Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1223/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, 8, 9, 28 i 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1365/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/709/2022/10823 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1365/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 21 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/709/2022/10823 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta X. decyzją z 8 czerwca 2022 r. nr DI.4116.36.2021 ustalił A. A. odpłatność za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w Y., wskazując wysokość odpłatności za poszczególne miesiące od kwietnia 2021 r. do "nadal".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że babcia A. A. jest wdową, jej dwaj synowie nie żyją, ma dwóch wnuków. W domu pomocy społecznej przebywa od 26 kwietnia 2021 r., gdzie została skierowana decyzją z 5 lutego 2021 r. Za pobyt w placówce ponosi odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu. Zgodnie z decyzją z 29 marca 2021 r., kwota ta wynosiła 1 368,96 zł miesięcznie do stycznia 2022 r., a od lutego 2022 r. wynosi 1 470,46 zł miesięcznie. Kwota ta nie jest wystarczająca do pokrycia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS, który od kwietnia 2021 r. wynosił 4 050 zł (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z [...] marca [...] r. poz. [...]), a od marca 2022 r. wynosi 4 350zł (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z [...] lutego [...] r. poz. [...]). Różnicę pokrywa Gmina X.

Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 21 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/709/2022/10823 utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ II instancji wyjaśnił, że sposób wyliczenia dochodu w sprawach ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wynika z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", a dochód strony został ustalony zgodnie z art. 8 u.p.s. Zdaniem organu, okoliczności podniesione w odwołaniu mogą być brane pod uwagę na etapie postępowania o zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. W pierwszej kolejności musi zaistnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero później możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Dlatego też nie można uznać, że niezgodna jest z prawem decyzja ograniczająca się do ustalenia opłaty tylko z tego względu, że nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z tej opłaty. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty może być prowadzone po prawomocnym ustaleniu opłaty.

A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie jest zasadna.

Jak wskazał Sąd I instancji, w rozstrzyganej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt pensjonariuszki w DPS. Są to skarżący i jego brat (w odniesieniu do którego prowadzone jest odrębne postępowanie). Dochód strony został ustalony w oparciu o zasady określone w art. 8 u.p.s., z uwzględnieniem ust. 2 i 3 tego artykułu. W decyzjach wyraźnie wskazano sposób ustalenia dochodu strony oraz możliwe do odliczenia koszty. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że skarżący spełnia kryteria, o których mowa w art. 8 ust. 1. Ponadto – jak zauważył Sąd - te ustalenia nie są w skardze kwestionowane. Co prawda, w końcowej części uzasadnienia skargi, pełnomocnik skarżącego stwierdza, że niedostatecznie ustalono sytuację finansową strony, jednakże na tym argumentacja w tym zakresie się kończy.

Zatem, Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że zaistniały przesłanki ustalenia wobec skarżącego opłaty za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej. W skardze nie została zakwestionowana wysokość wyliczonych opłat.

W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu podnosząc, że jego babcia została umieszczona w konkretnym domu pomocy społecznej, gdzie koszty pobytu są znaczne. Uważa on, że zasadne było skierowanie babci do "tańszego" DPS. Jednakże, jak zaznaczył Sąd I instancji, na tym etapie postępowania argumentacja skarżącego nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, babcia skarżącego została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w Y. decyzją Burmistrza Miasta X. z 5 lutego 2021 r., a decyzja ta stała się ostateczna.

Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych nie wynika, aby strona podjęła próby usunięcia powyższej decyzji z obrotu prawnego, czy też przeniesienia babci do innego DPS. Skoro więc skierowana do DPS tam przebywa, to została w stosunku do niej ustalona opłata za pobyt (m.in. decyzją z 29 marca 2021 r. i z 26 października 2021 r.). Stawki pobytu w przedmiotowym DPS zostały ustalone przez Starostę Sandomierskiego zarządzeniem z dnia 21 lutego 2022 r. nr 5/2022.

