Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1695/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 i 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 77 § 1, 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022r., sygn. akt I SA/Wa 3174/21 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2021r. nr KOA/3815/Sw/21 w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3174/21 po rozpoznaniu skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 października 2021 r. nr KOA/3815/Sw/21 w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z 26 sierpnia 2021 r. nr OPS/8170/280a/21 zmieniającą wysokość ustalonego świadczenia wychowawczego na dzieci.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej "u.w.d.") przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu, ignorując możliwość uwzględnienia przez Sąd orzeczenia czy ugody, które określają reguły sprawowania opieki nad dziećmi przez rodziców żyjących w rozłączeniu, co w dalszej konsekwencji skutkowało nieprawidłową oceną materiału dowodowego, ponieważ Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest rozstrzygnięcia sądu powszechnego, z którego wynikałoby, że P.K. sprawuje nad dziećmi opiekę naprzemienną i pominął ustalenia co do kontaktów ojca z dziećmi zawartych w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...], a następnie uznał, że na małoletnie dzieci M. i S. nie przysługuje podzielone na oboje rodziców prawo do świadczenia wychowawczego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Kolegium z 22 października 2021 r. nr KOA/3815/Sw/21 i poprzedzającej ją decyzji 26 sierpnia 2021 r. nr OPS/8170/280a/21, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, z uwagi na brak uregulowania opieki naprzemiennej w polskim systemie prawa rodzinnego oznacza, iż orzeczenie sądu powszechnego nie musi posługiwać się tym wyrażeniem i wystarczające jest, aby mocą tego orzeczenia opieka została przyznana obojgu rodzicom i miała być wykonywana po kolei przez każdego z rodziców, natomiast w sytuacji, gdy orzeczenie nie zawiera stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie;

2) prawa materialnego - art. 5 ust. 2 u.w.d., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tylko J.J. spełnia kryterium do otrzymania świadczenia wychowawczego, zaś R.K. nie spełnia kryterium do otrzymania świadczenia wychowawczego z uwagi na brak przesłanki wykonywania przez niego opieki naprzemiennej, podczas gdy brak jest ustawowej definicji opieki naprzemiennej, a z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że ojciec dzieci faktycznie opiekuje się dziećmi prawie w równym stopniu z matką małoletnich, zaś wskazane w ustawie o pomocy pojęcie opieki naprzemiennej nie charakteryzuje się symetrycznością;

3) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o zmianie wysokości prawa do świadczenia wychowawczego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do J.J. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o zmianie wysokości prawa do świadczenia wychowawczego;

4) przepisów postępowania - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów P.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], w szczególności udokumentowania faktu sprawowania opieki naprzemiennej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi przez P.K., powinno skutkować oddaleniem skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 października 2021 r. nr KOA/3815/Sw/21.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi;

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Jednocześnie złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że "pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny". W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skoro odpis orzeczenia sądu powszechnego orzekający rozwód i ustalający kontakty ojca z dziećmi nie zawiera stosownego zwrotu "opieka naprzemienna", rzeczą organów było samodzielne ustalenie charakteru postanowień zawartych w wyroku dla wyłożenia treści tego pojęcia. Tymczasem możliwość ta została całkowicie pominięta przez Sąd I instancji, bowiem Sąd ten wskazał, że "ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P.K. nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu powszechnego, z którego wynikałoby, że sprawuje nad dziećmi opiekę naprzemienną." Sądowi I instancji umknęła okoliczność, że realizowanie kontaktów ojca z dzieckiem na podstawie postanowień orzeczenia sądu powszechnego, zawierającego ustalenia w tym zakresie, stanowi również formę sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi. Opieka nad małoletnimi dziećmi sprawowana jest zaś przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach czasu. Wskazują na to postanowienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...]. Z postanowień tego wyroku nie wynika, aby oboje rodzice sprawowali wobec swoich małoletnich dzieci opiekę w takim samym wymiarze czasu, niemniej jednak brak równego podziału obowiązku sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi nie potwierdza, że opieka rozwiedzionych rodziców nad dziećmi nie jest naprzemienna.

Skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało, że nieprawidłowa wykładnia art. 5 ust. 2a u.w.d. polegająca na przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu, skutkowała nieprawidłową oceną materiału dowodowego. Sąd bowiem uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wadliwie oceniły materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wywiódł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Tym samym brak było podstaw do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy, w której wniesiona została skarga kasacyjna.

Decyzją z 19 lutego 2021 r. Burmistrz [...] przyznał J.J. świadczenie wychowawcze na dziecko M.K. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. oraz na dziecko S.K. w kwocie 500 zł miesięcznie na ten sam okres świadczeniowy.

Pismem z 1 lutego 2021 r. P.K. - były mąż J.J. - złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, dołączając do wniosku wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt [...] z 9 kwietnia 2019 r., w którym miejsce zamieszkania dzieci ustalono w miejscu zamieszkania matki.

W dniu 15 lipca 2021 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, który potwierdził, że opieka nad dziećmi jest sprawowana przez oboje rodziców w równym stopniu i naprzemiennie. Rodzice dzielą się obowiązkami, ojciec dzieci płci alimenty, ale dodatkowo opłaca wszelkie inne wydatki, tj. ubranie, wyżywienie i inne potrzebne rzeczy. W oparciu o ustalenia ww. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny w sposób jednoznaczny ocenił, że ojciec dzieci jest uprawniony do połowy świadczenia. Następnie, w dniu 19 sierpnia 2021 r., na prośbę J.J., przeprowadzony został kolejny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w opinii pracownika socjalnego trudno jest jednoznacznie stwierdzić, które z rodziców faktycznie w większym stopniu czy zakresie sprawuje opiekę nad dziećmi.

W oparciu o powyższe ustalenia, Burmistrz [...] decyzją z 26 sierpnia 2021 r. zmienił wysokość kwoty świadczenia wychowawczego ustaloną w decyzji z 19 lutego 2021 r. przyznając J.J. świadczenie wychowawcze na M.K. w kwocie 250 zł na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. oraz świadczenie wychowawcze na S.K. w kwocie 250 zł na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J.J., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.J.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 października 2021 r. nr KOA/3815/Sw/21 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z 26 sierpnia 2021 r. nr OPS/8170/280a/21 zmieniającą wysokość ustalonego świadczenia wychowawczego na dzieci.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Kwestie te regulują przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.w.d., art. 5 ust. 2a u.w.d., art. 22 ustawy a także § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie muszą być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1177).

Sąd podniósł, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 9 kwietnia 2019 r., sygn. [...] związek małżeński J.J. i P.K. został rozwiązany przez rozwód, jak też to, że Sąd ustalił zakres kontaktów ojca i dzieci w określony sposób. Zgodnie z powyższym orzeczeniem Sądu, wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom. Jednocześnie w wyroku tym Sąd ustalił, że miejscem pobytu dzieci jest każdorazowe miejsce zamieszkania matki. Kosztami utrzymania dzieci obciążeni zostali obydwoje rodzice przy czym P.K. został zobowiązany do płacenia na rzecz dzieci alimentów.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy administracji rozstrzygające w niniejszej sprawie błędnie uznały, że P.K. przysługuje świadczenie wychowawcze na dzieci, z uwagi na to, że sprawuje on nad nimi opiekę naprzemienną. Organy wywiodły taki wniosek z faktu, że chociaż w wyroku rozwodowym, miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, to pobyt dzieci u ojca ma charakter opieki naprzemiennej sprawowanej przez oboje rodziców. Zdaniem Sądu, zaprezentowany przez organy obu instancji pogląd nie jest prawidłowy, bowiem z treści opisanego wyżej wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w [...] z 9 kwietnia 2019 r. wprost wynika, że kontakty ojca z dziećmi zostały ujęte w sztywne ramy czasowe. Ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P.K. nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu powszechnego, z którego wynikałoby, że sprawuje nad dziećmi opiekę naprzemienną. W ocenie Sądu, poza sporem jest, że stałym miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że chociaż opieka skarżącego jest częsta i odbywa się w powtarzalnych okresach to jednak nie niesie za sobą elementu porównywalności z opieką matki dzieci, która sprawuję pieczę nad nimi w większym zakresie czasowym niż ojciec. Zdaniem Sądu, przyznanie dzieciom alimentów od ojca również przemawia za tym, że nie jest nad nimi sprawowana opieka naprzemienna obydwojga rodziców.

