Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2164/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2290
law: Ustawa z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1401/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta S. na rzecz Wojewody Mazowieckiego 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1401/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej "skarżącym" lub "Wojewodą", na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 15 marca 2022 r., nr XXVII/297/22, w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290 ze zm.), zwanej dalej "u.h.r.d.", Rada Miejska w S. została w pierwszej kolejności zobowiązana - na mocy art. 3 ust. 1 u.h.r.d. - do wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, a następnie - na mocy art. 5 u.h.r.d. - została zobligowana do ustanowienia regulacji ustalających zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach.

W dniu 27 czerwca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w S. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Wojewoda wskazał, że uchwała stanowiona na podstawie art. 5 u.h.r.d. może odnosić się jedynie do zasad prowadzenia handlu, a nie do zasad funkcjonowania miejsca, w którym handel ten się odbywa. Zdaniem Wojewody, mając na uwadze przytoczony wyżej przepis, Rada Miejska w S., w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, nie wskazała zasad prowadzenia handlu, a jedynie określono w nim: położenie miejsc wyznaczonych do handlu w piątki i soboty (§ 1 załącznika nr 2 do uchwały nr XXVII/29722), podmioty uprawnione do prowadzenia handlu w piątki i soboty (§ 2 załącznika nr 2 do uchwały nr XXVII/297/22), zasady zwolnienia z opłaty targowej (§ 3 załącznika nr 2 do uchwały nr XXVII/297/22), odniesienie do stosowania odrębnej uchwały przez rolników i ich domowników prowadzących handel w piątki i soboty (§ 4 załącznika nr 2 do uchwały nr XXVII/297/22).

Zdaniem skarżącego Wojewody, niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał zawsze powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. W § 3 ust. 1 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały postanowiono, iż rolnicy i ich domownicy prowadzący sprzedaż produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym zostają zwolnieni z opłaty targowej. Brzmienie tegoż postanowienia narusza art. 7 u.h.r.d. w ten sposób, iż wkracza kompetencyjnie w zakres ustawowej regulacji. Zgodnie bowiem z art. 7 u.h.r.d. "W ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558 i 2192) art. 16 otrzymuje brzmienie: "Art. 16. Zwalnia się od opłaty targowej: (...); 2) rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. poz. 2290)."".

Na mocy § 3 ust. 2 w związku z ust. 3 załącznika nr 2 do zaskarżonego aktu Rada Miejska w S. wprowadziła obowiązek okazania inkasentowi między innymi dokumentu tożsamości w celu zwolnienia z opłaty targowej. W ocenie skarżącego Wojewody, o ile zasadnym i mieszczącym się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest nałożenie na podmioty handlujące na targowisku obowiązku posiadania dokumentów potwierdzających status rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2022 r. poz. 933 ze zm.) lub status ich domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.h.r.d., o tyle organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia ustawowego do wprowadzenia obowiązku posiadania przy sobie dokumentów umożliwiających ustalenie tożsamości osoby prowadzącej handel na targowisku.

Wojewoda zarzucił, że w § 4 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w S. postanowiła, iż: "Rolników i ich domowników prowadzących handel w piątki i soboty obowiązuje Regulamin Targowiska stanowiący załącznik do Uchwały Nr XXVI/267/2012 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2012 r., z wyłączeniem postanowień dotyczących opłaty targowej." Skarżący Wojewoda wskazał, że w przeciwieństwie do regulaminów targowisk, uchwała stanowiona na podstawie art. 5 u.h.r.d. może odnosić się jedynie do zasad prowadzenia handlu, a nie do zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), na terenie których handel ten się odbywa. Wskazanie zakresu przedmiotowego aktu prawa miejscowego podejmowanego na podstawie art. 5 u.h.r.d. abstrahuje od innych norm kompetencyjnych, które pozwalają na regulowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Odniesienie w uchwale dotyczącej zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników do postanowień zawartych w regulaminie targowiska gminnego (czego wprost dokonała Rada Miejska w S. w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały) stanowi kolizję w zakresie zastosowania norm kompetencyjnych przewidzianych dla dwóch odrębnych zagadnień prawnych.

