Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 31/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 268/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na czynność Zarządu Powiatu L. w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt IIII SA/Wr 268/19, odrzucił skargę [...] na czynność Zarządu Powiatu L. w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oświatowej.

Sąd I instancji wskazał, że [...] – dalej: spółka lub skarżąca - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Zarządu Powiatu L. w postaci odmowy wypłaty dotacji oświatowej dla [...] za miesiąc kwiecień 2019 r.

Skarżąca jest organem prowadzącym niepubliczną [...], której Starosta L. nadał uprawnienia szkoły publicznej. Strona jako organ prowadzący ww. placówkę złożyła wniosek o przyznanie dotacji, wypełniając warunek z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, dalej: o.f.z.o.).

Spółka podniosła, że skoro w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 26 ust. 2 i art. 33 ust. 1 o.f.z.o., to organ dotujący zobowiązany był do wypłaty części dotacji do ostatniego dnia danego miesiąca, czego jednak nie uczynił. Wstrzymanie wypłaty dotacji było pozbawione podstaw prawnych albowiem Dolnośląski Kurator Oświaty decyzją z 16 maja 2019 r. uchylił decyzję Starosty Lubińskiego z dnia 4 lutego 2019 r. w sprawie wykreślenia [...] z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Organ tym uznał, że szkoła prowadzi działalność edukacyjną zgodnie z przepisami prawa.

Spółka w skardze na powyższą czynność organu zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 33 ust. 1 o.f.z.o. poprzez odmowę wypłaty dotacji w sprawie, pomimo braku podstaw do jej niewypłacenia. Strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Zarządu Powiatu L., polegającej na odmowie wypłaty dotacji oświatowej, jaka przysługiwała [...]

Uzasadniając odrzucenie skargi spółki na powyższą czynność WSA we Wrocławiu podkreślił, że pismo organu z 14 maja 2019 r. informujące stronę o wstrzymaniu wypłaty dotacji do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty L. z 4 lutego 2019 r. nie kwalifikuje się jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z tego też względu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w art. 47 u.f.z.o. ustawodawca określa, jakie czynności organu dotującego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona przez spółkę czynność nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Czynność polegająca na wypłacie określonej kwoty dotacji jest czynnością, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Przepis ten nie został wymieniony w art. 47 tej ustawy. Tym samym czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

W ocenie WSA za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W związku z tym pismo organu z 14 maja 2019 r. informujące stronę o wstrzymaniu wypłaty dotacji do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty L. z 4 lutego 2019 r., jest zwykłym pismem informacyjnym, z którego nie sposób wyprowadzić konkretyzacji normy prawnej, dokonanej przez organ w sposób władczy i jednostronny.

Sąd podniósł, że właściwą drogą dochodzenia roszczenia związanego z wypłatą dotacji, będącego w istocie roszczeniem o zapłatę, jest droga postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ze względu na wyjaśnienie istoty sprawy a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny woły w na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że czynność wypłaty dotacji, a w konsekwencji również czynność odmowy wypłaty dotacji stanowi jedynie czynność o charakterze rachunkowo – księgowym nieposiadającą cech władczego rozstrzygnięcia, co doprowadziła do odrzucenia skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych i pozbawiło skarżącą prawa do sądu, podczas gdy czynność odmowy wypłaty dotacji stanowi czynność materialno - techniczną, należącą do kategorii czynności wskazanych w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.;

2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nie stwierdzenie bezskuteczności czynności Zarządu Powiatu L., pomimo dokonania czynności przez Zarząd Powiatu L. z naruszeniem przepisów prawa materialnego;

B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3. art. 47 w zw. z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię art. 47 w/w ustawy i przyjęcie, że czynność odmowy wypłaty dotacji nie mieści się w kategorii czynności wskazanych w przedmiotowym przepisie, podczas gdy art. 47 w/w ustawy odsyła do wszystkich czynności podejmowanych przez organ dotujący, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność organu w postaci odmowy wypłaty dotacji nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten, określony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, jakie czynności organu dotującego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona przez Spółkę czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Czynność polegająca na wypłacie określonej kwoty dotacji jest czynnością, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie został wymieniony w art. 47 tej ustawy w związku z czym czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

Skonstatować zatem należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, polegająca na odmowie wypłacie kwoty dotacji jest – w ocenie NSA – czynnością techniczną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że kwota dotacji za miesiące luty, marzec i kwiecień 2019 r. (w wysokości [...] zł) została wypłacona skarżącej 29 maja 2019 r. (tak odpowiedź organu na skargę kasacyjną k. 81 akt sądowych).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.