Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 241/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 184, art. 188, art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 147/16 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 2 w zakresie rozpoznania wniosku z 25 stycznia 2016 r. w części dotyczącej przesłania kopii rejestru spraw sądowych dotyczących Dzielnicy [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. i w tej części oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 147/16 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejestru spraw sądowych na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2016 r. A. Z. zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) Czy Urząd Dzielnicy [...], ewentualnie Biuro prawne lub inna jednostka, prowadzą rejestr spraw sądowych dotyczący dzielnicy lub jakąkolwiek ewidencję dotyczącą tego rodzaju spraw;

2) W jakiej formie rejestr/rejestry lub ewidencja są prowadzone;

3) Jakie informacje znajdują się w prowadzonym rejestrze/rejestrach lub ewidencji;

4) Jakie przepisy regulują funkcjonowanie tego rejestru/rejestrów lub ewidencji;

5) Czy rejestr lub ewidencja jest publikowany/a, a jeśli tak to gdzie;

6) Czy rejestr lub ewidencja są prowadzone jako ogólny zbiór kontynuowany dla każdego rozpoczętego roku kalendarzowego czy osobno dla każdego rozpoczętego roku kalendarzowego.

Ponadto wniósł o przesłanie kopii wskazanego rejestru za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. dotyczącego spraw sądowych dotyczących Dzielnicy [...] i udzielenie w formie pisemnej oraz kserokopii w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez przesłanie wnioskowanej informacji na adres wnioskodawcy wskazany we wniosku.

Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że dane objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.).

Dnia 15 lutego 2016 r. A. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę Prezydenta [...] stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie uczynił zadość żądaniu wnioskodawcy stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, iż dane objęte wnioskiem stanowią informację publiczną. Zakres wniosku nie dotyczy bowiem dokumentów dotyczących spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez [...] zadań publicznych określonych w przepisach właściwych ustaw, które byłyby używane przez [...] do ich realizowania. Dane, o których mowa we wniosku, nie stanowią oficjalnego stanowiska organu, żaden przepis prawa nie wymaga ich tworzenia i zbierania. Nie stanowią też rejestru czy ewidencji w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Tworzą jedynie aplikację, o charakterze organizacyjnym, wewnętrznym, służącą usprawnieniu pracy komórki organizacyjnej Urzędu [...]. Aplikacja ta ma na celu ułatwienie wyszukiwania danych na potrzeby własne w celach organizacyjnych i porządkowych, nie ma charakteru wiążącego. Jest związana z bieżącym działaniem komórki urzędu, nie odnosi się do spraw publicznych. Ma zatem charakter roboczy, wewnętrzny i pomocniczy, nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, wskazując, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca rejestru spraw sądowych ma walor informacji publicznej. Sąd podkreślił, że sprawy sądowe niewątpliwie łączą się z wykonywaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań publicznych. Zmierzają do rozstrzygnięcia kwestii spornych wynikających z zawartych umów, kontraktów, zleceń, gospodarowania majątkiem komunalnym, zatem zadań własnych bądź zleconych przez administrację rządową, które są zadaniami publicznymi odnoszącymi się do ogółu mieszkańców i które finansowane są ze środków publicznych. Sąd wskazał, że skoro utworzona została aplikacja zawierająca sprawy sądowe, których stroną jest Prezydent [...], to nie można przyjąć, że aplikacja ta stanowi jedynie dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że informacja o prowadzonych przez podmiot zobowiązany rejestrach i ewidencjach, a także o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych jest informacją publiczną, przy czym bez znaczenia jest to, na jakim nośniku (papierowym lub elektronicznym) ten rejestr (ewidencja) jest prowadzony ani, czy przepisy prawa przewidują obowiązek stworzenia danego rejestru (ewidencji).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznanie, że aplikacja komputerowa funkcjonująca w Urzędzie [...] stanowi rejestr zawierający sprawy sądowe, wobec czego dane objęte wnioskiem podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem;

