Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 163/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania T. spólka z o.o. z siedzibą w K. (dalej również: spółka; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również: PINB w K.; Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia 17 czerwca 2015 r. znak [...] Starosta K. (dalej również: Starosta) udzielił T. Ś. pozwolenia na budowę budynku hali produkcyjno-usługowej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w K. (kategoria obiektu - XVII). Projekt zamienny dla tej inwestycji (zaprojektowanej na działkach nr [...], [...] i [...]) Starosta zatwierdził decyzją nr [...] z dnia 10 marca 2016 r. znak [...]

Po zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu, ostateczną decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu wniosku T. Ś., udzielił pozwolenia na użytkowanie "budynku hali produkcyjno-usługowej w K. , przy ul. [...], działka nr [...], [...], [...] (Kategoria obiektu: XVII)".

W wyniku przeprowadzenia w dniu 31 stycznia 2018 r. przez PINB w K. kontroli dotyczącej "budynku hali produkcyjno-usługowej położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr [...], [...]) w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane" organ ustalił, że na wspomnianej nieruchomości znajduje się budynek hali produkcyjno-usługowej, który jest użytkowany w ten sposób, że "pomieszczenie określone w projekcie jako »hala produkcyjno-usługowa« zostało podzielone ścianą wewnętrzną na dwa pomieszczenia: a) pomieszczenie napraw samochodów o długości ok. 22 m, b) pomieszczenie produkcyjne o długości 14 m". W drugim z tych pomieszczeń "(...) znajdują się następujące urządzenia technologiczne, wyposażenie i instalacje związane z jego użytkowaniem: 7 maszyn tokarskich dla potrzeb mechanicznej obróbki tulei cylindrycznych, instalacja odpylająca (odprowadzająca pył z maszyn), instalacja elektryczna (zasilająca maszyny tokarskie i oświetleniowa). W dniu kontroli pomieszczenie produkcyjne nie było użytkowane. Wszystkie maszyny tokarskie są przykryte folią zabezpieczającą". Oprócz tego organ I instancji odnotował, że na dzień kontroli nie można stwierdzić, czy hala produkcyjno-usługowa w części produkcyjnej obejmującej produkcję jest użytkowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie, ponieważ "zatwierdzony projekt budowlany nie określa rodzaju i zakresu działalności produkcyjnej w takim zakresie, aby organ mógł stwierdzić, czy w przedmiotowym obiekcie działalność produkcyjna nie zmienia warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ[u] obciążeń, które winien określać zatwierdzony projekt budowlany".

Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "samowolnej zmiany warunków pracy oraz warunków ochrony środowiska (dodatkowa emisja hałasu i pyłu do środowiska), powodujących zmianę sposobu użytkowania części »Hali produkcyjno-usługowej« (związanej z naprawą samochodów) na pomieszczenie produkcyjne związane z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich, na nieruchomości w K. ul [...], działka nr [...]" PINB w K. przeprowadził w dniu 26 kwietnia 2019 r. kolejną kontrolę pomieszczenia produkcyjnego objętego zakresem tego postępowania. W jej trakcie ustalił, że: 1) pomieszczenie to posiada wymiary 10,77 m x 12,83 m, 2) znajdujące się w nim maszyny tokarskie (7 szt.) są "podłączone do instalacji elektrycznej", 3) w pomieszczeniu tym znajdują się instalacje: elektryczna, odpylająca, grzewcza i wentylacji mechanicznej oraz 4) "w dniu kontroli pomieszczenie produkcyjne było użytkowane".

Ze względu na powyższe ustalenia Inspektor powiatowy postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. (znak [...]) na podstawie art. 71a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) nakazał spółce wstrzymać użytkowanie "»Pomieszczenia produkcyjnego« związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich, stanowiącego część »HaIi produkcyjno-usługowej« (związanej z naprawą samochodów) na nieruchomości w K. ul. [...], działka nr [...])" oraz przedstawienie w terminie do 31 stycznia 2019 r. następujących dokumentów: 1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi; 3) oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, tj. oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 5) ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

W związku z treścią tego postanowienia spółka w piśmie z dnia 4 października 2018 r. wyjaśniła, że: 1) używanie zwrotu "pomieszczenie produkcyjne" jest jej zdaniem "nadużyciem", 2) "prace wykonywane w tej części obiektu nie powodują zmiany sposobu jego użytkowania i nie mają nic wspólnego z działalnością produkcyjną, lecz mają charakter usługowy i związane są z naprawą samochodów, a polityka obniżania kosztów działalności firmy T. spółka z o.o. jest tajemnicą handlową" oraz 3) wstrzymanie użytkowania tej części obiektu budowlanego "spowoduje konieczność zwolnienia części zatrudnionych osób oraz spowoduje narażenie (...) firmy na straty finansowe".

