Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 430/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 4 maja 2023 r. nr 408.80/G-AH/XV/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazania zabezpieczenia ściany studni chłonnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 marca 2023 r. nr 408.155/F-14/XIV/22 i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 408.155/1/AH/XIV/22.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. B.K. wniosła o unieważnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2022 r. nr 408.145/F-18/2/2022, którą Kolegium w wyniku rozpatrzenia odwołania B.K. od decyzji Wójta Gminy Perlejewo z dnia 28 października 2022 r. GP.7226.23.2020.2021, częściowo uchyliło. W decyzji tej organ I instancji nakazał A.M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], obręb M., zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 28 października 2023 r. Kwestionowaną decyzją z dnia 14.11.2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1), nakazało A.M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie M., zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 (pkt 2) oraz umorzyło postępowanie w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości (pkt 3).

Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 14 listopada 2022 r. skarżąca wskazała wadę prawną powodującą jej nieważności z mocy prawa tj. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że jej odwołanie dotyczyło decyzji Wójta Gminy Perlejewo z dnia 28 października 2022 r., GP.7226.23.2020.2021, natomiast w sentencji decyzji – zdaniem skarżącej – nieprawidłowo wskazano, że rozpatrzono odwołanie od decyzji Wójta Gminy Perlejewo z dnia 9 maja 2022 r. nr GP.7226.23.2020.2021 (innej decyzji). Skarżąca podkreśliła, że wskazana decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona decyzją SKO w Białymstoku z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 408.82/F-18/2/2022.

Decyzją z dnia 24 marca 2023 r. nr 408.155/F-14/XIV/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 14.11.2022 r. znak: 408.145/F-18/2/2022 w części nakazującej A.M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie M., zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 r. U podstaw rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 14.11.2022 r. wskazano przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, w części nakazującej A.M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie M., zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 r. Zdaniem organu, taka wada decyzji została określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako materialnoprawną podstawę decyzji, poprzedni skład orzekający SKO, wskazał art. 5 ust. 1 - 4, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2022, poz. 1297, dalej u.c.p.g.) Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania było m.in. odsłonięcie ściany studni chłonnej, na terenie nieruchomości nr [...] w obr. M., co w opinii skarżącej mogło spowodować nieprawidłowe oczyszczanie ścieków w gruncie. Organ gminy uwzględnił stanowisko skarżącej i nakazał właścicielowi nieruchomości zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie. Skład orzekający w Kolegium w trybie zwykłym, podzielił co do zasady stanowisko organu I instancji uznając jedynie termin wykonania ww. obowiązku, ustalony przez organ I instancji za zbyt odległy (rok od wydania decyzji przez organ I instancji) i z tej przyczyny wyznaczył krótszy termin na wykonanie tego obowiązku tj. do 31 maja 2023 r.

Zdaniem Kolegium, wskazane przepisy nakładają na właścicieli nieruchomości określone obowiązki. Jednym z nich jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z akt sprawy wynikało, że właściciel nieruchomości nr [...] wyposażył tą nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków wraz ze studnią chłonną, której ściana została odsłonięta, wskutek wykopu powstałego po rozbiórce szamba. Na skutek przeprowadzonego postępowania, w tym oględzin w/w nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7.09.2022 r. z udziałem skarżącej, nie stwierdzono jednak wadliwego działania oczyszczalni, ani też występowania ścieków, które mogłyby negatywnie oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji organ uznał, że brak było podstaw prawnych do nałożenia przez organ obowiązku, polegającego na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie, gdyż właściciel nieruchomości wykonał obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. tj. wyposażył nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków, która funkcjonuje bez negatywnych skutków dla środowiska. Powyższego nakazu wykonania czynności przez właściciela nieruchomości nr [...], w stanie faktycznym sprawy, nie przewidywały też w dacie wydania decyzji inne przepisy tej ustawy ani przepisy odrębne. Powyższe skutkowała zatem stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części.

