Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2102/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust.2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 681/21 w sprawie ze skargi G. M. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych na rzecz Ministra Edukacji tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 681/21 oddalił skargę G. M. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 3 czerwca 2021 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Przewodniczącej Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej z dnia 6 maja 2021 r. wraz z uzasadnieniem w sprawie odwołania Rzecznika Dyscyplinarnego przy Wojewodzie L. od nieprawomocnego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej Nauczycieli z dnia 12 lipca 2020 r. dotyczącego obwinionego byłego dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. Pana A. M. wskazując jednocześnie, że w przypadku zanonimizowania żądanego dokumentu wnosi o wydanie decyzji związanej z wprowadzonym zakresem anonimizacji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 16 czerwca 2021 r. przesłał skarżącemu zanonimizowane prawomocne orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki wraz z uzasadnieniem z dnia 6 maja 2021 r.

W związku z powyższym skarżący w piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. podniósł, że jego zdaniem udzielona przez organ odpowiedź nie jest pełna, bowiem nie dołączono do niej, mimo zawartego we wniosku żądania, decyzji administracyjnej dotyczącej zakresu wprowadzonej anonimizacji. Dlatego skarżący ponowił wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej zakresu wprowadzonej anonimizacji.

Organ w odpowiedzi na ponowione żądanie skarżącego w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3583/18, wskazał, że do osób pełniących funkcje publiczne w żadnym wypadku nie można zaliczyć pracowników obsługi, czy też emerytów, gdyż osoby te nie wykonują żadnych zadań publicznych, a w niniejszej sprawie obwiniony, którego dotyczyła sprawa związana z wnioskiem skarżącego, jest już na emeryturze i nie pełni funkcji publicznych, a zatem jego dane nie podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym bardziej rygorom tym nie podlegają dane jego obrońcy, który nie pełni funkcji publicznych. W związku z powyższym organ uznał, że dane żądane przez skarżącego w piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. nie stanowią informacji publicznej, a więc w sprawie nie zostaną wydane decyzje administracyjne o odmowie ich udostępnienia.

Skarżący w piśmie z dnia 15 września 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki i zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie w zakresie wskazanym we wniosku, wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 3 czerwca 2021 r. oraz z dnia 19 lutego 2021 r. w pełnym zakresie wynikającym z przepisów prawa, w oparciu o art. 149 § 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dokonanie rozstrzygnięcia merytorycznego: czy organ w tym zakresie powinien wydać decyzję odmowną czy udostępnić wnioskowane informacje, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz ukaranie organu grzywną lub orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi G. M. podniósł, że w postępowaniu dyscyplinarnym komisja dyscyplinarna ocenia zarzuty związane z pracą zawodową i sferą etyczną nauczyciela, w tym przypadku dyrektora szkoły, a więc ze swojej istoty dotyczy informacji o sposobie wykonywania przez piastuna organu władzy publicznej powierzonego mu władztwa państwowego oraz pełnionej przez niego funkcji publicznej. Następnie skarżący wskazał, że Dyrektor Szkoły Podstawowej zarządza placówką publiczną na zasadach zawartych w ustawie Prawo Oświatowe oraz Karcie Nauczyciela, a więc jest organem wykonującym zadania publiczne, a zajmowanie powyższego stanowiska niewątpliwie wiąże się ze statusem osoby pełniącej funkcje publiczne. W przedmiotowej sprawie wnioskowane orzeczenie dyscyplinarne dotyczy zaś osoby, która dopuściła się deliktu dyscyplinarnego w czasie pełnienia funkcji dyrektora szkoły podstawowej w roku szkolnym 2016/2017, a więc bezprawne jest w ocenie skarżącego objęcie anonimizacją nazwy i adresu placówki publicznej (szkoły podstawowej) zarządzanej przez dyrektora, którego dotyczy orzeczenie dyscyplinarne.

