Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 474/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1;  art. 13 ust. 1;  art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie statutu powiatu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określa, że nie może być ono wykonane w całości; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Powiatu kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 lipca 2009 r. , nr NK.II.0911-339/2009 działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. - zwanej dalej u.s.p.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXV/200/2009 Rady Powiatu w sprawie uchwalenia statutu powiatu bialskiego, w części obejmującej: w § 34 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego komisji" oraz w § 44 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji" - statutu powiatu bialskiego stanowiącego załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu tego aktu organ nadzoru stwierdził, że w § 34 ust. 1 statutu rada powiatu postanowiła, iż komisja rewizyjna rozpatruje sprawy na posiedzeniach zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego komisji.

W § 44 ust. 1 statutu wprowadzono zapis o treści: "Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu, w głosowaniu jawnym. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji".

W ocenie organu nadzoru, powyższe uregulowania nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.s.p. - uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W powyższej kwestii brak jest odmiennej regulacji w ustawie. Co więcej, taką samą regułę przyjęto w statucie. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia w statucie zapisów godzących w tę zasadę.

Zasady głosowania w komisjach rady powinny być stosowane analogicznie, w sposób jak czyni to rada powiatu i zarząd powiatu. Uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym. W rezultacie o wyniku głosowania decyduje przewaga głosów "za" nad głosami "przeciw", bądź przewaga głosów "przeciw" nad głosami "za". Natomiast równa liczba głosów "za" i "przeciw", uniemożliwia uznanie uchwały za przyjętą.

Regułą powszechnie obowiązującą w głosowaniu jest to, że każdy ma tylko jeden głos. Przyznanie przewodniczącemu komisji dodatkowo decydującego głosu, w przypadku równej ilości głosów, narusza zasady głosowania oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie U 7/87 z dnia 7 marca 1988 r., OTK, s.14). Zatem należy uznać, że postanowienia rady powiatu zmieniające zasady głosowania w komisjach są sprzeczne z zasadą równości.

Stosownie do art. 14 ust. 3 u.s.p., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przepis ten analogicznie należy stosować do przewodniczącego komisji. Przewodniczący komisji bierze udział w głosowaniu - nie jako przewodniczący ale jako radny.

Zdaniem organu nadzoru brak jest ustawowego umocowania dla rady powiatu do uregulowania w statucie zasady głosowania, w której przewodniczącemu komisji przysługuje dodatkowy głos decydujący, jako przywilej, który przyjmuje formę upoważnienia.

Rada powiatu, analogicznie do postanowień ustawowych, wprowadziła w statucie jako zasadę, podejmowanie przez komisje uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. Co do pojęcia uchwały, przyjmując definicję typologiczną, odwołującą się do gatunkowych, powszechnie występujących cech uchwały, to można powiedzieć, iż "uchwałą jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze

lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (vide: A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, s. 48-49).

Innymi słowy, organ kolegialny może podjąć jakąkolwiek szeroko rozumianą decyzję tylko po przeprowadzeniu głosowania, którego wynikiem jest podjęcie uchwały lub odmowa jej podjęcia. W związku z tym, w tych wszystkich przypadkach, w których przyznano organowi kolegialnemu możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to miało miejsce w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o zajęciu stanowiska przez komisję, jako organ kolegialny.

Projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. Komisje podejmują uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ich składu, w głosowaniu jawnym. Pojęcie zwykłej większości głosów nie budzi wątpliwości. Zwykła większość głosów będzie osiągnięta, jeżeli liczba głosów "za" jest większa od liczby głosów "przeciw". W braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta, a więc nie funkcjonuje w obrocie prawnym. A zatem uzyskanie tzw. remisowego wyniku głosowania oznacza, że projekt uchwały nie uzyskał wymaganej, zwykłej większości głosów.

Przyznanie przewodniczącemu komisji głosu uprzywilejowanego

godzi w przyjętą przez radę powiatu zasadę, powodując wewnętrzną sprzeczność regulacji statutowych. Narusza także prawa radnych - członków komisji do wyrażania własnego zdania i woli oraz przekonań co do słuszności głosowanej materii, a w konsekwencji może spowodować prawnie nieuzasadnioną i dyskryminującą zmianę ich świadomego stanowiska wyrażonego w głosowaniu. Taki sposób procedowania jest nie do przyjęcia.

Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Powiatu zarzucając naruszenie:

1/ art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2/ art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.p. przez nakazanie uchylenia w § 34 ust. 1 zdania drugiego oraz w § 44 ust. 1 zdania drugiego uchwały Nr XXXV 200/2009 Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia statutu powiatu .

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego, brak jest podstaw prawnych do podważania legalności zapisu § 34 ust. 1 i § 44 ust.1 statutu w przyjętym brzmieniu.

Art. 13 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady (zarządu) w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Ustawa o samorządzie powiatowym, uregulowała te kwestie wyłącznie w stosunku do rady i zarządu, natomiast nie uregulowała ich w stosunku do komisji, stanowiąc, że zasady funkcjonowania komisji zostaną określone w statucie. Głosowanie i podejmowanie uchwał przez komisje musiało zatem zostać uregulowane w statucie i niekoniecznie sposób głosowania w komisji musi być identyczny, jak w przypadku podejmowania uchwał przez radę i zarząd. Ustawodawca nie uregulował tych spraw w ustawie, dając swobodę jednostkom samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 79 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W żadnym natomiast przypadku nie jest prawnie dopuszczalne stosowanie przez organ nadzoru analogii w konstruowaniu zasad głosowania przez komisję do prawnych unormowań dotyczących głosowania przez radę i zarząd.

Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w celu wydania w przyszłości rozstrzygnięcia nadzorczego musi wskazać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, a naruszenie prawa nie może być dorozumiane, jak również nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) z innych rozwiązań prawnych.

W tej sprawie organ nadzoru nie wskazał bezpośrednio żadnego przepisu prawa, który uległ naruszeniu, dopuszczając się w uzasadnieniu wszczęcia postępowania nadzorczego nieuprawnionych interpretacji przepisu stworzonego na inny użytek i wobec innych organów samorządowych.

Prawo i możliwość wprowadzenia zapisu o rozstrzygającym głosie przewodniczącego komisji w razie równej liczby głosów w czasie głosowania przewidują znane i stosowane komentarze do ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie istnieje zatem jakakolwiek podstawa prawna do podważenia przyjętego w statucie zapisu. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób literalnie ścisły. Jednocześnie orzecznictwo sądowe zakazuje dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Rada Powiatu - jako organ stanowiący - nie wyszła poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, zatem nie mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co nie może skutkować zastosowaniem środka nadzorczego.

Organ nadzoru jest w swoim postępowaniu niekonsekwentny w stosunku do poszczególnych uchwał podejmowanych przez organy samorządowe. W Dzienniku Urzędowym Województwa , na przestrzenni kilku lat istnieje kilkadziesiąt uchwał o takiej samej treści - jak podjęta przez Radę Powiatu , które zostały opublikowane i w takiej wersji funkcjonują do dnia dzisiejszego. Organ nadzoru nie wszczął z urzędu żadnego postępowania w celu wzruszenia statutów, które zawierają identyczne zapisy.

Wykładnia, jaką przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, narusza art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.p., a przez to także przepisy regulujące kompetencje nadzorcze wojewody w stosunku do powiatu, w szczególności art. 77 i art. 79 ust. 1 u.s.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. organ nadzoru ma kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, o ile jest ona sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Podzielić należy stanowisko skarżącego, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkrety przepis naruszony uchwałą organu powiatu. Przy czym naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być wyprowadzone w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004 r. , sygn. III SA/Łd 1518/03 – ONSA i WSA 2004/1/21; w Szczecinie, z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Sz 655/07 – niepubl.; w Rzeszowie, z dnia 7 sierpnia 2007 r. , sygn. II SA/Rz 473/07 – niepubl.).

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.s.p. – uchwały rady i zarządu powiatu zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustaw stanowią inaczej. Nie budzi żadnej wątpliwości, że ów przepis ustala zasady głosowania wyłącznie dla rady powiatu i zarządu powiatu. Te zasady mogłyby być obowiązujące również dla komisji powołanych przez radę powiatu, gdyby ustawodawca tak zdecydował. Tymczasem żaden przepis u.s.p. nie mówi nic na temat ewentualnego stosowania art. 13 ust. 1 u.s.p. w pracach komisji.

W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że rozwiązania zawarte w omawianym przepisie nie odnoszą się do innych podmiotów kolegialnych funkcjonujących w powiecie, np. do komisji rady powiatu. Z tego względu reguły podejmowania uchwał przez komisje winny być uregulowane w statucie powiatu (zob. m.in. "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", ABC 2007 r., wyd. II pod redakcją B. Dolnickiego i innych – komentarz do art. 13).

W myśl art. 19 u.s.p. statut określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy komisji powołanych przez radę.

W ocenie składu orzekającego, nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych, aby rada powiatu przyjęła takie rozwiazania statutowe jak uczyniła to Rada Powiatu , w przepisach zakwestionowanych przez organ nadzoru.

Postanowienia statutu, w myśl których głos przewodniczącego komisji jest decydujący nie oznaczają tego, że przewodniczącemu przyznaje się dodatkowy głos, ale jedynie to, że głos przewodniczącego jest rozstrzygający ("cięższy"), w przypadku równej liczby głosów. Tego rodzaju regulacja pozwala podjęcie uchwały ciału kolegialnemu w sytuacji, gdy wynik głosowania jest remisowy.

Owa regulacja zakorzeniona jest w polskim systemie prawnym (por. m.in.: art. 148 d i art. 150 ust. 5 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej – M. P. z 2009 r. Nr 5 , poz. 47; art. 62 ust. 1 Regulaminu Senatu Rzeczypospolitej Polskiej – M.P. z 2002 r. Nr 54, poz. 741 ze zm.; art. 19 § 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym – Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.; art. 28 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych – Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.; art. 13 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych – Dz.U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676 ze zm.; art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji – Dz.U. z 2006 r., Nr 167 , poz. 1191 ze zm.; art. 45 ust. 2 i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych – Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).

Wbrew stanowisku Wojewody - § 34 ust. 1 i § 44 ust. 1 statutu, nie godzą w zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Owa zasada nie oznacza bezwzględnej równości. "Równość" nie jest synonimem "identyczności", nie polega na jednakowym traktowaniu wszystkich, czy przyznawaniu każdemu tego samego. Nierówne traktowanie nie musi oznaczać dyskryminacji czy uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Istotne jest kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Powinno ono być odpowiednio przekonujące, tj. mieć charakter istotny i racjonalnie uzasadniony (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1995 r. , sygn. K.4/95 – OTK 1995/II poz. 31, str. 93; z dnia 12 maja 1998 r., sygn. U.17/97 – OTK ZU 1998/3, poz. 34).

Regulacja zawarta w § 34 ust. 1 zdanie 2 oraz w § 44 ust. 1 zdanie 2 statutu ma charakter istotny i racjonalnie uzasadniony, skoro pozwala (przy wsparciu przewodniczącego komisji) na przyjęcie bądź odrzucenie projektowanej uchwały w przypadku uzyskania równej liczby głosów . Tego rodzaju rozwiązanie funkcjonuje od dawna w polskim porządku prawnym, jest znane i stosowane przez różne organy kolegialne.

Skoro przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie nakazują stosowania art. 13 ust. 1 w pracach komisji rewizyjnej oraz w pracach innych komisji powołanych przez radę powiatu, to prawnie dopuszczalne jest wprowadzenie do statutu postanowienia, w myśl którego – w przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji.

W rezultacie uznać trzeba, że organ nadzoru dokonując wadliwej interpretacji przepisów u.s.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, w sposób nieuprawniony wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, przez co naruszył przepisy art. art. 77 i 79 ust. 1 u.s.p.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 sentencji uzasadnia art. 200 tej ustawy.