Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 458/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] (dalej powoływany jako Wójt) decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1-2a, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023r. , poz. 977 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a."), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - warsztat samochodowy na części działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym W. , gmina G..

Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 lipca 2023 r. do Wójta wpłynął wniosek M. K. (dalej też jako skarżący lub strona) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

O wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie strony zawiadomiono na piśmie. W odpowiedzi na zawiadomienie dnia 1 września 2023 r. wpłynęło pismo strony postępowania G. S., w którym wyraża sprzeciw wobec realizacji przedmiotowej inwestycji.

Ustalono, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym lokalizacja inwestycji może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, tj. 90,0 m (3 x 30,0 m) i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wyznaczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym.

Organ ustalił, że w analizowanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, która jest odmienna funkcjonalnie od planowanej inwestycji, a więc niezgodnej pod względem warunku kontynuacji funkcji wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej organ podał, że budynki na analizowanych działkach usytuowane są w odległościach od 4 m do 23 m od linii rozgraniczającej drogę. Wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się od 4,5% do 14,6%. Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 11,2%. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 11,7 m, a z tolerancją ±20% wynosi od 9,4 m do 14,0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 3,0 m do 6,0 m, a wysokość do kalenicy/najwyższego punktu dachu - od 4,0 m do 8,0 m. Budynki posiadają dachy płaskie oraz strome dwuspadowe.

Na podstawie oceny stanu faktycznego, dokonanego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak jest w analizowanym obszarze zabudowy usługowej, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji pod względem kontynuacji funkcji. Wnioskowana funkcja usługowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Lokalizacja zabudowy usługowej, jaką - ze względu na planowaną działalność - stanowi wnioskowane zamierzenie, prowadziłaby nieuchronnie do konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem zagospodarowania całkowicie odmiennych funkcjonalnie rodzajów terenów. Podano, że Wójt Gminy [...] odstąpił od uzgodnień z uwagi na brak spełnienia przez inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ stwierdził przy tym, że inwestycja spełnia pozostałe warunki wskazane w art. 61 u.p.z.p. – wymienione w ust. 1 pkt 2 – 6 tego przepisu.

Od powyższej decyzji odwołał się M. K., zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy, chociaż w sąsiedztwie istnieje zabudowa mogąca stanowić punkt odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, jak i uznanie, iż projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji wynikającego z ww. artykułu, gdzie wnioskowana funkcja usługowa stanowić będzie uzupełnienie funkcji dominującej w obszarze analizowanym.

2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji koniecznego składnika, jakim było kompletne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne;

3. naruszenie § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 z późn. zm., dalej "rozporządzenie MI") - poprzez opracowanie części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy w sposób wadliwy ale przede wszystkim nieczytelny, co uniemożliwia jej kontrolę w szczególności w zakresie sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich;

4. naruszenie art. 7 w związku z art. 7b, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie (wraz z naruszeniem zasady współdziałania i zaufania).

W odwołaniu wskazano, że wnioskowane warunki zabudowy dotyczą zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - warsztat samochodowy. Planowana inwestycja w żaden sposób nie zmienia parametrów istniejącego budynku (gabarytu, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu), które zgodnie z ustawą podlegają ocenie, jak również nie wprowadza funkcji zabudowy stojącej w sprzeczności w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego istnieje możliwość uzupełnienia istniejącej funkcji mieszkaniowej zabudową usługową w postaci warsztatu.

Skarżący zarzucił również, że w decyzji w niewystarczający sposób uargumentowano odmowne załatwienie jego wniosku. W dołączonej do decyzji analizie w sposób mało czytelny i przejrzysty przedstawiono funkcje poszczególnych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 26 marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 6 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku bez zmiany parametrów architektoniczno – urbanistycznych, tj. parametry takie jak: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość budynku czy geometria dachu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) pozostają bez zmian. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast ustalenie, czy planowana inwestycja kontynuuje funkcję sąsiedniej zabudowy i czy można ja pogodzić z obiektami zastanymi na określonym.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym nie ma żadnego budynku o funkcji usługowej. W ocenie organu odwoławczego planowana zabudowa usługowa w postaci warsztatu samochodowego, a więc działalności uciążliwej, stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne. Wydana w sprawie decyzja została poprzedzona prawidłowo sporządzoną analizą, z której wynika w szczególności że w obszarze analizowanym nie ma obiektów o charakterze usługowym.

M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO z dnia 26 marca 2024 r. nr [...], zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej decyzji I instancji, jak i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niewiążąca się z wykonywaniem robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy,

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania,

3. art. 50 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie rzeczywistej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy,

4. art. 7, 8, 9, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący - co miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Skarżącego bezzasadne jest zastosowanie pełnej procedury ustalania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nie wiążącej się z żadnymi robotami. Organom obu instancji umknęło, że treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy była jedynie zmiana sposobu użytkowania. Skarżący nie przewiduje prowadzenia na swej nieruchomości żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę, w szczególności nie przewiduje robót prowadzących do zmiany któregokolwiek z parametrów regulowanych przepisami u.p.z.p. Oznacza to, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 12 lipca 2023 r., co stanowi istotne naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. O uchylenie wydanych decyzji wnieśli również obecni uczestnicy postępowania A. K. i E. S., wskazując że zasadne jest dopuszczenie do powstania warsztatu mechaniki pojazdowej na nieruchomości skarżącego.

