Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1393/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1382/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miejskiej R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1382/21, oddalił skargę X Recykling sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 24 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miasta R. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", oraz na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", podjęła w dniu 24 czerwca 2021 r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. z wyłączeniem terenu w rejonie ulic [...] i [...]. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 5 lipca 2021 r. pod poz. [...].

Skargę na powyższą uchwałę złożyła, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., X Sp. z o.o. w K. - dalej: "Spółka". Skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na naruszeniu szeregu przepisów prawa materialnego. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) - c), f) i g) oraz § 33 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi – o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżąca we wniesionej skardze nie wykazała posiadania interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jej własną, indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności skargi Sąd meriti wskazał, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu, a ustalenia te ograniczają wykonywanie przysługującego jej prawa własności. Tym samym skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu meriti nietrafne jest zarzucanie przyjętym ustaleniom planu niezgodności z treścią uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego nr IV/38/2/2013 z dnia 1 lipca 2013 r. zatytułowanej Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego “Śląskie 2020+". Z tego, że we wspomnianej uchwale, jako jeden z celów wskazano zrównoważone wykorzystanie zasobów środowiska wraz ze wspieraniem działań w zakresie tworzenia i wdrażania zintegrowanych systemów gospodarki odpadami ze szczególnym uwzględnieniem sieci instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie da się wyprowadzić wniosku, że właściciel nieruchomości, zamierzający na niej prowadzić działalność gospodarczą w takim zakresie, skutecznie może domagać się od organu gminy takiej zmiany planu miejscowego, która będzie dlań korzystna.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim nie uwzględniono uwag skarżącej co do projektu planu. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały na stronie 57, w pkt. 23 odnotowane zostało stanowisko Rady Gminy R. odnośnie uwagi skarżącej, dotyczącej wyłączenia należącej do niej nieruchomości spod obszaru objętego planem miejscowym. Organ wyjaśnił powody, dla których uznał, że nie może uwzględnić stanowiska właściciela terenu. Fakt, że uczynił to w sposób zwięzły, jednakże pozwalający na zrozumienie przyjętego przezeń punktu widzenia nie daje podstaw do uznania, że doszło w tym przypadku do naruszenia prawa.

W skardze podniesiono również szereg argumentów, które w ocenie jej autora przemawiają za przyjęciem tezy, że w trakcie procedury przyjmowania zaskarżonej uchwały naruszono przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162). W szczególności zarzucono naruszenie art. 12 i art. 15 tej ustawy, co miało polegać na ich niezastosowaniu oraz zatajeniu przed stroną skarżącą informacji na temat planowanych zmian przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozpoznający skargę wskazał, że obie przywołane regulacje nie mają zastosowania do procedury planistycznej opisanej w u.p.z.p. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, natomiast nie sposób uznać, że dotyczy on prawa gospodarczego. Fakt, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym może determinować określony sposób funkcjonowania przedsiębiorstwa nie czyni go jeszcze elementem nawet najszerzej pojmowanego prawa gospodarczego.

Za nietrafne Sąd Wojewódzki uznał również argumenty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP. Strona skarżąca upatruje ich naruszenia w nieuzasadnionym zakazie zbierania odpadów na terenach przemysłowych, z dala od zabudowań mieszkalnych za to w sąsiedztwie innych przedsiębiorstw przetwarzających odpady. Jednakże fakt wprowadzenia takich a nie innych ograniczeń w planie miejscowym trudno uznać za naruszenie powołanych wyżej przepisów Konstytucji. Gmina bowiem dysponuje władztwem planistycznym umożliwiającym jej kształtowanie polityki przestrzennej na jej terenie. W okolicznościach niniejszej sprawy wprowadzenie określonych ograniczeń odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości strony było konsekwencją przyjęcia określonych założeń rozwoju gminy, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska jej mieszkańców.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.".

Odnośnie sformułowanych w skardze wniosków dowodowych Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskowane dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ planistyczny i z mocy art. 133 § 1 P.p.s.a. były z urzędu brane pod uwagę przez Sąd przy wydawaniu wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. w K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. - dalej: "Studium", podczas gdy § 7 ust. 2 pkt 1 planu pozostaje w sprzeczności z rozdziałem III pkt. 3.3 i 3.4 Studium, z powodu wprowadzenia w planie całkowitego zakazu lokalizacji składowisk odpadów i lokalizacji obiektów gospodarowania odpadami, podczas gdy:

a) Studium zakazuje tego rodzaju działalności jedynie w ściśle określonych strefach, np. strefie terenów infrastruktury technicznej (IT), strefie terenów zieleni objętej ochroną - ogród botaniczny (ZN) czy terenów zabudowy usług publicznych Ul, a w przypadku strefy terenów zabudowy' przemysłowej (P) działalność ta stanowi podstawowy kierunek zagospodarowania;

b) Studium przewiduje w strefie PU urządzenia i instalacje infrastruktury technicznej (w tym obiekty i urządzenia gospodarowania odpadami) jako dopuszczalne kierunki zagospodarowania, a MPZP tego typu urządzeń i instalacji w strefie PU nie przewiduje;

- co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

2. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie iż organ planistyczny odniósł się do uwag skarżącej Spółki, podczas gdy odpowiedź na uwagi nie odnosiła się do meritum i w konsekwencji nie stanowiła rozstrzygała zgłoszonych uwag, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

3. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez:

a) jego błędną wykładnię, zgodnie z którą nic ma on zastosowania do aktów prawa miejscowego, podczas gdy ustawa nie wprowadza takiego ograniczenia;

b) jego błędną wykładnię, zgodnie z którą ma on zastosowanie tylko do przepisów prawa gospodarczego, podczas gdy przepis ten - zgodnie z literalnym brzmieniem - stosuje się do każdego aktu normatywnego określającego zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej, a takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim ogranicza podejmowanie lub możliwość wykonywania działalności gospodarczej;

- i w konsekwencji niezważenie, że organ planistyczny przy uchwalaniu planu miejscowego nie przeprowadził analizy możliwości osiągnięcia celu tego aktu normatywnego za pomocą innych środków oraz niedokonał oceny przewidywanych skutków społeczno - gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

4. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nie zważenie, że organ planistyczny nie uwzględnił zasady ochrony własności oraz przekroczył zasady proporcjonalności przy uchwalaniu MPZP poprzez niezasadne, niecelowe i nieuzasadnione wprowadzenie zakazu przeznaczenia nieruchomości skarżącego na obszarze strefy PU pod działalność gospodarowania odpadami, podczas gdy działalność taka jest dopuszczona na sąsiednich działkach i nie pozostaje w sprzeczności z przemysłowym zagospodarowaniem tego obszaru Gminy, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. z wyłączeniem terenu w rejonie ulic [...] i [...] w zakresie § 7 ust.2 pkt 1 lit a-c, f i g oraz § 33 ust. 1 zaskarżonej uchwały;

Ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie.

W każdym zaś razie o:

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

- rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 10 maja 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii biegłej z zakresu planowania przestrzennego L. P. na okoliczność występowania sprzeczności między Studium a planem miejscowym, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i jest przedmiotem pierwszej podstawy kasacyjnej podniesionej w skardze kasacyjnej.

Pismem z dnia 18 listopada 2024. Gmina R. wniosła o pominięcie przez Sąd ww. opinii biegłego lub ewentualnie oddalenie tego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazał art. 145 ust. 1 (w petitum skargi mylnie wskazano ustęp, powiniem być § 1) pkt 1 lit. a P.p.s.a. wiążąc go w różnych konfiguracjach z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności uchwały Nr [...] z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. z wyłączeniem terenu w rejonie ulic [...] i [...], w zakresie § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a – c, f i g oraz § 33 ust. 1., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tylko na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości, albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ma on natomiast zastosowania w przypadku rozpoznawania skarg na akty prawa miejscowego, w tym na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności.

Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1 i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, “zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się zatem merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że pozbawione są one doniosłości prawnej.

