Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 219/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 290 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. d ust. 4 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie lokali mieszkalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 II 2023 r., (nr 121/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") z 19 XII 2022 r. (nr 2574/2022) umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] (aktualnie własność T. A.) i nr [...] (aktualnie własność T. A. i M. A.) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym) przy ulicy [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb Z.).

Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

W dniu 30 IX 2020 r. PINB przeprowadził m.in. kontrolę robót budowlanych wykonanych w obrębie wschodniej i środkowej części budynku wielorodzinnego trzylokalowego zlokalizowanego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb Z.). Jak wynika z protokołu nr [...] w toku kontroli stwierdzono, że w obrębie kontrolowanego obiektu budowlanego wykonano następujące roboty budowlane: na elewacji południowej zabudowano przestrzeń pod dwoma balkonami znajdującymi się po obu stronach schodów terenowych (w wyniku robót powstały dwie komórki/zamykane pomieszczenia gospodarcze). W obrębie balkonu wykonano trzy ścianki osłonowe pełniące funkcje przepierzeń do wysokości balustrad. Od strony wschodniej nad wejściem do budynku wykonano zadaszenie wsparte na czterech kształtownikach metalowych wraz z rynną zakończoną rzygaczem. Zadaszenie posiada obróbki blacharskie. Zostało wykonane w konstrukcji metalowej spawanej i obudowane od spodu płytą i pokryciem od góry. Pod schodami wejściowymi do budynku, w obrębie zejścia prowadzącego do piwnicy rozebrano niewielki murek o wysokości około 40 cm. W obrębie połaci dachowej znajduje się 5 trzonów kominowych murowanych (jeden wykonany z cegły klinkierowej, pozostałe cztery murowane i otynkowane). Trzy kominy na połaci wschodniej są po remoncie wykonanym około 2001 r. Kominy zakończono czapami na przewodach wykonano wyloty obustronne boczne. Pokrycie dachowe w części wschodniej wykonano z gontu bitumicznego. Lokale numer [...] i [...] (zajmujące wschodnią i środkową część budynku) posiadają ogrzewanie gazowe - kocioł gazowy jednofunkcyjny zamontowany w poziomie podpiwniczenia. Ciepła woda użytkowa z gazowego podgrzewacza zamontowanego w kuchni. Nad gazowym podgrzewaczem wody pod stropem widoczna kratka wywiewna wentylacji grawitacyjnej. Kocioł gazowy jak wynika z przedłożonej dokumentacji technicznej (w tym protokołu odbioru technicznego) zamontowano w 1995 r. W trakcie kontroli przedłożono do wglądu protokół kontroli przewodów kominowych i instalacji gazowych z września 2020 r. Z dokumentów tych wynika, że przewody kominowe są drożne i posiadają prawidłowy ciąg. Natomiast instalacja gazowa jest szczelna i wykonana zgodnie z przepisami. Pomieszczenia z przyborami gazowymi posiadają prawidłową wentylację. Z wyjaśnień i oświadczeń uczestników kontroli wynika, że inwestorami opisywanych robót w obrębie lokali [...] i [...] byli T. i S. A. Wykonano je w 2001 r. w systemie gospodarczym. Natomiast pokrycie gontem bitumicznym wykonano w 2014 r.

Zawiadomieniem z 25 III 2021 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wyżej opisanych robót budowlanych.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego PINB, decyzją z 5 V 2021 r. (nr 1105/2021), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie. PINB powołał się przy tym na regulację z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) dalej jako "PB" oraz art. 105 § 1 kpa. Wyjaśnił, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót. Większość z nich to roboty związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym, wykonane wiele lat temu i niezrozumiałe byłoby nakazywanie w takim przypadku przywracania stanu poprzedniego, czy żądanie rozbiórki elementów prawidłowo wykonanych.

DWINB po rozpatrzeniu odwołania skarżącego (właściciela lokalu nr [...]), decyzją z 22 VII 2021 r. (nr 812/2021), utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy podzielając ocenę prawną i faktyczną sprawy przeprowadzoną na etapie pierwszoinstancyjnym.

Skarżący zakwestionował ostateczną decyzję DWINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z 20 IV 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 477/21) uchylił zaskarżoną decyzję DWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy oceniły, że prowadzone w sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe, co argumentowały poprawnością techniczną wykonanych robót potwierdzoną w toku postępowania. Niewątpliwie, a uwaga ta odnosi się w szczególności do organu I instancji, przeprowadzono w sprawie czynności, które pozwalają na ustalenie zakresu wykonanych robót, czasu ich prowadzenia, a część z ekspertyz czy opinii daje podstawy do potwierdzenia ich prawidłowości. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie można tracić z pola widzenia faktu, że przynajmniej dla części robót budowlanych, (wykonanie instalacji gazowej), w chwili wykonywania robót niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a obecnie konieczne jest poprzedzenie inwestycji zgłoszeniem właściwemu organowi. Uwzględniając regulacje prawnomaterialne, w tym art. 50-51 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu umorzenie postępowania, w sytuacji gdy organ zasadniczo uwzględnił wyłącznie poprawność techniczną zrealizowanej inwestycji, było co najmniej przedwczesne. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 PB zrezygnowały z badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do zrealizowanych przez niego robót budowlanych.

PINB rozpatrując sprawę ponownie uzupełnił postępowanie wyjaśniające i decyzją z 19 XII 2022 r. (nr 2574/2022) umorzył postępowanie administracyjne na zasadzie art. 105 § 1 kpa.

Wyjaśnił przy tym, że z przeprowadzonych ustaleń dowodowych wynika, że wykonanie instalacji gazowej w lokalach nr [...] i [...] nastąpiło w 1995 r., kiedy budynek stanowił w całości własność komunalną, tak więc nie ma podstaw do uznania, że ich legalizacja wymaga zgody skarżącego, który prawo własności lokalu nr [...] oraz udział w nieruchomości wspólnej nabył dopiero w 1999 r. Inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego na potrzeby grzewcze lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] - byli T. i S. A. (w toku prowadzonego przez PINB postępowania S. A. zmarł, zaś spadek po nim nabyła w całości T. A.). Sporne roboty wykonano w 1995 r. - co jednoznacznie potwierdza sporządzona na tę okoliczność dokumentacja techniczna z 1995 r., tj.: pismo P. z 9 VI 1995 r. dotyczące dostawy gazu do celów grzewczych dla budynku przy ul. [...] we W.; umowa na dostarczenie gazu na czas nieoznaczony z 12 X 1995 r.; opinia kominiarska nr [...] z 8 VII 1995r. z przeprowadzonych oględzin urządzeń grzewczo - kominowych (wraz ze szkicem orientacyjnym wskazującym przewody kominowe i usytuowanie miejsca na podłączenia); protokół odbioru technicznego instalacji gazowej nr [...] z 11 X 1995 r.; projekt techniczny odcinka wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej kocioł gazowy 1-funkcyjny typ "[...], [...]" datowany na VII 1995 r. wraz ze schematem rozwinięcia instalacji gazowej. Tym samym inwestorzy realizując roboty dotyczące instalacji gazowej i montażu grzewczego urządzenia gazowego dysponowali dokumentacją projektową, roboty wykonali pod nadzorem osoby uprawnionej. Po ich zakończeniu sporządzono dokumentację powykonawczą - a instalacja została formalnie odebrana, co potwierdza protokół odbioru technicznego instalacji gazowej podpisany przez inwestora, wykonawcę instalacji oraz dostawcę gazu. PINB podkreślił, że zebrany materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że realizacja inwestycji nastąpiła przy akceptacji ówczesnego zarządcy budynku z ramienia gminy W., tj. Zarządu Gospodarki Komunalnej W.-F. Z pisma P. z dnia 9 VI 1995 r. dotyczącego dostawy gazu do celów grzewczych dla budynku przy ul. [...] we W. - wynikało, że istnieje możliwość udzielenia T. A. zgody na użytkowanie gazu do celów grzewczych, pod warunkiem przedłożenia m.in.: aktu własności/współwłasności bądź przydziału mieszkania oraz opinii zarządcy budynku o stanie wewnętrznej instalacji gazowej i możliwości podłączenia kotła gazowego c.o. (w przypadku budynków podlegających zarządowi ZGK bądź Spółdzielni). Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zawarcie umowy na dostawę gazu w październiku 1995 r. potwierdza zgodę ówczesnego zarządcy budynku, któremu powierzono zarząd nad mieniem komunalnym stanowiącym wtedy własność gminy W. Opinia zarządcy działającego w imieniu i na rzecz właściciela nieruchomości była podstawowym warunkiem zawarcia owej umowy. PINB podkreślił także, że ani w trakcie czynności związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu komunalnego przez jednostki organizacyjne gminy W. (w tym przeprowadzeniem w cyklu rocznym okresowych kontroli stanu technicznego instalacji gazowej i przewodów kominowych) ani przy sprzedaży w 1999 r. lokali komunalnych nr [...] i nr [...] nie było kwestionowane wykonanie instalacji gazowej.

