Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 52/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G., T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 253/16 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w Ł., J. G., T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 253/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], J. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] stycznia 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [..] decyzją z dnia [..] października 2015r., po rozpoznaniu wniosku "[..]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w [..], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem i z usługami w parterze (w tym powierzchnia sprzedaży do 120 m2) oraz zjazdu z ulicy Inżynierskiej, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. R. [..], działka nr ewid. [..] i na fragmencie działki nr ewid. [..], obręb [..] oraz na fragmencie działki drogowej nr ewid. [..]. W decyzji organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej – do pełnej szerokości frontu działki nr ewid. [..], lecz nie mniej niż 80% tej wartości z uwagi na zabudowę pierzejową, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 9 m do 20 m. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], po rozpoznaniu odwołań J. G., T. G. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [..], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych, wskazując następnie, że z części opisowej analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, iż szerokość frontu działki wynosi ok. 29 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 87 m. W granicach obszaru analizy występuje głównie zabudowa mieszkalna wielorodzinna w tym przy ulicy R. [..], ul. R. [..] oraz nieliczna zabudowa mieszkalna jednorodzinna – w tym przy ul. I. i ul. R. [.]. oraz inna zabudowa nie związana bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednak stanowiąca jej funkcjonalne uzupełnienie, w tym: usługi i handel oraz obiekt oświaty przy ul. I.

W kwestii niedoręczenia wszystkim stronom postępowania załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ powiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zatem z mapą i częścią tekstową analizy urbanistycznej. Część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, dlatego brak tego załącznika nie uniemożliwiał stronom zlokalizowania inwestycji w terenie. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że chociaż doręczenie kwestionowanej decyzji bez załącznika graficznego, narusza art. 54 u.p.z.p., to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Organ wskazał, że kluczowe kontrowersje poruszone przez odwołujących, dotyczą kwestii spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż nieruchomość zlokalizowana jest na terenie, w którym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wyjątkami zabudowy jednorodzinnej oraz kilka obiektów usługowych, handlowych (w tym centrum handlowe), produkcyjnych, biurowych i związanych z usługą szkolnictwa i oświaty. Bezsprzecznie zatem funkcja wnioskowanego obiektu stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, istnieje więc podstawa do ustalenia warunków zabudowy. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, które usytuowane są w granicy z działką drogową przy ul. I, R., R. i P. Istniejąca zabudowa śródmiejska wykazuje tendencje do zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic R. i I., dlatego szerokość elewacji frontowej tych budynków często obejmuje pełną szerokość frontu działki. Budynki jednorodzinne i wielorodzinne mają wysokość od jednej do 6 kondygnacji (ok. od 3 do 20 m), w tym m.in.: jedno-, dwu- i trzykondygnacyjne budynki kultury i oświaty, biurowe oraz handlu i usług.

Odnosząc się do zarzutu braku kontynuacji parametrów poprzez pominięcie faktu, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa zgoła odmienna pod względem parametrów od mającego powstać apartamentowca, Kolegium podkreśliło, że działka sąsiednia to także nieruchomości znajdująca się w pewnej odległości od terenu inwestycji, zatem nieuzasadnionym jest zarzut niezgodności inwestycji z funkcją działek bezpośrednio sąsiadujących. Teren, na którym planowana jest inwestycja należy do ścisłego centrum miasta [..], brak jest podstaw do uznania, że planowana funkcja budynku (usługowa i mieszkalna wraz z garażem wielopoziomowym) jest niezgodna z funkcją działek sąsiednich i nie nawiązuje do cech architektonicznych i urbanistycznych analizowanego obszaru.

W zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że dopuszczalne było – zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia – uznanie za prawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej do pełnej szerokości działki, lecz nie mniejszej niż 80% jej wartości. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa pierzejowa, charakterystyczna dla śródmiejskiej zabudowy tej części miasta. Tak ustalony parametr pozwoli na wpisanie się nowej zabudowy i poprawę ładu urbanistycznego tego kwartału. W ocenie Kolegium, podnoszone w tym zakresie kwestie istniejących w ścianie granicznej budynków sąsiadujących otworów okiennych, pozostają poza granicami niniejszego postępowania.

Zdaniem Kolegium, nie zasługiwał na uznanie także zarzut nieprawidłowego wyznaczenia wysokości planowanego obiektu. Z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występują budynki o niejednorodnej wysokości, tj. od budynków parterowych do VI kondygnacyjnych (tj. w przedziale od 3 m do 20 m). Jednak w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji występuje narożny budynek wielorodzinny przy ul. R. [..] róg I. posiadający IV kondygnacje, zaś budynek wielorodzinny przy ul. R.(działka nr ewid. [..]) – VI kondygnacji, co – zdaniem Kolegium – w pełni uzasadnia przyjęcie dla nowego obiektu wysokości w przedziale od 9 m do 20 m. Oba przywołane obiekty to budynki wielorodzinne, czyli o funkcji tożsamej z wnioskowaną, dlatego jako zgodne z zasadami, o jakich mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia organ uznał wyznaczenie kwestionowanego parametru.

Rozpoznając skargi od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęty na potrzeby sprawy obszar analizowany został ustalony jako wartość minimalna powiększona jedynie do granic działek. Innymi słowy organ nie mógł w sprawie wyznaczyć obszaru mniejszego niż 87 m, bowiem ta wartość odpowiada trzykrotności szerokości frontu inwestowanego terenu. W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie głównie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i nielicznej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy, co oznacza, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji – wbrew zarzutom skargi – jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wielofunkcyjna zabudowa śródmiejska

Newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Prezydent Miasta w tym zakresie powołał się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej – niż określona w § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokości elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy urbanistycznej. Stanowisko organu w tym zakresie w ocenie Sądu odpowiadało prawu. Sięgając do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frotnowej w przedziale od 9 do 20 m., bowiem przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Ustalona wysokość planowanego obiektu zawiera się w wielkościach występujących w obszarze analizowanym (od 3 do 20 m), dlatego nie zaburzy to całokształtu zabudowy okolicy.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli J.G. oraz T. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd dokonania przez organ administracyjny błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, a polegającej na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że została ona oparta na analizie urbanistyczno - architektonicznej, która nie spełnia wymagań prawnych określonych w powyższych przepisach, w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., a polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, podczas gdy w rzeczywistości organ nie tylko nie podjął wszelkich możliwych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale również nie dostrzegł uchybień przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie, że organ nie naruszył tego przepisu, mimo że naruszenie to miało charakter oczywisty, ponieważ ustalona szerokość elewacji frontowej nie stanowi średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a co najmniej nie można tego zweryfikować na podstawie sposobu przedstawienia stosownych danych przez autora analizy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 7 w/w rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że organ nie naruszył tego przepisu, mimo że naruszenie to miało charakter oczywisty,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny poprzez ich ocenę pod względem zgodności z prawem - w szczególności z przepisami art. 7, art. 8, art. 11 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i ograniczenie się do stwierdzenia wyłączenie tego, co ustalił organ,

e) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja SKO w[..] z [..] stycznia 2016 r. odpowiada prawu, podczas gdy organ administracji nie tylko w sposób dowolny dokonał oceny materiału dowodowego, ale również nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

f) art. 106 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. polegające na błędnym i wzajemnie sprzecznym uznaniu przez Sąd I instancji, iż niedoręczenie stronie treści analizy urbanistycznej stanowi uchybienie, jednakże zdaniem tego Sądu niemające wpływu na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji uznanie, iż strona skarżąca nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie okazał się zasadny. W zarzucie tym skarżący starają się wykazać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było prowadzone przez organy administracji publicznej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a zatem rozstrzygnięcie sprawy nie zostało poprzedzone należytą koncentracją materiału dowodowego sprawy i rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, istnieje kolizja między funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym, której nie dostrzegły organy orzekające w sprawie. W ocenie skarżących, wadliwie wyznaczono granice obszaru analizowanego i nieprawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., a projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma w myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej odpowiadało tak ustalonym kryteriom. Przede wszystkim wyznaczenie obszaru analizowanego jako terenu w minimalnych rozmiarach powiększonego jedynie do granic działek o szerokości 87 m było wystarczające dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Teren inwestycji zlokalizowany jest w ścisłym centrum miasta, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która umożliwia wytyczenie obszaru analizowanego w takich granicach, jak przyjęły to organy administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie kwestionują wyznaczenie granic obszaru analizowanego, nie przedstawiają jednak żadnego uzasadnienia dla tego stanowiska, ani nie wskazują, o jaką wadliwość w wyznaczeniu tego obszaru chodzi. Granice analizowanego obszaru ustalone zostały jako minimalne w oparciu o § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i organ nie mógł wyznaczyć obszaru mniejszego niż 87 m, bowiem wartość ta odpowiada trzykrotności szerokości frontu inwestowanego terenu (29 m.). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego w wymiarze minimalnym, co oznacza również to, że nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa. Istotne jest, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę powinien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu położonego w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15, wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdym indywidualnym przypadku wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