Ponadto Sąd wskazał, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Okoliczność ta powinna wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uprawnienia po stronie organów administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie świadczeń wychowawczych, do badania faktu istnienia opieki naprzemiennej w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane muszą więc być przez sąd wyspecjalizowany w sprawach rodzinnych, uwzględniający przy określaniu warunków tejże opieki okoliczności indywidualnej sprawy i z uwzględnieniem dobra dziecka jako wartości dominującej.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji nieprawidłowo stwierdziły, że skarżąca i P.K. sprawują opiekę naprzemienną nad swoimi małoletnimi dziećmi, ponieważ nie wynika to z treści wyroku rozwodowego. Sąd stwierdził tym samym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 2a u.w.d. oraz do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko Sądu I instancji należy podzielić.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy świadczenie wychowawcze na dziecko przysługuje w przypadku, gdy w orzeczeniu sądu powszechnego rozwiązanie związku małżeńskiego pomiędzy rodzicami, pozostawiającego wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom z ustaleniem miejsca zamieszkania dzieci w miejscu zamieszkania matki, ustalającego wysokość kwoty alimentów od ojca na rzecz dzieci oraz ustalającego kontakty ojca z dziećmi w określonym zakresie może być uznany jako potwierdzenie wykonywania "opieki naprzemiennej" przez oboje rodziców.

Tak więc, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, chyba że w stosunku do dziecka została orzeczona opieka naprzemienna, o której mowa w art. 5 ust. 2a tej ustawy. O opiece naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a u.w.d. mowa jest wówczas, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Wedle natomiast art. 5 ust. 2a u.w.d. w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Ostatni z powołanych przepisów został dodany przez art. 15 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) zmieniającej ustawę o pomocy z dniem 1 sierpnia 2017 r. Należy przyjąć, że opiekę naprzemienną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.w.d. cechuje sprawowanie jej przez rodziców względem dziecka, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., I OSK 878/17). Z omawianego przepisu wynika także, że naprzemienna opieka nad dzieckiem ma być sprawowana zgodnie z orzeczeniem sądu.

Należy również zauważyć, że z dniem 13 czerwca 2009 r. została wprowadzona ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1431) instytucja porozumienia rodzicielskiego. Przepis art. 58 § 1 k.r.o. w brzmieniu ustalonym przez ww. nowelizację stanowił, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Przepis art. 58 § 1a k.r.o. stanowił zaś, że sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka. Przepis art. 58 § 1a k.r.o. został zmieniony z dniem 29 sierpnia 2015 r. przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062). Przepis ten w nowym brzmieniu stanowi, że w braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Równocześnie dodano art. 58 § 1b k.r.o., zgodnie z którym na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.

Istotnym jest, że pozostawienie pełni władzy rodzicielskiej obojgu rozwiedzionym małżonkom nie jest równoznaczne z ustanowieniem opieki naprzemiennej. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 18 marca 1968 r., III CZP 70/66, pozostawienie pełni władzy rodzicielskiej obojgu rozwiedzionym małżonkom możliwe jest wówczas, gdy: "stosunek wzajemny małżonków oraz inne okoliczności, a przede wszystkim ich dotychczasowy stosunek do dzieci oraz wzajemne kontakty w tym zakresie, zapewniają szanse zgodnego wykonywania przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej wspólnie, w sposób odpowiadający dobru dziecka i interesowi społecznemu (art. 95 § 3)". Jeżeli zatem orzeczenie sądu rozwodowego z uwagi na brak uregulowania w dacie wydania orzeczenia instytucji opieki naprzemiennej w polskim systemie prawa rodzinnego nie posługuje się wyrażeniem "opieka naprzemienna", to wystarczające jest, aby mocą tego orzeczenia opieka została przyznana obojgu rodzicom i miała być wykonywana po kolei przez każdego z rodziców (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., I OSK 844/20). W sytuacji zaś, gdy sąd rozwodowy powierzył władzę rodzicielską obojgu rodzicom wobec przedstawienia przez nich i zaakceptowania przez sąd porozumienia o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, to treść tego porozumienia – w wyniku zaakceptowania go przez sąd rozwodowy stanowiącego orzeczenie sądu w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy – jest podstawą do dokonywania ustaleń co do tego, czy opieka nad dzieckiem ma charakter naprzemienny czy nie. Porozumienie takie zawarte przed wprowadzeniem możności orzekania przez sąd o opiece naprzemiennej, podobnie jak orzeczenie sądu rozwodowego nie musi zawierać wyrażenia "opieka naprzemienna".

Przesłanka opieki naprzemiennej była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżnie rozumiana. Stawiany był zarówno warunek, aby tego rodzaju opieka wyraźnie była orzeczona przez sąd powszechny, jak i dopuszczono, aby orzeczenie sądu regulujące sposób opieki nad dzieckiem przez rodziców żyjących osobno, mimo braku posłużenia się przez ten sąd określeniem "opieka naprzemienna", podlegało analizie w postępowaniu administracyjnym i ocenie, czy orzeczone formy sprawowania pieczy nad dzieckiem i jej organizacja wskazują na naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców. Wskazówką dla tego, jak rozumieć opiekę naprzemienną, są znowelizowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego: art. 582¹ § 4, art. 598²², art. 756² § 1 pkt 3 wskazujące na stan, w którym dziecko w powtarzających się okresach mieszka z każdym z rodziców. Podkreślić należy, że jest to stan, którego nie da się sprowadzić do kwestii kontaktów z dzieckiem. Opieka naprzemienna związana jest bowiem z wykonywaniem władzy rodzicielskiej i sprawowaniem pieczy nad dzieckiem. W przypadku pieczy naprzemiennej chodzi właśnie o cykliczne, naprzemienne zamieszkiwanie dziecka z każdym z rodziców (zob. A. Pośpiech [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2021, art. 107). Forma opieki naprzemiennej jest możliwa do ustalenia także w porozumieniu o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej (planie wychowawczym), przedkładanym i zaaprobowanym przez sąd oraz w ugodzie zawartej przed sądem (zob. wyrok NSA z 29 września 2021 r., I OSK 4362/18).