W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się z negatywną oceną organu co do jawności wnioskowanych w niniejszej sprawie danych i związaną z tym wprowadzoną anonimizacją, a Przewodnicząca Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Ministrze Edukacji i Nauki powinna udostępnić skarżącemu sporne informacje, chyba że stwierdziłaby, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i w takiej sytuacji organ byłby zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie pomimo tego, że termin do udostępnienia wnioskowanych informacji upłynął w dniu 5 marca 2021 r. oraz w dniu 17 czerwca 2021 r., organ ani nie udostępnił wnioskowanych danych, ani nie wydał decyzji odmownej w tym zakresie, a nie ma zdaniem skarżącego wątpliwości, że wnioskowane przez niego dane, w zakresie imienia i nazwiska, numeru szkoły, adresu, stanowią informację publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro zdaniem organu wnioskowane dane podlegają ochronie, to należało w niniejszej sprawie wydać decyzję odmowną, czego jednak organ nie uczynił, zaś zaniechanie w powyższym zakresie uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie z drogi sądowej, dzięki czemu sąd mógłby ocenić czy dostęp do wnioskowanych informacji powinien być ograniczony czy nie. Takie zachowanie stanowi natomiast w ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa, gdyż organ mając do wyboru udostępnić informację lub ograniczyć do niej dostęp w drodze decyzji, nie podjął żadnego z tych działań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi G. M. i wskazał, że w dniu 16 czerwca 2021 r. udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji, przy czym przekazane mu orzeczenie zostało zanonimizowane. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem niewątpliwie informacje wytworzone przez komisje dyscyplinarne działające na podstawie Karty Nauczyciela i powołanych do prowadzenia postępowań i orzekania w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli, a więc do wykonywania określonych funkcji publicznych, stanowią informację publiczną. Dlatego w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że informacje objęte wnioskami skarżącego stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem nie ulega wątpliwości, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to należało w ocenie organu rozważyć czy w niniejszej sprawie dostęp do tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. czy udostępnienie informacji publicznej nie naruszy prywatności osób, których ta informacja dotyczy. Następnie organ wskazał, że orzeczenie, o którym mowa w art. 85j ust. 5 Karty Nauczyciela, zgodnie z § 30 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego, zawiera: imię lub imiona i nazwisko obwinionego, datę i miejsce urodzenia, płeć, imiona rodziców, obywatelstwo lub obywatelstwa, miejsce zamieszkania, numer PESEL, a w przypadku braku tego numeru - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość, miejsce zatrudnienia i zajmowane stanowisko, staż pracy pedagogicznej, stopień awansu zawodowego, ostatnią ocenę pracy oraz wykształcenie. W związku z powyższym organ podkreślił, że ww. dane osobowe, znajdujące się w orzeczeniach dyscyplinarnych pozwalają na zidentyfikowanie obwinionego, w tym wykorzystanie jego danych osobowych w innych celach. Skarżący zaś nie wskazał, jakie dane osobowe mają mu zostać udostępnione, a w związku z tym należało uznać, że żądał udostępnienia ich wszystkich. Ponadto, jak zauważył organ w orzeczeniu dyscyplinarnym znajdują się także dane osobowe obrońcy, który reprezentował emerytowanego dyrektora szkoły, który nie pełni funkcji publicznych, a o te dane także wnioskował skarżący. Organ podkreślił, że przekazał skarżącemu żądane przez niego informacje publiczne w postaci orzeczeń dyscyplinarnych Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki w takim zakresie, aby przekazane dane były adekwatne do zrealizowania celu udostępnienia informacji publicznej. Organ podniósł, że pomimo anonimizacji imienia i nazwiska obwinionego, cel ustawy został w realiach niniejszej sprawy osiągnięty, bowiem skarżący znał imię i nazwisko obwinionego, gdyż wnioskami zwrócił się o udostępnienia orzeczeń zapadłych w sprawie konkretnej osoby, tj. orzeczeń zapadłych w sprawie pana A. M. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący uczestniczył we wszystkich rozprawach prowadzonych przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki, a komisje dyscyplinarne umożliwiały skarżącemu każdorazowo wysłuchanie treści zapadłego orzeczenia wraz z ustnymi motywami tegoż rozstrzygnięcia nawet w czasie ograniczonej jej działalności podczas pandemii. W związku z powyższym organ podkreślił, że skarżący posiada pełną wiedzę na temat danych osobowych obwinionego. Natomiast pozostałe dane, które zostały zanonimizowane, nie miały związku z pełnieniem przez obwinionego nauczyciela funkcji publicznej, a udostępnienie zanonimizowanych danych prowadziłoby do ujawnienia jego sfery prywatności i mogłoby doprowadzić do naruszenia prywatności osoby trzeciej. Wreszcie w ocenie organu zakres dokonanej anonimizacji nie zniweczył istoty żądania skarżącego. Organ wskazał zatem, że nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownych, ponieważ anonimizacja nie spowodowała, że cel wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie został osiągnięty. Organ dodał, że na uwagę zasługuje również fakt, iż skarżący był inicjatorem dwóch postępowań dyscyplinarnych wobec emerytowanego dyrektora, składał zawiadomienia do prokuratury, inicjował kolejne postępowania, w tej samej sprawie, a więc zdaniem organu można odnieść wrażenie, że wszystkie składane przez skarżącego wnioski o udzielenie informacji publicznej nie służą celom prawa do informacji publicznej ani dobru wspólnemu, a skarżący próbuje uzyskać dane na potrzeby własnej sprawy, której jest stroną, a temu służy inny tryb. W konkluzji organ podkreślił, że udzielił odpowiedzi na wnioski skarżącego w ustawowym terminie i w związku z powyższym należy uznać wniesioną skargę na bezczynność organu za niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 681/21 oddalił skargę G. M. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że nauczyciel w czasie wykonywania swoich obowiązków pełni funkcję publiczną i podlega wówczas przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy w czasie udostępnienia żądanej informacji, obwiniony nauczyciel - dyrektor szkoły był już emerytem, nie pełnił więc funkcji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że w dniu 16 czerwca 2021 r. organ przekazał skarżącemu informację publiczną, tj. zanonimizowane orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki z dnia 6 maja 2021 r. wraz z uzasadnieniem. Natomiast sporną kwestią pozostaje to, czy organ przekazując skarżącemu przedmiotowe orzeczenie w formie zanonimizowanej, pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że zanonimizowanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że dopiero przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, tj. informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną w dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu (wybieleniu lub zaciemnieniu) części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu, przy czym Sąd I instancji zaznaczył, że anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem spowodować, że mamy do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, tracąc tym samym przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. W konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko wtedy, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek.

W ocenie Sądu I instancji, zanonimizowanie przez organ udostępnionej informacji w postaci żądanego przez skarżącego orzeczenia dyscyplinarnego, w szczególności w realiach niniejszej sprawy, nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie musiało przybrać formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przede wszystkim jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że - jak wynika z akt sprawy - zakres zanonimizowania przekazanego skarżącemu orzeczenia dyscyplinarnego nie uniemożliwia poznania przez niego motywów tego rozstrzygnięcia, gdyż pomimo anonimizacji imienia i nazwiska obwinionego, cel ustawy o dostępie do informacji publicznej został osiągnięty, bowiem skarżący znał imię i nazwisko obwinionego. Jak wskazał Sąd I instancji, skarżący w swoim wniosku zwrócił się o udostępnienie orzeczenia zapadłego w sprawie konkretnej osoby - byłego dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżący uczestniczył we wszystkich rozprawach prowadzonych przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki, a komisje dyscyplinarne umożliwiały skarżącemu każdorazowo wysłuchanie treści zapadłego orzeczenia wraz z ustnymi motywami tegoż rozstrzygnięcia nawet w czasie ograniczonej jej działalności podczas pandemii.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że skarżący posiada pełną wiedzę na temat danych osobowych obwinionego, a wnioskowane przez niego dane, takie jak imię i nazwisko obwinionego, jak również numer, rodzaj i adres szkoły, której dyrektorem był obwiniony, są znane skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się jednocześnie z organem, że udostępnienie zanonimizowanych danych w sposób objęty wnioskiem mogłoby prowadzić do naruszenia prywatności osób trzecich, o których mowa w przedmiotowym orzeczeniu dyscyplinarnym, w tym osób niepełniących funkcji publicznych (np. woźny szkoły).

Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, zakres anonimizacji dokonanej w niniejszej sprawie nie zniweczył istoty żądania skarżącego, a organ nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ mimo anonimizacji ww. danych, cel wniosku o dostęp do informacji publicznej został osiągnięty, a odpowiedzi na wnioski skarżącego organ udzielał w ustawowym terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy, a także wnosząc o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznanie wniosku w zakresie dotychczas nierozpoznanym i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie orzeczenia oderwanego od materiału dowodowego, polegającego na przyjęciu, wbrew treści protokołu z rozprawy dyscyplinarnej, że skarżący był na niej obecny i tym samym zakres przeprowadzonej anonimizacji nie zniweczył istoty żądania, wobec czego skarga została oddalona;

2) przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu w sytuacji gdy organ nie udostępnił całości wnioskowanej informacji publicznej powołując się na prywatność osób fizycznych, lecz równocześnie nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia;

3) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja dotycząca osoby pełniącej funkcje publiczne traci walor informacji publicznej w chwili gdy osoba pełniąca funkcje publiczne przestaje je pełnić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, bowiem wskazał, że skarżący uczestniczył we wszystkich rozprawach prowadzonych przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki. Tymczasem jak wynika z protokołu rozprawy dyscyplinarnej z dnia 6 maja 2021 r., skarżący opuścił salę rozpraw w trakcie zeznań obwinionego i wrócił dopiero po przerwie, aby zostać ponownie wyprowadzonym przez Przewodniczącego na czas ustnego przytoczenia najważniejszych motywów uzasadnienia. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji oddalając skargę oparł się zatem na tym, że skarżący był obecny na wszystkich rozprawach, a więc cel ustawy o dostępie do informacji publicznej został osiągnięty, jednak w związku z tym, że ustalenie to nie opiera się na prawdzie, to nie można mówić o realizacji celów ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że anonimizacja udostępnionej informacji może nie niweczyć celu wniosku wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy danych, których nie można indywidualnie związać z jedną osobą lub podmiotem (np. podania liczby wniosków/podań, które wpłynęły do adresata w zakreślonym okresie). Kluczowe jest, to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy wniosek o informację publiczną dotyczy orzeczenia wraz z uzasadnieniem, niezaprzeczalne jest to, że jego przedmiotem jest zindywidualizowana informacja, a udostępnienie jej zanonimizowanej wersji niweczy cel wniosku.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie dodała, że zastosowana w wyroku linia argumentacji pozostaje w oderwaniu od utrwalonych i ugruntowanych w przepisach procedur dotyczących udostępniania informacji publicznej, gdyż po to ustawodawca przewiduje obowiązek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany zamierza ją zanonimizować, aby wnioskujący mógł poddać takie rozstrzygnięcie kontroli instancyjnej/sądowoadministracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna zaś kryterium odmowy lub pozbawienia informacji statusu informacji publicznej na podstawie dowolnego stwierdzenia, że pomimo naruszenia procedury osiągnięto cel ustawy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie błędny jest także tok rozumowania Sądu I instancji, w którym stwierdza się, że skoro określona osoba nie pełni już funkcji publicznych to informacja, która jej dotyczy traci charakter informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w przeciwnym wypadku, nazwiska sędziów wydających wyroki traciłyby status informacji publicznej z chwilą przejścia sędziów w stan spoczynku, podobnie jak wyniki głosowań sejmowych po wycofaniu się głosujących posłów z polityki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy wskazując, że prawidłowo w jego ocenie Sąd I instancji ustalił, że zakres zanonimizowania przekazanego wnioskodawcy orzeczenia dyscyplinarnego nie uniemożliwia poznania przez skarżącego motywów tego rozstrzygnięcia, gdyż pomimo anonimizacji imienia nazwiska obwinionego, cel ustawy o dostępie do informacji publicznej został osiągnięty, bowiem skarżący znał imię i nazwisko obwinionego. Jak zauważył organ, skarżący w swoim wniosku zwrócił się przecież o udostępnienie orzeczenia zapadłego w sprawie konkretnej osoby – byłego Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez "wydanie orzeczenia oderwanego od materiału dowodowego, polegającego na przyjęciu, wbrew treści protokołu z rozprawy dyscyplinarnej, że skarżący był na niej obecny, i tym samym zakres przeprowadzonej anonimizacji nie zniweczył istoty żądania, wobec czego skarga została oddalona".

W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, w sytuacji gdy na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego sprawy.

W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., których to naruszenia upatruje w oddaleniu skargi na bezczynność organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji gdy w jej ocenie organ nie udostępnił całości wnioskowanej informacji publicznej powołując się na prywatność osób fizycznych, równocześnie nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując bezczynność organu z perspektywy obowiązku wydania decyzji administracyjnej, słusznie uznał w realiach niniejszej sprawy, że organ udostępniając skarżącemu orzeczenie dyscyplinarne będące przedmiotem jego żądania, po uprzedniej jego anonimizacji, prawidłowo zrealizował wniosek skarżącego wystosowany w trybie dostępu do informacji publicznej i jednocześnie nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia danych zawartych w przekazanym skarżącemu orzeczeniu dyscyplinarnym, które zostały zanonimizowane. W sprawie nie doszło zatem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sposób podnoszony w treści zarzutu. Nie istnieje bowiem wbrew przekonaniom strony skarżącej kasacyjnie ogólna zasada, z której miałoby wynikać, że organ prawidłowo – tak jak w niniejszej sprawie – anonimizując dane osobowe, jest dodatkowo zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Jak bowiem trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów".

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, jako kluczowe dla oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części, która została zanonimizowana, uznać należy to czy anonimizowana informacja była wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, "przy okazji" udostępniania informacji publicznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że we wniosku o informację publiczną skarżący wprost wskazał, że zwraca się o udostępnienie orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej z dnia 6 maja 2021 r. wraz z uzasadnieniem w sprawie dotyczącej byłego dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z., podając jednocześnie jego dane osobowe i tym samym oświadczając, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, że dane takie jak imię i nazwisko obwinionego, czy też numer, rodzaj i adres szkoły, której był dyrektorem, są znane skarżącemu i ich zanonimizowanie w udostępnionym stronie orzeczeniu dyscyplinarnym nie mogło zniweczyć istoty jego żądania. Tak samo treść wniosku skarżącego nie wskazuje na to, że za jego brakiem realizacji i tym samym koniecznością stwierdzenia bezczynności organu w tym zakresie miałoby przemawiać zanonimizowanie danych osobowych osób trzecich zawartych w przekazanym skarżącemu orzeczeniu, które to nie stanowiły immanentnej części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a których udostępnienie mogłoby z kolei prowadzić do naruszenia prywatności tych osób. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności i tym samym nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. Na marginesie jedynie dodać należy, odnośnie do części omawianego zarzutu dotyczącej naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny z uwagi na to, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość, co wynika z powyższych rozważań, nie tylko nie wydano decyzji, lecz również nie widziano podstaw do jej wydania, a więc przepis ten nie był w sprawie stosowany. Z kolei art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest przepisem postępowania, lecz zawiera normę materialnoprawną wskazującą podstawy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza to, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Natomiast w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisu, polegającej na przyjęciu, że informacja dotycząca osoby pełniącej funkcje publiczne traci walor informacji publicznej, w chwili gdy osoba pełniąca funkcje publiczne przestaje je pełnić.

W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z powyższym wskazać należy, że skoro strona kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez nią, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnie zrozumiał treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie wskazanego przez nią przepisu przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut ten nie może odnieść skutku również dlatego, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, według którego informacja dotycząca osoby pełniącej funkcje publiczne traci walor informacji publicznej, w chwili gdy osoba pełniąca funkcje publiczne przestaje funkcje te pełnić, a więc nie mógł w ten sposób naruszyć jakichkolwiek przepisów, w tym i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co również przesądza o nieskuteczności omawianego zarzutu. Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził bowiem, że dane dotyczące osoby pełniącej funkcje publiczne tracą walor informacji publicznej, w momencie gdy osoba ta funkcje publiczne przestaje pełnić. Wręcz przeciwnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że informacje te pozostają informacjami publicznymi, lecz ich udostępnienie podlega ograniczeniom zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe świadczy zatem również o tym, że Sąd I instancji wyrażając powyższy pogląd, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie dokonywał wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co także świadczy o bezskuteczności omawianego zarzutu.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.