Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 566/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/21 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne z dnia 26 marca 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zatrudnienie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne na rzecz H. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/21 wydanym w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne z 26 marca 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zatrudnienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Komisja rozpatrująca wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, dalej zwana "Komisją", nie wyraziła zgody na zatrudnienie skarżącego, uprzednio zatrudnionego na stanowisku członka zarządu spółki M. sp. z o.o., na stanowisku Prezesa Zarządu S. sp. z o.o., ponieważ skarżący dokonywał, bezpośrednio lub pośrednio, szereg czynności związanych z relacjami gospodarczymi pomiędzy spółką, w której był zatrudniony, a spółką S. Jednak zdaniem Sądu decyzja ta nie spełnia wymogów w zakresie uzasadnienia, nie przywołując konkretnych faktów świadczących za podjętym rozstrzygnięciem. Zdaniem Sądu organ w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do uwag o charakterze ogólnym, nie przywołując konkretnych ustaleń faktycznych ani nie przedstawiając oceny owych konkretów. Komisja nie wykazała, że skarżący podlega regulacji art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2399) dalej zwanej "ustawą". Komisja nie poparła żadnymi dowodami stwierdzenia, że wnioskodawca w okresie zajmowania funkcji członka zarządu spółki M., "dokonywał bezpośrednio lub pośrednio szeregu czynności związanych z relacjami gospodarczymi" pomiędzy spółką w której był zatrudniony a spółką S. Ponadto Komisja nie dokonała szczegółowego wyjaśnienia charakteru udziału skarżącego w relacjach biznesowych pomiędzy jego dawnym i nowym pracodawcą.

Mając powyższe na uwadze, Sądu pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokładne poznanie szczegółowego sposobu rozumowania i wnioskowania organu, a decyzja ta narusza przepisy postępowania, tj. art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z ze zm.) dalej zwanej "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Skargę kasacyjną złożyła Komisja, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2399, ze zm.) zwanej dalej: "UOPDOPFP" przez wadliwe uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny w całości, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia spełnia wymagania zawarte w powołanych przepisach k.p.a. i jest zgodne z przytoczonymi przepisami UOPDOPFP,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niespójność wskazań co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji, co uniemożliwia ocenę legalności zaskarżonego wyroku; w ramach wspomnianych wskazań Sąd nakazał Komisji dokonanie oceny, czy konkretne argumenty podnoszone we wniosku wskazują na ewentualne istnienie "uzasadnionego przypadku", umożliwiającego odstąpienie od stosowania art. 7 UOPDOPFP (str. 10 uzasadnienia wyroku), jednakże w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazał przeprowadzenie badania przez organ problematyki istnienia uzasadnionego przypadku usprawiedliwiającego odstąpienie od stosowania art. 7 ust. 1 UOPDOPFP wiążąc z tym konieczność odnalezienia i przedstawienia konkretnych dowodów na jakich [Komisja] oparła się przy wydawaniu decyzji (str. 11 uzasadnienia wyroku), co w opinii organu administracji pozostaje ze sobą w sprzeczności,

3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym w oparciu o błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 UOPDOPFP w ramach wskazań dalszego postępowania Sąd nakazał Komisji dokonanie szczegółowego wyjaśnienia charakteru udziału wnioskodawcy w relacjach biznesowych pomiędzy jego dawnym i nowym pracodawcą oraz problematyki istnienia uzasadnionego przypadku, usprawiedliwiającego odstąpienie od stosowania normy prawnej wynikającej z przepisów art. 7 ust. 1 i 2 UOPDOPFP, w tym przywołanie w każdym z tych aspektów konkretnych dowodów na jakich oparła się przy wydawaniu decyzji (uzasadnienie zaskarżonego wyroku, str. 11), z czego faktycznie wynika - pod warunkiem uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku - obowiązek Komisji w ramach dalszego postępowania do przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności inne niż relewantne prawnie w warunkach przedmiotowej sprawy, zgodnie z powołanymi przepisami UOPDOPFP oraz pominięcie wyłącznie czasowego charakteru ustawowego zakazu wynikającego z art. 7 ust. 1 UOPDOPFP.

Ponadto Komisja zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 UOPDOPFP, przez błędną ich wykładnię zakładającą, że z przepisów tych wynika:

1. zróżnicowanie stanu prawnego osób podlegających ustawowemu zakazowi, o którym mowa w art. 7 ust. 1 UOPDOPFP, w zależności od tego, czy uczestniczyły w merytorycznym czy też wyłącznie formalnym podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących danego przedsiębiorcy, o wyrażenie zgody na zatrudnienie przez którego występują, w sytuacji gdy powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla stosowania ww. przepisu,

2. że to na Komisji w całości spoczywa ciężar dowodu w zakresie ustalenia istnienia uzasadnionego powodu, dla którego powinna ona wyrazić zgodę na odstąpienie od ustawowego zakazu zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy w stosunku do osoby, którą przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji - jeżeli osoba ta w ramach wspomnianego zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy, co jednak z powołanych przepisów prawa materialnego nie wynika. Komisja nie ma bowiem prawnego obowiązku aktywnego ustalania istnienia faktów mogących uzasadniać w jej ocenie przesłanki, które umożliwiłyby jej wydanie takiej zgody, co wynika wprost z wykładni językowej, systemowej i teleologicznej wskazanych wyżej przepisów UOPDOPFP, a jedynie zweryfikowania przedstawionych przez wnioskodawcę racji i dowodów na ich poparcie, ewentualnie po ich uzupełnieniu przez wnioskodawcę, w kontekście dowodów uzasadniających zastosowanie ustawowego zakazu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 UOPDOPFP.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostanie uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a decyzja nie spełniała wymogów stawianych rozstrzygnięciu, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że uznanie administracyjne nie oznacza braku skrępowania Komisji, która w odniesieniu do skarżącego nie dochowała staranności w wyjaśnieniu przesłanek rozstrzygnięcia, co uniemożliwia weryfikację poprawności decyzji przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. z powodu, ogólnie rzecz ujmując, niespełnienia przez organ wymogów uzasadnienia zaskarżonej decyzji i naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji i argumentację przedstawioną na poparcie tego stanowiska. Sąd I instancji szczegółowo opisał wymogi uzasadnienia jakie wynikają z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zarzucił naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. lub art. 80 k.p.a., czego zdaje się nie uwzględnia autor skargi kasacyjnej. Z tego względu Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2399 ze zm.) dalej jako "UOPDGPFP".

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 UOPDGPFP, przez przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań zawartych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., co stanowiło uchybienie tym przepisom w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej akcentuje, że decyzja oparta o przepis art. 7 ust 1 i 2 UOPDGPFP ma charakter uznaniowy. Jak to trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie można jednak utożsamiać uznaniowości z dowolnością. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Komisja uzasadniając decyzję nie przywoła konkretnych faktów, zaś ograniczyła się tylko do ogólnych stwierdzeń a uzasadnienie jej rozstrzygnięcia nie odnosi się do konkretnych ustaleń faktycznych, ani nie prezentuje ocen w tym zakresie. Mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczą tak fundamentalnych kwestii, jak brak dokonania przez Komisję oceny czy wnioskodawca podlega unormowaniu zawartemu w art. 7 UOPDGPFP, czy też brak wskazania dowodów, na podstawie których komisja doszła do wniosków prowadzących do wydania rozstrzygnięcia. Komisja nie dokonała między innymi, jak to stwierdził Sąd I instancji, wyjaśnienia udziału wnioskodawcy w relacjach biznesowych pomiędzy jego dotychczasowym i nowym pracodawcą. Jak to trafnie wskazuje Sąd I instancji, odniesienie się Komisji do zasadniczej kwestii w postaci zaistnienia w kontrolowanej sprawie "uzasadnionego przypadku" ma charakter zdawkowy. Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co też nie umknęło uwadze Sądu I instancji, nie odnosi się do argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę we wniosku inicjującym postępowanie, tj. wniosku o wyrażenie zgody w trybie art. 7 ust. 2 UOPDGPFP na zatrudnienie go przed upływem roku od zakończenia pełnienie tej funkcji (w tym na stronach 6-9 ww. wniosku), która to zawiera liczne argumenty poparte okolicznościami, przemawiające zdaniem wnioskodawcy za potrzebą wydania zgody na zatrudnienie.

Tak poważne braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiają weryfikację zgodności z prawem decyzji przez sąd administracyjny i muszą prowadzić do wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jak to zauważył pełnomocnik skarżącego unormowanie art. 7 UOPDGPFP wprowadza istotne ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności zatrudnienia, statuowanej w art. 65 Konstytucji RP. Zatem, decyzje w tym zakresie powinny być podejmowanego po szczególnie wszechstronnym i wnikliwym rozpoznaniu danego przypadku z wyjaśnieniem wnioskodawcy motywów rozstrzygnięcia, które limituje zakres jego wolności (prawa do wyboru miejsca pracy), gwarantowanej ustawą zasadniczą. Ponadto, organ wydając decyzję o uznaniowym charakterze, powinien dochować staranności w wyjaśnieniu przesłanek rozstrzygnięcia, kierując się m.in. zasadą zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasadą przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Rozumowanie organu powinno zaś być odzwierciedlone w treści uzasadnienia decyzji. Zarówno Sąd, jak i strona postępowania winny mieć możliwość zbadania toku rozumowania organu. Składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same jak decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wymogi jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech dowolności. Dlatego też rozstrzygnięcie Sądu I instancji i podważenie prawidłowości uzasadnienia kontrolowanej decyzji jest w pełni uzasadnione, bowiem decyzja ta nie zawiera niezbędnych elementów wymaganych przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a nie jest rolą sądu, jak trafnie wskazuje Sąd I instancji, domyślanie się potencjalnych przyczyn, które legły u podstaw decyzji Komisji.

