Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 258/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi U.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) w pozostałym zakresie oddala skargę, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. S. U., reprezentowany przez pełnomocnika (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania w sprawie załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przez Wojewodę Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ).

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu 25 sierpnia 2022 r. skarżący złożył wniosek do organu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten zawierał braki formalne, a skarżący nie został wezwany w celu uzupełnienia braków formalnych.

W związku z bezczynnością Wojewody w załatwieniu sprawy strona w piśmie z dnia 2 sierpnia 2023 r. wniosła ponaglenie.

Wobec braku załatwienia sprawy strona wniosła skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późniejszymi zmianami), w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku z dnia 25 sierpnia 2022 r. dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej złożonego na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z pózn. zm.).

W skardze skarżący wniósł o:

1. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

2. Orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowaniu przez Wojewodę,

3. Zobowiązanie Wojewody do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy,

4. Przyznaniu od tutejszego Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

5. Zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona m.in., wskazała na naruszenie przez organ terminów załatwienia sprawy i pozostawanie w zwłoce, gdyż sprawa nie została załatwiona, mimo upływu ponad 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę.

Skarżący wskazał, że organ złamał zasady sprawiedliwości proceduralnej nie wzywając go do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku i naruszył termin do załatwienia jego sprawy.

Zdaniem skarżącego, organ jedynie rejestrując jego wniosek oraz pisma pełnomocnika nie przyczynił się do załatwienia jego sprawy lecz dopuścił się przewlekłości postępowania. Na potwierdzenie zasadności swego stanowiska w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Nadto skarżący podniósł, że stanowisko zawarte w wielu wyrokach sądów administracyjnych odnoszące się do regulacji określonych w art. l00d ustawy z 12 marca 2022 r. "o pomocy obywatelom Ukrainy" nie dotyczy skarżącego, ponieważ jego wjazd do Polski nie miał nic wspólnego z faktem wybuchu wojny na Ukrainie. Ponadto skarżący jest obywatelem U. a jego przyjazd do Polski miał charakter ekonomiczny.

Skarżący podkreślił, że jego sprawa jest "unijną", jako że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę odbywa się na podstawie prawa krajowego (ustawy o cudzoziemcach), niemniej będącego implementacją Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i prace na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim.

Skarżący wskazał, że wpływ na jego sprawę ma druga ustawa (o pomocy obywatelom Ukrainy), ponieważ ma swoją podstawę w prawie unijnym - Decyzji Wykonawczej Rady UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 200/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ m.in., wskazując na stan faktyczny sprawy, podniósł, że przedmiotowy wniosek zawierał braki formalne.

Wojewoda stwierdził, że do dnia złożenia skargi nie wystąpiło zdarzenie, które powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy ponieważ wniosek skarżącego został złożony za pośrednictwem Poczty Polskiej, a zatem po jego złożeniu wymagane jest osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim. Do dnia wniesienia skargi strona nie stawiła się w Urzędzie, a zatem termin do załatwienia sprawy nie biegła.

Z kolei odnosząc się do zarzutu bezczynności polegającej na braku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Wojewoda wyjaśnił, że liczba wniosków do niego składanych jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe, skierowane do ich rozpatrywania.

Nadto organ wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a., jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podniósł, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania.

Wojewoda wskazał że w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r., trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r., obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w obecnie prowadzonych sprawach.

Wskazał też, że w związku z rozpoczęciem w dniu 24 lutego 2022 r., działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym Katowice, a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom, miało jednak też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych.

Organ nadmienił, że w związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie, w 2022 roku na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c) p.p.s.a.).

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd wyrokuje, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec, z urzędu albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a..

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia, w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) - dalej: kpa, przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne.

Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 kpa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić przy tym należy, że ponaglenie, jak i samą skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła zwłoka organu, wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i uchwala NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 - orzeczenia dostępne jw.).

Skarga została wniesiona, w niniejszej sprawie, z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżący wystąpił bowiem wcześniej z ponagleniem, z dnia 2 sierpnia 2023 r., (niezałatwienie sprawy w terminie) dotyczącej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie, na dzień wniesienia skargi, stanu zawinionej zwłoki, który nie ustał przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2kpa, jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w kpa terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron/ (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 kpa w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ww. ustawy wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, iż rozpoczyna dla organu bieg terminu na załatwienie sprawy, o którym stanowi ww. przepis.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 29 sierpnia 2022 r.

Od wpływu wniosku Wojewoda nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy.

Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, Sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi, organ nie był w ogóle aktywny, wobec czego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 : p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ wojewódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia pobytowego.

W tym miejscu sąd uznał za właściwe zauważyć, że będący wzorcem kontroli dla oceny zarzucanej w sprawie przewlekłości wspomniany wyżej art. 112a ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, w zakresie w jakim uzależnia początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia pobytowego, odpowiednio przez organ I instancji albo organ odwoławczy, od zaistnienia ostatniego z określonych tym przepisem zdarzeń bądź uzupełnienia braków formalnych odwołania, narusza postanowienia dyrektyw będących podstawą implementacji tej regulacji do krajowego porządku prawnego.

Zdaniem Sądu załatwienie sprawy należy utożsamiać z wydaniem kończącej ją w danej instancji decyzji administracyjnej. Ogólne reguły wynikające z przepisów kpa przewidują, że bieg terminu do wydania takiej decyzji rozpoczyna się od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, mogąc ulec wydłużeniu na skutek okoliczności, o których stanowi art. 35 § 5 kpa. Formuła przewidziana w art. 112a ustawy o cudzoziemcach modyfikuje powyższe reguły, wiążąc początek biegu terminu do załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia pobytowego nie tyle z datą wszczęcia postępowania wynikającą z wpływu inicjującego to postępowanie wniosku cudzoziemca, co z zaistnieniem określonych zdarzeń wymienionych ww. przepisem. Tego rodzaju modyfikacja zasad określających bieg terminu do rozpoznania sprawy przez organ mogłaby nie budzić poważniejszych wątpliwości, wszak została przewidziana przepisem szczególnym rangi ustawowej, gdyby nie fakt, iż w przedmiotowego rodzaju sprawach unormowania krajowe, dotyczące udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, nie są wyłączną domeną polskiego ustawodawcy, lecz stanowią implementację przepisów unijnych dyrektyw odnoszących się do poszczególnych rodzajów zezwoleń pobytowych.

Art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), który to przepis określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku, jak również na ust. 4 ww. przepisu, co jednak nie znalazło przełożenia na poprawne sformułowanie implementujących tę regulację przepisów krajowych, tj. właśnie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wspomniany art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

W świetle przytoczonej regulacji unijnej nie ulega wątpliwości, że o ile określenie w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60-dniowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czy terminu 90-dniowego w postępowaniu odwoławczym (art. 112a ust. 4 ustawy) mieści się w ramach wyznaczonych powołaną wcześniej dyrektywą, o tyle unormowanie statuujące okoliczności, od których rozpoczyna swój bieg każdy z ww. terminów pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy. Skoro bowiem we wspomnianym art. 5 ust. 4 dyrektywy jasno stanowi się o "wstrzymaniu terminu" do wydania przez organ decyzji w sprawie, to logicznym jest, że wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który się rozpoczął. W tej sytuacji oznaczać to musi, że to doręczenie organowi wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia pobytowego powinno być okolicznością rozpoczynającą bieg 60-dniowego terminu do wydania decyzji, który ewentualnie mógłby zostać wstrzymany przez organ po-przez doręczenie stronie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a następnie biegłby dalej, po skutecznym uzupełnieniu tych braków przez cudzoziemca. Względnie wniosek cudzoziemca byłby pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków. Podobne uwagi można poczynić na tle innych dyrektyw właściwych w kwestiach zezwoleń pobytowych, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektyw Rady 2009/50/WE (Dz.U.UE.L. 2021.382.1 - zob. art. 11 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/\UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie warunków i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (Dz.U. UE L 2014.157.1 - zob. art. 15 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz pod-jęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. UE L 2016.132.21 - zob. art. 34 ust. 1-3).

Podsumowując powyższe, art. 112a ust. 2, 3 i 5 ustawy o cudzoziemcach narusza prawo europejskie, ponieważ stanowi wyraz błędnej implementacji do porządku krajowego stosownych dyrektyw unijnych.

Skutkiem powyższego, na gruncie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, będącej właściwą w niniejszej sprawie, jest procedowanie organów w sprawach o udzielenie zezwoleń pobytowych niezgodnie z jej przepisami określającymi także maksymalny termin do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie takiego zezwolenia. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 5 ust. 2 tej dyrektywy wskazuje, iż właściwy organ, co prawda, wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie (a więc nawet w przypadku wniosku niekompletnego - przyp. sądu) w terminie czterech miesięcy. W ramach autonomii proceduralnej krajów członkowskich UE polski ustawodawca zdecydował, że termin ten będzie krótszy, tj. 60-dniowy w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile jednak ta modyfikacja była możliwa, bo jako taka jest korzystniejsza dla strony od rozwiązania przewidzianego w dyrektywie, to nie było uprawnieniem ustawodawcy odstąpienie od zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy, że termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg wraz ze złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, choćby niekompletnego. Z tej perspektywy stwierdzenie przewlekłości działania organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie tym bardziej nie może budzić wątpliwości, skoro organ nie procedował ani w zgodzie z przepisami krajowymi, ani z regułami określonymi ww. dyrektywą.

W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a: p.p.s.a. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a: p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania, oceniana na dzień wyrokowania i wynosząca nieco ponad 10 miesięcy, jest okresem znaczącym, to jednak nie w stopniu kwalifikowanym. Przy tej ocenie Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w znacznej mierze wpłynął wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na względzie, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci toczącej się od 24 lutego 2022 r. wojny na Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej specustawa). Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na: a) pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Nie jest obywatelem Ukrainy, a przybył na terytorium Polski w związku z działalnością ekonomiczną, a działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.

Organ nie miał zatem podstaw do rozciągania stosowania przepisów specustawy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Zdaniem Sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych, jakkolwiek dyskusyjnych, jest dowodem dostrzeżenia trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóź-nienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, że w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo, a także o ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu konsekwencje w postaci zasadności zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.

Odnosząc się zatem właśnie do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że decyzją z 14 maja 2023 r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 30 kwietnia 2025 r. Oznacza to zatem, że skarżący nie był narażony na niepewność co do swojej przyszłości, w związku z nierozpoznaniem wniosku o wydanie zezwolenia w terminie.

Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okres procedowania przez organ nie był rażąco długi, a postępowanie administracyjne zostało już zakończone wydaniem ww. decyzji.

Podstawę stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego stanowiły art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a. O oddaleniu skargi w pozostały zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151: p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.