Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1035/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 września 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 375/21 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: IG-II.7221.144.2020.KA w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 października 2021 r. oddalił skargę T. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z 30 grudnia 2020 r., znak: IG-II.[...]1.144.2020.KA w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 12 lipca 2018 r. T. K. (dalej: skarżący), zwrócił się do Starosty M. (dalej: Starosta) o wznowienie postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb T., jednostka ewidencyjna T., nr [...], dokonanej 26 lutego 2018 r. w oparciu operat techniczny dotyczący działki [...], przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę 12 stycznia 2018 r., pod numerem [...] oraz wezwał organ do usunięcia wadliwej czynności materialno-technicznej i przywrócenie w ewidencji dotychczasowych danych.

Decyzją z 23 września 2020 r., Starosta orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T., gmina jednostka ewidencyjna T. polegającej na: – dokonaniu numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] i [...], [...] i [...] za pomocą zbioru punktów granicznych oznaczonych numerami: 1, 2, 4, 5, 6 i p25, których położenie w układzie 2000 zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, względem osnowy geodezyjnej I klasy, za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, – zmianie wartości atrybutów punktów granicznych 1, 2, 4, 5, 6 i p25 określających źródło danych o położeniu punktów granicznych (ZRD) w ten sposób, że zamiast ZRD - 1 (geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie, w tym w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) ujawnia się ZRD - 9 (inne niż ZRD1 – ZRD 8 źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), – ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych przy działkach ew. nr [...], [...] i [...] informacji: granica sporna pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...], zgodnie z dokumentacją geodezyjną wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 stycznia 2018r. pod nr [...].

Decyzją z 30 grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołań skarżącego i Gminy T., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Wojewódzki Inspektor) działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052, dalej: p.g.k.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, w związku z wpisaniem do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] operatu technicznego dotyczącego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi położonym w T. w dniu 12 stycznia 2018 r. Organ podał, że skoro skarżący zakwestionował, stanowiący podstawę aktualizacji, operat techniczny [...], to wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h p.g.k. stanowiłoby nie tylko naruszenie art. 24 ust. 2b p.g.k., ale także przepisów K.p.a., a w szczególności art. 8 oraz art. 9. Tym samym, w ocenie organu, w rozpatrywanym przypadku aktualizacji operatu ewidencyjnego należało dokonać w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ zaznaczył, że pozostałych zmian danych w operacie ewidencyjnym obrębu T. wynikających z operatu technicznego [...] dokonano w 2018 r. na wniosek zainteresowanych stron w ramach czynności materialno-technicznej zgodnie z § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. 2019, poz. 393, dalej: rozporządzenie). W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, w odniesieniu do granic działki nr: [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], zachodziły okoliczności wskazane w § 37 ust. 1 rozporządzenia, otwierające możliwość pozyskania danych dotyczących ich przebiegu w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. W sprawozdaniu technicznym operatu [...], geodeta uprawniony wskazał bowiem, że dane ewidencji gruntów, nie są zgodne z obowiązującymi standardami. Z działki nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, wyodrębnił nową działkę nr [...] odpowiadającą parceli budowlanej pb [...] objętej AWZ [...]. Nie ustalił natomiast przebiegu zewnętrznych granic działki nr [...]. Organ podał, że czynności zostały wykonane 18 października 2016 r. przez geodetę uprawnionego. Na gruncie stawili się wówczas: A. M. pełnomocnik B. M. i S. M. pełnomocnik M. M. -współwłaścicieli działki nr [...] objętej AWZ [...], skarżący - właściciel działek nr [...] i nr [...], C. S. reprezentująca S. S. - właściciela działki nr [...], C. H. - reprezentująca A. H. - właściciela działki nr [...]. Natomiast przedstawiciel Gminy T. (działki drogowe nr [...] i [...]), mimo skutecznego zawiadomienia, nie stawił się na gruncie. Organ wskazał, że geodeta uprawniony U. Z. 18 października 2016 r., dokonała na gruncie ustalenia przebiegu granic działki nr [...]: – z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek – z działką nr [...] (drogą) zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia tj. według ostatniego spokojnego stanu posiadania, – z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia czyli po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w sprawie; A. M. i S. M. ustaloną granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń, składając swój podpis do protokołu, skarżący odmówił podpisu, oświadczając, że "to oszustwo". Granica pomiędzy działką nr [...] na odcinku z działkami nr [...] i [...] określona została jako sporna; – z działką nr [...] (drogą) na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia, na szkicu polowym zamieszczono uwagę: punkty p25, p24, p17, p18, p19, p20 zostały ustalone operatem [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r., A. M. i S. M. ustaloną granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń, składając swój podpis do protokołu, przedstawiciel Gminy T. nie brał udziału w czynnościach ustalenia przebiegu granic.

