Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 639/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miasta Pucka z dnia 24 września 2020 r., nr XXXI/8/2020 w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla Radnych Miasta Puck stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 24 września 2020 r. Rada Miasta Pucka, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713) - dalej jako "u.s.g.", oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710), podjęła uchwałę nr XXXI/8/2020 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla Radnych Miasta Puck.

W § 2 przedmiotowej uchwały postanowiono, że:

1/ Uprawnionym, o których mowa w § 1 ust 1, za każdą nieobecność na sesji Rady Miasta, potrąca się 20 % kwoty z przysługującej diety miesięcznej.

2/ Postanowienia ust. 1 i 2 nie mają zastosowania dla tych przypadków nieobecności, w czasie których uprawnieni, wymienieni w § 1 wykonywali inne obowiązki związane z realizacją przez Radę zadań statutowych, bądź zostali delegowani na szkolenia, seminaria, spotkania, uroczystości, itp.

3/ Podstawę do naliczenia diety stanowi własnoręczny podpis radnego na liście obecności na sesji lub na posiedzeniu komisji, zatwierdzony przez osobę prowadzącą daną sesję lub posiedzenie komisji. W przypadku posiedzenia komisji lub sesji zdalnej obecność radnych na posiedzeniach potwierdza prowadzący obrady.

4/ Łączna kwota potrąceń z tytułu nieobecności radnego na sesji w okresie jednego miesiąca nie może przekroczyć wysokości 50% ryczałtu przysługującego za dany miesiąc.

Uchwała w § 7 stanowiła, że wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Prokurator Rejonowy w Pucku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem:

1/ art. 2, art. 7, art. 88 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym,

2/ art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 uchwały zapisu określającego wysokość potrąceń diety za nieobecność na sesji, co powoduje, że ustalona w ten sposób dieta nie ma charakteru rekompensującego utracone przez radnego zarobki, a stanowi w istocie wynagrodzenie za pracę, a także brak zapisów regulujących kwestie dotyczące potrącenia diety za każdy dzień niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Powołano też aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

Prokurator zauważył również, że dieta radnego nie stanowi wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić swoisty ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę wynikającego z obecności na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu.

Delegacja z art. 25 ust. 4 u.s.g. nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, jednak podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w wysokości diety za dany okres wszystkich jego obowiązków, tzn. nie tylko udziału w posiedzeniach rady czy komisji. W zaskarżonej uchwale co prawda zawarto w tym zakresie pewne regulacje, jednakże nie mają one charakteru kompleksowego. Niewątpliwie radny realizując swój mandat podejmuje wiele różnych czynności wykraczających poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. Natomiast z treści uchwały wynika, iż dieta przysługuje wyłącznie za udział w sesjach (skoro jedynie za brak udziału dokonywane są potrącenia). W § 2 kwestionowanej uchwały organ ograniczył się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego na sesji Rady Miasta chyba, że w tym czasie radni wykonywali inne obowiązki związane z realizacją zadań statutowych bądź zostali delegowania na szkolenia, seminaria, spotkania, uroczystości. Przyjęto tym samym, iż diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach oraz inne czynności wykonywanie dla gminy w czasie w których powinni być na posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puck (reprezentowana przez Burmistrza Miasta Pucka) wniosła o jej oddalenie wskazując, że uchwały tego typu są aktami kierownictwa wewnętrznego i nie podlegają publikacji w dziennikach urzędowych.

Skoro Rada zdecydowała się na zryczałtowaną formę diety, co jest prawnie dopuszczalne, nie powinna być zobligowany do tworzenia katalogu potrąceń, zgodnie z sugestią Prokuratora. Wypłacanie diety rozumianej jako świadczenie związane z pełnieniem funkcji lub podróżą służbową, w jakimkolwiek obowiązującym akcie prawnym nie jest powiązane z rzeczywistym ponoszeniem kosztów lub strat przez osoby uprawnione do diety.

