Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2641/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2999/22 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r., nr KOA/4173/Sr/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: organ, skarżący kasacyjnie) z 24 października 2022 r., nr KOA/4173/Sr/22, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Otwocka z 6 września 2022 r., nr SRA.5211.22.JJ.2021.22.OD o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji, wyrokiem z 19 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2999/22 uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu I instancji, nie zaszły podstawy do uznania, że w sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Sprawa administracyjna z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, zakończona wydaniem przez Prezydenta decyzji z 30 listopada 2021 r., nie jest bowiem tożsama ze sprawą, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Pierwsza z nich dotyczyła wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od października 2021 r., zaś kwestionowana obecnie przez skarżącą decyzja prezydenta z 6 września 2022 r., choć dotyczy tego samego świadczenia, to jednak za okres późniejszy, tj. od lipca 2022 r. Skarżąca wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, co we wniosku z 13 października 2021 r. (sprawowanie opieki nad matką), ale w ocenie Sądu I instancji, o pełnej tożsamości przedmiotowej obu tych spraw nie może być mowy. Kolegium nie uwzględniło bowiem okoliczności, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy, zatem nie można mówić o tożsamości przedmiotowej w sprawie, skoro obecny wiosek dotyczy innego okresu świadczeniowego; początkowy moment przyznania uprawnienia wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 38/13. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że także art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy został uznany za częściowo niezgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 2/17. Istotne znaczenie ma oświadczenie osoby uprawnionej o tym, że w razie uzyskania świadczenia zrezygnuje z wynagrodzenia czy renty, czego organ nie badał błędnie przyjmując, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 24 ust, 1 i ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem okresowym, przyznawanym na okres świadczeniowy, mimo wyraźnego wyłączenia świadczenia pielęgnacyjnego z generalnej zasady przyznawania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy.

II. przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) i art. 24 ust. 1-2 u.ś.r. na skutek błędnego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku z 27 lipca 2022 r., gdyż nie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 stycznia 2022 r., nr KOA/7/Sr/22, bowiem sprawy te dotyczą odmiennych okresów świadczeniowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zarzucenie organowi nieuprawnionego zastosowania tego przepisu, w sytuacji gdy w sprawie wystąpiły przesłanki dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, w której Kolegium dokonało właściwej oceny prawnej sprawy oraz prawidłowo ustaliło wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i uwzględnieniu skargi, podczas gdy podlegała ona oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że obie sprawy, tj. sprawa zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 stycznia 2022 r. nr KOA/7/Sr/22 i sprawa rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta Otwocka z 6 września 2022 r. nr SRA.5211.22.JJ.2021.22.OD, dotyczą tego samego przedmiotu, jak i podmiotów w niezmienionym stanie prawnym sprawy tj. świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Nie uległa również zmianie okoliczność pobierania przez skarżącą renty z tytułu inwalidztwa, która to stanowiła zasadniczą przesłankę odmowy przyznania w pierwotnym postępowaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził także, że gdy orzeczenie o niepełnosprawności zostaje wydane na stałe, to świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na czas nieokreślony. Tylko przy świadczeniach okresowych można przyjmować, że kolejne wnioski obejmujące różne okresy zasiłkowe dotyczą różnych spraw administracyjnych w ujęciu materialnoprawnym. Nieuprawnione jest zatem przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem okresowym, z uwagi na sam tylko fakt, że przyznaje się je od momentu złożenia konkretnego wniosku. Na skutek wniosku skarżącej z 13 października 2021 r. organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od chwili wydania decyzji do bliżej nieokreślonego czasu, tym samym decyzja ta obejmuje również okres od 27 lipca 2022 r., którego to dotyczy ponowny wniosek. Tym samym kolejny wniosek oparty na tym samym orzeczeniu o niepełnosprawności, przy braku zmiany innych okoliczności prawotwórczych, jest wnioskiem złożonym o to samo świadczenie w tej samej sprawie w ujęciu materialnoprawnym i w jej wymiarze czasowym. Niedopuszczalne było zatem wydanie przez organ I instancji ponownej decyzji w sprawie przyznania tej samej wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w tożsamej sprawie, mimo niezmienionego stanu prawnego i faktycznego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo błędnej argumentacji, odpowiada prawu. Wadliwie Sąd I instancji zidentyfikował, że argumentem wskazującym na brak tożsamości przedmiotu obu postępowań, wszczętych kolejnymi wnioskami, jest kwestia okresu, na jaki miałyby zostać przyznane świadczenia. To nie moment początkowy, od którego może zostać przyznane świadczenie, wyznaczany przez art. 24 ust. 2 u.ś.r., rozstrzyga o braku tożsamości spraw, a w konsekwencji braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. Zasadnie przy tym w skardze kasacyjnej podniesiono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest ustalane na okres zasiłkowy, który został zdefiniowany w art. 3 pkt 10 u.ś.r. i oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, w wymiarze czasowym, ustalane jest ono z uwzględnieniem art. 24 ust. 4 u.ś.r. Określenie przez Sąd I instancji świadczenia pielęgnacyjnego mianem świadczenia okresowego nie wskazuje jednak, aby Sąd ten stał na stanowisku, że zasady określania okresu pobierania świadczenia wyznacza art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia tych przepisów. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. został przez Sąd I instancji powołany jedynie na wskazanie sposobu wyznaczania momentu początkowego, od jakiego może być przyznane świadczenie. Określenie w tym kontekście świadczenia pielęgnacyjnego jako okresowego jest błędne, nie rzutuje jednak na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma kwestia podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji nie jest natomiast trafny. Przyjmując bezprzedmiotowość postępowania Kolegium uznało, że między sprawą rozstrzygniętą decyzją Kolegium z 24 stycznia 2022 r. a sprawą zainicjowaną wnioskiem z 27 lipca 2022 r. zachodzi tożsamość, wobec czego sprawa jest już rozstrzygnięta, w tym stanie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy nie jest dopuszczalne. Stanowisko takie jest błędne, albowiem podstawa faktyczna wniosku uległa zmianie.

Odmowa przyznania skarżącej świadczenia, orzeczona decyzją Prezydenta z 30 listopada 2021 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 24 stycznia 2022 r., nastąpiła ze względu na trzy okoliczności: skarżąca miała przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku wyznaczonym art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak też skarżąca legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta ostania okoliczność stanowiła przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Okoliczność ta była zatem prawnie relewantna i stanowiła przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta jednak uległa zmianie, kolejny wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w związku z uzyskaniem przez skarżącą nowego orzeczenia o niepełnosprawności z 21 czerwca 2022 r., którym zaliczono ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

W opisanym stanie rzeczy nie można uznać, jak to przyjęło Kolegium, że w sprawie nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych, a wniosek dotyczy sprawy już rozstrzygniętej. Zmiana okoliczności faktycznej, która stanowi przesłankę ustawową, jaką jest orzeczony stopień niepełnosprawności opiekuna, jest istotną zmianą okoliczności faktycznych sprawy i wyklucza uznanie, że tożsamy wniosek został już załatwiony, skoro podstawą odmowy był również stopień niepełnosprawności opiekuna.

Zmiana okoliczności faktycznej, stanowiącej przesłankę rozstrzygnięcia, nie musi przy tym prowadzić do uwzględnienia żądania. Jeżeli przy rozpoznaniu sprawy organ stwierdzi istnienie przesłanek negatywnych lub brak koniecznej przesłanki pozytywnej, wydaje decyzję odmowną. Stanowi to jednak wyraz merytorycznego rozpoznania wniosku. Umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość spowodowaną stanem res iudicata takiego rozpoznania merytorycznego jest pozbawione. Ustanie jednej z przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia obligowało zatem organy do merytorycznego rozpoznania wniosku, tak jak to uczynił organ I instancji. Organ odwoławczy natomiast powinien był to odwołanie rozpoznać merytorycznie, odnosząc się w szczególności do jego zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Nie są zatem usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi i prawidłowo uchylił decyzją Kolegium, albowiem sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją, gdyż zmianie uległa jedna z okoliczności, stanowiących przesłankę przyznania świadczenia. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., albowiem Kolegium wadliwie oceniło okoliczności faktyczne, uznając że nie uległy one zmianie.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy uwzględni zaistniałą w międzyczasie zmianę stanu prawnego.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.