Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2101/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3, art. 10a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 187/23 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 13 stycznia 2023 r. nr 2401-IOA.48.91.2022.AR w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1350 zł (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., III SA/Gl 187/23, oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ) z dnia 13 stycznia 2023 r. nr 2401-IOA.48.91.2022.AR w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia 5 grudnia 2021 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach przeprowadzili kontrolę przewozu towarów sprawdzając przestrzeganie obowiązków określonych w ustawie z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1857, ze zm. – dalej zwanej ustawą SENT). Kontrolowany przewóz realizowany był zespołem pojazdów składających się z ciągnika o numerze rejestracyjnym LB72260 oraz naczepy o numerze rejestracyjnym [...] i polegał na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków określonych w ww. ustawie. W trakcie kontroli przedstawiono m.in. Międzynarodowy Samochodowy List Przewozowy CMR nr 004 z 2 grudnia 2021 r., na podstawie którego stwierdzono, że kontrolowanym pojazdem przewożony był towar – UN 1965 węglowodory gazowe mieszanina skroplona (mieszanina C), w ilości 20600,00 kilogramów, przypisany do pozycji CN 2711 i podlegający obowiązkowej rejestracji w systemie SENT. Kontrolujący dokonali sprawdzenia zgłoszenia SENT w systemie PUESC oraz wskazań lokalizatora GPS. Przewoźnikiem opisanego towaru była T. Spółka z o.o. z siedzibą w L., natomiast podmiotem wysyłającym była P. GMBH, [...], Niemcy, z kolei podmiotem odbierającym była P. A.S., [...], Słowacja. Towar był przemieszczany z Niemiec na Słowację. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości lokalizatora GPS:[...] przekraczające godzinę, tj. przerwę w nadawaniu sygnału GPS (tzn. utrata sygnału GPS 5 grudnia 2021 r. od godziny 9:00:26 do godziny 11:45:37, tj. dokładnie 2:45:11). Stwierdzone przez kontrolujących nieprawidłowości zostały potwierdzone przez Centrum Informatyki Resortu Finansów – administratora system SENT GEO nadzorującego funkcjonowanie lokalizatorów. Szczegółowe ustalenia dotyczące przeprowadzonej kontroli zawarto w protokole kontroli, do których nie wniesiono uwag.

Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia wobec skarżącej spółki postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów z ustawy SENT. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach wydał decyzję, znak: 338000-COC4.4108.216.2021 DSZ z 17 października 2022 r., wymierzającą stronie karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Jako podstawę prawną tego orzeczenia wskazany został przepis art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ustawy SENT.

Pismem z 4 listopada 2022 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną decyzją DIAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że podczas transportu przewoźnik nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu podczas całej trasy przewozu (niesprawność w działaniu lokalizatora wynosiła 2 godziny, tj. 5 grudnia 2021 r. od godz. 9.00 do 11:45). Doprowadziło to do naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy SENT, a sankcja nałożona za naruszenie tego przepisu wynika wprost z art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Odnosząc się do zarzutu w zakresie rozbieżności dotyczącej ewentualnej niesprawności działania aplikacji SENT GEO (art. 10c ustawy SENT) organ wskazał, że w dniach 2-12 grudnia 2021 r. nie zostało odnotowane wadliwe działanie systemu SENT GEO, które mogłoby wpłynąć na przejmowanie danych od operatorów ZSL oraz nie stwierdzono w systemie Help Desk CSD, aby przewoźnik zgłaszał problemy w działaniu systemu. Rozpatrując kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, organ wyjaśnił, że nie zaistniały w tej sprawie przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na przewoźnika. Nie zachodził - zdaniem organu - ani ważny interes przewoźnika, ani interes publiczny. Ponadto organ odwoławczy analizując przesłanki "interesu publicznego" na płaszczyźnie pozaekonomicznej uznał, że one również nie zachodzą, gdyż zaufanie obywateli do organów państwa powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, w tym sprawności działania aparatu państwowego, co jest możliwe do spełniania poprzez prawidłowe dokonywanie zgłoszeń SENT przez wszystkich uczestników rynku, w tym przedsiębiorców, którzy nie należą do tzw. "szarej strefy".

W skardze do sądu administracyjnego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1857).

WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w celu zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów poprzez wykorzystanie danych geolokalizacyjnych, na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1539) do ustawy SENT dodano 1 października 2018 r. m.in. przepis art. 10a. Stosownie do art. 10a ust. 1 ustawy SENT przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Przewoźnik jest obowiązany wyposażyć środek transportu, o którym mowa w ust. 1, w lokalizator (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli dane geolokalizacyjne środka transportu są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji (ust. 3). Jednocześnie w art. 22 ust. 2a ustawy SENT przewidziano, że w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

WSA stwierdził, że w toku postępowania prawidłowo ustalono, że skarżąca, będąca przewoźnikiem towaru podlegającego systemowi monitorowania przewozu i obrotu, nie dopełniła wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy SENT obowiązku, polegającego na przekazywaniu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, z czym ustawa wiąże nałożenie kary w wysokości 10.000 zł. WSA wskazał, że przyjęty w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny jest jednoznaczny. Sąd zwócił uwagę, że kara administracyjna przewidziana w ustawie SENT ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy. Ponadto trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z ustawą SENT przewoźnik jest zobowiązany do przekazywania danych geolokalizacyjnych. WSA stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez niezastosowanie w stosunku do skarżącej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Na mocy art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Zdaniem WSA stanowisko organu o braku w okolicznościach sprawy przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny jest prawidłowe. WSA podkreślił, że przepisy ustawy SENT uregulowały w sposób bardzo wąski możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na poszczególne podmioty odpowiedzialne, uczestniczące w procedurze monitorowania przewozu towarów (art. 21 ust. 3, 22 ust. 3 i 24 ust. 3 ustawy). W okolicznościach sprawy rozważeniu podlegał przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT, który odnosi się między innymi do kary przewidzianej w art. 22 ust. 2a ustawy. WSA wskazał, że pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Użycie słowa "ważny" akcentuje wyjątkowy charakter interesu przewoźnika i wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, które mogą go uzasadniać, na co trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji. W ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmiany. WSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej staje się bezprzedmiotowy, ponieważ odmowa odstąpienia od nałożenia kary jest uzasadniona bez względu na to, czy byłaby to nawet niedopuszczalna pomoc publiczna. Odnosząc się do wyroku NSA z 25 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 13/22, WSA wskazał, że dotyczy on innego stanu faktycznego, mianowicie kontroli pojazdu z 2 sierpnia 2020 r., przewożącego towar na podstawie zgłoszenia SENT z 1 sierpnia 2020 r. W tym stanie rzeczy nie ma potrzeby dopuszczania tego wyroku - jako dowodu - w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 104, dalej ustawa SENT) przez błędną wykładnię pojęcia "ważny interes przewoźnika" i "ważny interes publiczny" i zawężenie tych pojęć do sytuacji zupełnie wyjątkowych i nadzwyczajnych, podczas gdy z treści przepisu jasno wynika, że pojęcia te winny być rozpatrywane w relacji do konkretnego przypadku i odstąpienie od nałożenia kary ma być motywowane okolicznościami zdarzenia oraz relacją tych okoliczności do ważnego interesu przewoźnika oraz publicznego w kontekście zarówno samego zdarzenia, ale też ogólnie działalności przewoźnika jako całości;

2. naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o SENT przez uznanie, że stanowisko organu o braku w okolicznościach sprawy przesłanek od odstąpienia od nałożenia kary jest prawidłowe pomimo drobnego tj. nieumyślnego i bezskutkowego uchybienia w działaniu geolokalizatora, które nie miało wpływu na realizację celów ustawy SENT tj. zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i monitorowania przewozu towarów, bowiem przerwa w nadawaniu sygnału miała miejsce gdy kierowca miał odpoczynek, a pojazd się nie przemieszczał, a zatem sam cel ustawy SENT był nadal realizowany ponieważ, mimo braku przekazywania danych, dane były zgodne z rzeczywistym miejscem, w jakim znajdował się pojazd skarżącej;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

1) lakoniczne uzasadnienie uznania za nieusprawiedliwione zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa materialnego i brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych okoliczności, które stanowiły podstawę do nieuwzględnienia ww. zarzutów skargi i uznanie jej za niezasadną z uwagi na uznanie Sądu, że ustawa SENT ma restrykcyjny charakter, a jej zadaniem jest ułatwienie walki z szarą strefą, a zatem wydanie orzeczenia i poglądu co do ogółu, a nie w odniesieniu do realiów przedmiotowej sprawy i konkretnego przewoźnika,

2) nierozpoznanie i pominięcie w uzasadnieniu zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) i błędne przyjęcie, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez "niedopuszczenie" dowodu z dokumentu załączonego do skargi, ponieważ dotyczy on innego stanu faktycznego, podczas gdy wyrok ten dotyczył oceny prowadzonej przez skarżącego działalności w zakresie przewozów towarów w kontekście możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a nie stanu faktycznego związanego z uchybieniem jakim jest przerwa w przekazywaniu sygnału geolokalizacyjnego.

W konkluzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 13 stycznia 2023 roku i Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z dnia 17 października 2022 roku oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości i o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 13 stycznia 2023 r., jakiej dokonał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.

Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła tego zarzutu. Niezależnie od powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił zarówno szczegółowy stan faktyczny, jak i dokonał oceny normatywnej zarówno postępowania, jak i materialnoprawnych podstaw prawnych decyzji organu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (k. 7 – 8) wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie dokonanej oceny przez ten Sąd zachowania skarżącej z perspektywy naruszania art. 10 a ust. 1 ustawy SENT. Polemika skarżącej z sądem dotyczy oceny uznania przez WSA za naruszenie ustawy SENT o charakterze istotnym. W tym zakresie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo opisał, biorąc pod uwagę także zarzuty skargi, podstawy normatywne znajdujące zastosowanie w sprawie m.in. art. 22 ust. 2 a, art. 22 ust. 3 ustawy SENT (także z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 12 ustawy - Prawo przedsiębiorców oraz art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a także dokonał ich analizy. W konkluzji Sąd ten wskazał, że kara ta została nałożona za zaniechanie dopełnienia obowiązków normatywnych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej był już przedmiotem rozważań tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024r., II GSK 1541/23, wskazał w tożsamej - ze względu na przedmiot - sprawie, że zarzut naruszenia art. 107 TFUE nie ma znaczenia skoro została wymierzona kara, która nie ma charakteru pomocy de minimis. Tym samym - zdaniem NSA - brak było podstaw aby przesłankę "interesu publicznego", której zaistnienie warunkuje odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, oceniać w kontekście przepisów o pomocy de minimis.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym, będzie brał pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, który nie został skutecznie podważony przez kasatora.

Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę treść zarzutów o charakterze materialnoprawnym dokona ich łącznej analizy z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła WSA naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez (a) błędną wykładnię pojęcia "ważny interes przewoźnika" i "ważny interes publiczny" (zarzut opisany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz (b) nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo drobnego tj. nieumyślnego i bezskutkowego uchybienia w działaniu geolokalizatora, które nie miało wpływu na realizację celów ustawy SENT (zarzut opisany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Na wstępie rozważań NSA wskazuje, że WSA w sposób prawidłowy ocenił działanie organu uznającego, że naruszenie przez skarżącą kasacyjnie ww. przepisów ustawy SENT nie miało charakteru nieistotnego. NSA podkreśla, że nie została podważona przez skarżącą nieprawidłowość w zakresie działania lokalizatora GPS:[...] przekraczającą godzinę, tj. przerwę w nadawaniu sygnału GPS (tzn. utrata sygnału GPS 5 grudnia 2021 r. od godziny 9:00:26 do godziny 11:45:37, tj. dokładnie 2:45:11). Wskazać też należy, że stwierdzona przez kontrolujących nieprawidłowość została potwierdzona przez Centrum Informatyki Resortu Finansów – administratora system SENT GEO nadzorującego funkcjonowanie lokalizatorów. Nie zostało stwierdzone wadliwe działanie systemu SENT GEO jak również nie stwierdzono w systemie Help Desk CSD, aby przewoźnik zgłaszał jakiekolwiek problemy w działaniu systemu.

Prawidłowo więc organ uznał, a WSA następnie zasadnie zaakceptował, że do uchybienia doszło z powodu błędu kierowcy pojazdu zatrudnionego przez przewoźnika, który w trakcie całej trasy przewozu towaru nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT. Należy też wskazać, że fakt wyposażenia pojazdu w geolokalizator i przeszkolenie pracownika jest niewystarczające do uznania, że przedsiębiorca zapewnił prawidłową realizację obowiązków nałożonych ustawą SENT. Urządzenie musi zostać włączone, trasa rejestrowana a pojazd możliwy do lokalizacji w danej chwili przejazdu. Zarówno kierowca, jak i przewoźnik mają możliwość weryfikacji prawidłowości działania systemu SENT w zakresie poprawności przesyłania danych geolokalizacyjnych. Przewoźnik w dowolnym momencie dysponuje możliwością sprawdzenia ważności zgłoszenia przewozu wraz z ostatnią pozycją lokalizatora GPS na stronie internetowej. Natomiast możliwość weryfikacji aktualnej odnotowanej pozycji geolokalizacyjnej w rejestrze SENT GEO istnieje także używając Aplikacji Mobilnej Kierowcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to jednostkowe zachowanie, a błąd wynikający ze złej organizacji pracy przewoźnika.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując łącznej analizy zarzutów określonych w pkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie wskazuje, że materialnoprawną podstawą nałożenia na stronę skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł jest art. 10a ust. 1 ustawy SENT, na podstawie którego przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Przewoźnik jest zobowiązany wyposażyć środek transportu, o którym mowa w ust. 1, w lokalizator (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli dane geolokalizacyjne środka transportu są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji (ust. 3). Ponadto na podstawie art. 10b. ustawy SENT nałożone zostały na kierującego środkiem transportu wyposażonym w lokalizator określone obowiązki normatywne. W przypadku gdy środek transportu jest wyposażony w lokalizator, kierujący jest obowiązany włączyć lokalizator: a) przed rozpoczęciem przewozu towaru - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a w przypadku kilku miejsc załadunku na terytorium kraju z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru z pierwszego miejsca załadunku na terytorium kraju, b) z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1; wyłączyć lokalizator nie wcześniej niż z chwilą: a) dostarczenia towaru do miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, a w przypadku kilku miejsc dostarczenia towaru na terytorium kraju z chwilą dostarczenia towaru do ostatniego miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, b) zakończenia przewozu towaru na terytorium kraju (art. 10b. pkt 1 a i b ustawy SENT) .

