Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2309/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2022 r. znak DON.7200.45.2022.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") decyzją z 1 września 2022 r. znak DON.7200.45.2022.ANE, po rozpatrzeniu wniosku A. S. (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 27 lipca 2022 r. znak DON.7200.45.2022.KAL odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z 7 czerwca 2017 r. nr 913/2017 utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako "PINB") z [...] września 2016 r. nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB w dniu [...] kwietnia 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski wybudowanego na dz. nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w L. Powyższe miało miejsce na skutek przeprowadzonej w dniu 10 marca 2009 r. kontroli ww. obiektu, podczas której stwierdzono, że na działce usytuowany jest budynek warsztatowy stolarski. J. M. (dalej jako "inwestor") wybudował budynek jako budynek gospodarczy na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] sierpnia 1973 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdzono, że inwestor w ramach samowoli budowlanej rozbudował wspomniany budynek, który następnie przystosował na warsztat stolarski. W dniu kontroli zakład nie był użytkowany, a w obiekcie znajdowały się maszyny stolarskie, które zgodnie z oświadczeniem inwestora użytkowane są do świadczenia usług oraz na potrzeby własne.

Następnie w dniu 18 grudnia 2009 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę nieruchomości, podczas której pełnomocnik inwestora przedstawił oryginał decyzji Naczelnika Miasta w L. z [...] grudnia 1978 r. nr [...] zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku na zakład meblarski. Do protokołu kontroli dołączono kopię tej decyzji.

PINB decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski, z uwagi na funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję z [...] grudnia 1978 r. zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania kontrolowanego obiektu.

WINB decyzją z 5 sierpnia 2010 r. nr 1379/10 uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu może nastąpić dopiero po ustaleniu kwestii związanych z legalnością jego powstania.

PINB postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego budynku do czasu zakończenia postępowania dotyczącego legalności decyzji Naczelnika Miasta w L. z [...] grudnia 1978 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na zakład meblarski. W związku z prawomocną decyzją GINB z 25 maja 2016 r. znak: DOA.7110.377.2016.MDY odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1978 r., PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] podjął niniejsze postępowanie administracyjne.

PINB decyzją z [...] września 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski wybudowanego na terenie dz. nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w L. i usytuowanego w ostrej granicy z dz. nr [...] w obr. [...] położonej przy Alei [...] w L. i wyjaśnił, że: "z uwagi na fakt, iż ostateczną decyzją nr [...] Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. (znak: [...]) udzielono Panu J. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i pozostaje ona w obrocie prawnym, zaś wspomniany obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem bezprzedmiotowe stało się dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego (...)".

WINB decyzją z 7 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję i wyjaśnił, że umorzenie postępowania uzasadniał fakt posiadania przez inwestora decyzji Prezydium Rady Narodowej w N. z [...] sierpnia 1973 r., która potwierdza że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę - jako obiekt gospodarczy oraz decyzji Naczelnika Miasta w L. z [...] grudnia 1978 r., którą zmieniono sposób jego użytkowania z budynku gospodarczego na zakład meblarski. Podkreślono, że PINB prawidłowo przyjął, że sporny budynek został wybudowany legalnie, co w konsekwencji umożliwiało badanie kwestii związanych z dokonaną zmianą sposobu użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1866/17 oddalił skargę skarżącej na decyzję WINB z 7 czerwca 2017 r. wskazując, że "organa obu instancji prawidłowo i w sposób wynikający z dokumentów zgromadzonych w sprawie ustaliły stan faktyczny". Sąd podkreślił, że brak jest podstaw do kwestionowania zarówno faktu legalności zmiany sposobu użytkowania spornego budynku jak i kwestii legalności jego wybudowania, z uwagi na funkcjonujące w obrocie prawnym ww. decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3411/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od ww. wyroku.

Skarżąca pismem z 1 marca 2022 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r. wskazując, że decyzja ta obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na skierowanie jej do zmarłej w dniu 18 czerwca 2011 r. J. K. Do wniosku dołączono kopię skróconego odpisu aktu zgonu. Następnie w piśmie procesowym z 15 lipca 2022 r., stanowiącym uzupełnienie powyższego wniosku, skarżąca zarzuciła PINB rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 14, art. 77, art. 78 i art. 79 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu zarzutów wskazała, że akta przekazane przez PINB są niekompletne, bowiem nie został do nich dołączony istotny dokument, jakim jest kopia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wraz z planem realizacyjnym zagospodarowania działki i kopia rysunków projektu budowlanego. Zabieg ten miał na celu zatuszowanie faktu, że PINB prowadził przez trzy lata postępowanie wyłącznie na podstawie oświadczenia J. M. (właściciela spornej inwestycji). Co więcej w toku postępowania, już po zapoznaniu się przez skarżącą z aktami sprawy, a przed wydaniem kwestionowanej decyzji, pełnomocnik inwestora złożył w dniu 10 sierpnia 2016 r. do akt oryginał decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 sierpnia 1973 r. i oryginał projektu budowlanego. Przedłożony w tej dacie projekt budowlany jest jednak odmienny od tego, który został złożony przez inwestora w dniu 8 kwietnia 2011 r. PINB miał przy tym obowiązek ponownie zawiadomić skarżącą, na podstawie art. 10 K.p.a., o możliwości zapoznania się z nowym dowodem. Dokumentów tych nie przesłano również do GINB, a załączono je dopiero do akt przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdzie skarżąca sporządziła ich fotokopie. Z powyższego wynika, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 14 K.p.a. Skarżąca zauważyła również, że organ prowadził postępowanie na podstawie oświadczenia inwestora, że część budynku zakładu stolarskiego, określonego w protokole kontroli jako "obiekt nr 1" została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 sierpnia 1973 r., zaś pozostała jego część stanowi samowolę budowlaną. PINB również po złożeniu dwóch odmiennych projektów budowlanych nie dokonał ich porównywania i nie wyjaśnił, dlaczego się różnią i czy budynki w nich wskazane mają takie wymiary jak istniejący. Następnie PINB przyjął założenie, że sposób użytkowania budynku gospodarczego został zmieniony na podstawie decyzji z [...] grudnia 1978 r., jednak nie dokonał jej analizy. Tymczasem, w ocenie skarżącej, decyzja ta nie mogła dotyczyć budynku "obiektu nr 1", gdyż wskazany w niej obiekt posiada stropodach Kleina, podczas gdy ww. budynek stropu takiego nie posiada. PINB nie zwrócił również uwagi, że budynek gospodarczy odpowiadający opisowi technicznemu w pozwoleniu na budowę, rysunkom i konstrukcji opisanej w projekcie budowlanym oraz opisowi zawartemu w decyzji o zmianie sposobu użytkowania, znajduje się na drugiej części działki inwestora. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu art. 77 i art. 78 K.p.a. W toku postępowania PINB ani razu nie dopuścił też skarżącej i jej pełnomocnika do oględzin budynku zakładu stolarskiego, co uniemożliwiło im zapoznanie się ze stanem faktycznym i zadawaniem pytań, a co wskazuje na rażące naruszenie art. 10 i art. 79 § 2 K.p.a.

GINB decyzją z 27 lipca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 7 czerwca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2016 r. i wskazał, że choć we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano, że dotyczy on jedynie decyzji PINB, to jednak należało zakwalifikować go jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] czerwca 2017 r. Nie ma bowiem podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Przechodząc do zarzutów skarżącej organ zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w sprawie wyroku z 23 maja 2018 r. (od którego skarga kasacyjna została oddalona) podzielił stanowisko organów obu instancji odnośnie do prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na zakład stolarski wskazując jednocześnie, że organy obu instancji prawidłowo i w sposób wynikający z dokumentów zgromadzonych w sprawie ustaliły stan faktyczny. Sąd podkreślił, że brak jest podstaw do kwestionowania zarówno faktu legalności zmiany sposobu użytkowania spornego budynku jak i kwestii legalności jego wybudowania, z uwagi na funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje o pozwoleniu na budowę oraz na zmianę sposobu użytkowania. Stanowisko to podzielił następnie Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z 4 marca 2020 r. oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. GINB zauważył, że zgodnie z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Co więcej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważność, wskazanych w art. 156 K.p.a. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wyjątkiem od powyższej zasady są jedynie sytuacje, w których ustalono istnienie okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądu, z uwagi np. na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku postępowania. Taka zaś okoliczność zaistniała w rozpatrywanej sprawie, bowiem z materiału dowodowego wynika, że zarówno organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie jak i kontrolujące wydane decyzje Sądy nie posiadały wiedzy o śmierci J. K., która zmarła w dniu 18 czerwca 2011 r. Znajdujące się w aktach przesyłki kierowane do zmarłej wracały bowiem do organów z adnotacją o niepodjęciu ich w terminie. Brak było natomiast informacji o śmierci adresata. GINB zauważył, że niewątpliwie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do takiej osoby decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można jednak utożsamiać z doręczeniem decyzji. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy. Przesłankę nieważności stanowi wyłącznie skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zaistniała w niniejszej sprawie wada postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, nie stanowi więc określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z 15 lipca 2022 r., w ocenie organu, pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Analiza materiału dowodowego nie wykazała bowiem, by był on niekompletny i konieczne było jego uzupełnienie. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu rażącego naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem z akt wynika, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, była informowana przez organ o podejmowanych czynnościach, zapoznawała się w siedzibie organu z materiałem dowodowym, zawiadamiana była także o planowanych kontrolach. Niedopuszczenie jej natomiast do udziału w nich przez właściciela nieruchomości nie jest uchybieniem organu, lecz sposobem w jaki właściciel dysponuje swoją nieruchomością. Nie można więc uznać słuszności zarzutów kierowanych względem organu. Odnośnie do zarzutów dotyczących meritum sprawy, a dotyczących głównie kwestii prawidłowości i legalności, będących podstawą umorzenia przedmiotowego postępowania, decyzji z [...] grudnia 1978 r. oraz decyzji z [...] sierpnia 1973 r., GINB zauważył, że stanowią one powielenie zarzutów podnoszonych przez skarżącą na etapie postępowania zwykłego i jak wynika z posiadanego materiału dowodowego ocenione zostały w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2018 r., a zatem nie mogą podlegać ponownej ocenie w niniejszym postępowaniu.

GINB decyzją z 1 września 2022 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 27 lipca 2022 r. i wskazał, że w niniejszym postępowaniu nadzorczym uprawniony był jedynie do oceny, czy decyzja WINB z [...] czerwca 2017 r. obarczona jest wadą, z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania. W tej kwestii nie zasługuje na akceptację stanowisko skarżącej, że ww. decyzja skierowana została do osoby zmarłej, a co za tym idzie rażąco narusza prawo. Przez pojęcie "skierowania decyzji" należy bowiem rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Uregulowana natomiast w art. 109 K.p.a. kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. W niniejszej sprawie kwestionowane decyzje nie zostały skierowane do zmarłej. Pominięcie w postępowaniu jej następców prawnych, a także próba doręczenia decyzji osobie nieżyjącej, nie stanowiły określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki nieważności ww. decyzji. Wskazana wada postępowania może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, której organ nie bierze pod uwagę z urzęduj, a jedynie na wniosek następców prawnych zmarłej. Brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji z uwagi na wysłanie decyzji do osoby nieżyjącej, czy pominięcie przez organ jej następców prawnych. Odnosząc się do pozostałej argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 79 K.p.a., które to formułowane były już na etapie skarg do sądów administracyjnych i nie zostały uwzględnione przez sądy orzekające w sprawie. Również pozostałe zarzuty dotyczące meritum sprawy, odnoszące się głównie do kwestii prawidłowości i legalności decyzji z [...] grudnia 1978 r. (o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania) oraz decyzji z [...] sierpnia 1973 r. (o pozwoleniu na budowę) stanowią powielenie zarzutów podnoszonych przez skarżącą na etapie postępowania zwykłego i jak wynika z posiadanych akt, uznane zostały w wydanych w sprawie wyrokach za niezasadne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja będąca przedmiotem kontroli nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 K.p.a., co wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ przeprowadził postępowanie bez wnikliwej analizy sprawy oraz zgromadzonych dokumentów, nie dokonał oceny postępowania PINB i WINB pod względem zgodności z prawem, mimo że organy te naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Co więcej postępowanie to zostało przeprowadzone na wyselekcjonowanych aktach sprawy. GINB ograniczył się jedynie do oceny kwestionowanych decyzji pod kątem obarczenia ich wadą rażącego naruszenia prawa z powodu śmierci uczestnika. Oznacza to, że organ nie dokonał analizy innych zarzutów wskazujących, że całe postępowanie dotknięte jest wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie innych przepisów procedury administracyjnej, a nie tylko na kierowaniu korespondencji i wysłaniu decyzji do osoby nieżyjącej. I tak, w kwestii zarzutu rażącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., GINB zacytował jedynie fragment uzasadnienia wyroku zapadłego w postępowaniu zwykłym, podczas gdy we wniosku wszczynającym postępowanie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na niedopuszczenie do udziału w kontrolach budynku gospodarczego, w którym prowadzony jest zakład stolarski oraz poprzez niezawiadomienie jej, po zapoznaniu się przez nią z całym materiałem dowodowym, a przed wydaniem decyzji o pojawieniu się nowej wersji projektu budowlanego, określającej w nowy sposób ilość i rozmiary planowanych budynków gospodarczych. Niedopuszczenie skarżącej do udziału w kontrolach skutkowało tym, że nie mogła ona ustalić, że część budynku gospodarczego będąca przedmiotem postępowania nie posiada m.in. stropodachu Kleina. Fakt ten skutkuje tym, że decyzja z [...] grudnia 1978 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski nie mogła dotyczyć części budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania, gdyż zgodnie z nią budynek, którego dotyczy decyzja posiada taki stropodach. Jest to jedyny wyróżnik pozwalający ustalić, którego budynku gospodarczego dotyczy ww. decyzja. Skarżąca nie podnosiła tego argumentu w postępowaniu sądowym, gdyż nie posiadała wiedzy na temat konstrukcji budynku wynikającej z uniemożliwienia jej udziału w kontrolach. Wiedzę tę uzyskała po przeprowadzeniu oględzin z zewnątrz i po wykonaniu Opinii technicznej przez biegłego sądowego. Naruszenie to miało więc charakter rażący, gdyż istotnie wpłynęło na wynik postępowania. Niedopuszczenie skarżącej do udziału w kontrolach stanowi również rażące naruszenia art. 79 K.p.a. Zastępowanie bowiem procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego do ustalenia stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin, tj. kontrolą przewidzianą przez Prawo budowlane, jest naruszeniem rażącym art. 79 K.p.a. W trakcie kontroli strony nie mają możliwości zadawania pytań, żądania wyjaśnień, czy doprecyzowania niezgodności, itd. Zastępowanie oględzin kontrolą jest rażącym naruszeniem praw nie tylko strony postępowania, ale konstytucyjnych praw obywatela. W przedmiotowej sprawie PINB uniemożliwił również skarżącej wypowiedzenie się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nie poinformował strony o pojawieniu się nowego dowodu w postaci nowej wersji projektu budowlanego z 1973 r. Skarżąca o tym dowodzie dowiedziała się tuż przed rozprawą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Gdyby nie zdecydowała się na przejrzenie akt w sądzie, to nie wiedziałaby o istnieniu nowej wersji projektu budowlanego. Jest to o tyle istotne, że nowy projekt budowlany odbiega w znaczny sposób od projektu skopiowanego i potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez pracownika WINB - dołożono do niego nowe strony. Gdyby skarżąca wiedziała o pojawieniu się tego projektu budowlanego, zarówno odwołanie od decyzji PINB, jak i skarga do Sądu miałaby inną treść, a przede wszystkim odwołanie zawierałoby wniosek o ustalenie, która z wersji projektu budowlanego przekazywana przez inwestora jest autentyczna i wiążąca w sprawie oraz czy część budynku, której dotyczy postępowanie mogła powstać na podstawie okazanego przez inwestora, projektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania przedkładała dowody świadczące o nielegalności budynku, jednak nigdy nie zostały ona przez organy przeanalizowane, co oznacza, że w sposób rażący naruszono art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Nieprzeprowadzenie złożonych i wnioskowanych dowodów, niewskazanie, która wersja projektu budowlanego została zatwierdzona, nieustalenie, którego budynku gospodarczego dotyczy pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy projekt budowlany opisuje budowę trzech budynków gospodarczych stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. GINB swoje decyzje oparł natomiast jedynie na stwierdzeniu, że rozpatrujące sprawę sądy administracyjne stwierdziły, że organy obu instancji nie miały podstaw do uznania, że decyzja z [...] grudnia 1978 r. dotyczyła innego budynku. Sądy doszły jednak do takiego wniosku, gdyż nie posiadały wiedzy o tym, że część budynku gospodarczego ("obiekt nr 1"), w którym prowadzony jest zakład stolarski będący przedmiotem postępowania, m.in. nie posiada stropodachu Kleina, zaś decyzja z [...] grudnia 1978 r. dotyczy budynku, który taki stropodach posiada. Sądy nie posiadały więc pełnej wiedzy co do stanu faktycznego, gdyż organy nadzoru budowlanego tej wiedzy sądom nie przekazały. Sądy nie wiedziały, że część budynku gospodarczego, w którym prowadzony jest zakład stolarski będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem dwusegmentowym, a takim powinien być zgodnie z nową wersją projektu budowlanego. Jeżeli budynek ten powstał z połączenia dwóch segmentów, to oznacza, że powstał w wyniku samowoli budowlanej. Skarżąca zauważyła, że w przedmiotowej sprawie pojawił się nowy dowód w postaci Opinii biegłego sądowego T. S., który wskazuje, że ustalenia organów były nieprawidłowe. Powinno to spowodować konieczność nowej oceny postępowania prowadzanego przez organy i ustalenia, czy brak prawidłowych i podstawowych ustaleń nie wynika ze świadomego zafałszowania stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przed rozprawą do akt niniejszej sprawy dołączono akta administracyjne znajdujące się w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 129/22 (dotyczące postępowania zwykłego kontrolowanego w niniejszej sprawie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z 1 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję z 27 lipca 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 7 czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] września 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski.

Mając na uwadze zarzuty skargi (tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania o stwierdzenie nieważności), w ocenie Sądu, kluczową kwestią w niniejszej sprawie, jest okoliczność, że kwestionowana przez skarżącą w trybie stwierdzenia nieważności decyzja WINB z 7 czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] września 2016 r. była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1866/17 oddalił skargę skarżącej na decyzję z 7 czerwca 2017 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3411/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od ww. wyroku.

Zgodnie natomiast z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W świetle art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Oddalenie skargi na określoną decyzję zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 892/18; https://cbois.nsa.gov.pl).

Inaczej mówiąc, jeśli skarga w trybie zwyczajnym została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu, to oznacza, że Sąd ten, nie dopatrzył się ani zwykłego ani też kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wad prawnych (wymienionych w art. 156 K.p.a.) samej decyzji, które istnieją w dacie wydania decyzji przez organ. Oddalenie więc skargi na tę decyzję, jest równoznaczne z dokonaniem przez Sąd oceny, że wada taka nie wystąpiła.

Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą zarzutów związanych z rażącym, w jej ocenie, naruszeniem przez WINB i PINB art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 K.p.a. Zarzuty te skarżąca wiąże bowiem z brakiem wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, przede wszystkim przedłożonego przez inwestora nowego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1973 r. (z którym to skarżąca nie miała możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji przez PINB, co uniemożliwiło jej przywołanie na ten temat argumentów w odwołaniu od tej decyzji a następnie skardze skierowanej do Sądu), a co w konsekwencji spowodowało jednocześnie wadliwe uznanie, że decyzja z [...] grudnia 1978 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski dotyczyła części budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. Skarżąca wskazała także, że w uzasadnieniu ww. zarzutów, że została pominięta w kontrolach przedmiotowego budynku, w którym prowadzony jest zakład stolarski, zaś uniemożliwienie jej udziału w jego oględzinach skutkowało tym, że nie mogła ona ustalić, że część budynku gospodarczego będąca przedmiotem postępowania nie posiada między innymi stropodachu Kleina. Fakt ten skutkuje tym, że decyzja z [...] grudnia 1978 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski nie mogła, w ocenie skarżącej, dotyczyć części przedmiotowego budynku gospodarczego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd podziela stanowisko GINB, że wszystkie ww. okoliczności, zostały poddane ocenie i rozważone przez Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 23 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1866/17. Po pierwsze, jak sama wskazała skarżąca, projekt budowlany przedmiotowego budynku (w szerszej (uzupełnionej) wersji) przedłożony został organowi pierwszej instancji (PINB) w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a w konsekwencji ten właśnie materiał dowodowy był kontrolowany zarówno przez WINB, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny (Sądy te kontrolowały bowiem całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bez względu na podnoszone przez skarżącą zarzuty w tym zakresie). Co istotne, Sąd w wyroku z 23 maja 2018 r. wskazał, że "organa obu instancji nie miały podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r. Naczelnika Miasta L. Nr [...] zezwalająca J. M. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na "zakład meblarski" dotyczyła jakiegoś innego budynku. Organa obu instancji prawidłowo i w sposób wynikający z dokumentów zgromadzonych w sprawie ustaliły stan faktyczny". Sąd zauważył również, że "organa obu instancji – wbrew stanowisku skarżącej - nie naruszyły ani art. 7 k.p.a., ani art. 8, 10, 77, 78, 87 k.p.a. Organa nie uchybiły bowiem obowiązkowi stania na straży praworządności, podjęły też wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie naruszyły tym samym ani interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli. Co więcej, prawidłowość ustaleń faktycznych organów i subsumpcji prawnej nie pozowała uznać, że naruszyły zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby organ którejkolwiek instancji naruszył zasadę wysłuchania stron. Ze skargi nie wynika też, aby skarżąca uzasadniła przekonywująco zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków".

Jak wynika z powyższego Sąd orzekający w ww. sprawie, tj. w postępowaniu zwykłym, nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji (dysponując pełnym materiałem dowodowym, a co potwierdza skarżąca wskazując, że dopiero z akt przedłożonych Sądowi dowiedziała się o "nowym" projekcie budowlanym). Z kolei stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji mającej cechy prawomocności, tj. co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (przede wszystkim znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09; ONSAiWSA 2010/2/18), jak i w doktrynie (m.in. w publikacji T. Wosia, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego, 2007 nr 5). Jednocześnie przyjmuje się, że próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd, wobec której zapadł wyrok oddalający skargę, są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 517/00, Lex nr 51228, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 1894/03, Lex nr 164517). Powyższe jest o tyle istotne, że w niniejszej sprawie skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też w piśmie z 15 lipca 2022 r. i skardze nie przywołała żadnych nowych okoliczności (oprócz pojawienia się nowego dowodu w postaci opinii biegłego sądowego i kwestii skierowania kwestionowanych w trybie nadzoru decyzji do osoby zmarłej – o czy mowa będzie poniżej), a niewziętych pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2018 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2020 r. Analiza powyższych wyroków w zestawieniu z wnioskiem i pismami skarżącej złożonych w niniejszej sprawie wykazała niedopuszczalność ponownej oceny podniesionych w nich zarzutów, odnoszących się do rażącego naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 K.p.a.

Stanowiska powyższego nie mógł zmienić przywoływany przez skarżącą nowy dowód w postaci "Opinii technicznej z zakresu budownictwa" z 4 sierpnia 2021 r. biegłego sądowego mgr inż. T. S., który, jak wskazuje skarżąca, potwierdza, że ustalenia organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowego budynku były nieprawidłowe. Zarzuty dotyczące pojawienia się nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w sprawie należą bowiem do przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie zaś do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wymaga zaś podkreślenia, że uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego tryby nadzwyczajne, do których należy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, mają charakter odrębny i samoistny. W związku z tym przyjmuje się niedopuszczalność mieszania trybów postępowań nadzwyczajnych, a także trybu zwykłego, gdyż każdy z trybów postępowania rządzi się swoimi regułami, a postępowania te oparte są o różne przesłanki. Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2762/15 oraz z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2132/16; https://cbois.nsa.gov.pl).

W konsekwencji jedyny zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, który GINB był zobowiązany wziąć pod uwagę, był zarzut rażącego naruszenia prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wobec skierowania decyzji z 7 czerwca 2017 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 27 września 2016 r. do osoby zmarłej. Niemniej jednak, również ten zarzut nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji. Jak wynika z akt, zmarła w dniu 18 czerwca 2011 r. J. K. była właścicielką działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Co do zasady zgodzić się należy ze skarżącą, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do takiej osoby decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wiąże się ono z okolicznością ustania zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą jego śmierci (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r. sygn. akt I OSK 29/14; z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 132/15; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2309/15; z 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 238/17; z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 92/19; z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 729/18; https://cbois.nsa.gov.pl). W stosunku do osoby zmarłej nie można zatem wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jednocześnie jednak podkreślić należy, że skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem tej decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają bowiem pojęcia "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) od pojęcia "doręczenia decyzji" (art. 109 § 1 i § 2 K.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują. Przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1324/09, z 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10, z 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11; https://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłankę nieważności stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. nieprawidłowe określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc ustalenie w decyzji administracyjnej praw lub obowiązków podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej, a nie doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji. Skarżąca zdaje się nie rozróżniać pojęcia "skierowanie decyzji" od doręczenia decyzji. Tymczasem kwestionowane w trybie stwierdzenia nieważności decyzje nie zostały skierowane do zmarłej w toku postępowania zwykłego J. K. Osoba ta nie była bowiem adresatem powyższych decyzji.

Wbrew zatem stanowisku skarżącej, pominięcie w postępowaniu wszczętym na jej wniosek w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na zakład stolarski, następców prawnych J. K., a także próba doręczenia decyzji osobie nieżyjącej, nie stanowiły określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki nieważności powyższych decyzji, skutkującej stwierdzeniem nieważności tych decyzji. Wskazana wada postępowania toczącego się przed organami może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, której Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek następców prawnych zmarłej. Tymczasem następca prawny J. K. – I. S., mimo nabycia po niej spadku w 2014 r. (jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla dz. nr [...] przy ul. [...] w L., Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny stwierdził nabycie spadku po zmarłej postanowieniem z [...] lutego 2014 r. sygn. [...]), jak też mimo zawiadomienia jej o toczącym się obecnie postępowaniu nadzorczym, nie wystąpiła ani z wnioskiem o wznowienie postępowania, jak też nie zajęła w tym postępowaniu żadnego stanowiska (mimo odebrania decyzji obu instancji wydanych prze GINB).

W ocenie Sądu powyższe okoliczności potwierdzają, że organy zbadały wszechstronnie sprawę, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.