Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1473/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz R. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021r. nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] czerwca 2021r. [...] (dalej "PINB") umarzającą postępowanie w części dotyczącej samowolnego wykonania wewnętrznej i zewnętrznej instalacji grzewczej w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym wraz z budową komina w tym budynku, na nieruchomości w miejscowości Ł. [...], gmina S. – działka nr ew. [...]

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Zawiadomieniem z [...] grudnia 2018r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania naprawczego (na skutek zawiadomienia R. D.) w sprawie samowolnego wykonania robót budowalnych polegających na budowie instalacji grzewczej w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym wraz z budową komina w budynku gospodarczym na nieruchomości należącej do Ł. G. ("Inwestora").

W toku tego postępowania PINB przeprowadził oględziny nieruchomości (działka nr [...]), w toku której ustalono, że jej właściciel rozpoczął roboty budowlane w lipcu 2018r. W ramach kontrolowanych robót wykonał on komin jednoprzewodowy w budynku gospodarczym (wyprowadzony ponad dach budynku na wysokość 2,6 m), do komina podłączył piec C.O. o mocy 12 kW, zasilający instalację grzewczą w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, "wyprowadził instalację grzewczą do budynku mieszkalnego, gdzie została ona rozprowadzona po pomieszczeniach tego budynku". Następnie postanowieniem z [...] lutego 2019r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm. – dalej powoływanej jako: "p.b.") PINB wstrzymał Ł. G. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową instalacji grzewczej wraz z budową komina w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót. Taką ocenę techniczną Ł. G. przedstawił organowi nadzoru budowanego. Ocena została sporządzona [...] marca 2019r. W oparciu o ten dokument PINB decyzją z [...] kwietnia 2019r. ([...]) nakazał Ł. G. wykonać określone w tej decyzji roboty budowlane (zalecenia wynikające z przedstawionej oceny technicznej sporządzonej przez specjalistów instalacyjno-inżynieryjnych i ogólnobudowlanych) celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami.

Powyższa decyzja, zaskarżona przez R. D. (dalej powoływanego jako "Skarżącego") została uchylona przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...].AB), który przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (wymienioną na wstępie) PINB, działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.1186 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.") orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania tego budynku.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w dniu [...] lutego 2020r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b nakazał Ł. G. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu kanałów: wywiewnego i nawiewnego wyprowadzonych z pomieszczenia kotłowni w budynku gospodarczym.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez Skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB") decyzją z [...] września 2020r. (nr [...].AI) ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania – wskazując na konieczność łącznego przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności wykonanej instalacji grzewczej i w sprawie legalności budynku gospodarczego. WINB zwrócił bowiem uwagę, że odrębnie prowadzone jest postępowanie w przedmiocie legalności powstania budynku gospodarczego.

PINB zawiadomił strony, pismem z [...] września 2020r., że dalsze postępowanie prowadzone będzie pod numerem [...] (sprawa dotycząca samowolnego postawienia budynku gospodarczego). Postępowanie to - w części dotyczącej samowolnego wykonania instalacji grzewczej w budynku mieszkalnym i w budynku gospodarczym - PINB zakończył decyzją z [...] czerwca 2021r. postanawiając o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu decyzji PINB szeroko przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i ustalił, że na dzień ponownego rozpoznawania sprawy decyzja umarzająca postępowanie w sprawie samowolnego postawienia budynku gospodarczego (decyzja z [...] lutego 2020 r. nr [...]) została uchylona przez WINB decyzją z [...] sierpnia 2020r. (nr [...] Decyzja ta na skutek sprzeciwu wniesionego przez Inwestora została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 października 2020r. (sygn. akt II SA/Bd 881/20). PINB uznając, że powyższy wyrok potwierdził prawidłowość umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnego postawienia budynku gospodarczego, dalszymi rozważaniami objął jedynie kwestie legalności wykonania instalacji grzewczej. PINB wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym z uwagi na wykonanie kontrolowanych robót przez Inwestora przed 19 września 2020r. tj. przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy z 7 lipca 1994r. Organ wyjaśnił też, że w myśl stanu prawnego z okresu dokonania samowoli (zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d p.b.) wykonanie robót polegających na instalowaniu wewnątrz jak i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji – w tym grzewczej – wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

