Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2174/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 147/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2022 r. nr GK-ONG.7220.57.2020.OŁ w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych w ramach prac geodezyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 147/22 uchylił zaskarżoną przez A. sp. z o.o. z siedzibą w B. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z 12 stycznia 2022 r. nr GK-ONG.7220.57.2020.OŁ w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego materiałów sporządzonych w ramach prac geodezyjnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Głogowski decyzją z 18 listopada 2020 r. nr BG.6641.12.2019 odmówił przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez A. sp. z.o.o., powoływaną dalej jako "Spółka" lub "Wykonawca", w ramach prac geodezyjnych. Organ wszczął postępowanie z urzędu w związku z ustosunkowaniem się Spółki będącej wykonawcą prac geodezyjnych do wyników weryfikacji, a odmowa przyjęcia dotyczyła zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez Wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej i zarejestrowanej pod nr PODGiK.6640.1103.2019, przekazanych Staroście wraz z zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych z 9 września 2019 r. oraz wraz z zawiadomieniem o wykonaniu prac geodezyjnych z 23 lutego 2020 r.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powoływany dalej jako "DWINGiK", decyzją z 16 kwietnia 2021 r. nr GK-ONG.7220.57.2020.OŁ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 18 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 306/21 uchylił zaskarżoną przez Spółkę decyzję DWINGiK. Jak podkreślił Sąd w wyroku z 7 września 2021 r., skoro organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i sporządził protokół zawierający opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, to zgodnie z dyspozycją art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, obowiązany był zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym protokołem z weryfikacji. Sąd uznał, że DWINGiK nie zastosował się do powyższego wymogu, ograniczając się do przekazania Wykonawcy uwierzytelnionych kopii ze zbioru danych i materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej oraz uwierzytelnionej kopii z protokołu z 19 lutego 2021 r. W ocenie WSA, przekazanie uwierzytelnionych kopii dokumentów nie stanowi wykonania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Rozpoznając sprawę po zwrocie akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem, organ II instancji sporządził nowy protokół weryfikacji zbiorów danych i 6 grudnia 2021 r. zwrócił Wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego zbiory danych wraz z protokołem sporządzonym 3 grudnia 2021 r., informując stronę, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania dokumentów może ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Protokół ten doręczono wykonawcy 9 grudnia 2021 r. Spółka nie ustosunkowała się do przedstawionego protokołu weryfikacji.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 12 stycznia 2022 r. nr GK-ONG.7220.57.2020.OŁ, zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję Starosty Głogowskiego z 18 listopada 2018 r.

