Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 385/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 26 ust. 2, 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr SKO.63.18.2024 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika C.A. (skarżący, strona) od decyzji Burmistrza P. (organ pierwszej instancji) z dnia 1 lutego 2024 r. w przedmiocie usunięcia odpadów - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z 1 lutego 2024 r. nakazał skarżącemu jako współwłaścicielowi nieruchomości składającej się z działki nr [...] obrębu [...] usunięcie odpadów o kodach:

20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne,

17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów,

17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wskazane pod kodem 17 01 06,

15. 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych,

16 01 19 - tworzywa sztuczne,

20 01 36 - zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wskazane pod kodem w 20 01 21, 20 01 23, 20 01 35,

składowanych na ww. nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W decyzji wyznaczono także termin wykonania obowiązku oraz zobowiązano adresata decyzji do pisemnego powiadomienia organu pierwszej instancji o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz do przedłożenia potwierdzenia jego wykonania stosownymi dokumentami.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji i wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kto zaśmiecił ww. nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji z 16 kwietnia 2024 r. Kolegium podniosło, że zgromadzonych akt sprawy nie wynika, kto zaśmiecił nieruchomość strony, w szczególności czy dokonała tego osoba trzecia. Nielegalne składowanie odpadów było także przedmiotem czynności wyjaśniających organów postępowania w sprawach o wykroczenia, a materiały tam uzyskane zostały włączone do akt sprawy. Natmiast kontrolowana decyzja została wydana na materialnoprawnej podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 – u.o.o.). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przez posiadacza odpadów rozumie się - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 - wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W myśl art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54) przez władającego powierzchnią ziemi - rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W niniejszej sprawie domniemanie to nie zostało obalone, bo wskazania pełnomocnika skarżącego wobec dokonanych czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji i Policję takiej mocy nie mają.

Kolegium podniosło, że problemem jest jednak treść sentencji decyzji. Zgodnie z art. 26 ust. 6 w zw. z ust. 2 u.o.o. w decyzji nakazującej określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów; sposób usunięcia odpadów. Z orzecznictwa sądowego wynika, że w takiej decyzji powinna być wskazana również ilość odpadów, objętych obowiązkiem usunięcia. W świetle akt sprawy okoliczność ilości odpadów nie była przedmiotem postępowania dowodowego, co wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Organ pierwszej instancji nie orzekł bo i nie miał podstaw faktycznych o ilości odpadów, ale także o konkretnym sposobie usunięcia odpadów, odsyłając do bliżej nieokreślonych obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Kolegium zauważyło, że sentencja decyzji jest nie tylko błędnie zredagowana poprzez użycie w rozstrzygnięciu niejednoznacznego zwrotu "zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa" i do tej części osnowy brak jest właściwego uzasadnienia, ale również sposób usunięcia jest zbyt ogólny. A chodzi tu o załadunek odpadów do pojemników czy bezpośrednio przygotowanych pojazdów, ich transport przez samą stronę czy podmiot uprawniony, przekazanie odpadów jakiemu podmiotowi. To wszystko powinno znaleźć się w treści rozstrzygnięcia decyzji nakazującej. Niewątpliwie w tej części decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną niewykonalności i pozostaje w takim kształcie nieegzekwowalna na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W tym stanie procedowanej sprawy istnieje wiele istotnych okoliczności wymagających poczynienia ustaleń faktycznych. Wyjaśnienie sprawy powinno odbywać się przy tym zgodnie z zasadami przeprowadzania dowodów określonych w k.p.a. Do oceny zaistniałych zdarzeń, w tym ewentualnego naruszenia stosunków wodnych nie są potrzebne wiadomości specjalne co może skłaniać do przeprowadzenia oględzin. Stronom postępowania należy przy tym zapewnić czynny udział w postępowaniu i dopuścić je do uczestnictwa w przeprowadzaniu dowodów. Wyniki postępowania wyjaśniającego powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a elementy (punkty) osnowy decyzji powinny być konkretne i nadawać się do ewentualnej egzekucji administracyjnej.

We wniesionym sprzeciwie pełnomocnik skarżącego podniósł, że zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium odnoszącym się do drugiej części uzasadnienia decyzji, dotyczącej pouczenia organu pierwszej instancji, jakie elementy będące wynikiem dokładnych oględzin winny wystąpić w uzasadnieniu decyzji. Natomiast pierwsza część decyzji dotycząca ustalenia posiadacza odpadów narusza przepis k.p.a. dotyczący ustalenia prawdy obiektywnej - organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i dążą do wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na względzie interes społeczny i obywateli. Kolegium w uzasadnieniu powołuje się na art. 3 ust. 1 pkt. 19 u.o.o., z którego wynika, że posiadaczem odpadów jest ich wytwórca i w dalszej części ustawy napisano domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W decyzji stwierdza się "domniemanie to nie zostało obalone" czy obiektywna prawda, że jeden ze współwłaścicieli zamieszkuje w [...], a drugi w odległej o 90 km O. nie jest wystarczająca. Podniósł, że obie instancje zupełnie przemilczały konstytucyjną zasadę pomocniczości, stanowiącą jedną z podstaw demokratycznego państwa prawa. W pierwszym naszym piśmie kierowanym do organu pierwszej instancji wskazano faktycznego posiadacza odpadów. W tym konkretnym przypadku uzyskanie dokumentów (umów, faktur) od inwestorów zlecających przebudowę pobliskich torów i peronów nie może być nam jako osobom fizycznym udostępniona. Mamy nadzieję, że miejscowe układy nie są przeszkodą w podjęciu wspólnych działań. Zwrócił się o uchylenie zaskarżanej decyzji i zobowiązanie Urzędu Gminy do współdziałania celem ustalenia faktycznych posiadaczy odpadów, a tylko takie działania doprowadzą do zahamowania nieraz złośliwego zanieczyszczania środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ oierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r" IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 - CBOSA). Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, CBOSA).

Wymaga wskazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 u.o.o. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Stosownie zaś do art. 26 ust. 6 u.o.o., w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. W świetle powyższych przepisów organ wydający decyzję musi więc ustalić, kto jest posiadaczem odpadów, a także ilość i sposób usunięcia odpadów objętych decyzją.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony.

Należy podzielić stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący jaka ilość odpadów nawieziona została na działkę nr [...]. Zasadnie wskazał również organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w jaki sposób odpady mają być usunięte z działki – czy chodzi tu o załadunek odpadów do pojemników czy bezpośrednio przygotowanych pojazdów, ich transport przez samą stronę czy podmiot uprawniony, czy też przekazanie odpadów innemu podmiotowi. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sprawie nadal istnieją istotne okoliczności wymagające poczynienia ustaleń faktycznych.

W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ilości odpadów zgromadzonych na działce [...] i sposobu ich usunięcia, gdyż po pierwsze - postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie - uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organy administracji publicznej metodyki ustalenia ilości odpadów. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja ustaleń odnośnie ilości odpadów dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności.

Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Kolegium zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ pierwszej instancji stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa wart. 136 § 1 k.p.a.

Końcowo Sąd pragnie zaznaczyć, że badał decyzję Kolegium wyłącznie przez pryzmat oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zgodnie z art. 64e p.p.s.a.). W świetle art. 64e p.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ pierwszej instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie mają więc na celu merytorycznego ukierunkowania sprawy i nie powinny być w taki sposób odczytywane. Dlatego też Sąd nie mógł przesądzić w niniejszej sprawie o kluczowym zagadnieniu, a mianowicie kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.