Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 941/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 i ust. 4f , art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 1e ,
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130 ust. 2 , art. 156 ust. 1 ,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 6 , art. 7, art. 8, art. 75 § 1 , art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 , art. 98 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 lipca 2022 r. Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz D. K. (strona, skarżąca), odszkodowanie w wysokości [...] zł, za część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 108 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 13 m2, obie z arkusza mapy [...] obrębu [...].

Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. przepisy: art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 176 - dalej: "specustawa drogowa"), art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej; "u.g.n.").

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 30 listopada 2021 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w [...] (od ulicy [...] do ulicy [...]). Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 31 grudnia 2021 r. Ponadto powyższą decyzją został zatwierdzony podział działki nr dz. nr [...], w wyniku którego wydzielono pod drogę dz. nr [...] o pow. 13 m2.

Postanowieniem z 2 lutego 2022 r. Prezydent Miasta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego - A. J., jako biegłego w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, celem wykonania operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości.

Biegły wskazał, że obszar na którym znajduje się wyceniana działka nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała Rady Miasta [...] nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]) działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod komunikację - drogę zbiorczą [...], natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej [...].

Organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony 16 lutego 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. jako biegłego w sprawie jest spójny i logiczny, a określona w nim wartość wiarygodna. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i działkę nr [...] wynosi [...] zł, w tym wartość gruntu - [...] zł i wartość nakładów budowlanych - [...] zł i wartość nakładów roślinnych - [...] zł.

Pismem z 22 lutego 2022 r. zawiadomiono strony o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z nim. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym D. K. w piśmie z 28 kwietnia 2022 r. wniosła zastrzeżenia do oznaczeń geodezyjnych i powierzchni działek przyjętych na potrzeby podziału oraz uwagi do operatu. Wskazała, że wartość nieruchomości jest za niska, nieruchomości przyjęte do porównania są położone w innych częściach miasta (np. przy ul. [...]), oraz że rzeczoznawca nie uwzględnił inflacji i obniżenia wartości pozostałej części nieruchomości spowodowanej zmniejszeniem jej powierzchni.

Rzeczoznawca majątkowy ustosunkowując się do powyższych uwag w piśmie z 19 maja 2022 r. wyjaśnił, że do porównań przyjmuje się nieruchomości podobne do wycenianej, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ze względu na brak transakcji gruntami przeznaczeniu pod zabudowę wielorodzinną położonych w rejonie ul. [...], ceny gruntów przyjętych do porównania, położonych w innych częściach miasta (w tym nieruchomość położona przy ul. [...]), zostały skorygowane o poprawki uwzględniające ich odmienne położenie. Odnosząc się do kwestii inflacji, biegły wyjaśnił, że w wycenie nieruchomości nie stosuje się wskaźników inflacji, lecz wartość koryguje się na podstawie analizy zmian w poszczególnych sektorach rynku nieruchomości. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r., działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną lub usługową. Na podstawie dokonanej analizy, rzeczoznawca nie stwierdził wzrostu cen gruntów o takim przeznaczeniu w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę jak i po jej sporządzeniu. W świetle powyższego, biegły podtrzymał ustalenia poczynione w sporządzonym przez siebie operacie.

Organ stwierdził, że pozostałe uwagi D. K. zawarte w piśmie z 28 kwietnia 2022 r. nie dotyczą wyceny, stanowią roszczenia o charakterze cywilnym i nie mogą być dochodzone w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zastrzeżeń w sprawie numeracji i powierzchni działek w projekcie podziału, organ wyjaśnił, iż w dniu wydania decyzji, tj. 30 listopada 2021 r. w Dziale I księgi wieczystej nr [...] ujawnione były parcele nr [...] i nr [...]. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym przez geodetę na potrzeby podziału działki nr [...], dawnej parceli nr [...] o powierzchni 108 m2 odpowiada obecna działka nr [...] o tej samej powierzchni a parceli nr [...] o powierzchni 948 m2, odpowiadają obecnie działki nr [...] o powierzchni 13 m2 i nr [...] o powierzchni 935 m2.