W ocenie skarżącego Wojewody, zarówno uchwała, jak i załącznik do uchwały Nr XX\/l/267/2012 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2012 r. w sprawie w zatwierdzenia regulaminu targowisk na terenie Gminy Miasta S. (tytuł w brzmieniu zgodnym z oryginałem), zawiera w swojej treści, z wyłączeniem problematyki dotyczącej opłaty targowej, postanowienia, które nie będą miały zastosowania do przedmiotu regulacji odnoszącej się do przepisów u.h.r.d., jak np.:

- § 2 uchwały odnoszący się do odpłatności za korzystanie z targowisk z terenu Miasta S. (obowiązku odpłatności nie przewidują przepisy u.h.r.d. w stosunku do rolników i ich domowników), a więc w tej części uchwała nie może mieć zastosowania,

- § 3 uchwały nakłada sankcję w postaci kary grzywny za naruszenie postanowień tej uchwały, co stanowi sprzeczność z przepisami u.h.r.d.,

- § 2 załącznika do uchwały wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do dokonywania sprzedaży na targowiskach (z wyłączeniem podmiotów, co do których odnoszą się przepisy u.h.r.d., tj. rolników i ich domowników),

- § 3 ust. 1 załącznika do uchwały dopuszczający sprzedaż wszystkich towarów na targowiskach (przy czym przepisy u.h.r.d. ograniczają przedmiot sprzedaży wyłącznie do produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym),

- § 3 ust. 2 załącznika do uchwały ustanawiający zakazy odnoszące się do sprzedaży określonych produktów, które nie mają zastosowania w kontekście przepisów u.h.r.d.

Zdaniem skarżącego Wojewody Mazowieckiego Rada Miejska w S. winna była stworzyć odrębną regulację określającą zasady prowadzenia handlu na terenie targowiska miejskiego, dedykowane wyłącznie dla rolników i ich domowników z uwzględnieniem przepisów u.h.r.d.

Oddalając skargę Wojewody Mazowieckiego na opisaną uchwałę, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż zaskarżona uchwała nr XVII/297/22 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, stanowi akt prawa miejscowego, jako akt zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do nieokreślonej bliżej liczby adresatów. Sąd wyjaśnił jak rozumieć kategorię "istotnego naruszenia prawa" stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała, aczkolwiek w części uchybia, w szczególności, zasadom poprawnej legislacji, to jednak nie mają one charakteru istotnego naruszenia prawa, a zatem nie jest konieczne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w całości czy też poszczególnych jej unormowań.

Odnosząc się do treści i poszczególnych zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał, że całkowicie niezasadne są zarzuty wskazujące na naruszenie § 1 zaskarżonej uchwały, które skarżący Wojewoda Mazowiecki upatruje w tym, że w załączniku nr 2 do uchwały nie wskazano zasad prowadzenia handlu, a jedynie określono położenie miejsc wyznaczonych do handlu w piątki i soboty (§ 1 załącznika nr 2 do uchwały) oraz podmioty uprawnione do prowadzenia handlu w piątki i soboty (§ 2 załącznika nr 2 do uchwały), a także "jedynie" określono zasady zwolnienia z opłaty targowej (§ 2 załącznika nr 2 do uchwały) i "odniesienie się do stosowania odrębnej uchwały rolników i ich domowników prowadzących handel w piątki i soboty (§ 4 załącznika nr 2 do uchwały). W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, przyjęty przez Radę Gminy w S. sposób regulacji mieści się w pojęciu wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.h.r.d.

W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca poprzez taki sposób odwołania się do "zasad prowadzenia handlu", zakres takiej regulacji (zasad) pozostawił uznaniu lokalnemu prawodawcy, dla którego jedyną wytyczną jest treść art. 3 ust. 2 ustawy, tj. aby wyznaczając takie miejsce wzięto pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. Rada takie zasady (prowadzenia handlu) określiła, wskazując w § 1 Regulaminu miejsca wyznaczone do handlu, w § 2 - podmioty uprawnione do prowadzenia handlu (rolnicy i ich domownicy), w § 3 ust. 1 - zasady zwolnienia z opłaty targowej, wskazując zakres podmiotowy (rolnicy i ich domownicy) i przedmiotowy (sprzedaż konkretnych produktów) oraz wyznaczone dni (tj. nie powtórzono unormowania ustawowego "zwalnia się"). Natomiast § 4 Regulaminu wskazano odesłanie do postanowień Regulaminu Targowiska z dnia 30 października 2012 r., gdzie postanowienia te mają wprost zastosowanie do przedmiotu regulacji odnoszącej się do przepisów ustawy (poza opłatą targową).

Co do zarzutu wkroczenia uchwałą w zakres regulacji ustawowej, powtarzając regulacje dotyczące zwolnień z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek – co do zasady – w judykaturze przyjmuje się, iż akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, to jednak podnieść też trzeba, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma więc charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Dalej Sąd I instancji wywiódł, że chociaż zapis § 3 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały nie jest do końca zgodny z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), z godnie z którym w rozporządzeniu (w tej sprawie - w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, to jednak zastosowana redakcja wskazanych przepisów jest spójna i z punktu widzenia przejrzystości i komunikatywności uchwały nie narusza w istotny sposób prawa. Co jednak jest najistotniejsze, zakwestionowany zapis uchwały nie stanowi ani dosłownego powtórzenia przepisu ustawowego, ani tym bardziej nie modyfikuje lub zmienia regulacji ustawowej, a ma jedynie w gruncie rzeczy charakter informacyjny dla jej adresatów.

Sformułowane w art. 5 u.h.r.d. pojęcie "zasady prowadzenia handlu" oznacza kompetencję dla organu stanowiącego gminy do tworzenia zasad prawidłowego postępowania, ustalenia reguł zachowania się przez osoby prowadzące handel na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Do takich "reguł" zachowania – zdaniem Sądu I instancji - należy kwestionowany przez Wojewodę § 3 ust. 2 Regulaminu, na mocy którego zobowiązano osoby prowadzące handel do posiadania przy sobie dokumentu potwierdzającego tożsamość wraz z jednym z wymienionych tam dodatkowo dokumentów. Niewątpliwie w ten sposób tj. poprzez posiadanie określonych w uchwale dokumentów można bowiem potwierdzić uprawnienie podmiotowe osoby prowadzącej sprzedaż produktów rolnych w świetle uregulowań uchwały. Okazanie takich dokumentów umożliwia w praktyce skuteczną weryfikację statusu rolnika lub domownika na targowisku.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 5 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, nadal zwanej "u.h.r.d.", w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej "u.s.g.", poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie w taki sposób, iż Sąd I instancji uznał, że jedyną wytyczną dla lokalnego prawodawcy w zakresie określenia "zasad prowadzenia handlu" na podstawie art. 5 u.h.r.d. jest treść art. 3 ust. 2 u.h.r.d., podczas gdy wytyczna z tego przepisu odnosi się jedynie do wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w ramach delegacji z art. 3 ust. 1 u.h.r.d., a nie do zasad prowadzenia handlu określanych w oparciu o odrębną delegację z art. 5 u.h.r.d., co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia prawa;

2. art. 5 w związku z art. 1 w związku z art. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 3 ust. 1 i 2, jak również art. 7 u.h.r.d. i art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, zwanej dalej "u.p.o.l.", § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że realizację delegacji ustawowej do określenia zasad prowadzenia handlu stanowi określenie: miejsca wyznaczonego do handlu, podmiotów uprawnionych do prowadzenia handlu (rolnicy i ich domownicy), zasad zwolnienia z opłaty targowej ze wskazaniem zakresu podmiotowego (rolnicy i ich domownicy) i przedmiotowego (sprzedaż konkretnych produktów) tego zwolnienia, podczas gdy postanowienia te stanowią powtórzenie obowiązujących już przepisów ustawowych i wypełnienie odrębnej delegacji z art. 3 ust. 1 i 2 u.h.r.d., co stanowi istotne naruszenie prawa;

3. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 5 u.h.r.d. i art. 40 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe ich zastosowanie poprzez przyjęcie, że określając reguły dotyczące obowiązkowego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., rady gminy nie obowiązuje ograniczenie zakresu stanowienia prawa do spraw nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jak przewidziano w art. 40 ust. 3 u.s.g., co - a contrario - uprawnia do powtarzania przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego podjętego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., podczas gdy art. 40 ust. 3 u.s.g. wskazuje na materię (przedmiot) przepisów porządkowych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nie na treść przyjmowanych w takim akcie przepisów, których powtórzenie za przepisami ustaw zawsze stanowi naruszenie prawa;

4. art. 5 w związku z art. 7 u.h.r.d. i art. 16 pkt 2 u.p.o.l. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że w zakresie delegacji do określenia zasad prowadzenia handlu mieści się kompetencja zarówno do określenia zwolnienia z opłaty targowej, jak i warunków tego zwolnienia, co stanowi istotne naruszenie prawa;

5. art. 5 u.h.r.d. i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że określenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest tożsame z określeniem zasad prowadzenia handlu, co stanowi istotne naruszenie prawa;

6. art. 5 u.h.r.d. i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodne z prawem odesłanie w uchwale podjętej na podstawie art. 5 u.h.r.d. w zakresie zasad prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników do postanowień innej uchwały określającej zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, mających być wprost stosowanymi, podczas gdy Regulamin Targowiska stanowiący załącznik do uchwały nr XXVl/267/2012 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2012 r., z wyłączeniem postanowień dotyczących opłaty targowej, nie może mieć w pełni w pozostałym zakresie wprost zastosowania do handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, w rezultacie czego naruszono zasadę "określoności prawa" z art. 2 Konstytucji RP, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa;

