Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2466/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1795
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 16, art. 110 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 181/22 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 181/22 oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] października 2021 r. J. M. (dalej: "skarżący") wystąpił do Urzędu Miasta [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek zawierał 5 pytań, odnoszących się do aktów normatywnych i regulaminów dotyczących utworzenia i funkcjonowania Straży Miejskiej w [...].

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 19 października 2021 r. Sekretarz Miasta [...] poinformował, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły interesowi powszechnemu, a jedynie będą zaspokajały prywatne potrzeby wnioskodawcy. W tej sytuacji organ nie miał również podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Skarżący skierował do organu kolejne pismo z 21 października 2021 r., w którym zakwestionował stanowisko wyrażone w piśmie z 19 października 2021 r.

W odpowiedzi, pismem z 26 października 2021 r. Sekretarz Miasta [...] ponownie poinformował, że żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, w związku z czym powiadomiono skarżącego o tym fakcie w formie zwykłego pisma. Ponieważ wniosek nie dotyczył informacji publicznej, nie mógł być zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie powstał obowiązek organu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Od powyższego pisma skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") rozpoznało odwołanie i decyzją z [...] listopada 2021 r. uchyliło "zaskarżoną decyzję w całości" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż "nie można podzielić stanowiska organu I instancji odnoszącego się do braku posiadania przez wnioskodawcę interesu publicznego, który wykluczałby uzyskanie informacji, której przyznano przymiot informacji przetworzonej".

Pismem z 29 listopada 2021 r. Sekretarz Miasta [...] poinformował skarżącego, że wnioskowanych danych, z uwagi na cel ich wykorzystania, nie można zakwalifikować jako stanowiących informację publiczną. Wobec tego organ nie zakwalifikował wnioskowanych danych jako informacji przetworzonej oraz nie weryfikował złożonego wniosku pod kątem działania w ramach interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Organ nie badał również ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. Wskazał nadto, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w poprzedniej korespondencji.

Skarżący wniósł od powyższego pisma odwołanie, podnosząc zarzuty analogiczne jak w poprzednim odwołaniu.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismo z 29 listopada 2021 r. zostało doręczone skarżącemu drogą elektroniczną – na jego adres e-mail. O ile ustawa dopuszcza w zasadzie każdą formę złożenia wniosku o udzielenie informacji, a udzielenie informacji może nastąpić w każdej formie pisemnej lub ustnej, także za pośrednictwem telefonu, faksu czy zwykłej poczty e-mail, to w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wydanie decyzji w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym doręczenie decyzji odmawiającej udzielenia informacji musi nastąpić w trybie Kodeksu. Niedopełnienie przez organ I instancji wymogów dotyczących doręczania uregulowanych w Kodeksie nakazuje uznanie, że zaskarżona decyzja została doręczona nieskutecznie. Dlatego też konieczne jest przyjęcie, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a odwołanie od niej jest niedopuszczalne.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie Sekretarza Miasta [...] z 29 listopada 2021 r. w ogóle nie może zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), od której przysługuje odwołanie. Ustawa umożliwia organowi, od którego żądane jest udostępnienie informacji samodzielne jej zakwalifikowanie jako informacji publicznej lub informacji, która nie ma takiego charakteru. Jeżeli organ zakwalifikuje żądaną informację jako nie posiadającą charakteru informacji publicznej, kończy postępowanie czynnością materialno-techniczną, czyli pismem. Z takim rozstrzygnięciem, formalnie zgodnym z ustawą o dostępie do informacji publicznej, mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Od tego rodzaju czynności (pisma) nie przysługuje natomiast odwołanie w administracyjnym toku instancji. Strona niezadowolona z otrzymanego zawiadomienia o zakończeniu postępowania może jedynie złożyć skargę na bezczynność do właściwego sądu administracyjnego.

Na powyższe postanowienie Kolegium, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J. M. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że klucz do rozstrzygnięcia sporu leży w prawidłowej ocenie argumentacji organu zawartej w piśmie z 29 listopada 2021 r. Istota argumentacji organu w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości – organ stanowczo twierdził, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, ze względu na cel działania (motywację) wnioskodawcy. Skoro tak odpowiedź organu nie mogła przybrać formy decyzji administracyjnej. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że organ miałby obowiązek wydać decyzję administracyjna, gdyby uznał, że żądanie dotyczy informacji publicznej, ale zachodzą negatywne przesłanki jej udostępnienia. Argumentacja organu zawarta w piśmie z 29 listopada 2021 r. absolutnie na to nie wskazuje – organ jednoznacznie kwestionuje to, że żądanie odnosi się do informacji publicznej. Organ nie argumentował, że ma do czynienia z informacją publiczną i odmawia jej udostępnienia z uwagi na motywy skarżącego, ale twierdził, że żądanie w ogóle nie dotyczy informacji publicznej. W tej sytuacji nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji. Wręcz przeciwnie – decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, które w ocenie organu nie są informacją publiczną, byłaby wydana bez podstawy prawnej.

