Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 155/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1-3, art. 81 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 roku sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., Wójt Gminy J. (dalej: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez firmę P. Sp. z o.o. z s. w W. (dalej: "inwestor", "strona", "skarżący"), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb W., gmina J., powiat o., województwo warmińsko-mazurskie.

Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że obszar objęty projektem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r . w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w O. w opinii z [...] r., nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z [...] r. wyraził opinię, że dla planowanej inwestycji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzania raportu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., postanowieniem z [...] r., uzgodnił konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce [...] obręb W., gmina J. ze względu na oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...] i ustalił pełen zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wójt Gminy J., postanowieniem z dnia [...] r., stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb W. gmina J., ze względu na oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...], w którym określono zakres wymaganego raportu o jego oddziaływaniu na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako "RDOŚ"), po przeanalizowaniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożonego przez inwestora, postanowił odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. RDOŚ, po analizie przedłożonej dokumentacji, tj. raportu oddziaływania na środowisko wraz z częścią przyrodniczą stwierdził, że ww. materiał nie może stanowić podstawy do uzgodnienia warunków realizacji inwestycji, ponieważ nie wykluczono znacząco negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze. Raport oraz inwentaryzacja przyrodnicza posiadają braki i nieścisłości. Jednocześnie istnieją uzasadnione przesłanki przemawiające za znacząco negatywnym wpływem zamierzenia inwestycyjnego na przyrodnicze elementy środowiska naturalnego.

Działka nr [...] znajduje się w obszarze Natura 2000 [...]. Dla ww. obszaru ustanowiony został plan zadań ochronnych. Zasadniczym celem ochrony ww. obszaru jest utrzymanie obecnego charakteru torfowiska, jego szaty roślinnej oraz stanowisk flory i fauny.

Planowana inwestycja zajmie znaczne obszary niewielkiego obszaru Natura 2000 [...] (ponad 3% powierzchni obszaru), wbijając się klinem w jego zachodni rejon, dzieląc go na dwie części. W przedstawionych do analizy dokumentach przedstawiono bardzo ogólną analizę wpływu na obszar Natura 2000.

Podczas realizacji inwestycji w trakcie wykonywania prac ziemnych zaburzone mogą zostać stosunki wodne, a to właśnie hydrogeniczne siedliska przyrodnicze są przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Skutkować to może znaczącym negatywnym wpływem na siedliska przyrodnicze chronione. RDOŚ zwrócił również uwagę na niepełne dane zawarte w inwentaryzacji przyrodniczej. Przekształcenie terenu w wyniku usytuowania konstrukcji wsporczych, przemieszczania mas ziemnych na potrzeby wykonania wykopów pod przewody elektryczne, a także obecność maszyn i ludzi w otoczeniu tych siedlisk może skutkować ich zniszczeniem lub znaczącym ubytkiem. W efekcie nastąpi zmiana specyficznych cech ekosystemów decydujących o występowaniu na tym terenie określonych przedstawicieli flory i fauny. W ocenie RDOŚ, posadowienie farmy fotowoltaicznej będącej terenem przemysłowym, służącym do produkcji energii elektrycznej, pozbawi chronione w ramach obszaru Natura 2000 [...] siedliska przyrodnicze naturalnej strefy buforowej i spowoduje marginalizację cennych terenów przyrodniczych. Inwestycja będzie mieć również wpływ na integralność i spójność obszaru Natura 2000 [...], który stanowi pewną całość, chroniącą siedliska przyrodnicze, a jego tereny przygraniczne są swego rodzaju buforem ochronnym.

Zaplanowana budowa, ze względu na swoje położenie poza zwartą zabudową miejscowości stanowić będzie znaczącą zmianę w krajobrazie niewielkiego powierzchniowo obszaru Natura 2000 [...]. Zmiana ta może doprowadzić do zakłóceń w lokalnych ekosystemach.

W raporcie w niepełny sposób przedstawiono wyniki, ewentualnie niewłaściwie wybrano termin i sposób obserwacji. Nie wykazano transektów i punktów nasłuchowych nietoperzy.

