Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Ubezpieczenie społeczne
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 83a ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
Teza: Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

TEZY

Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca) Janina Antosiewicz (współsprawozdawca) Zofia Flasińska Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms Maria Wiśniewska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anity Woźniak-Rzążewskiej po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego?" podjął następującą uchwałę: Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.


UZASADNIENIE

Prokurator Generalny złożył wniosek z dnia 14 grudnia 2012 r. o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, dalej: p.p.s.a.) uchwały, w celu wyjaśnienia:

"Czy od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego?"

W uzasadnieniu wniosku wskazał na niejednolicie rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych problem dotyczący wykładni art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych lub u.s.u.s.) w kontekście dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Różnica stanowisk dotyczy określenia właściwego trybu zaskarżenia decyzji ostatecznej organu rentowego wydanej w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. oraz związanej z tym kognicji sądów administracyjnych.

Według pierwszego poglądu wzruszenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznych decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i realizowane jest na zasadach opisanych w k.p.a. Przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację wyłącznie z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie, w związku z czym warunkiem formalnym dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w przedmiocie nieważności, w tym odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących przed właściwym w sprawie organem administracji. Zgodnie z tym nurtem orzeczniczym, do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a., do których stosowania odsyła art. 123 u.s.u.s, właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny.

Pogląd ten został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1588/06, Lex nr 507077, z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 388/11, Lex nr 1081488, z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1284/10, Lex nr 742852, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1360/10, Lex nr 844709, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1385/10, Lex nr 742870, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1386/10, Lex nr 742871, dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I OSK 2020/11, Lex nr 965922, z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1935/11, Lex nr 965119 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08, Lex nr 493540. Przedstawiony pogląd został także wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2037/10, Lex nr 960400 oraz z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/10, Lex nr 676122. W powołanych orzeczeniach akcentowano, że w świetle art. 83a ust. 2 u.s.u.s. istnieje wyjątkowo możliwość weryfikowania decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podnoszono ponadto, że jeżeli postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności organu administracji, to w sprawie wynikającej z działalności lub bezczynności tego organu właściwy jest sąd administracyjny. Natomiast, jeśli postępowanie to ma polegać na końcowym załatwieniu sprawy administracyjnej, przekazanej sądowi, to w grę będzie wchodziła właściwość sądu powszechnego. Zakres kognicji sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych został określony w art. 83 u.s.u.s. Przepis ten – jako wprowadzający wyjątek od zasady domniemania właściwości sądów administracyjnych w sprawach z zakresu sądowej kontroli legalności administracji publicznej – nie może być interpretowany rozszerzająco. Tymczasem w sprawach wskazanych w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. obowiązuje tryb określony w przepisach k.p.a. Jeżeli więc przedmiotem skargi jest akt stanowiący decyzję administracyjną, a jednocześnie nie ma przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądu powszechnego, to nie można uznać braku właściwości sądu administracyjnego.

Ta linia orzecznicza znalazła oparcie w piśmiennictwie. W glosie krytycznej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2006 r., III SA/Lu 547/05 (P. Brzozowski, Lex wolterskluwer.pl) stwierdzono m.in., że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej. Jest to sprawa, która swoją podstawę materialnoprawną bierze z Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej istota w ogóle nie dotyczy zakresu ubezpieczeń społecznych.

Odmienny nurt orzeczniczy został wyrażony w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych: postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1706/11, Lex nr 984381, z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 245/12, Lex nr 1122887, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 420/08, Lex nr 557374, z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1852/07, Lex nr 575851, z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1456/11, Lex nr 1123071, z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1478/11, Lex nr 1125462, z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1425/10, Lex nr 741538, z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1265/11, Lex nr 1151597, z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1333/11, Lex nr 1218170, z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1436/11, Lex nr 1113706, z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1334/11, Lex nr 1113688, z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1437/11, Lex nr 1104169, z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1438/11, Lex nr 1113708 oraz z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1476/11, Lex nr 1137869 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. III SA/Lu 547/05, Lex nr 190322 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1645/10, Lex nr 782511. Zgodnie z tą linią orzeczniczą, to sąd powszechny jest właściwy do rozpoznawania odwołań od decyzji wymienionych w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., w tym decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, chociaż postępowanie przed ZUS podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Odnosi się to także do decyzji wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy.

Przedstawiając argumentację prawną tego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istotne znaczenie odgrywa rozróżnienie spraw cywilnych w znaczeniu materialnoprawnym oraz spraw cywilnych w znaczeniu formalnym, które nie będąc sprawami cywilnymi ze swojej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe rozróżnienie wskazuje, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. – może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwym w takim przypadku jest sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie.

Tego rodzaju przepisem jest właśnie art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Do katalogu decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych należy także zaliczyć decyzje, o których mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Nie jest przy tym prawidłowa taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy zarówno sąd powszechny, jak również sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Prokuratora Generalnego, przedstawione orzeczenia sądów administracyjnych wskazują na rozbieżności w orzecznictwie, wynikające z różnej wykładni art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Objęte wnioskiem zagadnienie prawne dotyczy art. 83a ust. 2 u.s.u.s. zastosowanego w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których wykładnia tego przepisu była niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten stanowił podstawę prawną podlegających kontroli sądowej decyzji ostatecznych, w przedmiocie nieważności, których rozstrzygnięcia dotyczyły istoty sprawy (odmowa stwierdzenia nieważności), jak też odnosiły się do kwestii formalnej (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności).

Na istnienie poważnych wątpliwości prowadzących do rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do trybu zaskarżania decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. zwrócono uwagę także w doktrynie (por. J. Strusińska-Żukowska, w: Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 803 oraz W. Sanetra, Właściwość sądów powszechnych (sądów pracy i ubezpieczeń społecznych) i sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w: Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych, pod red. M. Błachuckiego i T. Górzyńskiej, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2011, s. 91-92).

Zdaniem Prokuratora Generalnego uprawniony wydaje się pogląd, iż od decyzji wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy istoty sprawy, czy kwestii formalnej, przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w związku z czym droga postępowania sądowoadministracyjnego nie jest dopuszczalna. W sytuacjach objętych dyspozycją art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład wydaje decyzje dotyczące uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym istota tych rozstrzygnięć polega na tym, że dotyczą one stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego także wówczas, gdy organ wydaje lub odmawia wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej.

Ponadto Prokurator Generalny zauważył, że występujące w orzecznictwie sądów powszechnych wątpliwości w omawianym zakresie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10, OSNP z 2011, nr 17-18, poz. 233, której nadano moc zasady prawnej. W uchwale tej stwierdzono, że "od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych."

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dowodzą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do trybu zaskarżania decyzji wymienionych w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., a przedmiotowy wniosek, ze względu na doniosłe znaczenie dla orzecznictwa, uzasadnia podjęcie uchwały przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. zgłosił udział w postępowaniu i zajął następujące stanowisko: Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego), wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że problem dopuszczalności drogi sądowej w tej materii jest nie tylko niejednolicie rozstrzygany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale wywołał również rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/11, Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł ponadto, że w świetle art. 184 Konstytucji RP właściwość sądów administracyjnych jest ograniczona do spraw wymienionych w ustawie, co oznacza, że sądy administracyjne właściwe są tylko wówczas, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Przyjęcie zatem w drodze wykładni, że od decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego, pozostawałaby w sprzeczności z art. 184 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prokuratora Generalnego został złożony na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sadów administracyjnych. Według art. 264 § 2 p.p.s.a. uchwały te mogą być podejmowane między innymi na wniosek Prokuratora Generalnego.

Odnosząc się do rozpatrywanego wniosku, należy stwierdzić, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne dotyczące przepisu art. 83a ust. 2 u.s.u.s., stanowiącego, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis dodany został do ustawy systemowej z dniem 1 stycznia 2003 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.).

Jak zasadnie wskazano we wniosku w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność stanowisk co do tego, czy od decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (organ rentowy) na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego, czy odwołanie do sądu powszechnego.

Na występujące w tym zakresie wątpliwości interpretacyjne zwrócono również uwagę w piśmiennictwie (zob. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 801-803).

Warto jednak zastrzec, że niejednolitość poglądów co do omawianego zagadnienia występowała w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego, do czasu podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, której nadano moc zasady prawnej, a według której: "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych." Stanowisko odmienne wyrażono w nielicznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmując właściwość sądu administracyjnego w przedmiocie skarg na decyzje wydane w trybie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. (por. postanowienia NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II GSK 388/11 i z dnia 29 września 2011 r., II GSK 1935/11 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11). W tych sprawach nawiązano do tej linii orzecznictwa, zgodnie z którą odesłanie w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. do zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że sądem właściwym do kontroli ostatecznej decyzji Zakładu, wydanej w trybie wymienionego przepisu, jest sąd administracyjny. Do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej, właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny.

We wcześniejszych orzeczeniach dotyczących decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji akcentowano formalny charakter rozstrzygnięć, w tym znaczeniu, że organ rentowy nie wypowiadał się, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., II GSK 240/08, postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., II GSK 1360/10, II GSK 1385/10 i II GSK 1386/10, postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., II GSK 1284/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., VII SA/Wa 455/10, z dnia 2 lutego 2011 r., VII SA/Wa 2037/10). Ten kierunek orzeczniczy sądów administracyjnych zbieżny był ze stanowiskiem reprezentowanym w szeregu orzeczeniach Sądu Najwyższego, w tym w uchwale z dnia 7 kwietnia 2010 r., II UZP 3/10 (OSNP z 2010, nr 17-18, poz. 217). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy odwołał się do utrwalonego w judykaturze poglądu, że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach decyzji wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Sąd ubezpieczeń społecznych – jako sąd powszechny – może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego, jako przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak do celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania.

Z tym nurtem orzecznictwa sądów administracyjnych i sądów powszechnych korespondują również poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu (por. M. Klimas, Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 228; P. Brzozowski, Glosa do wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2006 r., III SA/Lu 547/05).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące stało się stanowisko przeciwne, zgodnie z którym decyzje organu rentowego wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają na ogólnej zasadzie – wynikającej z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. – zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07, odnosząc się w uzasadnieniu do treści art. 83a ust. 2 u.s.u.s. stwierdził, że okoliczność, iż ZUS stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, według której decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazał przy tym, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Dalej Sąd zauważył, że nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny lub sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu. Zwrócił też uwagę, że rozróżnienie spraw cywilnych w znaczeniu materialnym i formalnym oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a., może być rozpoznawana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy (cywilny, administracyjny) ma drugorzędne znaczenie. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. ponadto postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2009 r., I OSK 420/08, z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1425/10, z dnia 18 października 2011 r., I OSK 1706/11, z dnia 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11, z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 1316/12, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 127/12).

Z kolei w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., II GSK 717/11 zaznaczono, że w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. – bez względu na to, czy dotyczą kwestii procesowych, czy też istoty sprawy – właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Zaznaczono przy tym, że istota rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. polega na tym, że dotyczą one stosunku z zakresu ubezpieczeń społecznych także wówczas, gdy organ wydaje lub odmawia wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej.

Stanowisko opowiadające się za kognicją sądów powszechnych w sprawach zakończonych decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a przede wszystkim w cytowanej już uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, przywoływanej w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Wcześniej już w wyroku z dnia 16 września 2009 r., I UK 109/09 Sąd Najwyższy zaakcentował, że według art. 83 ust. 1 i 4 u.s.u.s. każda decyzja wydawana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4. W przypadku zaskarżenia decyzji wydanej w trybie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., sąd ubezpieczeń społecznych powinien zbadać prawidłowość zastosowania przez organ odpowiednich przepisów k.p.a., stanowiących merytoryczną podstawę decyzji. Nie chodzi więc o ocenę sposobu procedowania przez organ rentowy, lecz o prawidłowość decyzji (ponadto: por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2011 r., I UK 296/10).