Wskazana decyzja została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem Spółki, rażące różnice w treści protokołu weryfikacji sporządzonego przez Starostę i przez organ odwoławczy, powinny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 306/21 nakazał doręczyć wykonawcy protokół weryfikacji z 19 lutego 2021 r. Tymczasem organ sporządził kolejny protokół. Jednakże, jak Sąd zauważył, protokół weryfikacji z 19 lutego 2021 r. i kolejny protokół, sporządzony po wydaniu wyroku o sygn. akt II SA/Wr 306/21, różnią się między sobą wyłącznie szatą graficzną. Sąd uznał, że treść obu protokołów jest taka sama.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie protokół weryfikacji sporządzony przez organy pierwszej instancji, z uwagi na niezwykle wysoki stopień ogólności uwag w nim zawartych, w istocie nie pozwalał Wykonawcy na usunięcie nieprawidłowości w nim wskazanych. Sąd I instancji stwierdził zatem, że skoro organ drugiej instancji zauważył, ujawnił i wypisał szczegółowo nieprawidłowości w złożonych pracach, to powinien podjąć decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, aby zapewnić Wykonawcy prac możliwość weryfikacji dwukrotnego zbadania złożonego zbioru danych (zasada dwukrotnej weryfikacji). Jeżeli w wyniku uzupełnienia prac na skutek uwag z protokołu sporządzonego przez DWINGiK, organ uznałby, że zbiór nadal nie spełnia warunków do włączenia do zasobu, Wykonawca byłby pozbawiony możliwości weryfikacji uzupełnionego zbioru w administracyjnym toku instancji przez fachowe organy. W sprawie została więc naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, tylko uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zapewniłoby w pełni prawidłowe jej rozpoznanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 153 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że DWINGiK nie wykonał poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 306/21;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w wyniku innej oceny operatu technicznego przez organ II instancji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 306/21 Sąd nakazał organowi zwrócić Spółce przekazane przez nią zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym protokołem z weryfikacji. Istota tego zalecenia wynikała, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ze stanowiska, że organ II instancji wykonuje te same czynności co organ I instancji. Oznacza to, że sporządza protokół weryfikacji i jeśli stwierdzi nieprawidłowości, zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem, zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Powyższe umożliwia wykonawcy pracy geodezyjnej obronę swoich praw w postępowaniu weryfikacyjnym.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ II instancji wykonał opisane wyżej obowiązki, zwracając Spółce przekazane przez nią wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem. Sąd I instancji zauważył to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Okoliczność ponowienia protokołu i zwrócenie protokołu z 3 grudnia 2021 r., zamiast protokołu z 19 lutego 2021 r., nie wpływa jednak na zasadność zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., ponieważ obydwa protokoły były tej samej treści. Istota wyroku została zrealizowana, ponieważ organ umożliwił Wykonawcy zapoznanie się z wynikami weryfikacji i zwrócił mu wymagane dokumenty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 w związku z art. 138 § 2 K.p.a., wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji wadliwie utożsamił "rozstrzygnięcie" decyzji z jej "uzasadnieniem". Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania weryfikacyjnego jest ocena wyników pracy geodezyjnej oraz możliwość przyjęcia ich do zasobu. Rozstrzygnięcie, jakie może zapaść w tej sprawie, przyjmuje jedynie formę negatywną, to jest odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych do zasobu.

Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie jest decyzją o "zatwierdzeniu" decyzji organu I instancji, ale jest skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ wydaje analogiczne (co do istoty, nie treści) rozstrzygnięcie, jak organ I instancji, gdy stwierdzi, że ta decyzja jest – co do rozstrzygnięcia – prawidłowa.

Powołując wyrok NSA z 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Sąd I instancji natomiast utożsamił "ocenę przedmiotu postępowania" organu z samym tym przedmiotem. Niewłaściwie powołał się na zasadę "zakazu reformatio in peius", w sytuacji w której oba organy orzekały – co do istoty sprawy – identycznie.

Ponadto, Sąd I instancji utożsamił treść protokołu weryfikacji z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Tymczasem, protokół to sformalizowany sposób przedstawienia oceny operatu technicznego przez organ weryfikujący. Przedmiotem sprawy jest (nie)przyjęcie do zasobu wyników pracy geodezyjnej, zawartych w określonym operacie technicznym.

W niniejszej sprawie zachowano tożsamość podmiotową (Spółka jako strona postępowania przed każdą z instancji), przedmiotową (ocena tego samego operatu technicznego), jak i podstawy prawnej (przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 12b Prawa geodezyjnego i kartograficznego i orzeczenie na podstawie art. 12b ust. 8 tej ustawy).