PINB wyjaśnił następnie, że przeprowadzone kontrole terenowe (ostatnia z [...] lipca 2019r.) pozwoliły na ustalenie, że Inwestor wykonał wszystkie prace budowlane zgodnie z zaleceniami zawartymi w ocenie technicznej z [...] marca 2019r., wykonał również wentylację nawiewno-wywiewną w pomieszczeniu kotłowni w budynku gospodarczym. PINB uwzględnił także, że Inwestor przedstawił protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych (z [...] marca 2021r.) i stwierdził, że Inwestor wykonał wszystkie nakazane czynności związane z wykonaniem instalacji grzewczej, a instalacja ta spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych umożliwiające jej bezpieczne użytkowanie. W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, w sprawie brak jest podstaw do nakładania na Inwestora dodatkowych obowiązków. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że nie doszło do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego albowiem gabaryty tego budynku oraz jego usytuowanie nie uległy zmianie od czasu przeprowadzania wcześniejszych kontroli.

PINB doszedł do przekonania, że przeprowadzone postępowanie dowiodło bezsprzecznie, że instalacja grzewcza może być bezpiecznie użytkowana – co dało podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. D. zarzucając:

- pominięcie, że w treści księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Inwestora brak jest wzmianek dotyczących budynków gospodarczego i mieszkalnego,

- naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku budynków objętych postępowaniem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz brak uznania, że w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymagane jest uzyskanie od Inwestora dokumentów wymaganych w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu,

- art. 71 a ust. 1 i 2 p.b. poprzez brak jego zastosowania i brak nałożenia na Inwestora obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów,

- art. 71 a ust. 4 p.b. poprzez brak jego zastosowania i niewydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego i części budynku mieszkalnego,

- art. 50 i art. 51 ust. 1 – 7 p.b. poprzez brak zastosowania i nieprzeprowadzenie postępowania naprawczego i zakończenia go wydaniem decyzji określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b.,

- błędne prowadzenie postępowania administracyjnego w drodze nieprawidłowego określenia przedmiotu tego postępowania, którym powinna być objęta kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego,

- błędne ustalenie, że budynek gospodarczy nie zmienił swojej funkcji na kotłownię,

- naruszenie art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości Inwestora w dniu [...] lutego 2021r. bez udziału Skarżącego,

- błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że instalacja grzewcza w budynku gospodarczym może być bezpiecznie użytkowana pomimo niewskazania spełnienia przez nią podstawowych warunków technicznych przewidzianych dla kotła C.O. i pomieszczenia kotłowni (np. zbyt mała powierzchnia kotłowni, brak izolacji pomieszczenia kotłowni, brak dodatkowego zabezpieczenia komina znajdującego się powyżej 1,5 m ponad dachem budynku).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i uprzednie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. – w tym dokonanie ponownych oględzin budynku gospodarczego.

Rozpoznając powyższe odwołanie wniesione przez R. D. WINB wydał zaskarżoną decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie - powołując się na przepis art. 153 p.p.s.a. – wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku tut. WSA z 28 października 2020r. (sygn. akt IISA/Bd 881/20). Wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2021r. (nr [...]) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z [...] lutego 2020r. nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie samowolnego postawienia budynku gospodarczego.

