Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2282/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 624/21 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 624/21, oddalił skargę D. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 27 stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) nakazał D. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach około 4,10 x 3,10 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...], w terminie do dnia 31 lipca 2020 r. w celu doprowadzenia terenu działki do stanu zgodnego z prawem.

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej decyzji, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz treścią księgi wieczystej nr [...], działka o nr ew. [...] położna w miejscowości [...] stanowi grunty leśne. Z pisma Wójta Gminy [...] z 30 stycznia 2015 r. znak [...] wynika, że teren m.in. powyższej działki stanowił grunt leśny już w latach 1985-1990. Dla działki nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania i założeń do planu, co wynika z pisma Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia 29 grudnia 2014 r. Zgodnie więc z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor w toku prowadzonego postępowania nie przedłożył zgłoszenia zamiaru wykonania drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 x 3,10 m. W zaistniałej sytuacji stwierdzono, że budynek gospodarczy został zrealizowany bez zgłoszenia zamiaru jej realizacji i podlega sankcji z art. 49b P.b. W wyniku dokonanych ustaleń PINB stwierdził, że z uwagi na brak zgodności lokalizacji zrealizowanego przez inwestora budynku gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 P.b. W związku z powyższym PINB wydał wcześniej decyzję z 8 stycznia 2016 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku gospodarczego. Rozstrzygnięcie powyższe podtrzymał Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 15 marca 2016 r. nr [...] jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/16 uchylił obie zaskarżone decyzje, udzielając wiążących wytycznych. W dniu 11 grudnia 2018 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Płońsku o udostępnienie informacji dotyczących dokonania zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 x 3,10 m na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Starostwo przekazało kopię zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 x 5,0 m wykonanego z drewna, wolnostojącego, parterowego. Do zgłoszenia nie dołączono szkicu usytuowania budynku. Po analizie akt sprawy stwierdzono jednak, że budynek o którym mowa w ww. zgłoszeniu nie jest tożsamy ze zrealizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] budynkiem gospodarczym. Wymiary zgłoszonego budynku to 5,0 x 5,0 m, natomiast zrealizowany budynek ma wymiary ok. 4,10 x 3,10 m, a zatem przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie skutecznie złożonego zgłoszenia lecz z naruszeniem warunków tego zgłoszenia. W związku z powyższym inwestor zrealizował budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,10 x 3,10 m z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. w związku z czym należało zastosować art. 50 ust. 1 P.b.

Następnie PINB postanowieniem z 22 maja 2019 r. nr [...] orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku dostarczenia do tutejszego urzędu niezbędnych dokumentów. Postanowieniem z 5 lipca 2019 r. nr [...] MWINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB nie stwierdził możliwości doprowadzenia budynku do zgodności z warunkami technicznymi, zwłaszcza w zakresie odległości od terenów leśnych. Stwierdził, że w celu doprowadzenia terenu przedmiotowej działki do stanu zgodnego z prawem należy nakazać rozbiórkę budynku gospodarczego. Brak jest bowiem innej możliwości na doprowadzenie do zgodności z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych, gdyż nie jest możliwe wykonanie takich robót budowlanych, aby budynek znajdujący się na działce leśnej, znajdowałby się jednocześnie w odległości minimum 12 m od granicy lasu.

MWINB, po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji PINB z 27 stycznia 2020 r., decyzją z 21 stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nakazał D. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 m x 3,10 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Zdaniem MWINB organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, niemniej jednak z uwagi na zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej konieczne było uchylenie w całości wydanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Sporny budynek został zrealizowany na podstawie zgłoszenia z 29 lipca 2009 r. tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 49b P.b. Budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,10 x 3,10 m zrealizowany jednak został z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. gdyż nie jest tożsamy z obiektem objętym zgłoszeniem. Posiadanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia wpływa jedynie na tryb procedowania, bowiem nie mogąc zarzucić inwestorowi ewidentnej samowoli budowlanej, postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 51 P.b.