Odnosząc się do pozostałych robót budowalnych PINB zaznaczył, że zostały one wykonane wiele lat temu (w obrębie elewacji w 2001 r., w zakresie kominów i pokrycia dachowego w 2014 r.), charakteryzowały się niewielkim stopniem skomplikowania i wykonywano je systemem gospodarczym w ramach bieżącej konserwacji budynku. Nie wymagały one pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, poprawiając funkcjonalność i użyteczność budynku. W ocenie PINB także Sąd w prawomocnym wyroku nie zakwestionował ocen organów w tym zakresie ograniczając się do kwestii wykonania instalacji gazowej, która w czasie wykonania wymagała pozwolenia na budowę, a obecnie wymaga dokonania zgłoszenia.

Od powyższej decyzji PINB skarżący wniósł odwołanie.

DWINB, decyzją z 7 II 2023 r. (nr 121/2023), utrzymał decyzję PINB w mocy.

DWINB zgodził się ze wszystkimi ocenami wyrażonymi w decyzji PINB i w znacznej części je powtórzył. Zaznaczył przy tym, że żaden przepis PB nie wprowadza domniemania samowoli budowlanej tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje. Jedynie w przypadku niewątpliwego ustalenia, że roboty związane z instalacją gazową wykonano w warunkach samowoli budowlanej zasadne byłoby badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w istniejącym aktualnie stanie właścicielskim. W ocenie DWINB, to że nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę instalacji gazowej w archiwach organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak również nie dysponują nim strony ani Zarząd Zasobu Komunalnego (posiadającego archiwum dawnego Zarządu Gospodarki Komunalnej W.-F.) nie oznacza, że miała miejsce samowola. DWINB zaznaczył, że instalację gazową wykonano w oparciu o dokumentację techniczną i pod nadzorem osoby uprawnionej. Nie można więc uznać, że niewątpliwie doszło do wykonania owej instalacji samowolnie. Ponadto inwestor przystępując do wykonania tych robót posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ było to formalnym wymogiem zawarcia umowy z dnia 12 X 1995 r. o dostarczenie gazu ziemnego z D. (dostawcą mediów). DWINB zasygnalizował też, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających (w tym budowa instalacji gazowej obejmującej również części wspólne budynku), może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z dnia 16 VII 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09 – publ. CBOSA). Zdaniem DWINB nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną to skarżący ma ok. 1/3 udziałów nieruchomości wspólnej, natomiast nowy odcinek wewnętrznej instalacji gazowej zasila kocioł gazowy wykorzystywany na potrzeby ogrzewania lokali nr [...] i nr [...] (lokale te posiadają łącznie około 2/3 udziałów w nieruchomości wspólnej). Nadto w okolicznościach ocenianej sprawy jako niemożliwą do zaakceptowania należałoby uznać sytuację, w której skarżący po ok. 30 latach stara się pozbawić ogrzewania właściciela lokalu nr [...] mającego zasadniczy wpływ na możliwości prawidłowego użytkowania mieszkania, zaspokojenie podstawowych warunków bytowych. Dodatkowo od daty wykonania inwestycji minęło ok. 30 lat, zmianie uległ stan właścicielski nieruchomości, brak jest aktualnie kontaktu z właścicielką lokalu nr [...] (M. A.), która od ponad 20 lat nie interesuje się stanem budynku (miejsce jej pobytu nie jest znane). W zakresie pozostałych robót wykonanych w obiekcie, w tym ich kwalifikacji, DWINB stwierdził, że organy wypowiedziały się w poprzednich rozstrzygnięciach zapadłych w tej sprawie, a Sąd w wyroku z dnia 20 IV 2022 r. (II SA/Wr 477/21) nie zakwestionował tych ustaleń. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu ww. wyroku wątpliwości Sądu budziła jedynie instalacja gazowa wymagająca w dacie realizacji pozwolenia na budowę, a aktualnie zgłoszenia. Tym samym brak jest podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie pozostałych robót, bowiem owe roboty nie podlegają reglamentacji w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Tylko w przypadku robót wymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi uprawnione jest badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aby uniknąć sytuacji, że inwestor realizujący roboty w warunkach tzw. samowoli budowlanej znajdowałby się w sytuacji korzystniejszej niż inwestor realizujący roboty z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (w tym dotyczących prawa do nieruchomości na cele budowlane).

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie:

1) art. 50 i 51 PB, gdyż pomimo stwierdzenia braku pozwolenia/zgłoszenia umorzono postępowanie i nie przeprowadzono procedury naprawczej oraz przez uznanie prac za zgodnych z przepisami na podstawie istnienia domniemanej zgody sprzed ponad dwóch dekad, gdy dla jej przeprowadzenia potrzebna jest zgoda aktualnych współwłaścicieli, a nie byłego;

2) art. 4 PB, wobec zaniechania ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością;

3) art. 3 pkt 7, 7a i 8 PB, poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęć w nich określonych, w tym charakterystycznych parametrów budynku;

4) art. 30 PB, przez brak zakwalifikowania prac jako wymagających pozwolenia/zgłoszenia;

5) art. 105 § 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania, gdy w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego wykryto niezgodności z prawem, które powinny być usunięte;

6) art. 7 kpa, poprzez brak ustalenia, czy dla budynku w części lokali nr [...] i nr [...] zrealizowano okresową kontrolę obiektu przeprowadzaną w cyklu 5-letnim oraz okresowe badania instalacji elektrycznej budynku, zwłaszcza, gdy doszło do powstania i remontu przegród zewnętrznych;

7) art. 7 kpa, poprzez:

- błędne ustalenie, że przepierzenia były jedynie naprawiane, gdy doszło do ich likwidacji i wykonania w zupełnie inny sposób, gdy stanowiło to co najmniej remont;

- brak ustalenia, że wykonanie instalacji gazowej odbyło się także bez zgody właściciela nieruchomości, tj. gminy W. - pomimo wyraźnego wskazania tej okoliczności w odwołaniu;

- przyjęcie, że wykonanie dachu w innej technologii stanowi jedynie naprawę i nie wymaga pozwolenia/zgłoszenia;

- błędne przyjęcie, że istniała zgoda, gdy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można domniemywać;

8) art. 6 kpa, poprzez naruszenie wskazanych przepisów PB;

9) art. 8 kpa, bowiem postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, w zakresie rzetelności, oceny prawnej, zupełności postępowania dowodowego i właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz rozpatrzenia przedstawionych zarzutów, a także przyjęcia domniemania, że dokumenty istniały, ale coś się z nimi stało bez ustalenia co;

10) art. 10 kpa, poprzez brak zapewnienia udziału w postępowaniu jednemu ze współwłaścicieli lokalu nr [...];

11) art. 11 kpa, poprzez brak właściwego wyjaśnienia przesłanek podjętej decyzji, zwłaszcza umorzenia wobec stwierdzenia nieprawidłowości wymagających podjęcia postępowania naprawczego.

W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty podkreślając, że zebrany materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że roboty budowalne zostały poprzedzone zgodą. Skoro zaś takiej zgody w chwili wykonania robót budowlanych nie było, to do legalizacji ich wykonania potrzebna jest zgoda aktualnych współwłaścicieli. Dla skarżącego niezrozumiale jest też pominięcie oceny robót niedotyczących instalacji gazowej, mimo że ich charakter wykraczał poza bieżącą konserwację budynku. W szczególności wykonano zadaszenie części wschodniej budynku z innego materiału niż był pierwotnie, jak również powiększono kubaturę budynku, poprzez zabudowę części znajdującej się pod balkonem. Organy nie wyegzekwowały także od inwestorów protokołów z obowiązkowych przeglądów stanu technicznego ich części budynku, mimo że taki obowiązek był egzekwowany od skarżącego w zakresie części zachodniej budynku (lokal nr [...]). Skarżący podkreślił również, że postępowanie administracyjne było prowadzone, pomimo że organy miały pełną świadomość pominięcia w postępowaniu właścicielki lokalu nr [...] (M. A.).

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi należało podzielić.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w świetle stosowanych przez organy art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 PB, podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych (naprawczych bądź restytucyjnych) wystąpią wyłącznie w przypadku, gdy stwierdzony stan rzeczy sprzeczny będzie z przepisami prawa, w tym z warunkami techniczno-budowlanymi.

W okolicznościach sprawy Sąd poprzednio rozpatrując sprawę stwierdził jednoznacznie, że: "Orzekające w sprawie organy oceniły, że prowadzone w sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe, co argumentują poprawnością techniczną wykonanych robót potwierdzoną w toku postępowania. Niewątpliwie, a uwaga ta odnosi się w szczególności do organu I instancji, przeprowadzono w sprawie czynności, które pozwalają na ustalenie zakresu wykonanych robót, czasu ich prowadzenia, a część z ekspertyz czy opinii daje podstawy do potwierdzenia ich prawidłowości. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że przynajmniej dla części robót budowlanych, (wykonanie instalacji gazowej), w chwili wykonywania robót niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a obecnie konieczne jest poprzedzenie inwestycji zgłoszeniem właściwemu organowi. Uwzględniając regulacje prawnomaterialne, w tym art. 50-51 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, umorzenie postępowania, w sytuacji gdy organ zasadniczo uwzględnił wyłącznie poprawność techniczną zrealizowanej inwestycji, jest co najmniej przedwczesne. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawo budowlane zrezygnowały z badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do zrealizowanych przez niego robót budowlanych".

Z powyższego wynika, że uznając prawidłowość ocen organów w zakresie zgodności wykonanych robót z warunkami techniczno-budowlanymi Sąd stwierdził konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień w kwestii prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przynajmniej dla części robót budowlanych (wykonania instalacji gazowej), dla których w chwili wykonywania robót niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a obecnie konieczne jest poprzedzenie inwestycji zgłoszeniem właściwemu organowi.

Powyższa ocena prawna i wskazania sformułowane zostały w prawomocnym wyroku i mają one na zasadzie art. 153 ppsa charakter wiążący zarówno organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak również sądy.

W sprawie bezsporne jest, że wykonana przez T. i S. A. w 1995 r. instalacja gazowa, wymagała w chwili realizacji pozwolenia na budowę. W świetle obowiązujących wówczas przepisów realizacja instalacji gazowej wymagała pozwolenia na budowę. Obecnie, na mocy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.d PB, realizacja wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych wymaga zgłoszenia.

Bezsporne jest również, że organom nie udało się ustalić istnienia pozwolenia na budowę przedmiotowej instalacji. Nie dysponują nim inwestorzy, organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak również nie odnaleziono go w ewidencji archiwum Zarządu Zasobu Komunalnego (akta PINB, k. 10, 13/2, 49). Skoro tak, to rację ma skarżący twierdząc, że instalację gazową doprowadzoną do lokalów nr [...] i [...] wykonano w sposób samowolny, a więc bez wymaganego pozwolenia. Sąd zwraca jednak uwagę, że okoliczność ta sama w sobie nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki tej instalacji. Jeśli bowiem wykonana została zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a nadto inwestorzy posiadali prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie będzie podstaw do wydania decyzji nakazowej.

Jak już wyżej zasygnalizowano, nie ma podstaw do uznania, że stan instalacji narusza wymagania wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Jak wynika z materiału dowodowego, instalacja wykonana została w oparciu o dokumentację projektową, roboty wykonywano pod nadzorem osoby uprawnionej. Po ich zakończeniu sporządzono dokumentację powykonawczą - a instalacja została formalnie odebrana, co potwierdza protokół odbioru technicznego instalacji gazowej podpisany przez inwestora, wykonawcę instalacji oraz dostawcę gazu (akta PINB, k. 22/3, 22/4 i 22/5). Należy przy tym zaznaczyć, że roboty obejmowały swym zakresem wykonanie odcinka wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej kocioł gazowy 1-funkcyjny na potrzeby ogrzewania lokali nr [...] i nr [...]. Instalacja gazowa zasilana gazem z miejskiej sieci gazowej w przedmiotowym budynku była już użytkowana w zakresie kuchenki gazowej i podgrzewacza wody, zaś w konsekwencji przeprowadzonych samowolnie robót nastąpiło jej przedłużenie dla potrzeb zamontowania dodatkowego urządzenia grzewczego gazowego (1-funkcyjnego kotła centralnego ogrzewania). Zgromadzony materiał dowodowy daje więc podstawy do potwierdzenia prawidłowości ich wykonania, co zresztą zostało stwierdzone w poprzednim wyroku wydanym w sprawie, a ocena ta ma charakter wiążący.

Odnosząc się zaś do kwestii wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, to trafnie organy wskazują, że ocena w tym zakresie musi uwzględniać status, jaki nieruchomość miała w 1995 r., kiedy wykonano problemowy odcinek instalacji gazowej. Jest niesporne, że budynek przy ul. [...] stanowił wówczas w całości własność komunalną (wydzielenie i sprzedaż lokali nastąpiła dopiero w 1999 r.), tak więc kluczowe w tym zakresie było zachowanie gminy W., z ramienia której działał wówczas Zarząd Gospodarki Komunalnej W.-F. Faktem jest, że nie odnaleziono pisemnej zgody gminy W., jednak nie oznacza to, że istnienia takiej zgody nie można było wyprowadzić pośrednio ze zgromadzonych dowodów oraz innych okoliczności sprawy. Jak trafnie zauważył PINB, a za nim DWINB, w czasie realizacji inwestycji opinia zarządcy budynku o możliwości podłączenia kotła gazowego stanowiła warunek konieczny udzielenia przez dostawcę gazu, tj. P., zgody na używanie gazu do celów grzewczych. Wynika to jednoznacznie z pisma P. z dnia 9 VI 1995 r. (akta PINB, k. 22/1). Skoro zaś ostatecznie umowa na dostawę gazu została w 1995 r. podpisana (akta PINB, k. 22/2), to organy nadzoru budowlanego miały podstawę przyjąć, że ówczesny zarządca budynku, działając z ramienia gminy W., zaopiniował inwestycję pozytywnie. Sąd zwraca przy tym uwagę, że ówczesny zarządca budynku przez kolejne 4 lata nie zgłaszał do organów nadzoru budowlanego samowoli budowlanej w tym zakresie, mimo że o wykonanej instalacji musiał wiedzieć chociażby z corocznych obowiązkowych kontroli stanu technicznego instalacji gazowych, do których był zobowiązany na podstawie art. 62 ust. 1 pkt c PB. Należy też zwrócić uwagę na sygnalizowaną przez PINB praktykę, z której wynika, że przy sprzedaży nieruchomości komunalnych weryfikowano zgodność stanu faktycznego lokalu (w tym jego technicznego wyposażenia - wewnętrznych instalacji, sposobu ogrzewania, źródeł ciepła) z dokumentami będącymi w posiadaniu zarządcy/właściciela obiektu. W przypadku ujawnienia rozbieżności w tym zakresie - sprzedaż lokalu warunkowano wcześniejszą legalizacją tzw. "samowoli budowlanej". W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, tak więc uprawnione było ustalenie, że wykonanie spornej instalacji gazowej nastąpiło przy akceptacji Zarządu Gospodarki Komunalnej W.-F., działającego z ramienia ówczesnego właściciela gminy W.

W powyższym zakresie stwierdzić więc należy, że organy wykonały wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku z dnia 20 IV 2022 r. (II SA/Wr 477/21). Zawarta w zaskarżonych decyzjach ocena stwierdzająca istnienie zgody gminy W. na realizację instalacji gazowej z przyczyn wyżej opisanych zasługuje na uwzględnienie.

Co do robót budowalnych wykonanych w pozostałym zakresie, a więc w obrębie elementów zewnętrznych budynku, to organy uznały, że wykonane zostały one prawidłowo, nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (nie podlegają reglamentacji) i nie ma tym samym podstaw do badania w tym zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy podkreśliły też, że dokładnie taka sama ocena tych robót została zawarta w poprzednich decyzjach i nie zostały one w tej części zakwestionowane w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie, tak więc ma ona charakter wiążący.

Zdaniem Sądu w składzie aktualnie orzekającym wyrażone wyżej stanowisko organów jest zbyt daleko idące i narusza art. 153 ppsa. Oczywiste jest bowiem, że wynikające z art. 153 ppsa związanie oceną prawną i wskazaniami "wyrażonymi" w orzeczeniu sądu administracyjnego dotyczy tego, co sąd wyraził, a nie tego, czego nie wyraził. Wprawdzie w prawomocnym wyroku z 20 IV 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 477/21) Sąd wyraźnie stwierdził, że przeprowadzone w sprawie czynności dają podstawy do potwierdzenia ich prawidłowości, jednak w żadnym miejscu Sąd nie wyraził stanowiska, że roboty dotyczące części zewnętrznych budynku nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. To bowiem, że w motywach wyroku wskazano, że "przynajmniej" dla części robót budowlanych, (wykonanie instalacji gazowej), w chwili wykonywania robót niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że Sąd prawomocnie wypowiedział się w kwestii zgody administracyjnej dotyczącej pozostałych robót. Tym samym – wbrew stanowisku organów - nie można uznać, że w powołanym wyroku przesądzono o tym, że przedmiotowe roboty nie były w ogóle objęte prawną reglamentacją.

W ocenie Sądu w składzie aktualnie orzekającym umknęło uwadze organów obu instancji, że wykonane w 2014 r. przez T. i S. A. roboty budowlane w obrębie dachu, polegające na wymianie pokrycia dachowego z papy na gont bitumiczny i naprawie kominów, wymagały dokonania zgłoszenia. Stanowiły bowiem "remont" istniejącego obiektu budowlanego, co objęte było obowiązkiem zgłoszenia na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 PB (w wersji obowiązującej na dzień 19 I 2014 r.). Pojęciem "remontu" należy bowiem objąć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 PB). Aktualnie tego rodzaju roboty budowlane kwalifikować należałoby jako remont budynku, którego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc m.in. budynku wielorodzinnego) - w zakresie jego przegród zewnętrznych (a więc m.in. dachu). Takie roboty budowlane podlegają obecnie obowiązkowi zgłoszenia na mocy art. 29 ust. 3 pkt 2 lit.b PB.

Odnośnie do wykonanych w 2001 r. robót dotyczących elewacji południowej i wschodniej budynku, polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do lokalu nr [...], zamurowaniu przestrzeni pod balkonem celem wykonania schowka, wykonaniu ścianek osłonowych w obrębie balkonu, demontażu prowadzącego do piwnicy murku o wysokości około 40 cm, to kwalifikować należałoby je w kategoriach "przebudowy". Jakkolwiek pojęcie "przebudowy" nie było ustawowo zdefiniowane w PB według stanu prawnego na dzień 1 I 2001 r. (definicja legalna "przebudowy" została wprowadzona dopiero z dniem 26 IX 2005 r.), to jednak w orzecznictwie rozumiano ją jako zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających (zob. wyrok NSA oz w Białymstoku z 4 X 2002 r., SA/Bk 855/02 – publ. CBOSA). "Przebudowa" zaś objęta była zakresem pojęciowym "budowy" (art. 3 pkt 6 PB według stanu na 1 I 2001 r.). Przepisy PB według stanu obowiązującego w 2001 r. nie zwalniały tego rodzaju robót z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Według zaś obecnie obowiązującego stanu prawnego takie roboty kwalifikowane byłyby jako przebudowa przegród zewnętrznych budynku wielorodzinnego, co również nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 29 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 PB).

