Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 254/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1310/21 w sprawie ze skargi A. R.-P. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 maja 2015 r. nr XI/195/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 ust. 24 pkt 2) lit. k), z wyłączeniem słów: "oraz wg § 5 ust. 3", w odniesieniu do działek nr ew. 10/1 i 10/2 obręb ... w Warszawie; 2. oddala skargę oraz skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. R.-P. kwotę 1407 (słownie: tysiąc czterysta siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1310/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. R.-P. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 maja 2015 r. nr XI/195/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej jako: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: "u.p.z.p."), podjęła w dniu 7 maja 2015 r. uchwałę Nr XI/195/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Z. – część I (dalej jako: "uchwała").

Pismem z dnia 20 maja 2020 r. A. R.-P. (dalej: "skarżąca") wniosła do Sądu skargę na opisaną wyżej uchwałę, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 "u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności, bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącej prawa własności nieruchomości, tj. działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym ... w W., Dzielnicy [...], przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od drogi wewnętrznej, co stanowi nadmierną dolegliwość dla właściciela nieruchomości, przeczy zasadzie proporcjonalności i nie odzwierciedla potrzeb interesu publicznego.

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art 20 ust 1. u.p.z.p. polegające na uchwaleniu przez organ planu miejscowego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, w oparciu o niezgodny ze stanem faktycznym sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu tj. uznanie, że uwaga nr [...]. ([...]) została "Uwzględniona w części dotyczącej zmniejszenia szerokości ul. [...] na wysokości przedmiotowej dziatki", podczas gdy wraz ze zmniejszeniem szerokości ulicy i zastosowaniem oznaczenia drogi wewnętrznej jako a10.2 KDw, nie zmniejszono jednocześnie nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w tym samym miejscu, co uprzednio.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 24 pkt 2 lit. k) oraz § 17 ust. 25 ww. uchwały, w zakresie odnoszącym się do działek o nr [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym ... w W., Dzielnicy [...].

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że uchwała z dnia 7 maja 2015 r., była już przedmiotem kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokami z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3080/17 i 10 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2113/20 znanymi Sądowi z urzędu, skargi na wymienioną uchwałę oddalono. Nie ma zatem wątpliwości, że uchwała z dnia 7 maja 2015 r., była przedmiotem merytorycznej kontroli w oparciu o art. 28 u.p.z.p.

Poprzednio wydane wyroki z dnia 23 maja 2018 r. i 10 marca 2021 r. dotyczyły innych podmiotów i innych nieruchomości, aniżeli działki nr [...], [...], [...], z których własnością skarżąca łączy swój interes prawny w sprawie. Mając to na uwadze Sąd uznał skargę A. R.-P. za dopuszczalną.

Sąd zaznaczył, że analiza całej dokumentacji planistycznej nie wskazuje, aby doszło do naruszenia trybu sporządzania planu.

Sąd nie miał także wątpliwości, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nieruchomości skarżącej położone są na terenie objętym planem, a regulacje planu odnoszą się do tych nieruchomości w ten sposób, że określają zasady sytuowania budynków przez wyznaczenie obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy ograniczając (bądź uniemożliwiając) w ten sposób możliwości ich zabudowy. Skarżąca zatem wykazała interes prawny legitymujący ją do wystąpienia ze skargą na ten plan. Interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony.

Sąd stwierdził, że istota problemu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do oceny, czy owo naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w § 5 ust. 3 uchwały określone zostały zasady sytuowania budynków przez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, przy czym zgodnie z pkt 1 nowe budynki należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2, który stanowi, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, według stanu istniejącego, natomiast zakazuje się ich rozbudowy poza wyznaczone linie. Dalej Sąd wyjaśnił znaczenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz §4 pkt 6 i §7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy wyznaczona w planie miejscowym.

Sąd wskazał, że zgodnie z ustaleniami kwestionowanego planu, działki skarżącej nr [...] i [...], o powierzchni 985 m² każda, położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi, oznaczonym symbolem a10.1 MN/U (§ 17 ust. 24 pkt 1 lit. a uchwały). Natomiast, działka nr [...] o powierzchni 462 m², będąca współwłasnością skarżącej, położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną, oznaczonym symbolem a10.2 KDw (§ 17 ust. 25 pkt 1 lit. a uchwały). Droga, od której właściciele działek mają obowiązek zachować odległość w procesie budowlanym, to droga wewnętrzna (§ 17 ust. 24 pkt 2 lit. k uchwały).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe zapisy uchwały nie naruszają tak ustawy o drogach publicznych jak innych ustaw w szczególności regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 wprowadza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w określonej, uzależnionej od kategorii drogi odległości od jej zewnętrznej krawędzi, a zapis ten dotyczy jedynie dróg publicznych, do których ustawa nie zalicza dróg wewnętrznych. Mogłoby to prowadzić do wysnucia wniosku, że skoro ustawa nie zawiera zapisów analogicznych (jak w stosunku do dróg publicznych czyni to art. 43 ust. 1) w odniesieniu do dróg wewnętrznych, to brak kompetencji innych niż ustawodawca podmiotów, by takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzać. Wniosek taki byłby jednak zbyt daleko idący. Przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Celem, dla którego uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest kształtowanie ładu przestrzennego przez określenie sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem. W pojęciu tym mieści się także kompetencja do ustanawiania linii za zabudowy. Linie takie, wyznaczające maksymalne zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego określają, jak wspomniano wyżej sposób zagospodarowania nieruchomości i wprowadzają ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości, jednakże kompetencje do wprowadzania takich ograniczeń wynikają wprost z ustawy. Materia ta jak najbardziej może być regulowana zapisami planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi choćby za specyfikę pojęcia "droga wewnętrzna".

Ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 wskazuje, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ustawowe wyznaczenie maksymalnego zbliżenia obiektów budowlanych do tych dróg analogicznie jak ustawodawca uczynił to w art. 43 ust. 1 byłoby bezcelowe z uwagi na specyfikę tej kategorii obszarów. Mianowicie drogą wewnętrzną jest z reguły droga służąca obsłudze ruchu pieszego i kołowego nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Wyznaczenie linii zabudowy na obszarach przylegających do takich dróg jest jak najbardziej celowe, choćby ze względów bezpieczeństwa. Ograniczenie takie byłoby natomiast pozbawione uzasadnienia dla parkingów czy placów manewrowych (place przeznaczonych do ruchu pojazdów). Ustawodawca zasadnie zatem kwestie tę pominął w ustawie, nie ograniczając jednakże prawodawcy lokalnego do jej regulacji w akcie prawa miejscowego, w zależności od lokalnych uwarunkowań i względów.

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się w zapisie zamieszczonym w § 17 ust. 24 pkt 2 lit. k) w zw. z § 17 ust. 25 pkt 1 lit. a) uchwały sprzeczności z ustawą o drogach publicznych.

Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (określenia zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej), powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). Plan wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość i organ wskazuje w tym zakresie, z czym zdaniem Sądu należy się zgodzić, że zaprojektowanie wewnętrznej drogi a10.2 KDw było słusznym rozwiązaniem. Droga ta ma za zadanie stanowić połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną klasy zbiorczej ulicą [...], a jezdnią odbarczeniową wzdłuż planowanej ulicy N. K., z której zapewniona jest w zaskarżonym miejscowym planie obsługa nieruchomości przyległych do ulicy N. K.. Jak wyjaśnił organ ulica N. K. została zaplanowana jako droga dwujezdniowa z pasem zieleni pośrodku, w związku z czym nie będzie możliwe zapewnienie z niej zjazdu na każdą posesję. W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Z. - część I droga a10.2KDw, mimo że straciła rangę drogi publicznej, stanowi ważny element obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi publicznej klasy dojazdowej 6KDD, będącej przedłużeniem drogi wewnętrznej a10.2KDw.

W ocenie Sądu wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisu o nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi wewnętrznej, w realiach niniejszej sprawy, nie wykroczyło poza przysługujące Gminie władztwo planistyczne. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Zaskarżony plan – w omawianym zakresie - w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem a10.1MN/U), na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi, co oznacza, że skarżąca może je wykorzystywać w sposób dotychczasowy. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi wewnętrznej, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.

Sąd zaznaczył, że w rozpatrywanym przypadku, naruszeniem istoty prawa własności mogłoby być np. ograniczenie zabudowy, do tego stopnia, że można by uznać prawo własności za iluzoryczne. Jednak, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Cytowany wyżej § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały określa zasady sytuowania budynków przez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, przy czym nowe budynki należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2. Zaś pkt 2 dopuszcza zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, według stanu istniejącego, natomiast zakazuje ich rozbudowy poza wyznaczone linie. Oznacza to, jak wskazuje organ, że skarżąca może zachować istniejące budynki, może je remontować, przebudowywać, nadbudowywać oraz może je rozbudowywać, jednak w ramach wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Sąd powtórzył za organem, że zgodnie z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy, określonymi w § 17 ust. 24 pkt 2 lit. a, lit. b i lit. e zaskarżonej uchwały maksymalna intensywność zabudowy na działce budowalnej to 0,8, natomiast aktualna intensywność zabudowy dla działki nr [...] wynosi 0,66 zaś dla działki nr [...] - 0,31. Z kolei maksymalna powierzchnia zabudowy na działce budowlanej to 40%, natomiast aktualna powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] wynosi 33% zaś dla działki nr [...] - 17%. Zatem intensywna zabudowa na działce nr [...] (posadowione dwa budynki) wyklucza wybudowanie nowych obiektów.

Za racjonalną Sąd uznał argumentację organu w odniesieniu do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, że przyległe tereny oznaczone symbolami a11.MN/U i a16.MN/U nie są wyposażone w infrastrukturę techniczną, a budynek na działce nr [...] z obrębu ... nie ma kanalizacji. Pozostawienie rezerwy niezabudowanego terenu pozwoli w przyszłości poprowadzić wszystkie niezbędne sieci.

Sąd Wojewódzki dodał również, że uwagi do projektu planu miejscowego mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że skarżąca z takiego uprawnienia skorzystała, jednak w żadnej z wniesionych uwag (z 5 maja 2010 r. – uwaga nr [...] i 19 stycznia 2012 r. – uwaga nr [...]) nie kwestionowała tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym miejscu należy przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym stwierdza się, że "dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu" – por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/17 – publ. Cbosa. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nie zgłaszała na tamtym etapie prac żadnych uwag w powyższym zakresie, to nie można zarzucić Radzie, że powinna domyślać się intencji skarżącej, co do przyszłych planowanych inwestycji, które aktualnie ogranicza wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze skargi w istocie nie wynika, w jaki sposób, w ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała narusza prawo. Wynika z niej jedynie, że intencją skarżącej jest nieskrępowane zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej jej własność.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, nie narusza prawa. Gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżącej pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów ujętych w miejscowym planie.

Z tych wszystkich powodów Sąd Wojewódzki skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

A. R.-P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia wydawanego przez organ orzekający w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że ze skargi Skarżącej nie wynikało, w jaki sposób w ocenie Skarżącej zaskarżona uchwała narusza prawo, podczas gdy w skardze wskazano, że prawo to zostało naruszone przez ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny, z pominięciem uwag zgłaszanych na etapie planowania przestrzennego przez Skarżącą;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia wydawanego przez organ orzekający w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżącej pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów ujętych w miejscowym planie, podczas gdy interes ten został naruszony w sposób nieproporcjonalny względem celów miejscowego planu;

