Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 786/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 34 ust. 4, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 2-2a i art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 6 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1935
law: Rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 881/20 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 881/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w Warszawie (zwanej dalej "Wspólnotą") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 10 marca 2020 r., nr 189/OPON/2020 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 12 czerwca 2019 r., nr 199/B/2019 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie z garażem podziemnym i usługami w parterze oraz zjazdem z ul. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wspólnota zarzuciła przy tym naruszenie:

1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku nie na podstawie akt sprawy. Wyrażało się to ustaleniu przez Sąd, że w projekcie budowlanym przewidziano wejście do budynku od ul. [...] w obrębie południowo-wschodniego ryzalitu, podczas gdy w projekcie takiego wejścia nie zaplanowano. Wspólnota dodała, że ten błąd mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 11 uzasadnienia wyroku bowiem istnieniem opisanego wejścia usprawiedliwiał niezasadność zarzutu sformułowanego w punkcie 2.2.1.1 wstępu skargi;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja"), polegające na:

a. braku rozważenia i odniesienia się w zaskarżonym wyroku do zarzutu sformułowanego w punkcie 2.1 wstępu skargi (wyjaśnionego w punkcie 2 uzasadnienia) dotyczącego niedopuszczalności utrzymania w mocy pozwolenia na budowę ze względu na zmiany projektu na etapie postępowania odwoławczego,

b. przeinaczeniu zarzutu sformułowanego w punkcie 2.2.1.1 wstępu skargi (wyjaśnionego w punkcie 3.2 uzasadnienia) dotyczącego niezgodności inwestycji z obowiązującą linią zabudowy, w tym poprzez przypisywanie Wspólnocie twierdzeń, które są nieprawdą i nawet pośrednio nie wynikają ze skargi, a w dalszej kolejności ustosunkowywanie się w zaskarżonym wyroku do tak przeinaczonego zarzutu. Zdaniem Wspólnoty Sąd pierwszej instancji nie rozważył i nie odniósł się więc do rzeczywistej treści wskazanego zarzutu skarżącej,

c. braku rozważenia i odniesienia się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2.2.1.2 wstępu skargi (wyjaśnionego w punkcie 3.3 uzasadnienia) dotyczącego przekroczenia dopuszczonej szerokości elewacji frontowej,

d. braku rozważenia i odniesienia się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2.2.2.4 wstępu skargi (wyjaśnionego w punkcie 4.3 uzasadnienia) dotyczącego bezskuteczność uzgodnienia higienicznego i sanitarnego,

e. przeinaczeniu oraz nielogicznym połączeniu zarzutów odrębnych, to jest zarzutu sformułowanego w punkcie 2.2.3 wstępu skargi dotyczącego braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w związku z budową sieci uzbrojenia terenu) oraz zarzutu w punkcie 2.2.4 wstępu skargi dotyczącego braku realizacji przyłączy umożliwiających należyte funkcjonowanie inwestycji (wyjaśnionych odpowiednio w punkcie 5 i 6 uzasadnienia), w sytuacji, gdy obydwa wskazane zarzuty odnoszą się do dwóch odmiennych kwestii,

f. braku rozważenia i odniesienia się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2.2.5 wstępu skargi (wyjaśnionego w punkcie 7 uzasadnienia) dotyczącego sporządzenia części projektu określonego jako specyfikacji platform samochodowych w języku angielskim, a nie polskim,

Wspólnota jednocześnie wskazała, że każde z powyższych uchybień samodzielnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie braku ich popełnienia i w przypadku należytego rozważenia stosownych zarzutów Wspólnoty sformułowanych w skardze na zaskarżoną decyzję, owa decyzja mogła zostać uchylona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem: art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany projektu nią zatwierdzonego i będącego jej integralną częścią. Skarżąca wyjaśniła, że utrzymanie pozwolenia w mocy jest powieleniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz będącego jego integralną częścią projektu budowlanego. W razie więc zmian w projekcie na etapie postępowania odwoławczego, omawiane rozstrzygnięcie drugoinstancyjne byłoby w istocie nadal udzieleniem pozwolenia na budowę zgodnie z pierwotną wersją projektu budowlanego, która już nie istnieje. Zdaniem Wspólnoty takie drugoinstancyjne rozstrzygnięcie jest trwale niewykonalne i obarczone wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;

4. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast uchylenia decyzji obu instancji, w sytuacji, gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem:

a. art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") co do niezgodności projektu warunkami zabudowy zakresie:

i. cofnięcia elewacji frontowej 2.-3. kondygnacji południowej części budynku w głąb nieruchomości, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy nakazano usytuowanie go wzdłuż obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej istniejącą pierzeją sąsiedniego budynku Wspólnoty,

ii. przekroczenia maksymalnie dopuszczonej szerokości elewacji frontowej (15 m). Wspólnota zaznaczyła, że Wojewoda nie uznaje zarzutów wskazanych w dwóch powyższych punktach dlatego, że zakłada, iż część elewacji cofniętej względem obowiązującej linii zabudowy, nie jest elewacją frontową, lecz jest bokiem ryzalitu elewacji bocznej. W ocenie skarżącej założenie to jest błędne, gdyż taki bok zawsze jest elewacją frontową,

iii. niezapewnienia miejsc postojowych ustalonych w warunkach zabudowy;

b. art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez brak uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień i opinii właściwych organów oraz sprawdzeń:

i. uzgodnienia higienicznego i zdrowotnego,

ii. opinii o bezpieczeństwie i higieny pracy,

iii. uzgodnienia o ochronie przeciwpożarowej,

co wynika z tego, że inwestor, choć wprawdzie uzyskał dla pierwotnej wersji projektu uzgodnienia i opinię, to jednak dokonał modyfikacji projektu, a zatem wymienione uzgodnienia i opinia straciły ważność. Wojewoda i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznali, że modyfikacje projektu nie były istotne, a więc wymienione uzgodnienia i opinia pozostają aktualne. W ocenie Wspólnoty powyższe nie jest prawdą, gdyż modyfikacje projektu były istotne. Polegały na całkowitym zastąpieniu kluczowych części projektu nową treścią (czemu nie zaprzecza sam inwestor), mających decydujący wpływ na względy higieniczno-zdrowotne, względy bezpieczeństwa i higieny pracy oraz względy ochrony przeciwpożarowej. Ponowne uzyskanie wymienionych uzgodnień i opinii było więc konieczne,

iv. a nadto niespełnienie obowiązków wskazanych w uzgodnieniu higienicznym i sanitarnym jako jego warunków, co czyniło je bezskutecznym;

c. art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez brak złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie, podczas gdy na tych działkach inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane polegające na przebudowie sieci uzbrojenia terenu. Wspólnota zaznaczyła, że Wojewoda nie uznaje zarzutu wskazanego w powyższym punkcie, gdyż jego zdaniem z projektu wynika, że inwestycja nie obejmuje prowadzenia robót budowlanych na wymienionych działkach. Jest to zdaniem Wspólnoty nieprawdą, gdyż na str. 43-69 i 82 projektu zapisano, że inwestycja obejmuje prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci uzbrojenia terenu na terenie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...];

d. art. 5 ust. 1 pkt 2-2a i art. 33 ust. 1 P.b. poprzez objęcie projektem nie całego zamierzenia budowlanego, lecz tylko jego części, polegające na wyłączeniu z zakresu przewidzianych robót budowlanych realizacji przyłączy umożliwiających należyte funkcjonowanie inwestycji. Wspólnota zaznaczyła, że Wojewoda nie uznaje zarzutu wskazanego w powyższym punkcie, gdyż jego zdaniem zgodnie aktualnym orzecznictwem projekt budowlany dla zamierzeń takich jak inwestycja (nie mogących funkcjonować bez przyłączy), nie musi obejmować budowy przyłączy, o czym mają świadczyć trzy przytoczone w zaskarżonej decyzji wyroki (najpóźniejszy - z 2017 r.), co jest jednak założeniem błędnym, gdyż zgodnie z przytoczonymi w skardze 24 prawomocnymi wyrokami (najpóźniejsze - z 2019 r.) projekt budowlany dla zamierzeń takich jak inwestycja, to jest niemogących funkcjonować bez przyłączy, musi obejmować budowę przyłączy;

e. § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 z późn. zm., dalej "r.MTBiGM") poprzez sporządzenie części projektu (specyfikacji platform samochodowych) w języku angielskim, a nie polskim.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2021 r. [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej obszernie ustosunkowując się do przedstawionych przez Wspólnotę zarzutów i merytorycznie odpierając je.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Liczne zarzuty przedstawione przez Wspólnotę w skardze kasacyjnej bezpośrednio lub pośrednio wynikają z merytorycznych zastrzeżeń skarżącej do treści zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. [...] w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że obszerny zespół opisanych w skardze naruszeń prawa dotyczy również przepisów postępowania i ma wydźwięk proceduralny. To jednak nie zmienia faktu, że zarzucane Sądowi pierwszej instancji pomyłki (Wspólnota twierdzi, że Sąd pierwszej instancji mylnie oceniając położenie wejścia do budynku nie działał na podstawie akt sprawy), liczne braki czy "przeinaczenia" (Wspólnota twierdzi, że niektóre jej zarzuty zawarte w skardze nie zostały należycie rozpoznane lub zostały niewłaściwe zrozumiane) wpisują się przedmiotowo w obszary problemowe procesu udzielania pozwolenia na budowę oraz charakterystyki samej inwestycji – które to obszary skarżąca określa jako kontrowersyjne i sporne.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważając że pomiędzy zarzutami skargi kasacyjnej istnieją związki przedmiotowe, w miarę możliwości pogrupuje je w celu częściowo łącznego rozpoznania.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej może być rozpoznany samodzielnie, choć po części łączy się on z problematyką zgodności z warunkami zabudowy bryły projektowanego budynku (o czym niżej). Wspólnota zaakcentowała w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Świadczyć o tym ma to, że sformułowany w punkcie 11. uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 10-12) wywód dotyczy lokalizacji wejścia do projektowanego budynku w obrębie południowo wschodniego ryzalitu. Tymczasem, jak zaznacza skarżąca, takiego wejścia projekt nie przewiduje.

