Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 313/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. j. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1457/20 w sprawie ze skargi F. sp. j. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1457/20 oddalił skargę F. sp. j. z siedzibą w G. (dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (o powierzchni sprzedaży do 175 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz części działki nr [...], położonych przy drodze krajowej nr [...], obręb [...], gmina G.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że dodatkowa jezdnia zlokalizowana na działce nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną nieruchomościom do niej przyległym, służy więc do obsługi ruchu lokalnego. Zatem jej rola w systemie dróg publicznych funkcjonalnie odpowiada drodze gminnej i jest ona drogą ogólnodostępną, a co za tym idzie odległość sytuowania obiektów budowlanych od jej zewnętrznej krawędzi poza terenem zabudowy powinna wynosić 15 m, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej udp). Tymczasem z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 32 m i 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi krajowej nr [...] i w części przylegania działki nr [...] do pasa drogowego, tj. działki nr [...], nie uwzględnia zlokalizowanej w pasie drogowym tej drogi krajowej dodatkowej jezdni.

2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 43 ust. 1 udp, polegające na przyjęciu, że linię zabudowy należy wyznaczać od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy projektowana linia zabudowy w odległości od 32,0 m do 33,0 m mierzona od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej odpowiada przepisom prawa, a brak jest w stosunku do jezdni dodatkowej wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od jej krawędzi, określonych w art. 43 ust. 1 udp, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd I instancji odmowy dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Samo "funkcjonalne odpowiadanie drodze gminnej" przez dodatkową jezdnię drogi krajowej, nie przesądza o statusie dodatkowej jezdni drogi krajowej. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie działka o nr [...] sąsiadująca z działką objętą wnioskiem we wcześniej dokonywanych uzgodnieniach w tej sprawie została przez organ określona jako strefa zjazdu na działkę o nr [...], dopiero na późniejszym etapie, jak się wydaje w celu zablokowania zainwestowania tejże w związku z prowadzonym postępowaniem przed SR w B. pod sygn. akt [...] organ podnosił, że w zakresie sytuowania obiektów budowlanych należy zachować odległość 15 m, nie traktując części działki o nr [...] już jako strefy zjazdu, ale jako normatywną drogę o statusie gminnej;

2) przepisów postępowania:

a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien uchylić postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało naruszone prawo w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ I i II instancji dopuścił się naruszenia prawa przyjmując, że nie zostały spełnione przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji;

c) art. 133 § 1 w zw. art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób właściwy obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, bez dogłębnej analizy stanu faktycznego i zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze, co spowodowało oddalenie skargi w całości, a motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku nie wskazują na klarowne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności skarżonego postanowienia z prawem.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.3. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zastosowania art. 43 ust. 1 udp i nakazanie zachowania odległości lokalizacji inwestycji od jezdni drogi serwisowej, która zdaniem skarżącej nie jest drogą publiczną i brak jest w stosunku do takiej jezdni w ogóle wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od jej krawędzi. Jest to jednak stanowisko błędne, dlatego też zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 9 upzp w zw. z art. 43 ust. 1 udp nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wybudowanie w pasie drogi krajowej nr [...] dodatkowej jezdni odpowiadającej parametrom technicznym klasy D, o szerokości 6 m tzw. droga serwisowa, która służy obsłudze lokalnego ruchu terenów sąsiadujących z terenem drogi głównej oznacza, że droga ta spełnia parametry techniczne drogi gminnej i przeznaczona jest dla ruchu lokalnego. Skoro zatem jezdnia tzw. serwisowa przeznaczona jest dla obsługi ruchu lokalnego przyległych terenów i ma parametry techniczne drogi gminnej, to do sytuowania obiektów budowlanych należy stosować odległość 15 metrów od krawędzi jezdni drogi gminnej. Tym samym wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od jezdni głównej drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 32 m bez uwzględnienia dodatkowej jezdni zlokalizowanej w jej pasie drogowym powodowałoby sytuacje, w której obiekt budowlany mógłby powstać w bezpośredniej granicy pasa drogowego, tym samym powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W zakresie wykładni art. 43 ust. 1 udp i odległości zabudowy od dróg serwisowych NSA podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w szczególności w wyrokach z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3600/18 i sygn. akt II OSK 3580/18 oraz z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1799/19.

3.4. Niezasadność zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego i oczywistość stanu faktycznego w odniesieniu do projektowanych odległości linii zabudowy od jezdni drogi serwisowej przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenianej części wypełnia przesłanki art. 141 § 4 Ppsa i jednoznacznie wskazuje, dlaczego Sąd I instancji w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.

3.5. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

3.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.