Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1945/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2712/22 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2712/22, oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Studium").

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E. sp. z o. o. z siedzibą w J. 5 grudnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną powyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu Studium niezgodnie z prawem, a przez to narażenie spółki na straty.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarzut naruszenia prawa dotyczył zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych jako RIPOK – Regionalna instalacja przetwórstwa odpadów komunalnych ze strefą ochronną 100 m, wskazanych w uchwale nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] 2013 r. – na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej symbolem R. Zdaniem spółki zmiana przeznaczenia, nie wynikała z potrzeby kształtowania polityki przestrzennej, lecz była instrumentem zablokowania rozwoju zakładu spółki, zajmującego się transportem, zbieraniem i przetwarzaniem odpadów.

W ocenie skarżącej, przekształcenie terenów regionalnej instalacji przetwórstwa odpadów komunalnych na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, narusza jej prawa majątkowe jako przedsiębiorcy. Prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich.

Skarżąca spółka wskazała, że od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu oraz zbierania i przetwarzania odpadów na działkach nr ewid. [...]1, [...]2, [...]3 w J. W Studium, przeznaczenie działki nr [...]3 zostało zmienione z przemysłowego na rolnicze. Spółka podkreśliła, że w trakcie procedowania nad studium, wnosiła uwagi w zakresie działki nr [...]3 (jak również działek sąsiednich nr [...]4, [...]5, [...]6) gdyż stanowią zorganizowaną działalność gospodarczą.

Odpowiadając na skargę Rada Gmina J. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że zmiana Studium uchwalona zaskarżoną uchwałą wynikała z przeprowadzonych analiz. Uwagi zgłoszone na dyskusji publicznej zorganizowanej 19 października 2018 r., potwierdziły społeczne zapotrzebowanie na rezygnację z lokalizacji RIPOK na obszarze gminy. W ocenie organu zmiana Studium nie zablokuje funkcjonowania zakładu spółki. Podkreślono, że spółka nigdy nie prowadziła działalności w zakresie gospodarki odpadami na działce nr [...]3, ani też na działkach: [...]4, [...]5, [...]6 – których nie jest właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/20, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca jest właścicielem działek nr [...]3, [...]1 oraz [...]2 w J., zatem jej interes prawny ogranicza się do tych działek. Sąd stwierdził, że działka nr [...]3 jest położona na obszarze oznaczonym symbolem R – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej; natomiast działki nr [...]1 i [...]2 znajdują się na terenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej. W odniesieniu do działki nr [...]3 wskazano, że w księdze wieczystej jako sposób jej korzystania wskazano "LS-LASY", a w ewidencji gruntów i budynków działka ta oznaczona jest jako RVI "grunty orne". Z rysunku kierunków studium w wersji sprzed zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą wynika, że część terenu położonego w rozwidleniu dwóch dróg powiatowych, na którym zlokalizowana jest m.in. działka nr [...]3, oznaczona była jako RIPOK. Tereny, na których znajdują się działki nr [...]1 oraz [...]7, również przed zmianą studium posiadały oznaczenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej.

Sąd uznał, że choć skarżąca spółka wykazała, że uchwała narusza jej interes prawny, z uwagi na dokonanie zmiany zagospodarowania w części dotyczącej jej nieruchomości, to kwestionowana zmiana Studium jest zgodna z prawem. Rada Gminy wprowadzając tę zmianę nie nadużyła władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1297/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. sp. z o. o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenia faktyczne sądu I instancji były niewystarczające do weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Obowiązkiem sądu wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając zmianę Studium nie nadużyła przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Sąd wojewódzki przedwcześnie rozpoznał zarzuty skargi w sytuacji, gdy wymagały one doprecyzowania wskutek informacji uzyskanych od organu w toku postępowania sądowego.

W ocenie NSA koniecznym było zobowiązanie skarżącej do sprecyzowania zarzutów skargi i wyjaśnienia, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do poszczególnych działek, skoro nowe ustalenia Studium nie zmieniły kierunku zagospodarowania działek nr [...]1 i [...]2. Skonkretyzowania wymagał zarzut dotyczący działki nr [...]3, w kontekście prowadzonej i planowanej działalności gospodarczej oraz dotychczasowego jej zagospodarowania. Ponadto Sąd nie zweryfikował należycie twierdzeń zawartych w odpowiedzi organu na skargę, wskazujących na przeprowadzenie przed zmianą Studium analiz (ekonomicznych, środowiskowych i społecznych), o których mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Brak było potwierdzenia, że takie analizy zostały przeprowadzone. Sąd nie odniósł się rzetelnie do zarzutów skargi, w których wskazano, że zmiana Studium nie wynikała z potrzeby ukształtowania polityki przestrzennej, a była instrumentem zablokowania rozwoju zakładu skarżącej spółki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszenie przez kilkuset mieszkańców gminy postulatu wykreślenia ustaleń Studium dotyczących RIPOK, nie mogło stanowić uzasadnienia wprowadzonej zmiany, bez wykazania obiektywnych przesłanek związanych z wymogami kształtowania polityki przestrzennej, określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w tym zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, bądź wymagań m.in. ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego.

