Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4636/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.70 ust.4, art 174 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 575
law: Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r.o Służbie Ochrony Państwa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 333/20 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2020 r., nr 72 w przedmiocie nagrody rocznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 4 listopada 2019 r. nr 2; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 333/20, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2020 r., nr 72 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 4 listopada 2019 r., nr 2 w przedmiocie nagrody rocznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

T.T. w piśmie z dnia 30 lipca 2019 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o wypłatę nagrody rocznej za okres 7 miesięcy pełnienia służby w Policji w roku kalendarzowym 2018.

Komendant Miejski Policji [...], decyzją z dnia 4 listopada 2019 r., nr 2, odmówił wnioskodawcy wypłaty nagrody rocznej, a Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia 3 stycznia 2020 r., nr 72, utrzymał w mocy tę decyzję.

Z ustaleń faktycznych przyjętych przez organy obu instancji wynika, że wnioskodawca został przyjęty do służby w Policji w dniu 30 grudnia 2014 r., zaś z dniem 1 sierpnia 2018 r. przeniesiono go do pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa zgodnie z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2018 r., nr 409/kadr/18.

Organy policyjne orzekające w sprawie uznały, że w sprawie to Komendant Służby Ochrony Państwa powinien orzec o przyznaniu wnioskodawcy nagrody rocznej związanej zarówno ze służbą w SOP, jak i w Policji. Organ II instancji uznał za słuszne przyjęcie stanowiska, że przełożony, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej "ustawa o Policji"), nie jest uprawniony do przyznania nagrody rocznej za okres pełnionej służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym następuje przeniesienie funkcjonariusza Policji do dalszego pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa. Funkcjonariusz przeniesiony do Służby Ochrony Państwa zachowuje ciągłość służby, a zatem służba w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa musi być traktowana równorzędnie ze służbą w Służbie Ochrony Państwa. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 111, dalej "rozporządzenie"), Komendant SOP określając okres służby i staż funkcjonariusza, uznaje je za równorzędne i przyjmuje odpowiednio, że jeden dzień służby i stażu w Policji odpowiada jednemu dniowi służby i stażu w Służbie Ochrony Państwa.

Organ podkreślił również, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Z powyższego przepisu, zdaniem Komendanta, jednoznacznie wynika, że kompetencje do przyznania bądź odmowy przyznania należności pieniężnych z tytułu nagrody rocznej za 2018 rok wnioskodawcy przynależne są Komendantowi SOP. Na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 828; dalej "ustawa o SOP"), policjantowi przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa przysługuje nagroda roczna za służbę pełnioną w roku kalendarzowym w Służbie Ochrony Państwa z uwzględnieniem okresu służby pełnionej w Policji, z uwagi na fakt, że służba ta winna być traktowana równorzędnie ze służbą w Służbie Ochrony Państwa. Inna wykładnia obowiązujących przepisów mogłaby prowadzić do pozbawienia prawa do nagrody rocznej funkcjonariusza SOP za okres służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do służby w Służbie Ochrony Państwa. W rozpatrywanej sprawie, brak było podstaw do orzekania o nagrodzie rocznej, za część roku kalendarzowego 2018, wobec wnioskodawcy przez organy Policji.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zadaniem Sądu pierwszej instancji, przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa skutkuje zmianą dotychczasowych warunków stosunku służbowego na nowe (zmianie ulegają istotne elementy dotychczasowego stosunku służbowego, tj. podległość służbowa, miejsce pełnienia służby, stanowisko, itp.), przy czym zachowana pozostaje ciągłość stosunku służbowego jako takiego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym określono w sposób enumeratywny przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji. Bezspornie zatem, przeniesienie funkcjonariusza Policji do SOP nie łączy się ze zwolnieniem go z Policji w znaczeniu ustawowym.

Przepis art. 70 ust. 4 ustawy o SOP stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji, przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa, zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, iż w razie przeniesienia funkcjonariusza Policji do służby w SOP, mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego – stosunku służbowego – pomimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym zachowanie ciągłości służby należy rozumieć także jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji.

Zgodnie z art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy.

Katalog sytuacji, w których nagroda roczna nie przysługuje policjantowi określa wyczerpująco art. 110 ust. 7 ustawy o Policji, zgodnie z którym nie przysługuje ona policjantowi w przypadku: 1) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 4; 2) popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo czynu, z powodu którego policjanta zwolniono ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8; 3) popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-7; 4) zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1.

Żadna z powyższych przesłanek w niniejszej sprawie nie występuje. Już z tej przyczyny rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu nagrody rocznej nie mnożna uznać za prawidłowe.

Istotą sporu było bowiem ustalenie, czy wypłata nagrody rocznej policjantowi przeniesionemu do służby w SOP, za czas jego służby w Policji obciąża organy Policji, czy też SOP.

Prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji nabywa w roku kalendarzowym, w którym pełnił on służbę. Świadczy o tym zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna". Zatem z ostatnim dniem roku kalendarzowego funkcjonariusz nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od długości okresu służby w tym roku kalendarzowym. Uprawnienia policjantów przenoszonych do służby w SOP określają przepisy rozporządzenia w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa. Z § 13 tego rozporządzenia wynika, że Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Przepis ten stanowi szczególną regulację zmierzającą do uproszczenia rozliczeń finansowych w ramach budżetu, tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać tej części należności pieniężnych, prawo do których policjant nabył w dotychczasowej formacji. Regulacja ta, uwzględniając ciągłość służby przewidzianą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, wprowadza zasadę proporcjonalności wypłaty nagrody rocznej, wskazując, że zmniejszenie (czyli proporcjonalne wypłacenie nagrody rocznej) funkcjonariuszowi z tytułu służby w SOP ma być odpowiednie do okresu, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Całościowa i zapewniająca spójność interpretacja omówionych wyżej regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych wskazuje, że o ile były funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej, będąc już funkcjonariuszem SOP (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwy organ Policji, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP. Zatem, biorąc pod uwagę, że za rok 2018 skarżący nabył prawo do nagrody rocznej w Policji w określonej wysokości, związanej z okresem pełnienia przez niego służby w tej formacji, to przysługuje mu wypłata wskazanego świadczenia pieniężnego od organu Policji. Trudno, co do zasady zaakceptować sytuację, w której funkcjonariusz Policji przeniesiony do SOP, powołując się na ciągłość służby z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, będzie występował do obecnego przełożonego o realizację należnych z tytułu służby w Policji uprawnień. Byłoby to rozwiązanie nieracjonalne i niecelowe, zwłaszcza z punktu widzenia uwarunkowań budżetowych wiążących służbę funkcjonariusza z przysługującym mu w konkretnym czasie uposażeniem.

Niekwestionowane jest, że skarżący nabył prawo do nagrody rocznej przewidzianej w ustawach pragmatycznych obu służb - w art. 110 ustawy o Policji i art. 174 ustawy o SOP. Zatem organ SOP zobowiązany jest do wypłaty skarżącemu świadczenia związanego z okresem jego służby w tej formacji. W pozostałym zakresie prawo skarżącego do nagrody rocznej za 2018 r., związane z jego służbą w Policji, powinno zostać zrealizowane przez właściwy organ tej formacji w terminie zakreślonym w art.110 ust. 9 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem określonych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 70 ust 4 ustawy o SOP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachowanie ciągłości służby należy rozumieć także jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji, podczas gdy obowiązek wypłaty nagrody rocznej wymagalnej w roku następnym po roku, za który nagroda spoczywa na formacji, w której skarżący w tym momencie służył, tj. SOP;

2. art. 174 ust. 1 ustawy o SOP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że o ile funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej będąc już funkcjonariuszem SOP (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwy organ Policji, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP, zatem skarżącemu przysługuje wypłata wskazanego świadczenia pieniężnego od organu Policji, podczas gdy już z literalnej wykładni przepisu wynika obowiązek organu Służby Ochrony Państwa do wypłaty skarżącemu pełnej kwoty nagrody rocznej za 2018 rok;

