Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 325/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 24 marca 2023 r. nr SKO.433/20/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Łomża z dnia 8 lutego 2023 roku numer WGP.6730.340.2022.AS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego P. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 marca 2023 r. znak SKO.433/20/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Łomża z dnia 8 lutego 2023 r., nr WGP.6730.340.2022.AS, którą ustalono na rzecz M.K. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...], obręb S., gmina Ł.

Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2022 r. M.K. wystąpił do Wójta Gminy Łomża o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie piętnastu budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki o nr [...], obręb S., gmina Ł. We wniosku zawarto informację, że poza obszarem objętym wnioskiem o warunki zabudowy na działce o nr [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy 169 m2. Wniosek został złożony na formularzu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 2462).

Zawiadomieniem z 12 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania. Następnie wykonano "Analizę dotyczącą ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu", zawierającą wyniki analizy oraz załączniki graficzne (mapy obrazujące teren inwestycji oraz obszar analizowany wyznaczony w promieniu 96 metrów przy ustalonej szerokości frontu jako 32 m). Sporządzono projekt decyzji i przekazano do uzgodnienia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oraz Dyrektorowi Ochrony Środowiska, które to organy dokonały pozytywnego uzgodnienia.

Decyzją z 8 lutego 2023 r. nr WGP.6730.340.2022.AS Wójt Gminy Łomża ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...], obręb S., gmina Ł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze sąsiadującym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nieruchomość posiada "dobre sąsiedztwo", a działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej – ulicy [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Organ wskazał również, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (-) ustalił maksymalną nieprzekraczająca linię zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej ul. [...], (-) współczynnik powierzchni zabudowy określił od 100 m2 do 150 m2 każdy z budynków, co stanowi maksymalny wskaźnik zabudowy - 21% powierzchni terenu objętego wnioskiem, (-) wysokość budynków - do okapu dachów od 3 m do 4,5m, wysokość kalenicy dachów od 7m do 9,5m; (-) szerokość elewacji frontowych – 9,6 m do 14,4 m; (-) rodzaj i geometria dachów – dachy dwuspadowe, o nachyleniu podstawowych połaci dachowych od 25 do 40 stopni; (-) kierunek głównej kalenicy dachów do frontu działki – prostopadły lub równoległy. Organ pierwszej instancji wskazał również, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, co wynika m.in. z analizy sporządzonej na podstawie art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 503, dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.M. - właściciel działki o nr [...] wskazując, że w obszarze sąsiednim ukształtowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, a wszystkie budynki usytuowane zostały na działkach o powierzchni ok. 1 ha. Adekwatną zabudową jest jednorodzinna, wolnostojąca z niską gęstością zabudowy. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych na terenie jednej działki o powierzchni ok. 1 ha nie będzie stanowić kontynuacji warunków zabudowy, a w konsekwencji narusza art. 61 ust.1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży nie podzieliło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło zasady i przesłanki wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazało na konieczność sporządzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (tzw. analizy architektoniczno-urbanistycznej), którą przeprowadza się na obszarze analizowanym wyznaczonym według zasad określonych w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Następnie, powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty, wyjaśniło, że w trakcie prowadzonego postępowania w wyniku dokonanego podziału nieruchomości nastąpiła zmiana numeru działki objętej wnioskiem z działki nr [...] na [...]. Teren objęty wnioskiem nie uległ jednak zmianie, nadal pozostaje ta sama powierzchnia, zmianie nie uległo również planowane zamierzenie. Na tej podstawie Kolegium uznało, że mimo iż wniosek, decyzja środowiskowa oraz przeprowadzone uzgodnienia dotyczyły działki nr [...], to nadal pozostają one aktualne. Przechodząc z kolei do przeprowadzonej analizy SKO wyjaśniono, że pomimo, iż teren inwestycji jest aktualnie niezabudowany, to położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Ponadto na części działki [...] (obecnie działka [...]) powstaje budynek mieszkalny jednorodzinny, który jest w stanie deweloperskim. Teren objęty wnioskiem graniczy z pasem drogowym drogi gminnej ul. [...]. Dalej, SKO stwierdziło, iż na działkach sąsiednich położonych po tej samej stronie drogi zabudowa mieszkaniowa występuje w odległości od ok. 15,0m do 12,0m od linii rozgraniczającej drogi gminnej. Linia zabudowy nie została wyraźnie wykształcona w analizowanym terenie, zatem nie było możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium zaakceptowało jednocześnie stanowisko organ I instancji uznając, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 15m od linii rozgraniczającej drogi, zgodnie z istniejącymi budynkami po przeciwnej stronie ul. [...] oraz budynkiem na przedmiotowej nieruchomości poza terenem inwestycji, jest prawidłowe.

