Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 699/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155, art. 154 par. 2, art. 138 par. 1, art. 15, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wykonania obowiązków nałożonych decyzją I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 17 listopada 2009 r. w obiekcie Przychodni przy ul. [...] w S., nakazał - w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 80, poz. 563) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.) – Spółce A. wykonanie w terminie do 31 grudnia 2010 r. obowiązków określonych w punktach od 1 do 5, w terminie do 31 marca 2010 r. obowiązków określonych w punktach 6, 8, 9, 10 i wykonanie w terminie do 31 czerwca 2010 r. obowiązku wskazanego w punkcie 7, dotyczących nieprawidłowości związanych z:

- uznaniem budynku przychodni za zagrażający życiu ludzi,

- niekompletnym wyposażeniem budynku w system sygnalizacji pożarowej,

- brakiem w budynku dźwiękowego systemu ostrzegawczego,

- niekompletnym wyposażeniem hydrantów wewnętrznych w węże hydrantowe,

- brakiem w obiekcie zaworów hydrantowych,

- niepotwierdzeniem sprawności instalacji hydrantów wewnętrznych,

- nieprzeprowadzeniem praktycznego sprawdzenia organizacji i warunków ewakuacji,

- brakiem opracowanych wytycznych z zakresu ochrony przeciwpożarowej,

- niesprawnymi instalacjami: oświetlenia awaryjnego oraz piorunochronną.

W piśmie z dnia 11 lipca 2014 r., uzupełnionym w dniu 27 sierpnia 2014 r., Spółka A. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej

w S. o przedłużenie terminu wykonania nakazów z pkt 1 i 5 ww. decyzji do dnia [...], natomiast nakazów z pkt 2 i 3 ww. decyzji do dnia [...].

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. przychylił się

do powyższego wniosku i wydał w dniu [...] decyzję

nr [...] zmieniającą terminy wykonania ww. nakazów, w ten sposób, że w zakresie obowiązków zawartych w punktach 1 i 5 decyzji z [...] ustalono nowy termin do dnia 31 grudnia 2015 r. (pkt 1 decyzji), w zakresie realizacji obowiązków zawartych w punktach 2 i 3 ww. decyzji termin zmieniono do dnia 31 grudnia 2016 r. (pkt 2 decyzji).

W dniu 18 grudnia 2015 r. Spółka A. ponownie zwróciła się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. o prolongatę terminu wykonania obowiązków wynikających z punktów 1 i 5 decyzji z [...], zmienionego punktem 1 decyzji z dnia [...].

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. działając w trybie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...], Nr [...] zmienił termin wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i 5 decyzji z dnia [...], przedłużony następnie decyzją z dnia [...] do dnia 31 grudnia 2015 r., ustalając nowy termin do dnia 31 grudnia 2016 r.

W dniu 13 grudnia 2016 r. Spółka A. ponownie wystąpiła z wnioskiem do organu o zmianę terminu (z dnia 31 grudnia 2016 r. na dzień 31 stycznia 2017 r.) realizacji obowiązków zawartych w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. z dnia [...], ustalonego decyzją Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...].

W dniu 20 grudnia 2016 r. Spółka A. ponownie wystąpiła z wnioskiem do organu, w którym wniosła o zmianę terminów (z dnia 31 grudnia 2016 r. na dzień 31 grudnia 2017 r.) realizacji obowiązków zawartych w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. z dnia [...], zmienionej decyzjami Komendanta Miejskiego PSP w S. z dnia [...] i z dnia [...]. W tym wniosku Spółka anulowała żądanie zgłoszone w dniu 13 grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., odmówił zmiany decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w zakresie terminu wykonania obowiązków określonych w punktach 2 i 3 w decyzji z dnia [...].

Zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw, aby przychylić się do wniosku. Termin realizacji ww. obowiązków był już raz prolongowany. Przy wydaniu zgody na tą prolongatę wzięto pod uwagę, że strona wykonała dokumentację projektową, uwzględniającą wyposażenie budynku w system sygnalizacji pożarowej i dźwiękowy system ostrzegawczy, uzyskała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych oraz,

że rozpocznie wykonywanie tych robót jeszcze w 2014 r. Analizując obecny wniosek należy wywnioskować jednak, że do końca 2016 r. nie rozpoczęto w obiekcie prac mających na celu realizację nałożonych obowiązków, natomiast czas przeznaczony na ich wykonanie był po raz kolejny przeznaczony na dokonywanie ponownej kilkumiesięcznej analizy, której celem była weryfikacja zasadności prowadzenia inwestycji, co było związane ze zmianami organizacyjnymi w strukturach Spółki (taką analizę, zgodnie z pismem strony z dnia 23 grudnia 2015 r. przeprowadzono już wcześniej). Należy również zaznaczyć, że wskazywane przez stronę problemy dotyczące finansów i postępowań przetargowych były już podnoszone wcześniej, przy okazji prolongaty terminów realizacji obowiązków określonych w punktach 1 i 5 decyzji z dnia [...] i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do ponownego przedłużenia terminu pozostałych obowiązków określonych w tej decyzji, zwłaszcza, że występujące w obiekcie warunki powodują stan zagrożenia życia ludzi.

Organ podkreślił dalej, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej

(art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest więc sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Mając na uwadze powyższe, zwrócić uwagę należy, iż w sprawie istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa.

W ocenie Komendanta przedstawione we wniosku uzasadnienie nie może być argumentem przemawiającym za zmianą decyzji, zwłaszcza w kontekście ponownej zmiany terminu realizacji przedmiotowych obowiązków. Interesu strony nawet słusznego nie można bowiem przedkładać nad interes społeczny w zakresie stanu bezpieczeństwa pożarowego w budynku.

Mając powyższe na uwadze uznano, że za zmianą decyzji ostatecznej nie przemawia słuszny interes społeczny, będący jedną z przesłanek warunkujących dopuszczalność zmiany decyzji z [...]. Termin realizacji przedmiotowych obowiązków określonych w punktach 2 i 3 decyzji z dnia [...] upłynął w dniu 31 grudnia 2016 r., co dodatkowo uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku na dzień wydania niniejszej decyzji, gdyż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu.

Spółka A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umożliwienie wykonania prac remontowych do 31 grudnia 2017 r. Według Spółki na dzień dzisiejszy stan faktyczny dotyczący wykonania nakazu jest odmienny niż rozpatrywany przez organ w momencie wydawania decyzji odmownej. Obecnie jest wyłoniony wykonawca, który sukcesywnie realizuje wymagane prace, aby budynek był bezpieczny pod względem obowiązujących warunków p.poż. Składając wniosek o przedłużenie terminu wykonania nakazu Spółka nie miała na celu przedkładania własnego interesu ponad interes społeczny. Jedynie okoliczności niezależne od niej spowodowały wydłużenie się terminu realizacji przedmiotowego nakazu.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu II instancji, postępowanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w zakresie odmowy zmiany decyzji było prawidłowe.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, po upływie terminu do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji nie jest już możliwa zmiana tej decyzji.

W niniejszej sprawie ostateczny termin na wykonanie obowiązków określonych w pkt 2 i 3 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] upłynął dnia 31 grudnia 2016 r. Strona zwróciła się natomiast o zmianę przedmiotowych decyzji w dniu 20 grudnia 2016 r. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanym przypadku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. nie mógł postąpić inaczej, ponieważ w dniu wydania decyzji upłynął już termin realizacji obowiązków, o których zmianę strona wnioskowała. Powyższe jest zgodne z poglądami orzecznictwa (np. wyrok NSA z 13.01.2015, II OSK 134/14). Tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może być zastosowany jedynie do takiej decyzji, która w chwili zmiany określa aktualne prawa i obowiązki strony, czyli oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresata. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylenia lub zmiany, jednakże taki warunek wynika z celu, jakiemu służy ta instytucja. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej (tzn. takiej, której cel nie został jeszcze zrealizowany). Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami orzecznictwa określenie w decyzji administracyjnej terminu powoduje, iż z jego upływem akt ten wygasa, w tym znaczeniu, że przestaje kształtować prawa i obowiązki administracyjne strony. Upływ terminu do wykonania obowiązku określonego decyzją powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia. W rozpatrywanym przypadku argumenty te mają priorytetowe znaczenie i powinny być rozpatrzone jeszcze przed merytorycznym odniesieniem się do wniosku strony.

Spółka A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych sprawy,

w tym podjętych działań w zakresie realizacji decyzji z dnia [...] pomimo przedłożenia dowodów w tym zakresie,

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany zaskarżonej decyzji, pomimo wystąpienia przesłanki ustawowej w zakresie słusznego interesu strony.

Zdaniem skarżącej, decyzja, o której mowa w art. 155 k.p.a., może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie, a zatem nie stosuje się w tym postępowaniu ograniczeń czasowych przewidzianych w art. 146 i art. 156 § 2 k.p.a. (por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowiak, A. Wróbel, Lex 2016). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie art. 155 k.p.a., jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Z powyższego wynika zatem, że organ powinien dokonać analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów przekazanych wraz z wnioskiem o prolongatę terminu realizacji decyzji z dnia [...].

Skarżąca podkreśliła następnie, że w dniu 4 stycznia 2017 r. wyłonionemu

w drodze przetargu wykonawcy przekazany został teren budowy. Niezwłocznie po tym podjęte zostały prace na obiekcie. Obecnie została wyłączona z użytkowania jedna z klatek schodowych celem prowadzenia robót. Ponadto w tej samej części przychodni, na każdej kondygnacji budynku zostały zdemontowane ścianki wydzielające klatkę schodową oraz korytarze od przedsionków windowych. Termin realizacji prac wynikający z umowy został określony na 11 miesięcy od dnia podpisania umowy. Dlatego też, zdaniem skarżącej, skoro podjęła czynności zmierzające do realizacji decyzji zasadnym pozostaje przedłużenie terminu na zakończenie prowadzonych prac. Na dzień wydania decyzji odmownej z dnia [...] stan faktyczny niniejszej sprawy pozostawał odmienny i tym samym okoliczności te winny stanowić podstawę do przedłużenia terminu na realizację koniecznych prac w budynku. Organ II instancji nie rozważył tego, że podjęte działania zmierzają do realizacji celu i zapewnienia bezpieczeństwa związanego z użytkowaniem budynku, a zatem uwzględniono szeroko rozumiany interes społeczny, bowiem pomimo problemów finansowych i organizacyjnych wewnątrz Spółki podjęła ona prace budowlane. Według skarżącej, decyzje wydane w oparciu o art. 155 k.p.a. są konstytutywne, stąd zmiana lub uchylenie tej decyzji wywołuje skutki po jej uprawomocnieniu się. Nadto, nałożenie na skarżącą jakichkolwiek sankcji związanych z przekroczeniem terminu na realizację decyzji skutkować będzie pogorszeniem sytuacji finansowej i co prawdopodobne możliwym wstrzymaniem podjętych prac z uwagi na ograniczone środki w tym zakresie. W sytuacji odmiennej, a więc zgodnie z wnioskiem, gdzie termin realizacji prac zakończyłby się do 31 grudnia 2017 r., wykonawca będzie w stanie zrealizować wytyczne organu, wynikające z wcześniejszych decyzji administracyjnych.

W ocenie skarżącej istotnym jest również, że wniosek z prośbą o prolongatę terminu realizacji decyzji numer [...] złożony został pod koniec grudnia 2016 r., a więc w terminie, w którym wykonać miała czynności wynikające

z decyzji. Z powyższego wynika zatem, że skoro wniosek w tym zakresie został złożony w terminie organ mając na uwadze podjęte przez nią czynności faktyczne w zakresie realizacji decyzji winien uwzględnić wniosek o jego przedłużenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.

- w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał,

że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. o odmowie, na wniosek skarżącej z dnia 20 grudnia 2016 r., zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązków, określonych w punktach 2 i 3 decyzji z dnia [...] nakładającej na skarżącą określone obowiązki w celu zapewnienia w budynku Przychodni warunków bezpieczeństwa pożarowego obiektu i przebywających w nim ludzi. Termin realizacji nałożonych obowiązków obejmujących wyposażenie budynku w system sygnalizacji pożarowej i dźwiękowy system ostrzegawczy upływał, zgodnie z decyzją z dnia [...], w dniu 31 grudnia 2016 r.

Postępowanie w tej sprawie prowadzone było w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki określone w tym przepisie, dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. organ zobligowany jest zatem do przeprowadzenia oceny, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być więc ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Tymczasem organ odwoławczy uchylił się od analizy i rzetelnej oceny, czy

w realiach tej konkretnej sprawy zachodzą omówione wyżej przesłanki z art. 155 k.p.a., warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji w zakresie terminu ustalonego do wykonania obowiązków określonych w decyzji ostatecznej z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...].

Komendant Wojewódzki PSP, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oparł się wyłącznie na założeniu, że rozstrzygnięcie z dnia [...] wygasło, ponieważ upłynął termin realizacji tej decyzji, określony w decyzji uprzednio zmieniającej termin co, zdaniem tego organu, wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe stanowisko należy jednak uznać za błędne. Nie sposób zgodzić się z poglądem, że pierwotna decyzja nakładająca na skarżącą Spółkę obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zmieniona następnie decyzją co do terminu ich wykonania, przestała kształtować prawa i obowiązki skarżącej wskutek upływu terminu wyznaczonego na realizację wskazanych obowiązków, a w konsekwencji nie może być zmieniana w trybie z art. 155 k.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzja o nałożeniu obowiązków wraz ze zmianami w dalszym ciągu nie została "skonsumowana", nie zostały bowiem zrealizowane przez skarżącą wszystkie czynności wymagane od skarżącej decyzją pierwotną z dnia [...], a zatem cel tej decyzji nie został jeszcze całkowicie zrealizowany i w istocie podlega ona dalszemu wykonaniu, dobrowolnie bądź w trybie egzekucji administracyjnej świadczeń o charakterze niepieniężnym. Nie można w takim przypadku traktować tej decyzji jako wyeliminowanej z obrotu prawnego, albowiem kształtuje ona w dalszym ciągu określone obowiązki skarżącej, wymagalne wraz z upływem terminu do ich wykonania. Przedmiot tej decyzji nadal istnieje. Upłynął tylko termin przewidziany na wykonanie nakazów, nie zaś termin ważności decyzji. Podkreślenia wymaga przy tym, że wniosek skarżącej o przedłużenie terminów wykonania nakazów zawartych w decyzji z dnia [...] (przedłużonych decyzjami z dnia [...] i [...]) został złożony 20 grudnia 2016 r., a zatem przed upływem terminu określonego w decyzji z dnia [...] (tj. przed 31 grudnia 2016 r.).

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu było dokonanie stosownej analizy i oceny czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a., warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji w zakresie terminu ustalonego do wykonania obowiązków określonych w decyzji ostatecznej z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...].

Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do przesłanek zastosowania tej regulacji i zupełnie odstąpił od zbadania, czy za ewentualną zmianą ww. decyzji przemawia, bądź nie, interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ II instancji nie rozpoznał niniejszej sprawy co do istoty, bowiem nie zbadał przesłanek niezbędnych do uruchomienia przedmiotowego trybu nadzwyczajnego, a w konsekwencji naruszył art. 155 k.p.a.

Nie zmienia tego faktu okoliczność, że organ I instancji nawiązał w rozważaniach decyzji z [...] do nadrzędnego celu interesu społecznego występującego, w jego ocenie, w tej sprawie nad słusznym interesem skarżącej, a organ odwoławczy uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe, ponieważ w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a., obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy w jej całokształcie. Tak więc organ odwoławczy winien był od nowa rozpoznać wniosek skarżącej o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy oraz specyfiki tej regulacji prawnej. Odstąpienie, przez organ II instancji, od tego wymogu niewątpliwie uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania w związku z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a.

Dlatego, zdaniem Sądu, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, by

w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy mógł dokonać oceny co do istnienia podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i dać temu wyczerpujący wyraz w podjętym rozstrzygnięciu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.