Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 371/22 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...], czerwca 2022 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 371/22, oddalił skargę R.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną w postępowaniu wznowieniowym, którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie B. pozwolenia na budowę budynku świetlicy wiejskiej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] w G.

Istotne okoliczności sprawy, w których wydany zastał zaskarżony wyrok przedstawiają się następująco:

Starost S. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie B. pozwolenia na budowę budynku świetlicy wiejskiej wraz z towarzyszącą infrastrukturą (instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, elektryczną z przyłączem zalicznikowym energii elektrycznej) w zabudowie usługowej na działce nr [...] w miejscowości G.

Skarżący R.S., właściciel działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, na których zlokalizowany jest zabytkowy zespół dworsko-parkowy, wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2020 r. Po wznowieniu postępowania, Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] grudnia 2020 r. przyjmując, że wskazana podstawa wznowienia nie zachodzi, gdyż skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wskazaną decyzją, albowiem nieruchomości, których jest właścicielem, mimo że są usytuowane w sąsiedztwie inwestycji, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego ogranicza się – jak przyjęto – do działki nr [...]. Stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie niewystępowania podstawy wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podzielił także organ odwoławczy, który, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2022 r.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że sam fakt dysponowania własnością nieruchomości sąsiadującej z działką zainwestowaną, nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że właścicielowi przysługuje przymiot strony. Niezbędne jest bowiem wykazanie wynikających z przepisów prawa ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości, w tym jej zabudowy. Skarżący nie powiązał swojego subiektywnego przekonania o statusie strony z przepisem prawa materialnego pozwalającym uznać, że przysługuje mu interes prawny, albowiem planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość godząc w konkretne uprawnienia do jej zagospodarowania. Nie zaistniała zatem przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego zasadnie odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do przepisów, z których skarżący wywodził interes prawny, tj. art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego oraz art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840), zwanej dalej u.o.z., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby realizacja przedmiotowej inwestycji ograniczała go w korzystaniu z jego nieruchomości, pobieraniu pożytków, dochodów, rozporządzaniu nieruchomością. W kwestii, czy obiekt świetlicy wiejskiej będzie negatywnie wpływał na wpisany do rejestru zabytków zespół dworsko-parkowy w G. wypowiedział się zaś Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, udzielając w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. zgody na realizację świetlicy.

W skardze kasacyjnej R.S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez błędną, zawężającą wykładnię pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i pominięcie dotychczasowej interpretacji tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. interpretacji zakładającej, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę nie tylko oczywiste i przyszłe naruszenie, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń - zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie, co doprowadziło do oczywistego naruszenia prawa i w konsekwencji wydania zaskarżonego wyroku;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przyjęcie, że jedyną stroną w tym postępowaniu był inwestor, podczas gdy prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno prowadzić do wniosku, że stroną postępowania jest również skarżący.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego, pomimo wykazania, że decyzja została wydana z pominięciem strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego, pomimo dokonania przez organ błędnej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co zostało wykazane w skardze skarżącego, a w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia decyzji organu odwoławczego, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Poddana w niniejszej sprawie sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z [...] czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z [...] kwietnia 2022 r., stanowi wynik zainicjowanego wnioskiem skarżącego kasacyjnie R.S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z [...] grudnia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku świetlicy wiejskiej wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości G. Skarżący, powołując się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdził, że posiadał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę świetlicy wiejskiej i bez swojej winy w tym postępowaniu nie brał udziału, pomimo tego, że jego nieruchomości składające się na jeden kompleks dworsko – parkowy, objęty ochroną konserwatorką, bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji. Rozstrzygając przedmiotową kwestię, organy administracji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania, zweryfikowały istnienie wskazywanej przez skarżącego podstawy wznowieniowej i doszły do przekonania, że w okolicznościach sprawy podstawa ta nie zachodziła.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena legalności powyższych decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest dotknięta uchybieniami wskazanymi w skardze kasacyjnej, które mogłyby podważyć jej trafność.

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, koncentrują się wokół kwestii statusu skarżącego jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę świetlicy wiejskiej na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomościami skarżącego. W takiej sytuacji dla zachowania przejrzystości wywodu należało łącznie odnieść się do sformułowanych zarzutów według kryterium przedmiotowego, a nie według ich kolejności w skardze kasacyjnej.

Normatywną podstawą ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, jest przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Według powołanych przepisów, w brzmieniu, które miało zastosowanie przy wydawaniu decyzji Starosty S. z [...] grudnia 2020 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego o obszarze oddziaływania obiektu, możemy mówić tylko w stosunku do terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, jeżeli przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, tego terenu związane z tym obiektem. Z tego wynika, że nie każde oddziaływanie obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu może mieć wpływ na to, że teren ten będzie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego. Znaczenie ma tylko takie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które wyraża się w ograniczeniu zagospodarowania, w tym zabudowy, stosownie do zidentyfikowanych, odrębnych przepisów prawa. Zatem sama tylko potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął, że niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Jeśli z przepisów odrębnych wynika, że w razie istnienia takiego obiektu budowlanego, jak projektowany, na terenie sąsiedniej, w stosunku do terenu inwestycji, nieruchomości obowiązywać będą wynikające z tych przepisów ograniczenia w jej zagospodarowaniu, w tym zabudowy, to jej właściciela należy zaliczyć do kręgu stron postępowania. Zadaniem organów administracji określających krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz weryfikujących podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem analiza tych przepisów prawa, które, ze względu na specyfikę projektowanej inwestycji (funkcję, formę, konstrukcję, usytuowanie projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne) oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej, przewidują ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości sąsiednich.

