Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 591/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO.4106.31.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 29 grudnia 2021 r. znak: [...].


UZASADNIENIE

G. G. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 16 grudnia 2021 r., złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą matką L. K. (ur. [...] r.).

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która jest wdową i legitymuje się na stałe orzeczeniem z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W jej uzasadnieniu przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz okoliczność, iż niepełnosprawność matki powstała w wieku 55 lat, nadto sama skarżąca ma ustalone na stałe prawo do renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości netto 771,15- zł. (k. 12 akt administracyjnych).

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie i wskazała na odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 15 lutego 2022 r., nr SKO.4106.31.2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 grudnia 2021 r. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko przytoczyło treść art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21 lit. a), art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz uznało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt K 2/17, opublikowany w Dz. U. z 2019 r. pod poz. 1257, nie daje podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W osobistej skardze z dnia 14 marca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz konstytucyjnych zasad równości, pomocy rodzinie i osobom niepełnosprawnym. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą matką. Szeroko przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i dostrzegła zmieniającą się linię orzeczniczą w związku z wykładnią systemową i prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także brak stosownych pouczeń, które pomogłyby w uzyskaniu przez nią korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego niż dotychczas pobierana renta. Akcentowała brak udzielenia jej informacji o przysługujących prawach oraz wyraziła wątpliwość, czy rezygnacja z przysługującej jej renty będzie na pewno skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą matką.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, treść skargi dowodzi, iż skarżąca ma świadomość możliwości zawieszenia prawa do renty, ale mimo to nie podjęła działań w tym kierunku. Tymczasem, stan prawny powstały na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt K 2/17 i brak ugruntowanej linii orzeczniczej w tym zakresie nie dają podstaw do określenia wysokości świadczenia przysługującego skarżącej z tytułu opieki nad matką.

Pismem z dnia 12 września 2022 r. skarżąca poinformowała, że jej matka zmarła w dniu [...] r., co potwierdziła kserokopią aktu zgonu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 lutego 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 grudnia 2021r., na podstawie której odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Podstawę materialnoprawną obu wymienionych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej w skrócie: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "u.ś.r.").

W tym miejscu należy zauważyć, że celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istotą samego świadczenia pielęgnacyjnego jest i była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służącego wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej (por. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Wolą ustawodawcy było zatem przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. Uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych), bowiem wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, stwierdzono przy tym niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Zdaniem składu orzekającego, istota problemu prawnego w niniejszej sprawie polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ I instancji wyjaśniając przyczynę odmowy wskazał na moment powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - matki skarżącej mającej wówczas 55 lat i powołał się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie podzielił wskazanej przyczyny odmowy przyznania prawa do wnioskowanego przez skarżącą świadczenia.

Trafnie w tym zakresie przyjęto, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

W tym zakresie poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania są w pełni uzasadnione, bowiem moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako przyczynę odmowy wskazał wyłącznie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Z analizy akt administracyjnych wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej złożony w dniu 16 grudnia 2021 r. (karta nr 1-4 akt administracyjnych), do którego przedłożono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej z dnia [...] r. wydane na stałe (karta nr 5), orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. ustalające na rzecz skarżącej trwałą częściową niezdolność do pracy (karta nr 13 akt) oraz skierowaną do skarżącej decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o waloryzacji renty z dnia 30 maja 2018 r. (karta nr 12 akt administracyjnych).

W sprawie nie było sporne należyte sprawowanie przez skarżącą opieki nad matką.

W tym kontekście, Sąd zwraca również uwagę, iż nie podziela argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy, w zakresie, w którym podnosi, iż świadczenie pielęgnacyjne na gruncie niniejszej sprawy pozostaje zależne od przedstawienia decyzji o zawieszeniu renty i wstrzymaniu jej wypłaty.

Tymczasem art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Na tle wykładni omawianych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, ale jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Należy bowiem wskazać, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257; OTK-A 2019/36). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, a z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. W ocenie Trybunału sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wskazując na podstawy do dokonania wykładni w zgodzie z Konstytucją RP. Stąd w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 prezentowane jest rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego.

Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując odpowiednio rozwiązania proceduralne gwarantujące jej przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej wcześniejszą decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy faktycznie uzyska wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego.

Zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie jest jednak określenie od kiedy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, wobec zgonu jej matki w dniu [...] r.

Sąd nie podziela stanowiska, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia z ZUS (por. wyrok NSA z 24.02.2021 r. sygn. akt I OSK 2478/20). Stanowisko to jest sprzeczne z wykładnią prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w związku z art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Osoba, która bowiem nie otrzymuje żadnego świadczenia w momencie złożenia wniosku byłaby lepiej traktowana, niż ta która je otrzymuje, gdyż jej świadczenie pielęgnacyjne zostałoby wypłacone od momentu wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu gminy. Co więcej stanowi to zaprzeczenie prawa do dokonania wyboru świadczenia przez osobę opiekującą się osobą niepełnosprawną, przez okres trwania postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jej prawo wyboru ograniczałoby się jedynie do wstrzymania wypłaty świadczeń z ZUS od momentu wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne i pozostanie bez środków do życia przez czas trwania całej procedury (z urzędu jest wiadomo, że ten czas może przeciągnąć się nawet na wiele miesięcy), albo nie zawieszać ich wypłacania przez czas trwania postępowania administracyjnego i liczyć się z tym, że świadczenie pielęgnacyjne zostanie wypłacone dopiero od faktycznego momentu ich zawieszenia.

Zdaniem Sądu orzekającego nie jest to de faco pozostawienie stronie jakiegoś racjonalnego wyboru, który powinna mieć zagwarantowany na podstawie odpowiednio stosowanego art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1654/21).

Obowiązek informowania stron postępowania administracyjnego wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie świadczenia emerytalno-rentowego. Konieczna jest również taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny oparł się w tym względzie na wykładni literalnej, która w przypadku gdy świadczenie jest wypłacane z budżetów różnych organów administracyjnych jest także zgodna z wykładnia funkcjonalną i systemową. Gdyby bowiem organ jednostki samorządu terytorialnego dokonał swoistego potrącenia ze świadczenia pielęgnacyjnego kwot wypłaconych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczeń emerytalnych, to okazałoby się, że niejako jest on wzbogacony kosztem budżetu ZUS.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji powinien w całości wypłacić świadczenie pielęgnacyjne od momentu wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem, a ZUS powinien dochodzić zwrotu wypłaconej renty jako nienależnie pobranego świadczenia, a następnie powrócić do jej wypłaty, z przyczyny wyżej wskazanej.

Zdaniem Sądu nie sposób bowiem przyjąć interpretacji, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, aby uzyskać je począwszy od daty wystąpienia z wnioskiem, musi od razu rezygnować z innego należnego jej świadczenia. Oznaczałoby to, że na czas trwania postępowania administracyjnego pozostawałaby bez żadnych środków do życia, bo z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia od momentu, kiedy zostanie zawieszona jej wypłata renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji kierując się dokonaną powyżej wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poinformuje skarżącą o dacie przyznania wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku do dnia zgonu matki (tj. [...] r.), oraz wynikających z art. 9 k.p.a. dla niej skutkach oraz podejmie stosowne rozstrzygnięcie, zważywszy na treść art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania, określonych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).