Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4066/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Po 289/20 w sprawie ze skargi D.C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r. nr 4/2020 znak Ol/OP.0143.3.2020.JJ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.C. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 289/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.C. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu (dalej jako "Dyrektor") z dnia 5 lutego 2020 r. nr 4/2020 znak OI/OP.0143.3.2020.JJ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2019 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej jako "Dyrektor ZK") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) przesłania "odpisu grafiku przyjęć osadzonych przez lekarzy w ZK [...] w listopadzie 2019 r.";

2) wskazania "lekarzy zatrudnionych w ZK [...]" wraz z podaniem okresu zatrudnienia, rodzaju umowy i specjalności.

W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor ZK pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. znak D/P.0143.113.2019.PH poinformował skarżącego, że dni i godziny pracy Ambulatorium z Izbą Chorych w ZK w [...] zostały uregulowane w porządku wewnętrznym tej jednostki penitencjarnej, którego kopia znajduje się w każdej celi mieszkalnej. Wyjaśnił również, że przyjęcia te odbywają się co do zasady według grafiku określonego w § 51 i 52 tego aktu, a także w innych terminach według możliwości oraz potrzeby. Dyrektor ZK dodał, że w tym stanie rzeczy nie jest prowadzony odrębny dokument w postaci "grafiku przyjęć osadzonych przez lekarza", który podlegałby udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż obowiązkowe jest udostępnianie tylko tych informacji publicznych, które są w posiadaniu podmiotu publicznego. Ponadto Dyrektor ZK poinformował zainteresowanego, że obecnie w jednostce zatrudnionych jest 4 lekarzy oraz 2 stomatologów, a także podał personalia każdego z nich, specjalność, rodzaj zawartej umowy i datę zatrudnienia.

Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. skarżący wniósł do Dyrektora "skargę" na "decyzję Dyrektora ZK [...] z dn. 5 grudnia 2019 r. D/P.0143.113.2019.PH w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej". W uzasadnieniu pisma wskazano, że skarżący wskazaną decyzję zaskarża w całości, wnosi o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2020 r. nr 4/2020 znak OI/OP.0143.3.2020.JJ wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Dyrektor orzekł o niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wyjaśnił, że Dyrektor ZK w [...] w piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony przez niego wniosek. Następnie stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie została załatwiona przez Dyrektora ZK "poprzez wydanie decyzji administracyjnej", a tylko od decyzji administracyjnej przysługiwałoby wnioskodawcy odwołanie w trybie art. 127 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z 6 dnia września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.".

Postanowienie to zostało doręczone zainteresowanemu 11 lutego 2020 r.

W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 12 marca 2020 r. (data złożenia pisma w administracji ZK w [...]) skarżący podnosząc, że postanowienie jest niezgodne z prawem wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor stwierdził, że skarga została złożona z uchybieniem ustawowego terminu i wniósł o jej odrzucenie. Ponadto, w przypadku nieodrzucenia skargi, Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), "dalej: P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, nie było podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. Jak zauważył sam Dyrektor w odpowiedzi na skargę, zaskarżone postanowienie z dnia 5 lutego 2020 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 lutego 2020 r., zaś skarga została złożona 12 marca 2020 r. w administracji ZK w [...]. Na przesyłce znajduje się odpowiednia adnotacja potwierdzająca ten fakt. Zgodnie zaś z art. 83 § 4 P.p.s.a. złożenie pisma przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego jest równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu. Przekazanie następnie tej skargi Dyrektorowi Okręgowemu SW przez administrację ZK w [...] (nadanie pisma drogą pocztową w kolejnym dniu) nie miało wpływu na ocenę zachowania terminu do wniesienia skargi. Wobec powyższego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. Dyrektor ZK w [...] udzielił skarżącemu informacji publicznej odpowiadając na zawarte we wniosku pytania. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska, które stanowiłoby odmowę udostępnienia informacji w jakimkolwiek zakresie lub umorzenie postępowania w tym przedmiocie. W odniesieniu do grafiku przyjęć osadzonych przez lekarza, organ jedynie poinformował zainteresowanego, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albowiem takowy grafik nie jest w ogóle prowadzony, gdyż przyjęcia te co do zasady odbywają się według regulacji wynikających z porządku wewnętrznego. Innymi słowy, organ wytłumaczył zainteresowanemu dlatego nie prowadzi odrębnego harmonogramu przyjęć lekarskich. W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo to zawierało zatem wyłącznie taką treść, dla której przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidywały wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Dyrektor prawidłowo uznał, że odwołanie od pisma Dyrektora ZK jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zdaniem Sądu meriti organ drugiej instancji całkowicie zasadnie zastosował w sprawie przepis art. 134 k.p.a.

Na końcu rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że jeżeli podmiot zainteresowany uznaje, że udostępnienie informacji publicznej nie nastąpiło zgodnie z wnioskiem (nie udzielono wnioskodawcy informacji w pełnym zakresie lub podmiot zobowiązany stwierdził, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej), może domagać się sądowej ochrony w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.), dalej jako "P.u.s.a", w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i bezpodstawne uznanie, że stanowisko organu pierwszej instancji nie stanowiło wymagającej podjęcia decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że organ II instancji zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu wobec zaistnienia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając jednocześnie, że nie zostały one uiszczone nawet w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W świetle pisemnych motywów zaskarżonego wyroku i zarzutów stawianych Sądowi pierwszej instancji, istota rozpoznawanej sprawy polega na rozstrzygnięciu, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w realiach sprawy organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a organ odwoławczy postąpił prawidłowo, stwierdzając na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie podważył prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji, który na podstawie art. 151 P.p.s.a. zasadnie oddalił skargę.

Za całkowicie chybiony należy uznać opisany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 "P.u.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Należy w tym miejscu wskazać, że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd pierwszej instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał koncentrując się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r.; sygn. akt II GSK 2147/11 oraz z dnia 16 czerwca 2023 r.; sygn. akt I GSK 1355/19).

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli określonego przejawu działalności organu administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 2 P.u.s.a.

W opozycji do twierdzeń autora skargi kasacyjnej należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia przez pryzmat podstawy do jego wydania, to jest art. 134 k.p.a. przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, w jakich wskazane postanowienie zostało wydane. Co nadto istotne, Sąd meriti w sposób w pełni prawidłowy przyjął, że w piśmie organu z dnia 5 grudnia 2019 r. nr D/P.0143.113.2019.PH nie zawarto jakichkolwiek sformułowań, które można poczytywać jako rozstrzygniecie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W świetle informacji udzielonych przez organ skarżącemu kasacyjnie niezrozumiałym jest stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu jakoby Sąd meriti nie zbadał czy żądany przez skarżącego kasacyjnie dokument w postaci harmonogramu przyjęć lekarskich rzeczywiści istnieje. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie nie był bowiem uprawniony do ustalania, czy rzeczywiście organ nie posiada tych informacji. Kwestia ta mogłaby być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powołującego się na to, że nie posiada żądanej informacji (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 961/20).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ w odniesieniu do grafiku przyjęć osadzonych przez lekarza poinformował skarżącego kasacyjnie, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albowiem przedmiotowy grafik nie jest w ogóle prowadzony, gdyż przyjęcia te co do zasady odbywają się według regulacji wynikających z porządku wewnętrznego. Organ wytłumaczył nadto skarżącemu kasacyjnie dlaczego nie prowadzi odrębnego harmonogramu przyjęć lekarskich. Pismo wystosowane do skarżącego kasacyjnie zawierało zatem - jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji - wyłącznie taką treść, dla której przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewidywały wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Nie można zatem przyjmować, jak niezasadnie czyni to autor skargi kasacyjnej, że organ w istocie odmówił udostępnienia informacji publicznej, a pismo z dnia 5 grudnia 2019 r. winno być uznane za decyzję administracyjną.

Wobec tego, że organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej oczywistym jest, że skarżący kasacyjnie nie mógł wnieść odwołania. W tej sytuacji wniesione odwołanie było niedopuszczalne, o czym, stosownie do dyspozycji art. 134 k.p.a., prawidłowo orzekł organ drugiej instancji.

W świetle powyższych rozważań na uwzględnienie nie zasługiwał również opisany w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi [...]". Zwrócić należy uwagę, że ocena zaskarżonego postanowienia jako zgodnego z prawem dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak wskazano wyżej, była w pełni prawidłowa. Zatem skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym stanie nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi", skoro skarga - jak wskazano powyżej - została oddalona na podstawie odrębnej regulacji, to jest art. 151 P.p.s.a.

Sąd w składzie rozpoznającym obecną sprawę wyraża nadto zapatrywanie, że wobec braku określenia granic korzystania z prawa do informacji, brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z u.d.i.p., ani tym bardziej z Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

Skarżący kasacyjnie, co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo z urzędu, od wielu lat masowo występuje z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skala wykorzystywania przez skarżącego kasacyjnie instytucji dostępu do informacji publicznej, w szczególności ilość ale także i treść wniosków, uzasadnia przekonanie, że wniosek dostępowy złożony przez skarżącego kasacyjnie nie miał na celu uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Zatem wniosek ten należy ocenić w kategorii nadużycia prawa do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 181/22 oraz z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5882/21).

Uznawszy zatem, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 248 P.p.s.a. w zw. z§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).

Z kolei wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym (k. 79 akt sądowych) Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniosek taki winien być bowiem złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który rozpoznaje ten wniosek w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258 P.p.s.a.