Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2388/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art 77, art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 12 pkt 9 i par. 13 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
article: par. 55 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 624/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 624/18, oddalił skargę M.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2018 r. znak: WI-I.7840.27.7.2017.BB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Gorlicki, decyzją Nr 548/2015 z dnia 5 października 2015 r., znak AB.6740.43.2015, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku inwestora D. o pozwolenie na budowę z dnia 26 stycznia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla D.W. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "D." na inwestycję pn.: Budynek handlowo-usługowy (o pow. Użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3) z instalacjami (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji), pięć stanowisk postojowych oraz zjazd publiczny, na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ulicy [...] w G.

Do Kancelarii Starostwa Powiatowego w Gorlicach w dniach 7 stycznia 2016 r., 14 stycznia 2016 r. i 15 stycznia 2016 r. wpłynęły wnioski M.B., M.S. oraz R.A. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją Starosty Gorlickiego z dnia 15 października 2015 r., która stała się ostateczna z dniem 27 października 2015 r. Jako podstawę wznowienia postępowania strony wskazały art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Starosta Gorlicki, z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. wznowił, na podstawie art. 149 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 150 k.p.a., postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 5 października 2015 r., po stwierdzeniu złożenia wniosku z zachowaniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Starosta Gorlicki decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., znak:AB.6740.43.201, (sprostowaną postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r.) odmówił uchylenia – w postępowaniu wznowieniowym – ostatecznej decyzji własnej Nr 548/2015 z 5 października 2015 r., znak: AB.6740.43.2015, udzielającej pozwolenia na budowę.

Decyzja powyższa została uchylona w postępowaniu odwoławczym – decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2016 r., znak: WI-VII.7840.8.2.2016.MW, w której wskazano jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 865/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.W. – oddalił skargę na wyżej wymienioną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2016 r.

Starosta Gorlicki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w trakcie postępowania sądowego), decyzją z dnia 29 września 2016 r. odmówił uchylenia – w postępowaniu wznowieniowym – ostatecznej decyzji własnej z dnia 5 października 2015 r. udzielającej pozwolenia na budowę.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 marca 2017 r., znak:WI-I.7840.27.5.2016.MW, uchylił w postępowaniu odwoławczym zaskarżoną decyzję Starosty Gorlickiego z dnia 29 września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem uwzględnienia stanowiska zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2016 r.

Starosta Gorlicki decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., znak AB.6740.43.2015, działając na podstawie art. 104, art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) po ponownym rozpatrzeniu wniosków z dnia 7 stycznia 2016 r. i 14 stycznia 2016 r. M.B. i M.S. oraz wniosku z dnia 15 stycznia 2016 r. R.A. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z instalacjami (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji), pięciu stanowisk postojowych oraz zjazdu publicznego na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w G., zakończonego ostateczną decyzją Nr 548/2015, znak: AB.6740.43.2015, z dnia 5 października 2015 r. wydaną dla D.W., prowadzącego działalność gospodarczą pn. "D.", przeniesioną następnie decyzją znak: AB.6740.105.2016 z dnia 25 marca 2016 r. na nowego Inwestora – P. sp. z o. o. z siedzibą w K.: 1) postanowił odmówić uchylenia wyżej wymienionej decyzji ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, 2) stwierdził jednocześnie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa polegającym na błędnej interpretacji przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał w szczególności, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sensie merytorycznym wydana została prawidłowo, projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami techniczno-budowlanymi jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia, wykonany i sprawdzony został przez zespół uprawnionych projektantów. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazał bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] przedkładając warunki zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, uzgodnienie projektu zjazdu, a także uzgodnienie lokalizacji miejsc postojowych w obrębie działki drogowej.

Odwołanie od decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 27 lipca 2017 r. wnieśli M.B., M.S. i R.A., współwłaściciele zabudowanej nieruchomości – działki nr [...] przy ul. [...], objętej KW [...]. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, tj. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia 5 października 2015 r. pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, art. 8 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji, które opisywałoby sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy i przedstawiało podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 28 lutego 2018 r., znak WI-I.7840.27.7.2017.BB, działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania M.B., M.S., R.A. od decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 27 lipca 2017 r. znak: AB.6740.43.2015– utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewoda Małopolski wskazał następnie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice – Plan nr 3, zatwierdzonym Uchwałą Nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2006 r. Nr 889 poz. 5400 ze zm.), planowana inwestycja znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 4.UC – tereny usług komercyjnych, oraz w terenach 1.ZI – tereny zielni izolacyjnej i zieleni ochronnej. Zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w mpzp w zakresie kształtowania architektury dotyczące zakazu realizacji budynków wyższych niż dwukondygnacyjne, w tym jedna kondygnacja winna być realizowana w poddaszu; wysokości wynoszącej 10.81 m, a więc mniejszej niż 15 m nad poziom terenu, z dopuszczeniem zróżnicowania wysokości obiektów; realizacji dachów jako dwuspadowych o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30° (mniejszej niż 40°), a także uwzględnienia w projekcie zagospodarowania działki na powierzchni min. 10% kompozycji zieleni urządzonej. W kwestii zapewnienia miejsc postojowych zapis mpzp brzmi: "obowiązek realizacji miejsc parkingowych, w zależności od potrzeb". Zaprojektowano 5 miejsc dla samochodów osobowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych. Ilość taka została wskazana przez uprawnionego projektanta, zaakceptowana przez inwestora i organ administracji wydający decyzję. Wojewoda Małopolski nie znalazł podstaw prawnych do zakwestionowania projektu w tym zakresie. W świetle przywołanych zapisów planu brak jest podstaw prawnych do tego, by uznać, że ilość ta jest niewystarczająca. Miejsca postojowe zostały zaprojektowane w ilości zgodnej z ustaleniami mpzp. W okolicznościach niniejszej sprawy istotny jest zapis mpzp: "dojazd do terenu (...), z uwzględnieniem wykorzystania istniejącej drogi - ul. [...]".

Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. M.B. wniósł skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. w K., który w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r. ocenił zarzuty skargi jako bezpodstawne.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda Małopolski trafnie skonstatował – jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. – zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice – Plan nr 3, zatwierdzony Uchwałą Nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r.) oraz wymaganiami ochrony środowiska. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że planowana inwestycja znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 4.UC (tereny usług komercyjnych) oraz w terenach 1.ZI (tereny zielni izolacyjnej i zieleni ochronnej); spełnia wymagania w zakresie kształtowania architektury, w szczególności dotyczące zakazu realizacji budynków wyższych niż dwukondygnacyjne (w tym jedna kondygnacja winna być realizowana w poddaszu), wysokości wynoszącej 10.81 m, a więc mniejszej niż 15 m nad poziom terenu, z dopuszczeniem zróżnicowania wysokości obiektów; realizacji dachów jako dwuspadowych o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30° (mniejszej niż 40°), a także uwzględnienia w projekcie zagospodarowania działki na powierzchni min. 10 % kompozycji zieleni urządzonej. W ramach inwestycji zaprojektowano 5 miejsc postojowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych – rozwiązanie to, jak trafnie stwierdził Wojewoda Małopolski, jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego ("obowiązek realizacji miejsc parkingowych, w zależności od potrzeb"), a nadto nie narusza § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warto też zauważyć, że liczba miejsc postojowych została uzgodniona przez zarządcę dróg gminnych pismem z dnia 15 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym głównym punktem odniesienia są tu przepisy wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd wojewódzki podkreślił, że projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pieczęcią "zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdzam bez uwag". Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych ponosi odpowiedzialność za treść uzgodnienia. Ponadto w części opisowej do projektu budowlanego dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego znajduje się informacja, że zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla projektowanej inwestycji zapewniają dwa istniejące hydranty zlokalizowane w odległości ok. 49 m i ok. 70 m oraz że drogę pożarową dla projektowanego budynku zapewniają istniejące drogi. W tym stanie rzeczy Wojewoda Małopolski nie miał podstaw do kwestionowania spełnienia przez inwestycję wymogów przeciwpożarowych. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. oraz § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ocena kompletności projektu budowlanego powinna być dokonywana z uwzględnieniem relewantnych przepisów prawa budowalnego, w świetle których zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Istotnym uzupełnieniem regulacji ustawowej w tej mierze są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, przedłożony przez inwestora projekt budowlany ma walor kompletności; zawiera on wszystkie elementy wskazane w odnośnych przepisach, został opracowany w czytelnej grafice. Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną złożył M.B. zaskarżając wyrok Sądu wojewódzkiego w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej jako: ustawa Prawo budowlane), poprzez błędne uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice zatwierdzonego uchwałą Nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26.10.2006 r. z uwagi na zaprojektowanie zjazdu z drogi publicznej na wyznaczonym w planie terenie zieleni izolacyjnej i zieleni ochronnej, na którym nie dopuszczono możliwości lokalizowania zjazdów i dojazdów do budynków,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z póżn. zm., dalej jako: ustawa Prawo budowlane), poprzez błędne uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany i stanowiący jego część projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego z uwagi na udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, której obsługa komunikacyjna będzie się faktycznie odbywać w części po nieruchomości skarżącego,

- § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego pomimo braku zapewnienia miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku,

- § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 09.124.1030) w zw. z 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie wzięcie pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg zapewnienia drogi do nieruchomości, która musi spełniać wymogi drogi pożarowej, posiadającej szerokość co najmniej 4 metry oraz umożliwiającej przejazd bez cofania lub urządzony plac manewrowy o wymiarach 20 m X 20 m,

- § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124 z póżn. zm.) poprzez uznanie, że prawidłowe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zjazdu publicznego, który nie jest powiązany funkcjonalnie z obiektem w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza, gdyż zjazd ten został zaprojektowany w terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną i ochronną, a tym samym nie spełnia definicji zjazdu publicznego,

- art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy stwierdzone wady projektu wskazują na to, że nigdy nie powinien on zostać zatwierdzony w takim kształcie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego,

- art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną w oparciu o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2018 roku, znak: Wl-1.7840.27.7.2017.BB oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 27 lipca 2017 roku, znak: AB.6740.43.2015, względnie o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania zakwestionował zasadność podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jako chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, który powiązany został z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, a do których Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienia. Nie sposób także przyjąć, aby zebrany w sprawie materiał dowodowy był niekompletny, czy też poddany został niewłaściwej ocenie organów administracji. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w którym zarzuca się błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodnego, dotyczącego sposobu zagospodarowania nieruchomości, nie wskazując przy tym na naruszenie art. 80 k.p.a. Nadto należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym dotycząca pozwolenia na budowę, a nie postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, co może sugerować treść tego zarzutu.

Analizując z kolei prawidłowość zastosowania w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. należy mieć na względzie okoliczność, że wskazany przepis stanowi podwójny wyjątek od przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze bowiem, art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje określony sposób zakończenia wznowionego postępowania. Odnosi się zatem do jednego z kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, gdyż dopuszcza wyjątki od art. 16 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz określa przesłanki zastosowania normy wyjątku (patrz m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1478/11, LEX nr 1151899 oraz z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 605/12, LEX nr 1351356). Po drugie, art. 146 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, gdyż przewiduje utrzymanie w mocy decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, które zostało później wznowione, chociaż przy wydaniu tej decyzji niewątpliwie doszło jednak do kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego uznawanego przez art. 145 § 1 k.p.a. za choćby jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Art. 146 § 2 k.p.a. przyjmuje bowiem regułę, że w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas oryginalnej decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W wyjątkowych okolicznościach należy orzec w wyjątkowy sposób.

Przedstawiona wykładnia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zadaniem organu administracji, który wznowił postępowanie administracyjne jest dokładne zbadanie kwestii materialnoprawnych, ponieważ niezbędne jest rozstrzygnięcie, jaka decyzja mogłaby zapaść w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania. Takie zasady orzekania we wznowionym postępowaniu mają oczywiście zastosowanie do tych spraw, w których przesłanka wznowienia jest określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak bardzo wyraźnie, że samo uczestnictwo strony we wznowionym postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej (odmiennej) decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Podkreśla się przy tym, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1123/17, LEX nr 2646212).

Przedstawione wyżej zasady prowadzenia wznowionego postępowania i podstawy zakończenia tego postępowania rozstrzygnięciem wydanym w myśl art. 146 § 2 k.p.a. znalazły pełne uzasadnienie w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań, jak i rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego.

Należy również zauważyć, że obraza przepisu prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji może mieć miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżący kasacyjnie powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa lub ich błędna wykładnia. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia wskazanych norm prawnych, przy czym nie wskazuje, czy ich naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu.

Nietrafny jest zarzut naruszenia 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w zaprojektowaniu zjazdu z drogi publicznej przez wyznaczony w planie miejscowym teren zieleni izolacyjnej i zieleni ochronnej. Podkreślić należy, że zgodność projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu

Zaprojektowana inwestycja obejmująca budynek handlowo-usługowy wraz z instalacjami, stanowiskami postojowymi oraz zjazdem publicznym, zlokalizowana została na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został oznaczony symbolem 4.UC – tereny usług komercyjnych oraz 1.ZI-teren zieleni izolacyjnej i zieleni ochronnej. Jednocześnie inwestycja ta spełnia wszystkie zawarte w planie miejscowym wymagania w zakresie architektury oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z postanowień planu dla terenu tego przewidziano dojazd z drogi lokalnej oznaczonej symbolem 6 KUI, z uwzględnieniem wykorzystania istniejącej drogi – ul. [...] (§ 13 4.UC pkt 7 lit. b planu). Plan miejscowy dopuszcza również realizację dróg wewnętrznych nie wyodrębnionych na rysunku planu, służących obsłudze terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, w dostosowaniu do projektu podziału terenów na działki (§ 4 ust. 11 pkt 2 planu). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego zjazd z drogi prowadzący na teren inwestycji, może również prowadzić przez teren zieleni izolacyjnej oraz zieleni ochronnej jeżeli jest to niezbędne dla prawidłowego skomunikowania terenu inwestycji. Także teren zieleni izolacyjnej i zieleni chronionej zgodnie z postanowieniami planu może być zagospodarowany w związku z realizacją celu publicznego ( § 5 1.ZI pkt 1). Dostęp projektowanej inwestycji do drogi publicznej tj. ul. [...] zaprojektowany został zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta Gorlice, działającego jako zarządca drogi gminnej i obejmuje zjazd publiczny z ulicy [...]. Zaprojektowany budynek na działce przeznaczonej do zabudowy tego typu obiektów nie może funkcjonować w sytuacji, gdy nie jest on skomunikowany z drogą publiczną przez system wjazdów i wyjazdów (zjazdów) stanowiących drogę dojazdową do budynku. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że wprawdzie pozwolenie na budowę nie obejmuje zagadnień lokalizacji zjazdu na drogę publiczną lub z niej, ale należy mieć na względzie, że Prawo budowlane nie narusza postanowień innych aktów prawnych w tym ustawy o drogach publicznych oraz że wraz z innymi ustawami tworzy komplementarny system prawny. Kwestia zjazdu z drogi publicznej i połączenie inwestycji z drogą publiczną mogą być oceniane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak to zostało wskazane powyżej, w kontekście zdolności projektowanej inwestycji do samodzielnego funkcjonowania oraz zgodności z postanowieniami planu miejscowego.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym zapewnienia miejsc postojowych. Zgodnie z powołanym przepisem zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei zgodnie z § 18 ust. 2 liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W kwestii zapewnienia miejsc postojowych przedmiotowy plan miejscowy nakazuje obowiązek realizacji miejsc parkingowych w zależności od potrzeb. Stąd zaprojektowanie 5 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym jednego dla osób niepełnosprawnych nie można uznać za sprzeczne z planem.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, iż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu nie obejmuje on działki należącej skarżącego, stąd brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Obowiązek uwzględnienia przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie, bez odniesienia do skonkretyzowanych planów zagospodarowania. Z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w powołanym przepisie, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia zbyt wąskiej, jego zdaniem, drogi dojazdowej nie świadczy jeszcze o tym, że doszło do naruszenia jego chronionego prawem interesu.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązkiem organu administracji jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i w tym też zakresie projekt ten został oceniony. Należy pamiętać, że projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został zawężony do kwestii zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1). Podzielić zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że projekt w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń, a zastrzeżenia skarżącego uznać za nieskuteczną polemikę, bowiem z projektu zagospodarowania działki nie wynika, by w sprawie został naruszony § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Przedmiotowy projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który potwierdził jego zgodność z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag i to właśnie ten podmiot odpowiada za treść uzgodnienia i spełnienie przez projekt budowlany warunków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika z treści tego projektu budowlanego drogę pożarową dla projektowanego budynku zapewniają istniejące drogi, a zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru zapewniają dwa istniejące hydranty zlokalizowane w odległości ok. 49m. i 70 m.

Chybiony jest zarzut naruszenia § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w którym to zarzucie skarżący kwestionuje zarówno lokalizację jak i charakter publiczny zjazdu. Tymczasem kwestie te zostały już prawomocnie rozstrzygnięte decyzją Burmistrza Miasta Gorlice z dnia 10 kwietnia 2015 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] w G. – działki nr [...], [...] na działkę nr [...] w miejscu zaznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik nr 1 do powyższej decyzji. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 t.j.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem ustawowo uregulowano, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W tej sytuacji kwestionowanie miejsca lokalizacji zjazdu oraz jego charakteru w niniejszym postępowaniu uznać należało za niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Oddalił także wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.