Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 300/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 33, art. 2 pkt 8a i 8b
journal: Dz.U. 2020 poz 1421
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 194/22 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 31 stycznia 2022 r. nr WIW.OZZ.912.2.29.2020 w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 194/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 31 stycznia 2022 r., nr WIW.OZZ.912.2.29.2020 w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt.

I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 19 października 2021 r., nr PIW.ZBŻ.757.2021,

II. zasądził od Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze na rzecz skarżącej B. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Zielonej Górze wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 194/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2022 r. , sygn. akt II SA/Go 194/22 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 31 stycznia 2022 r. nr WIW.OZZ.912.2.29.2020 w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt:

I. uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 194/22,

II. oddalił skargę,

III. zasądził od skarżącej B. B. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd zaznaczył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż na podstawie wyników badania urzędowego próbek pobranych dnia 12 października 2021 r. w kurniku nr 2 gospodarstwa skarżącej, potwierdzającego obecność serotypów Salmonelli (innych niż szczepionkowe) decyzją PLW w Zielonej Górze z dnia 19 października 2021 r. nałożono na skarżącą nakazy i zakazy przewidziane w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przy czym w myśl art. 44 ust. 2 ustawy decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu wynik powyższego badania stanowił w myśl przepisów rozporządzenia nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. wystarczającą przesłankę tego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził także, że art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – nie znajduje zastosowania m.in. do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Tym samym brak było podstaw do zastosowania tego aktu prawnego, jeśli chodzi o sygnalizowaną w skardze kwestię braku uzyskania przez organ pisemnego upoważnienia M. B. (podpisującej protokół pobrania prób) do uczestnictwa w czynnościach kontrolnych w imieniu skarżącej.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B. B. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19c ust. 1, art. 19 d ust. 1 i art. 19d ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez ich nie zastosowanie i uznanie, że protokół dochodzenia epizootycznego nie stanowi protokołu kontroli lub innych czynności urzędowych, w sytuacji w której protokół dochodzenia epizootycznego stanowi protokół kontroli lub innych czynności urzędowych o których mowa w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031. rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004. dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) oraz art. 2 pkt 8a i 8b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2020.1421 t.j.).

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2020.1421 t.j.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji związanej ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt poprzez błędne wskazanie w protokole dochodzenia epizootycznego osoby nie będącej posiadaczem zwierząt, a tym samym doprowadzenia do sprzeczności między osobą wskazaną w protokole dochodzenia epizootycznego (M. B.), a osobą wskazaną jako posiadacz zwierząt w skarżonej decyzji (B. B.),

3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 Rozporządzenia PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) oraz art. 2 pkt 8a i 8b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2020.1421 t.j.) oraz art. 14a. ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U.2022.2629 t.j.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji w której w/w przepisy znajdowały zastosowanie, a przez to uznanie, że protokół dochodzenia epizootycznego nie stanowi protokołu kontroli lub innych czynności urzędowych, co do którego dochodzenia zastosowanie mają zasady prowadzenia kontroli, sporządzania i doręczania protokołów kontroli w zgodzie z art. 19c ust. 1, art. 19 d ust. 1 i art. 19d ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a.. ewentualnie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty oparte wyłącznie na naruszenie wskazanych w skardze przepisów wprawa materialnego. Mimo wielości zarzutów, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na jednym problemie tj. prawidłowości przeprowadzonej kontroli w ramach prowadzonego dochodzenia epizootycznego w gospodarstwie skarżącej. Zdaniem skarżącej przeprowadzona kontrola została dokonana z naruszeniem szeregu przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, które to naruszenia sprowadzają się do wadliwego uznania M. B. za posiadacza zwierząt.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że reguły postępowania organów inspekcji weterynaryjnej w przypadku wykrycia w stadach kur niosek serotypu Salmonella Enteritidis lub Salmonella Typhimurium, kompleksowo określał w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, wprowadzony, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz. Urz. UE L 325 z 2003, str. 1, ze zm.), rozporządzeniem Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. ( Dz. U. z 2021 r. poz. 143) "Krajowy program zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na 2021 r." Celem wskazanego Programu zwalczania Salmonelli jest ograniczenie występowania Salmonella Enteritidis i Salmonella Typhimurium w stadach dorosłych kur niosek gatunku Gallus gallus. W Programie tym określone zostały dla organów Inspekcji Weterynaryjnej (i producenta) środki, jakie powinny być podejmowane w zakresie kontroli badań laboratoryjnych, obróbki produktów pochodzenia zwierzęcego, usuwania produktów, monitorowania lud nadzoru w związku z wykryciem serotypu Salmonella w stadzie kur niosek gatunku Gallus gallus.

Nie ulega wątpliwości, że kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma prawidłowa wykładnia ww. przepisów, w szczególności w zakresie sposobu przeprowadzonego w gospodarstwie skarżącej postępowania epizootycznego, a dokładniej jaki podmiot można uznać za posiadacza stada.

Odnosząc się do tego problemu na wstępie należy przypomnieć, że podstawą materialnoprawną decyzji zaskarżonych do Sądu wojewódzkiego były uregulowania zawarte w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.) Ustawa ta określa m.in. zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych (art. 1 pkt 3 lit. a). Zasady te uregulowane zostały szczegółowo w rozdziale 8 ustawy. Zgodnie z treścią jej art. 41 ust. 1 pkt 1 obowiązkowi zwalczania podlegają w szczególności choroby zakaźne zwierząt, objęte programami, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1 lub 4, na zasadach, określonych w tych programach. Wykonaniem delegacji ustawowej, znajdującej się w art. 57 ust. 7 ustawy jest powołane wyżej rozporządzenie wprowadzające Krajowy Program zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach niosek gatunku kura na 2021 r.