Kolegium podzieliło też rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 21 %. W tym zakresie podkreśliło, że co prawda średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie wynosi 7,1 %, to z wniosku inwestora wynika, że na terenie objętym wnioskiem planowana jest budowa 15 budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy od 100 do 150 m2 każdy. Przy realizacji maksymalnych założeń inwestycji wskaźnik zabudowy wyniesie zatem ok 21 % i jest to wartość wyższa od średniej z tego terenu. Tym niemniej, zdaniem Kolegium, w przedmiotowym postępowaniu istotne było ustalenie średniej powierzchni zabudowy budynków istniejących na działkach sąsiednich tj. ok. 225 m2 i uznanie, że skoro pojedynczy projektowany budynek nie będzie przekraczał tej powierzchni, to realizacja przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego.

SKO wskazało także, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić min. 40% każdej z projektowanych działek budowalnych. Podniesiono, że w terenie analizowanym występują budynki mieszkalne o szerokości elewacji frontowych wynoszących od 14,0 m do 33 m. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych wynosi 19,7 m, a skoro szerokość frontowa planowanych budynków wynosi w granicach 9,6 -14,4 m, to oznacza, że jest niższa od wskazanej średniej (co wynika to z usytuowania projektowanych budynków względem drogi publicznej oraz projektowanego dojazdu wewnętrznego). W tych okolicznościach Kolegium uznało, że dopuszczenie wnioskowanej szerokości jest możliwe. Ponadto, jak wyjaśnił organ II instancji, na terenie analizowanym występują budynki mieszkalne parterowe z poddaszem użytkowym oraz dwukondygnacyjne. Wysokości budynków mieszkalnych są zróżnicowane i zależą od liczby kondygnacji i wysokości dachu, a zatem planowane przez inwestora budynki swoją architekturą będą nawiązywać do zabudowy już istniejącej. Konkludując SKO stwierdziło, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym organy były zobowiązane do uwzględnienia wniosku inwestora.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie MI") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, podczas gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących linii zabudowy;

2) art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust 1 rozporządzenia MI poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie za zgodny z przepisami wskaźnik zabudowy odnoszący się do powierzchni zabudowy pojedynczego budynku, nie zaś do powierzchni działki, co skutkowało przyjęciem wskaźnika zabudowy dla projektowanej inwestycji na poziomie 21%, tj. na poziomie znacznie przekraczającym wskaźnik zabudowy na działkach sąsiadujących;

3) art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia ustawowych przesłanek w postaci kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych;

4) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu I instancji;

5) art 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska co do przyczyn nieuwzględnienia powołanych w odwołaniu zarzutów dotyczących zmiany formy zabudowy terenu, zwiększenia intensywności oraz naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, co uniemożliwiło zajęcie jakiegokolwiek stanowiska w tym zakresie i rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Opierając się na powyższych zarzutach, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Motywując skargę pełnomocnik skarżącego wskazała na niezgodne z prawem określenie linii zabudowy. Powołując się na § 4 ust. 1-3 w/w rozporządzenia MI wskazała, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinna mieć zasada, zgodnie z którą, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, to wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Za nieprawidłowy pełnomocnik skarżącego uznała też wyznaczony na poziomie 21 % wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, podkreślając, że powinien on być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W zaskarżonej decyzji organ zastosował natomiast niezgodną z przepisami i zasadami logicznego rozumowania wykładnię własną polegającą na porównaniu powierzchni zabudowy w odniesieniu do pojedynczego budynku, pomijając fakt, iż na przedmiotowej działce planowana jest budowa piętnastu budynków. Przyjęcie takiej wykładni, zdaniem autorki skargi, powoduje bezprawne zaniżenie wskaźnika zabudowy, a w konsekwencji znaczne zwiększenie intensywności zabudowy, a to stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jako istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pełnomocnik skarżącego uznała też stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację obecnej zabudowy. W jej ocenie, wbrew temu co przyjęły organy, w obszarze sąsiednim planowanej inwestycji ukształtowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, a wszystkie budynki usytuowane zostały na działkach o powierzchni ok 1 ha. Powyższe podważa poprawność analizy stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 259, zwana dalej "p.p.s.a."), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę w ramach przywołanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie podnoszone zarzuty okazały się uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja SKO w Łomży z 24 marca 2023r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Łomża z dnia 8 lutego 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...], obręb S., gmina Ł Na wstępie rozważań merytorycznych należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organy administracji związane są tym wnioskiem co do granic określonego w nim terenu inwestycji, charakteru planowanej inwestycji i nie mają kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Uwaga ta jest istotna, w kontekście uchybienia, jakie sąd dostrzegł z urzędu, nie będąc – jak wskazano wyżej - związany zarzutami i wnioskami skargi. Otóż, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedmiotem wniosku skarżącego z 16 grudnia 2022 r. było ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie piętnastu budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki o nr [...] o pow. 10730 m2, obręb S., gmina Łomża. We wniosku inwestor podkreślił jednocześnie, że na terenie działki o nr [...], poza obszarem objętym wnioskiem o warunki zabudowy, istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny o pow. zabudowy 169,79 m2. Taki zakres wniosku stał się przedmiotem wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania - analizy dotyczącej ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W części tekstowej analizy, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, wprost uwzględniono, że na części działki o nr [...] poza terenem objętym wnioskiem znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w trakcie budowy (stan deweloperski). Tymczasem zarówno w decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, warunki zabudowy zostały ustalone dla terenu obejmującego działkę o nr [...]. W ocenie sądu rozbieżność, jaka powstała w tym zakresie pomiędzy wnioskiem inwestora, analizą sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania, a treścią wydanych decyzji, skutkuje wadliwością wydanych rozstrzygnięć.

Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ, uznając zasadność wniosku inwestora, nie może bowiem ustalić granic tej zabudowy w sposób odmienny od wnioskowanego przez inwestora. Kolegium w zaskarżonej decyzji zasygnalizowało wprawdzie, że w trakcie prowadzonego postępowania w wyniku dokonanego podziału nieruchomości nastąpiła zmiana numeru działki objętej wnioskiem z działki nr [...] na [...], a w związku z tym, że teren objęty wnioskiem nie uległ zmianie, to zarówno wniosek, decyzja środowiskowa oraz przeprowadzone uzgodnienia dotyczące działki nr [...] są nadal aktualne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższa konkluzja jest jednak nie do zaakceptowania, albowiem w aktach administracyjnych nie ma ani decyzji o dokonanym podziale działki o nr [...] na działki o nr [...] i [...], ani modyfikacji wniosku inwestora w tym zakresie. Ustalenie w zaskarżonej decyzji terenu inwestycji jako działka o nr [...], wobec jednoznacznego określenia we wniosku inwestora terenu inwestycji jako część działki nr geod. [...], należy uznać zatem za wadliwe. Jak zasygnalizowano już bowiem wyżej organ związany jest wnioskiem zarówno co do zakresu jak i charakteru planowanej inwestycji. Nie ma kompetencji ani obowiązku do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Oznacza to, że organ nie może domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Przy czym stanowisko wnioskodawcy powinno być wyrażone w sposób jednoznaczny (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 24 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1949/20, WSA w Krakowie w wyroku z 15 maja 2018r., II SA/Kr 298/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, CBOSA). Skoro organ związany był wnioskiem inwestora, a w nim jako teren inwestycji została wskazana część działki nr geod. [...], to decyzyjne ustalenie warunków zabudowy dla działki o nr [...], w sposób oczywisty narusza powołane wyżej przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie zasadny okazał się też zarzut skargi w zakresie naruszenia przez organy § 5 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie za zgodny z przepisami wskaźnik zabudowy odnoszący się do powierzchni zabudowy pojedynczego budynku, nie zaś do powierzchni działki, co skutkowało przyjęciem wskaźnika zabudowy dla projektowanej inwestycji na poziomie 21%, tj. na poziomie znacznie przekraczającym wskaźnik zabudowy na działkach sąsiadujących.

Przed omówieniem trafności powyższego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem powyższego przepisu i wynikającej z niego "zasady dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasady kontynuacji funkcji", jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza, jak zdaje się rozumie to pełnomocniczka skarżącego, nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają. Należyte odczytanie przywołanej wyżej regulacji wymaga także sięgnięcia do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 7 u.p.z.p., które szczegółowo określa procedurę i merytoryczny aspekt ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy.

