Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 208/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1886/18 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 24 września 2018 r. nr 28/2018/RF-I-SE.433.1.9.2018.AD w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. H. na rzecz Zarządu Województwa Mazowieckiego 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1886/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. H. (dalej: Strona, Beneficjent, Skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego (dalej: Zarząd, ZWM) z 24 września 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z naruszeniem procedur.

Strona, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) skargi na decyzję ZWM z 24 września 2018r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur poprzez niedostrzeżenie przez Sąd braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ I i II instancji, co doprowadziło do poczynienia przez organ I i II instancji błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że Skarżący wiedział już na etapie ubiegania się o dofinansowanie o zakazie podwójnego finansowania w zrozumieniu zdefiniowanym w umowie, podczas gdy Skarżący nie został poinformowany przez Idea Bank S.A. ani w trakcie podpisywania umowy kredytowej, ani jej wykonywania przez Skarżącego, że środki z Kredytu nie mogą być przeznaczone na współfinansowanie wydatków z innych funduszy UE, innego wspólnotowego instrumentu finansowego, Funduszy Strukturalnych, programów, środków i instrumentów UE, a także innych źródeł pomocy krajowej i zagranicznej;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej w sytuacji, gdy Skarżący kasacyjnie uzyskał prawo do pomocy w dniu 28 września 2012 r., tj. w dniu podpisania z Mazowiecką Jednostką Wdrażania Programów Unijnych i bezpodstawne uznanie, że wydatek w ramach umowy o dofinansowanie projektu nr RPMA.02.03.00-14-048/11 został poniesiony później oraz bezpodstawne uznanie, że zasadne jest dochodzenie roszczeń z tytułu podwójnego finansowania z tej umowy.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu oraz uchylenie decyzji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z 30 maja 2018 r. w przedmiocie zwrotu kwoty 50.000 zł wraz z odsetkami w oparciu o art. 188 p.p.s.a. lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ - Zarząd Województwa Mazowieckiego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 lutego 2024 r. Skarżący, jak i pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kierując się powyższymi zasadami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie Strona oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 78 i art. 80 k.p.a. podnoszącego brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, mający skutkować poczynieniem błędnych ustaleń przez organy obu instancji i akceptacją ich przez WSA, nie można podzielić jego zasadności.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że sporna umowa o dofinansowanie między Beneficjentem, prowadzącym działalność gospodarczą a Województwem Mazowieckim została zawarta 28 września 2012 r.

Z kolei umowę nazwaną: Umowa Kredytu Kredyt Obrotowy - operacyjny ratalny" w ramach inicjatywy JEREMIE na województwo mazowieckie na warunkach de minis, na kwotę 100.000 zł (dalej: Umowa) Strona (także jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą) zawarła z [...] (dalej: Bank) w dniu 5 listopada 2013 r. Wypłata środków z kredytu nastąpiła w dniu 14 listopada 2013 r. Wymaga podkreślenia, że na każdej ze stron ww. Umowy było zapisane: "Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Budżetu Państwa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Mazowieckiego na lata 2007-2013". Już na podstawie powyższych zapisów na formularzu Umowy Strona bez trudu uzyskała wiedzę co do pochodzenia środków kredytu.

Bezsporne też było, że Beneficjent w dniach: 23, 26 i 31 grudnia 2013 r. opłacił faktury VAT nr: 1/12/2013 z 23 grudnia 2013 r., 2/12/2013 z 23 grudnia 2013r. i 1/12/2013 z 27 grudnia 2013 r. ze środków ww. Umowy kredytowej. Faktury te zostały przedstawione zarówno w Banku (najpierw przedstawiono 18 lutego 2014 r., a kopie w listopadzie 2015 r., a na żądanie pracownika Banku oryginały z opisem, że ujęto je we wniosku o płatność – 31 sierpnia 2016 r.) w celu rozliczenia kredytu, jak i w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) przy wniosku o płatność za okres do 31 grudnia 2013 r. (data wpływu wniosku – 28 lutego 2014 r.) jako wydatki, o których refundację ubiegała się Strona. Wypłata dofinansowania na podstawie ww. trzech faktur nastąpiła 19 sierpnia 2014 r.

