Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 400/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147, art. 174, art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 8 ust. 1 i art. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa K. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt: IV SA/Po 520/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa K. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr 15/2021, znak. sprawy ZG.0172.10.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt: IV SA/Po 520/21, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa K. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (organ) z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr 15/2021 znak sprawy: ZG.0172.10.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postepowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. zwróciło się do organu na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które:

1) odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL,

2) miały miejsce w Nadleśnictwie od 1 listopada 2017 do 31 grudnia 2020.

Stowarzyszenie podało, że wnioskuje o przesłanie listy przypadków z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej składali wnioski, postulaty i uwagi odnośnie do prowadzenia gospodarki leśnej w nadleśnictwie, które były kierowane w postaci pism bądź petycji składanych lub przychodzących do sekretariatu pocztą tradycyjną bądź elektroniczną. Dla każdego przypadku Stowarzyszenie wnioskowało o przesłanie pism strony społecznej oraz udzielonych na nie odpowiedzi wraz z załącznikami, przesłanie informacji o rezultatach zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej - a jeżeli tak, to w jaki sposób. W przypadku, gdyby przedstawicielami strony społecznej były osoby fizyczne, Stowarzyszenie zwróciło się z prośbą o udostępnienie dokumentów po uprzednim dokonaniu ich anonimizacji.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem datowanym na dzień 8 marca 2021 r. wskazał, że do niniejszej sprawy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z faktem, że żądane informacje uznane zostały za informacje przetworzone - wezwał Stowarzyszenie do wykazania w terminie 7 dni, w jakim zakresie uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 19 marca 2021 r. Stowarzyszenie wskazało, że interes publiczny wnioskodawcy sprowadza się do tego, aby przepisy ratyfikowanej przez Polskę Konwencji z Aarhus były przestrzegane. Podkreślono, że wcześniejszy brak implementacji odpowiednich zapisów naraził nasz kraj na postępowanie przed Komisją Europejską i Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a wyrazem tego są trwające obecnie prace nad zmianą ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślono również, że w interesie publicznym i Lasów Państwowych jest udzielanie jak najszerszej informacji społeczeństwu o gospodarce leśnej, a odpowiedź na pytania Stowarzyszenia i późniejsza publikacja raportu pozytywnie wpłynęłaby na świadomość mieszkańców, co do przysługujących im praw m.in.: udziału w procesie konsultacji społecznych gospodarki leśnej. W interesie publicznym jest też, w opinii Stowarzyszenia, zapewnienie jak największej transparentności procesów konsultacyjnych.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr 15/2021 organ odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez Stowarzyszenie zakresie wskazując, że Stowarzyszenie nie wykazało, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie Stowarzyszenia powołano bowiem szereg niedomówień i stwierdzeń wprowadzających w błąd. Organ podkreślił, że aktualnie nie trwa żadne postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani prace legislacyjne nad zmianą ustawy o informowaniu o środowisku, które dotyczą przedmiotu wniosku Stowarzyszenia, tj. wdrażania już zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu, a nie tworzenia nowego Planu Urządzenia Lasu. Stowarzyszanie nie skonkretyzowało również, czy budowanie świadomości wśród mieszkańców miałoby dotyczyć procesu tworzenia nowego Planu Urządzenia Lasu czy procesu wdrażania już zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu. Organ wskazał również, że z pisma Stowarzyszenia nie wynika ponadto, czy wniosek dotyczy wprowadzania zmian i konsultacji Planu Urządzenia Lasu czy konsultacji społecznych, które odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu.

Skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 19 maja 2021 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej żądając stwierdzenia nieważności decyzji w całości ewentualnie uchylenia decyzji w całości, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W opinii Stowarzyszenia w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem przedmiotem wniosku była informacja dotycząca gospodarki leśnej, a zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku, w jakim przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, to będą one miały zastosowanie przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to zatem, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie którego organ ograniczył prawo dostępu Stowarzyszenia do informacji publicznej.

Stowarzyszenie uznało również, że informacje będące przedmiotem wniosku mają znaczenie dla prowadzenia debaty o działaniach podejmowanych przez organ w zakresie gospodarki leśnej, natomiast bez uzyskania informacji na temat przebiegu konsultacji wprowadzanych zmian nie sposób określić, czy strona społeczna jest zaangażowana w kształtowanie lasów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przewidzianych. Organ powtórzył, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja ma zdecydowanie przetworzony charakter, bowiem konieczne jest dokonanie szeregu czynności w celu przygotowania stosownych dokumentów i ich udostępnienia. Zauważono także, że organ nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji o środowisku odwołując się do art. 8 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji organu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd nie zgodził się z twierdzeniami organu, zgodnie z którymi podmiotowo organ ten nie podlega przepisom ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd zgodził się, że literalnie organ nie został wymieniony w art. 3 ust. 1 pkt 15a w/w ustawy, natomiast wskazał na treść art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b w/w ustawy, zgodnie z którym organami administracji są też "inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony". Pod pojęciem tym rozumieć należy zatem strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej wykonującą zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Sąd I instancji stwierdził zatem, że organ należy do podmiotów powołanych do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.

Odnosząc się do samej oceny wniosku o udostępnienie informacji o środowisku Sąd wskazał, że organ błędnie przyjął iż sprawa powinna być prowadzona w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej i w tym trybie wydał decyzję odmowną wobec wniosku Stowarzyszenia. Organ powinien był na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej albo na podstawie art. 20 ust. 1 w/w ustawy wydać decyzję odmowną. Organ wydał zatem decyzję w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, mimo braku istnienia takiego wniosku, zatem zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Nadleśniczy Nadleśnictwa K. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się rozprawy i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zapisy decyzji nie uzasadniają jej stwierdzenia nieważności,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną wykładnię i uznanie poprzez to, że skarżący kasacyjnie jako władza publiczna jest obowiązany do stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

3) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie, podczas (gdy) nie ma on zastosowania do niniejszej sprawy, albowiem dotyczy organów administracji i nie obejmuje więc kwestii udzielania informacji, do której zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko obowiązane są organy władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro z art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko literalnie wynika, że do udostępnienia informacji o środowisku obowiązane są organy władzy publicznej, to dokonywanie wykładni celowościowej należy uznać za nieuzasadnione. W opinii skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji dokonał też bezpodstawnego utożsamienia pojęć władza publiczna i organ administracji, kiedy pojęcia te wyraźnie rozdziela się w art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 15a w/w ustawy. Co więcej ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji o środowisku ograniczył jedynie do organów władzy publicznej, zatem utożsamienie z nimi podmiotów, którymi są organy administracji wpływa znacząco na zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Stowarzyszenie zwróciło się jedynie do Sądu II instancji z pismem datowanym na dzień 27 maja 2023 r., w którym podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 147 p.p.s.a. "poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zapisy decyzji nie uzasadniają jej stwierdzenia nieważności". Zarzut ten, niezależnie od tego, że nie został w żaden sposób uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a przepis art. 147 p.p.s.a. składa się z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych, zawierających odrębne normy prawne, jest oczywiście niezasadny. Sąd I instancji rozpoznawał bowiem sprawę ze skargi na decyzję administracyjną, a zatem nie miał podstaw do stosowania i nie stosował art. 147 § 1 p.p.s.a. określającego kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć "art. 147" p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia był art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., którego nie objęto zarzutami skargi kasacyjnej.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Treść tych zarzutów wskazuje, że naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094) – dalej: ustawa, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w istocie w niewłaściwym ich zastosowaniu wobec strony skarżącej będącym bezpośrednią konsekwencją błędnej wykładni tych przepisów, poprzez przyjęcie, że w pojęciu "władzy publicznej", o jakim mowa w art. 8 ust. 1 cyt. ustawy mieszczą się również organy administracji, a także takie jednostki organizacyjne jak strona skarżącą kasacyjnie.

Zarzuty powyższe są niezasadne.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, "Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej". Przyjęte przez ustawodawcę na tle omawianej ustawy rozumienie pojęcia "władz publicznych" zostało określone w art. 3 ust. 1 pkt 15a, zgodnie z którym "ilekroć w ustawie jest mowa o władzach publicznych - rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa". Z kolei "organy administracji" na tle unormowań ustawy, zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 9 to "ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony oraz Pełnomocnik Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego - w zakresie określonym w art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 892)". Zarówno wykładnia literalna, jak i systemowa ustawy prowadzi zatem do wniosku, że "podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony" będąc "organami administracji" w rozumieniu ustawy są jednocześnie "władzami publicznymi" w rozumieniu tej ustawy, a zatem podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie.

Pojęcie zadań publicznych, poza tym że jest pojęciem normatywnym, jest również pojęciem prawniczym. W doktrynie prawa trafnie przyjmuje się, że zadania publiczne rozumiane jako zadania kierowane przez prawodawcę do organów administrujących to normatywne określenie zachowań aparatu administracji koniecznych do urzeczywistniania określonego celu państwa, przy pomocy wyznaczonych środków i form działania, jako normatywne zobowiązanie administracji do realizacji wytyczonego celu państwa przez określone stosowanie wyznaczonych środków (M. Górski: Pojęcia - "funkcje administracji państwowej" i "zadania administracji państwowej", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 52, 1992, s. 170-172).

Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. Wynika to z założenia, że określony stan rzeczy, którego osiągnięcie nakazuje norma zadaniowa, ma być osiągnięty bez względu na panujące okoliczności, dlatego też w przypadku tego rodzaju norm zazwyczaj nie określa się okoliczności, w których dane działanie ma być dokonywane. Warto też podkreślić, że jako cechę charakterystyczną norm zadaniowych wskazuje się, że wyznaczony w nich obowiązek nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność, ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jednorodzajowych lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych (zob. J. Filipek: Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, DCXXVII, Prace Prawnicze 99, Warszawa-Kraków 1982, s. 65), a swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają "urządzenia lub przedsięwzięcia" potrzebne do spełnienia tych zadań (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2022, s. 72-73). Kategoria zadań pozostaje też w związku z sytuacją prawną obywateli. Przyjmuje się, że istnienie określonego zadania publicznego umożliwia obywatelowi domaganie się wykonania tego zadania (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2022, s. 72-73). Znajomość tych cech norm zadaniowych ułatwia ich odkodowywanie z przepisów prawnych, przy tym istnienia normy zadaniowej oczywiście nie można domniemywać, jednak ustalenie treści takiej normy często wymaga przeprowadzenia szerszych procesów wykładni (por. W. Jakimowicz: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 472). Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. Również charakter kompetencji oraz przewidziane formy realizacji zadania publicznego (w tym formy cywilnoprawne) nie mają wpływu na kwalifikację określonego zadania jako zadania publicznego. Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8; T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110; W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Jedną z form decentralizacji administracji publicznej a także wyrazem zasady subsydiarności i wymaganego przez tę zasadę zbliżania administracji do obywatela jest prywatyzacja zadań publicznych, która polega m.in. na tym, że zadania te zachowując swój publiczny charakter wykonywane są przez inne podmioty niż podmioty władzy publicznej. Nie może być zatem trafne stanowisko, że podmiotami wykonującymi zadania publiczne, są wyłącznie "państwo oraz szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej" skoro w procesie prywatyzacji zadań publicznych mogą być one przekazywane do wykonania nawet podmiotom prywatnym (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2022, s. 207-208). Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Wedle poglądów doktryny takimi zadaniami są też zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej. (S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa 1994). Nie można zatem z tej kategorii wyłączyć np. zadań realizowanych przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspakajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., I OSK 3195/15 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05).

Jak stanowi art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r., poz. 672), "W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość". Z kolei gospodarka leśna, to w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, m.in. "działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu", a zasoby leśne to elementy środowiska (art. 1 pkt 1 ustawy o lasach). Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane wyżej normy są źródłem spoczywających na Lasach Państwowych "zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony". Powyższa wykładnia znajduje też systemowe i celowościowe oparcie w treści art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych". Wyszczególnianie w ustawie z dnia 3 października 2008 r. różnego rodzaju podmiotów jako podmiotów wchodzących w rozumieniu tej ustawy w zakres "władz publicznych" nie może być rozumiane inaczej jako kierunek szerokiego rozumienia katalogu podmiotów zobowiązanych do ochrony środowiska, a zatem z tego tytułu obciążonych zadaniami publicznymi dotyczącymi środowiska i jego ochrony. Tym samym jako trafne należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, podzielające poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa, zgodnie z którymi za należące do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony należy uznać jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe, realizujące zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy o lasach (por. M. Bar, J. Jendrośka [w:] M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2014; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2023 r., III OSK 6352/21).

Skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.