Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 307/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.40  art.4 pkt 1,23
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art.21 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. sek. sądowy Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "Organ") z dnia [...] grudnia 2023 r., którą po rozpatrzeniu odwołania C. [...] Spółka z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "C. [...]") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] lutego 2022 r. nr [...] o wymierzeniu Stronie kary pieniężnej w wysokości 39.419,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. [...] w dniach: 30,31 października, 02-10, 12-30 listopada, 1-11, 13-18, 21-24, 29-31 grudnia 2020 roku, w dniach: 4,5,7,8,10-31 stycznia, 01-05, 7-28 lutego, 01-26 marca 2021 poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową o pow. 2,93 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniach: 1,11 listopada, 12,19,20,25-28 grudnia 2020 roku, 01-03, 6,9 stycznia, 6 lutego 2021 roku poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,41 m2 rzutu poziomego bez zgody zarządcy drogi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (dalej: "Zaskarżona decyzja").

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U z 2018 r. poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej: "u.p.d.").

Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] października 2020 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 31 października, 02-10, 12-30 listopada, 01-11, 13-18, 21-24, 29-31 grudnia 2020 r., 04, 05, 07, 08,10-31 stycznia, 01-05,07-28 lutego, 01-26 marca 2021 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są protokoły kontroli, karty kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzne - geodezyjnej w którym potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] obrębie których znajduje się przedmiotowa reklama.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem z dnia [...] marca 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 K.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu [...] marca 2021 r. jej pełnomocnik złożył pismo prezentujące stanowisko Strony, w którym wniósł o powtórzenie przez Organ czynności kontrolnych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, opinii biegłego geodety oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. Zarząd Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. udzielił stosownej odpowiedzi, w której postanowił odmówić powtórzenia przez Organ czynności kontrolnych, dopuszczenia opinii biegłego geodety oraz opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Jednocześnie postanowił dopuścić dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Zarząd Dróg Miejskich rozważał możliwość użycia art. 189f §1 K.p.a., lecz nie znalazł podstaw do jego zastosowania. Strona nie zajmowała pasa drogowego w sposób incydentalny, lecz w sposób ciągły.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej w kwocie 39.419,00 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach: 30, 31 października, 02-10, 12-30 listopada, 01-11, 13-18, 21-24, 29-31 grudnia 2020 r., 04, 05, 07, 08, 10-31 stycznia, 01-05, 07-28 lutego, 01-26 marca 2021 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową o powierzchni 2,93 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, natomiast w dniach: 01, 11 listopada, 12, 19, 20, 25-28 grudnia 2020 r. 01-03, 06, 09 stycznia, 06 lutego 2021 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o powierzchni 0,41 m2 rzutu poziomego, bez zgody zarządcy drogi.

W dniu [...] marca 2022 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Spółki. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.p.d. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład, którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

- wszystkich na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) art. 7,77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym bezpodstawne przyjęcie jakoby reklama była umiejscowiona w dniach wskazanych w decyzji w sytuacji, gdy kontrole nie były przeprowadzone we wszystkich wskazanych przez organ datach a z materiału dowodowego nie wynika, iż reklama była zamontowana i wyświetlana oraz nośnik był zamontowany pomiędzy dniami kontroli,

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych,

4) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy nie znajdował się w granicach pasa drogowego,

5) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. Budowlanego,

6) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W konkluzji pełnomocnik Spółki wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości,

2) przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., względnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania Organowi I instancji,

3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r., w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.

W dniu [...] grudnia 2023 r. SKO wydało Zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Zaskarżonej decyzji Organ dokonał analizy obowiązującego stanu prawnego stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożenia przez Prezydenta kary za zajęcie pasa drogowego, uzupełniając wywody prawne aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych. W dalszej kolejności SKO wskazało, że materiał dowodowy, na którym oparto decyzję I instancji o nałożeniu kary pieniężnej stanowią:

• protokół nr [...] z dnia [...].10.2020 r. z kontroli pasa drogowego ul. ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...] podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia [...].10.2020 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 31 października, 2-10, 12-30 listopada, 1-3 grudnia 2020 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia [...].12.2020 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...]podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia [...].12.2020 r. nr [...]w której stwierdzono, że w dniach 5-11, 14-18, 21-24, 29-31 grudnia 2020 roku oraz 4 stycznia 2021 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia 5.01.2021 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...]podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 5.01.2021 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 7,8,10-31 stycznia, 1-4 lutego 2021 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia 5.02.2021 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...] podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy' o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 5.02.2021 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 7-25 lutego 2021 r. stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia 25.02.2021 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew.nr [...], obręb [...]podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy' o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,93 m2/rzut poziomy nośnika 0,41 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 25.02.2021 r. nr [...]w której stwierdzono, że w dniach 26-28 lutego, 1-26 marca 2021 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• wydruk z mapy zasadniczej w którym wskazano, że linia granicy pasa drogowego w rejonie posadowienia obiektu zajmującego pas drogowy zaznaczona i opisana kolorem zielonym stanowi granicę pomiędzy dz. ew. nr [...], obręb [...] a dz. ew. nr [...], obręb [...],

• wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 dot. dz. ew. nr [...], obręb [...],

• mapa usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym z której wynika, że reklama umieszczona jest na ścianie budynku położonego przy ul. [...] [...] (od strony Al. [...]) oraz że nośnik w całości położony jest w pasie drogowym (powierzchnia rzutu poziomego 0,41 m2, powierzchnia reklamy 2,93 m2),

• wypis z rejestru gruntów z którego Wynika, że ul. [...] została oznaczona droga.

Ponadto Organ wskazał, iż znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, a w szczególności opinia geodezyjna sporządzona przez biegłego geodetę, szkic sytuacyjny mapa zasadnicza, wypis i wyrys z ewidencji gruntów potwierdza, iż reklama została nadwieszona nad chodnikiem, który jak wynika z znajdujących się w aktach map, stanowi pas drogowy (granica działki drogowej) przebiega wzdłuż konturu budynku. Natomiast załącznikiem do opinii jest szkic ukazujący usytuowanie nośnika reklamowego względem pasa drogowego potwierdzający, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym. W szkicu geodeta przedstawił liniowy przebieg granice ewidencyjnych nieruchomości określił, że nośnik położony jest w całości w pasie drogowym ul. Kasprowicza wskazując jednocześnie, że powierzchnia rzutu poziomego wynosi 0,41 m2, powierzchnia reklamy 2,93 m2.

SKO w Zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że organ przyjął, iż przedmiotowa kara została wymierzona za naruszenie polegające na umieszczeniu w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia elektronicznego wyświetlacza reklamowego o pow. 2,93 m2 oraz na umieszczeniu w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,41 m2 rzutu poziomego. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji przyjął wielkości zgodne z protokołem kontroli z dnia [...].02.2021 r. jak również z opinią geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę, który posiada w tym zakresie wyspecjalizowaną wiedzą, związku z powyższym zdaniem SKO stanowisko organu I instancji ww. zakresie było prawidłowe.

W ocenie Organu słuszne było stanowisko zarządcy drogi o zbędności dopuszczania jako dowodu opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20.09.2019 r., oraz opinii uzupełniającej z dnia 02.07.2020 r. Opinie te nie dotyczą konkretnej, analizowane sprawy. Jak wynika wprost z treści opinii dotyczy ona "Zakresu i źródeł informacji niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub bliskiej odległości od tej granicy". Opinia ma charakter bardzo ogólny i w żaden sposób me dotyczy spornej sprawy, w żaden sposób nie podważa także ustaleń organu co do posadowienia reklam w pasie drogowym. Odnosząc się zaś do kwestii oględzin Kolegium wskazuje, że organ nie dopuszcza! dowodu z oględzin. Stwierdzony stan faktyczny wynikał z kontroli pasa drogowego, jaka obligatoryjnie wynika z kompetencji zarządcy drogi.

