Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3461/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 152/19 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie renty planistycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 152/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie renty planistycznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", oraz uchwały z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze wsi S. (opubl. Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z [...] czerwca [...] r., poz. [...]), Burmistrz S. ustalił opłatę planistyczną w wysokości 72.496,32 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości S., obręb [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni 1,0942 ha, o numerze księgi wieczystej [...] i orzekł obowiązek jej zapłaty przez R.M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ww. uchwałą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny (1 P) oraz drogi publiczne klasy dojazdowej (1 KDD). Zaś w myśl poprzednio obowiązującego miejscowego planu (uchwała z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] – Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z [...] r. Nr [...], poz. [...]) nieruchomość ta oznaczona była symbolem 2ZLz z podstawowym przeznaczeniem pod tereny do zalesień.

Z ustaleń wynika, że skarżący sprzedał przedmiotową nieruchomość w dniu 3 sierpnia 2016 r. Zaś zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym z 30 kwietnia 2018 r. zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie spowodowała wzrost jej wartości, co dało podstawę do naliczenia opłaty planistycznej. Przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2204). Natomiast wzrost wartości nieruchomości obliczono zgodnie z art. 37 ust. 1 powyższej ustawy, jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, która stanowi kwotę 593.000 zł (i kwotę 5,42 zł/m²), a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, która została określona w wysokości 67.000 zł, jako iloczyn wielkości działki (10.942 m² i ceny metra gruntu, przeznaczonego do zalesienia = 6,10 zł/m²). Wartość przedmiotu wyceny została określona wg wartości z dnia wejścia w życie planu - 10 lipca 2015 r. i poziomu cen na datę zbycia nieruchomości – 3 sierpnia 2016 r. Powyższe ustalenia operatu zostały podzielone przez organ. Ustalił on, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił o 526.000 zł, mając na uwadze, że wartość terenu przeznaczonego pod drogi (900 m²) nie uległa zmianie, zatem w tym zakresie do renty planistycznej przyjęto jej wartość w wysokości 43,29 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, kwestionując ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2015 r. W tym zakresie jego zdaniem winien być wzięty pod uwagę miejscowy plan z [...] lipca [...] r. - uchwała nr [...]. A zatem operat szacunkowy odnoszący się do przeznaczenia terenu w planie uchwalonym uchwałą nr [...] jest błędny.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zwane dalej w skrócie "SKO w L.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach zaskarżonej decyzji podkreślono, iż z treści § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] wynika, że z granic obszaru objętego tym planem wyłącza się tereny, dla których obowiązują uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego – w tym tereny we wsi S. (pkt 14). Również w § 38 powyższej uchwały nie wskazano, aby uchwała nr [...] utraciła moc, nastąpiło to dopiero na mocy § 20 uchwały nr [...]. Tym samym na skutek uchwalenia planu zgodnie z uchwałą nr [...] nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele inwestycyjne korzystniejsze od dotychczasowego (ustalonego w uchwale nr [...]), a wartość nieruchomości wzrosła. Odpowiadając na zarzut, iż w zakresie 900 m² nie mogło dojść do wzrostu wartości nieruchomości uznano, iż jest on bezzasadny. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji omyłkowo wskazał powierzchnię terenu przeznaczonego poprzednio pod zalesienia, ale już w dalszej części decyzji poprawnie ustalił, że zmianie uległo przeznaczenie całej powierzchni działki i prawidłowo dokonał wyliczenia opłaty planistycznej.

W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. R.M. wniósł o uchylenie decyzji SKO w L., podnosząc argumenty wcześniej przedstawione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga była uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie przypomniał, że na dzień sprzedaży przez skarżącego jego działki nr ewid. [...] obowiązywał na przedmiotowym terenie miejscowy plan uchwalony uchwałą z dnia [...] maja [...] r. nr [...]. Z § 9 ust. 1 planu wynika, że wysokość stawki procentowej dla terenów P wynosi 15%, zaś dla terenów KDD 0,1%. Jak ustaliły organy, a skarżący tej okoliczności nie zakwestionował, część działki nr [...] o powierzchni 10.042 m² na moc postanowień tego planu przeznaczona jest pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny (1P), pozostałe zaś 900 m² pod drogi dojazdowe KDD. Powyższe okoliczności nie są sporne. Sporne w sprawie jest natomiast przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu podjętego uchwałą nr [...]- czy przeznaczenie całej działki nr [...] było jednakowe, czy była to nieruchomość rolna, czy przeznaczona pod zalesienie i czy przeznaczenia te generowały różną cenę nieruchomości. Przede wszystkim spór dotyczy kwestii, który z poprzednio uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ustalenia przeznaczenia działki nr [...] przed datą uchwalenia najnowszego planu, po której doszło do sprzedaży nieruchomości. Organy przyjęły, że przed uchwaleniem planu uchwałą nr [...] obowiązywał plan podjęty uchwałą nr [...] z lutego [...] r., a teren działki nr [...] znajdował się na obszarze 2ZLz, z podstawowym przeznaczeniem pod zalesienia, co wynika z postanowień planu uchwalonego w lutym [...] r.

Dalej Sąd wskazał, że z § 20 planu uchwalonego uchwałą nr [...] wynika wprost, że w granicach obszaru objętego niniejszym planem tracą moc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obszaru położonego we wsi S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego [...] r. Powyższe odwołanie uchwały do planu uchwalonego uchwałą nr [...] świadczyłoby, że to ten plan był planem bezpośrednio poprzedzającym plan uchwalony dla terenów wsi S. w [...] r. Zapis analogicznego § 26 planu uchwalonego uchwałą nr [...] stanowi, że "na obszarze objętym niniejszym miejscowym planem zagospodarowania PBS, UKS i U przestrzennego tracą moc ustalenia "zmiany m.p.z.p. gminy [...] na obszarze wsi [...] zatwierdzonej uchwałą nr [...]". Przepis ten zatem odnosi się do terenów innych, niż teren 2ZLz które to oznaczenie dotyczy także nieruchomości gruntowej skarżącego. Organ jednak nie wyjaśnił znaczenia tego zapisu dla spornej nieruchomości, w szczególności, czy treść § 26 planu uchwalonego uchwałą nr [...] nie oznaczała, że dla nieruchomości innych niż PBS, UKS i U obowiązuje plan z 2004 roku. Nie można na tym etapie wykluczyć, że dla spornej nieruchomości nr [...] aktualna pozostawała uchwała z 2004 r., dotycząca zmiany planu dla obszaru wsi S. Tym bardziej, że w dniu [...] lipca [...] r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S.. Zgodnie z § 1 ust. 2 tego planu z granic obszaru wyłącza się tereny, dla których obowiązują uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego", a w punkcie 14 wymieniono teren wsi S., dla którego obowiązuje m.p.z.p. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...]. Zatem z tekstu planu nie wynika, aby plan podjęty uchwałą nr [...] nie obejmował terenu, dla którego obowiązywał wcześniej plan z lutego [...] r. Natomiast na rysunku planu sporne tereny, na których leży działka nr [...] niewątpliwie leżą poza terenem planu. Wprawdzie, zdaniem Sądu, wydaje się logiczne, że dla tego samego terenu organ nie uchwaliłby w przeciągu pół roku dwóch planów zagospodarowania. Niemniej, w ocenie Sądu, nie jest przekonujące tłumaczenie, że doszło do zwykłej omyłki w powołaniu uchwały w treści "§ ust. 2" planu podjętego uchwałą nr [...].

Wyjaśnienia wymaga powyższa rozbieżność także w kontekście unormowania cytowanego § 26 planu podjętego uchwałą nr [...] z lutego [...] r.

W ocenie Sądu słusznie też skarżący zwrócił uwagę na inne dokumenty w aktach sprawy, niejednorodnie określające przeznaczenie spornej nieruchomości. Z informacji UM w S. z 7 czerwca 2018 r. wynika, że plan podjęty uchwałą nr [...] określał teren działki nr [...] symbolem 2ZLz. Jednak w wypisie z rejestru gruntów według stanu na dzień 10 lipca 2015 r. jest informacja, że działka nr [...] o powierzchni 1,0942 ha zawiera 0,1070 ha gruntów ornych klasy RIVa, 0,2284 ha gruntów ornych klasy RIVb, o7344 ha gruntów ornych RV, 0,0224 ha gruntów leśnych i zadrzewionych Lz=RV. Również na powołanym wcześniej rysunku planu, stanowiącym załącznik graficzny do planu [...]-(Sąd błędnie wpisał [...]), działka nr [...] znajduje się na obszarze rolnym.

Zdaniem Sądu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu należy wyjaśnić powyższe rozbieżności, jak i pewną niekonsekwencję w opisach spornej nieruchomości w dokumentacji planistycznej i jej rysunkach. Nie można wykluczyć, że inna jest wartość nieruchomości przeznaczonej pod zalesienia, inna zaś cena rynkowa nieruchomości rolnej, zwłaszcza jeżeli dopuszcza też zabudowę zagrodową. Stąd konieczne jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych z przeznaczeniem nieruchomości.

Tak więc okoliczności przeznaczenia działki nr [...] przed uchwaleniem planu [...] nie zostały w sposób bezsporny wyjaśnione. Nie można zatem zweryfikować zarzutu skargi, że przed uchwaleniem planu w [...]. nieruchomość skarżącego miała przeznaczenie rolne na mocy planu podjętego uchwałą: cytat "nr [...] z lipca [...]"- koniec cytatu, co w konsekwencji miałoby wpływ na ocenę wielkości zmiany przeznaczenia gruntu.

Dalej Sąd zwrócił uwagę na błędy operatu szacunkowego. Autor operatu ustalił cenę jednostkową dla całego gruntu, mimo iż w części jest on przeznaczony jako KDD. Dostrzega ten błąd organ, różnicując wartość poszczególnych części nieruchomości. Jednakże, ani autor operatu ani organ nie ustalili poziomu cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi dojazdowe (KDD). Organ ustalił, że wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie wzrosła, a mimo to uwzględnił i tę część przy ustalaniu renty planistycznej, przyjmując że wartość tej części wynosi 43.290 zł. Tymczasem skoro wartość tej części nie wzrosła, to jej cena rynkowa winna zostać wyliczona jako cena jednostkowa sprzed planu – 900 x 6,10 zł/m² = 5.420 zł. Sąd wskazał, że jest to o tyle istotne, że skoro wartość części nieruchomości nie wzrosła, to w ogóle nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej.

Reasumując Sąd wskazał, że w toku postępowania nie został ustalony stan faktyczny sprawy przede wszystkim co do przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu z [...] r., jak i co do wartości nieruchomości, a w konsekwencji wysokości renty planistycznej, co przesądza o zasadności zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego oraz dokonano oceny wydanych rozstrzygnięć niezgodnie z kryterium legalności,

b) art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zobligowanie organów administracji publicznej do "wyjaśnienia niejasności" w planach miejscowych, choć plany te są aktami prawa miejscowego, a zatem "wyjaśnienie niejasności" nie może zmierzać do wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz prowadzi do dokonania wykładni aktów prawa miejscowego, co leży w gestii sądów administracyjnych i powinno zostać dokonane przez Sąd, zwłaszcza że SKO w L. wydając zaskarżoną decyzję zajęło już stanowisko w sprawie obowiązywania konkretnych planów miejscowych i wyjaśniło to stanowisko w swej decyzji;

c) § 26 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obszaru położonego we wsi S." w zw. z § 20 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze wsi S. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- zobowiązaniu organów administracji do "wyjaśnienia niejasności" w ww. przepisach planów, choć organy te wydając swe decyzje zajęły już stanowisko w kwestii planów miejscowych mających zastosowanie w stanie faktycznym, zatem jeżeli stanowisko Sądu w tej kwestii jest odmienne, winien on wskazać wprost jak należy rozumieć rzeczone przepisy zamiast zobowiązywać organy do "wyjaśnienia niejasności";

- uznaniu, że organy naruszyły przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a., podczas gdy zdaniem SKO w L. zarówno Burmistrz S. jak również tut. Kolegium są związani przepisami planów miejscowych. Nie jest również jasne w jakiej procedurze organy administracji miałyby "wyjaśnić niejasności" w przepisach powszechnie obowiązujących. Co więcej, nawet "wyjaśnianie niejasności" w planach nie może prowadzić do wyjaśnienia stanu faktycznego (a tego właśnie dotyczą przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a.), a jedynie prawnego, który nota bene został wyjaśniony w zaskarżonej decyzji;

d) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia renty planistycznej mają znaczenie inne okoliczności i dokumenty (m.in. wypis z rejestru gruntów), gdy tymczasem renta ta jest ustalana na podstawie uchwalonego planu miejscowego i określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości określonej na podstawie dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez:

- nieuzasadnione zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mimo iż nie istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2018 r. oraz

- nieuzasadnione zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo iż nie został on wymieniony wprost w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, jednakże wskazanie na naruszenie przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. oznacza, że Sąd de facto zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, choć nie istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej,

podczas gdy ani przepisy prawa materialnego ani też procesowego, nie zostały w żadnej mierze naruszone;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie rozumowania prawniczego doprowadzającego do zmodyfikowania normy prawnej wyrażonej w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie na konieczność uwzględnienia w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej innych dokumentów niż wynika to z treści ww. przepisów, podczas gdy te przepisy winny być rozumiane literalnie, zaś niedopuszczalna jest ich rozszerzająca systemowa czy funkcjonalna wykładnia, która prowadziłaby do modyfikacji treści normy prawnej;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu prawnego i faktycznego sprawy, brak pełnej wykładni norm prawa materialnego, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i niewyjaśnienie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób de facto zostały, zdaniem Sądu, naruszone przez SKO w L.;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak zasadności wskazań co do dalszego postępowania, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia "spornych kwestii", które w zasadzie sprowadzają się do:

- nieprecyzyjnych sformułowań aktów prawa miejscowego i to w większości w planie podjętym uchwałą nr [...], który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

- zobligowania organów do badania innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy m.in. wypisu z rejestru gruntów, które to wskazania nie znajdują uzasadnienia w wymienionych wyżej przepisach prawa materialnego, albowiem dla ustalenia renty planistycznej (określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości) niezbędne jest porównanie wartości tej nieruchomości wyliczonej z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z planu uchylanego oraz z planu uchwalonego, nie zaś innych, załączonych do akt sprawy dokumentów (takich jak np. wypis z rejestru gruntów);

e) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy z treści tych norm nie wynika wymóg by organy administracji ustalając rentę planistyczną weryfikowały inne dokumenty niż plany zagospodarowania przestrzennego tj. m.in. wypisy z rejestru gruntów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, podczas gdy istniały podstawy do jej oddalenia. Sąd pierwszej instancji pominął również, że SKO w L. w swej decyzji nie tylko wyjaśniło nieprawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (które jednakże nie miały wpływu na wysokość ustalonej renty planistycznej), ale również poddało wnikliwej analizie stan faktyczny i prawny, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w skardze kasacyjnej oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego i mając na uwadze wskazane w nim zarzuty w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji słusznie uznał w okolicznościach tej sprawy, że nie jest możliwe zaakceptowanie wydanych w sprawie decyzji jako odpowiadających prawu. Ta konstatacja wynikała z właściwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczącej ustalenia renty planistycznej. Sprowadza się ona w istocie do tezy, iż bez wcześniejszego wyjaśnienia zasadniczych kwestii, związanych z bezspornym określeniem który z poprzednio uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi S. stanowi podstawę do ustalenia przeznaczenia działki nr [...] z czym wiążą się prawidłowe oznaczenia przeznaczenia spornej nieruchomości przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja [...] nr [...], nie jest możliwe ustalenie właściwej wysokości opłaty planistycznej, a tego przecież dotyczy przedmiotowa sprawa.

Nie jest sporne w tej sprawie, iż zaskarżoną decyzją ustalono opłatę planistyczną w wysokości 72.496,32 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi S., obręb [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Ta nieruchomość skarżącego została zbyta aktem notarialnym w dniu 3 sierpnia 2016 r., po tym jak weszła w życie uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] maja [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze wsi S.. Uchwała ta jednocześnie spowodowała, iż na mocy § 20 tego aktu utraciły moc postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego [...] zmieniającą uchwałę w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszaru położonego we wsi S.

