Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 769/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1, 2 i 3, art. 40, art. 36 ust. 2,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwały Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 29 grudnia 2009r. nr XXXIV/257/09 w sprawie statutu Sołectwa Franki oraz nr XXXIV/269/09 w sprawie statutu Sołectwa Siąszyce Trzecie 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich: - § 9; - § 13 ust. 2; - § 14; - § 17 ust. 2; - § 32 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór" oraz wyrażenia ", a także ich"; - § 32 ust. 1 pkt 7; - § 37 ust. 1 w zakresie użytego w nim, we wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia "w szczególności"; 2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 29 grudnia 2009 r. Rada Miejska w Rychwale (dalej też jako "Rada") podjęła uchwałę nr XXXIV/257/09 w sprawie statutu Sołectwa Franki oraz nr XXXIV/269/09 w sprawie statutu Sołectwa Siąszyce Trzecie (zwane dalej "Uchwałami" lub "Statutami").

Skargi na te Uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismami z 23 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Koninie (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący"), który zaskarżył powyższe Uchwały w części obejmującej §9 ust. 1 i 2, §13 ust. 2, §14 ust. 1 i 2, §17 ust. 2, §32 ust. 1 pkt 1 i 7, §35 ust. 1 i 2, §37 ust. 1, §39 ust. 1 oraz §40 ust. 1 i 2 i wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych Uchwał w zaskarżonej części.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił istotne naruszenia prawa, i tak:

1. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 Ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez wprowadzenie w §9 ust. 1 i 2, §35 ust. 1 i 2 i §40 ust. 2 Uchwały wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego, w tym dotyczących wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej oraz poszczególnych jej członków, pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum,

2. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3, art. 11 § 2 pkt 1 i 2, art. 11 § 3 i § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. 2019.684 t.j.) oraz art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w §13 ust. 2, § 14 ust. 1 i 2 oraz §17 ust. 2 Uchwał, kto z mieszkańców sołectwa posiada bierne prawo wyborcze, a kto czynne prawo wyborcze,

3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z 36 ust. 1 i 2 Ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nadanie w §32 ust. 1 pkt 1, §39 ust. 1 oraz §40 ust. 1 Uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej,

4. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 i 36 Ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w §37 ust. 1 Uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te określają kompetencje sołtysa,

5. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nadanie w §39 ust. 1 Uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa i rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skarg autor rozwinął argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz Gminy i Miasta Rychwał (dalej też jako "Burmistrz") wskazał, że po zapoznaniu się z orzecznictwem w podobnych sprawach uznał skargi za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 lipca 2020r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skarg na powyższe Uchwały nr XXXIV/257/09 w sprawie statutu Sołectwa Franki oraz nr XXXIV/269/09 w sprawie statutu Sołectwa Siąszyce Trzecie połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi na przedmiotowe uchwały Rady Miejskiej w Rychwale wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Koninie, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie Uchwały Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 29 grudnia 2009r. nr XXXIV/257/09 w sprawie statutu Sołectwa Franki oraz nr XXXIV/269/09 w sprawie statutu Sołectwa Siąszyce Trzecie. Zostały one ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 15 marca 2010r. Nr 47, weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 54 Uchwał).

Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Uchwał, a mianowicie w zakresie: §9 ust. 1 i 2, §13 ust. 2, §14 ust. 1 i 2, §17 ust. 2, §32 ust. 1 pkt 1 i 7, §35 ust. 1 i 2, §37 ust. 1, §39 ust. 1 oraz §40 ust. 1 i 2.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień oraz postanowień Uchwały zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jak wynika z części wstępnej Uchwał, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora z 23 kwietnia 2020 r. za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje źródło w treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.g.n., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora zasługiwały na uwzględnienie w części. Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych zarzutów, należy stwierdzić, co następuje.

1. Odnośnie do postanowień Statutów dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie, w tym ustanowienia wymogu kworum dla ważności takiego wyboru.

