Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 885/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1390/21 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lipca 2021 r. nr 100300/71/2313/2021/RDZODW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1390/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku rozpoznania skargi L. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ZUS z dnia 5 maja 2021 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 21 grudnia 2020 r. L. W. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP za okres od marca do maja 2020 r. We wniosku wskazał, że działając w zaufaniu do organu, w zakreślonym przepisami terminie złożył przedmiotowy wniosek, umieszczając go w skrzynce kontaktowej Urzędu, bez możliwości uzyskania potwierdzenia. Z niezrozumiałych dla niego powodów wniosek nie został przez organ zarejestrowany, a on sam z tej przyczyny ponosi negatywne konsekwencje (został wezwany do uregulowania spornych należności). Do wniosku załączył kopię wniosku RDZ datowanego na dzień 22 kwietnia 2020 r.

Decyzją z dnia 5 maja 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., stwierdzając, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie został złożony wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania ww. należności.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ZUS decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia 5 maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje ZUS wydane w obu instancjach.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 266 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.

Zarówno w decyzji z 5 maja 2021 r., jak i w decyzji z 16 lipca 2021 r. jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania należnych składek za marzec-maj 2020 r. organ wskazał brak złożenia wniosku o zwolnienie w terminie wskazanym w ww. przepisach, tj. do 30 czerwca 2020 r. Skarżący twierdził natomiast, że wniosek o zwolnienie złożył do skrzynki wystawionej w siedzibie organu w przewidzianym przepisami terminie.

Z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491), ZUS – jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej – umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w następujących formach: 1) drogą elektroniczną – przez PUE ZUS, 2) drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), 3) w formie papierowej – za pośrednictwem poczty, a także 4) osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Oznacza to, że organ dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie bądź innych dokumentów w placówce ZUS do stosownej skrzynki (urny, pojemnika).

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 803; dalej: k.p.a.). Zdaniem WSA, obie decyzje nie zawierają prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ ograniczył się jedynie do wskazania, że wymagane dokumenty rozliczeniowe nie zostały złożone przed upływem wyznaczonego w ustawie terminu. Ponownie rozpatrując sprawę organ również nie odniósł się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń o złożeniu przez niego dokumentów rozliczeniowych do skrzynki w siedzibie ZUS z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów nie dał wiary skarżącemu, że dokumenty rozliczeniowe faktycznie złożył. Obciążając skarżącego obowiązkiem wykazania, że przedmiotowe dokumenty złożył przed upływem terminu określonego w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, ZUS nie podał, czy przy procedurze składania dokumentów do pojemników strona miała możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn organ nie uwzględnił jej stanowiska.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób ewidencjowano korespondencję składaną przez płatników składek do urn, czy ewidencja korespondencji dokonywana była codziennie, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ wniosków, pism lub innych dokumentów za okres, w którym skarżący – jak twierdzi – wniosek złożył, a wreszcie czy praktyka ewidencji wniosków różniła się w zależności od oddziału lub inspektoratu ZUS, czy może była ustandaryzowana. Takich wyjaśnień zabrakło, a mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mógł zatem odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

WSA podkreślił, iż postępowanie prowadzone przez ZUS przypadło na czas trwającego stanu epidemii, co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Uwzględniając również realia rozpoznawania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zapewne ich ogromnej liczby, ograniczenia związane z trwającym stanem epidemii, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że okoliczności te nie mogą uzasadniać niekorzystnych skutków dla strony postępowania. Organ nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił procedury składania dokumentów do pojemników ani nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącego, np. do akt sprawy innego płatnika. Na tym etapie postępowania nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości. Organ nie wskazał również, w jaki realny sposób skarżący miałby wykazać, że złożył dokumenty do skrzynki podawczej Inspektoratu ZUS w Gdyni. W sytuacji gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony.

Dalej Sąd zauważył, że organ pominął całkowicie wniosek skarżącego o przesłuchanie wskazanych przez stronę świadków na okoliczność złożenia przedmiotowych dokumentów do skrzynki. ZUS nie odniósł się także do dołączonej do pisma z dnia 21 grudnia 2020 r. kopii wniosku RDZ datowanej na dzień 22 kwietnia 2020 r.

W ocenie Sądu, wobec tego, że skarżący wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miał możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez niego wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niego konsekwencje procesowe. Tym bardziej postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia złożenia danego dokumentu winno być przeprowadzone przez ZUS szczególnie wnikliwie, w sposób budzący zaufanie obywatela do organu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest odzwierciedlenia przebiegu postępowania wyjaśniającego, na które powoływał się organ zarówno w toku instancji, jak i w odpowiedzi na skargę.

Naruszenie powyższych przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń spowodowanych stanem epidemii, mogły mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniały uchylenie obu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wywiódł ZUS, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.tj:

1. art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 9, art. 80, art. 11, art. 61a, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 803; dalej: k.p.a.) – poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, mianowicie:

organ nie wyjaśnił, z jakich powodów nie dał wiary skarżącemu, że dokumenty rozliczeniowe faktycznie złożył

organ nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego ubezpieczonego

na tym etapie postępowania nie można wykluczyć, że przez pomyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości – co stanowi ustalenie całkowicie gołosłownie, i de facto spekulację Sądu – w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie ujawniły zagubienia bądź błędnego zarejestrowania wniosku ubezpieczonego

złożony przez ubezpieczonego wniosek o przywrócenie terminu nie stanowi potwierdzenia uchybienia terminowi, a jedynie podjętą przez stronę próbę wykazania złożenia wniosku w dniu 22 kwietnia 2020 r. poprzez dołączenie zawierającego tę datę formularza RDZ – który to wniosek RDZ, z wpisaną w treści datą 22 kwietnia 2020 r., o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec-maj 2020 r. (k. 2-4 akt administracyjnych) mógł zostać sporządzony w dowolnym momencie przed datą pewną w rozumieniu art. 81 § 2 punkt 2 k.c. w postaci daty wpływu tego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec-maj 2020 r. do Zakładu 31 grudnia 2020 r. jako załącznika do ww. pisma ubezpieczonego z dnia 12 października 2020 r.

pominięcie opisanych (a tym samym praktycznie zanegowanie ich jako takich) czynności wyjaśniających organu, w wyniku których nie potwierdzono, aby do organu w ogóle wpłynął rzeczony wniosek RDZ ubezpieczonego, nie odnotowano wpływu wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacania składek - gdy równocześnie oczywistym jest, że korespondencja wrzucana do skrzynek podawczych przy inspektoratach i oddziałach Zakładu przez interesantów była wyjmowana z tych skrzynek przez upoważnionych pracowników organu, rejestrowana, a następnie kierowana do właściwych komórek merytorycznych - co, gdyby nastąpiło, skutkowało by po prostu merytorycznym rozpoznaniem terminowo złożonego wniosku skarżącego

- podczas gdy prawidłowo, dokładnie w sposób odwrotny, to ubezpieczony jako płatnik składek winien był wykazać złożenie w terminie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek RDZ, czego niespornie nie uczynił, nie wykazując, że w ogóle doszło do jego faktycznego skutecznego złożenia do organu – co czyni obydwie zaskarżone decyzje w całej rozciągłości prawidłowymi.

2. art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 9, art. 80, art. 11, art. 61a, art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem:

okoliczności sprawy nie ujawniły zagubienia bądź błędnego zarejestrowania wniosku płatnika składek – przy jednoczesnym precyzyjnym opisaniu mechanizmu związanego z wnioskami płatników, wrzucanymi do pudełek w siedzibach terenowych jednostek organizacyjnych organu (korespondencja wrzucana do skrzynek podawczych przy inspektoratach i oddziałach Zakładu przez interesantów była wyjmowana z tych skrzynek przez upoważnionych pracowników organu, rejestrowana, a następnie kierowana do właściwych komórek merytorycznych) - co, gdyby nastąpiło, skutkowało by po prostu merytorycznym rozpoznaniem terminowo złożonego wniosku skarżącego, i co dowodzi po prostu braku złożenia takiego wniosku

jak wynika z pisma komórki merytorycznej organu z dnia 16 września 2021 r. (nienumerowane karty akt administracyjnych) – organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy faktycznie sporny wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres marzec-maj 2020 r. wpłynął ze strony płatnika do organu w określonym terminie; finalnie nie stwierdzono wpływu takiego wniosku do organu

strona skarżąca nie uprawdopodobniła, jakoby stosowny wniosek RDZ złożyła – nie dowodzi tego pismo ubezpieczonego z dnia 12 października 2020 r. (k. 1 akt administracyjnych), czy też wniosek RDZ, z wpisaną w treści datą 22 kwietnia 2020 r., o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec-maj 2020 r. (k. 2-4 akt administracyjnych) – który to wniosek mógł zostać sporządzony w dowolnym momencie przed datą pewną w rozumieniu art. 81 § 2 punkt 2 k.c. w postaci daty wpływu tego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec-maj 2020 r. do Zakładu 31 grudnia 2020 r. jako załącznika do ww. pisma ubezpieczonego z dnia 12 października 2020 r.

odwołujący się – poza twierdzeniem, że stosowny wniosek złożył – na żadnym etapie postępowania przed organem jakiegokolwiek dowodu na to nie dołączył, nie zawnioskował też o przesłuchanie w charakterze świadka osoby, która okoliczności tej była bezpośrednim świadkiem i okoliczność tę mogła by potwierdzić (złożenie dokumentów przez płatnika składek w Inspektoracie Zakładu w Gdyni)

skarżący nie wskazuje w żaden sposób precyzyjnie, kiedy dokładnie (w jakiej dacie) złożenie spornego wniosku miało nastąpić

3. art. 80 w związku z art. 61a k.p.a. – poprzez pominięcie, że organ oceniając fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego korzysta z zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a; zapatrywanie organu nie może być jednak dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom - i dokonana przez organ ocena materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wpisuje się w powyższe kryteria, zatem jest prawidłowa, i trafnie wynika z niej, że ubezpieczony ani nie uprawdopodobnił, ani nie udowodnił złożenia w ustawowym terminie dokumentów wniosku o zwolnienie z opłacania składek RDZ, co zasadnie skutkowało prawidłową (w ramach decyzji organu I instancji) odmową wszczęcia postępowania w sprawie, następnie (w ramach decyzji organu Ii instancji) utrzymaną w mocy.

