Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 513/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1,  art. 3 ust. 1 pkt 17,  art. 96 ust. 1,  ust. 2 pkt 1,  art. 98 ust. 1 i  ust. 3,  art. 100,  art. 101
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 35  ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W. J. (dalej - "skarżący") wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie objęte skargą zapadło w postępowaniu administracyjnym, które przebiegało w następujący sposób.

W dniu 1 kwietnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Kamiennej Górze wpłynął wniosek skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku letniskowego według projektu architektoniczno-budowlanego "D125v2" wraz z infrastrukturą towarzyszącą w J. na działce nr [...], obręb [...] J., L. - obszar wiejski. W trakcie prowadzonego postępowania Starosta Kamiennogórski postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o następujące dokumenty: kopię wniosku dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz poświadczoną kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym będzie zlokalizowana inwestycja. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że działka nr [...] znajduje się w obrębie otuliny Karkonoskiego Parku Narodowego oraz na Obszarze Natura 2000 PLH 020006 Karkonosze i PLB 020007 Karkonosze. Ponadto, na terenie działki znajduje się siedlisko 6520 - górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (Polygono-Triestion). Mając na uwadze art. 96 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247; dalej zwana "u.info.środo."), Starosta uznał, że należy rozważyć, czy dana inwestycja budowlana potencjalnie znacząco wpłynie na obszar Natura 2000.

W związku z powyższym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej – "Dyrektor OŚ") postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania podanej powyżej inwestycji budowalnej na obszar Natura 2000 Karkonosze PLC020001 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, który winien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 Karkonosze PLC020001, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania przedsięwzięcia - na etapie jego realizacji i jego eksploatacji - na siedlisko przyrodnicze 6520 górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie, oraz winien brać pod uwagę odziaływania skumulowane z innymi realizowanymi, zrealizowanymi i planowanymi przedsięwzięciami, zwłaszcza z zabudową mieszkaniowo-usługową, które wpływać będą na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Karkonosze PLC020001, w tym w szczególności na siedlisko 6520. Ponadto, w postanowieniu wskazano, że w przypadku gdy raport o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 wykaże, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, powinien on zawierać dane pozwalające na ustalenie braku rozwiązań alternatywnych oraz informacje pozwalające na ustalenie, czy wymogi nadrzędnego interesu publicznego przemawiają za realizacją przedsięwzięcia. Następnie, Dyrektor OŚ postanowieniem z dnia [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie znacząco negatywnym wpływem na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Karkonosze (PLC020001), tj. występujące na działce nr [...] siedlisko przyrodnicze 6520 górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie. Ponadto uznano, że wystąpi znaczący negatywny wpływ dotyczący funkcjonalności korytarza migracyjnego, który jest niezbędny do utrzymania integralności i spójności Natura 2000 oraz determinuje obecność oraz stan populacji wilka i rysia.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. znak AŚ.6740.136.2021, podjętą na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej - "Pr.bud."), art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) w zw. z art. 96 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.; dalej – "u.info.środo.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze m.; dalej - "K.p.a."), Starosta Kamiennogórski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację wskazanej powyżej inwestycji budowlanej, powołując się na postanowienie Dyrektora OŚ z dnia [...] i wskazując, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany tym postanowieniem.

