Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1736/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 281/23 w sprawie ze sprzeciwu A. R., K. P., Z. N. oraz W. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 281/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw A. R., K. P., Z. N. oraz W. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia 30 września 2022 r. Burmistrz Głogowa Małopolskiego ustalił wysokość opłaty za pobyt J. N. w Domu Pomocy Społecznej w B. (dalej: DPS) w okresie od 10 maja 2019 r. do 31 maja 2021 r. w częściach ponoszonych przez zstępnych, tj. K. P., A. R., Z. N. i W. N. w sposób szczegółowo opisany w ww. decyzji oraz stwierdził, że B. P. i M. N. nie wnoszą odpłatności za pobyt J. N. w DPS.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. P., A. R., Z. N., W. N. oraz M. N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Głogowa Małopolskiego wydał dwie decyzje ustalające odpłatność za pobyt mieszkańca w DPS. Pierwszą w dniu 31 maja 2019 r. (zmienioną dwukrotnie w zakresie dotyczącym wysokości odpłatności mieszkańca za pobyt w DPS), w której w pkt 3 ustalił, że Gmina Głogów Małopolski pokrywać będzie kwotę określoną corocznie zarządzeniem Burmistrza Głogowa Małopolskiego, stanowiącą różnicę między kosztem utrzymania w Domu Pomocy Społecznej a odpłatnością ponoszoną przez J. N. Drugą decyzję wydał 30 września 2022 r., ustalającą wysokość opłaty za pobyt J. N. w DPS w okresie od 10 maja 2019 r. do 31 maja 2021 r. w częściach ponoszonych przez zstępnych: K. P., A. R., Z. N. oraz W. N.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uznało, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ wydaje decyzję ustalającą odpłatność za pobyt w DPS w stosunku do zstępnych mieszkańca, jeżeli w obrocie prawnym istnieje wcześniejsza decyzja, ustalająca odpłatność bezwarunkową dla innego podmiotu - właściwej gminy, która ponosi opłatę za pobyt mieszkańca w DPS w ostatniej kolejności (art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.s."). W niniejszej sprawie odpłatność Gminy Głogów Małopolski została ustalona w ww. decyzji z 2019 r., jako odpłatność wnoszona nie zastępczo (za osoby obowiązane we wcześniejszej kolejności), lecz bezwarunkowo (co wynika z sentencji przedmiotowej decyzji z dnia 31 maja 2019 r. oraz wskazanej przez organ podstawy prawnej tej decyzji).

Z tej przyczyny Kolegium uznało, że zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wskazując że warunkiem ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS dla osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji organu z dnia 31 maja 2019 r. w zakresie pkt 3, ustalającego odpłatność ponoszoną przez Gminę Głogów Małopolski, zobowiązaną do poniesienia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS w ostatniej kolejności.

Skarżący złożyli sprzeciw od ww. decyzji, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem organ nie uwzględnił żądania odwołującej się strony co do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, tylko opierając się na art. 138 § 2 K.p.a., przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji gdy stan sprawy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając sprzeciw podzielił stanowisko organu odwoławczego, że istnieją podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W dniu wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym obowiązywała bowiem decyzja Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 31 maja 2019 r., w części dotyczącej pkt 3, w którym postanowiono, że to Gmina Głogów Małopolski będzie pokrywać kwotę w wysokości różnicy pomiędzy kosztem utrzymania w DPS a kosztem ponoszonym przez mieszkańca. Wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia 30 września 2022 r. spowodowało zatem, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje nakładające obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS w części niepokrytej przez mieszkańca - na dwa różne podmioty: tj. na Gminę oraz na skarżących, jako zstępnych. Przy czym Gmina ww. decyzją z dnia 31 maja 2019 r. została zobowiązana do uiszczania opłat za pobyt w DPS bezwarunkowo, o czym świadczy sama sentencja rozstrzygnięcia i powołana podstawa prawna (tj. art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.). Powyższe, zdaniem Sądu powoduje, że dopóki w obrocie prawnym istnieje decyzja Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 31 maja 2019 r. w części dotyczącej pkt 3, organy I oraz II instancji nie mogą ponownie orzekać w sprawie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS w części niepokrytej przez mieszkańca.

Ponadto Sąd wskazał, nie przesądzając na obecnym etapie sprawy ostatecznego rozstrzygnięcia co do podstawy nałożenia na skarżących obowiązku ponoszenia opłat za pobyt krewnej w DPS, że zgodnie ze zdaniem drugim, zawartym w art. 16 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W odniesieniu do decyzji przyznających świadczenia (w tym w formie pobytu w DPS) ustawodawca przewidział szczególną podstawę prawną do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s.

