Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 673/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. B. i K. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 740 zł. (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. C. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego na działce nr "[...]" w obrębie K., gm., S. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu podano, iż W. C. wybudował bez pozwolenia na budowę drewniany budynek letniskowy, w związku z czym zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Stwierdzono, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 49 ust. l Prawa budowlanego. W myśl zaś art. 49 ust. 4 pkt l Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. l właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik M. B. i K. I. - wspólników spółki cywilnej poda nazwą Firma "A", z siedzibą w R. Podniesiono, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2002r. W tym też roku decyzją powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nałożono na inwestora obowiązki, których nie wykonał, co winno skutkować nakazem rozbiórki. Wskazano, iż kolejne obowiązki zostały nałożone na inwestora postanowieniem z "[...]"2004r. i nakazanych czynności - poza wstrzymaniem robót budowlanych - także nie wykonał w wyznaczonym terminie, zaś organ przedłużył termin ich wykonania z naruszeniem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Podano także, iż jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej było przedłożenie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku - ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, nawet przy uznaniu, iż datą wszczęcia postępowania była data wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; tj. dzień "[...]"2004r., gdyż decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu "[...]"2004r. Ponadto zakwestionowano prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podnosząc, iż umowa dzierżawy kończy się z dniem "[...]"2005r. i nie dotyczy gruntu na cele budowlane. Zarzucono także, iż projekt budynku nie spełnia norm odnośnie odległości od granic działki.

Decyzją z dnia "[...]"2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2004r. oddalającego skargę W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, wydano postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Firma "A" mimo prawidłowego pouczenia nie skorzystała z możliwości weryfikacji tego postanowienia. Wskazano, iż inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowego budynku letniskowego wraz z decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]"2004r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu oraz oświadczeniem uprawnionych projektantów, zaświadczenie Wójta Gminy o przeznaczeniu terenu, na którym położona jest działka na cele rekreacyjne oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podano także, iż postanowieniem z dnia "[...]"2005r. ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej. Wobec spełnienia wskazanych wyżej wymogów organ jest zobowiązany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, iż z umowy dzierżawy wynika, iż działka przeznaczona jest na cele rekreacyjne. Podniesiono także, iż Firma "A" nie odwołała się od decyzji nakładającej na inwestora obowiązki, a także nie wniosła zażalenia na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. W związku z tym podnoszone zarzuty nie podlegają ocenie w postępowaniu zatwierdzającym projekt i udzielającym pozwolenia na wznowienie robót po wykonaniu przez inwestora nałożonych obowiązków.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniósł pełnomocnik M. B. i K. I., ponownie przytaczając argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazano na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wezwania skarżących do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów oraz nierozpoznania wszystkich zarzutów przez organ odwoławczy. Ponadto wyjaśniono, iż nie jest prawdą twierdzenie jakoby skarżący nie odwołali się od postanowienia przedłużającego inwestorowi termin do przedłożenia dokumentów. Skarżący otrzymali w tej sprawie jedynie pismo z dnia 13 stycznia 2005r., które nie miało formy postanowienia i nie zawierało pouczenia o możliwości jego zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż w postępowaniu odwoławczym nie został zebrany żaden nowy materiał dowodowy organ orzekał w oparciu o posiadane dokumenty. Natomiast odnośnie przedłużenia terminu wyjaśniono, iż ustawodawca pozostawił to do uznania organu, a termin ten powinien być realny i umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Wprawdzie przedłużenie terminu powinno nastąpić w formie postanowienia, lecz uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Pismem z dnia 2 lutego 2006r. swoje stanowisko w sprawie przedłożył uczestnik postępowania – W. C. Zakwestionował on skuteczność odwołania skarżących, wniesionego w jego ocenie bez pełnomocnictwa. Wyjaśnił, iż wykonanie nakazów zawartych w decyzji z dnia "[...]"2002r. było bezcelowe, gdyż decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. Wskazano, iż dotychczasowa umowa dzierżawy obowiązywała do dnia 17 lipca 2005r. a obecnie dysponuje taką umową obowiązującą do dnia "[...]"2006r. Podniósł także, iż kupując swoją nieruchomość skarżący K. I. godził się na fakt sąsiedztwa domku letniskowego, oddalonego od granicy działki o 60 cm. Wyjaśnił przy tym, iż odległość ta została skorygowana tak, aby maksymalnie odsunąć ściany domku od granicy działki. Zarzucił ponadto, iż także skarżący przy budowie swoich domków letniskowych nie zachował odległości od granicy działki. Uczestnik podał także, iż przedmiotowa działka miała być sprzedana na jego rzecz w formie bezprzetargowej, lecz na skutek zainteresowania się nią przez skarżącego, miał problemy nawet z przedłużeniem zawartej umowy dzierżawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i stanowi tzw. samowolę budowlaną. Takie stwierdzenie zostało zawarte w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"2002r., który uchylił wcześniejszą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prowadzącego podstępowanie w trybie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, a skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004r. (Sygn. akt 2 IV SA 5036/02). Zatem prawidłowo organ przeprowadził postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Podnieść należy, iż postanowieniem z dnia "[...]"2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016 ze zm.) - wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożył obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 powołanej ustawy, wyznaczając termin ich wykonania. Natomiast zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wskazując iż wobec dostarczenia wymaganych dokumentów organ zobowiązany był zbadać przesłanki określone w art. 49 ust. l Prawa budowlanego, a mianowicie zgodność projekt zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Wyjaśniono, iż skoro w tym zakresie nie stwierdzono uchybień, organ nadzoru był zobowiązany ustalić opłatę legalizacyjną, a następnie wydać przedmiotową decyzję. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wskazać bowiem należy, iż wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rodzi określone skutki prawne. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu stosuje się przepis ust l, tj. orzeka o nakazie rozbiórki. Zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić, czy inwestor spełnił nałożone na niego postanowieniem obowiązki, gdyż dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie jest równoznaczne z wniesieniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót.

Z akt przekazanych sądowi nie wynika, aby wszystkie obowiązku nałożone na inwestora zostały przez niego wykonane. Jednym z takich obowiązków było przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wybudowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia z dnia 4 stycznia 2005r. wynika jednak tylko to, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia "[...]"2004r. Nie sposób zatem uznać, iż jest to zaświadczenie o którym mowa w postanowieniu organu nadzoru budowlanego. Przy czym jak należy się domyślać, dla terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku zatem - zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt l Prawa budowlanego - inwestor jest zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej na dzień wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Ten warunek jednak także nie został spełniony. Wprawdzie inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy na przedmiotową inwestycję, lecz została ona wydana w dniu "[...]"2004r. Zatem decyzja ta nie miała przymiotu ostateczności w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co miało miejsce we wrześniu 2002r. Przy czym nawet gdyby przyjąć najbardziej korzystną dla inwestora interpretację, iż postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego zostało wszczęte dopiero w dacie doręczenia inwestorowi postanowienia z dnia "[...]"2004r., to fakt ten miał miejsce 17 września 2004r. Zatem decyzja o warunkach zabudowy w tej dacie nie tylko nie była ostateczna, ale w ogóle nie została wydana.

Ponadto inwestor miał obowiązek przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył umowę dzierżawy, zawartą z Wójtem Gminy, która obowiązywała w dacie wydawania decyzji. Jednakże w § 5 tej umowy zawarto zapis, iż dzierżawcy nie wolno bez pisemnej zgody wydzierżawiającego dokonywać żadnych zmian na dzierżawionym terenie, a w szczególności budować i stawiać domków letniskowych, budynków mieszkalnych, gospodarczych, altan ogrodzeń trwałych oraz innych budowli i urządzeń. W aktach sprawy brak jest takiej pisemnej zgody wydzierżawiającego. Z oświadczenia inwestora złożonego w trakcie rozprawy wynika, iż takiej zgody nie uzyskał, uznając iż wystarczającą w tym zakresie jest decyzja o warunkach zabudowy. Zważyć jednak należy, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana każdemu,, kto z takim wnioskiem wystąpi, o ile spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 póz. 717 ze zm.). Przy czym zgodnie z art. 63 ust. 2 powołanej ustawy decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie można zatem uznać, iż poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy wyraził zgodę na budowę przedmiotowego budynku.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja organu została wydana bez ustalenia, czy zostały spełnione obowiązki nałożone na inwestora, a tym samym czy złożył on skuteczny wniosek o jej wydanie. W związku z tym należy wyjaśnić skarżącym, iż Sąd nie mógł się odnieść do kwestii zachowania odległości obiektu od granicy działki, gdyż ta okoliczność może być badana dopiero, gdy zostaną spełnione przesłanki do orzekania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowieniu na robót.

Z kolei wskazać należy, iż nie są uzasadnione zarzuty inwestora, iż skarżący na swoich działkach także usytuowali budynki bez zachowania stosowanych odległości, gdyż działania skarżących nie są przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Nie można także uwzględnić argumentu uczestnika, iż odwołanie skarżących zostało złożone przez ich pełnomocnika bez umocowania. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z wypisem z księgi wieczystej skarżący są współwłaścicielami działki sąsiadującej z działką inwestora na zasadzie spółki cywilnej. Ponadto wprawdzie faktycznie do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa, lecz w takim wypadku organ byłby zobowiązany do wezwania strony o uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro jednak takie pełnomocnictwo zostało dołączone bez takiego wezwania, to nie można uznać iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wobec powyższego należy uznać, iż zaskarżona decyzja, a także utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.