Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1303/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.153, art.170, art.174
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Gl 1036/16 w sprawie ze skargi Gminy Tychy na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 września 2008 r. działający przez J.B., zwrócił się do Prezydenta Miasta Tychy, o zwrot nieruchomości położonej przy ulicy Jana Pawła II, oznaczonej jako działka pierwotna nr [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Tychach ma mocy decyzji o wywłaszczeniu o odszkodowaniu z dnia [...] marca 1975 r. z przeznaczeniem na realizację budowy osiedla [...].

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2010 r. wyłączył Prezydenta Miasta Tychy z postępowania i wyznaczył jako właściwego do rozpatrzenia sprawy – Starostę Bieruńsko- Lędzińskiego.

Starosta Bieruńsko – Lędziński postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie ważności umowy przekazania nieruchomości przez Gminę Tychy do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Śródmieście" z siedzibą w Tychach w zakresie wniesienia przez Gminę na rzecz Spółki aportu rzeczowego w postaci nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach I Wydział Cywilny z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I C 19/10 ustalono, że umowa notarialna zawarta w dniu 15 czerwca 1998 r., Rep. [...] jest nieważna w części obejmującej m. in. nieruchomości oznaczone obecnie jako działka [...] m2. Wobec powyższego Starosta podjął zawieszone postępowanie i po przeprowadzeniu m.in. oględzin przedmiotowej działki, ustaleniu jej obecnego przeznaczenia decyzją z 12 maja 2014 r., znak [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Tychach przy Al. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka [...].

W wyniku odwołania wniesionego przez pełnomocnika J.B., sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który decyzją z 5 marca 2015 r., znak [...] uchylił wymienioną powyżej decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podał m. in., że rozpoznanie niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany. W świetle poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń nie budzi wątpliwości organu nadzoru, że działka nr [...], z powierzchni której powstała wnioskowana do zwrotu działka nr [...], została wywłaszczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego "O" i "O1" w Tychach. Bezspornym jest również to, że do chwili obecnej na działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani też nie urządzono na niej zieleni, która stanowiłaby element tego osiedla. Jak wykazały przeprowadzone oględziny nieruchomości, przedmiotowa działka porośnięta jest samosiejkami drzew. Odnosząc się natomiast do faktu wybudowania na spornej nieruchomości w latach 70, 80 i 90 linii przesyłowych takich jak ciepłociągi, gazociągi, linia kablowa 20 kV stanowiąca podstawowe zasilanie osiedla "[...]", sieć wodociągowa oraz ośmiootworowa kanalizacja teletechniczna, Wojewoda stwierdził, że nie stanowią one podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości. To z kolei zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego spowodowane zostało z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości, czego nie może uczynić organ drugiej instancji bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ zastrzegł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Bieruńsko-Lędziński oprócz zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego w dalszej kolejności przeprowadzi rozprawę administracyjną, w trakcie której strony będą miały możliwość zapoznania się z treścią opracowania, jak również przedstawienia swoich wniosków i żądań, do których organ ma obowiązek się ustosunkować.

Skarga wniesiona przez Gminę Tychy na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 432/15 oddalona. Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, a stanowisko przyjęte przez organ drugiej instancji zasługuje na akceptację.

Prowadząc ponowne postępowanie Starosta Bieruńsko-Lędziński wypełnił zalecania Wojewody Śląskiego, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu przygotowanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, przeprowadził rozprawę administracyjną umożliwiając stronom zapoznanie z przygotowanym operatem szacunkowym i zaprezentowanie własnego stanowiska w sprawie, a następnie decyzją z dnia 7 czerwca 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) orzekł o zwrocie na rzecz J.B. niezbudowaną nieruchomość położna przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącą własność Gminy Miasta Tychy bez rozliczeń finansowych. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stwierdził, że wykonując wskazania z ostatniej decyzji Wojewody Śląskiego, uchylającej poprzednią decyzję w sprawie, przygotowano operat szacunkowy oraz przeprowadzono rozprawę administracyjna, podczas której strony przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że działka nr [...] wywłaszczona została decyzją Prezydenta Miasta Tychy nr [...] z dnia 4 marca 1975 r., a następnie weszła w powierzchnię działki nr 1034/15, która z kolei uległa podziałowi na działkę nr [...] objętą roszczeniem o zwrot.

