Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 872/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 377/22 w sprawie ze skargi L. M. i D. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2022 r., nr 296/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 377/22, oddalił skargę L. M. i D. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 marca 2022 r., nr 296/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z 11 stycznia 2022 r., nr 2/2022, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu położonego na działce nr [...],[...], w obrębie [...], w gminie O., stanowiącego obecnie własność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., zarządzanej przez Oddział Zakładu Gazowniczego we Wrocławiu.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że w świetle pozyskanych dokumentów, w szczególności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu z 16 kwietnia 1973 r., nr 65/73, o ustaleniu lokalizacji inwestycji, założeń techniczno-ekonomicznych doprowadzenia gazu ziemnego do m. Oleśnicy z kwietnia 1973 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oleśnicy z 14 maja 1973 r., nr 212/73, zatwierdzającej plan realizacyjny, nie jest uprawniony pogląd, że inwestycja zrealizowana została w ramach samowoli budowlanej. Z dokumentów tych wynika bowiem jednoznacznie, że podejmowane były kroki prawne i czynności w celu legalnego przeprowadzenia procesu inwestycyjnego. Z samego faktu, że właściciel budowli posadowionej na nieruchomości kilkadziesiąt lat wcześniej, nie dysponuje pozwoleniem na budowę, nie można wysnuwać faktu, że nigdy tym pozwoleniem nie dysponował. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności budowy gazociągu nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawa budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym z 1974 r., należało uznać, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

W skardze kasacyjnej L. M. oraz D. M., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyły podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że brak sprzeciwu właścicielki nieruchomości w chwili budowy oraz w okresie istnienia inwestycji mogą świadczyć, że inwestycja ta była realizowana legalnie, podczas gdy z twierdzeń współwłaścicielek nieruchomości, jak również z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właściciel urządzenia przesyłowego nigdy nie uzyskał zgody właścicieli nieruchomości na jego budowę, co równoznaczne jest z brakiem legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to fakt uniemożliwiał uzyskanie pozwolenia na budowę przez właściciela sieci oraz uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki gazociągu, a ponadto, nawet w przypadku uznania, że przedmiotowa inwestycja mogła być realizowana legalnie, nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że okoliczność ta jest dostatecznie wyjaśniona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że okoliczność daty budowy gazociągu jest okolicznością bezsporną, podczas gdy skarżące kasacyjnie na każdym etapie postępowania kwestionowały prawidłowość ustaleń orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego w tym zakresie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły dowodu z zeznań współwłaścicielek nieruchomości na okoliczność wyrażenia zgody na budowę urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu, podczas gdy w sytuacji braku jednoznacznego ustalenia, że zgoda taka nie została udzielona, organy te powinny odebrać zeznania od stron na wymienioną okoliczność;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek pominięcia okoliczności, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w dostateczny sposób, czy przedmiotowe urządzenie przesyłowe nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, podczas gdy stwierdzenie wystąpienia takich okoliczności, powinno skutkować wydaniem nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek zaniechania ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały wyczerpującego ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z aktami planistycznymi obowiązującymi w dacie orzekania przez te organy oraz ewentualnie z normami planistycznymi obowiązującymi w całym okresie istnienia sieci przesyłowej od momentu jej powstania, podczas gdy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zaniechały poczynienia ustaleń w tym zakresie, natomiast stwierdzenie niezgodności inwestycji z wymienionymi aktami planistycznymi winno skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia przesyłowego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek zaniechania ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowanego dokonały wyczerpującego ustalenia okoliczności dokonania przez inwestora zawiadomienia właściwego organu o oddaniu do użytku przedmiotowej sieci gazowej, podczas gdy ustalenie niewypełnienia tego obowiązku przez inwestora skutkowałoby uznaniem, że budowa gazociągu nie została ukończona, co obligowałoby orzekające w sprawie organy do zastosowania art. 48 i nast. w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zaniechania ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z dokumentami planistycznymi obowiązującymi w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego oraz ewentualnie z normami planistycznymi obowiązującymi w całym okresie istnienia sieci przesyłowej od momentu jej powstania, podczas gdy w sytuacji postawienia tego zarzutu w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji Sąd ten powinien rozpoznać skargę również i w tym zakresie oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania oraz nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, a także dokonania oceny niekompletnego materiału dowodowego, polegającego na nieustaleniu okoliczności dokonania przez inwestora zawiadomienia właściwego organu o oddaniu do użytku przedmiotowej sieci gazowej, podczas gdy w sytuacji postawienia tego zarzutu w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji Sąd ten powinien rozpoznać skargę również i w tym zakresie oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek pominięcia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności zaniechania ustalenia przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowej daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez zgromadzenie materiału dowodowego na okoliczność zawiadomienia przez inwestora właściwego organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego w postaci gazociągu, podczas gdy w sytuacji niedokonania tej czynności przez inwestora, należy uznać, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie została ukończona, w związku z czym należy do niej stosować przepisy obecnie obowiązujących art. 48 i nast. Prawa budowlanego z 1994 r.;

