Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 683/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 119 pkt 2, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1,  art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5, art. 32
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 września 2023 r. znak: SKO.PS/80/5359/3109/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz I. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 września 2023 r. znak: SKO.PS/80/5359/3109/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania I. J. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 15 maja 2023 r. znak: Śrw.5211.000266.1.2022, orzekającej o:

1. odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną K. B., na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 maja 2023 r.;

2. przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną K. B., w kwocie 2458,00 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2025 r.,

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO, odnosząc się do zakwestionowanego odwołaniem pkt. 1 decyzji organu I instancji, wskazało że organ ten odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2022 r. do 31 maja 2023 r. ze względu na fakt pobierania przezeń w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie wskazano, że decyzją z 15 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego przyznał stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad K. B. na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego decyzją z 11 maja 2023 r., a prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad K. B. zostało uchylone od 1 czerwca 2023 r. Uzasadniając podjętą w tym zakresie decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na mocy art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ww. ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. SKO podkreśliło, że z ww. przepisów jasno wynika, iż w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń – co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest zatem brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Wobec powyższego stanowiska, zdaniem SKO, aby przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego koniecznym jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można bowiem przyznać dwóch różnych świadczeń za ten sam okres. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowało możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też względów organ I instancji postąpił prawidłowo i przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po uchyleniu swojej decyzji przyznającej uprzednio prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO I. J., zaskarżając tę decyzję w całości, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 1 lit b ustawy dokonana przez organy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Oczywistym zatem jest, że skarżąca korzysta z tego zasiłku, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Należy wskazać, że skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji gdy ustalone zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwiło się SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organy bowiem niezasadnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2022 r. do 31 maja 2023 r. Organ I instancji, nie kwestionując spełnienia pozostałych przesłanek niezbędnych dla przyznania tego świadczenia, uznał bowiem, że za ten okres nie może ono zostać przyznane z uwagi na fakt, iż decyzją z 15 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego przyznał skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad K. B. na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r., a decyzja ta została uchylona przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego decyzją z 11 maja 2023 r. – ze skutkiem w postaci uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od 1 czerwca 2023r. Z tego powodu świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane dopiero od tego dnia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka,

4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego

- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z kolei art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Wreszcie zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Podkreślenia w rozpatrywanej sprawie wymaga fakt, że skarżąca wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła – w przypadku wydania decyzji przyznającej to świadczenie – o uchylenie z dniem jej wydania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W oświadczeniu z tego samego dnia (28 listopada 2022 r.) pełnomocnik skarżącej w jej imieniu oświadczył, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., sygn. I OSK 1263/21, wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 2029/22, wyrok WSA w Gliwicach z 17 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Gl 596/23), zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W świetle powyższego należy uznać, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku z jednoczesnym oświadczeniem o rezygnacji z zasiłku. Należy zwrócić uwagę, że do orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy uprawniony był ten sam organ. Co więcej, jak podkreśla się w orzecznictwie, skarżąca miała prawo oczekiwać w tej sytuacji od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania ze strony organów na odrębny wniosek o uchylenie jej prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ zgodnie z treścią art. 32 ustawy organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zasada, zgodnie z którą zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych następuje ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), doznaje nielicznych wyjątków, a jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. To zaś na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku – zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 6 października 2023 r., sygn. I OSK 1823/22). W szczególności możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2022 r., sygn. II SA/Gl 383/22).

Przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy, wykładane łącznie, należy zatem rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej korzystne dla siebie. Przy czym należy dostrzec, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru. Dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą art. 24 ust. 2 ustawy (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 8 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Rz 135/22).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca złożenia wniosku zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 i art. 24 ust. 2 ustawy, co powodowało konieczność uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, rozpoznając wniosek skarżącej z uwzględnieniem jej oświadczenia o rezygnacji z przysługującego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony (480 zł), obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).