Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 730/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, ust. 1a, ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2022 r. nr 9001-00000002931/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jeleniej Górze nr 0006-2020-004392 z dnia 7 kwietnia 2022 r.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. S. (dalej: strona, strona skarżąca, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ II instancji) z dnia 17 czerwca 2022 r. numer 9001-00000002931/22, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jeleniej Górze (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z dnia 7 kwietnia 2022 r. numer 0006-2020-004392 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 listopada 2018 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję, na mocy której przyznał skarżącemu na rok 2017 płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie 59 452,90 zł, w tym m.in. w wariancie 4.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" (dalej jako: wariant 4.1) w wysokości 18 312 zł oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 5.1. "ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000" (dalej jako: wariant 5.1.) i nałożył sankcję w wysokości 29 496,10 zł do potrącenia z płatności realizowanych przez ARiMR. Środki finansowe wynikające z powyższej decyzji, przyznane m.in. w ramach wariantu 4.1, zostały przekazane skarżącemu na jego rachunek bankowy w dniu 30 stycznia 2019 r.

Po rozpoznaniu odwołania strony, w dniu 11 lutego 2019 r. Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu wydał decyzję, w której uchylił powyższą decyzję Kierownika BP ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na naruszenia prawa procesowego.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. orzekł o przyznaniu stronie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. w łącznej kwocie 59 452,90 zł, w tym m.in. w wariancie 4.1 w wysokości 18 312 zł oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 5.1. i nałożył sankcję w wysokości 29 496,10 zł do potrącenia z płatności realizowanych przez ARiMR.

Po rozpoznania odwołania strony od wyżej powołanej decyzji organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR w dniu 25 października 2019 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na naruszenia prawa procesowego i zwracając m.in. uwagę, że organ I instancji przyznał płatność do wariantu 4.1 w szóstym roku realizacji zobowiązania.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 30 marca 2020 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w łącznej wysokości 41 140,90 zł oraz odmówił przyznania płatności: w wariancie 4.1. i nałożył sankcję w wysokości 18 312 zł do potrącenia z płatności realizowanych przez ARiMR oraz w wariancie 5.1. i nałożył sankcję w wysokości 29 496,10 zł do potrącenia z płatności realizowanych przez ARiMR. W odniesieniu do płatności w ramach wariantu 4.1., organ wskazał, że deklarowana działka [...] o powierzchni [...] ha nie była wcześniej deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej przez innego producenta rolnego, jak również nie została objęta użytkowaniem po innym wnioskodawcy, który realizowałby na przedmiotowej powierzchni zobowiązanie w wariancie 4.1. Z tego powodu, obszar ten został wykluczony z płatności. W odniesieniu do działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha organ wskazał, że działka ta została dodana przez producenta do wniosku o przyznanie płatności za 2015 r., jednakże we wcześniejszych latach nikt na tej działce nie prowadził programu rolnośrodowiskowego w omawianym wariancie, dlatego skarżący nie przejął zobowiązania od innego producenta, a co za tym idzie, nie przedłużył na tej działce zobowiązania rolnośrodowiskowego na kolejne lata. Natomiast w odniesieniu do działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha, organ I instancji wskazał, że działka ta została zadeklarowana przez wnioskodawcę po raz pierwszy w 2014 r., zaznaczając jednocześnie, że w 2013 r. na tej działce było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariancie 2.1. oraz 2.3 przez innego producenta. Uznał organ, że zgłoszenie przedmiotowej działki do płatności rolnośrodowiskowej poprzez dodanie wariantu 4.1 do już trwającego zobowiązania nie skutkowało wydłużeniem okresu zobowiązania. W przypadku działek rolnych [...] oraz działki rolnej [...] organ wskazał, że skarżący działki te zgłosił do wariantu 4.1 po raz pierwszy w 2017 r. Natomiast w związku z rozpoczęciem zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2012, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), producent nie mógł dodać pakietu 4.1, co spowodowało wykluczenie obu powyższych działek z płatności.

Strona złożyła odwołanie od wyżej powołanej decyzji organu I instancji, po rozpoznaniu którego Dyrektor OR ARiMR w dniu 30 września 2020 r. wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji z dnia 30 marca 2020 r. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji do wariantu 4.1 w wysokości 18 312 zł oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 4.1 i nałożył sankcję w wysokości 16 956 zł do potrącenia z płatności realizowanych przez ARiMR. W odniesieniu do kwestii związanych z odmową przyznania płatności w ramach wariantu 4.1, organ odwoławczy zasadniczo podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji, przy czym stwierdził, że w przypadku działek rolnych [...] i [...], na podstawie złożonego w dniu 7 lipca 2017 r. oświadczenia, strona podjęła się kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, tj. do dnia 14 marca 2018 r., w związku z czym, w oparciu o treść § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, do powierzchni tych działek płatność powinna przysługiwać. Przy uwzględnieniu powierzchni zadeklarowanej w ramach omawianego wariantu ([...] ha) oraz powierzchni stwierdzonej ([...] ha), organ stwierdził następnie, że na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia UE nr 640/2014, płatność nie może zostać przyznana, ponieważ różnica pomiędzy wskazanymi powierzchniami wynosi powyżej 50%. Dalej wskazano, ze rolnik podlega w takiej sytuacji karze równej kwocie pomocy odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego Sądu, która została oddalona prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 16 czerwca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 754/20. Strona w postępowaniu argumentowała m.in., że organ nie wskazał podstawy prawnej, dla której stwierdził, że 5-letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego nie uległ wydłużeniu oraz nie dokonał wykładni prawa w tym zakresie, jak również podnosiła, że w jej ocenie, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednorazowe dodanie działki oraz wydłużenie okresu trwającego zobowiązania jest możliwe. Organ stał na stanowisku przeciwnym, stwierdzając m.in., że deklarację w 2014 r. wskazanych działek rolnych umożliwiała regulacja zawarta w § 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednak nie uprawniała strony do wydłużenia podjętego w dniu 15 marca 2012 r. zobowiązania, zatem płatność za rok 2017 w ramach m.in. wariantu 4.1. nie przysługuje, ponieważ byłby to szósty rok realizacji zobowiązania. Organ podnosił też, że fakt przejęcia zobowiązania rozpoczętego przez innego rolnika umożliwia przejmującemu jedynie kontynuację i dokończenie zobowiązania. W powołanym wyżej wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, i po przeanalizowaniu umowy przekazania użytkowania gruntów i zobowiązań rolnośrodowiskowych zawartej przez skarżącego z innym rolnikiem oraz złożonego przez niego oświadczenia o kontynuacji realizacji zobowiązania podjętego przez innego rolnika (do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, tj. do dnia 14 marca 2018 r.), stwierdził m.in., że regulacje § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie dają swobody rolnikowi w zakresie zwiększania powierzchni gruntów rolnych objętych zobowiązaniem (okoliczności znane Sądowi z urzędu).

W dniu 25 listopada 2021 r. Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, w konsekwencji czego, decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr 006-2020-004391 skarżącemu ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu powyższego Programu w wysokości 18 312 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja, na podstawie której skarżący uzyskał płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. w ramach wariantu 4.1. we wskazanej wyżej wysokości (tj. decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia 29 listopada 2018 r.) została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku z czym skarżący utracił uprawnienie do jej uzyskania i stanowi ona kwotę nienależnie pobraną podlegającą zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm., dalej jako: ustawa o Agencji). Rozstrzygnięcie oparto na treści § 39 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 oraz § 55 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego dotyczącego powyższej decyzji, Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia 23 marca 2022 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi BP ARiMR, wskazując na naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie kwestii przedawnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik BP ARiMR w dniu 7 kwietnia 2022 r. wydał decyzję, w której ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 w wysokości 18 312 zł. W uzasadnieniu powielił argumentację przedstawioną w poprzedniej decyzji z dnia 10 stycznia 2022 r. oraz odniósł się do przesłanek dotyczących odstąpienia od ustalenia kwoty i do kwestii przedawnienia, stwierdzając, że w sprawie przedawnienie nie miało miejsca.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Dyrektor OR ARiMR zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 17 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 29 ustawy o Agencji, regulującego tryb i warunki ustalania i odzyskiwania kwot nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i funduszy krajowych. Wskazał organ, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania wspomnianych środków występuje wtedy, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnych płatności nie dokonuje się ponownej oceny podstaw do przyznania płatności. W tym kontekście organ podniósł, że skarżącemu przyznano środki z tytułu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2017 r. w wysokości wynikającej z decyzji z dnia 29 listopada 2018 r. i zostały one przekazane na jego rachunek bankowy w dniu 30 stycznia 2019 r., po czym decyzja ta została uchylona i w jej miejsce została wydana decyzja z dnia 30 marca 2020 r., w której odmówiono skarżącemu przyznania płatności w ramach wariantu 4.1. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna (po prawomocnym oddaleniu skargi na decyzję organu II instancji z dnia 30 września 2020 r. przez tutejszy Sąd). W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zatem uznał organ I instancji, że wobec utraty przez stronę prawa do otrzymania pomocy, doszło do pobrania kwoty nienależnej w wysokości 18 312 zł w rozumieniu art. 29 ustawy o Agencji. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organ wskazał, że zgodnie z art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 387 ze zm., dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju), w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005, str. 1 ze zm.), organ odstępuje od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy, jeżeli kwota nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 EUR przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z odrębnymi przepisami. Wskazano, że w niniejszej sprawie kwota nienależnie pobranej płatności przekracza powyższą kwotę, w związku z czym powyższa przesłanka nie zachodzi. Następnie organ przeanalizował przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, s. 69, dalej jako: rozporządzenie Komisji nr 809/2014) i wskazał, że w niniejszej sprawie wypłacone na podstawie decyzji z dnia 29 listopada 2018 r. płatności na 2017 r. w ramach wariantu 4.1. wynikały z pomyłki organu, bowiem organ zobowiązany był do zweryfikowania zadeklarowanych powierzchni w oparciu o podjęte przez stronę zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Okoliczność, że beneficjent zadeklarował działki rolne, na których w sposób nieuprawniony wnioskował o przyznanie płatności zdaniem organu została ujawniona już po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności za 2017 r. W ocenie organu, nie można uznać, że błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę, bowiem strona, wypełniając wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, powinna zadeklarować działki rolne działki ewidencyjne, ich powierzchnie oraz wskazać odpowiednie pakiety/warianty, zgodnie z podjętym zobowiązaniem lub przejętymi zobowiązaniami. Podkreślono, że skarżący odpowiada za treść złożonego wniosku oraz posiada pełną wiedzę na temat podjętego zobowiązania, zgodnie z dokumentacją rolnośrodowiskową. Zatem w ocenie organu skarżący mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd, np. na etapie wypełniania wniosku zweryfikować zadeklarowane powierzchnie i warianty, porównać z datą podjętego zobowiązania, czy zweryfikować zgodnie z umowami przekazania posiadania gruntów. W kwestii przedawnienia, organ powołał się na treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM), nr 2988/95 (Dz. Urz. UE z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE nr L 312s.1 z 23.12.1995 r. ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 2998/95), ustanawiającego czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości oraz zasady przerywania okresu przedawnienia (powodującego, ze okres przedawnienia biegnie na nowo). W ocenie organu w niniejszej sprawie strona dopuściła się nieprawidłowości składając w dniu 2 czerwca 2017 r. wniosek zawierający nieprawidłową deklarację w zakresie powierzchni uprawnionych do płatności w ramach wariantu 4.1., natomiast przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło kilkakrotnie, przez wydanie następujących aktów zawiadamiających stronę, odnoszących się do postępowania w sprawie nieprawidłowości, jak stanowi o tym przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2998/95: decyzji Kierownika BP ARiMR o odmowie wnioskowanego wsparcia w ramach wariantu 4.1. z dnia 30 marca 2020 r., decyzji organu II instancji z dnia 30 września 2020 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z dnia 25 listopada 2022 r. Dalej organ wskazał na sposób obliczania odsetek od nienależnie pobranej płatności, przywołując w tej mierze stosowne przepisy prawa.

W skardze na tę decyzję strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014, wskazując, że jej zdaniem stanowisko organu oparte jest na dowolnym rozumowaniu, błędnie interpretującym dokumenty, fakty oraz wskazane przepisy prawa. W ocenie strony treść przepisu art. 7 ust. 3 powyższego rozporządzenia jest jednoznaczna i winna być w sprawie literalnie zastosowana. Wskazano, że organ sam przyznał, iż środki finansowe zostały stronie wypłacone w dniu 30 stycznia 2019 r., a sankcja w wysokości 18 312 zł została nałożona dopiero w decyzji z dnia 30 marca 2020 r., jak również sam przyznał, iż wypłata środków była wynikiem pomyłki ARiMR. Podniósł również skarżący, że organ I instancji dwukrotnie (tj. w decyzji z dnia 29 listopada 2018 r. oraz w decyzji z dnia 26 lipca 2019 r.) przyznawał płatności do wariantu 4.1., nie dopatrując się nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego zarzucanie, że mógł on wykryć błąd przy należytej staranności nie jest poparte żadnym dowodem ani okolicznością czy faktem, a jedynie domniemaniem i dowolnym rozumowaniem. Skarżący podniósł także, że przedmiotowa płatność była nadzorowana przez doradcę przy użyciu odpowiedniego programu skoordynowanego z BP ARiMR, zatem skoro organ podczas kontroli administracyjnej nie dopatrzył się nieprawidłowości, to zarzucanie stronie nienależytej staranności jest w ocenie strony nadużyciem. Skarżący powołał się również na treść art. 8 k.p.a., ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021.137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022.329 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia 7 kwietnia 2022 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało koniecznością ich uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi decyzja Dyrektora OR ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 w kwocie 18 312 zł.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest możliwość zastosowania w stosunku do strony skarżącej przepisu art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji nr 809/2014, wyłączającego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą płatności.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 809/2014, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Jak wynika natomiast z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W niniejszej sprawie wypłata płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 4.1, przyznanej skarżącemu na mocy decyzji z dnia 29 listopada 2018 r., nastąpiła w dniu 30 stycznia 2019 r. Natomiast decyzja Kierownika BP ARiMR o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 w wysokości 18 312 zł została wydana w dniu 7 kwietnia 2022 r., a więc po upływie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR, w sprawie nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji nr 809/2014, a tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od ciążącego na skarżącym obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności we wskazanej kwocie. Jakkolwiek wypłata płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 za 2017 r. (w ramach wariantu 4.1.) na rzecz skarżącego w nadmiernej wysokości nastąpiła na skutek omyłki organów administracji (co stwierdził Dyrektor OR ARiMR w zaskarżonej decyzji), to jednak w ocenie tego organu, błąd w tym zakresie mógł zostać wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, ponieważ, występując o płatności na 2017 r., złożył on nieprawidłową deklarację w zakresie powierzchni uprawnionych do płatności w ramach wariantu 4.1. Wskazał organ, że strona posiada pełną wiedzę na temat podjętego zobowiązania i odpowiada za treść złożonego wniosku o przyznanie płatności, a zatem wypełniając ów wniosek, to strona powinna właściwie zadeklarować działki rolne działki ewidencyjne, ich powierzchnie oraz wskazać odpowiednie pakiety/warianty, zgodnie z podjętym i/lub przejętym zobowiązaniem.

