Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 532/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2,  art. 84 ust. 1, art. 66  ust. 1 pkt 19 -19a, art. 79a,  art. 77 ust. 1 pkt 3, ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi S. Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 listopada 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku U. P. (dalej jako: Uniwersytet), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza B. nr [...] z dnia 23 stycznia 2020 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa i eksploatacja fermy drobiu do 2264 DJP zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obręb N. C. gm. B.", sprostowanej postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. znak: [...]

Organ administracji wyjaśnił, iż Uniwersytet na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawcy, organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia przeprowadził postępowanie dowodowe w oparciu o raport z maja 2019 r. o oddziaływaniu na środowisko projektowanej fermy drobiu, który jest ewidentnie nieprawidłowy i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji środowiskowej. Powyższe miało skutkować wydaniem decyzji, pomimo niespełnienia przez inwestycję wymogów środowiskowych.

Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu Kolegium stwierdziło, iż w toku wydania poddanej weryfikacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do rażącego naruszenia art. 71 ust 2 pkt 1 i 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji: t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako: ustawa środowiskowa). Wskazano ponadto, iż doszło do naruszenia art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez zaakceptowanie zarówno przez organ prowadzący, jak i przez organy uzgadniające uzupełnienia raportu dotyczącego kluczowych kwestii z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, który nie zawiera podpisu i oświadczenia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19 i 19a w zw. z art. 74a ust. 3 ustawy środowiskowej. Jak wywiódł organ administracji z uwagi na brak załączenia do uzupełnienia raportu oświadczenia autora o spełnieniu wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji oraz oświadczenia dotyczącego świadomości o odpowiedzialności karnej, kluczowy dokument, tj. raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z uzupełnieniami przedłożonymi przez pełnomocnika inwestora nie spełniał wymogów formalnych dla tego rodzaju opracowania i w konsekwencji nie mógł stanowić podstawy orzekania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. SKO podkreśliło, że dokument nieposiadający wymaganego podpisu i oświadczenia nie stanowi dowodu w sprawie, a wadliwość taka musi być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa skutkujące tym, że w badanej sprawie doszło do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez wymaganego raportu o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium opisane powyżej uchybienie raportu dyskwalifikuje ten raport jako dowód w sprawie, a zatem bezprzedmiotowe byłoby podjęcie dalszych rozważań, dotyczących treści merytorycznej raportu.

Kolegium wyjaśniło ponadto, iż powyższe naruszenie nie dotyczy zagadnienia mniejszej wagi, a przedłożenie opracowania, którego autor nie jest znany, nie podpisał się i nie złożył wymaganego oświadczenia, jest tożsame z brakiem dokumentu. Skutki społeczne stwierdzonego naruszenia prawa nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności. Nadto organ administracji uznał, że poddana weryfikacji decyzja ostateczna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w szczególności nie daje podstaw do takiego ustalenia uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę fermy drobiu.

Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się inwestor, składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W powyższym wniosku wskazano w szczególności, iż inwestor nie kwestionuje zakwalifikowania przez Kolegium złożonych w sprawie odpowiedzi na wezwania podmiotów opiniujących i organu wydającego decyzję środowiskową jako uzupełnienia raportu, jednakże brak podpisu pod dokumentami i przekazanie ich za pośrednictwem pisma przewodniego miało na celu umożliwienie włączenie rzeczonych dokumentów do pierwotnego raportu. Nadto w ocenie strony z przepisów prawa nie wynika jakie wymogi formalne winny spełniać uzupełnienia raportu, a Kolegium wadliwie, w oparciu o orzeczenia sądów administracyjnych podjęte w odrębnych sprawach przyjęło, iż uzupełnienia te winny odpowiadać wymogom właściwym dla pierwotnego raportu. Wreszcie, w ocenie inwestora, nie można na stronę przerzucać skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu. Nadto w realiach badanej sprawy naruszenie prawa nie jest rażące, a większą wagę należy przyznać zasadzie trwałości decyzji ostatecznych.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z 30 marca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 14 listopada 2022 r.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Organ administracji wyjaśnił w szczególności, iż inwestor przedłożył Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej fermy drobiu do 3364 DJP, sporządzony przez R. P. (kierujący zespołem), K. S., B. K., D. Z., W. P..

