Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 482/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 80 ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Wydziale II sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO/OS-414/37/2021 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. dnia 30 marca 2021 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zbieranie i przetwarzanie odpadów" planowanego do realizacji na części działki nr [...] w R.".

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe orzeczenie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla określonego wyżej przedsięwzięcia wystąpiła T. spółka z o.o. z siedzibą w R. (dalej skarżąca, strona skarżąca, spółka).

W ramach prowadzonego postępowania, po dwukrotnym uzupełnieniu wniosku, Wójt Gminy L. w dniu 30 marca 2021 r. wydał decyzję, którą przyjmując w podstawie prawnej podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 21, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1029, dalej "u.o.ś"), a także § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 202r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) odmówił wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku niezgodnością lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2016 r., poz. [...]) – dalej jako m.p.z.p.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że według karty informacyjnej załączonej do wniosku, planowana instalacja polegać będzie na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych, drewna i gumy. Przedmiotową inwestycję inwestor zakwalifikował do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 3 ust. 1 pkt 82 i 83 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Po wskazaniu na art. 80 ust. 2 u.o.ś organ I instancji przypomniał, że podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie odnotowano, że działka nr [...] w obrębie R., na części której ma powstać inwestycja polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r. Zgodnie z treścią planu działka ta położona jest na obszarze oznaczonym symbolem P/U3.

Szczegółowe zapisy określone w § 20 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. stanowią:

§ 20.1. Dla terenów oznaczonych symbolami: P/Ul, P/U2, P/U3, P/U4, P/U5 ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe:

a) obiekty produkcyjne, składy i magazyny,

b) zabudowa usługowa,

2) przeznaczenie uzupełniające - urządzenia sportowo - rekreacyjne.

2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia:

1) w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

a) wskaźnik intensywności zabudowy w przedziale od 0,1 do 2,4,

b) co najmniej 15% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego,

c) wysokość zabudowy nie może przekraczać 15 m,

d) dopuszcza się dowolne formy dachu i rodzaje pokrycia,

e) na elewacjach wymóg stosowania pastelowych barw,

f) liczba miejsc do parkowania na parkingach terenowych i wbudowanych nie może być mniejsza niż 0,5 stanowiska na 1 miejsce pracy oraz 1 stanowisko na 40 m2 p. u. usług, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w ilości wynikającej z przepisów odrębnych;

2) nieprzekraczalne linie zabudowy w odległościach:

a) 20 m od linii rozgraniczających drogi klasy GP,

b) 6 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne,

c) 6 m od linii rozgraniczających inne tereny;

3) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu - wymóg osłonięcia placów składowych od strony dróg".

Zdaniem Wójta Gminy L. ustalenia dla jednostki oznaczonej na rysunku planu miejscowego jako P/U3 nie obejmują działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, zatem projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zgodził się ze stanowiskiem orzeczniczym nie podzielającym poglądu zgodnie z którym, działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Wprowadzenie przez gminę w planach miejscowych ograniczeń obszarowych w zakresie gospodarowania odpadami nie wiąże się z nieuzasadnionym ograniczeniem władztwa planistycznego, czy też swobody działalności gospodarczej ale wynika wprost z kształtowania przez gminę zasad ochrony środowiska i przyrody.

Uzasadniając zajęte stanowisko, organ podał, że R. jest jednym z 31 sołectw należących do Gminy L., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowany jest dla terenu całej Gminy L., przy czym plany dla poszczególnych obrębów uchwalane były odrębnie. Polityka przestrzenna gminy realizowana jest kompleksowo w oparciu wszystkie podjęte w tym zakresie uchwały. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gospodarowanie odpadami stanowi odrębną kategorię przeznaczenia terenu ustalanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i mieści się w grupie kategorii przeznaczenia terenów - infrastruktura techniczna, oznaczanej na rysunku planu symbolem "O". Nadto organ tego typu oznaczenie wprowadzone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2016 r. Wg § 41 ust. 1 ww. "Dla terenów oznaczonych symbolami od O1 do O4 ustala się przeznaczenie podstawowe na tereny gospodarki odpadami - obiekty unieszkodliwiania odpadów wydobywczych "[...]". Rozporządzenie, ze względu na swój charakter, nie ustanawia ani obowiązku zamieszczenia w planie terenów przewidzianych pod gospodarowanie odpadami, ani nie przesądza o możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie wyłącznie na obszarach oznaczonych symbolem "O". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w wielu innych przypadkach (tj. w ramach innego oznaczenia na rysunku planu) przewidziana została możliwość prowadzenia gospodarki odpadami.

Rada Gminy L. jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej, uchwalając plany miejscowe na obszarze jej podległym wskazała tereny, na których dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Przykładowo, w § 38 przytoczonego wyżej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Obrębu S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2016 r., dla terenu oznaczonego symbolem K1 z przeznaczeniem podstawowym - teren kanalizacji, przewidziano przeznaczenie uzupełniające, cyt. "obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami". Organ wskazał dodatkowo na zapisy planów przyjętych dla innych obrębów.

Końcowo organ I instancji wyjaśnił, że na terenie oznaczonym symbolem P/U3 w obrębie R. takiej działalności nie przewidziano. Gdyby intencją Rady Gminy było przeznaczenie przedmiotowego terenu na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, to odpowiednie ustalenie zostałoby sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości. Odwołano się również do opinii urbanistycznej autora większości planów miejscowych obowiązujących aktualnie na terenie Gminy L., wskazującej, że przedsięwzięcie polegające na gospodarowaniu odpadami, planowane na dz. nr [...] w R. należy uznać za niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, ponieważ dla lokalizacji urządzeń związanych ze zbieraniem lub przetwarzaniem odpadów należy ustalać odrębne przeznaczenie terenu na urządzenia infrastruktury technicznej - gospodarki odpadami.

Powyższa decyzja została oprotestowana w drodze odwołania w którym Spółka wskazując na różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowym w kwestii interpretacji postanowień planu miejscowego dotyczących gospodarowania odpadami zauważyła, że w uchwałach przyjmujących miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z obszaru gminy L. określone zostały co prawda obszary dopuszczające działalność w zakresie gospodarki odpadami ale dotyczy to obszarów o przeznaczeniu podstawowym: teren kanalizacji (symbol K). Są to lokalizacje aktualnie zajmowane przez oczyszczalnie ścieków, tym samym nie ma tam żadnych możliwości lokalizacji działalności związanej z przetwarzaniem odpadów. Spółka zaznaczyła, że na wskazanych w planie lokalizacjach (tereny oznaczone symbolem K) nie ma możliwości prowadzenia innej działalności niż podstawowa. W efekcie odwołująca się zarzuciła, że interpretacja przepisów zaprezentowana przez organ ogranicza rozwój prywatnej przedsiębiorczości.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy po przedstawieniu norm prawnomaterialnych znajdujących zastosowanie w przypadku rozpoznania wniosku dotyczącego tzw. decyzji środowiskowej, uznało prawidłowość decyzji Wójta Gminy L.

W ramach własnych rozważań organ II instancji wyjaśnił, że inwestycja objęta wnioskiem została zakwalifikowana przez Spółkę jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla których sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane (§ 3 ust. 1 pkt 82 i 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Z treści karty informacyjnej wynika, że planowana działalność ma polegać na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych, drewna i gumy. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest więc niezbędne przed wydaniem pozwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W ramach przedsięwzięcia planowane jest zagospodarowanie części działki nr [...] o pow. [...] m2. Na tym terenie zostały wyznaczone miejsca magazynowania odpadów przewidzianych do przetworzenia. Przetworzenie następować ma w procesie recyklingu lub odzysku. Organ przedstawił zapisy wynikające z karty informacyjnej dotyczące realizacji przedsięwzięcia, procesu produkcyjnego, sposobu i rodzaju zbieranych odpadów oraz ich przetwarzania.

Kolegium zaakcentowało, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.ś, wydanie decyzji środowiskowej warunkowane jest zgodnością lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli został uchwalony.

Analizując w tym kontekście postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze na którym znajduje się objęta wnioskiem nieruchomość, organ II instancji stwierdził, że Wójt Gminy L. zasadnie uznał przedsięwzięcie za niezgodne z ustaleniami tego planu. Po przytoczeniu treści § 20 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że z zawartych w tym przepisie ustaleń planu wynika, że na terenie P/U3 nie uwzględniono działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Ocenę taką potwierdza fakt, że lokalny prawodawca przewidział na obszarze objętym tym planem tereny na których można prowadzić działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, które oznaczone zostały symbolem K1.

Odnośnie argumentacji zamieszczonej w odwołaniu Kolegium potwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Godząc się jednak ze stanowiskiem organu I instancji, SKO przyjęło, że analizując zapisy planów miejscowych nie można pominąć faktu, iż to do danej gminy należy ustalanie planów miejscowych i to właśnie gminy mają uprawnienia do decydowania w jaki sposób mogą być wykorzystywane tereny objęte planami miejscowymi. To rada gminy prowadzi politykę przestrzenną gminy, która powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nadto rada gminy przy uchwalaniu planów miejscowych obowiązana jest do dbałości o ochronę środowiska i przyrody, poprzez zastosowanie w uchwałach odpowiednich zapisów chroniących środowisko przed negatywnymi skutkami pewnych rodzajów działalności, które mogą mieć, czy też mają, szkodliwy wpływ na środowisko, w tym m. in. na ludzi, przyrodę i zwierzęta. To rada gminy, mając na względzie specyfikę podległego jej terenu, ma uprawnienia do decydowania jak dany teren należy zakwalifikować, jakie jest dopuszczalne przeznaczenie danego terenu.

Wedle Kolegium, Rada Gminy L. jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej, uchwalając plany miejscowe na obszarze jej podległym wskazała tereny, na których dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Organ I instancji przywołał na tę okoliczność uchwały Rady Gminy L. dot. obrębów: O., O.(1), S.(1), N., C. i S.(2), które potwierdzają, iż w uchwałach tych zostały zawarte zapisy o terenach przeznaczonych pod gospodarkę odpadami. Z całą pewnością nie jest to teren oznaczony w planie symbolem P/U3. Z reguły w powołanych przez organ uchwałach tereny te oznaczone są symbolem K1. Zatem zdaniem organu II instancji projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tej przyczyny należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T. Spółka z o.o. z siedzibą w R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w niej: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 8 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów planowanego do realizacji na części działki nr [...], obręb R., w sytuacji, gdy na mocy decyzji z 4 listopada 2013 r. na działce nr 420 graniczącej z działką nr [...] prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu odpadów; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj; a/ art. 80 ust. 2 u.o.ś oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r .o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię przepisów uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i przyjęcie, że oznaczenie P/U3 nie odnosi się do terenów przeznaczonych pod gospodarkę odpadami, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzić musi do wniosku, że oznaczenie symbolem P/U3 również odnosi się do terenów przeznaczonych pod gospodarkę odpadami, b/ § 27 ust. 1 i ust. 2 przywołanej wyżej uchwały Rady Gminy L. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że symbol K1 odnosi się do terenów przeznaczonych pod gospodarkę odpadami a teren oznaczony symbolem P/U3 nie jest przeznaczony pod gospodarkę odpadami, w sytuacji gdy zgodnie z § 27 uchwały, dla terenu K1 ustalono przeznaczenie podstawowe jako teren kanalizacji a jedynie dopuszczono subsydiarnie obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami dla terenów K1. Zdaniem pełnomocnika teren K1 nie może być traktowany jako jedyny na którym dopuszczono gospodarowanie odpadami skoro jego przeznaczeniem podstawowym jest kanalizacja.

Dodatkowo pełnomocnik zarzucił decyzji organu I instancji: naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 w związku z art. 84 k.p.a. przez oparcie wykładni przepisów planu miejscowego na prywatnej opinii W. z tego względu, że sporządziło ono większość planów miejscowych na terenie gminy L., podczas, gdy wykładnia planu miejscowego powinna odbywać się według tych samych zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne – nie może jej zatem przeprowadzić biegły w drodze opinii na potrzeby konkretnej sprawy.

Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi przedstawił szczegółową argumentację poszczególnych zarzutów opartą przede wszystkim na orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, planowanego na części działki nr [...] w R.

Na wstępie rozważań zasygnalizować należy, że pomimo, iż zasady i tryb postępowania w sprawach ocen odziaływania na środowisko określone zostały w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2021r, poz. 247 ze zm), zawarte tam regulacje nie wyłączają stosowania norm procesowych zawartych w k.p.a. Złożenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania uruchamia bowiem postępowanie administracyjne, w którym zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w zakresie w jakim nie zostały zmodyfikowane przepisami ustawy szczególnej (por. np. art. 85 ust.2 pkt 2 ww. ustawy).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd bierze pod uwagę w pierwszym rzędzie wadliwość polegającą na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie z taką wadliwością mamy do czynienia, gdyż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie ponownej oceny merytorycznej całości sprawy, w szczególności przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania istotnych dla podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Rozwijając powyższe stanowisko przypomnieć należy, że istota zasady dwuinstancyjności wyrażona w przywołanym art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W związku z tym organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy jakby "od nowa". Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynikają również pewne konsekwencje dla wymagań co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Wyrażona we wspomnianym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt V SA/ Wa 997/05 i z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2146/05, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Duże Komentarze Becka, wydanie 6 str. 174 i 176-177). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Tym samym nie stanowi realizacji zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i warunków jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji organu II instancji samo ogólne stwierdzenie, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium co prawda zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragment stanowiący odniesienie do zarzutów odwołania, ale uczyniło to w sposób ogólny, bez rozważenia kluczowego zarzutu kwestionującego prawidłowość wydania decyzji odmownej. W tym kontekście istotne jest, że przyczyną odmowy ustalenia uwarunkowań środowiskowych w niniejszej sprawie jest brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 80 ust. 2 ustawy). Organ I instancji wyraził ocenę, że wskazane we wniosku przedsięwzięcie mające polegać na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na działce nr [...] w R. jest niezgodne z obowiązującymi dla tej działki ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziane dla tej działki przeznaczenie o symbolu P/U3 nie obejmuje działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów – taka działalność dopuszczona została bowiem na innym terenie (symbol K1).

Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że ustalenia zwarte w § 20 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r. zgodnie z którymi, na terenie P/U3 przewidziane jest przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowa usługowa i przeznaczenie uzupełniające: urządzenia sportowo – rekreacyjne, nie uwzględniają na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Kolegium – za organem I instancji - przyjęło bowiem, że przeznaczenie terenu P/U3 nie obejmuje wskazanej we wniosku działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów a Rada Gminy jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, wskazała inny obszar (oznaczony symbolem K) na którym dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Argumentacja taka stanowi zatem w istocie powtórzenie stanowiska organu I instancji, które to stanowisko kwestionowane było w odwołaniu. Skarżąca wskazywała bowiem, że przeznaczeniem podstawowym terenu K1 (§ 27 ust.1 uchwały) jest teren kanalizacji oraz, że są to lokalizacje aktualnie zajmowane przez oczyszczalnię ścieków, a tym samym – uwzględniając, że ma ono uzupełniające tylko przeznaczenie - na tym terenie nie ma żadnej możliwości prowadzenia innej działalności (bez połączenia z działalnością podstawową).