Analizując treść art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uznał, ze nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wobec niezrealizowania na niej celu wywłaszczenia. Działka pozostaje niezabudowana, porośnięta trawą i samosiejkami drzew. Następnie odnosząc się do przepisów art. 140 ust. 4, art. 227 oraz art. 217 ust. 2 oraz przywołując wartość przedmiotowej nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę - organ uznał, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości, a w związku z tym zwrot nieruchomości następuje bez rozliczeń

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Gminy Miasta Tychy, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nastąpiło bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W pierwszej kolejności podniósł, iż wniosek J.B. o zwrot nieruchomości nie wskazywał o jaką nieruchomość chodzi wnioskodawcy, zatem winien to ustalić organ w prowadzonym postępowaniu, czego jednak ostatecznie, zdaniem odwołującej Gminy, nie uczynił pomimo wskazania, iż stosowne dokumenty są w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych SA. Z dokumentów tych wynikało, że przedmiotem wywłaszczenia była konkretna działka nr [...] z której część przeznaczona została pod budowę linii kolejowej i wywłaszczona została na rzecz Państwa - Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w Stalinogrodzie. Strona odwołującą dodała, że w okresie od 1956 do 1975 r. następowały po sobie wywłaszczenia różnych działek z przeznaczeniem na różny cel wywłaszczenia, czego w trakcie postępowania niestety nie ustalono. Działka nr [...] wywłaszczona została ze względu na realizację celu jakim była budowa linii kolejowej, w tym także infrastruktury technicznej - budynku nastawni wraz z dojściem od ulicy J. oraz w celu budowy infrastruktury technicznej na potrzeby osiedla "[...]". Organ pierwszej instancji pominął jednak dokumentację w tym zakresie.

Odnosząc się do aktualnego przeznaczenia działki nr [...] o powierzchni [...] m², a wskazanej zaskarżoną decyzją do zwrotu na rzecz J.B., to działka ta obecnie stanowi część działki gminnej położonej w pasie drogowym ulicy [...] i stanowi plac publiczny - skwer im [...]. Przez działkę przebieg wiele ciągów infrastruktury technicznej uniemożliwiającej inny sposób jej zagospodarowania.

Wojewoda Śląski decyzją ostateczną z dnia 24 sierpnia 2016 r., na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9a i art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do decyzji będącą podstawą wywłaszczenia, tj. decyzji z dnia 4 marca 1975 r. znak [...] Prezydenta Miasta Tychy - mocą której działki oznaczone [...] wywłaszczone zostały za odszkodowaniem [...] w celu budowy osiedla [...] w Tychach. Działka nr [...] objęta niniejszym postępowaniem została wydzielona z działki nr [...]. Taki stan faktyczny potwierdzony został także w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 5 marca 2015 r. i nie został ona zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2015 r. Stąd też nie został potwierdzony zarzut Gminy Tychy, że przedmiotowa działka nr [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem na inny cel niż ten, który został wskazany w decyzji z dnia 4 marca 1975 r.

Przywołując treść przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11 organ odwoławczy stwierdził, że w ich świetle zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia sprawy ma ustalenie czy działka nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia - tj. pod osiedle mieszkaniowe "[...]" w Tychach i czy inwestycja ta została zrealizowana.

Według protokołu oględzin z dnia 12 lutego 2013 r., co potwierdza także dokumentacja fotograficzna i wydruk z Geoportalu, przedmiotowa działka jest niezabudowana, porośnięta trawą i w części północnej - samosiejkami drzew. Usytuowana jest pomiędzy torami kolejowymi i ulicą J. Zgromadzona dokumentacja potwierdza też, że przebiega przez nią sieć uzbrojenia terenu, tj. linie energii elektrycznej, teletechnicznej, centralnego ogrzewania - ciepłociąg, gazociąg, i wodociąg. W ocenie organu odwoławczego tak zagospodarowania nieruchomość nie może być uznana jako wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Do chwili obecnej nie powstały bowiem na działce żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani nie urządzono zieleni, która stanowiłaby element tego osiedla. Identyczne ustalenia poczynił Wojewoda w decyzji z dnia 5 marca 2015 r.

