Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1979/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K., L. G., D. G., A. G. i. K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 11/15 w sprawie ze skargi B. K., L. G., D. G., A. G. i K. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 11/15, oddalił skargę B. K., L. G., D. A. G., A. A. G. i K. D. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Starosta Powiatu Warszawskiego, na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, dalej "u.g.n."), odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" o pow. 1310,75 wskazując w uzasadnieniu, że ustalenie odszkodowania za usytuowane na gruncie zabudowania nie jest możliwe, ponieważ nie stanowiły one domu jednorodzinnego, a ponadto ich własność byli właściciele utracili przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Starosta wskazał dodatkowo, że nie jest również możliwe ustalenie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, ponieważ ustawodawca w przepisie art. 215 u.g.n. nie przewidział możliwości ustalenia odszkodowania za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym, którego własność byli właściciele utracili przed dniem 5 kwietnia 1958 r., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wnioskiem z 15 lipca 2013 r. B. K., L. G., D. A. G., A. A. G. i K. D. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podstawą prawną roszczenia o przyznanie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest art. 215 ust. 2 u.g.n. Tymczasem wskazaną przez Starostę Powiatu Warszawskiego podstawą odmowy przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości jest utrata własności budynku wielorodzinnego przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a takiej przesłanki art. 215 ust. 2 u.g.n. nie zawiera. Wobec tego – w ocenie skarżących – decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazali nadto, że do zbadania przesłanki przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne konieczne jest wykazanie, czy mogła być ona w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeznaczona pod ten rodzaj zabudowy, przy czym, nie ma znaczenia fakt rodzaju rzeczywistego jej zabudowania w tejże dacie.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro w przepisie art. 215 ust.2 u.g.n. mowa jest o potencjalnej możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w kontekście przesłanek odszkodowawczych działki, to należy uznać, iż nie ma znaczenia dla ustalenia spełnienia omawianej przesłanki istnienie zabudowania na nieruchomości w powołanej dacie. W szczególności, dokumentem miarodajnym dla zbadania, czy przed datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy grunt nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" o pow. 1310,75 m2 mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, jest obowiązujący w dacie wydania dekretu Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r.

Organ wskazał, że ustalenie przez Starostę, iż niemożliwe jest przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] na zasadzie art. 215 ust. 2 u.g.n. ze względu na zabudowanie nieruchomości domem wielorodzinnym oznacza, że organ nadzorowany dokonał błędnej interpretacji przesłanki odnoszącej się do przeznaczenia nieruchomości objętej dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jaką wyznacza powołany przepis dla ustalenia odszkodowania za grunt. W ocenie Wojewody ustaleń w omawianym zakresie organ I instancji winien dokonać na podstawie w/w Ogólnego Planu.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego nieprawidłowa była interpretacja drugiej z wymienionych w przepisie art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanek warunkujących ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Organ podkreślił, że oprócz ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania przed datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., dla wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 215 ust 2 u.g.n. istotne było dokonanie zbadania daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych. Podano, że jak wynika z uzasadnienia prawnego decyzji Starosty operował on pojęciem utraty własności działki, nie zaś możliwości faktycznego nią władania. Jak zaś wynika z orzecznictwa "faktyczna możliwość władania nieruchomością", o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Wojewoda zaznaczył, że przesłanka wskazana w art. 215 u.g.n. może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził jednak, że skoro omówiona wyżej prawidłowa interpretacja przepisu art. 215 ust 2 u.g.n. w części, w jakiej odnosi się do konieczności ustalenia przeznaczenia nieruchomości dekretowej przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz daty utraty faktycznego władania nieruchomością wynika z ukształtowanej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz doktryny, nie wynika zaś wprost z literalnego brzmienia przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., to nie można stwierdzić, że naruszenie prawa w postaci błędnej interpretacji jego literalnego brzmienia spełnia cechy rażącego, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, wskazując w uzasadnieniu, że odmowa przyznania odszkodowania w decyzji Starosty nastąpiła na podstawie przesłanki utraty własności, która to przesłanka nie wynika z art. 215 ust. 2 u.g.n. ani nie ma oparcia w innym przepisie prawnym.

Decyzją z dnia 10 listopada 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego. Organ nie podzielił jednak poglądu Wojewody, jakoby nieprawidłowa była zaprezentowana przez Starostę interpretacja przesłanek wymienionych w art. 215 u.g.n. W ocenie Ministra nie ma potrzeby w tej konkretnej sprawie odwoływać się do planu zabudowania z 1931 r., który nie przewidywał funkcji zabudowy wielorodzinnej lub jednorodzinnej, a jedynie funkcję mieszkaniową, skoro poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt zabudowania nieruchomości przed 1945 r. budynkiem wielorodzinnym. Organ stwierdził, że nieruchomość przy ul. [...] nie należała do dwóch spośród kategorii wymienionych w art. 215 u.g.n., a mianowicie, nie była ani gospodarstwem rolnym, ani działką pod budowę domu jednorodzinnego, ponieważ była zabudowana budynkiem, co wyklucza przeznaczenie terenu pod budowę domu jednorodzinnego.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 marca 2015 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że Starosta wbrew treści przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. przyjął, iż w przypadku odszkodowania za zabudowania znajdujące się na gruncie konieczne jest, by prawo własności tychże zabudowań utracone zostało przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Starosta wadliwie również przyjął, że odszkodowanie przysługuje za grunt, którego własność utracona została przed dniem 5 kwietnia 1958 r., pomimo, że przepis odwołuje się do pojęcia władania, a nie prawa własności. Jednak – w ocenie Sądu – w realiach niniejszej sprawy uchybienia tego nie można uznać za rażące naruszenie przepisu prawa. Z treści decyzji z 4 października 2001 r. wynika bowiem, że podstawową przyczyną odmowy wypłaty odszkodowania było przyjęcie przez organ, że odszkodowanie nie przysługuje za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym. W ocenie Sądu rozważyć więc należało, czy istotnie nigdy nie budziło wątpliwości, że art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy także działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym.

Sąd wskazał, że – wbrew stanowisku skarżących – w orzecznictwie sądowym przyjmowano, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. przysługuje wyłącznie za dom jednorodzinny oraz działkę niezabudowaną. Nie przysługuje zaś za działkę zabudowaną domem jednorodzinnym lub jakimkolwiek innym budynkiem. Sąd podkreślił, że w świetle w/w przepisu nie ma możliwości ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość. W szczególności brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowiła działkę zabudowaną lub też przeznaczona była pod inną zabudowę, niż budownictwo jednorodzinne.

Wskazano, że zgodnie z utrwalonym Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Starosta w decyzji z 4 października 2001 r. zaprezentował wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n. zgodnie z którą odszkodowanie nie przysługiwało za działkę zabudowaną domem wielorodzinnym. Okoliczność, że od wykładni tej odstąpiono po wydaniu analizowanej decyzji nie może jednak – zdaniem Sądu – skutkować uznaniem decyzji Starosty za wydaną z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Sąd przyznał, że Minister w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji, zaprezentował wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n., od której obecnie odstąpiono w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jest wykładnię, zgodnie z którą odszkodowanie przysługuje za działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, a jej zabudowanie budynkiem wielorodzinnym, wyklucza przeznaczenie terenu pod budowę domu jednorodzinnego. Zdaniem Sądu nie można jednak pominąć okoliczności, że Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody, która w pełni odpowiada prawu zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i co do jego uzasadnienia. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu drugiej instancji, bowiem wadliwości uzasadnienia prawnego decyzji pozostawały bez wpływu na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na wypadek stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a) ewentualnie: b) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego [...], z dnia [...] stycznia 2014 r. (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a),

oraz orzeczenie o kosztach postępowania I instancji.

Ponadto wniesiono o zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezbadanie oczywistości obu stwierdzonych naruszeń prawa i zamiast tego zbadanie oczywistości tylko jednego naruszenia prawa oraz przyjęcie, że ono nie wystąpiło i w konsekwencji nieuchylenie obu decyzji organów nadzorczych;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego oba stwierdzone naruszenia prawa nie miały oczywistego charakteru;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie obu decyzji organów nadzorczych, mimo iż organy nadzorcze błędnie przyjęły, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji, podczas gdy do takich naruszeń prawa doszło oraz były one oczywiste i rażące;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że całkowicie dowolna i odmienna interpretacja przepisów o odszkodowaniach za pozbawienie własności nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, skutkujące brakiem uchylenia lub zmiany decyzji organów nadzorczych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, iż rozstrzygająca dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest chwilowa niepewność w interpretacji tego prawa, która wynika z dwóch orzeczeń sądów wydanych po wydaniu decyzji, której skarżący zarzucają nieważność, podczas gdy rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa i jego wykładni w dniu wydania tej decyzji, skutkujące brakiem uchylenia lub zmiany decyzji organów nadzorczych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Starosta Powiatu Warszawskiego wadliwie przyjął, iż odszkodowanie przysługuje za grunt, którego własność utracona została przed dniem 5 kwietnia 1958 r., pomimo że przepis odwołuje się do pojęcia władania a nie prawa własności. Okoliczność ta wynika wprost z treści art. 215 ust. 2 u.g.n. Podkreślono, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że faktyczna możliwość władania, o której mowa w znowelizowanym przepisie art. 215 ust. 2 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł korzystać z nieruchomości.

W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie przeanalizował, które z dokonanych przez Starostę naruszeń, było rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących także drugie naruszenie prawa – polegające na uznaniu, że w przypadku odszkodowania za zabudowania znajdujące się na gruncie konieczne jest, by prawo własności tychże zabudowań utracone zostało przed dniem 5 kwietnia 1958 r. – jest rażące. Wskazano, że nie budziło nigdy wątpliwości, iż możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne oceniać należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania, nie budziło też wątpliwości, że art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy także działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym. Zdaniem skarżących stanowisko Starosty Powiatu Warszawskiego, a następnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzez arbitralne ograniczenie contra legem kręgu uprawnionych z art. 215 ust. 2 u.g.n. nie daje się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej, która mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasadą zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa, a także zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji).

Skarżący kasacyjnie podali, że kolejnym paradoksem wynikającym z zastosowania nieprawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przyjętej przez Sąd I instancji jest pokrzywdzenie tych spadkobierców dawnych właścicieli, którzy wystąpili niezwłocznie z roszczeniem wynikającym z art. 215 u.g.n. Wskazano, że gdyby skarżący nie składali ówcześnie takiego wniosku, tylko wnieśli go dopiero teraz, Prezydent m.st. Warszawy musiałby przyznać im odszkodowanie. To zaś przeczy konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania za utracone prawo własności w sposób jednoznaczny z wywłaszczeniem. Podkreślono, że w dniu 4 października 2001 r., kiedy Starosta Powiatu Warszawskiego wydał kwestionowaną decyzję, nie istniały jeszcze żadne orzeczenia sądów, w tym sądów administracyjnych, które potwierdzałyby sprzeczny z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n. pogląd o niemożliwości przyznania odszkodowania za grunt, w przypadku gdy jest on zabudowany budynkiem. Wydanie wyroków, na które powołuje się Sąd I instancji, nastąpiło dopiero w 2004 i 2006 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu rażącego naruszenia art.215 ust.2 u.g.n, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w jego ocenie ten właśnie przepis rażąco naruszył Starosta Powiatu Warszawskiego. Wymaga zatem w pierwszej kolejności przypomnienia, że zgodnie z treścią art. 215 ust.2 u.g.n., stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Starosta Powiatu Warszawskiego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2001 r. odmawiającej przyznania odszkodowania wskazał, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem frontowym mieszkalnym, wielorodzinnym, dwukondygnacyjnym i " z punktu widzenia przepisu art.215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie odszkodowania za usytuowane na gruncie zabudowania nie jest możliwe, ponieważ nie stanowiły one domu jednorodzinnego a ponadto ich własność byli właściciele utracili przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Nie jest również możliwe ustalenie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, ponieważ ustawodawca w przepisie art. 215 ust.2 w/w ustawy nie przewidział możliwości ustalenia odszkodowania za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym, którego własność byli właściciele utracili przed dniem 5 kwietnia 1958 r., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie".

Rażące naruszenie wskazanego przepisu polega, według skarżących kasacyjnie, na tym, że Starosta Powiatu Warszawskiego wadliwie przyjął, iż odszkodowanie przysługuje za grunt, którego własność została utracona przed dniem 5 kwietnia 1958 r., pomimo że przepis odwołuje się do pojęcia władania, a nie prawa własności, jak również wadliwie uznał, że art.215 ust.2 u.g.n. nie dotyczy działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym. Według skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował, które z dokonanych naruszeń prawa, było rażące, wskazując na istnienie sporów w judykaturze odnośnie jednej z przesłanek – czy art. 215 ust.2 wymienionej ustawy dotyczy działki zabudowanej, czy też niezabudowanej.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na istniejące w orzecznictwie rozbieżności poglądów, co do tego, czy gdy mowa o działce, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, chodzi o działkę zabudowaną, czy też niezabudowaną i wywiódł, że z uwagi na niejednoznaczną treść przepisu nie można przyjąć, że naruszenie prawa było oczywiste. Istotnie Sąd w uzasadnieniu wyroku nie poczynił rozważań odnośnie drugiej z przesłanek wymaganych przepisem art. 215 ust.2 u.g.n. To uchybienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że obie wymienione w art. 215 ust.2 u.g.n. przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie jednej z przesłanek skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Art. 215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami był różnie interpretowany, a to w związku z jego niejednoznacznym brzmieniem. O ile nie nasuwała wątpliwości przesłanka pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., o tyle z treści przepisu wcale nie wynikało, że chodzi o działkę zabudowaną. Ustawodawca bowiem stwierdził, że chodzi o działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie przepisu. Początkowo tak w piśmiennictwie, jak też w judykaturze przyjmowano, że można ubiegać się wyłącznie o działkę niezabudowaną (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. I SA 1085/02, wyrok WSA z dnia 15 czerwca 2004, sygn. I SA/Wa 2498/02, wyrok WSA z dnia 15 listopada 2004 r., sygn. I SA 248/03, wyrok WSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. I SA/Wa 2043/05, wyrok WSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2043/05 i wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1651/06, publ.www.nsa.gov.pl; por.także M.Gdesz Rewindykacja gruntów warszawskich, LexisNexis Warszawa 2012, str. 194; M.Horoszko, D.Pęchorzewski Gospodarka nieruchomościami, Wyd. CH.Beck Warszawa 2010 r. str.628 oraz D. Kozłowska.E. Mzyk, Grunty warszawskie, Zielona Góra 2000). Odmienne stanowisko zaprezentowano m.in. w wyroku WSA z dnia 20 maja 2006 r., sygn. I SA/Wa 921/05 i w oddalającym skargę kasacyjną wyroku NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 864/ 06, a także w wyroku NSA z dnia 9 maja 2007 r., sygn. I OSK 615/06). Nie można zatem zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że Starosta Powiatu Warszawskiego dopuścił się oczywistego naruszenia jednoznacznego przepisu prawa. W dacie bowiem podejmowania przez Starostę decyzji przyjmowano, że gdy chodzi o odszkodowanie za działkę, to za działkę niezabudowaną. Nie można zatem uznać słuszności zarzutu naruszenia art.156 §1 pkt 2 p.p.s.a., skoro treść przepisu art. 215 ust.2 u.g.n. nie jest jednoznaczna, była w różny sposób interpretowana, nie tylko, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, była "to chwilowa niepewność w interpretacji prawa, która wynikała z dwóch orzeczeń". Z samego bowiem brzmienia omawianego przepisu nie wynikało w sposób jasny, że mowa w nim o działce zabudowanej.

Niezależnie od powyższego, słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zebrane w sprawie dokumenty wskazują, iż przed wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy na przedmiotowej działce znajdował się dom wielorodzinny, który następnie uległ rozbiórce. Wedle dokumentów opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotowy teren przekazano w latach pięćdziesiątych pod inwestycje (decyzja lokalizacyjna z [...] sierpnia 1955 r., przekazanie gruntu Dyrekcji B.O.R. protokołem zdawczo – odbiorczym z 23 czerwca 1955 r.), co dowodzi, że wszystkie te okoliczności nie mogły zaistnieć bez pozbawienia byłego właściciela władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Nie można w tych okolicznościach uznać, że decyzja o odmowie odszkodowania rażąco naruszała prawo.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.