Naczelny Sąd Administracyjny, po analizie projektu budowlanego, w szczególności projektu zagospodarowania terenu (rys. A-01 projektu budowlanego), przyznaje, że Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał założenia projektowe dotyczące lokalizacji wejścia do budynku. Prawdą jest, że wejścia do budynku przewidziano tylko od wschodu (od ul. [...]) oraz od północy. Z wywodu na s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywnioskować można natomiast, że Sąd pierwszej instancji najprawdopodobniej omyłkowo zidentyfikował wyrysowany w rzucie z góry (na planie zagospodarowania terenu) obszar "nadwieszenia i balkonów" jako okap nad wejściem i stąd zapewne przyjął, że jest tam właśnie wejście do budynku. W rezultacie tego błędu kilka kolejnych twierdzeń na s. 11-12 wyroku okazało się rzeczywiście chybionych, co dostrzegła skarżąca kasacyjnie. Sąd bowiem rzeczywiście wadliwie zakładał, że cofnięcie boku ryzalitu w południowej części budynku względem ul. [...] wiąże się architektonicznie z "oddaleniem wejścia od ul. [...]". Tymczasem po stronie południowej budynku takiego wejścia rzeczywiście nie zaprojektowano.

Pomimo powyższego błędu nie ma podstaw, aby wywód Sądu na temat bryły projektowanego budynku zupełnie zdyskwalifikować. Poza wadliwie poczytaną lokalizacją wejścia do budynku, Sąd prawidłowo przeanalizował charakterystykę budynku na działkach nr [...] i [...] w kontekście decyzji o warunkach zabudowy. Omyłka dotycząca lokalizacji wejścia nie ma przeto wpływu na wynik sprawy. Co więcej, nie sposób uznać, że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. Nie powinno budzić wątpliwości, że Sąd wypowiadał się o właściwym projekcie budowlanym będącym w aktach sprawy. Fakt omyłki w odczytaniu znaczenia jednego z wyrysowanych elementów (wejścia) nie świadczy, że Sąd odnosił się do dokumentu spoza akt sprawy.

Przystępując natomiast do merytorycznej oceny prawidłowości rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zgodności ukształtowania elewacji południowej projektowanego budynku z warunkami zabudowy, można kolejno przejść do rozpoznania zarzutu procesowego wymienionego w punkcie 2 lit. b.-c. (numeracja tego i dalszych zarzutów odnosi się do listy na s. 1-5 niniejszego uzasadnienia) oraz zarzutu materialnoprawnego przywołanego wyżej w punkcie 4 lit. a. który również tej kwestii dotyczył.

Przedstawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji (punkt 2 lit. b.-c.) Wspólnota eksponuje, że podniesione przez nią wcześniej w skardze zarzuty dotyczące parametrów zabudowy w kontekście linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej zostały po części "przeinaczone", a po części nierozpoznane.

Przyznać można, że fragment uzasadnienia Sądu co do powyższej kwestii nie został wprost i klarownie odniesiony do korespondujących zarzutów skargi zawartych w jej punktach 2.2.1.1. i 2.2.1.2. Znalazły się tam też błędy dotyczące wspomnianej wyżej projektowanej lokalizacji wejścia do budynku. Tym niemniej nie ma podstaw do twierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wywód na s. 10-12 uzasadnienia wyroku, choć częściowo niefortunny, nie świadczy o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał wyjaśnienia podstaw swego stanowiska. Sąd przywołał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i uargumentował, dlaczego uważa, że zaprojektowany budynek jest z nią zgodny. Skarżący może nie zgadzać się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a nawet określać je jako nieadekwatne bądź błędne, lecz to jeszcze nie oznacza – w każdym razie w rozważanym przypadku – że mamy do czynienia uzasadnieniem wyroku istotnie niekompletnym (art. 141 § 4 P.p.s.a.), a tym bardziej urągającym prawu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Zasadnicza ocena wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w obszarze problematyki zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy wymaga dokonania jednak przede wszystkim weryfikacji tego zagadnienia w aspekcie materialnoprawnym. To da ostateczną odpowiedź, czy Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował prawidłowe stanowisko organu, czy orzekł wadliwie, akceptując błędne i niezgodne z prawem materialnym pozwolenie na budowę.

