Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 927/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 września 2022 r., nr WOP.7722.136.2022.EL w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga M. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 września 2022 r., nr WOP.7722.136.2022.EL, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie R., gmina K., na budynek mieszkalny celem prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wynajmie budynku turystom.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r., nr PINB-0551/013/2022/PG, wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego.

Uzasadniając wydane postanowienie, organ wskazał, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego na terenie działki nr [...] budynku gospodarczo – garażowego. Organ wyjaśnił przy tym, że mając na uwadze wniosek skarżącego przeprowadził doraźne oględziny, podczas których ustalił, że na przedmiotowej działce oprócz budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowany jest budynek gospodarczy z garażem (na oba te budynki inwestorzy posiadają decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w dniu 2 grudnia 1976 r. przez Naczelnika Gminy Kosakowo). W dniu oględzin nie stwierdzono, aby budynek gospodarczy z garażem był użytkowany niezgodnie ze swoim przeznaczeniem. W budynku znajdowały się rowery, kosiarka itp. Podczas kontroli nie zauważono również by w budynku tym były wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane oraz by ktokolwiek w nim zamieszkiwał.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącego na powyższe postanowienie, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 8 września 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a i art. 144 k.p.a., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił postanowienie organu I instancji i postanowił o braku podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Uzasadniając wydane postanowienie, organ wskazał, że postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczące naruszeń przepisów prawa budowlanego wszczynane są z urzędu a informacja o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego, stanowi skargę, do której zastosowanie mają przepisy działu VIII k.p.a., i nie inicjuje postępowania administracyjnego a stanowi dla organu źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Dlatego też, organ I instancji, po dokonaniu niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, powinien był, zamiast wydawać postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a., udzielić skarżącemu odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Organ wyjaśnił przy tym, że nie jest celowe w niniejszym przypadku przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ ponowne rozpatrzenie w istocie sprowadzałoby się do udzielenia przez organ I instancji skarżącemu pisemnej odpowiedzi.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, iż pismo skarżącego stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.;

- art. 61a k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego - nie jest stroną;

- art. 61 § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaniechanie zakwalifikowania pisma skarżącego jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego a błędne zakwalifikowanie pisma inicjującego postępowanie przez skarżącego jako skargi;

- art. 227 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a skutkiem tego zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia 30 maja 2022 r. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie jako skargi, podczas gdy podstawą zawiadomienia są przepisy prawa budowlanego dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku bez zezwolenia lub zawiadomienia, a pismo skarżącego nie dotyczy zaniedbania lub nienależytego wykonania przez właściwe organy, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, jak również przewlekle załatwienie spraw, a umieszczenie przez skarżącego w treści pisma inicjującego postępowania informacji dotyczących nienależytego wykonywania swoich obowiązków przez pracowników PINB nie stanowi podstawy do zakwalifikowania pierwszego pisma w sprawie jako skargi;

- art. 28 k.p.a., poprzez jego celowe, całkowite pominięcie i odmowę przyznania skarżącemu statusu strony w prowadzonym postępowaniu ze wszystkimi tego konsekwencjami i skutkami, a więc uniemożliwienie skarżącemu udziału w czynnościach w toku postępowania, tj. oględzinach, a zatem uniemożliwienie skarżącemu weryfikacji, czy działania kontrolne/weryfikujące przez organ faktycznie miały miejsce;

- art. 85 k.p.a., poprzez zaniechanie zwrócenia organowi I instancji uwagi na brak przeprowadzenia oględzin na nieruchomości - pomimo istnienia potrzeby przeprowadzenia oględzin w niniejszej sprawie, a organ II instancji nie zweryfikował, czy takie oględziny zostały przeprowadzone - opierając się jedynie na oświadczeniu organu I instancji;

- art. 79 k.p.a., poprzez jego całkowite pominięcie również przez organ II instancji, skutkiem czego skarżący jako strona postępowania został również pominięty w prowadzonym postępowaniu, przeprowadzenie rzekomych oględzin przez organ odbyło się bez jego udziału, nie sposób jest zweryfikować, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle doszło do przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji, który postanowienie w tej sprawie wydał dopiero na skutek ponaglenia złożonego przez skarżącego do organu wyższej instancji;

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowite zlekceważenie wniosków skarżącego zawartych w zawiadomieniu, prawdopodobne nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości objętej treścią zawiadomienia o bezprawnej zmianie sposobu użytkowania, odmowy zawiadomienia go o dacie i miejscu przeprowadzenia czynności mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego, uzasadnionych podejrzeń co do przejawów korupcji urzędniczej (pomimo wyrażonego w art. 7 k.p.a. obowiązku organu stania na straży praworządności), niepodjęcie czynności zmierzających do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 września 2022 r. nie jest zgodne z prawem.

Postanowieniem tym, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 18 lipca 2022 r. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie R., gmina K., na budynek mieszkalny celem prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wynajmie budynku turystom, jednocześnie orzekając o braku podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu, treść wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Przede wszystkim wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Nadto, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 dotyczącym zażaleń do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Organ odwoławczy, jak wskazał, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekając o uchyleniu postanowienia organu I instancji i jednocześnie orzekając o braku podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Zawarte w kontrolowanym rozstrzygnięciu orzeczenie co do istoty sprawy, tj. orzeczenie o braku podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, nie zostało jednakże przewidziane przepisami prawa.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, organ albo wszczyna to postępowanie albo, w sytuacjach określonych w art. 61a § 1 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Żaden przepis prawa nie przewiduje zaś wydania postanowienia o braku podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Zauważyć przy tym należy, że niewątpliwie kwestia dotycząca wszczęcia na wniosek postępowania uregulowanego w art. 71a Prawa budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budzi wiele kontrowersji.

Zgodnie bowiem z treścią art. 72a Prawa budowlanego, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 to całe postępowanie z art. 71a Prawa budowlanego, gdyż to ono, jako takie, jest postępowaniem jurysdykcyjnym mogącym zakończyć się (choć nie zawsze – por. art. 71a ust. 2) nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Przepis art. 72a Prawa budowlanego przewiduje natomiast możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu.

W orzecznictwie nie ma jednoznacznego stanowiska co do sposobu postępowania organów administracji w takim przypadku.

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w postanowieniu z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) brzmienie art. 72a Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepis art. 71a Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu normy prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2402/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w niektórych najnowszych orzeczeniach ze skarg na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od przyjętej koncepcji wydane rozstrzygnięcie powinno być zgodne z przepisami postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy podzielił pierwszy z przedstawionych wyżej poglądów. Podjęte jednakże przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie zostało wydane z oczywistym naruszeniem art. 138 k.p.a., jako że nie wpisuje się w zamknięty katalog możliwych do wydania przez ten organ rozstrzygnięć.

Jednocześnie, wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest zupełnie niezrozumiałe dla stron postępowania, o czym świadczy również treść skargi. Tym bardziej, że organ I instancji odmówił wszczęcia postepowania z uwagi na niestwierdzenie zmiany sposobu użytkowania ani też wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

Zgodnie zaś z treścią art. 124 k.p.a. zaskarżalne postanowienie powinno w szczególności zawierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Nadto, zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Z uwagi zatem na to, że kontrolowane postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nie odpowiada przepisom prawa musiało zostać wyeliminowane z obiegu prawnego.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił kontrolowane postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie kończące postępowanie administracyjne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., orzekający w sprawie organ uwzględni ocenę prawną i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania.