym, Skarżący to "W. R.", a nie "W. R.".