Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1935/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art.182 § 2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1581/22 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-353/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy C. z 21 czerwca 2022 r., nr GOPS.5222-24/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz Z.S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 27 lutego 2023 r., sygn. akt: III SA/Kr 1581/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. (dalej także jako "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej także jako "organ", "kolegium") z 10 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-353/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 1 czerwca 2022 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M.S. Jak wynika z uzasadnienia wniosku skarżąca zamieszkuje z matką. Z orzeczenia z 4 lutego 2013 r. wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od 2011 r. W orzeczeniu tym wskazano, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto, z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 października 2019 r. wynika, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z karty dokumentacji medycznej wynika, że matka skarżącej cierpi na chorobę Alzheimera. W 2016 r. skarżąca została ustanowiona opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej matki. Z treści przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z niepełnosprawną matką i synem. Matka skarżącej jest wdową. Skarżąca ma rodzeństwo, które zamieszkuje poza granicami kraju: brata J.S. (USA, pracuje zawodowo), M.R. (USA, na rencie), J.L. (USA, nie pracuje). Skarżąca mieszkała w USA, ale wróciła, żeby zająć się chorymi rodzicami. Skarżąca podejmowała pracę zawodową w Zajeździe C., ale w 2013 r. musiała z niej zrezygnować, aby podjąć stałą opiekę nad rodzicami. Matka skarżącej choruje na Alzheimera, jest osobą leżącą, bez kontaktu, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca nie posiada uprawnień do emerytury, nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Skarżąca na co dzień opiekuje się matką - wykonuje czynności pielęgnacyjne, dba o higienę osobistą matki, myje, smaruje maściami przeciwodleżynowymi, zmienia opatrunki, pampersy, ubiera matkę, zajmuje się rehabilitacją, masażem, odflegmia matkę, pomaga w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Wykupuje lekarstwa, podaje leki, umawia wizyty lekarskie do domu, utrzymuje czystość w domu, pierze, prasuje, zmienia mamie pościel. W wywiadzie wskazano, że skarżąca sprawuje samodzielną i stałą (24 h) opiekę nad matką.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. Wójt Gminy C. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że negatywną przesłanką przyznania świadczenia skarżącej jest wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącej.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że wadliwie przyjął organ I instancji, iż podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Niemniej, w ocenie Kolegium przeciwko przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej przemawia fakt, że poza skarżącą do alimentacji matki zobowiązana jest trójka dzieci, a fakt przebywania poza granicami kraju nie stanowi podstawy zwolnienia z tego obowiązku.

Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt: III SA/Kr 1581/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 t.j., dalej również jako "uśr"). W ocenie Sądu w sytuacji, gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku - co niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - to brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece nad matką powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Jak wskazał Sąd, pobyt za granicą niewątpliwie uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad matką, jednakże dzieci przebywające za granicą mogą realizować obowiązek alimentacyjny poprzez świadczenia pieniężne, np. finansujące zatrudnienie opieki dla matki.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej jako "ppsa") oparła skargę kasacyjną na zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 uśr, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na Jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z Nich pomimo spełnienia przez Niego wszystkich ustawowych przesłanek;

2. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką z uwagi na brak uwzględnienia w powyższym zakresie rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 ppsa skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa.

W niniejszej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że wymiar czynności, które wykonuje skarżąca w związku z opieką nad niepełnosprawną matką uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Istotą sporu jest natomiast to, czy wobec sytuacji, że skarżąca ma rodzeństwo, które w takim samym stopniu jak ona zobowiązane jest do alimentacji wobec matki, można mówić o zaistnieniu związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad matką.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu stanowiły przepisy uśr, regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wskazać trzeba, że uśr nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr, musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 uśr nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.

Jak wynika z akt administracyjnych, co już zostało wyżej wskazane, matka skarżącej choruje na Alzheimera, jest osobą leżącą, bez kontaktu, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca nie posiada uprawnień do emerytury, nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Skarżąca na co dzień opiekuje się matką - wykonuje czynności pielęgnacyjne, dba o higienę osobistą matki, myje, smaruje maściami przeciwodleżynowymi, zmienia opatrunki, pampersy, ubiera matkę, zajmuje się rehabilitacją, masażem, odflegmia matkę, pomaga w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Wykupuje lekarstwa, podaje leki, umawia wizyty lekarskie do domu, utrzymuje czystość w domu, pierze, prasuje, zmienia mamie pościel. W wywiadzie wskazano, że skarżąca sprawuje samodzielną i stałą (24 h) opiekę nad matką.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się oceną Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudniania przez skarżącą, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organów, które uznały, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne ze względu na możliwość wzięcia udziału w sprawowaniu opieki przez jej rodzeństwo. Wskazać bowiem należy, że z art. 17 ust. 1 uśr nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej innych osób obowiązanych do alimentacji i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, jeśli jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z tych osób - tej, która spełnia warunki wymagane art. 17 ust. 1 uśr.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 uśr nie określa tego, która z takich osób winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowe wyroki NSA z: 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2083/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wadliwe jest stanowisko, że w niniejszej sprawie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na potencjalną możliwość brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo skarżącej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 t.j.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.