Strona skarżaca wskazuje, że studium zakazuje lokalizacji składowisk odpadów i lokalizacji obiektów gospodarowania odpadami tylko w ściśle określonych strefach, a w strefie terenów zabudowy przemysłowej tego rodzaju działalność stanowi podstawowy kierunek zagospodarowania, a zaskarżona uchwała wprowadza zakaz lokalizacji tego rodzaju obiektów na obszarach oznaczonych symbolem 9PU, który obejmuje swoim zakresem nieruchomość strony skarżącej. W treści studium pod symbolem "P" dotyczącym terenów zabudowy przemysłowej, jako podstawowe kierunki zagospodarowania wskazano zabudowę związaną z odzyskiem i unieszkodliwieniem odpadów, w tym złomu, zużytych pojazdów i ich części, sprzętu elektromechanicznego itp. Tymczasem z treści § 7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego planu wynika zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć, które mogą być zaliczone do tego rodzaju inwestycji. Trzeba jednak mieć na uwadze, że studium uwarunkowań jest w istocie aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa się perspektywiczną politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gmin przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

W Studium, ani jako podstawowy kierunek zagospodarowania, ani jako dopuszczalny kierunek zagospodarowania, nie dopuszczono składowania odpadów. W Rozdziale III Studium "Kierunki rozwoju" w pkt 3 pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy" wskazne tereny są oznaczone symbolem PU – tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Dla tych terenów określono jako podstawowe kierunki przeznaczenia: zabudowa usługowa, obiekty produkcyjne, składy, magazyny, zabudowa usług komunalnych, handel hurtowy. Jako dopuszczalne kierunki zagospodarowania wskazano: zieleń urządzona, urządzenia i instalacje infrastruktury technicznej, komunikacja niezbędna do prawidłowego funkcjonowania terenu oraz place i miejsca postojowe. Zgodnie z definicją zamieszczoną w Studium pod pojęciem infrastruktury technicznej rozumieć należy sieci (podziemne, naziemne oraz nadziemne), obiekty i urządzenia służące w szczególności do obsługi obszaru w zakresie komunikacji zaoptrzenia w wodę, ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, odprowadzania i oczyszczania ścieków, gospodarki odpadami (z wyłączeniem składowania odpadów). Zatem Studium jedynie jako dopuszczalny kierunek pozwalało na gospodarowanie odpadami, ale z wyraźnym wyłączeniem składowania odpadów. Jednakże to, że Studium dopuszczało gospodarowanie odpadami nie oznacza, że plan miejscowy musi to powtórzyć. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).

Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium.

Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. II OSK 3083/19, LEX nr 3242011).

Skarżąca Spółka zarzuca naruszenie 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ planistyczny odniósł się do uwag skarżącej Spółki, podczas gdy odpowiedź na uwagi nie odnosiła się do meritum i w konsekwencji nie rozstrzygała zgłoszonych uwag. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Rada Miasta R., w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały na stronie 57 w pkt 23, zawarła stanowisko odnośnie uwag skarżącej Spółki, dotyczące wyłączenia należącej do niej nieruchomości spod obszaru objętego planem miejscowym. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki argumentacja skarżącej wskazująca, że jej uwagi obejmowały 9 stron, zaś ustosunkowanie się do nich zajmuje 12 wierszy, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej. Organ syntetycznie wyjaśnił bowiem powody, dla których uznał, że nie może uwzględnić stanowiska właściciela terenu. Fakt, że uczynił to w sposób zwięzły, jednakże pozwalający na zrozumienie przyjętego przezeń punktu widzenia, nie daje podstaw do uznania, że doszło w tym przypadku do naruszenia prawa. Również to, że użyte sformułowania powtarzają się względem uwag zgłoszonych przez inne podmioty, nie może przesądzać o wadliwości przeprowadzonej procedury planistycznej.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą nie ma on zastosowania do aktów prawa miejscowego.

Regulacja art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców znajduje się w rozdziale b ustawy, zatytułowanym: "zasady opracowywania projektów aktów normatywnych z zakresu prawa gospodarczego oraz oceny ich funkcjonowania". Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, natomiast nie sposób uznać, że dotyczy on prawa gospodarczego. Fakt, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym może determinować określony sposób funkcjonowania przedsiębiorstwa, nie czyni go jeszcze elementem nawet najszerzej pojmowanego prawa gospodarczego. Regulacje dotyczące planowania przestrzennego stanowią bowiem w tym przypadku odrębną sferę i nie da się im przypisać cech tej gałęzi prawa. Przyjęcie odmiennego założenia mogłoby prowadzić do wniosku, że w zasadzie każdy akt prawny w mniejszym lub większym stopniu może wiązać się z działalnością przedsiębiorcy, a wówczas powołany przepis znajdowałby zastosowanie, co z kolei tworzyłoby z tej regulacji pozakonstytucyjne kryterium oceny aktów normatywnych.

Jak wynika z treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, dotyczy on tylko i wyłącznie rozpoczęcia prac nad opracowaniem projektu aktu normatywnego określającego zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym – aktem prawa miejscowego, ale to nie jest przesłanka do objęcia go regulacją art. 66 Prawa przedsiębiorców. Konieczne bowiem również jest aby ten akt normatywny wyraźnie określał zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej, a miejscowy plan zagospodarowania tego nie czyni. Jak wskazuje art. 4 ust. 1 u.p.z.p.: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego zatem w żaden sposób nie wynika, aby plan miał zawierać jakiekolwiek regulacje dotyczące działalności gospodarczej.

Nie mogą podważyć prawidlowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i niezważenie, że organ planistyczny nie uwzględnił zasady ochrony własności oraz przekroczył zasady proporcjonalności przy uchwalaniu m.p.z.p.

Trudno mówić o naruszeniu prawa własności w sytuacji, gdy przepisy u.p.z.p. umożliwiają gminie kształtowanie polityki przestrzennej na jej terenie. Organ planistyczny ustalając przeznaczenie nieruchomości powinien brać pod uwagę interes jej właściciela, niemniej jednak zobligowany jest również uwzględniać interesy innych podmiotów. Niejednokrotnie bowiem dochodzi do ich kolizji, która musi być rozstrzygnięta poprzez przyjęcie takich, a nie innych ustaleń planu.

Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podreśla się że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy nie możliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi, więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy.

Sąd Wojewódzki zasadnie zaaprobował stanowisko organu, że interesy skarżącej Spółki musiały ustąpić przed interesami mieszkańców Gminy R., którzy skorzystali z konstytucyjnego prawa do petycji i w dniu z dnia 28 czerwca 2019 r., w tej formie, wyrazili kategoryczny sprzeciw względem możliwości zlokalizowania instalacji przetwarzania odpadów w sąsiedztwie ich nieruchomości. Z faktu, że Gmina, tworząc plan miejscowy, przedłożyła interesy tych osób ponad interes strony skarżącej kasacyjnie, nie da się skutecznie wywieść zarzutu naruszenia prawa. Zarzut taki byłby skuteczny tylko wówczas, gdyby doszło do niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości na skutek arbitralnego działania organu, a w niniejszym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca.

Uchwalając plan miejscowy Rada Miasta uwzględniła wymagania ochrony środowiska oraz miała na uwadze zdrowie oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia uwzględniając przy tym nie tylko interes prywatny, ale również interes publiczny. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust 1 u.p.z.p. W niniejszym przypadku, jak trafnie uznał Sąd Wojewódzki, organ dokonał wyważenia kolidujących ze sobą dóbr. Względy ochrony środowiska i negatywne skutki jakie dia środowiska wiążą się z działalnością polegającą na składowaniu odpadów, a przede wszystkim wzgląd na zdrowie i życie mieszkańców, którzy składali w tym zakresie petycje oraz uwagi do planu spowodowały, że doszło do wprowadzenia zakazów, o których mowa w § 7 uchwały.

Nietrafne są zatem argumenty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy wprowadzają gwarancje ochrony praw podmiotowych przed nadmiernymi ingerencjami. Nie można jednak wywodzić z nich bezwzględnego pierwszeństwa prawa własności nad innymi wartościami, również chronionymi przez Konstytucję. Strona skarżąca upatruje ich naruszenia w nieuzasadnionym zakazie zbierania odpadów na terenach przemysłowych, z dala od zabudowań mieszkalnych, za to w sąsiedztwie innych przedsiębiorstw przetwarzających opady. Jednakże fakt wprowadzenia takich ograniczeń w planie miejscowym trudno uznać za naruszenie powołanych wyżej przepisów Konstytucji. W okolicznościach niniejszej sprawy wprowadzenie określonych ograniczeń odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości strony było konsekwencją przyjęcia określonych założeń rozwoju gminy, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska jej mieszkańców. Nie można zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa własności; właściciel nieruchomości nie może skutecznie oczekiwać, że zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będą zawsze zgodne z jego zamierzeniami.

Odnosząc się z natomiast do wniosku pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzanie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z prywatnej opinii biegłej z zakresu planowania przestrzennego L. P., na okoliczność występowania sprzeczności między Studium a planem miejscowym należy wyjaśnić, że w świetle przepisów P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy, a w tym przypadku ocenia legalność zasad i trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.