WINB odniósł się w dalszej części uzasadnienia do podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego w części odnoszącej się do samowolnego wykonania instalacji grzewczej. WINB zaakceptował w pełni stanowisko organu I instancji co do zasadności prowadzenia postępowania naprawczego, jak i jego umorzenia z uwagi na wykonanie przez Inwestora wszystkich prac naprawczych zgodnie z decyzjami wydawanymi przez PINB (z [...] kwietnia 2019r. i [...] lutego 2020r.). WINB wyjaśnił nadto, że w okolicznościach sprawy (uchylenie decyzji WINB wydanych w oparciu o art. 51 ust. 1 p.b.) nie było podstaw do wydania końcowego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania WINB stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż roboty polegające na budowie instalacji cieplnej wewnątrz użytkowanego budynku nie są (nie były w stanie prawnym obowiązującym do [...] września 2019r.) objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i obowiązkiem zgłoszenia – co wynika z art. 30 p.b. W odniesieniu zaś do zarzutów pominięcia dokonania oceny zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi – to WINB powołał się na ocenę techniczną z [...] marca 2019r., która zdaniem organu odwoławczego potwierdza prawidłowość wykonanych przez Inwestora robót.

W skardze skierowanej do tut. WSA R. D. ponowił zarzuty formułowane wobec rozstrzygnięcia organu I instancji, a nadto zarzucił: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., niewymienienie przez organ w treści podstawy prawnej art. 105 § 1 k.p.a. oraz oparcie rozstrzygnięcia na powyższym przepisie pomimo braku podstaw do jego zastosowania z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego, art. 6 i 7 k.p.a.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organów do przeprowadzenia postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, ewentualnie do przeprowadzenia prawidłowego postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 p.b.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów dołączanych do skargi.

WINB wniósł o oddalenie skargi – podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Ł. G. nie zajął stanowiska wobec wniesionej skargi.

W uzupełnieniu ustaleń wstępnych wyjaśnić należy, że decyzja z [...] maja 2021r. nr [...] oraz decyzja PINB z [...] lutego 2020r. nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego postawienia budynku gospodarczego zostały uchylone wyrokiem tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2021r. – sygn. akt II SA/Bd 950/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 25 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie ww. zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga okazała się zasadna. Zaskarżony akt został bowiem wydany z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznej analizy niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że organy nadzorcze nie sprostały obowiązkowi należytego wyjaśnienia jej istoty (na podstawie dostępnego materiału dowodowego) i w konsekwencji nie wyjaśniły w pełni zajętego stanowiska w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego "sprawdzenia legalności wykonania instalacji grzewczej w budynku gospodarczym i budynku mieszkalnym" posadowionych na działce nr ew. [...] w [...], gmina S.. Organy obu instancji uznały, że w sprawie na obecnym etapie wykonanych przez Inwestora robót budowlanych (w tym naprawczych) nie zachodzi konieczność dalszej interwencji organów nadzoru budowlanego w formie decyzji administracyjnej, przez co postępowanie w sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do takiego rozstrzygnięcia i do szczegółowej argumentacji organów, Sąd uznał ją za niemającą wystarczającego oparcia w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie i przez to co najmniej przedwczesną.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ślad za orzecznictwem sądowym zauważyć należy, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/WA 774/07 – dostępny w bazie Legalis nr 99120). Jeśli chodzi o przesłankę przedmiotową do merytorycznego rozstrzygnięcia, to jej brak zachodzi w szczególności wówczas, gdy brakuje przedmiotu postępowania administracyjnego lub sprawa ma cywilny charakter. Natomiast brak jest przesłanki podmiotowej, gdy brak jest strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Poza bezprzedmiotowością podmiotową i przedmiotową w orzecznictwie wyróżnia się bezprzedmiotowość funkcjonalną, czyli brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06 – dostępny w bazie Legalis nr 271165). W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 135; podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 489).

W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. W ocenie Sądu żadna z wyżej przedstawionych sytuacji uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości nie została w sposób wyczerpujący wykazana przez organy nadzoru budowlanego – co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Szczegółowe powody, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji zostaną przedstawione w poniższych rozważaniach.