Analiza przepisów art. 4 i 5 ust. 2a u.w.d. wskazuje, że podzielone świadczenie wychowawcze przysługuje obojgu rodzicom, jeżeli orzeczenie sądu w przedmiocie opieki nad dzieckiem przewiduje sprawowanie przez rodziców opieki nad wspólnym dzieckiem w porównywalnych powtarzających się okresach, przy czym obowiązujące przepisy nie wymagają równego podziału obowiązków czy czasu wykonywania opieki przez poszczególnych rodziców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1327/21, z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4362/18, czy z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 279/22), ale sprawowaną opiekę ma cechować cykliczność i naprzemienność opieki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1161/21).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy i mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2a u.w.d. Jak trafnie zauważył, w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci J.J. i P.K. dokumentem wiążącym w sprawie był wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział IV Cywilny z 9 kwietnia 2019 r., [...]. Z treści tego wyroku bezsprzecznie wynika, że kontakty ojca z dziećmi zostały skonkretyzowane (str. 2 sentencji). Z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych, wykazującego na częstotliwość kontaktów ojca z dziećmi (tabela kontaktów w miesiącu listopadzie 2021 r.) wynika, że P.K. zajmuje się dziećmi w tygodnie parzyste wtorek i czwartek po zajęciach do godz. 21:00 oraz w tygodnie nieparzyste w poniedziałki i środy po zajęciach do godz. 21:00 a także w tygodniach nieparzystych weekendy (od piątku po zajęciach do niedzieli do godz. 19:00). W pozostałe dni opiekę nad dziećmi sprawuje J.J. Nie ulega zatem wątpliwości, że dzieci (oprócz weekendów z ojcem) każdy poranek, wieczór i noc spędzają z matką. Już chociażby z tego powodu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że opieka wykonywana przez rozwiedzionych rodziców może być uznana za "opiekę naprzemienną". Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P.K. nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu powszechnego, z którego wynikałoby, że sprawuje nad dziećmi opiekę naprzemienną. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, z którego wynikałoby zawarcie pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami ugody odnoszącej się do sposobu wykonywania opieki nad małoletnimi dziećmi wskazującej na wykonywanie opieki w równym wymiarze czasu przez każdego z rodziców.

Zgodzić się tym samym należy z Sądem I instancji, że chociaż opieka skarżącego jest częsta i odbywa się w powtarzalnych okresach to jednak nie niesie za sobą elementu porównywalności z opieką matki, która sprawuje pieczę nad nimi w większym zakresie czasowym niż ojciec. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, przyznanie dzieciom alimentów od ojca również przemawia za tym, że nie jest nad nimi sprawowana opieka naprzemienna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku sprawowania przez rozwiedzionych rodziców opieki naprzemiennej, sąd powszechny kosztami utrzymania dziecka zazwyczaj obciąża oboje rodziców, ustalając udział w równej wysokości każdego rodzica, ewentualnie zasądza kwotę alimentów w niższej wysokości (zob. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie IV Wydział Cywilny z 27 listopada 2017 r., IV C 1212/17). W rozpoznawanej sprawie z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 9 kwietnia 2019 r. wynika, że udział ojca w kosztach utrzymania obojga dzieci wynosi łącznie 1620 zł (odpowiednio na rzecz każdego z małoletnich).

Istotnym jest również, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Okoliczność ta powinna wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uprawnienia po stronie organów administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie świadczeń wychowawczych, do badania faktu istnienia opieki naprzemiennej w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.w.d. Rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane muszą więc być przez sąd wyspecjalizowany w sprawach rodzinnych, uwzględniający przy określaniu warunków tej opieki okoliczności indywidualnej sprawy i z uwzględnieniem dobra dziecka jako wartości dominującej.

Z powyższych względów, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2a u.w.d.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 5 ust. 2 u.w.d. Przepis ten stanowi, że w przypadku urodzenia dziecka albo ukończenia przez dziecko 18. roku życia kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem dzieci, na które pobierane jest sporne świadczenie są małoletnie (ur. 2009 r. i 2012 r.), zaś organy orzekające w sprawie, ani Sąd I instancji nie stosowały wskazanego przepisu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o zmianie wysokości prawa do świadczenia wychowawczego, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obydwie wydane w sprawie decyzje odnoszące się do zmiany wysokości świadczenia wychowawczego na dzieci na rzecz J.J. wskazał wprost, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, jednakże organy dokonały jego nieprawidłowej oceny, mając na uwadze błędne rozumienie przepisu prawa materialnego zastosowanego w sprawie, tj. art. 5 ust. 2a u.w.d. Z tego też względu Sąd I instancji, stwierdzając naruszenie przepisów prawa zasadnie uchylił obie wydane w sprawie decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a w konsekwencji nie miał podstaw do zastosowania art. 151 P.p.s.a. Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi ze względu na brak stwierdzonych naruszeń przepisów prawa albo stwierdzenia takich naruszeń, które nie mają wpływu albo nie mogłyby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.