Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 509/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 2,  art. 32 ust. 1,  art. 139 ust. 1,  art. 140 ust. 1,  art. 142 ust. 1,  art. 143 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, Protokolant: Starszy specjalista Marta Klimczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. Ob. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2020 r. nr SKO 4123/1/20 w przedmiocie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. (GP.6522.9.2013.33) Starosta Wołowski orzekł o naliczeniu A. O. zam. ul. [...] nr [...], [...] O.: 1) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r. bez wymaganej prawem koncesji 60 821 ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki nr [...] obręb U. oraz działki [...] obręb P. gmina O., powiat [...], woj, [...] w wysokości 8 928 523 zł (osiem milionów dziewięćset dwadzieścia osiem tysięcy pięćset dwadzieścia trzy); 2) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej prawem koncesji 12 226 ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki nr [...] obręb P. gmina O., powiat [...], woj. [...] w wysokości 1 794 777 zł (milion siedemset dziewięćdziesiąt cztery tysiące siedemset siedemdziesiąt siedem zł), 3) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r. bez wymaganej prawem koncesji 102 939,75 tony kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działek nr [...] obręb P. i [...] obręb U. gmina O., powiat [...], woj. [...] w latach w wysokości 2 182 323 zł (dwa miliony sto osiemdziesiąt dwa tysiące trzysta dwadzieścia trzy zł), 4) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej prawem koncesji 137 253 tony kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działek nr [...] obręb P. i [...] obręb U. gmina O., powiat [...], woj. [...] w wysokości 2 909 764 zł (dwa miliony dziewięćset dziewięć tysięcy siedemset sześćdziesiąt cztery zł). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W rezultacie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło decyzję Starosty w zakresie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopalin w roku 2013 (pkt 1 i pkt 3 decyzji pierwszoinstancyjnej), w tym zakresie umarzając postępowanie organu I instancji w całości oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności i wskazującej termin wniesienia opłaty. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty w zakresie opłat podwyższonych naliczonych za wydobycie kopalin w roku 2014.

Po przywołaniu i objaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia (art. 140, art. 143 Prawa geologicznego i górniczego) oraz zreferowaniu przebiegu postępowania SKO wskazało, że o uchyleniu decyzji I instancji w zakresie opłat naliczonych za 2013 rok zdecydowało brzmienie przepisów art. 143 Prawa geologicznego i górniczego, w myśl których decyzja w sprawie podwyższonej opłaty nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. SKO podzieliło stanowisko odwołującego się, że z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od końca 2013 r. - co nastąpiło z końcem 2018 r. - brak było podstaw do orzekania w tym zakresie na dzień 31 grudnia 2019 r. Zgodziło się jednak Kolegium ze Starostą, że zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na nałożenie opłaty podwyższonej za rok 2014: prawidłowo ustalono fakt wydobycia kopaliny w postaci gliny i piasku bez wymaganej prawem koncesji, określono rodzaj i ilości wydobytej bez koncesji kopaliny, ustalono czas wydobycia kopaliny oraz podmiot, który prowadził tego typu działalność nie dysponując koncesją.

W uzasadnieniu SKO wskazało dalej, że koncesja z dnia 24 marca 2005 r. zezwalająca na wydobycie kruszywa, którą dysponował skarżący, w szczególności określała nie tylko obszar wydobycia, ale również rodzaj kruszywa i czas tego wydobycia. Kolegium powołało wyrok Sądu Rejonowego w Ś. (sygn. [...]) w świetle którego A. O. został uznany winnym i ukarany grzywną za prowadzenie w okresie 8 listopada 2013 r. - 31 stycznia 2014 r. eksploatacji na działkach nr [...] P. i nr [...] U. bez wymaganej koncesji (SKO wskazało, że stosowny materiał do wglądu w archiwum sądowym). Odwołując się do wniosku o udzielenie koncesji, jak i samej koncesji, a także pozyskanego materiału dowodowego SKO skonstatowało, że koncesja nie obejmowała gliny, a glina nie zalicza się do kruszyw naturalnych (jest skałą osadową). Oprócz tego dokumentacja geologiczna pokazuje, że złoże [...] zawierało jako kopalinę główną kruszywo naturalne/piasek, natomiast , glina, choć występowała w budowie geologicznej złoża, to jednak nie uznano jej za kopalinę towarzyszącą kopalinie głównej, na tym terenie była ona w ilości niewystarczającej do wydobycia na potrzeby budownictwa. Ponadto dokumenty, które odwołujący składał w związku z użytkowaniem złoża [...] potwierdzają wydobycie piasku, a nie gliny. SKO przywołało także dokumentację (obmiary wyrobisk, dokonane systemem fotolotniczym, zeznania świadka, protokół z oględzin na działkach [...] i [...] dokonanych przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska) potwierdzającą, że wyrobiska znajdowały się poza obszarem górniczym złoża [...].

Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (skarga datowana na 9 kwietnia 2020 r.) w części dotyczącej utrzymania w mocy wskazanych punktów decyzji Starosty (pkt 2 i pkt 4). Skarżący zarzucił: 1/ niezasadne przyjęcie, że jeżeli chodzi o rok 2014, to samo wydanie decyzji w ostatnim dniu, w którym upływa 5-letni termin przedawnienia (31 grudnia 2019 r.) powoduje wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego, a ustalenie to stoi w rażącej sprzeczności z przepisami art. 142 ust. 1 nakazującymi w zakresie opłat stosowanie przepisów Ordynacji dotyczącymi zobowiązań podatkowych nakazującymi doręczenie decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe przed określonym w przepisach terminem przedawnienia, bo w tym przypadku nie samo wydanie decyzji lecz jej doręczenie wywołuje skutki prawne - a skarżący otrzymał decyzję II instancji w dniu 15 stycznia 2020 r., 2) błędne przyjęcie, że w 2014 r. skarżący nie posiadał wymaganej koncesji na wydobycie kopalin i podstawę naliczenia opłaty podwyższonej stanowi art. 140 ust. 3 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego - w sytuacji, gdy wprawdzie decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. cofnięto skarżącemu koncesję z dnia 24 marca 2005 r. na wydobycie kruszywa, odwołanie nie zostało uwzględnione, jednak wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. WSA we Wrocławiu uchylił decyzję organu odwoławczego (SKO) i orzekł, że zaskarżona decyzja nie ulega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku, co nastąpiło 5 października 2016 r., po ponownym wyroku WSA we Wrocławiu, wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Sąd Naczelny - wobec tego nie można uznać, że skarżący nie miał koncesji w 2014 r., a ewentualne zachowanie związane z wydobyciem można traktować tylko jako rażące naruszenie warunków koncesji; 3/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że pomimo tego, iż w 2013 r. prowadzone było postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji skarżącemu, w toku którego skarżący przedłożył dokumenty dotyczące wydobycia i wyjaśnił, że prowadził wydobycie kruszywa tylko od lipca 2013 r. do stycznia 2014 r., to i tak przyjęto, że skarżący w 2014 r. wydobył poza obszarem górniczym i bez koncesji 12226 ton i 137253 ton piasku, co jest oparte na niewystarczających dowodach, bez udziału strony; 5/ naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i niezachowanie terminu do wydania decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. przez Starostę, gdyż przesyłka zawierająca decyzję została nadana na poczcie w dniu 2 stycznia 2020 r., czyli po upływie 5 - letniego okresu przedawnienia.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania, uchylenia decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania decyzji SKO oraz o zwolnienie z kosztów sądowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę pozostało przy stanowisku wyrażonym w decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 235/20 WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 i 4 decyzji Starosty. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia decyzji odwoławczej w zakresie, w jakim odnosi się ono do jej zaskarżonej części nie wynika, czy stwierdzenie, że skarżący wykonywał działalność bez wymaganej koncesji - co stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia opłaty podwyższonej - wyprowadzone jest z ustalenia, że w ogóle nią nie dysponował z powodu cofnięcia koncesji bez odszkodowania ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2014 r. czy też z ustalenia, że prowadził wydobycie kopalin w postaci gliny i piasku na terenie nie objętym koncesją udzieloną mu decyzją Starosty z dnia 24 marca 2005 r., co uprawnia do uznania, że na tym terenie wydobywanie kopalin odbywało się bez wymaganej koncesji. W tych okolicznościach należy wskazać, że w okresie, którego w rozpoznawanej obecnie sprawie dotyczy zaskarżona decyzja, t.j. w 2014 r. A. O. dysponował koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 marca 2014 r. oraz od dnia 12 sierpnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. ze względu na orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. wynikające z przepisu art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uchylona tym wyrokiem decyzja odwoławcza, opisana powyżej, nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. (W przedmiotowym przypadku orzeczenie to - wobec uchylenia w całości wyroku w postępowaniu kasacyjnym - utraciło moc w dniu 27 kwietnia 2016 r. tj. w dniu orzekania w sprawie o sygnaturze II GSK 2626/14 przez Naczelny Sąd Administracyjny.) Jeżeli zatem Kolegium uznało, że ustawowa przesłanka ustalenia opłaty podwyższonej określona jako "działalność wykonywana bez wymaganej koncesji" została w rozpoznawanej sprawie spełniona poprzez to, że A. O. nie posiadał w 2014 r. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], to ustalając opłatę podwyższoną w sposób określony w art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, należało uwzględnić okoliczności powyżej przedstawione.

Inne kwestie wymagały rozważenia w przypadku uznania przez Kolegium, że wskazana powyżej przesłanka sankcji administracyjnej została spełniona poprzez to, że A. O. prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kruszywa naturalnego poza terenem koncesyjnym. Zdaniem Sądu taka sytuacja powinna być oceniana w warunkach art. 139 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze jako podlegające opłacie dodatkowej.

W kontekście tych rozważań Sąd wyjaśnił, wobec eksponowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia Sądu Rejonowego, że zgodnie z art. 177 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wydobywanie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji, za które jak wskazują organy - skarżący został ukarany grzywną jest wykroczeniem, a w postępowaniu administracyjnym wyrok w sprawie o wykroczenie powinien stanowić element materiału dowodowego i podlegać ocenie organu w warunkach art. 80 k.p.a. Taka ocena nie została przedstawiona, a wzmianka o istnieniu wyroku skomentowana dopiskiem " (materiał do wglądu w archiwum sądowym)". Ponadto sąd administracyjny nie jest związany wyrokiem w sprawie o wykroczenie. Sąd nie zakwestionował natomiast ustalenia, że wydobywanie przez skarżącego kruszywa naturalnego w postaci gliny wykonywane było bez wymaganej koncesji. Wskazuje na to materiał zebrany w sprawie i wnioski wyprowadzone z jego oceny, dokonanej przez organy właściwe instancyjnie.

Sąd zważył ponadto, że w judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości to, że do decyzji nakładających opłatę na delikt administracyjny znajduje zastosowanie przepis art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, a poprzez to należy uznać, że 5 letni okres przedawnienia obejmuje również doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek zapłaty opłaty regulowanej przepisami Działu VII powołanej powyżej ustawy nie powstanie, jeżeli decyzja ustalająca tą opłatę nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie stanowiące przesłankę ustalenia opłaty. Kwestia zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę podwyższoną nie została w ogóle oceniona.

Wniesiona przez SKO skarga kasacyjna zaowocowała uchyleniem w całości wyroku Sądu Wojewódzkiego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1003/21). Zdaniem Sądu Naczelnego Kolegium trafnie zarzuciło, że Sąd I instancji nie dokonał poprawnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz nie wskazał niezbędnych działań wyjaśniających w postępowaniu po wydaniu decyzji. Analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że sąd I instancji jednoznacznie stwierdza, że przedmiotem postępowania jest ustalenie A. O. opłaty podwyższonej za wydobywanie w 2014 r. kopalin bez koncesji. Zatem ocena powinna polegać na stanowczym wypowiedzeniu się w zakresie ustalenia takiej opłaty na gruncie przesłanek przyjętych przez organy (brak koncesji) oraz spełnienia przesłanek umorzenia postępowania ze względu na datę wydania decyzji, gdyż ten zakres rozstrzygnięcia organów był kwestionowany w skardze. Sąd Wojewódzki nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku i nie ocenił skarżonej decyzji w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 119/22) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO. W uzasadnieniu skład orzekający podkreślił, że nie zostały zakwestionowane dokonane przez Sąd I instancji ustalenia, a Sąd podziela w całości wcześniejsze wywody w zakresie posiadania przez skarżącego koncesji na wydobycie piasku w 2014 r. Bez wątpliwości należało przyjąć, że skarżący dysponował koncesją na wydobycie piasku ze złoża [...] od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji SKO z 24 marca 2014 r. oraz od dnia 12 sierpnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. ze względu na orzeczenie WSA z dnia 12 sierpnia 2014 r. Wobec takiego ustalenia nie można było zakwalifikować wydobycia przez skarżącego piasku w okresie 1 stycznia 2014 r. - 24 marca 2014 r. i po 12 sierpnia 2014 r. jako wydobywania kruszywa w postaci piasku bez wymaganej prawem koncesji, a w odniesieniu do tego okresu działalność ta powinna być oceniona w kontekście wydobywania piasku poza obszarem koncesjonowanym - jako podlegające opłacie dodatkowej. Błąd ten miał wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zatem ustalenie organów powinno dotyczyć nie tego ile piasku wydobyto w 2014 r., ale ile wydobyto w okresie od dnia doręczenia decyzji SKO z 24 marca 2014 r. oraz po dniu 12 sierpnia 2014 r., i dopiero wówczas byłoby możliwe prawidłowe ustalenie opłaty dodatkowej i opłaty podwyższonej za okres od dnia doręczenia rzeczonej decyzji SKO do 11 sierpnia 2014 r. Organy wadliwie tego nie uczyniły. Dodatkowo wątpliwości budzi możliwość ustalania opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez koncesji na działce [...] bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania z 6 grudnia 2013 r. określa, że wszczęto je w sprawie wydobycia na działce obręb P. Sąd I instancji ocenił natomiast, że prawidłowo ustalono, iż opłata podwyższona powinna zostać naliczona za wydobycie bez koncesji gliny, ponieważ A. O. takiej koncesji nie posiadał. Wywody w tym zakresie nie mają jednak znaczenia w tym sensie, że Sąd nie będzie nakazywał organom ponownego przeliczenia i wymierzenia opłat dodatkowej i podwyższonej, bowiem uprawnienie do egzekucji tych opłat wygasło z powodu niedostarczenia skarżącemu decyzji pierwszej instancji o ich ustaleniu. Dalej Sąd wskazał, że do ustalenia tych opłat, ze względu na treść art. 142 Prawa geologicznego i górniczego, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej (art. 68§2) - zatem zobowiązanie nie powstanie, jeśli decyzja je ustalająca nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat. Tak więc organy podatkowe, w toku ewentualnego postępowania egzekucyjnego zobowiązane są do badania, czy termin ten nie upłynął, a jeśli ustalą, że decyzja nie została doręczona przed upływem 5 lat, umorzą postępowanie egzekucyjne. Skoro w niniejszej sprawie decyzja została doręczona 17 stycznia 2020 r., to opierając się na art. 68§2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 145 Prawa geologicznego i górniczego nie może dojść do skutecznego wyegzekwowania obowiązku, zatem organ II instancji rozpoznając odwołanie powinien umorzyć postępowanie w tym zakresie (takie stanowisko zaprezentowano także w wyroku NSA z 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 391/18).

Powyższe orzeczenie skutecznie zakwestionowało SKO skargą kasacyjną. W jej efekcie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r. (sygn. akt II GSK 409/23) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd Naczelny wytknął Sądowi I instancji, że nie sformułował w uzasadnieniu jednoznacznych, pełnych, konsekwentnych i spójnych ocen prawnych i pozostających z nimi w związku wskazań co do dalszego postępowania. W szczególności pozbawione spójności jest wskazanie, że brak jest podstaw do ustalenia względem A. O. opłaty podwyższonej za wydobywania w 2014 r. piasku bez koncesji (ze względu na przyjęcie, że doszło do przedawnienia kompetencji do wydania decyzji ustalającej opłatę), przy zakwestionowaniu prawidłowości wyznaczenia przez organ obszaru, co do którego wszczęto postępowanie w sprawie opłaty podwyższonej. Kolejna niekonsekwencja wiąże się z wyrażeniem z jednej strony kategorycznej oceny, że opłata podwyższona za wydobywanie gliny w 2014 r. została ustalona prawidłowo ze względu na niedysponowanie koncesją, z drugiej strony Sąd I instancji nie przeprowadził w tym zakresie legalnościowej oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obliczenia wysokości nałożonej opłaty podwyższonej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał w tym zakresie pozytywnej weryfikacji prawidłowości ustaleń i ocen w zakresie wydobycia gliny w 2014 r. Jako niezrozumiałe uznał Sąd II instancji dalsze wywody Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że nie ma potrzeby "nakazywania" organom dokonania "ponownego przeliczenia i wymierzenia prawidłowych opłat dodatkowej i podwyższonej" (albowiem "uprawnienie do egzekucji tych opłat wygasło", a zatem postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone), jednocześnie formułując - w ostatnim akapicie uzasadnienia - wytyczne zobowiązujące organ odwoławczy do zbadania, czy postępowanie w zakresie działki nr [...] w obrębie U. zostało "skutecznie wszczęte", pomimo iż wcześniej Sąd ten przesądził przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę za rok 2014, a kontrolowana decyzja odwoławcza z dnia 24 lutego 2020 r. wyraźnie utrzymała w mocy pkt 4 decyzji organu I instancji z dnia 31 grudnia 2019 r., w którym ustalono skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej koncesji piasku także co do działki nr [...] w obrębie U. Dopełnieniem powyższych wadliwości konstrukcyjnych jest sposób ujęcia końcowych wytycznych procesowych Sądu Wojewódzkiego, który niespójnie z wyrażonymi wcześniej ocenami prawnymi nakazał organowi odwoławczemu ponowne rozważenie - niezależnie od kwestii oceny "skuteczności wszczęcia" postępowania w zakresie działki nr [...] - zagadnienia "wygaśnięcia zobowiązania skarżącego" oraz "po ustaleniu podstawy faktycznej i prawnej" umorzenie postępowania "w stosownym zakresie". Według Sądu Naczelnego niejednoznaczność, niedookreśloność i niespójność wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego, które trwa od 2013 r., nie może zostać zaakceptowana, szczególnie jeśli uwzględni się, że wyrok Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie został już raz uchylony na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W dalszej kolejności Sąd Naczelny stwierdził zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie w rozważaniach prawnych Sądu pierwszej instancji, w zakresie wyjaśniania podstawy rozstrzygnięcia i wskazań co do dalszego postępowania, granic sprawy, której dotyczy skarga. Zgodnie z treścią decyzji reformatoryjnej z dnia 24 lutego 2020 r. sprawa rozstrzygnięta powyższą decyzją dotyczyła ustalenia na podstawie art. 140 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2014 r. opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji w latach 2013 i 2014 na określonym w tej decyzji obszarze. W związku z powyższym Sąd I instancji nie był uprawniony do zajmowania stanowiska w przedmiocie istnienia podstaw do nałożenia opłaty dodatkowej, albowiem sprawa ustalenia tego rodzaju opłaty wynika z odrębnej podstawy normatywnej (art. 139 u.p.g.g.), która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego i nie została poddana konkretyzacji w zaskarżonej decyzji.

Jako oczywiście uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niedostateczne i niespójne wyjaśnienie podstaw prawnych uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wskazał i nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku szczegółowej podstawy procesowej wzruszenia zaskarżonej decyzji i jej wyboru (norma odniesienia w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie została poddana koniecznej konkretyzacji na tle stwierdzonych rodzajów i postaci naruszenia prawa materialnego i procesowego przez wskazanie szczegółowych jednostek redakcyjnych w ramach pkt 1 § 1 art. 145 pkt 1 p.p.s.a. - lit. a lub "c"), lecz także nie wyjaśnił podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej w całości, pomimo iż strona skarżąca w skardze z dnia 9 kwietnia 2020 r. zaskarżyła powyższą decyzję jedynie w części obejmującej utrzymanie w mocy pkt 2 i pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji z dnia 31 grudnia 2019 r. W tym sensie - zasadniczym dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku - orzeczenie to nie poddaje się więc kontroli kasacyjnej, aczkolwiek nie powinno być przedmiotem sporu, że pomimo obowiązywania zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd ten jest związany zakazem reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.), a zatem nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi, iż przedmiot zaskarżenia jest dotknięty wadą nieważności. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja odwoławcza z dnia 24 lutego 2020 r. w części uchylającej pkt 1 i 3 decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie (a więc ustalenia opłaty podwyższonej za rok 2013) oraz w części uchylającej pkt 5, 6 i 7 decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. była korzystna dla strony skarżącej i w związku z powyższym nie została objęta skargą. Powstaje zatem pytanie, na jakiej podstawie prawnej i na podstawie jakich przesłanek Sąd pierwszej instancji wydał w powyższym zakresie orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej, uchylając korzystne dla niej cząstkowe rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Skuteczny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 143 u.p.g.g. przez pominięcie w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku zagadnienia wykładni i zastosowania na tle ustalonego stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy zasadniczego dla jej oceny prawnej przepisu art. 143 u.p.g.g. Powyższy deficyt rozważań i ocen prawnych doprowadził do niejasności, niepełności i niespójności wywodu Sądu Wojewódzkiego, gdyż poza zakresem jego oceny prawnej znalazło się centralne na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy unormowanie statuujące szczególną podstawę przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalających opłaty, o których mowa w dziale VII Prawa geologicznego i górniczego. Sąd I instancji z pozbawionych uzasadnienia powodów przyjął jako punkt wyjścia do rozważań na temat przedawnienia możliwości wykonania przez kontrolowane organy kompetencji do ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. przez skarżącego spornych kopalin bez wymaganej koncesji treść art. 68 § 2 o.p. w zw. z art. 142 ust. 1 u.p.g.g., pomimo iż w art. 143 ust. 1 u.p.g.g. ustawodawca ustanowił odrębną, autonomiczną i szczególną względem przepisów ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych podstawę do przedawnienia prawa do decyzyjnej konkretyzacji opłat z działu VII u.p.g.g. Zgodnie z treścią art. 143 ust. 1 u.p.g.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2014 r.) decyzja w sprawach określonych w dziale VII powyższej ustawy nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Przepis ten wyłącza zatem możliwość odpowiedniego stosowania na podstawie art. 142 ust. 1 u.p.g. do analizowanych kategorii opłat (w tym opłaty podwyższonej) regulacji z art. 68 o.p. W konsekwencji konieczne jest uznanie, że w niniejszej sprawie decyzja w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie piasku i gliny w 2014 r. bez wymaganej koncesji mogła zostać wydana najpóźniej 31 grudnia 2019 r. (z ograniczeniami co do okresów posiadania w 2014 r. przez skarżącego koncesji na wydobycie piasku). Po tak przebiegającym postępowaniu prawnym sprawa wraz z wieńczącą ją decyzją ponownie stała się przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieusprawiedliwiona.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

W sprawie mamy do czynienia z ponownym rozpoznaniem skargi przez Sąd Wojewódzki, co jest rezultatem uchylenia poprzednio wydanego wyroku przez Sąd Naczelny. W konsekwencji, na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy podkreślić, że w granicach sprawy zapadły dwa wskazane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, i w obydwu Sąd Naczelny nie uznał zasadności orzeczeń Sądu Wojewódzkiego, które uwzględniały skargę i uchylały decyzje SKO.

