Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2383/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53a
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
article: art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "GIOŚ" lub "organ") z [...] maja 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GIOŚ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] maja 2014 r., znak: [...], którą wymierzono B. O. (dalej również: "skarżąca" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 100 000 zł za wykonywanie poza stacją demontażu działalności polegającej na usuwaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowywaniu z pojazd wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz wymontowywaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających do odzysku i recyklingu.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wskazaną wyżej decyzją z [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył B. O. karę pieniężną w wysokości 100 000 zł (słownie: sto tysięcy złotych) za wykonywanie poza stacją demontażu działalności polegającej na usuwaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów łub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowywaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz wymontowywaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku i recyklingu.

II.2. Pismem z [...] czerwca 2014 r. B. O. złożyła odwołanie od ww. decyzji WIOŚ zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015, poz. 584 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.d.g."), tj. nie przedłużenie czasu trwania kontroli określonego w upoważnieniu do kontroli z [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na dzień [...] stycznia 2014 r.,

2. naruszenie przepisów art. 79a ust. 7 u.s.d.g. w związku z art. 79a ust. 6 przedmiotowej ustawy, określającym podstawowe wymagania co do treści i zawartości upoważnienia do kontroli, odnoszące się do upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r.,

3. naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, w wyniku czego pominięto okoliczności mające istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, a to poprzez m.in. brak dostatecznego zbadania i określenia podmiotu będącego przedmiotem postępowania – kontroli decyzji administracyjnej, nadinterpretację oświadczenia B. i J. O. z dnia [...] grudnia 2013 r., a także nie podjęcie próby wskazania rodzajów i ilości odpadów magazynowanych na terenie zakładu (włącznie z pojazdami),

4. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez małostkowe uzasadnienie faktyczne i prawne w treści decyzji kryteriów, zgodnie z którymi ustalono wysokość nałożonej kary pieniężnej, co nie pozwala na weryfikację jej zasadności w toku kontroli instancyjnej.

II.3.1. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał w zaskarżonej decyzji, że w dniach [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę działalności gospodarczej prowadzonej przez B. O. przy ul. [...], w zakresie przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska. Kontrola przeprowadzona została na skutek pisemnego zawiadomienia o nielegalnym demontażu pojazdów prowadzonym przez skarżącą powodującym zanieczyszczenie środowiska. Z wniosku o interwencję wynikało, że pod ww. adresem znajdowało się ok. 70 rozebranych samochodów. Ponadto na całym terenie porozrzucane były części i elementy samochodowe oraz oleje i płyny z pojazdów. W toku kontroli ustalono, że B. O. prowadziła zarejestrowaną działalność gospodarczą, obejmującą m.in. naprawę i handel używanymi samochodami, w tym również pojazdami sprowadzonymi z zagranicy. Oględziny terenu działalności B. O., zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2013 r. wykazały, że prowadzi ona także działalność w zakresie demontażu pojazdów pochodzenia krajowego i zagranicznego z przeznaczeniem na części oraz detalicznej sprzedaży części i elementów wyposażenia wymontowanych z ww. pojazdów. Zgodnie z uzyskaną w trakcie kontroli informacją skarżącą kupowała m.in. pojazdy wycofane z eksploatacji (odpady) - pokolizyjne, częściowo zdekompletowane lub niesprawne technicznie, w celu ich demontażu na części. W trakcie oględzin WIOŚ stwierdził obecność magazynowanych nieselektywnie, bezpośrednio na powierzchni ziemi około 150 sztuk samochodów pochodzenia krajowego i zagranicznego, z których większa część była w znacznym stopniu zdemontowana, skorodowana lub uszkodzona. Na kontrolowanym terenie znajdowały się także odpady oraz elementy i przedmioty wyposażenia przeznaczone do ponownego użycia (sprzedaży), wymontowane z pojazdów wycofanych z eksploatacji (silniki, rury wydechowe, elementy desek rozdzielczych, zderzaki, opony, felgi, przewody elektryczne, lampy, skrzynie biegów, szyby, metalowe elementy karoserii, tapicerka, części gumowe, alternatory, rozruszniki, itd.). Elementy pochodzące z pojazdów składowane były na nieutwardzonym terenie bezpośrednio na powierzchni ziemi, a także w skrzynkach plastikowych, pojemnikach, pojazdach częściowo zdemontowanych, na przyczepie, na utwardzonej powierzchni pod zadaszoną wiatą, jak również na chodniku prowadzącym do drzwi wejściowych domu mieszkalnego i na ganku tego budynku. W garażu, pełniącym również funkcje warsztatu samochodowego, magazynowane były akumulatory, przepracowane oleje oraz płyny eksploatacyjne pochodzące z pojazdów. Znajdujące się na kontrolowanym terenie odpady (w tym odpady w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji o kodach 16 01 04 i 16 01 06) oraz przedmioty wyposażenia magazynowane były w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych - na nieutwardzonej powierzchni terenu, a więc w sposób niezapewniający ochrony gruntu przed przedostawaniem się odcieków np. płynów eksploatacyjnych. Demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji odbywał się na terenie niewyposażonym w separator substancji ropopochodnych. Ze względu na ilość pojazdów i stopień ich zdemontowania, WIOŚ w trakcie kontroli nie określił numerów VIN pojazdów znajdujących się na kontrolowanym terenie. Natomiast spisane zostały marki i numery rejestracyjne pojazdów. W dniu oględzin organ I instancji w miejscu magazynowania pojazdów i elementów samochodowych stwierdził ślady zanieczyszczenia gleby i ziemi płynami eksploatacyjnymi. W związku z tym pobrane zostały powierzchniowe próbki gleby w celu ustalenia stopnia jej zanieczyszczenia substancjami niebezpiecznymi. Uzyskane wyniki analizy próbek gleby wykazały przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi. WIOŚ ustalił, że w stosunku do 87 pojazdów przeznaczonych do demontażu na części lub do naprawy w warsztacie, B. O. nie dopełniła obowiązku przerejestrowania ich w ustawowym terminie. Strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających zawarcie aktualnej umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC dla większości zmagazynowanych pojazdów. W trakcie kontroli Strona oświadczyła, że rejestrowane są tylko "dobre" pojazdy, czyli pojazdy nadające się do naprawy i dalszej sprzedaży. Natomiast nie dopełnia obowiązku rejestracji i ubezpieczenia samochodów, które przeznaczone są wyłącznie do demontażu na części. Zgodnie z pisemnym oświadczeniem z [...] grudnia 2013 r., złożonym przez B. O. i jej męża J. O., działalność w zakresie demontażu pojazdów prowadzona była od 1 stycznia 2010 r. B. O. w ww. oświadczeniu poinformowała, że części, które posiada pochodzą z rozbiórek karoserii, a także zostały przywiezione z zagranicy. Rozbieraniem zajmuje się sama, ewentualnie jeżeli jest coś bardzo ciężkie, prosi o pomoc męża. W trakcie oględzin kontrolowanego terenu sporządzona została dokumentacja fotograficzna. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli nr [...]. B. O. skorzystała z prawa odmowy podpisania protokołu kontroli i pismem z [...] lutego 2014 r. przesłała swoje wyjaśnienia. W związku z tym, że ustalony stan faktyczny wskazywał na zaistnienie okoliczności określonych w art. 53a ust, 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 140 ze zm., dalej: "ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji"), WIOŚ zawiadomieniem z [...] lutego 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej B. O. za prowadzenie działalności polegającej na:

• usunięciu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów,

• wymontowaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia,

• wymontowaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu.

W trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w [...] marca 2014 r., B. O. oświadczyła, że do dnia rozprawy samochody oraz części samochodowe nie zostały usunięte z terenu kontrolowanych działek i nadal są magazynowane. Poinformowała, że zakupiła działkę w miejscowości [...] z przeznaczeniem na stację demontażu. Ponadto przedstawiła do wglądu: pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Utworzeniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji" na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia - stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W związku z zaistniałą sytuacją B. O. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Opierając się na dokonanych ustaleniach faktycznych oraz zebranych w trakcie kontroli dokumentach [...] WIOŚ pismem z [...] marca 2014 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o prawie wypowiedzenia się co do treści zebranej dokumentacji i zgłoszenia zastrzeżeń. Strona w wyznaczonym terminie nie wypowiedziała się co do zebranej dokumentacji i nie zgłosiła zastrzeżeń. Pismem z [...] maja 2014 r. skarżąca poinformowała, iż trwają prace projektowe zmierzające do jak najszybszego uruchomienia stacji demontażu. W załączeniu przesłała kopię decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na utworzeniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na terenie działki o nr [...] w miejscowości [...]. WIOŚ uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z [...] maja 2014 r. wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji mogą prowadzić wyłącznie przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów i przedsiębiorcy prowadzący zarejestrowane stacje demontażu, a demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. Organ I instancji podniósł, że B. O. nie prowadziła zarejestrowanej stacji demontażu, a podejmowane na działkach nr [...] zlokalizowanych w miejscowości Jamielnik działania należało zakwalifikować jako dokonywanie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wyjaśniając pojęcie pojazdu wycofanego z eksploatacji sięgnął do art. 3 pkt 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w myśl którego pojazdem wycofanym z eksploatacji jest pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz, 21, z późn. zm.) odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Pozbyciem się jest natomiast przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie przedmiot ten wykorzystywał w odmienny sposób. Decydującym momentem, w którym dany przedmiot uznać należy za odpad jest bowiem ten, kiedy następuje zasadnicza zmiana sposobu jego użytkowania. WIOŚ wskazał, że w momencie przekazania danego pojazdu określonemu podmiotowi z przeznaczeniem go na demontaż przestał on spełniać swoją podstawową funkcję i stał się odpadem. W ocenie WIOŚ pojazdy pozyskiwane przez B. O. przestały spełniać swoją podstawową funkcję z chwilą przekazania ich przez poprzednich posiadaczy i stały się odpadami. O fakcie nabywania i demontowania pojazdów przez skarżącą świadczył zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu [...] grudnia 2013 r. i oświadczenie skarżącej z [...] grudnia 2013 r. o prowadzeniu demontażu pojazdów. Na podstawie powyższych ustaleń WIOŚ wymierzył B. O. karę pieniężną w wysokości 100 000 zł. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez [...] WIOŚ stanowił art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ustalając wysokość kary pieniężnej WIOŚ uwzględnił dyrektywy jej wymierzenia wskazane w art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji: stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. Zakres, sposób oraz czasookres demontażu dokonywanego przez B. O., ilość odpadów zgromadzonych na posesji, sposób dalszego postępowania z odpadami powstałymi w trakcie demontażu pojazdów oraz informacje uzyskane w trakcie kontroli, w ocenie WIOŚ wskazywały na wysoki stopień szkodliwości czynu. Demontaż pojazdów prowadzony był bezpośrednio na gruncie, a wytworzone w trakcie demontażu odpady, w tym odpady zawierające substancje niebezpieczne magazynowane były w sposób niezabezpieczony przed zanieczyszczeniem gleby.

II.3.2. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji zauważył, co następuje.

W ocenie GIOŚ z zebranego w trakcie kontroli materiału dowodowego bez wątpienia wynika, iż B. O. prowadziła demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji. Na terenie, na którym strona prowadziła działalność gospodarczą znajdowały się bowiem zdemontowane, skorodowane lub uszkodzone pojazdy, których stan wskazywał na to, iż poddane zostały demontażowi (pojazdy zdemontowane w sposób bezładny, magazynowane bez zabezpieczenia przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, nieporządek panujący wokół pojazdów - porozrzucane części i elementy samochodów). Na kontrolowanym terenie znajdowały się także odpady oraz elementy i przedmioty wyposażenia przeznaczone do ponownego użycia, wymontowane z pojazdów wycofanych z eksploatacji. Fakt prowadzenia demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji strona potwierdziła w oświadczeniu złożonym z [...] grudnia 2013 r. Należy też zauważyć, iż strona nie kwestionuje faktu prowadzenia demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w złożonym odwołaniu. Organ zgodził się z [...] WIOŚ, iż zdemontowane pojazdy, znajdujące się na terenie prowadzenia działalności przez B. O. stanowiły pojazdy wycofane z eksploatacji. Jak wynika z informacji złożonej w trakcie kontroli strona kupowała m.in. pojazdy pokolizyjne, częściowo zdekompletowane lub niesprawne technicznie, w celu ich demontażu na części. Pojazdy pozyskiwane przez B. O. przestały zatem spełniać swoją podstawową funkcję i stały się odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji. B. O. nie posiadała uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarowania odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji. Teren, na którym prowadzony był demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji nie spełniał minimalnych wymagań dla stacji demontażu, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 28 lipca 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Teren, na którym magazynowane były zdemontowane pojazdy, odpady i części przeznaczone do ponownego użycia był nieutwardzony, demontaż odbywał się na miejscu niewyposażonym w separator substancji ropopochodnych, brak było oznakowanych pojemników na wymontowane z pojazdów odpady. Pani B. O. dokonywała zatem czynności związanych z demontażem pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu, o której mowa w przepisach ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wobec powyższego organ II instancji uznał, iż [...] WIOŚ słusznie wymierzył B. O. w rozpatrywanej sprawie karę pieniężną. Analizując kryteria, jakie zostały wzięte pod uwagę przez [...] WIOŚ przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej GIOŚ uznał, iż wymierzona B. O. kara pieniężna w wysokości 100 000 zł jest adekwatna do popełnionych przez nią naruszeń. Biorąc bowiem pod uwagę liczbę zmagazynowanych pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także ilość odpadów i części samochodowych zgromadzonych na kontrolowanym terenie (potwierdzoną w dokumentacji fotograficznej) należy zauważyć, iż działania w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji prowadzone przez stronę nie miały charakteru incydentalnego, natomiast można je uznać za świadomie prowadzoną działalność o znacznej skali. Należy zauważyć, iż sposób prowadzenia demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także magazynowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, na terenie nie wyposażonym w urządzenia chroniące glebę przed wyciekiem płynów eksploatacyjnych, spowodował znaczne zagrożenie dla środowiska. Uzyskane wyniki analizy próbek gleby (sprawozdanie z badań Nr [...] z [...] lutego 2014 r.) wykazały przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]) z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w sprawie tej mamy do czynienia ze szkodą w środowisku w powierzchni ziemi. Do szkody w środowisku doszło wskutek działalności B. O. w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przeprowadzone przez WIOŚ badania wykazały bowiem ponadnormatywną zawartość substancji ropopochodnych - olej mineralny (węglowodory C12-C35) - względem wartości dopuszczalnych, dla gruntów grupy B (grunty zaliczone do użytków rolnych z wyłączeniem gruntów pod stawami i gruntów pod rowami, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, nieużytki, a także grunty zabudowane i zurbanizowane z wyłączeniem terenów przemysłowych, użytków kopalnych oraz terenów komunikacyjnych), określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r., Nr 165, poz, 1359). Przekroczenia odnotowano we wszystkich pobranych próbach. Wartości poszczególnych stężeń w glebie wyniosły: [...] mg/kg sm, [...] mg/kg sm, [...] mg/kg sm, [...] mg/kg sm. Zgodnie z zapisami ww. rozporządzenia wartość dopuszczalna stężeń w glebie łub ziemi dla gruntów grupy B, dla głębokości 0-0,3 m ppt (próby do analiz pobrano z warstwy 10-20 cm) wynosi [...] mg/kg sm. Wobec powyższego RDOŚ w [...] ww. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uzgodnił warunki prowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działkach nr [...] w miejscowości [...]. Biorąc zatem pod uwagę stopień szkodliwości czynu popełnionego przez B.O., w tym przede wszystkim fakt wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi na terenie działek przez nią użytkowanych, w ocenie GIOŚ kara pieniężna w wysokości 100 000 zł jest całkowicie uzasadniona. Trzeba też podkreślić, że celem ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest m.in. przeciwdziałanie nielegalnemu demontażowi pojazdów wycofanych z eksploatacji, tj. demontażowi prowadzonemu poza stacją demontażu, zagrażającemu środowisku. Ponadto w ocenie GIOŚ jedynie próba uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie może mieć wpływu na wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących nie przedłużenia czasu kontroli określonego w upoważnieniu do kontroli z [...] grudnia 2013 r. GIOŚ wyjaśnił, że strona w swoim odwołaniu, jak również we wcześniejszym piśmie z [...] lutego 2014 r., stanowiącym zastrzeżenia do protokołu kontroli wskazała, że odmowa podpisania przez nią protokołu kontroli nastąpiła w dniu [...] lutego 2014 r. w siedzibie Delegatury w [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], a nie jak wynika z protokołu kontroli w dniu [...] stycznia 2014 r., w miejscowości [...]. W ocenie strony stanowi to o niedotrzymaniu przez WIOŚ terminu zakończenia kontroli określonego w upoważnieniu do kontroli z [...] grudnia 2013 r., a więc dokonywaniu czynności kontrolnych z naruszeniem art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co skutkuje wadą prawną postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli, jako datę i miejsce jego podpisania wskazano: [...] stycznia 2014 r., [...], przy czym z odręcznej adnotacji wynika, iż B. O. odmówiła podpisania protokołu. W swojej decyzji WIOŚ jako dzień zakończenia kontroli wskazał dzień [...] stycznia 2014 r., nie kwestionując jednocześnie przedstawionego przez stronę pismem z [...] lutego 2014 r. (nadanym w dniu [...] lutego 2014 r.) stanowiska w sprawie ustaleń zawartych w protokole kontroli. Odnosząc się do powyższego GIOŚ stwierdził, że należy przede wszystkim wyjaśnić, że czas kontroli to tylko ten okres, w którym kontrolujący faktycznie przebywają w przedsiębiorstwie kontrolowanym. Zatem z czasu trwania kontroli należy wyłączyć czynności podejmowane poza siedzibą kontrolowanego przedsiębiorcy. Wobec powyższego w sytuacji jeśli odmowa podpisania protokołu kontroli nastąpiła poza siedzibą kontrolowanego przedsiębiorcy (a tak twierdzi strona), to nie można mówić o naruszeniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast gdyby nawet przyjąć, iż sporządzenie protokołu kontroli i doręczenie go kontrolowanemu przedsiębiorcy powinno nastąpić przed wyznaczonym w upoważnieniu terminem zakończenia kontroli, to i tak samo przekroczenie tego terminu, choćby miało charakter rażący, nie może automatycznie dezawuować wyników kontroli i czynić ją bezskuteczną. Zgodnie bowiem z przepisem art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organy kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie mogą stanowić dowodu m.in. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy, jednak tylko wówczas, jeżeli naruszenia te miały istotny wpływ na wyniki kontroli. Z treści powołanej powyżej normy wynika jednoznacznie bezwzględny obowiązek wykazania wpływu stwierdzonych naruszeń przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej na wynik tej kontroli. Takiego wpływu Strona jednak w odwołaniu nie wykazała. Należy też podkreślić, iż Strona w złożonym odwołaniu nawet nie próbuje kwestionować stanowiących podstawę niekorzystnej dla niej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej ustaleń protokołu kontroli. Należy też zauważyć, iż istotne w niniejszej sprawie dowody w postaci dokumentacji fotograficznej potwierdzającej prowadzenie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, czy oświadczenia B. O. i J. O. o prowadzeniu rozbiórki pojazdów, zostały sporządzone [...] grudnia 2013 r., a więc w pierwszym dniu kontroli. Zauważenia wymaga również to, iż protokół kontroli jest jedynie zbiorem informacji uzyskanych w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, tak więc w sytuacji, gdy jedynie czynność odmowy jego podpisania nastąpiłaby po wyznaczonym w upoważnieniu planowanym terminie zakończenia kontroli, nie można mówić o istotnym naruszeniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż w niniejszej sprawie przeprowadzenie kontroli było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem środowiska naturalnego, a więc nie obowiązywały ograniczenia czasu kontroli zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.d.g. Wobec powyższego GIOŚ nie uznał za zasadne przeprowadzenia dowodu na okoliczność odbycia przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] podróży służbowej w dniu [...] stycznia 2014 r. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie GIOŚ powyższa kwestia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W dalszej części odwołania strona wskazała na to, iż czynności kontrolne zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez brak wskazania w upoważnieniu do kontroli numeru legitymacji służbowej jednego z inspektorów wykonujących kontrolę oraz błędne określenie nazwy kontrolowanego podmiotu. Jak wynika z art. 79a ust. 6 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli powinno zawierać imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej. W upoważnieniu nr [...] jako upoważnionych do wykonania kontroli wskazano z imienia i nazwiska dwóch inspektorów, przy czym wskazano numer legitymacji służbowej tylko jednego z nich. Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z art. 79a ust. 1 u.s.d.g., kontrolujący miał obowiązek w chwili przystąpienia do czynności okazać kontrolowanemu legitymację służbową. W aktach sprawy (w tym w odwołaniu strony) brak jest zastrzeżeń dotyczących braku okazania legitymacji służbowej przez kontrolujących. Wobec powyższego w ocenie GIOŚ uchybienie polegające na braku wskazania w upoważnieniu do kontroli numeru legitymacji służbowej osoby upoważnionej do kontroli nie dyskwalifikowało tego upoważnienia jako dokumentu stanowiącego podstawę do przeprowadzenia kontroli. Zatem kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 79a ust. 6 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli powinno zawierać oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą. Przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Wobec powyższego wskazanie w upoważnieniu nieaktualnej nazwy przedsiębiorstwa (Handel Częściami i Pojazdami Samochodowymi B. O.) stanowi co prawda uchybienie, jednakże nie ma wpływu na prawidłowość wystawionego upoważnienia do kontroli, gdyż zawiera ono imię i nazwisko kontrolowanej osoby fizycznej. W zakresie zarzutu nieprawidłowego określenia podmiotu w decyzji administracyjnej GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP). W decyzji [...] WIOŚ strona została oznaczona jako Handel Częściami i Pojazdami Samochodowymi B. O., ul. [...]. Zatem w decyzji podane zostało imię oraz nazwisko strony i miejsce jej zamieszkania. W ocenie GIOŚ podanie w decyzji dodatkowo, oprócz imienia i nazwiska strony, nieaktualnej nazwy przedsiębiorstwa stanowi co prawda uchybienie, jednak ma ono jakiegokolwiek wpływu na przebieg postępowania i merytoryczny wynik sprawy. W odniesieniu do kolejnego zarzutu, dotyczącego nie podjęcia próby wskazania rodzajów i ilości odpadów magazynowanych na terenie zakładu należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisami art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach to posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów. Należy zauważyć, że B. O. jako posiadacz odpadów, nie prowadziła wymaganej ewidencji odpadów. W związku z tym podczas kontroli niemożliwe było ustalenie faktycznej ilości i rodzaju zebranych, wytworzonych i poddanych odzyskowi odpadów. Nie ustalono także masy i rodzajów części i elementów przeznaczonych do ponownego użycia (sprzedaży) wymontowanych z pojazdów zgromadzonych na terenie kontrolowanej posesji. Ustalona została natomiast przybliżona liczba zmagazynowanych zdemontowanych pojazdów oraz spisane zostały ich marki i numery rejestracyjne. Potwierdzeniem znacznych ilości magazynowanych odpadów, części i elementów przeznaczonych do ponownego użycia oraz magazynowanych pojazdów jest sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna. W ocenie GIOŚ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (ustalenia kontroli, dokumentacja fotograficzna, korespondencja pozyskana od innych organów - w szczególności Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]) jest wystarczający do oceny stopnia szkodliwości popełnionego przez stronę czynu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadinterpretacji oświadczenia złożonego w dniu [...] grudnia 2013 r. i nie ustalenia czasu, w którym dokonywany był demontaż pojazdów, należy wyjaśnić, co następuje. Zgodnie z przepisami ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu konieczne jest wykazanie, że strona postępowania prowadziła nielegalny demontaż. Ponadto zgodnie z art. 53a ust. 4 ww. ustawy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. Zatem wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie musiał ustalać, od kiedy prowadzony był demontaż. Niezależnie od tego w ocenie GIOŚ całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż działalność strony w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji prowadzona była od dłuższego czasu (o czym świadczy ilość zgromadzonych zdemontowanych pojazdów, odpadów i części do ponownego użycia). Jeżeli chodzi o zarzut nie dokonania w trakcie kontroli porównania wyników badań pobranych prób gleby oraz nie przedstawienia wyników analiz laboratoryjnych kontrolowanemu w trakcie kontroli oraz w postępowaniu pokontrolnym należy wyjaśnić, iż badanie pobranych próbek zakończyło się sprawozdaniem z badań nr [...] z [...] lutego 2014 r., a zatem niemożliwe było ich przedstawienie stronie w trakcie trwania kontroli. Dalej należy wyjaśnić, iż przedmiotowe sprawozdanie znajduje się w aktach sprawy, a strona w zawiadomieniu z [...] lutego 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego została poinformowana o prawie wglądu do akt sprawy, z czego jednak nie skorzystała. Wobec powyższego zarzuty strony w powyższym zakresie są bezpodstawne. Nie można też przyjąć, tak jak tego chce strona, iż przedmiotowe wyniki badań mają marginalne znaczenie dla sprawy, co GIOŚ uzasadnił odnosząc się do wysokości wymierzonej stronie kary pieniężnej. W ocenie GIOŚ fakt nie powołania się przez [...] WIOŚ na art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w podstawie prawnej decyzji stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 1 k.p.a., jednakże nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego GIOŚ nie zgodził się z zarzutem strony dotyczącym braku szczegółowego ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu kontrolnym. Należy jednak zgodzić się z zarzutami strony dotyczącymi niedostatecznego uzasadnienia decyzji [...] WIOŚ w zakresie wysokości wymierzonej kary pieniężnej. GIOŚ rozpatrując ponownie sprawę dokonał więc szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem ustalenia stopnia szkodliwości czynu popełnionego przez stronę i w zaskarżonej decyzji odniósł się do wysokości kary pieniężnej wymierzonej przez [...] WIOŚ.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. B. O., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy, dowolne interpretowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji brak istotnych dla sprawy ustaleń, co doprowadziło do naruszenia art. 53a ust. 4 ustawy z o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wymierzenie kary w wysokości znacznie przekraczającej wagę dokonanego naruszenia, mimo iż stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach oraz dążenie skarżącej do uregulowania stanu formalno - prawnego działalności w zakresie demontażu pojazdów przemawiają za wymierzeniem kary w dolnych granicach ustawowego zagrożenia. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska z [...] maja 2014 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem GIOŚ, aby wymierzona skarżącej kara pieniężna w wysokości 100 000 zł była adekwatna do popełnionych przez nią naruszeń. Zdaniem skarżącej, ustalając wysokość kary należy wziąć pod uwagę szkodliwość czynu ustaloną w oparciu o okres prowadzenia demontażu pojazdów, ilość magazynowanych na terenie posesji pojazdów wycofanych z eksploatacji, ilość odpadów powstałych po demontażu i sposób ich magazynowania oraz fakt, iż naruszenie przepisów o odpadach ustalono na podstawie kontroli prowadzonej u skarżącej po raz pierwszy. Takie właśnie kryteria wskazane zostały przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie IV SA/Wa 1320/11, gdzie praktycznie w identycznej sytuacji na skarżącego ostała nałożona kara 20 000 zł. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który na zarzut nadinterpretacji oświadczenia złożonego w dniu [...] grudnia 2013 r. i nie ustalenia czasu, w którym dokonywany był demontaż pojazdów, odpowiedział, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie musiał ustalać od kiedy prowadzony był demontaż pojazdów, z uwagi na to, iż przesłanka ta zdaniem organu nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości kary. Wręcz przeciwnie. Z uzasadnienia powołanego wyżej orzeczenia WSA w Warszawie wynika, iż na podstawie okresu prowadzenia demontażu pojazdów dokonywana jest właśnie ocena szkodliwości czynu. Zdaniem skarżącej, organ I instancji dokonał nadinterpretacji oświadczenia B.i J. O. z [...] grudnia 2013 r. uznając, iż działalność w zakresie demontażu pojazdów prowadzona jest od [...] sierpnia 2010 r., podczas gdy data ta została wskazana jako data rozpoczęcia działalności zgodnej z wpisem ewidencji, a nie odnosiła się do demontażu pojazdów. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania uznał, iż okres prowadzenia demontażu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a niezależnie od tego uznał, iż w jego ocenie działalność strony w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji prowadzona była "od dłuższego czasu", o czym świadczyć ma ilość zgromadzonych, zdemontowanych pojazdów, odpadów i części do ponownego użycia. Jest to ustalenie całkowicie dowolne i nieprecyzyjnie, albowiem określenie "od dłuższego czasu" może oznaczać równie dobrze pół roku jak i trzy lata, a taka różnica ma dla oceny szkodliwości czynu zasadnicze znaczenie. Ponadto w żaden sposób nie można zgodzić się ze zdaniem organu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla oceny stopnia szkodliwości popełnionego przez skarżącą czynu. Organ nie podjął nawet próby wskazania rodzajów i ilości odpadów znajdujących się na terenie zakładu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. W sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz.1206). Na etapie postępowania kontrolnego oraz po jego zakończeniu nie określono podstawowego charakteru odpadów oraz ich przypisania odpowiednim kodom odpadów, co skutkuje brakiem możliwości określenia zagrożenia jakie mogły one stworzyć dla środowiska. Fakt, iż to posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów, nie zwalnia organu z obowiązku jaki nakłada na niego art. 7 w zw. z 77 k.p.a. To organ administracji publicznej, a nie strona zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nienależyte wywiązanie się organu ze zbadania przesłanek określonych w art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji może skutkować nałożeniem na podmiot kary o niewspółmiernej wysokości do wagi stwierdzonego naruszenia, szczególnie, że ustawa przewiduje karę od 10 000 do 300 000 zł. Dlatego też organ nakładający karę ma obowiązek szczegółowo zbadać i uzasadnić wszelkie okoliczności mające wpływ na wymiar kary, czego nie uczynił ani organ I instancji ani II instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania ograniczył się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą, uznając iż z uwagi na brak prowadzenia przez nią ewidencji ustalenie faktycznej ilości i rodzajów zgromadzonych odpadów podczas kontroli nie było możliwe, co jest niezgodne z prawdą, albowiem nic nie stało na przeszkodzie, aby dokonać dokładnej inwentaryzacji nie tylko pojazdów znajdujących się na posesji, ale również wymontowanych części i innych odpadów, czego organ nie dokonał. Nie ustalił nawet ilości magazynowanych na posesji pojazdów wycofanych z eksploatacji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ogranicza się do stwierdzenia, że ustalona została przybliżona ich liczba oraz zostały spisane ich numery rejestracyjne. Przy czym nie wskazują jaka faktycznie liczba pojazdów wycofanych z eksploatacji znajdowała się na terenie kontrolowanej działalności, mimo iż w sprawie zachodzą w tym zakresie znaczne rozbieżności, albowiem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podaje, iż pojazdów takich było około 150, podczas gdy z protokole kontroli jako przeznaczone do rozbiórki (demontażu) na części wymieniono jedynie 47 samochodów, zaś pozostałe samochody opisano jako zarejestrowane i przeznaczone do sprzedaży. Powyższe wskazuje, iż organ II instancji przyjął ustalenia organu I instancji za swoje nie dokonując ich weryfikacji, a tym samym utrzymał w mocy decyzję opartą na błędnych ustaleniach faktycznych, które doprowadziły do wymierzenia skarżącej kary nieadekwatnej do wagi naruszenia. Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została z całkowitym pominięciem okoliczności, iż strona dopuściła się naruszenia przepisów o odpadach po raz pierwszy, co zgodnie z treścią art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji stanowi okoliczność łagodzącą przy ustalaniu wymiaru kary. Ponadto, Główny Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, iż celem ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest m.in. przeciwdziałanie nielegalnemu demontażowi pojazdów wycofanych z eksploatacji, tj. demontażowi prowadzonemu poza stacją demontażu zagrażającemu środowisku, a zatem nie sposób zgodzić się w stwierdzeniem organu, iż podjęcie przez skarżącą działań zmierzających bezpośrednio do uregulowania stanu formalno - prawnego działalności w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie może mieć wpływu na wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem świadczy ona o tym, iż cel ustawy został osiągnięty, bez konieczności stosowania kar pieniężnych. W związku z powyższym działania podjęte przez skarżącą (tj. nabycie działki o powierzchni 1,17 ha z przeznaczeniem na stację demontażu pojazdów, uzyskanie pozytywnej opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] w zakresie wymagań sanitarno - higienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedsięwzięcia polegającego na "utworzeniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji" na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], uzyskanie postanowienia regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] uzgadniającego realizację przedsięwzięcia - stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji uznać należy również za okoliczność łagodzącą i przemawiającą za wymierzeniem kary w dolnych granicach ustawowego grożenia. Wymiar kary ma w tym przypadku również istotne znaczenie z tego względu, iż od jej wysokości uzależniona jest dalsze "być albo nie być" skarżącej. W przypadku konieczności zapłaty 100 000 zł, która jest dla osoby zamieszkującej w województwie o najwyższym bezrobociu w kraju niewyobrażalnie wysoka, skarżąca popadnie w zadłużenie, które uniemożliwi jej zalegalizowanie działalności, a tym samym nałożona kara nie osiągnie zamierzonego celu, albowiem celem ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest przeciwdziałanie nielegalnemu demontażowi pojazdów wycofanych z eksploatacji, a nie samo stosowanie sankcji. Podsumowując, wskazać należy, iż kryteria określone w art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji powinny podlegać jednolitej interpretacji, albowiem stanowią one podstawę dla określenia wysokości kary, co przy dowolności ich interpretacji może prowadzić do rozbieżności decyzji wydawanych w podobnych sprawach, odnosząc się do powołanego wyżej orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2011 r., wydanego IV SA/Wa 1320/11 skarżąca wskazała, iż w stanie faktycznym nieodbiegającym od stanu faktycznego w sprawie skarżącej na stronę została nałożona jedynie kara 20 000 zł, a więc pięciokrotnie niższa niż na skarżącą, co wskazuje na nieprawidłową ocenę przesłanek mających wpływ na wymiar nałożonej na nią kary, tym bardziej, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowego wyjaśnienia tak drastycznego zawyżenia kary w niniejszej sprawie. Taka rozbieżność w wymierzaniu kar prowadzi do naruszenia zasady równości obywatela wobec prawa.