3. art. 110 ust. 7 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedyną podstawą odmawiającą przyznanie skarżącemu nagrody rocznej jest zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, podczas gdy okoliczności faktyczne w sprawie, a w szczególności zachowanie ciągłości służby wskutek przeniesienia funkcjonariusza Policji do SOP oraz termin wymagalności roszczenia w postaci nagrody rocznej przemawiają za powstaniem obowiązku wypłaty nagrody rocznej przez Komendanta SOP;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji przy podejmowanych przez nie rozstrzygnięciach naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 110 ust. 7 ustawy o Policji, podczas gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organy administracji w postępowaniu dotyczącym przyznania nagrody rocznej w sposób dostateczny wyjaśniły przyczyny takiego rozstrzygnięcia, opierając się przy tym na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz obowiązującym wówczas stanie prawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, organ której ze służb jest właściwy do wypłaty skarżącemu nagrody rocznej za 2018 r. w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał tego świadczenia w Policji. W roku 2018 funkcjonariusz przepracował w Policji 7 miesięcy, a w Służbie Ochrony Państwa 5 miesięcy.

Podstawą zmiany formacji, w której skarżący pełnił służbę, było przeniesienie. Instytucja ta znana jest przede wszystkim stosunkom służbowym o charakterze publicznoprawnym i jest wyrazem dyspozycyjności funkcjonariusza pełniącego służbę, wyrażającej się w jego zależności od podmiotu, na rzecz którego pełni służbę. Natura prawna przeniesienia nie jest jednorodna, jednak najczęściej oznacza ono zmianę określonych elementów stosunku służbowego przy zachowaniu jego bytu prawnego (tożsamości prawnej), np. zmianę stanowiska służbowego albo miejsca pełnienia służby.

Przeniesienie przewidziane w art. 70 ustawy o SOP powoduje zmiany w zasadzie wszystkich, poza podmiotem pełniącym służbę, elementów dotychczasowego stosunku służbowego. Trudno zatem przyjąć, że dotychczasowy stosunek służbowy zachowuje swą tożsamość - jest tym samym stosunkiem prawnym po przeniesieniu. Przede wszystkim nie jest już stosunkiem służbowym w Policji, lecz stosunkiem służbowym w odrębnej formacji - Służbie Ochrony Państwa. Niemniej jednak ustawodawca nie wiąże przeniesienia z ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego (w Policji) i nawiązaniem nowego stosunku służbowego (w SOP). Wprowadza instytucję przekształcenia stosunku służbowego, opartego na fikcji prawnej, tj. uznaniu, że stosunek przekształcony jest nieprzerwaną kontynuacją stosunku służbowego sprzed przeniesienia, z wynikającymi stąd konsekwencjami dla uprawnień przeniesionego funkcjonariusza.

Zauważenia wymaga bowiem, że w przypadku funkcjonariusza Policji, ustawa o Policji nie traktuje przeniesienia policjanta do innej formacji jako przesłanki ustania jego stosunku służbowego - zwolnienia ze służby. W art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji określono enumeratywnie przesłanki zwolnienia ze służby w Policji. Wśród tych przesłanek nie ma zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji. Oznacza to, że przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP nie łączy się ze zwolnieniem go z Policji w znaczeniu ustawowym. Ustawa o SOP nie uznaje natomiast przeniesienia funkcjonariusza innej formacji do służby w SOP za sposób powstania stosunku służbowego funkcjonariusza SOP, co wynika z art. 76 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym: "Stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby". Teza ta znajduje potwierdzenie w przepisach, obowiązującego od 19 stycznia 2019 r., rozporządzenia w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa. Według § 6 ust. 2 pkt 4 i 5 tego rozporządzenia, w porozumieniu w sprawie przeniesienia zawartym pomiędzy Komendantem SOP i Komendantem Głównym Policji określa się: datę ustania służby w jednostce organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę i datę, od której liczy się początek służby funkcjonariusza w SOP (analogiczne regulacje zawierał § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa). Nie powinno budzić wątpliwości, że terminologia rozporządzenia odnosi się do faktów związanych z przeniesieniem, a nie do czynności prawnych (decyzji) składających się na przeniesienie. Data ustania służby i data, od której liczy się początek służby funkcjonariusza SOP, to nie to samo, co data zwolnienia ze służby i data nawiązania stosunku służbowego.

Przeniesienie policjanta do służby w SOP, czyli przeniesienie z jednej formacji do drugiej "z zachowaniem ciągłości służby" nie jest zatem rozwiązaniem stosunku służbowego, a jedynie kończy wykonywanie obowiązków funkcjonariusza Policji - przerywa więź dotychczasowej podległości służbowej i automatycznie poddaje takiej podległości tego funkcjonariusza w innej formacji – w tym przypadku w Służbie Ochrony Państwa - w ramach kontynuacji stosunku służbowego. Przeniesienie nie różnicuje tych służb, a służbę w Policji uznaje za służbę w "innej jednostce".

