Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2435/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 65 § 1, art. 734 § 1, art. 750, art. 627
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 91 § 1, art. 93 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 275
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1449/21 w sprawie ze skargi Z. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 marca 2021 r. nr 225/2021/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1449/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. z siedzibą w W. (dalej: "strona", "skarżący", "płatnik składek") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ" , "Prezes NFZ") z dnia 29 marca 2021 r. nr 225/2021/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 stycznia 2015 r. oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. z siedzibą w W. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że ww. decyzją z 29 marca 2021 r. nr 225/2021/Ub Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie przepisów art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach) oraz w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 1493) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Z. (dalej Z., płatnik składek, skarżący), uchylił decyzję nr 17/ouz/2015 Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej organ I instancji) z 13 stycznia 2015 r. w części dotyczącej podlegania przez J.A. (dalej: "zainteresowana", "uczestniczka") obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 1 października 2012 r. do 26 lutego 2012 r. i orzekł, że J.A. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 1 października 2012 r. do 26 lutego 2013 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą, że J.A. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako wykonująca pracę na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) dotyczące zlecenia w okresie: od 15 listopada 2010 r. do 17 stycznia 2011 r., od 28 lutego 2011 r. do 25 marca 2011 r., od 26 września 2011 r. do 19 listopada 2011 r., od 14 listopada 2011 r. do 23 grudnia 2011 r. , od 16 stycznia 2012 r. do 21 marca 2012 r., od 14 maja 2012 r. do 6 czerwca 2012 r., od 16 lipca 2012 r. do 17 września 2012 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z zawartych przez płatnika składek z J.A. umów wynika, że wykonawca zobowiązał się sporządzić protokół zawierający dane dotyczące lustracji pełnej/problemowej wskazanej spółdzielni mieszkaniowej w zakresie określonym w umowie zawartej między lustrowaną jednostką a Z., zgodnie z przepisami prawa oraz zasadami lustracji (§ 2). Protokół miał zostać sporządzony w maszynopisie oraz na nośnikach elektronicznych. Wykonawca miał ponadto sporządzić projekt listu polustracyjnego zawierający syntetyczną ocenę działalności spółdzielni, wnioski wynikające z ujawnionych nieprawidłowości i uchybień oraz sposób i metody ich usunięcia, jak również sporządzić odrębną informację (poza protokołem) pozwalającą na określenie, czy dana spółdzielnia w ostatnich 3 latach wywiązywała się wobec Z. (płatnika) z płatności należnych składek członkowskich, o ile jest ona zrzeszona u płatnika. Niezrealizowanie przez wykonawcę ww. postanowień skutkować mogło odstąpieniem płatnika od wypłaty wynagrodzenia (§ 4 ust. 2), a w przypadku gdy dzieło posiadało wady, mógł on żądać ich usunięcia w wyznaczonym terminie (§ 6). Wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła osobiście (§ 7), strony ustaliły termin i wynagrodzenie z tytułu wykonania dzieła. W ocenie organu analiza spornych umów wskazuje, że dotyczyły one wykonania określonych i różnorodnych czynności, a dokładnie czynności zmierzających do sporządzenia protokołu zawierającego dane dotyczące lustracji, projektu listu polustracyjnego, odrębnej informacji. Wykonywane czynności w żaden sposób nie zmierzają do powstania nowego bądź zmodyfikowanego, charakterystycznego i stanowiącego o jego indywidualnym charakterze samoistnego dzieła, które zostało zdefiniowane w momencie zawierania umowy, w sposób charakterystyczny dla umowy o dzieło w myśl k.c. W przypadku wykonywania pracy przez uczestnika, wyżej opisany rodzaj wymaganego rezultatu nie występuje. Zlecone do wykonania prace wymagają od wykonawcy starannego działania opartego na fachowej wiedzy w zakresie procedur lustracyjnych spółdzielni i odpowiednich kwalifikacji, lecz nie odznaczają się cechami twórczości charakterystycznymi dla wykonawcy dzieła. Zdaniem organu nie można uznać, że rezultatem kwestionowanych umów jest wyłącznie sporządzenie protokołu działalności, listu polustracyjnego czy też odrębnej informacji, ponieważ ww. dokumenty stanowią podsumowanie całego procesu jakim jest badanie lustracyjne, na który składa się szereg różnorodnych czynności, a nie stanowią konkretnego efektu. W ocenie organu w niniejszej sprawie nazwanie umowy umową o dzieło nie przesądza o jej charakterze, a przyjęcie, że strony łączyła umowa o dzieło, podczas gdy z jej treści i sposobu wykonania wynikają przeważające cechy właściwe dla umów o świadczenie usług, byłoby niezgodne z właściwością stosunku prawnego.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c., art. 627 k.c., art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter prawny ww. umów wykonawcy z płatnikiem składek - Z., których przedmiotem było przygotowanie przez uczestnika protokołu lustracji, projektu listu polustracyjnego oraz odrębnej informacji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, w myśl którego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które zostały wymienione w tym przepisie. Należą do nich m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (k.c.) dotyczące zlecenia lub osoby z nimi współpracujące (lit. e). Ww. ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (sus) stwierdza wprost w art. 6 ust. 1 pkt 4 rozdziału 2, regulującego "Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym", że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają (...) osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są m.in. osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (...). Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że chodzi w nim o tę samą kategorię osób, podlegających ubezpieczeniu społecznemu, a tym samym kwalifikujących się do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W myśl art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający. WSA wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. W ocenie Sądu sporne umowy spełniają przesłanki z art. 627 k.c. Ich istotą było zobowiązanie się uczestnika/wykonawcy do osiągnięcia oznaczonych rezultatów w postaci opracowania wymienionych w umowach dokumentów, spełniających oznaczone warunki, a skarżącego do zapłaty wynagrodzenia. Zgodnie z art. 93 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego. WSA stwierdził, że nie można zgodzić się z tezą, że okoliczność ta przesądza, że protokoły wykonane przez uczestnika nie mogły stanowić dzieła w rozumieniu art. 627 k.c., skoro nie ulega wątpliwości, że stanowiły one efekt pracy uczestnika/wykonawcy, tj. przeprowadzonej przez nią uprzednio lustracji spółdzielni. Bez sporządzenia tych protokołów oraz następczo zawartych w listach polustracyjnych wniosków polustracyjnych i odrębnych informacji co do składek, praca uczestnika nie miałaby znaczenia, ponieważ nie zostałby osiągnięty cel lustracji. To właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji stanowiło przedmiot spornych umowy, a nie czynności prowadzące do ich stworzenia, osiągnięcia. W tych dokumentach został zawarty rezultat przeprowadzonych lustracji, wyrażający się w ocenie działalności skontrolowanej spółdzielni, w zakresie legalności, rzetelności i gospodarności. Sporządzenie przez uczestnika/wykonawcę opisanych w umowach dokumentów wymagało od niej samodzielności i wkładu intelektualnego, jako wykonawcy dzieła, niezależnie od faktu, że sama lustracja przeprowadzana była zgodnie z przepisami ustawy Prawo spółdzielcze oraz postanowieniami Instrukcji. Celem lustracji nie była sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności, sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej przez uczestnika lustracji. Uzyskany rezultat przeprowadzonej lustracji spółdzielni jest zmaterializowany i zindywidualizowany w postaci wymienionych w umowie dokumentów, będących efektem pracy uczestnika. Ponadto sam dokument lustracyjny, po jego sporządzeniu zgodnie z umową, funkcjonuje w obrocie samodzielnie i niezależne od uczestnika jako twórcy. WSA także zauważył, że wypłata wynagrodzenia określonego w spornych umowach uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia dokumentu. Ponadto, w przypadku istotnych wad, niedających się usunąć, skarżący płatnik składek miał prawo odstąpić od umowy. Uczestnik - jako wykonawca dzieła - odpowiadała więc za efekt swojej pracy i za ten efekt przysługiwało jej wynagrodzenie, a nie jedynie za staranne działanie. Zdaniem WSA w świetle powyższego strony spornych umów w sposób jednoznaczny określiły ich przedmiot, którym miały być konkretne, wymienione w umowach, dokumenty, spełniające - także wymienione w umowach - wymogi. Dlatego też - zdaniem WSA - nie można uznać, aby tak określone przedmioty umów nie poddawałby się sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, według kryteriów obiektywnych i powszechnie sprawdzalnych. Z tego względu nie można również przyjąć, że tak określone przedmioty umów, nie były/są samoistnym, a więc pozostającym po ich wytworzeniu, niezależnym od dalszego działania twórcy rezultatem materialnym, obiektywnie osiągalnym w konkretnych warunkach. Reasumując, Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sporne umowy o dzieło były umowami o świadczenie usług, a nie umowami o dzieło w myśl art. 627 k.c. Specyfika sporych umów wskazuje na wszelkie cechy umowy o dzieło. Powyższe doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach poprzez uznanie przez organ, że uczestnik podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w związku ze świadczeniem pracy na podstawie spornych umów w ww. okresach. WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe stanowisko Sądu, zgodnie z którym sformułowane w spornych umowach przedmioty w sposób wystarczający określają rezultat danej umowy, wyczerpujący pojęcie dzieła w rozumieniu art. 627 k.c. Z powyższych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes NFZ zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 627 k.c. poprzez jego zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i przyjęcie tej normy jako podstawy prawnej stosunków prawnych łączących uczestniczkę ze skarżącym w oparciu o dosłowne brzmienie treści zawartych umów, a w konsekwencji uznania za "dzieło" - sporządzenie protokołu z kontroli działalności (dotyczącego lustracji pełnej/problemowej) Spółdzielni Mieszkaniowej (dokumentu - wyniku kontroli) z pominięciem istoty badania i celu czynności kontrolnych dokonywanych przez uczestniczkę w ramach zawartej umowy, czyli realizowanego badania lustracyjnego wynikającego z normy prawnej art. 91 § 1 i art. 93 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2021 r., poz. 648 ze zm., dalej: "prawo spółdzielcze"), wskazującej, że obowiązkiem każdej spółdzielni jest badanie lustracyjne a przedmiotem działania lustratora jest realizowanie czynności lustracyjnych, które winny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach końcowych (protokół);

- art. 65 § 1 k.c. przez jego niezastosowanie do oceny całego stanu faktycznego sprawy (cykliczne badanie lustracyjne spółdzielni mieszkaniowych) i interpretację składanych przez strony umowy oświadczeń woli zgodnie z tym jak wymagają tego zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje związane z przeprowadzeniem badania lustracyjnego, czyli czynności kontrolnych spółdzielni mieszkaniowej dokonywanej raz na 3 lata;

- art. 65 § 2 k.c. przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wykładni treści zawartej umowy, co do zgodnego zamiaru stron i celu umowy, który to cel wynikał z normy prawnej zawartej w art. 91 § 1 prawa spółdzielczego (każda spółdzielnia obowiązana jest przynajmniej raz na 3 lata poddać się lustracyjnemu badaniu legalności, gospodarności i rzetelności całości jej działania) i art. 93 § 1 prawa spółdzielczego (wskazującego, że lustrator w okresie realizacji umów przeprowadza czynności lustracyjne, kontrolne, których wynikiem jest protokół);

- art. 91 § 1, art. 93 § 1 prawa spółdzielczego, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy w kontekście przedmiotu zawartej umowy;

- art. 734 k.c. w zw. z art. 750 k.c. poprzez niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i przyjęcie tych norm jako podstawy prawnej stosunku prawnego łączącego uczestniczkę ze skarżącym z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w art. 65 § 1 i § 2 k.c. oraz art. 91 § 1 i art. 93 § 1 prawa spółdzielczego.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Stawiając wyrokowi zarzuty, skarga kasacyjna powinna wskazywać, które - zdaniem strony skarżącej - przepisy zostały naruszone. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawach z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wymaga określenia, czy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego czy ich niewłaściwego zastosowania, a także wyjaśnić, na czym naruszenia te one polegały. Jeżeli zaś podnoszony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien również wykazać, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie przepisów. Z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, tylko tak sformułowane podstawy kasacyjne pozwalają na pełne zbadanie skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że niniejsza sprawa jest już kolejną zbliżoną - z uwagi zarówno na tożsamość stron postępowania, jak i na jej przedmiot - do innych spraw rozpatrywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki NSA z: 12 września 2020 r., II GSK 778/20; 8 grudnia 2020 r., II GSK 1136/20, 11 października 2023, II GSK 861/20).

Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, podstawę materialnoprawną której stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu nie ulega wątpliwości, że wskazuje on na konieczność ustalenia, czy osoba (podleganie obowiązkowi ubezpieczenia której jest badane) wykonywała pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia. Ocena - z tego punktu widzenia - charakteru umowy, na podstawie której praca była wykonywana, należy zatem do sfery okoliczności faktycznych, ustalenie których przesądza o zasadności zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Ustalenie tych okoliczności wymaga zaś kwalifikacji prawnej umowy.

W rozpoznawanej sprawie w podstawach kasacyjnych nie wskazano na naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - ani przez błędną jego wykładnię, ani przez wadliwe jego zastosowanie. Brak też zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, które skutecznie zmierzałyby do podważenia prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela jednak pogląd, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (por. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1265/18 i powołana tam uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Całokształt podstaw kasacyjnych w zestawieniu z ich uzasadnieniem pozwala przyjąć, że zarzutem wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego (tj. wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego) Prezes NFZ zmierza do podważenia stanowiska, że zawarte przez strony umowy były umowami o dzieło a nie umowami zlecenia (albo inną umową o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia).

W rozpoznawanej sprawie ocena, czy hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w normie prawnej (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach /.../) odpowiada stan faktyczny ustalony w sprawie zależy zatem od "klasyfikacji prawnej" umowy. Zasadne jest więc odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, mimo że w żadnej z podstaw kasacyjnych nie wskazano na uchybienie zasadniczej podstawie prawnej rozstrzygnięcia.

Charakterystyka umowy zlecenia w zestawieniu z umową o dzieło - dla potrzeb stosowania art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem składu orzekającego trafnie stwierdza się, że zgodnie z art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast zgodnie z art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Co do zasady, w praktyce obrotu gospodarczego przyjmuje się, że w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność - działanie lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu, niepozostające poza zakresem obowiązków świadczącego. Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie w wypadku nieosiągnięcia celu umowy jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło w ujęciu Kodeksu cywilnego jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).

Umowa zlecenia jest z kolei umową starannego działania, w której co prawda rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. Skoro w myśl art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, to ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" - pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązku odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, że subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 k.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (vide: L. Ogiegło [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, s. 573 i nast.). Przy tym umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło. Innymi słowy, umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło, w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło, nie mogą zostać zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług. Oznacza to, że z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania.

Podsumowując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że cechami szczególnymi umowy o dzieło jest jej konkretny, z góry określony rezultat, za którego osiągnięcie przyjmujący zamówienie odpowiada. Ponadto, wynagrodzenie z tytułu tej umowy przysługuje za jej wykonanie w sposób wskazany w umowie, a nie za samo staranne działanie podjęte w celu osiągnięcia określonego rezultatu.

Akceptując powyższe poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i uczestniczki postępowania umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez uczestniczkę postępowania konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji poszczególnych spółdzielni i sformułowania określonych w treści umowy owoców pracy – tj. protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Z uwagi na charakter stosunku, kształtowany przez dyspozycję art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego, zauważyć także należy, że niezależnie od nakładu pracy, który włożyłaby w lustrację zainteresowana, bez sporządzenia protokołu i wniosków polustracyjnych jej trud nie miałby żadnego znaczenia. Przeprowadzenie lustracji i sporządzenie dokumentów wskazanych powyżej wymagało znacznej samodzielności i poważnego wkładu intelektualnego lustratora.

Pracę tę można porównać z zadaniami biegłego rewidenta. W obu przypadkach celem nie jest samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności, mającą cechy dokumentu urzędowego wraz z wnioskami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem umowy było sporządzenie protokołu polustracyjnego wraz z wnioskami, czyli osiągnięcie z góry określonego rezultatu. Prowadzi to do wniosku, że przedmiot umów był zbieżny z tym, jaki mają umowy o dzieło.