- art. 149 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, co było konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji przepisów u.d.i.p., w szczególności art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) i ust. 2 tej ustawy.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że aplikacja komputerowa funkcjonująca w Urzędzie [...] jest rejestrem/ewidencją i służy załatwianiu spraw publicznych, podczas gdy aplikacja ta nie stanowi ani rejestru, ani ewidencji w rozumieniu u.d.i.p., ma jedynie charakter wewnętrzny i pomocniczy, nie służy załatwianiu spraw publicznych, a przez to nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) i ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dane zawarte w aplikacji komputerowej funkcjonującej w Urzędzie [...] stanowią informację publiczną, podczas gdy dane te nie mają waloru oficjalności, nie są wykorzystywane w jednostkowych sprawach i kierowane na zewnątrz, nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji aplikacja nie zawiera spraw sądowych, a jedynie wybrane informacje o tych sprawach. Wszystkie informacje o sprawach sądowych znajdują się de facto w aktach poszczególnych spraw, program komputerowy funkcjonujący w Urzędzie nie jest elektroniczną kopią tych informacji, ma jedynie charakter pomocniczy. Każda informacja pobrana z niego informacja wymaga weryfikacji z dokumentacją źródłową, program nie posiada bowiem waloru oficjalności. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony rozszerzył zakres zastosowania przepisów u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) i ust. 2 tej ustawy, przyjmując, że udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów, wszelkiego rodzaju danych znajdujących się w posiadaniu organu, a nie wyłącznie dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 wspomnianej ustawy. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie można zakwalifikować wniosku skarżącego złożonego w niniejszej sprawie jako zapytania o rejestr w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny żądanych przez A. Z. informacji, uznał że mają one jednakowy charakter. Tymczasem we wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. należy rozróżnić dwie grupy informacji. W punktach od 1) do 6) wnioskodawca, ogólnie rzecz ujmując, żądał informacji czy urząd prowadzi rejestr lub ewidencję spraw sądowych, w jakiej formie, jakie znajdują się w nim informacje, podstawy funkcjonowania rejestru i podania sposobu jego prowadzenia. Od tych informacji należy odróżnić żądanie kopii wskazanego rejestru (ewidencji) za 2015 r.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. f) i ust. 2 u.d.i.p. "poprzez ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznanie, że aplikacja komputerowa funkcjonująca w Urzędzie [...] stanowi rejestr zawierający sprawy sądowe, wobec czego dane objęte wnioskiem podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem". Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje elementy uzasadnienia wyroku. Ogólnie rzecz ujmując zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać ustaleń dokonanych w sprawie, z wyjątkiem sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji nie wskaże na stan fatyczny będący podstawą zaskarżonego wyroku. Jednak w tym zakresie Sąd pierwszej wypełnił obowiązek wynikający z tej regulacji. Trzeba też zauważyć, że uzasadnienie powyższego zarzutu wskazuje na błędną wykładnię lub błędne zastosowanie prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, iż organ podważa okoliczności ustalone przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący kwestionuje tylko kwalifikację żądanych informacji na gruncie okoliczności przyjętych do orzekania przez Sąd, które to zasadniczo oparte zostały na tych wskazanych przez organ. Kwestia prawidłowości kwalifikacji żądanych informacji zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą pierwszej grupy informacji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował je jako informacje publiczne, i wobec odmiennego stanowiska organu w tej kwestii i braku odpowiedzi na te pytania, trafnie uznał, że organ w tym zakresie był w bezczynności, zatem trafnie zobowiązał go do rozpoznania wniosku. Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest aby dotyczyła spraw publicznych – działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem. W przypadku wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy muszą to być zadania publiczne przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Powyższe zadania realizowane są ze środków publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. udostępnieniu polega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (osoby prawne samorządu terytorialnego) w tym o prowadzonych rejestrach i ewidencjach. Zatem nie budzi wątpliwości, że żądane informacje z punktów 1) do 6) są informacjami publicznymi. Wnioskodawca wprost pytał o to czy organ prowadzi rejestr (ewidencję) określonego rodzaju i jego charakterystykę. Wobec tego organ w tym zakresie powinien, bez względu na ocenę prowadzonego rejestru jako np. dokumentu urzędowego czy dokumentu wewnętrznego nie będącego informacja publiczną, powinien udzielić odpowiedzi na zadane w tej części wniosku pytania. Nawet gdyby nie prowadził tego typu rejestru (ewidencji) organ powinien udzielić informacji negatywnej, że takiego rejestru nie prowadzi. W punktach od 1) do 6) wniosku wnioskodawca nie żąda informacji zawartych w tym rejestrze (ewidencji).

