Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 591/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 55,  art. 57,  art. 59
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi A. P., G. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 6 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.454.2023.KS w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 6 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.454.2023.KS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej – Powiatowy Inspektor, organ I instancji) z dnia 26 października 2023 r. znak [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - apartamenty na wynajem zlokalizowanego na działce nr 1. przy ul. [...] w S..

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku A. P. i G. W. (dalej – Skarżący, Inwestorzy) – prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. Spółka cywilna A. P. i G. W. z siedzibą B., Starosta [...] decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia 4 lutego 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku usługowego - apartamenty na wynajem z wewnętrznymi instalacjami (w tym gazu) oraz budowa dwóch bezodpływowych zbiorników retencyjnych na wody opadowe". Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r.

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Skarżących wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wspomnianego obiektu.

Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 27 września 2023 r. wezwał pełnomocnika inwestorów o uzupełnienie podania o wymienione w nim dokumenty. Do wezwania tego pełnomocnik Skarżących ustosunkował się w piśmie z dnia 11 października 2023 r.

Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 26 października 2023 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - apartamenty na wynajem zlokalizowanego na działce nr 1. w S.. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor uznał, że Inwestorzy nie przedłożyli:

– kopii decyzji pozwolenia na budowę drogi dojazdowej oraz dokumentów potwierdzających zakończenie jej budowy i możliwość użytkowania - warunek niezbędny do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie wynikający z decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 4 lutego 2020 r., w której zobowiązano Inwestora do jej wybudowania przed faktycznym przystąpieniem do użytkowania, gdyż droga nie posiada parametrów wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie przeciwpożarowej, bez spełnienia tego warunku budynek nie posiada wymaganego przepisami dojazdu;

– kopii świadectwa charakterystyki energetycznej przekazanego w postaci papierowej lub wydruku tego dokumentu przekazanego w postaci elektronicznej, sporządzonego przez osobę uprawnioną do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej wpisaną do wykazu osób w Centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków (art. 16a ustawy z dnia 18 marca 2021 r. o charakterystyce energetycznej budynków - Dz.U. z 2021 r. poz. 497) - wynikającego z art. 2 i art. 8. ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie ustawy o charakterystyce energetycznej budynków oraz ustawy - prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 2206);

– dokumentu potwierdzającego uprawnienia osoby dokonującej badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej oraz świadectwo wzorcowania urządzenia pomiarowego (art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.b.);

– oświadczenia kierownika budowy o nienaruszeniu urządzeń melioracyjnych lub o przebudowaniu i doprowadzeniu do stanu drożności naruszonych urządzeń melioracyjnych na działce;

– dokumentu potwierdzającego legalność zjazdu z drogi publicznej;

– wskazanie ochrony bezpośredniej urządzenia wodnego, tj. studni S-1 i sposobu jego zabezpieczenia - zgodnie z treścią decyzji z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] wydaną przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w Z.;

– wyjaśnienie zmiany numerów działek objętych inwestycją (zmiana nie objęta decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę).

Zaznaczono, że przedłożone oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami nie potwierdza faktu spełnienia warunku wynikającego z decyzji pozwolenia na budowę zobowiązującego Inwestora do wybudowania drogi przed przystąpieniem do użytkowania.

W odwołaniu z dnia 20 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżących rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu zarzucił:

1) w zakresie przepisów postępowania naruszenie:

a) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez całkowity brak uzasadnienia prawnego, w szczególności brak wskazania oraz uzasadnienia zastosowania przepisów, które stanowiły podstawę prawną działania organu, w tym także tych, które nie zostały zastosowane na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a które były podnoszone przez Inwestora w pismach procesowych;

b) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku istotnymi brakami w uzasadnieniu faktycznym, w szczególności brak odniesienia się do stanowiska Inwestora w sprawie oraz składanych przez niego dowodów. W szczególności wskazano, że Inwestorzy zastosowali się do art. 57 u.p.b. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, załączając do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wszystkie wymagane dokumenty. Jednocześnie odpowiadając na wezwanie organu I instancji wyjaśniono i uargumentowano, iż zawarte w nim żądania są nieuzasadnione. Powiatowy Inspektor nie odniósł się jednak do twierdzeń Inwestorów, jak również nie poddał ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

c) naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - organ nie dał stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego;

d) art. 57 ust. 1 - 3 u.p.b. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) w związku z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Pełnomocnik podkreślił, że organ może domagać się dokumentów, które zostały wymienione w art. 57 ust. 1 – 3 u.p.b. Dlatego też nieuprawnionym było skierowanie żądania o dołączenie do zgłoszenia decyzji o pozwoleniu na przebudowę drogi publicznej oraz dokumentów potwierdzających zakończenie budowy drogi dojazdowej i możliwość jej użytkowania. Jak zaznaczono brak ten stał się głównym argumentem mającym uzasadniać odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie budynku;

e) art. 55 w związku z art. 57 ust. 4 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię. Pełnomocnik zauważył, że organ w ogóle nie zwrócił uwagi na fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o dokumenty potwierdzające, że inwestycja zostanie zrealizowana na działce posiadającej dostęp do drogi publicznej poprzez drogę prywatną posiadającą istniejący i użytkowany zjazd na drogę publiczną przez liczne budynki mieszkalne i usługowe. Uznał również, że podstawy do ustalenia warunku o przedłożenie dokumentów dotyczących przebudowy drogi prywatnej nie daje także art. 36 ust. 1 pkt 1-4, ani art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. Niezależnie od tego pełnomocnik wyraził stanowisko, że zapis w decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter pouczenia, że gdyby Inwestor zamierzał dokonać przebudowy drogi, równocześnie z budową inwestycji, na którą otrzymał pozwolenie na budowę, to musiałby wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na taką przebudowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę budynku nie daje mu uprawnienia do przebudowy. Podkreślił jednocześnie, że legalność zjazdu z drogi publicznej była oceniana w ramach wydawania pozwolenia na budowę, gdzie stwierdzono, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej. Zasygnalizowano, że Inwestorzy przy tej samej drodze uzyskali pozwolenie na użytkowanie w podobnym stanie faktycznym i prawnym;

2) w zakresie prawa materialnego:

a) naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię. Podniesiono, że organ nie mógł wymagać dokumentów potwierdzających wykonania przebudowy drogi prywatnej, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie uprawniają organu architektoniczno-budowlanego do nałożenia obowiązków na inwestora do wykonania określonych zabezpieczeń poza terenem budowy. Zwrócono ponadto uwagę, że ustawy o drogach publicznych nie można stosować do dróg prywatnych. Niemniej jednak wskazano, że szerokość drogi wewnętrznej wynosi 4 m, a tylko w jednym miejscu jest to 3 m. Według pełnomocnika, jest to zgodne z § 14 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie musi natomiast spełniać parametrów określonych dla dróg publicznych. Ponadto zauważono, że lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej nie wymaga decyzji, a podlega jedynie uzgodnieniu z właścicielem drogi. Dokumenty w tym względzie zostały przedstawione na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wobec tych uwag, zdaniem pełnomocnika, nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że droga wewnętrzna posiada niewystraczające parametry. Dodano, że droga ta obsługuje nie tylko domy mieszkalne jednorodzinne, ale i apartamenty przeznaczone na wynajem. Wskazano również na uzgodnienie w zakresie p.poż., tj. pismo z dnia 13 kwietnia 2023 r. Państwowej Straży Pożarnej o braku sprzeciwu oraz uwag w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego, co – zdaniem pełnomocnika – powinno rozwiać wszelkie wątpliwości dotyczące prawidłowego skomunikowania budynku;

b) naruszenie art. 57 u.p.b. obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę, ponieważ przepis ten nie wymaga od inwestora przedstawienia świadectwa charakterystyki energetycznej. Obowiązek taki datuje się dopiero od 28 kwietnia 2023 r. Poinformował także, że mimo to obecnie dysponuje już takimi świadectwami i może je przedstawić na żądanie Wojewódzkiego Inspektora;

c) dokument potwierdzający uprawnienia osoby dokonującej badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej oraz świadectwo wzorcowania urządzenia pomiarowego - nie jest wymagany na podstawie art. 57 u.p.b., ponieważ zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 6 u.p.b. do wniosku o pozwolenie na użytkowanie Inwestor ma obowiązek załączyć wyłącznie potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy oraz zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.b. - protokoły badań i sprawdzeń. Zaznaczono, że jeżeli dojdzie do kontroli budynku, to takie dokumenty zostaną przedstawione;

