Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1996/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1716/21 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 marca 2021 r., nr 583 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1716/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.M., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 marca 2021 r., nr 583 i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 13 stycznia 2021 r., nr 113/E/DL/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Z.M., wnioskiem z dnia 15 listopada 2018 r., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o ponowne obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 20198 r., K 7/15.

Komendant Wojewódzki Policji [...], decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r., nr 113/E/DL/2020, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 12 marca 2021 r., nr 583, utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 stycznia 2021 r., podnosząc, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, ogłoszony 6 listopada 2018r. (Dz. U. poz. 2102), spowodował wyeliminowanie z systemu prawnego części art. 115a ustawy o Policji, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Od 1 października 2020 r., w myśl art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przy czym, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, znowelizowany przepis art. 115a ustawy o Policji stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantom zwolnionym ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Zatem od 1 października 2020 r. wobec policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r. Skoro wnioskodawcę zwolniono ze służby 5 lipca 2016 r. i w związku z tym wypłacono mu ekwiwalent pieniężny, zaś jego sprawa została wszczęta po 5 listopada 2018 r., to w aktualnym stanie prawnym nie przysługuje mu inny niż wcześniej zastosowany współczynnik.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, że skarżącemu w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, tylko z tego powodu, że postępowanie wszczęto po 5 listopada 2018 r., a funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej mu w dacie zwolnienia ze służby, tj. 5 lipca 2016 r. WSA w Warszawie wskazał, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, tj. od 6 listopada 2018 r., wyeliminowano z obrotu prawnego część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) i nie może ona stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis art. 115a ustawy o Policji stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą do wydania decyzji w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy organ rozpatruje stan faktyczny sprawy sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaszły po tej dacie.

Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która weszła w życie 1 października 2020 r., ustawodawca nadał art. 115a ustawy o Policji nową treść. Jednocześnie wprowadził przepis intertemporalny, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w którym określił zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. I tak, art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się w odniesieniu do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., które Trybunał w swoim wyroku z dnia 30 października 2018 r. uznał za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Odwołanie się do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r.(czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku Trybunału. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, "zasady", o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Skoro wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy naruszyły przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia.

Organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę wezmą pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. i obliczą go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do okresu rozliczeniowego służby. Ilość dni przysługującego urlopu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość przysługującego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynoszącym 1/21, bo przyjętą przez ustawodawcę wartość średnią, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, uznano za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizującą zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, wnosząc skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przypisanie sobie przez Sąd pierwszej instancji prawa do oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, mimo że przepis ten został poddany ocenie zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny i uchylenie prawidłowej decyzji organu, odmówienie organowi prawa do zastosowania przepisów obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r., mimo że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach na to zezwalał, nie wzięcie pod uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ukształtował taki stan prawny, który nie pozwalał organowi na odstąpienie od stosowania treści art. 115a ustawy o Policji w wersji obowiązującej przed dniem 6 listopada 2018 r., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

2. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej wykładni zwrotu zawartego w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, tj. "w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r." i uznanie, że zapis ów nakazywał organowi na rozpoznanie wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. z uwzględnieniem skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że ekwiwalent ten winien być wyliczony i wypłacony z wykorzystaniem przelicznika jeden dzień roboczy/jeden dzień urlopu (1/21) do urlopów wypoczynkowych niewykorzystanych przed dniem 6 listopada 2018 r., mimo że treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przewiduje podział należnego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na dwie części z uwzględnieniem urlopu wypoczynkowego za 2018 r. przypadającego przed 6 listopada 2018 r. oraz urlopu niewykorzystanego do daty zwolnienia ze służby, co wyraźnie wskazuje, że cel zamiar ustawodawcy był odmienny od tego, który przypisał mu Sąd pierwszej instancji.

Na podstawie art. 191 P.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., albowiem wydanie tego postanowienia doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku w warunkach, w których niezbędne jest uzyskanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego mającego orzec o zgodności lub niezgodności z Ustawą Zasadniczą przepisów prawa, na podstawie których organ odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją RP treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z zapytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bowiem skarżący kasacyjnie organ jak i skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do oceny wydanego w sprawie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazać należy, że skuteczność zgłoszonego w tym zakresie zarzutu, który jak wynika ze skargi kasacyjnej ukierunkowany jest na wykazanie braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, zależy od wykazania, że wydane postanowienie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie stanowiło uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w art. 128 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wylicza przykładowo sytuacje obligujące sąd do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 128 § 1 pkt 4 in fine P.p.s.a. stanowi z kolei, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej, (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnieniem się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji miał podstawy, aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego WSA w Białymstoku. Motywy, którymi w tej kwestii kierował się Sąd, a które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni uzasadnione, zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21, tj. o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy tego przepisu, prawidłowo ocenił skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15. Niewątpliwie od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689), niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, która w art. 1 pkt 16 nadała nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a o Policji w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organ literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Regulacja art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 NSA wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału) uregulowań, które utraciły moc w wyniku tego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co zwracał uwagę m.in. projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem; "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie tego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Konsekwencją niezasadności tego zarzutu jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09,ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne. Sąd pierwszej instancji wskazał sposób wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał też podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Tym samym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organ Policji uwzględni wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustali wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.

Z wyżej przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym pismo takie sporządził profesjonalny pełnomocnik (tj. adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący sporządził osobiście. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.