Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 735/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4 pkt 2, pkt 3, pkt 4, part. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10 par. 1, art. 38, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 maja 2023 r. znak: SKO.4120.3.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 maja 2023 r. nr SKO.4120.3.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) powołanej dalej jako: "k.p.a." i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.", uchyliło decyzję Burmistrza W. z dnia 22 listopada 2022 r. nr 139/2022, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina W. w części, tj. w pkt 3 ppkt 1 lit. b i c oraz załączniki nr 2 i 3 w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną i w tym zakresie odpowiednio ustaliło:

- wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 6,2 % do 7,2 %;

- szerokość elewacji frontowej od 9, 4 m do 12 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu - 4 m;

- geometria dachu: dach spadowy, o kącie nachylenia od 15˚ do 30˚, wysokość kalenicy od 2,5 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy lub krawędzi dachu ustala się jako prostopadłą lub równoległą do bocznych granic działki oraz utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji w pozostałej części.

Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 15 lutego 2017 r. Burmistrz W. ustalił, na wniosek M. M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z przeznaczeniem na magazyn towarów handlowych, na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina W.. Z uwagi na wady analizy urbanistycznej, decyzja ta została uchylona w całości przez organ odwoławczy.

Po zmianie wniosku przez inwestora oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 14 września 2017 r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji odwołał się A.M. i w konsekwencji decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. nr SKO.4120/23/17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło pkt 2.1 decyzji organu I instancji oraz załącznik graficzny w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie oraz uchyliło pkt 2 lit. g tejże decyzji i w tym zakresie ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m d 5 m i w pozostałym zakresie utrzymało w mocy przedmiotową decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł A.M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. nr 149/2017 znak: ZN.6730.117.2016.EJ z dnia 14 września 2017 r. (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego A.M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., znak: ZN.6730.117.2016.EJ, Burmistrz W. ustalił, na wniosek M.M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina W..

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A.M. w dniu 16 lipca 2019 r. Decyzją z dnia 2 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w/w decyzję w części, tj. w zakresie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (od 5% do 7,3%) i wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (od 4,5 m do 5 m), a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję. A.M. i M.M. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 885/19) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia 14 czerwca 2019 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejno, decyzją nr 9/2021 z dnia 29 lipca 2021 r. Burmistrz W. ustalił, na wniosek M.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina W.. Wskutek odwołania A.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 13 października 2021 r. uchyliło w całości powyższą decyzją z uwagi na fakt, że nie uwzględniało ono ustaleń poczynionych w wyrokach WSA z dnia 22 listopada 2018 r. (II SA/Łd 870/18) i z dnia 9 września 2020 r. (II SA/Łd 885/19). Sprzeciw M.M. od powyższego rozstrzygnięcia został oddalony wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 909/21).

Burmistrz W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr 139/22 z dnia 22 listopada 2022 r., znak: ZN.6730.117.2016.EJ ustalił, na wniosek M.M. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W jej treści określono rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową, a funkcję zabudowy jako magazynową (magazyn towarów handlowych - obuwie). W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono następujące parametry:

a)linia zabudowy: nieprzekraczalna (zgodnie z załącznikiem graficznym) - 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej;

b)intensywność wykorzystania terenu: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: od 5% do 10%; powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działki: od 75% do 90%;

c)forma architektoniczna i gabaryty: szerokość elewacji frontowej: 12 m z tolerancją do 20%; wysokość górnej elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: od 4 do 8 m; geometria dachu: dach dwuspadkowy od 15 do 30 stopni, wysokość górnej kalenicy: od 6 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: 45 stopni z tolerancją do 10 stopni.

Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego pozwoliła na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co umożliwiło wydanie przedmiotowej decyzji. Jednocześnie Burmistrz W. podkreślił, że planowana inwestycja posiada kontynuację funkcjonalną w formie zagospodarowania działek sąsiednich, aczkolwiek wskazane we wniosku parametry planowanej inwestycji nie spełniają wprost warunku kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej. Niemniej jednak, uwzględniając spójność projektu z zagospodarowaniem działek sąsiednich, to, iż wielkości wnioskowane zawierają się w przedziałach właściwych dla analizowanego obszaru, wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczenie wyznaczenia innych parametrów nowej zabudowy niż to wynika z analizy oraz zakładany brak znacznego stopnia uciążliwości i oddziaływania, dopuszczono, zgodnie z w/w aktem prawnym, określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z analizy oraz uwzględnienie tolerancji w ramach określonych wartości. W sprawie przeprowadzono nową, kompletną analizę urbanistyczną, którą sporządził podmiot uprawniony, posiadający kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W trakcie postępowania, organ zawiadamiał strony o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, z czego zarówno inwestor - wnioskodawca, jak i uczestnik postępowania skorzystali. Po odniesieniu się do uwag stron, organ wydał przedmiotową decyzję.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.M., żądając uchylenia decyzji jako niezgodnej z prawem, gdyż planowania inwestycja różni się funkcją, formą i gabarytami od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a także w tym, że w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano powierzchni hali magazynowej, wadliwie uśredniono wyniki wyliczeń, istnieje niezgodność z cytowanym powyżej rozporządzeniem w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, analizę sporządzono na nieaktualnej mapie i nie uwzględniono oddziaływania inwestycji na działkę nr [...].

W dniu 23 lutego 2023 r. wnioskodawca, za pośrednictwem pełnomocnika, złożył do akt sprawy mapę ewidencyjną, a pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. dokonano modyfikacji wniosku w ten sposób, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono na 4 m.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 2 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji w części i w tej części orzekło oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu I instancji winna uwzględniać wytyczne znajdujące się w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18 oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 885/19, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 259 ze zm.).

Następnie Kolegium wskazało, że z treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 870/18, wynika m.in., że bezsporne jest spełnienie przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., bowiem wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, jak również, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma podstaw do badania skutków ewentualnego wzmożenia ruchu pojazdów z uwagi na charakter inwestycji. Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, toteż istniejąca na działce nr [...] zabudowa usługowa jest wystarczająca do przyjęcia wniosku o kontynuacji funkcji.

Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że zastrzeżenia WSA w Łodzi wzbudziły: sposób ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy nowego obiektu (organy wskazały wówczas na wartość 600 m2, co wynikało jedynie z wniosku inwestora, a nie z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej), nie podano wielkości zabudowy na działkach sąsiednich, więc nie można było zweryfikować wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nie zastosowano tzw. widełek do określenia przedmiotowego wskaźnika), brak jest uzasadnienia w analizie urbanistycznej wielkości gabarytu planowanej inwestycji (w odniesieniu do okoliczności, iż powierzchnia zabudowy na działce nr [...] nie przekracza 160 m2, a gabaryty planowanej inwestycji wynoszą 600 m2), brak wykazania w analizie przyczyn odstępstw od uśrednionych wskaźników, wadliwie ustalona linia zabudowy (poprzez wytyczenie jej w znacznej odległości od pasa drogowego, co może stanowić w przyszłości przeszkodę dla inwestora, np. w usytuowaniu zabudowy mieszkaniowej na działce inwestora bliżej drogi i niedostateczne wyjaśnienie tej okoliczności w analizie urbanistycznej).

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że z treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt: II SA/Łd 885/19, wynikało m.in., że sąd ten także jest związany ustaleniami poczynionymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 870/18 oraz, że przede wszystkim należy podkreślić, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Ponadto, sąd wskazał, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy - załącznik nr 1 oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - załącznik nr 3 stanowią kserokopie bliżej nieoznaczonych map w skali 1:1000. Na załącznikach tych brak jest jakichkolwiek oznaczeń, a w szczególności brak jest zgodnej z wzorem określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. klauzuli potwierdzającej, że są to dokumenty opracowane w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultat zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego, zdaniem sądu, część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i część wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały sporządzone na kopiach mapy, które spełniają wymogi określone wart. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na mapach stanowiących załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz część graficzną analizy nie uwzględniono podziału działki nr [...] i wydzielenia z niej działki nr [...]. Z analizy tymczasem wynika, że na działce nr [...] są zlokalizowane dwa budynki magazynowe a nie jeden. W analizie, w oparciu o którą wydano decyzję o warunkach zabudowy, budynki te zostały uwzględnione, lecz w aktach sprawy brak jest dokumentów pozwalających zweryfikować prawidłowość ustaleń zawartych w analizie w tym zakresie. Nieaktualność mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy potwierdził organ drugiej instancji przyznając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie uwzględniono na niej podziału działki nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...].

