Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 141/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 110, art. 145
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 grudnia 2020 roku nr 378/2020 znak: GPB-III.7721.320.2020 PF w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 16 października 2020 roku, nr 43/2020 oraz postanowienie Starosty Zgierskiego z dnia 1 września 2020 roku, nr 804/2020; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat H. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 141/21

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją Nr 991/2020 z dnia 29 lipca 2020 r. Starosta Zgierski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 t, wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, kanalizacji deszczowej z bezodpływowym zbiornikiem, wlz nn oraz układem utwardzeń, w tym miejsc postojowych, do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].

Stronami w postępowaniu zakończonym wyżej wymienioną decyzją byli: Ż.K. - inwestor i współwłaściciel działki inwestycyjnej, P.K. - współwłaściciel działki inwestycyjnej oraz właściciele działek, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji - w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej tj. nr ewid. [...], [...], [...] i [...].

J.P., nie posiadając tytułu prawnego do żadnej z ww. działek nie był uznany przez organ I instancji za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Zgierskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zgodnie z adnotacją na ostatniej stronie decyzji, stała się ona ostateczna i podlega wykonaniu od dnia 4 sierpnia 2020 r., na mocy oświadczeń stron postępowania o zrzeczeniu się prawa do odwołania.

W dniu 6 sierpnia 2020 r. do Starosty Zgierskiego wpłynął wniosek (zatytułowany "skarga") J.P. potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Zgierskiego Nr 991/2020 z dnia 29 lipca 2020 r.

Wnioskodawca wniósł o uznanie za stronę w postępowaniu rozstrzygniętym ww. decyzją. We wniosku o wznowienie postępowania J.P. podniósł, iż jest właścicielem działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Przedmiotowa inwestycja realizowana jest po drugiej strony drogi, naprzeciwko jego nieruchomości. O postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie został poinformowany i nie otrzymał żadnej decyzji.

Organ powiatowy zbadał termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, uznając, iż został on zachowany i postanowieniem nr 804/2020 z dnia 1 września 2020 roku wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z dnia 16 października 2020 roku, nr 43/2020 orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Zgierskiego Nr 991/2020 z dnia 29 lipca 2020 roku.

W uzasadnieniu Starosta Zgierski podkreślił, iż przedmiotowa inwestycja, której dotyczy ostateczna decyzja nr 991/2020, została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niepowodujący ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy dla działki nr ewid. [...], której właścicielem jest J.P. Organ powiatowy podkreślił również, iż inwestycja realizowana jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo usługowe, wpisuje się w zasady współżycia społecznego jako nieoddziałująca na sąsiednie nieruchomości ponad przeciętną miarę. Dalej Starosta Zgierski podkreślił, iż brak jest podstaw uznania J.P. za stronę postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji własnej Nr 991/2020 z dnia 29 lipca 2020 r.

W ustawowym terminie, odwołanie od tej decyzji złożył J.P. zarzucając jej sprzeczność z prawem i "naruszenie (...) okoliczności faktycznych". Wskazuje, iż teren na którym powstała inwestycja przeznaczony jest "pod rekreację" i budownictwo jednorodzinne z jednoczesnym zakazem realizacji garaży wolnostojących. Zdaniem J.P. inwestycja koliduje z jego interesem i wielu mieszkańców sąsiedniego obszaru o charakterze rolniczym, narusza ład przestrzenny, jest sprzeczna z ochroną środowiska w tym spowoduje nasilenie hałasu, emisję związków trujących. Powyższe uzasadnia przyznanie statusu strony w prowadzonym postępowaniu.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., może być wzruszona jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. oraz wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest możliwe, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte jest nieprawidłowościami wymienionymi wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.

Starosta Zgierski wznowił postępowanie postanowieniem, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Podstawową wznowionego postępowania jest wniosek J.P. z dnia 6 sierpnia 2020 r. dotyczący decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 29 lipca 2020 r., a więc złożony z zachowaniem terminu, wskazujący na przesłankę wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji pozostawało ustalenie, czy przesłanka wznowienia postępowania, wskazana przez J.P. we wniosku z dnia 6 sierpnia 2020 roku zaistniała.

