Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1649/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64a- 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO.UL/41.7/318/2023/16867/AMak w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o. (dalej spółka) z siedzibą w W. od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 30 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Zespół magazynów energii "L." o mocy 44 MW wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, abonencką stacją elektroenergetyczną oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną" przewidzianą do realizacji na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w L., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Spółka zaś wniosła o tej decyzji odwołanie.

Według Kolegium decyzja organu I instancji jest przedwczesna. W przywołanym przez ten organ art. 10 ust. 2a u.p.z.p. mowa jest o urządzeniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, a nie o magazynie energii elektrycznej. Dlatego nie można w przedmiotowej sprawie zastosować wykładni prawa stosowanej w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Tym samym postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Należy więc wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Według Kolegium inwestycja polegająca na budowie magazynu energii elektrycznej nie mieści się w katalogu inwestycji z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Za tym, że sam magazyn energii elektrycznej nie mieści się w katalogu inwestycji zawartym w tym przepisie przemawia, zdaniem Kolegium, to, że w przepisie tym mowa o magazynie "połączonym" z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii zaś sama definicja pojęcia magazynu energii zawarta została w odrębnym przepisie ustawy o odnawialnych źródłach energii, do którego nie ma odesłania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja wymaga zatem wykazania spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa oraz wykazania dostępu do drogi.

Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że jest zobowiązane uchylić zaskarżoną decyzję organu I Instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ramach zaś ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i zweryfikuje spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła spółka, zaznaczając, że zaskarża ją w części tj. wyłącznie w odniesieniu do części uzasadnienia dotyczącej kwalifikacji magazynów energii elektrycznej. W związku z tym spółka wniosła o uchylenie tej części rozstrzygnięcia, wedle którego magazyny energii elektrycznej stanowią infrastrukturę techniczną.

W uzasadnieniu sprzeciwu spółka zaakcentowała, że w większości zgadza się z decyzją Kolegium. Jednak, zdaniem spółki, Kolegium pominęło kwestię zakwalifikowania magazynów energii jako infrastruktury technicznej i błędnie wskazało, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie wszystkie przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie biorąc pod uwagę treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej. Magazyny energii mogą stanowić odrębną inwestycję i nie muszą być powiązane z odnawialnymi źródłami energii, a bezpośrednio podłączone do sieci dystrybucyjnej lub przesyłowej i brać udział w rynku mocy. Będą one magazynowały energię z sieci dystrybucyjnej, a zatem mogą magazynować energię wytworzoną przez inne odnawialne i konwencjonalne źródła energii podpięte do sieci dystrybucyjnej.

W podsumowaniu uzasadnienia sprzeciwu spółka zaakcentowała, że magazyny energii stanowią infrastrukturę techniczną, co oznacza, że wbrew stanowisku Kolegium nie ma potrzeby, aby spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji magazyny energii elektrycznej nie muszą spełniać przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle przedstawionych powyżej podstaw normatywnych zaakcentować należy, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21).

Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach badania przesłanek do wydania takiej decyzji, do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2247/22).

W realiach rozpoznawanej sprawy we wniesionym sprzeciwie wnosząca go strona zgadza się z samym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, polegającym na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kwestionuje ona natomiast uzasadnienie decyzji Kolegium, w zakresie w jakim organ odwoławczy przyjął, że magazyny energii objęte zamierzeniem inwestycyjnym spółki, ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i w konsekwencji nie podlegają wyłączeniu spod stosowania ust. 1 pkt 1-2 tego przepisu. Ponadto strona kwestionuje zawarte w decyzji Kolegium wskazania co dalszego postępowania, wedle których organ I instancji ma przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i ma zweryfikować spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 151a ust. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ustawodawca nie wyposażył sądu rozpoznającego sprzeciw w uprawnienie do uchylenia kontrolowanej decyzji jedynie w części. O ile rozpatrując skargę sąd jest władny uchylić decyzję w części, o tyle w wyniku rozpoznania sprzeciwu sąd może albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości (a więc także w zakresie, w którym decyzja nie jest kwestionowana przez stronę wnoszącą sprzeciw), albo sprzeciw oddalić.

W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest zaistnienie przesłanek do wydania przez Kolegium decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ I instancji naruszył bowiem przepisy postępowania, wydając decyzję o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy, gdyż wskazana przez ten organ bezprzedmiotowość postępowania nie ma miejsca. Powoduje to, że samo uchylenie decyzji organu I instancji jest prawidłowe. Skoro jednak zarzucona wadliwość tej decyzji dotyczy wyłącznie motywów, jakie organ odwoławczy podał w uzasadnieniu decyzji uchylającej oraz wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to skargę należało oddalić.

Instytucja sprzeciwu nie daje podstaw do ingerencji sądu administracyjnego w merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, jakie zapadnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, po tym jak organ odwoławczy uchylił wydaną przez ten organ decyzję. Na obecnym etapie Sąd nie może więc odnieść się do stanowiska strony wnoszącej sprzeciw, dotyczącego tego, czy planowane do realizacji magazyny energii mogą zostać zakwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej. Zagadnienie to będzie musiał najpierw rozstrzygnąć organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ustaleniu, na czym dokładnie polegać ma posadowienie magazynów energii oraz tego w jaki sposób zostaną one połączone z siecią energetyczną i jaką będą pełnić rolę w funkcjonowaniu tej sieci.

Należy zaakcentować, że stanowisko Kolegium dotyczące braku podstaw do zakwalifikowania spornych magazynów jako urządzeń infrastruktury technicznej nie jest bezwzględnie wiążące dla organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę wniosku inwestora o warunki zabudowy. Ewentualne przyjęcie zatem przez organ I instancji odmiennego od Kolegium stanowiska nie może być traktowane jako z góry dyskwalifikujące to przyszłe rozstrzygnięcie. Kolegium zaś, rozpatrując ewentualne odwołane od decyzji organu I instancji nie będzie związane swoim stanowiskiem zajętym w kontrolowanej obecnie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przepisach k.p.a. brak jest bowiem rozwiązań podobnych do tych, które funkcjonują na gruncie p.p.s.a. i prowadzą do związania na przyszłość organów, jak i sądu (art. 153 p.p.s.a.).

W konsekwencji o tym, czy sporne magazyny energii w realiach rozpoznawanej sprawy należy zakwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej rozstrzygnie postępowanie prowadzone przez organ I instancji, który w zależności od tego rozstrzygnięcia stwierdzi istnienie podstaw lub brak podstaw do zastosowania wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., co determinować będzie dalsze czynności podejmowane w sprawie przez ten organ.

Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.