Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 138/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i 2, art. 264 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 12b ust. 1, 3, 4, 6 i 7, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 10 stycznia 2023 roku Nr KO.434.30.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 138/23

Uzasadnienie

Postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z 16 listopada 2022 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 5 289 zł, zaistniałych w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie G. - działki nr [...], stanowiącej własność D.K., z działką nr [...], stanowiącą współwłasność M.Ś., A.Ś., G.L. i W.F. oraz zobowiązujące ww. właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia ww. kosztów.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Postanowieniem z 16 listopada 2022 r. Wójt Gminy W. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 5 289 zł, dotyczące nieruchomości położonych w obrębie G., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...].

Kosztami postępowania rozgraniczeniowego zostali obciążeni właściciele rozgraniczanych nieruchomości, tj. D.K. - właściciel działki nr [...], w wysokości 2 644,50 zł oraz współwłaściciele działki nr [...], stosownie do przypadających im udziałów we współwłasności, tj. M.Ś. (udział 1/3) - w wysokości 881,50 zł, A.Ś. (udział 1/3) - w wysokości 881,50 zł, G.L. (udział 3/18) - w wysokości 440,75 zł i W.F. (udział 3/18) w wysokości 440,75 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z 27 września 2022 r. Wójt Gminy W. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości.

Do czynności przeprowadzenia rozgraniczenia upoważniony został geodeta S.B. (postanowienie Wójta Gminy W. z 2 czerwca 2020 r.). Upoważniony geodeta przeprowadził czynności na gruncie 30 lipca 2020 r. przy udziale stron, podczas których zostały ujawnione dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości, w tym księga wieczysta prowadzona dla działki nr [...]. W wyniku badania księgi wieczystej Nr [...] stwierdzono, że w dziale II, jako właściciel działki nr [...] ujawniony jest K.M.K. w 1/2 części oraz B.R.K. w 1/2 części. Nastąpiła rozbieżność pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej, a stanem ujawnionym w ewidencji gruntów na podstawie aktu notarialnego Rep. A [...] z 07.04.2008 r., gdzie jako właściciel figurował D.K. Zaistniałe rozbieżności spowodowały, że nie można było spisać protokołu granicznego, ze względu na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania rozgraniczeniowego (notatka z 07.08.2020 r.).

W dniu 11 września 2021 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło pismo D.K. z informacją, że został złożony wniosek do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim o ponowne wykonanie wniosku z aktu notarialnego Rep. A [...].

W związku z przedłużającą się procedurą w Sądzie Rejonowym w Piotrkowie Trybunalskim, Gmina W. odstąpiła od umowy nr 215/2020 z dnia 02.06.2020 r. zawartej z firmą A. s.c. S.B., K.S., w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia (porozumienie z 17.12.2021 r.).

W dniu 13 kwietnia 2022 r. Gmina W. zawarła kolejną umowę, nr 196/2022, na przeprowadzenie przedmiotowego rozgraniczenia z wykonawcą - firmą A. s.c. S.B., K.S. Geodeta przeprowadził czynności na gruncie 27 lipca 2022 r. oraz 5 sierpnia 2022 r.

Koszty geodezyjne dotyczące ustalenie przebiegu granic, zgodnie z umową nr 196/2022 z 13 kwietnia 2022 r., wyniosły 5 289,00 brutto.

Według organu wykonawca wykonał prawidłowo wszystkie czynności rozgraniczeniowe wynikające z zawartej umowy. Organ zaznaczył, że przeanalizował kosztorys z robót przedstawiony przez wykonawcę, które po weryfikacji z zawartą umową nie budzą zastrzeżeń. Koszty nie odbiegają od cen rynkowych. Koszty wynagrodzenia są porównywalne z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. W związku z powyższym geodecie zostało wypłacone należne wynagrodzenie. Na koszt robót składało się:

- analiza materiałów geodezyjnych w PODGiK, wypisanie zawiadomień, badanie KW, korespondencja z zamawiającym - koszt netto 608,40 zł,

- pomiar sytuacyjny i sporządzenie protokołu granicznego (zespół pomiarowy 2-osobowy) -koszt netto 2.500,00 zł,

- kompletowanie i składanie dokumentacji geodezyjnej do PODGiK w Piotrkowie Trybunalskim oraz dla zamawiającego, wyjaśnienia do protokołu weryfikacji i do protokołu granicznego - koszt netto 1.064,47 zł,

- ksero i drukowanie, poczta (zawiadomienia), koszty dojazdu - koszt netto 127,13 zł,

- łączna kwota kosztów, zgodnie z umową 4.300 zł netto + 23% VAT = 5.289,00 zł.

