Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 130/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 61 § 1-3 i 3a, art. 61a § 1, art. 63 § 2 - 3a, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 105 ust. 1, art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200 oraz art. 205 § 2, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku K. S. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda Łódzki przy rozpatrywaniu wniosku K. S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej K. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2022 r. cudzoziemka K.S., złożyła za pośrednictwem platformy ePUAP, do Wojewody Łódzkiego wniosek na pobyt czasowy i pracę (załącznik nr 1). W dniu 8 lipca 2022 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. Pełnomocnik strony skarżącej do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy, przy piśmie z dnia 12 maja 2022 r., dołączył potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentu podróży oraz umowy zlecenia.

W dniu 8 sierpnia 2022 r. pełnomocnik cudzoziemca, wniósł ponaglenie na działanie organu, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 112a ustawy o cudzoziemcach.

Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki w dniu 20 września 2022 r. elektronicznie wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia tych braków wyznaczając jej termin stawienia się w siedzibie organu na dzień 16 listopada 2022 r.

W dniu 16 września 2022 r. pełnomocnik cudzoziemca, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że skarżąca w dniu 7 kwietnia 2022 roku złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został wysłany za pośrednictwem platformy ePUAP albowiem organ odmówił osobistego przyjęcia wniosku od cudzoziemca. Następnie strona skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku oraz kolejnymi pismami prosiła o wydanie decyzji w sprawie oraz wniosła ponaglenie. Strona skarżąca podniosła, że organ pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie od dnia 7 czerwca 2022 r. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej w sprawie zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto wskazano, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 roku twierdzeń organu o brakach kadrowych. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Pełnomocnik strony skarżącej argumentował, że przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W konsekwencji pełnomocnik strony skarżącej wniósł o:

- zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ppsa);

- przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa;

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa;

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, m.in. na obłożenie pracą urzędu oraz niedopełnienie przez stronę obowiązków uzupełnienia braków formalnych wniosku a nadto powołał się na przepis art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2022 r., poz. 583) oraz zaznaczył, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest legalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; czy też z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) - dalej: u.c. - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem strony skarżącej, który wpłynął do organu administracji poprzez ePUAP w dniu 7 kwietnia 2022 r. Pismem z 20 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o przyspieszenie wezwania do osobistego stawiennictwa, które jednak nie odniosło zamierzonego skutku. Kolejno zatem, pismem z 8 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do organu ponaglenie, które również nie wywołało żadnej reakcji organu, wobec czego pismem, które wpłynęło w dniu 16 września 2022 r. strona skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia pobytowego. Dopiero po złożeniu wskazanej powyżej skargi, organ skierował do strony wezwanie z dnia 20 września 2022 r. do stawienia się w jego siedzibie celem dostarczenia 4 aktualnych fotografii, uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji oraz okazania do wglądu ważnego dokumentu podróż, a także złożenia odcisków palców, wyznaczając termin dokonania tych czynności na dzień 16 listopada 2022 r.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do tutejszego sądu, organ pozostawał bezczynny, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia ponaglenia upłynęły cztery miesiące; od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi na bezczynność organu upłynęło pięć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęło ponad pięć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony upłynęło ponad siedem miesięcy. Sąd nie ma przy tym wiedzy, czy w sprawie wydano kończącą ją decyzję w aktach sprawy brak bowiem takiej informacji.

Wskazać należy, że ocena zarzutu zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji z art. 112a ust. 2 u.c. dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z dnia 7 kwietnia 2022 r., wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. i odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 222/21).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 7 kwietnia 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę poprzez ePUAP). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych.

Zatem w przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu na bezczynność, tj. po przeszło pięciu miesiącach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie przeszło o kolejne dwa miesiące, tj. do dnia wyznaczonego stronie do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Co więcej, zważywszy na treść powoływanego już wcześniej art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w sytuacji uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku w wyznaczonej przez organ dacie, która została wskazana przez organ po i tak już długim okresie oczekiwania strony na stosowne wezwanie, nie ma żadnej gwarancji, że organ sprawę załatwi, bowiem po upływie wyznaczonego wskazanym powyżej przepisem 60-dniowego terminu, który spowoduje, że postępowanie będzie trwać już ponad pół roku, nie jest wykluczone, iż organ sięgnie po art. 36 k.p.a., aby na jego podstawie jeszcze bardziej odwlec w czasie moment załatwienia sprawy. Praktyka przyjęta przez organ sprawia zatem, że określenie momentu załatwienia sprawy staje się niemal niemożliwe i poddane wyłącznie arbitralnemu uznaniu organu. Strona w tak zakreślonych realiach traci więc wpływ na bieg dotyczącego jej postępowania administracyjnego, trwając w niepewności co do swojej sytuacji prawnej.

Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97 - 99).

W niniejszej sprawie oznacza to, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112 a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.

Jak już wcześniej wskazano, sąd nie otrzymał na dzień wyrokowania informacji od organu prowadzącego sprawę o wydaniu aktu kończącego postępowanie. W tej sytuacji sąd uznał, że sprawa jest nadal zawisła przed organem, a więc nie zaszła określona art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze zasadnym stało się zastosowanie przez sąd art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Zważyć należy, że wskazany powyżej przepis nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Zgodzić się jednak należy z doktryną, że wyznaczony wyrokiem sądu termin powinien być realny, tj. umożliwiający organowi załatwienie sprawy, a jednocześnie wyznaczony zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, Warszawa 2021 r., art. 145, art. 145(a), art. 146, art. 147, art. 148, art. 149, art. 150, art. 154). Tym samym określenie tego terminu, co do zasady, pozostawiono uznaniu sędziowskiemu. Ocena sądu w tym zakresie musi przy tym uwzględniać czas dotychczasowego procedowania przez organ, aby z jednej strony umożliwić organowi zbadanie stanu faktycznego sprawy, z drugiej jednak definitywnie przerwać stan zwłoki, w jakim organ trwa, uniemożliwiając jego dalsze przewlekanie i zakończenie tym sposobem stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wynikającego de facto z zaniechania działalności organu administracji publicznej wbrew prawnemu obowiązkowi działania. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz obszernie opisane wcześniej okoliczności faktyczne sprawy, sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi bezczynność organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) zmieniającej wskazaną powyżej ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyżej wskazanych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, wymieniona powyżej ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku strona skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest obywatelem Ukrainy, to jednak nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium jego kraju pochodzenia. Strona skarżący, jak wynika z akt sprawy, posiada polską wizę co najmniej od 29 czerwca 2019 r. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, iż w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia okoliczność ta ma ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu skutki w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.

Odnosząc się zatem do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek o pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym art. 105 ust. 1 u.c., wobec czego jego pobyt na terytorium RP jest legalny.

Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd nie przychylił się do wniosku o podwyższenie kosztów zastępstwa procesowego, gdyż ani nakład pracy, ani treść skargi nie uzasadniały podwyższenia tych kosztów. Zatem o kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

k.ż.