Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 569/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. i M. G. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.11.2023.MW w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżących A. G. i M. G. kwotę 597,00 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.11.2023.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB PG) z 9 grudnia 2022 r. nr NB.I.5161.02.2022.MB nakazującą A. G. i M. G. (dalej: Skarżący) właścicielom mieszkania nr [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego mieszkania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w Białymstoku do stanu zgodnego z projektem budowlanym, jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji jak i rozkładu pomieszczeń.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

PINB PG wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania, bez wymaganego zgłoszenia, lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w Białymstoku. W jego trakcie 31 marca 2022 r. przeprowadził oględziny ustalając m.in., że mieszkanie nr [...] zostało podzielone na dwa mieszkania oznaczone nr [...] (które składa się z pokoju z aneksem kuchennym, łazienki i sypialni) i [...] (które składa się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki). Obydwa lokale są przedmiotem wynajmu firmie R. S.A. na podstawie wystawionej faktury. Firma ta wnosi stałe miesięczne opłaty na rzecz właścicieli mieszkań. Firma prowadzi wynajem mieszkań od 2019 r. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

W dalszej kolejności organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia kiedy dokonano podziału mieszania. Do akt dołączono decyzję z 1 sierpnia 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Białymstoku z której wynika, że budynek posiada 193 mieszkań i 6 lokali usługowych oraz, że mieszkanie [...] (według projektu miało numer [...]) nie było podzielone. Nadto w piśmie z 5 kwietnia 2022 r. wezwano właścicieli mieszkania do przedłożenia wyjaśnień w zakresie odpowiedzi na następujące pytania:

1) Kiedy dokonano podziału mieszkania [...] na odrębne lokale [...] i [...];

2) Kto zlecił i sfinansował roboty budowlane polegające na podziale mieszkania nr [...] z wykonaniem dodatkowej łazienki i aneksu kuchennego;

3) Kto i w jaki sposób użytkuje obecnie lokale mieszkalne [...] i [...].

Ponadto wezwano właścicieli do przesłania kopii umowy najmu w przypadku jej posiadania oraz kopii aktu notarialnego dotyczącego nabycia lokalu mieszkalnego nr [...].

W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca A. G. przedłożyła kopię umowy najmu lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz akt notarialny dotyczący nabycia lokalu nr [...] oraz wskazała, że nie wie kto i kiedy dokonał podziału mieszkania nr [...], a lokal jest wynajmowany długoterminowo na podstawie umowy najmu.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. przesłuchano P. S., który pełnił funkcję kierownika budowy na etapie realizacji inwestycji przy ul. [...]. Zeznał on, że nie pamięta czy nadzorował podział lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku. Wskazał, że zmiany jakich dokonywano w zakresie rozkładu pomieszczeń w mieszkaniach były zatwierdzane przez dewelopera. Przypuszcza, że zmiany w przedmiotowym lokalu zostały dokonane już po oddaniu budynku do użytku.

Postanowieniem z 16 września 2022 r. nr NB.I.5161.02.2022.MB z prowadzonego postępowania wyodrębniono postępowanie nr NB.I.5161.02.2022.MB dotyczące zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr [...].

W toku postępowania PINB PG ustalił, że pierwotnie lokal nr [...] składał się z pokoju dziennego z aneksem kuchennym, dwóch sypialni, dwóch łazienek i korytarza – całość o powierzchni użytkowej 73,73 m2. Lokal został nabyty przez Skarżących w dniu 20 stycznia 2020 r. Z aktu notarialnego Rep. A nr [...] wynika, że przedmiotem umowy sprzedaży jest lokal mieszkalny nr [...] składający się z pokoju dziennego z aneksem kuchennym, 2 sypialni, 2 łazienek i korytarza o łącznej powierzchni użytkowej 73,73 m2. Ponadto ustalono, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w Białymstoku użytkowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1 sierpnia 2018 r. nr NB.I.5121.1.49.2018.HK. Z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 25 lipca 2016 r. znak DAR-II.6740.193.2016 i z 2 grudnia 2016 r. znak DAR-II.6740.357.2016 wynika, że w mieszaniu nr [...] wstawiono dwoje drzwi wejściowych, prowadzących do dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Mieszkanie nr [...] (po lewej stronie korytarza) i mieszkanie [...] (po prawnej) składają się z pokoju z aneksem kuchennym, sypialni oraz łazienki. W stosunku do zatwierdzonego projektu zmianie uległa część ścian działowych i wykonano jeden dodatkowy aneks kuchenny. Zmiany nie zostały wykazane w momencie oddawania budynku do użytkowania.

Do akt sprawy wypożyczone zostały dokumenty dotyczące uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Z dokumentów (otrzymanych z Urzędu Miejskiego w Białymstoku Departament Urbanistyki i Architektury przy piśmie z 16 marca 2022r. znak: DUA-XI.030.16.2022) wynikało, iż tak jak wskazano w akcie notarialnym, mieszkalnie nr [...] nie było podzielone na dwa niezależne mieszkania oznaczone obecnie nr [...] i [...].

W wyniku analizy dokumentów i stanu prawnego PINB PG stwierdził, że wykonanie obecnie w istniejącym budynku wszelkiego rodzaju instalacji, z wyjątkiem instalacji gazowej, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "d" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dalej: p.b.). Wykonane w lokalu roboty budowlane nie zmieniły charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne. Prace adaptacyjne związane ze zmianą układu pomieszczeń i ich funkcji stanowią natomiast o zmianie warunków użytkowych obiektu. Jednakże, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.b., roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, m.in. których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 p.b., jednak uzasadnione było zastosowanie przepisów o zmianie sposobu użytkowania bez zgłoszenia. Doszło bowiem na skutek wykonanych robót do wprowadzenia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nowej funkcji - usług hotelarskich. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga – przez jej wprowadzeniem - zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1225), dalej: rozporządzenie WT wynika bowiem, że nastąpiło zróżnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać, zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Dlatego PINB PG uznał, że podjęcie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w jednym z mieszkań działalności polegającej na usłudze wynajmu powoduje, że lokal ten stracił charakter lokalu mieszkalnego, choć nie stał się przez to faktycznie lokalem użytkowym w rozumieniu w § 3 pkt 14 rozporządzenia WT. Lokal zachował funkcję mieszkalną, jednakże charakterystyczną dla budynków zamieszkania zbiorowego. Zmienione warunki bezpieczeństwa pożarowego części budynku stanowią jednak zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Następnie, postanowieniem z 16 września 2022 r. znak NB.I.5161.02.2022.MB wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.b. organ pierwszej instancji wstrzymał użytkowanie mieszkania nr [...] (podzielonego obecnie na mieszkania [...] i [...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Białymstoku w zakresie wynajmu na usługi hotelarskie i nałożył na właścicieli mieszkania obowiązek przedstawienia w terminie do 30 października 2022 r. dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b. Organ pouczył, że niewykonanie obowiązku albo dalsze użytkowanie części obiektu, pomimo jego wstrzymania, spowoduje nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b.

Skarżący w piśmie z 29 września 2022 r. zajęli stanowisko w sprawie i wnieśli o umorzenie postępowania, wskazując, że podział mieszkania wykonany został przed oddaniem budynku do użytkowania, na co miałyby wskazywać m.in. odrębne skrzynki listowe, domofony.

Organ powiatowy uznał, iż twierdzenie strony odnośnie daty wykonania robót budowlanych nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem organu sam fakt identycznych drzwi czy płytek podłogowych, które są ogólnodostępne na rynku nie może potwierdzać daty wykonania robót, gdyż właściciele mieszkań mogli dokonać późniejszych zmian używających tych samych materiałów wykończeniowych. Instalacja domofonowa nie wymaga jak twierdzi strona "daleko idącej ingerencji" w budynek, a numery na skrzynkach pocztowych również mogły zostać wykonane po zakończeniu formalnym inwestycji. Ostatecznie z zeznań kierownika budowy wynika, iż podziału mieszkań dokonano po oddaniu budynku do użytkowania, gdyż wszystkie wcześniej zaistniałe zmiany zostały wykazane na dokumentacji projektowej. Odnośnie ustalenia daty zmiany sposobu użytkowania, w przypadku tego mieszkania przyjęto jako datę, podpisanie umowy z firmą wynajmującą te mieszkanie od 1 marca 2022r. na cele usług hotelarskich. Organ I instancji podkreślił, iż funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja pozwolenia na użytkowanie wydana została w oparciu o stan faktyczny istniejący w dniu jej wydania i wówczas nie stwierdzono podziału na dwa mieszkania.

