Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1603/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 10 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 42 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 955
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - tj.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 373/21 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 33/21/CUL/210000 w przedmiocie odmowy prawa zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2021 r., sygn. I SA/Bk 373/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA w Białymstoku) po rozpoznaniu skargi E.L. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r., nr 33/21/CUL/210000, w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należności z tytułu składki za kwiecień 2021 r.

Decyzją z dnia 27 maja 2021 r., znak 010000/71/139158/2021/RDZ-B7/3, ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Organ wskazał, że w złożonym wniosku wykazała ona jako przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 96.02.Z. Dane zawarte we wniosku organ zweryfikował z danymi z rejestrów REGON, z których wynika że na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła skarżąca przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem 47.79.Z. Kod ten nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składki za kwiecień 2021 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek skarżącej, ZUS decyzją z 28 czerwca 2021 r., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wydając decyzję jako podstawę przyjął art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej jako: ustawa o COVID-19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021, poz. 371 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem). W tym zakresie ponownie zaznaczono, że skarżąca nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacania składki za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.

ZUS dodał, że w dniu 21 maja 2021 r. skarżąca dokonała wstecznej zmiany przeważającego kodu PKD poprzez usunięcie kodu 47.79.Z i dodanie 96.02.Z. W związku z powyższym na 31 marca 2021 r. przeważającym kodem PKD prowadzonej przez Skarżącą działalności był kod 47.79.Z, który nie uprawniał do zwolnienia z obowiązku z opłacania składki za kwiecień 2021 r.

WSA w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi na decyzję ZUS, wyrokiem z 29 września 2021 r., uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Sąd stwierdził, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Językowy rezultat wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia prowadzi do wypaczenia celów tego rozporządzenia oraz będącej podstawą jego wydania ustawy o COVID-19. Ratio legis owych regulacji było przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi.

WSA w Białymstoku stanął na stanowisku, że organ w toku postępowania nie wziął jednak pod uwagę wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, co bezpośrednio wynikło z faktu, iż organ nie zebrał w sposób wystarczający całego materiału dowodowego. Dlatego też ZUS dopuścił się obrazy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez Skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. Wskazane uchybienia skutkowały również naruszeniem art. 8, 9 i 10 i 107 § K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 29 września 2021 r. wniósł ZUS zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.)

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 (dalej jako: K.p.a.), poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Białymstoku, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o COVID-19 i przepisów wykonawczych, w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Zakład naruszył w/w przepisy K.p.a., bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a przez to nie rozpatrzył go w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd decyzji ZUS z dnia 28 czerwca 2021 r., nr 33/21/CUL/210000 wydanej zgodnie z § 10 ust. 2a i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 1 (Dz.U. z 2021, poz. 371 i 713; dalej: rozporządzenie) wydanego na podstawie art. 31zy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa o COVID-19), tj. przy zastosowaniu jedynego środka dowodowego dopuszczonego przez ustawodawcę - danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. - w celu oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącego contra legem, tj. w oparciu o przesłanki nie przewidziane w przepisach prawa obowiązujących w zakresie udzielania pomocy publicznej oraz wskazanie przez WSA w Białymstoku, w uzasadnieniu skarżonego wyroku sposobu dalszego postępowania, tj. konieczności przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego na dzień 31 marca 2021 pominięciem danych zawartych w bazie REGON,

2) naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a )

a) § 10 ust. 2a i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 w zw. z art. 31zy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.) dalej jako: ustawa o COVID-19, poprzez odrzucenie wykładni językowej ww. przepisów jako prowadzącej do wypaczenia celów ustawy o COVID-19 w zakresie udzielenia wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji związanej przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii, podczas gdy wykładnia językowa prowadzi do innych wniosków, zgodnych z celem zaprojektowanego systemu tj. udzielania pomocy branżowej przedsiębiorcom w sposób sprawny i szybki, umożliwiający oparcie się na danych zawartych w rejestrze REGON, które zostały udostępnione w tym celu organom administracji publicznej;

b) § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID -19 (Dz. U. z 2021 poz. 371 i 713) poprzez jego niezastosowanie wynikające z przyjęcia przez Sąd, że dokonując oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 3 rozporządzenia w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, pierwszeństwo należy przyznać działalności rzeczywiście wykonywanej, niezależnie od danych zawartych w rejestrze REGON.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Oprócz tego ZUS wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżącą, w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, wniosła o jej oddalenie oraz nieobciążenie jej kosztami, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.

