Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 56/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1,  art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50a pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2022 r. nr 1093/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 2 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (zw. dalej PINB) wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia przez I. P. (zwana dalej skarżącą) oraz R. P. (inwestor zmarł, a następcami prawnymi są aktualnie: A. P. i J. P.) robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w N. przy ul. [...], działka nr [...], AM-[...], obręb S., w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja o pozwoleniu na budowę (rozbudowę parteru i przebudowę piętra) tego budynku została wcześniej uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 482/09.

Po wykonaniu w dniu 16 lutego 2010 r. oględzin nieruchomości, PINB postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r., nr 36/2010 (utrzymanym w mocy postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2012 r., nr 886/2012) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ekspertyzą techniczną oraz zabezpieczenia obiektu, poprzez założenie foli PCV na rozebranej części dachu budynku.

PINB w dniu 25 marca 2010 r. przeprowadził ponowną kontrolę, w trakcie której stwierdził, że inwestorzy pomimo doręczenia im w dniu 17 marca 2010 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuowali roboty. Ustalił, że budynek był rozbudowany i nadbudowany, ale nie posiadał więźby dachowej i pokrycia dachowego nad częścią główną budynku. Nad nowo wybudowanym wykuszem na rogu budynku od strony północno-zachodniej wykonana była już więźba dachowa, bez pokrycia i bez podbitki. Wejście do budynku, tj. front budynku od ulicy [...] został rozbudowany - róg budynku od strony północnej zlicowany został z istniejącymi ścianami od strony ulicy [...] i od strony sąsiedniej posesji nr [...]. Ściana frontowa budynku od strony ulicy [...] została nadbudowana do górnego poziomu nadproża nad oknem na poddaszu. Część nadbudowana nie posiadała jeszcze stropu nad piętrem. Kominy znajdujące się w budynku miały pierwotną wysokość. Ściany zewnętrzne od ulicy [...] oraz od strony posesji nr [...] były rozbudowane, posiadały pierwotny układ okien i pierwotny tynk.

Ponowne oględziny obiektu zostały przeprowadzone w dniu 19 kwietnia 2010 r. i wykazały dalszy postęp robót, m.in. wykonanie w całości dachu zarówno na części głównej budynku jak i wykuszu.

Wobec prowadzonych robót pomimo wstrzymania wykonania na skutek wyeliminowania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego kilkukrotnie wydawały decyzje w przedmiocie rozbiórki, a nadto kilkukrotnie sprawa była rozpatrywana przez tut. Sąd i raz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r. uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 14 listopada 2018 r. (II SA/Wr 690/18), a nadto uchylił decyzję DWINB z dnia 10 lipca 2018 r. nr 904/2018 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Kłodzku z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr 100/2017 orzekającą nakaz rozbiórki obiektu w zakresie:

a) pokrycia dachowego w całości,

b) więźby dachowej w części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem),

c) schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku wraz z balustradami przy schodach i w podcieniu w całości,

d) styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości,

e) ściany szczytowej od strony ul. [...] od poziomu parapetu okien na piętrze w górę,

f) stropu nad piętrem w całości,

g) nadbudowanych części wszystkich trzech kominów w sposób następujący: 7 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...]; 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę ogrodu; 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...],

h) wypełnień okiennych w ilości 4 sztuk na ścianie od strony nieruchomości przy ul. [...],

i) wypełnień okiennych w ilości 2 sztuk na ścianie głównej budynku (nie na wykuszu) od strony nieruchomości przy ul. [...] w sposób następujący: wypełnienie po otworze okiennym na parterze w całości, wypełnienie po otworze okiennym i drzwiach balkonowych na piętrze w części (część do rozbiórki będzie wyraźnie widoczna po zdemontowaniu styropianu),

j) okna w ścianie od ogrodu na parterze po lewej stronie oraz zamurowanie otworu okiennego po zdemontowanym oknie,

k) drewnianych elementów podbitki wykusza na piętrze w całości,

l) schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości,

ł) balustrad na tarasie od ogrodu oraz balustrad w wykuszu na piętrze w całości.

W wydanym wyroku NSA wskazał, że kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., zw. p.b.), w myśl którego organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Omawiany przepis nie precyzuje jednak, jakie roboty budowlane nie mogą być wykonywane po doręczeniu inwestorowi postanowienia wstrzymującego te roboty. Niewątpliwie inwestor władny jest wykonać prace stanowiące niezbędne zabezpieczenia obiektu, których zakres ustalono w postanowieniu wstrzymującym roboty, ale prace te nie mogą przybrać charakteru robót realizujących w istocie zamierzenie inwestycyjne. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że z treści art. 50a pkt 2 p.b. należy wyprowadzić wniosek, że zakaz prowadzenia robót obejmuje wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Dokonując ustalenia znaczenia zwrotu wyrażonego w omawianym przepisie przede wszystkim trzeba mieć na uwadze przedmiot prowadzonego postępowania. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., odnosi się wszak do robót budowlanych związanych z realizacją konkretnego zamierzenia budowlanego, przy czym inna jest sytuacja, gdy inwestor realizuje nowe zamierzenie budowlane od podstaw, inna zaś gdy roboty obejmują jedynie część istniejącego już obiektu. Zakaz wykonywania robót budowlanych w obu tych przypadkach nie może obejmować robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Wykonanie takich robót w sposób zgodny z przepisami, przede wszystkim przepisami techniczno-budowlanymi i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska nie może zostać uznane za działanie nielegalne.

Jednocześnie NSA podkreślił, że jeśli inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych odnoszących się do budowy w określonej części obiektu prowadzi je w dalszym ciągu, czyni to na swoje ryzyko, co może oznaczać konieczność ich rozbiórki w sytuacji gdy zostanie stwierdzone, że określona część budynku w wyniku innych robót podlega rozbiórce.

Dalej NSA zauważył, że nie żyje współinwestor i kierownik budowy, ale złożyli oni w sprawie wyjaśnienia, zaś drugi współinwestor (skarżąca) nie była w stanie w dotychczasowych oświadczeniach określić w sposób szczegółowy zakresu wykonanych robót, co należy mieć na uwadze oceniając kompletność zgromadzonego materiału dowodowego. NSA podkreślił przy tym, że inwestorzy złożyli wyjaśnienia odnoszące się do wykonanych robót (np. w piśmie z 3 maja 2010 r.), a skarżąca dodatkowo w oświadczeniu na oględzinach 18 kwietnia 2016 r., podobnie jak uczestnik H. W. w zakresie wykonanych robót według stanu na chwilę po wstrzymaniu robót oraz w trakcie kolejnych kontroli i oględzin. Przeprowadzone czynności nie ograniczyły się do ich utrwalenia poprzez sporządzenie odpowiednio protokołu z oględzin i notatki z kontroli, ale dołączono do nich obszerną dokumentację fotograficzną. Fotografie ukazują stan zaawansowania robót z każdej strony budynku, niektóre także od wewnątrz. Wszystkie te okoliczności uprawniały zdaniem NSA Sąd I instancji do wyrażenia poglądu, że po pierwsze złożone wyjaśniania i oświadczenia, protokoły z czynności łącznie z dokumentacją fotograficzną i budowlaną stanowiły materiał do podjęcia decyzji przez organ nadzoru budowlanego i po drugie że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było już konieczne.

W niniejszej sprawie materiałem bazowym – jak to wskazał NSA - do dalszych ustaleń winno być przesądzenie dwóch kwestii. Po pierwsze, w stosunku do jakich robót budowlanych wydano postanowienie o wstrzymaniu ich prowadzenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i w konsekwencji jaka część budynku objęta została postępowaniem naprawczym. Po drugie, jaki był stan zaawansowania robót budowlanych po doręczeniu inwestorom w dniu 17 marca 2010 r. postanowienia wstrzymującego te roboty, co mając na uwadze ustalenia podczas kolejnych oględzin i kontroli pozwala na określenie zakresu wykonanych robót po ich wstrzymaniu.

NSA podniósł, że ustalenia podczas oględzin w dniu 16 lutego 2010 r., w wyniku których wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i zapisy w dzienniku budowy oraz wyjaśnienia kierownika budowy z dnia 30 kwietnia 2010 r. pozwalają na określenie przedmiotu postępowania. Chodzi o roboty polegające na nadbudowie piętra budynku, wykonaniu nowej więźby dachowej i pokrycia dachowego, zmianę wejścia do budynku oraz wykonaniu lub zlikwidowaniu otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku. Również wykonane podczas kontroli w dniu 25 marca 2010 r. zdjęcia fotograficzne budynku nr [...] od strony ul. [...] oraz działki sąsiedniej, na której położony jest budynek nr [...] przy tej ulicy i także ogrodu pozwalały na przyjęcie, jakich robót związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku mieszkalnego dotyczyło postanowienie wstrzymujące roboty. Odnośnie robót w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki przy ul. [...], na której usytuowany jest budynek nr [...] (na fotografii z dnia 25 marca 2010 r. ściana ta jest zakryta) zdjęcia z oględzin w dniu 19 kwietnia 2010 r. i 19 lipca 2010 r. wyjaśniają jaki był poprzednio stan tej ściany budynku. Tym samym zdaniem NSA nie można było zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji, że roboty polegające na wykonaniu nadbudowy piętra budynku na wysokości od dolnej krawędzi trzech otworów w ścianie frontowej budynku, wykonaniu więźby dachowej w obrysie budynku (poza tzw. wykuszem) i wykonaniu pokrycia dachowego w całości zostały zrealizowane już po doręczeniu inwestorom postanowienia wstrzymującego roboty. Pełnomocnik wyrażając odmienne zapatrywanie nie zwróciła uwagi, że sami inwestorzy w piśmie z dnia 3 maja 2010 r. skierowanym do PINB (k.60 akt administracyjnych) potwierdzili taki zakres tych robót.

Znalazło to potwierdzenie w dalszych dowodach przywołanych w zaskarżonym wyroku i uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (zapisy w dzienniku budowy, wyjaśnienia kierownika budowy, porównanie zdjęć wykonanych podczas oględzin i kontroli, ekspertyza techniczna).

Zdaniem NSA nie jest usprawiedliwiony pogląd, że doprowadzenie do zadaszenia budynku we wskazany sposób stanowiło w istocie wykonanie prac zabezpieczających, do których inwestorzy byli upoważnieni. Słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, że prace zabezpieczające nie mogą przybrać charakteru robót realizujących w tej części zamierzenie inwestycyjne, a było nim nowe zadaszenie, o innych gabarytach aniżeli w pierwotnej bryle budynku. Nie ma także znaczenia, że część tej konstrukcji została użyta do budowy nowego dachu. Ponadto w niniejszej sprawie zakres prac zabezpieczających budynek przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych został ustalony w postanowieniu o wstrzymaniu robót (założenie folii).

Dalej NSA wskazał, że nie można zgodzić się również z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że nie został zgromadzony materiał dowodowy umożliwiający przyjęcie, że także strop nad parterem budynku wykonano po doręczeniu postanowienia wstrzymującego roboty. Wbrew tym twierdzeniom wykonane w dniu 25 marca 2010 r. zdjęcie (przez istniejące wówczas otwory okienne w ścianie szczytowej) obrazuje widok tego fragmentu piętra budynku, widoczny na nim jest brak stropu. Z kolei zdjęcie na oględzinach wykonane na poddaszu podczas czynności w dniu 18 kwietnia 2016 r. wskazuje już na istnienie stropu. Te same uwagi odnieść trzeba do robót polegających na podwyższeniu istniejących kominów oraz wykonania schodów zewnętrznych.

NSA uwzględnił twierdzenia skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że decyzja nakazująca rozbiórkę "styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości" narusza art. 50a pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., co jest prostą konsekwencją podzielenia przez WSA stanowiska organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż wszystkie części budynku wykonane w wyniku robót budowlanych po doręczeniu inwestorom postanowienia o ich wstrzymaniu podlegają rozbiórce. W tym miejscu NSA powtórzył, że celem przepisu art. 50a pkt 2 pb jest przerwanie nielegalnych, a zatem niezgodnych z prawem działań inwestora polegających na samowolnym kontynuowaniu budowy. Zakaz wykonywania robót budowlanych nie obejmuje robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi.

NSA zgodził się również z pełnomocnikiem skarżącej, że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia decyzji w części orzekającej o rozbiórce wypełnień okiennych w ilości 4 sztuk na ścianie od strony nieruchomości przy ul. [...].

Odnosząc się z kolei do orzeczenia o rozbiórce dalszych części budynku: balustrad na tarasie od ogrodu i w wykuszu na piętrze oraz przy schodach i w podcieni, drewnianych elementów tzw. podbitki wykusza na piętrze, a nadto okna po lewej stronie od ogrodu oraz zamurowania otworu okiennego od ogrodu i wypełnienia dwóch otworów od strony nieruchomości przy ul. [...] NSA stwierdził, że zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest także rezultatem przyjęcia, że rozbiórce podlegają wszystkie bez wyjątku roboty wykonane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB w Kłodzku decyzją z dnia 7 września 2022 r. (nr 09/R/2022), działając na podstawie art. 50 a pkt 2 p.b., nakazał I. P., A. P. i J. P. rozbiórkę

a) pokrycia dachowego w całości,

b) więźby dachowej na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem),

c) schodów zewnętrznych przed wejściem głównym do budynku w całości,

d) ściany szczytowej od strony ulicy [...] od poziomu parapetu okien na piętrze w górę,

e) stropu nad piętrem w całości,

f) nadbudowanych części wszystkich trzech kominów w sposób następujący:

- siedmiu warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...],

- szesnastu warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę ogrodu,

- szesnastu warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...],

g) schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ograniczył wcześniej określony zakres robót budowlanych przewidzianych do rozbiórki tylko i wyłącznie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jednocześnie nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej, tj. zlecenia wykonania pomiarów geodezyjnych celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, tj. ustalenia czy w zakresie posadowienia budynku zostały zachowane odległości wymagane przepisami prawa oraz rozważenia przeprowadzenia operatu technicznego celem ustalenia w jakim stanie jest budynek.

Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów procesowych przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie wyjaśniający wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności z pominięciem zgłoszonego wniosku dowodowego.

Skarżąca zakwestionowała zakres rozbiórki wskazany w zaskarżonej decyzji uznając, że w żadnym zakresie nie powinno dojść do rozbiórki budynku, ponieważ po pierwsze obecne postępowanie jest wynikiem dokonania błędnych pomiarów geodezyjnych i w efekcie w ogóle nie powinno być prowadzone. Po drugie zaś, zakres orzeczonej rozbiórki narusza legalnie istniejący obiekt. Wyjaśniła, że organ I instancji w ogóle nie rozważył następującego zagadnienia: jeśli ma dojść do rozbiórki wskazanych przez niego elementów to w jaki sposób ma to nastąpić jeśli ingerują one w te części obiektu, które zostały wybudowane całkowicie legalnie? Czy rozbiórka w takim przypadku jest w ogóle możliwa?

W ocenie Skarżącej brak analizy tego zagadnienia świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Odwołanie złożył także A. P. wnosząc o uchylenie decyzji. Wskazał, że organ nie uwzględnił tego, czy nakaz rozbiórki nie dotyczy robót które będą uznane za zabezpieczające bądź takie, które potem trzeba będzie doprowadzić do prawidłowości. Wskazał, że rozbiórka w orzeczonym zakresie ingeruje w legalnie wybudowany budynek.

Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. (nr 1093/2022) DWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, zw. dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

DWINB wskazał, że na gruncie badanej sprawy, bezsprzecznie ustalono, jakie roboty budowlane wykonano po doręczeniu inwestorom postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i które podlegają rozbiórce, gdyż nie były to roboty zabezpieczające ani takie, które zostały zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Tych ustaleń dokonano na podstawie kompletnego materiału dowodowego tj. złożonych wyjaśnień i oświadczeń, protokołów z czynności dowodowych (kontrole i oględziny) oraz dokumentacji fotograficznej.

Po pierwsze roboty polegające na wykonaniu nadbudowy piętra budynku na wysokości od dolnej krawędzi trzech otworów w ścianie frontowej budynku, wykonaniu więźby dachowej w obrysie budynku (poza tzw. wykuszem) i wykonaniu pokrycia dachowego w całości zostały zrealizowane już po doręczeniu inwestorom postanowienia wstrzymującego roboty. Potwierdzili to sami inwestorzy w piśmie z dnia 3 maja 2010 r. skierowanym do PINB (k. 60 akt administracyjnych), zostało to potwierdzone również innymi dowodami, tj. zapisach w dokumentach, wyjaśnieniach kierownika budowy, zdjęciach wykonanych podczas kontroli i oględzin wykonywanych przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót jak i po, jak również przedłożoną ekspertyzą techniczną. Żadna z tych prac nie została wykonana jako zabezpieczenie budynku. Roboty te stanowiły w zasadzie dalszą realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowania z obrotu prawnego. Dlatego też zasadnym stało się orzeczenie przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki tych części budynku, które zostały wykonane po doręczeniu postanowienia z dnia 8 marca 2010 r. tj:

1. pokrycia dachowego w całości - potwierdza to zestawienie zdjęć wykonanych podczas kontroli z 25 marca 2010 r. ze zdjęciami wykonanymi podczas oględzin 19 kwietnia 2010 r. i kontroli z 19 lipca 2010 r. (akta PINB, k. 44, 51, 68) jak również wyjaśnień H. W. (akta PINB, k. 45) inwestorów robót budowlanych oraz kierownika budowy (akta PINB, k. 60, 59);

2. więźby dachowej na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem) - co również wynika z zestawienia zdjęć wykonanych podczas kontroli z 25 marca 2010 r. ze zdjęciami wykonanymi podczas oględzin 19 kwietnia 2010 r. i kontroli z 19 lipca 2010 r. (akta PINB, k. 44, 51, 68) jak również wyjaśnień H. W. (akta PINB, k. 45) oraz oświadczenia inwestorów robót budowlanych oraz kierownika budowy (akta PINB, k. 60, 59), którzy jednoznacznie wskazali, że montaż konstrukcji drewnianej dachu miał miejsce już po wstrzymaniu robót;

3. schodów zewnętrznych przed wejściem głównym do budynku - potwierdza to zestawienie zdjęć wykonanych podczas oględzin 24 sierpnia 2010 r. (akta PINB, k. 71/28) i kontroli 10 sierpnia 2011 r. (akta PINB, k. 95/23,24), a co wyjaśniał również H. W. w piśmie z dnia 17 lutego 2011r. (akta PINB, k. 83);

4. ściany szczytowej od strony ulicy [...] od poziomu parapetu okien na piętrze w górę - wynika to z wyjaśnień H. W. i I. S. Z oględzin z dnia 19 kwietnia 2010 r., gdzie wskazali na wykonanie robót po 17 marca 2010 r. (k. 51 akt PINB), jak i oświadczeń samych inwestorów oraz kierownika budowy (k. 59, 60, 79 akt sprawy);

5. stropu nad piętrem w całości - potwierdzają to zdjęcia z kontroli z dnia 25 marca 2010 r., na których widać, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] w N. nie posiadał wówczas stropu nad piętrem, wynika to z widoku na wnętrza budynku przez otwory okienne w ścianie szczytowej na piętrze (akta PINB, k. 44), późniejsze wykonanie stropu potwierdziły natomiast oględziny z 19 kwietnia 2010 r. (akta PINB, k.51/29,217,218) i z dnia 18 kwietnia 2016 r. (akta PINB, k. 167);

6. nadbudowanych części wszystkich 3 kominów w sposób następujący: a) 7 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...], b) 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę ogrodu, c) 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę ogrodu - wynika to z zestawienia zdjęć z 25 marca 2010 r., obrazujących "stare kominy" (akta PINB, k. 44) oraz zdjęć z 19 kwietnia 2010 r. i 19 lipca 2010 r., na których widoczny jest zakres nadbudowanych kominów (akta PINB, k. 51 i 68/21,28) tj. widoczne warstwy cegieł i starych kominów z obróbkami tynkarskimi;

7. schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości - potwierdzają to zdjęcia z oględzin z 19 kwietnia 2010 r., na których nie ma jeszcze tych schodów (akta PINB, k. 51/215) oraz z oględzin z 18 kwietnia 2016 r., na których są już widoczne (akta PINB, k. 167).

DWINB podkreślił, że inwestor wykonując, powyższe prace po wstrzymaniu robót budowlanych wykonywał je na własne ryzyko i musiał się liczyć z tym, że prowadzone postępowanie doprowadzi w końcu do rozbiórki tych części obiektu budowlanego, co z kolei może równocześnie spowodować zlikwidowanie niektórych elementów budynku, które wyłączone zostały z reglamentacji organów budowlanych jak np. ocieplenie budynku na ścianach, które podlegają rozbiórce, czy też balustrad i podbitki których montaż, czy też instalacja również nie wymaga jakiejkolwiek formy zgody organów architektoniczno-budowlanych.

Konkludując, organ uznał, że decyzja organu I instancji wydana w aktualnym kształcie, jest zgodna z dyspozycją z art. 50a pkt 2 p.b., a nakazane obowiązki dotyczą tych części obiektu budowlanego i robót budowlanych, które wykonano po odebraniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a które podlegały reglamentacji organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że materiał dowodowy pozwalał wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności te związane z orzeczonym nakazem rozbiórki części obiektu budowlanego na skutek wykonanych robót budowlanych po odbiorze postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez inwestorów, co przesądził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2022 r. Ponadto, zgłoszony wniosek dowodowy z dnia 28 lipca 2022 r. w zakresie konieczności przeprowadzenia obmiarów geodezyjnych i posadowienia budynku oraz wykonania operatu technicznego w celu sprawdzenia stanu budynku, nie ma znaczenia dla wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 p.b., gdyż kluczowymi kwestiami w tym wypadku jest ustalenie robót budowlanych wykonanych po wstrzymaniu robót budowlanych i właściwe orzeczenie rozbiórki tych elementów obiektu budowlanego. Nie ma więc tu znaczenia stan tych części obiektu, a tym bardziej okoliczności posadowienia budynku i zachowanie odległości od sąsiednich nieruchomości.

DWINB zauważył przy tym, że, nakazane roboty budowlane w żadnej mierze nie ingerują w części legalnie istniejącego budynku. Ponadto zaskarżona decyzja nie kończy postępowania w sprawie i w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem będą wydawane kolejne rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z przepisami dotyczącymi tzw. postępowania naprawczego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła I. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego, bowiem nieprecyzyjne określenie zakresu robót objętych nakazem rozbiórki i oparcie się na tylko niektórych dowodach, które w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym zgormadzonym w sprawie, a to orzeczeniem technicznym oraz projektem budowlanym, projektem konstrukcyjno-wykonawczym i projektem budowlanym z projektem zagospodarowania terenu, nie pozwalają w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, która konkretnie część robót została wykonana po wydaniu nakazu ich wstrzymania;

- przepisów postępowania tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którego rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku rozbiórki poszczególnych elementów budynku zostało sformułowane w sposób ogólny, nieprecyzyjny, a przez to uniemożliwiający skarżącej uzyskanie rzetelnej informacji o swojej sytuacji prawnej w zakresie nałożonego na nią obowiązku rozbiórki oraz prawidłowego jego wykonania;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50a pkt 2 p.b. poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki części budynku znajdującego się przy ul. [...] w N., podczas gdy na żadnym etapie postępowania organ nie rozważył nawet doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, co jest możliwe mając na względzie, iż inwestycja stanowiła rozbudowę i przebudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego.

Motywując zasadność złożenia skargi strona skarżąca wskazała, że rozpoznając po wyroku kasacyjnym NSA ponownie sprawę organ zaniechał ustalenia precyzyjnego zakresu prac, które zostały wykonane przed dniem doręczenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych wskazując, iż względem tych prac stronie przysługuje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego.

Zarzucono brak kompleksowego przeprowadzenia postępowania dowodowego również względem robót, które zostały wykonane między 17 a 25 marca 2010 r.

Wskazano na wybiórczą analizę materiału dowodowego i w tym zakresie przypisywanie fotografiom nadrzędnej roli dowodowej, a pominięcie dokumentacji technicznej, a mianowicie: ekspertyzy technicznej, do której przedłożenia zobowiązana została skarżąca, projektu budowlanego z zagospodarowaniem terenu oraz projektu budowlanego i konstrukcyjnego. Wskazano, że ani jedno z dokonanych ustaleń nie zostało odniesione do treści tych dokumentów, co uznać należy za błąd oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niekompletny, który pozwala na podważenie dokonanych przez organ ustaleń.

Skarżąca podniosła, że już w momencie wstrzymania robót istniała więźba dachowa, a nakazany demontaż pokrycia dachowego w całości może doprowadzić do zniszczenia tej części budynku, która została wybudowana na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Rozbiórka więźby dachowej na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem) doprowadzi do zawalenia się dachu nad wykuszem i spowoduje niebezpieczeństwo dla całego obiektu. Skarżąca wskazała, że więźba nie była budowana od nowa, została wykorzystana więźba wcześniej istniejąca, stąd też wymiana pokrycia dachowego z eternitu na pokrycie dachówkowe należałoby rozważyć jako bieżącą konserwację.

Wskazano także na brak precyzji w określeniu nakazu rozbiórki poprzez odwołanie się do nieostrego pojęcia "pokrycia dachowego".

Dalej strona podniosła, że zarówno przed podjęciem prac jak i po podjęciu prac istniały schody wejściowe do domu. Tym samym organ nie może stwierdzić, że nakazem rozbiórki powinny zostać objęte schody w całości, bowiem jak wskazuje przedmiot postępowania, dotyczy ono przebudowy i rozbudowy, a nie budowy nowych schodów. Tym samym organ powinien precyzyjnie ustalić w jaki sposób schody zostały rozbudowane, a nie automatycznie narzucać ich rozbiórkę w całości wraz z legalnie istniejącymi częściami.

Odnosząc się do kwestii nakazu rozbiórki stropu nad piętrem w całości, wskazano, że tak określony zakres rozbiórki jest nieprawidłowy. Na zdjęciu widać tylko wycinek części obiektu i nie można na tej podstawie dokonywać ustaleń dotyczących całego stropu. Organ powinien był zestawić fotografie z posiadanym w aktach materiałem dowodowym w postaci dokumentacji technicznej, której na żadnym etapie nie zakwestionował. Przedmiotowy strop stanowi uzupełnienie, został wybudowany nad istniejącym stropem i jak wynika wprost z ekspertyzy technicznej został wykonany przed 15 marca 2010 r., co oznacza, że w stosunku do prac wykonanych przy stropie Skarżąca powinna mieć możliwość ich legalizacji, jeśli nie w całości to przynajmniej w części. Wyjaśniono przy tym, że dom Skarżącej miał mieszkalny parter, I piętro oraz strych w poddaszu. Między I piętrem a strychem/poddaszem istniał strop, widać to na zdjęciach znajdujących się w projekcie budowlanym przed przebudową obiektu. Strop ten nie został rozebrany, lecz uzupełniony. Podobnie rzecz się ma w przypadku ścian na I piętrze - część ścian istniała a część została dobudowana - uzupełniona. Te elementy I piętra - strop oraz ściany powstały na podstawie pozwolenia na budowę z 1985 r., na podstawie którego wybudowano dom i które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do nakazu rozbiórki tych części domu. Potwierdza to również oświadczenie projektanta z 20 kwietnia 2010 r., który podkreśla, że wymieniony projekt nie przewiduje nadbudowy lecz przebudowę istniejącego piętra - poddasza. Pozostaje niezmieniona ilość kondygnacji, schody, poziom podłogi piętra poddasza. Jest to też zgodne z treścią projektu budowlanego, w którym w opisie przyjętej koncepcji przebudowy przyjmuje się: "przebudowę poddasza", a więc poddasza, które istniało.

Dalej Skarżąca podniosła, że zdjęcia nie mogą być dowodem przesądzającym w sprawie, w szczególności, iż dokumentacja fotograficzna z dnia 25 marca 2010 r. była wykonywana w ograniczonym zakresie, spoza nieruchomości Skarżącej. Poza tym, nawet jeśli na fotografii widać, że na jakimś fragmencie nie ma stropu, co oznacza, że został później wykonany to strona wyjaśnia, że ewentualne braki stropu wynikały z jego złego stanu technicznego i wymagały rozbiórki celem uzupełnienia. Jednak jest to bieżąca konserwacja nie podlegająca reglamentacji organów budowlanych. Ten aspekt sprawy nie był jednak do tej pory badany przez którykolwiek z organów.

W odniesieniu zaś do ściany szczytowej od strony ul. [...] nie jest – zdaniem skarżącej - zrozumiałe powoływanie się na dokumentację fotograficzną z 19 kwietnia 2010 r. skoro ściana ta istniała również podczas oględzin w dniu 25 marca 2010 r. - w tym samym zakresie. Fotografie w tym przypadku w żadnym stopniu nie wykazują tego co chciałby wykazać organ. Skarżąca podnosi, że ściana szczytowa została wykonana do 15 marca 2010 r., a wyniku trudnych przeżyć związanych z chorobą i śmiercią męża źle zrozumiała przekazane jej przez kierownika budowy informacje, stąd złożyła oświadczenie z 3 maja 2010 r. jakoby ściany szczytowe zostały nadbudowane po 17 marca 2010 r.

Wreszcie strona podniosła, że analiza wszystkich rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie pokazuje, że na żadnym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego nie dopuszczały możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Orzekały wyłącznie nakaz rozbiórki. Podkreśliła, że prace wykonywane przy obiekcie zostały określone jako przebudowa i rozbudowa, natomiast dokumentacja techniczna potwierdza fakt, iż realizacja inwestycji nie polegała na budowie nowych elementów obiektu, ale w znacznej mierze także wykorzystaniu już istniejących. Konieczność rozważenia możliwości orzeczenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wynika z resztą także z samego faktu, iż część zrealizowanych robót do 17 marca 2010 r. była wykonana leganie i w stosunku do nich organ ma obowiązek umożliwienia skarżącej uczestniczenia i zalegalizowania tych robót w ramach procedury naprawczej. Tego jednak Skarżąca została pozbawiona stąd też w jej ocenie postępowanie w niniejszej sprawie po raz kolejny zostało przeprowadzone w sposób niewłaściwy. Organy powinny były chociaż rozważyć taką możliwość, ustalić w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego różni się od rozbiórki i umożliwić ustosunkowanie się do kwestii przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, a nie od razu orzekać najbardziej rygorystyczne konsekwencje w postaci rozbiórki wszystkiego w całości.

Marginalnie Skarżąca zaznaczyła, że nie wyklucza poddania się stosownej procedurze gdyby tylko organy widziały prawną możliwość zalegalizowania robót.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia, innego aktu następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2022 r. (Nr 1093/2022) utrzymująca w mocy decyzję PINB w Kłodzku z dnia 7 września 2022 r. nakazującą I. P., A. P. i J. P. nakaz rozbiórki:

a) pokrycia dachowego w całości,

b) więźby dachowej na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem),

c) schodów zewnętrznych przed wejściem głównym do budynku w całości,

d) ściany szczytowej od strony ulicy [...] od poziomu parapetu okien na piętrze w górę,

e) stropu nad piętrem w całości,

f) nadbudowanych części wszystkich trzech kominów w sposób następujący:

- siedmiu warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...],

- szesnastu warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę ogrodu,

- szesnastu warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...],

g) schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości.

w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w N. przy ul. [...] z uwagi na wykonanie w/w robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót.

W sprawie istotne jest to, że decyzja PINB jest piątą decyzją wydaną w niniejszej sprawie, zaś decyzja DWINB decyzją szóstą. Ich wydanie poprzedził wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt II OSK 766/19), który ma moc wiążącą tak względem organów jak i tut. Sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przywołany przepis z art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 574/23, CBOSA). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyroki NSA z dnia (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 90/23, CBOSA).

Niewątpliwie więc na organie i sądzie spoczywa istotny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej poprzedni pogląd prawny nieaktualnym. Tym samym związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować. Takie same zasady bez wątpienia dotyczą związania wskazaniami poczynionymi przez sąd co do dalszego postępowania np. jego pożądanego kierunku, ewentualnych działań wyjaśniających jakie należało być może podjąć (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 2/20, CBOSA).

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II FSK 117/21, CBOSA).

Ponadto, należy zauważyć, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału zebranego w sprawie (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 2013/21, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że w wydanym wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r. NSA dokonał oceny prawnej wydanego przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę na decyzję rozbiórkową formułując dlaczego w jego ocenie wyrok ten, jak i decyzje obu instancji zostały wydane wadliwie. Zaakcentował przy tym jednak, że ustalone w sprawie okoliczności uprawniały Sąd pierwszej instancji do wyrażenia poglądu, że po pierwsze złożone wyjaśniania i oświadczenia, protokoły z czynności łącznie z dokumentacją fotograficzną i budowlaną stanowiły wystarczający materiał do podjęcia decyzji przez organ nadzoru budowlanego i po drugie że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było już konieczne. Wobec takiego sformułowania przyjąć należało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający z punktu widzenia art. 50a pkt 2 p.b., co też oznacza że nie zachodziła w sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z tych też względów z punktu widzenia wydanego orzeczenia zaniechanie uwzględnienia złożonego przez stronę wniosku dowodowego obejmującego zlecenie wykonania pomiarów geodezyjnych celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, tj. ustalenia czy w zakresie posadowienia budynku zostały zachowane odległości wymagane przepisami prawa oraz rozważenia przeprowadzenia operatu technicznego celem ustalenia w jakim stanie jest budynek nie stanowi uchybienia w niniejszej sprawie. Ponadto, skoro postępowanie dotyczy zakresu robót wykonywanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu to rzeczą organów w takiej sprawie jest sprawdzenie czy postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym, w jakiej dacie zostało doręczone oraz ustalenie jaki zakres prac po jego doręczeniu wykonał inwestor, a to przesądził już NSA wskazując, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał na podjęcie w tym zakresie stosownych ustaleń.

W tym zakresie przede wszystkim NSA dokonał wykładni art. 50a pkt 2 p.b., stanowiącego materialnoprawną podstawę orzeczonej rozbiórki. Zgodnie z jego brzmieniem "Organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego". NSA podkreślił, że celem tego przepisu jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. NSA określił także zakres zastosowania tegoż przepisu przyjmując, że jego dyspozycją nie objęto wszystkich robót, które inwestor wykonuje po doręczeniu mu postanowienia o wstrzymaniu, ale tylko tych które podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Wywiódł, że zakaz wykonywania robót po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu nie może obejmować robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Wykonanie takich robót w sposób zgodny z przepisami, przede wszystkim przepisami techniczno- budowlanymi i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska nie może zostać uznane za działanie nielegalne. Przepis art. 50a pkt 2 p.b. w takim przypadku nie stanowi podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki robót budowlanych pozostających poza reglamentacją organów budowlanych. Jednocześnie NSA podkreślił, że jeśli jednak inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych odnoszących się do budowy w określonej części obiektu prowadzi je w dalszym ciągu, czyni to na swoje ryzyko. W sytuacji bowiem gdy zostanie stwierdzone, że określona część budynku w wyniku innych robót podlega rozbiórce, to tym samym rozebraniu podlegać będzie również ta część powstała w wyniku realizacji robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.

Orzeczony w decyzji z dnia 7 września 2022 r. zakres rozbiórki obejmuje te elementy, które wcześniej objęto również zakresem rozbiórki orzeczonym na podstawie decyzji DWINB z dnia 10 lipca 2018 r. oraz PINB z dnia 7 sierpnia 2017 r. Aktualnie – tj. w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji wyłączono te kwestie, względem których NSA wypowiedział się, iż nie podlegają one reglamentacji prawa budowlanego, a co za tym idzie nie są objęte zakresem zastosowania art. 50a pkt 2 p.b. Okoliczność ta wynika z niniejszego związania dokonaną przez NSA oceną prawną i nie jest kwestionowana przez skarżącą.

Kwestię sporną stanowi zaś nakaz rozbiórki jaki wynika z zaskarżonej decyzji, a ten został z kolei w znacznej mierze przesadzony również przez NSA w wydanym wyroku.

I tak przede wszystkim Sąd wyższej instancji uznał, że roboty polegające na wykonaniu nadbudowy piętra budynku na wysokości od dolnej krawędzi trzech otworów w ścianie frontowej budynku, wykonaniu więźby dachowej w obrysie budynku (poza tzw. wykuszem) i wykonaniu pokrycia dachowego w całości zostały zrealizowane już po doręczeniu inwestorom postanowienia wstrzymującego roboty. Okoliczność ta wynika z treści pisma skarżących z dnia 3 maja 2010 r., które zostało skierowane do PINB (k. 60 akt administracyjnych), zapisów w dzienniku budowy, wyjaśnień kierownika budowy, porównania zdjęć wykonanych podczas oględzin i kontroli oraz ekspertyzy technicznej. Tym samym zasadnie będąc związane stanowiskiem NSA organy nadzoru budowlanego orzekły co do konieczności rozbiórki pokrycia dachowego w całości, więźby dachowej na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem) oraz ściany szczytowej od strony ulicy [...] do poziomu parapetu okien na piętrze w górę. Taki zakres prac wykonanych po 17 marca 2010 r. wynika nie tylko ze zdjęć, względem których NSA nie miał wątpliwości co do ich mocy dowodowej, ale również z treści pisma skarżących z dnia 3 maja 2010 r. skierowanego do PINB (k. 60 akt administracyjnych) oraz wyjaśnień kierownika budowy. Wynika z niech, że po wstrzymaniu wykonano roboty polegające na nadbudowie ściany szczytowej do obrysu więźby dachowej, montażu konstrukcji drewnianej dachu, montażu elementów pokrycia dachu paroizolacją, kontr łatami, czy wykonaniem 60% pokrycia dachówką. Ponadto, odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze należy zauważyć, że NSA wskazał, że roboty polegające na realizacji nowego zadaszenia o innych gabarytach aniżeli w pierwotnej bryle budynku nie mogą być w niniejszej sprawie uznane za prace zabezpieczające, gdyż te zostały określone w postanowieniu wstrzymującym i miały polegać wyłącznie na założeniu folii. Także bez znaczenia – zdaniem NSA – jest to, że część istniejącej konstrukcji została użyta do budowy nowego dachu.

Wobec zatem tak dokonanej przez NSA oceny co do zakresu wykonania całości pokrycia dachowego oraz więźby dachowej w części głównej bez więźby wykusza przychodzi zauważyć, że orzeczony w pkt. a i b nakaz rozbiórki nie narusza przepisów prawa jako objętych zakresem zastosowania art. 50a pkt 2 p.b. Podobnej kwalifikacji zasadnie poddały organy nakaz rozbiórki orzeczony w pkt c wywodząc przy tym, że wykonanie niniejszej ściany szczytowej po 17 marca 2010 r. potwierdzili sami inwestorzy, do której to okoliczności odwołał się również NSA, a z którą to oceną związane były organy oraz tut. Sąd. Można jeszcze wspomnieć, iż również w piśmie z dnia 17 września 2010 r. skarżąca wskazała, że nadbudowę ścian szczytowych wykonano po wstrzymaniu robót.

Wobec tak sformułowanej w wyroku kasacyjnym oceny prawnej oraz wskazań wykluczona była prawna możliwość weryfikacji podjętych przez NSA twierdzeń, które w zakresie dachu, więźby dachowej oraz ściany szczytowej są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Tym samym podzielenie w tym zakresie stanowiska zawartego w skardze w istocie prowadziłoby do podważenia ustaleń faktycznych i prawnych przez NSA, a zatem naruszałoby art. 153 p.p.s.a.

Dalej należy zauważyć, że związanie orzeczeniem NSA obejmuje również ocenę prac co do podwyższenia kominów oraz wykonania schodów zewnętrznych. NSA przesądził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że również podwyższenie istniejących kominów oraz wykonanie schodów zewnętrznych zostało wykonane po doręczeniu postanowienia wstrzymującego roboty. Niniejsze znajduje także swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym w postaci protokołów z przeprowadzonych oględzin wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną.

W kwestii zaś stropu trzeba zauważyć, że w decyzji 7 sierpnia 2017 r. oraz decyzji z dnia 7 września 2022 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki obejmuje strop nad piętrem w całości. Z kolei NSA odnosząc się do tego aspektu wskazał: "Nie można zgodzić się również z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że nie został zgromadzony materiał dowodowy umożliwiając przyjęcie, że także strop nad parterem budynku wykonano po doręczeniu postanowienia wstrzymującego roboty. Wbrew tym twierdzeniom wykonane w dniu 25 marca 2010 r. zdjęcie (przez istniejące wówczas otwory okienne w ścianie szczytowej) obrazuje widok tego fragmentu piętra budynku, widoczny na nim jest brak stropu. Z kolei zdjęcie na oględzinach wykonane na poddaszu podczas czynności w dniu 18 kwietnia 2016 r. wskazuje już na istnienie stropu".

Przyjęte twierdzenie NSA wynika z tego, że w złożonej skardze kasacyjnej skarżąca wyrokowi I instancji zarzuciła wadliwe ustalenie podczas kontroli budowy w dniu 25 marca 2010 r., że w ogóle nie było stropu nad pierwszym piętrem budynku, co przyjęto na podstawie zdjęć wykonanych wyłącznie od frontu budynku, podczas gdy zdjęcia te nie ujawniają całej bryły budynku, a przez to brak jest podstaw do uznania, że strop nie istniał od tylnej części budynku i podlegał odpowiedniemu uzupełnieniu zgodnie z orzeczeniem technicznym. Zarzut ten podtrzymała również w aktualnie złożonej skardze.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ze sformułowania NSA zawartego w wyroku z dnia 20 stycznia 2020 r. nie można z całą kategorycznością wywodzić, że NSA dokonał oceny, iż cały strop nad piętrem został wykonany po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wskazał jedynie, że zdjęcie wykonane podczas oględzin w dniu 25 marca 2010 r. obrazuje widok fragmentu piętra budynku, na którym widoczny jest brak stropu. Mowa jest więc jedynie o fragmencie piętra budynku, a nie jego całości. Pomimo wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów z odwołaniem się do ekspertyzy technicznej co do możliwości istnienia częściowego tego stropu, NSA nie wskazał kategorycznie, że cały strop został wykonany po 17 marca 2010 r. Orzekł, że na dzień 25 marca 2020 r. nie widać stropu na fragmencie piętra. Istnieje on natomiast w dniu 18 kwietnia 2016 r. gdyż na to wskazują zdjęcia wykonane na poddaszu. Z tych też względów rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić powyższą ocenę NSA a nadto przeanalizować zebraną w sprawie dokumentację, w tym ekspertyzę techniczną, gdzie na rysunku z przekroju pionowego naniesiono roboty wykonane do 15 marca 2010 r. w zakresie uzupełnienia stropu i dopiero wówczas orzec w jakim zakresie kwestia stropu podlega rozbiórce, tj. czy w całości czy też może tylko w części, a jeśli tak to w jakiej. W tym zakresie z orzeczenia NSA – w odróżnieniu od pokrycia dachu – nie można wywnioskować, że przesądził, iż strop w całości został zrealizowany po 17 marca 2010 r. Tymczasem organ I instancji zupełnie pominął tę kwestię poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że ograniczył zakres robót budowlanych przewidzianych do rozbiórki tylko i wyłącznie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z kolei DWINB ograniczył się tylko do oględzin z dnia 25 marca 2010 r., 19 kwietnia 2010 r oraz 18 kwietnia 2016 r. nie wskazując przy tym czy strop ten został wykonany w całości po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu. Nie przeprowadzono w tym zakresie stosownej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wspomnianej ekspertyzy technicznej oraz dziennika budowy. Z tych też względów Sąd uznał, że w niniejszym zakresie decyzja o rozbiórce stropu na piętrem w całości została wydana przedwcześnie bez należytego przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym też naruszono przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Realizując bowiem zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Niniejsze jest tym bardziej konieczne w sytuacji gdy stosowana przez niego norma materialnoprawna ma charakter represyjny, a ten w realiach badanej sprawy związany jest z dotkliwą sankcją rozbiórki.

Na koniec, odnosząc się jeszcze tylko do ostatniego ze sformułowanych w skardze zarzutów, a mianowicie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 50a pkt 2 p.b. poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki części budynku przy jednoczesnym nie rozważeniu na żadnym etapie postępowania możliwości orzeczenia innej sankcji z tego przepisu, tj. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, wskazać należy, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż wybór jednej z możliwości z art. 50a p.b. zależy od uznania organu. Powinien on być dokonany przy wszechstronnym uwzględnieniu w toku prowadzonego postępowania specyfiki konkretnych robót budowlanych. Ponieważ jednak doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oznacza przywrócenie go do stanu, w jakim znajdował się przed rozpoczęciem robót budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa, to sankcja ta w rezultacie wydaje się być bardziej uciążliwa dla inwestora. Nakaz ten ma charakter wyraźnie restytucyjny gdyż jego istotą jest przywrócenie obiektu do stanu w jakim znajdował się przed rozpoczęciem robót prowadzonych z naruszeniem reżimu prawnobudowlanego (D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz., Lex; H. Kisilowska, Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II, Lex.).

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach w pkt II na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku co do zakresu wydania nakazu rozbiórki stropu nad piętrem.