Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 128/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia 8 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu grodzenia nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. (dalej również: Dyrektor ZZ w P.; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 232 ust. 1 i 4 w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.) - dalej: p.w., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania N. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również: spółka N. ; spółka; skarżąca) od decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w P. (dalej: Kierownik NW w P.; organ I instancji) z dnia 29 września 2023 r. znak [...]:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zawartego w jej pkt 2 rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania spółki N. do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji przegrodzenia rzeki [...] - i umorzył w tym zakresie postępowanie;

2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zawartego w jej pkt 1 rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwolnienia spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w. dla nieruchomości N. sp. z o.o. przyległej do rzeki [...], na której położony jest biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o.o.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

N. sp. z o.o. [...] w piśmie z dnia 6 kwietnia 2020 r. wystąpiła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: PGW Wody Polskie) o zwolnienie z zakazów grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, dla zamierzenia polegającego na ogrodzeniu nieruchomości spółki N. , na której posadowiono biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o.o. w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki [...].

Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich w P. decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...] postanowił nie zwolnić spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w., tj. zakazów grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar - dla inwestycji polegającej na ogrodzeniu nieruchomości N. sp. z o.o., na której posadowiono biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o.o. w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki [...] oraz zobowiązał spółkę do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji ogrodzenia nieruchomości przyległego do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych rzeki [...] w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu i umożliwienia przechodzenia przez ten obszar, a także likwidacji dokonanego przegrodzenia rzeki - pod rygorem zawiadomienia organów ścigania o dokonanym naruszeniu prawa.

Decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor ZZ w P., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania spółki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: Sąd wojewódzki; Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 164/21, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi spółki N. , uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ZZ w P. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika NW w P. z dnia 26 sierpnia 2020 r., stwierdzając, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: NSA; Sąd kasacyjny) wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7064/21 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ZZ w P. od wyroku Sądu wojewódzkiego z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 164/21.

W wyniku kontroli zaskarżonego wyroku NSA stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd kasacyjny po pierwsze wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie podstawę ustalenia zakresu prowadzonego postępowania dowodowego stanowił art. 232 ust. 1 i 4 p.w. Wskazał na to, że zgodnie z tą regulacją art. 232 ust. 1 p.w. zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar; z tego zakazu może w drodze decyzji zwolnić właściwy organ Wód Polskich, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego (art. 232 ust. 4 p.w.).

Wobec takiego brzmienia przepisów NSA uznał, że trafnie Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, czy wniosek spółki o zwolnienie z zakazu odnosi się do grodzenia nieruchomości przyległej do rzeki [...] w odległości mniejszej niż 1,5 od linii brzegu tej rzeki, czy też wniosek ten wykracza poza tak zakreślone granice. NSA podkreślił, że raz organ wskazuje, iż inwestycja dotyczy grodzenia nieruchomości poniżej 1,5 od linii brzegu rzeki [...], a raz że inwestycja zlokalizowana jest na rzece. W ocenie NSA, powyższe rozbieżności jak najbardziej uprawniały Sąd do uznania, że uchybienie organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego było istotne, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stąd też Sąd I instancji trafnie wskazał, że organy powinny w tym zakresie dokonać jednoznacznych ustaleń.

Po drugie, NSA stwierdził, że Sąd wojewódzki zasadnie przyjął, iż organy administracyjne nie wyjaśniły – w myśl przywołanych przepisów postępowania i art. 232 ust. 4 p.w. – dlaczego uznały, że w sprawie nie zachodziła przesłanka, na którą powoływała się spółka, tj. niezbędność dla bezpieczeństwa publicznego. NSA w tym względzie – wbrew treści skargi kasacyjnej – podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organy w sposób niewłaściwy dokonały oceny argumentacji spółki, która wnosiła o zwolnienie z zakazu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa swoim pracownikom i kontrahentom spółki przed dziką zwierzyną (głównie dzikami) i dostępem nieuprawnionych osób, a uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy Wód Polskich nie wyjaśniły w sposób dostatecznie przekonujący, dlaczego uznały, że argumentacja spółki nie mieści się w definicji "bezpieczeństwa publicznego"; zabrakło zdaniem Sądu kasacyjnego wyjaśnienia, co organy rozumieją pod pojęciem "bezpieczeństwa publicznego" i do jakich "sytuacji/zdarzeń" odnosi się ten wyjątek. Ponadto, organy nie wskazały, czy "w tej definicji może zawierać się konieczność zapewnienia »bezpieczeństwa osób-obywateli« danego podmiotu".

Zarazem NSA zauważył, że brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w tej mierze - czyni przedwczesnym uznanie, że tej wyjątek, na który powołuje się spółka w przedmiotowej sprawie, nie zachodzi. Sąd kasacyjny podniósł przy tym, że Sąd wojewódzki zasadnie nie przesądził, czy rację ma spółka czy organy orzekające w sprawie, bowiem w pierwszej kolejności to organy właściwe w sprawie powinny szczegółowo wyjaśnić tę kwestię i dokonać oceny, czy twierdzenia, na które powołuje się spółka, mieszczą się w definicji "bezpieczeństwa publicznego".

Kierownik NW w P., ponownie prowadząc postępowanie, w piśmie z dnia 20 lipca 2023 r. wezwał spółkę N. do przedstawienia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Następnie 11 września 2023 r. (data pisma) organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 6 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z zakazu grodzenia rzeki [...]. W piśmie tym poinformował także spółkę, że pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony, uzasadniające wydanie decyzji zgodnie z przedłożonym wnioskiem, a strona nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 20 lipca 2023 r., co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ I instancji poinformował również, że strona może przedłożyć dodatkowe dowody w terminie 3 dni od doręczenia rzeczonego zawiadomienia (co miało miejsce 14 września 2023 roku).

