Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 811/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 , art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 , art. 77 par 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] – D.J. sprawy ze skargi H.A. na decyzję Wojewody z dnia 22 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., znak [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0160 ha położonej w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. K. , w granicach wywłaszczonej części parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. B. na rzecz Z.A. i H.A.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 K.p.a.

Organ I instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...] stanowi część parceli [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 30 marca 1965 r., nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] " w K. zatwierdzonego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 31 października 1960 r., znak. [...] . Obecnie przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Miejskiej K. Nadto organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to zaświadczenia dotyczącego lokalizacji szczegółowej (po mimo poszukiwań nie zachowała się decyzja o lokalizacji szczegółowej) wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w K. , z dnia 31 października 1960 r. znak. [...] nr [...] i załączonych do niego map wynika, iż zawnioskowana do zwrotu część parceli znajduje się w granicach terenu objętego lokalizacją.

Następnie ustalono, z uwagi na ogólnie wskazany cel wywłaszczenia, że część objętych wywłaszczeniem działek została przeznaczona pod budowę kotłowni dla osiedla A. , dla której rozpoczęcie budowy przewidziano na drugą połowę 1965 r., w tym część parceli [...] odpowiadająca obecnie działce [...] miała być przeznaczona na składowisko żużla. Organ wskazał także, że na podstawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z roku 1970 i 1975 oraz wynikającego z nich sposobu zagospodarowania terenu w postaci widocznego usytuowania na nich budynku kotłowni, można ustalić, że już w 1970 r. budynek kotłowni powstał, został ogrodzony, a zawnioskowana do zwrotu działka znajduje się w granicach tego ogrodzenia.

Z uwagi na powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. cel wywłaszczenia w postaci budowy kotłowni, będącej częścią inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany, w związku z czym działka [...] w granicach wywłaszczonej części parceli [...] nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1965 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji H.A. i Z.A. podnieśli, że na działce [...] od 35 lat nie ma kotłowni, ponieważ została zlikwidowana. Po likwidacji kotłowni teren był wykorzystywany na hurtownię warzyw, podnajmowany firmom budowlanym jako magazyny, warsztaty i na tej podstawie zostało rozwiązane w 2001 r. użytkowanie wieczyste w części dotyczącej działki [...] W chwili obecnej natomiast działka wykorzystywana jest jako skład desek, szalunków budowlanych i parking. Działka ta stała się więc zbędna na cel wywłaszczenia, zachodzą zatem przesłanki do jej zwrotu.

Wojewoda w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 19 września 2014 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ na podstawie art 138 § 2 K.p.a. wskazując, że w jego ocenie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego dla ustalenia, czy cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został spełniony. Wskazał, że w szczególności wymaga ustalenia termin, w jakim na działce [...] (z której podziału powstała działka [...] ) rzeczywiście wybudowano kotłownię. W przeciwieństwie bowiem do organu I instancji, organ odwoławczy uznał dowód ze zdjęć lotniczych za niewystarczający dla ustalenia zachowania terminów określonych art. 137 u.g.n..

W tym przedmiocie organ odwoławczy powołał się na orzeczenie sądowe wydane w sprawie sąsiedniej nieruchomości i wskazane w nim kierunki uzupełniającego postępowania dowodowego koniecznego dla ustalenia, czy cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany i w związku z tym uznał, iż wymaga to zwrócenia się przez organ I instancji do miejskiego zakładu dostarczającego energię cieplną z pytaniem, czy posiada dokumentację związaną z oddaniem przedmiotowej kotłowni do użytku, jak również do organów zarządzających osiedlem "[...] ", czy w ich zasobach pozostają dokumenty wskazujące m.in. na uruchomienie tej kotłowni.

