Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 84/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 12 pkt 19
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant referent - stażysta Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Gminy Duszniki z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr LXVI/407/22 w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr ewid.[...] w S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy D. na rzecz skarżącej M. T. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 02 stycznia 2023 r. M. T. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez r. P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXVI/407/22 Rady Gminy Duszniki z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr ewid.[...] w S. (dalej jako "Uchwała", "MPZP" lub "Plan") - zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (w skrócie "k.c.") - przez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się w:

a) zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości wykorzystania działki nr [...] (dalej jako "Nieruchomość") należącej w całości do Skarżącej, przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") nadmiernie ograniczającego możliwości zagospodarowania Nieruchomości, zwłaszcza na cele produkcji rolnej,

b) wprowadzeniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego, całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w szczególności w kontekście tego, że m.p.z.p. obowiązujące dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i funkcji, nie przewidują tak daleko idących ograniczeń, a tym samym nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności przysługującego Skarżącej, z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy,

c) wyznaczeniu w MPZP obszaru przewidzianego na drogę wewnętrzną (KDW), co w przypadku Nieruchomości jest zbędne, gdyż posiada ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a nadto ww. droga wewnętrzna nie ma prowadzić do innych działek, którym hipotetycznie miałaby zapewniać dostęp do drogi publicznej, a co w konsekwencji ogranicza możliwość zagospodarowania Nieruchomości,

2. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - przez naruszenie zasad określania ładu planistycznego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, przez objęcie Planem tylko jednej działki ewidencyjnej, a w zasadzie części jednej działki ewidencyjnej,

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - przez niewłaściwe jego zastosowanie, wyrażające się w niedostatecznym wyważeniu interesu publicznego oraz interesu Skarżącej, skutkujące przyjęciem prymatu interesu publicznego nad interesem Skarżącej,

4. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. - przez niewystarczające uzasadnienie Uchwały przez organ planistyczny, z którego powinny wynikać argumenty przemawiające za tak istotnym ograniczeniem prawa własności Skarżącej,

5. art. 31 ust 3 Konstytucji RP - przez nieproporcjonalne ograniczenie Uchwałą prawa własności do działki nr [...] przysługującego Skarżącej, ograniczając całkowicie możliwość realizacji inwestycji planowanej przez Skarżącą, mimo że takie zagospodarowanie działki nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od Rady Gminy Duszniki (dalej też jako "Rada Gminy") na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wyjaśnił, że Skarżąca jest jedynym właścicielem Nieruchomości położonej na całym obszarze objętym ustaleniami MPZP, aktualnie wykorzystywanej jako użytek rolny. Jednak zamiarem Skarżącej od wielu lat jest realizacja inwestycji polegającej na budowie warchlakarni. W związku z tym Skarżąca uzyskała ostateczną i prawomocną decyzję Wójta Gminy D. z 29 listopada 2018 r. (znak: [...]; dalej jako "Decyzja środowiskowa") w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji warchlakarni o obsadzie do [...] zlokalizowanej na terenie Nieruchomości. W chwili składania wniosku o wydanie tej decyzji działka nr [...] była objęta w części innym, mniej rygorystycznym m.p.z.p., a Skarżąca chciała uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (w skrócie: "decyzję w.z.") dla planowanej warchlakarni. W toku postępowania o wydanie Decyzji środowiskowej Skarżąca spotkała się ze znacznym sprzeciwem ze strony mieszkańców okolicznych miejscowości, próbujących przekonać Wójta Gminy D. (zwanego dalej "Wójtem" lub "Organem") do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Uzyskała jednak wszelkie niezbędne uzgodnienia organów, w ocenie których warchlakarnia nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska, o ile tylko zostanie wybudowana i użytkowana zgodnie z Decyzją środowiskową. Skarżąca miała więc prawo domniemywać, że posiada w istocie "zgodę" gminy na budowę warchlakarni. Autor skargi podkreślił, że ww. inwestycja została zaplanowana tak, by maksymalnie ograniczyć ewentualne niekorzystne oddziaływanie na środowisko i okoliczne nieruchomości. To właśnie obawa mieszkańców o nadmierną emisję nieprzyjemnego zapachu była główną przyczyną podejmowanych przez nich prób blokowania inwestycji. Przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy Rada Gminy podjęła uchwałę nr VII/38/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr ewid.[...] w S. (dalej jako "MPZP z 2019 r."), w którym uchwalono m.in. całkowity zakaz zabudowy Nieruchomości w części objętej planem oraz całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a także obowiązek utrzymania min. 95% terenu jako powierzchni biologicznie czynnej - co uniemożliwiało zagospodarowanie nieruchomości przez Skarżącą, w tym budowę warchlakarni. MPZP z 2019 r. dotyczył tej samej części nieruchomości, co zaskarżona Uchwała. Wyrokiem z 11 marca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 986/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność MPZP z 2019 r. w całości, wskazując w uzasadnieniu, że Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego, w szczególności przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności Skarżącej. Wobec tego - jak dalej referował autor skargi - Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej warchlakarni. Jednak Wójt zawiesił postępowanie w tej sprawie, informując, że przystąpiono do uchwalania planu miejscowego obejmującego Nieruchomość. Ponieważ przez 9 miesięcy planu nie uchwalono, to zawieszone postępowanie podjęto, jednak przed wydaniem decyzji w.z. podjęto Uchwałę, czym ponownie uniemożliwiono Skarżącej budowę warchlakarni.