W odniesieniu do powyższego Kolegium wskazało, że w ocenie sądu, wątpliwości budziła prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która stanowiła podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji. Pobudowanie na działce nr [...] kolejnych budynków stanowi tego rodzaju zmianę w stanie faktycznym na analizowanym obszarze, która w sposób istotny może wpływać na treść ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności na podstawie § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podkreślić należy, że w oparciu o uwidocznioną na załączniku nr 1 do decyzji lokalizację naniesionego jednego budynku na działce nr [...] przed podziałem, wyznaczono "linię zabudowy dla planowanej inwestycji", gdy tymczasem już w dacie sporządzenia analizy urbanistycznej na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], były już co najmniej dwa budynki. Dodać należy, że brak jest w aktach sprawy dokumentów, które pozwoliłyby ustalić, w jaki sposób są one zlokalizowane.

Z tych względów nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości stanowiska organów administracji zajętych w niniejszej sprawie, co do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, a w szczególności, czy są one zgodne ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 870/18 w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, określenia jej gabarytów oraz linii zabudowy. Brak określonych przepisami prawa załączników do decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazane wyżej wady samej analizy stwarzają sytuację, w której analizy tej nie można uznać za podstawowy dowód w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego. WSA w Łodzi podkreślił także, że w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać konkretne argumenty przemawiające za przyjęciem odstępstw od zastosowania parametrów średnich w wypadku ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstępstwami, jeżeli tego rodzaju parametry ustalono, jak i konkretnych argumentów świadczących o tym, że ich przyjęcie zgodnie z wnioskiem inwestora nie jest uzasadnione, gdyż naruszy zastany ład przestrzenny, w wypadku ustalenia parametrów w oparciu o wartości średnie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że organ drugiej instancji za uzasadnione uznał określenie parametrów planowanej inwestycji w oparciu o wartości uśrednione wynikające z analizy urbanistycznej. Błędnie przy tym stwierdził, że ustalona w zaskarżonej decyzji górna granica wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - "4,5 m" jest zgodna z wartością oczekiwaną przez inwestora. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 14 września 2016 r. skarżący wnioskodawca określił bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 5 m. 2 stycznia 2017 r. skarżący określił wysokość kalenicy na 7 m a okapu do 4,5 m. Organ drugiej instancji nie odniósł się do możliwości określenia innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z przyjętych w analizie wartości uśrednionych.

Zarzuty A.M. sąd uznał za niezasadne i będące już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r. i 9 września 2020 r.

Kolegium stwierdziło, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego i wykonania wytycznych z zapadłych w sprawie wyroków WSA w Łodzi, organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie analizy urbanistycznej uprawnionemu urbaniście. Z jej treści wypłynął szereg konkluzji. Analizując zasadę dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji należy wskazać, że właścicielowi wolno zabudować nieruchomość w taki sposób, w jaki jest zabudowana co najmniej jedna działka sąsiednia, a warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wtedy gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i z nią niekolidujące. W granicach obszaru analizy występuje zabudowa produkcyjno - usługowa, stąd też planowana na działce nr [...] funkcja stanowi kontynuację funkcji występującej w analizowanym obszarze.

Następnie Kolegium w zakresie linii zabudowy, odwołując się do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniło, że na analizowanym terenie linia zabudowy jest nieregularna, wyznaczają ją elewacje frontowe budynków mieszkalnych lub gospodarczych, które są oddalone od frontowej granicy działki od 5 m do 30 m oraz od 7 m do 32 m. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych interpretacja przepisów rozporządzenia w zakresie § 4 nie może pozostać w oderwaniu od brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ustawy w przeciwieństwie do rozporządzenia nie posługuje się pojęciem "obowiązującej" linii zabudowy, a jedynie pojęciem linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy w rozumieniu § 4 rozporządzenia to linia oficjalna, wyznaczona przez organ ustalający warunki zabudowy. Natomiast pojęcie linii zabudowy użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno obowiązującą linię zabudowy (oznaczającą obowiązek sytuowania frontu budynku w tej linii), jak i nieprzekraczalną linię zabudowy (oznaczającą możliwość sytuowania frontu budynku w tej linii).

Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że zgodnie z wnioskiem, projektowany budynek ma być usytuowany w odległości ok. 59 m od granicy działki od strony drogi wojewódzkiej (ok. 44 m od zewnętrznej krawędzi drogi wojewódzkiej). Działkami sąsiednimi dla działki nr ewid. [...] są działki zabudowane zlokalizowane po tej samej stronie drogi wojewódzkiej, co działka objęta wnioskiem, tj. nr [...], [...], [...] i [...]. Pozostałe działki znajdujące się po tej samej stronie, co działka inwestycyjna, są niezabudowane. Wymienione powyżej działki kształtują sposób zagospodarowania terenu. Zważywszy na wyznaczanie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia), przyjęto, iż linia zabudowy na działce nr [...] wynosi 7 m (9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni), a na działach nr [...], [...] i [...] wynosi 11 m (14 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Z uwagi na fakt, że jest ona nieregularna, linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia, ponieważ badając zgodność z przepisami odrębnymi (ustawą o drogach publicznych), linia ta musiałaby wynosić 20 m, co jest niezgodnie z wnioskiem inwestora, a linia zabudowy na działce, na której znajduje się budynek § 4 pkt 4 rozporządzenia, wskazując ponadto, że nie jest możliwe jej określone na podstawie w większej odległości od pasa drogowego nie jest zgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Ostatecznie zatem – jak stwierdziło Kolegium - linię zabudowy wyznaczono na 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, gdyż tak wyznaczona linia nowej zabudowy jest zgodna zarówno z przepisami odrębnymi, jak i wnioskiem inwestora w zakresie pobudowania budynku, a także nie narusza ładu przestrzennego analizowanego obszaru.

Mając na uwadze § 5 rozporządzenia, a dotyczący wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż na obszarze analizowanym wartość w/w wskaźnika dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 2,8 % do 13,8 %, średnio 6,2 %. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor planuje realizację nowej zabudowy o powierzchni zabudowy 600 m2. Powierzchnia działki wynosi 8376 m2. Przyjmując średnią wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla całego obszaru analizowanego równą 6,2 % powierzchnia zabudowy wyniosłaby około 519 m2, czyli mniej niż zawnioskowano. Zgodnie z zapisem § 5 rozporządzenia wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu powinno się ustalić jako wartość średnią z całego obszaru objętego analizą urbanistyczną. Każda inna wartość wskaźnika niż średnia, ale mieszcząca się w przedziale wartości zastanych na tym obszarze, jest dopuszczalna, o ile nie wpłynie na ład przestrzenny tego obszaru. Wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki skorzystano z § 5 ust. 2 rozporządzenia i ujęto go w tzw. "widełki" określając ten przedział od 6,2 % do 7,2 %. Przyjęcie tego przedziału umożliwi realizację na działce objętej wnioskiem zabudowy o powierzchni od około 519 m2 do około 60 m2, co uwzględnia zarówno wniosek inwestora, jak i fakt, że nie to zaburzy ładu przestrzennego.

Analizując § 6 rozporządzenia dotyczący szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że szerokość elewacji frontowej określono w oparciu o definicję, tj. linię prostą, łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku bryły budynku od strony frontu działki. Określając szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną odniesiono się do w/w pojęcia. Wyznaczona w analizie urbanistycznej szerokość elewacji frontowych uwzględnia cały rzut zewnętrzny poszczególnych budynków, w przypadku budynków mieszkalnych uwzględniając zarówno pomieszczenia jak i pomieszczenia gospodarcze czy garażowe znajdujące się w bryle budynków. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków waha się od 2,5 m do 17,5 m, średnio 9,4 m. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wniesiono o dopuszczenie realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej - 12 m. Przyjmując średnią wartość parametru z tolerancją 20% możliwa jest realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 7,52 m do 11,28 m. Powyższe jest sprzeczne z wnioskiem inwestora. Inwestor wnioskował o ustalenie tego wskaźnika na poziomie 12 m, a z analizy urbanistycznej wynika, iż średnia wielkość szerokości elewacji frontowej wynosi 9,4 m, toteż, na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia, ujęto go w tzw. "widełki" określając ten przedział od 9,4 m do 12 m. Tak przyjęty przedział mieści się w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym oraz zapewnia zachowanie ładu przestrzennego i będzie stanowić kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.

W zakresie § 7 rozporządzenia dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ odwoławczy stwierdził, że na analizowanym obszarze brak jest budynków, na których występowałyby attyki. Autor analizy zestawił więc w tabeli określającej parametry istniejącej zabudowy wysokość okapu lub gzymsu poszczególnych budynków. Działkami sąsiednimi dla działki nr ewid. [...] będą działki nr ewid. [...], [...], [...], [...]. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsów lub okapów budynków zlokalizowanych na tych działkach wahają się od 2 m do 7 m. Wysokość na działkach sąsiednich tworzy więc uskok. W związku z czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla projektowanego budynku należało wyznaczyć zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia, czyli jako średnią wielkość parametru występującą na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że średnia wielkość parametru wynosi 4 m. W związku z czym dla projektowanego budynku parametr wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu wyznaczono jako wartość średnią parametru, tj. 4 m. Tak przyjęta wartość pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że zgodnie z wykonaną w sprawie nową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu brak było możliwości zgodnego z wnioskiem ustalenia parametrów w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, dlatego stosownie do art. 79a k.p.a., pismem z dnia 27 marca 2023 r., organ odwoławczy zawiadomił inwestora o tym oraz wezwał do przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem, lub stosownego zmodyfikowania wniosku. W odpowiedzi, pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. pełnomocnik inwestora zmodyfikował wniosek wskazując, że dla planowanego przedsięwzięcia przewiduje wskaźnik wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako 4,0 m.

Mając na uwadze § 8 rozporządzenia dotyczący geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że na analizowanym terenie występują dachy płaskie i spadowe o kącie nachylenia do 45°. Wysokość kalenic lub najwyżej położonych krawędzi dachów waha się od 2,5 m do 11,5 m. Kalenice lub krawędzie budynków są równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadłe i równoległe w stosunku do bocznych granic działki. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektowany budynek ma mieć dach dwuspadowy o kącie nachylenia 15° - 30° i wysokości głównej kalenicy 8 m. Parametr dotyczący geometrii dachu projektowanego budynku wyznaczono odpowiednio do wniosku inwestora i geometrii dachów budynków objętych analizą urbanistyczną w związku z czym ustalono dach spadowy, o kącie nachylenia od 15° do 30° i wysokości kalenicy od 2,5 m do 8 m. Kierunek głównej kalenicy lub krawędzi dachu ustala się jako prostopadłą lub równoległą do bocznych granic działki. Tak wyznaczony parametr pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

Ponadto organ II instancji zauważył, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach, tj. zjazdem z drogi wojewódzkiej Nr [...]. Zaopatrzenie w energię elektryczną ma nastąpić z projektowanego przyłącza do sieci, zgodnie z warunkami zarządcy sieci. Zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej oraz odprowadzanie ścieków ma także nastąpić zgodnie z warunkami zarządy sieci. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej funkcji. Powyższe wskazuje na spełnienie przesłanek odpowiednio z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2409). Na działce nr ewid. [...] występują grunty rolne stanowiące użytki klasy V i VI, zatem warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również został spełniony.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że ze względu na położenie, sąsiedztwo i parametry nieruchomości objętej wnioskiem rozpatrzono zgodności decyzji z następującymi przepisami prawa:

1. ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Inwestycja nie należy do pogarszających lub mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z kwalifikacją ww. rozporządzenia;

2. ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840). Na terenie wskazanym we wniosku brak jest elementów dziedzictwa kulturowego objętych jedną z wymienionych w art. 7 form ochrony. W przypadku natrafienia podczas prowadzenia inwestycji na znaleziska archeologiczne należy prace wstrzymać, zabezpieczyć i zgłosić odpowiednim organom tj. wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, a jeśli nie jest to możliwe burmistrzowi. Wszelkie znaleziska archeologiczne stanowią własność Skarbu Państwa;

3. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693) i Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Obiekty budowlane realizowane w pasie drogowym wymagają zgody zarządcy drogi. Minimalne usytuowanie obiektu od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej w terenie zabudowanym wynosi 8m. Przepisy nie regulują kwestii odległości zabudowy od dróg wewnętrznych;

4. ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326). Na działce nr ewid. [...] występują grunty rolne stanowiące użytki klasy V i VI. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy;

5. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916). Nieruchomość nie leży w granicach terenów objętych formami ochrony przyrody;

6. ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 2233). Teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarami o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne;

7. ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 1072). Teren planowanej inwestycji nie leży w granicach terenów górniczych. Teren planowanej inwestycji nie leży w granicach udokumentowanego zbiornika wód podziemnych i złóż kopalin.

Odnosząc się do art. 60 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że z akt sprawy, w tym z analizy organu sporządzonej w związku z decyzją organu I instancji, wynika, że organ I instancji dokonał ww. uzgodnień z następującymi organami: Starostą Powiatu [...] w sprawie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia 6 lipca 2022 r.), w zakresie melioracji wodnych z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w S. (brak zajęcia stanowiska w terminie), Marszałkiem Województwa [...], Departamentem Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Wydziałem Geologii i Koncesji Geologicznych (postanowienie z dnia 18 lipca 2022 r.), zarządcą drogi oraz Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Ł. Niniejsza decyzja nie wprowadza modyfikacji powodujących ponowne uzgodnienia ze wskazanymi wyżej organami, które zajęły już stanowisko w sprawie. Kolegium uznało zatem, że brak jest konieczności ponownego dokonywania uzgodnienia decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego, w stosunku do planowanej inwestycji spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że ponownie wykonana analiza urbanistyczna okazała się być kompletną, prawidłową i szczegółową, która uwzględniała kwestie podstawowe, dotyczące określenia linii nowej zabudowy i odpowiedniego jej uzasadnienia, analizę przeprowadzono w oparciu o prawidłową mapę ewidencyjną odzwierciedlającą rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości, tj. wielkoskalową mapę kartograficzną utworzoną na podstawie ewidencji gruntów i budynków zawartej w oficjalnym zbiorze Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowiącą następnie załącznik do decyzji. Wykazano także istnienie zabudowy produkcyjno - usługowej na działce sąsiedniej, znajdującej się na obszarze analizowanym, a także dostosowano treść decyzji do wniosku inwestora w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zważając przy tym na działki sąsiednie, zachowanie ładu przestrzennego i treść rozporządzenia.

Odnosząc się pokrótce do zarzutów odwołania A.M. Kolegium wyjaśniło, że zarówno WSA w Łodzi, jak i organ I instancji klarownie wyjaśnili kwestię zachowania ładu przestrzennego w zakresie funkcji zabudowy oraz tego, że w analizowanym obszarze istnieje zabudowa produkcyjno - usługowa, co umożliwia zagospodarowanie teren inwestycji zgodnie z tą funkcją. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. o braku uwzględnienia kontynuacji funkcji działki jest – zdaniem organu odwoławczego - bezzasadny, wobec faktu zróżnicowania sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. W tym względzie Kolegium podzieliło ugruntowany pogląd orzeczniczy, że zasada kontynuacji funkcji w ramach dobrego sąsiedztwa oznacza, że jeżeli planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania albo stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Po wtóre, wobec modyfikacji wniosku inwestora w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik ten ustalono zgodnie z istniejącą zabudową, zgodnie z treścią wniosku, a także przy uwzględnieniu zarzutów uczestnika postępowania. Jeżeli chodzi o mapę ewidencyjną, stanowiącą załącznik do decyzji, Kolegium stwierdziło, że jest to mapa wydana z zasobu geodezyjnego i kartograficznego odpowiedniego organu w dniu 16 lutego 2023 r. i jest to dokument aktualny. Okoliczność braku naniesienia na nią pozostałych budynków, jakie istnieją na działce nr [...], wobec braku jakichkolwiek informacji o tym, iż zostały one wybudowane w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, nie stanowi podstawy do odmowy rzetelności i aktualności wskazanego dokumentu. Nie jest bowiem uzależnione od woli wnioskodawcy to, czy i kiedy właściwy organ dokona naniesień zabudowań na mapy ewidencyjne. Fakt, iż budynki te istnieją i są wybudowane na nieruchomości został wzięty pod uwagę zarówno przez urbanistę, jak i organy obu instancji, a także sądy administracyjne orzekające w sprawie. Nie ma zatem jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił uchybienia w przepisach k.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący podniósł, że Kolegium nie zawiadomiło go o podjęciu czynności z art. 38 k.p.a. i nie został powiadomiony o nowych materiałach w sprawie, dostarczonej nowej mapie i uzupełnieniu wniosku inwestora o nową analizę urbanistyczną.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z wglądu w akta sprawy z udziałem adwokat A. S. która – wbrew temu co zostało stwierdzone w tym protokole - nie jest pełnomocnikiem skarżącego.

Zdaniem skarżącego, w każdej z decyzji wydanych w sprawach w analizach urbanistycznych i końcowych konkluzjach ustalano rozbieżne wyniki w wartościach merytorycznych, mimo iż opierano wnioski na tych samych przepisach i odnosiły się do tej samej lokalizacji i przedmiotu warunków zabudowy.

W ocenie skarżącego, przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ewidencyjny [...], obręb [...], gmina W., zawarte w przepisach art. 61 u.p.z.p. w każdej kolejnej decyzji o warunkach zabudowy precyzowano i argumentowano różnorodnie.

Wobec powyższe skarżący wyraził zdanie, iż wszystkie analizy i wnioski należy skorygować i bezsprzecznie wymagają opinii biegłego sądowego z zakresu ładu przestrzennego i szeroko rozumianej urbanistyki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 27 marca 2023 r. poinformował strony postępowania, że zostało zakończone uzupełniające postępowanie wyjaśniające w sprawie odwołania A.M. od decyzji Burmistrza W. nr 139/2022 z dnia 22 listopada 2022 r., znak: ZN.6730.117.2016.EJ, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina W. oraz na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił, że strony mogą skorzystać z prawa przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało doręczone A.M. w dniu 11 kwietnia 2023 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru - w aktach sprawy). Co więcej z prawa tego A.M. skorzystał w dniu 12 kwietnia 2023 r., co potwierdza znajdujący w aktach sprawy protokół z czynności zapoznania strony z dowodami i materiałami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 maja 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza W. z dnia 22 listopada 2022 r. nr 139/2022, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina W. w części, tj. w pkt 3 ppkt 1 lit. b i c oraz załączniki nr 2 i 3 w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną i w tym zakresie odpowiednio ustaliło:

- wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 6,2 % do 7,2 %;

- szerokość elewacji frontowej od 9, 4 m do 12 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu - 4 m;

- geometria dachu: dach spadowy, o kącie nachylenia od 15˚ do 30˚, wysokość kalenicy od 2,5 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy lub krawędzi dachu ustala się jako prostopadłą lub równoległą do bocznych granic działki oraz utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji w pozostałej części.

Problematyka wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. z 2023 r. poz. 553 z zm. )

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jednocześnie, jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18 (uchylono decyzje obu instancji), z dnia 9 września 2020 r., II SA/Łd 885/19 (uchylono decyzje organów obu instancji), a także z dnia 27 grudnia 2021 r., II SA/Łd 909/21, oddalono sprzeciw.

W kontrolowanej sprawie znaczenie ma zatem również regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że związanie samego sądu administracyjnego oceną i wskazaniami co dalszego postępowania, w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślono, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacji nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie, a zatem Sąd z uwagi na fakt, iż wskazane wyroki WSA w Łodzi (II SA/Łd 870/18, II SA/Łd 885/19, II SA/Łd 909/21) uzyskał przymiot prawomocności zobowiązany był zastosować się również do regulacji zawartej w art. 170 p.p.s.a. W świetle zaś tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Analiza treści decyzji oraz akt sprawy wskazuje, że organy uwzględniły wytyczne Sądu.

Kolegium odnosząc się do wskazań Sądu zawartych ww. wyrokach zleciło przeprowadzenie analizy urbanistycznej uprawnionemu urbaniście. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Kolegium, iż ponownie wykonana analiza urbanistyczna okazała się być kompletną i prawidłową, która uwzględniała kwestie dotyczące określenia linii nowej zabudowy i odpowiedniego jej uzasadnienia, analizę przeprowadzono w oparciu o prawidłową mapę ewidencyjną odzwierciedlającą rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości, tj. wielkoskalową mapę kartograficzną utworzoną na podstawie ewidencji gruntów i budynków zawartą w oficjalnym zbiorze Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowiącą następnie załącznik do decyzji. Wykazano także istnienie zabudowy produkcyjno - usługowej na działce sąsiedniej, znajdującej się na obszarze analizowanym, a także dostosowano treść decyzji do wniosku inwestora w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zważając przy tym na działki sąsiednie, zachowanie ładu przestrzennego i treść rozporządzenia.

Kolegium odnosząc się do linii zabudowy wskazało, że z uwagi na fakt, iż jest ona nieregularna, linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia, wskazując ponadto, że nie jest możliwe jej określone na podstawie § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia, ponieważ badając zgodność z przepisami odrębnymi (ustawą o drogach publicznych), linia ta musiałaby wynosić 20 m, co jest niezgodnie z wnioskiem inwestora, a linia zabudowy na działce, na której znajduje się budynek w większej odległości od pasa drogowego nie jest zgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Ostatecznie zatem, linię zabudowy wyznaczono na 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, gdyż tak wyznaczona linia nowej zabudowy jest zgodna zarówno z przepisami odrębnymi, jak i wnioskiem inwestora w zakresie pobudowania budynku, a także nie narusza ładu przestrzennego analizowanego obszaru.

Mając na uwadze wskaźnik powierzchni zabudowy Kolegium wskazało, że wyznaczając ten wskaźnik w stosunku do powierzchni działki skorzystano z § 5 ust. 2 rozporządzenia i ujęto go w tzw. "widełki" określając ten przedział od 6,2 % do 7,2 %. Przyjęcie tego przedziału umożliwi realizację na działce objętej wnioskiem zabudowy o powierzchni od około 519 m2 do około 600 m2, co uwzględnia zarówno wniosek inwestora, jak i fakt, że nie zaburzy to ładu przestrzennego.

Kolegium odniosło się także do mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji i stwierdziło, że jest to mapa wydana z zasobu geodezyjnego i kartograficznego odpowiedniego organu w dniu 16 lutego 2023 r. i jest to dokument aktualny. Okoliczność braku naniesienia na nią pozostałych budynków, jakie istnieją na działce nr [...], wobec braku jakichkolwiek informacji o tym, iż zostały one wybudowane w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, nie stanowi podstawy do odmowy rzetelności i aktualności wskazanego dokumentu. Nie jest bowiem uzależnione od woli wnioskodawcy to, czy i kiedy właściwy organ dokona naniesień zabudowań na mapy ewidencyjne. Fakt, iż budynki te istnieją i są wybudowane na nieruchomości został wzięty pod uwagę zarówno przez urbanistę, jak i organy obu instancji, a także sądy administracyjne orzekające w sprawie. Nie ma zatem jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem.

Sąd w pełni zgadza się z powyższymi ustaleniami Kolegium i nie ma wątpliwości, że nie naruszają one ani wytycznych Sądu wynikających z zapadłych wcześniej wyrokach ani przepisów prawa materialnego.

W pozostałym zakresie ustalenia Kolegium także nie budzą wątpliwości Sądu i uzasadnienia co do odstąpienia od wartości średnich z analizy można uznać za wystarczające.

Skarżący w skardze zarzucił, iż nie zawiadomiono go o podjęciu czynności z art. 38 k.p.a. i nie został powiadomiony o nowych materiałach w sprawie, dostarczonej nowej mapie i uzupełnieniu wniosku inwestora o nową analizę urbanistyczną.

Sąd pragnie zauważyć, że z akt sprawy wynika że pismem z dnia 27 marca 2023 r. Kolegium poinformowało m.in. skarżącego, że zostało zakończone uzupełniające postępowanie wyjaśniające w sprawie oraz na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium zawiadomiło, że strony mogą skorzystać z prawa przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało doręczone A.M. w dniu 11 kwietnia 2023 r. i A.M. skorzystał z tego prawa w dniu 12 kwietnia 2023 r., co potwierdza znajdujący w aktach sprawy protokół z czynności zapoznania strony z dowodami i materiałami.

Skarżący wyraził przekonanie, iż wszystkie analizy i wnioski należy skorygować i bezsprzecznie wymagają opinii biegłego sądowego z zakresu ładu przestrzennego i szeroko rozumianej urbanistyki. Sąd pragnie zauważyć, że nie ma możliwości powoływania biegłego sądowego na etapie postepowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie analizę urbanistyczną dokonują fachowcy z odpowiednimi uprawnieniami a więc są to biegli w rozumieniu art. 84 § 1 kpa.

Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło m.in. cały punkt pkt 3 ppkt 1 lit. b decyzji organu I instancji. Wskazany punkt zawierał nie tylko wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ale również wyznaczenie powierzchni terenu biologicznie czynnej. Organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu nie zawarł wskazań co do tego parametru, tj. powierzchni biologicznie czynnej. Uchyli ww. tiret drugie w punkcie 3 ppkt 1 lit. b i nie orzekł w tym zakresie. Jednak należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że "Odnośnie ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej należy wskazać, że jego ustalenie jako obowiązkowy element decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa. Możliwość ustalenia takiego parametru zabudowy uzależniona jest od oceny występujących w danej sprawie okoliczności" (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 425/20, LEX nr 3047701).

Ponadto w orzecznictwie podnoszone jest, że "Brak odniesienia się przez organ I instancji do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie o wymaganiach dla nowej zabudowy nie zawiera wymogu w zakresie określania tego wskaźnika, Brak obligatoryjności w zakresie określania powierzchni biologicznie czynnej wynikający z rozporządzenia o wymaganiach dla nowej zabudowy wskazuje, że jakkolwiek można uznać, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni czynnej biologicznie jest elementem pożądanym dla zapewnienia realizacji wartości wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (poprzez ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, organ planistyczny precyzuje stan aktualnego zagospodarowania, który im bardziej szczegółowy, tym sporządzona analiza stanowi dokładniejszą podstawę oceny w zakresie ustalenia warunków zabudowy), to brak takiego określenia nie może dyskwalifikować analizy urbanistycznej" (Wyrok WSA w Poznaniu z 25.06.2020 r., IV SA/Po 896/19, LEX nr 3029108).

Sąd stwierdza nadto, że prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu działało na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.