Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 313/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] w [...] i [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2022 r. nr KOC/6293/Pn/22 w przedmiocie negatywnej opinii o projekcie podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO w [...]", "organ II instancji", "organ odwoławczy") postanowieniem nr KOC/6293/Pn/22 z dnia 6 grudnia 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia [...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżący") na postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "organ I instancji", "Prezydent") nr [...] z dnia 27 września 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem złożonym do Prezydenta w dniu 8 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpili o podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której urządzona jest księga wieczysta Nr [...], i która znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2007 r., (Dz. Urz. Woj. [...] z 24 grudnia 2007 r. Nr [...] poz. [...]). Do wniosku został dołączony wstępny projekt podziału, który następnie został skorygowany i przekazany do organu w dniu 28 stycznia 2020 r., a następnie w dniu 12 kwietnia 2021 r.

Ostatecznie, wstępny projekt podziału przewiduje podział działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 4479 m2 na działki nr: [...] (o pow. 567 m2), [...] (o pow. 198 m2), [...] (o pow. 1397 m2), [...] (o pow. 171 m2), [...] (o pow. 1665 m2), [...] (o pow. 206 m2), [...] (o pow. 25 m2), [...] (o pow. 110 m2), [...] (o pow. 140 m2).

W toku postępowania skarżący wskazali, że po dokonanym podziale działki nr [...] zamierzają połączyć projektowaną działkę nr [...] (567m2) z działką nr [...] (599 m2), nr [...] (273 m2) i nr [...] (315 m2); projektowaną działkę nr [...] (1397 m2) z działką nr [...] (1281 m2); projektowaną działkę nr [...] (25 m2) z działką nr [...] (2378m2); a projektowaną działkę [...] (140 m2) z działką nr [...] (949 m2); przy czym skarżący nie wykazali tytułu prawnego do przyłączanych działek.

Według projektu podziału, dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się przez ul. [...]. Obsługę komunikacyjną do tej ulicy wskazano poprzez służebności przejścia i przejazdu wskazanymi w Dziale I-Sp dzielonej nieruchomości oraz służebność przejścia i przejazdu o szerokości 5 m, która zastanie ustanowiona na projektowanych działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...], nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...].

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Prezydent postanowieniem nr [...] z 27 września 2022 r. negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...], w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przedstawiony na wstępnym projekcie podziału. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent powołał się na pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], który opiniował składaną (uzupełnianą) przez skarżących dokumentację wnioskową.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. Naczelnik Wydziału poinformował, iż projektowany podział jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na poprowadzenie projektowanych granic nieruchomości niezgodnie z rysunkiem planu miejscowego oraz uściślonymi liniami rozgraniczającymi ulic w zakresie linii nr [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r.

W piśmie z dnia 5 marca 2020 r., Naczelnik Wydziału ponownie poinformował, że zmieniony wstępny projekt podziału jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu oraz z opracowaniem linii rozgraniczających ulic nr [...] z dnia 17 lipca 2009 r. ze względu na poprowadzenie projektowanych granic nieruchomości niezgodnie z rysunkiem planu miejscowego oraz uściślonymi liniami rozgraniczającymi ulic.

W piśmie z dnia 16 czerwca 2021 r. Naczelnik Wydziału poinformował, iż powierzchnie nowo projektowanych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] są mniejsze niż minimalna powierzchnia działek budowlanych wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, działki te mogą być zagospodarowane wyłącznie z innymi nieruchomościami. Ponadto, wydzielanym działkom należy zapewnić dostęp do drogi publicznej.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2022 r. Naczelnik Wydziału poinformował, że: 1) w przypadku planowanego połączenia projektowanej działki nr [...] ze wskazanymi przez stronę działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nie zostanie spełniony wymóg miejscowego planu co do minimalnej powierzchni działki budowlanej (suma powierzchni działki wyniesie [...] m2, przy wymaganych 1500 m2); 2) planowane połączenie projektowanej działki nr [...] z dz. ew. nr [...] z obrębu [...] umożliwi jej zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 13 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...] (35 KP-R).