Zgodnie z wymogiem art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy środowiskowej, raport zawiera oświadczenie kierującego zespołem wykonawców raportu o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 (załącznik nr 3 do Raportu, k.362 t. 2). W myśl art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej, raport zawiera ponadto imię, nazwisko i podpis kierującego zespołem (załącznik nr 2 do raportu, k. 360 t. 2).

Kolegium zwróciło uwagę, iż na wezwanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 5 sierpnia 2019 r., pełnomocnik złożył wyjaśnienia do raportu. Pismo przewodnie zostało podpisane przez jednego z członków zespołu wykonawców raportu (K. S.), którego podpis nie widnieje na pierwotnej wersji złożonego raportu. Natomiast przedłożone wyjaśnienia nie zostały przez nikogo podpisane. Nie wiadomo zatem, kto jest ich autorem. Nie dołączono również oświadczenia autora, a w przypadku, gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej.

W ocenie Kolegium przedłożone bardzo obszerne wyjaśnienia, w istocie stanowią uzupełnienie przedłożonego raportu. Podlegają one zatem wszelkim rygorom przewidzianym dla raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym przede wszystkim wymogom odnośnie do autorstwa tego opracowania. Wymogi te nie zostały spełnione. Uzupełnienie raportu nie zostało przez nikogo podpisane, a jego poszczególne części mogły zostać sporządzone przez różne osoby. Przykładowo: część zatytułowana" powietrze atmosferyczne" zawiera adnotację bez podpisu - autor pracy: dr inż. W. P. (k. 41-93 akt t. 2), natomiast pismo przewodnie podpisał K. S., choć nie zostało wykazane, by był on autorem wniesionego uzupełnienia.

Tożsame naruszenia Kolegium stwierdziło w odniesieniu do uzupełnienia raportu na podstawie wezwania Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego (k. 238-317 akt t. 3 oraz ponownie na k.155-237 akt t. 3) oraz wezwania "Regionalnego z dnia 23 września 2019 r." jak to określił pełnomocnik strony (k. 119-127 akt t. 3), którego to nie ma w aktach organu pierwszej instancji. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można ustalić, czy uzupełnienie do raportu sporządziła osoba uprawniona, co stanowi naruszenie art. 74a ustawy środowiskowej w całości w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19 i pkt 19a ustawy środowiskowej.

Na podstawie podjętych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że przedłożony Raport o oddziaływaniu na środowisko - w części uzupełniającej - nie zawiera wskazania autora oraz wymaganego podpisu i oświadczenia osoby uprawnionej do sporządzenia raportu. Uniemożliwia to zweryfikowanie i potwierdzenia wymaganych kwalifikacji autora raportu (wykształcenie kierunkowe, doświadczenie), które są gwarancją rzetelności raportu. Okoliczność ta pozbawia przedłożone uzupełnienie cech dowodu w sprawie, czego nie zweryfikował prawidłowo organ pierwszej instancji. W tym stanie faktycznym w ocenie Kolegium należy przyjąć, że organ oparł kwestionowane rozstrzygniecie o opracowanie niewiadomego autorstwa, niespełniające wymogów art. 66 ust. 1 pkt 19 i pkt 19a ustawy środowiskowej.

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę podzieliło stanowisko zawarte w skarżonej decyzji stwierdzającej nieważność, iż z art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, należy wyprowadzić wniosek, że autor raportu musi go podpisać własnoręcznie, tylko wówczas można uznać, że raport zawiera jego nazwisko. Podpis na dokumencie jest formą złożenia oświadczenia woli lub wiedzy i służy identyfikacji osoby, która to oświadczenie złożyła. Z tych też względów podpis ten powinien być własnoręczny. Brak podpisu raportu lub jego uzupełnienia przez autora stanowi brak formalny, który może mieć istotne znaczenie przy ocenie mocy dowodowej raportu. Swoje stanowisko w tym zakresie organ poparł tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 750/19.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie podzieliło stanowiska inwestora, iż uzupełnienie raportu nie podlega wymogom właściwym dla raportu. Wyjaśniło, że uzupełnienie raportu stanowi jego integralną część i dlatego powinno wypełniać zasady właściwe dla tego dokumentu. Racjonalny ustawodawca w przepisach art. 66 ust. 1 pkt 19 i 19a w związku z art, 74a ust 2 ustawy środowiskowej określił wymogi formalne tego kluczowego dokumentu w sprawie warunkującego wydanie decyzji i trudno oczekiwać, aby w przepisach tych ustawodawca kreślił kazuistyczne przypadki dotyczące zasad uzupełnienia raportu. Przywołane przepisy dotyczą modelu idealnego, wzorca, kiedy to raport zawiera wszelkie dane niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem skoro w ustawie określone są wymogi formalne dotyczące raportu o oddziaływaniu na środowisko, analogicznie wymogi te dotyczą uzupełnia raportu oddziaływania na środowisko. Kwestia ta jest logiczną konsekwencją zasad zawartych w przywołanych powyżej regulacjach prawnych i nie wymaga złożonego procesu wykładni, bowiem wynika z jednoznacznej językowo treści przepisów.

