Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 684/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P., A. B., D. P., J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.222.2023.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. P., A. B., J. P. i D. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 24 grudnia 2009 r. Z. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie działek oznaczonych nr [...]-[...].

Po śmierci Z. P. złożony przez nią wniosek o zwrot nieruchomości podtrzymali: P. P., A. K., J. P., A. B., A. P., D. P., G.R., E. P. i S. P.

Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z 26 stycznia 2017 r., sprostowaną postanowieniem z 15 lutego 2017 r., odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 3200 m2, w zakresie dotyczącym części obecnych działek o nr [..] i [...] oraz całej obecnej działki nr [...], obręb D., stanowiących własność Województwa.

Od tak wydanej decyzji Prezydenta odwołanie wnieśli skarżący, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 25 maja 2020 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 26 stycznia 2017 r.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagali się uchylenia jej w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 653/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 26 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokonana przez orzekające organy ocena celu, na jaki nieruchomość - działka nr [...] - została wywłaszczona, budzi wątpliwości co do jej prawidłowości. W ocenie Sądu, Wojewoda dokonał szerszej interpretacji celu wywłaszczenia działki nr [...] niż organ I instancji podkreślając, że stworzenie strefy ochronnej Fabryki Farb mieści się w określonym przez niego celu szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów i jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. W ocenie Sądu, z powołanych przez orzekające w sprawie organy dokumentów nie wynika w sposób jasny i konkretny, że działka nr [...] miała zostać wywłaszczona w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej, tak jak przyjął to Wojewoda. Nie można zatem uznać, aby organy w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości ustaliły cel wywłaszczenia działki nr [...]. Jednocześnie zdaniem Sądu, z uzasadnień kontrolowanych decyzji, wbrew stanowisku orzekających organów, nie sposób konkretnie wywnioskować, czy przyjęty przez organy cel wywłaszczenia (czy to strefa ochronna Fabryki Farb w G. czy to realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej) został na terenie byłej działki nr [...] faktycznie zrealizowany. Wątpliwości Sądu w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wzbudziła także okoliczność przekazania terenu działki nr [...] w użytkowanie na rzecz W. w G. Nadto Sąd zauważył, że orzekające w sprawie organy nie wykazały w sposób precyzyjny identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie a tym samym nie można w sposób pewny ustalić, jakie konkretnie części obecnie istniejących działek obejmuje wywłaszczona działka nr [...]. W rezultacie decyzje obu instancji zapadły przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. I OSK 671/21 oddalił skargę kasacyjną Województwa Pomorskiego.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 3 lipca 2023 r. organ I instancji ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 3200 m2, w zakresie dotyczącym części obecnych działek nr [...]-[...] obręb D., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiących własność Województwa.

Decyzją z 19 kwietnia 2024 r. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji a rozstrzygając sprawę w punkcie pierwszym decyzji umorzył postępowanie w sprawie zwrotu 1/4 udziału przysługującego łącznie spadkobiercom Z. P. w przedmiotowej działce nr [...]. W punkcie drugim decyzji organ odmówił natomiast zwrotu 1/4 części udziału, przysługującego spadkobiercom J. P. w przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie tej regulacji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w wymaganym prawem terminie a tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczająco dokładne ustalenie przez Wojewodę stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego w ocenie skarżących przyjęcia, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony z naruszeniem wymaganego prawem terminu, błędnego ustalenia celu wywłaszczenia a następnie, że cel ten został zrealizowany. Strona skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, że Z. P. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 28 grudnia 2010 r. nadając go w placówce pocztowej, podczas gdy pismo zostało złożone w dniu 24 grudnia 2009 r. zatem termin został zachowany. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolowanymi decyzjami rozpoznano wniosek skarżących o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. C. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 3200 m2, wywłaszczonej od ich poprzedników prawnych – J. i Z. P. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [...] na rok 1979 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), w zakresie odnoszącym się do części aktualnych działek nr [...]-[...].

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Pomorskiego w zakresie jego punktu 1, ocenić należało w pierwszej kolejności prawidłowość zastosowania art. 136 ust. 2, 3 i 5 u.g.n. w kontekście ustaleń wskazujących na wygaśnięcie prawa do zgłoszenia żądania zwrotu nieruchomości, skutkujących umorzeniem postępowania w części. Zgodnie z tymi przepisami w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, (...) uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa.

