Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 956/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art.77, art.80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.28 ust.1, ust.3a i 3b, art. 32
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 roku A.P., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A.S., wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział o umorzenie należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wskazał, iż – jak wynika z informacji Zakładu - z tytułu składek na wskazane fundusze zalega mu kwotę należności głównej 15.309,68 zł, nie licząc kosztów egzekucyjnych i upomnień oraz odsetek. Wnosił też o umorzenie postępowania egzekucyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia tych wniosków o zaliczenie wyegzekwowanych kwot na rzecz należności z tytułu składek o najwcześniejszym terminie płatności. W uzasadnieniu wniosku powoływał się na swą wyjątkowo trudną sytuację finansową. Podnosił, iż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynym źródłem jego dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości 1 423,60 zł, z którego po odjęciu egzekwowanych należności, podatku i bieżących składek do jego dyspozycji pozostaje kwota ok. 750 zł. Kwota ta nie zaspokaja podstawowych potrzeb życiowych w sytuacji gdy koszt utrzymania mieszkania wynosi 646 zł miesięcznie, a w ostatnim okresie pogorszył się stan jego zdrowia, co wiąże się z koniecznością zakupu co miesiąc leków na kwotę ok. 400 zł. Jako posiadające istotne znaczenie dla uwzględnienia wniosku strona wskazywał przyczyny, które spowodowały powstanie zaległości w opłacaniu składek. Powoływał się na fakt, iż celem prowadzonej działalności gospodarczej nie było osiąganie zysku, ale pomoc osobom potrzebującym. Prowadzony w ramach tej działalności Dom Kultury organizował zajęcia kulturalne i oświatowe dla dzieci, młodzieży i seniorów. W tym półkolonie i posiłki dla dzieci z rodzin patologicznych, na które wydatki stanowiły istotną część kosztów. Dotowana przez szereg lat działalność strony we wskazanym zakresie, po cofnięciu subwencji, zaczęła przynosić straty i nie zapewniała możliwości pokrywania składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem strony szczególny charakter przyczyn leżących u podstaw powstania zaległości uzasadniał umorzenie zaległości, a prowadzenie egzekucji zadłużenia powstałego z tego tytułu stoi w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku Zakład wezwał pełnomocnika strony do dostarczenia wymienionych w nim dokumentów obrazujących sytuację finansowo – materialną i zdrowotną strony (ew. członków rodziny), sprecyzowania zakresu żądanego umorzenia oraz złożenia oświadczenia przez stronę. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2009 roku pełnomocnik strony oświadczył, iż wniosek dotyczy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Do pisma dołączone zostało zaświadczenie o stanie zdrowia strony stwierdzające, iż choruje ona na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, kamicę nerkową i przerost prostaty, co wymaga systematycznego leczenia, dowody obrazujące wysokość opłat ponoszonych przez wnioskodawcę i jego żonę, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, za gaz, energię elektryczną i z tytułu czynszu oraz akt notarialny potwierdzający prawo współwłasności lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje strona, a nadto jej zestawienie stałych wydatków na kwotę 1 600 zł bez kosztów wyżywienia. Po przeprowadzeniu przez organ postępowania z urzędu - obejmującego zasięgnięcie informacji w przedmiocie korzystania przez stronę ze środków pomocy społecznej, posiadania majątku ruchomego i nieruchomego - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] maja 2009 roku odmówił umorzenia zadłużenia obejmującego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek i kosztów upomnienia wobec braku przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U Nr 141, poz. 1365). Jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych ( zatrudnionych pracowników ) jako nie podlegających umorzeniu zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych .

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając rozstrzygnięciu organu:

- naruszenie art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z istotnymi brakami formalnymi tj. brakiem uzasadnienia faktycznego, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w sytuacji, gdy nie występują okoliczności o którym mowa w art. 107 § 4 i 5 Kpa,

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niezgromadzenie przez organ całego materiału istotnego dla wyjaśnienia sprawy, a w związku z tym wydanie decyzji w oparciu o niepełny stan faktyczny,

- naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez niewłaściwe zastosowanie, które polegało na uznaniu, iż zobowiązany nie spełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Rozwijając w uzasadnieniu wniosku powołane zarzuty, pełnomocnik ponownie wywodził, iż nie bez znaczenia są wskazywane we wniosku okoliczności, które spowodowały powstanie zaległości, a które zważywszy na treść przepisu art. 7 Kpa organ powinien wziąć pod uwagę.