III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.1. Podstawą wymierza skarżącej kary administracyjnej był art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zgodnie z art. 53a 1 tej ustawy, kto poza stacją demontażu dokonuje:

1) usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów,

2) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia,

3) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu

- podlega karze pieniężnej od 10 000 do 300 000 zł.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 powołanej ustawy, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W myśl zaś art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wnosi się na wyodrębniony rachunek bankowy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z art. 53a ust. 4 tej ustawy, przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. Dodać należy, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 53a ust. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji).

IV.3.2. W świetle akt sprawy, w tym treści skargi, należy przyjąć, że istota sporu w niniejszej spawie nie dotyczy samej zasady odpowiedzialności skarżącej (scil. istnienia podstaw do nałożenia na skarżącą przedmiotowej kary administracyjnej), ale spór koncentruje się wokół zagadnienia wysokości kary wymierzonej skarżącej. Jeżeli chodzi o zasadę odpowiedzialności skarżącej, to w szczególności bezsporne było wykonywanie przez skarżącą czynności określonych w art. 53a ust. 1 pkt 1 – 3 poza stacją demontażu. Takie działanie skarżącej stanowiło oczywiste naruszenie obowiązku określonego m. in. w art. 5 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zgodnie z tym przepisem, demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. Z kolei przez pojazd wycofany z eksploatacji rozumie się pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach (art. 3 pkt 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), pod pojęciem odpadów rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W przypadku pojazdów odpadem będzie zatem pojazd, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przez pozbycie się pojazdu w aspekcie definicji "odpadu" w należy rozumieć między innymi sprzedaż pojazdu w celu jego demontażu na części, które mogą podlegać dalszej sprzedaży (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1190/14, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., IV SA/Wa 2354/14, CBOSA i cyt. tam orzeczenia NSA i ETS).

IV.3.3.1. Przechodząc do kwestii wysokości wymierzonej kary (tj. 100 000 zł) wypada na wstępie stwierdzić, że jest to kara wynosząca 1/3 górnej granicy ustawowego zagrożenia (tj. 300 000 zł). W ocenie Sądu, wymierzenie skarżącej takiej kary przez organy ochrony środowiska było uzasadnione w realiach niniejszej spawy. W każdym razie takie określenie wysokości kary nie może być uznane – zdaniem Sądu – za przekroczenie granic uznaniowości, na jakiej oparte jest ustalanie wysokości przedmiotowej kary. W art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie przewidziano bowiem ściśle określonych ("technicznych") zasad wymierzenia kary, np. poprzez określenie konkretnej kwoty za każdy pojazd (odpad) lub za konkretny okres prowadzenia działalności wbrew wymaganiom ustawy (np. za każdy dzień lub miesiąc takiej bezprawnej działalności). Ustawodawca posłużył się natomiast ogólnymi pojęciami, takim jak m. in. stopień społecznej szkodliwość czynu, przy czym tylko przykładowo wskazano (verba legis: "w szczególności") okoliczności, które mają wpływ na ocenę stopnia społecznej szkodliwości, takie jak zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska. Ponadto, jako okoliczność istotną wskazano uprzednie naruszenie przepisów o odpadach.

IV.3.3.2. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie dla określenia wysokości kary miały ilość zgromadzonych pojazdów i pozostałości po pojazdach na działach nr 210/4 i 210/6 oraz stworzenie zagrożenia dla środowiska.

IV.3.3.3. Jeżeli chodzi o ilość zgromadzonych pojazdów, to przyjęcie przez organ ich liczby (około 150) znajduje oparcie m. in. w protokole nr [...], licznej dokumentacji fotograficznej (znajdującej się na dołączonej do akt płycie CD), a także notatce urzędowej Izby Celnej w [...] - Granicznego Referatu Zwalczania Przestępczości z [...] czerwca 2014 r. Z notatki tej wynika m.in., iż na terenie działalności skarżącej znajdowały się 162 pojazdy (na obcych numerach rejestracyjnych, polskich numerach rejestracyjnych, bez tablic rejestracyjnych oraz w stanie kompletnie zdemontowanym) oraz 17 zdemontowanych pojazdów bez jakichkolwiek cech identyfikacyjnych (brak tablic rejestracyjnych, brak nr VIN). Co równie istotne, skarżąca co prawda nie podpisała protokołu kontroli, ale w sowich uwagach do tego protokołu z [...] lutego 2014 r. nie zarzuciła nieprawidłowości co do ustalenia liczby pojazdów. Podobnie, skarżąca zarzutu takiego nie podniosła w trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] marca 2014 r. Należy dodać, że zarówno protokół kontroli, protokół z rozprawy, jak i notatka urzędowa funkcjonariusza Izby Celnej, są to dokumenty urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych i strona - bez rzeczowego wykazania podstaw takich twierdzeń - nie może podważać wiarygodności oświadczeń zawartych w tych dokumentach. Jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Godzi się również przypomnieć, że funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w dokumencie (art. 271 k.k.). W świetle wartości wynikających z art. 1 i art. 2 Konstytucji RP działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym korzystają również z domniemania dobrej wiary (praesumptio boni viri), a w każdym razie niedopuszczalne jest konstruowanie swoistego domniemania wadliwości działania tych organów. Wbrew twierdzeniom skargi, nie ma również rozbieżności w określeniu liczby pojazdów przez organy ochrony środowiska na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, przekonująco wyjaśnił GIOŚ w odpowiedzi na skargę, że 47 pojazdów wymienionych w protokole kontroli, do których odnosi się skarżąca, to wyłącznie te pojazdy, które zostały spisane na podstawie informacji uzyskanej od skarżącej jako przeznaczone do rozbiórki (demontażu) na części. Nie można zaś zgodzić się ze stwierdzeniem, iż pozostałe samochody opisano jako zarejestrowane i przeznaczone do sprzedaży. W protokole kontroli zostało wskazanych jedynie kilka pojazdów, które według oświadczenia skarżącej przeznaczone były na handel (wymienionych zostało 5 pojazdów oraz 3 motorowery). Z dalszej części protokołu kontroli wynika ponadto, iż skarżąca rejestrowała tylko "dobre" pojazdy, czyli pojazdy przeznaczone (nadające się) do naprawy i dalszej odsprzedaży, nie dopełniała natomiast ustawowego obowiązku przerejestrowania pozostałych samochodów, które są przeznaczone do demontażu na części. W protokole kontroli opisane zostały również pojazdy, dla których zostały w trakcie kontroli przedstawione różnego rodzaju dokumenty. Większość tych pojazdów było niezarejestrowanych, nie miało ważnego ubezpieczenia OC, nie miało kompletnych dokumentów. Tylko 7 pojazdów było zarejestrowanych na skarżącą lub jej męża. Reasumując, w ocenie Sądu ustalenie liczby pojazdów przez WIOŚ i GIOŚ znajduje oparcie w materiałach zebranych w aktach sprawy i mieści się w granicach określonych przez zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Raz jeszcze przy tym należy wskazać, że wysokość kary przewidzianej w art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie została określona w ten sposób, że stanowi iloczyn określonej kwoty oraz ilości pojazdów (opadów).

IV.3.3.4. Należy dodać, że zasady wymierzania przedmiotowej kary nie zostały również powiązane z okresem prowadzenia bezprawnej działalności. Stąd też nie było obowiązkiem organów określenie konkretnej daty rozpoczęcia tej działalności. Warto dodać, że data ta nie ma również wpływu na określenie terminu płatności kary, a co za tym idzie płatności ewentualnych odsetek za zwłokę. Obowiązek zapłaty tej kary nie powstaje bowiem z chwilą popełnienia deliktu administracyjnego opisanego w art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ale z chwilą doręczenia decyzji wymierzającej karę (zob. art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 53a ust. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji). Niemniej jednak takie okoliczności jak treść oświadczenia złożonego w dniu kontroli przez skarżącą i jej męża, data wpisu skarżącej do ewidencji działalności gospodarczej ([...] sierpnia 2010 r.), zebrany materiał zdjęciowy, ilość pojazdów i wymontowanych części zlokalizowanych na działkach skarżącej oraz stwierdzone skażenie gleby, świadczą w ocenie Sądu niezbicie o tym, że działalność ta musiała być prowadzona przez dłuższy okres przed wszczęciem kontroli. Dodać należy, że skarżąca nie zaoferowała jakichkolwiek dowodów, w tym dowodów z dokumentów lub z zeznań świadków, które mogłyby podważyć ustalenie, że przedmiotowa bezprawna działalność skarżącej prowadzona była od 2010 r. Ponieważ jest to okoliczność, z której skarżąca usiłuje wyprowadzać korzystne dla siebie skutki prawne, a równocześnie przepisy prawa nie nakładały na organ bezwzględnego obowiązku jej ustalenia, to na skarżącej w znacznej część spoczywał ciężar dowodu w tej kwestii. Co więcej, skarżąca ograniczyła się do zarzutu "nadinterpretacji" wspomnianego oświadczenia, nie wskazała natomiast nawet, od kiedy jej zdaniem prowadziła przedmiotową bezprawną działalność. Tymczasem sama skarżąca na s. 2 uwag do protokołu stwierdziła, że "działalność gospodarczą będącą przedmiotem kontroli prowadzę od [...] sierpnia 2010 r.". Kluczowe znaczenie ma jednak okoliczność, że to nie okres prowadzonej działalności był podstawą określenia wysokości kary nałożonej na skarżącą, a ilość zgromadzonych pojazdów i stworzenie zagrożenia dla środowiska.

IV.3.3.5. Jeżeli chodzi o drugą ze wskazanych okoliczności mających wpływ na wysokość kary, tj. zagrożenie dla środowiska, to należy tu przywołać stwierdzone przez organ poważne zanieczyszczenie gleby spowodowane przez działalność skarżącej (przejawiające się w wielokrotnym przekroczeniu dopuszczalnych norm). W aktach sprawy znajdują się również inne dowody potwierdzające stworzenie zagrożenia dla środowiska, w tym przede wszystkim decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzająca wystąpienie szkody w środowisku.

IV.3.3.6. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia niewskazania w zaskarżonej decyzji kodów innych odpadów niż pojazdy wycofane z eksploatacji (tj. 160104 i 160104). Brak jest przepisu, z którego wynikałby taki obowiązek organów ochrony środowiska w postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary przewidzianej w art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Dodać warto, że klasyfikacja poszczególnych odpadów znajdujących się na nieruchomości skarżącej została dokonana w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2014 r. (k. 394 akt administracyjnych), wydanej w oparciu o ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

IV.3.3.7. Zdaniem Sądu, oczywiste jest również, że skarżąca nie może traktować jako okoliczności łagodzącej faktu podjęcia przez nią – po wykryciu przez organy ochrony środowiska naruszeń prawa stanowiących podstawę wymierzenia kary - działań zmierzających do rozpoczęcia legalnej działalności w zakresie recyklingu pojazdów na zakupionej w tym celu działce nr [...] (k. 346 akt administracyjnych). Obowiązek przestrzegania prawa, w tym prawa ochrony środowiska, jest bowiem podstawowym obowiązkiem każdego obywatela (art. 83 w zw. z 86 Konstytucji RP) i z racji przestrzegania tego podstawowego obowiązku obywatel nie może co do zasady oczekiwać szczególnego traktowania przez organy władzy publicznej. Zresztą treść art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wskazuje, że ustawodawca za istotną dla ustalenia wysokości kary uznaje tylko okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach, a nie okoliczność niestwierdzenia wcześniejszych naruszeń. Innymi słowy, chodzi tu o okoliczność obciążającą, a nie łagodzącą.

IV.3.3.8. Bezzasadne jest również odwoływanie się przez skarżącą do wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1320/11. Każda sprawa dotycząca wymierzenia kary na podstawie art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji podlega indywidulnej ocenie. Ponadto, w sprawie tej istotą sporu była nie wysokość kary, a sama zasada odpowiedzialności skarżącego (scil. kwestia definicji odpadu). Ubocznie tylko wypada dodać, że wbrew twierdzeniom skarżącej wymierzenie jej kary 100 000 zł w związku ze stwierdzoną liczbą pojazdów oraz spowodowanymi zanieczyszczeniami środowiska nie odbiega istotnie od znanej Sądowi z urzędu praktyki GIOŚ w sprawach podobnych. Przykładowo, w sprawie IV SA/Wa 899/15 WSA w Warszawie oddalił skargę od decyzji GIOŚ zmniejszającej karę 300 000 zł z wymierzoną przez WIOŚ do kwoty 150 000 zł w związku ze stwierdzeniem na działce skarżącego 160 pojazdów wycofanych z eksploatacji.

IV.3.3.9. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są również twierdzenia skarżącej dotyczące niemożności zapłaty tak wysokiej kary. Pomijając już okoliczność, że akt sprawy wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką wraz z mężem czterech nieruchomości (zob. k. 26 oraz k. 66 akt sądowych ), to przede wszystkim należy podnieść, że odpowiedzialność administracyjna nie jest odpowiedzialnością karną, gdzie istotną rolę odgrywa również strona podmiotowa czynu oraz osobiste przymioty sprawcy. Kary administracyjne oparte są natomiast na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, a ich podstawową funkcją jest prewencja indywidulana i generalna (tj. zapewnienie przestrzegania norm prawa administracyjnego przez stronę i inne podmioty). W szczególności kara administracyjna przewidziana w art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji winna być na tyle dotkliwa, aby prowadzenie działalności gospodarczej z naruszeniem warunków przewidzianych w tej ustawie było nieopłacalne dla sprawcy, który dopuścił się deliktu administracyjnego w celu osiągniecia korzyści majątkowej. Nie można przy tym tracić z pola widzenia tego, że skarżącą prowadziła faktycznie demontaż pojazdów bez uzyskania licznych pozwoleń oraz wypełniania uciążliwych obowiązków ewidencyjnych oraz informacyjnych, jakie prawo przewiduje dla tego typu działalności. Reasumując, zdaniem Sądu, wymierzona skarżącej kara realizuje wspomniane wyżej podstawowe cele sankcji administracyjnej i jest proporcjonalna do stwierdzonych naruszeń.

IV.4. Sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień niż wskazane w skardze, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

V. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.