Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 737/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 119 pkt 3;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 5;
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: ZOA-I.7721.9.2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 19 czerwca 2023 r., znak: ZOA-I.7721.9.2023 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia M. M., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej także jako PINB w Biłgoraju) z 27 lutego 2023 r. znak: PINB.7355-IV/25/22, nakazujące M. M. wstrzymanie wszelkich robót budowlanych przy budowie zespołu kontenerów i umorzył postępowanie.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 4 listopada 2022 r., A. K. (dalej jako: skarżący), zwrócił się do PINB w Biłgoraju o kontrolę zabudowy działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości M. G.. Podczas kontroli przeprowadzonej 25 listopada 2022 r., ustalono, że na działce nr [...] znajdują się dwie zabudowy samochodów ciężarowych typu chłodnia, każda o wymiarach 2,50 m x 9,30 m, usytuowane ok. 0,20 m od granicy z działką sąsiednią, posadowione na drewnianych podkładkach i bloczkach betonowych.

Zgodnie z oświadczeniem właściciela nieruchomości M. M., prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na handlu pojazdami mechanicznymi, ww. zabudowy z samochodów ciężarowych są wystawione na sprzedaż od listopada 2022 r.

Postanowieniem z 27 lutego 2023 r., PINB w Biłgoraju, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: Pr. bud.), nakazał M. M. wstrzymanie wszelkich robót budowlanych przy budowie zespołu kontenerów o wymiarach 2,50 m x 18,60 m zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że sporne zabudowy naczep samochodów ciężarowych należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany o funkcji gospodarczej i magazynowej, który został wybudowany samowolnie, bez dokonania wymaganego zgłoszenia budowy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, M. M. podniósł, że sporne kontenery nie są obiektem budowlanym, lecz dwiema zabudowami naczep samochodów ciężarowych, które są przeznaczone na sprzedaż. Na potwierdzenie swojego stanowiska dołączył wydruk z serwisu ogłoszeniowego prezentujący ogłoszenie sprzedaży tych kontenerów, a także wydruk z CEiDG potwierdzający profil prowadzonego przedsiębiorstwa oraz zdjęcia spornych kontenerów. Podkreślił, że kontenery nie są przez niego użytkowane, nie posiadają funkcji magazynowej, gdyż w takim przypadku straciłyby wartość jako produkt przeznaczony na handel.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Lubelski WINB postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w szczególności sprawdzenie, czy stan opisany w protokole kontroli z 20 stycznia 2023 r. nie uległ zmianie.

W ramach przeprowadzonych w dniu 15 maja 2023 r., oględzin ustalono, że kontenery są wewnątrz puste, posiadają pozostałości po samochodowej instalacji elektrycznej, natomiast nie posiadają instalacji wodnej i grzewczej oraz jakichkolwiek przyłączy, jak również tylnych drzwi i nie są ze sobą połączone.

Postanowieniem z 19 czerwca 2023 r., Lubelski WINB uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że oględziny przeprowadzone w dniach: 20 stycznia 2023 r. i 15 maja 2023 r., wykazały, że zabudowy samochodów ciężarowych nie są użytkowane jako obiekty budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonana podczas oględzin dokumentacja zdjęciowa wskazuje, że kontenery nie posiadają funkcji magazynowej i gospodarczej, wobec czego nie są one użytkowane jako obiekt budowlany i nie można im przypisać takiej funkcji. W ocenie Lubelskiego WINB, kontenery nie zostały w żaden sposób przerobione i przystosowane do tego, aby mogły pełnić jakąkolwiek inną funkcję, ponadto są wystawione na sprzedaż. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a.

W skardze do sądu na powyższą decyzję, A. K. kwestionując legalność powyższego rozstrzygnięcia, zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 7 w zw. z art.77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez organ II instancji, że będące przedmiotem niniejszego postępowania zabudowy samochodów ciężarowych nie posiadają funkcji magazynowej ani gospodarczej i dokonaniu powyższego ustalenia wyłącznie w oparciu o dowód z oględzin dokonanych przez organ II instancji, mimo że:

a) od listopada 2022 r., M. M. użytkuje w/w zabudowy samochodów ciężarowych - tj. kontenery, jako magazyn na narzędzia, a fakt, że w trakcie oględzin kontenerów przez organ II instancji kontenery były puste, wynika wyłącznie z tego, że M. M. opróżnił je na czas przeprowadzanych oględzin;

b) fakt, że w momencie oględzin organu II instancji kontenery były opróżnione nie świadczy o tym, że nie mają one funkcji magazynowej ani gospodarczej, skoro w każdej chwili mogą być wykorzystane w ten sposób, co zresztą potwierdziły pierwsze oględziny - tj. dokonane przez organ I instancji, w trakcie których unaocznione zostało, że kontenery są wykorzystywane jako magazyn i obiekt gospodarczy.

