Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1592/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt b i e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 41/13 w sprawie ze skargi E.B. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II SA/Bd 41/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E.B. i K.K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E.B. i K.K. wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008r. wystąpili w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r., wydanego w związku z dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13), dalej powoływanego jako: "dekret", a stwierdzającego na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej [...] z dnia [...] czerwca 1946r., otrzymanie przez S.K. nadziału ziemi o obszarze [...] ha z nieruchomości ziemskiej w [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zdaniem wnioskodawców dokument nadania ziemi został wydany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż M.K. – poprzedniczka prawna wnioskodawców – od urodzenia aż do śmierci posiadała obywatelstwo polskie i nigdy nie podpisywała przynależności do niemieckiej grupy narodowościowej, w związku czym do jej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], nie mógł mieć zastosowania art. 2 ust. 1 pkt b dekretu, dotyczący nieruchomości ziemskich będących własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie – Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Zdaniem wnioskodawców, S.K. rzeczywiście uzyskała nieruchomość od Skarbu Państwa na podstawie dokumentu nadania ziemi, jednak nie były to grunty należące do M.K., lecz zupełnie inne ziemie należące do K.W. Ponadto wnioskodawcy zaznaczyli, że art. 2 ust. 1b dekretu nie powinien mieć zastosowania w sprawie także z tego powodu, że nieruchomość aktualnie oznaczona działkami nr [...], nie miała charakteru nieruchomości ziemskiej, gdyż znajdowała się w obrębie miasta [...]. Podkreślili również, że sporna nieruchomość po wejściu w życie ww. dekretu oraz dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie została zakwalifikowana jako nieruchomość poniemiecka i nie została przejęta na własność Skarbu Państwa.

Decyzjami z dnia [...] października 2009r. (w I instancji) i z dnia [...] grudnia 2009r. (w II instancji) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, argumentując że dokument nadania ziemi nie jest decyzją administracyjną, lecz formą rozporządzenia nieruchomością Skarbu Państwa, oraz że wnioskodawcom nie służy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności spornego dokumentu, albowiem osoby te nie wykazały w toku postępowania, że są następcami prawnymi M.K., a poza tym ewentualne stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi nie wpływa bezpośrednio na sferę ich praw i obowiązków, co uzasadnia twierdzenie o braku interesu prawnego wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu.

W związku ze skargą E.B. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010r. w sprawie II SA/Bd 252/10 oddalił skargę wnioskodawców, podzielając stanowisko organu administracji i zaznaczając, że wnioskodawcy nie legitymowali się w postępowaniu administracyjnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po M.K. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną E.B. i K.K. wniesioną od powyższego orzeczenia i wyrokiem z dnia 18 października 2011r., w sprawie I OSK 1738/10, uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma jedynie charakter deklaratoryjny oraz wskazał, że skoro grunty wnioskodawców były częściami nieruchomości, której dotyczy dokument nadania ziemi, a domniemania prawa własności nie zostały obalone w wyniku toczącego się postępowania o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to wnioskodawcy nie mają obowiązku wykazywania, że wpis w księgach jest prawdziwy i tym samym należy ich – na tym etapie postępowania – traktować jako właścicieli nieruchomości i z tego faktu wywodzić ich uprawnienie do występowania jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu nadania ziemi.

Kontynuując postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lutego 2012r., w sprawie II SA/Bd 5/12 uchylił rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] października 2009r. i [...] grudnia 2009r. stwierdzając, że wnioskodawców należy traktować jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości i z tego tytułu wywodzić ich uprawnienie do bycia stroną postępowania, oraz że dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r. stanowi decyzję administracyjną.

Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...], na podstawie art. 18 dekretu w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji – dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r. Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu wniosku E.B. i K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2012r. nr [...].

W wydanych w sprawie rozstrzygnięciach Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdzając, że sporny dokument nadania ziemi nie jest obarczony jakąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., powołało się przede wszystkim na okoliczność, że zarzuty wnioskodawców nie dotyczą samego dokumentu nadania ziemi, lecz w istocie odnoszą się do faktu przejęcia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] na cele reformy rolnej. Organ podkreślił, iż dokument nadania ziemi nie rozstrzyga o przejęciu nieruchomości stanowiących własność M.K. na cele reformy rolnej, oraz że w dokumencie tym stwierdza się otrzymanie przez S.K., na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1946r., na własność gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i nie wskazuje się w nim, z jakich działek geodezyjnych (parceli) składa się grunt przekazany osobie uprawnionej. Podniesiono, że skoro przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1b – e dekretu następowało z mocy samego prawa i co do zasady nie wymagało wydawania decyzji administracyjnej, a kognicja organów administracji publicznej ograniczała się z mocy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51), dalej w uzasadnieniu powoływanego jako: "rozporządzenie", wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź też nie przesłanek z art. 2 ust. 1e tegoż dekretu, a więc kwestii, czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on działaniu dekretu, to tym samym przepisy dekretu wyłączają, poza wskazanym wyjątkiem z § 5, możliwość rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o prawidłowości przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Organ zaznaczył także, że w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazując, że określona w tym przepisie podstawa nieważności w postaci niewykonalności decyzji ma miejsce jedynie w przypadku trwałego pozbawienia strony możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku.

Nie godząc się z podjętymi przez Kolegium rozstrzygnięciami, E.B. i K.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2012r., jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2012r. W motywach skargi strony powtórzyły dotychczas prezentowaną argumentację wskazując, że działki nr [...] objęte kwestionowanym dokumentem nie stanowiły własności Skarbu Państwa akcentując jednak, że powodem tego stanu rzeczy była okoliczność, iż działki te nie spełniały żadnego z kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 dekretu, w związku z czym nie było podstaw do wydania dokumentu nadania ziemi w oparciu o § 33 rozporządzenia. Skarżący podnieśli, że domagają się oni rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o prawidłowości nadania spornym dokumentem przedmiotowych działek S.K., a nie o prawidłowości przejęcia ich na cele reformy rolnej i jednocześnie zaznaczyli, że choć dokument nadania ziemi przesądza jedynie o nadaniu ziemi beneficjentowi reformy rolnej, to jednak wydanie tego dokumentu wymagało ustalenia jako przesłanki pozytywnej zaistnienia tej okoliczności tj. czy miało miejsce przejęcie działek stanowiących własność M.K. na cele reformy rolnej. Dlatego też kwestie przejścia przedmiotowych gruntów na cele reformy rolnej organ administracji powinien był zbadać i wyjaśnić w toku postępowania, a nie przyjmować a priori, że stanowiły one własność Skarbu Państwa, zwłaszcza że dokument nadania ziemi stanowił tytuł do ujawnienia własności w księdze wieczystej, a sąd cywilny związany jest treścią tego dokumentu i istnieje w obrocie prawny związanie ustaleniem, że własność gruntów nim objętych przeszła na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.

Ponadto skarżący powtórzyli zarzut, iż dokument nadania ziemi obarczony jest również wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., z powodu jego niewykonalności w dniu wydania, mającej charakter trwały, będącej efektem określenia w dokumencie nadania ziemi przekazywanej nieruchomości jedynie poprzez wskazanie jej obszaru ([...] ha), nie odwołując się przy tym do oznaczeń geodezyjnych lub konkretnej księgi wieczystej. W konsekwencji więc, jak podsumowali, dokument ten dotyczyć może jakichkolwiek nieruchomości w dawnej gminie [...]. Nie może on zatem z powodu braku dostatecznego skonkretyzowania jego przedmiotu stanowić tytułu własności nadanej działki i być podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej (§ 33 rozporządzenia), a zatem na jego podstawie nie jest możliwe przejście własności nieruchomości na beneficjenta reformy rolnej.

Skarżący powołali się także na okoliczność zawieszenia postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym staniem prawnym, do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważność dokumentu nadania ziemi podkreślając przy tym, że odmowa zbadania przez organ administracyjny okoliczności przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, co zostało stwierdzone w zaskarżonej do sądu decyzji, powoduje de facto, że ani na drodze cywilnej, ani administracyjnej, nie mogą oni kwestionować ustaleń co do przejęcia przedmiotowych gruntów na cele reformy rolnej. Zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu nadania ziemi oznaczałoby, iż własność nadanej tych aktem ziemi nie przeszła na S.K. i jej następców prawnych, oraz ostatecznie pozwoliłaby na stwierdzenie, że grunty stanowiące własność M.K. nie były przeznaczone na cele reformy rolnej i jako takie pozostały przy wstępnej skarżących.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 27 marca 2013r. wydanym w sprawie II SA/Bd 41/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", oddalił skargę E.B. i K.K.

W motywach wyroku sąd wojewódzki wyjaśnił, że skoro w przedmiotowej sprawie wniosek strony o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi oparty został na okolicznościach związanych z brakiem podstaw do przeznaczenia gruntów skarżących na cele reformy rolnej, na postawie przepisu art. 2 ust. 1b dekretu, to też sądowej oceny legalności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć należało dokonać w graniach wyznaczonego przez skarżących przedmiotu sprawy.

Sąd następnie wyjaśnił, że objęty wnioskiem akt – dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r. wydany został w wykonaniu dekretu, który określał enumeratywnie w art. 2 ust. 1a – e nieruchomości ziemskie, które przeznaczone były na cele reformy rolnej, wśród których wymienione zostały w pkt b nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie – Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Akapit trzeci art. 2 ust. 1 dekretu stanowił, iż wszystkie nieruchomości wymienione w punktach b, c, d i e przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 tego dekretu, a wiec na cele reformy rolnej. Z powyższego wynika, że wskazane nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt III CZP 121/10, Lex nr 700663), z dniem wejścia w życie dekretu, co zgodnie z art. 19 dekretu miało miejsce z dniem jego ogłoszenia (13 września 1944r.). Z tym też dniem nastąpiła jednorazowa zmiana stosunków własnościowych zastanych w momencie wejścia w życie dekretu, dotyczących wszystkich nieruchomości określonych w art. 2 ust. 1a – e dekretu. Istota tej zmiany polegała na tym, że wszystkie te nieruchomości przeszły w tym dniu z mocy prawa na własność Skarbu Państw, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zaistnienie skutków rzeczowych w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej (§ 12 rozporządzenia). Tym samym nieruchomości wymienione w art. 2 ust. 1b dekretu, a więc nieruchomości będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie – Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej, przeszły z dniem 13 września 1944r. na własność Skarbu Państwa. Skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia prawa własności nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa, następował bowiem z mocy samego prawa, gdyż brak w dekrecie oraz w aktach wykonawczych do niego regulacji wskazujących na konieczność wydawania w tym zakresie jakichkolwiek aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Takiego charakteru nie miało też wspomniane zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani też dokonany na jego podstawie wpis w księdze wieczystej.