Dokonując analizy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (Tom I akt) Wojewoda uznał, co uprzednio umknęło orzekającym w sprawie organom, że wniosek Z. P., złożony 28 grudnia 2009 r. (k. 1 akt wraz z kopertą i pieczęcią potwierdzającą datę nadania przesyłki we wskazanym dniu) złożony został po upływie terminu określonego w art. 136 ust. 5 u.g.n. Zawiadomienie o zamiarze zbycia nieruchomości objętej wnioskiem odebrała ona bowiem 24 września 2009 r. Te ustalenia faktyczne co do dat doręczenia przez organ Z. P. zawiadomienia o zamiarze zbycia nieruchomości oraz nadania przez nią w placówce pocztowej wniosku o zwrot nieruchomości znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i jako takie są bezsporne. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest tu doręczenie przez organ w późniejszej dacie kolejnego pisma, informującego Z. P. o zamiarze zbycia tej samej nieruchomości. Skutek związany z otwarciem się terminu ustawowego 3 miesięcy do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości bowiem ziścił się w dacie doręczenia pierwszego z pism. W konsekwencji, prawidłowa jest ocena Wojewody, że nastąpiło wygaśnięcie prawa do zwrotu nieruchomości, wywodzone z tytułu spadkobrania po Z. P., bowiem złożyła ona wniosek o zwrot nieruchomości po upływie ww. ustawowego terminu. Uzasadniało to umorzenie postępowania w sprawie tego wniosku, wykluczając dokonywanie merytorycznej oceny jego zasadności. Natomiast, wniosek o zwrot nieruchomości złożony przez J. P., wobec braku powyższego uchybienia w zakresie terminu jego zgłoszenia (co organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił), podlegał merytorycznemu rozpoznaniu. W dalszej zatem części kontroli sądowej należało poddać orzeczenie Wojewody w zakresie punktu 2 jego decyzji, tj. odmowy zwrotu 1/2 części udziału przysługującego spadkobiercom J. P. w wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], a obecnie w zakresie dotyczącym części działek o nr [..]-[..].

Podstawą prawną orzeczenia o żądaniu skarżących w powyższym zakresie jest art. 136 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powołanej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r, w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Istotne przy tym jest to, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

W konsekwencji zatem, orzekając o wniosku dotyczącym zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. organy obowiązane są ustalić cel wywłaszczenia działki nr [...], a następnie stwierdzić, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Odnośnie do przesłanki precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia działki

o pierwotnym nr [...] w G., podzielić należy stanowisko oraz ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, dokonane przez orzekające w sprawie organy. Są one bowiem konsekwencją zapadłych w związku z rozpatrywaniem wniosków skarżących wyroków sądowych: WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2020 r., II SA/Gd 653/20 i NSA z 10 listopada 2021 r., I OSK 671/21, wiążących na zasadzie art. 153 p.p.s.a. oraz wyroków dotyczących działki nr [...] (objętej odrębnymi decyzjami organów, lecz - również stanowiącej część działki nr [...] w dacie wywłaszczenia), tj. wyroku WSA w Gdańsku z 7 kwietnia 2021 r. oraz - przede wszystkim - wyroku NSA z 28 marca 2022, I OSK1132/22. W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę dotyczącą realizacji celu wywłaszczenia działki nr [..], która to ocena dotyczy w konsekwencji wszystkich działek powstałych z podziału tej działki, a objętych wnioskami o zwrot nieruchomości, a zatem również i działek nr [...]-[...], będących przedmiotem niniejszego postępowania. W orzeczeniu tym NSA uznał, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej Województwa odnoszące się do ustalenia celu wywłaszczenia. W ocenie NSA, "wnioski wyprowadzone przez organ I i II instancji z materiałów przywołanych w akcie notarialnym umowy sprzedaży przedmiotowej działki, wbrew stanowisku Sądu I instancji, są prawidłowe. Umowa sprzedaży działki została zawarta w związku z propozycją Z. jej dobrowolnego odstąpienia w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Nie określono w umowie w sposób bezpośredni celu, w jakim następuje nabycie, powołano natomiast szereg dokumentów. Promesa Wojewody Gdańskiego wymieniona w § 2 lit. b) aktu notarialnego z 12 października 1979 r. dotyczy nabycia działki dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb - linii zasilającej 110 kW Jest to jednak tylko jeden z kilku dokumentów powołanych w akcie notarialnym. Z tego powodu nie ma podstaw do uznania, że jedynie wprost zindywidualizowane zadanie inwestycyjne określa cel nabycia działki. Zasadne i uprawnione jest stanowisko, że w takim przypadku należy uwzględnić wszystkie powołane w akcie dokumenty, aby ustalić cel, dla realizacji którego nastąpiło nabycie.

