Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 267/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewódzka Rada Koordynacyjna Związku [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za użytkowanie działek [...].

W jego uzasadnieniu strona wskazała, że pismem z [...] grudnia 2000 r. Wójt Gminy wypowiedział wnioskodawcy wysokość opłaty za "użytkowanie" wskazanych działek. Jako podstawę prawną organ podał art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 65; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, określanej dalej jako u.g.n.). Wartość zaktualizowanej opłaty ustalono jako 1% z sumy 261.730 zł. tj. 2617,30 zł. Strona podniosła, że nigdy nie była użytkownikiem, czy też użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek, lecz dysponowała nimi na podstawie trwałego zarządu. Zgodnie z art. 87 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu dokonuje się w drodze decyzji właściwego organu. Nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku,

w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie strony organ pomylił tryby aktualizowania wartości opłaty za trwały zarząd określony w art. 87 ust. 3 u.g.n.

z trybem aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego określonym w art. 78 u.g.n., gdzie mowa jest o wypowiedzeniu oraz trybie kwestionowania aktualizacji. Zdaniem strony przedmiotowe pismo nie stanowiło wypowiedzenia, lecz decyzję administracyjną obarczoną rażącym wadami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Zawarcie rozstrzygnięcia w formie zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej wyklucza ją z obrotu prawnego jako nieważną. Strona została pozbawiona wszelkich gwarancji procesowych, w tym możliwości odniesienia się do operatu szacunkowego. Również samo wyliczenie stawki opłaty za trwały zarząd jest błędne. Organ zastosował stawkę 1% dotyczącą pozostałych nieruchomości, zamiast stawki 0,3% dotyczącej nieruchomości oddanych na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1 - do których zalicza się działalność prowadzona przez stronę. Organ nie zastosował również bonifikaty

w wysokości 50% z uwagi na wpis do rejestru zabytków.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu organ omówił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że jest szczególnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Podkreślił, iż jego przedmiotem jest ustalenie, czy konkretna decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i dodał, że w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zwrócił również uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. P 46/13 uznał powyższy przepis częściowo za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie,

w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ ustalił, iż decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. została doręczona wnioskodawcy w dniu 24 grudnia 2000 r. Wynika z tego, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło

10 lat. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W konsekwencji organ uznał za zasadne umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu strony w sprawie formy rozstrzygnięcia z dnia

[...] grudnia 2000 r. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż do tego, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję nie jest niezbędne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w powyższym przepisie, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. O istocie aktu przesądza jego treść a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach i obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie.

Związek [...] – Wojewódzka Rada Koordynacyjna złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez zastosowanie

10 - letniego okresu przedawnienia stwierdzenia nieważności, podczas gdy znaczenie sformułowania "nabycie prawa lub ekspektatywy" użyte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13 należy rozumieć w sposób wąski,

z wyłączeniem ciężarów administracyjnych,

2) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie, iż opisane naruszenia organu pierwszej instancji nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji,

3) art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez pominięcie podniesionego we wniosku zarzutu, dotyczącego błędnie zastosowanej stawki opłaty za trwały zarząd,

4) art. 8 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione odstąpienie od przyjętej przez SKO linii orzeczniczej, wyrażonej decyzją tego organu z [...] lipca 2019 r. znak [...], w której stwierdzono, że upływ 10 - letniego terminu nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy oraz zastosowanie błędnej stawki stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], Kolegium uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za trwały zarząd nieruchomości położonych w [...], oznaczonych numerami działek [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Następnie organ wskazał, że mając na uwadze treść przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. jednoznacznie należy stwierdzić, że 10 - letni termin nie dotyczy wad decyzji ostatecznych, które odnoszą się do okoliczności wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W takim przypadku 10 - letni okres możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania. Ustawodawca bowiem w art. 156 § 2 k.p.a. nie zakwalifikował i nie obwarował terminem 10 - letnim pkt 2 paragrafu 1 tegoż przepisu. W tym kontekście zarzuty zawarte we wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał za zasadne.