Niezależnie od powyższego, wbrew odmiennemu zdaniu skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje wewnętrzna niespójność, raz bowiem Komisja stwierdza o konieczności zbadania przez ten organ, czy istnieją przesłanki wskazujące na istnienie konfliktu interesów (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) a w dalszej części uzasadnienia wskazuje się, że "należy jednak podkreślić, że Komisja nie ocenia kwestii istnienia lub braku konfliktu interesów w danej sprawie (...) strona 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Tak zasadnicze mankamenty zaskarżonej decyzji podważają zgodność rozstrzygnięcia z przepisami postępowania, co musiało skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż komisja spełniła warunek wyjaśnienia zgodności przesłanek, którymi kierował się ten organ wydając rozstrzygniecie, bowiem pogląd ten, mając na względzie treść uzasadnienia, jest chybiony.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wskazań zawartych w wyroku Sądu I instancji (naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), uznać należy, iż także ten zarzut nie znajduje usprawiedliwienia. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku spełnia wszystkie wytyczne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym jasno wynika z jego treści jakie są wskazania co do dalszego postępowania. Sąd bowiem precyzyjnie określił, jakie warunki powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej, w tym zwrócił uwagę na konieczność odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przedmiotu sprawy i dowodów, zaś tych elementów m.in. brakowało w sporządzonym przez Komisję uzasadnieniu, które jak zauważa słusznie Sąd I instancji, ma charakter zdawkowy i ogólnikowy, a część kwestii została przez organ pominięta. Należy tu zauważyć, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz w następstwie tego, doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega niespójności wskazań co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organ, która miałaby uniemożliwić ocenę legalności zaskarżonego wyroku. Co prawda Sąd stwierdził, że "Komisja winna ocenić, czy konkretne argumenty podnoszone we wniosku, wskazują na ewentualne istnienie "uzasadnionego przypadku", umożliwiającego odstąpienie od stosowania art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne". Następnie stwierdził, że "[w]yżej zaprezentowane uwagi dotyczące zdawkowego charakteru uzasadnienia skarżonej decyzji, znajdują aktualność również w odniesieniu do badania przez organ problematyki istnienia uzasadnionego przypadku, usprawiedliwiającego odstąpienie od stosowania omawianej normy prawnej. To nie znaczy, że Sąd wiąże z tym ostatnim stwierdzeniem, konieczność odnalezienia konkretnych dowodów na jakich Komisja oparła się przy wydawaniu decyzji lecz tylko ich przedstawienia. To, że dowody te zostały zgromadzone w aktach sprawy nie znaczy, że zostały uwzględnione przez organ. Jest to konieczne bowiem jak to prawidłowo wskazał Sąd, "Organ ograniczył się w tym zakresie wyłącznie do stwierdzenia, że materiał zgromadzony w aktach sprawy "nie wskazuje przekonującego uzasadnienia" wskazującego na możliwość odstąpienia od zakazu zatrudnienia. W uzasadnieniu skarżonej decyzji próżno zaś szukać odniesień do argumentów podnoszonych w tym zakresie we wniosku inicjującym postępowanie – m. in. przedstawionych na jego stronach od 6 do 9". Konkludując, na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia także wymogi w zakresie wskazań dla Komisji co do dalszego postępowania.

Z powyższych wywodów wynika, że niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję ponieważ nie zawierała prawidłowego uzasadnienia. Sąd w swoich wskazaniach nie opierał się (jak to twierdzi Komisja) na wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, nie nakazał przeprowadzenia postępowania w określonym zakresie lecz nakazał przedstawić wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego z powołaniem się na konkretne dowody (ocenę zgromadzonego materiału dowodowego), ponieważ tego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro zabrakło tych elementów, to Sąd był uprawniony do nakazania "Komisji dokonania szczegółowego wyjaśnienia charakteru udziału wnioskodawcy w relacjach biznesowych pomiędzy jego dawnym i nowym pracodawcą oraz problematyki istnienia uzasadnionego przypadku usprawiedliwiającego odstąpienie od stosowania normy prawnej wynikającej z przepisów art. 7 ust. 1 i 2 UOPDGPFP, w tym przywołanie w każdym z tych aspektów konkretnych dowodów na jakich oparła się przy wydawaniu decyzji". Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd nie nakazał przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności inne niż relewantne prawnie w warunkach przedmiotowej sprawy, lecz tylko wyjaśnienie wskazanych kwestii w uzasadnieniu decyzji, co pozwoli na jej ewentualną prawidłową kontrolę merytoryczną przez sąd administracyjny.

Chybione są też zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 UOPDGPFP. Trzeba ponownie podnieść, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu, ponieważ uznał, że uchybienia dotyczące uzasadnienia powodują konieczność uchylenia decyzji, bowiem taka decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Komisja nie sporządziła należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które określałoby prawidłowy stan faktyczny, ustalony po rozważeniu całokształtu materiału dowodowego wraz z jego oceną. Sąd I instancji nie znając motywów jakimi kierował się organ, nie był w stanie odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Zasadnie stwierdził, że będzie to możliwe dopiero wtedy, gdy organ należycie uzasadni swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zatem zarzuty błędnej wykładni art. 7 ust. 1 UOPDGPFP są przedwczesne. Skoro Sąd nie dokonał wykładni przepisów prawa materialnego to nie przyjął, że z przepisów tych wynika "zróżnicowanie stanu prawnego osób podlegających ustawowemu zakazowi, o którym mowa w art. 7 ust. 1 UOPDGPFP w zależności od tego, czy uczestniczyły w merytorycznym czy też wyłącznie formalnym podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących danego przedsiębiorcy". Sąd I nie wypowiadał się też na temat ciężaru dowodu w zakresie ustalenia istnienia "uzasadnionego powodu", dla którego Komisja powinna wyrazić zgodę na odstąpienie od ustawowego zakazu zatrudnienia. Sąd odniósł się tylko do braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w skardze kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że polemika odnosząca się do przepisów prawa materialnego została w istocie sprzężona z oceną sposobu dokonania ustaleń faktycznych. Tymczasem Sąd I instancji nie zarzucił organowi naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżący kasacyjnie organ w sposób nieuprawniony wiąże stanowisko Sądu dotyczące uchybień w uzasadnieniu decyzji z tym, że Sąd jakoby nakazał przeprowadzenie postępowania dowodowego w innym niż wynika to z wykładni art. 7 ust. 1 UOPDGPFP. Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd I instancji nie wskazał w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe, lecz że należy jego wyniki przedstawić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz odnieść się do argumentacji wnioskodawcy zawartej we wniosku. Ubocznie odnosząc się do twierdzenia organu, że to wnioskodawca ma wskazać okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku, zauważyć należy, że we wniosku podano argumenty i okoliczności, których komisja nie zbadała. Ponadto wnioskodawca w piśmie z 11 marca 2021 r. zwrócił się dodatkowo do komisji, w trybie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a., o możliwość zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnego uzupełnienia go, jeśli w ocenie Komisji jednak jakakolwiek przesłanka dla pozytywnego załatwienia jego wniosku nie została do tej pory wykazana. Przyjmując zatem, nawet hipotetycznie, że w wniosek nie spełniał warunków określonych w art. 7 ust. 2 UOPDGPFP, na Komisji ciążył obowiązek wskazania, jakie przesłanki powinny zostać dodatkowo spełnione przez wnioskodawcę. Powinności tej Komisja również nie spełniła.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, jakie czynności powinny zostać dokonane przez Komisję w świetle unormowania zawartego w art. 7 ust. 1 i 2 UOPDGPFP. Wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu wyroku w świetle norm prawa materialnego zawartych w art. 7 ust. 1 i 2 UOPDGPFP jest prawidłowe. Odnosi się po pierwsze, do obowiązku zbadania, czy wnioskodawca w ogóle podlegał reżimowi tej regulacji, a jeśli Komisja doszłaby do wniosku, że wnioskodawca objęty był ograniczeniem przewidzianym w tym przepisie, kolejnym etapem powinno być dokonanie przez Komisję analizy, czy istnieje "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 7 ust. 2 UOPDGPFP. Ustalenia w powyższym zakresie a następnie subsumcja przepisów do ustalonego stanu faktycznego w omawianej kwestii powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Nie można przy tym przyjąć, że komisja ma swobodę w uznaniu albo odmowie uznania konkretnej sytuacji za uzasadniony przypadek, skoro ustawodawca nie zdefiniował kryteriów, od których zależy udzielenie zgody na zatrudnienie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne na rzecz H. M., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.