Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 76/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 153, art. 190, art. 200 i 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36a ust. 5 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 75 § 1, art. 107 § 3, art. 140, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości P. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Syndyka Masy Upadłości P. W. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 09 grudnia 2021 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Masy Upadłościowej P. W., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z 21 lipca 2021 r. ([...]) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z 21 lipca 2021 r., skierowaną do Syndyka Masy Upadłościowej P. W. (zwanego dalej "Syndykiem" lub "Skarżącym"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 6 obr. S. ), wykonanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z 09 września 1992 r. ([...] i [...]), zmienionej decyzją z 10 listopada 1993 r. ([...]). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 14 czerwca 2021 r. Syndyk, reprezentowany przez r.pr. E. P., złożył zawiadomienie o zakończeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W odpowiedzi na wezwanie z 18 czerwca 2021 r. przedłożone zostały: rysunki zamienne, które są kserokopią "projektu technicznego" zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. dla nieruchomości sąsiedniej, tj. posesji przy ul. [...] w P.. Organ nie może określić czy zmiany wprowadzone podczas realizacji inwestycji są jedynymi odstępstwami wprowadzonymi przez inwestora. Ponadto oświadczenie o zakwalifikowaniu zmian wykuszu jako zmiany nieistotnej, podpisane przez inż. R. G. (posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]), nie posiada wzmianki o zakresie uprawnień osoby kwalifikującej odstępstwo.

W odwołaniu od tej decyzji Syndyk podkreślił, że na przestrzeni lat niektóre dokumenty uległy zagubieniu lub zniszczeniu i z tego względu nie jest możliwe przedstawienie wyczerpującej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej budowy. Inwestor niezwłocznie po otrzymaniu przystąpił do sporządzenia przez osobę dysponującą uprawnieniami budowlanymi inwentaryzacji budowlanej mającej zobrazować aktualny stan faktyczny, a którą przedłożył z odwołaniem, wnosząc o uchylenie decyzji PINB.

Przywołaną na wstępie decyzją z 09 grudnia 2021 r. WWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zaznaczając w uzasadnieniu, że oprócz inwentaryzacji budowlanej, o której mowa w odwołaniu, wypożyczył z Urzędu Miasta P. akta sprawy dotyczące ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 09 września 1992 r. oraz decyzji zmieniającej z 10 listopada 1993 r. Ponadto uzyskał wyjaśnienie, że "decyzja zmieniająca" była przeniesieniem pozwolenia na budowę na innego adresata. WWINB podkreślił, że podstawą wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji były dwie okoliczności. Po pierwsze, sporządzenie rysunków z naniesieniem zmian nieistotnych na kopii projektu, który nie dotyczył przedmiotowej inwestycji, lecz budynku na działce sąsiedniej – przez co PINB nie mógł ocenić, czy wprowadzone zmiany są jedynymi odstępstwami wprowadzonymi w inwestycji. Drugą okolicznością było podpisanie oświadczenia o zakwalifikowaniu zmiany wykuszu jako nieistotnej bez wskazania zakresu uprawnień osoby kwalifikującej odstępstwo. Jednakże dzięki uzyskanemu na etapie postępowania odwoławczego projektowi technicznemu budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej typ A2 i A1 egzemplarzowi zbiorczemu dla działek [...] oraz przedłożoną przez Syndyka inwentaryzacją budowlaną organ II instancji stwierdził, że zestawienie rysunków z projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 09 września 1992 r. z dostarczonymi wcześniej do PINB rysunkami zamiennymi oraz z inwentaryzacją budynku prowadzi do wniosku o dopuszczeniu się kilku odstąpień od projektu. Przy skrajnym prawym segmencie projektowanej zabudowy szeregowej, tj. w budynku będącym przedmiotem postępowania, nie zaprojektowano wykuszu, a jedynie otwór okienny. Zrealizowanie tego wykuszu powiększyło powierzchnię zabudowy o około 1,58 m2. Taki wykusz został przewidziany przy segmencie lewym. Budynek został również powiększony o zabudowę w partii wejściowej (część kotłowni na rzucie piwnicy, cześć wiatrołapu i toalety na rzucie parteru oraz część łazienki na rzucie pierwszego piętra). Wysunięcie tej części oznacza zwiększenie powierzchni zabudowy o około 3,25 m2. Zrealizowano również odmienny układ pomieszczeń, w zasadzie lustrzane odbicie względem projektowanego. Zestawienie wymiarów przedstawionych na planie realizacyjnym oraz na rzutach poszczególnych kondygnacji z wymiarami przedstawionymi na inwentaryzacji uwidacznia na pierwszy rzut oka pewne różnice, np. szerokość budynku według projektu wynosi 7,5 m, a według inwentaryzacji – 7,72 m. Trzeba jednak mieć na uwadze, że inwentaryzacja jest zwymiarowana inaczej niż projekt techniczny. Zestawienie wielkości poszczególnych pomieszczeń i grubości ścian może prowadzić do wniosku, że zastosowano częściowo inne materiały niż przewidziane w projekcie, a na zmiany może mieć wpływ także grubość zastosowanego ocieplenia.

Następnie, przytoczywszy treść art. 36a ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej w skrócie "p.b."), WWINB wskazał, że według części opisowej projektu powierzchnia zabudowy budynku miała wynosić 75,6 m2, jednak uwzględniając wymiary budynku uwidocznione na planie realizacyjnym, na którym dodatkowo wskazano, że jest zatwierdzony decyzją o "pozwoleniu wtórnym" z 10 listopada 1993 r., powierzchnia zabudowy powinna wynosić 78,75 m2. Tym samym 5% z tej ostatniej wartości to w przybliżeniu 3,94 m2. W niniejszej sprawie poprzez realizację wykuszu powierzchnia zabudowy powiększyła się o około 1,58 m2, a zabudowa partii wejściowej powiększyła zabudowę o około 3,25 m2, co daje razem 4,83 m2. Oznacza to, że w myśl art. 36a ust. 5 lit. a p.b. budynek został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego w zakresie jego powierzchni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, Syndyk, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. winien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji w całości,

2) art. 6 oraz art. 7 k.p.a. przez wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji

– wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji spornego budynku mieszkalnego sporządzonej w styczniu 2022 r. przez mgra inż. R. G. (załączonej do skargi) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor zaznaczył, że ustalenie przekroczenia powierzchni zabudowy o 0,89 m2 jest niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzonym w najbardziej aktualnej inwentaryzacji sporządzonej w styczniu 2022 r. Organ w pełni oparł się na dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku sporządzonej w 2021 r., która – jak się okazało – obarczona jest błędem złego zwymiarowania podstawy powierzchni zabudowy. Jak wynika z inwentaryzacji sporządzonej w styczniu 2022 r. powierzchnia zabudowy wynosi 82,1 m, a nie 83,58 m2, jak to wyliczył WWINB. Tym samym nie przekracza wartości granicznej dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Zmiana wyliczeń powierzchni zabudowy nie wynika z przyjęcia innej metodologii obliczania powierzchni zabudowy, lecz z błędu opracowania, gdzie autor nie wziął pod uwagę wartości grubości ścian zewnętrznych (wynoszącej 45 cm, a nie 52 cm – jak błędnie założył, nie dokonawszy pomiaru w naturze, autor pierwotnej inwentaryzacji). Ta niewielka różnica naraża inwestora na niepotrzebną konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, w tym sporządzenia projektu zamiennego, w sytuacji gdy budynek w istocie został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 144/22 (dalej jako "Wyrok WSA") uchylił zaskarżoną decyzję WWINB i zasądził na rzecz Syndyka zwrot kosztów postępowania, wyjaśniając w uzasadnieniu, że powodem zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji był brak kompletnej dokumentacji, która uniemożliwiała dokonanie oceny, czy budowa została wykonana zgodnie projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Z tych względów PINB nie miał podstaw, możliwości, do stwierdzenia, że budowę wykonano z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia. Należy zatem przyjąć, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 54 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 i 4 p.b. Tymczasem WWINB, kierując się żądaniami odwołania oraz nie zważając na zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym zgromadził dokumenty potrzebne do dokonania oceny, czy budowa została wykonana zgodnie projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę, a następnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 p.b. W ten sposób – zdaniem WSA – WWINB naruszył zasadę dwuinstancyjności, przez brak utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji, zarówno w odniesieniu do uzupełniającego postępowania dowodowego, jak i materialnoprawnej tożsamości jej rozstrzygnięcia.

Wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez WWINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1874/22 (zwanym dalej "Wyrokiem NSA") uchylił Wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, wyjaśniając w uzasadnieniu, że Sąd I instancji niedostatecznie uwzględnił specyfikę instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie, jakkolwiek uruchamia tryb odwoławczy, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., tym niemniej organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy w tak ukształtowanym toku instancji nie może pominąć cechujących ją odmienności, które przekładają się m.in. na sposób określania podstawy faktycznej i prawnej wydawanego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku przyjętemu w Wyroku WSA, oparciu się przez organ odwoławczy w postępowaniu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 p.b., na innej przesłance zgłoszenia sprzeciwu nie sposób przypisać znaczenia polegającego na podjęciu przez tenże organ czynności skutkującej naruszeniem przedmiotowej tożsamości powyższej sprawy. Sytuacja ta nie stanowi również przykładu rozstrzygnięcia podjętego o inny przepis prawa materialnego, jak przyjął WSA. Sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym przypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. W ocenie NSA, w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji WWINB nie mógł ograniczyć się wyłącznie do potwierdzenia, że dokumentacja złożona wraz z zawiadomieniem przez Skarżącego nie była kompletna, jeżeli Skarżący w odwołaniu to ustalenie uznał za niesporne, a równocześnie, wskazując na podjęte działania w celu jej uzupełnienia, przedstawił organowi odwoławczemu stosowną dokumentację (inwentaryzację budynku mieszkalnego jednorodzinnego), w oparciu o którą organ nadzoru budowlanego mógł poddać zawiadomienie merytorycznemu rozważeniu. NSA zaznaczył, że "[k]westią wtórną (odrębną) jest to, czy wnioski wywiedzione przez WWINB w treści zaskarżonej decyzji powinny zostać zaakceptowane jako uzasadnione". W efekcie NSA poruczył Sądowi I instancji, aby w ramach powtórnego rozważenia sprawy poddał analizie stanowisko organu odwoławczego wskazujące na dopuszczenie się przez Skarżącego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy budynku (art. 36a ust. 5 lit. a p.b.). Zaznaczył przy tym, że prawidłowość tego stanowiska została zakwestionowana przez stronę nie tyle poprzez wskazanie błędów, które należy przypisać działaniu WWINB, ile z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, które prowadziły do podjęcia w sprawie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, co ma związek z oparciem się przez WWINB na dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej budynku wadliwie określającej rzeczywiste jego wymiary wpływające na przyjętą w sprawie powierzchnię zabudowy. "Do tej argumentacji Sąd I instancji powinien się odnieść, określając, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie waży ona na prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.; w skrócie "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 09 grudnia 2021 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z 21 lipca 2021 r. ([...]) o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. 6, obr. S. ).

Podkreślenia wymaga, że sprawa ze skargi na ww. decyzję rozpatrywana jest przez tutejszy Sąd I instancji ponownie, na skutek zapadłego w tej sprawie, kasacyjnego Wyroku NSA. Oznacza to, że znajduje w tym przypadku zastosowanie przepis art. 190 p.p.s.a., który w zdaniu pierwszym stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Owa wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd pierwszej instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190).

Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze także i to, że wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również zakresem przepisu art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 193 p.p.s.a.; zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji, na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznający ponownie sprawę na skutek Wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania", stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Jak z powyższego wynika, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę związany był oceną prawną, w tym wykładnią prawa, a także wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie Wyroku NSA.’

Wobec tego należy stwierdzić, że w wyroku tym NSA przede wszystkim przesądził, że w kontrolowanej sprawie nie doszło w toku instancji administracyjnej do wytkniętego w Wyroku WSA naruszenia przedmiotowej tożsamości sprawy, które to naruszenie uzasadniałoby uchylenie decyzji WWINB.

Jednocześnie NSA wskazał, że poddania analizie wymaga stanowisko WWINB wskazujące na dopuszczenie się przez Skarżącego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy budynku (art. 36a ust. 5 lit. a p.b.). NSA zaznaczył przy tym, że prawidłowość tego stanowiska została zakwestionowana przez stronę "nie tyle poprzez wskazanie błędów, które należy przypisać działaniu WWINB, ile z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, które prowadziły do podjęcia w sprawie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, co ma związek z oparciem się przez WWINB na dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej budynku wadliwie określającej rzeczywiste jego wymiary wpływające na przyjętą w sprawie powierzchnię zabudowy".

Zawarte w cytowanym Wyroku NSA wyrażenie "wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi" może być postrzegane jako nawiązujące do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję".

Jest to konstatacja o tyle istotna, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wypada jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze przesądzone wystąpienie "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – jaką z pewnością mogłoby być ustalenie, że rzeczywista powierzchnia zabudowy spornego budynku jest znacząco mniejsza (bo wynosi np. 82,1 m2), niż przyjął to organ II instancji w swych wyliczeniach (który posługiwał się w nich wielkością 83,58 m2).

Istotność tej okoliczności wynikałaby z faktu, że WWINB wskazał w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, w skrócie "p.b."), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%.

To, czy w kontrolowanej sprawie rzeczywiście doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy budynku, jak to przyjął organ II instancji, czy jednak nie, jak twierdzi Skarżący, jest przedmiotem sporu w tej sprawie na aktualnym etapie jej wyjaśnienia.

Na poparcie swego stanowiska Skarżący zawnioskował – po raz pierwszy dopiero w skardze – o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § [3] p.p.s.a., dowodu z załączonej do skargi "Inwentaryzacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, ul. [...] w P." z 05 stycznia 2022 r., autorstwa mgra inż. R. G. upr. bud. Nr [...] (zwanej dalej "Inwentaryzacją"). W konkluzji tej ekspertyzy rzeczoznawca stwierdził – po dokonaniu ponownego pomiaru przedmiotowego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem wielkości jego zabudowy – że na podstawie decyzji o pozwoleniu wtórnym z 10 listopada 1993 r. powierzchnia zabudowy inwentaryzowanego budynku powinna wynosić 78,75 m2, co oznacza, w świetle art. 36a p.b., że nie stanowi istotnego odstąpienia od wartości projektu, jeżeli rzeczywista powierzchnia zabudowy nie będzie większa od 82,69 m2. Tymczasem powierzchnia zabudowy spornego budynku wyliczona na podstawie inwentaryzacji ze stycznia 2022 r. wynosi 82,1 m2, a więc – jak stwierdził autor Inwentaryzacji – "jest mniejsza od maksymalnej wielkości".

Oceniając powyższy wniosek dowodowy Skarżącego, należy stwierdzić, że prima facie zaoferowany dowód w postaci Inwentaryzacji dalece uprawdopodabnia tezę, iż wielkość powierzchni zabudowy spornego budynku przyjęta jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia przez WWINB nie była prawidłowa.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – sam organ miał wątpliwości, czy przyjęta wielkość jest wynikiem prawidłowego obmiaru, zawartego w pierwszej z przedłożonych przez Skarżącego inwentaryzacji budynku (tj. w załączonej do odwołania "Inwentaryzacji budynku mieszkalnego" z kwietnia 2021 r., autorstwa mgr inż. arch. K. S., nr upr. [...]). W uzasadnieniu tym czytamy wszak, że "należy mieć na uwadze, że inwentaryzacja jest zwymiarowana inaczej niż projekt techniczny. Zestawienie wielkości poszczególnych pomieszczeń i grubości ścian może prowadzić do wniosku, że zastosowano częściowo inne materiały niż przewidziane w projekcie, a na zmiany może mieć wpływ także grubość zastosowanego ocieplenia".

Wszystko to uprawnia do wniosku, że załączona do skargi Inwentaryzacja – o ile jej prawidłowość nie zostanie zakwestionowana przez właściwy organ – jawi się jako dowód mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Jednocześnie Sąd nie jest władny przeprowadzić ani ocenić tego dowodu w trybie art. 106 § 3 k.p.a., a to z następujących względów.

Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji ma prawo dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów w celu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Niemniej dopuszczenie tych dowodów do sprawy nie może stanowić podstawy do dokonywania przez sąd własnych ustaleń faktycznych (jak np. tu: co do rzeczywistej powierzchni zabudowy spornego budynku). Ustalenia tego rodzaju powinny być dokonywane w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 10.10.2023 r., III FSK 4399/21, CBOSA). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest bowiem ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyroki NSA: z 23.08.2016 r., II OSK 2747/14; z 28.03.2023 r., II OSK 872/20; z 19.05.2023 r., II GSK 1040/22; dostępne w CBOSA).

Po drugie, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. W konsekwencji prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 27.09.2023 r., I OSK 1399/22, CBOSA). W tym kontekście wypada zauważyć, że autorem załączonej do skargi Inwentaryzacji jest osoba legitymująca się szczególnymi uprawnieniami zawodowymi (uprawnieniami projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie konstrukcji budowlanych), a więc dysponująca "wiadomościami specjalnymi" w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. w dziedzinie budownictwa, oraz że samo sporządzenie tego rodzaju opracowania (inwentaryzacji budowlanej) niewątpliwie takichże wiadomości wymaga. W konsekwencji należy stwierdzić, że załączona do skargi Inwentaryzacja nie stanowi w istocie "dowodu z dokumentu", o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz wykazuje cechy charakterystyczne raczej dla dowodu z opinii biegłego, z tym że w niniejszym przypadku – o charakterze prywatnej ekspertyzy (jako że sporządzonej na zlecenie strony, a nie organu administracji). Tego rodzaju dowód należy uznać za niedopuszczalny przed sądem administracyjnym. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym zauważa się, że nie jest dopuszczalne przeprowadzanie przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłoszonego dowodu z ekspertyzy, mającej charakter dowodu z opinii biegłego, co nie oznacza, że strona nie będzie mogła wykorzystać tego dowodu z ponownym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 19.05.2023 r., II GSK 1040/22, CBOSA).

Po trzecie, w świetle dotychczasowych uwag, przeprowadzenie oraz merytoryczna ocena przez Sąd dowodu zawnioskowanego w skardze, w istocie oznaczałyby naruszenie zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych (ich "załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), lecz – jak wynika z art. 184 Konstytucji RP, art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem (legalności). Jak zaś się powszechnie przyjmuje, "sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli" (zob. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; por. też M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny – inaczej niż sąd powszechny w zakresie poruczonych orzecznictwu tego sądu spraw wynikających z działalności administracji publicznej – nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić ("skontrolować" właśnie) działanie organu administracji. Innymi słowy, "sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności" (zob. wyrok NSA z 01.01.2005 r., OSK 403/04, CBOSA). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów lub czynności podejmowanych przez organy administracji (tu: przez organ II instancji wydający zaskarżoną decyzję), a w szczególności dokonywanie brakujących ustaleń faktycznych istotnych dla końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, w tym przeprowadzanie i ocena nowych dowodów mających za przedmiot takie ustalenia.

Mając wszystko to na uwadze – a przede wszystkim konieczność dokonania oceny wartości dowodowej załączonej do skargi Inwentaryzacji oraz, w razie pozytywnego wyniku tej oceny, przeprowadzenia dowodu z ww. ekspertyzy, przez fachowy, wyspecjalizowany organ administracji, jakim jest organ nadzoru budowlanego – Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, w osobie radcy prawnego, ustalone według stawki minimalnej (480 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni oceny prawne i wskazania zawarte w Wyroku NSA oraz w niniejszym wyroku. Przede wszystkim w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające – zwłaszcza celem zweryfikowania swego pierwotnego stanowiska odnośnie do wystąpienia w kontrolowanej sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego – w szczególności poprzez dokonanie oceny wartości dowodowej załączonej do skargi Inwentaryzacji oraz, w razie pozytywnego wyniku tej oceny, przeprowadzenia dowodu z ww. ekspertyzy; ewentualnie także dalszych dowodów (np. z oględzin budynku), o ile okażą się one niezbędne. Następnie, w zależności od wyniku poruczonego postępowania uzupełniającego, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.