Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 224/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono naruszenie prawa i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 39 ust. 1, art. 61, art. 64.
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), sędzia WSA Przemysław Krzykowski,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 17 maja 2017r. sprawy ze skargi podmiotu A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Podmiot A. wniósł skargę na informację Zarządu Województwa "[...]" z dnia "[...]", nr "[...]" ("[...]"), w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Z otrzymanych akt sprawy wynika, że podmiot A. (dalej strona, wnioskodawca, skarżąca) złożyła w dniu 30 maja 2016r. wniosek o dofinansowanie projektu nr "[...]" pt.: "Termomodernizacja budynków wielorodzinnych na Osiedlu B., ul. C. i ul. D." do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Efektywność Energetyczna; Działanie – Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków; Poddziałanie – Efektywność energetyczna w budynkach mieszkalnych. Zarząd Województwa "[...]" ogłosił konkurs w dniu 29 marca 2016r..

Jako przedmiot projektu wskazano we wniosku termomodernizację 7 budynków mieszkalnych na Osiedlu B., ul. C. 10 i ul. D. 13A poprzez poprawę izolacyjności przegród budowlanych w budynkach. W treści wniosku strona w punkcie 3.4: cele realizacji projektu, w części: uzasadnienie konieczności realizacji projektu, na stronie 4/15 powołała się na "audyty energetyczne budynków mieszkalnych położonych na Osiedlu B. obejmujących ulice: E., F., C. i D." i wskazała, że audyty obrazują nadmierne zużycie ciepła ze względu na "stan izolacji cieplnej wszystkich objętych projektem budynków", i w konsekwencji podwyższone koszty eksploatacji.

Pismem z dnia "[...]" Zarząd Województwa "[...]", działając jako instytucja zarządzająca (dalej jako: Zarząd Województwa, IZ), poinformował stronę, że wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie przez Ekspertów Komisji Oceny Projektów (dalej jako: KOP). Pismo z dnia "[...]" zatytułowane "Informacja o negatywnej ocenie projektu" podpisała J.K., zastępca Dyrektora Departamentu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z upoważnienia Zarządu Województwa. W uzasadnieniu IZ podniosła, że wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych oraz ocenę kryteriów formalnych. Uwzględniając wyjaśnienia strony złożone pismem z dnia 21 listopada 2016r., KOP stwierdziła, że projekt nie spełnił dwóch kryteriów merytorycznych:

1) Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) numer 7; Wykonalność techniczna,

2) Kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu.

Uzasadniając stanowisko w kwestii pierwszego z tych kryteriów IZ uznała, że dołączone do wniosku audyty energetyczne dotyczące planowanej termomodernizacji poszczególnych budynków, zostały sporządzone niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.). Wskazała, że przy sporządzaniu audytów energetycznych nie uwzględniono zapisów § 328 ust. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2015r. poz. 1422), zgodnie z którym "wymagania minimalne, o których mowa w ust. 1, uznaje się za spełnione dla budynku podlegającego przebudowie, jeżeli przegrody oraz wyposażenie techniczne budynku podlegające przebudowie odpowiadają przynajmniej wymaganiom izolacyjności cieplnej określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz powierzchnia okien odpowiada wymaganiom określonym w pkt 2.1. załącznika nr 2 do rozporządzenia", dla realizacji przedsięwzięć termomodernizacyjnych po 01.01.2017r..

Organ ocenił, że wymogów minimalnej izolacyjności cieplnej po termomodernizacji (obowiązujących dla budynków wielorodzinnych od 01.01.2017r.) nie spełniają m.in. ściany zewnętrze, dach / stropodach, drzwi zewnętrzne w budynku przy ulicach: E. 7, 37B, 39A, D. 13A, F. 14A, 14B oraz C. 10. W ww. zakresie wnioskodawca nie uzasadnił w audytach energetycznych i studium wykonalności dlaczego odstępuje od modernizacji przegród niespełniających minimalnych warunków izolacyjności cieplnej. Przedsięwzięcie zgodnie z harmonogramem miałoby być realizowane po 01.01.2017r..

IZ wskazała, że szczegółowe zasady i sposób finansowania oraz tryb i warunki ubiegania się o dofinansowanie zostały określone w Szczegółowym opisie osi priorytetowej Efektywność energetyczna Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 (dalej SzOOP). Stosownie do zapisów RPO "[...]" 2014-2020 oraz SzOOP, dofinansowanie otrzymają projekty polegające na głębokiej, kompleksowej modernizacji energetycznej budynków, w wyniku której oszczędność energii wyniesie min. 25% i zgodne z wymaganiami dotyczącymi ochrony cieplnej, energooszczędności budynków oraz systemów technicznych zużywających energię w budynku. Przyjęto docelowy stan dla wymagań obowiązujących od 1 stycznia 2021r.. Jak podał organ stwierdzone w niniejszej sprawie niezgodności audytu z warunkami technicznymi polegały na przyjęciu jako optymalny wariant dla budynków w L. przy ulicach: E. 7, 37B, 39A, D. 13A, F. 14A, 14B docieplenia ścian zewnętrznych do współczynnika przenikania ciepła wskazanego w warunkach technicznych Uc max = 0,20 W/m² x K. Ponadto stwierdzono szereg innych rozbieżności pomiędzy audytem a projektem budowlanym w zakresie budynku mieszkalnego przy ulicach: E. 7, 37B, 39A (organ na str. 6 decyzji błędnie podał: G. 7, 37B, 39B), F. 14A, 14B i C. 10. Wskazane rozbieżności drobiazgowo opisano.

Uwzględniając powyższe organ ocenił, że nie można stwierdzić, iż wybrany wariant inwestycyjny całego przedsięwzięcia odpowiada w sposób optymalny na potrzeby użytkowników projektu oraz realizuje Cele projektu i Poddziałania 4.3.2 Efektywność energetyczna w budynkach mieszkalnych, czy pod względem technicznym i technologicznym, a także prawnym wariant wybrany możliwy jest do realizacji zgodnie z harmonogramem, czy sposób realizacji projektu jest prawidłowy, a stan po realizacji projektu oczekiwany.

Również w kwestii kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu, IZ wskazała, że audyty energetyczne są wykonane niezgodnie z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.). Ze względu na nieprawidłowe wykonanie audytów stwierdzono, że projekt nie spełnia przedmiotowego kryterium.

Mając powyższe na uwadze IZ stwierdziła, że stosownie do § 11 ust. 21 Regulaminu konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 4 Efektywność energetyczna Działanie 4.3 Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Poddziałanie 4.3.2 Efektywność energetyczna w budynkach mieszkalnych (dalej jako: Regulamin konkursu), niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016r. poz. 217 ze zm.), dalej jako: "ustawa wdrożeniowa".

Pismem z dnia 31 stycznia 2017r. strona złożyła protest na negatywną ocenę z dnia "[...]". W jego uzasadnieniu wskazała, że zarówno RPO, jak również SzOOP, nie zawierają zapisów zobowiązujących do wykonania audytów energetycznych zgodnie z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.). Audyty energetyczne strona opracowała zgodnie z przepisami ustaw: z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, a także przepisami rozporządzeń wykonawczych. Zdaniem strony we wszystkich audytach energetycznych spełniono wymóg zawarty w SzOOP dotyczący głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków, w wyniku której oszczędność energii miała wynieść min. 25%. Natomiast żaden z zapisów SzOOP czy RPOWM nie narzucał konieczności wykonania audytów zgodnie z przedstawionymi przez KOP wymaganiami. Ponadto wszystkie przegrody budowlane poddane modernizacji na dzień opracowania audytów spełniały wymagania techniczne pod względem izolacyjności cieplnej, a to z uwagi na fakt, iż prace termomodernizacyjne są kontynuacją działań rozpoczętych przez stronę po 1 stycznia 2007r..

