Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 725/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 92a, art. 93 ust. 7, art. 87 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 3 pkt 1-3,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 74 poz 1 art. 2 pkt 1.2 i pkt 1.1., art. 2 pkt 2,
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i  autobusem

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant: Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 7 i 9, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 42 ust. 1, art. 87 i art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także u.t.d.), a także § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U z 2009 r. Nr 86, poz. 721) oraz Lp. 1.7, Lp. 2.1, Lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego A. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9500 (dziewięć tysięcy pięćset) złotych - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2009 r. w miejscowości R., przy drodze krajowej nr [...] inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem, należącym do skarżącego przedsiębiorcy, kierował P. F. W protokole stwierdzono, iż w dniu kontroli wykonywany był przewóz osób na trasie L. - S. Z protokołu wynika, iż do kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Na przedniej szybie pojazdu nie była naklejona winieta samoprzylepna, a kierowca nie posiadał w pojeździe odcinka kontrolnego. Do kontroli kierowca okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzieloną przedsiębiorcy. Ponadto kierowca nie okazał do kontroli wykresówek za dni [...] marca 2009 r. i [...] marca 2009 r., ani zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu w tym okresie. W toku kontroli ustalono ponadto, że czas rejestrowany na okazanej do kontroli wykresówce nie jest zgodny z czasem rejestracji w Polsce. Czas na wykresówce powinien wskazywać godz. 8:20 natomiast wskazywał godz. 19:20 (vide: protokół kontroli z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wraz z załącznikami – k. 2-10 akt administracyjnych).

Kierowca przesłuchany w dniu [...] marca 2009 r. w charakterze świadka zeznał, że codziennie o godz. 7:20 zabiera grupę pracowników (około 12 osób) ze S. z ul. [...] i zawozi ich do [...] i stamtąd wraca pusto do S. Kierowca zeznał, że nie otrzymał od pracodawcy zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych ani rozkładu jazdy (vide: protokół przesłuchania świadka – k. 1 akt administracyjnych).

Następnego dnia, tj. [...] kwietnia 2009 r., celem potwierdzenia ustaleń kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r., funkcjonariusze Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego dokonali przejazdu za tym samym autobusem nieoznakowanym samochodem służbowym i ponownie zatrzymali do kontroli pojazd należący do skarżącego. W toku ponownej kontroli przesłuchano kierowcę P. F., który zeznał, że w momencie kontroli dokonywał przewozu grupy pracowników ze S. do [...]. Wskazał on, iż zatrzymał się na pięciu przystankach, z których zabrał pracowników. Jednocześnie dodał, iż po tej trasie codziennie zabiera około 12 osób.

Podczas tej kontroli, w dniu [...] kwietnia 2009 r. w charakterze świadka została przesłuchana K. S., która zeznała, że w chwili kontroli jechała zatrzymanym autobusem do pracy w firmie C. sp. z o.o. Wskazała, iż pojazdem tym jeździ codziennie do pracy pięć dni w tygodniu. Świadek zeznała, że zakład pracy, w którym jest zatrudniona, wynajął przewoźnika A. F. do regularnych dowozów pracowników do miejsca pracy oraz z powrotem. Z zeznań świadka wynika, że pracownicy czekając na przewoźnika korzystają z ogólnie dostępnych przystanków należących do komunikacji miejskiej, ponieważ nie mają specjalnie wyznaczonego przystanku.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. przesłuchany został również R. G.– pracownik firmy C. sp. z o.o., który zeznał m.in., że w imieniu wskazanej firmy składa zamówienia na transport pracowników tej firmy ze S. Wskazał, że przewóz pracowników zleca firmie skarżącego A. F. Świadek zeznał, że zamówienia te opiewają na te same przystanki i godziny, określone przez firmę C. sp. z o.o.

Dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania wobec niej z tytułu stwierdzonych naruszeń. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie do składania wyjaśnień.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. strona skarżąca skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i wyjaśniła w piśmie, że kierowca jechał pustym autobusem, przystosowanym do nauki jazdy kierowców w zakresie prawa jazdy kat. D w związku z czym nie wykonywał przewozu drogowego i nie można nałożyć karę za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Strona odniosła się również do naruszeń polegających na niewyposażeniu kierowcy w odpowiednie dokumenty wskazując, że wręczyła kierowcy wymagane dokumenty i nie wie, dlaczego nie okazał ich podczas kontroli. Odnośnie braku zezwolenia na przewóz regularny specjalny strona wskazała, że wykonywany przewóz pracowników na trasie S. - L nie jest przewozem regularnym specjalnym. Strona wskazała, że zlecenia na wykonanie tych przewozów wyznaczane są nieregularnie na różne okresy obowiązywania oraz na różne godziny z uwagi na ruchomość zmian roboczych w spółce C. sp. z o.o. Ustosunkowując się do naruszenia polegającego na nieprawidłowym użytkowaniu tachografu strona wskazuje, że wynikało to z odmiennego czasu w kraju rejestracji pojazdu. Strona zarzuciła ponadto, że organ I instancji nie wziął pod uwagę w tym wypadku art. 92a ust. 4 u.t.d. stanowiącego o tym, że postępowania nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenie.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji wskazał, że na podstawie 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za przejazd po drogach krajowych podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są uiszczać opłaty. Powołał również art. 22 pkt 4 cyt. ustawy, z którego wynika, że przedsiębiorca miał obowiązek zgłosić wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

W dniu [...] marca 2009 r. organ I instancji zwrócił się z zapytaniem do Starostwa Powiatowego w G., czy pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został zgłoszony do licencji nr [...], a jeśli tak, to w jakim terminie.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. Starostwo Powiatowe w G. poinformowało, że pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został zgłoszony do licencji nr [...] dnia [...] kwietnia 2004 r. Z informacji tej wynikało również, że dnia [...] lutego 2008 r. przedsiębiorca złożył zawiadomienie o zrzeczeniu się licencji nr [...] i tego samego dnia wydano decyzję orzekającą wygaśnięcie licencji. Ponadto Starosta wskazał, że dnia [...] kwietnia 2009 r. przedsiębiorca zwrócił licencję wraz z wypisami i jednocześnie poinformował, że wypisy nr [...] oraz [...] zostały zgubione.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji powiadomił stronę o stwierdzeniu dodatkowego naruszenia określonego w Lp. 1.2 załącznika do u.t.d. polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

W odpowiedzi strona skarżąca pismem z dnia [...] maja 2009 r. poinformowała, że w miejsce licencji, która wygasła uzyskała nową o nr [...], a okazanie przez kierowcę nieaktualnego wypisu spowodowane było omyłką.

W związku z powyższym pismem, organ I instancji ponownie zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. z prośbą o potwierdzenie informacji, że przedsiębiorca nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Starostwo Powiatowe w G. poinformowało, że dnia [...] lutego 2008 r. przedsiębiorca złożył zawiadomienie o zrzeczeniu się licencji nr [...] i tego samego dnia wydano decyzję orzekającą wygaśnięcie licencji. Dnia [...] lutego 2008 r. przedsiębiorca złożył do Starostwa Powiatowego w G. wniosek o wydanie licencji. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku przedsiębiorcy tego samego dnia została udzielona licencja nr [...] ważna do [...] lutego 2023 r.

W związku z uzyskaną informacją organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], mocą której – powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie naruszenia z tytułu Lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym jako bezprzedmiotowe.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Marszałkowskiego w S., czy przedsiębiorca Pan A. F. posiada lub ubiegał się o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na trasie S. - L.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Urząd Marszałkowski poinformował, że ww. przedsiębiorca nie posiada zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych na trasie S. – L., ani też nie wystąpił o udzielenia takiego zezwolenia. Ponadto, jak wynikało z pisma Urzędu, w żadnym z rozkładów jazdy, stanowiących załączniki do zezwoleń na przewozy regularne specjalne udzielone przedsiębiorcy, nie występuje trasa relacji S. - L.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji zwrócił się również z zapytaniem do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, czy przedsiębiorca A. F. posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz, czy pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został zgłoszony do tej licencji, a jeśli tak, to w jakim terminie.

Dnia [...] kwietnia 2009 r. Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego poinformowało, że przedsiębiorcy A. F. udzielono licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób autokarem lub autobusem oraz licencja nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób pojazdem innym, niż autobus lub autokar. Pojazd marki [...]o nr rejestracyjnym [...] nie został zgłoszony do licencji.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego oraz umożliwienia wzięcia udziału przez stronę w czynności procesowej, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał K. S. oraz Pana R. G. na ponowne przesłuchanie w charakterze świadków, o czym pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawiadomił również stronę skarżącą.

W dniu [...] września 2009 r. R. G. zeznał do protokołu przesłuchania świadka, że jest pracownikiem przedsiębiorstwa C. sp. z o. o. upoważnionym do składania wszelkiego rodzaju zamówień. Świadek zeznał, iż przewóz pracowników ze S. do zakładu pracy w L. przy ul. [...], na terenie [...], zlecił przedsiębiorcy Panu A. F. Według świadka zamówienia opiewają na te same przystanki, ustalone przez firmę C. sp. z o.o. i skarżącego. Świadek zeznał, że przystanki były określone w następujących miejscach i czasie: 7:25 – S., plac [...] , 7:30 – S., ul. [...], 4:40 Z. - [...] , 7:45 - Os. B., 7:50 - Os. S. – ul. [...], 8:15 –l. – ul. [...]. Świadek zeznał ponadto, iż na ustalone miejsca odbioru pracowników, jak również godziny odjazdów, skarżący przewoźnik wyraził zgodę po wcześniejszych ustaleniach z firmą C. sp. z o. o. Taki model przewozu pracowników trwał – zdaniem świadka – od połowy stycznia 2009 r. do około czerwca 2009 r. Świadek zeznał, że przewozy te były realizowane codziennie w dni robocze, zgodnie z zamówieniami.

