Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 802/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust, 1, art. 2 ust. 15b
journal: Dz.U. 2022 poz 1692
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej również jako "Kolegium/organ"), decyzją z 26 stycznia 2023 r., nr SKO.4000-2843/2022, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej również jako "Burmistrz/organ I instancji") z 15 listopada 2022 r., nr DSRA.4149.1780.22.EK, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 8 listopada 2022 r. Skarżąca wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o dodatek węglowy, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692, ze zm., dalej również jako "ustawa"). Skarżąca wskazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, które znajduje się pod adresem ul. [...] w [...]. Skarżąca podała we wniosku, że w gospodarstwie domowym jest wykorzystywane główne źródło ogrzewania w postaci kotła na paliwo stałe.

Decyzją z 26 stycznia 2023 r., nr SKO.4000-2843/2022, organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej dodatku węglowego tłumacząc to tym, że z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z 15 czerwca 2022 r. wynika, że w gospodarstwie domowym Skarżącej wykorzystywane jest ciepło z miejskiej sieci ciepłowniczej oraz z kotła gazowego. Natomiast korektę ww. deklaracji w zakresie wykorzystywanego paliwa (węgiel) Skarżąca złożyła dopiero w dniu 18 sierpnia 2022 r., a wiec po dniu 11 sierpnia 2022 r., o którym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca podnosząc, że w pierwszej deklaracji zadeklarowała opalanie paliwem gazowym, co następnie skorygowała w dniu 18 sierpnia 2022 r. poprzez wskazanie węgla jako paliwa stałego do kotła. Przy składaniu drugiej deklaracji Skarżąca wskazała, że piec gazowy uległ poważnej awarii w związku z czym Skarżąca zmuszona jest ogrzewać się węglem, na dowód czego przedstawiła opinię techniczną specjalisty z zakresu robót sanitarnych z 15 sierpnia 2022 r. Skarżąca wyjaśniła, że kocioł na paliwo stałe (węgiel) znajduje się w budynku od początku zamieszkania, tylko w ostatnim okresie nie był używany.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Kolegium, decyzją z 26 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw zgłosiła do centralnej ewidencji emisyjności budynków (CEEB), w dniu 15 czerwca 2022 r. Z deklaracji tej wynika, że w budynku znajduje się kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy pełniący funkcję c.o. i c.w.u. (brak oznaczenia co do instalacji i eksploatacji) oraz eksploatowana jest miejska sieć ciepłownicza/ciepło systemowe/lokalna sieć ciepłownicza - funkcja c.o. i c.w.u. W deklaracji tej nie pojawiła się jakakolwiek informacja odnosząca się do zainstalowania i eksploatowania innych źródeł ciepła. Organ podkreślił, że korekta deklaracji została złożona w terminie przewidzianym w art. 2 ust. 1 ustawy, tj. do dnia 11 sierpnia 2022 r.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że gdy po 11 sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja spowodowała uzyskanie uprawnienia do pobrania dodatku węglowego, co w realiach niniejszej sprawy nastąpiło poprzez dopisanie przez Skarżącą rodzaju paliwa stałego w postaci węgla i paliw węglopochodnych – świadczenie to nie może być przyznane. Zdaniem organu, modyfikacja treści deklaracji przez Skarżącą została dokonana wyłącznie w celu nabycia prawa do dodatku węglowego, co wynika wprost z treści złożonego odwołania.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca, zaskarżając decyzję organu w całości. Skarżąca zarzuciła organom, że nie zbadały stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała w tym zakresie na przepis art. 145 § 1 k.p.a. podnosząc, że w sprawie wyszły na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji tj. doszło do awarii bieżącego źródła ogrzewania – pieca gazowego, co wymusiło zmiane źródła ogrzewania na piec węglowy opalanym węglem. Skarżąca wniosła zatem o wznowienie postępowania, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium, mocą której, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej dodatku węglowego.

Podstawę materialnoprawną przyznania przedmiotowego dodatku określają przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.

Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 ustawy, przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:

1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo

2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).

Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ustawy).

W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 3 ustawy).

Dodatkowo wskazać należy, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm.), dodano po art. 2 ust. 15 ustawy nowe ustępy 15a-15e. Zgodnie z ich brzmieniem, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:

1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);

2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:

a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),

b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),

c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),

d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);

3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).

Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy.

Zgodnie natomiast z art. 64 ustawy nowelizującej powyższa zmiana przepisów ustawy weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, czyli 20 września 2022 r. Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że w postępowaniu przed organami obu instancji miały zastosowanie znowelizowane przepisy art. 2 ust. 15a-15e ustawy, skoro postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego zostało wszczęte w dniu 8 listopada 2022 r. (data wpływu wniosku do organu I instancji).

Co do zasady należy zgodzić się z poglądem organów, że w ramach postępowania o przyznanie dodatku węglowego kluczowymi okolicznościami jakie należy ustalić są: rodzaje urządzeń grzewczych zainstalowanych w gospodarstwie domowym (główne źródło ogrzewania, wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy) oraz paliw stałych, wykorzystywanych w procesie spalania (węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego, wymienione w art. 2 ust. 3 ustawy). W przypadku bowiem gdy główne źródło ogrzewania nie jest opalane wskazanym w art. 2 ust. 3 ustawy paliwem stałym dodatek węglowy nie przysługuje.

Powodem odmowy przyznania Skarżącemu dodatku węglowego było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że paliwem używanym w gospodarstwie domowym Skarżącego jest paliwo gazowe, ewentualnie miejska sieć ciepłownicza. Dodatkowo organy podniosły, że zgłoszona korekta deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw zgłoszonych do CEEB jest spóźniona, ponieważ została złożona po 11 sierpnia 2022 r. oraz wskazuje, że była dokonana przez Skarżącego jedynie na potrzeby uzyskania dodatku węglowego.

Z powyższym poglądem organów nie można się zgodzić.

Wskazać należy przede wszystkim, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawowym obowiązkiem organu jest zatem dokładne, prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy. Na organie ciąży bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z prawdą (zasada prawdy obiektywnej). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dopiero zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zabrakło jednoznacznych ustaleń ze strony organów dotyczących faktycznego rodzaju paliwa stałego, jakie jest wykorzystywane w gospodarstwie domowym Skarżącej.

Jak wynika z akt sprawy, choć Skarżąca początkowo wskazała na paliwo gazowe jako ten rodzaj paliwa jakiego używa w swoim gospodarstwie domowym (vide: deklaracja do CEEB z 15 czerwca 2022 r.), to jednak w kolejnej deklaracji z 18 sierpnia 2022 r. wyjaśniła, że wykorzystuje węgiel, co potwierdziła także w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Analiza przedmiotowych akt sprawy wskazuje ponadto, że organy w sposób bardzo pobieżny i powierzchowny – w zasadzie skupiając się jedynie na danych zawartych w CEEB – ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności sytuacje faktyczną gospodarstwa domowego Skarżącej. Jak natomiast podniosła Skarżąca – używany przez Skarżącą kocioł gazowy uległ awarii w związku z czym Skarżąca zmuszona była zmienić wykorzystywane w swoim gospodarstwie domowym źródło ciepła na kocioł węglowy. Powyższy stan został potwierdzony przez uprawionego inspektora nadzoru w zakresie robót budowalnych, którego opinie techniczną z 15 sierpnia 2022 r. Skarżąca załączyła do odwołania. Organy obu instancji nie pochyliły się jednak nad tą kwestią w jakikolwiek sposób, uznając że w takim przypadku całkowitą winę za podanie błędnych informacji na temat paliwa stałego ponosi Skarżąca tym bardziej, że korekta deklaracji nastąpiła po 11 sierpnia 2022 r. Organy nie dokonały także jakiejkolwiek weryfikacji faktycznego stanu gospodarstwa domowego Skarżącej. Takiej aktywności ze strony organów zabrakło. Natomiast zanegowały stanowisko Skarżącej o wykorzystywaniu kotła na paliwo stałe, nie przedstawiając jednak wobec opinii technicznej z 15 sierpnia 2022 r. żadnego przeciwdowodu.

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 15a zwrot "w szczególności", co oznacza zdaniem Sądu, że weryfikacja wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku nie powinna ograniczać się jedynie do sprawdzenia danych zawartych w CEEB i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Istotne okoliczności faktyczne sprawy, w tym rodzaj wykorzystywanego paliwa stałego, mogą być również ustalone w oparciu o inne dowody, chociażby wywiad środowiskowy. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 2 ust. 15b, 15c oraz 15d ustawy, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.

Ponadto Sąd stwierdza, że sposób wykładni przez organy przepisu art. 2 ust. 1 ustawy stoi w sprzeczności z celem samej ustawy, którym jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Jak wskazano w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o dodatku węglowym (druk sejmowy nr 2471): "Projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. (...) Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem dodatek przysługuje gospodarstwu domowemu, gdy jego głównym źródłem ciepła jest jedno z tych, które zostały wskazane w ustawie. Oznacza to, że przysługuje ono każdemu z gospodarstw domowych, także w sytuacji gdy wspólnie korzystają z jednego źródła ciepła, np. w domach wielorodzinnych, wspólnotach, czy spółdzielniach mieszkaniowych." Nie mają zatem racji organy twierdząc, że wskazana w art. 2 ust. 1 ustawy data 11 sierpnia 2022 r. stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego jakie figurowało w tej dacie w CEEB.

Wobec sprzeczności pomiędzy treścią obu deklaracji Skarżącej zaistniały uzasadnione wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa (tzn. gazowego albo węglowego), które Skarżąca wykorzystuje w swoim gospodarstwie domowym. Wątpliwości te winny być zatem jednoznacznie przez organy wyjaśnione jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy, czego jednak w realiach niniejszej sprawy zabrakło.

Trudno więc w tej sytuacji uznać, że prawidłowe jest ustalenie organów odnośnie tego, że gospodarstwo domowe Skarżącej nie jest ogrzewane węglem, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wyprowadzenia na jego podstawie kategorycznych wniosków w tym zakresie, w szczególności Skarżąca wskazała w deklaracji z 18 sierpnia 2022 r. na węgiel, co potwierdziła także w odwołaniu. Z kolei, organy odstąpiły od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w tej sprawie, choć były ku temu uzasadnione podstawy faktyczne i prawne. W ten sposób organy pozbawiły się możliwości dowodowych, co w konsekwencji doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego.

W świetle powyższych wniosków obecna decyzja odmowna jawi się zatem jako przedwczesna. Należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z 15 listopada 2022 r., organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy oraz naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15b ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i dokona dodatkowych, koniecznych ustaleń faktycznych, w szczególności przeprowadzi wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącej i ustali na jego podstawie jakiego faktycznie rodzaju paliwa używa Skarżąca w swoim gospodarstwie domowym. Następnie, na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego sprawy, Burmistrz Miasta [...] oceni czy w niniejszej sprawie Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania dodatku węglowego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw.

z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.