Prezydent zatem po dokonaniu analizy wstępnego projektu podziału stwierdził, że projektowane do wydzielenia działki znajdują się poza zasięgiem istniejącej infrastruktury technicznej a do chwili obecnej nie został zrealizowany wyznaczony planem miejscowym układ drogowo-uliczny, umożliwiający obsługę komunikacyjną urządzonymi drogami innymi niż ul. [...], co narusza ustalenia § 13 pkt 3 miejscowego planu w tym zakresie. Wobec tego uznał, iż możliwość zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projektowanych działkach nie jest możliwa a w konsekwencji, projektowane działki nie wpisują się w ustaloną w miejscowym planie definicję działki budowlanej, ponieważ nie spełniają założeń powierzchniowych miejscowego planu, tj. nie mniej niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu bliźniaczego na terenach zabudowy rezydencjalnej – MN1 (§ 6 pkt 6) i nie mniej niż 750 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu bliźniaczego na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej – MN2 (§ 7 pkt 6). W związku z tym, Prezydent uznał, że projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Podkreślił przy tym, że podział geodezyjny nieruchomości od razu stwarza możliwość podziału prawnego, a zatem wydzielenie działki już w chwili podziału geodezyjnego powinno stwarzać możliwość ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Zasadne zatem jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wskazane wyżej warunki.

Skarżący pismem z dnia 14 października 2022 r. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że organ prowadzący postępowanie uzyskał pismo z dnia 16 czerwca 2021 r. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], który zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału wskazując wyłącznie, iż po podziale nieruchomości niektóre wydzielone działki projektowane nie będą mogły być samodzielnie zagospodarowane. Ponadto Wydział ten wypowiedział się w opinii z dnia 20 stycznia 2022 r., co do możliwości zabudowy, po dokonanym podziale i warunków jakie będzie należało spełnić. Tym samym, zdaniem skarżących, z treści ww. opinii nie sposób wywieść wniosków o braku możliwości zagospodarowania wydzielonych po podziale działek projektowanych a jedynie o konieczności, celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, spełnienia dodatkowych warunków. Nie sposób tym samym zaaprobować działania organu zatwierdzającego projekt podziału, który wykraczając poza swoje kompetencje rozstrzyga w postanowieniu opiniującym projekt podziału o braku możliwości uzyskania dla dzielonej nieruchomości decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy kompetencje te zastrzeżone są dla właściwego organu architektonicznego.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, iż celem zaproponowanego podziału nieruchomości (działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...]) jest wydzielenie nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne i to w wyniku tak skonstruowanego planu powstają działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Tym samym Rada Miasta [...] uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.in. dla nieruchomości skarżących zdecydowała mocą władztwa planistycznego, iż w przyszłości powstać mają działki ewidencyjne o takich a nie innych parametrach, które, celem ich zagospodarowania, będą musiały zostać połączone z innymi (sąsiednimi) nieruchomościami. Skarżący zaznaczyli więc, iż powierzchnie projektowanych działek nr [...], [...], [...] i [...] nie są wynikiem zaprojektowanego podziału nieruchomości a konsekwencją zapisów planu miejscowego, a więc trudno mówić o niezgodności takiego podziału z tym planem.

Dodatkowo skarżący wskazali, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje żadnej minimalnej powierzchni działki, która miałaby powstać w wyniku podziału a jedynie powierzchnię konieczną do możliwości zabudowania działki tj. uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zbadanie tej kwestii leży w gestii organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a nie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału.

Skarżący zwrócili także uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ w całości pominął również kwestię, iż w roku 2009, a więc w czasie obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydano szereg decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości skarżących, w wyniku których wydzielono z nieruchomości tereny przeznaczone w miejscowym planie pod drogi publicznej. W tamtym czasie, mimo braku zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości, organ nie widział przeszkód w dokonaniu podziałów nieruchomości. Zdaniem skarżących, niezależnie od tego czy wnioskodawcą podziału jest osoba fizyczna, prawna czy też organ – Prezydent, zasady obowiązują dla nich tożsame, a tym samym, skoro Prezydent zatwierdził, po uzyskaniu pozytywnych opinii Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], podziały nieruchomości dokonywane z urzędu nie zważając na powierzchnie wskazane w miejscowym planie to brak jest podstaw do odmówienia takiego podziału nieruchomości jej właścicielowi – stanowiłoby to naruszenie podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7 i 9 k.p.a.

Skarżący nie podzielają też stanowiska organu w zakresie § 13 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według nich, w przepisie tym ustalono, iż realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...] (35 KP-R), o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazuje, iż konieczność zbadania przesłanek w powyższym zakresie (niezależnie od tego czy miejscowy plan został w tej części uchylony w odniesieniu do jednej czy też wielu nieruchomości) zaistnieje dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji – pozwolenie na budowę. To rolą organu architektonicznego będzie zbadanie możliwości uwzględnienia wniosku Inwestora. Przesłanki wskazane w § 13 pkt 3 miejscowego planu nie mają żadnego znaczenia dla procedury "podziałowej" i nie mogą być przedmiotem oceny organu, który takie postępowanie prowadzi.