W związku z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy Zakład pismem z dnia [...] lipca 2009 roku wezwał pełnomocnika strony do dostarczenie tych dokumentów, które w świetle przepisów o ochronie danych osobowych nie mogą być pozyskane w postępowaniu przez Zakład tj. wszelkich aktualnych dokumentów dotyczących bieżących wydatków strony (np. opłata za czynsz, energię elektryczną, gaz, wodę, koszty leczenia, spłata kredytów itp.), aktualnych dokumentów potwierdzających zobowiązania krótko i długoterminowe oraz udokumentowanie ich spłaty (np. z tytułu zaległości w spłacie czynszu, opłat za zużycie energii elektrycznej, opłaty za gaz, zaległości w spłatach kredytów itp.), aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia w przypadku choroby wnioskodawcy lub członka jego najbliższej rodziny mającej istotny wpływ na sytuację materialną i finansową oraz ponowił

– prowadzone z urzędu - postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji majątkowej i finansowej A.P. w zakresie posiadanych wartościowych ruchomości, majątku nieruchomego oraz dochodów wnioskodawcy i jego małżonki prowadzącej z nim wspólne gospodarstwo domowe.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.- powoływanej jako: Kpa), w związku z art. 83 ust. 4, art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz. 74) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez jego Prezesa, z upoważnienia którego działał Dyrektor Oddziału, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] maja 2009 roku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stan zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na dzień wpływu odwołania wynosi na dzień ponownego rozpoznania sprawy na

- ubezpieczenie społeczne za okres czerwiec - grudzień 1999 , kwiecień 2000 - marzec 2001, maj 2001, marzec 2002 - maj 2003 w łącznej kwocie 11.025,86 zł, w tym finansowane przez płatnika składek 10.661 zł, a finansowane przez ubezpieczonych 364,86 zł.

- ubezpieczenie zdrowotne za okres lipiec – października 1999 , styczeń 2000 – wrzesień 2001 , listopad 2001 , marzec 2002 – maj 2003 w łącznej kwocie 2.532,02 zł, w tym finansowane przez płatnika składek 2.413,28 zł, a finansowane przez ubezpieczonych 118,74 zł.

- Fundusz i Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres czerwiec 1999 , październik 1999 , maj 2000 – sierpień 2000 , luty 2001 – sierpień 2001 , sierpień 2002 - maj 2003 w łącznej kwocie 537, 28 zł ( finansowane przez płatnika).

Wywiódł, iż w związku z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy strona nie przedłożyła nowych dowodów świadczących o zmianach w jej sytuacji majątkowej, osobistej czy zdrowotnej. Takich dowodów nie dostarczyło też uzupełniające postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ z urzędu. Organ ustalił, iż jedynym majątkiem nieruchomym wnioskodawcy jest prawo współwłasności lokalu mieszkalnego w którym strona zamieszkuje wraz z żoną, nie posiada samochodu ani innych wartościowych nieruchomości. Nie korzysta ze środków pomocy społecznej. Wnioskodawca wraz z żoną uzyskują z tytułu posiadanych praw do świadczeń emerytalnych dochód w wysokości 2 541,12 zł brutto. Deklarowane przez wnioskodawcę miesięczne wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i spłatą innych zobowiązań wynoszą średnio ok. 1 444, 93 zł, z czego wnioskodawca udokumentował ich ponoszenie jedynie na kwotę 502,9 zł. Wskazał na prowadzenie przez Zakład skutecznej egzekucji ze świadczenia emerytalnego wnioskodawcy w wysokości 328,36 zł miesięcznie oraz istnienie prawomocnej decyzji ustalającej wysokość zadłużenia strony i wystąpienie z wnioskiem do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisu zabezpieczenia hipotecznego na prawie własności lokalu mieszkalnego strony. Przytaczając regulacje wynikające z przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazujące na przypadki całkowitej nieściągalności uznał, iż żadna z jej przypadków w sprawie nie zachodzi. Przypadki wymienione w pkt 1-4a ust. 3 art. 28 ustawy nie dotyczą bowiem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nie zachodzą też okoliczności wskazane w pkt 5 i 6 dające podstawy do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych. Komornik sądowy prowadzi bowiem skuteczną egzekucję należności Zakładu, które dodatkowo zabezpieczone są wpisem hipoteki. Wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zauważył, że wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia, a mianowicie składek na ubezpieczenie społeczne płatników, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie, są zatem jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu takich składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Odnosząc wskazane przesłanki do indywidualnego przypadku zobowiązanego oraz mając na uwadze niedostarczenie przez wnioskodawcę nowych dowodów i dokumentów potwierdzających zmianę sytuacji materialnej od momentu wydania decyzji przez Zakład, organ uznał za prawidłową ocenę stanu faktycznego zawartą w decyzji z dnia [...] maja 2009 roku , dokonaną po analizie całego materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia sprawy. Wskazując na uzyskiwany przez małżonków P. stały miesięczny dochód

w kwocie 2.541,12 zł brutto organ stwierdził, iż rozważając okoliczności sprawy uwzględnił zarówno miesięczne wydatki udokumentowane ( 502,90 zł ) jak i te deklarowane ( 1. 444,93 zł ) związane z prowadzonym gospodarstwem domowym i spłatą innych zobowiązań ( koszty sądowe , spłata kredytu w [...]) stąd nie jest uprawniony zarzut odmówienia mocy i wiarygodności niektórym dowodom. Zdaniem organu, nie jest jednak do uwzględnienia stanowisko wnioskodawcy stawiające jego zobowiązania cywilnoprawne przed zobowiązaniami publicznoprawnymi. W ocenie Zakładu, wnioskodawca poza wskazaniem negatywnych konsekwencji spłaty zadłużenia oraz przyczyn jego powstania nie wskazał żadnych innych okoliczności na poparcie swojego wniosku, a dokonane ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, iż prowadzenie egzekucji i spłata zadłużenia pociągną zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie trudnej sytuacji zobowiązanego nie zostały udokumentowane żadne nowe okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, a dokonana ocena przez organ I instancji była prawidłowa. Rozpatrując wniosek w kontekście drugiej przesłanki organ wskazał, iż dotyczy ona sytuacji, których zaistnienie spowodowało, że płatnik składek bez swej winy znalazł się w trudnej sytuacji finansowej, poniósł straty materialne i opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przesłanka ta nie odnosi się do wnioskodawcy bowiem zaprzestał on już prowadzenia takiej działalności. Analizując trzecią z przesłanek umorzenia ( przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny ) organ wskazał, iż chodzi o sytuację, w której zobowiązany sprawuje bezpośrednią opiekę nad członkami rodziny, zaś sposób sprawowania tej opieki uniemożliwia mu jednocześnie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, a także sytuacje, w których choroba dotyczy samej osoby zobowiązanej, która to choroba uniemożliwia tej osobie pozyskiwanie środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia. Przesłanka ta nie jest spełniona w przypadku wnioskodawcy bowiem nie prowadzi on już działalności gospodarczej z której dochody przeznaczałby na zaspokojenie potrzeb życiowych, a schorzenia wnioskodawcy nie mają najmniejszego wpływu na wysokość osiąganych dochodów ( świadczenie emerytalne ).

