Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 327/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 894/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy M.(Wójt) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych uchylił zaskarżoną decyzję.

Minister zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego, poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie i uznanie, że "wniosek Wójta Gminy M. ma bowiem o tyle wyjątkowy charakter, że nie jest to typowa zmiana łącząca się z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej czy leśnej" oraz że "planowanej na działce nr [...] funkcji, należy głównie przypisać charakter rolniczy, jest to bowiem hodowla koni (stadnina)",

- podczas gdy planowane przeznaczenie gruntu nie będzie miało charakteru rolniczego, gdyż podstawowym przeznaczeniem terenu ma być sport, rekreacja, hotele oraz handel (co wynika wprost z treści wniosku), natomiast stadnina koni znajduje się na przeciwległym krańcu wsi, co oznacza również, że choć cała inwestycja jest pośrednio związana z "hodowlą koni" to jednak jest to wyłącznie poboczny zakres inwestycji, zaś sama hodowla jest wyłącznie "środkiem do celu" stanowiącym mały odcinek całego przedsięwzięcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., poprzez uchylenie decyzji Ministra w wyniku dokonania dowolnej jej oceny przy jednoczesnym pominięciu treści decyzji, w której wskazano, że "Wójt nie przedstawił wystarczających argumentów dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów. To podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i przedstawić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony",

- mimo, że podnoszone przez Ministra twierdzenia są spójne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z 17 lutego 2010 r. II OSK 329/09 oraz z 5 grudnia 2012 r. II OSK 1425/11) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., a także w zw. z art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra w wyniku dokonania dowolnej jej oceny jak i całego stanu faktycznego w sprawie, uznając, że decyzja nie uwzględniała w sposób proporcjonalny interesu publicznego i interesu stron, a w konsekwencji, że Minister nie uwzględnił w sposób prawidłowy interesu ogółu mieszkańców gminy,

- podczas gdy Minister brał pod uwagę wskazane okoliczności, dokonując szczegółowej analizy stanu faktycznego dotyczącego gminy, co wykazane jest wprost w treści zaskarżonej decyzji, m.in. poprzez stwierdzenie, że "Również na terenie całej gminy M. znajdują się rezerwy gruntów już przeznaczonych i oczekujących na zainwestowanie. (...) Dane te jednoznacznie wskazują, że rozwój funkcji pozarolniczych, w tym usługowych, zarówno na terenie gminy M., jak i obrębu K. nie jest ograniczony, gdyż bez wątpienia może zostać zrealizowany na wskazanych rezerwach inwestycyjnych."

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., poprzez uchylenie decyzji Ministra w wyniku dokonania dowolnej jej oceny, pomijając wskazane w niej okoliczności, że procedowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost przewiduje, iż grunty objęte wnioskiem oznaczono symbolem 1U wskazując jako przeznaczenie podstawowe tereny usługi sportu i rekreacji, obiekty służące agroturystyce oraz obiekty usługi turystyki; oraz że powyższe determinuje konieczność przyjmowania, że grunty te nie będą przeznaczane na cele rolnicze, tylko na cele usługowe i zabudowę nierolniczą, co jest konsekwencją regulacji prawnych przyjętych m.in. w treści wskazanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587);

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., poprzez uchylenie decyzji Ministra w wyniku dokonania dowolnej jej oceny jak i całego stanu faktycznego w sprawie, przy jednoczesnym pominięciu treści decyzji Ministra z [...] października 2019 r., co spowodowało uznanie przez Sąd I instancji, że "minister nie przedstawił dostatecznej argumentacji, przemawiającej za tym, że planowane przeznaczenie odbiega od przeznaczenia rolniczego", podczas gdy:

a) w decyzji z [...] lutego 2020 r. podniesiono wskazane wyżej okoliczności (w poprzednich zarzutach);

b) w decyzji Ministra z [...] października 2019 r. wskazano, że "Wnioskowane grunty rolne, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono pod tereny usługowe. Podstawowym przeznaczeniem terenu jest sport i rekreacja, hotele, motele i pensjonaty, a przeznaczeniem uzupełniającym jest handel. Grunty te mają posłużyć na rozbudowę stadniny koni, która znajduje się na przeciwległym krańcu wsi"',

c) co podważa twierdzenie Sądu I instancji w tym zakresie i jednoznacznie wykazuje, że Minister dostatecznie wykazał, że planowane przeznaczenie odbiega od przeznaczenia rolniczego.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania przyczyniły się zatem m.in. do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz do niezastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji Ministra.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Wójta z 16 marca 2020 r., a następnie jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym :

Wójt wystąpił do Ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, gruntów rolnych klasy lllb, o łącznej powierzchni 1,3853 ha, położonych na terenie gminy M., w obrębie ewidencyjnym K., w granicach działki ewidencyjnej nr [...].

Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszalka oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Podmioty te zaznaczyły, że wnioskowane grunty rolne, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono pod tereny usługowe. Podstawowym przeznaczeniem terenu jest sport i rekreacja (stadnina koni), hotele, motele i pensjonaty, a przeznaczeniem uzupełniającym jest handel. Grunty te mają posłużyć na rozbudowę stadniny koni, która znajduje się na przeciwległym krańcu wsi. Z mapy dołączonej do akt sprawy wynika, że wskazane grunty rolne klasy lllb, wraz z przyległymi gruntami stanowią zwarty kompleks użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Nie ma wątpliwości, że tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej.

Decyzją z [...] października 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2020 r. Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie nierolnicze, zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego opisanych wyżej gruntów.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej "ustawa).

W ocenie Ministra przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Minister podkreślił, że pomimo położenia działki przy zagospodarowanej drodze, wnioskowane grunty klasy Illb, wraz z przyległymi gruntami klas III-IV tworzą zwarty kompleks użytków rolnych, o wysokim potencjale produkcyjnym. Działka objęta wnioskiem oddzielona jest od najbliższej zabudowy nierolniczej (brązowy kontur na zał. 10 do wniosku) linią wód powierzchniowych, lasem oraz gruntami rolnymi. Również najbliżej położona zabudowa zagrodowa (oznaczona żółtym konturem na zał. nr 10) nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów, lecz jest oddzielona linią drogi oraz gruntami rolnymi. Tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja prowadzeniu efektywnej produkcji rolniczej. Przeznaczenie objętych wnioskiem użytków klasy Illb na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej

Minister nie zaaprobował argumentu Wójta, że "lokalizacja stadniny koni i rozwój usług towarzyszących jest dogodna i bezkonfliktowa - z dala od zabudowy mieszkaniowej, zatem nie będzie powodować uciążliwości zapachowej od hodowli koni dla działek mieszkaniowych." W ocenie organu wprowadzenie zabudowy nierolniczej (m.in. usług sportu, hoteli, moteli, pensjonatów, ośrodków wypoczynkowy) w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną również może powodować konflikty przestrzenne, występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu. Konflikty te w znaczny sposób mogą utrudnić lub nawet uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie, znajdujących się na tym terenie gospodarstw rolnych. Do obowiązków Wójta należy takie kształtowanie przestrzeni w granicach gminy, aby tworzyła ona harmonijną całość, uwzględniając wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Minister wyjaśnił, że z informacji, zawartych we wniosku wynika, że na terenie obrębu K. grunty klas I-III stanowią ok. 17% wszystkich gruntów rolnych występujących w obrębie. Oznacza to, że ok. 83% powierzchni terenów rolnych w obrębie stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, co daje możliwość zagospodarowania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności takich terenów.

