Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 20/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 10 lutego 2006 roku Nr XXXVII/388/06 w sprawie przyjęcia statutów sołectw w Gminie Wieluń. stwierdza nieważność § 8 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 2, § 28, § 29, § 31 ust. 2 i 5, § 32 ust. 1, 6 i 7 załączników od numeru 1 do 20 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 10 lutego 2006 r. Rada Miejska w Wieluniu, na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, na wniosek Burmistrza Wielunia i Przewodniczącego Rady Miejskiej, podjęła uchwałę Nr XXXVII/388/06 w sprawie przyjęcia statutów sołectw w Gminie Wieluń. Zgodnie z § 1 uchwały, uchwalono statuty dla sołectw: 1) Bieniądzice; 2) Borowiec; 3) Dąbrowa; 4) Gaszyn; 5) Jodłowiec; 6) Kadłub; 7) Kurów; 8) Małyszyn; 9) Masłowice; 10) Niedzielsko; 11) Nowy Świat; 12) Olewin; 13) Ruda; 14) Rychłowice; 15) Sieniec; 16) Srebrnica-Piaski; 17) Starzenice; 18) Turów; 19) Urbanice; 20) Widoradz, stanowiące od numeru 1 do 20 załączniki do niniejszej uchwały.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 29 marca 2006 r., pod poz. 807 i weszła w życie w dniu 13 kwietnia 2006 r.

W dniu 11 grudnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wieluniu z dnia 10 lutego 2006 r., Nr XXXVII/388/06 w sprawie przyjęcia statutów sołectw w Gminie Wieluń. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, dokonane w § 8 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 1, 2 i 3 i § 31 ust. 1, 2 i 5, § 26 ust. 2, załączników do zaskarżonej uchwały poprzez:

- nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie w § 8 każdego z załączników do uchwały, kompetencji elekcyjnych sołtysa oraz członków rady sołeckiej;

- wprowadzenie w § 29 ust. 1, 2 i 3 załączników do uchwały wymogu kworum na poziomie 20% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa dla uznania ważności dokonanego na zebraniu wiejskim wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej;

- wyłączenie w § 26 ust. 2 każdego z załączników zastosowania w procesie wyborczym sołtysa oraz członków rady sołeckiej art. 36 ust. 2 u.s.g. i zastąpienie go regulacjami statutowymi.

Ponadto Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 36 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 7 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r.., nr 176, ze zm.) i w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, dokonane w § 31 ust. 5 w załącznikach do zaskarżonej uchwały, polegające na ograniczeniu biernego prawa wyborczego kandydatów na sołtysa oraz członków rady sołeckiej, osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie przestępstwa z chęci zysku lub innych niskich pobudek.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności § 29 ust. 1, 2 i 3, § 26 ust. 2, § 31 ust. 5 załączników od numeru 1 do 20 do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 35 ust.1 u.s.g organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie do treści art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej:

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W myśl art. 36 w ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu: tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.).

Pomimo jednoznacznej treści cyt. przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w każdym z załączników do zaskarżonej uchwały w § 8 ust. 2 pkt 1 zawarto zastrzeżenie, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie. Wbrew upoważnieniu ustawowemu prawo wyboru organów sołectwa zostało powierzone organowi uchwałodawczemu. Przyjęta konstrukcja w § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały spowodowała również, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w wyborach organów sołectwa został ograniczony do uczestników zebrania wiejskiego wbrew ustawie, która czynne prawo wyborcze przyznaje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Prokurator podkreślił, że powierzenie organowi uchwałodawczemu kompetencji wyboru pozostałych organów sołectwa i to na zasadzie wyłączności znajduje się również w szeregu przepisów rozdziałów V zatytułowanych "Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej" w załącznikach, tj. § 28 ust. 1 i 2 , § 29 ust. 1-3, § 31 ust. 2, § 32 ust. 1, 6 i 7.

Zdaniem Prokuratora oceny legalności § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały nie można dokonywać w oderwaniu od treści § 29 ust. 1, zgodnie z którym dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność 20% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Z zestawienia § 8 ust. 2 pkt 1 i § 29 ust. 1-3 wynika jednoznacznie, że nie tylko organowi uchwałodawczemu nadano kompetencje elekcyjne innych organów sołectwa ale też odebrano czynne prawo wyborcze, tym uprawnionym mieszkańcom sołectwa, którzy w zebraniu wiejskim nie uczestniczą, a wprowadzenie kworum, o którym mowa w § 29 ust. 1 nie znajduje oparcia w art. 36 ust. 2 u.s.g., który jest regulacją kompletną o charakterze bezwzględnym. Ograniczenie co do kworum nie wynika także z zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1319), na których to regulacjach, powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej i oraz z obowiązującej w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.).