- a w konsekwencji błędne ustalenie, że kontenery nie są użytkowane jako obiekty budowlane i nie podlegają w związku z tym reglamentacji prawa budowlanego.

2. Rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez organ II instancji, że skoro kontenery zostały przez M. M. wystawione na sprzedaż, to tym bardziej nie można ich uznać za obiekty budowlane, mimo że:

a) M. M. nie jest właścicielem spornych kontenerów, w/w zabudowy samochodów ciężarowych są własnością skarżącego i przez wiele lat były przez niego wykorzystywane jako obiekty gospodarcze służące do składowania narzędzi, zaś w październiku 2022 r. zostały przez M. M. bezprawnie zabrane z działki skarżącego; ponadto M. M. jest zobowiązany do ich zwrotu zgodnie z punktem 2 prawomocnego postanowienia Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju z 2 marca 2023 r., (postanowienie w załączeniu), a tym samym nie będąc właścicielem nie ma prawa ich sprzedać);

b) ogłoszenie o sprzedaży kontenerów zostało przez M. M. wystawione do Internetu już po wydaniu decyzji organu I instancji, a zatem wyłącznie na potrzeby uzyskania przez niego pozytywnego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu;

3. naruszenie prawa materialnego, polegające na uznaniu, że zabudowy samochodów ciężarowych, tj. kontenery znajdujące się na działce M. M. nie stanowią tymczasowego obiektu budowlanego, mimo że art. 3 pkt. 5 Pr. Bud. wprost wymienia obiekty kontenerowe jako tymczasowe obiekty budowlane, a nadto biorąc pod uwagę spełniane przez te obiekty funkcje magazynowe i gospodarcze, nie sposób nie uznać ich za obiekty budowlane.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W ocenie sądu, Lubelski WINB wydając zaskarżone postanowienie, dokonał wadliwej, niespójnej i niewyczerpującej oceny materiału dowodowego.

Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawna obiektów, które określono jako kontenery stanowiące naczepy do samochodów ciężarowych. Organ I instancji stwierdził, że kontenery te stanowią tymczasowy obiekt budowlany, o funkcji gospodarczej i magazynowej, a zatem podlegają reglamentacji prawa budowlanego i z tej racji wszczął postępowanie legalizacyjne.

Ocena taka została wyrażona na podstawie analizy materiału dowodowego, którego kluczowym elementem była kontrola przeprowadzona 25 listopada 2022 r., a następnie oględziny spornych kontenerów, które miały miejsce 20 stycznia 2022. Zdaniem tego organu z akt sprawy bezspornie wynikało, że dwa zespoły kontenerów pełniły funkcję magazynu i służyły do przechowywania materiałów i rzeczy związanych z prowadzoną przez M. M. działalnością gospodarczą. Dowodem świadczącym o słuszności tego stanowiska były zdjęcia wykonane podczas oględzin, które nie pozostawiają wątpliwości co do funkcji magazynowej tych kontenerów.

Ponadto, z treści protokołu oględzin przeprowadzonych 20 stycznia 2023 r., jednoznacznie wynika, że "kontenery służą do przechowywania różnego typu przedmiotów, m.in. opony, kable, węże." (k. 23 akt adm. I instancji).

Taki materiał dowodowy stanowił dla PINB-u w Biłgoraju przesłankę zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Organ II instancji rozpatrując zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy stwierdził, że kontenery nie spełniają funkcji magazynowych i gospodarczych, w związku z czym nie można ich uznać za tymczasowy obiekt budowlany, co prowadzi do stwierdzenia braku podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie ich legalizacji, a w konsekwencji do umorzenia postępowania.

Lubelski WINB oparł swoje stanowisko na dokumentacji fotograficznej oraz treści protokołu oględzin z 15 maja 2023 r., z których wynikało, że wewnątrz kontenery są puste, zawierają pozostałości po instalacji elektrycznej samochodowej, nie posiadają instalacji wodnej i grzewczej oraz jakichkolwiek przyłączy (k. 22 akt adm. organu II inst.).

Zdaniem sądu, z powyższego wynika oczywista niespójność w ocenie stanu faktycznego przez organ odwoławczy. Przy tym brak w uzasadnieniu tego organu odniesienia się do ustaleń organu I instancji. Powyższe nie może być zaakceptowane, świadczy bowiem o wadliwej ocenie materiału dowodowego sprawy, z uwagi na zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich dowodów.

Organ odwoławczy zupełnie pomija materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i nie odnosi się żaden sposób do jego analizy, przeprowadzonej przez PINB w Biłgoraju.

Takie działanie organu odwoławczego przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że realizacja tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez oba organy administracji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, ocenę zebranych dowodów wraz z usunięciem ewentualnych naruszeń popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11; z 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09).

Oczywiście, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, co w konsekwencji przekłada się na konieczność dokonania własnych ocen, nie mniej jednak nie może zabrakną w takim postępowaniu wyczerpującego odniesienia się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz podniesionych względem rozstrzygnięcia organu I instancji zarzutów. Powyższe podyktowane jest treścią art. 8 k.p.a., z którego wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli, polegająca na tym, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasadą przekonywania, którą statuuje art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, a także art. 107 § 3 k.p.a. stanowiącym jego egzemplifikację poprzez określenie warunków jakie powinno spełniać uzasadnienie.

Nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należy stwierdzić, że LWINB z wymogów tych nie wywiązał się. W tym zakresie sąd podziela zasadność zarzutów skargi, przede wszystkim co do braku szczegółowego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego będącego podstawą orzekania przez organ I instancji. Powyższe uchybienie jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy Lubelski WINB zaskarżonym postanowieniem z 19 czerwca 2023 r., uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie.

W ocenie sądu, organ odwoławczy, opierając się na dowodach z uzupełniającego postępowania dowodowego, nie ocenił, czy rozbieżności powstałe na tle niespójnego materiału dowodowego dadzą się racjonalnie wyjaśnić, a nadto jaki jest wpływ tych rozbieżności na wynik kompleksowej oceny stanu sprawy, niezbędnej do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

W tym zakresie za lakoniczne i niewystarczające sąd uznał powołanie się jedynie na oględziny przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego 15 maja 2023 r., z których wynikało, że kontenery są puste. Z akt sprawy (protokoły oględzin k. 23 i k. 15 akt I inst.) bezspornie wynika, że kontenery pełniły funkcję magazynu i służyły do przechowywania rzeczy związanych z prowadzoną przez M. M. działalnością gospodarczą. Organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do twierdzeń organu I instancji wynikających z tego materiału dowodowego, którego w żadnym stopniu nie podważył organ odwoławczy.

Ponadto, z wydruków z portalu internetowego, które miały stanowić dowód o przeznaczeniu na sprzedaż spornych kontenerów wynika, że ogłoszenie to zostało zamieszczone na stronie internetowej 6 marca 2023 r., a więc już po dacie wydania i doręczenia postanowienia organu I instancji, nakładającego na inwestora obowiązek wstrzymania wszelkich robót budowlanych. Powyższe, może zatem świadczyć o próbie uprawdopodobnienia na cele niniejszej sprawy zamiaru sprzedaży kontenerów.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że poza zakresem kontroli niniejszego postępowania pozostaje ustalenie prawdziwości twierdzeń skarżącego dotyczących prawa własności spornych kontenerów. Z akt sprawy wynika, że kontenery objęte kontrolą znajdują się na działce nr ewid. [...], będącej własnością M. M., w związku z czym jest on podmiotem właściwym do nabywania praw, ale również nakładania obowiązków przez organ w niniejszym postępowaniu. Zarzut skarżącego nie może być zatem w niniejszym postępowaniu rozważany, gdyż prawo własności tych obiektów powinno być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.

Reasumując, jeszcze raz należy podkreślić, że jeżeli ocena organu nadzoru budowlanego ma być spójna i kompleksowa, bo tylko taka pozwala na wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie, organ musi rozstrzygnąć wszystkie wątpliwości i rozbieżności, jakie pojawiają się na tle analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenia te w ocenie sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa, spójna i kompleksowa ocena materiału dowodowego mogłaby doprowadzić organ do zupełnie innych wniosków i innego rozstrzygnięcia. Uchybienia organu prowadzą do konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako; p.p.s.a.).

W ocenie sądu na tym etapie postępowania konieczne jest uchylenie jedynie decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Wady zaskarżonego postanowienia sprowadzały się bowiem do błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz wadliwego uzasadnienia decyzji przez Lubelski WINB. Są to zatem uchybienia, które powinny zostać usunięte przez ten właśnie organ odwoławczy i to on powinien dokonać ponownej, tym razem spójnej i wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy i dać wyraz tej ocenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Wyniki tej oceny mogą doprowadzić do wniosku, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a zatem wymaga jego uzupełnienia, co należy do decyzji organu odwoławczego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji.