Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 912/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5, art. 17 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1429
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
article: art. 44 par. 4, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 16 par. 1 i par. 3, art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 23, art. 27
journal: Dz.U. 2023 poz 2809
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151, art. 199
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 maja 2024 r., nr SKO.40.4392.2023.śr w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 28 maja 2024 r., nr SKO.40.4392.2023.śr, wydana po rozpatrzeniu odwołania Z. P. [dalej: skarżący, strona, wnioskodawca] od decyzji Wójta Gminy Reńska Wieś [dalej: Wójt, organ I instancji] z 16 listopada 2023 r., nr GOPS.5212.37.2023.OKW, orzekająca o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i rozstrzygająca o istocie sprawy, poprzez:

1) odmowę przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną od 1 września 2023 r. do 31 października 2023 r.;

2) przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2026 r.

Zaskarżona decyzja SKO została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Do Ośrodka Pomocy Społecznej w Reńskiej Wsi wpłynął 25 września 2024 r. wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonką niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Decyzją z 16 listopada 2024 r. Wójt odmówił wnioskodawcy przyznania powyższego świadczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyczyną wydania rozstrzygnięcia odmownego był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a wykonywaną opieką nad żoną niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie zgadzając się z tą decyzją, wnioskodawca złożył odwołanie.

Kolegium wydało 28 maja 2024 r. decyzję, której mocą uchyliło w całości decyzję organu I instancji i rozstrzygnęło sprawę co do jej istoty: 1) odmawiając przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2023 r. do 31 października 2023 r., 2) przyznając wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2026 r. W uzasadnieniu wskazało podstawę prawną decyzji, odwołując się przy tym do regulacji zawartych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.) [dalej: uśr] w brzmieniu obowiązującym do końca roku 2023, które znajdują zastosowanie w sprawie na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. poz. 1429 ze zm.) [dalej: uśw]. Kolegium stwierdziło, że prawnie dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka, a z akt sprawy wynika, że żona wnioskodawcy wymaga stałej opieki i opiekę tę prawidłowo sprawuje strona. W sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki skutkujące brakiem podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Kolegium zaznaczyło jednak, że zobowiązane było odmówić przyznania świadczenia za okres od 1 września 2023 r. do 31 października 2023 r., gdyż w tym okresie wnioskodawca miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu orzekania przez organ odwoławczy decyzja przyznająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była już realizowana, stąd brak było prawnej możliwości jej uchylenia bądź zmiany.

Strona zaskarżyła decyzję SKO w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 tego aktu, argumentując, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane już od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia, czyli od września 2023 r. W skardze do Sądu strona podniosła zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 2 uśr, poprzez błędną ich wykładnię i wskazanie, iż dopiero od 1 listopada 2023 r. nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji.

Zdaniem skarżącego w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, że nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 uśr, czyli począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Dopuszczalne jest zatem jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: uchylenie decyzji SKO w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się przy tym do treści art. 27 ust. 5 uśr i podnosząc, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany na przykład zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (wyrok NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2348/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji - orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, to jest w na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 119 pkt 2, art. 120 ppsa) na zgodny wniosek stron.

Zaskarżona decyzja SKO zawiera dwa rozstrzygnięcia odnoszące się do różnych okresów, w których mogło być przyznane i wypłacane świadczenie pielęgnacyjne, przy czym tak skonstruowane orzeczenie Kolegium w jego uzasadnieniu odrębnie odnosi się zarówno do odmowy przyznania świadczenia, jak i do rozstrzygnięcia o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Dopuszczalne było zatem zaskarżenie tej decyzji jedynie w zakresie punktu 1 zawierającego rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony. Zgodnie z zasadą skargowości, obowiązującą w postępowaniu przed sądem administracyjnym, decyzja SKO w części niezaskarżonej nie podlega ocenie Sądu co do jej zgodności z prawem.

Istota sporu, który wyłonił się w sprawie, sprowadza się do problemu ustalenia, czy prawo do wnioskowanego świadczenia powinno być przyznane skarżącemu od 1 września 2023 r., a więc od miesiąca, w którym złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czy od 1 listopada 2023 r. - ponieważ dopiero 31 października 2023 r. wygasło przysługujące stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz norm prawa materialnego służą wykazaniu, że decyzja Kolegium w zakresie punktu 1 rozstrzygnięcia jest wadliwa. W odniesieniu do punktu 2 strona nie złożyła skargi i w żaden sposób go nie kwestionuje.

Sprawa, tak jak słusznie wskazało Kolegium, podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do końca roku 2023, ponieważ stosownie do art. 63 ust. 1 uśw, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do którego prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji. Organy obu instancji nie naruszyły w tym zakresie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Również skarżący nie podnosił zarzutów dotyczących gromadzenia dowodów, czy udziału strony w postępowaniu, a zarzuty naruszenia procedury administracyjnej dotyczą wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i przedstawienia błędnych wniosków wynikających z tej oceny w kontekście stanu prawnego sprawy. Kluczowe znaczenie w sprawie ma więc ustalenie, czy wskutek wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchybił regułom przyznawania świadczeń zapisanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z 6 lipca 2023 r. Wójt przyznał stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 czerwca 2023 r. do 29 sierpnia 2023 r. z powodu sprawowania opieki nad żoną. Następnie decyzją z 11 sierpnia 2023 r. Wójt zmienił z urzędu własną decyzję ostateczną z 6 lipca 2023 r. w ten sposób, że okres prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wyznaczył do 31 października 2023 r. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję była dwukrotnie (14 sierpnia 2023 r. i 22 sierpnia 2023 r.) awizowana przez Pocztę Polską, lecz nie została podjęta w terminie i podlegała (29 sierpnia 2023 r.) zwrotowi do organu I instancji. Tym samym wraz z upływem dnia 28 sierpnia 2023 r. wystąpił skutek doręczenia decyzji, co znajduje podstawę prawną w art. 44 § 4 kpa (prawna fikcja doręczenia). Strona nie wniosła odwołania od opisanej decyzji zmieniającej. Skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy do 31 października 2023 r., co wyjaśnił Wójt w piśmie z 3 kwietnia 2024 r. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego.

Wnioskiem złożonym 25 września 2024 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego, oświadczając równocześnie, że dokonuje wyboru świadczenia, które chce otrzymywać. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia (decyzja z 17 listopada 2023 r.). Wójt stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że opiekę nad matką może sprawować syn wnioskodawcy, który [...] wskazuje na znaczną ilość czasu wolnego [...]. Organ I instancji zaznaczył też, że na przeszkodzie do przyznania świadczenia stoi art. 17 ust. 1b pkt 1 uśr, ponieważ niepełnosprawność małżonki wnioskodawcy nie powstała w okresie wskazanym w tym przepisie.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Kolegium uznało decyzję organu I instancji za wadliwą i wydało w sprawie decyzję merytoryczną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (decyzję reformatoryjną). W uzasadnieniu wyjaśniło między innymi, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednak art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443). Zatem przywołane przepisy nie wyłączają prawa wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że niepełnosprawność żony istnieje od 46 roku życia. Ocena ta nie była kwestionowana w skardze i jest prawidłowa zdaniem Sądu. Dalej organ odwoławczy ustalił, że strona jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec małżonki (art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.U. z 2023 r. poz. 2809 ze zm.). Wnioskodawca nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr) i faktycznie opiekę tę sprawuje, co wynika wprost z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Również ta ocena nie była kwestionowana w skardze i jest prawidłowa zdaniem Sądu.

W stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych, w dniu orzekania przez SKO (28 maja 2024 r.) nie istniały przesłanki wymienione w art. 17 ust. 5 uśr, których spełnienie musiałoby skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia. W szczególności wobec zakończenia wyznaczonego w decyzji Wójta z 11 sierpnia 2023 r. okresu przysługiwania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (31 października 2023 r.) nie były spełnione przesłanki:

- z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- z art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ocena ta nie była kwestionowana w skardze i jest prawidłowa zdaniem Sądu.

Prawo do świadczeń rodzinnych, a w tym świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 uśr). W sprawie niniejszej wniosek taki wpłynął do organu 25 września 2023 r., co nie jest wątpliwe ani sporne w sprawie, czyli w czasie kiedy skarżącemu jeszcze przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy. Należy zatem odwołać się treści art. 27 ust. 5 uśr. Zgodnie z nim, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: [...] 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, [...] - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W sprawie wnioskodawca jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia, wskazując, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne.

Zdaniem Sądu zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 uśr nie można traktować jako bezwzględnego nakazu, który mógłby prowadzić do modyfikacji lub pominięcia innych norm. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być przyznane stronie tylko wówczas, gdy będą spełnione wszystkie warunki przyznania prawa do niego. Treść art. 24 ust. 2 uśr należy odczytywać zatem tak, że stronie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, w którym przysługiwało jej konkurencyjne świadczenie. Przysługiwanie stronie prawa do konkurencyjnego świadczenia wyklucza bowiem możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2618/23 i powołane tam orzeczenia). Z tej przyczyny okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany jedynie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1494/23). Kolegium, wbrew zarzutowi skargi, nie naruszyło więc art. 24 ust. 2 uśr.

Jednakże w stanie prawnym, w którym przepisy umożliwiają stronie wybór świadczenia, organ nie powinien czynić stronie przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W sprawie nie zachodziła konieczność rezygnacji przez stronę z przyznanego jej świadczenia przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że drugie, wyższe świadczenie wnioskodawca otrzyma. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr nie oznaczało konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed doręczeniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 uśr, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2117/23). Niemniej jednak w realiach sprawy istotne znaczenie ma to, że decyzja Wójta z 11 sierpnia 2023 r. wyznaczająca okres prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2023 r. została doręczona i wykonana przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium. Decyzja Wójta nie została przez stronę zakwestionowana i (wobec jej niezaskarżenia) stała się ostateczna oraz prawomocna. W tej sytuacji zgodzić się należy z SKO, że dopiero wygaśnięcie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie (jak twierdzi skarżący) złożenie przez niego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego, wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr w postaci posiadania przez stronę prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaznaczyć należy, że ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym (art. 16 § 1 i § 3 kpa). Z tego powodu organ (i podobnie Sąd) zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, w przypadku gdy do 31 października 2023 r. wypłacany był skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy oraz w sytuacji, gdy skuteczny wybór świadczenia pielęgnacyjnego nastąpił 25 września 2023 r. (data wpływu wniosku do organu), a równocześnie wnioskodawca nie złożył oświadczenia o tym, że zrzeka się prawa do przyznanego mu wcześniej świadczenia (notabene zaznaczając wprost w piśmie z 21 września 2023 r. załączonym do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, że nie jest to konieczne przed przyznaniem prawa do tego świadczenia), uznać należy, że odmowna decyzja SKO była prawidłowa. Skoro bowiem do końca października 2023 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie było prawnie dopuszczalne wydanie innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie pielęgnacyjne.

Nieuzasadnione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, ponieważ organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał z uwzględnieniem braku skutecznego oświadczenia strony o rezygnacji z zasiłku i nie dopuścił tym samym do kumulacji konkurencyjnych praw. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przysługującego skarżącemu prawa wyboru świadczenia korzystniejszego (art. 27 ust. 5 pkt 2-3 uśr). Zaskarżona decyzja stanowiła tylko konsekwencję stwierdzenia strony zawartego w piśmie z 21 września 2023 r., w którym odmówiła ona złożenia oświadczenia o rezygnacji z zasiłku. Wnioskodawca oświadczył w to miejsce, że wnosi o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie to miało zatem charakter warunkowy, nie było więc jednoznaczne i wiążące dla organu. Nie obligowało zatem organu I instancji do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wójt wydał natomiast 16 listopada 2023 r. decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w jego ocenie brak było podstaw uwzględnienia wniosku strony. Kolegium orzekało w sprawie dopiero 28 maja 2024 r., a więc już po ustaniu prawa strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. O ile można sobie wyobrazić aktywność organu, który wydałby w tym samym dniu decyzję uchylającą decyzję ustalającą prawo do zasiłku i decyzję przyznającą prawo świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak w sprawie takiej musiałby znaleźć zastosowanie art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Pomijając na potrzeby poniższej analizy okoliczność, że w sprawie niniejszej musiałaby zaistnieć ścisła czasowa i przedmiotowa koordynacja działań Kolegium (właściwego w sprawie odwoławczej) i Wójta (właściwego w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek), Sąd wyjaśnia (uzupełniając analizę prawną przedstawioną przez SKO, co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji), że "nabycie prawa" na podstawie decyzji administracyjnej, o którym jest mowa w przywołanym wyżej przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 917/96). Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo" (wyrok NSA z 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04). Decyzje, na podstawie których strona nabywa prawa, mają charakter konstytutywny. Niewątpliwie do takich rozstrzygnięć należą decyzje przyznające uprawnienia z zakresu świadczeń rodzinnych. Skoro zatem art. 155 kpa dopuszcza przełamanie zasady ochrony praw nabytych, to zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie, również mają charakter konstytutywny. Decyzja wydana w trybie art. 155 kpa zmienia bowiem lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Wydanie decyzji na podstawie art. 155 kpa skutkuje tym, że wywołuje ona skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się (wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1494/14). Innymi słowy, decyzja wydana w trybie art. 155 kpa wywołuje skutki od daty nabycia przymiotu ostateczności (ex nunc - czyli na przyszłość), a więc odmiennie niż w przypadku decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 156 § 1 kpa, która wywołuje skutki z mocą wsteczną (ex tunc). Przepisy kpa nie dają podstaw do przypisania takich skutków decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa. Skoro zatem konstytutywny charakter decyzji przesądza, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, to brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, by uchylić decyzję przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, to jest potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Ponadto art. 155 kpa nie ma zastosowania do decyzji, które już nie funkcjonują w obrocie prawnym (na przykład zostały wykonane, uchylone lub wygasły). Przepis ten ma bowiem zastosowanie do takich decyzji, które cały czas wywołują skutki prawne i nie zostały jeszcze "skonsumowane", a więc takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Wynika to z konstytutywnego charakteru decyzji rozstrzygającej o nabyciu prawa. W związku z tym, gdy decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana lub uchylenie przy zastosowaniu art. 155 kpa (wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1154/20). Wobec powyższego, ze względu na upływ czasu pomiędzy dniem złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (25 września 2023 r.) a dniem wydania decyzji przez SKO (28 maja 2024 r.), niemożliwe stało się uchylenie decyzji Wójta przyznającej skarżącemu istotny w sprawie zasiłek, ponieważ decyzja przyznająca stronie uprawnienie do zasiłku została już "skonsumowana" (do 31 października 2023 r.) i nie podlegała uchyleniu w trybie art. 155 kpa. W takim stanie sprawy Kolegium prawidłowo ograniczyło okres przysługiwania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez pominięcie września i października roku 2023, kiedy to skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy.

