Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1222/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi W.C. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr RZ.RUZ.4219.26.2022.JP w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 24 maja 2022 r., nr RZ.ZUZ.3.421.91.2018.IH, 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz skarżącej W.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej W.C. zwrot kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.26.2022.JP utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 24 maja 2022 r. RZ.ZUZ.3.421.91.2018.IH wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 5 lipca 2018 r., nr RZ.ZUZ.3.421.91.2018.lH, którą udzielono G. B. pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przylegających do potoku [...] oraz kanału ulgi dla potoku [...] w miejscowości O., gmina [...], mającą wpływ na warunki przepływu wód.

W ocenie organu zawieszenie postępowania było konieczne z uwagi na potrzebę wyjaśnienia spornych kwestii w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych prowadzonego przez Wójta Gminy [...].

W zażaleniu na to postanowienie W. C., zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na zawieszeniu postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, podczas gdy zagadnienie takie w sprawie nie występuje, wobec czego zawieszenie postępowania na tej podstawie było bezzasadne;

2. art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, a tym samym dokonania oceny czy istnieje przesłanka wznowieniowa w postaci niezawinionego braku udziału w postępowaniu strony, konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, która nie pozostaje w związku z postępowaniem dotyczącym wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazał, że wydanie przez organ I instancji decyzji w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek W. C. nastąpiło w sytuacji związania wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt ll SA/Rz 269/21. W wyroku tym, którym uchylona została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2020 r., znak: RZ.RUZ.423.96.2020.JP oraz decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 1 października 2020 r., znak: RZ.ZUZ.3.421.91.2018.IH, Sąd zawarł szereg zaleceń koniecznych do wdrożenia w toku postępowania wyjaśniającego oraz wskazań co do okoliczności wymagających wnikliwego przeanalizowania przed wydaniem rozstrzygnięcia. Za istotne do rozważenia i poddania ocenie przez organ wznowieniowy w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał wyjaśnienie okoliczności ukształtowania terenu, zbadanie zasięgu obszaru oddziaływania na nieruchomości w celu ustalenia czy dochodzi do zalewania nieruchomości będącej własnością skarżącej, dokonania szczegółowej analizy operatu wodnoprawnego i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, odniesienie się do zarzutów i argumentów skarżącej oraz wyjaśnienie spornych kwestii w kontekście prowadzonego postępowania o naruszenie stosunków wodnych.

O ile zrealizowanie większości z wymienionych ustaleń może zostać dokonane przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w postępowaniu wznowieniowym, to orzeczenie w kwestii spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie należy (w myśl art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) do kompetencji innego organu administracji publicznej, a w tym przypadku - do właściwości Wójta Gminy [...]. W tej sytuacji należało stwierdzić, że bez wątpienia rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego obecnie przez Wójta Gminy [...] będzie miało wpływ na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym, bowiem ustalenie czy inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym ogranicza sposób wykonywania przez W. C. jej prawa własności działki o nr ewidencyjnym [...] obręb O., gm. [...] nie tylko zaważy na uznaniu skarżącej za stronę, ale przesądzi także o charakterze decyzji kończącej postępowanie tj. o odmowie uchylenia bądź o uchyleniu decyzji dotychczasowej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zarzuciła organom naruszenie:

1. przepisów postępowania tj:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia, które z uwagi na rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno zostać uchylone,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że dla wydania jednego z rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., a pośrednio - również dla prawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania, które kończy się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a.

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art, 151 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że przesłankę, że przysługiwał skarżącej przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego należy badać według stanu aktualnie istniejącego, nie zaś stanu aktualnego w dniu wydania decyzji z 2018 r.

2. przepisów prawa materialnego tj.

- art. 401 ust. 1 prawa wodnego, polegające na błędnym uznaniu, że dla jednoznacznego stwierdzenia, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, konieczne jest wcześniejsze ustalenie, czy wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19).

Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Nie istnieją przepisy prawa, które uzależniałyby możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Trzeba tutaj podkreślić, że kwestia realizacji inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego i kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie wykluczają się wzajemnie i są badane w odrębnych trybach postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 671/21). W decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie określa się skutków ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Z kolei przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego (poprzednio art. 29 ust. 3 Prawa wodnego) nie jest naruszenie warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tej regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). W przepisie tym nie ma mowy o tym czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego. Kwestia ta nie ma zatem istotnego znaczenia dla zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1035/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. II SAB/Kr 191/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1352/17).

Reasumując mając na uwadze przedstawione okoliczności należało uznać, że w sprawie brak było podstaw do zawieszania postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 5 lipca 2018 r., o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego do czasu zakończenia postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił po myśli art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym organ obowiązany będzie zwrócić skarżącej koszty w wysokości 100 zł (wysokość należnego wpisu od skargi), natomiast kwota 200 zł wynika z nadpłaconego przez skarżącą wpisu, który w rozpoznawanej sprawie wynosił 100 zł podczas gdy skarżąca uiściła kwotę 300 zł, zostanie jej zwrócona z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.