Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1450/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Po 18/19 w sprawie ze skargi I. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 5 listopada 2018 r. nr 3001-IEE.711.461.2018 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia 14 czerwca 2018 r., znak sprawy [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz I. W. 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Po 18/19 oddalił skargę I. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 5 listopada 2018 r. nr 3001-IEE.711.461.2018 w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych zostało wszczęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. w latach 2003-2004. Doręczenie upomnień dotyczących zaległych należności nastąpiło w dniach: 18 lutego, 30 kwietnia, 11 czerwca, 9 października, 17 grudnia 2003 r. oraz 3 lutego, 1 kwietnia, 20 kwietnia, 22 czerwca, 14 lipca 2004 r. Wobec braku zapłaty wystawione zostały tytuły wykonawcze i przekazane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. Doręczenie odpisu tytułów wykonawczych zobowiązanej nastąpiło w dniu 5 grudnia 2005 r.

W dniu 22 grudnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Egzekucja administracyjna została wszczęta i była prowadzona w odniesieniu do należności składkowych i opłat za grudzień 2002 r., luty, kwiecień, wrzesień, październik i listopad 2003 r. oraz styczeń, luty, kwiecień, czerwiec i lipiec 2004 r.

W dniu 12 maja 2005 r. wydana została decyzja stwierdzająca zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2002 r. do kwietnia 2004 r. Decyzja została doręczona stronie w dniu 28 maja 2005 r.

W dniu 6 marca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zaległych należności za okres od grudnia 2002 r. do kwietnia 2004 r. zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Decyzją z dnia 1 września 2014 r. Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja w tej sprawie uprawomocniła się z dniem 21 października 2014 r.

W toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz składek na FP i FGŚP za poszczególne miesiące w latach 2002-2003 r. I. W. w dniu 12 czerwca 2017 r. złożyła zarzuty podnosząc przedawnienie roszczeń.

W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 29 maja 2017 r. Dyrektor Oddziału ZUS w P. dokonał zajęcia wynagrodzenia zobowiązanej. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej wraz z odpisami tytułów wykonawczych w dniu 5 czerwca 2017 r.

Skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 29 maja 2017 r.

Dyrektor ZUS w P., działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r. uwzględnił zarzuty w części obejmującej składki na ubezpieczenia społeczne, FP i FGŚP za październik 2003 r. oraz odmówił uwzględnienia zarzutów w stosunku do pozostałych należności. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu decyzją z dnia 13 września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 29 czerwca 2017 r. podzielając stanowisko Dyrektora ZUS w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 851/17 uchylił postanowienie DIAS w Poznaniu z dnia 13 września 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że kwestia przedawnienia egzekwowanych należności nie została przedstawiona w sposób pełny, wyczerpujący i przejrzysty dla strony i sądu oceniającego prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zobowiązał organy administracji publicznej do przeprowadzenia oceny zarzutów dłużniczki w sposób zwięzły, rzeczowy i przejrzysty, z którego jednoznacznie wynikać będzie istnienie, bądź brak istnienia przedawnienia egzekwowanych należności.

Dyrektor Oddziału ZUS w P., postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r., na podstawie art. 34 §4 w związku z art. 33 pkt 1-10 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), uwzględnił zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec I. W. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] oraz odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o numerach[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz [...].

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 5 listopada 2018 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

I. W. skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku z dnia 14 maja 2019 r. wskazał, że organy właściwie wyznaczyły podstawy prawne do oceny zasadności zarzutów przedawnienia egzekwowanych należności przyjmując, że istotny z punktu widzenia sprawy jest stan prawny z daty doręczenia ponownie wystawionych tytułów wykonawczych, czyli stan prawny z dnia 5 czerwca 2017 r.

W powyższym zakresie organy wskazały, że stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017, poz. 1778, dalej: u.s.u.s.) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Organ uwzględnił, że do dnia 31 grudnia 2011 r. przepis stanowił że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Natomiast zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011, Nr 232, poz. 1378) przedawnienie należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się dniem 1 stycznia 2012 r., jeżeli zaś przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Zdaniem Sądu, organy wskazały termin przedawnienia egzekwowanych należności składkowych z zastosowaniem 10-letniego terminu przedawnienia liczonego od daty wymagalności składki/opłaty oraz według 5-letniego terminu liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.

W konsekwencji po uwzględnieniu okresów zawieszenia biegu terminu przedawnienia obejmujących okres od daty czynności zmierzających do wyegzekwowania należności do daty zakończenia postępowania egzekucyjnego (18 luty 2003 roku do 22 grudzień 2005 roku), okres postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia zadłużenia z tytułu składek (28 maja 2005 roku do 29 czerwca 2005 roku) oraz okres postępowania prowadzonego w sprawie umorzenia zaległości (od 6 marca 2013 roku do 21 października 2014 roku) organy stwierdziły, daty przedawnienia 10-letniego oraz daty przedawnienia 5-letniego.

Stosując zasady obliczania terminu przedawnienia w odniesieniu do zaległości FUS za październik 2003 roku (tytuł wykonawczy nr[...]) oraz zaległości FP i FGŚP za październik 2003 roku (tytuł wykonawczy nr[...]) organ przyjął, że te należności przedawniły się z dniem 25 maja 2017 r. W tej sytuacji były one przedawnione na dzień 5 czerwca 2017 r., czyli dzień doręczenia tytułów wykonawczych. Z tego względu zostały odpisane z konta skarżącej i wycofane z egzekucji.

W ocenie Sądu I instancji, po ponownym rozpoznaniu kontrolowanej sprawy egzekucyjnej organy w sposób pełny, wyczerpujący i przejrzysty (tabelaryczny), z uwzględnieniem regulacji prawnych intertemporalnych, przedstawiły i rozpoznały kwestię dotyczącą przedawnienia egzekwowanych należności. Sąd wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał również, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 art. 11 oraz art. 107 §1 i §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 11 pkt 1 lit. a) i przepisami art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o redukcji.

Organy prawidłowo przyjęły, że ocena przedawnienia należności powinna zostać dokonana na dzień doręczenia tytułów wykonawczych. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu także z uwagi na wydanie decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek i dotyczy to okresu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna – art. 24 ust. 5f u.s.u.s.

Nieuzasadnione zdaniem Sądu I instancji były zarzuty skargi wskazujące, że wystawienie w 2017 r. tytułów wykonawczych nastąpiło bez podstawy prawnej, a wszczęcie i prowadzenie egzekucji na ich podstawie jest niedopuszczalne, bo narusza art. 26 §1, art. 26d §1 oraz art. 29 §1 u.p.e.a. Wbrew stanowisku autora skargi organy zachowały się prawidłowo, gdy podejmując kolejną próbę przymusowego wykonania obowiązków pieniężnego z tytułu nieopłaconych składek/opłat ZUS (wszczynając kolejne postępowanie egzekucyjne) ponownie wystawiły tytuły wykonawcze. Sprawa ustalenia/stwierdzenia obowiązku podlegającego przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest inną sprawą niż sprawa egzekucyjna obejmująca wykonanie obowiązku opłacenia składek/opłat.

Jeśli postępowanie egzekucyjne prowadzone wcześniej w celu wykonania obowiązku opłacenia składek/opłat, obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), zostało zakończone umorzeniem z uwagi na bezskuteczność egzekucji, to sprawa wykonania tegoż obowiązku nie została załatwiona, ale zakończone zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych. Postawienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie ma skutków powagi rzeczy osądzonej (sprawy rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że we wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym ustawodawca przewidział możliwość wydawania odpisów tytułów wykonawczych (art. 26b §1-2 u.p.e.a.), wystawiania dalszych tytułów wykonawczym (art. 26c §1-4 u.p.e.a.) oraz wydawania ponownego tytułu wykonawczego (art. 26c §1-4 u.p.e.a.). W sprawie nie wystąpiły okoliczności faktyczne uzasadniające stanowisko o naruszeniu któregoś ze wskazanych przepisów. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2005 r. zostało zakończone przed wszczęciem kolejnego postępowania egzekucyjnego w 2017 r.

Przystępowanie do kolejnych prób przymusowego wykonania obowiązku ograniczone jest tylko terminem przedawnienia, a ponadto powinno odbywać się przy uwzględnieniu stanu prawnego z dnia wystawienia urzędowego dokumentu administracyjnego (tytułu wykonawczego) stanowiącego podstawę dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Skoro obowiązki opłacenia składek i opłat w roku 2017 nadal podlegały egzekucji administracyjnej, to organy (wierzyciel, organ egzekucyjny) podejmując kolejną próbę przymusowej realizacji obowiązku zobowiązane były wystawić tytuły wykonawcze według wzoru obowiązującego na datę sporządzenia dokumentu urzędowego oraz określić w tym dokumencie treść egzekwowanego obowiązku aktualną na datę jego wystawienia.

Powyższe wnioski płyną z treści art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 26 §1 u.p.e.a. oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 26 §2 u.p.e.a. Poza zakres sprawy egzekucyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2017 r., a tym samym poza zakres kontroli sądowoadministracyjnej realizowanej w niniejszym postępowaniu wykraczają kwestie związane z doręczeniem upomnienia oraz skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2005 r.

Skoro strona nie zakwestionowała działań organów administracyjnych podejmowanych w ramach innej sprawy egzekucyjnej, postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2005 r., to Sąd uznał, że wywołały one skutki prawne i aktualne z punktu widzenia oceny działań podejmowanych w ramach kolejnego postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania niezrealizowanych wcześniej dotychczas obowiązków opłacenia składek/opłat ZUS. Niemniej Sąd wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2017 r. nie wymagało uprzedniego przesłania upomnienia.

Upomnienie zobowiązanego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia upomnienia. Jeżeli zatem doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to ponownie wszczęte postępowanie egzekucyjne nie musi być poprzedzone ponownym upomnieniem zobowiązanego. Z tych względów doręczenie upomnienia uznane za skuteczne na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 2005 r. nie może prowadzić do zakwestionowania legalności postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania tego samego obowiązku na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2017 r.

Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Na gruncie tej regulacji uznano, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. jest także doręczenie upomnienia. Wysłane do strony upomnienia zostały potwierdzone wystawieniem tytułów wykonawczych, które przekazano organowi egzekucyjnemu. W sprawie wystąpiły czynności zmierzające do ściągnięcia należności.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła I. W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, iż organy obu instancji wyjaśniły w sposób wystarczający, wyczerpujący i jasny stan faktyczny sprawy, w szczególności co do kwestii przedawnienia składek zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 851/17, podczas gdy organy nie wyjaśniły w dostatecznym stopniu kwestii przedawnienia poszczególnych roszczeń nie wskazując m.in. sposobu dokonywanych obliczeń oraz nie wyjaśniły przyjętych zasad biegu terminu przedawnienia, które doprowadziły do stwierdzenia, iż doszło do przedawnienia zaległości w FUS za październik 2003 r. oraz zaległości w FP i FGŚP za październik 2003 r., w efekcie czego nie zrealizowały wytycznych WSA zawartych w powyższym wyroku i uniemożliwiły weryfikację prawidłowości ustaleń zarówno skarżącej jaki i Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty zarzutów skargi z dnia 6 grudnia 2018 r. i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących nieprawidłowego i niepełnego obliczenia biegu terminów przedawnienia przez organy obu instancji, nieprawidłowego doręczenia skarżącej upomnień oraz niedopuszczalności prowadzenia egzekucji w oparciu o ponownie wystawione tytułu wykonawcze;

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, 8 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd oraz organy orzekające w toku postępowania do całości argumentacji skarżącej, w szczególności do kwestii zasadności i podstawy wydania nowych tytułów egzekucyjnych i prowadzenia egzekucji na ich podstawie podczas, gdy skarżąca wskazywała szereg istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co do których organy nie wypowiedziały się w żaden sposób, a także kwestii precyzyjnego określenia metodyki obliczania biegu terminu przedawnienia dla wszystkich roszczeń dochodzonych przez wierzyciela, w tym wierzytelności uznanej za przedawnioną oraz dopuszczalności i prawidłowości wystawienia ponownych tytułów wykonawczych.

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 24 ust. 4 i 5b u.s.u.s. i art. 27 o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż wystawienie ponownych tytułów egzekucyjnych oraz prowadzenie na ich podstawie czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy roszczenia ZUS oddział w P., Inspektorat w W. uległy przedawnieniu;

5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 30 czerwca 2004 r.) oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i art. 27 o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, iż doręczenie skarżącej upomnień wywołało skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia roszczeń ZUS oddział w P., Inspektorat w W., podczas gdy w okresie dokonywania doręczeń ustawa nie wiązała z tym zdarzeniem prawnym skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a zastosowanie znowelizowanych przepisów do wywołania określonego skutku czynności prawnej dokonanej na podstawie przepisów obowiązujących "w uprzednio nie znajduje uzasadnienia";

6. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącej upomnień egzekucyjnych przez Organy egzekucyjne podczas organy kierowały korespondencję na nieprawidłowy adres Skarżącej lub korespondencja była odbierana przez osoby zamieszkujące w innych lokalach budynku, w którym zamieszkiwała skarżąca i nie została jej nigdy przekazana, przy czym skarżąca kwestionowała prawidłowości doręczeń upomnień kierowanych do niej w niniejszej sprawie od chwili powzięcia informacji o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym.

7. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 26 i 26d u.p.e.a. oraz 18 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż wierzyciel miał prawo w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystawić ponowne tytuły wykonawcze i prowadzić na ich podstawie postępowanie egzekucyjne, podczas gdy wystawienie nowych tytułów wykonawczych i prowadzenie na ich podstawie egzekucji było niedopuszczalne i postępowanie to winno zostać przez organy umorzone.

8. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 33 § 1 pkt 1 w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd oraz organy obu instancji zarzutów skarżącej i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego, podczas gdy roszczenia ZUS oddział w P., Inspektorat w W. są przedawnione i nie mogą być dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym, w szczególności w niniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie powtórnie wystawionych tytułów wykonawczych.

Mając powyższe zarzuty na względzie skarżąca kasacyjnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadcza ponadto, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjne jest zasadne. Niemniej jednak nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punktach 3, 5 i 7 petitum skargi kasacyjnej.

Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyrazić stanowisko, zgodnie z którym co do zasady organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego tylko jeden raz tytułu wykonawczego (oryginału). Wystawienie zaś drugich tytułów wykonawczych co do tej samej należności jest niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (chroni przed wielokrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności). Konieczność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w stosunku do zobowiązanego w celu wyegzekwowania należności, która była już przedmiotem egzekucji, a która została umorzona wobec jej nieskuteczności, może nastąpić na podstawie tylko jednego, pierwotnie wystawionego tytułu wykonawczego (oryginału). Podkreślić należy, że wyjątki od ww. zasady, przewidującej jeden tytuł wykonawczy w jednej sprawie (tj. dotyczącej tej samej należności) ustawodawca przewidział w polskim systemie prawnym - w art. 26c i art. 26d u.p.e.a, a dotyczą tylko wystawienia dalszego tytułu wykonawczego (w sytuacjach określonych przepisem art. 26c) oraz utraty tytułu wykonawczego (art. 26d u.p.e.a. - por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 146/06; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2307/10, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 306/16 publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl, czy też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 960/15).

Po dokonaniu analizy akt administracyjnych sprawy nie wynika, by powyższe sytuacje normatywne wystąpiły w niniejszej sprawie, co oznacza że w pełni zasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej.

W dalszej kolejności należy wskazać, że z treści zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Stanowisko powyższe zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podziela i akceptuje. Powyższe prowadzi do wniosku o zasadności zarzutu zawartego w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaistniała podstawa do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zobowiązany będzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zbadać prawidłowość dokonanych w sprawie czynności egzekucyjnych (m.in. w zakresie występowania w obrocie różnych tytułów wykonawczych, a dotyczących tych samych - z perspektywy materialnoprawnej - wierzytelności). Z uwagi na powyższe należy dojść do wniosku, że wystawienie w tej samej sprawie tytułu wykonawczego i doręczenie jego odpisu zobowiązanemu w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy, na podstawie którego przystąpiono już wcześniej do egzekucji jest prawidłowy, uznać należy, za naruszenie ogólnych przepisów postępowania, w tym art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Otóż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej organy obu instancji wypełniły obowiązki nałożone przez Sąd w orzeczeniu o sygn. akt III SA/Po 851/17 poprzez wyjaśnienie w dostatecznym stopniu kwestii przedawnienia poszczególnych roszczeń, tyle tylko, że organy te naruszyły przepisy prawa regulujące obliczanie terminu przedawnienia należności publicznoprawnych.

Również niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia bowiem wymogi formalne uzasadnienia wyroku przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadność zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wiąże się z tym, że organy orzekające oraz Sąd I instancji odniosły się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą, tyle tylko, że jej nie podzielały.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Stąd też zarzut ten okazał się nieuzasadniony.

Wreszcie przedwczesne było rozpoznanie zarzutów zawartych w punkcie 4 i 8 petitum skargi kasacyjnej. Dopiero bowiem po uwzględnieniu dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. oraz art. 26d u.p.e.a. organy będą w stanie ustalić, czy w sprawie nastąpiło już przedawnienie dochodzonych należności publicznoprawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił postanowienia administracyjne organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne, uwzględniając powyższe uwagi, winny zastosować się do przytoczonej wyżej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnienie tego wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za I i II instancję orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).