Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 468/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 154, art. 155, art. 161,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 24 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 15n
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 23 maja 2023 r.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 2 października 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję tego organu z 23 maja 2023 r. nr [...] odmawiającą A. C. stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Ś. z 2 sierpnia 2021 r. nr [...] zmieniającej załącznik do zezwolenia na przewóz osób nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] – K..

Kolegium wyjaśniło, że decyzją z 2 sierpnia 2021 r. nr [...] Marszałek Województwa Ś. (dalej: marszałek) zmienił, na wniosek A. C., zezwolenie nr [...] z 15 marca 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - K. przez [...] w ten sposób, że zmienił załącznik do powyższego zezwolenia, tj. rozkład jazdy na linii komunikacyjnej [...] - K. w zakresie m.in. zmiany przystanku początkowego/końcowego w miejscowości K. z K./Ż. (BUS/HALA)/02 i K./Ż. (BUS)/01 na K./Dworzec Autobusowy/ul. C. 12.

Decyzją z 10 maja 2022 r. nr [...] marszałek zmienił, na wniosek A. C., zezwolenie nr [...] z 15 marca 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - K. przez [...] w ten sposób, że zmienił załącznik do powyższego zezwolenia, tj. rozkład jazdy na linii komunikacyjnej [...] - K. w zakresie m.in. likwidacji przystanku K./Dworzec Autobusowy/ul. [...] 12 w obu kierunkach.

Wnioskiem z 1 marca 2023 r. A. C., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Handel Transport A. C., zwróciła się do kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z 2 sierpnia 2021 r. w części dotyczącej załącznika do zezwolenia nr [...] z 15 marca 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - K. przez [...], C., tj. zmiany przystanku początkowego/końcowego w miejscowości K. z K./[...] (BUS/HALA)/02 i K./[...](BUS)/01 na K./Dworzec Autobusowy/ul. [...] 12.

Decyzją z 23 maja 2023 r. kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji 2 sierpnia 2021 r. wskazując, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej decyzji w części dotyczącej zmiany przystanku początkowego/końcowego w miejscowości K. z K./[...] (BUS/HALA)/02 i K./[...](BUS)/01 na K./Dworzec Autobusowy/ul. C. 12, wniosek nie może być zrealizowany. Brak jest bowiem pozostawania w obrocie prawnym tej części rozstrzygnięcia, o którego unieważnienie strona wnosi.

Utrzymując w mocy decyzję kolegium powtórzyło powyższy argument i wyjaśniło ponadto, że nawet uchylenie decyzji, a więc niefunkcjonowanie jej w obrocie prawnym, nie powoduje - automatycznie - niemożności stwierdzenia jej nieważności. Kluczowym jest bowiem przyjrzenie się skutkom jakie dane rozstrzygnięcie będzie ze sobą niosło. A. C. nie wykonywała przewozów zgodnie z decyzją z 2 sierpnia 2021 r., tj. przewoźnik nie odjeżdżał z dworca autobusowego w K. i nie kończył na nim kursów. A. C. 12 września 2021 r. zgłosiła marszałkowi odstępstwo od zezwolenia nr [...] polegające na tym, że "od dnia uprawomocnienia się, a tym samym wejścia w życie przedmiotowej decyzji przewoźnik: 1. Wszystkie kursy opisane aktualnym rozkładem jazdy dla tej linii rozpoczynające się w B. kończy na przystanku innym niż końcowy, tj. na przystanku K./[...](BUS)01. 2. Podobnie wszystkie kursy z K. do B. rozpoczynają swój bieg na przystanku innym niż początkowy tj. na przystanku K./[...] (BUS)01(...) Zmianę wprowadza się do odwołania".

Organ pierwszej instancji pismem z 16 września 2021 r. poinformował stronę, że nie jest możliwe uznanie za "odstępstwo" zgłoszenia z 12 września 2021 r.

W odpowiedzi na to pismo, A. C. wniosła 25 października 2021 r. skargę na akt marszałka w przedmiocie stosowania własnej interpretacji zapisów art. 15n ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, która została oddalona przez WSA w Kielcach wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. Od wyroku tego A. C. wniosła skargę kasacyjną do NSA w Warszawie, która nie została jeszcze rozpatrzona.

Ponadto, A. C. wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r. zwróciła się do marszałka o zmianę zezwolenia nr [...], w wyniku czego organ pierwszej instancji decyzją z 10 maja 2022 r. dokonał zmiany tego zezwolenia m.in. w zakresie likwidacji przystanku K./Dworzec Autobusowy/ ul. [...] w obu kierunkach.

Z powyższego wynika, że pomimo wprowadzenia w decyzji z 2 sierpnia 2021 r. obowiązku korzystania przez przewoźnika z Dworca Autobusowego PKS, A. C. nie zastosowała się do tego zapisu.

Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego zasadna była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 2 sierpnia 2021 r. zmieniającej zezwolenie na przewóz osób nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] — K. przez M. . Kolegium nie dopatrzyło się także innych wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję kolegium wniosła A. C., domagając się jej uchylenia w całości, a także uchylenia decyzji z 23 maja 2023 r. Zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie kwestionowała, że na dzień złożenia wniosku decyzja w skarżonej części nie pozostawała w obrocie prawnym. Z treści wniosku jednoznacznie wynika, że dotyczył on okresu, w którym decyzja obowiązywała. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia funkcjonowania w obrocie prawnym aktu prawa. Wniosek nie dotyczył uchylenia decyzji marszałka z 2 sierpnia 2021 r. dotyczącej zmiany załącznika do zezwolenia nr [...] z 15 marca 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - K. przez [...], C., a stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotowa decyzja stanowi w praktyce akt prawa miejscowego. Per analogiam, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

Mimo wprowadzenia w życie decyzji z 2 sierpnia 2021 r. skarżąca nie stosowała się do tego obowiązku, stosując odstępstwo COVID 19. Jednak jak się okazało i prawomocnym wyrokiem I SA/Ke 629/21, odstępstwo to nie było zgodne z prawem. Tym samym nałożone zostały kary pieniężne. Przedmiotowe decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co kwalifikuje je odpowiednio do stwierdzenia nieważności i uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), określanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu, wyrażony w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z 23 maja 2023 r., proces decyzyjny, poczyniony w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., został przeprowadzony z naruszeniem tego przepisu. Stanowi on, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz niektórych postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, że nie wystarczy uchylenie decyzji lub postanowienia ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić ich nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania - ex tunc - są one nieważne. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa więc decyzję (postanowienie) z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją (postanowieniem) z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Usunięcie skutków prawnych decyzji (postanowienia) następuje więc z działającą na zasadzie fikcji prawnej mocą ex tunc, w drodze "stwierdzenia nieważności", a więc wstecznego uchylenia materialnej mocy obowiązującej wadliwej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r. III OSK 1332/21 - ten oraz pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W realiach niniejszej sprawy przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności była decyzja marszałka z 2 sierpnia 2021 r. w części, jaka została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją tego organu z 10 maja 2022 r., dlatego rozważenia wymagała kwestia, czy w takiej sytuacji bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy decyzja objęta wnioskiem nie obowiązuje już w obrocie prawnym. Należy zauważyć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło tej jej części, w jakiej zmieniono załącznik do zezwolenia nr [...] z 15 marca 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - K. przez [...], C., w ten sposób, że przystanek początkowy/końcowy w miejscowości K. z K./[...] (BUS/HALA)/02 i K./[...](BUS)/01 zmieniono na przystanek K./Dworzec Autobusowy/ul. [...] 12. Decyzja w tym zakresie została wydana 2 sierpnia 2021 r., natomiast likwidacja przystanku K./Dworzec Autobusowy/ul. [...] 12 w obu kierunkach nastąpiła na mocy decyzji marszałka z 10 maja 2022 r. zmieniającej zezwolenie nr [...]. Przy czym zmiana zezwolenia nastąpiła w przypadku obu wymienionych decyzji na podstawie m.in. art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.). Zastosowanie zaś tego trybu przez organ administracji prowadziło do likwidacji przystanku K./Dworzec Autobusowy /ul. [...] 12 ze skutkiem ex nunc, a więc dopiero od daty wydania orzeczenia w tym przedmiocie, czyli od 10 maja 2022 r. Oznacza to, że przed tą datą decyzja o przystanku mieszczącym się w K. na Dworcu Autobusowym ul. [...] obowiązywała (od 2 sierpnia 2021 r.) i wywoływała wynikające z niej skutki prawne (obowiązki nałożone na jej adresata).

