Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 692/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. B. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.Dr./4122/243/2022 w przedmiocie odmowy wykonania odbudowy zjazdu zwykłego z drogi powiatowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.Dr./4122/243/2022 działając na podstawie art. 29 ut. 1, ust. 2 oraz art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej jako: "u.d.p.") w zw. z § 54 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), po rozpatrzeniu odwołania H. i T. B. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 października 2022 r., znak: lU.463.78.2018 (48), o odmowie wykonania odbudowy zjazdu zwykłego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ulica S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. Ś. w celu obsługi istniejącego pawilonu handlowego na czas nieokreślony.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 5 czerwca 2015 r. skarżący, wnieśli o odbudowę zjazdu z drogi publicznej ul. S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. w związku z likwidacją przedmiotowego zjazdu w ramach ostatniej przebudowy ul. S., w ramach której m.in. została wydłużona zatoka autobusowa przystanku rondo B., a wysokie krawężniki granitowe, pozbawiły zlokalizowany na przedmiotowej działce pawilon handlowy obsługi komunikacyjnej od ul. S.

Na podstawie ww. wniosku Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie i decyzją (pierwszy raz) z dnia 14 sierpnia 2018 r., znak IU.463.78.2018 (2) odmówił lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ul. S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś.

W wyniku odwołania od ww. decyzji, Kolegium decyzją z dnia 20 maja 2019 r., znak: SKO.Dr./4122/134/2018 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 25 października 2019 r. znak: IU.463.78.2018 (11), po raz kolejny odmówił wykonania odbudowy zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ul. S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś.

W wyniku ponownego odwołania, Kolegium (po raz drugi) decyzją z 13 lutego 2020 r. znak: SKO.Dr./4122/318/2019, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 14 października 2022 r., znak: lU.463.78.2018 (48), po raz trzeci odmówił wykonania odbudowy zjazdu zwykłego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ulica S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. Ś. w celu obsługi istniejącego pawilonu handlowego na czas nieokreślony.

W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji stwierdził, że kwerenda dokumentów dostępnych w tut. Zarządzie, wykazała, iż na mapach zasadniczych z lat 1995, 2004 brak było zjazdu do działki nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. Zjazdu tego nie było również w dokumentacji projektowej z maja 2003 r., wykonanej przez Firmę [...] B. S.A, w K., dla inwestycji pn.: "Remont i przebudowa skrzyżowania ul. S., L. i D.". Niestety na podstawie tych dokumentów nie można stwierdzić czy skarżący byli stroną postępowania mającego za przedmiot przebudowę ul. S. We wzmiankowanej dacie dołączono do akt sprawy otrzymane z Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK dokumenty, które nie potwierdziły istnienia faktycznego i prawnego zjazdu do działki nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś.

W związku z powyższym w ocenie organu I instancji, nie zaistniały przesłanki do odbudowy zjazdu do działki nr [...] obr. nr jedn. ewid. Ś. bo tego zjazdu faktycznie w terenie nie było i nie ma.

Dodatkowo, organ I instancji w związku z prowadzonymi pracami projektowymi "Budowa linii tramwajowej KST, etap IV w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego", wystąpił do firmy G. Sp. z o.o. oraz do Firmy A. Sp. z o.o., z prośbą o przeanalizowanie możliwości zaprojektowania zjazdu na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ I instancji otrzymał odpowiedź, iż potencjalny zjazd z ul. S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. znajdowałby się w obszarze zatoki autobusowej - przystanku komunikacji zbiorowej, znajdującej się w obszarze skrzyżowania, a tym samym wewnątrz obszaru oddziaływania skrzyżowania. Dodatkowo stojący na przystanku autobus zasłaniałby widoczność pojazdowi wyjeżdżającemu z tego potencjalnego zjazdu, co zagrażałoby bezpieczeństwu uczestników ruchu. Obniżenie krawężnika uniemożliwiłby bezpieczne korzystanie z peronu (wsiadanie do autobusu z pokonaniem dużej różnicy wysokości przez pasażera, przełamanie pasa medialnego mogłoby być mylące dla osób z dysfunkcją wzroku). Istniejące zagospodarowanie terenu działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. – Ś., uniemożliwia zawrócenie samochodu na terenie inwestora, a zatem włączenie do drogi publicznej musiałoby odbywać się poprzez wjazd pojazdu tyłem.

W związku z powyższym, takie sytuacje w obszarze skrzyżowania, przystanku autobusowego są niedopuszczalne.

Ponadto, w 2021/2022 r. uregulowano stan prawny nieruchomości - działka nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. co sprawia, że nieruchomość skarżących może posiadać pośredni dostęp do drogi publicznej ul. D. poprzez drogę wewnętrzną ul. S., drogę wewnętrzną zlokalizowaną na terenie ww. działki oraz brakujący odcinek drogi do działki nr [...] obr. Nr [...] jedn. ewid. Ś. Działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. graniczy bezpośrednio z działką Wnioskodawcy. A zatem skarżący mają możliwość dojazdu z towarem, po uprzednim uzyskaniu stosownych dokumentów formalno-prawnych, potrzebnych dla uzyskania prawa do przejścia i przejazdu oraz budowy brakującego odcinka drogi z wykorzystaniem podanych nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w niniejszej decyzji i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wykonania czynności materialno - technicznej poprzez budowę zjazdu dotychczas istniejącego z ulicy S. do nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 lutego 2020 r., a dotyczących zakresu okoliczności, co do których organ powinien poczynić stosowne wyjaśnienia i ustalenia, tj. w szczególności istnienia (faktycznego i prawnego) zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość Stron w oparciu o rozstrzygnięcia administracyjne, pozwolenia budowlane, jak również co do kwestii uczestnictwa przez skarżących w postępowaniu mającym za przedmiot przebudowę ul. S.;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § l k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący oraz przeprowadzenia dowodów w sprawie, tj. w szczególności brak przeprowadzenia dowodu z akt postępowania wydania pierwotnej decyzji pozwolenia na budowę budynku na nieruchomości, w szczególności w zakresie wskazania dostępu do drogi publicznej oraz organizacji komunikacji do budynku;

c) art. 76 § l i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie potwierdzono istnienia faktycznego i prawnego zjazdu do działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. w K., podczas gdy z dokumentów urzędowych wynika fakt istnienia takiego zjazdu, tj. w decyzji z dnia 4 listopada 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy, decyzji z 2 maja 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, decyzji z dnia 25 czerwca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, decyzji z dnia 6 października 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - a dotyczących inwestycji na nieruchomości skarżących - wynika, że dojazd do budynku nieruchomość miała zawsze od ul. S., co więcej droga pożarowa również została wytyczona drogą utwardzona asfaltem bezpośrednio od ul. S., a okoliczności wskazane w dokumentach urzędowych stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone - tut. istnienie zjazdu z ul. S.;

d) § 113 ust. 7 pkt l rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych polegające na przyjęciu, iż zjazd z ul. S. na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. będzie się znajdował w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a w konsekwencji uznanie, iż odmowa lokalizacji przedmiotowego zjazdu była zasadna, podczas gdy przedmiotowy zjazd został zaprojektowany poza obszarem oddziaływania skrzyżowania, a zatem nie było podstaw dla odmowy lokalizacji zjazdu,

e) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że zjazd istniejący w rozumieniu tego przepisu musi być zjazdem urządzonym w sposób ściśle zgodny z prawem, podczas gdy art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje jako przesłanki istnienia zjazdu okoliczności, iż winien on być istniejącym pod względem prawnym, tj. wyznaczonym decyzją administracyjną,

f) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że decyzja nr AU-02/73 31/1770/10 o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 25 czerwca 2010 r. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego polegającego na odbudowaniu istniejącego podcienia i przyłączenia powstałej powierzchni handlowej do istniejącego sklepu spożywczego na parterze działki nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. S. [...] w K., została wydana bez uzyskania stosownej opinii w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną od zarządcy drogi, podczas gdy w sytuacji wykonywania przez prezydenta miasta na prawach powiatu jednocześnie funkcji zarządy dróg publicznych tego miasta nie jest wymagany obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej,

g) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że organ architektoniczne - budowlany w decyzji WZ określił obsługę komunikacja planowanej inwestycji wyłącznie w zakresie dojścia pieszego, podczas gdy dostęp w rozumieniu art. 61 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej,

h) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż nieruchomość posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. D. poprzez drogę wewnętrzną ul. S., a następnie drogę zlokalizowaną na terenie działki nr [...] obr. [...] Ś. (będącą we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]), podczas gdy uzyskanie tego dostępu wymagałoby od Strony uzyskania stosownych odpłatnych służebności przejazdu przez te nieruchomości (okoliczność przyszła i niepewna -uzależniona w pełni od woli właścicieli nieruchomości sąsiednich), a w uzyskanych przez skarżących warunkach zabudowy wskazane zostało, iż nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. S.

Opisaną we wstępie decyzją, SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach Kolegium zwróciło uwagę, że istota problemu została wyjaśniona przez organ I instancji w dniu 1.07.2020 r., który oparł się na kwerendzie dokumentów dostępnych w tut. Zarządzie, z których wynika, że na mapach zasadniczych z lat 1995, 2004 brak było zjazdu do działki nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. Zjazdu tego nie było również w dokumentacji projektowej z maja 2003 r., wykonanej przez Firmę [...] B. S.A, ul. K. [...] w K., dla inwestycji pn.: "Remont i przebudowa skrzyżowania ul. S., L. i D.". Niestety na podstawie tych dokumentów nie można stwierdzić czy skarżący byli stroną postępowania mającego za przedmiot przebudowę ul. S. We wzmiankowanej dacie dołączono do akt sprawy otrzymane z Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK dokumenty, które nie potwierdziły istnienia faktycznego i prawnego zjazdu do działki nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś.

W ocenie tut. Kolegium należy wziąć pod uwagę także opracowania projektowe dotyczące przebudowy ul. S. wykonane w ramach "Budowa linii tramwajowej KST, etap IV w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego". Organ I instancji w dniu 29.07.2022 r. otrzymał odpowiedź od firmy projektowej (G. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o.), iż potencjalny zjazd z ul. S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. znajdowałby się w obszarze zatoki autobusowej - przystanku komunikacji zbiorowej, znajdującej się w obszarze skrzyżowania, a tym samym wewnątrz obszaru oddziaływania skrzyżowania. Dodatkowo stojący na przystanku autobus zasłaniałby widoczność pojazdowi wyjeżdżającemu z tego potencjalnego zjazdu, co zagrażałoby bezpieczeństwu uczestników ruchu. Obniżenie krawężnika uniemożliwiłby bezpieczne korzystanie z peronu (wsiadanie do autobusu z pokonaniem dużej różnicy wysokości przez pasażera, przełamanie pasa medialnego mogłoby być mylące dla osób z dysfunkcją wzroku). Istniejące zagospodarowanie terenu działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. – Ś. uniemożliwia zawrócenie samochodu na terenie inwestora, a zatem włączenie do drogi publicznej musiałoby odbywać się poprzez wjazd pojazdu tyłem. Zatem uznano, że takie sytuacje w obszarze skrzyżowania, przystanku autobusowego są z punktu widzenia Zarządcy drogi niedopuszczalne.

W ocenie tut. Kolegium nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że Gmina Miejska Kraków w 2021/2022 r. uregulowała stan prawny nieruchomości - działki nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. co sprawia, że nieruchomość wnioskodawców może posiadać pośredni dostęp do drogi publicznej ul. D. poprzez drogę wewnętrzną ul. S., drogę wewnętrzną zlokalizowaną na terenie ww. działki oraz brakujący odcinek drogi do działki nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. Ś. Działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. graniczy bezpośrednio z działką Wnioskodawcy. A zatem skarżący mają możliwość dojazdu z towarem, po uprzednim uzyskaniu stosownych dokumentów formalno-prawnych, potrzebnych dla uzyskania prawa do przejścia i przejazdu oraz budowy brakującego odcinka drogi z wykorzystaniem podanych nieruchomości.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że odbudowa zjazdu (zwykłego) z drogi publicznej nie jest tożsama z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej. Jeśli utworzenie zjazdu dla działki nie jest możliwe, to pozostanie jedynie wytyczenie dostępu do drogi w innym miejscu - niewykluczone, że poprzez ustanowienie służebności na działkach sąsiednich, o czym skarżący również zostali poinformowani w licznej korespondencji z organem I instancji.

Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, według którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Kolegium podkreśliło, że a 21 września 2022 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów technicznych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2022 poz. 1518). Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków (§55 ust. 2).

W ocenie tut. Kolegium, Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów wskazanych przez skarżących w odwołaniu z dnia 7 listopada 2022 r., tj. w szczególności do zarzutów dotyczących:

a) braku realizacji przez organ I instancji wytycznych zawartych w decyzji SKO w Krakowie z dnia 13 lutego 2020 r.,

b) braku zebrania w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie,

c) naruszenia przepisów dotyczących dowodów z dokumentów urzędowych,

d) błędów w ustaleniach faktycznych (i powielenie przedmiotowych błędów w ustaleniach faktycznych - bez uzasadnienia), co stanowiło naruszenie kodeksowej zasady przekonywania, naruszenie obowiązku do wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. o poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący oraz przeprowadzenia dowodów w sprawie, tj. w szczególności brak przeprowadzenia dowodu z akt postępowania wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku na nieruchomości, w szczególności w zakresie wskazania dostępu do drogi publicznej oraz organizacji komunikacji do budynku oraz brak wyczerpania wszelkich możliwości do przeprowadzenia takiego dowodu, tj. w szczególności poprzez brak wystąpienia (brak uchylenia decyzji I instancji i nakazanie wystąpienia przez organ I instancji) do poprzedniego użytkownika wieczystego o przedłożenie dokumentacji pierwotnego pozwolenia na budowę;

3) art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie potwierdzono istnienia faktycznego i prawnego zjazdu do działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. Ś. w K., podczas gdy z dokumentów urzędowych wynika fakt istnienia takiego zjazdu, tj. w decyzji z dnia 4 listopada 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy, decyzji z 2 maja 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, decyzji z dnia 25 czerwca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, decyzji z dnia 6 października 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - a dotyczących inwestycji na nieruchomości strony - wynika, że dojazd do budynku nieruchomości miała zawsze od ul. S., co więcej droga pożarowa również została wytyczona drogą utwardzoną asfaltem bezpośrednio od ul. S., a okoliczności wskazane w dokumentach urzędowych stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone - tut. istnienie zjazdu z ul. S.; jednocześnie organ nie odniósł się do przedmiotowego zarzutu, co potwierdza, że przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów urzędowych;

4) § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych polegające na przyjęciu, iż zjazd z ul. S. na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. będzie się znajdował w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a w konsekwencji uznanie, iż odmowa lokalizacji przedmiotowego zjazdu była zasadna, podczas przedmiotowy zjazd został zaprojektowany poza obszarem oddziaływania skrzyżowania (w momencie budowy zjazdu nie istniała m.in. w tym miejscu zatoka autobusowa), a zatem nie było podstaw dla odmowy lokalizacji zjazdu,

5) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że zjazd istniejący w rozumieniu tego przepisu musi być zjazdem urządzonym w sposób ściśle zgodny z prawem, podczas gdy art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje jako przesłanki istnienia zjazdu okoliczności, iż winien on być istniejącym pod względem prawnym, tj. wyznaczonym decyzją administracyjną;

6) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że decyzja nr AU-02/7331/1770/10 o ustalenie warunków zabudowy z dnia 25 czerwca 2010 r. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego polegającego na odbudowaniu istniejącego podcienia i przyłączenia powstałej powierzchni handlowej do istniejącego sklepu spożywczego na parterze działki nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. S. [...] w K., została wydana bez uzyskania stosownej opinii w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną od zarządcy drogi, podczas gdy w sytuacji wykonywania przez prezydenta miasta na prawach powiatu jednocześnie funkcji zarządy dróg publicznych tego miasta nie jest wymagany obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej,

7) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że organ architektoniczno- budowlany w decyzji o warunkach zabudowy określił obsługę komunikacja planowanej inwestycji wyłącznie w zakresie dojścia pieszego, podczas gdy dostęp w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej,

8) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż nieruchomość skarżących posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. D. poprzez drogę wewnętrzną ul. S., a następnie drogę zlokalizowaną na terenie działki nr [...] obr. [...] Ś. (będącą we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]), podczas gdy uzyskanie tego dostępu wymagałoby od Strony uzyskania stosownych odpłatnych służebności przejazdu przez te nieruchomości (okoliczność przyszła i niepewna - uzależniona w pełni od woli właścicieli nieruchomości sąsiednich), a w uzyskanych przez Stronę warunkach zabudowy wskazane zostało, iż nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. S.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinęli powyższe zarzuty oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r., a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a). – poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 października 2022 r. odmawiająca wykonania odbudowy zjazdu zwykłego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ulica S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. Ś., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a..

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.)., dalej zwanej u.d.p.

Zgodnie z art. 29 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Wspomniany ust. 2 tego artykułu stanowi natomiast, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 21.10.2020 r. (I OSK 1069/20, LEX nr 3077249), iż przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd. Ograniczenie tej ochrony wyłącznie do instrumentów dostępnych w toku prowadzenia inwestycji drogowej, ze względu na możliwą wielość stanów faktycznych, nie jest uzasadnione, zwłaszcza, że nie wynika wprost w ustawy o drogach publicznych, regulujących kwestie zjazdów. Oznacza to, że należy dopuścić możliwość inicjowania postępowania w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p., zarówno gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi nie została wykonana, jak i gdy została już wykonana i zakończona.

Wykonanie obowiązku z art. 29 ust. 2 u.d.p. ma charakter czynności materialno-technicznej, polega na podjęciu faktycznych działań, skutkujących budową lub przebudową zjazdu. Gdy zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania. Natomiast, gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji, co chroni interes prawny właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg. W kwestii wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2855/16 oraz w wyrokach NSA: z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14, z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3167/18, z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 974/19, z 21 października 2020 r., sygn.. akt I OSK 1069/20. Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione konstrukcją całego przepisu art. 29 u.d.p. oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed zaniechaniem jego realizacji (wyrok NSA z 21.10.2020 r., I OSK 1069/20, LEX nr 3077249).

Istotne jest przy tym, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. posługuje się pojęciem zjazdów "istniejących". Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z 15.10.2021 r., II SA/Gl 663/21, LEX nr 3253426, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.06.2023 r., II SA/Wr 710/22, LEX nr 3585637, wyrok WSA w Białymstoku z 24.11.2022 r., II SA/Bk 678/22, LEX nr 3447496, wyrok WSA w Krakowie z 24.05.2021 r., III SA/Kr 1308/20, LEX nr 3209030, wyrok WSA w Warszawie z 9.03.2021 r., VII SA/Wa 2380/20, LEX nr 3170068, wyrok NSA z 19.04.2021 r., I OSK 2768/20, LEX nr 3195242) zjazdem istniejącym, w rozumieniu tego przepisu, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. W sytuacji zatem, w której ma miejsce budowa lub przebudowa drogi, o której mowa w tym przepisie, a właściciel gruntu znajdującego się przy tej drodze domaga się wybudowania lub przebudowy zjazdu obowiązkiem organu jest po pierwsze ustalenie, czy zjazd faktyczne istnieje, a następnie dokonanie oceny jego legalności. Postępowanie w istocie jest w tym zakresie dwuetapowe. W ramach pierwszego etapu koniecznym jest w szczególności ustalenie, czy we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu zjazd faktycznie istniał. Drugi etap badania "istnienia zjazdu" dotyczy oceny jego legalności. Punktem odniesienia powinny być tutaj wymogi ustawowe, których spełnienie w dacie wybudowania zjazdu było konieczne do tego aby, wybudowanie tego zjazdu uznać za legalne.