Pismem z 25 lipca 2022 r. D. K. złożyła odwołanie po powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na skorygowaniu rzekomych błędnych pomiarów geodezyjnych nieruchomości i zarzucając organowi I instancji:

1) niewłaściwe, przedwczesne zastosowanie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., na mocy którego organ administracji zobowiązany jest obligatoryjnie uwzględnić zagadnienie wstępne, ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 listopada 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w części dotyczącej realizacji inwestycji na działkach ewidencji gruntów w obrębie [...] nr [...] oraz [...] stanowiących własność skarżącej, będących częścią jej nieruchomości położonej przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...],

2) zaniżenie wartości odtworzeniowej przedmiotowej nieruchomości poprzez naruszenie art. 104 oraz art. 103 ust. 5 u.g.n. oraz rażące naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, zwaną dalej "k.c."), poprzez błędne opracowanie geodezyjne granic gruntów stanowiących własność skarżącej, działek nr [...], [...], [...], objętych scaleniem i podziałem, które to mają być, zdaniem odwołującej się, wywłaszczone poprzez zmniejszenie powierzchni własności gruntu o 18 m2. Według odwołującej się jest to naruszenie własności w rozumieniu art. 222 § 2 k.c. i podlega ochronie negatoryjnej.

3) pominięcie zgłaszanych wniosków i uwag.

Decyzją z 25 października 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego sporządzony przez biegłego operat szacunkowy został wykonany prawidłowo i można na jego podstawie określić kwotę odszkodowania. Biegły w sposób wyczerpujący dokonał analizy transakcji nieruchomościami na rynku lokalnym według ich przeznaczenia, a także w sposób wyczerpujący udzielił wyjaśnień w związku z wątpliwościami skarżącej, co świadczy o rzetelności dokonanej wyceny.

Odnosząc się do zarzutu strony, dotyczącego przedwczesnego zastosowania art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, w związku z wniesieniem przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 listopada 2021 r., organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31 grudnia 2021 r. i nadal znajduje się w obrocie prawnym, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl artykułu 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Z kolei zarzut dokonania błędnych pomiarów przez geodetę, które miały spowodować zmniejszenie się powierzchni nieruchomości o 18 m2, wychodzi zdaniem organu odwoławczego poza ramy niniejszego postępowania. Natomiast zarzut naruszenia art. 222 § 2 k.c. jest niezasadny, gdyż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane zgodnie z prawem, co istotne, w ramach procedury administracyjnej, a nie na podstawie prawa cywilnego.

Pismem z 12 listopada 2022 r., skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając:

- przedwczesne oraz błędne ustalenie (zaniżenie) wysokości odszkodowania poprzez naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., na mocy którego organ administracji zobowiązany jest obligatoryjnie a nawet fakultatywnie z uwagi na pragmatykę okoliczności, uwzględnić zagadnienie wstępne, ponieważ w sprawie tej został wniesiony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 listopada 2021 r.

Ponadto skarżąca zarzuciła zaniżenie wartości odtworzeniowej przedmiotowej nieruchomości poprzez naruszenie:

- art. 104, art. 103 ust 5 u.g.n. oraz rażące naruszenie art. 21 Konstytucji R.P. uznającej prawo własności za nienaruszalne, nie dopuszczającej zabrania nikomu 18 m2 powierzchni bez żadnej podstawy prawnej, tylko poprzez błędne opracowanie geodezyjne granic gruntów stanowiących działki skarżącej nr [...] , [...], [...], objętych scalaniem i podziałem. W ocenie skarżącej jest to oczywiste naruszenie własności w rozumieniu art. 222 § 2 k.c. i podlega ochronie negatoryjnej, ponieważ nastąpiło zaniżenie wartości odtworzeniowej nieruchomości o 18 m2, pomiary należy dokonać jeszcze raz na koszt inwestora w trybie administracyjnym, ponieważ niedopuszczalne jest naruszenie własności w ten sposób, bez żadnej podstawy prawnej.

- art. 8 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., poprzez zmianę klasyfikacji gruntów skarżącej, tj. nieruchomości przy ul [...] nabytej aktem notarialnym w 2007 r., zapisanej w księdze wieczystej sądu rejonowego [...] (KW [...] działki numer [...], [...] i [...]), o łącznej powierzchni 1074 m2 z przeznaczeniem [...], przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, co dotyczy działki nr [...] i skutkuje zaniżeniem wartości gruntu, albowiem grunty zaklasyfikowane z przeznaczeniem [...] mają większą wartość rynkową aniżeli grunty z przeznaczeniem na drogę.

Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest obniżanie wartości gruntów obywatela poprzez zmianę ich klasyfikacji w momencie ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, nie można bowiem przyjąć, że skarżąca była właścicielką drogi. Wywłaszczenie dotyczy gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a skarżąca cały czas, a nawet jeszcze w 2022 r., płaciła podatki od nieruchomości pod zabudowę [...]. Ustalenie odszkodowania według innej klasyfikacji gruntu bezpośrednio narusza zasadę zaufania, jaką obywatel powinien mieć do działania organów administracji publicznej.

Wskazując na te podstawy zaskarżenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko oraz argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie 10 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej skupił się głównie na dwóch zarzutach, a mianowicie na zmniejszeniu wymiaru nieruchomości o 18 m2 przejętych bez żadnej podstawy prawnej i bez dokonania żadnej czynności prawnej oraz błędnego ustalenia wysokości odszkodowania.

Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 listopada 2021 r. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zostało zawieszone przez Wojewodę z uwagi na fakt, że przed NSA toczy się postępowanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skarżąca oświadczyła, że w wykazie synchronizacyjnym sporządzonym przez geodetę na potrzeby działki nr [...] dawnej parceli nr [...] jest błąd: bowiem skarżąca nabyła dwie działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1074 ha. Biorąc pod uwagę skalę mapy 1:500 wywłaszczona działka w ocenie skarżącej o numerze [...] ma szerokość 3 m., a długość 42 m., choć na wykazie jest to 41,45 m. Rozbieżność ta wynika zdaniem skarżącej z tego, iż końcowa część działki została zaokrąglona. W związku z tym, z jej wyliczeń 42 x 3 to jest 126, a nie 108 jak wskazano w wykazie. Skarżąca wskazała ponadto, że w wykazie przypisano niewłaściwe powierzchnie do działek. Konsekwencją tego było błędne przepisywanie tych danych w dalszym etapie postępowania. Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość podniosła, że w 2007 r. kupiła nieruchomość z przeznaczeniem na zabudowę wielomieszkaniową, a na wywłaszczenie zamieniono cele i klasyfikację jako nieruchomość pod drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoczynając rozważania prawne wyjaśnić należy, że postępowanie, którego celem jest nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje odpowiednio specustawa, a w zakresie w niej nieuregulowanym, przepisy u.g.n.

W myśl art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, czy też własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Według art. 12 ust. 5 przytoczonej ustawy, do ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Natomiast art. 18 ust. 1 specustawy stanowi, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy przewiduje przy tym, że wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości jest powiększana każdorazowo o kwotę równą 5% ustalonego odszkodowania, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości wyda tę nieruchomość lub opróżni lokal i inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, albo od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że poza sporem pozostaje, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., dokonał podziału dz. nr [...], w wyniku którego wydzielono pod drogę dz. nr [...] o pow. 13 m2, której własność przeszła na rzecz Miasta [...] z mocy prawa za odszkodowaniem z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna. Na rzecz Miasta [...] przeszła też w całości działka nr [...]. Nie ulega również wątpliwości, że to skarżącej przysługuje odszkodowanie za przejęcie powyższych działek.

Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się natomiast wokół rozstrzygnięcia, czy ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł odpowiada wartości wywłaszczonych działek oraz na zmniejszeniu wymiaru nieruchomości o 18 m2, przejętych w ocenie skarżącej bez żadnej podstawy prawnej.

W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak przy tym wynika z art. 156 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie CBOSA).

Na potrzeby niniejszego postępowania w dniu 16 lutego 2022 r. r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego A. J.. W opinii Sądu jego prawidłowość nie wzbudza wątpliwości.

Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych (nr [...]). Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 - dalej: "rozporządzenie"), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). Opracowania te zawierają bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianych opracowań realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawierają one istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto należy podnieść, że biegły wskazał w operacie wyraźnie transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia mogą być podstawą do ustalenia skarżącej wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycję drogową.

W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15).

Należy zauważyć, że w operacie określono wartość rynkową działki, jako przedmiotu własności, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

W kontekście zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że dokonując wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy winien przede wszystkim uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym należy mieć na względzie, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji.

Z kolei art. 134 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Podnieść należy, że biegły, działając zgodnie z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określił przedmiot, zakres, a także cel wyceny. Ponadto wskazał na metodykę wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomościach. Jednocześnie ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości. W przedmiotowym operacie szacunkowym opisano stan nieruchomości i wskazano przeznaczenie wycenianych nieruchomości. Biegły przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Dodatkowo biegły przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny.

Ponadto konieczne jest podkreślenie, że przedmiotowy operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zdaniem Sądu, nie ma podstaw aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Biegły opisał i ocenił położenie, dostępne uzbrojenie, dojazd, sąsiedztwo oraz znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym, a także istotne cechy różniące nieruchomości. Następnie przeanalizował i porównał ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianych i nieruchomości porównawczych. Przy wycenie uwzględnił też wartość nakładów budowlanych oraz roślinnych.

Sąd wyjaśnia przy tym, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości.

Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu, brak podstaw do kwestionowania sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.

Ugruntowane w orzecznictwie jest przekonanie, że strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Należy podkreślić, że art. 157 u.g.n., nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, nawet przedkładając opracowanie konkurencyjne. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 562/16). Tych wątpliwości organ nie miał, oceniając ustalenia wynikające z operatu jako prawidłowe zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Niemniej istotne jest, że organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o dodatkowe wyjaśnienia, konfrontując z nim zarzuty zgłaszane przez stronę skarżącą. Wyjaśnienia biegłego organ ocenił jako przekonywujące, a zgłaszane zarzuty ostatecznie nie podważyły prawidłowości ustaleń operatu.

Sąd podnosi, że jeżeli chodzi o podmiot wyłącznie uprawniony do wyboru podejścia i metody szacowania, to niewątpliwie jest nim rzeczoznawca majątkowy. Taką kompetencję nadaje mu właśnie art. 154 ust. 1 u.g.n. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.n. samodzielność rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Sposoby określania nieruchomości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Uznanie samodzielności rzeczoznawcy w zakresie doboru podejścia i metody szacowania nie narusza zatem normy, jaką w tym zakresie w art. 154 ust. 1 u.g.n. zawarł ustawodawca.

W ocenie Sądu na aprobatę nie zasługują również uwagi skarżącej, że ustalając wysokość odszkodowania organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż pozostała skarżącej niewywłaszczona część nieruchomości straciła na wartości. Zauważyć należy, że obowiązujące przepisy prawa przewidują jedynie ustalenie odszkodowania, w drodze decyzji administracyjnej, za odjęte prawo własności. Brak jest natomiast regulacji pozwalającej na ustalenie odszkodowania, w postępowaniu administracyjnym, za utratę wartości nieruchomości sąsiedniej. Przepisy specustawy nie przewidują możliwości ustalenia w trybie administracyjnym rekompensaty za utratę wartości działki pozostawionej skarżącej w sąsiedztwie działki wywłaszczonej. Należne odszkodowanie może być rekompensatą tylko za przejęty grunt, nie zaś za spadek wartości pozostałej części. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania o jeszcze inne składniki, np. utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości. Norma wynikająca z przepisu art. 18 ust. 1 specustawy nakazuje ustalać odszkodowanie według wartości wywłaszczonej nieruchomości, a nie szkody wynikłej z wywłaszczenia. Nie jest więc możliwa taka interpretacja tego przepisu, która skutkowałaby tym, że przy ustalaniu odszkodowania w omawianym trybie uwzględniana byłaby również strata związana z obniżeniem wartości tej nieruchomości, która pozostała we władaniu wywłaszczonego (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. I OSK 1039/09, wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 201/14). Jak zauważył biegły, w wycenie nieruchomości nie stosuje się też ogólnie rozumianych wskaźników inflacji, lecz wartość koryguje się na podstawie analizy zmiany w poszczególnych sektorach i obszarach rynku nieruchomości. Ponadto biegły wyjaśnił, że w przypadku gruntów pod zabudowę wielorodzinną lub zabudowę usługową z obszaru całego miasta [...], w przeciwieństwie do gruntów pod zabudowę jednorodzinną lub mieszkań, nie stwierdzono wzrostu cen w okresie ostatnich dwóch lat.