Konkludując, należy stwierdzić, że w zakresie żądania z punktów od 1) do 6) wniosku nie można zrzucić Sądowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i ust. 2 u.d.i.p. i art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. W rezultacie brak było podstaw do oddalenia skargi w tym zakresie, zatem Sąd nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną od zaskarżonego wyroku w części dotyczącej żądania informacji punktów 1) do 6) wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r.

Natomiast całkowicie odmiennie należy ocenić, żądanie przesłania kopii rejestru dotyczącego spraw sądowych za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Na podstawie okoliczności ustalonych przez Sąd pierwszej instancji, nie można uznać, że kopia aplikacji komputerowej zawierającej część danych o sprawach sądowych, była informacją publiczną we wskazanym już wyżej rozumieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano bowiem uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy w zakresie żądanej kopii aplikacji komputerowej, stwierdzić należy, że oceniając charakter żądanej informacji należy przyjąć, że ma ona charakter informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15). Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).

Z przedstawionego tu orzecznictwa wynika też, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, etc., znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych. Takie materiały, druki czy wzory, z których organ korzysta podczas realizacji swych zadań, dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą swą cechę abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej. Wszystkie te uwagi dotyczą wprawdzie głównie dokumentów sporządzanych w formie papierowej, ale w pełni odnoszą się do dokumentów elektronicznych, bowiem bez znaczenia jest na jakim nośniku papierowym czy elektronicznym znajduje się informacja.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro w urzędzie miasta została stworzona aplikacja komputerowa zawierająca elementy spraw sądowych, to nie jest ona dokumentem wewnętrznym i jako zawierająca informację publiczną jest objęta obowiązkiem udostępnienia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. Sąd swoje stanowisko oparł w szczególności na tym, że w aplikacji tej znajdują się informacje o sprawach sądowych, których stroną jest lub był adresat wniosku. Co do zasady informacje dotyczące takich spraw sądowych są oczywiście informacją publiczną, ale wniosek nie dotyczył informacji o sprawach sądowych, lecz udostępnienia kopii aplikacji komputerowej za cały rok 2015. Sąd nie wziął, pod uwagę charakteru tej aplikacji komputerowej. W szczególności tego, że aplikacja ta nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności. Nie jest podstawą rozstrzygania jednostkowych spraw i nie jest kierowana do podmiotów zewnętrznych. Nie przesądza o kierunkach działania w konkretnej sprawie. Nie ma charakteru wyczerpującego i pewnego, zawiera jedynie wybrane informacje o sprawach a korzystanie z aplikacji wymaga następnie weryfikacji z materiałami źródłowymi. Dane, o które wystąpił wnioskodawca nie stanowią rejestru ani ewidencji, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a jedynie aplikację, o charakterze organizacyjnym, wewnętrznym, pomocniczym i roboczym, która służy jedynie usprawnieniu wewnętrznej pracy komórki organizacyjnej urzędu. Jest związana z bieżącym działaniem komórki urzędu. Aplikacja jest programem komputerowym (narzędziem) mającym na celu ułatwienie wyszukiwania danych na potrzeby własne w celach organizacyjnych i porządkowych, nie ma charakteru wiążącego.

W kontekście przedstawionych wyżej trafnych poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym należy zatem uznać, że żądana aplikacja komputerowa ma cechy dokumentu wewnętrznego, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji tej nie przeczy to, że aplikacja wprawdzie służy realizacji zadań publicznych, bo nie przesądza o kierunkach działania organu. Co znajduje aprobatę we wskazanym już orzecznictwie.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1 i 2 w zakresie rozpoznania wniosku z 25 stycznia 2016 r. w części dotyczącej żądania przesłania "kopii rejestru spraw sądowych" oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Z wyżej przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że żądana "kopia rejestru spraw sądowych za 2015 r." nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. Zatem Sąd pierwszej instancji z naruszeniem tych przepisów uwzględnił w tej części skargę na bezczynność organu, w konsekwencji naruszając przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnił w tej części skargę, zamiast ją w tej części oddalić, dlatego uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko w części, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 1 w zw. z art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.