W sprawie sporna była kwestia spełnienia przez stronę przesłanek do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia, a dokładnie przewidzianej w rozporządzeniu przesłanki prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. określonego rodzaju "przeważającej działalności", uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu, kod PKD "przeważającej działalności" strony ustalony na podstawie rejestru REGON nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast strona podnosiła, że ustalenie to nie jest prawidłowe, gdyż w rzeczywistości prowadzi ona działalność gospodarczą w zakresie uprawniającym do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Mając na uwadze tak zarysowany spór, należy zauważyć, że istotą problemu prawnego w sprawie jest wykładnia § 10 ust. 3 rozporządzenia. W myśl powołanego przepisu oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

Według Sądu I instancji organ nie może przyjmować bezkrytycznie danych zawartych w rejestrze REGON, a w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Zdaniem organu natomiast, jak to wynika z treści skargi kasacyjnej, nie ma podstaw do ustalania rzeczywiście wykonywanej działalności, gdyż § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 należy wykładać ściśle i w związku z tym ustalenie przeważającej działalności może nastąpić wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię § 10 ust. 3 rozporządzenia przyjętą przez Sąd I instancji. Zważyć bowiem należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej pojęcie "przeważająca działalność" nie zostało zdefiniowane, a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEiIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEiIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. poz. 647, 1544, 1629 i 2244 oraz z 2019 r. poz. 60 i 730), objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że rozwiązanie przyjęte w § 10 rozporządzenia, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to nie ma potrzeby weryfikowania stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeżeli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.

Z kolei z brzmienia § 10 ust. 2a rozporządzenia wynika, że prawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w opłacaniu składek płatnikom składek prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom - płatnikom składek rzeczywiście prowadzącym określone w nim rodzaje działalności, bez rozróżnienia ich poszczególnych kategorii. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność" i "rodzaju przeważającej działalności".

Należy także zauważyć, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w K.p.a. w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Jak już wspomniano w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, a wobec tego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 3 rozporządzenia, które ogranicza możliwość ustalenia spełnienia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Powołany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, jednak nie wprowadza on formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach, a tym samym nie narusza ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. W przypadku, bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania, na która ustawodawca kładzie nacisk, jeżeli chodzi o rozstrzygnięcia uwzględniające wnioski o przyznanie wsparcia, nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. Ma to niezwykle istotne znaczenie w sprawach, w których kwestionowana jest zgodność danych dotyczących rodzaju przeważającej działalności w rejestrach ze stanem faktycznym.

Za przedstawioną wyżej wykładnią § 10 ust. 3 rozporządzenia dokonywaną w powiązaniu z przepisami K.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno rezultaty wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 K.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Dokonując wykładni § 10 ust. 3 rozporządzenia z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można przyjąć, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego, określonym w K.p.a., przepis ten wyklucza inne środki dowodowe niż rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania (tak też NSA w wyroku z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21). Takie rozumienie omawianego przepisu prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.

Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu co do "przeważającej działalności" podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek również na podstawie innych dowodów niż rejestr REGON przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.

Zwolnienie przewidziane w § 10 rozporządzenia jest jednym z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z epidemią COVID-19 i w ich następstwie poniósł szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami rozporządzenia i celami, jakie ma ono realizować.

Podsumowując należy stwierdzić, że wykładnia § 10 ust. 3 rozporządzenia, uwzględniająca rezultaty wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej "przeważającej działalności" przez podmiot ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskodawcy i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na zasadach określonych w K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające dotyczące rodzaju "przeważającej działalności" rzeczywiście prowadzonej przez stronę skarżącą, nie zostało przeprowadzone, mimo że strona twierdziła, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 96.02.Z. Organ pominął zatem twierdzenia strony skarżącej odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechał zweryfikowania jej twierdzeń w oparciu o dowody, które może przedstawić sama strona (nie jest ona bowiem zwolniona od współdziałania z organem, jeżeli domaga się zastosowania wobec niej zwolnienia z obowiązku opłacania składek) oraz ewentualnie inne dowody przeprowadzone z urzędu, pozwalające wyjaśnić istotę sprawy.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 10 ust. 3 rozporządzenia oraz prawa procesowego art. 107 § 3 i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. są niezasadne. W zakresie zarzutów procesowych nadmienić jedynie należy, że zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego determinowany jest brzmieniem znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji materialnoprawnych. Skoro zaś prawidłowo przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia przepisów rozporządzenia, w szczególności § 10 ust. 3 tego aktu, dopuszcza możliwość obalenia domniemania co do prowadzonej przez dany podmiot, jako przeważającej działalności, to brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska WSA w Warszawie, iż nieprzeprowadzenie odpowiednich ustaleń w tym zakresie było przejawem naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a.

Jeżeli zaś chodzi o ostatni z procesowych zarzutów, to w tym zakresie zauważyć jedynie należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, nie można kwestionować zasadności przyjętej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny prawnej, poprzez pryzmat art. 141 § 4 P.p.s.a., który odnosi się do wymogów jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu I instancji, ani też art. 3 § 1 P.p.s.a., który w sposób ogólny i generalny określa kompetencje sądów administracyjnych.

Tak więc odnoszący się do tych regulacji zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.