Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 284/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant: Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1840/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 lipca 2019 r. nr BP.504.24.2019.1178.BP.4981 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2019r. sygn. akt VI SA/Wa 1840/19 oddalił skargę J. K. (dalej: przedsiębiorca, strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 12 lipca 2019 r. nr BP.504.24.2019.1178.BP.4981 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) złożył przedsiębiorca, zaskarżając wyrok w całości. Wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również uchylenie dwóch decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpatrzenia z równoczesnym zobowiązaniem do stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: K-PWITD) z 31 sierpnia 2018r., ewentualnie o uchylenie orzeczenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z równoczesnym zobowiązaniem do uchylenia dwóch decyzji GITD oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. wyciągu z rejestru koncesji na wydobywanie kopalin prowadzonego przez Marszałka Województwa Kujawsko- Pomorskiego na okoliczność potwierdzenia faktu, iż przy ul. [...] w miejscowości K. prowadzona jest także inna niż skarżącego kopalnia należąca do Pani B. M., która posiada ważną do dnia 21 stycznia 2023r. koncesję na wydobywanie piasku o numerze: 84/98. Wyciąg ma charakter rejestru ogólnodostępnego na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej urzędu marszałkowskiego w Toruniu, a także zrzekł się rozprawy i wnioskował o skierowanie niniejszej skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. w zakresie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisu procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, przejawiające się utrzymaniem w całości w mocy skarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w normie proceduralnej, tj. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) decydującej o konieczności stwierdzenia przez ten organ (GITD) nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 31 sierpnia 2018r.;

II. w zakresie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 3 oraz art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L z 1996 r., poz. 235 s. 59 z późn. zm.; dalej: dyrektywa 96/53/WE) poprzez ich niezastosowanie, tj. pominięcie przy wydawaniu skarżonego wyroku, co finalnie stało się przyczyną utrzymania w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej przez K-PWITD 31 sierpnia 2018r. o nałożeniu kary, w sytuacji w której kwota nałożonej sankcji została bezpodstawnie zawyżona o 13.000 zł z równoczesnym naruszeniem przepisu proceduralnego - reguły kolizyjnej, zapisanej w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.

Organ - GITD w piśmie procesowym z 3 marca 2020 r. (złożonym w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej) wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

Obecny na rozprawie przed NSA w dniu 29 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wymaga wyjaśnienia, że regulacja art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), mówiącego, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, ma szczególny charakter i wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ponadto trzeba podnieść, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego względu Sąd odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować .

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do tego, że w decyzji K-PWITD z 31 sierpnia 2018r., jedynie w oparciu o zeznania kierowcy (według strony złożone pod wpływem sugestii inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, przeprowadzających w dniu 12 marca 2018 r. kontrolę drogową) uznano przedsiębiorcę za załadowcę, mimo że kontrolowany pojazd nie został załadowany w kopalni żwiru należącej do strony, co skutkowało, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto organ pominął art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE oraz wydany 21 marca 2019 r. w oparciu o te regulacje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w sprawie C-127/17, co skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji K-PWITD z 31 sierpnia 2018 r. nakładającej karę 15.000 zł, zawyżoną o 13.000 zł z równoczesnym naruszeniem reguły z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący w tym przypadku nie określił, którą z podstaw decydujących o nieważności decyzji GITD naruszył, nie stosując art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Zdaniem strony WSA bowiem błędnie podzielił stanowisko organu, który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, mimo wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji K-PWITD z 31 sierpnia 2018 r.

Co do zarzutu zgłoszonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy przypomina, że kontroli Sądu I instancji podlegały decyzje GITD wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji K-PWITD z 31 sierpnia 2018 r., podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Twierdzenie skarżącego, że nie był załadowcą pojazdu, który skontrolowano 12 marca 2018 r. i który został uznany za pojazd nienormatywny z powodu stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnego nacisku na osie i dopuszczalnej masy całkowitej, nie jest zasadne. Przedsiębiorca, odebrawszy 28 marca 2018 r. zawiadomienie K-PWITD z 16 marca 2018 r. o wszczęciu wobec niego postępowania w związku z przeprowadzoną wyżej opisaną kontrolą, w którym zawarto pouczenie o uprawnieniach procesowych i do którego dołączono kopię protokołu ww. kontroli wraz załącznikiem (por. zawiadomienie, k. -32 akt adm.), do chwili wydania decyzji przez K-PWITD w dniu 31 sierpnia 2018 r. nie podjął żadnych czynności. Wspomnianą decyzję odebrał 21 września 2018 r. i nie złożył odwołania. W postępowaniu wykonawczym wystąpił do K-PWITD z wnioskiem z 7 listopada 2018 r. o wstrzymanie wykonania ww. decyzji i rozłożenie kary na raty, podnosząc, że nie chce uchylać się od odpowiedzialności (wniosek strony, k. -46-47 akt adm.). Po decyzji K-PWITD z 7 stycznia 2019 r. odmawiającej rozłożenia na raty kary pieniężnej wystąpił 27 stycznia 2019 r. z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 31 sierpnia 2018 r.

W tej sytuacji, skoro skarżący, znając stanowisko K-PWITD, który uznał go za załadowcę skontrolowanego 12 marca 2018 r. pojazdu kierowanego przez L. W., nie podejmował w toczącym się postępowaniu o nałożenie kary jakiejkolwiek obrony, a po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego wręcz zgadzał się z nałożoną karą, to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z 31 sierpnia 2018 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący uważał, że nie ma dowodów co do jego odpowiedzialności, a w skardze kasacyjnej wskazywał na inną osobę, prowadzącą działalność taką, jak on na tej samej ulicy, która powinna ponosić odpowiedzialność za omawiane naruszenia. Nie wytłumaczył skarżący źródła swojej nowej wiedzy w tym zakresie.

Ponadto wymaga podkreślenia, że aby można było mówić o nieważności decyzji, to przyczyna nieważności powinna być oczywista. Jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – podstawą tą ma być skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to fakt ten nie może być wywodzony z twierdzeń podmiotu zaprzeczającego posiadaniu przez siebie przymiotu strony, który w postępowaniu zwykłym przymiotu tego po swojej stronie nie kwestionował, jak i po uprawomocnieniu się decyzji wydanej w tymże postępowaniu.

Gdy chodzi o zarzut zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jak wspomniano, jej autor nie powiązał naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE i art. 93 ust. 1 Konstytucji RP z regulacją mającą uzasadniać, że uchybienie ww. przepisom stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji K-PWITD z 31 sierpnia 2019 r., czego nie stwierdził GITD, a WSA to stanowisko zaakceptował.

Jak wyżej zaznaczono, z uwagi na treść art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 827/19).

Zastrzeżenie to jest istotne, gdyż skarżący dążył do uchylenia decyzji

K-PWITD z 31 sierpnia 2018 r. z uwagi na wyrok TSUE w sprawie C-127/17 za pomocą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast najpierw w orzecznictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2017 r., sygn. akt I FPS 1/17, wyroki NSA m.in. cyt. przez skarżącego – II GSK 673/19, wyroki WSA w Warszawie z: 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2144/19; 15 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/19; 7 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 447/20; 23 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2111/20), a następnie za nimi ustawodawca wprowadził do k.p.a. art. 145aa na mocy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54; dalej: ustawa zmieniająca) i do p.p.s.a. art. 272 § 2a na mocy art. 4 ustawy zmieniającej - obowiązujące od 26 stycznia 2021r. (art. 22 ustawy zmieniającej), w myśl których prawidłowym środkiem prawnym przysługującym stronom, na wypadek stwierdzenia przez TSUE niezgodności z prawem UE przepisu, na podstawie którego wydano decyzję lub orzeczenie w ramach procedury administracyjnej albo sądowo-administracyjnej, jest wznowienie postępowania (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy IX.719). Dodatkowo ustawodawca w ustawie zmieniającej w art. 18 i art. 19 przewidział możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego właśnie z uwagi na wyrok TSUE w sprawie C-127/17.

Wobec powyższego zarzut ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej był nieprawidłowo skonstruowany.

Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w myśl art. 106 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie powołanego przepisu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).