Wyjaśniono w proteście również, że wskazane przez Eksperta rozbieżności pomiędzy audytem a projektem budowlanym wynikają z faktu, iż audyt uwzględnia już wykonane prace w budynkach po 1 stycznia 2007r., a dodatkowo takie prace jak wymiana stolarki drzwiowej, jak również wymiana oświetlenia, nie były przedmiotem projektu budowlanego, bowiem na ten rodzaj zakupów nie jest wymagane ani pozwolenie, ani zgłoszenie robót, tym samym dokumentacja techniczna nie jest wymagana. Wnioskodawca nie zakładał ponadto w projekcie wymiany źródeł ciepła, w dokumentacji technicznej podano przykładowe minimalne rozwiązania techniczne i technologiczne, a w dokumentacji konkursowej nie ma informacji, iż dokumentacja techniczna musi być zgodna z audytami. Zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników, dokumentacja techniczna może mieć większy zakres niż przewidziany w projekcie, a zgodnie z kryteriami oceny projektów już na etapie oceny formalnej IZ mogła wezwać wnioskodawcę do dokonania uspójnień załączników, czego również nie uczyniła. Strona zarzuciła, że na etapie oceny formalno - merytorycznej nie zwrócono się do niej o wyjaśnienie kwestii odstąpienia od modernizacji przegród niespełniających minimalnych warunków izolacyjności cieplnej, jak też niezgodności załączonych audytów z wymaganiami Warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.), co odnosi się do kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) numer 7: Wykonalność techniczna.

Natomiast w zakresie kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu wnioskodawca został poproszony jedynie o dołączenie deklaracji o opracowaniu audytu (ex-post) po realizacji projektu celem sprawdzenia osiągniętych rezultatów oraz o podanie informacji czy projekt spełnia warunki ex-ante dyrektywy 2006/32/WE, w szczególności odnoszące się do instalacji indywidualnych Iiczników ciepła w budynkach wielorodzinnych, podłączonych do ogrzewania sieciowego i poddawanych renowacji oraz czy jest zgodny z dyrektywą 2012/27/UE, w której kontynuowane są wymogi dyrektywy 2006/32/EC w sprawie indywidualnego pomiaru ciepła. Strona protestująca wyjaśniła, że wszystkie te informacje zostały dołączone i opisane w odpowiedzi na otrzymane wezwanie. Dodała, że karty oceny projektów stanowiące załącznik nr 9 i 10 do Regulaminu konkursu nie zawierały pytań dotyczących zgodności audytów z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.).

Zarząd Województwa "[...]" nie uwzględnił protestu. Pismo z dnia "[...]" zatytułowane "Informacja o nieuwzględnieniu protestu" podpisał Z.C., Dyrektor Departamentu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z upoważnienia Zarządu Województwa. W ocenie IZ w niniejszej sprawie konieczne było skorzystanie z pomocy ekspertów. W związku z powyższym IZ na podstawie art. 57 ustawy wdrożeniowej powołała nowy bezstronny i niezależny skład KOP, której zadaniem było zweryfikowanie prawidłowości oceny w zakresie kryteriów i zarzutów przedstawionych w proteście.

Po dokonaniu weryfikacji prawidłowości oceny projektu, w związku z zarzutami wnioskodawcy IZ podała, że błędy w audytach energetycznych polegały na tym, iż przyjęto do realizacji niewłaściwe warianty optymalne dla docieplenia ścian zewnętrznych i osłonowych. Wskazano na niewłaściwe współczynniki przenikania ciepła dla poszczególnych przegród budynków objętych wnioskiem o dofinansowanie. Powołano się również na rozbieżności pomiędzy zapisami zawartymi w audytach energetycznych i projektach budowlanych. Zgodnie z zasadami, najpierw wykonuje się audyt energetyczny, a dopiero na jego podstawie projekt budowlany. Oba dokumenty muszą być zgodne. Rozwiązania techniczne w projekcie budowlanym wynikają wprost z przyjętych rozwiązań w audytach energetycznych. Natomiast projekt jest niewykonalny pod względem technicznym z uwagi na brak spójności pomiędzy zapisami w audytach energetycznych i projektach budowlanych, a także z uwagi na niezgodności z obowiązującymi Wymaganiami Warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na 2021 rok wynikającymi z błędnie przyjętych współczynników przenikania ciepła.

