Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 14/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 3 i art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skarg Z. K. oraz Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 października 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w związku z odwołaniami:

1) z 22 sierpnia 2013 r. Stowarzyszenia "[...]" (wysłanym 22.08.2014 r.) wraz z uzupełnieniem z 5 września 2014 r. (złożonym osobiście 08.09.2014 r. w Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.) i uzupełnieniem z 26 września 2013 r. (złożonym osobiście 29.09.2014 r. w Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.);

2) z 14 sierpnia 2014 r. państwa S. i W. S.,

3) z 14 sierpnia 2014 r. E. T.

4) z 14 sierpnia 2014 r. Z. K.,

5) z 19 sierpnia 2014 r. J. B.,

6) z 23 sierpnia 2014 r. Z. S.,

7) z 23 sierpnia 2014 r. K. P.,

8) z 23 sierpnia 2014 r. P. P.

od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z 16 lipca 2014 r. znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla Gminy pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: Budowa Cmentarza Komunalnego Etap I i Etap II realizacji - Zespól administracyjno-usługowy ze spopielarnią zwłok wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, kanalizacja deszczowa i sanitarna do zbiornika szczelnego, zbiornik bezodpływowy, stacja transformatorowa słupowa z odgałęzieniem napowietrznym SN i zalicznikowa linia kablowa NN, budynek zespołu z instalacjami, gazu, wody zimnej i ciepłej, grzewczej, elektrycznymi, wentylacji, kotłowni gazowej, piecowni z urządzeniami gazowymi do spopielania zwłok, oświetlenie terenu, dojazdy i dojścia piesze, śmietnik i miejsca postojowe wraz z ukształtowaniem terenu i zieleni na działkach nr ew. [...], [...], [...] (powstałej po podziale działki nr [...]), [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) obręb [...] oraz dz. nr ew. [...] (powstałej po podziale działki nr [...]), [...], [...], [...] obręb [...] — na których znajduje się teren inwestycji objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę (teren ZCU oraz część terenów KP/ZPU i ZC) położonych przy ul. W. w K.) - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że odwołanie Stowarzyszenia "[...]" oraz uzupełnienia do niego zostały podpisane przez J. B., który wskazał, że jest przedstawicielem stowarzyszenia. Pismem z 25 września 2014 r. znak: [...] Wojewoda wezwał J. B. do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania poprzez przedstawienie dowodu (dokumentu w wersji oryginalnej lub jego odpisu poświadczonego - zgodnie z wymogami art. 76a k.p.a.), z którego wynika jego umocowanie prawne do występowania w imieniu Stowarzyszenia. Poinformowano także, że dowody winny być aktualne i dołączone do każdego postępowania, którego dotyczy podanie. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., wnoszący został poinformowany, iż nieusunięcie braku podania w ww. terminie spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. W zakreślonym terminie wezwany przedłożył w załączeniu pisma z 6 października 2014r., kserokopie regulaminu Stowarzyszenia oraz zaświadczenia o wpisie do rejestru stowarzyszeń, na którym widnieje nazwisko przedstawiciela umocowanego do reprezentowania stowarzyszenia. Przedstawiciel Stowarzyszenia jednocześnie nie poinformował o braku możliwości uzyskania stosownego odpisu, dlatego nie wystąpiono z żądaniem do organu, który wydał zaświadczenie, o udzielenie jego odpisu (a contrario art. 76a § 1 k.p.a. zdanie drugie). Oznacza to (pomimo wyraźnego pouczenia w wezwaniu o formie przedkładanych dokumentów - zostały załączone kserokopie nie poświadczone, które nie są dokumentem mogącym stanowić dowód w sprawie), iż w wyznaczonym terminie wezwany nie uzupełnił braku odwołania, co powoduje, że pismo nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego.

