Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1227/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 (pkt 2), art. 20 ust. 1, , art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1, 5 i 8, art. 9 ust. 1, 4 i 5, art. 10 ust. 1-3, art. 1 ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, 8 i 10, art. 17 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 3, 8, 9, par. 8 ust. 2, par. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2013 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic: [...], obręb [...], ark. [...] (dalej: m.p.z.p. lub plan miejscowy). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.).[...]

Uchwalenie planu miejscowego zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania planistycznego zainicjowanego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2012 r. Rady Miasta P. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyżej opisano terenu.

Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu [...] kwietnia 2013 r. Organ nadzoru, w wyniku zbadania zgodności z prawem uchwały, w rozstrzygnięciu nadzorczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] 2013 r., poz. [...]) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził, że uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ nadzoru wskazał na wzajemnie wykluczające się zapisy § 8 pkt 1 lit. n oraz § 8 pkt 2 tiret drugie uchwały, gdzie odpowiednio zakazano i dopuszczono lokalizację nowych dróg wewnętrznych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z wyjaśnieniami przekazanymi przez Burmistrza Miasta P. w piśmie z dnia 27 maja 2013 r. zapis § 8 pkt 2 lit. g tiret drugie uchwały stanowi oczywistą omyłkę pisarską, a dopuszczenie lokalizacji nowych dróg wewnętrznych "jest zapisem niepotrzebnym, co wynika z układu ulic, istniejących podziałów i wielkości działek". Biorąc pod uwagę, że prawidłowy i ostateczny zapis uchwały powinien wynikać wyłącznie z jej treści, Wojewoda uznał za oczywiste, iż naruszenie niniejszej zasady redagowania uchwały będącej jednocześnie aktem prawa miejscowego stwarza trudności jej oceny pod względem prawnym przez organ nadzoru i niezrozumienie jej treści przez adresatów tejże uchwały. Ze względu na to, że w przedmiotowej uchwale nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały, a jedynie ograniczył się do wskazania, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa.

K. K. w dniu 19 sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 15 sierpnia 2013 r.) wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...]. W odpowiedzi organ, podejmując w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] [...] (do udzielenia odpowiedzi w tym zakresie Rada Miasta upoważniła Burmistrza Miasta P.), która została doręczona skarżącemu w dniu 24 września 2013 r., postanowił nie uwzględnić wniesionego wezwania, uznając, że uchwalony plan miejscowy nie narusza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z 1998 r. ([uchwała Rady Miasta P. z nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r.] - dalej: studium z 1998 r.).

W dniu 12 października 2013 r. (data nadania pocztowego) K. K. – działając na podstawie przepisu art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. – wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "naruszenie przez Radę Miasta P. prawa, przy zatwierdzeniu, uchwałą nr [...] z dnia [...] 2013 roku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic: [...], obręb [...], w odniesieniu do zapisów ark [...] wskazanego planu miejscowego".

Skarżący podniósł, że przed wniesieniem skargi wystąpił do Rady Miasta P. z pisemnym żądaniem z dnia 15 sierpnia 2013 r. w sprawie usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że w dniu 18 września 2013 r. Rada Miasta P. przesłała mu pismo, w którym uznana, że zakwestionowany przeze niego plan miejscowy dla terenu położonego w [...], w rejonie ulic: [...], jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

I. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym: 1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic: [...], obręb [...], w odniesieniu do ark. [...] stojących w sprzeczności z ustaleniami studium z 1998 r.; 2) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie przy uchwaleniu planu miejscowego zasad wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([Dz.U. nr 164, poz. 1587] - dalej: rozporządzenie lub rozporządzenie wykonawcze), w tym: art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia; art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia; 3) art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie w sposób wnikliwy i wyczerpujący uwag wniesionych do projektu planu przez zainteresowane nim osoby;

II. przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia;

III. przepisu § 22 ust. 1 w związku z § 4 i § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ([Dz.U. Nr 100, poz. 908] - dalej: "Zasady techniki prawodawczej").

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2013 r. "w odniesieniu do zapisów ark [...] rzeczonego aktu prawa miejscowego".

W uzasadnieniu, w odniesieniu do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. podniósł, że w obowiązującym studium z 1998 r. – poza niewielkimi wyjątkami: obszarem oznaczonym w planie miejscowym symbolami: [...]U, [...]U i [...]MN/U - w studium oznaczonym symbolem [...]U/M; obszarem oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]MN/U, a w studium, [...]M/U i mały fragment obszaru oznaczonego w planie symbolem [...]MN/U, a w studium U/M – obszar objęty tą uchwałą został oznaczony jako teren pod zabudowę mieszkaniową z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi, co znalazło swoje odzwierciedlenie w jego części graficznej poprzez oznaczenie go symbolem M. Z powyższego wywiódł, że cały pozostały obszar oznaczony w studium symbolem M, poza opisanymi wyjątkami, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, a na terenie objętym planem miejscowym z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi, zatem z powyższego wynika, że cały pozostały obszar, poza opisanymi wyjątkami, jako oznaczony symbolem M przeznaczony jest od zabudowę mieszkaniową z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi. W ocenie skarżącego, z ustaleń studium (zawartych w części graficznej) wynika jasno, że na terenie objętym planem miejscowym, poza wskazanymi wyjątkami, usługi mogą występować, jeżeli będą spełnione łącznie następujące warunki: usług spełniają funkcję towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu jednorodzinnemu, a przy tym są nieuciążliwe. Odnosząc te uwagi do przepisów § 9 ust. 1 lit. a i lit. c oraz § 9 ust. 2 lit. a planu miejscowego, stwierdził, że przedmiotowy plan na wszystkich terenach oznaczonych jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (symbol MN/U) ustala możliwość lokalizowania samodzielnych budynków usługowych, które nie będą stanowiły funkcji towarzyszącej, jak to dopuszcza studium, a będą miały funkcję stricte wiodącą, co poza wymienionymi wyjątkami, stanowi oczywiste naruszenie ustaleń studium. Za kolejne naruszenie ustaleń studium skarżący uznał również pominięcie zapisów studium dotyczących waloryzacji przestrzennej ul. [...] (założenie przywrócenia jej charakteru alei), prowadzące do zakłócenia krajobrazu i walorów przestrzennych głównej ulicy miasta, akcentując bezwzględnie wiążący charakter studium dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, który powinien stanowić uszczegółowienie zapisów studium.

Na uzasadnienie naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie zawarto żadnych ustaleń w zakresie zieleni poza stwierdzeniem zawartym w § 5 ust. 1 pkt 1a planu, przy czym nie określono, jakich "wolnych od utwardzenia fragmentów terenu" przepis ten dotyczy, a zasadą jest obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanych przepisach.

Podobnie zarzucił brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości - § 16 planu miejscowego, co według niego stanowi naruszenie at. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia.

Skarżący zakwestionował również ustalenia planu (w części tekstowej i graficznej) dotyczące określenia zasad obsługi komunikacyjnej, a także ustalenia dla terenów oznaczonych symbole MN (§ 8 pkt 1 lit. n i pkt 2 lit. g).

Ponadto stwierdził naruszenie art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący wniesionych uwag do projektu planu - w tym zakresie skarżący szczegółowo odwołał się do stanowiska Burmistrza Miasta P. względem wniesionych uwag, których odrzucenie strona uznała za dowód, iż zostały one rozpatrzone w sposób powierzchowny i mało skrupulatny.

Zakwestionowaniu przez skarżącego podlegał także sposób użycia nazewnictwa i oznaczeń w planie miejscowym, co stanowiło naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia, przykładowo wskazując na brak definicji pojęć: usługi, przestrzeń publiczna, teren wolny od utwardzenia, teren infrastruktury, ścieżki rowerowe; dodatkowo argumentując, że terenów oznaczonych dwiema ostatnimi nazwami nie ma na rysunku planu, a ostatniego oznaczenia w ogóle brak w legendzie ich "terenowego" oznaczenia. Za niejasne uznał również sformułowanie "nakazu dostosowania zabudowy nowo realizowanej oraz zabudowy bez wartości kulturowych do historycznej kompozycji urbanistycznej i architektonicznej", jak również sformułowanie dotyczące wymogów estetycznych zawarte w § 7 pkt 1 i 2 planu.

W zakresie naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" stwierdził, że wielokrotne odwoływanie się w tekście planu miejscowego do przepisów odrębnych (i to bez wskazania przepisów prawnych, do których odnosi się odesłanie) jest niezrozumiałe i może powodować nadinterpretację przepisów planu.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały "w odniesieniu do postanowień opisanych w ark. 5, 7, 8 tego aktu prawa miejscowego".

W odpowiedzi na skargę Miasto P. – działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (radcy prawnego), którego ustanowiła Rada Miasta P. oraz Burmistrz Miasta P. – wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej Rady Miasta P., ewentualnie o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego albo o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu, motywując poszczególne wnioski, pełnomocnik organu wyjaśnił, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r, (I OPS 3/12, LEX nr 1225396) co do tego, że w sprawie skarg na uchwał rady gminy zdolność sądową ma gmina, a zdolność procesową wójt, wobec czego skarga, w której wprost wskazano Radę Miasta, powinna zostać odrzucona na podstawie art 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Ponadto, wskazując na to, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. ani nawet interesu faktycznego, stwierdził, że brak jest kluczowej przesłanki do uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, pełnomocnik organu odwołał się do stanowiska zawartego w uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również do załączonego stanowiska autora planu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że jakkolwiek ustalenia studium są wiążące dla organów gmin przy uchwalania planów miejscowych, to jednak plan nie mus być wierną kopią studium, bowiem odmienne są cele studium i planu miejscowego.

W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz zasady i ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, organ stwierdził, że jest on niezasadny chociażby z tego powodu, że cały § 5 planu miejscowego poświęcono temu zagadnieniu.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. odwołał się do stanowiska orzecznictwa i podniósł, że nie w każdym panie miejscowym musi znaleźć się określenie zasad scalania i podziału nieruchomości, gdyż zamieszcza się je tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stwierdził, że pojęcie usługi zostało wprost określone w § 9 pkt 2 lit. a tiret pierwsze skarżonej uchwały, natomiast użyte pojęcia "przestrzeń publiczna" i "teren wolny do utwardzenia" nie wydają się budzić wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto wyjaśnił, że do projektu rysunku planu zostały dołączone objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), a zamieszczenie w tej części oznaczenia pojęć teren infrastruktury" i "ścieżki rowerowe", pomimo ich niewykorzystania na rysunku planu, nie może stanowić naruszenia dyspozycji przywołanego przepisu, który też nie zakazuje umieszczania dodatkowych oznaczeń.

W zakresie naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" organ stwierdził, że odwołanie się do aktów prawa bez wskazania ich przepisów ma charakter informacyjny nie ma natomiast prowadzić do osiągnięcia zwięzłości tekstu prawnego. Odwołując się do § 118 w zw. Z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stwierdził, że tego rodzaju zabieg można uznać jedynie za regulację niepotrzebnie dodatkowo potwierdzająca fakt stosowania danej ustawy, co jednak może mieć znaczenie dla kształtowania świadomości prawnej mieszkańców i ułatwić im stosowanie prawa miejscowego w sposób zgodny z obwiązującymi aktami wyższego rzędu.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. skarżący podtrzymał wnioski i argumentację skargi, a nadto podał, że wraz z żoną jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym – pod adresem podanym w skardze. Wyjaśnił, że ich nieruchomość znajduje się na terenie, którego dotyczy skarga – przy ul. [...] i w ten sposób wykazuje swój interes prawny. Podniósł, że nie zgadza się, aby na tym terenie dopuszczono zabudowę wyłącznie usługową, gdyż będzie to miało wpływ na jego nieruchomość.

Pełnomocnik organu oświadczył, że nie może przyznać, iż twierdzenie skarżącego co do tego, że jest właścicielem wskazanej nieruchomości jest prawdzie, gdyż nie ma wiedzy w tym zakresie; w pozostałej części, odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze, podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Sąd na rozprawie postanowił przeprowadzić dowód ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z maja 1998 r. (dalej: studium z 1998 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie.

Obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego.

W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj też: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964, dostępny jw.). W wyroku tym NSA wskazał również, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., łączyć musi bowiem naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę. Nie jest wykluczone, że ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Będzie to miało miejsce wówczas, w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, a które przysługuje jej w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na to, że skarżący podniósł, iż jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym przy ul. [...] w [...], która znajduje się na terenie objętym zaskarżonym m.p.z.p., a lokalizację tej nieruchomości wskazał podczas rozprawy na mapie planu miejscowego. Okoliczności tej nie zaprzeczył obecny na rozprawie pełnomocnik organu. Wobec tego trzeba podkreślić, że znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z jej własnością przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych, skoro bowiem ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 u.p.z.p.) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest plan miejscowy plan. Z powołanego przepisu ponadto wynika, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego przewidział nie tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że okolicznością w istocie niesporną jest fakt, iż skargę na uchwałę Rady Miasta P. w sprawie planu miejscowego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic: [...], obręb [...] ark. [...] wywiódł właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym przedmiotową uchwałą - przy ul. [...], która to ulica stanowi oś, wokół której rozciągają się (w ujęciu wertykalnym) tereny objęte planem miejscowym; których część przylegająca do obydwu stron ul. [...] została przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej oznaczonej symbolem MN/U wraz z oznaczeniem cyfrowym. Skarżący swojego interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały upatruje właśnie w tym, że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym, a dopuszczenie na tym terenie zabudowy wyłącznie usługowej – tak skarżący rozumie postanowienia planu dotyczące tych terenów – będzie miało wpływ na jego nieruchomość. W konsekwencji uznać należało, że K. K. ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, jak i legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem uchwała w sprawie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu co do zasady ogranicza jego prawo własności. Niemniej jednak ograniczenie to należy odnosić jedynie do tej części przepisów, które bezpośrednio dotyczą terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego i jedynie w tym zakresie skarżący mógł skutecznie – w tym sensie, że należało merytorycznie ocenić dany zarzut skargi – kwestionować postanowienia planu miejscowego. Innym zagadnieniem jest natomiast to, czy naruszenie jego prawa, będące skutkiem uchwalenia planu miejscowego, nastąpiło w granicach prawa, czy też poza grancie te wykracza.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie została skierowana bezpośrednio do tutejszego Sądu w dniu 12 października 2013 r., jednak Sąd przekazał ją w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. skarżonemu organowi w dniu 17 października 2013 r., a zatem w czasie biegu terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Rady Miasta P. w dniu 19 sierpnia 2013 r.; organ odpowiedział na to wezwanie, podejmując uchwałę w dniu 17 września 2013 r., która została doręczona skarżącemu w dniu 24 września 2013 r.). Wobec tego podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, czemu nie stało na przeszkodzie wskazanie w skardze Rady Miasta P. jako skarżonego organu. Rada gminy, jako organ stanowiący gminy (wydający m.in. akty prawa miejscowego), którego akt został zaskarżony, mogła i powinna była zostać wskazana w skardze jako skarżony organ. Nie zmienia to faktu, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r sygn. akt I OPS 3/12 (ONAiWSA 2013/2/21) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, zdolność procesową ma co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta). W niniejszej sprawie Miasto P. jest właśnie reprezentowane przez Burmistrza P., który działa za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, któremu umocowania udzielił tak sam Burmistrz, jak i Rada Miasta P. Okoliczność ta nie mogła zatem stanowić żadnej przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

W kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2013 r. podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego wyjaśnić należy, że uchwała w sprawie planu jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy. Może ona bowiem samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Warto w związku z tym przypomnieć, że kryterium przeprowadzanej przez sąd administracyjny, w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem takiego aktu należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważność. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody lub orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc takie, które nie będą stanowiły przyczyny nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 28).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy (radę gminy). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253- 254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 453/13, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu, a w zakresie, w jakim dotyczy terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/U położonych wzdłuż ul. [...] – w odniesieniu do nieruchomości skarżącego położonej przy ul. [...] w [...] – nie narusza istotnie prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w tym trybu sporządzania planu, w szczególności nie narusza ustaleń studium z 1998 r. Zatem brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności na płaszczyźnie przepisu art. 28 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Dodać wreszcie należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W pierwszej kolejności, z uwagi na zgłoszone w skardze zarzuty, wyjaśnienia wymaga to, jaka jest istota studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w procesie planowania przestrzennego.

Otóż w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4, 6 i 7 rozporządzenia wykonawczego to w studium określa się zasady dotyczące przeznaczenia – w ramach wydzielonych granic – określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczania poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać przełożeniu na szczegółowe przeznaczenie pod określone rozwiązania przestrzenne, ale dopiero na etapie sporządzania – na podstawie takiego studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania, a ingerencja w prawo własności jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - ze względu na realizację celu publicznego jakim jest ład przestrzenny, a także m.in. w związku z koniecznością realizacji funkcji publicznych gminy (patrz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, dostępny jw.). Wynika to z tego, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium – ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej – będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Należy mieć na względzie, że w tym zakresie ustawodawca posłużył się dwoma pojęciami "zgodności" (art. 14 ust. 5) uchwalonego planu ze studium oraz "nienaruszeniem ustaleń studium" (art. 20 ust. 1), co oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej (sprzed nowelizacji ustawy z 2010 r.) używanych w tej ustawie terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. H. Izdebski, I. Zachariasz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, s. 193 i nast.; oraz wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08, z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07 - orzeczenia dostępne jw.). Ów silniejszy stopień związania ustaleniami studium będzie jednak zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium – w tym sensie, że plan nie narusza ustaleń studium – stanowi zatem pewien stopień związania, nie oznacza jednak i nie może oznaczać prostego przenoszenia (rodzaju uszczegółowionego kopiowania) ustaleń studium do planu miejscowego. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania przestrzennego następuje bowiem dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12 - orzeczenie i poglądy powołane za wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące – zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli – ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 432/13, dostępny jw.).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie narusza ustaleń studium. Przede wszystkim, zaskarżony plan miejscowy pod tym względem nie tylko nie narusza ustaleń studium, ale także uwzględnia istniejące na tym terenie warunki i wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., m.in. takie jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby interesu publicznego i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Dodać również należy, że przepisie § 6 ust. 1 planu wprowadzono ochronę obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków - w tym działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Nieruchomość skarżącego, jak już wspomniano, jest położona [...] na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/U, a konkretnie [...]MN/U, które to oznaczenie wskazuje na przeznaczenie tego obszaru pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, których to terenów bezpośrednio dotyczą postanowienia § 3 pkt 1 lit. b i § 9, w których zostały określone przeznaczenie oraz szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istotnego znaczenia nabiera w tym kontekście przepis § 9 pkt 2 lit. a tiret pierwsze, który stanowi, co następuje: "dopuszcza się lokalizację zabudowy usługowej jako funkcji samodzielnej; usług nieuciążliwych: towarzyszących funkcji mieszkaniowej w zakresie usług [...]". Przepis ten uzupełnia ogólne postanowienie planu dotyczące rodzaju zabudowy dopuszczonej na omawianym terenie, zgodnie bowiem z § 9 pkt 1 lit. a "ustala się lokalizację wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków usługowych albo budynków mieszkalno-usługowych zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu oraz z uwzględnieniem ograniczeń zapisanych w § 17 oraz z zastrzeżeniem lit. b". Natomiast – co jest okolicznością niesporną pomiędzy stronami – przedmiotowy teren w studium z 1998 r. jest oznaczony symbolem M, który dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi; z zakreśleniem, które oznacza, że jest to teren wymagający przekształceń lub rehabilitacji. Rysunek (część graficzna) studium i zastosowane oznaczenia nie pozostawiają co do tego wątpliwości. W części studium poświęconej kierunkom zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (Dział III, rozdział 2. Kierunki zagospodarowania przestrzennego) stwierdzono, że celem nadrzędnym rozwoju miasta jest zapewnienie właściwego poziomu życia mieszkańców (komfortu) poprzez zapewnienie wysokich parametrów zagospodarowania - przestrzennych i środowiskowych, zapewnienie równorzędnego dostępu do usług dla wszystkich mieszkańców, zapewnienie dostępu do sieci infrastruktury technicznej i systemu komunikacyjnego oraz że funkcją wiodącą na terenie miasta jest mieszkalnictwo niskiej intensywności, z zapewnieniem wysokiego poziomu usług dla jego mieszkańców oraz możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej. Przez działalność nieuciążliwą rozumie się w studium działalność, która nie zanieczyszcza powietrza, wody i powierzchni ziemi, nie powoduje hałasu i wibracji oraz nie generuje znacznego ruchu samochodowego; działalność taka będzie polegać przede wszystkim na świadczeniu wszelkich usług, w tym specjalistycznych, nieuciążliwej drobnej wytwórczości i rzemiośle, przy czym funkcja uzupełniająca – usługi rekreacji, wypoczynku i turystyki skierowane będą zarówno do mieszkańców, jak i przybyszów z zewnątrz. Studium proponuje rozwijać funkcję usługową – usługi podstawowe i komercyjne – wzdłuż ul. [...], głównie na obszarach określonych jako strategiczne (oznaczone numerami 1 i 2 w katalogu terenów wyróżnionych). Dopuszcza się lokalizowanie nieuciążliwych usług i działalności gospodarczej w obrębie terenów mieszkaniowych (preferowane powinny być usługi specjalistyczne).

Zdaniem Sądu, łącznie czytane przepisy § 9 ust. 1 lit. a i ust 2 lit. b tiret pierwsze planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium z 1998 r., a zatem rozwiązania przyjęte w planie dają się pogodzić z zapisami studium, które wprost dopuszcza lokalizowanie nieuciążliwych usług i działalności gospodarczej w obrębie terenów mieszkaniowych. Użyty w § 9 ust. 2 lit. b tiret pierwsze planu zwrot "dopuszcza się lokalizację zabudowy usługowej jako funkcji samodzielnej; usług nieuciążliwych: towarzyszących funkcji mieszkaniowej w zakresie [...]" - ze względu na średnik, który rozdziela dwa człony omawianego przepisu, należy rozumieć w ten sposób, że wprawdzie na danej działce budowanej znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem MN/U może występować samodzielnie zabudowa usługowa, jednak tylko taka, która będzie miała charakter usług nieuciążliwych, które towarzysza funkcji mieszkaniowej. Fakt, że powołany przepis dopuści występowanie na danym gruncie samodzielnej zabudowy usługowej, prowadząc do takiego stanu, że na tym terenie niektóre działki będą zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi, niektóre budynkami mieszkalno-usługowymi, a jeszcze inne wyłącznie budynkami usługowymi - nie będzie zatem prowadził do sytuacji, że na danym terenie będą występowały inne usługi niż zwykle towarzyszące zabudowie mieszkaniowej i w konsekwencji nie zmieni się podstawowe przeznaczenie terenu (funkcja mieszkaniowa). W tym zakresie Sąd nie doszukał się w zaskarżonej części planu naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego stwierdzić należy, że zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zostały szczegółowo określone w § 5 ust. 1 planu miejscowego. Przy czym przepis planu - § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a wprowadza zagospodarowanie zielenią wszystkich wolnych od utwardzenia fragmentów terenu. Zdaniem Sądu ostatni z powołanych przepisów nie będzie wywoływał zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych, a pojęcie "terenu wolnego od utwardzenia" należało będzie wiązać z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. O utwardzaniu terenu mowa zaś jest m.in. w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r, poz. 1409, z późn. zm.) i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz.690 - z późn. zm.). Nadto skarżący nie wykazał, że taka redakcja omawianego przepisu narusza jego konkretny interes prawny w zagospodarowaniu własnej działki.

W odniesieniu do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia stwierdzić należy, że w zakresie zasad scalania i podziału plan nie wprowadza żadnych zasad, natomiast § 16 planu stanowi, że "w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych nie podejmuje się ustaleń". Wobec tego warto odwołać się do teza zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10 (dostępnym jw.), że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast, jeżeli rada gminy zdecyduje o uregulowaniu tej materii w planie, to zobligowana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. - brak takich ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 888/13, LEX nr 1427469). W niniejszej sprawie mogło dojść do braku ustalenia zasad podziału i scalania, a Gmina uzasadniła powody takiego rozstrzygnięcia. Zarazem określiła parametry dla nowo wydzielanych działek budowlanych w poszczególnych zapisach planu miejscowego, których podział powinien nastąpić na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.).

