Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 618/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/21 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydent m.st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] o odmowie uchylenia – w wyniku wznowienia postępowania – ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

Wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] w Warszawie pozwolenia na budowę 24 budynków mieszalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacją gazową oraz 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacją gazową oraz 25 szamb szczelnych po 8 m3 każde na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w Warszawie (kat. I).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca M. D. zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2019 r., poz. 1186 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyli o pozwoleniu na budowę Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2019 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisami odrębnymi wprowadzającymi związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą być wyłącznie przepisy administracyjnego prawa materialnego, a nie mogą nimi być samoistnie przepisy Kodeksu cywilnego chroniące prawo własności i inne prawa rzeczowe, podczas gdy przepisami na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego są wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy tego terenu, w tym przepisy Kodeksu cywilnego chroniące własność i ograniczone prawa rzeczowe. Zasadą procesu budowlanego jest bowiem zgodność zamierzenia budowlanego z prawem i poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a to wymaga dokonania przez organ administracji oceny wpływu inwestycji również na ukształtowane w jej otoczeniu stosunki cywilnoprawne regulowane przede wszystkim przepisami Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej dokonanie błędnej wykładni wymienionych przepisów doprowadziło do odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej "K.c."), w tym znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów art. 140, art. 144, art. 222 § 2 w zw. z art. 251 i art. 50, art. 285 § 1, art. 289 § 1 K.c. gwarantujących skarżącej prawo do niezakłóconego korzystania zgodnie z przeznaczeniem z należącej do niej nieruchomości mieszkalnej (działka nr [...] z obrębu [...] położona w Warszawie przy ul. [...]) wraz ze związaną z nią – stanowiącą jej część składową – służebnością gruntową przechodu i przejazdu obciążającą działkę nr [...] z obrębu [...], poprzez którą skarżąca realizuje dostęp do drogi publicznej. Zdaniem M. D. błąd wykładni prawa i będące jego konsekwencją niezastosowanie przepisów prawa cywilnego doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wadliwej oceny, że skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r., nie jest jego stroną oraz nie może domagać się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz merytorycznej weryfikacji wskazanej

2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez błędną wykładnię poszczególnych elementów powołanej normy prawnej w takich obszarach jak":

– "ograniczenia w korzystaniu" – poprzez błędną wykładnię pojęcia ograniczenia zagospodarowania terenu, pod którym to pojęciem należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania nieruchomości sąsiedniej zgodnie z przeznaczeniem (np. w postaci immisji). Błąd wykładni skutkował niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że powodowane przez budowę i funkcjonowanie nowej inwestycji immisje (np. kurz czy hałas) albo ograniczenie/zakłócenie dostępu do drogi publicznej, nie uzasadniają przynależności działki skarżącej do obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji nie uzasadniają przyznania skarżącej statusu jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (podczas gdy utrudnienia w wykonywaniu służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] są przejawem oddziaływania inwestycji budowlanej na nieruchomość władnącą - ograniczają bowiem jej dostęp do drogi publicznej, co uzasadnia udział właściciela nieruchomości władnącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w celu umożliwienia mu obrony jego praw),

– "zabudowa docelowa" - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w otoczeniu obiektu budowlanego może być wyłącznie zabudowa docelowa, a nie sam proces budowy obiektu rozumiany jako prowadzenie robót budowlanych, który generuje dla otoczenia ograniczenia tymczasowe i przemijające, a przez to (jak stwierdził Sąd pierwszej instancji) nie uzasadnia przyznania właścicielowi nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje już na etapie budowy, przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem M. D. taka wykładnia jest nie do pogodzenia z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nakazującym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, na każdym etapie procesu budowlanego, zarówno podczas projektowania, budowy (czyli prowadzenia robót budowlanych) jak i użytkowania obiektów budowlanych. Powyższe skutkowało błędnym uznaniem, że wskazywane przez skarżącą zakłócenia (immisje np. w postaci kurzu i hałasu powodowanych przez maszyny budowlane, zwiększonego ruchu na drodze wewnętrznej w związku z obecnością wykonawców robót budowlanych) i ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] w postaci nieprzejezdności drogi, jako związane z etapem wykonywania inwestycji, a zatem przemijające, nie zasługują na ochronę prawną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

– "nieruchomość oddalona" – poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomości oddalone od terenu inwestycji o kilkadziesiąt metrów nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania, podczas gdy prawidłowa wykładnia stanowi, że obszar oddziaływania może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji, których zakres wynika z charakteru inwestycji oraz sposobu zagospodarowania terenu wywołanego inwestycją. W ocenie M. D. błąd wykładni doprowadził do niewłaściwego zastosowania normy prawnej i uznania, że brak bezpośredniego sąsiedztwa i oddalenie nieruchomości skarżącej o 45 m od działki inwestycyjnej i 75 m od zabudowy na tej działce przesądza o tym, że działka skarżącej pozostaje poza jakimkolwiek wpływem planowanej inwestycji, a skarżąca ma tylko interes faktyczny i nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nowej inwestycji.

