Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 421/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c; art. 135;
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 125
journal: Dz.U. 2023 poz 1360
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
article: art. 437 ust. 1; art. 439 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2305
law: Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor sądowy WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia 10 maja 2024 r. nr 3020-4.027.77.2024 w przedmiocie przyznania prokuratorowi dodatku wyrównawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2023 r. nr 4158-0.117.29.2023; II. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rzecz J. B. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2024 r. (nr 3020-4.027.77.2024) Prokurator Okręgowy w Lublinie uchylił w całości decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2023 r. (nr 4158-0.117.29.2023) w przedmiocie przyznania prokuratorowi J. B. (dalej jako "skarżący") dodatku wyrównawczego od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie 7.011,48 zł miesięcznie brutto i przyznał skarżącemu od dnia 1 marca 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie 7.679,43 zł miesięcznie brutto.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. (nr 4158-0.117.2.2023) Prokurator Rejonowy w Lublinie (dalej jako "organ I instancji" lub "prokurator rejonowy") przyznał kpt. J. B., prokuratorowi P. R. w L. do spraw wojskowych, dodatek wyrównawczy od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie 5.327,79 zł miesięcznie brutto, w związku ze zmianą kwoty uposażenia z tytułu zmiany stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. (nr 3020-4.027.37.25.2023) Prokurator Okręgowy w Lublinie utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

Kolejną decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w L. przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie 7.011,48 zł miesięcznie brutto "w związku z wejściem w życie przepisów związanych z określeniem wysokości kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r."

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248, z późn. zm. – dalej jako "ustawa o obronie Ojczyzny"). Na tej podstawie przyznał skarżącemu kwotę dodatku wyrównawczego, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą porównywalnego wynagrodzenia prokuratora a uposażeniem należnym skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżący objął stanowisko służbowe prokuratora w Dziale do spraw W. P. R. w L. na mocy decyzji Prokuratora Generalnego nr PK IX K 117.96.2020 z dnia 8 czerwca 2020 r. Został on zaszeregowany do stopnia wojskowego kapitana i grupy uposażenia U:13B. Stanowisko służbowe objął w dniu 1 lipca 2020 r. Data początkowa do dodatku za długoletnią służbę wojskową została ustalona na dzień 18 kwietnia 2018 r. Organ I instancji stwierdził, że stosownie do art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 390, z późn. zm. – dalej jako "Prawo o prokuraturze"), art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 608), ), § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 149, ze zm.) oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, ze zm. – dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023" lub "ustawa okołobudżetowa"), miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym na dzień 1 marca 2023 r. wynosiła 7.549,90 zł. Na tę kwotę składa się stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:13B w kwocie 7.250,00 zł, dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 3% należnego uposażenia zasadniczego w kwocie 217,50 zł i zwiększenie uposażenia zgodnie z art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w wysokości 82,40 zł.

Stosownie do art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, dodanego mocą art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2023 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2777), podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r., zgodnie z art. 123 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 roku. Zgodnie zaś z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2022 r. (M.P. z 2022 r. poz. 764), przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 r. wynosiło 6.156,25 zł. Wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji co skarżący, na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1-2 i § 11 Prawa o prokuraturze oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2023 r. poz. 1656), w odniesieniu do skarżącego na dzień 1 marca 2023 r. stanowiła kwota 14.561,38 zł. Na tę kwotę składa się: wynagrodzenie zasadnicze prokuratora w stawce drugiej z zastosowaniem mnożnika 2,17 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego w wysokości [...] zł oraz dodatek za długoletnią pracę w wysokości 9% wynagrodzenia zasadniczego w kwocie [...]zł.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SA/Lu 414/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2023 r. oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przez przyjęcie zaniżonej podstawy ustalenia zasadniczego wynagrodzenia prokuratora i niezaliczenie do dodatku za długoletnią pracę okresu wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata. Odnosząc się do kwestii podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora sąd wskazał, że przepisy Prawa o prokuraturze (art. 123 § 1 i 2) przewidują takie same rozwiązania, jakie w zakresie zasad wynagradzania sędziów sądów powszechnych zwierają art. 91 § 1c i § 1d ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217 – dalej jako "u.s.p."). Sąd wskazał, że reguła określona w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, nakazująca wiązać podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku, z przeciętnym wynagrodzeniem w drugim kwartale roku poprzedniego została jednak odrzucona w kolejnych ustawach okołobudżetowych dotyczących lat 2021-2023. Za podstawę ustalenia porównywalnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora przyjęto kwotę 5.444,42 zł, wskazaną w art. 10 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. Sąd zauważył, że wynagrodzenia prokuratorów, podobnie jak wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający uznaniowość. Tymczasem treść przepisów kreujących sposób wynagradzania sędziów i prokuratorów w latach 2021-2023 była za każdym razem odmienna i ewidentnie nosiła znamiona dowolności. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 12 grudnia 2012 r. (sygn. K 1/12) oraz z dnia 8 listopada 2023 r. (sygn. akt K 1/23), oba odnoszące się do wynagrodzeń sędziów, sąd wyjaśnił, że w ostatnim z tych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 – są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 7 uznał za niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2479). Zakwestionowane przepisy utraciły moc z dniem 15 listopada 2023 r.

Sąd wskazał, że przepisy art. 7-9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kształtujące sposób ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla sędziów w 2023 r., odpowiadają treści art. 10 ust. 1 tej ustawy dotyczącego ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla prokuratorów. W sytuacji, gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy, to nie ma żadnych podstaw aby przyjmować, że w przypadku wynagrodzeń zasadniczych prokuratorów uprawnione jest stosowanie innych zasad ustalania tego wynagrodzenia niż te, które dotyczą sędziów.

Odnosząc się natomiast do dodatku za długoletnią pracę, przewidzianego w art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, sąd wyjaśnił, że z przepisów tej ustawy nie wynika wprost, by okres wykonywania zawodu adwokata zaliczany był do okresu pracy uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Obowiązujące przepisy nie zawierają uregulowania nakazującego zaliczanie do stażu pracy okresu wykonywania zawodu adwokata, jednak przewidują zaliczanie tego okresu do innych celów. Skoro wykonywanie zawodu adwokata, przez co najmniej trzy lata, uprawnia do powołania na stanowisko prokuratora bez spełnienia wymogu złożenia egzaminu prokuratorskiego lub zatrudnienia na stanowisku asesora przez co najmniej rok (art. 75 § 2 pkt 3 w zw. z art. 75 § 1 pkt 6 i 7 Prawa o prokuraturze), to nieuzasadnione byłoby nieuznawanie tego okresu jako uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Sąd zauważył również, że okres ten zaliczany jest do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego (art. 119 § 2 ustawy).

Postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. Prokurator Okręgowy w Lublinie połączył sprawy zawisłe w Prokuraturze Okręgowej w Lublinie o sygn. 3020-4.027.37.2023 (4158-0.117.2.2023) i 3020-4.027.77.2024 do jednego postępowania i dalszego prowadzenia pod sygn. 3020-4.027.77.2024, a następnie decyzją z dnia 10 maja 2024 r. uchylił decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2023 r. i przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie 7.679,43 zł miesięcznie brutto.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w Prokuraturze Okręgowej w Lublinie oraz jednostce podległej, zawisły postępowania dotyczące tego samego podmiotu oraz zbieżnego stanu faktycznego. Z tych względów postępowania te połączono, celem wydania jednej decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że wysokość przyznanego skarżącemu decyzją organu I instancji dodatku wyrównawczego nie uwzględniała zaleceń zawartych w zapadłym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 414/23, dotyczących zaliczenia okresu wykonywania zawodu adwokata do stażu pracy. Z uwagi na powyższe zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie skarżącemu J. B. dodatku wyrównawczego od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący J. B. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego.

Decyzji tej zarzucił:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia przez organ o odsetkach ustawowych za opóźnienie w zakresie przyznanego świadczenia, które jest wymagalne z datą wcześniejszą niż data wydanej decyzji;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji obarczonej przesłanką nieważności, albowiem decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z uwagi na to, że przedmiotowa decyzja rozstrzyga o przyznaniu świadczenia w postaci dodatku wyrównawczego od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie 7.679,43 zł, przy czym w tym samym dniu, tj. 10 maja 2024 r. ten sam organ wydał decyzję tożsamą w przedmiocie rozstrzygnięcia, to jest decyzję, w której orzeka także o przyznaniu świadczenia w postaci dodatku wyrównawczego od dnia 8 maja 2023 r. w kwocie 7.679,43 zł;

3) obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób niepełny, nieprecyzyjny i niepozwalający na zrozumienie metodyki jaką zastosował organ przy obliczaniu świadczenia i tym samym dokonania kontroli jej poprawności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanej w II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ pominął art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym, w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. W obecnym systemie finansowania wynagrodzeń prokuratorów będących jednocześnie żołnierzami zawodowymi dodatek wyrównawczy jest elementem ich uposażenia. W zaskarżonej decyzji zabrakło jednak orzeczenia o odsetkach. Organ nie wydał także odrębnej decyzji w przedmiocie odsetek.

W zakresie zarzutu z pkt 2 skargi skarżący argumentował, że obie wskazane tam decyzje rozstrzygają o przyznaniu tego samego świadczenia, tj. dodatku wyrównawczego w tej samej wysokości, tj. 7.6769,43 zł. Decyzje różnią się tylko datami początkowymi, ale okres na jaki jest przyznane świadczenie nakłada się na siebie. Nadto w ocenie skarżącego organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób niepełny, nieprecyzyjny i uniemożliwiający zrozumienie sposobu obliczania świadczenia i skontrolowanie jego poprawności, co doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, jakie kwoty i na jakiej podstawie organ przyjął dla swoich wyliczeń. W konsekwencji nie sposób zweryfikować ich poprawności. Ponadto ewentualne uwzględnienie dodatkowego okresu zatrudnienia strony ma bezpośredni wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pod nazwą – dodatek za długoletnią służbę wojskową, a dopiero pośredni na świadczenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia, czyli dodatek wyrównawczy. Organ jednak nie wskazał sposobu wyliczeń, ani dodatku za długoletnią służbę wojskową, ani też dodatku wyrównawczego. Nie pokazał jakie wartości i jakie okresy przyjął i jaka jest relacja pomiędzy nimi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub części następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Z przepisu art. 170 p.p.s.a. wynika natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy również zwrócić uwagę, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zatem zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych.

Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie podkreśla się, że prezentując w uzasadnieniu etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, organ administracji powinien wskazać, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności, bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawsze omówienie w uzasadnieniu wydawanej decyzji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3323/19).

W przedmiotowej sprawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 414/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2023 r. nr 3020-4.027.37.2023 oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr 4158-0.117.2.2023 w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego od dnia 1 marca 2023 r. Przede wszystkim sąd zobowiązał organy do uwzględnienia przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego, okresu wykonywania zawodu adwokata. Rozstrzygając niniejszą sprawę sąd jest związany – na mocy art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku w powołanej sprawie sygn. akt III SA/Lu 414/23.

Przechodząc do istoty sprawy, na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że ustawa o obronie Ojczyzny jest regulacją ze sfery stosunków administracyjnych. Zarówno stosunek służbowy żołnierzy zawodowych, jak i stosunek służbowy żołnierzy niebędących żołnierzami zawodowymi są stosunkami administracyjnoprawnymi właściwymi administracyjnoprawnej relacji podporządkowania władczemu rozstrzygnięciu administracji. Jednocześnie część uregulowań ma charakter zbieżny do przepisów prawa pracy, np. urlopy w związku z urodzeniem i wychowaniem dziecka. W przypadku dodatku wyrównawczego w ustawie przewidziano wprost, że przyznaje się go w drodze decyzji, tzn. decyzji administracyjnej uregulowanej w rozdziale 7 działu II k.p.a., w art. od 104 do 113.

W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wysokość przyznanego decyzją organu I instancji dodatku wyrównawczego nie uwzględniała zaleceń zawartych w powołanym wyroku sądu dotyczących zaliczenia okresu wykonywania zawodu adwokata do stażu pracy. Stwierdzono, że "Z uwagi na powyższe, zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie kpt. J. B. dodatku wyrównawczego od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie 7 679,43 zł miesięcznie brutto".

Jednakże z uzasadnienia decyzji organu II instancji w ogóle nie wynika, w jakich okresach skarżący wykonywał zawód adwokata oraz jaki z tego tytułu przyjęto "staż pracy". W tym zakresie organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnych ustaleń faktycznych. Dodatkowo, jedynie z decyzji organu I instancji wynika, że datę początkową służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalono na dzień 18 kwietnia 2018 r., podczas gdy skarżący został zaszeregowany do stopnia kapitana i wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej później, bowiem na podstawie decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 8 czerwca 2020 r. Organy nie wyjaśniły więc, jaki okres oraz od kiedy liczony i z jakiego tytułu został skarżącemu doliczony do okresu służby wojskowej. Sąd może jedynie domniemywać, że był to okres odbywania ćwiczeń wojskowych oraz okres zaszeregowania do niższych stopni wojskowych, ale aby możliwa była należyta kontrola sądowa aktu administracyjnego, stan faktyczny sprawy musi być jednoznacznie ustalony. Uchybienie organów w tym zakresie jest istotne i z tego względu, że w skardze skarżący wyraźnie podnosił, iż uwzględnianie dodatkowego okresu zatrudnienia ma przede wszystkim bezpośredni wpływ na ustalenie dodatku za długoletnią służbę wojskową, który stanowi zgodnie z art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny element uposażenia zasadniczego, a w dalszej kolejności wpływa na wyliczenie dodatku wyrównawczego.

Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku stażu pracy skarżącego niezbędnego dla określenia stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku takim samym w prokuraturze rejonowej. Organ I instancji wskazał, że staż pracy liczony jest od 25 października 2017 r., a data początkowa do dodatku za długoletnią pracę ustalona została na dzień 8 maja 2013 r. Także i tych dat nie można w żadnym razie zweryfikować na podstawie zaskarżonej decyzji, a nie jest rolą sądu samodzielne ustalanie, w jakich okresach i gdzie skarżący pracował przed objęciem stanowiska prokuratora. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że wytyczne zawarte w wyroku sądu zostały uwzględnione, co miało wpływ na przyznanie dodatku wyrównawczego w zwiększonej wysokości.

W związku z powyższym, w zakresie w jakim decyzja organu II instancji wskazuje na wykonanie wytycznych sądu, ale nie zawiera konkretnych ustaleń okresów wykonywania zawodu adwokata, to nie poddaje się kontroli z uwagi na fakt, że sąd w takim przypadku musiałby we własnym zakresie czynić dodatkowe ustalenia faktyczne, a następnie dokonywać subsumpcji ustalonego samodzielnie stanu faktycznego do określonej normy prawnej. Tymczasem raz jeszcze należy podkreślić, że rolą sądu jest skontrolowanie prawidłowości działania organów administracji, a nie czynienie własnych ustaleń w sprawie. Aby było to możliwe organ zobowiązany jest przedstawić poszczególne składowe uposażenia zasadniczego i wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, z powołaniem okresów kształtujących ich wysokość i podstawy prawnej ich przyjęcia. Ponadto zauważyć wypada, że w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę. Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy ustalenie dokładnego okresu wykonywania zawodu adwokata przez skarżącego ma istotne znaczenie w świetle art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w związku z art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze. Podobnie jak niebagatelne znaczenie ma również dokładne określenie okresu zatrudnienia niezbędnego do określenia dodatku za długoletnią pracę. Zgodnie bowiem z art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Stosownie natomiast do art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, prokuratorowi przysługuje dodatek za długoletnią pracę wynoszący, począwszy od 6. roku pracy, 5% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym kolejnym roku pracy o 1% tego wynagrodzenia, aż do osiągnięcia 20% wynagrodzenia zasadniczego. Po 20 latach pracy dodatek wypłacany jest, bez względu na staż pracy powyżej tego okresu, w wysokości 20% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w jakiej wysokości – na porównywalnym stanowisku – przysługiwałby dodatek za długoletnią pracę. Wprawdzie wskazał, że organ I instancji nie doliczył okresu wykonywania zawodu adwokata, ale jednocześnie sam nie sprecyzował, jaki to byłby procent aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego. Z tego względu ponownie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. Ten obowiązek spoczywa na organach administracji, które – w tym konkretnym przypadku – zobowiązane były wskazać, jaki okres wykonywania zawodu adwokata przez skarżącego przyjęły i jak okres ten przełożył się na wysokość dodatku za długoletnią pracę – stanowiącego jeden z elementów wyliczenia dodatku wyrównawczego określonego w art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny.

Mając powyższe defekty na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie wskazują skonkretyzowanych okoliczności stanu faktycznego dotyczących wyliczenia końcowych kwot zarówno miesięcznego uposażania zasadniczego skarżącego, jak i wynagrodzenia prokuratora na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji. Sąd nie może natomiast na podstawie własnych obliczeń, nawet popartych mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa "odgadywać", że organ doliczył skarżącemu określony okres stażu pracy. Innymi słowy, sąd nie jest uprawniony w oparciu o przepisy prawa i końcowe efekty wyliczeń organu ustalać stanu faktycznego, który potwierdzałby to wyliczenie. W takim zakresie sąd musiałby jednoznacznie ustalić, że przykładowo na staż pracy skarżącego przed objęciem stanowiska służbowego, składały się okresy poprzedniego zatrudnienia obejmujące konkretne okresy roczne, miesięczne i dzienne. W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez dokładne wskazanie, jakie okresy poprzedniej aktywności zawodowej skarżącego zostały mu doliczone do stażu pracy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 434 ustawy o obronie Ojczyny, należy wyjaśnić, że zgodnie tym przepisem w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne.

O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. W praktyce podstawowymi tytułami płatności odsetek są czynności prawne (umowy lub rzadziej czynności prawne jednostronne) oraz przepisy ustawy. W tym przypadku będzie to przepis prawa. Przesłanką przyznania odsetek za nieterminową wypłatę uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzowi zawodowemu jest zwłoka w ich wypłacie oraz wymagalność (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1562/09). Użycie przez ustawodawcę terminu "zwłoka" wskazuje jednoznacznie na to, że roszczenie o odsetki przysługuje wnioskodawcy wyłącznie w przypadku wystąpienia kwalifikowanego, zawinionego typu opóźnienia w wypłacie należności. W takim przypadku przysługują odsetki za opóźnienie, o których mowa w art. 481 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, ze zm.). W doktrynie, na tle stosowania art. 476 Kodeksu cywilnego przyjmuje się, że istnieją dwa rodzaje opóźnienia: opóźnienie zwykłe i zwłoka. Opóźnienie zwykłe ma miejsce wówczas, gdy dłużnik nie ze swojej winy nie dotrzymuje terminu spełnienia świadczenia, a przez zwłokę rozumiane się natomiast opóźnienie kwalifikowane (zawinione). Taki rodzaj opóźnienia będzie miał miejsce wówczas, gdy dłużnik nie spełnia świadczenia w terminie, wskutek okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność. Zwłoka jest domniemana. Ma to takie konsekwencje, że wierzyciel nie musi udowadniać, że niedotrzymanie terminu nastąpiło z powodu okoliczności, za które dłużnik ponosi odpowiedzialność. Wskazuje jedynie, że termin wykonania zobowiązania bezskutecznie minął. Dłużnik, chcąc zwolnić się z odpowiedzialności, powinien wykazać, że nie ponosi odpowiedzialności za uchybienie terminowi (zob. R. Tanajewska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. P. Nazaruk, LEX/el. 2024, art. 476.). Innymi słowy, to wierzyciel ma wykazać, że termin wykonania zobowiązania bezskutecznie minął, a dłużnik – broniąc się przed żądaniem – że nie dopuścił się zwłoki.