Podkreślono, że o istnieniu obiektu we wskazanym miejscu zarządca drogi dowiedział się przed wszczęciem postępowania. Z racji obowiązków pełnionej funkcji zarządca drogi musi bowiem sprawować bieżący nadzór nad pasami dróg publicznych. Ciągłe kontrole umożliwiają bezpieczne dla uczestników zarządzanie ruchem drogowym. Tego rodzaju czynności inspekcyjno-kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego, do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony. Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Odnosząc się do zarzutu, że iż nie wykazano, że reklama pozostawała w pasie drogowym przez cały okres objęty decyzją SKO wyjaśniło, iż funkcjonowanie tablic reklamowej stwierdzono w dniach wskazanych w decyzji, sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym byłoby przyjęcie, że tablica pomiędzy kontrolami była demontowana a następnie montowana w tym samym miejscu.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska Spółki dotyczącego zasadności doliczenia do powierzchni reklamy "ramki" urządzenia. Sprawą tą zajmowały się już sądy administracyjne. W szczególności w wyroku z dn. 13.12.2021 r., sygn. akt II GSK 318/21, NSA rozważał kwestię "ramki" nośnika należącego do Spółki i stwierdził: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że na skutek błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy (...).

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.".

SKO wskazało, że nie widzi podstaw do zastosowania art. 189f K.p.a. bowiem nie zostały spełnione przesłanki ustawowe w tymże zakresie.

Pismem z dnia [...] styczni 2023 r. C. [...] reprezentowana przez pełnomocnika, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 80 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy Skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d.,

2) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.p.d. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) Ustawy prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Ustawy prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (dalej jako: "Uchwała") (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.p.d., a zatem kara pieniężna została wymierzona bezpodstawnie,

3) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.d., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 K.p.a., poprzez:

a) niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego,

b) brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia,

c) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

d) niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

e) nienależyte uzasadnienie decyzji.

Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o: (i) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, (ii) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, (iii) przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu Spółka rozwinęła podniesione zarzuty podkreślając,

że w rozpatrywanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych i dostatecznych ustaleń na okoliczność zajęcia pasa drogowego zgodnie z przepisem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stwierdzone naruszenie tych przepisów, a w konsekwencji także przepisu art. 107 § 3 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W celu dokonania oceny, czy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie przebiegu granic pasa drogowego a następnie, tego czy należąca do Skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem Strony, w aktach niniejszej sprawy, brak jest jakiegokolwiek dokumentu o charakterze urzędowym, potwierdzającego przebieg pasa drogowego. Organy obu instancji, na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, dysponowały wprawdzie opinią geodezyjną z dnia [...] lutego 2021 roku sporządzonej przez A. C., niemniej jednak, opinia ta (wraz z załącznikami), nie może stanowić wiarygodnego dowodu w ww. sprawie, ponieważ nie zawiera ona żadnych informacji na temat dokonanych obliczeń, zarówno co do zakresu zarzucanego stronie wejścia reklamy w przestrzeń nad pasem drogowym, jak i do ustalonej powierzchni reklamy. Takowych obliczeń nie zawierają także protokoły z kolejnych oględzin miejsca umieszczenia. Poza brakiem obliczeń odnoszących się do ustalonej przez organ powierzchni reklamy, brak jest również jakichkolwiek wzmianek na temat metodologii pomiaru.

Z omówionych względów, całościowa analiza dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. W sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie reklama znajdowała się w jego strefie.

W ocenie Skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że w sprawie doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego, a ta okoliczność powinna być prawidłowo wyjaśniona i nie budzić żadnych wątpliwości.

