Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1350/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9q ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2117
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1802/21 w sprawie ze skarg C. sp. z o.o. z w K. oraz Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r., znak DLI.3.6620.10.2017.KS.13 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1802/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi sprawy ze skarg C. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r., znak DLI.3.6620.10.2017.KS.13. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 9q ust. 5 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (zwanej dalej: u.t.k.), po rozpatrzeniu odwołań J. D. działającej w imieniu własnym oraz jako spadkobierca A. D., M. S., M. D., A. C., M. C., G. B., A. M., Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w K., A. Z., A. S., Z. O., M. S.1., A. Ż., W. S., M. S.2., A. K., H. L., D. S., Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie oraz spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w K., od decyzji Wojewody Małopolskiego Nr 5/2014 z 3 listopada 2014 r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn. "Przebudowa linii kolejowej nr 133 - stacja Kraków Mydlniki (km 62,400 - 65,400 linii nr 133) - Obiekt 14", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej E30, etap II, odcinek Zabrze - Katowice - Kraków:

1. uchylił w decyzji Wojewody, znajdujący się na stronie 15, w wierszu 3 licząc od góry strony, zapis "373/12 (370/5)" ustalając nowy zapis "373/12 (373/5)";

2. uchylił w decyzji Wojewody, znajdujący się na stronie 72, zapis stanowiący dotychczasowy pkt 7 i ustalił nowy zapis "7. Wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. W projektowaniu inwestycji i pracach związanych z jej realizacją należy uwzględnić interesy osób trzecich: dotyczy to w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej; zapewnienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; zapewnienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności; ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie; ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to, by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla środowiska. Działki, zajęte czasowo na cele związane z realizacją inwestycji, należy przywrócić do stanu pierwotnego lub zagospodarować w sposób uzgodniony z właścicielami lub użytkownikami. W celu zapewnienia dostępu do południowej ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], z obrębu [...] Krowodrza, związanego z jego technicznym utrzymaniem, ustanawiono służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] z obrębu [...] Krowodrza o szerokości 3 m wzdłuż jej północnej granicy, na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], z obrębu [...] Krowodrza. Natomiast w celu zapewnienia drogi koniecznej dla działki nr [...], położonej poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji kolejowej, ustanawiam służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], z obrębu [...] Krowodrza, o szerokości 3 m wzdłuż jej północnej granicy na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], z obrębu [...] Krowodrza".

3. w pozostałej części decyzję Wojewody utrzymał w mocy.

W skardze kasacyjnej Akademia Górniczo - Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9s ust 3 pkt 1 u.t.k. w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej doszło do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...], która nie była w całości niezbędna do realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kolejowej,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (zwanej dalej: u.d.p.) w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust 2 u.t.k. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. (... nie została skierowana do Gminy Miejskiej Kraków, jako właściciela terenu;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 u.g.n. w zw. art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy wskutek decyzji doszło do wywłaszczenia drogi gminnej - ul. (...) na całym jej odcinku, mimo że przebudowa drogi gminnej była możliwa bez konieczności nabywania przez Skarb Państwa opisanego obszaru,

4. art. 151 p.p.s.a. wzw. z art. 90 ust. 3 pkt 3 u.t.k. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji doszło do podziału nieruchomości bez ustanowienia szlaku służebności zapewniającego odpowiedni dostęp do drogi publicznej wydzielanych działek,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Organy obu instancji nie wypełniły obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie przyjmuje, że dopuszczalne było wydanie decyzji, w której doszło do nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa całości nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej o nr [...]. Działka nie była w całości niezbędna do realizacji linii kolejowej jak i drogi. W sytuacji, gdy jedynie część nieruchomości była niezbędna dla realizacji inwestycji, to brak było podstaw do wydania decyzji, na podstawie której doszło do nabycia przez Skarb Państwa opisanej nieruchomości w całości. Biorąc pod uwagę, że skutkiem decyzji była daleko idąca ingerencja w prawo własności skarżącej, uznać należy, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej powinien podlegać weryfikacji pod względem konieczności nabycia określonych nieruchomości przez Skarb Państwa. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ jest ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Na podstawie ustawy o transporcie kolejowym nie było podstaw do wywłaszczenia działki o nr [...], potrzebnej jedynie pod budowę drogi (oprócz niewielkiego jej fragmentu potrzebnego do budowy fragmentu toru nr 6 oraz odwodnienia), której budowa nie jest konieczna dla realizacji inwestycji kolejowej. Podkreślono, że na uwagę zasługuje przyznany przez inwestora w jego piśmie fakt, iż wniosek dotyczy nabycia części działki nr [...] pod rezerwę terenową na przyszłe poszerzenie nowo wybudowanej drogi, co uzasadnia stwierdzenie, że nieruchomość ta nie była niezbędna dla realizacji inwestycji.

Na podstawie art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W części, w jakiej nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (którą w części jest ul. (...)), nieruchomość ta stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Miejskiej Kraków z dniem 1 stycznia 1999 roku. Zaskarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. (...) nie została skierowana do Gminy Miejskiej Kraków, jako właściciela terenu.

Zaskarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została wydana z naruszeniem prawa, również z tej przyczyny, że doszło do podziału nieruchomości bez ustanowienia odpowiednich służebności, które zapewniałyby dostęp nieruchomościom do drogi publicznej. Dalej przyjmuje się, że szlak służebności drogowej nie może być dowolnej szerokości, lecz musi być odpowiedniej szerokości, tak by służebność zapewniała dostęp do drogi publicznej wydzielanych działek.

W sprawie nie zostały ustanowione służebności zapewniające odpowiedni dostęp nieruchomości ulegających podziałowi do drogi publicznej. W konsekwencji wydana w sprawie decyzja pozostaje sprzeczności z art. 93 ust 3 u.g.n.

W sprawie organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ponieważ nie zweryfikowały, czy nieruchomości, których dotyczył wniosek o ustalenie lokalizacji linii kolejowej były niezbędne dla realizacji inwestycji, co zostało szczegółowo wskazane wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu. Autor złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organy obu instancji nie wypełniły obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie wskazał jednak jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone lub jaka część materiału dowodowego została nieprawidłowo ocenione. Z tych też powodów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżąca kasacyjnie skutku.

Niezasadny okazał się również zarzut art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 u.g.n. w zw. art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9s ust 3 pkt 1 u.t.k. w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r. II OSK 3826/19 postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku podmiotów, do których należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. Rolą organu w ramach tegoż postępowania jest przede wszystkim sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie określone zostaną dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Konieczność realizacji drogi związana jest z realizacją (modernizacją) linii kolejowej, która niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego. W ramach realizacji tego celu publicznego pojawia się konieczność realizacji związanych z nim inwestycji towarzyszących, których nie można traktować odrębnie i w związku z tym oceniać, tak jak proponuje skarżąca, że wywłaszczenie wskazanych nieruchomości było zbędne, gdyż istniała możliwość realizacji zamierzonego celu bez wywłaszczenia działki skarżącej oraz części drogi gminnej. Inwestor wyjaśnił, że wielkość zajętego terenu podyktowana była warunkami zarządcy drogi tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, na podstawie których zaprojektowano jezdnię o szerokości 5m z obustronnymi poboczami o szerokości 0,75 m oraz uwzględniono rezerwę terenową pod poszerzenie jezdni do 6 m i obustronny chodnik 2m. Nadto konieczność poszerzenia międzytorza wynikającą z lokalizacji nowych peronów oraz przepisów technicznych dotyczących skrajni, układ torowy został przesunięty w stronę północną, w wyniku czego fragment toru nr 6 oraz odwodnienie układu torowego przebiega przez działkę nr [...]. Zwrócił również uwagę, że nowoprojektowany układ torów pokrywa się ze śladem istniejącej już drogi publicznej ul. (...), w związku z czym konieczna była przebudowa i przesunięcie ulicy w kierunku północnym., częściowo na działkę nr [...].

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 pkt 3 u.t.k. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej taka służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właściciela działki [...] (skarżącej) została w decyzji ustalającej lokalizację linii kolejowej ustanowiona, a jej przebieg uwidoczniony na załączniku nr 1 do decyzji kolorem zielonym.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust 2 u.t.k. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że pominięcie w decyzji Ministra, Gminy Miejskiej Kraków, jako właściciela terenu może to być bowiem zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem może być skutecznie podniesiony przez osobę niesłusznie pominięto w postępowaniu. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

7