Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2161/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 4 lipca 2019 r. nr XV/375/2019 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...], gmin: M., N., R., S., W. oraz miast [...] i [...] 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 marca 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1622/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z 4 lipca 2019 r. nr XV/375/2019 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...], gmin: M., N., R., S., W. oraz miast P. i P. (dalej jako: Regulamin), na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. stwierdził nieważność: § 4 pkt 7, § 4 pkt 9, § 5, § 8 pkt 1 lit. c, § 8 pkt 1 lit. d, § 8 pkt 2 lit. d, § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 4, § 12 ust. 12, § 15 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 4, § 15 ust. 5, § 16 ust. 2, § 18 ust. 2 w zakresie sformułowania ’’wraz z dokumentami, o których mowa w § 11", § 18 ust. 3, § 19 pkt 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", § 19 pkt 1 lit c, § 19 pkt 5, § 20 ust 1 w zakresie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 21 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 23, § 24, § 26 pkt 3; 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 3. zasądził od Miasta [...] na rzecz Wojewody kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej gmin: M., N., R., S., W. i miast P. i P., w zakresie: § 4 pkt 7, § 4 pkt 9, § 5, § 8 pkt 1 lit. c, § 8 pkt 1 lit. d, § 8 pkt 2 lit. d, § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 4, § 12 ust. 12,15 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 4, § 15 ust. 5, § 16 ust. 2, § 18 ust. 2 w zakresie "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11", § 18 ust. 3, § 19 pkt 1 w zakresie "w szczególności", § 19 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 4 zd. 2 "Oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawcy Usług", § 19 pkt 5, § 20 ust. 1 w zakresie "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 21 ust. 1 w zakresie "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 23, § 24, § 26 pkt 3. Wojewoda wskazał, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 19 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., dalej jako: u.z.w.) i § 1 Porozumienia Międzygminnego w sprawie przejęcia przez m. st. Warszawa od gmin: M., N., R., S., W. oraz miast P. i P. zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. poz. 5899). Zarzucono, że Dyrektor Regionalny Wód Polskich jako organ regulacyjny pozytywnie zaopiniował projekt uchwały, ale nie ocenił jego zgodności z ustawą, co obligowało Radę do złożenia zażalenia na tę opinię. Podniesiono, że w Porozumieniu strony wyraziły zgodę na wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i powierzyły m.st. Warszawa realizację powyższego zadania, ale gminy wydały też własne regulaminy w związku z przypadkami działania dwóch przedsiębiorców wodociągowo-kanalizacyjnych. W związku z tym przypadku niestwierdzenia nieważności uchwały w całości, Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części wykraczającej poza [...]. Zakwestionowano także wymienione w skardze postanowienia uchwały podnosząc, że wykraczają one poza upoważnienie ustawowe lub są z nim sprzeczne, regulują kwestie już uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ingerują w treść umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, bądź też ograniczają swobodę w korzystaniu z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenie. Wskazano, że zarzut uchwalenia Regulaminu bez opinii jest niesłuszny, skoro postanowienie Dyrektora Regionalnego Wód Polskich zawiera wszystkie elementy z art. 124 k.p.a. Rada nie musiała jej uwzględnić, ani też zaskarżyć tego postanowienia. Podano, że Porozumienie wywołało skutki publicznoprawne i nadal je wywołuje, w tym do podmiotów trzecich. Natomiast podjęcie przez ww. Gminy i Miasta własnych uchwał w tym przedmiocie nie ma wpływu na ważność Regulaminu, lecz świadczy o tym, że to te jednostki wadliwie realizują Porozumienie. Miasto podało także, że Dyrektor Regionalnego ZGW w [...] decyzją z 24 kwietnia 2018 r. zatwierdził taryfę obowiązującą od 2 czerwca 2018 r. do 2 czerwca 2021 r., zaś zarzuty Wojewody, do których szczegółowo się odniesiono, Miasto oceniło jako nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1802/20) stwierdził nieważność Regulaminu w zakresie § 4 pkt 7, § 4 pkt 9, § 5, § 8 pkt 1 lit. c, § 8 pkt 1 lit. d, § 8 pkt 2 lit. d, § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 4, § 12 ust. 12, § 14 pkt 2 co do sformułowania "na własny koszt", § 15 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 4, § 15 ust. 5, § 16 ust. 2, § 18 ust. 2 co do sformułowania "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11", § 18 ust. 3, § 19 pkt 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", § 19 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 4 zdanie 2 "Oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawy Usług", § 19 pkt 5, § 20 ust. 1 odnośnie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 21 ust. 1 odnośnie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 23, § 24, § 26 pkt 3. Jednakże wyrokiem z 1 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 4959/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Uwzględniając częściowo skargę WSA wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podano, że wprawdzie w wyroku NSA stwierdzono, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, jednakże NSA uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 2 u.z.w., a w związku z tym za niezasadne uznał stwierdzenie nieważności § 14 pkt 2 Regulaminu w części dotyczącej sformułowania "na własny koszt". NSA za usprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec wskazania w wyroku, że chodzi o Regulamin stanowiący załącznik do uchwały, podczas gdy uchwała nie zawiera załączników.

WSA wskazał, że kontrolowaną uchwałę podjęto w wykonaniu art. 19 ust. 1-6 u.z.w. zgodnie z którym rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, którym stosownie do art. 27a ust. 1 u.zw. jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Podano, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla rady gminy. Podkreślono, że Rada ostatecznie uzyskała opinię Dyrektora Regionalnego Wód Polskich (postanowienie z 18 stycznia 2019 r.), który pozytywnie zaopiniował projekt Regulaminu. W związku z tym Rada nie musiała przeprowadzać ponownych konsultacji z organem regulacyjnym, ani wnosić zażalenia na to postanowienie. Jako chybioną Sąd ocenił również argumentację Wojewody odnośnie do wadliwości Porozumienia Międzygminnego w związku z wydaniem przez strony Porozumienia własnych regulaminów. W ocenie WSA wskazuje to na nieuprawnione wydanie własnych regulaminów przez gminy, które powierzyły zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków m.st. Warszawie, a nie na wadliwość Regulaminu. Natomiast WSA uznał za zasadne pozostałe zarzuty skargi podnosząc, że Rada wprowadziła przepisy z przekroczeniem delegacji ustawowej, powtarzała regulacje zawarte w aktach prawnych rangi ustawy czy rozporządzenia, modyfikowała je, wprowadzała zapisy z tymi regulacjami sprzeczne, jak i wkraczała w materię, która winna być uregulowana wyłącznie w umowie o świadczenie usług.

Odnośnie do § 4 pkt 7 Regulaminu podano, że przepis art. 5. ust. 1 u.z.w. nie uzależnia wykonania wymienionych w nim obowiązków od tego, z czyjej winy powstało uszkodzenie posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne urządzeń. Nawet zatem w przypadku wystąpienia awarii tych urządzeń z winy odbiorcy usług, nie może być na niego przeniesiona odpowiedzialność z tego tytułu. Z kolei z treści ust. 2 art. 5 u.z.w. wynika wprost, że inne obowiązki niż ww. mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zatem regulacja zawarta w § 4 pkt 7 Regulaminu w zakresie odpowiedzialności za szkodę wykracza poza upoważnienie ustawowe, jak i została poddana materii cywilnoprawnej. Wskazano, że zapis § 4 pkt 9 Regulaminu ogranicza działanie dostawcy usług tylko do zawiadomienia o planowanym odcięciu dostaw wody, pomijając obowiązek poinformowania wymienionych w nim podmiotów o miejscu i sposobie udostępnienia zastępczych punktów poboru wody, co zgodnie z art. 8 ust. 2 u.z.w. jest obowiązkowe w przypadku odcięcia dostawy wody, z przyczyny o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.w. Skoro zaś przepis ten wyłącza ustawowy obowiązek, to może być odczytany jako zwalniający z tego obowiązku. Podano, że w § 5 Regulaminu zapisano, że dostawca usług nie ponosi odpowiedzialności za przekroczenie terminu, o którym mowa w § 4 pkt 4, zaistniałe z przyczyn niezależnych od dostawcy usług, co ingeruje w treść umowy pomiędzy odbiorcą a dostawcą usług, do czego organ nie był ustawowo upoważniony. Podniesiono, że w art. 15 ust. 2 i 3 u.z.w. ustawa nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci jedynie obowiązek zapewnienia realizacji budowy m.in. pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zaś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pokrywa koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza. Natomiast w § 8 pkt 1 lit. c Regulaminu zawarto wymogi niewynikające z powołanych przepisów, skoro na odbiorcę usług nałożono dodatkowo obowiązki utrzymywania pomieszczenia przeznaczonego na zainstalowanie wodomierza głównego w należytym stanie i czystości; zabezpieczenia pomieszczenia lub studzienki wodomierza przed napływem wody opadowej i gruntowej, oraz zabezpieczenia wodomierza głównego przed mechanicznymi uszkodzeniami, zamarznięciem lub kradzieżą. Ponadto wskazano, że przepis ten w części reguluje zagadnienia już ujęte w § 116 i § 117 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Podano, że w § 8 pkt 1 lit. d Regulaminu nałożono obowiązek przechowywania kluczy od pomieszczeń, w których są zamontowane wodomierze główne u osoby zamieszkałej możliwie blisko tych pomieszczeń oraz wywieszenia informacji o miejscu przechowywania kluczy w widocznym miejscu. WSA wskazał jednak, że katalog określony w art. 19 ust. 5 pkt 1 - 7 u.z.w. nie daje podstaw do normowania tej kwestii w Regulaminie. Zdaniem WSA postanowienia tej treści mogą być ewentualnie ujęte w umowie zawartej z odbiorcą usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ponadto wskazano, że takie brzmienie przepisu narusza chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż ingeruje w swobodę korzystania przez odbiorcę usług z tego prawa. Wyjaśniono przy tym, że okoliczność, że w takim pomieszczeniu znajduje się wodomierz stanowiący własność dostawcy usług pozostaje bez znaczenia w świetle art. 7 u.z.w., który uprawnia do wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego w celach enumeratywnie wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu. Z tych samych przyczyn, jako wadliwe WSA ocenił zapisy § 8 pkt 2 lit. d oraz § 10 ust. 2 Regulaminu zabraniające odbiorcy usług wznoszenia obiektów i sadzenia drzew lub krzewów na trasie przyłącza wodociągowego lub sieci wodociągowej oraz na trasie przyłącza kanalizacyjnego lub sieci kanalizacyjnej. Podniesiono, że art. 6 ust. 2 i 4 u.z.w. nie daje podstaw do różnicowania osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym, gdyż zgodnie z wolą ustawodawcy dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od dysponowania tytułem prawnym do zajmowanej przez daną osobę nieruchomości. W związku z tym WSA zakwestionował uregulowania zawarte w § 11 ust. 3 i 4 Regulaminu, zgodnie z którymi dostawca usług udostępnia informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie umowy, w tym dokumentu wykazującego tytuł prawny do nieruchomości, o ile nieruchomość ma uregulowany stan prawny, jak i uprawnia dostawcę usług do żądania dodatkowych dokumentów i informacji niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków umowy. Wskazano, że powyższa argumentacja dotyczy również § 18 ust. 2 Regulaminu w zakresie "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11" oraz § 26 pkt 3 Regulaminu odnoszącego się do dowodów i dokumentów z § 11 Regulaminu. Podniesiono, że regulacja zawarta w § 17 ust. 3 rozporządzenia z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472) wskazuje wprost, że rozliczenie ilości świadczonych usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz w każdym przypadku zmiany cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Oznacza to, że przy każdej zmianie cen (taryf) obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest dokonanie odczytu i na tej podstawie dokonanie rozliczenia. W związku z tym za sprzeczny z tym przepisem WSA uznał § 12 ust. 12 Regulaminu, który nie wskazuje na obowiązek dokonania dodatkowego odczytu i dopiero na jego podstawie dokonania rozliczenia, w przypadku zmiany taryfy. W ocenie WSA także zapis § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.w., jak i częściowo powtarza regulacje określone w ustawie Prawo budowlane. Podano, że Prawo budowlane określa dwa sposoby budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz dokumenty, jakie należy złożyć w każdym z nich. Jeśli inwestor dokonuje zgłoszenia, to wymagane dokumenty wskazane są w art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W celu uproszczenia procesu inwestycyjnego ustawodawca dopuścił również możliwość budowy przyłączy bez zgłoszenia, pod warunkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego). Inne przypadki, w których sporządza się dokumentację geodezyjną określają akty wyższego rzędu (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust 1 - 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017, poz. 2101 ze zm.), art. 43 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 3 i § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.). W związku z tym w ocenie WSA nie było podstaw prawnych do rozstrzygania o tych samych kwestiach w Regulaminie, jak i przyznania dostawcy usług uprawnienia do uzależniania wydania warunków technicznych od złożenia dokumentów nieokreślonych w ustawie Prawo budowlane. Ponadto podniesiono, że regulacje zawarte w § 16 ust. 2 Regulaminu są sprzeczne z prawem, gdyż Prawo budowlane w sposób wyczerpujący określa wymagane dokumenty. Zakwestionowano § 18 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym inwestor obowiązany jest umożliwić przedstawicielowi dostawcy usług pełnienie kontroli technicznej podczas realizacji budowy przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Wskazano, że zapis ten dotyczy kontroli technicznej dostawcy usług podczas realizacji budowy przyłącza, a zatem obejmuje proces jego budowy, co przekracza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w., gdyż przepis ten czynności techniczno-kontrolne ogranicza tylko do samego odbioru przyłącza. Zakwestionowano także § 19 pkt 1 Regulaminu, określający obowiązki podmiotu dokonującego kontroli technicznej podczas odbioru technicznego przyłącza, poprzez wprowadzenie terminu "w szczególności". Wskazano, że takie sformułowanie oznacza, że zakres wskazanych w nim czynności nie jest zamknięty, co daje możliwość osobie dokonującej kontroli technicznej swobodnego ich określania przez dostawcę usług, podczas gdy organ uchwałodawczy winien jednoznacznie je określić. Podniesiono, że poza treść art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w., który uprawnia Radę do określenia sposobu dokonywania odbioru wykonanego przyłącza wykracza zapis § 19 pkt 4 zd. 2 Regulaminu, który zawęża podmioty uprawnione do posiadania oryginału dokumentacji w postaci oryginału protokołu kontroli i odbioru technicznego do dostawcy usług, pomijając inwestora. Skoro zgodnie z zapisem § 19 pkt 3 lit. f Regulaminu protokół kontroli i odbioru technicznego podpisuje inwestor, wykonawca oraz przedstawiciele dostawcy usług, to również inwestor winien posiadać taką dokumentację. Wskazano, że nie znajduje podstaw prawnych przepis § 19 pkt 5 Regulaminu, stanowiący, że inwestor przekazuje dostawcy usług oryginał i kopię powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej przyłącza i wcinki w terminie trzech miesięcy od daty podpisania protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza, gdyż nie można żądać przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie do sieci innych dokumentów niż wymagane przez Prawo budowlane. Z tych samych przyczyn, w ocenie WSA, nieuprawnione jest określone w § 19 pkt 1 lit c Regulaminu dokonywanie sprawdzenia dokumentacji powykonawczej budowy przyłącza przez osobę pełniącą kontrolę techniczną w trakcie jego odbioru. Wskazano przy tym, że w § 19 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 5 Regulaminu wprowadzono odmienne terminy, w jakich przedstawia się dokumentację powykonawczą. Podniesiono, że art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.w. upoważnia do określenia w Regulaminie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, w tym obowiązku informowania odbiorców usług o powyższej sytuacji. Natomiast w § 20 ust. 1 i w § 21 ust. 1 Regulaminu wprowadzano jako możliwość powiadomienia o tym m.in. "w zwyczajowo przyjęty sposób", który nie został zdefiniowany. Zdaniem WSA sformułowanie to winno być w Regulaminie sprecyzowana poprzez dostosowanie do konkretnych, zwyczajowo przyjętych na danym terenie, sposobów powiadamiania, gdyż w przeciwnym razie to dostawca usług będzie miał obowiązek ustalać, jakie są lokalne warunki informowania. Wskazano, że uregulowania zawarte w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu, dotyczące możliwości domagania się przez odbiorcę usług obniżenia należności w razie dostarczenia wody o pogorszonej lub złej jakości lub ciśnieniu uniemożliwiającym normalne korzystanie z wody, a także dotyczące odpowiedzialności za odprowadzanie ścieków nieodpowiadających warunkom określonym na podstawie przepisów prawa, w świetle art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.w. mogą być objęte wyłącznie umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. To wola stron tej umowy ma zatem decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków", zaś określenie takich elementów przez Radę w sposób nieuzasadniony ingeruje w treść tej umowy. W ocenie WSA poza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.w., wykracza także § 24 Regulaminu upoważniający dostawcę usług do wprowadzenia ograniczenia zużycia wody w czasie trwania klęski żywiołowej, po zawiadomieniu odbiorców usług o zastosowaniu ograniczeń, z jednoczesnym zastosowaniem wszelkich dostępnych sposobów minimalizujących uciążliwość dla odbiorców usług. Wskazano, że z delegacji ustawowej wynika uprawnienie do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc działań następczych po ich wstrzymaniu, a nie przyczyn samego wstrzymania usług, zaś zakwestionowany przepis uprawnia dostawcę usług do ograniczenia zużycia wody w czasie trwania klęski żywiołowej. Ponadto podniesiono, że przepis ten określa nieznane ustawie przesłanki rozszerzając i modyfikując art. 8 ust. 1 u.z.w. zawierający katalog zamknięty przypadków, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawy wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. WSA podkreślił, że wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w całości bądź w części.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Miasto [...], zaskarżając go w zakresie pkt 1 sentencji wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 u.z.w., polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd, że akt prawa miejscowego (Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków) obejmuje swoim zakresem nie tylko zagadnienia określone w punktach 1-9 tego przepisu, ale także inne sprawy - o ile dotyczą obowiązków i uprawnień tak dostawcy usługi, jak i odbiorcy usługi; nadto na przyjęciu przez Sąd błędnego założenia – w świetle przepisów u.z.w. - że materia objęta regulacją prawodawcy lokalnego nie może wkraczać w materię treści umowy, o której jest mowa w art. 6 ust. 3 u.z.w., podczas gdy z żadnego przepisu u.z.w. nie wynika odrębność funkcjonalna tych przepisów. W związku z błędną wykładnią art. 19 ust. 5 u.z.w., polegającą na pominięciu przez Sąd unormowania określonego w zdaniu wprowadzającym tego przepisu do zakresu delegacyjnego (niezamkniętego katalogu spraw), który tworzy uprawnienie dla prawodawcy lokalnego w zakresie określenia obowiązków i uprawnień przedsiębiorcy oraz obowiązków i uprawnień odbiorcy usług w sposób szerszy, ponad enumeratywnie ustanowiony katalog w pkt 1-9, co odpowiada postulatowi o samodzielności organu stanowiącego samorządu terytorialnego (lokalnego) do zarządzania częścią spraw publicznych w interesie mieszkańców, określonemu w art. 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a w związku z tym postanowienia uchwały mogą stanowić wytyczne dla umów konstruowanych przez dostawców usług, zarzucono:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.z.w. do oceny § 4 pkt 7 Regulaminu poprzez przyjęcie, że wymienione przepisy u.z.w. regulują w sposób zupełny odpowiedzialność dostawcy usług poprzez zapewnienie zdolności urządzeń wodociągowych, a szczegółowość w tym zakresie winna zapewniać umowa, podczas gdy prawodawca lokalny jest uprawniony w świetle art. 19 ust. 5 zdanie wprowadzające oraz pkt 1 do uszczegółowienia obowiązków dostawcy usług w akcie prawa miejscowego mając na względzie poziom (czyli jakość) świadczonej przez niego usługi (powyższe dotyczy pkt 1 uzasadnienia wyroku);

b) niezastosowanie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji do oceny § 4 pkt 9 Regulaminu, które to postanowienie pomija informację o udostępnianiu zastępczych punktów poboru wody w sytuacji określonej w art. 8 ust. 3 u.z.w., które to pominięcie doprowadziło Sąd do przekonania, że postanowienie Regulaminu może zostać rozumiane jako wyłączenie ustawowego obowiązku dostawcy usług, podczas gdy w myśl orzecznictwa sądowoadministracyjnego prawodawca lokalny może powtórzyć tylko część przepisu prawa, tym bardziej, że art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. ustanawia prymat m.in. ustaw w stosunku do aktów prawa miejscowego, zatem brak powtórzenia przepisu prawa in extenso w uchwale nie zmienia skutku działania przepisu ustawowego jako nadrzędnego, a w związku z tym niezastosowanie przez Sąd unormowania określonego w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w kierunku oceny § 4 pkt 9 Regulaminu będącego częściowym powtórzeniem przepisu ustawowego, w kategorii nieistotnego naruszenia prawa, co odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej, która za nieistotne naruszenie prawa uznaje takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przestanki do stwierdzenia jego nieważności (powyższe dotyczy pkt 2 uzasadnienia wyroku);

c) błędną wykładnię art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.w. polegającą na przyjęciu, że w zakresie określenia poziomu usług świadczonych przez dostawcę usług nie mieszczą się przesłanki zwalniające tego przedsiębiorcę z odpowiedzialności za przekroczenie terminu na wymianę wodomierza głównego określone w § 5 Regulaminu, ponieważ jest to, w ocenie Sądu, materia umowy, o której stanowi lub 6 ust. 3 pkt 3 u.z.w., podczas gdy zakres art. 19 ust. 5 u.z.w. jest otwarty, o czym stanowi użycie w zdaniu wprowadzającym wyrażenia "w tym", co oznacza, że poza wymienionymi zagadnieniami określonymi w pkt 1-9 Regulamin może określać prawa i obowiązki dostawcy usług również w innych kwestiach, a zatem może odnieść się także do standardów usług, a materia określona w art. 6 ust. 3 u.z.w. jest niezależna, i przepisy art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 5 nie wykluczają się (powyższe dotyczy pkt 3 uzasadnienia wyroku);

d) niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 i 3 u.z.w. do oceny regulacji określonej w § 8 pkt 1 lit. c Regulaminu, która to regulacja odnosi się do upoważnienia określonego w art. 19 ust. 5 zdanie wprowadzające - w zakresie dotyczącym obowiązków odbiorcy usług polegających na wybudowaniu studzienki wodomierzowej, bądź zainstalowania wodomierza głównego w odpowiednim pomieszczeniu oraz właściwego zabezpieczenia odpowiednio pomieszczenia lub wodomierza, a nie kosztów ponoszonych przez odbiorcę usług/przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Nadto: ocena Sądu w zakresie, w jakim Sąd powołał się na regulacje określone w § 116 i § 117 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogła doprowadzić do uznania treści postanowienia § 8 pkt 1 lit. c Regulaminu, który jest w istocie częściowym powtórzeniem wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia, w kategorii nieistotnego naruszenia prawa, tym bardziej, że treść tej regulacji regulaminowej odpowiada treści upoważnienia ustawowego: art. 19 ust. 5 w zakresie odnoszącym się do określenia obowiązków odbiorcy usług (powyższe dot. pkt 4 uzasadnienia wyroku);

e) błędną wykładnię art. 19 ust. 5 pkt 1-7 polegającą na uznaniu przez Sąd, że zakres delegacyjny określony w pkt 1-7 nie pozwala na ustanowienie w § 8 pkt 1 lit. d Regulaminu obowiązku odbiorcy usług w zakresie dotyczącym przechowywania klucza do pomieszczeń, w których znajdują się wodomierze główne, podczas gdy zdanie wprowadzające zawarte w art. 19 ust. 5 u.z.w. upoważnia prawodawcę lokalnego do określenia obowiązków odbiorcy usług, również w innych kwestiach nieokreślonych w pkt 1-7, o czym wyraźnie stanowi wyrażenie "w tym" użyte przez ustawodawcę w zdaniu wprowadzającym art. 19 ust. 5 (powyższe dotyczy pkt 5 uzasadnienia wyroku);

f) błędną wykładnię art. 19 ust. 5 pkt 1-7 u.z.w. zastosowaną do oceny regulacji określonej w § 8 pkt 2 lit. d oraz § 10 ust. 2 Regulaminu, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, że określone w tych postanowieniach obowiązki odbiorcy usług odnoszące się do zakazu posadowienia obiektów i dokonywania nasadzeń drzew lub krzewów na trasie przyłącza wodociągowego lub sieci wodociągowej oraz na trasie przyłącza kanalizacyjnego lub sieci kanalizacyjnej, jest przekroczeniem podstaw delegacyjnych określonych w pkt 1-7, a nadto: jest wyłączną materią regulacyjną dla umowy cywilno-prawnej, o której stanowi art. 6 ust. 3 u.z.w., a nie dla materii Regulaminu, podczas gdy regulacje określone w § 8 pkt 2 lit. d oraz § 10 ust. 2 Regulaminu dotyczą wypełnienia delegacji ustawowej określonej w zdaniu wprowadzającym do art. 19 ust. 5 u.z.w. (powyższe dot. pkt 6 uzasadnienia wyroku);

g) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 i 4 u.z.w. do oceny postanowienia § 11 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu, które to postanowienia wskazują na dokumenty potrzebne do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, i które osadzone są w realiach upoważnienia ustawowego art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.w., dotyczącego warunków (czyli okoliczności) oraz trybu (czyli procedury) związanej z zawieraniem umowy z odbiorcą usługi, podczas gdy art. 6 ust. 2 u.z.w. stanowi jedynie o obowiązku zawarcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy, jeśli osoba zawnioskowała o zawarcie umowy, a nieruchomość jest już przyłączona do sieci, a ust. 4 art. 6 stanowi o prawach wnioskodawcy co do nieruchomości, a w tym zakresie oceniane przez Sąd postanowienia nie naruszają ustawowych uprawnień osoby wnioskującej o zawarcie umowy, natomiast zestaw potrzebnych dokumentów związanych z prawem do nieruchomości może wyeliminować błędne decyzje przyłączeniowe (powyższe dotyczy pkt 7 uzasadnienia wyroku);

h) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 i 4 u.z.w. do oceny postanowienia § 18 ust. 2 Regulaminu, który, poprzez konkretne odesłanie, ukierunkowuje na dokumenty potrzebne do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (tj. przyszłej umowy, która będzie zawierana po dokonaniu przyłączenia wodociągowego lub kanalizacyjnego), i które osadzone są w realiach upoważnienia ustawowego art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w., dotyczącego sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, podczas gdy art. 6 ust. 2 u.z.w. stanowi jedynie o obowiązku zawarcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy, jeśli osoba zawnioskowała o zawarcie umowy, a nieruchomość jest już przyłączona do sieci, a ust. 4 art. 6 stanowi o prawach wnioskodawcy co do nieruchomości, a w tym zakresie oceniane przez Sąd postanowienie nie narusza ustawowych uprawnień osoby wnioskującej o zawarcie umowy, natomiast zestaw potrzebnych dokumentów związanych z prawem do nieruchomości może wyeliminować potencjalne nieprawidłowości w rozstrzygnięciach przyłączeniowych (powyższe dotyczy pkt 8 uzasadnienia wyroku);

i) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 i 4 u.z.w. do oceny postanowienia § 26 pkt 3 Regulaminu, które to postanowienie posiadające walor informacyjny określa standardy obsługi odbiorców usług, jakie zapewnia przedsiębiorca wodociągowo- kanalizacyjny, w tym, zakwestionowaną przez Sąd czynność przedsiębiorstwa polegającą na udostępnianiu w swojej siedzibie oraz na stronie internetowej szczegółowego wykazu rodzaju dowodów i dokumentów wskazanych ogólnie w § 11 (czyli takich dokumentów, które są istotne do przyszłościowej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków), i które osadzone są w realiach upoważnienia ustawowego art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w., dotyczącego standardów obsługi odbiorców usług, podczas gdy art. 6 ust. 2 u.z.w. stanowi jedynie o obowiązku zawarcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy, jeśli osoba zawnioskowała o zawarcie umowy, a nieruchomość jest już przyłączona do sieci, a ust. 4 art. 6 stanowi o prawach wnioskodawcy co do nieruchomości (powyższe dot. także pkt 8 uzasadnienia wyroku);

j) błędną wykładnię przepisu § 17 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), i tym samym niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do oceny § 12 ust. 12 Regulaminu, w sytuacji gdy przepis rozporządzenia określa termin, w jakim przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest dokonać rozliczenia z odbiorcą usługi (przynajmniej raz w roku, oraz zawsze w sytuacji zmiany ceny za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody), i rzeczony przepis nie odnosi się do sposobu rozliczenia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana taryfy pomiędzy odczytami wodomierza lub przyrządu pomiarowego, co jest przedmiotem regulacji w § 12 ust. 12 Regulaminu (powyższe dotyczy pkt 9 wyroku);

k) błędną wykładnię art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.w. polegającą na uznaniu przez Sąd, że postanowienie § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego (obowiązki i uprawnienia dostawcy usług/odbiorcy usług dotyczące warunków przyłączenia do sieci), podczas gdy z art. 19a ust. 4 u.z.w. w zw. ze zdaniem wprowadzającym w art. 19 ust. 5 u.z.w. wynika uprawnienie dla prawodawcy gminnego do dookreślenia rodzaju dokumentacji potrzebnej do wydania przez dostawcę usług warunków przyłączenia do sieci, a także niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisów Prawa budowlanego i geodezyjnego do oceny § 15 ust. 5 Regulaminu, którego treść pozostaje w zgodzie z art. 19a ust. 4 zdanie wprowadzające (wyrażenie "co najmniej"), i które zezwala na przedstawianie informacji/oświadczeń/ dokumentów ponad te, które są określone w pkt 1-6 ww. przepisu (powyższe dotyczy pkt 10 uzasadnienia wyroku);

l) niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego do oceny § 16 ust. 2 Regulaminu, które to postanowienie określa rodzaj dokumentacji technicznej potrzebnej do określenia przez dostawcę usług możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz niezastosowanie przez Sąd art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.w. w zw. art. 15 ust. 4 u.z.w. - w zakresie wyrażenia "oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług", oraz w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 Europejskiej Karaty Samorządu Lokalnego polegające na błędnym przekonaniu Sądu, że przepisy Prawa budowlanego, które przywołał Sąd w pkt 10 (odesłanie z pkt 11 do pkt 10) są wystarczające (a contrario zbędne są inne przepisy prawa), podczas gdy pierwszy etap przeprowadzany przez inwestora w porozumieniu z dostawcą usług polega na zbadaniu możliwości uzyskania dostępu do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a do tego celu służą dokumenty określone w § 16 ust. 2 Regulaminu w zw. z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego, w tym art. 28b ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to przepis pozwala inwestorowi o wnioskowanie o skoordynowanie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu, a wymóg przedłożenia (zamiennie) mapy sporządzonej do celów projektowych z naniesioną trasą przyłączy ma na celu wyeliminowanie zagrożeń związanych z usytuowaniem sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (powyższe dot. pkt 11 uzasadnienia wyroku);

m) niezastosowanie art. 19a ust. 8 u.z.w. do oceny § 18 ust. 3 Regulaminu w zw. ze zdaniem wprowadzającym w art. 19 ust. 5 u.z.w., w sytuacji gdy postanowienie to, określające udział dostawcy usług w czynnościach związanych z odbiorem przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, wypełnia upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w., i pozostaje w zgodzie z regulacją określoną w art. 19a ust. 8 u.z.w., która odwołuje się do warunków przyłączenia do sieci wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (powyższe dotyczy pkt 12 uzasadnienia wyroku);

n) niezastosowanie przez Sąd § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 143 tego rozporządzenia, do oceny § 19 pkt 1 Regulaminu, które to postanowienie określa katalog typowych czynności wykonywanych przez przedstawiciela dostawcy usług w ramach odbioru technicznego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego wykonanego przez inwestora, a użycie w tym postanowieniu wyrażenia "w szczególności" przewiduje możliwą sytuację wykonania innych czynności, niemożliwych do kazuistycznego określenia w Regulaminie, co pozostaje w zgodzie z zasadą prawodawczą związaną z redakcją przepisów - określoną w § 5 ww. rozporządzenia, zobowiązującą do redagowania przepisów bez nadmiernej szczegółowości (powyższe dotyczy pkt 13 uzasadnienia wyroku);

o) błędnej wykładni art. 19 ust 5 pkt 6 u.z.w. polegającej na uznaniu przez Sąd, że to upoważnienie ustawowe nakazujące prawodawcy lokalnemu określenie sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, wyklucza żądanie przez to przedsiębiorstwo dokumentacji istotnej dla zakończenia procesu wykonawczego związanej z odbiorem przyłącza, o którym stanowi § 19 pkt 5 Regulaminu, przez co Sąd nie zastosował art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w zakresie, w jakim ten przepis odnosi się do geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (powyższe dotyczy pkt 15 uzasadnienia wyroku);

p) niezastosowanie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 22 pkt 8 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 14 tej ustawy w zakresie, w jakim określona w nich dokumentacja powykonawcza jest rodzajowo innym dokumentem, niż geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza, przyjęta do oceny § 19 pkt 1 lit. c Regulaminu, w związku z czym termin przekazania dostawcy usług geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej jest późniejszy, niż dokumentacja powykonawcza (powyższe dot. pkt 16 uzasadnienia wyroku);

q) niezastosowanie zasady a maiori ad minus w związku z przepisami prawa regulującymi dozwolony sposób powiadamiania przez jednostki administracji publicznej jako "sposobu zwyczajowo przyjętego (np. na obszarze gminy)" do oceny sformułowania określonego w § 20 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 Regulaminu jako "inny zwyczajowo przyjęty sposób", który ma zastosowanie wyłącznie do okoliczności określonych odpowiednio w § 20 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, tj. możliwości skorzystania przez dostawcę usług z alternatywnego powiadamiania odbiorcy usług w inny zwyczajowo przyjęty sposób, o chwilowym wyłączeniu wody przed przystąpieniem do wymiany wodomierza, a także przy chwilowej przerwie w odbiorze ścieków - przed przystąpieniem do prac konserwacyjnych, remontowych lub modernizacyjnych (powyższe dotyczy pkt 17 uzasadnienia wyroku);

r) błędną wykładnię art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.w. polegającą na pominięciu przez Sąd treści zdania wprowadzającego w art. 19 ust. 5 - w zakresie, w jakim odnosi się ten przepis do szeroko rozumianego katalogu uprawnień i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług, i tym samym, nieprawidłowym uznaniu przez Sąd, że treść § 23 Regulaminu (ust. 1 i 2) wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego z uwagi na to, że tylko zapisy umowne mogą regulować kwestie związane z odpowiedzialnością dostawcy usług w zakresie jakości dostarczanej wody (a także co do odprowadzania ścieków nieodpowiadających warunkom określonym w przepisach prawa), podczas gdy zdanie wprowadzające art. 19 ust. 5 u.z.w. jednoznacznie wskazuje na szerszą materię regulowanych spraw - ponad katalog określony w pkt 1-9 przepisu delegacyjnego (powyższe dot. pkt 18 uzasadnienia wyroku);

s) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.w. do oceny § 23 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, polegające na przyjęciu przez Sąd, że tylko zapisy umowne mogą regulować kwestie związane z odpowiedzialnością dostawcy usług w zakresie jakości dostarczanej wody, a także odprowadzania ścieków nieodpowiadających warunkom określonym w przepisach prawa, podczas gdy ww. postanowienia Regulaminu realizują materię delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w., i w żaden sposób nie kolidują z zakresem określonym w art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.w. dotyczącym odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy (powyższe dot. także pkt 18 uzasadnienia wyroku);

t) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 u.z.w. wskazującego dla przedsiębiorcy wodociągowo - kanalizacyjnego taksatywne okoliczności (ustawowo określone przyczyny) skutkujące całkowitym odcięciem wody, bądź zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego, do oceny § 24 Regulaminu określającego sposób postępowania dostawcy usług w sytuacji związanej wyłącznie z ograniczeniem zużycia wody (a nie z odcięciem dostawy wody) (powyższe dot. pkt 20 uzasadnienia wyroku);

u) niezastosowanie przez Sąd art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny § 24 Regulaminu w sytuacji, gdy treść tego postanowienia określa: 1) możliwość ograniczenia zużycia wody w konkretnym przypadku: trwania stanu klęski żywiołowej, 2) zastosowanie przez dostawcę usług zawiadomienia o zastosowaniu ograniczenia zużycia wody, 3) zapewnienie dostawcy usług o wykorzystaniu przez niego wszelkich dostępnych sposobów minimalizujących dotkliwość ograniczenia zużycia wody, co w istocie wypełnia upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 5 pkt 8, tj. określenie przez prawodawcę lokalnego standardów obsługi odbiorców usług; powyższe dotyczy także pkt 20 uzasadnienia wyroku.

Dodatkowo podniesiono, że punkt 14 uzasadnienia wyroku odnosi się do § 19 pkt 4 zd.2 Regulaminu, o treści "oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawcy Usług", a WSA nie orzekł o nieważności rzeczonego postanowienia. Wskazano także, że w uzasadnieniu wyroku (str. 38) pomiędzy pkt 18 a pkt 20 nie występuje pkt 19.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1 sentencji wyroku co do postanowień Regulaminu, do których Sąd I Instancji orzekł nieważność, i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktu 1 sentencji, w zakresie objętym skargą kasacyjną oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się szczegółowo do poszczególnych zarzutów. Podniesiono, że art. 19 ust. 5 u.z.w. odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług i zakres tego przepisu jest otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "w tym", które należy czytać jako "w szczególności", co oznacza, że poza wymienionymi zagadnieniami od pkt 1 do pkt 9 tego przepisu, Regulamin może określać prawa i obowiązki podmiotów również w innych kwestiach, o ile nie są one sprzeczne z regulacjami u.z.w., w tym przepisami wykonawczymi do ustawy, jeśli takowe odnośnie regulowanych przez Radę zagadnień ustawa lub przepisy wykonawcze zawierają. Podniesiono, że treść upoważnienia ustawowego, określona w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.w., nakazując prawodawcy lokalnemu określić minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ma dać podwaliny pod przyszłe zapisy umowne, które w myśl art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.w. dotyczyć będą ilości i jakości świadczonych usług przez dane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Dodatkowo odwołano się do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (w zw. z ust. 2) wskazując, że w samodzielność jednostki samorządowej wpisuje się rozstrzyganie w kwestiach, w których ustawodawca tę samodzielność przyznał ponad upoważnienie ustawowe, a z taką sytuacją, w ocenie skarżącego kasacyjnie, mamy do czynienia w treści art. 19 ust. 5 u.z.w. Podniesiono, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Podniesiono, że prawodawca lokalny może powtórzyć nie tylko in extenso przepis prawa, ale także część unormowania ustawowego. Przy czym nawet, gdyby przyjąć, że takie powtórzenie narusza prawo, to w ocenie skarżącego kasacyjnie nie jest to istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy czym akty prawa miejscowego zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Zatem akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy, realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego, zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Przy czym jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności, że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07).

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepis ten nie daje radzie gminy prawa uregulowania zagadnień innych niż w nim wymienione, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19, wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2504/21, wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2179/21). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie katalog zawarty w art. 19 ust. 5 u.z.w. nie stanowi katalogu otwartego. Użycie w przepisie sformułowania "w tym" przed dokonaniem wyliczenia zakresu określenia w regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, nie świadczy, że jest to wyliczenie przykładowe. Katalog ten jest katalogiem zawierającym enumeratywne wyliczenie. Świadczy o tym choćby okoliczność, że ustawodawca przed dokonaniem tego wyliczenia nie posłużył się kwantyfikatorem "w szczególności" (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2504/21).

Podkreślić także należy, że przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Ponadto takie powtarzanie istniejącej regulacji jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje i jest dezinformujące. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, a także narusza § 143 w związku z § 137 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), z którego wynika, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw. Należy zauważyć, że z treści art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.z.w., który stanowił podstawę do podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu, nie da się wyprowadzić wniosku, że rada gminy została upoważniona do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swoje uregulowanie w przepisach ustawy. Sam fakt zdefiniowania określonego zwrotu przez ustawodawcę daje wyraz temu, że zamierza on przypisać ściśle określone znaczenie i wyłącza możliwość innego ich definiowania, nadawania innego znaczenia niż określone w akcie prawnym wyższego rzędu. Przemawia za takim stanowiskiem również konieczność zachowania spójności całego sytemu prawnego składającego się z aktów prawnych zróżnicowanych hierarchicznie.

Mając na względzie powyższe uwagi stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.z.w. poprzez przyjęcie, że przepisy te regulują w sposób zupełny odpowiedzialność dostawcy usług poprzez zapewnienie zdolności urządzeń wodociągowych, a szczegółowe ustalenia w tym zakresie winna zapewniać umowa.

Należy wskazać, że art. 5 ust. 1 u.z.p. nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 u.z.w. jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Słusznie zatem wywodzi WSA, że przepisy te nie pozwalają nakładać na odbiorcę usług innych obowiązków niż w przepisach tych określone, chyba że wynika to z zawartej umowy. W związku z tym § 4 pkt 7 Regulaminu, na mocy którego wyłączono z zakresu obowiązków przedsiębiorstwa dokonywanie napraw urządzeń wodociągowych oraz przyłączy stanowiących jego własność lub będących w jego posiadaniu w przypadku uszkodzeń powstałych z winy odbiorcy usług narusza powołane przepisy. Podstawy do ich wprowadzenia nie można także wywodzić, jak chce tego skarżący kasacyjnie, z treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.w., który stanowi, że Regulamin określa minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2504/21 i III OSK 2518/21, wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18). Nie sposób zatem przyjąć, że kwestia ponoszenia kosztów za naprawę urządzeń i przyłączy mieści się w pojęciu minimalnego poziomu usług. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zaś w art. 6 ust. 2-8 u.z.w. ustawodawca określił warunki zawarcia oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, w tym konieczność określenia praw i obowiązków stron umowy (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.w.). Zatem przedmiotowa kwestia winna być uregulowana w drodze umowy. Nie może zaś budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2504/21).

Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.w. poprzez przyjęcie, że w zakresie określenia poziomu usług świadczonych przez dostawcę usług nie mieszczą się przesłanki zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności za przekroczenie terminu na wymianę wodomierza głównego, o czym stanowi § 5 Regulaminu. Kwestie te mogą być regulowane wyłącznie w drodze umowy, a w związku z tym nie mieszczą się w ramach upoważnienia określonego w art. 19 ust. 5 u.z.w.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 5 pkt 1-7 u.z.w., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zakwestionowaniu przez WSA postanowienia zawartego w § 8 pkt 1 lit. d Regulaminu, nakładającego na odbiorcę usług obowiązki w zakresie przechowywania kluczy od pomieszczeń, w których są zamontowane wodomierze główne. Jak wskazano wyżej, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, art. 19 ust. 5 u.z.w. nie uprawnia rady gminy do regulowania zagadnień innych niż wymienione w tym przepisie, a możliwość nałożenia takiego obowiązku z przepisów tych nie wynika.

Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 5 u.z.w. zastosowanej przez WSA do oceny regulacji określonej w § 8 pkt 2 lit. d Regulaminu, zakazującej posadowienia obiektów i dokonywania nasadzeń drzew lub krzewów na trasie przyłącza wodociągowego lub sieci wodociągowej oraz § 10 ust. 2 Regulaminu, który zakazuje posadowienia obiektów i dokonywania nasadzeń drzew lub krzewów na trasie przyłącza kanalizacyjnego lub sieci kanalizacyjnej. Powołany przepis nie upoważnia do nakładania takich obowiązków na odbiorcę usług, a ewentualna możliwość uregulowania tej kwestii w drodze umowy tym bardziej uzasadnia prawidłowość stanowiska WSA, że wprowadzenie zakwestionowanych postanowień do Regulaminu nastąpiło bez upoważnienia ustawowego. Natomiast zupełnie chybione jest w tym kontekście powoływanie się na art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takiego ograniczenia w rozporządzaniu własnością nieruchomości, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie wprowadzają przepisy u.z.w., a tym bardziej ograniczenia takiego nie może wprowadzać akt prawa miejscowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji przy ocenie przez WSA § 4 pkt 9 Regulaminu. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że prawodawca lokalny może powtórzyć tylko część przepisu zawartego akcie prawa wyższego rzędu. Z wyżej podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie podziela poglądu o możliwości powtórzenia przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego, a tym bardziej powtórzenia jego części. Ponadto pominięcie w powołanym przepisie Regulaminu, wynikającego z art. 8 ust. 3 u.z.w. obowiązku poinformowania o udostępnianiu zastępczych punktów odbioru w przypadku zamiaru odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych. Tego rodzaju naruszenia z całą pewnością nie można traktować jako nieistotne, jak podnosi to autor skargi kasacyjnej.

Z wyżej wskazanych względów niezasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 15 ust. 2 i 3 u.z.w. do oceny regulacji określonej w § 8 pkt 1 lit. c Regulaminu, który wprowadza obowiązki odbiorcy usług w zakresie wybudowania studzienki wodomierzowej, bądź zainstalowania wodomierza głównego w odpowiednim pomieszczeniu oraz właściwego zabezpieczenia odpowiednio pomieszczenia lub wodomierza. W ocenie skarżącego kasacyjnie kwestionowany przepis Regulaminu nie odnosi się do kosztów, o których mowa w przepisie ustawowym, a ponadto, o ile stanowi częściowe powtórzenie regulacji zawartej w § 116 i § 117 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to ma charakter nieistotnego naruszenia prawa. Skoro jednak przepis ustawowy określa obowiązki odbiorcy usług w zakresie realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, a także kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego, to brak jest podstaw do regulowania jakichkolwiek obowiązków w tym zakresie w Regulaminie. Ponadto, jak wskazano wyżej, powtórzenie regulacji ustawowej, w dodatku jedynie w części, nie świadczy o naruszeniu prawa o charakterze nieistotnym.

Nie jest skuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 6 ust. 2 i 4 u.z.w. do oceny postanowienia § 11 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu, który określa dokumenty potrzebne do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Należy podnieść, że w zakwestionowanym postanowieniu Regulaminu zawarto obowiązek przedstawienia przez odbiorców usług w szczególności dokumentu wykazującego tytuł prawny do nieruchomości, o ile nieruchomość ma uregulowany stan prawny, a także określono, że przedsiębiorstwo ma prawo żądać dodatkowych dokumentów i informacji niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków przyszłej umowy. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.w. regulamin powinien zawierać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Stosownie jednak do art. 6 ust. 4 u.z.w. umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści art. 15 ust. 4 u.z.w. wynika zaś, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W związku z tym rada nie ma upoważnienia do nakładania obowiązku przedstawienia takich dokumentów, jak tytuł własności lub też żądania innych, bliżej nieokreślonych dokumentów, zwłaszcza że w tym ostatnim wypadku rodzaj dokumentów w ogóle nie został określony, co oznacza, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie decydowało, jakich dokumentów zażąda. Natomiast z treści powołanych przepisów u.z.w. wynika, że odbiorca usług, w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków technicznych, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20).

Podobnie należy ocenić § 18 ust. 2 Regulaminu, który zawiera odesłanie do § 11 w zakresie dokumentów, które należy przedłożyć do pisemnego zawiadomienia o rozpoczęciu budowy przyłącza, a który w ocenie skarżącego kasacyjnie znajduje upoważnienie ustawowe w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Przepis ten upoważnia zatem jedynie do określenia sposobu technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie do żądania dokumentacji. Całkowicie chybiona jest przy tym argumentacja skarżącego kasacyjnie, że w celu oceny możliwości przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego dostępu do sieci i wydania warunków, o których mowa w art. 15 ust. 4 i 19a u.z.w., niezamknięty katalog art. 19a ust. 4 u.z.w. upoważnia do określenia rodzaju informacji i dokumentów, jakie zobowiązany jest złożyć wnioskodawca. Powołane przepisy w żadnym wypadku nie rozszerzają upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 5 u.z.w. Wręcz przeciwnie, skoro określone kwestie są regulowane w przepisach ustawowych, to brak jest podstaw do ich regulowania w akcie prawa miejscowego.

Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.w., polegający na uznaniu, że postanowienie § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 19a ust. 4 u.z.w. w zw. ze zdaniem wprowadzającym art. 19 ust. 5 u.z.w. wynika uprawnienie dla prawodawcy gminnego do dookreślenia rodzaju dokumentacji potrzebnej do wydania przez dostawcę usług warunków przyłączenia do sieci. Skoro sam ustawodawca określa rodzaj koniecznych danych, oświadczeń oraz dokumentów, to brak jest podstaw do regulowania tych kwestii w Regulaminie.

Podobnie należy ocenić zarzut niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów Prawa budowlanego do oceny § 16 ust. 2 Regulaminu, który określa rodzaj dokumentacji technicznej potrzebnej do określenia przez dostawcę usług możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA nie zastosował art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.w. w zw. art. 15 ust. 4 u.z.w. w zakresie wyrażenia "oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług" oraz art. 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 Europejskiej Karaty Samorządu Lokalnego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przepisy nie stanowią upoważnienia ustawowego do wprowadzenia zakwestionowanych przepisów. "Warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców czy też przybliżony termin, w którym to przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 i wyroku NSA z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1731/14). Zatem zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 162/19).

Chybiony jest także zarzut niezastosowania przez WSA art. 19a ust. 8 u.z.w. do oceny § 18 ust. 3 Regulaminu, określającego udział dostawcy usług w czynnościach związanych z odbiorem przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, który zdaniem skarżącego kasacyjnie wypełnia upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że przepis Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż dotyczy kontroli technicznej podczas procesu budowy przyłącza, podczas gdy przepis ustawy ogranicza czynności techniczno-kontrolne do samego odbioru przyłącza. Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może być upoważnione do wkraczania w zakres kompetencji organów właściwych stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Natomiast argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej w tym zakresie, mająca uzasadniać stanowisko skarżącego kasacyjnie, ma raczej charakter praktyczny, a nie prawny.

Z podobnych względów niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w. przy ocenie § 19 pkt 5 Regulaminu, dotyczącego dokumentacji niezbędnej dla zakończenia procesu wykonawczego związanej z odbiorem przyłącza.

