Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 146/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. S. I. i U. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 4706/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. S. I. i U. w Ł. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 16 lipca 2021 r. nr DSW-WSS.904.4.2021.RZ w przedmiocie ustalenia wysokości środków z funduszu stypendialnego podlegających zwrotowi do budżetu państwa postanawia: oddalić zażalenie. NSA/post.1 – postanowienie "ogólne"


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 4706/21 po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. S. I. i i U. w Ł. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 16 lipca 2021 r. nr DSW-WSS.904.4.2021.RZ w przedmiocie ustalenia wysokości środków funduszu stypendialnego podlegających zwrotowi do budżetu państwa postanowił: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby wyrządzenie znacznej szkody na majątku szkoły wskutek prowadzonych egzekucji. Jak wskazano aktualne zadłużenie uczelni, zajęcie rachunków bankowych, rozliczne postępowania egzekucyjne nie pozwalają na prawidłowe jej funkcjonowanie. W tej sytuacji, jak podkreśliła wnioskująca egzekucja kwoty niemal 130 000 zł spowoduje niemożność opłacenia pracowników szkoły, podstawowych rachunków i dalsze utrzymanie działalności placówki.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wykazać, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady jej wykonalności, wobec czego strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do ogólnikowego powołania się na ustawowe przesłanki zastosowania tej instytucji, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenie płynące z jej wykonania. Dla wykazania zaistnienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona ma obowiązek uprawdopodobnić istnienie konkretnych i obiektywnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Rozpoznawany wniosek w ocenie Sądu nie czynił zadość ww. wymogom.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca powołuje się na rozliczne postępowania egzekucyjne, zadłużenie uczelni, zajęcie rachunków bankowych. Twierdzi, że jest to kwota na tyle znacząca, że jej zapłata jest równoznaczna z koniecznością zaprzestania działalności placówki. Jednocześnie jednak, w związku z wnioskami o przyznanie prawa pomocy (V SPP/Wa 287/21 oraz V SPP/Wa 167/22) wskazano w nich, że w planie rzeczowo-finansowym na rok 2021/2022 Szkoła przewidziała łączne przychody w kwocie 6.189.950,00 zł (2022 r.) i 4.726.830 zł (2021 r.). Ponadto z wyciągów bankowych i raportów kasowych złożonych dotyczących okresu od grudnia 2021 r. do czerwca 2022 r. wynika, że Szkoła regularnie dysponuje i obraca środkami pieniężnymi. Szkoła systematycznie otrzymuje czesne od studentów (średnio w łącznej kwocie ok. 65.000,00 zł miesięcznie), opłaty za pobyt w domu studenta (średnio w łącznej kwocie ok. 41.000,00 zł miesięcznie) i inne opłaty. Saldo konta, na które studenci wpłacają czesne, zawsze było dodatnie, a kwoty tam zdeponowane wynosiły od ok. 1.000,00 zł do ok. 60.000,00 zł. Po zgromadzeniu ok. 50.000,00 zł środki były przelewane na inne konto. W okresie od 1 grudnia 2021 r. do 23 czerwca 2022 r. kwota uznań na koncie wyniosła 484.356,69 zł a kwota obciążeń 496.757,98 zł. Z kolei obrót gotówki w kasie (przychody i rozchody) w skali miesiąca to kilkadziesiąt tysięcy złotych – w okresie od grudnia 2021 r. do maja 2022 r. średnio ok. 28.000,00 zł/mies. Zaś saldo rachunku, na które studenci wpłacają czesne, zawsze było dodatnie, a kwoty tam zdeponowane wynosiły od ok. 9.000,00 zł do ok. 450.000,00 zł.

W związku z powyższymi okolicznościami Sąd stwierdził, że skarżąca szkoła w pełni miała możliwość zgromadzenia środków w związku ze sporem z organem o wykorzystanie dotacji. Kontrola w tym zakresie była przecież prowadzona już od stycznia 2019 r. Skarżąca szkoła zupełnie pomija, że decydując o wydatkach gdy już wiedziała o wątpliwościach i zastrzeżeniach co do prawidłowości przeznaczenia dotacji, nie uwzględniała ewentualności jej zwrotu. Co więcej, poziom przychodów i dokonywanie wydatków przeczy argumentom skarżącej szkoły, aby wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście miało wiązać się z ryzykiem zakończenia działalności szkoły. Odnosząc się do okoliczności prowadzenia wobec skarżącej rozlicznych postępowań egzekucyjnych czy zajęcia jej rachunków bankowych należy zauważyć, że toczą są one co najmniej od listopada 2019 r. i nie uniemożliwiły stronie prowadzenia bieżącej działalności, uzyskiwania przychodów z tego tytułu i opłacania kosztów działalności np. inauguracji roku akademickiego i związanych z tym wpłat studentów z tytułu czesnego, czy zakwaterowania w akademiku, wynajmu powierzchni na terenie uczelni, ale też opłacania pracowników, czy bieżących rachunków placówki itp.

