Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1392/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargi
zwrócono wpis od skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i ze skargi S. K., grupy mieszkańców wsi B. reprezentowanej przez S. K. i Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. na uchwałę Nr VIII/103/2019 Rady Gminy L. z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B. postanawia: 1) odrzucić skargi, 2) zwrócić skarżącemu A. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych, 3) zwrócić skarżącemu S. K. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych, 4) zwrócić skarżącej Spółce [...] we wsi B. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. w dniu 23 maja 2019 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506), oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXI/198/04 Rady Gminy L. z dnia 28 października 2004 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy L. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 357, poz. 3873 ze zm.) – podjęła uchwałę Nr XVIII/103/2019 w sprawie wyrażania zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B..

Uchwała stanowi, co następuje: § 1. Wyraża się zgodę na dokonanie zamiany nieruchomości gruntowych położonych w B. , polegającej na przeniesieniu przez Gminę L. na rzecz osoby fizycznej prawa własności działek ewidencyjnych nr: [...] o po w. 0,0600ha, [...] o pow. 0,0600ha, 183 o pow. 0,3600ha, [...] o pow. 0,0800ha, [...] o pow. 0,0200ha, [...] o pow. 0,1400ha, [...] o pow. 0,0100ha, [...] o pow. 0,0300ha, [...] o pow. 0,0300ha, [...] o pow. 0,0200ha, [...] o pow. 0,0900ha i [...] o pow. 0,0700ha w zamian za przeniesienie na rzecz Gminy L. przez osobę fizyczną prawa własności działek ewidencyjnych nr: [...] o pow. 0,0110ha, [...] o pow. 0,0057ha, [...] o pow. 0,0051ha, [...] o pow. 0,0103ha, [...] o pow. 0,0022ha, [...] o pow. 0,0015ha, [...] o pow. 0,0004ha, [...] o pow. 0,0015ha, [...] o pow. 0,0009ha, [...] o pow. 0,0010ha, [...] o pow. 0,0008ha, [...] o pow. 0,0008ha, [...] o pow. 0,0031ha, [...] o pow. 0,0006ha. § 2. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości, o których mowa w § 1, należy zastosować dopłatę, której wartość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy L. . § 4. Niniejsza uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że nieruchomości gruntowe o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w B. pozyskane w drodze zamiany przez Gminę L. w znacznym stopniu przyczynią się do poprawy warunków komunikacyjnych poprzez poszerzenie dróg gminnych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Z kolei poszerzenie w/w dróg gminnych jest konieczne z uwagi na ich rolę dla lokalnej komunikacji, w szczególności dla zapewnienia odpowiedniej dostępności komunikacyjnej dla właścicieli nieruchomości położonych we wsi B., a korzystających z dotychczasowych dróg zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Zapewni to również bezproblemowy dojazd służbom ratowniczym i medycznym. Poszerzenie polepszy też bezpieczeństwo ruchu pieszych i pojazdów. Działki przeznaczone do zamiany nie są przez Gminę wykorzystywane, a dodatkowo Gmina uzyska z tytułu zamiany dopłatę. Przedmiotowa zamiana nieruchomości umożliwi Gminie L. realizację planowanych inwestycji drogowych przebiegających w części przez nieruchomości stanowiące własność osoby fizycznej, które Gmina L. ma nabyć w drodze przedmiotowej zamiany. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy dokonaniu transakcji zamiany nieruchomości w przypadku nierównej ich wartości, stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Dla zrealizowania zamiany nieruchomości niezbędna jest zgoda na jej dokonanie, wyrażona w stosownej formie przez właściwe organy gminy. Mając na uwadze istniejący stan faktyczny i prawny, podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne.

Pismem z dnia 25 października 2019 r. skargę na powyższą uchwałę wnieśli: S. K., Spółka [...] we wsi B. oraz grupa mieszkańców wsi B., do której należą J. S., R. M., M. C., D. G., B. S., K. H., R. P., Z. G., C. Ż., E. M., W. M., K. L., K. U., P. M. (wszyscy reprezentowani przez S. K.). Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy L. poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały o zbyciu gruntów stanowiących mienie gminne na rzecz osoby prywatnej, bez zgody Zebrania Wiejskiego wsi B., 2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wyrażenie zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości w drodze zamiany o łącznej powierzchni 0,97 ha stanowiących własność Gminy L. w zamian za nieruchomości o łącznej powierzchni 0,0449 ha, stanowiące własność osoby prywatnej, w sytuacji gdy planowana transakcja stanowi w gruncie rzeczy zakamuflowaną sprzedaż zaś zaskarżona uchwała została podjęta w celu obejścia prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli w szczególności, że objęte powołaną na wstępie uchwałą nieruchomości, oznaczone pierwotnie jako działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowią co prawda obecnie własność Gminy L. , jednakże uprzednio stanowiły one własność byłej gminy katastralnej B. jako ujawnione w Lwh 1 [...] –. . Gmina L. właścicielem w/w działek stała się na podstawie decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 r. nr GG.II.7242/1/214/17/91/WE. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 7 ust. 1 mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przepis, do którego odsyła art. 2 ust. 1 pkt 1 "ustawy wprowadzającej", to z kolei art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (w brzmieniu ustawy z 1975 r.) definiujący pojęcie mienia gminnego, który wprowadził regulację, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym, z tym zastrzeżeniem, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej objęte decyzją nieruchomości, dla których prowadzone były Lwh 1 i 31 – B. , stanowiły drogi położone w gminie katastralnej B. , będąc dobrem publicznym wchodzącym w skład majątku gminy katastralnej. Podstawa prawna wskazana w decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 r. nr GG.II.7242/1/214/17/91/WE 7 (nie art. 5, lecz art. 7 ustawy komunalizacyjnej) pozwala na przyjęcie, że przedmiotem tejże decyzji było dobro gminne, stanowiące odrębny składnik majątku gminy katastralnej B. , które na skutek przekształceń struktury prawnej jednostek administracyjnych stało się następnie mieniem gromadzkim, a następnie gminnym, w dysponowaniu którym gminne władze samorządowe są ograniczone przysługującym dotychczas mieszkańcom wsi prawem własności, użytkowania lub innymi prawami rzeczowymi i majątkowymi, zwane dalej mieniem gminnym, które pozostają nienaruszone, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nawiązującym w swej treści do wyżej cytowanego art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz jeszcze wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (tzw. ustawy scaleniowej). Wobec tego wspólne prawo własności mienia gminnego, które z mocy art. 7 ustawy komunalizacyjnej stało się ex lege własnością gmin miejsca ich położenia, przekształca uprawnienia osób trzecich do korzystania i czerpania korzyści z tego mienia. Dotychczasowe uprawnienia osób trzecich stają się obciążaniem własności gmin. Wskutek dokonania transformacji uprawnienia członków wspólnoty nie będą wynikać, jak dotychczas ze wspólnego prawa, lecz z uregulowań ustawy komunalizacyjnej. W świetle powyższego – zdaniem skarżących – oczywistym jest, że Rada Gminy L. przekroczyła swoje uprawnienia wyrażając zgodę na bezprzetargowe dysponowanie objętymi wskazaną na wstępie uchwałą nieruchomościami naruszając przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa do korzystania z nich.

