Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1507/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2, art. 177 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 422
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1635/21 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 22 września 2021 r., nr 1801-IPK-2.111.318.2021 w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby - ustalenie warunków pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 października 2022 r., II SA/Rz 1635/21, po rozpoznaniu skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 22 września 2021 r., nr 1801-IPK-2.111.318.2021 w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby - ustalenie warunków pełnienia służby - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 23 lipca 2021 r., 1801-IPK-2.111.318.2021.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

P. M. (dalej: "skarżący") został zatrudniony w administracji celnej 1 października 1997 r. Na dzień 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Oddziale Celnym w B. na stanowisku kierownika zmiany w stopniu aspiranta. 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm.) - dalej: "ustawa o KAS", w wyniku której stosunek pracy skarżącego - w związku z nieotrzymaniem propozycji służby lub zatrudnienia - wygasł z 31 sierpnia 2017 r.

Pismem z 9 sierpnia 2018 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: "organ" lub "Dyrektor IAS") do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze Służby Celno-Skarbowej. Postanowieniem z 21 sierpnia 2018 r. organ odmówił wszczęcia postępowania. Szef Krajowej Administracji po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 8 października 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora IAS.

Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., II SA/Wa 2051/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 8 października 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora IAS. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku, wskazując że organy administracji błędnie uznały, iż sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby (traktowana zgodnie z wolą ustawodawcy jako zwolnienie ze służby) nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Dyrektor IAS na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm. dalej: "p.w. K.A.S."), 23 lipca 2021 r. skarżącemu została przedstawiona propozycja nr 1801-IPK- 2.111.318.2021, w której określono warunki pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, wskazując jednocześnie, iż warunki służby będą obowiązywać od 15 września 2021 r., a w terminie 14 dni skarżący winien złożyć oświadczenie w przedmiocie jej ewentualnego przyjęcia. Jako miejsce pełnienia służby wskazano Oddział Celny w J.

Skarżący 27 lipca 2021 r. złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji, zwrócił się jednak do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie miejsca pełnienia służby, wnosząc o wyznaczenie miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym w B.

Decyzją z 22 września 2021 r., nr 1801-IPK-2.111.318.2021 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie utrzymał w mocy własną decyzję z 23 lipca 2021r.

Organ podał, że przedstawiona skarżącemu propozycja pełnienia służby uwzględnia posiadane przez niego kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, gdyż pełnił on służbę nie tylko w granicznych referatach zwalczania przestępczości i w granicznych oddziałach celnych lecz także w wewnętrznym Oddziale Celnym w J. Doświadczenie zdobyte w służbie kwalifikuje skarżącego do wykonywania obowiązków służbowych w ww. Oddziale Celnym. Ponadto decyzja o wyznaczeniu skarżącemu miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym w J. była uzasadniona aktualnymi potrzebami służby w tym Oddziale, mającymi na celu wsparcie tej jednostki poprzez skierowanie do niego funkcjonariusza, który posiada już w tym zakresie wiedzę i doświadczenie.

W kwestii dotyczącej odległości pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego a wyznaczonym miejscem pełnienia służby organ zauważył, że przepisy prawa nie gwarantują funkcjonariuszom miejsca pełnienia służby w najbliższej możliwej odległości od miejsca zamieszkania. Ponadto, jak wynika z akt osobowych, skarżący zamieszkuje w D. ([...]) co najmniej od 2003 r., co oznacza, że jego dojazd do Oddziału Celnego w J. w chwili obecnej nie jest bardziej uciążliwy niż miało to miejsce przed konsolidacją.

Końcowo organ wskazał, że podjął decyzję o przedstawieniu propozycji pełnienia służby skarżącemu, niemniej jako datę obowiązywania tej propozycji możliwie było jedynie wskazanie daty przyszłej, następującej po dniu faktycznego złożenia propozycji. Propozycja wywiera bowiem skutki na przyszłość i dopiero w momencie jej przyjęcia przez daną osobę wchodzi w pełni w życie, określając warunki pełnienia służby przez daną osobę. Propozycja przedstawiona skarżącemu nie reguluje natomiast okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby, w szczególności okresu od 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków nowej, obecnej propozycji, gdyż w tym okresie skarżący pozostawał poza służbą.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 3 października 2022 r., II SA/Rz 1635/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 22 września 2021 r., nr 1801-IPK-2.111.318.2021

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, dlatego też przytoczył art. 153 p.p.s.a. stanowiący o związaniu zarówno WSA w Rzeszowie, jak i organu orzekającego w sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania określonymi wyrokami: WSA w Warszawie z 12 czerwca 2019 r., II SA/Wa 2051/18 oraz NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21.

W ocenie Sądu pierwszej instancji porównując wskazania NSA i WSA w Warszawie, co do dalszego sposobu postępowania z treścią zapadłych w sprawie decyzji należało stwierdzić, że organ nie zastosował się do wytycznych sądów administracyjnych. Nadal nie rozstrzygnięto kwestii stosunku służby na dzień 31 maja 2017 r. Dyrektor IAS 23 lipca 2021 r. przedstawił skarżącemu propozycję z warunkami pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, powołując w podstawie prawnej art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. Działanie organu jest ewidentnie sprzeczne ze stanowiskiem WSA w Warszawie i NSA, wynikającym z ww. wyroków.

Zdaniem WSA w Rzeszowie w realiach niniejszej sprawy Dyrektor IAS winien był wydać decyzję, której podstawą byłyby art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.K.A.S., która to podstawa jasno wynika z treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. Ten ostatni przepis stanowi bowiem o tym, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do 31 maja 2017 r. następuje wygaśnięcie stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r., a wygaśnięcie to traktuje się jak zwolnienie ze służby, do którego wskazany art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. wymaga wydania decyzji. Jest to związane z potrzebą zapewnienia funkcjonariuszowi możliwości ochrony jego praw, bowiem w myśl art. 276 ust. 6 ustawy o K.A.S, od decyzji wydanej po rozpoznaniu odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazanej w art. 276 ust. 2, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nadto, podkreślenia wymaga, że termin wskazany w art. 165 ust 7 p.w.K.A.S., tj. do 31 maja 2017 r. to termin materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje, że uprawnienie właściwego organu do złożenia czy to propozycji z nowymi warunkami zatrudnienia czy to propozycji służby, ulega wygaśnięciu. Skutkuje to niemożnością przedstawienia tego rodzaju propozycji po zakończeniu biegu tego terminu. Unormowanie to pozostaje w związku z regulacjami umieszczonymi w art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.K.A.S., w których mowa jest o wygaśnięciu m. in. stosunku służby wobec nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w zakresie ewentualnego przedstawienia lub nieprzedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby pozostawiono organom pełną swobodę, dlatego Dyrektor IAS nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Mógł bowiem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą wprowadzającą (art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S.) złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno-skarbowym, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało - w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Zdaniem WSA w Rzeszowie z ww. przepisów wynika, że ustawodawca pozostawił organom prawo decydowania o tym, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju podstawy prawnej dalszej pracy (zatrudnienie lub służba). Nie sposób zatem przyjąć, że obowiązkiem Dyrektora IAS było w niniejszej sprawie wydanie decyzji o przedstawieniu skarżącemu propozycji służby i określeniu jej warunków. Kontrolowana sprawa dotyczy bowiem wyłącznie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego na skutek nieprzedstawienia propozycji służby lub zatrudnienia w oparciu o art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.K.A.S.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tak określonych granicach sprawy obowiązkiem organu było zatem - uwzględniając wskazania WSA w Warszawie i NSA - wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby z 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd nie jest władny do wypowiadania się odnośnie ewentualnej późniejszej propozycji służby lub zatrudnienia przedstawionej skarżącemu, bowiem kwestia ta wykracza poza ramy niniejszej sprawy.

WSA w Rzeszowie zwrócił również uwagę na kwestię ewentualnego naruszenia przez Sąd orzekający zakazu reformationis in peius, a więc zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie przedmiotowego wyroku nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje możliwość odstąpienia przez sąd administracyjny od wspomnianego zakazu jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sprawie nie ma wątpliwości, że z przyczyn wskazanych wyżej organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych przez niego decyzji.

Od powyższego wyroku organ odwoławczy wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 153 p.p.s.a., a także w zw. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. oraz w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S., polegające na przeprowadzeniu wadliwej, niepełnej kontroli działania Dyrektora IAS w Rzeszowie - nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji błędnie uznając, że Dyrektor IAS - w sposób rażąco naruszający prawo - nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2019 r., II SA/Wa 2051/18 oraz Naczelnego Sąd Administracyjny z 12 stycznia 2021 r. III OSK 1762/21 i nie wydał decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, podczas gdy z ww. wyroków nie wynikał i nie mógł wynikać bezwzględny obowiązek wydania przez Dyrektora IAS - w wyniku rozpatrzenia sprawy, która dotychczas nie była merytorycznie analizowana (uchylone postanowienia organów dotyczyły odmowy wszczęcia postępowania) - decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy i poczynionych przez organ ustaleń;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie zamiast przepisu art. 151 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją własnej decyzji organu, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn - uzasadniających stwierdzenie nieważności - określonych wart. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, a w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez odstąpienie przez Dyrektora IAS od podporządkowania się brzmieniu art. 153 p.p.s.a.;

3) art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego w sytuacji nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie wystąpiło naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonych orzeczeń.

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. 170 ust 1 p.w.K.A.S., poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że z uwagi na fakt, iż termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym organ po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. nie mógł przedstawić skarżącemu propozycji służby, w sytuacji gdy Dyrektor IAS w przedmiotowej sprawie zasadnie przyjął i wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu, iż termin z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. nie biegł w stosunku do skarżącego i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, a to wobec tego, że wyżej wymienionemu nie przedstawiono żadnej propozycji (służby bądź pracy) ani nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a tym samym - w związku z licznym orzecznictwem sądów administracyjnych - dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi 23 lipca 2021 r. propozycji z nowymi warunkami pełnienia służby;

2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. oraz art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2019 r., oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 12 stycznia 2021 r. wynika bezwzględny obowiązek wydania przez Dyrektora IAS w Rzeszowie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego nawet w przypadku gdy organ dokonując analizy sprawy dojdzie do przekonania, iż brak jest podstaw faktycznych do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego natomiast zachodzą przesłanki do przedstawienia propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która zalicza się również do decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza - co doprowadziło do błędnego stwierdzenia naruszenia zasady związania organu w zakresie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu i w konsekwencji wadliwego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, albowiem stan faktyczny sprawy jest co do zasady bezsporny między stronami (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora IAS, ponieważ organ naruszając art. 153 p.p.s.a. sprzecznie ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z 12 czerwca 2019 r. II SA/Wa 2051/18 oraz stanowiskiem NSA wynikającym z wyroku z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21, zamiast wydać decyzję wymaganą przez art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S., przedstawił skarżącemu propozycję służby po upływie terminu z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., co stanowi zdaniem tego Sądu o rażącym naruszeniu jasnego brzmienia tego przepisu. Zarzuty te zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są zasadne, ponieważ słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji, a dodatkowo Sąd naruszył wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. zasadę reformationis in peius.

Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji błędnie uznając, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21. Co prawda zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że stosownie do brzmienia przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 153 p.p.s.a. "[o]cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji z powyższego wyroku nie wynika jednoznaczny obowiązek wydania decyzji, której podstawą byłby art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.K.A.S., tj. stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. A pamiętać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Podkreślić zatem trzeba, że we wskazanym wyroku NSA, powołując się na uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, omówił trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych wynikających z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazując, że w pełni podziela przedstawione tam stanowisko i zauważając, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach do przedmiotowej stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości, co do wykładni i stosowania przepisów w omawianym zakresie. Te trzy rozwiązania prawne wiązały się z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji służby, propozycji zatrudnienia lub wygaśnięciem stosunku służbowego w związku z brakiem jakiejkolwiek propozycji. W uchwale każdy z tych przypadków został przeanalizowany i w każdym przypadku wskazano skutki podjętych przez organ działań w postaci odpowiednio przekształcenia stosunku służbowego w stosunek służby, pracy lub wygaśnięcia stosunku służbowego traktowanego jak zwolnienie ze służby. Ustawodawca przyznał organom wymienionym w art. 165 ust 7 p.w.K.A.S. autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie.

Ustosunkowując się do sytuacji skarżącego, NSA uznał za słuszne stanowisko WSA w Warszawie, który z kolei nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Z powyższego wynika, że Sąd określając obowiązek organu do wydania skarżącemu decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, w istocie w sposób jednoznaczny nie wskazał jakiego rodzaju powinna być to decyzja. Natomiast do kategorii decyzji regulujących stosunek służbowy, wydanych na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zaliczają się zarówno decyzje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.K.A.S. ), jak i propozycje służby, co wprost wynika z art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S., zgodnie z którym "[p]ropozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalająca warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Jak wynika z decyzji z 22 września 2021 r. przed przedstawieniem skarżącemu propozycji służby, w sprawie ponownie zostało przeprowadzone postępowanie. W wyniku tego postępowania, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, stwierdzono, że nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Oznacza to, że nie było też podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Organ przedstawił skarżącemu propozycję służby, która jest decyzją, i nie można uznać, że nie realizowała zawartych w ww. wyroku NSA wytycznych w zakresie wydania "decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza". W takim przypadku możliwość zaproponowania nowych warunków służby aprobowana była w utrwalonym orzecznictwie sądów. Zasadnie twierdzi zatem organ, że opierając się na znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, nie można zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że Dyrektor IAS w Rzeszowie odstąpił od podporządkowania się brzmieniu wyżej przytoczonego art. 153 p.p.s.a., zwłaszcza że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o nie budzących jakichkolwiek wątpliwości wskazaniach co do wydania decyzji wygaszającej stosunek służbowy skarżącego. Co równie istotne, w chwili wydawania wyroku, w którym Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a,. uwzględnił przedstawioną w wyroku ocenę prawną, nie było możliwe do przewidzenia co wykaże taka ponowna analiza sprawy, dlatego też Sąd nie mógł bezwzględnie zalecić wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i tego nie zrobił.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa przejawiającym się odstąpieniem przez organ od podporzadkowania się brzmieniu art. 153 p.p.s.a. Jak już wykazano wyżej stanowisko Sądu w tym zakresie jest nietrafne, tym samym brak jest również podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Zwrócić tu należy uwagę na fakt, iż skarżący przyjął przedstawioną propozycję służby i jako funkcjonariusz pełni obowiązki służbowe. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutek wstecz. To zaś oznacza, że po uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku należałoby przyjąć, że ww. decyzje nigdy nie zostały wydane i tym samym nie wywołały żadnych skutków. To doprowadziłoby do powstania u skarżącego wątpliwości co do charakteru i legalności jego aktualnie pełnionej służby.

W tym kontekście słusznie zarzucono również naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a., przez wydanie zaskarżonego wyroku na niekorzyść skarżącego. Przepis ten stanowi, że sąd nie można wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw, czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych po wydaniu zaskarżonego aktu. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, zarówno wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji, na mocy których skarżący został przywrócony do służby i pobiera wynagrodzenie, jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego i tego nie kwestionuje w zaskarżonym wyroku również Sąd pierwszej instancji. Sąd ten bezzasadnie jednak uznaje, że był zobowiązany do wydania takiegoż rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak jak wywiedziono wyżej, w niniejszej sprawie nie było podstaw aby przyjąć, że rażące naruszenie prawa ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, mało miejsce.

W następnej kolejności należy wskazać, że słusznie także zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S. w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S., przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że z uwagi na fakt, iż termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, organ po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. nie mógł przedstawić skarżącemu propozycji służby.

Sąd pierwszej instancji wskazując, że organ w niniejszej sprawie nie był uprawniony do wydania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. naruszył powyższy przepis przez błędną wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem. Sąd błędnie przyjął, iż z uwagi na fakt, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, organ przedstawiając skarżącemu propozycję służby po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. rażąco naruszył jego brzmienie. Sąd pierwszej instancji pominął wskazaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie okoliczność, że w przedmiotowej sprawie termin z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. nie biegł w stosunku do skarżącego, a to wobec tego, że doszło do nieprawidłowego skorzystania z kompetencji do niezłożenia skarżącemu propozycji służby, a tym samym dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi 23 lipca 2021 r. propozycji z nowymi warunkami pełnienia służby.

Prawidłowość działań organu potwierdza wykładnia systemowa i celowościowa art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. i art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S., która utrwaliła się już w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wypowiadano się co do biegu terminów materialnych odnoszących się do 31 maja 2017 r. i 31 sierpnia 2017 r. Sądy administracyjne wyraziły stanowisko, że przedmiotowe terminy wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Termin materialny odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Prawidłowe skorzystanie z kompetencji do niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia, polega na wydaniu decyzji stwierdzającej zwolnienie tego funkcjonariusza ze służby. Niewydanie wskazanej decyzji oznacza, że termin materialny, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego (por. wyroki NSA z: 14 lipca 2023 r., III OSK 575/22, 11 marca 2020 r., I OSK 2367/19, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1006/18, z 17 października 2019 r., I OSK 939/18 i I OSK 938/18 oraz wyroki WSA z: 4 lipca 2018 r., II SAB/Po 30/80, 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17 i 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 98/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S. (zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby), jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S. daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia stosunku służbowego ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem słusznie, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie. W konsekwencji – jak zasadnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji – upływ terminu nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. została przewidziana dla pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu (składają ....pracownikom oraz funkcjonariuszom).

W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził przewidzianą w ustawie selekcję z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S., co ostatecznie doprowadziło do przedstawienia skarżącemu 23 lipca 2021 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Było to dopuszczalne, albowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. K.A.S. w stosunku do skarżącego nie biegł. Ponownie wskazać należy, że w orzecznictwie, w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA, I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r., przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym Dyrektor IAS miał możliwość dokonania wyboru spośród trzech przewidzianych przepisami ustawy z 16 listopada 2016 r. rozwiązań prawnych. Mógł przedstawić skarżącemu propozycję służby lub propozycję zatrudnienia, bądź też wydać decyzję potwierdzającą jego zwolnienie ze służby z mocy prawa. Przyjął zatem dopuszczalne prawem rozwiązanie i przedstawił skarżącemu propozycję służby.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby uznać, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S. (31 maja 2017 r.) wyłącza możliwość złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, to ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – w konsekwencji z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Podsumowując, usprawiedliwione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 i 3 p.w.K.A.S.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, to na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego i rozpozna skargę. W szczególności rozstrzygnie faktyczny spór między stronami co do daty obowiązywania nowych warunków służby przedstawionych skarżącemu przez organ.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.