Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 815/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1653/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 24 maja 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.887.2020.KPA-3 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1653/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę "[...]" sp. z o.o. z/s w Częstochowie (Spółka) na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (MKDNiS) z 24 maja 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.887.2020.KPA-3, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o uzgodnienie do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego hotelowo-handlowego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] wraz z przebudową wjazdu na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K. oraz umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane w zakresie zjazdu z ul. [...] (na działce nr ew. [...] obręb [...]). Inwestorem w sprawie jest Spółka.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MWKZ postanowieniem z 26 czerwca 2020 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp), art. 89 pkt 1, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 9 ustawy z 24 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020, poz. 282 ze zm., Uoz) w zw. z art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.).

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła Spółka wskazując, że zakres planowanej inwestycji stanowi poszerzenie (o teren działki nr ew. [...]) programu działań, dotyczących obszaru działek nr ew. [...], [...] i [...], w odniesieniu do których strona uzyskała warunki zabudowy decyzją z 21 maja 2015 r. oraz pozwolenie na budowę. Zdaniem inwestora kamienica przy ul. [...] [...] w K. nie wyróżnia się jakością rozwiązań architektonicznych na tle innych kamienic z tego czasu znajdujących się najbliższym sąsiedztwie, zaś jej stan techniczny wymaga podjęcia zdecydowanych działań rewitalizacyjnych.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1653/21 przywołano, że MKDNiS powołanym na wstępie postanowieniem z 24 maja 2021 r., na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. (Dz. U. 2021, poz. 735) oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp (Dz. U. 2021, poz. 741) w zw. z art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 Uoz (Dz. U. 2021, poz. 710) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że dla terenu działek nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz nr ew. [...] obręb [...] w K. nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Minister wyjaśnił, że kamienica przy ul. [...] [...][...] [...] w K. ujęta jest w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto obszar inwestycji znajduje się w obrębie układu urbanistycznego [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 25 stycznia 1984 r. W treści tego orzeczenia wskazano, że ta część miasta stanowi teren rewaloryzacji, polegającej na zachowaniu i odnawianiu istniejących wartości, poprzez konserwację, adaptację i ograniczoną modernizację jej walorów funkcjonalno-przestrzennych. Obszar projektowanych działań leży także w obrębie historycznego zespołu miasta Krakowa uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. Organ naczelny podzielił ocenę MWKZ stwierdzając, że kamienica położona przy ul. [...] [...][...] 18 stanowi cenny przykład oryginalnej tkanki miejskiej z przełomu XIX i XX wieku. Rozbiórka tego obiektu oznaczać będzie likwidację integralnego komponentu zabytku obszarowego, współtworzącego jego historyczne rozplanowanie. W ocenie organu naczelnego ewentualna rekonstrukcja fasad stanowić będzie wyłącznie powstanie współczesnej architektonicznej atrapy, zafałszowującej oryginalną materię kamienicy. Również pozostawienie elewacji frontowych, przy rozbiórce pozostałej części kamienicy narożnej będzie działaniem niezgodnym z zasadami ochrony zabytków. Minister dodał, że z przedłożonych akt sprawy nie wynika, by stan techniczny przedmiotowej kamienicy był na tyle zły, aby wymagała podjęcia robot naprawczych bazujących głównie na rekonstrukcji. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w przekazanym materiale dowodowym potwierdza, że obiekt prezentuje dobry stan techniczny, zaś uszkodzenia powierzchni elewacji frontowych powinny zostać poddane standardowym pracom remontowym, z poszanowaniem walorów zabytkowych budynku. Minister wziął pod uwagę, że inwestycja została zaakceptowana przez organ ochrony zabytków pozwoleniem z 1 października 2019 r., nr 981/19. Inwestor uzyskał pozwolenie na jej realizację, z którą związana jest rozbiórka zabudowy na działkach nr ew. [...], [...], , [...]obręb [...], decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 6 marca 2020 r. Jednakże inwestycja ta w kształcie już dopuszczonym przez organ konserwatorski, nie dotyczyła działki nr ew. [...], na której położona jest kamienica frontowa przy ul. ul. [...] [...][...].

