Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 30/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka, Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy tarasu 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., a także, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]r. S. C. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z wnioskiem o skontrolowanie legalności wykonanych robót budowlanych w sąsiadującym z jej nieruchomością budynku 1 przy ul. [...] w R.. W szczególności zaś domagała się ona zbadania zgodności z prawem budowlanym wybudowania tarasu nad budynkiem warsztatu znajdującego się na sąsiedniej posesji.

Odpowiadając na to pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w piśmie z dnia [...]r. ( doręczonym w dniu [...] r.) poinformował S. C., że z treści kierowanego do niego pisma nie wynika, aby został naruszony jej interes prawny. Wskazał także, że samo wniesienie podania nie powoduje wszczęcia postępowania przed organem administracji publicznej.

W międzyczasie skarżąca uzyskała informację ze Starostwa Powiatowego w R. ( pismo z dnia [...]r.), że budowa tarasu na dachu budynku przy ul. [...]nie została objęta udzielonym przez Starostę pozwoleniem na budowę, a na podstawie posiadanych przez Starostwo dokumentów nie można stwierdzić kiedy powstał przedmiotowy taras i czy stanowi on samowolę budowlaną. Pismo to zostało przekazane także do wiadomości PINB w R.. W dniu [...]r. w organie tym została sporządzona notatka urzędowa wskazująca, że z kserokopii projektu budowlanego przedłożonego przez S. C. wynika, iż przedmiotowy taras został uwidoczniony na rysunkach zawartych w tym projekcie. PINB ustalił także, że na żądanie S. C. wszczęte zostało przez Wojewodę [...] postępowanie dotyczące zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę. W związku z tym uznał, że do czasu zakończenia tego postępowania należy wstrzymać się z podejmowaniem dalszych działań.

W dniu [...] r. przedstawiciele PINB przeprowadzili jednakowoż oględziny budynku przy ul. [...]w R., w których toku ustalili, że przedmiotowy taras został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy z 2000 r., która została jednak wyrugowana z obrotu prawnego decyzją SKO w K. z dnia [...]r. Organ ustalił również, że zarówno budynek 1 , jak i budynek nr [...] położone przy ul. [...] w R. są objęte ochroną konserwatorską. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. PINB zawiadomił inicjatorkę postępowania, że sprawa tarasu wybudowanego na piętrze budynku przy ul. [...]w R. zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...]. Kolejnym postanowieniem nr [...]z dnia [...] r. organ ten przesunął termin załatwienia przedmiotowej sprawy na dzień [...]r. Konieczność przesunięcia terminu uzasadnił podobnie jak w poprzednim przypadku organ brakiem dostępu do akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r., którą to decyzją udzielono pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...]. Przedmiotowe akta znajdowały się bowiem wówczas w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w związku ze skargą wniesioną przez S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Starosty [...] .

Kolejnym postanowieniem nr [...], z dnia [...]r. PINB poinformował S. C., że postępowanie w sprawie tarasu na piętrze budynku przy ul. [...]zostanie zakończone w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania akt postępowania ze Starostwa Powiatowego w R., w tym oryginału projektu budowlanego przebudowy budynku przy ul. [...]zatwierdzonego decyzją nr [...] ( wyrok w tej sprawie WSA w Warszawie wydał w dniu 6 lutego 2008 r. – sygn. akt VII SA/Wa 1654/07) .

Do kwestii dostępu do tych akt odniósł się w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] r. znak: [...], które zostało wydane na skutek zażalenia wniesionego przez S. C. w równolegle toczącym się postępowaniu organ ten wyznaczając termin do załatwienia sprawy wskazał, że 3 miesięczny termin uwzględnia czas potrzebny na sporządzenie kopii niezbędnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przesłanych do WSA w Warszawie (przed tym Sądem zawisła bowiem kolejna sprawa ze skargi S. C. na ponowną decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. PINB zawiadomił skarżącą, że sprawa wykonania robót budowlanych na tarasie na piętrze budynku przy ul. [...]zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, że WSA w Warszawie odmówił pismem z dnia [...]r. udostępnienia żądanych akt postępowania w związku z oczekiwaniem na uprawomocnienie się wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 346/09 (wyrok ten uprawomocnił się w dniu 22 sierpnia 2009 r. – przyp. Sąd). Wskazano też jednocześnie, że po przesłaniu akt przez WSA w Warszawie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. skopiowany został projekt budowlany oraz dziennik budowy, których brak stanowił przeszkodę do prowadzenia postępowania.

Kolejnym postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa tarasu na piętrze budynku przy ul. [...]w R. zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, że wystąpił do Starostwa Powiatowego w C. o przekazanie kopii pisma Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...]r. oraz kopii zgłoszenia dokonanego przez poprzedniego właściciela budynku przy ul. [...] o zamiarze przystąpienia do rozbiórki części budynku. Dodał także, że rozważa warunki ugodowego załatwienia sprawy zrealizowanego tarasu przez wybudowanie na koszt inwestora ścianki o wys. 2,40 m rozdzielającej taras od budynku nr[...].

W dniu [...]r. właściciel budynku 1 przy ul. [...] w R. wystąpił o przedłużenie do końca września terminu dostarczenia do PINB inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ich oceny technicznej. Inwentaryzacja ta miała dotyczyć robót związanych z wykonaniem, w miejsce dwóch poprzednio istniejących okien, otworu drzwiowego na taras z pokoju dziennego oraz zamurowania drzwi prowadzących na ten taras, które znajdowały się w elewacji prostopadłej do ulicy. Mając na uwadze powyższe, a także kolejne pismo skierowane do PINB przez skarżącą S. C. organ poinformował jego autorkę (pismo PINB z dnia [...]r.) o stanie wszystkich postępowań dotyczących legalności wykonanych robót w budynku przy ul. [...] , w tym wskazał, że postępowanie w sprawie tarasu na piętrze tego budynku od strony podwórza zostanie zakończone decyzją, a o czynnościach podejmowanych przez organ w tej sprawie będzie ona informowana na bieżąco. Na obecnym etapie tego postępowania nie jest jednak możliwe określenie terminu jego zakończenia z uwagi z uwagi na to, że organ nie dysponuje wszystkimi dokumentami.

Po zaznajomieniu się z inwentaryzacją elewacji budynku przy ul. [...] i jej oceną techniczną, przedłożoną przez jego właściciela R. P. we wrześniu 2010 r., PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. nałożył na niego obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...]r. ekspertyzy technicznej wykonanego tarasu na piętrze tego budynku. Postanowienie to zostało oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Na postanowienie to S. C. pismem z dnia [...]r. wniosła zażalenie do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB).

Postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], [...]WINB uchylił w całości to zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dodał, że postępowanie w sprawie winno się toczyć w trybie art. 48 tej ustawy, bowiem z zebranej dokumentacji wynika, iż realizacja tarasu na piętrze budynku przy ul. [...]w R. została poprzedzona rozbudową części parterowej tego budynku w miejscu gdzie wcześniej było niewielkie podwórko. Aktualnie cała powierzchnia działki nr [...] wynosząca 169 m ² jest zabudowana, gdy w świetle pochodzącego z 2000 r. projektu przebudowy dachu tego budynku wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne zabudowane było 130,6 m² jej powierzchni.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony, że sprawa wykonania tarasu na piętrze budynku przy ul. [...]w R. zostanie rozpatrzona do dnia [...] r. W uzasadnieniu podał, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy zostało spowodowane koniecznością zgromadzenia nowych dowodów. Organ dodał także, że wyznaczony w sentencji postanowienia termin "nie jest terminem docelowym, lecz orientacyjnym", ponieważ ze względów niezależnych od PINB, "na obecnym etapie postępowania nie istnieje możliwość określenia - nawet w przybliżeniu- terminu jego zakończenia". Z kolei postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. organ ten nałożył na R. P. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego tarasu w zakresie spełniania przez niego wymogów wynikających z przepisów prawa, przy czym ekspertyza ta powinna uwzględniać stan posadowienia – podłoża gruntowego. Termin wykonania tego obowiązku określony pierwotnie na dzień [...]r. został zmieniony, postanowieniem [...] z dnia [...]r. , na [...]r., a następnie postanowieniem [...]z dnia [...]r. na [...]r.

Wreszcie postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. PINB powiadomił strony postępowania, że sprawa wykonania przedmiotowego tarasu zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...]r.

W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...]r. S. C. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB opisanego postępowania. W skardze tej zarzuciła także przewlekłe prowadzenie przez PINB trzech innych postępowań w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych w budynku przy ul. [...]w R. ( przebudowy dachu, wykonania rury spustowej odprowadzającej wody opadowe i ocieplenia dachu). Po wymianie korespondencji ze skarżącą zarządzeniem z dnia [...]r. Przewodniczący Wydziału II WSA w Gliwicach rozdzielił wniesione skargi przy czym sygnaturą akt II SAB/Gl 30/12 oznaczona została skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku, które związane były z budową tarasu. W uzasadnieniu skargi S. C. zarzuciła, że poprzez swoją bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania PINB w R. naruszył szereg przepisów Konstytucji R.P., a to: art. 21 ust. 1 , art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1 , art. 47, art. 50, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 77 ust. 1 i art. 85. W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się zobowiązania PINB do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami postępowania, nałożenia na organ grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a.) oraz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do dostarczenia chronologicznie ułożonych i ponumerowanych akt sprawy wraz z ich wykazem, a także zobowiązania PINB do sporządzenia akt zastępczych wszystkich 4 postępowań prowadzonych przez organ celem umożliwienia mu dalszego prowadzenia postępowania na czas rozpatrywania skargi. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniesioną skargę poprzedziła zażaleniem ( dosł: skargą) skierowanym do [...]WINB w piśmie z dnia [...]r. W odpowiedzi na to zażalenie organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...]r. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia tych spraw, wskazując m.in., że termin rozpatrzenia sprawy legalności wybudowania tarasu został wyznaczony przez PINB na dzień [...]r. W związku z tym w części uzasadnienia skargi odnoszącej się do przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie robót związanych z budową tarasu na piętrze budynku przy ul. [...]w R. skarżąca wskazała, że postępowanie w tej sprawie było już wielokrotne przedłużanie przez PINB postanowieniami doręczanymi jej od [...] r. Dodała, że w wyznaczonych przez siebie terminach PINB nie tylko jednak nie zakończył prowadzonego postępowania, ale nawet przez okres 2 lat nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych. Podkreśliła także wielokrotne przedłużanie przez organ terminów przedłożenia ekspertyzy przez sprawcę samowoli R. P. (od [...]r. do [...]r. ). W dalszej części uzasadnienia skargi S. C. wskazała, że praktycznie od 2002 r. walczy o doprowadzenie jej zabytkowego budynku nr 2 do stanu pierwotnego. Dodała, że nieuwzględnienie jej zażalenia (skargi) na przewlekłość postępowania przez [...]WINB nie stanowi przeszkody do uwzględnienia wniesionej skargi przez sąd. Wskazała także, że aczkolwiek w przepisach brak jest definicji co należy rozumieć przez przewlekłość to jednak można się tutaj odwołać do rozumienia tego pojęcia w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki ( Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Wskazała także na możliwość posłużenia się pomocniczo przepisem art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 45 Konstytucji R.P. W końcowej części uzasadnienia skargi S. C. zacytowała obszerne fragmenty orzeczeń organów administracji oraz wyroków sądów administracyjnych wydawanych w sprawach toczących się z jej udziałem.

Stanowisko swoje skarżąca podtrzymała w kierowanych do Sądu kolejnych pismach procesowych z dnia [...]r., z dnia [...]r., z dnia [...]r., z dnia [...]r., z dnia [...]r. i z dnia [...]r. (z dołączonymi do nich licznymi kopiami dokumentów). Argumentację skargi podtrzymała ona także w odpowiedzi z dnia [...] r. udzielonej na wezwanie Sądu.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w związku z licznymi wnioskami skarżącej składanymi od 2003 r. prowadzi wiele postępowań w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...]w R.. W każdym z tych postępowań nie miały miejsce okoliczności wskazane w art. 35 § 2 k.p.a., gdyż sprawy te nie mogły zostać rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę we wniosku o wszczęcie postępowania, w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane, albo znane PINB z urzędu bądź możliwe do ustalenia w oparciu o dane którymi on rozporządzał. O właściwym zaangażowaniu PINB w należyte wyjaśnienie sprawy świadczy – jego zdaniem - rozległość i głębokość analiz stanu faktycznego, czego następstwem był wyjątkowo długi czas potrzebny do przeprowadzenia wszystkich postępowań. Powoduje to, że nie istniała praktycznie żadna możliwość zakończenia prowadzonych spraw w terminach określonych w k.p.a. Jedynym zaś w opinii organu niedopatrzeniem był brak zawiadamiania stron w niektórych okresach o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy. Wskazał następnie, że pomimo uchylenia przez [...]WINB jego postanowienia z dnia [...] r. brak było jednakowoż możliwości rozpatrzenia sprawy bez uzyskania przedmiotowej ekspertyzy i dlatego ponownie nałożono ten obowiązek na inwestora. Wbrew twierdzeniom skarżącej pracownicy Inspektoratu nie lekceważyli, nie bagatelizowali oraz nie mataczyli w prowadzonych postępowaniach. Organ wskazał ponadto, ze w pierwszym rzędzie zajmuje się sprawami obiektów znajdujących się w nieodpowiednim stanie technicznym powodujących zagrożenie bezpieczeństwa. Dodał, że Powiat [...] posiada z rozległe potrzeby w zakresie likwidacji zagrożeń powodowanych przez obiekty będące w złym stanie technicznym. Efektywność zaś działań utrudnia sytuacja kadrowa organu i niestabilne prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy tarasu na koniec lipca [...] r. PINB wskazał, ze pozostawało to w związku z obliczaniem terminów rozpatrywania spraw przez organy i zwrotu potwierdzeń odbioru korespondencji, a także prowadzeniem wielu pilniejszych innych spraw związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi.

Stanowisko swoje PINB podtrzymał w kolejnych pismach procesowych z dnia [...]r. i z dnia [...]r.

Odpowiadając na wezwanie Sądu pismem z dnia [...]r. PINB poinformował, że w sprawie tarasu wykonanego na piętrze budynku przy ul. [...]w R. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...]. Poinformował również, że decyzja ta nie jest ostateczna, bowiem zostały wniesione od niej odwołania zarówno przez R. P., jak i S. C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych polegających na budowie tarasu na piętrze budynku przy ul. [...]w R..

Przestępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie Sąd rozważył dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenia przedmiotowego postępowania uznając ją za dopuszczalną. Wniesiona przez S. C. skarga mieści się w uregulowaniu zamieszczonym w art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że strona skarżąca wywiązała się także z wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. obowiązku bowiem wniesienie skargi poprzedziła zażaleniem (aczkolwiek określonym jako skarga) wniesionym do [...]WINB pismem z dnia [...]r. Wskazać także trzeba, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie przez niego postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. Stan bezczynności czy przewlekłości, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki stan milczenia nie zostanie przez organ usunięty ( vide: P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w: LEX/el.2010). Brak jest także przeszkód do rozszerzenia tego poglądu na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Odmiennie sytuacja przedstawia się natomiast w przypadku gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W takiej sytuacji sąd winien bowiem umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem składu orzekającego odmiennie należy jednak ocenić w opisanej ostatnio sytuacji dopuszczalność skargi na przewlekłość postępowania. Jeżeli bowiem po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji (albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa) nie powoduje to bezprzedmiotowości i nie kończy postępowania. Sąd w takiej sytuacji winien bowiem wypowiedzieć się merytorycznie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy (por. materiał opracowany w Biurze Orzecznictwa NSA na konferencję sędziów w Kielcach w dniach 14-16 maja 2012 r. s. 15 ). Kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Uwzględnieniem skargi na przewlekłość jest także stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotowa skarga jest nie tylko dopuszczalna, ale także jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazać też należy, że w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia.

O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 ( LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. PINB w R. kilka lat zajęło ustalenie czy realizacja tarasu na piętrze budynku przy ul. [...] w R. miała miejsce w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę [...] decyzją nr [...]z dnia [...]r. oraz zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Prawdą jest, że w dacie złożenia formalnego wniosku przez skarżącą o zbadanie legalności budowy przedmiotowego tarasu akta administracyjne dotyczące tego postępowania, w tym projekt budowlany zostały przekazane do Wojewody [...], który prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie akta te znajdowały się u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który także trzykrotnie orzekał w sprawie nieważności opisanej decyzji. Prawdą jest także, że były one również trzykrotnie analizowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku ze skargami wnoszonymi przez S. C. (dwukrotnie) oraz R. P. (na ostatnio zapadłą w tej sprawie decyzję). Prawdą jest jednak także i to, że ostatni wyrok w tych sprawach został wydany w dniu 12 stycznia 2011r. ( w sprawie VII DSA/Wa 1249/10 ), a przedmiotowy projekt budowlany i dziennik budowy został skopiowany przez PINB – jak wynika z akt sprawy - pod koniec [...]r. Niezależnie od tego stwierdzić też przyjdzie, że stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( t.j. Dz. U. z 2010r.Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć nie jeden a cztery projekty budowlane. Wprawdzie obowiązek ten sprecyzowany został w Ustawie Prawo budowlane dopiero z dniem 11 lipca 2003 r. tym niemniej powszechną praktyką w latach wcześniejszych było także przedkładanie organowi administracji architektoniczno-budowlanej więcej niż jednego egzemplarza projektu budowlanego. Od wejścia zaś w życie Prawa budowlanego ( 1.01. 1995 r.) przepisem art. 63 tej ustawy (aktualnie 63 ust. 1) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego został zobowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Tym samym PINB winien wystąpić do właściciela budynku o przekazanie mu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją.

W związku z tym zasadnie twierdzi skarżąca, że przez okres pierwszych 2 lat od złożenia przez nią przedmiotowego wniosku organ nie podjął, żadnej konkretnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji kończącej postępowanie w I instancji. Nie może ulegać wątpliwości, że także zwlekanie przez następne 3 lata (po zaznajomieniu się ze wspomnianym projektem budowlanym) również nie było uzasadnione szczególnymi przyczynami. W szczególności nie można żadnymi szczególnymi okolicznościami faktycznymi usprawiedliwić oczekiwania przez okres 10 miesięcy ( od września 2011 r. do lipca 2012 r.) na przedłożenie przez sprawcę samowoli budowlanej ekspertyzy technicznej przedmiotowego tarasu w zakresie spełniania wymogów wynikających z przepisów prawa oraz uwzględniającej stan posadowienia na gruncie budynku zwieńczonego tym tarasem. Dodać należy, że obowiązek przedłożenia podobnej ekspertyzy (co przyznaje sam organ w odpowiedzi na skargę) został nałożony przez PINB także wcześniejszym postanowieniem z [...]r. i ekspertyza taka miała zostać przedłożona do dnia [...]r. Podkreślić przyjdzie, że uchylenie tego postanowienia przez [...]WINB miało miejsce dopiero w dniu [...]r., a zatem kilka miesięcy po upływie terminu do jego wykonania. Wszystkie wskazane w pismach procesowych PINB przyczyny z jakich doszło do wydania dopiero po 5 latach pierwszej decyzji w sprawie legalności wybudowanego tarasu nie mogą w żaden sposób uzasadnić opieszałości organu w załatwieniu tej sprawy. Wspomnianego okresu nie można potraktować w szczególności jako rozsądnego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy, o jakim jest mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ), do którego to unormowania sięga Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu także w sprawach opieszałości w załatwiania spraw administracyjnych ( por. D.Sześciło, Glosa do wyroku ETPC z 9 czerwca 2009 r. nr 62506/00, Samorząd Terytorialny 2009, nr 11, s. 78).

Odnosząc się do argumentacji PINB zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że kilkakrotne informowanie stron postępowania, w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminach określonych w art. 35 tej ustawy, a także wyznaczanie nowych terminów jej załatwienia nie powoduje, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Zastosowanie przepisu art. 36 § 1 k.p.a. powinno mieć bowiem miejsce tylko uzasadnionych przypadkach, a organ zawiadamiając strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest każdorazowo zobowiązany wskazać im na przyczyny powstałej zwłoki.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że PINB prowadził przedmiotowe postępowanie nie tylko w sposób przewlekły ale także, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 2000 zł. Ustalając wysokość grzywny Sąd - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie był związany zamieszczonym w skardze wnioskiem o wymierzenia jej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 tej ustawy. Ustalając grzywnę w wysokości 2000 zł Sąd doszedł bowiem do przekonania, że będzie ona na tyle dolegliwa dla strony, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący.

Mając na uwadze wydanie przez PINB decyzji nr [...]z dnia [...]r. Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia załatwiającego wniosek skarżącej z [...]r.

O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi orzeczono po myśli art. 200, art. art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.