M. D. wyjaśniła, że wskazane błędy wykładni doprowadziły Sąd pierwszej instancji do niewłaściwego zastosowania przepisów i nieprawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego z pominięciem działki skarżącej nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania z uwagi na to, że jej częścią składową jest służebność gruntowa na działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, przez którą skarżąca realizuje dostęp do drogi publicznej, a inwestycja budowlana bezspornie oddziałuje na działkę nr [...], przewidując jej skomunikowanie z drogą publiczną przez tę działkę, przebudowę istniejącej na tej działce infrastruktury technicznej na potrzeby przyłączenia nowej inwestycji, czy rozgrodzenie działki poprzez likwidację ogrodzenia. Sąd niesłusznie uznał, że oddziaływanie nowej inwestycji na nieruchomość skarżącej świadczy jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego, a nie prawnego, w konsekwencji odmówił skarżącej udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i nie dopuścił do wznowienia postępowania i merytorycznej weryfikacji z dnia [...] sierpnia 2019 r. we wznowionym postępowaniu;

3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 140, art. 144, art. 222 § 2, art. 251 i art. 50, art. 285 § 1, art. 289 §1 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji pod nazwą [...] objętej z dnia [...] sierpnia 2019 r., w związku z czym skarżąca nie ma interesu prawnego i nie przysługuje jej przymiot strony we wznowionym postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji, podczas gdy: nieruchomość skarżącej pozostaje w zasięgu wpływów nowej inwestycji z uwagi na przewidziany dla tej inwestycji sposób jej skomunikowania z drogą publiczną oraz wyposażenia w infrastrukturę techniczną z wykorzystaniem – w obu tych celach – działki nr [...] (która de facto powinna być objęta pozwoleniem na budowę); nowa funkcja przewidziana dla działce nr [...] w procesie budowy i użytkowania inwestycji [...] powoduje potrzebę przeprowadzenia w jej obrębie robót budowlanych związanych z przebudową infrastruktury technicznej, jej rozgrodzenie i zmianę warunków wykonywania przysługującej skarżącej służebności poprzez istotne zwiększenie liczby osób uprawnionych do korzystania z drogi wewnętrznej, to wszystko powoduje ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącej oraz przysługującej jej służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], w dotychczasowy sposób i zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, w szczególności powoduje ograniczenie dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, zwiększone immisje hałasu, kurzu, zanieczyszczeń i ruchu samochodowego. M. D. stwierdziła, że nie przesądzając o legalności oddziaływań, nie sposób zaprzeczyć ich istnieniu, które uzasadnia interes prawny i status skarżącej jako strony we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz prawo merytorycznej weryfikacji pozostającej w obrocie prawnym z dnia [...] sierpnia 2019 r.

4. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zastosowania art. 33 ust. 1 P.b. z uwagi na nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy przepis ten powinien stanowić wzorzec do prawidłowego ustalenia rzeczywistego obszaru całego zamierzenia budowlanego (obejmującego również działkę nr [...], na której zrealizowano infrastrukturę techniczną i komunikacyjną na potrzeby nowej inwestycji objętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r.), co mogło mieć wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i określenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym uznania skarżącej za stronę.

5. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi pomimo dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wymienionych wyżej art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie sposobu oddziaływania nowej inwestycji [...] zatwierdzonej pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. na działkę nr [...], w tym:

– pominięcie faktu, że realizacja [...] wymusza zmianę zagospodarowania terenu działki nr [...] poprzez rozbiórkę istniejącego pełnego ogrodzenia, znajdującego się obecnie na granicy działki nr 4 z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...], która będzie konieczna do skomunikowania [...] z drogą publiczną ul. [...] (zgodnie z pozwoleniem), a zmiana zagospodarowania działki nr [...], która zapewnia nieruchomości skarżącej dostęp do drogi publicznej, wymaga udziału skarżącej w sprawie w celu ochrony tego dostępu;

– błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie obejmuje i nie zmienia działki nr [...], podczas gdy na działce nr [...] już aktualnie została wybudowana/przebudowana infrastruktura techniczna na potrzeby przyłączenia [...] – w listopadzie 2020 r. przez około 2 tygodnie, na całej długości działki nr [...] były prowadzone ziemne roboty budowlane polegające na budowie urządzeń infrastruktury technicznej w celu doprowadzenia sieci elektromagnetycznej i telekomunikacyjnej do [...], a także parkowane były tam koparki i inne sprzęty oraz przechowywane materiały budowlane, co ograniczało, a czasowo nawet uniemożliwiało skarżącej wyjazd z działki nr [...] na drogę wewnętrzną na działce nr [...], a w konsekwencji utrudniało dostęp do drogi publicznej przez tę działkę;

– pominięcie zgłaszanego przez skarżącą dowodu z zeznań świadka L. L. na okoliczność sposobu prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w listopadzie 2020 r. i związanych z tym utrudnień w dojeździe skarżącej do drogi publicznej;

– pominięcie faktu korzystania – na potrzeby budowy [...] – z infrastruktury technicznej na działce nr [...] oraz ze skrzynki elektrycznej posadowionej w bezpośredniej granicy z działką nr [...] należącą do skarżącej, co powodowało częste przerwy w dostawie energii elektrycznej oraz przerwy w dostawie wody do domu skarżącej,

– pominięcie faktu, że na granicy działek nr [...] i [...], inwestor posadowił dwa słupy z kablami elektroenergetycznymi doprowadzającymi prąd do placu budowy [...]. Słupy te przez około 1,5 roku ograniczały skarżącej możliwość wykonywania prawa przejazdu i przechodu na obszarze działki nr [...], który zajmowały, utrudniały dostęp do śmietników i szamba, a rozpięte na nich kable emitowały pole elektroenergetyczne;

– pominięcie faktu, że na podstawie art. 289 § 1 K.c. skarżąca ponosi koszty utrzymania urządzeń służących do wykonywania służebności gruntowej na działce nr [...], a wpływ na ich wysokość mogą mieć działania inwestora, na przykład roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] (w listopadzie 2020 r. wykonawca działający na zlecenie inwestora M. S. z firmy [...] rozkopał prawy pas drogi wewnętrznej na całej jej długości w celu ułożenia kabla elektroenergetycznego, co może powodować uszkodzenie i konieczność naprawy nawierzchni drogi), a także zużycie infrastruktury wynikające z jej eksploatacji na potrzeby obsługi komunikacyjnej [...],

– pominięcie faktu, że budowa [...] i infrastruktury z nim związanej, powoduje odczuwalne immisje kurzu, hałasu, drgania i wibracje oddziałujące na nieruchomość skarżącej i ograniczające (zakłócające) korzystanie z przydomowego ogródka zgodnie z jego przeznaczeniem, przed którym to oddziaływaniem chronią skarżącą art. 222 § 2 w zw. z art. 285 § 1 K.c.

M. D. podsumowała, że wskazywane uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które Sąd pierwszej instancji wydał w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, to jest pomijający fakty istotne dla ustalenia ograniczeń powodowanych przez nową inwestycję na nieruchomość skarżącej. Gdyby okoliczności zostały ustalone i gdyby nadane im zostało właściwe znaczenie prawne, to Sąd mógł dojść do wniosku, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a skarżąca posiada interes prawny i przymiot strony we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia.

6. art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową i niepełną kontrolę zaskarżonej decyzji skutkującą bezzasadnym oddaleniem skargi w sytuacji, w której kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest przepisów nakazujących organowi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego obszaru całej inwestycji budowlanej (w celu zapobieżenia niedopuszczalnemu z punktu widzenia art. 33 ust. 1 P.b. etapowaniu inwestycji) i oparcie rozstrzygnięcia na błędnym założeniu, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej z dnia [...] sierpnia 2019 r., podczas gdy działka ta – w świetle wskazywanych przez skarżącą faktów co do sposobu jej zagospodarowania na potrzeby infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz tymczasowych przyłączy – powinna być uznana za obszar inwestycji, na którym prowadzone były roboty budowlane niezbędne do wybudowania i funkcjonowania [...]. Powyższe uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie bowiem doprowadziło do błędnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, w tym niezaliczenia do niego działki skarżącej nr [...], a w konsekwencji odmowy uznania jej za stronę we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i odmowę merytorycznej kontroli tej

Wskazując na powyższe M. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia statusu skarżącej jako strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu [...] w Warszawie pozwolenia na budowę 24 budynków mieszalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacją gazową oraz 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacją gazową oraz 25 szamb szczelnych po 8 m3 każde na działkach nr [...], [...] i [...].

