Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1098/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., numer [...], znak: [...], Burmistrz G., działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku C. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch nowych budowli regulacyjnych w postaci przepusto-zastawek o piętrzeniu do 1,0 m na terenie działek numer [...] i 1/1 w obrębie ewidencyjnym W. , gmina G..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 wspomnianej ustawy.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy, organ I instancji sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że obecnie teren ten nie jest objęty planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego miejscowego planu ogólnego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą.

Po zebraniu wszystkich dowodów dotyczących niniejszej sprawy oraz po przygotowaniu przez urbanistę projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, otrzymaniu pozytywnych uzgodnień Burmistrz stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji - budowa dwóch budowli regulacyjnych w postaci przepusto-zastawek, zaliczających się do urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszym postępowaniu administracyjnym, nie zastosowano przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wskazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji stwierdził, że:

. teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej,

. istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

. teren dla którego ustala się warunki zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją..

Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz G. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej P. G. W. Wody [...] oraz z Dyrektorem Zarządu Zlewni w T. P. G. W. Wody [...].

Burmistrz G. pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty [...]. Dnia [...] kwietnia 2021 r. adresat odebrał korespondencję i nie odpowiedział w terminie 2 tygodni. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uważa się za dokonane.

W dniu [...] maja 2021 r. do siedziby organu wpłynęło pismo J. B. i M. K. będących w przedmiotowej sprawie stronami postępowania oraz S. Ł. i A. M. nie będących w przedmiotowej sprawie stronami. Strony załączyły do pisma opinię dotyczącą określenia przyczyn utrzymywania się wysokiego poziomu wód gruntowych na gruntach rolnych na działkach nr [...] obręb W., gmina G..

Organ I instancji po zapoznaniu się z powyższym pismem i opinią wyjaśnił, że aktualnie toczy się postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie o wydanie decyzji dotyczącej przywrócenia kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych na działkach o nr [...] obręb ewidencyjny W. oraz na działce o nr [...] obręb ewidencyjny W., gmina G.. Powyższe pismo i opinia zostały dołączone również do ww. postępowania.

Podkreślono również, że postępowanie administracyjne w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jest prowadzone szczególnie wnikliwie z poszanowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego, a także z uwzględnieniem interesów wszystkich stron postępowania, natomiast katalog wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest obligatoryjnym składnikiem każdej decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes indywidualny, nie zawsze jest zbieżny z interesem społecznym, czy też interesem osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy, zdaniem organu I instancji stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji oraz nie przesądzając o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich. Inwestor w decyzji o warunkach zabudowy winien być jedynie zobligowany do podjęcia takich działań, by planowana inwestycja oddziaływała na otoczenie jedynie w granicach określonych przez prawo. Realizacja inwestycji wymaga spełnienia innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być także mylona z decyzją o pozwoleniu na budowę. Kwestie dotyczące możliwości spełnienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy będą badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdy właściwy organ administracji budowlanej będzie dysponował projektem budowlanym, zawierającym konkretne rozwiązania architektoniczne.

Takie stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 11 OSK 1048/15.

Mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji - infrastruktura techniczna - Burmistrz G. poinformował, że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Zarządu Zlewni w T. P. G. W. Wody [...], Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. P. G. W. Wody [...] oraz Starostą Inowrocławskim. Właściwe organy uzgodniły pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany stanowiskiem organów uzgadniających.

Ponadto poinformował, że organ jest związany wnioskiem inwestora i nie ma możliwości ingerencji w planowany przez inwestora sposób realizacji zadania, wskazane parametry inwestycji czy rodzaj technologii. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek takiego zaprojektowania inwestycji, aby była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz z poszanowaniem interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wnieśli J. B. i M. K..

J. B. zarzucił zaskarżonej decyzji:

. brak wymaganej decyzji środowiskowej,

. brak analizy dla działek [...] w W.,

. brak pełnomocnictwa dla M. G., do występowania w imieniu Wnioskodawcy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy,

. brak odniesienia się organu pierwszej instancji do uwag wniesionych w piśmie z dnia [...] maja 2021 r.,

. brak zgodności zaskarżonej decyzji z wnioskiem w zakresie wysokości piętrzenia wody.

Do odwołania załączono dokumentację fotograficzną oraz pismo z dnia [...] maja 2021 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w G. ).

Zważywszy na powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Odwołujący M. K. zarzucił zaskarżonej decyzji brak analizy w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem w jego ocenie planowana inwestycja pogorszy sytuację właścicieli sąsiednich nieruchomości, których grunty są zalewane wodą pochodzącą z instalacji prowadzonych przez spółkę pod firmą: [...]

Ponadto odwołujący wymienił szereg działań Spółki prowadzących do podtopień okolicznych pól. W odwołaniu wskazano również, że organ pierwszej instancji pominął fakt, iż Spółka odprowadza do rowów melioracyjnych ścieki przemysłowe, co dodatkowo wpływa na zanieczyszczenie środowiska.

Odwołujący zwrócił uwagę, że rów melioracyjny na którym ma być budowana zastawka ma szerokość koryta 2,95 m, a zgodnie z Prawem wodnym jest kanałem.

Do odwołania załączono dokumentację fotograficzną oraz opinię inż. W. M. w sprawie wpływu działalności Zakładu [...].A. na urządzenia melioracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie do wniosku dołączono kopię z kopii mapy do celów projektowych, w skali 1:1000, a zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że do wniosku dołączono pełnomocnictwo spółki pod firmą: [...].A. dla M. G., zgodnie z treścią którego umocowany on został do występowania w imieniu Spółki w sprawie uzyskania niezbędnych decyzji i uzgodnień w celu uzyskania pozwoleń wodnoprawnych związanych z działalnością Spółki. Zdaniem składu orzekającego, treść ww. pełnomocnictwa nasuwa wątpliwości, czy obejmuje również postępowanie, przedmiotem którego jest ustalenie warunków zabudowy.

Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji wniosek winien być uzupełniony, co dopiero pozwoli na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że organ I instancji nie dokonał żadnej analizy przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, Burmistrz ograniczył się bowiem do lakonicznego, gołosłownego stwierdzenia, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.) i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839). Ma to niebagatelne znaczenie również w kontekście zarzutów wystosowanych wobec organu pierwszej instancji przez odwołujących się. W przeprowadzonym postępowaniu brakuje oceny planowanego przedsięwzięcia w świetle obowiązujących przepisów.

Niezależnie od powyższego, Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. W ocenie składu orzekającego, analiza przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że "teren" może być częścią działki. Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji, nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana.

W ocenie Kolegium, terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obszar, wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 4, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. może być część działki. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Pogląd taki potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 68/16, który zauważył, że "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 4 u.p.z.p. należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego."

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Burmistrz G. nie dysponując kompletnym wnioskiem oraz właściwą analizą dokonał naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne. Wykazane uchybienia wskazują jednoznacznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia w ocenie organu odwoławczego zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W sprzeciwie do Sądu, C. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o:

. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie zarzuciło, że załącznik graficzny do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie był wykonany na kopii mapy katastralnej, bądź mapie zasadniczej przyjętej do państwowych zasobów geodezyjno-kartograficznych, lecz na mapie do celów projektowych. Skarżąca wyjaśniła, że mapa do celów projektowych jest mapą zasadniczą pozyskaną z ośrodka geodezyjnego, uszczegółowioną o pomiary geodezyjne dla potrzeb zadania projektowego. Jest to więc mapa przyjęta do zasobów geodezyjno - kartograficznych. O fakcie tym świadczy pieczątka ośrodka geodezyjnego zamieszczona na tej mapie, pieczątka Starostwa Powiatowego w I. świadcząca o przyjęciu treści mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i podpisana przez Inspektora Wydziału Geodezji i Kartografii z upoważnienia Starosty [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pełnomocnictwa dla M. G. skarżąca zauważyła, iż pełnomocnictwo zostało udzielone do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a M. G. został upoważniony do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie dwóch obiektów. Zgodnie z art. 407 ust.2 punkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm.), do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się między innymi decyzję o warunkach zabudowy. Tak więc przygotowanie wniosku o pozwolenie wodnoprawne wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zadania budowlane są poprzedzane potrzebą uzyskania pewnych decyzji, które posiadają kolejność uzyskiwania. W ocenie skarżącej, pełnomocnictwo to zostało udzielone dla uzyskania konkretnego celu, w tym przypadku pozwolenia wodnoprawnego, a więc i dla uzyskania wszystkich niezbędnych innych decyzji wymaganych przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło, że organ nie wymagał i nie rozpatrzył potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowych działań i zarzucił organowi, że oparł się "tylko" na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca wyjaśniła, że rozporządzenie to jest aktem prawnym precyzującym, charakteryzującym przedsięwzięcia, które mogą wpływać na środowisko; w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.) wymienione są przedsięwzięcia, które wymagają oceny środowiskowej, przedsięwzięcia scharakteryzowane są przywołanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozporządzeniu. Organ stwierdził, że przedsięwzięcia te nie są wymienione w klasyfikacji, co wskazuje jednoznacznie na brak potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołało się na żaden inny akt prawny nakazujący przeprowadzenie procedury środowiskowej, ponieważ takiego nie ma. Enigmatycznie użyto jedynie sformułowania "tylko".

Zdaniem skarżącej, nie sposób zgodzić się z zarzutem odnośnie wskazania konkretnie miejsc lokalizacji planowanych obiektów. We wniosku wskazano konkretnie miejsca, w którym mają być zlokalizowane planowane obiekty. Określono granice, w obrębie których na danej działce ma być wykonany obiekt. W ustawodawstwie przytoczonym w decyzji SKO nie ma informacji, że takie wskazanie miejsca jest niewłaściwe, że należy w całości wskazać działkę. Art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) wskazuje, że wniosek ma określać granice terenu objętego wnioskiem i taki załącznik został przygotowany. W ocenie skarżącej, dla realizacji przedmiotowych obiektów wystarczający jest obszar zakreślony we wniosku, przy czym inwestor pod inwestycje konkretnie wskazał miejsce na przedmiotowej działce. Przywołane orzecznictwo przedstawia budownictwo o innym charakterze i WSA w Poznaniu w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 68/16 wskazał, że "w szczególności, w przedmiotowej sprawie wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło w oderwaniu od granic działki budowlanej objętej wnioskiem". Oznaczenie w szczególności w ocenie skarżącej, nie świadczy o wszystkich przypadkach, a wnioskujący w sprawie poznańskiej wskazali we wniosku cechy, które nie były reprezentacyjne dla przedmiotowego terenu, a tylko części, zatem otrzymali warunki na budowę mieszkalnictwa wielorodzinnego, natomiast przedmiotowa działka graniczyła również z zabudową jednorodzinną. Oznacza to, że próbowali nadać cechy dla całej działki korzystne dla nich. Uzasadnienie, że wniosek winien obejmować całą działkę, zdaniem skarżącej spółki nie jest adekwatny ze sprawą rozpatrywaną i oznaczoną sygnaturą II SA/Po 68/16. Przywoływana sprawa, która ma być podstawą uchylenia decyzji w całości jest nieadekwatna do przedmiotowej, co więcej, w uzasadnieniu napisano o szczególnym charakterze sprawy.

Wskazano ponadto, że w procesie budowlanym, w zakresie uzyskania warunków zabudowy, to wnioskodawca określa granice obejmujące obiekt i teren na jaki inwestycja będzie miała wpływ, natomiast organ wydający decyzję może zwiększyć obszar oddziaływania i w trakcie postępowania organ rozszerzył rozpatrywany obszar, przez co w postępowaniu uczestniczy J. B.. Zarzuty Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w ocenie skarżącej są całkowicie bezpodstawne, a przytoczone orzeczenia nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, przy czym urządzenia o takim samym charakterze były zlokalizowane już na przedmiotowym terenie.

W załączeniu skarżąca przedłożyła operat z 1936 r. z zaznaczonymi zastawkami - karta poglądowa Cukrownia W. skala 1:4000, profile rowów, na których również zlokalizowano zastawki. Organ (Gmina) zbadał sprawę i wydał zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa decyzję o warunkach zabudowy. W pierwszej części decyzji znak: [...] posłużono się stwierdzeniami, na które w przedmiotowym sprzeciwie Skarżąca odpowiada.

Przedmiotowe rowy, na których [...].A. planuje zlokalizować zastawki zostały wykonane dla Cukrowni w celu produkcji cukru. Cukrownia powstała w 1880 r. i na jej potrzeby został wykonany układ wodny, rowy te są więc rowami stworzonymi pod przemysł, na dowód czego załączony jest operat wodnoprawny z 1931 r. i str. 3 i 4 - rys historyczny z dokumentu Projekt Wstępny - operat wodnoprawny z 1962 r. Układ wodny zawsze służył do produkcji cukru lub obróbki [...]. Nazywanie więc układu melioracyjnym, w ocenie skarżącej nie jest zgodne z prawem, jest błędne i opiera się wyłącznie na opinii biegłego Mrozińskiego. Zarzut, że do układu wprowadzane są ścieki, w przekonaniu skarżącej jest kuriozalny, gdyż są to urządzenia technologiczne należące do [...] S.A. Każda woda raz użyta staje się z definicji ściekiem, a zakład korzystający z instalacji od 1880 r. używał ten układ do poboru wody w celach transportowych i podczyszczania ich w osadnikach. PGW Wody [...] dokonały inspekcji, co zostało udokumentowane protokołem RUK 603 i zarządzeniem IV- RUK z 2019 roku. W protokole stwierdzono, że układ ten jest układem zamkniętym pętlą. Na [...] S.A. został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez organ państwowy Wody [...] i taką decyzję, znak: [...] [...].A. uzyskała.

Skarżąca wskazała, że do układu technologicznego trafia również woda opadowa z terenów W., Spółdzielni Mieszkaniowej, drogi powiatowej, zakładu [...].A. oraz innych obszarów należących do zamkniętego układu [...] S.A. Zarzuty, że to [...].A. wyłącznie podtapia tereny rolnicze są w jej ocenie nieprawdziwe i nieuczciwe. [...].A. w obecnym stanie prawnym i infrastrukturalnym nie jest w stanie wpływać na poziom wody w urządzeniach. Część pól rolniczych, mimo możliwości bezpośredniego podłączenia do odprowadzalnika, nie jest do niego podłączona. Od 2019 roku [...].A. próbuje otworzyć system, dążąc do wybudowania urządzeń sterujących przepływem wód (m.in. zastawkami), jak i wykonania urządzeń połączeniowych z odbiornikiem, jakim jest [...] [...] Starania [...] S.A. są oprotestowywane przez okolicznych rolników. Odwołania od decyzji nr [...] z 2020 roku skierowanej do SKO i wydanej ponownie decyzji nr [...] w 2021 roku i ponowny protest, oprotestowanie obecnej decyzji 43/21 z 2021 roku, która ma być tylko elementem całego systemu obniżania wód w urządzeniach [...] S.A.. Wszystkie decyzje zmierzające do wykonania budowli mogących sterować wodą i ściekami w czasie kampanii są oprotestowywane przez okolicznych rolników. Zdjęcia przedstawiane w protestach są wykonane po przejściu ulewnych deszczy, na które wpływu nie ma [...].A. Organ (Gmina G.) wydając decyzję rozpatrzył szczegółowo wniosek [...] S.A. i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Skarżąca z całą mocą wskazała, że jest to pierwsza decyzja w procesie inwestycji, następnie trzeba uzyskać pozwolenie wodnoprawne i na tym etapie przed organem do tego upoważnionym można się spierać o skutki wodne. Nie ma podstaw żadnych do niewydania decyzji lokalizacyjnej na budowle, które na te urządzeniach były już wcześniej wydane i które znajdują się na działkach [...] S.A. Budowle te nie mają wpływu na opad deszczu nad W., powodować one mogą tylko sterowanie wodą na tych terenach..

Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. w skrócie "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego był art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od takiej decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Aby uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie musi być on bezpośredni i rzeczywisty a nie tylko potencjalny.

Należy przy tym podkreślić, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ.LEX nr 1287167)

Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761).

Celem ustanowienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną, indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Takie samo stanowisko jest utrwalone w doktrynie. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający w oczywisty sposób kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 Kpa. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania art. 136 Kpa.

Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził:

- brak właściwej mapy

- wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa,

- brak analizy przedsięwzięcia pod kątem ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej,

- wadliwe ustalenie warunków zamiast do całości działki, tylko do jej części.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu organ nie podjął próby uzyskania właściwej mapy i oceny jej wpływu na zawartość merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy odwoławcze dysponują stosunkowo szeroką inicjatywą dowodową, jako instancja merytoryczna, wobec czego mogą zwracać się od innych organów, czy też inwestora o dokumenty i wyjaśnienia. Organ odwoławczy może nawet, jeśli zajdzie potrzeba, zlecić przeprowadzenie we wskazanym zakresie postępowania organowi, który wydał decyzję.

W odniesieniu do drugiego, zarzutu już samo sformułowanie "wątpliwości" co do zakresu pełnomocnictwa wymaga ustalenia i zweryfikowania. Istnienie wątpliwości nie oznacza a priori braku należytego umocowania. Dopiero ustalenie poprawności umocowania pozwoli na właściwą ocenę skutków procesowych. Oczekując wyjaśnienia tej kwestii organ odwoławczy nie czyni zarzutu konkretnego, rzeczywistego naruszenia przepisów lecz ma to charakter potencjalnego naruszenia, które nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest natomiast wskazać rzeczywiste naruszenie przepisów postępowania.

Kolejny zarzut w stosunku do naruszenia przepisów postępowania został sformułowany jako brak analizy przez organ I instancji oddziaływania inwestycji na środowisko, ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.

Jeśli w grę wchodzi konieczność wydania decyzji środowiskowej należy zwrócić uwagę, że istotą i celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach służy ustaleniu i określeniu środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięć kwalifikowanych, a więc takich, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm., dalej- ooś). Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy ooś, uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 ustawy ooś, określa rozporządzenie ooś.

