Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1487/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1866
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2737/17 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. VII SA/Wa 2737/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S. (zwanej dalej "Skarżącą") na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Z ustaleń wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. wynika, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku o charakterze niepieniężnym, poddania dziecka - H.S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, pomimo tego, że była informowana o konieczności wykonania wskazanego obowiązku m. in. pismem wierzyciela z dnia 24 czerwca 2015 r. Skarżąca nie informowała organu o wystąpieniu przeszkód medycznych w zakresie szczepień dziecka.

W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2015 r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy, który został doręczony Skarżącej 14 marca 2016 r.

Pismem z dnia 18 marca 2016 r. Skarżąca zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wskazując na brak wymagalności obowiązku (pkt 2) oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (pkt 6 ww. przepisu).

Wierzyciel postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. uznał zgłoszone przez Skarżącą zarzuty za niezasadne.

Następnie, Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., działając w imieniu Wojewody Lubelskiego zgodnie z porozumieniem nr rej. 186/10 z dnia 13 września 2010 r. zawartym pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Lubelskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w L. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Lub. z 2010 r., Nr 104, poz. 1949), postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599), oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez Skarżącą do ww. tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2015 r.

Na skutek wniesionego przez Skarżącą zażalenia na ww. postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2017r. Minister Zdrowia utrzymał je w mocy. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) w zw. z art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016r., poz. 599, ze zm.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wymagalność obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym wynika z art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2016 r., poz. 1866 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 849 ze zm.). Wskazał także, że organem egzekucyjnym w tej sprawie jest wojewoda, który na mocy porozumienia z dnia 13 września 2010 r. powierzył Lubelskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w L. obowiązki z zakresu egzekwowania obowiązków niepieniężnych wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym.

W skardze na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia Skarżąca wniosła o jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem Skarżącej postanowienie to narusza: art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 29 § 1 i art. 119 § 1 ww. ustawy; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 124 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.; art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b. pkt 3 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 87 i art. 93 Konstytucji;

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uznając że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947, ze zm.) tj. obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 849 ze zm.), w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w sprawie wierzycielem jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C., co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.).

Oceniając zaskarżone postanowienie pod kątem zasadności podniesionych przez Skarżącą zarzutów, Sąd wskazał, iż postanowienie to odpowiada prawu. Sąd wyjaśnił, że wierzyciel uznał podniesione przez Skarżącą zarzuty za niezasadne, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku, stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Niemniej rozpoznając sprawę organ odwoławczy odniósł się także i do kwestii go "wiążących", wobec treści podniesionych w rozpatrywanym środku zaskarżenia, co też znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia tego organu, z konkluzją: o braku podstaw do uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2017 r. podzielając argumentację przedstawioną w tymże orzeczeniu.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Z powołaniem się na stosowne przepisy prawa Sąd wyjaśnił, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w szczególności z rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Dalej zaznaczył, że obowiązek ten oznacza także obowiązek poddania się lekarskim badaniom w celu wykluczenia przeciwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art., 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Podsumowując Sąd wyjaśnił, że wierzyciel był uprawniony do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka Skarżącej szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął: 12 sierpnia 2014 r., 7 października 2014 r. i 17 sierpnia 2015 r. Ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki Skarżącej, stał się wymagalny, a zarzuty wskazujące na prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ są w całości chybione. Sąd wskazał także, że skoro zgłoszone zarzuty okazały się nieuzasadnione, to brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz postanowienia go poprzedzającego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wobec czego wydane przez wierzyciela, a następnie przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 26 i 34 § 1 i 2 u.p.e.a.;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez orzekanie w sprawie zarzutów dotyczących wymagalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym w drugiej instancji przez organ będący jednocześnie w sprawie organem egzekucyjnym;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1/ art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2/ art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło czwarty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (WZW typu B);

3/ art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

4/ art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, przeprowadzenie rozprawy oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Ponadto pełnomocnik Skarżącej wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny pełnomocnik wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast podniesione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut oznaczony w jej pkt I., a dotyczący nieważności postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącej Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie był właściwy do działania w sprawie, gdyż zawarte pomiędzy tym organem, a Wojewodą Lubelskim porozumienie nie jest porozumieniem o jakim mowa w art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej. A zatem, skoro – zdaniem Skarżącej – postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez niewłaściwy organ, to i postanowienie wierzyciela odnośnie zgłoszonych zarzutów także obarczone jest sankcją nieważności, gdyż zostało wydane mimo braku wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że działanie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. oparte było o porozumienie Wojewody Lubelskiego z dnia 13 września 2010 r. w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarte pomiędzy Wojewodą Lubelskim, a Lubelskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w L. Dotyczyło ono spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa lubelskiego dotyczących poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Stosownie do art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powołany przepis nie prowadzi do tego, by przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takimi stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. W specyfikę porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 ww. ustawy wpisana jest określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia – podobnie w wyrokach NSA: z 12 października 2018 r. II OSK 798/16 (LEX nr 2743906); z dnia 6 październik 2021 r. II OSK 3308/18; z 27 października 2018 r. II OSK 3776/18. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem podnoszona w kasacji przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaistniała. Zatem zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako I. został uznany za nieusprawiedliwiony. Z uwagi na obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do przyjęcia, aby doszło do zmiany właściwości organu egzekucyjnego. Niezależnie bowiem od zawartego porozumienia pomiędzy wojewodą a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, to wojewoda w tej sprawie pełni rolę organu egzekucyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 29 § 1 (a nie "ust. 1") ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 ww. ustawy jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalności lub zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 ustawy). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy) – zobacz: wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. II OSK 1371/18.

Dalej wskazać należy, iż stosownie do treści art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. W sprawie niniejszej wobec zgłoszenia przez Skarżącą zarzutów opartych o przepis art. 33 § 1 – brak wymagalności obowiązku (pkt 2) oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (pkt 6), w pierwszej kolejności stanowisko zajął wierzyciel, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. uznał je za nieuzasadnione. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. organ egzekucyjny oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. Organy odniosły się do podniesionych zarzutów.

W sprawie zwrócić należy uwagę, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym powstaje z mocy samego prawa. W konsekwencji oznacza to, iż w tego typu sprawie nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Zatem możliwość dochodzenia swych racji przez osoby objęte obowiązkiem szczepień ochronnych powstaje praktycznie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego właśnie poprzez złożenie zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym w tego typu sprawach wraz z wniesieniem zarzutu ogólna zasada wynikająca z treści art. 29 § 1 zdaniem drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doznaje stosownego ograniczenia (por. wyrok NSA z 9.08.2012 r. I OSK 610/12).

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że powołany (w pkt III.) przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, został podany błędnie. Autor skargi kasacyjnej miał zapewne na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż właśnie to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei norma art. 134 p.p.s.a. jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne, składając się z dwóch paragrafów. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W niniejszej sprawie zarzut dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a., na co też wskazuje uzasadnienie podstawy kasacyjnej, że sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego.

Oznaczony w zarzucie nr III jako 1. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień przez przyjęcie, że przepisy te nakładają obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jawi się jako całkowicie chybiony.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Zgodnie zaś z art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 powyższej ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym – jeśli chodzi o dzieci – w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r. II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r. II OSK 32/11 (LEX 852219) wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji Skarżąca wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień. Przy czym Sąd zauważa, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018, z 2004 r. Nr 51, poz. 513, z 2005r. Nr 69, poz. 624, z 2006 r. Nr 36, poz. 254, z 2007 r. Nr 95, poz. 633 oraz z 2008 r. Nr 122, poz. 795) na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia (z dniem 1 października 2011 r. – przypomnienie NSA) w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570, z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723). Zaś art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie miał w sprawie zastosowania i nie był on przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji. Odnosząc się do zaś do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 (nie "§ 1") ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1-3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (sformułowanego w punkcie III.2), wskazać należy że również i on nie zasługiwał na uwzględnienie.

W wykonaniu delegacji ustawowej z art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ww. ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 tej ustawy, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18, LEX nr 2611262). W Komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku osób zobowiązanych do zaszczepienia w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. w sprawie obowiązkowych sczepień ochronnych przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, sformułowany w punkcie III.3 petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład obecnie orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r. II OSK 3322/17; II OSK 43/18).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niewątpliwie w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r. II OSK 1622/18 czy z 26 sierpnia 2021 r. II OSK 739/19). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia w tej sprawie zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Odnośnie wniosku Skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19.12.2018 r. II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznał przywołanie wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.