Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 344/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 3 pkt 16 i 19
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "B." A. B. i Wspólnicy sp.j. w Białymstoku i A. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.51.2023.TN w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargi


UZASADNIENIE

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z 7 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.51.2023.TN, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję z 13 lutego 2023 r. nr NB.I.5160.60.2017.MB Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku nakazującą:

1. N.R. i M.R. właścicielkom mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w B., doprowadzenie tego mieszkania do zgodności z przepisami, poprzez rozbiórkę ścian działowych wydzielających pomieszczenia sypialni, łazienki i garderoby na antresoli w poziomie poddasza, w celu przywrócenia otwartej funkcji antresoli wydzielonej jak niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z pokoju dziennego z aneksem kuchennym znajdującego się na I poziomie tego mieszkania;

2. P. "B" sp. j. z siedzibą w B. - właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w B., doprowadzenie tego budynku mieszkalnego do zgodności z przepisami, poprzez rozbiórkę ścian działowych wydzielających pomieszczenia sypialni na I piętrze tego budynku, w celu utworzenia pomieszczenia o pow. 39,26 m2, z którego zaprojektowana została w poziomie poddasza antresola niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony tego pomieszczenia na I piętrze;

3. B.P. i K.B. właścicielom mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w B., doprowadzenie tego mieszkania do zgodności z przepisami, poprzez rozbiórkę ściany działowej na poziomie I piętra, wydzielającej pokój od pokoju dziennego z aneksem kuchennym i ścian działowych wydzielających pomieszczenia sypialni i łazienki na antresoli w poziomie poddasza, w celu przywrócenia otwartej funkcji antresoli wydzielonej jak niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z pokoju dziennego z aneksem kuchennym zaprojektowanych na I poziomie tego mieszkania;

4. A.M. właścicielce mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w B., doprowadzenie tego mieszkania do zgodności z przepisami, poprzez rozbiórkę ścian działowych wydzielających pomieszczenia sypialni i łazienki na antresoli w poziomie poddasza, w celu przywrócenia otwartej funkcji antresoli wydzielonej jak niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z pokoju dziennego z aneksem kuchennym na I poziomie mieszkania.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 2 lipca 2008 r. nr A.II.7353/304/08 Prezydent Miasta Białegostoku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P. "B" sp. j. z siedzibą w B., zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w tym jedenastu budynków o dwóch lokalach mieszkalnych i jednego budynku o jednym lokalu mieszkalnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...] i zjazdem na działkach o nr ewid gr. [...], [...] położonych w B. przy ul. [...] z wyłączeniem instalacji gazowych oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącej wiaty zlokalizowanej na działkach o nr ewid. gr. [...], [...],[...] położonych w B. przy ul. [...].

W dniu 1 lipca 2011 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku o zakończeniu budowy w części obejmującej 4 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, znajdujące się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. W piśmie z 21 lipca 2011 r. organ oświadczył, że nie zgłasza sprzeciwu do ww. zawiadomienia.

Decyzją z 24 stycznia 2013 r. Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 2 lipca 2008 r.

W dniu 9 kwietnia 2013 r. inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę z 8 maja 2008 r. w części dotyczącej budynków niezrealizowanych oznaczonych na projekcie zagospodarowania symbolami: C, B-4, AL, BL-3, A, B-2, AL, BL-1. W związku z powyższym Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z 11 czerwca 2013 r. umorzył wszczęte na wniosek z 8 maja 2008 r. P. "B" sp. j. z siedzibą w B. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania na jego rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w tym jedenastu budynków o dwóch lokalach mieszkalnych i jednego budynku o jednym lokalu mieszkalnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o nr ewid. gr. [...], [...] (obecnie [...] oraz [...]), [...] i zjazdem na działkach o nr ewid. gr. [...], [...] położonych w B. przy ul. [...] z wyłączeniem instalacji gazowych, oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącej wiaty zlokalizowanej na działkach o nr. ewid. gr [...],[...] (obecnie [...] oraz [...]), [...] (obecnie [...]) położonych w B. przy ul. [...].

Następnie postanowieniem z 13 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Białegostoku wznowił na wniosek K. i Z. K. postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 11 czerwca 2013 r. Decyzją z 25 września 2013 r. uchylił decyzję z 11 czerwca 2013 r. i umorzył wszczęte na wniosek z 8 maja 2008 r. P. "B" sp. j. z siedzibą w B. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania na jego rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w tym jedenastu budynków o dwóch lokalach mieszkalnych i jednego budynku o jednym lokalu mieszkalnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o nr ewid. gr. [...], [...] (obecnie [...] oraz [...]), [...] i zjazdem na działkach o nr ewid. gr. [...], [...] położonych w B. przy ul. [...] z wyłączeniem instalacji gazowych, oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącej wiaty zlokalizowanej na działkach o nr. ewid. gr [...], [...] (obecnie [...] oraz [...]), [...] (obecnie [...]) położonych w B. przy ul. [...].

Równolegle do wznowienia postępowania przed organem administracji architektoniczno – budowlanej, w piśmie z 15 marca 2013 r. K. i Z. K. zażądali od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wszczęcia postępowania administracyjnego w celu sprawdzenia legalności budowy 4 budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. Wniosek był wielokrotnie ponawiany, a organ pierwszej instancji każdorazowo pisemnie informował wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania.

Wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., II SAB/Bk 46/16, WSA w Białymstoku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku do załatwienia wniosku z 15 marca 2013 r. K. i Z. K. w terminie 30 dni od dnia daty zwrotu akt organowi. Akta zostały zwrócone w dniu 31 sierpnia 2017 r.

Zawiadomieniem z 7 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy 4 budynków mieszkalnych zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B.

Następnie decyzją z 29 września 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie wskazując, że pomimo braku w obrocie prawnym pozwolenia na budowę ww. obiektów, inwestycja ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, a zatem nie ma podstaw do prowadzenia postępowania i jako bezprzedmiotowe podlega ono umorzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. K. decyzją z 16 listopada 2017 r. PWINB uchylił tę decyzję i orzekł o odstąpieniu od nałożenia na P. "B" sp. j. z siedzibą w B. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czterech budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, albowiem w obrocie prawnym brak jest pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków. Jednakże inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, dlatego nie ma potrzeby nakazywania inwestorowi wykonywania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem. Po rozpoznaniu skargi K. i Z. K., WSA w Białymstoku, wyrokiem z 7 grudnia 2018 r., II SA/Bk 12/18, uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zastosowały właściwą procedurę określoną w przepisach art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, przy czym brak jest możliwości nakazania inwestorowi przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast przyczyną uchylenia decyzji było nieustalenie stanu faktycznego w sprawie, a mianowicie nieprzeprowadzenie kontroli zgodności z przepisami przedmiotowych obiektów budowlanych.

Rozpoznając sprawę ponownie w dniach 17 i 19 października 2018 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowych obiektów w zakresie ich usytuowania względem granicy działki K. i Z. K. oraz w przedmiocie wykonania dodatkowej kondygnacji w lokalach mieszkalnych. Następnie decyzją z 15 listopada 2018 r. PWINB ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowych czterech budynków mieszkalnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że budynki zostały zrealizowane zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza liczbę kondygnacji nadziemnych na tym terenie do dwóch, albowiem trzeci poziom mieszkania nie stanowił kondygnacji, lecz "antresolę" (jak wówczas oceniały organy administracji architektoniczno-budowlanej), czyli stanowił otwartą przestrzeń o powierzchni mniejszej niż kondygnacja. Natomiast obecnie (co wykazały kontrole) właściciele trzech mieszkań urządzili na tych antresolach typowe kondygnacje, co nie wpływa na stan faktyczny i prawny sprawy, która dotyczy legalności wybudowania przez P. "B" sp. j. z siedzibą w B. czterech budynków mieszkalnych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. Legalność robót budowlanych wykonanych na antresolach przez właścicieli poszczególnych mieszkań mogłaby zostać oceniona przez organ pierwszej instancji jedynie w odrębnych postępowaniach, jako ich indywidualne inwestycje. Zdaniem organu nie ma jednak ku temu wystarczających podstaw, albowiem roboty polegające na zaślepieniu otworu w stropie oraz wykonaniu ścianek działowych na najwyższym poziomie budynku nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Były to prace o charakterze wykończeniowym, które właściciele mieszkań mieli prawo wykonać i nieuprawnionym byłoby stwierdzenie, że wskutek ich wykonania wybudowana została dodatkowa (sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu) kondygnacja budynku, skoro obiekt ten od początku posiadał tyle samo poziomów wewnątrz i taką samą wysokość. Po rozpoznaniu skargi K. i Z. K., WSA w Białymstoku, wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. II SA/Bk 10/19, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji z 29 września 2017 r. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, że o ile inwestor nie był uprawniony do wybudowania czterech budynków niezgodnie ze zmienionym projektami budowlanymi i planem miejscowym, to nabywcy trzech budynków mogli już w ramach własnej inwencji, po objęciu w posiadanie tych budynków, takich zmian dokonać. Dokumentacja projektowa, a w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące zarówno dla inwestora, jak i dla nowych właścicieli tych budynków. Jeśli więc plan miejscowy dopuszcza budowę tylko dwóch kondygnacji, to właściciele budynków nie mogą przebudowywać tych budynków w taki sposób, aby doprowadzić do powstania trzech kondygnacji. I nie ma tu znaczenia, że nie zwiększają przy tym wysokości tych budynków i ich kubatury. Wyrokiem z 19 maja 2022 r. II OSK 2531/19 NSA oddalił skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "B" A.B. i Wspólnicy sp. j. z siedzibą w B. od powyższego wyroku.

Ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego we wszystkich budynkach przeprowadził oględziny.

W przypadku lokali na parterze ustalono, że stan jest zgodny z rysunkami złożonymi do zawiadomienia o zakończeniu budowy w 2011 r. Natomiast w przypadku mieszkań na I piętrze dokonano następujących ustaleń.

W dniu 26 października 2022 r. dokonano oględzin w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...]. Ustalono, że mieszkanie nr [...] jest dwupoziomowe. Wejście do mieszkania nr [...] znajduje się na I piętrze z klatki schodowej. Na poziomie I piętra znajduje się pokój dzienny z aneksem kuchennym (pow. z projektu 64,42 m2) oraz łazienka. Układ ścian jest zgodny z rysunkami zamiennymi złożonymi do zakończenia budowy w 2011 r. podpisanymi przez mgr inż. arch. D.B. dnia 1 marca 2010 r. Z tej części mieszkania prowadzą otwarte schody wewnętrze na poziom drugi mieszkania, w obrębie którego wydzielone zostały pomieszczenia sypialni, łazienki i garderoby. Z rysunków przedłożonych do zakończenia budowy wynika, że na II poziomie zaprojektowana była otwarta antresola o powierzchni 60,87 m2 i wykazany był otwór w stropie pomiędzy I i II poziomem przy ścianie zewnętrznej, którego obecnie w mieszkaniu nie stwierdzono. Mieszkanie zostało zakupione od inwestora w stanie do wykończenia bez ścianek działowych na II poziomie, które zostały wykonane po zakupie nieruchomości. Z rysunków złożonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, że antresola została wydzielona z pomieszczenia na I poziomie mieszkania tj. z pokoju dziennego z aneksem kuchennym i powierzchnia antresoli jest mniejsza od powierzchni tego pomieszczenia.

W dniu 26 października 2022 r. dokonano również oględzin w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w B., którego właścicielem w dalszym ciągu jest pierwotny inwestor - P. "B" sp. j. z siedzibą w B. Ustalono, że w przedmiotowym budynku na poziomie parteru znajduj się salon z aneksem kuchennym, na I piętrze znajdują się 2 pokoje i łazienka, natomiast na ostatnim poziomie - poddasza znajduje się otwarte pomieszczenie w stanie nie wykończonym (brak warstw wykończeniowych posadzki). W stropie z lewej przy schodach znajduje się otwór o wymiarach ok. 1,0 m x 1,0 m, który założony jest deskami, spód tego otworu osłonięty jest od strony pomieszczenia na niższej kondygnacji płytami G-K na ruszcie stalowym. Budynek ten w dokumentacji projektowej pozwolenia na budowę oznaczony był jako "D". Według pierwotnej dokumentacji na poziomie I piętra budynku miały być 2 pokoje łazienka i komunikacja, jednakże zgodnie z rysunkami zmian nieistotnych złożonymi do zawiadomienia o zakończeniu budowy, na tym poziomie projektant usunął ścianki działowe pozostawiając jedynie łazienkę i przewidział jedno wspólne pomieszczenie o pow. 39,26 m2 natomiast nad nim powinna być antresola dostępna z niezabudowanych schodów o pow. 32,71 m2 tj. mniejszej, niż powierzchnia tego pomieszczenia. Obecnie po podzieleniu I piętra na pokoje, brak jest pomieszczenia o powierzchni 39,26 m2 z którego wydzielona byłaby antresola na poddaszu. W takiej sytuacji organ uznał, że wykonanie ścian działowych na I piętrze powoduje, że antresola na poddaszu staje się dodatkową kondygnacją, w tym przypadku trzecią, co narusza plan miejscowy.

