Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 146/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu; 2. F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 171/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 5 marca 2020 r. nr 1/2020/KO w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu na rzecz P. S.A. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od F. Sp. z o.o. w W. na rzecz P. S.A. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 171/20, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w P. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z 5 marca 2020 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA zostały wywiedzione zarówno przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu, jak i przez uczestnika postępowania F. Sp. z o.o. w W.

Dyrektor Opolskiego OW NFZ w Opolu we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie od skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach) poprzez uchylenie decyzji administracyjnej Dyrektora OOW NFZ w wyniku nieprawidłowego i dowolnego przyjęcia, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie stawianych zarzutów, tj. zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, oceny certyfikatu oraz oceny warunku procentowego udziału zespołów ZTM w składzie 3-osobowym. Sąd nie wskazał jednak na czym owo naruszenie by polegało i że wyczerpywało ono cechy "istotności" naruszenia i jego wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy bowiem, że wpływanie w sposób istotny na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd pierwszej instancji nie wskazał w szczególności w jaki sposób nieudostępnienie danych dotyczących personelu (które de facto stanowi informacje obejmujące dane osobowe, a zatem nie podlegającego zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury – udostępnieniu) – a tego zgodnie z uzasadnieniem dotyczy główny zarzut Sądu pierwszej instancji, doprowadziło do wydania przez Dyrektora OOW NFZ decyzji oddalającej odwołanie skarżącego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c) p.p.s.a. w zw. art. 73 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach – polegające na przyjęciu, że Dyrektor NFZ uwzględnił zastrzeżenie przez oferenta danych w ofercie konkursowej, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, bez uprzedniej weryfikacji, czy informacje te stanowiły faktycznie tajemnicę przedsiębiorstwa. Tymczasem Dyrektor OOW NFZ nie przeprowadza postępowania konkursowego, prowadzi je komisja konkursowa powołana przez Dyrektora, zgodnie z art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Komisja działała zaś na podstawie przepisów prawa oraz zarządzenia Prezesa NFZ Nr 18/2017/DSOZ, które to przepisy wszystkim oferentom w równym zakresie zapewniało możliwość zastrzeżenia poufności przekazanych w ofercie informacji;

2. art. 135 ustawy o świadczeniach – polegające na pominięciu przez Dyrektora OOW NFZ zarzutów podnoszonych w toku postępowania konkursowego przez skarżącego była okoliczność, że drugi z oferentów nie posiada dostatecznej liczby osób, z odpowiednimi uprawnieniami, aby zapewnić prawidłowe wykonanie świadczeń, gdy tymczasem skarżący takiego zarzutu nie formułował w toku postępowania konkursowego, a dopiero na etapie postępowania administracyjnego;

3. art. 135 ustawy o świadczeniach – polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący występował o udostępnienie mu oferty F. Sp. z o. o., gdy tymczasem w toku prowadzonego przez Dyrektora OOW NFZ postępowania administracyjnego skarżący nigdy nie wystąpił z takim wnioskiem;

4. art. 135 ustawy o świadczeniach – poprzez przyjęcie, że Dyrektor OOW NFZ winien szczególnie rozważyć, czy zakres tajemnicy przedsiębiorstwa w tej konkretnej sprawie, nie ma na celu wyłącznie uniemożliwienia skarżącemu własnej weryfikacji oferty złożonej drugiego oferenta, a w konsekwencji ustalenia, czy ilość punktów przyznana przez komisję jest prawidłowa, gdy tymczasem skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nigdy nie podejmował prób zapoznania się z ofertą drugiego z oferentów. Skarżący zapoznał się z ofertą drugiego z oferentów, w zakresie w jakim nie była objęta zastrzeżeniem poufności w drodze dostępu do informacji publicznej. Niemniej nawet w tym postępowaniu, jak wynika z protokołu przeglądania akt, skarżący nie wnosił zastrzeżeń co do wyłączenia jawności części z oferty drugiego z oferentów;

5. art. 134 ustawy o świadczeniach – poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do naruszenia zasady równego traktowania oferentów oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie zasad uczciwej konkurencji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

