Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1899/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 981/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 września 2022 r., nr SKO.4150.321.322.2022 SKO.4150.351.2022 SKO.4150.325-338.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M.M. kwotę 249 (dwieście czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 981/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 września 2022 r., nr SKO.4150.321.322.2022 SKO.4150.351.2022 SKO.4150.325-338.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 czerwca 2022 r., nr DPRG-UA-VII.823.2022 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M.M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy wydaną na wniosek P. sp. z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika A.W., decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 czerwca 2022 r., nr DPRG-UA-VII.823.2022 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. P., na działce o numerze ewidencyjnym [...]1 i na fragmencie działki nr [...]2 w obrębie [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...]. W decyzji ustalono następujące zasady zabudowy:

– nieprzekraczalna linia nowej zabudowy od ul. P. – w odległości 19 m od granicy pasa drogowego – zgodnie z załącznikiem graficznym;

– obowiązująca linia nowej zabudowy od projektowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...]2 – w jednakowej odległości, jednak nie mniejszej niż 4 m;

– wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]1 – od 0,14 do 0,22;

– szerokość elewacji frontowej każdego z budynków (od strony głównych wejść do budynku) – od 19 m do 29 m;

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 8,9 m do 11,3 m, dopuszcza się zwiększenie wysokości do 13 m pod warunkiem wycofania podwyższonej części o min. 3 m od obowiązującej linii zabudowy;

– geometria dachu:

o kąt nachylenia połaci dachowych – od 1° do 10°;

o wysokość głównej kalenicy/attyki – do 13 m;

o układ połaci dachowych – dach jednospadowy lub wielospadowy;

o kierunek głównej kalenicy dachu/attyki – równoległy lub prostopadły w stosunku do zachodniej granicy działki nr [...]1.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M.C., T.K., P.J., K.W., M.M., J.J., K.P., P.P., S.P., A.K., M.K.1, Z.B., M.K.2, M.K., J.K., P.K.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zatem w sprawie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Kolegium – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania przez:

a. naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 11 k.p.a. przez zaniechanie ustosunkowania się przez organ administracji do twierdzeń co do braków analizy urbanistycznej uważanych przez stronę za istotną dla sposobu załatwienia sprawy;

b. naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez zaniechanie przez organ obowiązku dokonania oceny sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania co doprowadziło do uznania sporządzonej analizy za wykonaną w sposób należyty i tym samym za mogącą stanowić podstawę wydanej decyzji administracyjnej;

c. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98 k.p.a. w zw. z art. 102 k.p.a. i nie uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji stwierdzenia podejmowania przez ten organ czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w trakcie zawieszenia postępowania,

oraz przepisów prawa materialnego przez:

a. naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") i dopuszczenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewid. o nr [...]2;

b. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI przez nieuzasadnione, a tym samym dowolne odstąpienie od ustalenia parametrów zabudowy objętych skarżoną decyzją w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym;

c. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia przez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że zwrot "przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", jakim posługuje się wskazany przepis oznaczać może dowolną działkę znajdującą się w analizowanym obszarze, o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r.).

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 16 marca 2023 r. strona skarżąca kwestionując prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej podtrzymała zarzut wyznaczenia przez organ powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji z uchybieniem § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, tj. z pominięciem uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo, a organy uzasadniły stanowisko w związku z rozszerzeniem obszaru analizowanego w kierunku północnym. Według Sądu w powyższym zakresie z twierdzeniami skarżącego zgodzić się nie można.

Natomiast – zdaniem Sądu – wbrew stanowisku organów administracji, nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., z uwagi na utratę ważności promesy od gestora sieci elektrycznej w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...]1 i na fragmencie działki nr [...]2 w obrębie [...]. W ocenie Sądu brak jest możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Tym samym według Sądu zarzut skargi w powyższym zakresie jest w pełni zasadny.

Zdaniem Sądu nieprawidłowa jest treść decyzji organu I instancji w zakresie wyznaczenia wysokości głównej kalenicy/attyki, bowiem parametr ten został określony jedynie poprzez wskazanie jedynie maksymalnej jego wielkości (do 13 m) tj. nieprecyzyjnie, niejednoznacznie.

W ocenie Sądu poważne zastrzeżenia budzi prawidłowość analizy urbanistycznej. Zasadnicza wątpliwość Sądu sprowadza się do tego, że w przypadku ustalania szerokości elewacji frontowej w analizie uwzględniono zabudowę usługową (działka jednostki [...]) o skrajnie zróżnicowanych szerokościach wynoszących od 4 m do 62,5 m, natomiast w przypadku ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, gdzie wysokość elewacji frontowej ww. zabudowy usługowej jest mniejsza od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowę usługową w analizie pominięto, przyjmując za wzorzec wysokość średnią w zabudowie mieszkaniowej. Tak też za wzorzec dla planowanej inwestycji przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy mieszkaniowej, pomijając wskaźnik dotyczący wskazanej powyżej zabudowy usługowej. Tego rodzaju działanie miało świadczyć o wybiórczym przyjmowaniu do analizy poszczególnych parametrów.

Sąd podniósł też zastrzeżenia co do rzetelności sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, z tego względu, że urbanista w dwóch kolejnych analizach urbanistycznych twierdzi, że wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, zatem należy wyznaczyć ten parametr co do zasady na podstawie wysokości średniej, nadto brak jest podstaw urbanistycznych, podyktowanych względami ładu przestrzennego, do wyznaczenia wysokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem, na poziomie maksymalnym w obszarze analizowanym. Natomiast w kolejnej analizie z 6 maja 2022 r. urbanista uznaje – po przeanalizowaniu prośby inwestora – że można tę wysokość zwiększyć, co pozostaje w wewnętrznej sprzeczności i nie zostało przez organy w żaden sposób uzasadnione. Według Sądu tego rodzaju postępowanie organów administracji stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Ponadto Sąd podniósł, że w analizie uwzględniono sąsiednie inwestycje, których proces realizacji nie został zakończony (dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Zdaniem Sądu rozważania dotyczące parametrów zabudowy w obszarze analizowanym winny się odnosić do zabudowy legalnie istniejącej, a więc takiej, która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania.

Sąd wskazał też, że stosownie do treści notatki sporządzonej przez kierownika oddziału urbanistyki (k. 246 akt administracyjnych) – 6 kwietnia 2022 r. odbyło się spotkanie z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy, na którym poruszono problematykę związaną ze złożonym wnioskiem. Z akt sprawy nie wynika, aby o tego rodzaju spotkaniu powiadomione były inne strony postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zdaniem Sądu nie można też nie zauważyć, że tego rodzaju postępowanie organu skutkuje tym, że postępowanie przestaje być transparentne. Takie działanie, pomijając naruszenie art. 102 k.p.a., podaje w wątpliwość zaufanie do organów administracji i stanowi o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu rację ma też skarżący co do rozbieżności pomiędzy danymi w treści decyzji (s. 8 decyzji), gdzie przyjęto, iż po przeprowadzonej w dniu 29 października 2021 r. wizji lokalnej i powstaniu nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zmianie uległy parametry w tabeli zestawczej w pozycjach: (1) średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym z 19 m na 18,8 m, podczas gdy w tabeli zestawczej z 6 maja 2022 r. widnieją dane pierwotne (s. 3 tabeli); (2) średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym z 8,9 m na 8,6 m (s. 8 decyzji), podczas gdy w tabeli zestawczej z 6 maja 2022 r. przyjęto wartość pierwotną (s. 3 tabeli); (3) średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym w zabudowie mieszkaniowej z 11,8 m 11 m (s. 8 decyzji), podczas gdy w tabeli zestawczej z 6 maja 2022 r. przyjęto wartość zupełnie inną, a mianowicie 11,3 m (s. 3 tabeli). Zdaniem Sądu, rozbieżności w ustaleniu średnich wartości nie pozwalają zweryfikować, jakie ostateczne dane stanowiły punkt wyjścia dla ostatecznych ustaleń, inne bowiem przedstawia analiza urbanistyczna, a inne zawarte są w zestawieniu tabelarycznym do tej analizy, zaś ostatecznie inne wartości wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Rozbieżności te nie zostały dostrzeżone także przez organ II instancji, tym samym przeprowadzenie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji nie jest w pełni możliwe, a to z tej przyczyny, że brak jest pewności co do tego, jakie dane finalnie winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia organów administracji.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego odstępstwa od ustalania parametrów zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy na podstawie średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, Sąd przyznał rację skarżącemu. W przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ma pewną swobodę, bowiem w przepisach rozporządzenia MI przewidziano możliwość odstępstwa od przyjętych w nim zasad, przy czym z rozporządzenia tego wynika, że dopuszczalność ich zastosowania została uzależniona od wyników analizy urbanistycznej. Treść analizy w zakresie uzasadnienia odstępstwa powinna być zatem na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości ustalonej na zasadach ogólnych będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Samo zaś stwierdzenie organu, że wynika to z analizy urbanistycznej nie jest wystarczające. W ocenie Sądu takiego uzasadnienia dla wprowadzonych odstępstw w analizie i decyzji organu pierwszej instancji zabrakło.

Ponadto Sąd wskazał na ekspertyzę w sprawie prawidłowości projektu decyzji o warunkach zabudowy (s. 210 i n. akt administracyjnych), którą przedłożyli uczestnicy postępowania i o ile organ I instancji odniósł się do wskazanej w niej argumentacji, o tyle organ II instancji zaniechał tego obowiązku, czym naruszone zostały przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W pierwszej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.,

b. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez bezzasadne uznanie, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego z uwagi na wygaśnięcie promesy od gestora sieci elektrycznej, w sytuacji gdy promesa ta była ważna w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy,

c. art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest pojęcie "działki budowlanej" od "terenu inwestycji" oraz "terenu objętego wnioskiem", a nadto pojęcie to nie może być utożsamiane z działką ewidencyjną w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 poz. 1990 z późn. zm., dalej: "p.g.k.") i aktów doń wykonawczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki,

d. art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem wniosek inwestora wiąże organ administracji i wniosek ten określa granice terenu nim objęte, a nie zaś jedynie i wyłącznie działki ewidencyjne, zaś organ administracji nie może go dowolnie zmieniać czy też kształtować,

e. art. 54 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który to może obejmować działkę ewidencyjną, działki ewidencyjne, jak i ich części (lub część),

f. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenie wysokości głównej kalenicy/attyki dopuszczalne jest tylko w formie tzw. "widełek", gdy dopuszczalne jest także ich określenie przez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy,

g. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji gdy inwestycja położona jest na obszarze o zróżnicowanych funkcjach i gabarytach brak jest podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej jako przedziału od szerokości minimalnej w zabudowie jednorodzinnej do średniej w obszarze analizowanym, co też zostało przez organy administracji szczegółowo uzasadnione oraz znalazło uzasadnienie w analizie urbanistycznej,

h. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy urbanista sporządzający analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji nie może przychylić się do wniosku inwestora i zwiększyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej pomimo przyjęcia w poprzednich analizach urbanistycznych wysokości średniej jeżeli pozwoli to na utrzymanie ładu przestrzennego,

i. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla określenia cech projektowanego obiektu wymagane jest istnienie zabudowy legalnie istniejącej, a więc takiej która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania, w sytuacji gdy do pogodzenia z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej powyżej ustawy wystarczające jest przyjęcie poglądu, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy,

j. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji nie wykazały, aby odstępstwo od reguły ustalania parametrów zabudowy na podstawie wartości średnich występujących w obszarze analizowanym wynikało z treści analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy każde z odstępstw znalazło swoje uzasadnione w treści decyzji organów administracji wraz z odwołaniem się do wyników analizy urbanistycznej,

k. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego ww. § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy winna prowadzić do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, tj. działkach położonych możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy, w sytuacji gdy pojęcie to należy odnosić do terenów położonych w okolicy planowanej inwestycji, a tworzących pewną urbanistyczną całość,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. oraz § 3, 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia MI,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w trakcie zawieszenia postępowania organ administracji nie podejmował czynności procesowych, a w szczególności za takie czynności nie można uznać wizyty inwestora w siedzibie organu w dniu 6 kwietnia 2022 r., co jest zgodne z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu i nie wykluczało analogicznego zachowania pozostałych uczestników,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że występują rozbieżności pomiędzy danymi przyjętymi w treści decyzji, które to rozbieżności uniemożliwiają kontrolę instancyjną, w sytuacji gdy posiadając wszelkie dane w tym analizę urbanistyczną oraz tabele zestawcze Sąd I instancji mógł zweryfikować dane przyjęte ostatecznie w decyzji organu administracji,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi powinno odnosić się do każdego pisma znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności do ekspertyzy ws. prawidłowości projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy odniósł się do jej treści organ administracji I instancji, a Kolegium utrzymało decyzję tegoż organu w mocy,

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego,

f. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium, skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz M.M. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona zakwestionowała konstrukcję i zasadność zarzutów kasacyjnych.

Drugą w kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest:

– art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię pojęcia "terenu" oraz "granic terenu objętego wnioskiem",

– art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że nie został, zdaniem Sądu, spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to z uwagi na utratę ważności promesy od gestora sieci elektrycznej,

– § 5 do § 8 rozporządzenia MI przez błędne interpretacje zapisów.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie, kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Wnoszący skargi kasacyjne, zrzekli się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu, chociaż nie wszystkie zawarte w nich zarzuty były pozbawione podstaw.

Pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego (oznaczony symbolem 1a), podniesiony przez Kolegium (naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skutkujące błędną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.) należało ocenić łącznie z zarzutem 1b (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.) oraz zarzutami od 1f do 1k, w których to wskazuje się m.in. na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do różnych aspektów dopełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Stąd też stopień trafności tego zarzutu będzie stanowił wypadkową zasadności zarzutów sformułowanych we wskazanych powyżej punktach skargi kasacyjnej wniesionej przez Kolegium.

Zważywszy na powyższe należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem w odniesieniu do wypełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Wypada bowiem wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek, do którego inwestor jest zobowiązany dołączyć między innymi dokumenty świadczące o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a więc o tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a warunek ten uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zatem dołączenie odpowiedniego dokumentu w tym względzie oznacza wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14.10.2014 r., II OSK 815/13, dostępny w CBOSA). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie o braku podstaw prawnych do wymagania od inwestora "aktualizacji", przed wydaniem decyzji, dokumentów dotyczących uzbrojenia terenu (zob. wyrok NSA z 11.10.2022 r., II OSK 3392/19, LEX nr 3427191). Stanowisko to nawiązuje do wcześniejszych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujących między innymi na to, że w sytuacji gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy, to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością (wyrok NSA z 9.03.2010 r., II OSK 467/09, LEX nr 597617).

Gdy chodzi zaś o pierwszy z zarzutów, w którym organ skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym przypadku w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia MI przez przyjęcie, że ustalenie wysokości głównej kalenicy/attyki dopuszczalne jest tylko w formie tzw. "widełek" (zarzut 1f), to tak jak w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., należało przyznać rację Kolegium. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy zarówno przez użycie sformułowań takich jak "od-do" jak również : "maksymalnie"; "do"; "około" (por. wyrok NSA z 16.07.2014 r., II OSK 320/13, LEX nr 2007126 i powołane w nim orzecznictwo). Skład orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela powyższy pogląd, chociaż określenie jedynie maksymalnej wielkości danego parametru, w tym wysokości obiektu, z uwagi na istniejącą zabudowę, może być w niektórych okolicznościach niewystarczające, doprowadzając tym samym do zaburzenia ładu przestrzennego przez wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków istniejących. W okolicznościach niniejszej sprawy takiego zagrożenia jednak nie było, bowiem decyzja organu I instancji, jak wynika to z jej uzasadnienia (s. 8 i 10) dotyczyła warunków zabudowy dla budynków o czterech kondygnacjach nadziemnych. Ustalenie liczby kondygnacji, z uwagi na wymogi unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, można uznać za tożsame z ustaleniem minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy. Minimalna wysokość przedmiotowych budynków jest bowiem limitowana przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia (por. wyrok NSA z 28.06.2018 r., II OSK 1902/16, LEX nr 2542635).

Z kolei zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI polegającej na przyjęciu, iż w sytuacji gdy inwestycja położona jest na obszarze o zróżnicowanych funkcjach i gabarytach, brak jest podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej jako przedziału od szerokości minimalnej w zabudowie jednorodzinnej do średniej w obszarze analizowanym (zarzut 1g), okazał się niezasadny. W tym przypadku Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na wybiórczy i niekonsekwentny dobór zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Otóż przy ustalaniu pierwszego z tych parametrów uwzględniono zabudowę usługową na działce nr [...], należącej do [...], jednocześnie nie uwzględniając jej przy ustalaniu drugiego z wymienionych parametrów dla nowej zabudowy. Tego rodzaju zabiegi negatywnie wpłynęły na ocenę analizy urbanistyczno-architektonicznej, determinującej treść decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych też względów nie mógł być uwzględniony następny zarzut, dotyczący błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (zarzut 1h). Ponadto, odstąpienie od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w oparciu o średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, którą bierze się pod uwagę w przypadkach określonych w § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, nie wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, a taki wymóg został przewidziany w § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

Natomiast w podnoszonej kwestii uznania działki za zabudowaną (zarzut 1i) należało przyznać rację Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny stoi bowiem na stanowisku, że nieostre sformułowania ustawowe, do których należy zaliczyć zawarty w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zwrot "działka zabudowana" należy interpretować na rzecz zasady wolności zabudowy (podobnie wyrok NSA z 26.01.2007 r., II OSK 239/06, LEX nr 320109). Pogląd ten był prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny również w innych orzeczeniach (por. m.in. wyroki NSA z 17.04.2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z 19.11.2019 r., II OSK 3331/17, LEX nr 2783391). Dlatego też, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, na równi z działką sąsiednią zabudowaną, powinno się traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę, a tym bardziej na której jest już usytuowany obiekt w stanie surowym zamkniętym.

Nie jest zaś usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, w związku z którą przyjęto, że organy administracji nie wykazały, aby odstępstwo od reguły ustalania parametrów zabudowy na podstawie wartości średnich występujących w obszarze analizowanym wynikało z treści analizy urbanistycznej (zarzut 1j). Jak już wyżej wskazano zarówno wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej, jaki wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki towarzyszył wybiórczy i niekonsekwentny dobór zabudowy. Ponadto Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na rozbieżności pomiędzy średnimi wartościami obu tych parametrów przedstawionymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej i danymi zawartymi w zestawieniu tabelarycznym do tej analizy oraz wartości wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (czego nie dostrzegł organ odwoławczy) niepozwalające na weryfikację ostatecznych ustaleń w tym zakresie. Rozbieżności te uniemożliwiły Sądowi kontrolę prawidłowości ustaleń odnoszących się do tych dwóch parametrów oraz ocenę zasadności poczynionych odstępstw, o których mowa w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

Nie można również uznać, że odstąpienie od przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jasno wynikało z analizy. Z treści tego dokumentu, w części poświęconej wskaźnikowy wielkości powierzchni nowej zabudowy, wynika zaś, że "badany teren jest zabudowany w sposób niejednorodny, zabudową o zróżnicowanych funkcjach i intensywności" (s. 5 analizy z 6 maja 2022 r.). To zaś doprowadziło pierwotnie do wniosku, że wskaźnik ten "można wyznaczyć w przedziale od wskaźnika średniego w obszarze analizowanym do wskaźnika średniego w zabudowie mieszkaniowej" (s. 6 analizy z 6 maja 2022 r.), to jest z pominięciem wielkości powierzchni wspomnianej wyżej zabudowy usługowej, w której znajduje się [...] (od 0,14 do 0,17). Następnie po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika inwestora ustalono, że wskaźnik ten "można wyznaczyć w przedziale od wskaźnika średniego w obszarze analizowanym do wskaźnika maksymalnego w zabudowie jednorodzinnej (s. 7 analizy z 6 maja 2022 r.), to jest w przedziale od 0,14 do 0,21. W związku z kolejną prośbą pełnomocnika inwestora okazało się, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy "można wyznaczyć w przedziale od wskaźnika średniego w obszarze analizowanym do wskaźnika występującego na działce [...] w zabudowie wielorodzinnej" (s. 7 analizy z 6 maja 2022 r.), tym razem w przedziale od 0,14 do 0,22.

Uwzględniając powyższe należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że tego rodzaju postępowanie stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, polegającej na przyjęciu, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI winna prowadzić do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach położonych możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, zarówno z punktu widzenia wykładni językowej użytego w tym przepisie zwrotu "przedłużenie", prowadzącej do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy zabudowy znajdującej się na działkach położonych najbliżej działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, jak również z perspektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, którego regulacja ma służyć urzeczywistnianiu zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji parametrów kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów budowlanych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), powinno być rozumiane ściśle (por. wyrok NSA z 22.02.2024 r., II OSK 1299/21, LEX nr 3732010).

Pozostałe trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego (zarzuty I. c-e) należało uznać za uzasadnione. W nich to skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, według którego brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, zważywszy na w pewnym stopniu rozbieżne orzecznictwo w tym względzie, przyjmuje że zazwyczaj ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki bądź działek wymienionych we wniosku, nie mniej w uzasadnionych okolicznościach dopuszczalne jest ustalenie tychże warunków w odniesieniu do fragmentu działki ewidencyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że okolicznościami takimi mogą być między innymi uwarunkowania: 1) normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA: z 3.12.2019 r., II OSK 177/18; z 2.03.2021 r., II OSK 270/21; z 3.08.2021 r., II OSK 1351/21; z 15.12.2021 r., II OSK 603/21; z 4.11.2021 r., II OSK 1212/19); 2) wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 24.05.2018 r., II OSK 1634/16; z 23.04.2020 r., II OSK 1693/19; z 19.02.2021 r., II OSK 2976/20); 3) urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, gdy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551).

Niezależnie od powyższego wypada nadmienić, że obecnie potwierdzenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64 b u.p.z.p. i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462) przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych jako terenu inwestycji.

Wprawdzie w niniejszej sprawie Sąd I Instancji orzekał, tak zresztą jak i organy administracji, według stanu prawnego nieuwzględniającego zmian wprowadzonych przywołaną wyżej ustawą nowelizującą przepisy u.p.z.p., to jednak wskazane uregulowania potwierdzają trafność stanowiska przyjmowanego przez znaczną część składów orzekających.

Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione przez skarżący kasacyjnie organ, okazały się nieuzasadnione.

Zgodzić się wypada ze skarżącym, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu zauważył, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., z uwagi na błędną wykładnię prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. oraz § 3, 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia MI (zarzut 2a), nie został w sposób odrębny uzasadniony. Należało zatem przyjąć, że ocena tego zarzutu wynika z dokonanych wcześniej ocen zarzutów błędnej wykładni wymienionych w nim przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI.

Nie można też uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej (zarzut 2b), z tego mianowicie względu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by naruszenie norm zawartych w tych przepisach przesądziło o uchyleniu obu decyzji. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji odnosząc się do tej kwestii przyjął, że "podejmowanie przez organ czynności w czasie zawieszenia postępowania jest wadliwe, aczkolwiek brak jest podstaw do uznania, aby wadliwość ta miała wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia sprawy przez organy" (s. 29 uzasadnienia). Zatem dostrzeżone uchybienia w tym zakresie nie mogły same w sobie być potraktowane jako kluczowe dla treści orzeczenia.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że występują rozbieżności pomiędzy danymi przyjętymi w treści decyzji, które to rozbieżności uniemożliwiają kontrolę instancyjną (zarzut 2c). Nawiązuje on bowiem ściśle do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI (zarzut 1j). Stąd też ocena obu z nich jest taka sama. W tym miejscu należy jednak dodatkowo podkreślić, że znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, daje podstawy do uznania jej za kluczowy dla sprawy środek dowodowy. Zatem rozbieżności, które dostrzegł Sąd I instancji pomiędzy danymi w treści decyzji oraz przedstawionych w treści analizy tabeli zestawczej z 6 maja 2022 r. nie pozwalają zweryfikować prawidłowości podstawy faktycznej obu decyzji.

Z tych też powodów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut 2e).

Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Kolegium powinno odnosić się do każdego pisma znajdującego się w aktach sprawy, w tym do ekspertyzy w sprawie prawidłowości projektu decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba bowiem przypomnieć, że istotą administracyjnego postępowania odwoławczego, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności jest powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a zatem rozpoznanie sprawy na nowo (P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 15), w tym powtórna ocena materiału dowodowego (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 15).

Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 2f), zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Ponadto wypada zaznaczyć, że usprawiedliwiony byłby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdyby pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, w której uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest skuteczny, gdy nawet mimo nieprawidłowego uzasadnienia (tak jak ma to po części miejsce w niniejszej sprawie), zaskarżony wyrok odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 11.05.2022 r., II OSK 758/22, LEX nr 3401274).

Z kolei gdy chodzi o zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej inwestora – PP Inwestycje sp. z o. o., to należy przypomnieć, że dotyczą one: 1) błędnej wykładni art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia MI, art. 61 ust.1 pkt 3 (przez błędną wykładnię pojęcia "terenu" oraz "granic terenu objętego wnioskiem"); 2) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (w zw. z utratą ważności promesy od gestora sieci elektrycznej) oraz 3) błędnej wykładni § 5 do § 8 rozporządzenia MI.

Z wyłączeniem zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia MI, zgodnie z którym: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.", kwestie podniesione w skardze kasacyjnej inwestora zostały już wyżej poddane ocenie, przy rozpatrywaniu co do istoty tożsamych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej organu. Natomiast zarzucane naruszenie cytowanego § 8 rozporządzenia MI nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Brak w tym zakresie uniemożliwił odniesienie się do zarzutu naruszenia wskazanego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.