Kwestię podmiotowości stron w postępowaniach o pozwolenie na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.), stanowiący, że stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 powołanej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Zgierskiego. Obecne brzmienie tego przepisu, nadane ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 roku, póz. 471) jeszcze bardziej zawęża pojęcie obszaru oddziaływania i tym samym krąg postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponieważ w obecnie prowadzonym postępowaniu, w pierwszej kolejności organy powinny ustalić, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 lipca 2020 r., zastosowanie maja przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z definicją obszaru oddziaływania obiektu, aby móc zostać uznanym za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę, planowana inwestycja musi wprowadzać, choćby potencjalne, ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu sąsiedniego. Organ podkreślił, iż w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że stanowi ona obszar oddziaływania obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1613/13).

J.P. nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Obszerna korespondencja kierowana przez J.P. do organu wojewódzkiego wskazuje, że J.P. posiada tytuł prawny do nieruchomości nr ewid. [...] i [...] obr. [...], gm. [...]. Znajduje to odzwierciedlenie w informacji z uproszczonego rejestru gruntów. Najbliżej zlokalizowana, wschodnia granica ww. nieruchomości znajduje się po przeciwnej (zachodniej) stronie drogi powiatowej ul. [...], w odległości 11 m od granicy działki inwestycyjnej i w odległości 23 m od zachodniej - frontowej elewacji projektowanego budynku.

Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, sporna inwestycja polega na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 tony wraz z zapleczem biurowym, socjalnym oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. W części frontowej działki zlokalizowane zostały miejsca parkingowe dla samochodów osobowych - w sumie 6 szt. oraz miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych z możliwością ich segregacji. Biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2019 poz. 1065), zwanych dalej warunkami technicznymi budynków, w tym § 19 określający minimalną odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od np. okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym - 7 m oraz § 23 ust. 1 pkt 1 i 3 określające minimalne odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych -10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi czy od placu zabaw dla dzieci, boiska itp., obszar ww. nieruchomości J.P. nie mieści się w obszarze oddziaływania wynikającym z cytowanych przepisów prawa. Podobnie, obszar oddziaływania wyznaczony na podstawie § 12, 13 czy 271-273, z uwagi na lokalizację projektowanego budynku 23 m od najbliżej położonej granicy działki nr ewid. [...], wysokość projektowanego budynku 5,73 m n.p.t. do najwyższego punktu dachu i maksymalną możliwą wysokość przesłaniania wynoszącą 5,73 m, a także określoną kategorię zagrożenia ludzi PM poniżej 1000MJ/m2 i ZLIII projektowanego budynku, nie obejmuje nieruchomości odwołującego się. Z ww. przepisów wynika, że maksymalne ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich mogą wystąpić w odległości 20 m od projektowanego budynku (§ 271 warunków technicznych budynków), czyli w odległości mniejszej niż odległość projektowanego budynku od granicy nieruchomości odwołującego. Pozostałe urządzenia, jak podziemny zbiornik retencyjny na wodę deszczową, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 czy separator zlokalizowane zostały w głębi działki inwestycyjnej w odległościach przekraczających 50m od nieruchomości J.P.

Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie emituje szkodliwych wibracji, promieniowania, pola elektromagnetycznego czy hałasu. Z projektu budowlanego wynika, że kanał samochodowy, podnośnik nożycowy i inne elementy wyposażenia warsztatu i stacji diagnostycznej znajdują się wewnątrz budynku. Projekt nie obejmuje instalacji i urządzeń, które stanowić będą źródło ponadnormatywnej emisji hałasu. Ponadto, obiekt zaprojektowano przy drodze powiatowej, która w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia już jest źródłem hałasu.

Powyższa analiza wskazuje, że brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby interes prawny J.P. w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Projektowana inwestycja nie wpływa na środowisko generując obszar oddziaływania przekraczający granice działki inwestycyjnej. Interesu prawnego nie stanowią również podnoszone przez skarżącego zarzuty związane z ładem przestrzennym. W tym zakresie, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, badana jest zgodność z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy w przypadku jego braku, jak w badanej sprawie, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak ustalenia w tym zakresie nie mogą stanowić o interesie prawnym odwołującego się.

Niewątpliwie każde zagospodarowanie terenu wpływa na krajobraz i w zasadzie każda realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób funkcjonujących w jej pobliżu. Jednak przyznanie statusu strony, z uwagi na odczuwany dyskomfort z powodu projektowanej inwestycji, zgodnej ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności dla nieruchomości budowlanej stałoby w sprzeczności z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który celowo ogranicza krąg osób będących stronami postępowania. Ochrona osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może zatem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IIOSK 672/05).

W rozpatrywanej sprawie postępowanie wznowieniowe od decyzji Starosty Zgierskiego nr 991/2020 z dnia 29 lipca 2020 roku o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte i prowadzone na wniosek J.P., który jak wskazano powyżej, nie posiada przymiotu strony. Powyższe ustalenia obligują zatem do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

W konsekwencji Wojewoda Łódzki uznał, że zaskarżoną decyzję Starosty Zgierskiego nr 43/2020 z 16 października 2020 roku należało utrzymać w mocy, gdyż odpowiada ona prawu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zasad współżycia społecznego i prawa, wskazując, że inwestycja jest budowana z pominięciem czynnika społecznego, w tym skarżącego, który posiada status strony i żądając nakazu rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, doprecyzował zarzuty skargi, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuznaniem skarżącego za stronę postępowania, w którym zapadła decyzja, pomimo że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w sferze oddziaływania obiektu planowanej, a obecnie zrealizowanej inwestycji;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w sferze oddziaływania obiektu planowanej, a obecnie zrealizowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne;

3. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Powołując takie zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie trzech wydanych w sprawie decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz adwokat H.B. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 16 września 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestników postępowania, że mają oni możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 19 października 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 16 września 2022 r.).

Przechodząc natomiast do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w warunkach naruszenia prawa, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli przez tut. Sąd stała się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 17 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 16 października o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Zgierskiego Nr 991/2020 z dnia 29 lipca 2020 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę: budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 t, wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, kanalizacji deszczowej z bezodpływowym zbiornikiem, wlz nn oraz układem utwardzeń, w tym miejsc postojowych, do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Kontrolowane decyzje wydane zostały w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Zgierskiego Nr 991/2020 z dnia 29 lipca 2020 roku, co nastąpiło na podstawie postanowienia tegoż organu z dnia 1 września 2020 r. nr 804/2020.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr ewid.: [...], obręb [...], gmina [...], żądając uznania go za stronę postępowania i wskazując, że został on w tym postępowaniu pominięty.

Postanowieniem z dnia 1 września 2020 r. Starosta Zgierski wznowił postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że termin do wniesienia podania został zachowany. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 16 października 2020 r. wobec złożenia przez strony postępowania oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do odwołania, decyzja Starosty Zgierskiego z dnia 29 lipca 2020 roku w dniu 4 sierpnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna.

W tym miejscu przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Z treści przepisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

W judykaturze podkreślając, że wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja, która ma być poddana temu trybowi szczególnemu, posiada przymiot ostateczności, wskazuje się, iż zasadą jest bowiem reguła niekonkurencyjności środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie wznowienie postępowania prowadziłoby do jego konkurencji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub odwołaniem (wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2018 r., VII SA/Wa 1263/18, LEX nr 2582906).

Skoro zatem w myśl art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, oznacza to, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna.

