Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 715/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i  art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] –powołując się na art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 1 - 4, art. 17 ust. 1a i ust. 1b, art. 17 ust. 5, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1 i 2, ust. 4aa, art. 24 ust. 1 - 2a, ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako u.ś.r.), art. 128, art. 129, art. 617 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1359 ze zm.; dalej jako k.r.o.), art. 104, art. 107, art. 127, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – odmówił T.Ż. przyznania: 1) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na R.Ż., 2) składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] czerwca 2023 r. T.Ż. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R.Ż., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2023 r., nr [...]. Z tego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy datuje się od [...] grudnia 2022 r., czyli powstała w 70 roku życia. Rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, a jej mąż z powodów zdrowotnych nie jest w stanie sprawować opieki, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] czerwca 2023 r. wydanym przez lekarza rodzinnego. Osoba wymagająca opieki ma jeszcze jednego syna K.Ż., który oświadczył, że nie jest w stanie zaopiekować się mamą ze względu stałego pobytu za granicą. Natomiast wnioskodawca nie mieszka z matką, lecz sprawuje nad nią codzienną opiekę, zajmuje się nią, pomaga w codziennym funkcjonowaniu, robi zakupy, pomaga w higienie osobistej, przygotowywaniu posiłków. Ze względu na sprawowaną opiekę nie pracuje, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, nie posiada żadnego dochodu, nie posiada 25 lat pracy; dlatego wnosi o ubezpieczenie emerytalno-rentowe, ubezpieczenie zdrowotne posiada przy żonie, nigdy nie pobierał świadczenia opiekuńczego na mamę. Wnioskodawca nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada prawa do żadnych świadczeń z ZUS i KRUS. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca zajmuje się wszystkimi życiowymi sprawami matki. W ocenie pracownika socjalnego opieka nad matką sprawowana jest prawidłowo.

Dalej organ powołał treść przepisów, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 2 u.ś.r., art. 128, art. 129 § 1

i § 2, art. 617 § 1 i § 2 k.r.o., a także treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), który orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Następnie organ uznał, że wnioskodawca bezsprzecznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, mąż niepełnosprawnej nie może sprawować opieki całodobowej nad żoną z uwagi na swój stan zdrowia,

a rodzice nie żyją. To wszystko przemawiałoby za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Jednakże, w ocenie organu, z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przy czym powołany już wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy ani nie stanowi on podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. W związku z tym organ stwierdził, iż nie ma możliwości, aby przyznać wnioskodawcy żądane świadczenie, gdyż musi kierować się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Nie posiada także kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ocenie organu, będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle jednoznacznie wskazanych przez TK skutków wyroku, pozostaje obowiązującym przepisem prawa, który gminne organy właściwe realizujące świadczenia rodzinne, mają obowiązek stosować. TK

w uzasadnieniu wyroku wskazał bowiem, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oraz że ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody, powinien uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa.

T.Ż. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc że uznany za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy wydanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca wykonuje pewne czynności z zakresu opieki nad niepełnosprawną matką (pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, pomoc w poruszaniu się w środowisku, dokonywanie zakupów, przygotowanie posiłków, organizacja dowozu do lekarzy, zakup i dawkowanie leków, pomoc w czynnościach pielęgnacyjno-higienicznych, pomoc w załatwianiu spraw urzędowych). Niemniej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., by można było mówić o opiece w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, opieka ta musi być stała lub długoterminowa, co oznacza, że nie może być ona świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Według Kolegium nawet treść orzeczenia o niepełnosprawności wydanego wobec matki wnioskodawcy, mówiący o tym, że wymaga ona stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie przesądza, że zakres sprawowanej przez wnioskodawcę opieki miałby automatycznie zostać oceniony jako wykluczający możliwość zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie zawsze bowiem osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym możliwość podjęcia przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium z prawidłowo ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana przez wnioskodawcę opieka nad matką, jako osobą wymagającą opieki i przy okazji nad ojcem, z uwagi na czas wykonywania czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa jest w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nakierowane na opiekę nad matką czynności nie zajmują większej części dnia i niekoniecznie są sprawowane codziennie – mogą zajmować kilka do kilkunastu godzin tygodniowo, niecodziennie, skoro wśród nich nie ma ani codziennego zakupu żywności, codziennego podawania posiłków, codziennego ubierania, rozbierania, codziennej higieny osobistej, w tym mycia, podawania leków przyjmowanych codziennie przez osobę wymagającą opieki. W tej perspektywie strona wykonuje głównie czynności regularne, lecz niecodzienne, niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa domowego ojca i matki zamieszkujących oddzielnie - m.in. utrzymywanie czystości w mieszkaniu, załatwianie spraw urzędowych, pomaganie w czynnościach higienicznych, które mogą być wykonane poza typowymi godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w szeregu innych gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci. Nie wszystkie te czynności muszą też być wykonywane codziennie. Z kolei czynności wspierające matkę i przy okazji ojca wnioskodawcy w ich chorobach mogłyby zostać wykonane rano, po południu czy wieczorem (np. pomoc w higienie), podobnie jak dowożenie na rehabilitację czy do lekarza nie jest czynnością codzienną. Spraw urzędowych nie załatwia się codziennie, a sporadycznie, a wnioskodawca nie wykazał, by w przypadku matki i przy okazji ojca istniała konieczność załatwiania ponadprzeciętnej ilości takich spraw. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zakres niezbędnych czynności opiekuńczych wykonywanych przez wnioskodawcę wobec matki i przy okazji ojca nie jest na tyle absorbujący, aby nie mógł on pogodzić ich z podjęciem zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Zamieszkuje on na stałe w tej samej miejscowości co rodzice.

