Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2459/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 127 § 1 , art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 434/23 w sprawie ze skargi Z. Ć., L. Ć. - wspólników spółki cywilnej "Ć." s.c. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 maja 2023 r. nr SKO.4141.522-523.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zwrotu wydatków związanych z dozorem pojazdu oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz Z. Ć., L. Ć. - wspólników spółki cywilnej "Ć." s.c. w Z. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 października 2023r., sygn. akt III SA/Łd 434/23 na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Z. Ć. i L. Ć. - wspólników spółki cywilnej "Ć." s.c. (dalej też: "strona", "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 maja 2023 roku nr SKO.4141.522-523.2023 w przedmiocie uchylenia punktu 2 postanowienia organu I instancji dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu i umorzenia w tym zakresie postępowania organu I instancji i uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Starosta Zgierski postanowieniem z 12 kwietnia 2023r., nr KM.7135.11.2023 -wydanym w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu Fiat o numerze rejestracyjnym [...] usuniętego z drogi w dniu 24 września 2000r. orzekł o:

1. przyznaniu na rzecz skarżących 118 475,01 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie ww. pojazdu;

2. odmowie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie ww. pojazdu w pozostałym zakresie.

Wnioskodawcy wnieśli zażalenie wskazując, że jego przedmiotem jest postanowienie Starosty Zgierskiego w sprawie o nr KM.7135.11.2023 z 12 kwietnia 2023r. w części - co do pkt 2 postanowienia, tj. w zakresie odmawiającym przyznania stronie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór oraz usunięcie pojazdu Fiat nr rej [...] ponad kwotę przyznaną przez organ stronie zgodnie z pkt 1 postanowienia, tj. ponad kwotę 118.475,01 zł.

Postanowieniem z 16 maja 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło pkt 2 postanowienia Starosty Zgierskiego i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

Wyrokiem z 3 października 2023r.,WSA uwzględnił skargę w przedmiocie uchylenia punktu 2 postanowienia organu I instancji dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu i umorzenia w tym zakresie postępowania organu I instancji i uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając o kosztach postępowania.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022r., poz. 2492, dalej: "p.u.s.a") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 479 z późniejszymi zmianami, dalej: "u.p.e.a.");

b) art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu jest postanowieniem niepodzielnym i tym samym niedopuszczalne było złożenie przez skarżących odwołania jedynie co do części postanowienia.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 102 § 2 u.p.e.a. polegającej na wadliwym uznaniu, iż postanowienie w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu jest postanowieniem niepodzielnym i tym samym niedopuszczalne było złożenie przez skarżących odwołania jedynie co do części postanowienia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 775 z późniejszymi zmianami, dalej: "k.p.a") przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi naruszyło zakaz reformationis in peius w sytuacji, gdy na skutek orzeczenia Kolegium sytuacja skarżących uległa pogorszeniu, ponadto organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść skarżących, skoro w zaskarżonym pkt 2 postanowienia organu pierwszej instancji odmówiono przyznania zwrotu wydatków nie związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu w pozostałym zakresie,

c) art. 145 § 1 pkt I lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że postanowienie w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu jest postanowieniem niepodzielnym i tym samym niedopuszczalne było złożenie przez skarżących odwołania jedynie co do części postanowienia,

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznał przytoczony wyżej stan faktyczny i prawny sprawy za wystarczający.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego został tak skonstruowany, że powiązano go z naruszeniem prawa materialnego. W konsekwencji powyższego zarzuty z obu podstaw kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem pkt 2 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 maja 2023r. w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie zwrotu wydatków za dozór pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu stwierdził, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r., Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA, żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga skarżących zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku można również wywieść jakie czynności powinien podjąć organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem niezasadny.

W pkt I. lit a) petitum skargi kasacyjnej SKO wskazało na naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd I instancji dokonał dowolnej oceny, nieprzystającej do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło zadaniem organu do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszeniem norm prawa materialnego - art. 102 § 2 u.p.e.a.

W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, określający jedynie zakres i kryterium sądowej kontroli działalności organów administracji i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyroki NSA z: 11 maja 2012r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; 26 lutego 2009r., II FSK 1660/07, 11 marca 2009r., II FSK 103/08, 23 listopada 2010r., I GSK 445/10; 6 lipca 2011r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277). Zatem do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie wskazanych przepisów z pierwszą podstawą kasacyjną - naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nie naruszeniem przepisów postępowania, co dodatkowo dyskwalifikuje postawiony zarzut kasacyjny.

Brak było także podstaw do uwzględnienia zasadności zarzutów opisanych w petitum skargi kasacyjnej pkt I. lit b) - naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu jest postanowieniem niepodzielnym i tym samym niedopuszczalne było złożenie przez skarżących odwołania jedynie co do części postanowienia oraz powiązanych z nim zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt II. lit a)-c) - art. 138 § 1 pkt 2, art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, organ egzekucyjny przyznaje na wniosek dozorcy, złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. W myśl powołanego przepisu na kwotę wynagrodzenia dozorcy składają się zatem dwa elementy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

W rozpoznawanej sprawie strona zgodziła się z treścią punktu 1 wskazanego powyżej postanowienia Starosty Zgierskiego o przyznaniu na jej rzecz kwoty 118 475,01 zł, na którą to kwotę składa się w myśl art. 102 § 2 u.p.e.a., zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, niewątpliwie będącą kwotą niższą od wnioskowanej z tego tytułu.

Jak trafnie wskazał WSA art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza uchylenie decyzji w części, jest to jednak możliwe m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Rozstrzygana przez organ sprawa administracyjna dotyczyła należnej dozorcy kwoty, a w niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jedynie kwestii odmowy przyznania należności w pozostałej wnioskowanej przez nią kwoty.

Zasadne jest stanowisko WSA, iż zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. może nastąpić w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania (zażalenia) ma zatem ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Istota zasady dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej), sprowadza się w judykaturze do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego - najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy (vide np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 15 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2023r.).

Zauważyć ponadto należy, że art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w sytuacji, w której orzeczenie zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia strona ma prawo odwołać się zarówno od całego orzeczenia jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nim objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. przewiduje, iż na kwotę należną dozorcy składają się dwa elementy, jakich może żądać dozorca w związku z wykonywaniem dozoru, tj.: po pierwsze, wynagrodzenie za dozór oraz po drugie, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W treści tego przepisu ustawodawca posłużył się spójnikiem "oraz" co oznacza, że wynagrodzenie należne dozorcy składa się ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. dwóch elementów. Bezsporny jest przy tym zróżnicowany cel i charakter wskazanych elementów wynagrodzenia należnego dozorcy. Co więcej należy zwrócić uwagę, że należności te mogą być przyznane wyłącznie na żądanie dozorcy, stąd też możliwa jest sytuacja, w której dozorca wystąpi z żądaniem przyznania obu wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. elementów wynagrodzenia, bądź też jednej z nich. W przypadku zaś, gdy żądanie dotyczy obu należności, to niewątpliwie najbardziej optymalnym rozwiązaniem, gdyż powoduje ono największą przejrzystość, jest sytuacja, w której oddzielnie zostaje ustalona należność z tytułu wynagrodzenia za dozór oraz należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, niemniej jednak wskazane elementy stanowią łącznie ustaloną przez organ i należną dozorcy kwotę. Dopuszczalne wydaje się również łączne ustalenie kwoty należnej dozorcy, bez rozbicia jej na wskazane powyżej elementy, niemniej jednak powinny one wynikać z uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji kwestią decydującą jest jednoznaczne rozstrzygnięcie przez organ zarówno w samej treści postanowienia jak i w uzasadnieniu tego postanowienia, czy ustalona kwota obejmuje oba rodzaje należności, czy też jedną z nich (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 262/17, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego odnotować należy, iż w literaturze podkreśla się, iż "wydatki poniesione przez dozorcę muszą być konieczne. Dozorca ma nie tylko przedstawić ich wysokość, ale także określić sposób jej obliczenia. Wydatki te nie mają zatem charakteru przeciętnych wydatków, związanych z przechowywaniem rzeczy danego rodzaju, ale mają charakter konkretny - dotyczą danego dozorcy oraz konkretnych przedmiotów przechowywanych przez niego". Z kolei "wysokość wynagrodzenia dozorcy powinna być ustalona przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak: zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnia niezbędna do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości" (por. P.M. Przybysz, Komentarz do art. 102 u.p.e.a. w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el 2023r., pkt 7; a także wskazane tam poglądy judykatury; zob. również W. Grześkiewicz, Komentarz do art. 102 u.p.e.a. w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D. R. Kijowskiego, LEX/el 2015r.). W judykaturze podnosi się nadto, iż to, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. wskazuje na konieczne wydatki poniesione przez danego (konkretnego) dozorcę powoduje obowiązek wykazania przez dozorcę nie tylko kwoty poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, ale i wskazania w jaki sposób kwoty te zostały obliczone (vide: wyroki NSA: z 6 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1108/08, LEX/el nr 549012; 13 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1214/08, LEX/el nr 513111). Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. To bowiem na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów. Organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. A co za tym idzie, jeżeli w przekonaniu organu dozorca nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie określił sposobu ich wyliczenia, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien dokonać organ (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 6 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 969/12, LEX/el nr 1305648). Nie oznacza to jednak, że organ ma w tym zakresie pełną swobodę i może dowolnie wyliczać należności należne dozorcy. Wręcz przeciwnie, metody zastosowane przez organ powinny być dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania muszą zostać uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości (vide np.: wyroki WSA w Łodzi: z 5 września 2013r., sygn. akt III SA/Łd 785/13, LEX/el nr 1371676 oraz sygn. akt III SA/Łd 786/13, LEX/el nr 1371677). Nie można przy tym zapominać, że na organie jako jednostce publicznej ciąży obowiązek zachowania najwyższej staranności w gospodarowaniu środkami publicznymi. W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że rolą organu powinna być szczegółowa weryfikacja wyliczeń przedstawionych przez dozorcę i wskazanie które z nich i dlaczego nie mogą zostać uwzględnione. Okoliczności te, mimo ciążącego na organie II instancji obowiązku, nie zostały rozważone. Kolegium rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego zażalenia nie przedstawiło szczegółowego wyliczenia, które pozwoliłoby na dokonanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia jakie zapadło w tej sprawie. Brak jest wyliczeń, które wskazywałyby na to jaka konkretnie kwota wyczerpuje w całości dyspozycję art. 102 § 2 u.p.e.a. W świetle powyższego co do zasady kwota której przyznania domagała się strona skarżąca powinna zostać określona przez organ w postanowieniu kwotowo i obejmować: zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór oraz usunięcie pojazdu. W takiej sytuacji strona ma możliwość wniesienia zażalenia w zakresie wysokości przyznanej kwoty. Jednak w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie nastąpiła zarówno pkt 1 jak i pkt 2 postanowienia organu I instancji dotyczył zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcia pojazdu dodając w pkt 2 tego postanowienia " w pozostałym zakresie".

Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty wskazane w pkt I. lit b) petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji prowadząc na żądanie dozorcy postępowanie na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. mające na celu ustalenie należności z tytułu wynagrodzenia za dozór i należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem powinien ustalić te należności oddzielenie w tych przypadkach gdy dozorca wykaże poniesione konieczne koszty dozoru związane z danym pojazdem, wskaże sposób ich obliczenia, a także uzasadni wysokość należnego wynagrodzenia. Jeżeli zaś dozorca żąda zarówno wynagrodzenia z tytułu dozoru jak zwrotu koniecznych wydatków z tytułu dozoru, lecz mimo wezwania organu nie przedstawia stosownych dokumentów wskazujących, czy też pozwalających na ustalenie wysokości dochodzonych należności, a ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z zarówno z treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich (por. m. inn. wyrok NSA z 28 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 263/17 - dostępne w internecie).

W niniejszym jednak przypadku Kolegium uchylając punkt 2 zaskarżonego postanowienia Starosty Zgierskiego dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu i umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji uchyliło się w istocie od rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy.

Podkreślić należy, że w myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może rozstrzygać na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Trafnie WSA przywołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 19 października 2021r., sygn. akt III OSK 3993/21, w którym stwierdzono, że przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy postanowienia organu I instancji oraz postanowienia organu odwoławczego. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazał WSA, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego pogorszyło w istocie sytuację prawną strony skarżącej, bowiem uniemożliwiło jej zakwestionowanie w toku postępowania administracyjnego wysokości przyznanego jej jako dozorcy pojazdu wynagrodzenia (obejmującego zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór), mimo iż jego wysokość odbiega od kwoty wskazanej we wniosku.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tych przepisów prawa, to zasadnie jako podstawę wyrokowania wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j.) Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących, który występował przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013r., nr 3, poz. 38).