Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2341/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 211
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu ... na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 12.09.2008 r. Uniwersytet ... (dalej: "beneficjent", "strona") złożył wniosek o dofinansowanie projektu w odpowiedzi na ogłoszony w ramach Priorytetu III PO KL konkurs nr 3/POKL/3.4.3/08 "Opracowanie i pilotażowe wdrożenie programów doskonalenia zawodowego w przedsiębiorstwach dla nauczycieli kształcenia zawodowego oraz instruktorów praktycznej nauki zawodu".

Strona realizowała projekt pt: ... na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr ... zawartej w dniu ... czerwca 2009 r. Okres realizacji projektu został określony we wniosku o dofinansowanie projektu pierwotnie na czas od 01.03.2009 r. do 31.01.2011 r., po czym został przedłużony do 31.07.2011 r.

Celem projektu była poprawa i doskonalenie systemu kształcenia do sytuacji na rynku pracy poprzez opracowanie i pilotażowe wdrożenie programów doskonalenia zawodowego w przedsiębiorstwach dla 110 nauczycieli kształcenia zawodowego dla 7 branż, tj. stolarstwo, branża metalowa, branża budowlana, branża samochodowa, cukiernictwo, obsługa ruchu turystycznego, hotelarstwo do 2011 r. Jako rezultaty twarde projektu wskazano: 110 nauczycieli kształcenia zawodowego z województwa ...ego i dolnośląskiego - praktyki w przedsiębiorstwach krajowych w obsłudze nowoczesnych maszyn i urządzeń, 110 nauczycieli kształcenia zawodowego z województwa ...ego i dolnośląskiego - wyjazd studyjny za granicę, liczba podpisanych umów o współpracy szkoła-przedsiębiorstwo do 50%, zaangażowanie 60 przedsiębiorstw: 40 w kraju i 20 za granicą: stolarstwo, budownictwo, branża metalowa i samochodowa po 10 zakładów, branża cukiernicza i hotelarska po 5 zakładów, obsługi ruchu turystycznego 10 zakładów, do przeprowadzenia praktyk dla grupy docelowej i stworzenia podstaw do sieci współpracy, opracowanie 7 programów praktyk doskonalenia zawodowego w przedsiębiorstwach dla nauczycieli kształcenia zawodowego, pilotażowe wdrożenie 7 programów doskonalenia zawodowego, wydanie 7 publikacji nt. modelowych rozwiązań prowadzenia praktyk dla nauczycieli w przedsiębiorstwach, wydanie 110 zaświadczeń/certyfikatów odbycia praktyki krajowej i zagranicznej dla nauczycieli, organizacja konferencji podsumowującej projekt, opracowanie raportu z pilotażowego wdrożenia programów doskonalenia zawodowego.

W dniach 11-14.05.2010 r. Biuro Kontroli i Audytu w Ministerstwie Edukacji Narodowej przeprowadziło kontrolę pianową projektu. Zespół kontrolujący stwierdził, że Uniwersytet posiada opóźnienia w regulowaniu zobowiązań finansowych w ramach projektu, dokumentacja projektu jest niekompletna oraz zachodzi zagrożenie niezrealizowania założonych wskaźników z powodu niewystarczającej rekrutacji 70 uczestników II etapu praktyk zaplanowanych do zrealizowania w ramach projektu.

Ponieważ w wyniku weryfikacji złożonych przez Odwołującego dwóch wersji wniosku o płatność za okres od 01.12.2009 do 28.02.2010 r. MEN stwierdził dalsze opóźnienia w realizacji projektu oraz niespójności w postępie rzeczowym i finansowym, w dniu 14.07.2010 r. odbyło się spotkanie z przedstawicielami beneficjenta, na którym zobowiązano go m.in. do złożenia kompletnych dokumentów do wniosków o płatność do 23.07.2010 r. Odwołujący pismem z 21.07.2010 r. odniósł się do ustaleń ze spotkania, jednak nie przekazał MEN kompletnych dokumentów potwierdzających prawidłową realizację projektu.

Wobec powyższego Minister Edukacji Narodowej wstrzymał weryfikację wniosków o płatność złożonych przez stronę. Następnie w dniach 14-15.10.2010 r. przeprowadził kontrolę doraźną projektu, w wyniku której ustalił, że zalecenia pokontrolne z kontroli planowej nie zostały w pełni wdrożone. Kontrola doraźna stwierdziła braki w dokumentacji dotyczącej I etapu praktyk oraz liczne uchybienia i braki w dokumentacji dotyczącej II etapu praktyk.

W piśmie z dnia 29.01.2011 r. beneficjent przekazał, że posiada zarchiwizowaną pełną dokumentację przeprowadzenia I etapu praktyk, komplet 40 certyfikatów uczestnictwa nauczycieli w I etapie praktyk, została przeprowadzona i zakończona rekrutacja nauczycieli do ii etapu praktyk oraz opracowano wszystkie programy praktyk. Zapewnił, że osiągnięcie rezultatów projektu nie jest zagrożone i wystąpił o wydłużenie realizacji projektu do 31.07.2011 r. Przekazał także dokumentację mającą potwierdzić wdrożenie zaleceń pokontrolnych z kontroli planowej i kontroli doraźnej. Jednakże MEN weryfikując dostarczoną dokumentację powziął wątpliwości co do autentyczności podpisów uczestników projektu. W związku z tym organ przeprowadził w dniach 27-29.04.2011 r. kolejną kontrolę doraźną. W toku kontroli przeprowadził czynności kontrolne polegające na odbyciu spotkania z 15 uczestnikami projektu. Dwie osoby z tej grupy nie potwierdziły autentyczności podpisu na liście obecności i dzienniku praktyk oraz oświadczyły, że nie brały udziału w praktykach krajowych (pomimo dokumentacji wskazującej na ten fakt). Ponadto, 5 uczestników projektu (z 15 badanych) nie potwierdziło jako swoich podpisów na części dokumentacji związanej z rekrutacją oraz przeprowadzeniem praktyk.

W związku z powyższym, w dniu 27.07.2011 r. MEN na podstawie § 24 ust 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu rozwiązał z beneficjentem umowę w trybie natychmiastowym. Następnie, pismem z dnia 08.08.2011 r. wezwał Uniwersytet do zwrotu całości dofinansowania otrzymanego na realizację projektu. Ponadto, pismem z dnia ...07.2011 r. MEN złożył w Prokuraturze Rejonowej w O. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 Kodeksu karnego.

Prokuratura Rejonowa w O. umorzyła postępowanie w sprawie podrobienia dokumentacji związanej z przeprowadzeniem praktyk w przedsiębiorstwach tylko z powodu niewykrycia sprawcy. W toku postępowania ustaliła jednak, na podstawie opinii biegłego sądowego, że podpisy 29 uczestników projektu znajdujące się w dokumentacji praktyk nie są autentycznymi podpisami tych osób. Dotyczyło to 18 z 39 osób wykazanych przez Odwołującego jako te, które ukończyły projekt.

Decyzją z dnia ... marca 2014 r. nr ... Minister Edukacji Narodowej zobowiązał stronę do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w kwocie ... zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Na kwotę podlegającą zwrotowi złożyła się całość wypłaconego dofinansowania pomniejszona o zwrócone przez niego korekty finansowe.

Organ pierwszej instancji uznał, że wydatki dotyczące wspomnianych 18 osób są niekwalifikowane i nie uwzględnił tych osób badając osiągnięcie celów projektu. Z pozostałych 21 osób organ wykluczył także jedną osobę, gdyż stwierdził: brak odręcznego podpisu uczestnika na oświadczeniu o niepozostawaniu w stosunku pracy z projektodawcą, partnerem lub wykonawcą, podaniu o przyjęcie do udziału w projekcie, kwestionariuszu osobowym oraz oświadczeniu uczestnika projektu o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych.

Organ ustalił, że zaplanowaną we wniosku o dofinansowanie projektu ścieżkę uczestnictwa przeszło 20 ze 110 osób, co stanowi zaledwie 18,18% wartości docelowej. Z uwagi na znikomy stopień realizacji wskaźnika organ uznał, że cel projektu nie został zrealizowany. Na tej podstawie zażądał zwrotu całości dofinansowania.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, skutkiem czego sprawa została rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Organ ten decyzją z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że strona w odwołaniu podnosi, iż "istota powstałego sporu pomiędzy Uniwersytetem ...m, a Instytucją Pośredniczącą, tj. Ministerstwem Edukacji Narodowej opiera się na oświadczeniu (...) w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu (...)." Strona argumentuje w kierunku obaleniu przesłanki, która była podstawą do złożenia przez MEN oświadczenia o natychmiastowym rozwiązaniu umowy, tj. § 24 ust. 1 pkt 2 umowy:

"Instytucja Pośrednicząca może rozwiązać niniejszą umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy: 1) Beneficjent złoży podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach niniejszej umowy;".

Jak wskazał organ, powyższa argumentacja jest nieuzasadniona. Powodem żądania zwrotu całości dofinansowania przez organ pierwszej instancji nie było rozwiązanie umowy, lecz naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie projektu, która zobowiązywała stronę do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem.

Co prawda, jak zauważył organ odwoławczy, w dalszej części swego odwołania strona podnosi, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż odrzucił część materiału dowodowego z tego powodu, że "nie może z całym przekonaniem potwierdzić i przyjąć, że dokumenty i materiały przedstawiały rzetelne i wiarygodne informacje". Trudno jednak, w ocenie organu, zgodzić się z takim zarzutem. Przede wszystkim odrzucenie części dokumentacji przez MEN było poparte ustaleniami biegłego sądowego, zgodnie z którymi podpisy 29 uczestników projektu znajdujące się w dokumentacji praktyk nie były autentycznymi podpisami tych osób, przy czym dotyczyło to 18 z 39 osób objętych wsparciem w ramach I tury praktyk. Oprócz tego MEN odmówił kwalifikowania wydatków jednej osoby, gdyż dokumentacja jej dotycząca była niekompletna, m.in. brak podpisów uczestnika na części dokumentów wymaganych na etapie rekrutacji. Ponadto organ pierwszej instancji uznał za niezrealizowaną II turę praktyk. strona potwierdza jednak w piśmie z dnia 22.02.2013 r., że ten etap projektu nie został zakończony: Plan praktyk został opracowany a część z nich została rozpoczęta, jednakże ze względu na niesfinalizowanie do końca podpisania umów i problemy wymienione w akapicie pierwszym (czynności sprawdzające dotyczące BO i przedsiębiorców) nie doszło do formalnej realizacji etapu. Brak podpisanych umów spowodował iż nie zebrano dzienniczków praktyk (brak podstaw) i nie zamknięto realizacji etapu praktyk."

Jak wskazał organ, odwołujący podnosił również, że nie mógł dostarczyć części dokumentacji, gdyż została ona zabezpieczona przez Prokuraturę Rejonową w O. Odwołujący nie może jednak zasłaniać się tym faktem. Prokuratura w swym piśmie z 22.04.2013 r. poinformowała bowiem, że możliwe jest uzyskanie odpłatnej kserokopii niezbędnej dokumentacji, bądź wykonanej we własnym zakresie i nieodpłatnie, fotokopii.

Cel projektu nie został osiągnięty, gdyż tylko 20 ze 110 osób zostało objętych wsparciem zgodnie z założeniami projektu. Celem projektu było opracowanie i pilotażowe wdrożenie programów doskonalenia zawodowego dla 110 nauczycieli kształcenia zawodowego. Jakkolwiek odwołujący opracował programy doskonalenia zawodowego, to jednak aby spełnić cel projektu należało jeszcze te programy pilotażowo wdrożyć. Dopiero koniunkcja tych dwóch zdarzeń (spójnik "i" występujący w celu projektu) może stanowić o realizacji celu projektu. Z tego względu, IZ PO KL nie uznała za możliwe kwalifikowanie nawet części wydatków poniesionych przez stronę w ramach projektu na opracowanie programów doskonalenia zawodowego oraz na zagraniczne wizyty studyjne dla pozostałej grupy nauczycieli objętej wsparciem w ramach projektu.

W ocenie organu odwoławczego, niezrealizowanie założonych w projekcie rezultatów i nieosiągnięcie celu głównego projektu stanowi realizację projektu niezgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, co narusza § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie. Naruszenie postanowień umowy oznacza z kolei naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.); dalej: "u.f.p. 2005" i art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p. 2009". Tym samym spełniona została przesłanka do zwrotu środków wymieniona w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2005 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2009.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 207 ust. 9 u.f.p. 2009 w związku z § 29 ust. 1 i 2 i § 13 ust. 1 pkt 2 umowy z 5 czerwca 2009 r. o dofinansowanie projektu pn. "Nauczyciel w przedsiębiorstwie", poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu środków w sytuacji braku dopuszczalności drogi administracyjnej spowodowanej wypowiedzeniem przez Organ I instancji umowy o dofinansowanie, co zgodnie z zapisami ww. umowy zdeterminowało właściwość sądu powszechnego;

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2009 oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2005, poprzez błędną ich wykładnię i przejęcie, iż beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa odpowiednio: w art. 184 u.f.p. 2009 oraz art. 208 u.f.p. 2005 skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, gdzie organ wadliwie za procedurę tę przyjął wyłącznie dyspozycje umowy o dofinansowanie, gdy tymczasem do naruszenia procedur, o których mowa odpowiednio w: art. 184 u.f.p. 2009 oraz art. 208 u.f.p. 2005 dochodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie dyspozycji umowy o dofinansowania posiada status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia li lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz* U. L 210 z 31.7.2006, str. 25, dalej: "rozporządzenie 1083/2006") oraz gdy wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w rozumieniu art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006,

3) art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie niewykazanie, iż w projekcie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006.

4) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2009 oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2005 poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że całość wykorzystanych przez beneficjenta środków została wykorzystana niezgodnie z obowiązującymi procedurami, gdy tymczasem stan faktyczny sprawy nie potwierdza ustalenia organów w tym zakresie, jak również błędne przyjęcie okresu, do który należy wyliczyć odsetki dla kwoty ... zł, polegające na przyjęciu daty 30 grudnia 2010 r. zamiast daty 30.12.2009 roku;

5) art. 98 ust. 2 rozporządzenia oraz rozdział 3 podrozdział 1 sekcję 5 "Reguła proporcjonalności" Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: "Wytyczne PO KL"), poprzez wadliwe ich zastosowanie i ustalenie kwoty do zwrotu bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, co objawiało się poprzez zażądanie od Beneficjenta zwrotu całości środków a nie jedynie tej części środków, która ewentualnie została dotknięta nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006,

6) art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu środków jednocześnie na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2009 oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2005, gdy tymczasem art. 113 ust. 1 ustawy wprowadzającej zawiera klauzule intertemporalne, które regulują w jakich przypadkach w sprawach dotyczących zwrotu środków zastosowanie znajduje u.f.p. 2009, a w których u.f.p. 2005, gdzie nie sposób zatem wydać jedną decyzję opartą na obu tych ustawach, czego dopuściły się organy;

7) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art, 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, braku zapewnienia stronie działającej przez pełnomocnika udziału w postępowaniu, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zupełnie dowolne ustalenie, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej, względnie uchylenie tych decyzji w całości, oraz o zasądzenie na rzecz beneficjenta od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... czerwca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia ... marca 2014 r.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2005 w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202 są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Zgodnie z art. 208 ust. 1 u.f.p. 2005 wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zgodnie zaś z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2009 w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. 2009 wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Organy orzekające w sprawie wykazały, iż niezrealizowanie założonych w projekcie rezultatów i nieosiągnięcie celu głównego projektu stanowiło realizację projektu niezgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, przez co naruszono § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Naruszenie postanowień umowy oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. 2005 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. 2009.

Zdaniem Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p. 2009 w związku z § 29 ust. 1 i 2 i § 13 ust. 1 pkt 2 umowy z dnia 5 czerwca 2009 r. o dofinansowanie projektu, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu środków w sytuacji braku dopuszczalności drogi administracyjnej spowodowanej wypowiedzeniem przez Organ I instancji umowy o dofinansowanie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż umowa o dofinansowanie, pomimo swojego cywilnego charakteru, w odniesieniu do zagadnienia kontroli prawidłowości dokonywania wydatków podlega reżimowi procedury administracyjnej. Istotne jest przy tym, iż określone w obu znajdujących w sprawie zastosowanie ustawach o finansach publicznych przesłanki prawne warunkujące zwrot środków nie uzależniają zastosowania procedury zwrotu od rozwiązania lub nie umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przy wydaniu decyzji art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 podnieść należy, że wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów i zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r." jak i ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia (art. 26 ust 1 pkt 15a u.z.p.p.r.) są to odrębne od siebie zadania w przypadku, gdy decyzji o zwrocie nie poprzedza nałożenie przez IZ korekty finansowej nie ma możliwości odniesienia się do definicji nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z art. 56 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006 zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy, a Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe (art. 60 rozporządzenia) i dopiero uznanie wydatku za kwalifikowalny, zgodnie z określonymi kryteriami kwalifikowalności rodzić mogłoby skutki w postaci nałożenia na taki wydatek korekty finansowej. Stanowisko, iż konieczne jest rozpatrzenie kwestii korekty finansowej, nieprawidłowości i wykazania szkody przy każdej decyzji o zwrocie, również w przypadku gdy przesłanką jej wydania jest naruszenie procedur polegające na naruszeniu zapisów umowy poprzez niezrealizowanie założonych w projekcie rezultatów i nieosiągnięcie celu głównego projektu, co spowodowało, ze żadne wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne, naruszałoby zasadę równego traktowania beneficjentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 631/13 dostępny w bazie CBOIS na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, wskazać należy, że działanie beneficjenta stanowiące naruszenie procedur spowodowało ryzyko wystąpienia szkody w budżecie UE (szkoda potencjalna). W myśl art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 "nieprawidłowością" jest: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Analiza powołanego przepisu rozporządzenia wskazuje, że obejmuje ono każde naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Przy czym przez "naruszenie przepisu prawa wspólnotowego" należy rozumieć zarówno naruszenie przepisów unijnych, jak i krajowych. Dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest zatem konieczne ustalenie powstania szkody. Wystarczające jest stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Wystarcza zatem sama hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013r. sygn. akt. II GSK 159/12, wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2012r. sygn. akt III SA/Gl 1432/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Go 707/12 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 września 2012r. sygn. akt II SA/Go 465/12 – dostępne w bazie CBOIS na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, iż organy dopuściły się naruszenia, odpowiednio: art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2009 oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. 2005 poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że całość wykorzystanych przez beneficjenta środków została wykorzystana niezgodnie z obowiązującymi procedurami. Należy podkreślić, iż wnioskodawca naruszył zapisy umowy, które nakładały obowiązek realizowania projektu zgodnie z wnioskiem. Skarżący zobowiązał się do osiągnięcia w czasie trwania projektu celu głównego poprzez opracowanie i wdrożenie programów doskonalenia zawodowego dla 110 nauczycieli kształcenia zawodowego. Organy orzekające wykazały, iż cel nie został osiągnięty, a ponadto dokumentacja nie potwierdzała prawidłowości sposobu realizacji projektu. Skarżący nie udokumentował w prawidłowy sposób poniesionych wydatków, co spowodowało, iż brak było możliwości uznania wydatkowanych środków za kwalifikowalne. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W analizowanym przypadku organy wykazały, iż beneficjent nie udokumentował wydatków przedstawionych we wnioskach o płatność, a także przedstawił dokumenty zawierające podrobione podpisy. Ponadto, nie realizował projektu zgodnie z wnioskiem, w którym założył, że celem projektu będzie opracowanie i pilotażowe wdrożenie programów doskonalenia zawodowego w przedsiębiorstwach dla 110 nauczycieli kształcenia zawodowego w 7 branżach. Na kilka dni przed zakończeniem projektu skarżący nie miał osiągniętego celu głównego w żadnym stopniu. Dokonując analizy wydatków związanych z uczestnictwem w projekcie 20 osób, które przeszły ścieżkę doskonalenia zawodowego organ I instancji wyjaśnił, iż nie może uznać ich za kwalifikowalne z uwagi na niekompletność i błędy w dokumentacji potwierdzającej prawidłowość dokonania wydatków. Należy zauważyć, iż zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL każdy wydatek musi spełniać szereg warunków (3.1 Podrozdział 1 pkt 1 Wytycznych). W efekcie skoro wydatki na udział 20 osób zostały uznane za niekwalifikowalne, to nie można przyjąć, że stanowią one chociażby częściową realizację celu projektu. Celem projektu było opracowanie i pilotażowe wdrożenie programów doskonalenia zawodowego w przedsiębiorstwach dla 110 nauczycieli. Natomiast bezsporne jest, że chociaż 20 nauczycieli przeszło ścieżkę przewidzianą w projekcie, to jednak nie wdrożono żadnego programu doskonalenia zawodowego. W tym stanie rzeczy cel projektu nie został osiągnięty w jakimkolwiek stopniu i żadne wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne, gdyż jednym z warunków kwalifikowalności zgodnie z Wytycznymi jest bezpośredni związek wydatku z celami projektu. W przypadku spornego projektu wydatki nie przełożyły się na osiągnięcie celu w żadnym stopniu.

Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż na gruncie odpowiedzialności za środki publiczne, wynikającej zarówno z art. 207 u.f.p. 2009, jak i art 211 u.f.p. 2005, to beneficjent odpowiada za skutek, który stanowi naruszenie procedur polegające na przedstawieniu dokumentów zawierających podrobione podpisy. Odpowiedzialność beneficjenta nie jest zatem zależna od stopnia jego winy czy jej braku. Dlatego też stwierdzenie przez biegłego przy Sądzie Okręgowym w O., powołanego w toku dochodzenia w sprawie podrobienia w okresie od 5 czerwca 2009 r. do 11 lipca 2011 r. dokumentacji związanej z przeprowadzeniem praktyk krajowych w przedsiębiorstwach w ramach spornego projektu, że doszło do sfałszowania podpisów obciąża beneficjenta.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie wywiódł, iż w przypadku spornego projektu brak było podstaw do zastosowania reguły proporcjonalności, gdyż jej zastosowanie odnosi się do przynajmniej częściowej realizacji celu, czego zabrakło u skarżącego. Celem projektu nie było bowiem jedynie uczestnictwo określonej liczby osób, ale opracowanie i pilotażowe wdrożenie programów doskonalenia zawodowego w przedsiębiorstwach, a w tym zakresie beneficjent nie osiągnął żadnych rezultatów. Udział 20 osób w projekcie nie oznacza nawet częściowej realizacji celu, gdyż był to jedynie jeden z rezultatów, który w powiązaniu z osiągnięciem innych mógłby przyczynić się do częściowej realizacji celu.

Nie jest zasadny zarzut zastosowania w podstawie prawnej kumulatywnie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r., jak i ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Należy wyjaśnić, iż pod rządami ustawy z 2005 r. tj. do 31 grudnia 2009 r. środki przyznane beneficjentowi stanowiły dotację rozwojową. Natomiast zgodnie z nowym podziałem środków, przyjętym na gruncie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., od 1 stycznia 2010 r. środki przekazywane są beneficjentom w formie płatności ze środków europejskich i dotacji celowej. Zatem od dnia 1 stycznia 2010 r. beneficjenci nie otrzymywali już dotacji w zakresie środków europejskich, co powoduje, iż art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do środków przekazanych skarżącemu w transzy z 16 czerwca 2009 r., które beneficjent otrzymał w całości w formie dotacji rozwojowej.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 6 art. 7, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku konieczności odnoszenia się do definicji nieprawidłowości i wykazywania, że przesłanka ta jest spełniona nie narusza zasady praworządności. Ponadto, organy orzekające w prawidłowy sposób ustaliły i oceniły stan faktyczny oraz przywołały znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

Reasumując całokształt poczynionych rozważań i przedstawionej argumentacji należy stwierdzić, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.