Sprawdzenie, czy wymienione wartości zostały zachowane w zaskarżonej uchwale, wymagało uzyskania od stron, a głównie od organu, szczegółowych danych w zakresie terenu RIPOK, usuniętego z treści Studium. Rada Gminy powinna wyjaśnić jakie okoliczności warunkujące wcześniejsze wprowadzenie do Studium terenu RIPOK uległy zmianie oraz jak dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie spornego terenu determinowało zmianę kierunku studium polegającą na wprowadzeniu terenu zorganizowanej przestrzeni produkcyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z materiałów planistycznych powinno wynikać, jaki duży obszar był przeznaczony pod lokalizację RIPOK, a także w jakich relacjach przestrzennych pozostaje z pobliskimi terenami. Organ powinien wyjaśnić, jakie względy zdecydowały o przyjętym w Studium kierunku rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz jakie tereny (nieruchomości), oprócz działki nr [...]3, zostały objęte spornymi zapisami, a ponadto z jakich powodów nie przyjęto ustaleń co do tej działki, pozwalających na wykorzystanie jej do działalności gospodarczej.

Z uzasadnienia wyroku nie wynikało, czy i w jakich rozmiarach prowadzona jest na przedmiotowych działkach działalność związana z przetwarzaniem odpadów, jaki jest związek pomiędzy działką nr [...]3 (przeznaczoną wcześniej na RIPOK), a pozostałymi gruntami skarżącej, przeznaczonymi na działalność gospodarczą.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ powinien wyjaśnić, jak rezygnacja z terenu oznaczonego jako "RIPOK" wpłynie na gospodarkę odpadami komunalnymi oraz jak zostały wyważone interesy skarżącej spółki oraz postulaty społeczności lokalnej.

W zależności od argumentacji obu stron oraz zebranego materiału dowodowego, wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany został do oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, oddalenie skargi może nastąpić, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącej wywołane zostało aktem podjętym przez organy gminy w zgodzie z obowiązującym prawem.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zarządzeniem z 10 lutego 2023 r. wezwano skarżącą spółkę do sprecyzowania zarzutów skargi i wyjaśnienia: na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do działek nr [...]1 i [...]2; na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do działki nr [...]2 w kontekście prowadzonej i planowanej działalności gospodarczej oraz dotychczasowego jej zagospodarowania.

Zarządzeniem z tej samej daty wezwano organ do wyjaśnienia i wykazania stosownymi dokumentami, czy przed zmianą studium przeprowadzono analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; jakie okoliczności spowodowały, że zdecydowano o wprowadzeniu zmian w odniesieniu do terenu RIPOK; wyjaśnienia i wykazania stosownymi dokumentami, jaki obszar był przeznaczony pod lokalizację RIPOK oraz w jakich relacjach przestrzennych pozostaje z pobliskimi terenami; wyjaśnienia jakie tereny (nieruchomości), oprócz działki nr [...]3 zostały objęte spornymi zapisami zaskarżonej uchwały; wyjaśnienia, jak rezygnacja z terenu oznaczonego jako RIPOK wpłynie na gospodarkę odpadami komunalnymi oraz jak zostały wyważone interesy skarżącej spółki oraz postulaty społeczności lokalnej.

Pismem z 22 lutego 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany terenu oznaczonej jako RIPOK ze strefą ochronną 100 m, przewidzianej pod działalność gospodarczą związaną z przetwarzaniem odpadów, na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej symbolem R. Podkreślono, że po tej zmianie spółka nie uzyska decyzji ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia ani decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji na działce nr [...]3, która nie będzie się wpisywała w charakter rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nadto w przypadku uchwalenia na przedmiotowym obszarze przez Gminę J. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ będzie związany ustaleniami studium i działka nr [...]3 nie będzie mogła być wykorzystywana na cele gospodarcze. Skarżąca wyjaśniła, że działka nr [...]3 jest ogrodzona i wraz z działkami nr [...]1 oraz [...]7 stanowi funkcjonalną całość. Na jej terenie magazynowane są kontenery i pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów jak również maszyny i materiały wykorzystywane do funkcjonowania zakładu. Na działce nr [...]3 planowana jest budowa instalacji do przetwarzania odpadów. Zmiana Studium służy zablokowaniu działalności nie tylko w obrębie działki [...]3, ale i na działkach przylegających nr [...]1 i [...]2.

Odnosząc się do działek nr [...]1 i [...]2 spółka wskazała, że choć Studium pozostawiło dotychczasową funkcję G – pod działalność gospodarczą, to jednak sposób ich zagospodarowania będzie determinowany przez przeznaczenie działki nr [...]3, która tworzy z tymi działkami funkcjonalną całość. Skoro działka nr [...]3 przeznaczona została w Studium pod działalność rolniczą R, to działalność służąca przetwarzaniu odpadów komunalnych na działkach nr [...]1 i [...]2, nie będzie zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Odpowiadając na wezwanie Sądu, organ pismem z 15 lutego 2023 r. poinformował, że przed zmianą Studium, przeprowadzono analizy środowiskowe i społeczne, co potwierdza prognoza oddziaływania na środowiska oraz wnioski mieszkańców w liczbie 570.

Zmiana Studium wynikała z analiz przewidzianych w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Złożone w formie pisemnej uwagi do projektu zmiany studium, a także uwagi zgłoszone na dyskusji publicznej zorganizowanej 19 października 2018 r., pozwoliły potwierdzić społeczne zapotrzebowanie na rezygnację z lokalizacji RIPOK na obszarze gminy. W związku z brakiem umieszczenia w "Planie Gospodarki odpadami dla Województwa Mazowieckiego 2022" na terenie gminy J., regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, zmiana Studium była działaniem porządkującym i dostosowującym do aktów prawnych wyższej rangi. Gmina J. zgodnie z zapisami pkt 6.1.2.1. powyższego Planu, w zakresie gospodarki odpadami została przydzielona do regionu wschodniego, dla którego wyznaczono instalacje RIPOK w O.1, S. i O.2. Rada Gminy J., przystępując do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., określiła granice zmiany studium tylko do terenu oznaczonego na rysunku studium jako RIPOK, dla terenów położonych w J. Obowiązujące od 2013 r. studium powodowało sprzeciw społeczności zamieszkującej w bliższym i dalszym sąsiedztwie.

Podkreślono, że działka skarżącej nr [...]3 nie była wykorzystywana przez spółkę do działalności gospodarczej, lecz stanowiła nieużytki – w wypisie z rejestru gruntów była oznaczona jako grunty rolne RVI. Wobec powyższego oznaczenie tego terenu jako teren rolny odpowiadało stanowi faktycznemu użytkowania terenu. Organ poinformował, że obszar przeznaczony pod lokalizację RIPOK zajmował powierzchnię 3,815 ha. Obszar ten częściowo sąsiadował z terenami użytkowanymi rolniczo, a częściowo z terenami leśnymi, a od strony zachodniej z drogą powiatową. Oprócz działki nr [...]3 w skład terenu RIPOK wchodziły działki nr ewid. [...]8, [...]9, [...]10, [...]4, [...]5, [...]6 i [...]11 położone w miejscowości J. W ocenie organu rezygnacja z terenu oznaczonego RIPOK, nie ma wpływu na działalność prowadzoną przez skarżącą spółkę. Działalność ta prowadzona jest na działkach sąsiednich, których zmiana Studium nie dotyczy. Spółka nie prowadziła działalności gospodarczej na działce nr ewid. [...]3 w J., ani na działkach nr ewid. [...]4, [...]5 i [...]6, których nie jest właścicielem. Dokonana zmiana nie może spowodować ograniczenia działalności skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając po raz kolejny przedmiotową skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że z treści skargi oraz pisma spółki z 22 lutego 2023 r., wynika, że spółka upatruje naruszenia interesu prawnego w zmianie w Studium przeznaczenia działki nr [...]3 oraz przekonaniu, że uniemożliwi to w przyszłości uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w ramach planowanej budowy instalacji do przetwarzania odpadów. Natomiast w odniesieniu do działek nr [...]1 i [...]2, to zdaniem skarżącej jej interes został naruszony w ten sam sposób, gdyż nieruchomości te tworzą z działką nr [...]3 funkcjonalną całość.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w odniesieniu do działek nr [...]1 i [...]2 nie wprowadzała zmian, wobec czego nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej spółki. Zarówno w pierwotnym Studium, jak i po jego zmianach, nieruchomości te znajdują się na terenie obszaru zorganizowanej działalności gospodarczej, nie zmieniono ich dotychczasowego, funkcjonalnego przeznaczenia. Według Sądu w odniesieniu do tych nieruchomości, nie pogorszyła się sytuacja skarżącej w zakresie możliwości realizowania uprawnień wynikających z prawa własności.

