Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 317/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 18 marca 2010 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenia zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 lipca 2009 r. nr ...Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przyznał J. K. zasiłek stały w wysokości 142,00 miesięcznie od dnia 1 lipca 2009 r. do 31 lipca 2011 r. oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9 % kwoty zasiłku na czas trwania zasiłku.

Wnioskiem z dnia 23 października 2009 r. J. K. zwrócił się do organu pomocowego o przyznanie zasiłku stałego w wysokości 100% wraz z wyrównaniem za miesiąc październik 2009 r., z tym uzasadnieniem , że od tego miesiąca nie pobiera świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. nr ... Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i 4, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 1, 4 i 5, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362)(zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) uchylił w całości swoją decyzję nr ... z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 31 lipca 2011 r. w kwocie 142 zł miesięcznie i składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 lipca 2009 r. oraz odmówił przyznania zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2009 r. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji poczynił ustalenia , że J. K. zamieszkuje i gospodaruje z synem P.. oraz ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Do miesiąca września 2009 r. pobierał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna P. w kwocie 350 zł miesięcznie. Prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dalszy okres nie zostało ustalone z powodu nie usunięcia braków we wniosku. Wskazał, że do miesiąca października 2009 r. wnioskodawca pobierał zasiłek rodzinny na syna P. w kwocie 68 zł miesięcznie, a od 1 listopada 2009 r. zasiłek rodzinny przyznano w kwocie 98 zł miesięcznie. Natomiast od października 2009 r. nie można jednoznacznie ustalić wysokości dochodu rodziny, ponieważ wnioskodawca i jego syn odmawiają udzielania wyjaśnień w tej sprawie. Dalej organ pomocowy wskazał na przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej , akcentując doniosłość wykorzystywania własnych możliwości przy wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, przytaczając jednocześnie przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Według organu pomocowego w trakcie postępowania ustalono, że syn wnioskodawcy ma możliwość ubiegania się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, po uzyskaniu zaświadczenia z Sądu Okręgowego w L. o bezskuteczności egzekucji od dłużniczki przebywającej za granicą. Złożenie wniosku o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych w Sądzie Okręgowym nie wymaga nakładów finansowych, a pracownik socjalny zaoferował szeroko rozumianą pomoc w formalnym załatwieniu tej sprawy. Dalej organ wskazał , że mimo wyznaczania kolejnych terminów rozpraw administracyjnych i wzywania do złożenia wykazu odpowiednich dokumentów, wnioskodawca oraz jego syn, nie złożyli pisemnych wyjaśnień, ani nie usprawiedliwili swojej nieobecności na wyznaczonych rozprawach. W tym stanie rzeczy nie można ustalić, czy np. dłużniczka alimentacyjna przekazuje określone kwoty pieniężne tytułem zaległych lub bieżących alimentów. W ocenie organu pierwszej instancji postępowanie wnioskodawcy jest przykładem braku współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz świadczy o rażącym niewykorzystywania własnych możliwości i uprawnień w celu zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb, w szczególności uzyskania środków finansowych na najpilniejsze potrzeby. Zdaniem organu nie ma żadnych, prawnych przeszkód, aby syn wnioskodawcy otrzymywał świadczenie z funduszu alimentacyjnego, co pozwoliłoby uzyskać dochód, który pozwoliłby na częściowe zaspokojenie potrzeb wnioskodawcy. W konkluzji organ wskazał, że bez wyjaśnienia tych okoliczności, organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić sytuacji dochodowej i udzielać pomocy, a wnioskodawca zrezygnował z wykorzystywania własnego potencjału, aby uzyskiwać w to miejsce pomoc ze strony państwa, co w konsekwencji w ocenie organu narusza przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem strona świadomie rezygnuje ze swoich uprawnień i możliwości.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. K. podniósł zarzut jej bezpodstawności z powodu podania nieprawdy w jej uzasadnieniu . Wskazał, że wszystkie dane, oświadczenia dotyczące jego sytuacji osobistej, rodzinnej są w posiadaniu organu , a wydane rozstrzygnięcie pozbawia go środków do życia. Dodatkowo podniósł, że organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu jego sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 18 marca 2010 r. nr ... uchyliło zaskarżoną decyzję w całości , a następnie uchyliło w całości decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia 30 lipca 2009 r. nr ...2009 o przyznaniu zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne z dniem 30 listopada 2009 r. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy, przy czym zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W ocenie organu odwoławczego cytowany przepis, uwzględniając specyfikę świadczeń i charakter decyzji wydawanych w pomocy społecznej, określa szereg przypadków, których zaistnienie może spowodować zmianę lub uchylenie decyzji dotychczasowej. Ustawodawca w powyższym przepisie wykazał, że przyczyną zmiany lub uchylenia decyzji organu może być między innymi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreślił organ II instancji ,że stosownie do art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być uznawane za stałe źródło dochodu podopiecznych. Wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Pomoc społeczna powinna mieć charakter przejściowy. Osoba potrzebująca pomocy ma prawo w określonych sytuacjach życiowych oczekiwać wsparcia w celu pokonania życiowych trudności. Temu uprawnieniu beneficjenta odpowiada jednak określony obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązywania swojej trudnej sytuacji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przed podjęciem decyzji w sprawie pracownik socjalny przeprowadził w dniu 10 listopada 2009r. z J.. K. aktualizację wywiadu środowiskowego , a także ustalił , że na nowy okres zasiłkowy świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna nie zostało przyznane z powodu braków w złożonym wniosku o przyznanie świadczenia. Z powodu niemożności ustalenia faktycznego dochodu rodziny od października 2009r. organ wzywał stronę o zgłoszenie się osobiste do organu w celu ustalenia sytuacji materialno-bytowej i ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu . Wzywał też stronę na rozprawy , na których miała być rozpatrywana między innymi kwestia przeliczenia wysokości zasiłku stałego, a także dochodzenia roszczeń alimentacyjnych za granicą od matki syna. Dalej podał, że w pierwszym przypadku, pomimo podjęcia przez stronę wezwania za potwierdzeniem zwrotnym w dniu 21 listopada 2009r. nie uczestniczyła ona w rozprawie wyznaczonej na dzień 25 listopada 2009r. Z kolei następne wezwanie na rozprawę z dnia 25 listopada 2009r. - termin rozprawy w dniu 8 grudnia 2009r. nie zostało przez stronę podjęte. Ponadto w dniu 15 grudnia 2009r. dwóch pracowników socjalnych udało się do mieszkania strony, aby uzyskać informacje związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Jednakże pomimo oznak, że w mieszkaniu ktoś przebywa (zapalone światła, szczekanie psów), nie zostali do niego wpuszczeni. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to , że w trakcie przesłuchania w dniu 13 listopada 2009r., w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. dotyczącego złożonych przez stronę wniosków o udzielenie pomocy finansowej i przeliczenie wysokości zasiłku stałego, J. K. na pytanie, dlaczego nie został złożony w Sądzie Okręgowym w L. wniosek o prowadzenie egzekucji alimentów na syna odpowiedział, że syn nie ma na to czasu, a on nie ma zdrowia i pieniędzy oraz, że są inne przeszkody, których nie może przezwyciężyć. Nie wskazał tych przeszkód i nie potrafił też określić wysokość i rodzaj wydatków wiązanych ze złożeniem wniosku w Sądzie Okręgowym w L.. Stwierdził, że musi przetłumaczyć dokumenty, zgłosić się po poradę do prawnika , lecz nie posiada na te czynności odpowiednich środków finansowych. Uzyskując ze strony organu pomocy społecznej zapewnienie, że pracownik socjalny pomoże mu wypełnić stosowne dokumenty, otrzyma bezpłatne porady prawne i zostanie mu udzielona pomoc na dokonanie tłumaczeń dokumentów, strona nie przyjęła też propozycji organu odnośnie podpisania kontraktu socjalnego z nim i jego synem odnośnie ustalenia terminu złożenia wniosku do Sądu Okręgowego w L.. Swoje stanowisko uzasadnił koniecznością zastanowienia się, nie podając ile czasu potrzebuje na podjęcie decyzji. Na pytanie, czy otrzymuje jakieś pieniądze od byłej żony odpowiedział, że "za dużo chcecie wiedzieć" i wyszedł z przesłuchania. Strona nie zapoznała się z treścią sporządzonego protokołu i nie podpisała go. Przed wyjściem zostawiła pisemne oświadczenie, które sporządziła w trakcie przesłuchania. Z treści oświadczenia wynika, że syn nie może zgłosić się do MOPS w J. ze względu na zajęcia w szkole, odbywające się od godz. 800 do godz. 16 - 17 w każdym dniu tygodnia. Jeżeli chodzi o ubieganie się o świadczenie alimentacyjne na syna, to nie stać go na poniesienie wydatków finansowych związanych z podjęciem stosownych działań. Wysokość poniesionych wydatków będzie mógł przedstawić po sfinalizowaniu sprawy. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy niezbicie wykazuje na to , że ze strony J. K. występuje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Nie chce skorzystać z propozycji organu odnośnie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych na syna od byłej żony lub podjęcia czynności, celem których byłoby otrzymanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem organu strona rezygnując z propozycji przedłożonych przez pracownika socjalnego, podaje przeszkody, które w konfrontacji ze stanem rzeczywistym nie znajdują uzasadnienia. Taka postawa świadczy o tym, że strona świadomie rezygnuje z uprawnień i możliwości, aby poprawić częściowo swoją i syna sytuację materialną. Liczy przy tym na to, że potrzeby bytowe rodziny zostaną w pełni zaspokojone ze środków finansowych organu pomocy społecznej. Dalej organ wskazał, że skoro organ pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, tym samym brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięci9a w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2009 r., bowiem z uwagi na uchylenie przedmiotowej decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego prawo to wygasło. Zdaniem organu drugiej instancji nie było również podstaw do uchylenia decyzji z dnia 30 lipca 2009 r. nr ... w sprawie przyznania zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 31 lipca 2011 r. w kwocie 142,00 zł miesięcznie i składki na ubezpieczenie społeczne od dnia 1 lipca 2009r. , ponieważ brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym nastąpił w listopadzie 2009 r. Z tych też powodów organ odwoławczy uznał, że zasadne było uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały z dniem 30 listopada 2009 r.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której ponowił on w całości argumentację zawartą w odwołaniu. W szczególności skarżący podniósł, że pracownicy MOPS w J. doskonale znają jego sytuację finansową, wskazując jednocześnie, że zasiłek stały i inne świadczenia otrzymywał również wtedy, gdy pobierał świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Dodatkowo wskazał, ze wniosek o świadczenie z funduszu alimentacyjnego złożył, jednakże był on niekompletny, co spotkało się z dezaprobatą pracowników MOPS, którzy nie składali propozycji podpisania kontraktu socjalnego. W konkluzji domagał się przypisania winy pracownikom organu pomocowego i wniósł o przyznanie świadczeń , o których mowa w uchylonej decyzji . Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2010 r. skarżący wskazał, że pracownicy MOPS nie oferowali mu pomocy w zakresie wypełnienia wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a także tłumaczenia niezbędnych dokumentów i innych porad w tym zakresie. Podniósł też , że nie stawił się wyłącznie na jedną rozprawę administracyjną przeprowadzaną w grudniu, jednakże w tym czasie chorował, o czym poinformował pracownicę socjalną. Dalej wskazał, że jego syn był w MOPS w J. i podpisał oświadczenie o nie otrzymywaniu od matki żadnych świadczeń i nie utrzymywaniu z nią kontaktu. Do pisma procesowego skarżący załączył między innymi kserokopię pisma syna P. K., z dnia 20 stycznia 2010 r. kierowanego do MOPS w J., opatrzonego prezentatą wpływu do organu w dniu 21 stycznia 2010 r., zawierającego oświadczenie syna o nie otrzymywaniu świadczeń alimentacyjnych od matki.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnioskując o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżący oświadczył, że w sierpniu 2009 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. na nowy okres od października 2009 r., dysponując zaświadczeniem o bezskuteczności egzekucji oraz upoważnieniem syna, lecz nie wie jaki braki przedmiotowy wniosek posiadał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje:

W związku z zawartym w konkluzji skargi wnioskiem strony o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wyjaśnić na wstępie należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ona opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne jest obarczone wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego .

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) (zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) , której art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewiduje ,że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Oprócz cytowanego przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również i inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. przewidują możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej . Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji są niewątpliwie odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutki materialnoprawne w postaci cofnięcia adresatowi decyzji nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Mimo więc, że zasada ochrony praw dobrze nabytych jest jednym z filarów współczesnej koncepcji państwa prawnego, to nie można twierdzić, że jest to zasada bezwzględna i nieograniczona, albowiem zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczasowo posiadanych praw. Wspomniane artykuły 155, 161 i 163 k.p.a. to przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych. Przy czym przepis art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego, jest więc przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie taką podstawę , do której odsyła art. 163 k.p.a. stanowi przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej , będący lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i dopuszczający przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego Ustawodawca w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji, o której mowa w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej.

Wymaga również podkreślenia , że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to, zatem kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego winno być badane, czy została spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie, jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Powyższe determinuje szereg czynności organów tak o charakterze formalnym, nakierowanym między innymi na proceduralne uprawnienia strony , związane z realizacją zasady czynnego udziału w sprawie, jak również wynikające z przepisów prawa materialnego, które obligują organ przede wszystkim do prawidłowego – z punktu widzenia tych przepisów – ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Pierwsze z wymienionych, na gruncie ustawy o pomocy społecznej mają za punkt wyjścia regulację zawartą w przepisie art. 14 tej ustawy, zgodnie którym w sprawach nieuregulowanych przez ustawę odpowiednie zastosowanie w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem postępowanie w sprawie weryfikacji funkcjonującej w obrocie decyzji ostatecznej należy wszcząć na zasadach określonych w art. 61 k.p.a. Ponieważ w zasadzie postępowanie określone w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wszczynane będzie z urzędu, to zastosowanie będzie miał art. 61 § 4 k.p.a., nakazujący zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania, czego w niniejszej sprawie organ I instancji nie uczynił , a błędu tego organ odwoławczy nie dostrzegł. Wprawdzie skarżący wnioskiem z dnia z dnia 23 października 2009 r., ponowionym w dniu 27 października 2009 r. o przyznanie zasiłku stałego w wysokości 100% wraz z wyrównaniem za miesiąc październik 2009 r. z powodu nie pobierania świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego , zasygnalizował organowi - zgodnie z przepisem art. 109 ustawy o pomocy społecznej- .zmianę swojej sytuacji dochodowej i tym samym wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie . Tymczasem organ nie rozpoznając w powyższym zakresie jego wniosku- co wymagałoby przeprowadzenia odrębnego postępowania - nie dokonał formalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, która finalnie wydana w sprawie pozbawiła skarżącego świadczeń z pomocy społecznej w całej wysokości. Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to, że postępowanie administracyjne toczyło się na skutek zainicjowania go przez stronę i w trakcie tego postępowania skarżący nie miał wiedzy co do ,że faktycznie toczy się postępowanie w przedmiocie weryfikacji i cofnięcia nabytego przez niego uprawnienia. Doniosłość naruszenia w powyższym zakresie potęguje fakt, że zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji , jak i na etapie postępowania odwoławczego nie umożliwiono stronie wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Umożliwienie skorzystania z tego uprawnienia stanowi obowiązek organu i zarazem element procedury poprzedzający wydanie decyzji. Niewątpliwie działanie organów obu instancji w tym zakresie uchybia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu , wyrażonej w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, która obowiązuje na każdym etapie postępowania od momentu wszczęcia procedury do jej zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że skarżący na etapie postępowania sądowo-administracyjnego wykazał ,że niewątpliwe uchybienie organów w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Zaoferował bowiem jako załącznik do pisma procesowego z dnia 14 czerwca 2010 r. między innymi kserokopię pisma syna P. K. z dnia 20 stycznia 2010 r. kierowanego do MOPS w J., opatrzonego prezentatą wpływu do organu w dniu 21 stycznia 2010 r., zawierającego oświadczenie syna o nie otrzymywaniu świadczeń alimentacyjnych od matki. Ta okoliczność ma o tyle istotne znaczenie, że skarżący decyzję organu pierwszej instancji otrzymał w dniu 28 stycznia 2010 r. , a zatem przed wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego organ dysponował oświadczeniem , mającym walor dowodu , pozwalającym na poczynienie stosownych ustalenia co do faktu uzyskiwania rat alimentacyjnych od zobowiązanego do alimentacji. Tym bardziej ,że w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w powołanym przepisie. W tym zakresie stwierdzić należy, że podstawą wydania decyzji we wskazanym trybie były przesłanki określone w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a konkretnie brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu materiał aktowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia , że organy przeprowadziły wszystkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego , objętego hipotezą przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a zebrany materiał dowodowy został prawidłowo oceniony w powyższym zakresie. Przed wszystkim argumentacja mająca uzasadnić - w ocenie organu - spełnienie przesłanki braku współdziałania skarżącego z organem, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale aktowym sprawy . W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej wskazano, że skarżący i jego syn odmawiają złożenia wyjaśnień dotyczących wysokości dochodu rodziny, tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia 10 listopada 2009 r., w którym podał on – pod rygorem odpowiedzialności karnej – szczegółową strukturę dochodów w rodzinie. W dniu 13 listopada 2009r. przesłuchano stronę w organie pomocowym w sprawie złożonych wniosków o udzielenie pomocy i przeliczenie zasiłku stałego , lecz nie odebrano od niego oświadczenia w sprawie źródeł i wysokości jego dochodów. Natomiast w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego strona podała ,że utrzymuje się z zasiłku rodzinnego na syna w wysokości 68 zł i zasiłku stałego w wysokości 142 zł. Powyższe okoliczności przeczą twierdzeniu organu o niemożności ustalenia wysokości dochodu rodziny od listopada 2009r. Tym bardziej ,że w art.107 ust.5 ustawy o pomocy społecznej przewidziano możliwość domagania się przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Ponadto w dniu 21 stycznia 2010 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji oświadczenie syna skarżącego, również pośrednio dokumentujące dochody rodziny, którego brak w aktach sprawy i do którego w żaden sposób organy się nie ustosunkowały, co świadczy o dowolnej ocenie dowodów, nie mieszczącej się w granicach wyznaczonych art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast nie można zaakceptować stanowiska ,że niemożność ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego wynika z braku informacji na temat hipotetycznych kwot przekazywanych skarżącemu przez byłą małżonkę z tytułu realizacji obowiązku alimentacyjnego względem syna. Podkreślić należy, że zasady obliczania dochodu strony ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej określone zostały w przepisie art. 8 ustawy o pomocy społecznej i nie przewiduje on uwzględniania dla oceny spełnienia kryterium dochodowego hipotetycznego przychodu wnioskodawcy. Tym bardziej, że skarżący w sytuacji pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymywał zasiłek stały, a dodatkowo bezspornie spełnia jedno z kryteriów określonych w przepisie art. 7 ustawy o pomocy społecznej, będąc osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy. Również w kontekście wykorzystywania własnych możliwości, zasobów i uprawnień, o czym mowa w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej argumentacja organów nie zasługuje na aprobatę, bowiem z jednej strony organy obu instancji wskazały w uzasadnieniach decyzji , że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego – według oświadczenia skarżącego wraz z zaświadczeniem o bezskuteczności egzekucji - , które to świadczenia z powodu braków wniosku nie zostały mu przyznane, a z drugiej strony twierdzą, że brak współdziałania materializuje się nie złożeniu przez skarżącego wniosku o prowadzenie egzekucji alimentów na syna w Sądzie Okręgowym w L., przy wsparciu pracowników socjalnych. W powyższym zakresie nie ma w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów pozwalających na dokonanie oceny zachowania skarżącego w kontekście wskazanych okoliczności i weryfikację stanowiska organów. Nie wyjaśniają tego również organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, ograniczając się do arbitralnej oceny zachowania skarżącego. W tym zakresie nie jest również uprawniona argumentacja organów, dotyczącą braku udziału skarżącego w przeprowadzanych rozprawach administracyjnych, chociażby ze stricte procesowego powodu, a mianowicie nie zaistniały w realiach analizowanej sprawy okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Obowiązek zaś przeprowadzenia rozprawy obciąża organ wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Skoro zatem organ był w posiadaniu oświadczeń tak strony jak jej syna, odnoszących się do ich sytuacji dochodowej oraz posiadał z urzędu wiedzę na temat sytuacji rodzinnej skarżącego – przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego - wystarczająca była gabinetowa forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast aktywność ze strony skarżącego dokumentuje fakt jego udziału w przesłuchaniu w dniu 13 listopada 2009 r., składanie oświadczeń dotyczących sytuacji dochodowej, przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego, a także oświadczenie syna na okoliczność nie otrzymywania alimentów od matki.

Niezależnie od tego z uwagi na przedmiot sporu należy zwrócić uwagę na regulację, która powinna mieć zastosowanie w sprawie, a mianowicie normę zawartą w przepisie art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wedle której w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Ten aspekt sprawy - nakazujący organom zbadanie sytuacji osób najbliższych znajdujących się na utrzymaniu osoby wnioskującej - został zupełnie pominięty przez organy, mimo, że były one w posiadaniu informacji o tym , że na utrzymaniu skarżącego jest uczący się syn , nie uzyskujący żadnych dochodów.

W związku z powyższym pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art. 7, art. 10, art. 61, art. 77, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. bowiem nie dokonały one analizy całokształtu zachowań skarżącego w trakcie postępowania w kontekście zastosowania przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ w pierwszej kolejności zobligowany jest do dokładnego określeniem jej przedmiotu, o czym zobowiązany jest poinformować stronę, umożliwiając jej zapoznanie się – przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie – ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto organy powinny dążyć do ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżącego przy użyciu wszystkich dostępnych środków dowodowych – w tym również dowodów zaoferowanych przez skarżącego – mając na uwadze okoliczność, że brak współpracy skarżącego nie zwalnia organu administracji z obowiązku ustalenia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy społecznej. Konkludując, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako podjęte z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)