Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 676/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c. art. 6h, art. 6m
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Op 504/21 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 lipca 2021 r., nr SKO.40.1754.2021.po w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Op 504/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA") oddalił skargę S. G. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO") z 22 lipca 2021 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Skarżący zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, zaskarżył go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości o porządku w gminie (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.; dalej jako: "u.c.p.g."), poprzez przyjęcie, iż Wójt Gminy P. w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami podczas, gdy wysokość ta została ustalona w oderwaniu od rzeczywistej ilości wytwarzanych przez Skarżącego odpadów komunalnych oraz bez przeprowadzenia w tym zakresie przez Wójta Gminy P. postępowania wyjaśniającego czy oględzin nieruchomości w celu określenia kryterium "podobieństwa charakteru nieruchomości" uwzględnianego przez organ przy dokonywaniu uzasadnionych szacunków wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- art. 6o ust. 1 w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., poprzez przyjęcie, iż Wójt Gminy P. w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami podczas, gdy Wójt Gminy P. ustalając w/w opłatę winien wziąć pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze,

- art. 2 Konstytucji RP, art. 6h i art. 6r ust. 2d u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że Skarżący może być zobowiązany do uiszczenia wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami mimo, że usługa, za którą opłata ma stanowić ekwiwalentność, nie była na jego rzecz świadczona przez gminę, a gmina nałożyła opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości wyższej niż zostałaby naliczona po przeprowadzeniu przez organ gminy postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznie należnej opłaty za gospodarowanie odpadami w oparciu o rzeczywistą ilość wytwarzanych przez skarżącego odpadów.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezebranie przez WSA całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, czego skutkiem stało się przyjęcie przez WSA tezy, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia w całości decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 12 kwietnia 2021 r. mimo, iż organy administracji naruszyły w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji przepisy prawa, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, iż nie poddały ocenie prawidłowości ustalonej przez organ gminy w stosunku do Skarżącego opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem rzeczywistej ilości wytwarzanych przez Skarżącego odpadów komunalnych oraz przyjętej przez gminę metodę ustalania w/w opłaty lub uzasadnionych szacunków dotyczących średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przez WSA mimo naruszenia przez organy administracyjne: art. 123 § 1 oraz art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. Z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej jako: "o.p."), poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w niezapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także umożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 200 § 1 w zw. z art. 123 § 1 o.p., poprzez brak wyznaczenia Skarżącemu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału po zakończonym postępowaniu dowodowym; art. 120 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i 191 o.p. w zw. z art. 6o ust. 1 u.c.p.g., poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w niezebraniu przez organy z urzędu całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, czego skutkiem stało się przyjęcie przez WSA tezy, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została naliczona w prawidłowej wysokości uwzględniającej rzeczywistą ilość wytwarzanych przez Skarżącego odpadów komunalnych,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez WSA własnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego przez niego za podstawę rozstrzygnięcia i oparcie się w całości na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy administracji w ten sposób, iż WSA nie przeprowadził oceny prawidłowości naliczonej przez Wójta Gminy P. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem rzeczywistej ilości wytwarzanych przez Skarżącego odpadów komunalnych oraz przyjętej przez gminę metody ustalania w/w opłaty lub uzasadnionych szacunków dotyczących średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niesporządzenie przez WSA wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niepełne ustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego, w tym naruszenia przez organy administracji w wydanych decyzjach art. 6o ust. 1 u.c.p.g.

SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.), w granicach wyznaczonych jej zarzutami i wnioskami (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.) stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w sprawie jest ocena zasadności określenia Skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości zamieszkiwanej przez jedną osobę. Skarżący kwestionował bowiem obowiązek ponoszenia opłaty, wskazując, że jedynie sezonowo/okresowo wytwarza odpady zaś pozostałe są przez niego zagospodarowywane we własnych zakresie na powierzchni nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązek utrzymania czystości, warunki dotyczące odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowanie tych odpadów regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W art. 6m ust. 1 u.c.p.g. wskazano, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. WSA prawidłowo wyjaśnił, że złożona deklaracja ma odzwierciedlać sposób i częstotliwość gromadzenia odpadów. W konsekwencji to podmiot składający deklarację odpowiada za gromadzenie odpadów zgodnie ze złożoną deklaracją.

Natomiast z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. wynika, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Jak zostało to już powyżej wskazane, argumentacja prezentowana przez Skarżącego zmierzała przede wszystkim do kwestionowania nałożonego na niego obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty, co motywował głównie brakiem posiada odpadów do wywiezienia.

Tymczasem, z powołanych przepisów wynika, że wysokość opłaty określana jest w uchwale rady gminy, a obowiązek uiszczenia opłaty w przypadku nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec powstaje za każdy miesiąc zamieszkiwania na nieruchomości i nie jest uzależniony od przekazania przez mieszkańca odpadów komunalnych (w przeciwieństwie do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, odnośnie których obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero w sytuacji powstania na nieruchomości takich odpadów). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g ustanowił bowiem domniemanie, że na zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. W przedmiotowej sprawie opłata została naliczona zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 26 czerwca 2020 r. wprowadzającą począwszy od dnia 1 sierpnia 2020 r. nowe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z którą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny, dla osób prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe wynoszą 30,00 zł, przy czym w § 2 ust. 7 uchwały przewidziano zwolnienie się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym w wysokości 8,00 zł w stosunku do obowiązującej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny.

Jak trafnie zwrócił uwagę WSA, Skarżący faktycznie zamieszkuje na spornej nieruchomości i okoliczność ta nie jest przez niego kwestionowana. Tym samym nieruchomość jest przez niego "zamieszkana", a więc warunek poboru opłaty został spełniony. Ziściło się bowiem zdarzenie, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego w postaci zamieszkiwania na nieruchomości, zaś obowiązek ponoszenia opłaty znajduje podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciel każdej nieruchomości zamieszkałej ma obowiązek poddać się rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia takiego właściciela samodzielne zagospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. Taką przesłanką jest bycie właścicielem nieruchomości zamieszkałej. Prawidłowe pozostawało zatem stanowisko organów, zaakceptowane przez WSA, że z uwagi na fakt złożenia deklaracji, z której wprost wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarżący oraz że przedmiotowa nieruchomość jest zamieszkiwana przez 1 osobę, organ I instancji określił opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 22,00 zł (przy uwzględnieniu deklaracji, co do kompostowania bioodpadów w kompostowniku przydomowym i związanym z tym zwolnieniem w części z opłaty za gospodarowanie odpadami wynoszącym 8,00 zł), w miejsce zadeklarowanej wysokości w kwocie 0,00 zł.

W konsekwencji powyższych rozważań nie zasługują na uwzględnienie przytoczone w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy nie można również uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez oddalenie skargi przez WSA mimo naruszenia przez organy art. 123 § 1 o.p., art. 121 § 1 o.p., art. 200 o.p. w zw. z art. 123 § 1 o.p., art. 120 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i 191 o.p. w zw. z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza uchybień w zakresie przepisów prawa zawartych w powołanych powyżej jednostkach redakcyjnych. Jeżeli zaś chodzi o brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym także uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów podkreślić należy w ślad za WSA, że pomimo tego, że bezspornie SKO nie zawiadomiło Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach, to jednakże owa wada postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy w toku postępowania odwoławczego, bowiem w jego ramach Kolegium nie przeprowadziło żadnych nowych dowodów, ani też autor skargi nie wskazał jakie twierdzenia i wnioski zamierzał złożyć korzystając z siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 200 § 1 o.p.

Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym względzie koniecznym jest wyjaśnienie, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku WSA, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem WSA nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA: z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W świetle powyższego uznać należy, że podniesione przez Skarżącą podstawy kasacyjne, zarówno w odniesieniu do zarzucanych naruszeń prawa procesowego oraz materialnego okazały się nietrafne, w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

s. Mirella Łent s. Sławomir Presnarowicz (spr.) s. Stanisław Bogucki