Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2622/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 3 pkt 1, art. 92b, art. 92c,  lp. 6.3.6. pkt 1 i 4 załącznika nr 3, lp 11.4 pkt 7 lit. a) i d)
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2011 nr 244 poz 1454
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 569/14 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. Spółki z o.o. w J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 569/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt III wyroku).

Za podstawę orzeczenia Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny:

W dniach od 8 marca 2010 r. do 19 marca 2010 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa R. Sp. z o.o. w J. Przedmiotem kontroli były kwestie związane z przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm., zwana dalej u.t.d.). Kontrolą objęto okres od 1 lipca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli w przedsiębiorstwie zatrudnionych było średnio 7 kierowców. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia 19 marca 2010 r.

Pierwsza decyzja, jaka zapadła w sprawie o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł (suma kar wyniosła 69. 850 zł) została uchylona decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powtórnie nałożył na spółkę karę pieniężną w powyższej wysokości (suma kar wyniosła 69.150 zł) Również ta decyzja została uchylona przez GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., organ I instancji nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 30.000 zł (suma kar wyniosła 42.900 zł). Także ta decyzja została uchylona przez GITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy zasygnalizował zmianę prawnego z dniem 1 stycznia 2012 r. oraz treść art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454, zwanej dalej: ustawą zmieniającą) oraz w tym aspekcie stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest sankcji za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych.

W efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł (suma kar wyniosła 40.300 zł), przy czym jednocześnie umorzył postępowanie wobec dwóch naruszeń dotyczących nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (k. 58 decyzji)

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka R. wniosła o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Spółka podniosła, że decyzja organu I instancji jest krzywdząca, została wydana na podstawie wadliwego materiału dowodowego oraz bez uwzględnienia faktów, na podstawie których nietrafnie zastosowano przepisy prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję WITD z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest fakt okazania wykresówek niezawierających wszystkich wymaganych wpisów. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego, zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 4750 zł z tytułu naruszenia lp. 6.3.6 pkt 1 i 4 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie GITD, brak jest możliwości uwzględnienia przesłanek egzoneracyjnych, o jakich mowa w art. 92b u.t.d. Organ odwoławczy wskazał, że właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych implikuje obowiązek bezwzględnego przestrzegania nakazu odbierania przez kierowców wymaganych przerw i odpoczynków oraz respektowania norm prowadzenia pojazdów, jak również prawidłowego używania wykresówek. Ze względu na średni stan zatrudnienia w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, który wyniósł 7 kierowców, w ocenie GITD, właściwą podstawę wymierzenia kary pieniężnej w niniejszym przypadku stanowi art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., ograniczający możliwość nałożenia kary pieniężnej do kwoty 15.000 zł. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że należało uchylić decyzję organu I instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł oraz orzec karę w wysokości 15.000 zł (suma kar wyniosła 40.200 zł).

Nie zgadzając się z decyzją GITD, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 i 8 k.p.a. przez brak podjęcia przez organy I i II instancji odpowiednich działań, które miałyby na celu wnikliwe i ostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, jak też brak jakichkolwiek działań na rzecz słusznego interesu obywateli,

2) art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione co spowodowało ukaranie przedsiębiorcy w sposób nieuzasadniony,

3) art. 86 k.p.a.,

4) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia,

5) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie jej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

6) niewłaściwe zastosowanie art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 6.3.6 pkt 1 i 4 załącznika nr 3 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało ukaranie przedsiębiorcy karą pieniężną surowszą niż przewidziana w dacie zaistnienia zdarzenia,

7) błędną interpretację art. 10 ustawy zmieniającej przez uznanie, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym ww. ustawą w zakresie wysokości kar pieniężnych ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jako niezgodnego z Konstytucją RP,

8) art. 2 Konstytucji RP w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 36/12 przez zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 10 ustawy zmieniającej prowadzące do naruszenia zasady demokratycznego państwa i wynikające z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku,

9) przepisu lp. 6.3.7 załącznika nr 3 u.t.d. przez bezpodstawne zastosowanie,

10) art. 92b ust. 1 i 2 u.t.d. przez jego niezastosowanie,

11) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.). WSA stwierdził, że organ II instancji orzekając po wyroku TK z dnia 23 lipca 2013 r. P 36/12, powinien był w uzasadnieniu decyzji szczegółowo ustalić, jakie kary na podstawie przepisów obowiązujących w dacie dokonania naruszenia przewidywały wówczas obowiązujące przepisy u.t.d. Następnie powinien był zbadać, czy naruszenia te penalizowane są karą pieniężną w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym obowiązujących na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw i w jakiej wysokości. Kolejnym krokiem w celu ustalenia, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy winno być porównanie tychże kar, co do ich wysokości. Jeżeli w efekcie opisanego procedowania okazałoby się, że za określane naruszenie w aktualnie obowiązujących przepisach przewidziana jest kara i to kara wyższa, zastosowanie w sprawie miałyby przepisy obowiązujące poprzednio. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, GITD zignorował wymienione rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, o czym świadczy nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 1750 za brak imienia kierowcy na okazanych 35 wykresówkach A. L. WSA stwierdził, że pomijając wątpliwość, co do zgodności z prawem nałożenia tej kary, to na gruncie przepisów obowiązujących zarówno w trakcie wystąpienia naruszenia jak i w czasie jego stwierdzenia podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa (Lp. 11.4 pkt 7 lit a/ załącznika do u.t.d.) za to naruszenie przewidziana była kara w maksymalnej łącznej wysokości 500 zł. Według WSA, podobnie ma się sprawa nałożenia przez GITD kary w łącznej wysokości 3.000 zł za brak wymaganego wpisu w postaci miejsca zakończenia używania wykresówki na tarczach kierowcy A. S., w sytuacji gdy przepis Lp. 11.4 pkt 7 lit d/ załącznika do u.t.d. obowiązujący zarówno w trakcie wystąpienia naruszenia jak i w czasie jego stwierdzenia podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa przewidywał maksymalną karę za to naruszenie w wysokości 500 zł. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12, GITD mógł, co najwyżej nałożyć karę w łącznej wysokości 1.000 zł. W tej sytuacji, zdaniem WSA, nałożenie kary w łącznej wysokości 4.750 zł za powyższe naruszenia świadczy o naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według Sądu I instancji, GITD dopuścił się także naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, rozpoznając po raz czwarty sprawę, organ I instancji był zobligowany do zrealizowania wytycznych GITD zawartych w jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. WSA przytoczył zawarte w uzasadnieniu ww decyzji wskazania GITD, a mianowicie: "konieczność rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w celu ustalenia czy przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania lub premii zachęcających do naruszenia przepisów, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowego i wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem nowych dowodów. Ponadto organ I instancji ma obowiązek ustalić wysokość zatrudnienia w przedsiębiorstwie w oparciu o regulacje prawne art. 92a ustawy o transporcie drogowym tak, aby ewentualna sankcja administracyjna była zgodna z przepisami prawa. Również organ I instancji rozpozna w niniejszej sprawie przesłanki art. 92c ust. 1 u.t.d. Dodatkowo organ powinien w rozpoznaniu sprawy uwzględnić wprowadzone z dniem 1 stycznia 2012 r. zmiany przepisów prawa materialnego określające naruszenia wskazane w załącznikach do ustawy o transporcie drogowym. Jak również organ powinien w rozpoznaniu sprawy uwzględnić argumenty określone w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r."

Podnosząc powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że spółka w odwołaniu słusznie zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77, 80, 86 k.p.a. Według Sądu, był w stanie naprawić wskazane w odwołaniu uchybienia WITD. Zdaniem WSA, organ odwoławczy powinien w tym celu albo uzupełnić postępowanie dowodowe – w szczególności poprzez przesłuchanie Prezesa skarżącej spółki albo szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu do decyzji o odmowie jego przesłuchania. Organ nie uczynił ani jednego, ani drugiego. Oznacza to, że nie doszło do sanowania uchybień procesowych popełnionych przez organ I instancji, a doszły do niego własne uchybienia procesowe GITD w postaci nieodniesienia się do zarzutów odwołania oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny stan faktyczny sprawy (art. 136 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 140 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji, w realiach sprawy miało to istotne znaczenie, z kilku powodów. Organy administracji wzywając Prezesa spółki na przesłuchanie de facto poinformowały ją, że takowy dowód będzie prowadzony. Spółka oczekując na termin przesłuchania miała prawo liczyć na to, że przedstawi swoją argumentację w formie zeznań Prezesa w charakterze strony. Powyższe - w połączeniu z brakiem powiadomienia strony o zakończeniu postępowania I instancji i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 k.p.a.) przesądza o naruszeniu gwarancji procesowych strony. GITD w zaskarżonej decyzji stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny oraz że nie zachodzą przesłanki z art. 92c i art. 92b u.t.d. Według Sądu, stwierdzenie to jest przedwczesne. Wypowiadanie się bowiem co do zaistnienia przesłanek materialnoprawnych będących podstawą rozstrzygnięcia jest możliwe wyłącznie w sytuacji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W ocenie WSA, organy arbitralnie przesądziły, że przesłuchanie strony niczego istotnego do sprawy nie wniesie. Tymczasem, zdaniem WSA, w świetle zwłaszcza ustalenia przesłanek z art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym jest to niedopuszczalne. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uwagi dotyczą także braku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o przesłuchanie w charakterze świadków kierowców, których działanie przyczyniło się do powstania stwierdzonych naruszeń (pismo skarżącej z 22 września 2012 r.). W ocenie WSA, nierozpoznanie wniosku spółki o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Rejonowy w J. Sąd Pracy sygn. akt [...], dotyczącej naruszeń popełnionych przez kierowców A. S. i R. D. oraz przede wszystkim pominięcie materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, oznacza, że materiał dowodowy będący podstawą rozstrzygnięcia, nie jest pełny.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że organ nie ma obowiązku prowadzenia wszelkich dowodów wskazywanych przez stronę. W tym zakresie Sąd odwołał się do art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wskazując, że skoro w tym przepisie wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organy nie naruszyły zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie rozpoznając wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci raportów dziennej aktywności kierowców na okoliczność konieczności dojechania do bezpiecznego miejsca postoju, ze względu na bezpieczeństwo pojazdu lub wiezionego ładunku, przy jednoczesnym braku odpowiedniej adnotacji kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy, wskazującej powody odstąpienia od norm czasu pracy. Z tym, że - w ocenie WSA - w każdym wypadku organ powinien wypowiedzieć się, co do złożonego wniosku dowodowego strony. Sąd uznał, że nie będzie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie prawa materialnego, a to zwłaszcza art. 92b i c ustawy o transporcie drogowym, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, gdyż stan faktyczny sprawy oraz reżim prawny, który ma do niego zastosowanie nie zostały ustalone w sposób jednoznaczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zarzucając:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. - Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., zwana dalej także u.t.d.) przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 4750 zł za naruszenia określone pod Lp. 11.4 pkt 7 lit. a/ i d/ załącznika nr 3 do u.t.d. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. (sygn. P 36/12) łączna wysokość kary za te naruszenia nie mogła być wyższa niż 1.000 zł, podczas gdy okoliczność ta nie miała już żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro suma kar nałożonych za pozostałe naruszenia stwierdzone w toku kontroli z uwzględnieniem wskazań zawartych ww. wyroku TK w sposób znaczny przekraczała kwotę 15.000 zł, przy czym została ona ograniczona do tej wysokości zgodnie z dyspozycją przepisu art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu nadanym w drodze nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) a zatem była względniejsza dla strony,