Skoro zatem nie ma ustawowych zastrzeżeń co do kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to wprowadzenie takich dodatkowych warunków w akcie prawnym rangi uchwały organu samorządu terytorialnego, stanowi niedopuszczalną modyfikację granic upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie natomiast z § 26 ust. 2 załączników do uchwały, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje się zgodnie z przepisami niniejszego Statutu w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wyboru nowej rady miejskiej. Zdaniem Prokuratora o ile określenie terminu wyborów mieści się w pojęciu "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej" to literalne brzmienie początkowej części tego przepisu w połączeniu z modyfikacjami zawartymi w § 8 i § 29 powoduje, że organ wskazuje statut jako jedyny akt prawny regulujący proces wyborów organów sołeckich, czyli inaczej wyłącza stosowanie art. 36 u.s.g. Stanowisko to potwierdza również treść § 31 załączników powielając ustawowo określone zasady wyborów uregulowane w art. 36 ust. 2 u.s.g.

Odnosząc się do treści § 31 ust. 5 załączników do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że kandydatem nie może być osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie przestępstwa z chęci zysku lub innych niskich pobudek, Prokurator wskazał, że przepis ten narusza ustawę upoważniającą, tj. art. 36 ust. 2 u.s.g., który nie zawiera żadnych ograniczeń jeśli chodzi o wymogi, jakie spełniać powinien kandydat do organów sołeckich. Ograniczeń takich nie przewidywała też, obowiązująca w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie z art. 7 tej ustawy, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Zdaniem Prokuratora § 31 ust. 5 jest więc nie tylko sprzeczny z cyt. ustawą Ordynacją wyborczą do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ale narusza (modyfikuje) obowiązującą obecnie ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Zgodnie z art. 11 § 2 pkt 1 tej ustawy, nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, z tym że w przypadku wyborów, o których mowa w § 1 pkt 6, skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Wprowadzenie przez radę miejską modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy rangi uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Zaskarżone przepisy w sposób oczywisty są niezgodne z treścią przepisu ustawy i stanowią jego modyfikację. Wykroczenie przez organ administracji poza granice normy kompetencyjnej należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu.

Reasumując Prokurator wskazał, że wskazane powyżej uchybienia skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych przepisów zawartych w załącznikach do zaskarżonej uchwały, zarówno naruszających prawo wprost, tj. § 29 ust. 1, 2 i 3, § 26 ust. 2, § 31 ust. 5, jak i będących konsekwencją tego naruszenia, tj. § 28 ust. 1 i 2 , § 29 ust. 1-3, § 31 ust. 2, § 32 ust. 1, 6 i 7.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze na wstępie wskazała, że uchwała została podjęta 18 lat temu, a ówcześnie obowiązujące przepisy oraz ich interpretacja, a także wzory statutów jednostek pomocniczych dopuszczały taką treść uregulowań statutów, które obecnie są przedmiotem skargi.

Rada miejska podniosła, że w obecnym stanie prawnym dopuszczalne jest wskazanie w statucie możliwości wyboru organów sołectwa na zebraniu wiejskim. Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do glosowania to dopuszczalnym jest doprecyzowanie w statutach sołectw, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. Tym samym, skoro objęte art. 36 ust. 2 u.s.g. zasady wyboru sołtysa (wybór w drodze głosowania tajnego, bezpośrednio, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania) zostały zachowane w treści statutów sołectw, to nie można twierdzić, że miało miejsce naruszenie prawa. Istnieje możliwość aby wybór organów sołectwa, w tym sołtysa został dokonany poprzez uchwałę zebrania wiejskiego, z tym że procedura musi zapewniać zasady wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g., tj. wybór w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W tej sytuacji zarzut, że zapisy statutu nie mogą przewidywać wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez uchwałę zebrania wiejskiego jest niezasadny.

Odwołując się do orzecznictwa NSA rada miejska wskazała, że rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Organ stanowiący gminy został wyposażony w dość szeroką autonomię w zakresie określenia zasad wyboru organów jednostki pomocniczej, a wskazane w skardze zarzuty, zdaniem organu gminy zbyt daleko ingerują w tą autonomię.

Odnosząc się do kwestii określenia przesłanek wybieralności dla członków organów jednostek pomocniczych rada miejska wskazała, że treść statutu może regulować przesłanki, od spełnienia których danej osobie przysługuje bierne prawo wyborcze (prawo wybieralności). Przyjęty przez Radę Miejską w Wieluniu zapis w § 31 ust. 5 statutów sołectw nie odpowiada aktualnemu brzmieniu ustawy - Kodeks wyborczy, to jednak mając na uwadze wskazany powyżej pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rada miejska ma autonomię przy określeniu przesłanek wybieralności kandydata do organów sołeckich.

Odwołując się do treści art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje zasady prawa wyborczego organów sołectwa, rada miejska wskazała, że o ile powołany przepis określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, że przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił również, jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, czy też odwołania organów sołectwa powinny być unormowane w statucie sołectwa. Ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę.

Rada miejska nadmieniła również, że mając na uwadze fakt, że obowiązujące statuty zostały uchwalone 18 lat temu, organ gminy przygotowuje statuty w nowym brzmieniu uwzględniającym aktualne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowaministracyjnym, regulujące w sposób jasny i precyzyjny zasady wyboru organów sołectwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Wieluniu z dnia 10 lutego 2006 r., Nr XXXVII/388/06 w sprawie przyjęcia statutów sołectw w Gminie Wieluń.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.).

W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu postawionego w skardze, zdaniem sądu trafnie wskazał Prokurator, że w § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały wbrew upoważnieniu ustawowemu zawarto zastrzeżenie, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zatem z woli ustawodawcy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje bezpośrednio przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej. Ustawodawca wyraźnie bowiem postanowił, że w sołectwie zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, a nie kreacyjnym. Prawo do bezpośredniego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej w wyborach powszechnych - przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie może zostać zredukowane w statucie sołectwa, do wyboru pośredniego przez organ uchwałodawczy. Jest to niedopuszczalna ingerencja lokalnego prawodawcy w drodze aktu prawa miejscowego, w podmiotowe prawo mieszkańców do powszechnego, bezpośredniego i tajnego wyboru organu wykonawczego sołectwa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3127/21, z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19, dostępne: cbois.nsa.gov.pl).

W demokratycznym państwie prawa w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu władzy publicznej, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny (por. wyrok TK z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, Nr 6, poz. 54). Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej, czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., Nr 5, poz. 141).

Reasumując tą część rozważań należy wskazać, że do kompetencji zebrania wiejskiego (organu uchwałodawczego) nie należy wybór sołtysa, ani członków rady sołeckiej, podmioty te są wybierane przez wszystkich stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie można utożsamiać ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. jest organem uchwałodawczym (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6653/21). Prawo do bezpośredniego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej w wyborach powszechnych - przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie może zostać zredukowane w statucie sołectwa, do wyboru pośredniego przez organ uchwałodawczy. Jest to niedopuszczalna ingerencja lokalnego prawodawcy w drodze aktu prawa miejscowego, w podmiotowe prawo mieszkańców do powszechnego, bezpośredniego i tajnego wyboru organu wykonawczego sołectwa. Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały, który nadał zebraniu wiejskiemu kompetencje do wybierania (i odwołania) sołtysa i członków rady sołeckiej.

Odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w skardze, tj. wprowadzenie w § 29 załączników do uchwały, wymogu obecności 20% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa dla uznania ważności dokonanego na zebraniu wiejskim wyboru organów sołectwa, zaś jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzyskano niezbędnego quorum – wybory przeprowadza się w drugim terminie – bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, a drugi termin zebrania ustala się w tym samym dniu – 30 minut po upływie wyznaczonej godziny pierwszego zebrania należy wskazać, że zapisy te są sprzeczne z art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g.

Z przytoczonego powyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek prima facie trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji statutów istotnego zagrożenia praw wyborców, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, Lex nr 3035537; z dnia 17 marca 2021 r., sygn. III OSK 80/21, Lex nr 3182112). Wskazać również należy, że w art. 35 ust. 1 u.s.g. zawarto upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji, nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W statucie jednostki pomocniczej mogą być uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej jednostki, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto przyjmuje się, że art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje jedynie elementy obligatoryjne, czyli takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska uwaga 3a do art. 35 (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 r.).

Mając na uwadze powyższe, sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że wprowadzenie w treści § 29 załączników do uchwały wymogu obecności co najmniej 20% mieszkańców uprawnionych do głosowania, dla zachowania ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, stanowi unormowanie nie mające umocowania w przepisach rangi ustawowej.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu zawartego w skardze, sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że w § 26 ust. 2 załączników do uchwały, wprowadzono zapis, który w procesie wyborczym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wyłączył art. 36 ust. 2 u.s.g. i zastąpił go regulacjami statutowymi. Zgodnie z § 26 ust. 2 załączników do uchwały, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje się zgodnie z przepisami niniejszego Statutu w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wyboru nowej rady miejskiej. Trafnie zwrócił uwagę Prokurator, że o ile określenie terminu wyborów mieści się w pojęciu "zasad i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., to początkowa część tego przepisu, która wyłącza stosowanie art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., w sytuacji gdy wskazane powyżej § 8 ust. 2 pkt 1 i § 29 załączników do uchwały naruszają art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. powoduje, że statut jest jedynym aktem prawnym regulującym proces wyborów organów sołeckich.

Należy podkreślić, że wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" oznacza, że gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej organ gminy jest upoważniony do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania "zasad wyborów organów jednostki pomocniczej" mieści się kompetencja do określania kwestii związanych z biernym i czynnym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które określone zostały wprost w art. 36 ust. 2 u.s.g., oraz takich, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie, jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli konieczne jest szczegółowe i wyraźne upoważnienie ustawowe. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje wszystkich kwestii związanych z trybem i zasadami wyborów organów jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo. Ustanawia natomiast warunki brzegowe, których uchwalając statut sołectwa rada gminy nie może naruszyć.

Odnosząc się do czwartego zarzutu postawionego w skardze dotyczącego zapisu zawartego w § 31 ust. 5 w załącznikach do zaskarżonej uchwały, polegającego na ograniczeniu biernego prawa wyborczego kandydatów na sołtysa oraz członków rady sołeckiej, osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie przestępstwa z chęci zysku lub innych niskich pobudek należy wskazać, że regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.) oraz regulacja w statucie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.) nie obejmują materii prawa wyborczego w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 763/13, Lex nr 1559886).

Należy podkreślić, że także obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) nie zawierała upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego ograniczającego bierne prawo wyborcze w sposób przewidziany w zaskarżonej uchwale. Ustawa ta ograniczając bierne prawo wyborcze, przewidywała jedynie w art. 7 ust. 2, że nie mają prawa wybieralności osoby:

1) karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego;

2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Również cytowany powyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. ustalając podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń w biernym prawie wyborczym, jakie przewidziano w zaskarżonej uchwale. Wprowadzenie zatem w załącznikach do zaskarżonej uchwały dodatkowych warunków przyznania biernego prawa wyborczego uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej uregulowane w art. 36 ust. 2 u.s.g., obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tj. art. 11 § 2). Ustawy określają podstawowy katalog zasad prawa wyborczego organów jednostek pomocniczych, natomiast w statucie jednostki pomocniczej powinny się znaleźć wszystkie zasady szczegółowe. Z tego powodu statut jednostki pomocniczej nie może zawierać nowych, dodatkowych (modyfikujących) zasad prawa wyborczego, a jedynie uszczegółowienie istniejących.

Dodatkowo wskazać należy, na co słusznie zwrócił również uwagę Prokurator, że przyznanie zebraniu wiejskiemu w § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały kompetencji elekcyjnych powoduje rozciągnięcie na akt wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej tych postanowień statutów, które dotyczą funkcjonowania zebrania wiejskiego, tj. § 28, § 31 ust. 2 oraz § 32 ust. 1, 6 i 7.

Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że zgodnie z cyt. powyżej art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, pomimo, że skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zatem zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne (por. m.in. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 149/19, WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 370/23, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 197/22 i z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/BD 199/22).

Sąd nie podzielił tym samym stanowiska Rady Miejskiej w Wieluniu przedstawionego w odpowiedzi na skargę opartego na poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6865/21 (Lex nr 3499176) i cyt. w tym wyroku orzecznictwie NSA, podzielając stanowisko odmienne przedstawione m.in. w cyt. powyżej wyrokach NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3127/21, z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6653/21, z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 80/21, z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt III OSK 3930/19. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazując, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys, dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gmin. Określając w statucie zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej rada gminy jest związana istniejącymi regulacjami ustawowymi. Określanie w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz Kodeksu wyborczego i musi te unormowania respektować bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji. Ustawy określają podstawowy katalog zasad prawa wyborczego organów jednostek pomocniczych, natomiast w statucie jednostki pomocniczej powinny się znaleźć wszystkie zasady szczegółowe. Z tego powodu statut jednostki pomocniczej nie może zawierać nowych, dodatkowych zasad prawa wyborczego, a jedynie uszczegółowienie istniejących.

Wobec powyższego zarzuty Prokuratora w wymienionym zakresie należało uznać za zasadne. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały za niezgodny z prawem jest stwierdzenie nieważności § 28, § 31 ust. 2 i § 32 ust. 1, 6 i 7, które regulują dalszy przebieg procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Zdaniem sądu konieczne było wyeliminowanie ww. postanowień statutów regulujących tryb wyboru ww. organów, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności § 8 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 2, § 28, § 29, § 31 ust. 2 i 5 oraz § 32 ust. 1, 6 i 7 załączników od numeru 1 do 20 do zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załączników do zaskarżonej uchwały w części. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

ak