W przedmiotowej sprawie skarżący po raz pierwszy wskazał na konieczność zastosowania normy prawnej z art. 434 ustawy o Obronie Ojczyzny w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. (k. 137-138 akt adm.). W piśmie tym jednak nie wykazał terminu, od którego jego zdaniem naliczane powinny być odsetki. Zasadnie więc organy w tym zakresie nie podjęły rozstrzygnięcia. Również i w skardze skarżący jedynie enigmatycznie podniósł, że "w takiej sytuacji stronie przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne", jednak nie sprecyzował kiedy dokładnie – jego zdaniem – upłynął termin płatności. Pamiętać bowiem należy, że o odsetkach za opóźnieniem orzeka w drodze decyzji organ jedynie wówczas, jeżeli stwierdzi, że doszło do zwłoki. Opóźnienie zwykłe nie jest podstawą do naliczenia odsetek. W związku z tym, aby możliwe było orzekanie o odsetkach za opóźnienie na podstawie art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, skarżący powinien wykazać datę wymagalności należnych mu świadczeń pieniężnych. Podstawę żądania musi stanowić skonkretyzowany wniosek. Żądanie w zakresie odsetek jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem skarżącego. Jeśli taki wniosek zostanie w tym postępowaniu złożony, to organ zajmie stanowisko w tym przedmiocie. Nic nie stoi też na przeszkodzie, by stanowił on przedmiot odrębnego postępowania. Organ nie działa w tym zakresie z urzędu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji obarczonej przesłanką nieważności, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i zarzutu swoistego "nakładania się" okresów przyznania dodatku wyrównawczego, należy wskazać, że ustawa o obronie Ojczyzny przewiduje, że żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie (art. 430 ust. 1 tej ustawy). Uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 431 ust. 1). Z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie (art. 431 ust. 2). Zgodnie z powołanym już wyżej art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym (...) prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji (...) wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nakładaniem się okresów przyznania dodatku wyrównawczego. Przede wszystkim, jak zostało to już wyżej wyjaśnione, wyrokiem Sądu z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 414/23 – uchylona została decyzja Prokuratora Okręgowego w Lublinie oraz decyzja Prokuratora Rejonowego w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego od 1 marca 2023 r. Po wyeliminowaniu tych decyzji z obrotu prawnego ostatecznie wydana została tylko jedna decyzja przyznająca dodatek wyrównawczy za okres od 1 marca 2023 r., którą jest zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia 10 maja 2024 r. Innej decyzji za ten sam okres nie ma. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca przewidział dodatek wyrównawczy jako różnicę między wynagrodzeniem należnym prokuratorowi powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury a uposażeniem żołnierza zawodowego. Oczywiste jest więc, że dodatek wyrównawczy przysługuje jako jeden z elementów uposażenia. Okoliczność, że w decyzjach zawarte jest sformułowanie, że "przyznaje się dodatek wyrównawczy od dnia...", nie zmienia istoty sprawy. Nie jest to każdorazowe przyznanie kolejnego uprawnienia do dodatku wyrównawczego, gdyż ten jest tylko jeden. Istotą tak sformułowanego rozstrzygnięcia jest bowiem precyzyjne wyjaśnienie żołnierzowi zawodowemu, będącemu jednocześnie prokuratorem, że przysługuje mu określony dodatek do uposażenia w określonej wysokości poczynając od określonego w takiej decyzji dnia.

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – obowiązany był skargę uwzględnić, a w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (na podstawie art. 135 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.). Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zawarty w skardze, a organ odwoławczy co do wniosku nie oponował. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).