Analizując przedmiotową decyzję z 14 listopada 2022 r., Kolegium nie dopatrzyło się wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. tj. istnienia w decyzji wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, wytkniętej przez skarżącą. Skarżąca nie wskazała bowiem takiego przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, że wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, albowiem podnoszona przez nią wadliwość decyzji, polegająca na błędnym oznaczeniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i jej przedmiotu, została usunięta w drodze sprostowania ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia 30.12.2022 r., nr 408.145/F-18/2/2022.

Następnie postanowieniem SKO w Białymstoku z dnia 05.04.2023 r. nr 408.155/1/AH/XIV/22 uzupełniono w/w decyzję Kolegium w ten sposób, że stwierdzono, iż w pozostałym zakresie odmawia się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podkreślono, że rozstrzygając w decyzji SKO z dnia 24 marca 2023 r. o stwierdzeniu nieważności decyzje w części (pkt 2), pominięto natomiast wydane rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie tj. co do pkt 1 (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości) oraz pkt 3 (umorzenia postępowania w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości). W tym zakresie zatem Kolegium uznało za zasadne uzupełnienie swojej decyzji z dnia 24 marca 2023 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca, zarzucając decyzji Kolegium z dnia 24 marca 2023 r. że wniosek z dnia 23.11.2022r. o unieważnienie decyzji był oparty na art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. i nie został rozpatrzony na tej podstawie przez Kolegium, zaś wskazano tylko że decyzja jest dotknięta inną wadą tj. że została wydana bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt. 2 kpa., co nie mieściło się w zakresie jej wniosku. Zaakcentowała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony, a więc organ powinien zakończyć postępowanie na wniosek i jeżeli odmówiłby unieważnienia decyzji na wniosek powinien wszcząć postępowanie z urzędu, jeżeli dostrzegł inną przyczynę wadliwości decyzji. Ponadto wskazała, że organ, stwierdzając nieważność decyzji instancji odwoławczej powinien stwierdzić jednocześnie nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli ta decyzja dotknięta jest także nieważnością i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Jeżeli natomiast Kolegium uważało, że wada ta dotyczy tylko decyzji organu II instancji to po unieważnieniu organ powinien ponownie jako organ odwoławczy wydać prawidłową decyzję. Skarżąca nie podzieliła także stanowiska organu, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 4 maja 2023r. nr 408.80/G-AH/XV/23 utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 24 marca 2023 r. nr 408.155/F-14/XIV/22 uzupełnioną postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 408.155/I/AH/XIV/22.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz odniosło się do istoty postępowania nieważnościowego oraz tego jakie przesłanki są ustalane w toku postępowania akcentując, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Podkreśliło także, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie więc Kolegium dokonało oceny swojej własnej decyzji, z punktu widzenia wszystkich przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 §1 k.p.a.

Kolegium wskazało ponadto, że skarżąca błędnie interpretuje wskazane przez siebie przesłanki nieważnościowe. Tymczasem ani przy pierwotnym wniosku, ani we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - skarżąca nie wskazała takiego przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, że wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazana przez skarżącą "wada" decyzji nie kwalifikuje się do uznania, że jest to wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Zdaniem Kolegium skarżąca błędnie również interpretuje wskazaną przez ten organ przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej. Organ zauważył, że zastosowanie normy z art. 5 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7 u.c.p.g. ogranicza się do nałożenia obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej bądź nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych bądź przydomową oczyszczalnię ścieków spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten nie daje podstaw do tego, by na właściciela nieruchomości nakładać obowiązek polegający na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie, czy też wykonywania innych robót remontowo - budowlanych. Kompetencji to tego rodzaju orzeczenia nie da się w żaden sposób wyprowadzić z przepisów u.c.p.g. Stąd też zasadnie Kolegium stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia 14.11.2022 r., nakładająca na A.M. określone w pkt. 2 obowiązki, tj. zabezpieczenia ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie pozbawiona jest podstaw prawnych i w tym zakresie stwierdziło jej nieważność. Innymi słowy, w toku postępowania oceniono, że nieruchomość A.M. wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków, zgodnie z przepisami odrębnymi (co zostało zweryfikowane w toku postępowania, nawet jeśli z oceną tych okoliczności nie zgadza się skarżąca). Brak więc było podstaw, by nałożyć na A.M. obowiązek wyposażenia nieruchomości w taką przydomową oczyszczalnię ścieków, skoro ona już istnieje.

Końcowo podkreślono, że słusznie skarżąca zauważyła, że decyzja z 24 marca 2023 r. nie była ostateczną, bo przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne sformułowanie o ostateczności decyzji nie oznacza jednak, że sama decyzja może być uznana za podlegającą uchyleniu

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła B.K. nie zgadzając się z nią w całości i zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 107 § 1 i art. 156 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Na wstępie należy podkreślić, iż niniejsze postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. znak: 408.145/F-18/2/2022 w części nakazującej A.M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie M., zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 r. (w tym zakresie uchylono decyzję I instancji) i umarzające postępowanie w pozostałym zakresie, zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 23 listopada 2023 r., zaś jako podstawę wskazano art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. tj. że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. SKO natomiast nie podzieliło stanowiska skarżącej co do wady w/w rozstrzygnięcia, ale stwierdziło jednocześnie z urzędu nieważność swojej decyzji z dnia 14.11.2022 r., wskazując na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. że decyzja w części została wydana bez podstawy prawnej.

Następnie postanowieniem SKO w Białymstoku z dnia 05.04.2023 r. nr 408.155/1/AH/XIV/22 uzupełniono w/w decyzję Kolegium w ten sposób, że stwierdzono, iż w pozostałym zakresie odmawia się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji uznając, że niezasadnie pominięto w wydanym rozstrzygnięciu pozostały zakres decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. tj. co do pkt 1 (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości) oraz pkt 3 (umorzenia postępowania w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości).

Zaskarżone decyzje zostały wydane w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe i oczywiste.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. – przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które – jak przyjmuje się w orzecznictwie - winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym, czy też w sposób odmienny ustalać stan faktyczny sprawy. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

W przedmiotowej sprawie natomiast, posiłkując się sprawą o sygn. akt II SA/Bk 36/22, dotyczącą skargi na decyzję SKO z dnia 14 listopada 2022 r. nr 408.145/F-18/2/2022, której częściowo nieważność stwierdzono w niniejszym postępowaniu (dołączona do sprawy niniejszej) organ, w tym samym stanie faktycznym orzekając w postępowaniu zwykłym dwukrotnie orzekał na podstawie art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2022, poz. 1297, dalej u.c.p.g.) uznając, że ta podstawa prawna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak należy wnioskować z treści pisma wszczynające sprawę w postępowaniu zwykłym tj. wniosku B.K. z dnia 6 lipca 2020 r. kwestionowała ona prawidłowe działanie przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na nieruchomości A.M. we wsi M., podnosząc że odsłonięta jest ściana studni chłonnej stanowiącej element tej oczyszczalni, co jej zdaniem powoduje nieprawidłowe odprowadzanie ścieków. Ponadto skarżąca kwestionowała wykop pozostały po rozbiórce szamba i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone (k. 1 akt organu I instancji) Nie wchodząc w meritum sprawy, a zatem tego czy wniosek skarżącej jest zasadny, należy przypomnieć, że pierwotnie decyzją Wójta Gminy Perlejewo z dnia 9 maja 2022 r. (k. 20 akt organu I instancji) umorzono sprawę w sprawie wykopu po rozbiórce szamba, natomiast SKO w Białymstoku decyzja z dnia 8 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, powołując się na powinności organu wynikające z treści art. 5 u.c.p.g. tj. konieczność wyjaśnienia, czy doszło naruszenia obowiązków właściciela nieruchomości związanych z utrzymaniem czystości oraz odprowadzaniem ścieków (k. 22 akt organu I instancji). Kolejna decyzja organu I instancji z dnia 28 października 2022 r., wydana również na podstawie art. 5 u.c.p.g. nakazywała właścicielowi nieruchomości zabezpieczenie ściany studni chłonnej, wskazując, że w toku postępowania ustalono fakt nieużytkowania oczyszczalni przydomowej (k. 38 akt organu I instancji). SKO w decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. – stanowiącej przedmiot stwierdzenia nieważności – ponownie powołując się na art. 5 u.c.p.g. co do zasady podzieliło ustalenia organu I instancji, zmieniając termin nałożonych na właściciela nieruchomości obowiązków oraz umarzając postępowanie w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika. (k. 41 akt organu I instancji). Na str. 3 ww. decyzji Kolegium podkreśliło, że "niski poziom wody w przydomowej oczyszczalni wynika z awarii wody, w związku z czym nie powstają ścieki bytowe. Kolegium pragnie wyjaśnić, że w zakresie odprowadzania ścieków bytowych kontroli podlegać może jedynie spełnienie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie obowiązki te zostały przez właściciela nieruchomości spełnione: budynek mieszkalny posiada przydomową oczyszczalnię i – jak ustalił organ w toku oględzin – droga odprowadzania ścieków do tej oczyszczalni jest drożna (sprawdzono to poprzez wlanie wody do zlewu w budynku mieszkalnym – po kilkunastu sekundach woda wyciekła do oczyszczalni). Organ nie stwierdził również, aby ścieki odprowadzane były bezpośredni do gruntu. Na dnie wykopu po usunięciu zbiornia szczelnego nie zaobserwowano nieczystości". Na tej podstawie Kolegium uznało zatem, że nie ma podstaw do oceny, z jaką częstotliwością ścieki są faktycznie odprowadzane, ale jednocześnie uznało, że słusznie organ I instancji nakazał właścicielowi nieruchomości zabezpieczenie ściany studni chłonnej, stanowiącej część oczyszczalni poprzez jej zasypanie – jak należy wnioskować – uznając zasadność zarzutów skarżącej, że może to powodować nieprawidłowe funkcjonowanie oczyszczalni ścieków (k. 48 akt organu I instancji).

Stwierdzając nieważność decyzji SKO z dnia 14 listopada 2022 r., ten sam stan faktyczny stanowił podstawę uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albowiem wskazane przepisy art. 5 u.c.p.g. wprawdzie nakładają na właścicieli nieruchomości określone obowiązki, ale samo wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, w sytuacji nie stwierdzenia wadliwego działania oczyszczalni, jest wystarczające.

Wskazać jednakże należy, że zgodnie z powołanym wyżej art. 5 u.c.p.g.:

1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; (...)

6. Nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

7. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku.

Powyższa regulacja w sposób jednoznaczny wskazuje w art. 5 ust. 6 u.c.p.g., że nie tylko niewykonanie obowiązków o którym mowa w ust. 1 - 4 wiąże się z wydaniem decyzji nakazującej wykonanie obowiązku (ust. 7), ale także nadzór nad realizacją tych obowiązków sprawuje organ I instancji, a zatem nie można uznać, że brak jest podstawy prawnej do działania organu w przedmiotowej sprawie, albowiem taka podstawa wprost wynika z treści art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.

Podkreślić zatem należy, że nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Należy jednakże podkreślić, że w sytuacjach wątpliwości interpretacyjnych, czy konkretny przepis prawa materialnego może być zastosowany w danym stanie faktycznym, tj. czy jego dyspozycja została wyczerpana, nie stanowi o działaniu organu bez podstawy prawnej. Podobnie jak w przypadku rażącego naruszenia prawa, brak podstawy prawnej musi być oczywisty i nie budzący wątpliwości. Jeśli natomiast – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - ten sam organ dwukrotnie uznaje, że zachodzi podstawa do orzekania na podstawie art. 5 u.c.p.g. a następnie uznaje, że w tym samym stanie faktycznym tej podstawy prawnej nie ma, należy wskazać, że taka decyzja jest wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu kwestia ta winna być rozstrzygana w postępowaniu zwykłym, albowiem w innym wypadku organ działa tylko jako organ kasacyjny.

Przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., może nastąpić zatem jedynie, gdy decyzja ostateczna dotknięta jest sposób niewątpliwy przynajmniej jedną wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ma to na celu eliminację z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych obarczonych ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest zatem wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Takie okoliczności podlegają bowiem ocenie w postępowaniu zwykłym, zaś ich rozstrzyganie na etapie postępowania nieważnościowego stanowi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji, co jednocześnie nie przesądza prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w dniu 14 listopada 2022 r., które zdaniem Sądu powinno być ocenione w trybie zwykłym. Podkreślić przy tym należy, że skarga na tą decyzję została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 36/23 (aktualnie postępowanie przed sądem zostało zawieszone, z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe w trybie art. 54 p.p.s.a.).

Sąd natomiast podzielił stanowisko organu, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie więc Kolegium dokonało oceny swojej własnej decyzji, z punktu widzenia wszystkich przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 §1 k.p.a. (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 596/15, CBOSA). Należy również zaakceptować stanowisko Kolegium uznające, że nie zaistniały wskazane przez skarżącą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. tj. istnienia w decyzji wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Podnoszona przez skarżącą wadliwość decyzji, polegająca na błędnym oznaczeniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i jej przedmiotu, została usunięta w drodze sprostowania ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia 16.02.2023 r. nr 408.14/F-1/XIV/23. Kwestia powyższa była również przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 284/23, w którym oddalono skargę B.K. na ww. postanowienie SKO w Białymstoku z dnia 16 lutego 2023 r. w przedmiocie sprostowania decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. (wyrok nieprawomocny).

Za koniecznością uchylenia zaskarżonych w przedmiotowej sprawie decyzji nieważnościowych w całości – mimo prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności – przemawiała jednak okoliczność, iż w toku postępowań toczących się z licznych wniosków skarżącej nagromadzenie omyłek oraz błędów może mieć negatywny wydźwięk dla oceny działania organów, ale także powodować nieczytelność decyzji oraz budzić wątpliwości w jakim zakresie zostały wydane. Należy bowiem zaakcentować, że w przedmiotowej sprawie decyzja z 14 listopada 2022 r. – o której stwierdzenie nieważności skarżąca wnosiła – została sprostowana postanowieniem SKO, natomiast decyzja z dnia 24 marca 2023 r. stwierdziła nieważność tej decyzji jedynie w części. Następnie postanowieniem SKO z dnia 5 kwietnia 2023 r. uzupełniono rozstrzygnięcie w ten sposób, iż odmówiono stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Decyzją zaś z dnia 4 maja 2023 r. utrzymano w mocy decyzję SKO z 24 marca 2023 r. uzupełnioną postanowieniem. W tych okolicznościach uchylenie zaskarżonej decyzji w części, spowodowałoby nieczytelność tej decyzji dla stron postępowania oraz wątpliwości co do tego, w jakiej części decyzja z dnia 14 listopada 2022 r. weszła do obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - mimo w części prawidłowej argumentacji zaskarżonej decyzji co do wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie nieważnościowe – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje oraz postanowienie z dnia 5 kwietnia 2023 r. (uzupełniające rozstrzygnięcie) z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna wniosek skarżącej wszczynający postępowanie nieważnościowe, bądź też zwróci się do skarżącej, czy w sytuacji merytorycznego rozpoznania przez Sąd kwestii sprostowania decyzji z dnia 14 listopada 2023 r. (sprawa sygn. akt II SA/Bk 284/23) podtrzymuje ona w dalszym ciągu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W tak zakreślonym bowiem stanie faktycznym sprawy w interesie skarżącej leży jak najszybsze rozpoznanie skargi na merytoryczną decyzje SKO z dnia 14 listopada 2023 r. (sprawa sygn. akt II SA/Bk 36/23), która aktualnie została zawieszona z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.