Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 549/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
article: art. 4  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 28 maja 2020 r., nr XXXI/186/2020 w przedmiocie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie gminy I. stwierdza wydanie pkt III i IV załącznika do zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr XXXI/186/2020 z dnia 28 maja 2020 r., Rada Miejska w Połańcu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j.), art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U.2019.1481 z późn. zm.), przyjęła lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Połaniec. W § 3 stwierdzono, że traci moc uchwała Nr XLII/271/2017 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży ze szkół prowadzonych przez Gminę Połaniec. W § 4 tej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W załączniku do powyższej uchwały zawierającym sześć punktów zatytułowanych: wstęp, cele programu, sposoby działania, adresaci programu, finansowanie programu i spodziewane efekty, w jej punkcie III stwierdzono, że jednym ze sposobów działania jest przyznawanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec stypendiów o charakterze motywacyjnym pod nazwą "Stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec", uzdolnionym uczniom szkół podstawowych (klas IV – VIII) pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania. W punkcie IV załącznika zatytułowanym "Adresaci programu" wskazano natomiast, że są nimi uczniowie szkół podstawowych (klas IV – VIII) pobierający naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania.

W dniu 22 sierpnia 2023 r. (data nadanie w Urzędzie Pocztowym Staszów 1) Prokurator Rejonowy w Staszowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 28 maja 2020 r. nr XXXI/186/2020 w sprawie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

I. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 t.j.) zwanej dalej u.o.a., w zw. z § 45 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 t.j.) (zwanego dalej "rozporządzeniem"), art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997.78.483) w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.) (zwanej dalej u.s.g.) - polegające na niezachowaniu okresu między promulgacją, a wejściem w życie aktu normatywnego;

II. istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 13 pkt 2 u.o.a. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na nieogłoszeniu przedmiotowej uchwały w dzienniku urzędowym województwa świętokrzyskiego;

III. istotne naruszenie prawa, tj. art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U.2022.2230 t.j.), zwanej dalej "u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na zawężeniu kręgu adresatów normy wyrażonej w art. 90t ust. 4 ustawy poprzez skierowanie podjętej uchwały do "uczniów szkół podstawowych" w sytuacji, gdy w/w przepis w sposób jednoznaczny określa, iż organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego może określać warunki przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, lecz dla dzieci i młodzieży pobierającej nauki na terenie danej jednostki gminy, czyli niezależnie od instytucji do jakiej adresat uczęszcza.

Prokurator wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Połańcu nr XXXI/186/2020 z dnia 28 maja 2020 roku w sprawie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że zgodnie z § 4 przedmiotowej uchwały okres między promulgacją, a wejściem jej w życie został pominięty i zastąpiony wzmianką, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest aktem normatywny zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące w odniesieniu do podmiotów funkcjonujących na terenie w/w jednostki. Ponadto, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym, zapis sformułowany w przedmiotowej uchwale o brzmieniu "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" jest nieprawidłowy. Zaznaczenia wymaga także, że pod kątem syntaktycznym nie można w ten sposób ująć okresu między promulgacją aktu normatywnego, a jego wejściem w życie bowiem w § 45 rozporządzenia wymieniono enumeratywnie formy takiego zapisu i nigdzie nie ma w nich ujętego "wejścia w życie z dniem podjęcia". Używanie takiego sformułowania może u adresatów norm zawartych w akcie prawa miejscowego budzić konsternację i łamać zasadę oznaczoności terminu od jakiego dany akt normatywny obowiązuje tym samym wprowadzając u podmiotów, do których został skierowany, niewiedzę w zakresie tego od kiedy obowiązuje wobec nich dane prawo.

Ponadto przedmiotowa uchwała dot. wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa świętokrzyskiego, co w istotny sposób narusza normę zawartą w art. 13 pkt 2 u.o.a. i powoduje ograniczony dostęp adresatów norm zawartych w w/w uchwale do możliwości zapoznania się z tymże aktem normatywnym.

Za istotne naruszenie przepisów prawa materialnego Prokurator uznał też ujęcie w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Połańcu w pkt III i IV adresatów, do których została skierowana. Z przytoczonych zapisów wynika bowiem, że jedynie uczniowie szkół podstawowych mogą być beneficjentami świadczeń określonych w uchwale. Prowadzi to do wniosku, że organ samorządu terytorialnego zawęził zakres podmiotów, do których kierowany jest przedstawiony akt prawa miejscowego, mimo że z normy zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o. w żaden sposób nie wynika, aby ustawodawca dał temu organowi takie prawo. Skarżący powołał się tu na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie z 20 grudnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Ol 786/22, gdzie stwierdzono, że "z regulacji art. 90t ust. 4 u.s.o. wynika doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Organom gminy nie zostało natomiast przyznane uprawnienie do samodzielnego modyfikowania tego kręgu podmiotów. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa".

Na koniec Prokurator wspomniał o uchwale nr XXXI/187/2020 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 28 maja 2020 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec w ramach lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania. W załączniku do ww. uchwały, która stanowi nierozłączną całość z przedmiotem niniejszej skargi, znajdują się podobne, niezgodne z prawem zapisy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Połańca wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 i 2 skargi stwierdził, że nie każda uchwała stanowi akt prawa miejscowego, przez co nie każda podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie zawiera w swej treści norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, bezpośrednio określających zasady zachowania się ich adresatów i kształtujących ich sytuację prawną. Tym samym brak podstaw prawnych do określenia terminu wejścia w życie tej uchwały w sposób przepisany dla aktów prawa miejscowego, tj. po upływie odpowiedniego vacatio legis od daty opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym zarzuty nr 1 i 2 nie znajdują uzasadnienia prawnego i pozostają w sprzeczności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Ten przepis bowiem określając katalog aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie obejmuje takich uchwał, jak zaskarżona w sprawie. Przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie podlega również ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym z mocy przepisów szczególnych. Przynależność uchwał do kategorii aktów prawa miejscowego zdeterminowana została przede wszystkim przez normę konstytucyjną, zgodnie z którą akty takie mają charakter powszechnie obowiązujący – art. 87 ust. 2 Konstytucji. Aktów prawa miejscowego nie stanowią zatem akty wewnętrzne ani akty skierowane do określonych podmiotów – akty indywidualne. Organ uznał, że uchwała podjęta na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. ma jedynie charakter programowy i określa wytyczne dotyczące sposobu postępowania w danym zakresie, odnoszące się do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego i ewentualnie do jej jednostek organizacyjnych. Program wspierania edukacji wyznacza kierunki działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji. Stanowi on podstawę do podjęcia przez organy samorządu terytorialnego odpowiednich działań organizatorskich, w tym w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na realizację programu. W świetle powyższego brak podstaw do uznania, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Orzecznictwo oraz rozstrzygnięcia nadzorcze wskazują natomiast, że podejmowana na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. uchwała w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania stypendium burmistrza w ramach lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania – ma charakter aktu prawa miejscowego. W uchwale takiej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określił szczegółowe warunki udzielania pomocy, zawarł w jej treści normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, bezpośrednio określające zasady zachowania się ich adresatów i kształtujące ich sytuację prawną, przez co obligatoryjne jest jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, co miało miejsce w dniu 04.06.2020 r. Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego poz. 2102.

Odnosząc się do zarzutu nr 3 organ zauważył, że zarówno Uchwała Rady Miejskiej w Połańcu nr XXXI/186/2020 z dnia 28 maja 2020 w sprawie lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, jak i Uchwała Rady Miejskiej w Połańcu nr XXXI/187/2020 z dnia 28 maja 2020 w sprawie przyjęcia regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec w ramach przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania - nie narusza ww. przepisów i nie zawęża kręgu adresatów w sposób nieuprawniony. Zgodnie z wymogami ustawowymi uchwała traktuje bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec) - niezależnie od miejsca ich zamieszkania (i niezależnie od organu prowadzącego szkołę, do której uczeń uczęszcza). Uchwała ta również nie różnicuje szkół w których uczniowie mogą pobierać naukę na publiczne i prywatne. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce.

W Regulaminie przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec w ramach przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania przyjętym w uchwale Rady Miejskiej w Połańcu nr XXXI/187/2020 z dnia 28 maja 2020 r. nastąpiło dookreślenie w regulaminie szkół jako podstawowych. Dookreślenie to było wymagane z uwagi na zmianę ustroju szkolnego, tj. wygaszenie i likwidacją gimnazjów oraz powstanie 8-Ietnich szkół podstawowych. Burmistrz Połańca zauważył przy tym, że podobne dookreślenie nastąpiło w wielu jednostkach w całej Polsce.

W dniu 22 sierpnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Staszowie wniósł również do WSA w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 28 maja 2020 r. nr XXXI/187/2020 w sprawie przyjęcia regulaminu przyznawania stypendium burmistrza w ramach lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 548/23). W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 8 listopada 2023 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wyjaśnił, że będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu przyznawania stypendium burmistrza w ramach lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, ma charakter następczy względem uchwały w sprawie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, zaskarżonej w odrębnej sprawie o sygn. akt II SA/Ke 549/23. Z samej uchwały nr XXXI/187/2020 wynika bowiem, że "Przyjmuje się Regulamin przyznawania stypendium Burmistrza i Gminy Połaniec w ramach lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży uchwalonego Uchwałą Nr XXXI/186/2020, co wprost wskazuje na wzajemną zależność obu aktów. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy niniejszej jest ściśle powiązane z rozstrzygnięciem sprawy o sygn. II SA/Ke 549/23, byt prawny regulaminu przyznawania stypendium jest bowiem zależny od istnienia programu wspierania edukacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a").

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie jednak z art. 94 u.s.g.:

ust. 1 Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

ust. 2 Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Natomiast orzeczenie o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem (prawomocne) działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia. W wypadku wydania orzeczenia o niezgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem akt organu gminy wywołuje zatem skutki prawne aż do daty pozbawienia go mocy.

Zaskarżona uchwała została wydana przez Radę Miejską w Połańcu na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Regulacja ta jest ściśle związana z unormowaniem zawartym w art. 90t ust. 4 u.s.o., stanowiącym, że w przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, który podziela również Sąd w niniejszym składzie, że regionalny lub lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego (wyrok NSA z 14 marca 2023 r., III OSK 1950/21). Pod pojęciem "programu" należy rozumieć "wykład pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować" (patrz: Słownik Języka Polskiego - praca pod redakcją prof. dr hab. Mieczysława Szymczaka, wydanie VIII, tom II, str. 931). Nie budzi więc wątpliwości, że program może być jedynie aktem ramowym określającym mniej lub bardziej szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu postępowania w danym zakresie, odnoszące się do organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego i ewentualnie jej jednostek organizacyjnych, a w konsekwencji nie może on być utożsamiany z regulującymi to zagadnienie zasadami mającymi charakter powszechnie obowiązujących norm (wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2009 r., IV SA/Gl 146/09). Taki charakter tego programu wskazuje również na to, że powinien on jako akt ogólny obejmować całą materię wskazaną w ustawowej delegacji mieszczącej się w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. Za takim całościowym charakterem programu przemawiają też zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 t.j.ze zm.), dalej zasady techniki prawodawczej. Te argumenty przemawiają przeciwko dopuszczeniu tworzenie kilku lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży dla uczniów różnych klas lub różnych szkół.

Z treści art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma prawo tworzyć program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (określanych w zaskarżonej uchwale jako "uczniowie", "młodzież" lub "dzieci"). Jedynym kryterium uzyskania takiej pomocy jest uzdolnienie ucznia. Program wsparcia powinien być więc ustalony w taki sposób, żeby zapewnić pomoc uczniom uzdolnionym – spośród grona wszystkich uczniów pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania ucznia. Ze względu na to, że zgodnie z art. 8 ust. 15 i 16 Prawa oświatowego, zakładanie i prowadzenie publicznych [...] szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin, a zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, placówek, o których mowa w art. 2 pkt 3 i 5-8, oraz placówek kształcenia ustawicznego i centrów kształcenia zawodowego, o których mowa w art. 2 pkt 4, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, wynikający z art. 90t ust. 4 u.s.o. warunek udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego należy w wypadku programów, o jakich mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. odnosić tylko do dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej gminy w szkołach i placówkach zakładanych i prowadzonych przez daną gminę. Wynika to z tego, że gmina tworząca lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie tej gminy, nie może tworzyć programu dotyczącego wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie tej gminy, ale w szkołach i placówkach, które są zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego, w ramach ich zadań własnych. Właściwym do tworzenia lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danego powiatu, jest bowiem właściwa rada powiatu, a nie rada gminy.

Sąd wyraża również pogląd, że mimo wynikającej z brzmienia art. 90t ust. 4 u.s.o. kolejności podejmowania uchwał (polegającej na tym, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w art. 90t ust. 1 tej ustawy, z czego wynika, że ustawa zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero w drugiej uchwale, w oparciu o uchwalony program, dochodzi do określenie szczegółowych warunków, form i zakresu tej pomocy – por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., III OSK 1950/21), wskazującej na zależność uchwały określającej szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, od treści uchwały tworzącej lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, przy tworzeniu takiego programu również powinny być uwzględniane wymogi wynikające z treści art. 90t ust. 4 u.s.o. Skoro bowiem na gruncie tego przepisu przyjmuje się, że przy doprecyzowaniu kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, organom gminy nie zostało przyznane uprawnienie do samodzielnego modyfikowania tego kręgu podmiotów, a regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa jako działanie sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 20 grudnia 2022 r., II SA/Ol 768/22), to również program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży nie może tak określonego kręgu adresatów tego programu modyfikować. Przeciwny pogląd mógłby bowiem prowadzić do tego, że przy ograniczeniu uchwalonego programu przykładowo do uczniów tylko niektórych klas szkoły podstawowej, również określenie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, mogłoby być ograniczone do takich tylko uczniów, co byłoby sprzeczne z art. 90t ust. 4 u.s.o., który, jak to wyżej wyjaśniono, nie dopuszcza tego rodzaju dyskryminacji.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy należy zauważyć, że zaskarżona uchwała istotnie narusza przepisy prawa materialnego, przy czym naruszenie to nie polega, jak wywodzi się w skardze, wyłącznie na zawężeniu kręgu adresatów normy wyrażonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. do uczniów szkół podstawowych. Trzeba bowiem w pierwszej kolejności zauważyć sprzeczność treści samej uchwały z jej załącznikiem. O ile bowiem sama uchwała stanowi, że dotyczy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, co należy odczytywać jako adresowanie jej do wszystkich takich dzieci i młodzieży bez względu na rodzaj szkół i placówek, dla których Gmina Połaniec jest organem prowadzącym w rozumieniu przepisów prawa oświatowego, to z punktu III i IV załącznika do tej uchwały stanowiącego lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży wynika, że adresatami tego programu są tylko uczniowie szkół podstawowych klas IV – VIII. W efekcie tej niespójności nie wiadomo, do kogo ten program w istocie jest skierowany. Już sama taka wadliwość ma charakter istotny, przez co dyskwalifikuje zapisy tego programu. Omawianą wadliwość i jej wpływ na stosowanie zaskarżonej uchwały potwierdza treść odpowiedzi na skargę, w której organ gminy, której rada uchwaliła ten program, nie dostrzega wskazanej niespójności tłumacząc motywację Rady Miejskiej w Połańcu przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zamiarem dookreślenia w Regulaminie szkół jako podstawowych wymaganą z uwagi na zmianę ustroju szkolnego, tj. wygaszeniem i likwidacją gimnazjów oraz powstaniem 8-letnich szkół podstawowych.

Ponadto trzeba zauważyć, że wskazanie w treści programu będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały jako jego adresatów wyłącznie uczniów klas IV – VIII szkół podstawowych, stanowi ewidentne naruszenie prawa, skoro taki lokalny program, jeżeli już jest tworzony, to ma dotyczyć wspierania edukacji wszystkich uzdolnionych dzieci i młodzieży. Pomijanie w kręgu adresatów takiego programu dzieci uczęszczających do klas I – III szkół podstawowych, stanowi niedopuszczalną dyskryminację i eliminację tych uczniów z grona jego adresatów. Przepis ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego - niezależnie od miejsca ich zamieszkania. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest więc pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce, bez względu na to, do której klasy zdolny uczeń uczęszcza.

Nie zasługiwał na uwzględnienie drugi zarzut skargi, oparty na twierdzeniu, że zaskarżona uchwałą miała charakter aktu prawa miejscowego, w związku z czym powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, czego w niej nie przewidziano. Ponieważ Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu wewnętrznego i nie jest aktem prawa miejscowego (o czym była wyżej mowa), brak ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nie naruszał prawa w żadnym stopniu. Ubocznie należy zauważyć, że skarga Prokuratora, choć dotyczyła uchwały w sprawie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, a więc uchwały podjętej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., co wyraźnie wskazano w jej treści, w wielu miejscach wskazuje jako jej podstawę art. 90t ust. 4 u.s.o. i na jego naruszenie się powołuje. Ta niestaranność i niespójność nie miała jednak wpływu na zakres kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie był również zasadny zarzut z punktu I skargi dotyczący niezachowania okresu pomiędzy promulgacją, a wejściem w życie aktu normatywnego, sprowadzający się do twierdzenia, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, czego w sprawie nie dochowano, skoro w § 4 zaskarżone uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Ponieważ, jak to już wyżej wyjaśniono, zaskarżona uchwałą nie miała charakteru aktu prawa miejscowego, zarzut sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2019.1461 ze zm.), dalej ustawa o ogłaszaniu aktów, nie mógł zostać uwzględniony.

Jednak zgodnie z § 133, § 140 i 141 zasad techniki prawodawczej znajdującymi się Dziale VI pod tytułem: Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), uchwały Rady Ministrów są wydawane na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a uchwały innych podmiotów oraz zarządzenia - na podstawie ustawy, akty normatywne o charakterze wewnętrznym określa się wyłącznie nazwą "uchwała" albo "zarządzenie", a do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Oznacza to, że również do aktów o charakterze wewnętrznym, a więc takich jak uchwałą zaskarżona w niniejszej sprawie, zastosowanie ma regulacja zawarta w § 45 zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z tym przepisem natomiast enumeratywnie określone zostały sposoby sformułowania przepisu o wejściu w życie ustawy. Wśród siedmiu rodzajów sformułowań zawartych w tym przepisie nie ma formuły zastosowanej w niniejszej sprawie, tj., że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Ta wadliwość jednak nie miała zdanie Sądu charakteru istotnego naruszenia prawa, przez co nie mogła powodować uwzględnienia skargi w całości. Taki wniosek wynika stąd, że zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów, przepisy art. 4 (który reguluje zagadnienie tzw. vacatio legis), nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Skoro przedmiotowy program jest w istocie kierowany do tego organu, który go uchwalił, co wynika z wstępnej części art. 90t ust. 4 u.s.o. ("w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa..."), to określenie, że wchodzi on w życie z dniem podjęcia, nie sprzeciwia się zasadom demokratycznego państwa prawnego, a przez to nie może być uznany za istotne naruszenie prawa.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że jedynie przepisy zawarte w punktach III i IV załącznika do zaskarżonej uchwały naruszają prawo w istotnym stopniu. Ponieważ jednak zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od dnia jej podjęcia upłynęły ponad trzy lata, Sąd, kierując się treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdził nieważności wskazanych, wadliwych przepisów zaskarżonej uchwały, lecz w związku z istnienia przesłanek stwierdzenia ich nieważności, stwierdził ich wydanie z naruszeniem prawa. W pozostałej części natomiast skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.