Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 773/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 29 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/243/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r., znak SKO.ZP/415/243/2022 – stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 28 marca 2022 r., nr AU-02/6730.2/ 255/2022 orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i komunikacją wewnętrzną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Od decyzji tej odwołanie wniósł między innymi M. M., który przez organ I instancji nie został uznany za stronę postępowania. W odwołaniu podniósł, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, w związku z tym, że jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...] obr. [...] w K., które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 6 lipca 2022 r., stanowiącym uzupełnienie tego odwołania, przywołał przepisy prawa uzasadniające przyznanie odwołującemu statusu strony, wykazując tym samym posiadany interes prawny w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu do tego postanowienia SKO wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 144 k.p.a. - w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych.

W rozpoznawanej sprawie odwołanie złożone zostało przez M. M., któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu, stąd organ nie może merytorycznie zając się wniesionym odwołaniem, a mając na uwadze normę art. 134 należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 144 k.p.a. przez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy prawidłowo organ II instancji powinien był ustalić, że skarżący powinien był być stroną postępowania przed organem I instancji, a następnie dokonać merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania i nie miał legitymacji do złożenia odwołania.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania i dlaczego nie podzielił argumentów skarżącego. Podkreślił, że uzasadnienie postanowienia jest bardzo lakoniczne i nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych. Zdaniem skarżącego, jako współwłaściciel działki nr [...] oraz [...] obr. [...], leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji powinien być on stroną postępowania, a organ II instancji powinien był rozpoznać jego odwołanie merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia 14 kwietnia 2023 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. M. wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Regulacja art. 134 k.p.a. określa zakres postępowania organu II instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, w którym następuje badanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; por. też np. K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.).

Organ II instancji obowiązany jest zatem zbadać czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie.

Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego organ administracji publicznej zobowiązany jest do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej, jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczyć należy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania (zażalenia), a także brak zdolności do czynności prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej jest np. niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie.

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W przypadku natomiast, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (zob. np. uzasadnienia do: uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, wyroku NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08, wyroku NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. II OSK 938/10, wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 525/11; wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1774/11, wyroku NSA z dnia 31 marca 2015 roku, sygn. II OSK 2027/13, wyroku NSA z dnia 25 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 484/15, wyroku NSA z dnia 15 października 2019 roku, sygn. I OSK 2186/18).

Osoba wnosząca odwołanie chcąc wykazać, że jest stroną postępowania, musi mieć zagwarantowaną inicjatywę dowodową i udział w czynnościach wyjaśniających oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe uprawnienia wiążą się nierozerwalnie z udziałem takiej osoby w postępowaniu odwoławczym, bowiem tylko strona i podmioty na prawach strony ma możliwość podejmowania takich działań.

Natomiast twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. np. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. II OSK 938/10, wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 525/11; wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1774/11, wyroku NSA z dnia 31 marca 2015 roku, sygn. II OSK 2027/13, wyroku NSA z dnia 25 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 484/15, wyroku NSA z dnia 15 października 2019 roku, sygn. I OSK 2186/18). Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako przyczynę stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., wskazało brak przymiotu strony skarżącego.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że "odwołanie złożone zostało przez M. M., któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu, stąd organ nie może merytorycznie zająć się wniesionym odwołaniem, a mając na uwadze normę art. 134 należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania".

Sąd, mając powyższe na uwadze, a także uwzględniając treść zaskarżonego postanowienia uznał, że Kolegium wadliwie zastosowało w niniejszej sprawie art. 134 K.p.a. Organ nie przedstawił bowiem okoliczności, które wskazywałyby na "oczywistość" braku interesu prawnego wnioskodawców. Oczywistość ta nie wynika także z treści odwołania.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego skarżącego nie jest oczywista i wymagała od organu II instancji przeprowadzenia w tej kwestii stosownych ustaleń, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia badania statusu skarżących jako stron postępowania, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z czego wynika, że organ II instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ nie przedstawił argumentacji, która wskazywałyby na "oczywistość" braku interesu prawnego wnioskodawców.

Biorąc powyższe pod uwagę nie budzi wątpliwości, że organ II instancji w sposób istotny naruszył przepisy postępowania tj. art. 134 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 28 K.p.a. Z zaskarżonego postanowienia, a ściślej z jego uzasadnienia nie wynikają powody zajętego przez organ stanowiska w kwestii legitymacji skarżącego do występowania w sprawie w charakterze strony.

M. M. nie był uznany za stronę postępowania przez organ I instancji, jednak we wniesionym odwołaniu oraz piśmie uzupełniającym odwołanie przedstawił cały szereg argumentów przemawiających za uznaniem go za stronę przedmiotowego postępowania.

Do żadnego z tych argumentów Kolegium się jednak nie odniosło. Zatem nie sposób ustalić, dlaczego organ przyjął, że Skarżący nie jest stroną postępowania. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia organu odwoławczego w tym przedmiocie uniemożliwia w istocie dokonanie oceny, czy przyjęty pogląd o braku legitymacji skarżącego do występowania w charakterze strony jest prawidłowy.

Dodatkowo należy także zaznaczyć, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości - a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje - przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy - mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18 i wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

W celu ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącego organ winien był zatem wyjaśnić rzeczywisty rozmiar i charakter przedsięwzięcia inwestora, uwzględniając przy tym w sposób właściwy okoliczności dotyczące wzajemnego usytuowania nieruchomości skarżącego i terenu inwestora mając przy tym na uwadze, że skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości sąsiadującym z działką objętą ustaleniem warunków zabudowy. Kolegium powinno wziąć także pod uwagę, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania obiektu kubaturowego o określonej wysokości i uciążliwości dla nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, a którego realizacja może rodzić obawy związane chociażby ze wzmożonym ruchem samochodowym, ruchem osób trzecich.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium rozważy status prawny skarżącego i jego uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z dnia 28 marca 2022 r., nr AU-02/6730.2/255/2022, którą orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i komunikacją wewnętrzną na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K.".

Ze względu na powyższe zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.