Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1135/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: aret 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 28 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z 28 marca 2023 r. nr SKO.4000-791/2023 stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. G. (dalej jako "skarżący") od informacji Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 26 stycznia 2023 r. nr GOPS.0260.17.2023 o pozostawieniu wniosku skarżącego o dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła bez rozpoznania.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła.

Wójt pismem z 26 stycznia 2023 r. poinformował skarżącego, że na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", pozostawia jego wniosek bez rozpoznania. Wyjaśnił, że w budynku zamieszkałym przez skarżącego zainstalowane są dwa źródła ciepła: trzon kuchenny oraz pies kaflowy na paliwo stałe. Nie jest natomiast zainstalowany w nim kocioł gazowy na gaz LPG. Dogrzewanie zaś domu piecykiem na butlę gazową nie uprawnia do uzyskania wnioskowanego dodatku. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 12 ustawy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych składa się w terminie do 30 listopada 2022 r. Stosownie zaś do art. 24 ust. 13 ustawy wnioski o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożone po 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania. W konsekwencji uzasadnione było pozostawienie wniosku złożonego w dniu 23 stycznia 2023 r. bez rozpoznania.

Skarżący pismem z 8 lutego 2023 r. złożył odwołanie od powyższego pisma, nazywając je "decyzją". Wójtowi zarzucił niezrozumienie złożonego wniosku i niezasadne przyjęcie, że nie należy się mu dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła z powodu niezainstalowania kotła gazowego na gaz LPG. Skarżący podniósł, że mimo brak takiego kotła musi ogrzewać mieszkanie. Wskazał, że decyzja Wójta jest dla niego krzywdząca, zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową, obciążoną wygórowanymi opłatami za gaz LPG niezbędny do ogrzewania mieszkania w bieżącym sezonie grzewczym.

Kolegium postanowieniem z 28 marca 2023 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że w przedmiotowej sprawie skarżący wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] w dniu 23 stycznia 2023 r. Tym samym, kierując się treścią art. 24 ust. 12 ustawy, odwołujący nie zachował ustawowego terminu do złożenia wniosku, wyznaczonego do 30 listopada 2022 r. O powyższym Wójt poinformował go w trybie art. 24 ust. 13 ustawy, tj. pismem z 26 stycznia 2021 r. Pismo to nie jest decyzją administracyjną lecz ma charakter czynności materialno-technicznej. Organ badając dopuszczalność odwołania od ww. informacji nie może zatem wejść w ocenę jej zasadności. Odwołanie skarżącego nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie odwoławczym, ponieważ nie wydano decyzji administracyjnej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do pierwszej instancji, co pozwoli mu na udokumentowanie przyczyn niedotrzymania terminu do 30 listopada 2022 r. i w efekcie przywrócenie uchybionego terminu. Zarzucił jednocześnie organom pominięcie normalnej drogi administracyjnej i wydanie odpowiedzi na wniosek w formie pozaprawnej (ewentualnie w formie postanowienia), co w efekcie uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, o jakim mowa w zaskarżonym postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 134 K.p.a. organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak z kolei wskazuje art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Z powyższych przepisów wynika, że po złożeniu przez stronę odwołania, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać również należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów K.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153).

Na tle art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 850/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym rozpoznając skargę na tego rodzaju postanowienia, Sąd ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, nie ocenia natomiast pozostałych, merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo ustaliło zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 134 K.p.a., to jest niedopuszczalności odwołania, skoro odwołanie skarżącego z 8 lutego 2023 r. zostało wniesione od pisma (informacji) Wójta z 26 stycznia 2023 r., które nie jest decyzją administracyjną, zaś z art. 127 § 1 K.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 24 ust. 13 ustawy, zgodnie z którym wnioski o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania. Powyższa regulacja stanowi analogię do instytucji z art. 64 § 2 K.p.a. Tym samym wnioski płynące z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny dotyczące charakteru instytucji z art. 64 § 2 K.p.a. można przenieść na grunt sprawy dotyczącej regulacji z art. 24 ust. 13 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności, która nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ale czynnością materialno-techniczną. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie z 26 stycznia 2023 r. o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania stanowi coś więcej niż tylko czynność materialno-techniczną.

Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. W konsekwencji Kolegium było zobowiązane do zastosowania art. 134 K.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia, a skarżący wniósł odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to organ odwoławczy był zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.

Za niezadane uznać należało również zarzuty skargi odnoszące się do pominięcia "normalnej drogi administracyjnej i wydanie odpowiedzi na wniosek w formie pozaprawnej", co w efekcie uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, o jakim mowa w zaskarżonym postanowieniu. Jak już wskazano powyżej, art. 24 ust. 13 ustawy wprost wskazuje, że wnioski o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania. Ustawa nie przewiduje w takiej sytuacji wydania ani decyzji, ani też postanowienia.

Na koniec wyjaśnić należy, że ewentualne zakwestionowanie prawidłowości czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu wniosku/pisma bez rozpoznania, możliwe jest jedynie poprzez zastosowanie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu, nie zaś w drodze odwołania, czy skargi do Sądu, jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.