Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 205/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Oława na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2023 r. nr HK.906.12.2022.MF w przedmiocie nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku socjalnego dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę, prysznic lub natrysk I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie nr 587/2022 z dnia 2 listopada 2022 r.; II. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz Gminy Miasto Oława kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy orzeczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie z dnia 2 listopada 2022 r. nakazujące Gminie Miejskiej Oława zapewnienie mieszkańcom budynku socjalnego przy "ul. [...]" w O. dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic lub natrysk – w terminie do dnia 30 kwietnia 2023 r.

Jak wynikało z akt sprawy w wyniku przeprowadzenia kontroli sanitarnej w budynku socjalnym przy "ul. [...]" w O. stwierdzono nieprawidłowość w postaci braku zapewnienia łazienki dla mieszkańców tego budynku.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. organ I instancji nakazał Skarżącej zapewnienie łazienki dla mieszkańców budynku socjalnego przy "ul. [...]" w O., spełniającej wymagania zawarte w § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej: rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz decyzję płatniczą nr [...] obciążającą Skarżącą kosztami przeprowadzonej kontroli w wysokości 38,50 zł.

Oba orzeczenia zostały uchylone w trybie odwoławczym w dniu 20 czerwca 2022 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania z zaleceniem zapewnienia czynnego udziału Strony w postępowaniu oraz uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie podstaw zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście zmiany sposobu użytkowania budynku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że sporny budynek decyzją zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej L. z dnia 9 sierpnia 1995 r. został przeznaczony na pomieszczenia zastępcze dla osób eksmitowanych, uprzednią jego funkcją były cele biurowe i socjalne z przeznaczeniem dla pracowników Spółdzielni. W dniu 7 stycznia 2021 r. budynek przekazano Skarżącej, w tej dacie był wykorzystywany jako lokum zstępcze dla osób eksmitowanych na podstawie podpisanych umów najmu pomieszczeń. Spółdzielnia oświadczyła, że nie zgłaszała zmiany sposobu użytkowania budynku i nie występowała o zgodę na odstępstwo w zakresie wymogów technicznych obiektu (pismo Spółdzielni z dnia 25 lipca 2022 r.).

Brak postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku potwierdził Starosta Oławski. Wyjaśnił również, że budowę budynku ukończono w 1970 r. i był on kwalifikowany jako budynek niemieszkalny (pisma z dnia 29 lipca i 29 września 2022 r.). Fakty te potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Oławie, wskazując, że nie prowadził i nie prowadzi postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości przy "ul. [...]" w O. (pismo z dnia 3 sierpnia 2022 r.).

W toku postępowania, w piśmie z dnia 29 lipca 2022 r., Skarżąca poinformowała, że mieszkańcy budynku mają zapewniony dostęp do wspólnej toalety, w której znajduje się ustęp i umywalka, pomieszczenie to nie jest wyposażone w wannę lub natrysk, a Strona nie podjęła działań zmierzających do zmiany tego stanu rzeczy, gdyż w jej opinii obowiązek taki nie wynika z treści przepisu § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśniała, że w budynku znajdują się wyłącznie lokale socjalne, a ich standard, choć nie jest wysoki, zapewnia mieszkańcom dostęp m.in. do wody i instalacji kanalizacyjnej oraz wspólnej toalety. Z książki obiektu budowalnego wynika, iż przeznaczenie obiektu to "Budynek mieszkalny z lokalami socjalnymi". Na dowód Strona przedłożyła kopię strony tytułowej książki obiektu budowlanego, założonej w sierpniu 2005 r. Strona wskazała także, że nie występowała o uzyskanie zgody na odstępstwo w stosunku do wymagań zawartych w § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dniu 8 sierpnia 2022 r. w budynku przeprowadzono oględziny pomieszczeń z udziałem Strony, utrwalone w formie protokołu. Ujawniono, że w żadnym z pięciu wynajmowanych lokali nie ma łazienki, funkcję tą pełni pomieszczenie nr 9 - oddane do wspólnego użytku wszystkim najemcom, które składa się z czterech części: w jednej części znajduje się umywalka z bieżącą zimną wodą, w drugiej - miska ustępowa, a pozostałe dwie części tego pomieszczenia są niezagospodarowane. Stwierdzono brak kabiny natryskowej czy wanny w całym budynku, a także niewłaściwy stan sanitarno - techniczny i porządkowy opisanego, wspólnego pomieszczenia sanitarnego (brudne, odrapane ściany z odchodzącą farbą, zanieczyszczona miska ustępowa, brak klamek i zamka w zdewastowanych drzwiach, zaśmiecone niezagospodarowane części pomieszczenia).

W opinii organu I instancji opisany stan pomieszczeń stwarzał zagrożenie epidemiologiczne, w efekcie czego w odrębnym postępowaniu - zakończonym decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 393/2022- Stronie nakazano niezwłocznie doprowadzić do czystości i porządku pomieszczenie nr [...] w budynku socjalnym przy "ul. [...]" w O. Obowiązek ten Strona wykonała, co zostało potwierdzone przez organ I instancji.

Odnosząc się do braku w budynku natrysku, wanny lub prysznica organ I instancji uznał, że stanowi to naruszenie wymagań higienicznych oraz zdrowotnych, co znalazło wyraz w powołanej na wstępie decyzji z dnia 2 listopada 2022 r. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał na art. 5 pkt 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 z ze zm., dalej: u.p.i.s.) w zw. z § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm., dalej: u.o.p.l.).

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przywołał art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.i.s. uprawniający organy inspekcji sanitarnej m.in. do kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. W dalszych wywodach organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku, z funkcji socjalno-biurowej na mieszkalną po sierpniu 1995 r., budynek powinien spełniać wymagania określone w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.; dalej: rozporządzeniem z 14 grudnia 1994 r.). Jak stwierdzono z organem I instancji nie były ustalane żadne odstępstwa od obowiązujących wówczas wymagań dotyczących budynku, a wynikające z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zatem organ I instancji winien wyegzekwować wymagania wynikające z powołanego zapisu w § 92 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., gdyż regulacja ta w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy łazienek i ustępów, ma niewątpliwie charakter wymagania higienicznego, zatem jego przestrzeganie może być nadzorowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W opinii organu odwoławczego organ I instancji winien wyprowadzić skutki wynikające z zapisu § 91 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r., a treść formułowanego nakazu winna sprowadzać się do spełnienia wymagań stwierdzających, że każde mieszkanie powinno mieć łazienkę, a w tych łazienkach powinna być możliwość zainstalowania urządzeń sanitarnych m.in. wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej. W budynkach wielorodzinnych w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie m.in. wanny, umywalki, miski ustępowej. Organ I instancji zaznaczył, że regulacje w podobnym brzmieniu znajdują się w § 92 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z tym, że uwzględniają one możliwość zainstalowanie w łazience kabiny natryskowej, dostosowując treść przepisów do obecnych realiów.

Zatem w świetle przywołanych regulacji treść nakazu organu I instancji winna w zasadzie sprowadzać się do wskazania, że każde mieszkanie powinno mieć łazienkę, a w niej możliwość zainstalowania wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej.

Tymczasem z ww. decyzji organu I instancji, podającej jako jedną z podstaw prawnych regulację § 92 Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynikają inne zalecenia - "zapewnienie mieszkańcom budynku socjalnego dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic lub natrysk". W opinii organu odwoławczego tak zapisany obowiązek nie wynika z przepisów wskazanego rozporządzenia. Jednak próbę skorygowania treści nakazu przez organ odwoławczy, zgodnie ze wskazanym zapisem rozporządzenia, wyklucza zasada wynikająca art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), tj. niedziałania na szkodę odwołującego się.

