Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 389/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez R. S. polegające na przebudowie budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] w zakresie obejmującym wykonanie otworu drzwiowego z mieszkania położonego na parterze budynku na klatkę schodową prowadzącą do innego lokalu mieszkalnego w budynku, położonego na kondygnacji I piętra ze względu na to, że są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że podjął interwencję w związku ze skierowanym do niego pismem z dnia 17 lutego 2020 r., w którym podano, że R. S. rozpoczęła prace budowlane polegające na wybiciu otworu w ścianie konstrukcyjnej budynku w miejscu, w którym przebiegają rury c.o. oraz rura gazowa z zamiarem umieszczenia w nim drzwi łączących klatkę schodową z jej mieszkaniem.

Wobec treści pisma w dniu 19 lutego 2020 r. przeprowadzone zostały w miejscu wykonywania robót oględziny, w toku których ustalono, że wykonane zostało przebicie z mieszkania należącego do R. S., położonego na parterze budynku na klatkę schodową prowadzącą do mieszkania na pierwszym piętrze. Na ścianie klatki schodowej od wewnątrz widoczne są przebicia oraz spękane ściany, natomiast w rejonie przebicia po drugiej stronie ściany znajduje się pion wewnętrznej instalacji gazu oraz elementy konstrukcyjne schodów, pozostające w kolizji z realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym, bowiem inwestorka ryzykuje tym, że wykonując roboty budowlane wyłącznie z przestrzeni własnego lokalu może uszkodzić zarówno konstrukcję schodów, jak i wewnętrzną instalację gazu i spowodować tym zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał w uzasadnieniu, że w tych okolicznościach, uznał, iż prowadzone roboty budowlane należy zakwalifikować jako realizowane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a to skutkuje obowiązkiem organu wstrzymania – postanowieniem – prowadzenie robót budowlanych.

Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone przez R. S., która w zażaleniu wniosła o cofnięcie lub zmianę postanowienia w taki sposób, aby mogła kontynuować przywracanie drzwi ze swojego mieszkania, którego jest współwłaścicielką, na klatkę schodową, wyjaśniając jednocześnie, że docelowo chce przywrócić dwoje drzwi, aby ponownie połączyć odziedziczone mieszkanie w całość.

W zażaleniu R. S. opisała też szczegółowo sposób w jaki wykonywane są prace i wskazała, że ma zamiar przywrócić drzwi o szerokości 60 cm. Stolarz po oględzinach potwierdził możliwość wstawienia ww. drzwi. W celu zabezpieczenia rury gazowej, futryna od strony rury będzie tak szeroka, aby osłaniała rurę od strony światła drzwi i tym samym uniemożliwiała przypadkowe dotykanie tejże przy typowym użytkowaniu klatki schodowej i drzwi do mieszkania strony. Jeżeli sąsiad w dalszym ciągu zasłoni pozostałe rury ścianką regipsową, to rura gazowa będzie osłonięta z trzech stron, ponieważ po prawej stronie (w sąsiedztwie rur) otwór drzwiowy będzie zamurowany na odcinku 35 cm, tj. znajdowania się rur. Dla lepszego zobrazowania sytuacji dołączono rysunek. W zażaleniu podano też, że nie ma możliwości naruszenia konstrukcji schodów, ponieważ będą one poza światłem otworu drzwiowego. Jedynie na czas rozbierania muru i to na samym końcu, będzie odsłonięty 4 cm odcinek schodów. Na ww. odcinku nie ma żadnych kotw mocujących schody. Najbliższa kotwa znajduje się pod drugim stopniem, tj. około 40 cm od otworu drzwiowego.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając orzeczenie organ odwoławczy opisał czynności organu pierwszej instancji oraz zarzuty i argumentację zażalenia, a następnie – odnosząc się do istoty podjętego postanowienia – przywołał treść art. 50 ustawy – Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że w przepisie tym użyte zostało pojęcie "roboty budowlane", które jest pojęciem szerszym niż budowa, obejmujące roboty budowlane wymagające zgłoszenia albo pozwolenia na budowę.

Oznacza to – jak wskazał organ, że wstrzymanie robót budowlanych może dotyczyć robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, które nie są pracami mieszczącymi się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

Organ podkreślił przy tym, że stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, uwzględniony w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który może stanowić przyczynę wstrzymania robót budowlanych podlega ocenie organu, dokonywanej najczęściej w trakcie kontroli lub oględzin obiektu, w którym wykonuje się roboty budowlane. Potencjalne zagrożenie przewidziane w powoływanym art. 50 ust. 1 pkt 2 może istnieć przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, na każdym etapie, niezależnie od tego, czy roboty budowlane są wykonywane legalnie, czy też nie, przy czym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wymagane przez ustawodawcę może nastąpić wówczas, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przywołał definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane i odwołując się do orzecznictwa wskazał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ścianki działowej wraz z drzwiami na klatce schodowej stanowią przebudowę. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z przebudową budynku polegającą na wykonaniu otworu drzwiowego z mieszkania położonego na parterze budynku na klatkę schodową prowadzącą do innego lokalu mieszkalnego w budynku, położonego na kondygnacji 1 piętra. W protokole z dnia 17 lutego 2020 r. wskazano, że otwór na drzwi wykonywany jest w ścianie konstrukcyjnej, po drugiej stronie znajduje się pion wewnętrznej instalacji gazu oraz elementy konstrukcyjne schodów. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że wykonuje przedmiotowy otwór drzwiowy. Protokół kontroli, jak i same twierdzenia strony w zażaleniu potwierdzają ustalony stan faktyczny.

Ze względu na to, że wykonywanie otworu drzwiowego znajduje się w bliskiej odległości od wewnętrznej instalacji gazu, ww. roboty budowlane bez wątpienia wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., (sygn. akt II OSK 1100/17): "analiza treści art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. prowadzi do wniosku, że dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi także ustalić, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone, bądź, że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr. W przypadku natomiast ustalenia, że takie istnieje, działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany i powinno nastąpić niezwłocznie, w celu pilnego zabezpieczenia interesu publicznego przed możliwym zagrożeniem".

Następnie organ wskazał, że R. S. wykonuje przedmiotowe roboty samodzielnie, co budzi wątpliwość, czy są one przeprowadzane zgodnie ze sztuką budowlaną. Przepisy techniczne ukierunkowane są przede wszystkim na prewencję wobec bezpieczeństwa, co jednoznacznie wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto wyjaśnił, że według art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:

1aa) przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej i wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane ingerują w ścianę konstrukcyjną budynku, w związku z czym roboty te nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1aa). Zdaniem organu w tych okolicznościach należy uznać, że R. S. wykonuje przedmiotowe roboty w warunkach samowoli budowlanej, co wskazuje również na zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

W zakończeniu uzasadnienia organ wyjaśnił dodatkowo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlaneg w K. nie powiadomił inwestorki o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, bowiem odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia.

Ponadto przedstawił zażalenie dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku wykonywania robót budowlanych w obrębie części wspólnych nieruchomości z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 3 ust. 2 i art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r. poz. 737). Organ podkreślił w nich, że nieruchomością wspólną są te części nieruchomości, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, a w konsekwencji każda część, której znaczenie (funkcja) wykracza poza sferę odrębnego lokalu powinna być uznawana za należącą o nieruchomości wspólnej. Wskazał też, że przebudowa obiektu objętego współwłasnością wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, a na jej wykonanie potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowała R. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącej pełnomocnik powołując się na przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roboty budowlane polegające na rozbiórce zamurowanej wnęki, wyposażonej w nadproże, gdzie uprzednio znajdowały się drzwi, wymagają pozwolenia na budowę, podczas gdy zakres tych robót nie obejmuje przebudowy przegród zewnętrznych ani elementów konstrukcyjnych budynku i nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia

a w konsekwencji:

b) art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu i wstrzymanie robót budowlanych jako wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki tego przepisu, a mianowicie przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę;

c) art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu i wstrzymanie robót budowlanych także ze względu na wykonywanie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, podczas gdy roboty wykonywane były w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

d) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 w z art. 126 kpa poprzez: - niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie niewyjaśnienie czy wykonywane przez skarżącą roboty budowlane prowadzone były zgodnie ze sztuką budowlaną pomimo, że okoliczność ta budziła wątpliwości organu i była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;

- dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej i zagrażały bezpieczeństwu ludzi, podczas gdy roboty budowlane nie były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej i nie zagrażały bezpieczeństwu ludzi;

- pominięcie jako dowodu w sprawie wyjaśnień skarżącej;

- nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia uznaniowego z pominięciem istotnych elementów postanowienia, które pozwoliłyby zrozumieć motywy rozstrzygnięcia;

e) art. 84 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy rozbiórka muru wewnątrz wnęki z nadprożem, gdzie uprzednio zgodnie z projektem budowlanym znajdowały się drzwi ingeruje w przegrody zewnętrzne lub elementy konstrukcyjne budynku oraz czy taka rozbiórka w niniejszym stanie faktycznym zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia, pomimo że ustalenie tych okoliczności wymagało wiadomości specjalnych;

f) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 kpa poprzez przeprowadzenie oględzin w dniu 19 lutego 2020 r. bez uprzedniego powiadomienia skarżącej i pod jej nieobecność, pozbawiając tym samym stronę czynnego udziału w postępowaniu, a następnie rozstrzygniecie sprawy wyłącznie w oparciu o ten dowód, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenie się, podczas gdy życie lub zdrowie ludzkie nie było zagrożone;

g) art. 67 § 2 pkt 3 kpa poprzez zaniechanie sporządzenia protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 lutego 2020 r., podczas gdy przeprowadzenie tej czynności odbyło się w obecności obu stron, co umożliwiało uzyskanie przez organ wyczerpujących informacji na temat prowadzonych robót, w sytuacji gdy dowód z przeprowadzonych oględzin stanowił jedyny dowód w sprawie i miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

h) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ drugiej instancji winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzec decyzją co do istoty sprawy poprzez odmówienie wstrzymania robót budowlanych.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 w związku z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozważenie uchylenia w całości postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów, zmierzająca do wykazania ich zasadności.

Pełnomocnik skarżącej wskazała w nim m.in. na niezasadne powoływanie się przez organy na przepis art. 10 § 2 kpa, pozwalający na odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż zakresy pojęciowe tego przepisu i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie pokrywają się.

Artykuł 10 § 2 kpa wymaga kwalifikowanej formy zagrożenia, które dodatkowo musi być odpowiednio stwierdzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Organ nie sporządził z oględzin przeprowadzonych w dniu 19 lutego 2020 r. protokołu, pomimo że był to jedyny dowód w sprawie, a sama czynność odbyła się pod nieobecność skarżącej. Nadto organ nie sporządził również protokołu z oględzin, które miały miejsce W dniu 21 lutego 2020 r. W tym dniu obecne były obie strony, co dawało organowi możliwość uzyskania wyczerpujących informacji na temat prowadzonych robót budowlanych.

Zdaniem pełnomocnik skarżącej wyżej wymienione formalne uchybienia doprowadziły do naruszenia także prawa materialnego, w tym art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy – Prawo budowlane, bowiem nie sposób zgodzić się z organem, że przedmiotowe roboty budowlane ingerują w ścianę konstrukcyjną budynku, a przez to nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie stanowi bowiem ściany konstrukcyjnej budynku mur wypełniający wnękę nadprożem, gdzie uprzednio zgodnie z projektem znajdowały się drzwi. W konsekwencji tej wadliwej wykładni organ błędnie stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 50 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy wykonywane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia ani zgłoszenia. Organ błędnie również stwierdził, że niezależnie od powyższego, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane może mieć miejsce w stosunku do robót, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a są wykonywane w taki sposób, że mogą stanowić zagrożenie.

Pełnomocnik wskazała też, że w niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane, że skarżąca wykonywała roboty w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ nie ustalił, aby metody wykonywanych przez skarżącą prac mijały się ze sztuką budowlaną. Nie zostało także wykazane, aby sposób przeprowadzenia robót budowlanych przez skarżącą w jakimkolwiek stopniu odstawał od wzorców w tym zakresie.

W doręczonej Sądowi w dniu 12 sierpnia 2020 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera podstaw do jego uchylenia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 października 2020 r. wydanym na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2176) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także . prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (Nr [...]) utrzymujące w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] (Nr [...]), orzekające o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B. w zakresie obejmującym wykonanie przez R. S. otworu drzwiowego z mieszkania położonego na parterze budynku na klatkę schodową prowadzącą do innego lokalu mieszkalnego w budynku, usytuowanego na kondygnacji pierwszego piętra ze względu na to, że opisane powyżej roboty prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Organy nadzoru budowlanego orzekające w postępowaniu instancyjnym swoje upoważnienie do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia wyprowadziły – jak wynika ze wskazanej w nim podstawy materialnoprawnej – z art. 50 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Zgodnie z treścią przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wymaga od właściwego organu nadzoru budowlanego interwencji w przypadku zaistnienia sytuacji w nim opisanej nie uzależniając jej od formuły, w jakiej działa inwestor tzn. od tego, czy prowadzi roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, czy też działa w sposób legalny, dysponując akceptacją organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie decyzji o pozwoleniu na budowę czy poprzez niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Brzmienie przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że jedyną przesłanką wstrzymania robót budowlanych jest w opisanym w tym przepisie przypadku, prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

Postanowienie orzekające o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi formę tymczasowego zabezpieczenia dóbr prawnie chronionych przed ewentualnymi skutkami wykonywanych robót budowlanych i inicjuje tzw. tryb naprawczy, a jego byt prawny uzależniony jest od dalszych działań właściwego organu nadzoru budowlanego, uregulowanych ustawowo, podejmowanych w zależności od przyjętej oceny stanu faktycznego.

Stosownie bowiem do treści art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 września 2020 r.), postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 tej ustawy.

Oznacza to, że inwestor uzyskuje uprawnienie do kontynuowania robót budowlanych, wynikające z wyeliminowania z mocy ustawy z obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na skutek niewydania przez właściwy organ decyzji w warunkach art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Istotne przy tym jest, że analiza treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, dokonana z jednoczesnym uwzględnieniem specyfiki postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych uprawnia do uznania, że dla stwierdzenia, iż istnieją okoliczności opisane w hipotezie normy prawnej zawartej w powoływanym przepisie, wystarczające jest stwierdzenie prawdopodobieństwa (możliwości) spowodowania wymienionych przez ustawodawcę zagrożeń. Stwierdzenie to powinno być dokonane w sposób zgodny z wymaganiami i przyjętą koncepcją zasady praworządności.

Podkreślić ponownie należy, że znaczące są sytuacje, które mogą zaistnieć potencjalnie powodując opisane ustawowo zagrożenia bez konieczności stwierdzenia powstania już takich zagrożeń.

Tym samym właściwy organ, działający w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nie jest zobowiązany do ustalenia, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia zostaną na pewno naruszone, czy też, że na pewno powstanie szkoda w środowisku, bowiem wystarczające jest stwierdzenie możliwości zaistnienia zagrożenia dla tych dóbr, które jednoznacznie wymaga od organu nadzoru budowlanego – funkcjonującego z woli ustawodawcy w formie policyjnej – działania we wskazany w ustawie sposób, wyłączający uznaniowość.

Z doręczonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych, zawierających – wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącej – protokół z oględzin dokonanych w dniu 19 lutego 2020 r. oraz dokumentację fotograficzną wynika, że prawidłowe są ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego, dotyczące zlokalizowania po drugiej stronie ściany, na której po stronie wewnętrznej dokonane już zostały fragmentaryczne przebicia w związku z zamiarem zamontowania przez skarżącą w tej ścianie drzwi wejściowych do mieszkania, pionu wewnętrznej instalacji gazu oraz elementów konstrukcyjnych schodów. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach organ prawidłowo przyjął, że realizowanie robót budowlanych może spowodować uszkodzenie zarówno konstrukcji schodów, jak i wewnętrznej instalacji gazu. W obowiązujących warunkach prawnych zasadnie też organ uznał, że stwierdzony stan należy kwalifikować jako mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a w konsekwencji podporządkować się dyspozycji zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zastosowanej przez organ interpretacji.

Wyjaśnić też należy, że w warunkach powoływanej regulacji nie mają znaczenia zamiar, czy intencje skarżącej, które spowodowały przystąpienie do przedmiotowych robót budowlanych, ani też sposób, w jaki są realizowane, w tym akcentowana przez skarżącą ostrożność z jaką wykonywany jest otwór drzwiowy.

Istotny też jest wskazany już wcześniej w uzasadnieniu tymczasowy charakter postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wynikający z uzależnienia jego bytu prawnego i utrzymywania stanu nakazu powstrzymania się inwestora od kontynuowania robót budowlanych od dokonanych przez właściwy organ w terminie dwóch miesięcy od dnia od doręczenia postanowienia ustaleń i ocen oraz podjęcia określonej ustawowo czynności orzeczniczej.

Ponadto – odnosząc się do zarzutów skargi – zdaniem Sądu wskazane w niej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie zasługują na akceptację, z tym że – w ocenie Sądu – na obecnym etapie postępowania za przedwczesne uznać należy kwalifikowanie wykonywanych przez skarżącą robót budowlanych w warunkach nomenklatury ustawowej przedstawionej w art. 3 ustawy – Prawo budowlane, skoro wystarczającą przesłanką do wstrzymania robót budowlanych były okoliczności uwzględnione w art. 50 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, w którym sformułowana jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej naruszenie to nastąpiło poprzez odstąpienie od tej zasady z powołaniem się na przepis art. 10 § 2 kpa przy dokonywaniu czynności oględzin.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przepis ten i przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zastosowany przy orzekaniu, zawierają odrębne i niezależne od siebie przesłanki, które podlegają ocenie właściwego organu administracji publicznej.

Przepis art. 10 § 2 kpa jest przepisem procesowym i uprawnia właściwy w sprawie organ do odstąpienia od zasady określonej w § 1 w przypadkach wskazanych w ustawie w toku postępowania każdej sprawie administracyjnej niezależnie od jej przedmiotu.

Przepisy prawa materialnego, które regulują dany przedmiot sprawy administracyjnej nie mają żadnego znaczenia w kontekście art. 10 § 2 kpa, nawet jeżeli zawierają podobne treści. Stanowią bowiem one podstawę dla czynności orzeczniczej, a nawet określonego konkretnie rozstrzygnięcia w przypadku wyraźniej dyspozycji ustawodawcy, a nie – tak jak przepisy procesowe, w tym art. 10 § 2 kpa – kreują tryb, w jakim prowadzone jest postępowanie administracyjne i sposób działania właściwego w sprawie organu.

Niezależnie od tego należy wyjaśnić, że zasada czynnego udziału stron obowiązuje w toku postępowania administracyjnego, zatem od jego wszczęcia do zakończenia w sposób określony w art. 104 kpa.

Materiał sprawy wskazuje, że o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił strony pismem z dnia 21 lutego 2020 r., natomiast czynność organu, na podstawie której dokonano ustaleń, stanowiących podstawę faktyczną dla zaskarżonego orzeczenia została przeprowadzona w dniu 19 lutego 2020 r., zatem przed rozpoczęciem postępowania w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że organy określają ją jako oględziny, także w protokole z tej czynności, co powinno skutkować traktowaniem jej jako czynność dowodową, o której mowa w art. 75 § 1 i art. 85 § 1 kpa, ale – zdaniem Sądu – jest to nieprawidłowe i powinno być nazwane czynnościami kontrolnymi, do dokonywania których organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Z treści tego przepisu wynika również, że protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Sąd wskazał już wcześniej w uzasadnieniu, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania przyjętych przy orzekaniu ustaleń, zatem nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 w związku z art. 80, art. 79 § 1, art. 81 i art. 67 § 2 pkt 3 kpa.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia w toku postępowania przepisu art. 84 kpa ze względu na zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, które wymagały wiadomości specjalnych.

Podkreślić w tym kontekście należy, że organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi, dysponującymi kadrą pracowniczą o kwalifikacjach i wiedzy fachowej odpowiadającej pozycji ustrojowej i materialnoprawnej tych organów.

Ich zakres jest wystarczający dla ustalenia, czy istniejący i stwierdzony przez organ stan faktyczny odpowiada sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane bez konieczności korzystania z wiadomości specjalnych. Z tych względów nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 84 kpa.

Wobec uznania prawidłowości zaskarżonego postanowienia nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 126, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przy orzekaniu przepisy prawa materialnego oraz przepisy procesowe, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.