Zamiar inwestora zrealizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce nie jest zatem wykluczony w obszarze analizowanym jeśli zachodzi kontynuacja funkcji oraz wskaźników i cech zabudowy, których weryfikację przewiduje powołane rozporządzenie MI, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). O braku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa przesądzać może wyłącznie brak wpisywania się nowej zabudowy w funkcję i gabaryty zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zweryfikowane zgodnie z zasadami określonymi w powołanym rozporządzeniu.

Obecnie, jako potencjalnie sporne i wymagające wnikliwszej weryfikacji, okazały się uregulowane w rozporządzeniu MI kwestie dotyczące: ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5) oraz linii zabudowy (§ 4).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa - jako wyjątki od zasady - powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18, CBOSA). W konsekwencji, analizujący powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie 7,1%, a wartości powyższego wskaźnika na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego wahają się od ok. 2,7 % do ok. 12,9%. Natomiast planowana intensywność zabudowy na wnioskowanym terenie wynosi ok. 21% i taki ostatecznie wskaźnik został określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z powyższego planowana inwestycja przekracza ponad trzykrotnie średni wskaźnik intensywności zabudowy.

Tymczasem w analizie urbanistycznej oraz wydanej na jej podstawie - decyzji nie tylko nie przedstawiono przekonującego uzasadnienia wyboru działek miarodajnych dla ustalenia ww. wskaźnika, lecz dodatkowo nie uzasadniono szczegółowo przesłanek odstąpienia od zasady średniej wartości wskaźnika oraz przyjęcia tejże wartości na wskazanym poziomie 21 %. W ocenie sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było żadnych podstaw, aby w oparciu o § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, określony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla planowanej inwestycji w wymiarze aż 21%. W szczególności, że najwyższy wskaźnik aktualnie występujący na terenie analizowanym wynosi 12,9 %. W analizie podkreślono wprawdzie, że tak wyznaczony przedział nie spowoduje zwiększenia intensywności zabudowy terenu, tym niemniej w ocenie sądu przy realizacji planowanej inwestycji, byłoby odwrotne, a mianowicie doszłoby do oczywistego zwiększenia intensywności zabudowy działek. Rację należy zatem przyznać skarżącemu, że tak ustalony wskaźnik jest zbyt wysoki, przekracza bowiem ewidentnie średnią z badanego obszaru. Ustalenie takiego wskaźnika, wbrew wywodom organów, nie jest zatem dopuszczalne i zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, skoro ustalona wartość stoi w sprzeczności z parametrami wykazanymi w wynikach dokonanej analizy. Wątpliwość sądu budzi także prawidłowość ustalenia tego parametru poprzez porównanie średniej powierzchni zabudowy budynków istniejących na działkach sąsiednich (tj. ok. 225 m2) do powierzchni pojedynczego projektowanego budynku o pow. zabudowy 100-150 m2, z ewidentnym pominięciem faktu, iż na przedmiotowej działce planowana jest budowa piętnastu budynków.

Ponadto, skoro przepis § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia określa wprost, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy badany jest w stosunku do powierzchni działki, to zastosowanie innych metod wyliczenia wskaźnika zabudowy stanowi oczywiste naruszenie tej regulacji. Nie bez znaczenia dla wadliwości ustalonego wskaźnika ma też fakt, że na terenie inwestycji wskazanym we wniosku jako część działki o nr [...] znajdował się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 169,79 m2, którego powierzchnia, pomimo jednoznacznej informacji o tym fakcie w samym wniosku inwestora, nie została uwzględniona przy określaniu wskaźnika zabudowy terenu. Tymczasem skoro na moment sporządzania analizy i określania omawianego wskaźnika, brak było geodezyjnego wyodrębnienia z działki nr [...] fragmentu o powierzchni 10730 m2, to organ winien uwzględnić istniejąca na tym terenie - zabudowę. Jak trafnie bowiem wywiódł tut. sąd w wyroku z 27 października 2022r. o sygn. akt II SA/Bk 458/22 (CBOSA), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie może być odnoszony raz do całości działki, a następnie w kolejnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy do jej części bez uwzględnienia zabudowy już istniejącej. Prowadzi to bowiem do zafałszowania rzeczywistego wskaźnika, jaki zostałby zrealizowany, gdyby na takich warunkach zabudowa powstała.

