Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 170/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr XLIII/409/2022 w przedmiocie zbycia nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2022 r Nr [...] Rada Miejska w [...] (rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) i art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) wyraziła zgodę na zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, a wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi [...].

Wojewoda [...] (Wojewoda/organ) działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) wniósł o orzeczenie nieważności powyższej uchwały Rady Miejskiej w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji, która odbyła się [...] sierpnia 2022 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości gruntowej na podstawie wskazanych tam przepisów. Odwołując się do treści art. 18 ust 2 pkt 9 lita. a i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust 2 pkt 6 ugn Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Rada Miejska w [...], inkryminowaną uchwałą, postanowiła wyrazić zgodę na zbycie, w drodze bezprzetargowej. nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] ha. Z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika, iż na działce, stanowiącej przedmiot uchwały, znajduje się część budynku mieszkalnego i gospodarczego, których pozostała część usytuowana jest na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Wojewoda wskazał, że w ocenie organu stało się zasadnym zbycie tej nieruchomości na rzecz właściciela sąsiedniej działki nr [...] celem poprawienia warunków zagospodarowania tej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco (wyrok NSA z 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1998/06). Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 86/09). Tryb bezprzetargowy zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania działki sąsiedniej można zastosować, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność, albo oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn). Wojewoda wskazał, że zwolnienie od trybu przetargowego zbycia nieruchomości uwarunkowane jest przede wszystkim łącznym spełnieniem dwóch warunków (są to: niezbędność nieruchomości lub jej części do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania). Oceny, czy warunki te są spełnione, dokonuje właściciel nieruchomości, czyli w tym wypadku organ jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednak dowolna (vide. wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/OI 1043/15, oraz wyrok WSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/OI 1252/14). Wojewoda odwołał się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Białymstoku w wyroku z 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 629/16 gdzie wskazano, że "Poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. Sam fakt przylegania działek do siebie nie tworzy jeszcze sytuacji funkcjonalnego ich powiązania. Stan ten należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności indywidualnej sprawy". Wojewoda wskazał, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi spełnienia przez Radę Miejską w [...] wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, organ nadzoru wszczął postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbadania, czy spełnione zostały łącznie przesłanki wynikające z ww. przepisu. Wojewoda podał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że (na podstawie wyjaśnień Burmistrza [...] przesłanych pismem z [...] października 2022 r. znak [...] - zwanym dalej pismem nr 1), że:

- podstawą uznania działki nr [...], jako nienadającej się do odrębnego zagospodarowania były kryteria liniowe (szerokość działki), a nie powierzchniowe;

- działka nr [...], pomniejszona o część zajętą przez budynki usytuowane na działkach nr [...] i [...] będzie posiadała szerokość nie większą niż 8 metrów, co uniemożliwia zlokalizowanie na niej jakiegokolwiek budynku zachowując odległości minimalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- działka nr [...] nie posiada samodzielnie parametrów działki budowlanej ze względu na jej długość (123 m);

- na działce Nr [...] znajduje się przyłącze wodociągowe w budynku mieszkalnym na działkach nr [...] i nr [...]. Wojewoda wskazał następnie, że w związku z wątpliwościami odnośnie treści wyjaśnień przedłożonych przez Burmistrza [...], zwrócił się do Burmistrza kolejnym pismem z [...] października 2022 r. znak [...], z prośbą o wyjaśnienie, w oparciu o jaką podstawę prawną wywiedziono stanowisko, zgodnie z którym: "Przeznaczona do sprzedaży działka po pomniejszeniu o część zajętą przez budynki znajdujące się na działkach nr [...] będzie posiadała szerokość nie większą niż 8 metrów, co uniemożliwia zlokalizowanie na niej jakiegokolwiek budynku zachowując odległości minimalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Wojewoda podał, że jak wynika z wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej załączonego do pisma nr 1, działka nr [...] o długości 123 m, ma być zwężona do 8 m szerokości tylko na odcinku części działki przeznaczonej do wydzielenia. W związku z tym poproszono o wyjaśnienie stanowiska, w zakresie: - podstawy wykluczenia możliwości usytuowania "jakiegokolwiek budynku" na działce nr [...], w szczególności biorąc pod uwagę wytyczne wskazane w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zwanego dalej rMI, przy uwzględnieniu wielowariantowości wymogu zachowania minimalnych odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią, w zależności od rodzaju zabudowania.;

