Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5874/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 113/21 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 113/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. (dalej "skarżąca") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, wystąpiła z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Ł. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę i dokonanie czynności wypłaty różnicy pomiędzy ekwiwalentem przyznanym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy a świadczeniem należnym, w określonym terminie z uwzględnieniem odsetek ustawowych.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. i w tym dniu wszedł w życie, wobec czego przepis art. 115a ustawy o Policji jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie mógł być od dnia 6 listopada 2018 r. stosowany. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa nowelizująca"). Odwołując się do treści art. 1 pkt 16 oraz art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym - do tej daty przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zdaniem organu, naliczenie i wypłata ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w przypadku skarżącej zostało dokonane w ramach obowiązujących na dzień wypłaty, tj. dzień zwolnienia ze służby w 2010 r. przepisów prawa i brak jest w chwili obecnej podstaw do ponownego przeliczenia i wyrównania wypłaty świadczenia.

W skardze na wyżej opisaną decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ponadto podniosła, że działanie organów uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania z uwagi na konieczność stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę podkreślił, że istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącej, która zakończyła służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Sąd zaznaczył, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Powołując się na art. 190 Konstytucji Sąd uznał, że przyjęta przez organy literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie uwzględnia skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Ponieważ przepis ten, gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., to stosując art. 115a ustawy Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i pozwoli uniknąć zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Odwołanie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej do "zasad wynikających z przepisów ustawy" (o Policji), a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że skoro ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku, to oznacza, że przy stosowaniu tej normy musi być uwzględniona wykładnia przepisu art. 115a o Policji przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/ Rz 273/21, w świetle którego przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy nowelizującej narusza bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, co oznacza konieczność pominięcia stosowania ww. unormowania w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zaakcentował, iż uchwalenie nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana prowadzi do zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Natomiast w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy.

Wobec tego, w ocenie Sądu, organ ponownie rozpoznając sprawę powinien, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wskazania, dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia

Stwierdzając zatem naruszenie przez organy Policji obu instancji przepisów prawa materialnego, Sąd Wojewódzki w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W końcowej części uzasadnienia Sąd zaakcentował, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą skarżącej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Dopiero bowiem z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc w dniu 6 listopada 2018 r. powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po dniu 19 października 2001 r., roszczenie o wypłatę brakującej części należnego mu ekwiwalentu. Termin przedawnienia roszczeń wynikających z ww. wyroku rozpoczął zatem swój bieg z chwilą wejścia tego wyroku w życie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis,

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP,

-art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie,

- art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, to jest art. 9 ust. 1 nowelizującej z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny,

- art.190 ust. 4 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w realiach niniejszej sprawy strona nie miała zagwarantowanego uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy rozstrzygnięcie to nastąpiło w oparciu o wydany w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który do dnia dzisiejszego nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i nie był przedmiotem takiego badania przez Trybunał Konstytucyjny,

- art. 107 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne - co nastąpiło w dniu 6 października 2018 r., tj. w dniu wejścia w życie orzeczenia TK, podczas gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe z tytułu zwolnienia ze służby powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem stało się wymagalne roszczenie skarżącej będące przedawnionym w dniu złożenia przez stronę wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie rodzącego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i którego niezgodność z Konstytucją RP na dzień dzisiejszy nie została przez Trybunał Konstytucyjny stwierdzona, powinno prowadzić do oddalenia skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i do dnia dzisiejszego nie uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, powinno prowadzić do oddalenia skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji,

- art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy P.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto zwrócił się o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie: skargi kasacyjnej, wniosku o zawieszenie postępowania, jak i żądania zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd - co do zasady - winien w pierwszej kolejności ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się bezpośrednio z zarzutem naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Stąd ocena przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki dokonując analizy powyższego przepisu prawidłowo ocenił skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Niewątpliwie od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego

2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). W świetle przepisów Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1), a nadto orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowią podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4). Oznacza to zatem, że od dnia opublikowania wyroku TK część art. 115a ustawy o Policji straciła moc obowiązującą, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Po wydaniu ww. wyroku TK, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych,

o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która w art. 1 pkt 16 tej ustawy nadała następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada

2018 r.

Zdaniem NSA, trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej należy interpretować z uwzględnieniem skutków wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organy literalna wykładnia tego przepisu, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżąca - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy znowelizowanej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 NSA wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik (wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych). Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy nowelizującej prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącej za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą. Przy czym rację ma Sąd, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą skarżącej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie stanowi art. 107 ust.1 ustawy o Policji. Należy podkreślić, że to z chwilą wejścia w życie wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc z dniem 6 listopada 2018 r. powstało po stronie byłej funkcjonariuszki Policji, zwolnionej ze służby po 19 października 2001 r., roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że przed wydaniem orzeczenia przez TK i jego ogłoszeniem skarżąca nie mogła skutecznie wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zatem dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału roszczenie to stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i rozpoczął się bieg terminu jego przedawnienia.

Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie daje podstaw do przyjęcia oczywistej (wtórnej) niekonstytucyjności części ww. przepisu (tj. normy, która ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania) i odmowy jego zastosowania w tym zakresie. Wbrew sugestiom Sądu Wojewódzkiego, z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie wynika bowiem wniosek, aby wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zastosowanie miał art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tym niemniej, choć nie sposób podzielić w pełni argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji, to pomimo tego zapadłe rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Z tych też względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku.

Nie uchybiono również wskazanym przez skarżącego kasacyjnie przepisom postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, to zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego, nie zaś do oddalenia skargi. Z kolei zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przepis ten jest zatem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie, zaś wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku nie są niezgodne z prawem, lecz opierają się na innej wykładni przepisów, niż przyjęta przez organy Policji, co nie świadczy o naruszeniu powołanego przepisu.

W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że co prawda przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. P 7/21, zainicjowana pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o treści: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podstaw do przyjęcia, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej pozostawał w niezgodności z Konstytucją, której to nie udałoby się usunąć w drodze wykładni. Również Marszałek Sejmu przedstawiając pisemne stanowisko z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21, w którym wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wyroku wskazał m.in., że "wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa". Ponadto, Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. Zasygnalizował, że w przypadku gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze a także uwzględniając okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. K 7/15 upłynęły już ponad 4 lata oraz braku terminu rozpoznania pytania prawnego w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. P 7/21, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.