Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1802/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 37a ust. 1 i 3,  art. 37d ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6,  art. 147 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. Sp. K w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 30 stycznia 2023 r. nr LXXIII/931/23 w przedmiocie sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 17, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Bytomiu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Bytomiu (dalej – Rada Miejska, organ uchwałodawczy) w dniu 30 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr LXXIII/931/23 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Bytomiu (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2023 r. poz. 1101 - dalej uchwała krajobrazowa).

W skardze z dnia 30 października 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej – Spółka, Skarżąca) zakwestionowała powyższą uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2023 r. nr LXXIII/931/23 w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 37a ust. 1-10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 37 w związku z § 7 pkt 6 lit. b, § 11 pkt 1 lit. a i c oraz § 13 pkt 2 lit. I w związku z § 17 pkt 4 uchwały krajobrazowej w związku z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i objęcie zakresem normowania uchwały krajobrazowej wnętrz obiektów budowlanych w postaci widoku witryn lokali użytkowych rozumianego jako przestrzeń pomiędzy ościeżnicami okien lub drzwi wystawowych, umożliwiającą ekspozycję reklamy (poza płaszczyzną szklenia), w sytuacji gdy uchwały krajobrazowe jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na nieruchomościach" lub "na obiektach budowlanych" w zakresie w jakim kreuje ono zabudowę lub zagospodarowanie terenu, co prowadzi do obowiązku dostosowania (usunięcia) ekranów świetlnych Spółki zlokalizowanych we wnętrzach lokali użytkowych w przestrzeniach witryn widocznych z zewnątrz;

2) art. 37a ust. 1-10 w związku z art. 37d ust. 1-8 w związku z art. 2 pkt 16b-16c u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 pkt 16 w związku z § 12 pkt 2 lit. b w związku z § 17 pkt 4 uchwały krajobrazowej w związku z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i objęcie zakresem normowania uchwały krajobrazowej urządzeń wielofunkcyjnych mogących służyć do wyświetlania komunikatu o zmiennej treści (a więc również ekranów świetlnych stanowiących własność Spółki, które mogą służyć do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe), podczas gdy uchwały krajobrazowe mogą regulować zasady sytuowania przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wtenczas gdy prezentują one faktyczną i jednorodną funkcję reklamową, co jest konsekwencją przepisów karnoadministracyjnych regulowanych w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., co prowadzi do obowiązku dostosowania (usunięcia) ekranów świetlnych Spółki służących do wyświetlania komunikatu o zmiennej treści;

3) art. 37a ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98 - dalej Konwencja Krajobrazowa) oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości i swobody działalności gospodarczej jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności), a także naruszenie zasady równości, w szczególności na skutek:

a) wykluczenia możliwości sytuowania billboardów (w szczególności w Strefie Komercyjnej, gdzie Spółka posiada obecnie tego rodzaju nośniki) poza tymi, które posiadają ściśle określone zaskarżoną uchwałą powierzchnie i wymiary oraz wysokość konstrukcji określoną w przepisach ogólnych uchwały, a przy tym różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli billboardów posiadających wymiary dopuszczone uchwałą krajobrazową z sytuacją prawną właścicieli pozostałych billboardów, co prowadzi do obowiązku dostosowania (usunięcia) posiadanych przez Skarżącą billboardów (§ 7 pkt 9 lit. a, e i f w związku z § 7 pkt 3 w związku z § 13 pkt 2 lit. a w związku z § 17 pkt 3 uchwały krajobrazowej);

b) dopuszczenia możliwości lokalizowania wyłącznie billboardów dwustronnych (w szczególności w Strefie Komercyjnej, gdzie Spółka posiada obecnie tego rodzaju nośniki), tj. o równoległych i identycznych wymiarowo, lecz przeciwnie skierowanych powierzchniach ekspozycyjnych umieszczonych na wspólnym słupie lub słupach, przy czym każda z powierzchni ekspozycyjnych billboardu dwustronnego musi spełniać warunki wymiarowe, określone pozostałymi przepisami uchwały, co w sposób bezpodstawny dyskryminuje właścicieli posiadających billboardy inne niż dwustronne, mimo że wpływ na krajobraz obu rodzajów nośników jest tożsamy, co prowadzi do obowiązku dostosowania (usunięcia) posiadanych przez Skarżącą billboardów (§ 7 pkt 9 lit. h w związku z § 13 pkt 2 lit. a w związku z § 17 pkt 3 uchwały krajobrazowej);

c) całkowitego wykluczenia możliwości sytuowania billboardów (reklam wielkoformatowych) w Strefie Przyrodniczej, co prowadzi do obowiązku usunięcia posiadanego przez Skarżącą billboardu (§ 14 pkt 2 lit. a w związku z § 17 pkt 4 uchwały krajobrazowej);