Stąd też, mając powyższe na uwadze, organy orzekające w sprawie na potrzeby niniejszego postępowania przyjęły, iż prawo miejscowe przyjęte uchwałą nr [...] z dnia [...] maja [...] zmieniło przeznaczenie działki skarżącego nr [...] (o powierzchni 1,0942 ha), przewidując obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 1P pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny, a uzupełniająco dopuszczono: obiekty usługowe, obiekty obsługi komunikacji samochodowej, stacje obsługi pojazdów, stacje paliw, garaże, budynki gospodarcze wolnostojące lub wbudowane w obiekt produkcyjny, magazynowy lub usługowy, obiekty małej architektury, zaś obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDD przewidziano pod drogi publiczne klasy dojazdowej zakończone placem do zawracania. Te zaś uregulowania odniesiono do uchylonego tą uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego [...], gdzie sporny teren oznaczony był symbolem 2ZLz z podstawowym przeznaczeniem pod tereny do zalesień.

Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (choć w zaskarżonym wyroku nie powołano pełnej podstawy prawnej w tym zakresie gdyż brak jest "lit. c", ale nie jest to błąd mający istotny wpływ na wynik sprawy), albowiem przyjął, iż w toku postępowania nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w zakresie przeznaczenia spornej nieruchomości przed uchwaleniem planu w [...] w kontekście wykazywanych wątpliwości co do obowiązującego dotychczasowego planu zagospodarowania, a tym samym zgłoszono zastrzeżenia co do prawidłowego określenia wartości nieruchomości. Niezależnie od powyższego zarzucono także konkretne błędy w operacie, w tym przyjęcie dla obliczenia końcowej kwoty renty planistycznej, wartości które budzą wątpliwości. Powyższe zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości ustalenia właściwego stanu faktycznego sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przesądziły o zasadności stawianego organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji zaś zasadnie uznano, że doszło do obrazy art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stawiane zaś zarzuty skargi kasacyjnej mające na celu podważenie tego rozstrzygnięcia nie zasługiwały na uwzględnienie.

Renta planistyczna zwana też opłatą planistyczną, jest formą daniny publicznej płaconej przez właściciela nieruchomości na rzecz gminy. Kwestię opłaty planistycznej regulują przepisy art. 36 – 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek zapłaty renty planistycznej powstaje, jeżeli wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość objętej nim działki, a właściciel zbywa tę nieruchomość. Stosownie bowiem do treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 254/08). W realiach niniejszej sprawy nie można mieć wątpliwości, że wartość działki sprzedanej przez skarżącego rzeczywiście wzrosła wskutek uchwalenia w [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S., albowiem nowe przeznaczenie działki zasadniczo różni się od dotychczas wykazywanego, niezależnie od tego czy przyjmie się, że była to działka przeznaczona pod zalesienie czy jak określa skarżący pod produkcję rolną. Stąd też potrzeba ustalenia właściwej wysokości przedmiotowej renty planistycznej.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna odzwierciedlać różnicę między wartością nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością w dniu zbycia. Różnica ta, a w konsekwencji renta planistyczna, powinna wiązać się z obiektywną zmianą wartości nieruchomości, a nie z ceną ustaloną przez strony umowy. Dlatego tak ważne jest ustalenie przeznaczenia terenu w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i odniesienie tego do aktualnego planu, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Analiza akt sprawy wykazała jednak, iż w tym zakresie organy orzekające nie przeprowadziły wymaganej pełnej analizy aktów prawa miejscowego a zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego w odwołaniu nie zostały właściwie wyjaśnione w sposób szczegółowy przez organ odwoławczy. Stąd zasadnie Sąd pierwszej instancji, w ramach sądowej kontroli legalności decyzji w przedmiocie renty planistycznej nakazał, powołując się na konkretne rozwiązania § 20 uchwały z dnia [...] maja [...] nr [...], jak i § 26 planu uchwały nr [...] z dnia [...] lutego [...] wraz z odniesieniem się do rozwiązań ujętych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., wyjaśnienie spornych kwestii dotyczących tego, który z poprzednio obowiązujących planów stanowi podstawę do ustalenia przeznaczenia działki nr [...] w kontekście oznaczenia jego przeznaczenia. Taka konstatacja Sądu pierwszej instancji jest uzasadniona w okolicznościach tej sprawy i nie jest w stanie zmienić tego stanowiska zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zobligowanie organów administracji publicznej do "wyjaśnienia niejasności" w planach miejscowych, choć plany te są aktami prawa miejscowego, a zatem "wyjaśnienie niejasności" nie może zmierzać do wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz prowadzi do dokonania wykładni aktów prawa miejscowego, co leży w gestii sądów.

Niewątpliwie wykładnia aktów prawa miejscowego należy do Sądu administracyjnego, gdy skarżona jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Wówczas ocena legalności takiego aktu pozostaje w wyłącznej kompetencji sądu administracyjnego. Natomiast w tej sprawie kontroli legalności podlega nie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego lecz decyzja administracyjna w przedmiocie renty planistycznej, a elementem stanu faktycznego takiej sprawy są właściwie zdefiniowane i określone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na których zlokalizowana była i jest nieruchomość podlegająca takiej rencie, co niezbędne jest dla właściwego wyliczenia wartości takiej daniny publicznej. Na potrzeby takiego postępowania jak przedmiotowe Sąd pierwszej instancji słusznie zakwestionował ten element postępowania wyjaśniającego o jakim wyżej mowa, skutecznie zarzucając organom niewyjaśnienie w sposób wymaganym przepisami k.p.a. zasadniczych elementów przedmiotowego stanu faktycznego, a uczynił to dokonując oceny poszczególnych konkretnych rozwiązań planów miejscowych, które wiążą się z terenem którego dotyczy postępowanie, jak i pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie. Natomiast nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie właściwego stanu faktycznego sprawy tak by zastępować w tym zakresie organy administracji, jak w szczególności badanie szczegółowych rozwiązań przyjętych w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], które nie zostały w jakikolwiek sposób ocenione przez organy administracji obu instancji.

Jak podkreślono w sprawie, nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) objęta była planem miejscowym, w szczególności uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obszaru położonego we wsi S. (Dz. Woj. Łódzk. [...] ze zm.). Z dniem 5 maja 2009 r. ustalenia ww. planu zatwierdzonego powyższą uchwałą utraciły moc w zakresie terenów o symbolach nr PBS, UKS i U, objętych planem zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. który zmieniał uchwałę w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszaru położonego we wsi S." (Łódzk. [...]), zgodnie z § 26 tej uchwały. Zatem z dniem 5 maja 2009 r. ustalenia planu nr [...] dla wsi S. utraciły moc, ale wyłącznie dla terenów o symbolach nr PBS, UKS i U, a zatem jak słusznie podkreślił to Sąd pierwszej instancji, ww. norma odnosiła się do terenów innych niż 2ZLz, które to oznaczenie dotyczy także nieruchomości gruntowej skarżącego. Zasadnie zatem zaznaczono w zaskarżonym wyroku, iż należało wyjaśnić w sprawie w kontekście uregulowania właśnie § 26 uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. czy dla nieruchomości innych niż oznaczone symbolem PBS, UKS i U i w jakim zakresie obowiązuje w dalszym ciągu plan przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2004 r., ale także co nie wskazał Sąd pierwszej instancji czy oznaczenie działki skarżącego jako 2ZLz występowało w tym planie. Ustalenie w jakim zakresie obowiązuje ww. plan jest po prostu niezbędne dla pełnej oceny tej sprawy. Dla potrzeb wyjaśnienia powyższej kwestii nie ma decydującego znaczenia twierdzenie organu pierwszej instancji zawarte w piśmie Burmistrza S. z 10 grudnia 2018r., że plan przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. był planem zmieniającym ustalenia planu nr [...], ale bez zmiany granic obszaru. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że bez wyjaśnienia tej kwestii nie można na tym etapie postępowania w sposób jednoznaczny wykluczyć, że dla nieruchomości skarżącego aktualna pozostaje uchwała z 2004 r. choćby teoretycznie.

Nadto należy wskazać, iż dla gminy S. w 2009 r. uchwalono również kolejny akt prawa miejscowego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Łódz. [...] ze zm.). Przy czym w § 1 ust. 1 tej ostatniej uchwały wskazano, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w granicach administracyjnych Gminy S., z wyłączeniem terenów określonych w ust. 2. Zaś w ust. 2 tego przepisu pod poz. 14 jako tereny wyłączone z opracowań tego planu wskazano teren położony we wsi S. objęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. Tym samym powyższe uregulowanie ww. planu pozwala także przyjąć, iż w chwili uchwalania tego planu obowiązywały również uregulowania planu objętego uchwałą nr [...] choć nie wyjaśnione w pełni w jakim zakresie, i stanowiska tego nie zmienia argumentacja skargi kasacyjnej. Z tekstu planu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. nie wynika, aby ww. plan nie obejmował terenu dla którego wcześniej obowiązywał plan z lutego 2009 r, mimo że tereny działki nr [...]na rysunku planu leżą poza terenem planu.

