Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1606/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Wałcz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 190/20 w sprawie ze skargi F."L. W." w W. na uchwałę Rady Gminy Wałcz z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVIII/131/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji w wysokości wyższej niż określona w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie) wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 190/20 po rozpoznaniu skargi F. "L. W." w W. na uchwałę Rady Gminy Wałcz z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVIII/131/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji w wysokości wyższej niż określona w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych: w pkt 1) stwierdził nieważność uchwały w całości, w pkt 2) zasądził od Gminy Wałcz na rzecz skarżącej F. 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Gminy Wałcz zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 26, art. 39, art. 42, art. 43 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 17 ze zm., dalej: u.f.z.o.);

- art. 51, art. 126, art. 211, art. 233, art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p.);

- art. 18, art. 30, art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) przez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie, tj. pominięcie kwestii naruszenia inicjatywy uchwałodawczej, odmówienie możliwości zmiany wysokości dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego z zachowaniem na przyszłość okresów wypłat, mimo braku powiązania czasowego przez ustawodawcę, odebranie j.s.t. możliwości podejmowania decyzji w zmieniających się okolicznościach sprawy;

2) naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 r., dalej: k.p.a.) przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że skarga kasacyjna jest tym bardziej zasadna, że w sprawie pojawiło się istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, o co skarżący organ niniejszym wniósł.

Wskazane zagadnienie prawne polega na rozstrzygnięciu kwestii możliwości zmiany uchwały o dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego, lecz z uwzględnieniem pełnych okresów roku szkolnego. To znaczy udzielenia w formie zasady prawnej odpowiedzi na pytanie: czy Rada Gminy ma możliwość (z zachowaniem wymogów proceduralnych co do inicjatywy) dokonania zmiany wysokości dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego z zachowaniem częściowych miesięcznych wypłat do zakończenia roku szkolnego? A w konsekwencji rozstrzygnięcia: czy przyznanie dotacji oświatowej na okres całego roku budżetowego jest jej cechą istotną, czy też można ją wypłacać w częściach i ograniczyć do zakończenia roku szkolnego, zaś samej zmiany wysokości dotacji oświatowej można dokonać bez dokonywania zmian w uchwale budżetowej? Powyższe wątpliwości co do interpretacji, że ustawodawca w redakcji art. 39 ust. 3 u.f.z.o. nie mówi nic o związaniu tego przepisu z treścią art. 43 u.f.z.o., gdyż jego treść nie uwzględnia aktualizacji dotacji z art. 39 do wskazanych w nim przypadków. Nadto dodatkową kwestią do rozstrzygnięcia w formie zagadnienia prawnego pozostaje kwestia dyskryminacji - polegająca na rozstrzygnięciu, że to nie jednostka samorządu terytorialnego winna finansować i zapewniać tego typu podwyżki z dotacji oświatowej w wysokości wyższej niż określona w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych (np. na poziomie 115%) i dofinansowania placówek niepublicznych prowadzonych przez podmioty trzecie, których pozycja będzie faworyzowana kosztem placówek prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego organu wręcz w ramach dyscypliny finansów publicznych j.s.t. nie powinna tego robić, gdyż dotacja przewidziana dla uczniów w placówkach niepublicznych będzie wyższa od kwoty przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Takie niewspółmierne i dyskryminujące podwyższenie dotacji oświatowej uznać należy za godzące w zasady równego traktowania wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i w jej wyniku: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie z uwagi na przedstawione powyżej istotne zagadnienia prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Oba zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów ujętych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazać należy, że ww. przepisy w tej sprawie nie zostały zastosowane, co więcej nawet teoretycznie nie mogły być zastosowane. W tym miejscu warto przypomnieć, że w tej sprawie mamy do czynienia z kontrolą uchwały rady gminy, a nie decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny kontrolujący uchwałę organu stanowiącego gminy nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Stąd też Sąd ten nie ma możliwości naruszenia ww. przepisów prawa. Sąd ten ocenia materiał zgromadzony w sprawie na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wskazany wyżej przepis nie został jednak zaskarżony w skardze kasacyjnej.

Konsekwencją niezasadności ww. zarzutu jest niezakwestionowanie oceny stanu faktycznego sprawy dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

Niezasadny okazał się również zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Otóż uwzględniając to, że przedmiotem skargi do Sądu była uchwała organu stanowiącego gminy, która w opinii skarżącej kasacyjnie naruszała poszczególne przepisy prawa materialnego wymienione w punkcie 1 petitum tego środka zaskarżenia niezasadne okazały się zarzuty ich niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania. Otóż w procesie prawotwórczym na poziomie gminy, a z takim procesem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, nie mamy w istocie do czynienia ze stosowaniem prawa materialnego, czyli z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego, z subsumcją oraz z rozstrzygnięciem tego postępowania. W tym przypadku postanowienia prawa miejscowego muszą pozostawać w zgodzie z przepisami ustawowymi. Ponadto proces tworzenia prawa miejscowego musi pozostawać w zgodzie z przepisami ustawowymi. W takim przypadku można zatem rozważać o wadliwej wykładni określonych przepisów prawa materialnego w procesie stanowienia prawa miejscowego, a nie o ich wadliwym zastosowaniu lub niezastosowaniu.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, że autor tego pisma zaskarżył wyłącznie wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie określonych przepisów ustawowych. Na marginesie można dodać, że w skardze kasacyjnej autor wskazał wprawdzie na wątpliwości co do interpretacji art. 39 i 43 u.f.z.o., ale taki zarzut nie został wprost postawiony w piśmie procesowym. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się jakie zarzuty zawiera skarga kasacyjna.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.