6. art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie kryterialne) poprzez przyjęcie, że certyfikat przedkładany przez skarżącego został zaktualizowany a okoliczność, że złożony został po dacie składania ofert spowodowany został przez "błąd" jednostki certyfikującej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Drugą ze skarg kasacyjnych w rozpoznawanej sprawie wniósł uczestnik postępowania F. Sp. z o.o. w W., zaskarżając wyrok WSA w całości oraz domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi P. S,A, w P. na decyzję Dyrektora OOW NFZ z 5 marca 2020 r., nr 1/2020/KO, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa dokonane przez oferenta może być uznane za zbyt szerokie i prowadzić do braku możliwości pełnej weryfikacji ofert przez innych oferentów, podczas gdy wykładnia przepisów pozwalających na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winna obejmować także treść Zarządzenia Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Biul.Inf.NFZ z 2017 r., poz. 18), wydanego na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach, w konsekwencji czego skorzystanie przez oferenta z przyznanych mu na mocy obowiązujących w postępowaniu konkursowym przepisów nie może zostać uznane za niedozwolone i prowadzące do ograniczenia zasady jawności ofert;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów, podczas gdy w postępowaniu konkursowym Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert według jednolitych zasad obowiązujących obydwu świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, a w sprawie nie zostały wykazane by organ przyjął inne wymogi lub kryteria wobec któregokolwiek z oferentów, stąd wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazane przepisy prawa materialnego nie mogły zostać naruszone;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 33a ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż w sytuacji, w jakiej ustawa o świadczeniach zawiera wyłącznie definicję transportu sanitarnego, przedłożony przez oferenta – P. S.A. w P. mógł odnosić się do świadczeń realizowanych przez Zespół Transportu Medycznego, podczas gdy przepisy Załącznika nr 3 cz. 1 lp. 51 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.) oraz przepisy Załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 173 ze zm.) – które zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu naruszone przez ich niezastosowane – rozróżniają pojęcie transportu sanitarnego od transportu medycznego, w konsekwencji czego brak było podstaw do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, jakoby kwestia certyfikatu posiadanego przez P. w P. nie została dostatecznie wyjaśniona. Powyższe doprowadziło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 6 rozporządzenia kryterialnego poprzez niezastosowanie i brak ustalenia, że kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania można uznać za spełniony w przypadku, w jakim przedmiot postępowania konkursowego jest tożsamy z przedmiotem certyfikatu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 16 lit. b) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 832 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie zmieniające) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że warunek wskazany we wskazanym przepisie nie określa, aby udział Zespołów Transportu Medycznego miał stanowić 100%, podczas gdy kryterium jakości określa procentowy udział Zespołów Transportu Medycznego realizujących świadczenia w składzie 3-osobowym, w tym przez dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dla danego zakresu w postępowaniu. Zatem w przypadku postępowania o udzielenie świadczeń przez Zespół Transportu Medycznego dotyczącego funkcjonowania wyłącznie jednego Zespołu Transportu Medycznego, warunek winien być uznany za spełniony wyłącznie w przypadku zapewnienia obsady trzyosobowej Zespołu Transportu Medycznego przez cały czas realizacji świadczeń. Powyższe przesądza o braku podstaw do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, jakoby skarżący zapewnił zadeklarowaną obsadę ZTM, co miało wpływ na wynik sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną oceną stanu faktycznego, w zakresie określonym w punktach 1.1. do 1.4.;

2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi P. S.A. w P. na decyzję Dyrektora OOW NFZ z dnia 5 marca 2020 r., nr 1/2020/KO oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak było podstaw do jej uchylenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, jakoby organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz w stopniu niewyczerpującym zebrał i rozstrzygnął materiał dowodowy, podczas gdy organ w sposób wszechstronny i wystarczający do wydania decyzji wyjaśnił okoliczności sprawy, w tym dokonał weryfikacji oceny ofert przeprowadzonej w postępowaniu i odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, w konsekwencji czego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, jakoby zostały naruszone przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, podczas gdy organ przeprowadził postępowanie w sposób zapewniający proporcjonalność, bezstronność i równe traktowanie stron, a wbrew uznaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu brak było podstaw do występowania do jednostki certyfikującej o wyjaśnienie treści certyfikatu złożonego przez P. S.A. w P., jako że jego treść i daty wystawienia nie budziły w sprawie wątpliwości, a postępowanie zostało przeprowadzone przez organ w sposób wszechstronny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, brak uzasadnienia uznanych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania, a także brak jednoznacznego i konkretnego wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie, w tym w zakresie oceny materiału dowodowego, pomimo zarzucenia naruszeń w zakresie przeprowadzenia postępowania, podczas gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do wyjaśnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest do wskazania czynności, jakie organ winien podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a braki w tym zakresie uniemożliwiają realizację wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne skarżąca spółka wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skarg kasacyjnych nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie mogły prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że sprawa niniejsza została skierowana zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA do rozpoznania w tym trybie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Zdaniem składu orzekającego NSA, z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 p.p.s.a. Zakres kontroli instancyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji sprowadzał się więc do oceny zasadności sformułowanych przez strony skarżące kasacyjnie zarzutów i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Obie skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając skargi kasacyjne w granicach zakreślonych sformułowanymi w nich zarzutami, stwierdzić należy, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów w obu skargach kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie i komplementarny charakter powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie jednak podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, powinna ona – w świetle art. 176 p.p.s.a. – czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd ze wskazaniem, na czym zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń NSA jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcję (por. wyroki NSA z: dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów skarg kasacyjnych należy podnieść, iż zamierzonego skutku nie mogły przynieść - w związku z powyższymi uwagami - zarzuty skargi kasacyjnej organu zawarte w punktach I.2 oraz II. 2–5 jej petitum, z uwagi na fakt, iż autor nie wskazał jednostek redakcyjnych przepisów art. 134 i art. 135 ustawy o świadczeniach oraz art. 73 k.p.a., które to przepisy zawierają kilka jednostek redakcyjnych (odpowiednio ustępów lub paragrafów). Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, które z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego zostały, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszone przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania tych zarzutów kasacyjnych. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów.

Podobnie, zarzuty pkt 2.1– 2.3 skargi kasacyjnej uczestnika postępowania nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, a to z uwagi na fakt, iż autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów sformułowanych we wskazanych punktach petitum skargi kasacyjnej i jaki był związek tego naruszenia z wydanym rozstrzygnięciem. Brak wskazania relacji pomiędzy naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej. W tym zakresie podkreślić należy, że skutecznym zarzutem naruszenia przepisów postępowania może być tylko taki, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wprost odwołuje się do tak sformułowanej przesłanki. Nie wszystkie zatem naruszenia prawa procesowego mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto wpływ ten musi wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną, nie zaś Sąd II instancji.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych należy przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniach skarg kasacyjnych została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skarg kasacyjnych pozostaje w związku funkcjonalnym i sprowadza się do trzech spornych kwestii: 1) zastrzeżenia przez uczestnika postępowania szeregu istotnych informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, 2) posiadania przez skarżącą spółkę certyfikatu jakości, 3) niespełnienia przez skarżącą warunku procentowego udziału Zespołu Transportu Medycznego.

Dokonując analizy pierwszego obszaru, na tle którego zasadził się spór w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że zarzuty odnoszące się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ naruszył zasady jawności (art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach) nie są uzasadnione.

Z art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że co do zasady informacje zawarte w ofertach składanych przez świadczeniodawców w postępowaniach konkursowych o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być ujawnione podmiotom konkurującym, w szczególności przez umożliwienie im wglądu do tych ofert. Z zakresu jawności ustawodawca wyłączył jedynie informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę składającego daną ofertę (art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Ponieważ - zgodnie z tym przepisem - zastrzeżenie określonych informacji może dotyczyć wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, należy ze szczególną ostrożnością odnosić się do dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia informacji objętych ofertą i starannie zbadać, czy celem zastrzeżenia jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, czy też próba uniemożliwienia dokonania przez podmiot konkurujący pełnej oceny i weryfikacji oferty innego świadczeniodawcy. Wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, iż zastrzeżenie informacji, stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, winno być zweryfikowane przez organ, znajduje ugruntowane potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 2028/18, z dnia 7 marca 2019 r. II GSK 130/17, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II GSK 290/18, z dnia 25 maja 2017 r., II GSK 2394/15, z dnia 17 listopada 2015 r., I OSK 2130/14, z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13). W sytuacji, gdy oferent domagał się ujawnienia oferty konkurującego świadczeniodawcy, a następnie zgłosił zarzuty dotyczące zakresu zastrzeżonych informacji, tak jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ powinien szczególnie wnikliwie odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Bezkrytyczne uznanie zastrzeżenia informacji, dokonanego przez potencjalnego świadczeniodawcę, mogłoby w konsekwencji doprowadzić do utajnienia niemal wszystkich informacji zawartych w ofercie, co z kolei podważałoby zasadę jawności, określoną w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Nadmierne zastrzeżenie informacji o ofercie, wskutek zbyt szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorcy, oznaczałoby, że konkurujący świadczeniodawca faktycznie zostałby pozbawiony możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszała zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.

Z uwagi zatem na fakt kwestionowania przez podmiot konkurencyjny w toku postępowania odwoławczego zakresu zastrzeżonych przez konkurującego z nim świadczeniodawcę informacji, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że objęcie tajemnicą przedsiębiorcy określonych informacji winno zostać zweryfikowane przez organ, który nie mógł poprzestać na bezkrytycznym przyjęciu zakresu zastrzeżeń, lecz winien zbadać, czy celem zastrzeżenia była ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, czy też próba uniemożliwienia dokonania przez podmiot konkurujący pełnej oceny i weryfikacji oferty.

Za prawidłowe NSA uznał również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez nieustalenie w sposób jednoznaczny, czy w toku postępowania konkursowego został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, statuujący zasadę równego traktowania wszystkich oferentów oraz uczciwej konkurencji, a w konsekwencji czy naruszono interes prawny odwołującego się świadczeniodawcy (art. 152 ustawy o świadczeniach).

Równe traktowanie, w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powiązane jest z oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, przy czym istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń. Organ, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie może ograniczyć się do przedstawienia punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach ocen. Organ ma bowiem obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów. Tylko wtedy organ może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., II GSK 1293/15).

Skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie w sprawie zawarcia umowy, w którym to - na zasadzie konkurencji ofert - dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takiej umowy, co z kolei wymaga oceny oraz porównania ofert biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu dokonującego kontroli zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12). Innymi słowy, ocena wszystkich oferentów powinna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji rozpatrującej wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak aby można było ocenić, czy organ równo traktował oferentów, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia decyzji organu powyższe nie wynika. Organ nie wyjaśnił dlaczego uwzględnił zastrzeżenia szeregu istotnych informacji przez uczestnika postępowania jako tajemnicy przedsiębiorstwa i czy mogły one zostać zastrzeżone w tak szerokim zakresie, tj. nie wskazał dlaczego uznał, że: wykaz personelu, podwykonawców, pojazdów, pomieszczeń, miejsc udzielania świadczeń z danymi indentyfikacyjnymi, obejmujący także miejsca udzielania świadczeń przez podwykonawców, ofertę w zakresie liczby i ceny przedmiotu postępowania i miejsca udzielania świadczeń, harmonogram udzielania świadczeń, harmonogram pracy personelu lub jego dostępność godzinową, mogą zostać uznane jako tajemnica przedsiębiorstwa i w tym zakresie uniemożliwić skarżącej spółce weryfikację rozstrzygnięcia konkursu. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń.

Za skuteczne nie mogły również zostać uznane zarzuty naruszenia art. 148 ust. 1 w zw. z § 6 rozporządzenia kryterialnego poprzez błędne przyjęcie, że certyfikat przedkładany przez skarżącą został zaktualizowany, a okoliczność, że złożony został po dacie składania ofert, spowodowana została przez "błąd" jednostki certyfikującej.

W myśl art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert, w tym m.in. według kryterium jakości – szczegółowe kryteria wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określa rozporządzenie kryterialne.

Według załącznika nr 16 rozporządzenia kryterialnego – zawierającego wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny – kryterium "jakość", kategoria "ocena zewnętrzna" wskazuje jako oceniany warunek "certyfikat ISO 9001 systemu zarzadzania jakością".

Poza sporem pozostaje też, że zgodnie z § 6 pkt 3 powołanego rozporządzenia kryterialnego, kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania, jest spełnione, jeżeli certyfikat jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania, posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu "E." i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

W rozpoznawanej sprawie – w świetle treści dokumentu załączonego do akt – nie jest kwestionowane, że przedłożony wraz z ofertą certyfikat został sporządzony przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania, posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji, a zatem przez powołany do tego organ w zakresie jego działania. Certyfikat ten został opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej – tym samym nie ma również podstaw by negować formę dokumentu.

Problematyczne pozostaje to, czy certyfikat przedłożony przez skarżącą spółkę uwzględniał świadczenia udzielane przez Zespół Transportu Medycznego, a w konsekwencji, czy skarżąca w dacie składania oferty posiadała właściwe uprawnienia.

W tym miejscu należy zauważyć, na co słusznie również zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż przepis art. 5 pkt 33a ustawy o świadczeniach zawiera definicję tylko transportu sanitarnego. Trafne jest przy tym twierdzenie organu, że świadczenia w postaci transportu sanitarnego i transportu medycznego stanowią dwa odrębne świadczenia realizujące inne cele, a odpowiednie uprawnienia potwierdzane są w obu przypadkach właściwym certyfikatem, wydawanym przez odpowiednią jednostkę certyfikującą.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wraz z ofertą przedłożyła wydany 12.08.2019 r. certyfikat uwzględniający udzielenie świadczeń "transport sanitarny". W toku postępowania konkursowego skarżąca sześciokrotnie przedłożyła aktualizację certyfikatu. Ostatnia wersja została złożona w oryginale w obecności komisji konkursowej – co potwierdza organ w skardze kasacyjnej. Zaktualizowany dokument zawiera adnotację o przyznaniu skarżącej certyfikatu jakości zarządzania w zakresie świadczeń "transport medyczny" z datą od 12.08.2019 r. Skarżąca spółka w toku postępowania konkursowego wskazywała na błąd jednostki wydającej certyfikat w pierwotnym brzmieniu, polegający na tym, że jednostka certyfikująca omyłkowo wpisała "transport sanitarny" zamiast "transport medyczny" w ramach certyfikowanych usług skarżącej. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż zaktualizowana, ostatnia wersja certyfikatu została sporządzona w innej dacie wydania (14.02.2020 r.) względem pierwotnego dokumentu (12.08.2019 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że wyjaśnienie kwestii posiadania przez skarżącą w dacie składania oferty stosownego certyfikatu, może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie konkursu. Tym samym prawidłowo został uwzględniony zarzut skarżącej sformułowany w skardze do WSA, dotyczący przekroczenia przez organ granic prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.). Skoro bowiem przedstawione okoliczności podważały domniemania co do zakresu udzielonych skarżącej uprawnień nadanych certyfikatem, a przede wszystkim co do jego zgodności ze stanem faktycznym odnośnie do spełnienia przez oferenta punktowanego kryterium jakości, komisja konkursowa powinna w postępowaniu konkursowym zweryfikować rzeczywisty zakres i treść certyfikatu w drodze wywiadu w jednostce certyfikującej. Analogiczne uprawnienia w zakresie przedmiotowej weryfikacji przysługiwały Dyrektorowi OOW NFZ już po wniesieniu odwołania przez skarżącą.

Tak więc, mimo wywodów zawartych w uzasadnieniach skarg kasacyjnych, w pełni należy podzielić stanowisko WSA, iż nie można na równi traktować podmiotu nieposiadającego w ogóle certyfikatu dla "transportu medycznego", z podmiotem, który takowy posiada już w dacie składania oferty, a jedynie na skutek błędu jednostki wydającej ten dokument, nie mógł go w ww. dacie przedłożyć.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni kryterium "Jakości" w kategorii 2 "Personel" – § 1 pkt 16 lit. b) rozporządzenia zmieniającego – trzeba wskazać, że zgodnie z tym przepisem procentowy udział Zespołów Transportu Medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, w tym przez dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych wynosi co najmniej 51%. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca spółka warunek ten spełniła, wskazując jako trzeciego członka zespołu (w wymiarze co najmniej 51%) kierowcę. Nie można uznać za prawidłową interpretację przyjętą przez organ, że aby uzyskać 11 pkt – w przypadku gdy oferent wystawi tylko jeden zespół – zespół ten w 100% czasu pracy musi zapewnić 3-osobowy skład. Takie rozumienie w konsekwencji prowadziłoby do przyjęcia, że udział Zespołu Transportu Medycznego stanowi 100 % – co jest niezasadne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku są jasne i jednoznaczne, a zatem poddają się kontroli instancyjnej. WSA w treści uzasadnienia wskazał również szczegółowo jakich uchybień dopuścił się organ, przy czym - wobec przedstawionej powyżej argumentacji - nie zachodzi potrzeba powtarzania w tym miejscu dostrzeżonych przez Sąd I instancji naruszeń skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze, iż żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się usprawiedliwiony i zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na każdą ze skarg kasacyjnych w terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a.