Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2452/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 80 i art. 84
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184 w zw.z art. 193, art. 174 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 256/23 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2023 r., nr SKO.Go/431-PP/277/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 256/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M.S. (dalej również: "wnioskujący", "odwołujący się", "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 23 lutego 2023 r., nr SKO.Go/431-PP/277/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K.S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.: art. 3 § 1 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 oraz art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa") oraz w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa") przez błędne przyjęcie, że organy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo oceniły, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, pomimo że orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, którego postanowieniami organy pozostają związane, ustalono, że

matka strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc skarżący jako osoba najbliższa musi sprawować nad nią stałą opiekę. W konsekwencji opiekun nie może pracować zarobkowo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i prowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślając, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne, winien zaś ustalić, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Autor środka zaskarżenia podał, że skarżący nie może podjąć żadnego zatrudnienia, ponieważ nie można go pogodzić z opieką nad matką. Podniósł sprzeczność ustaleń organów z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w szczególności twierdzenia, że podopieczna samodzielnie porusza się po domu i jest sprawna. Zauważył, że rolą organu nie jest weryfikowanie tego dokumentu, gdyż jego treścią organ powinien być związany. Zarzucił, że "(...) czynienie w tym zakresie własnym ustaleń (sprzecznych z decyzją) jawi się jako próba nieudolnego uzasadnienia wydanej na niekorzyść skarżącego decyzji."

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, tj. na obrazie prawa procesowego, a w szczególności: "art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz art. 84 k.p.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.". W środku zaskarżenia nie wskazano zarzutów określonych jako naruszenia o charakterze materialnoprawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwości objęte twierdzeniami skargi kasacyjnej, nie posiadają uzasadnionych podstaw.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutu sformułowanego w petitum środka zaskarżenia przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna – stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 ppsa – powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Przepisy ppsa nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, jednak przyjąć należy, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (zasadności) zarzutów, postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Nadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 ppsa, nie jest wystarczające przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy w petitum skargi kasacyjnej, a konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz określenie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Podkreślić przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych norm, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (vide: wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174-176 ppsa , wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Jak już wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej formułując naruszenie "art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz art. 84 k.p.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r." - w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa powołuje normę o charakterze materialnoprawnym – art. 17 ust. 1 uśr – której wadliwa wykładnia, bądź błędne zastosowanie nie może być podnoszone w granicach naruszeń przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zaś zarzutów w ramach art. 174 pkt 1 ppsa nie zawiera. "Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw." (vide: wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04).

Skutkiem takiej konstrukcji zarzutu musiało być przyjęcie, że zastosowany wprawdzie przez Sąd I instancji art. 17 ust. 1 uśr (norma o charakterze materialnoprawnym - art. 174 pkt 1 ppsa), nie może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach naruszeń dotyczących ustaleń faktycznych, prawidłowe i podlegające ocenie Sądu kasacyjnego – mogą być jedynie wadliwości oparte o przepisy postępowania przed organami w powiązaniu z normami wynikowymi – art. 151 ppsa, bądź art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (zależnie od wyniku sprawy). Autor środka zaskarżenia zdaje się zaś podważać wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, czy wskazywać na nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu (błąd subsumpcji) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, gdy prawidłowym byłoby podnoszenie tego typu wadliwości w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa.

W powyższym stanie rzeczy, argumentacja w zakresie art. 17 ust. 1 uśr, a więc dotycząca: związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną oraz ocena zakresu sprawowanej opieki – nie podlegają analizie Sądu kasacyjnego.

Również wskazywanemu w petitum środka zaskarżenia, naruszeniu art. 3 § 1 ppsa nie można przypisać waloru trafności. Ww. przepis jest normą o charakterze ustrojowym, wyznaczającą zakres kognicji sądów administracyjnych. W jej świetle: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia art. 3 § 1 ppsa mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga nie została przez sąd rozpoznana, bądź – wbrew ustalonym tą regulacją wymogom – sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, czy też zastosował w ramach przeprowadzonej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega tego typu uchybień - Sąd Wojewódzki nie uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, ani też nie zastosował pozaustawowych środków takiej kontroli.