Nie ma racji organ, że istotą umów było jedynie staranne dążenia do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem przyjmujący zamówienie nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby umowy, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, zawartej i ukształtowanej w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że rezultat umów był osiągany w wyniku procesu lustracji, określonego w art. 91-93 prawa spółdzielczego, nie świadczy o tym, że celem umów były jedynie te czynności. Bez sporządzenia protokołu lustracji wraz z listem polustracyjnym uczestniczka postępowania nie wykonałaby w pełni umów.

Cel spornych umów był więc zbieżny z tym określonym w przepisach art. 627 k.c. umowy o dzieło.

Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 prawa spółdzielczego, lustratora wyznacza związek rewizyjny, w którym spółdzielnia jest zrzeszona lub Krajowa Rada Spółdzielcza. Obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza.

Na gruncie niniejszej sprawy zgodnie z postanowieniami umów wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła osobiście. Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne.

Kolejną cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest sposób zapłaty, o jakim jest mowa w art. 632 § 1 k.c. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez Z. listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki. Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo. Z powyższego wynika, że wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego owocu pracy, rezultatu.

Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, tj. niewytworzenia określonych w umowach protokołów i projektów dokumentów, niezależnie od przyczyn niewykonania dzieła, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Zainteresowana ponosiła więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi, a wynagrodzenie należałoby mu się za samo podejmowanie czynności zmierzających do wytworzenia tych dokumentów, niezależnie od tego, czy sam wynik prac prowadzi do powstania oczekiwanego rezultatu. Zleceniobiorcy należy się zwykle wynagrodzenie nawet wówczas, gdy żaden rezultat jego pracy nie został osiągnięty, o ile działał starannie. Nadto w umowach zawieranych przez Z. termin wypłaty wynagrodzenia został uzależniony od złożenia przez lustratora kompletu materiałów. Jest to też typowe dla umowy o dzieło, w ramach której zamawiający nie płaci wynagrodzenia za jej wykonanie, dopóki nie otrzyma rezultatu zgodnego z umową. Postanowienia tego rodzaju nie występują zazwyczaj przy umowie zlecenia.

Charakterystyczny jest też moment zakończenia umowy. W przypadku umowy zlecenia następuje to bądź wyniku samego upływu czasu (umowa na czas oznaczony) bądź w wyniku oświadczenia stron – jednostronnego (wypowiedzenia) lub dwustronnego (porozumienia). Tymczasem kres umowy o dzieło wyznacza zasadniczo wykonanie dzieła.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 k.c.). Zleceniobiorca nie odpowiada bowiem za wady określonego rezultatu, ale jedynie za należyte staranie przy wykonywaniu czynności. Natomiast w przypadku zamawiającego jako strony umowy o dzieło istotne jest nie tyle, czy wykonawca należycie się starał, ale to czy dzieło w ogóle powstało oraz czy jest prawidłowe.

Zgodnie z umowami zawieranymi przez Z. zamawiający miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach (por. § 6 umów). Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowie zostały też przewidziane skutki finansowe obciążenia rezultatu umowy wadami na wypadek, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.

Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy by uznać, że analizowane umowy nie są umowami zlecenia lecz, że doszło do zawarcia i wykonania umów o dzieło, prawidłowo nazwanych tak przez strony umowy.

W tym stanie rzeczy omówione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też uzasadnione oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 65 § 1 i 2 k.c. - powiązanego z zarzutem wadliwego niezastosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia nawet nie powołał art. 65 k.c. Brak zatem podstaw, by twierdzić, że WSA przepis ten w ogóle stosował.

Trzeba jednak wyjaśnić, że powołany przepis wskazuje przy wykładni umów okoliczności istotne dla rozumienia treści oświadczeń woli (art. 65 § 1 k.c. - oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje) i daje pierwszeństwo kryterium zamiaru stron i celu, jaki stronom przyświecał przy zawieraniu umowy (art. 65 § 2 k.c.).

Tymczasem nie powinno ulegać kwestii, że - nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów - strony umów nie mogą oświadczeniem woli kształtować swych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Brak podstaw do stosowania art. 65 k.c. nie zmienia jednak faktu, że zarówno organ, jak i sąd administracyjny - w sprawach przedmiotem których jest ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu - nie są związane nazwą umowy zawartej między stronami umowy, lecz powinny ocenić charakter zawartych w niej postanowień, z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.