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zaniechanie wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy SENT skutkuje powstaniem odpowiedzialności administracyjnej m.in. w postaci administracyjnych kar pieniężnych. Na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy o SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Kary pieniężne nakładane na przewoźnika na podstawie art. 22 ust. 2 a ustawy SENT zostały bezwzględnie oznaczone tj. organ, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek jej nałożenia, zobowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną z powodu powyżej opisanego deliktu administracyjnego w wysokości 10.000 zł.

Z treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT – którego naruszenie zarzuca strona w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej – wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 – 2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem regulacji art. 22 ust. 3 jest obligatoryjny etap postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku polegającego na zapewnieniu, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, a ponadto, że kompetencje organu administracji kształtowane tym przepisem prawa oparte zostały na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same warunki korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych –"ważny interes przewoźnika", "interes publiczny". Konsekwencją powyższego jest to, że na regulowanym art. 22 ust. 3 ustawy SENT etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa – w relacji do etapu, o którym mowa w ust. 2a – służy sprawdzeniu, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021r., II GSK 1867/21, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r., II GSK 13/22, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023r., II GSK 1300/22, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023r., II GSK 1268/22). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula "interesu publicznego", rodzi problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak "interes publiczny", organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Na organy stosujące prawo został zatem nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę "interesu publicznego". Zasadnie podnosi się, że szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga sytuacja, gdy prawodawca określa sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.

Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT - jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej - powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko, zawarte w wyroku z dnia 12 lipca 2023r. (II GSK 1268/22), wskazujące, że zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jak już wskazano, rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego, jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy.

Dokonując dalszej analizy środka sankcjonowania w postaci kary pieniężnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że akt ten ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi m.in. nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny.

W świetle przedstawionego rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, z całą pewnością do wymienionego zbioru sytuacji uwzględniających interes publiczny nie można - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zaliczyć tej, która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że przewoźnik, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT, nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, wskazanego w przywołanym powyżej zgłoszeniu SENT.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się z linią orzeczniczą tego Sądu, która podkreśla, że nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.

Ponadto, w interesie publicznym jest, aby adresaci przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje, ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną. Oznacza to, że przy ocenie tej przesłanki należy brać również pod uwagę, czy nałożona kara pieniężna nie spowoduje konieczności zakończenia prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej bądź udzielenia stronie pomocy publicznej (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 199/22).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały ustaleń pozwalających ocenić, czy zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tej indywidualnej sprawy, a organy oceniły i wyważyły w wydanych decyzjach interes indywidualny i interes publiczny, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Ponadto WSA, dokonując oceny legalności działania organów w obszarze kontrolowanej judykacyjnie sprawy, wskazał, że skarżąca występowała w toku postępowania administracyjnego o zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Organ pierwszej instancji podjął niezbędne czynności w celu zbadania i oceny, czy zaistniały w sprawie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Jednak skarżąca nie przedstawiła dokumentów uzasadniających wystąpienie ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma możliwości dokonania analizy sytuacji materialnej i finansowej skarżącej (s. 14 decyzji organu I instancji). Prawidłowość oceny w tym zakresie potwierdził organ odwoławczy (s. 15-16 decyzji organu II instancji). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił działanie organów w powyższym zakresie, wskazując, że zasadnie rozważyły przesłankę ważnego interesu przewoźnika.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji publicznej o braku, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, przesłanek uprawniających organy do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na interes publiczny jest prawidłowe. Identyczna jest ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii braku wystąpienia okoliczności ważnego interesu przewoźnika. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika mogłyby świadczyć nadzwyczajne względy, które powodują zachwianie podstaw egzystencji adresata kary, jak również sytuacje, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które przewoźnik nie mógł mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania ulgi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo przeprowadzona przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji analiza potwierdza, że w stosunku do skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, a z uwagi na brak szczegółowego wykazania przez stronę jej kondycji finansowej brak było podstaw do uznania, że zapłata nałożonej kary pieniężnej może dla skarżącej stwarzać realne zagrożenie jej płynności finansowej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał oceny wyroku NSA z 25 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 13/22, wskazując, że dotyczy on innego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że będąca przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawa różni się od sprawy o sygn. akt II GSK 13/22.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zasądził od T. Sp. z o.o. w L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1350 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.