Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1397/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1384/20 w sprawie ze skargi M. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. nr BEPO.702.12937.2019.1663.07 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 27 maja 2020 r. znak BEPO.702.12937.2019.1663.07, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 - dalej jako UDP), a także rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 890, ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm. - dalej jako UTD), nałożył na M. R. i R. R. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym WPNSL75 w dniu 24 sierpnia 2019 r.

Decyzję podpisała K. P., Naczelnik Wydziału Postępowań II BKOE.

II.

Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1384/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji GITD oraz orzekł o kosztach postępowania.

Uznał, że zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważności, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez podpisanie jej przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia oraz brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Decyzja GITD z 27 maja 2020 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia. Jakkolwiek organ może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a k.p.a., to w niniejszej sprawie upoważnienie nie zostało jednak udzielone przez organ, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a dokładnie nie zostało podpisane przez piastuna organu, lecz pracownika organu pełniącego obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy UTD kwestii udzielania upoważnień odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych przez organ wynika, że Anicie Oleksiak, pełniącej obowiązki Zastępcy GITD udzielono upoważnienia, jednakże to nie jej podpis widnieje pod decyzją, lecz osoby, której pełniąca obowiązki Zastępcy GITD udzieliła dalszego upoważnienia.

Zastępca GITD należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają Zastępcy GITD w samoistne kompetencje.

Oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, bo ten jako akt wewnętrzny niebędący powszechnie obowiązującym źródłem prawa (zarządzenie) nie może determinować sytuacji prawnej jednostki, a także zmieniać jasną treść art. 268a k.p.a. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 UTD określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r. poz. 820. Zresztą w powyższym statucie przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie same upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a k.p.a.

Podobnie oceniono charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 listopada 2019 r. poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6-8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz". W § 1 ust. 5 pkt 1-2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia GITD wymieniono te czynności, które powierzono Zastępcom Głównego Inspektora. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Zasadnie więc w punkcie 2 określono wprawdzie przykładowy zakres upoważnień i pełnomocnictw, które w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu załatwiania spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie GITD przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą.

Umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej.

WSA opowiedział się za taką wykładnią art. 268a k.p.a., zgodnie z którą nie ma możliwości dalszego "cedowania" upoważnień już udzielonych przez organ. Na taką wykładnię wskazuje zresztą samo brzmienie art. 268a k.p.a., w którym nie przewidziano możliwości dalszych uprawnień, oraz zasada praworządności (legalizmu), przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, powtórzona w art. 6 k.p.a.

Nawet jednak przyjmując, za wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 1491/12 wykładnię, zgodnie z którą dopuszczalne jest wydawanie na podstawie art. 268a k.p.a. dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile jednak taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika wyraźnie z otrzymanego upoważnienia, to otrzymane przez A. O. upoważnienie z 4 lipca 2018 r. udzielone przez organ nie wskazywało w żaden sposób na możliwość udzielania przez nią dalszych upoważnień.

Podsumowując, w niniejszej sprawie decyzja została podpisana przez osobę, której upoważnienia do tej czynności udzieliła osoba pełniąca obowiązki Zastępcy GITD, do czego ów zastępca - jako niebędący piastunem organu - nie był umocowany. Co więcej, nawet z treści upoważnienia dla zastępcy nie wynika uprawnienie do tego, by udzielał on dalszych upoważnień. Wobec tego K. P. nie została upoważniona do podpisania zaskarżonej decyzji, co stanowiło działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA wskazał przy tym, na trzy odmienne stanowiska związane z podstawą takiego stanu rzeczy - działanie pracownika bez upoważnienia.

Zdaniem WSA w sprawie wystąpiła także inna podstawa stwierdzenia nieważności decyzji tj. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W sprawie zaistniała niewykonalność prawna skarżonej decyzji, wynikająca z braku precyzyjnego jej rozstrzygnięcia. Decyzja o takiej treści jak skarżona jest niewykonalna, a także nie nadaje się do egzekucji, bowiem nie określono w niej precyzyjnie obowiązków skarżących. Decyzja zawiera oznaczenie dwóch stron (M. R., R. R.) oraz rozstrzygnięcie "nakładam karę pieniężną w wysokości 1.500 zł", bez oznaczenia, czy kara ta jest nałożona na strony solidarnie czy też każda ze stron powinna zapłacić karę w części, a jeśli tak, to w jakiej części.

Pojęcie rozstrzygnięcia wymienione w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., powinno być rozumiane jako stanowienie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty.

W niniejszej sprawie, wobec braku jakiegokolwiek wskazania, także w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że kara winna być zapłacona np. solidarnie przez skarżących, wady tej nie można naprawić w postaci sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem nie jest uchybieniem "widocznym na pierwszy rzut oka", "oczywistym". Zdaniem WSA, skarżona decyzja jest nie tylko niewykonalna egzekucyjnie, ale również niemożliwa do wykonania przez strony, które chciałyby spełnić świadczenie dobrowolnie. Żaden ze skarżących (są to wprawdzie małżonkowie, ale nie wiadomo z akt sprawy, jaki ustrój majątkowy jest pomiędzy nimi) nie wywnioskuje bowiem z treści skarżonej decyzji, jaką kwotę kary pieniężnej powinien uiścić - bez określenia w rozstrzygnięciu decyzji, że są odpowiedzialni solidarnie czy w określonych częściach. Powyższe kwalifikowane naruszenie prawa nie tylko stanowi o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ale także rażąco narusza 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania. Obecnie nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić także w wyniku rażącego naruszenia prawa procesowego.

Brak precyzyjnego określenia w rozstrzygnięciu decyzji w przypadku wielości, na której stronie spoczywa jaka kara pieniężna i w jakiej wysokości, stanowi naruszenie gwarancji dla strony prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Względem skarżących należało zastosować standardy ochrony praw oskarżonego obowiązujące w postępowaniu karnym. Nałożono bowiem na nich karę pieniężną, nie precyzując w sentencji decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny, komu została wymierzona w wysokości 1.500 zł (nie wiadomo bowiem, czy skarżący mieli ją uiścić solidarnie czy w częściach, a jeżeli tak - to w jakich częściach). Oznacza to, że organ rażąco naruszył prawa skarżących, którym przysługują prawnie uzasadnione oczekiwania jednoznacznego i niebudzącego w tym zakresie wątpliwości rozstrzygnięcia organu.

WSA odwołał się do orzecznictwa jednoznacznie opowiadającego się za obowiązkiem wskazania w rozstrzygnięciu decyzji nakładającej karę pieniężną w przypadku wielości stron postępowania, czy należność ta powinna być zapłacona solidarnie czy też w częściach.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GITD zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z dnia 20 grudnia 2019 r. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że jedynie upoważnienie wydane bezpośrednio przez samego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w oparciu o art. 268a k.p.a. upoważnia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, podczas gdy art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień w imieniu organu administracji publicznej bowiem brzmienie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064) w zw. z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz brzmieniem § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nadanego Zarządzeniem z dnia 3/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. (o następującej treści: "Zastępcy Głównego Inspektora zastępują Głównego Inspektora oraz podpisują, w czasie nieobecności Głównego Inspektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, a także na polecenie Głównego Inspektora, upoważnienia") wskazują, że decyzja z dnia 22 sierpnia 2019 r. została podpisana przez osobę posiadającą do tego stosowne umocowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w decyzji organ winien w przypadku wielości podmiotów, stosując przepisy Kodeksu cywilnego określić na której stronie spoczywa jaka kara pieniężna i w jakiej wysokości tj. określić solidarną odpowiedzialność współwłaścicieli pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, podczas gdy Sąd I instancji nie podał żadnego przepisu prawa obligującego organ do takiego dodatkowego określania odpowiedzialności stron, gdyż takowy przepis w istocie nie istnieje, natomiast oczywistym pozostaje, iż obie wskazane w decyzji osoby, jako współwłaściciele pojazdu (będące jednocześnie małżonkami), zgodnie z art. 13k ust. 4 u.d.p. są stroną postępowania i odpowiadają za uiszczenie nałożonej w jego wyniku jednej kary pieniężnej w wysokości 1.500 złotych;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej: u.d.p.) w zw. z art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 5 i 6, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst. jedn. z dnia 14 października 2019 r. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: u.t.d.) poprzez ich pominięcie a w konsekwencji niedostrzeżenie, że ustawodawca ww. przepisach w szczególności art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. umocował inspektorów do nakładania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego kar pieniężnych w zakresie określonym w ustawie o drogach publicznych tj. w sprawach dotyczących nieuiszczenia opłaty elektronicznej, a regulacja ta stanowi lex specialis w odniesieniu do normy określonej w art. 268a k.p.a., tym samym umocowanie to zastępuje upoważnienie o którym mowa w art. 268a k.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W każdym z tych przypadków o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

V.

Z zarzutów środka odwoławczego wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżących karę pieniężną za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej, stwierdził jej nieważność, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzja GITD została obarczona kwalifikowaną wadą nieważności, polegającą na jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (została podpisana przez osobę nie posiadającą stosownego i wymaganego upoważnienia) oraz nie zawarto w niej precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach stron postępowania prowadzonego w sprawie, co tym samym prowadziło do wniosku o trwałej niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, a więc o kwalifikowanej wadzie prawnej, o której stanowi z kolei art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skarżący kasacyjnie organ słusznie podnosi w zarzucie nr 2, że WSA błędnie ocenił, że zaskarżona decyzja miała zostać wydana z wadą kwalifikowaną z tego powodu, że nie zawierała precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach stron postępowania prowadzonego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej i co miałoby równocześnie prowadzić do wniosku o niewykonalności tej decyzji w dniu jej wydania, która miała przy tym charakter trwały, a w konsekwencji do wniosku o zasadności stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jakkolwiek postępowanie w rozpatrywanej sprawie było prowadzone z udziałem dwóch stron - co wobec jego przedmiotu było uzasadnione tym, że współposiadaczami pojazdu, którym był wykonywany przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektroniczne byli skarżący małżonkowie - to jednak treść adresowanego do obu stron postępowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji GITD - "nakładam karę pieniężną w wysokości: 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych)" - nie uzasadnia twierdzenia o braku jego precyzji.

O braku precyzji tego rozstrzygnięcia nie sposób jest zasadnie wnioskować, ani w odniesieniu do treści nałożonego obowiązku - którym jest obowiązek poniesienia nałożonej kary poprzez jej zapłatę - ani też w odniesieniu do określenia i oznaczenia stron postępowania zobowiązanych do uczynienia zadość temu obowiązkowi.

Jeżeli wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 UDP podkreślić, że stwierdzenie naruszenia prawa polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach pojazdów samochodowych stanowi podstawę nałożenia kary pieniężnej w bezwzględnie określonej wysokości, między innymi, na posiadacza pojazdu, którym był wykonywany przejazd bez uiszczenia opłaty, to wobec tego, że współposiadaczami pojazdu byli skarżący małżonkowie, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie mogło - wbrew oczekiwaniom Sądu pierwszej instancji - przybrać innej treści. W związku z tym, że stwierdzone naruszenie można było i należało przypisać każdemu współwłaścicielowi, jako współposiadaczowi pojazdu, którym był wykonywany przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej, to w sprawie mogła i powinna być wydana jedna decyzja administracyjna adresowana do każdego ze współposiadaczy pojazdu i nakładająca jedną karę pieniężną w wysokości 1.500 zł, za której uiszczenie w całości jest odpowiedzialny każdy spośród adresatów tej decyzji (por. na tle wspólników spółki cywilnej wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2052/11).

W związku z tym zaś, że źródłem odpowiedzialności przypisanej adresatom decyzji kontrolowanej przez WSA jest ustawa, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku o solidarnej odpowiedzialności skarżących, w tym również za uiszczenie nałożonej kary pieniężnej - co we wskazanych okolicznościach stanu faktycznego zdaje się również znajdować swoje potwierdzenie w posiłkowym już tylko argumencie z treści art. 369 i art. 370 k.c., czy też art. 441 k.c. - to w sytuacji, gdy z sentencji i z uzasadnienia decyzji wynika podstawa prawna tej odpowiedzialności, za zbędne należało uznać zamieszczanie sformułowania, z którego miałoby wynikać, że kara pieniężna jest nakłada na adresatów tej decyzji solidarnie.

Brak tego rodzaju sformułowania nie oznacza bowiem, że odpowiedzialność solidarna nie istnieje. Nie oznacza to również, że wydana w sprawie decyzja GITD, która sformułowania tego nie zawiera, powinna podlegać stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a to wobec jej niewykonalności.

Odwołać należy się w tym miejscu do prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia interpretacyjnego, z którego wynika, że niewykonalność decyzji (lub postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać w ogóle wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, co w odniesieniu do niewykonalności prawnej oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją, zaś w odniesieniu do niewykonalność faktycznej brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1583/18), czy też z powodu trwałej niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (zob. wyroki NSA z: 20 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2626/18; 8 lutego 2020 r. sygn. akt III OSK 951/21).

W świetle powyższego nie ma podstaw, aby twierdzić, że zaskarżona decyzja GITD były niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 366 i art. 376 k.c.

VI.

Zasadność omówionego wyżej zarzutu i błąd WSA nie stanowi jednak dostatecznej podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem za niezasadny, a ściślej nieskuteczny, należało uznać zarzut nr 1 skargi kasacyjnej.

Ocena jego zasadności, a co za tym idzie skuteczności, nie może pomijać przede wszystkim znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r. sygn. akt II FSK 1445/15, z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15, 11 października 2022 r. sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1333/09).

Ponadto, istotna jest czytelności komunikatu formułowanego w skardze kasacyjnej, bowiem ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma procesowego do Sądu (jak w przypadku skargi zwykłej), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r. sygn. akt II FSK 1445/17). W konsekwencji powyższego, przy uwzględnieniu zasady dyspozycyjności, podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych w omawianym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że o braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wobec podpisania przez osobę nie posiadającą stosownego i wymaganego upoważnienia, co m.in. miałoby wynikać z tej prawnie doniosłej okoliczności, że zarządzenie nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego zostało wydane z naruszeniem udzielonego ustawą upoważnienia, albowiem analiza przepisu art. 39 ust. 6-8 ustawy o Radzie Ministrów stanowiącego podstawę jego wydania prowadzi do wniosku, że "(...) Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz" (...)" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zaś "(...) statut nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 utd określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. (...)" (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Jeżeli więc zgodność z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji we wskazanym zakresie skarżący kasacyjnie organ podważa z pozycji tezy, że osoba podpisująca decyzję – K. P., posiadała "ważne umocowanie", przy czym w przyjętych przez WSA okolicznościach faktycznych miała ona upoważnienie podpisane przez osobę sprawującą funkcję p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego – A. O., a upoważnienie dla Zastępcy nie zawierało umocowania do wydawania dalszych upoważnień, zaś zdaniem organu upoważnienie dla Zastępców Głównego Inspektora Transportu Drogowego (również p.o.) do udzielania dalszych upoważnień wynika tak z istoty pełnionej funkcji zastępcy piastuna organu, a ponadto z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, które to akty prawa wewnętrznego regulują zasady organizacji w tym podział kompetencji i reprezentację przyjętą w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego, zatem wskazane akty prawa wewnętrznego, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, zastępują upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a., to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ograniczenie się wyłącznie do wskazanych postanowień wymienionych aktów prawa wewnętrznego i brak osadzenia tej tezy na gruncie skutecznego zarzutu naruszenia art. 39 ust. 6-8 ustawy o Radzie Ministrów stanowiącego podstawę wydania regulaminu organizacyjnego oraz zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowiącego podstawę wydania regulaminu organizacyjnego przez błędną ich wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie, nie może być uznane za wystarczające dla wykazania wadliwości oceny, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, a to wobec jej podpisania przez osobę nie posiadającą stosownego i wymaganego upoważnienia, co miałoby wynikać z braku podstaw do jego udzielenia przez p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Z konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ podjął jakąkolwiek merytoryczną polemikę z zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji podejściem do rozumienia art. 39 ust. 6-8 ustawy o Radzie Ministrów oraz art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, co skutecznie deprecjonuje stawiany zarzut.

Jakkolwiek więc regulacji prawnej zawartej w art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej, albowiem są dopuszczalne i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 347/06; wyrok Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SK 2/10), to wobec wskazanych deficytów konstrukcji oraz uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego, a także znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba stwierdzić, że zarzut ten nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim wynika z niego - co ponownie należy podnieść - że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, a to wobec jej podpisania przez osobę nie posiadającą stosownego i wymaganego upoważnienia, co miałoby wynikać z braku podstaw do jego udzielenia przez p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

VII.

Niezasadny jest zarzut nr 3 skargi kasacyjnej.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została z upoważniania GITD, a nie w zakresie własnych kompetencji inspektora. Niezrozumiałe i niezasadne są zatem dla niniejszej sprawy wywody skargi kasacyjnej dotyczące samodzielnych uprawnień inspektora ITD wynikających z art. 56 ust. 1 pkt 3 UTD.

Ponadto art. 56 ust. 1 UTD wyraźnie wskazuje, że "Inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych", co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że przepis ten nie może być rozumiany jako generalne, ustawowe umocowanie każdego inspektora do wydawania decyzji będących we właściwości Generalnego Inspektora Transportu Drogowego (i ewentualnie innych organów) na mocy ustaw wskazanych w art. 56 ust. 1 UTD. Omawiane unormowanie nie daje zatem inspektorowi prawa do zastępowania Generalnego Inspektora Transportu Drogowego w każdej sprawie dotyczącej nakładania kar pieniężnych i wydawania zamiast niego decyzji. Można natomiast uznać, że brzmienie art. 56 ust. 1 UTD wskazuje, że zdaniem ustawodawcy to właśnie inspektorzy jako specjalnie powołana do tego służba powinni być upoważniani do załatwiania spraw dotyczących nakładania i pobierania kar pieniężnych w imieniu GITD - choć oczywiście przepis ten nie wyklucza, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego upoważni - zgodnie z art. 268a k.p.a. - także innych pracowników tego organu do wydawania w jego imieniu decyzji. Zauważyć bowiem należy, że decyzja wydana przez inspektora będzie nadal decyzją wydaną przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, a upoważniony inspektor nie będzie działał jako organ samodzielny, ale tylko w imieniu i z upoważnienia Generalnego Inspektora Transportu Drogowego i w granicach jego kompetencji.

Wskazany zarzut jest więc nieuzasadniony w okolicznościach niniejszej sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.