Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 875/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...] w K. oraz U. G. i A. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2023 r. nr 242/2023 znak: WOB.7721.54.2023.JKUR w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie; 2/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...]" w K. oraz U. G. i A. G. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. nr ROIK I.5160.179.2022.JRS działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał Ł. W. jako inwestorowi robót związanych z przebudową budynku przy ul. [...] w K. w zakresie lokalu użytkowego usytuowanego na parterze oraz elewacji frontowej zrealizowanych bez uzyskania stosownej zgody z organu administracji architektoniczno – budowlanej, przywrócenie budynku przy ul. [...] w K. – w zakresie części wspólnych, w tym elewacji – do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie witryn, przywrócenie rozebranego podokiennika oraz zamontowanie w ich miejsce nowych witryn o podziale zgodnym ze stanem poprzednim, rozbiórkę betonowego stopnia przed wejściem do lokalu oraz przywrócenie rozebranego stopnia, zdemontowanie wentylatora zamontowanego na poziomie dachu, na przewodzie wentylacyjnym obsługującym okap kuchenny w lokalu, odłączenie okapu kuchennego od przewodu kominowego, rozbiórkę odcinków instalacji elektronicznej i wod.-kan., prowadzonych przez części wspólnej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 18 września 2015 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych prowadzonych w lokalu użytkowym usytuowanym w budynku przy ul. [...] w K.. Podczas w/w czynności ustalono m.in., że (...) prowadzone są roboty budowlane polegające na przebudowie tego lokalu obejmujące: przebudowę wewnętrznych instalacji wod.-kan., c.o. i elektrycznej, wyodrębnienie nowego pomieszczenia toalety za pomocą płyt g-k, wykonanie pawlacza o konstrukcji drewnianej obłożonego płytami g-k znajdującego się na wysokości ok. 2,5m i wymiarach w rzucie ok. 2,0 x 2,4m, wymianę witryny na elewacji frontowej z istniejącej stalowej na nową z PCV oklejonej okładziną imitującą drewno, wykonanie jednego stopnia o wys. ok. 7 cm i wymiarach ok. 0,35 x 2,20 m (betonowego) - w pasie chodnika, Ponadto wykonano aranżację wnętrza polegającą na ułożeniu płytek gresowych na podłodze i płytek ceramicznych na ścianach oraz malowanie ścian i biały montaż. Inwestorem wyżej opisanych robót jest najemca lokalu tj. Ł. W. (...). Do akt sprawy włączono kserokopię umowy najmu z dnia 29 czerwca 2015r. zawartej przez Ł. W. oraz [...] Spółdzielnię Spożywców oraz kserokopię opracowania pn. Wyciąg z projektu budowlano-wykonawczego przebudowy i remontu sklepu spożywczego dla celu uzgodnienia konserwatorskiego. PINB do akt sprawy włączył kserokopię decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2015r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 43/2014 z dnia 8 stycznia 2014r. i orzeczono o odmowie udzielenia pozwolenia na przebudowę i remont istniejącego sklepu spożywczego z budową wentylacji mechanicznej wywiewnej, przebudową instalacji wod.-kan., c.o. i elektrycznej, montażem instalacji lokalnego schładzania, montażu urządzeń schładzających i budowy instalacji elektrycznej dla urządzeń w wydzielonej w wymiennikowni dzierżawionej części piwnic, podłączenie instalacji kanalizacji sanitarnej do istniejącego pionu - na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W dniu 10 listopada 2015 r. PINB wydał postanowienie, którym działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał Ł. W. prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową budynku przy ul. [...] w K. w zakresie elewacji frontowej i lokalu użytkowego usytuowanego na paterze ww. budynku, bez uzyskania zgody z organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył obowiązek przedłożenia: inwentaryzacji powykonawczej wszystkich wykonanych robót budowlanych, ekspertyzy technicznej sprawdzającej prawidłowość wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz przebudowanych wewnętrznych instalacji: wod.-kan., c.o. i elektrycznej (również w obrębie części wspólnych budynku) wraz z uwzględnieniem ilości i prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych przynależących do rzeczonego lokalu użytkowego - wskazującej zgodność zastosowanych dotychczas rozwiązań z przepisami w tym techniczno-budowlanymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polskimi Normami wraz z jednoznacznym odniesieniem się do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tego lokalu jak również całego budynku, protokołu z kontroli przewodów kominowych przynależących do przedmiotowego lokalu użytkowego wraz z załącznikiem graficznym w terminie 30 dni od daty doręczenia rzeczonego postanowienia (k. 37-39 akta PINB). Ł. W. za pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. przedłożył opracowanie pn. Ekspertyza techniczna dotycząca lokalu usługowego w K. przy ul [...] z miesiąca listopada 2015 r., opinię mistrza kominiarskiego z dnia 2 października 2015 r., oświadczenie mistrza kominiarskiego, protokół odbioru wykonania prac z dnia 23 lipca 2015 r., opracowanie dot. adaptacji frontowego lokalu użytkowego na bar szybkiej obsługi w K. przy ul. [...] z miesiąca lipca 2015 r. wraz z rysunkiem. W dniu 30 grudnia 2015 r. organ I instancji wydał decyzję nr 473/2015, którą nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia robót budowlanych polegających na: przebudowie budynku przy ul. [...] w K. w zakresie lokalu użytkowego usytuowanego w parterze oraz elewacji frontowej, bez uzyskania właściwej zgody z organu administracji architektoniczno-budowlanej do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie następujących robót: 1. osadzenie wentylatora wyciągowego zgodnie z instrukcja producenta, z zastosowaniem podkładek antywibracyjnych, 2. poprowadzenie instalacji elektrycznej zasilającej wentylator okapowy w systemowym korytku PCV vi terminie do dnia 30 czerwca 2016r. Od powyższej decyzji PINB odwołanie złożyli Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...] z siedzibą w K. oraz A. G.. MWINB w Krakowie decyzją nr 560/2022 z dnia 7 lipca 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16 oddalił skargę na powyższą decyzję MWINB z dnia 7 lipca 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu 21 maja 2021 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny przebudowy budynku przy ul. [...] w K. w zakresie lokalu użytkowego na parterze oraz elewacji frontowej bez uzyskania stosownej zgody z organu administracji arch-bud, w trakcie których ustalono, że podział funkcjonalny lokalu oraz układ urządzeń sanitarnych zgodny z rysunkami pn. rzut parteru opracowanym (lokal został udostępniony tylko inspektorowi PINB z uwagi na sytuację epidemiczną). Na poziomie piwnic w pomieszczeniu wymiennikowni widoczne rozprowadzenia instalacji kanalizacji wykonane na potrzeby przedmiotowego lokalu - widoczne przebicia w stropie (w 6 miejscach). Współwłaściciele wskazali, miejsca na klatce schodowej, gdzie były wykute bruzdy w celu prowadzenia instalacji elektrycznej z lokalu do znajdującej się tam skrzynki elektrycznej — zwrócono uwagę, że w trakcie wykonywania bruzd w ścianie naruszono konstrukcję słupa - wg oświadczenia odsłonięte zostało zbrojenie. Na ścianie zewnętrznej budynku zamontowana została jednostka zewn. klimatyzacji obsługującej ww. lokal, według oświadczenia współwłaścicieli, bez ich zgody. Według oświadczenia Ł. W. na prośbę mieszkańców budynku została zamontowana insalacja. klimatyzacji celem nieotwierania drzwi ze względu na zapachy. Po jej zamontowaniu pan G. wniósł o natychmiastowe zdemontowanie jednostki zewnętrznej. Na poziomie dachu stwierdzono wentylator zamontowany na jednym z przewodów wentylacyjnych — wg oświadczenia przedstawiciela SM [...] obsługuje on okap kuchenny w lokalu. Na elewacji frontowej widoczne drzwi przeszklone witryny -jedna o wymiarach 335 x 380 cm z drzwiami wejściowymi, druga o wymiarach 376 x 380. Przed wejściem do lokalu stopień betonowy o wymiarach 220 x 7 x 36 cm. Według wyjaśnień najemcy wentylacja w lokalu jest grawitacyjna - w sali konsumenckiej widoczne dwie kratki wentyl, pod sufitem, w pomieszczeniach WC widoczne kratki w suficie. Według oświadczenia Ł. W., instalacja klimatyzacji została wykonana po dacie wydania przez PINB decyzji w przedmiotowej sprawie tj. po 30.12.2015r. Reasumując zakres prac związanych z przebudową przedmiotowego lokalu obejmował: wymianę witryn, wykonanie stopnia przed wejściem do lok., wykonanie ścianek działowych w lekkiej konstrukcji w celu wydzielenia dodat. pom, przebudowy inst. wewn. w obrębie lokalu tj. c.o. i wod.-kan. (tj. co- wymiana grzejników, wod-kan - nowe rozprowadzenia), wymiana instalacji elektrycznej, montaż wentylatora na kominie. Wg oświadczenia współwłaścicieli od początku zasiedlenia przedmiot. Budynku tj. od 1986 na parterze funkcjonował lokal usługowy - sklep. Do sporządzonego z czynności protokołu załączono dokumentację fotograficzną. W dniu 20 lipca 2021 r. organ I instancji wydał decyzję nr 892/2021, którą nałożono na Ł. W. jako inwestora przedmiotowych robót obowiązek - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do, stanu zgodnego z prawem — poprzez przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki - w terminie do dnia 31.10.2021r. - następujących dokumentów: Ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych (ze szczególnym uwzględnieniem ilości i prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych przynależnych do rzeczonego lokalu użytkowego) - w zakresie sprawdzenia ich wpływu na konstrukcję budynku, zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, normami akustycznymi, sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, wskazując zgodność zastosowanych dotychczas rozwiązań z przepisami w tym techniczno-budowlanymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polskimi Normami wraz z jednoznacznym odniesieniem się do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tego lokalu jak również całego budynku, zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wszystkich wykonanych robót. Powyższa ekspertyza, z uwagi na fakt, że wykonane roboty ingerowały w wygląd zewnętrzny budynku, winna zostać uzgodniona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Powyższa ekspertyza techniczna, w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, winna jednoznacznie wskazywać zakres, rodzaj i sposób przeprowadzenia niezbędnych prac bądź innych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa i zapewniającego bezpieczne użytkowanie przedmiotowego lokalu oraz całego budynku, w którym lokal ten jest zlokalizowany (...). W dniu 4 stycznia 2023 r. organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję.

Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Spożywców z siedziba w K., Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...] z siedziba w K. oraz Ł. W..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzja z dnia 23 czerwca 2023 r. nr 242/2023 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem merytorycznej kontroli sądów administracyjnych, które wypowiadały się w sprawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1102/16 oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 196/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16. Odnosząc się co do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych wskazać należy, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16 zajął stanowisko, że wykonane przez inwestora roboty budowlane winny być zakwalifikowane jako przebudowa. Wobec faktu nie legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę zasadnym stało się wdrożenie postępowania naprawczego zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadniczym celem postępowania naprawczego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z ww. wymogami. Na samym wstępie wskazać należy, że zastrzeżenia organu II instancji po przenalizowaniu toku postępowania naprawczego budzi zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia skarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że w toku ponownie prowadzonego po wyrokach sądowych postępowania, organ I instancji w dniu 20 lipca 2021 r. wydał decyzję nr 892/2021, którą działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem — poprzez przedłożenie w terminie do dnia 31.10.2021r. - następujących dokumentów: ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych (...) zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wszystkich wykonanych robót. Od ww. decyzji odwołanie wniósł Ł. W.. Postanowieniem nr 1053/2021 z dnia 3 grudnia 2021r. organ odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 20 lipca 2021 r. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2022r., sygn. akt II SA/Kr 123/22 oddalił skargę na postanowienie MWINB z dnia 3 grudnia 2021 r. Następnie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 124/22 WSA w Krakowie oddalił skargę na postanowienie MWINB z dnia 3 grudnia 2021r. Wyżej wymienione wyroki sądowe są prawomocne. Zatem decyzja PINB z dnia 20 lipca 2021 r. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji oraz prawomocna. Decyzja ta nie została również wyeliminowana w żadnym z nadzwyczajnych trybów postępowań administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017r.) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wobec powyższego w ramach kolejnego etapu postępowania naprawczego określonego w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora lub po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane winien sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i wydać decyzję 1. o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2. w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego). W sytuacji zatem, gdy zobowiązany nie wykona nałożonego na niego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, to wówczas organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w myśl art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego). Nadmienić należy, że na tym etapie postępowania administracyjnego nie można kwestionować prawidłowości decyzji wydanych na wcześniejszym etapie postępowania tj. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, która będąc ostateczną i prawomocną pozostaje w obrocie prawnym. Na niniejszym etapie postępowania rolą organów nadzoru budowlanego jest więc jedynie sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego na zobowiązanego, bez możliwość modyfikacji zakresu tego obowiązku - tj. obowiązku nałożonego uprzednio wydaną decyzją. Wskazać należy, że z akt sprawy organu I instancji wynika, że wymagany decyzją PINB nr 892/2021 dokument nie został przedłożony we wskazanym terminie, dlatego w zgodzie z orzecznictwem - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2019 r., o sygn. akt II SA/Go 555/19: podkreślić ponadto należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 u.p.b. nie jest decyzją uznaniową. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia decyzji określonej w art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Natomiast w każdym przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. organ bezwzględnie musi podjąć decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - konsekwencją nieprzedłożenia wymaganej decyzją nr 892/2021 z dnia 20 lipca 2021r., ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną w określonym terminie winno być wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego tj. decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że pomimo upływu terminu do przedłożenia żądanych dokumentów, wskazanego w ww. decyzji PINB nr 892/2021 z dnia 20.07.2021r. - inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku (...). Równocześnie należy podkreślić, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor, będący najemcą przedmiotowego lokalu, nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w zakresie dotyczącym części wspólnych i współwłaściciele oraz Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...]" nie wyrażają zgody na legalizację zrealizowanych robót. Zatem PINB nieprawidłowo oparł skarżoną decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego gdyż właściwą podstawę prawną dla doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w stanie prawnym przedmiotowej sprawy stanowił art. 51 ust. 3. Niemniej jednak PINB opierając swoją decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 zasadniczo i tak wybrał jedno z dopuszczalnych rozwiązań o których mowa w art. 51 ust. 3 stwierdziwszy, że w realiach przedmiotowej sprawy doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jest konieczne z uwagi na niewywiązanie się przez Ł. W. z obowiązków nałożonych decyzją PINB nr 892/2021 z dnia 20 lipca 2021r.

Organ wskazał, że w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 640/15 wskazano, że nie można bowiem wykluczyć, że przez pojęcie określonych czynności należy rozumieć także inne prace związane z- budową obiektu budowlanego, które nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 komentowanej ustawy (por. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red. nauk). Prawo budowlane. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2016 r., str. 735 - 736). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007 r. nr 6, póz. 132; z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 165/10; z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/10; z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12). Ponadto zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego mogą nakazać decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie określonych czynności, a następnie mogą jeszcze raz w ramach art. 51 upb wydać decyzję nakazową. Jak wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1982/09: "Nie sposób też dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w omawianym przypadku z uwagi na to, że zobowiązanie do przedłożenia dokumentów nie może doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak wymaga tego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tego rodzaju zobowiązanie, mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, też przecież ma w ostateczności doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie przedłożonej dokumentacji może się bowiem dopiero okazać, co należy zrobić, aby wykonane już roboty doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W ocenie NSA w takiej sytuacji można wydać ponownie decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bez narażenia się na zarzut wydania decyzji w sprawie załatwionej już decyzją ostateczną. Istnieć bowiem będą nowe okoliczności, mianowicie konieczne do wykonania roboty budowlane lub inne czynności, o których istnieniu organ administracji dowie się z uzyskanej dokumentacji". Tym samym wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowi jeden ze środków służących osiągnięciu literalnie określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane celu postępowania naprawczego, jednak nałożenie obowiązku przedstawienia odpowiednich opracowań technicznych na podstawie ww. przepisu może nastąpić dopiero po wyczerpaniu przez organ nadzoru budowlanego wszystkich środków dowodowych w ramach przyznanych mu kompetencji. W tym miejscu przypomnieć należy, że organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie naprawcze na mocy art. 153 P.p.s.a. zobowiązany był do zastosowania się do wiążącej w sprawie oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 196/18. WSA w Krakowie wskazał, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, że dostarczone przez skarżącego dokumenty nie są wystarczające do wydania merytorycznej decyzji w postępowaniu naprawczym (...). Chodzi o to, że z dokumentów tych nie wynika jednoznacznie jakie roboty zostały wykonane, i czy ich wynik jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia warunków technicznych (...). Dopiero prawidłowe ustalenie zakresu wykonanych robót pozwoli na miarodajną ocenę, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do dysponowania obiektem na cele budowlane. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne w dniu 21 maja 2021r. w trakcie których ustalono m.in. zakres prac związanych z przebudową przedmiotowego lokalu składających się na: wymianę witryn, wykonanie stopnia przed wejściem do lok., wykonanie ścianek działowych w lekkiej konstrukcji w celu wydzielenia dodatkowych pom, przebudowy inst. wewn. w obrębie lokalu tj. c.o. i wod.-kan. (tj. co- wymiana grzejników, wod-kan — nowe rozprowadzenia), wymiana instalacji elektrycznej, montaż wentylatora na kominie. Następnie organ I instancji decyzją nr 892/2021 z dnia 20 lipca 2021r., nałożył na inwestora przedmiotowych robót obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – poprzez przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie — Powiat Grodzki — w terminie do dnia 31.10.202Ir. - następujących dokumentów: Ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych (ze szczególnym uwzględnieniem ilości i prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych przynależnych do rzeczonego lokalu użytkowego)

w zakresie sprawdzenia ich wpływu na konstrukcję budynku, zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, normami akustycznymi, sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, wskazując zgodność zastosowanych dotychczas rozwiązań z przepisami w tym techniczno-budowlanymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polskimi Normami wraz z jednoznacznym odniesieniem się do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tego lokalu jak również całego budynku, zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wszystkich wykonanych robót. Powyższa ekspertyza, z uwagi na fakt, że wykonane roboty ingerowały w wygląd zewnętrzny budynku, winna zostać uzgodniona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Powyższa ekspertyza techniczna, w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, winna jednoznacznie wskazywać zakres, rodzaj i sposób przeprowadzenia niezbędnych prac bądź innych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa i zapewniającego bezpieczne użytkowanie przedmiotowego lokalu oraz całego budynku, w którym lokal ten jest zlokalizowany. Ww. decyzja PINB pozostaje w obrocie prawnym i jest prawomocna. W toku postępowania przed organem I instancji żądana ww. decyzją PINB ekspertyza techniczna nie została przez zobowiązanego przedłożona, co stanowiło, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, jedną z przesłanek do nakazania inwestorowi przywrócenia lokalu użytkowego przy ul. [...] w zakresie części wspólnych do stanu poprzedniego. W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji MWINB nr 560/2016 z dnia 7 lipca 2016 r., zakreślono zakres robót budowlanych w następujący sposób wykonano zaś w niej szereg robót budowlanych, tj. m.in. przebudowę wewnętrznych instalacji wod.-kan., c.o. i elektrycznej, wyodrębnienie nowego pomieszczenia toalety, wymianę witryny na elewacji frontowej, wykonanie stopnia w pasie chodnika czy też zamontowanie wentylatora mechanicznego na kominie wentylacyjnym. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16 rozpoznając skargę na ww. decyzję MWINB, wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez inwestora nie wynika jednoznacznie jakie i roboty zostały wykonane. W tak ukształtowanym stanie rzeczy ponownie prowadzonym postępowaniu po wyroku WSA w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolą organu I instancji było jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB po wyrokach sądowych zapadłych w sprawie wynika, że organ I instancji nie poczynił zasadniczo żadnych nowych ustaleń co do zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Ustalony przez PINB zakres przebudowy wskazany w protokole z dnia 21 maja 2021 r. zasadniczo pokrywa się z zakresem robót budowlanych jaki był ujawniony w aktach sprawy na moment orzekania przez WSA w Krakowie oraz Naczelny Sad Administracyjny. W tym miejscu, organ zwrócił uwagę także na-fakt, że jak wynika z akt sprawy poprzednio w przedmiotowym lokalu znajdował się sklep. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K.- P. w K. wynika natomiast, że lokal użytkowy będący przedmiotem niniejszego postępowania figuruje w niej jako lokal niemieszkalny L.U.1 oraz składa się z trzech pokoi, przedpokoju, kuchni oraz łazienki. W tym miejscu wskazać należy, że zdaniem MWINB kluczowe dla ustalenia zakresu wykonanych w przedmiotowym lokalu robót budowlanych jest przede wszystkim porównanie stanu zastanego przez pracowników PINB podczas czynności kontrolnych ze staniem projektowanym. W aktach sprawy brak jest oryginałów lub uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem dokumentów, które obrazowały by stan przedmiotowego lokalu użytkowego z momentu sprzed rozpoczęcia przez Ł. W. robót budowlanych polegających na przebudowie tegoż lokalu. Podkreślić należy, że w zdecydowanej mierze akta sprawy składają się z dokumentów oraz kserokopii dokumentów przedkładanych przez strony postępowania, które notabene mają sprzeczne względem siebie interesy co do budynku przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie podjął we własnym zakresie żadnych działań mających na celu pozyskanie dokumentacji (pozwoleń na budowę wydawanych dla przedmiotowego budynku, projektów budowlanych - w tym np. projektu dotyczącego przebudowy i remontu istniejącego sklepu - innego rodzaju dokumentacji posiadanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej bądź organy ochrony zabytków itp.) obrazującej stan przedmiotowego budynku, a przede wszystkim lokalu użytkowego sprzed wykonania przez inwestora robót budowlanych. Wskazać należy, że dopiero rzeczona dokumentacja mogłaby stanowić punkt odniesienia co do zakresu wykonanych w przedmiotowym obiekcie robót budowlanych. Kompleksowe ustalenie pierwotnego stanu przedmiotowego budynku winno stanowić dla organu I instancji punkt wyjścia dla dalszych rozważań, w tym do oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa oraz ewentualnej konieczności nakazania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero w dalszej kolejności (np. w przypadku braku możliwości pozyskania takich dokumentów od właściwych organów lub od stron) ustalenia takie winny zostać oparte o szczegółowe wyjaśnienia składane przez strony. Brak stosownych ustaleń w powyższym zakresie powoduje także wątpliwości organu co do wykonalności skarżonej decyzji. Zauważyć chociażby należy, że skarżoną decyzją organ I instancji nakazał zdemontowanie witryn, przywrócenie rozebranego podokiennika oraz zamontowanie w ich miejsce witryn o podziale zgodnym ze stanem poprzednim. W ocenie MWINB takie ogólnikowe i lakoniczne wskazania są niedopuszczalne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy. W tym miejscu należy postawić pytanie co organ I instancji rozumie pod pojęciem podział zgodny ze stanem poprzednim - z sentencji wynika jaki to jest ten stan poprzedni oraz co kryje się pod pojęciem wszystkie witryny czy jest to 5 witryn, 10 witryn czy też jakaś inna liczba. Zaskarżona decyzja winna więc konkretnie wskazywać, ile konkretnie witryn ma być zdemontowanych oraz jakie powinny być zamontowane na ich miejsce. W tym celu organ I instancji mógł przykładowo sporządzić stosowny szkic stanowiący załącznik do wydanej decyzji, tak aby adresat decyzji wiedział jak winien zostać wykonany zaskarżony obowiązek. Zauważyć należy, że zakres obowiązku winien być bowiem określony w sposób niebudzący wątpliwości tak aby decyzja była możliwa do wykonania przez stronę, ale także w przypadku braku jej wykonania przez stronę była wykonalna egzekucyjnie. Brak precyzyjnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji może być podstawą do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na jej niewykonalność (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 1742/20). W ocenie MWINB brak precyzyjności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji w sposób rażący narusza art. 107 § 1 pkt 5 kpa określający istotne elementy decyzji administracyjnej, co sprawia, że jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Niezależnie od uchybień wspomnianych w powyższych akapitach brak precyzji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji skutkować może jej niewykonalnością, która w ocenie MWINB ma charakter trwały.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji nakazał przywrócenie Budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego jedynie w zakresie części wspólnych - w tym elewacji do stanu poprzedniego. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika więc, że przywrócenie do stanu poprzedniego PINB ograniczył tylko i wyłącznie co do części wspólnych budynku - poza zakresem skarżonego rozstrzygnięcia PINB pozostaje więc sam lokal użytkowy w którym wykonywane byty roboty budowlane ; będące przedmiotem postępowania. Zatem innymi słowy zaskarżona decyzja niejako legalizuje roboty budowlane wykonane przez inwestora w obrębie samego lokalu użytkowego. W ocenie organu ograniczenie się zakresem skarżonej decyzji tylko i wyłącznie co do części wspólnych budynku jest nieprawidłowe. Wydając nakaz przywrócenia obiektu .do stanu poprzedniego, organ I instancji winien co do zasady objąć ich zakresem także roboty wykonane w obrębie lokalu użytkowego. Podkreślić należy, że przywrócenie do stanu poprzedniego, to doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu legalnie usankcjonowanego sprzed zrealizowania samowolnych robót budowlanych. Zdaniem MWINB zrealizowane przez inwestora prace należy traktować jako całość. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest więc to czy np. niektóre z wykonanych robót budowlanych można by potraktować jako roboty budowlane nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy dokonania skutecznego zgłoszenia, bo wszystkie roboty wykonane przez inwestora stanowiły w swej istocie jedynie element większej całości tj. całego kompleksu robót budowlanych, które — jako całość miały doprowadzić do finalnego efektu w postaci stworzenia w miejscu istniejącego lokalu usługowego o funkcji handlowej - sklepu, lokalu usługowego o funkcji gastronomicznej. Organ I instancji nie odniósł się do robót wykonanych wewnątrz lokalu, z tej też przyczyny nie wiadomo czy organ uznał, że roboty te były zgodne z przepisami i chciał je zalegalizować, czy też w ogóle nie badał ich prawidłowości i zgodności z przepisami. Ponadto organ I instancji adresatem skarżonej decyzji zobowiązanym do przywrócenia budynku przy ul. [...] w K. w zakresie części wspólnych do stanu poprzedniego uczynił inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że Ł. W. jest wyłącznie najemcą lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] w K. chociaż fakt ten został udokumentowany przez PINB w oparciu o kopie umowy najmu i winien zostać zweryfikowany przez PINB w oparciu o oryginały dokumentów, natomiast jego właścicielem pozostaje [...] Spółdzielnia [...] z siedziba w K..

Od tej decyzji sprzeciw wniosła Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...] w K. wskazując, że współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] nie widzą możliwości wyrażenia zgody na realizację prac w częściach wspólnych. Mając na uwadze powyższe brak jest możliwości uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co uniemożliwia legalizację wykonanych prac budowlanych.

Od tej decyzji sprzeciw wniosła również U. G. i A. G. podnosząc, że domagają się nakazu rozbiórki samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy wadliwości decyzji organu I instancji wydaną w postępowaniu naprawczym, a nakazującej inwestorowi robót związanych z przebudową budynku przy ul. [...] w K. w zakresie lokalu użytkowego usytuowanego na parterze budynku, oraz elewacji frontowej, przywrócenie budynku do stanu poprzedniego (poprzez zdemontowanie witryn, przywrócenie rozebranego podokiennika oraz zamontowanie w ich miejsce nowych witryn o podziale zgodnym ze stanem poprzednim, rozbiórkę betonowego stopnia przed wejściem do lokalu oraz przywrócenie rozebranego stopnia, zdemontowanie wentylatora zamontowanego na poziomie dachu, na przewodzie wentylacyjnym obsługującym okap kuchenny w lokalu, odłączenie okapu kuchennego od przewodu kominowego, rozbiórkę odcinków instalacji elektronicznej i wodno- kanalizacyjnej, prowadzonych przez części wspólne) upatruje w tym, że ustalenia organu pierwszej instancji dokonane na podstawie oględzin, opisanych w protokole z dnia 21 maja 2021 r., zasadniczo pokrywa się z zakresem robót budowlanych jaki był ujawniony w aktach sprawy, na moment orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że w wyroku tym sąd wskazuje, z przedstawionych przez skarżącego Ł. W. dokumentów, nie wynika jednoznacznie jakie roboty zostały wykonane, i czy ich wynik jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia warunków technicznych. Organ pierwszej instancji ustaleń swych dokonał na podstawie własnych oględzin, a nie w oparciu o dokumenty przedstawione przez inwestora. Sąd w wyroku z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16 nie negował tego, że dokumenty przedstawione przez inwestora są sprzeczne ze stanem faktycznym ale, że stanu tego nie wykazują w sposób dostateczny. Jeżeli zatem organ na podstawie własnych oględzin dokonuje ustaleń, choćby zbliżonych do tych, które starał się wykazać inwestor w złożonych wcześniej dokumentach, nie świadczy to o tym, że ustalenia te są nierzetelne czy niepełne. Mając wątpliwości w tym zakresie organ drugiej instancji miał możliwość, w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie w tej, zdawało by się prostej sprawie, toczy się już od 2015 r. Organ odwoławczy winien w takiej sytuacji wyjątkowo ostrożnie korzystać z możliwości jakie daje mu przepis art. 138 § 2 K.p.a. tj. z wydania decyzji kasacyjnej z uwagi właśnie na przewłokę postępowania.

Co do podnoszonego przez organ faktu, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego organ pierwszej instancji ograniczył do części wspólnych budynku, co niejako legalizuje roboty budowlane wykonane przez inwestora w obrębie samego lokalu użytkowego, wskazać należy, że ustalenia organu dokonane na podstawie oględzin dokonanych w dniu 21 maja 2021 r, obejmują także roboty budowlane wykonane wewnątrz lokalu użytkowego. Organ odwoławczy widząc taką potrzebę a wynikającą z jego interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane, mógł wadliwość tą sanować wydając decyzję reformacyjną, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Zwrócić można jedynie uwagę, że wyroku z dnia z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16 sąd zwraca uwagę, "Z dokonanych ustaleń wynika, że wykonane roboty nie doprowadziły do zmiany ww. "charakterystycznych" parametrów obiektu. Nie stanowiły one jednak tylko remontu lokalu, ponieważ ich zakres ingerował w części wspólne obiektu; podłączenie sieci wraz z umieszczeniem wentylatora na dachu, wymiana witryny, urządzenie wejścia do lokalu." Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu, że wszelkie roboty budowlane tak te wykonane w częściach wspólnych budynku jak i te, we wewnętrzu lokalu użytkowego muszą być kwalifikowane tak samo, co też jak się wydaje nie jest sprzeczne ze stanowiskiem jakie wyraził sąd w wyroku z dnia z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1102/16 gdzie podkreślono, że niemożność zakwalifikowania ich jako remontu wynika z faktu, że wykonano je nie tylko wewnątrz lokalu użytkowego ale też w częściach wspólnych. Nie można wykluczyć zatem, że część tych robót (o ile ich charakter na to pozwala) to remont, a część wykonana w częściach wspólnych i zmieniająca parametry użytkowe budynku to przebudowa.

Odnośnie wskazań zawartych w zaskarżonej decyzji, co do wątpliwości organu w kwestii wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że wątpliwości tego typu nigdy nie może być podstawą do wydania decyzji kasacyjnej. Wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy winien wyjaśniać w drodze wydania decyzji reformacyjnej.

Także zastrzeżenia organu co do ilości witryn mających być zdemontowanymi na podstawie decyzji organu I instancji, są dla sądu niezrozumiałe, ponieważ organ ten ustalił, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania obejmowały wymianę witryn a nie wykonanie nowych witryn w nieokreślonej ilości.

Co zaś do podnoszonego przez organ tego, że jako inwestor jako najemca, nie dysponuje prawem dysponowania nieruchomością cele budowlane w częściach wspólnych budynku, wskazać należy, iż nakazane przez organ I instancji roboty mają polegać na przywróceniu stanu poprzedniego. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane (w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie wszyscy współwłaściele obiektu budowlanego, czy wspólnota mieszkaniowa (w niniejszej sprawie właściciel budynku - [...] Spółdzielnia [...] w K.) powinni być adresatami decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust 1 a także art. 51 ust 5 ustawy Prawo budowlane, jeżeli organ jest w stanie ustalić inwestora – sprawcę samowoli budowlanej. W sytuacji nakazania mu wykonania robót budowalnych polegających na likwidacji czegoś – przywrócenia stanu poprzedniego, nie musi się on legitymować prawem dysponowania nieruchomościową na cele budowlane. Zgodnie z brzmieniem art 51 ustawy Prawo budowlane wprost brak jest wymogu wykazywania się przez adresatów decyzji dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Orzecznictwo wprawdzie wykształtowało koncepcję, że w pewnych okolicznościach inwestor prawem takim musi dysponować, ale dotyczy to legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, a nie nakazu rozbiórki czy przywrócenia stanu poprzedniego jak w sprawie niniejszej. Jeżeli zatem sprawcą samowolnie wykonanych robót budowlanych jest najemca lokalu w przedmiotowym budynku, organ winien na niego nałożyć obowiązki likwidacji stanu tej samowoli a źródłem prawa do wykonania tych robót, jest sama ostateczna decyzja nakazująca ich wykonania (por. wyroki Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 oraz z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08). Dodać też można, że zmiana podmiotu do którego decyzja ma być skierowana (adresata decyzji) niespełna 8 lat od wszczęcia postępowania jest dla sądu niezrozumiała. Podnieść też należy, że sprawa była przedmiotem kontroli sądu (sprawa II SA/Kr 1102/16) a sąd nie kwestionował prawidłowości podmiotowego ukształtowania postępowania, w zakresie do jakiego adresata decyzja (wcześniej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych) ma być skierowana.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.