Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 397/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. P. i M. T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] stycznia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących I. P. i M. T. solidarnie kwotę 1.014,00 (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta S. przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego remontu, adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku na cele usługowo - handlowe i gastronomiczne - hotelarskie oraz przebudowy dziedzińca wraz z wyznaczeniem 34 miejsc postojowych i budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej o dł. 3,5m wraz z separatorem tłuszczu PAK 2-1, w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., zlokalizowanego na działce o nr geod. [...](segment B), zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę znak [...] z dnia [...].12.2001r. wydaną przez Prezydenta Miasta S.. Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę przeniesiona została decyzją Prezydenta Miasta S. znak [...] z dnia [...].06.2017r. na rzecz nowego Inwestora, a następnie zmieniona i przeniesiona decyzją znak [...] z dnia [...].06.2019r. w zakresie segmentu B na działce [...]na rzecz Pana S. B., a w zakresie segmentu A na działce nr [...] na rzecz Pani B. S. Segment B przy ul. [...] i segment A przy ul. [...] stanowią odrębne obiekty połączone ze sobą, a prowadzone postępowanie dotyczyło jedynie ww. segmentu B.

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. wydawał następujące pozwolenia na użytkowanie obiektu w części:

a) decyzją znak [...] z dnia [...].06.2004r. udzielił pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji w części obejmującej piwnicę (pomieszczenia techniczne i gospodarcze o pow. użytk. 138,51 m2) i parter (restauracja - bar gastronomiczny, zaplecze, zespół sanitarny o pow. użytk. 281,41 m2), części obiektu oznaczonego w projekcie budowlanym lit. "segment B", przy ul. [...],

b) decyzją znak [...] z dnia [...].09.2004r., udzielił pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji w części obejmującej parter (pomieszczenia usługowo-handlowe o pow. użytk. 257,7 m2) części obiektu oznaczonego w projekcie budowlanym lit. "segment A", przy ul. [...],

c) decyzją znak [...] z dnia [...].02.2006r., udzielił pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji w części obejmującej parter (pomieszczenia sali bankietowej, restauracyjno-balowej, szatni i pomieszczenia placu zabaw dla dzieci o pow. użytk. 268,29 m2), części obiektu oznaczonego w projekcie budowlanym lit. "segment B", przy ul. [...].

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane decyzją Wojewody Podlaskiego znak [...] z dnia [...].03.2019r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].11.2018r. Nr [...], znak [...] zmieniającą własną ostateczną decyzję z dnia [...].12.2001r., znak [...], przeniesioną decyzją z [...].06.2017r., znak [...] na rzecz Pana S. B., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę według projektu zamiennego, obejmującego: zmianę sposobu użytkowania części piętra z funkcji hotelowej na gastronomiczno-konferencyjną i części poddasza z funkcji hotelowej na poddasze nieużytkowe w segment B wraz z rozbudowa (klatka schodowa i winda zewnętrzna), wykonaniem śmietnika, utwardzeniem terenu z 16 miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr geod. [...]z dostępem do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] oraz rozbiórkę podestu zewnętrznego, schodów stalowych zewnętrznych. murków betonowych i utwardzeniem terenu. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynikało, iż Inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale rozpoczął roboty budowlane, co potwierdził organ nadzoru budowlanego w trakcie kontroli w dn. [...].02.2019r. Tym samym wykonanie robót budowlanych objętych rozpatrywaną decyzją zmieniającą spowodowało bezprzedmiotowość całego postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć mogła wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (...), tym samym nie mogła ona służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (wyroki NSA z: 27.02.2009r., sygn. akt II OSK 263/08, z 07.02.2012r. sygn. akt II OSK 2243/10).

W takiej sytuacji kompetencje do badania legalności zrealizowanej inwestycji przeszły na organy nadzoru budowlanego. W związku z wydanym rozstrzygnięciem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. podjął czynności ustawowe w sprawie robót budowlanych obejmujących: remont, adaptację i rozbudowę istniejącego budynku na cele usługowo handlowe i gastronomiczno-hotelarskie; przebudowę dziedzińca wraz z wyznaczeniem 34 miejsc postojowych; przyłącze kanalizacji sanitarnej o dł. 3,5m wraz z separatorem tłuszczu FAK 2-1, na terenie działek ozn. nr geod. [...] oraz [...]powstałych w wyniku podziału działki [...], położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w S..

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...].06.2019r. na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ustalono, że zakres przedmiotowej inwestycji obejmował prace remontowe zabytkowego budynku oraz adaptację obiektu do nowych funkcji. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami w dniu kontroli w stanie wykończonym znajdowały się pomieszczenia oznaczone w projekcie budowlanym [...], [...], [...], [...]. Nie wydzielono zaprojektowanych w tej części po stronie północnej segmentu "B" pokoi hotelowych z łazienkami, oznaczonych w projekcie budowlanym od [...] do [...]. Ponadto realizując inwestycję wprowadzono następujące zmiany w odniesieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego (pierwotnego) tj.: na piętrze części obiektu oznaczonego lit. "B":

– dokonano rozbiórki ściany pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi nr [...] i [...] oraz powiększenia otworów pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi [...] i [...] oraz [...] i [...];

– przesunięto lokalizacje zaprojektowanych sanitariatów oznaczonych w projekcie budowlanym nr [...], [...] i [...];

– zmieniono układ ścianek działowych pomieszczeń od nr [...] do nr [...].

Obecny podczas kontroli Inwestor Pan S. B. przedłożył oświadczenie autora projektu (mgr inż. arch. M. T.), z treści którego wynikało, że ww. zmiany wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji nie stanowią istotnej zmiany w stosunku do projektu budowlanego (stosownie do art. 36 a ustawy Prawo budowlane) zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 14.12.2001r. wydanej przez Prezydenta Miasta S..

W wyniku przeanalizowania wprowadzonych w trakcie budowy zmian, ostatecznie organ nadzoru budowlanego uznał, że należy je zakwalifikować jako zmiany odbiegające w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień, pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia o którym mowa w podpunkcie a i b tego przepisu. Przedmiotowy budynek przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr A-946. Wprowadzone w trakcie realizacji robót odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagały uzyskania lub zmiany uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którego kompetencje na terenie miasta S. i przejął Miejski Konserwator Zabytków w S.. Dlatego stanowiły one istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. wdrożył w stosunku do przedmiotowego obiektu procedurę naprawczą w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994r. Postanowieniem z dn. [...].06.2019r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 3,4 i 5 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na remoncie, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku na cele usługowo handlowe i gastronomiczne - hotelarskie oraz przebudowie dziedzińca wraz z wyznaczeniem 34 miejsc postojowych i budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej o dł. 3,5m wraz z separatorem tłuszczu PAK 2-1 w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], (który to budynek stanowi obecnie segment B budynku) oraz nałożył na obecnego Inwestora obowiązek przedłożenia w organie I instancji, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, oceny technicznej w zakresie wykonanych robót w tym rozbiórkowych na piętrze w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości oraz ich wpływu na konstrukcję tego obiektu.