Wojewoda wskazał również, iż także akta organu I instancji nie zawierają (ani kopii, ani poświadczonego przez ten organ) zaświadczenia o wpisie do rejestru stowarzyszeń, natomiast regulamin Stowarzyszenia jest w formie samego tekstu (bez żadnych poświadczeń i pieczęci). Nie stwierdzono równocześnie, aby organ I instancji prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tej kwestii. Na wniosek z 18.06.2014 r. o dopuszczenie stowarzyszenia "[...]" w charakterze strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w sprawie znak: [...], który został podpisany przez J. B. i B. L. (jakoby Zarząd Stowarzyszenia), organ I instancji bez wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku zawiadomił "Stowarzyszenie" o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz złożenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń. "Stowarzyszenie" zostało ujęte w rozdzielniku skarżonej decyzji, od której odwołanie wniesione w terminie zostało podpisane przez J. B..

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że przedmiotowy wniosek-odwołanie nie mógł być podstawą do wszczęcia postępowania odwoławczego z przyczyn formalnych. Skoro to jednak nastąpiło (z uwagi na to, że wszczęcie procedury odwoławczej następuje z chwilą wpływu do urzędu odwołania z aktami organu I instancji), to należało umorzyć postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe. Stwierdzić równocześnie należy, iż jako nieskuteczne odwołanie to nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

Podobnie należy zakwalifikować pozostałe odwołania.

W świetle art. 127 § 1 k.p.a., podmiotem posiadającym legitymację do wniesienia odwołania jest strona. Status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są obok inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu - stosownie do zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane definicji - ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stąd podstawową kwestią dla oceny, czy osoba jest stroną, jest jej prawo do nieruchomości i położenie tej nieruchomości względem inwestycji. Zasadnicze znaczenie formalne dla sprawy ma zatem tytuł prawny do nieruchomości i sprecyzowanie jej położenia.

Skarżący: S. i W. S., E. T., Z. K., J. B., Z. S., K. P. i P. P., zostali wezwani (każdy/a z osobna) pismem-wezwaniem tutejszego Urzędu z 25 września 2014 r. znak: [...], w terminie 7 dni, do usunięcia braku formalnego podania-odwołania poprzez przedstawienie dowodu (dokumentu w wersji oryginalnej lub jego odpisu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza - zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a.), z którego wynika tytuł prawny każdej z tych osób do nieruchomości, tj. działek wskazanych w odwołaniu, z których posiadaniem wiążą te osoby dla siebie przymiot strony postępowania. Poinformowano, że może to być odpis z księgi wieczystej dla tych działek lub wskazanie numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych (www.ekw.ms.gov.pl) albo inny dokument, np. wypis z aktu notarialnego dotyczącego własności działki, prawomocne orzeczenie sądu. Wezwano także do przedłożenia mapy ewidencyjnej z uwidocznionym położeniem nieruchomości względem przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wnoszący zostali poinformowani, iż nieusunięcie braku podania w powyższym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Żadna z wymienionych osób w ogóle nie odpowiedziała na wezwanie ani nie wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia odwołania.

Z uwagi na powyższe wnioski-odwołania nie mogły być uznane za podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. Skoro to jednak nastąpiło (z uwagi na to, że wszczęcie procedury odwoławczej następuje z chwilą wpływu do urzędu odwołania z aktami organu I instancji), to należało umorzyć postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że jako nieskuteczne odwołania te nie podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu, powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.07.2014 r. sygn. akt II OSK 390/13. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29.05.2014 r. sygn. akt I SA/Ol 281/14.

Zdaniem Wojewody należało umorzyć postępowanie odwoławcze z tego powodu, że stało się ono bezprzedmiotowe - co jest przesłanką do zastosowania przepisu art. 105 ust. 1 k.p.a. Brak formalny podania, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego, jakim jest rozpatrzenie odwołania, które wniesione w sposób wadliwy, nie zostało - pomimo stworzonej możliwości - konwalidowane.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. K. (sygn. akt II SA/Kr 14/15) oraz stowarzyszenie "[...]" w K. (sygn. akt II SA/Kr 15/15), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania z uwagi na brak jego bezprzedmiotowości, pozbawienie Skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, brak zbadania interesu prawnego skarżącej oraz brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