Jak zauważono w skardze kasacyjnej, wobec upływu czasu i braku jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia w akcie nabycia działki, konieczne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do materiałów pochodzących sprzed zawarcia umowy i powołanych w samym akcie. Tak też postąpiły organy. Z opisanych dokumentów zasadnie wyprowadzono wniosek, że nabycie nastąpiło w związku z rozbudowa fabryki farb, rozbudowa ta przewidywała także konieczność ustanowienia strefy ochronnej, jak też realizacje takiego elementu infrastruktury, jak linia zasilająca. Ponieważ ustalenie celu wywłaszczenia odbywało się w niniejszej sprawie w oparciu o dokumenty pozwalające zidentyfikować ten cel w sposób pośredni, nie można przyjąć, że wnioski wyprowadzone z tego materiału przez Wojewodę stanowią skutek "szerszej interpretacji celu wywłaszczenia", który powinien być interpretowany ściśle. W takiej sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie, nie mamy do czynienia z problemem wykładni celu wywłaszczenia. Problem "wykładni celu" może się pojawić wówczas, gdy akt wywłaszczenia (lub umowa) określa ten cel, ale czyni to za pomocą określeń nieprecyzyjnych, w sposób dwuznaczny, posługując się nazwami generalnymi, co może rodzić wątpliwości, jakie rodzaje obiektów odpowiadają tak określonemu celowi. W niniejszym przypadku cel wywłaszczenia musi zostać ustalony w oparciu o towarzyszące nabyciu okoliczności i powołane dokumenty. Nie jest wykluczone, również ze względu na wielkość nabywanej działki, że cel ten może obejmować więcej niż jeden obiekt, nabyty teren może służyć zróżnicowanym funkcjom. Treści zawarte w wykorzystanych przez organy dokumentach powołanych w akcie notarialnym uzasadniają stanowisko wojewody, że nabycie nastąpiło w związku z rozbudową fabryki farb i lakierów, rozbudowa ta łączyła się z ustanowieniem strefy ochronnej (w której miała się znaleźć nabywana działka), jak też z rozbudową infrastruktury technicznej fabryki, jak można zakwalifikować budowę linii zasilającej. Należy też zwrócić uwagę, że stanowisko organu II instancji nie świadczy o zakwestionowaniu ustaleń organu I instancji. Wojewoda zwrócił natomiast uwagę, że utworzenie strefy ochronnej w oderwaniu od zakładu mającego podlegać izolacji nie znajduje uzasadnienia, stąd prawidłowy jest wniosek tego organu, że ustanowienie strefy ochronnej możliwe było w rozpoznawanej sprawie wyłącznie dla rozbudowywanej fabryki farb (a nie innego zakładu). Taka teza w odniesieniu do celu nabycia działki zasługuje na aprobatę, albowiem w istocie konkretyzuje cel wywłaszczenia, wiążąc go z konkretną inwestycją. Sprzeczności dostrzeżone przez Sąd I instancji w stanowiskach organów administracji są zatem pozorne. Wątpliwości Sądu I instancji dotyczące tego, jaki był cel nabycia działki, oparte są na fakcie, że przywołane w akcie notarialnym dokumenty wskazują zarówno na budowę fabryki, budowę linii zasilającej i utworzenie strefy ochronnej. Cele te nie wykluczają się jednak wzajemnie i nie są konkurencyjne. Ustalenie celu wywłaszczenia nie łączyło się zatem dla organów z koniecznością wyboru jednego z nich. W odniesieniu do ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do uznania, że ustalenia te zostały poczynione z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy".

W konsekwencji zatem, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także ww. orzeczenia sądów zawierające ocenę tego materiału i wynikających z nich ustaleń, zaaprobować należy stanowisko obu organów co do tego, że celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] była rozbudowa fabryki farb i lakierów, a rozbudowa ta łączyła się z ustanowieniem strefy ochronnej, w której miała znaleźć się ww. działka, jak też z rozbudową infrastruktury technicznej fabryki, w tym budową linii energetycznej ją zasilającą. Cel wywłaszczenia został ustalony w oparciu o towarzyszące nabyciu okoliczności i powołane dokumenty. Treści zawarte w wykorzystanych przez organy dokumentach uzasadniają stanowisko Wojewody, że nabycie nastąpiło w związku z rozbudową fabryki farb i lakierów, rozbudowa ta łączyła się z ustanowieniem strefy ochronnej (w której miała się znaleźć nabywana działka), jak też z rozbudową infrastruktury technicznej fabryki, jak można zakwalifikować budowę linii zasilającej. Cele te nie wykluczają się przy tym wzajemnie i nie są konkurencyjne. Ustalenie celu wywłaszczenia nie łączyło się zatem dla organów z koniecznością wyboru jednego z nich.

Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym, w jakim ona się znajduje należało dokonać oceny, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku. I w tym zakresie, biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z ww. wyroków sądów obu instancji, obowiązkiem organów administracji było ustalenie okoliczności związanych z realizacją tak sprecyzowanego przez organy celu wywłaszczenia. Tym bardziej, że ustalenia organów w tym zakresie zostały uznane za niewystarczające zarówno w wyroku WSA z 7 kwietnia 2021 r., jak i w wyroku NSA z 28 marca 2022 r.

W szczególności, biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z wyroków ww. sądów, organy orzekające w sprawie nie powinny poprzestać na pozyskaniu dokumentów, wskazujących jedynie na to, że wokół Fabryki Farb w G. miała powstać strefa ochronna, lecz ustalić, w oparciu o wiarygodne dowody, czy fabryka ta rzeczywiście powstała, a w konsekwencji - także związana z nią strefa ochronna oraz infrastruktura techniczna w postaci sieci zasilającej. W ocenie Sądu, dokonane przez organy ustalenia, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, potwierdzają stanowisko, że wyżej sprecyzowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w konsekwencji - brak jest podstaw do uznania udziałów w nieruchomości objętych wnioskiem stron za zbędne i podlegające zwrotowi.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została wywłaszczona pod ustanowienie strefy ochronnej wokół Fabryki Farb w G. z uwagi na uciążliwość związaną z jej funkcjonowaniem. Ocenę swoją organy oparły na szeregu dokumentach, w tym: planie ogólnym realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki Farb [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z 22 czerwca 1973 r., nr 56/73, nr GP-ll-BU/1030/2ał-32, zgodnie z którym strefa ochronna mająca powstać wokół Fabryki Farb swym zakresem miała obejmować 300 m od granic zakładu; zaktualizowanym planie realizacyjnym - projekcie zagospodarowania terenu z marca 1974 r., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 17 czerwca 1974 r., nr 50/74, nr GP.II-BU/1175/2ał-32, oraz załączonej do niego opinii sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 29 maja 1973 r., zgodnie z którymi wokół terenu Fabryki Farb [...] winna być zachowana strefa ochronna o szerokości 300 m i 500 m zgodnie z poz. 92, 72, 277 załącznika do zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej w sprawie szerokości stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Mon. Pol. z 1967 r., nr 32, poz. 152). Z ustaleń organów wynika przy tym, biorąc pod uwagę analizę map, będących załącznikiem do zaktualizowanego planu realizacyjnego oraz stanowiącej załącznik do informacji o terenie nr [..] z dnia 15 stycznia 1980 r., obrazującej zakres strefy ochronnej i inwentaryzację szczegółową zieleni nią objętej, a także mapę sporządzoną przez biegłego geodetę poprzez naniesienie na przedmiotowy załącznik granic wywłaszczonej działki nr [...], że działka nr [...] w całości znajdowała się w strefie ochronnej fabryki przewidzianej wokół zakładu farb.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu z 7 lutego 1975 r. Prezydent wydał decyzję

o pozwoleniu na budowę Fabryki Farb [...] przy ul. C. (k. 813, tom II). Organy administracji zgromadziły przy tym obszerny materiał dowodowy wskazujący na poszczególne fazy w zakresie realizacji i rozbudowy fabryki. Niewątpliwie był to proces znacząco rozciągnięty w czasie, prowadzący do wniosku, że fabryka ta w jej finalnie zakładanym kształcie nie powstała, jednak zakłady produkcji farb niewątpliwie istniały i podlegały rozbudowie, a to uzasadniało funkcjonowanie strefy uciążliwości. Jak wynika z akt, budowa fabryki została rozpoczęta w listopadzie 1975 r., a pierwotny termin jej zakończenia, wyznaczony na czerwiec 1978 r., był dwukrotnie przesuwany, zaś w 1979 roku budowa została wstrzymana. Montaż obiektów zakładu w 1980 r. określono na około 65%. W latach 1980-1985 prowadzono roboty w ograniczonym zakresie, zaś realizację inwestycji wznowiono w 1985 roku. I tak, z pisma P. z 23 grudnia 1975 r. wynika, że w 1975 roku rozpoczęła się budowa Zakładów Farb [...]. Jak przy tym wynika z mapy załączonej do planu miejscowego, na terenie spornych działek w 1978 roku istniał już przemysł. Natomiast z wydanej przez Prezydenta Miasta Gdyni informacji o terenie nr [..] z 15 stycznia 1980 r. w sprawie urządzenia ogródków działkowych dla pracowników fabryki wynika, że teren lokalizacji tych ogródków położony jest w strefie ochronnej fabryki. W decyzji z 10 lipca 1981 r. wskazano natomiast, że na obszarze przeznaczonym pod przemysł w rejonie Fabryki Farb z uwagi na bliskie sąsiedztwo przemysłu uciążliwego, nie jest możliwe przeznaczenie obszaru pod mieszkalnictwo. Nadto jak podkreślił Wojewoda w piśmie z 31 marca 1982 r. P. poinformował, że nie posiada terenów wywłaszczonych na potrzeby inwestycyjne, a nie zagospodarowanych. Analogicznie wskazał Z. w piśmie z 13 lipca 1982 r. Zwrócić także należy uwagę na postanowienie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gdynia-Zachód "Analiza istniejącego zainwestowania i materiałów wyjściowych - część I" z 1983 r., gdzie wskazano na ustalenie 300 m strefy od przedmiotowej fabryki, informując o opracowaniu założeń techniczno-ekonomicznych i zatwierdzeniu decyzjami Urzędu Miejskiego w Gdyni oraz U.W. Wydziału Ochrony Środowiska. Na zaprojektowanie strefy ochronnej i zatwierdzenie planu realizacyjnego przez Urząd Miejski i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazuje także protokół z 29 września 1987 r. z kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska dotyczącej lat 1985-1987. Co więcej, z protokołu kontroli ww. organu z 27 maja 1987 r. wynika, że fabryka funkcjonowała już w 1985 r., gdyż wskazano na wartość sprzedaży w tym roku. Protokoły kontroli organów Inspekcji Ochrony Środowiska niewątpliwie potwierdzają, że w 1985 roku zakłady prowadziły już sprzedaż. Fakt funkcjonowania fabryki potwierdza także protokół oględzin zakładu farb z 16 września 1987 r, z którego wynika, że zakład funkcjonował. Był on częściowo uruchomiony, jak wynika z pisma z 5 października 1987 r. Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska. Okoliczność funkcjonowania zakładów potwierdza również protokół z kontroli ww. organu z 18 czerwca 1990 r. oraz karta informacyjna, w której stwierdzono, że został częściowo oddany do eksploatacji w 1985 r. O funkcjonowaniu zakładu świadczą także zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty finansowe, takie jak sprawozdanie z rentowności wyrobów za 1976 rok czy zarządzenie Dyrektora z 1976 r. Www. protokole z kontroli z 18 czerwca 1990 r. wskazano, że rozpoczęta w 1975 r. budowa została wstrzymana w 1980 roku, a prace wznowiono w 1984 roku a inwestycja realizowana jest etapowo, całość prac podzielono na cztery etapy nadto w zakładzie prowadzi się produkcję farb.

Powyższe wskazuje, że oparte na konkretnych dowodach jest stanowisko organów o powstaniu fabryki farb i jej rozbudowie, co niewątpliwie uzasadniało utworzenie strefy ochronnej wokół niej, z uwagi na zagrożenie związane z jej funkcjonowaniem. Rację ma przy tym Wojewoda, że strefa ochronna powstała w drodze zatwierdzenia planu realizacyjnego. Zastosowanie bowiem znalazł § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48). Przepis ten stanowił, że ustanowienie strefy ochronnej następuje w drodze zatwierdzenia planu realizacyjnego. Zgodnie natomiast z § 24 tego rozporządzenia, do planów realizacyjnych, o których mowa w § 22 i 23, stosuje się odpowiednio przepisy § 12-18 [Rozdział 3 Sporządzenie i zatwierdzanie planów realizacyjnych]. Zgodnie z § 12 ust. 1 plan realizacyjny sporządza się dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Natomiast zgodnie z § 18: w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ: 1) stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, 2) rozstrzyga pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia, 3) zatwierdza pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, o których mowa w § 13 i 14. § 18 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić szczegółowe rozwiązania projektowe obiektu budowlanego lub jego części, jakie ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia należy przedstawić przy występowaniu o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy plan realizacyjny Z. (w budowie) w G. – Z. zagospodarowanie strefy ochronnej z kwietnia 1976 r. nr A-90775/TP-8 (k. 719-802 tom II akt sprawy) został zatwierdzony decyzją nr GT-8322/74/2C1-8 z 4 sierpnia 1977 r. Powyższe oznacza, że strefa ochronna powstała w sensie prawnym, gdyż została ustanowiona w drodze zatwierdzenia decyzją planu realizacyjnego, co nastąpiło zgodnie z obowiązującymi do 31 grudnia 1994 r. przepisami prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii przekazania działki nr [...] na rzecz R., a następnie W., która funkcjonowała w latach 1986 - 1996, wskazać należy, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy potwierdza stanowisko Wojewody, że na części działki nr [...], stanowiącej strefę ochronną dla zakładów farb, jeszcze przed jej wywłaszczeniem zaplanowano bazę K. w G. Ustalenia w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie w informacji o terenie nr [...], miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu dzielnic Gdynia - Zachód z 1978 r. Zwrócić przy tym należy uwagę na postanowienia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., gdzie przewiduje się ustalenie strefy uciążliwości dla terenu bazy transportu wskazując, że należy opracować wspólna strefę dla zespołu przemysłowo-składowego.

Co więcej, na części działki nr [...] zaplanowano również budowę linii napowietrznej, co jak wskazano powyżej, również odzwierciedla realizację celu wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy, w tym z dokumentów projektowych i planistycznych, działka nr [...] objęta była projektem budowy "Linii 110 kV Zasilanie FFO" symbol 7074. Wynika to z treci aktu notarialnego z dnia 12 października 1979 r. i dołączonych do niego dokumentów, tj. pisma Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 13 października 1971 r., wyrażającego zgodę na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych klas V i VI pod budowę fabryki farb i lakierów, promesy Wojewody Gdańskiego na nabycie przez Zakład Farb działki nr [...] obszaru 3200 m2 przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb - linia zasilająca 110 kV, decyzji z 22 czerwca 1972 r., nr 56/73, wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni, zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb w G. wraz z planem zagospodarowania tejże fabryki oraz prawomocnej decyzji z 22 czerwca 1973 r., nr 76/73, zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb w G. wraz z pismem Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni z 17 września 1976 r. dotyczącym strefy ochronnej i uciążliwości Fabryki Farb uzgodnionej z planem zagospodarowania tejże fabryki. Linia napowietrzna została przy tym wybudowana w latach 1975-1977 i oddana do użytku w 1977 r., co potwierdza protokół oddawczy z 29 grudnia 1977 r i pismo E. S.A. z 24 sierpnia 2016 r. Lokalizacja infrastruktury energetycznej była efektem celowego i zaplanowanego działania i wiązała się niewątpliwie z zapewnieniem funkcjonowania rozdzielni dla fabryki farb.

Powyższe oznacza, że fakt istnienia bazy K. i linii napowietrznej nie wyklucza przeznaczenia działki nr [...] pod strefę ochronną, która niewątpliwie powstała w związku z budową i rozbudową zakładu farb, ale miała też znaczenie dla innych zakładów istniejących na sąsiednim terenie, pełniąc funkcję strefy ochronnej przed uciążliwościami związanymi z prowadzoną działalnością produkcyjną i przemysłową.

Konkludując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, wydana w sprawie decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, jak i formalnego, nie znalazły uzasadnienia. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę i brakiem sprzeciwu pozostałych stron postępowania.