Gmina Miejska K. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 1601/14 uchylił zaskarżoną decyzję wojewody, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.. Analiza akt rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, niewątpliwie bowiem potwierdza, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem powołanego przepisu. Sąd podzielił tym samym stanowisko skarżącego.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że z pewnością nie stanowi przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji jedynie odmienna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza jego przydatności dla poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych. Organ II instancji nie neguje bowiem samego faktu przydatności zdjęć lotniczych z lat 1970-tych dla poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, wynika z nich bowiem bezsprzecznie sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu w roku 1970 i 1975. Podnosi natomiast, że w jego ocenie zebrany w sprawie materiał wymaga dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 137 u.g.n. uzupełnienia zwłaszcza w zakresie ustalenia czasu, w jakim kotłownia zlokalizowana na działce [...] (z której powstała działka [...] rzeczywiście została wybudowana, bowiem tej okoliczności na podstawie zdjęć ustalić nie można.

Organ II instancji wskazując jakie czynności należy podjąć w ramach dalszego postępowania dowodowego (jak zwrócenie się do miejskiego zakładu dostarczającego energię cieplną, czy posiada jakiekolwiek dokumenty wskazujące np. na odbiór techniczny samej kotłowni bądź jej wyposażenia w urządzenia, czy też zwrócenie się do podmiotów zarządzających osiedlem "[...] ", czy są w posiadaniu dokumentów wskazujących na uruchomienie przedmiotowej kotłowni), nie wyjaśnił jednak w ogóle przyczyn, które uniemożliwiają ich przeprowadzenie zgodnie z regulacją art. 136 K.p.a. w ramach dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Natomiast w ocenie Sądu są to czynności, które z powodzeniem może podjąć organ odwoławczy, bądź zlecić ich wykonanie organowi I instancji, bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji, bowiem jedynie w sytuacji, gdy uzasadnionym byłoby twierdzenie, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu dostatecznym dla rozstrzygnięcia ( w całości lub w znacznej części) organ odwoławczy może nie dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z taką sytuacją.

Reasumując Sąd wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których jest mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wskazuje, iż błędnie sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, natomiast obowiązkiem organu odwoławczego jest ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 K.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.

W konsekwencji Wojewoda decyzją z dnia 22 maja 2015 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z 28 lutego 2014 r. znak [...] .

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że mając na uwadze przytoczoną ocenę prawną wyrażoną w powołanym, prawomocnym orzeczeniu WSA w Krakowie, pismami z 13 kwietnia 2015 r. znak [...] organ zwrócił się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. oraz do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. o udzielenie informacji w zakresie posiadania przez te podmioty jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt ukończenia budowy planowanego w sąsiedztwie ww. nieruchomości (aktualnie rejon ulic [...] i [...] w K. ) budynku kotłowni dla sektora "B" osiedla "[...] " lub oddania jej do eksploatacji, tj. np. odbioru technicznego samej kotłowni lub urządzeń z nią powiązanych, jak również innych materiałów, które mogłyby potwierdzać, kiedy kotłownia zlokalizowana na działce nr [...] (z której powstała działka nr [...] ) rzeczywiście została wybudowana i oddana do użytku.

Jednocześnie dokonano kwerendy akt Starostwa Powiatowego w K. o sygn. [...] (złożonych przy aktach o sygn. tut. organu [...] ), prowadzonych w sprawie zwrotu nieruchomości zlokalizowanej w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości - również wywłaszczonej pod realizację kotłowni na osiedlu [...] w K. - z których pozyskano do akt niniejszej sprawy pismo [...] S.A. w K. z 10 czerwca 2014 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w K. , do którego załączono dokument Dyrekcji Inwestycji Miejskich III w K. z 30 grudnia 1967 r. wraz z arkuszami spisu inwentaryzacyjnego z 15 listopada 1967 r., dotyczące kotłowni nr [...] na os. [...] w K. (kotłownia "[...] ), zlokalizowanej na działce nr [...] , obr. [...] , położonej przy ul. [...] w K. oraz pismo [...] w K. z 25 czerwca 1993 r. skierowane do Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. , w którym ww. jednostka poinformowała, iż "w związku z planowaną likwidacją kotłowni [...] przy ul. [...] z terminem zakończenia robót na wrzesień br., z równoczesną zamianą w/w obiektu na wymiennikownię ciepła, nie widzi przeszkód w odstąpieniu z korzystania z drogi przeciwpożarowej dojazdowej do placu opałowego. Nadmieniamy, że dojazd do budynku [...] zostanie zachowany od strony ul. [...] z pełną możliwością wjazdu dla dużych jednostek transportowych."