Organ wywiódł, iż kierując się słusznym interesem społecznym i mając na względzie zabezpieczenie wypłat świadczeń dokonywanych przez Zakład brak było podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem każdego płatnika składek jest terminowe dokonywanie rozliczeń. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Dodatkowo zaznaczył, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Zgodnie z art. 7 Kpa Zakład ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny - co oznacza, iż rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ musi mieć na uwadze stan finansów publicznych, jak również musi dbać o przestrzeganie dyscypliny budżetowej państwa. Podkreślił, iż opłacenie składek jest obowiązkiem ustawowym i decyzja o umorzeniu nie może służyć akceptacji zachowań płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą świadomie dopuszczali do powstania zadłużenia. Prowadzenie własnej działalności gospodarczej powinno wiązać się z pełną świadomością obowiązków, które ciążą na przedsiębiorcy – płatniku w tym przede wszystkim obowiązku opłacania należności publicznoprawnych, a także konsekwencji wynikających z niezastosowania się do ustawowych obowiązków. Twierdzenia wnioskodawcy, iż prowadzona działalność gospodarcza miała charakter wyjątkowy, gdyż nie była działalnością standardową, nastawioną na osiąganie dochodu, a służyła zaspokojeniu potrzeb kulturalnych i z tego to tytułu zasługuje na specjalne traktowanie , nie stanowi przesłanki przemawiającej za udzieleniem ulgi w postaci umorzenia wnioskowanych zaległości. Podjęcie decyzji o prowadzeniu tego typu działalności gospodarczej nie zwalniało zobowiązanego z obowiązku uiszczania wymaganych składek na ubezpieczenia, gdyż wybór takiego rodzaju działalności był wyborem świadomym, a obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia dotyczy wszelkich form prowadzonej działalności gospodarczej i wynika z przepisów obowiązującego prawa. Reasumując Zakład uznał, iż uwzględnienie dokumentów przedłożonych przez stronę oraz własne ustalenia organu, nie dają podstaw do przyjęcia iż spełnione zostały przesłanki do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę. Podkreślił, iż jako instytucja publicznoprawna realizuje ważny interes społeczny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a środki finansowe, którymi dysponuje nie są własnością Zakładu, lecz instytucji, wobec których pełni rolę dysponenta lub instytucji na rzecz których ZUS pobiera i egzekwuje należne dochody publiczne. Ze środków tych dokonywana jest także wypłata świadczeń, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego zadania powierzone Zakładowi przez ustawodawcę wymagają, nie tylko rzetelnego i efektywnego, ale przede wszystkim zgodnego z prawem ich realizowania.

Jednocześnie wskazał na konieczność umorzenia w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa postępowania w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez tych ubezpieczonych, albowiem zgodnie z art. 30 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek, nie podlegają umorzeniu, co czyni postępowanie w tej części bezprzedmiotowym.

