Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 134/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 3, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: SPN.I.7536.61.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19.12.2022 r. znak: SPN.I.7536.61.2022 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Buskiego z 29.09.2022 r. znak: GKN.6853.30.2022, sprostowaną postanowieniem z dnia 18.11.2022 r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z 9.06.2022r. P. Sp. z o.o. (zwana dalej "inwestorem") wystąpiła do organu I instancji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem działki[...], położonej w miejscowości [...], przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie wyszczególnionych przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej o szer. 1,0 m (po 0,5 m od osi przewodu gazowego) jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na tej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny – zaopatrzenie w gaz odbiorców budownictwa mieszkaniowego i usługowego na terenie gminy oraz jest projektowana w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z 18.08.2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja stanowi element infrastruktury, który nie koliduje z istniejącym zagospodarowaniem i jest sytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Planowany przebieg sieci gazowej nie wpłynie negatywnie na kształtowanie ładu przestrzennego. Gazociąg zostanie wykonany metodą wykopową – na głębokości minimum 0,8 m poniżej poziomu terenu.

W piśmie z 13.07.2022 r. właściciel ww. działki – M. G. (zwany dalej "stroną" bądź "skarżącym") sprzeciwił się ograniczeniu prawa jego własności, dodając że ma plany co do zagospodarowania gruntu w przyszłości poprzez przekształcenie go w działkę budowlaną.

Podczas przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że teren działki jest obniżony względem drogi powiatowej ze znacznym spadkiem. Na rozprawie administracyjnej strona wniosła, aby linię gazociągu przeprowadzić po drugiej stronie drogi, dodając że w wyniku zrealizowania inwestycji na działce nr[...] nie będzie można jej wyrównać z drogą powiatową poprzez nasypanie ziemi.

Organ I instancji w piśmie z 12.08.2022 r. wezwał pełnomocnika inwestora do udzielenia wyjaśnień w przedmiocie możliwości poprowadzenia linii gazociągu po przeciwnej stronie działki, nasypania od 0,5 m do 1 m ziemi celem wyrównania terenu całej nieruchomości z drogą powiatową i zrobienia wjazdów na teren ww. działki.

W piśmie z 23.08.2022 r. inwestor – w odpowiedzi na pytanie organu co do możliwości poprowadzenia linii gazociągu po przeciwnej stronie działki – wyjaśnił, że na ogół istnieje alternatywna trasa, ale w każdym przypadku ostatecznie projektowany gazociąg jest wypadkową wielu czynników, z których wiodące to możliwość realizacji prac budowlanych (przeszkody i utrudnienia), podłączenia klientów po trasie sieci gazowej i minimalna uciążliwość dla właścicieli nieruchomości, przez które przebiega projektowana sieć. W niniejszym przypadku wnioskowana lokalizacja jest optymalna, stwarza możliwość podłączenia nowych odbiorców, minimalizuje ingerencję w grunty objęte terenem inwestycji. Po wybudowaniu sieci gazowej będzie istniała możliwość niwelacji terenu przez właściciela nieruchomości. W zależności od docelowego ukształtowania terenu na etapie budowy gazociągu można dostosować jego zagłębienie do przyszłych warunków. Nie ma przeciwskazań do utworzenia nad linią gazociągu zjazdów z drogi publicznej, przy czym można ją dodatkowo zabezpieczyć rurą osłonową.

Mając na uwadze powyższe Starosta Buski, działając na podstawie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w punkcie 1. decyzji z 29.09.2022 r., sprostowanej postanowieniem z dnia 18.11.2022 r., ograniczył sposób korzystania z części ww. nieruchomości – działki nr[...] o pow. 0,5900 ha poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia PE dn 90 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi przewodu gazowego). Na działce nr[...] projektowany gazociąg usytuowany będzie w południowej części działki, od strony granicy z drogą powiatową (dz. nr 521) - w odległości od 0 m do 4,3 m od granicy działki z drogą, na długości 30,5 m. Powierzchnia strefy kontrolowanej gazociągu szerokości 1,0 m będzie wynosić 30,5 m2. Granice tego obszaru wyznacza linia równoległa odsunięta od osi projektowanego gazociągu o 0,5 m w obu przeciwległych kierunkach. Zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (pkt 2 i 3). Dodatkowo zobowiązano właściciela nieruchomości do każdorazowego udostępnienia inwestorowi nieruchomości w zakresie wskazanym w punkcie 1. w celu wykonania czynności związanych z budową, a następnie z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii przedmiotowej sieci gazowej (pkt 4), zastrzegając że decyzja po uzyskaniu tytułu ostateczności stanowić będzie podstawę wpisu w księdze wieczystej (pkt 5).