Organ podał, że z wykazu synchronizacyjnego zawartego w operacie technicznym [...] ([...]) wynika, że działce nr [...] odpowiadają parcele budowlane pb:[...], [...], [...] i parcele gruntowe I. kat: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objęte AWZ [...]. Powyższe, zdaniem organu, dowodzi, że 18 października 2016 r. wykonawca ustalił przebieg granic działki nr [...], stanowiącej własność B. M. w 1/4 części i M. M. w 3/4 częściach, na podstawie umowy darowizny Rep. A Nr [...] z dnia 20 stycznia 2010r., z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wojewódzki Inspektor wyjaśnił też, że Starosta wszczął i prowadził z urzędu, na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c p.g.k., postępowanie administracyjne odnośnie danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], czyli w zakresie położenia punktów granicznych nr: 1, 2, 4, 5, 6 i p25, przedstawionych na szkicu granicznym i polowym z operatu [...]. Współrzędne tych punktów pozyskano w wyniku ustalenia przebiegu granic i ich pomiaru. Opisane punkty graniczne wyznaczają przebieg granic działki nr [...] i odpowiadają przebiegowi granic parcel gruntowych objętych AWZ [...], które przy odnowie ewidencji gruntów (operat techniczny [...]), zostały niewłaściwie włączone do działki drogowej nr [...] według faktycznego użytkowania na gruncie. Punkty graniczne opisane są za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich w układzie 2000, o wymaganym formacie danych i spełniających standardy techniczne, zgodnych z § 61 ust. 1 rozporządzenia.

Organ wskazał, że brak akceptacji przez wszystkie zainteresowane podmioty, nieusprawiedliwiona nieobecność na gruncie, mimo prawidłowego zawiadomienia lub odmowa podpisu protokołu, nie powodują nieważności ustalenia przebiegu granic w trybie przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia.

Ponadto Wojewódzki Inspektor wskazał, że dokonał oceny operatu technicznego nr [...] pod względem zgodności wykonania prac z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi dokładności wykonywanych pomiarów i opracowania ich wyników, a także kompletności przekazywanych rezultatów prac do zasobu geodezyjnego i nie stwierdził nieprawidłowości rzutujących na poprawność przeprowadzonego ustalenia i pomiaru granic działki nr [...] objętej AWZ [...]. Tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, należy uznać, że operat nr [...] przyjęty 12 stycznia 2018 r. do PZGiK, może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Organ zaznaczył, że błędne jest oczekiwanie skarżącego, że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych dojdzie do załatwienia sporu o granice.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. K. wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i jego przedmiotem była aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym granic i powierzchni działki [...]. Organy administracyjne ustaliły, że w przeszłości wyłączono (wyodrębniono) z obszaru aktualnie składającego się na tę działkę, tę część powierzchni ziemskiej, która w terenie faktycznie stanowiła drogę, pomijając tym samym integralność obszaru, który wynikał z treści decyzji Akt własności ziemi (dalej AWZ) nr [...]. W ówczesnym stanie prawnym przyjęto, że władającym drogą jest Gmina T. W sprawie istotne znaczenie ma treść § 9 ust. 1 rozporządzenia, w którym zdefiniowano pojęcie działki ewidencyjnej, wskazując, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że decyzja AWZ nr [...], w tym konkretnym przypadku określa obszar, który odpowiada definicji działki ewidencyjnej, a także jej moc wiążącą w tej sprawie administracyjnej. Organy administracyjne zasadnie ustaliły, że są związane decyzjami AWZ i nie jest możliwe wzruszenie tych decyzji z uwagi na treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243).

