Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2327/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w J. (zwana dalej także: Szkołą w J.) oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (zwana dalej także: Szkołą w [...]) poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w J. (zwana dalej także: Szkołą filialną), obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III i oddział przedszkolny. W treści uchwały wskazano Szkołę Podstawową w [...], jako szkołę, w której po likwidacji Szkoły w J. kontynuowaliby naukę uczniowie klas IV-VIII. Uczniom klas I-III zapewniono możliwość kontynuacji nauki w utworzonej Filialnej Szkole w J.

Pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy [...] (zwany dalej: Wójt, skarżący) wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: Kurator, organ I instancji) o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w J. oraz przekształcenia Szkoły w [...].

Postanowieniem znak [...] z [...] marca 2019 r. Kurator, działając na podstawie art. 89 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148, zwana dalej: p.o.), negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły w J. oraz przekształcenia Szkoły w [...] poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły filialnej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że baza dydaktyczna i rekreacyjno-sportowa, którą dysponuje Szkoła w J., jest wystarczająca do realizacji jej statutowych zadań. Konsekwencją utworzenia Szkoły filialnej w miejsce szkoły o pełnej strukturze organizacyjnej będzie dowóz uczniów klas IV-VIII z miejscowości J. do miejscowości [...]. Jednak realizacja obowiązku szkolnego jak najbliżej miejsca zamieszkania jest korzystniejsza niż dowożenie uczniów do oddalonej szkoły. Konieczność dojazdu do Szkoły w [...] spowoduje, że uczniowie będą dłużej przebywać w szkole i będą mieli mniej czasu na naukę, wypoczynek, kontakty z rówieśnikami i przebywanie z rodziną. Kurator za niezasadne uznał twierdzenie Wójta, że zamiar likwidacji Szkoły w J. i przekształcenie Szkoły w [...] poprzez utworzenie Szkoły filialnej wraz z oddziałem przedszkolnym jest dostosowaniem sieci szkół do zmian demograficznych. Ocenił, że faktycznym powodem likwidacji Szkoły w J. jest czynnik ekonomiczny, który nie może być głównym powodem jej likwidacji. Stwierdził również, że Szkoła w J. spełnia w lokalnym środowisku ważną rolę integrującą społeczność lokalną oraz kulturotwórczą.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie Wójt wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Szkoły w J. oraz przekształcenia Szkoły w [...] poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły filialnej, obejmującej strukturą organizacyjną kl. I-III z oddziałem przedszkolnym.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego - art. 89 ust. 1 i 3 p.o. poprzez dokonanie błędnej ich wykładni;

2. prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zebranie i ocenę dowodów, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak w uzasadnieniu postanowienia ustosunkowania się do analiz przekazanych przez organ prowadzący szkołę i argumentów przemawiających za jej likwidacją, oparcie opinii na dowolnych ustaleniach, niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności istotnych co do wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3, 4 i 9 p.o., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu podjętego postanowienia po przedstawieniu stanu sprawy Minister wskazał, iż w Szkole w J. uczy się 65 uczniów, 16 dzieci w oddziale przedszkolnym oraz 44 uczniów w dwóch oddziałach klas III gimnazjum. Szkoła mieści się w budynku oddanym do użytku w 1995 r. Posiada 4 kondygnacje, w tym jedną podziemną. Szkoła dysponuje 15 salami dydaktycznymi, 6 pracowniami przedmiotowymi oraz 2 pracowniami komputerowymi i biblioteką z centrum multimedialnym. Szkoła posiada 5 tablic interaktywnych, projektor multimedialny oraz 6 zestawów tabletów z robotami do konstruowania przez uczniów urządzeń cyfrowych (Lego Mindstroms). W budynku są 2 pomieszczenia świetlicowe, nowo doposażony gabinet profilaktyczny, gabinet pedagoga szkolnego, ośrodek doradztwa zawodowego, salka konferencyjna, izba pamięci oraz kuchnia ze stołówką. Sale są jasne, przestronne, ciepłe i udekorowane. Bazę rekreacyjno-sportową stanowi sala gimnastyczna, pełnowymiarowe boisko do piłki nożnej, boisko do koszykówki, kort tenisowy, bieżnia do skoku w dal oraz nowy plac zabaw. W ostatnich latach w szkole prowadzone były remonty, polegające na malowaniu sal i korytarzy, wymianie okien we wszystkich salach, wymianie szyb na szyby zespolone w oknach na korytarzach. Budynek jest ogrzewany olejem opałowym, a przeglądy pieców centralnego ogrzewania wykonywane są corocznie. Szkoła jest skanalizowana, przyłączona do kanalizacji gminnej i nie jest położona na terenie podmokłym.

Szkoła w [...] mieści się w budynku oddanym do użytku w 1999 r. Szkoła dysponuje 11 salami dydaktycznymi dostosowanymi do realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego. Jest dobrze wyposażona w pomoce dydaktyczne. W przypadku klas l-lll sale podzielone są na część do nauki i część rekreacyjną. W szkole funkcjonuje świetlica w wymiarze 19/26 etatu, z której w godzinach porannych korzysta ok. 20 uczniów, a w godzinach popołudniowych 25 uczniów. W skład kompleksu szkoły wchodzi sala gimnastyczna, a obok szkoły znajduje się boisko wielofunkcyjne "Orlik".

Obie szkoły dysponują zatem warunkami lokalowo-dydaktycznymi, w tym bazą sportową, adekwatnymi do potrzeb danej szkoły i umożliwiającymi realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzone w Szkole w J. kontrole dotyczące stanu technicznego budynku, sanitarna, przeciwpożarowa oraz kontrola przewodów kominowych są aktualne i nie wykazały uchybień. Zatem stan techniczny budynku pozwala na bezpieczne przebywanie w nim dzieci i pracowników, nie powodując zagrożenia dla ich zdrowia i życia. Ponadto opisana wyżej baza lokalowo-dydaktyczna, pozwala na zrealizowanie podstawy programowej kształcenia ogólnego i wychowania przedszkolnego. Zdaniem Ministra, baza lokalowo-dydaktyczna Szkoły w J., jest porównywalna do bazy którą dysponuje Szkoła w [...]. Baza materialna tej szkoły spełnia wszystkie funkcje i zadania przypisane szkole podstawowej oraz stwarza warunki umożliwiające realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej. Stan bazy lokalowo-dydaktycznej szkoły w J. nie wskazuje więc na konieczność jej likwidacji.

Wyjaśnił, iż ocena bazy materialnej szkoły w [...] nie jest kwestionowana, jednak nie jest to wystarczający argument do likwidacji samodzielnej Szkoły w J., bowiem za jej nielikwidowaniem przemawiają inne okoliczności. Zatem kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych, w ocenie Ministra, nie może stanowić podstawy do likwidacji Szkoły w J. i przekształcenia jej w szkołę filialną.

Zdaniem Ministra niekorzystne jest przenoszenie uczniów, którzy dotychczas uczęszczali do szkoły z większą liczbą pomieszczeń dydaktycznych do szkoły, w której tych pomieszczeń jest mniej (15 sal lekcyjnych w Szkole w J., 11 w Szkole w [...]), natomiast dzieci ponad dwukrotnie więcej, co nie stanowi poprawy warunków nauki. Ustalił, że przeniesienie od roku szkolnego

2019/2020 uczniów ze Szkoły w J. do Szkoły w [...] wpłynie

niekorzystnie na uczniów obu szkół, gdyż zwiększy się liczebność uczniów w

oddziałach klasowych w stosunku do obecnej, wzrośnie ogólna liczba uczniów Szkoły w [...] (ze 176 w 2018/2019 do 206 w 2019/2020) oraz bez zwiększenia bazy dydaktycznej Szkoły w [...] wzrośnie liczba oddziałów w niej funkcjonujących do 11. Oznacza to, że w Szkole w [...] zostaną pogorszone warunki nauki wszystkich dzieci, z uwagi na zwiększenie liczby uczniów w oddziałach, klasach i szkole, przy niewystarczającej liczbie pomieszczeń w Szkole w [...] do prowadzenia zajęć w systemie jednozmianowym.

Po włączeniu uczniów klas IV-VIII do Szkoły w [...], niezbędne będą co najmniej dwie dodatkowe sale dydaktyczne na zajęcia w podziale na grupy. Zatem baza dydaktyczna w Szkole w [...] jest niewystarczająca do nauczania uczniów po włączeniu uczniów klas IV-VIII ze Szkoły w J.. Szkoła w [...] dysponuje 11 pomieszczeniami dydaktycznymi, podczas gdy do nauczania w poszczególnych oddziałach klasowych oraz do nauczania języków obcych w podziale na grupy, jest niezbędnych jednocześnie co najmniej 13 lub 14 sal. W ocenie Ministra powyższe nie stanowi poprawy warunków nauczania, a wręcz pogorszenie tych warunków nie tylko dla uczniów likwidowanej Szkoły w J., ale również

dla uczniów Szkoły w [...], w stosunku do obecnych warunków nauki.

Jako niezasadne ocenił więc stanowisko Wójta, że szkoła w [...]

jest w stanie przyjąć uczniów zlikwidowanej szkoły bez pogorszenia warunków

nauki.

Minister stwierdził też, że dla uczniów, którzy dotychczas uczęszczali do mniejszej liczebnie szkoły i mało licznych oddziałów, dołączenie do większej grupy często stanowi przyczynę trudności adaptacyjnych i problemów emocjonalnych

związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym nowego

środowiska rówieśniczego. Zmiana miejsca edukacji, dojazd do szkoły (którego

dotychczas nie było), współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych

rolach społecznych w nieznanej dziecku grupie rówieśniczej, prowadzi do

zachwiania poczucia bezpieczeństwa.

Odnosząc się do podnoszonej przez Wójta jednej z przyczyn zamiaru likwidacji Szkoły w J. tj. nauczania w systemie klas łączonych, z uwagi na małą liczebność uczniów w oddziałach, organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie zajęć w systemie klas łączonych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zwłaszcza, jeśli jest akceptowalne przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły. Ponadto, nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. Z tego względu ocenił, że

nauczanie w klasach łączonych w Szkole w J. jest korzystniejsze dla uczniów niż dowożenie do Szkoły w [...] oddalonej o ok. 8 km od Szkoły w J..

Minister ustalił, że uczniowie uczęszczający do Szkoły w J., nie korzystają ze zorganizowanego przez gminę dowozu do szkoły (domy uczniów znajdują się blisko szkoły i dowóz nie jest konieczny). Po likwidacji szkoły uległoby to zmianie. Dowożenie dzieci do szkoły spowoduje wydłużenie czasu

spędzanego przez ucznia poza domem. Z dokumentów sprawy wynika, że Szkoła w J. oddalona jest od Szkoły w [...] o 5,6 km, a dowóz wyniesie ok. 8 minut. Zdaniem Ministra, biorąc pod uwagę czas dowozu uczniów do szkoły oddalonej o 5,6 km od Szkoły w J. oraz czas pobytu uczniów poza domem, przeniesienie nauki do Szkoły w [...] stanowi pogorszenie warunków nauki tych dzieci. Czas, który uczniowie poświęciliby na oczekiwanie na autobus,

wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie na świetlicy w

oczekiwaniu na kurs powrotny do domu, jest nieporównywalny do korzyści

płynących z uczęszczania do szkoły w niedalekiej odległości od domu. Minister

podzielił tym samym opinię organu I instancji, iż realizacja obowiązku szkolnego jak najbliżej miejsca zamieszkania jest korzystniejsza, niż dowożenie uczniów do oddalonej szkoły. Konieczność dojazdu do szkoły spowoduje, że uczniowie będą dłużej przebywać w szkole, będą mieli mniej czasu na naukę, wypoczynek, kontakty rówieśnicze i przebywanie z rodziną.

Analizując czynnik demograficzny organ odwoławczy ustalił, że Szkoła w [...] nie jest w stanie, przy obecnych możliwościach i prognozach, pomieścić wszystkich uczniów obu szkół bez pogorszenia warunków, a biorąc pod uwagę jej warunki lokalowo-dydaktyczne oraz liczbę urodzeń dzieci w obwodzie Szkoły w J. i Szkoły w [...], w kolejnych latach nastąpi wzrost

liczby uczniów Szkoły w [...], z uwagi na wzrost liczby urodzeń w obwodach ww. szkół. Dane w zakresie urodzeń dzieci w latach 2013-2018 w obwodach obu szkół pozwalają prognozować, że w kolejnych latach szkolnych do klas IV-VIII będą uczęszczać dzieci z kolejnych roczników, a tworzone oddziały klasowe w [...] albo będą bardzo liczne (nawet 33 uczniów w oddziale) i szkoła będzie potrzebowała kolejnych pomieszczeń dydaktycznych aby zrealizować nauczanie, albo będzie

potrzebować dodatkowych pomieszczeń, aby utworzyć mniej liczne oddziały

w danej klasie. Liczba urodzeń w obwodzie Szkoły w [...] utrzymuje się na podobnym poziomie (21, 22, 26), jedynie w roku 2013 i 2018 urodziło się mniej dzieci. Także liczba urodzeń w obwodzie Szkoły w J. utrzymuje się na podobnym poziomie jak dotychczas (od 4 do 11 uczniów), nadto w 2018 r. nastąpił dwukrotny wzrost urodzeń w stosunku do 2017 r. (z 4 do 8). Zdaniem organu odwoławczego, liczba urodzeń dzieci w obwodzie każdej ze szkół nie świadczy o konieczności likwidacji Szkoły w J., wręcz przeciwnie wskazuje, że po włączeniu dzieci z J. do Szkoły w [...], szkoła ta nie będzie w stanie ich pomieścić bez pogarszania warunków nauki uczniom obu szkół. Powyższa okoliczność przemawia za nielikwidowaniem Szkoły w J. i pozostawieniem jej w dotychczasowym kształcie.

Zauważył również, iż wynikająca z danych statystycznych tendencja zmiany miejsca zamieszkania z miasta Wadowice na obszary podmiejskie, stanowi przesłankę do stwierdzenia, że Gmina [...], w nieodległej przyszłości, będzie musiała zapewnić większej liczbie dzieci w wieku 3-15 lat, możliwość spełniania obowiązku szkolnego, obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego oraz korzystania z prawa do wychowania przedszkolnego. Tym samym bardziej zasadne jest dalsze funkcjonowanie trzech szkół podstawowych, a nie ograniczenie sieci szkolnej tylko do dwóch szkół podstawowych. Jest to więc okoliczność przemawiająca za dalszym funkcjonowaniem Szkoły w J..

Minister wskazał dalej, że z jego wiedzy i doświadczenia wynika, że przekształcenie samodzielnej szkoły w filię prowadzi w nieodległym czasie do zamiaru całkowitej likwidacji takiej szkoły z powodów ekonomicznych (spadek liczby uczniów szkoły z powodu zmniejszenia liczby klas, wzrost wydatków bieżących w przeliczeniu na ucznia). Ponadto, perspektywa możliwej likwidacji szkoły lub części jej klas nie wpłynie korzystnie na jej stabilizację i rozwój. Brak stabilizacji oraz niepewność co do dalszych losów Szkoły w J. (wynikająca też z prowadzonej akcji informacyjnej o zmianie struktury tej szkoły) skłania część mieszkańców gminy do wyboru dla swoich dzieci innych szkół w regionie. Okoliczność ta nie stanowi jednak przekonującej przesłanki zamiaru likwidacji ww. placówki. Rodzicom przysługuje prawo wyboru dla swoich dzieci szkoły innej

niż obwodowa i innej niż publiczna, natomiast gmina ma obowiązek zapewnienia

możliwości realizacji tego obowiązku wszystkim dzieciom zamieszkałym na

terenie gminy (roku szkolnym 2019/2020 uprawnionych do realizacji obowiązku

szkolnego w Szkole w J. będzie około 67 uczniów). Dlatego też, w ocenie Ministra, ustabilizowanie sytuacji organizacyjnej Szkoły w J., niewpływanie na rodziców zapisujących swoje dzieci do klas pierwszych szkół położonych na terenie Gminy [...], pozytywnie wpłynie na liczbę uczniów tej szkoły.