Kwestia zgodności projektowanej przez [...] sp. z o.o. zabudowy z decyzją o warunkach zabudowy poruszona została w kontekście zarzutu naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 34 ust. 1 P.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Wspólnoty nie można było zaakceptować rozwiązania architektonicznego przewidującego cofnięcie elewacji frontowej w południowej części bryły budynku w głąb nieruchomości (dotyczyło to poziomu 2.-3. kondygnacji). Naruszałoby to wymogi decyzji o warunkach zabudowy w kontekście obowiązującej linii zabudowy. Dopuszczono też przekroczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej, co wyrażać się miało w realizacji elewacji frontowej o szerokości powyżej 15 m. W ocenie Wspólnoty to przekroczenie powinno zostać zidentyfikowane, gdy doliczy się bok ryzalitu elewacji frontowej, który w ocenie skarżącej powinien być traktowany nie inaczej jako przedłużenie elewacji frontowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, choć zarazem przyznaje, że ocena niestandardowych rozwiązań architektonicznych w zakresie ukształtowania bryły budynku inwestycji przy ul. [...] nie jest oczywista i wymagała pewnej refleksji i namysłu.

Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta 28 maja 2008 r., następnie przeniesioną na [...] sp. z o.o. (zob. s. 4-17 projektu budowlanego) dla planowanej zabudowy wyznaczono obowiązującą linię dla 2-4 kondygnacji (nadwieszenia) oraz nieprzekraczalną linię dla parteru budynku – według załącznika graficznego. Szerokość elewacji frontowej może wynieść 15 m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego położenie elewacji frontowej, stanowiącej elewację od strony ul. [...], odpowiada warunkom zabudowy. Front ten przebiega dokładnie po obowiązującej linii zabudowy i ma 15 m szerokości. Oczywiście Sąd dostrzega, że główna bryła budynku, którą można wyznaczyć wedle narożników jego części frontowej bezpośrednio przylegających do obowiązującej linii zabudowy przy ul. [...], od strony elewacji południowej uzupełniona jest o część dodatkową, która wysunięta jest poza lico tej elewacji. Tworzy ona rodzaj ryzalitu. Wspólnota uważa, że owa wysunięta część budynku, ujęta z perspektywy obserwatora od strony drogi publicznej, tworzy w istocie przedłużenie elewacji frontowej, tyle że cofniętej. To cofnięcie naruszać ma wymogi decyzji o warunkach zabudowy dotyczące wyznaczonej dla 2-4 kondygnacji obowiązującej linii zabudowy. Naruszać ma też parametr maksymalnej szerokości frontu, bowiem w ocenie Wspólnoty wysunięta część budynku, w płaszczyźnie północ-południe przedłuża elewację frontową ponad dopuszczalny wymiar.

Naczelny Sąd Administracyjny, po dokładnej analizie projektu, w okolicznościach niniejszej sprawy ocenianych indywidualnie, doszedł do przekonania, że ryzalit w głównej bryle budynku od południa nie stanowi ani fragmentu elewacji frontowej ani rodzaju jej poszerzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się nie tylko z projektem zagospodarowania terenu, ale też z rzutami poszczególnych kondygnacji. Ryzalit w części południowej budynku zawiera pomieszczenia na poziomie parteru i tylko tam elewacja południowa jest murowana (zob. rys. A-03), natomiast na poziomach +1 i +2 przewiduje się elementy postać architektonicznych logii, z tym zastrzeżeniem, że w ramach powierzchni wewnętrznej takich logii wydzielono taras oraz w części są one osłonięte przegrodami szklanymi - okiennymi (lecz nie elementami murowanymi) stanowiąc rodzaj zamkniętego tarasu powiększającego funkcjonalnie pomieszczenia mieszkalne. W obrębie trzeciej kondygnacji znajdują się w większości tarasy, za wyjątkiem ostatniego pomieszczenia od tyłu budynku, gdzie przewidziano oszkloną loggię.

Charakterystyka południowego uzupełnienia bryły budynku – w którym w dużej mierze inwestor zrezygnował z elewacji murowanej, czytelnie upodabniając omawiany element architektoniczny do zespołu logii (choć częściowo zamkniętych oszkleniem) wysuniętych poza lico głównej bryły budynku – upoważnia do zinterpretowania go jako rozwiązania architektonicznego przynależnego południowej elewacji. Nie powinno być ono poczytywane jako rodzaj przedłużenia frontu budynku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny skłania się ku aprobacie takiej interpretacji architektonicznej bryły budynku jaką zaproponował Wojewoda na s. 5 decyzji i którą zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to jest, że ryzalit południowy obserwowany od strony ul. [...] nie tworzy elewacji frontowej (cofniętej), a więc konsekwentnie też jej nie przedłuża.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, bardzo skądinąd szczegółowej i obszernej (s. 11-18), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w jego ocenie nie miało miejsca obejście wymogów decyzji o warunkach zabudowy. Nie doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.) zawierającego rozwiązania lekceważące wymogi ładu przestrzennego i urbanistyki skonkretyzowane w decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Architektura budynku, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z bryłą nieregularną, wymaga każdorazowo interpretacji z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i urbanistyki skonkretyzowanych czy to w planie miejscowym czy w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie – gdzie wysunięta od południa część bryły budynku nie jest dominująca, jej lico nie jest w przeważającej większości powierzchni wypełnione przegrodami murowanymi, a architektonicznie jawi się jako rodzaj zespołu loggii – taka część może być postrzegana jako element tylko uzupełniający tę bryłę.

