Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2646/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2097
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1930/19 w sprawie ze skargi I.M., T.G., M.P., R.L., M.L., M.B., Z.T., A.M. i M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-154/2019/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I.M., T.G., M.P., R.L., M.L., M.B., Z.T., A.M. i M.K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1930/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.M., T.G., M.P., R.L., M.L., M.B., Z.T., A.M. i M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-154/2019/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z [...] maja 2019 r. nr NW/XIII/7725/1214/04 (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), z w zw. z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej też: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

– w przypadku, kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela według stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II wojny światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro W.G. (właściciel nieruchomości według stanu na 1 września 1939 r.) nie przemieścił się na obecne terytorium RP i zmarł poza obszarem państwa polskiego, to na skutek spadkobrania po nim jego następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.;

– jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu. Wniesiono również o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, zastępowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły przyznania prawa do rekompensaty spadkobiercom W.G., który w dniu 1 września 1939 r. był właścicielem mienia położonego na tzw. Kresach wschodnich i który w sierpniu 1940 r. został skazany przez naradę specjalną przy Ludowym Komisariacie Spraw Wewnętrznych ZSRR na 8 lat pozbawienia wolności, karę tę odbywał w obozie pracy i reedukacji w obwodzie N., a następnie zmarł 14 marca 1941 r. w M. (na terenie dawnego ZSRR), co w sposób oczywisty wyłączało możliwość jego powrotu.

Sąd I instancji dokonując wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej uznał, że z przepisu tego wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz również to osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem.

Organ nie zgadza się z taką wykładnią art. 2 ustawy zabużańskiej i stwierdza, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 "Prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to ma obywatel polski zmuszony był opuścić". Jakkolwiek główna teza ww. uchwały odnosiła się do kwestii związanej z okolicznością, iż włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy zabużańskiej, samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty określonego w art. 2 tej ustawy, tym niemniej jednak teza ta została zbudowana w oparciu o generalny wniosek, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność (a nie ze statusem właścicielskim nieruchomości w dacie repatriacji). Skoro zatem właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach wschodnich nie spełniał warunków wymaganych do uzyskania rekompensaty, to w konsekwencji jego następcy prawni również nie mogli ich spełniać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej zaprezentowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.

Ustawa z 8 lipca 2005 r. w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. umów republikańskich oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR, zwanego dalej "prawem do rekompensaty". Wg zaś ust. 1a tego artykułu, prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r.

Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że przepisy ust. 1 stosuje się również do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskie.

W art. 2 ustawy zabużańskiej wymienione są przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełnić, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Zgodnie z jego treścią, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie.

Innych wymogów przepisy cytowanej ustawy nie przewidują.

W art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej mowa jest o osobach, które zmuszone były opuścić byłe terytorium RP, czyli prawo do rekompensaty powiązane jest z koniecznością opuszczenia byłego terytorium, a nie z powrotem na obecne. Jak z powyższego zatem wynika, przepisy omawianej ustawy nie wymagają spełnienia warunku, aby osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, musiały (by uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty) repatriować się na teren obecnego Państwa Polskiego.

Dokonując wykładni przepisów ustawy zabużańskiej należy uwzględnić zmiany regulacji prawnych dotyczących przyznawania rekompensat osobom, które pozostawiły mienie poza obecnymi granicami RP. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 wskazywał na socjalny charakter "przyrzeczonej kompensacji", to jednak poczynając od wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (sygn. akt 31443/96) sposób rozumienia tego świadczenia ulegał zmianie, czego efektem było uchwalenie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej.

Ustawa zabużańska nie wprowadza wymogu, by prawo do rekompensaty przysługiwało wyłącznie podmiotowi będącemu właścicielem mienia na 1 września 1939 r. A zatem prawo to przysługuje zarówno osobie będącej właścicielem mienia na dzień opuszczania byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jak również spadkobiercom osoby, która była tym właścicielem w 1939 r. i zmarła w trakcie wojny.

Należy również zauważyć, że przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, została podjęta w odniesieniu do stanu faktycznego odmiennego od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz rozważano w niej to, czy rekompensata przysługuje wyłącznie osobom, które – w momencie repatriacji – były właścicielami nieruchomości. Zbyt daleko idący jest zatem wniosek zaprezentowany przez stronę skarżącą kasacyjnie, że z przywołanej uchwały wynika, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej przyjmując, że właścicielem nieruchomości pozostawionej w rozumieniu tego przepisu mógł być nie tylko obywatel polski, który wykazał swój status właścicielski na dzień 1 września 1939 r., ale mogły być nim również osoby, które nabyły taką nieruchomość po dacie wybuchu wojny rozpoczętej w 1939 r.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.