Reasumując, w ocenie organu pierwszej instancji, przedłożona dokumentacja z uwagi na brak podstawowych analiz wpływu na środowisko, wobec uzasadnionej obawy znaczącego negatywnego wpływu na przyrodnicze elementy środowiska naturalnego, w tym obszaru Natura 2000, nie może być podstawą do uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ skutkuje co do zasady koniecznością wydania decyzji odmownej, tj. nieokreślającej środowiskowych uwarunkowań. Kwestia odmowy uzgodnienia inwestycji przez RDOŚ była kluczowa dla wydania decyzji odmownej.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie złożył inwestor.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 8, art. 9, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa i brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

c) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dokonania odpowiednich własnych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego co skutkowało przyjęciem, że nie wykluczono znaczącego negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze, podczas gdy RDOŚ nie wydał opinii negatywnej wskazującej na ewentualny negatywny wpływ inwestycji jak również wykonano wszelkie działania minimalizujące na poszczególne elementy środowiska;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), dalej jako "u.u.i.ś.", poprzez brak wskazania, z którym konkretnie wymogiem powołanego artykułu pozostaje niekompletny raport;

b) art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., poprzez brak zachowania postawy aktywnej w wyjaśnieniu przedmiotowej sprawy i brak zwrócenia się do wnioskodawcy o uzupełnienie treści raportu w sytuacji, kiedy weryfikacja raportu oddziaływania na środowisko jest oceną dokonywaną nie tylko przez organ uzgadniający lecz także przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej;

c) art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 1 i 2 u.u.i. ś., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie oraz w postanowieniu RDOŚ.

Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wójta [...] r. i orzeczenie w sprawie objętej wnioskiem.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy. Stwierdzono, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ powołał postanowienia art. 59 ust. 1 pkt 2, 61 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. i 63 ust. 1, a także art. 71 ust. 1 i 2, 79 ust. 1 i 80 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.

Na wstępie podkreślono, że rozpoznając przedmiotową sprawę Kolegium ma obowiązek poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi - w ocenie Kolegium – do wniosku, że organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie, charakterystyczne dla procedury poprzedzającej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania uzyskane zostały wymagane opinie oraz uzgodnienie oraz zostały zgromadzone istotne informacje pozwalające na ostateczne załatwienie sprawy.

Planowane przez inwestora przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Całkowita powierzchnia nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie wynosi 14,94 ha. Łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w celu realizacji przedsięwzięcia wynosić będzie 6,88 ha.

Analiza opisu planowanego przedsięwzięcia oraz przedstawionego przez stronę raportu wskazuje na to, że jest to typowa instalacja do produkcji energii elektrycznej ze światła słonecznego. Niczym nie różni się od tego typu przedsięwzięć będących przedmiotem postępowań przed Kolegium. Zarówno technologia montażu, jak i charakterystyka jej eksploatacji jest typowa. Znane są oddziaływania związane z tego rodzaju przedsięwzięciami na wszystkich etapach ich istnienia. Tym, co odróżnia planowane przedsięwzięcie od innych elektrowni fotowoltaicznych jest jego umiejscowienie. Teren planowanego przedsięwzięcia zlokalizowany jest na obszarze Natura 2000 [...], dla którego ustanowiony został plan zadań ochronnych wprowadzony zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Analiza planu zadań ochronnych wskazuje, że bezpośrednio na terenie wskazanym pod planowane przedsięwzięcie nie występuje żadne z siedlisk przyrodniczych, dla których sformułowane zostały zadania czy też działania ochronne.

Oceniając argumenty wskazane w postanowieniu RDOŚ z [...] r. za przesądzające o negatywnym rozpatrzeniu wniosku strony Kolegium uznało, że planowana inwestycja zajęłaby ponad 3 % obszaru Natura 2000 [...], wbijając się klinem w jego zachodni rejon i dzieląc go na dwie części. Posadowienie farmy fotowoltaicznej będącej terenem przemysłowym, służącym do produkcji energii elektrycznej, pozbawi chronione w ramach obszaru Natura 2000 [...] siedliska przyrodnicze naturalnej strefy buforowej i spowoduje marginalizację cennych terenów przyrodniczych. Inwestycja będzie mieć wpływ również na integralność i spójność ww. obszaru Natura 2000, ponieważ obszar ten stanowi całość, chroniącą siedliska przyrodnicze, a jego tereny przygraniczne są swego rodzaju buforem ochronnym. Zmiana może doprowadzić do zakłóceń w lokalnych ekosystemach. Posadowienie przedmiotowej farmy prowadzić będzie do stymulacji inwestycyjnej tego rodzaju przedsięwzięć, prowadząc w kontekście skumulowanym do dalszej degradacji tego niewielkiego obszaru Natura 2000.

Konieczne do wykonania podczas realizacji prace ziemne mogą zaburzyć stosunki wodne, a to właśnie hydrogeniczne siedliska przyrodnicze są przedmiotem ochrony tego obszaru.

Na załatwienie powyższej sprawy nie miałoby wpływu wezwanie skarżącej do uzupełnienia raportu, gdyż okolicznością mogącą znacząco negatywnie wpłynąć na oceniany obszar jest sama lokalizacja tego typu i rozmiaru przedsięwzięcia.

Kolegium stanęło na stanowisku, że w ocenianym postanowieniu RDOŚ w sposób logiczny i przekonujący, na podstawie materiałów sprawy oraz wiedzy urzędowej wykazał, że planowane przez stronę przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...]. RDOŚ ma niewątpliwie wiedzę dotyczącą analizowanego obszaru, bowiem jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie i wdrożenie szeregu działań ochronnych dla tego obszaru (zał. Nr 5 do Zarządzenia w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]).

Kolegium podniosło, że biorąc pod uwagę powyższe, należało rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanym przypadku, za realizacją planowanego przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego. Planowana farma fotowoltaiczna nie musi powstać dokładnie w tej lokalizacji. Warunki do powstania tego typu przedsięwzięcia będą podobne również poza obszarem chronionym. Tymczasem obszar Natura 2000 [...] ustanowiony został po to, aby chronić cenne siedliska przyrodnicze. Nie ma przy tym możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych, bowiem wszystkie warianty przedsięwzięcia pociągają za sobą lokalizację planowanego przedsięwzięcia wraz z nieodzownym przekształceniem powierzchni gruntu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy zaszła podstawa do odmowy wyrażenia zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Podstawą wydania decyzji odmownej były przesłanki prawne – art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. Ustalenia organu pierwszej instancji wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia, obszar wymagany do jego realizacji oraz technologia są jasne i nie budzą wątpliwości, bowiem wynikają z przedstawionego raportu. Sprzeciw strony budzą nie tyle ustalenia organu, co ich ocena. Kolegium podziela argumentację wskazaną przez RDOŚ oraz przyjętą przez organ pierwszej instancji.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium z 11 grudnia 2023 r., inwestor zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 w zw. z art. 8 , art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący równość wobec prawa oraz pogłębiający zaufanie do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji planowanej inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

b) art. 8 k.p.a., poprzez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na tendencyjności działania organu II instancji oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całokształtu okoliczności i faktów;

c) art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do większości twierdzeń i zarzutów skarżącej sformułowanych w odwołaniu istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

d) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak realizacji przez organ odwoławczy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dokonania odpowiednich własnych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, co skutkowało przyjęciem w całości ustaleń zawartych w decyzji Wójta Gminy J. z 5 stycznia 2023 r. oraz postanowieniu RDOŚ z [...] r., a także kompletne pominięcie treści przedłożonego przez stronę raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

e) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne i nieznajdujące poparcia w materiale dowodowym ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...], pomimo, że:

(i) samo Kolegium wskazało, że bezpośrednio na terenie przeznaczonym pod planowane przedsięwzięcie nie stwierdzono występowania żadnych siedlisk przyrodniczych dla których sformułowany został plan zadań ochronnych;

(ii) przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na ww. obszar Natura 2000 [...] nie wykazała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, a inwestycja w produkcję energii ze źródeł odnawialnych ma korzystny wpływ na realizację celów związanych właśnie z ochroną środowiska i zapobieganiem zmianom klimatycznym;

f) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 66 u.u.i.ś., poprzez brak wskazania, z którym konkretnie wymogiem powołanego artykułu pozostaje sprzeczny raport oddziaływania na środowisko;

b) art. 80 ust. 1 w zw. z art. 71 u.u.i.ś., poprzez niewzięcie pod uwagę przedłożonego przez skarżącą raportu oddziaływania na środowisko, w tym na obszar Natura 2000 [...], ale również – z uwagi na charakter planowanej inwestycji w postaci odnawialnego źródła energii – będzie na ochronę środowiska wpływać pozytywnie, co w konsekwencji było podstawą odmowy wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, pomimo istnienia ku temu przesłanek;

c) art. 81 u.u.i.ś., poprzez brak zachowania przez organ odwoławczy postawy aktywnej w wyjaśnieniu przedmiotowej sprawy, powielenie treści uzasadnienia decyzji Wójta Gminy J. i postanowienia RDOŚ bez dokonania jakiejkolwiek własnej oceny zebranych dowodów i faktów oraz niezwrócenie się do skarżącej o uzupełnienie treści raportu w sytuacji, kiedy weryfikacja raportu oddziaływania na środowisko jest oceną dokonywaną nie tylko przez organ uzgadniający lecz także przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, a więc również przez organ II instancji;

d) art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 1 i 2 u.u.i.ś., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko.

Biorąc pod uwagę podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z [...]r., a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy J. z [...] r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej, organ II instancji nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń, a w szczególności raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za tym, że przeanalizowało ono całość sprawy i rozpoznało ją merytorycznie. Nawet w sytuacji, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ II instancji powinien samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia. Wskazać trzeba, że raport jest podstawowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że poza ogólnikowymi sformułowaniami, iż negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 wynika z samego rozmiaru i lokalizacji przedsięwzięcia, w uzasadnieniu decyzji nie wykazano, w jaki konkretnie sposób planowana inwestycja miałaby stać w kolizji z planem ochrony zadań ochronnych ustanowionych zarządzeniem RDOŚ z dnia [...] r. W szczególności, nie uwzględniono w żaden sposób, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie wykazała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony tego obszaru. Jednocześnie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby ustalenie, że informacje podane w raporcie są nieprawdziwe lub nierzetelne. Również nie wskazano, w jaki sposób ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione.

Nie dojdzie do znacznego uszczuplenia powierzchni obszaru Natura 2000 [...].

Kolegium, w ślad za RDOŚ i Wójtem Gminy J. wskazuje jedynie na ogólne argumenty w przedmiocie wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...]. W żaden sposób nie odnosi się do stanu faktycznego istniejącego na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Organ nie wziął przy tym pod uwagę szczegółowych wyników ustaleń zawartych w przedłożonym raporcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, na podstawie którego można byłoby podważyć ustalenia zawarte w raporcie. Nie odniósł się też w jakikolwiek sposób do kwestii wprowadzonych przez skarżącą szeregu działań minimalizujących wpływ oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 [...], gwarantujących jego ochronę.

Organ II instancji, poprzez błędną ocenę oraz brak wyjaśnienia na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego okoliczności faktycznych, doszedł do błędnych ustaleń co do stanu faktycznego, co narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej.

W ocenie skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zasadność tezy, iż nie zostało w dostateczny sposób zbadane i udokumentowane, że nie istnieją podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich dowodów stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji.

Organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie podjął wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny zasadności skarżonej decyzji, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ naruszył normę art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, nieprzedstawienie szczegółowych motywów rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skarga podlega oddaleniu.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb W., gmina J., powiat o., woj. warmińsko-mazurskie.

Rozpatrując sprawę w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia należy mieć na uwadze specyfikę wydawanego rozstrzygnięcia, które nie ma charakteru uznaniowego. Treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzależniona od spełnienia ściśle określonych przesłanek. Przy czym, w art. 81 ust. 1-3 u.u.i.ś. ustawodawca szczegółowo określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań uzależniona jest od stwierdzenia, że zaistniały konkretne, określone prawem przesłanki, w tym m.in. wynikające z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czy też przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznano, że wystąpiła przesłanka, o której mowa w ust. 2 art. 81 u.u.i.ś.

Nie jest kwestionowane, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze Natura 2000 [...].

Należy podzielić ocenę orzekających w sprawie organów administracji, że budowa farmy fotowoltaicznej, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Polega ona na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 14 MW. Przedsięwzięcie usytuowane miałoby zostać na gruntach o niskich klasach bonitacyjnych: RV, RVI, ŁIV, PsIV, PsV. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się na działce [...], o odległości ponad 50 m od planowanej inwestycji w kierunku wschodnim.

Na inwestycję składać się będą: montaż stalowej konstrukcji wsporczej wbijanej na głębokość co najmniej 1 m lecz nie większą niż 2 m, montaż paneli do wcześniej przygotowanych stalowych konstrukcji montażowych (czyt. dalej stołów) w ilości do 35 tys. sztuk o mocach z zakresu 350 Wp-2000 Wp, montaż inwerterów fotowoltaicznych pod stołami w ilości dobranej do końcowej wielkości instalacji, lecz nie większej niż o łącznej mocy minimalnej do 14 MW; posadowienie do 14 sztuk prefabrykowanych stacji kontenerowych wraz z transformatorami na wcześniej wykonanym podłożu gruntowym wraz z wyposażeniem; montaż pośrednich rozdzielnic prądu zmiennego niskiego napięcia w okolicach stołów; wykonanie okablowania stałoprądowego (w stołach) oraz zmiennoprądowego niskiego oraz średniego napięcia w trasach kablowych podziemnych; wykonanie instalacji odgromowej, przepięciowej oraz uziemiającej; wykonanie przyłącza elektroenergetycznego do linii średniego napięcia; wykonanie ogrodzenia oraz monitoringu; wykonanie dodatkowego oprzyrządowania technicznego; wykonanie utwardzonej komunikacji wewnętrznej, placu manewrowego oraz zjazdu z drogi lokalnej. W raporcie dokonano wariantowania przedsięwzięcia. Analizowano wariant proponowany przez inwestora i racjonalny wariant alternatywny. Wariant alternatywny różni się od inwestycyjnego wykonaniem instalacji w systemie nadążnym, sposobem posadowienia w gruncie konstrukcji, na której zamontowane będą panele fotowoltaiczne oraz brakiem ogrodzenia.

Całkowita powierzchnia nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie wynosi 14,94 ha. Łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji inwestycji będzie wynosić 6,88 ha. Planowana inwestycja zajęłaby ponad 3 % powierzchni obszaru Natura 2000 [...], wbijając się klinem w jego zachodni rejon i dzieląc go na dwie części.

Słusznie zatem wskazały organy, że posadowienie farmy fotowoltaicznej będącej terenem przemysłowym, służącym do produkcji energii elektrycznej, pozbawi chronione w ramach obszaru Natura 2000 [...] siedliska przyrodnicze naturalne strefy buforowej i spowoduje marginalizację cennych terenów przyrodniczych. Inwestycja będzie miała również wpływ na integralność i spójność ww. obszaru Natura 2000, ponieważ obszar ten stanowi całość, chroniącą siedliska przyrodnicze. Zaplanowana budowa stanowić będzie znaczącą zmianę w krajobrazie niewielkiego obszaru Natura 2000 [...], która może doprowadzić do zakłóceń w lokalnych ekosystemach i dalszej degradacji tego niewielkiego obszaru Natura 2000.

Należy podzielić stanowisko organów, że konieczne do wykonania roboty ziemne zaburzyć mogą stosunki wodne, a to właśnie hydrogeniczne siedliska przyrodnicze są przedmiotami ochrony tego obszaru. Może to znacząco negatywnie wpłynąć na te siedliska przyrodnicze.

Wobec takich zapisów, zarzuty skarżącej dotyczące niewzięcia pod uwagę przedłożonego raportu pozostają niezasadne. Ustalenia zawarte w raporcie nie mają wpływu na okoliczność, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Tym bardziej, że organ odwoławczy stwierdził w decyzji, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia, obszar wymagany do jego realizacji oraz technologia są jasne i nie budzą wątpliwości, bowiem wynikają z przedstawionego raportu. Oznacza to, że raport podlegał – wbrew twierdzeniu skarżącej – ocenie w przedmiotowym postępowaniu i został wzięty pod uwagę. Nie można też uwzględnić, że z raportu wynika, iż inwestycja będzie wpływać pozytywnie na ochronę środowiska. Raport został przedstawiony przez skarżącą i podlega ocenie organów, a w związku z tym, jego postanowienia nie są wiążące.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w postanowieniu z [...] r. RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb W., gmina J., szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. W postanowieniu również odniesiono się do raportu. RDOŚ stwierdził, że raport nie może stanowić podstawy do uzgodnienia warunków realizacji inwestycji, ponieważ nie wykluczono znacząco negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze. Jednocześnie istnieją przesłanki przemawiające za znacząco negatywnym wpływem zamierzenia inwestycyjnego na przyrodnicze elementy środowiska naturalnego. W granicach ostoi występuje przynajmniej 17 gatunków roślin i zwierząt chronionych, zagrożonych i innych lokalnie rzadkich. Ze względu na dużą bioróżnorodność oraz obecność siedlisk przyrodniczych i gatunków wymienionych w załącznikach Dyrektywy Siedliskowej jest to nadal, mimo silnych przekształceń antropogenicznych, bardzo cenny obszar przyrodniczy. Warunkiem zachowania właściwości stanu siedlisk torfowych jest utrzymanie odpowiednich stosunków wodnych. Torfowiska podlegają silnej antropopresji w związku z lokalizacją

w bezpośrednim sąsiedztwie dużej fermy drobiu oraz intensywnie użytkowanych pastwisk. Dlatego nowe inwestycje w bezpośrednim otoczeniu oraz na terenie obszaru Natura 2000 [...] nie są wskazane. Podczas realizacji inwestycji w trakcie wykonywania prac ziemnych zaburzone mogą zostać stosunki wodne, a to właśnie hydrogeniczne siedliska przyrodnicze są przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Skutkować to może znaczącym negatywnym wpływem na te obszary.

W decyzji organ wskazał jednoznaczną i wystarczająca przesłankę odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jaką jest postanowienie RDOŚ z [...] r. RDOŚ jest organem specjalistycznym, a w związku z tym, jego stanowisko ma istotne znaczenie w sprawie. Argumenty RDOŚ zostały zaś szczegółowo omówione w decyzji.

W decyzji Kolegium wskazano też, że uzupełnienie raportu nie znajduje uzasadnienia, gdyż okolicznością mogącą znacząco negatywnie wpłynąć na oceniony obszar jest sama lokalizacja tego typu i rozmiaru przedsięwzięcia.

Wspomnieć też należy, że teren planowanego przedsięwzięcia zlokalizowany jest na obszarze Natura 2000 [...], dla którego ustanowiony został plan zadań ochronnych wprowadzony Zarządzeniem RDOŚ z dnia [...] r. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że bezpośrednio na terenie wskazanym pod planowane przedsięwzięcie nie występuje żadne z siedlisk przyrodniczych, dla których sformułowane zostały zadania, czy też działania ochronne. Pozostaje to jednak bez znaczenia, biorąc pod uwagę pozostałe okoliczności sprawy.

W zaskarżonej decyzji rozważono też, stosownie do art. 81 ust. 2 u.u.i.ś., czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do tego przepisu – jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

Słusznie Kolegium oceniło, że za realizacją planowanego przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego. Farma fotowoltaiczne nie musi powstać dokładnie w tej lokalizacji – na terenie obszaru Natura 2000 [...]. Warunki do powstania tego typu przedsięwzięcia będą podobne również poza obszarem chronionym. Tymczasem obszar Natura 2000 [...] ustanowiony został po to, aby chronić cenne siedliska przyrodnicze. Nie ma przy tym możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych, bowiem wszystkie warianty przedsięwzięcia pociągną za sobą lokalizację planowanego przedsięwzięcia wraz z nieodzownym przekształceniem powierzchni gruntu.

Nie można też podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy działały na podstawie przepisów prawa i podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Orzekające w sprawie organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo zastosowały przepisy procesowe, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiadającemu wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organ administracji publicznej dokładnie zbadał okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony.

Uwzględniając powyższe, odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb W., gmina J. powiat o., woj. warmińsko-mazurskie, nie została wydana z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.