W niniejszej sprawie brak jest dowolności w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, która skutkowałoby swobodą doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Analiza urbanistyczna uwidacznia liczną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną centrum miasta, z wyjątkowo występującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz kilka obiektów usługowych, handlowych, biurowych i związanych z usługą oświaty i szkolnictwa. Analizując rodzaj i charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, uwzględniono zarówno obszar zabudowy o funkcji tożsamej z objętą inwestycją, jak i zabudowy uzupełniającej, w tym jednorodzinnej i usługowej, co oznacza, że obszar analizowany obejmuje charakterystyczne dla tego terenu funkcje i sposoby zagospodarowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 oraz art. 140 K.p.a. nie jest zasadny, bowiem przepisy te nie były stosowane przez organy administracji publicznej. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] słusznie stwierdziło, że materiał dowodowy został zebrany przez organ I instancji zgodnie z regułami określonymi w K.p.a. i nie zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w oparciu o art. 136 K.p.a. Na podstawie analizy urbanistycznej, organ I instancji prawidłowo ustalił parametry dla przyszłej inwestycji z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. (powinno być art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) nie jest zasadny. Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli administracji publicznej, albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Zarzut naruszenia art. 106 § 2 w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 10 K.p.a. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co ma istotne znaczenie dla jego oceny, bowiem cyt. przepis obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia ze względu na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedoręczenie stronie skarżącej analizy urbanistycznej niewątpliwie stanowiło uchybienie procesowe, jednak takie, które nie miało wpływu na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Spełnienie warunków, od których zależy wydanie decyzji w tym przedmiocie, zostało opisane zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy w części tekstowej decyzji, z odniesieniem do konkretnych postanowień analizy urbanistycznej. W szczególności z uzasadnienia tego wynika, dlaczego ustalono parametry szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa od średniej. Przepis art. 106 § 2 K.p.a. w ogóle nie był zaś stosowany w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (brak wskazania odpowiedniego ustępu tego przepisu) nie okazał się zasadny. Wbrew ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a. odniósł się do stanu faktycznego sprawy, prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy uznając go za wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wyroku znajduje się szczegółowe omówienie przebiegu niniejszego postępowania, stanowiska organów orzekających sprawie oraz wyników analizy urbanistycznej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżących Sąd pierwszej instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Trzeba także wyjaśnić, że prawidłowo również przyjął, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 6 i 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazać należy, że zarzuty te przedstawione zostały w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, gdy tymczasem stanowią one przepisy prawa materialnego, a zatem ich naruszenie powinno zostać powołane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty te są nadto nieprecyzyjnie sformułowane, bowiem pomijają, że zarówno § 6, jak i § 7, zawierają jednostki redakcyjne w postaci ustępów, odpowiednio dwa i cztery.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdował § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż określona ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna w zakresie szerokości elewacji frontowej wskazuje, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, które usytuowane są w granicy z działką drogową ulic: I., R., R. i P. Jednocześnie istniejąca zabudowa śródmiejska wykazuje tendencje do zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic R. i I. Szerokość elewacji frontowej tych budynków często obejmuje pełną szerokość frontu działki. Szerokość elewacji frontowej ustalono zatem do pełnej szerokości frontu działki o numerze ewid. [..], lecz nie mniejszej niż 80% tej wartości, zabudowa pierzejowa. Organy administracji publicznej na podstawie wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej zasadnie zatem przyjęły szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej znajduje uzasadnienie w pierzejowym charakterze zabudowy wielorodzinnej, a przyjęta wartość odnosi się do konkretnych nieruchomości w obszarze analizowanym.

W sprawie zastosowanie znajdował również § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W oparciu o ten przepis przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 9 m do 20 m. Tak jak wskazał Sąd I instancji, przyjęta wysokość wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej i zawiera się w wielkościach występujących w obszarze analizowanym (od 3 do 20 m), dlatego nie zaburzy całokształtu zabudowy w okolicy.

Z w/w rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno - architektonicznej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17). Ustalone w sprawie wskaźniki na zasadzie odstępstwa od wartości średnich zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które w pełni uzasadniały odstępstwo od średnich wartości. Powiązanie to polegało na wskazaniu określonych tendencji w zakresie występującej w obszarze analizowanym funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższych odstępstw jest na tyle szczegółowa, że możliwe stało się ustalenie, że odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość powoduje nadal zachowanie ładu przestrzenno - urbanistycznego analizowanego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 806/16).

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został powiązany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.., niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut w oparciu o uchwałę tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OSO 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Skarżący przyjmują błędne rozumienie użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcia działki sąsiedniej, przez którą należy rozumieć również działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, a nie tylko graniczącą z działką inwestycyjną. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Błędne stanowisko skarżących doprowadziło do mylnego założenia o braku kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym przez planowaną zabudowę. Mimo, że zabudowa działki skarżących sąsiadującej z inwestycją ma inny charakter, to w obszarze analizowanym występują licznie budynki wielorodzinne, które reprezentują zwartą, spójną zabudowę ścisłego centrum, a zatem nie można zasadnie twierdzić, że funkcja planowanej zabudowy nie nawiązuje do funkcji tego terenu. Rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc miedzy nimi sprzeczności. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 779/17, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżących co do wadliwości sporządzonej analizy, która w ich ocenie nie odpowiada przepisom prawa. Analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie kryteria spełnia sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, w oparciu o którą prawidłowo ustalono funkcję terenu w obszarze analizowanym i na jej podstawie ustalono parametry zabudowy dla nowej inwestycji. W kontekście analizy funkcji obszaru uwzględniono zabudowę wielorodzinną m.in. ul. R. [..], R. [..], zabudowę jednorodzinną w tym przy ul. I. i R. [..] oraz zabudowę uzupełniającą. Str. 3 - 4 analizy zawiera szczegółowe określenie cech zabudowy obszaru analizowanego, z uwzględnieniem nr geodezyjnego działek, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji, wysokości krawędzi elewacji oraz geometrii dachu.

W tej sytuacji wobec barku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.