Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 49/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

1. Rada Gminy [...] (zwana dalej "Radą Gminy") - w wyniku wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2023r. sygn. akt II SAB/Wa 129/22, w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. orzeczenia - podjęła uchwałę z [...] lipca 2023r. nr [...] o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. W. (zwany dalej "Skarżącym"), zatrudnionym w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...] (zwany dalej "Zarządem Dróg") (§ 1) oraz o zobowiązaniu Przewodniczącego Rady Gminy do przekazania tej uchwały Zarządowi Powiatu [...] (zwany dalej "Zarządem Powiatu") oraz Skarżącemu (§ 2).

W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że [...] listopada 2021r. do Przewodniczącego Rady Gminy wpłynął wniosek Zarządu Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie ze Skarżącym - Dyrektorem Zarządu Dróg umowy o pracę z [...] listopada 2019r. z jego winy bez zachowania okresu wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych (art. 52 kodeksu pracy). Zarząd Powiatu, jako przyczyny uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę ze Skarżącym, wskazał m.in. na:

- udzielenie zamówienia publicznego o wartości poniżej 130 000 zł netto, z pominięciem Regulaminu udzielania przez Zarząd Dróg zamówień publicznych o wartości poniżej 130 000 zł netto, przy zamówieniach powyżej 50000 zł, w tym przede wszystkim brak przeprowadzenia konkursu składania ofert przez różnych wykonawców;

- udzielenie ww. zamówienia bez zgody Zarządu Powiatu i o wartości znacznie zawyżonej, na co Skarżącemu ustnie zwracał uwagę Starosta Powiatu [...] (zwany dalej "Starostą"), zanim Skarżący zlecił wykonanie ww. zamówienia publicznego;

- szereg nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli w zakresie zimowego utrzymania dróg na sezon 2020/2021.

Rada Gminy powołała się na art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023r., poz. 40 ze zm., zwana dalej "u.s.g.") i wskazała, że nie stwierdziła, by przyczyna podana w uzasadnieniu wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – Skarżącym - pozostawała w związku z wykonywaniem przez Niego mandatu.

2. Skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2023r., na mocy art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. wniósł o unieważnienie ww. uchwały Rady Gminy w całości, z uwagi na naruszenie:

- art. 25 ust. 2 u.s.g. - przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia z Dyrektorem Zarządu Dróg, posiadającym mandat radnego, pomimo uprzedniego (bez podjęcia uchwały) rozwiązania stosunku pracy przez Zarząd Powiatu;

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, zwana dalej "P.p.s.a.") - przez pominięcie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2023r. sygn. akt II SA/Wa 393/22 i wynikającej z tej oceny skutków prawnych, że rozwiązano ze Skarżącym (będącym radnym gminy i jednocześnie pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w jednostce organizacyjnej powiatu, na stanowisku kierownika tejże jednostki) - bez uprzedniej zgody Rady Gminy. Jeżeli ustawodawca wprowadził ochronę stosunku pracy radnego przed jego rozwiązaniem, to zgoda ta powinna zostać wyrażona przed rozwiązaniem stosunku pracy. Wobec braku zgody Rady Gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radym tej gminy Zarząd Powiatu nie mógł podjąć zaskarżonej uchwały rozwiązującej ze skarżącym stosunek pracy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro Rada Gminy wyraziła zgodę ex post na rozwiązanie z Nim stosunku pracy (stanowisko Dyrektora Zarządu Dróg, w pełnym wymiarze czasu pracy), bez zachowania okresu wypowiedzenia, w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, na mocy którego świadczył pracę, to postępowanie jest bezprzedmiotowe. Rozwiązanie umowy miało miejsce [...] listopada 2021r., a więc 2 lata temu, zaś zaskarżoną uchwałę podjęto w wyniku wniosku Zarządu Powiatu z 3 listopada 2021r. Skarżący wskazał, że jego stanowisko potwierdza WSA w Warszawie, który w orzeczeniu z 19 maja 2023r. sygn. akt II SA/Wa 393/22 stwierdził, że wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie z nim stosunku pracy w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jeżeli bowiem ustawodawca wprowadził ochronę stosunku pracy radnego przed jego rozwiązaniem, to zgoda ta lub jej odmowa powinna zostać wyrażona przed rozwiązaniem stosunku pracy, jeśli podjęcie takiej uchwały ma pełnić funkcję ochronno-gwarancyjną. Wobec braku zgody Rady Gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radym tej gminy Zarząd Powiatu nie mógł podjąć zaskarżonej uchwały rozwiązującej ze skarżącym stosunek pracy. Ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia jest wiążąca, co oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyroki NSA z: 8 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 403/19, Legalis; 19 października 2007r. sygn. akt II FSK 1128/06, Legalis). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Rada Gminy nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu, lecz zobowiązana jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z: 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 2003/14, Legalis; 4 czerwca 2009r. sygn. akt l OSK 426/08, Legalis. Zaskarżona uchwała w sposób oczywisty nie koresponduje z oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu dotyczącym sprawy Skarżącego.

3. Rada Gminy reprezentowana przez adw. P. K., w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wskazując, że Skarżący "przemilczał" w skardze, że podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały z [...] lipca 2023r. stanowiło wykonanie zobowiązania nałożonego na Radę Gminy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2023r. sygn. akt II SAB/Wa 129/22. Rada Gminy odpis ww. wyroku wraz z uzasadnieniem otrzymała 19 maja 2023r., a od orzeczenia nie wniesiono środka zaskarżenia. Sądowi znane było, że stosunek pracy ze Skarżącym już ustał, a mimo to nie uznał, że doszło do dezaktualizacji wniosku Zarządu Powiatu. Przeciwnie, Sąd uznał, że wniosek winien zostać rozpatrzony - czyli Rada Gminy wciąż dysponowała stosowna swobodą w zakresie kierunku jego rozpoznania.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie jest zasadna.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (z 2023r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a)-c) i § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd stwierdza ponadto, że skargę wniesiono na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do Sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu, a także wobec zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy przedmiot skargi narusza interes prawny Skarżącego oraz czy mieści się on w zakresie administracji publicznej.

3. Sąd w związku z tym stwierdza, że zaskarżona uchwała podlegała kontroli legalności, gdyż miała wpływ na uprawnienia Skarżącego, bo stanowiła odpowiedź wniosek o rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Po drugie, nie budzi wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę podjęto w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, co stanowi o wykonywaniu administracji publicznej przez organ samorządu gminnego.

Sąd zauważa też, że na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. rada gminy została wyposażona w kompetencje pozwalające na ochronę zatrudnienia radnych, jeżeli przyczyny zwolnienia są związane z wykonywaniem mandatu radnego. Ochrona praw pracowniczych radnych należy do zadań publicznych organu stanowiącego, które realizuje za pomocą form władczych poddanych kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd, po przeanalizowaniu treści skargi oraz akt administracyjnych, stwierdza, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a podniesione w niej zarzuty nie mogły być uznane za zasadne.

W myśl art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści ww. przepisu wynika bezsprzecznie, że do rady gminy skierowano nakaz wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą zamiaru tego rozwiązania jest takie zdarzenie, które nie ma jakiegokolwiek związku ze statusem członka organu stanowiącego gminy. Błędne jest więc stanowisko Skarżącego, że w stanie faktycznym sprawy Rada Gminy nie była zobowiązana do podjęcia uchwały odmownej. Rada gminy może i powinna chronić radnych przed zwolnieniem z pracy tylko wówczas, gdy zwolnienie to jest podyktowane ich publiczną działalnością. Innymi słowy, sens ochrony zatrudnienia wynika tylko i wyłącznie z potrzeby eliminowania zachowań dyskryminacyjnych, skierowanych przeciwko radnemu.

Z akt sprawy i okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wynika, że miało to miejsce w sprawie. Ustawodawca natomiast zakazuje w ww. przepisie art. 25 ust. 2 u.s.g. stawiania przeszkód w zakończeniu stosunku pracy z innych przyczyn niż dotyczące uczestniczenia w pracach rady gminy. Rada gminy, nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinna wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy pracę (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 3015/17- dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto też podnieść, że art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje tylko na jedną sytuację, w przypadku której organ stanowiący gminy jest zobowiązany do powzięcia uchwały odmownej –gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. We wszystkich pozostałych sytuacjach rada gminy dysponuje stosowną swobodą (choć nie swawolą) w tym zakresie, co oznacza, że może podjąć tak uchwałę o zwrocie negatywnym, jak i pozytywnym. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten nie służy tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy radnego (por. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 24 listopada 1992r. sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993r., nr 7-8, poz. 116). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjmuje, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyroki NSA z: 6 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 847/16, 24 października 2018r. sygn. akt II OSK 659/17, 7 czerwca 2018r. sygn. akt II OSK 923/18; 30 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1714/18; 26 listopada 2021r. sygn. akt III OSK 4632/21; 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21).

W realiach rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Rady Gminy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że trudno przyjąć, by przyczyna podana w uzasadnieniu wniosku Zarządu Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – Skarżącym - pozostawała w związku z wykonywaniem przez Niego mandatu. We wniosku tym odwołano się bowiem m.in. do: - udzielenia przez Skarżącego, jako dyrektora Zarządu Dróg, zamówienia publicznego o wartości poniżej 130000 zł netto, z pominięciem Regulaminu udzielania przez Zarząd Dróg zamówień publicznych o wartości poniżej 130000 zł netto, przy zamówieniach powyżej 50000 zł, w tym brak przeprowadzenia konkursu składania ofert przez różnych wykonawców; - udzielenie ww. zamówienia bez zgody Zarządu Powiatu i o wartości znacznie zawyżonej, na co Skarżącemu ustnie zwracał uwagę Starosta, zanim Skarżący zlecił wykonanie ww. zamówienia publicznego; - szereg nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli w zakresie zimowego utrzymania dróg na sezon 2020/2021. Takie działanie Rady Gminy potwierdza też judykatura. I tak należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018r. sygn. akt II OSK 923/18, w którym podkreślono, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawa rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Należy ponadto podkreślić, że przestrzeganie obowiązków pracowniczych nie stanowi elementu wykonywania mandatu radnego, a tym samym rozwiązanie umowy z powodu ich naruszenia nie może zostać uznane za pozostające w związku przyczynowym z wykonywaniem tego mandatu. Nie można zatem art. 25 ust. 2 u.s.g. wykładać w taki sposób, iż wskazany w nim związek przyczynowy nie byłby zakreślony żadnymi racjonalnymi granicami, tak aby w efekcie stanowił swoisty immunitet, gwarantujący radnemu ochronę jego stosunku pracy w sytuacji działań niezgodnych z prawem czy rażących naruszeń obowiązków pracowniczych. Należy jeszcze raz podkreślić, że bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyrok NSA z 24 października 2018r. sygn. akt II OSK 659/17 - dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl), co nie miało miejsca w sprawie, gdyż podstawą rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia były naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych.

W tym kontekście, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, należało uznać, że Rada Gminy w sposób należyty zastosowała art. 25 ust. 2 u.s.g. Tym samym zasadnie ww. organ wyraził zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, oceniając, że motywy rozwiązania stosunku pracy nie są pozorne i nie mają związku z wykonywaniem mandatu radnego.

Zdaniem Sądu nie sposób też zgodzić się ze Skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Po pierwsze dlatego, że Rada Gminy była związana prawomocnym i wiążącym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2023r. sygn. akt II SAB/Wa 129/22, w którym m.in. zobowiązano Radę Gminy do rozpoznania wniosku Zarządu Powiatu z [...] listopada 2021r. o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – Skarżącym - w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym kontekście bezzasadne był zarzut bezprzedmiotowości działań Rady Gminy.

Po drugie w aktach sprawy brak jest dowodów, że powoływany przez Skarżącego w skardze wyrok WSA w Warszawie 19 maja 2023r. sygn. akt II SA/Wa 393/22 został pominięty przez Radę Gminy, która wydała zaskarżoną uchwałę. Warto też podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie nie była czynność Rady Gminy w postaci wyrażenia zgody na rozwiązane stosunku pracy z radnym, lecz uchwała Zarządu Powiatu z [...] listopada 2021r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Po trzecie należy wskazać, że zaskarżona uchwała, wyrażająca zgodę na rozwiązanie z radnym (Skarżącym) stosunku pracy, nie skutkuje rozwiązaniem stosunku pracy, a jedynie umożliwia właściwemu organowi - Zarządowi Powiatu - dokonanie takiego rozwiązania stosunku pracy ze Skarżącym, aby było ono zgodnie z przepisami Kodeksu pracy. Analogiczne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2023r. sygn. akt III OSK 2496/21 (dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy jest czynnością z zakresu prawa pracy, podejmowaną w przypadku stosunku pracy z powołania przez organ działający na rzecz pracodawcy i wywołującą określone skutki w tej dziedzinie, która ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny zobowiązaniowy. Wyrok WSA nie może zatem rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą stosunku pracy. Jego skutki dotykające sfery publicznoprawnej nie mogą być bowiem przenoszone na stosunek o charakterze cywilnoprawnym zobowiązaniowym, jakim jest stosunek pracy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 2006r. sygn. akt II PK 273/05).

4. Sąd, mając powyższe na względzie, a przede wszystkim z uwagi na to, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o oddaleniu skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.