W takim stanie sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego, skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji we wnioskowanym zakresie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc od daty jej wydania, tj. od 2 sierpnia 2021 r. Strona podejmowała zresztą działania służące ochronie jej interesu prawnego, mające na celu uchylenie niekorzystnego dla niej stanu, jaki wiązał się z wprowadzeniem decyzją z 2 sierpnia 2021 r. obowiązku rozpoczynania i kończenia kursów w K. na Dworcu Autobusowym przy ul. [...]. Świadczą o tym czynności podejmowane przez A. C., która wnioskiem z 12 września 2021 r. poinformowała, że w trybie art. 15n ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j. t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), dalej: "ustawa o COVID" zgłosiła odstępstwo od warunków udzielonego zezwolenia nr [...] linia komunikacyjna B. (przez [...], polegającego na tym, że od dnia uprawomocnienia się, a tym samym wejścia w życie zmian tego zezwolenia wszystkie kursy opisane aktualnym rozkładem jazdy dla tej linii rozpoczynające się w B. kończy na przystanku innym niż końcowy, to jest na przystanku K./[...] (Bus) 01; wszystkie kursy z K. do B. rozpoczynają swój bieg na przystanku innym niż początkowy, to jest na przystanku K./[...] (Bus - Hala). Marszałek aktem z 16 września 2021 r. nr [...] skierowanym do A. C. nie uznał za odstępstwo treści zgłoszenia dotyczącego zastosowania zmian w wykonywaniu warunków zezwolenia nr [...] wydanego przez marszałka na linię komunikacyjną [...] – K.. Skarga na ten akt została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 stycznia 2021 r. I SA/Ke 629/22, który jest nieprawomocny.

W tym stanie faktycznym i prawnym należało zatem potwierdzić celowość działań skarżącej, która uznała za konieczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a., po to, aby wyeliminować z obrotu prawnego postanowienia decyzji z 2 sierpnia 2021 r. z mocą wsteczną (ex tunc). Niewątpliwie bowiem najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie wzruszenia decyzji administracyjnej obejmuje: uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 2 k.p.a.), jak również stwierdzenie nieważności decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.).

Zdaniem sądu, wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej części decyzji nie został przez kolegium rozpoznany w sposób kompleksowy. Po pierwsze, decyzja marszałka z dnia 2 sierpnia 2021 r. przez okres obowiązywania wywołała skutki prawne w postaci konieczności realizacji ustalonego rozkładu jazdy (nałożono obowiązek). W żaden sposób od tych skutków prawnych skarżąca nie uwolniła się. Legalność odstąpienia od realizacji postanowień tego rozkładu nie odnalazła bowiem potwierdzenia w wyżej opisanej decyzji ostatecznej z 16 września 2021 r., dlatego faktyczne nierealizowanie przez skarżącą tego rozkładu jazdy stanowiło przejaw działania niezgodnego z prawem. Po drugie, ten stan bezprawności, wynikający z nierealizowania postanowień decyzji z 2 sierpnia 2021 r. (w okresie jej obowiązywania), został podważony w związku wyeliminowaniem z obrotu prawnego podstawy prawnej dla wydania tejże decyzji. Otóż decyzja z 2 sierpnia 2021 r. została wydana w związku z wejściem w życie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 3 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców w Gminie K. oraz ustalenia zasad korzystania z tych obiektów i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 63/21 (prawomocnym) stwierdził nieważność przepisu § 1 ust. 1 wymienionej uchwały, będącego podstawą prawną dla dokonanej decyzją z 2 sierpnia 2021 r. modyfikacji rozkładu jazdy. Tym samym, doprowadza to do wniosku, że decyzja z 2 sierpnia 2021 r., w przedmiotowym w sprawie zakresie (rozkładu jazdy), została wydana bez podstawy prawnej i do czasu jej wyeliminowania z obrotu decyzją marszałka z 10 maja 2022 r. nakładała na skarżącą obowiązki, których nierealizowanie zagrożone było nałożeniem kary pieniężnej.

Co znamienne, powyższy wyrok stał się prawomocny od 15 czerwca 2021 r., co oznacza, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, tj. w dniu 2 sierpnia 2021 r., przepis § 1 ust. 1 uchwały XXXVII/730/2020 nie obowiązywał. Tym samym, nie było podstawy prawnej do dokonania przedmiotowej modyfikacji rozkładu jazdy. Taki stan należało zakwalifikować, jako wydanie w tym zakresie decyzji bez podstawy prawnej. Inaczej rzecz ujmując część rozstrzygnięcia objętego decyzją ostateczną była zdeterminowana przepisami uchwały, które w dacie jej wydania nie obowiązywały. Okoliczności tych nie dostrzegło kolegium, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 2 sierpnia 2021 r. W konsekwencji zaistniały podstawy prawne dla uchylenia rozstrzygnięć tego organu. W ponownie prowadzonym postępowaniu kolegium uwzględni dostrzeżone przez sąd uchybienia.

Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.