Ponadto, zaskarżona decyzja rozróżnia okres, w którym organ posiada dowody na wyświetlanie treści reklamowych na nośniku i okres, na który brak jest takich dowodów. W tym drugim przypadku kara pieniężna należy się za umiejscowienie samego tylko nośnika jako obiektu budowlanego w pasie drogowym. Działanie to nie jest prawidłowe, gdyż umiejscowienie samego nośnika nie powinno wiązać się z sankcją z art. 40 ust. 12 u.p.d. (nawet w przypadku uznania, że jest on położony w granicach pasa drogowego). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3) u.p.d., zezwolenie zarządcy drogi dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Skarżąca wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Organ bezpodstawnie zakwalifikował nośnik do tej kategorii, wymierzając karę w wysokości 3,00 zł za m2 powierzchni nośnika (kategoria drogi powiatowej). Jeśli Uchwała takiego obiektu nie przewiduje, kara nie powinna być nałożona, jako że przepisów Uchwały w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., w zakresie w jakim nakładają one określone sankcje finansowe, nie można interpretować rozszerzająco.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę, podtrzymując zarzuty oraz wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a Zaskarżona decyzja SKO w W., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2022 roku, nie naruszają prawa.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, wymierzająca Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy (a w okresach pomiędzy nimi nośnika) bez zgody zarządcy drogi.

Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy. Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890).

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie

z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 K.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały w sposób właściwy i nie pozostawiający wątpliwości co do ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej

w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Materiał dowodowy, na którym oparto wydane w sprawie rozstrzygnięcia stanowią:

• protokół nr [...] z dnia [...].10.2020 r. z kontroli pasa drogowego ul. ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...]podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 30.10.2020 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 31 października, 2-10, 12-30 listopada, 1-3 grudnia 2020 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia 4.12.2020 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...] podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny' wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 4.12.2020 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 5-11, 14-18, 21-24, 29-31 grudnia 2020 roku oraz 4 stycznia 2021 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia 5.01.2021 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...]podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 5.01.2021 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 7,8,10-31 stycznia, 1-4 lutego 2021 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia 5.02.2021 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew. nr [...], obręb [...] podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,91 m2/rzut poziomy nośnika 0,38 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 5.02.2021 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 7-25 lutego 2021 r. stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C. [...] ze zmienną treścią,

• protokół nr [...] z dnia 25.02.2021 r. z kontroli pasa drogowego ul. Ul. [...] w rej. nr [...], dz. ew.nr [...], obręb [...]podczas której stwierdzono zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy' o zmiennej treści należący do C. [...] (wraz z dokumentacją fotograficzną) o pow. 2,93 m2/rzut poziomy nośnika 0,41 m2,

• karty kontroli zajęcia pasa drogowego do protokołu kontroli z dnia 25.02.2021 r. nr [...] w której stwierdzono, że w dniach 26-28 lutego, 1-26 marca 2021 roku stwierdzono w pasie drogowym funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego C.[...] ze zmienną treścią,

• wydruk z mapy zasadniczej w którym wskazano, że linia granicy pasa drogowego w rejonie posadowienia obiektu zajmującego pas drogowy zaznaczona i opisana kolorem zielonym stanowi granicę pomiędzy dz. ew. nr [...], obręb [...]a dz. ew. nr [...], obręb [...],

• wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 dot. dz. ew. nr [...], obręb [...],

• mapa usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym z której wynika, że reklama umieszczona jest na ścianie budynku położonego przy ul. [...] [...] (od strony Al. [...]) oraz że nośnik w całości położony jest w pasie drogowym (powierzchnia rzutu poziomego 0,41 m2, powierzchnia reklamy 2,93 m2),

• wypis z rejestru gruntów z którego Wynika, że ul. [...]została oznaczona droga,

• opinia geodezyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego A. C., stwierdzająca że nośnik reklamowy w całości posadowiony jest w pasie drogowym.

