Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1465/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Teza: Z uwagi na brak ustawowych kryteriów wymierzania kar określonych w art. 178 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344), organ administracji publicznej dokonując wyboru kar z tego katalogu kar, zobowiązany jest do ustalenia dyrektyw wymiaru kary, które wynikają z zasad ogólnych stosowania kar administracyjnych, przy uwzględnieniu celów zapobiegawczych związanych z przestrzeganiem standardów działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Dopiero na tej podstawie możliwa jest indywidualizacja kary orzekanej wobec rzeczoznawcy majątkowego, wymagająca oceny okoliczności związanych ściśle z osobą obwinioną.

TEZY

Z uwagi na brak ustawowych kryteriów wymierzania kar określonych w art. 178 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344), organ administracji publicznej dokonując wyboru kar z tego katalogu kar, zobowiązany jest do ustalenia dyrektyw wymiaru kary, które wynikają z zasad ogólnych stosowania kar administracyjnych, przy uwzględnieniu celów zapobiegawczych związanych z przestrzeganiem standardów działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Dopiero na tej podstawie możliwa jest indywidualizacja kary orzekanej wobec rzeczoznawcy majątkowego, wymagająca oceny okoliczności związanych ściśle z osobą obwinioną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 353/19 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 listopada 2018 r. nr DGN.IV.6651.93.2015.MR.3.KOZ-R/936 w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz G. W. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 353/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 27 listopada 2018 r. nr DGN.IV.6651.93.2015.MR.3.KOZ-R/936 w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd pierwszej instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ) wszczął wobec G. W. postępowania w związku z zawiadomieniem Prezydenta Miasta J. (dalej: Prezydent Miasta) z [...] stycznia 2014 r. o sporządzeniu na zlecenie G. S.A. z siedzibą w W. następujących opracowań: (1) "Operat szacunkowy określający wartość jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu na działce [...]"; (2) "Operat szacunkowy określający wartość jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu na działce [...]". W odniesieniu do tych opracowań przedstawiano zarzuty i zastrzeżenia w zakresie czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, a mianowicie:

1) przyjęcie jako podstawy określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej i nieobciążonej (na podstawie której dokonano określenia wartości służebności przesyłu) wymagań zleceniodawcy dotyczących przeznaczenia nieruchomości zamiast aktu prawa miejscowego - "[...];

2) niewłaściwy dobór transakcji przy zastosowaniu podejścia porównawczego i uwzględnienie nieruchomości niepodobnych do wycenianych ze względu na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone, pomimo że dla wycenianych nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala jako przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające - obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ogólnodostępne parkingi i zieleń urządzoną;

3) brak uzasadnienia dla wyboru przeznaczenia nieruchomości wyłącznie na cele zieleni jako najkorzystniejsze wykorzystanie, z pominięciem innych bardziej korzystnych możliwości; tymczasem, jak wskazuje sam rzeczoznawca majątkowy sposób najkorzystniejszego użytkowania oznacza wykorzystanie nieruchomości, które jest fizycznie możliwe, odpowiednio uzasadnione, prawnie dopuszczalne, ekonomicznie opłacalne i zapewniające największą wartość wycenianej nieruchomości;

4) przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego najkorzystniejszego przeznaczenia nieruchomości, kierując się opinią zleceniodawcy, co podważa bezstronność przez niego sporządzonych opinii (pkt 6.1.7 operatów szacunkowych).

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. organ orzekł o zastosowaniu wobec G. W. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, uznając powyższe zarzuty za zasadne.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ skierował sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wniosła o udzielenie kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Decyzją z 27 listopada 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Organ wskazał, że Prezydent Miasta zarzucił nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości. W obowiązującym (na 23 września 2013 r.) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, [...], nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] z obrębu nr [...] w gminie m. J., położone były na obszarze oznaczonym symbolem P, U4 - przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy produkcyjnej, tereny zabudowy usługowej i przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ogólnodostępne parkingi i zieleń urządzona. G. W. prawidłowo wskazał przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, po czym zamieścił następującą uwagę: "Uwzględniając przeznaczenie uzupełniające nieruchomości, na której zlokalizowane są elementy gazociągu średniego podwyższonego ciśnienia DN 300 1,6 MPa, jak również wymagania Zleceniodawcy sprecyzowane w wytycznych do zlecenia nr [...] przyjęto, że nieruchomość (działka nr [...]) objęta strefą kontrolowaną przeznaczona była w całości pod tereny zielone - ZL".