Skarżący także nie zgadzają się ze stanowiskiem organu co do braku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n.") tj. kwestii dostępu do drogi publicznej. Nieruchomości, które powstaną bowiem w wyniku jej podziału będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zaprojektowane służebności przejścia i przejazdu oraz za pośrednictwem urządzonej drogi stanowiącej własność [...] – ul. [...]. Zapisy miejscowego planu w zakresie możliwości zabudowy i dostępu do drogi publicznej tychże projektowanych do zabudowy nieruchomości (po połączeniu) mogą być dopiero przedmiotem analizy właściwego organu architektonicznego, który w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie zobowiązany do zbadania przesłanek dopuszczalności zabudowy.

Na końcu uzasadnienia skarżący zauważyli, iż w zakresie § 13 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w sprawie ze skargi właściciela nieruchomości sąsiedniej), który uchylił go w zakresie wymogu co do dojazdu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r., IV SA/Wa 793/16).

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

SKO w [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że projektowany podział działki nr [...] jest niezgodny z postanowieniami planu miejscowego w zakresie minimalnych powierzchni działek określonych w § 6 i 7 planu oraz z § 13 pkt 3 planu miejscowego. Z art. 93 ust. 2 u.g.n. wynika, że zgodność projektu podziału z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a zatem badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek, a nie działek, które mogą ewentualnie powstać na skutek najpierw podziału działki nr [...], a potem połączenia z innymi działkami. Nie jest rolą organu opiniującego przedłożony projekt podziału badanie innych możliwości podziału działki, czy też scalenia z innymi działkami.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w piśmie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 20 stycznia 2022 r. wskazano, że zagospodarowanie zgodnie z postanowieniami planu miejscowego umożliwi dopiero połączenie projektowanych do wydzielenia działek z innymi działkami nieobjętymi wstępnym projektem podziału. Ponadto, wbrew stanowisku zawartemu w zażaleniu wydając opinię w przedmiocie projektu podziału organ nie jest związany stanowiskiem innego wydziału funkcjonującego w ramach tego samego organu.

Organ podkreślił, że przez działkę budowlaną, zgodnie z § 2 pkt 6 planu, należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu albo działkę gruntu położoną na terenie przeznaczonym zgodnie z planem pod zabudowę, spełniającą wymagania dotyczące wielkości, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Skoro z § 6 pkt 6 i § 7 pkt 6 planu wynika, że wielkość działki budowlanej wynosić musi tych danych obszarach odpowiednio 1500 m2 i 750 m2, to wydzielenie działek o mniejszej powierzchni należy uznać za niedopuszczalne. Dopuszczalny jest bowiem tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Ponadto, w ocenie SKO w [...], organ I instancji nie stwierdził, że powstałe w wyniku podziału działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej, ale wskazał, że projektowany podział narusza ustalenia § 13 pkt 3 planu miejscowego w zakresie sposobu dostępu do drogi publicznej.

Organ podkreślił też, że powołany w zażaleniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2016r. (sygn. akt IV SA/Wa 793/16) nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż Sąd stwierdził nieważność § 13 pkt 3 planu miejscowego w odniesieniu do konkretnych działek, a nie do działki nr [...].

Na powyższe postanowienie skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1) art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaproponowany przez skarżących wstępny projekt podziału nie jest zgodny z aktualnie obowiązującym dla terenu, na którym położona jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy:

a) organ dokonał niewłaściwej analizy zaproponowanego podziału nieruchomości i ocenił go przez pryzmat powstających w wyniku podziału działek ewidencyjnych nie zważając przy tym na fakt, iż powstają one z uwagi na konieczność wydzielenia nieruchomości przeznaczonych pod zaprojektowane w planie miejscowym drogi publiczne;

b) celem podziału było wydzielenie nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne i ten cel winien być przez organ oceniony;

c) miejscowy plan obowiązujący dla terenu, na którym położona jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie przewiduje minimalnej powierzchni dla nowopowstającej w wyniku podziału działki budowlanej;

d) organ wykroczył poza przyznane mu kompetencje i dokonał analizy braku możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek ewidencyjnych, które to kompetencje należą do właściwego dla miejsca położenia nieruchomości organu architektonicznego (Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]);

e) Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] pozytywnie zaopiniował zaproponowany wstępny projekt podziału a organ wydając postanowienie tą opinią winien być związany;

2) naruszenie art. 93 ust. 2b u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nieruchomości powstałe w wyniku podziału nieruchomości nie będą miały dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy dostęp taki będzie istniał i będzie realizowany za pośrednictwem zaprojektowanych służebności przejścia i przesyłu oraz ul. [...] będącej urządzoną drogą znajdującą się we władaniu Prezydenta [...];

3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie a przejawiające się w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie bez uwzględnienia faktu, iż ten sam organ w okresie obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w oparciu o te same przepisy prawa dokonał szeregu podziałów nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących (w tym podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących), które prowadziły do wydzielenia nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne i nie dostrzegł w dopuszczalności takiego podziału niezgodności z tym planem, co doprowadziło do wydania skarżonego postanowienia.