Ustalenie przez organ I instancji odpłatności za pobyt w DPS wobec zstępnych w sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja, nakładająca na Gminę obowiązek pokrywania kosztów pobytu w DPS w części nieuiszczonej przez mieszkańca oznacza, że decyzja Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 30 września 2022 r. została wydana z naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. Zatem kontrolowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu w takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy w sposób reformatoryjny na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. P., zarzucając:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151a P.p.s.a. wskutek oddalenia sprzeciwu, pomimo że zaskarżona decyzja narusza następujące przepisy postępowania administracyjnego:

- art. 138 § 2 K.p.a. wskutek pominięcia, iż brak jest przesłanek do uchylenia decyzji Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 30 września 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (brak przesłanki w postaci koniecznego powiązania wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania z przesłanką istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie);

- art. 16 § 1 i 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie wiąże decyzja Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 31 maja 2019 r., bowiem nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego;

- art. 110 K.p.a. przez pominięcie okoliczności, że decyzja Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 31 maja 2019 r., nadal wiąże ten organ - nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji mimo, że winna ona zostać uchylona wobec faktu, że - zamiast uchylać zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie - uchyliła tę decyzję celem prowadzenia postępowania dla ustalenia przesłanek;

b) art. 151a § 2 P.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu mimo że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzji rażąco naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (decyzja organu I instancji rozstrzyga sprawę już rozstrzygnięta ostateczną decyzją), a ponadto narusza art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s.;

2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 106 ust. 5 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie mające postać ustalenia, że w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, dopuszczalne jest badanie przesłanek zmiany decyzji ustalającej zasady odpłatności za pobyt w DPS;

b) art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie - wskutek uznania, że dopuszczalne jest w danym postępowaniu orzekanie o ustaleniu zastępczej odpowiedzialności gminy Głogów Małopolski za pobyt J. N. w DPS mimo że wciąż obowiązuje decyzja o odpowiedzialności podstawowej tej gminy z dnia 31 maja 2019 r.,

c) art. 156 § 1 pkt 2 "Kodeksu postępowania cywilnego" przez niewłaściwe zastosowanie - wskutek utrzymania w mocy decyzji organu II instancji umożliwiającej procedowanie na nowo sprawy ponoszenia kosztów pobytu J. N. w domu pomocy społecznej mimo, że rozstrzygnięcie takie funkcjonuje już w obrocie prawnym (decyzja z dnia 31 maja 2019 r.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie sprzeciw od decyzji, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 2 K.p.a., art. 16 § 1 i 3 K.p.a., art. 110 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. zauważyć przede wszystkim trzeba, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Burmistrz Głogowa Małopolskiego wydając w dniu 30 września 2022 r. decyzję pominął istotną okoliczność, że w obrocie prawnym istnieje wcześniejsza decyzja tego organu nakładająca na Gminę Głogów Małopolski obowiązek pokrywania opłat za pobyt J. N. w domu pomocy społecznej. Obowiązek partycypacji A. R., K. P., Z. N. oraz W. N. określony decyzją organu I instancji z dnia 30 września 2022 r. nie nawiązuje do wcześniejszych decyzji Burmistrza Głogowa Małopolskiego rozstrzygających kwestię ponoszenia opłat J. N. w domu pomocy społecznej od dnia 10 maja 2019 r. Skoro zgodnie z decyzją Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 31 maja 2019 r., zmienioną dwukrotnie kolejnymi decyzjami tego organu, w części dotyczącej ustalenia opłat za pobyt J. N. w domu pomocy społecznej, rozstrzygnięto o pokrywaniu tych opłat przez Gminę Głogów Małopolski, to obciążenie tymi opłatami dodatkowych osób za okres wsteczny, za który opłaty te zostały już ukształtowane ostatecznymi decyzjami stanowi załatwienie sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), albo też w sytuacji wystąpienia określonych przesłanek wymaga zmiany wskazanych wcześniejszych decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. W toku dotychczasowego postępowania kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzji z dnia 30 września 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, jak i organ odwoławczy wady decyzji Burmistrza Głogowa Małopolskiego niewątpliwie świadczą o jej wydaniu z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie dawały podstaw, na obecnym etapie postępowania, do umorzenia postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną ma prawo wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych (...). O treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, decydować powinien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu I instancji wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. "Wytyczne" wiążą więc organ I instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności i ocena dowodów, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do kompetencji organu I instancji. Przed tym organem bowiem postępowanie toczy się "od początku" w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 706 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie stwierdziło (ani tym bardziej nie przesądziło) o zasadności wnoszenia przez skarżących opłat za pobyt J. N. w domu pomocy społecznej. Organ II instancji, którego decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu wyjaśnił jedynie, że za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ wydaje decyzję ustalającą odpłatność za pobyt w DPS w stosunku do zstępnych mieszkańca, jeżeli w obrocie prawnym istnieje wcześniejsza decyzja, ustalająca odpłatność bezwarunkową dla innego podmiotu, tj. właściwej gminy. Wyjaśniono przy tym, że warunkiem ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS dla osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji z dnia 31 maja 2019 r. w zakresie pkt 3, ustalającego odpłatność ponoszoną przez Gminę Głogów Małopolski, zobowiązaną do poniesienia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS w ostatniej kolejności.

W konsekwencji niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 u.p.s., art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazanego najprawdopodobniej omyłkowo przez autora jako "Kodeksu postępowania cywilnego". Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd nie jest uprawniony do jej oceny pod kątem prawidłowości zastosowania lub niezastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, bada tylko i wyłącznie czy wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wszelkie oceny dotyczące możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. byłyby zatem przedwczesne i wykraczały poza granice rozpoznania sprzeciwu określone w art. 64e P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.