Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 126/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 58 par. 1, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1a i par. 2, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 7 ust. 1, art. 10, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2025 poz 46
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego
article: art. 2, art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w Opolu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2024 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że Prokurator Rejonowy w Opolu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2024 r., 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Prokuratora Rejonowego w Opolu na rzecz skarżącego K. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K. O. [dalej: skarżący, strona, wnioskodawca] jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w Opolu [dalej: Prokurator, organ], polegająca na niezałatwieniu w ustawowym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 1 sierpnia 2024 r. wnioskodawca wystąpił do Prokuratora, za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie sygnatur prokuratorskich ostatnich 10 spraw, w których – wymieniony we wniosku z imienia i nazwiska oraz miejsca pełnienia służby – funkcjonariusz Policji sporządził akty oskarżenia.

W piśmie z 8 sierpnia 2024 r. Prokurator poinformował wnioskodawcę, że w sprawie udostępnienia obrazów ostatnich 10 aktów oskarżenia, które sporządził wskazany we wniosku funkcjonariusz Policji, przedmiot żądania nie obejmuje informacji publicznej, w związku z tym żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ zaznaczył, że pismo o tożsamej treści zostało złożone przez wnioskodawcę w dniu 17 lipca 2024 r. i została na nie udzielona odpowiedź pismem z 23 lipca 2024 r.

Treść pisma organu przesłano skarżącemu 9 sierpnia 2024 r. za pomocą poczty elektronicznej.

Strona, korzystając z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, złożyła 20 sierpnia 2024 r. skargę na bezczynność organu, podnosząc przy tym zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip] oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prokuratora do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z 1 sierpnia 2024 r., 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000 zł, 4) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, 5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ wypowiedział się co do innego zdarzenia faktycznego – wniosku skarżącego, a zatem wniosek z 1 sierpnia 2024 r. de iure pozostawił bez reakcji. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił żądanej odpowiedzi we właściwym trybie. Organ nie wskazał również, że informacja zostanie przygotowana w czasie późniejszym nie dłuższym niż 2 miesiące. Organ nie odmówił wnioskodawcy wydania żądanej informacji publicznej ani nie umorzył postępowania administracyjnego, wydając przy tym decyzję administracyjną zawierającą elementy wymienione w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], która skutecznie zostałaby wprowadzona do obrotu prawnego. W ocenie skarżącego organ zbagatelizował złożony wniosek, co jest zachowaniem nagannym i niezasługującym na społeczną akceptację. Skarżący podkreślił, że nie domagał się udostępnienia akt postępowania, a jedynie uzyskania informacji o sygnaturach spraw, w których funkcjonariusz publiczny wytworzył konkretne dokumenty związane z działalnością organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej odrzucenie w całości jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym udip, a Prokurator nie pozostaje w bezczynności. Sygnatura sprawy jako ciąg liter oraz cyfr przyporządkowany danej sprawie nie odnosi się do wskazania zasad funkcjonowania organu i nie zawiera w sobie przekazu o sprawności realizowania danej sprawy, terminowości podejmowanych czynności czy też stanie sprawy. Wnioskowane przez stronę informacje nakierowane są nie na swego rodzaju wgląd (czy też kontrolę) w działalność Prokuratury Rejonowej w Opolu jako organu, nie na chęć uzyskania informacji o funkcjonariuszu publicznym, którego ewentualnie dana sprawa dotyczy, a jedynie na chęć uzyskania przez skarżącego informacji na temat konkretnego postępowania, w toku którego funkcjonariusz Policji wykonywał czynności służbowe, poprzez m.in. sporządzenie decyzji w postaci aktu oskarżenia. Żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, a niezależnie od powyższego – udostępnienie wnioskowanych materiałów nie jest możliwe z uwagi na ograniczenie, a to zupełny brak wskazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który warunkuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej. Nawet jeśli organ uznałby wskazywane przez skarżącego sygnatury akt postępowania za stanowiące informację publiczną, niemożliwe jest ich udostępnienie z uwagi na ograniczenie ustawowe wynikające z art. 5 ust. 2 udip. Postępowania, których sygnatur domaga się skarżący, dotyczyły osób trzecich, w tym osób fizycznych, których prywatność jest chroniona poprzez ograniczenie dostępu do informacji. Ponadto Prokurator zaznaczył ponadto, że pismo informujące o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokuratura jako organ ścigania prowadzący postępowanie przygotowawcze jest dysponentem aktu oskarżenia do chwili skierowania go do sądu. Od chwili wniesienia przez oskarżyciela publicznego aktu oskarżenia wraz z dowodami do sądu to właśnie sąd staje się jego dysponentem i staje się uprawnionym do decydowania m.in. w kwestii udostępnienia wszelkich materiałów postępowania.

W piśmie procesowym z 19 stycznia 2025 r. skarżący podniósł, że domagał się udostępnienia informacji prostej, a Prezes Sądu Rejonowego w Opolu uwzględnił wniosek skarżącego i udostępnił mu informację publiczną w postaci aktów oskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sprawy podlegające załatwieniu w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej należą do zakresu kognicji sądu administracyjnego (art. 21 ust. 1 udip) nawet wtedy, gdy władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (w szczególności: organy, podmioty lub organizacje, vide: art. 4 udip), zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, nie są sensu stricto organami administracji publicznej.

Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Na mocy art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa).

Odnosząc się do wniosku Prokuratora o odrzucenie skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 58 § 1 ppsa sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W ocenie Sądu, w stanie sprawy, żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła, zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W szczególności, podniesiony przez Prokuratora argument o niedopuszczalności skargi na pismo informacyjne pozbawione cech decyzji administracyjnej jest słuszny co do zasady, lecz w sprawie strona nie zaskarżyła pisma jako takiego albo części lub całości jego treści, lecz zaskarżyła niedziałanie organu zobowiązanego do załatwienia wniosku.

Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uwzględnił, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, ponieważ taki środek skarżącemu nie przysługiwał (art. 52 § 1-2 ppsa), wobec czego była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Prokuratora w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie przepisów udip. Wbrew stanowisku organu, strona nie wniosła skargi na pismo informacyjne z 8 sierpnia 2024 r., lecz na bezczynność organu w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, polegającą na udzieleniu wnioskodawcy odpowiedzi, że objęte jego wnioskiem dane nie należą do zakresu informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym przepisami udip, podczas gdy – zdaniem skarżącego – ocena ta jest błędna, a żądane dane powinny być udostępnione na podstawie udip. Sąd wyjaśnia zatem, że sprawa ze skargi na bezczynność organu, w tym również w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, co opisano wyżej.

Stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego powodu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając, czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, Sąd uwzględnił, że bezczynność organu występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie – pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku – organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia w określonym przez prawo terminie działania w danej formie, którego jednak zaniechał.

Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jej celem jest zatem ochrona procesowa strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić, czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 udip i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyroki NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11).

W myśl art. 1 ust. 1 udip pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Za "informację publiczną" uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zakres przedmiotowy "informacji publicznej" jest następnie konkretyzowany w art. 6 udip. Jest nią też informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, a w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f udip. Artykuł 6 udip zawiera jedynie przykłady (prawodawca użył sformułowania "w szczególności", co przesądza o tym, że jest to katalog otwarty) kategorii danych należących do zakresu informacji publicznej. W ocenie Sądu żądanie przekazania informacji o sygnaturach spraw odnotowanych w odpowiednich rejestrach prowadzonych przez Prokuraturę mieści się w zakresie dopuszczalnego ustawowo żądania udostępnienia informacji publicznej.

Sąd wyjaśnia, że skarżący nie wnioskował o dostęp do akt postępowania, ani też o przekazanie konkretnych danych zawartych w aktach spraw, lecz o sygnatury, a więc oznaczenia ewidencyjne spraw bez dalszych uszczegółowiających danych. W sprawie nie znajduje więc zastosowania art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 46) regulujący zasady dostępu do akt sprawy oraz art. 1 ust. 2 udip, który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W rozpoznanej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Prokurator, który pozostaje organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udip oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji, zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Prokurator wykonuje obowiązki z art. 2 wymienionej ustawy poprzez podejmowanie czynności wymienionych w art. 3 § 1 tej ustawy, a w szczególności: (pkt 1) prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami. Sam organ również nie kwestionował tego, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

W sprawie nie jest wątpliwe to, że organ bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip), udzielił skarżącemu odpowiedzi. Przy czym jednak aktywność Prokuratora sprowadziła się do stwierdzenia, że wniosek strony zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do zakresu informacji publicznej oraz – co istotne w sprawie – do wskazania, że stanowisko to dotyczy wniosku o udostępnienie obrazów ostatnich 10 aktów oskarżenia, które sporządził funkcjonariusz Policji. Słusznie zatem podniosła strona, że przekazana jej odpowiedź nie odnosi się do istotnego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu stanowisko Prokuratora zawierające ocenę, że wniosek strony nie dotyczy danych z zakresu informacji publicznej, nie jest prawidłowe, a ponadto strona nie otrzymała odpowiedzi nawiązującej do treści złożonego wniosku. Już tylko ten drugi element świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku z 1 sierpnia 2024 r.

W ocenie Sądu wnioskodawca słusznie podniósł, że nie domagał się udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, lecz tak zwanej informacji prostej. Trudność w sprawie polega na tym, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności, kierując się dyrektywą językowej wykładni prawa, trzeba zwrócić uwagę na znaczenie pojęcia "przetworzenie" w języku polskim. Według Słownika Języka Polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) przetworzyć znaczy przekształcić coś twórczo; zmienić coś, nadając inny kształt, wygląd; opracować zebrane dane, informacje itp. Zatem językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie" prowadzi do stwierdzenia, że informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Powstaje dopiero wskutek odpowiedzi na indywidualne oczekiwania wnioskodawcy jako wynik analizy i odpowiedniego opracowania informacji i dokumentów gromadzonych w związku z wykonywaniem przez organ podstawowych zadań. Przetworzoną informację publiczną można rozpoznać po tym, że nie wystarczy samo odczytanie przez organ zbiorów informacji i dokumentów gromadzonych w ramach realizowania zadań, do których zostały one przez ustawodawcę powołane, ale jej udzielenie wymaga od organu dodatkowego nakładu pracy, sił i środków w celu analizy i opracowania wielu posiadanych informacji prostych i wyprowadzenia z nich nowych informacji – ściśle według kryteriów oczekiwanych przez wnioskodawcę. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że informacja przetworzona nie jest przez organy gromadzona z urzędu, bezpośrednio w związku z przedmiotem ich działalności, ale polega ona na przygotowaniu określonych dokumentów, na analizie, zestawieniu i opracowaniu określonych danych, wyłącznie w związku z rozpatrywanym wnioskiem, na indywidualne życzenie wnioskodawcy, niezależnie od obowiązku realizowania przez organy ich podstawowych zadań, kompetencji (wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Także suma informacji prostych, przy znaczącej skali niezbędnych nakładów, czasochłonności, zaangażowania organizacyjnego do ich zebrania, zestawienia i usystematyzowania, będzie przybierała postać informacji przetworzonej (wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., sygn. akt sygn. I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11). Kluczowe znaczenie ma przy tym zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w konsekwencji ilość dokumentów wymagających analizy i skala anonimizacji wszystkich danych prawnie chronionych (wyroki NSA: z 2 października 2014 r., sygn. akt sygn. I OSK 140/14; z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).

Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 udip, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta, poprzez podjęcie czynności polegających jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji, nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych (wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15).

Zdaniem Sądu wyszukanie i przekazanie wnioskodawcy sygnatur 10 spraw, w których akty oskarżenia sporządził określony we wniosku funkcjonariusz Policji, nie skutkuje powstaniem informacji nowej, nieistniejącej wcześniej, będącej wynikiem przeprowadzonej analizy lub opracowania, a więc – informacji przetworzonej. Stanowisko Prokuratora w tym zakresie nie było więc trafne. W stanie sprawy skarżący, korzystając z prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 2 ust. 1-2 udip i art. 61 ust. 1 Konstytucji, nie musiał wykazywać swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jest bowiem przyznane każdemu. Skarżący nie musiał też wykazać, że uzyskanie żądanej informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Nie jest w sprawie wątpliwe ani sporne, że objęta wnioskiem informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, ani też opublikowana w inny sposób (art. 7 ust. 1 udip). Z tego powodu znajduje do niej zastosowanie wnioskowy tryb jej przekazania (art. 10 udip). Udostępnienie informacji publicznej (wskutek wniosku) następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej aktualizuje się w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1-2b udip), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 udip). Zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 udip, stosuje się przepisy kpa (art. 16 ust. 2 udip).

Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy organ doszedł do konkluzji, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie przekazania danych niebędących "informacją publiczną", załatwienie tego wniosku polega na zawiadomieniu wnioskodawcy, w drodze zwykłego pisma, o tym, że żądane informacje nie należą do zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Przy czym Sąd podkreśla, że zawiadomienie takie musi odnosić się do żądania zawartego w piśmie o udzielenie informacji publicznej, co w sprawie nie wystąpiło.

Słusznie natomiast organ podniósł, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom z art. 5 udip. Należą do nich: (ust. 1) ograniczenie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; (ust. 2) ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Rzecz jednak w tym, że Prokurator nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip, ze względu na konieczność zapewnienia ochrony określonych wartości prawnych. Zatem argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę pozostaje nieadekwatna do stanu sprawy i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez doktrynę na tle art. 47 Konstytucji (statuującego prawo do ochrony prywatności), zgodnie z którym nie jest możliwe stworzenie wyczerpującego katalogu działań stanowiących naruszenie sfery prywatności. Naruszeniem takim może być każde działanie, które w stosunku do konkretnej osoby ma cechy niedozwolonej ingerencji w jej życie prywatne. Najczęściej wskazuje się na ingerencję w zakres życia intymnego jednostki, swobodę gromadzenia i dysponowania danymi dotyczącymi jednostki i jej życia prywatnego. Prawo do prywatności rozciąga się na dobre imię i cześć konkretnej osoby. Prawo do prywatności jest w najkrótszym ujęciu "prawem do bycia pozostawionym w spokoju". Przez życie prywatne rozumie się wszystkie te okoliczności zachowania, wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej oraz dokonywaniem innych czynności i prowadzeniem działalności o publicznym zasięgu i znaczeniu (K. Chałubińska-Jentkiewicz, K. Kakareko, J. Sobczak, Prawo prywatności jako reguła społeczeństwa informacyjnego, Warszawa 2017).

Sąd nie dostrzega jednak, w jaki sposób ujawnienie wyłącznie sygnatury sprawy, bez przekazania wnioskodawcy innych danych, miałoby narazić osoby, których dane znajdują się w aktach sprawy na bezprawną utratę (części) ich prywatności. Mimo że Prokurator trafnie dostrzegł, iż uzyskanie sygnatur spraw w konsekwencji może prowadzić do sformułowania przez skarżącego nowego żądania dotyczącego przekazania (na podstawie przepisów udip) danych zawartych w aktach konkretnej sprawy, Sąd wyjaśnia, że taki wniosek, jeśliby został złożony, będzie podlegał odrębnej ocenie, a organ będzie mógł wówczas skorzystać z przysługujących mu kompetencji i narzędzi prawnych. Nie jest natomiast dopuszczalne podejmowanie działań, nazwijmy to "wyprzedzających", już obecnie blokujących stronie możliwość uzyskania informacji publicznej, wobec spodziewanego kolejnego (na przykład bardziej szczegółowego) żądania udostępnienia informacji publicznej.

Podobnie należy odnieść się do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy czy innych tajemnic prawnie chronionych. Jeśliby przekazanie informacji publicznej na wniosek złożony w trybie przepisów udip mogłoby doprowadzić do ujawnienia tajemnicy lub zagrażałoby naruszeniem zasad ochrony takiej tajemnicy, to wówczas organ po przeprowadzeniu analizy wniosku i skutków udostępnienia żądanej informacji, może wydać odmowną decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 udip. Jednak w sprawie organ ani nie przeprowadził takiej analizy, ani nie wydał decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa.

W stanie sprawy organ niewątpliwie zareagował na wniosek z 1 sierpnia 2024 r. i uczynił to w terminie z art. 13 ust. 1 udip. Rzecz jednak w tym, że działanie Prokuratora, w ocenie Sądu, było nieprawidłowe, bo przekazane wnioskodawcy pismo z 8 sierpnia 2024 r. nie odpowiadało na jego wniosek, jak również organ nietrafnie przyjął, że żądane dane nie należą do zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie sygnatur spraw oraz sformułowanie i przesłanie do wnioskodawcy pisma informującego go o tym, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej, w sytuacji, gdy konieczne było albo udostępnienie żądanych danych, albo załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wyczerpuje znamiona bezczynności organu. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia również wtedy, gdy podjął on czynności wprost zmierzające do zakończenia wszczętej procedury, ale – wskutek błędnego ustalenia treści żądania strony – nie załatwił sprawy w przewidzianej prawem formie.

Niezałatwienie wniosku w określony ustawą sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 udip), stanowiło o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Innymi słowy, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z bezczynnością organu w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, czynności takiej nie podjął, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z powyższych powodów konieczne było zobowiązanie Prokuratora do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego.

Sąd dostrzegł przy tym, że organ podjął wskutek wniosku strony działanie zmierzające do załatwienia sprawy, choć jego czynność, co opisano wyżej, nie była prawidłowa. Bezczynność ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Rażące naruszenie prawa stwierdza się zatem, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Wynika to z faktu, że ocena niedziałania organu musi być sformułowana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 102-103).

W stanie sprawy Sąd stwierdził, że chociaż bezczynność organu niewątpliwie zaistniała, to jednak nie przybrała postaci kwalifikowanej. Sąd dostrzega w sprawie specyfikę zadań wykonywanych przez Prokuratora Rejonowego w Opolu, który nie wykonuje obowiązków przypisanych "klasycznemu" organowi administracji publicznej, lecz kieruje jednostką organizacyjną prokuratury oraz wykonuje inne ustawowe zadania prokuratora. Organ sporządził i podpisał skierowane do wnioskodawcy pismo w dniu 8 sierpnia 2024 r. i następnie 9 sierpnia 2024 r. przesłał je na adres poczty elektronicznej, z którego nadano wniosek, a skarżący potwierdził fakt, że korespondencję tę otrzymał. Należy więc stwierdzić, że Prokurator podjął czynności w terminie 14 dni wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. Organ nie dokonał natomiast prawidłowych czynności w zakresie załatwienia sprawy i wskutek tego zaistniał stan bezczynności. Nie sposób zatem, zdaniem Sądu, doszukiwać się w bezczynności organu zaniechania wynikającego z braku woli załatwienia sprawy skarżącego czy lekceważącego podejścia do wniosku strony. Nie zaistniała zatem w sprawie kwalifikowana forma bezczynności i w tym zakresie skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności w postępowaniu.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie załatwienia sprawy. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania informacji publicznej.

W realiach sprawy Sąd uznał, że takie szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny nie zachodzą. Powodem ustalenia, że Prokurator pozostaje w zwłoce (w związku z niezałatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej), było przesłanie skarżącemu pisma informacyjnego z 8 sierpnia 2024 r., zamiast wykonania czynności określonych w udip powiązanych z treścią wniosku skarżącego. Nie sposób jednak nie dostrzec faktu, że Prokurator nie jest organem administracji publicznej załatwiającym administracyjne sprawy obywateli i zatrudniającym kadrę z założenia przygotowaną do podejmowania tego rodzaju działań. W zaistniałej sytuacji brak zatem było, w ocenie Sądu, uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Stosownie do art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Zdaniem Sądu, sam fakt stwierdzenia bezczynności organu nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, to wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Ustawodawca wprowadził w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu administracyjnego – bez jednoczesnego sprecyzowania jego przesłanek w ustawie – co oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w zakresie oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne wynikające z całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że – bez tych dodatkowych sankcji – organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny być wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21 i powołane w nim orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, że na skutek bezczynności organu doznał uszczerbku majątkowego lub krzywdy. Ponadto te same względy, które legły u podstaw oceny, że bezczynność Prokuratora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest wystarczających podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w zakresie stwierdzenia bezczynności organu uwzględnił skargę i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa), nie znajdując jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Natomiast w zakresie żądania wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej Sąd skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ppsa).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, Sąd orzekł też o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynikający z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 535).