Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1943/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta Zamość i Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 127/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 stycznia 2022 r. nr GN-Z.7534.2.7.2021.DŁ w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. A. na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 127/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 stycznia 2022 r. nr GN-Z.7534.2.7.2021.DŁ w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zamojskiego z 19 lipca 2021 r. nr GKN.6821.3.12.2020.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. we wniosku z 11 maja 2020 r. oraz 17 listopada 2020 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Zamość o zwrot nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami działek [1] oraz [2], położonej w Zamościu przy ul. [...].

Z uwagi na przysługujące Gminie Zamość prawo własności wskazanych działek, Wojewoda Lubelski postanowieniem z 21 grudnia 2020 r. wyznaczył Starostę Zamojskiego do rozparzenie wniosku.

Starosta Zamojski decyzją z 19 lipca 2021 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami [1] i [2] (obecnie wchodzących w skład działek: nr [3], nr [4] oraz nr [5], powstałych w wyniku podziału działki nr [6]). W ocenie organu, w sprawie ziściły się przesłanki z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda Lubelski decyzją z 14 stycznia 2022 r. nr GN-Z.7534.2.7.2021.DŁ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając wyrażone przez Starostę stanowisko, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości.

Jak wyjaśnił organ II instancji, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w przepisie art. 229 u.g.n., to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. W sprawie ustalono jednoznacznie, że na przedmiotowych działkach ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w Zamościu oraz osób fizycznych, które zostało ujawnione we właściwej księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., co skutkowało zastosowaniem art. 229 u.g.n. W takiej sytuacji nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności) wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ zwrot nieruchomości nie może nastąpić.

Organ uznał, że wobec istnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga A. A. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Sąd I instancji wyjaśnił, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest jednak ocena, czy cel wywłaszczenie został na przedmiotowych działkach zrealizowany, gdyż takich ustaleń organy nie dokonały, a nawet nie podjęły takiej próby. Zdaniem organów, w niniejszej sprawie występuje negatywna przesłanka zwrotu w postaci oddania spornych działek w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n. i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, tj. przypadek o którym mowa w art. 229 u.g.n.

Jak zauważył Sąd I instancji, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie, a tym samym, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają już nieruchomością. Zagadnienie to, odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, w sytuacji gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zostało bowiem rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14.

Sąd podkreślił, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.

Jednocześnie, jak zauważył Sąd I instancji, w uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono uwagę, że: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. (...) W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. (...) Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości.".

Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że stwierdzenie wystąpienia negatywnej przesłanki do zwrotu z art. 229 u.g.n. nie zwalnia organu administracyjnego od rozstrzygania, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, z przytoczonej uchwały wynika, że organ może odmówić zwrotu nieruchomości z uwagi na przeniesienie prawa własności na podmiot trzeci, o ile jednak wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc m.in. kiedy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W niniejszej sprawie zaniechano jednak całkowicie wyjaśnienia tej kwestii, argumentując powyższe stanowisko okolicznością, że tytuł prawny do nieruchomości został przeniesiony na podmiot trzeci. W opinii Sądu I instancji, takiego stanowiska nie można zaakceptować. Tym samym, Wojewoda nie ma racji twierdząc, że nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), ponieważ zwrot nieruchomości i tak nie może nastąpić.

Dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że obciążenie przedmiotowych działek prawem użytkowania wieczystego nastąpiło w 1987 r. W tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Z art. 69 tej ustawy wynika, że na Skarbie Państwa ciążył bezwzględny obowiązek zwrócenia się do byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców z informacją o zbędności rzeczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji, niewykonanie przez Skarb Państwa tego obowiązku doprowadziło do wygaśnięcia prawa skarżącej do domagania się zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.

Jak wskazał Sąd I instancji, w sprawie skarżąca wskazywała, że nie została poinformowana o powyższej okoliczności, do czego nie odniósł się żaden z organów. Nadto, w przedmiotowym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organy zaniechały wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Tym samym nie ustalono, czy istniał obowiązek udzielenia poprzednim właścicielom takiej informacji.

Sąd I instancji zauważył, że jeżeli, jak twierdzi skarżąca, nieruchomość rzeczywiście nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i istniał obowiązek zawiadomienia jej o zamiarze wykorzystania jej na inny cel, to organ administracyjny, zaniechując jego dopełnienia, dopuścił się naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, odmowa zwrotu nieruchomości z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, z uwagi na niedysponowanie obecnie przez podmiot publiczny tytułem prawnym do tej nieruchomości, niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 K.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że niezbędne jest ustalenie, czy na organie administracyjnym spoczywał obowiązek poinformowania pierwotnych właścicieli o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, w związku ze zbędnością tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okoliczność ta jest bowiem istotna dla stwierdzenia, czy po stronie skarżącej wystąpiły przesłanki roszczenia o zwrot nieruchomości (jakkolwiek nie może ono zostać zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego, z uwagi na zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego). W konsekwencji, ustalenie powyższej kwestii jest niezbędne dla stwierdzenia istnienia roszczenia odszkodowawczego skarżącej względem jednostki samorządu terytorialnego, które mogłoby następnie zostać zrealizowane na drodze postępowania cywilnego.

Podsumowując rozważania, Sąd I instancji powtórzył, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie rację mają organy rozstrzygające w sprawie twierdząc, że ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego wyklucza możliwość wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Zastrzegł jednocześnie, że kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomości została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia o zbędności nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, brak tych ustaleń prowadzi do stwierdzenia naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, z uwagi na jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego.

Zatem, ustalenie, że doszło do obciążenia gruntu prawem użytkowania wieczystego wprawdzie przesądza o niemożności jego zwrotu, ale (samodzielnie) nie stanowiło wypełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że nie ma istotnego znaczenia to, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. powinno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. W tej kwestii poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone, przy całkowitej jednak zgodzie co do tego, że zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że wnioskodawca nie może otrzymać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, w kontekście przedmiotowej sprawy i podniesionych argumentów, Sąd I instancji uznał, że prawidłowe jest wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Miasto Zamość oraz Wojewoda Lubelski.

Miasto Zamość w skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok w całości i zarzuciło Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu, wnoszące skargę kasacyjną Miasto Zamość podkreśliło, że organy orzekające z poszanowaniem reguł określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy, niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Następnie, wnoszące skargę kasacyjną Miasto zaznaczyło, że jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (tj. zbędności wywłaszczonej nieruchomości). Taka sytuacja zaistniała w sprawie, a Sąd I instancji słusznie uznał, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości. Spełnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania o zwrot, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie możliwości zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Takie postępowanie podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe. Na poparcie tego stanowiska przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Skoro roszczenie wygasło, a postępowanie jest bezprzedmiotowe, to nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu nieruchomości.

Na koniec przywołano również pogląd, że bez względu na to, czy postępowanie zostanie umorzone, czy też zakończone odmową zwrotu nieruchomości, istotą będzie brak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak NSA w wyroku z 7 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1673/09). Podkreślono, że ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania o zwrocie nieruchomości.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Wojewoda Lubelski w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 229 w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ jest zobowiązany do wyjaśnienia kwestii, czy nieruchomość jest zbędna na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, niewłaściwie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że organy przez niewyjaśnienie kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia, naruszyły zasadę pogłębiania zaufania, określoną w art. 8 K.p.a.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 229 u.g.n. przez zobowiązanie organu do ustalenia, czy na organie administracyjnym spoczywał obowiązek poinformowania pierwotnych właścicieli o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel w związku ze zbędnością tej nieruchomości na cel wywłaszczenia;

3. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, niewłaściwie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że organy błędnie umorzyły postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego, nie ustalając należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że nie można zgodzić się z wykładnią art. 229 u.g.n. dokonaną przez Sąd I instancji, a nakazującą wyjaśnienie przez organ kwestii, czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n. Tymczasem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, gdy zachodzi przesłanka określona w art. 229 u.g.n., nie bada się czy wnioskowana nieruchomość została wykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., a postępowanie należy umorzyć. Zatem, na gruncie niniejszej sprawy należy uznać, że roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości wygasło na podstawie art. 229 u.g.n. z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 1 stycznia 1998 r. Na potwierdzenie prezentowanego poglądu przywołano wyrok NSA z 8 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1049/21.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, tym samym, "zobowiązując w uzasadnieniu swojego wyroku organ administracji do wyjaśnienia kwestii czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia", Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

Następnie, Wojewoda Lubelski zwrócił uwagę, że art. 137 u.g.n. dotyczy badania przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia po wejściu w życie u.g.n. Zgodnie z art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia jest dokonywane przez sąd powszechny w postępowaniu o odszkodowanie. Obowiązek wykazania tej okoliczności obciążać będzie skarżącą jako powódkę w procesie odszkodowawczym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., Wojewoda Lubelski zaznaczył, że na podstawie art. 229 u.g.n. wygasa roszczenie o zwrot nieruchomości. Brak roszczenia wiąże się natomiast z bezprzedmiotowością postępowania. W takiej sytuacji nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale jedynie do formalnego jej załatwienia.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska, czy wobec spełnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. postępowanie powinno być umorzone, czy też powinna nastąpić odmowa zwrotu. Jednakże, bez względu na to jak orzeknie organ, istotne jest wyłącznie ustalenie przesłanki określonej w art. 229 u.g.n., to jest że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste lub sprzedana przed dniem wejścia w życie u.g.n., to jest przed 1 stycznia 1998 r., a prawo to przed tą datą zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sama ta przesłanka jest wystarczająca do orzeczenia o umorzeniu lub odmowie zwrotu nieruchomości. Oba więc typy rozstrzygnięć prowadzą do tego samego skutku, to jest braku możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Tym samym, wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n.

Dlatego też, Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie ustalając należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 229 oraz art. 136 i art. 137 u.g.n., a także art. 105 § 1 K.p.a., były usprawiedliwione.

Przy czym odnośnie do skargi kasacyjnej Miasta Zamość podnoszącej zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię, konieczne jest wskazanie, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.

W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo, zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem, na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zostanie rozpoznany w łączności z zarzutami skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m. in. przepisy art. 136 i 137 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że określenie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, gdyż ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego określenia. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Prawidłowo też Sąd I instancji przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co oznacza, że motywy tego wyroku powodują, że niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W sprawie bezsporne jest, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot – działka nr [1] została zbyta przez stronę na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] marca 1983 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]). Działka ta zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 16 sierpnia 1979 r. znajdowała się na terenie objętym lokalizacją osiedla [A]. Natomiast działka nr [2] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 11 czerwca 1980 r. Wywłaszczenie to nastąpiło na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Zamościu z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [A] w Zamościu, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 16 sierpnia 1979 r.

Jednocześnie organ ustalił, że na dzień wydania decyzji z 19 lipca 2021 r. przez Starostę Zamojskiego przedmiotowe działki weszły w skład m.in.: dz. nr [3] - stanowiącej własność Miasta Zamość i pozostają w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w Zamościu, dz. nr [4] - stanowiącej własność Miasta Zamość i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w Zamościu oraz nr [5] - stanowiącej własność Miasta Zamość i pozostającej w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [3], nr [4] oraz nr [5] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr ZA 1 [X] na podstawie umowy o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste Rep. A Nr [...] z 29 grudnia 1987 r. Następnie z ww. księgi wieczystej odłączono: działkę nr [3] i została dla niej założona księga wieczysta nr ZA1 [Y] oraz odłączono działkę nr [5] dla której założono księgę wieczystą nr ZA1[Z].

Taki stan prawny co do działek objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości, jak słusznie przyjęły organy administracyjne i Sąd I instancji, uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważa to zatem sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, ponieważ do zwrotu nieruchomości i tak dojść nie może.

Analiza wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że pogląd taki prezentowały w sprawie organy administracyjne, które umorzyły postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości z tego powodu, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji przyjął natomiast, że ustalenie, że doszło do obciążenia gruntu prawem użytkowania wieczystego wprawdzie przesądza o niemożności jego zwrotu, ale (samodzielnie) nie stanowiło wypełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Sąd I instancji wywiódł, odwołując się do uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, że stwierdzenie wystąpienia negatywnej przesłanki do zwrotu z art. 229 u.g.n. nie zwalnia organu administracyjnego od rozstrzygania, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie zaś generalnie podważają stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że wprawdzie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste po 1 stycznia 1998 r. w istocie wyklucza uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości w sprawie, to jednak może to nastąpić dopiero po uprzednim ustaleniu przesłanki zbędności. Skarżący kasacyjnie utrzymują bowiem, że jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (tj. zbędności wywłaszczonej nieruchomości). Spełnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania o zwrot, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie możliwości zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie postępowanie podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe. Skoro roszczenie wygasło, a postępowanie jest bezprzedmiotowe, to nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu nieruchomości.

Powyższe dwa stanowiska w sprawie stanowią odzwierciedlenie dwóch różnych koncepcji na ten temat, prezentowanych także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Punktem wyjścia rozważań musi być - wiążącą stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a. - uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".

Wprawdzie sama teza może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, tak jak przyjmuje Sąd I instancji, to jednak analiza uzasadnienia uchwały wyraźnie wskazuje, że prawidłowy jest pogląd skarżących kasacyjnie. Wyjaśniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi w cyt. uchwale: "Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości".

W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę, że "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego". Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)".

O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że do kompetencji organów administracyjnych należy badanie okoliczności, o których mowa w art. 136 w związku z art. 137 u.g.n., o tyle nie można nie zwrócić uwagi na to, że w orzecznictwie sądów powszechnych jest przyjmowane, że ocena co do istnienia przesłanek zwrotu nieruchomości przez sądy powszechne nie stanowi o przekroczeniu ich kompetencji orzeczniczych. Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku 11 sierpnia 2011 r. podkreślił, że skoro na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym był sąd powszechny. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji.

Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. (poprzednio obowiązującego art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 Kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie u.g.n., a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z 13 kwietnia 2015 r., w którym stwierdzono, że utrata tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości była przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły przesłanki z art. 137 u.g.n.; w takiej sytuacji organy administracji nie miały podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w związku z tym stwierdzenia w tej mierze zawarte w ich decyzjach nie mają znaczenia prawnego).

W związku z powyższym należało podzielić w zupełności zasadność stanowiska stron skarżących kasacyjnie. Kluczowa kwestia przesądzająca niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czyniła zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do celu wywłaszczenia i jego realizacji, a co się z tym wiąże wskazywała na bezpodstawność uchylenia obu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego wskazać należy, że wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 229 u.g.n. Zarzuty te są bowiem konsekwencją kwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia prawa materialnego i w ten sposób wytyczonego kierunku i zakresu postępowania dowodowego zaleconego organom administracyjnym w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zasadność zaś tego stanowiska Sądu I instancji nie została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzając od skarżącej na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 460 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji (360 zł).