Sąd I instancji podkreślił następnie, że sprawy ze stosunków rzeczowych stanowią ze swej istoty sprawy cywilne. Do orzekania o sprawach cywilnych, a więc i o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego – dalej jako: "K.p.c.", właściwe są sądy powszechne. Odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 2 § 3 K.p.c. stanowiąc, iż nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym (przed sądem powszechnym) sprawy cywilne przekazane przez przepis szczególny do właściwości innych organów. Zatem tylko przepis szczególny może spowodować przekazanie sprawy cywilnej, a taką jest sprawa o własność nieruchomości ziemskiej, na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1b dekretu nie ma (vide: wyrok NSA z dnia 21 maja 2007r., w sprawie I OSK 890/02, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis § 5 rozporządzenie wskazuje bowiem drogę administracyjną, na zasadzie wyjątku z art. 2 § 3 K.p.c. wyłącznie wobec nieruchomości ziemskich określonych w art. 2 ust. 1e dekretu stanowiąc, iż orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich oraz, że od decyzji wojewódzkich urzędów ziemskich służy stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu 7 dni, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji. Według sądu wojewódzkiego z powyższego wynika, że na mocy § 5 rozporządzenie wyłączona została droga przed sądami powszechnymi wyłącznie w zakresie orzekania, czy dana nieruchomość ze względu na przyjęte normy obszarowe wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1e dekretu. Tylko zatem w przypadku tych nieruchomości na podstawie przepisu szczególnego przewidziana została droga administracja, gdyż jedynie sprawom dotyczącym nieruchomości z art. 2 ust. 1e dekretu nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r., w sprawie I OPS 3/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Według sądu wojewódzkiego, skoro z przepisów rozporządzenia wynika, że decyzja administracyjna dotyczyć może tyko kwestii podpadania danej nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu, to tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania do nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1b dekretu przepisu § 5 tego rozporządzenia i w konsekwencji do wyłączania drogi przed sądem powszechnym w sprawach dotyczących przejęcia tych nieruchomości przez Skarb Państwa. Dochodzenie w związku z tym praw dotyczących nieruchomości określonych w art. 2 ust. 1b dekretu, może mieć miejsce nie przed organami administracyjnymi, lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym w drodze chociażby powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, powództwa windykacyjnego, czy też poprzez żądanie ustalenia prawa na podstawie art. 189 K.p.c.

Sąd wojewódzki odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu sprawy stwierdził, że wszelkie kwestie związane z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1b dekretu nie należą do zakresu kognicji organów administracyjnych, w związku z czym niemożliwe jest dokonywanie w postępowaniu administracyjnym jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego czy grunty skarżących zostały przejęte przez Skarb Państwa, czy istniały ku temu postawy określone w art. 2 ust. 1b dekretu, jaka była historia następstw własnościowych dotyczących spornej nieruchomości i jaka powinna być treść ksiąg wieczystych dotyczących tej nieruchomości. Ponadto sąd I instancji podkreślił, iż przedmiotowy akt nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r. w ogóle nie rozstrzygał o przejęciu spornej nieruchomości, lecz stanowiąc kolejny etap całościowej procedury przeprowadzania reformy rolnej, normował jedynie stosunki pomiędzy Skarbem Państwa a S.K., a nie między skarżącymi i Skarbem Państwa, czy też między skarżącymi i S.K. W związku z tym zarzuty skarżących sprowadzające się de facto do podważenia zasadności przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa są bezprzedmiotowe dla oceny ważności aktu administracyjnego jakim jest akt nadania ziemi.

Sąd wskazał dalej, że ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r. wynika, że został on wydany w wykonaniu dekretu Polskiego Komitetu Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, że dotyczył on nieruchomości ziemskiej [...], gminy [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i że stwierdzono nim otrzymanie przez S.K., na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1946r., nadziału ziemi o wielkości [...] ha. W ocenie sądu wojewódzkiego skarżący nie wskazali żadnego naruszenia prawa dotyczącego któregokolwiek ze wskazanych elementów dokumentu nadania ziemi, które uzasadniałby stwierdzenie wady kwalifikowanej tego dokumentu. Z regulacji prawnych dekretu wynika, iż dokument nadania ziemi, jako jeden z dokumentów realizujących cele reformy rolnej, miał umocowanie w przepisach prawa i stanowił wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza, tytuł do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy. Oba wskazane akty zostały wydane w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przepisami dekretu sporny dokument stwierdzał otrzymanie przez S.K. gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a więc także i w tym zakresie odpowiadał on wymogom ówczesnego prawa.