Kolegium nie odniosło się jednak do powyższego zarzutu i nie rozważyło, czy istotnie w świetle przedstawionych przez skarżącą okoliczności, postanowienia analizowanego planu miejscowego pozwalają na zaaprobowanie stanowiska organu I instancji. Tymczasem postawione w odwołaniu zarzuty wymagały przeprowadzenia przez Kolegium wykładni przepisów planu miejscowego przy uwzględnieniu analizy § 27 uchwały (odnoszącego się terenów kanalizacji) w kontekście relacji: przeznaczenie podstawowe – przeznaczenie uzupełniające oraz przy uwzględnieniu znaczenia jakie w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 prawodawca lokalny przypisał tym określeniem. Wynika z nich, że przeznaczenie podstawowe oznacza część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi; w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu, natomiast przeznaczenie uzupełniające oznacza rodzaj przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. W kontekście powyższych przepisów i postawionych w odwołaniu zarzutów, Kolegium powinno zatem ocenić, czy teren oznaczony symbolem K1 stanowi obszar na którym może być prowadzona po pierwsze: wyłącznie działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, po drugie czy tego typu działalność może być prowadzona przez podmiot inny niż gmina skoro ma ona uzupełniać przeznaczenie podstawowe, po trzecie: czy w związku z powyższym przeznaczeniem ternu K1 wykluczone jest dopuszczenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadanimi na terenie oznaczonym symbolem P/U3. Przeprowadzenie rozważań organu odwoławczego w powyższym zakresie w związku z poczynionymi w odwołaniu zarzutami było istotne, skoro w świetle art. 80 ust.2 ustawy środowiskowej, zgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu, które nie dotyczą inwestora w niniejszej sprawie). Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, dostępny w CBOSA). W tej sytuacji oczywistym jest, że stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Skoro zatem skarżąca Spółka, przedstawiając konkretne argumenty, kwestionowała stanowisko organu według którego, zbieranie i przetwarzanie odpadów nie może być realizowane na terenie oznaczonym symbolem P/U3 - gdyż plan dopuszcza działalność związaną z gospodarowaniem opadami na terenie oznaczonym symbolem K1 – to rolą organu było odniesienie się powyższych zarzutów w sposób konkretny a nie ogólny. Organ powinien dokonać wykładni uregulowań planu miejscowego uwzględniając, że jako akt prawa miejscowego (jedno z konstytucyjnych źródeł prawa) wpisuje się on w powszechnie obowiązujący system prawny. Interpretacja ustaleń planu miejscowego wymagała zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. W tym względzie organ odwoławczy powinien odnieść się do dominującego w orzecznictwie poglądu, według którego, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej - co do zasady - nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami. Zgodnie z przywołanym poglądem przeciwne stanowisko oznaczałoby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O" czyli w ściśle oznaczonych, z góry przewidzianych miejscach. Taka interpretacja uznana została jednak za zbyt zawężającą i prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego i wolności gospodarczej (por. NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16 – CBOSA). Gospodarowanie odpadami jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego też NSA w ww. wyroku stwierdził, że swoboda działalności gospodarczej wymaga by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem ‘O". Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów odwołania wymagało przedstawienia kompleksowej wykładni planu uwzględniającej nie tylko wyrywkowo przywołane uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach (P/U3 i K1) ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu. Organ powinien także rozważyć co lokalny prawodawca rozumie pod podjęciem obiekty produkcyjne, składy, magazyny, dalej, czy przedsięwzięcie planowane przez spółkę wpisuje się w tak określoną działalność oraz czy istnieją postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla przedmiotowego terenu. Jednocześnie Sąd zdecydowanie podkreśla, że przywołana wyżej ogólna teza wynikająca ze stanowiska orzeczniczego nie oznacza, że każdy teren przeznaczony w planie miejscowym na funkcję produkcyjną, przemysłową, magazynową czy składową umożliwia realizację przedsięwzięcia polegającego na gospodarowaniu odpadami. Takiego wniosku w rozpoznawanej sprawie w żadnej mierze nie można stawiać automatycznie, gdyż uzależnione jest to, od wyniku prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów planu odniesionych do rodzaju planowanego przedsięwzięcia - czego w niniejszej sprawie zabrakło. Przywołane wyżej stanowisko orzecznicze nie przesądza absolutnie o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ale może stanowić dla organu ogólną wskazówkę przy interpretacji przepisów planu miejscowego.

Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań powinnością organu jest ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia/ lub jej braku z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie wyłącznie z parametrem funkcji terenu. Takich szczegółowych rozważań - w szczególności w kontekście zarzutów odwołania – w niniejszej sprawie zabrakło, co czyni ocenę braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami planu niepełną i przedwczesną. Dopiero bowiem całościowa i kompleksowa analiza treści planu, umożliwi wiarygodne formułowanie wniosków co do zgodności / lub nie, planowanego zamierzenia z planem miejscowym. Wobec braku takiej analizy na obecnym etapie nie można przesądzić o zgodności zamierzenia z ustaleniami planu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach wydane zostało z uwzględnieniem art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.