Następnie Wojewoda stwierdził, że prawidłowo zostały przeprowadzone rozliczenia związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z obowiązującą w tym zakresie regulacją zawartą w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu określona została przez biegłego w przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym, który spełnia wszelkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Także strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do jego treści.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie jest prawdą, że J.B. nie określił we wniosku o zwrot jakiej nieruchomości mu chodzi. Do odwołania dołączona została bowiem mapka z wyraźnie zaznaczonym terenem. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdza też, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, natomiast fakt, że stanowi skwer pozostaje bez znaczenia bowiem przesądzające znaczenie w sprawie ma realizacja celu wywłaszczenia, a ta niewątpliwie nie została potwierdzona. Z kolei powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże tylko w sprawie, w której był wydany, a nadto dotyczy innej nieruchomości, wywłaszczonej na inny cel - realizację narodowych planów gospodarczych.

Skargę na powyższe decyzje wniósł pełnomocnik Gminy Miasta Tychy. Zaskarżając w całości ostateczną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bieruńsko- Lędzińskiego z dnia 7 czerwca 2016 r. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż zaskarżone decyzje nie wyczerpują wskazań i wymogów zasady prawdy obiektywnej, albowiem organy pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły w sposób kompleksowy postępowania dowodowego, co do postępowania wywłaszczeniowego działki nr [...] stanowiącej własność J.B. (ojca wnioskodawcy), której część aktualnie stanowi działka nr [...] będącą przedmiotem zaskarżonych decyzji. Nadto zarzucił błędne zastosowanie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim ustalono przesłankę zbędności gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie wskazanych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreślił, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] powstała z wywłaszczonej kilkukrotnie w okresie od 1956 do 1975 r. działki nr [...], a celem wywłaszczenia było m.in. budowa linii kolejowej Tychy - Nowy Bieruń wraz z jej infrastrukturą oraz infrastruktury technicznej na potrzeby osiedla "[...]". Organy zupełnie pominęły w przeprowadzonym postępowaniu rzeczywisty cel wywłaszczenia przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zarzuty skargi w znacznej części są powtórzeniem zarzutów odwołania, do których organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka nr [....] wydzielona została z działki nr [...], co potwierdzono także w decyzji Wojewody z dnia 5 marca 2015 r. oraz w wydanym w sprawie wyroku Sądu z 14 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji wydając swoją decyzję przyjął ustalenia poczynione w poprzednim postępowaniu, które nie były wcześniej kwestionowane, jako własne, a następnie uzupełnił postępowanie we wskazanym kierunku - przygotował operat szacunkowy celem rozliczenia zwrotu wnioskowanej działki i orzekł o jej zwrocie, jak w decyzji.

Kolejno Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" określa art. 137 tej ustawy, w którym zawarta została definicja legalna tego pojęcia. Stosownie do ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego przepisu przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Tak więc niezbędną przesłanką do zwrotu nieruchomości (w całości względnie w części) jest ustalenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie mogło w ocenie Sądu pierwszej instancji budzić wątpliwości fakt, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...], powstała w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...], która wywłaszczona została mocą decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia 4 marca 1975 r. znak [...] na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Tychach, a wywłaszczona została w celu budowy osiedla "[...]".

Ustalono także w wyniku przeprowadzonych oględzin (w dniu 12 lutego 2013 r.), że stanowi ona teren niezabudowany, porośnięty trawą i samosiejkami drzew, a nadto, iż przebiega przez nią sieć uzbrojenia terenu, tj. linie energii elektrycznej, teletechnicznej, centralnego ogrzewania- ciepłociąg, gazociąg, i wodociąg. Nie może zatem być kwestionowany fakt, iż nieruchomość nie została wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż nie powstały na tej działce żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani nie urządzono też zieleni, która stanowiłaby element tego osiedla. Istotne jest także to, że identyczne ustalenia poczynił Wojewoda w decyzji z dnia 5 marca 2015 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wówczas wyrokiem z dnia 14 września 2015 r. skargę Gminy Tychy na tę decyzję, podzielił stanowisko Wojewody zaprezentowane w tej decyzji, co nie zostało wówczas zakwestionowane przez zainteresowaną Gminę. Gmina Tychy nie wniosła wówczas skargi kasacyjnej na powyższe rozstrzygnięcie.

Za niezrozumiałe w tych okolicznościach uznał Sąd pierwszej instancji obecne kwestionowanie poczynionych ustaleń, tym bardziej, że nie znajdują one pokrycia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak wskazał ten Sąd, nieruchomości należące do J.B. – poprzednika prawnego wnioskującego o zwrot J.B. wywłaszczane były trzema odrębnymi decyzjami, a mianowicie – decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia 29 lutego 1956 r., nr [...], decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 30 lipca 1957 Nr [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta Tychy z dnia 4 marca 1975 r. nr [...]. Dwie pierwsze decyzje dotyczyły m.in. działki [...], która wywłaszczona została częściowo w jednej i częściowo w drugiej decyzji, a celem wywłaszczenia w obu decyzjach była niezbędność tej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Jest jednak poza sporem, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania - tj. działka nr [...], nie została wydzielona z działki nr [...], jak twierdzi pełnomocnik skarżącej Gminy, ale wydzielona została z działki nr [...] (wynika to m.in. z załączonych do akt sprawy map obrazujących podział tych wywłaszczonych nieruchomości) a ta wywłaszczona została decyzją z dnia 4 marca 1975 r. i wskazany w tej decyzji cel wywłaszczenia - to realizacja osiedla "[...]" w Tychach, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 27 września 1874 r. nr [...]. Prawidłowo zatem, w ocenie WSA w Gliwicach, orzekające w sprawie organy ustaliły, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i cel ten nie został zrealizowany. Nie można bowiem za realizację celu wywłaszczenia uznać budowy infrastruktury technicznej przebiegającej pod działką. Z kolei jak stwierdził Sąd w przywoływanym wielokrotnie wyroku z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 432/15 przewody nad i pod powierzchnią nieruchomości mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią zaś przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zob: też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 235/10).

W świetle powyższego zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne. Jak wskazał, przywołany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach nie może być miarodajny w sprawie, dotyczy bowiem innej działki, wywłaszczonej na mocy innej decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd podzielił też argumentację organu odwoławczego, że obecne twierdzenie, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną nie zostało potwierdzone w świetle zgromadzonej dokumentacji, fakt, że stanowi ona skwer, pozostaje bez znaczenia wobec przesądzające w sprawie ustalenia, że nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto Tychy, podnosząc wobec orzeczenia trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieprawidłowe jego zastosowanie przez organ administracji, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, w szczególności ze względu na brak ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia i terminu rozpoczęcia zagospodarowania działki o nr [...], która była przedmiotem wielokrotnego wywłaszczenia od roku 1956 pod budowę linii kolejowej Tychy – Bieruń Nowy, a której częścią jest aktualnie wydzielona geodezyjnie działka o nr [...] i pow. [...] m² wskazana w decyzji o zwrocie na rzecz J.B. Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, ustalony nieprawidłowo stan faktyczny sprawy przez organy administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaakceptował, przez co toleruje w zaskarżonym orzeczeniu błędy, które mają swoje źródło w tak ustalonym nieprawidłowo stanie faktycznym.

Po drugie, naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Gl 432/15, w którym stwierdzono "Dalsza argumentacja będzie mogła być przedstawiona w toku kolejnych czynności". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zalecenie to, mimo związania nim, zostało pominięte w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym po orzeczeniu sądu.

Po trzecie, naruszenie art. 170 p.p.s.a. przez naruszenie zasady zachowania spójności i logiki działania organów administracji, organów państwowych i sądów powszechnych oraz administracyjnych. Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, istotą mocy wiążącej jest treść prawomocnego orzeczenia, która wyrażona jest w jego uzasadnieniu. W sprawie oceny realizacji celu wywłaszczenia w stosunku do działek sąsiednich w dalszej i bliższej odległości, w tym graniczących z działką przeznaczoną do zwrotu, wypowiadał się już odpowiednio NSA w wyroku z 24 kwietnia 2002 r., II SA//Ka 1200/00 oraz Sąd Okręgowy w Katowicach w wyrokach sygn. akt I C 317/11 i I C 145/11. Przywołane orzeczenia stwierdzają wykorzystanie tych działek, które położona są w tym samym pasie wzdłuż ulicy Jana Pawła II w Tychach, jako działek wykorzystanych na realizację celu wywłaszczenia z wyłączeniem zaskarżonego orzeczenia dotyczącego działki o nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.),, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny, co jest już pokłosiem jego wadliwego skonstruowania. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonego orzeczenia, nie rozpatruje zaś ponownie sprawy sądowoadministracyjnej za Sąd pierwszej instancji, o ile nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem prawa materialnego, a jako taki nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych. Z kolei zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. skarżąca kasacyjnie postawiła wobec organu administracji, nie zaś sądu pierwszej instancji, którego wyrok jest kontrolowany w postępowaniu kasacyjnym. Gdyby wolą strony skarżącej kasacyjnie było zarzucenie niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji uchybień organów w postępowaniu wyjaśniającym, to powinien był zarzut naruszenia przepisów k.p.a. powiązać z odpowiednim przepisem p.p.s.a., czego nie uczynił. Nie jest tu wystarczające jedynie powołanie, że "ustalony nieprawidłowo stan faktyczny sprawy przez organy administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaakceptował, przez co toleruje w zaskarżonym orzeczeniu błędy, które mają swoje źródło w tak ustalonym nieprawidłowo stanie faktycznym." Nie odnosi się to bowiem do naruszenia powołane w zarzucie jako wzorzec kontroli art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani nie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez Sąd pierwszej instancji, wszak Sąd ten przepisów k.p.a. nie stosuje.

Niezależnie od powyższego, rozumiejąc intencje skarżącej kasacyjnie podnieść należy, że skuteczność zakwestionowania ustaleń faktycznych zależna jest od wykazania, że prawda obiektywna przedstawia się inaczej, niż przyjęły to organy czy sąd administracyjny. Gmina Miasto Tychy tego jako strona postępowania nie wykazała, zaś jej uwagi mają charakter polemiki z ustaleniami organów opierającej się na odmiennej ocenie stanu faktycznego. Nie jest to wystarczające dla uwzględnienia przywołanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Skarżąca kasacyjnie wywodzi naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Gl 432/15, w którym stwierdzono "Dalsza argumentacja będzie mogła być przedstawiona w toku kolejnych czynności", jednak nie wyjaśnia, w jaki sposób zostało ono pominięte w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym po orzeczeniu sądu. Zarzut ten mógłby być skuteczny, gdyby organy po wskazanym wyroku odmówiły Gminie Miasto Tychy przedstawienia w toku dalszego postępowania swojej argumentacji. Brak jest tymczasem w aktach sprawy materiałów wskazujących, że Gmina ta nie miała możliwości przedstawienia swoich dowodów czy wnioskowania o dowody bądź wywodzenia określonych argumentów.

Wreszcie nie doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." Godzi się jednak wskazać, że w myśl art. 171 p.p.s.a. "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia." Mając to na uwadze podnieść należy, co odnotowuje zresztą sama skarżąca kasacyjnie, że powołane orzeczenia: wyrok NSA z 24 kwietnia 2002 r., II SA//Ka 1200/00 oraz Sąd Okręgowy w Katowicach sygn. akt I C 317/11 i I C 145/11 – nie dotyczyły przedmiotowej sprawy i działki. Tym samym nie wiązały w sprawie ani sądu, ani organów. Jednocześnie nie można stwierdzić, aby zaskarżony wyrok został wydany z pominięciem argumentacji Gminy odnoszącej się do przywołanych judykatów. Godzi się też wskazać, że wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. o sygn. akt I ACa 889/15 Sąd Apelacyjny w Katowicach zmienił wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 1 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I C 145/11, jak przedstawił to pełnomocnik J.B. w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2017 r.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.