Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1258/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 83/19 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wągrowcu z [...] czerwca 2018 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz K. D. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 83/19 oddalił skargę K. D. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2017 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, wraz z załącznikami. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych wyniosła 335,89 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (dalej: JPO). W ramach wniosku zadeklarowano również płatność za zazielenienie, płatność dodatkową, płatność do powierzchni upraw buraków cukrowych, płatność w ramach ONW.

W dniu [...] maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wągrowcu wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień lub dokumentów dotyczących posiadania tytułu prawnego dla części zadeklarowanych we wniosku działek.

W odpowiedzi na wezwanie Skarżący złożył w dniu [...] maja 2018 r. oświadczenia pracowników i byłego wspólnika, a także umowę dzierżawy nieruchomości z dnia [...] lutego 1993 r. wraz z aneksami, a także porozumieniem z dnia [...] grudnia 2011 r.

Ponadto w dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżący udzielił wyjaśnień, wskazując, że nieruchomości, których dotyczył wniosek były przedmiotem umowy dzierżawy zawartej między Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (później Agencją Nieruchomości Rolnej, a obecnie KOWR) jako Wydzierżawiającą a Skarżącym i wspólnikiem prowadzącymi wspólnie Gospodarstwo Rolne K jako Dzierżawcami. Umowa, aneksowana 13 razy, wygasła [...] września 2017 r. Dzierżawcy [...] kwietnia 2010 r. przekształcili prowadzone przez siebie Gospodarstwo Rolne K. w spółkę jawną, która pozostała stroną umowy dzierżawy. Następnie [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wystąpił ze spółki, dokonując rozmaitych rozliczeń finansowych. Jednym z ustaleń poczynionych ze spółką było zawarcie umowy poddzierżawy działek objętych umową dzierżawy. Umowa poddzierżawy zakończyła się [...] września 2017 r. W ocenie Skarżącego umowa dzierżawy, choćby zawarta bez zgody Wydzierżawiającego, pozostaje ważna i stanowiła tytuł prawny upoważniający Skarżącego do skutecznego złożenia wniosku o przyznanie płatności. Do pisma Skarżący załączył wydruk z KRS z dnia [...] czerwca 2018 r. i aneks z [...] września 2014 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wągrowcu decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. przyznał Skarżącemu płatności na rok 2017 przy zastosowaniu współczynnika korygującego z tytułu: JPO w wysokości 112.947,54 zł, za zazielenienie w wysokości 75.804,92 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4.715,44 zł oraz do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości 57.072,22 zł, a także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 3.242,18 zł. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że powierzchnia deklarowana działek wynosiła 335,89 ha, powierzchnia deklarowana kwalifikowana – 248,30 ha, a do płatności uwzględniono 248,04 ha.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uzupełnienie decyzji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wągrowcu postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił uzupełnienia decyzji.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wraz z oświadczeniem byłego wspólnika Skarżącego.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu [...] października 2018 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dowodu potwierdzającego możliwość użytkowania na dzień [...] maja 2017 r. działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

W dniu [...] października 2018 r. strona udzieliła wyjaśnień, zgodnie z którymi dowody potwierdzające posiadany tytuł prawny dla spornych działek już zostały przedłożone.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., wskazaną we wstępie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że płatność do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. Organ ustalił, że dla działek nr [...], [...], [...] oraz [...] Skarżący nie posiadał na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego, bowiem zgodnie z dowodami zebranymi w sprawie – dzierżawcą był inny podmiot. Zgodnie z danymi z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR) oraz przedłożonymi przez Skarżącego dowodami – dzierżawcą spornych działek było Gospodarstwo Rolne K. K. J. Sp. j., przy czym zgodnie z postanowieniami umowy (z aneksami) dzierżawca nie mógł oddawać przedmiotu dzierżawy w użyczenie osobom trzecim, a poddzierżawienie jest możliwe jedynie w przypadku wyrażenia pisemnej zgody Wydzierżawiającego (obecnie KOWR). Zgodnie z przedłożonym oświadczeniem Skarżący użytkował sporne działki i płacił czynsz dzierżawny, jednak żaden dowód nie potwierdzał możliwości użytkowania spornych działek na dzień 31 maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę skarżącego, wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do odmowy przyznania skarżącemu płatności do części zadeklarowanej powierzchni gruntów wobec uznania, że skarżący na dzień 31 maja 2017 r. nie miał tytułu prawnego do działek nr [...], [...], [...] oraz [...].

W pierwszej kolejności WSA podniósł, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast art. 18 ust. 4 powyższej ustawy stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tytuł ten nie może być ustalany w sposób dowolny.

W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie uznały, na podstawie ww. przepisów, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie na dzień 31 maja tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności – takiego zaś tytułu Skarżący, nie posiadał.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie przyznania płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., II GSK 1007/15 wyraził pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że: "W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego".

