Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 325/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 572/11 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071, ze zm., dalej jako "k.p.a.") po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej nr BT-5063 operatora sieci komórkowej "[...]" zlokalizowanej na wieży kościoła p.w. św. Stanisława przy ul. B. w Żorach, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił istotę i charakter postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uznał, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, które określa art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. umorzono, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej operatora sieci komórkowej "[...]", zlokalizowanej na wieży kościoła przy ul. B. w Żorach. Z akt postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji wynika, że inwestor w dniu 4 lipca 2002 r. dokonał zgłoszenia montażu stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z anten systemu GSM 900 Hz oraz urządzenia obsługującego te anteny. Do zgłoszenia tego Prezydent Miasta Żory nie wniósł sprzeciwu. Nadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. tenże Prezydent Miasta Żory zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę pomieszczenia technicznego. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Powyższe ustalenia dały podstawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Żorach do umorzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie organu nadzoru stopnia wojewódzkiego kontrolowana decyzja odpowiada prawu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru budowlanego (dalej jako "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na realizacji stacji bazowej zostały wykonane na podstawie istniejącej w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę (pomieszczenie techniczne) oraz na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia (instalacja anten na wieży kościoła), zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym integralną część zgłoszenia. W ocenie GINB brak sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w sposób wiążący przesądza o prawidłowości dokonanego zgłoszenia. Z tego względu organy nadzoru budowlanego nie mogą kwestionować rozstrzygnięć podjętych w tym zakresie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a związku z tym, że roboty budowlane nie naruszają przepisów budowlanych i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie. Oznacza to brak podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w Rzeszowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt 1 lit. a oraz art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem 1 pkt 20 Konwencji z Aarhus, poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. 2003 nr 78, poz. 706) w nawiązaniu do art. 32, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1, 2, 3 oraz art. 178 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 k.p.a. - poprzez uznanie, iż pozbawienie społeczeństwa prawa gwarantowanego umową międzynarodową nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 6 kpa oraz 7 Konstytucji RP, poprzez niepodanie przepisu Prawa budowlanego, na którego podstawie inwestor dokonał zgłoszenia;

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który został pominięty w niniejszej sprawie pomimo tego, że zamierzenie inwestora nie dotyczyło tylko i wyłącznie montażu urządzeń na obiekcie budowlanym, tym bardziej, iż inwestycja jest trwale połączona z gruntem;

- art. 11, art. 31, art. 32, art. 33, art. 46, art. 48, art. 51, art. 53, art. 57 I art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż pominięcie powyższych przepisów w procesie budowlanym nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak logicznego I spójnego uzasadnienia pozwalającego na kwalifikację całej inwestycji w myśl Prawa budowlanego, brak wyjaśnienia, jaka procedura obowiązywała w dniu dokonywania zgłoszenia oraz czy wszystkie elementy stacji zostały wskazane we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. oddalając skargę wskazał, iż przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., którą umorzono postępowanie administracyjne, dotyczące legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" przy ul. B. w Żorach. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. W ocenie Sądu I instancji biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Sąd I instancji zaaprobował stanowisko GINB co do braku kwalifikowanej wadliwości decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej. Wskazując na treść art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji o umorzeniu postępowania zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości. Ustalenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż roboty budowlane, polegające na budowie stacji bazowej "[...]" na wieży kościoła św. Stanisława w Żorach, wykonane zostały na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia, od którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu, nadto zgodnie z przedłożonym wraz ze zgłoszeniem projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przesądzało o braku materialnoprawnych podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu I instancji niewadliwie GINB uznał, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nie narusza rażąco art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę jej wydania. Nie jest także dotknięta żadną inną kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż całkowicie bezzasadne są zarzuty dotyczące pozbawienia społeczeństwa udziału w postępowaniu, naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. oraz naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przepisy te nie były stosowane przez organy administracji. Z tego względu Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z/s w Rzeszowie reprezentowane przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli stanu faktycznego w odniesieniu się do przepisów prawa materialnego ustalonego przez organy, lecz tylko lakoniczne stwierdzenie, iż przyjęcie zgłoszenia powoduje, iż inwestycja jest legalna. Pominięcie w całości ustawy prawo ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowania terenu w brzemieniu obowiązującym w dniu budowy przedmiotowej inwestycji bez wskazania powodów, dla których nie mogły mieć zastosowania, pomimo że były lex specjalis do ustawy prawo budowlane. Ponadto w wyroku brak jest kwalifikacji prawnej całości inwestycji w myśl ustawy prawo budowlane;

- art. 46 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska w brzemieniu obowiązującym w dniu budowy przedmiotowej inwestycji w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w całości wskazanego przepisu;

- art. 39 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu z roku 1994 w brzemieniu obowiązującym w dniu budowy przedmiotowej inwestycji poprzez jego pominięcie;

- art. 141 § 4, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji winien skontrolować prawidłowość oceny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności dokonanej przez oba organy, a w szczególności czy organ wydający decyzję nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Ustalenia powinny skupić się na tym jak organ uzasadnił swoją decyzję ustalając przedmiot sporu w odniesieniu się do przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu budowy przedmiotowej inwestycji. Wyrok takiej analizy nie zawiera, czyli w istocie nie doszło do prawidłowej kontroli wydanych decyzji. W niniejszej sprawie nie dokonano kontroli decyzji objętej wnioskiem, lecz tylko powielono lakoniczne jej stanowisko. Należy podnieść, iż wszystkie organy naruszyły zasadę zaufania społecznego do państwa polskiego albowiem całkowicie bez żadnego uzasadnienia pominęły ustawę Prawo ochrony środowiska oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzemieniu obowiązującym w dniu budowy przedmiotowej inwestycji. Ustawy te były traktowane jak lex specjalis w stosunku do ustawy Prawo budowlane tym bardziej, iż art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazywał wprost, iż każda decyzja naruszająca ustawę jest nieważna z mocy prawa - art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Podniesiono, iż inwestycje zaliczane do mogących pogorszyć stan środowiska, z dniem 1 stycznia 2001 r., tzn. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157), wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, z czym wiązała się konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż przeprowadzenie postępowania w trybie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) byłoby niemożliwe. Powyższa zasada została przejęta przez ustawę - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 51 tej ustawy w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji (np. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwoleniu na budowę), które przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji (art. 46 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), tak NSA OSK 1566/04 w wyroku z dnia 16.05.2005 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy oraz Sąd I instancji całkowicie pominęły inne ustawy skupiając się na zgłoszeniu instalacji urządzenia poniżej 3 m w sytuacji, w której całość techniczno-użytkowa jest budowlą. W istocie Sąd I instancji stwierdził, iż dokonanie obojętnie jakiegokolwiek zgłoszenia czyni każdą inwestycję legalną, czyli w istocie to do urzędnika organu architektoniczno - budowlanego należą, kompetencje ustawodawcze, co nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie umorzenie postępowania było niedopuszczalne albowiem sprawa nie utraciła charakteru sprawy administracyjnej. Ponadto decyzja umarzająca świadczy tylko i wyłącznie o bezprzedmiotowości postępowania i nie może zawierać uzasadnienia merytorycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość w konkretnie określonej sprawie. Adresatem uzasadnienia wyroku są nie tylko strony danego postępowania, ale również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który ma umożliwić przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego oceny. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), lecz również orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę skarżonego orzeczenia sądu.

Odnosząc powyższe uwagi do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić trzeba, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprawdzie podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są nie tylko niejasne, ale przede wszystkim uniemożliwiają poprzez brak konkretyzacji faktów rozstrzyganej sprawy odniesienie ich do analizowanego problemu. To, że niniejsze postępowanie toczyło się w warunkach trybu nadzwyczajnego polegającego na ocenie czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r. dotknięta została wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., nie zwalniało Sądu I instancji z konieczności dokonania analizy postępowania poprzedzającego wydanie ww. decyzji. Do zadania Sądu I instancji należało, bowiem zestawienie wyników tej analizy z treścią ustaleń i oceny zawartej w przedmiotowej decyzji.

Zaznaczyć należy, że decyzja PINB w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r., badana obecnie w trybie nieważnościowym, dotyczyła realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę (pomieszczenia technicznego) oraz o dokonane przez inwestora zgłoszenie (instalacji anten na wieży kościoła) złożone w sytuacji, gdy organ po przyjęciu zgłoszenia wraz z załączoną dokumentacją w tym z projektem budowlanym nie wniósł sprzeciwu. Ze stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku wynika, iż w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia postępowania wobec dokonanego zgłoszenia przez inwestora, od którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu, co przesądziło o braku materialnoprawnych podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Stanowisku temu nie sposób odmówić trafności, z tym że brak konkretyzacji faktów w tymże wyroku uniemożliwia dokonanie oceny, czy zrealizowana inwestycja odpowiada warunkom opisanym w dokonanym zgłoszeniu i czy dla jej realizacji dopuszczalne było ograniczenie się do dokonania "zgłoszenia".

Podkreślić w tym miejscu należy, iż za wadliwe uznać należy stanowisko sądu, iż brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po złożeniu zgłoszenia w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonania zamierzonych robót. Nie budzi wątpliwości ani doktryny ani orzecznictwa, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 50, 51 prawa budowlanego (por. Prawo budowlane Komentarz Zdzisława Kostki, wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2007, str. 98).

Trafny w konsekwencji okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W istocie bowiem Sąd I instancji nie wykazał zasadności przyjętego przez organy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania legalizacyjnego budowy stacji bazowej telefonii Komórkowej "[...]".

Sąd I instancji nie dokonał kwalifikacji prawnej całości inwestycji w myśl ustawy Prawo budowlane jak i ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez instalacje należy rozumieć stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz obiekty budowlane niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zaznaczyć należy, iż dla tego rodzaju urządzenia, jakim są anteny telefonii komórkowej, ustawodawca wprowadził zasadę, iż warunkiem instalowania urządzeń emitujących pola magnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, jest dokonanie skutecznego zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. II OSK 83/08, niepubl.). Aby jednak realizacja planowanej inwestycji mogła być wykonana w oparciu o dokonane zgłoszenie koniecznym jest analiza, czy prace planowane w dokonanym zgłoszeniu, przy uwzględnieniu oczywiście załączonego do niego projektu budowlanego, do takich prac, jak instalacja, o jakiej mowa wyżej się ograniczyły. W tym miejscu zwrócić należało uwagę na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowisko, które rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną Sąd w pełni podziela, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując, że w każdym przypadku instalacja urządzenia na obiekcie budowlanym podlega zgłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, niepubl.; z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1034/09, niepubl.; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, niepubl.). Do takiego automatyzmu sprowadza się zaś właśnie stanowisko Sądu I instancji, przedstawione w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Zaniechanie dokonania oceny w przedstawionym wyżej zakresie sprawia, że wnioski Sądu I instancji trudno uznać za wszechstronne i kompletne, przez co odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia staje się praktycznie niemożliwe. Wykładnia i stosowanie prawa materialnego zasadniczo, bowiem może być oceniane tylko wtedy, gdy postępowanie w sprawie nie wzbudza istotnych zastrzeżeń. W niniejszej sprawie, z przyczyn wskazanych wyżej, taki stan rzeczy nie zachodzi. Konkluzja powyższa stanowi o zasadności rozpatrywanej skargi kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając powyższe rozważania, dokonana ponownej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy w świetle przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.