Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 205/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e).
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 93 ust. 1 i  ust. 1a, art. 91 par. 4.
journal: Dz.U. 2018 poz 1285
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze - t.j.
article: art. 632 par. 1, art. 637 par. 1.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2412/19 w sprawie ze skargi Z. R. S. M. RP w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 października 2019 r. nr 1129/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2020 r., uwzględnił skargę Z. R. S. M. RP w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 października 2019 r., w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając tą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2014 r. oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z dnia 16 października 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że M. Z. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia na rzecz K. Z. R. S. M., w okresie od 27 września 2012 r. do 2 listopada 2012 r.

Objętą skargą decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z łączącej strony umowy nazwanej "umową o dzieło" wynikało, iż M. Z. zobowiązała się do sporządzenia protokołu zawierającego dane dotyczące lustracji pełnej spółdzielni mieszkaniowej.

Prezes NFZ uznał, że zawierane przez strony umowy wyczerpywały znamiona umowy o świadczenie usług, bowiem w wyniku umów nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a realizujący umowy wykonywali powtarzalne czynności faktyczne, do czego wystarczający był określony poziom staranności. Ponadto sporządzając dokumenty wykonawcy związani byli wytycznymi instrukcyjnymi. Organ ocenił, że umowa dotyczyła wykonania określonych czynności polegających na sporządzeniu protokołu zawierającego dane dotyczące lustracji pełnej S. M. "S." w G.. Przyjęto, że czynności te nie zmierzały do powstania nowego bądź zmodyfikowanego, charakterystycznego i stanowiącego o jego indywidualnym charakterze samoistnego dzieła, które zostało zdefiniowane w momencie zawierania umowy.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że sporna umowa spełniała przesłanki z art. 627 k.c., gdyż jej istotą było zobowiązanie się przyjmującej zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowie warunki, a zamawiającego - do zapłaty wynagrodzenia.

Sąd nie zgodził się z tezą organ opartą o art. 93 § 1 Prawo spółdzielcze, że protokół sporządzony przez lustratora nie mógł stanowić dzieła w rozumieniu art. 627 k.c. Nie ulegało wątpliwości Sądu I instancji, że protokół stanowił efekt pracy wykonawcy umowy. Bez sporządzenia protokołu oraz zawartych w liście polustracyjnym wniosków polustracyjnych, praca wykonawcy umowy nie miałaby znaczenia, ponieważ nie zostałby osiągnięty cel lustracji. To właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji stanowiło przedmiot umowy, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. W tych dokumentach został zawarty rezultat przeprowadzonej lustracji, zawierający ocenę działalności skontrolowanej spółdzielni, w zakresie legalności, rzetelności i gospodarności. Zdaniem Sądu sporządzenie tego dokumentu wymagało niewątpliwie samodzielności i wkładu intelektualnego wykonawcy dzieła, niezależnie od faktu, że sama lustracja przeprowadzana była zgodnie z przepisami Prawa spółdzielczego oraz postanowieniami Instrukcji o lustracji organizacji spółdzielczych. Celem lustracji nie była sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej przez podmiot poddany lustracji. W ten sposób uzyskany rezultat przeprowadzonej lustracji spółdzielni był zmaterializowanym w wymienionych w umowie dokumentach, efektem pracy zainteresowanej, stanowiącym po jej sporządzeniu samodzielny byt.

Sąd wskazał, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionego w umowie dokumentu. Ponadto, w przypadku istotnych wad niedających się usunąć, zamawiający miał prawo odstąpić od umowy. Wykonawca dzieła odpowiadał więc za efekt swojej pracy i za ten efekt przysługiwało mu wynagrodzenie, a nie jedynie za staranne działanie.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że strony spornej umowy określiły w sposób jednoznaczny przedmiot umowy, którym miał być konkretny, wymieniony w umowie dokument, spełniający wymienione w umowie wymogi. Nie można było przy tym uznać, aby tak określony przedmiot umowy nie poddawałby się sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, według kryteriów obiektywnych i powszechnie sprawdzalnych. Nie można było również przyjąć, że tak określony przedmiot umowy, nie był samoistnym, a więc pozostającym po jego wytworzeniu niezależnie od dalszego działania twórcy rezultatem, materialnym, obiektywnie osiągalnym i w konkretnych warunkach pewnym.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:

naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji organów NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku WSA w zakresie oceny charakteru prawnego umowy oraz błędnego ustalenia:

- naruszenia przez organ art. 734 § 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 k.c. oraz art. 627 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit, e) ustawy o świadczeniach oraz niezasadne przyjęcie, że organy Funduszu:

1) nieprawidłowo ustaliły, że zakwestionowana umowa nosiła cechy umowy o świadczenie usług, a charakter spornej umowy wskazuje, że była umową o dzieło - podczas gdy z dokonanych przez organy ustaleń jednoznacznie wynika, że umowa, którą wykonywała Pani M. Z. nosiła znamiona umowy o świadczenie usług, przy czym Sąd orzekający w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął ustalenie Prezesa NFZ , że celem funkcjonowania Z. R. S. M. RP jest zapewnienie zrzeszonym spółdzielniom mieszkaniowym pomocy w ich działalności statutowej. Dla osiągnięcia tego celu Związek m.in.: prowadzi badania lustracyjne spółdzielni mieszkaniowych. Wobec powyższego to Związek, a nie lustrator odpowiada za całość działania, w tym m.in. za przeprowadzenie lustracji, a zatem analogicznie tak jak organ administracji odpowiada za wydanie decyzji, tak samo Z. R. S. M. RP odpowiada za przeprowadzenie lustracji;

2) ponadto Sąd I instancji w wydanym wyroku, pominął ustalenie organu, że w przypadku wielu umów, gdzie stosuje się odpowiednio umowę zlecenia a także umów nienazwanych, wynagrodzenie przysługuje tylko z tytułu osiągnięcia określonego rezultatu, a pomimo to nie są umowami o dzieło, a umowami na podstawie, których osoby je wykonujące są zgłaszane do ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. W tym przypadku do czynności ustawowo wskazanych związanych z przeprowadzeniem lustracji powinno się stosować przepisy o zleceniu, ponieważ podobnie jak w przypadku wydawania decyzji administracyjnej tak i przeprowadzanie lustracji jest określonym procesem związanym z podejmowaniem czynności określonych przepisami prawa, odpowiednio prawa spółdzielczego lub kodeksu postępowania administracyjnego

a ponadto:

3) odnosząc się do wskazania Sądu I instancji dotyczącego wykonywania lustracji, należy podnieść, iż Sąd pominął okoliczność, że organ prawidłowo ustalił, iż zgodnie z art. 93 ust. 1a prawa spółdzielczego (Dz. U. Nr 220, poz. 275) lustrację przeprowadza Związek Rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone czyli zgodnie z ww. przepisami odpowiedzialność za przeprowadzenie lustracji ponosi K. Z. R. S. M. RP a nie tak w niniejszej sprawie Pani M. Z.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach podany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z uwagi na niewłaściwe przyjęcie przez organy, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług, a przez to naruszył art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny czy zawarta przez skarżący Związek z zainteresowaną umowa na sporządzenie protokołu zawierającego dane dotyczące lustracji, projektu listu polustracyjnego oraz odrębnej informacji (poza protokołem) stanowiły umowy o świadczenie usług, o których mowa w art. 734 § 1 w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego czy umowy o dzieło, o których stanowi art. 627 Kodeksu cywilnego. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i lustratora umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji poszczególnych spółdzielni i sformułowania określonych w treści umów protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych w sprawie umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu.

Nie ma racji organ, że istotą umów było jedynie staranne dążenie do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby umów, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umów stron, zawartych i ukształtowanych w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.

Stwierdzić należy, że z art. 645 Kodeksu cywilnego wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Zgodnie z postanowieniami umów wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła osobiście. Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne.

Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 Kodeksu cywilnego. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez Związek listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki. Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z umowami zawieranymi przez Związek zamawiający miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach. Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowach zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.

Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy aby uznać, że analizowane umowy nie są umowami o świadczenie usług, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu lecz, że doszło do zawarcia i wykonania umów o dzieło, prawidłowo nazwanych tak przez strony umowy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że organ naruszył art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego i art. 627 Kodeksu cywilnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, za nieusprawiedliwione.

Oceny tej nie zmienia zarzut "pominięcia przez Sąd okoliczności, że zgodnie z art. 93 ust. 1a Prawa spółdzielczego lustrację przeprowadza Związek Rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone i to Związek jest za tę lustrację odpowiedzialny".

Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, który zobowiązuje związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza, do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. Protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 Prawa spółdzielczego).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.