Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 767/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2384/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2384/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej również: Skarżąca/PKP) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej również: Minister) z 8 września 2020 r. nr DO-II.7610.145.2020.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda), działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.", "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), decyzją z 25 maja 2020 r. nr NW/IV/77200/112/1/04 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie I., obręb Z,, obejmującego działki nr: [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody wniosły PKP.

Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 200 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Decyzja ta nie może także naruszać praw osób trzecich. Odwołując się do zapisów odpowiednich ksiąg wieczystych, organ uznał także, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy poprzednikowi prawnemu Skarżącej przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. W tej kwestii Minister wyjaśnił, jaką formą władania jest zarząd o którym mowa w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Omówił także sposób rozumienia tego pojęcia wynikający z treści ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej "u.g.g.w.n.", "ustawa z 29 kwietnia 1985 r."). Następnie organ odwoławczy omówił treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i wymienił rodzaje dokumentów, na podstawie których może nastąpić stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości. W ocenie Ministra w okolicznościach przedmiotowej sprawy akty notarialnych umów sprzedaży: Rep. A nr [...] z 27 września 1982 r. - dot. działki nr [...] na podstawie których Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] działając w imieniu Skarbu Państwa, nabyła grunt obejmujący ww. działki nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie Skarżącej prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Mając na uwadze powyższe umowy sprzedaży z 1974, 1975 i 1982 r. organ stwierdził, że obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartych w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umów sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z treści ww. umów przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od osób fizycznych. Skutkiem tych umów było przejście własności na rzecz Skarbu Państwa natomiast przepisy tej ustawy nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z 14 lipca 1961 r o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D. U. z 1961, poz. 159)., a więc poprzez oddanie właściwej jednostce nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej - art. 10 ustawy z 14 lipca 1961 r. Dopiero przepisy art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. wprowadziły możliwość uzyskania przez państwowe jednostki organizacyjne zarządu na podstawie m.in. umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Powołane wyżej umowy sprzedaży zostały zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tym samym brak jest podstaw do jej stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży. Ponadto Minister podniósł, że organ wojewódzki pismem z dnia 21 marca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu wskazanego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowego gruntu, jednakże wnioskodawca w odpowiedzi na ww. pismo poinformował, że nie posiada innych dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd oprócz ww. umów sprzedaży. Również do odwołania odwołujący nie załączył innych dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd. W ocenie organu odwoławczego żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził, aby przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w [...]. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w gminie I., obręb Z., oznaczonej jako działki nr: [...]. A zatem należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody z 30 czerwca 2020 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły PKP S. A. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako "k.p.a." poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z 30 czerwca 2020 r. nr NW/IW77200/126/1/04 pomimo tego, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe", dalej jako "u.P.K.P." poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia PKP SA przedmiotową nieruchomością, podczas gdy PKP SA przedłożyła dowody (oświadczenia), iż w przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt kolejowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując

stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2384/20 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem, o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez Skarżącą spółkę potwierdzają spełnienie przez jej poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społecznozawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można

dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają prawa. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym w Warszawie do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, Skarżąca Spółka nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała, aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. Dla potwierdzenia swoich praw do przedmiotowych nieruchomości powołuje się na umowy sprzedaży zawarte w formie aktów notarialnych w 1974 r., 1975 r. i 1982 r., na podstawie których Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...], działając w imieniu Skarbu Państwa, nabyła grunt obejmujący przedmiotowe działki. Umowy te nie dowodzą jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego, na rzecz którego została nabyta nieruchomość przez Skarb Państwa (jak ujęto to w aktach notarialnych) w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie organy wyjaśniły, że obowiązujący w momencie zawarcia powołanej umowy stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Skutkiem zawarcia umowy sprzedaży było jedynie przejście prawa własności spornej działki na rzecz Skarbu Państwa.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 8 ust. 1 i 3 i art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Przedstawiona przez skarżącą Spółkę umowy zostały natomiast zawarte jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W tej sytuacji przepisy u.g.g.w.n. nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Ponadto Sąd wskazał, że Skarżąca nie przedstawiła także na żądanie organu wojewódzkiego ani też w odwołaniu żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jej poprzednikowi prawnemu. Jak już wyżej wskazano zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych, podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Natomiast, jak już wskazano uprzednio, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła, żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu jej poprzednika prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 §1 k.p.a.. W ocenie Sądu organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu dla Skarżącej. Dokonały ustaleń także w pozostałym zakresie sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma cech dowolności i nie narusza zasad zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparły swoje rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, dla których nie podzieliły podnoszonej przez Skarżącą Spółkę argumentacji, wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej wydanych decyzji. Natomiast w przedmiotowej sprawie art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie był przez organy oceniany, gdyż wniosek Skarżącej został złożony w trybie art. 200 u.g.n. W tej sytuacji, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd gruntem, to zarówno Wojewoda, jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

