Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1272/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1165/18 w sprawie ze skarg D.U. i A.W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz D.U. i A.W. kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. II SA/Rz 1165/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skarg D.U. i A.W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4 oraz zasądził od Rady Miasta K. na rzecz Skarżących kwoty po 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Przedmiotem skarg D.U. i A.W. (zwanych dalej w skrócie "Skarżącymi", jest uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. "[...]" ul. [...], w części dotyczącej § 15, w którym wyznaczony został teren pod drogę wewnętrzną o symbolu 1.KDW.4.

D.U. jest właścicielką nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] obręb ewid. [...]. A.W. natomiast jest właścicielką nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] obręb ewid. [...]. Po zachodniej części nieruchomości Skarżących na szerokości 3 m ustanowiona jest od 1969 r. służebność przejazdu dla nieruchomości sąsiednich.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Rada Miasta K. w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyła zachodnią część działki ewid. nr [...] na szerokości 7 m, a przy skrzyżowaniu dróg w północno-zachodnim rogu działki na szerokości 11 m, oraz zachodnią część działki ewid. nr [...] na szerokości 5 m - pod drogę wewnętrzną oznaczenie 1.KDW.4.

Skarżące wskazały, że dotychczasowy szlak służebny o szerokości 3 m istniejący od 1969 r., był wystarczający dla mieszkańców, nikt nigdy nie występował z propozycjami poszerzenia drogi służebnej, droga ta służy wyłącznie do przejazdów do miejsc zamieszkania samochodami osobowymi, nikt z osób korzystających z przedmiotowej drogi nie prowadzi przy niej działalności gospodarczej, tak aby jego potrzeby w zakresie dojazdu były zwiększone.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarg Prezydent Miasta stwierdził, że Skarżące są właścicielkami działek, na części których ustalono służebność przejazdu, a nie zarządcami drogi. Sama droga wewnętrzna została wyznaczona w sposób racjonalny z wykorzystaniem istniejącej, urządzonej i wykorzystywanej służebności drogowej. Jej szerokość nie mogła zostać ustalona na 3 m, ponieważ zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Przy czym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, a szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Po podjęciu przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały, Wojewoda Podkarpacki nie stwierdził naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego i przekazał uchwałę do opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią uchwała, w zaskarżonym zakresie, w sposób istotny narusza przepisy prawa – art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że zakwestionowana uchwała narusza interes prawny Skarżących, gdyż część ich działek została przeznaczona na drogę wewnętrzną. Przed wniesieniem skarg Rada została wezwana do usunięcia naruszenia prawa. Dalej Sąd zauważył, że stosownie do postanowień § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a zaskarżonej uchwały minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej wynosi 8 arów. Działka nr [...] ma powierzchnię 8,26 arów, a uwzględniając konieczność wydzielenia z jej części zachodniej pasa pod drogę wewnętrzną, powierzchnia ta zmniejszy się do około 5 arów. Zdaniem Sądu doprowadzi to do stanu sprzecznego z wyżej powołanym § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a planu. W tej materii Sąd nie podzielił stanowiska organu, że przepis ten nie obejmuje analizowanej konfiguracji działki nr [...], albowiem nie jest to działka nowo wydzielana. Dalej Sąd wyjaśnił, że teren pod drogę będzie musiał zostać wydzielony w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, ze zm.). Działka ta zostanie poddana procedurze podziałowej, wskutek której powstaną dwie nowo wydzielone działki: działka obejmująca teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną i działka obejmująca teren części dawnej działki [...], bez uwzględnienia terenu przeznaczonego pod tę drogę. Sąd stwierdził zatem, że § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4. jest sprzeczny z § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a, co z kolei przekłada się na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej Sąd zaznaczył, że w okolicznościach sprawy jako naruszenie prawa – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uznał brak zwymiarowania drogi wewnętrznej w części tekstowej planu. Część tekstowa planu – § 15 ust. 3 – ogranicza się do stwierdzenia: "ustala się szerokość terenów, o których mowa w ust. 1 (tereny dróg wewnętrznych) w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, z poszerzeniem w rejonie skrzyżowań i planów manewrowych". Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000; 1 milimetr to 2 metry. W konsekwencji, ustalenie szerokości drogi wewnętrznej, i co za tym idzie, powierzchni terenu wydzielonego z działek nr [...] i [...] pod tę drogę, jest właściwie niewykonalne. Sąd nie zaakceptował stanowiska, że dokładne parametry drogi będę ustalone w przyszłości przez podmioty dysponujące odpowiednia wiedzą i instrumentarium technicznym. Szerokość drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy jej wydzielenie wpływa na interesy podmiotów trzecich, powinna zostać określona w sposób jednoznaczny, pozwalający na jej zwymiarowanie bez uciekania się do wykorzystywania fachowej wiedzy i narzędzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z pominięciem rozważenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez przyjęcie, że brak zwymiarowania drogi wewnętrznej w części tekstowej planu, pomimo jej wyznaczenia w załączniku graficznym, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

- błędną wykładnię art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że dla istnienia drogi wewnętrznej konieczne jest jej wydzielenie przez podział ewidencyjny działek oraz

- będące konsekwencją ww. błędnej wykładni naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czego skutkiem było uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności § 15 uchwały w zaskarżonym zakresie w stanie faktycznym, który nie mieści się w hipotezie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak w przedmiotowej uchwale naruszeń prawa wymienionych w przepisie;

- § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego było stwierdzenie nieważności § 15 uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej, bez odniesienia się do ustaleń załącznika graficznego uchwały w części dotyczącej wyznaczenia drogi wewnętrznej 1.KDW.4 oraz wyznaczonych od tej drogi nieprzekraczalnych linii zabudowy;

II. przepisów postępowania tj.:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to:

a) brak rozważenia oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jaki charakter prawny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mają stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa, polegające na niewskazaniu, czy Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czy naruszenia właściwości organów w tym zakresie,

b) brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia wykładni art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., która doprowadziła Sąd do wniosku, że nastąpiło naruszenie ww. przepisów,

- które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4 zgodnie z planem będzie musiał zostać wydzielony z działki nr [...], czego skutkiem było stwierdzenie przez Sąd sprzeczności pomiędzy § 15 miejscowego planu i jego § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało stwierdzenie przez Sąd naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżące przed Sądem pierwszej instancji wniosły o jej oddalenie jako niezawierającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych. Jednocześnie Skarżące oświadczyły, że domagają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji dokonując w ramach skarg D.U. i A.W. kontroli aktu prawa miejscowego - uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność jej § 15 w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4 stwierdzając, że w odniesieniu do tej jednostki planu doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak też art. 28 ust. 1 w z zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji zastosowano więc konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do tej części przedmiotowego prawa miejscowego. Taki sposób sformułowania zamieszczony w sentencji wyroku wskazuje wprost, iż stwierdzona nieważność odnosi się do § 15 w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4 zarówno w części tekstowej, jak i graficznej przedmiotowego planu.

Skarga kasacyjna Gminy Miasta K., kwestionuje ten wyrok zarówno zarzutami naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Przy czym zarzuty te w ocenie NSA nie mogą spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim na wstępie należy zaznaczyć, mając na uwadze zakres w jakim uwzględniono skargę stron, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany w szczególności przez radę gminy, w formie uchwały jest prawem miejscowym obowiązującym na obszarze objętym jego opracowaniem. Oznacza to, że ustalenia planu kształtują przeznaczenie każdej nieruchomości położonej w granicach opracowania planu. Konkretne ustalenia dotyczą nie tylko stref mieszkaniowych, usługowych czy przemysłowych, lecz również dróg publicznych i wewnętrznych. Droga wewnętrzna w związku z uchwaleniem planu nie otrzymuje kategorii drogi publicznej. Taką kategorię może bowiem nadać również organ stanowiący w formie stosownej uchwały. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, m.in. w zakresie zwiększenia obsługi komunikacyjnej tego terenu. Ustalenie na danym obszarze nowej (bądź też zmodernizowanej) sieci dróg musi być jednak za każdym razem poparte dogłębną analizą terenu i uwarunkowań technicznych oraz funkcji dotychczasowych dróg. Wprowadzenie radykalnych zmian w dotychczasowym ich funkcjonowaniu spowodować bowiem może konieczność podjęcia dalszych, o wiele bardziej skomplikowanych działań zmierzających do realizacji ustaleń planu.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działki stanowiące własność Skarżących nr [...] (należąca do D.U.) i nr [...] (należąca do A.W.) przeznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. "[...]" ul. [...], pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 1.KDW.4. Bezspornym także jest, że droga 1.KDW.4, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. To z kolei oznacza, że nieruchomości, na których zaprojektowano taką drogę nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi, a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Zatem z tych właśnie względów, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA – patrz: wyrok z 17 kwietnia 2018 r. II OSK 1410/16, ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym wypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

W realiach niniejszej sprawy kontrola spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie zaplanowania na nieruchomościach Skarżących drogi wewnętrznej droga 1.KDW.4, dała podstawy do wyprowadzenia wniosku o naruszeniu tymi rozwiązaniami interesu prawnego Skarżących.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 października 2011 r. II OSK 1593/11). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 215/08).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stosując konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a. uczynił to z uwagi na istotne naruszenie zasad uchwalania planu przez Gminę K. w odniesieniu do zaplanowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1.KDW.4 co można wyprowadzić z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina podnosząc, iż w motywach zaskarżonego wyroku nie powiedziano tego wprost, że ujawnione naruszenie prawa należy odnieść do zasad uchwalania planu, ale stanowi to, w okolicznościach tej sprawy, naruszenie prawa niemające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia prawa poprzez brak zwymiarowania drogi wewnętrznej w części tekstowej planu, choć zdaniem NSA doszło do naruszenia w tym zakresie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie wskazywanego w motywach wyroku art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest to jednak takie naruszenie prawa które wpływa na wynik sprawy. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładnię art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z pominięciem rozważenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że brak zwymiarowania drogi wewnętrznej w części tekstowej planu, pomimo jej wyznaczenia w załączniku graficznym, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego plan w części tekstowej musi określać parametry drogi i nie wystarczy odesłanie do rysunku planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu – patrz: wyrok NSA z 29 kwietnia 2009 r. II OSK 1560/08.