Naczelny Sąd Administracyjny zapoznając się z treścią skargi kasacyjnej stwierdza, że nie są przekonujące przejaskrawione przykłady podawane przez Wspólnotę. Gdybyśmy mieli do czynienia – jak podaje skarżąca – z wysuniętymi na kilkaset metrów bocznymi częściami budynku (zob. s. 16-17 skargi kasacyjnej), to rzecz jasna taki kształt architektoniczny nie upoważniałby do twierdzenia, że owe boczne części nie tworzą zasadniczej bryły budynku. Należy jednak mieć świadomość, że w niniejszej sprawie charakterystyka spornej zabudowy tak się nie kształtuje. Również rysunki robocze skarżącej (s. 15 skargi kasacyjnej) wypaczają nieco obraz projektowanej zabudowy. Zaprojektowany ryzalit w części południowej elewacji jest stosunkowo wąski, niższy oraz cofnięty w stosunku do bryły budynku, przez co może być postrzegany jako element uzupełniający bryłę.

Można w tym miejscu dodać też, że wymogi dotyczące szerokości elewacji frontowej i linii zabudowy dotyczą sfery urbanistyki. Zachowanie określonej szerokości elewacji frontowej służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego kreowanego przez zabudowę przede wszystkim z pespektywy osi drogi publicznej. Inwestycja przy ul. [...] odpowiada w takim ujęciu decyzji o warunkach zabudowy. Jej główna, reprezentacyjna elewacja znajdzie się dokładnie w linii zabudowy, a jej szerokość odpowiadać będzie parametrowi ustalonemu na podstawie analizy zabudowy na działkach sąsiednich (15 m). Ryzalit części południowej, z taką determinacją kwestionowany przez Wspólnotę, stanowi element cofnięty, mniej widoczny z ulicy, nie zaburzający obrazu budynku w zakresie elementów istotnych z punktu widzenia urbanistyki: położenia elewacji frontowej przy obowiązującej linii zabudowy i jej szerokości.

Kolejny zagadnieniem zgłoszonym w skardze kasacyjnej, dotyczącym charakterystyki spornego budynku i podniesionym przez pryzmat naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji jest kwestia uzgodnień higienicznych i sanitarnych (zarzut 2. lit. d). Tę kwestię wyartykułowano także w płaszczyźnie naruszenia prawa materialnego: art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. (w zw. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. (punkt 4 lit. b).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i uzgodnienia do projektu nie zdezaktualizowały się. Zmiany w projekcie budowlanym wprowadzone na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę opisane na s. 32-33 skargi kasacyjnej nie są na tyle istotne, aby podważały uzgodnienie higieniczne i zdrowotne, opinię o bezpieczeństwie i higienie pracy oraz uzgodnienie o ochronie przeciwpożarowej.

Wyłączenie z zakresu inwestycji przyłączy nie zmienia warunków, jakie inwestycja będzie musiała spełnić, skoro i tak warunkiem oddania budynku do użytkowania będzie potwierdzenie odbioru ich wykonania oraz dostarczenie protokołów ich badań i sprawdzeń (k. 57 ust. 1 pkt 4 i 6 P.b.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wspólnota nie ma racji, że projekt zmienił się co do s. 92-108 projektu budowlanego, stanowiących jego część opisową. Ta część zawiera poprawkę na s. 94 dotyczącą wyłączenia przyłączy z projektu zagospodarowania działki. Wprowadził ją 26 czerwca 2018 r. architekt Wojciech Szymborski i stosownie do wymagań projektowych, ten architekt także złożył ponowny podpis na stronie końcowej (s. 108) wraz ze sprawdzającym architektem Lechem Szymborskim. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza oczywiście, że doszło wymiany pewnych stron omawianej części projektu, niemniej jednoznacznie jego autorzy ujawnili, jaka treść została zmieniona (uwaga dotycząca przyłączy na s. 94), a przez złożono dodatkowy podpis architekta sporządzającego i sprawdzającego (s. 108).

Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia także została zmodyfikowana i posiada dodatkowe podpisy podpis architekta sporządzającego i sprawdzającego datowane na 26 czerwca 2018 r. W tym przypadku wprawdzie nie ma notatek o zakresie dokonanej zmiany, niemniej nie jest to istotne z punktu widzenia aktualności opinii i uzgodnień. Omawiana część opracowania projektowego nie opisuje obiektu budowlanego i jego charakterystyki, ale dotyczy dodatkowego elementu projektu budowlanego określonego w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b., który ma znaczenie z perspektywy obowiązków kierownika budowy – sporządzenia lub zapewnienia sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na etapie budowy (art. 21a ust. 1 i nast. P.b.).

Nie ma także istotnego znaczenia kwestia uzgodnienia higienicznego i sanitarnego "z zastrzeżeniem". Uzgodnienie uzupełniające byłoby konieczne w razie, gdyby miało dość do sprecyzowania rodzaju usług. Zatwierdzony projekt tego jednak nie precyzuje, więc potrzeba uzupełnienia uzgodnienia nie zaktualizowała się.

Zagadnieniem łączącym się z kwestią charakterystyki inwestycji jest dopełnienie przez inwestora wymogu odpowiedniej liczby miejsc postojowych przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy. Problem ten Wspólnota zgłosiła podnosząc zarzut naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 P.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wątek ten opisany został w uzasadnieniu skargi na s. 28-29.

Wspólnota twierdzi, że skoro decyzja o warunkach zabudowy wymaga 24 miejsc postojowych, to wszystkie one powinny mieć charakter ogólnodostępny, a ponad taką liczbę należy wyznaczyć miejsca postojowe dla niepełnosprawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie jest trafny. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), które stosuje się przy projektowaniu (§ 2 ust. 1), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, "w tym również" stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przytoczone regulacje, należy przyjąć, że ustalona liczba stanowisk postojowych, jeżeli została określona w planie miejscowym bądź decyzji o warunkach zabudowy bez dalszego doprecyzowania, dotyczy liczby miejsc postojowych z uwzględnieniem miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W przypadku spornej inwestycji zaprojektowano wymagają ilość miejsc postojowych, w tym miejsca, z których mogą korzystać osoby niepełnosprawne. Ustalenia projektu są w tym zakresie zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, a zarzut kasacyjny tego dotyczący nie zasługuje na uwzględnienie.

Kolejne zagadnienie poruszone w skardze kasacyjnej dotyczy niedopuszczalności utrzymania w mocy pozwolenia na budowę ze względu na zmiany projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego. Wspólnota uważa, że do kwestii tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w sposób wyczerpujący (naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji). Nadto jej zdaniem – aprobując zaskarżoną decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta podjętą w warunkach modyfikacji projektu – Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1-2 K.p.a. i art. 34 ust. 4 P.b.

W płaszczyźnie teoretycznej argumentacja skarżącej, co do powyższego zagadnienia, nie jest zupełnie pozbawiona racji. Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego następuje w decyzji administracyjnej i to ona, jako akt administracyjny, funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera w swej treści integralne rozstrzygnięcie wyrażające się w zatwierdzeniu projektu budowlanego, a wręcz jego konkretnych egzemplarzy (niegdyś czerech, obecnie trzech) (art. 34 ust. 4 i 4a P.b.). Jeżeli wiec organ pierwszej instancji projekt zatwierdził, to jego istotna zmiana przez projektanta na etapie drugiej instancji, wymaga uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i ponownego orzeczenia o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu (do czego organ odwoławczy architektoniczno-budowlany jest uprawniony – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Utrzymanie pozwolenia na budowę (wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego) w mocy nie może natomiast łączyć się z istotnymi korektami w samym projekcie. Instancyjne utrzymanie w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) oznacza bowiem podtrzymanie niezmienionego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a więc i utrzymanie mocy prawnej zatwierdzenia projektu budowlanego w pierwotnej wersji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 589/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak koniecznej potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, jeżeli nie doszło do istotnych zmian w projekcie budowlanym zmieniających tożsamość zamierzenia, zwłaszcza w przypadku dokonania przez projektanta na etapie postępowania odwoławczego formalnych korekt w dotychczasowych egzemplarzach projektu (aktualizacji załączonych dokumentów, sprostowania omyłek, itp.).

Wspólnota w skardze kasacyjnej podniosła, że w realiach niniejszej sprawy w toku postępowania odwoławczego wprowadzono do projektu nowe rozwiązania (s. 20 skargi kasacyjnej). Wyjaśniła, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor podmienił s. 34-36 projektu, gdzie opisano sposób budowy zjazdu. Specyfikacje merytoryczne inwestycji zawarte w poprzedniej wersji wspomnianych stron były natomiast inne niż w wersji obecnej. Ponadto, zmieniono analizę nasłonecznienia, określenie liczby i rodzaju miejsc parkingowych, jak też oświadczenia projektanta i sprawdzającego. Były uzupełniane podpisy, autoryzowane "wklejki" i wszywane nowe zaświadczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego korekty dokonane w projekcie budowlanym w trakcie postępowania odwoławczego mają nieco inny charakter, jak to przedstawia skarżąca, nie powodują zmiany tożsamości inwestycji oraz nie są istotne z punktu widzenia postaci, charakterystyki i parametrów zaprojektowanego obiektu, a w wymiarze formalnym – nie doprowadziły do wymiany zatwierdzonego egzemplarza projektu budowlanego.

