Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 138/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium w K. z dnia 2 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz O. decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 503, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.) na wniosek S. Spółka z o.o. z siedzibą w P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,5 MW (w tym budowie modułów fotowoltaicznych, kontenerowej stacji transformatorowej, kontenera technicznego, ogrodzenia), na terenie położonym w S. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb S.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. C. (dalej też jako skarżący lub strona), reprezentowany przez adwokata, zarzucając błędne ustalenie przez organ, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej nie musi spełniać wymogu "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz, że w sprawie nie ma zastosowania w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczący wymogu dostępu do drogi publicznej.

W odwołaniu wskazano, że P. C. jest właścicielem działki nr [...] położonej w S.. Działka odwołującego położona jest niejako w sąsiedztwie działki, na której ma być wybudowana elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 1,5 MW, tj. po przeciwnej stronie drogi. Decyzją Wójta Gminy O. z dnia 1 marca 2010 roku dla skarżącego ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na terenie położonym w W. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb S.). Skarżący oponuje przeciwko wydaniu zaskarżonej decyzji, która niweczy jego plany związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości S., działka nr [...].

W odwołaniu wskazano, że spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej) jest wymagane w stosunku do urządzeń innych niż wolnostojące wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, z wyjątkami, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1-2 u.p.z.p.

Ponadto wskazano, że wysokość modułów fotowoltaicznych w inwestycji może wynosić do 5 m. Mając na uwadze, że inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze 0,9900 ha, 5-metrowa wysokość modułów fotowoltaicznych na tak dużej powierzchni spowoduje zaburzenia we właściwym przepływie powietrza, a co za tym idzie utrudni, a nawet uniemożliwi korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości skarżącego. Takie same konsekwencje będzie miało zlokalizowanie transformatora przy drodze. Nadto podniesiono, że organ nie dokonał właściwego rozpytania właścicieli okolicznych działek co do lokalizacji inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2022 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. orzekło co do istoty sprawy odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla opisanej budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...], położonej w m. S., gm. O..

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalacje odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zatem w stosunku do tej inwestycji organ nie powinien analizować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (dostępu do drogi), a stanowisko to przyjmuje aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Objęta wnioskiem inwestycja powinna spełniać w takim razie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3-6 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że spełniony jest warunek z pkt 3 i 4, lecz nie z pkt 5 powołanego przepisu.

W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (brzmienie nadane art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873) wejście życie 30 października 2021r.) wynika, że w studium nie ma obowiązku przewidywać rozmieszczenia instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 tego przepisu oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych.

Powyższe oznacza, ze w odniesieniu do inwestycji, którą planuje Spółka, a w więc o mocy przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,5 MW (1500kW) konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia 29 grudnia 1999 r. teren inwestycji znajduje się na terenach gruntów rolnych klas V-VI. Studium nie przewiduje lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej na tym terenie. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1 MW z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi art. 10 ust. 2 a u.p.z.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła spółka S. sp. z o.o. w P., zaskarżając decyzję w całości i domagając się jej uchylenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 stycznia 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a.:

1. uwzględniło skargę w całości - jednocześnie stwierdzjąc, że działanie tut. Kolegium nie było związane z rażącym naruszeniem prawa;

2. uchyliło zaskarżoną decyzję tut. Kolegium z 24 października 2022 r. nr [...] i w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości.

Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zasadne jest uwzględnienie skargi w całości.

Inwestor S. sp. z o.o. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w m. S., gm. O.. Panele fotowoltaiczne o łącznej mocy do 1,5 MW.

Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy następuje po spełnieniu przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktuiy technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Kolegium wskazało, że objęta wnioskiem inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii.

Kolegium wskazało również, że inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p. Odmiennie niż w decyzji własnej z 24 października 2022 r. uznało, ze spełniony jest także warunek zgodności z przepisami odrębnymi.

Kolegium w tym zakresie wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;

Planowana inwestycja to panele fotowoltaiczne o łącznej mocy do 1,5 MW. Taka inwestycja nie wymaga zatem uzyskania decyzji środowiskowej bowiem nie stanowi przedsięwzięcia o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia.

Kolegium, odmiennie niż w uprzedniej decyzji uznało, z powołaniem na aktualne orzecznictwo administracyjne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r. IV Sa/Po 622/22), iż zapisy studium nie powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Powyższe świadczy o tym, iż sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej. Reasumując wskazano, że zapisy studium nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy wiążącego charakteru.

Wskazano, że podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 582/22 oraz w wyroku z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 658/22.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że błędne było jego stanowisko w decyzji z 24 października 2022 r., iż inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

P. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł do tut. Sądu skargę podnosząc, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2023 r., nr [...] uwzględniającą w całości skargę S. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2022 r., uchylająca ją i utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "przepisy odrębne", a w konsekwencji ustalenie, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi tj. art. 10 ust. 2 a u.p.z.p.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, dopuszczenie i przeprowadzeni dowodu z decyzji Wójta Gminy O. z dnia 1 marca 2010 roku, sygn. [...] wraz z mapami oraz wynikiem analizy na okoliczność, iż dla skarżącego Pana P. C. już w roku 2010 dla działki stanowiącej jego własność, sąsiadującej z działką nr [...] (obręb S.), na której ma powstać elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 1,5 MW, ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, a budowa elektrowni fotowoltaicznej całkowicie zniweczy plany skarżącego co do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uwagi na, powszechnie znaną dużą uciążliwość elektrowni fotowoltaicznej.

Skarżący podał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i niezrozumiała. Podobnie jak w odwołaniu podniósł, iż jest właścicielem działki sąsiadującej z planowaną inwestycją, co do której wydano warunki zabudowy na budowę domu jednorodzinnego. Planowana inwestycja niweczy jego plany co do tej działki.

Skarżący stwierdził, że zasadna była argumentacja Kolegium zawarta w decyzji z 24 października 2022 r. Podkreślił, że w studium nie przewiduje się dla działki [...] w miejscowości S. rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tym bardziej urządzeń o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW). Zatem nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1 MW z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi art. 10 ust. 2 a pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z 2 stycznia 2023 r.

Sąd z urzędu ustalił, iż postanowieniem z 27 lutego 2023 r. sygn. IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie wywołane skargą S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2022 roku Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2023 r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Merytoryczną część niniejszego uzasadnienia należy poprzedzić uwagą wprowadzającą dotyczącą przedmiotowego zakresu kontroli sądowej. Jest to konieczne, ponieważ rozpatrywana sprawa ma za przedmiot specyficzny rodzaj decyzji wydanej przez organ odwoławczy - decyzji autokontrolnej, tj. wydanej na podstawie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, po wniesieniu skargi na decyzję z 24 października 2022 r. przez spółkę S. sp. z o.o. w P..

Jak już zaznaczono, postanowieniem z 27 lutego 2023 r. sygn. IV SA/Po [...] Sąd umorzył postępowanie wywołane skargą S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Kolegium z dnia 24 października 2022 r. W postanowieniu tym Sąd wskazał, że do okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania należy uwzględnienie skargi w ramach tzw. autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd powołał się na pogląd orzecznictwa, w myśl którego dopuszczalne jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, choćby nawet decyzja autokontrolna – będąca wszakże przyczyną umorzenia – miałaby okazać się wadliwa. Sąd opowiedział się za koncepcją, że w postępowaniu ze skargi na decyzję autokontrolną powinien znaleźć zastosowanie art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi może – stosownie do okoliczności sprawy – stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa (w szczególności uchylać decyzje administracyjne) w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga. Pogląd ten poparł poprzez powołanie orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 16.02.2010 r., I OSK 1206/09, LEX nr 578349, wyrok NSA z 26.02.2013 r., II OSK 2027/11, LEX nr 1354923, wyrok NSA z 23.07.2008 r., II OSK 817/07, LEX nr 557007).

Postanowienie o sygn. IV SA/Po [...] jest już prawomocne. Wydano je w kontekście postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do1,5 MW na terenie działki nr [...] położonej w S., a więc tego samego, co obecnie kontrolowane. Postanowienia tego nie zakwestionowała żadna ze stron, w tym także P. C..

Obecnie rozpatrując skargę na decyzję autokontrolną Samorządowego Kolegium Odwoławczego 2 stycznia 2023 r. Sąd podtrzymuje więc pogląd, iż pozostaje uprawniony, jak i zobligowany na podstawie art. 135 p.p.s.a., do kontroli całokształtu postępowania administracyjnego, a więc decyzji autokontrolnej tego organu z dnia 2 stycznia 2023 r. nr [...], decyzji z 24 października 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza O..

Autokontrola jest instytucją procesową pozwalającą organowi na weryfikację własnego działania bez konieczności kontynuowania postępowania sądowego. Ustawodawca przewidział możliwość ingerencji organu w spór zawisły z jego udziałem przed sądem administracyjnym, jednak tylko w ograniczonym zakresie, to jest rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości, a więc uznania, że zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazana w skardze podstawa prawna, są uzasadnione. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skargi i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (vide: np. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s.149, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. III SA 1804/82, ONSAWSA 2005, nr 1, poz. 9).

Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nadto rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że rozstrzygnięcie takie może przyjąć postać:

- uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy;

- uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o istocie sprawy;

- uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie;

- uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 252-253).

Dodać trzeba, że w sytuacji, gdy organ w ramach autokontroli uwzględni skargę, zobowiązany jest w treści wydanego rozstrzygnięcia określić, czy zaskarżone działanie, bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z 2 stycznia 2023 r. powyższe warunki spełnia. Sentencja decyzji Kolegium wskazuje bowiem, iż organ odwoławczy uwzględnił w całości skargę S. sp. z o.o., jednocześnie stwierdzając, że działanie Kolegium nie było związane z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zdecydowało również o losach poprzednich decyzji, orzekając w pkt 2 o uchyleniu decyzji własnej z 24 października 2022 r. i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Został zachowany również termin 30 dni. Reasumując decyzja ta odpowiada treści przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.

Sąd podziela również stanowisko Kolegium, które legło za rozstrzygnięciem sprawy na korzyść inwestora. Przypomnieć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1,5 MW, której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten, określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa", nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W myśl zaś art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,5 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21).

Wniosek spółki S. sp. z o.o. podlegał więc badaniu wyłącznie pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. W sprawie nie było sporne spełnienie przez inwestycję warunków pkt 3,4 i 6 powołanego przepisu. Odmiennie oceniona decyzją autokontrolną od decyzji z 24 października 2022 r. pozostawała przesłanka zgodności z przepisami odrębnymi. W pierwotnej decyzji SKO uznało, że konieczna była analiza zgodności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. SKO stwierdziło, że studium gminy O. nie przewiduje na terenie objętym wnioskiem możliwości lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej. Z kolei w decyzji z 2 stycznia 2023 r. Kolegium od tego poglądu odeszło, a stanowisko to jest prawidłowe.

Rozwijając powyższy wątek wskazać trzeba, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Natomiast w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Co istotne, teren inwestycji określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z tego względu skarżąca ubiega się o warunki zabudowy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

Co do zasady, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.).

Słusznie więc Kolegium odeszło od swojego pierwotnego poglądu wyrażonego w decyzji z 24 października 2022 r., że zapisy studium powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Podkreślenia wymaga, że samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Stanowisko takie jest też zgodne z aktualnym poglądem sądów administracyjnych, w tym przywołanych przez sam organ (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. IV SA/Po 622/22, WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. II SA/Ol 749/22, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.

Reasumując - ustawodawca zatem w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i plan zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego podnoszone w skardze P. C. zarzuty naruszenia art. 61 ust 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. okazały się niezasadne. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, iż planowana inwestycja niweczy plany związane z budową przez niego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem. Sąd zwraca uwagę, że zarówno skarżący jak i inwestorka legitymują się na obecnym etapie decyzjami o warunkach zabudowy, a zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Ograniczenie tych praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. II OSK 1186/19, CBOSA).

Sąd uznał więc, że Kolegium było uprawnione do zrewidowania swojego wcześniejszego stanowiska i w drodze decyzji autokontrolnej do utrzymania w mocy decyzji Burmistrza O. o ustaleniu warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 marca 2023 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095).