Generalnie zaś można przyjąć za dopuszczalne nieokreślenie parametrów dla istniejących już dróg wewnętrznych, ale uwaga ta nie dotyczy nieokreślenia parametrów dla nowoprojektowanych dróg wewnętrznych, jak w tej sprawie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej taki brak parametrów spornej drogi wewnętrznej narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś wskazany przepis rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Zarówno ustawodawca, zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i Minister Infrastruktury, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i drogi wewnętrzne. Istotnym jest również ustalenie znaczenia pojęcia parametru w rozumieniu § 4 pkt 9 powołanego rozporządzenia. W ocenie NSA szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia. Nie jest to zaś pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania z § 7 pkt 7 tego rozporządzenia. Tym samym zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie jest nieuzasadniony. Z normy powyższej wynika, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Mając na uwadze treść ww. przepisu wskazać należy, że część graficzna planu miejscowego jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a rysunkiem planu – patrz: wyrok NSA z 15 marca 2017 r. II OSK 1804/15. Stąd też, należy raz jeszcze podkreślić, iż w realiach tej sprawy sposób sformułowania sentencji zaskarżonego wyroku w jego pkt I. wskazuje wprost, iż stwierdzona nieważność odnosi się do § 15 w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4 zarówno w części tekstowej, jak i graficznej przedmiotowego planu.

Tym samym, wobec powyższych rozważań, zdaniem NSA, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na brak zwymiarowania drogi wewnętrznej w omawianej części miejscowego planu miasta K., co niewątpliwie w sposób oczywisty godzi w zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym narusza w sposób istotny art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a wskazywanego wyżej rozporządzenia. Zatem z tego właśnie powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. nie budzi więc wątpliwości. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czego skutkiem było uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności § 15 uchwały w zaskarżonym zakresie w stanie faktycznym, który nie mieści się w hipotezie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak w przedmiotowej uchwale naruszeń prawa wymienionych w przepisie. Odmienne twierdzenie skarżącej Gminy w tym zakresie stanowi zatem polemikę z, co do zasady, trafnym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zatem określenie parametrów drogi wewnętrznej było w realiach tej sprawy koniecznością.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że dla istnienia drogi wewnętrznej konieczne jest jej wydzielenie przez podział ewidencyjny działek. Z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika generalnie zakaz podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje w sposób niesporny, iż Sąd ten nie dokonywał wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trudno bowiem poszukiwać w uzasadnieniu wyroku treści z tym związanych. W motywach tego wyroku znalazło się tylko zdanie, że "teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną zgodnie z Planem, będzie musiał zostać wydzieliny z działki [...] w trybie art. 93 u.g.n. Podział musi być przy tym zgodny ze wszystkimi postanowieniami planu – art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. W analizowanym układzie faktycznym wydzielenie terenu pod drogę wewnętrzną 1 KDW.4 z działką [...] spowoduje stan sprzeczny z § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a Planu" - koniec cytatu. Niemniej jednak powyższe sformułowanie nie świadczy o dokonaniu błędnej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Sąd pierwszej instancji. Błędna wykładnia przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Z takim przypadkiem wobec normy art. 93 ust. 3 u.g.n. nie mamy do czynienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż niewątpliwie Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego orzeczenia nie określił wprost, że przyczyną naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i tego, że faktycznie doszło do naruszenia w sposób istotny art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a wskazywanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak przedstawione rozważania wskazujące na naruszenie władztwa planistycznego w opisanym zakresie.

Natomiast trafność ujawnionego przez Sąd pierwszej instancji zarzutu dotyczącego braku zwymiarowania drogi wewnętrznej w części tekstowej planu wskazuje na zasadność wydanego wyroku. Natomiast uwaga ta jest istotna w kontekście wniesionej skargi kasacyjnej, bowiem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżone orzeczenie w swych motywach wprawdzie jest, z uwagi na wskazywane wyżej braki, częściowo błędne. Jednocześnie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 184 p.p.s.a. błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r. I OSK 2761/16). W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd wyeliminował zaskarżony plan w opisanym w sentencji zaskarżonego wyroku zakresie. Uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie z powodu częściowo błędnego uzasadnienia było nieuzasadnione, skoro jak wyżej zaznaczono nie miało wypływu na wynik sprawy.

Poza tym podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucono w skardze kasacyjnej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4 zgodnie z planem będzie musiał zostać wydzielony z działki nr [...], czego skutkiem było stwierdzenie przez Sąd sprzeczności pomiędzy § 15 miejscowego planu i jego § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało stwierdzenie przez Sąd naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną – patrz: wyrok NSA z 21 stycznia 2022 r. I FSK 2086/18. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na wadliwie zbudowanym uzasadnieniu wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie skarżonego wyroku nie ma prawem określonych elementów. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok poddaje się kontroli i, jak już wyżej zaznaczono, odpowiada prawu.

Dotychczasowe rozważania uzasadniają tezę, iż skarga kasacyjna nie pozwoliła na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, który odpowiada prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.