Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1212/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 czerwca 2024 r., znak SKO-ZP-415-129/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz J. S. kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Szaflary decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr [...] znak: [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - dalej u.p.z.p., oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 grudnia 2023 r. (uzupełnionego dnia 9 stycznia 2024 r.), zmienionego dnia 21 marca 2024 r. złożonego przez K. i B. G. - ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, budowa dojazdu – na części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], gmina S., obręb Z.

W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a/ linia zabudowy - nieprzekraczalna min. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (wyznaczona graficznie) - zgodnie z załącznikiem nr 1,

b/ wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - od 0,08 do 0,18,

c/ powierzchnia biologicznie czynna -zachować min. 25% powierzchni terenu objętego wnioskiem,

d/ parametry dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego:

- szerokość elewacji frontowej - 10,0 m +/- tolerancja do 20% dla parametru. Front terenu przylega do drogi publicznej (dz. [...]), z której odbywa się główny wjazd na działkę;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu do okapu dachu lub jej gzymsu lub attyki - od 2,5 m do 4,5 m,

- wysokość głównej kalenicy - wypadkowa wynikająca z przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych projektowanego budynku mierzona od średniego poziomu terenu do najwyższej części dachu utworzonej na przecięciu połaci dachowej - od 8,0 m do 10,0 m,

- dach głównej bryły budynku /nie dotyczy ganków, wiat/ o tym samym kącie nachylenia dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia od 47° do 55° o architekturze oraz detalu nawiązującym do tradycji regionalnych P.,

- główna kalenica - równoległa lub prostopadła w stosunku do frontowej granicy działki,

- liczba kondygnacji nadziemnych - od 1 do 3,

- liczba kondygnacji podziemnych - od 0 do 1.

e/ parametry dojazdu:

- długość od 0,0 m do 40,0 m

- szerokość od 0,0 m do 12,0 m

2) Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu:

- pod względem ochrony wód i gospodarki wodnej,

- pod względem ochrony zieleni,

- pod względem ochrony powietrza, ochrony przed hałasem,

- warunki wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także innych form przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody,

Dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy Szaflary wydał Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia znak: [...], z dnia 11.12.2023 r. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 9.01.2024 r. - zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Szaflary znak: [...], z dnia 9.01.2024 r.;

3) Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

4) Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji - przyłącza mediów:

-zaopatrzenie w energię elektryczną - projektowaną instalacją zgodnie z informacją TAURON Dystrybucja SA z dnia 13.10.2023 r.,

- zaopatrzenie w wodę - z własnego ujęcia wody - studni,

- zaopatrzenie w gaz - nie dotyczy,

- odprowadzenie ścieków gospodarczo - bytowych - projektowaną instalacją do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków;

- zaopatrzenie w energię cieplną – z indywidualnego źródła ścieków;

- lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów stałych bytowych na terenie wnioskowanej działki, utylizacja odpadów poza terenem inwestycji, odbiór przez firmy koncesjonowane,

- odprowadzenie wód opadowych - do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, w razie braku takiej możliwości na nieutwardzone powierzchnie działki, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych nie powodując uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich,

- wnioskowany teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. [...] /działka nr [...], poprzez projektowany zjazd.

- miejsca parkingowe - dla budynku należy zapewnić min. 2 miejsca parkingowe dla samochodów osobowych na terenie działek własnych, wliczając w ten obowiązek miejsce w garażu.

5) Warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich:

Inwestycja nie może naruszać występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności:

- pozbawienia dostępu do drogi publicznej;

- ograniczenia możliwości korzystania z drogi publicznej;

- ograniczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii cieplnej oraz ze środków łączności;

- ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

-ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie;

- zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W decyzji ustalono także warunki dotyczące zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, a to: warunki geotechniczne, warunki w zakresie melioracji, warunki w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych teren inwestycji w ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem RV- ok.0,1038 ha):

Wnioskowany teren inwestycji obejmujący część działek nr [...],. [...], [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem RV (pow. ok. 0,1038 ha), warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, warunki i wymagania odnośnie odległości od systemu przesyłowego elektroenergetycznego i systemu przesyłowego gazowego:

Linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujący część działek nr [...], [...], [...], gmina [...], obręb [...] wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. Z., K. S., J. M. i J. S. podnosząc, że w przypadku tak przyjętych parametrów jak zaproponowane w decyzji tj. wysokość górnej kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej dla całego zamierzenia - to jest 17 projektowanych budynków tworzących nowe osiedle w jednej lokalizacji - spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego, na które odwołujący się nie zgadzają.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. nr SKO-ZP-415-129/24 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.:

w pkt 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 4, podpunkt 1 lit. e, tiret drugie i w tym zakresie ustaliło parametr dojazdu: - szerokość od 3,00m do 12,0m;

w pkt 2) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że jak wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w dniu 28 grudnia 2023 r. inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, budową dojazdu na części działek nr [...], [...], [...] obr. [...]. Do wniosku załączono decyzję Wójta Gminy Szaflary z dnia 11.12.2023 roku ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczna i urządzeniami". W toku postępowania wykonano analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy autorstwa architekta B. K.

SKO wyjaśniło, że stosownie do art. 59. ust.2 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. W związku z tym organ stwierdził, że "z uwagi na wszczęcie niniejszego postępowania w dniu 13.11.2023 r. zastosowanie mają przepisy z ww. zmianami".

Organ odwoławczy ustalił, że front terenu określony w analizie jako szerokość terenu inwestycji od strony drogi publicznej wynosi ok. 13 m, co zgodnie z mapą załączoną do analizy stanowi wschodnią granicę terenu inwestycji przylegającą bezpośrednio do drogi publicznej. Granice obszaru analizowanego obejmują obszar od 50 m do 335 m wokół terenu inwestycji, której dotyczy wniosek. Zostały wyznaczone w dostosowaniu do granicy działki i w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego, przedstawione na mapie w skali 1:1000. Powyższe, w ocenie Kolegium prawidłowo obrazuje i uwzględnia układ urbanistyczny obszaru sąsiedniego a także uwzględnia całą planowaną inwestycję opisaną w decyzji środowiskowej, a która została zobrazowana na załączonej do wniosku mapie przedstawiającej poglądowe zestawienie wszystkich inwestycji razem. W zakresie kontynuacji funkcji ustalono, że dokoła terenu inwestycji, który jest niezabudowany znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowo-gospodarcza. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się terenu zabudowane oraz niezabudowane. Konkludując, stwierdzić trzeba, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy.

W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej, poprzez projektowany zjazd. Potwierdza to analiza materiałów graficznych, z których fakt ten wynika. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej nie budzi zatem wątpliwości. Prawidłowy jest także wniosek, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji projektowanej inwestycji. Teren inwestycji obejmuje fragmenty działek, które według ewidencji gruntów stanowią klasoużytki RV, zatem inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W analizie zamieszczono zestawienie wszystkich nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym, wskazując na parametry i wskaźniki zabudowy istniejące w obszarze analizowanym.

W zakresie linii zabudowy stwierdzono, że istniejąca zabudowa nie jest jednolicie wykształcona. Nie zachodzą więc przesłanki do ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego i prostej linii zabudowy oraz fakt, że wnioskowana działka znajduje się bezpośrednio przy drodze, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy 6m od krawędzi jezdni - co znalazło odzwierciedlenie na załączniku graficznym. Dodatkowo wypada zauważyć, że ww. odległość nawiązuje do istniejącej zabudowy na działce nr 728/7 dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Według zestawienia, średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,17 natomiast rozpiętość w obszarze analizowanym mieści się w przedziale 0,06 - 0,28. Ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie od 0,07 do 0,16. Uzasadniając podano, że uwzględniono takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość z działkami sąsiednimi, uwzględniając w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne".

Natomiast w wydanej decyzji oraz załączonych do niej wynikach analizy ostatecznie wskazano na wartość 0,08 - 0,18. Wskaźnik ustalono zatem na poziomie wartości średniej z możliwością obniżenia wartości. Powyższe nie wpłynie negatywnie na panujący ład przestrzenny, co uzasadniono w końcowych wynikach analizy. Powierzchnię biologicznie czynną przyjęto na poziomie 25%.

W ocenie Kolegium stanowi to wyczerpujące uzasadnienie w zakresie wyznaczenia wskaźnika nowej zabudowy. Ponadto ustalono go na poziomie średniej wartości, a co istotne mieści się on w zakresie istniejących wartości w obszarze analizowanym i nawiązuje do wskaźników zabudowy na terenach sąsiednich. Podsumowując, ustalenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy spełnia wymagania § 5 ust 2 rozporządzenia, albowiem znajduje szczegółowe uzasadnienie w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej następuje stosownie do zasad określonych w § 6 rozporządzenia. Stosownie do ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie do ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W analizie ustalono, że wartość średnia tego parametru to 11,5 m. Ostatecznie przyjęto natomiast parametr o 1,5 m mniejszy od wartości średniej, to jest 10,00 m z tolerancją do 20%, co daje dopuszczalną szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy 8-12m, wartość ta mieści się w zakresie istniejących wartości w obszarze analizowanym (5-18m) i nie spowoduje to naruszenia ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium ustalenia powyższe są zgodne z zasadą określoną w § 6 ust. 2 rozporządzenia i mają potwierdzenie w zestawieniu tabelarycznym tego parametru i w wynikającej z tego wartości średniej.

Przepis § 7 rozporządzenia określa zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Stosownie do ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Stosownie do ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W analizie ustalono wartość średnią w obszarze analizowanym 4 m, przy najniższej wartości 2,5 m i najwyższej 5,5 m występującej na obszarze analizowanym. Jak wynika z załączników graficznych, na działkach bezpośrednio sąsiadujących nie występuje zabudowa, a istniejąca zabudowa tworzy uskok, zatem brak jest możliwości ustalenia wysokości na podstawie ust. 1. W konsekwencji na podstawie średniej wartości ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 2,5 - 4,5 m, co nie będzie stanowić naruszenia ładu przestrzennego albowiem jest zbliżona do wartości średniej.

Stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują dach o kątach 0°-55°, wysokość głównej kalenicy w przedziale 3-12 m, dając wartość średnią 7,5 m, dachy są płaskie, jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe, kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły do frontu działki. Przyjęto na tej podstawie dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 47° do 55°, co odpowiada wartościom kątów nachylenia w obszarze analizowanym. Ustalono także wysokość górnej kalenicy od 8-10 m, także ta wartość nie zaburzy ładu przestrzennego, albowiem budynki o podobnych parametrach znajdują się w obszarze analizowanym, przy czym wartość maksymalna w obszarze analizowanym to 12 m. przyjęta wartość 8 -10 m mieści się zatem w wielkościach zastanych w obszarze analizowanym. Przyjęto także kierunek kalenicy względem frontu działki - prostopadły lun równoległy, co jest zgodne z zabudową w obszarze analizowanym.

W decyzji organu I instancji ustalono także parametry dla dojazdu, co jest zgodne z treścią wniosku inwestorów. W pkt 4, podpunkt 1 lit. a, tiret drugie rozstrzygnięcia ustalono jednak błędnie szerokość dojazdu "od 0,0 m do 12,0 m". Co po pierwsze jest nielogiczne, a po drugie niezgodne z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dojazd do budynku powinien zatem mieć szerokość minimalną 3,0 m. Szerokość 0,0 m, wskazuje na brak drogi dojazdowej, a zatem zapis ten nie znajduje logicznego uzasadnienia. Z powyższego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie i ustalić szerokość dojazdu: "od 3,00m do 12,0m".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że parametry i wskaźniki zabudowy zostały ustalone prawidłowo i zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało przy tym, że w pierwotnej wersji analizy załączonej do akt sprawy sporne parametry w postaci szerokości elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy zostały ustalone na poziomie wartości wyższych od średnich, w wyniku korespondencji stron odwołujących oraz inwestorów wartości te zostały ustalone na poziomie niższym niż pierwotnie oraz niewiele odbiegającym od wartości średnich oraz mieszczących się w granicach wartości istniejących w obszarze analizowanym (szerokość elewacji frontowej 10m z tolerancją 20% przy średniej 11,5m oraz wysokość głównej kalenicy 8-10m, przy średniej 7,5m i rozpiętości 3-12m). Zarówno w ocenie architekta - autora analizy, który jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie planowania przestrzennego jak i w ocenie Kolegium ustalenia te nie zaburzą ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym i zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi zasadami określonymi w rozporządzeniu.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie dokonano także analizy inwestycji pod względem zgodności z przepisami odrębnymi. Ustalono, że inwestycja nie znajduje się w obszarze korytarza ekologicznego łączącego rezerwat przyrody [...] na [...] z otoczeniem w gminie S., teren nie podlega ochronie w zakresie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków, nie znajduje się na terenach górniczych, nie znajduje się na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, nie występują na nim urządzenia melioracji wodnych. Przedsięwzięcie jako realizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, i z tej przyczyny załączono do wniosku decyzję środowiskową określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wymienioną na wstępie. Z uwagi na położenie terenu w obszarze Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, decyzja została uzgodniona z właściwym miejscowo Regionalnym Dyrektorem ochrony Środowiska w K. - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a i 6 u.p.z.p. - uzgodniono projekt decyzji ze Starostą [...], a na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że w analizie uwzględniono prawidłowo wszystkie budynki mające wpływ na ład przestrzenny obszaru analizowanego. Parametry i wskaźniki zabudowy zostały ustalone na podstawie istniejących wskaźników i parametrów na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym, z zastosowanie zasad określonych w rozporządzeniu bądź odstępstw od tych zasad w granicach przewidzianych rozporządzeniem.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. S. zarzucając naruszenie:

1) art 6, 7, 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania, polegające na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym braku uwzględnienia słusznego interesu odwołującego oraz interesu społecznego oraz uznaniu, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna oraz sposób wyznaczenia w tej analizie obszaru analizowanego, umożliwiły prawidłową ocenę układu urbanistycznego, podczas gdy dla wszystkich 15 decyzji, dotyczących różnych części działek ewid. nr [...], [...], [...] przyjęty został taki sam obszar analizowany, który to został wyznaczony niezgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obszar o nieregularnym kształcie, w oparciu o inne odległości w rożnych kierunkach geograficznych, a nadto w sposób fragmentaryzujący działki leżące na obszarze analizy, bez wyraźnego uzasadnienia w decyzji oraz w analizie, a nadto w odległościach niezgodnych z art. 61 ust. 5 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w postaci analizy urbanistycznej, polegające na niczym nieuzasadnionym wyznaczeniu obszaru analizy, jako terenu o nieregularnych kształtach, fragmentaryzującym działki położone w obszarze analizy, a nadto wyznaczonym w rożnych odległościach w rożnych kierunkach geograficznych, co stwarza wrażenie, sztucznego dopasowania obszaru analizy tak, aby możliwe było wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, a co w orzecznictwie uznawane jest za niedopuszczalne,

3) art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, sprzeczne z zasadami logiki, w tym nieprawidłowe przyjęcie, że analiza, stanowiąca podstawowy dowód w postępowaniu, jest prawidłowa, podczas gdy analiza nie została sporządzona zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz przyjęcia wartości średniej nie z wszystkich wartości na obszarze analizowanymi, lecz tylko z wartości najmniejszej i największej, przez co analiza nie jest jasna, kompleksowa, ani adekwatna dla każdej decyzji,

4) art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem następujących przepisów:

a) art. 106 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uzyskania wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.,

b) art .61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego, nie "wokół terenu", o którym mowa w art 52 ust 2 pkt 1 a u.p.z.p., lecz w kształcie nieregularnym w odległościach różnych w zależności od kierunku geograficznego, fragmentaryzującym działki ujęte na obszarze analizowanym oraz w nieprawidłowych odległościach co skutkowało błędnym sporządzaniem analizy urbanistycznej, nie realizującej w pełni wymogów dobrego sąsiedztwa wynikających z art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

c) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, w sprawie dostatecznie wykazano, iż projektowane jest zaopatrzenie terenu w wodę, podczas gdy wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie możliwości zaopatrzenia terenu w wodę,

5) art. 61 ust 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię:

a) prowadzącą do uznania, że obszar analizowany nie musi zostać wyznaczony dookoła działki, co skutkowało niezgodnym z tym przepisem wyznaczeniem obszaru analizy, określonego w załączniku nr 2 do decyzji - części tekstowej, jako obszaru w odległościach od 127,5 m do 350 m (w decyzji nr 149), w odległościach od 50 m do 320 m (w decyzji nr 151), w odległościach od 50 m do 335 m (w decyzji nr 150), podczas gdy przepis, jako wartość podstawową podaje 3-krotność frontu działki, a jako wartość maksymalną wartość 200 m, a poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary nie zostało w żaden sposób uzasadnione w decyzjach, ani umotywowane w analizach, a w orzecznictwie przyjmuje się, że sztuczne poszerzenie obszaru analizowanego, jedynie w celu poszukiwania takich nieruchomości, które umożliwią wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, jest niedopuszczalne, a ponadto, że obszar analizowany został wyznaczony w rożnych kierunkach w rożnych odległościach, a z uzasadnienia decyzji, ani organu I instancji, ani II instancji oraz analizy nie wynika, dlaczego organ przyjął takie rozróżnienie,

b) niespójne wyznaczenie obszaru analizy - inne w załączniku nr 2 – części tekstowej, a inne w załączniku nr 3 - części graficznej, albowiem obszar wyznaczony w załączniku nr 3 - części graficznej uwzględnia obszar inny niż to wynika ze wskazań załącznika nr 2, a nadto wykonanie analizy na takim samym obszarze do każdej decyzji, podczas gdy z załącznika opisowego do każdej decyzji wynika, że analiza na potrzeby każdej decyzji obejmowała inny obszar,

c) wyznaczenie obszaru analizy w kształcie nieregularnym, nadto fragmentaryzującym działki położone na obszarze analizy, bez żadnego uzasadnienia, niespójnym z przebiegiem granic działek na obszarze analizowanym, a nadto leżącym w rożnych odległościach w zależności od kierunku geograficznego, podczas gdy ustawa stanowi, że "właściwy organ wyznacza wokół terenu obszar analizowany", a nadto, że z orzecznictwa wynika, że obszar analizy winien być wyznaczony w kształcie regularnym, owalnym lub elipsy oraz niefragmentaryzującym poszczególnych działek ewidencyjnych, a ewentualny podział działek w obszarze analizy winien być szczegółowo uzasadniony w decyzji oraz w analizie, a przyjęty w niniejszej sprawie, w załączniku graficznym, obszar analizy zdaje się być stworzony sztucznie, jedynie na potrzeby wydania decyzji w pełni zgodnej z wnioskiem

6) art. 59 ust. 1 i art 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji dla części działek ewid. o nr [...], [...], [...] położonych w Z., gmina S., podczas gdy objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, które w niniejszej sprawie nie występują, a nadto, że organ I instancji w swojej decyzji nie uzasadnił motywów, dla których możliwe byłoby wydanie decyzji jedynie dla części działki,

7) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji dla części działek ewid. nr [...], [...], [...] podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy nie określa w jakim miejscu na działce ma zostać posadowiony budynek, a jedynie stwierdza, że na danej działce może zostać posadowiony budynek spełniający określone parametry,

8) art 61 ust 5a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w wielkości większej niż 3-krotność szerokości frontu działki, tj. w odległości do 350 m (w decyzji nr 149/24), 335 m (w decyzji nr 150/24) oraz 320 m (w decyzji nr 151/24), i to w jednym kierunku (zachodnim), stanowiące w istocie sztuczne powiększanie obszaru analizowanego na potrzeby poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji, podczas gdy z części tekstowej i graficznej analizy nie wynikają przesłanki, którymi organ I instancji kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego w takiej wielkości,

9) § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wskazaniu w decyzji powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, wysokości kalenicy jako wskaźnika wynikającego z średniej obliczonej na podstawie jedynie wartości największej i najmniejszej na obszarze analizowanym, a nie jako średniej ze wszystkich wartości obecnych na obszarze analizowanym, która to średnia z jedynie dwóch wartości (najmniejszej i największej) odbiega od średniej obliczonej na podstawie wszystkich wartości zebranych na obszarze analizowanym, a gdyby organ przyjął średnią o prawidłowej wartości nie mógłby ustalić parametrów dla budynku takich, jak wynikają z zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II Instancji.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie zaś z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.,dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy art.59 ust.1, art.61 ust.1 w zw. z art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23) oraz art.59 ust.1 (jak podano w zaskarżonej decyzji) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.poz.1688).

Błędnie w zaskarżonej decyzji ustalono datę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro wniosek został złożony w dniu 28 grudnia 2023 r., postępowanie nie mogło zostać wszczęte w dniu 13 listopada 2023 r.

W sprawie miał zastosowanie przepis art.59 ust.2 (a nie art.59 ust.1 – jak podał organ odwoławczy) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), stanowiący, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (czyli w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r.). Stosownie do art.65 ust.1 cytowanej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie miały zastosowanie przepisy art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.:

- "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" (ust.1),

- "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (wniosek musi zawierać określenie granic terenu nim objętego), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę" (ust.5a).

Zgodnie z art.52 ust.2 pkt 1) w zw. z art.64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (ustalenia warunków zabudowy) powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.b.k.), czyli zbiorów danych prowadzonych przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Chodzi zatem o materiał przyjęty do tego zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b p.g.k.

Dokumenty dołączane do wniosku mogą być składane zarówno w postaci oryginału, jak i kopii dokumentu, przy czym będzie miał tu zastosowanie przepis art. 76a § 4 k.p.a., zgodnie z którym zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Natomiast w przypadku gdy odpis dokumentu został sporządzony na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej, poświadczenia jego zgodności z oryginałem dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego lub podpisu osobistego, a odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie tego przepisu. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. Dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21).

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (wersja od 3 stycznia 2022 r. - Dz.U.2021.2399) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

W myśl § 5. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Z kolei stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Jak stanowi § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Według zaś § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Analiza architektoniczno-urbanistyczna jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Ma ona wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie winno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21).

Na organie natomiast spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Oczywistym jest, że skoro parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie wskaźników istniejącej zabudowy na wszystkich działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, wielkość tego obszaru w decydujący sposób wpływa - po pierwsze, na dokonanie ustalenia, czy w ogóle możliwe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, po drugie – determinuje określenie parametrów tej zabudowy.

Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20, publ. LEX nr 3575495). Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

W wyroku NSA z 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14 dopuszczono ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy druga część działki objęte została planem miejscowym. Podany przykład dotyczy więc sytuacji wyjątkowych, z których nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Również w piśmiennictwie dostrzeżenie wyroku II OSK 491/14 łączyło się z konstatacją, że obszar objęty planowaną inwestycją "w pewnych sytuacjach" może stanowić również część działki ewidencyjnej.

Uwzględniając, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji mają realizować przede wszystkim wymogi ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to wskazane jest aby teren inwestycji określony był przy wykorzystaniu jednostek obszarowych, jakimi są działki ewidencyjne.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16).

Podkreślenia wymaga i to, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana).

Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe.

Przenosząc przedstawione na wstępie uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że do wniosku dołączona została kserokopia jakiejś mapy, a nie kopia mapy o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1) ustawy (k.11). Z kserokopii tej nie wynika nawet w jakiej skali została sporządzona.

Z projektu decyzji (k.77) wynika, że załącznikami nr 2 i 3 do projektu decyzji są "Wyniki analizy – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną". Na stronie 82 – 90 akt administracyjnych znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez Bożenę Konieczną. Na stronie 88 znajduje się załącznik nr 3 do decyzji – Wyniki analizy - część graficzna. Z załącznika tego wynika, że teren inwestycji obejmuje niewielką część działek ewidencyjnych [...],[...] i [...].

Organy nie dostrzegły, że obszar analizowany wyznaczony został na innej mapie niż określona w art.61 ust.5a ustawy planistycznej.

Organy zaakceptowały również, nie przeprowadzając w tym zakresie pogłębionej oceny, granice obszaru analizowanego określone przez urbanistę. Urbanista podał jedynie, że "granice obszaru analizowanego obejmują obszar w odległości od 50 m do 335 m wokół terenu inwestycji którego dotyczy wniosek (szerokość terenu inwestycji od strony drogi publicznej wynosi 13 m) a wyznaczone zostały na bazie obszaru j.w. w dostosowaniu do granicy działki i w sposób umożliwiający ocenę układu urbanistycznego". Organ odwoławczy stwierdził w tym zakresie, co następuje: "Granice obszaru analizowanego obejmują obszar od 50 m do 335 m wokół terenu inwestycji, której dotyczy wniosek. Zostały wyznaczone w dostosowaniu do granicy działki i w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego, przedstawione na mapie w skali 1:1000. Powyższe, w ocenie Kolegium prawidłowo obrazuje i uwzględnia układ urbanistyczny obszaru sąsiedniego a także uwzględnia całą planowaną inwestycję opisaną w decyzji środowiskowej, a która została zobrazowana na załączonej do wniosku mapie przedstawiającej poglądowe zestawienie wszystkich inwestycji razem".

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Z powodu braku skali mapy przedstawiającej obszar analizowany można jedynie w przybliżeniu określić, że obszar analizowany stanowi figurę geometryczną zbliżoną kształtem do prostokąta, o wymiarach 500 m x 200 m. Mając na uwadze przedmiot wniosku, jest to niespotykana w praktyce wielkość obszaru analizowanego, wielokrotnie przekraczająca jego wielkość minimalną. Ocenić należy, że ani urbanista ani organ nie wyjaśnili potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego w taki sposób.

Zauważyć należy, że w obszarze analizowanym znajduje się niewiele budynków, w zdecydowanej większości teren otaczający projektowaną inwestycję jest niezabudowany. Do terenu inwestycji przylega działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, w związku z tym możliwe było wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości, żeby spełnić wymóg ustawowy, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Twierdzenie, że uzasadnieniem wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjęty przez urbanistę sposób jest umożliwienie oceny układu urbanistycznego jest twierdzeniem gołosłownym i w istocie niczego nie wyjaśniającym.

Z kolei organ, rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla jednego domu mieszkalnego i akceptując tym samym zaproponowane przez inwestorów osobne procedowanie fragmentów większej inwestycji, odnosząc się do kwestii sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, bezzasadnie odwołał się do całej planowanej inwestycji opisanej w decyzji środowiskowej, a składającej się z 17 budynków mieszkalnych. Jak wynika z przytoczonych wcześniej przepisów obszar analizowany określa się dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie dla wszystkich przedsięwzięć inwestora.

Ocenić zatem należy, że organ w żaden sposób nie uzasadnił sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Przypomnieć należy, że prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę.

Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego, a nie możliwości uzyskania wyższych parametrów zabudowy, co - jak się wydaje – było rzeczywistym uzasadnieniem wyznaczenia obszaru analizowanego w przedstawiony sposób. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora.

Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2146/20, LEX nr 3575495). W kontrolowanej sprawie, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji nie powołano się na żadne przesłanki wynikające z uwarunkowań przestrzennych. Jak już podniesiono w części ogólnej rozważań ustalenie granic obszaru analizowanego jest bardzo istotnym elementem procedury poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy. To właśnie ten obszar determinuje ustalenia dotyczące zarówno samej możliwości zabudowy zgodnie z wnioskiem, a także parametry przyszłej zabudowy.

Stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, zostało przez ustawodawcę uwzględnione. W obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. brzmieniu przepis art.61 ust.5a stanowi bowiem, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a.

Podsumowując, opisane wcześniej uchybienia składają się na naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p., co było już wystarczające dla konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji.

Dlatego też jedynie dodatkowo zauważyć należy, że organy wadliwie zaakceptowały określony przez inwestorów teren inwestycji. Jak już wyjaśniono w części ogólnej rozważań obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Wadliwe było zatem wydanie decyzji dla terenu obejmującego części działek ewidencyjnych.

Wreszcie, błędnie zostały ustalone w analizie i zaakceptowane przez organy parametry szerokości elewacji frontowej i wysokości. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby poddał swojej ocenie zawartość tabeli z karty 83 akt administracyjnych. Zauważyć zatem należy, że w tabeli tej podano parametry zarówno budynków mieszkalnych, jak i budynków gospodarczych, bez rozróżniania które z podanych wielkości odnoszą się do budynków mieszkalnych. Nadto, w pozycji 17 tabeli, dotyczącej działek nr [...] i [...] podano szerokość elewacji frontowej jako 18 m, gdy tymczasem z mapy wynika, że na działkach tych znajdują się 2 przylegające do siebie budynki: mieszkalny i gospodarczy. Jak się wydaje parametr ten określono dla tych 2 budynków łącznie.

Rację należy również przyznać skarżącym, że "średni wskaźnik", o jakim mowa w cytowanym wcześniej rozporządzeniu wykonawczym do ustawy planistycznej, odnosi się do średniej matematycznej policzonej dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie do średniej wartości maksymalnej i minimalnej. Również wyjaśnienia organu dlaczego odstąpiono od ustalenia parametrów według średniej nie są przekonujące.

Tytułem przykładu wskazać jedynie można, że jak wynika z części graficznej analizy, działka granicząca z terenem inwestorów wskazanym we wniosku nr [...] zabudowana jest trzema budynkami: mieszkalnym i gospodarczymi. W tabeli na stronie 83 akt administracyjnych podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tych budynków wynosi: 3,5 m, 4,5 m i 3,5 m. Wysokość kalenicy tych budynków wskazano jako: 7,0 m, 9,5 m i 5,0 m. Nie wiadomo, które wymiary odnoszą się do budynku mieszkalnego. W tabeli na stronie 83 akt administracyjnych podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku na działce nr [...] i [...] wynosi: 3,5 m, a wysokość kalenicy - 10 m. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie nie odniesiono się do istniejącej zabudowy na działce nr [...] oraz na działkach [...] i [...]. Od razu wskazano, że średnia tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 4 m. Niezrozumiale jest przy tym zdanie: "Z analizy wynika, że tworzą one uskok odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tym samym w/w parametr ustalono na podstawie średniej". Rzecz w tym, że z analizy to wcale nie wynika.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić nadto należy, że organ I instancji pismami z dnia 23.01.2024 r. zwrócił się w trybie art.53 ust.4 pkt 5a i pkt 6 u.p.z.p. do Wydziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w N., w trybie art.53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz w trybie art.53 ust.4 pkt 8 u.p.z.p. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu decyzji (k.92 – 97). Jedynie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zajęło stanowisko w sprawie, informując organ, że grunty w miejscowości Zaskale nie są zmeliorowane. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepisami szczególnymi, które w rozpatrywanym przypadku wymagają zajęcia takiego stanowiska, są art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1014 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).