Na marginesie powyższego należy odnotować, że treść obowiązujących przepisów wyklucza możliwość uzupełnienia specjalnego zasiłku opiekuńczego o wysokość odpowiadającą kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Art. 27 ust. 5 uśr wyraźnie bowiem przewiduje prawo wyboru jednego z przysługujących świadczeń i nie daje podstaw do uzupełnienia pobranego świadczenia o różnicę w stosunku do świadczenia korzystniejszego ekonomicznie. Ponadto rozwiązanie takie jest niezgodne z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ administracji na innej podstawie (wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2618/23).

Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez SKO prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Ponadto w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. art. 156 kpa, zarzutu takiego nie podniosła też strona.

Również w kwestii naruszenia prawa procesowego, czy to dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ppsa) Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować innym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium należycie wyjaśniło jej podstawę prawną i faktyczną (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa) z powołaniem zebranych dowodów i przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny oraz załatwił sprawę, uwzględniając przy tym słuszny interes opiekuna osoby niepełnosprawnej i nie naruszając zasady legalizmu (art. 7 kpa). Uzasadnienie decyzji SKO zostało sformułowane w sposób pozwalający na analizę dokonanych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. Orzeczenie Kolegium nie wymyka się spod kontroli, którą mogła przeprowadzić w pierwszej kolejności strona, a następnie Sąd, realizuje więc zasadę przekonywania (art. 11 kpa). Brak jest też w orzeczeniu SKO znamion naruszenia zasady budzenia zaufania do władzy publicznej lub zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa). Zauważyć należy, że organ odwoławczy co do zasady uwzględnił okoliczności faktyczne przemawiające na korzyść strony i dokonał wykładni prawa chroniącej interes wnioskodawcy. Kolegium ustaliło wszak, że skarżący spełnia kryteria przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast ograniczenie okresu, za który to świadczenie zostało mu przyznane, wynika wyłącznie z przeszkody prawnej, której SKO (orzekając w maju 2024 r.) nie mogło już usunąć ani działając samodzielnie (z urzędu), ani przy czynnym udziale strony (wskutek wniosku lub oświadczenia). Sąd nie stwierdził w sprawie naruszenia zasad postępowania dowodowego z art. 77 § 1 i art. 80 kpa (kompletności materiału dowodowego i swobodnej oceny dowodów). Zarzutów w tym zakresie nie umotywowała też strona, skupiając się w uzasadnieniu skargi na zarzutach naruszenia przepisów uśr stanowiących rzeczywistą oś sporu. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana przez organ odwoławczy i nie podlegała zaskarżeniu w drodze odwołania. Decyzja ta od momentu jej podjęcia była ostateczna i wykonalna (art. 16 § 1, art. 130 § 1 kpa). Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut skargi sformułowany z powołaniem art. 108 § 1 kpa, który dotyczy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. Wobec oddalenia skargi, na zasadzie art. 199 ppsa, strony we własnym zakresie ponoszą koszty postępowania związane ze swym dotychczasowym udziałem w sprawie.