Sąd I instancji stwierdził, że w tej sytuacji nie ma żadnych podstaw prawnych do upatrywania w piśmie z 29 listopada 2021 r. jakiejkolwiek postaci (ułomnej formalnie) decyzji administracyjnej. Pismo stanowiło czynność materialno-techniczną, od której nie przysługuje odwołanie. Rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Kolegium nie mogło rozpoznawać odwołania od czynności materialno-technicznej, dopuściłoby się bowiem rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego.

W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi odnoszące się do kwestii prawidłowej kwalifikacji żądań skarżącego i dopuszczalności weryfikacji interesu podmiotu ubiegającego się o dostęp do informacji. Jest to kwestia, które pozostaje irrelewantna w rozpoznawanej sprawie, będzie natomiast kluczowa, jeżeli skarżący zdecyduje się wnieść odrębną skargę na bezczynność organu.

Zdaniem WSA w Lublinie z powołanych wyżej przyczyn nie był zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., gdyż organ nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, lecz uznał, że żądane dane w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Jak już wskazano wyżej, tylko w tym pierwszym przypadku istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej, w drugim właściwą formą jest zwykłe pismo procesowe (czynność materialno-techniczna). W ocenie Sądu ta sama argumentacja przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia prawa do skorzystania przez stronę ze środka odwoławczego (naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o SKO). Pismo Sekretarza Miasta [...] z 29 listopada 2021 r. nie miało i nie mogło mieć formy decyzji administracyjnej, nie służyło zatem od niego odwołanie. Tym samym nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 k.p.a., bowiem Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał żadnego zastosowania, gdyż nie było żadnych wątpliwości co do charakteru pisma z 29 listopada 2021 r. Wobec ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przy takiej argumentacji, jaką zastosował Sekretarz Miasta (abstrahując od jej zasadności) nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Nie było żadnych wątpliwości co do interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej). Przytoczony przepis, statuujący zasadę związania organu wydaną przez siebie i doręczoną decyzją, zakazuje ingerencji organu w treść wydanej przez siebie decyzji, od momentu jej doręczenia stronie. Nie można tego przepisu traktować jako swoistego odpowiednika art. 153 czy art. 190 p.p.s.a. i wywodzić z niego zasady wiążącej w danej sprawie oceny prawnej wyrażonej przez organ. Związanie oceną prawną wyrażoną w tej samej sprawie przez ten sam organ należy opierać na treści zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że ochrona zaufania chroni oczekiwania usprawiedliwione. Nie wynika z niej swoiste prawo do żądania powielania błędów przez organy. Stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji z [...] listopada 2021 r. jest błędne, Kolegium skupiło się na kwestii kwalifikacji żądań skarżącego, pomijając istotę odpowiedzi Sekretarza Miasta [...]. Choć w piśmie z 19 października 2021 r. wyraźnie wskazano, że przyczyną odmownego rozpatrzenia wniosku jest kwalifikacja żądań jako dotyczących informacji nie mających charakteru publicznego (ze względu na intencje wnioskodawcy), Kolegium błędnie uznało, że organ odmówił udostępnienia informacji przetworzonej. Taka kwalifikacja nie miała żadnych podstaw w argumentacji zawartej w piśmie Sekretarza Urzędu Miasta z 19 października 2021 r. (nota bene, rozwiniętej w kolejnym piśmie z 26 października 2021 r.). Odpowiedź organu, zawarta w piśmie z 19 października 2021 r. w żadnej mierze nie stanowiła decyzji administracyjnej i stąd decyzja Kolegium z [...] listopada 2021 r. jest wadliwa, gdyż Kolegium rozpoznało odwołanie od czynności materialno-technicznej (pisma nie stanowiącego decyzji). Zamiast wydawać decyzję z [...] listopada 2021 r., działając prawidłowo Kolegium powinno już wówczas wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W związku z tym skarżący nie może domagać się respektowania decyzji z [...] listopada 2021 r. i powielania błędu popełnionego przez inny skład Kolegium.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

1) art. 2 u.d.i.p.;

2) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i b w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1763) - poprzez uznanie, że Straż Miejska (oraz jej poprzedniczka prawna - Miejska Służba Porządkowa) nie stanowi jednostki organizacyjnej gminy, przez co informacje dotyczące organizacji prawnej tychże jednostek nie stanowią informacji publicznej.

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 p.p.s.a., w związku z art. 16 i 110 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez sąd administracyjny I instancji rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy tj. wkraczając w zakres objęty prawomocną (pierwszą) decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. [...].

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2022 r. i rozpoznanie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy, względnie - z ostrożności procesowej - o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących - przedkładanych w załączniku do niniejszej skargi kasacyjnej - dokumentów:

a) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 214/22;

b) decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. [...]

- które to zostały wydane w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, i których to przedłożenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w tym również uzasadnienia wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego. Zarazem podkreślił, że przeprowadzenie wspomnianych dokumentów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z uwagi na charakter sprawy, w tym również zarzuty formułowane w niniejszej skardze kasacyjnej, w sytuacji jej uwzględnienia skarżący kasacyjnie wniósł:

a) stosownie do art. 145a § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji, oraz zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

b) wydanie, na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., postanowienia sygnalizacyjnego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] oraz Prezydentowi Miasta [...] wskazując znaczenie normatywne art. 110 § 2 k.p.a., art. 2 i 16 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, którego to wydanie jest celowe z uwagi na uniknięcie błędnej wykładni ww. przepisów przez powyższe organy administracji publicznej.

Stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. - z uwagi na wyłaniające się w niniejszej sprawie zagadnienie prawne budzące uzasadnione wątpliwości - czego dowodzi zasadnicza rozbieżność w wykładni przepisów prawa będących podstawą dla orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy oraz przedstawić poniższe zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego:

"Czy w ramach rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organy administracji publicznej mają prawo do weryfikacji celu jej udostępnienia oraz w ramach tejże kontroli mają prawo nie wydawać decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. skarżący cofnął o pełnomocnictwo udzielone przez niego radcy prawnemu M. P. oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej. W kolejnym piśmie z tej samej daty skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2022 r., sygn. [...] oraz z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada, sygn. [...] na okoliczność, że wnioskowane materiały stanowią informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przede wszystkim niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i b w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych

Po pierwsze Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a więc nie mógł w ten sposób ich naruszyć.

Po drugie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a nie skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej.

Po trzecie Sąd I instancji nie twierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Straż Miejska (oraz jej poprzedniczka prawna - Miejska Służba Porządkowa) nie stanowi jednostki organizacyjnej gminy, przez co informacje dotyczące organizacji prawnej tychże jednostek nie stanowią informacji publicznej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 p.p.s.a., w związku z art. 16 i 110 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez sąd administracyjny I instancji rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy tj. wkraczając w zakres objęty prawomocną (pierwszą) decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. [...].

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie orzekał (np. nie uchylił) w przedmiocie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. [...]. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wydania zaskarżonego postanowienia SKO w [...] w kontekście treści pisma Sekretarza Miasta [...] z dnia 29 listopada 2021 r. W ramach tej analizy odnosił się również do wcześniej wydanej przez SKO w [...] decyzji z [...] listopada 2021 r., nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy i orzekał w przedmiocie innej decyzji niż ta, którą kontrolował. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia z art. 16 i 110 § 1 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Co więcej przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera podstawowego elementu tj. wskazania czy chodzi o naruszenie poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów, czy też o niewłaściwe ich zastosowanie. Skarżący ograniczył się tylko do ogólnego "zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)".

Ubocznie należy podkreślić, iż autor skargi kasacyjnej w ogóle nie podniósł podstawowej kwestii, która ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy tj. prawidłowości zastosowania art. 134 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia SKO w [...] i istotę rozważań Sądu I instancji. Skoro zatem nie sfomułował w tym zakresie żadnego zarzutu, to należy przyjąć, iż nie kwestionuje on prawidłowości zastosowania tego przepisu w przyjętych okolicznościach faktycznych sprawy oraz wydanego na jego podstawie aktu.

Nie podlegały uwzględnieniu wnioski o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. kserokopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 214/22 oraz decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. [...], decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2022 r., sygn. [...] oraz z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada, sygn. [...]. Orzeczenia te zostały wydane w innych sprawach, przez inny organ i sąd. Nadto podkreślenia "wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) [W]ykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" - zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być bezpodstawne, to uznać należy, że wnioski o zastosowanie art. 145a § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji, oraz zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a także o wydanie, na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., postanowienia sygnalizacyjnego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] oraz Prezydentowi Miasta [...] są oczywiście bezzasadne.

Wreszcie odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego uzasadnione wątpliwości składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Sąd nie jest więc zobligowany do wystąpienia z zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Jednocześnie w świetle treści podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się być niezasadne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 p.p.s.a. Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie przedstawione zagadnienie w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.