Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 401/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, 137, 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi E. R. oraz G. R., J. R., R. R. i H. T. działających jako następcy prawni A. R.. na decyzję Wojewody D. z dnia 13 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 października 2009 r. ([...]) Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia 30 stycznia 2009 r. ([...]) odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej w 1976 r. jako działka nr [...] o pow. O,68 ha (obecnie cześć działki nr [...] o pow. 1,57 ha).

Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. R. i E. R. wnioskiem z dnia 6 marca 2008 r. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej pierwotnie działkę nr [...], powołują się na art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnili, że działka ta została zbyta przez A. R. i E. R. na rzecz Skarbu Państwa – A. z siedzibą w C., umową z dnia 27 lutego 1976 r. (akt notarialny Rep A nr [...]), zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] połączona została z działkami nr [...][...][...][...] w wyniku czego powstała działka nr [...] o pow. 1,57 ha. Następnie decyzją z dnia 10 marca 1999 r. ( [...]) Wojewoda D. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez A. Nr [...] w C. W., prawo użytkowania wieczystego, między innymi, gruntów oznaczonych jako działka nr [...]. Prawo to ujawnione zostało następnie w księdze wieczystej nr [...].

Rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Starosta Powiatu W. stwierdził, że w umowie sprzedaży z 1976 r. nie został określony cel nabycia nieruchomości, do którego należałoby obecnie odnieść cel wywłaszczenia. Organ podjął zatem czynności zmierzające do ustalania tego celu na podstawie innych dokumentów poprzedzających zawarcie umowy (protokoły z rokowań, plany realizacyjne, decyzje o lokalizacji inwestycji), starając się o pozyskanie tych dokumentów również od stron postępowania. Działania te nie przyniosły zadawalającego rezultatu i w efekcie organ przyjął, że wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji nie można ustalić celu publicznego nabycia działki nr [...]. Tym samym nie można ustalić zbędności lub braku zbędności przedmiotowej nieruchomości na realizację celu publicznego. W konsekwencji, zdaniem organu, nie można stosować w niniejszej sprawie reguł określonych w ar. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z tym stanowieniem nie zgodzili się wnioskodawcy, którzy zaskarżyli je w toku instancji wskazując na naruszenie przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego.

Wojewoda rozpoznając złożone odwołanie wskazał w pierwszym rzędzie na przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przytaczając treść art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda powołał również przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął okoliczność, że nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...], która swoimi granicami obejmuje obecnie grunt, o zwrot którego ubiegają się strony, pozostaje obciążona prawem użytkowania wieczystego przysługującego Wojskowym Zakładom Łączności nr [...] SA w C., co potwierdza wpis w KW nr [...] i stwierdzone zostało przywołaną już wcześniej "uwłaszczeniową" decyzją Wojewody D. z dnia 10 marca 1999 r.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowym nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na której zostało ustanowione i istnieje w czasie orzekania o jej zwrocie, prawo użytkowania wieczystego. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji nieruchomości i w związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Orzeczenie zwrotu naruszałoby porządek prawny i byłoby trudne do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym - prowadziłoby to do sytuacji, w której grunt, który przestałby być własnością Skarbu Państwa, nadal obciążony byłby użytkowaniem wieczystym – co świetle art. 232 § 1 k.c. jest niedopuszczalne. W rezultacie orzeczenie byłoby niewykonalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. I SA/Wa 867/06; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r. I OSK 4/2005; uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r. III CZP 14/99; uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r. AZP 24/93). W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której grunt będący przedmiotem roszczenia o zwrot, obciążony jest prawem użytkowania wieczystego.

Organ przedstawił również prezentowany w piśmiennictwie prawniczym pogląd, w którym przyjęto, że jeżeli jedyną przeszkodą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest istniejące na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, nie można wydać negatywnego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych, przeszkoda nie może zostać usunięta. Jeżeli prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, co zostało stwierdzone deklaratoryjną decyzją, w rachubę wchodzi stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (tj. art. 136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami o wywłaszczeniu nieruchomości) ze względu na wynikające z tego przepisu ograniczenie możliwości uwłaszczenia, przez nienaruszenie praw osób trzecich. Zgodnie z przedstawioną koncepcją organ właściwy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. i wystąpić do właściwego organu o stwierdzenie nieważności decyzji lub zobowiązać do tego stronę.

Kierując się powyższym poglądem Wojewoda rozważył, czy w niniejszej sprawie istniałyby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1999 r. a tym samym, czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na konieczność stwierdzenia przez właściwy organ nieważności tej decyzji. Prezentując dotychczasowe poglądy orzecznictwa dotyczące problematyki zbiegu uprawnień do uwłaszczenia z żądaniem byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ukształtowane zarówno na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jak też na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda opowiedział się za poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. (I OSK 1652/06) według którego, nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia fakt wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia, jeżeli byli właściciele lub jego spadkobiercy nie złożyli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie może w takiej sytuacji wiedzieć, że wobec danej nieruchomości istnieją roszczenia osób trzecich. Podobna sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż strony z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły dopiero w dniu 6 marca 2008 r. a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Skoro istniały podstawy do wydania decyzji uwłaszczeniowej i nie było zgłoszone roszczenie osób trzecich – zdaniem Wojewody - nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji, a tym samym brak podstaw do zawieszenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wobec powyższego w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda w orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ze względu na istniejące a tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego. Bez znaczenia tym samym pozostaje okoliczność, czy istnieją przesłanki zwrotu określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136, art. 137). Na marginesie, krytycznie odniesiono się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w tym zakresie przez Starostę i wywiedzionych z niego wniosków wskazując, że narusza ono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewoda zauważył również, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie została spełniona przesłanka związana z wpisem prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. (decyzja uwłaszczeniowa wydana została 10 marca 1999 r. i po tej dacie dokonano wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej). Kierując się treścią wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005r. (I OSK 4/2005) organ przyjął, że w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, regulacja zawarta w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w przywołanym wyroku stwierdzono, że art. 229 nie znajduje zastosowania, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa - w oparciu o art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym). W ocenie organu, w niniejszej sprawie, analogicznie należałoby się odnieść do przypadków uregulowanych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

W rezultacie Wojewoda uznał, że zaistniały podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości aczkolwiek z innych względów niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Ponieważ orzeczenie do którego doszedł organ odwoławczy jest tożsame z orzeczeniem organu pierwszej instancji należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. R. i E. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili mu:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

- niezastosowaniu przepisów art. 136 ust. 1, ust. 2 , ust. 3; art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 69 "ustawy o gospodarce nieruchomościami", pomimo spełnienia wymaganych do zastosowania tego przepisu przesłanek, a następnie bezzasadną odmowę na tej podstawie zwrotu nieruchomości;

- zastosowaniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że sporny grunt pozostaje we władaniu osoby trzeciej, podczas, gdy właścicielem nadal jest Skarb Państwa;

- niewłaściwej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez przyjęcie, że roszczenie skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości narusza prawa osób trzecich – czyli A. S.A. w C. podczas, gdy wyłącznym akcjonariuszem Spółki jest Minister Skarbu Państwa a zatem sporna nieruchomość, jest nadal we władaniu Skarbu Państwa;

2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy tj. nieustalenie jaką obecnie formę organizacyjną posiadają A. - będące w dacie uwłaszczenia przedsiębiorstwem państwowym - i w jaki sposób zostało przekazane prawo użytkowania wieczystego z przedsiębiorstwa na spółkę akcyjną; kto jest akcjonariuszem spółki a co za tym idzie właścicielem i dlaczego odbywające się 2008r. przekształcenie pominęło ich prawa do działki, pomimo, że wniosek o zwrot został złożony przed przekształceniem;

- niepoddanie ocenie dokumentów przesłanych przez skarżących do Ministra Obrony Narodowej i innych organów, podczas, gdy ich treść wskazuje na bezskuteczne starania o zwrot działki we wcześniejszych terminach - zanim została wydana decyzja uwłaszczeniowa;

- niezbadanie przesłanki zbędności nieruchomości na cele Wojskowych Zakładów Łączności pomimo istnienia takiego obowiązku po stronie organu;

- naruszenie art. 97 k.p.a. przez jego niezastosowanie;

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że działka nr [...] nabyta została w 1976 r. na cele rozwojowe przedsiębiorstwa państwowego A.. Z uwagi na brak wieloletniego zagospodarowania tego terenu przez nabywcę, strony zwracały się wielokrotnie, jednak bezskutecznie, do różnych organów o zwrot nieruchomości. Ten fakt uprawdopodabnia, zachowana szczątkowa dokumentacja - pisma skarżących o zwrot nieruchomości z lat 1990 - 1991 (tj. pismo z dnia 4 czerwca 1990 r. do Dyrektora Wydziału Geodezji Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz z dnia 12 grudnia 1990 r. do Ministra Obrony Narodowej i odpowiedź tego Ministra z 15 maja 1991 r.). Wojewoda dowodów tych nie poddał w żadnym zakresie ocenie pomimo, że z ich treści wynika, że organ miał wiedzę na temat roszczeń poprzedniego właściciela. Dowodzą one również prób odzyskania nieruchomości przez skarżących.

Zdaniem stron, "przekazanie" w użytkowanie wieczyste nieruchomości decyzją z 1999 r. w warunkach niezrealizowania celu nabycia nieruchomości (na tej działce przedsiębiorstwo nie poczyniło żadnych nakładów inwestycyjnych) i

bez rozważenia przez organ prowadzący postępowanie "uwłaszczeniowe" uprawnień poprzednich właścicieli do tego terenu, stanowiło rażące naruszenie odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda naruszył również przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. Przede wszystkim, przed wejściem w życie ustawy nie wydano decyzji uwłaszczeniowej i nie dokonano wpisu w księdze wieczystej, zatem regulacja ta nie ma w sprawie zastosowania. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest nie dysponowanie nieruchomością przez Skarb Państwa. Skarżący podkreślili, że organ nie wyjaśnił należycie, kto jest akcjonariuszem Spółki, która obecnie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Wojskowe Zakłady Łączności w 2008 r. zostały bowiem przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, której jedynym akcjonariuszem jest "Minister Skarbu Państwa" a zatem działka nadal pozostaje we władaniu Skarbu Państwa. Ponadto Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości gruntowej. W ocenie skarżących, organy winne zbadać przesłanki zbędności nieruchomości, gdyż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podnieśli, że prawo użytkowania wieczystego nie może stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości, jeżeli jest ona zbędna na cel wywłaszczenia. Zasadą jest powinność zwrotu nieruchomości niegdyś wywłaszczonych i do dziś niezagospodarowanych, bez względu na przyczynę. Jeżeli organ stwierdzi przesłanki zwrotu, powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Dlatego uważają, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna i została podjęta bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Poza argumentacja zawartą w decyzji, odnosząc się do zarzutu braku oceny pisma skarżących z dnia 15 maja 1991 r. stwierdził, że obecność tego pisma w materiale dowodowym nie wpływa na możliwość dokonania odmiennej oceny sprawy. Pismo to świadczy o rozpatrzeniu wniosku A. R. przez Ministerstwo Obrony Narodowej – zatem jego wystąpienie kierowane do MON nie mogło być wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż jako taki, musiałby być przekazany właściwemu organowi. Nie można natomiast odnieść się do pisma z dnia 4 czerwca 1991 r. skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego, gdyż brak go w aktach sprawy.

W toku postępowania sądowego zmarł skarżący A. R., co spowodowało konieczność zawieszenia z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego opisaną wyżej skargą. Postanowieniem z dnia 14 marca 2010 r. Sąd podjął z urzędu postępowanie, z udziałem następców prawnych skarżącego tj. E. R., J. R., R. R., H. T. i G. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że decyzja ta podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co prowadziło do uznania zasadności wniesionej skargi, pomimo, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Wojewody, które legło u podstaw podjęcia zaskarżonej decyzji, sprowadzającego się do stwierdzenia, że obciążenie nieruchomości gruntowej, o której zwrot ubiegają się skarżący, prawem użytkowania wieczystego na rzecz A., stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która wyłącza konieczności badania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości merytorycznych przesłanek zwrotu określonych w art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 2004, nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – zwanej dalej u.g.n.).

Przy ocenie prezentowanego poglądu, w pierwszym rzędzie należy odwołać się do przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. w powiązaniu z art. 229 tej ustawy.

W art. 136 ust. 1 ustawodawca wprowadził zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem art. 137 ustawy. Zakaz ten nie obowiązuje jeżeli poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dopuszczalność wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, w istocie uzależniona jest od zgody na takie działanie, poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Zgoda ta stanowi skutek zaniechania, polegającego na niezłożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Według art. 136 ust. 2 właściwy organ zobowiązany jest zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, informując jednocześnie o możliwości zwrotu. W orzecznictwie wskazuje się na imperatywny charakter normy zawartej w omawianym przepisie. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, a zatem bez faktycznej ich zgody, stanowi naruszenie nakazu wynikającego z art. 136 ust. 1. Jest to oczywiście działanie niezgodne z prawem naruszające chronione prawem interesy wywłaszczonego (tak NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. I OSK 1054/07, LEX nr 487399). Konsekwencją zasady wprowadzającej zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej jest przyznanie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żądanie to doznaje jednak pewnych ograniczeń. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. prawo to przysługuje, jeżeli nieruchomość stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zbędnością mamy do czynienia, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany ( art. 137 ust. 1 u.g.n.) W świetle przywołanych regulacji podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość żądania jej zwrotu. Istotne jest, że ustawodawca nie wskazał w tym miejscu, jako materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymogu władania nią przez Skarb Państwa lub gminę. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że przesłanką zwrotu jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia a nie władnie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (zwanych dalej podmiotem publicznym). Natomiast kwestia związana z brakiem władania nieruchomością wywłaszczoną przez podmiot publiczny, poruszona została w przepisie art. 229 u.g.n. Stanowi on, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością przez jej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste i fakt ten ujawniony został w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji, roszczenie o zwrot nie przysługuje nawet gdyby spełnione były przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Omawiany przepis stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek art. 136 i 137 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05, LEX nr 194018; z dnia 30 lutego 2007 r. I OSK 386/06 LEX nr 290617; z dnia 5 czerwca 2008 r. I OSK 841/07; z dnia 20 sierpnia 2008 r. I OSK 1179/07 – nsa.gov.pl).

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że kwestia obciążenia wywłaszczonego gruntu prawem użytkowania wieczystego wyłącza obowiązek badania merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidzianych w art. 136 i art. 137 u.g.n. ale tylko wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości ustanowiono na rzecz osoby trzeciej i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nieruchomość nie pozostaje w władaniu podmiotu publicznego, a nie istnieje negatywna przesłanka zwrotu o której mowa w art. 229 ustawy, to brak władania nieruchomością przez podmiot publiczny, nie wyłącza powinności organu (do którego wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia a analiza przepisów ustawy regulujących postępowanie zwrotowe, daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił władania nieruchomością przez Skarb Państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 491/07 nsa.gov.pl)

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczenia zwrotowego została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz A. w C., z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. Okoliczność ta stwierdzona została decyzją deklaratoryjną Wojewody D. z dnia 10 marca 1999 r. Dopiero po tej dacie, nabyte z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego, zostało ujawnione w księdze wieczystej. Trafnie Wojewoda ocenił zatem, że przepis art. 229 u.g.n. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nie została spełniona jedna z zawartych w nim przesłanek, wyłączających istnienie roszczenia o zwrot nieruchomości – ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis ten, jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowych przepisów prawa. Celem art. 229 było zatem usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie ustawy w związku ze sprzedażą wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego – jeżeli nabyte w ten sposób prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 486/07 – nsa.gov.pl). Zatem dopiero ziszczenie się przesłanki ujawnienia w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. nabytego lub ustanowionego prawa, jest przesłanką konieczną dla zastosowania art. 229 ustawy. Przesłanka ta musi ziścić się również w stosunku do prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od tego w jaki sposób prawo to zostało ustanowione – z mocy prawa, czy na podstawie czynności prawnej (por. w tym względzie wywód w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2006 r. II SA/Kr 1814/03 oraz w wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. I OSK 949/07 – nsa.gov.pl).

Skoro jednak – jak zostało to wykazane - brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 229 u.g.n., to nie można również wskazać przepisu regulującego zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości który w zaistniałych okolicznościach, zwalniałby organ od obowiązku zbadania i merytorycznej oceny przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości zawartych w art. 136 i art. 137 ustawy.

Rację ma oczywiście organ odwoławczy podnosząc, że wobec ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na wywłaszczonej nieruchomości, Skarb Państwa utracił władnie tą nieruchomością (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93). Słusznie również stwierdza, że w takiej sytuacji, wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (gdyby oczywiście spełnione były przesłanki zbędności) jest niemożliwe. Podjęta w takich warunkach decyzja o zwrocie naruszałaby obowiązujący porządek prawny, a także byłaby niewykonalna, gdyż doprowadziłaby do sytuacji sprzecznej z art. 232 § 1 k.c. jako, że prawo użytkowania wieczystego nie może istnieć na nieruchomości nie stanowiącej własności podmiotu publicznego. Stawiając tę trafną tezę organ nie uwzględnił jednak, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy, przy wyłączeniu stosowania art. 229, przedstawione okoliczności nie mogą być podstawą orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez zbadania przesłanek zwrotu. Dopiero bowiem prawidłowo przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające pozwoliłoby na ocenę, czy skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Według przeważających poglądów orzecznictwa i doktryny, wobec określonej w art.136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawnej przesłanki zwrotu, okoliczność, że Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością, ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia we władnie tej nieruchomości wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie. Z tego względu organ administracji rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli brak jest podstaw do zastosowania art. 229 ustawy, nie może poprzestać tyko na ustaleniu czy nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale obowiązany jest również do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zbadania, czy wystąpiły przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 i art. 137 ustawy – a więc czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia (por. NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. I OSK 875/05; z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1477/07; z dnia 26 marca 2008 r. I OSK 491/07; z dnia 28 stycznia 2009 r. z dnia 12 listopada 2009 r. I OSK 156/09; I OSK 219/08, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2008 r. I SA/Wa 646/08; z dnia 3 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1057/08; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Gl 1283/08 – nsa.gov.pl). Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie na tej podstawie, że podmiot publiczny nią nie włada – w świetle art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 - jest w istocie równoznaczne z oparciem podstawy odmowy na przesłance faktycznej (wyzbycia się nieruchomości) a nie ustawowej.

Jeżeli w prawidłowo prowadzonym postępowaniu wykazany zostanie brak przesłanek zbędności nieruchomości, wówczas właśnie z tego względu wystąpi trwała przeszkoda w orzeczeniu zwrotu (roszczenie w takiej sytuacji nie istnieje). Natomiast jeżeli zaistnieją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wówczas brak władania nieruchomością przez Skarb Państwa istotnie będzie stanowił przeszkodę, ale dla wydania przez organ decyzji orzekającej o zwrocie. W orzecznictwie zauważa się bowiem, że zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest niemożliwy w danym momencie czasowym, ale może być możliwy, po ewentualnym usunięciu przeszkody w postaci braku władania nieruchomością przez podmiot publiczny (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r., II SA/Kr 525/09 – nsa.gov.pl). Z powyższego wynika więc, że dopiero po stwierdzeniu, że ziściły się przesłanki zbędności, można podejmować działania zmierzające do odzyskania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena ważności czynności prawnej która doprowadziła do utraty władztwa nad nieruchomością, stanowi zagadnienie wstępne. Kwestia prejudycjalna, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie musi przy tym istnieć już w dacie wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Może się ona pojawić w toku postępowania. Gdy jego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości pojawi się ona dopiero wówczas, gdy na skutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalone zostanie istnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej uzasadniającej jej zwrot (por. NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1477/07)

W uchwale z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 Sąd Najwyższy przyjmując, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest władanie nią przez Skarb Państwa lub gminę, zauważył jednocześnie, że nim dojdzie do podjęcia decyzji o zwrocie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, powinno nastąpić uregulowanie przez organ administracji stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ miał w swojej dyspozycji nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w realnie wykonalnej decyzji o zwrocie. W judykaturze utrwalił się również pogląd, prezentowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, na organie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina będzie władać nieruchomością – musi odzyskać władztwo nad nieruchomością. Niewątpliwie odzyskanie władztwa nad nieruchomością w pierwszym rzędzie wiąże się z koniecznością ustalenia ważności czynności prawnej na mocy której władztwo to zostało utracone, co stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a.

Z przedstawionych względów Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że wobec obciążenia nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie ma potrzeby badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stanowisko to było wynikiem wadliwej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. polegającej na przyjęciu, że nieruchomość pozostająca we władaniu innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa – przy braku podstaw do zastosowania art. 229 ustawy – nie podlega zwrotowi, podczas, gdy przepisy nie uzależniają zwrotu nieruchomości od władania nią przez podmiot publiczny lecz od zbędności.

W niniejszej sprawie organy powinny przeprowadzić zatem postępowanie zmierzające do zbadania, czy wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości, której dotyczy roszczenie. Tymczasem organ pierwszej instancji, uchylił się od oceny w tym zakresie uznając, że brak materiału dowodowego nie pozwala ustalić celu wywłaszczenia, natomiast Wojewoda - aczkolwiek odniósł się krytycznie do takiego stanowiska twierdząc, że prowadzi ono do naruszenia zasad postępowania administracyjnego- tejże krytycznej oceny nie uczynił podstawą podjętego rozstrzygnięcia, skoro orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W rezultacie utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez wyjaśnienia, czy w świetle art. 136 ust. 3 skarżącym służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Nie do zaakceptowania jest również stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania, oparte na dokonanej przez ten organ ocenie legalności decyzji uwłaszczeniowej w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skoro organy nie zbadały, czy wystąpiły przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji, a tym samym, czy istnieje roszczenie, to zbędne i przedwczesne są na tym etapie rozważania dotyczące zasadności wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, co wiązałoby się z zawieszeniem postępowania. Mając jednak na uwadze charakter argumentacji użytej przez organ drugiej instancji, a mającej uzasadniać brak podstaw do zawieszenia postępowania i wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, Sąd uznał za konieczne odniesienie się również do tej kwestii. Stwierdzenie o braku podstaw do zawieszenia postępowania organ oparł bowiem na dokonanej przez siebie ocenie, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej przez niego w 1999 r. decyzji uwłaszczeniowej. Działanie takie jest pozbawione podstaw. Gdyby - ewentualnie - w wyniku przeprowadzonego przez organy postępowania okazało się, że istnieje konieczność odzyskania przez Skarb Państwa władztwa nad wywłaszczoną nieruchomością, to istotnie kwestia ważności wskazanej wyżej decyzji uwłaszczeniowej stanowiłoby zagadnienie wstępne. Co prawda, Wojskowe Zakłady Łączności nabyły prawo użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. ex lege, jednak dla stwierdzenia nabycia tego prawa konieczne było uzyskanie stosownej decyzji wojewody, której podstawę wydania w 1999 r. stanowił art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntował się pogląd, że taka decyzja stanowi ustawowe poświadczenie, że nabycie z mocy prawa rzeczywiście miało miejsce. Poświadczenie to ma charakter aktu deklaratoryjnego (w części w jakiej potwierdza nabycie praw), w którym tkwi sui generis element konstytutywny, gdyż dopiero od chwili wydania takiej decyzji można skutecznie powoływać się na nabyte prawa (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. III CZP 157/92, OSNCP 12/93, poz. 209). Tym samym ocena legalności decyzji uwłaszczeniowej stanowiłaby zagadnienie wstępne, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia przypisane jest jednak innemu organowi niż organ orzekający w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kompetencja do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – a tym samym do oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - należy bowiem do organu wyższego stopnia nad organem który decyzję wydał (art. 157 k.p.a.). Zatem orzekając w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda nie jest uprawniony, w ramach przyznanych mu czynności orzeczniczych, do oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej – co w istocie uczynił. Ocena w tym zakresie powinna być prowadzona jest w odrębnym postępowaniu przez właściwy organ. Kwestię zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości organ prowadzący to postępowanie powinien rozważać tylko w kontekście tego czy wystąpiło zagadnienie prejudycjalne, czy też nie.

Wobec przedstawionych wywodów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy zwolnione są z obowiązku badania przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Przedwczesne i nieuprawnione były również dywagacje Wojewody, co do zasadności zawieszenia postępowania, co wskazuje na naruszenie art. 97 § 4 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 229 u.g.n., gdyż w treści zaskarżonej decyzji wprost zostało powiedziane, że Wojewoda nie orzekał na podstawie tego przepisu.

Nie mają również racji skarżący dowodząc, że skoro jedynym akcjonariuszem A. Spółki Akcyjnej w C. (następcy prawnego uwłaszczonego przedsiębiorstwa) jest Skarb Państwa to Spółka ta nie jest osobą trzecią i przedmiotowa nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa. Skarżący nie dostrzegają bowiem, że A. jako spółka prawa handlowego, są podmiotem wyposażonym w osobowość prawną na mocy przepisu szczególnego. Z tej racji, że jedynym akcjonariuszem tej Spółki jest Skarb Państwa wynika tylko tyle, że jest ona państwową osobą prawną. Jak natomiast stanowi art. 33 k.c. Skarb Państwa będąc wyposażonym w osobowość prawną jest podmiotem odrębnym od innych jednostek organizacyjnych (również państwowych osób prawnych) wyposażonych mocą ustaw szczególnych w osobowość prawną. Odpowiednio do art. 34 k.c. Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych jest podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą jedynie takiego mienia, które nie należy do innych państwowych osób prawnych. Z przepisów tych wynika odrębność Skarbu Państwa od innych podmiotów prawa cywilnego, czego skarżący nie dostrzegają. Podmiot, który obecnie posiada prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem żądania skarżących - A. SA w C., nie ma charakteru statio fisci Skarbu Państwa, jest to odrębna osoba prawna, która z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskała osobowość prawną, co potwierdza przedstawiony przez skarżących dowód. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowieniem skarżących, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa. Ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby prawnej odrębnej od Skarbu Państwa, spowodowało utratę tego władztwa. W tym kontekście bez znaczenia pozostają zarzuty skargi odnoszące się do tej kwestii.

Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że błędna interpretacja przepisów art. 136 i art. 137 w związku z art. 229 u.g.n. doprowadziła Wojewodę do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględnieni konieczność zastosowania w sprawie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku i w tym kontekście oceni całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie miał na uwadze zarzuty jakie w toku postępowania wnosili skarżący - w tym również dotyczące ewentualnego wcześniejszego wnioskowania przez nich o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - i rozważy, czy mogą one mieć, i jaki, wpływ na wynik sprawy.

Skoro sądowa kontrola wykazała naruszenie prawa materialnego, zgodnie z art. 145 § 1 lit a u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II swoje uzasadnienie znalazło w treści art. 152 przywołanego aktu, o kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.