Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 832/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 80, art. 104, art. 107,  art. 156 § 1, art. 189d, art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2322/22 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. nr KOC/145/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2322/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę P.W. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., nr KOC/145/Dr/22, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez Skarżącego zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 189d oraz 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez brak zbadania przez organy obu instancji przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej oraz możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, z uwagi na fakt, iż organ I Instancji uznał, iż tego rodzaju przepisów nie stosuje się, co oznacza iż sprawa nie została merytorycznie rozpoznana przez organ I instancji, co stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisu postępowania, pomimo iż nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności sprawy oraz błędnie ustaliły stan faktyczny, przyjmując iż granicę działki ew. nr [...]1, obręb [...], zlokalizowanej w W. przy ul. [...] stanowi ściana budynku, podczas gdy faktycznie, granicę działki stanowi gzyms budynku oraz parapety okien, który to po całym zewnętrznym obrysie działki, względem elewacji, jest wysunięty o co najmniej 9 cm;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania, pomimo iż nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności sprawy oraz nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez zaniechanie wykazania przebiegu granic pasa drogowego, przy jednoczesnym braku powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z okresem, w jakim takowe granice obowiązywały, jak również braku wykazania podstawy prawnej ich wytyczenia, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy faktycznej sprawy oraz miało istotny wpływ na jej wynik;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania, pomimo iż nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności sprawy oraz nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez pominięcie faktu, iż Skarżący dokonał zgłoszenia do m. st. Warszawy - Urzędu [...], faktu zainstalowania szyldu reklamowego w obrysie działki o numerze [...], obręb [...] przy ul. [...]2, a zatem również od strony ul. [...]1, wskazując jednocześnie, iż granicą działki nie jest ściana budynku zaś jego gzyms, przy czym m. st. Warszawa nie wniosło do rzeczonego zgłoszenia żadnych zastrzeżeń, w szczególności nie informowało Skarżącego o wejściu reklamy w pas drogowy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania, pomimo iż nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności sprawy oraz nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania architekta G.M., który dokonywał zgłoszenia montażu szyldu reklamowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy faktycznej sprawy oraz miało istotny wpływ na jej wynik;

6) art. 3 § 1 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania, pomimo iż postępowanie było prowadzone bez jego formalnego wszczęcia, organy zaniechały należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności przez poinformowanie Skarżącego dopiero zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2018 r. o fakcie wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz o możliwych konsekwencjach prawnych wynikających z tego postępowania;

7) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania, pomimo iż nie prowadziły postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wszczęły postępowanie i zawiadomiły Skarżącego o jego wszczęciu niemal trzy miesiące po rozpoczęciu czynności kontrolnych pasa drogowego oraz o wyznaczeniu terminu oględzin dopiero na dzień 14 stycznia 2019 r., mimo że od dnia 15 października 2018 r. organ prowadził czynności w zakresie objętym postępowaniem;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 104 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania, pomimo iż uzasadnienie decyzji było niewystarczające, jak również nie zostały wskazane dowody, na których organ się oparł i powody, dla których odmówił pozostałym zebranym w niniejszej sprawie dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, z jednoczesnym pominięciem, iż w innej sprawie, na którą powoływał się organ dotyczącej decyzji z dnia 24 października 2019 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 czerwca 2019 r., nr 43/08/2019, na skutek skargi Strony, WSA wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r., o sygn. akt VI SA/Wa 27/20, uchylił zaskarżoną decyzję, która dotyczyła nałożenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego ul. [...]1, poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 8,67 m² oraz jednostki zewnętrznej klimatyzacji o powierzchni rzutu poziomego 0,38 m² w okresie od dnia 18 grudnia 2018 r. do dnia 10 kwietnia 2019 r. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, w kwocie 37 710,06 zł;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na tym, że w wyniku braku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz działalności organu Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd SKO w Warszawie, o braku przesłanki naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż nie została dokonana prawidłowa analiza prawna oraz wnikliwa analiza faktyczna sprawy;