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10, art. 107 § 3, art. 136 i art. 140 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny stan faktyczny sprawy, co w połączeniu z brakiem powiadomienia strony przez organ I instancji o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów spowodowało naruszenie gwarancji procesowych skarżącej, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób wyraźny, że strona kilkakrotnie była zawiadamiana przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed zakończeniem postępowania stosownie do dyspozycji przepisu art. 10 k.p.a., natomiast organ odwoławczy wyjaśnił stronie, dlaczego niedopuszczalnym jest uwzględnienie jej wniosków dowodowych na okoliczności wskazane w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, którą to argumentację w pełni podzielił Sąd I instancji, a poza tym organ uwzględnił inne okoliczności faktyczne przemawiające za zastosowaniem niższego wymiaru kary nałożonej na skarżącą, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu organu II instancji, uchylającego decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł i nakładającego karę w wymiarze 15.000 zł.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) i art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu nadanym w drodze powyższej nowelizacji oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że nałożenie kary pieniężnej w wysokości określonej w powołanym przepisie ustawy o transporcie drogowym, tj. w wysokości 15.000 zł, w sytuacji gdy w stanie prawnym obowiązującym w chwili wystąpienia zdarzenia przewidziana wysokość kary była wyższa, albowiem wynosiła 30.000 zł, stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w przepisach Konstytucji RP, podczas gdy w istocie rzeczy kara ta jest względniejsza dla skarżącej i tym samym musiała być zastosowana w sprawie - stosownie do treści art. 10 ustawy zmieniającej.

Podnosząc powyższe zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Oceniając trafność jej zarzutów zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa najpierw, że w świetle argumentów skarżącego kasacyjnie organu zawartych w uzasadnieniu niniejszej skargi poza sporem pozostaje, że z tytułu naruszeń określonych pod L.p. 6.3.6. pkt 1 i 4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zamiast nałożonej kary 4750 zł, na spółkę powinna być nałożona kara pieniężna w maksymalnej łącznej wysokości 1.000 zł (2x500 zł) - a więc zgodnie z taryfikatorem kar obowiązującym w chwili wystąpienia naruszenia pod poz. L.p. 11.4 pkt 7 lit. a) i d) załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W tej sytuacji suma kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa wynosiła w istocie 36.450 zł zamiast sumy kar wskazanej w decyzji tj. 40.200 zł. Nie ulega również wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego sprowadzało się, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 92a ust.3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, do nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych, co było względniejsze dla strony, gdyż wedle przepisów dotychczasowych kara ta wyniosłaby 30.000 złotych.

Oś sporu stanowi kwestia, czy nieprawidłowe orzeczenie organu, co do wysokości kar jednostkowych za naruszenia polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy; miejsca lub daty końcowej używania wykresówki (na dzień popełnienia czynu, naruszenie wskazane pod pozycją L.p. 11.4.pkt 7 lit. a) i d) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, na dzień wydania decyzji - pod pozycją L.p. 6.3.6. pkt 1 i 4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) w sytuacji, gdy suma kar za pozostałe naruszenia przypisane skarżącej spółce była wyższa od maksymalnej wysokości kary, tj. 15.000 zł możliwej do nałożenia na skarżącą - naruszało art. 10 ustawy zmieniającej i art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu nadanym w drodze powyższej nowelizacji - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013r. sygn. akt P 36/12.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.

Wbrew poglądowi Sądu I instancji, z zaskarżonej decyzji wynika, jakie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz podano wysokość kar jednostkowych za te naruszenia. Organ wskazał przy tym każdorazowo podstawę prawną nałożonej jednostkowej sankcji, co czytelnie obrazuje, że poza wysokością kar za stwierdzone naruszenia polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy; miejsca lub daty końcowej używania wykresówki - kary jednostkowe zostały nałożone w wysokości uwzględniającej powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r.