Kontekst historyczny przepisu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, uwzględniający jego zmianę dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zmierzającą do ograniczenia dowolności i uznaniowości organów przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę, przywołany przez Sąd a quo, potwierdza prawidłowość dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tych przepisów w niniejszej sprawie. Nie potwierdziły się zatem zarzuty kasacyjne naruszenia przez organy i Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Prawidłowa wykładnia powyższych przepisów wyznaczyła zakres faktów relewantnych dla rozpoznania sprawy. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym dołączone akta postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z projektem budowlanym oraz całą dokumentacją projektową, pozwoliły na taką charakterystykę inwestycji w postaci świetlicy wiejskiej wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w G., która umożliwiła weryfikację interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w zakończonym postępowaniu o pozwolenie na jej budowę oraz ocenę wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzekające w sprawie organy poczyniły na podstawie tej dokumentacji wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odnośnie rodzaju i funkcji budynku, jego parametrów oraz sposobu usytuowania na działce zainwestowanej w kontekście otaczającego sąsiedztwa. Ustalenia te posłużyły za punkt wyjścia do weryfikacji tych przepisów odrębnych, które w niniejszej sprawie miały zastosowanie dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Podkreślić należy, że projekt budowlany jest podstawowym źródłem informacji o inwestycji i jej charakterystyce, z którego skorzystanie jest nieodzownym elementem procesu ustaleń w zakresie jej wpływu na otoczenie. W konsekwencji, posłużenie się przez organy informacjami o inwestycji zawartymi w projekcie budowlanym po pierwsze, nie stanowi uchybienia rzutującego na ocenę legalności kontrolowanych decyzji, a po drugie, nie świadczy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, o tym, że ustalenie obszaru oddziaływania świetlicy przez organy nie miało charakteru samodzielnego, ale było wynikiem bezrefleksyjnego zaakceptowania stanowiska projektanta zawartego w projekcie. Zarzutom tym przeczy treść uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji.

Z zatwierdzonego projektu wynika, że obejmuje on budowę parterowej świetlicy wiejskiej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie usługowej, mającej służyć do spotkań wiejskich i wypoczynku mieszkańców. Budynek świetlicy, o wysokości 5,52 m, składać ma się z 4 kontenerów o wymiarach 2,44 x 8,0 x 2,8. Projekt zagospodarowania inwestycji pozwolił na określenie usytuowania budynku świetlicy względem nieruchomości sąsiednich, w tym względem granicy działki skarżącego kasacyjnie nr [...] w odległości około 45 m. W projekcie wskazano również, że ze względu na charakter, program użytkowy, wielkość i sposób posadowienia budynku świetlicy nie będzie on negatywnie oddziaływał na otoczenie, w tym rzeźbę terenu i zieleń, generował immisji pośrednich (hałas, wibracje, promieniowanie, czy inne zakłócenia), a jego eksploatacja nie będzie powodowała jakichkolwiek utrudnień w użytkowaniu działek sąsiednich, w tym zapewnione zostaną warunki wynikające z art. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawnione cechy projektowanej zabudowy, w tym jej funkcja, gabaryty oraz sposób usytuowania względem działki skarżącego, uzasadniały określenie obszaru oddziaływania na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanej dalej rozporządzeniem. Wyniki przeprowadzonej analizy, uwzględniającej - adekwatnie do charakteru inwestycji - wymogi § 12 rozporządzenia, doprowadziły organy do słusznego wniosku, że realizacja projektowanej świetlicy nie ograniczy skarżącego w jego prawie do zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości sąsiadujących z inwestycją z punktu widzenia wymogów rozporządzenia.

Natomiast kwestia tzw. immisji pośrednich (wzmożony ruch samochodowy, sprzętu i osób trzecich, hałas w różnych porach dnia), które zdaniem skarżącego, doprowadzą do ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości, w sposób, który uzasadniałby objęcie jej obszarem oddziaływania, została właściwie oceniona jako nie mająca znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Wskazać bowiem należy, że występowanie tego rodzaju oddziaływań może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2019 r., II OSK 3365/17, z 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14, z 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11, z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., II OSK 1365/14, z 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14). Przywołane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego stanowiące element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie mogą być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Źródłem tego interesu są bowiem przepisy materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawę do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., II OSK 2403/21).

Powołanie się zatem na wzmożony ruch samochodowy, sprzętu i osób trzecich, a także hałas w różnych porach dnia, nie jest wystarczające do uznania za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Charakter inwestycji nie pozwala także z góry założyć, że funkcjonowanie świetlicy spowoduje zwiększony hałas i zanieczyszczenia, co potwierdza przedłożona dokumentacja projektowa, z której wynika, iż "charakter, program użytkowy i wielkość budynku oraz sposób jego posadowienia nie wpłynie negatywnie na istniejącą i projektowaną zieleń, ukształtowaną rzeźbę terenu, glebę oraz wody powierzchniowe i podziemne. Dla założonego programu użytkowego nie występuje związana z eksploatacją budynku emisja hałasu, wibracji i promieniowania, w tym jonizującego, jak również nie powstaje pole elektromagnetyczne czy inne zakłócenia". W tym kontekście twierdzenia skarżącego potraktować należało w kategorii nieuzasadnionych przypuszczeń, jeśli dodatkowo uwzględni się położenie zespołu dworsko-parkowego w jednostce planistycznej przeznaczonej pod funkcję zabudowy usługowej (7.U.1. usługi komercyjne: usługi handlu, rzemiosła, gastronomii, kultury, muzealnictwa, usługi hotelarskie) i wynikające z tego możliwości inwestycyjne i ewentualny rodzaj oddziaływania w porównaniu ze zbliżonymi uwarunkowaniami planistycznymi działki zabudowanej świetlicą (6.U.1 przeznaczenie pod usługi celu publicznego: obiekty zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, posterunek policji, obiekty ochotniczych straży pożarnych oraz obiekty kultury i muzealnictwa).

Organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględniły przy rozpoznaniu sprawy uwarunkowania związane z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. – Etap I, uchwalonym uchwałą nr V/23/07 Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2007 r., z którego wynika, że działka zainwestowana jest położona w strefie ochrony kompozycji zespołu dworsko–parkowego w G., w której zabroniona jest realizacja nowych dominant, subdominant i akcentów (§ 21 ust. 1 pkt 2 tiret czwarte w zw. z § 4 pkt 1), oraz w strefie ochrony krajobrazu (§ 21 ust. 5), w której nakazuje się ochronę starodrzewia. Powyższe regulacje planistyczne realizują wymogi ochrony wartości zabytkowych reprezentowanych przez wpisany do rejestru zabytków zespół dworsko–parkowy położony w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji na nieruchomościach skarżącego. Na straży tych wartości stoją, powołane do ochrony zabytków właściwe organy administracji publicznej, w tym wojewódzcy konserwatorzy zabytków, realizując skierowane do nich w art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze m.), zwanej dalej u.o.z., obowiązki publicznoprawne. Wyrazem akceptacji tych organów dla projektowanej inwestycji w aspekcie ochrony wartości zabytkowych, jest decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2020 r., wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych polegających na postawieniu kontenera wraz z zagospodarowaniem na działce nr [...] w G. Załączony do decyzji "Opis techniczny do budynku" oraz rysunek projektu rozwiewa podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do tożsamości przedmiotu zezwolenia konserwatorskiego i pozwolenia na budowę.

Wskazane wyżej przepisy planu oraz u.o.z. nie zawierają norm, które prowadziłyby do ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości zabytkowej skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z budową świetlicy wiejskiej, a tylko taka zależność pozwoliłaby na objęcie nieruchomości skarżącego obszarem oddziaływania, a jego pozwoliła zaliczyć do kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. O ile bowiem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych, o tyle należy pamiętać, że nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający, wbrew obowiązującym przepisom, jej zagospodarowanie i zabudowę.

Wskazane wyżej przepisy ograniczając możliwości inwestycyjne na terenie sąsiadującym z zabytkiem nie generują natomiast żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie samej nieruchomości zabytkowej, których występowanie warunkowałby jej włączenie w obszar oddziaływania inwestycji. Ograniczenia inwestycyjne na działce sąsiadującej z zabytkiem są wyrazem publicznoprawnej ochrony zabytku powierzonej właściwym organom administracji publicznej (ochrony zabytków i nadzoru budowlanego), które w tych okolicznościach nie kształtują jednak interesu prawnego właściciela zabytku jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na terenie z nim sąsiadującym.

Dla oceny statusu skarżącego jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę świetlicy miarodajne pozostają okoliczności faktyczne i prawnej istniejące w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2020 r. Data zakończenia postępowania, które ma być wznowione, jest miarodajna dla określenia relewantnego stanu faktycznego i prawnego, gdyż podstawą wznowienia ma być stan polegający na tym, że strona nie brała bez swej winy udziału w tym postępowaniu. W związku z tym bez wpływu na wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji, potwierdzającej brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej, pozostaje wszczęte w 2021 r. postępowanie w sprawie objęcia otoczenia zespołu dworsko–parkowego, w tym terenu inwestycji, ochroną konserwatorską.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., albowiem organy administracji należycie i wszechstronnie wyjaśniły okoliczności faktyczne i prawne niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych decyzji i oddalił skargę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej nie mogła skutecznie podważyć oceny dokonanej przez organy, a następnie zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący nie był stroną postępowania, w którym wydano ostateczną decyzję Starosty S. z [...] grudnia 2020 r.

Reasumując należy stwierdzić, że żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie zostały naruszone przez ich błędną wykładnię. Tym samym, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego.

Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.