Uczestnik postępowania G. S. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie zgadza się na inwestycję, która generuje dla sąsiadów uciążliwości o takiej skali, jak warsztat samochodowy. Uczestnik podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach kierowanych w toku postępowania do organów oraz w pismach procesowych złożonych na etapie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy wydały prawidłowe decyzje.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 17 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - warsztat samochodowy na cz. dz. nr [...] w W. , gmina G..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do powyższego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK [...], z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, dostępny jw.). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreśla się zarazem, że praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą urbanistyczną. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W kontrolowanej sprawie przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna wskazuje, że w obszarze analizowanym, prawidłowo wyznaczonym w promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki nr [...] (30m x 3), nie znajduje się zabudowa, do której nawiązywać miałby planowany przez inwestora warsztat samochodowy. Przeciwnie, ustalenia organów wskazują, że planowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Na terenie analizowanym występuje jedynie zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej bądź zabudowa zagrodowa. Nie ma wątpliwości, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji usługowej ani przemysłowej. Brak jest więc w obszarze analizowanym tego typu zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej przez skarżącego M. K. inwestycji.

Trafnie skonstatował organ odwoławczy, że nowa inwestycja (wnioskowana) powinna być kontynuacją funkcji w stosunku do zabudowy już istniejącej. Zamierzona inwestycja: warsztat samochodowy, pełni funkcję usługową, co jak słusznie zauważyło Kolegium wykracza poza dotychczasowy charakter zagospodarowania analizowanego obszaru, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż "kontynuacja funkcji" powinna być rozumiana szeroko, jednak z pewnymi ograniczeniami. Nowa funkcja uzupełniająca powinna harmonizować z otoczeniem i podstawową funkcją obszaru. W ocenie Sądu usługi w postaci warsztatu samochodowego, a więc usługi z zasady uciążliwe, powodujące immisje takie jak m.in. hałas, nie stanowią uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. W orzecznictwie wyraża się pogląd, iż w drodze warunków zabudowy możliwe jest uwzględnienie funkcji uzupełniających, które wzbogacają główną funkcję terenu – na przykład możliwość realizacji funkcji usługowej, o ile odpowiada ona potrzebom mieszkańców i nie koliduje z podstawową funkcją obszaru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż w sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na nieruchomości inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Przy czym planowanej funkcji (zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych- dop. wł.) nie sposób uznać za uzupełnienie funkcji już występujących, bowiem dla normalnego funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej nie jest konieczne funkcjonowanie na przedmiotowym obszarze warsztatu samochodowego. Tego rodzaju zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności uciążliwej dla sąsiadów, stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i jako taka nie może być uznana za spełniającą przesłankę kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 583/ 21 i cyt. tam orzecznictwo, dost. CBOSA).

Podzielając powyższy pogląd stwierdzić należało, iż wobec braku w obszarze analizowanym usług o podobnym charakterze, a wręcz braku usług w ogóle, to nie jest możliwe przyjęcie, że zachodzi kontynuacja funkcji dla zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej. Z kolei brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. spowodował, że należało odmówić skarżącemu ustalenia warunków zabudowy. Z tego, zasadniczego, względu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do zarzutów skargi należy wskazać, że błędny jest pogląd skarżącego o tym, iż w przypadku inwestycji skarżącego nie było konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wprost wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Błędny jest więc wniosek skarżącego o tym, że w sprawie postępowanie z jego wniosku należałoby umorzyć. Sąd wskazuje skarżącemu, że samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat niosłaby za sobą znaczne konsekwencje prawne ze strony organów nadzoru budowlanego, które również dla takiej inwestycji zobowiązałyby skarżącego do uzyskania warunków zabudowy. Skarżący prawidłowo postąpił występując więc o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania, lecz - z przyczyn omówionych powyżej - nie było możliwe orzeczenie przez organy zgodnie z jego wnioskiem.

W opinii Sądu organy administracji prawidłowo zakwalifikowały wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, a następnie przeprowadziły postępowanie, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W oparciu o kompletny materiał dowodowy organy ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana przez Skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności z funkcją zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Prawidłowo odniosły się do treści wniosku strony. Bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje natomiast wskazywana przez Skarżącego okoliczność ustalenia w analizie oraz w decyzji organu I instancji pozostałych parametrów dla budynku, którego dotyczył wniosek, które nie ulegają zmianie wobec przedmiotu postępowania - zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Bez znaczenia pozostaje również poparcie dla inwestycji, jakie Skarżącemu udzieliła znacząca część lokalnej społeczności.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.