Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 64/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej D. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/23 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej D. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r., znak DOZ-OAiK.650.410.2022.BKW w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej D. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r., znak DOZ-OAiK.650.410.2022.BKW w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze na wskazaną wyżej decyzję, Wspólnota wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że podjęcie nakazanych w niej prac w budynku objętym wpisem na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO może spowodować nieodwracalne skutki dla substancji zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał na wstępie, że przedmiotem rozpoznawanego wniosku jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 kwietnia 2022 r. nakazującą A.N.1 i A.N.2 (uczestnicy postępowania sądowego) przywrócenie elewacji podwórzowej kamienicy w pasie parteru skrzydła od ul. D. w K. do jak najlepszego stanu przez wstawienie w przywróconą wnękę okienną odtworzonej pierwotnej stolarki okiennej – analogicznie do zachowanych w pasie I i II piętra elewacji podwórzowej skrzydła kamienicy od ul. D.

Sąd przyjął, w myśl stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że prawdopodobieństwo wywołania nieodwracalnych skutków dla substancji zabytkowej w wyniku wykonania decyzji organów nadzoru konserwatorskiego jest niższe niż prawdopodobieństwo, że niewykonanie nakazanych przez te organy prac doprowadzi do zniszczenia zabytku lub dalszej jego degradacji.

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa D. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zostało zaskarżone w całości.

Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r.

Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji w całości przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu zarzucono, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że skoro organy ochrony konserwatorskiej wydały określoną decyzję, to Sąd nie jest władny z decyzją tą polemizować. Takie stanowisko prowadzi jednak do zanegowania instytucji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, która w takiej sytuacji staje się martwa. Skoro bowiem stanowisko konserwatora ma a priori prymat nad innymi stanowiskami stron, składania ww. wniosku należałoby uznać z góry za bezcelowe.

Następnie wskazano, że Sąd I instancji powinien merytorycznie rozpatrzyć wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji i samodzielnie ocenić, czy nakazane zaskarżoną decyzją "wstawienie w przywróconą wnękę okienną odtworzonej pierwotnej stolarki okiennej" nie spowoduje nieodwracalnej szkody w zabytku. Zdaniem strony nie może być tak, że Sąd I instancji całkowicie pomija w sprawie wydane po roku 2004 r. pozwolenia na budowę. Wskazano, że – co przyznawały organy konserwatorskie – w ostatnich latach zostały wydane liczne pozwolenia konserwatorskie i pozwolenia na budowę dotyczące ww. kamienicy, co powoduje, że nie jest możliwe "przywrócenie oryginalnych rozwiązań projektowych zastosowanych przez S.S. w 1928 roku". W ocenie żalącej nie można przecież abstrahować od okoliczności, że po tej dacie zostały wydane kolejne, prawomocne pozwolenia na wykonanie prac w tym fragmencie budynku w sposób odmienny od rozwiązań z 1928 r. Trudno, żeby aktualnie zostały wykonane prace całkowicie sprzeczne z tymi pozwoleniami, co Sąd I instancji całkowicie zignorował.

Pismem z 15 września 2023 r. A.N.2 i A.N.1 – uczestnicy postępowania sądowego wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej D. w K. i K.L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.410.2022.BKW w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności toczy się po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny.

Uwzględniając powyższe okoliczności, należy zauważyć, że celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a) lub od sądu – po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta przyznawana jest z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej.

W przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji i powołanego przezeń orzecznictwa, że prawdopodobieństwo wywołania nieodwracalnych skutków dla substancji zabytkowej w wyniku wykonania decyzji organów nadzoru konserwatorskiego jest niższe niż prawdopodobieństwo, że niewykonanie nakazanych przez te organy prac doprowadzi do zniszczenia zabytku lub dalszej jego degradacji.

Niezależnie od powyższego skarżąca nie wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, będących konsekwencją realizacji nakazanego przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu. Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.

Wniosek skarżącej, oprócz samego żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na "nieodwracalne skutki dla substancji zabytku" oraz wskazania na okoliczności dotyczące starań "o spowodowanie otwarcia dziedzińca", nie zawiera argumentacji, która mogłaby wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona w uzasadnieniu zażalenia nie wskazała jakie skutki wiążą się z wykonaniem zaskarżonej decyzji, koncentrując się na braku (jej zdaniem) możliwości realizacji obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji.

Na marginesie należy też wskazać, że przytoczenie dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji, oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. (zob.: J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61.; postanowienia NSA: z 12.09.2014 r., II OZ 917/14; z 23.06.2014 r., II OZ 601/14; z 29.11.2013 r., II GZ 684/13; z 10.10.2013 r., II OZ 862/13; z 8.10.2013 r., I OZ 851/13; z 21.03.2013 r., II OZ 194/13; z 10.11.2011 r., II OZ 1074/11).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.