Poza tym, dokonując zmiany Studium organ gminy zrezygnował z przeznaczenia na RIPOK nie tylko działki nr [...]3, stanowiącej własność skarżącej spółki, lecz również z działek nr [...]8, [...]9, [...]10, [...]4, [...]5, [...]6, [...]11 i [...]12, przypisując tym nieruchomościom faktyczny sposób użytkowania, jako terenów rolnych bądź leśnych. W ocenie Sądu powyższe czyni bezpodstawnym twierdzenie skargi, że uchwała była wymierzona wyłącznie w działalność skarżącej spółki. Brak było podstaw do stwierdzenia, że organy gminy działały wobec skarżącej w sposób dyskryminujący, skoro w poprzednim Studium z dnia 9 września 2013 r. pod RIPOK przeznaczonych było osiem działek o powierzchni łącznej 3,815 ha, natomiast działka skarżącej nr [...]3 ma powierzchnię ok. 0,4 ha. Z pisma precyzującego zarzuty skarżącej wynika, że działka nr [...]3 służy jej do składowania kontenerów, pojemników, maszyn i materiałów wykorzystywanych do funkcjonowania jej zakładu, a nadto na tej działce planowana jest budowa instalacji do przetwarzania odpadów.

Sąd uznał, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana przeznaczenia działki nr [...]3, choć potencjalnie wpływająca na możliwość dalszego rozwoju działalności gospodarczej, nie miała miejsca z przekroczeniem prawa, ponieważ nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności.

Sąd podniósł, że wskazywane przez skarżącą spółkę naruszenie jej interesu prawnego, dotyczące działki nr [...]3, miało być spowodowane przez zmianę jej przeznaczenia na teren rolny, co jednak nie narusza istoty prawa własności. Według Sądu zmiana przeznaczenia tej działki, położonej w obszarze dawnego RIPOK, wbrew planom inwestycyjnym i woli skarżącej spółki, nie stanowiła naruszenia zasady proporcjonalności, której dochowanie warunkuje legalność wykonywania władztwa planistycznego przez gminę. Sąd podkreślił, że przeznaczenie danej nieruchomości w akcie planistycznym wbrew woli właściciela, nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że organ gminy naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca spółka nie została pozbawiona możliwości wykonywania prawa własności, uwzględniając również fakt, że cały czas działka nr [...]3 w ewidencji gruntów, była i jest zakwalifikowana jako grunt rolny RVI. Na działce skarżącej nr [...]3 nie prowadzono dotychczas działalności gospodarczej w zakresie odpadów, a jej gospodarcze wykorzystanie na ten cel było dopiero zamiarem.

Według stanowiska Sądu twierdzenie o zdeterminowaniu działalności gospodarczej na działkach nr [...]1 i [...]2 (dla których zaskarżone Studium pozostawiło dotychczasowe przeznaczenie pod działalność gospodarczą) przez zmienione przeznaczenie działki nr [...]3, jest ewidentnie sprzeczne ze stanem faktycznym. Spółka prowadzi bowiem działalność gospodarczą na działkach nr [...]1 i [...]2, a z jej własnych wyjaśnień wynikało, że działka nr [...]3 pełniła jedynie funkcje pomocnicze, wobec sąsiedniego terenu działalności gospodarczej.

Sąd zaznaczył, że wobec rezygnacji z obszaru przeznaczonego na RIPOK, słuszne było przeznaczenie byłych działek tworzących ten obszar (w tym działki skarżącej nr [...]3) pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Uwzględniono, że działki sąsiednie, w stosunku do działek przeznaczonych pierwotnie na RIPOK, są terenami użytkowanymi rolniczo i terenami leśnymi.

Choć słusznie skarżąca wskazywała, że Prognoza oddziaływania na środowisko z marca 2018 r., poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały, nie zawierała żadnych ocen w zakresie likwidacji terenu przeznaczonego pod RIPOK, to zdaniem Sądu, nie przesądzało to o naruszeniu zasady sporządzania studium w sposób istotny, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że brak realizacji tego typu inwestycji, nie wpłynie negatywnie na stan środowiska w gminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – przez zaniechanie przez Sąd I instancji stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] 2018 r. z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia nieruchomości skarżącej i podnoszonym przez skarżącą niezrealizowaniem zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 146 § 1 p.p.s.a. przez brak należytej kontroli skarżonej uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., i tym samym błędnym przyjęciem, że w trakcie procedowania zmiany studium nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności braku dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że skarżona uchwała Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., nie narusza prawa w stopniu wymagającym stwierdzenia jej nieważności w części, a także brakiem rozważania takich kwestii jak np. braku uzasadnienia do skarżonej uchwały, braku informacji dlaczego w załączniku nr 5 do uchwały (wykaz uwag do projektu brak jest informacji o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącej przez Radę Gminy), a ponadto uzasadnienia dlaczego Sąd I instancji uznał, że skarżona uchwała choć potencjalnie wpływająca na możliwość dalszego rozwoju działalności gospodarczej, nie miała miejsca z przekroczeniem prawa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

4. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niezasadne – niewynikające z treści aktu przyjęcie, że zmiana studium obejmująca nieruchomości skarżącej służyła określeniu polityki przestrzennej gminy, podczas gdy było to w istocie bezpodstawne naruszenie prawa własności i zablokowanie istniejących i przyszłych inwestycji bowiem na to wskazuje dotychczasowe przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia nieruchomości skarżącej co tym samym narusza konieczny aspekt studium – zrównoważonego rozwoju, obligującego do zachowania istniejących oraz budowy na terenie gminy J. nowych instalacji do przetwarzanie odpadów.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina J. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd ponownie rozpoznając sprawę wypełnił wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 13 października 2022 r. (II OSK 1297/21). Pismem z 10 lutego 2023 r. wezwał skarżącą do sprecyzowania zarzutów skargi i wyjaśnienia na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do działek nr [...]1, [...]2 i nr [...]3. Pismem z 10 lutego 2023 r. wezwał organ do wyjaśnienia i wykazania: 1) czy przed zmianą Studium przeprowadzono analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; 2) okoliczności, które spowodowały, zmiany w Studium; 3) jaki obszar był przeznaczony pod lokalizację RIPOK oraz w jakich relacjach przestrzennych pozostaje z pobliskimi terenami; 4) jakie tereny oprócz działki nr [...]3 zostały objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały; 5) jak rezygnacja z terenu oznaczonego jako RIPOK wpłynie na gospodarkę odpadami komunalnymi oraz 6) jak zostały wyważone interesy skarżącej oraz postulaty społeczności lokalnej. Następnie, po uzyskaniu od stron wyjaśnień we wskazanym zakresie, Sąd I instancji ocenił, czy ustaleniami zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad lub trybu sporządzania Studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Natomiast zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej (w znacznym stopniu tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej z 23 lutego 2021 r.) okazały się nieskuteczne.

Odnosząc się do nich w systematyce przyjętej przez skarżącą kasacyjnie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – przez zaniechanie przez Sąd I instancji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Przywołane w tym zarzucie przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie również w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej niebędących aktami prawa miejscowego, określa kognicję sądów administracyjnych. Do ewentualnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd zaniechał kontroli (czego w niniejszej sprawie nie uczynił) mimo skutecznego złożenia skargi na zaskarżoną uchwałę.

Z kolei z art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do grupy przepisów określanych mianem przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w zakresie wskazanym w skardze, zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa. W tym miejscu należy przypomnieć, że podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31.08.2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184).

Wypada też wskazać na błędne sformułowanie zarzutu, którym przypisuje się Sądowi zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g.: "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego." Uchwała w sprawie Studium, nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego też w myśl art. 94 ust. 2 zd. 1 u.s.g.: "Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem."

Cytowane powyżej przepisy są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała została podjęta [...] 2018 r. Zatem nawet w przypadku gdyby naruszała ona w sposób istotny zasady lub tryb sporządzania Studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Nie mógł być też uwzględniony zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, tak jak art. 147 § 1 p.p.s.a., jest przepisem wynikowym, a nadto nie odnosi się do zaskarżonej uchwały, która jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego niebędącym aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz do aktów lub czynności, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz opinii wskazanych odpowiednio w art. 3 § 2 pkt 4, 4a i 4b p.p.s.a.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.

Według art. 133 § 1 p.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Zważywszy na przytoczone brzmienie art. 133 § 1 p.p.s.a., należy przyjąć, że do naruszenia tego przepisu dochodzi, gdy Sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.032013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

W niniejszej sprawie Sąd orzekł na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu oraz zamknięciu rozprawy. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani w treści zarzutu ani w jego uzasadnieniu, w czym miałoby się przejawiać naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Należy podkreślić, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic sprawy rozpoznawanej.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd oddalając skargę wziął pod uwagę między innymi to, że: 1) Studium nie wprowadziło zmian w stosunku do działek nr [...]1 i [...]2; 2) zmiany w postaci odejścia od określenia obszaru RIPOK objęły nie tylko działkę nr [...]3, ale także i inne nieruchomości o łącznej powierzchni 3,815 ha; 3) ustalenia Studium nie kształtują prawnej sytuacji przedsiębiorcy w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej; 4) ustalenia "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Mazowieckiego 2022" nie przewidują na terenie Gminy regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.

Także zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. okazał się niezasadny.

W pierwszej kolejności należy wskazać na błąd konstrukcyjny popełniony przy formułowaniu tego zarzutu. Otóż autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich "wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", zamiast wskazać w sposób kategoryczny, które z wskazanych w tym zarzucie przepisów zostały – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszone przez ich błędną wykładnię, a które przez ich niewłaściwe zastosowanie, bądź też które z nich zostały naruszone na oba sposoby. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może domyślać się podstaw skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730).

Niezależnie jednak od tego wypada odnotować, że Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego, kształtujący gminną politykę wewnętrzną, w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie kształtuje, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Wprawdzie poprzez związanie swoimi ustaleniami organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) może wpływać i wpływa na treść planu, to jednak nie stanowi samodzielnej podstawy do kształtowania prawnego statusu właściciela wobec przedmiotu własności w zakresie korzystania z niego i rozporządzania nim. Tym niemniej oddziaływanie ustaleń Studium na treść planu uzasadnia badanie ewentualnej możliwości naruszenia tymi ustaleniami interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Rozpoznanie przez Sąd I instancji wniesionej skargi świadczy o tym, że skarżąca kasacyjnie nie tylko wykazała swój interes prawny (będąc właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami Studium), ale również i to, że interes ten został naruszony tymi ustaleniami. Trzeba jednak pamiętać, że do uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dochodzi w przypadku, gdy zaskarżona uchwała, naruszając interes prawny lub uprawnienie skarżącego, równocześnie narusza obowiązujący porządek prawny. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (w przypadku uchwał planistycznych granicach udzielonego ustawowo organom gminy władztwa planistycznego), wówczas brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego aktu lub jego części.

Sąd I instancji, dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej legalności, w tym pozostawania jej ustaleń w granicach władztwa planistycznego gminy, słusznie uznał, że dokonane zmiany zostały wprowadzone w ramach obowiązującego porządku prawnego. Podjęta uchwała została poprzedzona sporządzeniem prognozy oddziaływania na środowisko z marca 2018 r., jak również oceną wniosków mieszkańców Gminy, pisemnych uwag do projektu zmiany Studium oraz uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej, potwierdzających społeczną wolę rezygnacji z lokalizacji RIPOK na obszarze Gminy.

W prognozie oddziaływania na środowisko wskazano wprost, że gospodarka odpadami komunalnymi i niebezpiecznymi nie ulegnie zmianie. "Odpady komunalne będą zbierane przez upoważnione przedsiębiorstwa i wywożone na własne składowisko w miejscowości Moczydła w celu unieszkodliwiania." (s. 17). Powyższe ustalenia przeczą trafności twierdzeń skarżącej kasacyjnie o tym, jakoby zmiany w Studium uniemożliwiały realizację zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi (zob. zarzut I. 1).

Odejście od określenia w Studium obszaru RIPOK znajduje uzasadnienie w ustaleniach "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Mazowieckiego 2022", które nie przewidują realizacji takiej inwestycji na terenie objętym zaskarżonymi zmianami. Na skutek podjętej uchwały skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Ograniczając planowany rozwój działalności gospodarczej przez skarżącą kasacyjnie w zakresie zamierzeń inwestycyjnych na terenie objętym ustaleniami uchwały nie naruszono istoty uprawnień właścicielskich w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym ocena Sądu I instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, wyklucza by Studium przyjęte zaskarżoną uchwałą zostało sporządzone z istotnym naruszeniem zasad lub trybu sporządzania studium bądź z naruszeniem właściwości organów je sporządzających i uchwalających.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.