W dniu [...] września 2009 r. ponowne zeznania w charakterze świadka złożyła K. S. Świadek ta potwierdziła konkretne miejsce przystanków i czas odjazdu autobusów. Świadek potwierdziła również, że od połowy stycznia 2009 r. jeździła autobusem należącym do firmy przewozowej skarżącego. Wskazała, iż pracownicy spółki C. sp. z o. o. byli zabierani z ustalonych przystanków, o ustalonej godzinie odjazdu.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. organ I instancji zwrócił się do przedsiębiorstwa C. sp. z o. o. z prośbą o udostępnienie dokumentów dotyczących realizacji zamówienia oraz faktur VAT na przewozy pracowników C. sp. z o. o. przez skarżącego przedsiębiorcę A. F. za okres od połowy stycznia 2009 r. do połowy czerwca 2009 r.

W dniu [...] października żądane dokumenty zostały przesłane do organu i znajdują się w aktach sprawy (vide: k. 99-125 akt administracyjnych).

W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej wysokości 9.500 złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara 3.000,- zł - naruszenie z Lp. 4.1 załącznika do u.t.d.), wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty (kara 500 zł – naruszenie z Lp. 1.7 załącznika do u.t.d.) oraz wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia (kara 6.000,- zł - naruszenie z Lp. 2.1 załącznika do u.t.d.).

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji organu I instancji.

Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia – zarzucił:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym,

- rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu,

- naruszenie art. 7 k.p.a. – poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i skupienie się wyłącznie na aspekcie związanym z możliwością nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ, naruszając w sposób rażący obowiązki wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., nie wskazał w spornej decyzji bardzo ważnej informacji, iż zlecenia przekazywane z tygodnia na tydzień (lub co dwa tygodnie) przedsiębiorstwu skarżącego określały inne godziny odjazdu, co w konsekwencji uniemożliwiało stronie uzyskanie zezwolenia. Skarżący stwierdził, iż nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, ponieważ niezbędnym załącznikiem do wniosku o udzielenia takiego zezwolenia jest rozkład jazdy. Skarżący oświadczył, że nie był w stanie dostarczyć takiego rozkładu, gdyż zmieniał się on w zależności od woli kontrahenta (zleceniodawcy). Zdaniem skarżącego dynamika zmian w rozkładzie jazdy wynikała z woli zleceniodawcy, a nie była zależna od skarżącego przewoźnika. Strona wskazała, że organ administracji nie może wpływać na stosunki prawne pomiędzy podmiotami gospodarczymi, przymuszając je do określonego działania pod groźbą kary finansowej. Skarżący zarzucił ponadto, iż organ dopuścił się nielegalnego działania w celu zebrania materiału dowodowego, albowiem dokonywał swoich czynności operacyjnych, poruszając się nieoznakowanym pojazdem. Skarżący, powołując się na zasadę oficjalności wynikającą z art. 9 k.p.a. - wskazał, że organ w postępowaniu administracyjnym może powoływać się wyłącznie na dowody oficjalnie zgromadzone. Zdaniem strony ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje działania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w pojazdach nieoznakowanych. Takie uprawnienia – jak wskazał skarżący – mają wyłącznie funkcjonariusze Policji na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Uprawnienia takie nie przysługują inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego, albowiem k.p.a., na podstawie którego działa ta inspekcja, nie przewiduje zbierania dowodów poza wiedzą strony. W konsekwencji, z uwagi na powyższe uchybienia, strona skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wymagane dokumenty - Lp.1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podzielił także stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu bez uiszczeniu wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych – Lp. 4.1 w/w załącznika. Organ odwoławczy uznał za słuszną również karę pieniężną nałożoną na skarżącego przedsiębiorcę z tytułu wykonywania w dniu kontroli transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia - Lp. 2.1 załącznika do cyt. ustawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wymagane dokumenty - wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji. Brak ww. dokumentu podczas kontroli stanowi naruszenie określone w Lp. 1.7 załącznika do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał organ, podczas wykonywanego przejazdu kierowca nie posiadał wypisu z aktualnej licencji. Zdaniem organu odwoławczego fakt, iż kierowca omyłkowo okazał wypis z licencji nieaktualnej nie może stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Według organu nie można uznać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalniałby przedsiębiorcę z odpowiedzialności, gdyż obowiązkiem pracodawcy w tym wypadku było wyposażenie kierowcy w aktualny wypis z licencji.