Dalej skarżący wskazali, że przedmiotowe grunty w związku z faktem, że historycznie stanowiły mienie wiejskie były przedmiotem korzystania przez mieszkańców wsi B. i za takie je uważano. Również Gmina L. uznawała prawo wsi do współdecydowania o ich losie i przeznaczeniu, a także do czerpania z nich pożytków, zwracając się do wsi B. o wyrażenie w formie uchwały zebrania wiejskiego zgody na wydzierżawienie nieruchomości. Wystąpienie Urzędu Gminy L. do Zebrania Wiejskiego z wnioskiem o podjęcie stosownych uchwał wyrażających zgodę na określony sposób dysponowania nieruchomościami dotyczyło między innymi działek objętych zaskarżoną uchwałą. Środki pieniężne z tego tytułu przeznaczane były na realizację zadań własnych gminy na terenie wsi B.. Wskazuje na to również lektura archiwalnych akt sprawy zalegających w Urzędzie Gminy w L. , między innymi pism z dnia 29 listopada 1995 r. oraz z dnia 18 sierpnia 1998 r. nr UG 0560/4/98 sygnowanych między przez obecnego radcę prawnego Urzędu Gminy L. oraz ówczesnego Wójta Gminy L. . Zaskakującym zatem jest, że mając na uwadze takie dotychczasowe postępowanie Gminy L. w sprawie dysponowania mieniem wiejskim, jej ustawowe organy w chwili obecnej prezentują stanowisko zdecydowanie odmienne, co uderza bezpośrednio w interesy mieszkańców Sołectwa, a także bezpośrednio w interesy skarżących. Obecne działania Rady Gminy L. , polegające na dysponowaniu powołanymi na wstępie nieruchomościami w formie kwestionowanej uchwały, a zmierzające do zbycia opisanych na wstępie nieruchomości bez zgody zebrania wiejskiego godzą w dotychczasowe prawa mieszkańców wsi uznane i respektowane na przestrzeni lat, w tym przez organy Gminy L. , co sprzeczne jest z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy L. . Zaskarżona uchwała, zdaniem skarżących, narusza ich interesy jako mieszkańców sołectwa B. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowe nieruchomości z założenia stanowiły tzw. dobro publiczne, a więc przeznaczone były do korzystania przez nieograniczony krąg osób, w szczególności do obsługi komunikacyjnej nieruchomości w obrębie dróg tych się znajdujących jako drogi dojazdowe do nieruchomości. Skarżący wskazali nadto, że ich interes prawny wynika z faktu, że jako współwłaściciele działki [...], stanowiącej własność Wspólnoty Gruntowej we wsi B. są współwłaścicielami wody zgromadzonej w zalewie.

Zdaniem skarżących, ich skarga jest zasadna również z tego powodu, że w dalszym ciągu w obrocie prawnym funkcjonuje inna uchwala Rady Gminy L. nr XXXI/355/2017 z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości gruntowych położonych w B. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność Gminy L. Rada Gminy L. podejmując kolejną uchwałę, tym razem o zbyciu w drodze zamiany powołanych w niej nieruchomości, wprowadziła do obrotu prawnego kolejny akt wyrażający zgodę na dysponowanie tymi nieruchomościami, tym razem w innej formie niż dzierżawa, nie uchylając de facto poprzedniej uchwały, co prowadzi do chaosu prawnego. Uzasadnionym jest przekonanie skarżących, biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, że intencją władz Gminy L. jest przekazanie za wszelką cenę prawa do dysponowania gruntami wskazanymi w uchwale T. M., stąd totalna niechęć Gminy L. do przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przetargowego mającego na celu znalezienie dzierżawcy tudzież właściciela tego gruntu, być może na lepszych warunkach, bo taki jest de facto cel przetargu. Zaskarżona niniejszą skargą uchwała jest kolejnym tego dowodem. Oto bowiem władze Gminy L. znalazły inną podstawę prawną, w związku z nieprawomocnym jeszcze unieważnieniem poprzedniej uchwały, aby uczynić T. M. właścicielem w/w działek z pominięciem przetargu, tym razem w formie umowy zamiany, wykorzystując w tym celu art. 37 § 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących, wykorzystanie możliwości, które daje w/w przepis zmierza do obejścia prawa tzn. sprzedaży tychże nieruchomości w drodze przetargu. Świadczy o tym fakt, że Gmina L. w drodze zamiany utraci prawo własności aż 9700 m2, a nabędzie własność od T. M. prawo własności jedynie 449 m2, a więc prawie 22 razy mniej. Co prawda Rada Gminy L. zastrzegła, iż należy zastosować dopłatę, której wartość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości, jednakże nie sposób inaczej twierdzić, że w istocie planowana transakcja to nie żadna zamiana, a zakamuflowana sprzedaż. Przeznaczenie nieruchomości położonych w obrębie Zalewu B. do zbycia w drodze bezprzetargowej na rzecz T. M. uniemożliwia innym potencjalnym chętnym, w tym skarżącym, nabycie tychże nieruchomości w drodze przetargowej. Argumentacja skarżących została podtrzymana i rozwinięta w późniejszym piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2021 r.

Z kolei pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. skargę na uchwałę Nr XVIII/103/2019 Rady Gminy L. z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wyrażania zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B. wniósł A. S.. Skarżący sformułował analogiczne zarzuty i wnioski, a także podobną argumentację jak w wyżej omówionej skardze z dnia 25 października 2019 r. wniesionej przez S. K., Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. oraz grupę mieszkańców wsi B.. Skarżący powołał się nadto na własność działek [...], [...], [...] i [...].

Rada Gminy L. odpowiedziała na skargę S. K., Spółki [...] we wsi B. oraz grupy mieszkańców wsi B. pismem z dnia 15 listopada 2019 r., a na skargę A. S. – pismem z dnia 14 lutego 2020 r. Organ wniósł o odrzucenie skarg, ewentualnie ich oddalenie w całości. Organ zakwestionował dopuszczalność skargi na przedmiotową uchwałę z uwagi na jej cywilnoprawny skutek, a także zakwestionował legitymację skargową skarżących (brak naruszenia interesu prawnego). Dalej organ przedstawił argumentację prawną wskazującą, że przedmiotowe działki nie stanowią mienia gromadzkiego (sołeckiego), a także odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów, uznając je za niezasadne.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. S., R. M. oraz E. M.. W odniesieniu do E. M. podstawą odrzucenia skargi było niepodanie numeru PESEL. Natomiast w odniesieniu do J. S. i R. M. Sąd wyjaśnił, co następuje: "Wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania, wywołując skutki zarówno procesowe, jak i materialnoprawne. Jedną z konsekwencji procesowych związanych z wniesieniem skargi jest tzw. zawisłość sprawy (lis pendens) oznaczająca, że pomiędzy tymi samymi stronami w zakresie tego samego przedmiotu sporu zostało skutecznie wszczęte postępowanie i do czasu jego prawomocnego zakończenia nie można w tym samym zakresie zainicjować kolejnej sprawy. Powyższa zasada została unormowana w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowiącym o obowiązku odrzucenia skargi, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Wyłączona jest zatem dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji. Sądowi z urzędu wiadomo, że J. S. i R. M. wnieśli już wcześniej skargę na uchwałę Nr VIII/103/2019 Rady Gminy L. z dnia 23 maja 2019 r. Sprawa z ich skargi została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 818/19 i nie została jeszcze prawomocnie zakończona. Pomiędzy niniejszą sprawą a wszczętą wcześniej sprawą zachodzi niewątpliwa tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa. W związku z tym, na podstawie powołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga wniesiona przez R. M. i J. S. podlegała odrzuceniu".

Postanowieniem z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 818/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. M. i J. S. na uchwałę Nr XVIII/103/2019 Rady Gminy L. z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wyrażania zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B. z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 608/20.

Sprawa ze skargi S. K., Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. oraz grupy mieszkańców wsi B. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1392/19, a sprawa ze skargi A. S. pod sygnaturą II SA/Kr 221/20. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r. Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1392/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

I

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą".

II

Zaskarżona uchwała, mimo cywilnoprawnej konotacji, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżących, uzależnioną od tego, czy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny w odniesieniu do wszystkich skarżących.

III

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA).

Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.

IV

Legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy L. przez mieszkańców B. (Sołectwa B.) była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny – i zapadło prawomocne orzeczenie stwierdzające jej brak. Mowa tu o postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 818/19, i o postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 608/20, którymi odrzucono skargę R. M. i J. S.. Należy zauważyć, że wymienione orzeczenia zapadły w analogicznej – a poniekąd nawet w tej samej – sprawie. R. M. i J. S., jako członkowie grupy mieszkańców, wnieśli również skargę inicjującą niniejsze postępowanie (ich skargi zostały w niniejszym postępowaniu już wcześniej odrzucone właśnie z uwagi na zawisłość sprawy – postanowienie z dnia 24 kwietnia 2020 r.).

W tym stanie rzeczy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 818/19, i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 608/20 – wymagają szczególnej uwagi. Wprawdzie ze względu swoją formę (postanowienie) oraz ze względu na częściowo odmienną konfigurację podmiotową – nie tworzą one stanu powagi rzeczy osądzonej, ale niepodobna od nich i od sformułowanej w nich argumentacji abstrahować.

I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 października 2019 r. wyjaśnił w szczególności, że: "Interes prawny skarżących nie wynika (...) z faktu bycia przez nich członkami wspólnoty samorządowej jak również z faktu występowania przez nich w obronie mienia gromadzkiego. Żaden przepis prawa nie upoważnia skarżących, tylko i wyłącznie jako członków wspólnoty samorządowej, czy też zebrania wiejskiego wsi B. (czyli tylko z tego tytułu prawnego) do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego/gminnego jak również potencjalnie hipotetycznie gromadzkiego. Podstawą tą nie może być przy tym samo pojęcie wspólnoty samorządowej, wspólnych interesów czy też pojęcie gromady i mienia gromadzkiego. Argumenty, które podnoszą w tym zakresie skarżący posiadają charakter argumentacji właściwej dla tzw. skarg popularnych, w których skarżący nie musi wykazywać interesu prawnego jak i jego naruszenia. Zarzuty dotyczące niegospodarności i naruszenia prawa przez skarżony organ mogą być przekazywane przez osoby zainteresowane właściwym organom nadzoru nad działalności gminy przy czym tego typu zawiadomienia nie mają mocy wiążącej/zobowiązującej dla zawiadamianego organu. Nie posiadając legitymacji skargowej skarżący wnosząc skargę chcą działać w trybie właściwym dla organu nadzoru". W innych fragmentach tego uzasadnienia Sąd zauważył także, że legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie można też wywodzić z własności działki położonej w bezpośredniej bliskości Zalewu B. ani działki zalanej wodami tego zalewu tudzież chęci nabycia działki będącej przedmiotem uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2020 r. zaaprobował powyższe stanowisko Sądu I instancji podkreślając m.in. iż "sam fakt, że dany akt być może dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi być własny i realny". Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd, że legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie można też wywodzić z własności działki położonej w bliskości Zalewu B. ani z własności działki zalanej wodami tego zalewu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zreferowane poglądy – w szczególności w zakresie, w jakim wskazują, że ewentualne uprawnienia czy kompetencje wspólnoty samorządowej (gminy, sołectwa) nie mają bezpośredniego przełożenia na prawa poszczególnych członków wspólnoty ani nie kreują po ich stronie interesu prawnego; poszczególni członkowie wspólnoty samorządowej nie mogą uzasadniać tegoż interesu dążeniem do utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego (gminnego), jak również hipotetycznie gromadzkiego. Sąd podziela także pogląd, że własność działki położonej w bezpośredniej bliskości Zalewu B. ani działki zalanej wodami tego zalewu sama przez się nie stanowi o interesie prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały; podobnie, jedynie w kategoriach interesu faktycznego, można rozważać chęć nabycia działki objętej uchwałą.

V

Trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2020 r. – wskazując na niemożność wywodzenia legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z członkostwa we wspólnocie samorządowej (bycia mieszkańcem gminy czy sołectwa) bądź z własności pobliskiej działki – zaznaczył zarazem, hipotetycznie rzecz ujmując, że rozważenia wymagałoby to, czy "ewentualnie zebranie wiejskie lub grupa mieszkańców gminy mogliby mieć legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały".

W niniejszej sprawie skargę wniosła również grupa mieszkańców, toteż Sąd powyższą kwestię rozważał. W ocenie Sądu, grupa mieszkańców, o której mowa w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest podmiotem odrębnej kategorii interesu prawnego, czy też – inaczej rzecz ujmując – nie ma własnego interesu prawnego innego od ewentualnych interesów prawnych osób, które do niej przynależą. "W piśmiennictwie wskazuje się, że wymieniony przepis określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymuje do zaskarżenia uchwały. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny został naruszony uchwałą, dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców, powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga. W przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., dający legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinien indywidualnie zarówno skarżącemu, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców" (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11, CBOSA). Zatem to, czy skarga jest wniesiona indywidualnie przez mieszkańca gminy, czy też razem z grupą mieszkańców – nie ma większego znaczenia z punktu widzenia legitymacji skargowej. Grupa mieszkańców gminy nie ma autonomicznej legitymacji skargowej. Mieszkaniec gminy, który sam nie ma własnej legitymacji skargowej, nie może tej legitymacji uzyskać tylko dlatego, że przystąpił do grupy i razem z nią wniósł skargę.

W niniejszej sprawie w odniesieniu do żadnej z osób wchodzących w skład skarżącej grupy mieszkańców nie wykazano okoliczności wskazujących na naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Okoliczności sformułowane we wspólnym uzasadnieniu skargi zostały ocenione wyżej w punkcie IV.

Na marginesie należy dodać, że "jednostki pomocnicze gminy nie mają legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 maja 1995 r., IV SA 71/95, LEX nr 25925). W ocenie Sądu, jako niedopuszczalna jawiłaby się zatem również skarga zebrania wiejskiego czy też sołectwa (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2020 r., IV SA/Po 1024/19, CBOSA).

VI

W ocenie Sądu, również Spółka [...] we wsi B. nie naprowadziła na okoliczności mogące świadczyć o naruszeniu jej interesu prawnego. To, że Wspólnota Gruntowa we wsi B. jest właścicielem określonych działek w obrębie Zalewu B., ani to, że byłaby ona zainteresowana nabyciem działek będących przedmiotem zaskarżonej uchwały – o wspomnianym naruszeniu nie świadczy. Skarżąca twierdzi też, że działki objęte zaskarżoną uchwałą "mogą" stanowić jej własność, jednak jest to niepoparte dowodami przypuszczenie. Poza tym, gdyby Gmina L. rzeczywiście zamierzała zbyć rzecz cudzą, to właściciel mógłby dochodzić ochrony prawnej w inny sposób niż przez zaskarżenie przedmiotowej uchwały.

VII

Z powyższych rozważań wynika, że zarówno skarga A. S., jaki i skarga S. K., Spółki [...] we wsi B. i grupy mieszkańców, do której obecnie należą M. C., D. G., B. S., K. H., R. P., Z. G., C. Ż., W. M., K. L., K. U., P. M. – podlegały odrzuceniu z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących.

Na zakończenie warto zauważyć – patrząc na zarzuty skarg przez pryzmat legitymacji skargowej – że przepisy ustawy i Statutu Gminy L. przewidujące w określonych sytuacjach wymóg zgody zebrania wiejskiego na dysponowanie mieniem mają charakter przepisów (norm) kompetencyjnych. Potencjalne naruszenie tych przepisów (działanie bez wymaganej zgody) nie byłoby naruszeniem praw czy interesu prawnego skarżących, lecz naruszeniem kompetencji jednostki pomocniczej gminy. Chodziłoby zatem o wewnętrzne relacje kompetencyjne w ramach gminy.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powoływanym wyżej postanowieniu z dnia 28 października 2019 r. wskazał: "Żaden przepis prawa nie upoważnia skarżących, tylko i wyłącznie jako członków wspólnoty samorządowej, czy też zebrania wiejskiego wsi B. (czyli tylko z tego tytułu prawnego) do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego/gminnego jak również potencjalnie hipotetycznie gromadzkiego. Podstawą tą nie może być przy tym samo pojęcie wspólnoty samorządowej, wspólnych interesów czy też pojęcie gromady i mienia gromadzkiego. Argumenty, które podnoszą w tym zakresie skarżący posiadają charakter argumentacji właściwej dla tzw. skarg popularnych, w których skarżący nie musi wykazywać interesu prawnego jak i jego naruszenia. Zarzuty dotyczące niegospodarności i naruszenia prawa przez skarżony organ mogą być przekazywane przez osoby zainteresowane właściwym organom nadzoru nad działalnością gminy przy czym tego typu zawiadomienia nie mają mocy wiążącej/zobowiązującej dla zawiadamianego organu. Nie posiadając legitymacji skargowej skarżący wnosząc skargę chcą działać w trybie właściwym dla organu nadzoru".

VIII

W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2-4 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.