Rzeczoznawca majątkowy uzasadniał w operatach szacunkowych przyjęcie przeznaczenia w całości pod tereny zielone, powołując się wielokrotnie na wymagania zleceniodawcy – G. S.A. Oddział w W. i na potrzebę ustalenia najkorzystniejszego użytkowania nieruchomości. W punkcie 6.1.5 operatu wskazał: "Wyboru sposobu użytkowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając przepisy prawa, cel wyceny, stan i przeznaczenie nieruchomości oraz stan rynku", natomiast w punkcie 6.1.7 stwierdził: "Podczas wykonywania operatu szacunkowego wzięto pod uwagę szczegółowe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wymagania Zleceniodawcy sprecyzowane w wytycznych do zlecenia nr [...], jak również zakres i cel wyceny, którym jest określenie wartości jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu. Na tej podstawie ustalono, że dla ustalenia wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości konieczne jest uwzględnienie najkorzystniejszego przeznaczenia nieruchomości wynikającego z wymienionych wyżej dokumentów i informacji. Stąd też dla potrzeb niniejszego opracowania przyjęto przeznaczenie pod tereny zielone (ZL). Przyjęcie do wyceny wskazanego przeznaczenia wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz wymagań Zleceniodawcy (...)".

Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy wyraźnie wskazał w operatach szacunkowych, że szacując wartość rynkową nieruchomości przyjął ich przeznaczenie "pod tereny zielone". Opisany przez niego i zastosowany sposób pośredni (parametryczny) wymagał oszacowania wartości rynkowej nieruchomości nieobciążonej służebnością przesyłu. G. W. niewłaściwie przyjął przeznaczenie nieruchomości przy określaniu ich wartości - niezgodnie z przyjętą metodyką i wbrew zwykłej logice uwzględnił przeznaczenie gruntu obciążonego nie tylko istniejącym gazociągiem, ale również przebiegiem linii energetycznej wysokiego napięcia. To błędne założenie rzutowało na dalsze czynności związane z określeniem wartości rynkowej nieruchomości, w tym na dobór materiału porównawczego. Organ wskazał, że błędne przyjęcie przeznaczenia nieruchomości stanowi naruszenie § 56 ust. 1 pkt 6 i § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w spranie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: "rozporządzenie ") oraz art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy nie zastosował się także do wymagań przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Tym samym rzeczoznawca majątkowy nie zachował szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Szacowane nieruchomości obciążone są służebnością przesyłu polegającą na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w zakresie związanym z eksploatacją, konserwacją, remontem i modernizacją sieci ciepłowniczej (zapisy w księgach wieczystych). W operatach szacunkowych w punkcie 5.1 "Stan prawny - uwagi" rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że "Ciężary i ograniczenia ujawnione w dziale III księgi wieczystej nie mają wpływu na przedmiot, zakres, ani cel niniejszego opracowania.". Stwierdzenie to nie zostało poparte żadnymi argumentami. Zgodnie z przepisem § 38 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Niewskazanie w operacie uwarunkowań dokonanych czynności i przyjętych rozwiązań merytorycznych stanowi naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia. Organ uznał za całkowicie niezrozumiałe stanowisko skarżącego, że operaty szacunkowe nie były wykonane dla celów prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz zrealizowane zostały w oparciu o umowy cywilnoprawne między dwoma podmiotami prawa handlowego i miały pełnić funkcję doradczą dla zamawiającego. Organ stwierdził, że operaty szacunkowe co do zasady są realizowane w oparciu o umowy cywilnoprawne. W tym przypadku zlecającym wykonanie operatów szacunkowych była spółka Skarbu Państwa, natomiast operaty dotyczyły nieruchomości gminnych. Określenie wartości jednorazowego wynagrodzenia dla potrzeb ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu powinno zostać poprzedzone odpowiednim postępowaniem, w którym jako dowody w sprawie zostaną wykorzystane operaty szacunkowe. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy nie może kwestionować faktu złożenia ich jako dowodów w jakimkolwiek postępowaniu związanym z celem tej wyceny. Organ podniósł, że skarżący zignorował przeznaczenie wycenianych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...] zlokalizowane były bowiem na obszarze oznaczonym symbolami P, U4, które oznaczają: - przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy produkcyjnej, tereny zabudowy usługowej, - przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ogólnodostępne parkingi i zieleń urządzona, natomiast skarżący dokonał wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia uzupełniającego, powołując się m.in. na zlecenie zamawiającego. W efekcie do porównań przyjął nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik końcowy, gdyż bezpośrednio przełożyło się na kolejne czynności wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym dobór nieruchomości niepodobnych. Organ stwierdził, że kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jest adekwatna do stwierdzonych uchybień dokonanych przez skarżącego przy szacowaniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na powyższą decyzję, stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów. WSA podniósł, że postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 u.g.n., tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

WSA zauważył, że podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w dwóch sporządzonych przez skarżącego operatach szacunkowych. WSA podzielił stanowisko organu, że zbadanie stanu prawnego nieruchomości jest podstawową czynnością rzeczoznawcy majątkowego wynikającą z przepisów prawa, a księga wieczysta jest podstawowym źródłem informacji o nieruchomościach. Prawidłowe określenie przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jest punktem wyjścia dla dokonania prawidłowej metody określania wartości nieruchomości.

WSA stwierdził, że definicja pojęcia określanie wartości nieruchomości jest zawarta - jak wskazał organ - w art. 4 pkt 6a u.g.n., zgodnie z którym jest to określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Zdaniem WSA, służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym na nieruchomości, a więc określanie wartości tego prawa niewątpliwie wchodzi w zakres ww. definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 6a u.g.n.. Składnikami wartości służebności przesyłu, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mogą być: wartość szkody z tytułu posadowienia urządzeń na nieruchomości, wynagrodzenie za współkorzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę w czasie eksploatacji urządzeń przesyłowych, wynagrodzenie za prawo przejścia lub przejazdu przez nieruchomość w celu dostępu do urządzeń przesyłowych oraz ewentualnie wartość innych szkód, w tym utraconych korzyści, jakich doznał właściciel nieruchomości na skutek posadowienia i korzystania z urządzeń przesyłowych przez przedsiębiorcę, w tym wynagrodzenie jednorazowe. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym obciążającym całą nieruchomość, pomimo że w przypadku obiektu liniowego wykonywana jest na oznaczonym obszarze. Skoro jednorazowe wynagrodzenie jest składnikiem wartości służebności przesyłu, a wartość służebności przesyłu jest składnikiem wartości nieruchomości, to twierdzenia skarżącego, jakoby sporządzone opracowania nie były operatami szacunkowymi określającymi wartość nieruchomości, świadczy o całkowitym niezrozumieniu obowiązującego prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu powinno być ustalone proporcjonalnie do stopnia ingerencji w treść prawa własności, uwzględniać wartość nieruchomości i w takim kontekście mieć na względzie szkodę właściciela z uszczuplenia prawa własności (postanowienie SN z 8 maja 2018 r., sygn. akt V CSK 614/17). Skoro służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które obciąża cudzą nieruchomość, a co za tym idzie ogranicza wykonywanie prawa własności właścicielowi tej nieruchomości, to zasadniczym wyjściowym kryterium do ustalenia wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu powinna być wartość nieruchomości. Wobec powyższego w celu określenia wartości jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu rzeczoznawca majątkowy powinien określić zatem jednostkową wartość rynkową nieruchomości. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] zlokalizowane były na obszarze oznaczonym symbolami P, U4, dla których ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy produkcyjnej, tereny zabudowy usługowej oraz przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ogólnodostępne parkingi i zieleń urządzona. Art. 154 u.g.n. dotyczy wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Tego wyboru dokonuje rzeczoznawca, z tym zastrzeżeniem, że winien uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz jej przeznaczenie w planie, bądź studium. Dokonując wyceny rzeczoznawca musi też wziąć pod uwagę szczegółowe zasady wyceny, wskazane w aktach wykonawczych, wydanych na podstawie delegacji ustawowej z art. 159 u.g.n. Skarżący pominął jednak przeznaczenie podstawowe i w konsekwencji dokonał wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia uzupełniającego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] z obrębu nr [...] w gminie m. J., położone są na obszarze oznaczonym symbolem P, U4 - przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy produkcyjnej, tereny zabudowy usługowej i przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ogólnodostępne parkingi i zieleń urządzona. W operacie zamieszczono uwagę, że uwzględniając przeznaczenie uzupełniające nieruchomości, na której zlokalizowane są elementy gazociągu średniego podwyższonego ciśnienia DN 300 1,6 MPa, jak również wymagania zleceniodawcy sprecyzowane w wytycznych do zlecenia nr [...] przyjęto, że nieruchomość (działka nr [...]) objęta strefą kontrolowaną przeznaczona była w całości pod tereny zielone - ZL. Skarżący dokonał zatem wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia uzupełniającego, powołując się m.in. na zlecenie zamawiającego. W konsekwencji do porównań przyjął nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone. Przez pojęcia przeznaczenie podstawowe lub funkcja podstawowa należy rozumieć przeważające lub dominujące przeznaczenie terenu, natomiast przez przeznaczenie uzupełniające - należy rozumieć dodatkowe przeznaczenie terenu nie kolidujące z jego funkcją podstawową i nie zmieniające generalnego charakteru zagospodarowania terenu.

W ocenie WSA, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik końcowy, gdyż bezpośrednio przełożyło się na kolejne czynności wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym dobór nieruchomości niepodobnych. Przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu miejscowego jest jedną z podstawowych cech nieruchomości wpływających na wartość. Tym samym nieprawidłowo określone zostało przeznaczenie nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił również charakterystyki badanego rynku i nie opisał cech nieruchomości porównawczych w kontekście ustalonych cech rynkowych, co oznacza, że nie wskazał uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych. Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przede wszystkim opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz na właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (ust. 3).

Za bezzasadne uznał WSA twierdzenia skarżącego, że opracowania nie były wykonane dla celów prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i tym samym zamawiający nie był uprawniony do ich złożenia jako dowodu w sprawie prowadzonej przez organ samorządowy. Zdaniem WSA - jak słusznie zauważył organ - rzeczoznawca majątkowy w każdym przypadku powinien swoje zadania zawodowe wykonywać zgodnie z przepisami prawa i nie liczyć na to, że opracowania nigdy nie zostaną wykorzystane przez zleceniodawcę. WSA stwierdził, że wobec wskazanych uchybień popełnionych przez skarżącego w sporządzonych operatach, kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jest adekwatna do stwierdzonych uchybień dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu nieruchomości.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. W. i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o jego o uchylenie oraz merytoryczne rozpatrzenie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedmiot i zakres ocenianych operatów szacunkowych obejmował wycenę prawa własności lub innych praw do przedmiotowych nieruchomości podczas gdy określane było potencjalne wynagrodzenie z tytułu planowanego ustanowienia służebności przesyłu (na datę wyceny jak i do tej pory żadne prawo do przedmiotowych nieruchomości nie zostało, ustanowione),

2) art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący dopuścił się nieprzestrzegania obowiązku wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności, podczas gdy, żadne przepisy prawa i standardy zawodowe nie regulują zasad określania potencjalnego wynagrodzenia z tytułu planowanego ustanowienia służebności przesyłu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

3) § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnił obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, podczas gdy przedmiotem i zakresem ocenianych operatów nie było określanie wartości nieruchomości, co w sposób wyraźny wynika wprost z ich treści, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

4) § 56 ust. 1 pkt 6 i § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący błędnie przyjął przeznaczenie nieruchomości podczas gdy w obu ocenianych operatach szacunkowych, w sposób prawidłowy określone zostało ich przeznaczenie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

5) § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości I sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż operaty szacunkowe sporządzone przez skarżącego nie zawierały informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazania podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego, podczas gdy, wszystkie te elementy w operatach szacunkowych się znajdowały, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

6) art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący dopuścił się naruszenia obowiązków przy wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardów zawodowych, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności, co stanowić ma podstawę jego odpowiedzialności dyscyplinarnej podczas gdy, nie było żadnych przepisów prawa i standardów zawodowych regulujących problematykę ustalania potencjalnego wynagrodzenia z tytułu planowanego ustanowienia służebności przesyłu, a zastosowana kara dyscyplinarna jest zupełnie nieadekwatna do ustaleń poczynionych w trakcie postępowania i pozostaje też w sprzeczności z rekomendacją Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

7) art. 4 pkt 6a u.g.n. w związku z art. 3051-3054 kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący dokonywał określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu innych praw do nieruchomości, tj. prawa służebności przesyłu, podczas gdy prawo takie nie istniało (nigdy nie zostało ustanowione) zatem nie mogło podlegać wycenie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Argumenty na poparcie podniesionych zarzutów przedstawione zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki, wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że art. 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, jak i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej jedynie częściowo odpowiadają wyżej przedstawionym wymogom. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w takim zakresie, w jakim możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do zagadnienia prawidłowości sporządzonych przez skarżącego operatów szacunkowych, ze szczególnym uwzględnieniem właściwego określenia przedmiotu opracowania i obowiązywania adekwatnych w tym zakresie standardów zawodowych (punkty 1-5 oraz 7 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty te nie mogły być uznane za trafne. Podniesione w nich twierdzenia o wadliwej wykładni wskazanych przepisów pomijają istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie, że stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowanych w rozpoznawanej sprawie podstaw rozstrzygnięcia organu sprowadza się do akceptacji ustaleń i ocen zawartych w spornej decyzji, czemu sąd pierwszej instancji dał wyraz poprzez powielenie argumentacji przyjętej przez organ. Nie sposób więc zidentyfikować w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodu argumentacyjnego sądu pierwszej instancji, którego elementem byłaby wykładnia art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.; art. 175 ust. 1 u.g.n.; § 38 ust. 1 i 2; § 56 ust. 1 pkt 6 i § 43; § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak też art. 4 pkt 6a u.g.n. w związku z art. 3051-3054 kodeksu cywilnego, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą na czym polegał błąd w wykładni dokonanej przez WSA, a nadto, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów.

W tym kontekście istotne jest również, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z ewentualnym deficytem uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie przyjętej przez WSA podstawy prawnej wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono jedynie, że skarżący, "wbrew ocenie WSA nie dopuścił się zarzucanego mu w decyzji (docelowo zaakceptowanego przez WSA jako zasadne) naruszenia przepisów". Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutów, nie może również ich konkretyzować, czy też uzupełniać, przy czym analogicznie wyłączona jest możliwość rozwijania za stronę skarżącą argumentacji, która mogłaby posłużyć uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Punktem wyjścia do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest właściwe określenie ram prawnych sądowej kontroli rozstrzygnięć o odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym za w pełni reprezentatywne w tym zakresie uznać można stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1881/15. W orzeczeniu tym NSA podsumował dotychczasowy kierunek orzecznictwa odnoszącego się do zagadnienia odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych i wskazał na jednolite stanowisko sądów, identyfikujące szczególny charakter zasad tego postępowania. NSA wskazał między innymi na to, że decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej organ administracji publicznej opiera na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ stosuje się przy tym do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również określonych w art. 194-195a u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia wykonawczego (wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 197 pkt 8 u.g.n.). NSA podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1018/08), że jakkolwiek rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostaje orzeczona w takim postępowaniu, należy do uznania organu - zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n., jednakże wybór kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. nie może być dowolny. W ocenie NSA gradacja kar dyscyplinarnych - od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych - wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego, polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (zob. np. wyroki NSA z: 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1330/14; 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1885/18; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 541/18).

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela - co do istoty - powyższe poglądy, zauważając ponadto, że zasady odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ukształtowane zostały przepisami cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami (z 21 sierpnia 1997 r.), a więc przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Jest jednak oczywiste, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie może pomijać oceny tych rozstrzygnięć w świetle konstytucyjnego standardu ochrony praw obywatela w postępowaniach związanych z zagrożeniem zastosowania norm represyjnych. Co więcej, w szczególnych przypadkach standard tej ochrony może wyznaczać przepis art. 42 Konstytucji (odnoszący się do spraw karnych), gdyż stosowanie tego przepisu nie ogranicza się tylko do postępowań karnych sensu stricto, lecz również może dotyczyć innych rodzajów postępowań o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK: z 20 maja 2014 r., sygn. K 17/13; z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06), a do takich należą np. postępowania dyscyplinarne. Niezależnie jednak od zagadnienia obowiązywania standardu ochrony z art. 42 Konstytucji do odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, niewątpliwie w tym zakresie znajdują zastosowanie reguły gwarancyjne wynikające z art. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 11 kwietnia 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284). Jest to konsekwencją znacznej dolegliwości kar, które (potencjalnie) mogą zostać nałożone na rzeczoznawcę majątkowego z tytułu odpowiedzialności zawodowej za popełnione delikty. Katalog tych kar obejmuje bowiem możliwość pozbawienia prawa do wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w drodze uznaniowej decyzji organu administracji publicznej, a w takiej sytuacji prawo obwinionego do obrony musi być przez ten organ zagwarantowane i realizowane w praktyce. Potencjalne zagrożenie realizacji prawa do obrony obwinionego wynika ponadto z koncentracji uprawnień organu prowadzącego takie postępowanie, który nie tylko rozstrzyga o odpowiedzialności i karze, ale i samodzielnie decyduje o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia takiego postępowania, jak i o jego przebiegu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z wyżej przytoczonych względów, biorąc pod uwagę dolegliwość sankcji za niewypełnienie przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., zasady odpowiedzialności zawodowej za popełnienie takiego deliktu zawodowego muszą uwzględniać standard ochrony prawa do obrony osób obwinionych wymagany dla tego typu postępowań represyjnych.

Wobec oczywistych w tym zakresie niedostatków regulacji ustawowej, w tym, mającego szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, zaniechania ustawowego określenia kryteriów stosowania kar, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek takiego prowadzenie postępowania, aby osoby obwinione miały zapewniony odpowiedni poziom ochrony praw przynależnych im w takim postępowaniu, zwłaszcza w przypadku orzeczeń o zawieszeniu bądź pozbawieniu uprawnień zawodowych (art. 178 ust. 2 pkt 3-4a i 5 u.g.n.).

W ramach tego obowiązku niezbędne było więc w niniejszej sprawie usunięcie skutków luki normatywnej w zakresie kryteriów stosowania kar, poprzez taką wykładnię i zastosowanie przepisów o karach, które umożliwiałyby realną ocenę spełnienia przesłanek nałożenia kary zawieszenia uprawnień zawodowych. Z tego względu organ powinien był brać pod uwagę wskazany wyżej kontekst konstytucyjny i konwencyjny, co również miał obowiązek uwzględnić sąd pierwszej instancji w granicach kontroli rozstrzygnięcia organu.

Mając na uwadze wyżej poczynione ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n. (punkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Jakkolwiek również i ten zarzut częściowo oparty jest na tezie o błędnej wykładni, wyrażającej się w "przyjęciu, iż skarżący dopuścił się naruszenia obowiązków przy wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardów zawodowych, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności...", jednakże w treści tego zarzutu podniesiono także, że "zastosowana kara dyscyplinarna jest zupełnie nieadekwatna do ustaleń poczynionych w trakcie postępowania i pozostaje też w sprzeczności z rekomendacją Komisji Odpowiedzialności Zawodowej". Co istotne, autor skargi kasacyjnej zarzucił wprost "niewłaściwe zastosowanie tych przepisów", wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "nałożona kara nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i jest rażąco wysoka i nieadekwatna do stanu faktycznego i zasad miarkowania kary".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy tej konstrukcji omawianego zarzutu, możliwe było jego dookreślenie w oparciu o argumentację ujętą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co z kolei pozwoliło na rozważenie zarzutu w kontekście w pełni ustalonego wzorca kontroli kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w ramach opisanego zarzutu w całości zakwestionowano zasadność nałożenia kary na skarżącego, wskazując, że skarżący nie popełnił zarzucanego mu uchybienia zawodowego, a ponadto, że orzeczona kara jest rażąco wysoka - nieadekwatna do stanu faktycznego i zasad miarkowania kary. Zarzut ten jest częściowo usprawiedliwiony. Jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jakkolwiek sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny odniósł się do kwestii popełnienia deliktu dyscyplinarnego - czego skutecznie w skardze kasacyjnej nie podważono - jednakże stanowisko sądu w zakresie wymiaru kary zostało sprowadzone do uproszczonej tezy o adekwatności kary do stwierdzonych uchybień. WSA zauważył mianowicie, że kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy była adekwatna "do stwierdzonych uchybień dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego", dodając także, że wszystkie opisane nieprawidłowości "miały wpływ na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej". Przedstawiona teza nie poddaje się weryfikacji. Stanowisko sądu pierwszej instancji jest bowiem całkowicie arbitralne, o czym świadczy lakoniczne stwierdzenie, że wszystkie opisane nieprawidłowości miały wpływ na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej. Tymczasem wyeksponowane przez WSA nieprawidłowości w zakresie sporządzonych operatów były elementem stanu faktycznego, który organ brał pod uwagę ustalając stronę przedmiotową deliktu określonego w art. 178 ust. 1 u.g.n. Nieprawidłowości te mogły więc być wzięte pod uwagę w ramach oceny powagi naruszenia obowiązków rzeczoznawcy majątkowego, w tym co do ilości domniemanych błędów oraz ich rangi, lecz nie wypełniało to obowiązku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z wymiarem kary. Brak jest w stanowisku sądu pierwszej instancji argumentacji odnoszącej się do dostosowania się przez organ w spornej decyzji do zasad wymiaru kar, a do takich należy niewątpliwie indywidualizacja kary, dokonywana w granicach uznania organu i przy zastosowaniu dyrektyw wymiaru kary. Uznanie nie oznacza oczywiście dowolności co do wyboru kary. Wobec opisanych wyżej uwarunkowań normatywnych i braku ustawowych kryteriów wymierzania kar określonych w art. 178 ust. 2 u.g.n., organ administracji publicznej dokonując wyboru kar z tego katalogu kar, zobowiązany jest do ustalenia dyrektyw wymiaru kary, które wynikają z zasad ogólnych stosowania kar administracyjnych, przy uwzględnieniu celów zapobiegawczych związanych z przestrzeganiem standardów działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Dopiero na tej podstawie możliwa jest indywidualizacja kary orzekanej wobec rzeczoznawcy majątkowego, wymagająca oceny okoliczności związanych ściśle z osobą obwinioną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji tych wszystkich okoliczności nie rozważył. Z tego względu za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do błędnego zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji orzeczenia o rażąco wysokiej i nieadekwatnej do stanu faktycznego karze, jak też naruszającego zasady miarkowania kary.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu prawnego odnośnie ram normatywnych kontroli decyzji o karze dyscyplinarnej orzekanej wobec rzeczoznawcy majątkowego z tytułu odpowiedzialności zawodowej i dokona oceny zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę rezultat prawidłowo ustalonej treści adekwatnych w sprawie wzorców kontroli zgodności z prawem decyzji o zastosowaniu wobec skarżącego kasacyjnie kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono (punkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).