Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 870/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2433/22 w sprawie ze sprzeciwu K. C. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2433/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) oddalił sprzeciw K. C. (dalej: Sprzeciwiająca się) od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister/organ odwoławczy) z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją nr [...] z 31 sierpnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]"

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wojewoda nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 3 września 2021 r.

Następnie Wojewoda decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] orzekł w punkcie pierwszym o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności oraz z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (dalej: nieruchomość), przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] w [...], w punkcie drugim o przyznaniu odszkodowania na rzecz Sprzeciwiającej się w wysokości [...] zł, [...] S.A. w [...] wysokości 49.480,00 zł i [...] Sp. z o.o. w [...] w wysokości [...] zł oraz w punkcie trzecim zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent). Wątpliwości Prezydenta budzi wykonana przez E. W. 4 maja 2021 r. wycena nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wniosły także: [...] S.A. w [...], oraz [...] Sp. z o.o. w T.

Decyzją z [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a."), Minister uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] listopada 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał między innymi, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości, stanowi operat szacunkowy z 4 maja 2021 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: "rozporządzenie") pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Zdaniem organu odwoławczego, nieprawidłowe było działanie biegłej polegające na przyjęciu do porównań z szacowaną nieruchomością nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości określono jako teren komunikacji (symbol KD) w granicach głównych ciągów komercyjnych. Wprawdzie studium nie jest dokumentem planistycznym, a jedynie wskazuje kierunek działań w zakresie zagospodarowania przestrzennego, to jednak rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nie może pomijać jego zapisów. Organ zauważył, iż biegła odnotowała na rynku nieruchomości drogowych wystarczającą liczbę transakcji umożliwiającą przeprowadzenie wyceny nieruchomości. Odstąpienie zaś od wyboru tego segmentu rynku nie zawiera uzasadnienia. Biegła nie wypowiedziała się co do ewentualnego braku podobieństwa tych nieruchomości do przedmiotu wyceny, czy też innych okoliczności uniemożliwiających wycenę nieruchomości przy ich wykorzystaniu. Zgodnie zaś z dyspozycją cytowanego wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie można również zgodzić się z ustaleniami biegłej, że przedmiotowa nieruchomość, ze względu faktyczny sposób jej wykorzystywania, stanowi grunt budowlany o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uzasadnia przyjęcia takiego przeznaczenia. Z opisu stanu zagospodarowania znajdującego się na str. 6 operatu szacunkowego, wynika bowiem, że na szacowanej nieruchomości znajduje się budynek drewniany wykonany systemem gospodarczym o powierzchni 10,5 m². Minister wskazał, iż przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" rozumie wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro w okresie obowiązywania studium zagospodarowania przestrzennego nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny przedmiotowej nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki byłby rzeczywisty status nieruchomości. Na błędną interpretację przeznaczenia nieruchomości wskazują również wyjaśnienia biegłej z 16 sierpnia 2021 r., w których brak możliwości zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości jako drogowej na podstawie zapisów studium zagospodarowania przestrzennego biegła uzasadnia położeniem wycenianych działek wśród terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i w sąsiedztwie budynków wielomieszkaniowych. W związku z powyższym organ za dowolny uznał wniosek biegłej w zakresie przeznaczenia wycenianych działek, jako oparty głównie o zasadę bliskiego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości.

Zdaniem organu, przyjęcie przez biegłą jako materiału porównawczego nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, różniących się od przedmiotu wyceny, grozi ryzykiem wystąpienia błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Powyższe uchybienie wpływa zatem istotnie na całkowitą wycenę. Stanowi to nieprawidłowość, która nie może się ostać na gruncie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego.

