Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 405/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 15; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 262 § 1 pkt 2; art. 264 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r. Wójt G. R. (Wójt, organ I instancji) ustalił na kwotę [...]zł koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, położonych w obrębie G. Z., G. R., tj.:

- działki nr [...] będącej własnością A. M. - S., z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność M. i J. małżonków M. z działkami nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność G. R.;

- działki nr [...], będącej własnością J. B., z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca własność M. i J. małżonków M. i z działkami nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność G. R..

Przedmiotowymi kosztami Wójt obciążył wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego — A. M. – S. i J. B. (każdego po [...] zł). Jednocześnie organ I instancji orzekł, że wskazane osoby zobowiązane są do zapłaty kosztów postępowania w terminie 14 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne poprzez wpłatę na wskazany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji z odwołaniem do regulacji art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.), dalej k.p.a. wskazał, że w trakcie podjętych czynności rozgraniczeniowych, dokonywanych przez upoważnionego geodetę ustalono, iż istnieje wystarczająca dokumentacja geodezyjna niezbędna do ustalenia granicy przyległych do siebie nieruchomości gruntowych. Wyjaśnił, że geodeta ustalił, że wszystkie znaki graniczne między rozgraniczanymi nieruchomościami były zachowane i położone zgodnie z dokumentacją geodezyjną. Nadto w toku postępowania wskazano, że w nieodległej przeszłości (w 2014 roku) granice podlegały wznowieniu, zaś żaden z właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, poza wnioskodawcami, nie uznawał granic za sporne. W ocenie organu I instancji analiza zgromadzonego materiału dowiodła, że brak podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiadującej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego na wniosek strony, w której subiektywnym i nieuzasadnionym mniemaniu przebieg granicy jest sporny lub niepewny. Wójt wskazał, że w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Wójt wyjaśnił, że na koszty postępowania rozgraniczeniowego składało się wynagrodzenie uprawnionego geodety, który został wybrany w ramach zaproszenia do składania ofert.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. M. – S. podkreślając, że organ I instancji pominął, iż w protokole z oględzin na gruncie z dnia 24 września 2021 r. stwierdzono brak znaków granicznych od strony drogi powiatowej nr [...]. Podczas rozgraniczenia w dniu 31 maja 2022 r. geodeta odnalazł bardzo głęboko umieszczone słupki granitowe nr [...] oraz nr [...], o których istnieniu nie wiedziała żadna ze stron. [...] na trójmiedzy - działki nr [...] (droga gminna), nr [...] (droga powiatowa) i nr [...]; [...] na trójmiedzy - działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Podkreśliła miedzy innymi, że punk 06 na trójmiedzy - działki nr [...] (droga gminna), nr [...] i nr [...] nie był wcześniej oznaczony, geodeta umieścił metalową rurkę. Geodeta umieścił w terenie, a także naniósł na mapę dodatkowe słupki, które jasno mają wskazywać linię graniczną pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Pokazały one, że ogrodzenie stoi w ostrej granicy, a nie jak twierdził J. M., że jest cofnięte. Rura metalowa nr [...] została na nowo postawiona z powodu nieprawidłowego położenia. Zostały dodatkowo naniesione trzy rurki pomocne w wyznaczeniu granicy. Na nowo naniesiono punkt nr [...]. Został on zniszczony prawdopodobnie przez J. M., ponieważ usytuowany był za ogrodzeniem od strony jego działki. Naniesiono nową rurkę nr [...] w miejscu trójmiedzy - działka nr [...] i nr [...] (droga gminna) i nr [...]. Poprzednia była zbyt łatwa do usunięcia. Jej wznowienie potwierdziło fakt, że J. M. nie tylko nie cofnął się z słupem mocującym bramę, ale przesunął w stronę działki nr [...]. W wyniku rozgraniczenia okazało się, że żaden z płotów nie wytycza granicy działki na co w swoich działaniach powoływali się robotnicy działający na zlecenie G. R., a ogrodzenia które miały być postawione w oddaleniu od granicy – stoją dokładnie w niej.

Zważywszy zatem na działania geodety i ich efekt stwierdzenie organu, że geodeta ustalił, że wszystkie znaki graniczne między rozgraniczanymi nieruchomościami były zachowane i położone zgodnie z dokumentacją geodezyjną jest niezwykle nieprecyzyjnym i mylącym stwierdzeniem. Żaląca zwróciła uwagę na brak w postępowania przedstawiciela Zarządu Dróg Powiatowych, jako właściciela działki nr [...] (droga powiatowa). W jej ocenie mając na względzie uchwałę NSA w sprawie sygn. akt I OPS 5/06 koszty powinny być rozłożone na uczestników rozgraniczenia biorąc pod uwagę liczbę znaków granicznych na podstawie, których można bez żadnych wątpliwości wyznaczyć granice działek. Skarżącą przedstawiła kalkulacje kosztów. Wyjaśniła, żegeodeta odtworzył 8 pkt. Większość punktów usytuowana jest na trójmiedzy, jeden na dwumiedzy. Wyliczyła, że skoro koszty całkowity to [...] zł: 8 = [...] zł. Koszt jednostkowy punktu na trójmiedzy, to [...] zł: 3 = [...] zł, koszt jednostkowy punktu na dwumiedzy, to [...] zł: 2 = [...] zł. Tym samym, w jej ocenie, A. M. powinna ponieść koszty w kwocie [...]zł ( 5 x [...] zł) + [...] zł, co łącznie daje kwotę [...]zł. J. B. powinien ponieść koszty w kwocie [...]zł (4 x 250), Jan i M. M. w kwocie [...](3 x 250 +375), G. R. w kwocie [...]zł (7 x 250,00), i Zarząd Dróg Powiatowych w kwocie [...]zł (2 x 250,00). Skoro zaś G. R. nie uwzględniła Zarządu Dróg Powiatowych, jako strony postępowania, powinna ponieść jego koszty. Żaląca się wniosła o weryfikacje rozstrzygnięcia organu I instancji i potwierdzenie słuszności jej wyliczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyjaśniło, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, oraz że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości (art. 153 k.c. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeb wyznaczyć zakres wniosku, gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego - niezależnie od potwierdzenia stanu sporości lub niepewności wskazywanego przez wnioskodawcę - koszty rozgraniczenia obciążałyby w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania rozgraniczeniowego oraz w trakcie wszelkich czynności podejmowanych przez organ, uczestnicy postępowania - M. i J. małż. Mróz oraz G. R. nie podnosili, iż przebieg granic działek gruntu, których dotyczyło rozgraniczenie był sporny. Geodeta po analizie materiału dowodowego, odnalezieniu zachowanych znaków osnowy geodezyjnej w postaci słupków granitowych i rurek metalowych wbitych podczas wznowienia granic w 2014 roku stwierdził, że zachowany pomiar jest wystarczający do ustalenia granicy na jego podstawie. Ustalenie granic było możliwe na podstawie istniejących dokumentów, tym samym przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe nie było konieczne, także w kontekście postawy uczestników postępowania, którzy na żadnym jego etapie nie kwestionowali przebiegu granicy, zaś jego wszczęcie wygenerowało powstanie kosztów. Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, iż niewątpliwie to w interesie wnioskodawców oraz z ich woli i inicjatywy przeprowadzone zostało rozgraniczenie, w związku z czym obciążenie ich kosztami tego rozgraniczenia jest uzasadnione.

W ocenie organu odwoławczego w zaistniałym stanie faktycznym nie istniał spór graniczny, dlatego zasadnie organ I instancji obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego tylko wnioskodawców, każdego w kwocie po [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M. (dalej skarżąca) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i błędną interpretację przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 10 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organy wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zaniechaniu

analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego przyczyn złożenia wniosku o rozgraniczenie oraz jego efektów oraz bezrefleksyjne powielenie błędnego stanowiska organu I instancji;

- art 80 k.p.a. polegające na uznaniu dowodów za niewiarygodne, bez wskazania w uzasadnieniu powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, wyczerpujący i niebudzący wątpliwości faktów, na które powołał się organ obciążając całością kosztów stronę inicjującą rozgraniczenie;