Nie oznacza to jednak, że nie istnieje inna norma prawna uzasadniająca rozstrzygnięcie organu I instancji. W opinii organu odwoławczego taką podstawę stanowi art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r., poz. 1657, ze zm., dalej: o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Niesporne w sprawie okoliczności faktyczne – brak pomieszczenia wyposażonego w wannę lub kabinę natryskową w budynku, gdzie znajduje się co najmniej pięć lokali mieszkalnych – wskazuje, że sposób zagospodarowania tej nieruchomości sprzyja rozprzestrzenianiu się zakażeń i chorób zakaźnych. W opinii organu ww. zapis stanowi regulację samodzielną, gdyż ma zastosowanie także do bieżącego użytkowania nieruchomości.

Przywołując brzmienie ww. przepisu organ wywodził, że użyte w nim pojęcie "utrzymywać" oznacza nie tylko "zachowywać w stanie niezmienionym, należytym" ale również "pokrywać koszty z czymś związane". W tym sensie objęty ww. przepisem obowiązek dotyczy także czynienia nakładów inwestycyjnych niezbędnych dla należytego stanu higieniczno-sanitarnego nieruchomości, nie chodzi wyłącznie o zachowywanie niezmienionego stanu nieruchomości. Brak w budynku odpowiednich urządzeń i instalacji sanitarnych przekłada się na utrudnienie lub wręcz uniemożliwienie utrzymania właściwej higieny osobistej mieszkańców tego budynku, a w konsekwencji zwiększa ryzyko rozprzestrzeniania się zakażeń i chorób zakaźnych. To zaś czyni uzasadnionym nałożenie wskazanego w decyzji obowiązku.

Dalej organ wywodził, że w jego opinii nieruchomość winna spełniać wyższe standardy - wskazane w § 92 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., jednak mając na uwadze ramy postępowania odwoławczego wywodzenie dalej idących skutków nie jest możliwe.

Odnosząc się do zarzutów Strony wskazującej na art. 22 u.o.p.l. organ wskazał poglądy piśmiennictwa wywodzone z ww. zapisu stwierdzając, że standard lokalu socjalnego nie może być niższy niż tymczasowych pomieszczeń, nadto należy go ustalać, biorąc pod uwagę przeciętny poziom lokali mieszkalnych w Polsce i poziom rozwoju cywilizacyjnego wyznaczający pewien stopień uzasadnionych oczekiwań co do standardu lokalu. Powołując się na definicję pomieszczenia tymczasowego, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5a ww. ustawy, organ podkreślał, że wyznaczają one absolutnie minimalny standard lokali nadających się do zamieszkania. Organ podkreślał, że obecnie standardem jest wyposażenie mieszkania w łazienkę, zatem zapewnienie jednej łazienki mieszkańcom kilku lokali – stanowi de facto obniżenie standardu wynajmowanego lokalu mieszkalnego w tym budynku.

Reasumując organ wskazał, że sporny budynek nie spełnia wymogów wynikających z § 92 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., a zebrane w sprawie dowody wskazują na istnienie uzasadnionych wątpliwości, czy zmiana sposobu użytkowania budynku została dokonana w zgodzie z przepisami prawa i czy budynek ten spełnia w tym zakresie wymagania wynikające z przepisów budowlanych. Okoliczność ta legła u podstaw przekazania zebranych dowodów organom nadzoru budowlanego celem ich oceny.

W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że jest zobowiązana do zapewnienia mieszkańcom dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic lub natrysk; art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w oparciu o ten przepis na Stronie spoczywa wykonania robót związanych z zamontowaniem wanny, prysznica lub natrysku, które to prace wypełniłby decyzję organu, podczas gdy brak obowiązujących przepisów, które nakładałby na Skarżącą taki obowiązek.

Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, jak też o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wywodziła, że wskazany przez organ przepis art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie nakłada na Stronę obowiązków opisanych w decyzji, a wykładnia poczyniona przez organ ma charakter nieuprawnionego rozszerzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżony akt i poprzedzająca go decyzja naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co legło u podstaw uchylenia orzeczenia organu odwoławczego.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności nałożenia na Skarżącą – właściciela nieruchomości obejmującej lokale socjalne – obowiązku zapewnienia dostępu do pomieszczenia wyposażonego w wannę lub prysznic lub natrysk we wskazanym w decyzji terminie. Uprawnienie do nałożenia nakazu organ wywiódł z art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.i.s. jako norm kompetencyjnych oraz zapisów art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wskazał również na zapisy § 92 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz uchylającego ten akt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W sferze art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi organ dokonując wykładni językowej i celowościowej dynamicznej doszedł do przekonania, że obowiązek właściciela nieruchomości w zakresie utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania chorobom zakaźnym, winien być pojmowany adekwatnie do rozwoju cywilizacyjnego, wymogów jakie stawiane są budynkom mieszkalnym w zakresie uwarunkowań technicznych i sanitarnych. Wymóg ten odnosi się także do lokali socjalnych, których standard nie może być niższy niż pomieszczeń tymczasowych, co uzasadniania dłuższy okres najmu lokali socjalnych. Nadto zaznaczył, że użyte w ww. przepisie w ust. 1 wskazanie konkretnych działań nakładanych m.in. na właściciel obiektów ma charakter przykładowy, stanowiąc katalog otwarty.

Powołując przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. organ stwierdził, że prawidłowa ich wykładnia prowadzi do skutków mniej korzystnych dla Strony niż przyjęte w orzeczeniu organu I instancji. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego zapisu Skarżącą należało zobowiązać do zapewnienia łazienki, zaś w budynkach wielorodzinnych powinno być możliwe zainstalowanie m.in. wanny, umywalki, miski ustępowej. Mając jednak na uwadze fakt odmiennej, korzystniejszej wykładni ww. przepisu przez organ I instancji, organ odwoławczy powodując się na zasadę orzeczenia na niekorzyść Strony uznał, że nie może ona stanowić podstawy wywodzenia obowiązków w kształcie określonym przez organ I instancji.

Skarżąca konsekwentnie zwalczała stanowisko organów obu instancji wywodząc brak podstaw prawnych do formułowania nakazu określonego w decyzjach organów obu instancji.

Rozważając tak nakreślone stanowiska stron sporu należy przyznać rację Skarżącej. W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązki, które nakładają decyzje organów nie mają uzasadnienia prawnego, nie stanowi ich ani przepis art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ani wskazane przepisy rozporządzenia.

Dla porządku odnotowania wymaga, że zasadniczo nie jest kwestionowany stan faktyczny. Przeprowadzone postępowanie ujawniło istotne dla sprawy fakty, które sprowadzają się do następujących ustaleń. W budynku stanowiącym własność Skarżącej znajdują się lokale socjalne udostępniane na podstawie umów najmu. Budynek został wybudowany w 1970 r. jako obiekt niemieszkalny, tak był przez długi czas wykorzystywany. Zmiana faktycznego sposobu jego użytkowania nastąpiła w 1995 r. na mocy ówczesnej decyzji Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej L. Cześć lokali w tym budynku przeznaczono na pomieszczenia mieszkalne dla osób eksmitowanych. W dniu 7 stycznia 2021 r. budynek został przekazany Stronie. Brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Nie jest również sporny stan techniczny obiektu, w którym w poszczególnych wynajmowanych lokalach nie ma łazienek. Funkcję pomieszczeń sanitarnych pełni pomieszczenie nr [...] - oddane do wspólnego użytku wszystkim najemcom, które składa się z czterech części: w jednej części znajduje się umywalka z bieżącą zimną wodą, w drugiej - miska ustępowa, a pozostałe dwie części tego pomieszczenia są niezagospodarowane. W pomieszczeniach tych nie stwierdzono kabiny natryskowej, czy wanny. Nie ma ich także w całym budynku.

Niespornie zatem opisane nieruchomości wybudowane w 1970 r. jako niemieszkalne są zajmowane co najmniej od 1995 r. na cele mieszkalne bez formalnej zmiany sposobu ich użytkowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia powoływanych przez organ zapisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz podstawy prawnej nakładanych na Stronę obowiązków.

Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji przepisem art. 1 ust. 1 u.p.i.s. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego (...) - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 u.p.i.s.).

Dalsze zapisy dookreślają zapobiegawczy nadzór sanitarny, obejmujący m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej (art. 3 pkt 2 lit. a i pkt 3 u.p.i.s.).

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego.

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.i.s. w postępowaniu przed organami Inspekcji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Analiza tych zapisów wskazuje na niewątpliwe na szeroki zakres uprawnień organów Inspekcji Sanitarnej oraz związane z tym formy działania. Niemniej jednak, co jasno wynika z brzmienia art. 4 ust. 1 u.p.i.s., owa szeroko zakrojona kontrola dotyczy przestrzegania przepisów określających wskazane w tej normie (i innych regulacjach szczególnych) wymagania higieniczne i zdrowotne (podkreśl. Sądu). Innymi słowy odnosi się do kontroli prawem określonych wymogów, standardów, czy obowiązków względem podmiotów zobowiązanych ustawowo. W syntetycznym ujęciu bieżący nadzór sanitarny, do którego prowadzenia zostały zobowiązane organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy. Wyliczenie tych zadań ma charakter przykładowy (zob. zwrot "w szczególności"), co w praktyce oznacza, że przepisy odrębne mogą nakładać na organy tej Inspekcji jeszcze inne zadania mieszczące się w tym nadzorze. Zadania te muszą jednak expressis verbis wynikać z innych ustaw (por. M. Kaczocha [w:] Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 4).

Tak więc władcze działania Inspekcji Sanitarnej będące wynikiem ww. kontroli, muszą wskazywać na konkretne normy prawne, które zostały naruszone, o czym przekonuje powołany przepis oraz zasady Konstytucyjne i wyprowadzane z nich zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tej normie zasada praworządności, nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z obowiązkiem podejmowania przez te organy wszelkich działań w oparciu o wyraźnie określoną normę kompetencyjną (por. postanowienie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). Działanie na podstawie i w granicach prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, po pierwsze - ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie, po drugie - zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1840/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Zasadę tę powtarza art. 6 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organy Inspekcji Sanitarnej uznały się za uprawnione do podjęcia działań na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s., jednakże wskazane kompetencje muszą być odczytywane z uwzględnieniem treści przywołanego przepisu art. 4. ust. 1 ww. ustawy. Ten zaś zapis, jak już wyjaśniono sprowadza się do kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczące wskazanych dziedzin.

Realizując ten obowiązek organ odwoławczy wskazał na dwie podstawy, z opisanych już przyczyn formalnych, za wiążącą prawnie uznał regulację art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z brzmieniem ww. zapisu właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: 1) prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami; 2) zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki; 3) usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości; 4) usuwać odchody zwierząt z nieruchomości.

Z tych zapisów, posługując się wykładnią językową i celowościową wywiódł, że względy sanitarne, w szczególności zapobieganie chorobom zakaźnym, wymaga od właścicieli obiektów utrzymywania ich w należytym stanie higieniczno-sanitarnym. Przy czym użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymywanie" winno być postrzegane także jako dostosowanie ich do realiów zgodnych z wymogami cywilizacyjnymi. Nadto użyte w tym zapisie stwierdzenie "w szczególności" uprawnia do wskazania także innych obowiązków, poza wskazanymi w ww. zapisie.

Przywołane przez Sąd regulacje prawne – Konstytucji, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz ich wyjaśnienie nie dają podstaw do przyjęcia poglądu wyrażanego w zaskrzonej decyzji. Z przywołanego zapisu art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie wynika bowiem nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek zapewnienia wskazanych urządzeń sanitarnych. W opinii Sądu do jego dochodzenia konieczna jest norma wyraźnie obligująca właścicieli nieruchomości i inne wskazane w tym zapisie podmioty do wyposażenia obiektu w takie urządzenia, tymczasem organ takich regulacji nie wskazał.

Nie można zatem mówić o naruszeniu przez Stronę przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, nałożenie zaś na podmioty obowiązków w oparciu o art. 27 ust. 1 u.p.i.s. wymaga takiego właśnie stwierdzenia naruszenia wymagań przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Wbrew poglądom organów takiego uprawnienia, w okolicznościach tej sprawy nie można wywodzić także z przepisów rozporządzeń dotyczących warunków technicznych budynków i ich usytuowania. Rozpoczynając od rozporządzenia, które w opinii organów miałoby zastosowanie w tej sprawie – z dnia 14 grudnia 1994 r. trzeba wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Norma ta zaś stanowi, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Istotny w sprawie jest także zapis art. 330 ww. rozporządzenia, stanowi on, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 3, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych, w wypadku gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji, o której mowa w pkt 1.

Zatem ww. przepisy ww. rozporządzenia zasadniczo mają zastosowanie do nowopowstających budynków (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) lub budowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, modernizacji oraz zmiany sposobu użytkowania budynków. Do budynków, które istnieją i nie są poddawane wskazanym procesom budowlanym regulacje rozporządzenia mogą mieć zastosowanie w ograniczonym zakresie - do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 327/09 oraz z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2750/12, oba orzeczenia dostępne w: CBOSA). W pozostałym zakresie nie znajdują one zastosowania, co uchyla możliwość powołania się na regulację § 92 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Zbliżone regulacje zawiera zastępujący ww. rozporządzenie akt – rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 2 tegoż aktu tożsamo wskazano, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Stanowiące odstępstwo od ww. zasady regulacje § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowią odpowiednio. Wymaganie, o którym mowa w ust. 7, stosuje się również w przypadku wymiany źródła ciepła w budynkach użytkowanych. Wymóg ten dotyczy zaopatrzenia instalacji grzewczych w urządzenia, które automatycznie regulują temperaturę oddzielnie w poszczególnych pomieszczeniach.

Zapis § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia stwierdza zaś, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Uwagi wymaga również regulacja § 330 omawianego rozporządzenia będąca powieleniem zapisu uprzednio obowiązującego aktu. Stwierdza ona, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy będący przedmiotem zainteresowania organu budynek, w którym usytuowano lokale socjalne został wybudowany w 1970 r., a zatem przed wejściem w życie pierwszego z omawianych aktów. Do dnia wydania decyzji, co akcentuje organ odwoławczy, nie dokonano zmiany sposobu jego użytkowania w przewidzianej prawem formie, co słusznie zarzuca organ wskazując na podjęte w tym zakresie działania. Tym samym także i te regulacje nie mogą stanowić podstawy wywodzenia obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją.

Także z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm., dalej: u.o.p.l.) nie można wyprowadzić obowiązków nakładanych zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 22 ww. ustawy umową najmu socjalnego lokalu jest umowa najmu lokalu nadającego się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie.

Wskazany akt nie definiuje już pojęcia "lokal socjalny", ale we wskazanym przepisie określa jego wymogi odwołując się do stanu wyposażenia i warunków technicznych, te zaś dookreślają szeroko omówione przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania.

Sąd dostrzega poruszany przez organy problem odnoszący się do wymogów jakie winny być stawiane lokalom socjalnym, jednakże obowiązujący porządek prawny nie daje podstaw do uznania racji przedstawionych w zaskarżonej decyzji. Zagadnienie to było także przedmiotem interpelacji poselskich (Interpelacja z dnia 10 stycznia 2012 r. nr 972 w sprawie wyznaczenia minimalnych standardów dla lokali socjalnych), dostrzegających konieczność zmian legislacyjnych, które jednak nie zostały wprowadzone.

Konkludując, zasadne jest stwierdzenie, że zarzut naruszenia wywodzonego z art. 4 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązku utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym wymaga wykazania istnienia konkretnej normy prawnej określającej wymogi jakie musi spełniać nieruchomość pod względem higieniczno-sanitarnym, których nie dochowano. Inne bowiem wymogi stawiane są hotelom, inne restauracjom inne wreszcie szpitalom, kryteriów tych nie można określać dowolnie, a tym samym dowolnie nakładać obowiązków w tym zakresie. Odmienne pojmowanie przywołanych norm oznaczałoby niczym nieskrępowaną dowolność, co sprzeciwia się zasadom wywodzonym z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Przedstawione uwagi wskazują na błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie przepisów prawa materialnego wskazanych w rozważaniach Sądu. To zaś obligowało Sąd do uchylenia orzeczeń organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.a.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.