Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 101/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c art 134 § 1 art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw z  art 7,8,9, 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 724/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 10 stycznia 2019 r. nr ES.224.247.2017.AK w przedmiocie Nałożenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 724/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 10 stycznia 2019 r. nr ES.224.247.2017.AK w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu (Dyrektorem RDLP) z dnia 30 czerwca 2017 r., nakładającą z urzędu na [...] opłatę w wysokości 18.786,80 zł z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntów leśnych o pow. 0,0829 ha, położnych w część działki nr [...] w obrębie ew. [...] – [...], w gminie [...], w powiecie włoszczowskim, pod składowisko ziemi. Organ wskazał, iż z analizy dokumentacji: wyciąg z ortofotomapy, protokół oględzin z dnia 26 maja 2017 r. przeprowadzony przy udziale właściciela działki będącego sprawcą wyłączenia (podczas, którego dokonano pomiaru geodezyjnego GPS z anteną) wynika, że faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej o pow. 0,0829 ha dokonano w 2015 r. Wskazał, iż przedmiotowy teren w dniu wyłączenia z produkcji leśnej tj. w roku 2015 r. pod nasyp ziemi, stanowi grunt leśny służący celom gospodarki leśnej. Wskazywany przez Skarżącego fakt rozpoczęcia przez niego działań przywrócenia przedmiotowego terenu do gospodarki leśnej w roku 2017 stanowi jedynie formę naprawczą, nie zmienia to jednak faktu, że [...] dokonał wyłączenia gruntu leśnego niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu wojewódzkiego z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się̨ opłatę̨ w wysokości dwukrotnej należności. Powyższy przepis ma charakter obligatoryjny i w sytuacji wystąpienia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej organ nie może odstąpić od wymierzenia opłaty. Organ prawidłowo ustalił, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania, w tym także w oparciu o dostarczoną przez Skarżącego opinię biegłego, że do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej doszło w 2015 r., oraz że działka gruntu nr [...] nie była wyłączona z produkcji leśnej, a jednocześnie została zajęta przez Skarżącego na cele nieleśne, pod składowanie ziemi wykopanej przy budowie stawu rybnego, a więc do obliczenia opłaty prawidłowo przyjęto ceny drewna podane w komunikacie Prezesa GUS (Monitor Polski z dnia 28 października 2014 roku poz. 955).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1

p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów dotyczących;

a. nieprawidłowego wyliczenia opłaty za wyłączenie z produkcji leśnej 0,0829 ha gruntów pod składowisko ziemi,

b. nieprawidłowego określenia przez Organ powierzchni badanego terenu, pomijając przepisy dotyczące usytuowania gruntów leśnych w odpowiedniej odległości od gruntów rolnych,

c. nieustalenia przez Organ, jaki wpływ na badaną przez Organ działkę miało złożenie na niej ziemi,

d. pominięcia przez organ okoliczności iż Skarżący chciał samodzielnie doprowadzić grunt do stanu sprzed złożenia na nim ziemi, co powinno znacznie wpłynąć na miarkowanie naliczonej mu kary - opłaty.

e. nieuwzględnienia przez Organ zrzutu przedawnienia i nie rozpoznania przez WSA podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia,

f. nieprawidłowego ustalenie przez WSA i Organy Lasów Państwowych sprawcy opisanego w decyzjach i zaskarżonym orzeczeniu sprawcy naruszenia,

a także nie ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów oraz nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.

2. art. 1 §1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i art. 77 §1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, niepoczynienia własnych ustaleń czy nawieziona na działce nr [...] w [...] ziemia próchnicza, tj. na części działki gdzie od 2004 roku nie było żadnego zadrzewienia, mogła wpłynąć na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej, czy też ziemia ta w sposób bardzo wyraźny wpłynęła na poprawę właściwości fizycznych, chemicznych i biologicznych gleby co w konsekwencji pozwoliło na poprawę zadrzewienia na działce, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych Skarżącego w szczególności czy skarżący jako właściciel gruntu mógł zadbać o poprawę jego właściwości dążąc do zadrzewienia całej powierzchni działki, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto błędnie przyjęto, że na działce rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntów,

3. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się stwierdzenia, że WSA nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien rozważyć podniesiony przez strony zarzut przedawnienia, ustalić czy prawidłowo określono sprawcę naruszenia,

4. art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji mimo bezkrytycznego oparcia rozstrzygnięć organów na przyznaniu przez Skarżącego faktu nawiezienia ziemi na działkę nr [...] a tym samym uznaniu że Skarżący nawiózł ziemię na działkę, podczas gdy ocena tej przesłanki nie jest kwestią faktu, lecz kwalifikacji prawnej, a tym samym nie może być przedmiotem przyznania Skarżącego; jeśli nawet takie przyznanie miało miejsce, to nie może zastępować samodzielnych ustaleń organu, albowiem to na organie spoczywa obowiązek stania na straży praworządności; ponadto Skarżący jedynie nie zaprzeczyła faktowi, że w miejscu w którym od 2004 roku nie istniało zadrzewienie została nawieziona ziemia próchnicza, co nie jest jednoznaczne z przyznaniem faktu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej, a w żadnym wypadku nie zwalnia organu z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie sposobu użytkowania i stanu działki przed i po zarzucanej ingerencji Skarżącego, oraz wpływu ingerencji Skarżącego na dalsze użytkowanie gruntu.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono ponadto naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, podczas gdy poczynione ustalenia faktyczne nie dają podstaw do przyjęcia, że Skarżący rozpoczął inne niż leśne użytkowanie działek, skoro z gruntu nie zostały usunięte drzewa, a nawiezienie ziemi próchniczej mogło niewątpliwie wpłynąć pozytywnie na właściwości fizyczne, chemiczne czy biologiczne gruntu, dzięki czemu na gruncie na którym z uwagi na stan gleby nie rosły od 2004 roku żadne drzewa, co potwierdziły zdjęcia z geoportalu z 2009 roku powołane przez Organ, a obszar ten był niemalże halizną, natomiast zarzucane Skarżącemu działania mogły jedynie wpłynąć na poprawę struktury gruntu i doprowadzeniu do sytuacji w której na gruncie powstanie zadrzewienie, które to działania nie mieszczą się w pojęciu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej a wręcz przeciwnie,

2. art 28 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprawcą naruszenia jest Skarżący podczas gdy z uzasadnienia orzeczenia wynika, iż ziemia nawieziona na działkę nr [...] pochodziła z budowy zbiornika wodnego, który miał powstać na gruncie należącym do [...] - syna Skarżącego, czyli wbrew treści art 28 ust.1 przywołanego przepisu zarówno Organ jak i WSA niewłaściwie ustalił sprawcę czynu i nie przedstawili żadnego uzasadnienia.

3. art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz. U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nałożona na Skarżącego kara nie jest nieproporcjonalna, w sytuacji, gdy złożenie ziemi na działce nr [...] w [...] nie uruchomiło procesów degradacji i dewastacji gruntu oraz nie spowodowało szkód w drzewostanach i produkcji leśnej, grunt nie utracił charakteru gruntu leśnego wskutek działalności nieleśnej, nie spadła wartość użytkowa oraz nie doszło do obniżenia produkcyjności gruntu,

4. art. 87 Konstytucji RP - poprzez przyznanie waloru normatywnemu planowi urządzenia lasu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji względnie o jego zmianę, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i stosowania prawa materialnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie – każdej – z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna [...] od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Nie świadczą o profesjonalnym sporządzeniu środka odwoławczego, niewyjaśnione w tekście skargi kasacyjnej stosowane skróty nazw aktów normatywnych: "PrSądAdm" czy "PrPostSAdm". Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane usterki środka odwoławczego można przywołać też m. in. niestaranność polegającą na łączeniu w zarzucie wkluczających się w swej treści jurydycznej przepisów p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – zarzut nr 2, s. 3 skargi kasacyjnej), czy wskazanie tylko ogólnie na naruszenie art. 87 Konstytucji RP (zarzut nr 4, s. 5 skargi kasacyjnej), zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 2 różnej treści jurydycznej ustępy (ust.). Ponadto np. kastor w zarzutach kwestionuje m. in. nieprawidłowe wyliczenie opłaty za wyłączenie z produkcji leśnej 0,0829 ha gruntów pod składowisko ziemi, czy też nieprawidłowe określenia przez organ powierzchni badanego terenu. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje (przedstawia) w środku odwoławczym prawidłowych jego zdaniem odpowiednich wielkości, tj. kwoty opłaty czy powierzchni przedmiotowego terenu wraz z ich ustaleniem (obliczeniem).

Podstawowym zagadnieniem spornym w sprawie wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 10 stycznia 2019 r. nr ES.224.247.2017.AK w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami prawa. Innymi słowy, czy wystąpiły przesłanki do wydania przez organ ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami prawa, a co zaaprobował Sąd wojewódzki. Wokół powyższego skupiają się zarzuty środka odwoławczego.

W związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną należy przypomnieć, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., dalej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa), w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się̨ opłatę̨ w wysokości dwukrotnej należności. Powyższy przepis ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej właściwy organ nie może odstąpić od wymierzenia opłaty na powyższej podstawie prawnej, bowiem wydawana na jego podstawie decyzja administracyjna ma charakter związany (por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 127).

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych – ochrona gruntów leśnych – polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Ustawodawca w art. 4 pkt 6 ustawy jednoznacznie stanowi, iż przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne – rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych – ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Zatem w definicji tej mieści się każde ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów, w tym również składowanie ziemi. Czynności takie dozwolone są tylko na gruntach przeznaczonych na cele nieleśne i objętych decyzją Dyrektora RDLP zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"), sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy zagospodarowany teren (działka gruntu o nr [...]) nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z tym dla gruntu leśnego nie może zaistnieć inne przeznaczenie niż tylko leśne. A co więcej, powyższy teren objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu - sporządzonym na lata 2010–2019. Uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Z kolei gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

W rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że działka gruntu o nr [...] nie została wyłączona z produkcji leśnej w trybie "mpzp", a jednocześnie została zajęta przez skarżącego na cele nieleśne, pod składowanie ziemi wykopanej przy budowie stawu rybnego. Sąd odwoławczy podziela poczynione ustalenia organów i Sądu wojewódzkiego, na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego bez potrzeby ponownego jego przywoływania, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że wyłączenie to nie miało miejsca w latach 2009–2010, kiedy jak podał skarżący, ziemia zgromadzona min. na działce nr 946 pochodziła ze zbiornika wodnego wykopanego przez niego w latach 2009-2013 na podstawie pozwolenia wodno-prawnego – decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 16 lipca 2008r. Z ortofotomapy z 2009 r. wnika, że w miejscu przyszłego składowania zwałów ziemi znajduje się drzewostan. Brak zalesienia udokumentowany jest ortofotomapą z 2015r – kiedy przedmiotowy teren zajęty został pod zwałowisko ziemi. Także, z dołączonej przez skarżącego do odwołania opinii wynika, iż w latach 2013–2017 podjął on budowę zbiornika wodnego o powierzchni około 6 ha, w wyniku której w 2015 r. na sąsiedniej działce nr 946 złożył nadkład ziemi w miejscach o charakterze luk w drzewostanie. Nie wynika z niej natomiast aby jakiekolwiek działania miały mieć miejsce wcześniej, to jest, jak wskazuje skarżący, w latach 2009–2010. Wobec powyższego, w braku innych dowodów jak i nie kwestionowania przez Skarżącego w toku całego postępowania administracyjnego powyższego stanu faktycznego, brak jest podstaw do uznania twierdzeń Skarżącego za wiarygodne, co za zasadnie ustalił Sąd Instancji. Powołanie się dopiero w skardze do WSA na ww decyzję Starosty Włoszczowskiego (pozwolenie wodno-prawnego), na mocy której miał on podjąć ww działania skutkujące złożeniem ziemi na działce nr [...], w ocenie Sądu I instancji stanowi o chęci uniknięcia przez skarżącego konsekwencji polegających na uiszczeniu kwestionowanej opłaty, wynikającej z obowiązującej regulacji prawnej (art. 28 ust. 1 ustawy), co Sąd odwoławczy również podziela.

Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w świetle powyższego – nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnego wyliczenia opłaty ustalonej ostateczną decyzją organu, powierzchni działki zajętej pod składowanie ziemi, etc. podnoszony przez skarżącego, który łączy z zarzutem błędnego określenia terminu wyłączenia gruntu z produkcji, a które jego zdaniem, zgodnie z powyższym, miało mieć miejsce w latach 2009-2010, na podstawie ww pozwolenia wodno-prawnego. Według skarżącego, wyliczenie opłaty należało dokonać w oparciu o ceny drewna z 2010r., a nie, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, na podstawie cen z 2015r. Wskazać należy, poza faktem przedstawienia ww decyzji dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, także na znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej dokumenty, z których wynika, że zbiornik wodny na działce [...], [...], [...] w [...] został wybudowany na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z dnia 12 maja 2014r., w oparciu o wcześniej wydaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 30 października 2013r. oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia 23 lipca 2013r., wprawdzie wydane na rzecz właściciela tych gruntów, tj. [...], to jednak skarżący w toku postępowania przyznał, że nadmiar ziemi z terenu kopanego stawu postanowił składować na należącej do niego działce nr 946, która nie została wyłączona z produkcji leśnej.

Prawidłowo stwierdził Sąd wojewódzki, iż organ właściwie ustalił, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania, w tym także w oparciu o dostarczoną przez skarżącego opinię biegłego, że do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej doszło w 2015r., a więc do obliczenia opłaty prawidłowo przyjęto ceny drewna podane w komunikacie Prezesa GUS (Monitor Polski z dnia 28 października 2014 roku poz. 955).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niewątpliwie doszło do wyłączenia przedmiotowego w gruntu z produkcji leśnej, sprawcą tego stanu rzeczy jest [...], a opłata została ustalona w prawidłowej wysokości. Nie nastąpiło również podnoszone w skardze kasacyjnej przedawnienie.

Przepis art. 189g §1 k.p.a. stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017r. Natomiast zgodnie z przepisem art. 16 ww ustawy "zmieniającej" - do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w dotychczasowym brzmieniu. Postępowanie w niniejszej sprawie – co prawidłowo ustalił zaskarżony wyrok – zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2017r. a zatem przed wejściem noweli w życie, i choć zakończone decyzją ostateczną DGLP z dnia 10 stycznia 2019r. już po dacie wejścia w życie nowelizacji, to zgodnie z powołaną regulacją nowy przepis art. 189g §1 kpa. w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma zastosowania.

Tym samym zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, a zwłaszcza art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z innymi normami prawa, w tym przywoływanymi postanowieniami Konstytucji RP i Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej należy uznać za nieuprawnione.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały także naruszone przepisy postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku zwłaszcza z innymi przepisami p.p.s.a., Prawa o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a. oraz k.p.a. wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 2687/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają powody, dla których skarga została oddalona. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku zwłaszcza z innymi przepisami p.p.s.a., p.u.s.a. oraz k.p.a. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących nałożenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami prawa, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy ponownie, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. Nie doszło do naruszenia przepisów powiązanych w treści zarzutów z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 691/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywoływane tam orzecznictwo).

Skarżący stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek wiarygodnych dowodów popierających własne stanowisko.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i inne k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.