Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1812/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1137/21 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2021 r., nr WINB-WOA.7721.480.2020.AN w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K. [...] w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1137/21 oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 lipca 2021 r., nr WINB-WOA.7721.480.2020.AN w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Przywołaną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.), po ponownym rozpoznaniu odwołania Spółki, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 października 2020 r., nr 129/2020 r. i nakazał Spółce rozbiórkę parterowego obiektu kontenerowego przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji organów administracji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2022 r. pełnomocnik oświadczył, że Spółka zarzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez odmowę uchylenia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2021 r. wydaną w sprawie znak WINB-WOA.7721.480.2020.AN (doręczono 12 lipca 2021 r.) uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i nakazującą skarżącej rozbiórkę parterowego obiektu kontenerowego przy [...], na działce o numerze ewidencyjnym nr [...] w [...], mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, a to:

a. art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezbadanie cech technicznych kontenera, i błędne uznanie, że jest on trwale związany z gruntem i nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 7994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania);

b. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczącej się przed Prezydentem Miasta Katowice;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, "które miało wpływ na wynik sprawy", a to przepisu art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) poprzez błędne przyjęcie, że kontener postawiony przy [...] stanowi tymczasowy obiekt budowlany, którego ustawienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy kontener nie był trwale związany z gruntem, nie odpowiada pojęciu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym budowli lub budynku), a więc nie może być uznany także za tymczasowy obiekt budowlany i jego postawienie nie wymagało pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia we właściwym urzędzie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.[...] w K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że skuteczność skargi kasacyjnej znacznie osłabia brak oznaczenia w podstawach kasacyjnych kluczowych w sprawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej Pr.bud.). To na podstawie tych przepisów kontrolowaną przez Sąd decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego, wobec którego wszczęto i prowadzono postępowanie - parterowego kontenera o konstrukcji blaszanej, usytuowanego na bloczkach betonowych i przeznaczonego do obsługi parkingu. Organ przyjął, a Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, a skarżąca kasacyjnie w prowadzonym postępowaniu nie skorzystała z możliwości doprowadzenia do jego legalizacji na zasadach określonych w art. 48 ustawy.

Spółka neguje trwałe związanie z gruntem przedmiotowego obiektu, zarazem zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu, że sporny kontener mieści się w kategorii tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Pr.bud. (str. 3 skargi kasacyjnej). Tymczasem z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika w tej kwestii wniosek przeciwny, wskazano w nim wprost, że według składu orzekającego "Przedmiotowy kontener nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych, na wykonanie tego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (...)". Zarzuty kasacyjne w tej mierze cechuje przy tym niekonsekwencja, a wręcz wynikają z nich wykluczające się wnioski. Zdaniem pełnomocnika z jednej strony organ wadliwie przyjął, że obiekt "nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12", z drugiej zaś zarzuca błędne przyjęcie, że "stanowi tymczasowy obiekt budowlany, którego ustawienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę".

Dla porządku wyjaśnienia zatem wymaga, że z systematyki art. 29 Pr.bud. wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. W art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy przewidziano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy podanego w zgłoszeniu. A zatem, aby można było zakwalifikować tymczasowy obiekt budowlany do grupy wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr.bud., konieczne byłoby spełnienie warunku "rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane nie zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów, które z kontenerów jedynie (w sensie budulca) zostały wykonane, same zaś mają cechy budowli stanowiącej określoną całość, co ma miejsce w tej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sporny obiekt przeznaczony do obsługi parkingu jest wydzielony z przestrzeni przez przegrody budowlane (ściany), posiada dach i został usytuowany na bloczkach betonowych. Jednocześnie należy wskazać, iż za niewymagające pozwolenia na budowę można uznać tylko takie kontenery, które służą realizacji innego obiektu w ramach prowadzonych robót budowlanych i są położone na terenie placu budowy (z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie). Jeżeli natomiast służą innym celom, ich budowa wymagają pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie więc zakwalifikowano w ujawnionych okolicznościach tej sprawy, że sporny obiekt kontenerowy jest obiektem budowlanym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez "budynek", należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; (...)". Cecha "trwałego związania z gruntem", jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11). O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, jak już wyżej zaznaczono, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Przedmiotowy obiekt kontenerowy posadowiony jest na bloczkach betonowych, co oznacza, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże gruntowe w taki sposób by podłoże nie osiadało nadmiernie, a układ budowla -podłoże był statyczny. Tym samym za pomocą tych bloczków betonowych sporny obiekt jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Bloczki zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią więc funkcję fundamentu. Zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17 i powołane tam orzecznictwo). Tym samym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości trwałość związania spornego obiektu kontenerowego z gruntem. Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr.bud.