W ramach upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.w., regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. W związku z tym dopuszczalne jest uregulowanie sposobu technicznego odbioru wykonanego przyłącza. Jak wskazano zaś wyżej, Rada nie ma jednak uprawnień, aby przypisywać przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu kompetencje, które przysługują innym organom. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowalnego do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Kwestionowane postanowienie Regulaminu zmierza zatem do nałożenia dodatkowych obowiązków na odbiorcę usług, które nie zostały przewidziane w ustawie, gdyż obowiązkiem tym miałoby być przedłożenie takiej dokumentacji nie organowi architektoniczno-budowlanemu, lecz przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wprawdzie przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.w. zobowiązuje radę gminy do określania warunków przyłączania do sieci, ale nie daje podstaw do nakładania nowych obowiązków, nieprzewidzianych przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania przepisów art. 22 pkt 8 w Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 14 tej ustawy w zakresie, w jakim określona w nich dokumentacja powykonawcza jest rodzajowo innym dokumentem, niż geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza, przy ocenie § 19 pkt 1 lit. c Regulaminu, należy wskazać, że WSA stwierdził nieważność tego postanowienia Regulaminu przede wszystkim z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego. Natomiast kwestia terminów tam określonych miała jedynie charakter dodatkowy. Zatem także ten zarzut nie okazał się skuteczny.

Natomiast odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 6 ust. 2 i 4 u.z.w. do oceny postanowienia § 26 pkt 3 Regulaminu, który w ramach standardów obsługi odbiorców usług, jakie zapewnia przedsiębiorca wodociągowo-kanalizacyjny stanowi, że o udostępnianiu na stronie internetowej, a także w siedzibie skarżącego kasacyjnie szczegółowego wykazu rodzaju dowodów i dokumentów, o których mowa w § 11, stwierdzić należy, że został on niewłaściwie sformułowany. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie zarzuca brak stanowiska WSA w tej kwestii, a nie niewłaściwe zastosowanie przepisu. Taki zarzut mógłby jednak okazać się skuteczny, gdyby został podniesiony w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 141 § 4 p.p.s.a., który jednak nie został podniesiony. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak skonstruowanego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni § 17 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków i jego niewłaściwego zastosowania do oceny postanowienia § 12 ust. 12 Regulaminu należy wskazać, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej zakwestionowany przepis Regulaminu dotyczy rozliczenia za usługi przedsiębiorstwa w przypadku, gdy następuje zmiana taryfy. Skoro jednak kwestie takich rozliczeń reguluje powołany § 17 ust. 3 rozporządzenia, to nie ma podstaw to wprowadzenia takiej regulacji do Regulaminu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania przez Sąd § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 143 tego rozporządzenia do oceny § 19 pkt 1 Regulaminu, określającego katalog czynności wykonywanych przez przedstawiciela dostawcy usług w ramach odbioru technicznego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego wykonanego przez inwestora, w którym WSA stwierdził nieważność słów: "w szczególności".

Należy podnieść, że stosownie do § 143 Zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się zasady określone w tym rozporządzeniu jedynie odpowiednio. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. W związku z tym okoliczność, że w aktach prawnych wyższego rzędu stosuje się zwrot "w szczególności" nie oznacza, że jest on także dopuszczalny w każdym wypadku w odniesieniu do aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, co Sąd I instancji wyraźnie wyartykułował w części wstępnej uzasadnienia, nie może przekroczyć upoważnienia ustawowego, a w związku z tym nie powinien zawierać przepisów o charakterze otwartym. Ponadto takie sfomułowanie przepisu aktu prawa miejscowego pozwala na przeniesienie uprawnień w zakresie ustalenia katalogu czynności w ramach odbioru technicznego na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co stanowi niedopuszczalne przekazanie kompetencji przyznanej radzie gminy na podmiot do tego nieuprawniony.

Z podobnych względów niezasadny jest zarzut niezastosowania zasady a maiori ad minus w związku z przepisami prawa regulującymi dozwolony sposób powiadamiania przez jednostki administracji publicznej jako "sposobu zwyczajowo przyjętego (np. na obszarze gminy)" do oceny sformułowania określonego w § 20 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 Regulaminu w zakresie sposobu powiadamiania w "inny zwyczajowo przyjęty sposób".

Przede wszystkim należy podkreślić, że w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie odwołał się do stosowanej praktyki w aktach wyższego rzędu, a nie do przepisów prawa, co w ogóle uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Ponadto podkreślić należy, że WSA nie zakwestionował co do zasady możliwości wprowadzenia takiego sposobu informowania o przerwach w dostawach wody podnosząc jedynie, że winien on zostać w akcie prawa miejscowego zdefiniowany, gdyż w przeciwnym razie to dostawca usług będzie określał, co należy rozumieć pod tym pojęciem, a w konsekwencji, jak wskazano wyżej, może to doprowadzić do nieuprawnionego przeniesienia kompetencji.

Niezasadne są zarzuty błędnej wykładni przez WSA art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.w. w zw. z treścią zdania wprowadzającego w art. 19 ust. 5 u.z.w. poprzez nieprawidłowe uznanie, że treść § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a także niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.w. do oceny § 23 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że tylko zapisy umowne mogą regulować kwestie związane z odpowiedzialnością dostawcy usług w zakresie jakości dostarczanej wody, a także odprowadzania ścieków nieodpowiadających warunkom określonym w przepisach prawa.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. odpowiedzialności za świadczenie usług winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego. W związku z tym określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a dostawcą usług, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Z wyżej podanych względów NSA nie podziela przy tym stanowiska skarżącego kasacyjnie, że możliwość wprowadzania do Regulaminu powyższych przepisów wynika z zakresu upoważnienia ustawowego, określonego w zdaniu wprowadzającym w art. 19 ust. 5 u.z.w.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 8 ust. 1 u.z.w., określającego taksatywne okoliczności skutkujące całkowitym odcięciem wody, bądź zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego, do oceny § 24 Regulaminu określającego sposób postępowania dostawcy usług w sytuacji związanej z ograniczeniem zużycia wody, a także niezastosowania do oceny tego postanowienia Regulaminu art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że wskazywany przez skarżącego kasacyjnie art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w. stanowi, że regulamin określa standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Przepis ten upoważnia zatem jedynie do określenia w Regulaminie sposobów wymiany informacji o zakłóceniach w dostawie wody. Natomiast nie sposób doszukać się w treści tego przepisu upoważnienia do czasowego ograniczania zużycia wody. Co więcej z treści art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.w. wynika, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług - nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16, wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2504/21). W związku z tym stanowisko WSA w tym zakresie jest całkowicie prawidłowe. Natomiast argumentacja skarżącego kasacyjnie, odwołująca się do pojawiającego się coraz częściej zjawiska suszy, na raczej charakter postulatywny wobec ustawodawcy. Nie daje natomiast podstaw prawodawcy lokalnemu do wprowadzania własnych rozwiązań w tym zakresie, o ile nie znajdują one upoważnienia ustawowego. Z kolei zupełnie nierozumiały jest podniesiony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Do naruszenia normy wynikającej z tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takich uchybień skarżący kasacyjnie jednak nie wskazał. Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że w uzasadnieniu wyroku WSA zakwestionował także przepis § 19 pkt 4 zd. 2 Regulaminu, lecz nie orzekł o nieważności tego postanowienia. Jednakże skarżący kasacyjnie nie sformułował w tym zakresie żadnego zarzutu, a w związku z tym NSA nie może odnieść się do tej kwestii.

W tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.