- kryteriów, jakimi kierowano się przy ustalaniu proponowanego przebiegu granicy działki do wydzielenia, w szczególności w części pozostającej poza terenem działki zajętej przez istniejące zabudowania (wskazanie podstawy prawnej stanowiącej przesłankę dla przyjętych kryteriów) oraz jakie dokładnie wymiary (szerokość i długość) ma mieć działka planowana do wydzielenia. Na powyższe Burmistrz [...] udzielił odpowiedzi pismem z [...] października 2022 r. znak [...] - zwanym dalej pismem nr 2, w którym powołując się na § 12 ust. 1 pkt 1 rMI, tj. iż budynek na działce budowlanej należy usytuować od granicy działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami i drzwiami w stronę tej granicy, stwierdził, iż na pozostałej z wydzielenia działki zajętej budynkami pozostaje 4 m, które są równocześnie odległością wymaganą od kolejnej granicy, co uniemożliwia zlokalizowanie na niej jakiegokolwiek budynku. Wojewoda wskazał, że z treści pisma nr 2 wynika także, że"(...) należy uwzględnić w części do wydzielenia z działki nr [...] wybudowane przyłącze wodociągowe, które bezpośrednio zapewnia przyłączenie budynku mieszkalnego do sieci wodociągowej do nieruchomości na działkach nr [...], [...] jako element dalszego powiększenia szerokości działki do wydzielenia do swobodnego korzystania dla właścicieli siedliska na działkach nr [...], [...]. Rozporządzenie definiuje że: przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z powyższego rozporządzenia. Pozostała po wydzieleniu niezbędnego pasa gruntu do swobodnego korzystania z budynków na działkach nr [...], [...] część działki nr [...] nie stanowi działki budowlanej zgodnie z powyższą definicją."

Wojewoda wskazał, że z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, iż działka o nr [...] położona jest w strefie mieszkaniowo - siedliskowej, która obejmuje tereny zabudowy rolniczej siedliskowej, w której dopuszcza się realizację zabudowy jednorodzinnej i usług. W § 8 ust. 4 tego planu postanowiono, iż w zabudowie rolniczej - siedliskowej dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym: przeciętna powierzchnia działki jednorodzinnej wynosi 900 m2, natomiast zakaz wtórnych podziałów odnosi się do działek o powierzchni 500 m2. Zdaniem Wojewody z wyjaśnień Burmistrza [...], przedłożonych w piśmie nr 1 i piśmie nr 2, nie wynika w żaden sposób ustosunkowanie się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...], w tym do zakazu wtórnych podziałów działek o powierzchni 500 m2 w zabudowie rolniczo - siedliskowej (w strefie mieszkaniowo - siedliskowej). W przedłożonych wyjaśnieniach, zdaniem organu, nie wykazano również spełnienia łącznie przesłanek zbycia w trybie bezprzetargowym (wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn) działki nr [...] z uwagi na brak możliwości zagospodarowania jej jako odrębnej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że z treści przedłożonych wyjaśnień rodzą się następujące ustalenia:

- działka nr [...] posiadająca długość 123 m zwężona jest do 8 m szerokości tylko w tej części, na której usytuowane są budynki znajdujące się na działkach nr [...] i nr [...] (część działki oznaczona na rysunku stanowiącym załącznik do pisma nr 1, jako działka do wydzielenia). A zatem pozostała część działki, wzdłuż jej długości, nie jest zwężona, co oznacza, że mogłaby być zagospodarowana, a więc spełniałaby przesłanki wynikające z § 12 ust. 1 rMI, na który de facto powołuje się organ wykonawczy w piśmie nr 2, a jednocześnie wykluczałaby spełnienie przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, tj. możliwości zagospodarowania jej jako odrębnej nieruchomości;

- niezrozumiały jest powód, dla którego Burmistrz [...] z góry założył, która część działki nr [...] zostanie zabudowana przez jej przyszłego nabywcę;

- zawężająca wykładnia definicji budynku przedstawiona przez Burmistrza [...], o której mowa w § 12 ust. 1 rMI, z którą Wojewoda się nie zgadza, bowiem zgodnie z definicją legalną przewidzianą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.) budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Natomiast obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1). Zdaniem Wojewody ustawodawca nie przewidział ograniczenia budynku ani obiektu budowlanego co do ich parametrów powierzchniowych w tym przypadku.

Wojewoda wskazał, że ustawowe wytyczne w zakresie dopuszczalnych odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przewidziane są w § 12 rMI (przepisy, które mogą mieć zastosowanie w odniesieniu do strefy mieszkaniowo - siedliskowej, w której usytuowana jest działka nr [...], zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w zależności od rodzaju przyszłej zabudowy), tj.:

1) jeżeli ze wskazanych przepisów lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania - budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust. 1);

2) sytuowanie budynku w przypadku zwrócenia go ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2);

3) dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3);

4) w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, dopuszcza się: - budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; - nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; - budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (ust. 4);

5) odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych; 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy.

6); w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m (ust. 7);

7) budynek inwentarski lub budynek gospodarczy nie może być sytuowany ścianą z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3 (ust. 8);

8) zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową (ust. 10).