Organ w odpowiedzi na skargę, uzasadniając przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy, wskazał co prawda na okoliczność uzyskania przez brata skarżącego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr [...] (położonej w obszarze oddziaływania), dowodząc, że przedmiotowa inwestycja prowadzona w obszarze analizowanym powinna być uwzględniona zgodnie z najnowszym orzecznictwem wyrażonym m.in. w wyroku tut. sądu z 31 marca 2022r. sygn. akt II SA/Bk 102/22. W ocenie sądu powołana okoliczność nie miała jednak znaczenia dla ustalanego w przedmiotowej sprawie - parametru wielkości powierzchni zabudowy, albowiem prawidłowa wykładnia powołanego wyroku prowadzi do wniosku, że w analizie można uwzględnić wyłącznie te obiekty, które zostały legalnie wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, a nie obiekty, w stosunku do których wydano jedynie decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Z uwagi na wskazane przez sąd nieprawidłowości, przedwczesne jest ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi (w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Odnotowane i omówione wyżej uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. W zależności od ustaleń powziętych przy zastosowaniu się do oceny prawnej sformułowanej przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, organ ewentualnie rozstrzygnie również pozostałe kwestie, a motywy jakie będą nim kierowały wskaże w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a.

Za nieuzasadniony sąd uznał natomiast zarzut skargi, co do nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku mieszkalnego. W tym zakresie przypomnieć należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jak wynika natomiast z ust. 3 analizowanego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ponadto w ust. 4 § 4 tego rozporządzenia dopuszcza się też inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie reglamentują zatem wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy, nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest bowiem jedynie zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego (tak NSA w wyroku z dnia 1 października 2019r. II OSK 2580/17, CBOSA). Ważne jest też, w kontekście podniesionego w tym zakresie zarzutu, przypomnienie, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy, w tym nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które znajdują się w takim urbanistycznie całościowym terenie (zob. np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2266/17, CBOSA).

Wyniki przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej uzasadniają, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla inwestycji skarżącego w odległości 15 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej ul. [...], w związku z brakiem wyraźnie wykształconej linii zabudowy, a w konsekwencji brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, mogła być wyznaczona zgodnie z linią zabudowy budynków istniejących po przeciwnej stronie ul. [...] tj. na działkach o nr [...] i [...]. Wyznaczając linię zabudowy w tej odległości organ zasadnie też przyjął, iż wyznaczenie jej jako kontynuacji od budynku zlokalizowanego na działce o nr [...], tj. w odległości 66 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej mogłoby w znacznym stopniu ograniczyć możliwość racjonalnego zagospodarowania działki. Stąd też podzielić należy konkluzję organów, że najbardziej korzystną z perspektywy inwestora będzie linia ustalona w odległości min. 15 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej ul. [...], wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI.

Ponownie rozpoznając wniosek inwestora na skutek niniejszego wyroku, organ pierwszej instancji wezwie zatem inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez jednoznaczne określenie terenu objętego wnioskiem jako działki nr [...] i dla tak ustalonego terenu inwestycji (jeśli inwestor złoży odpowiednio zmodyfikowany wniosek) ustali, o ile będzie na to pozwalała treść analizy architektoniczno-urbanistycznej, wskaźniki i parametry zabudowy, z uwzględnieniem wskazówek sądu zawartych w niniejszym orzeczeniu. Wówczas dopiero ustalanie wskaźnika powierzchni zabudowy dla tej działki (uwzględniającego zabudowę już powstałą na działce o nr [...]) będzie odzwierciedlało wymagania ładu przestrzennego, a zastosowanie regulacji § 5 rozporządzenia MI (ust. 1 bądź ust. 2) będzie gwarantowało wpisywanie się nowej zabudowy w parametry występujące na obszarze analizowanym. Dodatkowo zauważyć należy, że ponieważ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora, to w przypadku gdy treść wniosku nie będzie odpowiadała wynikom analizy, organ uprzedzi o tym inwestora (art. 9 k.p.a.) dając możliwość odpowiedniego zmodyfikowania wniosku, w przeciwnym wypadku (gdy inwestor z tej możliwości nie skorzysta) – wyda organ decyzję odmowną.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Łomża, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych na rzecz skarżącego od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 ze zm.). W skład tych kosztów sąd wliczył wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.