Potwierdzeniem i zarazem konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę modelu przeniesienia funkcjonariusza innej służby do służby w SOP, mającego zresztą swój odpowiednik w ustawie o Policji (art. 25a), są regulacje zawarte w przepisach art. 70 ust. 4 i 5 ustawy o SOP. Przepis art. 70 ustawy o SOP reguluje przeniesienie funkcjonariusza innej służby do służby w SOP.

Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o SOP przeniesienie do Służby Ochrony Państwa następuje na prośbę funkcjonariusza innej formacji. Funkcjonariusza Policji do służby w SOP przenosi Komendant SOP w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji, za zgodą ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 2). W przypadku braku porozumienia Komendanta SOP z właściwym komendantem funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej lub Państwowej Straży Pożarnej, w przypadkach uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi lub kadrowymi, do służby w SOP może przenieść minister właściwy do spraw wewnętrznych (ust. 3). Funkcjonariusz Policji (...) przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby (ust. 4). Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, funkcjonariuszowi przenoszonemu w trybie, o którym mowa w ust. 1, nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby.

Ustawodawca nie wyjaśnia występującego w powyższej regulacji pojęcia ciągłości służby. "Ciągły" wg Słownika języka polskiego PWN oznacza «trwający bez przerwy». Zasadnym jest zatem przyjęcie, że w powyższym przepisie chodzi o potraktowanie przekształconego stosunku służbowego jako nieprzerwaną kontynuację stosunku zatrudnienia przed przeniesieniem, a więc przyjęcie, jakby nie nastąpiła zmiana formacji. Innymi słowy, chodzi o uznanie służby w innej formacji (Policji) za równorzędną ze służbą w SOP m.in. z punktu widzenia zachowania i nabycia uprawnień związanych ze służbą. Przemawia za tym również treść § 12 rozporządzenia, według którego Komendant SOP, określając okres służby i stażu funkcjonariusza, uznaje je za równorzędne i przyjmuje odpowiednio, że jeden dzień służby i stażu w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej, Służbie Celno-Skarbowej lub Centralnym Biurze Antykorupcyjnym odpowiada jednemu dniowi służby i stażu w SOP (tożsame rozwiązanie przewidywał § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 15 lutego 2018 r.).

Przepis art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przeniesionemu do SOP nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby, potwierdza, że skoro w następstwie przeniesienia nie nastąpiło odejście ze służby wskutek zwolnienia ze służby, to przeniesionemu funkcjonariuszowi nie przysługują świadczenia z tytułu takiego odejścia.

Nagroda roczna jest świadczeniem przewidzianym zarówno w ustawie o Policji, jak i w ustawie o SOP. Uprawnienie do tego świadczenia w razie przeniesienia policjanta na podstawie art. 70 ustawy o SOP do służby w SOP należy zatem oceniać na podstawie obu tych regulacji prawnych, z uwzględnieniem charakteru prawnego i skutków przeniesienia.

Według art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy (ust. 3 tego artykułu). Nagrodę roczną wypłaca się do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (ust. 9). Policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia (ust. 10). Nagrody roczne przyznają przełożeni właściwi w sprawach mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk (ust. 13), w wysokości uzależnionej od długości okresu służby w tym roku kalendarzowym. Wydanie decyzji o przyznaniu (obniżeniu lub odmowie przyznania) policjantowi nagrody rocznej jest dokonywane przez właściwego przełożonego najwcześniej z 1 stycznia następnego roku kalendarzowego. W świetle art. 110 ust. 9 ustawy o Policji nagrodę roczną wypłaca się do 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda.

Wyjątkiem od tej reguły jest przypadek policjanta zwalnianego ze służby w Policji, któremu zgodnie z art. 110 ust. 10 ustawy o Policji nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. Przedmiotowa wypłata musi być jednak poprzedzona przyznaniem nagrody rocznej. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż samo zwolnienie policjanta ze służby nie powoduje nabycia tego uprawnienia z mocy prawa, w przypadku, gdy zwalniany policjant nie pełnił służby w roku, w którym następuje to zwolnienie, w wymiarze wymaganym przez art. 110 ust. 3 ustawy o Policji. W świetle art. 110 ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, powyższego warunku nie stosuje się, jeśli zwolnienie policjanta ze służby następuje w związku z nabyciem przez niego uprawnień do emerytury lub renty bądź na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 i 7 tej ustawy.