W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały z dnia 23 marca 2011 r. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na unormowania wynikające z przepisów art. 180 § 1 k.p.a., art. 181 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s., że w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego muszą być stosowane zasady odmienne od tych, na jakich opiera się ogólne postępowanie administracyjne i że na pewno dotyczy to postępowania odwoławczego – właściwych organów odwoławczych i postępowania przed nimi. Według ustanowionych wymienionymi przepisami reguł kolizyjnych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko o tyle, o ile nie pozostają w sprzeczności z zasadami postępowania w sprawach ubezpieczeń społecznych. Dalej Sąd Najwyższy stwierdził, że ustanowiony w art. 83 ust. 1-3 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez Zakład w sprawach indywidualnych, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 4 art. 83. Zdaniem Sądu Najwyższego rozwiązania przyjęte w art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. nie wprowadzają modyfikacji do trybu odwoławczego ustanowionego w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Zakład może więc, z zachowaniem warunków określonych w ustawie systemowej (art. 83a ust. 2) unieważnić własną decyzję z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W przepisie tym określona została kompetencja Zakładu do zmiany, uchylenia lub unieważnienia własnej decyzji. Nie ma żadnych racji ażeby uznać, że z określenia kompetencji Zakładu można wyprowadzić wnioski, które pozostają w sprzeczności z zasadą, według której to co zostaje rozstrzygnięte w jednoinstancyjnej decyzji Zakładu może być na skutek odwołania przeniesione na drogę sądową, zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Stosownie do art. 47714 k.p.c. wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczy każdej sprawy, także sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Ponadto Sąd Najwyższy zaznaczył, że: "Na sądowej drodze, korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii, tak w zakresie faktów, jak i prawa. Wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznego – sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie".

Odnotować należy, że przyjęty w orzecznictwie pogląd o zaskarżalności w trybie odwoławczym do sądu powszechnego rozstrzygnięć wydanych w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji ostatecznej organu rentowego – zyskał aprobatę w piśmiennictwie. Mianowicie wypowiadając się w tym zakresie wskazano, że w przypadku decyzji wydanych przez organ rentowy na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. – właściwym organem odwoławczym jest sąd powszechny, który sprawuje merytoryczną kontrolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych także wówczas, kiedy – w wyniku autoweryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym – organ rentowy wydaje kolejne rozstrzygnięcie modyfikujące splot praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczyła pierwsza (podważona) decyzja. Zauważono jednocześnie, że skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (oprócz pkt 3) powinno być wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, tj. ustalającej dany stan uprawnień albo stwierdzającej brak podstaw prawnych do nabycia uprawnień świadczeniowych lub zwolnienia z obowiązku. W tym drugim przypadku, w razie złożenia odwołania od decyzji organu rentowego, sąd ubezpieczeń społecznych nie ocenia procedury podejmowania decyzji przez organ, lecz bada prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie podstaw prawnych, na których oparto nowe ukształtowanie materialnoprawnej sytuacji zainteresowanego (zob. K. Antonów, Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, Lex a Wolters Kluwer bussines, Warszawa 2011, s. 224).

Na szczególną uwagę w omawianym zakresie zasługuje również argumentacja przedstawiona w innych publikacjach. Omawiając szeroko aspekty konstytucyjne, ustrojowe, procesowe i materialnoprawne związane z właściwością sądów powszechnych i sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwrócono uwagę na potrzebę unikania rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego w sposób dwutorowy. Problemy związane z rozdzieleniem właściwości sądownictwa powszechnego i sądownictwa administracyjnego pojawiają się w praktyce m.in. w związku z tym, że w sprawach nieuregulowanych inaczej w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych ustanowiono regułę odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., a także w związku z tym, że w określonych kwestiach odsyła się wprost do tego kodeksu. Rodzi to skłonność do tego, by w tych przypadkach, w których organ rentowy stosuje przepisy tego kodeksu, zwłaszcza jeżeli prawidłowość ich zastosowania jest kwestionowana, przyjmować, iż dla stwierdzenia ewentualnych uchybień w tym zakresie właściwa jest droga sądownictwa administracyjnego. Ogół spraw objętych unormowaniami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustaw stanowiących jej rozwinięcie powinien być rozpoznawany przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych m.in. z tego powodu, iż są to sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a także dlatego, że zapewnia to większą spójność, jednolitość (także aksjologiczną) i konsekwencję w rozstrzyganiu spraw ubezpieczeniowych. Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego powinno być kształtowane jednolicie według zasad znamiennych dla procesu cywilnego, nie powinno być natomiast modelowane na wzór rozwiązań przyjmowanych w procedurze sądowoadministracyjnej (zob. W. Sanetra, Właściwość sądów powszechnych i sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w: Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, pod red. M. Błachuckiego i T. Górzyńskiej, Naczelny Sąd Administracyjnych, Warszawa 2011 s. 71-92; W. Sanetra, Ustrój sądów a rozstrzyganie spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, "Przegląd Sądowy" 2009, nr 9).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona analiza poglądów wyrażonych w orzecznictwie i doktrynie pozwala z pełną aprobatą odnieść się do stanowiska, zgodnie z którym decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Pogłębiając przedstawioną powyżej argumentację wskazać należy, że wątpliwości interpretacyjne co do treści art. 83a ust. 2 u.s.u.s., które doprowadziły do powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych, dotyczą zaskarżania decyzji wydanych w nadzwyczajnym trybie postępowania, zasadniczo w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a to z uwagi na zawarte w tym przepisie sformułowanie, że decyzje mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione "na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego".

Zagadnieniem spornym stało się to, czy zastosowanie ma ogólny tryb zaskarżania decyzji administracyjnych przewidziany w k.p.a., a więc zgodny z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wraz z prawem skargi do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 k.p.a.), oraz to, czy zastosowanie ma tryb zaskarżania decyzji do sądu powszechnego, uregulowany w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Rozważenia wymaga zatem zakres zawartego w wymienionym przepisie odesłania do zasad określonych w przepisach k.p.a., a w szczególności czy dotyczy ono ustanowionej w art. 15 zasady dwuinstancyjności oraz przewidzianego w art. 16 § 2 trybu zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W istocie problem sprowadza się do oceny czy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych rozstrzyganych decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwość sądów będzie różna w zależności od tego czy postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym.

Zauważyć należy, że podstawa prawna prowadzonych postępowań przez organy rentowe w sprawach ubezpieczeń społecznych jest złożona w swej strukturze normatywnej. Składają się bowiem na nią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym w art. 180 i art. 181 k.p.a. oraz stosowne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepis art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1.

Z kolei według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z powyższego unormowania wynika, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych mają pierwszeństwo przed przepisami k.p.a., o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w kodeksie (zasada posiłkowego stosowania k.p.a.).

Niewątpliwie przepisem szczególnym wobec regulacji kodeksowej jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s., który przewiduje, że od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w k.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) (por. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 777, 966-967; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 882-883).

Ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy k.p.a. tryb odwoławczy skutkuje tym, że wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 k.p.c. sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych kontrola tych decyzji dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, a orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na decyzję ma zasadniczo charakter kasacyjny, ewentualnie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, bądź stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ust. 1, 2, 3 p.p.s.a.). W przeciwieństwie do spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy powszechne, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, nie rozstrzyga się w zastępstwie organów administracyjnych o prawach i obowiązkach adresata zaskarżonego aktu.

Zaznaczyć trzeba, że zasadniczo problem rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie występuje w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych toczących się w trybie zwykłym, w którym decyzje ostateczne weryfikowane są w odrębnym postępowaniu cywilnym regulowanym przepisami tytułu VII, działu III k.p.c.

Jako przekonujące należy uznać prezentowane w przedstawionym orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że również decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. powinny podlegać zaskarżeniu według zasady ogólnej obowiązującej w postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

W ramach rozważanego zagadnienia zaakcentowania wymaga także przedmiotowa relacja pomiędzy postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji wydawanych przez organy rentowe.

Według regulacji k.p.a. na system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego składa się: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Tak jak we wszystkich sprawach administracyjnych, również w sprawach prowadzonych przez organy rentowe postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłej zależności z postępowaniem zwykłym, z tym że w sprawach ubezpieczeń społecznych następstwem postępowania nadzwyczajnego nie jest wyłącznie pozbawienie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej lecz, w razie jej podważenia, dochodzi również do ponownego rozstrzygnięcia o prawach, czy obowiązkach ubezpieczonego.

Jak wskazano w doktrynie przedmiot główny trybów nadzwyczajnych, a więc weryfikacja decyzji administracyjnej, może zostać połączony z merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy. Wówczas "zakres rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczony jest zakresem załatwienia sprawy weryfikowaną decyzją, co oznacza związanie materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym" (por. B. Adamiak, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9, s. 234-235).

W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych o nadzwyczajnych trybach postępowania mowa jest w art. 83a ust. 1 i 2. Dla dokonania właściwej interpretacji analizowanego przepisu art. 83a ust. 2 u.s.u.s. konieczne jest uprzednie odniesienie się do art. 83a ust. 1 u.s.u.s., normującego ponowne ustalanie prawa do świadczenia lub zobowiązania. Ustanowiona tym przepisem instytucja prawna reguluje w sposób odrębny i korzystający z pierwszeństwa w stosunku do przepisów k.p.c. i k.p.a. – procedurę ponownego ustalania prawa do świadczeń i ich wysokości. Na mocy tego przepisu ZUS może samodzielnie – w trybie mniej rygorystycznym niż przewidziany w k.p.a. – dokonać ponownego rozpatrzenia praw lub obowiązków z zakresu ubezpieczeń społecznych.

W piśmiennictwie wskazano, że uzasadnieniem dla ponowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją organu rentowego jest niezgodność zawartego w niej rozstrzygnięcia z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanego, powstałą na przykład wskutek popełnionych przez organ uchybień wobec norm prawa materialnego czy procesowego. W ponownym postępowaniu organ dąży do ustalenia, czy popełnione uchybienia, przedłożone nowe dowody lub ujawnione okoliczności mają wpływ na zmianę dokonanych wcześniej ustaleń. Bezpośrednim celem ponownego rozpoznania sprawy jest rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach zainteresowanego (Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 792-793).

W literaturze przedmiotu zauważono również, że "swoistość konstrukcji wzruszalności decyzji organów rentowych sprawia, iż w obszarze postępowań przedsądowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ulegają zatarciu, właściwe dla procesu administracyjnego, rozgraniczenia odrębnych podstaw wzruszenia i unieważnienia decyzji" (K. Antonów, op.cit., s. 216).

Podkreślenia wymaga to, że instytucja ponownego ustalania prawa do świadczeń znajduje zastosowanie zarówno w przypadku zaistnienia wad prawno-procesowych rozstrzygnięcia, jak też w razie naruszeń ze sfery materialnoprawnej. Oczywiście usunięcie wymienionych wadliwości decyzji powinno nastąpić w drodze zwykłego postępowania odwoławczego, a dopiero w dalszej kolejności może być wykorzystany tryb przewidziany w art. 83a ust. 1 u.s.u.s., stanowiący lex specialis w zakresie, w jakim ponowne postępowanie regulowane jest przez k.p.a.

Przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. odnosi się do trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 154-156 k.p.a. Zaznaczyć warto, że ustawodawca z kompetencji ZUS określonej w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. wyłączył te decyzje, od których zostały wniesione odwołania do sądu powszechnego z uwagi na to, że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w ramach zwykłego postępowania odwoławczego kontroluje decyzje organów rentowych również w kontekście wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego I UZP 3/10).

Treść normatywna art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. pozwala przyjąć, że decyzje organów rentowych przewidziane w tych przepisach odnoszą się w swej istocie do praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy weryfikowana decyzja ostateczna. Wykazana powyżej zależność pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym i nadzwyczajnym przemawia za przyjęciem jednolitego sposobu ich zaskarżania, adekwatnego do charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Słusznie zauważono w judykaturze, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, iż w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego.

W szczególności brak jest uzasadnienia do takiego różnicowania, że w sprawach rozstrzygniętych wskutek ponownego ustalenia praw lub obowiązków (art. 83a ust. 1 u.s.u.s.) – stronie przysługiwałoby odwołanie do sądu powszechnego, natomiast w sprawach rozpoznanych w trybie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej (art. 83a ust. 2 u.s.u.s.) – zastosowanie miałyby środki odwoławcze przewidziane w przepisach k.p.a. Niewątpliwie przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. – pozwala uniknąć systemowej niespójności. Trudno też nie uwzględnić przytoczonych wcześniej argumentów podnoszonych w doktrynie, a wskazujących na potrzebę unikania rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w sposób dwutorowy, a więc zarówno przez sądy powszechne, jak też przez sądy administracyjne.

Problematyczna w kontekście rozgraniczania właściwości sądów jest szczególna kwestia dotycząca decyzji organów rentowych o charakterze formalnoprawnym, a więc takich, które nie rozstrzygają i nie kończą sprawy co do jej istoty w znaczeniu materialnoprawnym.

Zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że zasadą jest rozstrzyganie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniu cywilnym o prawach i obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 47714 § 1 i 2 k.p.a. z wyjątkiem wskazanym w § 4 tego artykułu). Uzasadniano to tym, że w razie wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, a zasadność odwołania ocenia się na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Konsekwentnie podstawą rozstrzygnięcia sądowego mogą być tylko przepisy prawa materialnego i ewentualnie postępowania cywilnego, a nie przepisy procedury administracyjnej (por. m.in. postanowienie SN z dnia 28 maja 2002 r., II UKN 356/01, wyrok SN z dnia 2 grudnia 2009 r., I UK 189/09, postanowienie SN z dnia 14 stycznia 2010 r., I UK 238/09, uchwała SN z dnia 7 kwietnia 2010 r., II UZP 3/10).

Również w piśmiennictwie są wypowiedzi, że akty organów rentowych o charakterze formalnym znajdują się poza kognicją sądów powszechnych. Akcentuje się przy tym, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania przed organem rentowym, lecz merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniach stron (por. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strumińskiej-Żukowskiej, s. 967; M. Klimas, Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, s. 228; K. Antonów, op.cit., s. 216; R. Babińska, Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 112).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta przez Sąd Najwyższy uchwała z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, której nadano moc zasady prawnej, jest wyrazem przyjęcia modelu sądowego rozpoznawania i rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Uprawnione jest w konsekwencji założenie, że w ramach przyznanych ustawowo kompetencji sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym rozstrzygają o prawidłowości decyzji organów rentowych rozstrzygających sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno w sposób merytoryczny, jak również formalny. Takie określenie kognicji sądów powszechnych znajduje oparcie w przepisie art. 476 § 2 k.p.c., stanowiącym, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących m.in. ubezpieczeń społecznych.

Dla rozstrzygnięcia postawionego we wniosku Prokuratora Generalnego zagadnienia związanego z trybem zaskarżania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. istotne znaczenie ma uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., według której odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje od decyzji organu rentowego wydanej "w przedmiocie nieważności decyzji". Z tych względów zasadne jest przyjęcie, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. jako wydana "w przedmiocie nieważności decyzji" podlega zaskarżeniu według zasady ogólnej unormowanej przepisem art. 83 ust. 2 u.s.u.s.