a) art. 200 ust. 1 u.g.n., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Jednocześnie Skarżąca z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazała ponadto na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 51 § 1-2 k.p.a. poprze brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Zgodnie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów - odpisu z księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca, ubiegając się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w położonego w gminie I., obręb Z., obejmującego działki nr: [...], powołała się na wyciągi z ksiąg wieczystych mające wskazywać na jej zarząd nad sporną nieruchomością.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo zarządu należy odróżnić od faktycznego wykonywania. To pierwsze powstaje na podstawie przepisów prawa albo na skutek wydania ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo zarządu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, źródło CBOSA). Oznacza to, że prawo zarządu musi mieć określone źródło powstania i nie można jego istnienia domniemywać ani nie można uzyskać go w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2034/19, źródło CBOSA). Stanowisko to zostało również wyrażone w sposób pośredni w przepisach przywołanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 3 analizowanego aktu normatywnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w ich braku dokumenty te mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków bądź oświadczeniami stron. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że zeznania czy oświadczenia mogą być złożone w sytuacji, gdy dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie zachowały się do czasu przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje m.in. w treści wpisów w księgach wieczystych. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że wpisy w księgach wieczystych świadczą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie o tytule własności Skarbu Państwa, a nie o ustanowieniu prawa zarządu sporną nieruchomością. Wpisy w księgach wieczystych poszczególnych działek nie wskazują bowiem na istnienie dokumentu ustanawiającego prawo zarządu, ale wskazują jedynie sposób powstania prawa własności w drodze umów sprzedaży z 1974, 1975 i 1982 r. Ponadto obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartych w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umów sprzedaży nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na fakt istnienia jakiegokolwiek dokumentu, na podstawie którego ustanowione zostałoby prawo zarządu sporną nieruchomością, a powoływane przez nią dowody w postaci wpisów w księgach wieczystych w rzeczywistości potwierdzają jedynie faktyczne wykonywanie zarządu, a nie istnienie w przeszłości tych dokumentów.

W sytuacji bowiem, gdy w sprawie brak jest danych pozwalających na stwierdzenie, że prawo zarządu sporną nieruchomością zostało ustanowione w dokumencie, który nie zachował się do czasu wydania przez organy administracji rozstrzygnięcia albo zaginął, zeznania świadków nie mogą zastąpić tego dokumentu. Jak wskazano to powyżej zeznania świadków i oświadczenia stron mogą poświadczać istnienie prawa zarządu nieruchomością wyłącznie w sytuacji, gdy dokument kształtujący to prawo niewątpliwie istniał, ale pomiędzy jego podpisaniem a postępowaniem uwłaszczeniowym zaginął lub uległ zniszczeniu, o czym stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Odnotować bowiem należy, że § 4 rozporządzenia przewiduje ograniczone środki dowodowe mające na celu wykazanie istnienia prawa zarządu nieruchomością. Co do zasady środkami tymi są dowody z określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia w postaci dokumentów, a w przypadku ich niezachowania środkami tymi są zeznania świadków i oświadczenia składane na okoliczność istnienia dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki kształt przepisów powoduje, że organy prowadzące postępowanie dysponują ograniczonymi możliwościami prowadzenia postępowania dowodowego. W sytuacji bowiem, gdy strona nie legitymuje się jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 organ może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. W rozpoznawanej sprawie organ wypełnił dyspozycję tego przepisu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prowadzące postępowanie wyczerpały przysługujące im środki dowodowe.

Niezasadny zatem okazał się także zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Na marginesie stwierdzić należy, że w polskim prawie administracyjnym obowiązuje co prawda zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, na które powołuje się strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Za nieusprawiedliwione należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz powiązanych z nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie podzielił bowiem stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.