d) wskazanie ochrony bezpośredniej urządzenia wodnego, tj. studni S-1 i sposobu jego zabezpieczenia – kwestia ta została wyjaśniona w załączonej do wniosku decyzji z dnia 7 lutego 2022 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Natomiast – jak stwierdził pełnomocnik - ocena oraz sprawdzenie tej kwestii powinno się odbyć podczas obowiązkowej kontroli, której organ nie wykonał;

e) zagadnienie zmiany numerów działek objętych inwestycją – jak podniósł pełnomocnik – wyjaśniono w pkt 1 odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku. Mianowicie zmiana numerów działek objętych inwestycją wynika z decyzji nr [...] Burmistrza M. z dnia 10 czerwca 2022 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr 1 na działki o nr 2 i 3, przy czym teren zainwestowany nie uległ zmianie, co wynika z treści dokumentacji powykonawczej, a w szczególności z treści mapy geodezyjnej powykonawczej załączonej do wniosku. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, że art. 57 u.p.b. nie wymaga takiego załącznika do wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W podsumowaniu jeszcze raz podkreślono, że skoro art. 57 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę) nie wymaga dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie powyższych dokumentów, to organ nie tylko nie może żądać ich przedłożenia, ale również ich brak nie może stanowić przesłanki do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Ponadto zauważono, że wyznaczony termin na uzupełnienie wniosku ma charakter instrukcyjny, a tym samym nie może uzasadniać wydania negatywnej dla Inwestorów rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Inspektor nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 6 marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy wyraził stanowisko, że każdy ze wspólników spółki cywilnej był uprawniony do zainicjowania postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Następnie Wojewódzki Inspektor stwierdził, że zasadą jest wydawanie przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tymczasem organ odwoławczy nie znalazł przepisów szczególnych pozwalających na przyjęcie koncepcji prezentowanej przez Skarżących, tj. że stosowane być powinny przepisy z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie wyraził stanowisko, że art. 59 ust. 1 u.p.b. nakładający obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku, odnosi się do sytuacji, gdy inwestor złoży kompletny wniosek o pozwolenie na użytkowanie, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku.

Następnie Wojewódzki Inspektor przeszedł do analizy ustalonego stanu faktycznego. W tym zakresie podkreślił, że istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zauważono, wybudowany obiekt został zakwalifikowany do XIV kategorii, co obligowało Inwestorów do uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie (art. 55 ust. 1 u.p.b.).

Przechodząc do oceny zasadności wezwania Skarżących do uzupełnienia wniosku wyjaśniono, że art. 57 u.p.b. określa zamknięty katalog dokumentów, które należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tym samym od inwestora nie można żądać przedstawienia żadnych innych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek Skarżących zawierał braki w związku z czym wystosowanie wezwania na podstawie art. 57 ust. 4 u.p.b. było uzasadnione. W dalszej kolejności Wojewódzki Inspektor ustosunkował się do każdego punktu kwestionowanego wezwania. W zakresie obowiązku przedłożenia: kopii decyzji pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, dokumentów potwierdzających zakończenie budowy drogi dojazdowej i możliwość jej użytkowania, dokumentu potwierdzającego legalność zjazdu z drogi publicznej – wskazano, że o ile dostęp działki do drogi publicznej jest bezsporny, to droga dojazdowa nie spełnia wymagań prawa budowlanego i ustawy przeciwpożarowej, co stwierdzono w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji tego w pozwoleniu na budowę wyrażono stanowisko, że niemożliwym będzie użytkowanie budynku bez uprzedniej przebudowy drogi prywatnej. Zauważono przy tym, że projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę zawiera projekt drogi dojazdowej do obiektu, którego dotyczy postępowanie. Ponadto Inwestorzy przedłożyli oświadczenia współwłaścicieli drogi dojazdowej o zgodzie na jej przebudowę. Natomiast – jak zauważył organ odwoławczy - jeśli Inwestorzy muszą wybudować przedmiotową drogę wewnętrzną przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, to muszą także wybudować zjazd z niej na drogę publiczną. Jest to logiczną konsekwencją zapewnienia działce objętej postępowaniem dostępu do istniejącej drogi publicznej. Wobec tego – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowe było wezwanie Powiatowego Inspektora w tej kwestii.

Organ odwoławczy uznał, że zasadnie zobowiązano Skarżących do dostarczenia świadectwa charakterystyki energetycznej, który obecnie jest przewidziany w prawie budowlanym.

Przyznano natomiast rację Inwestorom, iż nie było podstaw do żądania "oświadczenia kierownika budowy o nienaruszeniu urządzeń melioracyjnych lub o przebudowaniu i doprowadzeniu do stanu drożności naruszonych urządzeń melioracyjnych na działce" oraz "dokumentu potwierdzającego uprawnienia osoby dokonującej badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej". Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, wspomniane dokumenty mieszczą się bowiem w kategoriach oświadczenia kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu w razie korzystania z tych obiektów oraz o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania. Oświadczenie takie zostało załączone do wniosku.

Wyrażono również stanowisko, że Prawo budowlane wymaga przedłożenia przez inwestora wyłącznie protokołów badań i sprawdzeń - przyłączy i instalacji, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Brak zatem uzasadnienia dla żądania dostarczenia kopii uprawnień budowlanych osób dokonujących przedmiotowych badań i sprawdzeń.

Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor nie był uprawniony do żądania "rysunków zamiennych z wprowadzonymi podczas realizacji obiektu zmianami wykonanymi na kopii zatwierdzonego projektu wraz z wykazem zmian i ze stanowiskiem projektanta odnośnie kwalifikacji dokonanych odstępstw od projektu budowlanego (art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane)", ponieważ Inwestorka załączyła do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zamienny uwzględniający wszystkie dokonane zmiany, który został zatwierdzony decyzją Starosty [...] zmieniającą pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie. W konsekwencji należało uznać, że wobec nieprzeprowadzenia przez organ I instancji kontroli obiektu budowlanego, brak było uzasadnienia do stwierdzenia, że Inwestorzy dokonali dodatkowych odstąpień od warunków określonych w projekcie budowlanym zamiennym.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, niezasadnym było wymaganie od Inwestorów wskazania ochrony terenu bezpośredniej urządzenia wodnego, tj. studni S-1 i sposobu jego zabezpieczenia. Mianowicie w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym organowi I instancji w załączeniu do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie znajduje się decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. z dnia 7 lutego 2022 r., w której wskazano warunki budowy przedmiotowej studni i sposobu jej zabezpieczenia. Ponadto wezwanie to było przedwczesne, ponieważ dopiero obligatoryjna kontrola nieruchomości pozwoli na stwierdzenie, czy obowiązki wynikające ze wskazanej decyzji zostały zrealizowane.

Wystarczające – według organu odwoławczego - były wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 11 października 2023 r. w kwestii ostatnich dwóch punktów postanowienia z dnia 27 września 2023 r. Jak bowiem zauważono, zmiana numerów działek objętych inwestycją nastąpiła w wyniku podziału działki o nr 1 na działki o nr: 2 i 3, co nastąpiło na mocy decyzji nr [...] z dnia 10 czerwca 2022 r. Burmistrza Miasta S,.. Natomiast nieścisłość dotycząca powierzchni użytkowej budynku wynika z omyłki redakcyjnej pełnomocnika Inwestorki, która wkradła się do treści wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Pełnomocnik Inwestorki wskazał przy tym, że prawidłowa powierzchnia wynosi 440,08 m2.

Konkludując Wojewódzki Inspektor uznał, że wobec nie przedłożenia wskazanych wyżej dokumentów prawidłowo odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie. Stwierdził ponadto, że zaniechał ponownego wezwania pełnomocnika do przesłania wymaganych dokumentów, gdyż z treści odwołania wynika, iż Inwestorzy nie posiadają wszystkich wymaganych dokumentów, w tym kopii decyzji pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, dokumentów potwierdzających zakończenie budowy drogi dojazdowej i możliwość jej użytkowania oraz legalność zjazdu z drogi publicznej.

W skardze z dnia 24 kwietnia 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestorów zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny w pływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem art. 59 ust. 1 i art. 59a u.p.b., w wyniku błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z art. 6 i art 107 § 5 k.p.a. prowadzącej do założenia, że w treści decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlany może zawierać dowolne warunki, podczas gdy z treści art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wynika, że "W decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby: 1) określa szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych." Według pełnomocnika, zapis dotyczący przebudowy drogi dojazdowej nie mieści w zakresie obowiązków z art. 36 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.b. jakie mogą być nałożone na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym Starosta [...]. nie dysponował podstawą prawną do formułowania tego rodzaju warunku. Poza tym, zdaniem pełnomocnika, zapis ten może być traktowany jako swego rodzaju wytyczne, w przypadku gdyby Inwestorzy zdecydowali się na przebudowę drogi prywatnej. Ponadto – w ocenie pełnomocnika – sporny zapis pozwolenia na budowę nie stanowi elementu rozstrzygnięcia, lecz uzasadnienia. Natomiast nie można wyprowadzać praw i obowiązków z treści uzasadnienia, a tym bardziej ich domniemywać. Zwrócono również na sprzeczność w stanowisku organu odwoławczego, który z jednej strony przyznaje, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a z drugiej strony twierdzi o słuszności żądania przedstawienia dokumentów na potwierdzenie legalności zjazdu na drogę publiczną;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem art. 59 ust. 1 i art. 59a u.p.b., w wyniku błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 10 u.p.b., a także art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Argumentując ten zarzut zwrócono uwagę, że art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.b. może stanowić podstawę nałożenia obowiązków zabezpieczenia terenu budowy. Tymczasem pozwolenie na budowę nie obejmuje działek stanowiących drogę dojazdowych, a więc wspomniane obowiązki nie mogą do niej się odnosić, gdyż znajdują się poza terenem budowy. W dalszej części posłużono się argumentacją przedstawioną w odwołaniu dotyczącą tego, że do dróg wewnętrznych nie znajduje zastosowania ustawa o drogach publicznych, a tym samym nie muszą one spełniać parametrów przewidzianych dla tego rodzaju dróg;

c) art. 57 ust. 1 - 3 u.p.b. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Podkreślono, że art. 57 ust. 1 - 3 u.p.b. enumeratywnie określają dokumenty, jakie należy dołączyć do zgłoszenia lub wniosku. To zaś oznacza, że właściwy organ nie ma podstaw prawnych do żądania jakichkolwiek innych dokumentów. Dlatego też bezpodstawnym było żądanie dokumentów w postaci pozwolenia na przebudowę oraz potwierdzenia odbioru przebudowy drogi dojazdowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż pełnomocnik Inwestorki wykazał w sposób należyty, że organ I instancji wezwał do uzupełnienia dokumentów, które nie zostały wymienione w art. 57 pkt 1 - 3 u.p.b. w brzmieniu z dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując jednocześnie, że jeśli organ odwoławczy uzna, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 57 u.p.b. w brzmieniu z dnia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to zobowiązuje się uzupełnić wniosek o świadectwa charakterystyki energetycznej, a jedynie nie zgodził się na uzupełnienie dokumentów, których organy nie mają prawa żądać także na podstawie aktualnych przepisów Prawa budowlanego. Właściwe odczytanie materiału dowodowego – zdaniem pełnomocnika - winno skutkować wezwaniem przez Wojewódzkiego Inspektora do uzupełnienia wniosku o świadectwo charakterystyki energetycznej, a następnie przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 u.p.b., w efekcie udzielić pozwolenia na użytkowanie;

b) art. 59 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także wydanych w toku postępowania postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem konkretnych czynności postępowania dowodowego, niezbędnych do wykonania przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2024 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - apartamenty na wynajem zlokalizowanego przy ul. [...] w S..