W ocenie Sądu, w sprawie tej organy udokumentowały w sposób właściwy i niepozostawiający wątpliwości powierzchnię spornej reklamy wraz z nośnikiem, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Prawidłowo w sprawie przyjęto, że nieruchomość dz. ew. nr [...], obręb [...] stanowi drogę publiczną powiatową ul. [...]. Zasięg pasa drogowego wyznacza granica tej działki z działka ew. nr [...], obręb [...]na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Położenie nośnika zostało określone względem działki ewidencyjnej. Kontur budynku ujawniony w ewidencji gruntów jest tożsamy z przebiegiem przyziemia i granicą działek ewidencyjnych. Nośnik reklamowy firmy C. [...] posadowiony jest na budynku nr [...] położonym przy ul [...] od strony Al. [...]. Powyższe wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, to jest protokołów kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz opinii geodezyjnej z dnia [...] lutego 2021 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.C. (k. 32-37 akt administracyjnych). Na stanowiącym integralną część tej opinii mapie usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym biegły geodeta oznaczył zarówno działkę nr [...], jak i granicę pasa drogowego (działka nr [...]) wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania spornego nośnika reklamowego (front i bok nośnika). Na przedmiotowej mapie biegły geodeta dokonał również zwymiarowania oraz wyliczenia powierzchni nośnika reklamowego, w tym: powierzchnia reklamy – 2,93 m2 (2,19 m x 1,34 m) oraz powierzchni rzutu poziomego – 0,41 m2. Biegły geodeta w przedmiotowej opinii zawarł również informacje dotyczące zastosowanej technologii pomiarowej. Mianowicie pomiar nośnika został dokonany metodą biegunową za pomocą tachimetru elektronicznego Lecia TS 06 plus nr ser. 1392801 w oparciu o punkty osnowy szczegółowej.

Ponadto Sąd zauważa, że przyjęta przez Prezydenta powierzchnia rzutu poziomego nośnika – do wyliczenia kary pieniężnej w tym zakresie – został przyjęta zgodnie z wyliczeniem dokonanym przez uprawnionego geodetę (pomiar miał miejsce w dniu [...] lutego 2021 r.). Powyższe wymiary zostały również potwierdzone w protokole kontroli pasa drogowego nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r.

Nadto z dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] (ul. [...]), zakwalifikowana jako drogi, jest własnością Miasta [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W..

Na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego. Zmiana taka jest możliwa tylko w odpowiednim, odrębnym postępowaniu administracyjnym i wywiera skutki na przyszłość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2021 r., III FSK 385/21, czy z dnia 22 lutego 2022 r., III FSK 4693, 4706 i 4707/21). Zatem oparcie się przez organy na wypisie z rejestru gruntów oraz wrysie z mapy ewidencyjnej jest wystarczająco udowadnia granica pasa drogowego, którego fragment został zajęty przez Skarżącą.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.p.d. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy.

Uwzględniając powyższe ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Sąd w składzie rozpoznającym zauważa, że zarzucając organom administracji naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, Skarżąca w istocie nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej umieściła sporną reklamę na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by była ona widoczna dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym jej umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca w istocie ograniczyła się do polemiki z Prezydentem oraz SKO, iż materiał dowodowy nie jest kompletny lub wyciągnięte zeń wnioski są wadliwe.

Sąd wskazuje, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (vide pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Jak bowiem już wyżej wskazano, organy wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organy nie były zobligowane do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, również przez wzgląd na ekonomikę procesową. Co istotne Spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy (k. 47 akt administracyjnych).

Z tych względów z chybione należy uznać zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania pod postacią art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, ar. 77 i art. 80 K.p.a. W sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy, który również został prawidłowo oceniony. Tym samym, w ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez SKO art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z regułami określonymi w K.p.a. SKO wskazało dowody, w oparciu których dokonało rozpoznania sprawy oraz dowodów, które w ocenie Organu były bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera również wskazanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia – Organ przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną. W Zaskarżonej decyzji prawidłowo zostało również wyjaśnione przyjęcie stawek opłaty za zajecie pasa drogowego oraz powierzchnie, od których opłaty były naliczane.

W konsekwencji, z omówionych wyżej względów, przyjąć należy, że organy wykazały zaistnienie przesłanek zastosowania w sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Przewidziana we wskazanym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 674/20 i z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 705/22).

Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo - do jej wyliczenia zostały zastosowanie stawki wynikające z uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poz. 19 Załącznika Nr 3.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze należy wskazać, że punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w poz. 1-18a tabeli, niebędące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Reasumując, skoro w kontrolowanym postępowaniu zostało wykazane, że strona Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wszystkie wyroki krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .