Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 944/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi T. T. na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap D oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 944/24

UZASADNIENIE

W skardze na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D, T. T. (właścicielka działek nr [...] i nr [...] w rejonie ul[...] i ul. [...] w K.) wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, tj. w zakresie ustaleń dotyczących ww. działek, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając przy tym naruszenie:

1) § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłowe sporządzenie Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez naruszenie zasady związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu ze względu na sporządzenie dokumentu Prognozy skutków finansowych o treści tożsamej z treścią dokumentu zakwestionowanego wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 2258/20),

2) art. 17 pkt 1 u.p.z.p. przez brak odpowiedniego ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa o podjęciu przez uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu,

3) art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. przez bezzasadne odstąpienie od wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz brak umożliwienia składania uwag do projektu planu miejscowego,

4) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez opieranie się na analizach zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które ze względu na datę ich wykonania w istotnym zakresie utraciły swoją aktualność,

5) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez brak ponowienia znacznej części czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., których ponowne dokonanie było w sprawie niezbędne,

6) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wskazała w szczególności, że sporne działki zostały włączone do terenu 83.ZP.1 (Tereny zieleni urządzonej pod publicznie dostępne parki), a w niewielkim fragmencie do terenu D.83.KDD.2 (Tereny drogi publicznej pod drogę publiczną klasy dojazdowej), zaś przed wejściem w życie planu miejscowego miały istotny potencjał inwestycyjny (decyzją PMK z dnia 14 października 2009 r. skarżącej ustalono niekorzystne parametry zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma garażami ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy na poziomie tylko 13% i dlatego w kolejnych latach ona, a także działający z nią w porozumieniu S. K., ponawiali wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji: jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej lub szeregowej, wielorodzinne, które zawsze załatwiono decyzją odmowną następnie uchylaną przez organ odwoławczy, zaś po uchwaleniu planu miejscowego takie wnioski stały się bezprzedmiotowe).

Skarżąca podkreśliła, że działki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową, a jedynym powodem objęcia ich w Studium granicami terenu zieleni urządzonej (ZU) było dążenie do zachowania rezerwy terenowej pod budowę tzw. Kanału K. . Tymczasem realizacja tej inwestycji została zarzucona przez organy administracji samorządowej i rządowej (nie została nawet wspomniana w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa, choć w poprzednim była uwzględniona jako element zabezpieczenia miasta przed powodzią). Działki nie mają wysokiej wartości przyrodniczej (zasoby przyrodnicze nie różnią się walorami od innych terenów, które zostały wskazane do zainwestowania), a dodatkowo są silnie przekształcone w wyniku zniszczeń nawierzchni spowodowanych działalnością betoniarni funkcjonującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Działki nie stanowią części planowanego do urządzenia Parku Z. , bo są położone poza kompleksem terenów otaczających zbiorniki wodne, a w niedalekiej przyszłości zostaną od nich oddzielone zabudową mieszkaniową wielorodzinną przewidzianą do realizacji po północnej stronie ul[...].

Skarżąca zwróciła uwagę na nierówne traktowanie, o którym świadczy to, że na sesji w dniu 26 kwietnia 2023 r. przegłosowana została zmiana uchwały z dnia 26 października 2016 r. przewidująca wyłączenie z etapu D jednego z obszarów dotychczas tym etapem objętych. Zmianę tę uzasadniono tym, że wyłączany obszar jest terenem ogrodzonym, objętym pozwoleniem na budowę, niemającym nic wspólnego z terenami przyrodniczymi. Tymczasem także część działek skarżącej nie ma nic wspólnego z terenami przyrodniczymi. Skarżąca podkreśliła, że na południe od jej nieruchomości w niewielkiej odległości zrealizowana została bardzo intensywna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

W ocenie skarżącej organy planistyczne powinny były wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu i umożliwić składanie uwag, a tymczasem oparły się na wyłożeniu poprzedniego projektu planu sprzed 6 lat (11 kwietnia – 11 maja 2018 r.). Skarżąca nie miała więc możliwości poinformowania o wysokości grożącej jej szkody majątkowej, co jest o tyle istotne, że NSA zakwestionował właśnie niejasności co do roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Nie można przy tym wykluczyć, że także osoby trzecie mogłyby podnieść w jawnej i transparentnej procedurze uchwalenia planu miejscowego jakieś istotne kwestie, które należałoby uwzględnić.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na to, że decyzja WZ (decyzją PMK z dnia 14 października 2009 r.) została wygaszona decyzją PMK z dnia 28 lutego 2020 r., a skarżąca sama zaprzestała realizacji planów zabudowy mieszkaniowej, bo nie wnioskowała o pozwolenie na budowę.

Dalej wskazano, że niewielka, północna część działki nr [...] nie została objęta zaskarżoną uchwałą, bo znajduje się wg wytycznych Studium w terenie MNW, a celem uchwalenia planu miejscowego była ochrona przed zabudową terenów, które w Studium zostały wyłączone z powstawania nowej zabudowy kubaturowej. Odnosząc się do kwestii budowy tzw. Kanału K. , wskazano, że przyjęte rozwiązania pozostają w pełnej zgodności ze Studium i jednoznacznie ustalają przeznaczenie terenu pod publicznie dostępny park. Możliwość powstania tzw. Kanału K. (ta rozciągająca się w czasie inwestycja o charakterze krajowym została uwzględniona we fragmencie zapisu dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] pn. [...]) nie była decydująca, bo jedyna zmiana będzie wówczas dotyczyć minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego (60% zamiast 80%).

Następnie podkreślono, że ustalenia etapu D są tożsame z wcześniejszymi ustaleniami etapu A. Ponowiono wyłącznie te czynności, które zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (te z finalnej części prac planistycznej), uzupełniono opinie (RDOŚ, PPIS) i uzgodnienia (RDOŚ, Prezes ULC) wymagane wskutek zmiany przepisów prawa, a dodatkowo (dla czytelności) zaktualizowano elementy informacyjne i stosownie do nazwy etapu dodano literę "D" do symboli terenów. W dniu 10 lutego 2023 r. (ogłoszenie w prasie i obwieszczenie na tablicach informacyjnych urzędu) poinformowano o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu. W dniu 26 kwietnia 2023 r. zmieniono powyższą uchwałę, pomniejszając obszar etapu D przez wyłączenie działek niebędących własnością skarżącej. Przepisy u.p.z.p. zobowiązują do ogłoszenia i obwieszczenia w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, nie zaś w sprawie odstąpienia od sporządzania części planu. W świetle powyższego należy uznać, że skarżąca wzięła udział w procedurze planistycznej (rozpatrzono dwie jej uwagi). Skoro w pięcioletnim okresie między uchwałami dot. etapu A i etapu D nie zaszły żadne zmiany w zakresie Studium czy sposobu faktycznego zagospodarowania nieruchomości skarżącej, to nie ma potrzeby aktualizowania analiz.

Odnosząc się do prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, wskazano, że działki skarżącej przeznaczone są do wykupu z uwagi na przeznaczenie pod publicznie dostępny park, a prognoza ta została sporządzona z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Skutki były dostrzegane i dyskutowane szeroko podczas dyskusji publicznych, w prasie, a także na sesjach Rady Miasta Krakowa. Procedura planistyczna była dosyć długa. Co więcej, organem właściwym do wydania decyzji WZ jest Prezydent Miasta Krakowa, czyli ten sam organ, który jest odpowiedzialny za sporządzenie planu miejscowego. Wadliwości sporządzenia prognozy nie dopatrzył się WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1111/22, II SA/Kr 1290/23, II SA/Kr 1133/23).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego.

Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie objętym zakresem zaskarżonej uchwały, tj. działek nr [...] i [...] obr. [...], zatem ma legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już w sprawach skarg na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D i wyrokami o sygn. II SA/Kr 1290/23 oraz II SA/Kr 1133/23 skargi oddalił. Wyroki te są nieprawomocne, niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy zawarte w uzasadnieniach tych wyroków.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w związku z wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2258/20 stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa etap A" w części dotyczącej wskazanych w tym wyroku działek, w tym działek skarżącej. Wyrok ten, jako wyrok prawomocny, wiąże, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. sąd w niniejszej sprawie. Ponadto, należało wziąć pod uwagę art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, w realiach obecnie rozpatrywanej sprawy, że znajduje w sprawie zastosowanie art. 28 ust. 2 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego stanie się prawomocne, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten znajduje zastosowanie także wtedy, gdy sąd administracyjny stwierdził nieważność planu miejscowego (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1932/16). Odnosząc się do wykładni tego przepisu sądy administracyjne wskazują, że procedurę ponawia się tylko "w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi". Oznacza to, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, należy zawsze oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Kryterium to stanowi stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r. II OSK 1458/21).

Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w zakresie prognozy skutków finansowych. W związku z tym NSA wskazał: "jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Skoro bowiem z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. na gminie ciąży obowiązek odszkodowania za poniesioną przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem rzeczywistą szkodę wynikającą z uchwalenia planu, bądź wykupienia takiej nieruchomości lub jej części, to uchwalając plan gmina musi mieć chociaż podstawową wiedzę o skutkach finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem tego planu." Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, że " z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast, na którym spoczywa obowiązek naprawienia szkód właścicielom przedmiotowych działek (bądź wykupienia tych nieruchomości), Rada Miasta Krakowa powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło."

W ocenie Sądu obecnie orzekającego z powyższego wynika, że wadliwości uchwały Naczelny Sąd Administracyjny upatrywał w tym, że zakwestionowana wówczas uchwała została podjęta przez Radę, która nie miała rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. Jak można wywnioskować z ww. wyroku NSA, o skali skutków finansowych miał decydować potencjał inwestycyjny działek objętych planem.

W tym kontekście i w kontekście przywołanego art. 28 ust. 2 u.p.z.p. należało ocenić czynności poprzedzające podjęcie przedmiotowej uchwały, podjęte po wyroku z 9 czerwca 2022 r.

Jak wynika z akt planistycznych, zarządzeniem Nr 32/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2023 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Następnie w dniu 25 stycznia 2023 r. dokonano zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, Następnie Rada podjęła uchwałę Nr CIV/2825/23 o podziale obszaru objętego procedurą na etapy A, B, C i D. Dnia 10 lutego 2023 r. miało miejsce ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wydzieleniu etapu D (obejmującego działki skarżących).

Następnie przekazano projekt planu etap D do opiniowania i uzgodnień ustawowych (20 lutego 2023 r.). W dalszej kolejności przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 729/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2023 r. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa - 5 kwietnia 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Na sesji 26 kwietnia 2023 r. Rada zdjęła projekt uchwały z obrad i podjęła uchwałę Nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Zmiana skutkowała wyłączeniem z obszaru sporządzanego planu działki (niebędącej własnością skarżących), a nie przystąpieniem do sporządzenia planu w nowym miejscu.

Projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 1439/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 14 czerwca 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 28 czerwca 2023 r. odbyło drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu, wskutek czego Rada podjęła uchwałę Nr CXI11/3049/23. Jak wynika z akt planistycznych, z uwagi na zmianę stanu prawnego, t.j. zatwierdzenie w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036, podjęcie przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały nr XLVII/664/21 w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego skutkujące zmianą przebiegu granicy parku w obszarze objętym etapem D oraz wydanie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 – Subzbiornika Bogucice, doszło do ponowienia opinii i uzgodnień w zakresie dotyczącym ww. zmian. W wyniku tego współdziałania nie doszło do konieczności zmian w projekcie planu miejscowego. Wyjaśnić należy przy tym, że projekt planu miejscowego przedłożony Radzie do uchwalenia w zakresie działek skarżący był tożsamy z projektem planu miejscowego przełożonym do uchwalenia Radzie, co nastąpiło w dniu 29 sierpnia 2018 r.

W toku ponownej procedury sporządzona została w marcu 2023 r. nowa prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, zaktualizowana w maju 2023 r. Prognozę sporządził we własnym zakresie Prezydent Miasta Krakowa, co nie stanowi naruszenia prawa, w świetle art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, a także art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. W świetle tych przepisów rzeczoznawca majątkowy może (ale nie musi) sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych.

Dla okoliczności sprawy istotna jest zawarta w prognozie konkluzja, zgodnie z którą na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotne ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (pkt II.1.). W pkt II.2 tej prognozy podkreślono, że oceniając wydatki związane z obniżeniem wartości nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania gruntu. Uwzględniono zatem m.in. okoliczność, że w terenie D42 ZP.3 znajduje się parterowy budynek usługowy zrealizowany w zgodności z uprzednio obowiązującym planem, którego ustalenia powtórzono obecnie. Zwrócono uwagę, że zmianie uległa konfiguracja działek oraz struktura własnościowa. W konkluzji zaś wskazano, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego, treść prognozy jednoznacznie wskazuje, że wzięto pod uwagę treść art. 36 u.p.z.p., jak nakazywał art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Inną kwestią jest ocena, czy oceny sformułowane prognozie są prawidłowe. W tym kontekście trzeba mieć na względzie, że rolą prognozy (w przeciwieństwie do operatu szacunkowego) nie jest ocena wartości konkretnej nieruchomości; nie jest również rolą prognozy ocena ewentualnego wpływu konkretnej wydanej decyzji o warunkach zabudowy na wartość konkretnej nieruchomości w kontekście przepisów art. 36 u.p.z.p. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w wyroku z 9 czerwca 2022 r. NSA nie wyraził poglądu prawnego, jakoby prognoza skutków finansowych takie elementy miała zawierać w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, jak wskazano powyżej, iż Sąd Naczelny sprzeciwił się podjęciu planu miejscowego bez właściwego rozeznania skutków finansowych przez radnych.

Co do tej kwestii Sąd stwierdza, że w obecnie rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że podjęciu uchwały towarzyszyła świadomość radnych kwestii związanych ze skutkami finansowymi planu, o czym świadczą przeanalizowany przez Sąd stenogram z posiedzenia Rady w dniu 5 kwietnia 2023 r., na którym ta była omawiana (k. 69-81 akt sądowych). Po przeprowadzonej dyskusji, z udziałem właścicieli nieruchomości, radni ostatecznie na sesji w dniu 28 czerwca 2023 r. podjęli uchwałę.

W podsumowaniu powyższego Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się uchybień, które stanowiłyby istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do działek skarżących, ani też w nawiązaniu do wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r., przekroczenia granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, w wyniku uchwały o podzieleniu obszaru planu na mniejsze obszary, nie została zainicjowana nowa procedura. Wobec tego, skoro nie doszło do merytorycznej modyfikacji projektu planu względem planu uprzednio uchwalonego w zakresie działek skarżących, zakres czynności podjętych przez organy planistyczne należało uznać za właściwy ze względu na treść art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Również w tym kontekście podkreślenia wymaga, że w wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. oddalono zarzuty oparte na naruszeniu zasad sporządzania planu. W szczególności NSA wskazał, "wbrew twierdzeniom skarżących Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych, jako tereny zieleni nieurządzonej ZR, zieleni urządzonej ZU oraz wód śródlądowych". Skoro zatem ustalenia planistyczne co do przeznaczenia terenów zostały ocenione jako prawidłowe i nie uległy zmianie, nie było podstaw do pojmowania działań zmierzających do doprowadzenia projektu planu do stanu zgodnego z prawem, w tym na podstawie art. 17 pkt 9 i 11, art. 14 ust. 5, art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

Na koniec należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 u.p.z. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, przypominając w tym miejscu, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Przypomnieć należy, że działki skarżącej położone są w terenie oznaczonym symbolem 83.ZP.1 (Tereny zieleni urządzonej pod publicznie dostępne parki), a w niewielkim fragmencie w terenie oznaczonym symbolem D.83.KDD.2 (Tereny drogi publicznej pod drogę publiczną klasy dojazdowej). Niewielka, północna część działki nr [...] nie została objęta zaskarżoną uchwałą, bo jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, znajduje się wg wytycznych Studium w terenie MNW, a celem uchwalenia planu miejscowego była ochrona przed zabudową terenów, które w Studium zostały wyłączone z powstawania nowej zabudowy kubaturowej.

Skarżąca upatruje przekroczenia władztwa planistycznego w tym, że nieruchomości skarżącej nie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, choć w 2009 r. (przed wejściem w życie planu miejscowego) skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma garażami. Jednakże takie przeznaczenie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) działek skarżącej w planie miejscowym byłoby niemożliwe, biorąc pod uwagę ustalenia obowiązującego Studium gminy, które zgodnie z 9 ust. 4 u.p.z.p. było wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Krakowa związana była ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., w którym nieruchomości skarżącej znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZU, tj. tereny zieleni urządzonej o funkcji podstawowej: różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne; oraz funkcji dopuszczalnej: zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Przeznaczenie nieruchomości skarżącej w zaskarżonym planie miejscowym (zasadnicza część obu działek) o symbolu D83.ZP.1 – tereny zieleni urządzonej - reguluje § 21 uchwały, który stanowi, że podstawowym przeznaczeniem tego terenu są publicznie dostępne parki. Równocześnie zgodnie z § 21 ust. 2, w zakresie sposobu zagospodarowania terenów dopuszcza się lokalizację: 1) urządzeń sportu i rekreacji w szczególności takich jak: boiska, skateparki; 2) ogródków jordanowskich; 3) placów zabaw; 4) wybiegów dla psów; 5) pomostów; 6) amfiteatrów; 7) miejsc parkingowych; 8) urządzeń wodnych - stawów, oczek wodnych wraz z pomostami i mostkami; 9) placów z urządzeniami sportowo - rekreacyjnymi; 10) obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takich jak: a) wypożyczalnie sprzętu sportowego, b) kawiarnie, c) sanitariaty, d) przebieralnie, e) altany, f) tężnie solankowe.

Zgodnie z § 21 ust. 3, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów ustala się: 1) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005-0,2; 2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: a) dla terenu D42.ZP.3: 80%, b) dla terenu D83.ZP.1: 80%, a w przypadku realizacji Kanału K. : 60%; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.

Niewątpliwie zatem przeznaczenie ustalone dla nieruchomości skarżących mieści się w ramach funkcji podstawowej dla terenów oznaczonych w Studium symbolem ZU, nie byłoby też możliwe – przy zachowaniu zasady, że ustalenia planu nie mogą naruszać ustaleń Studium – przeznaczenie nieruchomości skarżącej na cele zabudowy mieszkaniowej. Nadto skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy na którą się powołuje już w 2009 r., czyli na 9 lat przed uchwaleniem w dniu 12 września 2018 r. planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa " – etap A (którego nieważność m. in. w zakresie działki skarżącej stwierdził NSA w przywoływanym na wstępie wyroku o sygn. II OSK 2258/200). Mimo to skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę, choć treść art. 65 u.p.z.p. pozostawała w tym czasie niezmienna. Z przepisu tego wynika, że ostateczne pozwolenie na budowę może być realizowane nawet wówczas, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy o całkowicie innym przeznaczeniu niż to, na które wydane zostało pozwolenie na budowę.

Nieruchomości skarżącej przeznaczone zostały pod publicznie dostępny park i ujęte w prognozie finansowej jako nieruchomości, które gmina w tym celu zamierza wykupić za prognozowaną kwotę [...] zł (k. 138 akt planistycznych)

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w szczególności w postępowaniu prowadzonym po wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. ponowiono niezbędne czynności. Sąd nie stwierdził również istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego. Takiego naruszenia nie dopatrzył się w szczególności w związku z treścią nowej prognozy skutków finansowych, bowiem podjęciu skarżonej obecnie uchwały towarzyszyła świadomość możliwych skutków finansowych uchwalenia planu. Wobec tego Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.