Oczywistym jest, że każda aktywność takie koszty lub straty generuje. Czas poświęcony na działalność społeczną ogranicza możliwości zarobkowe lub pozbawia takiego zarobku. Radny ponosi różnego typu koszty transportu, korzysta z prywatnych urządzeń - telefonu, komputera, telewizji. Wykorzystuje prywatny samochód, prywatną przestrzeń mieszkaniową do wykonywania różnych czynności związanych z pełnieniem funkcji. Ponosi koszty reprezentacji i inne. Zryczałtowane zrekompensowanie tych, często niemierzalnych kosztów jest absolutnie uzasadnione. Udział lub brak udziału radnego na posiedzeniach rady miasta łub komisji wcale nie musi wpływać na ponoszenie takich kosztów. Udział taki jest tylko najbardziej widocznym dla otoczenia przejawem działania.

Skoro Rada Miasta, w granicach swojej kompetencji, stwierdziła w uchwale, że - w jej ocenie - mając na uwadze lokalne uwarunkowania udział lub brak udziału w posiedzeniu Rady wpływa na wysokość zryczałtowanej diety, a pozostała aktywność nie ma istotnego wpływu, działała w granicach swojej kompetencji, nie naruszając przy tym dyspozycji określonych w przepisach rangi ustawowej.

Jednocześnie organ wskazał, że na przykład możliwość i zakres dokonywania potrąceń diet przysługujących posłom wynika z upoważnienia ustawowego. Wobec powyższego, interpretacja przepisu ustawy, określającego kompetencję Rady do ustalenia "zasad" przysługiwania diet, jako obligującego do jednoczesnego ustalenia potrąceń tych diet, jest nieuprawnione. Ustawodawca wskazał tylko jedno kryterium różnicujące wysokość diet, tj. funkcję pełnioną przez radnego. Nie określono żadnej innej granicy upoważnienia ustawowego.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że ograniczony katalog potrąceń i brak ścisłego powiązania prawa radnego do diety z jego aktywnością zrównuje prawo do diety z wynagrodzeniem za pełnienie funkcji. Z systemowego założenia aktywność radnych i ich działania lub brak takich działań oceniany jest przez wyborców. Działalność radnych Rady podlega ocenie politycznej. Tworzenie katalogu działań lub zaniechań radnych skorelowanych z prawem do diety w sposób oczywisty wykracza poza kompetencję ustawową Rady Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane poglądy są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora. Utrwalona w tym zakresie linia orzecznicza nie jest poglądem nowym.

Sąd ocenił, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie, to jest mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia.

Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny.

Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie.

Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W konsekwencji tych założeń za niezadane należało uznać, stanowisko zajęte przez pełnomocnika organu, że przedmiotowa uchwała stanowi "akt kierownictwa wewnętrznego". Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyrokach: z 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21). Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora, aby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały wynikała w przedmiotowej sprawie ze sposobu, w jaki ukształtowano w niej system potrąceń diety. Sąd stoi w tym zakresie na stanowisku, że stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut Prokuratora. W tych okolicznościach rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc, to jest od chwili ich podjęcia, nie byłoby w ocenie Sądu uprawnione. Szczególnie, że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały dotyczącej kwestii ustalania zasad i wysokości diet dla radnych.

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika strony - jedynie na marginesie przedmiotowej sprawy - Sąd może zatem wskazać, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie pozwala na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego, ale też powinno uwzględniać okoliczności związane z tym, czy radny faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. W tym zakresie Sąd nie podziela tym samym stanowiska pełnomocnika strony, aby organ gminy nie był z mocy ustawy upoważniony do podejmowania w uchwale rozwiązań przewidujących potrącanie diet dla radnych. Dostrzec przy tym trzeba, że pomimo wyrażonego w tym zakresie przez pełnomocnika stanowiska, takie rozwiązania zastosowano w zaskarżonej uchwale.

W tym zakresie Sąd stoi na stanowisku, że dieta radnego czy przewodniczącego rady nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż pełnią oni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy/miasta), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając ich rekompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Nie jest zatem wykluczone ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu. Niezależnie od tego zasady ustalania wysokości diety powinny jednak przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego (przewodniczącego rady) obowiązków. W innym przypadku dieta przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21). Niedopuszczalna jest więc sytuacja, gdy radny (przewodniczący rady) otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje on swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych należy zatem ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu (przewodniczącemu rady) wszystkich jego obowiązków. W tym zakresie dopuszczalne jest więc uregulowanie w uchwale sytemu potrąceń będących skutkiem obiektywnie stwierdzonego braku wykonywania przypisanych radnemu z racji pełnionej funkcji obowiązków.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.