Organ wskazał także, że raport oddziaływania na środowisko jest jednym z kluczowych materiałów dowodowych, na podstawie którego organ wydaje orzeczenie. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie uzupełnienia raportu dotyczące przykładowo wskazanych, a niezwykle istotnych kwestii, tj. opracowanie w przedmiocie emisji pyłu (karta 239, t. 3), oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia (karta 124, t. 3), kwestii dotyczących rodzajów projektowanych konstrukcji na gaz (karta 121, t.3), było obarczone omówionym wyżej brakiem wskazania osoby sporządzającej raport. Bezsprzecznie braki te mające charakter formalny przedkładają się na kwestie merytoryczne. Skoro bowiem informacje zawarte w takim raporcie decydują o treści rozstrzygnięcia ich miarodajność, rzetelność, prawidłowość musi być weryfikowana pod kątem odpowiedzialności podmiotu, który go sporządza. W konsekwencji powyższego, w ocenie Kolegium, uzupełnienie raportu naruszające przepisy prawa materialnego nie mogło zostać przyjęte jako dowód w sprawie.

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, iż w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej unormowana jest kwestia ochrony środowiska (art. 5 ustawy zasadniczej). W zakres tego pojęcia wchodzą wszystkie elementy środowiska naturalnego. Istotne znaczenie dla wykładni art. 5 Konstytucji ma też konieczność kierowania się w ochronie środowiska zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada ta została wyrażona w wielu dokumentach międzynarodowych, dlatego też sposób jej rozumienia i konsekwencje obowiązywania w polskim systemie prawa powinny być spójne z tymi dokumentami. Oznacza ona przede wszystkim, że ingerencja w środowisko powinna być jak najmniejsza, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji powinny przeważać nad szkodami. Uznano, iż w świetle powyższego niezgodne jest z zasadną praworządności wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez kluczowego dowodu w sprawie jakim jest raport oddziaływania na środowisko. Ochrona przyrody jako naczelna wartość wywiedziona z Konstytucji winna mieć prymat nad kwestią zamierzeń inwestycyjnych, a uchybienia formalne w procesie inwestycyjnym winny być analizowane z uwzględnieniem ochrony środowiska jako wartości nadrzędnej dla obecnych jak i przyszłych pokoleń.

Pismem z 4 maja 2023 r. inwestor wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19 i 19a ustawy środowiskowej, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia 23 stycznia 2020 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pisma stanowiące uzupełnienie raportów nie musiały spełniać tych samych wymogów, które stawiane są raportowi, a ponadto zbędne było ponowne składanie oświadczenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy środowiskowej, a nawet gdyby uznać, że uzupełnienie raportów powinno zostać podpisane przez kierownika zespołu, to wada taka po pierwsze nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a po drugie ulega konwalidacji na skutek oświadczeń przedłożonych do akt postępowania po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

2) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., 7a k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z zaniechaniem uwzględnienia słusznego interesu obywateli, z naruszeniem zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki poprzez brak wezwania strony do przedłożenia dokumentów, które w ocenie organu są niezbędne do stwierdzenia skuteczności złożonych uzupełnień do wydanego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które to zaniechanie doprowadziło do apriorycznego uznania, że uzupełnienia raportu dokonały osoby, które nie posiadają dostatecznych kwalifikacji, o których mowa w ustawie,

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który przejawiał się w tym, że w zaskarżonej decyzji organ zupełnie pominął kwestię oświadczeń dołączonych do akt sprawy po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy tymczasem oświadczenia te konwalidują czynność, która zdaniem organu nie została skutecznie dokonana, a mianowicie usuwają wątpliwości odnośnie tego, że uzupełnienie raportu zostało dokonane przez osoby, które posiadają uprawnienia wynikające z ustawy środowiskowej.

Wskazując na powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, przedłożone przez inwestora w toku postępowania środowiskowego uzupełnienia stanowiły dokument opracowany przez ten sam zespół, który sporządził pierwotną wersję raportu pod kierownictwem R. P.. Ponadto osobą składającą przedmiotowe uzupełnienia był również członek zespołu przygotowującego raport - K. S., który podpisał jednocześnie pismo przewodnie. Zarówno organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i podmioty opiniujące w toku trwania dość długiego postępowania nie zakwestionowały sposobu uzupełnienia treści raportu, uznając wyraźnie, iż w tej formie dostarczył on kompletnych informacji niezbędnych do wydania przedmiotowej decyzji. Organ nie wezwał również strony do złożenia wersji jednolitej raportu, łączącej w sobie jego pierwotną treść i złożone uzupełnienia, od której to można byłoby wymagać ponownego spełnienia przesłanek z art. 66 ustawy środowiskowej. W związku z powyższym w ocenie skarżącego nie sposób upatrywać się w pismach stanowiących uzupełnienie raportów braków formalnych stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej przez Burmistrza B..

W zakresie wymogów formalnych, jakich należy oczekiwać od pism stanowiących uzupełnienie do raportu wskazano, że przepisy prawa nie wskazują żadnych wymogów. Brak jest przepisu, który nakazywałby podpisanie uzupełnienia do raportu lub też ponowne złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy środowiskowej. Z tego też powodu nawet gdyby uznać, iż przedłożone uzupełnienia winny zostać podpisane przez kierownika i zaopatrzone odrębnym de facto tożsamym oświadczeniem do tego, które już zostało do sprawy złożone, organ winien wezwać stronę do uzupełnienia przedmiotowych braków.

Inwestor wskazał także, iż kwestia braku podpisu pod pismami stanowiącymi uzupełnienie raportu nie była podniesiona we wniosku Uniwersytetu o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność została dostrzeżona w toku postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a skarżący został nią zaskoczony w momencie otrzymania rozstrzygnięcia w przedmiocie z stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B.. Organ w tym przypadku nie udzielił zatem stronie niezbędnych pouczeń, nie wezwał jej również do usunięcia braków, które w jego ocenie mogły skutkować wzruszeniem prawomocnej decyzji administracyjnej. Skarżący nie miał zatem możliwości ustosunkowania się do przedmiotowej okoliczności. Tymczasem zgodnie z treścią art. 9 zd. 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego Kolegium powinno co najmniej zasygnalizować stronie, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które nie zostały podpisane przez osoby uprawnione i który to brak może skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji. Taka informacja lub też wezwanie do uzupełnienia braków formalnych spowodowałoby, że skarżący z pewnością uzupełniłby braki w takim zakresie, w jaki organ tego oczekuje. W ocenie inwestora, organ bardzo oględnie wskazuje na niepodpisane dokumenty, w taki sposób, że skarżący nie był w stanie uzupełnić tych braków na etapie składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Uczynił to jednak po złożeniu tego wniosku, do czego organ w zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł. W ocenie skarżącego, nie ma wątpliwości, że przedłożone Kolegium oświadczenia konwalidują czynność, która zdaniem organu nie została skutecznie dokonana, a mianowicie usuwają wątpliwości odnośnie do tego, że uzupełnienie raportu zostało dokonanie przez osoby, które posiadają uprawnienia wynikające z przepisów ustawy środowiskowej.

Jako załącznik do skargi inwestor dołączył oświadczenie R. P. z 30 listopada 2022 r., w którym stwierdził on, że był on kierującym zespołem w zakresie odpowiedzi sporządzonych w dniu 23 października 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje doczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 14 listopada 2022 r., stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza B. z 23 stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa i eksploatacje fermy drobiu do 2264 DJP zlokalizowanej na działce ew. [...] obręb N. C. gm. B.".

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było dopatrzenie się przez organ administracji rażącego naruszenia art. 71 ust 2 pkt 1 i 2 oraz art. 84 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji: t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Organ wyjaśnił, iż powyższe naruszenie prawa jest wynikiem braku załączenia do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko oświadczenia autora o spełnieniu wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji oraz oświadczenia dotyczącego świadomości odpowiedzialności karnej. Wady powyższe uniemożliwiały zweryfikowanie i potwierdzenia wymaganych kwalifikacji autora raportu (wykształcenie kierunkowe, doświadczenie), które są gwarancją rzetelności raportu. Okoliczność ta pozbawia przedłożone uzupełnienie cech dowodu w sprawie, czego nie zweryfikował prawidłowo organ pierwszej instancji. Jak oceniło Kolegium obciążony takimi uchybieniami raport nie spełniał wymogów formalnych dla tego dokumentu i w konsekwencji nie może stanowić podstawy orzekania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, a opieranie się na takim wadliwym dokumencie przez organ orzekający oraz organy opiniujące przesądza, iż takie naruszenie prawa ma charakter rażącego.

Skarżący nie kwestionuje zaistnienia powyższych uchybień i potwierdza, iż dokumenty stanowiące uzupełnienie raportu środowiskowego nie zostały popisane, jednak w jego ocenie tego rodzaju uchybienie nie daje się zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jak wywodzi inwestor pisma stanowiące uzupełnienie raportów nie muszą spełniać tych samych wymogów, które stawiane są raportowi, a nawet gdyby uznać, że uzupełnienie raportów powinno zostać podpisane przez kierownika zespołu, to wada taka po pierwsze nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a po drugie ulega konwalidacji na skutek oświadczeń przedłożonych do akt postępowaniu po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto jak wskazywał inwestor brak podpisu pod dokumentami i przekazanie ich za pośrednictwem pisma przewodniego miało na celu umożliwienie włączenie rzeczonych dokumentów do pierwotnego raportu.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a.

Zgodnie zaś w art. 66 ust. 1 pkt 19 i pkt 19a powyższej ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać:

- datę sporządzenia raportu, imię, nazwisko i podpis autora, a w przypadku, gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - imię, nazwisko i podpis kierującego tym zespołem oraz imiona, nazwiska i podpisy członków zespołu autorów (ust. 19),

- oświadczenie autora, a w przypadku, gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do raportu (ust. 19a).

W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, rozstrzygnięcie Burmistrza B., którego nieważność stwierdziło Kolegium zostało wydane na wniosek inwestora z dnia 21 grudnia 2018 r., złożony wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia oraz z wnioskiem o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W toku powyższego postępowania Burmistrz B. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu zgodnie z art. 66 ustawy środowiskowej.

Inwestor przedłożył Raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony z datą "maj 2019" przez R. P. (jako kierującego zespołem), K. S., B. K., D. Z., W. P..

W toku postępowania środowiskowego, na podstawie wezwań organów opiniujących, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska inwestor przedłożył uzupełnienia raportu. Odbywało się to w ten sposób, że pismo przewodnie o treści: "w odpowiedzi ma wezwanie (...) przedkładamy stosowne wyjaśnienia", było podpisywane przez Prezesa Zarządu Spółki będącej pełnomocnikiem inwestora, tj. K. S.. Natomiast dołączone do pisma przewodniego dokumenty oznaczone w treści "ad 1 (...), ad 2 (...)" itd. nie zostały podpisane przez żaden podmiot.

W świetle wyjaśnień skarżącego i ustaleń organu nie ulega wątpliwości, iż powyższe pisma miały stanowić uzupełnienie raportu (danych merytorycznych w nim zawartych) w następstwie wezwań organów opiniujących i dopiero po ich przedłożeniu, po uwzględnieniu danych i wyliczeń w nich zawartych, organy opiniujące zajęły stanowisko w sprawie, a Burmistrz B. wydał decyzję o środkowych uwarunkowaniach inwestycji.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że przepisy nie regulują tego w jaki sposób ma zostać sporządzone uzupełninie raportu warto zauważyć, iż ustawodawca w ustawie środowiskowej nie posługuje się pojęciem "uzupełnienia raportu". Stąd trafne jest stanowisko Kolegium, że skoro racjonalny ustawodawca w przepisach art. 66 ust. 1 pkt 19 i 19a w związku z art, 74a ust 2 ustawy środowiskowej określił wymogi formalne raportu jako kluczowego dokumentu w sprawie warunkującego wydanie decyzji wymogi takie powinny spełniać przedkładane w późniejszym terminie dokumenty modyfikujące - czy też rozszerzające - jego treść. W szczególności jak to trafnie wskazało SKO, przedkładane uzupełniania raportu powinny umożliwiać zweryfikowanie i potwierdzenia wymaganych kwalifikacji autora raportu (wykształcenie kierunkowe, doświadczenie) gdyż dane te są gwarancją jego rzetelności. Natomiast orzekanie przez organy administracji w oparciu o raport zawierający treści niewiadomego autorstwa, niespełniające wymogów art. 66 ust. 1 pkt 19 i pkt 19a ustawy środowiskowej jawi się jako rażące naruszenie prawa.

