Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2866/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, 6, 7 i 8, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80,  art. 84 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 647/19 w sprawie ze skargi M. J. i D. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr WOP.7721.143.2019.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 647/19, oddalił skargę M. J. i D. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 14 sierpnia 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 29 maja 2019 r., nr [...], o nakazaniu skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego, konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję domu letniskowego, o powierzchni zabudowy 9,60 m x 6,41 m, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.

Skarżący w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zarzucili naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przez uznanie, że organy administracji nie naruszyły obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, iż doszło do odbudowy, a nie remontu obiektu budowlanego, oraz przez uznanie, że organy administracji podjęły wszystkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji nie naruszyły obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zasady zaufania do organów administracji, mimo że organy administracji nie przeprowadziły dowodów wskazanych przez skarżących oraz nie przedłużyły terminu do przedłożenia dokumentów dotyczących legalizacji obiektu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy nie uwzględniły wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, którego przedmiotem miały być okoliczności mające znaczenie dla sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że organy nie naruszyły zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, czym naruszyły art. 7 k.p.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) przez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie istnieją przesłanki do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego,

- art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez uznanie, że "nieruchomość nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę",

- art. 3 pkt 8 w zw. z "art. 30 ust. 2 pkt 1" Prawa budowlanego przez uznanie, że roboty prowadzone w przedmiotowym obiekcie budowlanym stanowiły odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, a nie remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wymagający zgłoszenia.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) należy przede wszystkim zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazuje się precyzyjnie jakie fakty w postępowaniu administracyjnym zostały wadliwie ustalone. Można jedynie przyjąć, że twierdzi się, iż zamiast ustalenia, że wykonano remont obiektu budowlanego, ustalono, że odbudowano obiekt budowlany (podstawa kasacyjna wskazana w skardze kasacyjnej jako czwarta). Jednakże remont obiektu budowlanego jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 8) i w celu wykazania, że miał miejsce remont obiektu budowlanego, a nie jego odbudowa konieczne było wskazanie konkretnych faktów, które pozwoliłyby na przyjęcie, że miał miejsce remont. Takiej argumentacji w skardze kasacyjnej nie przedstawiono.

W podstawach kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego podniesiono także zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków (podstawa kasacyjna wskazana w skardze kasacyjnej jako szósta). Nie wskazano jednakże o jakich konkretnie świadków chodzi. Być może zarzut ten nawiązuje do pisma skarżących z 14 marca 2019 r., złożonego w postępowaniu administracyjnym, w którym wniesiono o przeprowadzenie dowodu z zeznań 14 świadków na okoliczność "usytuowania budynku przed rozpoczęciem prac inwestycyjnych, przebiegu i zakresu wykonanych prac, zgodności aktualnego usytuowania budynku z jego wcześniejszym usytuowaniem sprzed wszczęcia prac, zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

Teza dowodowa została zatem sformułowana bardzo ogólnie i nie jest jasne, jakie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne miały być dowodem z zeznań tych świadków wykazane. W szczególności nie jest jasne, jakie to istotne okoliczności faktyczne miały być wykazane, które pozwoliłby rozstrzygnąć o tym, czy w sprawie przeprowadzono remont obiektu budowlanego, czy jego odbudowę. Tak ogólnie sformułowana teza dowodowa w połączeniu z powołaniem aż 14 świadków bez bliższego wyjaśnienia, jakie konkretne okoliczności każdy ze świadków ma wykazać może wskazywać na złożenie wniosku dowodowego jedynie w celu przedłużenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze konieczne jest rozważenie, czy dowód z zeznań świadków mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i czy jego przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 in principio k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zaś w myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Jest oczywiste, że nie jest potrzebne przeprowadzanie dowodów na okoliczności, które zostały przyznane przez stronę postępowania, jeżeli żadna inna strona postępowania tych przyznanych okoliczności nie kwestionuje. Dowód na tego rodzaju okoliczności faktyczne ani nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, ani nie dotyczy okoliczności mających znaczenie dla sprawy.

Uwzględniając powyższe zwrócić należy uwagę na to, że skarżący podczas oględzin obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, przeprowadzonych 12 maja 2016 r. przyznał konkretne okoliczności faktyczne wskazujące na zakres wykonanych przy obiekcie budowlanym robót budowlanych. W podpisanym przez skarżącego bez zastrzeżeń protokole oględzin stwierdzono, że skarżący 21 marca 2016 r. rozpoczęli roboty budowlane polegające na rozbiórce dachu, zerwaniu sidingu w istniejącym budynku letniskowym, po czym okazało się, że deski stanowiące ścianę szkieletową i legary obiektu są zbutwiałe i dlatego zostały rozebrane. Następnie przystąpiono do odtworzenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego w tym samym miejscu i w takim samym kształcie. W protokole oględzin zamieszczono wyraźnie oświadczenie skarżącego, że 22 marca 2016 r. zostało złożone w urzędzie organu administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenie zamiaru dokonania modernizacji istniejącego budynku letniskowego oraz że zgłoszenie przygotował kierownik budowy Z. L. W aktach administracyjnych znajduje się projekt budowlany z listopada 2016 r. opracowany m.in. przez Z. L., w którym stwierdza się, że projektowany budynek wypoczynkowy posadowiony będzie w miejscu istniejącego budynku wypoczynkowego po dokonanej rozbiórce przez inwestora w tym samym miejscu i takim samym kształcie.

Skarżący zatem przyznał, że budynek, którego dotyczy sprawa, został postawiony w miejscu poprzedniego budynku, który został rozebrany. Tym samym skarżący przyznał jaki był zakres robót budowlanych. Istotne jest przy tym, że przyznanie polegało na podpisaniu przez skarżącego bez zastrzeżeń protokołu oględzin, w którym wskazane twierdzenia o faktach zamieszczono. Stwierdzenia te były przy tym sformułowana prostym językiem, a nie jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, przy użyciu terminów prawnych nie dla każdego zrozumiałych. Ponadto w żadnym innym piśmie składanym w toku postępowania, w szczególności w piśmie z 14 marca 2019 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano żadnych takich konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby świadczyć, że nie rozebrano w całości poprzedniego budynku, lecz pozostawiono takie jego elementy, że zakres wykonanych robót budowlanych mógł być uznany za remont, a nie odbudowę. Wręcz przeciwnie do akt dołączono projekt sporządzony przez Z. L. na zlecenie skarżących, w którym niejako potwierdza się, że skarżący mieli zamiar całkowitego rozebrania poprzedniego zniszczonego obiektu budowlanego i postawienia w jego miejscu nowego. W związku z tym nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z zeznań świadków, co istotne na wniosek skarżących, na okoliczność, jak to zostało określone w tezie dowodowej, "usytuowania budynku przed rozpoczęciem prac inwestycyjnych, przebiegu i zakresu wykonanych prac, zgodności aktualnego usytuowania budynku z jego wcześniejszym usytuowaniem sprzed wszczęcia prac". Jeżeli zaś chodzi o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność "zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" to w tym zakresie dowód z zeznań świadków był niedopuszczalny, gdyż miał dotyczyć kwestii prawnej podlegającej ocenie przez właściwe organy administracji i następnie, w razie wniesienia skargi, przez sąd administracyjny. W tym zakresie zresztą zostało wydane prawomocne obecnie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., stwierdzające, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym postanowienie to stało się prawomocne na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1580/20, skargi kasacyjnej skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 419/19, którym oddalono skargę skarżących na wskazane postanowienie. Z powyższego wynika, że nieprzeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań świadków wskazanych w piśmie procesowym z 14 marca 2019 r. nie stanowiło naruszenie prawa, lecz było dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Faktem jest, że w żadnej z decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym nie odniesiono się do tego wniosku oraz że także Sąd pierwszej instancji pominął ocenę tego pominięcia. Jednakże uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na oczywistą zasadność pominięcia wskazanego dowodu z zeznań świadków.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący upatrują naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego także w tym, że w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego na okoliczność "zakresu oraz rodzaju wykonanych prac" oraz "typu obiektu", w szczególności, czy jest to tymczasowy obiekt budowlany, budynek rekreacji indywidualnej, czy budynek. W tym kontekście twierdzi się, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "ustalenie, iż obiekt stanowi budynek rekreacji indywidualnej jest całkowicie dowolne".

Odnosząc się do wskazanej kwestii zauważyć należy, że "zakres oraz rodzaj wykonanych prac" nie wymaga wiedzy specjalnej (art. 84 § 1 k.p.a.). Zakres oraz rodzaj wykonanych robót budowlanych to po prostu fakty, o których wypowiedzieć się powinni byli skarżący. To, że w tym zakresie byli oszczędni w słowach wynika nie z braku wiedzy specjalistycznej, lecz z tego, że rzeczywisty stan rzeczy był dla nich niekorzystny, mianowicie wskazujący na to, że nie przeprowadzili remontu, lecz odbudowali budynek. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność "typu obiektu", to zauważyć należy, że po pierwsze, kwalifikacja obiektu budowlanego, jako tymczasowego obiektu budowlanego, jako budynku lub jako budynku rekreacji indywidualnej to ocena prawa, która należy do organów administracji i sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi, po drugie, w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, jakie znaczenie ma wskazane rozróżnienie.

Być może, jak by wynikało z innych podstaw kasacyjnych, kwestię zakwalifikowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, do tymczasowych obiektów budowlanych łączy się z zarzutem naruszenia art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Jednakże ten zarzut jest oczywiście niezasadny, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie dokonano zgłoszenia budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Wystarczy wskazać, że w aktach znajduje się zgłoszenie robót budowlanych z 10 marca 2016 r., dokonane, co istotne, 22 marca 2016 r., a więc w dniu kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], która była pierwotną przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, w którym wyraźnie zaznaczono, że nie jest to zgłoszenie budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Ponadto, skoro skarżący przyznał podczas oględzin, że roboty budowlane polegające na rozebraniu obiektu budowlanego i postawieniu w to miejsce nowego obiektu budowlanego rozpoczęto 21 marca 2016 r. to późniejsze ich zgłoszenie (22 marca 2019 r.) nie miało istotnego znaczenia.

W ramach podstaw kasacyjnych dotyczących przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego zarzuca się także to, że w postępowaniu administracyjnym nie przedłużono terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (podstawa kasacyjna wskazana w skardze kasacyjnej jako piąta). Oceniając ten zarzut wystarczy wskazać, że z akt administracyjnych wynika, iż organ administracji pierwszej instancji zmieniał pięć razy swoje postanowienie z 14 czerwca 2016 r., którym m.in. zobowiązał skarżących do przedstawienia tak zwanych dokumentów legalizacyjnych, zmieniając termin przedłożenia tych dokumentów z pierwotnie ustalonego na 30 września 2016 r. ostatecznie na 31 grudnia 2018 r.

W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących wskazać należy, że przeciwko legalizacji obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, przemawiała, co nie jest kwestionowane i kwestionowane być nie może z uwagi na powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1580/20, sprzeczność usytuowania tego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach jest zasadne przyjęcie, że skarżący świadomie próbowali wybudować nowy obiekt budowlany pod pretekstem remontu zniszczonego obiektu budowlanego, gdyż na budowę nowego nie uzyskaliby zgody budowlanej z uwagi na sprzeczność z planem miejscowym. Ich interesu nie można zatem określić jako słuszny.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne.

Skoro niezasadne są podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy uznać, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy jest zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Istotne jest więc, że skarżący rozebrali dotychczasowy budynek i w to miejsce postawili nowy. W tych okolicznościach faktycznych nie można mówić o remoncie, gdyż stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Taka definicja remontu wyklucza uznanie za remont robót budowlanych, które polegają na rozebraniu istniejącego obiektu budowlanego i postawieniu w tym miejscu nowego. W takiej sytuacji nie są bowiem wykonywane roboty budowlane w istniejącym obiekcie budowlanym tylko roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) i budowie polegającej na odbudowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Przy wykładni powołanych przepisów zawierających legalne definicje różnych postaci robót budowlanych uwzględnić należy to, że remont, jako kategoria robót budowlanych jest wymieniony obok takich kategorii robót budowlanych, jak budowa i rozbiórka obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), zaś budowa i remont są nadto odrębnie zdefiniowane, przy czym jedną z postaci budowy jest odbudowa. Ustawodawca zatem wyraźnie odróżnia roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie polegającej na odbudowie od robót budowlanych polegających na remoncie. Ustalenie, że w sprawie nie miał miejsca remont, lecz budowa w postaci odbudowy, uzasadniało przyjęcie, że stosownie do zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagane było pozwolenie na budowę. Żadne inne wyjątki od tej zasady przy tym nie zachodziły, w szczególności, o czym już powiedziano wyżej, wyjątek wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W związku z tym oraz wobec niekwestionowanego ustalenia, że budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zasadne było na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego orzeczenie jego rozbiórki.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.