Zdaniem strony skarżącej z opisanego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że organy Gminy D. (zwanej też dalej "Gminą") nadużywają prawa do kształtowania ładu planistycznego, wykorzystując je wyłącznie dla blokowania inwestycji. Tymczasem Nieruchomość Skarżącej znajduje się w znacznej odległości od zabudowań mieszkalnych, zatem realizacja inwestycji nie powinna wiązać się z większymi uciążliwościami. Autor skargi przyznał, że uchwalony Plan nie jest tak rygorystyczny, jak MPZP z 2019 r., jednak skutek jego uchwalenia jest dla Skarżącej tożsamy - brak możliwości budowy warchlakarni. Teren Nieruchomości oznaczono w Planie, zgodnie z jego przeznaczeniem, jako teren rolniczy (R). MPZP dopuszcza zabudowę zagrodową, jednak w sposób nieuzasadniony zabrania lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Skarżącej powyższa zmiana w stosunku do MPZP z 2019 r. ma wyłącznie "fasadowy" charakter, mający w intencji Gminy eliminować ryzyko zarzutu ustanowienia takiego samego planu miejscowego jak MPZP z 2019 r. Jednakże, zdaniem Skarżącej, ze względu na przesłanki opisane szczegółowo w skardze, ustalenia MPZP są w całości nieważne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Organ stwierdził, że nie kwestionuje interesu prawnego Skarżącej do złożenia skargi na Uchwałę. Osią sporu między Stronami jest natomiast ocena, czy zapisy MPZP naruszają przepisy wymienione szczegółowo w zarzutach skargi. Zdaniem Organu taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, co w dalszej części swego pisma procesowego Wójt szczegółowo umotywował. W szczególności podkreślił, że celem Skarżącej jest prowadzenie na działce inwestycji w postaci dwóch warchlakami, o parametrach opisanych w Decyzji środowiskowej, w których utrzymywanych będzie po 4800 sztuk warchlaków. Zdolność produkcyjna inwestycji to [...] - z tego powodu została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (dalej w skrócie "rozporządzenie RM z 2010 r."). W bezpośrednim otoczeniu działki znajdują się pola oraz zabudowa mieszkalna, przy czym najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej znajdują się w odległości ok. 330 m. Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi, Organ wskazał m.in., że:

- zapis § 4 Uchwały umożliwia prowadzenie wszelkich rodzajów działalności rolniczej – w tym m.in. prowadzenia upraw polowych czy zabudowań służących inwestycji o charakterze rolnym służącym produkcji – co jest zgodne ze Studium z 2022 r. Wprowadzony w § 5 Uchwały zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji z zakresu łączności publicznej) wynika z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego oraz mieszkańców S. przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z prowadzoną działalnością rolniczą. Działka objęta MPZP znajduje się ok. 400 m od istniejących zabudowań wsi, a dla terenów położonych w S. w rejonie ulic [...] w Studium z 2022 r. dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowej;

- z uwagi na dopuszczenie możliwości realizacji budynków na działce Skarżącej, na rysunku Planu wyznaczono teren drogi wewnętrznej KDW w celu zapewnienia ich obsługi komunikacyjnej, a także z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników drogi powiatowej nr 1894P (łuk drogi), przylegającej do obszaru opracowania Planu, by zjazd na nieruchomość odbywał się we wskazanym miejscu. Rozwiązanie to zostało pozytywnie uzgodnione przez Zarząd Dróg Powiatowych w S.;

- zdaniem Organu niezasadnie Skarżąca odwołała się do zapisów planu miejscowego obowiązującego na sąsiednim terenie o podobnym przeznaczeniu (wprowadzonego uchwałą Rady Gminy nr XXX/210/16 z dnia 29 listopada 2016 r.) - twierdząc, że teoretycznie na działce sąsiedniej budowa warchlakarni mogłaby nastąpić - bowiem inwestycja Skarżącej stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a ów plan miejscowy nie dopuszcza realizacji takich inwestycji. W ocenie Organu "[p]orównując zapisy § 5 ww. planu oraz zapisy MPZP z 2022 r. w zakresie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco/potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należałoby wręcz uznać, że postanowienia MPZP z 2022 r. ingerują w prawa własności w nawet mniejszym zakresie niż postanowienia uchwały [...] nr XXXI/210/16. W MPZP z 2022 r. nie zakazano bowiem lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Podczas gdy § 5 planu na sąsiednim terenie wprowadza powyższy zakaz w szerokim zakresie";

- zakaz o podobnej treści do zawartego w zaskarżonej uchwale ("ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego") obowiązuje również w m.p.z.p. dla sąsiednich terenów o podobnym przeznaczeniu, przy czym - według Organu - w ich przypadku obowiązują jeszcze dalej idące zakazy, obejmujące m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. "Obecnie obowiązujący MPZP z 2022 r. nie przewiduje jednak rozwiązań odmiennych w zakresie lokalizacji przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko od planów na działkach sąsiednich";

- w świetle stanowisk judykatury postanowienia planu miejscowego zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko są dopuszczalne. W związku z tym Organ uznał, że zakazy z MPZP nie naruszają zasady równości. Wręcz przeciwnie, to niewprowadzenie zakazu z § 5 MPZP "mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionej nierówności sytuacji Skarżącej (na jej korzyść) wobec właścicieli sąsiednich terenów (gdzie plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące od prawie 7 lat, przewidują brak możliwości prowadzenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko)";

- zdaniem Organu, skoro w niniejszej sprawie Skarżąca planuje inwestycje z zakresu hodowli zwierząt o bardzo intensywnej obsadzie, wynoszącej [...] (i prawie 10 000 sztuk zwierząt), a w niedalekiej odległości znajdują się zabudowy mieszkalne i tereny podlegające ochronie akustycznej, które będą w sferze oddziaływania warchlakarni, to wprowadzenie ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki w § 5 MPZP było działaniem racjonalnym, uzasadnionym względami środowiskowymi, dopuszczeniem lokalizacji budynków mieszkalnych służących prowadzeniu działalności rolniczej oraz interesem mieszkańców Gminy zamieszkujących niedaleko inwestycji;

- nie można uznać, że ww. zakaz narusza (bądź pozbawia) uprawnienia właścicielskie Skarżącej w sposób nieproporcjonalny. Skarżąca nadal może korzystać z Nieruchomości zgodnie z jej rolnym przeznaczeniem. Ograniczona została jedynie skala dopuszczalnej działalności, jednak reglamentacja została dokonana w sposób proporcjonalny, uwzględniający interes publiczny w postaci ochrony środowiska oraz lokalnej społeczności Gminy;

- przepisy prawa nie zakreślają minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan miejscowy, zatem objęcie nim tylko części działki nie narusza zasad ładu przestrzennego.

- w świetle wyroku NSA z 13 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1449/12 brak ustosunkowania się (w drodze wniosków/uwag) przez Skarżącą w toku procedury planistycznej do projektu planu może być uznawany za akceptację jego zapisów. W toku procedury planistycznej Skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do zaproponowanych rozwiązań w zakresie zabudowy, czy przeznaczenia działki w planie miejscowym - z czego jednak nie skorzystała. Bez wątpienia posiadała informację, że toczy się postępowanie pianistyczne (z uwagi na zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji w.z.) i nie wykonała żadnych działań, aby wpłynąć na sposób zagospodarowania swojej działki. Z tego względu zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. jest, w ocenie Organu, zbyt daleko idący. Tym bardziej, że MPZP przyczynia się do ochrony istniejącego na działce stanu zagospodarowania terenu, realizując tym samym cele określone w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.;

- w uzasadnieniu MPZP nie zawarto rozbudowanych wyjaśnień, ponieważ Plan nie ogranicza istotnie praw własności Skarżącej. Na działce może być prowadzona działalność rolnicza, jedynie z zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeznaczenie działki odpowiada jej dotychczasowemu wykorzystaniu oraz postanowieniom Studium. Skarżąca nie została pozbawiona możliwości korzystania z działki;

- celem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest "danie aprobaty" organów gminy dla ewentualnego przyszłego zamierzenia inwestora. Gmina/Organ nie ma możliwości wydania, bądź odmowy wydania decyzji na podstawie własnego uznania;

- treść zaskarżonego MPZP nie jest tożsama z treścią MPZP z 2019 r., którego nieważność została stwierdzona wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 986/19 [błędnie przywoływanym w skardze pod sygn. akt "I SA/Po 986/19" - uw. Sądu]. Stosownie zmieniono studium, a ponadto ograniczono, bądź zniesiono zakwestionowane obostrzenia. "Stan prawny uległ zatem zmianie i z tej przyczyny wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Po 986/19 nie powinien stanowić punktu odniesienia dla oceny zasadności skargi".

W podsumowaniu Wójt stwierdził, że: (i) MPZP nie ogranicza w sposób nieproporcjonalny, bądź zbyt daleko idący, możliwości zagospodarowania działki na cele produkcji rolnej; (ii) przeznaczenie działki oraz możliwości zabudowy zostały określone w sposób uzasadniony, uwzględniający zasady ładu przestrzennego; (iii) uchwalenie planu miejscowego jedynie dla części nieruchomości jest dopuszczalne, albowiem przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują minimalnego obszaru, który może zostać objęty planem, (iv) przepisy MPZP nie odbiegają od treści przepisów planu miejscowego obejmującego tereny sąsiednie (a w każdym razie nie czynią tego w sposób niekorzystny dla Skarżącej); (v) organy Gminy przeprowadziły postępowanie planistyczne zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Na rozprawie w dniu 31 marca 2023 r.:

- pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi, zaznaczając, że odpowiedź na nią stanowi gołosłowną polemikę z zarzutami skargi, a powołane w odpowiedzi orzeczenia sądów dotyczą innych stanów faktycznych;

- pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Podkreślił dużą intensywność planowanej inwestycji, niemającej odpowiednika w okolicznych terenach. W odpowiedzi na pytanie Sądu stwierdził, że zdaniem Gminy § 5 Uchwały dopuszcza lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr LXVI/407/22 Rady Gminy Duszniki z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr ewid.[...] w S. , która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 13 września 2022 r. (poz. 6432) i zgodnie z brzmieniem jej § 20 weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. z dniem 28 września 2022 r. Jak dotychczas Uchwała nie była nowelizowana i nadal obowiązuje.

Uchwała została zaskarżona w całości.

Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle tego przepisu konieczne jest zbadanie legitymacji Skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie.

Godzi się podkreślić, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie uprawnia ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04, CBOSA; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16, CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest jasne, że ustalenia zaskarżonego Planu - który w całości odnosi się do terenu części działki ewidencyjnej nr [...] w S. , stanowiącej własność Skarżącej – naruszają w taki sposób jej interes prawny. Mianowicie wprowadzenie w zaskarżonym Planie ograniczeń, wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej części działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania, narusza interes prawny Skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym tym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

Wypada zauważyć, że ziszczenie się przesłanki naruszenia interesu prawnego Skarżącej w niniejszej sprawie zostało przez organ wyraźnie przyznane.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).

Zarzuty Skarżącej - poza wytykiem dotyczącym naruszenia "zasad określania ładu planistycznego" przez uchwalenie Planu tylko dla obszaru stanowiącego część jednej działki ewidencyjnej - zasadzają się na generalnej tezie o przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego przez wprowadzenie w zaskarżonej Uchwale całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej) - który to zakaz nie występuje w tak daleko idącej postaci w planach miejscowych uchwalonych dla działek sąsiednich o analogicznym przeznaczeniu i funkcji - a nadto przez wyznaczenie i ustalenie na obszarze Planu przebiegu drogi wewnętrznej (KDW) oraz lokalizacji zjazdu z tej drogi na drogę publiczną.

W istocie zarzucono więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p., tj. określających przeznaczenie terenów, zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Wychodząc od analizy najdalej idącego zarzutu - dotyczącego uchwalenia Planu miejscowego dla "tylko jednej działki ewidencyjnej, a w zasadzie części jednej działki ewidencyjnej" (pkt 2 petitum skargi) - należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone uprzednio w wyroku WSA w Poznaniu z 11 marca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 986/19 (dalej jako "Wyrok WSA"), uwzględniającym skargę M. T. na poprzednio uchwalony m.p.z.p. dla tożsamej Nieruchomości (tj. dla tej samej części działki nr ewid [...]), zgodnie z którym "[u]gruntowany jest już pogląd, że żaden z przepisów ustawy nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2829/12). Tym samym dopuszczalne jest sporządzenie planu miejscowego dla jednej działki, czy nawet części danej działki jeżeli jest ona jasno określona".

Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 Uchwały zaskarżony Plan dotyczy części działki nr [...], której to części granice zostały wytyczone na rysunku Planu stanowiący załącznik nr [...] do Uchwały. Część działki objęta zaskarżonym Planem jest więc jasno określona. Wprawdzie Sąd w niniejszym składzie - podobnie jak skład orzekający w sprawie zakończonej Wyrokiem WSA - stoi na stanowisku, że zasadniczo plan miejscowy powinien obejmować obszar większy, niż tylko jedna działka ewidencyjna lub jej część, tym niemniej, jak to już wyżej wskazano, sporządzenie m.p.z.p. dla jednej działki, a nawet tylko jej części, jest co do zasady dopuszczalne.

Tym samym zarzut z pkt 2 petitum skargi należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do analizy zasadniczej grupy zarzutów skargi - ogniskującej się wokół twierdzenia o nadużyciu przez Radę Gminy władztwa planistycznego i wprowadzenie nieproporcjonalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącej - wypada podkreślić, że ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga w szczególności rozważenia, czy w danym przypadku doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego oraz interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają zaś w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazującego na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (por. wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2110/17, CBOSA). Zalicza się do nich m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5); walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6); prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym expressis verbis nakłada na organ planistyczny obowiązek "ważenia" interesu publicznego i interesów prywatnych oraz wykazania spełnienia tego wymogu w uzasadnieniu do uchwały w sprawie m.p.z.p. (zob. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Podobnie w orzecznictwie akcentowany jest obowiązek takiego organu "wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalności przy oddziaływaniu na prawo własności" (zob. np. wyrok NSA z 17.09.2021 r., II OSK 115/21, CBOSA).

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Regulację tę uzupełniał § 12 pkt 19 nieobowiązującego już - ale znajdującego zastosowanie przy uchwalaniu zaskarżonej Uchwały - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie: "rozporządzenie MI"), który stanowił, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego.

W doktrynie trafnie zauważa się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

Przywołane wyżej regulacje art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 12 pkt 19 rozporządzenia MI korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który to obowiązek stanowi z kolei refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 12).

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego zasadnym jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - dany plan jest opracowywany w istocie "w odpowiedzi" na konkretny wniosek o wydanie decyzji w.z., a więc ma charakter "interwencyjnego" planu miejscowego, pod którym to pojęciem rozumie się w doktrynie takie plany, których celem jest uniemożliwienie zrealizowania zabudowy i zagospodarowania terenu zaproponowanych we wniosku o wydanie decyzji w.z. (zob. S. Pawłowski, Decyzja o warunkach zabudowy a tzw. "interwencyjne" miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 141). W konsekwencji uzasadnienie m.p.z.p. powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu uzasadnienie dołączone do zaskarżonej Uchwały wymogów tych nie spełnia.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że już we wspomnianym wyżej Wyroku WSA stwierdzającym nieważność poprzednio uchwalonego dla przedmiotowej nieruchomości m.p.z.p. – do którego to wyroku wielokrotnie odwoływał się Organ w odpowiedzi na skargę jako do źródła wytycznych, którymi ponoć kierowano się przy zmianie Studium oraz opracowywaniu obecnego Planu – WSA wytykał, iż "uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest nadmiernie ogólnikowe i enigmatyczne i nie wyjaśnia w żaden sposób, czy i w jaki sposób wyważono interes skarżącej i interes publiczny, co jest niezbędne dla zachowania zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika przede wszystkim, że jest ona rezultatem woli radnych i sprzeciwu mieszkańców nie zgadzających się na budowę planowanej przez skarżącą warchlakarni. Ponadto, bez bliższego wyjaśnienia, wskazano że celem uchwały było zabezpieczenie zwartych kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej na potrzeby prowadzenia upraw polowych przed inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości i nowo projektowaną zabudowę mieszkaniową w S. . Tym samym organ uchwałodawczy w prawidłowy sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały przyczyn dla których zastosował tak daleko idące ograniczenie wolności zabudowy nieruchomości skarżącej [...] Ogólnikowo jedynie wskazano, że wprowadzone zakazy są zgodne z interesem publicznym w żaden sposób tego nie argumentując i nie wyjaśniając. Enigmatycznie wskazano, że inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko mogą mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości (nie wskazano w konkretnie w jakiej odległości) i nowo projektowaną zabudowę mieszkaniową w S. . W ogóle nie określono miejsca, rodzaju i wielkości owej zabudowy mieszkaniowej".

Oceniając przez pryzmat tych uwag "jakość" (zupełność i rzeczowość) uzasadnienia obecnie zaskarżonej Uchwały, należy stwierdzić, że organ planistyczny nie ustrzegł się żadnego z wytkniętych w Wyroku WSA błędów i braków. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie obecnie kontrolowanego Planu miejscowego jawi się jako jeszcze bardziej ogólnikowe i enigmatyczne, gdyż w ogóle nie wyjaśnia rzeczywistych motywów uchwalenia tego aktu (których to motywów przedstawienie zostało zastąpione sztampowym stwierdzeniem, że "[p]odjęcie prac planistycznych miało za zadanie zapewnienie ciągłości celów polityki przestrzennej gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdzie tereny te zostały określone jako tereny rolnicze") ani konkretnych przyczyn, dla których ustanowiono tak daleko idące ograniczenia wolności zabudowy nieruchomości Skarżącej (o których niżej). W szczególności nie wynika zeń, czy i w jaki sposób wyważono interes skarżącej i interes publiczny. Co więcej, uzasadnienie zdaje się sugerować, że takiego ważenia w ogóle nie przeprowadzono, z braku takiej potrzeby - skoro w części uzasadnienia poświęconej "potrzebom interesu publicznego" (s. 2) podano: "nie dotyczy" (sic!). Zamiast tego uzasadnienie zaskarżonej Uchwały ogranicza się do skrótowego przedstawienia wybranych elementów stanu faktycznego (kiedy przystąpiono do prac nad Planem, jaki obejmuje obszar, dokonane zawiadomienia i uzgodnienia w ramach procedury planistycznej, wyłożenie projektu do wglądu i brak wniesienia uwag, przeprowadzone jakoby analizy i ich wynik, ujęty w ogólnikowej i w istocie nic nie mówiącej konkluzji, że "[w] wyniku przeprowadzonych analiz zdecydowano się na przystąpienie do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części wsi S. z przeznaczeniem terenów na cele rolne, co jest zgodne ze stanem istniejącym" - s. 3), a także treści wybranych przepisów u.p.z.p.

Zarazem żadna miarą nie przekonuje argumentacja z odpowiedzi Organu na skargę, zgodnie z którą w uzasadnieniu do Uchwały "nie zawarto rozbudowanych wyjaśnień w ww. zakresie, ponieważ plan nie ogranicza istotnie praw własności Skarżącej" - skoro, co bezsporne, uchwalony MPZP uniemożliwia Skarżącej realizację inwestycji (warchlakarni), dla której wcześniej uzyskała Decyzję środowiskową oraz wystąpiła o decyzję w.z. Tym samym zaskarżony Plan niewątpliwie w istotny sposób ogranicza przysługującą Skarżącej wolność zagospodarowania i zabudowy Nieruchomości (zob. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), stanowiącą istotny składnik jej prawa własności.

Wytkniętych niedostatków uzasadnienia Planu nie może także usprawiedliwiać okoliczność - podnoszona w odpowiedzi na skargę - że Skarżąca w toku procedury planistycznej nie złożyła żadnych uwag do projektu Planu. Po pierwsze, z brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że uzasadnienie m.p.z.p. powinno przedstawiać sposób realizacji wymogu wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przy ustalaniu przeznaczenia terenu oraz określaniu potencjalnego sposobu jego zagospodarowania i korzystania zeń także wówczas, gdy żadne wnioski ani uwagi do projektu planu nie wpłynęły. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że organowi planistycznemu - który, jak to już wyżej wskazano, przystąpił do projektu Planu w trybie "interwencyjnym" - były znane zamiary inwestycyjne Skarżącej względem Nieruchomości. Zatem sam fakt niezgłoszenia przez Skarżącą formalnych zarzutów w ramach procedury planistycznej nie zwalniał organów Gminy z obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu do Planu przyczyn przyjęcia w tym akcie rozwiązań uniemożliwiających urzeczywistnienie zamierzeń Skarżącej. Po trzecie, Sąd w niniejszym składzie przychyla się do generalnego poglądu, zgodnie z którym okoliczność, że strona skarżąca nie brała aktywnego udziału w procesie uchwalania planu miejscowego, następnie przez nią zaskarżonego - a w szczególności, że nie składał zarzutów do projektu planu - nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi, Istotne jest jedynie to, czy przyjęte w miejscowym planie regulacje naruszają prawo, czy też nie (por. wyrok NSA z 29.03.2022 r., II OSK 981/21, CBOSA).

Odpowiedzi na to pytanie próżno zaś szukać w uzasadnieniu do zaskarżonej Uchwały.

Wskazane niedostatki tego uzasadnienia, jakkolwiek przemawiające za uznaniem przyjętych w uchwale rozwiązań planistycznych za nieusprawiedliwione i arbitralne, same w sobie nie wystarczałyby do stwierdzenia "automatycznie" nieważności Uchwały – o ile tylko organy Gminy byłyby w stanie przedstawić przekonujące, obiektywne motywy przyjęcia poszczególnych rozwiązań planistycznych (zwłaszcza ingerujących w prawo własności, w tym prawo zabudowy, prywatnej nieruchomości Skarżącej) w innej formie, np. w odpowiedzi na skargę.

Jak bowiem trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18, CBOSA), zarówno z tego względu, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w późniejszej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (o ile było wystosowywane), tudzież w odpowiedzi na skargę; można je także dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211). W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). Na wymóg rzetelnego i wszechstronnego wyjaśniania oraz wyważania także w toku postępowania planistycznego wszystkich występujących (a zwłaszcza kolidujących ze sobą) interesów – a także przedstawienia rezultatów takiego wyważenia – zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 381/17 (CBOSA), w którym wskazano w szczególności, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu, bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177–178; W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s. 125).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w sytuacji braku przedstawienia motywów wprowadzenia spornych ustaleń planistycznych w uzasadnieniu do zaskarżonego m.p.z.p., wyjaśnienie tych motywów powinno nastąpić najpóźniej w odpowiedzi na skargę.

Z odpowiedzi udzielonej w kontrolowanej sprawie przez Wójta wynika, że motywy wprowadzenia w § 5 Uchwały spornego zakazu lokalizacji na obszarze Planu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej) były dwa: ochrona środowiska przyrodniczego oraz ochrona lokalnej społeczności gminy D. przed "ewentualnymi uciążliwościami" związanymi z prowadzoną działalnością rolniczą, a w szczególności z projektowaną przez Skarżącą inwestycją w postaci budowy warchlakarni o łącznej obsadzie [...]

W ocenie Sądu, żaden ze wskazanych przez Organ motywów w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie uzasadniał w dostatecznym stopniu wprowadzonych ograniczeń.

Pierwszy z motywów - odwołujący się do względów ochrony środowiska - jawi się w istocie jako pozorny. A to w kontekście wydanej uprzednio przez Wójta, dla zamierzonej przez Skarżącą inwestycji, ostatecznej Decyzji środowiskowej (tj. decyzji z 29 listopada 2018 r. znak: [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warchlakarni o obsadzie do [...] zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w S. ). Fakt uzyskania tej decyzji przez Skarżącą, dla wskazanego przez nią wariantu inwestycji, może być bowiem interpretowany w ten sposób - jak to trafnie wskazano w skardze - że projektowana inwestycja nie będzie stanowiła znacznego zagrożenia dla środowiska, o ile tylko zostanie wybudowana i będzie użytkowana zgodnie z wydaną Decyzją środowiskową.