W dniu 18 września 2023 r. spółka wniosła odpowiedź na wezwanie organu I instancji z dnia 20 lipca 2023 r.

Kierownik NW w P. decyzją z dnia 29 września 2023 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku spółki N. z dnia 6 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z zakazu grodzenia rzeki [...]:

- w pkt 1 osnowy nie zwolnił spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w. dla nieruchomości N. sp. z o.o. przyległej do rzeki [...], na której położony jest biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o.o.;

- w pkt 2 zobowiązał spółkę do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji przegrodzenia rzeki [...].

Organ I instancji stwierdził, że już w momencie złożenia wniosku z dnia 6 kwietnia 2020 r. o zwolnienie spod zakazu grodzenia spółka dopuściła się naruszenia przepisu art. 232 ust. 1 p.w. poprzez wykonanie przegrodzenia zlokalizowanego na rzece [...], uniemożliwiając tym samym przechodzenie i dostęp, o którym mowa w art. 32 ust. 1 oraz art. 233 ust. 1 p.w.

Kierownik NW w P. stwierdził, że nie sposób zaakceptować deklaracji spółki, że jest otwarta "na możliwość skorzystania z rzeki na odcinku przebiegającym przez teren nieruchomości N. po uprzednim uzgodnieniu nie tylko dla służb, ale także turystów", czego potwierdzeniem ma być udzielenie kajakarzom zezwolenia na przepłynięcie rzeką na terenie nieruchomości. W tym względzie organ I instancji zauważył, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie, a nie spółka.

Według organu odrębną kwestię stanowią wyłączenia z zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, o których mowa w art. 232 ust. 2-4 p.w., z którego to zakazu może w drodze decyzji zwolnić właściwy organ Wód Polskich, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Organ przedstawił wykładnię tego przepisu i rozumienie pojęcia "bezpieczeństwa publicznego", zaznaczając, że jest ono ukierunkowane na ochronę życia i zdrowia wszystkich ludzi i instytucji przebywających na terenie państwa, a także ich mienia i infrastruktury przed zagrożeniami pochodzącymi z sił przyrody (klęski żywiołowe) oraz awarii technicznych wynikających z działalności człowieka. Organ podkreślił, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest zwolnienie z przedmiotowego zakazu grodzenia rzeki, co w jego ocenie nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Organ I instancji podniósł, że spółka, powołując się na "bezpieczeństwo publiczne", niezmiennie utrzymuje, iż przegrodzenie rzeki [...] ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pracowników i gości przed przedostaniem się na teren zakładu dzikiej zwierzyny oraz przed wejściem "osób trzecich" nieposiadających zgody spółki, czy też ochronie przed kradzieżą mienia. Zdaniem organu, z przedstawionych dokumentów w żaden sposób nie wynika, żeby do kradzieży doszło od strony rzeki i "wskazane przez spółkę powody zwolnienia z zakazu oraz dokumenty nie znajdują uzasadnienia w ocenie niezbędności dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego".

Kierownik NW w P. stwierdził ostatecznie, że argumenty spółki nie mieszczą się w zakresie bezpieczeństwa powszechnego, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na zwolnienie spod zakazu grodzenia ani też nie ma podstawy do utrzymania przegrodzenia [rzeki] w takim stanie i na nieokreślonych zasadach, jak również bez umocowań prawnych.

W odwołaniu od tej decyzji spółka, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zwolnienie spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w.

W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 232 ust. 1 w zw. z art. 232 ust. 4 p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie "polegające na braku uwzględnienia w sentencji i w uzasadnieniu decyzji, że wniosek został złożony celem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia (...) od zakazu grodzenia nieruchomości",

b) art. 232 ust. 2 i 3 w zw. z art. 232 ust. 1 p.w. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że:

- wyłączone od zakazu grodzenia mogą być wyłącznie tereny ochrony bezpośredniej stref ochronnych, obrębów hodowlanych oraz tereny zamknięte w sytuacji, gdy zgodnie z art. 232 ust. 4 p.w. właściwy organ Wód Polskich może w drodze decyzji zwolnić z zakazu wskazanego a art. 232 ust. 1 p.w., jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego,

- wyłączenie od zakazu grodzenia może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy zagrożone jest bezpieczeństwo publiczne w rozumieniu tej ustawy; stan faktyczny, w jakim znajduje się skarżący, nie pozwala na stwierdzenie, że jest zagrożone bezpieczeństwo publiczne, a jedynie bezpieczeństwo powszechne wedle definicji zaprezentowanej przez organ I instancji, podczas gdy pojęcie bezpieczeństwa powszechnego i publicznego to co najmniej pojęcia będące synonimami, a wedle wielu źródeł prawa bezpieczeństwo powszechne zawiera w sobie pojęcie bezpieczeństwa publicznego;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono, że zwolnienie z zakazu grodzenia jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego,

- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niepodjęcie czynności prowadzących do wyjaśnienia, że zwolnienie z zakazu grodzenia jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego,

- art. 77 §1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie części wyjaśnień złożonych przez stronę w piśmie procesowym z dnia 18 września 2023 r., a dotyczących: dalszego wchodzenia na teren nieruchomości spółki dzikiej zwierzyny, pomimo zastosowania nieinwazyjnych środków zabezpieczających; okoliczności, że na terenie spółki trwa przebudowa fabryki, podczas której skarżąca ma prawny obowiązek zabezpieczenia placu budowy, a zatem na podstawie powyższych informacji organ powinien odstąpić od zakazu grodzenia wskazanego w art. 232 ust. 1 p.w. - celem zapewniania bezpieczeństwa publicznego, w tym bezpieczeństwa powszechnego.

Spółka dołączyła do odwołania artykuł Włodzimierza Fehlera "Bezpieczeństwo publiczne jako składnik wewnętrznego bezpieczeństwa państwa" oraz decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 31 maja 2022 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki lub terenu i udzielającą pozwolenia na budowę dla N. sp. z o.o. obejmującego przebudowę wylotu kanalizacji deszczowej DN400 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną przy ul. [...] w P. (część działki nr ew. [...], ark. 16, obręb G.).

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r.: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zawartego w jej pkt 2 rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania spółki N. do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji przegrodzenia rzeki [...] - i umorzył w tym zakresie postępowanie; 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zawartego w jej pkt 1 rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwolnienia spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w. dla nieruchomości N. sp. z o.o. przyległej do rzeki [...], na której położony jest biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o.o.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Dyrektor ZZ w P. w uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdzi, że art. 232 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.w. stanowi, że zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, niemniej jednak właściwy organ Wód Polskich może w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego.

Organ II instancji zwrócił uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 i art. 138 k.p.a.) i wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym ponownie wnikliwie zbadał stan faktyczny.

W tym też zakresie wyjaśnił, że spółka N. w dniu 6 kwietnia 2020 r. wystąpiła o zwolnienie z zakazu grodzenia i w dniu złożenia wniosku istniało już ogrodzenie, które spółka posadowiła na swoim gruncie oraz w rejonie rzeki, także na gruntach Skarbu Państwa - działki nr [...], [...], arkusz 16, obręb G.. Ogrodzenie to posadowione zostało w dwóch punktach rzeki, tj. w km ca. 2+015 (na działce nr [...]) w poprzek rzeki na całej jej szerokości oraz w km ca. 2+245 (na działkach nr [...] i [...]) - również w poprzek rzeki na całej jej szerokości oraz na odcinku 3,5 m wzdłuż skarpy. Powoduje to odcinkowe wyłączenie z użytkowania rzeki (także na potrzeby dokonywania czynności, wynikających ze sprawowania obowiązków właścicielskich przez organy Wód Polskich) na długości ok. 430 m jej biegu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego trudno zgodzić się z stwierdzeniem pełnomocnika strony, że "N. działała w przekonaniu legalności swoich działań", skoro nie przedłożyła zwolnienia z zakazu grodzenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego, zaś w wyniku przeprowadzania w dniu 26 sierpnia 2016 r. wizji terenowej potwierdzono istnienie na tym terenie ogrodzenia (płotu) jako "tymczasowego zabezpieczenia".

Organ II instancji podkreślił, że poprzez budowę na terenie gruntów Skarbu Państwa spółka naruszyła prawo własności i stwierdził, że N. sp. z o.o. występuje o zwolnienie z zakazu grodzenia rzeki na podstawie art. 232 ust. 1 p.w., czyniąc to jednak post factum, a więc po wykonaniu ogrodzenia (przy tym dopuszczając się naruszenia przepisów prawa). Skonstatował, że wydanie decyzji zwalniającej z zakazu grodzenia rzeki [...] miałoby zgodnie z wyjaśnieniami spółki zatwierdzać istnienie ogrodzenia w jego obecnym kształcie. W tym względzie Dyrektor ZZ w P. podkreślił, że ogrodzenie istniejące na przedmiotowym terenie – posadowione nielegalnie na gruntach Skarbu Państwa przez spółkę w imię realizacji jej interesów rozumianych przez nią jako ochrona interesu publicznego – "jest niedopuszczalne i powinno być usunięte w trybie natychmiastowym".

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał dostatecznych ustaleń zmierzających do wykazania charakteru inwestycji, a następnie dokonał ich właściwej kwalifikacji prawnej na gruncie przepisów Prawa wodnego, w tym przeprowadził ocenę możliwości zastosowania w sprawie art. 232 ust. 4 p.w. Organ nie zgodził się z zarzutem odwołania, jakoby organ I instancji zastosował niewłaściwą wykładnię polegającą na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że wyłączone od zakazu grodzenia mogą być wyłącznie tereny ochrony bezpośredniej stref ochronnych, obrębów hodowlanych oraz tereny zamknięte. W tym względzie zauważył, że Kierownik NW w P.: odniósł się zarówno w petitum, jak i treści decyzji do tematyki bezpieczeństwa publicznego; wyjaśnił, że pod pojęciem "bezpieczeństwa publicznego" rozumie stan braku zagrożenia dla funkcjonowania administracji państwowej i realizacji jej interesów, umożliwiający normalny, swobodny jej rozwój (A. Misiuk, Administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego, Wyd. Łośgraf, Warszawa 2008, s. 17.); jego zdaniem bezpieczeństwo publiczne dotyczy ochrony porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego, norm i obyczajów oraz zapewnienia warunków sprawnego funkcjonowania organizacji państwowych realizujących ponadjednostkowe zadania przed bezprawnymi działaniami; wskazał także, na podstawie analizy zgromadzonych materiałów, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na zwolnienie spod zakazu grodzenia ani też nie ma podstawy do utrzymania przegrodzenia w obecnym stanie i na nieokreślonych zasadach, jak również bez umocowań prawnych.