W ocenie organu odwoławczego, sposób wyceny ograniczonych praw rzeczowych w operacie szacunkowym z 4 maja 2021 r. został przedstawiony na tyle lakonicznie, iż nie pozwala na dokonanie właściwej weryfikacji ww. opinii. Jak już wyżej wskazano stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto organ wojewódzki nie wyjaśnił istotnej rozbieżności co do powierzchni pasa służebności dla sieci gazowej. Biorąc pod uwagę wyżej omówione okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda nie wyjaśnił w sposób dostateczny kwestii stanowiącej istotę sporu w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy dostrzegł również różnice w wycenie pozostałych części składowych nieruchomości, tj. drzew oraz nośnika reklamowego, inaczej wycenionych w operacie szacunkowym biegłej E. W. i biegłego T. B., zaznaczył jednak, iż rzeczoznawcy majątkowi zastosowali odmienne metodologie wyceny, a różnica w wartości ww. składników może wynikać również z upływu czasu jaki dzieli sporządzenie obu opinii.

Minister dodał, iż danych w oparciu, o które można było dokonać weryfikacji powyższych ustaleń nie dostarcza złożony do akt sprawy kontroperat z 2 lutego 2021 r. autorstwa rzeczoznawców majątkowych E. H. i M. W. Ww. opracowanie nie zawiera bowiem wyceny części składowych nieruchomości, jak również ograniczonych praw rzeczowych i jako opinia niekompletna nie stanowi wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Sprzeciwiająca się, zarzucając organowi:

1. nadużycie prawa przez Ministra polegające na dyskwalifikacji dowodów w postaci operatów szacunkowych wykonanych w niniejszym postępowaniu przez rzeczoznawców majątkowych tj. p. E. W. (na zlecenie Wojewody) i biegłą E. H. (jako wykonawcę kontroperatu szacunkowego - na zlecenie Sprzeciwiającej się) w sytuacji gdy Minister nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny operatów wykonanych przez uprawnione do tego osoby zgodnie z ustawą, a uchylanie decyzji i zalecenie powoływania nowych biegłych (którzy wyliczą odszkodowanie w mniejszej wysokości) stanowi przedłużanie postępowania administracyjnego i jest jawnym pokrzywdzeniem Sprzeciwiającej się, jako właścicielki utraconego gruntu;

2. naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego przez pozbawienie możliwości korzystania z gruntu stanowiącego własność Sprzeciwiającej się (na skutek wywłaszczenia) i nie zagwarantowania jej uczciwego (słusznego) odszkodowania za straconą własność i pożytki, które własność ta mogła jej przynosić.

W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie sprzeciwu. W odpowiedzi na zarzuty, organ wskazał, że operat szacunkowy z 4 maja 2021 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. W., został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe stanowiło o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zauważone przez organ drugiej instancji niejasności oraz uchybienia w analizowanych opiniach poddały w wątpliwość poprawność ustalenia wartości odszkodowania.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2433/22 Sąd Wojewódzki oddalił wniesiony sprzeciw.

Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że ramy prawne kontroli Sądu w niniejszej sprawie wyznaczył środek zaskarżenia jakim jest złożony sprzeciw, który szczegółowo omówił.

Sąd I instancji oceniając wniesiony sprzeciw wskazał, że decyzje organów obu instancji były oparte na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. 4 maja 2021 r. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Tym samym, spór w sprawie niniejszej sprowadzał się do odmiennej oceny prawidłowości sporządzonego przez ww. biegłą operatu szacunkowego, który został przyjęty jako podstawowy dowód w sprawie, w oparciu o który ustalona została wartość nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania. Sąd I instancji zaznaczył, że ww. operat szacunkowy został zakwestionowany w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. [...] S.A. w [...] i [...] Sp. z o.o. w [...] zarzuciły liczne błędy i uchybienia w stosunku do obowiązujących przepisów, które skutkować miały błędną wyceną, a co za tym idzie, błędnym ustaleniem wysokości odszkodowania.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz ww. rozporządzenie.

Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu Sprzeciwiającej się, jakoby Minister nadużywał prawa, które miałoby polegać na bezpodstawnej dyskwalifikacji sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych - Sąd I instancji wskazał, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt ll SA/Gd 563/19). Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że organ procesowy może zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy nawet sprzeczności z zasadami zdrowego rozsądku (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022). I tak też prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji zachował się w niniejszej sprawie organ odwoławczy, uchylając decyzję Wojewody.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Ministra art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego – Sąd I instancji wskazał, że niniejsza sprawa nie dotyczy prawidłowości przeprowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia. Sąd będąc związany granicami sprawy nie może wypowiadać się co do tego, czy prawidłowo Strona została pozbawiona swojej

własności. Sąd I instancji wskazał przy tym, że Sprzeciwiająca się zakłada z góry, że operat, który zostanie sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu nie będzie prawidłowy, tymczasem wady wskazane przez organ powodują, że sporządzony operat nie może stanowić podstawy dla ustalenia słusznego odszkodowania. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię nie jest związany stanowiskiem zleceniodawcy, czy innego podmiotu w sprawie wyceny. Obowiązany on jest kierować się przepisami prawa i etyką zawodową, mając na uwadze zasadę bezstronności w wycenie nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1170/20). Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Z kolei organ administracji zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach (zasada dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w istotnej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego uniemożliwiała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., jednocześnie uzasadniała zastosowanie w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób zdaniem Sądu Wojewódzkiego oczekiwać aby organ odwoławczy mógł skontrolować prawidłowość decyzji organu I instancji opierając się na podstawowym dowodzie, któremu z powodu wskazanych wad, nie można przypisać mocy dowodowej.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na wskazane w zaskarżonej decyzji wady operatu szacunkowego i związaną z tym koniecznością sporządzenia nowego opracowania stanowiącego następnie podstawę ustalenia odszkodowania, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wydając decyzję, organ odwoławczy zrozumiale i jasno uzasadnił istnienie przesłanek wymienionych w powołanym przepisie oraz wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. W świetle powyższego za uprawnione Sąd I instancji uznał, że zarzuty zawarte w sprzeciwie nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a".), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Sprzeciwiająca się, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Ministra oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Wojewody oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów sprzeciwu wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez Ministra;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji oraz błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Minister wydał zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy organ odwoławczy nie działał na podstawie i w granicach prawa, w szczególności nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na te j podstawie.

Wobec powyższego Sprzeciwiająca się wiosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest postępowaniem szczególnym. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Sąd I instancji trafnie stwierdził istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a ze względu na zakres badania wyznaczony przepisem art. 64e p.p.s.a., tylko te przesłanki podlegały badaniu. Jak zostało wyjaśnione w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), kontrola dokonywana przez sąd w ramach sprzeciwu od decyzji ma mieć charakter formalny, bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Stan ten znajduje potwierdzenie w art. 151a § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym podstawą do uchylenia decyzji objętej sprzeciwem jest stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma uzasadnionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej, a to naruszenie art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 136 k.p.a. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji o tym, że organ odwoławczy słusznie uznał, że opinia biegłego rzeczoznawcy E. W. z 4 maja 2021 r. zawierała nieprawidłowości, a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości do merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Zauważyć trzeba, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2020 poz. 1363 ze zm.; dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Co prawda okoliczność ta w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową całego operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy jego poprawy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Zlecanie zaś przez organ odwoławczy rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny w takim przypadku, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Uzupełnienie materiału dowodowego w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a. nie może polegać bowiem na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy organ II instancji wykazał, że ustalenia konieczne wymagają nowego operatu, a nie jego uzupełnienia, to nie sposób w takim przypadku przyjąć że organ odwoławczy miał kompetencję do przeprowadzenia najważniejszego dowodu w sprawie odszkodowawczej.

Skutkowałoby to bowiem niedopuszczalnym prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii istotnych, mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Na powyższe okoliczności słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Podkreślić przy tym należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa ww. rozporządzenie. Stosownie do § 36 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 oraz z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 388/21).

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że nieprawidłowe było działanie biegłej E. W. polegające na przyjęciu do porównań z szacowaną nieruchomością nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości określono jako teren komunikacji (symbol KD) w granicach głównych ciągów komercyjnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 154 ust 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z ust. 3 wspomnianego artykułu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Wprawdzie studium nie jest dokumentem planistycznym, a jedynie wskazuje kierunek działań w zakresie zagospodarowania przestrzennego, to jednak rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nie może pomijać jego zapisów. Zauważyć przy tym należy, że biegła odnotowała na rynku nieruchomości drogowych wystarczającą liczbę transakcji umożliwiającą przeprowadzenie wyceny nieruchomości. Odstąpienie zaś od wyboru tego segmentu rynku nie zawiera uzasadnienia. Biegła nie wypowiedziała się co do ewentualnego braku podobieństwa tych nieruchomości do przedmiotu wyceny, czy też innych okoliczności uniemożliwiających wycenę nieruchomości przy ich wykorzystaniu. Zgodnie zaś z dyspozycją cytowanego wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Słusznie również zauważył Sąd I instancji (a wcześniej Minister w zaskarżonej decyzji), że nie można było zgodzić się z ustaleniami biegłej, że przedmiotowa nieruchomość, ze względu na faktyczny sposób jej wykorzystywania, stanowiła grunt budowlany o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uzasadnia przyjęcia takiego przeznaczenia. Z opisu stanu zagospodarowania znajdującego się na str. 6 operatu szacunkowego, wynika bowiem, że na szacowanej nieruchomości znajduje się budynek drewniany wykonany systemem gospodarczym o powierzchni 10,5 m². Organ wyjaśnił, iż przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro w okresie obowiązywania studium zagospodarowania przestrzennego nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny przedmiotowej nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki byłby rzeczywisty status nieruchomości. Na błędną interpretację przeznaczenia nieruchomości wskazują również wyjaśnienia biegłej z 16 sierpnia 2021 r., w których brak możliwości zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości jako drogowej na podstawie zapisów studium zagospodarowania przestrzennego biegła uzasadnia położeniem wycenianych działek wśród terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i w sąsiedztwie budynków wielomieszkaniowych. Zatem za dowolny należało uznać wniosek biegłej w zakresie przeznaczenia wycenianych działek jako oparty głównie o zasadę bliskiego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości.

Ponadto słusznie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (oraz Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) zwrócili także uwagę, że sposób wyceny ograniczonych praw rzeczowych w operacie szacunkowym z 4 maja 2021 r. został przedstawiony na tyle lakonicznie, iż nie pozwala na dokonanie właściwej weryfikacji ww. opinii. Brak jest również wyjaśnienia istotnej rozbieżności co do powierzchni pasa służebności dla sieci gazowej. Biegła E. W. w operacie szacunkowym z 4 maja 2021 r. przyjęła powierzchnię wynoszącą [...] m², podczas gdy w operacie szacunkowym z 16 października 2020 r. sporządzonym na poprzednim etapie postępowania biegły – T. B. wskazał, iż powierzchnia ta wynosi jedynie [...] m². Ponadto, w oparciu o powyższe dane, o które można było dokonać weryfikacji powyższych ustaleń nie dostarcza złożony do akt sprawy kontroperat z 2 lutego 2021 r. autorstwa rzeczoznawców majątkowych E. H. i M. W. Ww. opracowanie nie zawiera bowiem wyceny części składowych nieruchomości, jak również ograniczonych praw rzeczowych i jako opinia niekompletna nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia: 1) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 136 k.p.a.; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną wykazał zaistnienie przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował tę ocenę organu II instancji, oddalając sprzeciw.

W ponownie prowadzonym postępowaniu zarówno organ I instancji jak i rzeczoznawca zobowiązani będą uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Szacując wartość spornej nieruchomości zarówno biegły, jak i organ winni mieć również względzie, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia nie wyłączają obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w razie spełnienia wymogów zawartych w tych przepisach (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2026/21).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.