IZ stwierdziła, że projekt nie spełnia również kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu z uwagi na wykonanie audytów energetycznych w sposób nieprawidłowy i niezgodny z wymaganiami konkursu, zapisami RPO "[...]" 2014-2020, SzOOP i Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (stan prawny na 01.01.2021). IZ wskazała, że szczegółowe zasady i sposób finansowania oraz tryb i warunki ubiegania się o dofinansowanie z Programu zostały określone w Szczegółowym opisie osi priorytetowej Efektywność energetyczna oraz w Regulaminie. Podała, że zgodnie z § 11 ust. 12 Regulaminu wnioski o dofinansowanie projektów pozytywnie ocenione w ramach oceny kryteriów formalnych poddawane są ocenie w ramach kryteriów merytorycznych zatwierdzonych dla RPO "[...]" przez Komitet Monitorujący RPO "[...]" i określonych w SzOOP. Stosownie zaś do § 11 ust. 14 Regulaminu ocena kryteriów merytorycznych jest oceną kilkustopniową obejmującą: 1) ocenę kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych); 2) ocenę kryteriów merytorycznych punktowych i premiujących. Powołała się także na § 11 ust. 21 Regulaminu, zgodnie z którym niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z art. 53 ustawy wdrożeniowej.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą ocenę strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa "[...]", oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu do skargi.

Zarzuciła naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny wniosku i rozpoznawaniu protestu poprzez:

1) naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 1 ust. 8 i § 2 ust. 6 Regulaminu konkursu, przez uznanie, że dołączone do wniosku audyty energetyczne są niezgodne z postanowieniami regulaminu konkursu, i tym samym dokonanie oceny projektu na podstawie kryteriów sprzecznych z postanowieniami Regulaminu i wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków, zawartymi w SzOOP,

2) naruszenie art. 41 ust. 3 i 5 ustawy wdrożeniowej poprzez zmianę Regulaminu konkursu przed jego rozstrzygnięciem i wprowadzenie dodatkowych kryteriów nieobowiązujących w momencie złożenia wniosku oraz w terminie uniemożliwiającym modyfikację złożonego wniosku,

3) naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku w celu przedstawienia audytów energetycznych zgodnych z wymaganiami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.) oraz w celu dokonania uspójnień pomiędzy dokumentacją techniczną i audytami energetycznymi,

4) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryteriów,

5) naruszenie art. 44 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej oceny wniosku przez Komisję Oceny Projektów polegający na nieprzeprowadzeniu badania wniosku niezależnie przez dwóch ekspertów lub przeprowadzanie oceny wyłącznie przez jednego eksperta,

6) brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu polegający na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do wniosku o dofinansowanie projektu dołączyła m.in. audyty energetyczne spełniające wymóg SzOOP w zakresie głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków, w wyniku której oszczędność energii miała wynieść min. 25%. Uchwałą nr 5/37/17/V z dnia 23 stycznia 2017r. Zarząd Województwa "[...]" w trakcie trwania konkursu dokonał zmiany w SzOOP wprowadzając zapis, iż "Budynki podlegające termomodernizacji, powinny spełniać po realizacji zadania warunki techniczne określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, obowiązujące od 1 stycznia 2021r.". Przed rozstrzygnięciem wniosku nie poinformowano strony o zmianie zasad dotyczących sporządzania wniosków i załączników, a tym samym o konieczności zmiany audytu. Uznając taką sytuację za niedopuszczalną, strona powołała się na uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016r., sygn. akt I SA/Kr 404/16, w którym przedstawiono stanowisko, że zmiana regulaminu w trakcie procedury konkursowej w zakresie wymagań dla audytów stanowi naruszenie zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności i nie mogła skutkować negatywnymi konsekwencjami dla wnioskodawcy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że rozpatrując protest, pominięto jej argumenty co do przyczyny rozbieżności pomiędzy dołączonym do wniosku projektem budowlanym a audytami energetycznymi. Pominięto całkowicie okoliczność, że audyty w odróżnieniu od projektu uwzględniają prace już wykonane po 1 stycznia 2007r. a także roboty, na których wykonanie nie jest wymagany projekt budowlany, bowiem nie podlegają pozwoleniu na budowę czy zgłoszeniu do właściwego organu. Nie odniesiono się też do zarzutu, że zgodnie z instrukcją wypełniania załączników, dołączona do wniosku dokumentacja techniczna może mieć większy zakres niż przewidziany w projekcie. IZ nie skorzystała przy tym z możliwości wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Opisane niespójności mogły zostać usunięte na etapie oceny formalnej lub oceny formalno – merytorycznej. Jednak na żadnym z etapów oceny strona nie została wezwana do złożenia wyjaśnień, choć zgodnie z Regulaminem uzupełnieniu podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie wysłanym do wnioskodawcy. Strona nie mogła zatem samodzielnie dokonywać uspójnień w projekcie, ponieważ skutkowałoby to jego odrzuceniem.