W uzasadnieniu skargi Z. K. podniosła, że o wadliwości rozstrzygnięcia organu II instancji świadczy to, że Wojewodzie znane było oznaczenie ewidencyjne działki Z. K., co było wystarczające do ustalenia zarówno położenia działki, jej konfiguracji, a także zweryfikowanie, czy osoba ta jest właścicielem nieruchomości. Już z tego powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem nie może być mowy o spełnieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Ponadto zdaniem skarżącej Wojewoda [...] nie miał podstaw do uznania, że brak przedstawienia wypisu z księgo wieczystej, bądź brak wskazania numeru księgi wieczystej nieruchomości należącej do Z. K. może skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie dokonał w ogóle oceny materiału dowodowego. Nie dokonał również żadnych czynności z urzędu, pomimo że wiedział, która działka ewidencyjna jest wskazywana przez odwołującą.

Dalej wskazano, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) bądź jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie będą tu miały zastosowania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wr 800/12, LEX nr 1330373). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy ma zawsze obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy podmioty wnoszące odwołanie posiadają interes prawny do udziału w określonym postępowaniu.

Wojewoda [...] miał obowiązek zbadać interes prawny Z. K., dokonując tej oceny przez pryzmat art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., czego jednak nie uczynił dokonując "uniku procesowego" i spłaszczając problem interesu prawnego do faktu wskazania numeru księgi wieczystej. Tymczasem to obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie kręgu stron postępowania i obowiązku tego nie ma prawa cedować na stronę postępowania.

Stowarzyszenie w skardze zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 15 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania z uwagi na brak jego bezprzedmiotowości, pozbawienie Skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

W uzasadnieniu skargi podniosło, że o wadliwości rozstrzygnięcia organu II instancji świadczy załączone do skargi uwierzytelnione zaświadczenie Prezydenta Miasta, znak: [...], z którego wynika, że przedstawicielem reprezentującym Stowarzyszenie "[...]" jest J. B., który w imieniu Stowarzyszenia podpisał odwołanie, w wyniku którego postępowanie odwoławcze zostało umorzone. Już z tego powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem nie może być mowy o spełnieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Podniesiono również, że Wojewoda [...] nie miał podstaw do uznania, że brak przedstawienia oryginału regulaminu Stowarzyszenia oraz zaświadczenia o wpisie do rejestru stowarzyszeń, na którym widnieje nazwisko przedstawiciela umocowanego do reprezentowania stowarzyszenia, może skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Dysponował wszakże kserokopią zaświadczenia, z której umocowanie osoby podpisującej odwołanie niewątpliwie wynikało. Co więcej, nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać jedynie z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Nie oznacza to jednak, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 2174/11, LEX nr 1340206; wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 2007/10, LEX nr 1152123).

Tymczasem Wojewoda [...] nie dokonał w ogóle oceny materiału dowodowego. Nie zwrócił uwagi na fakt, że organ I instancji uznał Stowarzyszenie za stronę, nie badał kto w imieniu Stowarzyszenia odbierał korespondencję wysyłaną przez organ I oraz II instancji, której doręczenie notabene zostało uznane za skuteczne. Nie dokonał również żadnych czynności z urzędu, mimo że taki był jego obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że wprawdzie organ odwoławczy ma zawsze obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy podmioty wnoszące odwołanie posiadają interes prawny do udziału w określonym postępowaniu, niemniej nie można jednak skutecznie podważać posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, gdy przymiot strony został przypisany określonej stronie wprost w decyzji organu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt: II OSK 690/12, LEX nr 1341601). W niniejszej sprawie Stowarzyszenie zostało uznane przez Prezydenta Miasta za stronę postępowania, więc Wojewoda [...] nie mógł skutecznie podważać legitymacji występującego w imieniu Stowarzyszenia J. B., szczególnie że organ I instancji miał z urzędu wiedzę na temat reprezentacji Stowarzyszenia z uwagi na fakt prowadzenie rejestru, do którego Stowarzyszenie zostało wpisane.

Dodatkowo podkreślono, że Wojewoda [...] wzywając stronę do przedłożenia określonych dokumentów pod rygorem pozostawienia podania (odwołania) bez rozpatrzenia nie miał w ogóle prawa do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie dość, że Wojewoda zastosował inny rygor niż zapowiedział, to na dodatek w sposób bezprawny rozszerzył interpretację art. 105 § 1 k.p.a.

Uchybienia organu w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego nie mogą prowadzić do wniosku, że decyzja jest z tego powodu dotknięta wadą tylko w części (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1144/12, LEX nr 1277987). W konsekwencji należy uznać, że uchybienia organu II instancji wpływa na wadliwość decyzji w całości. Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a., jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, skutkują naruszeniem przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1492/12, LEX nr 1274526). W niniejszej sprawie wpływ na wynik sprawy jest ewidentny, albowiem Wojewoda [...] w ogóle nie przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomimo skutecznie wniesionego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obie powyższe sprawy zostały na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sąd połączył obie powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 14/15.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja okazała się wadliwa i podlega uchyleniu, jednakże skargi okazały się zasadne jedynie częściowo.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przesyłając autorom odwołań wezwania do uzupełnienia braków formalnych tych środków zaskarżenia organ odwoławczy oparł się na przepisie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Kiedy jednak strony nie zastosowały się do wezwania, Wojewoda nie zastosował środka w postaci pozostawienia odwołań bez rozpoznania (jak to zapowiedział w wezwaniach o uzupełnienie braków), lecz wydał decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Rozważania dotyczące sposobu załatwienia odwołania, którego braków formalnych strona nie uzupełniła mimo wezwania zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. II OSK 1268/07 (LEX nr 503717), gdzie stwierdzono: "Istota sporu dotyczy natomiast prawidłowego sposobu postępowania, w sytuacji gdy strona wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania (odwołania), nie dopełniła tego obowiązku w ustawowym terminie siedmiu dni (art. 64 § 2 k.p.a.). Wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny, jakie są skutki prawne niezastosowania się przez odwołującego do wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Poglądy doktryny w tym zakresie nie są natomiast jednolite. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona nie usunęła takich braków w terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. Zakamycze 2005, str. 773). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem odmiennym w tej kwestii, w omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 § 2 k.p.a., co oznacza, że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 595-596). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z zaprezentowanych wyżej poglądów. Wskazać należy, że w fazie wstępnej postępowania przed organem odwoławczym, organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., podanie, czyli w świetle § 1 także odwołanie, powinno spełniać wymogi, co do formy określone w tym przepisie. (...) Tym samym, jeżeli odwołanie nie czyni zadość wymaganiom określonym w k.p.a. lub wynikających z ustaw szczególnych, to w świetle art. 64 § 2 k.p.a., wnoszącego należy wezwać do usunięcia tego braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów przyjąć należy, że nieusunięcie przez odwołującego się braków formalnych odwołania (...) skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania".

Kwestię tę omówił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1375/08 (LEX nr 519733): "Przepis art. 64 § 2 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada (...) na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania (odwołania), w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, iż nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. (...) Brak podpisu strony (tak jak i inne braki formalne podania - tj. odwołania), gdy nie zostanie usunięty w ustawowym terminie siedmiu dni, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania, niemożność jego rozpoznania. (...) Należy także podkreślić, iż rygorem w wypadku niewykonania wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu pozostawienie pisma (odwołania) bez rozpoznania, a nie jak to uczynił organ umorzenie postępowania odwoławczego".

Podzielając powyższe wywody należy podkreślić, że dostrzeżone przez organ administracji braki formalne odwołań i rygor pozostawienia tych pism procesowych bez rozpoznania wyprzedzają rozważania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mogącej skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Nieusunięcie przez odwołującego braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Jest to sytuacja, w której postępowanie odwoławcze nie zostało w ogóle wszczęte, bowiem dotknięte brakami formalnymi odwołanie nie zostało wniesione skutecznie. Dopiero po stwierdzeniu, że wniesione odwołanie nie jest dotknięte brakami formalnymi organ odwoławczy może przejść do badania, czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do występowania w danym postępowania w charakterze strony. Umorzeniu może podlegać jedynie takie postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte, a więc dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione w sposób niewadliwy (nie zawiera braków formalnych). Tylko takie odwołanie wszczyna postępowanie przed organem II instancji, które później może podlegać umorzeniu.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że Wojewoda [...] popadł w sprzeczność stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "przedmiotowy wniosek-odwołanie nie mógł być podstawą do wszczęcia postępowania odwoławczego z przyczyn formalnych. Skoro to jednak nastąpiło (z uwagi na to, że wszczęcie procedury odwoławczej następuje z chwilą wpływu do urzędu odwołania z aktami organu I instancji), to należało umorzyć postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe". Organ odwoławczy z jednej strony twierdzi, że dotknięte brakami formalnymi odwołanie nie może być podstawą do wszczęcia postępowania odwoławczego, a z drugiej strony - że takie wszczęcie w niniejszej sprawie nastąpiło "z chwilą wpływu do urzędu odwołania z aktami organu I instancji". Jeżeli wadliwe (dotknięte brakami formalnymi) odwołanie nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania odwoławczego, to skutku takiego tym bardziej nie może wywołać sam fakt przesłania takiego wadliwego odwołania przez organ I instancji do organu odwoławczego.

Wojewoda [...] naruszył również art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zastosowanie przez Wojewodę innego sposobu załatwienia sprawy niż rygor określony w wezwaniu do usunięcia braków formalnych było niedopuszczalne. Skoro rygorem wskazanym stronom w wezwaniu do usunięcia braków formalnych było pozostawienie bez rozpoznania, to w taki właśnie sposób należało zakończyć postępowania.

Pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma charakter czynności materialno - technicznej i jest forma zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Organ jest obowiązany zawiadomić osobę, która wniosła podanie o tym, że zostało ono pozostawione bez rozpoznania, natomiast środkiem prawnym zwalczania zaistniałego w ten sposób stanu jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Taki sposób zakończenia postępowania administracyjnego nie pozbawia, więc strony ochrony sądowej.

Skarżący nie mają jednak racji twierdząc, że wniesione przez nich odwołania nie zawierały braków formalnych i podlegały bezzwłocznemu rozpoznaniu. W ocenie składu orzekającego rozpoznającego sprawę, organ II instancji w należyty sposób wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych odwołań w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem nie czyniły one zadość wymaganiom wynikającym z przepisów szczególnych. Wezwano o złożenie dokumentów związanych z tytułem prawnym do nieruchomości (odpis z KW lub wskazanie numeru księgi wieczystej, bądź aktu nabycia) a także umocowania prawnego w wersji oryginalnej lub odpisie do występowania imieniem skarżącego Stowarzyszenia. Organ II instancji ani tych dokumentów nie posiadał ani nie mógł ich zdobyć we własnym zakresie, stosownie do art. 220 k.p.a. Odwołania natomiast winien ocenić również w kontekście postanowień art 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 40 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r prawo o stowarzyszeniach ( Dz. U z 2001 r , nr 79 , poz. 855 ze zm.)

Na koniec należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną decyzją umorzono całe i jedno postępowanie odwoławcze nie tylko w stosunku do dwojga skarżących, ale również innych osób fizycznych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, również w stosunku do tych osób, które nie wniosły skargi. W sprawie niniejszej występuje bowiem układ współuczestnictwa, który polega na tym, że uprawnienie, które wywodzi jedna ze stron z decyzji wiąże się z oddziaływaniem na sferę praw pozostałych stron (dotyczy on sprawy budowlanej związanej z inwestycją i jej sąsiedztwem). Współuczestnicy wchodzą w faktyczny spór. Pozwolenie na budowę rozstrzyga i powinno uwzględniać sprzeczne interesy inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa i interesy mogą być zagrożone lub naruszone przez pozwolenie budowlane. W tej sytuacji Sąd obejmuje zakresem rozpoznania całość sprawy pod względem przedmiotowym i podmiotowym niezależnie od tego, która strona decyzję zaskarżyła. Sąd wobec tego rozstrzygnął w granicach sprawy administracyjnej, co wynika z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję, jako naruszającą przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Umorzenie postępowania było nieprawidłowe w sytuacji, gdy wzywano o braki pod określonym rygorem, a co najmniej przedwczesne skoro organ szczegółowo nie rozważał kwestii przymiotu strony u osób wnoszących odwołania.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

O kosztach w pkt II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.