Z uwagi zaś na bezskuteczny upływ terminu na złożenie dokumentów, PINB PG decyzją z 9 grudnia 2022 r. NB.I.5161.02.2022.MB, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazał Skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania nr [...], do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z 25 lipca 2016 r. (zmienionego decyzją z 2 grudnia 2016 r.), tj. jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji jak i rozkładu pomieszczeń.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżących, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zaskarżoną decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.11.2023.MW, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest dowodów na to, że podziału mieszkania dokonano w sposób legalny z naniesieniem zmian w dokumentacji. Fakt posiadania odrębnej skrzynki czy domofonu nie świadczy jednoznacznie o podziale mieszkania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Tym bardziej że w zgromadzonej pełnej dokumentacji dotyczącej odbioru, jak również w pozwoleniu na użytkowanie, ilość mieszkań odebranych jest zgodna z dokumentacją projektową, nie wykazano na żadnym z rysunków i w treści zmian, iż doszło do podziału lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale. Stan taki znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali, jak również w akcie notarialnym zakupu mieszkania. Ponadto zwiększenie liczby mieszkań na etapie budowy stanowiłoby istotne odstępstwo od projektu budowlanego z uwagi na zmianę warunków wynikających z planu miejscowego w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych.

Jak stwierdził PWINB, zakres wykonanych robót budowlanych nie był jednak na tyle rozległy, by wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Postępowanie wszczęto odnośnie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, bowiem organ pierwszej instancji uznał, że prowadzony najem krótkoterminowy spowodował zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] (po podziale [...] i [...]) na funkcję quasi-hotelową, co odbyło się bez stosownego zgłoszenia. Jednak, jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części organ nadzoru budowlanego musi dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze dotyczy ostatniego, bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części). Drugie ustalenie to wskazanie, jaki jest obecny (na moment badania) sposób użytkowania. Dopiero dysponowanie tą wiedzą pozwala na ustalenie, czy pomiędzy dwoma wyżej wymienionymi stanami faktycznymi zachodzą różnice, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

W ocenie PWINB, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie budynek przy ul. [...] w Białymstoku został oddany do użytkowania decyzją z 1 sierpnia 2018 r. jako mieszkalny wielorodzinny z usługami, handlem, garażami (...). Wyszczególniono i potwierdzono w trakcie kontroli obowiązkowej 31 lipca 2018 r. - 6 lokali usługowych (o pow. 620,11 m2), 193 mieszkania (o pow. użytkowej 10284,95 m2) oraz garaże na poziomie 0 i -1 (pow. 5706,43 m2). Należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy wynajmując pokoje na rzecz osób trzecich mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania w sposób odmienny niż wynikający z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Innymi słowy, czy wynajmowanie pokoi w budynkach jednorodzinnych lub wielorodzinnych może doprowadzić do przekształcenia takich budynków w tzw. budynki zamieszkania zbiorowego przez które należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, w szczególności np. hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe. Inne parametry techniczne zostały bowiem określone dla budynków jednorodzinnych, a inne dla budynków zamieszkania zbiorowego. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie.

Jak wskazał PWINB, organ pierwszej instancji zauważył, że budynek zamieszkania zbiorowego musi spełniać inne kryteria aniżeli budynek mieszkalny, m.in.: w kwestii dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16 rozporządzenia WT), wymagań higieniczno-sanitarnych (§ 82 rozporządzenia WT), czy wymagań przeciwpożarowych (tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z 16 czerwca 2023 r., II SA/Bk 921/22). O ile przeznaczenie jednego lokalu mieszkalnego pod najem krótkoterminowy nie powinno być uznane za zmianę sposobu użytkowania, bowiem właściciel ma prawo do wykorzystania lokalu pod taki najem tak samo jak pod najem długoterminowy, to jednak urządzenie aparthotelu czy przeznaczenie w sposób zorganizowany wielu lokali pod najem krótkoterminowy może powodować, że budynek lub jego część będzie kwalifikować się jako budynek zamieszkania zbiorowego zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia WT (wskazano wyrok z 26 października 2022 r., IV SA/Po 439/22). Legalizując zmianę sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego należy zbadać w szczególności, czy spełnia on wymogi jakie takim budynkom stawia rozporządzenie WT oraz czy przepisy prawa miejscowego dopuszczają na danym terenie taką funkcję.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania istotne jest nie to, czy Skarżący rzeczywiście zgodnie z prawem świadczą usługi w zakresie zamieszkania zbiorowego i do jakiej kategorii to zamieszkanie mogłoby być zaliczone, lecz to czy skutki tych działań są porównywalne z oddziaływaniem, jakie tego rodzaju usługi powodują, i w efekcie czy wymagają tego, by budynek lub część budynku, w którym te działania są prowadzone, odpowiadał podwyższonym wymogom określonym dla zamieszkania zbiorowego. Samo przeznaczenie lokalu mieszkalnego na wynajem nie powoduje automatycznie zmiany przeznaczenia. Po pierwsze dlatego, że przepisy prawa nie regulują jaka ilość osób przebywająca w budynku decyduje o tym, że mamy do czynienia już nie z budynkiem wielorodzinnym, a z budynkiem zamieszkania zbiorowego. A zatem zwiększenie liczy osób przebywających w budynku nie oznacza automatycznie zakwalifikowania danego obiektu jako budynku zamieszkania zbiorowego. Po drugie, najem pokoi, czy też lokali mieszkalnych co do zasady nie wpływa na zmianę ich funkcji. A więc sam najem nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania (wskazał wyrok z 24 października 2019 r., VII SA/Wa 1165/19). Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że jeżeli w budynku mieszkalnym zachowana jest funkcja obiektu mieszkalnego, a jego najem stanowi minimalną część, to nie zachodzi trwała zmiana wymagająca zgłoszenia. Jeżeli jednak nastąpiła zmiana przeznaczenia funkcji budynku to należy dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ fakt zamieszkania w budynku znacznej ilości dodatkowych osób powoduje zmianę standardów higieniczno-sanitarnych, konieczność zapewnienia dróg ewakuacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego można stwierdzić, że wynajmowanie na doby, np. z wykorzystaniem portali, jak i wynajmowanie pokoi w lokalu w budynku wielorodzinnym lub jednorodzinnym, obcym osobom, odpłatnie, powoduje że organ nadzoru budowlanego może uznać, że nie jest już realizowana funkcja mieszkaniowa, lecz inna właściwa dla budynków zamieszkania zbiorowego, co z kolei wymaga zmiany sposobu użytkowania. Wątek ten, zdaniem organu odwoławczego, wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zasadniczym bowiem dowodem potwierdzającym, że lokale nie były wynajmowane, albo w zasadzie przestały być wynajmowane jako lokale zamieszkania zbiorowego, mogłyby być umowy najmu długoterminowego zawarte na takiej samej zasadzie jak prywatni właściciele mieszkań wynajmują je na dłuższy czas innym osobom w celu zapewnienia stałych potrzeb mieszkaniowych. Takich umów najmu przedmiotowych lokali konkretnym osobom fizycznym, osoby zainteresowane w sprawie nie przedstawiły. Natomiast zlecenie zawierania takich umów za pośrednictwem profesjonalnych podmiotów, które zawodowo zajmują się wynajmem i zarzadzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, świadczeniem usług w zakresie oferowania obiektów noclegowych i turystycznych oraz miejsc krótkoterminowego zakwaterowania, hoteli i podobnych obiektów zakwaterowania (w sprawie niniejszej spółka R. S.A.) może przemawiać za uznaniem tych lokali za użytkowane w sposób zorganizowany. PWINB zaakcentował, że z regulaminu na stronie internetowej tej spółki wynika, iż przedmiotem umowy jest najem oznaczonego w umowie apartamentu o charakterze krótkoterminowym. Okres najmu liczony jest w dobach i nie służy zaspokajaniu stałych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu ustawy o ochronie prawa lokatorów (...).

W konsekwencji organ odwoławczy zalecił PINB PG rozważenie uzupełnienia materiału dowodowego o: przesłuchanie w charakterze świadka przedstawicieli Spółki i sąsiadów lokalu nr [...] i [...], a także przedstawicieli wspólnoty odnośnie kwestii związanych z najmem lokali mieszkalnych "w sprawach związanych z prowadzonych postępowaniem administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania, w tym także ewentualnych skarg mieszkańców składanych w tym zakresie". Dodatkowej ocenie, jak wskazał, należy poddać okoliczność faktycznej intensywności użytkowania - bowiem od tego zależy czy można uznać wynajem lokali za działalność quasi-hotelową. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że istnieją podstawy prawne do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – w zakresie ustaleń dotyczących intensywności prowadzonego wynajmu, a także w zakresie wymagań stawianych obiektowi.

Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli do sądu administracyjnego Skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym materiał uzupełniony w postępowaniu odwoławczym pozwalał wydać decyzję merytoryczną zgodną z żądaniem strony, tj. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i zaniechanie szczegółowej analizy przedłożonych dokumentów, co doprowadziło organ drugiej instancji do wniosku, że materiał jest niewystarczający do wydania decyzji merytorycznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdzono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi drugiej instancji na wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że "intensywność" użytkowania budynku ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono, że przedmiotem niniejszego postępowania są wyłącznie lokale nr [...] i [...]. Przedmiotem postępowania nie są pozostałe lokale, czy też nieruchomość wspólna. Tymczasem organ odwoławczy uzależnia rozstrzygnięcie sprawy od sytuacji prawnej całego budynku, mimo że skarżący nie mają żadnego wpływu na sposób użytkowania pozostałych lokali. Oznacza to, że nie mogą być oni obciążeni konsekwencjami prawnymi wynikającymi z działań pozostałych właścicieli lokali.

Zdaniem skarżących słuszny wniosek organu odwoławczego, że najem lokalu nie może stanowić zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, uzasadniał wydanie decyzji umarzającej postępowanie w całości, czego organ odwoławczy nie uczynił. Wykonanie natomiast wytycznych organu odwoławczego nie jest możliwe. Organ wymaga bowiem zbadania "faktycznej intensywności" całego budynku, mimo że przedmiotem postępowania są tylko trzy lokale.

Zarzucono, że z kolei konstatacja organu odwoławczego jakoby najem pokoi w budynkach wielorodzinnych mógł doprowadzić do przekształcenia tych budynków w budynki zamieszkania zbiorowego dotyczy budynku a nie lokali stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących cytowany wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 921/22 dotyczył innego stanu faktycznego, bo budynku jednorodzinnego (cała nieruchomość zabudowana tym budynkiem objęta była postępowaniem). Skarżący podtrzymali argumentację, że najem lokali nie zmienia sposobu ich użytkowania, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia niniejszego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia czy najem jest krótko czy długoterminowy. Podtrzymano także stanowisko, że lokale nie posiadają jakiejkolwiek infrastruktury, która pozwalałaby na świadczenie usług standardowo związanych z działalnością hotelarską. Działalność w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do najmu lokali na cele mieszkalne. Zarzucono, że nieprawidłowe jest powiązanie przez organ zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z klasyfikacją lokalu jako budynku zamieszkania zbiorowego. Lokale bowiem nie mogą być uznane za budynek zamieszkania zbiorowego. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób część budynku, a nie całość mogłaby odpowiadać definicji budynku zamieszkania zbiorowego z § 3 pkt 5 rozporządzenia. Brak części wspólnych skutkuje tym, że lokali nie można uznać za budynek zamieszkania zbiorowego. Za obiekt zamieszkania zbiorowego nie może być uznany także sam budynek, gdyż w całości przeznaczony jest na cele mieszkaniowe, nie posiada infrastruktury towarzyszącej usługom hotelarskim. Liczba mieszkańców odpowiada liczbie wydzielonych w budynku lokali. Na skutek najmu, zdaniem skarżących, liczba osób przebywających w lokalach oraz w budynku nie zmienia się w sposób istotny, a jednocześnie osoby te korzystają z lokali w tym samym celu co właściciele. W każdym przypadku chodzi o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, które w zależności od okoliczności mogą mieć charakter stały albo tymczasowy lub okazjonalny. Zdaniem skarżących organ odwoławczy pośrednio naruszył art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że rzekome immisje związane z korzystaniem z lokali, zgłaszane przez sąsiadów, stanowią sferę zainteresowania prawa administracyjnego – organ uzależnia rozstrzygnięcie sprawy między innymi od zeznań sąsiadów. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem takie uciążliwości są poza sferą ingerencji organu nadzoru budowlanego.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek nie sposób podzielić sformułowanych w nim zarzutów jak i argumentacji.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływana jako P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jak wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (publ. CBOSA), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek uzasadniających wyjątkowe odstąpienie przez organ odwoławczy, od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy dokonuje po raz drugi rozstrzygnięcia tej samej sprawy w całości, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie w trybie art. 136 K.p.a. Przepis ten reguluje uzupełniające postępowanie dowodowe, stanowiąc w § 1, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 K.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (vide: wyrok NSA 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, pub. CBOSA). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 K.p.a. Jeśli organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 517/17, pub. CBOSA). W powołanym wyroku NSA wskazał, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a., wyznaczającym granice postępowania przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Tak zawężony zakres kontroli sądowej wynika wprost z art. 64e P.p.s.a. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych treścią art. 138 § 2 K.p.a., tj. czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek, w szczególności zaś, czy zasadnie uznał, że na etapie rozpoznania sprawy w pierwszej instancji nie poczyniono ustaleń, wyczerpujących i wymaganych z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego korzystającego z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. jest w tym względzie ustalenie, jakie konkretne niewyjaśnione przez organ pierwszej instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie, oraz z jakich względów, powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji – co z kolei implikuje konieczność wyjaśnienia, dlaczego dostrzeżonych na etapie odwoławczym braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 K.p.a.

Jakkolwiek dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, to dokonanie oceny w tym względzie, wymaga od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. Inaczej nie byłoby możliwe ustalenie przez sąd, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. W efekcie, rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie - określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (vide: wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21, pub. CBOSA). Zasadniczo rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (vide: wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21, pub. CBOSA).

W niniejszej sprawie sprzeciw został wywiedziony od decyzji Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, nakazującą Skarżącym – właścicielom mieszkania nr [...] – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego mieszkania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w Białymstoku do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 25 lipca 2016 r. zmienioną decyzją z 2 grudnia 2016 r., jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji, jak i rozkładu pomieszczeń.

Wskazując na ramy prawne sprawy podać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 2351 ze zm. dalej powoływana jako p.b.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. 1 p.b.).

Stosownie zaś do art. 71a ust. 1 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a p.b., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 p.b.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (vide: wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2957/18, LEX nr 2768615). Wobec tego w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (vide: wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1837/19, LEX nr 3085230). Zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, pub. CBOSA).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że niesporne okoliczności faktyczne dotyczące najmu krótkoterminowego przez zawodowy podmiot, 2 lokali mieszkalnych wydzielonych z jednego lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w budynku wielorodzinnym, doprowadził oba organy i właścicieli lokalu do trzech odrębnych konkluzji.

Zdaniem Skarżących sam najem lokali mieszkalnych (nie ma przy tym znaczenia czy najem jest krótko czy długoterminowy) nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, stąd w tak ustalonych okolicznościach faktycznych postępowanie powinno być umorzone. Nadto, zdaniem Skarżących, nieprawidłowe jest powiązanie przez organ zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z klasyfikacją lokalu jako budynku zamieszkania zbiorowego. Lokale bowiem nie mogą być uznane za budynek zamieszkania zbiorowego. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób część budynku, a nie całość mogłaby odpowiadać definicji budynku zamieszkania zbiorowego z § 3 pkt 5 rozporządzenia.

Z kolei zdaniem organu pierwszej instancji podzielenie mieszkania na dwa mieszkania już wskazuje na zmianę sposobu jego użytkowania poprzez intensyfikację użytkowania. Nadto wynajmowanie krótkoterminowe tych mieszkań na portalu dotyczącym usług hotelarskich skutkuje zachowaniem przez te lokale funkcji mieszkalnej, jednakże charakterystycznej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Taki stan rzeczy powoduje, że część budynku – mieszkania nr [...] i [...] muszą obecnie spełniać inne wymagania higieniczo–sanitarne oraz przeciwpożarowe niż przepisane dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub ich części. Tym samym oznacza to, że w sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Organ odwoławczy z jednej strony podzielił stanowisko Skarżących, że sam najem lokalu nie stanowi zamiany sposobu użytkowania. Dodał jednak zastrzeżenie że o ile przeznaczenie jednego lokalu mieszkalnego pod najem krótkoterminowy nie powinno być uznane za zmianę sposobu użytkowania, to jednak urządzenie aparthotelu, czy przeznaczenie w sposób zorganizowany wielu lokali pod najem krótkoterminowy może powodować, że budynek lub jego część będzie kwalifikować się jako budynek zamieszkania zbiorowego zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia, co z kolei wymaga zmiany sposobu użytkowania. Wątek ten, zdaniem organu odwoławczego, wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia obejmuje sprawdzenie, czy w związku z podziałem lokalu i wynajmem jego części podmiotowi pośredniczącemu w najmie krótkoterminowym, funkcja budynku wielorodzinnego jest zgodna z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie, czy też wynajem spowodował przekształcenie budynku w budynek zakwaterowania zbiorowego. Stąd w decyzji kasacyjnej znalazło się wskazanie dotyczące ustalenia przez organ pierwszej instancji skutków najmu dla budynku, w tym intensywności użytkowania wynajmowanego lokalu oraz ewentualnych skarg mieszkańców w tym zakresie.

Odnosząc się do poszczególnych stanowisko stwierdzić należy, że stanowisko Skarżących w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej nie może być uwzględnione. W sprawie bowiem nie mamy do czynienia tylko z najmem lokali, ale z uprzednim podziałem jednego lokalu na dwa niezależne lokale w celu ich wynajmu.

Istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się jednolita linia, zgodnie z którą oddanie w najem (bez względu na rodzaj tego najmu) lokalu mieszkalnego z woli jego właściciela na podstawie umowy cywiloprawnej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania lokalu. Lokal ten zachowuje nadal funkcję mieszkalną i nie zmienia jej to, czy w lokalu mieszka jeden najemca goszczący co dzień inne osoby, czy też z różną częstotliwością w lokalu pomieszkują różne osoby. Lokal, bez względu na to czy pozostaje we władaniu właściciela, czy też najemcy czy najemców, czy choćby innych osób za zgodą właściciela tam przebywających, zachowuje przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu prawa budowlanego. Z kolei zaistniałe w związku z takim korzystaniem z lokalu mieszkalnego uciążliwości pozostają poza sferą ingerencji organów nadzoru budowlanego. Niewłaściwe zachowanie właściciela lokalu lub też zachowanie lokatorów może być przedmiotem interwencji służb porządkowych, czy podstawą kierowania roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (vide: tak w wyrokach wskazywanych przez skarżących jak i wyroku NSA z 7 grudnia 2022 r., II OSK 3813/19, pub. CBOSA). Orzeczenia te nie mogą mieć zastosowania na gruncie stanu faktycznego sprawy niniejszej, gdyż nie uwzględniają uprzedniego podziału jednego lokalu na lokale mieszkalne.

Zdaniem sądu prawidłowa była ocena wyrażona w decyzji organu pierwszej instancji, że wyodrębnienie w przedmiotowym mieszkaniu nr [...], dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych (składających się z pokoju z aneksem kuchennym i pomieszczenia łazienki – lokal [...], oraz pokoju z aneksem kuchennym, pomieszczenia łazienki i sypialni - lokal [...]), przeznaczonych na dalszy wynajem skutkowało przekształceniem tego, stanowiącego odrębny przedmiot własności, lokalu mieszkalnego w nieruchomość lokalową przeznaczoną dla celów zamieszkania zbiorowego. Co za tym idzie w przebudowanym lokalu doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego. Spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania zbiorowego, musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona.

O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi, w szczególności i jedynie przykładowo wykorzystywanie jako hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny, a nie sposób urządzenia i wyposażenia poszczególnych, przeznaczonych do pobytu ludzi lokali. Inaczej rzecz ujmując budynek zamieszkania zbiorowego obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Znaczenia dla oceny czy w sprawie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nie ma okoliczność, że § 3 pkt 5 rozporządzenia nie posługuje się pojęciem lokalu zamieszkania zbiorowego, lecz jedynie pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego. Zauważyć bowiem należy, że tak art. 71 ust. 1, jak i art. 71a ust. 1 P.b. stanowiące materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie posługują się pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z drugim ze stanów faktycznych wskazanych w hipotezie normy mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdzie zmiana sposobu użytkowania nie dotyczyła całego budynku przy ul. [...], lecz jedynie jego części w postaci stanowiącego przedmiot odrębnej własności lokalu nr [...], w którym to lokalu, w następstwie jego przebudowy zmieniony został sposób użytkowania z lokalu mieszkalnego na miejsce zamieszkania zbiorowego. Skoro zaś ustawodawca wprost poddał reglamentacji, poprzez wprowadzenie obowiązku zgłoszenia, zmianę sposobu użytkowania tak całości jak i części obiektu, to obowiązku tego nie wyłącza okoliczność, że w akcie prawnym rangi podustawowej zdefiniowano jedynie pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego, a nie części tego budynku przeznaczonej dla zamieszkania zbiorowego. Okoliczność ta, zdaniem sądu, ma jedynie takie znaczenie, iż w sytuacji, gdy w danym budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje obiektu zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno dla celów zamieszkania wielorodzinnego, jak i zamieszkania zbiorowego (w realiach niniejszej sprawy będzie to część budynku, z której korzystają zarówno zajmujący pozostałe mieszkania w budynku, jak i klienci lokali na wynajem utworzonych w dawnym mieszkaniu nr [...]), spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego. Poprzez wprowadzenie, chociażby w części budynku funkcji zamieszkania zbiorowego, dany obiekt staje się bowiem w tej części budynkiem zamieszkania zbiorowego, nie tracąc jednak, ze względu na sposób wykorzystywania pozostałej części, charakteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 3 marca 2021 r., II SA/Po 875/20, pub. CBOSA).

Na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie podlega przy tym ocenie, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny, z przepisami odrębnymi określającymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, czy też regulacje te narusza, a jedynie czy wpływa on na zmianę wymagań w tym zakresie, zaś samo spełnianie wymagań będzie przedmiotem oceny dokonywanej na etapie badania zgłoszenia, względnie badania dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania naprawczego w przypadku samowolnej zmiany sposoby użytkowania. Ewentualne naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 p.b. uzasadniać będzie wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że nawet w przypadku odmiennej niż dokonana przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowana przez sąd kwalifikacja przebudowanego mieszkania jako służącego celom zamieszkania zbiorowego i zaaprobowania stanowiska skarżących, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie został przekształcony w lokal zamieszkania zbiorowego, takie działanie również musiałoby zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym jednak przypadku wprost odpowiadając kryteriom wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., to jest stanowiącą intensyfikację dotychczasowego sposobu użytkowania w sposób zmieniający co najmniej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Jest bowiem, zdaniem sądu oczywiste, że podzielone mieszkania wykonano w ten sam sposób, tj. usunięto drzwi wejściowe z ogólnodostępnego korytarza i wykonano dodatkowe (nowe) wejścia. Wstawiono dwoje drzwi wejściowych w nowo wybudowanych ścianach, które prowadzą do dwóch odrębnych mieszkań. Zmianie uległa część ścian działowych i wykonano dodatkowy aneks kuchenny i podzielono łazienkę na dwie odrębne, to doszło do co najmniej intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego jednego lokalu mieszkalnego, poprzez użytkowanie go jako dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Inne są zaś wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych składających się na jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne wymogi musi natomiast spełnić (każde z osobna) dwóch wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu można na § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazujący, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00 (ust. 1), przy czym w mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2) oraz określający wyjątki od tych zasad (ust. 3), co wyraźnie wskazuje na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w następstwie przekształcenia jednego lokalu mieszkalnego wielopokojowego w 2 wyodrębnione, autonomiczne lokale jednopokojowe, dopuszczalność, której to zmiany podlegać musi badaniu w postępowaniu ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie z postępowaniu legalizującym samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. Jeszcze bardziej wyraźnie widoczne jest to na gruncie § 62 tego samego rozporządzenia określającego minimalne wymogi co do drzwi do mieszkań, przy jednoczesnym braku tego rodzaju wymogów odnośnie drzwi do poszczególnych pokojów i pomieszczeń w jednym mieszkaniu, czy też na gruncie regulacji dotyczących wielkości korytarzy i pomieszczeń, względnie korytarzy we wnętrzu mieszkania w budynku wielorodzinnym czy wreszcie regulacji dotyczących szerokości dróg ewakuacyjnych, w tym skrzydeł drzwi stanowiących wyjście z takich nowopowstałych mieszkań na drogę ewakuacyjną (§ 242 rozporządzenia), czy też zagadnień związanych z wentylacją wyodrębnionych lokali mieszkalnych, niewątpliwie wpływających na higieniczno-sanitarne warunki korzystania z nich.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że stan przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynikły z jego przebudowy wprost wskazuje, że niezależnie od tego czy jest on aktualnie użytkowany dla celów zamieszkania zbiorowego (jak stwierdził organ pierwszej instancji), wymagał dokonania oceny dopuszczalności takiej zmiany sposobu użytkowania ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczność sprawdzenia spełnienia tych warunków wskazuje, że jest to reglamentowana prawnie zmiana sposobu użytkowania obiektu o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 p.b.

Powyższe rozważania potwierdzają brak podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia intensyfikacji użytkowania w całym budynku mieszkalnym. Błędnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Nie wykazano, że na etapie rozpoznania sprawy w pierwszej instancji nie poczyniono ustaleń, wyczerpujących i wymaganych z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy. Argumentacja powołana przez PWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, która wbrew twierdzeniu PWINB, nie jest obarczona dostrzeżonymi przez ten organ uchybieniami procesowymi.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję kasatoryjną, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 597,- zł w tym: 100,- zł – wpis oraz 480,- zł – opłata za czynności pełnomocnika oraz 17 zł – opłata skarbowa.