d) całkowitego wykluczenia możliwości sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach niezabudowanych, jeżeli w promieniu 100 m nie znajduje się żaden budynek (§ 7 pkt 7 lit. a uchwały krajobrazowej);

e) wprowadzenia obowiązku zachowania skali względem sąsiedztwa urbanistycznego, tj. nakazu nieprzekraczania przez tablice i urządzenia reklamowe dwukrotnej wysokości elewacji najbliższego budynku, przy którym są sytuowane (tj. budynku zlokalizowanego na tej samej nieruchomości), lecz nie więcej niż 7,5 m licząc od poziomu terenu (§ 7 pkt 5 zaskarżonej uchwały);

f) dyskryminowania podmiotów umieszczających nośniki reklamy o wyświetlanej treści (w szczególności w Strefie Wrażliwej, gdzie Spółka posiada tego rodzaju urządzenia) względem innych adresatów uchwały umieszczających nośniki reklamowe niestanowiące ekranów świetlnych, poprzez wprowadzenie zakazu stosowania tego rodzaju reklamy poza ściśle wskazanymi w uchwale wyjątkami, które nie obejmują nośników Skarżącej, co prowadzi do obowiązku dostosowania (usunięcia) stanowiących jej własność ekranów świetlnych (§ 4 ust. 1 pkt 16 w związku z § 12 pkt 2 lit. b w związku z § 17 pkt 4 uchwały krajobrazowej);

ewentualnie, w przypadku niepodzielania zarzutu nr 1 i 2, także:

g) dyskryminowania podmiotów umieszczających tablice lub urządzenia reklamowe w widoku witryn lokali użytkowych rozumianego jako przestrzeń pomiędzy ościeżnicami okien lub drzwi wystawowych, umożliwiającą ekspozycję reklamy (poza płaszczyzną szklenia), względem innych adresatów uchwały poprzez określenie nadmiernie rygorystycznych zasad i warunków sytuowania tablic lub urządzeń reklamowych wewnątrz obiektów budowlanych, tj. brak dopuszczenia możliwości lokalizacji nośników reklamowych we wnętrzach obiektów budowlanych, tj. w przestrzeni pomiędzy ościeżnicami okien i drzwi wystawowych, z której możliwa jest ekspozycja reklamy, z jednoczesnym regulowaniem tej materii zaskarżoną uchwałą, z pominięciem cechy relewantnej tej grupy adresatów uchwały, jaką jest korzystanie z przestrzeni prywatnej zaprojektowanej zgodnie z tradycją budowlaną pod cele promocyjne, w konsekwencji czego Spółka zobowiązana jest dostosować (usunąć) nośniki umieszczone w widoku witryn lokali użytkowych (§ 4 ust. 1 pkt 37 w związku z § 7 pkt 6 lit. b oraz § 11 pkt 1 lit. a i c oraz § 13 pkt 2 lit. I w związku z § 17 pkt 4 uchwały krajobrazowej);

h) bezpodstawne zrównanie sytuacji prawnej podmiotów umieszczających urządzenia wielofunkcyjne, które służą wyświetlaniu zmiennego komunikatu, tj. reklamy komercyjnej oraz innych treści np. informacji lokalnych, pogodowych czy informacji o prowadzonej na nieruchomości działalności, z sytuacją prawną podmiotów umieszczających nośniki służące w sposób trwały i ciągły reklamie komercyjnej, w konsekwencji czego Skarżąca zobowiązana jest dostosować (usunąć) stanowiące jej własność wielofunkcyjne ekrany świetlne (§ 4 ust. 1 pkt 16 w związku z § 12 pkt 2 lit. b w związku z § 17 pkt 4 uchwały krajobrazowej);

4) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez uchwałę krajobrazową zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności na skutek ingerowania sytuacji prawnej właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały krajobrazowej w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności pełnomocnik Spółki wykazał wystąpienie interesu prawnego do zaskarżenia niniejszego aktu. Spółka swój interes prawny dla zaskarżenia uchwały krajobrazowej wywodzi z ograniczenia gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa wykonywania działalności gospodarczej w sposób wolny od nadmiernych ograniczeń publicznoprawnych (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP), jak również z ingerencji w przysługujące jej prawo własności do billboardów oraz ekranów LED (nośników informacji wizualnej) wyświetlających informację w postaci zmiennego komunikatu, umieszczonych w przestrzeniach witryn lokali użytkowych (mieszczące się w szerokorozumianym prawie własności w ujęciu przyjętym w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Jak zauważył pełnomocnik, mocą przedmiotowej uchwały zostały na Spółkę nałożone obowiązki w postaci nakazu dostosowania (demontażu) urządzeń pod rygorem zastosowania odpowiedzialności karnoadministracyjnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Argumentując pierwszy z zarzutów podniesiono, że jego istotą jest wyjście przez Radę Miejską poza granice upoważnienia ustawowego art. 37a ust. 1-10 u.p.z.p. poprzez objęcie zakresem normowania wnętrz obiektów budowlanych w postaci widoku witryn lokali użytkowych, tj. okien lub drzwi wystawowych umożliwiających ekspozycję reklamy, rozumianych jako przestrzeń pomiędzy ościeżnicami umożliwiającą ekspozycję reklamy, pomimo że uchwały krajobrazowe jako akty z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie służą reglamentacji działalności reklamowej jako takiej, lecz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (reglamentowanie "zewnętrznych" parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania przestrzennego). Stanowi o tym treść: § 4 pkt 37, § 7 pkt 6 lit. b, § 11 pkt 1 lit. a, z 13 pkt 2 lit. l uchwały krajobrazowej. Przywołane regulacje – zdaniem pełnomocnika – wskazują, że organ uchwałodawczy wyraźnie rozróżnia reklamę umieszczaną "w witrynie" i "na witrynie". Jednocześnie oznacza to też, że Rada Miejska objęła zakresem regulacji reklamę umieszczaną "w witrynie" i w jej widoku. Zwrócono uwagę, że uchwała krajobrazowa jako akt prawa miejscowego stanowi niesamoistne źródło prawa i musi pozostawać w ścisłym związku funkcjonalnym i merytorycznym z ustawą na podstawie której zostaje wydana, tj. powinna uwzględniać planistyczny kontekst normatywny aktu, w którym zawarto delegację ustawową dla uchwały krajobrazowej. Tymczasem sposób wykorzystania wnętrza lokalu w zakresie aranżacji jego witryny ("przestrzeni pomiędzy ościeżnicami służącej ekspozycji reklamy") nie mieści się ani w pojęciu "zabudowy", ani w pojęciu "zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym. Odnotowano także, że przepisy u.p.z.p. nie uzależniają stosowania uchwał krajobrazowych od postrzegalności treści reklamowych z przestrzeni publicznych. Ponadto art. 2 pkt 16b u.p.z.p. nie odnosi się do urządzeń reklamowych umieszczonych w witrynach. Zauważono również, że ekspozycja towaru w witrynie też jest formą reklamy. Treść art. 37d ust. 2 u.p.z.p. zakreśla delikt polegający na umieszczeniu urządzenia reklamowego "na nieruchomości lub obiekcie budowlanym", a więc nie odnosi się do urządzeń znajdujących się wewnątrz budynków. Dowodzi tego również to, że uchwała krajobrazowa reguluje zasady lokowania obiektów małej architektury i ogrodzeń, a więc obiektów "zewnętrznych". Wskazano również przykłady uchwał krajobrazowych, gdzie wprost mówi się, że nie normują one materii urządzeń reklamowych znajdujących się wewnątrz budynków.

W zakresie zarzutu drugiego podniesiono, że wszystkie ekrany świetlne, zrealizowane w ramach projektu [...] stanowiące własność Spółki usytuowane są w Strefie Wrażliwej. Wobec zakazu ich lokalizowania oraz mając na uwadze, że przewidziane w uchwale wyjątki nie obejmują nośników Skarżącej - zobowiązana będzie ona je usunąć w terminie określonym § 17 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Stawiany zarzut dotyczy zakresu normowania uchwał krajobrazowych, tj. czy uchwały krajobrazowe mogą znajdować zastosowanie wyłącznie do nośników, które stanowią tablicę lub urządzenie reklamowe tylko wówczas, gdy są wykorzystywane pod faktyczną emisję reklamy, czy też zakres ich normowania jest szerszy i mogą one określać zasady sytuowania tablic lub urządzeń, które co prawda mogą służyć wyświetlaniu reklam, ale ekspozycja reklamy z ich wykorzystaniem nie występuje w sposób ciągły i trwały. W opinii uchwała krajobrazowa może odnosić się wyłącznie do urządzeń, które w sposób nieprzerwany emitują reklamy. Zdaniem pełnomocnika przemawia za tym wykładnia poza systemowa art. 37d ust. 8 u.p.z.p., który mówi o karze za "każdy dzień" niezgodności tablicy reklamowej z przepisami. Gdyby było inaczej ustawodawca uregulowałby to w sposób podobny jak w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, gdzie zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktuje się jak zajęcie trwające jeden dzień. W ocenie Spółki przepisy u.p.z.p. i w konsekwencji uchwał krajobrazowych nie mogą obejmować urządzeń wielofunkcyjnych, które jedynie okresowo służą faktycznej emisji reklamy.