Podsumowując ten wątek, zrealizowanie w sprawie obiektu budowlanego na stałe, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 Pr.bud., wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej. Stan faktyczny sprawy, który doprowadził organy nadzoru budowlanego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Pr.bud., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z regułami procedury administracyjnej przewidzianej w przepisach k.p.a. Jednocześnie ustalenia organów w pełni uzasadniały zastosowanie przywołanej powyżej podstawy materialnoprawnej nakazu rozbiórki. W razie bowiem stwierdzenia samowoli budowlanej o której mowa art. 48 ust. 1 Pr.bud. nieprzedłożenie przez zobowiązany podmiot dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 w zakreślonym terminie kończy postępowanie legalizacyjne i obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania powoływanej w skardze kasacyjnej konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej art. 77 § 1 i art. 80. Organ nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji w niniejszej sprawie, zawierały niezbędne jego elementy, pozwalały na poznanie toku rozumowania organów orzekających. Za pomocą tego przepisu nie można kwestionować zasadności przyjętego przez organ stanowiska, tak w zakresie prawnym, jak faktycznym.

Odnosząc się do niezawieszenia przez organ postępowania w sytuacji, gdy - według skarżącej kasacyjnie Spółki - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy zauważyć należy, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym kwestia, co należy rozumieć pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" dającego podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie ww. przepisu została wyjaśniona w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji". Pogląd ten należy w pełni podzielić, ma on odpowiednie zastosowanie również w tej sprawie. Zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest bowiem uzależnione od uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest oczywiście konieczne jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstawi organowi nadzoru budowlanego, a co za tym idzie nie złoży ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji.

Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne wydaje postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 Pr.bud.). W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r., nr 50/2019, nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 28 lutego 2020 r. Postanowienie to zostało przez Spółkę zaskarżone w odniesieniu do terminu wykonania obowiązku, jednak postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2020 r., nr 14/2020 organ pierwszej instancji odmówił zmiany swego postanowienia nr 50/2019 w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów. Jak wynika z akt sprawy w wyznaczonym terminie, a także do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, Spółka nie przedłożyła wymaganej prawem decyzji. Pomimo dwukrotnie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie obiektu budowlanego objętego postępowaniem, w obu przypadkach zostały one pozostawione bez rozpatrzenia z uwagi na ich wady formalne. Niezależnie od przyczyn, z powodu których skarżąca kasacyjnie nie mogła złożyć decyzji o warunkach zabudowy nie budzi wątpliwości fakt, że wymóg przedstawienia tej decyzji nie został wypełniony, co uzasadniało zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki. Podkreślić więc należy, że konieczność oczekiwania na zakończenie postępowania, w celu ewentualnego przedłożenia dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych nie może stanowić przeszkody do egzekwowania obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Co istotne, w realiach tej sprawy skarżąca kasacyjnie nie złożyła nawet skutecznego wniosku o wydanie decyzji niezbędnej do zalegalizowania obiektu, zatem nie toczy się w tym przedmiocie postępowanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, oddalając wniosek K. [...] w K. - uczestnika postępowania. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., to strony ponoszą koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie, zaś przepis szczególny, o którym mowa w art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikom postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 739/17).