Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 735/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 428/20 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2019 r. znak DON.7100.227.2019.BSI w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 428/20 oddalił skargę K. D. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2019 r., znak DON.7100.227.2019.BSI w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) decyzją z dnia 30 kwietnia 2008 r., znak WOP/AM/7144/326/06 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej PINB) z dnia 23 czerwca 2006 r., znak INB-AB/7141/256/04/18/820/232, którą nakazano skarżącej, A. M. (dalej wnioskodawczyni), W. M. i W. M., jako współwłaścicielkom nieruchomości przy [...] w [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy [...] w [...], w wyniku:

- likwidacji przeszklonej witryny sklepowej wykonanej w otworze okiennym w ścianie zewnętrznej od strony [...] w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego,

- likwidacji dwóch ścianek działowych wydzielających istniejące obecnie pomieszczenie sklepowe zlokalizowane od strony [...] w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę,

- odtworzenia zlikwidowanej części ściany murowanej pomiędzy utworzonym obecnie pomieszczeniem sklepowym w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru a pierwotnym pomieszczeniem usługowym zlokalizowanym od strony budynku przy [...] poprzez wymurowanie ściany o grubości 30 cm,

- likwidacji wszystkich ścianek działowych oraz stolarki drzwiowej tworzących pomieszczenie zaplecza oraz pomieszczenie sanitarne od strony podwórza w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę,

- likwidacji zlokalizowanego w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru otworu okiennego i zamontowanej stolarki okiennej w ścianie zewnętrznej od strony podwórza poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego,

- likwidacji urządzeń sanitarnych i podejść wodno-kanalizacyjnych do tych urządzeń w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich demontaż i rozbiórkę.

Skarżąca pismem z dnia 4 listopada 2008 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 23 czerwca 2006 r. z tego powodu, że nie została jej doręczona. W nagłówku wniosku figurowała również wnioskodawczyni (nie złożyła na tym piśmie swojego podpisu, nie upoważniła również skarżącej do działania w jej imieniu).

PWINB postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r Nr. 98, poz. 1071, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 30 kwietnia 2008 r.

W ramach wznowionego postępowania organy administracji wydały wiele decyzji, kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w sprawach VII SA/Wa 644/10, VII SA/Wa 1174/14 i VII SA/Wa 2617/17). Także Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie orzekał w wyniku wniesienia skarg kasacyjnych od orzeczeń sądu pierwszej instancji (w sprawach II OSK 2010/15 i II OSK 11029/18). Ostatecznie PWINB postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018 r. wznowił postępowanie w tej sprawie na wniosek skarżącej i wnioskodawczyni w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Następnie PWINB decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak WOP/AM/7145/73/08 umorzył wznowione postępowanie w części dotyczącej wniosku wnioskodawczyni (pkt 1), stwierdził, że decyzję z 30 kwietnia 2008 r. wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającym na niedoręczeniu tej decyzji w sposób skuteczny skarżącej (pkt 2), nie uchylił jednak tej decyzji ze względu na fakt, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat (pkt 3).

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do GINB, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Motywując rozstrzygnięcie organ podał, że podstawą wznowienia postępowania w przypadku skarżącej była przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., o czym przesądził GINB w decyzji z dnia 9 września 2017 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2619/17. Stwierdził także, że wniosek w tym przedmiocie został przez skarżącą wniesiony w terminie.

Zauważył, że jakkolwiek decyzja z 30 kwietnia 2008 r. nie została doręczona w sposób skuteczny skarżącej, to została doręczona innym stronom postępowania odpowiednio w dniu 8 i 26 maja 2008 r., wobec czego pięcioletni termin od dnia doręczenia tej decyzji upłynął w maju 2013 r. W tej sytuacji, jak przyjął, zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji przewidziana w art. 146 § 1 K.p.a. i brak jest podstaw do prowadzenia postępowania merytorycznego. Wydanie w takich warunkach decyzji co do istoty sprawy oznaczałoby, że dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie powołanej przez skarżącą przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. nowej okoliczności dotyczącej odnalezienia dokumentów wskazujących na przyjęcie do użytkowania spornej części budynku wraz z adaptacją pomieszczeń oraz zabudową zaplecza posesji GINB przypomniał, że w tej materii wypowiedział się już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14. Sąd wyjaśnił, że organ mógł wznowić postępowanie na podstawie przesłanki wynikającej z tego przepisu, lecz z urzędu, a nie na wniosek skarżącej, który oparty jest wyłącznie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazał przy tym, że skarżąca może złożyć do WINB wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 30 kwietnia 2008 r. w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., który zainicjuje nowe postępowanie wznowieniowe.

Odnośnie wniosku wnioskodawczyni stwierdził, że wniosek został przez nią podpisany, jednakże nie wskazała ona podstawy wznowienia, nie wyjaśniła także, czy wniosek złożony został w terminie. Uzasadniało to umorzenie wznowionego postępowania w tej części.

Jednocześnie za nieprawidłowe uznał organ odwoławczy zawarcie dwóch rozstrzygnięć w jednym akcie administracyjnym, jednak z uwagi na to, że identyczny skutek zostałby osiągnięty, gdyby wydano dwie odrębne decyzje, mając na względzie wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadę ekonomiki postępowania, GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżąca wniosła skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnosząc szereg zarzutów natury procesowej, domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji w całości, jak i decyzji organu pierwszej instancji, względnie uchylenia obu tych decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2020 r., którym oddalił skargę, stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a zawarte w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd odnosząc się do kwestii umorzenia wznowionego postępowania w odniesieniu do wnioskodawczyni przypomniał ustalenia organu w tym zakresie i podkreślił, że ta część rozstrzygnięcia organów nie mogła być przedmiotem skargi złożonej przez skarżącą. Strona skarżąca musi mieć bowiem w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością.

Podzielił także w całości ustalenia i stanowisko organu, że skarżąca złożyła w terminie wniosek o wznowienie postępowania, który oparty był jedynie o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podstawa wznowienia jest usprawiedliwiona, skoro decyzja z 30 kwietnia 2008 r. nie została jej doręczona, jednakże nie można uchylić tej decyzji z uwagi upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji stronom (termin ten upłynął w maju 2013 r.). Zachodziły więc podstawy do ograniczenia się do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności, z powodu których nie można uchylić tej decyzji (art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a.). Sąd przyjął, że ze względu na treść art. 149 § 2 K.p.a. PWINB prowadząc postępowanie na wniosek strony i orzekając w sprawie związany był podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie mógł odnosić się do innych kwestii wykraczających poza granice wytyczone przyczyną wznowienia. Dlatego za chybione uznał zarzuty dotyczące ograniczenia przedmiotu wznowienia postępowania wyłącznie do ustalenia wadliwości procesowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i pominięcia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a,

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 października 2020 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna oparta została o obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach pierwszej z nich pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o wadliwe wnioskowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, iż postępowanie poddane kontroli organu odwoławczego w zakresie wydania decyzji z dnia 8 sierpnia 2019 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, konsekwencją czego było utrzymanie w mocy przez organ decyzji organu wojewódzkiego,

2) uznanie, iż doszło do naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sytuacji, w której organ administracji nie był związany podaniem wnioskodawczyni, gdyż nie ona była inicjatorem wniosku o wznowienie postępowania, co w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleń stanu faktycznego, wyklucza ww. jako inicjatora przedmiotowego postępowania,

3) uznanie za uzasadnione, iż doszło do uchybienia przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a tym samym wystąpiły ustawowe przesłanki wydania prawidłowej decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 8 sierpnia 2019 r. prawidłowo zastosował normę art. 147 K.p.a. w sytuacji, gdy przepis ten nie wyłączał inicjatywy organu administracji działania w sprawie z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., zaś ustawodawca wyposażył tylko stronę postępowania w normę kompetencyjną inicjującą procedurę wznowieniową wyłącznie w ograniczonym zakresie wynikającym z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b K.p.a.

Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił rażącą obrazę przepisów postępowania mogącą mieć wpływ istotny na wynik sprawy w zakresie naruszenia:

1) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 145 § 1, art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec błędnego przyjęcia, iż doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1, art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również brak wskazania, że wymienione przez Sąd naruszenia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy, gdy analiza zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wskazuje, iż zaistniały przesłanki od stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości;

2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a w związku z art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności, tudzież zaniechanie zainicjowania z urzędu w oparciu o posiadane informacje z akt sprawy postępowania wznowieniowego na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.

W oparciu o wskazane postawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi - uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącą, względnie - jak zaznaczono - z daleko idącej ostrożności procesowej w wypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny przywołanych przez skarżącą zarzutów w zakresie naruszeń prawa materialnego bądź też uznania, iż przedstawione naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy uniemożliwiając rozpoznanie skargi - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że uchybienia przepisom dotyczące powołania podstawy prawnej, rzutowały na dalsze naruszenia przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, w którym nie zawarto wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani rozważań dotyczących rozstrzygnięcia istoty sprawy, w tym nie wyjaśniono, czy przez kwalifikowaną wadliwość procesową doszło do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przez co sporządzone przez organ uzasadnienie nie gwarantuje ochrony praw skarżącej w ewentualnym postępowaniu o odszkodowanie, a to z uwagi na brak odniesienia się do istoty sprawy. Zdaniem pełnomocnika, Sąd błędnie przyjął rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania względem wnioskodawczyni. Równocześnie nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej takiego stanowiska, do którego z mocy nałożonej przez ustawodawcę był zobowiązany, a nie tylko uprawniony. Jak wskazał, słusznie skarżącą podniosła w uzasadnieniu skargi, iż wskazane zaniechania organów administracji, w której organ drugiej instancji przyjął prawidłowość umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji bez ustalenia podstawy prawnej jest ewidentnie sytuacją niedopuszczalną.

Argumentował, że ustanowione w art. 146 § 1 i 2 K.p.a. przesłanki negatywne nie pozbawiają organu kompetencji ponownego rozpoznania sprawy, a wyłączają dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji przez zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji przez jej uchylenie. Nie można uznać za prawidłową wykładnię art. 146 § 1 K.p.a., która wyprowadza pozbawienie prawa jednostki do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc - w ocenie pełnomocnika - trudno uznać za prawidłowe stanowisko Sądu, iż przesłanka przedawnienia obowiązuje zarówno co do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji, jak i w zakresie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przeczy temu jawnie treść art. 151 § 2 K.p.a.

Pełnomocnik stwierdził także, że zakres treści postanowienia wydanego na podstawie art. 149 K.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej, lecz stanowi obowiązek i uprawnienie organu administracji publicznej do badania wszystkich podstaw wznowienia, niezależnie od tego czy wynikają one z żądania strony, bądź też są wynikiem ustaleń organu z urzędu. Takie bowiem przyjęcie znaczenia tego przepisu ma swoje unormowanie w zasadzie szybkości i prostoty postępowania, o której mówi art. 12 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Już w punkcie wyjścia rozważań należy zauważyć, że sama konstrukcja skargi kasacyjnej nie jest wolna od wad. Pełnomocnik skarżącej w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) podnosi zarzuty odnoszące się do zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a zatem zarzuty procesowe. W przypadku pierwszego nie wskazuje konkretnego przepisu prawa, który miał naruszyć Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co już z tego powodu zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny, który jest związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), od obowiązku ustosunkowania się do tego zarzutu. Dwa pozostałe zarzuty, powołujące liczne przepisy procedury administracyjnej, nie zostały powiązane z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, zredagowano je w sposób mogący nawet wskazywać, że doszło do uwzględnienia skargi wniesionej do sądu, gdy tymczasem skarga została oddalona.

Wspomniane wadliwości osłabiają skuteczność skargi kasacyjnej, aczkolwiek nie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do tak przytoczonych podstaw, zgodnie z intencjami strony wnoszącej skargę kasacyjną rozwiniętymi w jej uzasadnieniu i wyartykułowanymi we wnioskach kasacyjnych.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącej, by w toku wznowionego postępowania administracyjnego nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności. Przede wszystkim słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że kwestia podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją dotychczasową została przesądzona w prawomocnych orzeczeniach, wydanych w granicach tej sprawy, w tym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2619/17, w którym zaakceptowano ostatecznie stanowisko organu odwoławczego, że wniosek zawarty w piśmie skarżącej z dnia 4 listopada 2008 r., uzupełniony w piśmie z dnia 25 grudnia 2008 r., powoływał się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca akcentowała w nim, że bez własnej winy nie została jej doręczona decyzja organu odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2008 r i przez to pozbawiona możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydane postanowienie o wznowieniu stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania tak co do przyczyny wznowienia, jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej dostrzega, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją dotychczasową, jeśli to postępowanie dotknięte było jedną z wad procesowych wymienionych w art. 145 i n. K.p.a., zatem także wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4). Nie uwzględnił jednak dostatecznie, że wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, a katalog decyzji jakie mogą zostać wydane w ramach wznowionego postępowania zostały określone w art. 151 K.p.a. Może zaistnieć więc sytuacja, że pomimo stwierdzenia podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., jak w przedmiotowej sprawie, decyzja dotychczasowa nie będzie mogła zostać uchylona z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki wznowienia. Zaistnienie tej przesłanki nie wyłącza więc dopuszczalności wznowienia, lecz ogranicza możliwość organu wydania rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. Jedną z tych negatywnych przesłanek, określoną w art. 146 § 1 K.p.a., jest upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotychczasowej. Według tego przepisu uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8, art. 145a i art. 145b K.p.a. - pięć lat. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dodać trzeba, celem rozwiania mogących pojawić się wątpliwości, że bieg tego pięcioletniego terminu rozpoczyna się od następnego dnia po skutecznym ostatnim doręczeniu decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu dotychczasowym.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie jest kwestionowane, że ostatnie doręczenie decyzji z 30 kwietnia 2008 r. nastąpiło w dniu 26 maja 2008 r., zatem prawidłowe są ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd orzekający, że pięcioletni termin upłynął w maju 2013 r. Wbrew więc postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, okoliczność ta wyłączała wydanie we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i tym samym dokonania oceny poprawności pod względem prawnym dotychczasowej decyzji.

Nie jest trafny zarzut, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nakazywało organowi przeprowadzenie postępowania co do wszystkich przyczyn wznowienia, a nie tylko z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Upatrywanie zasadności wypowiedzianego poglądu w treści art. 149 § 2 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. NSA w składzie orzekającym wyraża pogląd, że to strona decyduje o zakresie postępowania wznowieniowego, obowiązana jest w tym celu wskazać podstawę wznowienia, a w jej interesie leży umotywowanie podstawy wznowienia. Nie jest rzeczą organu, po wznowieniu postępowania z przyczyny wskazanej przez wnioskującego, badanie wszelkich innych przyczyn mogących uzasadniać wznowienie z urzędu. Oczywiście, o ile organ w postępowaniu po wznowieniu dostrzeże dalszą przyczynę jest umocowany do wznowienia postępowania z urzędu, uwzględniając warunki wymienione w art. 147 K.p.a., i w konsekwencji do przeprowadzenia postępowania także co do tej przyczyny. W rozpoznawanej sprawie organ miał w polu widzenia okoliczność sygnalizowaną przez skarżącą we wniosku o wznowienie i dodatkowym piśmie z dnia 20 stycznia 2008 r. Nie zdecydował się jednak na wznowienie z urzędu postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uznając, że nie widzi ku temu podstaw i przyjmując, że może to nastąpić w oddzielnym postępowaniu, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Zakładając nawet, że w ramach prowadzonego postępowania z wniosku skarżącej i wnioskodawczyni zachodziły warunki do wznowienia z urzędu postępowania w oparciu o ten nowy dowód, zaoferowany przez skarżącą istniejący w dniu wydania decyzji dotychczasowej, lecz nieznany organowi, nie mogło to prowadzić do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. o istotnym wpływie na finalny wynik sprawy, a tym bardziej rażącego naruszenia wymienionych przepisów. Jak już rozważono, negatywna przesłanka wznowienia z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotyczy także podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu rażącego naruszenia art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewszczęcie przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji należy jedynie wskazać, że zagadnienie to nie stanowiło przedmiotu sprawy objętego treścią zaskarżonej do sądu decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji to inny, niezależny od wznowienia postępowania nadzwyczajny tryb postępowania, a przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności nie pokrywają się ze sobą. Ocena, czy decyzja dotychczasowa dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, w tym wadą rażącego naruszenia prawa następuje w oddzielnym postępowaniu. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 (w skardze kasacyjnej oznaczono ten akt prawny jako P.p.s.a.). Jak wynika z całokształtu rozważań Sądu pierwszej instancji dokonał on kontroli sądowej w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a pełnomocnik nie twierdzi, by sąd w trakcie orzekania zastosował inne kryterium niż przewidziane ustawą kryterium legalności, co mogłoby dopiero usprawiedliwiać taki zarzut.

Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę skarżącej na decyzję mającą swe oparcie w treści art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 K.p.a. nie dopuścił się naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. Brak więc było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o co wniesiono w skardze do sądu, lub uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, która odniesiona została do całości wyroku, pełnomocnik skarżącej wywodził również, że Sąd błędnie uznał prawidłowość rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia wznowionego postępowania w zakresie wniosku o wznowienie złożonego przez wnioskodawczynię. Podważanie orzeczenia w tym zakresie przez skarżącą z powołaniem się na naruszenie interesu prawnego innej osoby nie mieści się w granicach interesu prawnego skarżącej. Jedynie wnioskodawczyni była uprawniona do podnoszenia takiego zarzutu, jednakowoż nie skorzystała z tego uprawnienia.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.