Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 358/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 6, art. 31, art. 110 pkt 5, par. 309
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 roku Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1.014,- (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. oraz M. M. wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), o wznowienie postępowania administracyjnego oraz wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2016 r., nr rejestru: [...], o pozwoleniu na remont i przebudowę budynku inwentarskiego zlokalizowanego w C. , gm. S. Las przy ul. [...] na działce nr ew. [...] udzielone J. S. i M. S., [...], ul. [...] .

Postanowieniem z [...] 2016 r. Starosta P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r., a następnie decyzją z 13 grudnia 2016 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2016 r., nr [...] nr rejestru: [...], o pozwoleniu na remont i przebudowę budynku inwentarskiego zlokalizowanego w C. , gm. S. Las przy ul. [...] na działce nr ew. [...] udzielone J. S. i M. S., [...], ul. [...] z tego powodu, iż nie zaistniała przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta P. wskazał, iż w świetle art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele; użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został z kolei zdefiniowany w treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć "... teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu". Dalej organ wskazał, że przedmiotowy, istniejący budynek inwentarski jest zlokalizowany na działce nr ew. [...] w C. , gm. S. L. w odległości około 25 m od granicy z działką nr ew. [...] będącą własnością Moniki i M. M.. W związku z powyższym, w myśl art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, nieruchomość nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania analizowanego obiektu. Wyjaśniono jednoczenie, iż działka nr ew. [...] jest objęta Uchwałą nr [...] Rady Gminy S. Las z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C. , rejon pomiędzy ulicami P. Z. , Ł. wraz z terenami przyległymi do tych ulic a granicą poligonu (Dz. U. Woj. Wlkp. Nr 106 poz. 1775 z 19.04.2011 r.) - teren oznaczony symbolem MN. Na działce nr ew. [...] jest zlokalizowany budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze, inwentarskie, które wchodzą w skład istniejącego gospodarstwa rolnego. Zgodnie z zapisem § 8 ust. 1 pkt. 13 ww. planu miejscowego, dla terenów MN ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: dopuszczenie remontu, przebudowy, rozbudowy lub rozbiórki istniejących budynków z zakazem rozbudowy, nadbudowy na cele inne niż ustalone w przeznaczeniu terenu. Planowana inwestycja polegająca na remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego jest zgodna z wytycznymi obowiązującego planu miejscowego oraz nie spowoduje zmiany dotychczasowego przeznaczenia istniejącego budynku, który pozostaje użytkowany jako obiekt inwentarski w istniejącym gospodarstwie rolnym w ramach istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 8 ust. 1 pkt. 7 plan miejscowy ustala dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° jako jeden z parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i odnosi się do nowych, projektowanych obiektów. Natomiast nie ma podstawy prawnej, aby nakazać inwestorowi przebudowę budynku inwentarskiego w taki sposób, aby zmienić istniejący kąt nachylenia dachu zgodnie z cyt. przepisem. Według organu zarzut Moniki i M. M. polegający na przypuszczeniach, że przedmiotowy budynek inwentarski, przeznaczony obecnie dla trzody chlewnej, w przyszłości ma zostać przeznaczony na hodowlę bydła (byków), jest bez znaczenia dla sprawy. W dniu [...] 2016 r. decyzją nr [...] został zatwierdzony projekt budowlany dot. remontu i przebudowy budynku inwentarskiego, który zgodnie z opisem będzie nadal przeznaczony dla trzody chlewnej. W związku z powyższym organ nie ma podstaw prawnych, aby przeprowadzać postępowanie dot. wpływu planowanej inwestycji na środowisko w przypadku, gdy zakres prac objętych wnioskiem i projektem budowlanym nie wymaga przeprowadzenia oddziaływania zamierzenia budowlanego na środowisko. W postępowaniu wznowieniowym przed organem administracji architektoniczno - budowlanej może być analizowana tylko funkcja obiektu, która wynika z pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] 2016 r.