Organ wskazał na przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 k.p.a. określające, jakie koszty zalicza się do kosztów postępowania i kto ponosi te koszty. Powołał też art. 153 k.c. oraz uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, dotyczącą kosztów rozgraniczenia. Organ podzielił utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Wobec tego postanowiono obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, biorąc pod uwagę udziały we współwłasności działki nr [...].

Organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek D.K., a zatem zaistniał spór graniczny uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granicy między działką stanowiącą własność wnioskodawcy, a działką nr [...], stanowiącą współwłasność uczestników postępowania. Wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym, organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, obciążając nimi strony sporu. Na wysokość ustalonych kosztów składają się jedynie koszty czynności geodety ustalone na podstawie faktury nr 8/2022/S z 01.09.2022 r., co jest zgodne z art. 263 § 1 k.p.a.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M.Ś. Podniosła, że podczas czynności rozgraniczeniowych prowadzonych przez geodetę doszło na naruszenia przepisów prawa. W jej ocenie koszty "wymierzenia powierzchni i granic" przez geodetów, którzy korzystali z operatu z odnowienia ewidencji gruntów z 1973 r. powinny wynosić od 1.500 zł do 2.000 zł. Podczas rozgraniczania nieruchomości geodeta powinien wyznaczyć 2 lub 3 granice, tj. granicę z odnowienia ewidencji gruntów z 1973 r., granicę z założenia ewidencji gruntów z 1963 r. i granicę według spokojnego stanu posiadania.

Strona zarzuciła również, że geodeta nie sprawdził stanu prawnego działek nr [...] i [...], przyjmując stan prawny działki nr [...] na podstawie księgi wieczystej założonej w 1992 r. i operatu z odnowienia ewidencji gruntów z 1973 r., które nie są "dokumentami pierwotnymi". Ustalając granice między ww. działkami geodeta winien uwzględnić dane z aktu własności ziemi (AWZ) i dane z operatu podstawowego z założenia ewidencji gruntów z 1963 r. (szerokość działki nr [...] wynosi 47,80 m, po przedłużeniu linii 6, 7 - 43,50 m). Te wielkości charakteryzują działkę nr [...] i od 1971 r. nic w tym względzie się nie zmieniło i jest zgodne ze stanem spokojnego posiadania. Strona podniosła, że granica przyjęta na podstawie operatu z 1973 r. jest sprzeczna z stanem prawnym tych działek (AWZ). Dodatkowo praca techniczna geodety została negatywnie zweryfikowana, co potwierdza protokół z 16.08.2022 r. z negatywnej weryfikacji materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przyjęcie takiej pracy technicznej i włączenie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficzne jest naruszeniem przepisów prawa. Strona dodała, że złożyła wniosek do Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim o "wycofanie" pracy technicznej firmy A., która została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożyła również wniosek o analizę i "wycofanie" operatu z odnowienia ewidencji gruntów z 1973 r. Ponadto złożyła wniosek do Łódzkiego Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego informując, że geodeci z firmy A. naruszyli prawo przy wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych.

Postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z 16 listopada 2022 r.

Organ wskazał, że rozgraniczanie nieruchomości, w podstawowym zakresie, uregulowane zostało w ustawie z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej p.g.k. Obejmuje ono dwa stadia postępowania: pierwsze - administracyjne i ewentualnie drugie - sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu administracyjnym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k.).

Stosownie do art. 34 ust. 1 p.kg., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k.).

Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego (art. 34 ust. 3 p.g.k.).

To, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że zaskarżone postanowienie organu I instancji dotyczy ustalenia wysokości kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy W. z 27 września 2022 r. umarzającą postępowanie.