10) art. 3 § 1 P.p.s.a. zw. z art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, w wyniku której na Skarżącego została nałożona kara pieniężna za domniemane umieszczenie reklamy oraz jednostki klimatyzacji bez zezwolenia zarządcy drogi, pomimo iż nie miało miejsce naruszenie przez Stronę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.");

11) art. 4 ust. 1 u.d.p. polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że za pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z nieograniczoną przestrzenią nad jego powierzchnią, podczas gdy faktycznie w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze funkcje, cel i rolę jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co w konsekwencji oznacza, że pionowa przestrzeń jest ograniczona.

Wobec powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

2.2. Organ odwoławczy nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., które dotyczą naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zatem to wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia WSA przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 176 P.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Natomiast o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Niewystarczające jest zatem przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz że wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy jest istotny. Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom, mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca – o czym już była powyżej mowa – wskazał, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zasadności nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Warszawie (dz. ew. nr [...]1 z obrębu [...]) poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 8,57 m² oraz jednostki zewnętrznej klimatyzacji o powierzchni rzutu poziomego 0,38 m², co stanowi 1m² zajęcia, w okresie od dnia 11 grudnia 2019 r. do dnia 28 października 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, w kwocie 225 037,92 zł. Kara za wcześniejszy okres od dnia 11 kwietnia 2019 r. do dnia 10 grudnia 2019 r. (na kwotę 80 712,76 zł) była przedmiotem postępowania przed WSA w Warszawie w wyroku z dniu 16 listopada 2022 r. i NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r., o sygn. akt II GSK 705/23. W skardze kasacyjnej sformułowano mutliplikację zarzutów procesowych zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych. Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie stan fatyczny został wyjaśniony wystarczająco, a zebrane w sprawie dowody szczegółowo przeanalizowane przez organy obu instancji i ocenione z zachowaniem zasad, co stanowiło realizację obowiązków wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 oraz art. 107 K.p.a. W działaniu organów administracji, ani WSA akceptującego wyniki postępowania dowodowego, nie sposób dopatrzeć się nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, czy zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa materialnego.

3.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi naruszenia zasad, powołanych w zarzutach kasacyjnych, przeprowadzenie postępowania w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze za trafną należało uznać ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji, że organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne co do umieszczenia na ścianie budynku przy ul. [...]2, w pasie drogowym ul. [...]1 (dz. ew. nr [...]1 z obrębu [...]), reklamy o treści "[...]" oraz zewnętrznej jednostki klimatyzacji potwierdziły zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego Strona nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość poczynionych ustaleń. Akcentując istnienie gzymsu, który wystaje ze ściany budynku 9 cm, Strona nie podważyła skutecznie ustalonego stanu faktycznego. Z akt sprawy wynika bowiem, że reklama oraz jednostka klimatyzacji umieszczona na ścianie budynku, w całości znajdują się w pasie drogowym ul. [...]1, co potwierdza wprost opinia uprawnionego geodety z dnia 3 grudnia 2018 r., wyniki kontroli i dokumentacja fotograficzna. Kontrole oraz oględziny, potwierdzające umieszczenie reklamy i jednostki zewnętrznej klimatyzacji, zostały przeprowadzone w dniach 15 października, 29 listopada, 18 grudnia 2018 r., 14 stycznia, 11 marca i 10 kwietnia 2019 r. oraz 7 października 2020 r., 29 kwietnia 2021 r., 30 czerwca i 28 października 2021 r.

