Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2537/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skarg: R. P., S. S., Z. O., K. B., P., K. w W. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – Wschodniej Obwodnicy W. na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz skarżącego P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju Regionalnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r., wydanym na podstawie art. 106 § 5 kpa oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2006. Nr 129, poz. 902 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] z dnia 2 grudnia 2005r., uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" według wariantu WIIIA i określił dla niego warunki zgodnie z załącznikiem do postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż Wojewoda [...] pismem z dnia 2 grudnia 2005r. zwrócił się do Ministra Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. uzgodnił realizację tego przedsięwzięcia według wariantu W3 i określił warunki konieczne dla jego realizacji. Na wniosek Burmistrza Miasta H. z dnia 26 lutego 2007r. Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. w trybie art. 26 § 2 kpa wyłączył Ministra Środowiska od rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., Burmistrza Miasta H., Wójta Gminy W. i jako organ właściwy do ich rozpatrzenia wskazał Ministra Rozwoju Regionalnego.

Minister Rozwoju Regionalnego po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. uchylił ww. postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r. i umorzył postępowanie przed tym organem.

W tych warunkach w dniu 18 kwietnia 2007r. Minister wszczął postępowanie w sprawie uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ podał, iż przeprowadził szerokie konsultacje społeczne, w dniu 20 czerwca 2007r. przeprowadził otwartą dla społeczeństwa rozprawę administracyjną. Inwestor -GDDKiA Oddział w W., który pierwotnie - we wniosku z dnia 22 listopada 2005r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wskazał wariant 2, podczas spotkania w ramach konsultacji społecznych w dniu 5 czerwca 2007r.

1

poinformował, iż obecnie widzi możliwość realizacji przedsięwzięcia według wariantu W1 lub WIIIA, i nie popiera wariantu W3 uzgodnionego poprzednio przez Ministra Środowiska. Natomiast z przeprowadzonych konsultacji społecznych wynika, że budowa Wschodniej Obwodnicy W. budzi sprzeciw społeczny i żaden z wariantów nie znalazł akceptacji. W konkluzji Minister stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na konieczność realizacji przedsięwzięcia w wariancie WIIIA, ponieważ jest najkorzystniejszy dla środowiska spośród analizowanych wariantów.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2007r. Minister Rozwoju Regionalnego, po rozpatrzeniu wniosków: Polskiego Klubu E. Okręg [...], Polskiego Klubu E. Koło w W., Ligii O. Koło w W., Burmistrza Dzielnicy W. miasta W. oraz mieszkańców Dzielnicy W. miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2007r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż zarzuty wyrażone we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie, w toku prowadzonego postępowania rozważane były wszystkie warianty realizacji przedmiotowej inwestycji i wyboru wariantu WIIIA jako najbardziej korzystnego z punktu widzenia ochrony środowiska dokonano m.in. w oparciu o sporządzony Raport oddziaływania na środowisko, przeprowadzone konsultacje społeczne, opinie biegłych.

Na powyższe postanowienie skargi tej samej treści złożyli: R. P., S. S., Z. O., K. B., Polski Klubu E. Okręg [...], Koło Polskiego Klubu E. Okręg [...] w W., domagając się jego uchylenia. W skargach zarzucono naruszenie prawa, a w szczególności:

1. art. 26 § 2 kpa poprzez załatwienie sprawy niezgodnie z treścią postanowienia

Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2007r. wyznaczającego Ministra Rozwoju

Regionalnego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy;

2. art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez

nienależyte określenie rozwiązania ograniczającego uciążliwości dla terenów

sąsiednich oraz poprzez nieokreślenie w sposób wystarczający obowiązków

dotyczących zapobiegania i ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na

środowisko:

2

3. art. 6 ust.1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie zasady przezorności;

4. art. 56 ust.1 ustawy - Prawo ochrony Środowiska polegające na sprzeczności rozstrzygnięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu postanowienia do wniosków zgłaszanych przez strony postępowania dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

6. art. 7 k.p.c ( chyba chodziło o art. 7 kpa ) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego

7. art. 5 w zw. z art. 74 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie

konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz

niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych.

Nadto zarzucono organowi działania niezgodne z zasadami wdrażania ramowej dyrektywy wodnej.

W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazano.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, iż Sąd z urzędu bierze pod uwagę okoliczności niepodniesione w skardze.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001. - Prawo ochrony środowiska (j. tekst z 2006r. Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwaną dalej ustawą, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na

3

środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Jak stanowi art. 46a tej ustawy wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku dróg będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju inwestycją drogową. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust.1 ustawy ). Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ, w niniejszej sprawie Wojewoda [...], obowiązany jest uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z właściwym organem, którym przypadku przedsięwzięcia polegającego na realizacji dróg, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy jest m.in. minister właściwy do spraw środowiska (pkt 2). Wedle ust.3 powołanego wyżej art. 48 ustawy organ występujący o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji (pkt 1), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust.3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane ( pkt 2), wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z przytoczonych uregulowań prawnych wynika wprost, iż decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem. Przywołany wyżej przepis art. 48 ust. 2 ustawy wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony.

4

Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego i wydaje decyzję pozytywną w przypadku uzgodnienia inwestycji, a w razie odmowy uzgodnienia wydaje decyzję negatywną.

Jak wynika z cytowanego wyżej ust. 2 art. 48 ustawy wszczęcie postępowania uzgodnieniowego przez organ uzgadniający, w tej konkretnej sprawie przez Ministra Rozwoju Regionalnego, wyznaczonego postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007r., następuje na wniosek złożony przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym przypadku Wojewodę [...], który do wniosku o uzgodnienie załącza dokumenty wymienione w ust. 3 tegoż art. 48 ustawy. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 §1 kpa). Wypada zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie, jak też w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż art. 61 § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania treści stosunku materialnoprawnego ( por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1396/97 ., Iex nr 41909, B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 351 i n.). Dodać ponadto należy, iż organ uzgadniający nie tylko wszczyna postępowanie uzgadniające na podstawie żądania organu właściwego do wydania ww. decyzji, ale także prowadzi postępowanie w granicach żądania nie będąc przy tym uprawnionym do rozpoznania sprawy ponad to żądanie. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. W orzecznictwie wielokrotnie-podkreślano, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783 ). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Powyższe prowadzi do oczywistego wniosku, iż przedmiot uzgodnienia jest determinowany przedmiotem wniosku strony występującej o wydanie decyzji o środowiskowych

5

uwarunkowaniach. A to oznacza, iż organ uzgadniający dokonuje uzgodnienia lub odmawia uzgodnienia inwestycji wskazanej we wniosku organu występującego o uzgodnienie (prowadzącego postępowanie główne), tożsamej z inwestycją wskazaną we wniosku strony. Natomiast zmiany przedmiotu uzgodnienia, w toku prowadzonego postępowania może li tylko dokonać organ prowadzący postępowanie główne, o ile strona dokona zmiany treści żądania zawartego w uprzednio złożonym wniosku.

Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, iż inwestor -Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - wnioskiem z dnia 22 listopada 2005r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" według wariantu W2. Wojewoda [...] pismem z dnia 2 grudnia 2005r. wystąpił do Ministra Środowiska o uzgodnienie tej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

