Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 399/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, 200, 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P.T. K. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku P. T. K.z dnia [...]kwietnia 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz P.T.K. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Organ" lub "Minister") w odpowiedzi na wniosek P. T. K. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżący") w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r.

II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

1. Skarżący wniósł w dniu [...] kwietnia 2023 r. do Ministerstwa Spraw Zagranicznych za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail: "rzecznik@msz.gov.pl" wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, które wydał konsul w [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2022 do dnia [...] grudnia 2022 r. oraz informacji, na podstawie jakich dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń.

2. Do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu, Organ nie odpowiedział na wniosek.

III. 1. Skarżący wywiódł skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podniósł, że Organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zaświadczenie wydane przez konsula RP na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji jest dokumentem urzędowym. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, przewóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej przez obywateli polskich wymaga uprzedniego wydania zaświadczenia przez właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Analogiczną kategorię dokumentów urzędowych stanowią np. wydane na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, decyzje administracyjne.

Skarżący odwołał się do podstaw konstytucyjnych udostępniania informacji publicznej jako realizacji zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa. Odniósł się także do definicji legalnej "dokumentu urzędowego" z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślił, że definicja ta ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 t.j. – dalej: "u.d.i.p."). Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38).

Skarżący podkreślił, że art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowią, że informacją publiczną jest treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych. Fakt złożenia danego dokumentu w aktach sprawy stanowi jedną, ale nie jedyną z przesłanek uznania danego dokumentu za dokument urzędowy. Dokumentem urzędowym może być zarówno ten, który został skierowany do innego podmiotu jak i ten, który został tylko złożony do akt sprawy.

W ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości, iż zaświadczenie wydane przez właściwego konsula RP na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji stanowi dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą

o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący przytoczył liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie stwierdzenia bezczynności w udostępnieniu dokumentów urzędowych, a także zwrócił uwagę, że celem wniosku jest poprawa funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Skarżący przygotowuje aktualnie raport pt. "Praktyka administracyjna wydawania zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji", w którym zamierza przedstawić analizę standardu dowodowego, w oparciu o który wydawane są przez konsulów RP zaświadczenia wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Powyższy raport po jego sporządzeniu zostanie opublikowany na stronie internetowej Skarżącego. Bez wnioskowanych przez Skarżącego informacji powyższy dokument nie będzie mógł powstać. Dlatego, mimo iż wniosek Skarżącego dotyczy informacji publicznej prostej, jego poprawna realizacja przez organ jest dla interesu publicznego szczególnie istotna.

2. W odpowiedzi na skargę Ministra Spraw Zagranicznych wniósł o jej odrzucenie

i o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując następujące podstawy prawne:

1) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 46 § 2 pkt 1) lit. c) i art. 49 § 1 p.p.s.a. w przypadku nieuzupełnienia przez Skarżącego po wezwaniu Sądu numeru

w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku - numeru identyfikacji podatkowej REGON albo numeru w innym właściwym rejestrze lub ewidencji albo numeru identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo będącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania;

2) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku art. 46 § 3 i art. 49 § 1 p.p.s.a. w przypadku nieuzupełnienia przez Skarżącego po wezwaniu Sądu pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu;

3) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku art. 214 § 1 p.p.s.a. oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. w przypadku nieuiszczenia przez Skarżącego po wezwaniu przez Sąd wpisu od skargi.

Organ wskazał, że pomimo tego, że Skarżący twierdzi, iż w dniu [...] kwietnia br. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail: rzecznik@msz.gov.pl wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to wniosek Skarżącego do Organu nie wpłynął na wskazany przez Skarżącego adres emaliowy.

3. W odpowiedzi na pismo Organu, Skarżący uzupełnił skargę o wywód odnoszący się do praktyki wydawania zaświadczeń przez konsulów RP, ze względu na brak przepisów, które wprost wskazywałyby, jakie dokumenty musi przedstawić wnioskodawca w celu otrzymania zaświadczenia na przewóz broni i amunicji na terytorium RP. Ponadto, Skarżący rozwinął uzasadnienie o braku nadużycia prawa do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, bowiem nawet obszerność i wielość wnioskowanych informacji nie świadczy automatycznie o nadużyciu prawa do informacji.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 t.j.) sąd administracyjny sprawuje,

w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 t. j. – dalej: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu

w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje

w sprawie żadnych czynności lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając tego rodzaju skargę, tj. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do: wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie,

w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie natomiast skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

3. Zaznaczenia nadto wymaga, że do skarg na bezczynność dotyczącą kwestii informacji publicznej, zastosowanie mają także regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które wskazują tak podmiotowe, jak i przedmiotowe granice stosowania tego aktu. I tak, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Minister Spraw Zagranicznych jest naczelnym organem administracji publicznej w dziedzinie polityki zagranicznej, a jego obsługę zapewnia Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w poszczególnych departamentach. Okolicznością niekwestionowaną w skardze było to, że Ministra Spraw Zagranicznych należy zaliczyć do powyższej kategorii podmiotów. Stwierdzenie to uzasadnione jest faktem, że Minister realizuje zadania publiczne. Jednym z zadań Departamentu Konsularnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych jest nadzorowanie wykonywania przez konsulów RP ich funkcji i zadań.

4. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas, stosownie do art. 120 p.p.s.a., sprawę rozpoznaje sąd

w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie Skarżący zwalcza bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych

w udostępnieniu informacji publicznej określonej w jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. Do rozpoznania tego wniosku zastosowanie znalazły więc przepisy ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 t.j. – dalej: "u.d.i.p."), która uszczegóławia i konkretyzuje zasadę konstytucyjną

z art. 61 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji

o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych

w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Podstawowym natomiast zadaniem u.d.i.p. jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną,

a działania administracji były jawne i transparentne. Zatem, prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub że została ona udostępniona

w Biuletynie Informacji Publicznej.

5. Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej

w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę, że Minister Spraw Zagranicznych był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wniosek dotyczy dokumentów – zaświadczeń, wydawanych przez konsula [...]. Minister Spraw Zagranicznych nadzoruje pracę urzędów konsularnych. Wobec powyższego należało odnieść się do charakteru żądanych przez Skarżącego informacji.

6. Skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez konsula [...], tj. zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2022 r., poz. 2516 t.j.), wydanych w okresie od dnia [...] stycznia 2022 do dnia [...] grudnia 2022 r., a nadto o informację, na podstawie jakich dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń.

Wprawdzie wniosek dotyczy dwóch informacji jednak Organ z uwagi na brak odpowiedzi na wniosek nie dokonał ich kwalifikacji ze względu na ich charakter. Sąd jednak orzekając w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji publicznej w udzieleniu informacji publicznej dokonuje oceny, czy żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej.

Wedle art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten należy czytać z uwzględnieniem brzmienia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, według którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia ,,informacja publiczna", przez którą należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Treść wniosku w niniejszej sprawie wskazuje na dokumenty, takie jak:

a) skan wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, które wydal konsul w [...] okresie od dnia [...] stycznia 2022 do dnia [...] grudnia 2022 r.;

b) informacje, na podstawie jakich dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń.

Pierwszy rodzaj żądanych dokumentów to zaświadczenia będące informacją o realizacji zadania publicznego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, w tym przypadku przez Konsula RP w [...]. Wnioskowane zaświadczenia umożliwiają przewóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej przez obywateli polskich. Obywatel polski ma obowiązek dysponowania przed przywozem broni i amunicji zaświadczeniem właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Celem udzielenia informacji w zakresie dokumentów ,,zaświadczenia’’ jest kontrola reglamentacyjnej roli konsula w zakresie przewozu broni i amunicji. Oznacza to, że zaświadczenia wydawane na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji nie stanowi potwierdzenia uprawnień (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym, lecz samo w sobie jest elementem składającym się na uprawnienie do legalnego przewozu broni i amunicji wraz ze zgłoszeniem celnym. Obywatel polski ma obowiązek dysponowania przed przywozem broni i amunicji ,,zaświadczeniem’’ właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Zaświadczenia te są dokumentami urzędowymi wystawionym przez organ administracji publicznej jakim jest konsul i przysługuje im domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą (zob. Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 46-47.).

Drugi z żądanych dokumentów przez Skarżącego dotyczy informacji w przedmiocie tego, na podstawie jakich konkretnie dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń opisanych w pkt 1 wniosku. Skarżący żąda zatem wskazania listy dokumentów przedłożonych do każdej zindywidualizowanej sprawy, zakończonej wydaniem zaświadczenia, w określonym przez niego przedziale czasowym.

Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Przy czym informacja publiczna może dotyczyć także spraw indywidualnych, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Przepisy te stanowią bowiem, że dostępem objęte są akty administracyjne oraz informacje o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Zatem przepisy u.d.i.p. nie zawężają prawa informacyjnego wyłącznie do spraw dotyczących ogółu. Każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Punkt drugi wniosku Skarżącego nie dotyczy jednak generalnej informacji o dokumentach niezbędnych do wydania zaświadczenia przez Konsula RP w [...]. Zauważyć trzeba, że w obowiązującym prawie nie skonkretyzowano dokumentów jakie należy przedłożyć celem uzyskania zaświadczenia zatem Skarżący nie żąda informacji o prawie. Przepisy ustawy o broni i amunicji ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie określenia wzorów zaświadczeń uprawniających do przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wywozu z tego terytorium oraz przewozu przez nie broni i amunicji, wzorów zaświadczeń nabycia broni lub amunicji przez cudzoziemców oraz obywateli polskich mających miejsce stałego pobytu za granicą, oraz wzoru zgody na wywóz broni lub amunicji z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2012 r., poz. 213) nie konkretyzują dokumentów wymaganych do przedłożenia w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z art. 37 ustawy o broni i amunicji. Zapytanie o informację odnosi się do konkretnych postępowań zaświadczeniowych. Zaświadczenie wydawane jest bowiem po ustaleniu określonych faktów a zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz.U. z 2023 r., 1329 t.j.) konsul wydaje zaświadczenie, jeżeli strona ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, co wymaga przedstawienia przez nią właściwych dowodów. Zgodnie z art. 103 ustawy – Prawo konsularne, konsul w przypadkach określonych w art. 102 ust. 2 pkt 2 wydaje zaświadczenie, jeżeli dotyczy ono urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z wykazów, ewidencji, rejestrów prowadzonych przez niego bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem dokumenty w oparciu, o które wydane zostało zaświadczenie muszą wynikać z publicznych rejestrów lub zostać przedłożone w postępowaniu.

Organ rozpoznając wniosek Skarżącego, do czego został zobowiązany powinien ustalić, żądane informacje zawierają dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe, w szczególności akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia, dokumenty przebiegu i efekty kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Są to zestawienia (listy) przygotowane w oparciu o konkretne sprawy o wydanie zaświadczenia. Informacją publiczną nie są dokumenty prywatne jak i informacje o nich, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" (wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, i wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11 pub. https://cbois.nsa.gov.pl). Sprawą publiczną może być jednak przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Przy czym informacja publiczna może dotyczyć także spraw indywidualnych, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Zatem przepisy u.d.i.p. nie zawężają prawa informacyjnego wyłącznie do spraw dotyczących ogółu. Każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Ponadto, informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10), niewątpliwie takim zadaniem publicznym jest wydawanie zaświadczeń.

Z tego względu rozpoznając wniosek Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 roku Organ będzie zobowiązany ustalić, czy istnieje generalna lista dokumentów wymaganych do wydania zaświadczenia przez konsula i jest to przejaw realizacji zadania publicznego. Sąd zauważą, że nie każdy dokument znajdujący się w aktach administracyjnych jak i informacja są informacją publiczną.

7. Sąd nie odnosi się do stanowiska Skarżącego na temat braku nadużycia prawa do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, bowiem Organ nie podjął wymaganego prawem działania w postaci czynności materialno-technicznej ani nie wydał decyzji administracyjnej.

8. Istoty element sporu stanowi także ocena, czy w niniejszej sprawie można skutecznie zarzucić Organowi bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na wniosek. W tym zakresie należy powołać art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie to – w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że termin ten nie został w niej dotrzymany. Wniosek Skarżącego skierowany został bowiem drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2023 r. a do dnia dzisiejszego Organ nie udzielił odpowiedzi. W piśmie tym Organ podniósł, że nie otrzymał powyższego wniosku ani w drodze elektronicznej ani też pocztą tradycyjną. O złożeniu wniosku uzyskał zaś wiedzę dopiero w związku ze skargą na jego bezczynność.

Odnosząc się do powyższej kwestii stwierdzić należy, że bieg terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien rozpocząć się od doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Orzecznictwo sądowe przesądziło jednak - z czym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się zgadza - że w związku z tym, iż wniosek taki może zostać złożony także w formie elektronicznej, rolą organu (bądź innego podmiotu, który do udostępniania informacji publicznej jest zobligowany) jest takie skonfigurowanie poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz zorganizowanie obsługi technicznej takiej poczty w sposób, który zapewni bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Podanie zaś do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej należy traktować jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. W przeciwnym przypadku mielibyśmy bowiem do czynienia z iluzorycznym dostępem do informacji publicznej, bowiem uzależnionym od woli podmiotu zobowiązanego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Skutki zatem wszelkich trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez takie podmioty oficjalnych systemów służących do komunikacji z nimi nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania korespondencji skierowanej drogą elektroniczną na taki oficjalny adres podmiotu ponosi właśnie ten podmiot (zob: post. NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2188/16, z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 708/17, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Minister Spraw Zagranicznych twierdził, że nie otrzymał wniosku Skarżącego, co wynika z analizy i wydruku z adresu e-mail:,,rzecznik@msz.gov.pl’’. W analizowanej sprawie pozostaje jednakże poza sporem fakt, że Organ posiada oficjalny adres e-mail, z którego wielokrotnie wcześniej udzielano Skarżącemu odpowiedzi na jego wnioski w analogicznych sprawach. Organ zaprzeczając doręczeniu wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie przedstawił dowodów kontroli działania systemów informatycznych w okresie złożenia wniosku, w tym opinii informatyka, czy podmiotu obsługującego serwer poczty elektronicznej urzędu. A zatem Organ w odpowiedzi na skargę nie wykazał, że wniosek o udzielnie informacji publicznej nie został przez Skarżącego skutecznie wysłany i doręczony Organowi.

W świetle powyższego uzasadnionym jest przyjęcie, że Minister otrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej dnia [...] kwietnia 2023 r., a zatem miał obowiązek udzielić na niego odpowiedzi, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia [...] kwietnia 2023 r., tymczasem do dnia dzisiejszego takiej informacji nie udzielił ani nie wydał decyzji administracyjnej. W takich okolicznościach brak – wbrew twierdzeniu Organu – podstaw do umorzenia postępowania, a to z uwagi na brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub też do dokonania określonych czynności. Dotyczy to sytuacji, kiedy w dniu orzekania przez sąd wniosek strony o informację publiczną nie został rozpatrzony, jak w niniejszej sprawie.

9. Wobec powyższego na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do załatwienia wniosku P. T. K. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ zobowiązany będzie do załatwienia wniosku z uwzględnieniem motywów rozstrzygnięcia przedstawionych w niniejszym wyroku.

Obligatoryjnym było też dokonanie przez Sąd oceny w zakresie charakteru bezczynności, której dopuścił się Minister Spraw Zagranicznych. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała, w ocenie Sądu, miejsca w niniejszej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, CBOIS). W okolicznościach badanej sprawy Sąd miał na uwadze, możliwości niezależnych od Organu błędów technicznych systemu informatycznego. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego, ale była spowodowana błędnym przekonaniem Ministra Spraw Zagranicznych co do tego, że żądanie nie wpłynęło do Organu. Ta okoliczność, jakkolwiek nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności, to jednak ma znaczenie w kontekście oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w pkt 2 sentencji wyroku.

10. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie (480 zł) orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.