Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1545/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 i art. 219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1a-3
journal: Dz.U. 2020 poz 532
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. 2 sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1028/21 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. 2 sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r. nr SKO.Z/4100/40/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/21 oddalił skargę F. Spółka z o.o. 2 Spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej zwana skarżącą) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., znak SKO.Z/4100/40/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych nr 4, 5, 6, 7, 8, 9, 23, 24 oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr 1, 2, 3, 10, 11, 12 w budynku nr [...] na os. [...] w K..

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 9 marca 2021 r., na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; obecnie Dz. U. z 2024, poz. 572, dalej K.p.a.) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej SKO) postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., znak SKO.Z/4100/40/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 oraz art. 217 i art. 127 § 2 w związku z art. 144 i art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia SKO przytoczyło przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, tj. art. 2 ustawy o własności lokali wskazując, że po zmianie tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 5 lipca 2018 r., obowiązkiem organu wydającego zaświadczenie jest sprawdzenie, czy z wiedzy oraz dokumentów posiadanych przez organ lub dostarczonych przez wnioskodawcę wynika, że powstały one legalnie, w sposób potwierdzony wydaną w odpowiednim postępowaniu administracyjnym decyzją (o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz zezwoleniu na użytkowanie). Jeżeli z dokumentów taki stan nie wynika, organ nie może wydać żądanego zaświadczenia.

SKO podało, że z treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2018 r., nr 1283/6740.1.2018 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika, że w budynku "A" znajdować się miało łącznie 19 lokali mieszkalnych oraz 62 lokali usługowych. Natomiast z załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia inwentaryzacji architektonicznej dotyczącej piętra 7 i piętra 1 budynku 20A wynika, że na piętrze 7 (kondygnacja 8) wskazano 2 lokale mieszkalne: nr 23 o pow. 227,90 m2 i nr 24 o pow. 224,56 m2, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że na 7 piętrze zaprojektowano 6 lokali mieszkalnych oraz 6 lokali usługowych. Z kolei na kondygnacji 2 (piętro 1) zgodnie z projektem budowlanym powinny być 2 lokale mieszkalne, podczas gdy inwentaryzacja architektoniczna dołączona do wniosku o wydanie zaświadczenia wskazuje 6 lokali usługowych i 6 lokali mieszkalnych.

Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji słusznie wywiódł, że ilość lokali mieszkalnych i usługowych wskazana we wniosku o wydanie zaświadczenia na piętrze 1 i 7 budynku jest niegodna z ilością i sposobem użytkowania lokali wynikającymi z wydanej wcześniej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Uwzględniając żądanie wniosku i wydając zaświadczenie żądanej treści, naruszone zostaną postanowienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdzie określono ilość miejsc parkingowych dla 19 lokali mieszkalnych i 7 lokali usługowych.

Objęte wnioskiem lokale wskazano jako mieszkalne i lokale o innym przeznaczeniu niż mieszkalne - biura. Przy ocenie możliwości wyodrębnienia lokali decydujące znaczenie pełni jednak nie wskazana nazwa lokali, lecz ich przeznaczenie i faktyczna funkcja przypisana na etapie projektowania. Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko organu pierwszej instancji, że lokal, w skład którego wchodzą pokój dzienny z aneksem kuchennym i łazienką nie jest pomieszczeniem innym niż mieszkalne.

Skarżąca wniosła skargę na postanowienie SKO z dnia 14 czerwca 2021 r., domagając się w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego;

2) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1a i ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy;

3) art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w związku z art. 82 § 1, art. 59 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ może samodzielnie w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, uznając ją za bezzasadną.

W uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 29 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie powołał przepisy art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz stwierdził, że do zaskarżonego postanowienia mają zastosowanie również przepisy szczególne zawarte w ustawie o własności lokali. Następnie przytoczył treść art. 2 ustawy o własności lokali i wskazał, że po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy o własności lokali określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 tej ustawy. W świetle przedstawionych przepisów, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę, albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie, albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a). Następnie Sąd przytoczył treść art. 54 ust. 1 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że starosta chociaż jest związany wydanymi decyzjami to jednak uprawniony jest do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, a nie tylko ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Sens omawianej regulacji (art. 2 ust. 1a) sprowadza się do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, ponieważ przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazał, że w decyzji z dnia 24 stycznia 2020 r., nr 121/6740.1/2020 w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, znalazły się następujące wnioski: "W wyniku wprowadzonych zmian w budynku oznaczonym jako "budynek A" z zaprojektowanej liczby 19 lokali mieszkalnych jeden lokal mieszkalny ma powierzchnię użytkową 185,03 m2, a 11 lokali mieszkalnych ma powierzchnię użytkową od 224,40 m2 do 228,31 m2. Jak wynika z rysunków rzutów budynku, w każdym z nich zaprojektowano 4 pokoje dzienne z łazienkami oraz 6 sypialni z 3 łazienkami (w lokalu o powierzchni użytkowej 185,03 m2 odpowiednio 4 sypialnie z 2 łazienkami). Taki układ mieszkań nasuwa przypuszczenia, że w stosunku do lokali tych mogą być podejmowane próby podzielenia na mniejsze, a przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania mają na celu ominięcie obowiązujących przepisów w celu wykonania lokali mieszkalnych bez zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych." Projektant podkreślił, że mieszkania zaprojektowano na zlecenie inwestora zgodnie z oczekiwaną przez niego strukturą, a przepisy techniczno-budowlane nie ograniczają wielkości lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego, sposób zaprojektowania tych mieszkań nasuwa przypuszczenie, iż użytkowane będą przez większą ilość osób, zatem zaprojektowanie wyłącznie 1 miejsca postojowego dla każdego z takich lokali ocenić należy za nieetyczne, choć niesprzeczne z prawem. Według Sądu ewentualny podział większych lokali na mniejsze będzie bezwzględnie wymagał zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych w ilości adekwatnej do ilości wyodrębnianych lokali z zachowaniem obecnego wskaźnika, tj. 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny. W pozwoleniu na budowę (zmianie tego pozwolenia) stwierdzono wyraźnie, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej, jednak działania inwestora sugerują, że będzie próbował wydzielić dodatkowe lokale. Organ kategorycznie stwierdził, że w takiej sytuacji konieczne będzie zapewnienie dodatkowych miejsc postojowych. Ponadto Sąd zauważył, że decyzja z dnia 27 lutego 2020 r. o pozwoleniu na użytkowanie wskazywała na zrealizowanie 19 mieszkań i 7 lokali użytkowych i w tym zakresie pozwolenie na użytkowanie pozostawało w zgodzie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dopiero w postanowieniu z dnia 18 marca 2020 r., nr 381/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, w trybie sprostowania, zmienił ilość mieszkań na 49, wskazując, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w tym zakresie.

W ocenie Sądu tryb, w jakim doszło do tak istotnej zmiany udzielonego pozwolenia na użytkowanie w kontekście całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie może pozostawać bez wpływu na ocenę złożonego wniosku. W związku z wątpliwościami co do wydanego postanowienia na skutek sygnalizacji dokonanej przez SKO, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wszczął z urzędu w dniu 20 października 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 18 marca 2020 r. Następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 listopada 2020 r. nr 996/2020 stwierdził nieważność postanowienia z dnia 18 marca 2020 r. uznając, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. VII SA/Wa 605/21 oddalił skargę skarżącej na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2021 r., znak DON.7101.1.2021.ANM utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 listopada 2020 r. nr 996/2020 stwierdzające nieważność ostatecznego postanowienia PINB z 18 marca 2020 r. nr 381/2020.

W efekcie Sąd stwierdził, że skoro ustalono, że lokale objęte postępowaniem zostały wydzielone wbrew jednoznacznemu stanowisku wyrażonemu w pozwoleniu na budowę (decyzji zmieniającej), a zatem w jawnej sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku w zmienionym kształcie nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie, nie zwalniało to bowiem organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami aktów na podstawie których inwestycja została zrealizowana. Pozwolenie na użytkowanie wydawane jest przy udziale jedynie inwestora, więc pozytywna decyzja z założenia nie podlega kontroli instancyjnej czy sądowej. W związku z powyższym stwierdzenie wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie możliwe jest jedynie w postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych z urzędu. Trafnie zatem organy zwróciły uwagę, że działania inwestora zmierzają do obejścia przepisów prawa i legalizacji lokali, których powstanie jest sprzeczne z wydanym pozwoleniem na budowę. Oczywiste jest bowiem, że gdyby na etapie projektowania nie zapewniono np. odpowiedniej ilości miejsc postojowych, wówczas taki budynek nie uzyskałby pozwolenia na budowę. Wynika to zresztą jednoznacznie z treści decyzji z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia wymienionych w niej przepisów ustawy o własności lokali i K.p.a., bowiem w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, z uwagi na niezgodność wnioskowanego zaświadczenia (związanej z załączoną do niego inwentaryzacją – rzutami pięter) z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Zatem Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne sformułowane w pierwszej kolejności i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w związku z art. 82 § 1, art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ może samodzielnie, w oderwaniu od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Zarzucono również naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji sposobu procedowania organów obydwu instancji polegającego na kwestionowaniu przez te organy ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 27 lutego 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej.