W niniejszej sprawie, zdaniem WSA, z żadnego z przedłożonych przez Skarżącego oświadczeń nie wynika wyraźnie ani data zawarcia rzekomej umowy poddzierżawy, ani jej wejścia w życie czy jej postanowienia. Jedynie ogólne stwierdzenie Skarżącego, że jednym z ustaleń poczynionych ze spółką było zawarcie umowy poddzierżawy oraz wskazanie "zakończenia" umowy poddzierżawy – [...] IX 2017 r. Niezależnie zatem od ew. rozważań w zakresie skuteczności ustnego zawarcia rzekomej umowy poddzierżawy (art. 698 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., zwanej dalej K.c.) – wbrew treści uzasadnienia ww. projektu ustawy ("w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej"), nie można stwierdzić, by Skarżący wykazał, że miał tytuł prawny do spornych działek.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że skarżący na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do spornych działek, w związku z czym, zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, organy zasadnie odmówiły skarżącemu wnioskowanej do nich płatności za 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2018 r. Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wągrowcu z [...] czerwca 2018 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, w części w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nieprzyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za użytkowanie działek. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7a § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji, i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w przypadku, w którym w niniejszej sprawie istniała wątpliwość co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie jej uprawnienia;

b) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735) – zwanej dalej "k.p.a.", art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. polegające na dokonanej przez Organy obu instancji błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie poprzez uznanie, iż skarżący nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej poprzez dowolne przyjęcie. iż Skarżący nie posiada tytułu prawnego do działek pomimo zgromadzenia materiału dowodowego świadczącego o posiadaniu w dniu 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] (obręb K., gm. D.) oraz [...], [...] (obręb W., gm. W.) - dalej łącznie jako działki lub nieruchomości, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do działek, pomimo nieustalenia takiej okoliczności ponad wszelką wątpliwość, co stoi w sprzeczności ze słusznym interesem strony.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. z art. 698 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1025 ze zm., dalej – "k.c.") w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ustawa z dnia 5 lutego 2015 roku, Dz. U. z 2018 roku, poz. 1312, dalej u.p.w.b.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie wykazał tytułu prawnego dla nieruchomości, gdy prawidłowa wykładania niniejszego przepisu wskazuje na fakt, iż skarżący dysponował tytułem prawnym do ww. nieruchomości, a tym samym decyzja Organów I i II instancji winna przyznać mu należne zgodnie z u.p.w.b. płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć tylko niektóre jej zarzuty okazały się uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania i dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach postawionych zarzutów.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że większość opartych na drugiej podstawie kasacyjnej zarzutów środka odwoławczego jest nietrafnych, bo wskazano przepisy postępowania, które nie znajdowały zastosowania w sprawie. Uwaga ta dotyczy art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie w tej sprawie toczyło się bowiem w oparciu o unormowanie względem k.p.a. odrębne. Kwestie ciężaru dowodu i obowiązku rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału unormowane są autonomicznie przez art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020r., poz. 1341 ze zm.) w postępowaniach objętych zakresem regulacji tejże ustawy, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, na tle rozpoznawanej sprawy, istotne znaczenie ma także treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z kolei przepis art. 7a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie w sprawach, których przedmiotem jest odebranie bądź ograniczenie stronie uprawnienia, nie zaś jego przyznanie, jak w tym przypadku. Z tego powodu zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny.

Natomiast art. 8 k.p.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów). Tymczasem w skardze kasacyjnej, pomimo wysokiego poziomu formalizmu tego środka prawnego nie wskazano, którego z paragrafów zarzut dotyczy. A zatem również ten zarzut także okazał się nieuzasadniony.

Zasadnie natomiast podniesiono naruszenie art. 80 k.p.a., bowiem przepis ten został wadliwie przez organy zastosowany, a błąd ten nie został dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji. Co więcej, naruszenie to przełożyło się na wynik postępowania administracyjnego, a zatem Sąd pierwszej instancji dopuścił się nieprawidłowego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że w świetle art. 80 k.p.a., którego stosowania wspomniane unormowanie ustawy o płatnościach bezpośrednich w tej sprawie nie wyłącza, dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego można ocenić to, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie. W sprawie niniejszej tą okolicznością było zawarcie przez skarżącego umowy poddzierżawy. Organy przyjęły, a Sąd pierwszej instancji uznał to stanowisko za trafne, że skarżący nie wykazał istnienia tego stosunku umownego. W świetle materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych ustalenie to jest jednak jako dowolne. Umowa poddzierżawy, a więc w istocie dzierżawy zawartej z dzierżawcą nie wymaga szczególnej formy. Dopuszczalna jest zatem także forma ustna. Skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania nie tylko twierdził, że zawarł umowę poddzierżawy, ale także oferował organowi dowody na potwierdzenie tego, kluczowego w sprawie twierdzenia. Zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe nie zostały jednak w toku postępowania administracyjnego rozpoznane.

Organy nie dysponowały zatem pełnym, wystarczającym do załatwienia sprawy materiałem dowodowym. Dodać należy, że wbrew poglądowi formułowanemu przez organ, postanowienia umowy dzierżawy łączącej Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa ze spółką jawną sprzeciwiające się poddzierżawianiu przedmiotu dzierżawy nie wpływają na skuteczność takiej poddzierżawy, a mogą jedynie rodzić odpowiedzialność kontraktową pomiędzy stronami umowy dzierżawy. Dlatego teza zakładająca niemożliwość zawarcia umowy poddzierżawy jest nieuzasadniona.

Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia w kontekście dowodu z dokumentu dopuszczonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jak się bowiem okazało, w wyniku wytoczonego przez skarżącego powództwa o ustalenie Sąd Rejonowy w Wągrowcu wyrokiem z

17 października 2019 r. ustalił istnienie pomiędzy skarżącym, a wspomnianą spółką jawną stosunku umownego dzierżawy, wiążącej strony w okresie objętym niniejszym postępowaniem. Nie ulega zatem wątpliwości, że twierdzenie skarżącego o łączącym go ze spółką stosunku umownym jest wiarygodne. Kwestia ta jednak nie była w należyty sposób wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym i dlatego zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest uzasadniony. Być może, gdyby organ rozpoznał wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu wynik tej sprawy byłby inny.

Rozpoznając wniosek skarżącego ponownie należy wziąć pod uwagę istnienie ustalonego prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego stosunku poddzierżawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.