W dn. [...].07.2019r. Pan S. B. przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzoną przez L. H. rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, upr. wykonawczo-projektowe bez ograniczeń. Z treści przedłożonej oceny wynikało, że pomimo wprowadzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: powiększeniu otworów w środkowej ścianie nośnej, rozbiórce fragmentu południowej ściany podłużnej i trzech ścian poprzecznych oraz zmian w zakresie lokalizacji i wymiarów ścian działowych na piętrze budynku, stan techniczny poszczególnych części konstrukcji oraz budynku jako całości jest dobry.

W dalszej kolejności PINB Miasta S. wydał w dniu [...].08.2019r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na Pana S. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dn. [...].06.2019r. projektu budowlanego zamiennego remontu, adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku na cele usługowo handlowe i gastronomiczne- hotelarskie, budynku kamienicy przy ul. [...] w S. (segment B), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie zaznaczono, iż projekt budowlany zamienny ma być uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w S..

Odnosząc się do wniesionych przez Panią I. P. i Pana M. T. uwag organ I instancji udzielił stosownych wyjaśnień, natomiast w kwestii zarzutów dotyczących użytkowania pomieszczeń na I piętrze budynku, bez stosownego pozwolenia na użytkowanie wyjaśniono, iż organ nadzoru budowlanego kilkukrotnie ([...].05.2017r., [...].07.2017r., [...].02.2019r., [...].06.2019r.) przeprowadzał kontrole prowadzonych robót w budynku przy ul. [...] w S., podczas których nie stwierdzono użytkowania pomieszczeń na I piętrze.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Panią I. P. oraz Pana M. T., organ II instancji decyzją z dn. [...].11.2019r. znak [...] utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Kontynuując wszczęte postępowanie organ I instancji po otrzymaniu w dn. [...].07.2020r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, postanowieniem z dn. [...].07.2020r. znak [...] nałożył na Pana S. B. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego budynku o funkcji usługowo-handlowej i gastronomiczne - hotelarskiej na działce nr geod. [...]przy ul. [...] w S. w terminie do dn. [...].08.2020r. poprzez:

– doprecyzowanie na stronie tytułowej projektu budowlanego zamiennego (w miejscu obiekt) przedmiotu inwestycji tożsamego z zakresem robót przewidzianych do realizacji w projekcie budowlanym zamiennym,

– uwzględnienie w ekspertyzie technicznej dołączonej do projektu budowlanego zamiennego, stanu technicznego budynku na działce sąsiedniej przy ul. [...], stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane zakresem robót przewidzianych projektem budowlanym zamiennym,

– przedłożenie dokumentów potwierdzających służebność przejazdu do drogi publicznej,

– dołączenie projektu budowlanego zamiennego branży drogowej w związku z zaprojektowanymi 16 miejscami postojowymi, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane

– wyjaśnienie wskazanych rozbieżności w części opisowej i rysunkowej projektu,

– przedłożenie prawomocnego pozwolenia znak [...] nr [...] z dn. [...].04.2020r. Prezydenta Miasta S..

W dn. [...].10.2020r. Pan S. B. przedłożył poprawione 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Przedłożony projekt zawierał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz proponowanych zmian dostosowujących obiekt do wymagań Sanepidu, Konserwatora Zabytków i bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ponadto w dniu 10.12.2020r. Pan S. B. przy piśmie przewodnim przedłożył w organie powiatowym ekspertyzę techniczną budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w S. pod kątem możliwości wykonania remontu, adaptacji i rozbudowy budynku o funkcji usługowo-handlowej i gastronomicznej przy ul. [...] w S. (segment B), sporządzoną przez mgr inż. M. M. posiadającego uprawnienia budowlane nr ewid. [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Dodatkowe wyjaśnienia dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych i pośniegowych z dachu budynku przy ul. [...] pismem z dnia [...].12.2020r. przesłał do organu powiatowego projektant.

Do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pismem z dnia [...].01.2021 r. uwagi wnieśli Pani I. P. i Pan M. T., podnosząc m.in. niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] z dn. [...].04.1992r., warunkami zabudowy [...].10.2000r. i warunkami technicznymi. Odnosząc się do tych uwag PINB Miasta S. wyjaśnił, że działka o numerze geod. [...]zabudowana budynkiem kamienicy przy ul. [...] w S., znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 16U miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...] w S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dn. [...].02.2016r. Z treści planu wynika, że w zakresie przeznaczenia podstawowego utrzymuje się funkcje usługowe, z zakresu bankowości, handlu, hotelarstwa i gastronomii. W ocenie organu I instancji nie można stwierdzić sprzeczności zatwierdzanego projektu budowlanego zamiennego z przepisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, iż przedłożony projekt budowlany zamienny posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia; Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.2020r. i rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...].05.2020r. Ponadto projekt ten został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w S., który to wydał ostateczne pozwolenie nr [...] znak [...] z dnia [...].10.2020r. udzielające Panu S. B. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S.. W aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna budynku kamienicy przy ul. [...] w S. sporządzona przez mgr inż. Pana M. M., w wykonaniu postanowienia PINB Miasta S. znak [...] z dnia [...].07.2020r. nałożonego na inwestora. Z treści tej ekspertyzy wynika, że poszczególne elementy konstrukcyjne budynku przy ul. [...] w S. tj. fundamenty, ściany fundamentowe, strop nad piwnicą ściany nośne nadziemia znajdują się w stanie średnim i nie wymagane jest ich wzmocnienie. Występują zarysowania ścian, które wynikają ze sposobu użytkowania budynku oraz braku okresowej konserwacji poszczególnych elementów budynku.

W kwestii zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z warunkami technicznymi wyjaśniono stronom, iż za kwestie rozwiązań projektowych odpowiada projektant, tj. p. M. T., który do projektu dołączył oświadczenie (złożone na podstawie art. 20 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), że przedmiotowy projekt budowlany zamienny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z części rysunkowej projektu wynika, że ściana pomiędzy przedmiotowym budynkiem ([...]), a budynkiem mieszkalnym przylegającym od strony wschodniej ([...]) w poziomie parteru oraz częściowo na piętrze 5 posiada izolację akustyczną o przedstawionym układzie warstw. Projektant w opisie projektu budowlanego zamiennego w pkt. 8 "izolacja akustyczna" wskazał, iż "w ramach opracowania zaprojektowano izolację akustyczną fragmentu ściany na piętrze pomiędzy przedmiotowym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym przylegającym od strony wschodniej, w takim samym układzie warstw jak ww. istniejąca izolacja. Projektant wskazał, że "wymaganą izolacyjność akustyczną przegród budowlanych w obiektach użyteczności publicznej oraz budynkach jedno- i wielorodzinnych określa norma [...]. Z treści projektu wynika, że zastosowane rozwiązanie zapewnia wzrost izolacyjności akustycznej przedmiotowej ściany do wymagań określonych w normie [...]. Izolację akustyczną od dźwięków uderzeniowych stropu nad parterem stanowi 2 cm warstwa styropianu na, który dzięki swojej elastyczności ulega ugięciu pod naciskiem betonowego jastrychu." Ponadto projektant zwrócił uwagę, iż "budynek jest i będzie użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w projekcie oraz planie zagospodarowania przestrzennego. Poziom hałasów generowanych przez budynek nie wykracza poza wartości określone w obowiązujących przepisach". Wbrew twierdzeniom Pani I. P. oraz Pana M. T. organ I instancji wyjaśnił, iż zarówno zewnętrzna klatka schodowa jak i winda nie zostały zrealizowane. Odnosząc się do zarzutu nieprzedstawienia sposobu odprowadzania wód opadowych i pośniegowych z dachu budynku [...] w granicy działek, poinformowano strony, że autor projektu w piśmie z dnia 16.12.12020r. wyjaśnił, że wszystkie wody opadowe i pośniegowe z dachu budynku ul. [...] (Segment B) (objętego zamiennym projektem budowlanym remontu i adaptacji budynku o funkcji usługowo-handlowej i gastronomicznej) przy granicy z działką przy ul. [...] w S. będą odprowadzane za pomocą rynien i rur spustowych na teren własny (działkę [...]), a następnie po terenie do kanalizacji deszczowej.

Z uwagi na przedłożenie wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. wydał decyzję z dnia [...].01.2021 r. nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, zatwierdzającą Panu S. B. projekt budowlany zamienny remontu, adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku kamienicy na działce nr geod. [...]przy ul. [...] w S. na cele usługowo - handlowe i gastronomiczne wraz z zagospodarowaniem terenu (w tym 16 miejscami postojowymi) i zezwalającej na wznowienie robót wg. tego projektu, jednocześnie nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodzili się Pani I. P. i Pan M. T., wnosząc odwołanie.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, iż odwołanie złożone przez I. P. zostało wniesione po terminie, zaś M. T. w terminie i podlegało rozpoznaniu. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i stanowi kontynuację procedury naprawczej istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, zastosowanej w przedmiocie w/w budynku na cele usługowo- handlowe i gastronomiczne.

Organ II instancji podkreślił, że w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 p.b.), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 p.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę istotę i cel postępowania naprawczego zgodzić się należy, iż w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 p.b.), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko sprawdzenie jego kompletności. Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że przedłożony przez Pana S. B. projekt zamienny przewiduje rozwiązania doprowadzające budynek do stanu zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym warunkami ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy nie stwierdził podstaw prawnych do uchylenia decyzji z dnia [...].01.2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S.. Z uwagi na stwierdzenie istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego inwestor został zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku, ponadto z uwagi na wniesione zastrzeżenia dodatkowo została sporządzona ekspertyza techniczna bezpieczeństwa użytkowania, z której wynikało, że poszczególne elementy konstrukcyjne budynku przy ul. [...] w S. tj. fundamenty, ściany fundamentowe, strop nad piwnicą ściany nośne nadziemia znajdują się w stanie średnim i nie jest wymagane ich wzmocnienie. Ponadto wskazano, iż przedłożony projekt budowlany zamienny posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.2020r. i rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...].05.2020r. Wcześniej projekt architektoniczno- budowlany został uzgodniony w zakresie bezpieczeństwa pożarowego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag (uzgodnienie z dn. [...].09.2018r.) oraz w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarno- higienicznych bez zastrzeżeń (uzgodnienie z dn. [...].09.2018r.). Dodatkowo projekt ten został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w S., który wydał ostateczne pozwolenie nr [...] znak [...] z dnia [...].10.2020r. udzielające Panu S. B. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S..

Przedłożony projekt został sprawdzony pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, iż przedłożony projekt jest kompletny i zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w kwartale ulic: [...] w S. zatwierdzonego Uchwałą nr XVII/184/2016 Rady Miejskiej w S. z dn. 24.02.2016r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, poz. 1378 z dn. 21.03.2016r. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, a także wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i przynależność do właściwych izb samorządu zawodowego, a zatem spełnione zostały wszystkie kryteria umożliwiające jego zatwierdzenie. Ustawa prawo budowlane nie przewiduje jako warunku koniecznego do pozytywnego przebiegu procesu legalizacji zgody stron postępowania. Trwający od lat konflikt sąsiedzki z pewnością nie ułatwia zakończenia sprawy, jednakże nie może ograniczać zamierzeń inwestora, jeżeli te są zgodne z prawem. Działka o nr ewid. [...], na której usytuowany jest sporny obiekt, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 16 U wyznaczającym tereny zabudowy usługowej. W zakresie przeznaczenia podstawowego utrzymuje się funkcje usługowe, z zakresu bankowości, handlu, hotelarstwa i gastronomii. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż ulica [...] pełni rolę pasażu (deptaka), a przedmiotowy budynek jest wkomponowany w ciąg zwartej zabudowy przyulicznej. Jak już wskazywano lokalizacja w centrum miasta S. i pociąga za sobą również specyfikę charakteru i funkcji tamtejszej zabudowy. Funkcją podstawową tego terenu są usługi (a nie zabudowa mieszkaniowa jak wynika z licznych pism p. I. Pr. i p. M. T.). Rozwiązania projektowe przewidują zapewnienie ochrony akustycznej sąsiedniego budynku mieszkalnego (od strony wschodniej) z uwzględnieniem polskiej normy [...], z zastosowaniem warstwowej izolacji w określonym układzie, gwarantującej wzrost izolacyjności akustycznej przedmiotowej ściany.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji nie dopatrzył się naruszeń obowiązujących przepisów, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zgłoszone uwagi nie zasługująca uwzględnienie. Jednocześnie podkreślono, iż prowadząc postępowanie organ powiatowy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a stronom zapewniono czynny udział i możliwość wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania. Z uwagi na zakres prowadzonych prac ustalono, iż obszar oddziaływania obiektu zawiera się na działce objętej wnioskiem oznaczonej nr geod. [...]i działce stanowiącej dojazd o nr geod. [...], do których Inwestor przedstawił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz działkach sąsiednich nr geod. [...],[...]z uwagi na lokalizację inwestycji w granicach tych działek. Podnoszona przez stronę uciążliwość istniejącego od lat budynku usługowego może być podnoszona w postępowaniu cywilnym, jednakże z uwagi na to, że organ nie stwierdził sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie legalizacyjne prowadzono prawidłowo. W analizowanym przypadku projekt budowlany zamienny spełnił wymogi wynikające z przepisów architektoniczno-budowlanych, co pozwoliło na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które nie zostały zakończone. Ponadto wyjaśnił, iż wydana decyzja nie kończy procedury legalizacyjnej, gdyż inwestor został zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Końcowo wskazał, że zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w dotychczasowym brzmieniu. Dlatego też w niniejszej sprawie organy uwzględniły przepisy przed zmianą z 19 września 2020 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli I. P. i M.T. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.