Niewątpliwie istnieje różnica pomiędzy czynnością wypłaty nagrody rocznej, a jej przyznaniem. Wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialno-techniczną, która musi być poprzedzona decyzją o jej przyznaniu.

Z art. 110 ust. 8c ustawy o Policji wynika, że od decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Przełożonych uprawnionych do przyznania nagrody rocznej określa art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, wskazując, że są nimi przełożeni właściwi w sprawach mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że policjant, aby nabyć prawo do nagrody rocznej za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym musi spełniać przedstawione wyżej wymogi, w tym być w służbie w tej formacji na dzień 31 grudnia (o ile nie został zwolniony). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż skarżący na dzień 31 grudnia 2018 r. nie był policjantem i z tą formacją nie wiązał go już stosunek służbowy. Z dniem 1 sierpnia 2018 r. został bowiem przeniesiony do służby w SOP i stał się funkcjonariuszem tej formacji.

W ustawie o SOP zagadnienie nagrody rocznej jest uregulowane w art. 172 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym nagroda roczna jest należnością pieniężną, a przede wszystkim w art. 174, który stanowi, że funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje (ust. 1). Nagrodę roczną wypłaca się w I kwartale roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (ust. 2). Funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia (ust. 2a). Nagroda roczna przysługuje funkcjonariuszowi mianowanemu do służby w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, jeżeli pełnił służbę w roku mianowania przez okres co najmniej 3 miesięcy kalendarzowych, w wysokości proporcjonalnej do liczby rozpoczętych miesięcy służby w danym roku (ust. 3). Przepisu ust. 3 nie stosuje się przy ustalaniu uprawnień do nagrody rocznej za rok kalendarzowy, w którym funkcjonariusz korzystał: 1) z urlopu wychowawczego, urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu rodzicielskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego; 2) ze zwolnienia od wykonywania zajęć służbowych z przyczyn, o których mowa w art. 186 § 2 lub art. 188 Kodeksu pracy; 3) ze zwolnienia od wykonywania zajęć służbowych w razie urodzenia się dziecka funkcjonariusza, zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 2982 Kodeksu pracy; 4) ze zwolnienia od wykonywania zajęć służbowych z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (ust. 4).

Z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji - jak wskazano - wynika, że nagroda jest świadczeniem przysługującym za dany rok kalendarzowy służby w Policji, pod warunkiem że policjant pozostawał w tym roku w służbie co najmniej przez 6 miesięcy. Prawo do nagrody rocznej powstaje zatem z upływem roku kalendarzowego. Zasada ta odnosi się również do policjanta, który w trakcie roku kalendarzowego został przeniesiony do służby w SOP. Nie ma bowiem w tym przypadku zastosowania przepis art. 110 ust. 10 ustawy o Policji albowiem przepis ten dotyczy policjanta zwalnianego ze służby w Policji, zaś przeniesienie policjanta do służby w SOP nie wymaga zwolnienia go ze służby w Policji.

Policjant przeniesiony do służby w SOP nabywa prawo do nagrody rocznej dopiero z upływem roku kalendarzowego, w którym nastąpiło przeniesienie, a zatem nabywa to prawo jako funkcjonariusz SOP, a nie jako policjant. Zgodnie z wyżej przedstawionym rozumieniem ciągłości służby, znajdującym potwierdzenie w § 12 rozporządzenia, okres służby w Policji policjanta przeniesionego do służby w SOP należy traktować na równi z okresem służby w SOP. Prowadzi to do wniosku, że policjant przeniesiony w ciągu roku kalendarzowego do służby w SOP nabywa z upływem tego roku prawo do nagrody rocznej w SOP za okres służby w Policji. Przyjęcie odmiennej interpretacji, zakładającej, że w takiej sytuacji nagroda roczna jest wypłacana w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwy organ Policji, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP nie znajduje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostatecznego uzasadnienia zarówno w art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, jak i w przepisach o nagrodzie rocznej zawartych w ustawie o SOP. Przepis przytoczonego wyżej art. 174 ustawy o SOP nie przewiduje możliwości nabycia prawa do nagrody rocznej w SOP przez funkcjonariusza, który nie służył w SOP przez cały rok kalendarzowy z wyjątkiem określonym w ust. 3 tego artykułu. Ten wyjątek nie dotyczy jednak funkcjonariusza przeniesionego do służby w SOP, lecz funkcjonariusza mianowanego do służby w SOP w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego. A zatem stanowisko, że funkcjonariusz przeniesiony z Policji do służby w SOP nabywa prawo do nagrody rocznej w Policji, proporcjonalnie do okresu pozostawania w służbie w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie, prowadzi - w świetle wyżej powołanych przepisów art. 174 ustawy o SOP - do pozbawienia funkcjonariusza prawa do "uzupełniającej" nagrody w SOP za ten rok kalendarzowy. Takie rozwiązanie podważałoby zawartą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP gwarancję zachowania ciągłości służby w razie przeniesienia.

Przedstawionego wyżej stanowiska nie podważają przepisy wykonawcze do ustawy o SOP, w szczególności § 13 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego celem jest zapobieżenie powtórnej wypłaty funkcjonariuszowi określonych w nim świadczeń.

Adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest Komendant SOP, który posiada kompetencje do przyznania albo odmowy przyznania należności pieniężnych dla funkcjonariusza przeniesionego do Służby Ochrony Państwa, w tym należności powstałych w okresie służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Jak wyżej podano, okresy służby w Policji i Służbie Ochrony Państwa traktuje się jako okresy równorzędne (§ 12 rozporządzenia). Możliwość uznania przez Komendanta SOP określonych należności pieniężnych za okres służby pełnionej w Policji przed przeniesieniem do Służby Ochrony Państwa za zrealizowane jest uzależniona od stwierdzenia, czy funkcjonariusz te należności od Policji otrzymał. Skoro skarżącemu nie przyznano należności z tytułu nagrody rocznej w Policji za rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa, bo zgodnie z art. 70 ust. 5 ustawy o SOP nie mogła zostać przyznana, to Komendant SOP nie mógł uznać tej należności za zrealizowaną.

Nie było również podstawy do odpowiedniego zmniejszenia nagrody rocznej za okres, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w Policji, a więc za okres, za który nagroda roczna w Policji zostałaby mu wypłacona, gdyby kontynuował służbę w tej formacji albo został z niej zwolniony na zasadach ogólnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja norm wynikających z § 13 rozporządzenia przyjmująca, że funkcjonariuszowi za okres służby w Służbie Ochrony Państwa i za okres służby w Policji poprzedzający przeniesienie do Służby Ochrony Państwa powinny być przyznane odrębne nagrody roczne jest nieuprawniona. Norma prawna zawarta w zdaniu pierwszym tego przepisu dotyczy wszelkich należności pieniężnych o charakterze jednorazowym lub przysługujących za dany okres funkcjonariuszowi przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa, zaś norma zawarta w zdaniu drugim omawianego przepisu odnosi się wyłącznie do uposażenia funkcjonariusza z tytułu służby w Służbie Ochrony Państwa oraz nagrody rocznej. Uposażenie, jak i nagroda roczna to należności pieniężne przysługujące za dany okres. Sam fakt, że funkcjonariusz Policji nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w Policji w dotychczasowej jednostce organizacyjnej Policji nie pozwala na przyjęcie, że nagroda roczna z tytułu służby w SOP, po przeniesieniu z Policji podlega odpowiedniemu zmniejszeniu za ten sam okres. Taka wykładnia przepisu mogłaby prowadzić do pozbawienia prawa do nagrody rocznej funkcjonariusza SOP za okres służby w Policji w roku kalendarzowym. w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Stanowiłoby to odstępstwo od przyjętej reguły równorzędności służby w obu formacjach i byłoby sprzeczne z założeniem o zachowaniu ciągłości służby (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP).