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:

- art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora nie stanowi podstawy dla orzeczenia nakazu rozbiórki urządzenia przesyłowego posadowionego w drodze samowoli budowlanej, podczas gdy w sytuacji, w której właściciel tego urządzenia nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej;

- art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycje liniowe korzystają z uprzywilejowania skutkującego brakiem obowiązku po stronie organów nadzoru budowlanego badania w postępowaniu w przedmiocie legalności posadowienia obiektu budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora, podczas gdy taka wykładnia przedmiotowego przepisu nie znajduje oparcia w przepisach prawa i dodatkowo godzi w konstytucyjne zasady wyrażone w art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, których Sąd pierwszej instancji nie zastosował, co skutkowało zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów i zdarzeń w zależności od przeznaczenia inwestycji oraz wprowadzeniem nieistniejących w przepisach prawa budowlanego kryteriów oceny takich jak cel inwestycji, jej szczególny charakter, interes zbiorowy.

Ewentualnie zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji zaniechania zawiadomienia przez inwestora właściwego organu o oddaniu do użytku przedmiotowego urządzenia przesyłowego, podczas gdy zaniechanie dokonania tych czynności przez inwestora skutkuje nieukończeniem budowy przedmiotowego urządzenia, co obligowało orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego do zastosowania obecnie obowiązującego art. 48 i nast., zawartych w rozdziale regulującym postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Skarżące kasacyjnie oparły skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi na to, że kontrola stosowania prawa materialnego wykonywana przez sądy administracyjne dokonuje się zgodnie z przepisami o postępowaniu sądowoadministracyjnym i wymaga uprzedniej oceny legalności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący postawił zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przedmiotu regulacji wynika, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do polemiki z ustaleniami faktycznymi, czy kwestionowania oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a, a względna skrótowość i pominięcie w treści uzasadnienia rozważań dotyczących zgodności inwestycji z normami planistycznymi, czy to w dacie orzekania organów nadzoru budowlanego, czy to w całym okresie istnienia inwestycji, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co przesądza o bezzasadności zarzutu opartego na tej podstawie.

Nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że sądowa kontrola działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania, co oznacza ocenę pod względem legalności. Oznacza to, że sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Przede wszystkim chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności. Chodzi o zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym i należycie zgromadzonym oraz w sposób wyczerpujący zbadanym materiale (art. 77 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o ocenę prawdopodobieństwa polemicznych lub alternatywnych wariantów w zakresie ustaleń faktycznych, które w określonych warunkach mogłyby być uznane na usprawiedliwione na podstawie materiału sprawy, ale o ocenę konkretnych, dokonanych przez organ w realiach sprawy ustaleń faktycznych.

Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie jest zdeterminowany prawem materialnym, albowiem decyzja administracyjna stanowi formę, w której dokonują się akty stosowania prawa materialnego w wyniku rozpatrzenia konkretnej sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), podniesiony do rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jest zatem obowiązkiem zrelatywizowanym do określonych norm prawa materialnego, które określają zakres relewantnych do jego stosowania ustaleń faktycznych. Kontrola prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokonuje się w konsekwencji w odniesieniu do określonych norm prawa materialnego, które mogły mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że, o ile zawsze pozostaje aktualny generalny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w ramach kontroli legalności działania administracji przez sądy skarga może być uwzględniona zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy naruszenie tego obowiązku dokładności i uchybienie w ten sposób przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, konieczny poziom dokładności jest pochodną stopnia wpływu określonej okoliczności na rozstrzygniecie ustalanego na podstawie prawa materialnego. Jeżeli określony szczegół lub ustalenie pozostaje bez znaczenia dla zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, to nieścisłości lub przybliżenia w tym zakresie nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, pozostając bez znaczenia dla stosowania prawa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność budowy działającego gazociągu położonego na działce [...],[...] obręb [...], gmina O..