Odwołanie od powyżej decyzji wniósł skarżący, po rozpatrzeniu którego Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze m.), wydał decyzję z dnia 19 lipca 2023 r. Nr IF-O.7840.1.222.2022.PF, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy odnosząc się m.in. do argumentacji skarżącego dotyczącej raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 sporządzonego w październiku 2021 r., wskazał, że Dyrektor OŚ w swym postanowieniu z dnia [...], mając na uwadze ustalenia przyjęte w raporcie, w inny sposób scharakteryzował daną inwestycję w kontekście jej oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w granicach obszaru Natura 2000 Karkonosze PLC020001 przeznaczenie terenów łąk pod zabudowę jest obecnie zjawiskiem powszechnym. Czynnik ten jest ujęty w projekcie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Karkonosze PLH020006 jako zagrożenie dla szeregu siedlisk przyrodniczych stanowiących przedmioty ochrony tego obszaru i związanych zim gatunkowo zwierząt. Dodano przy tym, że ów teren jest częścią sieci korytarzy ekologicznych. Organ ochrony środowiska wyjaśnił przy tym znaczenie korytarzy ekologicznych, dodając przy tym, iż realizacja przedmiotowej inwestycji skutkować będzie negatywnym wpływem na obecnie funkcjonujący układ ekologiczny i może negatywnie wpływać na funkcjonowanie korytarza migracyjnego. Kolejna uwaga poruszona w uzasadnieniu stanowiska organu ochrony środowiska dotyczyła przekształcenia części płatu siedliska łąkowego wskutek realizacji robót budowlanych. Uzasadniając tą tezę, podano, że siedlisko 6520 w części ulegnie mechanicznemu zniszczeniu. Ponadto, płat siedliska będzie podlegał tymczasowym oddziaływaniom na etapie realizacji przedsięwzięcia (np. wykonywanie wykopów pod przyłączą i sieci) jak też oddziaływaniom mechanicznym związanych z poruszaniem się maszyn czy też oddziaływaniom pośrednim (zmiana warunków świetlnych i wodnych). Nie budzi zatem wątpliwości Wojewody, że wobec zniszczenia siedliska na etapie realizacji inwestycji przedstawione w raporcie stanowisko o braku negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 nie mogło zostać uwzględnione celem realizacji inwestycji. Kolejne uwagi dotyczą zmian stosunków wodnych, eutrofizacji siedlisk, mechanicznego niszczenia oraz wkraczania gatunków synantropijnych i ruderalnych. Organ ochrony środowiska dodał przy tym, że wskutek ingerencji związanej z planowaną inwestycją negatywne oddziaływanie obejmować będzie dalsze fragmenty płatu siedliska. Organ ochrony środowiska w swym postanowieniu nie podzielił zatem zawartych w raporcie wyników oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co - w ocenie Wojewody - należy uznać za zasadne. Za Dyrektorem OŚ organ odwoławczy spostrzegł, że z uwagi na obowiązek trwałej ochrony lub odtworzenie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków chronionych w ramach obszaru Natura 2000 wskazany w raporcie stan zachowania płatu siedliska 6520 (forma kadłubowa) nie mógł przemawiać za wyrażeniem zgody na jego zniszczenie. W ocenie Dyrektora OŚ, z uwagi na możliwość znaczącego negatywnego wpływu wnioskowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 Karkonosze (PLC020001) jak też niespełnienie przesłanek, o których jest mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej – "u.och.przy."), należało odmówić uzgodnienia warunków realizacji danego przedsięwzięcia.

Mając na uwadze przedstawione konkluzje zawarte w raporcie, Wojewoda zwrócił uwagę na art. 97 ust. 4 oraz ust. 4 b u.info.środo., zgodnie z którym zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Ponadto określając, analizując i oceniając oddziaływanie na obszar Natura 2000, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 bierze się pod uwagę oddziaływania skumulowane z innymi realizowanymi, zrealizowanymi i planowanymi przedsięwzięciami. W konsekwencji oznacza to, że oceniając raport o oddziaływaniu na obszar Natura 2000, nie można mieć na uwadze tylko i wyłącznie samego faktu posadowienia danego budynku na określonym terenie. Należy mieć przy tym na uwadze również wszelkie konsekwencje, jakie będą wynikały z faktu samej realizacji danej inwestycji budowlanej i wpływowi robót budowlanych. Osobny punkt należy poświęcić potencjalnej kumulacji danej inwestycji z innymi przedsięwzięciami, do których zalicza się kwestia korytarzy ekologicznych, co - jak wykazał organ ochrony środowiska - będzie miało negatywne konsekwencje. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym argumentacji skarżącego przedstawionej w odwołaniu, gdyż koncentruje się ona tylko i wyłącznie wobec usytuowania danego budynku z pominięciem wszelkich okoliczności towarzyszących. Przykładem może być negowanie korytarzy ekologicznych, które - zgodnie z art. 29 ust. 9 pkt 2 u.och.przy. - są uwzględnione w zakresie działań ochronnych ujętych w planie ochrony obszaru Natura 2000.

W dalszej części analizy Wojewoda przytaczając treść art. 100 u.info.środo., wskazał, że wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należy uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone przez organ ochrony środowiska w postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, o czym stanowi także art. 101 ust. 1 u.info.środo. Ponadto, przedstawiony art. 100 u.info.środo. wprowadza ograniczenie dla organu administracji publicznej, które - mając na uwadze realia sprawy - nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Skarżący w odwołaniu wskazał, że z raportu wynika, iż w rezultacie realizacji przedsięwzięcia nie dojdzie do decydujących zmian determinujących funkcjonowanie obszaru jako układu siedlisk przyrodniczych, ani do zmiany zależności definiujących strukturę i funkcje obszaru. Na tej podstawie oceniono, że planowana inwestycja nie zagrozi celom ochrony oraz integralności obszaru Natura 2000, czyli nie będzie powodowała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony tego obszaru. W dalszej części dodał, że głównym wnioskiem wynikającym z raportu jest wskazanie braku znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Odnosząc się do przedstawionej tezy, Wojewoda wyjaśnił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest dokumentem prywatnym a nie opinią biegłego. Ponadto, ów raport stanowił przedmiot oceny ze strony Dyrektora OŚ, który w postanowieniu z dnia [...] jednoznacznie stwierdził, że wystąpi znaczący negatywny wpływ dotyczący funkcjonalności korytarza migracyjnego, który jest niezbędny do utrzymania integralności i spójności Natura 2000 oraz determinuje obecność i stan populacji wilka i rysia. Jak wyjaśnił przy tym organ, korzystając z zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej nie ograniczają się jedynie do uwzględnienia tylko i wyłącznie tzw. wniosków końcowych. Analizie, ocenie oraz uwzględnieniu podlegają wszystkie fakty oraz okoliczności przedstawione w danym dokumencie. Na potwierdzenie swej tezy organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor OŚ w postanowieniu z dnia [...] powołał się na wyniki inwentaryzacji terenowej wykonanej na potrzeby raportu. Ponadto, w przypadku oceny danych zawartych w raporcie, jak podał Dyrektor OŚ, racjonale wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji". Kierując się zasadą przezorności, stwierdził, że przedstawione w uzasadnieniu jego postanowienia okoliczności wskazują, iż istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać istotnie na obszar Natura 2000.

Odnosząc się do naruszenia przez organ ochrony środowiska art. 98 ust. 3 u.info.środo., Wojewoda zauważył, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.och.przy., regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z kolei w myśl art. 34 ust. 1 u.och.przy., jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Jak wynika z postanowienia z dnia [...], wbrew twierdzeniu skarżącego, Dyrektor OŚ rozważał, czy realizacja przedmiotowej inwestycji wypełnia przesłanki nadrzędnego interesu publicznego. Organ ten wskazał, że w jego ocenie inwestycja nie stanowi emanacji nadrzędnego interesu publicznego określonego w art. 34 u.och.przy. Ponadto, wyjaśniono, że powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego dotyczą sytuacji, w których realizacja proponowanych planów lub przedsięwzięć jest niezbędna do działań lub polityk mających na celu ochronę wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko), co jednak w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Wojewoda podzielił w tym zakresie stanowisko organu ochrony środowiska. Przede wszystkim z przedłożonej dokumentacji budowlanej nie wynika, gdyż wynikać nie może, aby za realizacją budynku letniskowego przemawiały wymogi nadrzędnego interesu publicznego, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 2 u.och.przy. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie, żadna z przesłanek określona w przywołanym przepisie nie wystąpiła. W konsekwencji w sprawie znalazł również zastosowanie art. 101 ust. 4 u.info.środo, w myśl którego, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.och.przy.

Wojewoda jednocześnie stwierdził, że dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków jak organ środowiskowy. Także uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, oraz ustosunkował się do argumentacji strony. Po analizie postanowienia z dnia [...] organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania, bowiem polemika skarżącego sprowadziła się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez organ ochrony środowiska stanowiska. To z kolei obligowało Starostę, jak również Wojewodę do odmowy uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w związku art. 3 pkt 17, art. 98 ust. 1 i 3, art. 99 i art. 100 u.info.środo.

W skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oraz postanowieniu Dyrektora OŚ z dnia [...] naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niepoprawną wykładnię rozszerzającą i w konsekwencji wadliwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że wywodzona ze wskazanego przepisu "zasada przezorności" pozwala organom władzy publicznej na niczym nieograniczone i dowolne uznanie, że jakikolwiek wpływ przedsięwzięcia budowlanego na środowisko (obszar Natura 2000) będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 w sposób znacząco negatywny, co doprowadziło organ w konsekwencji do zaniechania rzetelnego zbadania charakteru tego oddziaływania w przedmiotowej sprawie i określenie rozmiaru tego wpływu, tj. czy będzie to potencjalnie wpływ znaczny;

b) art. 98 ust. 2 pkt 1 u.info.środo. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uzgodnienia warunków realizacji inwestycji skarżącego na podstawie wadliwie dokonanej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona przez organ ocena oddziaływania doprowadziłaby do wniosku, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000;

c) art. 98 ust. 3 u.info.środo. poprzez:

– odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo braku wykazania znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, podczas gdy organy postępowania ograniczyły się do dokonania pozaustawowego domniemania, że znacząco negatywne oddziaływanie inwestycji może zajść;

– odmowę Dyrektora OŚ uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i następnie przyjęcie przez organ drugiej instancji jako podstawy wydania decyzji wadliwego postanowienia z dnia 26 kwietnia 2022 r., którego wadliwość objawiała się w niepoprawnym i arbitralnym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, nieuwzględniającym treści pozytywnego dla przedsięwzięcia raportu oddziaływania na ten obszar;

– jego wadliwą wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez organy, że wykazanie jakiegokolwiek wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (a nie wpływu znacznie negatywnego, o którym mowa w przepisie) stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji i tym samym w konsekwencji udzielenia pozwolenia na budowę;

d) art. 98 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 i 8 u.info.środo. poprzez przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 bez wnikliwej analizy i weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar i oparcie się wyłącznie na ogólnych rozważaniach dotyczących przedmiotu ochrony bez dokonania konkretyzacji zagrożeń i stopnia ich znaczności;

e) art. 3 ust. 1 pkt 17 u.info.środo. poprzez ustalenie możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000, mimo braku ustalenia przez organ okoliczności, o których mowa we wskazanym przepisie;

f) art. 62 ust. 1 i 2 u.info.środo. poprzez dokonanie przez organ wadliwej i niepełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.info.środo., polegające na skonstruowaniu wadliwych uzasadnień decyzji obu instancji oraz postanowienia z dnia [...] poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności na pominięciu w uzasadnieniu odniesienia się do argumentów i twierdzeń skarżącego wskazanych w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

b) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w drugiej instancji, przez co skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, realizując które powinien mieć możliwość zwrócenia uwagi organu na kluczowe tezy i argumenty przedstawione w nieuwzględnionym przy orzekaniu raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

c) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, nieprzeprowadzenie kompletnego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego w stosunku do przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, który to miał kluczowy wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji oraz brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, tj.:

– nieustosunkowanie się do pozytywnych wniosków płynących z raportu i ograniczenie się do ogólnego, nieskonkretyzowanego i arbitralnego stwierdzenia przez Dyrektora OŚ i organ drugiej instancji o niepodzieleniu przez organ wyników oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

– pominięcie pełnej treści raportu jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie;

– pominięcie i nieodniesienie się do wskazanej w raporcie okoliczności, iż w stanie faktycznym sprawy działka [...] straciła swój charakter siedliskowy dla łąk konietlicowych, co równoznaczne jest z tym, że zrealizowanie przedsięwzięcia nie stanowi żadnego zagrożenia dla obszaru Natura 2000;

– niewykazanie, że przedłożony raport pozytywny dla przedsięwzięcia zawiera jakiekolwiek błędy logiczne, metodologiczne czy merytoryczne i tym samym jego ustalenia nie mogą zostać uznane za wiarygodne;

– zastąpienie ustaleń raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 arbitralnymi ustaleniami organu bez przeprowadzenia polemiki z tezami i ustaleniami raportu i tym samym bez podważenia jego wartości merytorycznej;

d) art. 80 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i zastosowanie dowolnej oceny przez organ poprzez:

– nieuzasadnione odmówienie wiarygodności twierdzeniom i tezom raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar chroniony, tj. wadliwą ocenę dowodu w postaci raportu, która to nie została przez żaden z organów umotywowana, a ograniczała się jedynie do stwierdzenia odmowy akceptacji jego ustaleń;

– pominięcie w ustaleniach faktycznych okoliczności, że skarżący nie planuje w jakikolwiek sposób ogradzać działki, na której przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane, i w wadliwe ustalenie, że nieogrodzona działka wpłynie na funkcjonowanie tzw. korytarza ekologicznego;

– zajęcie przez organ drugiej instancji stanowiska niepopartego materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, że na etapie realizacji inwestycji dojdzie do zniszczenia siedliska;

e) art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia skarżącemu, na podstawie jakich przesłanek ustalono brak wiarygodności ustaleń i tez raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

f) art. 40 § 1 i 2 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwego doręczenia decyzji r.pr. Osmanowi Kosmalskiemu, który nie był należycie umocowanym pełnomocnikiem strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a decyzja organu drugiej instancji winna w takim stanie rzeczy być doręczona stronie bezpośrednio.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji oraz postanowienia Dyrektora OŚ z dnia [...], zobowiązanie Dyrektora OŚ do wydania na podstawie art. 98 ust. 2 u.info.środo. postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia skarżącego oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na planowaną budowę i przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności odniósł się do postępowania przed Dyrektorem OŚ i ustaleń raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zwracając uwagę, że w treści raportu autor wskazuje na szereg okoliczności pozytywnie rzutujących na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (s. 8, 9, 11, 12, 14, 15, 16, 26-29, 31), zaś jego podsumowanie i wnioski wskazują jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie nie wywołuje szkód znaczących dla jakiegokolwiek z przedmiotów ochrony w obszarze Natura 2000. Mimo to, postanowieniem z dnia [...] Dyrektor OŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia skarżącego. Żaden z organów postępowania jednakże nie skonfrontował konstatacji zawartych w tym postanowieniu ze stanowiskiem odmiennym przedstawionym w przedłożonym raporcie, ani nie wyjaśnił, w jaki sposób stwierdzone znacząco negatywne oddziaływanie miałoby się objawiać w związku z planowanym przedsięwzięciem.

Ponadto, skarżący wskazał, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające oraz ocena stanu faktycznego sprawy, która de facto sprowadzała się wyłącznie do dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, była arbitralna, wadliwa i nieoparta w jej ustawowych ramach wyznaczonych przepisami u.info.środo. oraz K.p.a. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zarówno przez Dyrektora OŚ i przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zakwestionowało skutecznie ustaleń poczynionych przez podmiot profesjonalny w przedłożonym raporcie. Organy ograniczyły się do ogólnych stwierdzeń, że realizacja przedsięwzięcia wywrze znacznie negatywny wpływ na obszar Natura 2000 oraz stanowi zagrożenie dla korytarza migracyjnego wilka i rysia. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jedynie pozornie podjął się próby polemiki z przedłożonym raportem, jednakże jego analiza jest ograniczona wyłącznie do zanegowania jego wniosków i stwierdzenia (s. 5), że dojdzie do "zniszczenia siedliska" na terenie działki w związku z inwestycją. Taka ocena dokumentu prywatnego dokonana przez organy nie może zostać zaaprobowana przez pryzmat przepisów art. 7 i art. 77 jak i art. 80 K.p.a. Żaden z organów nie zajmował się wykazaniem jakichkolwiek nieścisłości czy błędów raportu. Skarżący wskazał cały szereg okoliczności pozytywnych dla przedsięwzięcia przez pryzmat dokonywanej oceny oddziaływania, które nie zostały przez organy wzięte pod uwagę i zignorowane. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 8 u.info.środo., poprzez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ pierwszej instancji oraz Dyrektor OŚ w ogóle nie podjęły się weryfikacji złożonego raportu, ograniczając cały proces jego weryfikacji do zamieszczenia w uzasadnieniu postanowienia następujących trzech zdań. Ponadto, regulacja art. 3 ust. 1 pkt 8 u.info.środo. – jak wskazał dalej skarżący - musi być odczytywana łącznie z treścią jej przepisu art. 99 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym uzasadnienie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (bądź w sprawie odmowy uzgodnienia) musi zawierać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Oczywistym jest, w ocenie skarżącego, że powyższe wymogi przez organy nie zostały należycie spełnione. Co prawda Wojewoda w zaskarżonej decyzji pozornie odnosi się raportu, jednakże jest to jedynie analiza pozorna, o nieskonkretyzowanym charakterze. Nie odnosi się ona do żadnej z pozytywnych okoliczności wskazanych w raporcie i podobnie jak wyżej analizowane akty administracyjne w uzasadnieniu de facto wyłącznie prezentuje stanowisko co do braku akceptacji ustaleń raportu, nie wdając się z tymi ustaleniami w jakąkolwiek merytoryczną polemikę, która powinna zmierzać do wykazania błędów i nieścisłości raportu. Dyrektor OŚ, na podstawie art. 98 ust. 3 u.info.środo., jest zobowiązany odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Oznacza to, że ustawową przesłanką odmowy dokonania uzgodnienia warunków realizacji jest wykazanie przez organ, że oddziaływanie może mieć charakter znacząco negatywny - samo wykazanie, iż przedsięwzięcie będzie w jakiś, nieskonkretyzowany sposób oddziaływać na obszar objęty ochroną - wbrew ustaleniom wadliwie poczynionym przez organy - nie jest wystarczające do odmowy przez organ uzgodnienia warunków realizacji a tym samym ograniczenia prawa właściciela do dysponowania jest własnością, tj. działką. Organy postępowania nie zdołały w sposób przekonujący ustalić, ani że oddziaływanie przedsięwzięcia skarżącego będzie miało charakter negatywny, ani że będzie to oddziaływanie znaczne. Uzasadnienie decyzji jak i postanowienia z dnia [...] nie przeprowadzają w ogóle skonkretyzowanej analizy sytuacji faktycznej skarżącego i jego przedsięwzięcia budowlanego, odnosząc wszelkie rozważania jedynie faktu, że przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na obszarze objętym ochroną.

Odnośnie zarzutu nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji "zasady przezorności" wywodzonej przez organy z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej skarżący wskazał, że organy jako podstawę swoich ocen stanu faktycznego w zakresie "istotności" oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wskazywały treść art. 191 ust. 2 tego Traktatu i wywodzonej z tego przepisu tzw. zasady przezorności, która w ocenie organów przejawia się w niniejszym postępowaniu w konieczności wykazania przez stronę postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, że przedsięwzięcie nie spowoduje żadnego zagrożenia dla tego obszaru, pod rygorem arbitralnego uznania, że potencjalne i ewentualne zagrożenie zostanie przez organy uznane jako oddziaływanie znacznie negatywne dla chronionego obszaru. Nie sposób – zdaniem skarżącego - zgodzić się z przedstawioną wyżej rozszerzającą wykładnią tego przepisu. Ww. reguła stanowi wskazówkę dla organów, by w razie powzięcia realnych i uzasadnionych wątpliwości co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko, kierować się raczej "korzyścią środowiska" a nie "korzyścią inwestycji". Powyższe w żaden sposób nie uprawnia organów do wyciągnięcia wniosków, w taki sposób jak w zaskarżonej decyzji administracyjnej. W przeprowadzonym postępowaniu zastosowanie wskazanej zasady przejawiało się w apriorycznym uznaniu, że jakikolwiek wpływ realizacji przedsięwzięcia na obszar chroniony będzie miał charakter negatywny, a owa "negatywność" będzie miała znaczny rozmiar. Zasada przezorności w zaskarżonym postępowaniu została wykorzystana przez organy jako przyczynek do nieprzeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego.

W zakresie wadliwości doręczenia decyzji Wojewody skarżący wskazał, że decyzja ta została doręczona w dniu 25 lipca 2023 r. na adres do doręczeń Kancelarii Radcy Prawnego O. K. przy al. J. K. [...] we W., który nie był prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestycji skarżącego. Radca prawny O. K. był w przedmiotowym postępowaniu umocowany z ograniczeniem jedynie do reprezentacji skarżącego w wycinku postępowania obejmującym wniesienie ponaglenia w sprawie w trybie art. 37 K.p.a. oraz skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji. Wobec tego, zdaniem skarżącego, doręczenie w dniu 25 lipca 2023 r. decyzji na ręce pełnomocnika nieumocowanego w sprawie głównej zostało dokonane wadliwie.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Dolnośląski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – jak wskazały organy obu instancji – była odmowa uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez Dyrektora OŚ. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.ino.środo. (pkt 1) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3). Art. 32 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.info.środo. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie znalazły tutaj przepisy 97-100 u.info.środo. I tak, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.info.środo., regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie określone w tym przepisie uwarunkowania. Zgodnie z ust. 2 art. 97 u.info.środo., postanowienie, o którym mowa w art. 97 ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 98 ust. 1 u.info.środo.). Regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, jeżeli:

1) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar;

2) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.och.przy.

Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.och.przy., regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 u.info.środo.). Przez znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 rozumie się – zgodnie z art. 3 pkt 17 u.info.środo. - oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a. (art. 98 ust. 8 u.info.środo.). Ponadto, zgodnie z ust. 1 art. 99 u.info.środo., postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie postanowienia, niezależnie od wymagań wynikających z K.p.a., powinno zawierać:

1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;

2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 100 w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.info.środo.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury administracyjnej, w tym tych wskazanych w skardze.

W pierwszej kolejności należy tutaj zwrócić uwagę, że postanowienie Dyrektora OŚ z dnia [...] odmawiające uzgodnienia warunków realizacji spornego przedsięwzięcia zostało poddane – wbrew twierdzeniom skarżącego – kontroli przez organ drugiej instancji. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, w przypadku postępowania odwoławczego zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę jest rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego o konieczność zbadania i rozstrzygnięcia zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu uzgadniającemu. Oznacza to, że istnieje możliwość kwestionowania postanowienia uzgadniającego przez strony w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2018 r., II SA/Rz 221/18). Słusznie skarżący wskazał przy tym, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało również wskazówki dla prawidłowego kwestionowania przez organy administracji ustaleń raportów oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2012 r. (II SA/Rz 249/12), "organ prawidłowo zastosuje normę zawartą w art. 98 ust. 3 u.info.środo., gdy wykaże, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc, że płynące z niego ustalenia nie mogą być uznane za wiarygodne. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Nie można zakwestionować ustaleń raportu nie przeprowadzając na tą okoliczność stosowanego dowodu". Zdaniem Sądu, przedłożony raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko został w sposób szczegółowy poddany analizie przez Dyrektora OŚ, a wyniki tej analizy zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy. Co istotne – jak wskazał słusznie Wojewoda - Dyrektor OŚ nie jest związany raportem. Mamy bowiem do czynienia z wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony środowiska, który stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dokonuje weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy czym może on dokonywać samodzielnych ustaleń w oparciu o posiadaną specjalistyczną wiedzę, co w konsekwencji może oznaczać, że ustalenia te mogą być inne - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - niż dokonane w raporcie. Trudno jednak w takiej sytuacji podważać ustalenia organu ochrony środowiska zawarte w postanowieniu z dnia [...] r., w którym mając na uwadze ustalenia przyjęte w raporcie, organ ten w inny sposób scharakteryzował sporną inwestycję w kontekście jej oddziaływania na środowisko, oraz stawiać zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.info.środo., art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 K.p.a., jak czyni to skarżący. Słusznie przy tym wskazał Wojewoda, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest dokumentem prywatnym a nie opinią biegłego. Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko raport jest dokumentem prywatnym (wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., III OSK 3374/21). Raport nie stanowi zatem opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. a wchodząc w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a. Tym samym raport jest ekspertyzą rzeczoznawcy, będąc w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez daną stronę, przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r., II SA/Gł 158/18). Ponadto tym różni się od opinii biegłego, że opinia zawiera określoną wiedzę specjalistyczną wymagającą wiadomości specjalnych. Wprawdzie jak każdy dowód podlega ocenie, jednakże organ nie może kwestionować przyjętych przez biegłego wartości do obliczeń ani sposobu tych obliczeń jak też przedstawionych ustaleń i informacji, skoro kwestie te wymagają wspomnianych "wiadomości specjalnych". W konsekwencji ocena przydatności dowodowej raportu oddziaływania na środowisko oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie może zostać dokonana samodzielnie przez organ administracji publicznej, na podstawie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, które oceniają jego wartość dowodową, o czym jest mowa w art. 80 K.p.a.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organ drugiej instancji dokonując takiej oceny, słusznie nie znalazł podstaw do zakwestionowania postanowienia Dyrektora OŚ, który jako wyspecjalizowany organ, posiadający wiedzę specjalistyczną odmówił uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia, wskazując na literaturę fachową, posiadane informację i dokumenty uprawniające do podważenia tez zawartych w złożonym raporcie. Zgodzić się również należy z twierdzeniem Wojewody, że nie jest rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania, co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 u.info.środo. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. (II OSK 711/09), w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 K.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 K.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże uznając uzgodnienie za prawidłowe, organ odwoławczy również nie wydaje odrębnego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia uzgodnieniowego - czyni to bowiem w uzasadnieniu drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Ponadto, przedstawiony art. 100 u.info.środo. wprowadza ograniczenie dla organu administracji publicznej, które - mając na uwadze realia rzeczonej sprawy - nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 (wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 629/21; NSA z dnia 31 marca 2016 r., II OSK 1861/14). Powyższe oznacza, że wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należy uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone przez organ ochrony środowiska w postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, o czym stanowi także art. 101 ust. 1 u.info.środo. I taka sytuacja zaistniała w niniejszej spawie. Zatem, skoro Dyrektor OŚ jako specjalistyczny organ ochrony środowiska w obszernym uzasadnieniu swego postanowienia, odwołując się do danych merytorycznych z zakresu ochrony Obszarów Natura 2000, przekonał do konieczności odmowy pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji planowanej inwestycji ze względu na realne zagrożenia dla cennych elementów środowiska przyrodniczego, to Wojewoda nie miał innej możliwości niż wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew zatem zarzutom skargi, Dyrektor OŚ prowadził postępowania wyjaśniające, z którego wnioski zostały szczegółowo zgodnie ze standardami u.info.środo. przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...], zaś organ drugiej instancji stanowisko to w całości podzielił. To prowadzi do przekonania, że zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.info.środo., art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 K.p.a. jak i art. 98 ust. 2 pkt 1, art. 98 ust. 3, art. 98 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 3 ust. 1 pkt 17, art. 62 ust. 1 i 2 u.info.środo. są nieuzasadnione. Słusznie przy tym Wojewoda stwierdził, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ ochrony środowiska nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne i konsekwentne, zaś dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ środowiskowy.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, podzielając stanowisko Wojewody, że dla stwierdzenia, iż zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko wystarczające jest ustalenie samego prawdopodobieństwa jego wystąpienia wyżej wymienionych działań, uprawnia to do przyjęcia, że taka inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1210/17). Słusznie przy tym Wojewoda wskazał, że korzystając z zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej nie ograniczają się jedynie do uwzględnienia tylko i wyłącznie tzw. wniosków końcowych. Analizie, ocenie oraz uwzględnieniu podlegają wszystkie fakty oraz okoliczności przedstawione w danym dokumencie. Na potwierdzenie swojej tezy organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor OŚ w swym postanowieniu z dnia [...] powołał się na wyniki inwentaryzacji terenowej wykonanej na potrzeby raportu zawierającej najbardziej aktualne dane. Ponadto, w przypadku oceny danych zawartych w raporcie dotyczącego oddziaływania na środowisko, jak podał Dyrektor OŚ w swoim rozstrzygnięciu, racjonale wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji". Kierując się zasadą przezorności, stwierdził, że przedstawione w uzasadnieniu jego postanowienia okoliczności wskazują, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać istotnie na obszar Natura 2000. Oceniając zatem zarówno wnioski końcowe zawarte w raporcie, jak i całokształt zawartych w nim informacji, organy ochrony środowiska jak i administracji architektoniczno-budowlanej słusznie uznały, że przesądziły one o negatywnej merytorycznej ocenie spornej inwestycji z pespektywy ochrony środowiska.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 40 § 1 i 2 K.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że są one nieuzasadnione w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Poza stwierdzeniem, że uniemożliwiono skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w drugiej instancji, przez co skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, realizując które powinien mieć możliwość zwrócenia uwagi organu na kluczowe tezy i argumenty przedstawione w nieuwzględnionym przy orzekaniu raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, oraz, że dokonano wadliwego doręczenia zaskarżonej decyzji nieumocowanemu pełnomocnikowi, skarżący nie wykazał, że naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny, wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyżej powołane przepisy oraz dokonane ustalenia faktyczne, organ pierwszej instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej przez skarżącego inwestycji. Należało zatem uznać, że decyzja odmawiająca udzielenia tego pozwolenia na budowę odpowiada prawu, a w takiej sytuacji organ odwoławczy, rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa. Natomiast podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji nienaruszającej przepisy postępowania administracyjnego ani przepisy prawa materialnego obliguje organ odwoławczy do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy.

Uwzględniając powyższe rozważania - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę oraz badając tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, nie dopatrzono się uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.