Podkreślić ponadto należy, że zarówno rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r.) oraz aktualnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 83b u.s.u.s. – rozstrzygają o istnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, warunkujących wszczęcie postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje gdy podmiot wnoszący żądanie nie jest stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zasadniczo rozstrzyganie w tym zakresie związane jest z prawem materialnym, co jest szczególnie widoczne przy badaniu legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania. Zaakcentowania wymaga więc to, że chociaż niektóre przepisy – stanowiące podstawę decyzji – zamieszczone są w ustawie procesowej, to mają charakter norm prawa materialnego. W piśmiennictwie przykładowo zalicza się do norm materialnoprawnych normy regulujące: przyznanie jednostce statusu strony, umorzenie postępowania (bezprzedmiotowość postępowania), stwierdzenie nieważności decyzji (B. Adamiak, Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9, s. 12-13).

Wykazana współzależność wymienionych decyzji tzw. formalnoprocesowych z regulacją materialnego prawa ubezpieczeń społecznych uzasadnia zastosowanie do nich trybu zaskarżania właściwego dla wszystkich decyzji wydawanych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2006 r., II UZP 1/06, w której przyjęto, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu postępowania wydanej w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy służy odwołanie do właściwego sądu okręgowego – sądu ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 82 i 83 ust. 2 u.s.u.s. W uzasadnieniu tej uchwały zaznaczono, że odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych przysługuje nie tylko od decyzji wymienionych przykładowo w art. 83 ust. 1, ale i od innych decyzji wydawanych przez ten organ, poza sytuacją wyjątkową wymienioną w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Stwierdzono również, że decyzja organu rentowego w przedmiocie zawieszenia postępowania "zamyka" drogę do wydania decyzji merytorycznej i w związku z tym podlega kontroli sądu jako decyzja wydana w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Kontrolę te sprawuje sąd ubezpieczeń społecznych właściwy rzeczowo ze względu na przedmiot sprawy "głównej", w której doszło do zawieszenia postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi mają również zastosowanie do decyzji o odmowie wszczęcia przez organ rentowy postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Objęcie omawianych decyzji trybem zaskarżania uregulowanym w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zapewnia efektywne rozstrzyganie ogółu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych przez sądy powszechne. Jednocześnie należy przyjąć, że pewne niedostatki regulacji procesowej nie powinny prowadzić do rozwiązań prawnych sprzecznych z podstawowymi założeniami przyjętymi w systemowej regulacji spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przepisy prawa procesowego muszą być wykładane i stosowane w sposób najlepiej służący stworzeniu warunków realizacji prawa materialnego.

Dla określenia zatem zakresu kognicji sądów powszechnych nie może być decydująca okoliczność, że według przyjętych w kodeksie postępowania cywilnego rozwiązań proceduralnych podstawową kompetencją sądów jest orzekanie merytoryczne, a sąd pierwszej instancji nie uchyla zaskarżonych decyzji organów rentowych.

Realizację ochrony sądowej w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należy widzieć w kontekście regulacji konstytucyjnych, wedle których sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), z czego wynika prawo do rzetelnego zbadania żądania i sprawiedliwego osądzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do sądu nie może być bowiem rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw jednostki przed właściwym sądem.

Zgodnie z art. 1 k.p.c. i art. 2 § 1 k.p.c. cywilno-sądowa ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest realizowana przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy. Natomiast kognicja sądów administracyjnych przewidziana została wyłącznie w sprawach wymienionych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej. Unormowanie tego przepisu stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zasady, że od decyzji wydawanych przez organ rentowy w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego

Nie jest dopuszczalne, aby w drodze zabiegów interpretacyjnych wyprowadzać z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. kolejny wyjątek co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego.

Natomiast zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej pozwala wnioskować, że każda decyzja organu rentowego wydana w przedmiocie określonym w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., tj. uchylenia, zmiany lub unieważnienia – podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, jako środka przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Z tych względów należało wyjaśnić, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 264 § 1 i 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.