Sąd podzielił też pogląd organu II instancji, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność wskazanych postępowań polega na tym, że w pierwszej kolejności musi zaistnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero w dalszej kolejności możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy słusznie uznały wnoszącego skargę kasacyjną za osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt swojej babci w domu pomocy społecznej w okresach i kwotach wskazanych w zaskarżonej decyzji, podczas gdy skierowanie babci do DPS w Y., w którym koszty pobytu mieszkańca są znacznie wyższe niż w innych tego rodzaju placówkach, skutkowało niesłusznym przerzuceniem na A. A. ciężaru ponoszenia kosztów pobytu jego babci w DPS; zobowiązanie do ponoszenia przedmiotowych kosztów zostało oparte na nieprawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a prawidłowa wykładnia prowadziłaby do wniosku, że wobec nieuzasadnionego skierowania babci wnoszącego skargę kasacyjną do DPS w Y., nie jest on zobowiązany do ponoszenia koszów w okresach i w kwotach wskazanych w decyzji organu I instancji;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi pomimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji SKO w Katowicach z 21 lipca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta X. z 8 czerwca 2022 r., polegających na tym, że organy obu instancji naruszyły wyrażoną w art. 7 K.p.a. naczelną zasadę dążenia do uzyskania prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania, wynikającą z konieczności prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co skutkowało nieuzasadnionym oraz sprzecznym z zasadami współżycia społecznego przerzuceniem (względnie – zwiększeniem) na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązku odpłatności za pobyt babci w tym konkretnym DPS w Y., chociaż możliwe i uzasadnione było skierowanie babci do DPS o niższych kosztach utrzymania pensjonariusza, co pozwoliłoby czynić zadość art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i zwiększyłoby udział babci w pokryciu kosztów pobytu w DPS;

b) art. 134 ust. 1 P.p.s.a. przez:

i) zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy, wskutek błędnego przyjęcia, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionował wysokości wyliczonych opłat, podczas gdy z treści skargi oraz akt sprawy jednoznacznie wynika, że opłaty którymi został obciążony, były kwestionowane zarówno co do zasady, jak i co do ich wysokości;

ii) zaniechanie przez Sąd I instancji wyjścia poza granice sprawy i brak poczynienia ustaleń własnych (do czego był zobowiązany), tym bardziej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że nie kwestionuje stanowiska skarżącego co do zasadności skierowania babci do "tańszego" domu pomocy społecznej;

iii) art. 134 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji, że z akt administracyjnych nie wynika, że strona podjęła próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta X. z 5 lutego 2021 r., na mocy której babcia wnoszącego skargę kasacyjną została skierowana do DPS w Y., podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną nie był stroną tego postępowania i nie brał w nim udziału, a nieprawidłowości związane z niesłusznym obciążeniem wnoszącego skargę kasacyjną odpłatnością za pobyt babci w DPS w Y. należało usunąć w niniejszym postępowaniu, czego Sąd I instancji zaniechał;

iv) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. i art. 9 K.p.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji, że z akt administracyjnych nie wynika, by wnoszący skargę kasacyjną podjął próby przeniesienia babci do innego domu pomocy społecznej, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od samego początku (w tym w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 17 listopada 2021 r.) wskazywał on na konieczność przeniesienia babci do DPS, w którym koszty pobytu będą niższe, ale organy nie podjęły żadnych czynności związanych z tym wnioskiem, a sam wnoszący skargę kasacyjną nie ma odpowiednich narzędzi do przeniesienia pensjonariusza do innego domu pomocy społecznej; ponadto, organy nie udzieliły wnoszącemu skargę kasacyjną żadnej wskazówki czy wyjaśnienia co do dalszego postępowania w tym zakresie, co także zostało pominięte przez Sąd I instancji i doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia podstawy prawnej i braku odniesienia się przez ten Sąd do części zawartych w skardze zarzutów i wniosków.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s., to przede wszystkim mieszkaniec domu pomocy społecznej powinien ponosić koszty swojego pobytu w tym domu. W niniejszej sprawie natomiast obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej został niesłusznie przerzucony na wnoszącego skargę kasacyjną (co do zasady, jak i co do wysokości, względnie wyłącznie co do wysokości). Wynikało to z nieuzasadnionego skierowania babci wnoszącego skargę kasacyjną do Domu Pomocy Społecznej w Y. Wnoszący skargę kasacyjną podnosił w toku trwającego postępowania, że kierując jego babcię do DPS należało wziąć pod uwag dom, w którym koszty pobytu nie będą wygórowane. Wskazane okoliczności powinien wziąć pod uwagę również Burmistrz Miasta X., ponieważ wskutek jego decyzji doszło do obciążenia gminy kosztami pobytu w DPS. Wnoszący skargę kasacyjną przedkładał do akt sprawy przykładowe oferty innych domów pomocy społecznej, w których koszty pobytu kształtują się na niższym poziomie (ok. 2 300 zł), ale organy nie podjęły w tej sprawie czynności zmierzających do zmiany opłat ustalonych decyzją organu I instancji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że gdyby A. A. podjął próby usunięcia decyzji z 5 lutego 2021 r. o skierowaniu babci do DPS w Y. lub podjął próby przeniesienia babci do innego DPS, to miałoby to wpływ na ustalenie zakresu jego uczestniczenia w kosztach pobytu babci w DPS. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z tym poglądem.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, od samego początku, to jest już w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 17 listopada 2021 r., wskazywał na konieczność przeniesienia babci do innego DPS. To organy administracji mogły z urzędu podjąć czynności w tej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną nie ma odpowiednich narzędzi do przeniesienia pensjonariusza do innego DPS. Sąd I instancji pomiął tę okoliczność, co doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia podstawy prawnej i nieodniesienia się do części zawartych w skardze zarzutów i wniosków. Sąd I instancji pominął również, że wnoszący skargę kasacyjną nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o skierowaniu babci do DPS. Z tego względu, wskazanie przez Sąd I instancji, że A. A. nie podjął próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 5 lutego 2021 r., jest wadliwe i nie znajduje oparcia w przepisach.

