Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1525/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z/s w Konstancinie-Jeziornie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 195/20 w sprawie ze skargi Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z/s w Konstancinie- Jeziornie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 grudnia 2019 r., nr NSP-VIII.7581.1.189.2018.AG w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1525/21 w ten sposób, że w numerze zaskarżonej decyzji w miejsce liczby "89" wpisać liczbę "189".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. II SA/Gd 195/20, oddalił skargę P[...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 20 grudnia 2019 r. nr NSP-VIII.7581.1.189.2018.AG w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Naczelnik Gminy Szemud (dalej: Naczelnik Gminy) decyzją z 4 listopada 1975 r. zezwolił Zakładowi Energetycznemu w Gdańsku na budowę linii energetycznej 400 kV, przebiegającej m.in. przez działkę nr [...], stanowiącą według wykazu własność J. D. i A. D. oraz działkę nr [...] (z której powstała działka nr [...]), stanowiącą własność F. Z. i F. [powinno być S.] Z.. Przy czym, zgodnie z aktem Własności Ziemi z 20 lutego 1974 r. na dzień wywłaszczenia faktycznymi współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] byli F. Z. i F. [S.] Z.

K. B. i W. B. nabyli nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego w formie aktu notarialnego z 18 kwietnia 1986 r. nr Rep. A 2108/86. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie z 16 stycznia 1986 r. I Ns 678/85 spadek po S. Z. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego położonego w D.o pow. [...] ha, w skład którego wchodzą przedmiotowe działki, nabyli mąż F. Z. w 6/24 częściach, dzieci, w tym, K. B., każde w części 3/24 oraz jej wnuki każde w 1/24 części. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po F. Z. nie zostało przeprowadzone.

Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], w dniu 7 marca 2016 r. wystąpili K. B. i W. B..

Starosta Wejherowski decyzją z 28 czerwca 2018 r. ustalił na rzecz K. B. wnioskowane odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności działki nr [...]w wysokości 430,06 zł i jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za tę działkę na rzecz W. B.. Ponadto organ umorzył postępowanie co do przyznania na rzecz wnioskodawców odszkodowania za działkę nr [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby, niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wywłaszczenia), jest możliwe, jednakże jedynie w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. W odniesieniu więc do działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]), która stanowiła część spadku po S. Z., nabytego w udziale [...] przez K. B., podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest wnioskodawczyni. Jednocześnie, w związku z faktem, że W. B. posiada prawo własności działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego z 18 kwietnia 1986 r. nr Rep. A 2108/86 - umowy przekazania gospodarstwa rolnego i nie jest spadkobiercą byłych właścicieli, przedmiotowe roszczenie mu nie przysługuje i w jego przypadku konieczne jest umorzenie postępowania.

Odnośnie do działki nr [...] organ stwierdził, że żaden z wnioskodawców nie był uprawniony do uzyskania odszkodowania, bowiem w tym zakresie decyzja Naczelnika Gminy została wydana w stosunku do małżonków D., którzy na dzień wydania przedmiotowej decyzji nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też decyzja Naczelnika Gminy nie mogła uprawniać Zakładu Energetycznego do korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], w zakresie koniecznym do budowy linii 400 kV, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia spadkobiercy odszkodowania za ten grunt, którego własność nie została odjęta.

Po rozpatrzeniu odwołania K. B. oraz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A., Wojewoda Pomorski decyzją z 20 grudnia 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji co do pkt 1 i 3 i orzekł w tym zakresie o przyznaniu odszkodowania, a także utrzymał tę decyzję w mocy co do pkt 2, 4 i 5. W konsekwencji, organ odwoławczy ustalił na rzecz K. B. odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności działki nr [...] w kwocie 800,75 zł i działki nr [...] w kwocie 741,75 zł, podtrzymując umorzenie postępowania w zakresie odszkodowania na rzecz W. B.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe odszkodowanie przysługuje spadkobiercom osób, którym zostało ograniczone prawo własności nieruchomości, a więc K. B.. Przy czym zauważył, że przysługujący wnioskodawczyni udział wynosił 3/24, a nie 3/48 jak ustalił Starosta, co wymagało korekty odszkodowania za działkę nr [...]. Ponadto, w ocenie Wojewody, nieprawidłowo umorzono postępowanie w zakresie odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz K. B., bowiem niewątpliwie także w tym zakresie doszło do władczej ingerencji państwa w prawo własności gruntu.

W skardze do Sądu I instancji [...] S.A. z siedzibą w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym, zgłoszone aktualnie roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

W związku z tym prawidłowo Wojewoda uznał, że to odszkodowanie przysługuje po pierwsze K. B., jako spadkobierczyni, ale też nie tylko za działkę nr [...], jak uznał organ pierwszej instancji, lecz również za działkę nr [...], wobec czego nie było podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie. Wprawdzie trafnie zauważył Starosta, że decyzja Naczelnika w odniesieniu do działki nr [...] została wydana na rzecz J. D. i A. D., którzy – co bezsporne – nie byli w dacie wywłaszczenia właścicielami tej działki, jednakże nie oznacza to, że akt ten nie wywołał skutków, z wystąpieniem których aktualnie powiązane jest roszczenie odszkodowawcze. Przeciwnie, jak jednoznacznie ustalono, inwestycja polegająca na przeprowadzeniu linii energetycznej 400 kV została zrealizowana, a nadto przebiega m.in. przez działkę nr 246, co potwierdza analiza decyzji Naczelnika wskazująca zakres terenowy inwestycji i protokół z 7 lutego 1977 r. przekazania do eksploatacji linii 400 kV Gdańsk- Błonia wykonanej przez Z[...], w związku z ww. decyzją. Wobec tego mimo błędnego oznaczenia w wykazie do decyzji podmiotów, którym przysługiwało prawo własności ww. gruntu, prawnomaterialne skutki zaistniały i dotknęły one faktycznych właścicieli nieruchomości, tj. małżonków Z.. Skoro zaś korzystanie z tej działki zostało ograniczone na rzecz Zakładu, to uprawniony spadkobierca byłych właścicieli miał prawo do uzyskania odszkodowania również za ten grunt, co też prawidłowo orzekł Wojewoda w swojej decyzji.

Prawidłowo też w sprawie uznano, choć nie jest to akcentowane w skardze, że drugi z wnioskodawców, W.B., mimo przysługującego mu tytułu prawnego do objętych wnioskiem działek, stanowiących uprzednio własność małżonków Z., nie jest podmiotem legitymowanym do ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z działek. Kwestia ta była przedmiotem rozważań NSA w uchwale I OPS 1/20, który stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skoro więc do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu, to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie przedstawia się to w ten sposób, że W. B. nabył nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej w formie aktu notarialnego z 18 kwietnia 1986 r. Rep. A 2108/86. Niewątpliwie więc do zbycia doszło po wydaniu decyzji Naczelnika ograniczającej korzystanie z tych nieruchomości, a to oznacza – w świetle omówionej uchwały NSA, że podmiotowi temu, jako następcy prawnemu w drodze umowy, nie przysługuje przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze. Zgłoszenie takiego żądania nie może skutkować wszczęciem postępowania, a postępowanie wszczęte winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie istnieje bowiem w tym wypadku żadna podstawa prawna do orzekania o prawach i obowiązkach ww. wnioskodawcy.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że prawidłowo Wojewoda zreformował orzeczenie Starosty w zakresie wysokości odszkodowania należnego uprawnionej spadkobierczyni byłych właścicieli działki nr [...], z uwzględnieniem przysługującego jej udziału, a także ustalił to odszkodowanie na rzecz wnioskodawczyni za ograniczenie prawa własności do działki nr [...], gdyż okoliczności sprawy jednoznacznie wykazały, że również w tym zakresie doszło do władczej ingerencji państwa. Wątpliwości sądu nie budzi też rozstrzygnięcie dotyczące utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania odnośnie do żądania W. B., któremu roszczenie o odszkodowanie nie przysługiwało.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły P[...] S.A. z siedzibą w K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie:

1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.;

2. art. 118 w zw. z art. 120 kodeksu cywilnego (k.c.) poprzez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie występuje brak stosownej regulacji prawnej, mimo iż roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom określonym w art. 117-125 k.c., a tym samym ulega przedawnieniu z upływem lat 6;

3. art. 7, 8, 77, 78 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że na moment otwarcia spadku S. Z. była jedyną właścicielką nieruchomości oraz przyjęcie nieprawidłowego udziału spadkowego K. [powinno być K.] B. wbrew okolicznościom wskazanym w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania postaci Aktu nadania ziemi z 20 lutego 1974 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie z 16 stycznia 1986 r. I Ns 678/85, zatwierdzającego podział spadku po zmarłej S .i Z.

W związku z powyższym wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie wniosku z powodu przedawnienia terminu dochodzenia roszczenia,

2. przeprowadzenie rozprawy,

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, bowiem usprawiedliwiony okazał się jedynie ostatni zarzut.

Pierwszy zarzut jest oczywiście bezzasadny, bowiem nie dotyczy tej sprawy. Sąd I instancji nie rozpoznawał wszak sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ale skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 20 grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mógł więc naruszyć przywołanych w tym zarzucie art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Drugi zarzut podnosi kwestię przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (zarzut naruszenia art. 118 w zw. z art. 120 k.c.), ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. uchwałę NSA z 22.02.2021 r. I OPS 1/20, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 36). Do zarzutu tego odniósł się wyczerpująco Sąd I instancji stwierdzając, że art. 36 ustawy z 1958 r. określał dwa rodzaje odszkodowania - za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, przedawnia się po 3 latach od powstania szkody, z czego nie można wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 ustawy z 1958 r. Dodać do tego należy, że wręcz przeciwnie, skoro tylko wobec jednego z rodzajów odszkodowań przewidziano przedawnienie w ustawie z 1958 r., to brak takiej regulacji wobec drugiego z nich musi oznaczać, że ustawodawca nie objął go instytucją przedawnienia. Jak słusznie zauważył też Sąd I instancji, w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady przedawnienia uregulowane w kodeksie cywilnym nie obowiązują, wobec braku wyraźnej regulacji prawnej w materialnym prawie administracyjnym. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela (zob. też np. wyrok NSA z 14.07.2021 r. I OSK 950/21, LEX nr 3197133).

Usprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut trzeci skargi kasacyjnej, bowiem zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, na podstawie zgromadzonych dowodów błędnie ocenili wartość odszkodowania należnego K. B. Wartość ta była wyliczana proporcjonalnie do ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego zmniejszenia wartości obydwu działek (odpowiednio [...] zł dla działki nr [...] i [...] zł dla działki nr [...]) i udziału w spadku przypadającego K. B. po matce (3/24). Tymczasem przedmiotem spadku po S. Z. był tylko udział 1/2 w działkach nr [...] i [...]. Działki te stanowiły bowiem współwłasność łączną małżonków Z. , co wynika zarówno z aktu własności ziemi, jak i z umowy przekazania gospodarstwa rolnego w formie aktu notarialnego z 18 kwietnia 1986 r. Zatem proporcjonalny do zmniejszenia wartości działek udział K. B. w odszkodowaniu powinien wynosić - tak jak przyjął to organ I instancji 3/48, a nie 3/24, jak błędnie ustalił organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. należy uznać więc za zasadny, choć nie został on powiązany z odpowiednią normą odniesienia (właściwym przepisem p.p.s.a.).

W takiej sytuacji, rozstrzygając sprawę na gruncie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec, że decyzje organów obydwu instancji zostały skierowane do osoby zmarłej, co przeoczył Sąd I instancji, choć miał na to dowód w aktach sprawy, o który sam wystąpił (k. 61). Decyzje organów obydwu instancji orzekały o prawie do odszkodowania nie tylko dla K. B., ale i W. B.. Umarzając postępowanie wobec W. B. organy uznały, że nie ma on interesu prawnego do dochodzenia odszkodowania. Decyzje obydwu organów zostały skierowane do K. B. i W. B., reprezentowanych przez adwokata M. A. Tymczasem W. B. zmarł, jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu (k. 65), 29 stycznia 2018 r., czyli jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (28 czerwca 2018 r.).

Z utrwalonego w orzecznictwie stanowiska wynika natomiast, że "Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie" (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. I OSK 626/14, LEX nr 1988141, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 19.10.2018 r. I OSK 2781/16, LEX nr 2607417; wyrok NSA z 17.01.2024 r. I OSK 1833/20, LEX nr 3709209).

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną wyżej i poprowadzi postępowanie z udziałem właściwych stron.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.