Z kolei pismem z 22 kwietnia 2015 r. spółka [...] S.A. w K. przesłała do akt sprawy kserokopie dokumentów księgowych dotyczących kotłowni "[...] ", tożsame z przekazanymi do Starostwa Powiatowego w K. przy ww. piśmie z 10 czerwca 2014 r.

Pismem z 27 kwietnia 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. poinformowała, iż: "nigdy nie posiadała dokumentów dla kotłowni ogrzewającej budynki w rejonie osiedla "[...] .

H. i Z.A. 13 maja 2015 r. zapoznali się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz oświadczyli do protokołu, iż: "wnoszą o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia i aktualnie nieużytkowanej zgodnie z tym celem. Kotłownia nie istnieje od 30 lat (od 1974 r. lub 1976 r.), zaś [...] nie jest władającym tym terenem od ok. 10 lat. Obecnie nieruchomość stanowi skład materiałów budowlanych i wysypisko śmieci (w tym składowany jest tam gruz) oraz parking dla samochodów osobowych i ciężarowych należących do osób trzecich. W 2000 r. Zarząd Miasta K. wyraził zgodę na zwrot przedmiotowej nieruchomości, rozwiązano umowę o oddanie jej w użytkowanie wieczyste [...] i powołano wówczas geodetę, który wydzielił działkę na potrzeby zwrotu."

Rozpatrując ponownie odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie organ przywołał treść art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 u.g.n..

Wskazał, że miał na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ wskazał, iż jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, wnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr. [...] m. K. , odpowiadająca części parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. B. , wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z 30 marca 1965 r. znak [...] z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego [...] , zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółowej nr [...] wydaną przez b. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej m. K. z 31 października 1960 r., nr [...] , stanowiła poprzednio własność K.A. zaś z wnioskiem o jej zwrot występują aktualnie wszyscy spadkobiercy poprzedniej właścicielki, tj. H.A. i Z.A. , co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 29 listopada 2013 r., sygn. akt [...] .

Obecnie ww. nieruchomość stanowi własność Gminy K. , a zatem jej stan prawny nie stanowi przeszkody do orzekania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczona nieruchomość, a więc również wnioskowana do zwrotu działka nr [...] była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ", zatwierdzonego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 31 października 1960 r. znak [...] . Wprawdzie w aktach wywłaszczeniowych sprawy, pomimo poszukiwań, nie zachowała się ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej, ale organ I instancji pozyskał zaświadczenie (znajdujące się w aktach wywłaszczeniowych dotyczących wywłaszczeń pod budowę osiedla "[...] ") dotyczące lokalizacji szczegółowej wydane przez Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 października 1960 r. znak [...] nr [...] , ustalające lokalizację szczegółową osiedla "[...] na terenie położonym w K. w dzielnicy "[...] ", zaznaczonym na załączonej mapie (w skali 1:2880) linią w kolorze czerwonym. Do akt sprawy organ I instancji pozyskał również aneks do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] na osiedlu "[...] ". Z ww. map wynika, że parcela 1. kat [...] , b. gm. kat. B. (w obrębie której znajduje się wnioskowana do zwrotu przedmiotowa działka [...] , obr. [...] ), wchodzi w obszar oznaczony linią koloru czerwonego oraz koloru zielonego (wyznaczającego granice terenu objętego aneksem do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] dla osiedla "[...] ").

W związku z powyższym, dokonując analizy porównawczej wykorzystującej także część dokumentacji wywłaszczeniowej działek sąsiadujących (nr [...] i [...] , których części przewidziane były pod budowę kotłowni dla sektora "B" osiedla "[...] "), należy stwierdzić za organem I instancji, iż wnioskowana do zwrotu działka nr [...] , poł. w obr. [...] , jedn. ewid. [...] m. K. znajdowała się w obrębie planowanej kotłowni, z przeznaczeniem pod składowisko żużla (plac opałowy).

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych z roku 1970 i z roku 1975, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości we wskazanych powyżej terminach wraz z pozyskanymi niżej wymienionymi wyjaśnieniami Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w K. pozwala na stwierdzenie, iż planowana na tym terenie (w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości) inwestycja w postaci kotłowni dla sektora "B" osiedla [...] w K. powstała już w pięć lat od daty wywłaszczenia, zaś na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot istniał zagospodarowany teren służący jako skład opałowy niezbędny dla funkcjonowania tego rodzaju obiektu.

Organ wskazał, że z pozyskanych dodatkowych dokumentów z akt postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w sąsiedztwie obecnej działki nr [...] , obr. [...] oraz przekazanych przez [...] S.A. w K. , w tym z pozyskanego pisma Dyrekcji Inwestycji Miejskich III w K. z 30 grudnia 1967 r. oraz załączonych do tego dokumentu "arkuszy spisu z natury" dotyczących kotłowni nr [...] os. [...] w K. , obiekt ten, stanowiący część typowej infrastruktury służącej prawidłowemu funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, został przekazany do eksploatacji ok. 2,5 roku po wywłaszczeniu (15 listopada 1967 r.).

Z kolei z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej z 25 czerwca 1993 r., skierowanego do Urzędu Rejonowego w K. wynika, iż w związku z planowaną wówczas likwidacją kotłowni "[...] przy ul. [...] i równoczesną zamianą obiektu na wymiennikownię ciepła wybudowana na potrzeby tej kotłowni droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego (aktualne działki: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ) stała się niepotrzebna z uwagi na istniejący dostęp do obiektu z ulicy [...] . Powyższe potwierdza, iż istniejący na nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] plac opałowy był wykorzystywany na potrzeby obiektu kotłowni [...] " i dopiero w 1993 r. (tj. 30 lat po wywłaszczeniu) przestał być on niezbędny dla tego obiektu (przeznaczonego wtedy do likwidacji).

W kontekście powyższego organ stwierdził, iż w zasadzie nie ma znaczenia okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość przestała być po 30 latach wykorzystywana zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Zbędności nieruchomości, o której mowa w przepisach art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., nie można bowiem wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Innymi słowy - nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z tym celem, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. m.in. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, CBOSA), w związku z czym zarzuty odwołania oraz przytoczone na wstępie twierdzenia stron odwołujących się, ujęte w protokole z 13 maja 2015 r., należało uznać za nieuzasadnione i nieskuteczne.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, a to niezależnie nawet od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia, co jak ustalono ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, iż objęta mniejszym postępowaniem nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] , poł. w obr [...] m. K. , w granicach części parceli 1. kat. [...] , b. gm. kat. B. , jako wykorzystana na cel jej wywłaszczenia, nie spełnia tym samym przesłanki zbędności na ten cel, a zatem należało odmówić jej zwrotu na rzecz wnioskodawców, a w konsekwencji utrzymać w mocy, jako prawidłową, decyzję Starosty K. z 28 lutego 2014 r. znak [...] .