7. art. 5 u.h.r.d. i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie uznanie, że skarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, podczas gdy akt ten nie określa w sposób legalny żadnej zasady prowadzenia handlu, co doprowadziło do braku realizacji upoważnienia ustawowego z art. 5 u.h.r.d. i istotnego naruszenia prawa, zaś uchwała podjęta jedynie w oparciu o art. 3 ust. 1 u.h.r.d. nie stanowi o kompleksowej, całościowej, pełnej realizacji delegacji ustawowej z tej ustawy i jako akt wadliwy winna być wyeliminowana z obrotu prawnego w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego aktu, to jest:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji analizy i oceny zarzutu skargi oraz stanowiska drugiej strony postępowania w zakresie oceny § 4 załącznika nr 2 do uchwały, stanowiących o kontroli sądowej tego zakwestionowanego w skardze przepisu uchwały i merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy w tej części, co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu I instancji, motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tej części.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVIl/297/22 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w całości; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego od Miasta S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

W skardze kasacyjnej powołano obie jej podstawy wskazane w art. 174 P.p.s.a. Dlatego w pierwszej kolejności rozpoznany został zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za uzasadniony.

Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze przez Wojewodę Mazowieckiego zarzutu dotyczącego § 4 załącznika nr 2 do uchwały. Zarzut dotyczył odesłania do stosowania Regulaminu Targowiska z uchwały z dnia 30 października 2012 r. oraz argumentów, z powodu których takie odesłanie jest wadliwe (odmienność delegacji ustawowej aktu, do którego uczyniono odesłanie oraz brak możliwości stosowania wprost wszystkich postanowień tego aktu w odniesieniu do rolników i ich domowników). Sąd I instancji skonstatował jedynie, iż § 4 załącznika nr 2 do uchwały określa zasady handlu oraz stwierdził, iż w: "(...) § 4 Regulaminu wskazano odesłanie do postanowień Regulaminu Targowiska z dnia 30 października 2012 r, gdzie postanowienia te mają wprost zastosowanie do przedmiotu regulacji odnoszącej się do przepisów ustawy (poza opłatą targową). Jak słusznie wywodzi skarżący kasacyjnie, takie stwierdzenie pozostaje obok zarzutów zgłoszonych w skardze i w żadnym zakresie nie odnosi się ani do zastrzeżeń skarżącego, ani nawet do treści zakwestionowanych postanowień uchwały.

Uzasadnione są również postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.h.r.d., miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. W myśl art. 5 u.h.r.d., rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca przewidział zatem dwie materie do uregulowania w gminnych aktach prawa miejscowego – po pierwsze, wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, a po drugie, określenie zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w S. połączyła te dwie materie w jednej uchwale z dnia 15 marca 2022 r., nr XVII/297/22, co samo w sobie nie jest błędem, ale w treści takiego aktu prawa miejscowego obie materie muszą być wyraźnie od siebie oddzielone. Natomiast w rozpoznawanej sprawie obie materie nie zostały od siebie oddzielone, co więcej organ uchwałodawczy a za nim Sąd I instancji dokonali błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 5 w związku z art. 3 ust. 2 u.h.r.d. uznając, że jedyną wytyczną dla lokalnego prawodawcy w zakresie określenia "zasad prowadzenia handlu" na podstawie art. 5 u.h.r.d. jest treść art. 3 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem sformułowana w tym przepisie wytyczna odnosi się tylko i wyłącznie do wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w ramach delegacji z art. 3 ust. 1 u.h.r.d., a nie do zasad prowadzenia handlu określanych – jak wyżej wskazano - w oparciu o całkowicie odrębną delegację z art. 5 u.h.r.d. Określenie zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników nie oznacza wyznaczenia miejsca do prowadzenia tego handlu. Z zestawienia treści obu przepisów wynika nie tylko, że są to dwie odrębne od siebie materie zastrzeżone dla regulacji uchwałodawczej, ale także, iż określenie zasad prowadzenia handlu (jego reguł, organizacji, logistyki, porządku i.t.p.) odnosi się do miejsc już (a więc odrębnie w tym samym lub innym akcie prawa miejscowego) wyznaczonych (zob. art. 5 in fine u.h.r.d.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to istotne naruszenie prawa. Z tego względu postawiony w skardze kasacyjnej zarzut uznano za w pełni uzasadniony.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że o ile w § 1 ust. 1 zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Miejskiej w S. nr XXVII/297/22 z dnia 15 marca 2022 r. doszło do wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, to załącznik nr 2 do uchwały, wprowadzony na mocy § 2 tej uchwały, będący regulaminem określającym zasady prowadzenia tego handlu, w sposób niezgodny z prawem powtarza regulację co do wyznaczenia miejsc prowadzenia handlu zawartą w uchwale (§ 1 regulaminu) a w pozostałych jednostkach redakcyjnych zawiera niedopuszczalne powtórzenia i odesłania. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 5 w związku z art. 1 w związku z art. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 3 ust. 1 i 2, jak również art. 7 u.h.r.d. i art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz zarzut naruszenia art. 5 w związku z art. 7 u.h.r.d. i art. 16 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.. Po pierwsze, w zakresie delegacji do określenia zasad prowadzenia handlu nie mieści się określenie podmiotów uprawnionych do prowadzenia handlu oraz określenie zwolnienia z opłaty targowej ze wskazaniem jego warunków, czyli zakresu podmiotowego (rolnicy i ich domownicy) i przedmiotowego (sprzedaż konkretnych produktów). Po drugie, określenie tych kwestii w akcie prawa miejscowego stanowi wyraźne powtórzenie obowiązujących przepisów ustawowych. Jakkolwiek problem ten dostrzegł Sąd I instancji, jednak ocenił, że tego rodzaju naruszenie prawa nie ma charakteru istotnego. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje przeciwne stanowisko. Określenie podmiotów uprawnionych do prowadzenia handlu w piątki i soboty nastąpiło w art. 1 u.h.d.r. Natomiast zwolnienie z opłaty targowej rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.h.r.d. nastąpiło w art. 16 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przy czym wprowadzenie tego zwolnienia z opłaty targowej do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nastąpiło na mocy art. 7 u.h.r.d.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powtórzenie w uchwale treści ustawy jest dezinformujące, gdyż wynika z niego, że podstawą zwolnienia jest akt prawa miejscowego, podczas gdy jest to zwolnienie ustawowe. Naruszenie "Zasad techniki prawodawczej" będące istotnym naruszeniem prawa ma miejsce, gdy w wyniku naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w Zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu (zob. np.: wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1115/21).

Zasadne są również zarzuty naruszenia art. 5 u.h.r.d., art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 40 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Art. 5 u.h.r.d. stanowi delegację do podjęcia uchwały określającej zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Natomiast przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. formułuje delegację dla rady gminy (miasta) do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W art. 40 ust. 3 u.s.g. sformułowano upoważnienie dla rady gminy, która w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wskazane przepisy ustawowe regulują trzy odrębne od siebie przypadki, w których rada gminy otrzymała kompetencje do uregulowania określonych i odrębnych od siebie materii w formie aktu prawa miejscowego.

Regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki soboty przez rolników i ich domowników, będący załącznikiem nr 2 do uchwały nr XXVII/297/22 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 marca 2022 r. w § 4 stanowi, że rolników i ich domowników prowadzących handel w piątki i soboty obowiązuje Regulamin Targowiska stanowiący załącznik do uchwały nr XXVI/267/2012 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2012 r. z wyłączeniem postanowień dotyczących opłaty targowej. Regulamin Targowiska jest przepisem prawa miejscowego podjętym na podstawie delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., dotyczy bowiem zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast zasady prowadzenia handlu, zdefiniowanego w art. 2 pkt 4 u.h.r.d. jako proces sprzedaży polegający na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne, nie są tożsame z pojęciem "korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Uchwała podejmowana na podstawie art. 5 u.h.r.d. ma zatem odrębny charakter i zakres od regulaminu targowiska uchwalanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Dla handlu prowadzonego w wyznaczonych miejscach przez rolników i ich domowników musi być określony odrębny regulamin, dedykowany tylko tej grupie sprzedających. Ponadto niektóre z postanowień Regulaminu Targowiska przyjętego uchwałą z dnia 30 października 2012 r. nie będą miały zastosowania do przedmiotu regulacji odnoszącej się do przepisów u.h.r.d., jak na przykład: § 2 uchwały z 2012 r. odnoszący się do odpłatności za korzystanie z targowisk z terenu Miasta S., § 3 uchwały z 2012 r. nakładający sankcję w postaci kary grzywny za naruszenie postanowień tej uchwały, § 2 Regulaminu Targowiska wskazujący krąg podmiotów uprawnionych do dokonywania sprzedaży na targowiskach, § 3 ust. 1 Regulaminu Targowiska dopuszczający sprzedaż wszystkich towarów na targowiskach, § 3 ust. 2 Regulaminu Targowiska ustanawiający zakazy odnoszące się do sprzedaży określonych produktów, które nie mają zastosowania w kontekście przepisów u.p.h.r.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).