W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się zaś do kwestii, czy w granicach sprawy o ustalenie opłaty za pobyt w DPS konieczne jest rozważenie zasadności skierowania osoby do DPS, ewentualnie skierowania do DPS o niższych kosztach utrzymania pensjonariusza. Skarżący kasacyjnie w zarzucie naruszenia prawa materialnego, kwestionując bowiem dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wskazał, że prawidłowa wykładnia prowadziłaby do wniosku, że wobec nieuzasadnionego skierowania babci wnoszącego skargę kasacyjną do DPS w Y., nie jest on zobowiązany do ponoszenia koszów w okresach i w kwotach wskazanych w decyzji organu I instancji. Przy czym, jak należy wywieść z uzasadnienia tego zarzutu, "nieuzasadnione skierowanie" odnosi się nie tyle do samego skierowania babci do DPS, ile do skierowania jej do DPS w Y., w którym koszty pobytu pensjonariuszy są znacznie wyższe niż w innych tego rodzaju placówkach. Z racji więc skierowania babci do DPS o wysokich kosztach pobytu, skarżący kasacyjnie wywodzi, że nie można go uznać za osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej w okresach i kwotach wskazanych w zaskarżonej decyzji. W rezultacie skarżący kasacyjnie uznał, że skierowanie babci do DPS w Y. skutkowało niesłusznym przerzuceniem na niego ciężaru ponoszenia kosztów pobytu jego babci w DPS.

Przypomnienia wymaga zatem treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, a opłatę tę ustala w drodze decyzji organ gminy właściwy dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej, który wydaje również decyzję o skierowaniu do tej placówki (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Na gruncie przepisów u.p.s. istnieje zatem ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Powstaje on z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w DPS i obciąża określony w u.p.s. krąg osób. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, do wnoszenia omawianej opłaty obowiązani są w kolejności mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt 1), małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2), gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3), przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi odpłatność. Wynikająca z tego przepisu zasada kolejności oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża wszystkich podmiotów obowiązanych jednocześnie, ale według porządku określonego przez ustawodawcę, przy czym zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce. Zakres tego obowiązku, a więc w istocie wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w DPS i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Obowiązek ten obciąża ww. osoby niezależnie od wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Zobowiązanie to oparte jest zatem na określonych więzach; w przypadku wstępnych i zstępnych osoby umieszczonej w DPS, będą to więzy pokrewieństwa. W ostatniej kolejności powyższy obowiązek spoczywa na gminie, zgodnie z zasadą pomocniczości (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek wstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do DPS. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określonych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS.

W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualnego kosztu utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokość opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej oraz aktualną jej sytuację dochodową, jak i osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce.

Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej może być ustalona dopiero po wydaniu przez organ, wskazany w art. 59 ust. 2 u.p.s., decyzji o umieszczeniu w domu pomocy. To bowiem decyzja o umieszczeniu konkretyzuje prawo do tej formy pomocy, wyrażone w decyzji o skierowaniu. Podstawę do określenia opłaty stanowi średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, ustalony przez organy wskazane w art. 60 ust. 2 i ogłoszony w publikatorach. Dopiero po wydaniu decyzji o umieszczeniu w domu pomocy i jej uprawomocnieniu się może być ustalona opłata za pobyt, gdyż wówczas znane są warunki ustalenia tej opłaty (średni koszt, data umieszczenia). Decyzję o skierowaniu do domu pomocy i decyzję o ustaleniu opłaty wydaje organ gminy, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy i nie musi to być ten sam organ, który wydaje decyzję o umieszczeniu w domu pomocy - art. 59 ust. 2 (organ gminy, starosta, marszałek województwa).

Wynika z powyższego, że zarówno skierowanie do DPS, jak i umieszczanie w DPS, są rozstrzygane są w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Punktem wyjścia do ich wszczęcia jest art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Świadczenie to, polegające na skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej oraz umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 u.p.s.), ma charakter zindywidualizowany, adresowany do konkretnej osoby fizycznej, nie stanowi zaś pomocy świadczonej rodzinie (w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s.). Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki. Żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia dla indywidualnego zainteresowanego, członkom jego rodziny - i to zarówno rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (art. 6 pkt 14), jak i ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (por. wyroki NSA z 23 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 1162/20 oraz z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2271/20). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się więc, że stroną w postępowaniu o skierowanie do domu pomocy społecznej i umieszczenie w takim domu, nie może być osoba bliska skierowanego tylko z tego względu, że ta osoba może być obowiązana do ponoszenia kosztów pobytu skierowanego w domu pomocy.

Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że sposób rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. powinien zakładać powiązanie możliwości wywiązywania się z ustawowego obowiązku osób wymienionych w tym przepisie do wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej ze skierowaniem do domu pomocy społecznej i umieszczeniem w domu pomocy społecznej, wyłącznie takim, w którym koszty pobytu zostaną zaakceptowane przez osoby obowiązane do wnoszenia opłat. Stoi temu na przeszkodzie odrębność postępowań i odmienne ukształtowanie ich stron podmiotowych, jak i cel przepisu (art. 54 ust. 1 u.p.s.) mający umożliwić osobie niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, zapewnienie osobie całodobowej opieki. Przy przyjęciu odmiennej interpretacji ochrona tej osoby mogłaby zostać zniweczona z powodów wyłącznie fiskalnych, którymi kierowałyby się osoby obowiązane do ponoszenia opłat.

Nie oznacza to oczywiście, że organy administracyjne wypełniając obowiązek, określony w art. 54 u.p.s., nie powinny wywiązywać się z obowiązku informacyjnego wobec osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu o skierowanie do domu pomocy osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., a obowiązane do pokrywania kosztów pobytu umieszczonego powinny być informowane przez właściwy organ o prawach i obowiązkach, związanych z umieszczeniem ich osoby bliskiej w domu pomocy. Natomiast już przy ustalaniu opłaty, w decyzji wydawanej w tym przedmiocie powinny być wskazane osoby, które opłaty mają wnosić, o ile wcześniej, wiedząc o swoich obowiązkach, wynikających z tych przepisów, nie zawarły umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s., o wysokości opłaty (wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1445/14, wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2064/14). Na organach pomocowych spoczywa również obowiązek uwzględniania sytuacji życiowej osób obowiązanych, zwłaszcza tych osób, które jak skarżący właśnie weszły w dorosłość i godzą zdobywanie wykształcenia wyższego z trudem samodzielnego utrzymywania się. Tyle że w obecnych realiach prawnych te okoliczności mogą być rozważane dopiero na etapie postępowania w sprawie o zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS.

Z powodów wyżej omówionych, zaakceptowana przez Sąd I instancji, językowa wykładnia przepisu jest jedyną wykładnią nie pozostającą w kolizji z przyjętą przez prawodawcę hierarchią wartości.

Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego pozostaje niezasadny.

Odnosi się to również do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., których naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuzasadnionym oraz sprzecznym z zasadami współżycia społecznego przerzuceniem (względnie – zwiększeniem) na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązku odpłatności za pobyt babci w tym konkretnym DPS w Y., chociaż – jak skarżący wskazuje - możliwe i uzasadnione było skierowanie babci do DPS o niższych kosztach utrzymania pensjonariusza, co pozwoliłoby czynić zadość art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i zwiększyłoby udział babci w pokryciu kosztów pobytu w DPS.

Wobec powyższego nie mogły również odnieść oczekiwanego skutku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 9, art. 28 i art. 77 K.p.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku. Zgodzić się należy ze skarżącym, że rozważania Sądu I instancji dotyczące podjęcia przez skarżącego próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta X. z 5 lutego 2021 r. o skierowaniu B. B. do DPS w Y., czy też przeniesienia jej do innego DPS nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Uchybienie to nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może prowadzić w związku z tym do jego uchylenia. O skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Nie można było stwierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w podanym powyżej rozumieniu. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Wskazać również trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić właściwej podstawy do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego, ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Niezasadny okazał się też odrębnie powołany zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. wytykający Sądowi I instancji zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy przez niepoczynienie ustaleń własnych prowadzących do usunięcia w niniejszym postępowaniu niesłusznego obciążenia wnoszącego skargę kasacyjną odpłatnością za pobyt babci w DPS w Y.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ustalenia odpłatności obciążającej skarżącego za pobyt B. B. w DPS w Y., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09), jak w istocie czyni to skarżący kasacyjnie.

Odnośnie zaś do oczekiwania skarżącego co do czynienia ustaleń własnych przez Sąd I instancji, należy wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 P.p.s.a.