Jako niedostatecznie uzasadniony w okolicznościach kontrolowanej sprawy jawi się także drugi ze wskazanych przez Organ motywów wprowadzenia zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, odwołujący się do potrzeby ochrony przed "ewentualnymi uciążliwościami" okolicznych - istniejących oraz przewidzianych w Studium - terenów zabudowy mieszkaniowej.

Po pierwsze, w tym zakresie organy Gminy powieliły błąd wytknięty już uprzednio w Wyroku WSA. A mianowicie nie sprecyzowały w uzasadnieniu do Uchwały - ani nawet w odpowiedzi na skargę - miejsca, rodzaju i wielkości owej zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, nawet odległość tej zabudowy od nieruchomości Skarżącej nie została precyzyjnie określona - w odpowiedzi na skargę raz jest bowiem mowa o odległości "ok. 330 m" (s. 3), a innym razem: "około 400 m" (s. 6).

Po drugie, nie jest usprawiedliwione powoływanie się przez Organ na zabudowę "dopuszczoną w Studium z 2022 r." (s. 6 odpowiedzi na skargę) - gdyż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (co expressis verbis zostało przesądzone w art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a więc jego ustalenia, same w sobie, nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych.

Zresztą jest zasadą, że okoliczność, iż kwestionowane postanowienie m.p.z.p. (np. określony zakaz) ma oparcie w odnośnych ustaleniach studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności takiego postanowienia (zakazu) w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (zob. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego postanowienia (zakazu) w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium (nie będącym, jak to już wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., II OSK 1509/22, CBOSA).

Po trzecie, z niezrozumiałych względów organy Gminy błędnie interpretują wprowadzony w § 5 Uchwały zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - jako nie obejmujący przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nieco światła na genezę takiego błędu (o ile wykluczy się złą wolę autora odpowiedzi na skargę) może rzucać ten fragment ww. pisma procesowego, w którym Wójt argumentuje, że: "Porównując zapisy § 5 ww. planu oraz zapisy MPZP z 2022 r. w zakresie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco/potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należałoby wręcz uznać, że postanowienia MPZP z 2022 r. ingerują w prawa własności w nawet mniejszym zakresie niż postanowienia uchwały Organu nr XXXI/210/16. W MPZP z 2022 r. nie zakazano bowiem lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Podczas gdy § 5 planu na sąsiednim terenie wprowadza powyższy zakaz w szerokim zakresie". Z cytowanego passusu wynika, że w kontekście analizowanego § 5 Uchwały organy Gminy zdają się wyróżniać następujące dwie kategorie przedsięwzięć: (i) przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz (ii) przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to oczywiście podział błędny, nie znajdujący oparcia w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 2185; w skrócie "u.u.i.ś."), ani w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie RM").

W świetle przepisów u.u.i.ś. (zob. np. art. 59 ust. 1) oraz rozporządzenia RM (zob. np. § 1 ust. 1) użyty w § 5 Uchwały określenie "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" obejmuje dwie normatywne kategorie przedsięwzięć, a mianowicie: (i) przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz (ii) przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji - wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę - sporny przepis § 5 Uchwały zakazuje lokalizacji na obszarze Planu zarówno przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej).

Już ta okoliczność - istotnego rozdźwięku pomiędzy intencją organu planistycznego, a jej wysłowieniem w akcie planistycznym - świadczy o wadliwości (a tu także o "nadmiarowości", tj. nadmiernej restrykcyjności) inkryminowanego ustalenia Planu (por. też wyrok WSA z 30.09.2022 r., IV SA/Po 295/22, CBOSA).

Po czwarte, skutkiem ww. błędnego rozumienia zakresu przedmiotowego zakazu z § 5 Uchwały przez organy Gminy jest oczywista nieprawdziwość twierdzenia odpowiedzi na skargę, że inkryminowany zakaz w mniejszym zakresie ingeruje w prawo własności nieruchomości niż "zakazy o podobnej treści" wprowadzone w planach miejscowych uchwalonych dla terenów sąsiednich o analogicznych funkcjach i przeznaczeniu. Chodzi w tym przypadku zwłaszcza o uchwały Rady Gminy podjęte 29 listopada 2016 r.: nr XXXI/207/16, nr XXXI/208/16, nr XXXI/209/16 i nr XXXI/210/16 (ta ostatnia obejmuje m.in. pozostałą część działki Skarżącej nr [...]), w których to uchwałach wprowadzono wprawdzie generalny zakaz przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (zob. § 5 pkt 1 ww. uchwał), ale w szerokim zakresie dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie chowu oraz hodowli zwierząt (z wyjątkiem chowu oraz hodowli lisów, jenotów, norek, tchórzy, szynszyli i nutrii - zob. § 5 pkt 2 lit. c i pkt 3 ww. uchwał). W świetle analizowanych postanowień uchwał przyjętych dla terenów sąsiednich - podkreślmy: położonych w wielu przypadkach bliżej terenów zabudowy mieszkaniowej niż obszar objęty Planem - dopuszczalne byłoby posadowienie na tych terenach np. warchlakarni o obsadzie kwalifikującej je do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem lokalizacja tego rodzaju inwestycji - w postaci przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie chowu oraz hodowli zwierząt, takich jak np. warchlakarnie - z niewiadomych powodów (i jak można przypuszczać: nie do końca zgodnie z intencją organów Gminy), zostały wykluczone na obszarze objętym zaskarżonym Planem.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustanawiając w § 5 Uchwały bezwzględny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco - zawsze lub choćby tylko potencjalnie - oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączność publicznej) Rada Gminy uczyniła to w sposób niewystarczająco uzasadniony i nadmiernie ograniczający prawo własności nieruchomości Skarżącej, a więc z nadużyciem przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 1 lit. a-b oraz pkt 3-5 petitum skargi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu bezpodstawnego wyznaczenia w Planie przebiegu drogi wewnętrznej KDW (pkt 1 lit. c petitum skargi) należy na wstępie wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w m.p.z.p. powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym wypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA: z 06.04.2022 r., II OSK 1272/19; z 17.04.2018 r., II OSK 1410/16; dostępne w CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie przychyla się również i do tego stanowiska, które zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 3314/14 (CBOSA), w myśl którego na system komunikacji zapewniający obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie objętym m.p.z.p. mogą składać się, obok dróg publicznych, także drogi wewnętrzne - zwłaszcza te już istniejące w dacie uchwalenia danego planu miejscowego - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednak użyte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. pojęcie "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" - przynajmniej w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg - ma co do zasady za swój desygnat władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale zasadniczo tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych (dodajmy: poza wyjątkowymi sytuacjami, obejmującymi w szczególności wyznaczenie przebiegu drogi wewnętrznej na wniosek lub za zgodą właściciela odnośnej nieruchomości niepublicznej).

Przemawia za tym, po pierwsze, brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - co należy do zadań własnych gminy - obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W świetle tego przepisu władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy, w tym także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich (podobnie M. Durzyńska, Zasady sporządzania planu [w:] Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, pod red. P. Korzeniowskiego, I. Wieczorek, Łódź 2018, s. 91).

Po drugie, przeciwko takiemu rozwiązaniu, jakie przyjęto w Planie w odniesieniu do drogi wewnętrznej KDW wyznaczonej na nieruchomość Skarżącej, przemawia także wzgląd na konieczność respektowania przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych) zasady proporcjonalności - wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, n 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W rozpatrywanej sprawie jako szczególnie doniosły - a zarazem nie spełniony - jawi się już pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). Wynika to jasno z wykładanego a contrario przepisu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2023r. poz. 344; w skrócie "u.g.n."). Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA; por. też T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent" 2007, nr 12, s. 140 i n.).

Wyjątkowo wątpliwa jest także druga z przesłanek, w postaci "niezbędności" zaplanowanej drogi wewnętrznej. Nie stanowi ona właściwie żadnej formy dojazdu do nieruchomości Skarżącej, gdyż ta ma już bezpośredni dostęp do drogi publicznej. De facto wskazuje ona miejsce lokalizacji zjazdu na nieruchomość, co przyznał sam Organ w odpowiedzi na skargę (s. 6), wyjaśniając, że ów "projekt wprowadzono również z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników drogi powiatowej nr 1894P (łuk drogi), przylegającej do obszaru opracowania planu, tak a b y z j a z d n a n i e r u c h o m o ś ć o d b y w a ł s i ę w e w s k a z a n y m m i e j s c u [podkr. Sądu]".

Zauważyć zatem trzeba, że stanowi to kolejne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Wypada bowiem zauważyć, że ustanowienie w tym przypadku dopuszczalnego przebiegu drogi wewnętrznej z jednym ustalonym miejscem zjazdu na drogę publiczną stanowi w istocie dorozumiany zakaz lokalizacji nowych zjazdów w innych miejscach (niewykluczone, że bardziej dogodnych dla Skarżącej, a również nie stwarzających zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Tymczasem, jak zasadnie wskazuje się w judykaturze i doktrynie, rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń m.p.z.p., zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszałaby ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."). Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 12.04.2017 r., II OSK 2097/15; wyrok WSA z 20.02.2013 r., II SA/Wr 14/13, dostępne w CBOSA; por też wyroki NSA: z 06.10.2016 r., II OSK 3276/14; z 03.01.2017 r., II OSK2542/16; dostępne w CBOSA). Powyższej oceny nie zmienia okoliczność - podniesiona w odpowiedzi na skargę - uzgodnienia inkryminowanego postanowienia planistycznego z Zarządcą Dróg Powiatowych. Nie jest to bowiem materia planistyczna, lecz domena wydawanych przez zarządcę drogi indywidualnych decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 29.03.2022 r., II OSK 981/22, CBOSA). "Wydaje się więc oczywiste, że źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie miejscowym zjazdów z dróg publicznych nie mogą być przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. [...] Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uw. 44 do art. 15).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że postanowienia zaskarżonego Planu miejscowego w sposób istotny naruszają zasady sporządzania m.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie 797 zł.