W ocenie organu odwoławczego z całokształtu przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że zasadniczo niepełnosprawność w stopniu znacznym matki wnioskodawcy, nawet przy uwzględnieniu złego stanu zdrowia jej męża, nie wywołuje wykonywania przez wnioskodawcę stałej, specjalnej pielęgnacji czy obsługi. Sprawowana opieka nad matką i przy okazji nad ojcem - z uwagi na rodzaj i wymiar czasu poświęcanego na czynności wspomagające matkę w normalnym funkcjonowaniu, a także na fakt, że mimo niepełnosprawności przez większą część doby matka wnioskodawcy radzi sobie bez opieki - oznacza, że opieka ta nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie Kolegium wyraziło pogląd, że opieka nie musi być opieką całodobową, jednak świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy w konkretnych okolicznościach czas przeznaczony na czynności opiekuńcze nie powinien faktycznie zajmować większej części dnia. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z uwagi na konieczność sprawowania opieki stałej lub długotrwałej. Przy sprawnej organizacji opieki nad matką wnioskodawca jest w stanie pogodzić obowiązki związane z zarobkowaniem z koniecznością zapewnienia matce wsparcia. Nie można zatem przyjąć, że opieka nad matką wyklucza podjęcie przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej w jakiejkolwiek formie, wskazanej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne.

Odnosząc się natomiast do treści decyzji organu I instancji, Kolegium wskazało, że na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25. roku życia. Skoro w wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania.

W konsekwencji, atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie. TK derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu.

T.Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niezastosowanie w sprawie i odmowę przyznania świadczenia, mimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych przesłanek do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad chorą matką;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i wydanie orzeczenia wbrew przeprowadzonym w sposób prawidłowy dowodom, tj. wywiadowi zleconemu przez organ I instancji oraz dokumentacji medycznej, co miało istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia

w sprawie;

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych do rozstrzygnięcia sprawy, przejawiający się w ustaleniu, że sprawowana przez skarżącego opieka nad matką nie ma charakteru stałego, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy

w szczególności dokumentacja medyczna matki oraz przeprowadzony wywiad,

w sposób jednoznaczny wskazują, iż skarżący w sposób stały sprawuje opiekę nad chorą matką.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119

pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.), była

w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką oraz składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Świadczenie pielęgnacyjne, którego domagał się skarżący, przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż matka skarżącego R.Ż. legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność w tym stopniu istnieje od [...] marca 2023 r. Jako, iż urodziła się [...] marca 1952 r. miała ona wówczas ukończone 71 lat.

Trafnie organ odwoławczy – w przeciwieństwie do organu I instancji – pominął

w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie czyniąc go podstawą odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA

z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20).

Istota sporu w kontrolowanej sprawie, sprowadzała się do oceny czy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia

a sprawowaniem opieki nad matką.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać

w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (por. B. Chludziński /w/ P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, t. 4.1 i powołane tamże orzecznictwo).

Zauważyć ponadto należy, że na gruncie u.ś.r. ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 i wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości lub długoterminowości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., I OSK 1867/21). Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za zaprzestanie lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, lecz jako rekompensata za zaprzestanie zatrudnienia z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, K. Małysa-Sulińska (red), U.ś.r. Komentarz, LEX 2015, t. do art. 17). Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., I OSK 631/22). Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia

o niepełnosprawności. Poza sporem oczywiście pozostaje, że w przypadku osób

z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie, czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie, jak w niniejszej sprawie, podejmowanie zatrudnienia. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., I OSK 136/22).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego co do braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad matką, w szczególności, że nakierowane na opiekę nad matką czynności nie zajmują skarżącemu większej części dnia i niekoniecznie są sprawowane codziennie – mogą zajmować kilka do kilkunastu godzin tygodniowo, niecodziennie, skoro wśród nich nie ma ani codziennego zakupu żywności, codziennego podawania posiłków, codziennego ubierania, rozbierania, codziennej higieny osobistej, w tym mycia, podawania leków przyjmowanych codziennie przez osobę wymagającą opieki.

Powyższe ustalenie jest – zdaniem Sądu - całkowicie nieuprawnione i nosi cechy dowolności. Nastąpiło ono z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, gdyż stan zdrowia matki wymaga bezpośredniej opieki w istocie we wszystkich sferach (prowadzenie gospodarstwa domowego, czynności higieniczno-pielęgnacyjne, poruszenie się, przygotowywanie i podawanie posiłków, dawkowanie leków, dowóz do lekarza, załatwianie spraw urzędowych oraz wszystkich innych niezbędnych czynności). Wywiad ten stanowi jeden z podstawowych dowodów w postępowaniu o przyznane świadczenia pielęgnacyjnego, co całkowicie pominął organ odwoławczy.

W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że niepełnosprawna matka skarżącego cierpi na choroby układu oddechowego oraz choroby neurologiczne (por. przyczyny niepełnosprawności podane w orzeczeniu o niepełnosprawności – symbole 07-S i 10-N). Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego i ustaleń wywiadu środowiskowego wyżej wymieniona jest pacjentką leżącą – stan po udarze krwotocznym z niedowładem lewostronnym. Niewątpliwie tego rodzaju schorzenia, stosownie do treści tego orzeczenia, wymagają ze strony skarżącego stałej opieki nad matką. Wymienione przez organy czynności, związane z wykonywaniem prac domowych, jakkolwiek będące zwykłymi czynnościami związanymi z prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego (np. przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, dowóz na do lekarza), nie sposób uznać za czynności niekonieczne dla ułatwienia samodzielnej egzystencji niepełnosprawnej. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, by czynności te codziennie była w stanie samodzielnie wykonywać matka skarżącego. Przeciwnie, bezsporne jest, że matka skarżącego – jako osoba po udarze, z niedowładem lewostronnym i z zaburzeniami neurologicznymi jest osobą wymagającą pomocy innych osób także w tak podstawowej sferze życia, jak prowadzenie gospodarstwa domowego. Trudno zatem w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie stwierdzić, że opisany zakres podejmowanych przez skarżącego czynności w odniesieniu do niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki w rzeczywistości nie jest konieczny ani pomocny dla możliwości jej samodzielnej egzystencji, a tym samym czas poświęcany wykonywaniu tych czynności mógłby zostać poświęcony na podjęcie przez skarżącego pracy zawodowej. Nie można zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącego z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącego mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić mu dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia niepełnosprawnej matki, mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej opieką w koniecznym zakresie. Okoliczności tej nie zmienia ocena, że opieka ta nie zajmuje całej doby. Jak już wyżej wskazano, opiekun nie musi wykonywać czynności opiekuńczych bez przerwy

i przez całą dobę. Takie rozumienie pojęcia sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną prowadziłoby do uznania, że każdy - nawet niezbędny z uwagi na potrzeby osoby niepełnosprawnej - wyjazd czy wyjście z domu opiekuna powodowałby utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś dla spełnienia warunku opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest wymagane nawet wspólne zamieszkiwanie, to tym bardziej ustalenie, że opiekun sprawuje codzienną, ale tylko kilkugodzinną opiekę, nie może pozbawiać go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie ulega wątpliwości, iż skarżący jako syn należy - co do zasady - do grona osób zobowiązanych do alimentacji wobec matki R.Ż., stosownie do art. 128 k.r.o., który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżący jest krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej w stopniu pierwszym. Przy czym matka skarżącego jest mężatką. Organy nie poczyniły ustaleń – w toku postępowania – czy małżonek wyżej wymienionej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą

w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności stanowisko, iż zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką. Poczyni ponadto ustalenia, czy mąż matki skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pouczając uprzednio skarżącego - zgodnie z art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. - iż warunkiem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, będzie wykazaniem jedynie powyższym dowodem niezdolności małżonka do sprawowania opieki nad R.Ż..