W ocenie MWINB wykazanie, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie ze skutecznym zgłoszeniem (tj. w sytuacji, gdy inwestor wykonał obiekt o innych parametrach technicznych niż zgłosił, np. w zakresie jego powierzchni zabudowy) skutkuje badaniem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 P.b. danej inwestycji pod kątem zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami planistycznymi i technicznymi. Przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający § 271 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi i należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 rozporządzenia kategorii PM. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z § 271 ust. 2 rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m. Sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0 m. Orzekający wcześniej WSA w Warszawie nie zakwestionował w ocenie MWINB powyższych ustaleń organów nadzoru budowlanego. Z analizy materiału dowodowego wynika, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia działki inwestycyjnej, na której zlokalizowany jest obiekt z gruntów leśnych na nieleśne. Przedmiotowy budynek gospodarczy nadal znajduje się więc na terenie działki leśnej a zatem nie spełnia wymagań rozporządzenia ws. warunków technicznych. Sporny obiekt gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający § 271 rozporządzenia ws. warunków technicznych. W omawianej sprawie brak jest zatem możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem w związku z czym postępowanie naprawcze może zakończyć się jedynie rozbiórką. PINB błędnie jednak oparł zaskarżoną decyzję o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nakaz rozbiórki przewidziany został przez ustawodawcę w pkt 1 ww. przepisu.

Odnosząc się do argumentów odwołania MWINB wskazał, że organy nadzoru budowalnego nie kwestionują, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, niemniej jednak przedmiotowy budynek został wykonany z naruszeniem zgłoszenia (nie jest tożsamy) i dlatego też nie zarzucają ewidentnej samowoli budowlanej, a co za tym idzie postępowanie naprawcze przeprowadzone zostało w oparciu o art. 51 P.b. W realiach sprawy brak jest zdaniem MWINB możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Skargą D. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 i art. 77 k.p.a.; art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.); art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał na zakres związania wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/16. Zaznaczył, że w wyroku tym Sąd uwzględnił zarzut ówcześnie wniesionej skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organ nie ustalił kompleksowo stanu faktycznego sprawy, bowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wskazywaną przez skarżącego, a dotyczącą dokonania zgłoszenia spornego obiektu. Jak wskazał, organ nie może poprzestać na złożonym przez skarżącego piśmie organu architektoniczno-budowlanego wskazującym na nieodnalezienie zgłoszenia, skoro fakt ten jest przez skarżącego kwestionowany. Dokument ten został złożony bezpośrednio przez skarżącego, który będąc przekonanym o dokonaniu dwóch zgłoszeń, sam zwrócił się do organu architektoniczno-budowlanego o nadesłanie ich kserokopii i uzyskał odpowiedź o nieodnalezieniu drugiego dokumentu. Skarżący kwestionuje stanowisko organu architektoniczno-budowlanego co do braku drugiego zgłoszenia. W związku z powyższym należy zdaniem Sądu zgodzić się z zarzutami skargi, że organ nadzoru budowlanego nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do zweryfikowania tej okoliczności. Ponadto art. 49b ust. 2 P.b. - zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w poprzednim wyroku - stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 art. 49b. Przepis ten umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Procedura, o której stanowi art. 49b ust. 2 P.b. jest zatem co do zasady regułą w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami.

Sąd podniósł, że w sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został wybudowany budynek gospodarczy. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska. Orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje.

W ocenie Sądu poprzednio orzekającego, organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 P.b. Udzielając wiążących wytycznych Sąd wskazał, że organ ma przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe na okoliczność dokonania lub niedokonania zgłoszenia a w przypadku ustalenia, że obiekt wybudowano w warunkach samowoli budowlanej uwzględni poczynione wyżej uwagi dotyczące wykładni art. 49b ust. 2 P.b.

Mając na uwadze wskazany wyrok Sąd obecnie orzekający w żadnym razie nie podzielił błędnej argumentacji skargi o rzekomym przesądzeniu możliwości umiejscowienia budynku gospodarczego w lesie. Z powołanego wyroku wynikają dwie podstawowe kwestie, jakie należało uwzględnić przy ponownym orzekaniu. Po pierwsze, wadliwość proceduralna polegała na braku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. czy w ogóle dokonano zgłoszenia spornego obiektu organowi architektoniczno-budowlanemu, co ma wpływ na stosowaną procedurę (legalizacyjna albo naprawcza). Po drugie, WSA przedstawił jak należy rozumieć ewentualnie stosowany (po dokonaniu ustaleń co do zgłoszenia budowy) art. 49b ust. 2 P.b. Z wytycznych tych wynika, że organy nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie rozstrzygać, czy skarżący uzyska bądź nie uzyska decyzję o warunkach zabudowy i zgodę na odlesienie gruntów. W tych okolicznościach nie można, zdaniem Sądu, w ogóle przyjąć, że sąd orzekając poprzednio przesądził, że wykonanie przez skarżącego budynku gospodarczego w lesie jest dopuszczalne. Sąd do kwestii tej w ogóle się nie odnosił i jak już wskazano podkreślił wyłącznie braki w ustaleniu stanu faktycznego (brak wyjaśnienia, czy dokonano zgłoszenia) oraz niezasadne przyjęcie możliwości decydowania o tym, czy skarżący uzyska decyzję o warunkach zabudowy i czy uda mu się odlesić grunt. W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarżący błędnie również przyjmuje, podnosząc to w ramach zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz po części art. 153 p.p.s.a., że dokonane przez niego zgłoszenie usankcjonowało możliwość zabudowy działki leśnej budynkiem gospodarczym. Retoryka skargi wskazuje na to, że skoro organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił skutecznie sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia, to skarżący jest chroniony tym zgłoszeniem ergo może wybudować w lesie sporny budynek gospodarczy. Sąd wskazał, że dokonanie skutecznego zgłoszenia owszem chroni inwestora, jednakże nie w zakresie w jakim strona prezentuje to w skardze. Dokonanie zgłoszenia, zwłaszcza w sytuacji przekroczenia jego zakresu (niezgodności wykonanej inwestycji), powoduje że skarżącemu nie można zarzucić klasycznej samowoli budowlanej. Ma to więc wpływ na procedurę jaką winien stosować organ (legalizacja z art. 49b albo naprawa z art. 50-51 P.b.). Takie zgłoszenie chroni więc inwestora przed surowszym i kosztownym trybem działania organu. Sąd jednak całkowicie odrzucił twierdzenia skarżącego, że dokonane przez niego zgłoszenie sankcjonuje budowę budynku gospodarczego na terenie leśnym, bez względu na obowiązujące przepisy prawa określające możliwość zabudowy na tym trenie. Jak już wskazano, zgłoszenie to nie umożliwia postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia samowoli budowlanej, jednak nie wyłącza uprawnienia organu do sprawdzenia zgodności tak dokonanego zgłoszenia z prawem.

Sąd podkreślił, że MWINB i PINB słusznie wskazały, że budynek skarżącego, z racji umiejscowienia go w lesie, nie spełnia normy odległości od granicy lasu. Zdaniem Sądu należy w całości podzielić stanowisko MWINB, że sporny budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi i należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 rozporządzenia ws. warunków technicznych kategorii PM. Zgodnie więc z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Z kolei § 271 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Z § 271 ust. 1 rozporządzenia (patrz tabela) wynika, że minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy budynkiem skarżącego a granicą lasu winna więc wynosić 12 m (8 m + 50% tej wartości). Skoro sporny budynek gospodarczy zlokalizowany został na terenie działki leśnej, to żadną miarą nie spełnia wymagania odpowiedniej odległości od granicy lasu. W związku z powyższym, uwzględniając to, że działka skarżącego (patrz księga wieczysta) nadal znajduje się na terenie leśnym gdyż pomimo upływu 7 lat od wszczęcia postępowania przez organy nie uzyskano zgody na zmianę jej przeznaczenia na nieleśne, przedmiotowy budynek narusza przepisy techniczne - § 271 ust. 1 rozporządzenia. W kontekście powyższego zbędne jest w ocenie Sądu odnoszenie się do zarzutu "nieistotności" naruszenia zgłoszenia (nieznacznego odstąpienia od tego co wynika ze zgłoszenia i co rzeczywiście wykonano). Nie jest to kwestia, która legła u podstaw rozstrzygnięcia organów, które - jak wskazano - przyjęły, że obiekt budowlany został wzniesiony w miejscu, w którym nie mógł zostać wybudowany.

Końcowo Sąd dodał, że przyjęcie stanowiska skarżącego o tym, że dokonanie zgłoszenia w miejscu do tego niedozwolonym bezwzględnie czyni wykonaną inwestycję legalną, nie odpowiada prawu. W istocie oznaczałoby to, że nieoprotestowne przez organ zgłoszenie, a więc zastosowany uproszczony tryb notyfikacji zamierzenia budowlanego, upoważnia do wybudowania zgłoszonego obiektu w każdym miejscu a więc np. na terenie zakazanym przez plan miejscowy lub przez przepisy praw powszechnie obowiązującego (chociażby park narodowy). Takiego stanowiska Sąd żadną miarą nie podziela.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w ogóle nie można mówić o pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącego. Przypomnienia wymaga, że w I instancji nakazano mu rozbiórkę budynku gospodarczego, tyle że wskazując jako podstawę prawną takiego orzeczenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Decyzja MWINB modyfikująca podstawę prawną orzekania w ramach art. 51 P.b. (ust. 1 pkt 1) nie oznacza orzekania na niekorzyść. MWINB nie zmienił ani trybu orzekania (np. z legalizacyjnego na tryb naprawczy) ani też nie odstąpił od ustalonych okoliczności sprawy, zastępując niejako organ I instancji. W tej sytuacji o naruszeniu art. 139 k.p.a. w ogóle nie ma mowy. W tych okolicznościach sprawy Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Skargą kasacyjną D. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącego, pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 8 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że w przedmiotowej sprawie sporny obiekt budowlany powstał w okolicznościach samowoli budowlanej, a w konsekwencji, iż znajdują do niego zastosowanie przepisy umożliwiające jego rozbiórkę, w tym art 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pomimo tego, iż obiekt ten został skutecznie zgłoszony, a skarżący kierując się zasadą zaufania do organów zrealizował inwestycję na podstawie obowiązującego zgłoszenia, a ponadto naruszenie art. 139 k.p.a. (zasada reformationis in peius) wskutek wydania rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację prawną skarżącego w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, za czym przemawia też słuszny interes strony;

- art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie ustaleń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1274/16;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie sporny obiekt budowlany powstał z naruszeniem przepisów prawa i podlega rozbiórce - na tej podstawie prawnej - pomimo tego, że został wykonany po skutecznym zgłoszeniu.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego, według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Podnieść należy, iż w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględniania regulacji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazanej w skardze kasacyjnej albowiem w sprawie nie występują wady uzasadniające przyjęcie, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, jak i art. 77 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadzał kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazana, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,10x3,10m zrealizowanego na dz. nr [...] w m. [...] gmina [...].

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż w prowadzonym od 2014 r. postępowaniu wobec drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 x 3,10 m z dachem dwuspadowym przykrytym blachodachówką, zlokalizowanym na gruntach leśnych, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego wydał już wcześniej decyzję o nakazie rozbiórki. PINB w Płońsku w dniu 8 stycznia 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku gospodarczego a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 marca 2016 r. utrzymał ją w mocy.

Przy czym ww. decyzje poddane zostały następnie kontroli Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1274/16 uchylił obie zaskarżone decyzje, udzielając wiążących wytycznych. WSA uznał, że usprawiedliwiony jest zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co może mieć istotne znaczenie dla jej wyniku. W ocenie Sądu organ nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, bowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wskazywaną przez skarżącego, dotyczącą dokonana zgłoszenia spornego obiektu. Ponadto dalsze rozważania Sądu dotyczyły wykładni art. 49b ust. 2 P.b., a więc jak należy rozumieć ewentualnie stosowany (po dokonaniu ustaleń co do zgłoszenia budowy) ww. przepis. Z tych wytycznych wynika, że organy nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie rozstrzygać, czy skarżący uzyska bądź nie uzyska decyzję o warunkach zabudowy i zgodę na odlesienie gruntów. Podano, że orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje. Zaznaczono, iż w ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Jednak Sąd dodał, iż cytat :"nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora"-koniec cytatu.

Mając na uwadze przywołane wyżej wskazania Sądu administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1274/16, przede wszystkim zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż w tych okolicznościach nie można w ogóle przyjąć, że sąd orzekając poprzednio przesądził, że wykonanie przez skarżącego budynku gospodarczego w lesie jest dopuszczalne. Trafnie uznano, iż Sąd do kwestii tej w ogóle się nie odnosił a jedynie podkreślił wyłącznie braki w ustaleniu stanu faktycznego (brak wyjaśnienia, czy dokonano zgłoszenia) oraz niezasadne przyjęcie możliwości decydowania o tym, czy skarżący uzyska decyzję o warunkach zabudowy i czy uda mu się odlesić grunt. Zaznaczono wprawdzie, że istnieje możliwość legalizacji w trybie art. 49b ust. 2 P.b., jednak w końcowych motywach tego wyroku podkreślono, iż nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, co w powiązaniu z art. 49b ust. 2 P.b. wskazanym w tym wyroku nie pozwala przyjąć, by WSA przesądził, iż w przypadku zrealizowania spornego obiektu na podstawie zgłoszenia należy uznać go za obiekt legalny. Przede wszystkim cytowany wyżej przepis określa przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, które uwarunkowane są zasadniczym ustaleniem w zakresie braku naruszeń przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jednak aby doszło do tego etapu postępowania w pierwszej kolejności na mocy wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1274/16 należało ujawnić czy realizacja spornej inwestycji nastąpiła w warunkach zgłoszenia, na którą to okoliczność powoływał się inwestor.

Tym samym należy w pełni zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w tych okolicznościach nie można w ogóle przyjąć, że sąd orzekając poprzednio przesądził, że wykonanie przez skarżącego budynku gospodarczego w lesie jest dopuszczalne, skoro ujawnione wówczas braki w zakresie materiału dowodowego zobowiązywały organ nadzoru budowlanego do jego uzupełnienia by móc zastosować odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej słusznie przyjął, iż w realiach tej sprawy organy nadzoru budowlanego orzekając w tej sprawie w warunkach związania wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1274/16 nie naruszyły normy art. 153 p.p.s.a. Stanowisko to jest trafne, a podniesiony zarzut wniesionego środka odwoławczego w tym zakresie pozostaje nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych- patrz wyrok NSA z dnia 27 marca 2024 r. II OSK 320/23.

Zdaniem Sądu odwoławczego w sprawie nie naruszono przepisu art. 153 p.p.s.a albowiem poczyniono ustalenia co do zakresu dokonanego zgłoszenia, oceniono wykonane w ramach zgłoszenia roboty, w tym na podstawie art. 49b ust. 2 P.b., ujawniono, iż nie jest możliwa legalizacja spornego obiektu z powodu sprzeczności z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenia powyższe doprowadziły w konsekwencji do zastosowania art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.7 P.b. i nakazania rozbiórki spornego obiektu, gdyż okazało się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Potwierdzeniem wykonania w pełni zaleceń Sądu pierwszej instancji przez organy orzekające, są akta sprawy, które obrazują przebieg postępowania administracyjnego po ich zwrocie do organu. Należy zauważyć, iż po zwrocie akt do organu pierwszej instancji po uprawomocnieniu się ww. wyroku zgodnie z zaleceniami Sądu pismem z 11.12.2018 r. zwrócono się do Starostwa Powiatowego w Płońsku o udostępnienie informacji czy skarżący dokonał zgłoszenia realizacji spornego budynku gospodarczego. W dniu 4.01.2019 r. do organu wpłynęło pismo Starostwa wraz z załączoną kopią zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5x5 m wykonanego z drewna wolnostojącego, parterowego. Ustalono, że budynek o którym mowa w zgłoszeniu nie jest budynkiem tożsamym z tym, który zrealizowano na dz. [...]. Został zatem zrealizowany na podstawie zgłoszenia lecz z naruszeniem warunków tego zgłoszenia (wybudowano obiekt 4,10 x 3,10 m.). Zatem ustalono podstawową kwestię, do zbadania której zobowiązano organ. Ustalono także, iż inwestor zrealizował budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,10 x 3,10 m z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. w związku z czym należało zastosować art. 50 ust. 1 P.b.

Następnie podjęto próbę legalizacji spornego budynku, zgodnie z sugestią WSA, bowiem wydano postanowienie PINB w Płońsku nr [...] z dnia 22 maja 2019 r. o wstrzymaniu prowadzonych robót i nałożono obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, lecz postanowienie to zostało uchylone rozstrzygnięciem Mazowieckiego WINB z 3 lipca 2019 r. nr [...], bowiem w sprawie stosownie do treści art. 49b ust. 2 P.b. zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy w ogóle możliwa jest jego legalizacja a więc doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r.).

Po analizie materiału dowodowego jednak organ uznał, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zwłaszcza w zakresie przepisów przeciwpożarowych dot. odległości od terenów leśnych. Przedmiotowy budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi, a więc zakwalifikowano go do kategorii PM (produkcyjne, magazynowe), wskazanej w § 209 rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia z 2002 r., najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Przepis ten mówi wyraźnie o odległości od granicy lasu a sporny budynek jest umiejscowiony w lesie. Jak wynika natomiast z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r., jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przykrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna zatem wynosić 12 m. Tymczasem, jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów, sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, co oznacza, że odległość od granicy lasu wynosi 0 m.

Kwestia powyższa nie pozwala zatem na wdrożenie postępowania naprawczego w tej sprawie, co zdaniem Sądu odwoławczego nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie zabrany w ten sposób materiał dowodowy, wbrew stanowisku skarżącego, należy uznać za pełny, kompletny, pozwalający na wyprowadzenie wniosku, że wobec przedmiotowego obiektu znajduje zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 1 P.b. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 i 8 k.p.a. jak i w istocie zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 51 ust.1 pkt 1 P.b. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie sporny obiekt budowlany powstał z naruszeniem przepisów prawa i podlegał rozbiórce, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że dokonane przez stronę zgłoszenie nie sankcjonuje realizacji budynku gospodarczego na terenie leśnym, bez względu na obowiązujące przepisy prawa określające możliwość zabudowy na tym terenie. Zgłoszenie to nie umożliwia postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia samowoli budowlanej, jednak nie wyłącza uprawnienia organu do sprawdzenia zgodności tak dokonanego zgłoszenia z prawem. Dokonanie zgłoszenia, zwłaszcza w sytuacji przekroczenia jego zakresu (niezgodności wykonanej inwestycji), powoduje że skarżącemu nie można zarzucić klasycznej samowoli budowlanej. Niemniej jednak jeżeli zrealizowane w wyniku zgłoszenia roboty budowlane odbiegają od tych, które objęte były zgłoszeniem a mimo to właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to okoliczność taka może stanowić podstawę do przeprowadzenia odrębnego postępowania przez organ nadzoru budowlanego - patrz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 282/18. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 1411/17, iż z treści art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b., a taki właśnie przypadek zaistniał w tej sprawie.

Podnieść należy, że z treści art. 51 ust. 1 i 2 P.b. wynika, że organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, o ile nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym wyjaśnić, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Dokonanie takiego zgłoszenia ma jednak ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1, gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego ma zastosowanie bowiem zarówno w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1), jak i w sytuacji prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 3).

Dokonane ustalenia potwierdzają to, że przedmiotowy obiekt został wykonany na podstawie zgłoszenia, co do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu. Inwestor, co nie jest sporne, zrealizował budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,10 x 3,10 m z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. w zakresie jego powierzchni zabudowy. Niemniej w ramach postępowania naprawczego ujawniono, iż obiekt ten zrealizowany został na terenie leśnym z naruszeniem § 271 warunków technicznych z 2002 r. i co niesporne w realiach tej sprawy nie jest możliwe doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami ww. rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem zastosowano w sprawie przepis art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Wprawdzie podstawą do nakazu orzeczenia przedmiotowej rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 x 3,10 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...], przed organem pierwszej instancji była norma art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., zaś w ramach przepisu art. 138 ust.1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał prawidłową podstawę tego nakazu zawartą w art. 51ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.7 P.b. Ta zmiana w zakresie określenia podstawy prawnej orzeczonej rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. nie powoduje, zdaniem NSA, pogorszenia sytuacji skarżącego uzasadniającej przyjęcie w sprawie naruszenia art.139 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie także nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym oznaczony został w art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

"Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję – wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r. III OSK 1736/22. Niemniej jednak porównanie sentencji decyzji organów nadzoru budowlanego obydwu instancji wydanych w tej sprawie prowadzi do wniosku, że w postępowaniu odwoławczym doszło jedynie do sprecyzowania podstawy prawnej obowiązku rozbiórki orzeczonej przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Zatem dookreślenie przepisu prawa w ramach normy art. 51 P.b. w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego nie stanowi pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Decyzja organu odwoławczego nie została wydana na niekorzyść skarżącego, skoro decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała w tożsamym przedmiocie (o rozbiórce konkretnego obiektu) gdyż postępowanie naprawcze mogło skończyć się jedynie rozbiórką, co słusznie przyznano przed organami administracji. MWINB nie zmienił ani trybu orzekania ani też nie odstąpił od ustalonych okoliczności sprawy, zastępując niejako organ I instancji - co z kolei zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, iż skarga kasacyjna i jej zarzuty w całości nie zasługiwały na uwzględnienie a więc nie było usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniosków tego środka odwoławczego.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.