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1653/21 kolejno wskazano, że skargę na postanowienie Ministra wniosła Spółka, domagając się jego uchylenia, uchylenia postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń polegających na tym, że:

a) planowane zamierzenie inwestycyjne doprowadzi do zaburzenia układu urbanistycznego chronionego terenu [...], poprzez doprowadzenie do nadmiernego zagęszczenia zabudowy i utraty tradycyjnego wnętrza urbanistycznego, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne nie zakłada zmian gabarytów narożnej kamienicy na działce nr ew. [...], zaś zabudowa działek nr ew. [...], [...], [...] została już wcześniej pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony konserwatorskiej i została wydana ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę na tych nieruchomościach zabudowy o analogicznych parametrach przestrzennych oraz powierzchni biologicznie czynnej,

b) przedmiotowa kamienica posiada wyjątkowo cenne walory architektoniczne i odgrywa istotną rolę dla budowania wartości zabytkowych dzielnicy [...], podczas gdy w ocenie skarżącej powyższe stanowisko organu nie zostało poparte specjalistyczną analizą i ma charakter ogólnikowy, nie odnoszący się do cech konkretnego budynku, w momencie gdy w ocenie skarżącej kamienica nie wyróżnia się jakościowo wśród sąsiednich budynków powstałych w tym samym czasie, a wręcz przeciwnie, jej standard architektoniczny jest zdecydowanie niższy,

c) przedmiotowa kamienica jest w dobrym stanie technicznym, wymagającym jedynie prac naprawczych bazujących na rekonstrukcji, a uszkodzenia powierzchni elewacji frontowych powinny zostać poddane standardowym pracom remontowym, podczas gdy w ocenie skarżącej kamienica jest w złym stanie technicznym wymagającym zdecydowanych działań rewitalizacyjnych szczególnie w odniesieniu do wyglądu zewnętrznego elewacji i wystroju architektonicznego,

- art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp poprzez przekroczenie granic uznania przy wydawaniu "zaskarżonej decyzji" przez m. n. brak należytego uzasadnienia przyjętego stanowiska, opieranie się na ogólnikowych stwierdzeniach dotyczących konieczności bezwzględnej ochrony zabytków przy braku dogłębnej analizy stanu technicznego oraz walorów historycznych i architektonicznych przedmiotowej kamienicy, które uzasadniałyby wydanie decyzji odmownej,

- art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z 7 K.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy słusznych interesów skarżącej,

- art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez naruszenie przez organy zasady równego traktowania stron w podobnych sprawach oraz nieuzasadnionego odejścia od stosowanej praktyki orzeczniczej,

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do uchylenia "decyzji" organu I instancji, w szczególności z uwagi na brak przeprowadzenia dogłębnej analizy w przedmiocie walorów architektonicznych budynku, stanu technicznego budynku, opieranie się na ogólnikowych stwierdzeniach w zakresie konieczności bezwzględnej ochrony zabytków, bez zbadania okoliczności konkretnej sprawy.

W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy konserwatorskie w sposób wystarczająco przekonywujący przedstawiły swoje stanowisko, które nie nosiło znamion dowolności, a oparte było na ocenie wynikającej z ustalonego stanu faktycznego sprawy, doświadczenia i wiedzy organu administracyjnego z zakresu ochrony zabytków.

Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy Uoz, a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. W wyroku wskazano dalej, iż art. 4 Uoz nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m. in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. Zdaniem tegoż sądu w warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami, jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. W ocenie sądu pierwszej instancji, wadliwość przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, przesądza już o niemożliwości pozytywnego jego uzgodnienia przez organ konserwatorski.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1, art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi, w sytuacji, gdy ze względu na wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego przy wydawaniu skarżonego postanowienia skarga winna była zostać uwzględniona,

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1, art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, mimo że organ II instancji, jak również wcześniej organ I instancji zaniechały dokonania dokładanego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń polegających na tym, że:

a) planowane zamierzenie inwestycyjne doprowadzi do zaburzenia układu urbanistycznego chronionego terenu [...], poprzez doprowadzenie do nadmiernego zagęszczenia zabudowy i utraty tradycyjnego wnętrza urbanistycznego, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne nie zakłada zmian gabarytów narożnej kamienicy na dz. [...], zaś zabudowa działek m [...], [...], [...] została już wcześniej pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony konserwatorskiej i została wydana ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...], [...] zabudowy o analogicznych parametrach przestrzennych oraz powierzchni biologicznie czynnej,

b) przedmiotowa kamienica posiada wyjątkowo cenne walory architektoniczne i odgrywa istotną rolę dla budowania wartości zabytkowych dzielnicy [...], podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe stanowisko organów nie zostało poparte specjalistyczną analizą i ma charakter ogólnikowy, nie odnoszący się do cech konkretnego budynku, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie kamienica nie wyróżnia się jakościowo wśród sąsiednich budynków powstałych w tym samym czasie, a wręcz przeciwnie, jej standard architektoniczny jest zdecydowanie niższy.

c) przedmiotowa kamienica jest w dobrym stanie technicznym, wymagającym jedynie prac naprawczych bazujących na rekonstrukcji, a uszkodzenia powierzchni elewacji frontowych powinny zostać poddane standardowym pracom remontowym, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie kamienica jest w złym stanie technicznym wymagającym zdecydowanych działań rewitalizacyjnych szczególnie w odniesieniu do wyglądu zewnętrznego elewacji i wystroju architektonicznego,

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1, art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp, poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji, jak również organ I instancji dopuściły się przekroczenia granic uznania poprzez m. in. brak należytego uzasadnienia przyjętego stanowiska, opieranie się na ogólnikowych stwierdzeniach dotyczących konieczności bezwzględnej ochrony zabytków przy braku dogłębnej analizy stanu technicznego oraz walorów historycznych i architektonicznych przedmiotowej kamienicy, które uzasadniałyby wydanie odmownego postanowienia,

4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1, art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji oraz organ I instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy pominęły słuszne interesy skarżącej,

5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1, art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji, jak również organ I instancji dopuściły się naruszenia zasady równego traktowania stron w podobnych sprawach oraz nieuzasadnionego odejścia od stosowanej praktyki orzeczniczej,

6. art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia:

a) "art. 53 ust. 4 pkt 2" w zw. z 7 K.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy słusznych interesów skarżącej,

b) art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez naruszenie przez organy zasady równego traktowania stron w podobnych sprawach oraz nieuzasadnionego odejścia od stosowanej praktyki orzeczniczej.

W oparciu o te zarzuty Spółka wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia MWKZ z 26 czerwca 2020 r., a ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów opłat skarbowych oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych, jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie organy nie dokonały w szczególności analizy przedmiotowej sprawy pod kątem oceny stanu technicznego, wartości architektonicznej i walorów zabytkowych konkretnego budynku, lecz zawarły w decyzjach ogólnikowe stwierdzenia dotyczące konieczności bezwzględnej ochrony zabytków. Organy administracyjne w niniejszej sprawie pominęły etap wyważania uzasadnionych interesów skarżącej kasacyjnie (uzasadnionych m. in. dążeniem do spójnego połączenia nowej zabudowy z zabudową zabytkową, przy umożliwieniu pełnienia przez budynek nowych funkcji użytkowych) z interesami publicznymi, w tym ochroną zabytków przed zniszczeniem. Powyższe skutkowało arbitralnym przyznaniem wyższości interesom publicznym nad interesami prywatnymi bez wyjaśnienia okoliczności, które o tym zadecydowały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.

A. Przepis art. 151 Ppsa nie może stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określa jedynie formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, nie zaś jej merytoryczną podstawę, ta zaś pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji. Z cyt. przepisu wynika, że sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze słusznie wskazuje się, że przepis art. 151 Ppsa ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. motywy wyroku NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2686/18, LEX nr 3211517). Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 Ppsa byłby uzasadniony tylko wówczas, gdyby uzasadnione okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na nietrafność przyjęcia, że skarga okazała się bezzasadna.

B. Wskazywanie w podstawach kasacyjnych jako naruszonych przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa jest chybione. Z cyt. przepisów wynika odpowiednio jedynie, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" oraz, iż "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne". Skoro sąd wojewódzki rozpoznał skargę i ją oddalił – uznając ją za nieuzasadnioną – to nie naruszył przepisu art. 3 § 1 Ppsa. Przedmiotem skargi Spółki ponadto nie był akt ujęty w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa – decyzja administracyjna. Przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, co wyraźnie zresztą wskazano w samej skardze, zatem akt określony w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. Tym samym sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę nie mógł naruszyć wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa.

C. Przywoływane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 1 § 1 i 2 Pusa określają odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz iż "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć ów przepis, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że sąd pierwszej instancji mógł naruszyć w/w przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. O naruszeniu cyt. art. 1 § 1 i § 2 Pusa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia, zaś oceniając skargę Spółki uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Pusa.

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do oznaczonych zarzutów podniesionych w skardze, należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Wypadnie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Nawet zatem brak odniesienia się do niektórych zarzutów skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czego zaskarżonemu wyrokowi nie sposób zarzucić (na s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdzono, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące m. in. naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a. – uwaga Sądu) nie będzie prowadził do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym wyroku będzie odpowiadać prawu. Taka sytuacja zachodzi – w ocenie Sądu – w przedmiotowej sprawie.

E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to ostatnie zastrzeżenie nie dotyczy realiów przedmiotowej sprawy – uwaga Sądu). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, jak również, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. motywy wyroku NSA z 22 marca 2023 r., II OSK 2981/20, LEX nr 3559053). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice sprawy wyznaczone przedmiotem skargi, nie wskazano – zdaniem Sądu w tym składzie – w skardze kasacyjnej – poza polemiką meriti z oceną organów konserwatorskich – jakie to naruszenia prawa sąd wojewódzki miałby wadliwie nie dostrzec, nie będąc związanym zarzutami skargi.

F. Nie są skuteczne te zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnosi się naruszenie przez organy przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi. Podnosząc te zarzuty Spółka kwestionuje ocenę organów konserwatorskich, gdy idzie o skutki zamierzenia inwestycyjnego, wadliwość oceny walorów architektonicznych kamienicy przy ul. [...] [...] w K. i brak oparcia tej oceny w specjalistycznych analizach, wadliwość oceny stanu technicznego tej kamienicy. Argumentacja Spółki w powyższym zakresie – w ocenie Sądu – nie jest przekonująca. Uwzględniając przedmiot zaskarżenia – postanowienia wydane przez organy konserwatorskie w ramach uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy – stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony i udokumentowany. Niesporny jest zakres zamierzenia inwestycyjnego Spółki, nie pominięto okoliczności, wedle której uprzednio inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienie konserwatorskie dla zagospodarowania działek sąsiednich. W argumentacji organów orzekających w sprawie ta okoliczność została potraktowana jako argument, aby te zamiary inwestycyjne Spółki zostały ograniczone i nie objęły już kamienicy przy ul. [...] [...] w K. na dz. nr [...], znajdującej się w gminnej ewidencji zabytków. Wywody dezawuujące walor tego budynku są zupełnie chybione, skoro niesporny jest fakt ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Niesporne jest także, że obszar inwestycji znajduje się w obrębie układu urbanistycznego [...], który został wpisany do rejestru zabytków. Trafnie w tym aspekcie sąd oddalając skargę uwypuklił te ustalenia organów konserwatorskich, jak również odnoszące się wprost do przedmiotowej kamienicy, a z których wynika, że zachowała się w pierwotnym kształcie architektonicznym, co decyduje o jej wysokim walorze autentyzmu. Słusznie także eksponowano, że zamiar inwestycyjny oznaczał będzie likwidację elementu zabytku obszarowego, współtworzące historyczne rozplanowanie, a niewielki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej prowadzić będzie do utraty tradycyjnego charakteru wnętrza urbanistycznego. Chybione są te stwierdzenia skarżącej kasacyjnie, jakoby wadliwe było zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji oceny organów co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, przeczy temu przyznanie faktu użytkowania tej kamienicy. Organy konserwatorskie uznały, że stan ten jest dobry, a wystarczającymi zabiegami będzie poddanie budynku pracom remontowym, przy zachowaniu walorów zabytkowych budynku. Oceny tej nie dyskwalifikuje treść skargi kasacyjnej, sprowadzającej się w dużej mierze do powtórzenia argumentacji samej skargi, słusznie sąd pierwszej instancji nie uznał podnoszonych już w niej zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. za trafne. Wyspecjalizowane organy, którymi są organy konserwatorskie, nie naruszyły powyższych przepisów, zaś zarzuty skargi kasacyjnej w tym aspekcie mają wyłącznie charakter polemiki. Podnosząc zaś brak specjalistycznych analiz Spółka nie zarzuciła chociażby naruszenia art. 84 § 1 K.p.a., gdy idzie o brak przeprowadzenia dowodu z oceny biegłego.

G. Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp oraz tegoż samego przepisu w zw. z art. 7 K.p.a. w takim zakresie, w jakim zarzuca się sądowi wojewódzkiemu błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy obu instancji miały dopuścić się przekroczenia granic uznania oraz brak należytego uzasadnienia przyjętego stanowiska, jak również brak pominięcia słusznych interesów skarżącej Spółki. Rzecz w tym, że z przywołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp wynika jedynie, że oznaczonego rodzaju decyzja (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – uwaga Sądu) jest wydawana po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 Uoz oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przepis ten określa wyłącznie kwestię oznaczonego współdziałania organu wydającego decyzję (w realiach przedmiotowej sprawy – decyzję o ustaleniu warunków zabudowy – uwaga Sądu), nie reguluje natomiast reguł podejmowania aktu współdziałania, jego treści ani wymogów uzasadnienia tegoż aktu. Z tego względu argumentacja skargi kasacyjnej dla uzasadnienia podniesionego zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp jest chybiona. We wniesionym środku odwoławczym nie podniesiono chociażby zarzutu naruszenia art. 107 § 7 K.p.a., gdy idzie o wymogi uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień.

Co się tyczy zarzutu błędnego oddalenia skargi z pominięciem słusznych interesów Spółki, to Sąd Naczelny nie dopatruje się skuteczności podnoszonego zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. W cyt. przepisie zawarto kilka zasad ogólnych K.p.a., jedną z nich jest zasada, która można określić jako zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Pomijając już kwestyjne zagadnienie, czy Spółka, nie będąc "obywatelem" może skutecznie powoływać się na tę zasadę, to jednak z przywołanego przepisu wynika, że nie chodzi o prymat interesu indywidualnego. Organ rozstrzygając sprawę i stosując przywołaną zasadę ogólną z art. 7 K.p.a. in fine, winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i interes "obywateli", dodatkowo kwantyfikując go (uznając, czy jest on "słuszny", inaczej godny ochrony, obiektywnie) i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, rozstrzygając ewentualny ich konflikt, przyznając jednemu z nich pierwszeństwo. Przebieg tej operacji myślowej, powinien zostać przekonująco wyjaśniony w motywach wydanego aktu tak, aby w okolicznościach konkretnej sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało np. wyższe wartościowanie interesu społecznego w konflikcie z interesem obywateli, i czy ten ostatni można oceniać w realiach danej sprawy jako "słuszny".

W ocenie Sądu Naczelnego nie naruszył art. 7 K.p.a. sąd pierwszej instancji oddalając skargę, zgadzając się ze stanowiskiem organów administracji, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy Uoz, a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Zauważyć wypadnie, że kwestionując trafność oddalenia skargi na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia konserwatorskiego, gdzie rozstrzygnięcie odmowne opierało się na zastosowaniu przepisów Uoz, Spółka w swej skardze kasacyjnej nie podważała zastosowania przepisów tej ustawy. W tym zaś zakresie organy konserwatorskie brały pod uwagę właśnie interes społeczny, skoro z art. 4 Uoz wynika nakaz nałożony na organy konserwatorskie obowiązku podejmowania wszelkich działań mających na celu m. in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, trafna była konstatacja sądu a quo, że pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stało w sprzeczności z celami, jakim mają służyć działania organów konserwatorskich.

H. Nie jest trafny zarzut błędnego oddalenia skargi, w sytuacji gdy organy konserwatorskie dopuściły się naruszenia zasady równego traktowania stron w podobnych sprawach oraz nieuzasadnionego odejścia od stosowanej praktyki orzeczniczej – art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Z przywołanych przepisów wynika, że "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania", oraz "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono przekonująco na czym miałoby polegać naruszenie w toku postępowania administracyjnego obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Co się tyczy zarzutu odstąpienia od "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym", to sama skarżąca kasacyjnie Spółka powołująca się na przykłady spraw, w których w Krakowie dochodziło do inwestycji budowlanych, gdzie organ konserwatorski pozytywnie uzgadniać miał rozbiórkę obiektu z zachowaniem oryginalnej elewacji frontowej, jak również wskazująca na przypadki z innych miast, przyznaje iż chodzi o sprawy "podobne". W zaskarżonym wyroku trafnie w konkluzji uzasadnienia wskazywano, że przedłożona do uzgodnienia decyzja o warunkach zabudowy wymagała indywidualnej oceny organów konserwatorskich. W judykaturze trafnie wskazuje się, że z przepisu art. 8 § 2 K.p.a. wynika, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym (por. motywy wyroku NSA z 15 maja 2018 r., II OSK 1105/18, LEX nr 2525972).

I. W konsekwencji powyższych wywodów Sąd dochodzi do wniosku, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa.

J. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną, należało oddalić.