W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik skarżącej podniósł natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wadliwie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia przez organy, że mogą one w sposób samodzielny, w oderwaniu od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1a i ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy obu instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Do rozpoznania zarzutów w niej zawartych należy przystąpić w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowano, czyli odnosząc się najpierw do zarzutów proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Oba zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącej wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów sąd stosuje uwzględniając skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, drugi - w przypadku oddalenia skargi. Są to więc wzajemnie wykluczające się przepisy, tzw. wynikowe, określające kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu naruszenia jednego z wymienionych przepisów konieczne jest powiązanie go z innymi, np. normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej albo procedury administracyjnej. Tymczasem pełnomocnik skarżącej trafność skonstruowanego zarzutu upatruje jedynie w niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy wadliwe - jego zdaniem - postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia. Nie wskazuje jednak konkretnego przepisu postępowania, który Sąd pierwszej instancji miał naruszyć w trakcie kontroli sądowej, w konsekwencji za nietrafny należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd jednocześnie obu wskazanych na wstępie przepisów.

Nie jest zasadny drugi zarzut procesowy odniesiony również do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz tym razem w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 16 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 126 i art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1a i ust. 3 ustawy o własności lokali. Według pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędnie ustalony na drodze administracyjnej stan faktyczny sprawy, nie dostrzegł przy tym w trakcie kontroli, że organ nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przed wydaniem zaświadczenia organ może co prawda przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 K.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego jest więc ograniczony do analizy posiadanej (przedstawionej organowi) dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu. Tak pojmując zakres kompetencji organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia uznać trzeba, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej istniały pełne podstawy do przyjęcia, że w ramach postępowania wszczętego wskutek wniosku skarżącej organ dysponował pełnym materiałem dowodowym umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia, w toku tego postępowania wyjaśniono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a materiał został w sposób kompleksowy oceniony, czego pełnomocnik skarżącej skutecznie nie podważył.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w związku z art. 82 § 1, art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogą samodzielnie, w oderwaniu od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności lokalu (zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie ustawy o własności lokali w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Po tym dniu obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 ustawy o własności lokali.

Oznacza to, że starosta stosownie do art. 2 ust. 3 tej ustawy w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia bada spełnienie zarówno przesłanek odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z przepisami planistycznymi i budowlanymi (ust. 1a). Jedynie lokal, który spełnia łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali może zostać uznany za lokal samodzielny. Dla wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko tego, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w zakresie technicznym i funkcjonalnym, ale także w zakresie prawnym (por. wyroki NSA z dni: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19, 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18 i sygn. akt II OSK 3435/18, 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2641/21, publ. CBOIS).

Rozwijając tę myśl należy stwierdzić, że warunki samodzielności lokalu w zakresie prawnym reguluje art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, wskazując na konieczność oceny przez starostę czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Zależności między decyzjami wydawanymi w toku procesu inwestycyjnego są oczywiste. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po stwierdzeniu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego), z kolei wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzależnione jest od stwierdzenia zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projekcie budowlanym.

Przepis art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali nie może być rozumiany w sposób przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej, mianowicie że rozstrzygające znaczenie ma końcowy akt stosowania prawa w procesie inwestycyjnym - decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na tym akcie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym brzmieniu art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Tymczasem z przepisu tego wynika w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, że ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach z poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, tj. planowania, zgody na realizację i przystąpienia do użytkowania. Świadczy o tym dobitnie posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "oraz" między sformułowaniem "zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej" a wyrażeniem "zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem", a nadto spójnikiem "i" między tym ostatnim wyrażeniem (po przecinku), a zwrotem "zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy". W konsekwencji starosta jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego ustalenia, czy zachodzi pełna korelacja pomiędzy wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, a nie tylko czy wniosek o wydanie zaświadczenie o samodzielności lokalu odpowiada treści pozwolenia na użytkowanie.

Przyjęcie takiego poglądu nie oznacza, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi w sposób przynależny organom właściwym do orzekania w tych sprawach. Obowiązkiem starosty jest zbadanie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, mogącego stanowić, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, odrębną nieruchomość. W sytuacjach spornych, budzących wątpliwości starosta w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie może przeprowadzać postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie i dokonywać ocen prawnych; ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia twierdzenie, że w postępowaniu tym organ mógłby kwestionować zgodność ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem wydania zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. K. Klonowski (w:) H. Knysiak - Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 218; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, publ. CBOIS).

Nie zasługuje również na uwzględnienie materialnoprawny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Według pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował sposób procedowania organów polegający na kwestionowaniu przez nie ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ma rację pełnomocnik twierdząc, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu obowiązany jest sprawdzić, czy obiekt został wykonany zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, przede wszystkim czy nie wykonano go z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu. Dopiero usunięcie z obrotu prawnego takiej decyzji umożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania w kierunku oceny zgodności z przepisami (legalności) wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15 - ONSAiWSA 2017 r. nr 3, poz. 49).

Jednakże organy orzekające w niniejszej sprawie nie podważały ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Uznały zaś, co słusznie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do ilości lokali mieszkalnych w budynku "A", zrealizowanych w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, uniemożliwiające uwzględnienie wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności wskazanych we wniosku lokali mieszkalnych. Skarżąca wystąpiła wszak o wydanie zaświadczenia o samodzielności większej liczby lokali, niż wynika z decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 24 stycznia 2020 r. (w tej decyzji zmieniono w budynku "A" liczbę lokali mieszkalnych z 46 do 19 lokali oraz zmniejszono liczbę lokali usługowych z 62 do 7 lokali) i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 27 lutego 2020 r., która obejmowała jedynie 19 lokali mieszkalnych (przed dokonaniem jej sprostowania postanowieniem z dnia 18 marca 2020 r.) i 7 lokali usługowych. Z postanowienia o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki wynika zaś, że rektyfikacji dokonano w taki sposób, że w miejsce 19 lokali mieszkalnych objętych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wpisano 49 lokali mieszkalnych.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wątpliwości odnośnie ilości lokali mieszkalnych nie usuwa ani decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku po jej sprostowaniu, ani dołączone do wniosku o wydanie zaświadczenia rzuty kondygnacji budynku, na których uwidoczniono zmiany w postaci zwiększenia ilości lokali mieszkalnych i usługowych zakwalifikowane przez uprawnionego architekta, jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Tryb w jakim doszło w istocie do zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez jej sprostowanie nie mógł pozostać bez wpływu na ocenę złożonego wniosku. Za słusznością tego stanowiska przemawia fakt, że na skutek sygnalizacji dokonanej przez SKO, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu w dniu 20 października 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 18 marca 2020 r. o sprostowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Istnienie tych wątpliwości prawnych skutkujących odmową wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 605/21, którym oddalił skargę skarżącej na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2021 r., znak DON.7101.1.2021 utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2020 r., nr 996/2020 stwierdzające nieważność powołanego postanowienia o sprostowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przez zmianę ilości mieszkań z 19 na 49. Orzeczenie to zostało poddane kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1009/22 oddalił skargę kasacyjną. Obecnie w obrocie prawnym pozostaje wobec tego ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku z dnia 27 lutego 2020 r. dotycząca 19 lokali mieszkalnych.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu jest to, że złożony przez skarżącą wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności nowo wydzielonych lokali w przedmiotowym budynku dotyczy także lokali, które nie są objęte ani pozwoleniem na budowę, ani decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. W rezultacie, starosta, który jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, stwierdzając, że zachodzi wątpliwość, czy objęte wnioskiem lokale powstały w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w tym przepisie, był zobowiązany do odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy (por. też wyroki NSA z dni: 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 938/21, 26 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1415/21 oraz 13 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1555/21 i II OSK 1556/21 w sprawach o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali w tym samym budynku).

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.