Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 585/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydent miasta [...] (dalej: organ I Instancji, Prezydent) na podstawie art. 2 pkt 4-5a, pkt 7a, pkt 17, 18, art. 9 ust. 2 ,3, 4a, art. 12 , art. 23, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 489, dalej: u.p.o.u.a.) oraz art. 104, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) postanowił:

1. uznać świadczenia z funduszu alimentacyjnego na O. S. ur. [...] i G. S. ur. [...] wypłacone za okres od dnia [...]-01-2016 r. do dnia [...]-08-2016 r. na podstawie decyzji nr [...] z dnia 2015-08-12 za świadczenia nienależnie pobrane.

2. orzec o zwrocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną O. S., wypłaconego za okres od dnia [...]-01-2016 r. do dnia [...]-08-2016 r. w kwocie [...]zł plus odsetki ustawowe za opóźnienie naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty.

3. orzec o zwrocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną G. S., wypłaconego za okres od dnia [...]-01-2016 r. do dnia [...]-08-2016 r. w kwocie [...]zł plus odsetki ustawowe za opóźnienie naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał regulacje prawne u.p.o.u.a. oraz stwierdził, że w dniu [...] września 2016 r. adresatka decyzji A. Ż. (dalej: skarżąca) dostarczyła do [...], zaświadczenie z [...], z którego wynika że z dniem 2015-11-01 podjęła zatrudnienie u w/w pracodawcy, a dochód netto za miesiąc grudzień 2015 roku wyniósł [...] zł. W/w dochód stanowi dochód uzyskany w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca była zatrudniona w okresie od dnia 2008-01-21 do dnia 2014-12-08 w [...] S.A., zatem dochód osiągnięty przez nią z tytułu zatrudnienia w wyżej wymienionym banku w 2014 r. stanowi dochód utracony w rozumieniu u.p.o.u.a..

Ponadto Prezydent podkreślił, że z art. 6 k.p.a. wynika zasada legalizmu zgodnie, z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa tj. przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a nie kierować się rozstrzygnięciami organu wyższego stopnia lub sądu wydanymi w indywidualnych sprawach i tylko w tych sprawach wiążącymi. W polskim systemie prawnym wyroki sądów administracyjnych nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego wymienionego w Konstytucji RP.

W związku z powyższym organ I instancji ponownie przeliczył dochód rodziny skarżącej, który od grudnia 2015 r. w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł [59 415,20 zł dochód skarżącej i męża z 2014 r. (dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30f ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych) + [...] zł alimenty wyegzekwowane przez komornika w 2014 r. na rzecz G. S. i O. S. - [...] zł - dochód z tytułu utraty zatrudnienia w [...] od 2008-01-21 do 2014-12-08) = [...] zł : 12 m-cy - [...] zł + [...] zł (netto za [...] r.- dochód skarżącej uzyskany z tytułu zatrudnienia w [...] od dnia 2015-11-01) = [...] zł : 5 osób] i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W myśl art. 18 ust. 5 u.p.o.u.a. w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. W związku z zaistniałym faktem świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej w okresie od [...]-01-2016 do [...]-08-2016 stanowią świadczenia nienależnie pobrane, ponieważ zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie wypłaty w całości. Art. 23 ustawy stanowi że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Art. 23 ust. 1a – że od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d i f naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. W myśl art. 2 pkt 7a ww. ustawy nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub części.

Od decyzji organu I instancji skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Podniosła, że decyzja Samodzielnego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: SKO, organ II instancji) Nr [...] z [...] marca 2017 r. uchyliła wcześniej zaskarżoną przeze nią decyzję z dnia [...] września 2016 r. [powinno być z [...] października 2016 r. – uw. Sądu] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W decyzji SKO wskazano, że w przypadku skarżącej nie nastąpiła utrata i uzyskanie dochodu, w związku ze zmianą pracodawcy, gdzie nie nastąpiła nawet jednodniowa przerwa w zatrudnieniu. Wskazano, że taki przypadek nie stanowi podstaw do wyliczania kryterium dochodowego rodziny traktując wynagrodzenie za pierwszy pełny miesiąc nowego stosunku pracy jako dochód uzyskany. Podczas ponownego rozpatrywania jej sprawy nie zastosowano się do wytycznych wskazanych przez SKO w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i podczas wyliczania dochodu jej rodziny pominięto w całości fakt jej zatrudnienia od [...] maja 2015 r. do [...] października 2015 r. w [...] S.A., co potwierdziła ona stosownym zaświadczeniem o dochodach za czerwiec 2015 r., które znajduje się w aktach. Uwzględniono jedynie zatrudnienia od [...] listopada 2015 r. w [...] S.A. i podczas wyliczeń dochodów wzięto pod uwagę jedynie dochód za grudzień 2015 r. od nowego pracodawcy.

Organ potraktował zmianę zatrudnienia jako dochód uzyskany, z czym nie sposób się zgodzić. Skarżąca podniosła, że od dnia [...] maja 2015 r. uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia i tym samym nie nastąpiła przerwa w zatrudnieniu, choćby jednodniowa - zmieniono jedynie pracodawcę, dlatego dochodem uzyskanym jest dochód z uzyskania zatrudnienia w maju 2015 r. a nie dochód powstały po zmianie pracodawcy od dnia [...] listopada 2015 r. W ocenie skarżącej utrata dochodu wiąże się ze stałym lub czasowym jego brakiem, a w przypadku kilku źródeł dochodu - utraty jednego z nich. Tymczasem od [...] maja 2015 r. uzyskiwała dochód regularnie i posiadała jedno źródło dochodu (jedna umowę o pracę).

Skarżąca powołała się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 141/15 z 31 marca 2015 r., w którym co prawda przedmiotem sporu było przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jednak przepisy dotyczące dochodu utraconego oraz uzyskanego mają zastosowanie również przy świadczeniach rodzinnych. WSA w Olsztynie nie zgodził się ze stanowiskiem, że rozwiązanie umowy o pracę w jednym z zakładów pracy, pomimo że z dniem następnym skarżąca podjęła pracę w innym zakładzie pracy, stanowi utratę zatrudnienia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r. poz.1659), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznano, że pobrane przez skarżącą świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od stycznia do sierpnia 2016 r. na rzecz uprawnionych do alimentacji dzieci [...] są świadczeniami pobranymi nienależnie, albowiem w ocenie organu pierwszej instancji doszło do przekroczenia kryterium dochodowego, które według wyliczeń organu wyniosło od grudnia 2015 r. [...] zł wobec ustalonego ustawowo w kwocie [...]zł. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu tych świadczeń z odsetkami.

SKO stwierdziło, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta wynika, iż organ przyjął przy wyliczaniu kryterium dochodowego utratę zatrudnienia w [...] S.A. gdzie skarżąca zatrudniona była od dnia [...] maja 2015 r. do [...] października 2015 r., a jako dochód uzyskany przyjął organ wynagrodzenie za miesiąc listopad 2015 r. w [...] S.A. gdzie to zatrudniona została od dnia [...] listopada 2015 r.

SKO po rozpoznaniu odwołania uznało, że wywiedzione odwołanie nie może odnieść zamierzonego w nim skutku. Poczynione przez organ i instancji ustalenia ocenione zostały jako zgodne z literalnym brzmieniem stosownych do zagadnienia norm materialnoprawnych wynikających z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, a normujących tryb i zasady ustalania kryterium dochodowego oraz definiujących pojęcie dochodu utraconego i pojęcie dochodu uzyskanego. Z uwzględnieniem powyższego ustalić należało, że w istocie dochód przypadający na członka rodziny skarżącej w ujęciu miesięcznym od grudnia 2015 r. wyniósł [...] zł i przekroczył obowiązujące kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia alimentacyjnego co w dalszej kolejności skutkuje uznaniem, że wypłacone od stycznia 2016 r. do sierpnia 2016 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione tj. [...] pobrane zostało nienależnie. Powyższe skutkuje ustaleniem obowiązku zwrotu.

Organ II instancji zauważył, iż ma na uwadze to, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny choćby w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. I OSK 1368/16 dokonywały wykładni art. 2 pkt. 17 w zw. z art. 2 pkt. 15a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stając na stanowisku, że przepis art. 2 pkt 17 ustawy zawiera zamknięty katalog przesłanek kwalifikujących utratę dochodu. Wśród wymienionych przesłanek ustawodawca nie wymienił - jako powodu utraty dochodu - obniżenia (w przypadku podwyższenia - uzyskania dochodu) kwoty wynagrodzenia. Skoro zatem w treści art. 2 pkt 17 ustawy wyraźnie wymieniono jedynie kwestię "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (pkt 17c) to brak jest jakichkolwiek podstaw do rozpatrywania okoliczności wiążących się ze zmianą warunków pracy, z których wynikało obniżenie wynagrodzenia jako utraty dochodu w ramach przesłanki wymienionej w art. 2 pkt 17c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zmiana warunków pracy, w wyniku której obniżono wynagrodzenie nie jest tożsama z jej utratą, ani z utratą dochodów w rozumieniu powołanej ustawy. Analogiczne stanowisko tyle, że na kanwie tożsamego pojęcia utraty uzyskania dochodu lecz z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zajął NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 1047/11 uznając, że analiza przepisów w/w ustawy nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

SKO podniosło jednak, że organy administracji publicznej w tym organ drugoinstancyjny działający w trybie odwoławczym związany jest normami prawnymi jakie zawiera kodeks postępowania administracyjnego, jak i normami statuowanymi przepisami innych ustaw - art. 6 i 7 k.p.a. W tym ujęciu organ administracji publicznej, a więc także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie może kierować się rozstrzygnięciami sądów zapadłymi w sprawach indywidualnych jak i nie może bezkrytycznie stosować orzeczeń sądów nie stanowiących tzw. zasady prawnej. Przedkładając powyższe na grunt niniejszej sprawy doszło w przypadku skarżącej - w dniu 1 listopada 2015 r. do utraty zatrudnienia (dochodu) i jednocześnie w tym samym dniu do nawiązania nowego stosunku pracy z nowym pracodawcom i tym samym do uzyskania dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W efekcie ustalenia co do wyliczonego dochodu jej rodziny uznać należało za słuszne co sprawia, że w badanym okresie przekroczone zostało kryterium dochodowe i w konsekwencji świadczenia wypłacone za okres od stycznia do sierpnia 2016 r. posiadają znamiona nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi.

Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. zarzucając naruszenie przepisów i błędną interpretację pojęcia dochodu uzyskanego i utraconego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentacje przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje niejako obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

Analiza uzasadnienia decyzji SKO nie prowadzi do wniosku, że organ II instancji przeprowadził rzetelne merytoryczne postępowanie, ocenił dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizował wszelkie argumenty i opinie. Tok rozumowania SKO sprowadza się do zaakceptowania rozstrzygnięcia Prezydenta bez wnikliwej analizy sprawy.

W szczególności w zaskarżonej decyzji zabrakło jakiegokolwiek odniesienia się do wcześniej wydanej w sprawie decyzji SKO, gdzie zaprezentowane zostało inne rozumienie pojęć utraconego i uzyskanego dochodu (tę rozbieżność zasadnie podnosi skarżąca). Oczywiście organ I instancji nie był związany wskazaniami co do wykładni przepisów przedstawionymi w decyzji SKO z dnia 3 marca 2017 r., lecz w sytuacji przyjęcia przez Prezydenta innej wykładni, niż sugerowana przez organ II instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez SKO niezbędne stało się szczególnie wnikliwe rozważenie tej kwestii a także przekonujące uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę. W tym zakresie SKO powołało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawach I OSK 1368/16 i I OSK 1047/11), co jest o tyle niezrozumiałe, że oba te orzeczenia zapadły na kanwie innych stanów faktycznych: w obu tych sprawach prawna ocena dotyczyła sytuacji obniżenia dochodu z tytułu zatrudnienia na skutek zmiany warunków pracy i płacy, lecz bez zmiany pracodawcy. Rozważania NSA (z którymi SKO się zdaje nie zgadzać, choć nie formułuje tego expressis verbis) dotyczą więc innego stanu faktycznego, niż oceniany w niniejszej sprawie. Przytoczenie tych dwóch orzeczeń NSA w zaskarżonej decyzji jest więc podwójnie niezrozumiałe: po pierwsze ich wywody nie mogą (przynajmniej wprost) znaleźć zastosowania w sprawie, po drugie – SKO nie podjęło nawet próby polemiki z przedstawioną przez NSA wykładnią. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że jest związany normami prawa i nie może kierować się rozstrzygnięciami sądów. Takie ujęcie sprawy jest ewidentnym nieporozumieniem, bo sprowadza się do przeciwstawienia powołanych orzeczeń NSA obowiązującemu prawu (tak jak gdyby organ stanął wobec rozłącznej alternatywy: albo przy rozstrzyganiu sprawy kierować się orzeczeniami NSA albo obowiązującym prawem). Jest rzeczą oczywistą, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, twierdzenie, że wyroki sądów administracyjnych nie stanowią źródeł prawa. Przepisy zawarte w aktach prawnych podlegają jednak wykładni i przeprowadzenie tejże jest obowiązkiem organu stosującego prawo. SKO od tego obowiązku się uchyliło, co sprawia, że jego decyzja uchyla się od kontroli sądowej. Organ II instancji nie przytoczył przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 141/15, na który sam powołał się wcześniej w decyzji z 3 marca 2017 r., a w którym to wyroku WSA przedstawił swą wykładnię pojęcia utraty dochodu. Organy administracji nie są ta wykładnia związane, lecz nieodniesienie się do własnego wcześniejszego stanowiska przez SKO i nieprzedstawienie powodów odstąpienia od niego stanowi, w ocenie Sądu, oprócz naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) także naruszenie nakazu sformułowanego w art. 8 k.p.a. tj. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Niezwiązanie wykładnią prezentowaną w wyroku w sprawie II SA/Ol 141/15 nie zwalniało organu II instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie, w szczególności art. 2 u.p.o.u.a. stanowiącego, że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – punkt 17) lit. c), a o uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – punkt 18) lit. c).

Marginalnie zauważyć jeszcze trzeba, że SKO popełniło błąd stwierdzając, że organ I instancji przyjął przy wyliczaniu kryterium dochodowego utratę zatrudnienia w [...] S.A gdzie skarżąca zatrudniona była od dnia [...] maja 2015 r. do [...] października 2015 r., a jako dochód uzyskany przyjął wynagrodzenie za miesiąc listopad 2015 r. w [...] S.A. gdzie zatrudniona została od dnia [...] listopada 2015 r. Dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca zatrudniona została w [...] S.A.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczynić zadość wskazanemu wyżej wymogowi dwuinstancyjności postępowania. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.