Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 80/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11 i 22, art. 8 ust. 3 pkt 5, art. 14 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 4a, ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 597/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 maja 2021 r. nr BP.501.2023.2020.0180.LD5.1845 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 597/21, oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 maja 2021 r. nr BP.501.2023.2020.0180.LD5.1845 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 24 kwietnia 2019 r. przy ul. B. w Ł. dokonano kontroli drogowej pojazdu marki O. o nr rej. [...] (dalej: pojazd), którym kierował G.M. (dalej: kierowca). W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził Ł. M. (dalej: pasażer) z ul. O. nr [...] na ul. S. [...] w Ł. Usługa przewozu została zamówiona za pośrednictwem aplikacji Uber i była wykonywana w imieniu i na rzecz M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. (dalej: skarżący, strona). Należność za wykonany przejazd została pobrana bezpośrednio z konta pasażera. Jak wynika z zeznań pasażera na powyższy przejazd nie zawierał żadnej umowy - tak ustnej, jak i pisemnej. W trakcie kontroli kierowca nie okazał wypisu z licencji ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Samochód, którym wykonywano przewóz nie był w żaden sposób oznakowany emblematami taksówkarskimi, ani żadnymi naklejkami, które by wskazywały, że jest to przewóz osób z nazwą, imieniem, nr telefonu. Pojazd posiadał 5 miejsc siedzących, w tym 4 dla pasażerów. W pojeździe nie była zainstalowana kasa fiskalna, ani taksometr.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że skarżący posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, wydaną w dniu 2 sierpnia 2018 r., a do organu licencyjnego nie wpłynął od strony wniosek o zgłoszenie kontrolowanego pojazdu do licencji.

Ponadto ustalono, że na dzień kontroli, pojazd stanowił własność O.S.G. Na dzień kontroli strona postępowania nie była więc właścicielem pojazdu, ani jego leasingobiorcą.

Kontrolę udokumentowano protokołem z dnia 24 kwietnia 2019 r., który został podpisany przez kierowcę.

Pismem z dnia 10 maja 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) zawiadomił kierowcę o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń z lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.).

Decyzją z dnia 1 lipca 2020 r. WITD umorzył postępowanie wobec kierowcy.

Następnie pismem z dnia 1 lipca 2020 r. WITD zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń z lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stwierdzonych podczas kontroli drogowej. Wraz z ww. pismem doręczono skarżącemu protokół kontroli z dnia 24 kwietnia 2019 r.

Decyzją z dnia 21 września 2020 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.800 zł za stwierdzone naruszenia, tj.: niezgłoszenie w formie pisemnej w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie (lp.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp.2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Decyzją z dnia 5 maja 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 4 pkt 11 i 22, art. 8 ust. 3 pkt 5, art. 14 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 4a, ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. oraz lp. 1.5 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. - utrzymał w mocy w decyzję organu I instancji.

W oparciu o ustalony w sprawie stan fatyczny organ odwoławczy za prawidłowe uznał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 800 zł, za stwierdzone naruszenie opisane w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, zmiany danych pojazdu. W sprawie ustalono bowiem, że skontrolowany w dniu 24 kwietnia 2019 r. pojazd, którym kierowca wykonywał przewóz osób na rzecz i w imieniu skarżącego, nie został zgłoszony do posiadanej przez stronę licencji nr [...]. Zmiany danych powinny zostać zgłoszone organowi, który udzielił licencji nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Na dzień kontroli skarżący nie był właścicielem pojazdu, ani jego leasingobiorcą. Organ odwoławczy nie dał wiary załączonej do akt sprawy umowie wynajmu samochodu osobowego zawartej 1 kwietnia 2019 r. pomiędzy skarżącym a kierowcą, wskazując na fakt, że strona nie mogła dysponować nim w dacie 1 kwietnia, gdyż w tym okresie nie miała tytułu prawnego do jego rozporządzenia.

Natomiast, co do nałożonej na skarżącego kary w wysokości 8.000 zł za stwierdzone naruszenie opisane w lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy stwierdził, że pojazd, którym wykonywany był w dniu 24 kwietnia 2019 r. przewóz okazjonalny osób nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d., gdyż jest on przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, a ww. przepis dopuszcza wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem przeznaczonym do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Ponadto przewóz ten nie spełniał warunków określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., gdyż jego warunki nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, a opłata za przewóz nie została ustalona w formie ryczałtowej przed jego rozpoczęciem.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego zasadnym było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.800 zł

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę strony.

Według WSA organy obu instancji prawidłowo uznały, że dniu 24 kwietnia 2019 r. kierowca wykonywał w imieniu i na rzecz skarżącego przewóz okazjonalny osób w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. pojazdem nie spełniającym wymogów określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Jak wynika bowiem z dowodu rejestracyjnego pojazdu został on zarejestrowany i przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Co więcej, w sprawie nie wystąpiła też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., uprawniająca do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W szczególności nie została spełniona przesłanka określona w ustępie 4b pkt 2b gdyż nie doszło do zawarcia pisemnej umowy na przewóz osób w lokalu przedsiębiorstwa. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że wykonana w dniu 24 kwietnia 2019 r. usługa przewozu została zamówiona i rozliczona za pośrednictwem aplikacji UBER. Co więcej zamawiający przewóz pasażer oświadczył, że nie zawierał z kierującym jakiejkolwiek, pisemnej czy ustnej, umowy o przewóz. Natomiast na dzień kontroli skarżący nie był właścicielem pojazdu, ani jego leasingobiorcą.

WSA za nieuzasadniony uznał zarzut sprzeczności wskazanych w niej przepisów ustawy o transporcie drogowym z przepisami Konstytucji.

Odnośnie technicznego charakteru przepisów ustawy o transporcie drogowym, która nie była notyfikowana Komisji Europejskiej, WSA podkreślił, że dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE) została zastąpiona dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.2015.241.1 z 17 września 2015 r.; dalej: dyrektywa (UE) 2015/1535 ). Dyrektywa ta w art. 1 ust. 1 lit. b definiuje pojęcie "usługa" jako każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, tzn. każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Natomiast w art. 1 ust. 1 lit. f cyt. dyrektywy została zamieszczona definicja "przepisów technicznych" – rozumiana jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

W ocenie WSA usługa przewozu w tej definicji się nie mieści, gdyż polega na wykonaniu przewozu przy wykorzystaniu odpowiedniego pojazdu i nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji UBER. W tym zakresie WSA odwołał się do wyroku TSUE z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie C 434/15, w którym Trybunał stwierdził, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartphone), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Skoro TSUE potraktował firmę pośredniczącą jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), to tym bardziej skarżący, jako realizator tej usługi (przewóz pasażerów) również wykonuje niepodlegającą dyrektywie (UE) 2015/1535 usługę transportową.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu strony, że w stanie faktycznym sprawy należało umorzyć postępowanie z uwagi na upływ 2 lat od ujawnienia naruszenia. Skarżący podnosił, że kontrolowany przewóz został wykonany 24 kwietnia 2019 r., podczas gdy decyzję w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym doręczono mu dopiero 14 maja 2021 r., a więc już po upływie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia. W rezultacie organy miały naruszyć art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie – wbrew stanowisku zawartemu w skardze – znajdował zastosowanie przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568; ustawa COVID19). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Jednocześnie, jak wskazał WSA - ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 uchylono z dniem 24 maja 2020 r. art. 15zzr wcześniej powołanej ustawy z dnia 31 marca 2020 r. W rezultacie z dniem 24 maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy, które uległy zawieszeniu ww. przepisem. Oznacza to, że warunkach rozpoznawanej sprawy termin dwóch lat od dnia ujawnienia naruszenia, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., uległ wydłużeniu o 54 dni, a więc nie doszło do przedawnienia możliwości orzekania w sprawie.

Podsumowując WSA uznał, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, czym uczyniły zadość ciążącym na nich wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne były wystarczające do uznania, że przedsiębiorcą wykonującym przewóz osób był skarżący, a kierujący w tym dniu pojazdem świadczył tę usługę w imieniu i na rzecz skarżącego.

II

Skarżący zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania. Natomiast w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenia kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż została wydana z naruszeniem art 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 110 k.p.a. i niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ 2 lat od ujawnienia naruszenia (kontrolowany przewóz wykonany został 24 kwietnia 2019 r.) w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu 14 maja 2021 r. (tj. po upływie 2 lat od ujawnienia naruszenia).

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegającym na:

1) nieuchyleniu decyzji pomimo błędnego zastosowania pkt 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d. i ukarania skarżącego za niezgłoszenie zmian danych do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, pomimo że art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d. stanowi o obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem o udzielenie licencji wykazu pojazdów zawierającego informacje;

2) nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i błędnym przyjęciu, iż pojęcie "krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b, art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d.) znajduje się w stosunku krzyżowania z pojęciem "przewozu okazjonalnego samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d.), a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący wykonywał krajowy transport drogowy będący przewozem okazjonalnym samochodem osobowym;

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

III. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

2) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.1 petitum, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której WSA w Łodzi powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

4) ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, a przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art 18 ust. 4a u.t.d. jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

5) poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, wskutek powyższego przepisów tych nie można się powoływać wobec jednostek.

W sytuacji, gdyby NSA nie podzielał stanowiska skarżącego, iż cytowane powyżej przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535, autor skargi kasacyjnej wniósł o zwrócenie się przez NSA do TSUE z wnioskiem o zbadanie, czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji wniósł, aby NSA zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 110 k.p.a. (punkt I petitum skargi kasacyjnej), należy uznać, że jest on niezasadny. Według autora skargi kasacyjnej postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie podlegało umorzeniu z uwagi na upływ 2 lat od ujawnienia naruszenia.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, znajdował zastosowanie przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19. Na obecnym etapie postępowania nie ma konieczności powtarzania argumentacji Sądu I instancji przytoczonej szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Wymaga jedynie podkreślenia, że w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca określił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. Jednocześnie ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylono z dniem 24 maja 2020 r. art. 15zzr ustawy COVID-19.

Zatem, jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, z dniem 24 maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy, które uległy zawieszeniu na mocy ww. przepisu. Oznacza to, że okres 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., uległ wydłużeniu o 54 dni.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zakończone 5 maja 2021 r., w którym to dniu została wydana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. Wobec wydłużenia o 54 dni dwuletniego terminu wskazanego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., nie budzi wątpliwości, że decyzja ta nie została wydana po upływie dwóch lat od daty ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d., tj. od 24 kwietnia 2019 r. Wobec tego należy stwierdzić, że nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Przechodząc do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób ich sformułowania oraz wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d., a także naruszenie art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie usługa wyświadczona przez skarżącego (w tym przypadku działał na jego rzecz – jako przedsiębiorcy – kierowca) spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, a także że skarżący powinien posiadać i okazać organowi kontrolującemu wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że zgodnie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1473), a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.t.d. przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uprawniona jest konstatacja WSA, iż organy obu instancji prawidłowo uznały zatem, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że, zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.

Tym samym zarzut błędnego zakwalifikowania działania skarżącego jako krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób z art. 5b ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.d. podczas, gdy w ocenie jego pełnomocnika był to jedynie przewóz okazjonalny z art. 4 pkt 11 u.t.d., niestanowiący tym samym transportu drogowego, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że charakter usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację UBER, trafnie wskazał również Sąd I instancji, że działalność taka podlegała ocenie Trybunału Sprawiedliwości, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego skoro omawiany wyrok Trybunału Sprawiedliwości potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącego (usługa transportowa). Skoro bowiem TSUE potraktował firmę UBER jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywistym jest, że skarżący jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywał usługę transportową.

Trafnie zauważył także WSA, iż omawiane przepisy te nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Traktują one jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które - w świetle u.t.d. - zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych - innych dla licencji na przewozy okazjonalne oraz innych dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej".

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4 b u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, iż stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Konkludując, zdaniem NSA wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien posiadać stosowną licencję taksówkową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo stwierdzono, że skarżący dokonywał przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i nie podpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej należy uznać właśnie te okoliczności.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zatem również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy nie zawierał (usługę zamówił przy pomocy aplikacji Uber). Zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takiej sytuacji należy uznać, iż przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji UBER, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący (działający na jego rzecz – jako przedsiębiorcy – kierowca), jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem.

Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów, przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącego w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Okazuje się w szczególności, że administrator określa - za pomocą aplikacji - przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide: TSUE w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15, eur-lex.europa.eu).

W konsekwencji uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację UBER ma charakter zorganizowany i ciągły, rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona – w tożsamych warunkach zorganizowania i ciągłości - w jego własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i był za nią odpowiedzialny. Działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 cyt. ustawy, można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. Powoduje to, że prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skarżący nie posiadał żadnego rodzaju licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 cyt. ustawy, a przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Taka właśnie sytuacja, w ocenie składu orzekającego, miała miejsce w analizowanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nakładanie wymogu posiadania licencji. Zdaniem NSA ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II GSK 189/09; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II GSK 1125/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analizując te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. ma charakter normy ustrojowej. Art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., II FSK 1275/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.

Ponadto odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.