Mając to wszystko na względzie należy uznać, że przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP z zachowaniem ciągłości służby nie jest rozwiązaniem stosunku służbowego, a jedynie kończy wykonywanie obowiązków funkcjonariusza Policji - przerywa więź dotychczasowej podległości służbowej i automatycznie poddaje takiej podległości tego funkcjonariusza w innej formacji – w tym przypadku w SOP – w ramach kontynuacji stosunku służbowego. Przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP w trybie art. 70 ustawy o SOP jest więc instrumentem specyficznej migracji funkcjonariuszy pomiędzy formacjami. W konsekwencji wypłata nagrody rocznej dla skarżącego nie może być zrealizowana przez Komendanta Miejskiego Policji, skoro skarżący od 1 sierpnia 2018 r. nie jest już funkcjonariuszem Policji, a funkcjonariuszem SOP.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w sytuacji przejścia skarżącego w trakcie roku kalendarzowego ze służby w Policji (z dniem 1 sierpnia 2018 r.) do służby w SOP, nagroda roczna byłaby mu wypłacana w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwy dla niej organ Policji, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta tej Służby. Oznacza to, że skarżącemu - policjantowi przeniesionemu do SOP przysługuje nagroda roczna za służbę pełnioną w roku kalendarzowym w Służbie Ochrony Państwa, z uwzględnieniem okresu służby w Policji (służbie równorzędnej ze służbą w SOP), na zasadach określonych w art. 174 ust. 1 ustawy o SOP w zw. z art. 70 ust. 4, którą stosownie do treści art. 174 ust. 7 tej ustawy przyznaje Komendant SOP. W dniu, w którym zmaterializowało się jego prawo do nagrody rocznej, nie był już policjantem, lecz funkcjonariuszem SOP. Nie miał już wówczas w Policji przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, gdyż od 1 sierpnia 2018 r. takim przełożonym jest Komendant SOP. Przełożony, o którym mowa w tym przepisie, nie jest więc uprawniony do przyznania wyżej wymienionej nagrody rocznej za okres służby pełnionej w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Jest nim zatem Komendant SOP.

Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji, na skutek błędnej wykładni art. 110 ust. 1, ust. 3, ust. 9 i ust. 13 ustawy o Policji oraz art. 174 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 i art. 174 ust. 3 ustawy o SOP oraz § 13 rozporządzenia, przy uwzględnieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, nieprawidłowo przyjął, że skarżący nabył prawo do nagrody rocznej za służbę pełnioną w Policji z mocy prawa zanim został przeniesiony do służby w SOP i jego uprawnienie w tym przedmiocie powinno być zrealizowane przez organ Policji w terminie określonym w art. 110 ust. 9 ustawy o Policji, a więc do 31 marca 2019 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie konsekwencją przedstawionego wyżej stwierdzenia co do prawidłowości stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, wskazującego, że organem właściwym do przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2018 r. jest Komendant SOP i zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz częściowo naruszenia przepisów postępowania, stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, które m.in. na podstawie art. 110 ustawy o Policji, wydały merytoryczne decyzje, stwierdzające, że Komendant Miejski Policji [...] nie jest uprawniony do przyznania nagrody rocznej za okres pełnionej służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do służby w SOP, bowiem organem właściwym jest Komendant SOP. W sprawie zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ Policji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wobec zaistnienia wady nieważnościowej decyzja podlegała nie uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., lecz jak wyjaśniono wyżej, stwierdzeniu nieważności stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zauważyć też należy, że w omawianym przypadku nie miał zastosowania wyrażony w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Nie dotyczy on bowiem przypadku naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też trzeba, że podstawą odmowy uwzględnienia żądania strony w formie decyzji administracyjnej – co do zasady – nie może być stanowisko organu co do swojej niewłaściwości i właściwości innego organu. Z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ rozstrzygnął sprawę co do istoty, tj. odmówił żądaniu strony, ale z tego względu, że nie jest właściwy. I chociaż ostatecznie organ miał rację co do braku swojej właściwości, to nie powinien był o tym rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej, lecz powinien był przekazać wniosek organowi właściwemu tj. Komendantowi SOP stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. z jednoczesnym zawiadomieniem funkcjonariusza o przekazaniu sprawy. Podobne stanowisko co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji organów Policji odmawiających wypłaty nagrody rocznej za okres służby w Policji funkcjonariuszom przeniesionym do Służby Ochrony Państwa ze wskazaniem na właściwość Komendanta SOP wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3474/21 i z 1 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3555/21.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku, w myśl art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu.