Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1573/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/624/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego I. stwierdza nieważność § 2 pkt 15 planu; II. stwierdza nieważność § 9 pkt 2 planu w zakresie sformułowania: "(...) przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind"; III. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 planu w zakresie w jakim nie określa ,,Strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia’’; IV. stwierdza nieważność § 57 ust. 2 pkt 1 planu i części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP w zakresie w jakim nie określa wskaźnika intensywności zabudowy; V. stwierdza nieważność części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS w zakresie w jakim nie określono linii zabudowy; VI. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [....] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2011 r., nr 239, poz. 8506 (dalej: "uchwała", "m.p.z.p.", "plan").

II. 1. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Mazowiecki (dalej: "skarżący", "Wojewoda", ,,organ nadzorczy’’) zarzucając pod jej adresem następujące naruszenia:

I). art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej: "u.p.z.p." – w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w:

a) § 2 pkt 6, pkt 8, pkt 11 i pkt 15,

b) § 9 pkt 2 uchwały;

II). art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – dalej: "rozporządzenie") w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – dalej: "rozporządzenie techniczne") poprzez ustalenia zawarte w: § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, e, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu;

III). art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy:

– rysunkiem planu a ustaleniami § 91 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d, e, f, g, h, i, j oraz § 2 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 UKr;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i d uchwały w zakresie możliwości inwestycyjnych na terenie oznaczonym symbolem C1.2 ZP;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały w zw. z § 111 ust. 2 pkt 1 lit. i oraz § 2 pkt 5 uchwały w zakresie zakazu lokalizowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem D.1.3 MW w zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV;

– rysunkiem planu a ustaleniami:

▪ § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW;

▪ § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.3.9 UO;

▪ § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.1.7 MW;

▪ § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.2.5 UO w zakresie lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 25 ust. 2 pkt 2 lit. i uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A.1.2 ZP w zakresie lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych;

– ustaleniami dotyczącymi lokalizacji parkingów podziemnych a ustaleniami dotyczącymi nieprzekraczalnych linii zabudowy;

IV). art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia poprzez:

– brak określenia w jednoznaczny sposób na rysunku planu linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.8 MW, C.1.1 MW, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.7 MW, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.7 MW i D.3.10 MW;

– brak określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: A.1.2 ZP i D.3.17 KS;

V). art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez:

– brak określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS;

– brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS i C.1.2 ZP;

VI). art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia poprzez ustalenia zawarte w:

– § 11 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 30 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 33 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 40 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 43 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 46 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 49 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 54 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 56 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 67 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 72 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 73 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 81 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 83 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 98 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. e, § 100 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 102 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 111 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 112 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 113 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 115 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 116 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 119 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 123 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 125 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 143 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b i c uchwały w zw. z brakiem podstaw do określania parametrów działek budowlanych w ramach ustaleń dotyczących warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

– § 74 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 95 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 150 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały w zw. z brakiem podstaw do formułowania ustaleń, że cały teren stanowi jedną działkę budowlaną;

– brakiem ustalenia szerokości frontu działki w odniesieniu do terenu C.4.2 UKr;

– brakiem ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów: A.1.4 IW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS, D.3.17 KS;

VII). art. 15 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 10 pkt 2 i pkt 7, § 13 ust. 2, ust. 3, § 18 ust. 2 pkt 1, § 21 pkt 1 i pkt 2, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 155 ust. 2 pkt lit. b, § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 157 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały, wykraczające poza zakres ustaleń planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi organ nadzorczy podniósł zarzut do brzmienia pojęć zdefiniowanych w uchwale jako niezgodnych ze zdefiniowanymi pojęciami w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Wojewody tworzenie definicji w planie miejscowym wykracza poza przyznaną kompetencję gminy, zwłaszcza gdy definicje te naruszają przepisy odrębne. Skarżący wskazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu. Z przytoczonej powyżej hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika zatem w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Norma wyższa nie może być również derogowana przez normę niższą (lex interior non derogat legi superiori). Z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć. Skarżący podkreślił, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm zachowaniem podmiotów podległych prawu miejscowemu. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) tego, aby przepisy prawa miejscowego były przestrzegane, to znaczy realizowane w sposób świadomy przez adresatów tych norm, jest to, aby informacja o tym, co te normy/nakazują, dotarła do świadomości adresatów. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, jest niedopuszczalne w ocenie Wojewody. Tymczasem w art. 2 u.p.z.p. ustawodawca, właśnie na potrzeby tej ustawy, zdefiniował szereg pojęć, w tym pojęcie: działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), powierzchni sprzedaży (art. 2 pkt 19 u.p.z.p.). Natomiast z ustaleń § 2 pkt 6 i pkt 15 uchwały wynika, że zmodyfikowano w nich pojęcia działki budowlanej i powierzchni sprzedaży, o których mowa w art. 2 pkt 12 i pkt 19 u.p.z.p.

W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). W tym kontekście, organ nadzorczy podkreślił, że za niedopuszczalne uznać należy definiowanie m.in pięcia powierzchni zabudowy, o którym mowa w ustaleniach § 2 pkt 11 uchwały. Tym, bardziej w sposób sprzeczny z definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych (PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych). Ponadto, w ocenie organu nadzoru z u.p.z.p. nie wynika by organy gminy uprawnione były do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów (wskaźników).

Wojewoda w odniesieniu do § 2 pkt 8 uchwały wskazał, że definiując pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy, pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, wprowadzono modyfikację przepisu zawartego w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którym "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi’’. Ponadto, w § 9 pkt 2 uchwały, zawarto dodatkowo ustalenia określające maksymalną wysokość zabudowy, do której włączono "takie elementy budynków jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", czym również zmodyfikowano przepis § 6 ww. rozporządzenia, jak też definicję zawartą w § 2 pkt 8 uchwały. Kwestionowane przepisy uchwały stanowią – w ocenie Wojewody – nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień aktów wyższego rzędu (ustaw, rozporządzenia), ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym naruszają zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu. Organ nadzoru podkreślił, że z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć.

Organ nadzoru wskazał również, że zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale 1 w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. ". Zgodnie z: § 137 załącznika do rozporządzenia "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.’’. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda stwierdził, iż ustalenia § 2 pkt 6, pkt 8 i pkt 15 uchwały oraz § 9 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", jako naruszające przepisy odrębne, w związku z modyfikacją art. 2 pkt 12 i pkt 19 ustawy o p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądzają o konieczności ich wyłączenia o obrotu prawnego. Ustalenia uchwały, w tym zakresie, stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Powyższe ustalenia uchwały naruszają także dyspozycję art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zobowiązującą do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Wojewoda w uzasadnieniu skargi podkreślił także, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p." w związku z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez ustalenia zawarte w m.in. w zakresie:

- § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d dla terenu A.1.1 MW;

- § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b dla terenu B.1.1 MW;

- § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b dla terenu B.2.3 MW.

Organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z § 314 rozporządzenia "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Podkreślił przy tym, iż zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi. Tymczasem z ustaleń uchwały wynika, w ocenie Wojewody - że doszło do naruszenia przepisu § 314 ww. rozporządzenia, w związku z dopuszczeniem do realizacji obiektów z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi w granicach zasięgu strefy oddziaływania linii wysokiego napięcia 110 kV, podczas gdy z ww. przepisu rozporządzenia wynika, że w tej strefie zakazane jest, lokalizowanie obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi, co a więc zarówno na stały, jak i czasowy pobyt ludzi, nie zaś wyłącznie na stały pobyt ludzi, jak ustalono w uchwale. Ponadto, skarżący zauważył, że w tym zakresie przy podejmowaniu uchwały doszło do ewidentnej sprzeczności pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną, dotyczących braku jednoznacznego - określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów znajdujących się w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV, w związku z uznaniem za element informacyjny planu oznaczenia graficznego tej strefy i wyznaczenia za jego pomocą zasięgu ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów znajdujących się w jej granicach. Z ustaleń § 3 uchwały oraz legendy rysunku planu wynika, że oznaczenie graficzne tymczasowego zasięgu '"Strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia (do czasu skablowania)’’, ma wyłącznie charakter informacyjny, bowiem w § 3 ust. 1 uchwały nie zostało ono wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, zaś w legendzie rysunku planu zostało zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych planu. Powyższe wskazuje, że wyznaczenie obszarów, na których obowiązują szczególne warunki zagospodarowania dotyczące ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, oparto o element informacyjny planu, co oznacza tym samym, że obszary te określono w niejednoznaczny i niewiążący sposób, a ponadto element informacyjny planu warunkuje realizację przeznaczenia terenów znajdujących się w granicach ww. strefy. W ocenie Wojewody uznanie za nieobowiązujące oznaczenie graficzne strefy linii 110 kV oznacza, że w związku z określonym przeznaczeniem terenów znajdujących się w granicach tej strefy wyznaczeniem na nich nieprzekraczalnych linii zabudowy, określających tzw. "ruch budowlany", wprost nakazano sytuowanie obiektów z pomieszczeniami na pobyt ludzi, (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi, komisariat policji) bezpośrednio pod tą linią oraz w granicach zasięgu strefy jej oddziaływania, pomimo ustanowionego w: § 24 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 48 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały/zakazu ich lokalizowania.

Nadto, Wojewoda wskazał, że zabudowę terenów: A.1.1 MW, B.1.1. MW, B.2.1 MW/U, B.2.3 MW, B.3.1 U, D.1.1. UKS, D.1.4 BB i D.1.5 MW/U w związku z ich położeniem w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 Kv uzależnią się od wykonania czynności, w bliżej nie określonym czasie, przy czym z ustaleń przedmiotowego planu nie wynika, kiedy czynności te zostaną dokonane a do tych czynności należy tzw. docelowe skablowanie istniejących linii elektroenergetycznych 110 Kv. Plan nie spełnia, w przekonaniu Wojewody, tym samym wymogu w zakresie ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego, o którym mowa w § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nadzoru wskazuje, że skoro intencją uchwałodawczy było wprowadzenie ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów znajdujących się w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV, to takie ograniczenia winny znaleźć swoje jednoznaczne odzwierciedlenie, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego, a nie tylko w części graficznej. Zasięg ich obowiązywania, winien być ustaleniem planu a nie zaś jego elementem informacyjnym, bowiem tylko w takim przypadku ustalenia uchwały nie będą "wzajemnie "sprzeczne i zapewnią realizację jej obowiązujących ustaleń. Organ nadzoru wskazał dodatkowo, że elementy informacyjne planu nie są jego ustaleniami (§ 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.). Ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie winny być zawarte w ramach planu miejscowego w sposób normatywny zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie w obu częściach planu miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania tego planu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że uchwała narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., a także § 2 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odniesieniu do naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy: rysunkiem planu a rysunkiem planu a ustaleniami § 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i d uchwały, w zakresie możliwości inwestycyjnych na terenie oznaczonym symbolem C1.2 ZP. Wojewoda podniósł, że w związku z ustaleniami § 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i d uchwały plan dopuścił jedynie możność przebudowy, bez prawa do rozbudowy, istniejącej zabudowy. Skoro przebudowanie obejmuje zmiany podstawowych parametrów tejże zabudowy, to określenie maksymalnej wysokości zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazuje na możliwość realnej i nowej zabudowy, co oznacza sprzeczność ustaleń w odniesieniu do tego samego terenu. Nadto, zwrócił uwagę, że część ustaleń planu miejscowego jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem zawiera wzajemnie wykluczające się ustalenia. Nie można zatem przyjąć, by obligatoryjne ustalenie planu, jakim jest przeznaczenie terenu oraz zasady jego zabudowy i zagospodarowania, nie zostało w sposób precyzyjny określone w planie miejscowym co do symbolu C.1.2 ZP.

Skarżący zwrócił nadto uwagę na sprzeczność rysunku planu a ustaleniami części tekstowej w zakresie:

• § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW;

• § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.3.9 UO;

• § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.1.7 MW;

• § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.2.5 UO,

• zakresie lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych;

• rysunkiem planu a ustaleniami § 25 ust. 2 pkt 2 lit. i uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A. 1.2 ZP, w zakresie lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych;

• ustaleniami dotyczącymi lokalizacji parkingów podziemnych a ustaleniami dotyczącymi nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Wojewoda podkreślił, że w przytoczonych powyżej zapisach plany miejscowego, dopuszcza on realizację kubaturowych parkingów podziemnych na terenach C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO oraz okazjonalnego parkingu na potrzeby obsługi imprez masowych na terenie A. 1.2 ZP, których lokalizację wyznaczono na rysunku planu. Tymczasem z ustaleń części graficznej planu oraz wynika, że oznaczenia graficzne: rejonu lokalizacji parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu oraz rejonu lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych, mają wyłącznie charakter informacyjny, ponieważ w § 3 ust. 1 uchwały nie zostały ono wymienione wśród wiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, zaś w legendzie rysunku planu zostały zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych planu. Powyższe wskazuje, że wyznaczenie rejonu lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych oraz okazjonalnego parkingu na potrzeby obsługi imprez masowych oparto o elementy informacyjne planu, co oznacza tym samym, że lokalizację tych parkingów określono w niejednoznaczny i niewiążący sposób, a ponadto elementy informacyjne planu warunkują realizację przeznaczenia uzupełniającego terenów A.1.2 ZP, C.1.1. MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO. Wojewoda podkreślił zatem, że w jego ocenie przeznaczenie ww. terenów nie zostało ustalone w jednoznaczny sposób. Uchwała narusza tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz poprzez brak powiązania rysunku planu z jego tekstem także dyspozycję § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały dla terenów A.1.2 ZP, C.1.1. MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO. Ponadto, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO Wojewoda zauważył, że wskazane na rysunku planu miejscowego usytuowanie parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu, nastąpiło w całości poza wyznaczoną na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaś w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW, częściowo poza ww. linią. Zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w § 2 pkt 5, dotyczy ona sytuowania budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei definicję kondygnacji podziemnej zawiera § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Ponadto kwestie dotyczące budynków garażowych podziemnych regulują przepisy Działu III pn. Budynki i pomieszczenia, Rozdział 10 pn. Garaże dla samochodów osobowych. Powyższe w ocenie Wojewody oznacza sprzeczność ustaleń w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów pomiędzy częścią tekstową i graficzną, a także w obrębie samej części tekstowej oraz samej części graficznej.

Wojewoda zwrócił uwagę nadto na brak określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: A. 1.2 ZP i D.3.17 KS co w przekonaniu Wojewody stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., które powinno skutkować nieważnością planu w tym zakresie. Wojewoda podkreślił, że na rysunku planu nie określono linii zabudowy, w odniesieniu do terenów A.1.2 ZP i D.3.17 KS. Tymczasem możliwość realizacji zabudowy na ww. terenach wynika z ustaleń zawartych w:

- § 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. f uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu A.1.2 ZP ustala się 1. Przeznaczenie terenu 1) podstawowe a) zieleń parkowa 2) uzupełniając a) usługi sportu, rekreacji i wypoczynku realizowane jako obiekty niekubaturowe (boiska, ogrody jordanowskie, place zabaw itp.). 2. Warunki urbanistyczne 1) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (...) f) dopuszcza się realizację obiektu kubaturowego związanego z funkcją podstawową terenu, o maksymalnej powierzchni zabudowy do 200m2 i maksymalnej wysokości zabudowy 6 m;

- § 150 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu D.3.17KS ustala się ustala się 1. Przeznaczenie terenu 1) podstawowe a) parking dla samochodów osobowych (garaże) 2. Warunki urbanistyczne 1) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego a) ustala się minimalną powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu b) ustala się maksymalną wysokość zabudowy: 3m c) ustala się wskaźnik intensywności zabudowy: 1,0".

W ocenie Wojewody brak linii zabudowy, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Brak ten uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i tym samym przesądza o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego.

2. Odpowiadając na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

III. 1. Skarga Wojewody została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po raz pierwszy wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1560/17, w punkcie pierwszym Sąd stwierdził nieważność następujących postanowień części tekstowej zaskarżonej uchwały: a) § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", b) § 10 pkt 2, c) § 10 pkt 7, d) § 13 ust. 2, e) § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcami sieci", f) § 21 pkt 2, g) § 24 pkt 2 ppkt 2 lit. e, h) § 25 pkt 2 ppkt 1 lit. f w zakresie, w jakim dotyczy on obiektów innych niż tymczasowe obiekty budowlane, i) § 43 pkt 2 ppkt 2 lit. e, j) § 46 pkt 2 ppkt 2 lit. c, k) § 48 pkt 2 ppkt 2 lit. e, l) § 54 pkt 2 ppkt 2 lit. e, m) § 84 pkt 2 ppkt 2 lit. g, n) § 94 pkt 2 ppkt 2 lit. e, o) § 109 pkt 2 ppkt 2 lit. b, p) § 111 pkt 2 ppkt 2 lit. c, q) § 112 pkt 2 ppkt 2 lit. c, r) § 113 pkt 2 ppkt 2 lit. c, s) § 152 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", t) § 153 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", u) § 154 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", v) § 155 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", w) § 156 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", x) § 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", y) § 158 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", z) § 159 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", aa) § 160 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", bb) § 161 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", cc) § 162 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", dd) § 163 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ee) § 164 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ff) § 165 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", gg) § 166 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", hh) § 167 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi"; w punkcie drugim natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w części pkt 2 (tj. w części oddalającej skargę) w zakresie: 1) § 2 pkt 6, 2) § 2 pkt 8, z wyłączeniem stwierdzenia nieważności, o którym mowa w pkt 1 lit. a wyroku, 3) § 2 pkt 11, 4) § 2 pkt 15, 5) § 7 ust. 3 pkt 2 w odniesieniu do ustaleń warunkowych, 6) § 9 pkt 2 w zakresie sformułowania "(...), przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", 7) § 16 pkt 1 lit. b w odniesieniu do ustaleń warunkowych, 8) § 21 pkt 1, 9) § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, 10) § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, 11) części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, A.2.8 MW, B2.4 U, C.1.1 MW, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.4 KS, C.3.7 MW, C.3.9 UO, C.3.14 KS, C.4.2 UKr, C.4.4 KPP, C.4.10 MW/U, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.4 KS, D.2.5 UO, D.2.7 MW, D.2.15 KS, D.3.10 MW, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS. Wyrok ten został także zaskarżony w części pkt 1 lit. a, tj. w części stwierdzenia nieważności § 2 pkt 8 uchwały w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków". Wobec powyższego, Wojewoda wniósł o uchylenie w powyższym zakresie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1560/17.

3. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. akt: II OSK 1874/18, w punkcie pierwszym sprostował z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1560/17 w ten sposób, że w punkcie 1 lit. x zamiast "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. c" wpisał "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b", w punkcie natomiast drugim uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2017 r. w części dotyczącej punktu 1 lit. a oraz punktu 2 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego. W tym kontekście domaganie się przez organ stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego z tego tylko powodu, że naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego jest niezasadne. Dlatego też wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w których wskazuje się na naruszenie poszczególnych norm prawa materialnego w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Samo naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. NSA wskazał, że naruszony został przez Sąd I instancji art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego redagowania przez Sąd I instancji ustaleń planu w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy". W żadnym razie Sąd I instancji nie był uprawniony do nadawania nowego brzmienia. tym ustaleniom planu. W tym zakresie konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 lit. a sentencji wyroku, w zakresie sformułowania "(...) w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków". NSA wskazał, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w związku z całkowitym brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd Wojewódzki oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w pkt IV tiret pierwszy skargi zwykłej i w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami A.1.2 ZP i D.3.17 KS oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu.

Ponadto, NSA wskazał, że w sposób nieuprawniony Sąd I instancji wyłączył również z zakresu swojej kontroli zbadanie zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciem w sprawach II OSK 66/13 i II OSK 842/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia Sądu II instancji. Powyższe dwa wyroki wydane zostały w sprawach, w których skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszony został zatem art. 170 oraz art. 190 Ppsa.

W wytycznych skierowanych do Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę NSA wskazał, że Sąd I instancji dokona pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i da temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 Ppsa. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu w tej części. Przy tym oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie on dotyczy terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. [...].

4. Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1593/21, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność następujących postanowień części tekstowej zaskarżonej uchwały: a) § 16 pkt 1 lit. b w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą", b) § 21 pkt 1, c) § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, d) § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i; w punkcie drugim natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku ponowie wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w części pkt 2 (tj. w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie).

6. Po rozpoznaniu kolejnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt: II OSK 1591/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2022 r. w części dotyczącej punktu 2 sentencji i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie orzekając, nie wykonał wskazań zawartych w wyroku NSA, błędnie przy tym interpretując zawartą w nim wykładnię art. 170 p.p.s.a. co do związania sądu orzeczeniami wydanymi ze skarg innych podmiotów, w stosunku do tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie istniała tożsamość skarg i zakresu jej badania, nadto skargi zostały wniesione w trybie art. 101 u.s.g. i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących, co powoduje, że zakres kontroli postanowień planu był zupełnie inny. Zatem wciąż Sąd I instancji nie poddał samodzielnej kontroli zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciem w sprawach o sygn. II OSK 66/13 i II OSK 842/13.

W ocenie NSA, Sąd I instancji naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż wyjaśnił jedyne, że dotyczy to tylko terenów pod funkcje parkingów, podczas gdy teren C.1.2.ZP nie stanowi parkingu, a z pozostałych postanowień planu wynika możliwość realizacji na tym terenie usług gastronomicznych (cukiernia), a więc obiektu kubaturowego. Ponadto Sąd I instancji całkowicie pominą zarzut skargi dotyczący sprzeczności ustaleń pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy kościoła na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 Ukr. NSA w wytycznych podkreślił, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania i dokonanie powtórnej oceny podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

7. Na skutek ponownego rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie nakreślonym przez wyroki NSA, wyrokiem z 6 lipca 2023 r., sygn. akt: VII SA/Wa 626/23 oddalono skargę.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że w zakresie pozostającym na tym etapie do rozpoznania nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd miał na uwadze, że orzeka po raz trzeci w niniejszej sprawie i jest związany wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroków NSA zapadłych w tej sprawie. Sąd I instancji wskazał jaki zakres kontroli ustalił mając na uwadze ocenę prawną zawartą w ostatnim wyroku NSA wydanym w sprawie. Analizując zapadłe w sprawie wyroki i stwierdzone w niniejszej w sprawie w dwóch orzeczeniach NSA uchybienia WSA w efekcie przyjął, że do rozpoznania w sprawie pozostaje tylko część zarzutów skargi, w szczególności sformułowane w pkt IV tiret pierwszy skargi Wojewody, w pkt V tej skargi oraz w jej pkt VI tiret pierwszy, drugi i czwarty. Sąd nie dopatrzył się naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego powodujących konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego tak w części tekstowej jak i graficznej w odniesieniu do zarzutów pozostałych do rozpoznania.

8. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Wojewodę, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2024 r. sygn.. II OSK 2390/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przy czym część podniesionych zarzutów okazała niezasadna bądź nie mogła zostać poddana ocenie. Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazało się naruszenie przepisów postępowania podniesione w zarzutach sformułowanych w pkt. 2a i 2b skargi kasacyjnej polegające na niepełnym wykonaniu wskazań zawartych w obu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew dyspozycjom ujętym w art. 170 i 190 p.p.s.a. W uzasadnieniu pierwszego wyroku (II OSK 1874/18) NSA stwierdził, że zarzuty, w których wskazano na naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wypowiedział się w kontekście wcześniejszych wyjaśnień, z których wynika, że ewentualne naruszenie prawa materialnego należy oceniać pod kątem "istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego", a więc zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a nie samego "naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego", to jest w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego pierwotnym brzmieniu i obwiązującym jeszcze w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że wskazanie by Sąd I instancji rozpoznając sprawę dokonał pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie, odnosi się do przeprowadzenia kontroli ustaleń planu również w odniesieniu do ewentualnych naruszeń prawa materialnego, z tym że biorąc pod uwagę wskazane powyżej brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. po nowelizacji z 2013 r. NSA zaznaczył, że również w uzasadnieniu drugiego wyroku (II OSK1591/22) NSA, odwołując się do pierwszego orzeczenia, podkreślił że: "We wskazaniach co do dalszego toku postępowania NSA nakazał dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i danie temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a." (s. 41).

Tymczasem kontrolowany przez NSA wyrok pomija część zarzutów podniesionych w skardze z 25 maja 2017 r. a w konsekwencji nie zostały one rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że chodzi tu o zarzuty ujęte w: pkt I, pkt II (w zakresie § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały), pkt III tiert drugie, czwarte, piąte i szóste oraz pkt IV tiret drugie. To zaś sprawia, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 2 lit. a i b, we wskazanej wyżej części należało uznać za usprawiedliwione. W ten sposób w sposób jasny podkreślił na zakres nierozpoznanych zarzutów.

Wobec konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, NSA wskazał, że ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych w skardze kasacyjnej byłaby oceną przedwczesną, za wyjątkiem oceny tych, które dotyczą ustaleń planu, a co do których Sąd I instancji wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W wytycznych NSA wskazał, że Sąd ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania zawarte w obu poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazujące dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, biorąc przy tym pod uwagę, że część z tych ustaleń została już wyeliminowana z obrotu prawnego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszaw zważył, co następuje.

1. Skarga w zakresie pozostającym na tym etapie do rozpoznania zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XXIX/624/2011 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...] (dalej: uchwała, plan miejscowy, MPZP). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2011 r. pod pozycją 8506 dnia 30 grudnia 2011. Uchwała ta, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

3. Materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały były przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) (dalej: u.p.z.p.).

4. Dokonując kontroli na obecnym etapie sprawy Sąd przede wszystkim miał na uwadze, że jest związany wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroków NSA z dnia: 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1874/18; 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1591/22; 6 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 2390/23.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim wyroku z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 2390/23 wprost wskazał jakie zarzuty podniesione w skardze Wojewody z dnia 25 maja 2017 r. nie zostały jeszcze poddane kontroli sądowej, a chodzi tu o zarzuty: pkt I, pkt II (w zakresie § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały), pkt III tiert drugie, czwarte, piąte i szóste oraz pkt IV tiret drugie. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1591/22 odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy wyjaśnił, że teren C.1.2.ZP nie dotyczy tylko terenów pod funkcje parkingów a z postanowień planu wynika możliwość realizacji na tym terenie usług gastronomicznych (cukiernia), a więc obiektu kubaturowego.

Ponadto, niezbędne jest uwzględnienie w niniejszej kontroli zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, że ,,w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (wyrok NSA z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 363/19). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego’’, a nadto, że ,,oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie on dotyczy terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. Ursynów Północny. Kolejno, zgodnie z wyrokiem’’.

Kolejno, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1591/22 należy wziąć pod uwagę że nie istniała tożsamość skarg i zakresu jej badania w niniejszej sprawie w stosunku do sprawy o sygn. akt II OSK 66/13, nadto skarga została wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących, co powoduje, że zakres kontroli postanowień planu był zupełnie inny. W tej sytuacji Sąd nie dokonał samodzielnej oceny zgodności z prawem kwestionowanych w skardze postanowień planu. Ww. wyroki odnosiły się m.in. do wskaźnika intensywności zabudowy, który w kontrolowanym planie zgodnie z § 2 pkt 7 plan dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych budynków a nadto do braku określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla teren C.1.2.ZP (II OSK 66/13).

Ostatni z wyroków NSA zapadły w sprawie dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 2390/23 wskazuje w wytycznych prócz pozostałych do zbadania zarzutów, które wymieniono powyżej także na konieczność uwzględnienia wskazań zawartych w obu poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazujących dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, biorąc przy tym pod uwagę, że część z tych ustaleń została już wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skoro zatem przedmiotowa uchwała podlegała już trzykrotnej ocenie sądu oraz trzykrotnej kontroli wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny niezwykle istotne jest przypomnienie regulacji z art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną. Regulacja art. 190 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie przyspieszyć postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W wyroku z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Pojęcie wykładni prawa użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2686/12, LEX nr 1454898, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

5. W pierwszej kolejności należy wskazać, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Mazowieckiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie) nieważnością planu w całości lub w części skutkować może tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).

Zgodnie z pkt 6 art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, zaś zgodnie z pkt 8 - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów a także minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 8 i 10 u.p.z.p.).

Ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego (zgodnie z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie formułuje się zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – dalej: "rozporządzenie ws. projektu planu"). Zgodnie z § 8 ust. 2 Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiazanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

W § 4 pkt 6) rozporządzenie ws. projektu planu wskazano, że w planie miejscowym powinny znaleźć się ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

6. I tak, Sąd podzielił zarzuty skargi z pkt I w części stwierdzając nieważność § 2 pkt 15 planu oraz stwierdzając nieważność § 9 pkt 2 planu w zakresie sformułowania: "(...) przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind. W stosunku do pozostałych definicji zawartych w części tekstowej planu tj. w § 2 pkt 6, pkt 8, pkt 11 Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody i uznał, że nie jest ona wystarczająca w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie), który należy wykładać w taki sposób, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono prawa. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami.

Sąd zauważył, że z ustaleń § 2 pkt 15 uchwały wynika, że prawodawca lokalny dokonał istotnej modyfikacji pojęcia powierzchni sprzedaży, o których mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. W przywołanym brzmieniu przepisu wskazano, że przez "powierzchnię sprzedaży" - należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Tymczasem w definicji powierzchni sprzedaży zawartej w § 2 pkt 15 planu miejscowego wyłącza się pojęcie ,,sprzedaży detalicznej’’, co w konsekwencji oznacza, że jest to powierzchnia także sprzedaży hurtowej. Wprowadzenie sprzecznej z ustawową definicji w planie miejscowym ma następnie znaczenie dla odczytywania dalszych zapisów planu np. szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu w stosunku do realizacji obiektów handlu o określonej powierzchni sprzedaży dla poszczególnych terenów. W tym zakresie doszło w planie miejscowym do zdefiniowania pojęcia w sposób niewłaściwy względem definicji zwartej w u.p.z.p. Organ sporządzający plan miejscowy, a w ślad za nim rada gminy, posiadają kompetencje do definiowania w tym akcie pojęć niezdefiniowanych w prawie powszechnie obowiązującym bądź w sytuacji potrzeby upomnienia definicji występujących w różnych aktach normatywnych, jeśli określenie ich znaczenia wymagane jest z uwagi na przyjęte w planie ustalenia prawne i przestrzenne. Przyjęte w planie rozwiązania, w tym znaczenie użytych pojęć, nie mogą jednak naruszać innych przepisów prawa (wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1074/19). Dlatego też w ocenie Sądu § 2 pkt 15 MPZP uchybia definicji ustawowej z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. co narusza zasady sporządzania planu miejscowego, a zatem Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Ponadto, Sąd podzielił zarzuty skargi odnoszące się do § 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind". Wskazać należy, że § 9 pkt 2 uchwały zawiera dodatkowo ustalenia określające maksymalną wysokość zabudowy, do której włączono "takie elementy budynków jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", czym zmodyfikowano przepis § 6 ww. rozporządzenia, jak też definicję zawartą w § 2 pkt 8 uchwały. Nie zasługuje przy tym na ochronę prawną argumentacja Rady m.st Warszawy, iż uzasadnieniem do włączenie do wysokości zabudowy elementów budynków takich jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind pomimo sprzeczności z u.p.z.p. i § 6 ww. rozporządzenia jest konieczność uwzględnienia interesu publicznego związanego z lokalizacją lotniska. Wskazać należy, że nie stanowi usprawiedliwienia dla wprowadzenia sprzecznej z ustawą definicji maksymalną wysokość nowej zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, konieczność ochrony i rozwoju lotniska. W celu realizacji parametrów zabudowy właściwych dla stref ochronnych lotnika służy szereg innych instrumentów prawnych takich jak pozwolenie na budowę, czy też akty generalne uwzględniane w toku projektowania zabudowy jak plany generalne lotniska. Zapisy definicji zawartych w planie nie mogą być wprost sprzeczne z definicjami zawartymi w aktach wyższej rangi, ewentualnie mogą modyfikować definicje nie zmieniając jej sensu. Taki przykład modyfikacji dotyczy § 2 pkt 8 zaskarżonego planu. Definicja maksymalnej wysokości zabudowy zawiera bowiem wszystkie elementy zawarte w §6 rozporządzenia zatem Sąd nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie. Podobnie Sąd nie uwzględnił argumentacji Wojewody w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 MPZP. Definicja działki budowlanej została zawarta w art. 2 ust. 2 u.p.z.p. i stanowi, że mówiąc o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ustawowa definicja pozostawia zatem prawodawcy lokalnemu możliwość doprecyzowania wymogów realizacji obiektów budowlanych, co uczyniła Rada m.st. Warszawy w definicji zawartej w §2 pkt 6 MPZP wskazując, że parametry ustalone dla działek budowlanych dla poszczególnych terenów dotyczą także działek już zabudowanych, chyba że w ustaleniach szczegółowych zapisano inaczej. Definicja ta także musi być rozpoznawana w zgodzie ze stwierdzeniem NSA zawartym w wyroku z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, w którym to Sąd ten jasno dał do zrozumienia, że oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie on dotyczy terenu dotychczas niezurbanizowanego lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. Ursynów Północny. A zatem jego zapisy będą w dużej mierze odnosiły się do terenów już silnie zurbanizowanych. Z tych względów zdefiniowanie działki budowlanej w MPZP nie stanowi przejawu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W zakresie definicji powierzchni zabudowy w ocenie Sądu trafne są spostrzeżenia Rady m.st. Warszawy iż definicji powierzchni zabudowy nie można odnaleźć w przepisach ustawy czy rozporządzenia zebrana jest w zapisach Polskiej Normy. Należało zatem sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Powierzchnia zabudowy powstaje, jako powierzchnia otrzymana przez zrzutowanie bryły budynku (zewnętrznych krawędzi/ścian) w stanie wykończonym. Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji wynika, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Brak jednak ustawowej definicji powierzchni zabudowy usprawiedliwia konieczność jej ujenolicenia w przepisach planu miejscowego co miało miejsce w § 2 pkt 11 MPZP. Nadto definicja ta nie jest sprzeczna z zapisami Polskiej Normie PN-ISO 9836 w pkt 5.1.2, 5.1.2.1., 5.1.2.2.

7. Sąd poddał ocenie zarzuty sformułowane w pkt II skargi z dnia 25 maja 2017 r. w zakresie § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały. Skarga zasługuje na uwzględnienie wyłącznie co do braku określenia w § 3 ust. 1 planu ,,Strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia’’ aby istniało jednoznaczne powiazanie rysunku planu miejscowego z tekstu planu miejscowego. Kwestionowane przez Wojewodę zapisy planu stanowią:

- § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu A.1.1 MW ustala się (...) 2. Warunki urbanistyczne (...) 2) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu (...) d) ustala się realizację zabudowy garaży i usług, zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w ust. 1 pkt 2) ppkt. b) i ppkt. c) w pasie szerokości maksymalnie 25 m od zachodniej linii rozgraniczającej terenu ":

- § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu B.l.l MW ustala się (...) 2. Warunki urbanistyczne (...) 2) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu (...) b) ustala się realizację zabudowy garaży i usług zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w ust. 1 pkt 2) ppkt. b) i ppkt. c) w pasie szerokości maksymalnie 25m od zachodniej linii rozgraniczającej terenu (...)":

- § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu B.2.3 MW ustala się (...) 2. Warunki urbanistyczne (...) 2) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu (...) b) ustala się realizację zabudowy garaży i usług zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w ust. 1 pkt 2) ppkt. b) i ppkt. c) w pasie szerokości maksymalnie 25m od zachodniej linii rozgraniczającej terenu (...)’’

Wojewoda następnie wskazał w skardze, że z przytoczonych powyżej ustaleń MPZP wynika, że doszło do naruszenia przepisu § 314 r.w.t., w związku z dopuszczeniem do realizacji obiektów z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi w granicach zasięgu strefy oddziaływania linii wysokiego napięcia 110 kV, podczas gdy z ww. przepisu rozporządzenia wynika, że w tej strefie zakazane jest lokalizowanie obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi, co a więc zarówno na stały, jak i czasowi pobyt ludzi, nie zaś wyłącznie na stały pobyt ludzi, jak ustalono w MPZP.

Z takim stanowiskiem Wojewody nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że definicje pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zostały sformułowane w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.) Zgodnie z treścią § 4 r.w.t. pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na:

- pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny,

- pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie.

Pomieszczenie garażu, jako obiektu przeznaczonego do przechowywania i bieżącej niezawodnej obsługi samochodów osobowych, stanowiące samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będącego garażem zamkniętym lub otwartym, nie są w świetle wyżej powołanej definicji zawartej w r.w.t. – kwalifikowane jako pomieszczenie przeznaczone do (chociażby czasowego) pobytu ludzi. Trudno założyć jest, że w pomieszczeniu garażowym te samo osoby będą przebywać dłużej niż 2 godziny dziennie, w szczególności w przypadku, gdy tego typu obiekt nie jest przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej.

W zakresie realizacji zabudowy z przeznaczeniem na usługi nie ulega wątpliwości, że istnieją takie rodzaje usług, które wiążą się ze stałym pobytem ludzi. Jednakże zapisy planu należy interpretować łącznie a zatem także w kontekście § 7 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 MPZP, który wskazuje, że: "3. W zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym: 1) wskazuje się strefy potencjalnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego wzdłuż linii wysokiego napięcia 110 kV - po 19 m w każdą stronę od jej osi 2) w zasięgu stref wymienionych w pkt 1, w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, dopuszcza się lokalizację pomieszczeń przewidzianych na stały pobyt ludzi, lecz tylko w przypadku wykazania na podstawie aktualnej dokumentacji z pomiarów terenowych, że w miejscach lokalizacji tych pomieszczeń nie jest przekroczony dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego.". Sąd zwraca uwagę, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt IV Sa/Wa 876/12 stwierdzono nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP jednakże wyrokiem NSA dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1063/13 uchylony został ww. wyrok WSA w punkcie I (pierwszym) w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie skargę oddala.

W ocenie Sądu taka regulacja zabezpiecza przed realizacją zabudowy usługowej, na terenach na których doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego. Podkreślić należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 r.w.t. dopuszcza wznoszenie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zasięgu szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Wprowadzenie zakazu realizacji zabudowy usługowej w sposób ,,sztywny’’ mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności.

Zgodzić się należy z Radą m.st. Warszawy, że uchwala daje możliwość indywidualnych rozstrzygnięć, a także, że rozwiązanie to zostało zakwestionowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nie można także nie dostrzec, że z mocy § 314 r.w.t. budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Rada w planie miejscowym powinna zatem umieścić określenie strefy potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznej do której zastosowanie znajdą zapisy § 314 r.w.t. Określenie takie musi mieć charakter normatywny. Zatem zamieszczenie w m.p.z.p. regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającą taką regulację (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2096/10, publ. CBOSA). Plan miejscowy powinien być bowiem sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych, a takie - wbrew stanowisku Rady Gminy - mogą powstawać w szczególności w przypadku określonych w planie obowiązków związanych z realizacją zabudowy na terenach objętych strefą ochronną.

Sąd zatem uznał, że skoro na rysunku planu oznaczono strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia a nie ujęto jej w części tekstowej dokonano niewiążącego oznaczenia tej strefy w kontrolowanym planie miejscowym, podczas gdy oznaczenie strefy jest istotne ze względu na elastyczne regulacje planu w zakresie konieczności każdorazowej analizy określonych terenów objętych ryzykiem oddziaływania ww. linii w zakresie tego czy doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP.

Zwrócić należy uwagę że projekt planu miejscowego a następnie uchwalony plan miejscowy składa się z części tekstowej i graficznej (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z obowiązującym Radę m.st. Warszawy przy uchwalaniu planu § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego sporządza się m.in. w czytelnej technice graficznej a na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

Niespójność części tekstowej i graficznej planu miejscowego powodująca jego wewnętrzną sprzeczność czy brak możliwości realizacji zapisów planu jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej, a części te powinny być ze sobą spójne i mieć charakter normatywny. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Rady m.st. Warszawy, że wystarczającym jest wyłącznie informacyjny charakter oznaczenia ,,strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia’’ dla zabezpieczenia zakazów realizacji inwestycji budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi. Dopiero normatywne określenie strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia umożliwia zastosowań ograniczeń w zabudowie zgodnie z przepisami r.w.t. z § 314.

Z powyższych względów Sąd stwierdził stwierdza nieważność § 3 ust. 1 planu w zakresie w jakim nie określa ,,Strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia’’.

8. Sąd poddał ocenie zarzuty opisane w pkt III tiret drugi, czwarty, piąty i szósty skargi Wojewody z 25 maja 2017 r. jednakże skarga w tym zakresie zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd podzielił częściowo stanowisko Wojewody w zakresie zapisów planu w § 57 ust. 2 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C1.2 ZP.

W wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1591/22 wskazano, że Sąd I instancji nie w pełni rozpoznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu C.1.2 ZP albowiem nie wziął pod uwagę, że teren C.1.2 ZP nie stanowi parkingu, a z pozostałych postanowień planu wynika możliwość realizacji na tym terenie usług gastronomicznych (cukiernia), a więc obiektu kubaturowego.

Teren C1.2 ZP zgodnie z § 57 ust. 2 lit b MPZP może uzupełniająco realizować przeznaczenie zabudowy usług gastronomii. Niesporne przy tym było, że zarówno część tekstowa jak i graficzna MPZP nie zawierała dla tego terenu wskaźnika intensywności zabudowy.

Tymczasem obligatoryjność ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy traktować w nawiązaniu do obszaru objętego planem miejscowym oraz rozwiązań w nim przyjętych. W sytuacji możliwości realizacji różnych obiektów budowlanych z niezbędne jest sprecyzowanie gabarytów tychże obiektów w, co uczyniono m.in. poprzez określenie wskaźnika intensywności zabudowy (lub wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu). Sąd zgadza się także z Wojewodą, że w zakresie podniesionym w skardze doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa z uwagi na brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy a naruszenie to można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

O ile Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 626/23 doszedł do przekonania, że takie naruszenie chociaż wystąpiło to jest nieistotne – co zaakceptował NSA odnosząc się w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2024 r. sygn.. akt II OSK 2390/23 wskazując, że ,,Z tego samego powodu za niezasadny należało uznać zarzut oznaczony symbolem 1d oraz 1o. Sąd trafnie ocenił i uzasadnił (s. 17-18), że brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla wskazanych w tym zarzucie terenów nie może być poczytywany za istotną wadę planu.’’ to należy wskazać, że ocena zarzutów dotyczyła trenów oznaczonych symbolami KS) - przeznaczeniu pod parking wielopoziomowy, KPP) - przeznaczeniu pod place publiczne. Tymczasem, w przypadku terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP możliwe jest przeznaczenie uzupełniające ternu na usługi gastronomiczne (cukiernia) a zatem brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy stanowi naruszenie istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia ws. projektu planu miejscowego i uzasadnia stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP w zakresie w jakim nie określono wskaźnika intensywności zabudowy.

Sąd natomiast nie podzielił stanowiska Wojewody co do sprzeczności ustaleń pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami treści uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy na terenie C.1.2 ZP. Zgodnie z treścią planu i częścią graficzną w miejsce istniejącej zabudowy może powstać nowa zabudowa (wymiana zabudowy) przeznaczona pod funkcje usługowe gastronomii zgodnie z przeznaczeniem określonym w § 57 ust. 1 pkt 2 lit b uchwały. Dokonując oceny zapisów planu trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego (tak jak innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego) z powodu ich niejasności, powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności tychże ustaleń, w szczególności w drodze wykładni okażą się niewystarczające (por. wyrok TK z 3.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 90).

W kolejnym nierozpoznanym dotąd zarzucie skargi, Wojewoda w pkt III tiret czwarty wskazał na naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego, poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami: § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW; § 56 ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW; § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.3.9 UO; § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.1.7 MW; § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.2.5 UO;

- zakresie lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych.

Wojewoda podkreślił sprzeczne ustalenia pomiędzy częścią tekstową i graficzną MPZP, w zakresie lokalizowania kubaturowych parkingów podziemnych na terenach: C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW, D.2.5 UO oraz okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych na terenie A.1.2 ZP, wynikają z ustaleń zawartych w: § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. a, b MPZP, § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a MPZP, § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b MPZP, § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a MPZP i § 25 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. i MPZP.

Skarżący wyjaśnił, że w przytoczonych powyżej ustaleniach, MPZP dopuszcza realizację kubaturowych parkingów podziemnych na terenach, C.1.1 MW, C.3.9 UO, P.1.7 MW i D.2.5 UO oraz okazjonalnego parkingu na potrzeby obsługi imprez masowych na terenie A.1.2 ZP, których lokalizację wyznaczono na rysunku MPZP.

Tymczasem z ustaleń § 3 MPZP oraz legendy rysunku MPZP wynika, że oznaczenia graficzne: rejonu lokalizacji parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu oraz rejonu lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych, mają wyłącznie charakter informacyjni bowiem w § 3 ust. 1 MPZP nie zostały one wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń MPZP, zaś w legendzie rysunku MPZP zostały zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych MPZP. Zaznaczył, że wyznaczenie rejonu lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych oraz okazjonalnego parkingu na potrzeby obsługi imprez masowych oparto o elementy informacyjne MPZP, co oznacza, że lokalizację tych parkingów określono w niejednoznaczny i niewiążący sposób, a ponadto elementy informacyjne MPZP warunkują realizację przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego terenów A.1.2 ZP, C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO.

Wojewoda stwierdził, że przeznaczenie ww. terenów nie zostało ustalone w jednoznaczny sposób. MPZP narusza tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz poprzez brak powiązania rysunku MPZP z jego tekstem także dyspozycję § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej MPZP dla terenów A.1.2 ZP, C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO.

W kontekście ustaleń dla powyższych terenów skarżący wskazał, że wskazane na rysunku planu miejscowego usytuowanie parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu, na terenach oznaczonych symbolami: C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO nastąpiło w całości poza wyznaczoną na rysunku MPZP nieprzekraczalną linią zabudową, zaś w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW, częściowo poza ww. linią. Wyjaśnił, że zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w § 2 pkt 5, dotyczy ona sytuowania budynków. Ponadto odwołał się do art. 3 pkt 2 p.b., § 3 pkt 17 r.w.t. i wyjaśnił również, że kwestie dotyczące budynków garażowych podziemnych regulują przepisy Działu III pn. Budynki i pomieszczenia, Rozdział 10 pn. Garaże dla samochodów osobowych.

W ocenie skarżącego, powyższe oznacza sprzeczność ustaleń w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów pomiędzy częścią tekstową i graficzną, a także w obrębie samej części tekstowej oraz samej części graficznej.

Rada m.st. Warszawy wskazała natomiast, że w związku z licznymi wnioskami mieszkańców i spółdzielni mieszkaniowych, zwracających uwagę na ogromne braki miejsc parkingowych na osiedlu budowanym w latach 70-tych, w planie miejscowym wytypowano tereny, pod którymi możliwe byłoby zlokalizowanie parkingów podziemnych. Wyznaczenie jednak konkretnych granic takich terenów nie jest możliwe na etapie sporządzani planu miejscowego ze względu na brak szczegółowej wiedzy dotyczącej parametrów gruntów. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Parkingi podziemne nie spełniają powyższych warunków, w związku z czym ich lokalizacja nie wymaga wyznaczenia linii zabudowy.

Sąd miał na uwadze wytyczne NSA zawarte w wyrokach z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18 oraz z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 2390/23, iż dla oceny tego zarzutu nie jest przesądzający wyrok NSA sygn. II OSK 66/13.

Sąd wskazuje, że nie podziela stanowisko Wojewody co do wadliwości braku określenia wskaźników zabudowy parkingów kubaturowych.

Zgodnie z § 2 pkt 3 mającego zastosowanie w sprawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164 poz. 1588), "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu". W §4 ust. 1 Rozporządzenie określa sposób wyznaczenia linii zabudowy: "obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Z powyższego wynika, że linia zabudowy odnosi się do obiektów nadziemnych i tak powinna być rozumiana.

Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy nie odnosi się bezpośrednio do podziemnych kondygnacji budynku i nie ogranicza możliwości ich sytuowania W taki sam sposób prawodawca lokalny uregulował kwestię parkingów tymczasowych (teren oznaczony symbolem A.1.2 ZP) jak i podziemnych kubaturowych.

Odnosząc się do wskaźnika intensywności zabudowy podkreślenia wymaga, że wskaźnik intensywności zabudowy zgodnie z § 2 pkt 7 MPZP dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych budynków. Parkingi na terenach oznaczonych symbolem C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO określono jako podziemne tj. zagłębione poniżej terenu rodzimego a symbolem A.1.2 ZP jako tymczasowy. Co do wskazania intensywności zabudowy dla obiektów podziemnych takich jak garaże szczegółowo analizowane było to zagadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i w Krakowie: z dnia 26 marca 2013 r., IV SA/Po 1226/12; z dnia 27 października 2011 r., IV SA/Po 648/11; z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10; z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Kr 774/10). W wyrokach tych wskazywano na konieczność odwołania się do Polskiej Normy PN-ISO 9836, gdzie w punkcie 5.1.2.2 jest mowa o wyznaczaniu powierzchni zabudowy. W świetle powyższej normy, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych.

W kontekście powyższego dla usytuowania parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu, na terenach oznaczonych symbolami: C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO, C.1.1 MW nie było konieczne ustalanie linii zabudowy, która dotyczy sytuowania budynków. Niewątpliwie umieszczenie ich na rysunku planu poza liniami zabudowy budynków w całości czy w części jest wadliwością jednak plan należy tak odczytywać, że jedynym wyznacznikiem nowej zabudowy parkingów podziemnych powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową już istniejącą i przepisami technicznymi. Zabudowa poniżej istniejącej już zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy". Zwłaszcza w ten sposób należy interpretować plan, że z ustaleń § 3 MPZP oraz legendy rysunku MPZP wynika, że oznaczenia graficzne: rejonu lokalizacji parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu oraz rejonu lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych, mają wyłącznie charakter informacyjni bowiem w § 3 ust. 1 MPZP nie zostały one wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń MPZP, zaś w legendzie rysunku MPZP zostały zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych MPZP.

Wadliwość ta nie ma zatem charakteru istotnego, skutkującego koniecznościom stwierdzenia nieważności planu w zakresie zapisów treściowych i graficznych terenów oznaczonych symbolami: A.1.2 ZP, C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO.

Sąd zgadza się w tym zakresie ze skargą, że doszło do wady planu jednakże nie ma ona cech wady istotnej. Analiza ustaleń ogólnych planu i szczegółowych - dla wskazanych powyżej terenów oraz uwzględnienie już istniejącej na tych terenach zabudowy (zgodnie z częścią rysunkową planu), nie uzasadnia unieważnienia zaskarżonej uchwały z tego powodu (i w zakresie sformułowanym w skardze). Możliwe jest odczytanie przeznaczenia ww. terenów nie doszło do naruszenia tym samym dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz poprzez brak powiązania rysunku MPZP z jego tekstem. Zarzut niejednoznacznego określenia przeznaczenia terenów nie odnosi się do istotnych zapisów planu uniemożliwiających dokonanie zgodnej z prawem jego wykładni. Niezasadne byłoby w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej MPZP dla terenów A.1.2 ZP, C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO. W zakresie terenu oznaczonego symbolem A.1.2 ZP zgodnie z § 25 MPZP wskazano, że "Dla terenu A.1.2 ZP ustala się przeznaczenie uzupełniające jako obiekty niekubaturowe’’ a zatem teren dotyczy lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych, które nie wymagają określenia linii zabudowy. Zarzut Wojewody okazał się bezzasadny w zakresie istotnego naruszenia zasad planistycznych w braku określenia dla terenu A.1.2 ZP linii zabudowy.

9. Sąd jednak stwierdził nieważność części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS w zakresie w jakim nie określono linii zabudowy albowiem zgodnie z § 150 ust. 1 pkt 1 lit. a dla terenu D. 3.17 KS ustala się przeznaczenie terenu podstawowe w postaci garaży. Oznacza to, ze nie są to wyłącznie garaże poziemne ale także naziemne. Dla obiektów kubaturowych naziemnych konieczne jest określenie linii zabudowy.

10. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I, II, III, IV, V sentencji wyroku, jako że potwierdziły się zarzuty istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Jednakże pozostałe zarzuty podnoszone w skardze, jak wykazano powyżej, nie zasługują na uwzględnienie, dlatego w pozostałym zakresie skarga została oddalona.