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, organy obydwu instancji wskazały na uchybienia pracy geodezyjnej, dyskwalifikującej ją jako źródło danych ewidencyjnych, wskazując jedynie na inne ich rodzaje. Odmienna ocena wyników tej samej pracy geodezyjnej organów obydwu instancji nie oznacza jednak braku tożsamości sprawy administracyjnej. Obydwa organy niezależnie orzekły co do istoty sprawy, choć orzeczenie DWINGiK było inaczej uzasadnione. Brak było podstaw prawnych do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i uchylenie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji, w ocenie organu, nie uwzględnił istoty nowelizacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego z 2014 r. Aktualnie przedmiotem postępowania weryfikacyjnego jest sam operat techniczny, a kontroli sądu – decyzja administracyjna o odmowie przyjęcia wyników pracy geodezyjnej do zasobu. Protokół weryfikacyjny stracił przymiot samodzielnego bytu prawnego, stając się jednym z elementów sprawy administracyjnej. Organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę o odmowie przyjęcia wyników pracy geodezyjnej do zasobu, a nie skontrolować poprawność protokołu weryfikacyjnego organu I instancji. Kontrola ta ma tu drugorzędne znaczenie z punktu widzenia istoty sprawy. Dwuinstancyjność w postępowaniu weryfikacyjnym oznacza więc, że organ I instancji przedstawia wykonawcy pracy geodezyjnej swoją ocenę operatu, a organ II instancji – swoją. Nie ma więc podstawy prawnej do wymagania, aby organ II instancji, oceniając inaczej (choć nadal jako wadliwy) operat techniczny, uchylał decyzję organu I instancji, aby wykonawca, na powtórnym etapie w I instancji, ponownie zapoznawał się z zarzutami organu II instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że wada decyzji, wynikająca z nieprzedstawienia pełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, jest wadą podlegającą ocenie organu II instancji. Jeżeli jest to wada istotna, wpływająca na treść rozstrzygnięcia, organ II instancji może uchylić decyzję i orzec merytorycznie w sprawie w sposób odmienny. Organ II instancji może także dokonać innej oceny i stwierdzić, że wada ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji i utrzymać orzeczenie w mocy, o ile samo orzeczenie (sentencja) było zgodne z prawem.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepisy art. 12b Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie modyfikują treści art. 138 § 2 zd. 2 i 2a K.p.a., a art. 12b ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że organ II instancji nie zgadza się z oceną wyników pracy geodezyjnej, sformułowaną przez organ I instancji.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trafnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz w powiązaniu z przepisem art. 12b ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który to przepis został wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok NSA z 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-03-08).

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu administracji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dla organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie określonym w art. 106 K.p.a. (wyr. NSA z 8 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA 896/00).

W sprawie niesporne jest, że wyrokiem z 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 306/21, z którego wynika wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych zbiór prac wraz z protokołem weryfikacji zbiorów sporządzonym w postępowaniu odwoławczym.

W wyroku tym Sąd Wojewódzki wskazał, że procedura weryfikacji prac geodezyjnych, wynikająca z art. 12b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dotyczy również ponownej weryfikacji prac geodezyjnych przeprowadzonej na etapie postępowania odwoławczego. Sąd wyjaśnił, że dostrzeżenie w toku postępowania odwoławczego dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, czy też konieczność przedstawienia szczegółowszej argumentacji w tym zakresie w stosunku do protokołu z weryfikacji sporządzonego przed organem I instancji (protokoły z 7 listopada 2019 r. i z 19 lutego 2021 r.), nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. W praktyce oznacza to - wynikający z art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - obowiązek organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwrócenia wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

W tym względzie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2982/19, a także wyrokach WSA we Wrocławiu z 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 484/20 i z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 255/21).

Podsumowując, Sąd Wojewódzki wskazał, że wynikająca z art. 12b ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przesłanka odmowy przyjęcia wykonanej pracy do zasobu odwołująca się wyłącznie do nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac i wskazany w art. 12b ust. 7 cytowanej ustawy gwarancyjny charakter uprawnienia wykonawcy prac do złożenia wyjaśnień dotyczących nieprawidłowości uwzględnionych w protokole weryfikacji, nie pozwala uznać, że postępowanie odwoławcze mogłoby stanowić płaszczyznę oceny prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej z pominięciem trybu, o którym mowa w art. 12b ust. 6 i 7 ww. ustawy.

Z przypomnianych powyżej fragmentów uzasadnienia wyroku z 7 września 2021 r. w żaden sposób nie można wywieść, że Sąd Wojewódzki przyjął, że zapewnienie wykonawcy prac możliwość weryfikacji dwukrotnego zbadania złożonego zbioru danych (zasada dwukrotnej weryfikacji), będzie zachowane tylko wówczas, gdy organ odwoławczy, po wyczerpaniu procedury określonej w art. 12b ust. 6 i 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w sytuacji zaistnienia konieczność wskazania dodatkowych nieprawidłowości w złożonych przez Spółkę pracach, uchyli decyzję organu pierwszej instancji i przekaże mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Trudno przy tym wywieść jakikolwiek związek miedzy koniecznością zachowania, określonej w art. 15 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a brakiem możliwości podniesienia opisanych okoliczności przez Sąd Wojewódzki rozpoznający sprawę II SA/Wr 306/21 (uniemożliwienia Sądowi "przeprowadzenia jakichkolwiek uwag na okoliczność dalszego z nim postępowania") z powodu niedoręczenia wykonawcy protokołu weryfikacji.

Wskazywanego przez Sąd I instancji ograniczenia po stronie organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez Spółkę nie uzasadnia także stanowisko Sądu I instancji o zbędności i braku uzasadnienia - z punktu widzenia zasady szybkości postępowania - sporządzenie kolejnego protokołu i doręczenie go po wyroku z 7 września 2021 r.

Tym bardziej niezasadne wydaje się to stanowisko w kontekście oceny Sądu I instancji, że protokoły weryfikacji z 19 lutego 2021 r. i 3 grudnia 2021 r. różnią się wyłącznie szatą graficzną, natomiast ich teść jest taka sama. Należy zauważyć, że skoro treść protokołów jest podobna, to Sąd Wojewódzki w sprawie II SA/Wr 306/21, zarzucając organowi odwoławczemu dokonanie ponownej weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i sporządzenie protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień bez zwrócenia wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów ze sporządzonym protokołem z weryfikacji, musiał rozważyć kwestię kompetencji organu odwoławczego do rozstrzygnięcia tej sprawy. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w sposobie rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem z 7 września 2021 r. sprowadzającym się do uchylenia przez WSA we Wrocławiu jedynie decyzji drugiej instancji, bez objęcia uchyleniem również decyzji organu pierwszej instancji. Stąd należy przyjąć, że dopiero uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji uzasadniałoby przyjęcie stanowiska, że dopełnienie przez organ odwoławczy procedury, o której mowa w art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ze względu na zgłoszone dodatkowe nieprawidłowości w złożonych przez Spółkę pracach, mogło być wynikiem uznania przez Sąd, że zostanie zagrożona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie można też nie zauważyć, że również w kontrolowanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd I instancji ograniczył się do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo tego że w końcowej części uzasadnienia wyraził ocenę, że ustalenia dokonane w toku postępowania odwoławczego, obligują organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i tym samym zagwarantowania wykonawcy prac geodezyjnej na etapie postępowania przed organem I instancji, zarówno możliwości ustosunkowania się do wyników negatywnej weryfikacji w ustawowo uregulowanym trybie, jak również możliwości usunięcia wskazanych wad i nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji geodezyjnej. Nie budzi przecież wątpliwości, że kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego obejmują, w przypadku uwzględnienia skargi, wzruszenie, obok decyzji zaskarżonej, również decyzji pierwszoinstancyjnej. Kompetencji sądu do objęcia wyrokiem uwzględniającym skargę każdej decyzji wydanej we wszystkich postępowaniach (a więc i w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) prowadzonych w granicach danej sprawy należy upatrywać w art. 135 P.p.s.a.

Na koniec należy wskazać, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwie powołał się na zasadę "zakazu reformatio in peius", w sytuacji w której oba organy orzekały – co do istoty sprawy – identycznie. Organy obydwu instancji wskazały na uchybienia pracy geodezyjnej dyskwalifikujące ją jako źródło danych ewidencyjnych, wskazując jedynie na inne rodzaje uchybień.

W tym stanie rzeczy konieczne stało się uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu za trafne.

W ponownym postępowaniu, rzeczą Sądu I instancji będzie odnieść się do istoty problemu, tj. oceny zasadności odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu w odniesieniu do przepisów prawa, w szczególności do stwierdzonych przez organ odwoławczy nieprawidłowości. Sąd powinien także odnieść się do zarzutów skargi, mając na uwadze związanie wynikające z art. 153 P.p.s.a. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się bowiem do skontrolowania i zweryfikowania wyroku sądu I instancji w obszarze wyznaczonym zarzutami wnoszącego skargę kasacyjną. Sąd ten nie może natomiast wkraczać w kompetencje sądów I instancji i samodzielnie dokonywać oceny aktów będących przedmiotem wyroków tych sądów w przypadku, gdy jakość kontroli wykonanej na poziomie sądu I instancji budzi wątpliwości.

W związku z dostrzeżonymi uchybieniami orzeczono zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2023 r. poz. 1935).