Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1321/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 26
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
article: Art. 27, 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 421
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.)
article: Art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c i 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Y. V. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 czerwca 2024 roku, znak 010070/680/4419687/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Y. V., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 marca 2023 r. o uchyleniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko H. K. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 2 marca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił skarżącej przyznane informacją z dnia 11 maja 2022 r. świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca.

Wymienioną na wstępie decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Prezes wskazał, że z dniem 17 maja 2022 r. skarżąca utraciła prawo do legalnego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167, zwanej dalej ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa). Tym samym skarżącej nie przysługuje prawo do ww. świadczenia na zasadach wynikających z art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Prezes wyjaśnił, że prawo do świadczenia wychowawczego realizowanego z zastosowaniem art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przysługuje obywatelom Ukrainy lub ich małżonkom, przebywającym w Polsce, których pobyt na terytorium Polski jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Za legalny w myśl ww. przepisu uznaje się pobyt obywatela Ukrainy albo jego małżonka, który przybył do Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r., jeśli:

- został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca "UKR" - tzw. rejestr SPEC PESEL,

- Został umieszczony w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 w związku z działaniami wojennymi - rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (SG).

Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Art. 26 ust. 3g ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowi z kolei, że wypłata świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4 oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5 podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia lub to dofinansowanie obywatel Ukrainy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 lub dziecko, na które przysługuje świadczenie lub dofinansowanie wyjedzie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Prezes ustalił, że w dniu 26 marca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Informacją z dnia 11 maja 2022 r. ZUS przyznał skarżącej prawo do ww. świadczenia wychowawczego. Następnie w dniu 2 marca 2023 r. w oparciu o dane z ww. rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej ZUS wydał decyzję, w którą uchylono prawo do ww. świadczenia, ponieważ skarżąca utraciła i legalny pobyt w Polsce w związku z wyjazdem na Ukrainę w dniu 17 maja 2022 r. Jednocześnie w związku z faktem, że skarżąca pobrała ww. świadczenie wychowawcze w okresie, za który to świadczenie nie przysługiwało, decyzją z dnia 7 marca 2023 r. ZUS ustalił wysokość kwoty stanowiącą nienależnie pobrane świadczenia, a podlegającej zwrotowi. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że nie opuszczała Polski na okres dłuższy niż 30 dni oraz, że nowy status "UKR" otrzymała w dniu 13 marca 2023 r. W ramach postępowania odwoławczego, w oparciu ww. rejestr Straży Granicznej ustalono, że przyjazdy skarżącej do Polski w datach 20 maja 2022 r., 27 lipca 2022 r., 12 listopada 2022 r., 7 lutego 2023 r., 19 maja 2023 r. nie zostały odnotowane jako wjazdy obywatela Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, tym samym w trakcie okresu świadczeniowego skarżąca nie posiadała legalnego pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. organ bezskutecznie wyzwał skarżącą o wyjaśnienie powyższych nieprawidłowości. W konsekwencji przyjęto że skarżąca legalnie przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 25 lutego 2022 r. do 3 lipca 2022 r. Ostatnia modyfikację w powyższym rejestrze wprowadzono w dniu 3 kwietnia 2024 r.

W związku z powyższym, zdaniem Prezesa, prawo do świadczenia wychowawczego na wskazany okres świadczeniowy nie przysługuje, a wypłacone z tego tytułu kwoty stanowią nienależnie pobrane świadczenie podlegające zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez nieprawidłowe i nieadekwatne ich zastosowanie w niniejszej sprawie. tj. poprzez błędne wskazanie, iż za legalny pobyt uznaje się pobyt obywatela Ukrainy, który został umieszczony w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z wojną (rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej),

- art. 6 k.p.a. polegające na braku oparciu rozstrzygnięcia organu na obowiązujących przepisach prawa,

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym bezzasadnego przyjęcia, iż wskazane w decyzji wyjazdy z Polski stanowiły jednoznacznie utratę legalnego pobytu oraz że należy ten fakt poczytać jako mający znaczenie w sprawie,

- art. 10 k.p.a. polegające na tym, że organy obu instancji nie wyjaśniły i nie uzasadniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy wydaniu decyzji oraz polegające na tym, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał jasnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W podstawie prawnej kontrolowanych decyzji - organ pierwszej instancji przywołał art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167, zwanej dalej ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonej natomiast decyzji, utrzymując w mocy w całości decyzję pierwszoinstancyjną, wskazał jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 421, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

O ile w zaskarżonej decyzji Prezes wskazał normę kompetencyjno - merytoryczną do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, to żaden z orzekających organów obydwu instancji, nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej uchylił skarżącej uprzednio przyznane jej prawo do świadczenia wychowawczego.

To, że postanowienia art. 26 ust. 3i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowią, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, i z rejestru PESEL, nie stanowi wystarczającej podstawy uchylenia czynności materialno-technicznej o przyznaniu świadczenia wychowawczego (przyznanie świadczenia wychowawczego nie wymaga obecnie wydania decyzji administracyjnej, a jedynie poinformowania o tym fakcie wnioskodawcy - celem uproszczenia i przyśpieszenia postępowania - w art. 13a ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jest to zatem czynność materialno-techniczna, potwierdzająca jedynie ziszczenie się prawa określonego przepisami).

Można tego dokonać, lecz na określonej ustawowej podstawie i w przewidzianej do tego formie. Taką możliwość przewiduje art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przy spełnieniu określonych w tym przepisie warunków (zmiana lub uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego może nastąpić na wniosek (za zgodą) osoby której takie prawo organ ustalił wcześniej lub bez zgody takiej osoby (gdy zmianie uległa sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba taka pobrała nienależne świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia).

Nic w tym zakresie z uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie wiadomo.

Nie do pomyślenia w państwie prawnym jest takie działanie organów, i to Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które wydają rozstrzygnięcia bez podania podstawy prawnej. Jest to działanie bezprawne i nie może być pod żadnym względem być aprobowane zwłaszcza w stosunku do cudzoziemca. Nadto, w motywach tego działania nie przedstawiają co legło u podstaw podjętych rozstrzygnięć.

Nie wystarczy przywołać jednostkę redakcyjną danej ustawy (konkretny przepis), ale należy przywołać treść tego przepisu, który w stanie faktycznym ma zastosowanie, a nadto należy przedstawić jego wykładnię , tj. rozumienie i wskazać w motywach podjętego rozstrzygnięcia jakie przesłanki i dlaczego zaistniały, których konsekwencją jest podjęcie takiego a nie innego rozstrzygnięcia (wskazanie konsekwencji prawnych).

Z przywołanego przez Prezesa art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika tylko tyle, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W świetle zaś ust. 2 tego przepisu w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Na jakiej zatem podstawie prawnej orzekające w niniejszej sprawie organy uchyliły skarżącej przyznane informacją z dnia z dnia 11 maja 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko – nie jest wiadome. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, iż przyznane świadczenie jest nienależne – zdaniem komentującego – w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (Blicharz Jolanta (red.) Glumińska-Pawlic Jolanta (red.), Zacharko Lidia (red.), Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, Wyd. II, opublik. w LEX/el. 2019). Natomiast w trybie przywołanego art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

Dalej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika tylko tyle, że zdaniem Prezesa, skarżąca utraciła z dniem 17 maja 2022 r. prawo do legalnego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Tym samym skarżącej, jak stwierdził Prezes, nie przysługuje prawo do ww. świadczenia na zasadach wynikających z art. 26 ww. ustawy, nie wskazując z jakich powodów takie stanowisko zajął. Dalej z kolei wskazał Prezes, jaki pobyt w świetle ustawy uznaje się za legalny. Podkreślił, że zgodnie natomiast z art. 11 ust. 2 ww. ustawy wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Art. 26 ust. 3g ww. ustawy stanowi z kolei, że wypłata świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4 oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5 podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia lub to dofinansowanie obywatel Ukrainy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 lub dziecko, na które przysługuje świadczenie lub dofinansowanie wyjedzie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazać zatem należy, że zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego dokonuje organ który ustalił prawo do świadczenia i przyznał świadczenia wychowawcze (tj. organ właściwy w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bądź wojewoda, gdy decyzja dotyczyła koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) chyba, że zaszła okoliczność wskazana w art. 20 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci – wówczas właściwym do ww. zmiany lub uchylenia właściwy jest organ nowego miejsca zamieszkania osoby, której wcześniej przyznano świadczenie wychowawcze. Z uwagi na art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wskazujący na stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach o świadczenia wychowawcze, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami tego prawa procesowego, zawartymi w tym kodeksie. W tym zakresie wydanie decyzji wymaga uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego – zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego – celem wydania na końcu decyzji podlegającej kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Stanowisko takie znajduje obecnie pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 70/2019; wyrok NSA: z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 432/17.; tak Blicharz Jolanta (red.) Glumińska-Pawlic Jolanta (red.), Zacharko Lidia (red.), Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, Wyd. II, opublik. w LEX/el. 2019). Analiza art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje zatem podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres, za jaki świadczenie zostało już wypłacone (patrz: wyroki NSA z dnia: 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2842/17 i 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/21, CBOSA).

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Prezes podniósł, że w ramach postępowania odwoławczego, w oparciu o rejestr Straży Granicznej ustalono, że przyjazdy skarżącej do Polski w datach 20 maja 2022 r., 27 lipca 2022 r., 12 listopada 2022 r., 7 lutego 2023 r., 19 maja 2023 r. nie zostały odnotowane jako wjazdy obywatela Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zdaniem Prezesa, tym samym w trakcie okresu świadczeniowego skarżąca nie posiadała legalnego pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., podkreślił Prezes, bezskutecznie wzywał skarżącą o wyjaśnienie powyższych nieprawidłowości. W konsekwencji przyjęto że skarżąca legalnie przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 25 lutego 2022 r. do 3 lipca 2022 r. Ostatnia modyfikację w powyższym rejestrze wprowadzono w dniu 3 kwietnia 2024 r.

Wobec wyżej wskazanej argumentacji należy podnieść, że zdaniem Sądu, rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art. 3 ust. 3 tej ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (art. 4 ust. 1a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa).

Przepis art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736), stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR - w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Stosownie do art. 26 ust. 3a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, oraz dofinansowania, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Z art. 26 ust. 3c, 3g, 3 h i 3i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wynika, że ZUS jest istotnie obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy i z rejestru PESEL.

Nie jest sporne, że weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, Prezes ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdu z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (w zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Nie oznacza to jednak - zdaniem Sądu – że postępowanie dowodowe organu ograniczone jest wyłącznie do sprawdzenia danych w tych rejestrach. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy. Obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia od spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych "legalności pobytu", a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie przedmiotowe rejestry stanowią dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może to prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie, jak zdaje się uważać organ (podobnie WSA w Kielcach w wyroku z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 257/24).

Rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej z dokonanymi w nim adnotacjami jest w tym postępowaniu tylko dowodem w sprawie. Z przepisów prawa procesowego (Kodeksu postępowania administracyjnego, który stosuje się w świetle postanowień 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) wynika, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Zatem, mając na uwadze otwarty katalog dowodów, dane zdarzenie może być wykazane każdym legalnym dowodem. Dowodem są w szczególności dokumenty urzędowe (art. 76 k.p.a.). Dane zawarte w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej mają - w ocenie Sądu - walor dokumentu urzędowego, a organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym co do faktów. Nie oznacza to, że nie ma on obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sprzeciwić się bowiem należy takiemu rozumieniu art. 76 k.p.a., które prowadziłoby do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie danych z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

W tym kontekście należy stwierdzić, że Prezes ZUS zaniechał samodzielnego ustalenia i oceny faktów istotnych z punktu widzenia przesłanek utraty prawa do świadczenia wychowawczego. Zaniechał przedstawienia w uzasadnieniu decyzji okresów, w jakich skarżąca faktycznie przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie świadczeniowym, kiedy wyjeżdżała i wracała, czy kiedykolwiek opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na dłużej niż na ustawowy okres powyżej 1 miesiąca, a jeśli okres ten był krótszy niż 1 miesiąc, to z jakiego przepisu prawa wywodzi podstawę utraty prawa do świadczenia wychowawczego i na jakiej podstawie uważa, że skarżąca nie posiadała legalnego pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Uwzględniając powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, by orzekający w sprawie Prezes ZUS dysponował wiarygodną informacją o statusie skarżącej i jej syna oraz mógł oprzeć swoją decyzję wyłącznie na podstawie wybranej adnotacji z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej, której treść, z opisanych powyżej powodów, budziła wątpliwości w zestawieniu z innymi adnotacjami i nie została przez organ wyjaśniona. Organ zignorował inne dane zawarte w tym samym rejestrze oraz nie zakwestionował, na podstawie z rejestru PESEL, do którego miał dostęp, statusu skarżącej i jej syna jako "UKR". Nie ustalił, np. czy utraciła i nabyła nowy status i w jakich okolicznościach, a są w aktach okoliczności, które mogą na to wskazywać. Do tych danych miał dostęp, a jednak nie wdrożył procedury wyjaśnienia wątpliwości, które w niniejszej sprawie istniały. Co prawda, dopiero przy skardze do sądu administracyjnego, skarżąca zobrazowała kopiami stron paszportu swojego i dziecka daty przekraczania i powrotu do Rzeczypospolitej Polskiej z Ukrainy. Niemniej jednak uprawdopodobniła to, że koniecznym było zweryfikowanie tych okoliczności, zwłaszcza, że drogą mailową zwracała się do odpowiednich organów w tym względzie, Obowiązkiem organów było więc ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy w oparciu wszelkie możliwe dowody. Jeżeli w tym zakresie organ poweźmie wątpliwości może wezwać obywatela Ukrainy do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień niezbędnych do prawidłowego ustalenia i realizacji świadczenia wychowawczego. W postepowaniu w ww. zakresie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazał przypadki wyłączenia jego stosowania, które nie obejmują ani przyznawania, ani uchylenia i zmiany świadczenia wychowawczego, ani wstrzymania wypłaty tego świadczenia, ani prowadzenia postepowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 316/23, dostępne w CBOSA). Zaniechanie tego stanowi naruszenie ww. art. 26 ust. 3c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto, przedstawione akta sądowi w kontekście stwierdzeń Prezesa, że organ wzywał bezskutecznie skarżącą do wyjaśnienia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, dają podstawę do stwierdzenia, że są one niepełne. Nie obrazują też, co się stało z decyzją z dnia 7 marca 2023 r., jak się okazuje, wydanej w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, od której to, jak wyraźnie stanowi treść odwołania wygenerowanego z systemu 25 lipca 2024 r. także zdaje się odwołała się skarżąca (w formularzu wskazała bowiem w odpowiedniej rubryce znak i datę decyzji z dnia 2 marca 2023 r. – tj. decyzji pierwszoinstancyjnej w niniejszej sprawie, ale w treści odwołania wskazała również datę decyzji z dnia 7 marca 2023 r., objawiając swoją wolę, że "odwołuję się..." od tej decyzji. Kwestia ta winna zatem być również w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Jeżeli organ miał wątpliwości w tym względzie powinien wezwać do wyjaśnienia skarżącą; wskazanie dat dwóch decyzji rodziło wręcz taką konieczność, a nie a priori przyjmować, że odwołała się ona jedynie od decyzji z dnia 2 marca 2023 r.

W obliczu powyższego skarga musiała odnieść więc zamierzony skutek. Trafnie zauważyła skarżąca, że doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. rodziło konieczność uchylenia decyzji obydwu instancji.

Takie działanie organów ZUS sprzeniewierza się zasadzie art. 8 k.p.a. zaufania do organów państwa. W motywach rozstrzygnięć obowiązkiem organu jest przedstawić nie tylko stan faktyczny ale i prawny, tj. wskazać jaki przepis obowiązuje i ma zastosowanie w tym stanie faktyczny i jakie jest jego rozumienie oraz podać powody podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W tym przejawia się nie tylko zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), ale i przekonywania (art. 11 k.p.a.) i po prostu dobrej administracji, która obejmuje obowiązek starannego, bezstronnego zbadania relewantnych okoliczności sprawy, obowiązek rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, obowiązek uzasadnienia decyzji, prawo do bycia wysłuchanym i dostępu do akt (K. Milecka, Zasada dobrej administracji w orzecznictwie sądów unijnych, cz. I., EPS 2012, nr 2, s. 33-38). Sąd administracyjny kompetentny do kontroli pod względem legalności decyzji, nie może się domyślać, co było podstawą prawną i dlaczego działania organów w niniejszej sprawie.

W ponownym, rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. uwzględnią powyższe stanowisko Sądu dokonując wskazanych powyżej ustaleń istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a następnie podejmą właściwe rozstrzygnięcie co do istoty.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.