Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1148/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 1, art. 28,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. S. (S.) na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 27 września 2012 r. nr XX/294/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar "Wisła Partecznik – Kamienny" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. J.S. (skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 27 września 2012 r. nr XX/294/2012 w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar "Wisła Partecznik-Kamienny" ("mpzp") oraz na brak zmiany tego planu.

Zaskarżonej uchwale zarzucił nieważność w całości, względnie w zakresie postanowień regulujących następujące kwestie:

I. lokalizacja drogi w miejscu wskazanym w mpzp, zamiast w miejscu, w którym aktualnie usytuowana jest droga zgodnie z decyzją Starosty Cieszyńskiego z dnia 23 stycznia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa fragmentu drogi łączącej ul. Górnośląską z ul. Kamienną w Wiśle" (decyzja ZRID) oraz powiązanie linii zabudowy z hipotetyczną drogą mpzp, a nie drogą wykonaną w ramach decyzji ZRID;

II. lokalizacja sieci przesyłowej zgodnie z decyzją ZRID i faktycznym stanem;

III. wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości poprzez wprowadzenie w mpzp drogi i związanej z nią linii zabudowy w miejscu, w którym drogi nie ma i nie będzie, albowiem droga F1KDD została zrealizowana w innymi miejscy na podstawie decyzji ZRID;

IV. zaniżenie wartości nieruchomości skarżącego (podwójne ograniczenie zabudowy poprzez mpzp i decyzje ZRID) i odszkodowania za wywłaszczenie z trybie decyzji ZRID, które nie uwzględnia treści mpzp;

- z powodu "rażącego i istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzenia miejscowego planu, które miały wpływ na wynik sprawy (treść mpzp) oraz braku dostosowania planu do zmieniającego się stanu faktycznego i prawnego (ZRID), w tym naruszenie i niezgodność mpzp oraz braku zmiany mpzp przez organ z":

1) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego (naruszenia I-IV) oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego;

2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 11, 12 u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego;

3) art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego oraz dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego;

4) art. 64 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 i nast. Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego.

Jako konsekwencję powyższych naruszeń skarżący wskazał na nieważność mpzp zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz sprzeczność braku zmiany m.p.z.p. z tym przepisem.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności mpzp w całości, względnie w zakresie postanowień regulujących kwestie "określone w I-IV powyżej", a przynajmniej stwierdzenie, że mpzp został wydany z naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie organu do zmiany mpzp w zakresie opisany w skardze;

3) zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że sporządzając plan nie analizowano stanu faktycznego oraz planowanego, co skutkowało późniejszą rozbieżnością między decyzją ZRID i mpzp.

Wskazano także, że w miejscu, wtórym zgodnie z planem znajdować się ma droga, droga ta rzeczywiście nie istnieje. Natomiast linia zabudowy ogranicza zabudowę w przedmiotowym obszarze, w tym na nieruchomości skarżącego. Właściciele nieruchomości z prawnego punktu widzenia ograniczeni są dwoma drogami, istniejącą i wybudowaną na podstawie decyzji ZRID oraz nieistniejącą, ale wprowadzoną w mpzp z wszelkimi tego konsekwencjami. Taka kumulacja skutków ZRID i mpzp obniżyła potencjał inwestycyjny i możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego. Do skargi dołączono sporządzoną na zlecenie skarżącego analizę chłonności zgodnie z mpzp w wariancie uwzględniającym drogę wybudowaną na podstawie decyzji ZRID oraz w wariancie nieuwzględniającym tej drogi.

Skarżący, nawiązując co załączonej analizy chłonności podniósł, że przed decyzją ZRID miał możliwość wykonania budynków na swojej nieruchomości. Natomiast ze względu na ograniczenia wynikające z istniejącej drogi stracił te możliwości. W dalszej zaś części uzasadnienia skargi przedstawił wywód zmierzający do wykazania konieczności zmiany mpzp. Na poparcie zasadności swojego stanowiska przytoczył fragmenty wybranych wyroków sądów administracyjnych.

Według skarżącego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z u.p.z.p. i została uchwalona z naruszeniem procedury wynikającej z tej ustawy oraz narusza jego prawa, a zatem dysponuje on interesem prawnym w złożeniu skargi. To samo dotyczy braku zmiany mpzp. Wskazano także, że pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. skarżący wezwał organ do zaprzestania naruszania prawa i zmiany mpzp. Organ zaś planu nie zmienił, a jedynie pismem z dnia 8 maja 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wisła wniosła o jej oddalenie. Zaakcentowała, że skarga ta jest nie tylko bezzasadna ale również jest pozbawiona podstaw logicznych, gdyż jej sens sprowadza się do kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony w 2012 r. z uwagi na ich sprzeczność z decyzją Starosty Cieszynskiego z dnia 23 stycznia 2018 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa fragmentu drogi łączącej ul Górnośląska z ul Kamienną w Wiśle" (dalej jak dotychczas zwanej "decyzja ZRID"). Rada Miasta Wisła, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mogła przewidzieć i brać pod uwagę ustaleń decyzji ZRID wydanej prawie 6 lat po uchwaleniu planu. Nie można więc twierdzić, że gmina pominęła istniejącą lokalizację drogi zgodnie z decyzją ZRID, która to decyzja została wydana prawie 6 lat po uchwaleniu planu.

Organ wskazał także na możliwość zmiany planu miejscowego, co jednak jest czasochłonne i kosztowne oraz na to, że Rada Miasta Wisła w dniu 23 lutego 2023 r. podjęła a uchwałę nr Llll/830/2023 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Wisła Centrum", który obejmuje m. in. nieruchomość skarżącego.

Organ zarzucił jednocześnie, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny). Samo istnienie prawa własności nie przesądza naruszenia tego interesu. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Strona skarżąca nie wykazała, by korzystała ze wzmiankowanej działki w jakikolwiek inny sposób, który to sposób korzystania stał się niemożliwy na skutek uchwalenia ww. planu.

Według organu skarżący, kwestionując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, de facto skarży decyzję ZRID, co nie jest właściwym trybem postępowania. Ponadto skarżący twierdzi, że z uwagi na decyzję ZRID stracił możliwość zabudowy nieruchomości. Jednakże przez prawie 6 lat funkcjonowania miejscowego planu bez decyzji ZRID, skarżący nie podjął żadnych działań zmierzających do zabudowy nieruchomości.

Zdaniem organu gołosłowne są twierdzenia skarżącego, że przy uchwalaniu mpzp nie dokonano niezbędnych uzgodnień i nie pozyskano wymaganych opinii (o jakich mowa w art. 17 pkt 6) u.p.z.p. Skarżący nie podaje przy tym, jakie organy administracji specjalnej zostały pominięte.

Organ zaakcentował także, że jedynie istotne naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.). Tymczasem takie istotne naruszenie nie miało miejsca

Ponadto organ zauważył, że jeżeli skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości. Organ zastrzegł przy tym, że podnosi to jedynie z ostrożności procesowej.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Zaakcentował, że od dłuższego czasu podejmowane są zabiegi zmierzające do zmiany planu, decyzja ZRID jest z 2018 r. i nic nie uzasadnia tak długiej zwłoki w reakcji na wnioski skarżącego dotyczące zmiany planu.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że zarzut dotyczący braku wymaganych uzgodnień i opinii jest gołosłowny, a strona skarżąca nie wskazuje nawet, o jakie uzgodnienia i opinie chodzi. Podniósł ponadto czasochłonność i kosztowność procedury zmiany planu wskazując, że brak jest ustawowego terminu na dokonanie takiej zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W tym miejscu zauważyć należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego dotyczącego wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią przepisu przejściowego tej ustawy, tj. art. 17 ust. 1- do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z art. 17 ust. 2 wynika zaś, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 t.j. przepisy p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającej , oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy.

Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostały po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący powinien był wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący wyczerpał ten tryb. Pismem z 12 kwietnia skarżący wezwał organ do zaprzestania naruszenia prawa (karta 18). Odpowiedź zaś została mu doręczona w dniu 10 maja 2023 r. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. nr 20 poz. 09) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skoro skarga została wniesiona przez skarżącego w dniu 6 czerwca 2023 r., to 30 dniowy termin na wniesienie skargi został zachowany.

Skarga uregulowana w art. 101 u.s.g. stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., w skrócie "u.p.z.p."). Regulacja ta potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny.

Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zaskarżona uchwała o uchwaleniu planu miejscowego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wedle ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania wskazanej powyżej sankcji nieważności. Zasadnym jest więc odwołanie się w tym zakresie do przepisów przywołanej już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (u.s.g.), w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, mogących wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Są to: naruszenia istotne lub nieistotne.

Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Wskazać jednocześnie należy, że jak stanowi art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tym samym zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, z których wynikają standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Obecnie jest to Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404).

Druga z przesłanek ma charakter formalnoprawny i dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Chodzi tutaj o sekwencję czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący upatruje wadliwości zaskarżonego planu w lokalizacji drogi, którą wybudowano w innymi miejscu niż wynika to z postanowień tego planu. Akcentuje przy tym, że przysługujące mu prawo własności wskazanej w skardze nieruchomości doznaje w związku z tym podwójnych ograniczeń, gdyż nie dość, że możliwość zagospodarowania tej nieruchomości podlega ograniczeniu ze względu nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż sąsiedniej działki, na której w planie przewidziano lokalizację drogi, to dodatkowo doznaje ograniczeń ze względu na już zrealizowaną drogę, którą na podstawie decyzji ZRID wybudowano gdzieindziej niż wynikać by to miało z planu miejscowego. Skutki zbiegu tych ograniczeń przedstawiono w ramach załączonych do skargi analiz chłonności wg. stanu sprzed i po projekcie drogi F1KDD oraz kalkulacji obniżenia potencjału inwestycyjnego nieruchomości. Skutki tego zbiegu, w ocenie skarżącego, mogłyby zostać wyeliminowane poprzez taką zmianę planu miejscowego, w ramach której posadowienie i przebieg drogi według odpowiednio zmodyfikowanych zapisów planu pokrywałby się z faktycznym posadowieniem i przebiegiem drogi wybudowanej na podstawie decyzji ZRID.

Istnienie wskazanego w skardze zbiegu ograniczeń co do zasady nie jest kwestionowane przez organ. Skarżący przedstawił w tym zakresie szczegółowe wyliczenia i organ wprost ich nie zakwestionował. Ograniczył się przy tym jedynie do zakwestionowania samej zasady, w oparciu o którą na tle tych ograniczeń sformułowane zostały zarzuty wobec planu. Rozstrzygnięcie zaistniałego w tym zakresie sporu sprowadzać się zatem musi do tego, czy wskazany w skardze zbieg ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego już z samej zasady świadczy o wadliwości, i to istotnej, kontrolowanego obecnie planu miejscowego.

Dla rozstrzygnięcia zarysowanego dotychczas sporu kluczowe znaczenie, w ocenie Sądu, ma sekwencja dat: uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego oraz decyzji ZRID, na podstawie której wybudowana została wskazana w skardze droga. W związku z tym wskazać należy, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty w drodze uchwały z dnia 27 września 2012 r. To wraz z przyjęciem tej uchwały nieruchomość skarżącego została już objęta ograniczeniami w zakresie jej zagospodarowania, w tym przede wszystkim związanymi z nieprzekraczalną linią zabudowy względem sąsiedniej działki, dla której lokalny prawodawca w zaskarżonym obecnie planie przewidział drogowe przeznaczenie. Z kolei decyzja ZRID, na podstawie której doszło do wybudowania drogi w innymi miejscu, niż wynika to z planu miejscowego, została wydana przez Starostę Cieszyńskiego w dniu 23 stycznia 2018 r. Skutki jakie w tym zakresie powstały dla możliwości zagospodarowania działki skarżącego i wynikająca z tego ingerencja w prawo własności mają charakter wtórny wobec ustaleń wynikających z zaskarżonego planu miejscowego. Nie mogą więc one stanowić podstawy do oceny postanowień planu miejscowego uchwalonego prawie 6 lat wcześniej i jego badania pod kątem występowaniem w nim istotnego naruszenia prawa. Słusznie na to zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę.

Przyjęcie przeciwnego zapatrywania, prezentowanego przez skarżącego, oznaczałoby konieczność akceptacji stanowiska, że niewadliwe (nieobarczone istotnym naruszeniem prawa) postanowienia planu miejscowego stałyby się wadliwe dopiero po upływie blisko 6 lat od daty uchwalenia planu i to nie skutek zmiany tego planu, czyli nie na skutek aktywności lokalnego prawodawcy polegającej na tworzeniu norm ogólnych i abstrakcyjnych, lecz na skutek realizacji decyzji administracyjnej innego organu, a zatem na skutek aktu stosowania prawa. Takiego zaś stanowiska, zdaniem Sądu, żadną miarą zaakceptować nie można.

Należy zaakcentować, że przywołana powyżej decyzja ZRID na podstawie, której doszło do wybudowania drogi w innym miejscu, niż wynika to z zaskarżonego planu miejscowego, została wydana przez Starostę Cieszyńskiego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej zwanej "specustawą drogową". Zgodnie z art. 11i ust. 2 tej ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują zatem oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, co wynika wprost z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. Skoro ustawodawca wprost dopuścił, aby decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawane były w całkowitym oderwaniu od treści obowiązującego planu miejscowego, to tym samym zaakceptował, że w konkretnych stanach faktycznych może to prowadzić do zbiegu ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości wynikających to z planu, to z sąsiedztwa drogi zrealizowanej na podstawie decyzji ZRID. Pozostaje to jednak bez wpływu na ocenę legalności samych postanowień zawartych w planie miejscowym, zwłaszcza wtedy gdy plan ten został uchwalony na wiele lat przed wydaniem decyzji ZRID. Taka zaś sytuacja miała miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy i zdaniem Sądu, zważywszy na blisko 6 letni odstęp czasu dzielący zaskarżony plan i decyzję ZRID, nie można lokalnemu prawodawcy zarzucać, że nie przewidział, iż za kilka lat inny organ może wydać decyzję przewidującą realizację drogi w innym miejscu niż wynika to z planu miejscowego.

Na marginesie nie sposób nie zauważyć, że skutkom kumulacji omawianych tutaj ograniczeń skarżący mógł przeciwdziałać w ramach postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania wskazanej powyżej decyzji ZRID, gdyż to ta decyzja jest bezpośrednim źródłem tej kumulacji. Warto przy tym wskazać, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym, że wydanie decyzji w trybie specustawy drogowej wymagana w indywidulanej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości (np. wyrok NSA z 25 maja 2022 r. sygn. II OSK 2039/19). Choćby w tym zakresie skarżący mógł skorzystać z ochrony swoich interesów jako właściciela wskazanej w skardze nieruchomości.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania Sąd nie miał podstaw do tego, aby uznać, że zaskarżona uchwała obarczona jest istotnym naruszeniem prawa (przyjmując znaczenie takiego naruszenia zgodnie z tym co przedstawiono na wstępie tych rozważań). Stąd wniosek o stwierdzenie jej nieważności nie mógł odnieść żadnego skutku. Już z samej zasady nie mogło też odnieść skutku żądanie skargi o zobowiązanie organu do zmiany zaskarżonej uchwały, gdyż sądy administracyjne nie zostały wyposażone w kompetencje w tym zakresie.

Na marginesie należy zauważyć, że wskazana na wstępie uchwała została zaskarżona w całości. Jednak w skardze nie wykazano w żaden sposób, aby całość kwestionowanej uchwały naruszała interes prawny skarżącego. W zakresie zaś żądania ewentualnego skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały w części, skarżący nie wskazał nawet konkretnych jednostek redakcyjnych, których dotyczyć by miało stwierdzenie nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.