Organ II instancji podkreślił, że termin bezpieczeństwo publiczne nie został dotychczas jednoznacznie zdefiniowany, a choć pojawia się on w wielu aktach prawnych – zarówno polskich, jak i unijnych – to zakres znaczeniowy tego pojęcia jest bardzo szeroki. Wyjaśnił, że zidentyfikowanie grupy obszarów, obiektów oraz urządzeń, kwalifikowanych jako związane z bezpieczeństwem publicznym możliwe jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, a należą do nich przede wszystkim obiekty strategiczne, których zniszczenie ma znaczenie dla ogółu społeczeństwa lub obiekty, których zniszczenie stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi (L. Osuch-Chacińska, 17 sierpnia 2017 r., https://sip.lex.pI/#/question-and-answer).

Organ odwoławczy zauważył, że nawet gdyby grodzenie nieruchomości w pobliżu rzeki wynikało z konieczności zachowania bezpieczeństwa publicznego, to wówczas należałoby rozpatrzyć, czy zachowanie tego bezpieczeństwa może nastąpić w sposób nienaruszający odrębnych przepisów, a także niepowodujący wystąpienia odrębnych niebezpieczeństw. Stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku grodzenie, którego w dodatku dokonano w poprzek rzeki, może powodować powstanie sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu, jak również w sposób niekorzystny wpływać na wykonywanie ustawowych zadań związanych z utrzymaniem śródlądowych wód płynących. Wskazał na to, że w sytuacji wystąpienia silnych i gwałtownych opadów atmosferycznych przedmiotowe przegrodzenie uniemożliwi swobodny przepływ wód opadowych i roztopowych oraz usuwanie nagromadzonego materiału, w tym również mułu, stwarzając zagrożenie powodziowe dla obszarów przyległych. Dalej, organ argumentował, że nieruchomość spółki N. położona jest po dwóch stronach rzeki i to, że właściciel ma potrzebę jej ogrodzenia nie oznacza w tym konkretnym przypadku konieczności przegradzania cieku, jak też uzyskania decyzji zwalniającej z zakazu grodzenia cieków, "nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby zastosować inne rozwiązania techniczne, które pozwolą na zachowanie, [tak] rozumianego przez spółkę bezpieczeństwa publicznego, bez naruszania przepisów prawa i stwarzania niebezpieczeństwa powodzi". Organ wskazał na to, że nieruchomość sąsiadującą z rzeką można ogrodzić z zachowaniem postanowień art. 232 ust. 1 p.w., tj. odrębnie część po prawej i po lewej stronie rzeki, a na wysokości kładek przez rzekę zamontować np. furtki. Dodał, że znalezienie rozwiązań technicznych niepowodujących naruszenia prawa należy do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z wodami publicznymi. Nadmienił, że w odpowiedzi na wezwanie Kierownika NW w P. spółka w piśmie z dnia 22 września 2023 r., podniosła, że przez konstrukcję znajdującą się bezpośrednio nad lustrem wody zwierzyna dostaje się na teren spółki, "płynąc" pod nią; to ukazuje, że obecne rozwiązanie nie jest optymalne z punktu widzenia zabezpieczenia przez zwierzyną, które w rozumieniu spółki zawiera się w pojęciu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Organ odwoławczy wskazał też na niedopuszczalność stosowania dotychczasowego rozwiązania, z uwagi na zagrożenie zanieczyszczeniem rzeki poprzez repelenty zamontowane na sznurkach nad samym lustrem wody.

Dyrektor ZZ w P. stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 września 2023 r. Kierownik NW w P. stwierdził również, że uchybienia w zakresie "opisania całości stanu faktycznego do czasu wydania decyzji" nie mają znaczącego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, a organ II instancji podziela stanowisko organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zbadany w toku niniejszego postępowania administracyjnego i przedstawiony stan faktyczny jasno wskazuje na naruszenie prawa przez spółkę (w tym także prawa własności). Zarazem wyjaśnił, że zawarte w osnowie decyzji organu I instancji w pkt 2 zobowiązanie spółki do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji przegrodzenia rzeki [...], jest rozstrzygnięciem nieuprawnionym w trybie art. 232 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.w. Organ II instancji wyjaśnił, że takie zobowiązanie, choć w pełni zasadne, winno mieć miejsce w odmiennym trybie aniżeli decyzja administracyjna wydawana po rozpatrzeniu wniosku o zwolnienie z zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do wód publicznych. Taka decyzja nie jest bowiem aktem wymagającym wykonania czynności, a jedynie zwolnieniem z zakazu ich wykonania. W tym względzie organ odwoławczy podniósł, że stanowisko to zostało zawarte także w wyroku Sądu wojewódzkiego z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 164/21, gdzie stwierdzono, że rozstrzygnięcie takie nie znajduje bowiem podstaw w przywołanym przez organ art. 232 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.w. W związku z tym organ II instancji postanowił uchylić orzeczenie organu I instancji w tej części.

Spółka N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Dyrektora ZZ, zaskarżając tę decyzję w części - co do jej pkt 2, tj. w zakresie utrzymania w mocy pkt 2 decyzji Kierownika NW w P. z dnia 29 września 2023 r.

Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

a) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika NW w P., podczas gdy organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy,

- art. 107 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 11, 6 i 7 i 8 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił wyrażonego w toku postępowania stanowiska skarżącej, wskazującego na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i przyjęcie, że względy bezpieczeństwa publicznego wskazane w art. 232 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie dotyczą skarżącej, pomimo że sam organ I Instancji stwierdził, iż w przypadku skarżącej można mówić o względach bezpieczeństwa powszechnego,

- art. 107 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 11, 6 i 7 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił wyrażonego w toku postępowania stanowiska skarżącej wskazującego na to, że wkraczanie dzikiej zwierzyny na teren nieruchomości, przypadki kradzieży, trwające prace budowlane na nieruchomości stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i przyjęcie, że argument ten wydaje się być nieodpowiedni do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, ponieważ zdaniem organu stan faktyczny, w jakim znajduje się skarżąca, nie pozwala na stwierdzenie, że jest zagrożone bezpieczeństwo publiczne, a jedynie bezpieczeństwo powszechne, podczas gdy pojęcie bezpieczeństwa powszechnego i publicznego to co najmniej pojęcia będące synonimami, a wedle wielu źródeł prawa bezpieczeństwo powszechne zawiera w sobie pojęcie bezpieczeństwa publicznego, oraz braku wskazania przyczyn, które w ocenie organu uzasadniałyby odstąpienie od uzasadnienia decyzji w tym zakresie, co w konsekwencji spowodowało uchybienie zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej (art. 11 k.p.a.),

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty, niezebranie w sposób pełny materiału dowodowego, a także dokonanie jego niewłaściwej oceny, polegające na pominięciu faktu, że na nieruchomości należącej do skarżącej stoi biurowiec oraz zakład produkcyjny; nadto pominięcie faktu, że "dzika, niebezpieczna zwierzyna, potencjalna możliwość wtargnięcia na teren (...) [spółki] osób trzecich zagraża przebywającym tam pracownikom skarżącej oraz ich mieniu, jak również zagraża zdrowiu i życiu osób trzecich z uwagi na trwające roboty budowalne", czego konsekwencją powinno być odstąpienie od zakazu grodzenia wskazanego w art. 232 ust. 1 p.w., celem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 232 ust. 2 i 3 w zw. z art. 232 ust. 1 p.w. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że:

- wyłączone od zakazu grodzenia mogą być wyłącznie tereny ochrony bezpośredniej stref ochronnych, obrębów hodowlanych oraz tereny zamknięte w sytuacji, gdy zgodnie z art. 232 ust. 4 p.w. właściwy organ Wód Polskich, może w drodze decyzji zwolnić z zakazu wskazanego w art. 232 ust. 1 p.w., jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego,

- wyłączenie od zakazu grodzenia może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy zagrożone jest bezpieczeństwo publiczne w rozumieniu tej ustawy, a stan faktyczny, w jakim znajduje się skarżąca, nie pozwala na stwierdzenie, że jest zagrożone bezpieczeństwo publiczne, a jedynie bezpieczeństwo powszechne wedle definicji zaprezentowanej przez organ I instancji, podczas gdy pojęcie bezpieczeństwa powszechnego i publicznego to co najmniej pojęcia będące synonimami, a wedle wielu źródeł prawa bezpieczeństwo powszechne zawiera w sobie pojęcie bezpieczeństwa publicznego,

- art. 232 ust. 4 p.w. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia spółki od zakazu grodzenia nieruchomości w sytuacji, gdy wydanie decyzji narusza bezpieczeństwo publiczne.

Wskazując na powyższe zarzuty, rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi, spółka N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, rozważenie przez Sąd usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniając zastrzeżenia wskazane w zarzutach skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, odnosząc się do zarzutów strony i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie dalszych rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła bowiem o to strona skarżąca, a organ jako strona przeciwna nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie zaskarżona w części decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P., tj. pkt 2 tej decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w P. w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwolnienia spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w. dla nieruchomości N. sp. z o.o. przyległej do rzeki [...], na której położony jest biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o.o. Przedmiotem dalszych rozważań będą zatem kwestie dotyczące zasadności odmówienia skarżącej przez organy PGW Wody Polskie zwolnienia od zakazów grodzenia, określonych w przywołanym przepisie.

Ponadto należy wyjaśnić, że ze względu na zapadłe w przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 164/21 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7064/21, bliżej opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, istotne jest zwrócenie uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W myśl art. 153 p.p.s.a. wyrażone w orzeczeniu sądu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie to dotyczy oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem (w tym wskazaniami) oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować w przyszłości nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, zgodnie z przywołanym art. 153 p.p.s.a., organy administracyjne, jak również Sąd w składzie aktualnie orzekającym w przedmiotowej sprawie były związane wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2021 r., który uzyskał walor prawomocności na skutek i oddalenia skargi kasacyjnej organu od tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2023 r.

W przekonaniu Sądu, organy PGW Wody Polskie nie naruszyły przepisu art. 153 p.p.s.a. W sprawie zostały dostatecznie wypełnione wskazania co do dalszego postępowania, jak i ustalono i rozważono wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodzą podstawy do zwolnienia spółki na podstawie art. 232 ust. 1 i 4 p.w. od zakazu grodzenia jej nieruchomości przylegających do rzeki [...]. Organ odwoławczy usunął też pewne niedostatki organu I instancji w zakresie sprawozdawczego przedstawienia stanu sprawy. Organy obydwu instancji nie sformułowały też ocen prawnych sprzecznych z tymi, które zostały przedstawione w wyżej przywołanych wyrokach.