W przedmiotowej sprawie bakteria ta została zidentyfikowana przez Zakład Higieny Weterynaryjnej Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w Zielonej Górze w próbkach kału dostarczonych do badania z kurnika nr 2 z hodowli skarżącej, co oznacza, że potwierdzono przypadek wystąpienia choroby, kwalifikowanej jako zakaźna z obowiązkiem jej zwalczania. Próbki do badania zostały pobrane w obecności córki skarżącej M. B., a same badanie przeprowadzono w urzędowym laboratorium. Ich prawidłowości nie zakwestionowano. W tej sytuacji wdrożone w trybie art. 42 ust. 6 ww. ustawy dochodzenie epizootyczne nie miało na celu potwierdzenia istnienia choroby (ta bowiem została już potwierdzona urzędowym badaniem), lecz ustalenie okoliczności, określonych w art. 42 ust. 7 ustawy (okresu, w którym choroba zakaźna zwierząt mogła rozwijać się w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego; miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w których zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone; dróg przemieszczania się ludzi, zwierząt i przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej zwierząt, do lub z gospodarstwa). Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji nie były przeto ustalenia dochodzenia epizootycznego, lecz pozytywny wynik badania, który obligował organ do podjęcia decyzji w trybie art. 44 ustawy w celu zwalczenia choroby zakaźnej podlegającej obowiązkowi zwalczania.

Rację ma zatem Sąd Wojewódzki, iż w przypadku potwierdzenia badaniami obecności w kontrolowanej hodowli drobiu serotypu pałeczek Salmonella powiatowy lekarz weterynarii nie ma innej możliwości postępowania, niż określone to zostało we wskazanych powyżej przepisach.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalenie Sądu wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie w zakresie sposobu przeprowadzenia kontrolnego nie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej ( Dz. U z 2021 r. poz, 306 ze zm.), gdyż dochodzenie epizootyczne uregulowane w art. 42 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt stanowi instytucję odrębną od kontroli weterynaryjnej zwierząt. Załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia dokumentacji związanej ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1388) zawiera protokół dochodzenia epizootycznego, który podpisuje posiadacz zwierząt lub inne osoby uczestniczce w dochodzeniu epizootycznym. Przez posiadacza zwierząt należy natomiast rozumieć w myśl art. 2 pkt 33 ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej władającej zwierzęciem również tymczasowo. Definicja posiadacza zwierząt zawarta w tym przepisie kładzie więc akcent na faktyczne władanie zwierzęciem nawet w krótkim okresie czasu (tymczasowo), nie zawiera też wymogu legitymowania się upoważnieniem od właściciela. Z akt sprawy wynika, że próbki do badań w dniu 12 października 2021 r. zostały pobrane w obecności M. B. Także w jej obecności i z jej aktywnym udziałem został sporządzony protokół badania epizootycznego w dniu 19 października 2021 r., w trakcie którego udzielała wyjaśnień na temat ilości drobiu w zakażonym stadzie oraz potencjalnych źródeł zakażenia, złożyła również podpisy na protokole w miejscu przeznaczonym dla posiadacza stada. Te okoliczności pozwalają uznać za prawidłowe stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że M. B. zasadnie została uznana przez organy orzekające w sprawie za posiadacza zwierząt w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne, jeżeli weźmie się pod uwagę już wyżej wymienione w uzasadnieniu cele dochodzenia epizootycznego, określone w art. 42 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zatem zasadniczym celem tego postępowania jest ustalenie pochodzenia choroby, przyczyn i okoliczności jej wystąpienia oraz możliwych konsekwencji. Równie ważne jest także to, żeby to dochodzenie zostało przeprowadzone w możliwie krótkim czasie. I właśnie aspekt czasowy tego dochodzenia powoduje, że ma być ono prowadzone w sposób odformalizowany, co zaznaczył sam ustawodawca, bowiem przewidział w nim udział posiadacza zwierząt, a nie właściciela zwierząt. Tym samym brak udziału w postępowaniu epizootycznym właściciela stada nie powoduje, że to postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie.

W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że wykazywanie wadliwości przeprowadzonego dochodzenia przez brak uczestnictwa w niej podmiotu kontrolowanego, jak również brak podpisu na protokole dochodzenia epizootycznego osoby upoważnionej przez właściciela - w szczególności na gruncie Programu - nie znajduje uzasadnienia. Odpowiedzialność administracyjna, w tym związana z bezpieczeństwem żywności i żywienia ma charakter obiektywny, co oznacza, że wykrycie serotypu Salmonella w stadzie kur niosek gatunku Gallus gallus, rodzi po stronie organów Inspekcji obowiązek podjęcia działań określonych w art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Na szali wartości prawnie chronionych określonymi z jednej strony jako bezpieczeństwo żywności i żywienia, z drugiej zachowanie prawa jednostki do udziału w postępowaniu administracyjnym, górę bierze ta pierwsza, bowiem wywodzi się z podstawowej konstytucyjnej zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP).

Reasumując, dochodzenie epizootyczne przeprowadzone w dniu 19 października 2021 r. mogło stanowić podstawę do wydania decyzji z tej samej daty, nakładające określone obowiązki na B. B., a tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za bezzasadne.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji.