Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 550/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr 622/OPON/2023 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2023 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w treści skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powołując się na projektowane roboty rozbiórkowe, ich nieodwracalny charakter oraz udokumentowany negatywny wpływ na budynek skarżącego (zwłaszcza jego elementy nośne jak ściany szczytowe oraz fundamenty), które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (budynek skarżącego ze względu na swój wiek i stan techniczny nie posiada odpowiednich zabezpieczeń chroniących przed przyszłymi robotami rozbiórkowymi i budowlanymi). Nadto nieodwracalny charakter robót związanych z rozbiórką budynku miałby obejmować zarówno usunięcie tynków ze ścian, jak również wywiercenie otworów iniekcyjnych i aplikacji emulsji bitumiczno – kauczkowych w części wspólne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, skarżący pomimo obowiązku ciążącego na nim z mocy art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a., nie wykazał w sposób dostateczny zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez de facto nierozpoznanie istoty wniosku, a także wskazanych w nim okoliczności oraz załączonych do materiału dowodowego dokumentów (dowodów), z których bezsprzecznie wynika istnienie (domniemanie) negatywnego wpływu robót rozbiórkowych na część budynku stanowiącego współwłasność, a w konsekwencji niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek przyjęcia, że skarżący nie wykazał w dostateczny sposób ustawowych przesłanek zabezpieczenia – uzasadnienie nie zawiera w tym względzie żadnych konkretnych rozważań lub oceny braku przesłanek uprawniających do wstrzymania wykonania decyzji, mimo że zamieszczony w skardze wniosek, a także uzasadnienie skargi, wskazuje na konkretne zagrożenia oraz dowody na ich poparcie – ograniczając się do przytoczenia judykatów wydanych w innych sprawach,

2) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sam fakt wydania pozwolenia na rozbiórkę, który prowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie oraz, że skarżący nie wykazał w sposób dostateczny zaistnienia ustawowych przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy wykonanie rozbiórki obiektu występującego w niniejszej sprawie, w sposób oczywisty, z samej istoty, generuje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem projektowana rozbiórka obejmuje przedmiot własności wnoszącego zażalenie, na którą nie wyraził zgody i nie udzielił prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozbiórki, a nadto skarżący przedstawił konkretne okoliczności, co najmniej uprawdopadabniające spełnienie w niniejszej sprawie warunków wstrzymania rozbiórki regulowanych w ww. przepisie – w szczególności w postaci nieodwracalnych i bezprawnych działań w postaci ingerencji w prawo własności skarżącego oraz szkody majątkowej, której dozna skarżący w przypadku, gdy inwestor dokona rozbiórki obiektu, albowiem rozbiórka naruszy konstrukcję budynku skarżącego, co potwierdziła załączona do akt sprawy ekspertyza techniczna m.in. dr inż. R. D.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony skarżącej na ww. decyzję. Strona skarżąca zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że w przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe, albowiem kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji. Podobny pogląd wyrażany był w orzecznictwie (post. NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 736/18, post. NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 250/19, post. NSA z dnia z 6 października 2016 r., II GZ 970/16, post. NSA z dnia z 14 lutego 2017 r., II OZ 98/17). Umorzenie postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ze względu na wydanie przez sąd pierwszej instancji nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę zmusza stronę do ewentualnego wystąpienia z kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest dopuszczalne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77), lecz jest nadmiernym formalizmem. Zatem – wobec braku podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności po wydaniu przez sąd pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę – Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygać o ochronie tymczasowej również w postępowaniu zażaleniowym do dnia uprawomocnienia się tego wyroku.

Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego do sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Udzielenie ochrony tymczasowej może mieć miejsce jedynie w przypadku wyważenia interesów wszystkich uczestników postępowania i dokonania przez sąd administracyjny oceny, że w przedmiotowej sprawie wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje poważną szkodę.

Rozbiórka budynku ze swej istoty prowadzi do zmiany w rzeczywistości, której wyrazem jest zaprzestanie istnienia obiektu budowlanego w dotychczasowej formie lub w ogóle. Budynek przestaje istnieć, a jego przywrócenie do stanu poprzedniego łączy się z wykonaniem na nowo robót budowlanych, co osadzone jest w czasie i angażuje określone siły i środki finansowe. Taki stan dotyczy jednak każdej rozbiórki, w związku z tym w przypadku nakazu rozbiórki okoliczności te nie powinny być rozpatrywane każdorazowo jako przesłanka wstrzymania, bowiem są to normalne skutki wykonania tej decyzji. Nie jest to różnoznaczne z dopuszczeniem na zasadzie automatyzmu do sytuacji, że w każdym przypadku, bez względu na przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., zasadne byłoby wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci nakazu rozbiórki. Możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skutkuje to tym, że wykazanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga odwołania się do konkretnych uwarunkowań podjętego przez organ działania, które powinny odnosić się zarówno do sytuacji osobistej wnioskodawcy, jak i uwzględniać również, między innymi, następstwa odstąpienia od przeprowadzenia robót rozbiórkowych. Okolicznościami o charakterze "trudnych do odwrócenia skutków", powinny być takie okoliczności, które powodują w związku z rozbiórką dalej idące skutki niż typowe, których nie sposób odwrócić. W orzecznictwie uznaje się za nie przykładowo utratę jedynego miejsca zamieszkania, miejsca prowadzenia działalności, skutkującego brakiem możliwości jej wykonywania, czy sprowadzenie zagrożenia dla życia i zdrowia innych osób (por. post. NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2580/21). Z kolei użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów, 2008, s. 356).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania może spowodować tego typu skutki. Wskazała ona, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje, że inwestor przystąpi do rozbiórki obiektu z jednoczesną ingerencją w części wspólne, w zakresie których inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od skarżącego. Strona skarżąca wskazała, że już na etapie rozbiórki będą prowadzone prace w postaci usunięcia tynków ze ściany wspólnej, wywiercenie otworów iniekcyjnych i aplikacji emulsji bitumiczno – kauczkowej w części wspólne. Podniosła, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna, która potwierdza, że prace wykonane przez inwestora mogą niekorzystanie wpłynąć na budynek skarżącego.

Opisane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności nie mieszczą się jednak w katalogu przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., dotyczą bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji rozbiórkowej w zakresie zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, która będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Tego rodzaju argumentacja nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. W ramach przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mieści się bowiem argumentacja, zgodnie z którą wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby zniweczyć cel rozpoznania skargi. Takiego skutku w wymiarze oceny prawnej nie powoduje brak wstrzymania zaskarżonej decyzji. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie nie ocenia się prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale ocenia się, czy wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uzasadniałby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić tymczasem należy, że strona wnosząca zażalenie nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wywołać kwalifikowane, wyżej przedstawione i opisane skutki, uzasadniające wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji na obecnym etapie postępowania. Stwierdzić należy, że decyzja rozbiórkowa co do zasady oparta jest na ustaleniach i wnioskach wyrażonych w przedłożonych w sprawie opiniach technicznych, stąd też wkroczenie w ocenę tych opinii, co do przesłanek i skutków rozbiórki na etapie ochrony tymczasowej doprowadziłoby do zniweczenia celu zaskarżenia decyzji rozbiórkowej do sądu administracyjnego.

Jakkolwiek można zgodzić się ze stroną skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia szczegółowo okoliczności wskazujących na brak uprawdopodobnienia występowania przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ stanowisko Sądu pierwszej instancji, że strona nie uprawdopodobniła przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej jest prawidłowe

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.