Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3163/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 462/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 253 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 462/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 253 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 25 września 2019 r. nr 354/EU-KWP/2019.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowych decyzji organów obu instancji pomimo, że:

a) nie naruszały one prawa materialnego, tj. art. 115a i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) oraz art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, a tym samym Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zastępuje lub uzupełnia treść normy prawnej, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), a jednocześnie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym mu sentencją w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest wykonalny w dokładnie taki sposób, jak dokonał tego organ, co całkowicie uszło uwadze Sądu i które to zagadnienie zostało całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

b) zasadnie organy odmówiły wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w sytuacji, gdy roszczenie to ma charakter wyłącznie cywilny, jako roszczenie o zapłatę (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP), czego Sąd pierwszej instancji nie zauważył, gdyż – idąc za tokiem rozumowania Sądu – strona może ustalić wielkość należnego jej świadczenia, znając liczbę dni roboczych, o których mowa w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 90), ilość dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego, jak też "wycenę" 1 dnia roboczego ustalonego na podstawie w/w ustawy w oparciu o parametry finansowe obligatoryjnie wskazane w rozkazie o zwolnieniu ze służby, a ponadto brak realizacji wypłaty przez organ wynika wyłącznie z braku właściwych przepisów ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych wywodów w zakresie dotyczącym komplementarności art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i odniesienie się w dalszej części do przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, jako uzasadniającego przyjęcie współczynnika 1/21 albo 1/22 w miejsce wyeliminowanego w/w wyrokiem 1/30, pomimo iż z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż policjant za 1 dzień urlopu wykorzystanego otrzymuje 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym;

b) pominięcie zdefiniowania pojęcia "dnia roboczego" w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, rozumianego a contrario oraz art. 33 ust. 1 ustawy o Policji;

3) naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 3 i ust. 1 Konstytucji RP i w związku z tym przyjęcie, iż:

a) normatywną treść art. 115a ustawy o Policji należy uzupełnić o rozważania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pojęcia "dni roboczych", względnie "dnia roboczego", gdyż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, tak jak i sama sentencja tego wyroku, ma charakter prawotwórczy, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny de facto nie definiuje tych pojęć;

b) ustawodawca nie musi "uzupełniać" treści normatywnej art. 115a ustawy o Policji, gdyż per se daje ona podstawy do prawidłowego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy;

c) wartość 1 dnia roboczego wynika z treści art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zaś ilość dni roboczych wynika z w/w ustawy o dniach wolnych od pracy, przy czym nadal brak jest wyjaśnienia co do pojęcia "ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby" w sytuacji, gdy "dzień roboczy" w Policji jest w ogóle pojęciem nieznanym ustawodawstwu służb mundurowych, a tym samym dokonanie wykładni w/w przepisu z pominięciem treści art. 33 ust. 1 ustawy o Policji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że kwestia wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wymaga rozważania w szerszej perspektywie, zwłaszcza poprzez pryzmat uznawania jej za sprawę podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem bowiem żądań nie jest prawo do ekwiwalentu (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji) lub wyrównania (brak przepisu), ale jego wysokość (roszczenie o zapłatę/odszkodowanie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r. Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.

Stosownie do wynikającej z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasady praworządności, organy administracji publicznej w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w momencie załatwiania sprawy przez organy.

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz tylko o jej fragmencie. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie odpowiedzi, stosowanie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa", red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji, w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny, jest zobligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności, nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie też nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 dotyczącego art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dotyczącego niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady w nim zawartej, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu tego przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP, wynika jednoznacznie z uzasadnienia w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Zauważyć również należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, polegający na podjęciu przez Sąd pierwszej instancji czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej.

Analizując skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym podkreślić należy, iż problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, jest najtrudniejsza i budzi największe spory. Zasadniczo w tym zakresie były prezentowane przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie – od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, poprzez stanowisko umiarkowane, dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. W konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się następstwa tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie, gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją RP, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wystąpienie prof. M. Safjana Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN 6 stycznia 2003 r. https://trybunal.gov.pl/ informacja-publicznamedia/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

Podkreślenia wymaga, iż stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji nie stanowi także naruszenia – wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – zasady równości. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5, s.96,99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są one uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

Konsekwencją niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które są w istocie procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżący kasacyjnie organ.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie dodatkowo wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić, na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".