W dniu 24 listopada 2022 r. dokonano oględzin w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w mieszkaniu nr [...] w B., którego właścicielem jest A.M. Ustalono, że mieszkanie jest dwupoziomowe. Na I poziomie znajduje się pokój dzienny z aneksem kuchennym oraz łazienka, co jest zgodne z rysunkami zmian nieistotnych złożonymi do zawiadomienia o zakończeniu budowy w 2011 r. podpisanymi przez mgr inż. arch. D.B. dnia 1 marca 2010 r. Na tym poziomie miał być pokój dzienny z aneksem kuchennym (pow. z projektu 46,67 m2) oraz łazienka. Z tej części mieszkania prowadzą otwarte schody wewnętrze na poziom drugi mieszkania, w obrębie którego wydzielone zostały pomieszczenia: 2 sypialnie, łazienka i garderoba. Otwór w stropie przy łazience został zlikwidowany. Z rysunków przedłożonych do zakończenia budowy wynika, iż na II poziomie zaprojektowana była otwarta antresola o powierzchni 30,99 m2 i wykazany był otwór w stropie pomiędzy l i II poziomem przy schodach, którego obecnie w mieszkaniu nie ma. Mieszkanie zostało zakupione od inwestora w stanie do wykończenia bez ścianek działowych na II poziomie, które zostały wykonane po zakupie nieruchomości. Z rysunków złożonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, że antresola została wydzielona z pomieszczenia na I poziomie mieszkania tj. z pokoju dziennego z aneksem kuchennym i powierzchnia antresoli miała być mniejsza od powierzchni tego pomieszczenia. Organ podniósł, że w przypadku, gdy na antresoli są wydzielone pomieszczenia, to automatycznie wydzielona jest nowa kondygnacja. W związku z powyższym uznano, że właścicielka na II poziomie mieszkania, poprzez wydzielenie pomieszczeń łazienki, sypialni i garderoby przekształciła istniejącą antresolę wydzieloną z pokoju dziennego na pierwszym poziomie w kolejną kondygnację, co stanowi naruszenie zapisów planu miejscowego.

W dniu 19 grudnia 2022r. przeprowadzone zostały oględziny w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w mieszkaniu nr [...], którego właścicielami są K.B. i B.P. Ustalono, że mieszkanie jest dwupoziomowe. Na I poziomie znajduje się pokój dzienny z aneksem kuchennym, sypialnia oraz łazienka. Natomiast zgodnie z rysunkami złożonymi do zawiadomienia o zakończeniu budowy w 2011 r. podpisanymi przez mgr inż. arch. D.B. dnia 1 marca 2010 r. na tym poziomie miał być pokój dzienny z aneksem kuchennym (pow. z projektu 43,33 m2) oraz łazienka. Z tej części mieszkania prowadzą otwarte schody wewnętrze na poziom II mieszkania, w obrębie którego wydzielone zostały pomieszczenia 2 sypialni i łazienki. Z rysunków przedłożonych do zakończenia budowy wynika, że na II poziomie zaprojektowana była otwarta antresola o powierzchni 30,54 m2 i wykazany był otwór w stropie pomiędzy I i II poziomem przy schodach, którego obecnie w mieszkaniu nie stwierdzono. Mieszkanie zostało zakupione od inwestora w stanie do wykończenia bez ścianek działowych na II poziomie, które zostały wykonane po zakupie nieruchomości. Z rysunków złożonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, że antresola została wydzielona z pomieszczenia na I poziomie mieszkania tj. z pokoju dziennego z aneksem kuchennym i powierzchnia antresoli jest mniejsza od powierzchni tego pomieszczenia.

Organ pierwszej instancji uznał, że właściciele mieszkań nr [...] w budynkach przy ul. [...] [...], [...], [...], po zakupie mieszkań wykonali dodatkowe roboty budowlane polegające na wydzieleniu ścianami pomieszczeń na II poziomie mieszkań, który został zaprojektowany jak otwarte antresole. Z kolei w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] podziału pomieszczenia dokonano na poziomie I piętra. Powyższe roboty budowlane spowodowały, że we wszystkich budynkach mieszkalnych wyodrębniona została dodatkowa trzecia kondygnacja. Odnośnie likwidacji otworów w stropach stwierdzono, że roboty te nie wpływają na kwestie dotyczące istnienia antresoli, w przypadku kiedy antresola będzie posiadała powierzchnię mniejszą od powierzchni pomieszczenia, z którego została wydzielona. Jako, że możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem w pierwszej kolejności należało nakazać doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z przepisami, który istniał na etapie oddawania budynków do użytkowania. Organ stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Brak jest zaś podstaw do wydania decyzji o legalizacji wykonanych robót budowlanych, o której mowa w art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, z powodu ich niezgodności z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest wydanie decyzji nakazującej poszczególnym właścicielom mieszkań, doprowadzenie ich do stanu poprzedniego zgodnego z etapem ustalonym na zakończenie budowy w 2011 r., poprzez rozbiórkę wykonanych dodatkowych ścian działowych.

Organ wywiódł przy tym, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy podmiotów, było posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W związku z powyższym stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości. Nadmieniono przy tym, że stanowisko to jest zgodne z wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Bk 10/19.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli właściciele wszystkich mieszkań: P. "B" sp. j. z siedzibą w B., K.B. i B.P., N.R. i A.M.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymując w mocy tę decyzję stwierdził, że organy nadzoru budowlanego związane były w sprawie niniejszej wytycznymi wyroków WSA w Białymstoku z 7 czerwca 2018 r., II SA/Bk 12/18; z 25 kwietnia 2019 r. II SA/Bk 10/19 i wyrokiem NSA z 19 maja 2022 r. II OSK 2531/19. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przytoczył wytyczne odnośnie dalszego postępowania wynikające z wyroku NSA. Następnie opisał jakich ustaleń dokonał organ pierwszej instancji w trakcie przeprowadzonych oględzin w poszczególnych mieszkaniach. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że kontrolowana inwestycja nie jest zgodna z prawem, albowiem wydzielenie przez właścicieli mieszkań pomieszczeń na drugim poziomie spowodowało, że poziom ten nie ma charakteru antresoli, lecz dodatkowej kondygnacji, która jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazując właścicielom poszczególnych mieszkań rozbiórkę ścian działowych na drugim poziomie lokali w celu przywrócenia funkcji otwartej antresoli. Odnosząc się do zarzutów odwołań wyjaśniono, że zgodnie z przepisem art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organy nadzoru budowlanego związane są zapadłym orzeczeniem. W wyroku z 25 kwietnia 2019 r. WSA w Białymstoku stwierdził, "że w opisanej wyżej sytuacji organy nadzoru budowlanego mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości. Oznacza to, że niezasadnie organ odwoławczy w niniejszej sprawie zawęża postępowanie jedynie do inwestora, którym było P. "B" sp. j. z siedzibą w B. Skoro podmiot ten sprzedał trzy nieruchomości, w stosunku do których organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie naprawcze, to w jego miejsce weszli obecni właściciele tych nieruchomości".

Końcowo wyjaśniono, że w świetle przepisu art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed tą datą dlatego zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. W świetle przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. pkt 1 ustawy, w przypadkach wykonywania robót budowlanych (innych niż budowa obiektu budowlanego) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli P. "B" sp. j. z siedzibą w B. oraz A.M.

Skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co uniemożliwia kontrolę poprawności decyzji organu drugiej instancji;

2. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ drugiej instancji powinien uchylić ją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał i nadal ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza zasadę prawy obiektywnej oraz słuszny interes obywateli ponieważ organ drugiej instancji nie nakazał organowi pierwszej instancji:

a) dokonania koniecznych pomiarów powierzchni pomieszczeń znajdujących się w budynku (w tym wysokości pomieszczeń), w szczególności antresoli na poddaszu oraz pomieszczeń znajdujących się na pierwszym piętrze budynku, którego podział miał doprowadzić do powstania nowej kondygnacji,

b) wyjaśnienia, czy pomieszczenie znajdujące się na antresoli jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, czy z uwagi na swoje parametry, w szczególności wysokość, jest pomieszczeniem o charakterze niemieszkalnym (nieużytkowym),

c) szczegółowego udokumentowania rozkładu pomieszczeń na pierwszym piętrze budynku, którego rzekomy podział miał doprowadzić do powstania nowej kondygnacji, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bowiem organ pierwszej instancji nie dokonał jakichkolwiek wyliczeń i obmiarów w zakresie powierzchni poszczególnych pomieszczeń, które to naruszenia skutkowały błędnym przyjęciem, że w budynku dokonano podziału pomieszczenia na pierwszym piętrze;

4. art. 8 § 1 K.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa wobec nierzetelnie przeprowadzonych oględzin budynku oraz niewykonanie pomiarów powierzchni (w tym wysokości) poszczególnych pomieszczeń i wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o protokół z tych oględzin;

5. art. 11 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a poprzestaniu na lakonicznym powołaniu się na fakt związania organu orzeczeniem WSA zapadłym w tej sprawie;

6. art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji w sposób całkowicie niekompletny, a pochodzący z oględzin budynku przeprowadzonych nieprawidłowo wobec niedokonania potrzebnych obmiarów i niewykonania dokumentacji fotograficznej obrazującej ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie istnienia bądź nieistnienia wydzielonych pomieszczeń, a tym samym niewydanie decyzji o przekonującej i wyczerpującej treści.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że uzasadnienie organu drugiej instancji jest ogólnikowe. Odniesienie się do zarzutów wszystkich wniesionych odwołań zawiera się zaledwie w jednym akapicie (choć samo uzasadnienie ma kilka stron) i sprowadza się tylko i wyłącznie do lakonicznego odniesienia się do wydanego wcześniej wyroku przez WSA w Białymstoku. Brak jest w uzasadnieniu nawet wymienienia zarzuconych organowi uchybień. To zaś pozwala uznać, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań wskazanych w art. 107 K.p.a. Strona skarżąca jasno wyartykułowała zarzuty do decyzji organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy de facto tych zarzutów nie rozpoznał. Nadto zarzucono, że ustalenia w sprawie zostały poczynione na podstawie przeprowadzonych w dniu 26 października 2022 r. oględzin budynku, w czasie których nie przeprowadzono żadnych pomiarów poszczególnych pomieszczeń (w tym ich wysokości, jak i nie sfotografowano wnętrz kluczowych pomieszczeń znajdujących się na I piętrze budynku - sfotografowano tylko i wyłącznie mały korytarz prowadzący do pomieszczeń). Czynności te są zaś kluczowymi, a przez to oczywistymi w tego typu sprawach. Kwestia związana z wymiarem poszczególnych pomieszczeń jak i kwestia rozdzielenia ściankami działowymi ma istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia bądź nieistnienia dodatkowej kondygnacji, a w konsekwencji - zgodności z miejscowym planem. To zaś warunkuje o prawidłowości wydanych przez organu nadzoru budowlanego decyzji. Nie sposób więc uznać, że organy działają w sposób zaufany i uzasadniony, skoro zobowiązują do przeprowadzenia istotnych zmian układu budynku bez jakichkolwiek wyliczeń. Kwestionowana decyzja została wydana także z naruszeniem art. 11 K.p.a., gdyż organ odwoławczy: nie odniósł się w ogóle do efektów przeprowadzonych oględzin; nie odniósł się do żadnych zarzutów złożonych w sprawie odwołań; nie przedstawił w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek, jakimi się kierował utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Utrzymanie w mocy negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, bez jego wyczerpującego i konkretnego uzasadnienia nie jest prawidłowe i jako takie, nie może pozostać w obrocie prawnym. Zdaniem strony skarżącej wbrew regulacji zawartej w art. 80 K.p.a. ustalenia organu pierwszej instancji, wzięte za własne przez organ odwoławczy, zostały dokonane w sposób dowolny, w szczególności dotyczy to ustaleń co do: faktu podzielenia pomieszczeń na I piętrze, w sytuacji gdy w aktach brak jest dowodu na to, że pomieszczenia są podzielone, brak jest fotografii ściany oddzielającej dwa pomieszczenia, nie wskazano z czego została wykonana ścianka działowa oraz jaka jest powierzchnia poszczególnych pomieszczeń w budynku oraz braku pomieszczenia o powierzchni 39,26 m2 w sytuacji gdy nie dokonano wymiarów każdego z pomieszczeń jak i wymiarów obu pomieszczeń łącznie. O dowolności ustaleń można mówić wówczas, gdy nie dokonano ich w oparciu o całokształt materiału dowodowego, którego nie zgromadzono i nie zbadano w sposób wyczerpujący i tym samym nie podjęto wszystkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Nie ma wątpliwości, że powyższe ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ w ramach wykonanych oględzin nawet nie pokusił się o wykonanie szczegółowych pomiarów antresoli, w szczególności jej wysokości. Wymiary pomieszczenia znajdującego się na antresoli są podstawową kwestią, która powinna zostać ustalona w toku prowadzonego postępowania dowodowego, do czego jednak nie doszło. Reasumując stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania, a zgromadzony materiał dowodowy, jako niepełny nie mógł stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Zarzuty te, wobec utrzymania decyzji w mocy, zostały usankcjonowane przez organ odwoławczy, na co nie sposób się godzić. Z tych względów skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

Z kolei skarżąca A.M. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. skutkujące nieustaleniem przez organ rzeczywistego charakteru przegród budowlanych znajdujących się w antresoli, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, że są to ścianki działowe, tzw. lekkie, które nie powodują zmiany kubatury czy wysokości budynku, a w konsekwencji nie zmieniają charakteru antresoli w kondygnację;

- § 3 pkt 16 oraz § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wadliwą wykładnię pojęć "kondygnacja" oraz "antresola", skutkujące przyjęciem, że wydzielenie antresoli ścianami pomieszczeń na II poziomie mieszkania czyni ją kondygnacją, podczas gdy budowanie ścianek działowych, tzw. lekkich, które nie powodują zmiany kubatury czy wysokości budynku, sprawia, że antresola, na której zostanie ustawiona ścianka działowa nadal pozostaje półpiętrem w przestrzeni innej kondygnacji.

Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestia niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kwestia charakteru przegród budowalnych, a w konsekwencji ilości kondygnacji nie została poddana szczegółowej analizie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy sporna część budynku stanowi kondygnację według definicji określonej w rozporządzeniu, czy też antresolę, której powierzchni nie zalicza się do kondygnacji. Skarżąca podniosła, że istniejąca w przestrzeni poddasza użytkowego antresola w istocie nie podwyższa wysokości budynku liczonej w metrach, ani nie wpływa na wysokość budynku określaną w liczbie kondygnacji. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, nie pozwala przyjąć, że częściowa zabudowa antresoli stanowi nadbudowę budynku, gdyż w dalszym ciągu budynek ma zachowaną liczbę kondygnacji. Skarżąca podniosła, że pojęcie antresoli nie jest wyłącznie pojęciem prawnym, lecz także pojęciem architektonicznym. Oznacza ono półpiętro w przestrzeni innej kondygnacji. Urządzając na przedmiotowej antresoli dodatkowe pomieszczenia nie zwiększono gabarytów budynku, a jedynie zmieniono wewnętrzne rozwiązania mieszkalne. Nie można zatem w tych okolicznościach podzielić poglądu, że antresola znajdująca się w przedmiotowym budynku nie odpowiada definicji z § 3 pkt 19 rozporządzenia, wobec czego stanowi odrębną kondygnacje, co z kolei jest sprzeczne z zapisami planu miejscowego. Wewnętrzny podział poddasza użytkowego antresolą, nawet częściowo zabudowaną, nie powoduje zwiększenia wysokości budynku. Sama antresola została bowiem umieszczona w obrębie istniejącej kondygnacji. Częściowe zamknięcie powierzchni antresoli ścianami działowymi tego faktu nie zmienia. W szczególności, powyższe nie daje podstaw do uznania antresoli za dodatkową kondygnację. W sprawie niniejszej doszło do wykonania robót polegających do stworzeniu ścianek działowych, tzw. lekkich, które nie powodują zmiany kubatury, czy wysokości budynku. Podkreślono, że przepisy prawa nie zakazują dokonywania takich robót. Antresola, na której zostanie ustawiona ścianka działowa nadal pozostaje półpiętrem w przestrzeni innej kondygnacji, a nie odrębną kondygnacją. Montaż ścianki działowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż nie jest to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ani przebudową istniejącego obiektu, bowiem nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych. W odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji. Innymi słowy - przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. Wykonywane prace nigdy nie ingerowały w części wspólne czy konstrukcje budynku, a tym samym nie mają też żadnego wpływu na bezpieczeństwo osób trzecich, tym bardziej w żaden sposób nigdy nie wpływały na sąsiada z działki obok. Prace te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nie stanowiły przebudowy a jedynie bieżące prace konserwacyjne, więc nie odbiegały w sposób istotny od projektu. Kluczową sprawą w planie budowy mieszkania przy ul. [...] [...] jest też łazienka i toaleta. Są to pomieszczenia, które wymagają całkowitego zamknięcia przegrodami budowlanymi, a zgodnie z projektem na pierwszym poziomie została zaprojektowana tylko toaleta, a więc z założenia łazienka była przewidziana na antresoli, co wymagało postawienia ścianek działowych które ją wydzielają.

Wskazano, że właściciele przedmiotowych mieszkań, jako inwestorzy prac w nich wykonanych, nigdy nie mieli na celu łamania jakichkolwiek przepisów budowlanych. Prace w tym zakresie zostały zlecone deweloperowi który zapewniał od początku, że na antresoli można wykonać ścianki lekkie wedle uznania. Ścianki działowe na antresoli stanowią optymalizację funkcjonalność mieszkania i w żaden sposób nie wpływają na bezpieczeństwo mieszkańców czy też osób trzecich i nie naruszają w żaden sposób konstrukcji budynku. Usunięcie ścianek z antresoli nie zmieni parametrów budynku ani nie sprawi, że zmieni się jej przeznaczenie. Absurdem jest wyburzanie ścianek w imię niejasnych przepisów dotyczących definicji antresoli, tym samym zmuszanie właścicieli do ponoszenia kosztów rozbiórki i utraty funkcjonalności mieszkania. Zarzucono przy tym, że w niniejszym postępowaniu nie zapewniono bezpieczeństwa osób, które nieświadomie nabyły nieruchomości z wadą prawną. Nadmieniono, że gdyby ktokolwiek z właścicieli posiadał wiedzę, że toczą się jakiekolwiek postępowania względem tych nieruchomości, to by nigdy nie zdecydował się na zakup takiego mieszkania. Na dzień dzisiejszy, jako nieświadoma strona postępowania, muszą ponosić pełne konsekwencje zaistniałych zdarzeń. Jest to sytuacja wyjątkowa, która naraża na ogromne straty finansowe właścicieli "ferelnych" mieszkań, a co więcej ewentualne wyburzenie ścianek działowych całkowicie zaburza funkcjonalność danych mieszkań. Zmuszenie właścicieli nieruchomości do wyburzeń ścianek działowych rozwiąże problem tylko na papierze. Prawo jest po to by bronić obywateli. Natomiast w sprawie niniejszej jest rażąco niesprawiedliwe to, że właściciele przedmiotowych mieszkań mają ponieść koszty dużo wyższe tak ze względu na rozbiórkę ścianek jak i utratę funkcjonalności mieszkania w porównaniu do osób, które dopuszczają się typowej samowoli budowlanej.

Zdaniem skarżącej powyższe świadczy o tym, zaskarżona decyzja zapadła z zupełnym pominięciem wskazanych wyżej okoliczności, co oznacza że wnioski organu są przedwczesne i wymagają ponownej dogłębnej analizy i oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów. Dopiero ponowne, wnikliwe przeprowadzenie analizy okoliczności sprawy pozwoli organowi dojść do prawidłowej konkluzji, czy w sprawie mamy do czynienia z antresolą, na której zostanie ustawiona ścianka działowa, która nadal pozostaje półpiętrem w przestrzeni innej kondygnacji, czy też faktycznie z odrębną kondygnacją.

Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego przedsiębiorstwa podtrzymał zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wykonano pomiarów pomieszczeń które były przedmiotem oględzin i brak jest adekwatnej dokumentacji fotograficznej.

Skarżąca A.M. popierając skargę potwierdziła, że na antresoli jest łazienka, dwie sypialnie i garderoba. W projekcie pierwotnym na dole była tylko toaleta, w związku z tym łazienka musiała powstać na antresoli.

Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podał, że organ nie odniósł się do zarzutów procesowych, gdyż nie miały one wpływu na wynik sprawy. Istnienie ścianek działowych jest wystarczającym ustaleniem, że nie mamy do czynienia w sprawie z antresolą, stąd wykonywanie dodatkowych pomiarów nie było konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skargi nie zasługuję na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 7 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 13 lutego 2023 r. wydaną w przedmiocie nakazania właścicielom trzech mieszkań w budynkach mieszkalnych zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] [...] (N. i M. R.), [...] (B.P. i K.B.) i [...] (A.M.) w B. oraz właścicielowi budynku mieszkalnego położonego przy tej samej ulicy o nr [...] (P. "B" sp. j. z siedzibą w B.) doprowadzenie ich do zgodności z przepisami poprzez:

- rozbiórkę w mieszkaniach [...] i [...] wykonanych na antresoli w poziomie poddasza ścian działowych wydzielających pomieszczenia: sypialni, łazienki i garderoby ([...]); dwóch sypialni i łazienki ([...]), w celu przywrócenia otwartej funkcji antresoli wydzielonej jako niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z pokoju dziennego z aneksem kuchennym znajdującego się na I poziomie tych mieszkań;

- rozbiórkę w mieszkaniu [...] ściany działowej na poziomie I piętra wydzielającej pokój od pokoju dziennego z aneksem kuchennym i ścian działowych wydzielających pomieszczenia sypialni i łazienki na antresoli w poziomie poddasza, w celu przywrócenia otwartej funkcji antresoli wydzielonej jako niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z pokoju dziennego z aneksem kuchennym zaprojektowanych na I poziomie mieszkania;

- rozbiórkę w budynku mieszkalnym ([...]) ścian działowych wydzielających pomieszczenia sypialni na I piętrze tego budynku w celu utworzenia pomieszczenia o powierzchni 39,26 m2, z którego zaprojektowana została w poziomie poddasza antresola niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony tego pomieszczenia na I poziomie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola sądu zaskarżonej decyzji została przeprowadzana tylko i wyłącznie z punktu widzenia kryterium legalności. Stanowi o tym regulacja zawarta w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Wynika z niej, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie mógł oceniać zaskarżonej decyzji w aspekcie jej celowości, zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stąd sąd nie mógł uwzględnić takich okoliczności jak nieświadome nabycie mieszkań z wadą prawną i czy konieczność poniesienia przez właścicieli mieszkań ogromnych strat finansowych i zaburzenia funkcjonalności mieszkań.

Kolejna wstępna uwaga dotyczy tego, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach "podwójnego" związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnymi wyrokami tutejszego sądu z 7 czerwca 2018 r. (II SA/Bk 12/18) i z 25 kwietnia 2019 r. (II SA/Bk 10/19) utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem z 19 maja 2022 r. (II OSK 2531/19).

Zgodnie z powołanym przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd po to wyraża swoją ocenę prawną, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (vide: wyrok NSA z 2 września 2016 r., II OSK 2971/14, pub. CBOSA).

Wobec treści art. 153 P.p.s.a, orzekając obecnie, sąd zobowiązany jest zatem skontrolować, czy organ rozpoznający sprawę ponownie, dostosował się do przedstawionych ocen i wskazań wynikających z ww. wyroków (wyrok w sprawie II SA/Bk 10/19 uchylający zaskarżone decyzje został wydany z tego powodu, że organ odwoławczy nie zastosował sie do wytycznych zawartych w wyroku II SA/Bk 12/18).

Porządkując kwestie przesądzone tymi wyrokami wskazać należy, że w wyroku II SA/Bk 12/18 przesądzono, że:

- prawidłowym trybem postępowania jest tryb postępowania naprawczego z art. 50 – 51 ustawy;

- nie może być zastosowany tryb przedłożenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy);

- postępowanie naprawcze powinno być nakierowane na ocenę stanu zgodności z prawem inwestycji, w szczególności z uwzględnieniem zgodności w ramach przesłanek, z powodu których stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę – jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody Podlaskiego z 24 stycznia 2013 r. powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 2 lipca 2008 r. była między innymi niezgodność projektu budowlanego z § 33 ust. 3 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w budynkach [...] i [...] zaprojektowano antresole o powierzchni większej niż powierzchnia pomieszczeń znajdujących się poniżej antresoli. Stąd przyjęto, że wydzielone pomieszczenie na piętrze tych budynków nie może być uznane za antresole lecz za kolejną trzecią kondygnację, co jest sprzeczne z przedmiotowym zapisem planu, który dopuszcza maksymalnie dwie kondygnacje naziemne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi odwoławczemu przeprowadzić na miejscu kontrolę w kontekście zgodności inwestycji z prawem, uwzględniającej uzupełnienia projektu budowlanego mające znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z prawem oraz do końcowej oceny podstawy zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub konieczności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 10/19 przesądzono następujące kwestie:

- postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące zarówno dla inwestora, jak i dla nowych właścicieli tych budynków. Jeśli więc plan miejscowy dopuszcza budowę tylko dwóch kondygnacji, to właściciele budynków nie mogą przebudowywać tych budynków w taki sposób, aby doprowadzić do powstania trzech kondygnacji. I nie ma tu znaczenia, że nie zwiększają przy tym wysokości tych budynków i ich kubatury;

- sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że w sytuacji zbycia przez inwestora trzech nieruchomości przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, nie ma już możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tych trzech budynków. Niezasadnie organ odwoławczy zawęził postępowanie jedynie do inwestora. Skoro podmiot ten sprzedał trzy nieruchomości, w stosunku do których organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie naprawcze, to w jego miejsce weszli obecni właściciele tych nieruchomości. Skoro roboty wykonane przez inwestora i przez nowych właścicieli dotyczą tych samych elementów budynków (antresole oraz ich zabudowa a także zabudowa pomieszczeń pod antresolami), a na dodatek zostały za zgodą tych właścicieli wykonane przez inwestora, to przedmiotowe postępowanie naprawcze w stosunku do tych nieruchomości winno się toczyć łącznie;

- w spawie spełniony został warunek z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do schodów zewnętrznych, w stanie faktycznym sprawy odległość ta wynosi 2,7 m.

Tym razem w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ustalić czy w przedmiotowych budynkach mamy do czynienia z dopuszczalną i zaprojektowaną antresolą czy też zabronioną trzecią kondygnacją.

W ocenie sądu wytyczne te zostały zrealizowane przez organy.

Z obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 33 ust. 3 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z 7 listopada 2005 r., nr XLVII/553/05, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zawad i części osiedla [...] w B. – Dz. Urz. Woj. Podl. nr 230, poz. 2572) wynika, że w przedmiotowych budynkach dopuszczono tylko dwie kondygnacje naziemne. Aby więc była zgodność tych nieruchomości z planem miejscowym, mogą one posiadać tylko po dwie kondygnacje. Antresole nie wchodzą w skład kondygnacji, ale żeby mogły być uznane za antresole, to muszą spełniać warunki wynikające z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z tą regulacją przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Zgodnie zaś z § 3 pkt 16 rozporządzenia, kondygnacja to pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Z zestawienia powyższych definicji wynika, że zasadniczą różnicą pomiędzy antresolą a kondygnacją jest istnienie tzw. stropu pośredniego, a więc górnej części kondygnacji lub pomieszczenia o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą antresoli jest jej "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli powinna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Nadto antresola jako górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego, musi być wydzielona z jednej przestrzeni. W orzecznictwie wskazuje się, że właśnie "jednoprzestrzenność" pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą najlepiej charakteryzuje to pojęcie (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 671/17, pub. CBOSA). Stąd często antresolę określa się jako półpiętro, gdzie dolna i górna część pomieszczenia tworzą jedną przestrzeń. Tym samym antresola nie stanowi odrębnego pomieszczenia, będąc częścią pomieszczenia, z którego jest wydzielona. Co więcej, w sensie prawnym antresola ma taki charakter jak pomieszczenie, z którego jest wydzielona. Antresola musi się mieścić w "przestrzeni" nad pomieszczeniem a nie "nad" pomieszczeniem. Jest to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni (vide: wyroki NSA z 15 kwietnia 2014 r., II OSK 2792/12; z 24 stycznia 2018 r., II OSK 671/17, pub. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy cechy te nie zostały zachowane.

W ocenie sądu z przeprowadzonych w spornych mieszkaniach kontroli bezspornie wynika, że w mieszkaniach [...] i [...] nie spełniono warunku otwartości antresoli, gdyż wykonano ściany działowe i wydzielono na antresoli odrębne pomieszczenia. W mieszkaniu [...] nie spełniono przesłanki otwartości, gdyż na antresoli także wydzielono odrębne pomieszczenia a nadto przesłanki jednoprzestrzenności, albowiem na poziomie I pietra wydzielono pokój od pokoju dziennego z aneksem kuchennym. Z kolei w budynku mieszkalnym [...] nie spełniono przesłanki jednoprzestrzenności, gdyż na poziomie I piętra wydzielono oprócz łazienki dodatkowo 2 sypialnie, zamiast jednego wspólnego pomieszczenia o pow. 39,26 m2, z którego zaprojektowana została w poziomie poddasza antresola (32,71 m2) niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony tego pomieszczenia na I piętrze. Obecnie w tym budynku brak jest zatem pomieszczenia z którego miałaby być wydzielona antresola.

Skoro właściciele mieszkań nr [...], [...] i [...] wydzielili z górnej przestrzeni mieszkania (dotychczasowej antresoli) odrębne pomieszczenia, to tym samym wykluczyli możliwość traktowania tej części mieszkania jako antresoli. Tak samo właściciel mieszkania nr [...], poprzez wydzielenie na I kondygnacji zamiast jednego wspólnego pomieszczenia dwóch sypialni doprowadził do tego, że cecha jednoprzestrzenności nie została zachowana. Zdaniem sądu układ techniczno – funkcjonalny mieszkań powstały wskutek wykonanych przez ich właścicieli robót budowlanych jest aktualnie typowy dla mieszkania trzykondygnacyjnego. Niewątpliwie, zdaniem sądu, celem przedmiotowych prac nie było zwiększenie wysokości budynku czy też powiększenie ilości kondygnacji, czy kubatury, jednakże w wyniku dokonania przedmiotowych robót budowlanych doszło w istocie do zmiany charakteru budowlanego poszczególnych pomieszczeń, poprzez zniweczenie antresoli i w konsekwencji wykonanie dodatkowej niedopuszczalnej w świetle zapisów planu miejscowego kondygnacji.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności przesądzały o konieczności wydania decyzji nakazowej z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy obydwu instancji zasadnie zakwestionowały zgodność z prawem przeprowadzonych robót budowlanych z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Legalności kwestionowanej w sprawie niniejszej decyzji nie podważają zarzuty sformułowane w obydwu skargach.

Skarga A.M. skoncentrowana jest wokół argumentacji dotyczącej tego, że antresola nie straciła swojego charakteru przez to, że wykonano ścianki działowe. Zdaniem skarżącej w wyniku tych robót nie doszło do faktycznego podwyższenia budynku, zwiększenia jego gabarytów, a jedynie zmieniono wewnętrzne rozwiązania mieszkalne. Argumenty te nie podważają legalności kwalifikacji pomieszczenia na poddaszu jako kolejnej kondygnacji a nie antresoli. W sprawie przedmiotem sporu nie jest fakt wykonania na antresoli 2 sypialni i łazienki tylko sposób wykonania – lekkie ścianki działowe, który w ocenie skarżącej wyklucza kwalifikację dokonaną przez organ. Sąd nie podziela tego stanowiska. Jeśli bowiem wykonanie ścianek działowych polegać ma na utworzeniu całkowicie wyodrębnionych (zamkniętych) pomieszczeń, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, to tego rodzaju rozwiązania nie można traktować jako antresoli. Podważają one bowiem istotę antresoli jako przestrzeni otwartej i wspólnej z wnętrzem, z którego ją wydzielono. W ocenie sądu można byłoby przyjąć za dopuszczalne w obrębie antresoli przegrody o charakterze tzw. przepierzeń, które nie wydzielają całkowicie poszczególnych pomieszczeń. Jednak w przypadku spornego mieszkania zakresem ostatecznego nakazu objęto ściany, które całkowicie wyodrębniają utworzone w obrębie górnego poziomu mieszkania pomieszczenia ze wspólnej przestrzeni. Nie ma przy tym znaczenia, że nie doszło do podwyższenia budynku czy też zwiększenia kubatury mieszkania, o czym przesadzono już w wyroku II SA/Bk 10/19.

Z kolei skarga inwestora skoncentrowana jest wokół zarzutów procesowych. Część z nich dotyczy wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - – naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Wadliwość ta, zdaniem strony skarżącej, polega na nierzetelnym przeprowadzeniu oględzin budynku oraz niewykonaniu pomiarów powierzchni (w tym wysokości) poszczególnych pomieszczeń. Odnośnie antresoli na poddaszu zarzucono brak wyjaśnienia czy pomieszczenie znajdujące się na antresoli jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, czy też z uwagi na swoje parametry, jest pomieszczeniem o charakterze niemieszkalnym. Natomiast odnośnie pomieszczeń znajdujących się na pierwszym piętrze budynku, których wydzielenie miało doprowadzić do powstania nowej kondygnacji zarzucono brak szczegółowego udokumentowania rozkładu tych pomieszczeń i jakichkolwiek wyliczeń i obmiarów w zakresie ich powierzchni. Zarzut ten, w ocenie sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze legalną definicję antresoli i jej interpretację w orzecznictwie wskazać należy, że w sprawie dokonano ustaleń istotnych w punktu widzenia przedmiotowej regulacji. Wykazano, że w przypadku tego budynku mieszkalnego nie została spełniona cecha jednoprzestrzenności pomiędzy dolną i górną częścią pomieszczenia z którego została wydzielona antresola. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy wynika, że na I poziomie dokonano podziału jednej przestrzeni z której miała być wydzielona antresola na 2 sypialnie. Obrazuje to zdjęcie korytarza z drzwiami wejściowymi do dwóch pokoi (k.379 akt). Taki układ pomieszczeń pod antresolą wyklucza zachowanie cechy jednoprzestrzenności. Zbędne były zatem ustalenia odnośnie tych pomieszczeń w zakresie wnioskowanym przez stronę skarżąca. Dla rozstrzygnięcia istoty sprawy nie potrzebny był także pomiar wysokości antresoli. To wydzielenie pokoi znajdujących się na pierwszym piętrze budynku doprowadziło bowiem do powstania nowej kondygnacji. Marginalnie wskazać należy, że ze zdjęć dołączonych do akt sprawy wynika, że na poziomie poddasza (antresoli) znajduje się łózko i biurko, co świadczy o tym, że pomieszczenie to przeznaczone jest na pobyt ludzi. Istota sprawy została ustalona bezspornie. Poziom I został podzielony na mniejsze przestrzenie stąd, nie można przyjąć aby pomieszczenie na poddaszu mieściło się w przestrzeni pomieszczenia znajdującego się na I poziomie. Przed wydzieleniem sypialni, antresola o pow. 32,71 m2 miał tworzyć jedną przestrzeń z pomieszczeniem o powierzchni 39,26 m2. Aktualny układ pomieszczeń na I poziomie a więc 2 sypialnie i łazienka przewidziany był w pierwotnym projekcie. Projekt ten został zmieniony na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy w ten sposób, że projektant usunął ściany działowe pozostawiając jedynie łazienkę i jedno wspólne pomieszczenie. Wykonany układ pomieszczeń świadczy, że zmiana ta miała charakter jedynie pozorny. Ostatecznie zrealizowano projekt w jego pierwotnej wersji.

Druga część zarzutów procesowych dotyczy naruszenia zasad postępowania związanych z pogłębianiem zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i 3 K.p.a. W tym zakresie zarzucono, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołań, co uniemożliwiało jakąkolwiek kontrolę decyzji a nadto ograniczył się do lakonicznego powołania się na fakt związania orzeczeniem sądu administracyjnego zapadłego w sprawie. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że istotnie uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, jednak naruszenie to w sprawie niniejszej nie miało wpływu na wynik postępowania, a tylko takie naruszenie prawa procesowego może być uwzględnione przez sąd administracyjny (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Podnieść należy, że postępowanie w sprawie niniejszej toczy się ponad 6 lat. W sprawie zostały wydane 3 wyroki przez WSA w Białymstoku (w tym jeden dotyczący bezczynności organów) oraz jeden wyrok NSA. Sprawa jest doskonale znana wszystkim stronom postępowania. Zdaniem sądu lakoniczne uzasadnienie organu odwoławczego, bez odniesienia się do zarzutów odwołań, mogłoby być zasadniczo postrzegane jako godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Niemniej jednak skoro organ odwoławczy potwierdził rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji, to oznacza, że strony otrzymały informację, że organ pierwszej instancji procedował z zastosowaniem wszystkich przepisów, zarówno procesowych, jak i materialnych.

Mając powyższe na uwadze skargi oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).