1. Po pierwsze - przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie samowolnego wykonania instalacji grzewczej w dwóch budynkach (gospodarczym i mieszkalnym), które ostatecznie połączono z postępowaniem prowadzonym w przedmiocie samowolnego postawienia budynku gospodarczego. Postępowanie to zostało zatem zakończone wydaniem dwóch decyzji odrębnie w sprawie będącej przedmiotem obecnie sprawowanej kontroli sądowej oraz w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku gospodarczego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. WINB wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, mając na uwadze fakt, że na moment wydania decyzji tj. na [...] września 2021r. w obrocie prawnym istniało orzeczenie PINB z [...] lutego 2020r. umarzające postępowanie w części odnoszącej się do samowolnego wzniesienia budynku gospodarczego. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, zobligowany jest jednak zwrócić uwagę, że decyzja PINB z [...] lutego 2020r. na moment orzekania przez Sąd została nieprawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2021r. – sygn. akt II SA/Bd 950/21. Okoliczność ta (z uwagi na brzmienie art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy jednakże organy łącząc postępowanie uczyniły to z naruszeniem art.104 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym rozstrzygającym jedno, konkretne postępowanie administracyjne co do istoty. Tymczasem organy w jednym postępowaniu dokonywały oceny legalności wybudowania budynku gospodarczego i samowolnego wykonania instalacji grzewczej obejmującej nie tylko budynek gospodarczy lecz także budynek mieszkalny. Z akt sprawy wynika, że przed organami nadzoru budowlanego prowadzone jest jeszcze kolejne postępowanie obejmujące swym przedmiotem legalność wybudowania budynku mieszkalnego. Działania podejmowane przez organy nadzoru budowlanego odnośnie legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] poprzez ich wstępne rozdzielenie na poszczególne obiekty i prace budowlane, a następnie częściowe połączenie postępowań doprowadziło nadto do sytuacji, w której w aktualnym stanie faktycznym i prawnym konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem możliwe zakończenie postępowania w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych w budynku gospodarczym, którego legalność posadowienia na działce nr [...] nie została jeszcze ostatecznie wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Należy mieć na uwadze to, że rozstrzygnięcie tej kwestii wpływać będzie na zasadność prowadzenia postępowania naprawczego w przedmiocie samowoli robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym. Ewentualne bowiem stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego, którego budowę zakończono przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994r. w realiach niniejszej sprawy przesądzałoby co do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających (jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego) na samowolnym wykonaniu instalacji grzewczej. Roboty budowlane realizowane w tym obiekcie przez Inwestora w roku 2018 nie doprowadziły do powstania takiej substancji budowlanej, która miałaby samodzielny charakter i mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie z obowiązującymi przepisami niezależnie od budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego. Jednocześnie dopiero zalegalizowanie pierwotnie zrealizowanej ewentualnej samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w ramach którego organy nadzoru budowlanego będą mogły ocenić charakter robót budowlanych wykonanych w nich w 2018r. oraz zbadać kwestie ich legalności i potrzeby doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Legalności wykonania robót budowlanych w budynku, którego stan zgodności z prawem budzi uzasadnione wątpliwości powinna skłonić organy nadzoru budowanego do uprzedniego rozstrzygnięcia tej niepewności. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, gdy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie w sensie prawnym (i faktycznym) niemożliwe. System prawny w państwie prawa musi wykluczać powstanie tego rodzaju sytuacji. I tak dla przykładu, przebudowa obiektu posadowionego w warunkach samowoli budowlanej może spowodować, że nie będzie możliwe ewentualne nakazanie jego rozbiórki, jeżeli inwestor nie spełni wymogów niezbędnych do jego legalizacji. Roboty wykonane w ramach przebudowy byłyby bowiem robotami "zgodnymi z prawem".

Podsumowując stwierdzić należy, iż w stosunku do tego samego obiektu budynku co do zasady może się toczyć jedno postępowanie dotyczące legalności jego wzniesienia i wykonania w nim następnie dalszych robót budowlanych jednakże w realiach niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze, że postępowaniem prowadzonym w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych w 2018r. objęto dwa budynki, a postępowania w przedmiocie samowoli ich wzniesienia prowadzone są nadal odrębnie. W tej sytuacji obowiązkiem organów powinno być rozważenie rozdzielnego prowadzenia postępowań legalizacyjnych w odniesieniu do dwóch budynków bądź w odniesieniu do pierwotnej samowoli ich wzniesienia i odrębnie w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych przez Inwestora w 2018r.

2. Po drugie – w ocenie Sądu rację należy przyznać Skarżącemu, który zarzucił organom nadzoru budowlanego nieprawidłowość w określeniu przedmiotu postępowania – a co z tym się wiąże – nieprawidłowość zakwalifikowania robót budowlanych wykonanych przez Inwestora w 2018r. zarówno w budynku gospodarczym, jak i mieszkalnym.

Bezspornie, jak to wynika z ustaleń organów, Inwestor w budynku gospodarczym zamontował piec grzewczy i wykonał instalację grzewczą wraz z kominem. Instalacja ta połączona została też z instalacją grzewczą w budynku mieszkalnym. Organy zakwalifikowały te roboty jako "wykonanie instalacji grzewczej wewnętrznej i zewnętrznej", uznając że wykonanie prac zewnętrznych ("instalacji cieplnej na zewnątrz budynków") oraz budowa komina wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Samowolne wykonanie tych prac uzasadniało zaś wdrożenie postępowania legalizacyjnego. W oparciu o art. 50-51 p.b.

W ocenie Sądu taka kwalifikacja wykonanych robót nie obejmuje ich istoty. W przypadku bowiem montażu pieca grzewczego (w sytuacji gdy takiego nie było) i wykonania nowej instalacji grzewczej w budynku dochodzi do wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych takiego budynku, bowiem zmienia się sposób jego ogrzewania.

Z legalnej definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a p.b. wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty ww. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest, w ocenie Sądu, także sposób ogrzewania obiektu (odporność przeciwpożarowa) - stąd też wydzielenie części budynku na odrębne pomieszczenie kotłowni, połączone ze zmianą sposobu korzystania z tej części budynku, powoduje zarazem zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem - co należy kwalifikować jako przebudowę.

W ocenie Sądu wykonanie przez Inwestora instalacji centralnego ogrzewania w budynku gospodarczym wraz z montażem pieca grzewczego i budową komina zakwalifikować należy jako przebudowę budynku gospodarczego. Odnośnie budynku mieszkalnego – organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. nie poczyniły wystarczających w tym zakresie ustaleń. Z materiału dowodowego nie wynika, jaki był dotychczasowy sposób ogrzewania budynku mieszkalnego, czy doprowadzając instalację C.O. do budynku mieszkalnego Inwestor dokonał wymiany starej instalacji na nową, czy zupełnie zmienił sposób ogrzewania tego budynku. Jeżeli zmienił się sposób ogrzewania budynku mieszkalnego (np. poprzez zainstalowanie grzejników C.O.) to roboty budowlane wykonane w takim celu również kwalifikować należy jako przebudowę (zob. podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z 5 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Po 40/19 – dostępny na stronie jw.). Przebudowa obiektu budowlanego natomiast, co do zasady, stanowi roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b.), których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 p.b. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 29 i 30 p.b.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż przedmiotowe prace budowlane wykonane zostały w 2018 r., a więc do ustalenia, czy nosiły znamiona samowoli budowlanej, konieczne było ustalenie, czy w dacie ich wykonania przepisy prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania stosownego zgłoszenia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2018 r. o sygn. akt II OSK 2704/16 (dostępny na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA) naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. także wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie internetowej jw.). Ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wykonania tych robót.

Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących w dacie popełnienia samowoli (2018 rok) prowadzi do wniosku, iż wyżej opisana przebudowa budynku mieszkalnego i gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, projekt budowlany kotłowni i budynku mieszkalnego wymaga bowiem uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej – art 29 ust. 2 pkt 1aa p.b.

Reasumując, w dacie wykonania ww. robót budowlanych (2018r.) przebudowa polegająca na montażu pieca grzewczego i wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym i gospodarczym wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, a jej samowolne wykonanie rodziło konieczność wdrożenia trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50 -51 p.b.

W tym miejscu należy zauważyć, że organ I instancji kwalifikując wykonane roboty jako "wykonanie instalacji grzewczej wewnętrznej i zewnętrznej" uznał, że ich wykonanie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b.) i prowadził postępowanie naprawcze ograniczając je faktycznie do instalacji wewnętrznej budynku gospodarczego (zgodnie z oceną techniczną z [...] marca 2019r.), której budowa nie wymagałaby pozwolenia na budowę. Przyjąć należy, że organ dokonywał oceny wykonanych prac polegających na wykonaniu instalacji C.O. jako pewnej całości użytkowo-technicznej – inwestycji kompleksowej zmieniającej sposób ogrzewania dwóch budynków. Nie wynika to jednak jasno z motywów rozstrzygnięcia PINB (co stanowi o braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy zupełnie zaś pominął kwestie istnienia w sprawie podstaw faktycznych do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie w jakim było ono prowadzone przed organem I instancji. Co więcej - w sposób niezrozumiały i niedopuszczalny WINB uznał jedynie, że budowa komina jako urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9 p.b.) została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, pomijając kwestie zmiany parametrów użytkowych budynku gospodarczego i mieszkalnego poprzez wykonanie w obu budynkach instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem pieca grzewczego. Analiza motywów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia również pozwala na stwierdzenie naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

3. W tym miejscu należy podkreślić kwestie proceduralne, które zaważyły o rozstrzygnięciu sprawy. Jak już wspomniano wcześniej organy pierwszej i drugiej instancji nie dokonały jednoznacznych i pełnych ustaleń dotyczących istotnych elementów stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie nie została jednoznacznie ustalona zasadnicza kwestia, czy wykonane roboty związane były ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego – co słusznie zarzucono w skardze.

Jak zostało wcześniej wyjaśnione roboty budowalne (będące przedmiotem postępowania naprawczego) spowodowały zmianę parametrów użytkowych całego budynku gospodarczego (zmiana sposobu ogrzewania, parametrów odporności przeciwpożarowej). Skoro tego rodzaju roboty budowlane odpowiadają definicji legalnej przebudowy przyjętej w art. 3 pkt 7a p.b. to wyjaśnienia zatem w sprawie wymagało, czy dokonana przebudowa budynku (który kwalifikowany jest bezspornie jako budynek gospodarczy) ma związek ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu oraz budynku mieszkalnego – tj. przekształceniem budynku gospodarczego (lub jego części) w budynek kotłowni, czy przebudowa ta zmierzała właśnie do dostosowania obiektu do warunków odpowiadającym zmianie sposobu ogrzewania dwóch budynków - bo jeżeli tak, to nie można było prowadzić czynności zmierzających do zalegalizowania jedynie przebudowy, w oderwaniu od zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 oraz z 2020 r. poz. 1608 i 2351) budynek, jego układ funkcjonalny i przestrzenny, ustrój konstrukcyjny oraz rozwiązania techniczne i materiałowe elementów budowlanych powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z także z jego przeznaczenia. Przepis ten stanowi punkt wyjścia do oceny zgodności budynku z regulacjami prawnymi – a zatem ocena legalności wykonanych robót budowlanych powinna uwzględnić również faktyczne przeznaczenie (funkcję) budynku.

Organy nadzoru budowalnego tymczasem pominęły kwestie oceny ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust. 4 p.b. swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.b. (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Tu – w odniesieniu do zarzutów skargi – wyjaśnić należy, że jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak jest podstaw do stosowania regulacji z art. 71a p.b. Ustawodawca, wprowadzając bowiem odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku - obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku, zdaniem Sądu, zastosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 p.b. Sąd w tym zakresie w pełni podziela pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2577/15 (dostępny jw.) wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy Inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b. – obejmującego także próbę zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Organy nadzoru budowalnego w realiach rozpoznawanej sprawy winny postępowaniem naprawczym w zakresie legalności robót budowlanych (wykonanych w obiekcie budowlanym w 2018r.) objąć także samowolną zmianę sposobu korzystania z budynku gospodarczego. Rzeczą organów było porównanie pierwotnego stanu budynku, a następnie dokonanie analizy stanu budynku wraz z instalacjami i innymi urządzeniami – jego parametrów użytkowych, technicznych sprzed rozpoczęcia samowolnie robót budowlanych, ze stanem zastanym w terenie. Ustalenie zaś, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 p.b. wymagało ustalenia, czy i w jakim stopniu obecne użytkowanie budynku gospodarczego (lub jego części) jako kotłowni wpłynęło na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania – tj. przede wszystkim wymagań bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, bądź co do wielkości lub układu obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). Inne są bowiem wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynku gospodarczego, inne wymogi musi natomiast spełnić budynek kotłowni - Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu można na przepisy rozdziału 4 w Dziale IV ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatem ustalenie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem co najmniej ww. przepisów rozporządzenia. Tego jednak w sprawie zabrakło. Organy nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięć ograniczyły się bowiem jedynie do oceny robót wykonanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w ocenie technicznej sporządzonej [...] marca 2019r. i przedłożonej zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez PINB. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zatem, że przedłożone przez strony postępowania oceny techniczne, jako dowód, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., winny zostać ocenione przez organy w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane oraz ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. - czego zabrakło w analizowanej sprawie. Organ i instancji nie przedstawił jakiejkolwiek analizy przedłożonego przez Inwestora opracowania, nie wyjaśnił czy uznają ten dowód za wiarygodny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Wybiórcze zaś odniesienie się do zarzutów odwołania formułowanych w tym zakresie w odwołaniu oraz lakoniczne stwierdzenie, że opracowanie przedłożone przez Inwestora potwierdza prawidłowość wykonanych robót trudno uznać za dokonanie analizy przedłożonego przez stronę dowodu. Zwłaszcza, że nie sposób przyjąć, że ocena techniczna z [...] marca 2019r. "potwierdza, że wykonana instalacja centralnego ogrzewania nadaje się do eksploatacji i użytkowania" w sytuacji, w której ta właśnie ocena stała się podstawą sformułowania wobec Inwestora nakazu wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem mocą decyzji z [...] kwietnia 2019r. i [...] lutego 2020r., które zostały uchylone w toku kontroli instancyjnej.

Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena legalności wykonanych robót budowalnych jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organu, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Ujawnione naruszenia, w opinii Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcia wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości ich uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia w sposób pełny i prawidłowy przyjętego przez organy stanowiska w sprawie co do podstaw prowadzenia postepowania naprawczego - uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy stwierdzając bezpodstawność jego prowadzenia. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organami zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. Z tych względów Sąd uznał za w pełni zasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, prowadzących w konsekwencji do naruszenia art. 51 ust. 1 p.b.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od WINB na rzecz Skarżącego zwrot kwoty 500 zł (wpis od skargi).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. W pierwszej kolejności organ I instancji powinien rozstrzygnąć kwestię legalności wzniesienia budynku gospodarczego i mieszkalnego w jednym postępowaniu bądź w postępowaniach odrębnych (czego Sąd nie przesądza), a następnie dokonać oceny wykonanych robót budowlanych w tych budynkach przez Inwestora w 2018r. poprzez ich prawidłową kwalifikację i możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przy czym oceną tą należy objąć również kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.