Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 100/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2137
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawie skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 293/22 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 9010-2022-000826 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. J. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 293/22 oddalił skargę T. J. (dalej "skarżący") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2021 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I do działek rolnych o łącznej powierzchni 40,30 ha. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku odmówił przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 r. W następstwie odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący w 2021 r. zgłosił do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 40,30 ha znajdujące się w kompleksie Wolnego Obszaru Celnego (dalej jako "WOC") w gminie T. W ocenie organu odwoławczego teren wskazany przez skarżącego, tj. teren WOC nie stanowi w jakimkolwiek zakresie użytku rolnego gospodarstwa rolnego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 244 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającemu unijny kodeks celny (Dz.U.UE.L. z 2013 r., nr 269, s. 1 ze zm.), dalej "UKC" w wolnym obszarze celnym dozwolona jest każda działalność przemysłowa, handlowa lub usługowa wykonywana zgodnie z przepisami prawa celnego. Z uwagi na przeznaczenie wyłącznie gospodarcze gruntów położonych w kompleksie WOC, niemożliwym jest zawieranie umów w zakresie działalności rolniczej, a z uwagi na szczególny zakres ochrony ww. obszarów na ich terenie nie może być prowadzona działalność rolnicza. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie miał więc żadnego prawa mimo posiadanej umowy z P. do prowadzenia na terenie WOC działalności rolniczej. Organ odwoławczy uznał, że działalność gospodarcza na terenie WOC może być prowadzona wyłącznie w wyżej określonym zakresie, a więc nie może być prowadzona działalność gospodarcza o charakterze działalności rolniczej.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 293/22 ją oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi organ podjął niezbędne kroki do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a ustaleń dokonał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd I instancji przyznał rację organom rozpoznającym sprawę, że z uwagi na przeznaczenie wyłącznie gospodarcze gruntów położonych w kompleksie WOC, niemożliwym jest zawieranie umów w zakresie działalności rolniczej. Zatem z uwagi na szczególny zakres ochrony ww. obszarów na ich terenie nie może być prowadzona działalność rolnicza. Zatem za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko organów, że skarżący nie miał żadnego prawa mimo posiadanej umowy z P. do prowadzenia na terenie WOC działalności rolniczej. Działalność rolnicza jest wykluczona w WOC, co wyklucza jednocześnie możliwość ubiegania się o płatności unijne. Jeżeli skarżący wjeżdżał na teren WOC i wykonywał jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne to czynił to bez uzyskania zgody organów celnych, a zatem wbrew przepisom prawa celnego. Faktyczne użytkowanie gruntów, o ile miało miejsce, to następowało niezgodnie z prawem.

Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329), dalej "p.p.s.a" zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2022 r.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Sąd; bezpodstawnym zaakceptowaniu przez Sąd w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcie na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach materialnych, w sytuacji kiedy skarżący wykazał, że postępowanie organu odwoławczego jak równie organu I instancji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie właściwej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, tj. bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny materiału dowodowego; przyjęciem przez Sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, to jest zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. 77 § 1 i 80 kpa; w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

c) naruszenie art. 244 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny (dalej jako UKC) poprzez jego błędną wykładnię, to jest nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości użytkowania gruntów rolnych, prowadzenia działalności rolniczej na tychże gruntach w sposób i formie jak to czynił skarżący, pomimo niezwiązania tejże działalności z przepisami prawa celnego obowiązującego tylko podmioty prowadzące działalność gospodarczą na obszarze WOC w ramach realizacji przepisów UKC. Ponadto błędnym uznaniu, że użytkowany rolniczo grunt znajdujący się na obszarze WOC nie kwalifikuje się do otrzymania płatności z ARiMR;

d) naruszenie art. 32 ust. 2 lit. "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez jego błędna wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że grunt położony i użytkowany rolniczo na terenie WOC nie stanowi użytków rolnych/nie stanowi tzw. "kwalifikowanego hektara" a w związku z tym nie kwalifikuje się do uzyskania płatności;

e) naruszenie § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową płatności, w sytuacji kiedy użytkowane przez skarżącego działki rolne położone na obszarze WOC spełniają kryteria tzw. kwalifikowanego hektara w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. "a" rozporządzenia nr 1307/2013, a sam skarżący wypełnia dyspozycję "rolnika".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wskazując na powyższe na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

- rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Ocena czy doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa może nastąpić na podstawie stanu faktycznego, który nie podlega zakwestionowaniu. Jak powszechnie przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa, to wadliwe przyporządkowanie stanu faktycznego do określonej normy prawa. W tym wypadku nie chodzi jednak o jakikolwiek stan faktyczny, lecz ten, który został ustalony przez organ podatkowy i przyjęty następnie przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Niedopuszczalne jest zatem kwestionowanie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych w sprawie i kreowania ich według własnych oczekiwań, do czego jak się wydaje zmierza autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Należy wskazać, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Błędne – w ocenie skarżącego kasacyjnie - oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem jego niezastosowanie musiałoby stanowić skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. towarzyszyć powinno konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Tego wymogu omawiany zarzut jednak nie spełnia.