Błędy organów w powyższym zakresie nie przesądzały jeszcze o braku podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego. Jak już wyżej wyjaśniono, w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, istnieje możliwość ich legalizacji, o ile wykonano je prawidłowo i w warunkach posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W konkretnej sprawie prawidłowość wykonania robót w obrębie części zewnętrznych budynku została stwierdzona poprzednim wyrokiem wydanym w sprawie. Pozostało zatem przeprowadzenie oceny sprawy pod kątem posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele robót dotyczących części zewnętrznych budynku, a więc zarówno robót przeprowadzonych w 2001 r. jak i w 2014 r.

Jak wynika z zaskarżonych decyzji zarówno PINB jak i DWINB pominęły opisany wyżej aspekt sprawy stwierdzając błędnie, że przedmiotowe roboty nie podlegały prawnej reglamentacji i nie ma podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak stanowiska organów w kwestii posiadanej zgody stanowi istotne naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Obowiązkiem organów jest bowiem zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a więc w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie zatem w ramach przeprowadzanych ustaleń i ocen istotnej okoliczności stanowi podstawę do uchylenia decyzji w toku sądowej kontroli. Należy podkreślić, że w ramach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli stanowiska zajętego przez organ, w wyniku której sąd może to stanowisko podzielić lub też je zakwestionować. Sąd nie jest natomiast uprawniony do swoistego wyręczania organu administracji, a więc do wypowiadania się w przedmiocie istotnych okoliczności sprawy, co do których organ swojego stanowiska w ogóle nie wyraził. W okolicznościach konkretnej sprawy nieprzeprowadzenie przez PINB jak i DWINB własnych ocen w kwestii posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele robót dotyczących części zewnętrznych budynku, wykluczyło możliwość zajęcia stanowiska w tej kwestii przez tutejszy Sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić decyzję DWINB jak i utrzymaną nią w mocy decyzję PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa, z uwagi na istotne naruszenie art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 153 ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić ustalenia i oceny w kwestii posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele przeprowadzonych w 2001 r. jak i w 2014 r. robót dotyczących części zewnętrznych budynku. Należy uwzględnić przy tym, czy w okolicznościach konkretnej sprawy przedmiotowe roboty stanowiły czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 kc, a więc czy wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, czy też wystarczająca była zgoda większości. Należy przy tym w szczególności wziąć pod uwagę charakter przeprowadzonych robót i ich funkcję, charakter własnościowy budynku, okoliczność podziału nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania oraz zakres udziałów w nieruchomości wspólnej przysługujący poszczególnym lokalom.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia w postępowaniu M. A. (współwłaścicielki lokalu nr [...]), Sąd podziela w tej kwestii wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że tego rodzaju zarzut mógłby zostać rozważony tylko w przypadku, gdyby zgłaszała go osoba pominięta (rozporządzalność prawami procesowymi). Prawo czynnego udziału w postępowaniu pozostaje bowiem w wyłącznej dyspozycji podmiotu uprawnionego. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Wznowienie postępowania w takim przypadku następuje bowiem wyłącznie na wniosek strony pominiętej, co jednoznacznie wynika z art. 147 kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny uchylania decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa (zob. np. wyroki NSA: z 18 XI 2009 r., II OSK 1781/08; z 26 I 2009 r., II OSK 51/08; z 17 I 2008 r., II OSK 665/07; z 5 VII 2018 r., II OSK 1540/18 – publ. CBOSA).

Nie można też podzielić zarzutu skargi, jakoby organy nadzoru budowlanego błędnie zaniechały egzekwowania od właścicieli lokali nr [...] i nr [...] przedstawienia protokołów kontroli okresowych budynku. Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 PB w przedmiocie kontroli prawidłowości i legalności wykonania konkretnych robót budowlanych, a nie w postępowaniu z art. 66 ust. 1 pkt 3 PB dotyczącym ogólnego stanu technicznego budynku. Organy w takim postepowaniu nie miały obowiązku weryfikowania ogólnego stanu technicznego budynku, gdyż nie to jest przedmiotem postępowania z art. 50-51 PB.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).