Powiazanie inwestycji z działką nr [...] należącą do M. D. wynika z faktu, że dojazd do opisanej wyżej inwestycji przewidziano przez działkę nr [...], przy której położona jest zabudowana budynkiem mieszkalnym nieruchomość skarżącej. Skarżąca posiada do działki drogowej [...] służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu, a służebność ta pozostaje w relacji do nieruchomości władnącej, którą jest właśnie działka [...]. Dla działki [...] prowadzona jest księga wieczysta [...]. Z danych księgi wynika, że w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. jej właścicielem była [...] z siedzibą w Warszawie. Nieruchomość została następnie zbyta na rzecz [...] z siedzibą w Warszawie. Właścicielami działki są też inne osoby fizyczne, jednak nie skarżąca.

M. D. , w obszernej i szczegółowej skardze kasacyjnej przekonuje, że w okolicznościach sprawy ujawnia się szereg powodów, dla których powinna być ona uznana za stronę postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. W płaszczyźnie prawnej skarżąca lansuje tezę, że przez "przepisy odrębne", przez pryzmat których określa się obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 P.b.), pod kątem ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenie na budowę, należy rozumieć także przepisy prawa cywilnego. W ocenie skarżącej uwzględnić należy art. 140, art. 144, art. 222 § 2 w zw. z art. 251 i art. 50, art. 285 § 1 i art. 289 § 1 K.c. W swej argumentacji M. D. koncentruje się na fakcie, że wprawdzie do działki nr [...] przysługuje jej służebność, to służebność ta podlega ochronie (art. 251 K.c.) i jest prawem związanym z własnością działki nr [...] (władnącej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym). Skarżąca ma prawo do korzystania z działki nr [...] zgodnie z treścią służebności (art. 285 § 1 K.c.), a także ponosi koszty utrzymania urządzeń potrzebnych do jej wykonywania (art. 289 § 1 K.c.). M. D. w skardze kasacyjnej przedstawiła szereg faktów mających przekonać, że realizacja inwestycji [...], dla której udzielono pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r., doprowadziła do szeregu poważnych ingerencji w działkę nr [...], w tym także na tyle poważnych, że zakłócały one możliwość korzystania ze służebności (roboty budowlane związane z przeprowadzeniem infrastruktury do działki), doprowadziły do zmian w samym zagospodarowaniu działki, zrodziły potencjalne koszty utrzymana urządzeń (np. w związku z rozkopaniem jezdni – art. 289 § 1 K.c.), wreszcie niektóre z nich utrudniły nawet bezpośrednie korzystanie z samej działki nr [...]. W powyższym kontekście skarżąca wskazała na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 P.b., jak i też art. 140, art. 144, art. 222 § 2, art. 251 i art. 50, art. 285 § 1, art. 289 §1 K.c.

W kontekście powyższego M. D. eksponowała też znaczenie art. 33 § 1 P.b. (w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b.). W jej ocenie przepis ten powinien stanowić wzorzec do prawidłowego ustalenia rzeczywistego obszaru całego zamierzenia budowlanego (obejmującego również działkę nr [...], na której zrealizowano infrastrukturę techniczną i komunikacyjną na potrzeby nowej inwestycji objętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r.).

Zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy łącznie. Opierają się one wszystkie na wspólnej tezie wyjściowej opartej na przekonaniu M. D. o znajdowaniu się działki nr [...], względem której przysługuje jej służebność – w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 P.b.) objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca postrzega to oddziaływanie także jako takie, które wyraża się w ingerencji w prawo rzeczowe chronione przepisami prawa cywilnego.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny chciałby podkreślić, że zapoznał się dokładnie z argumentacją skarżącej i przyjmuje ją ze zrozumieniem. W szczególności Sąd ma świadomość, że stosunkowo duża w skali inwestycja [...], dotycząca wszakże nie jednego budynku, ale osiedla domów jednorodzinnych, skomunikowana z drogą publiczną – ul. [...] przez działkę nr [...], biegnącą bezpośrednio przed nieruchomością skarżącej, skutkować może, zwłaszcza na etapie realizacji, licznymi uciążliwościami dla skarżącej. Te, z zastrzeżeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny tego przesądzać, mogą być hipotetycznie rozpatrywane w kategoriach naruszenia praw rzeczowych skarżącej: własności działki nr [...] i służebności w stosunku do działki nr [...], jeżeli rzeczywiście dochodziło do realnej ingerencji w jej prawa, względnie utrudniano jej możliwość czynienia z nich użytku (na przykład w związku z robotami w obrębie ciągu komunikacyjnego działki nr [...]) .

Mając świadomość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie nie zgadza się jednak ze skarżącą, że uciążliwości zaistniałe w obrębie działki komunikującej inwestycję z drogą publiczną, mogły uzasadniać uznanie M. D. za stronę postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Ustalając, czy skarżąca powinna była być uznana za stronę postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten definiuje krąg stron tego postępowania, zaliczając do niego inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 P.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (na marginesie można dodać, że obecnie przepis ten został nieco zmieniony i stanowi o ograniczeniach "w zabudowie" terenu).

Jak zaznaczono, M. D. konsekwentnie łączy tezę o powstaniu ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości z faktem realizacji robót budowlanych w obrębie działki nr [...], co do której przysługuje jej służebność przechodu i przejazdu.

W tym miejscu podkreślić należy, że art. 3 pkt 20 P.b. stanowi o "terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (według brzmienia obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r.). Druga część cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w przeciwieństwie do postulatów skargi kasacyjnej – ogólnie rozumiane utrudnienia korzystania z nieruchomości, choćby nawet dotyczyły sfery uprawnień właściciela z art. 140 K.c. czy też innego uprawnionego do ograniczonego prawa rzeczowego, nie stanowią automatycznie podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.

W wyroku z dnia 10 lutego 2011 r,, II OSK 295/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wskazano, że "sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Roszczenia z tego tytułu są typowymi roszczeniami cywilnoprawnymi, których rozstrzyganie oddane zostało w gestię sądów powszechnych a nie organów administracyjnych, natomiast ewentualne nieprawidłowości występujące w toku prowadzonych robót budowlanych poddane zostały kontroli organów nadzoru budowlanego".

Stanowisko wyrażone w powyższym orzeczeniu można przenieść na niniejszą sprawę, z tym zastrzeżeniem, że M. D. przysługuje słabsze prawo, gdyż to inwestorowi przysługiwało w dacie udzielenia pozwolenia na budowę prawo własności do działki nr [...], natomiast skarżącej – służebność przechodu i przejazdu.

Zgodnie z art. 285 § 1 K.c., który definiuje służebność gruntową, nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że w dziale III, rubryce 3.4, podrubryce 3.4.1 księgi wieczystej [...] wpisano służebność gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli między innymi działki [...] polegającą na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez działkę [...]. Skarżąca posiada więc mocą opisanej służebności określony zakres prawa do korzystania z działki obciążonej [...], natomiast skorelowane prawo właściciela działki obciążonej wynikające z art. 140 K.c. jest mocą ustawy, to jest w oparciu o art. 285 § 1 K.c. (na skutek czynności prawnej ustanawiającej służebność) ograniczone w ten sposób, że właściciel ten musi "znosić" istnienie prawa innych osób do swobodnego przechodu i przejazdu przez jego działkę.

Wracając do okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się żadnego przepisu prawa materialnego, który na skutek realizacji zamierzenia budowlanego na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w Warszawie (obecnie te działki uległy dalszym podziałom) powodowałby jakiekolwiek, związane z projektowanymi obiektami budowlanymi, ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], a także działki nr [...]. Z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. projektu budowlanego nie wynika, aby na działce [...] powstać miały obiekty budowlane. Jedyne powiązanie inwestycji z działką nr [...] wyraża się w tym, że inwestorowi przysługuje do niej prawo własności i przez tą działkę skomunikuje inwestycję z ul. [...], względnie zrealizuje potrzebną infrastrukturę techniczną. Innymi słowy stwierdzić można, że wydanie pozwolenia na budowę dla działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] ma tylko taki skutek, że inwestycja będzie obsługiwana przez działkę [...]. Na podstawie "przepisów odrębnych" (art. 3 pkt 20 P.b.) nie dojdzie do żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu, a już tym bardziej ograniczeń wykluczających możliwość korzystania z działki przez uprawnionych z tytułu służebności.

Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega – o czym już wspomniano wyżej – że zabudowa na działkach "w głębi" terenu w stosunku do ul. [...] rzeczywiście może zwiększyć intensywność korzystania z drogowej działki [...]. W obrębie tej działki realizowano też określoną infrastrukturę techniczną, czy zmieniono sposób jej zagospodarowania na potrzeby komunikacji [...]. Wszystko to jednak nie są "ograniczenia w zagospodarowaniu" wynikające z przepisów odrębnych, związane z projektowanym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Wszystkie zjawiska, które opisuje skarżąca w skardze kasacyjnej, to rzeczywiste utrudnienia związane z realizacją inwestycji. Mają one charakter faktyczny i wiążą się z korzystaniem z właściciela działki drogowej nr [...] ze swojego prawa. Jeżeli natomiast rzeczywiście dochodzi, albo dochodziłoby do uniemożliwienia skarżącej korzystania z przysługującego jej prawa służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], względnie (co też sygnalizowano w skardze kasacyjnej) doszłoby to zniszczenia urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej (art. 289 § 1 K.c.), to skarżącej przysługuje ochrona przed sądem cywilnym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwe bowiem ocenił, że działka będąca własnością skarżącej nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. Inwestycja nie powoduje także takiego oddziaływania na działkę, które prawnie ogranicza inne prawa rzeczowe skarżącej – konkretnie prawo służebności drogowej na działce [...]. Okoliczności opisane przez skarżącą dotyczą faktycznych uciążliwości związanych z realizacją inwestycji i nie usprawiedliwiają zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 czy art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W rozważanym przypadku nie ma też podstaw, aby próbować nadać uciążliwościom związanym z budową w otoczeniu czy w obrębie działek [...] i [...] charakteru prawnego przez wskazanie na przepisy prawa cywilnego. Jeżeli na skutek działań inwestora (wykonawców) doszło do naruszeń prawa własności czy innych praw rzeczowych skarżącej, to z tego tytułu mogą przysługiwać jej roszczenia cywilne. Faktyczna ingerencja w czyjeś prawa, choćby była związana z budową, jest nie jest równoznaczna z powstaniem "ograniczeń w zagospodarowaniu" nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Obszar oddziaływania obiektu, którego wyznacza się wedle tego przepisu na potrzeby ustalenia krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 P.b.), odnosi się do obiektu budowlanego i ograniczeń w zagospodarowaniu powstających na podstawie przepisów odrębnych w jego otoczeniu. Przykładami takich przepisów są regulacje dotyczące: zabudowy przy granicy działki (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; na datę pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej "r.w.t."), dotyczące przesłaniania (§ 13 r.w.t.), doświetlenia i nasłonecznienia (§ 57, 60 r.w.t.), ograniczeń odległościowych związanych z realizacją miejsc postojowych (§ 19 r.w.t.), czy tez przykładowo usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 r.w.t.). W sferze własności i praw rzeczowych M. D. ograniczenia tego rodzaju nie powstaną w relacji do zaprojektowanych przez [...]budynków. Nie można było zatem uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 140, art. 144, art. 222 § 2, art. 251 i art. 50, art. 285 § 1, art. 289 §1 K.c.

Zaskarżony wyrok nie narusza też art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. O ile trafnie skarżąca akcentuje, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, to nawet uwzględnienie tej regulacji nie ma wpływu na ocenę niniejszej sprawy. Działka [...], należąca do inwestora, została przez niego wykorzystana na potrzeby ciągu komunikacyjnego (którym już dotychczas zresztą była) w celu zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej. Jak wskazała M. D. , zrealizowano w niej też infrastrukturę techniczną. Wszystko to nie generuje "ograniczeń w zagospodarowaniu" ani na samej działce nr [...] jak i względem działek przyległych (m.in. nr [...]).

Jako nietrafny należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy – zdaniem skarżącej – istniała podstawa do uchylenia decyzji obu instancji, gdyż wydano je z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W motywach skargi kasacyjnej zarzut ten umotywowano przez wskazanie na okoliczności i dowody ukazujące uciążliwości związane z budową realizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r. Jak wyjaśniono, nie można ich utożsamiać z ograniczeniami w zagospodarowaniu na podstawie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.

Z tych samych powodów, jak opisane wyżej, nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.c.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.