Niezbędnymi i pierwszorzędnymi elementami postępowania wyjaśniającego było zatem ustalenie, kiedy obiekt został zrealizowany, a ściśle, kiedy budowa obiektu została zakończona. Ma to istotne znaczenie z uwagi na art. 103 ust. 2 oraz art. 60 w związku z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W pierwszym przypadku chodzi o to, jakie przepisy będą miały zastosowanie, w drugim natomiast, czy na właścicielu obiektu budowlanego ciąży obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących budowy.

W sprawie kwestia daty zakończenia budowy, wbrew stwierdzeniu Sądu a quo, co wytknięto również w skardze kasacyjnej, była przedmiotem kontrowersji między stronami. Niemniej jednak ze zgromadzonego materiału sprawy wynika, że zakończenie faktycznych robót budowlanych i przystąpienie do użytkowania nastąpiło w roku 1975, co prawidłowo stwierdziły organy i Sąd pierwszej instancji.

Należy podkreślić przy tym, że dla zastosowania art. 103 ust. 2 oraz art. 63 Prawa budowlanego 1994 nie ma istotnego znaczenia dokłada data zakończenia tak rozumianej budowy, jeżeli w okolicznościach sprawy chodzi o obiekt posadowiony w latach 70-80 tych, w każdym wypadku bowiem w sposób pewny ustalono, że nastąpiło to przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r.

W okolicznościach sprawy nie ma również istotnego znaczenia w tym kontekście brak ustaleń, czy i kiedy inwestor zawiadomił właściwy organ o oddaniu do użytku przedmiotowego gazociągu. Jeżeli zakres istotnych ustaleń faktycznych determinuje prawo materialne, to w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w okolicznościach sprawy nie ma istotnego znaczenia okoliczność zawiadomienia o oddaniu do użytku przedmiotowego gazociągu.

Zakończenie budowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w odniesieniu do samowoli budowlanej nie może być rozumiane w analogiczny sposób jak zakończenie legalnego procesu inwestycyjnego, w toku którego dokonywane jest zawiadomienie o zakończeniu budowy. Sąd a quo, akceptując stanowisko organów, że zakończenie budowy nastąpiło w roku 1975 nie dokonawszy ustaleń w zakresie zawiadomienia o oddaniu do użytkowania gazociągu nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, albowiem bardziej szczegółowe i detaliczne ustalenie odnoszące się do takiego zawiadomienia nie ma istotnego znaczenia dla stwierdzenia zakończenia budowy przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Brak ustaleń faktycznych w tym zakresie w realiach sprawy nie mógł mieć wpływu na jej wynik.

Zakończenie budowy przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. oznacza, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Pozwala to z kolei na stwierdzenie, że mające znaczenie dla sprawy regulacje, nie zawierały odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. i w stosunku do budowy przedmiotowego gazociągu nie istniał obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też bez takiej decyzji.

W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musiał bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co więcej nie można tutaj formułować w tym zakresie domniemania działania w warunkach samowoli budowlanej.

Zastosowanie w okolicznościach sprawy przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza, że zakres istotnych ustaleń faktycznych w sprawie określa art. 37 tej ustawy. Co istotne zastosowanie tej regulacji jest niezależne od tego, czy obiekt powstał przed czy po wejściu z życie ustawy z 1974 r., albowiem ma on zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r. (tak: wyrok NSA z 8.12.2022 r., II OSK 3859/19).

Zgodnie ze wskazanym przepisem Prawa budowlanego z 1974 r. podstawowym obowiązkiem organów w zakresie ustaleń faktycznych było ustalenie, czy przedmiotowy gazociąg został posadowiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, co w okolicznościach sprawy sprowadzało się do niebudzącego wątpliwości ustalenia, że został on posadowiony bez pozwolenia na budowę. Należy podkreślić przy tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych nie jest potwierdzenie zgodności budowy z przepisami, ale niebudzące wątpliwości ustalenie o zaistnieniu stanu niezgodności. Inny słowy, do zastosowania tego przepisu niezbędne jest ustalenie, że gazociąg powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wyjaśniono wyżej, że w okolicznościach sprawy na inwestorze nie ciążył obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy, co oznacza, że stosownie do art. 7 k.p.a. organ musiał podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Analiza akt sprawy potwierdza, że akceptacja Sądu pierwszej instancji dla działania w tym zakresie organów administracji nadzoru budowlanego nie narusza przepisów postępowania.

W toku postępowania pozyskano od Wójta Gminy Oleśnica informację o braku dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz o braku planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1975 r. Po wydaniu przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji rozpatrując ponowienie sprawę zwrócił się do Archiwum Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, Archiwum Państwowego we Wrocławiu, Urzędu Miasta Oleśnica, Urzędu Gminy Długołęka i Starostwa Powiatowego w Oławie, Centrali PGNiG S.A., Dolnośląskiego Oddziału Obrotu Gazem o przekazanie dokumentacji związanej z budową gazociągu oraz do Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. o przekazanie kopii książki obiektu gazociągu i kopii okresowych przeglądów stanu technicznego ww. gazociągu za lata 2020-2021. W odpowiedzi, Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu, Urząd Miasta Oleśnicy, Starosta Powiatu Wrocławskiego i Starosta Oławski wskazały, że nie posiadają żadnej dokumentacji dotyczącej ww. budowy. Natomiast w dniu 5 października 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła odpowiedź Archiwum Państwowego we Wrocławiu, w którym wskazano szereg dokumentów, które mogą dotyczyć ww. inwestycji. W związku z tym, do akt sprawy włączono: kopię Książki obiektu nr PWEZWR 112/03 gazociąg [...]-[...], kopie okresowych przeglądów stanu technicznego ww. gazociągu za rok 2020 i 2019, kopie protokołów z kontroli trasy gazociągu (z: 31.08.2021 r., 06.05.2021 r., 11.02.2021 r., 10.11.2020 r., 11.08.2020 r., 06.05.2020 r., 03.02.2020 r.), kserokopię decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu z 16 kwietnia 1973 r., nr 65/73, o ustaleniu lokalizacji inwestycji, kserokopię założeń techniczno-ekonomicznych doprowadzenia gazu ziemnego do m. Oleśnicy z kwietnia 1973 r., a także kserokopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oleśnicy z 14 maja 1973 r., nr 212/73, zatwierdzającej plan realizacyjny.

Zgromadzone dokumenty wskazują, że przed przyjętym przez organy i Sąd pierwszej instancji terminem zakończenia budowy inwestor pozyskiwał od właściwych organów wymagane w ówczesnym porządku prawnym decyzje niezbędne w procesie budowlano-inwestycyjnym. Szczególne znaczenie mają: decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu z 16 kwietnia 1973 r., nr 65/73, o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzja nr 212/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oleśnicy z 14 maja 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny.

Decyzję z dnia 14 maja 1973 r. wydano na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) oraz § 32 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29). Jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, plan realizacyjny stanowił w istocie sporządzony łącznie z projektami inwestycji budowlanych plan zagospodarowania działek budowlanych bądź terenów, na których zamierzone było wykonanie inwestycji budowlanych. Z kolei § 32 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29) przewidywał, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zawiera stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzyga w zakresie urbanistyczno-architektonicznym:

1) o położeniu, wielkości i granicach terenu inwestycji łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustalenia tej strefy oraz o rodzaju i ilościach substancji dopuszczonych do wydalania do powietrza atmosferycznego,

2) o intensywności wykorzystania terenu oraz o innych wskaźnikach dotyczących wykorzystania i zagospodarowania terenu,

3) o układzie urbanistycznym istniejących i projektowanych obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych oraz związanych z nimi urządzeń budowlanych, w nawiązaniu do zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji, a szczególnie do publicznych urządzeń liniowych (sieciowych), z uwzględnieniem właściwości fizjograficznych, bioklimatycznych i wymagań bezpieczeństwa,

4) o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i zagospodarowaniem otoczenia.

Jak wynika z powyższego, decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny pełniła w procesie inwestycyjnym, przynajmniej w części odnoszącej się do zagospodarowania działki (terenu), funkcję zbliżoną do aktualnego pozwolenia na budowę.

W realiach sprawy oznacza to, że zgromadzony materiał sprawy pozwala na ustalenie, że inwestor realizujący gazociąg, przynajmniej do czasu, do którego odnoszą się odnalezione dokumenty, realizował przygotowania do procesu inwestycyjnego, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

Jak wskazuje art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co w okolicznościach sprawy oznacza, że udokumentowane odnalezionymi dokumentami działania inwestora muszą wpłynąć na treść ustaleń faktycznych w zakresie działania inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Skoro odnalezione dokumentu wskazują na to, że istotne etapy procesu inwestycyjnego były realizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami to wyłącznie samo niedysponowanie pozwoleniem na budowę nie może być podstawą do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestycja była realizowana w warunkach samowoli budowlanej.