Spór koncentruje się wokół tego, czy Inwestor złożył kompletny wniosek dotyczący uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wyjaśnienia, czy organ I instancji uprawniony był do wezwania Inwestorów do jego uzupełnienia o: kopię decyzji pozwolenia na budowę drogi dojazdowej oraz dokumentów potwierdzających zakończenie jej budowy i możliwość użytkowania, a także dokumentu potwierdzającego legalność zjazdu z drogi publicznej; kopii świadectwa charakterystyki energetycznej. W kwestii tej pełnomocnik Skarżących prezentuje stanowisko, że wymagania formalne wspomnianego wniosku określone zostały w art. 57 ust. 1 – 3 u.p.b. Przepis ten – jak twierdzi pełnomocnik – nie wymienia dokumentów, których zażądał organ I instancji. Podniósł przy tym, że wypełnienie tych wymogów winno być oceniane według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania pozwolenia na budowę. Z kolei Wojewódzki Inspektor prezentuje pogląd, że organy administracji (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej) zobligowane są do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie musi odpowiadać wymaganiom określonym w art. 57 u.p.b. w aktualnym brzmieniu. W tej sytuacji Skarżący zobligowani byli do załączenia do wniosku świadectwa charakterystyki energetycznej. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego - na Inwestorach spoczywała powinność przedłożenia dokumentacji związanej z realizacją przebudowy drogi dojazdowej, jako warunku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego, określonego w pozwoleniu na budowę budynku usługowego.

Przystępując do rozważań zauważyć należy, że w pozwoleniu na budowę budynek usługowy został zakwalifikowany do kategorii XIV. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. obiekty tego rodzaju przed oddaniem ich do użytkowania wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wniosek o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie winien spełniać wymagania formalne, które sprecyzowane zostały w art. 57 ust. 1-3 u.p.b. Wśród nich, tj. w art. 57 ust. 1 pkt 6a u.p.b. wymienia się obowiązek dołączenia do przedmiotowego wniosku kopii świadectwa charakterystyki energetycznej przekazanego w postaci papierowej albo wydruku świadectwa charakterystyki energetycznej przekazanego w postaci elektronicznej - w przypadku budynków, z wyłączeniem budynków, o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 101). Jak słusznie dostrzeżono, przepis ten został dodany na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie ustawy o charakterystyce energetycznej budynków oraz ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. poz. 2206) z mocą obowiązującą od dnia 28 kwietnia 2023 r. Ustawodawca w przepisie intertemporalnym, tj. art. 8 zmienianej ustawy, stwierdził, że do zawiadomień oraz wniosków, o których mowa w art. 57 ust. 1 u.p.b., złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Zatem każdy wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie wniesiony po 28 kwietnia 2023 r. musi zawierać załącznik w postaci kopii świadectwa charakterystyki energetycznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w ustawie zmieniającej, jak również w ustawie Prawo budowlane, nie znajduje się uregulowanie, które nakazywałoby uwzględnienie stanu prawnego w zakresie wymagań formalnych wniosku o pozwolenie na użytkowanie na dzień wydania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego zobligowany więc był do zastosowania art. 57 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

Skoro więc wniosek Inwestorów pochodzi z sierpnia 2023 r. to obligatoryjnie winien zawierać wspomniany załącznik. Tymczasem pomimo prawidłowego wezwania przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku (sformułowanego na podstawie art. 57 ust. 4 u.p.b.), Skarżący nie przedłożyli tego dokumentu. Samo zapewnienie o dysponowaniu takim świadectwem jest niewystarczające dla uznania spełnienia tej powinności. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika Inwestorów, że Wojewódzki Inspektor uznając zasadność wezwania w tym zakresie winien ponowić owo wezwanie, celem umożliwienia Skarżącym dopełnienia powinności. Otóż po pierwsze - żaden przepis prawa nie wymaga podjęcia tego rodzaju działania od organu odwoławczego, a po drugie – nic nie stało na przeszkodzie, aby Inwestorzy sami uczynili zadość temu wezwaniu już na etapie postępowania odwoławczego.

Dotychczasowe rozważania dowodzą tego, że wniosek Inwestorów złożony w organie I instancji był niekompletny i nie został uzupełniony na wezwanie, które przybrało formę postanowienia. W tego typu sytuacji, skoro wniosek nie spełniał wymogów formalnych, to nie mógł on wywołać skutku, o którym mowa w art. 57 ust. 6 u.p.b. Przyjąć bowiem należy, że tylko kompletny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a u.p.b. W konsekwencji Powiatowy Inspektor nie był uprawniony do przeprowadzenia wspomnianej obowiązkowej kontroli, której pozytywny wynik warunkuje udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Mianowicie w myśl art. 59 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a u.p.b.

Wystąpienie powyższych okoliczności przesądza o zasadności odmowy udzielenia zezwolenia na użytkowanie budynku usługowego, pomimo tego, że nie można przychylić się do stanowiska organu odwoławczego o obowiązku dołączenia do wniosku kopii decyzji pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, dokumentów potwierdzających zakończenie budowy drogi dojazdowej i możliwość jej użytkowania, dokumentu potwierdzającego legalność zjazdu z drogi publicznej.

Zgodzić się należy z pełnomocnikiem Inwestorów, że w katalogu załączników wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art. 57 ust. 1-3 u.p.b.) nie wymienia się: decyzji pozwolenia na budowę drogi dojazdowej oraz dokumentów potwierdzających zakończenie jej budowy i możliwość użytkowania, a także dokumentu potwierdzającego legalność zjazdu z drogi publicznej. Zatem skierowanie do Skarżących – na podstawie art. 57 ust. 4 u.p.b. - żądania przedłożenia wspomnianych dokumentów nie znajdowało uzasadnienia prawnego, a w konsekwencji nie mogło wpływać na skuteczność wniosku. Jednak, co wcześniej wykazano, Inwestorzy nie dopełnili wszystkich wymagań formalnych, a zatem kwestia niezasadności domagania się załączenia do wniosku dokumentów dotyczących przebudowy drogi dojazdowej pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Nie jest jednak tak, że zagadnienie dotyczące przebudowy drogi dojazdowej jest irrelewantne dla sprawy. Otóż w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a więc m.in. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej r.w.t.b.). Oznacza to, że w ramach tego postępowania bada się także, czy inwestor wykazał w złożonym projekcie budowlanym, że planowana inwestycja w razie udzielenia pozwolenia na budowę będzie miała zapewniony dojazd do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Projekt budowlany ma zatem przewidywać rozwiązania komunikacyjne świadczące o zapewnieniu realnej, a nie orientacyjnej możliwości dojazdu/dojścia do inwestycji, zgodnej z przepisami (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 625/17, Lex nr 2495597). Owe dojazdy i dojścia - spełniające warunki z § 14 r.w.t.b. - nie muszą jednak realnie istnieć już w chwili wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, czy też stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. zatwierdzenia projektu dróg przewidzianych do realizacji w przyszłości (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 184/21, Lex nr 3171742). Jednak na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do sprawdzenia prawidłowości zrealizowanej inwestycji, w tym ustalenia, czy ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej spełniającej odpowiednie parametry (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1699/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego mógł zweryfikować spełnienie wymogu skomunikowania inwestycji z drogą publiczną dopiero w ramach obligatoryjnej kontroli, o której mowa w art. 59a u.p.b., która musi poprzedzać wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 1 u.p.b.). Tym samym w czasie obowiązkowej kontroli istniałaby podstawa do ustalenia, czy droga dojazdowa została przebudowana w celu dostosowania jej do wymagań technicznych (§ 14 r.w.t.b.) oraz przepisów przeciwpożarowych.

W zaistniałej sytuacji zarzuty skargi mające wykazać spełnienie warunku w postaci zapewnienia inwestycji dostępu do drogi nie mogą być poddane ocenie. Przede wszystkim wynika to z faktu, że istotą niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie tego, czy wniosek Inwestorów o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego był kompletny. Tylko bowiem spełniający wymogi formalne wniosek wywołuje skutek w postaci wezwania organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a u.p.b. (art. 57 ust. 6 u.p.b.). Skoro nie doszło do skutecznego wezwania do przeprowadzenia wskazanej kontroli to brak jest ustaleń, które mogłyby stanowić grunt dla dywagacji w tej materii.

Nie można podzielić również argumentów pełnomocnika Inwestorów o naruszeniu przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wzorcowi określonemu we wskazanym uregulowaniu. Niedopuszczalnym jest utożsamianie naruszania tego przepisu z prezentowaniem stanowiska, które jest dyskredytowane przez stronę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935).