Co prawda organy obydwu instancji wskazały, że wobec zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania przez podmioty uznane za strony postępowania decyzja Starosty Zgierskiego z dnia 29 lipca 2020 r. stała się ostateczna w dniu 4 sierpnia 2020 r., to jednak z akt administracyjnych wynika, że ocena taka była nieuprawniona.

Stosownie do art. 127a § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2).

Nie może budzić wątpliwości, że skoro strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, a bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia następnego po dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, to zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 127a).

W aktach sprawy znajdują się oświadczenia inwestorów i stron postępowania z dnia 3 sierpnia 2020 r., złożone w organie I instancji w tym samym dniu, że decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 29 lipca 2020 r. nr 991/2020 otrzymali w dniu 3 sierpnia 2020 r. i zrzekają się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Jak jednak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji nr 991/2020 – B.G. odebrał decyzję w dniu 14 sierpnia 2020 r., M.C. w dniu 10 sierpnia 2020 r., a M.W. nie podjęła przesyłki w placówce pocztowej, zatem skutek doręczenia nastąpił w trybie art. 44 k.p.a. (w tzw. trybie awizo) w dniu 17 sierpnia 2020 r. Dla tych osób termin do skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania rozpoczynał swój bieg we wskazanych wyżej datach i nie sposób uznać, że oświadczenie złożone w dniu 3 sierpnia 2020 r. wywołało zamierzony skutek, gdyż było ono przedwczesne. Tym samym należało stwierdzić, że organ I instancji błędnie ocenił skuteczność oświadczeń złożonych w trybie art. 127a k.p.a., a w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania decyzja Starosty Zgierskiego z dnia 29 lipca 2020 r. była decyzją ostateczną, gdyż dla co najmniej 3 stron postępowania bieg terminu do złożenia odwołania (oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania) nawet się nie rozpoczął.

Jak wynika z art. 110 k.p.a. skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego związane są z prawidłowym doręczeniem decyzji stronie. Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji (por. uchwała NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08). Przepisy k.p.a. określają sposoby doręczenia decyzji administracyjnych, stąd też nie mogą skutecznie kształtować daty doręczenia decyzji oświadczenia stron o "otrzymaniu decyzji" w dniu 3 sierpnia 2020 r., skoro ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika inna, późniejsza data doręczenia dokonanego według stosownych procedur.

Reasumując należało uznać, że Starosta Zgierski wznowił postępowanie, które na dzień złożenia wniosku przez skarżącego nie było postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną. Przypomnienia również wymaga, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, a zatem wymóg przymiotu ostateczności decyzji musi istnieć już w momencie wystąpienia z takim żądaniem przez stronę. Zasada niekonkurencyjności odwołania oraz podania służącego zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego potwierdza, że warunkiem dopuszczalności podania o wznowienie jest objęcie zakresem żądania wznowienia postępowania ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasada ta doznała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uszczerbku, skutkiem czego było zainicjowanie przez skarżącego dwóch postępowań – odwoławczego i wznowieniowego.

Skoro zaś Starosta Zgierski wadliwie, bo z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie, za wadliwe należało uznać również wydane w tym postępowaniu decyzje Starosty Zgierskiego z dnia 16 października 2020 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 grudnia 2020 r. Wobec powyższego zasadne stało się nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, ale również postanowienia Starosty Zgierskiego z dnia 1 września 2020 r. o wznowieniu postępowania. Powyższa wadliwość determinuje zaś ocenę, że pozostałe zarzuty skargi pozostają bez wpływu na dokonane rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jako że wznowienie postępowania nie było dopuszczalne i nie mogło się toczyć Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.a.a orzekł o jego umorzeniu jak w pkt 2 wyroku. W tym miejscu wskazać warto, że kwestia przysługującego skarżącemu statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Zgierskiego z dnia 29 lipca 2020 r. jest przedmiotem innego postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, zatem zasadne jest wyeliminowanie swoistej niedopuszczalności oceny tej kwestii w dwóch niekonkurencyjnych trybach postępowań.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 18).

is