Należy przypomnieć, że w wyroku tym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 10 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim - w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia niniejszej ustawy - nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz.874), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną. Niewątpliwie Sąd I instancji ma rację, że w razie konieczności wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w czasie, gdy obowiązuje stan prawny wynikający z ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. a zdarzenie rodzące odpowiedzialność administracyjną miało miejsce pod rządami ustawy poprzedniej, obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalić czy i jakie kary za stwierdzone naruszenie przewidziano pod rządami starej i nowej ustawy. Następnie organ ma ustalić wysokość kary jednostkowej za stwierdzone naruszenie, uwzględniając niekonstytucyjność art. 10 ustawy zmieniającej i dopiero wówczas ostatecznie ustalić wysokość nałożonej kary pieniężnej. Należy dodać, że w tej sprawie, ostateczną wysokość kary pieniężnej należało ustalić według reguł zawartych w art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż dotyczyła kontroli w przedsiębiorstwie. Tym niemniej, na gruncie rozpatrywanej sprawy trzeba zaakcentować, że już w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzone zostały naruszenia polegające na braku przepisowych wpisów na wykresówce w zakresie imienia lub nazwiska kierowcy/ miejsca i daty końcowej używania wykresówki, co potwierdził GITD w zaskarżonej decyzji. Nie było również potrzeby porównywania zakresu stwierdzonych naruszeń i dokonywania ewentualnej konwersji, ponieważ według stanu prawnego obowiązującego w chwili popełnienia spornych naruszeń oraz w dacie orzekania przez organ, opis stwierdzonych naruszeń był taki sam a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości kary. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy uwzględnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, pomimo wadliwie ustalonej wysokości jednostkowej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia dotyczące obowiązkowych wpisów na wykresówce nie można uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) p.p.s.a. Powyższe uchybienie nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy, skoro pozostałe naruszenia stwierdzone podczas kontroli skutkowały nałożeniem na spółkę jednostkowych kar pieniężnych w łącznej wysokości przekraczającej dopuszczalny limit 15.000 zł. a nie ulega wątpliwości, że strona miała wiedzę o wszystkich stwierdzonych naruszeniach już na podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Należy przy tym dodać, że nałożona na spółkę kara w wysokości 15.000 zł uwzględnia brzmienie art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego od czasu nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 16 września 2011 r. i jest ona względniejsza dla strony niźli kara, która miałaby zostać nałożona według stanu prawnego z dnia popełnienia naruszenia (30.000 zł). Mając na uwadze powyższe, zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione.

Trafny jest także zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji umknęło, że w licznej korespondencji ze spółką, organ zawiadamiał stronę o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów. W tym stanie rzeczy, nieuprawniony jest zarzut Sądu I instancji skierowany wobec organu, dotyczący naruszenia gwarancji procesowych strony. Należy też zauważyć, że okoliczności związane ze stanem zatrudnienia kierowców w skarżącej spółce zostały przez organ odwoławczy jednoznacznie ustalone (GITD zasadnie uwzględnił dyspozycję przepisu art. 92a ust.3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym), co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Za nieuprawnione należy uznać zarzuty WSA w Rzeszowie, odnośnie do braków w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, w aspekcie przesłanek z art. 92 b i 92 c ustawy o transporcie drogowym. Trzeba zauważyć, że Sąd I instancji zarzucając GITD deficyt w powyższym zakresie wskazuje, że przedwczesne jest stwierdzenie, iż nie występują przesłanki zawarte w powyższych przepisach, jednocześnie zaakceptował pogląd organu o ścisłym ograniczeniu źródeł dowodowych, które to ograniczenie wynika z art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006. Akceptacja przez Sąd I instancji stanowiska organu była prawidłowa z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże nietrafne były wnioski wyprowadzone przez Sąd. Według WSA w Rzeszowie, pominięcie wniosku o przesłuchanie świadków-kierowców, czy też materiału zawartego w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Pracy, świadczyło o naruszeniu przepisów proceduralnych odnośnie do zbierania i oceny materiału dowodowego w aspekcie art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem, w świetle wywodów dotyczących przepisów rozporządzenia (WE) 561/2006, a w szczególności art. 12 tego aktu, powyższe dowody nie mogły zmienić oceny w zakresie możliwości uwolnienia się przedsiębiorcy od ponoszenia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, które polegały na braku odpowiedniej adnotacji na wykresówkach. Tak więc niesłusznie Sąd I instancji nadał tym dowodom walor niezbędności dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w omawianym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).