- art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. polegające na niewłaściwej interpretacji przepisów i w efekcie przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie kosztami należy obciążyć tylko stronę inicjującą rozgraniczenie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. o wyłączenie Wójta G. R. od udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podtrzymała zasadniczo stanowisko zażalenia. Skarżąca podkreślała, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organy powołały się na czynności wznowienia znaków granicznych z roku 2014, które dotyczyło tylko jednej granicy. W ocenie skarżącej istotne jest, że od czasu zaistnienia tego zdarzenia prawnego zmienił się stan faktyczny na gruncie, tj.: zniszczenie, przesunięcie znaków granicznych oraz płotu stojącego w granicy o czym wiedział organ I instancji. Nie można więc twierdzić, że motywacją wnioskodawcy rozgraniczenia nieruchomości jest zakwestionowanie ustalonego poprzednio przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza. W ocenie skarżącej winę w badanej sprawie ponosi Urząd Gminy (który jest jednocześnie organem I instancji), a dokładnie pracownicy, którzy na jego zlecenie usuwali namuł z drogi i usunęli znaki graniczne. Po odkryciu zniszczenia znaków granicznych, o których wiedziała jedna ze stron, tj. wnioskodawca, urząd najpierw negował ich istnienie, później stwierdził ich brak, a na końcu stwierdził, że nie kwestionował przebiegu granicy, której przebiegu nie znał. Zdaniem skarżącej, wina Gminy leży także w zaniechaniu dbania o granice, tj. droga gminna nr [...] zmieniła swoje położenie o co najmniej 1 metr co skutkowało rozjeżdżaniem działki nr [...]. Właściciel przez takie działania nie był w stanie postawić opłotowania bez narażenia na jego zniszczenie.

W ocenie skarżącej winę ponosi także właściciel działki nr [...] oraz nr [...]. To on wpłynął na zmianę stanu faktycznego po roku 2014. Od kilku lat jego działania nakierowane są na poszerzenie swojej działki. Nie egzekwuje wznowienia znaków granicznych, nie partycypował w kosztach wznowienia i permanentnie łamie ustalony stan. Dowodem jest postawienie słupków bramy bez uwzględnienia linii granicznej, a także zmiany położenia ogrodzenia z siatki i zmianę położenia znaku granicznego.

Skarżąca przypomniała dokonane przez geodetę czynności, i podkreśliła, że postępowanie było prowadzone w interesie wszystkich właścicieli działek, albowiem podczas rozgraniczenia G. R. dowiedziała się o przebiegu granicy ich dróg, a małżonkowie M. i J. M., że elementy ich opłotowana naruszają linię granicy. Gdyby byli obecni przedstawiciele Zarządu Dróg Powiatowych również dowiedzieliby się o poprawnym przebiegu drogi nr [...]. Wskazała, że działania z 2014 r. dotyczące wznowienia granicy pomiędzy działkami nr [...], nr [...] a nr [...] i nr [...] były wymuszone przez właściciela tych pierwszych. Postanowił on bowiem przed budową ogrodzenia, "na oko" wyznaczyć granicę przestawiając istniejące znaki graniczne i próbując poszerzyć swoją działkę. Nie partycypował on w kosztach ówczesnych czynności. Nie uznał granic za sporne, ale to nie było przeszkodą do postawienia elementów ogrodzenia z naruszeniem nowo ustalonych granic Przesunięcia są niewielkie, ale permanentnie powtarzane na przestrzeni lat. Poza tym wycinanie drzew rosnących wzdłuż ogrodzenia działki nr [...] bez wiedzy i zgody właściciela tejże działki i motywowanie tego faktem, że teren ten należy do gminy, a także rozjeżdżanie prywatnej działki także jest dowodem na istnienie sporu, co do "zasięgu prawa własności" i faktycznego stanu granic. Również postawienie znaku drogowego w zarysie działki [...] jest dowodem na brak świadomości co do przebiegu granic.