Organ I instancji stwierdził, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z §2 oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839 dalej: rozporządzenie OOŚ)

Niewątpliwie zadaniem organu było ustalenie, czy wnioskowana inwestycja należy do kategorii inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Należy przy tym zaznaczyć, że oczekiwanie ewentualnego wydania przez właściwy organ postanowienia o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie jest możliwe z uwagi na zmianę przepisów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712), w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw - w art. 63 uchylono ust. 2 i ust. 2a.

Uchylony art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. przewidywał, że postanowienie, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 (tj. postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W stanie prawnym obowiązującym przed 24 września 2019 r. przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko było (i jest nadal) obligatoryjne z mocy art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. W stosunku natomiast do planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, właściwy organ uznając, że obowiązek taki zachodzi (po zasięgnięciu opinii innych organów), stwierdzał go w drodze postanowienia (art. 63 ust. 1). W przypadku natomiast, gdy organ nie stwierdzał takiego obowiązku, rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadało również w formie postanowienia (art. 63 ust. 2), na które jednak nie przysługiwało zażalenie. Strona mogła kwestionować takie rozstrzygnięcie na etapie odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ze względu na analogiczne wymagania co do zawartości uzasadnienia postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzasadnienia decyzji środowiskowej (odpowiednio art. 65 ust. 3 i art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.), treść uzasadnienia tego postanowienia była powtarzana w decyzji środowiskowej. Uznając, że dublowanie czynności urzędowych i treści obu rozstrzygnięć nie jest konieczne, ustawodawca powołaną wyżej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r., wyeliminował z procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanowienie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. 2019.1712).

Nie zmienia to faktu, że jeśli przedsięwzięcie dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko , na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy ooś wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Instrumentem prawnym ochrony środowiska w toku procesu inwestycyjno-budowlanego w polskim porządku prawnym jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Katalog decyzji, których wydanie uzależnione jest od decyzji środowiskowej określony został w art. 72 ustawy ooś.

Organ nie zakwestionował, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z §2 oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie określił również w jakiej formie oczekuje "analizy przedsięwzięcia pod kątem ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej" i czy istnieją i jakie podstawy do oczekiwania wydania orzeczenia w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, czy następnie decyzji środowiskowej.

W odniesieniu do zarzutu wadliwego ustalenia warunków - zamiast do całości działki tylko do jej części należy wskazać, że co do zasady w postępowaniu głównym o ustalenie warunków zabudowy ocena odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, gdyż w przeciwnym przypadku wykluczyć to może prawidłowe określenie terenu analizowanego lub wręcz uniemożliwić przeprowadzenie poprawnej analizy, zgodnie z przepisami, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Z drugiej jednak strony, gdy wskazanie terenu zabudowy nie będzie determinowało nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego i oceny warunków zabudowy (dotyczyć to może marginalnego obszaru wyłączenia), to wówczas mając na uwadze realizację prawa własności do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela, nie dojdzie do żadnego obejścia prawa uniemożliwiającego wydanie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wziął przy tym pod uwagę dodatkowej okoliczności, którą jest specyfika przedmiotu dotyczącego wniosku. Są to budowle regulacyjne w postaci przepusto-zastawek. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W tych okolicznościach istotna była ocena przedmiotu wniosku w kontekście lokalizowania takiego przedsięwzięcia na wskazanej działce i czy oraz w jakim zakresie określenie dotyczące części działki uniemożliwia realizowanie praw właścicielskich. Automatyczne wyłączenie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nie znajduje w tych okolicznościach uzasadnienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji nie dokonując merytorycznej oceny sprawy. Tym samym de facto odstąpił od spełnienia swojej zasadniczej roli, tj. rozpatrzenia odwołania, co w istocie scedował na organ I instancji, nie podejmując też próby wyjaśnienia wątpliwości a następnie oceny wpływu stwierdzonych przez siebie braków na wynik postępowania.

Zgodnie z aktualnym modelem postępowania - przeprowadzenie postępowania dowodowego czy wyjaśnienie stwierdzonych wątpliwości nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 Kpa i powinno mieć miejsce.

Dopiero przekonujące wykazanie, że doszło do rzeczywistego naruszenia przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak już podano, zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy.

Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że dopiero wykorzystawszy własne prerogatywy dowodowe organ odwoławczy powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji i stwierdzić, czy na skutek dokonanych ustaleń decyzja ta może się ostać, czy też konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Decyzja kasacyjna powinna być więc wydana, gdy organ pierwszej instancji w sposób ewidentny, rażący naruszył reguły wyjaśniania sprawy, wskutek czego do ustalenia faktów mających zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie nie doszło, bowiem nie przeprowadzono dowodów na okoliczności kluczowe.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).