Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 428/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi A. G., M. G., P. K., N. K., R. G., A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. G., M. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących P. K., N. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących R. G., A. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. A.Ż. wystąpił do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. [...].

Burmistrz decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej k.p.a.) – ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując m.in.:

1. rodzaj inwestycji - funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: mieszkalna; budowa budynków nr 1 i 2 w zespole budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą; budowa parkingów podziemnych; budowa placu zabaw dla dzieci; budowa miejsc parkingowych; budowa dojść i dojazdów; budowa wiat śmietnikowych i małej architektury; budowa murów oporowych, schodów, podestów, dojazdów do parkingów podziemnych; budowa zbiorników do gromadzenia wód opadowych; nasadzenia zieleni izolacyjnej; budowa obiektów uzbrojenia, tj. stacji trafo, stacji podnoszenia ciśnienia wraz ze zbiornikiem; budowa zbiornika p.poż.;

2. warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, będące wynikiem analizy, o której mowa w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej jako r.s.u.w.) w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p., którą przeprowadzono w załączniku nr 2 do decyzji: wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działce o nr ewid, [...], w odległości 7,1 m od granicy z pasem drogowym publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...]. Dopuszczono możliwość budowy budowli inżynierskich takich jak mury oporowe, zjazdy i skarpy pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a granicą z pasem drogowym publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...], co wynika z konieczności zagospodarowania tej przestrzeni z uwagi na występującą skarpę i różnicę poziomu terenu pomiędzy ul. [...] a poziomem wnioskowanych działek. Wskazano, że pozostałe odległości od granic należy wyznaczyć na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022, poz. 1225). Określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do 45,8%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na szerokość elewacji frontowych budynków projektowanych nr 1 i 2 od strony ul. [...] od 20,98 m do 31,48 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na wysokość do 8,2 m dla obu budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i 2, od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dla obu projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i 2 wyznaczono dachy o następującej geometrii: dachy płaskie o kątach nachylenia połaci dachowych od 2° do 15°, dachy dwuspadowe symetryczne o kątach nachylenia połaci dachowych od 20° do 50°, dachy dwuspadowe niesymetryczne o kątach nachylenia połaci dachowych 20° i 30° z 70°, dachy wielospadowe symetryczne o kątach nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°, dachy mansardowe symetryczne o kątach nachylenia połaci dachowych: dolna część mansardy o kącie nachylenia od 65° do 70°, górna część mansardy od 25° do 45°, dachy jednospadowe o kącie nachylenia połaci dachowej 5°. Określono, że kalenice dachów na bryłach budynków znajdujących się bezpośrednio przy ul. [...] winny być prostopadłe lub/i równoległe do frontów działek, na wysokości od 7,0 m do 15,3 m. Dopuszczono na oficynach tych budynków lub na budynkach zlokalizowanych w głębi działek o nr ewid. [...] kierunek kalenic ukośny do frontów tych działek. Dachy z pokryciem dachowym dostosowanym do kąta nachylenia połaci dachowych. Określono, iż minimum 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny zlokalizowane ma być w obrębie wnioskowanych działek (obejmuje to również miejsca w garażu). Sposób gromadzenia odpadów stałych ma być zgodny z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;

3. ochrona środowiska, przyrody i krajobrazu - wnioskowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

4. ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - teren inwestycji jest objęty formami ochrony zabytków, jest położony w strefie ochrony krajobrazowej wyznaczonej w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz pod nr [...];

5. komunikacja i infrastruktura techniczna: energia elektryczna z sieci elektroenergetycznej na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą sieci (zgodnie z pismem z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...]) lub/i odnawialnych źródeł energii; woda i kanalizacja sanitarna - przyłącze do sieci (zgodnie z zaświadczeniem Z sp. z o,o. z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] w pobliżu wnioskowanej nieruchomości w działce nr [...] sąsiadującej z powyższą nieruchomością przebiega sieć wodociągowa o średnicy ø80 mm i kanalizacji sanitarnej o średnicy ø200 mm, będące w posiadaniu Z sp. z o.o.; ewentualna możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zostanie określona po złożeniu wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, określającego ściśle oczekiwane parametry w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków, tj. przepływów i ciśnienia); wody opadowe do sieci na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą sieci (zgodnie z pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...]), dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody właściciela jest zabronione; dalej wskazano, że obie wnioskowane działki posiadają bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...]. We wniosku określono dostęp bezpośredni do publicznej drogi gminnej dz. nr ewid. [...], poprzez dwa nowoprojektowane zjazdy z publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...] (jeden do garażu podziemnego i drugi na poziom terenu na parkingi zewnętrzne), we wniosku określono również powstanie dodatkowego dojazdu poprzez działkę o nr ewid. [...] do publicznej drogi powiatowej o nr ewid. [...], poprzez istniejący zjazd. Dodatkowy dojazd wynika z prawa przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...] (zgodnie z pismem z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] planowaną lokalizację zjazdów z publicznej drogi gminnej - dz. nr ewid. [...] na działki wnioskowane należy uzgodnić z zarządcą dróg i terenów gminnych, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Wskazano, że planowaną lokalizację przyłączy mediów w pasie drogi należącej do Gminy należy uzgodnić z zarządcą drogi, zgodnie z art. 39 ust. 3, 3a, 4, 5 ustawy o drogach publicznych. Ponadto poinformowano, iż Gmina posiada opracowaną dokumentację projektowo- kosztorysową, która obejmuje przebudowę ul. [...]. W związku z powyższym decyzja o warunkach zabudowy w zakresie projektowanych zjazdów w pasie publicznej drogi gminnej dz. nr ewid. [...] będzie również uzależniona od opinii projektanta tej dokumentacji. Co do ogrzewania określono indywidualne źródło ciepła dla każdego lokalu mieszkalnego na paliwo gazowe. Gaz z sieci gazowej na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą sieci (pismo E sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2022 r.);

6. ochrona interesów osób trzecich – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego;

7. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - nie stwierdzono występowania terenów i obiektów jw.

8. linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie nieprzekraczalne przedstawiono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych wnioskiem sprawdzone zostało spełnienie przesłanek z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 1 r.s.u.w. w zw. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., organ wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nie mniejszej jednak niż 50 metrów). Front działki, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obie wnioskowane działki posiadają bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...]. We wniosku określono dostęp bezpośredni do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...], poprzez jeden projektowany zjazd na teren działki oraz jeden projektowany zjazd do podziemnego garażu. Opcjonalnie zaproponowano dodatkowy dojazd do działek poprzez działkę o nr ewid. [...] do publicznej drogi powiatowej o nr ewid. [...]. Organ przyjął za front działki szerokość granicy obu działek wnioskowanych od strony publicznej drogi gminnej działki o nr ewid. [...], która wynosi ok. 73,2 m. Trzykrotność tego parametru to 3 x 73,2 m = 219,6 m, w zaokrągleniu 220 m. Zgodnie z rozporządzeniem przyjęto zasięg obszaru analizowanego 220 m we wszystkich kierunkach, odkładając go odpowiednio na załączniku graficznym do decyzji nr 3. Organ wyjaśnił, że jeżeli linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania. Planowana nowa inwestycja powinna być dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (tj. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznych (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, czyli realizacja tzw. dobrego sąsiedztwa.

Dalej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie obszar analizowany obejmuje

w częściach lub w całości tereny: zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, usług publicznych, usług oświaty, usług, dróg publicznych, dróg wewnętrznych, ogródków działkowych, składów i magazynów (co organ przedstawił w decyzji w tabeli). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym działki wnioskowane znajdować się będą wewnątrz tego obszaru.

Organ wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa spełniona jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym znalazły się budynki mieszkalne wielorodzinne na działkach o nr ewid. [...], które mają bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej, ul. [...] (nr ewid. działki [...]) oraz budynki na działkach o nr ewid. [...], które mają pośredni dostęp do publicznej drogi gminnej, ul. [...] (nr ewid. działki [...]), poprzez drogi wewnętrzne. W obszarze analizowanym przy publicznej drodze powiatowej ul. [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne na działkach o nr ewid. [...]. Działki te posiadają bezpośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej ul. [...], działki o nr ewid. [...]. Oznacza to, że planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie stoi w sprzeczności z zabudową istniejącą. Kontynuacja funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

Dalej organ wskazał na określenie zgodnie z § 4 ust. 3 r.s.u.w. nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Określając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), organ wskazał, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu policzony dla wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 26,6%. Niemniej wnioskodawca planuje budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Dlatego określając funkcję zabudowy zbadać należy sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu. Jeżeli zabudowa mieszkaniowa dzieli się na mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną domniemywać należy, że obie zabudowy określone mianem mieszkaniowej różnią się od siebie. Organ wskazał, że budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym jest budynek posiadający więcej niż dwa lokale mieszkalne. Budynek mieszkalny wielorodzinny zawierający więcej niż dwa lokale mieszkalne będzie zatem zajmował większą kubaturę. Oczywistym jest, że parametry te będą większe od parametrów budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego do dwóch lokali mieszkalnych (art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego). Zasady dobrego sąsiedztwa nie można utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego. W niniejszym przypadku w obszarze analizowanym dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Porównywanie wielkości parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wielkościami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wyciąganie z nich wielkości średnich zdaniem organu da zafałszowany obraz możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu. Według organu dopuszczalne odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, średniego parametru szerokości elewacji frontowej oraz średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia) powinny wynikać logicznie i merytorycznie z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. Według organu konieczne jest merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Wymogi te należy odpowiednio odnieść do pozostałych wskaźników i parametrów (§ 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia), co do których zachodzi możliwość odstąpienia od wyznaczenia wartości średniej występującej w obszarze analizowanym.

Wobec powyższego organ dokonał odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, średniego parametru szerokości elewacji frontowej oraz średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyliczonego dla wszystkich rodzajów zabudowy w obszarze analizowanym i wyznaczył średnie wielkości tych parametrów dla zabudowy jednego rodzaju czyli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Do obliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ przyjął działki z zabudową o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej jako najbardziej odzwierciedlające wymagania dotyczące parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Średni wskaźnik dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 45,8%.

Następnie organ podał, iż średnia szerokość elewacji frontowej wyliczona dla wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 18,68 m. Do obliczenia szerokości elewacji frontowej wzięto działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, jako najbardziej odzwierciedlające wymagania dotyczące parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 26,23 m, tolerancja 20% to 5,25 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej winna wynosić od 20,98 m do 31,48 m. Dlatego organ wyznaczył na podstawie wartości średniej wyliczonej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej szerokość elewacji frontowej od 20,98 m do 31,48 m (od strony ul. [...]) dla obu budynków.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił w oparciu o § 7 r.s.u.w. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyliczona dla wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 5,2 m. Do obliczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej postanowiono zastosować działki z zabudową o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej jako najbardziej odzwierciedlające wymagania dotyczące parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. Wysokości gzymsów tworzą uskoki, dlatego zgodnie z § 7 ust. 3 r.s.u.w. średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 8,19 m. Na podstawie § 7 ust. 4 r.s.u.w. organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i nr 2 ich gzymsów lub attyk zgodnie ze średnią wyliczoną dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do 8,2 m (jako zaokrąglenie 8,19 m).

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) organ określił w oparciu o § 8 r.s.u.w., uwzględniając duże zróżnicowanie geometrii dachów w obszarze analizowanym. Organ stwierdził, że budynki zlokalizowane przy publicznej drodze gminnej o nr ewid. [...], usytuowane są względem niej prostopadle, równolegle i ukośnie (np. na działkach o nr ewid. [...]). Organ wskazał, że we wniosku określono dostęp bezpośredni do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...], poprzez dwa projektowane zjazdy z publicznej drogi gminnej o nr ewid, [...] (jeden do garażu podziemnego i drugi na poziom terenu na parkingi zewnętrzne). We wniosku określono również powstanie dodatkowego dojazdu poprzez działkę o nr ewid, [...] do publicznej drogi powiatowej o nr ewid. [...], poprzez istniejący zjazd. Dodatkowy dojazd wynika z prawa przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...] (nr aktu prawnego w aktach sprawy).

Dalej organ uznał, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające po spełnieniu warunków zarządców sieci. Wyjaśnił, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniono w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zamierzenie budowlane nie znajduje się w: a) obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Biorąc pod uwagę organ stwierdził, iż zostały spełnione warunki konieczne, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K.W.-K., R.G., A.G., A.G., M.G., P.K., N.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne pozbawienie stron postępowania prawa brania czynnego udziału w toku całego postępowania poprzez uniemożliwienie im zapoznania się z całością dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności z dokumentami na podstawie, których organ ustalił krąg stron postępowania i nieudostępnienia dokumentów zawierających jakiekolwiek dane osobowe, jak również poprzez kierowanie do stron postępowania pism, z których nie sposób wywnioskować do kogo są kierowane, co uniemożliwiło stronom branie czynnego udziału w postępowaniu i odniesienie się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym;

3. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o analizę urbanistyczną, która nie uwzględnia cech wszelkiej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, ponieważ organ I instancji pominął część zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym;

4. § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 r.u.w. poprzez niewłaściwe ustalenie parametrów wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, na podstawie jedynie 10 z ok. 150 działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jak również w sytuacji, gdy nie wynika to z analizy urbanistycznej, zaś organ nie wykazał, że nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny, w sytuacji gdy jedynie średnie wskaźniki ww. parametrów służyć będą zachowaniu ładu przestrzennego.

Mając na względzie podniesione zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] – na podstawie mi.in. art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p., § 4-9 r.s.u.w. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO wskazało na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa wyjaśniając jej znaczenie, w sposób pokrywający się z przyjętym przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określono w rozporządzeniu. Do decyzji dołączono: wycinek mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną liniami rozgraniczającymi i linią zabudowy (jako załącznik nr 1 do decyzji), załącznik nr 2 zawierający część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz 2 mapy w skali 1:500 (załącznik nr 3 i 4) - zaznaczono obszar analizowany, linie rozgraniczające teren działek [...], granice terenu objętego decyzją oraz analizowane budynki.

Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i sporządził prawidłową analizę tego obszaru. SKO stwierdziło prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy przez organ I instancji. Podobnie SKO podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie ustalonego wskaźnika zabudowy na poziomie 45,8%, jako wynikającego z zabudowy wielorodzinnej wolnostojącej na działkach o nr ewid. [...], wskazując, iż wskaźnik ten nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy tak samo podzielił stanowisko organu I instancji co do określenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Organ uznał, iż dla w/w wskaźników należy zastosować działki z zabudową o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej jako najbardziej odzwierciedlające wymagania dotyczące parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie parametru geometrii dachu organ także podzielił stanowisko organu I instancji

Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że porównywanie wielkości parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wielkościami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wyciąganie z nich wielkości średnich da zafałszowany obraz możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczanie możliwości zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o określonych, stosownych do wymagań dla tego rodzaju zabudowy parametrach, godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Według Kolegium wystarczająco została zbadana kwestia kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Z analizy wynika też dlaczego organ uznał, iż ich funkcję daje się pogodzić ze sposobem zagospodarowania występującym w obszarze analizowanym. Nie można wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada kontynuacji nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuowania tylko dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. W każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W ocenie Kolegium dopuszczenie funkcji zabudowy wielorodzinnej, a także przyjęcie parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami r.s.u.w., a przede wszystkim nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Kolegium uznało, iż zasadnie organ I instancji przyjął parametry wynikające z analizy dotyczące zabudowy wielorodzinnej, które wynikają z prawidłowo dokonanej analizy. W ocenie Kolegium zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organ I instancji określił parametry nowej inwestycji, nawiązując do innych niż średnie występujące w obszarze analizowanym, wskazując, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Podane przez organ uzasadnienie odstępstw nie jest ogólnikowe i lakoniczne, wyniki analizy uprawniają do przyjęcia, że parametry odbiegające od ustalonych w niniejszej sprawie wartości średnich będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym, "wpisują się" w wymagania ładu przestrzennego. Kolegium zwróciło uwagę, iż w obszarze analizowanym zabudowa jest różnorodna w swej funkcji. Nie sposób więc uznać, że zastosowane odstępstwa doprowadzą do naruszenia ładu urbanistycznego. Odstępstwa od parametrów średnich wynikają i są uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest tu harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dot. szerokości elewacji frontowej w kontekście ładu przestrzennego, Kolegium wskazało, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pojęcie to powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju. Wydzielenie z tej całości tylko działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Pełnomocnik podał, iż w obszarze tym nie uwzględniono działek o nr ewid. [...]. Działki [...] nie znajdują się w obszarze analizowanym, a działka [...] stanowi drogę. Dalej zarzucono, iż organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynku posadowionego na działkach nr ewid. [...] wynosi 146 m, czyli więcej niż szerokość tych działek. Wskazać jednak należy, że szerokość 146 m dotyczy szerokości elewacji frontowej całego budynku, tj. również w części, która znajduje się poza obszarem analizowanym ustalonym przez organ - organ I instancji przytoczył ugruntowane już orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że jeżeli linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania.

Kolegium uznało, iż organ I instancji zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a.

Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. A.G., M.G., P.K., N.K., R.G., A.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym;

2) art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o analizę urbanistyczną, która nie uwzględnia cech wszelkiej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, ponieważ organ pominął część zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym;

3) § 5 ust. 1, §6 ust. 1 i §7 ust. 1 r.s.u.w. poprzez niewłaściwe ustalenie parametrów wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, na podstawie jedynie 10 z ok. 150 działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jak również w sytuacji, gdy nie wynika to z analizy urbanistycznej, zaś organ nie wykazał, że nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny, w sytuacji gdy jedynie średnie wskaźniki ww. parametrów służyć będą zachowaniu ładu przestrzennego;

4. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez dokonanie dowolnej i niewszechstronnej oceny analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby zaskarżonej decyzji i uznanie że analiza w pełni odpowiada prawu i nie zawiera żadnych uchybień, podczas gdy analiza została sporządzona w sposób nierzetelny, z pominięciem działki o nr ewid. [...] które znajdują się w obszarze analizowanym, jak również poprzez uwzględnienie przy ustalaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej w odniesieniu do działek nr ewid. [...], szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem części elewacji frontowej, która znajduje się na działkach ewid. nr [...], które to działki nie znajdują się w obszarze analizowanym i przez które nie przechodzi granica obszaru analizowanego.

W oparciu o tak postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w pełni przychylił się do sposobu ustalenia parametrów nowej zabudowy na podstawie jedynie kilku działek zabudowanych zabudową tego samego rodzaju, tak jak uczynił to organ I instancji. W ocenie Kolegium skoro na analizowanym obszarze występuje budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne to jedynie słusznym było uwzględnienie wskaźników wynikających z tej zabudowy. Odnosząc się do tak sformułowanego twierdzenia strona skarżąca podkreśliła, że Kolegium nie odróżnia pojęcia "funkcji zabudów" od "rodzaju zabudowy", stosując te pojęcia w sposób zamienny i synonimiczny, co jest jednak zabiegiem błędnym – zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Skoro prawodawca posługuje się w tych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że daną funkcję terenu można określić jako mieszkaniowa, przy czy na terenie tym może występować rodzaj zabudowy mieszkaniowej, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Dalej podniesiono, że przesłanka "wynikania" z analizy urbanistyczno-architektonicznej odmiennej niż średnia wartość szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści tej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowe. Można odstąpić od średniego wskaźnika danego parametru, jeżeli odstępstwo takie jest uzasadnione występowaniem takich parametrów na działkach o tej samej funkcji, a nie działkach z tym samym rodzajem zabudowy. W konsekwencji możliwe jest ustalenie parametrów dla nowej zabudowy np. jedynie w oparciu o działki o funkcji mieszkaniowej, z wyłączeniem działek zabudowanych budynkami o innych funkcjach, np. usługowych. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy uznały, że można ograniczyć się jedynie do zabudowy tego samego rodzaju, a nie funkcji, co w ocenie skarżących jest niedopuszczalne. Zaprezentowany przez organy sposób myślenia powoduje bowiem zbędność wyznaczenia obszaru analizowanego wokół terenu, dla którego mają być ustalone warunki zabudowy, skoro można pominąć ok. 95% wszystkich działek zabudowanych w tym obszarze. Działanie takie nie pozostaje w zgodzie z ładem przestrzennym, do którego organy nie odniosły się uzasadniając odstępstwo od zastosowania średnich wskaźników nowej zabudowy. W ocenie skarżących, odstępstwo od reguły nie wynika z analizy urbanistycznej, a co więcej godzi w ład przestrzenny, gdyż 10 wybranych przez organy działek nie posiada spójnych, podobnych wskaźników, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W konsekwencji, na skutek braku uzasadniania dla postępowania organów, wszystkie wskaźniki nowej zabudowy powinny zostać określone jako średnia parametrów z całego obszaru analizowanego.

Skarżący podkreślili też, że organ ustalił wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w wysokości 45,8%, podczas gdy średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi 26,6%. Oznacza to, że organ zastosował odstępstwo, którego skutkiem jest ustalenie przedmiotowego wskaźnika na poziomie 200% średniej wynikającej z obszaru analizowanego, co nie znajduje uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Organ nie wykazał także w żaden sposób, że współczynnik na tym poziomie nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego. Organ w ogóle nie ocenił skutków wprowadzonego odstępstwa, albowiem nie sposób uznać, że zastosowanie wskaźnika na poziomie 45,8% całkowicie niweczy ład przestrzenny, ale także nie znajduje uzasadnienia w treści analizy urbanistycznej, z której wynika jednoznacznie (uwzględniając powierzchnie zabudowy w m2), że istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne, są budynkami niewielkimi pod względem powierzchni zabudowy i sowich gabarytów, co stoi w sprzeczności ze skutkami zastosowanego odstępstwa. Dotyczy to także takich parametrów, jak szerokość elewacji frontowej czy wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, do ustalenia których przyjęto jedynie te same działki co do wskaźnika intensywności zabudowy.

Skarżący dodatkowo podnieśli, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nierzetelny i nieprawidłowy, albowiem wbrew zapewnieniom zawartym w uzasadnieniu decyzji, że działki zabudowane przez które przebiega granica obszaru analizowanego zostały uwzględnione w analizie bez konieczności ich obrysowania, organ szeregu takich działek nie uwzględnił. Tytułem przykładu wskazać należy, że na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej utrwalono, że granica obszaru analizowanego przebiega m.in. przez zabudowane działki nr ewid. [...], a mimo tego, parametry zabudowy znajdującej się na tych działkach nie zostały uwzględnione przy ustalaniu średnich współczynników dla nowej zabudowy. Oznacza to, że obliczone w ten sposób parametry nie odpowiadają rzeczywistym parametrom występujących w terenie, zaś sama analiza jest wykonana wadliwie.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, iż w obszarze analizowanym znajdują się także inne budynki wielorodzinne, które, zgodnie z tokiem myślenia organu, powinny być uwzględnione przy ustaleniu parametrów dla nowej zabudowy. Budynki takie istnieją np. na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...]. Obie działki znajdują się w obszarze analizowanym i zostały uwzględnione w tabeli zawartej w analizie urbanistycznej, przy czym określone zostały jako budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Tymczasem z ksiąg wieczystych tych nieruchomości wynika, że w budynkach są wydzielone odpowiednio pięć i cztery lokale co powoduje, że nieruchomości te są nieruchomościami wielorodzinnymi. Pominiecie tych nieruchomości przy przyjętym przez organ sposobie wyliczenia parametrów miałoby zaś wpływ na określenie poszczególnych parametrów urbanistycznych (średnia z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uległaby obniżeniu).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie

art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ i skarżący, a uczestnicy postępowania nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2023 r., ustalająca na rzecz A.Ż. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalnictwa wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową.

Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej analizą architektoniczno - urbanistyczną, sporządzaną zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jej sporządzenie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej jednak niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę, iż w przypadku braku planu zagospodarowania nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wraz z analizą urbanistyczną (stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji) zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez mgr. inż. architekta Wiesławę Stachowiak-Potok, osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 3 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 500 zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej w skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejszej jednak niż 50 m, a mianowicie 220 m (3x73,2 m). Przy czym Sąd zwraca uwagę, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa przyjmuje się, że jeżeli linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lutego 2011 r., II SA/Gl 1172/10, wyroki WSA w Poznaniu z: 12 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 292/12, z 22 listopada 2017 r., IV SA/Po 848/17, wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2021 r., II SA/Kr 692/21, wyrok WSA w Gdańsku z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 182/11). Interpretację taką Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Analiza zał. graficznego nr 3 i 4 do decyzji organu I instancji potwierdza, iż organ uwzględnił w/w zasadę, gdyż szereg działek zabudowanych zostało przeciętych granicą obszaru analizowanego i prawidłowo w analizie uwzględniono te działki.

Przy czym należy też zwrócić uwagę, co słusznie podniósł w skardze pełnomocnik skarżących, że w analizie urbanistycznej bez przyczyn i wyjaśnień, pominięte zostały niektóre działki (zabudowane) objęte obszarem analizowanym według zał. nr 3 i 4 do decyzji organu I instancji. Dotyczy to działek o nr ewid.: [...], niewątpliwie nie zostały one ujęte w tabeli z wymienionymi działkami objętymi analizą w obszarze analizowanym (str. 5-17 zał. nr 2 do decyzji organu I instancji), a zatem nie zostały uwzględnione w przeprowadzonej analizie. Powyższe wskazuje na nierzetelność w zakresie przeprowadzonej analizy, gdyż w tej sytuacji nie dokonano pełnej analizy funkcji i cech zabudowy wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym. Biorąc zaś pod uwagę, że zasadniczą podstawą do określenia poszczególnych parametrów kształtowania zabudowy, w świetle przepisów § 5-7 r.s.u.w. (a także istotny punkt odniesienia w sytuacji stosowania odstępstw), stanowi średni wskaźnik danej wielkości dla obszaru analizowanego, to powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na prawidłowość określenia przez organ wskaźników nowej zabudowy i prawidłowego zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż obie działki objęte wnioskiem posiadają bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...]. Organ dodał, iż we wniosku określono powstanie dodatkowego dojazdu do przez dz. nr ewid. [...] do publicznej drogi powiatowej dz. nr [...] poprzez istniejący zjazd, co wynika z prawa przejazdu i Przechodu dla każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...]. W tym zakresie nie budziło więc wątpliwości spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Niekwestionowane było także na gruncie rozpoznawanej sprawy spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. dotyczącego istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Do tego teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, gdyż działki objęte decyzją widnieją w ewidencji gruntów jako inne tereny zabudowane. Zatem spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto nie budziło zastrzeżeń, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (projekt decyzji był uzgadniany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i z zarządcą dróg gminnych). Nie ulega wątpliwości, iż zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powyższe przemawia za spełnieniem na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny spełnienia kluczowego na gruncie rozpoznawanej sprawy warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji), należy wskazać, iż w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnym i doktryny nie utożsamia się jej z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Przyjmuje się, iż kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż organy były uprawnione do stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przewidzianej przez wnioskodawcę funkcji mieszkaniowej (zespół budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą). Za taką oceną przemawia stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji analiza urbanistyczna, według której w obszarze analizowanym występują tereny o zróżnicowanej zabudowie i funkcji tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, tereny usług publicznych, tereny oświaty, tereny usług, tereny składów i magazynów, dróg publicznych i wewnętrznych oraz ogródków działkowych, choć przeważająca funkcja to zabudowa mieszkaniowa z zabudową jednorodzinną. Przy czym w świetle analizy urbanistycznej dostępne z tej samej drogi publicznej co działki objęte wnioskiem, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej są: dz. nr [...], a pośrednio dostępne tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej to dz. nr ewid.: [...], zaś pozostałe działki o tym charakterze zabudowy wymienione w analizie urbanistycznej to działki nr: [...]. W tej sytuacji należy przyznać, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację istniejącej już funkcji zabudowy mieszkaniowej i w tym zakresie wpisuje się w funkcję istniejącej zabudowy, nie naruszając w tym względzie ładu przestrzennego. Powyższe nie było także kwestionowane w przedmiotowym postępowania.

Natomiast jednak zastrzeżenia skarżących na gruncie rozpoznawanej sprawy budziła kwestia prawidłowości określenia przez organy wskaźników (parametrów nowej zabudowy) i stwierdzenia w tym zakresie przez organy sprostania wymogowi kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Nie była kwestionowana w sprawie prawidłowość ustalenia linii zabudowy. Zgodnie z § 4 r.s.u.w. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). W zaskarżonej decyzji organy ustaliły linię zabudowy zgodnie z cyt. § 4 ust. 3 r.s.u.w., jako nieprzekraczalną na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] w odległości 7,1 m od granicy z pasem drogowym publicznej drogi gminnej o nr [...], co należy uznać za prawidłowe i nienaruszające przepisów prawa.

Podobnie nie budziło zastrzeżeń określenie w zaskarżonej decyzji geometrii dachu. W myśl § 8 r.s.u.w. ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Mając na uwadze powyższe organ, opierając się na wynikach analizy urbanistycznej wskazującej na dużą różnorodność w tym zakresie, przyjął: dachy płaskie o kątach nachylenia połaci dachowych od 2 do 15 stopni, dachy dwuspadowe symetryczne o kątach nachylenia połaci dachowych od 20 do 50 stopni, dachy dwuspadowe niesymetryczne o kątach nachylenia 20, 30 z 70 stopni, dachy wielospadowe o kątach nachylenia 20 do 45 stopni, dachy mansardowe symetryczne o i dachy jednospadowe o kącie nachylenia 5 stopni. Kalenice dachów na bryłach budynków bezpośrednio przy ul. [...] winny być prostopadłe lub/i równoległe do frontów działek w wysokości od 7 do 15,3 m. Te ustalenia także uznać należy za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa.

Przede wszystkim jednak na gruncie przedmiotowej sprawy zakwestionowane zostało przez skarżących określenie wskaźników zabudowy w zakresie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji fontowej dla nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wyniósł 26,6 %. Organy ustaliły w/w wskaźnik w oparciu o treść § 5 ust. 2 r.s.u.w. przyjmując - 45,8% według wyliczonej średniej ze wskaźnika intensywności zabudowy działek o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, których w obszarze analizowanym - według ustaleń organu - jest 10. Organy opierając się na wynikach analizy urbanistycznej uznały, iż dokonają odstępstwa od wyliczonej średniej w obszarze analizowanym przyjmując średnią danego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, stwierdzając przy tym, iż nie zakłóci to ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Organy wyjaśniły, iż w obszarze analizowanym dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a porównywanie wielkości parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wielkościami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wyciąganie z nich wielkości średnich zdaniem organu da zafałszowany obraz możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego organy dokonały odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (potem także co do średniego parametru szerokości elewacji frontowej oraz średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) wyliczonego dla wszystkich rodzajów zabudowy w obszarze analizowanym i wyznaczyły średnie wielkości dla zabudowy jednego rodzaju, czyli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Identyczną metodę organy zastosowały przy ustaleniu szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 r.s.u.w. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości jeżeli to wynika z analizy (ust. 2). W przedmiotowej sprawie średnia w obszarze analizowanym wyniosła 18,68 m, a wyliczona w analizie średnia z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyniosła 26,23 m, wobec czego organy ustaliły w/w parametr na poziomie od 20,98 m do 31,48 m.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). W przedmiotowej sprawie organy wskazały, iż średnia w obszarze analizowanym w tym zakresie wynosi 5,2 m. Organy przyjęły w decyzji wyliczoną w analizie urbanistycznej średnią tego wskaźnika z terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynoszącą 8,19 m.

Taki sposób określenia w/w wskaźników zakwestionowali skarżący, uznając je za nieprawidłowe i naruszające przepisy prawa. Skarżący podkreślili, iż takie działanie prowadzi w istocie do ustalenia w/w wskaźników w oparciu o średnią z 10 działek wybranych ze 150 w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu co do zasady nie jest wykluczone, na tle konkretnego stanu faktycznego, posłużenie się przy ustalaniu poszczególnych wskaźników nowej zabudowy wyliczeniem średniej tychże wskaźników z terenów o określonej zabudowie odpowiadającej zabudowie planowanej. Może to stanowić pewien odnośnik, jednak nie może prowadzić automatycznie do ustalenia poszczególnych wskaźników. Samo oparcie się na wyliczonej w ten sposób średniej z wybranych tylko działek z obszaru analizowanego, w ocenie Sądu uznać należy za niewystarczające przy zamiarze skorzystania przez organ z odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust.2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.s.u.w. W w/w przepisach ustawodawca wskazał na możliwość zastosowania odstępstwa od średniej tychże parametrów w obszarze analizowanym, gdy wynika to z analizy, czyli gdy odstępstwo znajduje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej. W opinii Sądu uzasadnienie dla odstępstwa w analizie urbanistycznej nie może ograniczać się tylko do powołania na wyliczenie średniej określonej wielkości z terenów o konkretnej zabudowie odpowiadającej zabudowie objętej wnioskiem. Takie działanie zdaniem Sądu nie stanowi prawidłowej realizacji uzasadnienia odstępstwa od zasady wyznaczania poszczególnych wskaźników przewidzianej w cyt. powyżej przepisach r.s.u.w. Zastosowanie określonego odstępstwa od wskaźnika wynikającego ze średniej w obszarze analizowanym, poza przywołaniem wyliczenia średniej dla zabudowy określonego rodzaju, musi być dodatkowo poparte uzasadnieniem w analizie urbanistycznej wskazującym, że zastosowanie przyjętej wartości nie będzie naruszać ładu przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, iż powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być bowiem precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13).

Odstępstwa jako wyjątki od reguły muszą być szczegółowo umotywowane. Trzeba mieć zatem na względzie, że przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5 a u.p.z.p., odmiennej niż średnia wskaźników wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia i merytorycznego powiązania powyższych wartości wskaźników z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 806/16 oraz z 4 września 2019 r., II OSK 3013/17, wyrok WSA w Gliwicach z 30listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż organy ustalając wskaźniki z § 5, § 6 i § 7 r.s.u.w. oparły się na przyjętym w analizie urbanistycznej wyliczeniu średniej z działek o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i jedynie lakonicznym stwierdzeniu, iż nie zakłóci to ładu przestrzennego. Jednak w żaden sposób nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie doszło to takiego stwierdzenia. Tymczasem należy uwzględnić na gruncie przedmiotowej sprawy, że wyznaczony w ramach analizy urbanistycznej obszar analizowany jest obszerny, bo wynosi 220 m, obejmuje 150 działek. W obszarze tym, jak wskazuje treść analizy urbanistycznej, przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, działki o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej to mniejszość, jest ich według treści analizy 10 i do tego nie wszystkie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. Owszem organ, opierając się w tym zakresie na treści analizy urbanistycznej, wyjaśnił, iż przy objętej wnioskiem zabudowie wielorodzinnej nie sposób stosować parametry właściwe dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i stąd przyjęcie średniej z obszarów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednak zdaniem Sądu poprzestanie tylko na wskazaniu przyjętej metody i wyliczeń matematycznych bez poparcia tego oceną w zakresie zachowania w tym obszarze ładu przestrzennego, jest niewystarczające. Objęty wnioskiem planowany kompleks zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewiduje nawet do 260 mieszkań (2 budynki), wiąże się z inną kubaturą niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dlatego też konieczne jest wyjaśnienie przez organy, że ustalone parametry nowej zabudowy, stanowiące odstępstwo od średniej ich wielkości występującej w obszarze analizowanym, zapewni zachowanie ładu przestrzennego w obszarze (otoczeniu) z przeważającą zabudową mieszkaniową jednorodzinna o odmiennych cechach i wskaźnikach zabudowy. Do tego zastosowane odstępstwa są jednak znaczące w odniesieniu do średniej z obszaru analizowanego jak np. w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy - jest to prawie dwukrotność średniej z obszaru analizowanego. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż biorąc pod uwagę wielkość powierzchni działek objętych wnioskiem w metrach kwadratowych, jest to ponad 5400 metrów kwadratowych, podczas gdy działki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskazane w analizie mają zdecydowanie mniejszą powierzchnię. Stąd zdaniem Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji odstępstwa w zakresie parametrów, o których mowa w § 5-7 r.s.u.w., wymaga dodatkowego, szczegółowego uzasadnienia ze wskazaniem co przemawia za uznaniem, że odstąpienie od wskaźników średnich dla obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego i że spełniona została w tym zakresie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dodać należy przy tym, iż także prawidłowość wyliczenia w oparciu o analizę urbanistyczną średniej wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy i wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, stanowiących podstawę do ustalenia w/w parametrów na gruncie zaskarżonej decyzji, budzi wątpliwości, mając na uwadze, że działki nr ewid. [...] zakwalifikowano w analizie urbanistycznej jako zabudowane budynkami jednorodzinnymi i nie uwzględniono ich parametrów przy wyliczeniu przyjętej średniej z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Treść załączonych do skargi wydruków z ksiąg wieczystych o numerach [...] wskazuje zaś, że na w/w działkach znajdują się na nich budynki odpowiednio z czterema oraz z pięcioma lokalami, a więc więcej niż dwa lokale. W świetle zaś przepisów Prawa budowalnego tylko budynki posiadającej wydzielonej nie więcej niż dwa lokale mieszkalne stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne.

Reasumując Sąd uznał za uzasadnione na gruncie rozpoznawanej sprawy uzupełnienie analizy urbanistycznej w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponowne ustalenie na jej podstawie określonych wskaźników dla nowej zabudowy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu uwzględnienia przy ustalaniu średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach nr ewid. [...] (objętych obszarem analizowanym) oraz na działkach ewid. nr [...] (znajdujących się poza obszarem analizowanym), Sąd uznał zarzut za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu, skoro budynek (hala) położony jest na kilku działkach, w tym częściowo na działkach, które znajdują się już poza obszarem analizowanym, za dopuszczalne uznać należało przy obliczaniu średniej wielkości uwzględnienie całej szerokości elewacji frontowej obiektu, gdyż przepis § 6 ust. 1 r.s.u.w. wskazuje, że średnia tej wielkości obliczana jest na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, a nie jedynie jej części np. do granic działki objętej obszarem analizowanym.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów I i II instancji (pkt I sentencji wyroku).

W zakresie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. odnośnie poszczególnych skarżących, którym w myśl art. 214 § 2 p.p.s.a. przysługuje wspólne prawo do nieruchomości (pkt II-IV sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie dotyczący analizy urbanistycznej. Ponowiona analiza powinna uwzględniać pominięte działki znajdujące się w obszarze analizowanym, zweryfikowane powinny zostać też działki posiadające zabudowę mieszkaniową wielorodzinna (które uprzednio ujęte mogły być w analizie jako działki o zabudowie jednorodzinnej), a przede wszystkim w zakresie poszczególnych wskaźników nowej zabudowy powinno zostać szczegółowo wyjaśnione zastosowanie ewentualnych odstępstw od obowiązującej jako reguła średniej parametrów z obszaru analizowanego, z uwzględnieniem przesłanek wskazujących na zachowanie przy odstępstwie ładu przestrzennego. Na podstawie zaś prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej organ ponownie ustali warunki zabudowy, uzasadniając swoje stanowisko w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej.

-----------------------

#

2