W dniu 22 lutego 2019 r. PINB w K. wezwał spółkę do przedstawienia dokumentów określonych w rozstrzygnięciu postanowienia (termin do dokonania tej czynności upłynął bowiem w dniu 31 stycznia 2019 r.). Następnie, z uwagi na niewykonanie przez spółkę nałożonych obowiązków decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak [...] organ nakazał spółce przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja ta została uchylona decyzją Inspektora wojewódzkiego z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...]

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji na podstawie kontroli z dnia 26 stycznia 2023 r. ustalił, że stan pomieszczenia produkcyjnego związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich jest zgodny z ustaleniami poprzednich kontroli, z wyjątkiem: 1. zmiany liczby maszyn tokarskich w pomieszczeniu produkcyjnym (aktualnie znajduje się 6 maszyn tokarskich); 2. zmiany liczby zestawów gniazd elektrycznych (aktualnie występują 3 zestawy gniazd); 3. ustawienia szafy elektrycznej dla potrzeb zasilania urządzeń; 4. wyposażenia pomieszczenia w instalacje sprężonego powietrza; 5. wykonania monitoringu hali.

Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. znak [...]) PINB w K., na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), nakazał spółce (jako właścicielowi) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "»pomieszczenia produkcyjnego wyposażonego w maszyny tokarskie» stanowiącego część »Budynku hali produkcyjno-usługowej« na nieruchomości w K. ul. [...], działka nr [...], tj. przywrócenie funkcji »Hali produkcyjno-usługowej» związanej z naprawą samochodów osobowych (znajdującej się we wschodniej części obiektu), użytkowanej jako »Pomieszczenie produkcyjne« (o pow. użytkowej ok. 139 m˛) związane z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich, bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi". Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją Inspektora wojewódzkiego z dnia 17 maja 2023 r. nr [...]

Ponawiając postępowanie wyjaśniające PINB w K. uzyskał w ramach współdziałania z innymi organami na zasadzie art. 7b k.p.a. stanowiska:

- Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej: Komendant PPSP) wyrażone w pismach z dnia 1 czerwca 2023 r. (znak [...]) i 26 czerwca 2023 r. (znak [...])

- Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: PPIS w K.) wyrażone w piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. (znak [...]),

- W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WWIOŚ) wyrażone w pismach z dnia 15 czerwca 2023 r. (znak [...]) i 12 lipca 2023 r. (znak [...]),

- Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowy Inspektorat Pracy w P. Oddział w O. . (dalej: OIP w P.) wyrażone w pismach z dnia 23 czerwca 2023 r. (znak [...]) i 31 lipca 2023 r. (znak [...]),

- Starosty K. wyrażone w pismach z dnia 30 sierpnia 2023 r. (znak [...]) i 28 września 2023 r. (znak [...]).

Decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. znak [...] PINB w K.; Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), nakazał T. sp. z o.o. (jako właścicielowi) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "»pomieszczenia produkcyjnego związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich« stanowiącego część »Budynku hali produkcyjno-usługowej« na nieruchomości w K. ul. [...], działka nr [...], tj. przywrócenie funkcji »Hali produkcyjno-usługowej« (związanej z naprawą samochodów) znajdującej się we wschodniej części obiektu, użytkowanej jako »Pomieszczenie produkcyjne związane z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich« o pow. użytkowej ok. 139 m˛, bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi". Organ I instancji uznał, że w sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu, a obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. nie zostały wykonane.

W odwołaniu z dnia 16 listopada 2023 r. spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie J. K., zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 2 marca 2023 r., które zostały uwzględnione przez Inspektora wojewódzkiego w decyzji z dnia 17 maja 2023 r. Ponadto podniosła, że postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja PINB w K. z dnia 13 marca 2023 r. znak [...] o odmowie zmiany (w zakresie kategorii obiektu budowlanego) – w trybie art. 155 k.p.a. – ostatecznej decyzji PINB w K. z dnia 27 czerwca 2016 r. znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie "budynku hali produkcyjno-usługowej w K. , przy ul. [...], działka nr [...], [...], [...]. (Kategoria obiektu: XVII)".

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Inspektor wojewódzki w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...] zwrócił uwagę na przepisy Prawa budowlanego znajdujące zastosowanie w sprawie. W tym zakresie zauważył, że ze względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części "Hali produkcyjno-usługowej" (związanej z naprawą samochodów) na "Pomieszczenie produkcyjne związane z mechaniczną obróbka metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich) na nieruchomości w K. ul. [...], działka nr [...]" i brzmienie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.) do załatwienia tej sprawy znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333).