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia wydawanego przez organ orzekający w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że nie zostały zgłoszone przez skarżącą zarzuty co do planu w zakresie nieprawidłowego umiejscowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy Skarżąca kwestionowała tę okoliczność wskazując na nieprawidłowe usytuowanie drogi, od której liczone są odległości dotyczące linii zabudowy;

d) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia wydawanego przez organ orzekający w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że Skarżąca w uwagach do wyłożonego projektu planu miejscowego skarżyła drogę, a nie wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, a "Rada nie powinna domyślać się intencji skarżącej", podczas gdy nieprzekraczalne linie zabudowy są bezpośrednio związane z samym istnieniem drogi, ale i rodzajem drogi/terenu i planowanych inwestycji, a uwaga nr [...]. ([...]) została zgłoszona w zw. z planowaniem drogi publicznej.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uwzględnił wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, prawo własności Skarżącej czy potrzeby interesu publicznego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że dla drogi wewnętrznej należy przyjąć taką samą, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 9 m, jak dla drogi publicznej (np. drogi gminnej, wojewódzkiej i powiatowej), co zdaniem Skarżącej powoduje, że organ nie uwzględnił wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, prawa własności Skarżącej czy potrzeby interesu publicznego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisu o nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi wewnętrznej, w realiach niniejszej sprawy nie wykroczyło poza przysługujące Gminie władztwo planistyczne, a wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi wewnętrznej w odległości 9 m pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, podczas gdy w rzeczywistości Skarżąca wbrew twierdzeniom organu i Sądu I instancji nie może realizować prawa własności nieruchomości na dotychczasowych zasadach i prawo to zostało nie tylko ograniczone, ale jest iluzoryczne.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyło zasady proporcjonalności wobec Skarżącej, podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od drogi wewnętrznej, stanowi nadmierną dolegliwość dla właściciela nieruchomości, przeczy zasadzie proporcjonalności i nie odzwierciedla potrzeb interesu publicznego;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim nie zachowano zasady proporcjonalności wobec bezzasadnego oraz nieadekwatnego ograniczenia Skarżącej prawa własności nieruchomości, tj. działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym ... w W., Dzielnicy [...], na skutek wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od drogi wewnętrznej, co stanowi nadmierną dolegliwość dla właściciela nieruchomości, przeczy tej zasadzie proporcjonalności i nie odzwierciedla potrzeb interesu publicznego;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające uznaniu przez Sąd, iż skoro uchwała z dnia 7 maja 2015 r. była już wcześniej przedmiotem oceny tut. Sądu to wpływa to na zakres obecnego badania i wprawdzie oba ww. wyroku wydano ze skarg innych osób to "z całą pewnością badano w nich procedurę uchwalenia planu, nawet jeśli wprost nie odniesiono do tych kwestii w uzasadnieniach orzeczeń", podczas gdy tego typu założenia dokonywane przez Sąd nie powinny mieć miejsca a Sąd winien poddać analizie i przytoczyć z treści tych uzasadnień lub wskazać fragmenty, które faktycznie odnosiły się do oceny procedury uchwalenia planu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., aczkolwiek błędnie powołano w nich art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który nie ma zastosowania w sprawie zainicjowanej skargą na akt prawa miejscowego.

W takim przypadku podstawę orzekania stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że kontrola zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy dokonana została przez Sąd Wojewódzki z naruszeniem przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, skutkującym wadliwą oceną, że przewidziane w zaskarżonym planie miejscowym ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej wprowadzone zostały z zachowaniem ustawowych i konstytucyjnych wymogów w zakresie ochrony własności oraz w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Przypomnieć należy, że według zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyznaczenie w zaskarżonym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...] i [...] było bezzasadne, stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej oraz przeczy zasadzie proporcjonalności i nie odzwierciedla potrzeb interesu publicznego.

Z akt sprawy wynika, że wskutek kolejnych uwag skarżącej, początkowo przewidzianą na działce nr [...] drogę 6 KDD zawężono z 11 m do 9 m, a następnie przekształcono drogę publiczną ozn. 6 KDD w drogę wewnętrzną ozn. a10.2KDw i zawężono ją do 6 m.

Spór dotyczy jednak tego, że pomimo rezygnacji z projektowanej wstępnie drogi publicznej ozn. 6 KDD o szerokości 11 m i wytyczeniu na działce nr [...] drogi wewnętrznej o mniejszej szerokości (6 m), nie zmieniono jednocześnie położenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Zdaniem skarżącej pozostawienie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną nadmiernie ogranicza możliwości zabudowy jej nieruchomości, zwłaszcza działki ew. nr [...]. Natomiast zgodnie z odpowiedzią na skargę, przyjęte w planie ustalenia co do nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedmiotowych działkach wynikały przede wszystkim z tego, że skarżąca kwestionując wyznaczenie i szerokość drogi 6 KDD nie odnosiła się w uwagach do przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Ponadto organ wskazał, że pozostawienie rezerwy niezabudowanego terenu na działkach skarżącej pozwoli w przyszłości poprowadzić wszystkie niezbędne sieci dla przyległych terenów, które nie są jeszcze wyposażone w infrastrukturę techniczną.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do spornych okoliczności stwierdził prawidłowo, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. organ był uprawniony do określenia w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako elementu kształtującego zabudowę i zagospodarowanie danego terenu. Wprawdzie Sąd dostrzegł, że w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadzono - dotyczący wyłącznie dróg publicznych - zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w określonej, uzależnionej od kategorii drogi odległości od jej zewnętrznej krawędzi, to jednak słusznie wywiódł, iż nie ma przeszkód, aby dokonać w planie miejscowym wyznaczenia linii zabudowy na obszarach przylegających do dróg wewnętrznych, chociażby ze względów bezpieczeństwa.

Akceptując powyższe uwagi Sądu, nie można było zgodzić się z końcową oceną, że w realiach niniejszej sprawy wprowadzenie do planu ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości skarżącej nie wykroczyło poza przysługujące Gminie władztwo planistyczne.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie rozważył należycie, czy uzasadnione było wyznaczenie na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od granicy działki stanowiącej drogę wewnętrzną (dz. [...]), a tym samym tak znaczne ograniczenie prawa do zabudowy nieruchomości skarżącej.

Wobec argumentów przedstawionych przez obie strony obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 6 listopada 2019 r., II OSK 74/18).

W rozpoznawanej sprawie powyższe uwarunkowania prawne nie zostały przez Sąd Wojewódzki należycie uwzględnione, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, w sytuacji, gdy w toku procedury planistycznej w następstwie uwag skarżącej doszło do zmiany kategorii drogi i zmniejszenia jej szerokości, to obowiązkiem organu było rozważenie, czy zasadne jest utrzymanie na działkach skarżącej nieprzekraczalnej linii zabudowy w takiej odległości, jak wyznaczono ją pierwotnie wzdłuż drogi publicznej.

Na podstawie akt należy założyć, że zasadniczo określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedmiotowych działkach gruntowych było właśnie powiązane z wyznaczonym w planie przebiegiem drogi publicznej, przekształconej następnie w drogę wewnętrzną, o znacznie mniejszej szerokości (zmiana z 11 m do 6 m).

Warto zauważyć, że zasadniczo w orzecznictwie przyjmuje się, iż ustalenie linii zabudowy po pierwsze służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. II OSK 1613/19, 7 października 2020 r. II OSK 2145/20).

Przykładowo w wyroku z 2 lutego 2023 r. II OSK 2789/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że parametr urbanistyczny dotyczący linii zabudowy ma na celu realizację zasady ładu przestrzennego, przede wszystkim w aspekcie harmonijnego ukształtowania przyszłej zabudowy wzdłuż dróg publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie przedstawił w niniejszej sprawie przekonującej argumentacji, która mogłaby uzasadnić pozostawienie w planie wyznaczonej pierwotnie nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości skarżącej, mimo iż zrezygnowano z wytyczenia drogi publicznej i zastąpiono ją drogą wewnętrzną o mniejszej szerokości.

W szczególności podstawą do wprowadzenia tak znaczącego ograniczenia powierzchni zabudowy nieruchomości skarżącej nie mogła być podana przez organ potrzeba utworzenia rezerwy terenu pod budowę sieci infrastruktury technicznej, gdyż taki cel spornych ustaleń planu nie został przez organ dostatecznie skonkretyzowany czy udokumentowany.

Ponadto za utrzymaniem w planie wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie mógł przemawiać sam fakt intensywnej zabudowy na działce nr [...], skoro w granicach drugiej działki – nr [...] pozostawał jeszcze teren niezabudowany.

Zaznaczyć należy, że organ nie przedstawił w odpowiedzi na skargę argumentów, które mogłyby świadczyć o wystarczającym wyważeniu interesu skarżącej oraz interesu publicznego. W ustalonych okolicznościach sprawy trudno było uznać, że wystąpiły takie obiektywnie ważne przyczyny, które warunkowały ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej w związku z wyznaczoną w planie nieprzekraczalną linią zabudowy.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przyjęte co do nieruchomości skarżącej ustalenia planu dotyczące linii zabudowy są mniej korzystne niż w przypadku działek położonych wzdłuż innych dróg wewnętrznych, do których ma zastosowanie §5 ust 3 pkt 5 Uchwały, zgodnie z którym jeżeli na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy, to minimalna odległość sytuowania zabudowy od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych (KDw) wynosi 4 m.

Ze stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez Radę Miasta nie wynika, aby w odniesieniu do nieruchomości skarżącej wystąpiły okoliczności tego rodzaju, że nakazywały wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od granic wyznaczonej drogi wewnętrznej, a zatem znacząco większej odległości niż przyjęto w ogólnych postanowieniach planu.

Z omówionych wcześniej reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Natomiast rozstrzyganie konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi prawne nie zostały przez organ w sposób właściwy uwzględnione przy ustalaniu linii zabudowy dla nieruchomości skarżącej, co prowadziło do nadużycia władztwa planistycznego.

Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że ustalenia zawarte w §17 ust. 24 pkt 2 lit. k) tekstu zaskarżonej Uchwały i rysunku planu – w zakresie działek o numerach ew. [...] i [...] z obrębu ... – ustanowione zostały z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w tej części, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W takim stanie sprawy oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki było wadliwe, a zatem zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w tym zakresie.

Jako nieskuteczne należało uznać zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wymienione w podstawie kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie odnoszą się do reguł postępowania sądowego, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, co zostało wyjaśnione na wstępie. Chybiony okazał się również zarzut z punktu 2f, gdyż jego treści nie powiązano z art. 141 § 4 p.p.s.a., ani też nie przedstawiono żadnej argumentacji, która podważyłaby ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu.

Zaznaczyć również trzeba, że wszystkie uwzględnione zarzuty kasacyjne w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu w zakresie kwestionowanej nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na działkach ew. nr [...] i [...], nie dotyczyły natomiast ustaleń planu co do działki ew. nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, oznaczonej jako a10.2 KDw. Tym samym nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego o zgodności z prawem ustaleń Uchwały zawartych w §17 ust. 25 normującym przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu a10.2 KDw.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w trybie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i rozpoznał skargę, uwzględniając ją w części określonej w sentencji. Z uwagi na to, że żądanie skargi obejmowało również stwierdzenie nieważności §17 ust. 25 Uchwały, w tej części orzeczono o jej oddaleniu jako niezasadnej, jak też o oddaleniu skargi kasacyjnej w tej części.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

1