Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 101/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120, art. 8 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 90, art. 91, art. 93 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z dnia 29 listopada 2021 r. nr XXXVII/208/21 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłat diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Rady Gminy Mokrsko stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

29 listopada 2021 r. Rada Gminy Mokrsko, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, poz. 1834), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła uchwałę nr XXXVII/208/21 w sprawie określenia wysokości oraz zasad wypłat diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Rady Gminy Mokrsko.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu zarzucając istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), powoływanej dalej jako "u.o.a.n.", polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Prokurator wskazując na powyższe naruszenie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Prokurator w uzasadnieniu podniósł, że w przepisach końcowych zaskarżona uchwała: w § 5 derogowała uchwałę podjętą wcześniej w tej materii, tj. uchwałę nr II/10/18 z 29 listopada 2018 r.; w § 6 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy; w § 7 wskazała datę wejścia w życie, czyli 1 grudnia 2021 r.

Prokurator podniósł, że organ administracji nie wskazał sposobu ogłoszenia uchwalonego aktu prawnego. W bazie danych Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego zaskarżona uchwała nie występuje. Jedyną zatem formą publikacji zaskarżonej uchwały, choć nie wynikającą z jej zapisów, było zamieszczenie w BIP. Takie ukształtowanie przepisów końcowych powoduje, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n., oczywiście pomijając zagadnienie braku vacatio legis wymaganego przepisem art. 4 przywołanej ustawy. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg, aby władza publiczna działała na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie ugruntowana jest ocena, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4, są aktami prawa miejscowego. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia w wymaganej formie. Zgodnie bowiem z art. 88 ust 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych, jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś zgodnie z ust. 2 następuje na zasadach określonych w ustawach. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Rada Gminy Mokrsko zaniechała nie tylko tej formy publikacji, ale w zapisach uchwały zupełnie z niej zrezygnowała. Zaskarżona uchwała wchodząc w życie z dwudniowym zaledwie vacatio legis, narusza również art. 4 ust. 1 u.o.a.n., zgodnie z którym, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W przypadku zaskarżonego aktu prawnego brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyjątki, o których mowa w przepisach ust. 2 i 3 czy też w przepisie art. 5 przywołanej ustawy. W sposób ewidentny naruszone zostały warunki wejścia w życie aktu normatywnego zawarte w art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Tego rodzaju naruszenie prawa należy ocenić jako istotne, bo akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wywołać skutku prawnego. Brak publikacji w przewidzianej formie przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy Mokrsko uchwałą nr LXXII/366/24 z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłat diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Rady Gminy Mokrsko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę organ administracji nie odniósł się do tego wniosku, w wykonaniu zarządzenia z 13 marca 2024 r. został zawiadomiony o zgłoszeniu w skardze przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz wezwany do ustosunkowania się do tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia pod rygorem uznania, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie z 19 marca 2014 r., wniesionym 21 marca 2024 r., organ administracji poinformował, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy też podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Mokrsko z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie określenia wysokości oraz zasad wypłat diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Rady Gminy Mokrsko.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14).

Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12).

Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Nie jest też aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnych od organów gminy lub administracji gminnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 lipca 2022 r., III SA/Łd 306/22).

Skoro zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w zaskarżonej uchwale nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W myśl § 5 zaskarżonej uchwały traci moc uchwała Nr II/10/18 z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłaty diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Rady Gminy Mokrsko. W § 6 zaskarżonej uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy. Natomiast w § 7 zaskarżonej uchwały określono jej datę wejścia w życie na 1 grudnia 2021 r.

Podkreślenia wymaga, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest ich ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.).

W niniejszej sprawie zatem zgodnie z powyższymi przepisami zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo, bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas nie tylko postanowień uchwały sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, a także chociażby wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Stąd też sąd zaniechał oceny pozostałych zawartych w zaskarżonej uchwale przepisów. Pozostaje to bowiem bez prawnego znaczenia.

W odniesieniu do podniesionej w odpowiedzi na skargę okoliczności uchylenia zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Mokrsko uchwałą nr LXXII/366/24 z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad wypłaty diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Rady Gminy Mokrsko podnieść należy, że jakkolwiek z literalnego brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że przepis ten może stanowić podstawę wydania (nowej) uchwały w trybie autokontroli, to jednak należy zauważyć, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "w zakresie swojej właściwości" stanowi istotne ograniczenie instytucji autokontroli. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku, gdy skarżący zasadnie domaga się, np. stwierdzenia nieważności uchwały, to organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje w zakresie stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy. Kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w doktrynie, gdzie wprost wskazuje się, że organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości, gdy skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, możliwość korzystania z instytucji autokontroli w tym przypadku jest wyłączona (zob. LEX/el – pkt 15 komentarza do art. 53 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. II). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a., jest tym samym wyłączona (por. wyroki WSA: w Łodzi z 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12; w Gliwicach z 8 maja 2014 r., II SA/Gl 348/14, czy wyrok NSA z 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07). Uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku, lecz tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

d.j.