Minister podkreślił, że użytki rolne klasy Illb są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I, II i IlIa podlegają szczególnej ochronie. Zgodnie z danymi przekazanymi przez Wójta w treści wniosku, gmina posiada w granicach obrębu ewidencyjnego K. tereny o niższej przydatności produkcyjnej, na których (zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy) powinny być w pierwszej kolejności lokalizowane nowe inwestycje. Wójt w piśmie uzupełniającym z [...] sierpnia 2019 r. wskazał, że na terenie obrębu przeznaczono już na cele nierolnicze 14,2955 ha gruntów klas I-III oraz 8,6762 ha użytków klas IV-VI, z których zainwestowano odpowiednio 5,4299 ha (ok. 38%) i 2,2801 ha (ok. 26%). Również na terenie całej gminy M. znajdują się rezerwy gruntów już przeznaczonych i oczekujących na zainwestowanie - z przeznaczonych 743,9443 ha gruntów klas I-III oraz 1 971,4457 ha użytków klas IV-VI zagospodarowano zabudową nierolniczą do dnia złożenia wniosku odpowiednio 133,9099 ha (ok. 18%) oraz 374,5747 ha (ok. 19%). W ocenie Ministra dane te jednoznacznie wskazują, że rozwój funkcji pozarolniczych, w tym usługowych, zarówno na terenie gminy M., jak i obrębu K. nie jest ograniczany, gdyż bez wątpienia może zostać zrealizowany na wskazanych rezerwach inwestycyjnych. Zgodnie z przepisami ustawy jak i z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod inwestycje, to te grunty należy w pierwszej kolejności zagospodarować, chroniąc tym samym użytki rolne najlepszych klas bonitacyjnych.

Organ wskazał, że projektowana zatem przez gminę zabudowa nierolnicza na najlepszych gruntach, stoi w sprzeczności z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że ochrona jakościowa polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze w pierwszej kolejności nieużytków, a w razie ich braku - innych gruntów o najniższej przydatności do produkcji rolnej. Z kolei ochrona ilościowa, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z danych zawartych we wniosku jednoznacznie wynika, że na terenie obrębu K. powierzchnia gruntów przeznaczonych do zainwestowania i dotychczas niezabudowanych wynosi ok. 15 ha. W takiej sytuacji – zdaniem Ministra - nie może być uwzględniony argument Wójta, mówiący o tym, że zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów stworzy warunki do rozwoju wsi K., gdyż te warunki już istnieją. Nadmierne przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Minister nie uznał za trafne twierdzenia, że "planowana funkcja ma zarówno charakter rolniczy - jest to bowiem hodowla koni (stadnina), jak i usługowy". Zgodnie z treścią procedowanego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego w rejonie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym K. w gminie M., grunty objęte wnioskiem oznaczono symbolem 1U, wskazując jako przeznaczenie podstawowe tereny usługi sportu i rekreacji - stadninę koni wraz z urządzeniami i obiektami usługi, obiekty służące agroturystyce oraz obiekty usługi turystyki (m.in. hotele, motele, biura turystyczne). W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), ustawodawca określił 7 podstawowych grup terenów. Tereny użytkowane rolniczo określono w trzeciej grupie, w jej skład wchodzą: 3.1 - tereny rolnicze, (oznaczone jako R), 3.2 - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich (RU), 3.3 - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM). Oddzielną grupą, zupełnie niezwiązaną z rolnictwem, jest grupa druga - tereny zabudowy usługowej, w skład której wchodzą: 2.1 — tereny usług (oznaczone jako U), tereny sportu i rekreacji (US), tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (UC).

Projektowane na wnioskowanych gruntach funkcje, oznaczone na rysunku planu oraz określone w części opisowej jako usługi (1U), należy uznać za inwestycję zmieniającą tereny rolnicze na obszary zabudowy nierolniczej.

Minister wyjaśnił, że nie jest jego rolą ocena korzyści ekonomicznych, gospodarczych czy społecznych, płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, lecz przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej. Ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem możliwości zagospodarowania tych nieruchomości w następstwie zmiany przeznaczenia, jak i ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwieniem procesów urbanizacyjnych i wynikającym ze zmian rozwojem gminy. Fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy o tym, że interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. Argumenty o charakterze społecznym nie mogą zatem stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III, stanowiących istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy, w szczególności gdy gmina dysponuje już zasobem gruntów słabszych klas bonitacyjnych oraz gruntów rolnych, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych i nadal nie są zagospodarowane.

Podsumowując Minister wskazał, że przepisy ustawy zawierają przesłanki, jakie powinien uwzględnić organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Jest to przede wszystkim prymat przeznaczania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności produkcyjnej (wyrażony w art. 6 ust. 1 ustawy) oraz zasada ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie ich przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne (3 ust. 1 pkt 1 ustawy). W pierwszej kolejności należy lokalizować zamierzenia inwestycyjne na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną najlepszych gruntów - chroniąc tym samym rolniczy ład przestrzenny. Tylko w szczególnym przypadku Minister może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze, że na terenie gminy oraz obrębu występują grunty rolne przewidziane na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zagospodarowane, oraz wysoki udział gruntów o niższej przydatności produkcyjnej, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów klasy IIIb, posiadających wysoką wartość rolniczą jest - w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną - nieuzasadnione. Dlatego też, w ocenie Ministra nie można zgodzić się z pozytywną opinią Marszałka oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Opinie nie są wiążące dla organu orzekającego. Minister zobowiązany jest analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Oczywiście, rozważane są argumenty zawarte w opiniach, ale Minister dokonuje ich swobodnej oceny, na co zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1818/00). Organ zaznaczył, że Marszalek oparł pozytywną opinię na charakterze planowanej inwestycji - związanym "z usługami agroturystycznymi oraz prowadzeniem stadniny koni". Natomiast Prezes [...] Izby Rolniczej wydał pozytywną opinię, gdyż "Grunty proponowane do zmiany przeznaczenia stanowią uzupełnienie istniejącego zainwestowania wsi." Brak w treści opinii tych organów odniesienia do zachowania zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej i jej ochrony, wykazano także niezgodność opinii Prezesa Izby Rolniczej ze stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra z [...] lutego 2020 r. uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W zarzutach objętych punktami 1, 2, 4, oraz 5 petitum skargi kasacyjnej Minister zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 § 5 w związku z art. 233 k.p.c. Naruszenia przywołanych przepisów organ upatruje w dokonaniu przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego sprawy (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), uchyleniu decyzji przy pominięciu zawartych w niej treści (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) dowolnej ocenie zaskarżonej decyzji poprzez pominięcie, że w procedowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunty sporne grunty oznaczono symbolem 1U (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej), oraz w wadliwym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że organ nie przedstawił dostatecznej argumentacji przemawiającej za tym, że planowane przeznaczenie odbiega od przeznaczenia rolniczego.

Przypomnieć należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika ze sformułowania zarzutów objętych punktami 1, 2, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu kontrola ta przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji wadliwie, przy czym wadliwości tej organ upatruje głównie, jak można domniemywać na podstawie sformułowania i uzasadnienia zarzutów, w wadliwym zarzuceniu mu naruszenia przepisów k.p.a. W konsekwencji, w celu zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie winien wskazać, jakie konkretnie przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Jeżeli w ocenie autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w k.p.a. winien powiązać zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów k.p.a.

Tymczasem organ przywołał jako wzorzec kontroli art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Przywołany przez organ art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a więc przeprowadzonych przez Sąd z urzędu lub na wniosek strony dowodów uzupełniające z dokumentów. Zwrócić należy uwagę, że tylko w tym zakresie zastosowanie mogłyby znaleźć przepisy k.p.c. W niniejszej sprawie, co wynika z akt sądowych w tym z protokołu rozprawy, żadne postępowanie dowodowe nie było przez przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji.

Zatem zarzuty objęte punktami 1, 2, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Minister zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., a także w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.

Jak już wskazano, zarzuty naruszenia art. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. są niezasadne w stanie faktycznym sprawy, pozostaje zatem do rozważenia zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a.

Przywołany przez organ art. 8 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o różnej treści. Zgodnie z § 1 przywołanego przez Ministra przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie natomiast do § 2 : organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister nie wyjaśnił, czy w jego ocenie Sąd dopuścił się naruszenia art. 8 § 1 czy § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. z uwagi na jego wadliwe sformułowanie uchylał się spod kontroli sprawowanej przez Sąd kasacyjny.

W konsekwencji, zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej może być rozpatrywany wyłącznie w zakresie w jakim organ zarzuca Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c w zw. z art. 7 Zgodnie z przywołanym przez organ jako wzorzec kontroli art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Minister formułując punkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przywołanych przepisów poprzez uchylenie decyzji Ministra w wyniku dokonania dowolnej jej oceny jak i całego stanu faktycznego w sprawie, uznając, że decyzja nie uwzględniała w sposób proporcjonalny interesu publicznego i interesu stron, a w konsekwencji, że Minister nie uwzględnił w sposób prawidłowy interesu ogółu mieszkańców gminy.

Zbadanie zasadności powyższego zarzutu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu uznania administracyjnego, jakim dysponował organ podejmując zaskarżoną decyzję.

Sąd kasacyjny wskazuje, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie zarzucił organowi naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił w końcowej części uzasadnienia, że w skardze podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że podzielił zarzut naruszenia norm procesowych, z urzędu dostrzegając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (bowiem uzasadnienie powinno odzwierciedlać pełen tok rozumowania organu przyjęty w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach), zatem wypowiadanie się w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów materialnych uznał za przedwczesne. Co istotne w skardze kasacyjnej organ nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy ani poprzez błędną wykładnię ani poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zatem przedstawiona przez Sąd Wojewódzki wykładnia powyższych przepisów stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia m.in. wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister powinien mieć na względzie zasady, które ustawodawca wyraził w ustawie a które wyrażone zostały w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Sąd przywołał również art. 2 ust. 1 ustawy wymieniający grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. Wskazał, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Zwrócił również uwagę, że w art. 4 pkt 6. ustawy wyjaśniono, że ilekroć mowa jest w niej o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Sąd wskazał następnie, że wskazane przepisy wyznaczają zadania Ministra i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przemawia za tym użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słowa "przede wszystkim". Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien w pierwszej kolejności kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej wspólnoty lokalnej oraz właścicieli nieruchomości. Wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy prowadziła w ocenie Sądu Wojewódzkiego do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przepisy nie wyłączają zatem ipso iure takiej możliwości. Niejednokrotnie na tym tle dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i stosownie do okoliczności zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd wyjaśnił, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Sąd zwrócił również uwagę, że w przypadku gdy postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym, uzasadnienie stanowiska organu nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, w tym logikę i zupełność uzasadnienia, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.).

Sąd wyjaśnił również, że Ministrowi, jako organowi właściwemu do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej, dokonanie pełnej analizy poczynionych ustaleń z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ i dopiero na tej podstawie wydanie rozstrzygnięcia.

Jak już wskazano, organ nie zakwestionował przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 6 ust. 1 ustawy, w świetle której analizowany przepis nie wyłącza możliwości przeznaczenia na cele inne niż rolnicze gruntów najwyższej klasy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że organ nie kwestionuje również zakresu kontroli jakiej podlegają decyzje o charakterze uznaniowym. Zarówno sposób sformułowania zarzutu objętego punktem 3 petitum skargi kasacyjnej jak i samej skargi wskazuje natomiast, że w ocenie organu wydana przezeń decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy i uwzględniała uwarunkowania analizowanej sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego uznał on, że :

W analizowanej sprawie występuje specyficzna sytuacja bowiem nie jest to typowa zmiana, łącząca się z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. W ocenie Sądu zasadnie argumentował Wójt, że planowanej na działce nr [...] funkcji, należy głównie przypisać charakter rolniczy, jest to bowiem hodowla koni (stadnina). Dopuszczone na tym terenie usługi, związane są z działalnością, przewidzianą w stadninie koni, tj. planowanym ośrodkiem jeździeckim, a więc usługami sportu, przez które należy rozumieć prowadzenie szkółki jeździeckiej (jeździectwo konne), usługami rekreacji - przez którą należy rozumieć rekreacyjne przejażdżki konne, hipoterapię, a także zapleczem noclegowym, gastronomicznym i biurowym dla potrzeb tych funkcji. Projekt planu dopuszcza również obiekty handlowe o powierzchni nie przekraczającej 100 m towarzyszące funkcji podstawowej, w celu umożliwienia sprzedaży produktów promujących stadninę i region (produktów regionalnych).

W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister nie przedstawił dostatecznej argumentacji, przemawiającej za tym, że planowane przeznaczenie odbiega od przeznaczenia rolniczego, a nie jest z nim zbieżne.

Minister kwestionował powyższe stanowisko Sądu przedstawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację przemawiającą za uznaniem, że planowana działalność nie może być uznana za realizowanie przeznaczenia rolniczego, przywołując m.in. definicje pojęcia działalności rolniczej zawarte w ustawa h podatkowych.

Oznacza to, że organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentował nie tyle, że dokonał właściwego rozważenia interesów, ale kwestionował stanowisko sądu, że projektowana działalność może nie być w pełni działalnością inną niż rolnicza. Zakwestionowanie stanowiska Sądu w tym zakresie wymagało jednak wykazania przez wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. uznając, że organ dokonał wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie przywołania również art. 77 § 1 k.p.a. celem wykazania, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w należytym zakresie. Zarzuty takie nie zostały jednak postawione w skardze kasacyjnej.

Sąd zwrócił również uwagę, że w ocenie organu, skoro realizacja stadniny koni, przewidywana jest na obrzeżu zabudowy mieszkaniowej wsi K., to wystąpi konflikt na styku z dotychczasowym wykorzystanie terenu. Podkreślił jednak, że lokalizacja budynków, przeznaczonych na potrzeby chowu i hodowli zwierząt w oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej, pomiędzy polami uprawnymi jest zauważalną praktyką. Nie powoduje to wątpliwości co do naruszania zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ponieważ chów i hodowla zwierząt jest produkcją rolniczą.

Argumentacja ta oznacza, że w ocenie Sądu pierwszej instancji proponowana zmiana nie prowadzi do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiał argumentację z której wynika, że działalność planowana na spornych terenach nie może być uznana za działalność rolniczą, to jest chów i hodowlę zwierząt. Nie podniósł jednak w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów pozwalających na zakwestionowanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie podniósł bowiem zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Zatem również w tym zakresie podniesiona argumentacja nie mogła odnieść skutku.

Sąd wskazał dodatkowo, że Minister nie przedstawił wystarczających podstaw do twierdzenia, że zabudowa nierolniczą wkroczy w otwarte tereny rolne i spowoduje konflikty przestrzenne, ponieważ będzie to stadnina koni - hodowla i chów koni. Usługi towarzyszące (ośrodek jeździecki) wynikają wyłącznie ze specyfiki hodowanych zwierząt, jakimi są konie i mają służyć wyłącznie dla obsługi stadniny. Nie ma możliwości prowadzenia szkółki jeździeckiej lub np. hipoterapii jako działalności rolniczej, dlatego w tym przypadku teren nie może mieć przeznaczenia rolniczego.

To stanowisko Sądu Wojewódzkiego wynika z przyjętego przez niego założenia, w świetle którego planowana zmiana nie prowadzi do "pełnej" zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze – i znów to stanowisko to nie zostało przez organ zakwestionowane przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a.

Podsumowując wskazać należy, że w opisanym wyżej zakresie Minister upatrywał wadliwości wyroku Sądu nie tyle w naruszeniu przezeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., ile w uznaniu, że organ za podstawę wydania decyzji przyjął wadliwie ustalony stan faktyczny. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że NSA z uwago na brzmienie przywołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. nie jest ani obowiązany ani uprawniony do odkodowywania na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną a następnie do odnoszenia się do tak ustalonych zarzutów. To na wnoszącym skargę kasacyjną ciążył obowiązek wskazania, jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji. Skoro w skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku odpowiednimi przepisami k.p.a. celem wykazania, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo, Sąd kasacyjny nie miał możliwości zakwestionowania w tym zakresie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Podzielenie bowiem argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej przez wymagałoby uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku przepisami k.p.a. regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wadliwie bowiem uznał, że Minister nie wykazał, by planowana na spornej działce działalność nie miała charakteru rolniczego.

Sąd wskazał, że przedstawiony wniosek nie łączy się z koniecznością przeprowadzenia podziałów nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zostało w pełni uzasadnione stanowisko Ministra, że planowane przeznaczenie terenu spowoduje utrudnienie w funkcjonowaniu gospodarstw rolnych na tym terenie, ponieważ plan sporządzany jest na wniosek właściciela terenu, natomiast sąsiednie działki rolne nie zostaną pozbawione możliwości dotychczasowego rolniczego wykorzystania, w tym dostępu do drogi dojazdowej.

Minister w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniał, że zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze naruszy zwartość terenów produkcji rolniczej na obszarze, doprowadzając do rozlewania się terenów urbanizacji na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, powodując straty przyrodnicze i zniszczenie krajobrazu. Definiowany prawnie nierolniczy charakter wnioskowanego przeznaczenia (usługi powiązane ze stadniną koni) stworzy enklawę terenów nierolniczych na obszarze, i może dać zaczątek kolejnych inwestycji nierolniczych na tym terenie, jako kontynuację istniejącego już zagospodarowania, powodując dalsza ingerencję i fragmentaryzację rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę, że argumenty te nie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji, co Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przywołanie ich na etapie skargi kasacyjnej nie może zostać uznane za prowadzące do konwalidacji prawidłowości uzasadnienia decyzji uznaniowej. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że organ nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji wadliwego przyjęcia, iż przy wydawaniu decyzji naruszono art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wraził stanowisko, że argumenty natury ekonomicznej nie są jedynymi, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż organ musi brać pod uwagę szereg innych przesłanek, związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych oraz prawidłowym kształtowaniem ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16). Minister, jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych, ocenia ów wniosek z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. Jednak rozpatrując sprawę w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów należy brać pod uwagę całokształt danej sprawy. Wyjaśnienie wszystkich kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest wnioskowana zmiana (por. wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Rz 259/19). W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów rolnych klasy IIIb, pominął przywoływane w pismach powody, wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia oraz brak diametralności zmiany, w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia.

Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty dotyczące kwestii prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego. Zwrócić należy jednak ponownie uwagę że argumentacji tej zabrakło w uzasadnieniu decyzji, jak wynika zaś ze stanowiska Sądu Wojewódzkiego, elementy takie winny się w niej znaleźć celem spełnienia wymogów wynikających z art. 7 k.p.a.

Sąd zgodził się z argumentacją, w zakresie konieczności zachowania zwartego, jednolitego obszaru rolniczego i jednorodności terenów użytkowanych rolniczo, jak również zagospodarowywania gruntów znajdujących się na terenie gminy o słabszych klasach oraz wykorzystywania już udzielonych zgód na zmianę przeznaczenia. Uznał jednak, że nie zwalnia to organu od przeanalizowania wszystkich argumentów, którymi kieruje się gmina występując o zgodę. W przypadku bowiem wydawania decyzji uznaniowej organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Oznacza to, że na organie ciąży obowiązek wyważenia nie tylko interesu publicznego, którym bezsprzecznie jest obowiązek ochrony gruntów rolnych i co obszernie uczynił organ w zaskarżonej decyzji, lecz również słusznego interes strony pojmowanego jako indywidualnego, gospodarczego rozwoju Gminy oraz jej mieszkańców. Ma obowiązek poczynić te rozważania na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Sąd podkreślił dodatkowo, że o ile Minister przeprowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie do uwarunkowań, przemawiających za zachowaniem przeznaczenia gruntów, o tyle uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odniósł się w pełni do specyfiki sprawy, w tym do zagadnienia konkurencyjności względów interesu samej gminy, jako ogółu jej mieszkańców, tworzących wspólnotę samorządową.

Do tej argumentacji organ odniósł się w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podnosząc, że informacje zawarte w dokumentacji wniosku odnosiły się do wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i nie budziły wątpliwości, co do charakteru projektowanego przeznaczenia. Minister podkreślił, że rozpatrując wniosek miał na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli i to w szerszym zakresie, niż bierze go pod uwagę Skarżący - tj. jako interes wszystkich mieszkańców państwa w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Jednak również i w tym przypadku argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może zastąpić uzasadnienia decyzji.

Podsumowując, również zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Przedstawienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji stanowiącej odpowiedź na wskazane przez Sąd Wojewódzki wadliwości uzasadnienia decyzji organu w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak już bowiem wskazano kilkakrotnie, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może sanować ewentualnych braków uzasadnienia decyzji organu, zwłaszcza gdy jest to decyzja o charakterze uznaniowym.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.