Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1173/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2 pkt 10, art. 218 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 848
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1194/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr BKS.111.133.2022.MS w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., II SA/Wa 1194/22 oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 7 kwietnia 2022 r., nr BKS.111.133.2022.MS w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] 9 kwietnia 2021 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie o zwolnienie mł. chor. K. K. (dalej: "skarżący") ze służby w trybie art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848 z późn. zm. dalej: "ustawa o Służbie Więziennej"). W uzasadnieniu wskazał, że długotrwała absencja skarżącego w służbie spowodowana chorobą uniemożliwia wykonywanie obowiązków oraz nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w dziale ochrony Aresztu Śledczego w [...].

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie (dalej: "organ pierwszej instancji") uwzględnił powyższy wniosek i decyzją z 10 stycznia 2022 r., nr 2, na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 10 oraz art. 218 ust. 1 pkt 1, ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej zwolnił skarżącego ze służby w Służbie Więziennej z 30 czerwca 2021 r. uznając, że dalsze pozostawanie ww. funkcjonariusza w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby.

Organ pierwszej instancji podzielił pogląd Dyrektora Aresztu Śledczego, że dowody w sprawie bezsprzecznie wskazują na ciągłą absencję skarżącego. Liczba dni zwolnienia lekarskiego z tytułu niezdolności do służby wynosiła: 2017 rok: 11 stycznia - 24 lutego zwolnienie lekarskie (45 dni); 21 czerwca - 3 lipca - zwolnienie lekarskie (13 dni); 6-13 listopada - zwolnienie lekarskie (8 dni opieki nad chorym dzieckiem); 14 - 24 listopada - zwolnienie lekarskie (11 dni); 27 listopada - 8 grudnia - zwolnienie lekarskie (12 dni opieki nad chorym członkiem rodziny) łącznie 89 dni; 2018 rok: 11-19 stycznia - zwolnienie lekarskie (9 dni); 6-19 marca - zwolnienie lekarskie (14 dni opieki nad chorym członkiem rodziny); 3 - 22 kwietnia - zwolnienie lekarskie (20 dni); 24 maja - 7 października - zwolnienie lekarskie (137 dni) łącznie 180 dni; 2020 rok: 1 stycznia - 20 czerwca - zwolnienie lekarskie (172 dni); 21 czerwca -18 sierpnia - zwolnienie lekarskie (59 dni opieki nad chorym dzieckiem); 19-31 sierpnia - zwolnienie lekarskie (13 dni) łącznie 244 dni; 2021 rok: 1 -11 kwietnia - zwolnienie lekarskie (11 dni); 12-22 kwietnia - zwolnienie lekarskie (11 dni); 23 kwietnia -11 maja - zwolnienie lekarskie (19 dni); 12 -31 maja - zwolnienie lekarskie (20 dni); 1 -10 czerwca - zwolnienie lekarskie (10 dni opieki nad chorym dzieckiem); 11- 30 czerwca - zwolnienie lekarskie (20 dni opieki nad chorym dzieckiem) łącznie 91 dni.

W ocenie organu wyszczególnione okresy nieobecności powodowały dużą dezorganizację pracy w dziale ochrony, w którym od 2018 r. skarżący pełnił służbę. Organ podkreślił, iż funkcjonariusze działu ochrony nadzorują także osoby z zewnątrz wchodzące na teren jednostki, niebędące funkcjonariuszami czy pracownikami Służby Więziennej, przez cały czas. Funkcjonariusze, w szczególności pełniący służbę w dziale ochrony, odpowiedzialni są za bezpieczeństwo jednostki. Czuwają nad prawidłowością przebiegu widzeń, przemieszczania się po terenie jednostki, korzystania ze spaceru, łaźni, zajęć K-O, a także nadzorują pracę osadzonych. To do nich należy otwieranie i zamykanie cel, obecność przy wydawaniu posiłków, czy realizacji uprawnień z tytułu ochrony zdrowia. Zasady wyznaczania do pełnienia służby przewidują konieczność ustalenia tzw. rezerw, tj. funkcjonariuszy, którzy będą mogli zastępować funkcjonariuszy nieobecnych, a wyznaczonych zgodnie z grafikiem do pełnienia służby w konkretnym dniu. Powyższe dowodzi jak bardzo istotne dla prawidłowego funkcjonowania Aresztu Śledczego w [...] jest dysponowanie funkcjonariuszami w pełni dyspozycyjnymi, tj. takimi, co do których jest pewność, że w każdej chwili będą gotowi do świadczenia służby.

Dodatkowo organ wskazał, że 28 lipca 2021 r. do Aresztu Śledczego w [...] wpłynęło zawiadomienie z Prokuratury Rejonowej w L. PR 1 Ds. 969.2021, o skierowani 27 lipca 2021 r. aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu, któremu przedstawiono zarzut wyłudzenia odszkodowania w kwocie 16 696,57 zł z tytułu umowy ubezpieczenia pojazdu, tj. o czyn z art. 13 § 1 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 298 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.

W ocenie organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Służbie Więziennej pełnili jedynie funkcjonariusze dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni dyspozycyjni, realizujący stawiane przed tą formacją wymagania.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor Generalny Służby Więziennej (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor Generalny") decyzją z 7 kwietnia 2022 r., nr BKS.111.133.2022.MS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego realizacja zadań nałożonych na Służbę Więzienną wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy Służby Więziennej. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w tej formacji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy Służby Więziennej reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji (dobra służby). W ustawie o Służbie Więziennej dopuszczono możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy przemawia za tym dobro służby. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami funkcjonariusza w służbie. Cechą, którą powinien posiadać każdy funkcjonariusz Służby Więziennej jest dyspozycyjność. W momencie kiedy funkcjonariusz traci tę cechę, gdyż z powodu częstych i powtarzających się zwolnień lekarskich nie wykonuje zadań służbowych, niezależnie od oczywistych negatywnych skutków dla służby jakie niesie za sobą nieobecność funkcjonariusza, zostaje zachwiana fundamentalna zasada konstrukcji każdego stosunku służbowego opartego na podporządkowaniu i dyspozycyjności funkcjonariusza. Absencja chorobowa skarżącego była długotrwała, wyniosła od listopada 2017 r. do 30 czerwca 2021 r. łącznie 604 dni. Zatem nie tyle sama długotrwała nieobecność w służbie strony postępowania, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej w sytuacji, gdy dalsze pozostawanie w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby. Negatywne skutki długotrwałych absencji chorobowych skarżącego to nie tylko wzrost nadgodzin w dziale ochrony. To także dezorganizacja służby i pracy, konieczność aktualizacji książki rozkładu służby, zastępstw oraz konieczność realizacji zadań nałożonych na Służbę Więzienną, niezależnie od absencji w służbie z tytułu udzielanego wolnego za nadgodziny, urlopów wypoczynkowych pozostałym funkcjonariuszom.

Organ odwoławczy dodał, że okoliczność przedstawienia zarzutu popełnienia czynu zabronionego skarżącemu, co wynika z zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w L. o skierowaniu 27 lipca 2021 r. aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu, nie stanowiła podstawy do podjęcia zaskarżonej decyzji. Niemniej okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia naruszenia dobra służby, gdyż skarżący dopuścił się tego czynu w 2016 r., tj. gdy pełnił służbę w Służbie Więziennej.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., II SA/Wa 1194/22 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie za podstawę faktyczną zastosowania art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej organy uznały długotrwałą nieobecność skarżącego w służbie, wynikającą z długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych, co dezorganizowało pracę jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz dotychczas pełnił służbę. Sąd podkreślił przy tym, że wbrew zarzutom skargi organ nie czynił skarżącemu zarzutu z powodu korzystania z prawa do opieki nad dzieckiem, czy urlopu wychowawczego. To nie ta okoliczność była podstawą zakwalifikowania długotrwałej nieobecności w służbie jako podstawy uniemożliwiającej - ze względu na dobro służby - pozostawienie skarżącego w Służbie Więziennej. Organ nie kwestionował praw skarżącego ani do opieki ani do korzystania ze zwolnień lekarskich. Znaczenie w sprawie miało natomiast to, że w czasie długotrwałej nieobecności skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której skarżący miał pełnić służbę. Nie było wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie Służby Więziennej i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudniała każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Skutki licznych i stale powtarzających się, a w tym przypadku także długotrwałych, absencji chorobowych funkcjonariusza były oczywiste dla funkcjonowania jednostki organizacyjnej, na której etacie skarżący pozostawał. Skutki te w tym znaczeniu dotykają całej SW. Ciągła nieobecność w służbie skarżącego wymagała podejmowania przez przełożonych stałych działań organizacyjnych (m.in. wyznaczania zastępstw) w celu przeciwdziałania dezorganizacji pracy w komórce organizacyjnej SW i umożliwienia wywiązania się przez nią z ustawowych obowiązków SW. Zdaniem Sądu ważny interes służby bezspornie tożsamy był w tym przypadku z interesem służby wyrażającym się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbę Więzienną jej ustawowych zadań.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w jego ocenie organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zasadnie powołał się na art. 218 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z tego też w1zględu Sąd stwierdził, że prawidłowo Dyrektor Okręgowy ustalił w decyzji z 10 stycznia 2022 r. datę zwolnienia skarżącego ze służby na 30 czerwca 2021 r.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obrazę przepisu art. 1 § 1, § 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów odnośnie do:

a) braku kwestionowania przez organ tego, że długotrwała nieobecność skarżącego w służbie, skutkowała całkowitym brakiem dyspozycyjności, negatywnie wpływała na możliwość niezakłóconego wykonywania zadań powierzonych Służbie Więziennej, co w konsekwencji negatywnie wpływało na dobro służby oraz nie daje się z dobrem służby pogodzić (w sytuacji, gdy skarżący od początku postępowania okoliczność tę negował);

b) tego jakoby absencja skarżącego wpływała bardzo negatywnie na organizację służby, na organizację całej jednostki, jak też na realizację jej ustawowych zadań (bez jednoczesnego ujawnienia podstawowych danych umożliwiających dokonanie takich twierdzeń takich jak: stan kadrowy jednostki w stosunku do jej potrzeb, liczby wakatów oraz nieobecności innych funkcjonariuszy tak w komórce skarżącego, jak i w całym AS [...];

c) tego jakoby organy nie zarzucały skarżącemu zarzutu z powodu korzystania z prawa do opieki nad dzieckiem, czy urlopu wychowawczego i nie wyciągały wobec niego negatywnych konsekwencji prawnych za skorzystanie z tych instytucji;

d) tego jakoby skarżący wskutek nieobecności przestał mieć możliwość efektywnej służby, w tym cierpiał na deficyt wiedzy o aktualnym stanie prawnym i obowiązujących w AS [...] procedurach oraz ustaleń organów, że aktualna dyspozycyjność skarżącego nadal nie jest satysfakcjonująca i nadal istnieje ryzyko licznych absencji;

e) ustalenia, że dobro służby zostało poważnie naruszone przez absencję skarżącego;

f) ustalenia, że dobro służby wymaga zwolnienia skarżącego, że jest to rozwiązanie prawnie korzystne dla jednostki zatrudniającej skarżącego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż przy wydaniu zaskarżonych decyzji organy dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy tak nie było o wadliwość tej oceny przełożyła się na niezasadne uznanie, iż dobro służby zostało naruszone absencjami skarżącego i że wymaga ono by został on z służby zwolniony (i w konsekwencji doprowadziło to do wadliwego zastosowanie przepisu prawa materialnego w postaci art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej).

Skarżący wskazał, że na wypadek nieuwzględnienia przez NSA zarzutów z pkt 1 lub 2 petitum skargi kasacyjnej, "podnosi także na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) obrazę przepisu prawa materialnego w postaci art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu w sprawie i przyjęcie, że dobro służby zostało naruszone wskutek usprawiedliwionych prawnie absencji skarżącego i że dobro służby wymaga zwolnienia skarżącego (w sytuacji, gdy tak nie jest)."

W oparciu o zarzuty wskazane w pkt 1-2 kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy merytorycznie z uwzględnieniem skargi (art. 179 a p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Dodatkowo wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i naruszenie prawa materialnego. Zasadniczo jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, w tym także dla oceny interesu skarżącego oraz interesu służby, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej, tj. czy dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie daje się pogodzić z dobrem służby, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji wydanej na podstawie powyższego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna.

Okolicznością, która skłoniła organy do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby, w oparciu o przepis art. 96 § 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej, było ustalenie, iż skarżący jest funkcjonariuszem niedyspozycyjnym, co wynikało z długotrwałych i stale powtarzających się jego nieobecności w służbie. W ocenie organów, zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji, absencja skarżącego w służbie dezorganizuje jej tok, zmuszając przełożonych do układania grafików służby bez skarżącego, który jednak zajmuje pełen etat. Argumentacja organu w tym zakresie jest przekonująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Skutki absencji funkcjonariusza w służbie dla sprawnego funkcjonowania Służby Więziennej i dla interesu społecznego są oczywiste oraz nie wymagają szerszego dowodzenia i jest to stanowisko od lat ugruntowane w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., I OSK 648/17). Do orzecznictwa tego odwołał się także Sąd pierwszej instancji. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie danej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej w sytuacji, gdy funkcjonariusz przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. W niniejszej sprawie takie zagrożenia były znaczne i realne, zwłaszcza biorąc po uwagę wykazany w decyzji czas nieobecności skarżącego. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę. To zaś prowadzi do wniosku, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie daje się pogodzić z dobrem tej służby.

Skarżący całkowicie pomija, wręcz stara się bagatelizować powyższe okoliczności, koncentrując się wyłącznie na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił funkcjonariuszom - tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Służby Więziennej leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Niezbędne ponadto jest, by w gronie funkcjonariuszy znajdowały się dyspozycyjne. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Służby Więziennej oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa. W okolicznościach niniejszej sprawie organy miały pełne podstawy przyjąć, że brak jest możliwości dalszego pozostawienia skarżącego w służbie.

Zgodzić się także należy z oceną Sądu pierwszej instancji, że organy, decydując się na rozwiązanie stosunku służbowego skarżącego, nie czyniły tego z uwagi na korzystanie przez niego z prawa opieki nad dzieckiem czy urlopu wychowawczego. Nieobecności wynikające z korzystania z tych praw zostały przywołane dla wykazania, że bezpośrednio po ich zakończeniu skarżący wielokrotnie korzystał ze zwolnień lekarskich, co niewątpliwie obrazuje pewien schemat jego zachowań. I o ile planowy urlop wychowawczy pozwalał na uwzględnienie nieobecności funkcjonariusza chociażby w grafikach służby, to już kolejne zwolnienia lekarskie następujące po urlopie takiej możliwości nie dawały. Nie można też tracić z pola widzenia, że skarżący w czasie długotrwałej, usprawiedliwionej nieobecności w służbie, wynikającej z różnych tytułów, nie wykonywał żadnych czynności służbowych, co oznacza, że etat przez niego zajmowany był całościowo niewykorzystany.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Art. 1 p.p.s.a. stanowi jednolitą jednostkę redakcyjną, niepodzieloną na paragrafy. Normuje on zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

W analizowanym zarzucie powiązany z powyższymi przepisami został przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz zarzut jego naruszenia nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art.96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art.96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty przez organy i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie zakwestionowany. Ustalono, że długotrwała absencja skarżącego w służbie wpływała negatywnie na organizację służby. Skarżący przez ponad 3 lata nieobecności w służbie nie wykonywał obowiązków służbowych, które musieli wykonywać za niego inni funkcjonariusze. To zaś pozwalało na przyjęcie, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie daje się pogodzić z dobrem tej służby i zastosowanie sankcji wynikającej z art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej w postaci zwolnienia skarżącego ze służby.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.