Stwierdzono nadto, iż inwestor spełnił w omawianej sprawie wszystkie ciążące na nim obowiązki, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt budowlany został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie mógł, zgodnie z art. 35 ust 4 Prawa budowlanego, odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta zwrócił też uwagę, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M. M. zarzucając niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania obiektu i nieprzyznanie odwołującym statusu strony postępowania, pominięcie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście wymogów, jakie obiekt musi spełniać, nierozpoznanie i pominięcie wniosku dowodowego o oględziny nieruchomości, nierozpoznanie i pominięcie wniosku dowodowego o opinię biegłego oraz brak rozstrzygnięcia co do tego wniosku dowodowego w uzasadnieniu decyzji.

Podniesiono, iż ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują dla terenu objętego zamierzeniem budowlanym funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Możliwe jest co prawda korzystanie z tego terenu w sposób dotychczasowy – do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem - niemniej planowana inwestycja zmierza de facto do rozwinięcia i poszerzenia prowadzonej działalności hodowlanej, co jest już niedopuszczalne w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie można dokonywać w oderwaniu o realiów niniejszej sprawy, czyli dotychczasowego i planowanego przeznaczenia, funkcji, konstrukcji i formy budynku, jak i dotychczasowego oraz planowanego przeznaczenia i funkcji terenu, na którym budynek się znajduje, a także terenu sąsiedniego. Należy także pamiętać o skutkach planowanej inwestycji. W tym miejscu skarżący wskazali na zatrucia wody i wykonanie w ramach inwestycji kanałów na gnojowicę, a także podnoszony problem emisji hałasu oraz odoru pochodzącego od zwierząt. Wskazano, iż kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Ponadto wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę.

Wojewoda decyzją z [...] 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż sytuacji, gdy wnioskodawca opiera żądanie wznowienia postępowania na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy by stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniając słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez dokonanie analizy, która umożliwia nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej zapadła w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie tej decyzji jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot niebędący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej Wojewoda omówił treść art 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulujących sposób ustalenia stron postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy zauważył, że inwestycja, o której pozwoleniu na budowę rozstrzygała decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2016 r., dotyczyła remontu i przebudowy istniejącego budynku inwentarskiego zlokalizowanego w C. , na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Zakres prac nią przewidzianych obejmował wykucie sześciu otworów drzwiowych w ścianie zewnętrznej podłużnej, dwóch otworów drzwiowych w ścianie wewnętrznej oraz pracach rozbiórkowych obejmujących wykucie ośmiu otworów drzwiowych. Zakres prac ujętych w ww. ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2016 r. nie obejmował ani rozbudowy, ani nadbudowy tegoż budynku. Obiekt tym samym nie powiększył w wyniku realizacji tej inwestycji swoich gabarytów, nie zmienił swojej funkcji i konstrukcji. W sprawie dotyczącej omawianej inwestycji nie była również sporządzona ocena oddziaływania na środowisko, zatem nie ma możliwości badania interesu prawnego odwołujących z uwzględnieniem wniosków i rozstrzygnięć zawartych w takiej ocenie, tj. w związku z istnieniem uciążliwości środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Zdaniem Wojewody przedmiotowe zamierzenie zostało zaprojektowane zgodnie z normami techniczno - budowlanymi dotyczącymi odległości od granic sąsiednich działek oraz przepisami związanymi z przesłanianiem i dostępem światła dziennego. W wyniku realizacji prac objętych decyzją Starosty [...] z dnia 8 kwietnia 2016 r. nie zmieniło się również przeznaczenie budynku inwentarskiego oraz sposób zagospodarowania terenu.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że obowiązujące w polskim systemie prawnym przepisy nie wprowadzają odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami lecz tylko przed określonymi substancjami w powietrzu (stężenie amoniaku i siarkowodoru). Zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odniosłyby się do zapachów. Obszarem oddziaływania nie jest teren, w którym da się odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Takie skutki powstania obiektu jak kurz, odór, wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych.

Reasumując organ uznał, że decyzja podjęta przez Starostę Poznańskiego jest słuszna, gdyż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicy nieruchomości inwestora i nie powoduje żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek wnioskodawców. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zasadnie wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia 8 kwietnia 2016 r. Wydanie kwestionowanej decyzji było bowiem następstwem ustalenia, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. i M. M. podnosząc, iż organ nie rozpoznał i pominął wnioski dowodowe o oględziny nieruchomości oraz o opinię biegłego. Nadto, co do wniosku o opinię biegłego, w ogóle nie odniósł się do tego w uzasadnieniu decyzji. Organ opisując zakres inwestycji nie wymienił w ogóle wykonania kanałów na gnojowicę (ściekowych), co świadczy o niedokładnym rozpoznaniu sprawy i takim samym ustaleniu stanu faktycznego - czyli pominięcia istotnej okoliczności w sprawie. Ponadto wskazano, iż organ nie wziął także pod uwagę, że roboty budowlane planowane w projekcie zmierzają nie tylko do utrwalenia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu, ale także rozwinięcia tej działalności niezgodnej z przeznaczeniem terenu. To w połączeniu z pominięciem i nierozpoznaniem wniosków dowodowych stanowi również o niepełności postępowania dowodowego, które doprowadziło do wadliwości decyzji. Przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżących (oględziny nieruchomości oraz o opinię biegłego) było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście zatrucia wody na nieruchomości skarżących w pobliżu działki inwestorów i tym samym prawdopodobnego zatrucia gleby. Mimo faktu zanieczyszczenia wody bakteriami escherichia coli pochodzenia odzwierzęcego, organ zupełnie pominął tę okoliczność, nie zbadał jej w żaden sposób. Zdaniem skarżących okoliczność ta ma znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Wobec hodowli trzody chlewnej na ruszcie w budynku, który był poddany robotom budowlanym i wykonaniu w nim kanałów na gnojowice (ażurowej struktury, na której znajdują się zwierzęta, a odchody spływają do kanałów), należało stwierdzić, czy zgłaszane zanieczyszczenia wody są związane z tymi robotami budowlanymi.

Ponadto zarzucono, że roboty budowlane przeprowadzane przez inwestora w rzeczywistości były rozbudową, a nie przebudową, czy remontem. Świadczy o tym, choćby wykonanie kanałów gnojowicowych (ściekowych), które powiększają kubaturę obiektu, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót budowlanych jako przebudowy.

Strona powtórzyła także przytoczone w odwołaniu zarzuty dotyczące niezgodności zmierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia i funkcji terenu na którym znajduje się przedmiotowa budynek inwentarski.

Zdaniem skarżących kwestia zatrucia wody i wykonania kanałów gnojowicowych (ściekowych) do prowadzenia hodowli trzody chlewnej na ruszcie, a także podnoszony problem emisji hałasu oraz odoru pochodzącego od zwierząt prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje także nieruchomość skarżących. Nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Ustalenie kręgu stron jest przy tym czynnością wstępną i poprzedza ustalanie warunków, jakie spełnia obiekt budowlany. Tak więc warunki te nie mogą decydować o tym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest, czy nie jest, stroną postępowania. Wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecni na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. skarżąca podnosiła, iż wychowuje 22-letnią niepełnosprawną córkę, która musi przebywać w domu gdyż w powietrzu znajdują się owady których obecność związana jest z produkcją na działce sąsiadów. Zdaniem skarżącej produkcja w zakresie hodowli bydła i trzody od zeszłego roku zwiększyła się trzykrotnie. Z kolei pełnomocnik inwestorów (uczestników postępowania - J. S. i M. S.) wskazał na treść decyzji PINB w P. z dnia [...] 2014 roku Nr [...] dot. szamba na nieruchomości skarżących wskazując, iż stwierdzone bakterie mogą mieć inne pochodzenie niż zwierzęce. Ponadto podniósł, że skarżący zamieszkali na terenie na którym była już wcześniej prowadzona produkcja rolna w tym hodowla zwierząt, a więc musieli liczyć się z niedogodnościami z tego wynikającymi. Pełnomocnik wskazał, iż nie doszło do rozbudowy w przedmiotowej inwestycji. Zaprzecza, iżby doszło do zwiększenia produkcji w zakresie hodowli zwierząt. W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, iż od 2015 roku jej nieruchomość jest podłączona do kanalizacji, a badanie o którym mowa w skardze miało miejsce w 2016 roku. Skarżąca wskazał, że wcześniej na ich posesji było szambo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje .

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skargi jest prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2016 r., (nr rejestru: [...]), o pozwoleniu na remont i przebudowę budynku inwentarskiego zlokalizowanego w C. , gm. S. Las przy ul. [...] na działce nr ew. [...].

Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Samo wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230). W przedmiotowej sprawie skarżący wywodzą, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2016., udzielającej pozwolenia na remont budynku inwentarskiego jest obarczone kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., a więc zostało wydane bez zapewnienia skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienia postępowania odnosi się do powołanej powyżej przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia, co następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zważyć bowiem należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też organy obu instancji oceniając zasadność wniosku o wznowienie postępowania, wydały decyzję, o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Podobnie, organy prawidłowo uznały, że wniosek o wznowienie postępowanie został złożony w terminie określonym przepisami prawa, a więc w terminie przewidzianym przez art. 148 K.p.a.

Jak wskazuje analiza akt sprawy, istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący posiadali interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy ich pominięcie przy wydawaniu decyzji z dnia 8 kwietnia 2016 r. oznacza, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) , w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony mają inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, lecz dotyczącym pozwolenia na budowę, krąg podmiotów uznawanych za strony winien być ustalany na tej samej podstawie prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007, II OSK 598/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było ustalenie, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie, czy są mogli być oni uznani za stronę postępowania.

Przez obszar oddziaływania w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, obszar oddziaływania obiektu musi być w każdym przypadku określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Do organów administracji architektoniczno - budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 508/11, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Równocześnie, co warte podkreślenia, aby wykazać, że obszar oddziaływania określonej inwestycji obejmuje sąsiednią nieruchomość, nie wystarczy powoływanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji, jak hałas, zanieczyszczenia, zwiększony pobór wody, utrudnienia w odprowadzaniu ścieków, czy też zwiększenie ruchu samochodowego. Przytoczony wyżej przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego mówi o ograniczeniu "w zagospodarowaniu terenu", a nie o immisjach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 612/10, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż ustalenie obszaru oddziaływania w toku postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę winno następować na podstawie dokumentacji budowlanej, a w szczególności w oparciu o projekt budowlany i przewidziany w nim zakres robót budowlanych oraz wynikających z tego projektu funkcji, formy i konstrukcji obiektu objętego robotami budowlanymi. Natomiast przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie uwzględnia się odstępstwa od zaakceptowanego projektu budowlanego, do których doszło już w trakcie realizacji inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1782/16 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć istotne znaczenie dla oceny obszaru oddziaływania. Organ odwoławczy stwierdził, że ostateczne pozwolenie na budowę z 8 kwietnia 2016 r. nie przewidywało rozbudowy ani nadbudowy przedmiotowego budynku inwentarskiego, a jedynie jego remont i przebudowę. Ponadto planowane zamierzenie zaprojektowane zostało zgodnie z normami technicznymi dotyczącymi odległości od granic działek sąsiednich oraz przepisami dotyczącymi z przesłanianiem oraz dostępem do światła słonecznego. Zauważyć przy tym należy, iż Wojewoda nie sprecyzował jakie konkretnie przepisy miał na uwadze, co już świadczy o wadliwości uzasadnienia tej decyzji w świetle treści art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym w uzasadnieniu prawnym decyzji organ winieni wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. nie wynika, czy organy poddały analizie roboty budowlane przewidziane w projekcie budowlanym, pod kątem innych przepisów (w tym przepisów techniczno-budowlanych), które mogły mieć znaczenie przy ocenie obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku inwentarskiego. W szczególności organy nie odniosły się w żaden sposób do projektowanego wykonania nowej posadzki w kojcach z rusztu betonowego ( k. 8 projektu budowlanego) oraz powiększenie jednego kanału na gnojownicę (o głębokość 95 cm. i szerokości 150 cm ) oraz wykonanie nowego - podwójnego kanału na gnojowicę (o głębokość 95 cm. i szerokości 270 cm.), co wynika z porównania rysunków technicznych nr 2 i nr 5 projektu budowlanego. Pod kanałami ma zostać wykona izolacja (k.10 projektu budowlanego). Organy nie rozważył, w żaden sposób, czy wykonanie planowanej posadzki i kanałów na gnojownicę oraz przewidziany w projekcie sposób odprowadzania ścieków odzwierzęcych nie będzie miał wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia budowlanego, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości należącej do skarżących. W szczególności organy nie zbadały, czy wyżej opisane roboty budowlane mogą oddziaływać na nieruchomości skarżących w kontekście możliwości lokalizacji na ich nieruchomości studni dostarczającej wodę przeznaczona do spożycia ludzi. Kwestię lokalizacji studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, reguluje § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.1422 ). Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni – co najmniej: do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń - 15 m; do nieutwardzonych wybiegów dla zwierząt hodowlanych, najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji lokalnej bez urządzeń biologicznego oczyszczania ścieków oraz do granicy pola filtracyjnego - 70 m. W ocenie Sądu mając na względzie odległości podane w tym przepisie, zakres planowanych robót budowlanych związanych z kanałami na gnojowicę i charakter przedmiotowego budynku (inwentarski związany hodowlą trzody chlewnej) wskazuje na potencjalną możliwość oddziaływania planowanej inwestycji (po wykonaniu planowanych robót ) na nieruchomości skarżących. W kontekście powołanego wyżej przepisu § 31 ust. 1 ww. rozporządzenia zwrócić też należy uwagę na § 110 pkt 5 powołanego rozporządzenie, który przewiduje, iż w pomieszczeniu przeznaczonym dla inwentarza żywego należy zapewnić odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych oraz na treść § 309 tego rozporządzenia, zgodnie z którym budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku zanieczyszczenia lub zatrucia wody lub gleby.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż dokonując interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej (np. dotyczące lokalizowania obiektów w odpowiedniej odległości od granicy z działkami sąsiednimi – przykładowo § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich (np. w zakresie lokalizacji nowych obiektów budowlanych lub urządzeń technicznych względem tych istniejących na sąsiedniej działce – przykładowo § 31 ust. 1 powołanego rozporządzenia), to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy, a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 20171/14, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Reasumując, w realiach przedmiotowej sprawy organy obu instancji nie dokonały pełnej analizy projektowanego przedsięwzięcia pod kątem możliwości jego oddziaływania na nieruchomość skarżących, w szczególności nie odniosły się do planowanych robót budowlanych związanych z kanałami na gnojownicę wobec brzmienia przepisów techniczno-budowlanych związanych z lokalizacją studni, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Przytoczone wyżej przepisy techniczno-budowlane wskazują, iż wykonanie tych robót może wprowadzać ograniczenia, co do lokalizacji na działce skarżących studni z wodą dla celów spożywczych dla ludzi. Tym samym skarżący winni posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na remont i przebudowę budynku inwentarskiego zlokalizowanego w C. , gm. S. Las przy ul. [...] na działce nr ew. [...], w celu zapewnienia, im możliwości kontroli, czy planowane przedsięwzięcie zaprojektowane jest w sposób zapewniający poszanowanie ich interesów zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] 2016 r. z uwagi na błędną, wynikającą z niewłaściwego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, ocenę iż skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] 2016r .o [...], a tym samym nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących prawidłowości ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] 2016r .

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. nr [...]

Sąd zasadził jednocześnie od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 i c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzoną kwotę składał się uiszczony wpis w wysokości 500,- zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 480,- zł oraz uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictw w łącznej wysokości 34,- zł.