1. naruszenie art. 39 ustawy Prawo budowlane poprzez brak uzyskania zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków w formie decyzji administracyjnej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku; zgodę tą należy odczytywać jako obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej mocą której konserwator zabytków winien wypowiedzieć się w odniesieniu do wykonanych prac, a nie wydać uzgodnienie jak to uczynił organ I i II instancji w niniejszej sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez nieuprawniony uznanie, iż można zalegalizować samowolę budowlaną w sytuacji gdy budynek ten był już użytkowany przez inwestora przez okres co najmniej 15 lat i były w nim organizowane przyjęcia weselne na co najmniej 180 osób, a w konsekwencji tego pominięcie przez organy przeprowadzające postępowania, w tym zakresie wyjaśnień stron oraz przedłożoną dokumentację dotycząca inwestora w przedmiocie oferowania wykonania;

3. naruszenie zasady przewidzianej w art. 10 kpa poprzez nie przesłanie kopii akt sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącym czym uniemożliwiono stronie czynny udział w sprawie;

4. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, iż prace wykonane w ramach samowoli budowlanej podlegają legalizacji w sytuacji gdy były prowadzone bez udziału Miejskiego Konserwatora Zabytków bez uzyskiwania jego zgód na prowadzone prace, a tym samym naruszenie przepisów art. 36 ustawy o ochronie zabytków, w tym również przepisów technicznobudowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem plan zagospodarowania terenu ograniczonego ulicami: [...] w S. zatwierdzonego uchwałą nr XVIT/184/2016 Rady Miejskiej w S. z dn. 24.02.2016r, uniemożliwia prowadzenie działalności uciążliwej, a niewątpliwie prowadzenie działalności usługowo

handlowo i gastronomicznych taka jest.;

5. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 5 prawa budowlanego w zw. z art. art. 112 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz w związku z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 z 2008 r.), który określa dopuszczalne poziomy hałasu, w tym i wskaźniki (zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia - Tabela I) poprzez uznanie przez w zaskarżonej decyzji, że projekt budowlany zamienny, zawiera aktualne i zgodne z normami rozwiązania projektowe w szczególności poprzez zapewnienie ochrony akustycznej sąsiedniego budynku mieszkalnego skarżących (od strony wschodniej) z uwzględnieniem polskiej normy PN-B 02151-3:1999, z zastosowaniem warstwowej izolacji w określonym układzie, gwarantującej wzrost izolacyjności akustycznej przedmiotowej ściany, w sytuacji gdy norma ta została uchylona już w 2015 rok i nie obowiązuje co powoduje, iż projekt zamienny inż. M. M. nie mógł być uznany za wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi przewidzianymi dla tego rodzaju budynku, bowiem sporządzający projekt musiał zastosować obecne normy hałasu i normy;

6. art. 7 K.p.a. w zw. z § 3, § 4 ust. 1 pkt. 1, 2, 3; §9 ust. 1 pkt 20 w zw. 13 pkt 6 w zw. z § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...] w S. zatwierdzonego uchwałą nr XVII/184/2016 Rady Miejskiej w S. z dn. 24.02.2016r. w zw. z art. 107 kpa wyrażającą się w niewłaściwym przyjęciu przez organ iż dopuszczalne są funkcje przewidziane w pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy usługi gastronomiczne są uznawane za uciążliwe, a dla tego terenu zgodnie z obowiązującym w/w planie przewidziane są tylko nieuciążliwe;

7. naruszenie przepisów postępowania w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez nieuprawnione uznanie, iż zamienny projekt budowlany sporządzony przez inż. M. M. spełnia przepisy architektoniczno - budowlane, co pozwala na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które nie zostały zakończone, w sytuacji gdy:

a. projekt ten został oparty o nieobowiązujących normach hałasu,

b. nieuprawnionym stwierdzeniu, iż pomiędzy budynkami jest dylatacja w sytuacji gdy budynki te nie posiadają dylatacji " są ścianami doklejonymi",

c. budynek inwestora "zachodzi na budynek" skarżących, a na strychu jest tylko ścianka działowa, tym samym projekt nie odpowiada przepisom przeciwpożarowym. bowiem ściana dzielące nieruchomości nie mają odpowiedniej wytrzymałości,

d. ponadto projekt zamienny nie odpowiada planowi zagospodarowania przestrzennego, przewidzianemu dla terenu położenia nieruchomość przy ul. [...],

e. także niewłaściwe uznanie przez organ II instancji, iż nowo zaplanowana funkcja użytkowania gastronomiczna - konferencyjna bez ograniczeń ilości osób, które mogą korzystać jednocześnie w owych salach nie pozwala na uznanie, iż nie jest to działalność nieuciążliwa i nie będzie oddziaływać na budynek skarżących poprzez swoją intensywność,

8. Nieuprawnione uznanie, iż prace inwestora dotyczące pozwolenia na wykonanie projektu budowlanego zamiennego, mając na uwadze ich charakter i uciążliwość, czy odziaływanie prowadzonej usługi, gastronomii lub hotelarstwa będzie oddziaływać wyłącznie w obrębie nieruchomości inwestora czy też oddziaływać będzie poza nią, a tym samym naruszenie § 13 pkt 6 w zw. z § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dla tej nieruchomości

9. Naruszenie § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz. U. z 2015, poz. 1422 z późn. zm.), poprzez sporządzenie ekspertyz w sprawie nie odpowiadających wskazanym przepisom, w tym w szczególności poprzez dysponowanie przez organ dokumentami, które są ogólne w swoich sfomułowaniach i nie przedstawiają szczegółowych wyliczeń, co prowadzi do stwierdzenia, iż nie mogą być uznane jako dowód w sprawie tj. ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. Pana M. M. nie wypełnia cechy ekspertyzy w sytuacji, gdy dokument ten nie wskazuje metodologii uznania twierdzeń, nie został on sporządzony na podstawie obmiarów i odkrywek, nie jest precyzyjna i szczegółowa, ponadto nie posiada on uprawnień do sporządzenia obmiarów akustycznych w przedmiocie stwierdzenia.

10. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, ze została dokonana zgoda przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w S., pozwoleniem nr [...] znak [...] z dnia [...].10.2020r na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S., w sytuacji gdy zgoda ta nie powinna obejmować prac już wykonanych i brak jest wyrażanie zgody w formie decyzji;

11. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę bez poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich tj. mieszkańców budynku przy ul. [...] w S., którego ława fundamentowa i ściana będzie znacznie obciążana ze względu na wyburzenie ścian nośnych w budynku [...];

12. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego terenu dla tej inwestycji, a zatem brak podjęcia przez organy postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziłoby do ujawnienia okoliczności, iż możliwe jest przeprowadzenie inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla strony skarżącej (zastosowanie odpowiedniego wyciszenia akustycznego, zastosowanie norm przeciw pożarowych, a zatem w sposób odpowiadający interesowi prawnemu strony skarżącej i właściwej ochronie prawa własności wynikającej z zasad określonych w Konstytucji RP;

13. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż oddziaływania obiektu zawiera się na działce objętej wnioskiem oznaczonej nr geod. [...]w oraz działkach sąsiednich nr geod. [...] z uwagi na lokalizację inwestycji w granicach tych działek w sytuacji gdy usługi gastronomiczne i emisje jakie wytwarzają wskazane usługi oddziałowujące na nieruchomość skarżących, mając wpływ na budynek skarżących przy ul. [...];

14. art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie w trakcie postępowania ostatecznej decyzji Wojewody P. znak [...] z dnia [...].03.2019r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].11.2018r., Nr [...], znak [...] zmieniającą własną ostateczną decyzję z dnia [...].12.2001 r., znak [...], przeniesioną decyzją z [...].06.2017r., znak [...] na rzecz Pana S. B., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę według projektu zamiennego, mocą której Wojewoda zajął stanowisko w przedmiocie niemożliwości wydania pozwolenia na budowę i zalegalizowania dotychczas wykonanych prac przez inwestora, ze względu na bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo użytkowania, warunki higieniczne - zdrowotne poprzez hałas, drganie i odziaływanie na nieruchomość skarżących w szczególności, iż obecny projekt zamienny nie wprowadza ograniczeń ile osób może jednocześnie korzystać z gastronomicznych usług inwestora, co powoduje, iż projektant nie mógł złożyć oświadczenia o zgodności tegoż projektu z wymogami i obowiązującymi przepisami w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż wniesiona skarga nie zawiera żadnych nowych zarzutów ani twierdzeń, aniżeli te odnośnie których organy wypowiedziały się merytorycznie w prowadzonym postępowaniu, a także w kwestionowanych przez stronę decyzjach. W ocenie organu wojewódzkiego wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia, co skutkować powinno oddaleniem skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji z dnia 29 marca 2021 r. stanowił art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej P.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), a zatem przepisy obowiązujące przed zmianą z dnia 19 września 2020 r. Słusznie przy tym organy obu instancji zastosowały w sprawie wszczętej w maju 2019 r., przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej dnia 19 września 2020 r. na mocy ustawy nowelizacyjnej. Jak stanowi bowiem art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zaskarżona decyzja organu II instancji zapadła po rozpatrzeniu odwołania M. T., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia 29.01.2021 r. znak [...] zatwierdzającej Panu S. B. projekt budowlany zamienny dotyczący remontu, adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku kamienicy na działce nr geod. [...]przy ul. [...] w S. na cele usługowo - handlowe i gastronomiczne wraz z zagospodarowaniem terenu (w tym 16 miejscami postojowymi) i zezwalającej na wznowienie robót wg. tego projektu, jednocześnie nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Podkreślić należy, że w sprawie istniały przesłanki wdrożenia procedury naprawczej z art. 50-51 P.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., procedurę naprawczą wdraża się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że:

1. roboty budowlane (inne niż budowa obiektu budowlanego lub jego części) są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub

2. roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3. roboty budowlane są prowadzone na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4. roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Sporne roboty budowlane były robotami realizowanymi na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, wydanego po zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego, co już samo w sobie nie kwalifikowało tychże robót jako przypadku klasycznej samowoli budowlanej, objętej dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego. Należy bowiem pamiętać, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane decyzją Wojewody P. znak [...] z dnia [...].03.2019r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].11.2018r., Nr [...], znak [...] zmieniającą własną ostateczną decyzję z dnia [...].12.2001r., znak [...], przeniesioną decyzją z [...].06.2017r., znak [...] na rzecz Pana S. B. (inwestor), zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę według projektu zamiennego, obejmującego: zmianę sposobu użytkowania części pietra z funkcji hotelowej na gastronomiczno-konferencyjna i części poddasza z funkcji hotelowej na poddasze nieużytkowe w segment B wraz z rozbudowa (klatka schodowa i winda zewnętrzna), wykonaniem śmietnika, utwardzeniem terenu z 16 miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr geod. [...]z dostępem do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] oraz rozbiórkę podestu zewnętrznego, schodów stalowych zewnętrznych. murków betonowych i utwardzeniem terenu. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynikało, iż pomimo, że Inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zamiennego rozpoczął roboty budowlane, co potwierdził organ nadzoru budowlanego w trakcie kontroli w dn. [...].02.2019r. Tym samym wykonanie robót budowlanych objętych rozpatrywaną decyzją zmieniającą spowodowało bezprzedmiotowość całego postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę, według projektu zamiennego. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć bowiem mogła wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, tym samym nie mogła ona służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (wyroki NSA z: 27.02.2009r., sygn. akt II OSK 263/08, z 07.02.2012r. sygn. akt II OSK 2243/10). W takiej sytuacji kompetencje do badania legalności zrealizowanej inwestycji słusznie przeszły na organy nadzoru budowlanego, a zarzuty skargi w tym zakresie (tj. że obiekt o przedmiotowym charakterze jest użytkowany już od 15 lat) nie mogły podważać legalności wszczęcia zaskarżonego postępowania.

Jednocześnie, co należy traktować jako bezsporne ustalenia organów obu instancji stwierdzono, że inwestor prowadził roboty budowlane niezgodnie z pierwotnym projektem budowalnym zatwierdzonym decyzję z dnia [...].12.2001r., znak [...] tj. warunkami pozwolenia na budowę, gdyż zakres przedmiotowej inwestycji obejmował prace remontowe zabytkowego budynku oraz adaptację obiektu do nowych funkcji. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami w dniu kontroli w stanie wykończonym znajdowały się pomieszczenia oznaczone w projekcie budowlanym [...], [...], [...], [...]. Nie wydzielono zaprojektowanych w tej części po stronie północnej segmentu "B" pokoi hotelowych z łazienkami, oznaczonych w projekcie budowlanym od [...] do [...]. Ponadto realizując inwestycję wprowadzono następujące zmiany w odniesieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego (pierwotnego) tj.: na piętrze części obiektu oznaczonego lit. "B";

– dokonano rozbiórki ściany pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi nr [...] i [...] oraz powiększenia otworów pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi [...] i [...] oraz [...] i [...],

– przesunięto lokalizacje zaprojektowanych sanitariatów oznaczonych w projekcie budowlanym nr [...]. [...]i [...];

– zmieniono układ ścianek działowych pomieszczeń od nr [...] do nr [...].