W świetle zarzutów i argumentacji skarg, w Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – postanowienie § 32 ust. 1 pkt 1 Statutów, w myśl którego do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy "wybór Sołtysa i oraz członków Rady Sołeckiej, a także ich odwoływanie".

W ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.

Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).

W świetle powyższych uwag kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonych Statutach gremium dokonujące wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej określono mianem "Zebrania Wiejskiego", lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 35 ust. 1 i 2 Statutów dla ważności każdego Zebrania Wiejskiego, w § 40 ust. 1 i 2 Statutów dla podjęcia uchwały o odwołaniu Sołtysa i członków Rady Sołeckiej oraz w § 9 ust. 1 i 2 Statutów w odniesieniu do Zebrania Wiejskiego stricte wyborczego.

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010r., Nr 176, poz. 1190 obowiązującej w dacie podjęcia Uchwał) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z tych względów należało stwierdzić nieważność Uchwał w części obejmującej: § 9 ust. 1 i 2.

2. Odnośnie do ustanowienia wymogu kworum dla ważności Zebrania Wiejskiego.

W myśl postanowień § 35 ust. 1 i 2 Statutów:

"1. Uchwały Zebrania Wiejskiego zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej 10 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania, w głosowaniu jawnym, chyba że statut stanowi inaczej.

2. W razie stwierdzenia braku quorum w czasie głosowania, przewodniczący Zebrania Wiejskiego zarządza ponowne głosowanie. W takim przypadku Zebranie Wiejskie podejmuje uchwały zwykłą większością głosów stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania i obecnych na Zebraniu Wiejskim."

Zdaniem Skarżącego przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają Radzie Miejskiej uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego.

Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał – odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego – jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma."

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne.

Z tych względów skargi w części zarzucającej wadliwość § 35 ust. 1 i 2 Uchwał podlegają oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

3. Odnośnie do dopuszczalności wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie a także quorum w sprawie odwołania.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.g.n. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19).

Należało zatem stwierdzić nieważność § 31 ust. 1 pkt 1 Uchwał w części dotyczącej słowa "wybór" oraz dla jasności pozostawionej części tego postanowienia - wyrażania ?,a także ich", jak Sąd orzekł na podstawia art. 147 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.

Odnoście odwoływania organów wykonawczych sołectwa - Prokurator w istocie nie zakwestionował samej zasady odwoływalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a jedynie fakt przyznania kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. Na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania. W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej niż w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).

Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w § 32 ust. 1 pkt 1 i § 40 ust. 1 Statutów – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwał w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

W tym kontekście jako nietrafną należy ocenić decyzję Prokuratora o zaskarżeniu postanowienia § 32 ust. 1 pkt 1 Uchwał w części dotyczącej odwołania sołtysa i członków Rady Sołeckiej, ustanawiającego także kompetencję Zebrania Wiejskiego do odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej.

Wobec powyższej nietrafne jest także żądane skarżącego stwierdzenia nieważności § 39 ust. 1 Uchwał zgodnie z którym:

1. "Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim i mogą być przez Zebranie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli:

1) uporczywie uchylają się od wykonywania obowiązków wynikających z objętej funkcji;

2) naruszają postanowienia Statutu Sołectwa i uchwał Zebrania Wiejskiego."

Nadto, tak samo jak powyżej, odnieść należy się do kwestii quorum przy podjęciu przez Zebranie Wiejskie uchwały o odwołaniu tych organów Sołectwa. Skoro dopuszczalne jest odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to w gestii Rady Miejskiej jest także regulacja dotycząca określenia warunków przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania tych organów wykonawczych Sołectwa. Przy czym wskazać należy, że regulacja § 40 ust. 2 Uchwał stanowi swoisty mechanizm uniemożliwiający odwołanie sołtysa i członków Rady Sołeckiej w każdym przypadku bez względu na ilość obecnych uprawnionych do głosowania.

Oddalić zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 32 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej odwołania sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej, § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1 i 2 Statutów, jak w punkcie 2 wyroku.

4. Odnośnie do określenia w Statucie zakresu podmiotowego prawa wybierania oraz prawa wybieralności organów sołectwa.

Punkt wyjścia do analizy kwestii zakresu podmiotowego prawa wybierania organów sołectwa (czyli tzw. czynnego prawa wyborczego) musi stanowić przywołany już wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g., w myśl którego: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Zdaniem Sądu nie powinno ulegać wątpliwości, że pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" należy rozumieć mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do organów danej gminy.

Taka wykładnia w szczególności czyni zadość ogólnemu postulatowi, że zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej powinny być wzorowane na powszechnie obowiązujących zasadach prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Ponadto pozostaje spójna z dominującym, jak się wydaje, w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym analogiczne pojęcie: "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, właśnie ograniczając je tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36. Tak też zwłaszcza wyrok NSA z 11.12.2013 r., II OSK 2456/13, CBOSA. Odmiennie jednak: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 3 do art. 36; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 36–37).

Kwestię zakresu podmiotowego braku prawa wybierania w wyborach do organów gminy aktualnie reguluje przepis art. 10 § 2 ustawy z 11 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2020r. poz. 1320, dalej "k.wyb.", który stanowi, że: "Nie ma prawa wybierania osoba: 1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.", którego naruszenie zarzucił skarżący. Przy czym podkreślić należy, że w dacie podjęcia uchwały zagadnienie to regulował obowiązujący wówczas art. 5 ust. 2 ustawy z 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zatem zasadnie można zarzucić naruszenie tego przepisu.

Za zasadny należało uznać zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości § 17 ust. 2 Statutów, jako postanowienia powtarzającego w sposób nieuprawniony unormowanie z art. 5 ust. 2 ordynacji wyborczej (aktualnie 10 ust. 2 k.wyb.), niezgodnie z zasadą wyrażoną w § 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zawarcie w Statutach regulacji § 13 ust. 2, która wskazuje że nie mają prawa wybieralności osoby wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592 i Nr 249, poz. 1832 oraz z 2007r. Nr 25, poz. 162). Zagadnienie to reguluje bowiem art. 11 § 2, § 3 i § 4 k.wyb. który określa przypadki kiedy osoba nie ma prawa wybieralności w wyborach. W dacie podjęcia zaskarżonych Uchwał zagadnienie biernego prawa wyborczego regulował całościowo art. 7 ust. 1 ordynacji wyborczej, a utratę tego prawa art. 7 ust. 2 i 3 ordynacji wyborczej. Odnosząc się do regulacji zagadnienia § 13 ust. 2 Statutów to wskazać należy, że stanowi ono także niedopuszczalną modyfikację art. 7 ust. 2 i 3 ordynacji wyborczej do rad (aktualnego brzmienia art. 11 § 2 – 4 k.wyb.) stanowiącą istotne naruszenie prawa o jakim mowa w § 118 w zw. z § 143 ZTP.

Zasadny był także zarzut Prokuratora w zakresie § 14 ust. 1 i 2 Statutów określający kto może być wybrany Sołtysem albo członkiem Rady Sołeckiej oraz że Sołtysem nie może być osoba, która nie jest obywatelem polskim.

Wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" jest kompetencją - gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej - do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania pewnych kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie - jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźnie upoważnienie ustawowe. Z uwagi na fundamentalny charakter praw wyborczych akt prawa miejscowego nie może wprowadzać ich ograniczeń w stopniu nieprzewidzianym w akcie rangi ustawowej. Zaskarżony przepis przedmiotowych Uchwał dotyczy biernego prawa wyborczego i wprowadza dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia tego prawa. Regulacja ustroju sołectwa nie daje zaś podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.) oraz zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.) nie obejmuje materii prawa wyborczego w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego. Wprowadzenie uchwałą rady gminy ograniczenia prawa wybieralności w wyborach na sołtysa albo członków Rady Sołeckiej poprzez wymóg (1) pełnej zdolności do czynności prawnych; (2) niekaralności prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne; (3) korzystania z pełni praw publicznych oraz bycia obywatelem polskim (ust. 2) wykracza zatem poza granice wyznaczone przepisami u.s.g. i obowiązującej w dacie podjęcia uchwały ordynacji wyborczej do rad, a także obecnie obowiązującego k.wyb. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. II OSK 763/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. III SA/Lu 89/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. III SA/Kr 1186/14). Ubocznie należy zauważyć, że kwestionowana regulacja ogranicza bierne prawo wyborcze w sposób jeszcze dalej idący niż czynił to wspomniana ordynacja wyborcza do rad (art. 7 ust. 1 – 3) w czasie jej uchwalenia. Przewiduje bowiem brak możliwości kandydowania na sołtysa albo członka Rady Sołeckiej w zakresie nieprzewidzianym w powyższym przepisie art. 7 ust. 2 – 3 ordynacji wyborczej do rad, w szczególności osobom które nie są obywatelami polskimi podczas gdy art. 7 ust. 3 ordynacji wyborczej do rad przewidywał, że prawa wybieralności nie ma obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim pozbawiony prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem. Uchwały wprowadziły zatem w zakresie biernego prawa wyborczego nieprzewidziane prawem wymogi dalej idące niż u.s.g., czy ordynacja wyborcza do rad, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień § 14 ust. 1 i 2 Uchwał, jak Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.

5. Odnośnie do § 32 ust. 1 pkt 7 Statutów dotyczącego poddania kompetencji Zebrania Wiejskiego ocenę działalności Sołectwa, zatwierdzenie rocznych sprawozdań Sołtysa z działalności Sołtysa i Rady Sołeckiej, w tym wykonania planu rzeczowo-finansowego oraz ocena działalności Sołtysa oraz Rady Sołeckiej.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.: "ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy, a więc nie tylko radzie gminy, ale i organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie jednak chodzi tu tylko o organy gminy, nie zaś o inne podmioty, jak np. niemające statusu organów gminy komisje rady, czy też o skarbnika gminy, który jest pracownikiem samorządowym. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne powierzenie w statucie jednostki pomocniczej uprawnień kontrolnych w zakresie spraw finansowych sołectwa skarbnikowi gminy" (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35).

Z tych względów Sąd uznał za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości powierzenia w § 32 ust. 1 pkt 7 Statutów funkcji kontrolnych Sołectwa i jego organów wykonawczych Sołtysa i Rady Sołeckiej Zebraniu Wiejskiemu. Postanowienia Statutów w tym zakresie wykraczają poza delację ustawową wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.g.n., skoro to organy gminy upoważnione zostały do kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych, jakimi są Sołtys i Rada Sołecka.

W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 32 ust. 1 pkt 7 Statutów, jak w punkcie 1 wyroku.

6. Odnośnie do otwartego charakteru wyliczenia zadań Sołtysa w § 37 ust. 1 Statutów.

Jako trafny należy ocenić również zarzut Skarżącego o nieuzasadnionym użyciu wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań Sołtysa określonych w § 37 ust. 1 Statutów, co ma czynić to wyliczenie niewyczerpującym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, iż w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. – i, dodajmy, art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g. – zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.

Zgodnie z zarzutem skargi, wymogi te nie spełnia regulacja zawarta w § 37 ust. 1 Statutów wskazująca, że do zadań Sołtysa należy w szczególności (...). W świetle powyższych uwag, żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 37 ust. 1 Uchwał w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności" należało uwzględnić i stwierdzić nieważności § 37 ust. 1 Statutów w zakresie wyrażania "w szczególności", jak w punkcie 1 wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwał w części określonej w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W pozostałej części skargi, jako niezasadne – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd oddalił, jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 06 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.