Wskazując na powyższe, ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, należy stwierdzić, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji miało ustalenie, czy skarżąca rzeczywiście złożyła w wymaganym ustawowo terminie wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Z twierdzeń skarżącego wynikało, że wypełniony wniosek złożył w placówce ZUS do skrzynki przeznaczonej na dokumenty w dniu 22 kwietnia 2020 r., bez uzyskania potwierdzenia. Z kolei w tym zakresie ZUS stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego wykluczyły złożenie wniosku przez skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z Sądem I instancji, że brak możliwości udokumentowania złożenia dokumentów do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwolnienia z opłacenia składek. W przedstawionym stanie faktycznym, strona została pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu – możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Zaznaczyć należy, że to organ dopuścił możliwość składania wszelkich pism w siedzibie organu do skrzynki, bez uzyskania potwierdzenia złożenia takich dokumentów, a zatem to na organie ciąży obowiązek dołożenia wszelkiej staranności, aby złożone w ten sposób dokumenty nie zaginęły. W tych okolicznościach nie można oczekiwać od skarżącego, aby to on wykazał złożenie określonych dokumentów w terminie. W realiach niniejszej sprawy, okoliczność złożenia wniosku mogła być zatem wykazana w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków. Nie można wykluczyć sytuacji, jak przyjął to WSA, że takim dokumentem mogłyby być zapisy z systemu monitoringu, który z pewnością był zainstalowany na zewnątrz Zakładu. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Z akt sprawy wynika, że podejmując zaskarżoną decyzję, organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ani z urzędu ani na wniosek skarżącego, mającego na celu wyjaśnienie, czy wniosek rzeczywiście został złożony w deklarowanych dniu do skrzynki umiejscowionej w siedzibie zakładu. W tym zakresie organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że w ustawowym terminie nie stwierdzono wpływu wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na okres marzec-maj 2020 r. do ZUS. Powyższe niewątpliwie było niewystarczające dla prawidłowej i kompletnej oceny, czy skarżący złożył wniosek w terminie. W zasadnie nie wiadomo, na czym to postępowanie wyjaśniające polegało ani jakie czynności zostały podjęte w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie powyższe zasady powinny mieć odpowiednie zastosowanie również na etapie przyjęcie wniosku do rozpoznania, w tym oceny, czy w ogóle taki wniosek wpłynął.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w spornym okresie można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji nie sposób jest stwierdzić, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu co do niezłożenia przez skarżącego wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające.

W świetle powyższych rozważań, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. WSA słusznie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zostało przeprowadzone należycie postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy skarżący złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek w ustawowym terminie czy też nie. Ponadto, fakt, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego wniesienie pisma do skrzynki czy też nie wskazał konkretnej daty złożenia wniosku, nie oznacza, że organ wywiązał się z ciążących na nim obowiązków. Zaznaczyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skoro organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego co do okoliczności złożenia wniosku za pośrednictwem skrzynki "Tarcza antykryzysowa", to powinien wezwać go do przedłożenia dodatkowych dowodów potwierdzających tę okoliczność, czego jednak nie uczynił. Także z urzędu organ powinien podjąć wszelkie możliwe kroki celem zweryfikowania twierdzeń skarżącego co do złożenia wniosku za pośrednictwem skrzynki "Tarcza antykryzysowa". Raz jeszcze należy wskazać, że skoro organ dopuścił możliwość składania pism za pośrednictwem skrzynki umieszczonej w siedzibie organu bez potwierdzenia złożenia dokumentów, to nie może przerzucać odpowiedzialności na skarżącego i oczekiwać, że to on udowodni czy też uprawdopodobni wniesienie skutecznie pisma do organu.

Na marginesie zauważyć należy, że zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnej organ obszernie ustosunkował się do kwestii związanej ze złożeniem przez skarżącego wniosku RDZ, jednakże informacje te nie mogą konwalidować wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ani odpowiedź na skargę, ani treść skargi kasacyjnej organu nie stanowi bowiem uzupełnienia zaskarżonej decyzji poprzez wskazywanie brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Jak słusznie zauważył WSA, przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem w żadnym zakresie nie podważają one legalności zaskarżonego wyroku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.