Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 293/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną informację
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 50
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółki Jawnej w O. na informację Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu z dnia 6 października 2023 r., nr DWP.0513.2.2023.AL w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną informację, II. zasądza od Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. Spółki Jawnej w O. (dalej: Spółka, skarżąca, strona) jest informacja Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 6 października 2023 r., nr DWP.0513.2.2023.AL, podtrzymująca stanowisko wyrażone w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. o nr DWP/0513.2.2023.PD w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika, iż 7 października 2020 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...].

Pismem z 18 listopada 2020 r. Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej jako: OCRG) stwierdziło oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku i wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi (w tym ze spółką L. Sp. J. z/s w O.) oraz do przedłożenia odpowiednio: sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji wskazywanych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania.

Skarżąca 23 listopada 2020 r. złożyła wyjaśnienia, wskazując, że spółki objęte wezwaniem nie są przedsiębiorstwami powiązanymi, ponieważ nie prowadzą one działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych, zarówno co do produktu, jak i usługi. Spółki te nie korzystają także wzajemnie ze swoich zarobków finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmioty w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem, nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej, nie posiadają wspólnej strategii rozwoju ani tożsamych kanałów dystrybucji, nie posiadają tożsamej ani nawet zbliżonej strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielenia zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Tym samym spółki te nie funkcjonują na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Nadto wszystkie wymienione przedsiębiorstwa w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. Żadna z tych spółek nie uzyskała także pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu epidemii COVID -19.

Pismem z 27 listopada 2020 r., nr [...] - Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki poinformowało skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku, z uwagi na niedołączenie do wniosku skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. S. ze spółką L. Sp. J. oraz brak formularzy przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne COVID-19 do przedsiębiorstw powiązanych. W piśmie tym wskazano również, że do wniosku nie dołączono wymaganych regulaminem załączników, nadto brak było wskazania dokładnych wartości otrzymanej pomocy, daty przekazania otrzymanej pomocy, rodzaju i formy otrzymanej pomocy, nazwy i adresu podmiotu udzielającego pomocy w formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - 19 dla przedsiębiorców oraz firm powiązanych.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania, ORCG informacją z 5 stycznia 2021 r., podtrzymało wcześniejsze stanowisko, że do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego regulaminem załącznika - skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi strony, wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 stwierdził, że rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez OCRG. Sąd stwierdził, że zasadny w sprawie okazał się zarzut skargi dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu nr RPW/4449/2020, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez zastępcę Dyrektora OCRG D. M.

Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. NSA wskazał, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2020 r. poz. 818 ze zm. - powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa) system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji, a nadto przepisy ustawy COVID-19, wprowadzone na czas trwania pandemii.

Analiza przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna podjętych w tym trybie rozstrzygnięć jest zawężona. Dodatkowo, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 986 - powoływanej dalej jako ustawa COVID-19) przepisy ustawy wdrożeniowej mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą COVID-19. Z kolei zgodnie z art. 10 tej ustawy wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym (ust. 1). W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio (ust. 2). Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów (ust. 3). Przepisy ustawy COVID-19 nie regulują procedury przyznawania grantów, co pozwoliło odwołać się do przepisów ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36).

W myśl art. 35 w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe (ust. 1). Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców (ust. 2). Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego (ust. 3). Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania (ust. 4). Grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą, a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności: 1) zadania grantobiorcy objęte grantem; 2) kwotę grantu i wkładu własnego; 3) warunki przekazania i rozliczenia grantu; 4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego; 5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty (ust. 6).

Istotą projektu grantowego jest więc powierzenie beneficjentowi projektu grantowego - grantodawcy (w trybie konkursowym lub pozakonkursowym) przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wybór grantobiorców następuje w drodze otwartego i odpowiednio upublicznionego (ogłoszonego) naboru, według przyjętego regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Projekt grantowy może być realizowany na podstawie decyzji o dofinansowaniu projektu, albo umowy o dofinansowanie projektu, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, której minimum treściowe określa art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.

NSA wywiódł, że prowadzi to do wniosku, przy uwzględnieniu przyjętej w sprawie procedury wyboru projektów do dofinansowania (tryb nadzwyczajny, pozakonkursowy), że Sąd I instancji powinien był przyjąć, jako wzorzec normatywny kontroli sądowadministracyjnej, przepisy ustawy wdrożeniowej odnoszące się do trybu pozakonkursowego, a nie - przepisy mające zastosowanie do trybu konkursowego. Zaakceptowanie stanowiska Sądu I instancji stałoby w sprzeczności z przyjętą procedurą wyboru projektów oraz obowiązującym w jej ramach "regulaminem rekrutacji i udzielania wsparcia (...)", w którym uregulowano tryb procedowania nad wnioskami oraz właściwy dla tego projektu tryb odwoławczy, a także z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zważywszy bowiem na to, że wybór projektów do dofinansowania następował poza konkursem, wnioskodawcy nie mógł przysługiwać protest przypisany do trybu konkursowego, o którym mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej, a tym samym Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego aktu według przepisów odnoszących się do tej instytucji. W takim przypadku właściwe było rozpoznanie skargi jak na akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Artykuł 64 ustawy wdrożeniowej modyfikuje zasady prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w odniesieniu do spraw wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 526/21 oddalił skargę Spółki na informację OCRG z 5 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że OCRG nie pełni roli ani Instytucji Zarządzającej, ani Instytucji Pośredniczącej, ale jest beneficjentem projektu i realizuje projekt zgodnie z powyżej wskazaną decyzją o dofinansowanie przyjętą uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 2919/2020 z 15 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, OCRG jako beneficjent projektu grantowego (grantodawca) nie miał obowiązku stosowania regulacji zawartych w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej w zakresie swej procedury odwoławczej. Procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie w regulacjach zawartych w Regulaminie rekrutacji i udzielania wsparcia (...), stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków. Wprowadzenie tej procedury było fakultatywne. Zatem odwołanie skarżącej nie było protestem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, lecz stanowiło przewidziany w autonomicznej procedurze odwoławczej środek umożliwiający skarżącej ponowną weryfikację jej wniosku. Procedura odwoławcza w tej sprawie nie wynikała z uregulowań ustawy wdrożeniowej, stąd brak jest podstaw prawnych do odpowiedniego, czy też wprost, stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - powoływanej dalej jako k.p.a.), w tym również w zakresie wyłączenia pracownika.

W ocenie Sądu I instancji do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego Regulaminem załącznika - skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant. Jak zauważył organ, zgodnie z § 5 pkt 12 pkt 5 Regulaminu, do wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, m.in. załącznik dotyczący przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek - oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do Wniosku o grant (...). Z kolei w § 5 pkt 14 Regulaminu przewidziano, że "nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy". W ocenie Sądu I instancji, brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych stanowił naruszenie postanowień regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, NABÓR II".

W skardze kasacyjnej E. Spółka Jawna w O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2022 r. (sygn. akt I GSK 812/22) uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Opolu oraz zaskarżony akt z 5 stycznia 2021 r., nr [...] oraz poprzedzający go akt z 27 listopada 2020 r. nr [...].

W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, iż przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu operatora projektu, czyli Województwa Opolskiego, w imieniu którego działa grantodawca (OCRG), do określenia w drodze aktu wewnętrznego jakim jest "Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia", trybu działania grantodawcy, stanowi uznany sposób działania w sprawach z zakresu reglamentacji środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi cech procedury jurysdykcyjnej, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.). Chociaż w postępowaniach tych - z niewielkimi wyjątkami - nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym unormowanych w tym akcie zasad, to skierowane do adresata działanie grantodawcy (operatora) nie może cechować się dowolnością, czy arbitralnością. Operatorzy pozostają bowiem związani uregulowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu oraz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą budowania zaufania jednostki do władzy, w tym podmiotów pośredniczących, relewantnymi przepisami ustaw i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto ustanowionymi samodzielnie, ale w wykonaniu tych przepisów, regułami postępowania, w tym przypadku regulaminem. W świetle wspomnianej zasady zaufania stan, w którym operator kreuje tryb postępowania w sprawie udzielania wsparcia, którego następnie sam nie przestrzega nie może być tolerowany (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GZ 116/22, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia nie określał skutku uwzględnienia odwołania przez operatora. W § 8 ust. 6 regulaminu wskazano, że operator rozpatruje odwołanie, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W regulaminie nie przewidziano zatem postanowienia, zgodnie z którym uwzględnienie odwołania prowadzi do zmiany rozstrzygnięcia, czy też modyfikacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Procedura odwoławcza została uzupełniająco uregulowana w obowiązujących aktach prawnych, wymienionych w § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu, w którym wskazano, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie mają odpowiednie zasady wynikające z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwe akty prawa krajowego, w tym również ustawa COVID-19. Kolejno, w art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. Właściwie przy tym przyjęto, jako wzorzec normatywny kontroli sądowadministracyjnej, przepisy ustawy wdrożeniowej dotyczące wyboru projektów w trybie pozakonkursowym z uwzględnieniem art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z kolei, w świetle art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia jest dokumentem systemu realizacji programu, który przez § 12 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 odsyła do ustawy wdrożeniowej. W ocenie sądu kasacyjnego odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, w sprawie powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (omyłkowo wskazany w pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej jako art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., ale prawidłowo powołany w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej), na podstawie którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 uwzględnił zarzut dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę, tj. zastępcę Dyrektora OCRG D. M. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok WSA w Opolu, nie wypowiadając się jednak w tej kwestii. Z kolei, w zaskarżonym wyroku, wydanym w warunkach związania wyrokiem NSA z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że "OCRG jako grantodawca nie miał obowiązku stosowania regulacji zawartych w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej w zakresie swej procedury odwoławczej. Procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie w regulacjach zawartych w regulaminie rekrutacji i udzielania wsparcia (...), stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków.[...]. Odwołanie skarżącej nie tylko nie było protestem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, ale było tylko środkiem umożliwiającym skarżącej ponowną weryfikację jej wniosku. [...] Brak podstaw prawnych do odpowiedniego czy też wprost stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również w zakresie wyłączenia pracownika."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie chodziło o zastosowanie, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, trybu odwoławczego, o którym mowa w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej, a więc w sprawie nie znajdował zastosowania art. 67 tej ustawy, zgodnie z którym do procedury odwoławczej nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że przepisy dotyczące wyłączenia pracownika w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajdują zastosowanie w związku z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania. W ocenie NSA, przyjęcie odwrotnego rozwiązania doprowadziłoby bowiem do całkowitej iluzoryczności postępowania odwoławczego, które co prawda w swoim podstawowym kształcie zostało określone w § 8 ust 1 - 6 regulaminu, to jednak powinno spełniać ogólnie przyjęte standardy postępowania w zakresie udzielania wsparcia. Jeden z tych standardów określono na gruncie art. 50 ustawy wdrożeniowej, poprzez dopuszczenie zastosowania przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, który brał udział w wydawaniu zaskarżonego aktu. Załatwienie sprawy zarówno na etapie wydania pierwszego aktu z 27 listopada 2020 r., jak i w wyniku wniesionego odwołania, aktem z 5 stycznia 2021 r., informującym skarżącą Spółkę o negatywnej ocenie złożonego wniosku, przez tą sama osobę, nie może zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, choćby z uwagi na poszanowanie wspomnianych na wstępie uzasadnia wartości, takich jak budowanie zaufania jednostki do organów władzy publicznej w ramach demokratycznego państwa prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. A zatem w ramach procedur konkursowych, jak i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z Konstytucji RP, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 40-83).

W tym świetle za trafny uznał NSA zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i wydanie negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę. W związku z tym, w ocenie NSA, naruszono także art. 37 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której postępowanie zostało przeprowadzone przez OCRG z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności (art. 37 ust. 1), a także bez uwzględnienia unormowań, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie NSA chybione jest bowiem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przyjęcie, że procedura przewidziana i zastosowana przez OCRG w regulaminie jest procedurą swoistą i fakultatywną, a zatem rozpatrzeniu odwołania można nadać zupełnie iluzoryczny charakter. Postępowanie to bowiem, pomimo całej swojej specyfiki, nie może naruszać podstawowych zasad państwa prawnego, w szczególności zaś - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - budowania zaufania obywateli do podmiotów dystrybuujących środki grantowe.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut dotyczący naruszenia postanowień regulaminu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził bowiem, że brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych stanowił naruszenie postanowień regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Tymczasem NSA zwrócił uwagę, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca Spółka złożyła 14 października 2020 r. oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, stanowiący załącznik nr 8 do wniosku o dofinansowanie. Następnie zaś w piśmie z 23 listopada 2020 r., T. S. przedstawił szczegółowe wyjaśnienia, wskazując, że wymienione w tym piśmie spółki nie zostały wskazane jako podmioty powiązane, ponieważ nie prowadzą działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do E. Dodatkowo nie korzystają wzajemnie ze swoich zasobów finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmiot w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem (spółka komandytowa oraz z o.o. mają swoje siedziby w K.), nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej i wspólnej strategii rozwoju, nie posiadają wspólnych kanałów dystrybucji i strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielanie zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Firmy te faktycznie nie funkcjonują zatem na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Poza tym w piśmie podnoszono, że firmy w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. W załączeniu przesłano sprawozdania firm S. Sp. z o.o. oraz I. Sp. z o.o. za lata 2018 i 2019. Wyjaśniono także, że dane finansowe dotyczące pozostałych firm znajdują się w dokumentach PIT przesłanych w pierwotnym wniosku. Złożono także oświadczenie, zgodnie z którym żadna z wymienionych firm nie uzyskała pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID 19, a także potwierdzono, że wartość FTE jest zgodna ze złożonym wnioskiem. Dodano, że wynagrodzenia w firmie są wypłacane do 10-tego następnego miesiąca, w związku z czym składki za ZUS opłacane są z miesięcznym przesunięciem. Z tego względu u osoby, która została zatrudniona od 1 września 2020 r. na dokumencie RCA jest wykazana kwota 0, gdyż wynagrodzenie za wrzesień 2020 zostało wypłacone 10 października 2020 r.

NSA podkreślił, iż w przypadku, gdy przedsiębiorstwa są powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to właściwym jest zastosowanie kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Podkreślił również, iż skoro OCRG stwierdziło, a Sąd I instancji zaaprobował w zaskarżonym wyroku, stanowisko, zgodnie z którym podmioty te nie działają na tym samym rynku, to nie istniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej. Innymi słowy, jeżeli w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie pomiędzy podmiotami, co zostało wyjaśnione m.in. w piśmie z 23 listopada 2020 r., to OCRG nie powinno żądać od wnioskodawcy oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, a następnie powołując się na jego nieprzedstawienie negatywnie ocenić wniosek. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wadliwie nie została dostrzeżona w zaskarżonym wyroku.

Poza powyższym NSA wskazał, że w świetle regulaminu do złożonego poprzez platformę ePUAP wniosku o dofinasowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, załączniki dotyczące przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek, w tym oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do wniosku o grant (§ 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu). Z kolei, stosownie do § 5 ust. 14 regulaminu, nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 6 regulaminu, wnioskodawca, którego wniosek znajdzie się na liście wniosków rekomendowanych do oceny niezwłocznie, tj. do 3 dni roboczych od momentu opublikowania listy wniosków rekomendowanych do oceny, wyśle na adres operatora komplet wydrukowanych załączników wymienionych w ust. 12 w jednej kopercie. Załączniki zostaną wysłane pocztą lub przesyłką kurierską za potwierdzeniem nadania. Potwierdzenie nadania należy zachować, będzie ono stanowiło dowód dopełnienia obowiązku terminowej wysyłki załączników do wniosku. Załączników wysłanych w sposób opisany w zdaniu poprzednim nie można podmieniać, uzupełniać ani wysyłać ponownie bez wezwania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulamin konkursu nie wymagał zatem przedłożenia przez skarżącą skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, a samo oświadczenie weryfikujące ten status - jak ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy - zostało złożone w piśmie z 14 października 2020 r.

Poza tym NSA zauważył, że pismem z 18 listopada 2020 r. OCRG, stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku (w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z 14 października 2020 r. weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 8 do wniosku) wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi oraz do przedłożenia sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania. Z akt sprawy wynika, że stosowne wyjaśnienia przedstawiono we wspominanym już piśmie z 23 listopada 2020 r., do którego załączono również wymagane załączniki. W ocenie Sądu kasacyjnego takie wezwanie nie może jednak zostać uznane za wezwanie do usunięcia oczywistej omyki pisarskiej. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 20 Regulaminu, "oczywiste omyłki pisarskie" to omyłki widoczne, niezamierzone przekręcenie, opuszczenie wyrazu, błąd logiczny, błąd pisarski lub inną podobną usterkę w tekście, również omyłka, która nie jest widoczna w treści samego wniosku, jest jednak omyłką wynikającą z porównania treści innych fragmentów wniosku i/lub pozostałych dokumentów, stanowiących załączniki do wniosku, a przez dokonanie poprawki tej omyłki, właściwy sens sformułowania pozostaje bez zmian. W § 6 ust. 4 regulaminu wskazano natomiast, że w przypadku stwierdzenia oczywistych omyłek pisarskich lub oczywistych omyłek rachunkowych we wniosku osoba oceniająca wniosek poprawia omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę albo wzywa wnioskodawcę do jej poprawienia lub uzupełnienia [...]. W tym świetle zakres błędu, tj. nieuwzględnienie innych przedsiębiorstw, które w ocenie operatora (grantodawcy) są powiązane z nią, nie mógł zostać zakwalifikowany jako oczywista omyłka pisarska. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia operator był uprawniony do dokonania oceny formalnej wniosku na podstawie karty oceny wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 3 do regulaminu poprzez dokonanie oceny logicznej w systemie zerojedynkowym. Ocena spełnienia kryteriów zerojedynkowych polega na przypisany każdemu kryterium wartości logicznych TAK/NIE - zasada "0-1" (Tak (spełnia) – wartość: 1/ Nie (nie spełnia) – wartość: 0). Nie istniały zatem podstawy, które pozwalałyby operatorowi żądać przedstawienia przez skarżącą spółkę skorygowanego oświadczenia.

W tym stanie rzeczy za trafny NSA uznał zarzut naruszania art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, § 5 ust. 14 regulaminu w zw. z § 5 ust. 6 regulaminu oraz § 1 ust. 20 regulaminu w zw. z § 6 ust. 4 regulaminu, a także § 6 ust. 1 i 2 regulaminu, brak było bowiem podstaw do żądania od wnioskodawcy przedłożenia skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy. Poza tym w piśmie z 23 listopada 2020 r., T. S. przedstawił stosowne wyjaśniania odnośnie do powiązań między spółkami. NSA wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy OCRG uwzględni powyższe uwagi, w szczególności w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury oceny wniosku, statusu przedsiębiorcy, powiązań między podmiotami i wynikającym stąd brakiem obowiązku żądania oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy.

W związku z w/w wyrokiem NSA o sygn. I GSK 812/22, Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki 15 września 2022 r. dokonało ponownej oceny przedmiotowego wniosku i stwierdziło, że nie spełnia on kryteriów formalnych wskazanych w załączniku nr 5 do Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia Projektu: Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy Nabór II to jest: Pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania wsparcia. Powyższe, zdaniem OCRG wynika z faktu, iż w oświadczeniu weryfikującym status przedsiębiorcy, stanowiącym załącznik nr 5 do Wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19, nie wykazano wszystkich przedsiębiorstw powiązanych/partnerskich zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 4 "Kryterium podmiotowe określenie wielkości przedsiębiorstwa" do Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia Projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy Nabór II - wsparcia utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020 (dalej jako: regulamin).

Ponadto, zdaniem OCRG, do wniosku nie załączono formularzy informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID-19 dla przedsiębiorstw powiązanych/partnerskich.

W wyniku rozparzenia złożonego odwołania od tego rozstrzygnięcia OCRG informacją z 21 października 2022 r. podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w piśmie z 15 września 2022 r.

Po rozpatrzeniu skargi Spółki wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie, wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 354/22, WSA w Opolu uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie OCRG z 21 października 2022 r. oraz poprzedzający jego wydanie akt z 15 września 2022 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu skarżącej, złożonego w ramach projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPOWO 2014-2020".

Zdaniem Sądu, OCRG dokonało odmiennej oceny okoliczności już ocenionych przez NSA w wyroku z 24 maja 2022 r., czym naruszyło art. 170 p.p.s.a. NSA jednoznacznie bowiem stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie między spółkami. Jeżeli zaś przedsiębiorstwa są powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to właściwym jest zastosowanie kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Skoro zaś podmioty te nie działają na tym samym rynku, to nie istniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej. Regulamin konkursu nie wymagał zatem przedłożenia przez skarżącą skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, a samo oświadczenie weryfikujące ten status - jak ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy - zostało złożone w piśmie z 14 października 2020 r. Tym samym Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, brak było bowiem podstaw do żądania od strony przedłożenia skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy a także art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez OCRG, reprezentujące Województwo Opolskie, zaskarżono powyższy wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: § 5 ust. 12 pkt 4 i 5, § 6 ust. 4-6 oraz ust. 14 regulaminu rekrutacji i udzielenia wsparcia projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy nabór II oraz załącznika nr 4 "Kryterium podmiotowe określenie wielkości przedsiębiorstwa" do regulaminu, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku złożenia wszystkich wymaganych załączników, a także art. 1 i art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej jako załącznik I). Dodatkowo z ostrożności procesowej podniesiono również zarzut, iż z uwagi na zakończenie realizacji projektu w listopadzie 2021 r. oraz wyczerpanie puli środków przewidzianych na ten cel, w przypadku pozytywnej oceny wniosku skarżącej doszłoby do obowiązku spełnienia świadczenia niemożliwego, o którym mowa w art. 387 k.c.

Wyrokiem z 23 marca 2023 r. sygn. akt I GSK 169/23 Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając zarzutów organu, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, uznając za niezasadne zarzuty błędnej wykładni art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika I do rozporządzenia, zauważono, że w świetle art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią przepisów regulaminu dokonaną przez NSA we wcześniejszym wyroku z 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 812/22.

Za niezasadny uznano także zarzut dotyczący wyczerpania puli środków przewidzianych na realizację danego projektu. Linia orzecznicza NSA w zakresie wykładni pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" jest stała i konsekwentna. Ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Określenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny, kontrolujący - na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej (zob. wyroki NSA: z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 270/20 i I GSK 333/20, z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 526, z 21 kwietnia 2022 r., I GSK 568/22).

Taka natomiast sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, bowiem kwestia wyczerpania puli środków przewidzianych na realizację Projektu nie była przedmiotem oceny w postępowaniu konkursowym, a powyższa okoliczność została podniesiona po raz pierwszy dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Kwestia ta powinna być poddana ocenie przez organ, który ponownie będzie rozpoznawał wniosek Spółki o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020".

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy OCRG pismem z 23 sierpnia 2023 r. nr DWP/0513.2.2023.PD, pozostawiła bez rozpatrzenia wniosek Spółki o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach w/w projektu - z uwagi na zakończenie realizacji projektu dotyczącego przyznania grantów na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 Nabór II oraz z powodu wyczerpania alokacji przeznaczonej na wsparcie w ramach ww. projektu, wobec czego wypłata dofinansowania jest niemożliwa.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła błąd proceduralny w zakresie "pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia" i "nie przyjęcia wniosku", w sytuacji, gdy uprzednio organ dokonał już negatywnej oceny samego wniosku. Dodatkowo wskazano, że Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia Projektu przyznania grantów na kapitał obrotowy- wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 Nabór II nie przewidywał w ogóle możliwości "pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia" albo "nie przyjęcia wniosku" w takich okolicznościach, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 6 października 2023 r., nr DWP 0513.2.2023.AL, podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. o nr DWP/0513.2.2023.PD w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia. Uzasadniając swe stanowisko organ wskazał, że zgodnie z ust 2 art. 66 ustawy wdrożeniowej, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania - właściwa instytucja pozostawia wniosek bez rozpatrzenia.

W skardze wniesionej do tut Sądu Spółka, wnosząc o stwierdzenie, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, wskazała na brak ustaleń w kwestii wyczerpania puli środków przewidzianych na dofinansowanie projektów oraz momentu i okoliczności, w jakich to nastąpiło. Zarzuciła również naruszenie art. 66 ust 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazano, kiedy i wskutek jakich okoliczności na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej miała zostać wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach tego działania, co w konsekwencji było powodem pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Do skargi przedłożono komplet dokumentacji dotyczącej udzielenia pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...].

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, a także przesłuchanie Z-cy Dyrektora OCRG, na okoliczności zatwierdzenia końcowego wniosku o płatności, przepisanej kwoty na realizacje oraz wyczerpania alokacji do oddziałania na realizacje Projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy Nabór II.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej, uzupełniając skargę, podniósł zarzut naruszenia art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika.

Pełnomocnik organu, mając na uwadze, że zarówno informacja OCRG z 6 października 2023 r., nr DWP 0513.2.2023.AL, jak i wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. o nr DWP/0513.2.2023.PD o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia, zostało wydane przez tego samego pracownika organu, cofnął wnioski dowodowe wnioskowane w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania administracji publicznej. zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.818, dalej: ustawa wdrożeniowa).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na wstępie należy zauważyć, iż na tle niniejszej sprawy zapadły już trzy rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I GSK 510/21, sygn. akt I GSK 812/22 oraz sygn. akt I GSK169/23 ). Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wprawdzie obecnie zaskarżone rozstrzygniecie organu dotyczy samej oceny merytorycznej wniosku skarżącej o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...], ale kwestii formalnych związanych pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na zakończenie realizacji projektu dotyczącego przyznania grantów na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 Nabór II oraz z powodu wyczerpania alokacji przeznaczonej na wsparcie w ramach ww. projektu, to jednakże nadal aktualne i wiążące pozostała wyrażone we wcześniejszych zapadłych wyrokach zarówno tut. Sądu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko co do istotnych także w niniejszej sprawie zagadnień procesowych, w tym kwestii dotyczącej wyłączenia pracownika 24 § 1 pkt 5 k.p.a., na podstawie którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Kwestia ta była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 uwzględnił zarzut dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę, tj. zastępcę Dyrektora OCRG D. M. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wprawdzie ten wyrok WSA w Opolu, jednak w tej kwestii nie wyraził swej oceny.

Natomiast do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny powrócił w kolejnym wyroku z 25 maja 2022 r. (sygn. akt I GSK 812/22), którym uwzględnił skargę kasacyjną Spółki i uchylił zarówno zaskarżony wówczas wyrok WSA w Opolu z 18 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 526/21 oddalający skargę Spółki, jak też zaskarżony akt z 5 stycznia 2021 r., nr [...] i poprzedzający go akt z 27 listopada 2020 r. nr [...].

Ponieważ, jak wynika z objętych obecną kontrolą sądową rozstrzygnięć Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 6 października 2023 r., nr DWP 0513.2.2023.AL oraz z 23 sierpnia 2021 r. o nr DWP/0513.2.2023.PD w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia, oba te akty zostały podpisane przez tego samego pracownika organu tj. Kierownika Działu Projektów Własnych J. W., zasadnym jest odwołanie się do stanowiska zarówno tut. Sądu, zajętego w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 (wprawdzie uchylonego następnie przez NSA, jednakże z innych powodów) jak i wiążącego już wprost stanowiska NSA, zajętego w wyroku z 25 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 812/22.

I tak, w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 Sąd, odnosząc się podniesionego w skardze zarzutu naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej wskutek sporządzenia i podpisania wszystkich dokumentów w toku rozpatrywania wniosku, a następnie protestu, przez zastępcę Dyrektora OCRG D. M. - wskazał, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosku, nie może rozpoznawać protestu wniesionego od tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji OCRG działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego, jako pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: odwołania). Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego jest niewątpliwie tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. Już wówczas - w sytuacji analogicznej jak w niniejszej sprawie - Sąd podkreślał, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy ten sam pracownik organu rozpoznaje w imieniu OCRG środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie negatywnego rozstrzygnięcia, dotyczącego oceny formalnej wniosku Spółki o dofinansowanie projektu.

Takie działanie Sąd uznał za sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia naboru w sposób rzetelny i bezstronny, a uchybienie to może mieć istotny wpływ na końcowy wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła wprost do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania i co istotne, w odróżnieniu do art. 60 ustawy, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań o charakterze konkursowym. Analizowany przepis art. 67 ustawy wdrożeniowej ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Sąd odwołał się także do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58), w którym podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy.

Co istotne w obecnie rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek w wyroku kasacyjnym dotyczącym wyroku tut. Sądu z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21, nie poczyniono rozważań w odniesieniu do opisanego powyżej zagadnienia wyłączenia pracownika, to już w kolejnym swoim wyroku NSA powrócił do tej kwestii i zajął co do niej wiążące stanowisko, całkowicie zbieżne ze stanowiskiem tut. Sądu.

W uzasadnieniu wyroku z 25 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 812/22 Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się wprost do poglądu wyrażonego w wyroku tut. Sądu z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21, zajął tożsame - wiążące już stanowisko - że niezastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i wydanie negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania przez tę samą osobę - stanowi naruszenie art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podzielając wówczas podniesiony w skardze kasacyjnej Spółki, wywiedzionej od wyroku tut. Sądu z 18 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 526/21, zarzut niezastosowania w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, Sąd kasacyjny stwierdził także naruszenie art. 37 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7, przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której postępowanie zostało przeprowadzone przez OCRG z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności (art. 37 ust. 1), a także bez uwzględnienia unormowań, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie NSA chybione jest bowiem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym procedura przewidziana i zastosowana przez OCRG w regulaminie jest procedurą swoistą i fakultatywną, a zatem rozpatrzeniu odwołania można nadać zupełnie iluzoryczny charakter. Postępowanie to bowiem, pomimo całej swoje specyfiki, nie może naruszać podstawowych zasad państwa prawnego, w szczególności zaś - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - budowania zaufania obywateli do podmiotów dystrybuujących środki grantowe.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że ta sama osoba podpisała pismo z 23 sierpnia 2021 r. o nr DWP/0513.2.2023.PD o pozostawieniu wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia oraz obecnie zaskarżone rozstrzygnięcie z 6 października 2023 r., nr DWP 0513.2.2023.AL, utrzymujące w mocy w/w stanowisko, co w ocenie Sądu, uznać należy za niedopuszczalne i co stanowi podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27);

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną informację z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powołanych wyżej powodów Sąd orzekł, jak w sentencji.

Jednocześnie z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd na obecnym etapie rozpoznania sprawy nie mógł odnieść się merytorycznie do zarzutów samej skargi

Mając jednakże na uwadze, że przedmiotowa sprawa trafia na wokandę tut. Sądu po raz kolejny, co znacząco wydłuża ostateczne jej zakończenie, Sąd jedynie informacyjnie wskazuje na ukształtowana już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w której zwraca się uwagę na wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów". Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 300/20, LEX nr 3020259 przedstawił wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" (linia orzecznicza NSA jest w omawianym zakresie stała i konsekwentna, co wynika z wyroków z: 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19, LEX nr 2641622; 18 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2787/18, LEX nr 2565983; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18, LEX nr 495893; 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18, LEX nr 2478288; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, LEX nr 2478863; 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18, LEX nr 2477143; 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, LEX nr 2453474; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17, LEX nr 2429328; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17, LEX nr 2430557; 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3096/17, LEX nr 2406236).

Z orzeczeń tych wynika, że rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Co więcej ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w samym uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia, tak aby zarówno sama strona, jak i sąd w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi, mieli możliwość zapoznania się ze stanowiskiem organu i dokonania jego merytorycznej oceny.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480,- zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).