Z akt administracyjnych organu odwoławczego wynika, że pismem z dnia 24 września 2019 r. Wojewoda wezwał [...] sp. z o.o. do przedstawienia wyjaśnień i dokonania korekt dokumentacji w zakresie analizy nasłonecznienia, sprecyzowania liczby miejsc postojowych (wobec stwierdzonych nieścisłości pomiędzy poszczególnymi danymi), umieszczenia podpisów projektantów i sprawdzających w wymaganych miejscach, autoryzowania korekt, a także do przedłożenia aktualnych warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej oraz oryginałów lub prawidłowo poświadczonych za zgodność z oryginałem wymaganych decyzji.

Przy piśmie z dnia 10 grudnia 2019 r. [...] sp. z o.o. odpowiedziała na wezwanie dopełniając wszystkich wymogów.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że żadna z powyższych korekt nie wpłynęła na zmianę postaci, charakterystyki i parametrów substancji projektowanej zabudowy. Obowiązki inwestora sprowadzały się bowiem do dopełnienia strony formalnej projektu: uzupełnienia podpisów, aktualizacji warunków przyłączenia i dostarczenia oryginałów dokumentów stanowiących załączniki do ściśle rozumianego opracowania projektowego. Merytoryczny charakter miała tylko kwestia ilości miejsc postojowych, przy czym należy zauważyć, że projektant tego parametru nie zmienił. W projekcie przewidziano w tylnej, zachodniej części działki 3 miejsca postojowe dla niepełnosprawnych i jedno standardowe, co wynikało już z właściwego temu zagadnieniu opisu na s. 84 oraz właściwego rysunku A-01 z poprawką naniesioną 26 lutego 2018 r. Były to obowiązujące założenia projektu zatwierdzonego przez Prezydenta. Inwestor na etapie postępowania odwoławczego poprawił tylko omyłkę w opisie na s. 86, gdzie przy opisie danych o dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych podano niewłaściwą liczbę miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego krygowano projekt budowlany, to jednak żadne z działań inwestora (i projektanta), do których był wezwany przez Wojewodę, nie zmieniało postaci, charakterystyki i parametrów substancji obiektów budowlanych przewidzianych do realizacji. W takich warunkach organ odwoławczy uprawniony był do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zatwierdzony egzemplarz projektu budowlanego na etapie decyzji Wojewody pozostawał bowiem nadal merytorycznie i formalnie tym samym egzemplarzem (egzemplarzami), dla niezmienionej substancji obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1-2 K.p.a. i art. 34 ust. 4 P.b., w zakresie w jakim dotyczy opisanego wyżej zagadnienia, należy uznać za nieusprawiedliwiony. Za nieskuteczny należy uznać również korespondujący z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut skargi dotyczący kwestionowanych przez Wspólnotę zmian w projekcie w relacji do brzmienia decyzji Wojewody został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na s. 10 uzasadnienia. Wywód Sądu jest wprawdzie dość krótki, lecz z całą pewnością nie można twierdzić, że w motywach wyroku nie przedstawiono wymaganego wyjaśnienia prawnego zagadnienia (art. 141 § 4 P.p.s.a.) i to w stopniu niezapewniającym realizacji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

W skardze kasacyjnej Wspólnota przekonuje także – w kontekście zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. – że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nienależycie odniósł się do kwestii braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w rezultacie: że zaaprobował decyzję naruszającą prawo materialne w tym zakresie.

Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony. Decyzja Prezydenta z dnia 12 czerwca 2019 r. dotyczy inwestycji na działkach nr [...] [...] i części działki nr [...]. Także projekt budowlany ma za przedmiot obiekty budowlane w takiej właśnie lokalizacji. W odniesieniu do terenu inwestycji [...] sp. z o.o. przedstawiła oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Prawa spółki są zresztą udokumentowane (zob. informację z ewidencji gruntów na k. 44 i 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji odnośnie działek nr [...] i [...], oraz zezwolenie na realizację zjazdu odnośnie działki nr [...] na k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przedstawiając opisany zarzut braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora Wspólnota wskazała w skardze kasacyjnej, że [...] sp. z o.o. – stosownie do opisu i dokumentacji w projekcie budowlanym (zwłaszcza s. 82) – planuje usunięcie wszystkich kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną na terenie działki poprzez przebudowę istniejących sieci na warunkach określonych przez gestorów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wspólnota rozumuje nieprawidłowo, zakładając, że inwestycja obejmuje też działki nr [...], [...] i [...]. Uwarunkowania techniczne w otoczeniu inwestycji dotyczą tych działek i z uzgodnień z gestorami sieci wynika, że owe sieci planuje się zmodyfikować w porozumieniu z nimi, aby nie kolidowały z lokalizacją projektowanego budynku. O ile więc zawarto w projekcie budowlanym (s. 82), że: "Celem realizacji wskazanych elementów zagospodarowania terenu [budynek główny i inne] planuje się usunięcie wszelkich kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną na terenie działki", to jednak nie oznacza to, że usunięcie kolizji z sieciami, w porozumieniu z ich gestorami, w których dyspozycji pozostają, stanowi element samej inwestycji. Kontrolowane w sprawie pozwolenie na budowę nie jest pozwoleniem na przebudowę sieci, ale jest pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, usługami i zjazdem na działkach nr [...], [...] i [...]. Inwestor nie musiał zatem na etapie udzielania mu pozwolenia na budowę legitymować się prawem do dysponowania tymi działkami na cele budowlane.

Kolejne zagadnienie powiązane z zarzutem naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2-2a i art. 33 ust. 1 P.b. dotyczy nieprawidłowego, jak twierdzi Wspólnota, wyłączenia przyłączy z zakresu inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wspólnoty, by w realiach tej sprawy nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy.

Wymóg z art. 33 ust. 1 P.b., określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" zawarto nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące tylko część zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 P.b. Przy projektowaniu budynku i udzielaniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a P.b.).

Przywołane wyżej rozważania prowadzą do odmiennych wniosków niż zaprezentowane w skardze kasacyjnej. Udzielone [...] sp. z o.o. pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego nie musiało obejmować przyłączy, które nie są jego częścią składową. Zatem dopuszczalne było w realiach tej sprawy udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego bez uwzględnienia przyłączy, które zostaną zrealizowane na następnym etapie planowanej inwestycji. Przyjmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przez Wspólnotę przepisów prawa, zwłaszcza art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. Przepis ten może stanowić podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza).

Na marginesie czynionych rozważań zaznaczyć należy, iż rzeczywiście na przestrzeni lat wykładnia art. 33 ust. 1 P.b., gdy chodzi o możliwość wyłączenia przyłączy z zakresu zamierzenia, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Doprowadziły one w efekcie do uruchomienia procedury zmiany ustawy, a w konsekwencji ostatecznego uregulowania tej kwestii w przepisach P.b. Art. 33 P.b. został znowelizowany, a do jego treści dodano ust. 1a zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1557), nowelizujący ustawę P.b. z dniem 10 sierpnia 2022 r. W wyniku tej nowelizacji art. 33 ust.1a. otrzymał następującą treść – "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a.". Oczywiście nowelizacja ta nie mogła być wprost uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sądowa kontrola legalności decyzji dokonywana jest wedle stanu prawnego z daty jej wydania. Niemniej jednak potwierdziła opisany wyżej i pożądany kierunek wykładni art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b., który zresztą był już obecny w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto odnotować, że wbrew uwagom skargi kasacyjnej, przedstawiony pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3280/19, z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 4007/19, z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 255/20, czy z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 922/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ostanie zagadnienie podniesione w skardze kasacyjnej w kontekście zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. (przez nierozpoznanie zarzutu stosownego skargi) oraz art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 4 r.MTBiGM dotyczy włączenia do projektu budowlanego specyfikacji platform samochodowych w języku angielskim. Należy przyznać, że rzeczywiście wedle ostatniego ze wskazanych tu przepisów "Projekt budowlany należy opracować w języku polskim [...]". Włączenie do projektu budowlanego specyfikacji technicznej platform samochodowych [...] uchybiało obowiązkowi posłużenia się językiem polskim, jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Opis platform samochodowych tylko uzupełniał projekt i nakreślał charakter wyposażenia garażu podziemnego z uwagi na zaplanowane parkowanie pojazdów na platformach. Podkreślić zarazem trzeba, że sposób zagospodarowania przestrzeni parkingowej opisany został na s. 86 projektu budowlanego oraz szczegółowo wyrysowany i opisany na rzucie kondygnacji -1 (rysunek A-02) – w języku polskim. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być zatem skuteczny, gdyż projekt budowlany nie naruszał § 6 ust. 4 r.MTBiGM.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że odnotował wpływ do akt sądowych pism Wspólnoty datowanych na 26 sierpnia i 1 grudnia 2023 r. Pierwsze z nich zawierało wniosek dowodowy dotyczący wystąpienia przez inwestora o dzierżawę działki nr [...] w celu umieszczenia prowizorki centralki ciepłowniczej, a drugie dotyczyło postanowienia o wpisaniu do księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się z inicjatywy Wspólnoty postępowaniu w sprawie stwierdzenia zasiedzenia służebności nieodpłatnego korzystania z działek [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przeprowadzenia powyższych dowodów, jako że dotyczyły one dokumentów wytworzonych po wydaniu zaskarżonej decyzji, a nawet po wydaniu zaskarżonego wyroku. Sąd zaznacza przy tym, że miał oczywiście na uwadze intencje Wspólnoty, która składając pierwsze z wymienionych pism i informując o wystąpieniu przez inwestora o dzierżawę działki nr [...], chciała potwierdzić, że roboty budowlane zaplanowano faktycznie też w jej obrębie, a nie tylko działkach nr [...], [...] i [...]. W tym miejscu należy jednak przypomnieć, że choć wprawdzie w projekcie odnotowano, że lokalizacja zaprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego stoi w kolizji z przebiegiem sieci i jest uwarunkowania zmianą ich przebiegu, to jednak udzielone pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt nie dotyczy przebudowy sieci (zostało to wyjaśnione na s. 16-17 niniejszego uzasadnienia).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.