Z kolei z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Wobec funkcji oraz treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mógłby on stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium legalności lub na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji wymienionego przepisu prawa. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował akt organu administracji publicznej objęty zakresem jego kognicji (art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem oraz stosował środki przewidziane ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy wnioskowania odnośnie do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu administracji, których źródłem jest krytyczna tego rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zauważyć należy, że, jakkolwiek przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, to sprawa w znaczeniu materialnym dotyczy płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. W art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137 z późn. zm.) dalej "ustawa o wspieraniu" ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu wskazuje, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; (...). Z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu wynika natomiast, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.

Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (patrz wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1591/18; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18; z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (patrz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn.. akt II GSK 1077/11, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (patrz wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1733/11; z dnia10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże)

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania pomocy finansowej w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zostały wyłączone art. 7, art. 77 § 1. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 27 ustawy o wsparciu, skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał.

Konieczność dowodzenia określonych faktów przez stronę nie pozbawia postępowania cech oficjalności, a co za tym idzie organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jednak jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia, co też znajduje potwierdzenie w treści wskazanego w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 k.p.a., w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednak organ prawidłowo uznał, a Sąd I instancji zaakceptował, że nie oznacza to, że wskazywane przez skarżącego dowody byłyby pomocne przy jej wyjaśnieniu i mogły mieć wpływ na zmianę zaskarżonej decyzji, gdyż nie zmieniają specyfiki WOC i działalności na jej terenie, a zakwestionowane obszary deklarowanych działek nie można uznać za "kwalifikujące się hektary".

Przepis art. 75 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, choć z uwzględnieniem regulacji szczególnej z art. 4, art. 27 ust.1 i ust. 2 ustawy o wsparciu. Z treści powołanego przepisu wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego art. 75 § 1 k.p.a., z tego względu zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut zatem naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało uznać za nieskuteczny.

Podobnie w postępowaniu w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 80 k.p.a., formułujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Również w tym przypadku skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego przepisu k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że w istocie podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego poprzez zarzuty natury materialnoprawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie jest to szczególne istotne, gdyż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej objęte były rozstrzygnięcia wydane w we wznowionym postępowaniu, a więc w trybie nadzwyczajnym zdeterminowanym granicami podstawy (przesłanki), w oparciu o którą został uruchomiony. Organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w związku z wykryciem nowych okoliczności, nieznanych organowi w dni wydania pierwotnej decyzji o płatnościach (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Okolicznościami tymi było powzięcie informacji, że działki zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności znajdują się w kompleksie Wolnego Obszaru Celnego, co ma wpływ na zmianę oceny stanu faktycznego w sprawie, bowiem deklarowane działki należy uznać za niespełniające definicji "kwalifikowanego obszaru". W ocenie Sądu I instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy we wznowionym postępowaniu w pełni respektując regulację art. 80 k.p.a..

Treść postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność prowadzenia działalności rolniczej w Wolnym Obszarze Celnym (WOC).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zakwestionowane obszary deklarowanych działek nie można uznać za "kwalifikujące się hektary" w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE. L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608 ze zm.), co zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest jedną z koniecznych przesłanek do uzyskania przedmiotowej płatności. Zgodnie z definicją prawa unijnego zawartą w ww. art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że sporne działki położone są na terenie WOC. Zatem na ich obszarze prowadzona może być działalność, o której stanowi art. 244 ust. 2 UKC. Zgodnie z tym przepisem w wolnym obszarze celnym dozwolona jest każda działalność przemysłowa, handlowa lub usługowa wykonywana zgodnie z przepisami prawa celnego. A contrario działalność niewymieniona w tym przepisie - w tym działalność rolnicza – nie może być wykonywana w wolnym obszarze celnym. Wniosek taki wypływa wprost z wykładni językowej powołanego przepisu rozporządzenia. Gdyby normodawca miał zamiar dopuścić wykonywanie działalności rolniczej na terenie wolnego obszaru celnego, to wprost przewidziałby to w tym przepisie. Z tego względu zarzut naruszenia art. 244 ust. 2 UKC jest nieuzasadniony.

Fakt zadeklarowania przez skarżącego do płatności działek położonych na terenie WOC, czyli na obszarze, na którym nie można prowadzić działalności rolniczej, wyłącza możliwość ubiegania się o przyznanie dopłat na te działki. Dlatego nie wystarczyło, aby skarżący wykazał, że jest posiadaczem samoistnym jakichkolwiek działek rolnych, na których dokonywane były zabiegi agrotechniczne. Koniecznym było wykazanie, że działki te mieściły się w dyspozycji art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013. Na nieruchomościach położonych na terenie WOC nie może być prowadzona działalność rolnicza, zatem skarżący nie spełnił podstawowego warunku do przyznania płatności, gdyż wszystkie działki, które deklarował we wniosku położone są na gruntach nie będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, a on sam nie wypełnia dyspozycji "rolnika", gdyż poza działkami znajdującymi się na terenie WOC nie posiada innych działek, na których prowadziłby działalność rolniczą. Okoliczność ta wyklucza przyznanie płatności w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach. Następcze wykrycie tej okoliczności przez organ obligowało go do wznowienia postępowania z urzędu oraz uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności i orzeczeni o odmowie jej przyznania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).