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, Sąd wyjaśnia, że skarżący w tym zakresie nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego poprzez zapisy dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W szczególności nie wykazał, jak domniemane naruszenie prawa oddziałuje na sferę jego praw i obowiązków jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym planem miejscowym. Wskazany przez skarżącego domniemany brak powiązania terenów poszczególnych dróg z układem komunikacyjnym stanowi konkretne rozwiązanie, które przyjęła Rada Miasta P. Ocena merytorycznej zasadności, celowości takiego rozwiązania wymyka się kontroli sądu administracyjnego. Natomiast faktem jest, że Rada Miasta P. w § 3 pkt 2 lit. a i b określiła tereny komunikacji, tak dróg publicznych, jak i tereny dróg wewnętrznych, a szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy zostały określone w § 12 i 13 planu miejscowego, zaś zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji zostały określone w § 18 planu. Warto w tym miejscu wspomnieć, że nie ma zatem przeszkód aby droga wewnętrzna objęta została postanowieniami planu miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 122/09, dostępny jw.). To, że zaplanowano drogę wewnętrzną nie oznacza, iż taka droga nie będzie miała charakteru ogólnodostępnego, a więc w konsekwencji publicznego, co nie powinno prowadzić do pozbawienia właściciela gruntu przeznaczonego pod takie drogi prawa do odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce, wykształcił się bowiem pogląd, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Poza tym w skardze nie wykazano, czy właściwe byłoby inne zaplanowanie dróg służących przecież do obsługi komunikacyjnej przewidzianych w planie terenów zabudowy, które uzasadniałoby tezę o przekroczeniu przez organ gminy "władztwa planistycznego". W skardze nie wykazano też, jaki wpływ na wynik sprawy ma lokalizacja dróg o poszczególnym charakterze, czy też ewentualny brak podania parametru szerokości niektórych dróg, skoro na pewno ich szerokość nie może przekroczyć szerokości linii rozgraniczających.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu dotyczącego zapisów § 8 pkt 1 lit. n oraz § 8 pkt 2 tiret drugie uchwały, gdzie odpowiednio zakazano i dopuszczono lokalizację nowych dróg wewnętrznych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wypowiedział się już ostatecznie organ nadzoru (Wojewoda Wielkopolski), który w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał na wzajemnie wykluczające się zapisy § 8 pkt 1 lit. n oraz § 8 pkt 2 tiret drugie uchwały, co stanowiło podstawę do stwierdzenia naruszenia zasady redagowania uchwały będącej jednocześnie aktem prawa miejscowego, które to naruszenie nie stanowiło jednak naruszenia zasad sporządzania planu, wobec czego organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały, a jedynie ograniczył się do wskazania, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Sąd taka ocenę Wojewody w pełni podziela, a bliższe rozważania dotyczące naruszenia zasad redagowania tekstów prawnych zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie w sposób wnikliwy i wyczerpujący uwag wniesionych do projektu planu przez zainteresowane nim osoby, stwierdzić należy, że z akt planistycznych wynika, iż wszystkie wniesione uwagi zostały rozpatrzone przez Radę Miasta przy uchwalaniu planu miejscowego, na co wskazuje załącznik nr 2 do uchwały. Powyższe pozostaje w zgodzie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś merytoryczny sposób rozstrzygnięcia tych uwag nie podlega kontroli sądu administracyjnego, który bada zgodność działania organów administracji z prawem, a nie z wymogami celowości czy słuszności.

W ocenie Sądu w sprawie brak naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, bowiem subiektywne wątpliwości skarżącego co do znaczenia poszczególnych pojęć i terminów użytych w planie, jak usługi, przestrzeń publiczna, teren wolny od utwardzenia, teren infrastruktury, ścieżki rowerowe, nie może stanowić dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Istotnie, uchwały podejmowane przez organy samorządowe powinny co do zasady zawierać sformułowania jasne i wyczerpujące, niemniej jednak ewentualne wątpliwości mogą być usuwane w drodze prawidłowo przeprowadzanej wykładni tekstu prawnego, uwzględniającej wszystkie metody i dyrektywy takiej wykładni.

Podnoszona okoliczność, że terenów oznaczonych dwiema ostatnimi nazwami nie ma na rysunku planu, a ostatniego oznaczenia w ogóle brak w legendzie ich "terenowego" oznaczenia nie może być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, istotne jest, że rysunek planu (część graficzna) zawiera opis wszystkich faktycznie użytych na tym rysunku oznaczeń. Dodać należy, że przepisy rozporządzenia wykonawczego w § 9 ust. 4 dopuszczają także możliwość stosowania uzupełniających oznaczeń.

Podobnie należy odnieść się do podnoszonych niejasności, jakie budzą u skarżącego sformułowania zawarte w § 6 ust. 2 pkt 7 w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury, jak również sformułowanie dotyczące wymogów estetycznych zawarte w § 7 pkt 1 i 2 planu. Brak też jest jakiegokolwiek powiązania domniemanych naruszeń prawa w tym zakresie z indywidualnym interesem prawnym skarżącego.

Nie są również zasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa regulującego zasady techniki prawodawczej. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908 ze zm.), które do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Tym samym, nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12 i z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1059/10, orzeczenia dostępne jw.).

Reasumując wszystko powyższe, Sąd nie stwierdził w zaskarżonej uchwale takiego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, które byłoby powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślić jeszcze raz należy, że obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.