H.A. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a w związku z tym nie zachodzą przesłanki jej zwrotu skarżącej, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby nieruchomość była niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

b) naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości skarżącej w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym uznaniem organu, że jego ustalenia znajdują oparcie w zebranym dotychczas materiale dowodowym i nie wymaga on uzupełnienia, podczas gdy dowody zgromadzone przez organ nie pozwalają na uznanie, że okoliczność braku istnienia przesłanki zwrotu nieruchomości została udowodniona, a także przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że na nieruchomości znajdowała się kotłownia, chociaż dowody przeprowadzone przez organ nie potwierdzaj ą tej okoliczności;

b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, podczas gdy organ powinien uchylić ww. decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy;

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Podniosła, że Wojewoda w sposób błędny przyjął, że cel wywłaszczenia, poprzez realizację inwestycji - osiedla mieszkaniowego [...] wraz z infrastrukturą, został zrealizowany na działce objętej wnioskiem skarżącej o zwrot. Tymczasem, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, tj. na budowę kotłowni dla osiedla mieszkaniowego [...] Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jedynie, że na sąsiedniej działce o numerze [...] usytuowany był budynek, będący najprawdopodobniej kotłownią, co potwierdzają zdjęcia satelitarne z lat 1970 i 1975 oraz pismo z [...] z dnia 10 czerwca 2014 roku. Dowody te nie potwierdzają jednakże faktu, że kotłownia lub wspomagająca ją infrastruktura była zlokalizowana na nieruchomości, o której zwrot wnosi skarżąca.

Wbrew twierdzeniom organu, zdjęcia satelitarne z 1970 oraz 1975 roku nie potwierdzają stanowiska organu, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot istniał skład opałowy. Na nieruchomości, o której zwrot skarżąca wnosi, nie widać żadnego śladu realizacji zamierzenia inwestycyjnego, na którego cele nieruchomość ta została wywłaszczona - nie ma tam żadnego budynku, nie widać, aby był tam wysypany opał.

Organ w sposób nielogiczny uznał, że skoro na działce [...] istniał budynek kotłowni dla osiedla [...] , to działka [...] została wykorzystana na cele wywłaszczenia, chociaż z innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy to nie wynika. Jak wskazuje się w doktrynie, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia należy oceniać przez pryzmat czynności faktycznych podjętych na nieruchomości w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, o ile realizacja miałaby polegać na zrealizowaniu inwestycji budowlanej.

Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, że na nieruchomości, o której zwrot wnosi skarżąca faktycznie istniało składowisko żużla (plac opałowy). Skoro więc na nieruchomości nie było żadnej infrastruktury osiedlowej, stała się ona obiektywnie zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Zdaniem skarżącej organ nie udowodnił, że teren objęty wnioskiem o zwrot został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla mieszkaniowego [...] , co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na tym terenie.

W niniejszej sprawie organom obu instancji należy zarzucić, iż nie wyjaśniły w sposób bezsporny, czy na nieruchomości znajdował się plac opałowy, który służył właśnie osiedlu [...] , a nie był użytkowany w innym celu. Należy zauważyć, że na sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością działkach nr [...] i nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 roku. Nieruchomości te zatem zostały zwrócone. Na ww. działkach, co zostało potwierdzone we wskazanym powyżej wyroku NSA, znajdował się budynek kotłowni oraz budynek gospodarczy wybudowane przez prywatnego inwestora bez pozwolenia na budowę (samowola budowlana), co skutkowało wydaniem w dniu 19 sierpnia 2010 roku decyzji o nakazie rozbiórki obu budynków.

Zatem skoro na sąsiednich gruntach istniały dwie kotłownie - jedna wybudowana w ramach infrastruktury pomocniczej osiedla [...] oraz druga wybudowana przez prywatnego inwestora - sporne jest, na potrzeby której z tych dwóch kotłowni wykorzystywane było składowisko żużla (o ile faktycznie istniało) na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Skarżąca zauważa, że nieruchomość znajduje się dużo bliżej istniejącej niegdyś prywatnej kotłowni, co pozwala na domniemanie, że jeżeli była wykorzystywana na składowisko żużla, to odbywało się to na cele tej właśnie kotłowni, a nie znacznie oddalonej kotłowni osiedla mieszkaniowego [...] .

Dokumenty przedstawione przez[...] w pismach z dni 10 czerwca 2014 roku oraz 22 kwietnia 2015 roku, na które powołuje się organ, także nie potwierdzają istnienia na nieruchomości składowiska żużla na potrzeby kotłowni 129 osiedla [...] Dokumenty te potwierdzają jedynie istnienie kotłowni na działce nr [...] , nie potwierdzają natomiast tego, że działka nr [...] objęta roszczeniem skarżącej o zwrot została faktycznie wykorzystana na cele wywłaszczenia, tj. na składowisko żużla dla kotłowni [...] osiedla [...] . Sformułowanie użyte w piśmie przewodnim [...] z dnia 22 kwietnia 2015 roku, w którym [...] wskazuje, że załącza dokumenty "w sprawie kotłowni "[...] ", zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] " jest nieprawdziwe, ponieważ budynek kotłowni był zlokalizowany na działce nr [...] , znajduje to potwierdzenie we wcześniejszym piśmie i [...] z dnia 10 czerwca 2014 roku oraz jest widoczne na zdjęciach lotniczych z lat 70-tych, na których widać zarys budynku na działce nr [...] .

Na zdjęciach tych nie widać natomiast żadnego budynku na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Z dostępnych planów wyraźnie wynika, że budynek kotłowni znajdował się na działce [...] Stąd więc organ, przez swobodną ocenę dowodów, nie powinien opierać rozstrzygnięcia na dowodach dostarczonych przez [...] wraz z pismami z dni 10 czerwca 2014 roku oraz 22 kwietnia 2015 roku, ponieważ dowody te dotyczą budynku kotłowni usytuowanego na działce, której zwrot nie jest objęty niniejszym postępowaniem. Dokumenty te zatem nie mogą być uznane za dowód istnienia na działce [...] ani kotłowni, ani składowiska żużla, a takie wnioski zostały z tych dowodów błędnie wywiedzione przez organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc że jest ona bezzasadna. Wojewoda podtrzymał twierdzenia i wyjaśnienia szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 22 maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0160 ha położonej w obrębie [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej części parceli katastralnej 1.kat. [...] b. gm. Kat, [...] na rzecz Z.A. i H.A.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia 30 marca 1965 r., wydanym na podstawie art. 1-5, art. 20-22, art. 30 i art. 31 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ", zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] , wydaną przez b. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej m. K. z 31 października 1960 r. nr [...] .

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Organ słusznie wskazał, że podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2010 r., s. 362 i następne) oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Oczywistym jest przy tym, iż dla badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, koniecznym jest uprzednie ustalenie tego celu - jak już wspomniano powyżej –w możliwie najbardziej precyzyjny sposób.

Zarówno art. 136 jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało więc sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia określony został bardzo ogólnikowo, jako budowa osiedla "[...] ". W związku z powyższym niezbędne stało się przeanalizowanie dokumentacji dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, by doprecyzować, co w istocie mieściło się pod tym pojęciem.

W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z daty 9 marca 1965 r. nr [...] , z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przeznaczona była pod budowę kotłowni dla sektora "B" osiedla [...] , zgodnie z zatwierdzonym planem urbanistycznym.

Wprawdzie w toku postępowania nie udało się odnaleźć powyższego dokumentu, niemniej pozostałe dokumenty zebrane w niniejszej sprawie potwierdzają bez wątpienia fakt budowy kotłowni i związanej z jej funkcjonowaniem infrastruktury. Fakt budowy i lokalizacji budynku kotłowni potwierdza mapa zagospodarowania m.in. terenu przedmiotowej kotłowni, stanowiąca załącznik graficzny do pisma Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...] (k. [...] ), z której wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przeznaczona była pod składowisko żużla z kotłowni dla sektora "B" osiedla [...]

Wnioskowana do zwrotu działka nr [...] , poł. w obr. [...] , jedn. ewid [...] m. K. , znajdowała się w sąsiedztwie planowanej kotłowni, z przeznaczeniem pod składowisko żużla (plac opałowy).

Nadto pismo z dnia 30 grudnia 1967 r. Dyrekcji Inwestycji Miejskich III w K. potwierdza fakt przekazania w tym okresie [...] urządzeń kotłowni nr [...] os. [...] .

Z kolei z pisma [...] z 25 czerwca 1993 r. wynika, że w związku z planowaną likwidacją kotłowni [...] przy ul.[...] i równoczesną zamianą obiektu na wymiennikownię ciepła wybudowana na potrzeby tej kotłowni, droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego (aktualne działki: nr [...] , nr [...] ,[...] ,[...] ), stała się niepotrzebna.

Powyższe potwierdza, iż istniejący na nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] plac opałowy był wykorzystywany na potrzeby obiektu kotłowni "[...] " i dopiero w 1993 r. (tj. 30 lat po wywłaszczeniu) przestał być on niezbędny dla tego obiektu (przeznaczonego wtedy do likwidacji).

Wreszcie pozostały materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych z roku 1970 i 1975 pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. , przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości we wskazanych powyżej terminach w pełni uzasadniało stwierdzenie organów administracyjnych, że planowana na tym terenie (w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości) inwestycja w postaci kotłowni dla sektora "B" osiedla [...] w K. powstała nie później, niż w pięć lat od daty wywłaszczenia.

Należy podkreślić, że infrastruktura kotłowni obejmowała poza budynkiem samej kotłowni, także tereny, które nie zostały zabudowane, a stanowiące plac opałowy, osobną drogę przeciwpożarową prowadzącą do tego placu oraz skład żużla powstałego w wyniku spalania koksu w toku pracy kotłowni, jako niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tego obiektu.

Zatem w przedmiotowej sprawie istotnym pozostaje to, że działka objęta wnioskiem o zwrot była związana z funkcjonowaniem przedmiotowej kotłowni. Przedmiotowa działka stała się zbędna dopiero w roku 1993, czyli jak słusznie zauważają organy administracyjne, po niespełna 30 latach od wywłaszczenia i to tylko ze względu na zmianę obiektu kotłowni na wymiennikownię ciepła.

Obecny sposób zagospodarowania przedmiotowych działek pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków podanych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, LEX nr 55331 oraz z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, LEX nr 291163).

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, za bezpodstawne należy uznać twierdzenia, że dokumenty zgromadzone w sprawie w żaden sposób nie potwierdzają wykonania inwestycji na działkach objętych żądaniem wniosku o zwrot. Zarzuty skarżącej sformułowane są w oderwaniu od ustaleń i argumentacji organów administracyjnych wynikających z uzasadnienia decyzji I i II instancji. Z powyższych uzasadnień jasno wynika charakter związku wnioskowanej działki z prawidłowym funkcjonowaniem kotłowni mimo niezabudowania działki powiązanej żadnym budynkiem.

Zarzut istnienia drugiej kotłowni w sąsiedztwie należy uznać za podniesiony jedynie na potrzeby niniejszej sprawy, nie znajduje on bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, ani też nie jest poparty dowodami przez skarżącą. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że żużel mógł pochodzić z kotłowni innej, niż przeznaczonej dla sektora "B" osiedla [...] .

Tymczasem organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy wyżej przez Sąd przytoczony, uzupełniony także zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 153 P.p.s.a. z prawidłowym uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1601/14.

Na jego podstawie organy dokonały ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, zgodnie m.in. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Następnie w sposób nie budzący wątpliwości organy administracyjne przedstawiły motywy rozstrzygnięcia, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Słusznie też organ wskazał, że w zasadzie nie ma znaczenia okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość przestała być po 30 latach wykorzystywana zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Zbędności nieruchomości, o której mowa w przepisach art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., nie można bowiem wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Innymi słowy, nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z tym celem, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. m.in. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, CBOSA), w związku z czym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione i nie mogące odnieść zamierzonego skargą skutku.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie zasadnie – zdaniem Sądu - uznały, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia i cel ten uprzednio prawidłowo sprecyzowały; dlatego też podniesiony zarzut naruszenia przez organy przepisów K.p.a. nie był zasadny. Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 u.g.n..

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..