Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 999/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 11 lit. a), art. 12a ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 26 ust. 3.
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 706/23 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 23 października 2023 r. nr 0801-IOAC.4823.52.2023.6.RKR w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 706/23, oddalił skargę M. D. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: organ) z dnia 23 października 2023 r., nr 0801-IOAC.4823.52.2023.6.RKR, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 kwietnia 2022 r. strona zarejestrowała w systemie PUESC zgłoszenie SENT na przewóz z Norwegii do Niemiec odpadu w postaci makulatury (kod 0005) w ilości 24.000 kg. W zgłoszeniu strona wskazała jako: podmiot wysyłający – R. AS [...], H., Norwegia, podmiot odbierający – P. GmbH, [...] E., Niemcy, przewoźnika – P., [...] G.. Wraz z numerem referencyjnym SENT strona otrzymała wezwanie NLUCS do zgłoszenia środka transportu z towarem do kontroli w Świecku (terminal). Strona nie wykonała nałożonego obowiązku i nie zgłosiła do kontroli środka transportu wraz z przewożonym towarem.

Organ I instancji w dniu 15 czerwca 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewywiązanie się przez przewoźnika M. D. z obowiązku przedstawienia środka transportu w celu przeprowadzenia kontroli w związku z przewozem towarów objętych zgłoszeniem SENT.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr 418000-COPC.48.225.2022.11.EPO Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp. nałożył na M. D. - jako przewoźnika - karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązanie się przewoźnika z obowiązku przedstawienia środka transportu nr rej. [...] wraz z towarem, w wyznaczonym miejscu w celu przeprowadzenia kontroli w związku z przewozem towarów objętych zgłoszeniem [...]. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; dalej o.p.), art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12a ust. 3, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 104; dalej ustawa SENT) oraz § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 898 ze zm.; dalej rozporządzenie MF), w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia.

Od decyzji M. D. złożyła w terminie odwołanie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia 23 października 2023 r., nr 0801-IOAC.4823.52.2023.6.RKR, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg sprawy i ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, wskazując, że zastosowane w sprawie sankcje są prawidłowe.

M. D. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że p

odstawę materialną powyższych decyzji stanowiły art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3 na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. WSA stwierdził, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT zgodnie z § 1 pkt 7 rozporządzenia MF; dotyczył bowiem przewozu towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, tj. makulatury stanowiącej odpad w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), bez względu na ich ilość w przesyłce. Niesporne w sprawie było, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, odbywał się bowiem po drodze publicznej, zaś skarżąca była przewoźnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT, co wynika ze zgłoszenia SENT i przedstawionego listu przewozowego. Jako, iż chodziło o przemieszczenie towaru z jednego państwa członkowskiego do drugiego (tj. z Norwegii do Niemiec) przez terytorium Polski, obowiązki w zakresie zgłoszenia SENT do rejestru spoczywały na skarżącej, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy SENT, które zostały przez nią zrealizowane. Stosownie do art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Taki obowiązek został nałożony na skarżącą w odniesieniu do przewozu objętego zgłoszeniem [...]. W takiej sytuacji przewoźnik dokonujący przewozu towarów po drodze publicznej – zgodnie z art.12a ust. 3 ustawy SENT - jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. W niniejszej sprawie nie było wątpliwości, iż skarżąca nie zastosowała się do powyższego wezwania i nie podstawiła do kontroli środka transportu przed opuszczeniem terytorium Polski. Sąd stwierdził, że postępowanie przed organami obu instancji odpowiadało standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zarówno w zakresie zabezpieczenia podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i realizacji odpowiadających im obowiązków organu wyznaczonych powołanymi powyżej przepisami. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, ustalenia poczynione w sprawie znajdują swoje uzasadnienie i podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym oraz zostały dokonane w granicach wyznaczonych zasadami prowadzonego postępowania, o których mowa w powołanych wyżej przepisach o.p. oraz w zgodzie z art. 191 o.p. Uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 210 § 4 o.p. w stopniu umożliwiającym kontrolę przez sąd administracyjny. W związku z tym - zdaniem Sądu - stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został on ustalony oraz udowodniony przez organy zgodnie z przepisami postępowania. Również nie budzi wątpliwości wysokość kary, która została określona zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT. WSA dokonał analizy art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowiącego, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Sąd ten wskazał, że w kontekście systemowym odczytywać należy art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary. Zdaniem Sądu, zasadnie również organy administracji publicznej przyjęły, że nie została spełniona także druga przesłanka określona w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny. WSA zwrócił uwagę, iż nie sposób jest odwoływać się w niej do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT czy uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno bowiem porównywać z sytuacją z jaką mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Przewoźnik bowiem nie przedstawił w ogóle do kontroli, na wezwanie, środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzona w sprawie kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego, uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Podsumowując WSA stwierdził, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W konsekwencji WSA wskazał, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą wykładnię art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez uznanie przez Sąd, że do zastosowania tego przepisu wystarcza tylko badanie sytuacji finansowej przewoźnika, w konsekwencji pominięcie przez Sąd, jak i organy okoliczności mających wpływ na powstanie zagrożenia interesu Skarbu Państwa poprzez wprowadzenie towarów akcyzowych do polskiego obrotu gospodarczego z pominięciem obowiązków podatkowych, co stanowiło także naruszenie art. 122, art. 124, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej.

Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych. Strona złożyła także oświadczenie, iż zrzeka się rozprawy.

Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na jednej podstawie kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że istota tego zarzutu sprowadza się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie podnosi – w ramach tej kategorii zarzutów naruszenie – poprzez błędną wykładnię - art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. 2020, poz. 859 ze zm., dalej: ustawa SENT).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że - co do zasady - skarga kasacyjna zawiera tożsame zarzuty z podniesionymi przez skarżącą w skardze kierowanej do Sądu pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny a strona skarżąca nie przedstawiła prawidłowego zarzutu kasacyjnego o charakterze procesowym. Nieprawidłowe bowiem, z perspektywy wzorca normatywnego zarzutu skargi kasacyjnej, jest - zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - powiązanie zarzutu kasacyjnego o charakterze materialnoprawnym (polegającego na dokonaniu błędnej wykładni) z zarzutem o charakterze procesowym. Nadmienić należy, że skarżąca strona także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniła zarzutu o charakterze formalnym. Tak więc zarzut ten - jako nieprawidłowo skonstruowany - nie podlega ocenie dokonywanej w postępowaniu kasacyjnym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy ustaliły, a WSA zaaprobował te ustalenia wskazujące, że w dniu 28 kwietnia 2022 r. w systemie PUESC, strona zarejestrowała zgłoszenie na przewóz z Norwegii do Niemiec odpadu w postaci makulatury wg kodu systemowego 0005, w ilości 24.000 kg. W zgłoszeniu strona wskazała jako: podmiot wysyłający – R. AS [...] H., Norwegia, podmiot odbierający – P. GmbH, [...] E., Niemcy, przewoźnika – P., [...] G. Wraz z numerem referencyjnym SENT strona otrzymała wezwanie NLUCS do zgłoszenia środka transportu z towarem do kontroli w Świecku (terminal). Strona nie wykonała nałożonego obowiązku i nie zgłosiła do kontroli środka transportu wraz z przewożonym towarem. Przewoźnikiem była strona skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego określonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że materialnoprawną podstawą nałożenia na stronę skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł jest art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, na podstawie którego w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. W przypadku niewykonania tego obowiązku na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zaniechanie wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy SENT skutkuje powstaniem odpowiedzialności administracyjnej m.in. w postaci administracyjnych kar pieniężnych. Kary pieniężne nakładane na przewoźnika na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT zostały bezwzględnie oznaczone tj. organ, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek jej nałożenia, zobowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną z powodu powyżej opisanego deliktu administracyjnego w wysokości 20.000 zł.

Z treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT – którego naruszenie zarzuca strona w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 – 2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem regulacji art. 22 ust. 3 jest obligatoryjny etap postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 12 a ust. 3 tej ustawy, a ponadto, że kompetencje organu administracji kształtowane tym przepisem prawa oparte zostały na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same warunki korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych –"ważny interes przewoźnika", "interes publiczny". Konsekwencją powyższego jest to, że na regulowanym art. 22 ust. 3 ustawy SENT etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa – w relacji do etapu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 – służy sprawdzeniu, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 4 listopada 2021r., II GSK 1867/21, wyrok NSA z 25 lutego 2022 r., II GSK 13/22, wyrok NSA z 12 lipca 2023r., II GSK 1300/22, wyrok NSA z 12 lipca 2023r., II GSK 1268/22).

Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT - jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej - powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2024r., II GSK 2015/24; wyrok NSA z 16 lipca 2024r., II GSK 269/24). Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia jest prawidłowa. Proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia treści oraz funkcji przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz do jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnia we właściwym stopniu oraz zakresie znaczenie konsekwencji wynikających z celów ustawy SENT w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Dokonując dalszej analizy środka sankcjonowania w postaci kary pieniężnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że akt ten ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny.

W świetle przedstawionego rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, z całą pewnością do wymienionego zbioru sytuacji uwzględniających interes publiczny nie można - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zaliczyć tej, która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że przewoźnik, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12a ust. 1 ustawy o SENT, nie wykonał normatywnych obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w interesie publicznym jest, aby adresaci przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje, ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną. Oznacza to, że przy ocenie tej przesłanki należy brać również pod uwagę, czy nałożona kara pieniężna nie spowoduje konieczności zakończenia prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej bądź udzielenia stronie pomocy publicznej (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 199/22).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały ustaleń pozwalających ocenić, czy zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tej indywidualnej sprawy, a organy oceniły i wyważyły w wydanych decyzjach interes indywidualny i interes publiczny, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Ponadto WSA, dokonując oceny legalności działania organów w obszarze kontrolowanej judykacyjnie sprawy, wskazał, że skarżąca wystąpiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji z wnioskiem o zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Organ pierwszej instancji podjął niezbędne czynności w celu zbadania i oceny, czy zaistniały w sprawie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Jednak skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów uzasadniających wystąpienie ważnego interesu przewoźnika i ważnego interesu publicznego. W związku z powyższym organ z urzędu zebrał i dokonał analizy dokumentów obrazujących sytuację materialną i finansową skarżącej. Organ zwrócił się do ZUS Oddział w Gorzowie Wlkp., jak i do Urzędu Skarbowego w Gorzowie Wlkp. Jak wynika zarówno z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji organy ustaliły, że w 2021 r. skarżąca wykazała łączny dochód z działalności gospodarczej w wysokości 154.135,95 zł. Ponadto, strona nie posiada zaległości podatkowych i wobec ZUS.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo przeprowadzona przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji analiza potwierdza, że kondycja finansowa skarżącej strony była dobra, a zapłata nałożonej kary pieniężnej nie stwarza realnego zagrożenia jej płynności finansowej i nie spowoduje innych niepożądanych społecznie skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w toku postępowania administracyjnego okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji publicznej o braku, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, przesłanek uprawniających organy do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes publiczny jest prawidłowe. Identyczna jest ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii braku wystąpienia okoliczności ważnego interesu przewoźnika. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika mogłyby świadczyć nadzwyczajne względy, które powodują zachwianie podstaw egzystencji adresata kary, jak również sytuacje, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które przewoźnik nie mógł mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania ulgi.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zasądził od M. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 2700 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.