Tymczasem Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. uzgodnił przedmiotową inwestycję według wariantu W3, a więc niezgodnie z wnioskiem Wojewody [...] i wbrew żądaniu inwestora. Postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007r. , który na mocy postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007r. został wskazany jako organ właściwy do dokonania uzgodnienia tejże inwestycji. Minister Rozwoju Regionalnego, podobnie jak jego poprzednik, zlekceważył, iż wniosek Wojewody [...] z dnia 2 grudnia 2005r. dotyczył uzgodnienia przedmiotowej inwestycji drogowej według wariantu W2. Wszak Minister - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego -zamiast prawidłowo uzgodnić lub odmówić uzgodnienia planowanej inwestycji drogowej według wnioskowanego wariantu W2, to wbrew żądaniom wynikającym z wniosków organu głównego i inwestora dokonał uzgodnienia tejże inwestycji według wariantu WIIIA. W tym stanie rzeczy, działanie organu uzgadniającego należało ocenić jako pozostające w wyraźniej sprzeczności z przepisami procesowymi, a przede wszystkim z art. 61 § 1 kpa, a to obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia pierwszoinstancyjnego.

Niezależnie od powyższych uwag dodać należy, iż oba rozstrzygnięcia organu uzgadniającego podlegają uchyleniu również z tej racji, że nie spełniają

6

wymogów wynikających z art. 124 kpa. Wedle § 1 tego przepisu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Prócz tego postanowienie, jak stanowi § 2 ww. artykułu, powinno mieć uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest istotną wadą postanowienia.

Podkreślenia wymaga, iż wada postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Ministra Rozwoju Regionalnego sprowadza się do niewłaściwego jego podpisania przez osobę upoważnioną do jego wydania. Przede wszystkim należy zauważyć, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują odrębnego podpisania sentencji wydanego postanowienia i jego uzasadnienia, a to dlatego, iż postanowienie jest aktem administracyjnym, na którego całość składa się sentencja i uzasadnienie. Na pewno odrębnego podpisania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 124 § 1 kpa wymaga załącznik stanowiący integralną część tegoż postanowienia. Postanowienie pierwszoinstancyjne wraz z załącznikiem stanowiącym jego integralną część jest co prawda podpisane, ale podpis jest nieczytelny i nie został uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Takie podpisanie postanowienia nie spełnia wymogu z art. 124 § 1 kpa i jest, w ocenie Sądu, nieprawidłowe, bowiem nie identyfikuje osoby, która wydała postanowienie, w sposób jasny i niewątpliwy, a temu właśnie służy złożenie podpisu pod postanowieniem i pod załącznikiem stanowiącym jego integralną część.

Natomiast w postanowieniu drugoinstancyjnym organ naczelny wbrew obowiązkowi nie oznaczył wszystkich stron postępowania, na żądanie których to postępowanie zostało wszczęte, lecz ograniczył się do wymienienia stron, będących osobami prawnymi i organizacjami społecznymi oraz ogólnikowego stwierdzenia, iż wnioski ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło jeszcze 35 mieszkańców. Wyłączenie z sentencji postanowienia oznaczenia wszystkich stron postępowania, które

7

zainicjowały wszczęcie postępowania odwoławczego, nie jest niczym uzasadnione, jeśli zważy się na obowiązek wynikający z art. 124 § 1 kpa, i stanowi o jego wadzie.

Wymaga również podkreślenia, iż organ rozpatrując 35 wniosków mieszkańców o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zwrócił uwagi, iż R. K. oraz M. K. nie podpisali swoich wniosków. Wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa - podanie -spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie formy i treści podania, przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa - np. odwołanie wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 3 kpa, "podanie wniesione pisemnie .... powinno być podpisane przez wnoszącego ...". Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu osoby wnoszącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku tego wnioski powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji.

W niniejszej sprawie organ naczelny nie wezwał wyżej wskazanych stron, pod rygorem z art. 64 § 2 kpa pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do usunięcia braku i wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznał, chociaż nie wywołały one żadnych skutków prawnych. Powyższa okoliczność sprawia, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i z tego też względu nie mogło się ostać.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wszystkie wskazane powyżej uwagi i dokona uzgodnienia inwestycji zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku o uzgodnienie.

Z tych wszystkich podanych wyżej względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), - Wojewódzki Sąd Administracyjny - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 cyt. ustawy.