WSA wskazał, że wpis prawa własności na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019, poz. 2204) jest wpisem deklaratoryjnym a nie konstytutywnym. Skutkiem uzyskania przez decyzję administracyjną AWZ cechy ostateczności było pierwotne nabycie prawa przez adresata decyzji. Adresat tego rodzaju decyzji nie był i nadal nie jest zobowiązany do ujawnienia nabytego prawa własności w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przez sąd wieczystoksięgowy. Z samego faktu niezłożenia wniosku o dokonanie wpisu prawa własności, nie można wnioskować, że prawo nieujawnione w księdze nie istnieje lub wygasło, co wynika właśnie z tego, że wpis ma charakter deklaratoryjny. W sytuacji związania organów administracyjnych treścią decyzji AWZ bezcelowym byłoby ustalanie, kto utracił prawo własności na skutek ich wydania, co czyni zarzuty skarżącego bezpodstawnymi, skoro celem ewidencji jest odzwierciedlanie danych aktualnych. WSA zwrócił uwagę, że stan prawny wynikający z decyzji AWZ, przed ujawnieniem prawa własności wynikającego z tej decyzji w księdze wieczystej, zawsze był (jest) sprzeczny z wpisami w księdze dokonanymi przed wydaniem decyzji AWZ, skoro ma miejsce nabycie prawa własności w drodze tej decyzji. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku istnienia wpisu prawa własności i zbycia nieruchomości poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne w wystarczającym stopniu uzasadniły przyczyny dla których uznały, że są związane treścią decyzji AWZ, w szczególności słusznie wskazały na przymiot ich ostateczności. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie naruszono art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Organy administracyjne nie były uprawnione i zobowiązane do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania weryfikującego zasadność wydania decyzji AWZ lub też zmierzającego do ustalenia, że prawo własności powinno przysługiwać innym osobom, w tym do "przesłuchiwania kluczowych świadków na okoliczność stanu prawnego spornego gruntu oraz jego posiadania". Przepisy art. 1, art. 2 i art. 3 ust. 1 k.w.h. nie stały na przeszkodzie w ustaleniu przez organy administracyjne, jak kształtuje się rzeczywisty stan prawny nieruchomości. Organy administracyjne były uprawnione do dokonania ustaleń w tej mierze, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a ustalenie skutków prawnych decyzji administracyjnej AWZ w zakresie pierwotnego nabycia prawa własności, stanowiło przesłankę rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu skarżącego brak ujawnienia prawa własności na podstawie decyzji AWZ, nie wywołuje skutku w postaci bezskuteczności decyzji AWZ. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że organy administracyjne naruszyły przepis art. 4 k.w.h., skoro organy te opierały swe rozstrzygnięcia m.in. na decyzjach AWZ a nie na domniemaniu prawa wynikającego z posiadania. Chybiony jest także zarzut skarżącego, że w tym przypadku winien znaleźć zastosowanie przepis art. 5 k.w.h.

Zgodnie z art. 23 ust. 7 i art. 24 ust. 2b lit d) ustawy p.g.k. oraz z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 - właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, decyzja ostateczna, a przenosząca prawo własności, może stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji, bowiem wyraźnie przewiduje on, że prawa osób uwidacznia się na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Dopóki zatem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, jako mająca walor ostateczności, dopóty można na jej podstawie uwidaczniać prawa z niej wynikające" (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1112/09, opubl. LEX nr 594897). Dopuszczalną jest sytuacja w której wpis w księdze wieczystej nie odpowiada rzeczywistości, a właściwy był stan uwidoczniony w ewidencji. Za słusznie Sąd I instancji uznał również stanowisko, że "ewidencja gruntów pełniąc funkcje informatyczno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1128/06, opubl. CBOSA).

Sąd I instancji zauważył, ze skarżący domaga się, aby organy administracyjne zachowały w ewidencji – w zakresie istniejącym przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej – działkę ewidencyjną nr [...], stanowiącą w terenie drogę. Podnoszone są w skardze argumenty o pozbawieniu mieszkańców, właścicieli i dzierżawców pól dostępu do drogi publicznej. Tymczasem istniejący faktycznie szlak drogowy nie jest drogą publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470).

Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na treść decyzji AWZ, słusznie organy administracyjne ustaliły, kto jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w granicach określonych w wyniku aktualizacji. Z tego ustalenia wynika, że a contrario Gmina T. w zakresie tej części gruntu, która była objęta postępowaniem administracyjnym, nie jest właścicielem gruntu, jak również nie zostało ujawnione w tym postępowaniu jakiekolwiek inne prawo uprawniające gminę do władania tym gruntem, co znalazło odzwierciedlenie w stwierdzeniu organu I instancji, że stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] jest nieuregulowany. Jest to o tyle istotne, że w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano przypadek, w którym w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się władającego gruntem. Dotyczy on gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić ich właścicieli. Wówczas wykazuje się w ewidencji także osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Słusznie więc organy administracyjne pominęły Gminę T. jako władającego przedmiotowym gruntem, co oczywiście nie pozbawia gminy możliwości wykazywania na drodze cywilnoprawnej, że nabyła określone prawo do władania tym gruntem i ewentualnego wnioskowania o aktualizację ewidencji.

Sąd I instancji uznał, że także zagadnieniem stricte cywilnoprawnym jest czy i kto oraz w oparciu o jakie normy prawa cywilnego, jest uprawnionym do korzystania z tego, faktycznie istniejącego na gruncie, szlaku. Błędne jest zapatrywanie skarżącego, że dotychczasowy wpis w ewidencji rozstrzygał zagadnienia związane z dostępem do drogi publicznej przebiegającej po działce ewidencyjnej nr [...], a zaskarżona decyzja organu II instancji dokonuje jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego w tej mierze. Tego rodzaju wniosek jest uzasadniony już tylko z uwagi na deklaratywny charakter ewidencji. Słusznie organy administracyjne nie prowadziły ustaleń w zakresie tego, w jakim zakresie wykonywali prawo własności, korzystali z gruntu B. M. i M. M. lub też, czy rodzina K. w jakimkolwiek zakresie korzystała z tej drogi a jeżeli tak to na jakiej podstawie, celem ustalenia ewentualnej zmiany stanu prawnego wynikającego z decyzji AWZ. Dokonywanie ustaleń w zakresie stanu posiadania jest dopuszczalne w ramach czynności określonych w § 39 ust. 1 rozporządzenia (samoistne posiadanie) lub w § 39 ust. 2 (ostatni spokojny stan posiadania). Sąd I instancji wskazał, że z faktu posiadania, władania czy też korzystania z nieruchomości nie wynika, że jest to działanie zgodne z prawem, a tym samym korzystające z ochrony. Tego rodzaju zagadnienia (spory) jest co do zasady władny oceniać sąd powszechny w sprawie cywilnej lub organ administracyjny w pierwszej fazie sprawy o rozgraniczenie. Z powyższych względów, organy administracyjne słusznie pominęły wnioski skarżącego o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów, które miały wykazać, że mieszkańcy traktowali tę drogę jako drogę publiczną lub też właścicielem których działek ewidencyjnych jest skarżący i na jakiej podstawie.

Zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zarzutu skarżącego, że część działki ewidencyjnej nr [...] charakteryzuje się odrębnym stanem prawnym, bowiem nie został ujawniony jakikolwiek tytuł prawny, powstały po wydaniu decyzji AWZ, który wskazywałby na jakąkolwiek zmianę stanu prawnego. Różnego rodzaju spory o charakterze cywilnoprawnym, w tym zakończone orzeczeniami sądowymi, jednakże w żaden sposób niepodważające mocy wiążącej decyzji AWZ, słusznie pozostawały poza przedmiotem zainteresowania organów administracyjnych, które nie były władne tych sporów rozstrzygać. Organy administracyjne przeprowadziły dowód z operatu technicznego i dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w zasobie ewidencyjnym i należy przyjąć, że jedynie te dowody mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Dodatkowo uwzględniono zastrzeżenia skarżącego poprzez określenie, że granica między działką ewidencyjną nr [...] a [...] i [...] jest granicą sporną. Nadto organy administracyjne szczegółowo wskazały, na podstawie jakich materiałów, w tym archiwalnych, dokonywano ustaleń w tej sprawie, w szczególności wykorzystano: operat założenia ewidencji gruntów dla wsi T. nr [...], operat dotyczący odnowienia ewidencji gruntów nr [...], mapę do celów prawnych l. ks. rob. [...] wraz z wykazem synchronizacyjnym, operat techniczny sporządzony przez geodetę uprawnionego U. Z. wpisany do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] w dniu 12 stycznia 2018 r.

WSA wskazał, że przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych został określony precyzyjnie i dotyczy wyłącznie granic działki ewidencyjnej [...] z działkami [...], [...], [...] i [...]. Pozostałe granice działki [...] zostały zaktualizowane na podstawie czynności materialno – technicznych, stąd zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. Celem tego postępowania, którego stroną był skarżący, nie było także dokonanie aktualizacji ewidencji w odniesieniu do wszystkich granic działki ewidencyjnej [...]. Organ I instancji był władny określić przedmiot postępowania we wskazanym zakresie. Skoro przedmiotem postępowania w tej sprawie nie była aktualizacja całego obszaru objętego działką ewidencyjną nr [...], słusznie organy administracyjne nie wprowadziły zmian w jej powierzchni. Aktualizacja danych ewidencyjnych może następować sukcesywnie. Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji niemożliwym było określenie przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną [...] a działkami ewidencyjnymi [...] i [...], skoro ta granica, w wyniku aktualizacji, dotyczy wyłącznie działek ewidencyjnych [...] z [...] i [...]. Innymi słowy wprowadzona zmiana wyklucza dokonywanie ustaleń w ewidencji w zakresie danych usuwanych z tej ewidencji.

Skarżący zarzucił, że Gmina T. nie wyraziła zgody na przebieg granicy wskazany w operacie technicznym. Wymieniona gmina miała zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz została zawiadomiona należycie o terminie czynności na gruncie, natomiast rozstrzygnięcie tej sprawy nie było uzależnione od wyrażenia zgody przez tę stronę postępowania administracyjnego. Istotnym jest, że przebieg granicy między działkami ewidencyjnymi [...] i [...], [...], został ustalony nie w oparciu o oświadczenia stron lecz w głównej mierze na skutek ustalenia usytuowania na gruncie punktów granicznych 1, 2, 4, 5, 6 i p.25 i pomiarów z tym związanych. Sąd I instancji uznał, że interes prawny skarżącego jest w tej sprawie ściśle określony i nie jest tożsamy z interesem prawnym Gminy T. Wbrew stanowisku skarżącego przebieg granicy ustalono w oparciu o operat techniczny a nie wyłącznie w oparciu o twierdzenia B. i M. M. Organ I instancji, na podstawie operatu technicznego geodety U. Z., ustalił przebieg granicy, i wbrew twierdzeniu skarżącego nie wskazał, że aktualizacja ewidencji nie jest dopuszczalna w oparciu o ten operat, wobec istnienia sporu granicznego. Organ I instancji stwierdził jedynie, że skarżący jest uprawniony zainicjować postępowanie o rozgraniczenie przed właściwym organem. Operat techniczny został sporządzony przez uprawnionego geodetę i zweryfikowany przez organy administracyjne, które nie stwierdziły uchybień w jego sporządzeniu. Stwierdzono przy tym, że współrzędne punktów granicznych pozyskano w wyniku ustalenia przebiegu granic i ich pomiaru. Skarżący nie wskazał na czym konkretnie miałaby polegać wadliwość w ustaleniu usytuowania punktów granicznych, w szczególności nie wskazał na gruncie, gdzie w jego ocenie winna przebiegać granica. Równocześnie nie ujawniły się żadne okoliczności, które dyskwalifikowałyby operat geodety U. Z. z powodu częściowego wykorzystania danych z operatu technicznego [...].

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne właściwie określiły krąg stron postępowania administracyjnego. Brak było podstaw do przyjęcia, że stronami tego postępowania powinny być osoby, które przed wydaniem decyzji AWZ były właścicielami gruntów objętych tą decyzją, a także ewentualnie osoby, których grunty zostały w przeszłości włączone do działki ewidencyjnej nr [...]. Interes prawny w tej sprawie posiadały wyłącznie osoby, które są właścicielami gruntów graniczących z działką ewidencyjną [...] i Gmina T. jako podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający działką ewidencyjną nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. K. wnosząc o jego zmianę w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz decyzji Starosty M. z 23 września 2020 r., ewentualnie – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji pomimo naruszenia przez nie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji,

2. art. 28 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich zainteresowanych stron, tj. Gminy T. - widniejącej w ewidencji gruntów i budynków jako władający działką ewid. nr [...], której przebieg granic i obszar uległ istotnym zmianom w wyniku aktualizacji dokonanej w oparciu o kwestionowany operat, a także która została pozbawiona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej stanowiącej działkę ewid. nr [...],

3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy,

4. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności wobec naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i zarzutom - zgłoszonym przez T. K. w sprawie - odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

5. art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

6. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. poprzez jego niezastosowanie,

7. art. 1 ust. 1 i 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich niezastosowanie stanowiące rażące naruszenie prawa,

8. § 9 ust. 1, § 37, § 38, § 39, § 44 pkt 2, § 45 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. 2023 r., poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak stanowi art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji oraz określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwiać będzie ocenę jej zasadności. Podkreślenia również wymaga, że skarga kasacyjna nie jest środkiem prawnym skierowanym wobec aktów organu administracji publicznej, ale wobec zapadłego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Z tego względu autor takiego środka zaskarżenia podnosząc zarzuty powinien kwestionować stanowisko zajęte w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji, nie zaś przez organy orzekające w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenia zobowiązany jest jednocześnie zawrzeć uzasadnienie dla każdej skonstruowanej przez siebie podstawy kasacyjnej. Związanie podstawami kasacyjnymi oznacza zaś, że Sąd nie może domyślać się intencji strony, nie ma prawa by we własnym zakresie uzupełnić brakującą argumentację środka zaskarżenia.

Nie mógł w sprawie osiągnąć zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Autor kasacji uznał, że doszło do jego naruszenia gdyż Sąd pominął, że organy administracji uchybiły przepisom art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Zakwestionował przy tym prawidłowość oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podnosząc że przy ocenie pominięto zasadnicze elementy tego materiału, wskazując między innymi na zaniechanie porównania mapy katastralnej, mapy ewidencyjnej, danych ewidencyjnych w zakresie istotnym dla wyniku sprawy.

Oczywistym jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Przy czym obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Wyrażona w tym przepisie zasada obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności.

Z tego względu, kwestionując prawidłowość rozpatrzenia zgromadzonego materiału nie można pominąć jako wzorca kontroli przepisu art. 80 K.p.a., który tworzy zasadę oceny dowodów. Auror kasacji zaniechał tymczasem wskazania na naruszenie tej normy, co czyniło niemożliwym zbadanie czy przy ocenie pominięto zasadnicze elementy tego materiału dowodowego. Nadmienić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. ( por. wyrok NSA o sygn. II OSK 2161/21 z 16 grudnia 2022r.).

Wobec niepodważenia prawidłowości oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście aktualności informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków za nieskuteczny uznać należało zarzut naruszenia § 44 pkt 2 rozporządzenia stanowiący o obowiązku utrzymania operatu w stanie aktualności.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Wbrew stanowisku autora kasacji Gmina T. brała udział jako strona w postępowaniu ewidencyjnym, skierowano do niej decyzje organów obu instancji. Gmina T. wniosła odwołanie od decyzji Starosty M. z 23 września 2020 r.

Nie podważył kontrolowanego wyroku wskazywany jako naruszony przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. Wyjaśnienia wymaga, że określa on, jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Z brzmienia art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. wynika informacyjny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz, to że jest ona prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach. Naruszenia tego przepisu można się dopatrywać wówczas gdyby rejestr nie odzwierciedlał dopuszczonych ustawą treści, na co jednak autor kasacji nie wskazywał. Z kolei aktualności zawartych w nim danych skarga kasacyjna nie podważyła.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. zaznaczenia wymaga, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku wykrycia błędnych informacji", co w rozumieniu tego przepisu oznacza błąd oczywisty, tj. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego, który można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie w przedmiocie aktualizacji nie odnosiło się do oczywistych błędów. Było wynikiem szczegółowej analizy dostępnych materiałów zasobu, poprzedzało je obszerne postępowanie wyjaśniające.

Wbrew autorowi kasacji brak więc było podstaw aby przyjąć, że w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Zarzuty naruszenia przepisów zawartych w art. 7 d pkt 1 p.g.k. oraz w § 9 ust. 1, § 37, § 38, § 39, § 45 rozporządzenia nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Autorowi skargi kasacyjnej umknęło, że wyszczególnione przepisy są rozbudowane i składają się z szeregu ustępów, punktów i jednostek redakcyjnych niższego rzędu. W judykaturze podkreślano, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17).

Warunku przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie spełnia skarga kasacyjna zawierająca treść zmuszającą Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, to nie sposób przyjąć by posiadał kompetencję do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (zob. wyroki NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12).

W świetle powyższych rozważań za nieskuteczny uznać należało również zarzut uchybienia przepisom art. 1 ust. 1 i 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez ich niezastosowanie stanowiące rażące naruszenie prawa. Sposób zredagowania tego zarzutu czyni koniecznym przyjęcie, że jego autor nie dochował wymogom przytoczenia podstawy zaskarżenia w stopniu warunkującym jej merytoryczne zbadanie. Utrzymując, że doszło do rażącego naruszenia tych przepisów nie wskazał jednocześnie jako naruszonego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowił o tej postaci kwalifikowanego naruszenia prawa.

Nieskuteczność wyżej opisanych zarzutów czyniła koniecznym przyjęcie wbrew stanowisku autora kasacji, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organ II instancji zarówno przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jak i art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.