Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 433/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 107 ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] ustalającej A. C. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed scaleniem i podziałem nr [...]) wydzielonej wskutek scalenia i podziału nieruchomości zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr XXlI/315/08 z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem oraz zobowiązującej stronę do wniesienia opłaty do [...] grudnia 2020 r. lub stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. A. C., reprezentowana przez L. C., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2012 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] lub też o stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, podnosząc że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 107 ust. 3 zd. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą). We wniosku wskazano, że Prezydent Miasta [...] w/w decyzją ustalił opłatę adiacencką, gdy tymczasem określona w § 2 ust. 1 uchwały Nr XXII/315/08 Rady Miasta [...] z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości infrastruktura techniczna w postaci sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, która została uwzględniona przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem i miała wpływ na ustalenie wysokości opłaty, nie została wykonana. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy, osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, przy czym dla ustalenia wzrostu wartości uwzględnia się, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości, planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości, w tym wypadku wskazaną w § 2 ust. 1 uchwały Nr XXII/315/08 infrastrukturę techniczną w postaci sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zdaniem strony powyższe nie oznacza jednak, że opłata adiacencka winna być uiszczona przez zobowiązanego, bez względu na to czy wskazana w uchwale rady gminy infrastruktura techniczna została faktycznie wykonana, czy nie. Wynika to z art. 107 ust. 3 zd. 3 ustawy, zgodnie z którym termin wnoszenia opłaty adiacenckiej nie może być krótszy niż "termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej". Oznacza to, że decyzja nie może zobowiązywać do zapłaty opłaty zanim infrastruktura zostanie faktycznie wykonana. Gdyby bowiem ustawodawca zdecydował na oderwanie obowiązku zapłaty opłaty od faktycznego wykonania planowanej infrastruktury, nie użyłby w przywołanym przepisie sformułowania "termin wybudowania", ale zastosował zwrot wskazujący na określony w uchwale w sprawie scalenia i podziału nieruchomości termin planowanego wykonania tej infrastruktury lub odesłałby do terminu określonego w uchwale. Na powyższe wskazuje się w komentarzu A. Łukaszewska [w:] M. Krassowska, J. Szachułowicz, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2003, art. 107, stwierdzając, że "uprawnienie do pobrania opłat adiacenckich powstaje dopiero po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej" oraz, że "w tym zakresie komentowane przepisy wprowadzają pewne zamieszanie. (...) Kolejna komplikacja wynika z zastrzeżenia zawartego w zdaniu trzecim komentowanego przepisu, iż termin wniesienia opłaty adiacenckiej ustalony w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości nie powinien wyprzedzać terminu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, co jest zrozumiałe ze względu na fakt, że dopiero wówczas znany będzie rzeczywisty koszt budowy tych urządzeń i związana z tym wartość przysporzenia majątkowego. Należy oczekiwać, że praktyka stosowania ustawy ukształtuje niezbędny porządek czynności na tym etapie postępowania w sprawie scalania i podziału nieruchomości." Podobnie - E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 107: Tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalono, że wskazana w § 2 ust. 1 uchwały Nr XXII/315/08 Rady Miasta [...] infrastruktura techniczna w postaci sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie została wykonana do dnia dzisiejszego. Wobec ustalenia tej okoliczności, mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację prawną, nie jest możliwe aby w obrocie prawnym pozostawała decyzja, która ustala opłatę adiacenką ustaloną w oparciu o wycenę wzrostu wartości nieruchomości z uwzględnieniem planowanej do wykonania infrastruktury technicznej, która faktycznie wykonana nie została, określająca termin jej zapłaty do dnia [...] grudnia 2020 r., to jest na termin przypadający przed terminem wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, czyli w sposób rażąco sprzeczny z art. 107 ust. 3 ustawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] dokonał potrącenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym z tytułu opłaty adiacenckiej ustalonej A. C. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. ze wzajemną bezsporną i wymagalną wierzytelnością z tytułu odszkodowania ustalonego w kwocie [...] zł na rzecz A. C. w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. za grunt wydzielony pod nowe drogi w związku z dokonaniem scalenia i podziałem nieruchomości niezabudowanej.

Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w zaskarżonej decyzji. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym organ bada, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. W dacie wydania inkryminowanej decyzji art. 107 ustawy stanowił (obecnie ma takie samo brzmienie), że osoby które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości nie uwzględnia się wartości urządzeń, drzew i krzewów, o których mowa w art. 106 ust. 1, jeżeli zostało za nie wypłacone odszkodowanie (ust. 1). Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości (ust. 2). Terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 3). Opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości, o których mowa w ust. 3 (ust. 4 zdanie pierwsze). Zgodnie z § 3 uchwały Rady Miasta [...] Nr XXIl/315/08 z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, ustalono 50% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w wynika scalenia i podziału (ust. 1). Termin wnoszenia opłat określono do [...] grudnia 2020 r. (ust. 2). Jako sposób wnoszenia opłat adiacenckich określono jednorazową zapłatę z możliwością kompensaty opłaty z odszkodowaniem za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących (ust. 3). Kolegium wskazało, że przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 107 ust. 1 ustawy było wydzielenie nowych nieruchomości w wyniku scalenia i podziału; wzrost wartości nieruchomości otrzymanych i wydzielonych w wyniku scalenia i podziału w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych; ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w uchwale rady gminy. W przedmiotowej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Uchwałą Rady Miasta [...] Nr XXII/315/08 z dnia 1 kwietnia 2008 r. dokonano scalenia i podziału nieruchomości. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, czyli w dniu 1 kwietnia 2008 r. i od tej daty wywołuje skutki prawne. Scaleniem objęta została m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 4748 m2 stanowiąca własność A. C. Na skutek scalenia i podziału właścicielce nieruchomości została przyznana działka nr [...] powierzchni 4175 m2 Rada Miasta ustaliła 50% stawkę opłaty adiacenckiej wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału w stosunku do nieruchomości dotychczas posiadanych - § 3. Jak wynika z dwóch operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...] grudnia 2011 r. wartość nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] według stanu na dzień przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości (30 sierpnia 2007 r. - data wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] nr XI/148/07 w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości) oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia wżycie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości - działka nr [...] (1 kwietnia 2008 r.) oszacowana została na kwotę [...] zł. Różnica wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej wyniosła [...] zł, z czego 50% stanowi [...] zł. Zgodnie z art. 104 ust 2 pkt 6 ustawy, uchwała Rady Miasta o scaleniu i podziale nieruchomości zawiera ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminu ich budowy oraz źródła finansowania. Szacując wartość nieruchomości uwzględniono planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone wraz z terminem realizacji w uchwale. Określono, że planowanym do wybudowania rodzajem infrastruktury technicznej będzie sieć wodociągowa, kanalizacyjna oraz drogi (§ 2 ust. 1). Termin realizacji infrastruktury technicznej określono na rok 2020 (§ 2 ust. 2). Źródłem finansowania budowy infrastruktury technicznej określonej w ust. 1 będzie budżet Miasta [...] (§ 2 ust. 3). Termin wniesienia opłaty ustalony w uchwale o scaleniu i podziale nie był krótszy niż termin planowanego wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Wymogi ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Termin wnoszenia opłaty określono do dnia [...] grudnia 2020 r. Obowiązek uwzględnienia hipotetycznego wzrostu wartości nieruchomości w związku z planowanymi do wybudowania w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości urządzeniami infrastruktury technicznej wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Opłata z art. 107 ustawy związana jest z hipotetycznym wzrostem wartości nieruchomości, którą właściciel otrzymuje w wyniku scalenia i podziału, co jest zakładane przez ustawodawcę już w dacie podejmowania uchwały o scaleniu i podziale. W dacie wydania decyzji zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 107 ustawy. Okoliczność niedotrzymania przez Prezydenta Miasta [...] terminu realizacji planowanej inwestycji nie zwalnia organu z obowiązku naliczenia opłaty. Kolegium, badając z urzędu pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie dopatrzyło się także innych wad zaskarżonej decyzji mogących stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w prawie. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania. W razie wykonania decyzja nie wywoływała czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wad powodujących jej nieważności z mocy prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] A. C., reprezentowana przez L. C., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 ust. 4 w zw. z ust. 3 zd. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako - ugn) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa względnie w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] lub stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, gdy tymczasem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 ust. 3 zd. 3 ugn, zgodnie z którym termin wnoszenia opłaty adiacenckiej nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, co oznacza, że decyzja nie może zobowiązywać do zapłaty opłaty zanim infrastruktura zostanie faktycznie wykonana, a w sprawie jest bezsporne, że wskazane w § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] Nr XXIl/315/08 z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości infrastruktura techniczna w postaci sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie została wykonana do dnia dzisiejszego.

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. - decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, oraz w razie wystąpienia sytuacji o której mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a. - zobowiązanie organu do wydania decyzji ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy, tj stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], albo stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa względnie zobowiązanie do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. ustalającej A. C. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed scaleniem i podziałem nr [...]) wydzielonej wskutek scalenia i podziału nieruchomości zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr XXlI/315/08 z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem oraz zobowiązującej stronę do wniesienia opłaty do [...] grudnia 2020 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności w.w. decyzji Prezydenta Miasta [...] skarżąca wskazała rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 ust. 3 zd. 3 ugn.

Na wstępie trzeba zauważyć, że w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji badaniu podlega wyłącznie kwestia wystąpienia w decyzji wady powodującej jej nieważność. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje merytorycznie i nie rozstrzyga sprawy materialnej, uprzednio zakończonej wydaniem decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie czy w sprawie wystąpiły kwalifikowane przesłanki nieważności decyzji wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W razie stwierdzenia kwalifikowanej wady decyzji organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., może ono nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności powinna mieć charakter ścieśniający i wymaga bezspornego ustalenia, że inkryminowana decyzja jest dotknięta jedną z tych wad.

W myśl art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 158 § 2 kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Z akt administracyjnych badanej sprawy wynika, że inkryminowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] doręczona została stronie w trybie art. 44 kpa, czyli po dwukrotnym pozostawieniu awiza - w dniu [...] czerwca 2012 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez stronę w dniu [...] czerwca 2023 r. Tym samym, zgodnie z art. 156 § 2 kpa, ze względu na upływ dziesięcioletniego terminu od doręczenia decyzji, w sprawie nastąpiła przeszkoda w stwierdzeniu jej nieważności.

W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty.

W analizowanej sprawie Kolegium przeprowadziło analizę sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które decyzja wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por.m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r. I OSK 2565/10, wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/12). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sposób załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji administracyjnej (por.m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., II OSK 3122/18, 28 października 2020 r., II OSK 2886/18, z 26 maja 2020 r., II OSK 3165/19).

Z kolei jeśli chodzi o naruszenie przepisów proceduralnych, przypisanie decyzji wady nieważności w tego rodzaju przypadku dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter, pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14). Jakkolwiek - co do zasady - możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego nie jest wyłączona, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu. Innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14).

W analizowanej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczył naruszenia przepisu art. 107 ust. 4 w zw. z ust. 3 zd. 3 ugn. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ugn osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości nie uwzględnia się wartości urządzeń, drzew i krzewów, o których mowa w art. 106 ust. 1, jeżeli zostało za nie wypłacone odszkodowanie. Ust. 2 art. 107 stanowi, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. W myśl ust. 3 art. 107 terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z ust. 4 art. 107 opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości, o których mowa w ust. 3. W razie ustanowienia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Ustalenie wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem oraz wartości nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału następuje zgodnie z przepisami zawartymi w Dziale IV ugn zatytułowanym "Wycena nieruchomości" oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (DZ.U. 2005 r. Nr 86 poz. 736). Po myśli § 12 w.w. rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy określa: 1) wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; 2) wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględnia się planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości (ust. 2). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się ceny na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (ust. 3).

Z akt sprawy wynika, że Uchwałą Rady Miasta [...] Nr XXII/315/08 z dnia 1 kwietnia 2008 r. dokonano scalenia i podziału nieruchomości. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Scaleniem objęta została m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 4748 m2 stanowiąca własność A. C. Na skutek scalenia i podziału właścicielce nieruchomości została przyznana działka nr [...] o powierzchni 4175 m2. W § 2 uchwały zawarto ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminu ich budowy oraz źródła finansowania. W § 2 ust. 1 określono, że planowanym do wybudowania rodzajem infrastruktury technicznej będzie sieć wodociągowa, kanalizacyjna oraz drogi, w § 2 ust. 2 termin realizacji infrastruktury technicznej określono na rok 2020, w § 2 ust. 3 ustalono, że źródłem finansowania budowy infrastruktury technicznej określonej w ust. 1 będzie budżet Miasta [...]. Termin wnoszenia opłaty określono do dnia [...] grudnia 2020 r. W § 3 uchwały Rada Miasta ustaliła 50% stawkę opłaty adiacenckiej wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału w stosunku do nieruchomości dotychczas posiadanych. Przed ustaleniem opłaty adiacenkiej rzeczoznawca majątkowy sporządził operaty szacunkowe z [...] grudnia 2011 r. z których wynika, że wartość nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] według stanu na dzień przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości (30 sierpnia 2007 r. - data wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] nr XI/148/07 w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości) oszacowano na kwotę [...] zł., natomiast wartość nieruchomości - działka nr [...] według stanu na dzień wejścia wżycie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (1 kwietnia 2008 r.) oszacowana została na kwotę [...] zł. Różnica wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej wyniosła zatem [...] zł, wobec czego 50% tej kwoty stanowi [...] zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawca określił stan prawny nieruchomości oraz opisał ogólny stan gruntu. Z operatów szacunkowych dotyczących działek nr [...] i [...] wynika, że wartość tych nieruchomości uwzględnia ich lokalizację i przeznaczenie w planie miejscowym (budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne), a także aktualną specyfikę rynku nieruchomości gruntowych na terenie Miasta [...]. W operacie szacunkowym dotyczącym działki nr [...] wskazano, że rejon położenia tej działki uzbrojony jest w pełną sieć infrastruktury technicznej przebiegającej w ciągu ul. [...]. Uchwała Rady Miasta [...] przewiduje w obszarze objętym pracami scaleniowo-podziałowymi wybudowanie sieci wodnej, kanalizacyjnej oraz dróg. W pobliżu przedmiotowej nieruchomości położone są tereny zabudowane w pełni uzbrojone. W charakterystyce tej nieruchomości stan uzbrojenia określono jako niepełne, którą to okoliczność uwzględniono przy wycenie nieruchomości.

Analiza treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] ustalającej opłatę adiacencką, po myśli art. 107 ust. 4 ugn, zawiera postanowienia zgodne z treścią uchwały Rady Miasta z dnia 1 kwietnia 2008 r. nr XXII/315/08 w sprawie scalenia i podziału nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji skargi zwrócić należy uwagę, że określony w inkryminowanej decyzji na dzień do [...] grudnia 2020 r. termin wniesienia opłaty adiacenckiej jest zgodny z terminem ustalonym w § 3 ust. 2 w.w. uchwały Rady Miasta [...], natomiast okoliczność że faktycznie realizacja infrastruktury technicznej w terminie określonym w uchwale nie nastąpiła nie oznacza, że decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej wydana została z rażącym naruszeniem prawa - tj. art. 107 ust. 3 ugn. Zauważyć trzeba, że termin, o którym mowa w art. 107 ust. 3 zd. 3 ugn odnosi się do terminu ustalonego w uchwale, cyt.: "termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin realizacji urządzeń infrastruktury technicznej", a nie do terminu wniesienia opłaty adiacenkiej określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 107 ust. 4 ugn. Ostatni z wymienionych przepisów nakłada na organ obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości, co też w badanej sprawie nastąpiło. W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy fakt niezrealizowania przewidzianej w uchwale infrastruktury technicznej jest okolicznością, która nie wpływa na legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką - w rozumieniu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jak wyżej zauważono decyzja administracyjna rażąco narusza prawo wówczas, gdy jej treść w sposób oczywisty i bezsporny godzi w ustalony porządek prawny, przy czym stan taki musi istnieć od momentu wydania decyzji, czyli wejścia jej do obrotu prawnego. Wadliwość decyzji rażąco naruszającej prawo musi tkwić w jej treści od początku jej istnienia w obrocie prawnym. Jak wyżej wskazano w badanej sprawie stan taki nie miał miejsca. Fakt niezrealizowania infrastruktury technicznej, który został stwierdzony w terminie późniejszym, był okolicznością zewnętrzną względem inkryminowanej decyzji i nie miał wpływu na ocenę jej legalności. Z tych też względów argumentację skargi należało uznać za chybioną.

Jak wyżej zaznaczono w zaskarżonej decyzji Kolegium rozważyło również zasadność stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa i uznało brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stanowisko organu znajduje oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, nadto - w tym zakresie - nie było w skardze kwestionowane. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku którego ustalono brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Przepis art. 158 § 2 kpa, w którym mowa jest o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dotyczy sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności, jednak ze względu na upływ 10 - letniego okresu nastąpiło przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych sytuacja powyższa w badanej sprawie nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.