Ponadto zdaniem skarżącej ocena projektu dokonana przez komisję była nierzetelna, a rozpatrujący protest powielił argumenty komisji i nie dostrzegł ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych, poczynionych w ramach oceny wniosku. Przykładowo IZ uznała, że występują rozbieżności pomiędzy projektem a audytami dla budynków mieszkalnych przy ul G. 7, G. 37B i G. 39B, podczas gdy wnioskiem były objęte budynki przy ulicy E. w L.. Przy czym wniosek dotyczył budynku przy ulicy E. 39A zamiast błędnie wskazanego E. 39B. Błędnie też uznano, że w projekcie dla budynku G. 37B (a faktycznie budynku E. 37B) nie przewidziano wymiany stolarki drzwiowej, chociaż audyt energetyczny przewiduje taką modernizację. Tymczasem dołączony do wniosku projekt taki zakres robót przewiduje. Skarżąca podniosła też, że wszystkie przegrody budowlane poddane modernizacji na dzień opracowania audytów spełniały wymagania techniczne pod względem izolacyjności cieplnej, zgodnie z obowiązującymi wytycznymi technicznymi.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że: podstawą oceny projektu skarżącej były zapisy SzOOP oraz Regulaminu konkursu; ocena projektu została dokonana w oparciu o kryteria merytoryczne ogólne (obligatoryjne) i specyficzne (obligatoryjne) zamieszczone w SzOOP obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu nr "[...]", tj. w dacie 29 marca 2016r.; SzOOP nie ulegał zmianie w trakcie trwania konkursu, która mogłaby rzutować na zmianę kryteriów oceny projektu strony; Regulamin konkursu nie ulegał w trakcie naboru i oceny projektów modyfikacjom, które miałyby wpływ na kryteria oceny projektu skarżącej. Organ wyszczególnił, że Regulamin konkursu został zatwierdzony Uchwałą Zarządu Województwa nr 18/297/16/V z 29 marca 2016r., a następnie był zmieniany uchwałami nr:

38/627/16/V z 5 lipca 2016r. - w zakresie aktualizacji Regulaminu Komisji Oceny Projektu, co nie miało wpływu na kryteria oceny;

41/677/16/V z 19 lipca 2016r. - w zakresie wydłużenia weryfikacji wymogów formalnych, co nie miało wpływu na kryteria oceny;

43/747/16/V z 12 sierpnia 2016r. - w zakresie aktualizacji Regulaminu Komisji Oceny Projektu, co nie miało wpływu na kryteria oceny;

52/881/16/V z 26 września 2016r. - w zakresie wydłużenia terminu rozstrzygnięcia konkursu, co nie miało wpływu na kryteria oceny;

56/994/16/V z 7 listopada 2016r. i 66/1092/16/V z 12 grudnia 2016r. - w zakresie wydłużenia terminu rozstrzygnięcia konkursu, co nie miało wpływu na kryteria oceny.

Zarząd Województwa wskazał między innymi, że wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, nie dokonywał zmian w zakresie kryteriów oceny projektu. W trakcie trwania konkursu nie podlegały modyfikacjom ani załącznik nr 10 do Regulaminu konkursu pt.: "Wzór Karty oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów", ani załącznik nr 11 do Regulaminu konkursu pt.: "Karta z definicjami kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów", ani też SzOOP. Zmiana wprowadzona uchwałą nr 5/37/17/V z dnia 23 stycznia 2017r. dotyczyła nowelizacji SzOOP w zakresie Działania 4.2. Efektywność energetyczna i wykorzystanie OZE w MŚP, a więc nie dotyczyła konkursu, w ramach którego aplikowała skarżąca. Wydruki załączników nr 10 i 11 do Regulaminu konkursu dołączono do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 217; dalej jako "ustawa" lub "u.z.r.p."). Z przepisów ogólnych tej ustawy wynika, że określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy).