Reasumując, w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy w zakresie przyjętego podejścia, metody i techniki wyceny, jak również ustalonego zbioru nieruchomości podobnych i ich cech spełnia wymogi stawiane zarówno przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wycena wywłaszczonej nieruchomości nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena dowodowa operatu szacunkowego jest rzetelna i nie nosi cech dowolności, co pozwoliło na wykorzystanie tego dowodu jako dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że ocena operatu przez organy dokonana została wyłącznie z punktu widzenia jego poprawności formalnej, bowiem ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać merytorycznej weryfikacji tego dowodu, przyjętej metodologii, gdyż nie posiadają wiadomości specjalnych niezbędnych przy sporządzaniu wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. Kwestia merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, jego zgodności z zasadami sztuki szacowania może być natomiast oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ewentualnie stosowanie przez biegłego standardów zawodowych przy określaniu wartości nieruchomości może być oceniane w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania mimo wystąpienia zagadnienia wstępnego, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Sąd nie dopatrzył się takiego związku pomiędzy przedmiotową sprawą, a wskazywaną we wniosku sprawą o stwierdzenie nieważności, który uzasadniałby konieczność zawieszenia niniejszego postępowania. I choć w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpadnie podstawa do ustalenia i naliczenia odszkodowania, to przede wszystkim należy mieć na uwadze, że póki co decyzja ta korzysta z przymiotu ostateczności i wywołała skutek w postaci przejścia własności nieruchomości. NSA wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2690/22 oddalił skargę kasacyjną skarżącej na postanowienie Wojewody z dnia 14 kwietnia 2022 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 30 listopada 2021 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w P. (od ul. [...] do ul. [...]). Aktualnym zatem pozostaje roszczenie o zapłatę odszkodowania, które zresztą z uwagi na swój pieniężny charakter ma charakter odwracalny i nie wywołuje trwałych, nieodwracalnych skutków. Nadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) ma ograniczony charakter z uwagi na treść art. 31 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Sąd podziela stanowisko organu, że zarzut dokonania błędnych pomiarów przez geodetę, które miały spowodować zmniejszenie się powierzchni nieruchomości o 18 m2 wychodzi poza ramy niniejszego postępowania. Sąd podnosi, że wycena biegłego została sporządzona na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czyli za działki nr [...] i [...]. Z wykazu synchronizacyjnego, na którym opierał się rzeczoznawca wynika, że w księdze wieczystej w pozycjach Lp. 1,2,3 wpisano: [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0.1074 ha. Parcela [...] o pow. 966 m2 odpowiada działce ewid. 99 o pow. 948 m2, a parcela [...] o pow. 108 m2 odpowiada działce [...] o pow. 108 m2 i stanowią wspólny obszar o pow. 0.1056 ha.

W ocenie Sądu, niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 222 § 2 k.c., gdyż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane zgodnie z prawem, co istotne, w ramach procedury administracyjnej, a nie na podstawie prawa cywilnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zaniżenia wartości odtworzeniowej nieruchomości poprzez naruszenie w art. 8, art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez zmianę klasyfikacji gruntów przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie należy podkreślić, że w piśmie z 19 maja 2022 r. biegły wyjaśnił skarżącej, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] nie spowodowało wydzielenia działki nr [...]. Działka ta była wydzielona już wcześniej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] obszar tej działki w całości jest przeznaczony pod komunikację (chodnik wzdłuż jezdni). Wydanie ww. decyzji spowodowało jedynie wydzielenie narożnikowej działki nr [...] o powierzchni 13 m2, która mimo przeznaczenia jej pod zabudowę wielorodzinną lub usługową, również w całości użytkowana była pod komunikację (chodnik). Komunikacyjne przeznaczenie i sposób użytkowania działki nr [...] determinuje w jej wycenie przyjęcie do porównań transakcji gruntów również o przeznaczeniu komunikacyjnym.

Reasumując, zdaniem Sądu operat szacunkowy jako wykonany zgodnie z przepisami prawa, słusznie został przyjęty przez organy orzekające jako dowód w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę.

Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu kontrolowanych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.