Podsumowując wszystkie wyżej wymienione przesłanki (warunki lokalowe,

wyposażenie, kwestię demografii w Gminie [...] oraz warunki organizacji

dowożenia i sieci szkolnej po dokonaniu planowanego zamiaru likwidacji Szkoły

w J. z dniem 31 sierpnia 2019 r. i utworzenia w jej

miejsce szkoły filialnej o strukturze klas I - III i oddział przedszkolny), organ odwoławczy stwierdził, że proponowana zmiana nie wskazuje na poprawę lub niepogorszenie warunków nauki uczniów Szkoły w J., w stosunku do obecnych. Twierdzenia Wójta dotyczące poprawy warunków, a co najmniej ich nie

pogorszenia, są nieuzasadnione.

Odnosząc się do aspektu ekonomicznego likwidacji szkoły Minister stwierdził, że prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem własnym gminy i czynnik ekonomiczny nie może stanowić głównego powodu likwidacji szkoły. Organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie likwidacji szkoły, nie mogą kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako główną podstawą do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Uznał w tym zakresie, że optymalizacja wydatków na oświatę i racjonalizacja sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, nie powinna sprowadzać się do przyjęcia rozwiązania organizacyjnego stanowiącego pogorszenie warunków nauki dla części uczniów w gminie. Zadaniem własnym gmin jest zarówno zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadań związanych z edukacją publiczną, jak i zakładanie i prowadzenie przedszkoli i szkół podstawowych. Zatem pokrywanie kosztów utrzymania szkół, w szczególności kosztów utrzymania budynków szkolnych stanowiących zasób mienia gminnego, które generują najwyższe koszty utrzymania szkół, jest prawidłowe i nie może stanowić podstawy niekorzystnego ograniczenia oferty edukacyjnej gminy. Ponadto likwidacja Szkoły w J. oraz przekształcenie Szkoły w [...] przez utworzenie Szkoły filialnej spotkały się ze sprzeciwem społeczności lokalnej.

Reasumując Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta, że zamiar likwidacji Szkoły w J. i powstanie w jej miejsce szkoły filialnej o strukturze klas podporządkowanej organizacyjne Szkole w [...], jest dostosowaniem sieci szkół do zmian demograficznych, które przyniosą korzyści ekonomiczne i nie pogorszy sytuacji uczniów likwidowanej/przekształcanej szkoły. Korzystniejsze dla uczniów jest, aby w sieci szkolnej funkcjonowały obie szkoły w pełnej strukturze klas l-VIII.

Ocenił, że negatywna opinia Kuratora w przedmiotowej sprawie jest uzasadniona, gdyż proponowane po likwidacji szkoły warunki nauki, wychowania i opieki będą gorsze od dotychczasowych, co ma istotne znaczenie przy ocenie skutków likwidacji, czy przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Za niezasadne uznał więc podniesione w zażaleniu zarzuty tak błędnej wykładni art. 89 ust. 1 i 3 p.o., jak też dowolności w wydawaniu skarżonej opinii i naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

W skardze złożonej na opisane wyżej postanowienie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, a także zobowiązanie organu I instancji do wydania postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji Szkoły w J. oraz zamiaru przekształcenia Szkoły w [...] poprzez utworzenie Szkoły Filialnej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 k.p.a. polegające na naruszeniu kategorycznego obowiązku działania na podstawie przepisów prawa;

2. art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niepodjęciu wszystkich działań mających na celu zdobycie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego, polegające na niepodjęciu wszystkich działań mających na celu zdobycie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy;

3. art. 8 k.p.a. polegające na niewłaściwym prowadzeniu postępowania dowodowego, w tym w szczególności zbieraniu dowodów (brak inicjatywy dowodowej);

4. art. 76 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na nierozpoznaniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, zaniechanie i brak zebrania materiału dowodowego w sposób umożliwiający właściwe rozstrzygnięcie stanu faktycznego, skutkujące rozpoznaniem przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tych przepisów, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny;

5. art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, przejawiające się oceną dowodów niezgodnie z zasadami logiki, niewłaściwej ocenie znaczenia i wartości dowodów, pominięciu wszechstronnej oceny dowodów, oparciu się na niekompletnym materiale dowodowym;

6. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji i nie uchylenie jej;

7. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak w uzasadnieniu postanowienia ustosunkowania się do analiz przekazanych przez organ prowadzący szkołę i argumentów przemawiających za jej likwidacją, oparcie opinii na dowolnych ustaleniach, niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności istotnych co do wydanego rozstrzygnięcia;

8. art. 89 ust. 1 i 3 p.o., poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz szczegółowo omówił przedstawione wyżej zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazać należy, że przesłanki likwidacji (przekształcenia) publicznej szkoły określa art. 89 p.o., zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Przepisy te stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły (ust. 8).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że organ prowadzący przekształcaną szkołę spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 p.o, bowiem zapewnił jej uczniom możliwość kontynuowania nauki w szkole, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniów likwidowanej szkoły, jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.

Pomimo tego, Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie likwidacji Szkoły, a jego stanowisko zostało przez Ministra uznane za prawidłowe. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa, stanowiącymi – w jego ocenie – podstawę do dokonania analizy porównawczej warunków panujących w przeznaczonej do likwidacji Szkole w J. i Szkole w [...], systemów nauki w ww. placówkach i związanych z tym możliwości kształtowania relacji rówieśniczych (społecznych), ogólnie pojętego bezpieczeństwa uczniów, a także organizacji dojazdów i wpływu zamierzonej likwidacji na życie rodzinne uczniów oraz lokalnej społeczności.

W realiach kontrolowanej sprawy przyjąć zatem należy, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej, w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji (przekształcenia).

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć trzeba, że zasadniczym elementem, wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 p.o., według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 p.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 p.o.), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 p.o). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 p.o.).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 p.o.). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych, prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 p.o., stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 258/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 692/17; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 i z dnia 19 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1604/19).

Powyższe rozważania prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej zasad. Przepis art. 89 ust. 1 p.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 p.o., względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z ogólnymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością - subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż stanowią one argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.

Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, Sąd zgadza się ze skarżącą, że argumenty wywiedzione na poparcie negatywnej opinii Kuratora nie są przekonujące. Przede wszystkim nie sposób podzielić stanowiska Ministra, że z uwagi na stabilną liczbę uczniów zamieszkujących obwód Szkoły w J., lepszym rozwiązaniem dla mieszkańców gminy jest dalsze jej funkcjonowanie w systemie oświaty. Przedstawione przez Ministra prognozy w tym zakresie, choć może zgodne z danymi statystycznymi, to jednak obarczone są tą zasadniczą wadą, że nie uwzględniają deklaracji żadnego z rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do Szkoły w J.. O powyższym świadczyć zaś może chociażby fakt, iż w roku szkolnym 2018/2019 nauka w Szkole w J. kontynuowana jest bez klasy III, która w poprzednich latach w ogóle nie powstała. Ponadto Szkoła w J. leży w oddaleniu od głównego szlaku Gminy [...], jest miejscowością na uboczu. Rodzice dzieci z ościennych miejscowości nie chcą dowozić dzieci dalej niż do szkół położonych bliżej miejsca zamieszkania dzieci.

Trudny do akceptacji jest też argument, że zapewnienie uczniom likwidowanej Szkoły w J. nauki w Szkole w [...] spowoduje pogorszenie warunków lokalowych tych placówek oraz negatywnie wpłynie na przeniesione dzieci. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę liczbę dzieci, uczących się w Szkole w J. (65 w roku szkolnym 2018/2019), nie można podzielić stanowiska Ministra, iż taka liczba dzieci likwidowanej Szkoły w J. wpłynęłaby znacząco na liczbę oddziałów Szkoły w [...] (przy ogólnej liczbie uczniów, która roku szkolnym 2018/2019 wynosiła 183), w przypadku bowiem podzielenia dzieci na poszczególne klasy wpływ ten będzie nieznaczny.

Nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organów, które dotyczą przewozu uczniów. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 pkt 1 p.o., jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący szkołę zobowiązał się do spełnienia tego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych uciążliwości spowodowanych przewozem uczniów (wydłużenie czasu pobytu dzieci poza domem, pogorszenie warunków nauki) uznać trzeba na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe.

Nadto Szkoła w J. oddalona jest od Szkoły w [...] o 5,6 km, dojazd dzieci do szkoły trwałby ok. 8 minut, co jest czasem tak krótkim, że trudno mówić o ograniczeniu spędzania czasu z rodziną czy pogorszeniu warunków nauki tych dzieci.

Dokonana przez Ministra analiza warunków lokalowych Szkoły w J. i Szkoły w [...] wskazuje, że w pierwszej z wskazanych placówek znajduje się więcej sal lekcyjnych, niż w szkole, do której mają zostać przeniesione dzieci (odpowiednio 11 i 15). Po za tym analizowane placówki dysponują podobnymi warunkami lokalowymi, w tym bazą sportową i wyposażeniem niezbędnym, do realizacji podstawy programowej, odpowiednimi do potrzeb danej szkoły. Natomiast podnoszona przez organ okoliczność, że wyposażenie pracowni Szkoła w [...] jest mniejsze niż likwidowanej placówki, nie jest istotna. W przypadku bowiem likwidacji Szkoły w J. nie ma przeszkód, był wyposażenie pracowni przedmiotowych, które nie jest przecież niezbędne dla uczniów klas I-III i oddziału przedszkolnego, zostało przekazane do tej placówki, do której przeniesieni zostaną uczniowie. Zatem i ten argument nie uzasadnia negatywnej oceny zamiaru likwidacji Szkoły. Co jednak najistotniejsze wszystkie podnoszone przez organy argumenty, jak to już wyżej wywiedziono, uznać należy za pozanormatywne.

Nie właściwy jest też argument dotyczący wymuszonego przez likwidację Szkoły w J. zwiększenia liczby oddziałów w Szkole w [...] do 11 lub 14-15 jak dalej wskazuje Minister, z zestawienia przedstawionego w zaskarżonej decyzji w formie tabeli wynika bowiem, że liczebność oddziałów w tej placówce w roku szkolnym 2018/2019 wynosi od 11 do 22.

Nie można też podzielić stanowiska organu w zakresie korzystnego dla dzieci łączenia klas w Szkole w J.. Zgodnie bowiem z regulacją art. 96 p.o., zasadą jest bowiem, że nauka dzieci odbywa się w ramach jednego oddziału. Jedynie wyjątkowo – z uwagi "szczególnie trudne warunki demograficzne lub geograficzne" – dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych (art. 96 ust. 4 p.o.). Trudne do akceptacji są przedstawione przez Ministra wywody natury "naukowej", związane z "atrakcyjnością" tej formuły nauczania, gdyż faktem jest, że w szkole w J. w ogóle nie utworzono klasy III, trudno więc nawet o organizację klas łączonych przy całkowitym braku jednego rocznika uczniów, małej liczebności klasy II (9 uczniów) oraz IV (11 uczniów).

Reasumując Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora w sprawie przekształcenia oparta została na argumentacji pozaprawnej, swoiście pojmowanej przez organy "celowości" i "słuszności" określonych działań, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, i ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowaniu zamierzonego przekształcenia Szkoły.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego tj. art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że podnoszone przez organ odwoławczy argumenty są wewnętrznie sprzeczne, z jednej strony wskazuje on na zasadność uczęszczania przez dzieci do szkół znajdujących się w ich obwodzie, a z drugiej strony na wydłużenie dojazdu dzieci do szkoły. Dzieci z miejscowości sąsiednich do J. mają jednak bliżej do szkół leżących w tych

miejscowościach lub miejscowościach sąsiednich (S. i [...]), niż do J..

Rozpoznając sprawę ponownie Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i wyda opartą na przepisach prawa, a nie na pozaprawnych argumentach, opinię w sprawie przekształcenia Szkoły.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Zawarte w (pkt 2 sentencji) wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 w związku z art. 210 § 2 in fine tej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.