Przedmiotem kontroli sądowej jest więc ponownie decyzja SKO we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wołowskiego dotyczącą naliczenia opłaty podwyższonej za działalność wykonywaną bez wymaganej koncesji, w zakresie pkt 2 i pkt 4, to znaczy: naliczenia skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej koncesji gliny z działki nr [...] P. w kwocie 1 794 777 zł; naliczenia skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej koncesji piasku z działki nr [...] P. i z działki nr [...] U. w kwocie 2 909 764 zł.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868), dalej także jako p.g.i.g, Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu: działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Z przepisu literalnie wynika, że warunkiem jego zastosowania, czyli nałożenia opłaty podwyższonej, jest wykonywanie działalności (w realiach sprawy mamy do czynienia z działalnością polegającą na wydobyciu kopalin) bez wymaganej koncesji (zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych). Jednocześnie z art. 143 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego dowiadujemy się, że decyzja w sprawie nałożenia opłaty podwyższonej nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Oznacza to, że odpowiedni organ traci kompetencję do nałożenia opłaty podwyższonej po upływie 5 lat od końca roku, w którym określony podmiot prowadził działalność nie legitymując się stosowną koncesją. Ową utratę kompetencji ustawodawca ujmuje wyrażeniem "decyzja nie może zostać wydana". A contrario, decyzja może zostać wydana przed upływem 5 lat od wskazanego wyżej zdarzenia (wydobycia bez koncesji).

Jako pierwszoplanowy jawi się zarzut skargi wytykający Kolegium błędne zastosowanie przepisów dotyczących przedawnienia, ponieważ według skarżącego dopiero doręczenie decyzji wywołuje skutki prawne (a nie data wydania decyzji), a miało ono miejsce już po upływie 5 lat.

Odnosząc się do takiego argumentu skargi, i mając na uwadze interpretację Sądu Naczelnego, należy podkreślić, że wydanie decyzji o naliczeniu opłaty podwyższonej ograniczone jest granicą czasową, określoną w przywołanym wcześniej przepisie art. 143 Prawa geologicznego i górniczego: decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Zważywszy, że działalność wydobywcza skarżącego umieszczona w ramach niniejszego postępowania dotyczy roku 2014 r., to podstawiając stosowne parametry do powołanej regulacji, decyzja naliczająca opłatę podwyższoną skarżącemu nie może zostać wydana po 31 grudnia 2019 r., ponieważ po tym terminie nastąpiło by wykroczenie poza okres wskazany przez ustawodawcę. Skarżący kreuje argumentację, że skoro decyzję organu I instancji nadano w placówce pocztowej już w 2020 r., a co za tym idzie otrzymał ją także w 2020 r., to tym samym termin ustawowy nie został dochowany, pomimo, że na decyzji widnieje - jako data wydania - 31 grudnia 2019 r. Powołał się skarżący na przepisy Ordynacji podatkowej (ar. 21§1 pkt 2 oraz art. 68) stanowiące, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązanie, a art. 142 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nakazuje do opłat, o których mowa w dziale VII (w tym podwyższonej) stosować odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej.

Interpretując przepis art. 143 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego trzeba zauważyć, że wprost stanowi on o wydaniu decyzji. Przepis nie stanowi o doręczeniu decyzji, ale o jej wydaniu. Takie rozróżnienie - pomiędzy wydaniem aktu a jego doręczeniem - ma znaczenie prawne, skoro np. w art. 21 §1 pkt 2 w związku z art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej pewne skutki prawne związane ze zobowiązaniami podatkowymi determinowane są doręczeniem stosownej decyzji. Zatem na gruncie Ordynacji podatkowej możliwe są sytuacje, w których określone konsekwencje prawne powstają nie z chwilą wydania decyzji, ale dopiero z chwilą jej doręczenia. Przedmiot sporu w okolicznościach sprawy stanowi, czy decyzja naliczająca opłatę podwyższoną wywiera skutek prawny z chwilą jej wydania - i wtedy to ta data jest adekwatna w kontekście art. 143 ust. 1, czy też decyzja naliczająca opłatę nie wywrze skutku prawnego - ponieważ doręczono ją po upływie terminu z art. 143 ust. 1. Przepis art. 142 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nakazuje do opłat, w tym podwyższonej, odpowiednio stosować przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zobowiązań podatkowych. W literaturze prawniczej "odpowiednie stosowanie przepisów" oznacza, że przepisy prawne, jakie pierwotnie przewidziane są dla danego rodzaju stanów faktycznych mają być stosowane w stanach faktycznych innego rodzaju: 1) bądź w postaci niezmienionej (a więc wprost), 2) bądź po poddaniu ich pewnym modyfikacjom, 3) bądź wcale. O tym, która z możliwości znajdzie zastosowanie w konkretnej sprawie decydować będzie między innymi to, na ile stany faktyczne, które są wprost normowane przepisami, jakie mają zostać zastosowane odpowiednio, są podobne do stanów faktycznych, które mają zostać unormowane przepisami prawnymi, jakie zostają zapożyczone lub jakie powstają w wyniku odpowiedniego stosowania prawa. W okolicznościach sprawy, jak uważa skarżący powołując się na art. 142 ust. 1 p.g.i.g., należy zastosować przepisy Ordynacji podatkowej. Sąd nie podzielił takiego zapatrywania wychodząc z założenia, przedstawionego wyżej, że stosowanie odpowiednie nie musi sprowadzać się do dosłownego zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej względem opłaty podwyższonej, w zakresie kompetencji do jej wydania. Sąd uznał, że skoro w przepisach Prawa geologicznego i górniczego istnieje sprecyzowana regulacja klarownie stanowiąca o wydaniu decyzji, to nie może wejść w jej miejsce regulacja Ordynacji podatkowej, w której mowa o doręczeniu decyzji. Skoro ustawodawca wprowadził określoną, jasno wysłowioną regulację w p.g.i.g., to regulacja ta ma autonomiczny i szczególny charakter wobec przepisów Ordynacji podatkowej. Trzeba oprócz tego przypomnieć, że dosłownie wyraził się Sąd Naczelny wskazując, że przepis art. 143 p.g.i.g. wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania na podstawie art. 142 ust. 1 do opłaty podwyższonej regulacji z art. 68 Ordynacji podatkowej. Stąd zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 142 ust. 1 w związku z art. 143 ust. 1 p.g.i.g. w związku z art. 68 Ordynacji podatkowej okazał się chybiony. Analogicznie nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77§1 i art. 57§5 pkt 2 k.p.a., gdyż znaczenie prawne, w świetle regulacji prawnych sprawy, ma data wydania decyzji przez organ (co nastąpiło 31 grudnia 2019 r.), a nie data jej nadania w placówce pocztowej.

Kolejny zarzut skarżącego koncentruje się na błędnym przyjęciu, że w 2014 r. nie posiadał wymaganej prawem koncesji, ponieważ, jak uważa, koncesję posiadał, a jego ewentualne zachowanie polegające na wydobyciu poza obszarem koncesjonowanym należy traktować jako rażące naruszenie warunków koncesji, ale nie jak wydobycie bez koncesji.

Trzeba powtórzyć, rysując obraz sprawy, że koncesja, którą legitymował się skarżący nie obejmowała gliny, a jedynie kruszywo naturalne. Sąd przyjmuje wywiedzioną z wiedzy fachowej argumentację, że glina nie zalicza się do kruszyw naturalnych, ale jest skałą osadową. W świetle zaprezentowanej w aktach dokumentacji wydobywana glina nie mogła zostać uznana za kopalinę towarzyszącą, i na przedmiotowym obszarze, z którego skarżący wydobywał piasek, występowała ona w ilości niewystarczającej do wydobycia na potrzeby budownictwa. Oprócz tego wykonane metodą fotogrametryczną obmiary wykazały, że wyrobiska znajdowały się poza obszarem górniczym złoża [...]. Organy pozyskały również zeznania świadka potwierdzające eksploatację poza obszarem górniczym oraz podparły się oględzinami dokonanymi 5 grudnia 2014 r. na terenie działki nr [...] i działki nr [...] przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Trzeba też zauważyć, że ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze, skarżący nie kwestionuje, że na obszarze wskazanym w decyzjach była wydobywana glina.

Materiały zgromadzone w aktach, w tym koncesja (z dnia 24 marca 2005 r.) wskazują, że skarżący dysponował pierwotnie koncesją wobec obszaru położonego w granicach działek [...] P. i [...] U. - złoże [...]. Koncesja obejmowała wydobycie kruszywa naturalnego, we wniosku o udzielenie koncesji (pkt 5 - określenie złoża kopaliny) napisano, że przedmiotem wydobycia jest piasek różnoziarnisty, a powierzchnię obszaru górniczego oznaczono: [...] m2. Z ustaleń dokonanych przez organy wynika, że skarżący wydobywał piasek poza obszarem górniczym, a więc poza obszarem objętym koncesją, co następnie znajduje odzwierciedlenie w punkcie 4 decyzji Starosty Wołowskiego, utrzymanym w mocy przez SKO, gdzie nalicza się skarżącemu wskazaną wcześniej opłatę podwyższoną za wydobycie 137 253 ton piasku - za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji. Skarżący w istocie rzeczy nie kwestionuje, że nielegalne wydobycie piasku (czyli poza obszarem górniczym) miało miejsce w 2014 r., ale jego zdaniem wydobycie poza obszarem górniczym należy kwalifikować jako wydobycie z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Dotychczasowe postępowanie, co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. pozwoliło ustalić, że w zakresie wydobycia piasku skarżący od 1 stycznia 2014 r. do 24 marca 2014 r. dysponował koncesją, w okresie 25 marca 2014 r. - 12 sierpnia 2014 r. nie dysponował koncesją, a od 13 sierpnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. znowu mógł korzystać z praw koncesyjnych celem wydobycia piasku. Wynika z tego, że między 25 marca 2014 r. a 12 sierpnia 2014 r. skarżący nie miał żadnych praw do wydobywania piasku, a więc w tym okresie wydobycie piasku musiało następować, co oczywiste, bez koncesji, a więc nie można też mówić o wydobyciu z rażącym naruszeniem koncesji (ponieważ zgodnie z prawidłami logiki i racjonalności nie można naruszyć praw do przedmiotu, którym w ogóle się nie dysponuje, praw, których się nie ma). Jeżeli chodzi o okresy: 1 stycznia 2014 r. - 24 marca 2014 r. oraz 13 sierpnia - do końca 2014 r., to skarżący był dysponentem koncesji na wydobycie piasku z obszaru górniczego [...]. Skarżący nie był jednak uprawniony do wydobycia poza złożem [...], ponieważ wydana koncesja wskazała wyłącznie obszar [...]. Zgromadzone i wykazane w aktach sprawy materiały wiarygodnie, w ocenie Sądu, pokazują, że w okresie dysponowania koncesją na obszar górniczy [...] (w 2014 r.) skarżący wydobywał piasek także poza tym obszarem, z czym skarżący nie polemizuje ani w odwołaniu od decyzji Starosty, ani też w skardze. Kwestię sporną skarżący formułuje w ten sposób, że takie wydobycie powinno być potraktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji.

Z zestawienia art. 140 ust. 1 oraz art. 139 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji podlega opłacie podwyższonej, zaś działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej. Jak wynika z wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. "Sąd I instancji nie był uprawniony do zajmowania stanowiska w przedmiocie istnienia podstaw do nałożenia opłaty dodatkowej, albowiem sprawa ustalenia tego rodzaju opłaty wynika z odrębnej podstawy normatywnej (art. 139 p.g.i g.), która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego i nie została poddana konkretyzacji w zaskarżonej decyzji". Będąc związanym taką interpretacją Sąd Wojewódzki może więc ocenić jedynie zasadność zastosowania przez organy instytucji opłaty podwyższonej, jako skonkretyzowanej zaskarżoną decyzją. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że dla wymierzenia opłaty podwyższonej, a tym samym zastosowania wskazanej wyżej regulacji prawnej konieczne jest ustalenie, czy nastąpiło wydobycie określonej rodzajowo kopaliny, czy wydobycie to miało miejsce bez koncesji oraz jak była wielkość wydobytej kopaliny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1351/19, CBOIS). Tak więc pierwszą kwestią, jaką powinien ustalić organ decydujący w sprawie jest zbadanie, czy nastąpiło wydobycie piasku. Okoliczność ta w świetle zgromadzonych w aktach dowodów jest wykazana, i nie neguje jej również skarżący. Druga kwestia to zbadanie, czy wydobycie nastąpiło bez koncesji. W tym zakresie należy ocenić, czy wydobycie kopaliny poza obszarem koncesyjnym jest wydobyciem bez koncesji, czy też jest wydobyciem z naruszeniem (rażącym) warunków koncesji. Odpowiedź jest jasna, jeśli wydobywający w ogóle nie dysponuje koncesją na wydobycie kopaliny. Wątpliwości - które artykułuje skarżący - mogą pojawić się wtedy, gdy realizujący wydobycie dysponuje koncesją na obszar położony w sąsiedztwie, nieopodal, jednak faktycznie wydobywa kopalinę poza obszarem koncesjonowanym. Według art. 21 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Natomiast treść koncesji, zgodnie z art. 30 ust. 1 p.g.i g. wyznacza: 1) rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności; 2) przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność; 3) czas obowiązywania koncesji; 4) termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby - przesłanki, których spełnienie oznacza rozpoczęcie działalności. Koncesja może określać inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska (art. 30 ust. 2 p.g.i g.). Artykuł 32 ust. 1 precyzyjne, że koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla wyznacza również granice obszaru i terenu górniczego.

W sprawie relewantny jest element koncesji z 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 1, mianowicie przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność (wyznaczona w granicach obszaru i terenu górniczego) - w kontekście oceny i rozstrzygnięcia, czy wyjście poza tę przestrzeń (obszar i teren górniczy) stanowi działalność wykonywaną bez wymaganej koncesji. Zdaniem Sądu, skoro immanentnym elementem treści koncesji na wydobycie kopaliny jest wyznaczenie obszaru i terenu górniczego, to koncesja wywiera skutek prawny wyłącznie względem tego obszaru i terenu górniczego. Innymi słowy uprawnia adresata do aktywności wyłącznie na tym obszarze i terenie. Poza wyznaczonym koncesją terenem i obszarem górniczym nie można mówić o działaniu na podstawie koncesji. Wbrew temu co twierdzi skarżący, przypisywana mu działalność w postaci wydobycia piasku poza obszarem koncesjonowania oraz jej skutki, nie sprowadza się do alternatywy rozłącznej w postaci zastosowania w takiej sytuacji albo opłaty podwyższonej albo opłaty dodatkowej. W art. 139 ust. 1 zd. 2 p.g.i g. ustawodawca napisał, że opłata dodatkowa jest niezależna od pozostałych opłat regulowanych niniejszym działem. Oznacza to - mając na uwadze, że w granicach niniejszego postępowania pozostaje tylko opłata podwyższona - iż nie jest wykluczone, w odrębnym postępowaniu, ocenianie i kwalifikacja działalności skarżącego pod kątem opłaty dodatkowej. Z powyższych powodów, mając na uwadze, że skarżący w ogóle, w żadnym okresie, nie dysponował uprawnieniem na wydobycie piasku poza złożem [...], to wydobycie poza tym obszarem trafnie zostało zakwalifikowane jako wydobycie bez koncesji, zaś kwestia rażącego naruszenia warunków koncesji i jej ewentualnych skutków w postaci opłaty dodatkowej, pozostaje odrębnym zagadnieniem prawnym, poza ramami niniejszego postępowania.

Następnie skarżący zarzuca organom błędy i niedostatki w ustaleniach faktycznych polegające na niewystarczającym wykazaniu ilości wydobytej kopaliny, które przełożyły się na naliczenie opłaty za 2014 r., pomimo wyjaśnień skarżącego, że prowadził wydobycie kruszywa do stycznia 2014 r.

Opłata podwyższona, taka jak nałożona na skarżącego, jest iloczynem stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny oraz drugiego czynnika - w postaci ilości wydobytej bez koncesji kopaliny.

Z ustaleń Starosty Wołowskiego zaakceptowanych przez SKO dowiadujemy się, że skarżący w 2014 r. wydobył bez koncesji 12 226 ton gliny oraz 137 253 tony piasku. Weryfikacji wymaga zatem prawidłowość poczynionych w tym względzie ustaleń organów. Według art. 75§1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z art. 77§1 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Artykuł 80 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle przywołanych przepisów należy ocenić ustalenia organów administracji. Okolicznością w świetle materiałów sprawy wykazaną i oczywistą, a nadto zasadniczo niekwestionowaną przez skarżącego jest to, że wydobycie kopalin poza obszarem koncesjonowanym miało miejsce w 2014 r. Spór dotyczy wykazania konkretnych wartości.

Dokumentem wiarygodnym i przyczyniającym się do ustalenia istotnych dla sprawy faktów jest powołana przez organy i uwidoczniona w aktach sprawy faktura zakupu od skarżącego gliny w ilości 12 226 ton przez podmiot L., wraz z dodatkowymi zeznaniami świadków. Jako spójne i uwiarygodnione zgromadzonymi dowodami jawią się ustalenia organów, że w 2013 r. skarżący wydobył bez koncesji 60 821 ton gliny (wyjaśnienia uzyskane od firmy E., uwidocznione w materialne dowodowym). Skoro inny materiał dowodowy (w tym faktury) wskazuje łącznie 73 047 ton zbytej przez skarżącego gliny w latach 2013 - 2014, to z odjęcia od całej masy zbytej gliny ilości sprzedanej w 2013 r. otrzymujemy różnicę 12 226 ton, czyli ilość gliny przyjętą przez organ w decyzji, za rok 2014. Następnie trzeba podkreślić, że wyliczenia te są zbieżne z innymi dokumentami pozyskanymi przez organ, zwłaszcza z ekspertyzą geologiczną z września 2014 r. i wyjaśnieniami do niej (z października 2018 r.) geologa M. J.: w dokumentach tych biegły wskazał ilość łączną wydobytej gliny w okresie 2013 - 2014: 74800 ton. Różnica w ocenie Sądu jest nieznaczna, i odpowiednio wykazana przez organ specyfiką statystyki i uwarunkowań geologicznych. Ponadto biegły zauważył, co ma znaczenie w świetle precyzji dostępnych danych, że rejon dzikiej eksploatacji nigdy nie był rozpoznany i udokumentowany geologicznie, jest zdewastowany, a miejscami widoczne są próby zasypywania wkopów odpadami budowlanymi. Na zasypywanie odpadami przedmiotowych wyrobisk wskazuje protokół z oględzin w dniu 5 grudnia 2014 r. dokonanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz protokół z kontroli z dnia 31 stycznia 2014 r. W konsekwencji podaną przez Starostę ilość gliny, zaakceptowaną następnie przez SKO, Sąd uznał za wystarczająco dowiedzioną oraz wiarygodną w świetle zgromadzonych materiałów.

Starosta ustalił, że skarżący wydobył w relewantnym dla sprawy czasie 137 253 tony piasku, i to ustalenie zaakceptował organ odwoławczy. W drodze do takiego ustalenia Starosta, posługując się wiedzą podmiotów wyspecjalizowanych (pomiary firmy E.(1), dostępne w aktach sprawy), określił powierzchnię nielegalnej eksploatacji wskazując nieco ponad 12.5 ha, i zestawił to z obszarem objętym koncesją w wymiarze 1.64 ha. Wraz z dokumentacją fotograficzną niewątpliwie wskazuje to na znaczne (bez mała wielokrotne) powierzchniowo wykroczenie poza obszar koncesjonowany. Ponadto przeprowadzono, w ocenie Sądu wnikliwą, charakterystykę przedmiotowego terenu (w tym pomiary wykopów, skarp). Opierając się na ekspertyzie geologicznej (autorstwa geologa M. J., z września 2014 r.) organ pozyskał wiedzę na temat łącznej ilości wydobytej poza obszarem koncesjonowanym kopaliny - piasku i gliny - razem 171 253 m3, wnosząc to po objętości wykopu. Uwzględniając specyfikę geologiczną związaną z domieszkami w kopalinie gliny (doprecyzowując ekspertyzę biegły napisał o udziale wkładki gliny na poziomie ok. 20 %) biegły określił udział wkładki gliny na poziomie ok. 34 000 m3. Różnica wynikająca z odjęcia od łącznej ilości kopaliny (171 253 m3) gliny (34 000 m3) daje 137 253 m3, co potwierdza prawidłowość wyliczonej przez organ i wskazanej w decyzji ilości wydobytego piasku, przy uwzględnieniu przeliczenia metrów sześciennych na tony. Sąd za wiarygodne uznał również wyliczenia organu związane z czasem wydobycia w 2014 r. dostrzegając dokumentację zgromadzoną przez organ, w tym pokazującą pracę urządzeń wydobywających. Trzeba także uwzględnić, że skarżący polemizując z organami co do ilości wydobytej kopaliny ograniczył się wyłącznie do negacji, nie usiłując wzbogacić swojej argumentacji dowodami przeciwnymi. Ma to w sprawie znaczenie, ponieważ skarżący prowadząc działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin i dokonując w tym zakresie transakcji handlowych musiał dysponować umiejętnościami i wiedzą pozwalającą oszacować ilość wydobytych kopalin.

Finalnie wskazane przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują akceptacji Sądu. Co do kwestii niezachowania terminu do wydania decyzji Sąd wypowiedział się już wcześniej, kierując się wykładnią Sądu II instancji. Natomiast postępowanie wyjaśniające i dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie należytym i wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, o czym także była mowa wyżej, i nie można przypisać temu postępowaniu dowolności.

Reasumując, Sąd nie odnalazł wadliwości w ustaleniu przez organy: 1) faktu wydobycia kopalin (gliny i piasku) bez wymaganej koncesji, 2) rodzaju i ilości wydobytych kopalin, 3) czasu wydobycia (2014 r.), 4) podmiotu prowadzącego działalność wydobywczą. Tym samym wypełnione zostały ustawowe przesłanki dla wydania decyzji nakładającej opłatę podwyższoną.

Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd w całości oddalił skargę.