W skardze pełnomocnik A.P. wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie skarżącemu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres wskazany we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 roku, umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wobec zaskarżonej decyzji sprecyzował zarzuty analogiczne jak podniesione już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo wskazał, iż skarżący otrzymał decyzję z dnia [...] września 2009 roku bez 10 strony uzasadnienia , co narusza przepis art. 109 w zw. z art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Zarzucał iż organ błędnie przyjął, że nie zostały spełnione warunki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwalający na umorzenie w uzasadnionych przypadkach wskazanej w nim grupie podmiotów należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ma konstrukcję podobną do art. 7 Kpa w której obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r., II GSK 398/07). Zdaniem autora skargi ocena sytuacji materialnej dokonana przez organ nie uwzględniła całego materiału istotnego dla wyjaśnienia sprawy , interesu społecznego ani słusznego interesu skarżącego . W szczególności zarzucał, iż organ nie odniósł się w ogóle do okoliczności, jakie spowodowały powstanie zaległości w opłacaniu składek przez skarżącego, a które były podnoszone już we wniosku o umorzenie. Tymczasem skarżący działał w interesie społecznym na rzecz dzieci wymagających szczególnego wsparcia i pomocy. Prowadzona przez skarżącego działalność społeczna nie była nastawiona na osiąganie zysku, a co więcej znany był z tego, że nie korzystał z możliwości zarobkowych będąc w całej swojej postawie nastawionym na pomoc biednym dzieciom. Wskazane okoliczności winny być w sposób szczególny oceniane przez organ, mając na względzie interes społeczny. Skarżący stał bowiem przed dylematem czy wypełnić ciążący na nim nałożony przez Państwo obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, czy też przeznaczać środki na obiady dla dzieci z rodzin ubogich i patologicznych, Tym samym wyręczał on Państwo Polskie w obowiązku wynikającym z art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zakład natomiast, wydając zaskarżane decyzje nie zweryfikował tych okoliczności mimo, że postać skarżącego jest znana, mało bowiem jest w dzisiejszych czasach ludzi, którzy potrafią cudzą potrzebę przedłożyć nad swój interes. Obecnie sam skarżący jest osobą potrzebującą, chorującą, wymagającą leków, których nie może kupić także z powodu egzekucji z jego renty. Został przez aparat państwowy pozbawiony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie pełnomocnika skarżącego niniejsza sprawa przywołuje na myśl przypadek piekarza z Legnicy rozdającego pieczywo bezdomnym, któremu urząd skarbowy nakazał zapłatę VAT'u od darowizny, doprowadzając go tym samym do bankructwa. Jest to tym samym kolejny przypadek, w którym filantropia i działanie ze szlachetnych pobudek podlega de facto państwowym represjom. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo swobodnego uznania komu umarza zaległości, ale jeśli przedmiotowy przypadek nie kwalifikowałby się do takiego umorzenia musiałoby to oznaczać, że funkcja tego przepisu została całkowicie wypaczona. Z ostrożności procesowej należy wskazywał, że organ wydając decyzję odmawiającą umorzenia w całości składek skarżącemu, powinien był rozpatrzyć możliwość umorzenia ich w części np. w zakresie naliczonych odsetek, czego jednak nie uczynił. W chwili obecnej Zakład nalicza odsetki od niezapłaconych składek w wysokości przewyższającej dostępne na rynku możliwości inwestowania kapitału w obligacje czy lokaty pieniężne. W efekcie ZUS nalicza dziś skarżącemu odsetki w wysokości, której nie mógłby osiągnąć lokując już posiadane przez siebie pieniądze. Taka sytuacja jest w sposób ewidentny sprzeczna z zasadami sprawiedliwości społecznej i słusznym interesem obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak podana w zaskarżonej decyzji, dodatkowo akcentując, iż obowiązek uiszczania składek wiąże się z zasadą solidaryzmu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygniętej nią sprawy administracyjnej. Wskazania wymaga, iż sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie w przedmiocie żądań zgłaszanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. W ramach sprawowanej kontroli sądowoadministracyjnej działań organów administracji publicznej badana jest jedynie legalność tj. zgodność takich działań z prawem. Sąd administracyjny nie orzeka na zasadzie słuszności, a zasady współżycia społecznego nie znajdują zastosowania przy kontroli zaskarżonych aktów. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm. - przywoływanej jako: ppsa ). Ponadto wymaga podkreślenia, iż zakres kontroli sadowoadministracyjnej wyznaczony jest przepisem art. 134 § 1 ppsa co oznacza, iż sprawowana jest w ona w granicach danej sprawy, a sąd administracyjny ją sprawujący nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia była w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP wraz z kosztami pochodnymi w postaci odsetek i kosztów upomnienia. W ramach tak określonego przedmiotu kontroli wskazania przede wszystkim wymaga, iż obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne jest obowiązkiem o charakterze podstawowym. Ciąży na ubezpieczonym i płatniku składek. Wynika on z istoty systemu ubezpieczeń społecznych i podmiot objęty tym systemem nie może się od niego uchylać. Mogłoby to bowiem godzić w podstawy prawne takiego sytemu. Zasada obligatoryjności uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne doznaje wyjątku dającego możliwość umorzenia nawet całości nieuiszczonych składek w sytuacjach szczególnych. Rolą organu ubezpieczenia społecznego, powołanego do administrowania składkami na ubezpieczenie społeczne, dbania o stabilność i płynność systemu jest więc przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie rozważenie czy w świetle okoliczności podnoszonych przez stronę spełnione są warunki odstąpienia od zasady ogólnej ponoszenia ciężarów na ubezpieczenie społeczne ( vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2009 roku w sprawie II GSK 243/09 ).

Decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy. Taki ich charakter nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznaniowy charakter wskazanych decyzji nie oznacza przy tym, iż kognicja sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do oceny czy zostały zachowane warunki co do formy decyzji administracyjnej i przestrzegania zasad postępowania, wymagane przepisami Kpa. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 roku - III UZP 15/00 ( OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864 ) oraz wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 roku – II UK 241/05 ( OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203 ) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli co prowadzi do wniosku, iż do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności decyzji odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 lub 3a i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 roku w sprawie UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie, co oznacza możliwość badania przez sąd czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika. Również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziela dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 ustawy systemowej i przepisami rozporządzenia. Sformułowana w art. 7 Kpa ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych ( wyroki z dnia 21 lutego 2007 roku - II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 roku - II GSK 176/07, Lex nr 451167 ) co oznacza, iż przy ocenie decyzji zakładu Ubezpieczeń Społecznych sąd administracyjny powinien brać pod uwagę czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika i czy organ odmawiając umorzenia należności wykazał, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny ( wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 roku - II GSK 345/06, Lex nr 321267). Wskazania wymaga, iż przepis art. 28 ust. 1-3 ustawy systemowej dopuszcza możliwość umorzenia należności przez ZUS tylko w przypadkach określonych w jego ust. 3 pkt 1-6. Wyjątek od nich jest przewidziany w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być bowiem w uzasadnionych wypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b ustawy uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych" jako wytyczne dla aktu wykonawczego. Z tych powodów w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 roku przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one trzy przykładowe sytuacje. m.in. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy systemowej uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy więc ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. W tym tkwi istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek - pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności - nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne. W odniesieniu do nich umorzenie należności staje się jeszcze bardziej zasadne, jeżeli występuje stan całkowitej nieściągalności tego zadłużenia ( vide: wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 roku w sprawie II GSK 1045/08 ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostawało, iż status prawny skarżącego będącego – z racji prowadzonej działalności gospodarczej - ubezpieczonym i płatnikiem składek na własne ubezpieczenie społeczne uprawniał go do ubiegania się o umorzenie składek na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 i 3, a także ust. 3a i powoływanego rozporządzenia. Stan braku całkowitej nieściągalności w rozumieniu pkt 1-6 ust. 3 art. 28 ustawy systemowej nie był w postępowaniu przed organem ani w skardze kwestionowany. Istota sporu sprowadzała się zatem do oceny legalności odmowy umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisu art. 28 ust. 3 a w zw. z przepisami powoływanego już rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 roku.

W ocenie Sądu, kontrolowana w tym zakresie decyzja organu w świetle jej uznaniowego charakteru, nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie i w konsekwencji usunięcie z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej skargą decyzji podobnie zresztą jak i to zakończone decyzją z dnia [...] maja 2009 roku wolne było od wad mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W obu jego fazach skarżący reprezentowany był przez fachowego pełnomocnika. Organ wzywał go do przedstawienia okoliczności i dowodów mających wykazać zasadność złożonego wniosku, co pozostawało w zgodzie z uregulowaniem § 3 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania okoliczności powodujących, iż jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna skutkują niemożnością opłacenia należności bowiem powodowałoby to powstanie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Tym samym stanowiło to realizację zasad ogólnych z art. 8 i 11 Kpa. Nadto organ działał również z urzędu, prowadząc postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w zakresie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zakład zrealizował w ten sposób obowiązki ciążące na nim z mocy przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa, zapewniając również stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu w zakresie wynikającym z art. 10 Kpa ( pisma z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2009 roku skierowane do skarżącego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy ). Skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Nie przedstawił żadnych dowodów mających wpływ na odmienną ocenę dowodów niż dokonana w decyzji z dnia [...] maja 2009 roku. Zdaniem Sądu, również ocena materiału dowodowego zebranego w zakresie dostatecznym do wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie, a dotyczącym stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (wysokość dochodów skarżącego i jego żony pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie i ponoszonych wydatków deklarowanych jak i udokumentowanych) była trafna, nie przekraczając granic swobody wyznaczonej przepisem art. 80 Kpa. Zasadny i mieszczący się w granicach swobody przyznanej organowi pozostawał wniosek, iż egzekucja zaległości składkowych, prowadzona przez Zakład ze stałego dochodu skarżącego (świadczenie emerytalne) nie skutkuje sytuacją niemożności ich spłaty ze względu zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Jest to stanowisko zasadne również w kontekście twierdzenia skarżącego, iż w okresie prowadzenia działalności nie osiągał dochodu, a rodzina jego utrzymywała się z dochodu żony podczas gdy aktualnie oboje małżonkowie osiągają stały dochód. Zasadne było też było uznanie w okolicznościach sprawy, iż nie występują żadne okoliczności wyjątkowe pozwalające uznać sytuację skarżącego za szczególny przypadek uzasadniający umorzenie. Ocena materiału dowodowego znalazła swe odbicie w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi przepisu art. 107 § 3 Kpa. Ze wskazanych względów za pozbawione merytorycznej doniosłości uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 , 77 § 1 i 7 Kpa.

Zarzut niedoręczenia skarżącemu 10-tej strony uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a tym samym naruszenia art. 109 w związku z art. 104 i 107 § 1 i 3 Kpa nie został udokumentowany. Jak wynika z akt administracyjnych profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie sygnalizował organowi faktu otrzymania niepełnego uzasadnienia decyzji ani nie wnosił o nadesłanie jej w kompletnej formie. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż podnoszony w skardze fakt miał istotnie miejsce, to miał charakter "technicznego" uchybienia organu. Nastąpił już po wydaniu decyzji i nie mógł mieć wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie można też przyjąć, iż z tego powodu nie doszło do wejścia do obrotu decyzji z dnia [...] września 2009 roku ze względu na jej niedoręczenie jedynej stronie postępowania (art. 109 Kpa) a tym samym jej nieistnienia w obrocie. Treść wywodów organu zawartych na 10 stronie uzasadnienia decyzji sprowadza się do wskazania obowiązków organu odwoławczego wynikających z art. 136 i 138 Kpa oraz jego działań wobec skarżącego podjętych w toku tego etapu postępowania.

Zasadniczy zarzut skargi, podobnie jak i uprzedniego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sprowadzał się do twierdzenia, iż organ, rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie nie rozważył istotnej okoliczności jaką wg strony skarżącej miały być przyczyny powstania zaległości składkowych i nie uznał jej jako uzasadniającej umorzenie czym naruszył słuszny interes strony i interes społeczny. Wbrew wywodom strony organ do tej okoliczności w zaskarżonej decyzji odniósł się rozważając czy stanowi ona podstawę do umorzenia. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż przyczyny powstania zaległości składkowych nie mogły stanowić okoliczności uzasadniającej udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległości składkowych. Przed wszystkim wskazania wymaga, iż sprecyzowane w rozporządzeniu zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne realizując wytyczne z art. 28 ust. 3b ustawy systemowej, wskazują otwarty katalogu przypadków w których umorzenie może nastąpić. Tym samym ważny interes zobowiązanego jest już realizowany poprzez charakter przykładowo wskazanych przypadków w których dopuszczalne jest umorzenie. Nie mieszczą się w nich w istocie okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą. Nawiązać w tym miejscu należy do omówionego na wstępie charakteru obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Tymczasem argumentacja skarżącego sprowadza się do przypisania sobie prawa zanegowania ustawowego obowiązku opłacania składek i dania pierwszeństwa innym priorytetom. Nie negując szlachetnych pobudek i celów jakimi kierował się skarżący podejmując działalność gospodarczą należy wskazać, iż ten rodzaj aktywności społecznej rodził po jego stronie określone obowiązki np. w postaci opłacania składek, które służyły przecież zwiększaniu okresów składkowych, mających wpływ na wymiar jego przyszłego świadczenia emerytalnego. Działalność gospodarcza ze swej istoty nastawiona jest na uzyskiwanie dochodu, będąc jednocześnie obarczona ryzykiem ponoszenia strat. Skoro skarżący nie podejmował jej z zamiarem uzyskiwania dochodu mógł skorzystać z innej formy prowadzenia działalności charytatywnej, nie obarczonej obowiązkiem ponoszenia ciężarów na ubezpieczenie społeczne. Uznanie za skarżącym, iż wskazywane przez niego okoliczności stanowiły podstawę do umorzenia należności pozostawałoby w sprzeczności z interesem ogółu ubezpieczonych dla którego decydujące znaczenie ma stabilność systemu ubezpieczeń społecznych. Z tych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie trzeci z zarzutów podnoszonych w skardze.

Odnośnie zarzutu nierozważenia przez organ możliwości umorzenia samych odsetek to wskazać należy, że organ rozpoznał sprawę zgodnie z wnioskiem strony. Podkreślenia też wymaga, iż decyzja odmawiająca umorzenia nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Oznacza to, iż wniosek o umorzenie należności z tytułu składek czy odsetek od zaległych składek może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów zobowiązany może wystąpić do ponownie z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie ulgi w postaci umorzenia czy to składek, czy należności od nich pochodnych.

W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji. Zważywszy na wynik sporu brak było podstaw do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania sądowego bowiem ich zwrot przysługuje skarżącemu wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi ( art. 200 ppsa ).