Według art. 6 ust. 1 ustawy, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.

W świetle dalszych przepisów ustawy, cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31 ustawy). Ustawodawca określił w art. 37 ust. 1 ustawy, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy, w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów (art. 44 ust. 1 ustawy), zaś rzeczą właściwej instytucji jest rozstrzygnąć konkurs (art. 46 ust. 1 ustawy). Wedle zaś art. 46 ust. 5 ustawy, jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, należy o tym poinformować wnioskodawcę i zawiadomić go ponadto o możliwości wniesienia protestu.

Zgodnie z art. 61 ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).

Stosownie natomiast do art. 64 u.z.r.p., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Strona złożyła w dniu 30 maja 2016r. wniosek o dofinansowanie projektu nr "[...]" pt.: "Termomodernizacja budynków wielorodzinnych na Osiedlu B., ul. C. i ul. D." do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Efektywność Energetyczna; Działanie – Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków; Poddziałanie – Efektywność energetyczna w budynkach mieszkalnych. We wniosku wskazano termomodernizację 7 budynków mieszkalnych strony na Osiedlu B., ul. C. 10 i ul. D. 13A poprzez poprawę izolacyjności przegród budowlanych w budynkach.

Z powszechnie obowiązujących przepisów wynika, że prawodawca nałożył na podmioty zobowiązane do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, obowiązek przeprowadzenia tego wyboru - w tym dokonania ocen - w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p.).

Wymienione w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. reguły znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

Mając na względzie powyższe zasady wynikające z art. 37 u.z.r.p. należy uznać, że ocena projektu - została przeprowadzona w sposób uchybiający wskazanym wyżej wymogom; jest więc oceną naruszającą prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

IZ stwierdziła, że projekt nie spełnia również kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu z uwagi na wykonanie audytów energetycznych w sposób nieprawidłowy i niezgodny z wymaganiami konkursu, zapisami RPO "[...]" 2014-2020, SzOOP i Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (stan prawny na 01.01.2021). IZ wskazała, że szczegółowe zasady i sposób finansowania oraz tryb i warunki ubiegania się o dofinansowanie z Programu zostały określone w Szczegółowym opisie osi priorytetowej Efektywność energetyczna oraz w Regulaminie. Podała, że zgodnie z § 11 ust. 12 Regulaminu wnioski o dofinansowanie projektów pozytywnie ocenione w ramach oceny kryteriów formalnych poddawane są ocenie w ramach kryteriów merytorycznych zatwierdzonych dla RPO "[...]" przez Komitet Monitorujący RPO "[...]" i określonych w SzOOP. Stosownie zaś do § 11 ust. 14 Regulaminu ocena kryteriów merytorycznych jest oceną kilkustopniową obejmującą: 1) ocenę kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych); 2) ocenę kryteriów merytorycznych punktowych i premiujących. Przyjęto docelowy stan dla wymagań obowiązujących od 1 stycznia 2021r..

Według IZ w niniejszej sprawie niezgodności audytu z warunkami technicznymi polegały na przyjęciu jako optymalny wariant dla budynków w L. przy ulicach: E. 7, 37B, 39A, D. 13A, F. 14A, 14B docieplenia ścian zewnętrznych do współczynnika przenikania ciepła wskazanego w warunkach technicznych Uc max = 0,20 W/m² x K. IZ błędnie podała ul. G., zamiast ul. E..

W treści wniosku strona w punkcie 3.4, na stronie 4/15 powołała się na "audyty energetyczne budynków mieszkalnych położonych na Osiedlu B. obejmujących ulice: E., F., C. i D." i wskazała, że audyty obrazują nadmierne zużycie ciepła ze względu na "stan izolacji cieplnej wszystkich objętych projektem budynków", i w konsekwencji podwyższone koszty eksploatacji.

IZ nie przedstawiła w piśmie o negatywnym rozpatrzeniu protestu, o jaki w rzeczywistości audyt chodzi i czy dotyczył on przedmiotowego wniosku.

Instytucja Zarządzająca nie wyjaśniła ponadto podstawowej kwestii: czy w regulaminie konkursu wskazano, że wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie w audycie energetycznym winien wykazać, że "Budynki podlegające termomodernizacji, powinny spełniać po realizacji zadania, warunki techniczne, określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące od 1 stycznia 2021r.".

Takiej odpowiedzi nie zawiera bowiem informacja o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Nie zawiera ona elementarnej informacji, czy taki obowiązek wynikał z reguł konkursu. Czy też taki obowiązek został wyinterpretowany z ogólnych zasad przepisów prawa.

IZ powołała się na zapisy Regulaminu, które dotyczą kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych), oceny kryteriów merytorycznych punktowych i premiujących. Powołała się także na § 11 ust. 21 Regulaminu, zgodnie z którym niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z art. 53 ustawy wdrożeniowej.

Natomiast postępowanie konkursowe jest oparte na określonym reżimie prawnym, w tym na regulaminie konkursu. Tymczasem zaskarżona ocena, poza lakonicznym opisem stanu faktycznego sprawy, przytoczeniem podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia oraz powieleniem opinii eksperta, nie zawiera żadnego stanowiska organu, co do podnoszonych w proteście zarzutów strony oraz rozbieżności w ocenie stanu faktycznego.

Wskazać należy, iż art. 57 u.z.r.p. wyraźnie stanowi, że protest rozpatruje właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania. W myśl natomiast art. 58 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Z cytowanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika zatem, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu jest instytucja zarządzająca, a nie eksperci, których udział w wyborze projektów ma charakter jedynie pomocniczy. Za naruszającą powyższe przepisy należy uznać taką praktykę instytucji zarządzającej, która polega na tym, że "rozpatrzenie" protestu wniesionego przez wnioskodawcę sprowadza się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p., jest w rzeczywistości dosłownym przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów.

Z przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w żaden sposób nie wynika tymczasem, aby eksperci posiadali kompetencje do rozstrzygania protestu. Art. 49 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinansowania i określa rolę eksperta w wyborze projektów do dofinansowania, jednak nie oznacza to, że instytucja zarządzająca może ekspertom przekazać swoje kompetencje w zakresie wynikającym z art. 57 i 58 u.z.r.p. To, że eksperci mają pomagać właściwym instytucjom w wydawaniu rozstrzygnięć, nie upoważnia tych ostatnich do zastępowania uzasadnień wydawanych przez siebie aktów prostym odesłaniem do dołączonej karty ocen czy też przepisaniem kart ocen ekspertów.

Ocena projektu nie może być dowolna. Jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu.

Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać rozstrzygnięcie ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów - uwzględniające zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów jak i wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu administracyjnego musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i skontrolować, czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Oznacza to, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i skarżącą w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów.

Sąd podziela przy tym pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 1051/13 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną i nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie takiej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Ustawa wdrożeniowa nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Pogląd NSA został sformułowany na gruncie analogicznego rozwiązania prawnego przyjętego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale pozostaje w pełni aktualny na gruncie rozwiązania wynikającego z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za własny.

Mając na względzie powyższe ustalenia i rozważania sąd uznał, że ocena projektu złożonego przez skarżącą została przeprowadzona w sposób wadliwy, z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności - ze skutkiem naruszenia zasady równego dostępu do pomocy.

Z tego względu konieczne jest ponowne przeprowadzenie tej oceny, z uwzględnieniem zaleceń sformułowanych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ winien mieć na uwadze to, czy warunki techniczne, określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące od 1 stycznia 2021r., wynikały z reguł konkursu. Negatywna ocena projektu winna być bowiem powiązana z naruszeniem przez wnioskodawcę reguł konkursu. Nie może ona natomiast wynikać z zasad, które nie zostały określone w regulaminie konkursu (wprost lub w drodze wyraźnego odesłania do konkretnego zapisu aktu prawnego).

Sąd nie podziela natomiast argumentów skargi, że możliwa jest zmiana lub uzupełnienie dokumentów przedstawionych przez skarżącą, na tym etapie weryfikacji merytorycznej wniosku.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez IZ. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a..