Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 404/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3, art. 134 par. 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: Art. 36, art. 43 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: Art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: Art. 68 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia 9 września 2009r. nr [ ] w przedmiocie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r.

W dniu 9 września 2009 r. Rada Powiatu w O podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 36 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 tej uchwały przekształcenie Zespołu Opieki Zdrowotnej w O polegało na zakończeniu działalności medycznej placówek tego Zespołu wykazanych w załączniku do uchwały. Po zakończeniu procesu przekształcenia Zespół Opieki Zdrowotnej w O miał prowadzić działalność obejmującą podstawową opiekę zdrowotną świadczoną przez Gminny Ośrodek Zdrowia w B. Z kolei w myśl § 3 ust. 1 uchwały dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń w zakresie realizowanym dotychczas przez placówki wymienione w załączniku do niej, bez ograniczenia ich dostępności, warunków ich udzielania i jakości, zapewnione zostanie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej utworzony przez [...] Szpital w O sp. z o.o. Proces przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O miał zostać ukończony w dniu 31 grudnia 2009 r., przy czym warunkiem uznania tego procesu za zakończony miało być zawarcie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, o którym mowa w § 3 ust. 1 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. W przypadku niespełnienia tego warunku świadczenia miały być udzielane przez Zespół Opieki Zdrowotnej w O na dotychczasowych zasadach (§ 4 uchwały).

Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu w O, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 i art. 35b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz. 89) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez wyzbycie się przez Radę Powiatu w O realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia i przekazanie ich spółce kapitałowej [...] Szpital sp. z o.o. pomimo ustawowego zlecenia tych zadań jednostkom samorządu terytorialnego. Prokurator Okręgowy wskazał, iż zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP władze publiczne mają obowiązek zapewnić obywatelom równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Konkretyzacja tego obowiązku nastąpiła w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, w której art. 8 ust. 2 określa, iż publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzyć może m.in. jednostka samorządu terytorialnego. Skarżący podniósł, iż w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że tworzenie publicznych zakładów przez organy administracji publicznej stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono. Skarżący stwierdził, iż gwarancji takiej nie stwarza niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który funkcjonuje w formie spółki prawa handlowego i nastawiony jest przede wszystkim na generowanie zysków. Zdaniem skarżącego, organ powiatu, który likwiduje publiczny zakład opieki zdrowotnej i w jego miejsce tworzy niepubliczny zakład – nie wykonuje zadania własnego określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w postaci ochrony zdrowia. Prokurator Okręgowy stwierdził zatem, że Rada Powiatu w O likwidując w istocie Zakład Opieki Zdrowotnej w O, bo tak należy określić zakończenie działalności zdecydowanej większości publicznych placówek medycznych, pozbawiła się uprawnień i obowiązków wynikających z ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Obowiązek taki wynika z art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 33 ust. 1 i art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 o samorządzie powiatowym. Skarżący przyznał, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać zamówień na świadczenie zdrowotne podmiotom określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-3, mogą także likwidować publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednak nie uprawnia ich to do likwidowania jedynego istniejącego w powiecie publicznego zakładu opieki zdrowotnej i tym samym do zupełnego wyzbywania się powierzonego im zadania publicznego z zakresu promocji i ochrony zdrowia.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy zarzucił również naruszenie art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez błędne przyjęcie, że przekazanie zadań Zakładu Opieki Zdrowotnej w O nieistniejącemu w dniu podjęcia uchwały Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej zapewni dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, podczas gdy w istocie prowadzi to do działania sprzecznego z powołanym powyżej przepisem i nie spełnia wskazanych w nim wymogów. Skarżący wskazał, iż w dniu 9 września 2009 r. istniała jedynie spółka [...] Szpital sp. z o.o., która dopiero miała utworzyć i poprowadzić Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w O. Skarżący stwierdził, iż art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opiekli zdrowotnej wymaga, by przekształcanie było prowadzone w taki sposób, by nie doszło do istotnego ograniczenia dostępności do świadczeń zdrowotnych, ich jakości i warunków udzielania. Zdaniem skarżącego, nie sposób przyjąć, że wymogi te są zrealizowane, gdy świadczenia zdrowotne są zlecane nieistniejącemu podmiotowi. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie Prokuratora Okręgowego, Rada Powiatu w O tylko w pewnej części spełniła również kolejny wymóg wynikający z art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż określając termin zakończenia procesu przekształcania wskazała w § 4 zaskarżonej uchwały, że proces ten zostanie ukończony w ciągu trzech miesięcy od podjęcia uchwały, jednakże pod warunkiem zawarcia przez nieistniejący ZOZ umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Skarżący zwrócił uwagę, że ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie ogranicza wprost zastrzegania warunków w uchwale przekształcającej zakład opieki zdrowotnej, jednakże z charakteru takiej uchwały wynika, iż konstrukcja taka winna być stosowana wyjątkowo. W zaskarżonej uchwale przyjęcie warunku spotęgowało jedynie poczucie, że nieprzerwane świadczenie usług zdrowotnych nie jest zagwarantowane i zależy od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Może też prowadzić do sytuacji, w której okaże się, że proces przekształcania nigdy nie będzie mógł być zakończony, bowiem nie dojdzie do zawarcia umowy z NFZ.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w O wniosła o oddalenie skargi. Za bezsporne Rada Powiatu uznała, że Konstytucja RP stanowi o prawie każdego obywatela do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1) oraz o obowiązku władz publicznych do zapewnienia niezbędnego poziomu świadczeń gwarantującego ochronę zdrowia (art. 68 ust. 2-5). W Konstytucji brak jest natomiast wskazania, że świadczenia zdrowotne muszą być udzielane wyłącznie przez podmioty publiczne. Rada Powiatu zwróciła uwagę, że przez dostęp do publicznych świadczeń zdrowotnych, tj. realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, a tym samym prawa do korzystania z publicznego systemu ochrony zdrowia należy rozumieć dostęp do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, a nie do świadczeń realizowanych wyłącznie przez podmioty publiczne. Rada Powiatu w O stwierdziła, że ani z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) ani z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, czy z ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika obowiązek powiatu do tworzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, utrzymywania go w ciągłości funkcjonowania, a w konsekwencji zakaz jego likwidacji lub przekształcenia, jeżeli powiat posiada taki zakład.

Zdaniem Rady Powiatu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że sprzeczne z prawem jest zlikwidowanie jedynego w Powiecie Szpitala i istotne ograniczenie działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz że stanowi to przejaw wyzbycia się przez powiat powierzonego zadania publicznego. Rada Powiatu podkreśliła, że SP ZOZ w O nie został zlikwidowany, lecz przekształcony. Zdaniem Rady, nie może budzić wątpliwości, że art. 36 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przyznają uprawnienie właściwym organom jednostki samorządu terytorialnego do zlikwidowania zakładu opieki, jak również do jego przekształcenia w okolicznościach istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Rada Powiatu stwierdziła, że jeżeli ustawodawca uznałby, że dana jednostka samorządu terytorialnego byłaby zobowiązana posiadać publiczny zakład opieki zdrowotnej udzielający świadczeń określonego rodzaju, to po pierwsze określiłby taki obowiązek w przepisie ustawy, po drugie - mając na uwadze trójstopniowy samorządowy podział administracyjny państwa - wskazany zostałby również podział w tym zakresie obowiązków pomiędzy gminy, powiaty, województwa w celu uniknięcia kolizji uprawnień i obowiązków. Za zbyt daleko idącą interpretację rozszerzającą (nie znajdującą oparcia w przepisach) Rada Powiatu uznała twierdzenie skarżącego, że nie można zlikwidować lub przekształcić SP ZOZ, w tym jedynego publicznego na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego.

Rada Powiatu wyjaśniła, iż w celu prawidłowego przekształcenia zakładu, które wiąże się z istotnym ograniczeniem poszczególnych rodzajów jego działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) niezbędne jest z mocy art. 36 i 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która określi sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych przekształcanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały. Rada Powiatu w O podniosła, iż podejmując zaskarżoną uchwałę nie uchybiła przepisowi art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż wypełniła dyspozycję tego przepisu. Przede wszystkim uznała tę uchwałę jako przepis prawa miejscowego wskazując w podstawie prawnej i § 7 sposób ogłoszenia i wejścia w życie. Z kolei w § 4 dochowała terminu zakończenia procesu przekształcenia licząc od dnia podjęcia uchwały. Rada Powiatu wskazała, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było przekształcenie ZOZ w O przez ograniczenie działalności medycznej tego podmiotu. Jednocześnie, w § 3 uchwała ta przewidywała, iż dalsze nieprzerwane udzielanie nieodpłatnych świadczeń zdrowotnych bez ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości zapewnione zostanie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, utworzony przez [...] Szpital w O spółka z o.o. Rada Powiatu przyznała, że wprawdzie w dniu podjęcia uchwały NZOZ ten jeszcze nie istniał, jednak ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych zapewniała klauzula ustanowiona w § 4 uchwały uzależniająca zakończenie przekształcenia ZOZ od zawarcia przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów na finansowanie świadczeń zdrowotnych z Niepublicznym ZOZ wskazanym w uchwale. Przepis ten stanowił wprost, że warunkiem uznania tego procesu (przekształcenia) za zakończony jest zawarcie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. W przypadku niespełnienia tego warunku świadczenia będą udzielane przez Zespół Opieki Zdrowotnej w O na dotychczasowych zasadach. W ocenie Rady, powyższa treść § 4 zaskarżonej uchwały w pełni zabezpieczała spełnienie warunków przekształcenia ZOZ określonych w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz gwarantowała ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych na dotychczasowych zasadach, na każdym etapie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. Rada Powiatu w O podkreśliła, że zaskarżona uchwała nie przewidywała likwidacji ZOZ w O, zapewniając w ten sposób nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych przez ten podmiot w przypadku nieuzyskania przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. W tej sytuacji Rada Powiatu uznała, że zarzut, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż ogranicza prawo dostępu do świadczeń zdrowotnych jest nieprawdziwy i z tego względu bezzasadny. Rada Powiatu zaznaczyła, że zaskarżona uchwała nakładała obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych na tym samym poziomie jak dotychczas. Rada Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę w obowiązującym brzmieniu zapewniła więc nie tylko ciągłość świadczeń zdrowotnych, ale także świadczenie ich na dotychczasowym poziomie, nie ograniczając ich dostępności.

Dodatkowo Rada Powiatu wskazała, że Powiat O chcąc ze szczególną starannością przekazać świadczenie usług zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych i zapewnić kontrolę nad należytym wykonaniem tych świadczeń przez NZOZ nabył udziały w spółce tworzącej ten niepubliczny zakład opieki zdrowotnej w oparciu o uchwałę Rady Powiatu w O z dnia 9 września 2009 r. nr [...]. Podsumowując Rada Powiatu stwierdziła, że treść zaskarżonej uchwały spełniła przewidziane prawem wymagania stawiane jednostce samorządu terytorialnego nie tylko ze względów formalnych, ale przede wszystkim ze względu na zapewnienie należytego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej wymaganego ustawami w ramach zasady generalnej – prawa każdego do ochrony zdrowia.

Po wniesieniu skargi przez prokuratora, Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S oraz [...] Szpital w O sp. z o.o. w O oraz Ogólnopolskie Stowarzyszenie Szpitali Prywatnych w G zgłosiły swój udział w postępowaniu w charakterze uczestników, działając na postawie art. 33 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadniając legitymację procesową Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w Szczecinie podała, że czynnie uczestniczyła i współpracowała z Powiatem w O w zakresie przekształcenia ZOZ w O, jej oferta została wybrana w celu przekształcenia ZOZ i zawarto między innymi Umowę o współpracy z dnia 31 lipca 2009r., na mocy której Powiat i Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S ustaliły zasady współdziałania w procesie przekształcania ZOZ w O, przy czym Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S zobowiązała się między innymi do realizacji zadań medycznych dotychczas wykonywanych przez ZOZ w O za pośrednictwem [...] Szpitala w O. Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S podniosła zatem, że w razie uwzględnienia przez Sąd wywiedzionej przez Prokuratora skargi zmierzającej do stwierdzenia nieważności uchwały, naruszone zostaną prawa spółki w postaci zobowiązań wynikających z umowy.

Z kolei [...] Szpital w O sp. z o.o. w O uzasadniając swoją legitymację procesową podał, że został wskazany w zaskarżonej uchwale jako jej bezpośredni adresat. [...] Szpital w O sp. z o.o. w O od blisko 5 lat prowadzi działalność leczniczą na terenie Powiatu O, a skarga Prokuratora uderza w prawo spółki do prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem stwierdzenie nieważności uchwały zmierza do wywołania po stronie Powiatu O obowiązku prowadzenia działalności leczniczej, którą obecnie w powodzeniem prowadzi [...] Szpital w O sp. z o.o. w O. A zatem po uwzględnieniu skargi prokuratora dojdzie do naruszenia prawa spółki [...] Szpital w O sp. z o.o. w O do prowadzenia działalności leczniczej.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie Szpitali Prywatnych w G powołało się na cele statutowe organizacji przewidziane w § 5 Statutu, polegające na reprezentowaniu członków wobec organów państwowych oraz wspieraniu inicjatyw systemowych i własnościowych w ochronie zdrowia mających na celu zwiększenie w rynku usług zdrowotnych udziału podmiotów niepublicznych.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Szpitali Prywatnych w G zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. z siedzibą w S oraz [...] Szpital w O Sp. z o.o. z siedzibą w O zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2015r., wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu postanowieniem NSA z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. akt II OZ 1340/14 postanowienia WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014r. odmawiającego ich dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 5 czerwca 2008r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 595, zwana dalej u.s.p.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę sądową w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej, wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 § 1 p.p.s.a., nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 §1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a.), gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała Rady Powiatu w O jest zgodna z prawem.

Należy rozpocząć od tego, że zaskarżona uchwała z dnia 9 września 2009 r. Rady Powiatu w O została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 36 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała stanowi zatem wyrażenie przez radę powiatu woli przekształcenia prowadzonego przez powiat zakładu opieki zdrowotnej. Źródło umocowania zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji zawarte jest w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.), a w szczególności w art. 36 i art. 43 tej ustawy.

W ocenie Sądu powołane powyżej przepisy, stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zostały naruszone.

Analizując sposób realizacji przez zaskarżoną uchwałę poszczególnych wymogów ustawowych, rozpocząć należy od art. 43 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który wymaga, aby uchwała o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych określała sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. W ocenie Sądu §3 ust. 1 oraz §4 zaskarżonej uchwały ten wymóg realizują. Przewidziano w nich bowiem, że "Dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń w zakresie realizowanym dotychczas przez placówki wymienione w załączniku do niej, bez ograniczenia ich dostępności, warunków ich udzielania i jakości, zapewnione zostanie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej utworzony przez [...] Szpital w O sp. z o.o." oraz że "Proces przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O zostanie ukończony dnia 31 grudnia 2009 r., przy czym warunkiem uznania tego procesu za zakończony miało być zawarcie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, o którym mowa w § 3 ust. 1 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. W przypadku niespełnienia tego warunku świadczenia miały być udzielane przez Zespół Opieki Zdrowotnej w O na dotychczasowych zasadach".

Z powyższej regulacji wynika zatem, iż dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych w pełnym zakresie określonym w Statucie dotychczasowego ZOZ przejmie wymieniony w tym przepisie podmiot.

Wprawdzie w dniu podjęcia uchwały NZOZ jeszcze nie istniał, jednak ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych zapewniała klauzula ustanowiona w § 4 uchwały uzależniająca zakończenie przekształcenia ZOZ od zawarcia przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów na finansowanie świadczeń zdrowotnych z Niepublicznym ZOZ wskazanym w uchwale. Treść § 4 zaskarżonej uchwały w pełni zabezpieczała spełnienie przewidzianych w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej warunków przekształcenia ZOZ i gwarantowała ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych na dotychczasowych zasadach, na każdym etapie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. Zaskarżona uchwała nakładała obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych na tym samym poziomie jak dotychczas i nie przewidywała likwidacji ZOZ w O, zapewniając w ten sposób nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych przez ten podmiot w przypadku nieuzyskania przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Zaskarżona uchwała zapewniała więc nie tylko ciągłość świadczeń zdrowotnych, ale także świadczenie ich na dotychczasowym poziomie, nie ograniczając ich dostępności. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu nie uchybiła zatem przepisowi art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Dodatkowo zaś, w celu zapewnienia kontroli nad należytym wykonaniem świadczeń przez NZOZ, powiat nabył udziały w spółce tworzącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej w oparciu o uchwałę Rady Powiatu w O z dnia 9 września 2009 r. nr [...].

Spełniony został także, zdaniem Sądu, kolejny wymóg przewidziany w art. 43 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dotyczący obowiązku wskazania terminu zakończenia działalności, nie wcześniejszego niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. Uchwała o likwidacji została podjęta w dniu 9 września 2012r., a w jej § 4 ustalono termin zakończenia procesu przekształcenia zoz na dzień 31 grudnia 2009r.

Mając zatem na uwadze powyżej wskazane argumenty, za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 i art. 35b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez wyzbycie się przez Radę Powiatu w O realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia i przekazanie ich spółce kapitałowej [...] Szpital sp. z o.o. pomimo ustawowego zlecenia tych zadań jednostkom samorządu terytorialnego. Art. 68 ust. 1 Konstytucji przewiduje prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia, zaś art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W ustawie z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1022 z późn. zm.) oraz w cytowanej już ustawie z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, sprecyzowano zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. W art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym wśród zadań powiatu wskazano ochronę zdrowia. Przewidziany w tych przepisach obowiązek organów powiatu realizacji zadań w zakresie zapewnienia obywatelom równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie precyzuje jednak formy realizacji tych zadań i, zdaniem Sądu, nie jest równoznaczny z obowiązkiem powiatu do świadczenia usług z zakresu ochrony zdrowia poprzez obligatoryjne zapewnienie funkcjonowania na jej terenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez powiat. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2009r., III SA/Kr 1158/09).

Trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że przez dostęp do publicznych świadczeń zdrowotnych, tj. realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, a tym samym prawa do korzystania z publicznego systemu ochrony zdrowia należy rozumieć dostęp do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, a nie do świadczeń realizowanych wyłącznie przez podmioty publiczne. W aktualnym systemie prawnym nie ma zatem regulacji wprowadzającej obowiązek powiatu do tworzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, utrzymywania go w ciągłości funkcjonowania, a w konsekwencji zakaz jego likwidacji lub przekształcenia, jeżeli powiat posiada taki zakład. Obowiązek taki nie wynika w szczególności z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ani z ustawy o samorządzie powiatowym. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, że zlikwidowanie jedynego w Powiecie O Szpitala i istotne ograniczenie działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi przejaw wyzbycia się przez powiat powierzonego zadania publicznego. Trafnie wskazał organ, że SP ZOZ w O nie został zlikwidowany, lecz przekształcony, w sposób zgodny z wymogami ustalonymi przez ustawodawcę w art. 36 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ustawodawca przyznaje uprawnienie właściwym organom jednostki samorządu terytorialnego do zlikwidowania zakładu opieki, jak również do jego przekształcenia w okolicznościach istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie i z tego uprawnienia Rada Powiatu w O prawidłowo skorzystała.

Kontrolując zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd dokonał również oceny zgodności jej podjęcia z ogólnymi zasadami proceduralnymi podejmowania uchwał. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów proceduralnych przewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz Statucie Powiatu, a także wynikających z przepisów szczególnych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami projekt uchwały został uprzednio zaopiniowany zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W niniejszej sprawie dochowano też wymogu zaopiniowania wynikającego z art. 19 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 854).

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w O w sprawie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O jest zgodna zarówno z prawem materialnym, jak i procesowym. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.