Należy więc podkreślić, że Strona w chwili zawierania Umowy kredytowej od ponad roku była już związana ww. umową o dofinansowanie. W umowie tej w § 5 ust. 1 zapisano, że "Beneficjent zapewnia, że w przypadku Projektu nie następuje Podwójne finansowanie". Definicję "Podwójnego finansowania" ujęto w § 1 pkt 14 umowy o dofinasowanie, podając, że oznacza ono niedozwolone zrefundowanie lub rozliczenie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków unijnych lub z dotacji krajowych, a w szczególności zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dwóch różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności (lit. a). Wspomniana umowa w § 3 pkt 13 nakazywała również informować MJWPU o wszystkich innych źródłach finansowania ze środków publicznych dotyczących Projektu.

Wspomniane zapisy umowy o dofinansowanie były jednoznaczne, szczegółowe i kategoryczne.

Podobnie, tj. szczegółowo zostały sformułowane zapisy Umowy kredytowej zawartej przez Stronę. W § 9 ust. 6 lit. b. ii. i iii. Umowy Strona zobowiązała się do nieangażowania się w działania lub niepodejmowania decyzji sprzecznych z prawem i zasadami Unii Europejskiej oraz realizowania działań finansowanych z Umowy z najwyższą starannością, uwzględniając profesjonalny charakter jego działalności. W § 9 ust. 4 zawarto odesłanie do projektów finansowanych ze wsparciem z Unii Europejskiej. Przy tym w § 12 ust. 1 tej Umowy zapisano, że podlegała indywidualnym negocjacjom z Kredytobiorcą.

Istotne znaczenie zaś miało, że wydatki Beneficjent opłacił najpierw z kredytu (środki zostały uruchomione 14 listopada 2013 r.), który był współfinansowany przez Unię Europejską ze środków EFRR w ramach RPO WM 2007-2013 w ramach inicjatywy JEREMIE i stanowił środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), by następnie przedstawić faktury za te same wydatki do dofinansowania w ramach ww. projektu o dofinasowanie i zostały środki w ramach dofinansowania wypłacone 19 sierpnia 2014 r. Zatem najpierw Beneficjent opłacił wydatki objęte wspomnianymi fakturami VAT z uzyskanego kredytu, a następnie uzyskał dofinasowanie czyli ich refundację na podstawie Umowy o dofinansowanie.

Jak już wyjaśniono, nie tylko tytuł, czy zapisy na poszczególnych stronach Umowy kredytowej o źródłach jej finansowania wskazywały na powiązanie środków uzyskiwanych na jej podstawie z funduszami Unii i że mają charakter publiczny.

Ponadto, co słusznie wywiodły organy, a WSA podzielił, w oświadczeniu do wniosku kredytowego Skarżący zobowiązywał się do nieprzeznaczania środków z kredytu na współfinansowanie wydatków z innych funduszy UE bądź wydatków współfinansowanych z innego wspólnotowego instrumentu finansowego.

W świetle powyższych okoliczności ustalonych przez organy i podzielonych przez Sąd I instancji nie budziło wątpliwości, że Strona miała rozeznanie co do zasad rozliczania środków pochodzących z kredytu i reguł uzyskiwania dofinasowania na podstawie umowy o dofinansowanie, przy czym prawidłowe wydatkowanie środków kredytu należało wykazać już po ich otrzymaniu, a dofinansowanie stanowiło refundację i najpierw trzeba było zaangażować środki, wydać i wykazać, że są kwalifikowalne, a po akceptacji przez właściwą jednostkę następowała wypłata. Z mocy art. 54 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 2006 r. poz. 210, s. 25 z późn. zm.) wydatki współfinansowane z funduszy nie otrzymywały pomocy z innego wspólnotowego instrumentu finansowego.

Wspomniane rozporządzenie miało zastosowanie do obu projektów, w ramach których Strona otrzymała lub miała otrzymać pomoc zwrotną w formie: dotacji podlegających zwrotowi lub linii kredytowych zarządzanych przez instytucję zarządzającą za pomocą instytucji pośredniczących będących instytucjami finansowymi (art. 43a ust. 1 rozporządzenia 1083/2006).

Skarżący więc, co najmniej w momencie ubiegania się o dofinansowanie, po wydatkowaniu środków z kredytu na ten sam cel, wiedział że narusza zakaz podwójnego finansowania, gdyż w ten sposób zmierzał także do odzyskania środków sfinansowanych z kredytu. Nieuprawnione było obciążanie Banku za naganne zachowanie Strony, która będąc podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i na ten cel wykorzystującą środki w ramach obu ww. umów, a więc zobowiązaną do działania ze starannością, naruszyła zapisy obu umów: o kredyt, a następnie o dofinansowanie, co stało się widoczne dopiero w momencie wystąpienia o dofinansowanie.

Stanowisko organów i WSA było w tym zakresie prawidłowe, wyczerpujące i oparte na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, zostały uwzględnione i ocenione wszystkie dowody, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które powyższe ustalenia by podważyły. Okoliczność, że Bank się zgłosił się do Strony z propozycją podpisania aneksu do Umowy, co spotkało się z odmową Skarżącego nie miało wpływu na odpowiedzialność Beneficjenta, skoro jego obowiązki jednoznacznie wynikały z podpisanych umów, a dodatkowo z przepisów, wyszczególnionych w preambule i w § 1 umowy o dofinansowanie, a do których także nawiązywał § 9 ust. 4 Umowy o kredyt.

Dlatego Sąd odwoławczy nie znalazł podstaw do przyjęcia, że WSA niezasadnie podzielił pogląd organu, który, według Skarżącego, miał naruszyć przepisy: art. 7 (wprowadzający zasadę prawdy obiektywnej), doprecyzowany przez art. 77 § 1 k.p.a. (nakazujący organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), jak i art. 78 § 1 k.p.a. (nakazujący uwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, ale wówczas, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy). Wszystkie istotne dowody bowiem zostały przeprowadzone i w całokształcie ocenione, co z kolei nakazuje art. 80 k.p.a.

Nie można podzielić stanowiska Skarżącego o naruszeniu przez WSA i organy art. 2 pkt 11 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.), mówiący że przez dzień udzielenia pomocy należy rozumieć dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Strony dniem udzielenia pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie był dzień jej zawarcia – 28 września 2012 r., co wykluczałoby opinię, że wydatek został poniesiony później, a w konsekwencji, że doszło do naruszenia zakazu podwójnego finansowania na podstawie tej umowy. Przede wszystkim Beneficjent ponosił odpowiedzialność z powodu podwójnego sfinansowania tych samych wydatków. Jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie, określała ona szczegółowe zasady, tryb i warunki na jakich będzie przekazywane o rozliczane dofinansowanie na realizację projektu w formie refundacji (lit. a) bądź zaliczki (lit. b). Zatem z dniem zawarcia umowy Beneficjent uzyskał nie środki, ale prawo do uzyskania pomocy, którą realnie otrzymywał w formach wyżej wymienionych, po spełnieniu warunków wskazanych w tej umowie. Natomiast definicja podwójnego finansowania, określona w § 1 pkt 14 umowy o dofinansowanie odnosiła się nie do momentu zawarcia umowy, ale chwili zrefundowania (rozliczenia) danego wydatku dwa razy ze środków unijnych lub dotacji krajowych, co skutkowało, że stawała się niedozwolona. W tej sytuacji nie mogło dojść do naruszenia art. 2 pkt 11 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, bo nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Dlatego niezasadny okazał się także zarzut sformułowany w pkt 2.petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika organu, który także prowadził sprawę w pierwszej instancji.

-----------------------

12

9