Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 371/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 12 stycznia 2023 r. nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz S. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8.11.2022 r. S. P. (dalej jako skarżący), działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako p.b.)., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako PINB) z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie następujących decyzji Prezydenta Miasta P.:

- decyzji z dnia 9.12.2021 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę oraz budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego "A" z lokalami usługowymi w parterze i garażem podziemnym oraz budynku magazynowego "B" wraz z zagospodarowaniem terenu, murami oporowymi i infrastrukturą techniczną na działach nr [...] i [...], obr. J. , ark. [...], w P., która następnie została zmieniona decyzją z dnia 29.04.2022 r. (sygn. [...]);

- decyzji z dnia 11.12.2020 r. o pozwoleniu na rozbiórkę 17 obiektów przemysłowych istniejących na działce nr [...];

- decyzji z dnia 16.09.2022 r. o pozwoleniu na rozbiórkę 6 budynków przemysłowo-garażowych z zapleczem warsztatowym istniejących na działce nr [...].

Uzasadniając swoje podanie, skarżący wyjaśnił, że roboty budowlane prowadzone w oparciu o wyżej wskazane decyzje spowodowały spękania ścian budynku warsztatowo-magazynowego położonego na działkach o nr ewidencyjnych [...], który stanowi jego własność. Zdaniem skarżącego ww. roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. - po uprzednim przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w P. - postanowieniem z dnia 12.01.2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót rozbiórkowych prowadzonych na działkach nr [...], [...], [...], [...] ark. [...], obręb J..

Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, podnosząc, że PINB w swych ustaleniach ograniczył się wyłącznie do części robót budowlanych objętych wymienionymi przez niego pozwoleniami Prezydenta Miasta P. (tj. do rozbiórek), pomijając tym samym roboty budowlane związane z budową nowych obiektów budowlanych. Podkreślił przy tym, że "znaczenie może mieć choćby fakt, jaka jest kolejność (wykonanie prac rozbiórkowych lub związanych z nową zabudową bez wykonania murów oporowych)". Skarżący podniósł, że organ I instancji nie dokonał takich ustaleń pomimo, że prowadzone na sąsiedniej działce roboty budowlane zarówno konstrukcyjne jak i rozbiórkowe spowodowały spękania w należącym do niego budynku. Dalej skarżący zarzucił, że PINB w ogóle nie ocenił sposobu prowadzenia robót i jego wpływu na uszkodzenia budynku sąsiedniego, gdyż ograniczył się do weryfikacji legalności i to wyłącznie robót rozbiórkowych oraz stwierdzenia faktu ich zakończenia, a pominął zupełnie fakt, że realizowane jest kompleksowe zamierzenie inwestycyjne obejmujące zarówno rozbiórkę jak i budowę w miejsce rozebranych obiektów zabudowy.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) postanowieniem z dnia 3.04.2023 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, WWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w podaniu skarżącego z dnia 8.11.2022 r. zawarte zostało żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 50-51 p.b.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w rozpatrywanej sprawie z jednej strony niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego żądanego przez skarżącego (w trybie art. 50-51 p.b.), z drugiej zaś strony wobec niedopuszczalności wszczęcia tego postępowania niedopuszczalne było również formułowanie przez PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek merytorycznych ocen dotyczących stanu faktycznego objętego żądaniem skarżącego. Końcowo WWINB wskazał, że choć zaskarżone postanowienie zostało nieprawidłowo uzasadnione przez PINB, to jednak prawidłowa była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - choć z zupełnie innych przyczyn niż wskazał organ I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 53a ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sprawie.

W ocenie skarżącego art. 53a ust. 1 p.b. sam w sobie nie stanowi postawy do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego w sytuacji złożenia wniosku przez sąsiada, którego budynki są uszkadzane w wyniku prowadzonych robót, gdyż takie postępowanie można wszcząć tylko z urzędu. Dalej skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2022 r. II SA/GI 919/22, w którym wskazano, że "zasada oficjalności postępowania wyrażona w art 53a ust. 1 p.b. oraz 72a ustawy nie jest samodzielną podstawą, by odmówić jego prowadzenia. Pogląd odmienny doprowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego uczestnikiem był tenże sąsiad (...)."

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 3.04.2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12.01.2023 r., którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy (znajdującym się w obecnie w rozdziale 5b (wcześniej rozdział 5a) zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy",) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie zaś z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu.

Wyjaśnić wobec tego należy, że przepis art. 53a p.b. przesądził o tym, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b p.b. (wcześniej 5a), a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia przepisu art. 53a p.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w ustawie Prawo budowlane w rozdziale zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" inicjowane są wyłącznie na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 7.02.2023 r., sygn. akt: II OSK 2827/21, CBOSA). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Jeżeli więc przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowania administracyjne w danej sprawie wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, może natomiast uwzględnić uwagi zgłoszone w podaniu obywatela i na ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu.

W judykaturze wskazuje się ponadto, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co stanowi kompromis między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. W obu zaś przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli więc jakieś przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15, CBOSA). Wobec wyraźnie sformułowanego w art. 53a p.b. sposobu wszczynania spraw w nim określonych, Sąd nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie niedopuszczalnym było wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego. Postępowanie w sprawie, której wszczęcia domagał się skarżący, a więc w sprawie o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu.

Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu. Choć żaden przepis prawa nie nakazuje organowi wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, to wniosek osoby trzeciej, która występuje z określonym żądaniem powołując się na swój interes prawny, powinien stanowić sugestię dla organu nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. Rolą organu jest w takiej sytuacji przeprowadzenie wstępnej analizy sprawy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu oraz poinformowanie podmiotu, który wniósł swoje żądanie do organu o wynikach przeprowadzonej analizy. W przypadku zaś stwierdzenia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może znaleźć się też osoba "inicjująca postępowanie", zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosowanego aktu (wyrok NSA z 16.12.2022 r., sygn. akt: II OSK 2168/21, niepublikowane)

Art. 53a p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, jest on jedynie – jak już wyżej wskazano – sugestią dla organu do zainicjowania postępowania. Jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ wówczas informuje podmiot składający wniosek w piśmie o charakterze informacyjnym, czego organy w przedmiotowej sprawie nie uczyniły. Organ nie ma podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony" (wyrok NSA z dnia 27.02.2022 r., sygn. akt: II OSK 76/22, CBOSA).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie prawa przyjmuje się za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156, wyrok NSA z 6.04.2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

Podsumowując powyższe wskazać należy, że skoro postępowania określone w rozdziale 5b Prawa budowlanego (wcześniej rozdział 5a), mogą być wszczynane tylko z urzędu, to wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek ten mógł stanowić jedynie asumpt do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, na skutek którego organ mógłby następnie zadecydować o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W ocenie orzekającego Sądu brak jest zatem podstaw do uznania, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje bowiem w takim przypadku zastosowania. Organ odwoławczy utrzymując wadliwe postanowienie w mocy dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy – z wyżej określonych względów - brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.