Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 490/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lęborku na uchwałę Rady Gminy Wicko z dnia 26 marca 2013 r., nr XXXI/21/2013 w sprawie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy Wicko oraz upoważnienia Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Wicko do wystawiania polecenia wyjazdu służbowego dla Przewodniczącego Rady Gminy Wicko 1. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2013 r. Rada Gminy Wicko, działając na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. poz. 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g." oraz § 2 ust. 2 i § 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., nr 66, poz. 800 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXI/21/2013w sprawie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy Wicko oraz upoważnienia Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Wicko do wystawiania polecenia wyjazdu służbowego dla Przewodniczącego Rady Gminy Wicko.

W § 1 uchwały zapisano, że ustala się stawki zwrotu kosztów przejazdu radnego pojazdem niebędącym własnością Gminy Wick, w ramach podróży służbowej mającej bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, za kilometr przebiegu pojazdu w wysokości stawek określonych jako maksymalne w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw transportu wydanym na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.).

W § 2 uchwały zapisano, że upoważnia się Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Wicko Pana K. B. do wystawiania polecenia wyjazdu służbowego dla Przewodniczącego Rady Gminy Wicko.

W § 3 uchwały zapisano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wicko.

Według § 4 uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Prokurator Rejonowy w Lęborku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej "u.o.a.n." w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Rada Gminy Wicko w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, albowiem normuje zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. W związku z powyższym uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2383/22, z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2819/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji prawnej radnych i wyrażany jest w nim jednolicie pogląd o tym, że uchwały oparte na art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21, z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21, z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała w § 1 zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości zwrotu kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacja zawarta w tym zapisie uchwały nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepis ten ma charakter generalny, gdyż jego adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci § 1 uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg jego adresatów nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepis ten ma charakter generalny.

Zaskarżona uchwała w zakresie objętym § 1 nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie, nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji.

Zaskarżona uchwała w części objętej § 1 uchwały, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie.

Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że § 1 zaskarżonej uchwały dotknięty jest wadą polegającą na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), co uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 1 uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wady uchwały Sąd nie dopatrzył się natomiast w treści pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały. Upoważnienie, o którym mowa w § 2 uchwały znajduje swoje umocowanie w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., nr 66, poz. 800 ze zm.), zgodnie z którym czynności polecenia wyjazdu służbowego, w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę. Wobec brzmienia tego przepisu, wskazanie w uchwale imiennie Wiceprzewodniczącego do podejmowania tych czynności, nie stanowi w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa. Treść § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia można rozważać w kategorii podstawy do wydania odrębnej uchwały w przedmiocie wskazania wiceprzewodniczącego rady upoważnionego do określenia w poleceniu wyjazdu służbowego terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej wobec Przewodniczącego rady gminy. Charakter upoważnienia, polegającego na wskazaniu Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Wicko z imienia i nazwiska, który jest upoważniony do wystawienia polecenia wyjazdu służbowego dla Przewodniczącego Rady Gminy, powoduje, że zapis o treści zawartej w § 2 zaskarżonej uchwały nie posiada cech normy generalno-abstrakcyjnej. Z tych względów nie można uchwały w tym zakresie oraz w części stanowiącej o powierzeniu jej wykonania organowi wykonawczemu Gminy uznać za akt prawa miejscowego. Z tego też względu brak było podstaw do wyeliminowania tychże zapisów uchwały jak i zapisu uchwały o wejściu jej w życie w dniem podjęcia w odniesieniu do tychże zapisów, to jest § 4 uchwały, z obrotu prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie drugim sentencji wyroku skargę w pozostałym zakresie, jako bezzasadną, oddalił.