Sąd stwierdził dalej, iż do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii tego, czy przedmiotowa nieruchomość była objęta przepisami dekretu, nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowego dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r., w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tego stanu rzeczy nie zmienia fakt, że sąd cywilny zawiesił postępowanie w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważność dokumentu nadania ziemi. W tym zakresie – przywołując okoliczność, że przejście przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej nie nastąpiło w oparciu o przepis art. 2 ust. 1e dekretu, sąd I instancji skonstatował, iż brak jest możliwości badania powyższych kwestii na drodze administracyjnej (vide: uchwała SN z dnia 18 maja 2011r., w sprawie III CZP 21/11, Lex nr 811908 oraz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r., w sprawie I OPS 3/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

Sąd podkreślił, że warunkiem wydania aktu nadania ziemi, jako kolejnego dokumentu całej procedury zmian własnościowych związanych z realizacją na ziemiach polskich reformy rolnej, było wcześniejsze przejście z mocy samego prawa danej nieruchomości ziemskiej wymienionej w art. 2 ust. 1 dekretu na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże poza przypadkiem przejścia własności na podstawie z art. 2 ust. 1e dekretu, badanie owej kwestii przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym. Rozstrzygnięcie tej kwestii na drodze postępowania cywilnego może wpłynąć na ocenę ważności dokumentu nadania ziemi. Odwrócenie kolejności w tym zakresie nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Kwestionowany akt nadania ziemi przesądzał jedynie o nadaniu S.K. określonych gruntów, stanowiących z mocy prawa własność Skarbu Państwa. Legalność tego dokumentu, na tym etapie sprawy, mogła być zatem podważana jedynie zarzutami odnoszącymi się wyłącznie do kwestii związanych z samym nadaniem gruntów S.K. Zarzuty te nie mogły jednak dotyczyć okoliczności poprzedzających nadanie ziemi S.K., a mających miejsce w wrześniu 1944r., związanych wyłącznie z przejściem z mocy samego prawa określonych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Jednocześnie sąd wojewódzki dodał, że skuteczny nie mógł być zarzut oparty na przesłance z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a uzasadniony brakiem wykonalności kwestionowanego aktu nadania ziemi z powodu nieprecyzyjnego określenia w nim jego przedmiotu. Niewykonalność, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. musi istnieć w momencie wydania decyzji i mieć charakter trwały. Immanentnym elementem niewykonalności decyzji jest brak obiektywnej możliwości jej wykonania, choćby na skutek braku przedmiotu wykonania. Od niewykonalności decyzji należy więc odróżnić sytuacje, w których zachodzą lub mogą zachodzić pewne trudności z jej wykonaniem będące następstwem braku dostatecznego skonkretyzowania jej przedmiotu. Taka sytuacja nie kwalifikuje się jednak do stwierdzenia obiektywnej niewykonalności decyzji.

Sąd I instancji przypomniał jednocześnie, że przepisy rozporządzenia określały szczegółowe zasady podziału ziemi uzyskanej w wyniku reformy rolnej i wprowadzania nabywców w jej posiadanie. Przepis § 33 ust. 2 rozporządzenia wskazywał, że dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W myśl dalszych przepisów wskazanego rozporządzenia powiatowe urzędy ziemskie powoływały dla oszacowania przydzielonych działek gruntów i inwentarza komisje klasyfikacyjno – szacunkowe, które po klasyfikacji i oszacowaniu sporządzały protokół zawierający m.in. szkic rozparcelowanych gruntów z naniesioną klasyfikacją. Następnie powiatowy urząd ziemski wydawał decyzję w przedmiocie klasyfikacji i szacunku, od której stronom i osobom zainteresowanym przysługiwało odwołanie (§ 34 – 40 rozporządzenia). Tym samym tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy był dokument nadania ziemi wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Konieczność wydania decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów, była też warunkiem do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z regulacji przewidzianej w § 33 ust. 2 rozporządzenia należy wywieść, że dokument nadania ziemi stanowił tytuł własności, lecz dla ujawnienia tego tytułu w księdze wieczystej konieczne było wydanie decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu.

Sąd wojewódzki stwierdził następnie, że decyzja ustalająca klasyfikację i szacunek gruntów określała rodzaj gruntów, ich klasę oraz powierzchnię i stanowiła dokument pozwalający na identyfikację gruntów będących przedmiotem nadania. Za takim też stanowiskiem przemawia treść aktu nadania ziemi S.K. ze stosowną adnotacją o decyzji z dnia [...] grudnia 1955r. Szczegółowego opisu nieruchomości będących przedmiotem nadania należało zatem poszukiwać w decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów. Mając na względzie powyższą regulację prawną sąd wojewódzki uznał, że pewna ogólnikowość, czy też brak precyzyjnego określenia przedmiotu aktu nadania ziemi nie może być oceniana z punktu widzenia aktualnych standardów prawnych, a tym bardziej nie może stanowić przesłanki jego nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli E.B. i K.K., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia:

I - prawa materialnego a mianowicie:

a) § 33 ust. 1 rozporządzenia, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu za prawidłowe wydania dokumentu nadania ziemi na rzecz S.K. w ustalonym stanie faktycznym,

b) art. 45 ust. 1 w zw. z 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od zbadania kwestii podlegania przedmiotowych nieruchomości celom reformy rolnej i przejścia ich własności na rzecz Skarbu Państwa, co w konsekwencji, wobec związania sądu powszechnego zaskarżoną pierwotnie decyzją – "dokumentem nadania ziemi" powoduje, iż skarżący, nie mogą dochodzić ochrony swych praw ani w postępowaniu sądowym, ani administracyjnym,

c) art. 21 Konstytucji RP, poprzez uchylenie się przez sąd I instancji od zbadania kwestii podlegania przedmiotowych nieruchomości celom reformy rolnej i przejścia ich własności na rzecz Skarbu Państwa, co – wobec związania sądu powszechnego zaskarżoną pierwotnie decyzją "dokumentem nadania ziemi" – powoduje, iż skarżący, nie mogą skutecznie dochodzić ochrony prawa własności,

II - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez przyjęcie za zasadne odmowy badania przez organ administracji kwestii prawidłowości ustaleń organu wydającego dokument nadania ziemi przejścia własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej oraz poprzez uchylenie się przez sąd wojewódzki od zbadania kwestii podlegania przedmiotowych nieruchomości celom reformy rolnej i przejścia ich własności na rzecz Skarbu Państwa – przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając sformułowane wyżej zarzuty przytoczono podstawowe motywy wyroku sądu I instancji, a następnie przywołując liczne orzeczenia Sądu Najwyższego wskazano, iż sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i jest nią związany także wówczas, gdy w ocenie sądu powszechnego decyzja jest wadliwa. Wnoszący kasację podnieśli, że jednocześnie są pozwanymi w prowadzonej przed sądem powszechnym sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazali, że nieruchomości, których dotyczy akt nadania ziemi zapisane są jednocześnie w dwóch różnych księgach wieczystych. W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], jako właściciel działek [...] wpisany jest w J.K. w oparciu o dokument nadania ziemi. Natomiast w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], wpisano jako właścicielkę tej samej działki nr [...] skarżącą E.K., zaś w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], jako właściciel tej samej działki nr [...] wpisany jest skarżący K.K. Stwierdzono nadto, że w nieprawomocnym wyroku z dnia [...] czerwca 2007r., w sprawie [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał się za związanego konstytutywną decyzją administracyjną – dokumentem nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954r. przesądzającą o przejściu na rzecz S.K. spornej nieruchomości i w konsekwencji rozstrzygnął sprawę na niekorzyść skarżących. Wobec powyższego prowadzący na obecnym etapie postępowanie apelacyjne w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym Sąd Okręgowy [...] w sprawie [...], zawiesił postępowanie do czasu zakończenia niniejszej sprawy administracyjnej, w oparciu o art. 177 § 1 pkt. 3 K.p.c.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, iż stwierdzenie nieważności decyzji aktu nadania ziemi oznaczałoby w konsekwencji, iż własność nadanej nieruchomości nigdy nie przeszła na S.K. i jej następców prawnych oraz ostatecznie pozwoliłoby na stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące własność M.K. nie były przeznaczone na cele reformy rolnej, lecz, że ich własność została przy wstępnej skarżących. Powyższe miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z tym, iż skarżący nie mogą w procesie sądowym wzruszyć ważności aktu administracyjnego – dokumentu nadania ziemi, z którego wynika przejście przedmiotowych gruntów na rzecz wstępnej J.K., nie mają oni realnej możliwości obrony swych prawa w postępowaniu cywilnym. Sądy powszechne nie uznają się bowiem za władne badać okoliczności przejścia własności przedmiotowych gruntów wskutek przeprowadzenia reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna nadająca grunty na własność beneficjentom reformy rolnej – czyli decyzja, z której samego faktu istnienia wynika, iż nieruchomości te były przeznaczone na cele reformy rolnej. Przy czym podkreślono, iż w przeciwnym razie decyzja taka nie mogłaby być wydana. W tym zakresie skarżących odsyła się na drogę postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, iż jak wynika z zaskarżonego wyroku organy administracji nie mogą badać okoliczności, czy rzeczywiście przedmiotowe grunty podlegały celom reformy rolnej, a w konsekwencji czy z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. Wnoszący kasację stwierdzili, iż nie domagają się wcale rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o prawidłowości przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, lecz o prawidłowości przyznania dokumentem nadania ziemi przedmiotowych gruntów S.K., do czego jedynie przesłanką konieczną do ustalenia w ramach prowadzonego postępowania i na jego potrzeby jest ustalenie okoliczności przejścia tychże gruntów na własność Skarbu Państwa. Organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję musiał bowiem, jako przesłankę jej wydania, ustalić wystąpienie okoliczności przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej.

Skarżący kasacyjnie zgodził się z sądem wojewódzkim, iż dokument nadania ziemi stanowił kolejny etap całościowej procedury przeprowadzenia reformy rolnej, jednakże – ich zdaniem – był to pierwszy wydawany w tym postępowaniu władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie określonego adresata (co przesądzone zostało na wcześniejszym etapie postępowania wyrokiem NSA z dnia 18 października 2011r., w sprawie I OSK 1738/10).

Skarżący kasacyjnie stwierdzili następnie, że z dekretu oraz § 33 rozporządzenia wynika, że dokument nadania ziemi mógł zostać wydany jedynie co do gruntów, które przeszły na własność Skarbu Państwa w związku ich podleganiem celom reformy rolnej. Przy czym żaden władczy akt państwowy uprzednio nie przesądzał, ani nie poświadczał o podleganiu tym celom przedmiotowych nieruchomości. Wydając więc dokument nadania ziemi organ we własnym zakresie ustalał (lub powinien ustalić) tą okoliczność. W konsekwencji zatem, skoro organ wydający zaskarżoną decyzję badał (lub powinien badać) przesłankę przejścia nieruchomości na cele reformy rolnej to i organy prowadzące postępowanie o stwierdzenie jej nieważności winny zweryfikować tą okoliczność, a w konsekwencji stwierdzić czy prawidłowo zastosowano normę do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wnoszący kasację zgodzili się ze stanowiskiem sądu I instancji, że dokument nadania ziemi wprost nie rozstrzyga o przejęciu nieruchomości stanowiących własność M.K. na cele reformy rolnej, przesądza on jedynie o nadaniu ziemi beneficjentce reformy rolnej, jednakże nie sposób nie zauważyć, iż jego wydanie wymagało ustalenia jako przesłanki pozytywnej zaistnienia tej okoliczności. Funkcjonowanie (samo istnienie) dokumentu nadania ziemi, który jednocześnie stanowił tytuł do ujawnienia własności w księdze wieczystej niesie za sobą związanie jej treścią sądu cywilnego. Wskazano nadto na związanie sądu cywilnego ustaleniem, że własność gruntów objętych tą decyzją przeszła na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.

Zdaniem autorów skargi kasacyjnej organ wydający dokument nadania ziemi błędnie przyjął, iż przedmiotowy grunt należy do Skarbu Państwa i jest przeznaczony na cele reformy rolnej, co doprowadziło to wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że art. 33 rozporządzenia daje abstrakcyjną podstawę do wydania decyzji – aktu nadania ziemi, jednakże rozstrzygniecie zawarte w wydanej decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania (prawa własności), zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym, bowiem dokumentu nadania ziemi nie można wydać w stosunku do gruntów, które nie przeszły w skutek reformy rolnej na własność Skarbu Państwa. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z sądem wojewódzkim, iż wydając zaskarżone decyzje organy nie były zobowiązane do zbadania czy rzeczywiście nastąpiło przejęcie przedmiotowych nieruchomości na cele reformy rolnej, skoro przejęcie to stanowi pozytywną przesłankę wydania decyzji – dokumentu nadania ziemi. Zaistniały stan rzeczy – polegający na odmowie zbadania okoliczności przejścia własności przedmiotowych gruntów na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zarówno przez sąd powszechny jak i przez organy administracji oraz sąd administracyjny – prowadzi do sytuacji nie dającej się pogodzić z podstawowymi zasadami prawa. Podkreślono, że z punktu widzenia skarżących sprawy ich nie może rozpoznać sąd powszechny, który powołuje się na wiążącą go moc decyzji administracyjnej, stwierdzającej przez sam fakt wydania jej, iż dany grunt przeszedł na cele reformy rolnej, a jednocześnie organ administracji właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka, iż nie jest władny stwierdzić nieważności pierwotnej decyzji jako, że nie może zbadać kwestii prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ wydający tą decyzję w zakresie przejścia ziemi na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Powoduje to de facto, w realiach niniejszej sprawy, iż ani na drodze cywilnej, ani administracyjnej skarżący nie mogą kwestionować ustaleń co do przejęcia przedmiotowych gruntów na cele reformy rolnej. Powyższe stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu, a także prawa do ochrony własności. Zarówno na drodze cywilnej jak i administracyjne sądy i organy uchylają się bowiem od rozstrzygnięcia kwestii, czy przedmiotowe nieruchomości podlegały celom reformy rolnej. Skarżący nie mogą bronić swych praw przed roszczeniami uczestnika, ani w postępowaniu cywilnym, ani w administracyjnym.

W konkluzji wnoszący kasację zauważyli, że jeśliby mieliby kierować się zapatrywaniami sądu powszechnego oraz organu administracji i sądu wojewódzkiego, to winni w pierwszej kolejności wystąpić na podstawie art. 189 K.p.c. o ustalenie, iż własność przedmiotowych nieruchomości nie przeszła w związku z reformą rolną na rzecz Skarbu Państwa. Następnie w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji – dokumentu nadania ziemi na drodze administracyjnej, a po pozytywnym rozstrzygnięciu w tym przedmiocie dopiero do sądu powszechnego z pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W przekonaniu skarżących już konieczność takiego mnożenia postępowań (a w konsekwencji i czasu załatwienia sprawy) celem dochodzenia swych praw narusza wskazane na wstępie przepisy Konstytucji (prawo do sądu, ochrona własności).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada na wstępie podnieść, iż błędny jest zarzut uchylania się przez sąd I instancji od zbadania sprawy w zakresie przysługującej mu kognicji (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Ponieważ w powyższym zakresie skarga kasacyjna formułuje zarzut uchylenia się przez sąd wojewódzki od oceny czy przedmiotowa nieruchomość przeszła na cele reformy rolnej, to kwestia ta wymaga przybliżenia, z punktu widzenia tego co jest objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych.

Na wstępie należy wskazać, że z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy wejście w życie przepisów dekretu wywołało skutki dwojakiego rodzaju. Pierwszym było przejście określonych nieruchomości na własność Skarbu Państwa, zaś drugim była dalsza redystrybucja owych nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na rzecz podmiotów będących beneficjentami reformy rolnej. Powyższe skutki dekretu następowały w dwóch oddzielnych etapach na podstawie odrębnych czynności prawnych (aktów).

Nie ulega wątpliwości, iż art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko zostało wyrażone po raz pierwszy w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1948r., w sprawie C 344/48 ("Państwo i Prawo" 1949, nr 4, s. 122), a później wielokrotnie było powtarzane także jako zasada prawna (vide: uchwała 7 sędziów SN z dnia 13 października 1951r., w sprawie C 427/51 (OSN 1953, nr 1, poz. 1); uchwałą 7 sędziów SN z dnia 7 czerwca 1962r., w sprawie I CO 11/62 (OSNC 1963, nr 6, poz. 112). Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego (vide chociażby: uchwała SN z dnia 27 września 1991r., w sprawie III CZP 90/91 (OSNC 1992, nr 5, poz. 72); uchwała SN z dnia 6 grudnia 2005r., w sprawie III CZP 90/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 179); uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996r., w sprawie W 5/95 (OTK Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13); wyrok TK z dnia 3 lipca 2007r., w sprawie SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 2, poz. 73). Powyższy pogląd zachował swą aktualność także przy ocenie charakteru prawnego decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia, które uważa się za deklaratywe, a ich wydanie za niekonieczne dla przejścia na Skarb Państwa własności nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu (vide chociażby: wyrok TK z dnia 3 lipca 2007r., w sprawie SK 1/06; wyrok SN z dnia 28 lipca 2004r., w sprawie III CK 296/03, Biuletyn SN, 2005, nr 1, s. 11; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1994r., w sprawie II SA 2444/92).

Powyższe pozwala jednoznacznie wskazać, iż pierwszy z etapów reformy rolnej, przewidując bezzwłoczne przejście z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa wszystkich nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1b, c, d, i e nie wymagał wydawania przez odpowiednie władze aktów stosowania prawa. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie dostrzega powyższe konsekwencje prawne obowiązywania art. 2 ust. 1 dekretu, to jednak pomija odrębność owej fazy reformy rolnej od fazy kolejnej, w której następowała redystrybucja nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa pomiędzy beneficjentów reformy rolnej. Nie dostrzega również skutków jakie, zastosowana w art. 2 ust. 1 dekretu, konstrukcja nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości ex lege wywołuje dla możliwości kwestionowania legalności aktu nadania ziemi, a więc indywidualnego aktu stosowania prawa. Skarżący kasacyjnie pomija zupełnie, że weryfikacja prawidłowości zastosowania prawa, zarówno na etapie przejścia własności określonych nieruchomości na Skarb Państwa, jak i na etapie redystrybucji tych nieruchomości pomiędzy beneficjentów reformy rolnej dokonuje się w różnych trybach i przed różnymi sądami i organami.

Jakkolwiek nie budzi wątpliwości możliwość kwestionowania legalności aktu własności ziemi wydanego w ramach stosowania dekretu na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, o tyle wyjaśnienia wymaga kwestia możliwości kwestionowania zasadności przejęcia określonej nieruchomości na cele reformy rolnej. Kwestia ta doczekała się pogłębionej refleksji w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r., w sprawie P 107/08 (OTK-A 2010, nr 3, poz. 27), w którym Trybunał stwierdził, że § 5 rozporządzenia – w związku z wyczerpaniem się mocy tegoż przepisu z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50. XX wieku działań związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej – nie ma mocy obowiązującej, a tym samym nie może stanowić szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c. Tak więc Trybunał uznał, że brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 2 § 3 K.p.c., który sprawę cywilną w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w trybie przepisów dekretu przekazywałby do właściwości innych organów. Zgodnie z powyższym zapatrywaniem wszelkie sprawy, w których powstał spór co do tego czy określona nieruchomość podlegała przepisom dekretu należą do kognicji sądów powszechnych i winny być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym (art. 2 § 1 K.p.c.).

Z powyższym poglądem nie zgodził się tutejszy Sąd wskazując, iż § 5 rozporządzenia nie utracił mocy obowiązującej i nadal może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1e dekretu (vide: uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r., w sprawie I OPS 3/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko tutejszego Sądu podzielił także Sąd Najwyższy wskazując, iż w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1e dekretu orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia (vide: uchwała SN z dnia 17 lutego 2011r., w sprawie III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; oraz uchwała SN z dnia 18 maja 2011r., w sprawie III CZP 21/11, OSNC 2011/12/133).

Tym samym – podzielając pogląd wyrażony w uchwale tutejszego Sądu z dnia 10 stycznia 2011r., w sprawie I OPS 3/10 – należy jednoznacznie podkreślić, iż badanie prawidłowości objęcia określonej nieruchomości ziemskiej przepisami dekretu odbywa się w postępowaniu odrębnym od postępowania, w którym badana jest legalności wydania aktu własności ziemi na rzecz konkretnego beneficjenta reformy rolnej. Ponadto badanie prawidłowości objęcia określonej nieruchomości ziemskiej przepisami dekretu odbywa się w zróżnicowanym trybie uzależnionym od charakteru nieruchomości ziemskiej. Prawidłowość objęcia przepisami dekretu nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1e tegoż dekretu, do których miała zastosowanie regulacja § 5 rozporządzenia, badana jest przez organ w postępowaniu administracyjnym (art. 2 § 3 K.p.c.). Natomiast kontrola prawidłowości objęcia przepisami dekretu nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1b, c i d tegoż dekretu, do których nie miał zastosowania § 5 rozporządzenia, odbywa się przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (art. 2 § 1 K.p.c.).

W realiach niniejszej sprawy – uwzględniając okoliczność, iż objęcie nieruchomości przepisami dekretu nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1b tegoż dekretu – zbadanie zasadności podpadania owej nieruchomości pod przepisy dekretu winno nastąpić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. A zatem w postępowaniu nie tylko odrębnym od postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi, ale również w postępowaniu należącym do kognicji sądów powszechnych, a więc poza działalnością administracji publicznej. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki norm art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jak to zostało wyżej wskazane ugruntowane jest stanowisko tutejszego Sądu, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego co do istnienia narzędzi prawnych umożliwiających skuteczną obronę przed niezgodnym z prawem zastosowaniem przepisów dekretu, w szczególności przed rozciąganiem ich na grunty niemające charakteru nieruchomości opisanych w art. 2 ust. 1b, c, d i e tegoż dekretu. Tym samym nie może być mowy o tym, aby jakakolwiek ustawa mająca zastosowanie w niniejszej sprawie zamykała im drogę sądową do dochodzenia naruszonych praw. Zresztą skarżący nie wskazali nawet na konkretną ustawę, która skutek taki wywoływałaby. Natomiast fakt, iż akcja procesowa dla ochrony tych praw, która byłaby adekwatna do okoliczności sprawy, nie została przez skarżących dotychczas wyprowadzona nie oznacza, że zostali wydanym przez sąd wojewódzki wyrokiem w jakikolwiek sposób ograniczeni w prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia ich sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Z powyższego punktu widzenia podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji, bowiem sąd wojewódzki w wydanym wyroku nie odmawia skarżącym ochrony prawa własności, a jedynie wskazuje, iż adekwatna do ich oczekiwań ochrona prawna nie może być udzielona przez organy administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi. Zresztą sąd wojewódzki wskazuje akcje procesowe, które – stosowne do okoliczności sprawy – mogą stanowić instrument ochrony prawa własności. To, że skarżący kasacyjnie rozumieją konieczność wytoczenia powództwa o ustalenie, że określone grunty nie przeszły na cele reformy rolnej, ale uważają takie postępowanie za czasochłonne, nie oznacza jeszcze naruszenia przez sąd wojewódzki konstytucyjnych norm nakazujących prawną ochronę własności.

Nie znajduje także zrozumienia Sądu zarzut odnoszący się do związania sądu powszechnego aktem nadania ziemi, przez co skarżący nie mogą skutecznie dochodzić ochrony prawa własności. Bezradność skarżących wypływająca z powyższego zarzutu ma swe źródło nie w błędnym stosowania prawa przez sąd wojewódzki lecz w dokonaniu przez skarżących takiego doboru instrumentów ochrony prawnej, który jest nieadekwatny do celu jaki zamierzają osiągnąć w określonych okolicznościach sprawy.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut błędnego zastosowania przez sąd I instancji przepisu § 33 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że akt nadania ziemi wydany na rzecz S.K. odpowiada prawu w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego uchylono się od zbadania czy grunt przekazany beneficjentce reformy rolnej w ogóle podpadał na cele reformy rolnej. Tym samym skarżący kasacyjnie domagają się wprost aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi przesłankowo ocenić czy nieruchomość przekazana S.K. podpadała pod przepisy dekretu. W światle tego co zostało już powyżej powiedziane skarżący kasacyjnie bezpodstawnie domagają się niejako "scalenia" i rozpoznania w jednym postępowaniu kwestii, które przynależą do dwóch różnych postępowań, z których jedno dodatkowo nie należy do kompetencji administracji publicznej. Okoliczność, iż na gruncie przepisów dekretu indywidualny akt stosowania prawa pojawia się dopiero na etapie redystrybucji nieruchomości ziemskich będących własnością Skarbu Państwa, nie pozbawia odrębności prawnej samego przewłaszczenia tychże nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Okoliczność, iż przewłaszczenie to nastąpiło ex lege, a więc bez potrzeby wydawania aktów stosowania prawa nie oznacza, iż nie istnieją instrumenty prawne umożliwiające weryfikację legalności objęcia określonej nieruchomości przepisami dekretu. O kwestiach tych była już jednak mowa powyżej. Tym samym upieranie się przez skarżących przy tym aby ochraniać prawo własności wyłącznie poprzez kwestionowanie indywidualnych aktów stosowania prawa uznać wypada za nieadekwatne od okoliczności niniejszej sprawy. Takie stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej zupełnie abstrahuje od treści art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 K.p.a., wskazującej na podmiotowy i przedmiotowy zakres działalności administracji publicznej, a także pomija istnienie norm art. 1 w związku z art. 2 § 1 K.p.c. wskazujących na kompetencje sądu powszechnego do rozstrzygnięcia sprawy cywilnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.