Ponadto należy podkreślić, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd podkreśla, że wbrew zarzutom skargi - zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji zostało oparte na wnikliwej analizie ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Finalne rozstrzygnięcie sprawy było wynikiem należytej realizacji zasad legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd uznał, że po stronie organu odwoławczego nie miało też miejsca naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym organ II instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż trafnie uznał brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do pkt 1 osnowy, tj. odmowy zwolnienia spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 232 p.w.

Zgodnie z art. 232 ust. 1 p.w. zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Według art. 232 ust. 1 p.w. z zakazu może w drodze decyzji zwolnić właściwy organ Wód Polskich, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego.

Wniosek spółki o zwolnienie z powyższego zakazu mógł zostać w tym postępowaniu (wszczętym na wniosek, a nie z urzędu) merytorycznie rozstrzygnięty w taki zakresie, jaki wynikał z jego treści (w kontekście całokształtu stanowiska spółki zaprezentowanego w postępowaniu administracyjnym) i odnosił się do zakazów, o których mowa w art. 232 ust. 1 p.w. Wniosek ten odnosi się do kwestii grodzenia należącej do skarżącej nieruchomości przyległej do rzeki [...] w odległości mniejszej niż 1,5 od linii brzegu tej rzeki.

W myśl art. 32 ust. 1 p.w. każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 32 ust. 1 p.w. pozostaje w łączności funkcjonalnej z art. 232 ust. 1 p.w., gdyż zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, powinien być bowiem postrzegany jako przykład zachowania, od którego musi powstrzymać się właściciel nieruchomości przyległych do linii brzegowej powierzchniowych wód publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II OSK 71/21, dostępny jw.). Dodać należy, że śródlądowe wody powierzchniowe w świetle art. 21 p.w. dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Za wody publiczne według art. 211 ust. 3 p.w. uznaje wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa (art. 211 ust. 2 p.w.).

W przedmiotowej sprawie nie ma sporu co od tego, że przedmiotowa nieruchomość spółki N. przylega do publicznej śródlądowej wody płynącej, stanowiącej własność publiczną, tj. do rzeki [...] będącej własnością Skarbu Państwa, która to rzeka przepływa przez nieruchomość skarżącej spółki (nieruchomość spółki przylega do obu brzegów rzeki).

Z uwagi na stan faktyczny sprawy oraz wniosek skarżącej o zwolnienie z przedmiotowego zakazu, organy PGW Wody Polskie trafnie rozważały, czy można mówić o ziszczeniu się przesłanki określonej jako "bezpieczeństwo publiczne". W szczególności organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa w niniejszej sprawie, zwłaszcza w zakresie rozumienia zawartego w art. 232 ust. 4 p.w. terminu "bezpieczeństwo publiczne".

Sąd w dalszej części rozważań będzie posiłkował się stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2291/13 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1423/12 (dostępnych jw.), w których zajęto się problematyką pojęcia "bezpieczeństwo publiczne", jeszcze na gruncie art. 27 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozumienie pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" musi następować z uwzględnieniem celu, któremu służy dana regulacja ustawowa, posługująca się tymże pojęciem. W związku z tym przyjąć należy, że art. 232 ust. 1 p.w. ustanawia zasadę powszechnego dostępu do dobra publicznego, jakimi są powierzchniowe wody publiczne, a instytucja z art. 232 ust. 4 p.w. ma z kolei charakter wyjątku od tejże zasady.

Istota postanowień zawartych w art. 232 p.w. sprowadza się do zapewnienia powszechnego dostępu do powierzchniowych wód publicznych. Dla realizacji tego celu ustawodawca zdecydował się na ingerencję w sferę prawa własności. Uchylenie zakazów zawartych w ust. 1 art. 232 p.w. jest wprawdzie uwzględnieniem ochrony własności, ale jednocześnie stanowi ograniczenie powszechnego korzystania z wód. Istotą wprowadzonych zakazów kierowanych do właściciela nieruchomości jest urzeczywistnianie powszechnego korzystania z wód, zatem uchylenie zakazów kierowanych do właściciela nieruchomości jest jednocześnie ograniczeniem powszechnego korzystania z wód. Obie wartości winien mieć na uwadze organ, orzekając w sprawie o zwolnienie z zakazów na podstawie art. 232 ust. 4 p.w.

Należy podkreślić, że bezpieczeństwo publiczne jest wartością konstytucyjną, stanowiąc jeden z aspektów interesu publicznego, jako ogólnego wyznaczania granic wolności i praw jednostki (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nadto, w świetle art. 5 Konstytucji bezpieczeństwo obywateli rozumiane jako bezpieczeństwo publiczne jest podstawowym zadaniem państwa. Zakres tego pojęcia, oraz działania oceniane pod kątem naruszenia bezpieczeństwa, jak i działania służące ochronie bezpieczeństwa publicznego, normowane są w wielu ustawach. Dlatego też, zdaniem Sądu – mając na uwadze zarówno szeroki zasięg funkcjonowania tej zasady (duża ilość powierzchniowych wód publicznych) oraz dyrektywę, że skala stosowania uregulowania o charakterze wyjątku od zasady nie może prowadzić w efekcie do podważenia istnienia samej zasady – przez potrzeby bezpieczeństwa publicznego, do których odwołuje się art. 232 ust. 4 p.w., należy uznać potrzebę zapobieżenia tylko takim zdarzeniom, które mogłyby wywołać istotny, negatywny wpływ w szczególności na takie dobra chronione prawem, jak życie, zdrowie czy też mienie znacznej liczby obywateli, funkcjonowanie instytucji publicznych. Elementem niezbędnym jest tutaj perspektywa wystąpienia niebezpieczeństwa o charakterze powszechnym, tj. mogącym w oczywisty sposób dotyczyć wielu obywateli (np. większości czy też dużej części mieszkańców gminy), ewentualnie groźba wyrządzenia szkód w mieniu w dużych rozmiarach. Nadzwyczajny zasięg przewidywanego zdarzenia powoduje to, że zapobieżenie mu innymi, standardowymi środkami jest w oczywisty sposób niewystarczające. Tak właśnie należy rozumieć ową niezbędność dla bezpieczeństwa publicznego.

Konsekwencją takiego rozumienia treści art. 232 ust. 4 p.w., a zwłaszcza niezbędności zwolnienia z zakazu ze względu na "bezpieczeństwa publicznego" jako przesłanki zwolnienia z zakazu, o którym mowa w ust. 1 art. 232 p.w., było zaakceptowanie przez Sąd w niniejszej sprawie stanowiska organów, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie zawartej w tej normie. Zdaniem Sądu, uwzględnienie wniosku spółki N. przy ustalonym stanie faktycznym i podnoszonych przez nią okolicznościach, zniweczeniu uległaby zasada powszechnego dostępu do publicznych wód powierzchniowych.

Dlatego też Sąd nie podziela przedstawionego w skardze, a wcześniej w postępowaniu administracyjnym, stanowiska skarżącej co do rozumienia "bezpieczeństwa publicznego" i motywowanie zwolnienia spod zakazu grodzenia ze względów "bezpieczeństwa powszechnego". Wskazany wyżej komponent celu "bezpieczeństwa publicznego" jako obejmujący zapobieżenie wystąpieniom zagrożenia o charakterze powszechnym, nie oznacza, że słuszna jest argumentacja skarżącej dotycząca zaistnienia podstaw do zwolnienia spółki z zakazu grodzenia nieruchomości ze względu na "bezpieczeństwo powszechne". Nie ma przy tym potrzeby rozważania, czy pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" i "bezpieczeństwo powszechne" są synonimami ani przeniesienia płaszczyzny sporu na analizę jednego wyodrębnionego zdania zwartego w uzasadnieniu Kierownika NW w P.. Istotne jest natomiast to, że organy PGW Wody Polskie zasadnie uznały, że stan faktyczny sprawy nie wskazuje na konieczność zwolnienia spółki z zakazu grodzenia nieruchomości na podstawie art. 232 ust. 4 p.w., a zatem, że zwolnienie z zakazu nie jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa publicznego.

Przepis ustawy, jak i Konstytucja posługują się terminem "bezpieczeństwo publiczne", przy czym art. 232 ust. 4 p.w. wskazuje niezbędność dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego jako warunek konieczny zastosowania zwolnienia, które stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 232 ust. 1 p.w. Stanowisko organu I instancji dotyczące uznania, że argumenty spółki podnoszone na umotywowanie wniosku o zwolnienie z zakazu grodzenia nieruchomości "mieszczą się w zakresie bezpieczeństwa powszechnego" nie przekreśla w żaden sposób tego podstawowego wniosku organu, że wskazane przez spółkę "powody zwolnienia z zakazu oraz dokumenty nie znajdują uzasadnienia w ocenie niezbędności dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego". Ten podstawowy wniosek organu I stancji został podtrzymany i wzmocniony argumentacyjnie przez organ odwoławczy, który przeanalizował stan faktyczny sprawy i odniósł się do stanowiska spółki. Organ II instancji konsekwentnie też odnosił się do zagadnienia "niezbędności dla bezpieczeństwa publicznego", a nie "bezpieczeństwa powszechnego".

Z kolei kwestie związane z utrzymaniem podstawowego bezpieczeństwa i porządku na terenie nieruchomości (na którym stoi biurowiec oraz zakład produkcyjny) leżą w gestii skarżącej jako właściciela nieruchomości. Poza tym przepis art. 232 ust. 1 p.w. nie zabrania właścicielom w ogóle grodzenia gruntów, a jedynie zakazuje takiego grodzenia w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu wód publicznych. Organ II stancji słusznie zauważył, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby "zastosować inne rozwiązania techniczne, które pozwolą na zachowanie, [tak] rozumianego przez spółkę bezpieczeństwa publicznego, bez naruszania przepisów prawa i stwarzania niebezpieczeństwa powodzi". Trafnie też organ stwierdził, że znalezienie rozwiązań technicznych niepowodujących naruszenia prawa należy do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z wodami publicznymi i dla przykładu wskazał na to, że nieruchomość sąsiadującą z rzeką można ogrodzić z zachowaniem postanowień art. 232 ust. 1 p.w., tj. odrębnie część po prawej i po lewej stronie rzeki, jak również wspominał o innych rozwiązaniach technicznych.