WSA w Warszawie prawidłowo zwrócił uwagę, że okoliczność zajęcia pasa drogowego została wykazana urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o jakim stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś kolizję umieszczonych w pasie drogowym obiektów z tymi liniami, w sposób pozwalający stwierdzić zajęcie tego pasa. Skarżący nie zdołał podważyć opracowania geodezyjnego wykonanego na zlecenie zarządcy drogi i pomiaru kontrolnego z dnia 16 września 2021 r. Uprawniony geodeta w oparciu o mapę zasadniczą, o współrzędne granic pasa drogowego i o pomiary w terenie ściany frontowej budynku usytuowanej wzdłuż granicy tej działki, poparte analizą położenia granicy działki względem ściany budynku, jednoznacznie stwierdził usytuowanie reklamy Skarżącego i jednostki zewnętrznej klimatyzacji na terenie pasa drogowego. Odnosząc się do argumentacji Strony słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że żadne elementy architektoniczne (gzymsy i parapety) nie modyfikują/zmieniają faktycznego przebiegu pasa drogowego, który w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony przez organy obu instancji. Granice przestrzenne pasa drogowego wyznacza bowiem nie ukształtowanie budynku, na którym znajduje się reklama, ale linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad i pod tym gruntem. Dla tych ustaleń zbędne zatem było rozważanie położenia gzymsu budynku, czy też innych elementów wystających poza płaszczyznę elewacji budynku, skoro granicę działek – w tym także pasa drogowego - stanowi linia pomiędzy płaszczyzną tej elewacji a chodnikiem. Co istotne wspomniane opracowanie geodezyjne jest spójne z wynikami oględzin, dokumentacją fotograficzną i danymi z rejestru gruntów, z których wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...]1 (ul. [...]1), zakwalifikowana jako "drogi", jest własnością Miasta Warszawa.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 6 K.p.a. statuuje zasadę praworządności, a art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 80 K.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Oceniając postępowanie organów, zaakceptowane przez WSA w Warszawie i wyprowadzone z niego wnioski na tle rozpoznawanej sprawy, nie można postawić im zarzutu wykroczenia poza powołane powyżej zasady, a tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi, że naruszone zostały przepisy K.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak też jego ocena dokonana przez organy - nie budzą zastrzeżeń. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż dowody w sprawie zostały skrupulatnie zebrane i wnikliwie rozpatrzone oraz poddane ocenie w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji. W sprawie przeprowadzono szereg czynności mających na celu odtworzenie rzeczywistych zdarzeń, a Strona uczestniczyła w sposób czynny w postępowaniu wyjaśniającym. W interesie Skarżącego było przedstawienie kontrdowodów, skoro kwestionował ustaloną w postępowaniu administracyjnym okoliczność zajęcia pasa drogowego. Działania organów powinny wprawdzie zmierzać do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie można jednak przyjąć, by na organach spoczywał nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów i uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych. Mając powyższe na uwadze za trafną należało uznać ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne co do miejsca usytuowania spornej reklamy i jednostki klimatyzacji, okresu zajęcia pasa drogowego, a także powierzchni nośnika reklamowego nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącego kasacyjnie. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego Strona nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów, wskazujących na wadliwość dokonanych w sprawie ustaleń.

3.3. Odnosząc się do opisanego w skardze kasacyjnej zgłoszenia inwestycji w postaci montażu szyldu reklamowego na dz. ew. nr [...]2 z obrębu [...] do organu architektoniczno-budowlanego (pismo arch. G.M. z dnia 13 września 2016 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu m. st. Warszawy [...] zapewniającego, że szyld reklamowy został przeprojektowany w sposób, który nie jest nadwieszony nad pasem drogowym) trafnie WSA zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że pismo to stanowi jedynie dowód tego, że Strona wykonała swój obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego. Opinia o przebiegu pasa drogowego wyrażona przez architekta projektującego szyld reklamowy dla Skarżącego jako inwestora, nie zwalniała Strony z obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych. Wbrew zatem oczekiwaniom Skarżącego nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka arch. G.M., albowiem niezbędne w sprawie okoliczności zostały wykazane dowodami w postaci dokumentów. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest przesłuchanie świadków, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego stanowi element stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego.

3.4. Trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji, iż brak jest podstaw do zastosowania wobec Strony przepisów z art. 189f K.p.a., albowiem w sprawie nie zachodzi znikomość naruszenia prawa przez Stronę, bowiem zajęcie pasa drogowego trwało przez 688 dni, miało charakter trwały, a Strona nie podjęła żadnych kroków do uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189d K.p.a., WSA prawidłowo wyjaśnił, że kwestia zastosowania tego przepisu w odniesieniu do kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego była przedmiotem analizy w orzecznictwie, w którym wyjaśniono, że określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, dotyczą jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego, tj. do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...". Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny (np. przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) - a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze, tym samym art. 189d K.p.a. nie ma do nich zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., o sygn. akt II GSK 24/20 i powołane tam piśmiennictwo).

3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 9, z art. 10 i art. 61 § 1 K.p.a., Strona należycie i wyczerpująco była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, w której była reprezentowana przez pełnomocnika. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że poinformowanie Skarżącego zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2018 r. o fakcie wszczęcia przedmiotowego postępowania, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli, miało i jaki wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby mimo wszczęcia niniejszego postępowania Strona wystąpiła do organu o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W kwestii powołanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r., o sygn. akt VI SA/Wa 27/20, uchylającego decyzję, wydaną wobec Strony, a która dotyczyła nałożenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego w tym samym miejscu w okresie od dnia 18 grudnia 2018 r. do dnia 10 kwietnia 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że orzeczenie to nie jest prawomocne i ani Sąd pierwszej instancji, ani organy nie były związane zawartą w nim oceną prawną, na podstawie przepisów P.p.s.a. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 104 K.p.a. jest chybiony.

3.6. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., o sygn. akt II OSK 1620/10 i 15 marca 2018 r., o sygn. akt II GSK 4005/16). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia (przepisy P.p.s.a. i K.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania, oceniając materiał dowodowy jako wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie uchybił powyższej regulacji i odniósł się do najistotniejszych zarzutów skargi związanych z istotą sporu, w tym do zarzutów dotyczących art. 189d i art. 189f K.p.a. Z kolei okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną przez WSA, nie mogło być skuteczną podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

3.7. Konsekwencją niepodważenia stanu faktycznego ustalonego i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, jest związanie nim w niniejszej sprawie. Podważenie prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego, co do zasady, pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z dnia: 5 września 2014 r., o sygn. akt I OSK 1119/13 i 15 czerwca 2021 r., o sygn. akt III OSK 181/21).

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 u.d.p. należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Istnienie pasa drogowego wydzielonego liniami granicznymi jest obiektywnym faktem, który wynika ze stosownych dokumentów. Wbrew oczekiwaniom Skarżącego przy wykładni tego pojęcia w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego, nie ma potrzeby analizowania funkcji, celu i roli jaką pełni pas drogowy, w zakresie zapewniania prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane powyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi z kolei, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada funkcji, celu i roli jaką pełni pas drogowy, w zakresie zapewniania prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią i nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 u.d.p., w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklamy i jednostki klimatyzatora w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem m.in. opracowanie geodety, protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i jego granice. Proste zestawienie mapy zasadniczej zawierającej oznaczenie miejsca usytuowania reklamy i jednostki klimatyzacji z dokumentacją fotograficzną, nie pozostawia wątpliwości, co do zajęcia pasa drogowego.

Reasumując uznać należy, że skoro zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. Brak było w konsekwencji podstaw do stwierdzenia, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszono wymienione na wstępie zasady prawdy obiektywnej, obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów oraz zasadę oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Niewadliwe ustalenia faktyczne co do zajmowania przez reklamę i jednostkę klimatyzatora pasa drogowego w spornym okresie bez zezwolenia zarządcy drogi, czyniły koniecznym zastosowanie w sprawie art. 40 ust. 12 u.d.p., skutkującego nałożeniem na Skarżącego kary za opisany delikt.

3.8. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a., które stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję, albo oddalającego skargę. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 P.p.s.a. uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynikowych zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogły one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a., czy art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał także, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty z powołaniem na przepisy rangi konstytucyjnej.

3.9. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

M. Bejgerowska D. Dąbek M. Kamiński