Wojewoda wskazał, że niezależnie od powyższych rozważań, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, jednym z zadań wójta jest gospodarowanie mieniem komunalnym. Mieniem komunalnym są własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i innych gminnych osób prawnych. W komentowanym przepisie, chodzi o wszelkie czynności faktyczne lub prawne mające na celu realizację funkcji (społeczno gospodarczego przeznaczenia) praw i obowiązków majątkowych, niezależnie od ich formy (władczej lub niewładczej). W związku z tym, to na organie wykonawczym ciąży prawny obowiązek wykazania przesłanek wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Wojewody, mamy do czynienia z sytuacją, w której Rada Miejska w [...], podejmując inkryminowaną uchwałę, dopuściła się naruszenia przepisów ugn. Konsekwencją powyższych działań jest akt dotknięty wadą prawną, który pozostając w obrocie prawnym, stanowi podstawę do ewentualnych czynności prawnych podjętych w przyszłości. W związku z powyższym zdaniem Wojewody należy przyjąć, że uchwała Rady Miejskiej w [...] naruszyła prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż wszelkie działania, które nie znajdują uzasadnienia w przepisie aktu normatywnego wyższego rzędu, bądź nie wypełniają delegacji ustawowej w pełnym zakresie, stanowią istotne naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego przepisu. Wyrażenie przez Radę Miejską w [...] zgody na zbycie nieruchomości gruntowej w oparciu o delegację ustawową, która de facto nie została przez organ w całości wypełniona, powoduje , w ocenie Wojewody, konieczność wystąpienia z wnioskiem do sądu administracyjnego o orzeczenie nieważności takiego aktu.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o uznanie skargi za bezzasadną i oddalenie jej w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych — z uwzględnieniem ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina [...] nie zgadza się z oceną prawną stanu faktycznego dokonaną w skardze z dnia [...] grudnia 2022 roku i podtrzymuje merytoryczne stanowisko wyrażone przez Burmistrza [...] w piśmie o numerze [...] z dnia [...] października 2022 roku oraz piśmie o numerze [...] z dnia [...] października 2022 roku. Gmina [...] wskazała, że to, że Wojewoda [...] odwołuje się w swoich wywodach do wyjątków w zakresie kryteriów liniowych zabudowy potwierdza zasadność twierdzenia Gminy [...] o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie ma korzystnych warunków technicznych, a co za tym idzie, jest możliwe zastosowanie względem niej trybu bezprzetargowego określonego w art. 37 ust. 2 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Gminy [...] takim właśnie stanom technicznym służy stosowanie trybów bezprzetargowych, aby zbędne na jakiekolwiek zadania pełnione przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości były jak najszybciej wykorzystywane oraz potencjalnie przynosiły dochód w postaci odpowiednich podatków o charakterze lokalnym. Gmina [...] podniosła, że Wojewoda [...] szczegółowo przedstawił w skardze swoją wizję stosowania normy prawnej wyrażonej w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale ma ona abstrakcyjny charakter — inaczej mówiąc — jest oderwana od realiów faktycznych wyznaczonych treścią uchwały z dnia 26 sierpnia 2022 roku. Burmistrz [...] odnosząc się do rozwiązań prawnobudowlanych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie ma warunków technicznych do tego, aby zagospodarować ją inaczej niż wynikało to z założeń przyjętych w uchwale z dnia 26 sierpnia 2022 roku. Wady faktyczne i prawne dotyczące przedmiotowej nieruchomości i polegające na przekroczeniu granicy ewidencyjnej przez zabudowania znajdujące się na sąsiedniej nieruchomości czyniły ją niemożliwą nie tylko do zagospodarowania, ale przede wszystkim zbycia w drodze przetargu. Burmistrz [...] skutki usunięcia opisanych wad przedstawił na załączniku graficznym do swojego pisma z dnia 10 października 2022 roku, co miało ukazać zniekształcenie geometryczne nowo powstałej działki gruntu i jej rynkową eliminację pod kątem statusu działki budowlanej, która w definicji zawartej w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomości również odwołuje się do pojęcia cechy geometryczne. To, że Wojewoda [...] odwołuje się w swoich wywodach do wyjątków w zakresie kryteriów liniowych zabudowy potwierdza zasadność twierdzenia Gminy [...] o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie ma korzystnych warunków technicznych, a co za tym idzie, jest możliwe zastosowanie względem niej trybu bezprzetargowego określonego w art. 37 ust. 2 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Gminy [...] takim właśnie stanom technicznym służy stosowanie trybów bezprzetargowych, aby zbędne na jakiekolwiek zadania pełnione przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości były jak najszybciej wykorzystywane oraz potencjalnie przynosiły dochód w postaci odpowiednich podatków o charakterze lokalnym. Zakres szczegółowych informacji podanych przez Burmistrza [...] w pismach z dnia [...] października 2022 roku i z dnia [...] października 2022 roku absolutnie pozbawia zasadności zarzut, jakoby do zastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało dojść w dowolny sposób, a więc bez zbadania sytuacji prawno -technicznej przedmiotowej nieruchomości. Była ona na tyle zła - a wręcz niemożliwa pod kątem rynkowym - że przeprowadzenie uprzedniego przetargu zostało uznane za bezcelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, że z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Formy takiej działalności określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Jedną z nich stanowią (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na taki akt sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Zakwestionowaną w niniejszym postępowaniu przez Wojewodę [...]ego w trybie nadzorczym, uchwałą Rada Gminy w [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z kolei z art. 28 ust. 1 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. W rozdziale tym znajduje się m. in. wskazany wyżej art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w myśl którego, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

W orzecznictwie sądowym wyrażone zostało stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym podziela, że jeżeli nieruchomość zbywana jest w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (a zatem stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste, to osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej (art. 140 Kodeksu cywilnego) i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Wprawdzie z normy zawartej w tym artykule nie sposób wywieść roszczenia o zbycie nieruchomości, niemniej jednak osoba, która zamierza ją (lub też jej część) nabyć ma interes prawny na podstawie powołanego przepisu oraz art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie (wyrażający chęć nabycia działki), został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji - art. 7 Konstytucji RP (zob. np. wyroki NSA: z 1.07.2015 r. I OSK 861/15, z 23.01.2020 r. I OSK 1503/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14.12.2021 r. II SA/Ol 843/21).

W niniejszej sprawie wniosek o nabycie w trym trybie przedmiotowej nieruchomości złożył właściciel nieruchomości przyległych działek nr [...] i [...], którego budynki usytuowane na tych działkach wykraczają poza granicę ewidencyjną tych działek i są usytuowane na działce nr [...]. Ponadto na działce nr [...] wybudowane jest przyłącze wodociągowe, które bezpośrednio zapewnia przyłączenie budynku mieszkalnego do sieci wodociągowej do nieruchomości na działkach nr [...], [...] jako element dalszego powiększenia szerokości działki do wydzielenia do swobodnego korzystania dla właścicieli siedliska na działkach nr [...], [...]. Jednocześnie brak jest innych nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości

W myśl reguły wyrażonej w art. 37 ust. 1 u.g.n., nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki w tym zakresie, jak stanowi powyższy przepis, wynikają z art. 37 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. Jednym z nich jest określona w ust. 2 pkt 6 sytuacja, kiedy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Orzecznictwo sądowe, które ukształtowało się na gruncie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jest jednolite w zakresie przyjęcia, że kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej w oparciu o powołane unormowanie jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Przy czym, brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia przetargu. Poprawa powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna, a do oceny powyższego trzeba sięgnąć po obiektywne kryteria. Organ gminy nie może więc dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Dokonana przez organ analiza w powyższym przedmiocie winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie nie istnieje jakiś szczegółowy przepis prawa, który nakazywałby motywowanie stanowiska zajętego w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jednak powinność w tym zakresie wyprowadza się z obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz z zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Przedstawienie argumentacji w danym zakresie ma także znaczenie z punktu widzenia działalności organów nadzoru oraz sądów administracyjnych, które do oceny prawidłowości określonego aktu muszą znać motywy, jakimi kierował się organ. W innym wypadku, taka ocena jest faktycznie nierealna (por. wyrok NSA: z 23 maja 2013 r. I OSK 240/13, z 14.09.2017 r. I OSK 407/17, z 4.01.2022 r. I OSK 1715/20). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że Rada Gminy w [...], podejmując uchwałę w dniu [...] sierpnia 2022 r. nr [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym działki nr [...], której część zajęta jest przez budynki usytuowane na działkach nr [...] i [...] oraz na której wybudowane jest przyłącze wodociągowe służące mieszkańcom tych budynków. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła także, że zastosowanie przez nią odstępstwa od zasady zbywania nieruchomości w drodze przetargu jest prawnie zasadne. W szczególności wskazano, że nieruchomość, której zgoda dotyczy nie będzie mogła być zagospodarowana jako nieruchomość odrębna a w szczególności, że może ona poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, zważywszy, że budynki nieruchomości sąsiedniej przekraczają granice ewidencyjne i są również usytuowane na tej nieruchomości. Poza tym nabyciem tej nieruchomości zainteresowany jest tylko właściciel nieruchomości przyległej, jedyny, który miałby interes w żądaniu zakupu tej nieruchomości. W ocenie Sądu przedstawiona w uzasadnieniu uchwały argumentacja a także dodatkowe wyjaśnienia Burmistrza Gminy są wyczerpujące zważywszy że, prawodawca nie nałożył wprost obowiązku uzasadniania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ani ich zakresu. Z treści kwestionowanej uchwały wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że jej nabycie zmierza do poprawienia warunków jednej nieruchomości przyległej i sprzedaż bez przetargu może poprawić warunki zagospodarowania tylko tej jednej nieruchomości ponieważ to budynki tej nieruchomości są usytuowane także na działce nr [...] a ponadto na tej działce znajduje służące tej nieruchomości przyłącze wodociągowe, a samodzielne zagospodarowanie tej działki nie będzie możliwe. Usytuowanie budynków i sieci wodociągowej potwierdza załącznik do zaskarżonej uchwały. Rozważania Wojewody co do ewentualnego zabudowania działki [...] są czysto teoretyczne. Działka nr [...] funkcjonuje jako jedna nieruchomość i nie przeprowadzono postępowania podziałowego, które ewentualnie pozwoliłoby na ocenę czy powstała w wyniku podziału działka spełniałaby warunki do jej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.