Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1656/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156, art.157 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 26
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi ,,C.B. P." Spółki z o.o. we W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr w [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki z [...] maja 2014 roku nr [...]; [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz ,,C. B. P." Spółkki z o.o. we W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Skarżący C. sp. z o.o. we W. (dalej także "wnioskodawca", "strona") ubiegał się o przyznanie dofinansowania na przedsięwzięcie "[...]" na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206, ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006, Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2 Wsparcie konkurencyjności produkcyjnej i technologicznej przedsiębiorstw, Poddziałanie 2.2.1 Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji (dalej "ustawa o NPR").

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. (Regionalna Instytucja Finansująca – dalej "RIF") poinformowała wnioskodawcę, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w piśmie Agencji z dnia [...] marca 2007 r., którym uznano złożone w tym przedmiocie odwołanie za bezzasadne.

Pismo Agencji z dnia [...] marca 2007 r. było przedmiotem postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2223/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawcy na ww. postanowienie.

Pismem z dnia 13 lutego 2014 r. skierowanym do Ministra Gospodarki wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność "decyzji" z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu jego wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku nr [...] z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo RIF z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a., a w związku z tym nie służą od niego środki zaskarżenia przewidziane w k.p.a.

Pismem z dnia 15 maja 2014 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że Minister Gospodarki nie rozpoznał wniosku z 13 lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji RIF z dnia [...] lutego 2007 r. w jego pełnym zakresie, gdyż nie odniósł się do zarzutu braku umocowania decydenta do sygnowania tej decyzji oraz naruszył przepisy postępowania poprzez nierozpoznanie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto zarzucono organowi niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja RIF z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną oraz pominięcie argumentacji wskazującej na podstawę prawną rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku ze względów formalnych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu podkreślono, że na podstawie przepisów rozporządzenia pomoc finansowa była udzielana w drodze umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, stosownie do art. 6b ust. 8 ustawy o NPR. Zlecone RIF zadania były zgodne z trybem składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, stosownie do rozporządzenia, które określało procedurę rozpatrywania wnioskowo przyznawania dofinansowania. W tym zakresie organ zauważył, że udzielenie dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw następuje na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej pomiędzy instytucją wdrażającą, działającą na zlecenie instytucji zarządzającej, a podmiotem ubiegającym się o wsparcie. Jeśli udzielenie pomocy finansowej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale na podstawie umowy zawieranej między instytucją wdrażającą a podmiotem ubiegającym się o dotację, to przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej, a zastosowanie formy urnowy cywilnoprawnej jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej, jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem tej umowy. Zważywszy, że procedura przewidziana w ustawie o NPR wprost przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, organ stwierdził, że brak jest w tym zakresie możliwości wydania przez RIF decyzji administracyjnej. RIF nie ma przypisanej generalnej kompetencji do działania w formach władczych, a działania podejmowane przez RIF na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego. Ponadto RIF nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego SFO-WKP, tj. nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw, zwłaszcza że przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR należy, co do zasady, do instytucji zarządzającej. Jednocześnie organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014r, o sygn. akt V SA/Wa 2223/13, w którym wskazano że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 566/08 nie znajduje zastosowania w tej (podobnej do niniejszej sprawie) ze względu na fakt, że rozstrzygnięte w niej zagadnienie prawne dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą, działającą w imieniu instytucji zarządzającej, podczas gdy w systemie realizacji programu SPO-WKP nie przewidziano dla PARP takiej roli, a w konsekwencji art. 26 ust. 2 ustawy NPR nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do podejmowania przez PARP władczych rozstrzygnięć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się uchylenia obydwu ww. postanowień w całości, zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., będące konsekwencją niewłaściwego uznania przez organ, że czynności związane z przyznaniem pomocy na podstawie ustawy o NPR nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a w rezultacie stwierdzenie, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ponownie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2004 r. sygn. akt II GPS 3/06.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. sygn.akt V SA/Wa 1971/14 Sąd I instancji, skargę oddalił. W uzasadnieniu przytoczono art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 1, 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 z późn.zm.) oraz regulacje § 1 ust. 1, § 13 ust. 3 i 4, § 14 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r., potwierdzając w oparciu o ten stan prawny, że działania podejmowane przez PARP, jak również przez RIF, odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów k.p.a. W konsekwencji wydane w niniejszej sprawie pisma z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a., a zatem nie służyły od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak wniosek o stwierdzenie nieważności. WSA podkreślił, że w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR jest mowa o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu, nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. W konsekwencji pismo Agencji (jak również RIF) informujące o odrzuceniu wniosku, jego przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Z tych też względów za chybione uznano powoływane się przez skarżącego na ww. uchwałę z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 3/06, która dotyczyła odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej.

Od tego wyroku C. sp. z o.o. we W. wniósł skargę kasacyjną, kwestionując w całości stanowisko WSA i zarzucając temu orzeczeniu niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 26 ust.2 w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy o NPR w zw. z art. 1 k.p.a. art. 6 k.p.a., art. 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną;

2. art. 156 i art. 61 § 1, art. 61a pkt 1, art. 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6b ust. 10 i art 6d ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu PARP, na skutek uznania, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji ARR S.A. w Z. działającej na zlecenie PARP;

3. przepisów § 1 ust. 1, § 13 ust. 1, § 13 ust. 2, § 13 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 1 k.p.a. i art. 26 ust. 2 (w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5) ustawy o NPR oraz art. 7 i art. 87 ust. Konstytucji, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że RIF-y (w tym wypadku ARR S.A. w Z.) nie zostały powołane z mocy prawa (art. 1 pkt 2 k.p.a.) - przywołanego rozporządzenia - do podejmowania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny formalnej wniosków o dofinansowanie składanych w ramach SPOWKP - wniosków finalnie rozstrzyganych przez instytucję Zarządzającą (art. 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., art. 2 pkt 5 ustawy o NPR).

Skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji lub o jego uchylenie i zmianę, domagając się uchylenia obu zaskarżonych postanowień Ministra w całości, a następnie zobowiązania Ministra do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. lub też do wydania decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2, art. 26 ustawy o NPR, a także § 13 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. sygn.akt II GSK 3065/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że postępowanie kwalifikacyjne opisane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. miało dwie fazy, spośród których złożony przez stronę wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej – co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. Mianowicie, w pierwszej fazie wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla strony – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.

NSA zaznaczył ponadto, że z treści przepisu § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. W konsekwencji Agencja mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, a w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. Koszty realizacji przez regionalną instytucję finansującą zleconych zadań pokrywane są ze wsparcia udzielanego przez Agencję.

Uwzględniając powyższe należało, zdaniem NSA, przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wobec tego NSA wskazał, iż Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oceni, czy Minister Gospodarki miał podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku C. Sp. z o.o. we W. z przyczyn formalnych.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3065/15 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. we W.

Badając zaskarżone postanowienie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadziła się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pisma Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. były, bądź nie, decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż uczestnictwo PARP w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007r. nr 42, poz. 275 z późn.zm.), zgodnie z którą podmiot ten:

- realizował zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich (art. 4 ust. 1),

- uczestniczył w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent (art. 4 ust. 1a).

Pojęcia, o jakich mowa w ostatnim z cyt. przepisów, zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.), która w art. 2 stanowi że:

- beneficjentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7 (pkt 1),

- instytucja wdrażająca to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (pkt 4).

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1) ze wskazaniem :

po pierwsze, w § 13, że:

- regionalna instytucja finansująca odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując przedsiębiorcę o tych uchybieniach, z zastrzeżeniem ust. 3 ( ust. 2),

- w razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3),

po drugie, w § 14, że:

- Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1),

- Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2),

- Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3).

- Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust. 4).

- po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5).

Z kolei definicję Instytucji Zarządzającej zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, zgodnie z którym jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26 czerwca 1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, i 1, str. 9 (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Stosownie do poszczególnych ustępów art. 26 ustawy o NPR:

1. Ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach.

2. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu.

3. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca.

4. Wnioski o dofinansowanie projektów, które rodzą skutki finansowe dla budżetu państwa, w części, której dysponentami są organy administracji rządowej, przed ich złożeniem wymagają uzyskania akceptacji tych organów.

5. Warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno:

- pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania,

- drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2017 r., zaprezentowana w powołanej uchwale wykładnia przepisów dotyczących dwuetapowego procedowania wniosku o przyznanie dofinansowania, została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 listopada 2007 r. o sygn. akt II GSK 206/07 – przy dokonywaniu wykładni, znajdujących zastosowanie również w niniejszej sprawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 1a pkt 1 ustawy o utworzeniu PARP oraz przepisów § 13 i 14 rozporządzenia – które również przewidują dwa etapy (formalny i merytoryczny) badania wniosku.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy powtórzyć, że opisane w rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2004 r. postępowanie kwalifikacyjne miało dwie fazy, spośród których złożony przez skarżącego wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej – co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. W pierwszej fazie bowiem wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla strony – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.

Zaznaczenia ponadto wymaga, że z treści przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn.akt II GSK 206/07). W konsekwencji Agencja mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, a w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy.

Uwzględniając powyższe należało przyjąć, co podkreślił NSA rozpoznając skargę kasacyjną strony skarżącej, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Uprawnienie do złożenia takiego wniosku, wbrew stanowisku organu, przysługiwało skarżącemu. Jednocześnie należy wskazać, iż Minister Gospodarki jest organem niewłaściwym w sprawie i nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku C. Sp. z o.o. we W. z przyczyn formalnych. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. jest jej instytucja nadrzędna, czyli Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi.