Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 103/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 2, art. 99 ust. 2a pkt 1, art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 494 § 2, art. 551 § 1, art. 531 § 2, art. 553 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1577
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2202/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 października 2018 r. nr PORZ.503.11.2018.KK.2 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P. Sp. z o.o. w G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

P. Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, spółka), będąca następcą prawnym [...] sp. z o.o., z siedzibą w Warszawie, pismem z 23 czerwca 2017 r. wystąpiła do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (dalej: organ I instancji, WIF) o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], o nazwie "[...]", poprzez zmianę oznaczenia zezwoleniobiorcy na: P. Sp. z o. o. oraz zmianę nazwy apteki na "[...]", w związku z połączeniem spółki jako spółki przejmującej ze spółką [...] (połączenie przez przejęcie, w trybie art. 494 § 1 pkt 1 k.s.h.). Spółka we wniosku o zmianę zezwolenia wskazała, że nie zachodzi sytuacja prowadzenia przez nią, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w województwie zachodniopomorskim, co było uprzednio przyczyną odmowy przez organy Inspekcji Farmaceutycznej zmiany przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Do wniosku spółka dołączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię wyciągu z umowy sprzedaży udziałów z dnia 23 czerwca 2017 r. Całość udziałów spółki została zbyta na rzecz zewnętrznego inwestora [...] sp. z o.o., która jest niepowiązana kapitałowo ani podmiotowo ze spółką [...] sp. z o.o.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Szczecinie decyzją z dnia 29 listopada 2017 r., nr FASZ.8520.2.53.4.2017, odmówił zmiany zezwolenia nr 287 z dnia 3 lipca 2002 r. (zmienianego kolejnymi decyzjami) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", w [...] przy ul. [...] zarówno w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, jak i zmiany nazwy apteki w brzmieniu "[...]" na nazwę "[...]".

Od decyzji WIF z dnia 29 listopada 2017 roku Spółka wniosła odwołanie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: organ odwoławczy, GIF) decyzją z dnia 4 października 2018 r., nr PORZ.503.11.2018.KK.2, utrzymał w mocy decyzję WIF, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 2, art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017, poz. 2211 ze zm., dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257, dalej: k.p.a.).

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 99 ust. 1 p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r, poz. 1015, dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie w dniu 25 czerwca 2017 r., wprowadziła nowe brzmienie art. 99 ust. 2a i aktualnie do zezwoleń w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie stosuje się przepisów:

1) art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1577, dalej: k.s.h.);

2) art. 553 § 2 k.s.h. w przypadku przekształcenia spółki, o której mowa w art. 860 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132) w spółkę handlową, oraz przekształcenia, o którym mowa w art. 551 § 1 k.s.h., chyba że spółka powstała w wyniku przekształcenia, spełnia warunki, o których mowa w ust. 4 pkt 2, a nie zachodzą przesłanki z ust. 3a.

Organ wskazał również, że art. 2 ustawy nowelizującej zawiera normę intertemporalną, zgodnie z którą "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność". Zdaniem GIF, przepis ten zobowiązuje organ do stosowania dotychczasowych przepisów p.f. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących prowadzenia apteki.

Odnosząc się do stanu faktycznego spółki organ wskazał, że postępowanie o wydanie zezwolenia zostało zainicjowane wnioskiem spółki z dnia 3 lipca 2017 roku, co oznacza, że do strony, która ubiega się o zmianę zezwolenia należy zastosować znowelizowany przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 2 ustawy nowelizującej dotyczy spraw z zakresu wniosków o wydanie zezwolenia, a nie w zakresie zmiany zezwoleń. GIF przyznał, że skarżąca jest następcą prawnym [...] sp. z o.o., która posiadała zezwolenie na prowadzenie apteki w [...] przy ul. [...], jednak po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie ma zastosowania przepis art. 494 § 2 k.s.h., który stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Podsumowując, GIF nie podzielił poglądu spółki, iż ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności. Zdaniem GIF, jednoznacznie brzmiącej reguły intertemporalnej zawartej w art. 2 ustawy nowelizującej nie można rozszerzać i dokonywać oceny skutków zdarzeń prawnych zaistniałych tak jak w przedmiotowej sprawie w 2014 roku (połączenie spółek) w oparciu o dotychczasowe przepisy, skoro wniosek wpłynął do organu 3 lipca 2017 roku.

II.

Postanowieniem z 28 lutego 2019 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe, gdyż przed NSA zawisła sprawa tej samej spółki w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie tożsamej apteki, a rozstrzygnięcie to może mieć wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie sądowe zostało podjęte postanowieniem WSA w Warszawie z 23 lipca 2020 r., wskutek wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2478/17, w którym NSA uchylił poprzedni wyrok WSA i obydwie wydane w sprawie decyzje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 2202/18, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w G. na opisaną powyżej decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 października 2018 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji z dnia 29 listopada 2017 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając ten wyrok Sąd pierwszej instancji na wstępie wskazał, że kwestie związane z sukcesją praw i obowiązków o charakterze administracyjnym w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek, były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 4 lutego 2020 r. o sygnaturach: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17, II GSK 3135/17, II GSK 3291/17. W orzeczeniach tych zawarto szeroką i wielowątkową analizę ww. zagadnienia prawnego, wykraczającą poza ustalenie relacji pomiędzy art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. w stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. WSA podzielił wskazania zawarte w wymienionych wyrokach.

Sąd wskazał mianowicie, że w przytoczonych wyrokach NSA w szczególności uznał, że podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w oparciu o przejęte zezwolenie wymaga legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo do podjęcia takiej działalności oraz że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki lub jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki.

Odnosząc powyższe poglądy do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że skoro art. 99 ust. 2a p.f. wszedł w życie w dniu 25 maja 2017 r., to nie może mieć zastosowania w tej sprawie, gdyż do przejęcia [...] Sp. z o.o. przez skarżącą doszło przed ww. datą, tj. z dniem 1 października 2014 roku. Wówczas miało miejsce połączenie P. Sp. z o.o. z [...] Sp. z o. o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] Sp. z o.o. na skarżącą, co oznacza, że w sprawie z mocy samego prawa doszło do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. Tym samym już przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. z mocy prawa nastąpił skutek, który organ musi uwzględnić w żądanej przez spółkę decyzji. Decyzja ta ma potwierdzić stan faktyczny, który ukształtował się z mocy art. 494 § 2 k.s.h. Skutku, który w sprawie nastąpił na podstawie ww. przepisu, nie może zniweczyć (cofnąć) regulacja intertemporalna zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie nowych przepisów, do rozpoznania sprawy należało zastosować już nowe prawo, które wprost wyłącza art. 494 § 2 k.s.h. Zdaniem Sądu organ rozpoznając wniosek skarżącej nie uwzględnił, że skutek opisany w tym przepisie już nastąpił. Odwołując się do orzecznictwa NSA Sąd wskazał, że mimo że przejście z mocy samego prawa zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą spółkę w tym zakresie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak możliwość faktycznego uruchomienia działalności przez spółkę przejmującą wymaga uzyskania od organu potwierdzenia w zakresie odnoszącym się do przejścia tego zezwolenia na skarżącą. Sąd stwierdził, że sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą WSA stwierdził zatem, że organ rozpoznając wniosek skarżącej spółki z dnia 23 czerwca 2017 r. winien uwzględnić, że przepisy obowiązujące w sprawie wyznacza nie data wniosku spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ale data przejęcia przez skarżącą spółki [...] Sp. z o. o. Należało zatem uwzględnić, że skutek, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., już w sprawie nastąpił z mocy prawa z dniem połączenia obu spółek.

Nadto organ winien również uwzględnić, że wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2478/17, zaktualizował się po stronie organu I instancji obowiązek rozpoznania wcześniejszego wniosku skarżącej z dnia 7 października 2014 r. dotyczący tego samego przedmiotu, co jej późniejszy wniosek z dnia 23 czerwca 2017 r. - zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] poprzez zmianę nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz przez zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ze spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na P. Sp. z o.o.

III.

Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G., pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia w ramach którego dodatkowo sąd pierwszej instancji wyszedł poza ramy kontrolowanego postępowania administracyjnego, a jednocześnie ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku odwołującego się do "argumentacji NSA zawartej w wymienionych wyrokach", bez dokonania samodzielnych rozważań prawnych, zawierające dodatkowo w swojej treści stwierdzenia niejasne lub wewnętrznie sprzeczne, które uniemożliwiają dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w tym zakresie oraz toku rozumowania sądu pierwszej instancji;

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:

1) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2a i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy p.f. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – p.f. poprzez przyjęcie, iż:

- przepisy obowiązujące w niniejszej sprawie wyznacza nie data wniosku spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ale data przejęcia przez skarżącą spółki [...] sp. z o.o. oraz że skutek, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., już nastąpił z mocy prawa z dniem połączenia spółek;

- w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało z dniem 25 czerwca 2017 r., a co za tym idzie dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy p.f., przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenia apteki;

- skoro art. 99 ust. 2a ustawy p.f. wszedł w życie w dn. 25 maja 2017 r. (przy czym sąd pierwszej instancji błędnie podał tę datę; wydaje się, iż jego intencją było wskazanie daty 25 czerwca 2017 r.) to bez wątpienia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie; w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2a i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy p.f. prowadzić powinna do wniosku, iż:

- w przypadku gdy wniosek o zmianę zezwolenia wpłynął w dn. 03.07.2017 r., do przedmiotowego postępowania zastosowanie powinny mieć relewantne przepisy ustawy p.f. w brzmieniu obowiązującym od dn. 25.06.2017 r.;

- rekonstrukcja treści zastrzeżenia, o którym mowa w art. 492 § 2 k.s.h. prowadzi do wniosku, że ustawą stanowiącą inaczej w jego rozumieniu, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, a ściśle rzecz ujmując te spośród jej przepisów, które określają warunki (zarówno pozytywne, jak i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; przejęcie zezwolenia i wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może bowiem abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia;

- tryb dokonywania zmian jest jednolity bez względu na okoliczności, czy zmiana dotyczyć ma zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dn. 25 czerwca 2017 r., czy też zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dn. 25 czerwca 2017 r.;

- ustawodawca nie wprowadził odmiennego trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dn. 25 czerwca 2017 r. oraz zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dn. 25 czerwca 2017 r., gdyż jego intencją nie było ustanawianie dla tej kategorii żadnych wyjątków od generalnej zasady bezpośredniego obowiązywania ustawy nowej, na równych zasadach do wszystkich podmiotów, znajdujących się w tożsamej sytuacji prawnej;

- jedyny wyjątek w zakresie stosowania zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej został ustanowiony expressis verbis w dyspozycji przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne w którym przewidziano, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe,

- w sytuacji gdy wykładnia gramatyczna oparta na literalnym brzmieniu przepisów intertemporalnych wskazuje, że ustawodawca nie przewidział w ich treści - poprzez umieszczenie wyraźnej normy o charakterze lex specialis - wyjątków od zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, to sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do ich kreowania poprzez zabiegi interpretacyjne (poprzez dokonywanie rozszerzającej wykładni prawa przepisów intertemporalnych), i to tym bardziej w wyniku nieprawidłowego i nieuprawnionego stosowania poza wykładnią gramatyczną innych metod wykładni (wykładni celowościowej, wykładni historycznej, wykładni systemowej), co prowadzi w efekcie do wyjścia przez sąd administracyjny poza ramy przyznanej mu kognicji, polegającej na sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej i stosowaniu środków określonych w ustawie (władza sądownicza) de facto wejściu przez sąd administracyjnych w rolę i w kompetencje władzy ustawodawczej, wyrażającej się tak naprawdę w kreowaniu nowych regulacji prawnych, których ustawodawca nie zdecydował się zawrzeć w brzmieniu przepisów prawa materialnego administracyjnego, tu w przepisach ustawy p.f. oraz w przepisach ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne;

- zestawienie brzmienia przepisów intertemporalnych zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne tym bardziej uprawnia do stwierdzenia, iż zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych dotychczas funkcjonujących (wydanych przed dn. 25 czerwca 2017 r.) nie będą miały zastosowania przepisy ustawy p.f. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 czerwca 2017 r. to redakcja przedmiotowej normy intertemporalnej powinna brzmieć w następujący sposób, tj.: "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność i mają do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe";

2) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż na gruncie wskazanych powyżej norm prawnych polski ustawodawca przyjął, zarówno na gruncie stosunków cywilnoprawnych, jak i na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, jednolite i pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia 494 § 1 i 2 k.s.h. prowadzić powinna do wniosku, iż polski ustawodawca na gruncie stosunków cywilnoprawnych przyjął pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, natomiast na gruncie stosunków administracyjnoprawnych obowiązuje zasada ograniczonej sukcesji prawnej, o czym zresztą przesądza explicite brzmienie art. 494 § 2 k.s.h., w dyspozycji którego wskazano ramy prawne statuujące zasadę ograniczonej sukcesji prawa, tj. sytuacje, w których ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

3) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez przyjęcie interpretacji art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczającej przejście zezwolenia na skarżącego pomimo naruszenia przez niego limitów ilości prowadzonych aptek ogólnodostępnych na terytorium danego województwa, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy p.f., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy p.f. powinna prowadzić do odrzucenia takiego wyniku wykładni jako prowadzącej do sytuacji, w której łączenia spółek przedsiębiorcy stanowiłoby sposób na obejście dyspozycji art. 99 ust. 1 pkt 1-3 ustawy p.f.;

- niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa (w formie negatywnej) poprzez niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji do przedmiotowego stanu faktycznego przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy p.f. i art. 494 § 1 i 2 k.s.h, poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy p.f., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaistnienia sukcesji generalnej, co miało mieć rzekomo miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy prawidłowa subsumcja art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawą p.f. oraz z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. powinna prowadzić do przyjęcia, iż - kierując się zasadami wykładni celowościowej i systemowej - art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. powinien być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 494 § 2 k.s.h., a co za tym idzie być stosowany przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w celu ustalenia, czy nie zaistniała opisana w jego hipotezie sytuacja faktyczna, co w efekcie powinno skutkować stwierdzeniem braku możliwości zaistnienia tzw. ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej w stosunku do zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...], ul. [...], z uwagi na okoliczność, iż doszłoby wówczas do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy P.f.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

IV.

Skarżąca spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wyszedł poza ramy kontrolowanego postępowania administracyjnego i że lakonicznie i niewystarczająco wskazał podstawy i motywy swojego rozstrzygnięcia. Dlatego też niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanego w skardze naruszenia prawa materialnego. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania uznać należy za niezasadne.

Zdaniem NSA nie są też zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne. Przedmiot tych zarzutów, jak i kierunek argumentacji, pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. w związku z art. 99 ust. 2a i ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Mając na względzie ich ścisły związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że nieprawidłowy był pogląd Sądu, że to nie data wniosku, ale data przejęcia przez skarżącą Spółki [...] sp. z o.o. była powodem do przyjęcia, że nastąpił skutek z mocy prawa w postaci przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 494 § 1 i § 2 k.s.h.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela przeważający w dotychczasowym orzecznictwie tego sądu pogląd co do tego, w którym momencie w naszym systemie prawnym weszło do obrotu prawnego wyłączenie art. 494 k.s.h. w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie apteki (por. m.in. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1091/20 oraz cytowane tam orzecznictwo).

Jak wiadomo zasadą w prawie administracyjnym jest brak sukcesji, natomiast art. 494 k.s.h. jest wyjątkiem od tej zasady. Sprecyzowanie zaś przez ustawodawcę, że jednak w kategorii spraw dotyczących zezwoleń na prowadzenia apteki tego wyjątku się nie stosuje, stanowi w istocie wyjątek od tego wyjątku. Cezurą czasową jest - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - data wprowadzenia tej nowelizacji do systemu prawnego. Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że - biorąc pod uwagę stan prawny sprzed nowelizacji i stan faktyczny tej sprawy tj. fakt przejęcia przez skarżącą spółki [...] przed nowelizacją - doszło już wówczas do wywołania skutku prawnego w postaci sukcesji na rzecz skarżącej spółki zezwolenia na prowadzenie apteki posiadanego przez jej poprzedniczkę prawną. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie utrwalone w orzecznictwie stanowisko, przytoczone przez Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie trzeba nadto wziąć pod uwagę, że wyeliminowanie obu wydanych w sprawie decyzji przez Sąd pierwszej instancji z obrotu prawnego było prawidłowe także z tego powodu, że zostało zrealizowane to, na co oczekiwał Sąd pierwszej instancji zawieszając swoje postępowanie z powodu dostrzeżonego z nim związku innego postępowania (chociaż wyraźnie nie wyjaśnił, na czym ten związek polegał, ograniczając się do stwierdzenia, że to inne postępowanie dotyczy "tożsamych" zezwoleń). Wniosek w tamtej sprawie, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2478/17, w którym NSA uchylił poprzedni wyrok WSA i obydwie wydane w sprawie decyzje, dotyczył dokładnie tego samego co wniosek, który uruchomił postępowanie w niniejszej sprawie i co do tego wniosku NSA już się wypowiedział we wcześniejszym orzeczeniu, wcześniejsze decyzje odmowne zostały uchylone i doszło do zmiany zezwolenia.

Na skutek niniejszego wyroku NSA, akceptującego wyrok Sądu I instancji o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji, organ będzie musiał rozważyć w kontekście sprawy rozpoznanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2478/17, jaki wpływ na niniejszą sprawę ma fakt, że zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wniosku z 7 października 2014 r. o to samo tj. o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] poprzez zmianę nazwy apteki z "[...] na "[...]" i przez zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ze spółki [...]Sp. z o.o. w W. na P. Sp. z o.o., została już oceniona przez Sąd. Organ będzie więc zobowiązany do rozstrzygnięcia, czy biorąc pod uwagę obecny stan tamtej sprawy i zapadłe w niej rozstrzygnięcia zarówno Sądu jak i organu, nadal istnieją podstawy do dalszego prowadzenia niniejszego postępowania.

Ponownie prowadzone postępowanie wymaga zatem rozważenia przez organ czy nie istnieje tożsamość tych spraw, a jeżeli tak – to organ powinien rozważyć zastosowanie w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, dlaczego rozstrzygając kolejne tożsamo brzmiące wnioski organ uważa, że jest podstawa do ich rozstrzygania jako odrębnych spraw administracyjnych. Nie wskazano bowiem z jakiego powodu organ traktuje kolejny wniosek jako wniosek w nowej sprawie, a więc jakie zmienione okoliczności faktyczne i zmieniony stan prawny organ bierze pod uwagę. W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach nie zostało to dokładnie wyjaśnione, organ nie zrealizował zatem prawidłowo swojego obowiązku w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wydane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji odmownej jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Z tego powodu skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i wz. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów udziału profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w rozprawie przed NSA, biorąc pod uwagę, że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą przed sądem pierwszej instancji.