W kwestii naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zauważyć należy, że norma ta ma charakter wynikowy, oparcie zaś w analizowanej sprawie wyroku na art. 151 ppsa, w miejsce postulowanego przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia ww. normy odniesienia nie jest trafny. Dodatkowego zauważenia wymaga, że w analizowanej sprawie Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a więc nie było możliwości jej naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 151 ppsa (prawidłowa konstrukcja zarzutu w miejsce "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa") w zw. z art. 80 kpa i art. 84 kpa, Sąd kasacyjny uznał, że nie można uznać go za trafny. Wobec częściowo prawidłowego jego skonstruowania i uzasadnienia podlega on ocenie Sądu kasacyjnego.

I tak, art. 80 kpa, formułujący zasadę swobodnej oceny dowodów, nakazuje organom administracji publicznej ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nieprawidłowości w obrębie tej normy skarżący kasacyjnie upatruje w pominięciu przez Sąd Wojewódzki i organy procedujące w sprawie treści orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w A. (dalej: "Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności") o znacznym stopniu niepełnosprawności z 1 sierpnia 2022 r., którym legitymuje się matka strony. Wskazuje przy tym na sprzeczność przyjętej przez WSA oceny sprawności matki skarżącego z zawartymi w ww. dokumencie stwierdzeniami. Podnosi, że nie jest rolą organu weryfikowanie takiego orzeczenia, a jest to "decyzja", którą organ powinien być związany.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, autor środka zaskarżenia zdaje się nie zauważać, że ani organy administracji publicznej, ani też Sąd I instancji, w żadnym z wydanych rozstrzygnięć nie kwestionują legitymowania się przez matkę skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie podważają również w żadnym zakresie, a wbrew opinii strony, wynikających z tego dokumentu ustaleń (stopnia niepełnosprawności, daty jej powstania, czy też wskazań). Skarżący kasacyjnie zdaje się nie rozgraniczać oceny – na gruncie art. 17 ust. 1 uśr – dotyczącej stałej i długotrwałej konieczności opieki i pomocy dla osoby niepełnosprawnej od ustaleń faktycznych, wynikającymi z ww. dokumentu (zapisów orzeczenia). Nie można bowiem walidacji cech istotnych sprawowanej opieki utożsamiać z podważaniem treści orzeczenia o niepełnosprawności, czy wskazań dotyczących podopiecznego, a wynikających z postanowień takiego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności - w rozumieniu art. 3 pkt 21 uśr – nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Powyższe zaś zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie. Do sytuacji takiej w sprawie nie doszło. Organy i Sąd Wojewódzki nie poddawały w wątpliwość, ani tym bardziej nie kwestionowały w żadnym zakresie, wydanego przez Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, orzeczenia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sama konieczność określenia sprawowanej opieki cechami "stałości" lub "długotrwałości" wynika bezspornie z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danej sprawie, konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym wykonywanych przez wnioskującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia opiekunowi jakąkolwiek aktywność zarobkową. Ocena zaś charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia. Powyższe zaś pozbawia postawiony przez stronę zarzut trafności.

Niezrozumiałe dla Sądu kasacyjnego jest wskazywanie w środku zaskarżenia naruszenia art. 84 kpa, dotyczącego opinii biegłego. W myśl art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. (art. 84 § 2 kpa). Norma powyższa podzielona jest na jednostki redakcyjne – "§", które w petitum skargi kasacyjnej nie zostały przez autora skargi kasacyjnej dookreślone – powyższe wyklucza zaś możliwość oceny zarzutu, szczególnie w sytuacji braku argumentacji uzasadnienia podnoszonej wadliwości.

Na marginesie jedynie Sąd kasacyjny wskazuje, że przepis ten nie był w sprawie stosowany. Strona nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, a organ administracji - wobec jasnej i czytelnej treści dokumentacji akt sprawy (ww. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności) – nie był zobowiązany do przeprowadzenia takiego dowodu. Organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza, co – wobec przyjęcia treści orzeczenia o niepełnosprawności – w sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.