W kwestii trzeciego zarzutu pełnomocnik Skarżącej podniósł, że wprowadzane ograniczenia i zakazy muszą być współmierne do zamierzonego celu, tutaj ochrony krajobrazu. Zwrócono uwagę, że Konwencja krajobrazowa zakłada potrzebę harmonizowania wymogów ochrony krajobrazu z potrzebami społecznymi i gospodarczymi, podkreślając potrzebę budowania zrównoważonych relacji pomiędzy potrzebami społecznymi, działalnością gospodarczą i środowiskiem. Podkreślono, że z faktu akcentowania w Konwencji różnorodności krajobrazów wynika, że reklama może być immanentnym składnikiem określonych typów krajobrazu. Nie można zatem twierdzić, że reklama narusza "ze swej istoty" krajobraz. W tej sytuacji pełnomocnik wyraził pogląd, że reklama nie jest "obcym" elementem w krajobrazie, lecz komponentem krajobrazu, zwłaszcza tych jego rodzajów, gdzie nasilenie procesów gospodarczych i społecznych jest na relatywnie wysokim poziomie, tak jak ma to miejsce w Strefie Komercyjnej. Tymczasem § 7 pkt 9 lit. a, e i f w związku z § 13 pkt 2 lit. a uchwały krajobrazowej wprowadzają ograniczenia wymiarowe reklam. Zdaniem natomiast pełnomocnika, czy billboard ma takie (zgodne z zaskarżoną uchwalą), a nie inne (sprzeczne z zaskarżoną uchwałą) rozmiary, nie wpływa w żaden sposób na postrzeganie danej przestrzeni (krajobrazu). Ważne jest to, gdzie nośnik taki się znajduje. Stąd zamiast ingerować w tak szczegółowe kwestie, jak wymiary i powierzchnia billboardów, które na gruncie uchwały reklamowej są dopuszczalne, powinien poprzestać na wyznaczeniu ogólnych warunków, po spełnieniu których istnieje możliwość lokalizacji w danym miejscu billboardu. Powyższe odnosi się również do szczegółowego regulowania przepisami uchwały wysokości konstrukcji nośnika. Zatem ograniczenia te nie mają uzasadnienia, a szczególnie w Strefie Komercyjnej. Podkreślono, że niezrozumiała jest dopuszczalność lokalizowania billboardów dwustronnych o równoległych planszach ekspozycyjnych. Nie dostrzeżono potrzeby różnicowania tego rodzaju nośników względem billboardów, których powierzchnie ekspozycyjne nie są ułożone względem siebie równolegle, które w takim samym stopniu ingerują w krajobraz. Wskazano również na niezachowanie proporcji pomiędzy ochroną środowiska przyrodniczego, a prawem do promocji, co przejawia się zakazem reklam wielko- i średnioformatowych. Odniesiono to również do zakazu lokowania tablic i urządzeń reklamowych, jeżeli w promieniu 100 m nie znajduje się żaden budynek.

Uchwała krajobrazowa – według pełnomocnika Spółki – narusza konstytucyjną zasadę równości. Jak zauważono w przypadku tożsamych nośników reklamowych, uchwała reklamowa może różnicować swoje postanowienia jedynie ze względu na położenie nośnika reklamowego w danym obszarze, a nie ze względu na inne czynniki, np. na treść sposób prezentowania na nim informacji, czy jego wielkość. Zatem posiadanie billboardów o innych polach powierzchni, niż dopuszczone uchwałą krajobrazową nie stanowi cechy wystarczającej do różnego traktowania (nie jest cechą relewantną). Ponadto ograniczenia, w żaden sposób nie zostały uzasadnione (jak też nie zostało w żaden sposób uzasadnione, dlaczego billboardy o wymiarach przekraczających 18 m2 są całkowicie zakazane). Dotyczy to billboardów, które nie spełniających cech urządzeń dwustronnych. Za sprzeczne z zasadą równości oraz przepisem u.p.z.p. uznano także rozróżnienie sytuacji właścicieli nośników reklamy o wyświetlanej treści względem innych adresatów uchwały umieszczających nośniki reklamowe niestanowiące ekranów świetlnych. Odnotowano bowiem, że reklama wyświetlana jest tożsama z reklamą tradycyjną i tylko tym różni się, że istnieje możliwość łatwej jej zmiany (wystarczy zmienić wyświetlany komunikat, nie zaś np. przeklejać reklamę). Co się zaś tyczy samej ingerencji treści reklamowych w krajobraz –to ten pozostaje bez jakiejkolwiek różnicy.

Z ostrożności procesowej zarzut naruszania zasady proporcjonalności i równości odniesiono również do reklam sytuowanych w witrynach oraz do urządzeń wielofunkcyjnych.

W kwestii czwartego zarzutu podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza art. 2 Konstytucji, ponieważ wyłącznie obarcza ciężarami wynikającymi z delegalizacji istniejących do tej pory, legalnych nośników, przy jednoczesnym braku odszkodowania dla ich adresatów.

Argumentując potrzebę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości podniesiono, że znaczna cześć uchybień dotyczy przepisów o charakterze ogólnym (np. określeń użytych w zaskarżonej uchwale lub ogólnych nakazów i zakazów związanych z nośnikami reklamowymi). Przepisy te mają zastosowanie do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą i irracjonalne byłoby stwierdzanie nieważności wyłącznie tychże. Ponadto ma za tym przemawiać to, że uchwała krajobrazowa zawiera pominięcia prawodawcze, tj. nie przewiduje stosownych wyłączeń spod zakresu jej zastosowania, co dotyczy urządzeń wielofunkcyjnych nieprzeznaczonych w sposób ciągły na cele reklamowe i wnętrz lokali użytkowych w zakresie przestrzeni pomiędzy ościeżnicami służącej reklamie. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w żaden sposób nie rozwiązałyby opisanych niniejszą skargą problemów, gdyż sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wypełnienia "luk" w zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę z dnia 30 października 2023 r. pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie. W treści dokumentu ustosunkowano się do każdego z zarzutów skargi. W kwestii pierwszego z zarzutów podkreślono, że uchwała krajobrazowa nie narusza delegacji ustawowej, jak również nie odnosi się do wnętrz obiektów budowlanych. W dalszej części zajęto stanowisko, że skoro regulacjom uchwały krajobrazowej mogą podlegać reklamy naklejane na okna budynków, to tym samym regulacje te mogą dotyczyć witryn, które są szczególna formą okna. Nie ma znaczenia przy tym, czy reklama naklejana jest na zewnątrz okna, czy też od jego wnętrza. Podobnie jest z tablicą reklamową lub urządzeniem reklamowym. Siła oddziaływania będzie taka sama, niezależnie od tego, po której stronie witryny taka tablica lub urządzenie zostanie zamontowane. Uznał przy tym, że urządzenia reklamowe w formie wyświetlaczy (instalowane w płaszczyźnie szyby witryny), poprzez emitowanie światła, koloru, a także zmienność tych czynników (błyski, migotanie światła, jaskrawość), wchodzą w wyjątkowo silne interakcje z otoczeniem, stając się czynnikiem szczególnie silnie ingerującymi w otoczenie zewnętrzne i nie różnią się niczym w sile oddziaływania od reklam montowanych na elewacji budynku. Wyjaśniono również, że ograniczenia w stosowaniu reklam o wyświetlanej treści w Strefie Wrażliwej (strefie obejmującej zabudowę o dużych wartościach zabytkowych, kulturowych) wynikają m.in. z treści uzgodnień projektu skarżonej uchwały ze Śląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Katowicach (postanowienie nr [...] z dnia 24 listopada 2021 r. oraz postanowienie nr [...] z dnia 7 kwietnia 2022 r.). W uzgodnieniach tych zawarto m.in. wskazanie, aby w uchwale wprowadzić zapis, że w odniesieniu do obiektów zabytkowych dopuszcza się sytuowanie szyldów i reklam podświetlanych pod warunkiem, że stosowane będzie światło o stałym natężeniu, świecące w sposób ciągły (nie migające) oraz zapis o zakazie montowania szyldów i reklam podświetlanych z przesuwającym się tekstem i grafiką.

Odnośnie drugiego z zarzutów skargi pełnomocnik Gminy wskazał na bardzo szerokie rozumienie reklamy przyjęte w u.p.z.p., co ma zapobiec próbom obejścia nakazów i zakazów zawartych w uchwałach krajobrazowych. Zatem nie zgodził się ze Spółką, że spod regulacji wyłączone są urządzenia reklamowe, które służą do wyświetlania zarówno reklam, jak też komunikatów. Wbrew twierdzeniu Skarżącego art. 37d ust. 1 u.p.z.p. także nie stanowi takiego wyłączenia. Jedyne wyłączenie stosowania przepisów dotyczących reklam zawarto w art. 37c u.p.z.p.

Zajmując się zarzutem zawartym w punkcie 3 skargi zwrócono uwagę, iż art. 37a u.p.z.p. daje upoważnienie organowi uchwałodawczemu do tego, aby uregulować materię wielkości i rozmieszczenia reklam. Natomiast kierując się dyspozycjami z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a także opierając się na wiedzy fachowej, przyjęto na potrzeby skarżonej uchwały zasady lokalizacji reklam, oraz dopuszczalne wielkości i formaty poszczególnych rodzajów reklam. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że mając na uwadze interes społeczny, a także interes reklamodawców dopuszczono na wszystkich obszarach miasta lokalizowanie form reklamowych, które nie godzą w wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i nie ingerują w sposób nadmierny i nieakceptowany w walory krajobrazowe miasta. Jako przykład agresywnej reklamy przywołano billboardy o wysokości przekraczającej 7,5 m i o powierzchni ekspozycji 24 m2, jak chociażby te znajdujące się na fotografiach przedłożonych przez Spółkę.

W odniesieniu do zarzutu z punktu 4 skargi stwierdzono, że ustawodawca poprzez treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zadecydował, że regulacji tej podlegają wszystkie wymienione w niej obiekty. Jedyne odstępstwo od powyższego przepisu zawarto w treści art. 37a ust. 10 u.p.z.p., który pozwala gminie zastosować w uchwale reklamowej zwolnienie od stosowania powyższego przepisu - ale tylko dla ogrodzeń i obiektów małej architektury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 30 stycznia 2023 r. nr LXXIII/931/23 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Bytomiu.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, niewątpliwie wykazać może podmiot będący operatorem tablic lub urządzeń reklamowych na terenie gminy, dla której uregulowano wspomniane kwestie w drodze tzw. uchwały krajobrazowej.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Spółka jest właścicielem ekranów znajdujących się w witrynach budynków, jak również billboardów położonych na terenie Bytomia. Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 37a ust. 1 u.p.z.p. do właściwości rady gminy należy podjęcie uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Przechodząc do meritum problemu wskazać należy, że Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności w całości uchwały krajobrazowej. Żądanie uzasadniono tym, że akt ten wykracza poza delegację ustawową, gdyż wprowadza regulacje dotyczące tablic i urządzeń reklamowych, które lokalizowane są wewnątrz budynku, a także dotyczące urządzeń wielofunkcyjnych, które wyświetlają komunikaty o zmiennej treści (nie tylko reklamowe). Ponadto – zdaniem Spółki – ograniczenia określone uchwałą są nieadekwatne do zamierzonego celu, wskutek czego narusza ona zasadę proporcjonalności. Różnicuje również sytuację prawną poszczególnych reklamodawców w zależności m.in. od powierzchni ekspozycji reklamy. Podniesiono także zarzut utraty praw nabytych, tj. związanych z posiadaniem tablic i urządzeń reklamowych, które są obecnie niezgodne z zaskarżoną uchwałą, co nie jest rekompensowane przez Gminę.

Zajmując się badaniem legalności zaskarżonej uchwały krajobrazowej podnieść przyjdzie, że w myśl art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Z kolei w myśl art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w uchwale tej rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Dodać należy, że akt ten może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.

Celem wspomnianego aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej - ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/gd 1043/22, Lex nr 3555514). Powyższe uregulowania u.p.z.p. należy interpretować w taki sposób, aby instrumenty w niej przewidziane zapewniały ochronę "wartości wysoko cenionych", w tym przypadku – wymagań ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ale również ochrony środowiska (zob. A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, W.a 2023, art. 37a).

Wskazane w pierwszym zarzucie przepisy uchwały krajobrazowej wyjaśniają m.in. znaczenie pojęcia witryny, przez która należy rozumieć okno lub drzwi wystawowe umożliwiające ekspozycję reklamy, rozumiane jako przestrzeń zawartą pomiędzy ościeżnicami (§ 4 pkt 37 uchwały krajobrazowej). Z kolei § 7 pkt 6 lit. b stanowi, że zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w sposób przesłaniający elementy istotne krajobrazowo, architektonicznie oraz elementy o znaczeniu użytkowym, społecznym, kulturalnym, takie jak m.in. okna, witryny, za wyjątkiem reklam dopuszczonych w witrynach w dalszych zapisach uchwały. Natomiast zgodnie z § 11 pkt 1 uchwały krajobrazowej ustala się ogólne zasady sytuowania szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na tej nieruchomości działalność Dla szyldów zlokalizowanych w Strefie Wrażliwej lub w Strefie Przyrodniczej:

a) nakazuje się sytuowanie szyldów wyłącznie: na budynku; w pasie reklamowym; w witrynie; w pasie o szerokości 1,0 m po obu stronach wejścia do budynku lub bramy; w miejscach innych niż wskazane w lit. a, z zastrzeżeniem lit. e;

c) w witrynie dopuszcza się szyldy: naklejkowe, muralowe, zbiorcze, w formie liter przestrzennych pod warunkiem, że maksymalna wysokość szyldu nie przekroczy 1,0 m; monochromatyczne, tworzące efekt "szkła mrożonego", które mogą wypełniać część lub całą powierzchnię szklenia witryny; jeden podmiot może umieścić nie więcej niż 1 szyld w każdej należącej do niego witrynie, z zastrzeżeniem tiret czwarte; dopuszcza się podzielenie szyldu na części, z których każda część umieszczona jest w innej witrynie, należącej do tego samego podmiotu; w przypadku braku możliwości umieszczenia szyldu w pasie reklamowym nad witryną, dopuszcza się umieszczenia szyldu w formie tablicy, w górnej części witryny.

Treść § 13 pkt 2 lit. l brzmi - poza wymienionymi w pkt 1 dopuszcza się reklamy naklejane na witryny pod warunkiem, że suma powierzchni reklamy oraz usytuowanego na tej samej witrynie szyldu, nie przekroczy 30% powierzchni tej witryny. Natomiast § 17 pkt 4 uchwały stanowi, że ustala się następujące terminy dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały: dla pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych: a) w Strefie Wrażliwej: 5 lat, b) w Strefie Komercyjnej i Przyrodniczej: 8 lat.

Spółka stoi na stanowisku, że regulacje uchwały krajobrazowej nie mogą dotyczyć lokowania tablic i urządzeń reklamowych wewnątrz obiektów budowalnych. Zatem przepisy, które wprowadzają w tej materii ograniczenia stanowią o naruszeniu zakresu delegacji ustawowej z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca stoi na stanowisku, że przepis ten należy interpretować przy uwzględnieniu ducha u.p.z.p., a która dotyczy materii dotyczącej ładu przestrzennego, a więc kwestii znajdujących się poza obiektem budowalnym. Taki tok rozumowania ma również potwierdzać art. 37d ust. 2 u.p.z.p., w którym mówi się o umieszczeniu na obiekcie budowalnym tablicy lub urządzenia reklamowego.

Odnosząc się do tego zarzutu przywołać należy fragment wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 761/22 (Lex nr 3499804), w którym stwierdzono: "Przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również uchwała krajobrazowa przedmiotem ochrony czynią krajobraz, rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz". Pogląd ten zasługuje w pełni na akceptację. Trudno bowiem doszukiwać się różnic w tym, że tablica lub urządzenie reklamowe znajduje się przed, czy też za przeszkleniem witryny, jeżeli w ten sam sposób oddziałuje na otoczenie, a w szczególności na krajobraz (element objęty ochroną uchwałą krajobrazową). Nie sposób również nie dostrzec różnicy pomiędzy typową ekspozycją witryny sklepowej, a urządzeniami reklamowymi umieszczonymi w polu przeszklenia witryny, które zostały zobrazowane na załączonych do skargi fotografiach. Przede wszystkim oferta sklepowa polega na wystawieniu na widok realnego towaru, podczas gdy to co jest widoczne na fotografiach to ekran emitujący jedynie obraz oferty towaru, czy też usługi, najczęściej o zmiennej treści. Zwrócić również należy uwagę na rolę jaką pełni witryna, czy też okno. Mianowicie zasadą jest ich przejrzystość pozwalająca na spojrzenie odpowiednio w głąb witryny lub lokalu. Zamieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego wyłącza typowe przeznaczenie okna lub witryny. Okna i witryny są nie tylko głęboko zakorzenione w kulturze budowlanej, ale są też niezbędne do codziennego funkcjonowania ludzi (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2880/17, Lex nr 2759132). Dodatkowo zauważyć należy (odnosząc się do kolejnego argumentu mającego przemawiać za słusznością zarzutu), że opis deliktu znajduje się w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., gdzie jest mowa o umieszczeniu niezgodnie z uchwałą tablicy lub urządzenia reklamowego. Natomiast ust. 2 tego przepisu odnosi się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wspomniane działanie. W tym kontekście nie zasadnym okazał się zarzut, jakoby organ uchwałodawczy przyjmując zaskarżony akt przekroczył zakres delegacji ustawowej dokonując zasad ekspozycji reklam w witrynach.

Nie można przychylić się również do zarzutu, iż spod regulacji uchwały krajobrazowej wyłączone są urządzenia wielofunkcyjne, tj. takie, które oprócz reklam emitują także inne treści (np. informacje pogodowe). Otóż ustawodawca definiując pojęcie urządzenia reklamowego (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.) poza określeniem jego przeznaczenia (tj. do ekspozycji reklam) nie sprecyzował czasookresu, czy też proporcji jakie winny być zachowane dla zakwalifikowania go do tej kategorii przedmiotów materialnych. Wyrazić należy zatem stanowisko, że wykorzystywanie urządzenia nawet w niewielkim wymiarze do emitowania treści reklamowych przesądza o potrzebie uznania go za urządzenie reklamowe. Odmienne stanowisko mogłoby prowadzić do absurdalnych sytuacji, gdzie urządzenie, które w minimalnym zakresie eksponowałoby treści inne niż reklamowe, nie podlegałoby regulacjom uchwały krajobrazowej. Stanowiska tego nie zmienia również argumentacja, która odwołuje się do art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez wskazanie, że przy karze za zajęcie pasa drogowego ustawodawca wskazał, że nawet krótki okres zajęcia pasa traktowane jest w wymiarze jednodniowym. Brak takiego stwierdzenia w art. 37d u.p.z.p. – zdaniem Skarżącej – ma dowodzić tego, że urządzeniem reklamowym jest tylko urządzenie, które wyłącznie emituje reklamy. Poza tym zaniechanie takiego stwierdzenia - według Skarżącej - rodzi problem dla wymiaru kary z art. 37d u.p.z.p. za wykorzystywanie urządzenia wielofunkcyjnego. Wątpliwości te są jednak nieuzasadnione skoro urządzeniem reklamowym jest każde urządzenie, które w jakimkolwiek wymiarze emituje reklamy. W takim zatem przypadku – w myśl art. 37d ust. 4 u.p.z.p. – karę wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Zajmując się kwestią naruszania konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości trzeba zauważyć, iż wprowadzenie możliwości uchwalania przez rady gminy tzw. uchwał krajobrazowych, które mogą wprowadzać pewne ograniczenia w zakresie sytuowania nośników reklamowych lub w zakresie ich rozmiarów, czy też formy wykonania, było uzasadnione dbałością o krajobraz, ład przestrzenny, środowisko, jak też bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz komfort życia mieszańców (np. w odniesieniu do wykorzystywania projekcji świetlnych i elementów ruchomych o intensywnym natężeniu), czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Zatem w interesie publicznym jest uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Nie jest ono zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście ogranicza swobodę przedsiębiorcy. Trzeba też zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu sytuowanie nośników reklamowych, lecz uprawnienie to zostało jedynie w pewnym stopniu ograniczone. Organ uchwałodawczy dopuścił prowadzenie działalności reklamowej w każdej strefie, w tym w Strefie Wrażliwej, jak również w Strefie Przyrodniczej. Oznacza to, że rozwiązania uchwały nie eliminują przedsiębiorców z terenu objętego uchwałą. Dotyczy to również dopuszczenia lokalizacji tylko billboardów dwustronnych o równoległych powierzchniach ekspozycji. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem organu, że billboardy tego rodzaju znacznie mniej są eksponowane, a tym samym w mniejszym stopniu oddziałują na krajobraz od tych, gdzie płaszczyzny nie są do siebie równoległe (prezentowane na fotografiach załączonych do skargi). Nadmienić jedynie na marginesie należy, że pozostaje to bez znaczenia dla Spółki, gdyż należące do niej billboardy nie spełniają innych parametrów określonych uchwałą w zakresie wysokości i powierzchni ekspozycji.

Podkreślić należy, że dano przedsiębiorcom prawo wyboru co do tego, czy nośnik nieodpowiadający warunkom uchwały zdemontować, czy też dostosować do nowych regulacji. Biorąc pod uwagę cel uchwały, jakim jest uporządkowanie wspólnej przestrzeni publicznej poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego, uznać należy, że cel ten usprawiedliwia wprowadzenie omawianych ograniczeń. Ograniczenie to nie narusza też zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko samej Skarżącej. Wprowadzenie omawianych ograniczeń, w równym stopniu dotyczy wszystkich osób (podmiotów gospodarczych), które prowadząc działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, zobligowani są tych ograniczeń przestrzegać. Nadto, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. sygn. K. 10/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, s. 163) działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym, bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Podsumowując, zarzuty naruszenia zasad proporcjonalności i równości nie zasługują na uwzględnienie.

Przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP należy odwołać się do argumentacji zawartej w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 547/23 (Lex nr 3686637), z którą skład orzekający się zgadza. Wskazano w nim, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m.in., że odebranie przedsiębiorcom możliwości prowadzenia działalności reklamowej, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.

Wyjaśnić przy tym należy, że powyższe stanowisko winno być odczytywane w ten sposób, że w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej (legalnie) – nie są obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały krajobrazowej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1591/23, Lex nr 3696630). Zatem zapisy uchwały krajobrazowej nie mogą mieć zastosowania do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które istniały (legalnie) w dniu wejścia w życie uchwały z uwagi na brak zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania. Natomiast regulacjom tej uchwały poddać się muszą przedsiębiorcy, którzy sytuowali tablice reklamowe i urządzenia reklamowe już po dniu wejścia w życie tej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, w pełni zgadzając się z powołaną argumentacją, Sąd w składzie orzekającym działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 uchwały krajobrazowej, ponieważ wymieniony przepis uchwały wydany został w oparciu o niekonstytucyjny przepis ustawowy, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

O kosztach postępowania w kwocie 797 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.