Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 11/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Burmistrza Łęcznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Łęcznej do załatwienia wniosku Ł. S. z dnia 10 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w części dotyczącej informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych osobie wskazanej we wniosku z tytułu wynagrodzenia w kwotach brutto, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Łęcznej w załatwieniu wniosku Ł. S. z dnia 10 grudnia 2023 r. w części opisanej w punkcie I., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Łęcznej na rzecz Ł. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. Ł. S. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Burmistrza Łęcznej (dalej także jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2023 r. W skardze zarzucił organowi, że wskutek bezczynności dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto zwrócił się o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 10 grudnia 2023 r. złożył do organu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej rzecznika Urzędu Miejskiego - G. K., o następującej treści: "proszę o informację na temat wysokości środków pieniężnych wypłacanych w każdym z miesięcy G. K. (proszę o podanie kwot brutto oraz netto) począwszy od 01.12.2022 do 15.12.2023. (...) Jeśli w danym miesiącu występuje więcej wypłat, proszę o rozdzielenie ich i opisanie każdej oddzielnie."

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie ich wiadomością elektroniczną na podany adres e-mail.

W dniu 22 grudnia 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź na powyższy wniosek, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi żądana informacja nie została mu udostępniona.

W ocenie skarżącego, informacje, o udostępnienie których wystąpił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), bowiem stanowią informacje o działalności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądane informacje podlegają zatem udostępnieniu. Brak ich udostępnienia zgodnie z wnioskiem - zdaniem skarżącego - oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, a przez to skarga jest zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Łęcznej wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ potwierdził, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 10 grudnia 2023 r., pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie - jak wskazał organ - wnioskodawca został poinformowany, iż w przypadku złożenia wniosku dotyczącego wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku, informacja taka zostanie udostępniona. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania organ dodał, że w dniu 27 grudnia 2023 r. skarżący, w nawiązaniu do otrzymanej odpowiedzi, zażądał wydania decyzji odmownej. W dniu 8 stycznia 2024 r. został poinformowany za pośrednictwem poczty elektronicznej, że skoro informacje, których udostępnienia się domaga, nie stanowią informacji publicznej, to brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że skarżący żąda udostępnienia informacji o wypłatach dokonywanych przez Urząd dla konkretnej osoby wymienionej z imienia i nazwiska. Jego żądanie obejmuje datę każdej wypłaty oraz jej wysokość brutto i netto.

Organ podtrzymał stanowisko, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Podkreślił, że na kwoty wypłat (przelewów) dla konkretnej osoby składają się nie tylko kwoty wynagrodzeń, ale również zasiłki chorobowe czy wypłaty z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 378/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 285/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność, Sąd - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") - rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.

Skarga jest częściowo zasadna. Burmistrz Łęcznej pozostaje bowiem bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2023 r., w zakresie żądania udostępnienia informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych osobie wskazanej we wniosku z tytułu wynagrodzenia w kwotach brutto. Natomiast w zakresie odnoszącym się do pozostałej części przedmiotowego wniosku, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Burmistrz Łęcznej - jako organ władzy publicznej - należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.d.i.p. Kwestia ta pozostaje w niniejszej sprawie bezsporna, a zatem nie wymaga dalszych rozważań.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany, w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie udostępnia żądanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej jej udostępnienia (art. 16). Podjęcie powyższych czynności uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, adresat wniosku zobowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, natomiast brak jest podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej. Co za tym idzie, w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się bowiem do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 10 grudnia 2023 r. pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej, która to ocena determinuje rozstrzygnięcie podniesionego wobec Burmistrza Łęcznej zarzutu bezczynności.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest co do zasady jednolite w zakresie oceny, iż informacja o wysokości wydatków na wynagrodzenie pracownika instytucji publicznej, finansowanego ze środków publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Różnie natomiast oceniane jest to, czy w trybie u.d.i.p. można domagać się udostępnienia informacji dotyczących wynagrodzeń skonkretyzowanych z imienia i nazwiska pracowników instytucji publicznych, czy też wyłącznie informacji dotyczących wynagrodzenia na określonym stanowisku, bez wskazania danych osobowych konkretnej osoby (zob. A. Patryk, Wynagrodzenia pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej. Linia orzecznicza, opubl. LEX/el.2017). Do tego drugiego stanowiska odwołał się organ w niniejszej sprawie i w konsekwencji uznał, że skoro skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji o wynagrodzeniu konkretnie wskazanego z imienia i nazwiska pracownika Urzędu Miejskiego w Łęcznej, to tak oznaczona informacja nie stanowi informacji publicznej.

Stanowisko przywołane przez organ nie może mieć jednak zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu twierdzenie, iż w trybie u.d.i.p. można żądać udostępnienia wyłącznie informacji dotyczących wynagrodzenia na określonym stanowisku (tj. informacji o kwotach wydatkowanych na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych), bez wskazania danych osobowych konkretnej osoby, uznać można za słuszne jedynie w zakresie, w jakim odnosi się do stanowisk należących do tzw. personelu pomocniczego, w więc nie związanych z pełnieniem funkcji publicznej, w tym zwłaszcza stanowisk powtarzalnych w danej jednostce. Natomiast informacje dotyczące wynagrodzeń skonkretyzowanych z imienia i nazwiska pracowników instytucji publicznych, którzy pełnią funkcje publiczne, stawią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jako informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2755/14, LEX nr 2081165; z dnia 15 czerwca 2016 r" sygn. akt I OSK 3217/14, LEX nr 2082609; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 949/15, LEX nr 2137561; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 28/12, LEX nr 1234520).

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył informacji o środkach pieniężnych wypłaconych we wskazanym okresie G. K., który - co skarżący wyjaśnił w skardze - jest zatrudniony w Urzędzie Miejskim w Łęcznej na stanowisku rzecznika prasowego. Fakt zatrudnienia wskazanej osoby na tym stanowisku potwierdzają informacje znajdujące się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Ł. (https://umleczna.bip.lubelskie.pl/index.php?id=203).

W ocenie Sądu, rzecznik prasowy w urzędzie organu samorządu terytorialnego, jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1108/14, funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Rzecznik prasowy należy do osób zobowiązanych do udzielania prasie, w imieniu zatrudniającej go jednostki, informacji o jej działalności, przy czym w zakresie informacji o charakterze publicznym zobowiązany jest stosować w granicach powierzonych mu kompetencji przepisy u.d.i.p. (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 3a i art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe - t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1914 ze zm.). Rzecznik prasowy ma więc znaczny wpływ na podejmowane przez reprezentowany przez niego podmiot działania dotyczące realizowania prawa prasowego oraz prawa do uzyskania informacji publicznej. Charakter tej funkcji w sytuacji, gdy pełniona jest ona na rzecz organu władzy publicznej, powoduje, że wiąże się ona z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie zadań o znaczeniu publicznym.

Zatem w odniesieniu do osoby zatrudnionej na stanowisku rzecznika prasowego w Urzędzie Miejskim w Łęcznej, za dopuszczalne uznać należy żądanie udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacji o wysokości otrzymywanego z racji zajmowania tego stanowiska wynagrodzenia, również poprzez wniosek sformułowany ad personam, tj., poprzez wskazanie imienia i nazwiska osoby zatrudnionej na tym stanowisku. Skoro bowiem osoba ta pełni funkcję publiczną, informacja o wysokości jej wynagrodzenia - również w formie skonkretyzowanej poprzez wskazanie imienia i nazwiska tej osoby - stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku informacji dotyczących osoby zatrudnionej na stanowisku rzecznika prasowego organu, sformułowanie wniosku ad personam uznać należy za dopuszczalne również ze względu na powszechną dostępność danych osobowych (imienia i nazwiska) tej osoby, wynikającą z charakteru pełnionej funkcji.

Ubocznie wypada zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że rzecznik prasowy Urzędu Miejskiego w Łęcznej nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a wobec tego korzysta z ochrony prywatności przewidzianej w ww. przepisie, to i tak nie sposób uznać, że ochronę tę zapewniłoby tej osobie uzależnianie udzielenia informacji publicznej dotyczącej sprawowanej przez nią funkcji, od sformułowania wniosku poprzez nawiązanie wyłącznie do zajmowanego stanowiska, bez wskazania danych osobowych tej osoby, skoro w Urzędzie Miejskim w Łęcznej - jak wynika zdanych dostępnych w BIP tej jednostki - na stanowisku rzecznika prasowego zatrudniona jest tylko jedna osoba.

Zatem wskazanie przez skarżącego we wniosku z dnia 10 grudnia 2023 r. imienia i nazwiska pracownika Urzędu Miejskiego w Łęcznej, którego dotyczą wnioskowane informacje, wbrew twierdzeniu organu, nie pozbawia tych danych waloru informacji publicznej. Jednakowoż, analizując zakres żądanych informacji, zdaniem Sądu, publiczny charakter można przypisać jedynie informacjom o wysokości środków pieniężnych wypłaconych wskazanej we wniosku osobie z tytułu wynagrodzenia w kwotach brutto (w tym wynagrodzenia "zasadniczego" i ewentualnych nagród). Jedynie ta część żądanych informacji stanowi bowiem informację o środkach publicznych wydatkowanych przez organ władzy publicznej na wynagrodzenie na wskazanym stanowisku. Informacja o wysokości wynagrodzenia w kwotach netto obrazuje natomiast wysokość potrąceń dokonywanych z wynagrodzenia brutto, a w konsekwencji wkracza w intymność osoby, której dotyczy, może narażać ją na stygmatyzację, wreszcie naruszać jej godność. Nie można przecież wykluczyć, że potrącenia z wynagrodzenia mogą mieć swe źródło w zobowiązaniach kredytowych, alimentacyjnych, dobrowolnych polisach zdrowotnych, ubezpieczeniowych, pożyczkach zakładowych, tytułach egzekucyjnych, itd. Wszystkie te przykładowo wymienione potrącenia nie dotyczą spraw publicznych, nie są sprawą publiczną i tym samym nie mają charakteru informacji publicznej (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 558/16, LEX nr 2277926; z dnia 26 sierpnia 2016 r" sygn. akt II SAB/Wa 405/16, LEX nr 2137552). Z tych samych względów charakteru informacji publicznej należy odmówić także informacjom o ewentualnych środkach pieniężnych wypłaconych danej osobie z innego tytułu, niż wynagrodzenie (nagroda), takich jak dodatki o charakterze pomocy socjalnej (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, LEX nr 1985777; z dnia 24 kwietnia 2013 r" sygn. akt I OSK 123/13, LEX nr 1336305).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2023 r. - w terminie 14 od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - jedynie w części dotyczącej informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych osobie wskazanej we wniosku z tytułu wynagrodzenia w kwotach brutto. Jedynie bowiem ta część wniosku dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej, a zatem jedynie w odniesieniu do tej części wniosku organ - w wyniku zaniechania jej rozpatrzenia w trybie określonym przepisami u.d.i.p. - dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie wniosku skarżącego, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny charakteru części żądanych w tym wniosku informacji. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że organ - choć częściowo w wadliwy sposób - na wniosek skarżącego odpowiedział. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.

O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skoro informacje objęte wnioskiem z dnia 10 grudnia 2023 r. w zakresie, w jakim wykraczały poza dane o wysokości środków wypłaconych danemu pracownikowi w ramach wynagrodzenia w kwotach brutto (tj. w zakresie dotyczącym informacji o wynagrodzeniu w kwotach netto oraz informacji o ewentualnych świadczeniach dodatkowych o charakterze socjalnym), nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., skargę w tej części należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji.