Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 294/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. P.G. Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 472/18 w sprawie ze skargi G. P. G. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 stycznia 2018 r. nr 38/2017 w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. P. G. Sp. z o.o. w Ż. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 472/18 oddalił skargę G. P. G. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 stycznia 2018 r. nr 38/2017 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 4 października 2011 r. Skarżąca Grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. nr 160R/69082/0031/11 Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r.

W dniu 31 października 2016 r. Strona złożyła wniosek o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych za okres od dnia 4 października 2015 r. do dnia 3 października 2016 r. tj. za piąty rok korzystania z pomocy.

W dniu 10 marca 2017 r. organ I instancji odmówił Grupie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych"w okresie od dnia 4 października 2015 r. do dnia 3 października 2016 r., to jest za piąty rok korzystania z pomocy. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983 ze zm.), zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 81, poz. 550 ze zm.). Badanie natomiast zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja z 22 grudnia 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r. nie rodzi po stronie ARiMR obowiązku wypłaty pomocy finansowej grupie w kolejnych latach jej funkcjonowania. Decyzja taka nie stanowi bowiem gwarancji wypłaty pomocy. Złożenie przez Grupę wniosku o płatność za dany rok funkcjonowania jest niezależną sprawą administracyjną i jako taka powinna być rozpatrywana przez organy administracji.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty Skarżącej o funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch sprzecznych decyzji, a więc decyzji z 22 grudnia 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej w okresie od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r. oraz decyzji z 10 marca 2017 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej za piąty rok działalności. Wobec powyższego w ocenie tego Sądu organy administracji nie naruszyły w toku postępowania administracyjnego art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, iż mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących Grupę było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organów w tej mierze.

Zasadnie organ uznał, iż przedstawione okoliczności w zakresie powiązań własnościowo-osobowych, w kwestii samodzielności prowadzenia działalności rolniczej oraz fakt utworzenia trzech spółek będących członkami Grupy bezpośrednio przed zawiązaniem Grupy bez wątpienia wskazują, że trzy spółki z pięciu utworzyły Grupę wyłącznie w celu spełnienia wymogu formalnego wynikającego z załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 poz. 642), odnoszącego się do minimalnej liczby członków grupy. Tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej. Pomoc finansowa jest bowiem udzielana wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.

W ocenie Sądu I instancji wszystkie okoliczności jednoznacznie wskazują, że Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. (Dz. U. UE L 2005.277.1 z 21 października 2005 r. ze zm.) oraz subiektywny warunek, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE)1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy (powiązania strukturalno-osobowe oraz prowadzenie produkcji przez trzech członków Grupy, którzy wcześniej produkcji nie prowadzili) w pełni uprawniony jest pogląd, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013.

Sąd ten zaaprobował też stanowisko organu, że celem utworzenia grupy producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. Taka sytuacja natomiast w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Fakt późniejszego rozszerzania działalności rolniczej przez najpóźniej utworzonych członków Grupy nie może mieć wpływu na ocenę wcześniejszego sztucznego stworzenia warunków dla uzyskania wsparcia.

W ocenie Sądu I instancji, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Organ nie naruszył także art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wystarczająco i jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za piąty rok działania Grupy. Żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie wskazuje na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, która nakazywałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 k.p.a. i art.11 k.p.a.

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co ustaliły one stan faktyczny sprawy w sposób nieprawidłowy, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły one, iż wyłącznym zamiarem podmiotów tworzących Spółkę było uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 2013 r., s. 549 ze zm.) na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd ograniczył się do ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji nie wyjaśniając jednocześnie, dlaczego w jego ocenie stanowisko to jest słuszne i dlaczego argumenty podnoszone przez Spółkę w skardze nie zyskały jego aprobaty; powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ono ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że w toku postępowania o przyznanie Spółce płatności za piąty rok jej działalności jako grupa producentów rolnych organy administracji w sposób nieuprawniony rozstrzygały, czy w przypadku Spółki zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności, podczas gdy brak występowania sztucznych warunków po stronie Spółki został ustalony już wcześniej na mocy ostatecznej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 160R/69082/0031/11 z dnia 23 grudnia 2011 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4.10.2011 do 3.10.2016 r., w konsekwencji czego decyzja ta powinna być dla organów wiążąca; gdyby zatem organy respektowały ustalenia wynikające z wydanej wcześniej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 160R/69082/0031/11 z dnia 23 grudnia 2011 r., to nie odmówiłyby one Spółce płatności z uwagi na zarzut sztucznych warunków; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że postępowanie to było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem organy administracji zmieniły podczas tego postępowania swoją uprzednią ocenę funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych; gdyby natomiast organy nie zmieniły swojej oceny funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych, to nie odmówiłyby one Spółce płatności z uwagi na zarzut sztucznych warunków; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a:

a) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w tym, że Sąd uczynił wzorcem kontroli legalność rozstrzygnięcia organów nieobowiązujący przepis, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., który to przepis został uchylony z dniem 1 stycznia 2015 r. na podstawie art. 43 rozporządzenia nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm.) i nie powinien znaleźć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy,

b) naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w tym, że Sąd oddalił skargę mimo błędnego zastosowania przez organy na gruncie niniejszej sprawy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce pomocy finansowej dla grup producentów rolnych, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, a zatem organy nie miały podstaw do zastosowania na gruncie niniejszej sprawy wspomnianego art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się być uzasadniona. Niemniej jednak nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych ww. art. 174 p.p.s.a.

Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w punkcie 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej zarzutu postawionego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (który to przepis został uchylony z dniem 1 stycznia 2015 r. na podstawie art. 43 rozporządzenia nr 640/2014), zamiast art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Po pierwsze dostrzec należy, że z podstawy prawnej decyzji organu I instancji z 10 marca 2017 r. - Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR - wynika, że podstawą materialną jej wydania był art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Natomiast jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji , Sąd rozpoznając skargę skarżącej Grupy orzekał w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Z kolei w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zatem treść normatywna przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zawierających klauzule obejścia przepisów prawa, jest analogiczna.

Należy zauważyć, że tożsamość regulacji prawnej obu unormowań nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie, że wskazanie przez WSA art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zamiast art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który powinien z tego powodu spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezesa ARiMR (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2577/18 ).

Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w punkcie 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Jak wskazano powyżej treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Pozwoliło to, mimo, że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na odwołanie się do wyrażonych w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawi e C-434/12 poglądów prawnych dotyczących problematyki obchodzenia prawa.

W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12. Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Ponadto w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie " zostały sztucznie stworzone ". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo sztuczne stworzenie warunków - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy warunki w danym przypadku zostały sztucznie stworzone. Ustawodawca określił natomiast cel sztucznego stworzenia warunków, którym jest uzyskanie korzyści w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami sektorowego prawodawstwa rolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, odnosząc się do wskazywanej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Zgodnie z tym przepisem wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Uwzględniając wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2001 dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjąć należy, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie przez organ trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez skarżącą warunków do uzyskania płatności, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę płatność. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci pomocy. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie płatności, a obowiązkiem Sądu oceniającego zgodność z prawem decyzji w tym przedmiocie jest zbadanie czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący, że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca, a który zdefiniowany został w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17).

Skupiając się w tym miejscu na postanowieniach art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej cele odnoszą się zarówno do etapu produkcji jak również do etapu wprowadzania towarów do obrotu. Ponadto z przepisu tego nie wynika, że cel nie może być osiągnięty przez członków grup rozpoczynających działalność rolniczą.

Niewątpliwie wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych skierowana jest na wzmocnienie pozycji pojedynczego producenta poprzez utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt. Nie jest natomiast celem omawianej pomocy wspieranie organizacji, która nie produkuje i produkować nie ma zamiaru. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem, że organy udzielające pomocy w każdej sprawie indywidualnie powinny oceniać sytuację z punktu widzenia realizacji wyżej wskazanego celu. Bezrefleksyjna ocena działania grupy i odmowa pomocy w każdym przypadku zaniechania produkcji przez któregokolwiek członka grupy producentów jest działaniem równie nietrafnym jak bezwzględne uznanie, że nie ma znaczenia, czy wszyscy członkowie grupy nadal są producentami (wyrok NSA z 28.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2138). Zatem każda sytuacja, w której nie wszyscy członkowie grupy prowadzą produkcję, ze względu na którą grupa powstała, musi być oceniona indywidualnie z uwzględnieniem rzeczywistych przyczyn zaniechania produkcji przez niektórych jej członków oraz realizacji celów grupy mimo tego faktu.

W dalszej kolejności uwagę należy również zwrócić na tezę 42 wskazanego wyżej orzeczenia TSUE, zgodnie z którym nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW. Odzwierciedleniem tej tezy jest stanowisko związane z wyodrębnionym przez TSUE elementem subiektywnym determinującym przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Otóż zastosowanie tego przepisu jest możliwe jeżeli obiektywne dowody pozwalają na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał - co należy szczególnie podkreślić - wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Uwzględniając w szczególności specyfikę postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy mieć na uwadze wpływ tej regulacji na przebieg postępowania dowodowego w przedmiocie otrzymania płatności przez grupę. Norma prawna, określająca przesłanki wstrzymania przyznania pomocy finansowej grupom producentów rolnych, determinuje co oczywiste zakres postępowania dowodowego i jego uprzednie ustalenie pozwala sądowi administracyjnemu na ocenę prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania przez organy.

Odnosząc się zatem do kwestii zastosowania prawa materialnego, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Z powołanego wyroku TSUE, wynika ponadto wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być jednak przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności.

Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz mając na uwadze, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, który to przepis jest analogiczny do art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o zasadności zarzutów ujętych w punkcie 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, przesłankę zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 65/2011 organy administracyjne oraz Sąd I instancji kontrolując te rozstrzygnięcia ograniczyły wyłącznie do wykazania wzajemnych powiązań pomiędzy członkami grupy producenckiej oraz okoliczności, że w dacie powstania tej grupy nie wszyscy jej członkowie dysponowali gruntami i infrastrukturą techniczną oraz magazynową do prowadzenia działalności rolniczej. Po drugie, wadliwe jest założenie przyjęte przez Sąd I instancji, że celem utworzenia grupy producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, co oznacza, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. Jak już bowiem wskazano ani z przepisów ustawy o grupach producentów rolnych, jak również z postanowień art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 nie wynika, że cele zawarte w tym ostatnim przepisie mogą być osiągnięte wyłącznie przez członków grupy kontynuujących działalność rolniczą. Po trzecie, organy administracyjne oraz Sąd I instancji całkowicie pominęły wynikającą z powołanego orzeczenia TSUE okoliczność umożliwiającą zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 dopiero po stwierdzeniu, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW wiązało się z wyłącznym zamiarem uzyskania korzyść sprzecznej z celami tego systemu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013), a nadto ustalony w sprawie przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie uprawniał do zastosowania wskazanej wyżej regulacji. W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się być uzasadnione. Dodać należy, że uwzględnienie zarzutu wadliwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) wiąże się również z uwzględnieniem zarzutu naruszenia przepisów regulujących procedurę administracyjną, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013).

Zasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 1 lit a. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przejawem naruszenia wskazanego wyżej przepisu była w szczególności okoliczność, że organy administracyjne ustalając stan faktyczny w sprawie nie ustosunkowały się do przedstawionego przez skarżącego uzasadnienia powstawania nowych podmiotów będących członkami grupy, co wiązało się z przejmowaniem gruntów w dzierżawę od kościelnych osób prawnych. Ponadto ocena okoliczności wskazujących na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia nie została dokonana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta (także tych które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności), a świadczących o faktycznym prowadzeniu działalności rolniczej przez poszczególnych członków grupy.

W konsekwencji rozpatrzenia przez organy administracyjne materiału dowodowego w sposób naruszający standardy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., co znalazło aprobatę Sądu I instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny spowodował, że organy te w sposób wadliwy zastosowały art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden z opisanych wyżej przypadków nie wystąpił w tej sprawie. Natomiast okoliczność, że Sąd I instancji - zdaniem Autora skargi kasacyjnej - ograniczył się do jedynie ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracyjnych nie wyjaśniając dlaczego stanowisko to jest zasadne, nie czyni uzasadnienia wymykającym się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku upatruje bowiem wadliwości merytorycznej, a nie formalnej. Wadliwość merytoryczna uzasadnienia nie może być natomiast zwalczana naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ujęty w punkcie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten dotyczył naruszenia art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na zarzuceniu Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce pomocy finansowej za piąty rok jej działalności jako grupa producentów rolnych w sytuacji, gdy Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał wcześniej decyzję z dnia 23 grudnia 2011 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4-10-2011 do 3-10-2016 r., przez co organy administracji powinny być w niniejszej sprawie związane tą decyzją i nie powinny od nowa badać struktury organizacyjnej Spółki w celu zarzucenia jej stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności, o ile struktura ta nie uległa zmianie.

Zauważyć należy, że decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 23 grudnia 2011 r., stanowi swoistą deklarację wypłacania pomocy przyznanej na lata od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r. Spełnienie natomiast przez Grupę wymogów do wypłacenia pomocy za poszczególne, kolejne lata działalności weryfikowane jest w ramach rozpoznawania wniosków o wypłatę środków z tytułu pomocy za te kolejne lata. Takiej weryfikacji podlegał wniosek Grupy z dnia 31 października 2016 r. o wypłatę środków z tytułu pomocy za okres od 4 października 2015 r. do 3 października 2016 r.

Również nie jest zasadny zarzut ujęty w punkcie 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uzasadniono tym, że organy administracji zmieniły podczas postępowania administracyjnego swoją uprzednią ocenę funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych. Gdyby natomiast organy nie zmieniły swojej oceny funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych, to nie nastąpiłaby odmowa płatności. Zarzut ten w istocie nawiązuje do zarzutu zawartego w punkcie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych w przepisach prawa wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność organ ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana.

Podkreślić należy, że dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których organ administracyjny może wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez stronę. Ponadto, na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie Grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę.

Wskazać ponadto należy, że organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, w każdym kolejnym roku czy spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Sam fakt formalnego istnienia Grupy, nie może stanowić wystarczającego warunku do uzyskania płatności. W wypadku wystąpienia przesłanki wskazującej na stworzenie przez stronę sztucznych warunków brak jest podstaw do przyznania płatności (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Organy ARiMR wydając decyzje o płatności zobowiązane są sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie występują określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

Odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW, określonych w przepisach wspólnotowych i krajowych, czy też otrzymania płatności za kolejny rok. Przeciwna interpretacja prowadziłyby do sytuacji, w której rola organu sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa oraz otrzymania decyzji o udzieleniu pomocy na 5 lat, przesądzałby o zasadności przyznania płatności.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności za poszczególne lata działalności grupy jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy dotyczącej przyznania pomocy na okres pięcioletni, który jak już wskazano jest jednocześnie warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2528/15.

Interpretacja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który każdorazowo nakazuje badanie, czy przyznanie płatności nie jest konsekwencją stworzenia przez danego beneficjenta sztucznych warunków. Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazujący na brak podstaw do przyznania płatności w wypadku stworzenia sztucznych warunków posługuje się terminem "płatność", a nie terminem "pomoc", co wskazuje na etap weryfikacji przez organ sytuacji faktycznej sprawy, a więc etap związany z przyznaniem płatności (ustaleniem jej wysokości), a nie etap z związany z przyznaniem pomocy (formalnym spełnieniem warunków przyznania pomocy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, w celu prawidłowego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, organ administracyjny uwzględni wykładnię tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wskazania co do postępowania dowodowego.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą (480 zł) i drugą (240 zł) instancję, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).