Ustosunkowując się z kolei do naruszenia polegającego na nieuiszczeniu opłaty za przejazd po drogach krajowych, organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 4 pkt 6a u.t.d. (zawierający definicję przewozu drogowego) oraz art. 4 pkt a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 definiujący "przewóz drogowy" jako każdą podróż odbywaną w całości lub w części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Zdaniem organu II instancji z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż fakt, że strona wykonywała przewóz na pusto nie stanowi podstawy do wyłączenia ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Odnosząc się do trzeciego z postawionych w toku postępowania zarzutów oraz argumentów strony przedstawionych w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy należy uznać, że skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego przemawiają za tym zeznania kierowcy kontrolowanego pojazdu – P. F., który zeznał, iż "od trzech tygodni regularnie codziennie o tej samej godzinie (7:20) i z tego samego miejsca (S., ul. [...]) zawożę do [...]". W ocenie organu II instancji zeznania przemawiające za regularnością wykonywanych przez skarżącego przewozów złożyli również świadkowie: K. S. oraz R. G. – pracownicy zatrudnieni w przedsiębiorstwie C. sp. z o. o. Ponadto - zdaniem organu - z dokumentów dotyczących realizacji zamówienia oraz faktur VAT na przewozy pracowników w/w spółki przez skarżącego przedsiębiorcę A. F. wynika, że realizowane przewozy miały charakter przewozów regularnych specjalnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż w toku postępowania administracyjnego organ I instancji podjął kroki zmierzające do ustalenia, czy skarżący przedsiębiorca posiada wymagane zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, zwracając się ze stosownym pytaniem do Urzędu Marszałkowskiego w S. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że sporny przewóz wykonywany przez stronę skarżącą wypełniał znamiona przewozu regularnego, gdyż spełniał on przesłanki zawarte w art. 18b ust. l ustawy o transporcie drogowym, tj. regularność oraz ściśle określona trasa wraz z kilometrami i ilością kursów. W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego – Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo stwierdził, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 6.000 zł, zgodnie z przepisem Lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wykonywania przewozów regularnych specjalnych bez posiadania stosownego zezwolenia. Zdaniem organu podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by działalność ta była prowadzona zgodnie z przepisami prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów strony, iż organ działał nielegalnie poprzez zbieranie materiału dowodowego pojazdem nieoznakowanym, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ powołał się w tym zakresie na przepis art. 69 ust. 1a pkt 2 u.t.d., którym stanowi, iż inspektor może wykonywać bez umundurowania czynności kontrolne podczas kontroli przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami. Według organu w rozpatrywanym przypadku inspektorzy nie zatrzymywali kontrolowanego pojazdu, a jedynie dokonali przejazdu za autobusem w celu zgromadzenia materiału dowodowego.

Organ odwoławczy jednocześnie wskazał na marginesie, że niezrozumiałym jest, dlaczego organ I instancji pominął w decyzji niektóre naruszenia stwierdzone w protokole kontroli. W kontekście tego organ wskazał na naruszenie polegające na nieokazaniu przez kierowcę do kontroli wykresówek za dni [...] marca 2009 r. i [...] marca 2009 r., ani zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu w tym okresie, a także na naruszenie polegające na złym rejestrowaniu czasu na okazanej do kontroli wykresówce (kwestia czasu niezgodnego z czasem rejestracji w Polsce).

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., zaskarżając ją w całości.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skarżący zarzucił organowi:

- rażące naruszenie prawa materialnego - poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

- naruszenie art. 77 § l k.p.a. - poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym,

- naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez zignorowanie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy i zorientowanie postępowania administracyjnego wyłącznie na aspekt możliwości nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skarżący, ustosunkowując się do zarzutu wykonywania przewozów regularnych specjalnych bez posiadania wymaganego zezwolenia – stwierdził, iż podstawą tego zarzutu były ustalenia wynikające z czynności operacyjnych dokonanych nieoznakowanym pojazdem. Strona wskazała, iż charakter realizowanych przewozów uniemożliwia jej uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, gdyż nie jest wyznaczony stały rozkład jazdy, który jest niezbędny do uzyskania stosownego dokumentu. Skarżący zarzucił, iż Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, naruszając w sposób rażący obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § l k.p.a. - nie wskazał w decyzji bardzo ważnej informacji, iż zlecenia przekazywane z tygodnia na tydzień (lub co dwa tygodnie) przez spółkę C. sp. z o.o. przedsiębiorstwu skarżącego wskazywały inne godziny odjazdu. Zdaniem skarżącego uwzględniając zatem fakt, iż w każdym właściwym do wydawania zezwoleń organie administracji publicznej na uzyskanie zezwolenia czeka się średnio miesiąc, strona ze względu na sposób realizacji przewozów nigdy by takiego zezwolenia nie uzyskała, ponieważ na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie zezwolenia co tydzień zmieniałby się załącznik w postaci rozkładu jazdy. W celu potwierdzenia wadliwości ustaleń organu oraz wykazania nieregularności kursowania pojazdów strony, skarżący przestawił w uzasadnieniu skargi godziny odjazdów oraz kolejny numer zleceń. Skarżący podkreślił, iż dynamika zmian w rozkładzie jazdy wynikała wyłącznie z woli zleceniodawcy, a nie przewoźnika. Zdaniem skarżącego organ swoimi sankcjami nie miał prawa wpływać na stosunki prawne pomiędzy dwoma podmiotami gospodarczymi, przymuszając je do określonego działania pod groźbą kary finansowej. Według strony w przypadku niniejszej sprawy doszło do wywierania przez organ presji na przewoźniku do ustalenia stałych godzin przewozu, pomimo, że takie stanowisko strony mogłoby spowodować rezygnację firmy C. sp. z o.o. z jej usług. W konsekwencji skarżący uznał, że zarzut wykonywania przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia jest nietrafiony, zaś nałożona w jego wyniku kara - niesłuszna i krzywdząca. Strona wskazała, iż obowiązkiem organu jest wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Według strony oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne. Tymczasem – jak stwierdził skarżący - Główny Inspektor Transportu Drogowego całkowicie zignorował wywód strony, poczyniony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, odnośnie cotygodniowego ustalania innego rozkładu jazdy. Zdaniem strony organy obu instancji, zamiast dążyć do obiektywnego rozpatrzenia sprawy, skupiły się na wąskim wycinku materiału dowodowego (zeznaniach świadków, stojących w sprzeczności z innymi dowodami), który pozwolił na nałożenie na stronę kary pieniężnej. Skarżący zauważył również, iż organy wielokrotnie powoływały się na fakt posiadania kopii faktur za zrealizowane usługi przewozowe firmy skarżącego dla firmy C. sp. z o.o., jednakże - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 9 k.p.a. - nie wskazały, jaki związek mają przedmiotowe faktury z omawianym zarzutem realizowania przewozów regularnych bez zezwolenia. Powoływanie się zatem na powyższy dowód nie ma – zdaniem strony - merytorycznego związku ze sprawą i ma na celu wprowadzenie strony w błąd odnośnie zakresu materiału faktycznie dokumentującego popełnienie rzekomego naruszenia przepisów. Strona podtrzymała również swój zarzut, iż organ I instancji w swojej determinacji dopuścił się nielegalnego działania w postaci zbierania materiału dowodowego pojazdem nieoznakowanym. Powołując się na zasadę oficjalności postępowania dowodowego wynikającą z przepisu art. 9 k.p.a., skarżący wskazał, iż organ w postępowaniu może powoływać się wyłącznie na dowody oficjalnie zgromadzone w momencie wszczęcia postępowania i trwania procedur administracyjnych, aż do zakończenia postępowania dowodowego. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje działania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w pojazdach nieoznakowanych, gdyż takie działania zostały przewidziane wyłącznie dla funkcjonariuszy Policji. Strona podniosła również, iż w aspekcie tego zarzutu, absurdalna i nielogiczna jest argumentacja Głównego Inspektor Transportu Drogowego, który dla obrony swoich wadliwych działań operacyjnych powołał się na przepis art. 69 ust. 1a pkt 2 u.t.d. Takie działania organu budzą – zdaniem skarżącego - poważne wątpliwości w aspekcie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż bezsporne jest, że wykonywany przez skarżącego przewóz wypełniał definicję przewozu regularnego specjalnego zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, albowiem był to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie wykonywane przez skarżącego przewozy osób miały charakter regularny, albowiem wystarczy, aby przewóz spełniał chociażby jedną przesłankę przewozu regularnego określoną w art. 4 pkt 7 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2007 r., w którym NSA wskazał, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia - w dosłownym rozumieniu tego słowa - wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż wystarczy, iż będzie spełniona jedna z nich. Zdaniem organu, ponieważ skarżący przedsiębiorca przewoził określoną grupę osób, należało dodatkowo zakwalifikować przewóz jako regularny specjalny. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że okoliczność, iż rozkład jazdy, na skutek konsultacji ze zleceniodawcą - firmą C. sp. z o.o., zmieniał się co tydzień, nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku uzyskania uprawnienia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem organu rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest bowiem takie zorganizowanie przewozów, zawarcie takich umów, aby przewozy odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia. Organ odwoławczy uznał ponadto, że – wbrew zarzutom skargi - w toku postępowania podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym, rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego, interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. F. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nie naruszają prawa.

Według Sądu sporna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również unormowań proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Należy na wstępie zaznaczyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00).

Podnieść należy, iż z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji.

W konsekwencji należy przyjąć, iż istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Według Sądu okoliczność powierzenia wykonania danej usługi przewozowej profesjonalnym i wyszkolonym kierowcom pozostaje zasadniczo w tej sytuacji bez jakiegokolwiek istotnego znaczenia. Również brak możliwości nadzoru nad sposobem wykonywania przez kierowców danego przewozu drogowego także nie może mieć jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla organów Inspekcji Transportu Drogowego dokonujących kontroli przestrzegania przepisów prawa.

Pewien wyłom od generalnej zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy przyjętej w ustawie o transporcie drogowym przewidują wprawdzie przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy, jednakże – zdaniem Sądu - brak było podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w łącznej wysokości 9.500 złotych organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji prawidłowo przyjęły, że w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki konieczne dla uznania, że doszło do naruszeń przepisów prawa polegających na: niewyposażeniu kierowcy kontrolowanego pojazdu w wymagane dokumenty (kara pieniężna z Lp.1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym), wykonywaniu przewozu bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara z Lp. 4.1 w/w załącznika), a także wykonywaniu w dniu kontroli transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia (kara z Lp. 2.1 załącznika do cyt. ustawy). Należy wskazać, iż ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli z dnia [...] marca 2009 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie budziły jakiegokolwiek sprzeciwu kierowcy zatrzymanego pojazdu, który w toku czynności kontrolnych nie kwestionował w żaden sposób ustaleń inspektorów Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wymagane dokumenty, prawidłowo powołał się na art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż w świetle tego przepisu podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji. Niewątpliwie brak tego dokumentu podczas kontroli stanowi naruszenie określone w Lp. 1.7 załącznika do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Zdaniem Sądu fakt, iż kierowca omyłkowo okazał wypis z licencji nieaktualnej nie może stanowić przesłanki do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o przepis art. 93 ust. 7 u.t.d., albowiem – jak słusznie wskazał organ - obowiązkiem pracodawcy w tym wypadku było wyposażenie kierowcy w aktualny wypis z licencji. Strona skarżąca nie wykazała w toku całego postępowania, aby zaszły jakieś nadzwyczajne zdarzenia, których skarżący, jako doświadczony przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe - nie mógł przewidzieć, a które miały wpływ na powstanie stwierdzonego w toku kontroli naruszenia. Należy przede wszystkim podkreślić, iż okoliczności objęte hipotezą przepisów zarówno art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić wyłącznie przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08). Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca, powołujący się na przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 cyt. ustawy, powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tych przepisach, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć naruszenia przez kierowcę przepisów o czasie pracy. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o konieczności zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. 92a ust. 4, jak i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Ustosunkowując się z kolei do naruszenia polegającego na nieuiszczeniu opłaty za przejazd po drogach krajowych, należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym, przewóz drogowy osób wykonywany w dacie kontroli podlegał obowiązkowi uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Jeśli chodzi o zarzut wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, należy – według Sądu – uznać, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, opierając się na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy - prawidłowo stwierdził, że skarżący przedsiębiorca wykonywał w dacie kontroli przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego zezwolenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawową kwestią sporną, zaistniałą pomiędzy stronami niniejszego postępowania, stanowiła kwestia dotycząca interpretacji pojęcia przewóz regularny specjalny i związanej z tym prawidłowości zakwalifikowania usługi przewozowej wykonywanej przez skarżącego jako przewozu regularnego specjalnego.

Według przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów.

Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Z kolei, jak stanowi art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, przewóz regularny – to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.).

Jeśli chodzi o kwestię definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy – zdaniem Sądu – przyjąć, iż nie sposób dokonywać jej interpretacji z całkowitym oderwaniem od definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym.

Niemniej należy uznać również, że definicja legalna "przewozu regularnego" może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których niewątpliwie nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 cyt. ustawy (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05, nie publik.; podobnie: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1105/06).

Przede wszystkim należy – w ocenie Sądu – przyjąć, iż podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów).

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż skarżący przedsiębiorca, działając na podstawie cywilnoprawnego stosunku zlecenia łączącego go ze spółką C. sp. z o.o. z siedzibą w K. - jako zleceniodawcą, dokonywał przewozu pracowników tej spółki, a więc określonej kategorii pasażerów, ze S. z ul. [...] (przystanek początkowy) do [...] - do L. na ul. [...] (przystanek końcowy), zatrzymując się po drodze na przystankach szczegółowo określonych w pisemnych zamówieniach, przy jednocześnie ustalonych godzinach odjazdów z tych przystanków. Następnie skarżący, również o ustalonej godzinie (pomiędzy 16:00 a 16:35) dokonywał przewozu pracowników z powrotem, według ustalonego szczegółowego rozkładu jazdy, uzgodnionego ze spółką C. sp. z o.o. (vide: kopie zleceń – "zamówień" na przewóz pracowników oraz związanych z nimi faktur Vat – k. 99-125 akt administracyjnych)

Z załączonych do akt sprawy pisemnych zleceń (zamówień) wynika, iż przewóz ten odbywał się regularnie, w ciągu pięciu dni tygodnia, w określonych z góry godzinach i ustalonych szczegółowo miejscach zatrzymywania się autobusu (przystankach).

Powyższe świadczy – zdaniem Sądu – o tym, iż skarżący przewoźnik dokonywał usługi o charakterze regularnym.

Zdaniem Sądu za regularnym charakterem spornych przewozów wykonywanych przez skarżącego przemawiają również zeznania kierowcy kontrolowanego pojazdu – P. F. (k. 1 i k. 17 akt administracyjnych), jak i zeznania pracowników przedsiębiorstwa C. sp. z o. o. - świadków: K. S. (vide: k. 12 i k. 94 akt administracyjnych) oraz R. G. (k. 14 i k. 87 akt administracyjnych).

Należy zauważyć, iż kierowca kontrolowanego autobusu wyraźnie zeznał w toku obu przesłuchań, iż codziennie o tej samej godzinie (7:20) zabiera grupę pracowników spółki C. z tego samego miejsca, tj. ze S. z ul. [...] i zawozi ich do [...] i stamtąd wraca pusto do S. Z zeznań tych wynika ponadto, iż autobus zatrzymuje się na ustalonych wcześniej przystankach.

Z kolei z zeznań R. G. - pracownika firmy C. sp. z o.o. wynika, że przewóz pracowników ze S. do zakładu pracy w L. przy ul. [...], na terenie [...], został zlecony skarżącemu przedsiębiorcy. Według świadka zamówienia opiewają na te same przystanki, ustalone przez firmę C. sp. z o. o. i skarżącego. Świadek zeznał, że przystanki były określone w konkretnych miejscach i czasie, zaś na ustalone miejsca odbioru pracowników, jak również godziny odjazdów, skarżący przewoźnik wyraził zgodę po wcześniejszych ustaleniach z firmą C. sp. z o. o. Taki model przewozu pracowników trwał – zdaniem świadka – od połowy stycznia 2009 r. do około czerwca 2009 r. Świadek ten wyraźnie zeznał, że przewozy te były realizowane codziennie w dni robocze, zgodnie z zamówieniami. Okoliczności te potwierdziła również świadek K. S., która – jako pracownik C. sp. z o.o. – korzystała regularnie z przewozów oferowanych przez skarżącego przewoźnika.

Strona skarżąca, podważając ustalenia dotyczące statusu spornych przewozów osób – pracowników firmy C. sp. z o.o. - stwierdziła, iż o braku regularnego charakteru owych przewozów świadczyć mają zmiany godzin wprowadzane co jakiś czas w przypadku niektórych przystanków przez firmę zlecającą transport pracowników.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, należy stwierdzić, iż okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą (dotyczące nieregularności kursowania), a także okoliczności związane z dokonywanymi co jakiś czas korektami niektórych miejsc zatrzymywania się autobusu (lokalizacji niektórych przystanków), nie mogą mieć istotnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Jeśli chodzi o kwestię przystanków, na których ma odbywać się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, przyjąć trzeba – zdaniem Sądu – iż nie unicestwia przymiotu regularności spornego przewozu sam fakt, iż pracownicy zabierani są co kilka tygodni, czy też miesięcy, z miejsca innego, niż pierwotnie wskazane przez stronę korzystającą z usług przewozowych. Podobnie, bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność dokonywania co jakiś czas (nie w ramach jednego okresu zlecenia) drobnych korekt w godzinach odjazdu autobusu z jakiegoś konkretnego przystanku.

W ocenie Sądu fakt, iż przewóz zróżnicowany jest w zależności od potrzeb użytkowników (np. pracowników przedsiębiorstwa zlecającego przewozy) nie może wpływać na zaliczenie go do przewozów regularnych specjalnych, w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie innej wykładni doprowadziłoby – zdaniem Sądu – do sytuacji, w której wystarczyłoby zatrzymywać się w innym, niż przystanek, z góry ustalonym miejscu postoju, by uniknąć zakwalifikowania spornego przewozu, jako regularnego. Podobnie, przedsiębiorcy mogliby unikać zakwalifikowania przewozu jako regularnego, zmieniając nieznacznie co jakiś czas niektóre godziny odjazdów z poszczególnych przystanków.

Warto wskazać, iż stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie również w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie także przyjęto, że fakt zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych (tak: m.in. R. Strachowska /w:/ Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2010, komentarz do art. 4 u.t.d. i powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1301/06, LEX nr 255815; podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1360/07, LEX nr 501289).

W konsekwencji należy – zdaniem Sądu – uznać, iż dokonana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji interpretacja przepisów prawa krajowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Przyjęta wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych zawartych m.in. w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE L.92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r., a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L.98.4.10). Należy wprawdzie wyraźnie wskazać, iż w/w wspólnotowe akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej stanowić one powinny wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego w duchu unormowań wspólnotowych.

Zdaniem Sądu należy bowiem podnieść, iż w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r., zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej.

Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje w chwili obecnej system prawa narodowego - krajowego i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy) i w tym systemie musi się poruszać polski sędzia (jak również organy administracji) dokując wykładni prawa zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego – zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego.

Zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, iż sąd krajowy stosując prawo krajowe musi – w zakresie, jaki jest tylko możliwy – interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem.

Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim jest wyprowadzany z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawowym obowiązkiem sędziego krajowego jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Unii Europejskiej. Wykładnia prawa krajowego musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności wspólnotowych, te zaś – zgodnie z doktryną effet utile (zasadą efektywności prawa wspólnotowego) – wymagają skoncentrowania się na funkcji (celu) unormowania i rozważenia jej zgodności z funkcją (celem) założoną przez normodawcę unijnego.

Niewątpliwie pojęcia występujące w prawie krajowym, które mają swoje odpowiedniki w prawie europejskim, muszą być używane w takim znaczeniu, jakie nadają im dyrektywy, czy też rozporządzenia. Dotyczy to zwłaszcza pojęć określonych w definicjach legalnych, zawartych w niektórych rozporządzeniach, czy też dyrektywach wspólnotowych. Dotyczy to również wykładni niektórych pojęć ogólnych, którym wiele uwagi poświęcono w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (vide: L. Florek, Wykładnia prawa pracy zgodna z prawem wspólnotowym /w:/ Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Liber 2005 s. 345-353 i powołane tam orzecznictwo ETS).

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2. rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy - przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt. 1.1.

Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2. przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, iż obejmują one m.in. przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy – zdaniem Sądu - podkreślić, w przepisie tym wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług.

Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne) są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, iż stosując wykładnię prawa krajowego uwzględniającą w/w unormowania wspólnotowe uznać trzeba, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo przyjęły, że zasadniczym elementem w definicji przewozu regularnego specjalnego jest "regularność" przewozu (określone odstępy czasu) oraz przewóz określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów. Natomiast kwestia przystanków ma o tyle znaczenie, iż ma to być określone miejsce postoju, na który dowożone są lub z którego zabierane są owe określone kategorie pasażerów, przy jednoczesnym bardzo wyraźnym założeniu, iż fakt, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów), np. z uwagi na okresowe potrzeby pracodawcy, nie ma wpływu na zaliczenie takich przewozów do regularnych usług transportowych.

Według Sądu bez znaczenia dla zakwalifikowania spornego przewozu pracowników, jako przewozu regularnego specjalnego, pozostaje również podnoszona przez skarżącego okoliczność związana z rzekomymi trudnościami w uzyskaniu zezwolenia ze względu na sposób realizacji przewozów.

Otóż, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że okoliczność, iż rozkład jazdy, na skutek konsultacji ze zleceniodawcą - firmą C. sp. z o.o., zmieniał się co jakiś czas, nie zwalnia skarżącego przedsiębiorcy z obowiązku uzyskania uprawnienia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego – rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest bowiem takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie.

Na marginesie zauważyć należy ex officio, iż sporny przewóz nie stanowił przewozu wahadłowego, albowiem - mając na względzie ustawową definicję przewozu wahadłowego - zwrócić trzeba uwagę na fakt, iż grupa osób (pasażerów) w przewozie wahadłowym jest każdorazowo określana, organizowana, a nie z góry wyodrębniona według wskazanych kryteriów, jak przy przewozie regularnym specjalnym. Przy przewozach wahadłowych mamy do czynienia z wcześniej zebraną grupą pasażerów (tak również /w:/ art. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady EWG nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r.). Ponadto wskazać należy, iż w przypadku przewozów wahadłowych nie ma regularności wykonywanych przewozów, tak jak przy przewozie regularnym specjalnym.

Przewozy świadczone przez skarżącego nie stanowiły również przewozów okazjonalnych, które nie wymagają zezwolenia, albowiem w żaden sposób nie spełniały one przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 3 pkt 1-3 u.t.d.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących kwestii dokonywania przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego działał nielegalnych, polegających na zbieraniu materiału dowodowego nieoznakowanym pojazdem służbowym, wskazać należy, iż - wbrew stanowisku strony - w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym, okoliczność ta nie ma jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, mając na względzie specyfikę przewozów regularnych - przyjąć trzeba, iż co do zasady brak jest jakichkolwiek przeszkód prawnych, aby funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonywali wstępnych czynności kontrolnych (obserwacyjnych), używając do tego celu również nieoznakowanych pojazdów służbowych, np. w sytuacji dokonywania obserwacji pojazdów wykonujących przewozy regularne po określonej trasie. W przeciwnym wypadku musielibyśmy uznać, iż przewozy regularne pozostawałyby poza wszelką rozsądną kontrolą organów Inspekcji Transportu Drogowego, przynajmniej w zakresie ustaleń dotyczących przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Zdaniem Sądu trudno jest przyjąć, że sama obserwacja pojazdu przedsiębiorcy prowadzona przez inspektorów jadących nieoznakowanym pojazdem służbowym, może świadczyć definitywnie o sprzecznym z prawem pozyskaniu całego materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, jeśli w następstwie dalszych czynności kontrolnych, dokonanych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, inspektorzy jednoznacznie ustalą stan faktyczny sprawy. Trudno jest w takiej sytuacji wykluczyć możliwość wykorzystania tak zgromadzonego materiału dowodowego, jako podstawy orzekania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 340/10).

W konsekwencji należy – zdaniem Sądu - uznać, iż poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń.

Organy Inspekcji Transportu Drogowego wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), a także z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy te nie dopuściły się – według Sądu – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się nie tylko na materiale zgromadzonym w toku kontroli na drodze oraz zeznaniach przesłuchanych świadków, ale także na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez skarżącego przedsiębiorcę, dokonując ich wszechstronnej oceny w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w spornych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.