Sąd I instancji nie zgodził się z zapatrywaniem Szkoły, aby wykonanie zaskarżonej decyzji miało oznaczać zaprzestanie działalności szkoły. Skarżąca szkoła, co do zasady, nie może pomijać obowiązku zapłaty należności, wynikających z ostatecznej decyzji organu, nawet jeśli się z nią nie zgadza. W ocenie sądu, skarżąca szkoła nie może zasadnie oczekiwać, że w wyniku złożenia skargi na ostateczną decyzję nie będzie miało obowiązku jej wykonywać i trzeba mieć w polu widzenia, że powinna uwzględniać obowiązki jakie spoczywają na szkole w związku z uzyskaniem dotacji.

W. S. I. i U. w Ł. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania sprawie oraz wstrzymanie wykonalności postanowienia do dnia rozpoznania niniejszego zażalenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji uznanie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wstrzymania wykonalności decyzji Ministra Edukacji i Nauki z dnia 16 lipca 2022 r. nr DSW-WSS.904.4.2021.RZ;

2. naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podniesionej przez Skarżącą w toku postępowania;

3. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

4. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 §1 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decydowanie w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinno być poprzedzone analizą konkretnego stanu faktycznego, a w szczególności powinno mieć na względzie również interes społeczny w ujęciu ogólnym, który w realiach przedmiotowej sprawy jest ściśle skorelowany z interesem strony. Wskazuję, iż w niniejszej sprawie Sąd powinien również kierować się interesem studentów Uczelni, którzy przede wszystkim jako młode osoby, chcąc pozyskać odpowiednie wykształcenie uczęszczali do szkoły, angażując w to swój czas.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie w całości jako bezpodstawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1, dotyczącego naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a, polegającego na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a, a w konsekwencji uznanie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wstrzymania wykonalności decyzji Ministra Edukacji i Nauki z dnia 16 lipca 2022 r. nr DSWWSS.904.4.2021.R2 należy wskazać, że nie jest on zasadny. W tym miejscu należy również zauważyć, że postanowienie z dnia 4 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy decyzji z dnia 16 lipca 2021 r. nr DSW-WSS.904.4.2021.RZ, a nie jak wskazano w zażaleniu decyzji z dnia 16 lipca 2022 r. W treści zażalenia Skarżąca także wskazuje błędnie na decyzję z dnia 16 lipca 2022 r. nr DSW-WSS.904.4.2021.RZ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się ze Skarżącą, że Sąd I instancji w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2023 r. nie dokonał rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz dogłębnego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił czym jest instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, że stanowi wyjątek od zasady zgodnie, z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu i jakie warunki powinny być spełnione do wydania przedmiotowego postanowienia. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał poglądy zarówno doktryny jak i orzecznictwa w zakresie stosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie opierając się na dokumentach przedłożonych przez Skarżącą w sprawie Sąd I instancji przedstawił w sposób precyzyjny argumentację i okoliczności stanowiące podstawę do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał przesłanki uzasadniające odmowę wstrzymania wykonalności decyzji z dnia 16 lipca 2021 r. nr DSW-WSS.904.4.2021.RZ.

Ponadto należy zauważyć jak wskazano powyżej, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wbrew temu co twierdzi skarżąca to na wnioskodawcy spoczywa powinność wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej. W ocenie NSA, skarżąca we wniosku nie wykazała takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Stwierdzenia Szkoły o konieczności zamknięcia prowadzonej placówki edukacyjnej z uwagi na brak środków na jej prowadzenie w razie wykonania decyzji nie mogły bowiem spowodować zastosowania instytucji, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca ograniczyła się jedynie do ogólnikowego przedstawienia skutków wykonania decyzji. W ocenie NSA, okoliczności wskazane we wniosku nie są wystarczające do oceny rzeczywistej i aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej, co z kolei uniemożliwiało skonfrontowanie kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji z jej faktycznymi możliwościami płatniczymi. WSA nie mógł więc pozytywnie rozpoznać wniosku poprzez stwierdzenie, że wykonanie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca nie zobrazowała we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji rzetelnie i przejrzyście aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej. Niewątpliwie należy wskazać, że zobowiązanie wynikające z decyzji jest kwotą znaczącą, niemniej jednak każda decyzja, zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych, pociąga za sobą dolegliwość, rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie w sprawie sygn. akt II GSK 49/11, LEX nr 742913).

Należy podzielić argumentację Sądu I instancji, że Skarżąca powinna uwzględniać obowiązki jakie na niej spoczywają zarówno w celu uzyskania dotacji jak również w związku z uzyskaniem tej dotacji. Skarżąca nie może oczekiwać, że w wyniku złożenia skargi na ostateczną decyzję, której wydanie jest konsekwencją nie dopełnienia zobowiązań, nie będzie miała obowiązku jej wykonać.

Odnośnie wskazanych w punkcie 2, 3 i 4 zażalenia zarzutów naruszenia art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowane zarzuty są wadliwe, bowiem wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu niniejszego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Sąd nie mógł więc tych przepisów naruszyć, zatem w tym zakresie wskazane podstawy wniesionego zażalenia także należy uznać za nieusprawiedliwione. Podstawy wniesionego zażalenia powinny bowiem odnosić się do postępowania, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.