Dalej organ wskazał, że stosownie do dominujących poglądów orzecznictwa, za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji należy uznać taką sytuację, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywistej sprzeczności z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Takim przepisem jest art. 83 ust. 2 u.g.n., w którym została określona stawka opłaty z tytułu zarządu nad nieruchomościami, przy czym opłata ta dotyczy określonego procenta wartości nieruchomości ustalonej w oparciu o przepis art. 67 ust. 3 tej ustawy. Ustawa wyraźnie wskazuje, że opłata należna jest od całości wartości nieruchomości, a nie tylko od wartości gruntu. Ponadto decyzją ustalono wysokość opłaty rocznej wg 1% stawki wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę, czyli jak pozostałe nieruchomości, podczas gdy zgodnie ze statutem Stowarzyszenia prowadzi ono na przedmiotowej nieruchomości działalność statutową wśród dzieci i młodzieży.

W następstwie złożonej przez Gminę skargi na powyższą decyzję, wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 645/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że okolicznością, którą należało rozważyć

w pierwszej kolejności była kwestia legitymacji skargowej Wójta Gminy. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem jednostka samorządu terytorialnego nie jest zasadniczo legitymowana do wszczęcia postępowania nieważnościowego

w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej. Sąd zauważył jednocześnie, że powyższy pogląd nie ma zastosowanie w niniejszej sprawie, Wójt Gminy występował bowiem w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję z [...] grudnia 2000 r. Tymczasem rozpatrywane zagadnienie dotyczy udziału Gminy - reprezentowanej przez Wójta - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2000 r. oraz wniesienia skargi na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe. Nie odnosi się zatem do możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego. Tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot.

Następnie Sąd odniósł się do dopuszczalności przeprowadzenia w danej sprawie trybu nieważnościowego. Wskazał, że z brzmienia art. 156 k.p.a. wynika, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć jedynie aktu stosowania prawa mającego formę decyzji administracyjnej, natomiast na podstawie odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. - stwierdzenie nieważności może dotyczyć również postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134 k.p.a. W badanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy będące przedmiotem sprawy pismo Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r. stanowi decyzję administracyjną, a w związku z tym, czy podlega trybowi stwierdzenia nieważności uregulowanemu w art. 156 -159 k.p.a. Sąd podzielił panujący w orzecznictwie sądowo administracyjnym pogląd, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przedmiotowe pismo Wójta Gminy zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, co – w ocenie Sądu –pozwala na przyjęcie, że pomimo błędnego jego określenia jako "Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd i użytkowanie" - w istocie jest decyzją administracyjną.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie analizowaną przesłanką nieważności było rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa będzie zatem poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są

w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego.

Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie kontrolny charakter postępowania nieważnościowego, oraz dokonywana w nim ocena legalności orzeczenia Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. wymagała od organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe odniesienia się do treści tego rozstrzygnięcia i dokonania jego kontroli w odniesieniu do przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, tj. 83 ust. 2 oraz art. 87 u.g.n. Tylko takie podejście pozwalało na skontrolowanie poprawności zastosowania w sprawie norm prawa procesowego i prawa materialnego pod kątem ewentualnej oceny wad nieważnościowych. Dokonując tej oceny organ jest uprawniony do przeprowadzenia samodzielnych uzupełniających ustaleń związanych z treścią kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wymogów powyższych nie spełnia. Stwierdzając bowiem nieważność decyzji Wójta z [...] grudnia 2000 r. SKO nie odniosło się w żaden sposób do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13,

w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nie przeprowadził żadnej analizy treści powyższego wyroku na tle stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w szczególności - nie wypowiedział się z jakich przyczyn nie uwzględnił wyroku TK sygn. akt P 46/13.

Dalej Sąd podniósł, że w ocenie organu kontrolowana decyzja w sposób rażący narusza art. 83 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi:

1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1% ceny;

2) za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1 - 0,3% ceny;

3) za pozostałe nieruchomości - 1% ceny.

Zdaniem SKO inkryminowana decyzja narusza przytoczony powyżej przepis art. 83 ust. 2 u.g.n., ponieważ ustawa wyraźnie wskazuje, iż opłata jest należna od całości nieruchomości, a nie tylko od gruntu. Sąd uznał, że podnoszonego w tym zakresie zagadnienia organ nie rozwija i nie uzasadnia, nie popiera żadną analizą stanu faktycznego oraz prawnego. W szczególności organ nie wskazuje jaki jest stan przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym z czego wywodzi, że opłata ustalona została nieprawidłowo. Podobnie, jeżeli chodzi o kwestionowaną przez SKO stawkę opłaty rocznej (1%). Zdaniem organu stawka opłaty rocznej ustalona została

w nieprawidłowej wysokości, ponieważ zgodnie ze statutem na przedmiotowej nieruchomości Stowarzyszenie prowadzi działalność wśród dzieci i młodzieży. Brak jest przy tym odniesienia do stanu prawnego, czyli odpowiednich przepisów przywołanego statutu oraz stanu faktycznego, który dotyczyłby faktycznie prowadzonej działalności na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ w sposób ogólnikowy i lakoniczny odniósł się do zagadnień, które w postępowaniu nieważnościowym mają zasadnicze znaczenie. Stwierdzając nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego organ nie uzasadnił prawidłowo prezentowanego stanowiska, w szczególności nie odniósł się do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy.

Wniesione przez Wojewódzką Radę Koordynacyjną [...] oraz SKO skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2022 r., I OSK 1461/21.

W uzasadnienia wyroku NSA wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, a jednocześnie organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. W związku z tym za właściwe uznał stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp., iż organ nadzoru uznawał Gminę za stronę postępowania nieważnościowego.

Dalej NSA zaznaczył, że postępowanie nieważnościowe ma charakter kompleksowy, a zatem organ nadzoru zobowiązany jest zbadać istnienie każdej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tą, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zaskarżona decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r., w ogóle nie odnosi się do tych kwestii. Jakkolwiek z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji można wyprowadzić wniosek, iż stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy nastąpiło z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie sposób wskazać, który przepis, zdaniem Kolegium, został naruszony w sposób rażący w rozumieniu powyższego przepisu. Motywy zaskarżonej decyzji wskazują jedynie, iż powyższa decyzja Wójta pozostaje

w oczywistej sprzeczności z niebudzącym wątpliwości przepisem art. 83 ust. 2 u.g.n. Powyższe stwierdzenie nie wypełnia jednak pojęcia rażącego naruszenia prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie tylko o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz także o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe elementy składające się na konstrukcję prawną rażącego naruszenia prawa w ogóle nie były przedmiotem zainteresowania organu nadzoru. Zdaniem NSA, trafnie dostrzegł to Sąd I instancji podkreślając, iż okoliczności te nie zostały rozważone w motywach zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 80 k.p.a.

i prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem NSA nie można natomiast podzielić zastrzeżeń Sądu I instancji dotyczących zaniechania odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Co prawda oceny tej zabrakło

w motywach zaskarżonej decyzji, co jest tym bardziej niezrozumiałe, że wyrok Trybunału został przywołany w motywach decyzji, a nadto decyzja ta uchylała pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Kolegium oparte na poglądzie prawnym zaprezentowanym w powyższym wyroku Trybunału, to jednak brak odniesienia się do kwestii "znacznego upływu czasu" w okolicznościach niniejszej sprawy, pozostawał bez znaczenia dla możliwości jej rozstrzygnięcia. Zakresowy charakter powyższego wyroku Trybunału nie spowodował zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a. i nie oznaczał też jego derogacji.

Decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] Kolegium uchyliło w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za trwały zarząd nieruchomości położonej w [...] oznaczonej działkami nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał się na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), związanie wyrokami sądów administracyjnych zapadłymi uprzednio

w sprawie. Następnie organ przytoczył treść art. 156 § 1 i 2 k.p.a., a także zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Stwierdził, że ponieważ wnioskodawca wyraźnie wskazał w swoim wniosku

z [...] stycznia 2020 r., że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a za taką należy uznać pismo z [...] grudnia 2000 r., albowiem spełnia ono wymogi

z art. 107 k.p.a., ustalenia wymagało kiedy decyzję odebrała strona oraz czy występują przesłanki nieważności wskazane w art. 156 k.p.a., przy czym podniesione argumenty dotyczące zarówno kwestii formalnych decyzji z [...] grudnia 2000r., jak i stawki opłaty wskazywały na konieczność rozpoznania wniosku w kontekście wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Organ zaznaczył dalej, iż w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. należy jednoznacznie stwierdzić, że termin 10 letni nie odnosi się do wad decyzji ostatecznych, które odnoszą się do okoliczności wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku 10 letni okres możliwości do stwierdzenia nieważności takiej decyzji nie ma zastosowania. Ustawodawca bowiem wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. nie zakwalifikował i nie obwarował terminem 10 letnim pkt. 2 z paragrafu 1 tegoż przepisu. W tym kontekście zarzuty zawarte we wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy okazały się – zdaniem organu – zasadne.

Za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji należy stosownie do dominujących poglądów w orzecznictwie uznać taką sytuację, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywistej sprzeczności z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Takim przepisem z pewnością jest przepis art. 83 ust. 2 u.g.n., w którym została określona stawka opłaty z tytułu zarządu nieruchomościami, przy czym opłata ta dotyczy określonego procenta wartości nieruchomości ustalonej w oparciu o przepis art. 67 ust. 3 u.g.n. Ustawa ta wyraźnie wskazuje, że opłata należna jest od całości wartości nieruchomości, a nie tylko od gruntu. Ponadto decyzją z 2000 r. ustalono wysokość opłaty rocznej wg 1 % stawki wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę, czyli jak pozostałe nieruchomości, podczas gdy zgodnie ze statutem Stowarzyszenia prowadzi ono na przedmiotowej nieruchomości działalność statutową wśród dzieci i młodzieży.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na rażące naruszenie przepisu prawa, tj. podstawę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa nastąpiło zarówno w sferze przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Naruszono art. 87 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 k.p.a. przez załatwienie sprawy w formie zwykłego pisma, które dopiero w toku postępowania nieważnościowego zostało uznane za orzeczenie administracyjne. Nie konwaliduje to jednak całego szeregu uchybień, których najdalej idącą konsekwencją było pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w sprawie, jak również poddania orzeczenia kontroli instancyjnej w toku zwyczajnego postępowania odwoławczego.

Organ zatem uznał, że w konsekwencji powyższego rażąco uchybiono art. 83 ust. 2 pkt 2 i 3 u.g.n., stosując stawkę błędną - 1%, zamiast stawki uprzywilejowanej w wysokości 0,3%. Tak też jest obliczane obecnie. Dodał, że decyzja nie uwzględnia też faktu, że nieruchomość jest wpisana do zabytku i z tego tytułu przysługuje bonifikata 50 %. Spowodowało to drastyczne zwiększenie opłaty. Strona na tym rażącym błędzie nadpłaciła ponad 150.000,00 zł. Nadto uchybiono art. 88 u.g.n. poprzez pominięcie nakładów poczynionych przez zarządcę. Zarząd Gminy naliczył stowarzyszeniu opłatę roczną za nieruchomości jedną decyzją łączną na wszystkie działki, a powinna być osobna na każdą działkę ([...]). Wcześniejsze decyzje były na każdą działkę z osobna. Obecne decyzje są również na każdą działkę z osobna. Tylko działka [...] jest zabudowana budynkiem podlegającym opłacie za trwały zarząd (odliczając nakłady stowarzyszenia), co spowodowało większe opłaty niż powinny wynosić.

Kolegium podkreśliło, że odnosząc się do rażącego charakteru uchybienia należy mieć na względzie zarówno zakres uszczerbku majątkowego po stronie zarządcy oraz całkowite zignorowanie k.p.a., godzącą w zasadę praworządności.

W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest akceptowanie sytuacji, w której organ zapomina o regulacjach ustawowych, rozstrzygając sprawę w oparciu o uznanie kierownika urzędu. Gdyby w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, przypadkowo bądź w oparciu o dobre praktyki organu, dochowano gwarancji procesowych strony oraz uwzględniono przepisy prawa materialnego, to ocena mogłaby prowadzić do ocenienia go jako "oczywiście ale nie rażąco naruszająca przepisy prawa". W tym przypadku, wobec braku jakichkolwiek śladów takiej aktywności, należy wyeliminować decyzję z obrotu. Nadto decyzja ta jest skutkiem postępowania wadliwie wszczętego, prowadzonego niezgodnie z zasadami określonymi w k.p.a.: brak wszczęcia postępowania, brak zapoznania strony w trybie art. 10 k.p.a., brak zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu i umożliwienia stronie zapoznania się z dowodem w postaci operatu szacunkowego, przeprowadzenie błędnego dowodu w zakresie ustalenia podstawy do aktualizacji opłaty z tytułu zarządu, który odnosi się jedynie do gruntu i wadliwość samego wyliczenia wysokości tej opłaty. Organ natomiast prowadził postępowania w ogóle nie uwzględniając udziału strony w nim i nie zawiadamiając o jego przeprowadzeniu

i zakresie zgromadzonych dowodów. Dołączony natomiast do akt operat szacunkowy sporządzony został na potrzeby postępowania w zakresie opłat z tytułu użytkowania wieczystego i dodany do postępowania w zakresie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Już z samej treści dowodu jakim był przedmiotowy operat z [...] listopada 2000 r. wynika, że odnosił się on do postępowania o ustalenie wysokości opłaty

z tytułu użytkowania wieczystego i dotyczy jedynie gruntów i nie może odnosić się do opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Dowód taki nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości opłaty z tytułu trwałego zarządu, a zatem w tym postępowaniu organ w ogóle nie przeprowadził dowodu na okoliczność ustalenia ceny nieruchomości, czyli w ogóle nie zebrał dowodów, co rażąco narusza treść art. 83 u.g.n.

Gmina złożyła na powyższą decyzję skargę do WSA w Gorzowie Wlkp., w której zarzuciła:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 i 190 Konstytucji RP w związku z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że termin 10 lat od jej wydania bezwzględnie nie ma zastosowania do wad decyzji ostatecznych, które odnoszą się do okoliczności wydania decyzji bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem prawa i przez to przyjęcie, że w tym przypadku 10 letni okres możliwości do stwierdzenia nieważności takich decyzji nie ma zastosowania;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 §1 k.p.a. przez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego "decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r." pomimo tego, iż uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; a także bezpodstawne przyjęcie, iż Gmina powinna zastosować stawkę opłaty dla przedmiotowej nieruchomości w roku 2000 tak jak dla zabytków, gdy w dacie orzekania decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. stawka taka nie była przewidziana, a nieruchomość do rejestru zabytków wpisana została w [...] lipca 2005 r.

c) art. 83 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 grudnia 2000 r. przez ich niezastosowanie i przez to przyjęcie, iż organ naruszył przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 8, art. 9, art. 10 art. 11 i art. 80 k.p.a.

Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, orzeczenie co do meritum sprawy przez zmianę przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Tożsame stanowisko zawarł

w piśmie z [...] czerwca 2023 r. uczestnik postępowania

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. była decyzja SKO z [...] lutego 2023 r. uchylająca w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i stwierdzająca jednocześnie nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za trwały zarząd nieruchomości położonej oznaczonej działkami nr [...].

Podkreślić należy, iż organ wydając zaskarżoną czynność działał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z powołanych powyżej wyroków: WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 maja 2021 r., II SA/Go 645/20 i NSA z 2 czerwca 2022 r., I OSK 1461/21 stosownie do art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanego aktu administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 6 do art. 153 i powołane tamże orzecznictwo) Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., II FSK 2523/12).

Zdaniem Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się

w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych

w powyższych wyrokach. Ponadto nie zauważył, iż nastąpiła istotna zmiana przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wspomniane wyroki przesądziły, że zasadnie przyznano Gminie status strony w kontrolowanym postępowania oraz legitymację do zaskarżenia decyzji kończącej postępowanie, a także, że pismo Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. wypowiadające dotychczasową wysokość opłaty za użytkowanie działek [...] i proponujące od 1 stycznia 2000 r. przyjęcie zaktualizowanej opłaty rocznej za wyżej wymienione nieruchomości w kwocie 2.617,30 zł, stanowiło w istocie decyzję ustalającą wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu tymi nieruchomościami wydaną na podstawie art. 87 ust. 1

i 2 u.g.n. W konsekwencji dopuszczalne było prowadzenie postępowania nieważnościowego określonego w art. 156 -159 k.p.a. i rozpoznanie skargi Gminy.

Podkreślić należy, iż w wydanej ponownie decyzji organ stwierdził, że powyższa decyzja z [...] grudnia 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc zaktualizowała się podstawa stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszło mianowicie - zdaniem organu - do naruszenia art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3 u.g.n. przez zastosowanie stawki w wysokości 1 % ceny nieruchomości (pkt 3) zamiast prawidłowej w wysokości 0,3 % tej ceny (pkt 2), odwołując się do "działalności statutowej wśród dzieci i młodzieży". Kolejny raz – mimo wyraźnego w tym zakresie zalecenia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. – Kolegium nie dokonało "odniesienia do stanu prawnego, czyli odpowiednich przepisów przywołanego statutu oraz stanu faktycznego, który dotyczyłby faktycznie prowadzonej działalności na terenie przedmiotowej nieruchomości".

Ponadto organ wskazał na niezastosowanie 50% bonifikaty, nie podając jednak przepisu, który tą obniżkę statuuje. Stąd z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób dowiedzieć się jaki konkretnie przepis rażąca narusza decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r. Przy czym organ nie dostrzegł, że decyzja wpisująca willę stanowiącą siedzibę Międzynarodowego Centrum Spotkań, znajdującą się na działce nr [...] została wydana w dniu [...] lipca 2005 r. Okoliczność ta zatem nie mogła stanowić przesłanki nieważności decyzji z [...] grudnia 2000 r.

Kolegium w swej decyzji zwróciło również uwagę na rażące naruszenia art. 87 ust. 3 u.g.n. przez załatwienie sprawy w formie zwykłego pisma zamiast decyzji. Zdaniem Sądu nie można upatrywać rażącego naruszenia powyższego przepisu w sytuacji gdy pismo zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, pozwalające na przyjęcie, że pomimo błędnego jego określenia jako "Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd i użytkowanie" , w istocie jest decyzją administracyjną. Oczywiście zgodzić się należy, iż poprzedzające tą decyzję postępowanie, a w istocie jego brak wskazywać może na rażące naruszenie przepisów postępowania kształtujących podstawowe zasady postępowanie administracyjnego, przejawiające się szczególnie w braku wszczęcia postępowania ( art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnienia czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a. i art. 79 k.p.a.) i realizacji zasady informowania ( art. 9 k.p.a.). Jednakże przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. M. Jaśkowska , M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do k.p.a, Lex/el 2023, Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności, A. Uwagi ogólne t. 7 i powołane tamże orzecznictwie). W związku

z tym, iż w świetle poczynionych wcześniej rozważań wadliwość samej decyzji nie została przesądzona w sposób niebudzący wątpliwości, przedwczesne jest nadawanie naruszeniu przepisów postępowania decydującego i samodzielnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej spawie.

Ponadto organ wbrew zaleceniom NSA nie dokonał kompleksowej oceny decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., a mianowicie Kolegium zobowiązane było zbadać istnienie każdej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tą, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zaskarżona decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2000 r., ponownie w ogóle nie odnosi się do tych kwestii.

Zwrócić również należy uwagę, iż określając skutki decyzji – stosownie do zaleceń sądów administracyjnych - przejawiające się "dotkliwością dla strony", których "niczym nie można usprawiedliwiać" organ wskazał, iż powyższa decyzja spowodowała nadpłatę w wysokości 150.000 zł. Nie podał jednak na czym oparł to wyliczenie w sytuacji, gdy opłata roczna ustalona tą decyzją określona została

w wysokości 2.617,30 zł. Ponadto w tym kontekście organ wskazywał również na naruszenie art. 88 u.g.n. nakazującego nieuwzględnianie wartości nakładów poczynionych na wybudowanie budynków i innych urządzeń na nieruchomości objętej w trwałej zarząd w cenie nieruchomości będącej podstawą ustalenia opłaty (ust. 1), mający odpowiednio zastosowanie w przypadku innych robót budowlanych wykonanych zgodnie z przepisami prawa budowlanego (ust. 2). Organ nie dostrzegł, iż wycena obejmowała jedynie wartość gruntu, a nie całej nieruchomości, jak wymaga tego art. 83 w zw. z art. 67 ust. 3 u.g.n. Tym samym drastyczność konsekwencji decyzji dla strony nasuwa wątpliwości i powinna być poddana przez organ szczegółowej analizie. W istocie uzasadnienie decyzji w tym zakresie ogranicza się do bezkrytycznego przywołania argumentacji wnioskodawcy.