W złożonym odwołaniu strona zakwestionowała ww. decyzję w całości, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 § 1 K.p.a., art. 6 pkt 2 i art. 124 u.g.n. i domagając się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność sporządzenia mapy zawierającej projekt alternatywnego przebiegu – po przeciwnej stronie drogi.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Świętokrzyski pismem z 7.11.2022 r. wezwał inwestora do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wyjaśnienia kwestii związanej z możliwością przeprowadzenia gazociągu w sposób nie ingerujący w działkę nr[...]. Odpowiedzi udzielono w piśmie z 14.11.2022 r.

Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał że załączona do wniosku decyzja z 18.08.2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie gazociągu rozdzielczego średniego ciśnienia, objęła swym zakresem m.in. działkę nr[...]. W rezultacie, istniały uzasadnione okoliczności umożliwiające inwestorowi wystąpienie do właściciela działki nr [...] o wyrażenie zgody na jej udostępnienie w celu zrealizowania inwestycji celu publicznego. Wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne organ uznał za zgodne z ww. decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Tym samym, przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przebieg projektowanego gazociągu na działce nr[...] został sprecyzowany w odniesieniu do jej granic w załączonym opisie do wniosku i uwidoczniony na załączonej mapie sytuacyjnej z projektowanym przebiegiem gazociągu, będąc zarazem identycznym z trasą przedstawioną właścicielowi podczas rokowań. Z wyjaśnień inwestora wynika, że realizacja planowanej inwestycji ma na celu podniesienie atrakcyjności terenu dla przyszłych i obecnych inwestorów chcących budować na terenie miejscowości [...]. Ponadto zmniejszy emisję zorganizowanych i niezorganizowanych pyłów i tlenków siaki z palenisk domowych oraz kotłowni zakładów usługowych – co jest celem strategii władz państwowych w dziedzinie energetyki i ochrony środowiska. Planowana inwestycja stanowi oczywisty cel publiczny - zaopatrzenie w gaz odbiorców budownictwa mieszkaniowego i usługowego na terenie obejmującym przebieg inwestycji zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Konieczność realizacji inwestycji na gruncie objętym wnioskiem wynika z niemożliwości zmiany trasy gazociągu. Nie ma technicznie i formalnie uzasadnionej możliwości rozbudowy gazociągu z pominięciem ww. działki. Z uzasadnienia wniosku wynika, że przy lokalizacji planowanej inwestycji na działce nr[...] uwzględniono szereg okoliczności, które uniemożliwiają jej umieszczenie w innej części działki albo w granicach innej nieruchomości. Z uwagi na istniejące ukształtowanie terenu, uzbrojenie, istniejącą zabudowę nieruchomości, a także uwzględniając zasady lokalizacji urządzeń, brak było możliwości zlokalizowania gazociągu poza obszarem przedmiotowej działki w sposób w mniejszym stopniu ingerujący w nieruchomości i interes osób zainteresowanych, niż przewidziany w przyjętych rozwiązaniach projektowych. Natomiast zmiana przebiegu trasy gazociągu nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, gdyż w każdym przypadku ingeruje we własność innych działek. Projektowana inwestycja jest elementem infrastruktury, który nie koliduje z istniejącym zagospodarowaniem i jest sytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Wojewody przyjęte rozwiązania projektowe i wyjaśnienia inwestora co do sposobu zlokalizowania gazociągu na działce nr[...] są uzasadnione. Obszar objęty trwałym ograniczeniem to strefa kontrolowana gazociągu średniego ciśnienia dn 90 mm, o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi przewodu gazowego). Projektowany gazociąg usytuowany będzie na południowej części działki, od strony granicy z drogą (działka nr 521) - w odległości od 0 m do 4,3 m od granicy działki (granica z działką nr 521), na długości 30,5 m. Całkowita długość projektowanej sieci gazowej na działce nr [...] wynosi 30,5 m. Powierzchnia strefy kontrolowanej o szerokości 1,0 m wynosi 30,5 m2, tj. 0,00305 ha. Granice tego obszaru wyznacza linia równoległa odsunięta od osi projektowanej sieci o 0,5 m w obu przeciwległych kierunkach. Tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych, innych niż proponowane we wniosku, wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Organ, odnosząc się do przeprowadzonych rokowań, wskazał że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie podlegają weryfikacji okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Natomiast z materiału dowodowego wynika, że inwestor, przed wystąpieniem z przedmiotowym wnioskiem, w pismach z 8.12.2021 r., 24.03.2022 r. oraz z 20.05.2022 r. podjął rokowania ze stroną, informując ją o zakresie planowanych prac oraz prosząc o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Poinformowano, że w przeciwnym wypadku propozycja będzie uznana za niezaakceptowaną, a negocjacje zostaną uznane za zakończone, w konsekwencji czego sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego. Do pism załączono umowę zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości, mapę z przejściem sieci dystrybucyjnej. W piśmie z 4.04.2022 r. właściciel nieruchomości poinformował, że nie wyraża zgody na usytuowanie sieci gazowej na przedmiotowym gruncie. W odpowiedzi z 20.05.2022 r. inwestor oświadczył, że po zakończeniu budowy nieruchomość zostanie przywrócona do stanu pierwotnego. W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku, wypłacone zostanie odszkodowanie za ewentualne szkody na podstawie ugody lub wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Pomimo prowadzonych rokowań nie doszło jednak do zawarcia pomiędzy stronami porozumienia i uzyskania przez inwestora zgody na udostępnienie gruntu. W ocenie organu podejmowane przez inwestora próby uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości świadczą o tym, że po jego stronie istniała realna wola porozumienia na drodze cywilnoprawnej. Materiał dowodowy potwierdza, że rokowania prowadzone były w sposób prawidłowy, a ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności. Brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Dokumentacja z rokowań świadczy o tym, iż nie miały one charakteru pozornego. Zastosowany tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n miał na celu jedynie umożliwienie sprawnej realizacji inwestycji, ponieważ przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm.) warunkują udzielenie pozwolenia na budowę od prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli - zgody właściciela nieruchomości. Skoro umowa nie została zawarta, brak jest podstaw do uznania, że stanowisko właściciela co do warunków udzielenia zgody zostało zaakceptowane przez inwestora. Organ I instancji, zdaniem Wojewody, należycie i wyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a ponadto dokonał analizy inwestycji w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Wyniki takiej analizy zamieszczono w uzasadnieniu wydanej decyzji – zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. Wyjaśniono również okoliczności, które decydują o konieczności przebiegu planowanej inwestycji i podano przyczyny, dla których prawo własności musi podlegać ograniczeniu. Wyjaśnienia Starosty Buskiego uznano za zasadne i znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że:

- wnioskowane dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność sporządzenia mapy, zawierającej projekt alternatywnego przebiegu gazociągu zgodnie z wnioskiem strony, jest bezpodstawne, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada na organy orzekające o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obowiązku pozyskania opinii biegłego geodety;

- kwestia innych tras przebiegu sieci gazowej była przedmiotem analizy, a inwestor wyjaśnił z jakich powodów nie można jej zmienić; z uwagi na znajdujące się na działce nr [...] szambo i zadrzewienia, przeprowadzenie sieci przez tę działkę byłoby znacznie utrudnione bądź technicznie niemożliwe bez chociażby wycinki drzew, natomiast przeprowadzenie gazociągu przez działkę[...] odbywa się w sposób bezkolizyjny;

- uwaga dotycząca planów właściciela w zakresie zagospodarowania nieruchomości w przyszłości nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia zgody na przeprowadzenie gazociągu, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n.;

- bezzasadne są twierdzenia co do tego, że prowadzone rokowania były pozorne;

- kwestia wysokości odszkodowania i wpływu tego zagadnienia na niniejsze postępowanie nie może stanowić przedmiotu rozważań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż ustalenie odszkodowania stanowi przedmiot odrębnej decyzji i oddzielnego postępowania administracyjnego;

- w zakwestionowanej decyzji szczegółowo określono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowanym przedsięwzięciem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. wskazanych poniżej przepisów, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to:

a) art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzestanie na odebraniu pisemnego stanowiska wnioskodawcy w przedmiocie braku możliwości posadowienia gazociągu z uwzględnieniem przebiegu proponowanego przez skarżącego (po przeciwnej stronie ulicy), bez weryfikacji takiej spornej okoliczności w drodze opinii właściwego biegłego; powyższe skutkowało sformułowaniem dowolnej oceny okoliczności sprawy, polegającej na przyjęciu, bez jakiejkolwiek podstawy dowodowej, że nie zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej przy uwzględnieniu przebiegu gazociągu proponowanego przez skarżącego oraz równoległe błędne uznanie, że planowana trasa gazociągu, wynikająca z dokumentacji projektowej wnioskodawcy, stanowi najmniej ingerującą we własność prywatną;

b) art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 § 1 K.p.a poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieobjęcie procesem dowodzenia w sprawie, czy obiektywnie możliwym i zasadnym z punktu widzenia minimalizacji obciążeń jest posadowienie gazociągu zgodnie z propozycją skarżącego – co umożliwiłoby usytuowanie gazociągu po przeciwnej stronie ulicy na szerokim pasie gruntu wzdłuż drogi w sposób znacząco mniejszy ingerujący we własność prywatną;

c) art. 6 pkt 2 i art. 124 u.g.n. oraz art. 7 K.p.a. poprzez błędne i niesłuszne zezwolenie inwestorowi na lokalizację i przeprowadzenie przez działkę nr[...] gazociągu średniego ciśnienia, w sytuacji gdy przeprowadzenie tej linii gazociągu doprowadzi do degradacji i utraty wartości działki, a przede wszystkim utrudni jej zabudowę w tym posadowienie budynku mieszkalnego wraz z ogrodzeniem – podczas gdy możliwe jest zrealizowanie celu publicznego w inny sposób, tj. przez usytuowanie gazociągu po przeciwnej stronie drogi stanowiącego kontynuację jego przebiegu, a to ewentualnie na pasie gruntu przed ogrodzeniem działek nr [...] i [...];

d) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania przez skarżącego z nieruchomości pomimo, że przeprowadzone przez inwestora rokowania były pozorne, a w związku z tym przyjąć należy, że wnioskodawca nie wyczerpał ustawowego trybu rokowań – gdyż w swym stanowisku wnioskodawca nie uwzględnił i nie odniósł się w żaden sposób do propozycji M. G. co do innego sposobu przeprowadzenia linii gazociągu, a ponadto kwota zaproponowana tytułem odszkodowania jest kwotą rażąco zaniżoną, nieodpowiadającą jakimkolwiek realiom rynkowym;

e) art. 6 pkt 2 i art. 124 u.g.n. poprzez nieokreślenie w sposób właściwy – precyzyjny – przyznanego wnioskodawcy na cele przedmiotowej inwestycji obszaru i nieuwzględnienie przy jego określeniu negatywnego wpływu tej inwestycji na nieruchomość skarżącego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.";

b) uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty Buskiego z 29.09.2022 r., sprostowanej postanowieniem z dnia 18.11.2022 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 p.p.s.a;

c) zasądzenie od organu administracji na swoją rzecz skarżącego kosztów postępowania – na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety celem sporządzenia mapy zawierającej projekt alternatywnego przebiegu gazociągu zgodnie z wnioskiem skarżącego, czyli po przeciwnej stronie drogi niż nieruchomość stanowiąca jego własność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie sądowej 12.04.2023 r.:

- pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podtrzymał wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego;

- Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność przebiegu gazociągu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ust. 3 art. 124 ustawy udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle powyższych przepisów wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - projektowana inwestycja pozostaje w zakresie przedmiotowym hipotezy normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.; po drugie - ograniczenie sposobu korzystania pozostaje zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odstępstwo od tego wymogu jest przewidziane dla "urządzeń łączności publicznej" i polega na tym, że decyzja może być wydana mimo braku planu miejscowego bądź też w sytuacji, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana; po trzecie - właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na jej realizację na jego działce; po czwarte - udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym).

Organy rozstrzygające sprawę prawidłowo ustaliły, że w niniejszym przypadku wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione.

Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że wnioskowana inwestycja mieści się w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n., jej istotą jest bowiem przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego. Inwestycja stanowi także realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem takim jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z 18.08.2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 23-27 akt organu I instancji). Porównanie treści tej decyzji, w tym mapy stanowiącej jej integralną część, oraz przebiegu planowanej inwestycji wskazanej na mapie dołączonej do wniosku inwestora, pozwala stwierdzić, że przebieg ten jest zgodny z decyzją lokalizacyjną, która obejmuje swym zasięgiem także działkę skarżącego o nr[...]. Faktem jest, że takie usytuowanie linii gazociągu nie jest jedynym możliwym w świetle decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która na tej wysokości obejmuje także położone po przeciwnej stronie drogi działki nr [...] i [...]. Kwestia ta stała się zasadniczym przedmiotem sporu w toku postępowania, jednak w ocenie Sądu argumentacja organów w tym zakresie – poparta stanowiskiem inwestora – wskazująca na lokalizację gazociągu na działce[...] jako optymalną, jest w pełni przekonująca i zasługuje na aprobatę. Każdorazowo bowiem zadaniem organu jest wyważyć interesy stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Jak wyjaśnił inwestor, prace projektowe związane z budową gazociągu oparte były na przesłankach prowadzących do optymalnego wyboru trasy, który uwzględnia w miarę możliwości bezkolizyjne usytuowanie sieci gazowej, możliwość podłączenia po trasie gazociągu jak największej liczby klientów, minimalne ograniczenia dla właścicieli terenu przez który prowadzona jest sieć dystrybucyjna czy koszty ekonomiczne realizacji inwestycji. Przeprowadzenie linii gazociągu przez działkę nr[...] było związane z ograniczeniami występującymi po trasie. Z uwagi na znajdujące się na działce nr [...] szambo i zadrzewienia, przeprowadzenie sieci przez wymieniony grunt byłoby znacznie utrudnione, bądź technicznie niemożliwe bez chociażby wycinki drzew. W tym przypadku przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr[...] odbywa się w sposób bezkolizyjny, bowiem działka nie jest zabudowana, a usytuowanie na niej linii nie przeszkadza w prowadzeniu działalności rolniczej. Nie ogranicza też możliwości zabudowy, gdyż jest usytuowany w niewielkiej odległości od granicy z działką drogową (drogą publiczną powiatową) od 0 do 4,3 m, a potencjalna zabudowa nie może być realizowana w takiej odległości. Przeprowadzenie linii w sposób wskazany we wniosku, zapewnia nieograniczony dostęp do sieci gazowej dla właścicieli działek nr[...] i [...], a docelowo może stworzyć warunki dalszej rozbudowy wzdłuż działki nr [...] dr, dla mieszkańców i właścicieli gruntów w drugiej linii zabudowy. Ze względu na powyższe czynniki trasa została uznana za optymalną. Dodatkowo, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) usytuowanie obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej powiatowej wynosi 8 m. A zatem lokalizacja gazociągu na działce skarżącego, wbrew jego twierdzeniom, nie wpłynie w żaden sposób na ograniczenie możliwości zabudowy, która w tej strefie i tak byłaby niemożliwa. Aktualnie zaś jest to niezabudowana działka o przeznaczeniu rolniczym, w przeciwieństwie chociażby do działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie drogi (por. też wydruk na k. 45 akt organu II instancji). Jednocześnie, jak wynika z wyjaśnień inwestora, po wybudowaniu sieci gazowej będzie istniała możliwość niwelacji terenu przez właściciela nieruchomości. Nie ma też przeciwskazań do utworzenia nad linią gazociągu zjazdów z drogi publicznej, przy czym można ją dodatkowo zabezpieczyć rurą osłonową. Sąd podziela zatem stanowisko organów, że w sytuacji kolizji interesów stron (w każdym przypadku inwestycja ingeruje we własność innych działek) wybór wnioskowanej lokalizacji gazociągu należy uznać za najbardziej optymalny. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie było potrzeby przeprowadzania na tę okoliczność opinii biegłego. Tym bardziej zaś nie jest możliwe przeprowadzenie takiego dowodu przez Sąd, o czym świadczy treść art. 106 § 3 p.p.s.a., a tym samym wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety musiał zostać przez Sąd oddalony.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami z właścicielem działki nr[...] (który – co niesporne – nie wyraził zgody na realizację inwestycji na tej działce).

Jak zauważył NSA m.in. w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15, przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie oznaczają przy tym konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można wymagać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. I OSK 970/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2018r., sygn. II SA/Łd 540/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Kr 526/16).

W rozpatrywanym przypadku zanim inwestor wystąpił do organu z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n., przedstawił skarżącemu propozycję uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, przesyłając pisma datowane na 8.12.2021 r., 24.03.2022 r., 20.05.2022 r. Inwestor w ramach propozycji zawarcia umowy cywilnoprawnej ustalił jednorazowe odszkodowanie dla właściciela, informując zarazem o zakresie planowanych prac oraz prosząc o zajęcie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Poinformowano, że w przeciwnym wypadku propozycja będzie uznana za niezaakceptowaną, a negocjacje zostaną uznane za zakończone, w konsekwencji czego sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego. Do pism załączono umowę zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości oraz mapę z przebiegiem sieci dystrybucyjnej. W piśmie z 4.04.2022 r. skarżący poinformował inwestora, że nie wyraża zgody na usytuowanie sieci gazowej na przedmiotowym gruncie. W odpowiedzi z 20.05.2022 r. inwestor ponowił prośbę o wyrażenie zgody, przedstawiając warunki lokalizacji i propozycję zawarcia umowy.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że w tej sytuacji nie można zarzucić inwestorowi niepodjęcia negocjacji czy braku woli ich podjęcia i prowadzenia. Przytoczone wyżej stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pozwalają na uznanie tego rodzaju działań za prawidłowo przeprowadzone rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organy w niniejszym przypadku w sposób wyczerpujący – wystarczający dla wykazania przesłanek art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. – zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego pełnej, a zarazem prawidłowej oceny.

Skoro zatem nie stwierdzono okoliczności, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź do stwierdzenia jego nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.