Oceniając powyższe stanowisko, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym celem określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10; z 24 kwietnia 2013 r., dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podkreślenia również wymaga, że treść powyżej wskazanego przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 nie definiuje pojęcia "pomyłki organu", a co za tym idzie należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. W konsekwencji powyższego uprawnionym jest w ocenie Sądu stwierdzenie, iż w kontekście art. 7 ust. 3 omawianego rozporządzenia Komisji oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to na organie procedującym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności wpływających na obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Tym bardziej, że decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności, powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wypłata nienależnej płatności na rzecz strony skarżącej spowodowana została błędem organu. Organ II instancji prawidłowo wywiódł, że wynika to z zobowiązania organów do właściwego zweryfikowania zadeklarowanych powierzchni w oparciu o podjęte przez stronę zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wobec tego Sąd zgadza się z organem, że pierwsza przesłanka wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności (wypłata zawyżonej kwoty na skutek błędu organu) została w sprawie spełniona.

Ponadto, zdaniem Sądu, popełniony przez organ błąd niewątpliwie dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, bowiem odnosi się do powierzchni gruntów zadeklarowanych przez skarżącego w 2017 r., w oparciu o którą dokonywana jest ich weryfikacja, a następnie kalkulacja należnej płatności.

Należy jednak stwierdzić, że fakt, iż strona złożyła nieprawidłową deklarację w zakresie powierzchni uprawnionych do płatności w ramach wariantu 4.1, nie jest w ocenie Sądu wystarczający do uznania, że strona mogła z łatwością dostrzec pomyłkę organu. Sąd nie neguje stwierdzenia organu, że to strona odpowiada za treść złożonego wniosku o przyznanie płatności i powinna go prawidłowo wypełnić. Okoliczności z tym związane podlegają badaniu przez ARiMR na etapie postępowania o przyznanie płatności. Jednakże w niniejszej sprawie ocena dokonywana jest pod innym kątem, tj. czy strona mogła w zwykły sposób wykryć błąd organu, który doprowadził do wypłaty nienależnej płatności na jej rzecz, nie zaś pod kątem prawidłowości wypełnienia przez nią wniosku. Dalej trzeba wskazać, że przy ocenie, że błąd polegający na niewłaściwej weryfikacji zadeklarowanych powierzchni, mógł zostać przez stronę łatwo wykryty, organ nie bierze zupełnie pod uwagę okoliczności, że strona kwestionowała ocenę dotyczącą odmowy przyznania jej płatności w ramach wariantu 4.1 i to zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed tutejszym Sądem (w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora OR ARiMR , zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 16 czerwca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 754/20). Jak już wcześniej wskazano, strona stała na stanowisku (przeciwnym niż organ), że zgodnie z treścią rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dodanie działki oraz wydłużenie okresu trwającego zobowiązania jest możliwe. W powołanym wyżej wyroku Sąd podzielił natomiast stanowisko organu i po przeanalizowaniu umowy przekazania użytkowania gruntów i zobowiązań rolnośrodowiskowych zawartej przez skarżącego z innym rolnikiem oraz złożonego przez niego oświadczenia o kontynuacji realizacji zobowiązania podjętego przez innego rolnika (do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, tj. do dnia 14 marca 2018 r.), stwierdził m.in., że regulacje § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie dają swobody rolnikowi w zakresie zwiększania powierzchni gruntów rolnych objętych zobowiązaniem.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której strona nie zgadza się z oceną organu dotyczącą stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, a następnie składa skargę do sądu administracyjnego na decyzję, w której organ odmawia przyznania części płatności, przywołując argumentację na poparcie swoich racji, odmienną od zapatrywań organu, nie można mówić o możliwości zauważenia przez stronę popełnionego przez organy wcześniejszego błędu, opartego na przyjęciu prawidłowości deklaracji zawartej we wniosku i skutkującego uznaniem części płatności za należną. Trzeba bowiem zauważyć, że na rzecz strony organ I instancji wydał (i to dwukrotnie) decyzje przyznające płatność w oparciu o treść wniosku, uznając deklarację strony za prawidłową, po przeprowadzeniu odpowiedniej weryfikacji. Tym bardziej brak jest możliwości uznania, że strona mogła dostrzec ów błąd w zwykłych okolicznościach, tak jak jest o tym mowa w treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014. Zawarte tam określenie "błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach" odnosi się bowiem zdaniem Sądu do takich sytuacji, w których błąd może zostać dostrzeżony z łatwością, jest oczywisty i dostrzegalny dla każdego. Tymczasem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Nie można bowiem uznać, że skarżący mógł z łatwością zauważyć ów błąd organu popełniony na jego korzyść, skoro, realizując przysługujące mu prawo do kwestionowania decyzji administracyjnych oraz prawo do sądu, nie zgadzał się on z przedmiotową decyzją o odmowie przyznania płatności, powołując argumentację opartą na odmiennym rozumieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa, a wcześniej organ wydawał dwukrotnie decyzje o przyznaniu płatności, zgodne z wyrażanym przez niego stanowiskiem.

Rozstrzygając zaistniały spór odwołać się także należy do zasady uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć w demokratycznym państwie prawnym, że organy administracji. przyznając określone świadczenie i wypłacając je obywatelowi nie dostrzegają, iż świadczenie to jest nienależne, oczekują natomiast, że fakt ten z łatwością dostrzeże sam obywatel. Zasady demokratycznego państwa prawa nie pozwalają także na bezkrytyczne przyjęcie, iż w takich sytuacjach kosztami błędu organu, niezauważającego braku spełnienia pewnych kryteriów przyznania świadczenia, obciążany ma być obywatel, osoba nieposiadająca specjalistycznej wiedzy, nieobeznana z przepisami prawa, w odróżnieniu od organów dysponujących wykwalikowanymi pracownikami.

W przekonaniu Sądu nie może być tak, że organ przyznaje konkretnej osobie świadczenie pieniężne, także w wyniku własnego błędu co do rozumienia przesłanek przyznania świadczenia, bądź niezauważenia ich niespełnienia przez wnioskodawcę, skutkujących następnie utratą prawa do pobierania świadczenia (w tym przypadku w części), a osoba ta, działając w dobrej wierze, wydatkuje te świadczenia, a następnie organ nakazuje jej te świadczenia zwrócić i to po upływie roku od dnia wydania decyzji przyznającej płatność. Tego rodzaju praktyki nie są możliwe w państwie gdzie zasada praworządności jest podstawą jego funkcjonowania (tak również WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 939/19, dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W tym miejscu podnieść należy, choć nie ma to oparcia w przepisie ustawy, że skarżący działał w dobrej wierze. Przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, iż podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale - w danych okolicznościach - usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność tego mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II GSK 21/14, CBOSA). Z analizowanego zachowania skarżącego wynika zdaniem Sądu, że pozostawał on w nieświadomości co do błędu popełnionego przez organ i z pewnością nie było jego celem bezprawne uzyskiwanie świadczenia, a także nie mógł w zwykłych okolicznościach tego błędu dostrzec. Skarżący, działając w sposób prawnie chroniony (realizując przysługujące mu prawo do kwestionowania decyzji administracyjnych oraz prawo do sądu), kwestionował bowiem aspekty faktyczne i prawne dotyczące odmowy otrzymania przedmiotowej płatności, których wcześniejsza, odmienna ocena organów przesądziła o przyznaniu mu płatności w zawyżonej (jak się później okazało) wysokości.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia 7 kwietnia 2022 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Rozpatrując ponownie sprawę zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranej płatności, organy będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionej interpretacji przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 oraz stanowiska Sądu dotyczącego oceny okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.