Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1890/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia del. SO Aleksandra Westra, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. G. i C. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. G. i C. G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. G. i C. G. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z [...] maja 2019 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie Zarządu [...] z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 17 stycznia 2019 r. A. B. i K. B., A. G. i C. G. wystąpili z wnioskiem - w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej w skrócie: "u.p.z.p."] – o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przy ul. [...] w [...] przywrócenie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości (w tym budynku) na cele mieszkaniowe. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że budynek w całości (a na pewno w części przekraczającej 30 % powierzchni użytkowej) wykorzystywany jest na działalność usługową pod nazwą [...] polegającą m. in. na organizowaniu zajęć dla dzieci oraz ich opiekunów, w tym imprez urodzinowych której charakter (godzony otwarcia, rodzaj zajęć, działalność gastronomiczna, liczba korzystających osób) jest uciążliwy dla sąsiednich nieruchomości. W ocenie wnioskodawców ww. działalność jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] cześć I, który ustala przeznaczenie przedmiotowego terenu jako obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, na którym dopuszcza się usługi podstawowe przy zastrzeżeniu że ich powierzchnia użytkowa nie będzie wynosiła więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku, a ponadto pod pojęciem usług podstawowych ww. plan miejscowy rozumie usługi nieuciążliwe, czyli usługi, które swoją "uciążliwością"' nie wykraczają poza przestrzeń lokalu, w szczególności nie powodujące emisji hałasu. Tak kształtujący się sposób zagospodarowania nieruchomości, w tym budynku, uniemożliwia wnioskodawcom korzystanie z ich nieruchomości. Uciążliwości wykraczają poza teren spornej nieruchomości, imprezy w niewielkiej części odbywają się w budynku, bowiem w pozostałym zakresie odbywają się w ogrodzie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Zarząd [...] odmówił wymienionym podmiotom wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że powołany przez wnioskodawców przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje na możliwość nakazania przez prezydenta miasta, w drodze decyzji, przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wyłącznie w stosunku do zmiany zagospodarowania terenu, która nie podlega regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślano przy tym, że powyższy przepis nie wspomina o zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części, a jedynie o zmianie zagospodarowania w odniesieniu do terenu, oraz że rozróżnienie powyższych pojęć ma miejsce w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zatem przywołane przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie nakazania użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przy ul. [...] w [...] przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania usytuowanego na nieruchomości budynku, w którym obecnie prowadzona jest działalność usługowa.

Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, po przeanalizowaniu przepisów art. 59 oraz art. 52 ust. 2 u.p.z.p. doszedł do wniosku, że zakresy zastosowania art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. są rozłączone i dotyczą innych sytuacji. Powołując się na orzecznictwo, SKO wskazało, że pierwszy z tych przepisów odnosi się do przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zaś postępowanie naprawcze prowadzone jest w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o odpowiednie przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie, w ocenie SKO oczywistym jest, że złożone żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. związane jest ze zmianą sposobu użytkowania budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 a § 1 K.p.a., a podniesione w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie.

C. G. i A. G., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, w skardze na powyższe postanowienie zarzucili:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. polegające przede wszystkim na zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie strony przedmiotowej sprawy, tj. kwestii czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., którego to zaniechania dopuścił się również organ I instancji, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania,

- art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ I instancji był uprawniony do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której prawidłowe rozpoznanie złożonego wniosku wymagało, ażeby organ I instancji przeprowadził czynności mające na celu wyjaśnienie czy w okolicznościach faktycznych sprawy doszło do zmiany zagospodarowania terenu w zakresie niewymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, a w zależności od wyniku ww. postępowania dowodowego, postępowanie przed organem I instancji powinno być zakończone decyzją merytoryczną, a nie ww. postanowieniem;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 2 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i bezpodstawne przedłożenie prawa osób naruszających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nad prawa osób będących właścicielami sąsiednich działek, na które naruszenie to wpływa negatywnie,

- naruszenie art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności w sytuacji, w której działalność [...], o której mowa we wniosku, nie jest ograniczona wyłącznie do korzystania z budynku położonego na ww. nieruchomości przy ulicy [...] w [...], wręcz przeciwnie duża część z okoliczności wskazywanych przez skarżących w treści wniosku - w szczególności co do uciążliwości wykraczających poza teren nieruchomości - zaliczane jest prowadzenie działalności [...] na terenie nieruchomości, poza budynkiem, w szczególności dotyczy to regularnych i organizowanych z dużą częstotliwością imprez urodzinowych,

- naruszenie art. 59 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu wąskiego rozumienia "zagospodarowania terenu" w rozumieniu tego przepisu w sytuacji, w której należyta wykładnia tego przepisu, uwzględniająca zasady racjonalności, powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli kwestionowana zmiana sposobu korzystania z danej nieruchomości obejmuje całość nieruchomości, tzn. zarówno budynek, jak i teren budynku, to sankcje wynikające z ww. art. 59 ust. 3 ww. ustawy powinny odnosić się do całej nieruchomości/całego kwestionowanego sposobu korzystania, bez rozdzielnia na teren oraz obiekt;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na terenie nieruchomości, na której prowadzony jest [...], nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w sytuacji, w której zajęcia prowadzone regularnie na terenie ww. nieruchomości, w szczególności imprezy okolicznościowe/urodzinowe dla dzieci, stanowią zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę w rozumieniu ww. przepisów u.p.z.p.

Wobec powyższego skarżący, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, podniesiono przede wszystkim, że organ pierwszej instancji nie podjął jakichkolwiek czynności sprawdzających, dowodowych mających na celu ustalenie czy w okolicznościach faktycznych sprawy miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju. Bez przeprowadzenia takich czynności, w ocenie skarżących nie istnieje możliwość stwierdzenia, że w sprawie brak jest przesłanek przedmiotowych wszczęcia postępowania. Złożony wniosek – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, winien zostać rozstrzygnięty decyzją, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, które pozbawia skarżących możliwości polemiki ze stanem faktycznym sprawy, który nie został przez organ w jakikolwiek sposób zbadany. Istota wniosku złożonego w niniejszej sprawie nie ogranicza się wyłącznie do zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na nieruchomości, ale dotyczy zmian obejmujących cały teren nieruchomości. Potwierdza to również petitum wniosku, gdzie wnioskodawcy domagają się przywrócenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości (w tym z budynku), co tym bardziej powinno obligować organy orzekające w niniejszej sprawie do wyjaśnienia w jaki sposób zmieniony został dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Skarżący podnieśli także zarzut, że aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie, w którym uciążliwości będące następstwem prowadzenia działalności usługowej nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości. W niniejszej sprawie działalność usługowa prowadzona przez Klub Dziecięcy w postaci imprez plenerowych, w szczególności urodzinowych, których częstotliwość jest znaczna, a z uwagi na liczebność osób biorących udział w tych imprezach, ich program, czas trwania - niewątpliwie oddziałuje istotnie na nieruchomości skarżących - wykraczając oddziaływaniem poza granice nieruchomości. Zdaniem skarżących, w sytuacji, w której dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – wąska literalna wykładnia art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wydaje się nieracjonalna i sprzeczna z celem tej regulacji, a niewątpliwie pomijająca uprawniony do ochrony interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. i poprzedzające je postanowienie Zarządu [...] z [...] stycznia 2019 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tutaj o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce, ale wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Inaczej mówiąc, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast, gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu (na skutek interwencji), które polega m. in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) m. in. wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie przeszkody do procedowania w sprawie i nie może przesądzać o zasadności żądania. Czym innym jest bowiem zaistnienie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania.

W przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła bez zbadania okoliczności, na które powoływali się we wniosku, w zażaleniu skarżący, z jednoczesnym wskazaniem, że nie zachodzą przesłanki z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organy wskazały, że norma prawna zawarta we wskazanym przepisie ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu, która nie podlega regulacjom ustawy – Prawo budowlane, tymczasem żądanie skarżących wszczęcia postępowania w trybie powołanego przepisu związane jest ze zmianą sposobu użytkowania budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. To, w ocenie organu uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Skarżący wskazują natomiast, że wniosek nie ograniczał się jedynie do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na danej nieruchomości, ale dotyczył zmian obejmujących cały teren nieruchomości (np. na terenie całej nieruchomości organizowane są imprezy plenerowe, których uciążliwości wykraczają poza teren tej nieruchomości). Jest to niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym jest to teren o funkcji mieszkaniowej.

Należy wskazać, że w myśl powyższego przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu - która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku - bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może rozstrzygać o dwóch kwestiach, po pierwsze o możliwości zmiany zagospodarowania terenu, po drugie o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z treścią art. 59 ust. 1 można wyróżnić przypadki, dla których ustawodawca nakazał inwestorowi otrzymanie warunków zabudowy. I tak warunki zabudowy są konieczne w przypadkach: 1) zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego; 2) zmiany zagospodarowania terenu polegającej na wykonaniu innych robót budowlanych; 3) zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części - z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86; 4) zmiany zagospodarowania terenu w drodze czynności niewymagających pozwolenia na budowę. Konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest zastrzeżona dla wszystkich przypadków zmiany zagospodarowania terenu, a więc także gdy nie dochodzi do jego zabudowy. Również obowiązek uzyskania tej decyzji w przypadku zmiany użytkowania obiektu może o tyle wprowadzać w błąd, że zmiana sposobu użytkowania nie musi być związana ze zmianą zabudowy oraz zmianą zagospodarowania terenu. Mimo więc że zabudowa się nie zmienia, to zmiana sposobu użytkowania, przez którą należy rozumieć np. zmianę funkcji, także tych niewymagających przeprowadzenia prac budowlanych, wymaga uzyskania warunków zabudowy (K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014). Z uwagi na nasuwające się wątpliwości co do właściwego rozumienia przepisów art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz zakresu ich stosowania w kontekście odniesienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stały się one przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 6/08. W wyroku z 21 stycznia 2009 r. Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej, a nie ograniczenie się do literalnego brzmienia przepisu. Należy przy tym podkreślić, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. I tak, w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (braku planu miejscowego), właściwy organ administracyjny dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem; tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Również w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym czy też nieposiadającym planu właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2009 r. podkreślił, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonywana zmiana zagospodarowania terenu ma nastąpić przez różnego rodzaju czynności, także takie, które nie wymagają przeprowadzenia żadnych prac budowlanych. Powyższy warunek nie dotyczy przypadków jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Stąd też, wobec istnienia po stronie skarżącej wątpliwości co do sprzecznej z ustaleniami aktu planistycznego zmiany dokonanej przez właściciela przedmiotowej nieruchomości sposobu jej zagospodarowania, organ pierwszej instancji winien jest wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie wniosku skarżących, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (dowodowe) na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wydać stosowne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ przeprowadził wywód prawny i dokonał analizy przepisów prawa materialnego (art. 59 u.p.z.p.), w tym normy, której zastosowania domagają się skarżący(art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). Charakter tych rozważań wskazuje, że dotyczą one już meritum sprawy, tymczasem organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skarżący natomiast w całym toku postępowania, w tym i w skardze podnosili, że przedmiot wniosku nie jest ograniczony do zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na nieruchomości, ale dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, czyli całej nieruchomości (działki nr [...]). To obliguje organ do wyjaśnienia tak przedstawiającej się istoty sprawy, po wszczęciu postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie (pkt. 1 sentencji). O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800)