Mając na względzie opisany powyżej kształt "uzupełniania raportu" nie sposób uznać za przekonujące twierdzenia pełnomocnika skarżącego zawartego w skardze jakoby brak podpisów pod dokumentami i ich przekazanie za pośrednictwem pisma przewodniego miało umożliwić włączenie rzeczonych dokumentów do pierwotnego raportu. Po pierwsze taka intencja w żaden sposób nie wynika z pisma przewodniego, po wtóre zaś sam kształt, z którego wynika, iż odnoszą się one do konkretnych żądań organu opiniującego, jak trafnie dostrzegło Kolegium po części o nieznanej w istocie treści, sprawia że tego rodzaju działanie jawiłoby się jako nieakceptowalne.

Nie jest przy tym rolą organów administracji samodzielne wpływanie na treść i kształt przedkładanego im raportu, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami do jego przedłożenie w wymaganym kształcie należy do obowiązków inwestora. Na marginesie należy dostrzec, iż skoro za opracowanie takiego dokumentu odpowiadają osoby o odpowiedniej wiedzy, doświadczeniu i uprawnieniach, to w pierwszej kolejności ich rolą jest zadbanie o takie opracowanie raportu, aby jego kształt nie budził żadnych wątpliwości np. w zakresie autorstwa i uprawnień osób opracowujących jego treść. Niewątpliwie w razie stwierdzenia braków w treści raportu powyższe winno zostać odpowiednio zasygnalizowane przez organ prowadzący - szczególnie gdyby miało to stanowić podstawę decyzji odmownej, okoliczność powyższa winna być zasygnalizowana inwestorowi w trybie art. 79a k.p.a.

W badanej sprawie organ wydający decyzję środowiskową nie dostrzegł powyższych uchybień, nie wezwał inwestora do jego uzupełniania, a swoje dalsze czynności organ opierał na niespełniającym wymogów ustawowych raporcie. Nie jest aktualnie rolą Sądu weryfikacja na ile powyższe jest następstwem przyjętej przez inwestora zasady przedkładania uzupełnień raportu w formie odpowiedzi na wezwania organów opiniujących - co mogło wywołać w organach przekonanie u organów opiniujących, iż wymagane dane zostały przekazane organowi prowadzącemu postępowanie oraz możliwego wadliwego przeświadczenia organu prowadzącego postępowanie, że autorstwo uzupełnień raportu zostało zweryfikowane przez organy opiniujące. W sprawie należało bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Takich działań w opisanym wyżej zakresie zaniechały, mimo że miały obowiązek należycie wnikliwie zweryfikować czy merytoryczne ustalenia raportu zostały opracowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż brak potwierdzenia wymaganych ustawą cech raportu uniemożliwiał organom opieranie się przy orzekaniu na przedłożonych im uzupełnianiach, a uchybienia w tym zakresie jawią się jako rażące naruszenie prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można uznać, aby powyższe uchybienia mnożna było sanować na etapie postępowania nieważnościowego. Postępowanie takie nie ma bowiem na celu ponownego rozpatrzenia sprawy, lecz służy weryfikacji zgodności z prawem działania i rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję w następstwie wniosku inwestora. Jakkolwiek zatem, co do zasady, skarżący trafnie wskazuje, że Kolegium w skarżonej decyzji nie odniosło się do przedłożonego mu oświadczenia z 30 listopada 2022 r. stanowiącego załączniki do pisma skarżącego z 10 maja 2023 r., to jednak powyższego działania organu wyższego stopnia nie sposób uznać za uchybienie mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Kolegium w tym zakresie w odpowiedzi trafnie dostrzegło bowiem, iż w istocie przedkładane mu oświadczenie R. P. stwierdzające "że był kierującym zespołem w zakresie odpowiedzi sporządzonych w dniu 25.06.2019 r." potwierdza okoliczności ustalone bezsprzecznie w decyzjach Kolegium, iż na dzień wydania przez Burmistrza B. decyzji z 23 stycznia 2020 r. organ I instancji orzekał na podstawie pism, które nie były dokumentami, bowiem nie zostały podpisane. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu administracji, że jakkolwiek przedmiotowe uchybienie miała charakter formalny, ale przedkładało się na kwestie merytoryczne, bowiem informacje zawarte w takim raporcie decydowały o treści rozstrzygnięcia a ich miarodajność, rzetelność, prawidłowość powinna była być weryfikowalna pod kątem odpowiedzialności podmiotu, który go sporządza.

Trafnie też Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 5 czerwca 2019 sygn. akt II OSK 750/19, opubl. https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym trafnie wyjaśniono, że zarówno art. 74a jak i art. 66 ustawy środowiskowej w jakimkolwiek zakresie nie regulują procedury ustalania praw czy obowiązków administracyjnych, lecz określają w sposób materialnoprawny zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wymogi co do tego, kto może być jego autorem. Efektywność procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisku zależy właśnie od wysokiej jakości prognozy, jak i raportu, które muszą być sporządzone przez ekspertów dysponujących odpowiednią wiedzą. W świetle art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej wymóg posiadania określonych w tym przepisie kwalifikacji dotyczy zarówno osoby sporządzającej raport, jak i osoby, która go uzupełnia i składa dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści. W tym sensie raport nie może być rozumiany formalnie wyłącznie jako pierwotny dokument, ale obejmuje również jego uzupełnienia, aneksy itp., które również muszą być sporządzone przez osoby posiadające kwalifikacje określone w tym przepisie. (...)

Również w ocenie Sądu raport wraz z uzupełnieniami jako dokument nieposiadający wymaganego podpisu autora i jego oświadczenia nie stanowił wymaganego prawem dowodu w sprawie.

W zakresie zarzutu dotyczącego rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, nie sposób nie dostrzegać, iż zasada powyższa dotyczy nie tylko inwestora ale wszystkich jego stron, a wbrew stanowisku skargi, brak wezwania strony do usunięcia wad raportu przed wydaniem decyzji środowiskowej nie mógł stanowić podstawy przyjęcia, iż ustalając środowiskowe uwarunkowania decyzji organy wydały swoje rozstrzygnięcie na dokumencie spełniającym wymogi ustawowe.

Odnosząc się do twierdzeń skargi opartych na twierdzeniu, iż Kolegium rozstrzygając w sprawie dopatrzyło się innych uchybień niż wskazane we wniosku przez Uniwersytet należy dostrzec, iż rolą organu w postępowaniu nieważnościowym było zweryfikowanie prawidłowości działania organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a zatem dopatrzywszy się rażących naruszeń prawa w jego działaniu, Kolegium było zobligowane do eliminacji wadliwej decyzji z obrotu prawnego, co też prawidłowo uczyniono. Nie było przy tym rolą organu wyższego stopnia zastępowanie organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w prowadzeniu postępowania dowodowego, lecz jedynie ocena prawidłowości i zgodności z prawem wydanej decyzji.

Końcowo Sąd wskazuje, iż opisane w decyzji Kolegium uchybienie nie było jedynym, którego dopuściły się organy w toku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bowiem analizując akta sprawy Sąd dostrzegł, iż w postanowieniu Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 31 października 2019 r. wydanym na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy środowiskowej orzeczono o pozytywnym zaopiniowaniu objętego wnioskiem przedsięwzięcia "pod warunkiem braku konfliktów społecznych związanych z planowaną inwestycją". Ze wskazanych przez Marszałka Województwa przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. Nie wynika z nich jednak, aby uzgodnienie mogło mieć charakter warunkowy. Zatem rolą organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach było wyjaśnianie czy organ powyższy uzgodnił planowaną inwestycję, czy też takiego uzgodnienia odmówił.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.