Dokonane ustalenia w zasadzie są niesporne, gdyż obie strony postępowania nie kwestionują ich wykonania. Powyższe okoliczności bezwzględnie obligowały organ nadzoru budowalnego do wdrożenia procedury naprawczej, przy czym istniały dwie postawy do wdrożenia tej procedury. Po pierwsze stwierdzono prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach i należało dokonać oceny charakteru tych odstępstw (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b), co miało miejsce w niniejszym postępowaniu

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień, pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia o którym mowa w podpunkcie a i b tego przepisu. Przedmiotowy budynek przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr A-946. Wprowadzone w trakcie realizacji robót odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagały zatem uzyskania lub zmiany uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którego kompetencje na terenie miasta S. i przejął Miejski Konserwator Zabytków w S.. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo ustalił, że stanowią one istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu – mając na uwadze charakter wykonanych robót budowlanych – w przedmiotowej sprawie organ mógł jeszcze rozważyć, czy nie doszło do istotnych odstęp w zakresie określonym art. 36a ust. 5 pkt 4 P.b., tj. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z funkcji hotelowej na gastronomiczną, aczkolwiek nawet uwzględniając tą regulację, zakres czynności podejmowanych przez organy byłby taki sam.

Postępowanie określone w/w przepisami jest wieloetapowe. W pierwszej kolejności, po stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 P.b., którym wstrzymuje prowadzenie robót, podaje przyczynę wstrzymania robót, określa wymagania co do niezbędnych zabezpieczeń oraz może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 P.b.

Kolejnym etapem postępowania naprawczego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., którą organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 P.b. uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę od której odstąpiono.

Ostatnim etapem postępowania w sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego jest wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Podkreślić należy, że zatwierdzenie projektu zamiennego przez organ I instancji w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b kończy postępowanie tzw. naprawcze, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 P.b. Przepisy te znajdują zastosowanie w sytuacji, w której legalnie prowadzone roboty budowlane są realizowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, zaś ich podstawowym celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie mają przy tym racji skarżący, że przeprowadzenie tego trybu może dotyczyć jedynie robót trwających czy też jeszcze nie wykonanych, bowiem tryb naprawczy może być zastosowany także do robót już wykonanych. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b odnosi się bowiem także do wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, lecz z naruszeniem przepisów, w tym przepisów techniczo-budowlanych (zob. R. Tymiec, Komentarz do art. 50, (w:) D. Okolski, G. Kuźma, R. Tymiec, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb. 3; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. ak II SA/Lu 542/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 97/17, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Należy mieć przy tym na uwadze fakt, że ze względu na uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany zamienny podlegający ocenie w ramach decyzji wydawanej w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b. zastępuje projekt pierwotny jako dokumentację budynku. W konsekwencji zakres projektu zamiennego nie może ograniczać się wyłącznie do dokonanych istotnych odstępstw, ale musi obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego. Stanowi on bowiem dokumentację budowlaną w oparciu o którą cały obiekt będzie funkcjonował w trakcie swego dalszego istnienia. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16 (CBOSA): "wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie (...) art. 51 ust. 4 (...) powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (...) zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (...). Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 P.b. (...)."

Dodatkowo wskazać należy, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" powoduje, że organ nie może wyłącznie parafować przedłożonego mu projektu, ale zobowiązany jest do dokonania jego oceny i dokładnej analizy. Winna ona w szczególności obejmować kompletność projektu budowlanego, zgodność z przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, sprawdzenie, czy został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również czy zostały dołączone wszystkie ewentualnie wymagane opinie i uzgodnienia. Nadto, z uwagi na fakt, że projekt budowlany stanowi dokument sporządzany przez osoby posiadające fachową wiedzę, stanowi swego rodzaju dokument ekspercki, który winien być przy tym spójny, logiczny, zaś przedstawiony w nim tok rozumowania oraz rozwiązania nie powinny budzić wątpliwości. Słusznie wskazuje w zaskarżonej decyzji organ, że co do zasady za przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe i architektoniczne odpowiada projektant, zaś organy mają ograniczoną możliwość ingerowania w kształt projektu i zamierzenia inwestycyjnego. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 P.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem."

Nie sposób jednak pominąć przy tym wskazanego już wyżej celu postępowania naprawczego, tj. doprowadzenia obiektu zrealizowanego z istotnym odstępstwem do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16 (CBOSA): "doprowadzenie (...) obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno." Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organy orzekające nie przeanalizowały całości przedłożonego projektu zamiennego, w efekcie czego wydanie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu należy ocenić jako co najmniej przedwczesne.

Zaakcentować w tym miejscu również należy, że skarga złożona w niniejszej sprawie przez strony skarżącego zawiera szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, niemniej jednak zarzuty te w wielu punktach są powielane, nieco inaczej formułowane i w dużej mierze się pokrywają. Nie wszystkie też zasługują na uwzględnienie, bowiem już wyżej przestawiono, iż zarówno wszczęcie postępowania naprawczego (mimo wykonanych robót budowlanych) oraz podjęte czynności przez organ I instancji w sprawie, co do zasady były prawidłowe. Podkreślić także należy, iż wszystkie zarzuty stron skarżących dotyczące nieprawidłowego użytkowania przedmiotowego obiektu poprzez organizowanie różnego rodzaju "imprez, wesel itp.", a także przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania, a organy nadzoru budowlanego mogą badać przedłożony projekt zamienny (a nie faktyczny sposób korzystania z obiektu budowlanego) zgodnie z art. 35 P.b. pod kątem:

1. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

2. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3. kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ,

4. wykonania i sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczenia.

Mając powyższe na uwadze wskazać zatem należy, że dopuszczenie dowodu na rozprawie w zakresie dołączonej płyty z nagraniem hałasów, które w ocenie skarżących docierają do ich mieszkania, ze strony przedmiotowej inwestycji, nie były dowodami niezbędnymi do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a zatem na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek w tym zakresie.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18.11.2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1289/18 "projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 P.b., mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym - (o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw) w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi (CBOSA).

Organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, iż przedłożony projekt jest kompletny i zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. W ocenie organów posiada on również wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, a także wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i przynależność do właściwych izb samorządu zawodowego, a zatem spełnione zostały wszystkie kryteria umożliwiające jego zatwierdzenie. Podkreślono jednocześnie, że ustawa prawo budowlane nie przewiduje jako warunku koniecznego do pozytywnego przebiegu procesu legalizacji zgody stron postępowania. Trwający od lat konflikt sąsiedzki z pewnością nie ułatwia zakończenia sprawy, jednakże nie może ograniczać zamierzeń inwestora, jeżeli te są zgodne z prawem.

Oceniając zgodność projektu budowlanego zamiennego należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu skarżących w zakresie niezgodności projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w kwartale ulic: [...] w S. zatwierdzonego Uchwałą nr XVII/184/2016 Rady Miejskiej w S. z dnia 24.02.2016r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, poz. 1378 z dn. 21.03.2016r. Działka o nr ewid. [...], na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 16 U wyznaczającym tereny zabudowy usługowej. § 36 ust. 2 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, że w zakresie przeznaczenia podstawowego utrzymuje się funkcje usługowe z zakresu bankowości, handlu, hotelarstwa i gastronomii. Należy zatem w sposób jednoznaczny podzielić poglądy organów obu instancji o zgodności przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że tak sformułowany przepis wskazuje przeznaczenie podstawowe tego obiektu, które jest zgodne również ze wskazanym przeznaczeniem w projekcie budowlanym zamiennym tj. zmianą sposobu użytkowania części piętra z funkcji hotelowej na gastronomiczno-konferencyjną i części poddasza z funkcji hotelowej na poddasze nieużytkowe. W zakresie przeznaczenia podstawowego utrzymuje się zatem funkcje usługowe, z zakresu bankowości, handlu, hotelarstwa i gastronomii. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 14 w/w planu przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które obowiązuje lub przeważa na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Trafnie zatem organy wskazały, iż ulica [...] pełni rolę pasażu (deptaka), a przedmiotowy budynek jest wkomponowany w ciąg zwartej zabudowy przyulicznej. Lokalizacja w centrum miasta S. i pociąga za sobą specyfikę charakteru i funkcji tamtejszej zabudowy. Funkcją podstawową tego terenu są zatem usługi, a nie zabudowa mieszkaniowa jak wynika z licznych pism skarżących i zarzutów skargi. Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty skarżący o niezgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planie, w szczególności w zakresie § 3, § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 9 ust. 1 pkt 20 w zw. z § 13 pkt 6 i w zw. z § 36 miejscowego planu. Należy bowiem wskazać, że wprawdzie § 36 planu w ust. 3 w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego wskazuje na możliwą zmianę funkcji na usługową nieuciążliwą, handlową, w tym mieszkalną powyżej parteru, jednakże jest to funkcja jedynie uzupełniająca funkcję podstawową wskazaną w § 36 ust. 1 i 2 planu. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 pkt 16 "przeznaczenie dopuszczalne" oznacza rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe, czyli funkcja usługowa nieuciążliwa (§ 9 ust. 1 pkt 20 planu), handlowa i mieszkalna dopuszczalna jest jedynie jako uzupełnienie funkcji podstawowej tj. usługowej. W związku z powyższym ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe i nie budzące żadnych wątpliwości, zaś argumenty strony w zakresie niedopuszczalności na tym terenie usług uciążliwych nie znajdują potwierdzenia w miejscowym planie obowiązującym na tym terenie.

Ponadto należy podzielić pogląd, iż przedłożony projekt budowlany zamienny posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.2020r. i Rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...].05.2020r. Wcześniej projekt architektoniczno- budowlany został uzgodniony w zakresie bezpieczeństwa pożarowego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag (uzgodnienie z dn. [...].09.2018r.) oraz w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarno- higienicznych bez zastrzeżeń (uzgodnienie z dn. [...].09.2018r.). Dodatkowo projekt ten został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w S., który wydał ostateczne pozwolenie nr [...] znak [...] z dnia [...].10.2020r. udzielające Panu S. B. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S.. Należy przy tym pokreślić – z uwagi na liczne zarzuty w tym zakresie – że inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, a tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie przedłożone pozwolenie nr [...] z dnia [...] października 2020 r. takie wymogi spełnia i jest zgodne z art. 39 ust. 1 P.b., który wprost wskazuje, na konieczność uzyskania pozwolenia, które de facto z uwagi na swój charakter oraz wszystkie niezbędne elementy decyzji może być uznany za decyzję, co potwierdza zawarte w nim pouczenie.

Przechodząc do zgodności przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego należy natomiast wskazać, że dwa zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie, a mianowicie o braku zgodności z obowiązującymi przepisami w zakresie izolacji akustycznej, a także prawidłowości sporządzonych ekspertyz technicznych stanu obiektu istniejącego (zarzut 5 i 9 skargi).

Wskazać bowiem trzeba, iż należy podzielić pogląd skarżących, że rozwiązania projektowe przewidujące zapewnienie ochrony akustycznej sąsiedniego budynku mieszkalnego (od strony wschodniej) z uwzględnieniem polskiej normy PN-B 02151-3:1999, z zastosowaniem warstwowej izolacji w określonym układzie, gwarantującej wzrost izolacyjności akustycznej przedmiotowej ściany zostały przeanalizowane w projekcie (k. 43 projektu) przy uwzględnieniu polskiej normy, która zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i w dacie sporządzania projektu zamiennego ([...].02.2020 r.) już nie obowiązywała. Z dniem [...] stycznia 2018 r. obowiązywała norma [...] (§ 326 ust. 4 o tytule Akustyka budowalna – ochrona przed hałasem w budynkach – Część 3: Wymagania dotyczące izolacyjności akustycznej przegród w budynkach i elementów budowlanych) wskazana w załączniku nr 1 - wykaz polskich norm powołanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej rozporządzenie).

W związku z tym wskazać należy, iż obiekt budowlany musi być dostosowany do wskazanych w rozporządzeniu wymogów także w zakresie izolacji akustycznej i odpowiadać wymogom stawianym przez § 323, 324 i 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale też wymogom określonym w załączniku do tego rozporządzenia w zakresie obowiązujących Polskich norm.

Zgodnie z § 323 ust. 1 rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. W myśl § 324 rozporządzenia budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach. Zgodnie natomiast z § 326 ust. 1 rozporządzenia poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. W budynkach, o których mowa w ust. 1, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach (§ 326 ust. 1 rozporządzenia). Należy przy tym podkreślić, iż to uprawniona osoba sporządzająca projekt zamienny powinna stosować aktualne i obowiązujące Polskie normy, które zostały określone w załączniku do rozporządzenia w zakresie przepisów od § 323 do 327, bowiem zastosowanie norm nieobowiązujących skutkuje stwierdzeniem naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a więc de facto niezgodnością projektu z obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Powyższe uniemożliwia w ocenie Sądu ustalenie, czy poziom hałasu generowany przez projektowany budynek nie będzie wykraczał poza wartości określone w obowiązujących przepisach w stosunku do nieruchomości sąsiednich, na co wskazywał projektant mgr. inż. Marek J. T. na karcie 43 projektu. Tym samym projekt zamienny nie mógł być uznany za wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi przewidzianymi dla tego rodzaju budynku, bowiem sporządzający projekt musiał zastosować obecne obowiązujące normy hałasu i nie wiadomo w tych okolicznościach, czy przyjęte rozwiązania w zakresie izolacyjności akustycznej są prawidłowe. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odsyłają zarówno do przepisów branżowych w zakresie ochrony środowiska (w tym przypadku do przepisów w/w rozporządzenia Ministra Środowiska), ale także do regulacji wynikających z Polskich Norm. Regulacja przepisów rozporządzenia niewątpliwie stanowi przepisy szczególne wobec ogólnych zasad ochrony przed hałasem wynikających z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 – Dział V) oraz wydanego w oparciu o zawartą w tej ustawie delegację - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014, poz. 112 ze zm.). Wymagania w powyższym zakresie stawiane obiektom budowlanym precyzuje i określa natomiast rozporządzenie w sprawie warunków technicznych oraz załącznik określający konkretne Polskie normy przypisane do konkretnych regulacji. Jego przepisy mają w tym zakresie charakter przepisu szczególnego wobec regulacji wynikających z przepisów ochrony środowiska i muszą być uwzględnienie w procesie budowlanym.

Mając ponadto na uwadze charakter projektowanego obiektu budowlanego – usługowo - gastronomiczny, a także zakres wykonanych robót w stosunku do projektu pierwotnego należy podzielić zarzuty skargi w zakresie naruszenia § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez sporządzenie ekspertyz technicznych w sprawie nie odpowiadających wskazanym przepisom, z uwagi na bardzo ogólne w swoich sfomułowaniach twierdzenia. Zarówno bowiem pierwsza z ekspertyz technicznych mgr. inż. L. H. sporządzona w dniu [...] lipca 2019 r. wskazuje min. że pierwotny projekt przewidywał powiększenie otworów drzwiowych do szerokości 160 cm, zaś wykonano trzy otwory o szerokości 457 cm, 469 cm i 278 cm oraz dwa mniejsze o szerokości 128 cm i 127 cm. Wskazano jednocześnie, że na obecnym etapie zaawansowania robót nie można jednoznacznie ustalić rodzaju konstrukcji podciągów i nadproży. Ponadto wskazano, że usunięty pięciometrowy fragment wewnętrznej ściany podłużnej wymagał odpowiedniego zabezpieczenia w postaci podparcia fragmentu stropu opartego na ścianie. Na obecnym etapie oględzin nie można ustalić jakie zastosowano rozwiązania. Powyższe stwierdzenia jednoznacznie wskazują na bardzo duży stopień ogólności opinii oraz posługiwanie się w niektórych stwierdzeniach bardziej domniemaniem w zakresie dobrego stanu technicznego niż faktycznymi ustaleniami. W ocenie Sądu może to budzić wątpliwości w zakresie konstrukcji tego budynku i wykonanych robót budowlanych, choćby z racji wieku budynku (około 200 lat). Tym samym wykonywanie otworów w ścianie o szerokości prawie 5 metrów, zamiast 160 cm, może wskazywać na istotny wpływ na konstrukcję budynku, a zatem stan graniczny nośności i przydatności do użytkowania. Ponadto druga z ekspertyz technicznych mgr. inż. M. M., stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji także nie przedstawia szczegółowych wyliczeń i opiera się na stwierdzeniach bardzo ogólnych, w zakresie poszczególnych elementów pkt 5.1 – 5.4 tj. ławy i stopy fundamentowe, ściany fundamentowe, strop nad piwnicą, ściany nośne nadziemia wskazano, że stan techniczny jest średni, nie jest wymagane wzmocnienie. W czasie wizji lokalnej stwierdzono zarysowania ścian i zalecono dokonać rejestracji poszczególnych miejsc gdzie wystąpiły spękania oraz okresowo sprawdzać czy nie doszło do dalszej propagacji szczeliny. Należy podzielić argumenty skargi, iż ekspertyza ta w kontekście wykonanych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego (głównie zamiana funkcji hotelowej na gastronomiczną) budzi wątpliwości w kontekście zarówno zaleceń z § 204 rozporządzenia, jak i § 206 rozporządzenia, w sytuacji gdy dokument ten nie wskazuje metodologii dokonanych ustaleń i zawartych twierdzeń.

Mając powyższe na uwadze organy nieprawidłowo ustaliły zgodność projektu zamiennego z § 323 czy też § 326 rozporządzenia w zakresie izolacji akustycznej, a także § 204 w zw. z § 206 rozporządzenia, co uniemożliwia dokonanie jego należytej analizy w ramach procedury opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 P.b. pod kątem zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji obu instancji. Organ powinien również rozważyć, czy zmiana charakteru przedmiotowej inwestycji z gastronomiczno – hotelarskiej na usługowo – gastronomiczną nie będzie miała wpływu na ustalenia w zakresie obszaru odziaływania obiektu.

Powyższe nieprawidłowości powodują także, że twierdzenia organów co do prawidłowości zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego zamiennie w zakresie nie naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, jak i zarzuty skarżący co do niespełnienia wymagań w zakresie konstrukcji ścian, izolacji akustycznej czy też przepisów przeciwpożarowych, nie dają się w chwili obecnej zweryfikować. To zaś czyni decyzje organu obu instancji co najmniej przedwczesnymi, albowiem projekt w przedłożonej formie zawiera braki, które wykluczają na obecnym etapie zastosowanie art. 51 ust. 4 P.b., a więc jako nieprawidłowe należy także ocenić jego zatwierdzenie w obecnym kształcie i brzmieniu. Stwierdzić wiec należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 51 ust. 4 P.b.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej to organy administracji państwowej winny zebrać materiał dowodowy w sposób rzetelny i wyczerpujący, a następnie dokonać jego oceny. Brak odniesienia się do kwestii stosowania nieprawidłowych Polskich norm wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a zatem nieprawidłowe ustalenia w zakresie izolacji akustycznej (tym bardziej z uwagi na charakter przeznaczenia budynku), podnoszonej przez strony skarżące wielokrotnie, należy uznać za naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Bez wpływu na tą nieprawidłowość pozostają twierdzenia zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, które w zasadzie powielają uzasadnienie decyzji organu II instancji.

Ze względu na stwierdzone niejasności w projekcie budowlanym zamiennym Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi, jak również twierdzenia inwestorów, odnoszące się do spełnienia bądź niespełnienia określonych wymagań technicznych, w tym akustycznych i przeciwpożarowych, nie dają się jednoznacznie zweryfikować. Dopiero po usunięciu wskazanych braków i niejasności projektu budowlanego zamiennego będzie on kompletny i możliwy do weryfikacji. Podkreślić przy tym należy, iż w ocenie Sądu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 10 k.p.a., a strony skarżące brały czynny udział na każdym etapie postępowania. Organ ten również nie odmówił udostępnienia kopii akt sprawy, zgodnie z wnioskiem, a jedynie wskazał na trudności z tym związane oraz ewentualne koszty takiego udostępnienia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny przede wszystkim dążyć do wyjaśnienia sprzeczności i wątpliwości co do projektu budowlanego zamiennego, na które wskazano powyżej. Dopiero po usunięciu wszystkich tych niejasności i należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego możliwe będzie dokonanie analizy, czy projekt budowlany zamienny dla całego zamierzenia inwestycyjnego spełnia wymagania określone w omówionych powyżej przepisach Prawa budowlanego, w tym również techniczno-budowlanych, wynikających z rozporządzenia. Dokonując tej analizy organy powinny szczegółowo odnieść się do wszelkich twierdzeń i wniosków, zgłaszanych w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata za pełnomocnictwo w reprezentowaniu dwóch skarżących.