W okolicznościach sprawy nie mógł być również skuteczny zarzut odnoszący się do nieprzesłuchania współwłaścicielek oparty na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. m.in. na okoliczność nieudzielenia zgody na gazociąg. Na wstępie należy zauważyć, że przesłuchanie stron, zgodnie z art. 86 k.p.a. może nastąpić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że warunkiem dopuszczalności tego dowodu osobowego jest stwierdzenie istnienia niewyjaśnionego i istotnego faktu dla rozstrzygnięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy mającej za przedmiot weryfikację wystąpienia samowoli budowlanej, zgoda ówczesnych właścicieli nie stanowiła takiego istotnego faktu. Zagadnienie dotyczące legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłoby nabrać istotnego znaczenia dopiero na etapie postępowania legalizacyjnego w przypadku, gdy organy nadzoru budowlanego stwierdziłyby, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Takiemu stanowisku przeczą bowiem ustalenia wynikające z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Należy podkreślić jednak, że o ile prawo do dysponowania nieruchomością (terenem) było i nadal pozostaje warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to samo uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego oraz uzyskanie lub posiadanie uprawnienia do wejścia na cudzą nieruchomość w celu wykonania określonych robót budowlanych stanowią odrębne kategorie prawne, regulowane odrębnymi aktami normatywnymi. Pozwolenie na budowę stanowi kategorię prawa budowlanego, którego udzielenie zależy od wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie zaś prawa do dysponowania nieruchomością to - w zależności od sytuacji - zagadnienie albo prawa cywilnego, albo prawa wywłaszczeniowego. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), który obowiązywał w okresie budowy gazociągu, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis ten uprawniał do dysponowania nieruchomościami do celów związanych z budową m. in. gazociągów, co oznacza, że kwestia ewentualnego przesłuchania strony w przedmiocie udzielenia jej zgody na budowę gazociągu nie mogła przesądzać o wyniku sprawy dotyczącej samowoli. Dodatkowo należy wskazać, że ocena legalności zaniechania prowadzenia dowodu osobowego musi uwzględniać to, że przedmiotem miały być zdarzenia sprzed 50 laty, a okoliczność zgody powinna być stwierdzona dokumentem. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach faktycznych ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie uchybiły przepisom postępowania, w tym art. 75 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując, zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do podważenia stanowiska Sądu a quo, że materiał dowodowy nie pozwolił na nie budzące wątpliwości ustalenie, że budowa przedmiotowego gazociągu była prowadzona w warunkach samowoli budowlanej. Skoro postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności budowy gazociągu nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, słusznie uznano, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, o naruszeniu przepisów postępowania nie świadczy również niewyjaśnienie przez organy nadzoru budowlanego, czy wybudowany gazociąg powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz czy inwestycja ta jest zgodna z normami planistycznymi. Sformułowane w tym zakresie zarzuty procesowe nawiązują w istocie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Należy jednak podkreślić, że w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że gazociąg został zbudowany bez pozwolenia na budowę, nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przesłanki te organ zobowiązany jest badać w następstwie stwierdzenia, że dany obiekt został wybudowany samowolnie. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących uchybień materialnoprawnych należy wskazać, że nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wynika z wcześniej przytoczonej treści tego przepisu, przewiduje on obligatoryjną rozbiórkę w sytuacji, gdy istnienie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Skarżące kasacyjnie błędnie zatem upatrują w przywołanym przepisie narzędzia do ustalania, czy dany obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy ponownie podkreślić, że stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter następczy wobec stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej. Odnosząc się do wywiedzionej w skardze kasacyjnej argumentacji należy także zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Za niedopuszczalną można byłoby uznać jedynie taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2022 r., II OSK 1724/21 i z 2 lutego 2023 r., II OSK 231/20). Ponadto, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ze szczególnego charakteru kwestionowanej inwestycji (jako inwestycji liniowej) nie wywiódł wniosku o braku obowiązku organów nadzoru budowlanego badania legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozważania w tym zakresie, natury ogólnej, odnosiły się bowiem do możliwości realizacji tego typu inwestycji na podstawie decyzji administracyjnej w przypadku braku wyraźnej zgody właściciela nieruchomości na przebieg inwestycji. Stąd też nietrafnie w tym kontekście skarżący przywołuje przepisy Konstytucji RP jako sprzeciwiające się tego typu wykładni.

Podobnie, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wskazano wyżej art 48 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania. Sąd pierwszej instancji oraz organy trafnie uznały, że z uwagi na brzmienie art 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie ma w art 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że skarżące kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.