Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 838/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. R. T. zgłosił Staroście G. zamiar rozbudowy i przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z budową przydomowego ganku na dz. nr [...] w miejscowości R. Z., gmina R.. Do zgłoszenia inwestor dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo oraz projekt budowlany.

W dniu [...] lipca 2022 r. Starosta G. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie złożonego zgłoszenia.

Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. P. B. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Starosty [...] o unieważnienie - anulowanie zgłoszenia z dnia [...] lipca 2022 r. oraz o unieważnienie zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2022 r. o niewniesieniu sprzeciwu. Skarżący swój wniosek uzasadnił tym, iż w dniu [...] lipca 2022 r. skierował pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) o skontrolowanie samowolnie przeprowadzanej przez sąsiadów przebudowy lokalu mieszkalnego na działce nr [...] w R. Z.. Skarżący podniósł, iż zgłoszenie przebudowy w Starostwie Powiatowym dokonane zostało w dniu [...] lipca 2022 r. czyli po jej rozpoczęciu. Poinformował, że PINB przeprowadził kontrolę na budowie i w dniu [...] lipca 2022 r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych na działce będącej we współwłasności, bez wymaganego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Skarżący poinformował dodatkowo, że jako współwłaściciel działki nie wyrażał i nie wyraża zgody w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeprowadzenie przebudowy. O wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych zwrócił się do skarżącego projektant po dokonaniu przez PINB oględzin jego lokalu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Starosta G. poinformował skarżącego, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości zaskarżenia zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia, wobec czego brak jest podstaw do kwestionowania przyjęcia przez organ zgłoszenia, a tym samym jego anulowania. Starosta wskazał, że zaskarżenie przysługuje stronie w postępowaniu w przypadku wydania przez organ sprzeciwu w drodze decyzji. Starosta wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych nie ma na celu wydania decyzji administracyjnej, ale przyjęcie zgłoszenia. O ile więc możliwe byłoby wznowienie postępowania w sytuacji, gdyby została wydana decyzja o wniesieniu sprzeciwu, o tyle nie jest to możliwe w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało przyjęte. Ustawa Prawo budowlane zakreśla bowiem ograniczony, 21-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Jest to termin materialnoprawny, zawity i nieprzywracalny. Starosta G. dodatkowo wskazał, że niemożność anulowania przyjęcia robót budowlanych nie stanowi przeszkody do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego, w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), działań kontrolnych w zakresie legalności robót budowlanych wykonywanych w następstwie zgłoszenia, od którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania dotyczącego zgłoszenia z dnia [...] lipca 2022 r. dokonanego przez E. R.-T. i R. T..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] Starosta G. na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych przez R. T..

Zażalenie od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda przytoczywszy stan faktyczny sprawy oraz treść art. 145 Kpa podał, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania dotyczy postępowania przeprowadzonego w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, czyli postępowania zgłoszeniowego. Wojewoda stwierdził, że sądy administracyjne zajmowały się analizą instytucji zgłoszenia zamiaru budowy określonych rodzajów inwestycji budowlanych i wynikających stąd skutków prawnych dla oceny specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w wyniku dokonanego zgłoszenia oraz zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowania.

Wojewoda uznał, że ma do czynienia z sytuacją braku decyzji ostatecznej, wynikającą z przedstawionej specyfiki postępowania zgłoszeniowego. Doszło bowiem do przyjęcia zgłoszenia wniesionego w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, co potwierdził Starosta G., korzystając z możliwości wydania zaświadczenia, przewidzianego w art. 30 ust. 5aa Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Zdaniem Wojewody podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia winien być art. 149 § 3 Kpa, stanowiący samodzielną podstawę prawną do odmowy wznowienia postępowania, a nie ogólny art. 61 a § 1 Kpa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 Kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4). Wojewoda zaznaczył jednak, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, iż nawet niepoprawne przytoczenie podstawy prawnej, przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie uzasadnia uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Dalej Wojewoda podał, że ,,tutejszy organ utrzymał zatem w mocy zaskarżony sprzeciw". Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 Kpa ,,utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma bowiem charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). ,,Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2011 r., VI SA/Wa 1570/08).

Skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia [...].07.2022r. złożył zastrzeżenie do PINB o przeprowadzenie kontroli trwających samowolnych robót budowlanych w sąsiednim lokalu mieszkalnym nr [...] sąsiada E. R. -T. i R. T. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w którym są wyodrębnione 2 lokale mieszkalne a jedno wspólne przyłącze wody i przyłącze energetyczne. Skarżący podał, że pojawiły się rysy i pęknięcia w jego lokalu mieszkalnym a przebudowa odbywała się przy pomocy ciężkich sprzętów. Skarżący wskazał, że PINB dnia [...].07.2022r. przeprowadził kontrolę w jego lokalu i orzekł, że rysy i pęknięcia nie zagrażają bezpieczeństwu, a sąsiad nie udostępnił do kontroli swojego lokalu nr [...], w którym trwały roboty budowlane. Następnego dnia sąsiad złożył zgłoszenie robót budowlanych przebudowy swojego lokalu do Starosty [...], a dnia [...].07.2022r. Starosta wydał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do tego zgłoszenia i wówczas dopiero 19.07 2022r. PINB dokonał kontroli przebudowy lokalu nr [...]. Skarżący opisał, że jest to budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczony, wybudowany na przełomie lat 50-60, murowany z pustaka kryty eternitem, położony na terenie byłego PGR. Do tego budynku zostały doprowadzone: jedno przyłącze wody oraz jedno przyłącze energetyczne, które znajdują się w lokalu nr [...] sąsiada. Budynek został podzielony na 2 lokale w długości budynku, według skarżącego zgodnie ze sztuką budowlaną mając na względzie bezpieczeństwo konstrukcji, budynek posiada jeden strop drewniany, jeden dach, jeden wspólny komin paleniskowy, jeden wspólny komin wentylacyjny oraz ściany nośne, które usztywniają budynek. Skarżący nadmienił, że PINB wydał postanowienie dnia [...].07.2022r., którym nałożył obowiązki oraz na które złożył zażalenie, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze ponieważ PINB nie wydał decyzji w terminie ważności postanowienia, stało się więc nieważne. Obecnie PINB podjął sprawę ponownie wydając postanowienie o wstrzymaniu robót.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ze względu na przedmiot zaskarżenia WSA w Bydgoszczy, korzystając z dyspozycji ww. przepisu, rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., który na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych przez R. T..

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania dotyczącego zgłoszenia z dnia [...] lipca 2022 r. obejmującego zamiar rozbudowy i przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z budową przydomowego ganku na dz. nr [...] w miejscowości R. Z., gmina R. dokonanego przez E. R.-T. i R. T.. Przy czym należy zaznaczyć, że skarżący nie wskazał żadnej konkretnej podstawy wznowienia wynikającej z art. art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b Kpa.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b Kpa. Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 Kpa). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 Kpa wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

Z przywołanych przepisów wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa (tak: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 857).

Wojewoda stanął na stanowisku, że wznowienie postępowania w tej sprawie na wniosek skarżącego nie jest możliwe z przyczyn formalnych, bowiem do zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, zastosowanie mają wyłącznie regulacje zawarte w Prawie budowlanym, co oznacza, że nie ma możliwości wzruszenia takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych. Wojewoda słusznie zauważył, że organ I instancji winien zastosować art. 149 § 3 Kpa, stanowiący samodzielną podstawę prawną do odmowy wznowienia postępowania, a nie ogólny art. 61 a § 1 Kpa. Jednakże nie miało to znaczenia dla rozpoznawanej sprawy.

Wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 ww. ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Jak wskazał w swym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 42/23 (LEX nr 3613338) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., do kodeksu postępowania administracyjnego dodano między innymi rozdział 8a ,,Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 Kpa sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 Kpa sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:

1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo

2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Zgodnie z art. 122g Kpa, do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1.

Odnotować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się spór co do tego, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu). Część orzecznictwa stoi na stanowisku, że przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (zob. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20; z 19 marca 2019 r., II OSK 941/18; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 197/21; wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r., VII SA/Wa 1856/20; wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 803/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według natomiast drugiej grupy poglądów, unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 Kpa (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 427/21; wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2022 r., II SA/Wa 663/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić jednak należy uwagę na istotny fakt, że niezależnie od tego, do której grupy poglądów się przychylić, odpowiedź na zasadnicze w tej sprawie pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie załatwionej wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu jest negatywna, zgodna z zajętym w tej sprawie przez organ stanowiskiem. Konsekwencją przyjęcia pierwszego poglądu jest niewątpliwie brak podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku niezgłoszenia przez organy sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania. Kwestia ta była przyjmowana jednolicie w orzecznictwie na gruncie stanu prawnego do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Nawet jednak przy przyjęciu, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122a § 2 pkt 2 Kpa, nadal nie można uznać, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 Kpa w zw. z art. 122g Kpa. Wynika to bowiem z treści art. 122g Kpa, w myśl którego do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio.

W kwestii tego, jak należy rozumieć odpowiednie stosowanie tych przepisów do spraw załatwianych w trybie art. 30 Prawa budowalnego wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, rozpoznający niniejszą sprawę skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2021 r., II OSK 427/21, w którym wskazano, że przewidziana w art. 122g Kpa możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 Kpa, a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa w zw. z art. 122g Kpa nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 Kpa pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa, skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.

Tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w powyższym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 42/23, w którym uznał, że z powyższym poglądem należy się zgodzić, odnosząc go nie tylko do wskazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa, ale również trybu weryfikacji aktów na podstawie art. 145 § 1 Kpa. Zawarta bowiem w tym wyroku argumentacja dotycząca wykładni art. 122g Kpa ma odniesienie do obu trybów nadzwyczajnych.

Podkreślić zatem należy, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza bowiem, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 734/10, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14; z 28 listopada 2018 r., II OSK 2954/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ukształtowany jest również pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2015 r., II OSK 199/15 i II OSK 201/15; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2533/14; z 1 lipca 2016 r., II OSK 819/15; z 21 grudnia 2016 r., II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1103/14; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1313/14; z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16; z 20 października 2017 r., II OSK 294/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji na podstawie art. 145 § 1 Kpa, skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie należy podzielić stanowisko, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 Kpa w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g Kpa (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć również należy, że art. 30 ust. 5, 5aa, 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym.

Z podanych przyczyn akceptacji podlegało stanowisko Wojewody odnośnie odmowy wznowienia postępowania, podjęte na podstawie art. 149 § 3 Kpa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

G. Saniewski L. Tyliński J. Wichrowski