W niniejszej spawie skarżący domagali się odbudowy zjazdu zwykłego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ulica S. na działkę nr [...] obr. nr [...] jedn. Ś. Jako dowody na istnienie zjazdy powoływali się na decyzję z dnia 25 czerwca 2010r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego polegająca na odbudowie istniejącego podcienia i przyłączeniu powstałej powierzchni handlowej do istniejącego sklepu spożywczego na parterze dz. Nr [...] obr. [...] Ś. W decyzjo tej wskazano, że działka ma dostęp do drogi publicznej, a obsługa komunikacyjna wnioskowanej działki ma być zgodna ze stanem istniejącym. Następnie z decyzji z dnia 6 października 2011r. zatwierdzającej tenże projekt budowlany i udzielającej pozowanie na budowę (z załączonego projektu) w zakresie drogi pożarowej – dojazd do budynku zapewniony jest bezpośrednio od ulicy S. (...) Przed budynkiem wykonane jest utwardzone dojście z ulicy S.

Należy jednak zauważyć, że w części opisowej projektu zagospodarowania działki, stanowiącego składową decyzji z 6 października 2011r znajduje się wzmianka, że "teren przedmiotowej działki wokół budynku pawilonu jest wybrukowany płytami chodnikowymi". Identyczne sformułowanie znajduje się w projekcie zagospodarowania działki dołączonym do decyzji z dnia 2 maja 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego rozbudowa i nadbudowa o jedną kondygnację pawilonu handlowego w K. przy ul. S. [...], działka nr [...] obr. [...] Ś. Na rozprawie skarżący także przyznał, ze wcześniej wjazd był przez chodnik po obniżonym krawężniku.

Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na faktyczne i legalne istnienie zjazdu, a więc nie zostały dołączone przez niego jakiekolwiek decyzje administracyjne zezwalające na jego budowę, czy zdjęcia ukazujące, że faktycznie zjazd ten był wybudowany.

Z kolei z akt administracyjnych wynika, że organ administracyjny nie znalazł żadnej decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę zjazdu. Jednocześnie żaden organ nie posiada dokumentacji budowy pawilonu, którego właścicielem są skarżący z lat 80, gdyż ta została wybrakowana. Należy również wskazać, że na żadnych mapach począwszy od lat 90-tych XXw. A dotyczących inwestycji sąsiednich w stosunku do działki skarżącego nie znajduje się żaden zarys zjazdu na działkę skarżących. Kwerenda przeprowadzona przez organ była kompletna, organ nie dysponuje innymi materiałami, a skarżący nie wykazali faktu nie tylko legalności zjazdu, ale w ogóle jego istnienia. Zdaniem Sądu dojazd samochodów dostawczych do pawilonu odbywał się po obniżonym krawężniku oraz chodniku, co nie można uznać za zjazd faktycznie urządzony i do tego legalny.

W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że brak jest dowodów na faktyczne i legalne istnienie przedmiotowego zjazdu, a skarżący na przedstawił na tę okoliczność żadnego dokumentu, na którym wprost przedmiotowy zjazd byłby zaznaczony jako istniejący. Samo z kolei korzystanie z obniżonego krawężnika i chodnika jako drogi rolnej nawet przez dłuższy czas nie wpływa na ocenę braku prawnego (i faktycznego) istnienia zjazdu. W takiej sytuacji prawidłowo organy przyjęły, że brak podstawy prawnej do nałożenia na zarządcę drogi obowiązku de facto budowy (a nie przebudowy) zjazdu na działkę skarżącego. Norma bowiem wynikająca z art. 29 ust. 2 u.d.p., odnosi się do takich sytuacji, w których zostały już poniesione nakłady na budowę zjazdu przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi i na skutek działań zarządcy drogi związanych z budową lub przebudową drogi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do budowanej lub przebudowywanej drogi musiałby ponownie ponieść wydatki związane z budową lub przebudową istniejącego zjazdu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8.11.2021 r., VI SA/Wa 2344/21, LEX nr 3302675).

Należy się także odnieść do prowadzonego w ramach postępowania w sprawie odbudowy zjazdu, postępowania w spawie wydania zezwolenia na budowę nowego zjazdu. Takie łącznie spraw wbrew żądaniu skarżących (a ci wnieśli o odbudowę istniejącego zjazdu) jest niedopuszczalne. Postępowania prowadzone na gruncie art. 29 ust. 1 u.d.p. i art. 29 ust. 2 u.d.p. są odrębnymi postępowaniami wszczynanymi na wniosek osoby posiadającej interes prawny. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie przekwalifikowania wniosku z uwagi na odmienność w zakresie postępowania dowodowego w odniesieniu do obu postępowań. W niniejszej spawie organ starał się bowiem wykazać jedynie na podstawie twierdzeń wykonawców inwestycji dotyczącej przebudowy ul. S., że nie jest dopuszczalna lokalizacja nowego zjazdu na działkę skarżących z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu. Sąd jedynie na marginesie pragnie dodać, że nie są to dowody wystarczające w spawie odmowy lokalizacji zjazdu, gdyż istotne jest szczegółowe zbadanie choćby natężenie ruchu zarówno pieszych, samochodowego, czy autobusowego we wskazanym miejscu oraz badania widoczności. Z reguły badania te przeprowadzane są przez biegłego specjalistę. Zasadą jest bowiem, że każda nieruchomość powinna mieć dostęp do drogi publicznej, zwłaszcza taka, na której prowadzi się działalność gospodarczą, a warunki lokalizacji zjazdu mogą być tak ustalone, aby zapewnić z jednej strony bezpieczeństwo uczestników ruchu, a z drugiej możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Należy jednak podkreślić, że niniejszym podstępowaniem sądowym nie jest objęta sprawa lokalizacji zjazdu celem wjazdu na działkę skarżących.

Na zakończenie należy dodać, że Sąd w niniejszej spawie, na wniosek skarżących, zgodził się na przeprowadzenie mediacji z organem, którego decyzja została zaskarżona, tj. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie. Mediacja zakończyła się negatywnie – wprawdzie w protokole stwierdzono, że skarżący podtrzymuje wolę polubownego zakończenia sporu, tym niemniej nie doszło do wydania żadnego aktu administracyjnego przez organ II instancji ani podjęcia jakiejkolwiek czynności. Wprawdzie SKO w Krakowie wniosło o zawezwanie organu I instancji, tym niemniej Sąd nie miał takiej możliwości, z uwagi na brak stosownych regulacji prawnych. Zgodnie bowiem z art. 115 § 1 p.p.s.a. na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Natomiast § 2 wskazanego przepisu stanowi, że postępowanie mediacyjne może być prowadzone mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego postępowania. Jak z powyższego wynika mediacja tocząca się w ramach postępowania przed sądami administracyjnymi odbywa się między skarżącym, a organem, który wydał zaskarżony akt administracyjny. Z reguły będzie to organ II instancji. Organ I instancji nie jest stroną w spawie. Nie ma natomiast rozwiązań prawnych, które umożliwiłyby jego wezwanie do mediacji, co należy uznać na brak w legislacji, gdyż w wielu przypadkach takie zawezwanie byłoby wskazane, tak jak w niniejszej spawie. Niestety Sąd nie mógł postąpić zgodnie z wnioskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie właśnie z uwagi na brak stosownej regulacji prawnej.

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej. Organy zebrały wszystkie dostępne dla nich materiały dowodowe i dokonały ich stosownego rozważenia, zgodnie z zasada swobodnej oceny dowodów. Z żadnych zgormadzonych dokumentów nie wynika, że zjazd na działkę skarżących faktycznie istniał, ani że istniał legalnie. Niemożliwe również było dotarcie do dokumentów z laty 80-tych XXw z uwagi na ich wybrakowanie. Skarżący z kolei ze swojej strony nie dostarczyli dowodów wykazujących na istnienie urządzonego zjazdu (np. fotografii), a wręcz przyznali, że samochód dostawczy wjeżdżał po chodniku. Organ nie miał możliwości więc wykazania czegoś, co faktycznie nie istniało. Stąd nie można przyjąć, że doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu nie jest też istotna kwestia, czy skarżący uczestniczyli w postepowaniu z 2003r. dotyczącego inwestycji "Remont i przebudowa skrzyżowania ul. S., L. i D.", gdyż z orzecznictwa sądowo administracyjnego wynika, że z żądaniem odbudowy istniejącego zjazdu, można również wystąpić po przebudowie drogi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.