Wskazując na zawartą w art. 71a ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego legalna definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, "w ślad za poprzednimi decyzjami kasacyjnymi (...) z dnia: 14 czerwca 2019 r. (...) i 17 maja 2023 r. (...)" dodał, że wykonanie robót budowlanych "(tzn. wybudowanie ściany wewnętrznej dzielącej jedno pomieszczenie na dwa, wykonanie instalacji odpylającej, montaż nagrzewnicy zasilanej w ciepło rurociągiem cieplnym z istniejącej kotłowni, wykonanie instalacji wentylacji mechanicznej, wykonanie (montaż) dodatkowych lamp oświetleniowych, przy czym w postanowieniu PINB z dnia 18 września 2018 r. nie ma mowy o wykonaniu dodatkowego otworu (przejścia) w ścianie" nie wymagało uprzedniego uzyskania ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia i dlatego tryb rozpatrywania tej sprawy jest prawidłowy. Organ II instancji stwierdził, że brak jest jakichkolwiek powodów prawnych, by sprawa miała być rozpatrywana w trybie art. 51 w zw. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Inspektor wojewódzki stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania", a które to wymagania "zostały określone w przepisie art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 (...)".

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zrealizował wskazania wynikające z ostatecznych decyzji kasacyjnych, a w szczególności, wypełniając zasadę z art. 7b k.p.a., Inspektor powiatowy prawidłowo zwrócił się do innych fachowych organów administracji publicznej o współdziałanie w ustaleniu istnienia (poza wspomnianą powyżej przesłanką dotyczącą zmiany wielkości lub układu obciążeń) pozostałych przesłanek zmiany sposobu użytkowania, wymienionych w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że z tych ustaleń nie wynika, by doszło do zmiany wielkości lub układu obciążeń w przedmiotowym obiekcie budowlanym.

Organ II instancji omówił stanowiska poszczególnych organów współdziałających w sprawie i stwierdził, że ze stanu faktycznego sprawy (stanowisko Komendanta PPSP oraz stanowisko OIP w P.) wynika, że z w tym przypadku nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz nie nastąpiła zmiana warunków pracy, przy czym w tym ostatnim przypadku zaznaczył, że stanowisko to jest wyłącznie wynikiem braku możliwości porównania stanu pierwotnego (naprawa i diagnostyka samochodowa) ze stanem obecnym. W odniesieniu do stanowisk organów ochrony środowiska Inspektor wojewódzki stwierdził, że nie sposób ustalić, czy w tym przypadku doszło do zmiany warunków ochrony środowiska, wobec czego należy przyjąć, iż do takiej zmiany nie doszło w tej sprawie (art. 7a § 1 k.p.a.).

Niemniej jednak w zakresie ewentualnej zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych organ II instancji stwierdził, że w tym zakresie jednoznacznie wypowiedział się PPIS w K. (pismo z dnia 9 czerwca 2023 r. znak [...]), który w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził "(...) zmianę warunków higieniczno- sanitarnych w omawianym obiekcie z racji zwiększenia przez firmę T. Sp. z o.o., ul. [...], działka nr [...] zakresu prowadzonych usług". Dalej Inspektor wojewódzki wskazał na to, że organ ten ponadto sprecyzował, że "w omawianej sprawie pracownicy zatrudnieni przy obróbce mechanicznej elementów metalowych metodą skrawania, narażeni są na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy takich jak hałas oraz zapylenie. W związku z tym występuje konieczność prowadzenia badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowiskach pracy, w zakresie innym niż w przypadku prowadzenia naprawy samochodów. Tym samym należy stwierdzić zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, zdrowotnych oraz pracy (...)".

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że podjęcie we wschodniej części hali produkcyjno-usługowej (przeznaczonej zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę na działalność związaną z naprawą samochodów) działalności produkcyjnej związanej z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania doprowadziło do zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Inspektor wojewódzki zauważył, że przy ocenie, czy nastąpiła zmiana warunków wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w tym przepisie, nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w tym przepisie ustawy. Organ II instancji podniósł, że wystarczające jest stwierdzenie, iż miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników (m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska), a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany. Przy tym zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu.

Inspektor wojewódzki wskazał na to, że w tym przypadku, w wyniku wnikliwie przeprowadzonego przez PINB w K. postępowania wyjaśniającego, ustalono, że na skutek podjętej we wschodniej części przedmiotowej hali działalności produkcyjnej nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego. Zmiana ta wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), a jego bezsporny brak musiał skutkować przeprowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego postępowania, o jakim mowa w art. 71a Prawa budowlanego. W takich warunkach stwierdził, że konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych na T. sp. z o.o. przez PINB w K. postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. znak [...] na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, musiało być wydanie nakazu przywrócenia przez spółkę poprzedniego sposobu użytkowania części przedmiotowej hali (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

Końcowo Inspektor wojewódzki stwierdził, że organ I instancji: prawidłowo przeprowadził postępowanie na podstawie art. 71a Prawa budowlanego w związku ze stwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania części hali produkcyjno-usługowej bez wymaganego zgłoszenia; z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na stronę w toku postępowania był obowiązany do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego; trafnie jako adresata tego nakazu wskazał właściciela obiektu budowlanego (art. 61 Prawa budowlanego).

W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego spółka T. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w K. z dnia 14 listopada 2023 r. w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Inspektora wojewódzkiego w trybie autokontroli oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w całości podtrzymuje zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r., 2 marca 2023 r. i 16 listopada 2023 r., wobec tego ponowne przywoływanie podnoszonych już wcześniej zarzutów jest zbędne.

Pełnomocnik zarazem przywołał (powtórzył) "treść, która w ocenie skarżącego jest istotna", podnosząc, że nie można zgodzić się z oceną organu nadzoru budowlanego, że jakoby w hali produkcyjno-usługowej nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, bowiem innymi słowy, do żadnej zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Dla wyjaśniania sprawy konieczne jest wskazanie, że PINB w K. decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku hali produkcyjno-usługowej, a należy zwrócić uwagę na nazwę budynku, która jednoznacznie określa jego przeznaczenie i w pierwszej kolejności wskazuje na produkcyjny charakter hali. Godzi się również zauważyć, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może określić warunki użytkowania tego obiektu (art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego), a w decyzji PINB w K. nie określił żadnych warunków użytkowania, zatem obiekt ten powinien być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem wyrażonym w jego nazwie. To oznacza, że w hali tej nie tylko można wykonywać usługi, ale także, a może przede wszystkim powinna odbywać się produkcja. O zmianie sposobu użytkowania nie może świadczyć rodzaj użytych maszyn w działalności produkcyjno-usługowej, gdyż jedynie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zatem nie każda zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga takiego zgłoszenia. Wobec powyższego, o żadnej samowolnej zmianie sposobu użytkowania nie może być mowy. Hala produkcyjno-usługowa od samego początku, tzn. od udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. od lipca 2016 r. jest użytkowana w taki sam sposób. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie, bowiem PINB w K. od samego początku prowadził postępowanie naprawcze w wadliwym trybie, gdyż z postanowienia znak [...] z dnia 18 września 2018 r. w sposób jednoznaczny wynika, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania części hali produkcyjno-usługowej wiązała się z wykonaniem między innymi robót budowlanych, a wykonane roboty nie są reglamentowane przez prawo i żadne postępowanie naprawcze w tej sytuacji nie powinno być prowadzone, wobec czego wszczęte postępowanie winno zostać umorzone. Organ nie wskazał żadnego konkretnego przepisu wskazującego na zmianę warunków użytkowania. Innymi słowy, organ nie wskazał żadnego przepisu (warunku), który musiałoby spełniać wydzielone pomieszczenie, a którego to przepisu nie spełnia pomieszczenie nazwane przez organ produkcyjnym. Ponadto organ nie wyjaśnił, w jaki sposób hala oddziałuje na sąsiednią nieruchomość. Nie wskazano żadnego przepisu prawa z którego można by wywieść interes prawny sąsiadów.

Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest niewykonalny, gdyż od 27 czerwca 2016 r. (data wydania pozwolenia na użytkowanie) hala produkcyjno-usługowa była w całości wykorzystywana w taki sam sposób, a zatem w istocie nie wiadomo do jakiego sposobu użytkowania należałoby powrócić. W wyniku przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2018 r. kontroli organ powziął wątpliwość co do użytkowania hali produkcyjno-usługowej zgodnie z wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Organ ocenił autorytarnie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania hali. Uznał mianowicie, że nastąpiła zmiana: warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków ochrony środowiska. O zmianie warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych nie było mowy. W ocenie skarżącego stwierdzenie i ocena tych zmian wymagało "wiadomości specjalnych" (art. 84 k.p.a.), których organ nie miał. W tej sytuacji oczywiście organ miał prawo, a nawet obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne i w ramach tego postępowania przeprowadzić postępowanie dowodowe. W ocenie skarżącego organ powinien zwrócić się do właściwych organów w tym zakresie takich jak np.: Państwowa Straż Pożarna (PSP), Państwowa Inspekcja Pracy (PIP), Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS), Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska (PIOŚ) itp. Powinien także dokonać sprawdzenia (co było bardzo proste), czy zatwierdzony projekt budowlany posiadał wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia takie, jak np.: uzgodnienia po względem wymagań ochrony ppoż (z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń ppoż), uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (z rzeczoznawcą ds. sanitarnohigienicznych), uzgodnienia pod względem bhp (z rzeczoznawcą ds. bhp) itp. Jeśli takie uzgodnienia były (a powinny być!), organ winien zwrócić się o ocenę rzekomych zmian do rzeczoznawców, którzy uzgadniali projekt.

Najważniejsze jest jednak to, że w pozwoleniu na użytkowanie PINB w K. stwierdził jednoznacznie, że przedmiotowa hala została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. W ocenie organu II instancji wykonane dodatkowe roboty budowlane związane z montażem maszyn i urządzeń nie wymagały uprzedniego uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, wobec tego jest oczywistym, że wykonane czynności miały zapewnić jedynie możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Inwestor, występując o warunki zabudowy, a następnie o pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie nie wiedział dokładnie, jaka będzie docelowa produkcja w przedmiotowej hali.

Nie przeprowadzając właściwego postępowania dowodowego, organ – tak, jak to zostało stwierdzone wyżej – autorytarnie orzekł, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania i wydał niezaskarżalne postanowienie zobowiązujące do wstrzymania użytkowania oraz do przedstawienia odpowiednich dokumentów (postanowienie z dnia 8 września 2018 r.). Dowodem na to, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało zwrócenia się do odpowiednich fachowych organów administracji publicznej potwierdził Inspektor wojewódzki w decyzjach uchylających z dnia 14 czerwca 2019 r. i 17 maja 2023 r. Dopiero w dniu 24 maja 2023 r., tj. po doręczeniu organowi drugiej decyzji uchylającej, organ powiatowy zwrócił się o wyjaśnienia do: WWIOŚ, PPIS w K., OIP w P., KP PSP. Skarżący nie poczuwał się do wykonania nałożonych obowiązków zawartych w niezaskarżalnym postanowieniu z dnia 18 września 2018 r., gdyż o żadnej samowolnej zmianie sposobu użytkowania nie mogło być mowy. Wykonanie nałożonych obowiązków potwierdziłoby trafność oceny organu, z którą to oceną w sposób zasadniczy skarżący się nie zgadzał. Skoro się nie zgadzał, to jak miał wykonać coś, do czego nie był przekonany. Ponadto organ odwoławczy, z uwagi na obowiązki wynikające z zasady dwuinstancyjności, w ogóle nie zbadał (skontrolował) zgodności z prawem postanowienia znak [...] z dnia 8 września 2018 r., tymczasem postanowienie to było wadliwe. Gdyby uznać, że wydanie postanowienia z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego było konieczne, to organ winien dokładnie wskazać: w jakiej specjalności oczekiwał ekspertyzy technicznej (w jednej, czy w kilku); organ winien określić te specjalności, jakich pozwoleń, uzgodnień lub opinii oczekiwał i jakie odrębne przepisy wskazywały na konieczność ich przedstawienia (skąd skarżący miał to wiedzieć?), a tego nie zrobił. Obowiązek dokładnego informowania zobowiązanego (skarżącego) wynikał z zasad ogólnych art. 9 i art. 11 k.p.a.). PINB w K. naruszył także zasadę ogólną określoną w art. 10 k.p.a., gdyż skarżący nie był informowany o tym, do jakich organów (osób) organ I instancji zwrócił się o "wiadomości specjalne". Skarżący został pozbawiony możliwości zakwestionowania "wypowiedzi" PPIS w K. z dnia 9 czerwca 2023 r. Hałas i zapylenie występuje przy bardzo wielu różnych pracach, także przy pracach naprawczych związanych z naprawą samochodów, np. w zakresie robót blacharskich.

W ocenie skarżącego PINB w K. postępował w myśl zasad z okresu PRL, przypisywanego prokuratorom ery stalinowskiej, gdyż przez prawie 6 lat poszukiwał dowodów na potwierdzenie z góry założonej tezy o samowolnej zmianie użytkowania w przedmiotowej sprawie. Tymczasem zasadą powinno być działanie odwrotne. W pierwszej kolejności powinny być zebrane dowody w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, a dopiero w następnej kolejności organ powinien dokonać oceny tego stanu faktycznego i prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Ponadto dodał, że postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. nr [...] wstrzymał z urzędu wykonanie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 kwietnia 2024 r. w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzenia kontroli Sąd w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd podzielił ustalenia i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2023 r., którą nakazano właścicielowi nieruchomości, tj. T. sp. z o.o. z siedzibą w K. , przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "pomieszczenia produkcyjnego związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich" stanowiącego część "Budynku hali produkcyjno-usługowej" na nieruchomości w K. ul. [...], działka nr [...], tj. przywrócenie funkcji "Hali produkcyjno-usługowej" (związanej z naprawą samochodów) znajdującej się we wschodniej części obiektu, użytkowanej jako "Pomieszczenie produkcyjne związane z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich" o pow. użytkowej ok. 139 m˛, bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. Organ I instancji uznał, że w sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu, a obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. nie zostały wykonane.

Sąd zgadza się z takimi wnioskami organów nadzoru budowlanego. W sprawie zaszły podstawy do zastosowania przepisów art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego w brzmieniu zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), tj. w brzmieniu przywołanym przez Inspektora wojewódzkiego.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) i podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). Według art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z kolei według art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W takiej sytuacji, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W postępowaniu w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest zatem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zatem zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się zaś w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (patrz wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1837/19 i 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 920/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1100/21 - dostępne w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, co pozwala organom nadzoru budowlanego, w ramach przyznanych im kompetencji, na ustalenie obiektywnego faktu zmiany sposobu użytkowania na gruncie przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Do zmiany sposobu użytkowania obiektu dochodzi zawsze wówczas, gdy nastąpi stan wskazany w hipotezie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wtedy, gdy działalność podejmowana w użytkowanym obiekcie obiektywnie i sprawdzalnie różni się od działalności zgłoszonej lub w sposób istotny zmienia zasadę wynikającą z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazującą użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/17, dostępny jw.). W każdym z tych przypadków obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania jest sprawdzenie, czy w obiekcie budowlanym podjęto lub zaniechano w szczególności działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego).

Trzeba również zauważyć, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Chodzi tu zatem nawet o zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, co powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może bowiem polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji (por. wyroki NSA z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 553/10, 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 606/16 i 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 737/20, dostępne jw.).

Dodać jeszcze należy, że przewidziane w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jako skutek samowolnej zmiany w tym zakresie, nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero bowiem niewykonanie w terminie obowiązków albo dalsze użytkowanie uprawnia organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, tj. orzeczenia nakazu przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w części przedmiotowego obiektu budowlanego, stanowiącego "budynek hali produkcyjno-usługowej" na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na działce nr [...], bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, doszło do zmiany sposobu użytkowania wschodniej części obiektu jako "Pomieszczenia produkcyjnego związanego z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich" o pow. użytkowej ok. 139 m˛.

Dla oceny tego stanu należało wziąć pod uwagę legalność jego realizacji oraz pierwotne przeznaczenie (patrz: wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1854/10, dostępny jw.). Zgodnie zaś z decyzją nr [...] z dnia 17 czerwca 2015 r. znak [...] Starosty K. dla przedmiotowego obiektu wydano pozwolenie na budowę budynku hali produkcyjno-usługowej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w K. (kategoria obiektu - XVII). Projekt zamienny dla tej inwestycji (zaprojektowanej na działkach nr [...], [...] i [...]) Starosta zatwierdził decyzją nr [...] z dnia 10 marca 2016 r. znak [...] Nie miało to wpływu na zmianę kategorii obiektu. Po zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu na podstawie przywołanych pozwoleń budowlanych, PINB w K. ostateczną decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. znak [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie "budynku hali produkcyjno-usługowej w K. , przy ul. [...], działka nr [...], [...], [...] (Kategoria obiektu: XVII)". Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane kategoria XVII obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, natomiast kategoria XVIII obejmuje budynki przemysłowe - budynki produkcyjne.

Podnoszone w toku postępowania administracyjnego kwestie dotyczące wystąpienia o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. wyżej wskazanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ostateczną decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] Inspektor wojewódzki utrzymał w mocy decyzję PINB w K. z dnia 13 marca 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na użytkowanie. Dodać należy, że skarga w tej sprawie została oddalona przez WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 351/23 (od wyroku został wniesiona skarga kasacyjna).

Funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie, wraz z poprzedzającym je pozwoleniem na budowę, stanowią punkt wyjścia dla oceny, jakie było przeznaczenie przedmiotowego budynku "budynku hali produkcyjno-usługowej". Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego (opis technologiczny) wynika, że "Przedmiotem opracowania jest projekt budowy hali produkcyjno-usługowej związanej z naprawą samochodów osobowych w zakresie napraw blacharskich oraz pełnego zakresu usług diagnostycznych i napraw w zakresie mechaniki pojazdowej. Podstawową część projektowanego obiektu stanowi powierzchnia zajmowana przez stanowiska naprawcze i przygotowawcze związane z naprawą samochodów". Przy czym z opisu technologicznego wynika, że w obiekcie będzie zatrudnionych maks. 8 osób. Na taki sposób projektowanego użytkowania wskazuje również treść decyzji Burmistrza K. z dnia 10 czerwca 2014 r. znak [...] o warunkach zabudowy, na podstawie której wystąpiono o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy (zał. nr 1), następnie zmienionej decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r. znak [...], rodzaj zabudowy obiektu określono jako "zabudowa usługowo-produkcyjna", a funkcję zabudowy (obiektu) jako "warsztat naprawczy". Uzyskane od Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w K. stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 6 marca 2018 r. znak [...] potwierdza, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał jako przeznaczenie budynku halę o charakterze produkcyjno-usługowym - zaplecze usług dla rolnictwa, natomiast pełnomocnik inwestora pismem z dnia 4 marca 2014 r., wskazał, że przewiduje się usługi remontowe maszyn i urządzeń rolniczych - ślusarstwo i blacharstwo.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że zgodny z uzyskanymi w toku procesu inwestycyjnego warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniami budowlanymi sposób użytkowania (funkcja) obiektu "Hali produkcyjno-usługowej" powinien polegać na prowadzeniu w całym tym obiekcie warsztatu naprawczego pojazdów (działalność usługowa). Tak też była użytkowana część tego obiektu. Natomiast druga część o pow. użytkowej ok. 139 m˛ (znajdująca się we wschodniej części obiektu), oddzielona od tej pierwszej użytkowana była jako "Pomieszczenie produkcyjne związane z mechaniczną obróbką metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich".

Argumentacja pełnomocnika strony, że z samej nazwy przedmiotowego obiektu wynika jego produkcyjny charakter jest zatem całkowicie chybiona. To nie nazwa przedsięwzięcia, a jego faktyczne uwarunkowania przesądzają o tym, jakie jest przeznaczenie i funkcja obiektu budowlanego.

Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przystosowanie tej części obiektu do działalności produkcyjnej nie wymagało wykonania takich robót budowlanych, które byłyby reglamentowane zgodą budowlaną (pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem robót budowlanych na podstawie art. 28-30 Prawa budowlanego). Nie było zatem podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Okoliczności sprawy wskazują na to, że podjęcie w przedmiotowym obiekcie tego rodzaju działalności wymagało uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Finalnie kwestia ta została prawidłowo zidentyfikowana przez organ I instancji przy pomocy współdziałania w trybie art. 7b k.p.a. z wyspecjalizowanymi organami administracyjnymi. Było to zresztą zgodne z postulatami skarżącego zgłaszanymi w toku postępowania. Wątpliwości faktyczne – w zakresie omówionym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej edycji – zostały rozstrzygnięte na korzyść strony. O zmianie sposobu użytkowania w warunkach wyczerpujących dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie świadczyło stanowisko PPIS w K. wyrażone w piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. znak [...], a zajęte w wyniku przeprowadzenia kontroli w przedmiotowym obiekcie. Wbrew zarzutom skarżącego, miał on zapewnioną możliwości zaznajomienia się z tym stanowiskiem (jak i z całym materiałem dowodowym) i wypowiedzenia się w sprawie, gdyż organ I instancji przed wydaniem decyzji skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 17 października 2023 r.). Niesłuszny jest zatem zarzut skargi, że skarżący "został pozbawiony możliwości zakwestionowania »wypowiedzi« PIS w K. z dnia 9 czerwca 2023 r.". Ani przed wydaniem decyzji przez PINB w K. ani też w odwołaniu od tej decyzji skarżący nie podjął rzeczowej polemiki z tym dowodem. W istocie nie uczynił tego również w skardze, gdyż za takie nie może być uznane ogólne sformułowanie, że "hałas i zapylenie występuje przy bardzo wielu różnych pracach, także przy pracach naprawczych związanych z naprawą samochodów, np. w zakresie robót blacharskich". Wyspecjalizowany organ inspekcji sanitarnej wskazał w tym względzie na różne zakresy narażenia oraz prowadzenia badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowiskach pracy w porównaniu do wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu naprawy samochodów.

Przypomnieć zatem należy, że w zakresie zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych wprost wypowiedział się PPIS w K. stwierdził "zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w omawianym obiekcie z racji zwiększenia przez firmę T. Sp. z o.o., ul. [...], działka nr [...] zakresu prowadzonych usług". Organ ten ponadto sprecyzował, że "w omawianej sprawie pracownicy zatrudnieni przy obróbce mechanicznej elementów metalowych metodą skrawania, narażeni są na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy takich jak hałas oraz zapylenie. W związku z tym występuje konieczność prowadzenia badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowiskach pracy, w zakresie innym niż w przypadku prowadzenia naprawy samochodów. Tym samym należy stwierdzić zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, zdrowotnych oraz pracy".

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, służba ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. higieny środowiska (pkt 1) oraz higieny pracy w zakładach pracy (pkt 2) - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2). Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności m.in: 1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 tej ustawy, do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących m.in.: 1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach; 2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego. Dodać należy, że stanowisko wyrażone przez OIP w P. dotyczyło zasadniczo oceny dokonanej z perspektywy innych przepisów, w ramach kompetencji inspekcji pracy.

Sąd podkreśla, że podnoszony w skardze długi okres prowadzenia postępowania administracyjnego nie przekreśla dokonanej w sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ zasadniczo długość postępowania nie ma znaczenia dla dokonania oceny legalności postępowania wyjaśniającego, w tym zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1457/19, dostępny jw.). Sąd nie zgadza się również z formą, w jakiej pełnomocnik wyraził krytykę w stosunku do działalności organów nadzoru budowlanego w tej sprawie.

Poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że w sprawie miała miejsce taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymagała jego uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Całkowicie chybiony był przy tym argument strony, że przedmiotowy obiekt od samego początku był użytkowany w taki sam sposób. Stanem wyjściowym, do którego należy porównać faktyczny sposób użytkowania obiektu, jest bowiem przeznaczenie obiektu wynikające z pozwolenia na użytkowanie obiektu, zgodne z warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę.

Wobec powyższego, całkowicie zasadnie organy uznały, że w sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu, a obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. nie zostały wykonane. Przy tym kwestionowanie przez stronę sposobu określenia tych obowiązków jest z gruntu niesłuszne. Po pierwsze, sformułowane obowiązki pozostają w zgodzie z dyspozycją art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Po drugie, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wyspecjalizowanego w sprawach dotyczących prawa budowlanego (okoliczność znana stronom i Sądowi z urzędu), nie powinien mię trudności z odczytaniem treści obowiązków i ich wykonaniem. Po trzecie, skarżący mógł aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zwrócić się do organów o nadzoru budowlanego o odpowiednie wyjaśnienia, co z oczywistych przyczyn nie miało miejsca, bowiem skarżący nie podejmował działań w celu dopełnienia obowiązków legalizacyjnych w przedmiotowym postępowaniu. Przypomnieć należy, że w związku z treścią przedmiotowego postanowienia spółka zajęła takie stanowisko chociażby w piśmie z dnia 4 października 2018 r. Po czwarte, znajduje to swoje potwierdzenie również w treści skargi. Podnoszony argument, że skarżący był nieprzekonany do stanowiska organów, wobec czego nie mógł wykonać przedmiotowego postanowienia, nie stanowi przesłanki podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do jej rozstrzygnięcia, zatem brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 84 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak było podstaw do uchylenia zakwestionowanych decyzji organów nadzoru budowlanego I i II instancji.

W sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku (brak stosownego zgłoszenia), w wyniku czego co najmniej nastąpiła zmiana warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Tym samym zaistniały przesłanki uprawniające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego było prawidłowe i zasadne. Niezastosowanie się do niego, tj. brak wykonania obowiązków nałożonych w tym postanowieniu, stanowiło podstawę do zastosowania w sprawie przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym wypadku chodzi o stan zgodny z wcześniej wymienionymi decyzjami uzyskanymi w procesie inwestycyjnym, w tym z pozwoleniem na użytkowanie, a zatem doprowadzenie do użytkowania całości "budynku hali przemysłowo-usługowej" jako obiektu stanowiącego warsztat naprawczy (obiektu służącego do wykonywaniu usług napraw pojazdów mechanicznych).

W takiej sytuacji Sąd uznał, że organy nadzoru budowalnego, dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zasadnie przyjęły, że doszło w niniejszym przypadku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji, zatem postąpił prawidłowo inicjując procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zaistniały tym samym przesłanki uprawniające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a Prawa budowlanego.

Tym samym prawidłowo organy obu instancji nakazały przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza, że obiekt budowlany ma zostać przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie.

Ponadto Sąd wyjaśnia, że skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (tak np. NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1758/18, dostępnym jw.). Wynika to z art. 61 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Całkowicie zasadne jest zatem skierowanie nakazów dotyczących przywrócenia legalnego sposobu użytkowania obiektu do właściciela nieruchomości (por. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1758/18 i 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2031/18, dostępne jw.).

Podsumowując, Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że w sprawie miała miejsce zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, która wyczerpywała dyspozycję przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego wymagała uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy. Skoro zaś zgłoszenie takie nie miało miejsca, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a Prawa budowlanego. W takich warunkach zasadne było wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, jak i faktyczne niezrealizowanie przez adresata obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania sankcji z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (jego części).

W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w tym również tych wskazanych w skardze. W szczególności Sąd nie doszukał się w tej sprawie uchybienia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (tj. podstawowych zasad postępowania i przepisów stanowiących ich uszczegółowienie) w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Ze względu na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.