Skarżący dołączyli do skargi decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia 12 października 2009 r. o zatwierdzeniu z urzędu projektu podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] cz. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0.8359 ha w obrębie [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w [...] z dnia 6 grudnia 2022 r. oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z dnia 27 września 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący na poparcie podnoszonych zarzutów posłużyli się argumentacją podaną w uzasadnieniu odwołania od postanowienia Prezydenta z 27 września 2022 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny w sprawie będącej przedmiotem wskazanej przez skarżących decyzji Prezydenta z 12 października 2009 r. nie był w pełni tożsamy ze stanem faktycznym w sprawie zakończonej skarżonym rozstrzygnięciem. SKO w [...] wskazało przy tym, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej, tym bardziej, że do skargi załączono tylko jedną decyzję, zaś skarżący powołali się na wydanie przez organ "szeregu decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości sąsiednich".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. [...]3). Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie – w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału – następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego.

Stosownie do treści art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Zgodnie zaś z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Z powołanych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednocześnie podział musi gwarantować każdej z nowo wydzielanych działek gruntu dostęp do drogi publicznej. Opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości organ administracji musi zatem zbadać czy proponowane do wydzielenia działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i czy w związku z tym nadają się do zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem. Podział jest zatem dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazane warunki podziału nieruchomości, tj. zgodność z planem miejscowym, możliwość zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej, muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału. Celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości ich zagospodarowania, będą jednocześnie posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Zasadnym jest więc tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej. Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Takim parametrem wynikającym z planu, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest np. minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni zatem służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu. Na etapie opiniowania projektu podziału badaniu podlega, czy istnieje możliwość zagospodarowania wydzielanych działek zgodnie z planem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 110/19).

Zatem opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014, sygn. akt I OSK 107/13). Podział geodezyjny nieruchomości od razu stwarza możliwość podziału prawnego, a zatem wydzielenie działki już w chwili podziału geodezyjnego powinno stwarzać możliwość ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2197/19).

Z powyższego wynika zatem, że opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania. Tego rodzaju podział poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami.

Dlatego podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie miejscowym.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedstawionego wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 4479 m2 na działki nr: [...] (o pow. 567 m2), [...] (o pow. 198 m2), [...] (o pow. 1397 m2), [...] (o pow. 171 m2), [...] (o pow. 1665 m2), [...] (o pow. 206 m2), [...] (o pow. 25 m2), [...] (o pow. 110 m2), [...] (o pow. 140 m2), bowiem wydzielone w wyniku podziału działki nie spełniają warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 24.12.2007 r. Nr [...] poz. [...]).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji słusznie wskazały, że wydzielone działki (bez hipotetycznego połączenia z innymi działkami) nie będą spełniały wymagań dotyczących wielkości oraz nie będą miały dostępu do drogi publicznej urządzonymi ulicami innymi niż ul. [...].

Zdaniem Sądu niewystarczające jest niczym niepoparte twierdzenie skarżących, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje żadnej minimalnej powierzchni działki, bowiem zgodnie z § 6 pkt 6 planu miejscowego, na terenach zabudowy rezydencjalnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN 1, wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego, zaś zgodnie z § 7 pkt 6 tego planu, na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem MN 2 wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 750 m2, dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego.

Ponadto, skarżący w bezpodstawny sposób powołują się na uchylenie § 13 pkt 3 planu miejscowego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 793/16) stwierdził nieważność § 13 ust. 3 planu we fragmencie "oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...] (35 KP-R)" w odniesieniu do działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], zaś wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/WA 318/19) stwierdził nieważność § 13 ust. 3 we fragmencie "oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...] (35 KP-R)" w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Orzeczenia te więc nie odnoszą się do działki nr [...] z obrębu [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a., bowiem postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w tym akcie normatywnym.

Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy Sąd uznał podnoszony w skardze zarzut, iż Prezydent w okresie obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w oparciu o te same przepisy prawa dokonał szeregu podziałów nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących (w tym podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących), które prowadziły do wydzielenia nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne.

Okoliczności tej Sąd w żaden sposób nie kwestionuje. Jednakże stan faktyczny w sprawie będącej przedmiotem wskazanej przez skarżących decyzji Prezydenta z 12 października 2009 r. nie był w pełni tożsamy ze stanem faktycznym w sprawie zakończonej skarżonym rozstrzygnięciem i organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły zasad wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Z racji powyższego, wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.