W postępowaniu w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma art. 262 § 1 k.p.a. Przepis ten określa zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ prowadzący postępowanie. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Stronę obciążają natomiast te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1 § 1 art. 262 k.p.a.), lub zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2 § 1 art. 262 k.p.a.). W myśl art. 264 § 1 k.p.a. postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, powinno być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 2 k.p.a.).

Organ następnie podał, że w uchwale siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych - p.g.k. oraz w K.c. Tak więc w postępowaniu cywilnym, jak i w postępowaniu administracyjnym, sąd powszechny, jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 K.c. i art. 31 ust. 2-4 oraz art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. Z przepisów tych wynika, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości.

W postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Organ stwierdził, ze rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne.

O tym, że zaistniał spór co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], obręb G., świadczą okoliczności przedstawiane przez skarżącą. Zasadne było zatem wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, na wniosek D.K., mającego na celu ustalenie przebiegu granicy między ww. działkami.

Do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości Wójt Gminy W. upoważnił geodetę uprawnionego S.B.

Z akt sprawy wynika, że w trakcie wykonywania czynności geodezyjnych upoważniony geodeta poddał analizie materiały geodezyjne znajdujące się w PODGiK, tj. operaty archiwalne: [...] ([...]), nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]).

W obecności zainteresowanych stron geodeta przedstawił przebieg granic według danych z operatu archiwalnego nr P. [...] ([...]), wykonał również tymczasowe utrwalenie i pomiar granic określony na podstawie ww. dokumentu. W trakcie czynności granicznych wykonano wywiad terenowy, podczas którego znaleziono punkty osnowy ewidencyjnej z operatu scaleniowego: pkt 7 - znak granitowy, pkt 8 - butelka szklana odwrócona dnem do góry, pkt 9 -rurka drenarska, pkt 10 i 11 - znak granitowy, pkt 24/Ż - znak bet. z dziurą, pkt 25/Ż - butelka szklana oraz pomierzono zagospodarowanie terenu przy spornej granicy. Na spornej granicy nie znaleziono żadnych znaków granicznych.

Wójt dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych i uznał, że dokumentacja została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. Dokumentacja techniczna powstała w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy ww. nieruchomościami położonymi w miejscowości G. została zweryfikowana i włączona do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego za nr [...] w dniu 01.09.2022 r., co potwierdza pismo Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 02.09.2022 r.

Organ odniósł się do zawartych w zażaleniu zarzutów, że przy wytyczaniu granicy geodeta naruszył prawo, czego potwierdzeniem ma być negatywny wynik weryfikacji materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Według strony granica powinna być ustalona na podstawie AWZ z 1972 r. oraz operatu podstawowego z 1963 r., podczas gdy geodeta stwierdził, że dokumentacja ta jest mało czytelna i brak w niej współrzędnych dotyczących osnowy ewidencyjnej.

Organ stwierdził, że w razie sporu pomiędzy stronami, wyrażającego się m.in. w niezawarciu ugody i braku zgodnego oświadczenia w sprawie przebiegu linii granicznych, kiedy inne dowody nie zezwalają na jednoznaczne jej ustalenie, organ administracji publicznej zobowiązany jest do umorzenia prowadzonego postępowania (co też miało miejsce w sprawie). Nie leży bowiem w jego gestii, lecz kognicji sądu powszechnego, dokonywanie rozgraniczenia nieruchomości w sytuacjach, gdy strony nie zawarły ugody, ich twierdzenia co do przebiegu granicy są sprzeczne, a ich weryfikacja nie jest możliwa.

Procedura przyjęcia i weryfikacji materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych, przekazywanych organowi służby geodezyjnej, jest sformalizowana. Określa ją art. 12b p.g.k. Przepis ten stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (ust. 1).

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3 p.g.k.).

Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji (art. 12b ust. 4 p.g.k.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 p.g.k.).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k.).

W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a p.g.k.).

Z powyższego wynika, że geodeta ma możliwość wyeliminowania wad w sporządzonej i przedłożonej dokumentacji, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżąca przywiązuje dużą wagę do negatywnego wyniku weryfikacji dokumentacji przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co znalazło odzwierciedlenie w protokole weryfikacji Nr GBR.6642.1.1889.2020.1 z 16.08.2022 r. Pomija jednak, że wskazane w ww. protokole nieprawidłowości zostały usunięte, co potwierdza protokół nr GBR.6642.1.1889.2020.2 z pozytywnej weryfikacji dokumentacji przekazanej 30.08.2022 r. i dokumentacja ta włączona została do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości położonych w obrębie G., oznaczonych jako działki nr [...] i [...], generowało powstanie kosztów w łącznej wysokości 5 289 zł, co potwierdzone zostało "rozliczeniem szczegółowym" z 01.09.2022 r. i jest zgodne z zawartą umową nr 196/2022 z 13 kwietnia 2022 r., w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych.

Geodeta pozyskał materiały geodezyjne z PODGiK, zbadał księgi wieczyste prowadzone dla nieruchomości, wykonał pomiar w terenie, sporządził protokół graniczny oraz opracował stosowną dokumentację. Wyniki prac geodezyjnych upoważniony geodeta przekazał do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zostały one (po przedstawieniu wyjaśnień i usunięciu wcześniej wskazanych nieprawidłowości) ocenione jako prawidłowe, czego wyrazem było włączenie sporządzonej przez geodetę dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu 01.09.2022 r. (pismo Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 02.09.2022 r.)

Organ stwierdził przy tym, że kwestia ewentualnych nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej z wcześniejszych lat, w tym m.in. w operacie z odnowienia ewidencji gruntów z 1973 r., jest poza granicami niniejszego postępowania, którego przedmiotem są koszty postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem Wójta Gminy W. z 2 czerwca 2020 r.

Organ podkreślił, że wynagrodzenie geodety upoważnionego do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, w świetle art. 263 § 1 k.p.a., należy do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Koszty te poniesione zostały w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, wobec czego zasadne było obciążenie tymi kosztami stron postępowania rozgraniczeniowego, tj. D.K. - właściciela działki nr [...], który zainicjował postępowanie rozgraniczeniowe oraz współwłaścicieli działki nr [...], tj. M.Ś., A.Ś., W.F. i G.L., proporcjonalnie do udziałów we współwłasności nieruchomości.

Czynności, jakie ma wykonać geodeta przy rozgraniczaniu nieruchomości, a także dokumentację, jaka ma być sporządzona z rozgraniczenia nieruchomości określa rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Wymagane czynności rozgraniczeniowe zostały wykonane przez upoważnionego geodetę, co potwierdza sporządzona przez niego dokumentacja (przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) i przedstawione rozliczenie poniesionych kosztów.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że czynności, za które ustalono wynagrodzenie geodety, nie zostały wykonane, czy też zostały wykonane na tyle błędnie i wadliwie, z naruszeniem prawa, że organ nie powinien obciążać stron postępowania tymi kosztami.

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M.Ś.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że geodeta dokonujący czynności rozgraniczeniowych nie przeanalizował stanu prawnego działek nr [...] i [...], nie wykorzystał dokumentacji archiwalnej z operatu założenia ewidencji gruntów z 1963 r., a bazował na operacie z odnowienia ewidencji gruntów z 1973 r., nie dokonał synchronizacji osnowy obrębów Ż. i G. Podniosła także, że szkic polowy dotyczący stanu spokojnego posiadanie nie został sporządzony z należytą starannością i nie odzwierciedla spokojnego stanu użytkowania działki nr [...]. Ponadto skarżąca zarzuciła, że geodeta nie odniósł się do negatywnej weryfikacji złożonej przez niego dokumentacji w Starostwie Powiatowym w Piotrkowie Trybunalskim. Dodatkowo Wójt Gminy W. wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nie weryfikując wyników pracy geodety. Według skarżącej "zła analiza i szereg błędów popełnionych przez urzędników przyczyniła się do ogólnie źle ocenionej całej sprawy". Zdaniem skarżącej włączenie pracy technicznej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego nie oznacza, że praca techniczna została wykonana poprawnie.

Skarżąca wniosła przy tym o umorzenie kosztów, które dotyczą sprawy rozgraniczeniowej. W jej ocenie geodeta w toku czynności rozgraniczeniowych popełnił szereg błędów, wobec czego, jako osoba poszkodowana, bezzasadnie została obciążona kosztami rozgraniczenia w wysokości 881,50 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym, co wymaga podkreślenia, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, której właścicielem D.K., oznaczonej nr działki [...], z nieruchomością oznaczoną nr działki [...], stanowiącą współwłasność M.Ś. (skarżąca), A.Ś., G.L. i W.F. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 5 289 zł i obciążył tymi kosztami strony: w połowie D.K. – 2644,50 zł jako właściciela działki nr [...] oraz w pozostałej części współwłaścicieli działki nr [...], stosownie do posiadanych udziałów: skarżącą M.Ś. (udział 1/3) - w wysokości 881,50 zł, A.Ś. (udział 1/3) - w wysokości 881,50 zł, G.L. (udział 3/18) - w wysokości 440,75 zł i W.F. (udział 3/18) w wysokości 440,75 zł.

Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów tego postępowania zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest przepisy zawarte w art. 262–267.

Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stosownie natomiast do art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Organ ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 k.p.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007 nr 2 poz. 26), wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ), dalej k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.

Organ wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że rozgraniczanie nieruchomości, w podstawowym zakresie, uregulowane zostało w p.g.k. Obejmuje ono dwa stadia postępowania: pierwsze - administracyjne i ewentualnie drugie - sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu administracyjnym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k.).

Stosownie do art. 34 ust. 1 p.kg., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k.).

Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego (art. 34 ust. 3 p.g.k.).

W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek D.K. Decyzją z 27 września 2022 r. Wójt Gminy W. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia opisanych wyżej nieruchomości i przekazał sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi powszechnemu, zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.k. Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia zostało zatem zakończone, a organ miał podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Prawidłowo organ wskazał bowiem, że choć postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, to sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość.

Zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. D.K., nie zgadzając się z przebiegiem granic jego działki z działką należącą m.in. do skarżącej, wystąpił do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ich rozgraniczenie - tym samym przebieg granic okazał się sporny, co znalazło również potwierdzenie w toku samego postępowania, zakończonego decyzją o jego umorzeniu i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu.

Jak wskazał NSA w powołanej uchwale udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak już wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy przebiegu linii granicznej między działką nr [...] a działką nr [...], której właścicielami są skarżąca i uczestnicy postępowania. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli sąsiednich nieruchomości, których granice stały się sporne, czyli nie tylko w interesie uczestnika postępowania, który wniósł o jego wszczęcie, ale także w interesie skarżącej.

Dodatkowo należy wskazać, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt, ewidentnie istnieje spór co do przebiegu granicy. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało w interesie wszystkich stron tego postępowania. Sama ta okoliczność decyduje o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 k.c. Przepis ten stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

Wyliczenie składników kosztów postępowania zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, że do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych.

W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z 27 września 2022 r., kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego w procedurze ofertowej. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika z umowy z 13 kwietnia 2022 r. zawartej przez organ administracji z geodetą oraz wystawionej przez geodetę faktury z 1 września 2022 r. Procedura wyłonienia geodety S.B. nie wzbudziła przy tym zastrzeżeń Sądu, również skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń w tej kwestii.

Przepisy prawa nie określają wysokości stawek za wykonanie usług geodezyjnych, polegających na rozgraniczaniu nieruchomości. Ceny te kształtują zasady wolnego rynku. Geodeta S.B. złożył ofertę zawierającą rynkową, w ocenie Sądu niezawyżoną, cenę za wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic. Wobec powyższego w ocenie sądu zawarcie przez organ administracji umowy na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic z tym geodetą było racjonalne i nie naruszało interesu właścicieli rozgraniczanych nieruchomości.

Skarżąca konsekwentnie podważa – zarówno w skardze, a wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji – prawidłowość wykonanych przez geodetę prac, ale należy podkreślić, że sporządzona przez geodetę dokumentacja, po usunięciu nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacji z 16 sierpnia 2022 r. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficzego i była podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpoznania do sądu powszechnego, która jest ostateczna. Zaznaczyć jedynie należy, że skarżąca kwestionowała decyzję z 27 września 2022 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym – jednakże nieprawomocnym wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., III SA/Łd 74/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 12 grudnia 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z 27 września 2022 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Przyjąć zatem należy, że Wójt Gminy W. dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych i zasadnie uznał, że dokumentacja została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. Dokumentacja techniczna powstała w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego została zweryfikowana i włączona do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego za nr [...] w dniu 01.09.2022 r., co potwierdza pismo Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 02.09.2022 r.

Skarżąca kwestionuje czynności geodety powołując się na negatywny wynik weryfikacji materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jednakże Kolegium wyjaśniło w zaskarżonym postanowieniu, że procedura przyjęcia i weryfikacji materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych, przekazywanych organowi służby geodezyjnej jest sformalizowana. Określa ją art. 12b p.g.k. Przepis ten stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (ust. 1). Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3 p.g.k.). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji (art. 12b ust. 4 p.g.k.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 p.g.k.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k.).

W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a p.g.k.).

Geodeta ma więc możliwość wyeliminowania wad w sporządzonej i przedłożonej dokumentacji, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca przywiązuje dużą wagę do negatywnego wyniku weryfikacji dokumentacji przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co znalazło odzwierciedlenie w protokole weryfikacji Nr GBR.6642.1.1889.2020_1 z dnia 16.08.2022 r. Jednakże wskazane w ww. protokole nieprawidłowości zostały usunięte, co potwierdza protokół nr GBR.6642.1.1889.2020_2 z pozytywnej weryfikacji dokumentacji przekazanej w dniu 30.08.2022 r. i jak już wyżej wskazano, dokumentacja ta włączona została do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości położonych w obrębie G., oznaczonych nr działek [...] i [...], generowało powstanie kosztów w łącznej wysokości 5.289,00 zł, co potwierdzone zostało "rozliczeniem szczegółowym" z 01.09.2022 r. i jest zgodne z zawartą umową nr 196/2022 z dnia 13 kwietnia 2022 r.

Geodeta pozyskał materiały geodezyjne z PODGiK, zbadał księgi wieczyste prowadzone dla nieruchomości, wykonał pomiar w terenie, sporządził protokół graniczny oraz opracował stosowną dokumentację. Wyniki prac geodezyjnych upoważniony geodeta przekazał do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zostały one (po przedstawieniu wyjaśnień i usunięciu wcześniej wskazanych nieprawidłowości) ocenione jako prawidłowe, czego wyrazem było włączenie sporządzonej przez geodetę dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu 01.09.2022 r. (pismo Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 02.09.2022 r. znak: GBR.6642.1.1889.2020.BK).

Szczegółowe określenie wykonanych czynności wraz z obliczoną kwotą wynagrodzenia za te czynności ujęte zostało w kosztorysie sporządzonym przez geodetę. Ponadto na poniesione przez geodetę wydatki złożyły się koszty związane z drukowaniem materiałów i dokumentów, koszty wysyłki zawiadomień, koszty dojazdu samochodem do organów i rozgraniczanych nieruchomości. Zdaniem sądu organ dokonał poprawnego sprawdzenia wysokości kosztów na podstawie przedłożonego przez geodetę zestawienia kosztów ustalenia przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami, w tym sposobu wyliczenia przez biegłego wynagrodzenia i zasadności poniesionych przez niego wydatków.

Z uwagi na fakt, że właściciele działek rozgraniczanych powinni ponosić koszty ustalenia granicy po połowie słusznie uznano, że uczestnik postępowania jako właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], powinien ponieść połowę kosztów rozgraniczenia z pozostałymi działkami, czyli 2644,50 zł. Pozostałą kwotę (również 2644,50 zł) zasadnie rozdzielono między skarżącą i pozostałych współwłaścicieli zgodnie z posiadanymi przez nich udziałami.

Podsumowując, Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zawiera szczegółową argumentację i wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sprawę rozstrzygnięto na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

bg