Nie ma żadnych podstaw do uznania, że za odstąpieniem od zakazu grodzenia z art. 232 ust. 1 p.w. miałoby przemawiać to, że "dzika, niebezpieczna zwierzyna, potencjalna możliwość wtargnięcia na teren (...) [spółki] osób trzecich zagraża przebywającym tam pracownikom skarżącej oraz ich mieniu, jak również zagraża zdrowiu i życiu osób trzecich z uwagi na trwające roboty budowalne". Zwolnienie z przedmiotowego zakazu stanowiłoby niewątpliwe ułatwienie organizacyjne dla skarżącej jako właściciela (swobodne korzystanie z nieruchomości, w tym utrzymanie urządzeń do poboru wody, legalne wprowadzanie ścieków do wód czy minimalizowanie ryzyka zdarzeń objętych odpowiedzialnością odszkodowawczą), pracodawcy (zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy), producenta (działalność zakładu produkcyjnego) czy inwestora (realizacja robót budowlanych) nie oznacza, że zwolnienie spółki z zakazu grodzenia jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Spółka jako właściciel, pracodawca i inwestor powinna przedsięwziąć takie działania zgodne z prawem, które zapewnią skuteczną realizację jej praw i obowiązków, w szczególności w zakresie zabezpieczenia terenu zakładu (w tym terenu budowy) przed dostępem osób trzecich i dzikiej zwierzyny, co może istotnie zmniejszyć ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej (na kwestię tej odpowiedzialności niejednokrotnie, w formie pytań retorycznych, zwracano uwagę w uzasadnieniu skargi). To, że – jak zauważyła spółka w uzasadnieniu skargi – "grodzenie rzeki wzdłuż jej brzegów spowoduje utrudnienie realizacji pozwoleń wodnoprawnych", a "zaproponowane przez organ inne rozwiązania techniczne, które sprowadzałyby się do wygrodzenia wzdłuż biegu rzeki po obu jej brzegach z zachowaniem ustawowej odległości 1,5 metra od brzegu rzeki (...) tylko utrudni realizację obowiązków służbowych organom" nie oznacza, że spodziewane lub domniemane utrudnienia stanowią o ziszczeniu się warunku "niezbędności dla bezpieczeństwa publicznego". Zwolenie z tego zakazu nie służy bowiem ułatwianiu właścicielowi zwykłego korzystania z nieruchomości, w tym prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, w toku postępowania nie przedstawiono dowodów na to, że tylko zwolnienie z zakazu grodzenia mogłoby zagwarantować prawidłową realizację obowiązków służbowych innym organom. Ponadto, w związku z faktem, że jako argument na rzecz zwolnienia z zakazu skarżąca podniosła również kwestie związane z prawidłowym wykonywaniem pozwoleń wodnoprawnych (korzystaniem z wody rzecznej, utrzymaniem urządzeń służących do poboru wody i urządzeń wodnych), podkreślić należy, że przepisy Prawa wodnego nie dają wystarczających podstaw do uznania, że tego rodzaju okoliczności, w razie lokalizacji nieruchomości przylegającej do publicznej wody powierzchniowej, przesądzają o wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu ustanowionego w art. 232 ust. 1 i 4 Prawa wodnego.

Dlatego też domniemane zagrożenia mogące wynikać ze skutków ewentualnego dostępu do terenu spółki przez osoby trzecie (jak zagrożenia powodowane przestępczością pospolitą, narażenie osób postronnych na kontakt z alergenami) i dziką zwierzynę, jakkolwiek mogą dotykać nieruchomości skarżącej (terenu jej zakładu), to jednak powinny być w pierwszej kolejności minimalizowane przez działania właściciela poprzez zabezpieczenie nieruchomości w sposób respektujący przepisy art. 32 ust. 1 i art. 232 ust. 1 p.w. Nie negując też prawa skarżącej do żądania od właściwych organów władzy publicznej zapewnienia skutecznej ochrony przed zagrożeniami wynikającymi z takich zdarzeń, stwierdzić należy, że obecny kształt art. 232 ust. 1 i 4 p.w. nie pozwala uznanie tego typu okoliczności za przesłanki do zwolnienia z przedmiotowego zakazu. W niniejszej sprawie nie można bowiem mówić o konieczności zapobieżenia powszechnemu niebezpieczeństwu (zdaniem Sądu, nie spełnia tego kryterium np. konieczność uchronienia właściciela nieruchomości przez ewentualną przestępczością związaną z nieuprawnionym dostępem osób trzecich do terenu), ani nie można uznać, że skarżąca wykazała zaistnienie zdarzeń o nadzwyczajnym charakterze, niemożliwym do wyeliminowania innymi, standardowymi środkami (np. poprzez zabezpieczenie gruntu w inny sposób [odrębne ogrodzenie nieruchomości z obydwu stron rzeki, odpowiedni monitoring i dozorowanie], egzekwowanie przez skarżącą wykonania stosownych obowiązków od organów ochrony prawnej). Nie można też pomijać i tego, że nadmierny liberalizm w interpretowaniu pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" na użytek art. 232 ust. 4 p.w., prowadzący do powszechnego udzielania tego zwolnienia, prowadziłby do zniweczenia celu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 i art. 232 ust. 1 p.w. (por. wyżej przywołany wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2291/13). Ponadto brak podstaw do uznania, że okoliczności, z powodu których skarżąca domaga się zwolnienia z zakazu grodzenia (ryzyko dostępu osób trzecich i dzikiej zwierzyny, ryzyko szkód w mieniu lub na osobach, zagrożenie przestępczością pospolitą) zagrażają tak dalece dobrom prawem chronionym, że w sprawie występuje zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, w świetle którego zwolnienie skarżącej z przedmiotowego zakazu jest uzasadnione.

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić ani naruszenia przepisów postępowania, ani też naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 232 ust. 1 i 4 p.w. W kontekście ustaleń faktycznych i rozważań prawnych organów PGW Wody Polskie odmowa zwolnienia spółki z zakazu, o którym mowa w art. 232 ust. 1 p.w., świadczy o tym, że organy prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 232 ust. 4 p.w. W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, odnoszące się do kwestii związanych z ustaleniem i oceną ustawowych podstaw do zwolnienia spółki N. z zakazu grodzenia nieruchomości, uznać należało za niezasadne.

W takich okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, stąd też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie – i jako taka podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.