Twierdzenie Kolegium, że z ww. sformułowania § 1 ust. 2 pkt 14 uchwały nr [...] wynika, iż wszystkie tereny położone we wsi S. zostały wyłączone z granic obszaru objętego tą uchwałą, a tylko z uwagi na przeoczenie powołano się na inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niż uchwała nr [...] nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że organ odwoławczy dokonał właściwej wykładni postanowień ww. planu nr [...]. Tłumaczenie takie, iż doszło do zwykłej omyłki, nie jest przekonujące co słusznie potwierdził Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku. Również argument pomieszczony w zaskarżonej decyzji, iż w § 38 uchwały nr [...] nie wskazano, iż uchwała nr [...] traci moc, nie jest wystarczający aby uznać, że w okolicznościach tej sprawy wobec przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni § 26 uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w zw. z § 20 uchwały z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] jak i wraz z odniesieniem się do rozwiązań ujętych w uchwale nr [...], w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnięto zarzuty strony w zakresie tego, który z poprzednio uchwalonych planów zagospodarowania przestrzennego, faktycznie stanowi podstawę do ustalenia przeznaczenia działki nr [...]. Wykazywane realne wątpliwości na tle cytowanych wyżej przepisów muszą zostać usunięte w toku postępowania administracyjnego. Z tym zaś wiąże się potrzeba wyjaśnienia przeznaczenia działki nr [...] przed wejściem w życie planu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a to informację UM w S. z 7 czerwca 2018 r., czy wypis z rejestru gruntów jak i załącznik graficzny planu nr [...], miały na celu zwrócenie uwagi na możliwe inne niż wykazywane w sprawie przeznaczenie terenu działki skarżącego nr [...] jako znajdującego się na obszarze rolnym, choć tak naprawdę decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy mają zapisy odpowiedniego planu zagospodarowania przestrzennego, co słusznie podkreślił w skardze kasacyjnej organ odwoławczy. Przy czym rozważania powyższe winny skutkować koniecznością ustalenia czy opisany wyżej plan nr [...] mógł mieć zastosowanie w tej sprawie. Rozważania w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie wyjaśniały tej kwestii w sposób należyty, o czym świadczą zastrzeżenia podniesione w zaskarżonym wyroku.

Jednakże powyższe rozważania Sądu w ich całokształcie zmierzały do konstatacji, że w toku przedmiotowego postępowania nie wyjaśniono jako elementu stanu faktycznego dla decyzji o ustaleniu wysokości renty planistycznej, przeznaczenia nieruchomości skarżącego przed uchwaleniem planu w 2015 r. w kontekście podnoszonych przez Sąd zastrzeżeń wobec przyjętego przez organy obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, co wymagało dokonania pogłębionej analizy aktów prawa miejscowego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tego skutecznie nie uczyniono. Trzeba mieć na uwadze to, że podniesione w zaskarżonym wyroku uwarunkowania wynikające z poszczególnych, a wymienionych wyżej aktów prawa miejscowego, nie pozwalały w sposób bezsporny na podzielenie przedstawionej przez organy w sprawie interpretacji § 26 uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w związku z § 1 ust. 2 pkt 14 uchwały nr [...], w szczególności gdy podnoszony jest w związku z tym argument zaistnienia zwykłej omyłki poprzez pominięcie w tym ostatnim akcie uchwały nr [...]. Tak więc właściwie Sąd pierwszej instancji zarzucił w związku z powyższymi wadami przeprowadzonego postępowania także nieustalenie właściwej wartości nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowej wysokości należnej renty planistycznej. Dlatego, raz jeszcze należy przyznać, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął w tych okolicznościach sprawy naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., jak i normy art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Zatem czynione w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 26 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w zw. z § 20 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dla ustalenia renty planistycznej mają znaczenie inne okoliczności i dokumenty (m.in. wypis z rejestru gruntów), bowiem wyprowadzanie takiej tezy z niektórych mało precyzyjnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest tak naprawdę nadinterpretacją zawartych w nim sformułowań.

Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej, przywołany w niej jako zarzut naruszenia prawa materialnego art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis tego art. 1 składający się z § 1 i 2 ww. ustawy ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem organu administracji nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Przedstawione wyżej we wstępnej części tego uzasadnienia rozważania wskazały, iż Sąd pierwszej instancji z uwagi na powoływaną wadliwość zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. choć jak już wyżej zaznaczono "lit. c" w podstawie prawnej nie przywołał, wskazując jedynie w formie opisowej na takie naruszenie. Zatem zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionego zastosowania tej normy prawa procesowego w związku z wykazywanymi, a zdaniem organu niewystępującymi w tej sprawie naruszeniami prawa, nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego i jaki jest stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że uzasadnienie kwestionowane tym środkiem odwoławczym jest niespójne i wewnętrznie sprzeczne. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z nimi i polemizuje ze stanowiskiem co do potrzeby wskazywanego uzupełnienia postępowania dowodowego tak naprawdę stanowi polemikę z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd. Jednakże wskazywane wobec uzasadnienia zaskarżonego wyroku zastrzeżenia nie mogą sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Jedynie informacyjnie dodać należy, iż analiza tego uzasadnienia wskazuje wprawdzie na pewną niestaranność w jego sporządzeniu, o czym świadczy wskazanie w szczególności niepełnej podstawy prawnej uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Również skarga kasacyjna wylicza niedokładności tam zamieszczone, niemniej jednak takie omyłki czy też niedokładności (np. cytat "na mocy planu [...] z lipca 2009 r", zamiast plan [...] - patrz strona 7 uzasadnienia, czy też wskazywanie na różne numery działek skarżącego, gdy tak naprawdę sprawa dotyczy wyłącznie działki nr [...]) nie mogą uzasadniać przyjęcia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż eliminacja takich wad odbywa się w drodze ich sprostowania.

Należy mieć na uwadze to, że w motywach zaskarżonego wyroku powołano się także na wady operatu opracowanego na potrzeby tej sprawy. Zdaniem Sądu mimo, że w aktualnym planie oznaczono działkę skarżącego w części jako P, a w części jako KDD to ustalono cenę jednostkową dla całego gruntu, a ta zdaniem Sądu winna być zróżnicowana. Podzielono również zarzut skarżącego co do wadliwego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości o pow. 900 m² przeznaczonej pod drogę, której wartość nie wzrosła po uchwaleniu planu. W skardze kasacyjnej zarzucono, iż nie jest jasne jakie przepisy zostały naruszone przez biegłego, bowiem Sąd wskazał jedynie na bliżej nieokreślone błędy operatu, nie uszczegółowiając zaś jakie normy prawne zostały naruszone. Jednakże analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż tzw. błędy operatu należy wiązać ze wskazywanym na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. skoro odnosi się te naruszenia także do kwestii wysokości należnej renty planistycznej. Niewątpliwie jednak kwestia właściwych parametrów przyjętych dla sporządzenia operatu, a tym samym samej wysokości spornej daniny publicznej winna być przedmiotem oceny dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w tej sprawie, a wskazanego tym wyrokiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, wobec ujawnionych, a wyżej wykazanych naruszeń prawa w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i oddalić wniesionej skargi jako niezasadnej.

W tym miejscu zauważyć należy, iż skarga kasacyjna w jej motywach zawiera szeroko rozbudowaną argumentację, odnosząc się do poszczególnych naruszeń prawa przywołanych przez Sąd pierwszej instancji wykazując ich niezasadność. Przy czym jest to argumentacja, której nie mógł poznać Sąd pierwszej instancji, gdyż nie została zamieszczona w zaskarżonej decyzji, czy też decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej nie może uzupełniać i zastępować tego co powinno być zamieszczone w zaskarżonych do sądu decyzjach, a tak jest w tej sprawie. W przeciwnym wypadku to Naczelny Sąd Administracyjny orzekałby o istocie sprawy za organy administracyjne, a nie kontrolował legalności zaskarżonej decyzji do czego jest uprawniony.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna generalnie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.