Błędne jest również stanowisko organu, iż termin 10 letni wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. nie odnosi się do wad decyzji ostatecznej wskazanych w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. Rozważania poczynione w tym zakresie przez NSA straciły moc wiążącą

przy ponownym rozpoznaniu sprawy w związku ze zmianą stanu prawnego. Nie budzi żądnych wątpliwości na tle wykładni art.145 p.p.s.a., iż sąd administracyjny obowiązany był bowiem oceniać zaskarżoną decyzję według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, gdyż sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 zd.1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż bierze pod uwagę te same przepisy, które miał zastosować organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., II OSK 1746/10).

Po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. została uchwalona ustawa mająca na celu dostosowanie k.p.a. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdzającego niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Mianowicie ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. (Dz.U. z 2021 r, poz. 1491; dalej jako ustawa zmieniająca), która weszła

w życie 16 września 2021 r., w k.p.a. wprowadzono następujące zmiany: art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." (art. 1 pkt 1); w art. 158 dodaje się § 3 w brzmieniu "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji,

o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" (art. 1 pkt 2). Jednocześnie zgodnie

z art. 2 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Nowelizacja skutkuje ujednoliceniem cezury czasowej dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Kwalifikowane wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. tracą swój wyjątkowy charakter w tym zakresie. W postępowaniu nadzorczym organ nie może już stwierdzić nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2, 5 lub 6 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło

10 lat.

Mając na uwadze powyższe przepisy należy wskazać, iż niewątpliwie organ

w niniejszej sprawie był obowiązany ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić przepis art. 156 § 2 k.p.a. w brzemieniu nadanym przez powyższą ustawę zmieniającą. Z akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona stronie w grudniu 2000 r. Tym samym upłynął termin wskazany w art. 156 § 2 k.p.a., a nie upłynął jeszcze termin określony w art. 158 § 3 k.p.a.

Niemożność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. z powodu upływu terminu prekluzyjnego determinuje sposób zakończenia postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. niemożność stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. oznacza konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Z art. 156 § 2 k.p.a., zarówno w brzmieniu dotychczasowym, jak i aktualnym, wynika konieczność zbadania przesłanek pozytywnych i negatywnych. Oznacza to, że organ nadzorczy nie może ograniczyć się do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku, w którym organ nadzorczy ustali

w postępowaniu nieważnościowym, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ powinien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) . Należy podkreślić, że organ nie jest związany wnioskiem strony co do sposobu rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego. Oznacza to, że jeśli strona wniosła o stwierdzenie nieważności, a organ ustali zaistnienie negatywnej przesłanki w postaci upływu czasu, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA

z 9 lipca 2008 r., I OSK 1066/07, R. Sarbiński, Nieważność decyzji administracyjnej po nowelizacji KPA, LEX/el. 2021, t. 2).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ naruszył art. 153 p.p.s.a. nie zastosowawszy się do wszystkich ocen i zaleceń zawartych w uprzednio wydanych przez sądy administracyjne wyrokach, nie dokonując - wbrew dyspozycji art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. - niezbędnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy i wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, które nie zostały dostateczne rozważone w motywach zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w konsekwencji prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Organ błędnie nie uwzględnił również art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą zmieniającą. Stąd Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona kompleksowej oceny decyzji

z [...] grudnia 2000 r. z punktu widzenia wszystkich przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz w uzasadnieniach uprzednio wydanych orzeczeń, mając jednak na względzie wspomnianą zmianę stanu prawnego.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205

§ 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego

w wysokości 200 zł wynikającej z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu

w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).