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie tej sprawy nie nastąpiło w trakcie bezstronnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Jak wskazano wyżej decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. Wójt orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] będącej własnością skarżącej z działkami nr [...], stanowiącymi własność M. i J. małżonków M. oraz z działkami nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność G. R., a także o rozgraniczeniu działki nr [...], będącej własnością J. B., z działką nr [...], stanowiącą własność M. i J. małżonków M. i z działkami nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność G. R..

Przedmiotowymi kosztami Wójt obciążył jedynie wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego, tj. A. M. – S. i J. B..

Taki podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaakceptował organ odwoławczy.

W ocenie organów w niniejszej sprawie nie istniał spór graniczny, postępowanie rozgraniczeniowe nie było konieczne, co potwierdza rozstrzygniecie w tym przedmiocie, z którego wynika, że ustalenie granic było możliwe na podstawie istniejących dokumentów.

W ocenie sądu, stanowisko organów na tym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne.

Na początku jednak przypomnieć należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), dalej jako ustawa lub p.g.i.k. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.).

Rodzaje rozstrzygnięć, jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.i.k. Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo niezawarcia ugody, zebrane dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), gdy nie doszło do zawarcia ugody, ale również gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji.

Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jak zasadnie zauważyły organy, są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Tym samym należą one do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu kosztów tego postępowania zastosowanie znajdują przepisy Działu IX k.p.a.

Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).

Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a nadto koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

Jak wynika z powyższych przepisów bez wątpienia chodzi o koszty bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy.

W tym miejscu już wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest powszechnie przyjęty pogląd, iż wybór geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych powinien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, przy czym organ administracji powinien dołożyć w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby powinien zażądać od oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez geodetów lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji. Ustalając wysokość kosztów postępowania rozgraniczającego organ zobowiązany jest bowiem wykazać i uzasadnić wysokość kosztów danego postępowania, wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony tymi kosztami (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: VII SA/Wa 1360/22, III SA/Łd 965/21, II SA/Op 278/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA)

W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast o ile nie budzi wątpliwości, to że zostało wystosowane zapytanie ofertowe na wykonanie przedmiotowego rozgraniczenia, w odpowiedzi, na które złożona została jedna oferta, o tyle już z akt nie wynika, co składało się na zaakceptowaną przez organ kwotę [...]zł. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jedynie, że koszty te zostały ustalone na podstawie rachunku nr [...] wystawionego przez uprawnionego geodetę dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. Przy czym w aktach sprawy brak jest przedmiotowego rachunku, co pozwalałoby sądowi na weryfikację stanowiska organu, że to organ I instancji poniósł przedmiotowe koszty, ale również i jakichkolwiek informacji, z których wynikałoby, jakie były elementy składowe przedmiotowych kosztów. Z rozstrzygnięć organów nie wynika w ogóle, jaka była zasada wyliczenia kosztów czy np. przedmiotowe koszty uzasadnia ilość ustalonych i odtworzonych punktów granicznych, czy długość poszczególnych granic, czy jeszcze inny sposób ich wyliczenia.

Jak wskazano obowiązkiem organu jest ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, wykazać jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania. To natomiast skarżąca w zażaleniu próbowała uzasadnić, z czego wynika kwota [...]zł odwołując się ilości punktów granicznych oraz przedstawić, w jej ocenie, słuszny podział tych kosztów mając na względzie usytuowanie punków granicznych na trójmiedzy i dwumiedzy. Skarżąca zawnioskowała do organu odwoławczego o weryfikację podanego wyliczenia.

Tymczasem z zaskarżonego postanowienia nie wynika zaś by stanowisko organu I instancji w zakresie ustalonej wysokości kosztów podlegało jakiejkolwiek weryfikacji przez organ odwoławczy, którego zadaniem było przecież ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do stanowiska zwartego w tym przedmiocie w zażaleniu. Organ odwoławczy bez głębszej analizy stanu faktycznego sprawy zaakceptował stanowisko organu I Instancji zarówno co do wysokości kwoty kosztów jak i ich podziału, o czym poniżej.

Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia i doprecyzowania, przede wszystkim przedłożenia do akt wskazywanego przez organ rachunku, a w razie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, celem uzasadnienia przyjęcia kwoty [...]zł z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Najistotniejszy jednak w okolicznościach niniejszej sprawy jest to, że, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, stanowisko organu co do braku sporu i przypisanie wnioskodawcom wyłącznej winy wygenerowania kosztów "zbędnego" zdaniem organów postępowania rozgraniczającego, na tym etapie postępowania bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy jest stanowiskiem dowolnym.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (CBOSA), wskazując jednak, iż stanowisko w niej wyrażone nie oznacza, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział.

Przypomnieć zatem należy, że w przedmiotowej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w p.g.i.k. oraz w k.c. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady. Wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.i.k., które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W jego ocenie, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodzić się należy z organem, że zasada o jakiej mowa w ww. uchwale NSA, tzn. obciążenia stron kosztami postępowania po połowie, w oparciu o art. 152 k.c. nie oznacza nakazu. Powołana wyżej uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje typową regułę, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.k).

Istnieją zatem przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, ale wynikać to musi ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W ocenie sądu, jak już wskazano, na tym etapie postępowania nie można przyjąć, że ta sprawa takie szczególne okoliczności posiada.

Zwrócić również uwagę należy, że przepis art. 152 k.c. stanowi o obciążeniu właścicieli nieruchomości sąsiednich kosztami rozgraniczenia po połowie, lecz zasada ta ma pełne zastosowanie wówczas, gdy rozgraniczenie dotyczy tylko dwóch nieruchomości. Jeżeli natomiast przedmiotem rozgraniczenia jest kilka nieruchomości, zaś liczba wspólnych punktów granicznych jest różna, to rozdzielenie kosztów postępowania w częściach równych pomiędzy wszystkich właścicieli nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia doprowadziłoby do niesprawiedliwego rozkładu kosztów. Rozkład kosztów postępowania powinien także odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania oraz wolę uniknięcia lub zakończenia sporu.

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy zauważyć należy, że mylne jest wywodzenie przez organ brak sporu co do przebiegu linii granicznej z samego faktu istnienia wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której uprawniony geodeta wytyczył przebieg granicy. Kwestia istnienia sporu granicznego jest zagadnieniem odrębnym od istnienia dokumentów geodezyjnych i ich wartości z punktu widzenia możliwości wytyczenia w oparciu o nie linii granicznej.

Sam również fakt, że, jak wskazywał organ, w nieodległej przeszłości (w 2014 roku) granice podlegały wznowieniu, zaś żaden z właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, poza wnioskodawcami, nie uznawał granic za sporne i nie kwestionował ich przebiegu w przeszłości, nie oznacza sam w sobie stanu pewności co do przebiegu granic.

Skarżąca w zażaleniu akcentowała, że stan faktyczny z 2014 r., po wznowieniu znaków granicznych, które co podkreślała, dotyczyło tylko jednej granicy uległ zmianie, co też potrzymała w skardze. Wskazywała, że to właściciel działki nr [...] oraz nr [...]. wpłynął na zmianę stanu faktycznego po roku 2014, poprzez postawienie słupków bramy bez uwzględnienia linii granicznej, a także poprzez zmianę położenia ogrodzenia z siatki i zmianę położenia znaku granicznego. Skarżąca wskazała, że wznowienie znaków granicznych na granicy z działka nr [...] i nr [...] nie było przeszkodą dla właściciela tych działek do postawienia elementów ogrodzenia z naruszeniem nowo ustalonych granic. Podkreślała, że przesunięcia są niewielkie ale permanentnie powtarzane na przestrzeni lat. Z protokołu granicznego niewątpliwie wynika, że ogrodzenie od tej strony działek nr [...] z działami nr [...] i [...] nie ma jednolitego ciągu. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Nie wiadomo zatem, kiedy faktycznie powstało odgrodzenie, i czy doszło do wskazywanych przez skarżącą zmian po 2014 r. Jak zaś zauważył sam organ przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest nie tylko stan oczywistej sporności ale i niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości.

W zażaleniu skarżąca wskazywała też, że w miesiącu listopadzie 2019 r. J. M. (współwłaściciel działek nr [...] i nr [...]) w imieniu G. R. wyciął drzewa rosnące przed jej płotem, a w czerwcu 2020 r. rozpoczęło się nagminne rozjeżdżanie terenu tuż przy jej płocie przez maszyny ziemne usuwające namulenia z drogi (na zlecenie G. R.). Skutkowało to uszkodzeniami opłotowania. W jej cenie gmina nie była świadoma poprawnej linii granicznej jeśli jej działania były tak dalece ingerujące w jej własność. Sytuacja z rozjeżdżaniem terenu powtarzała się wielokrotnie pomimo sygnalizowania problemu. W miesiącu lipcu 2021 roku w związku z planowanym remontem ogrodzenia skarżąca stwierdziła brak znaków granicznych, które były umiejscowione na terenie gdzie gmina usuwała namulenie, a które naniesiono w roku 2014. Wskazywała też, że droga gminna nr [...] wchodzi na działkę nr [...]. W skardze doprecyzowała, że w jej ocenie tj. droga gminna nr [...] zmieniła swoje położenie o co najmniej 1 metr co skutkowało rozjeżdżaniem działki nr [...]. Właściciel przez takie działania nie był w stanie postawić opłotowania bez narażenia na jego zniszczenie.

W zażaleniu skarżąca podnosiła również, że "niejasno określone granice pomiędzy działką nr [...], nr [...] i nr [...] skutkowały postawieniem znaku - "tablicy Prowadzącej U-3c" na terenie mojej działki".

Wszystkie te okoliczności, w ocenie skarżącej potwierdzają, że istniała sytuacja sporna co do przebiegu granic.

Skarżąca w zażaleniu podnosiła również, że twierdzenie organu I instancji, iż "Geodeta ustalił, że wszystkie znaki graniczne między rozgraniczanymi nieruchomościami były zachowane i położone zgodnie z dokumentacją geodezyjną". mija się z prawdą, gdyż w protokole z oględzin na gruncie z dnia 24 września 2021 r. stwierdzono brak znaków granicznych od strony drogi powiatowej nr [...]. Wskazywała, że podczas rozgraniczenia w dniu 31 maja 2022 r. geodeta odnalazł bardzo głęboko umieszczone słupki granitowe nr [...] oraz nr [...], o których istnieniu nie wiedziała żadna ze stron. [...] na trójmiedzy - działki nr [...] (droga gminna), nr [...] (droga powiatowa) i nr [...]; [...] na trójmiedzy - działki nr [...], nr [...] i nr [...].

W ocenie skarżącej wszystkie te czynności prowadzą do wniosku, że G. R. dopiero w postępowaniu rozgraniczeniowym dowiedziała się o przebiegu granicy jej dróg.

Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak trafnie zauważyła skarżąca, ograniczył się do jedynie do powielenia ogólnikowego stanowiska organu I Instancji co do braku sporu granicznego i zasadności stanowiska organu I instancji co obciążania kosztami postępowania w kwocie [...]zł tylko wnioskodawców rozgraniczenia.

W żaden sposób Kolegium nie odniosło się do zarzutów zażalenia i nie zawarło w swoim rozstrzygnięciu jakiejkolwiek oceny w tym zakresie. Za taką ocenę nie można z całą pewnością uznać stwierdzenia "Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą należy wskazać, iż nie znajdują one uzasadnienia i oparcia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Stanowią jedynie polemikę z treścią rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego i w świetle rozległej argumentacji zawartej wyżej, należy je uznać za nietrafne i nie zasługujące na uwzględnienie." Przy czym jeśli o "rozległą argumentację", to dotyczyła ona jedynie zasad ponoszenia kosztów, w świetle uchwały NSA w sprawie sygn. akt I OPS 5/06 i rozwagi podmiotu żądającego rozgraniczenia do sformułowania zakresu wniosku o rozgraniczenie, ustalenia granic w oparciu o istniejącą i wysączającą dokumentację geodezyjną oraz ustalania kosztów zgodnie z przedłożonym rachunkiem.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, w ocenie sądu, aby organ odwoławczy ponownie rozpoznał całą sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Nie jest rolą organu odwoławczego kontrola zaskarżonego postanowienia, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, co oznacza również rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii.

Jednocześnie sąd nie może zstępować organu odwoławczego w wydaniu rozstrzygnięcia gdyż prowadziłoby to w istocie do pozbawienia stron postępowania jednej instancji administracyjnej.

Tym sam nie jest, w ocenie sądu, dowolny zarzut skargi, iż organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zaniechanie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego przyczyn złożenia wniosku o rozgraniczenie, a także brak wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, dla których organ odmówił stanowisku skarżącej wiarygodności.

Zdaniem sądu organ odwoławczy naruszył też art. 15 k.p.a., ponieważ nie poczynił własnych ustaleń faktycznych i nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści badanego postanowienia.

Wadliwie sporządzone uzasadnienie kontrolowanego postanowienia uzasadnia także przyjęcie, iż doszło do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że uzasadnienie postanowienia jest tak samo ważne, jak jego rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Rozstrzygniecie organu administracji jest źródłem praw jego adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego. Z kolei motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia tych warunków nie spełnia.

Podsumowując, i nie przesądzając jednocześnie wyniku załatwienia sprawy, rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przede wszystkim ocena, z uwzględnieniem argumentów zażalenia i skargi, czy ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leżało w interesie prawnym wszystkich właścicieli, czy tylko niektórych z nich. Organ z jednej strony weźmie pod uwagę, że ustalenie stabilnej, wyznaczonej na gruncie i w sposób mający odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami leży w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości z czym wiąże się obowiązek poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zasadniczo przez wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Z drugiej zaś strony zauważy, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, a wdając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie, działanie strony i okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a jeżeli tak, to w jakiej części.

Na obecnym etapie postępowania nie można bowiem, w ocenie sądu, przesądzić o braku sporności, czy niepewności przebiegu granic nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Skarżąca uzasadniała brak faktycznej wiedzy, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich, co do granicy prawnej, co wymaga oceny organu odwoławczego. Stanowisko innych stron postępowania nie jest znane. Organ musi wykazać, że rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego uwzględnia (odzwierciedla) rzeczywisty zakres sporności lub niepewności.

Dla porządku tylko wskazać skarżącej należy, że kwestia zasadności, czy nie pominięcia jako strony postępowania rozgraniczeniowego Zarządu Dróg Powiatowych, jako właściciel działki nr [...] pozostaje poza granicami sprawy niniejszej. Granice sprawy niniejszej wyznaczało postępowanie w przedmiocie ustalenia i obciążania kosztami postępowania administracyjnego stron postępowania rozgraniczeniowego, które nie obejmowało rozgraniczenia z działką nr [...]. Postanowienie w przedmiocie kosztów jest pochodną decyzji o rozgraniczeniu (art. 264 § 1 k.p.a.).

Nie może też, mając na względzie zakres kognicji sądu administracyjnego, zostać uwzględniony wniosek skargi co do wyłączenie Wójta G. R. od udziału w postępowaniu. Skarżąca uważa, że rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy nie nastąpiło w trakcie bezstronnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Rolą organu odwoławczego będzie również odniesienie się do przedmiotowego wniosku, zwłaszcza, że już w zażaleniu skarżąca podnosiła, że "Od chwili pojawienia się problemów Urząd G. R. nie tylko milczy, ale także udaje, że problem nie istnieje i stara się jawnie chronić jedną ze stron".

Organ udokumentuje też i uzasadni wysokość wynagrodzenia geodety.

Dodatkowo zobowiązując do poniesienia kosztów i wskazując sposób ich uiszczenia organ zobowiązany będzie wyjaśnić kwestię zaliczek na pokrycie kosztów postępowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie organu I instancji z dnia 13 stycznia 2022 r. wzywające skarżąca, J. B., J. i M. małż. Mróz oraz G. R. do uiszczenia zaliczek, w kwocie po [...] zł każda ze stron. Z akt sprawy nie wynika natomiast, czy te zaliczki zostały uiszczone i jak rozliczone.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie [...]zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, przy ewentualnym rozważeniu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.