Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2572/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G sp. j. z siedzibą w P na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2022 r. nr 1653/2022 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ") postanowieniem z 10 października 2022 r. nr 1653/22, po rozpatrzeniu zażalenia G. Sp.j. w P.(dalej jako "skarżąca"), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.(dalej jako "PINB") z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej w sprawie zgodności z prawem posadowienia budynków zlokalizowanych na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w B..

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca pismem z 10 czerwca 2022 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o możliwości popełnienia samowoli budowlanej", wystąpiła do PINB o zweryfikowanie zgodności z prawem posadowienia budynków zlokalizowanych na ww. działce.

PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem posadowienia ww. budynków wskazując, że zakres postępowania pokrywa się z postępowaniem prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku posadowionego na dz. nr [...].

W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i wskazała, że wbrew twierdzeniom PINB, przywołane przez niego postępowanie administracyjne nie pokrywa się przedmiotowo z tym, którego wszczęcia żąda skarżąca. Prowadzone postępowanie dotyczy bowiem stanu technicznego przedmiotowego budynku, a tym samym jego kondycji. W uzasadnieniach wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć nie odnoszono się natomiast do legalności budynku, nie wskazywano też na dokument, który miałby być podstawą do jego wzniesienia. W niniejszej sprawie skarżąca wskazuje natomiast na zaistniałą samowolę budowlaną, tym bardziej, że w jej ocenie, budynek ten nie został postawiony w sposób zgodny z prawem.

WINB postanowieniem z 10 października 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił postanowienie PINB, a następnie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej w sprawie zgodności z prawem posadowienia budynków zlokalizowanych na ww. działce. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna, jednak z uwagi na art. 53a ust. 1 P.b., który stanowi przeszkodę do wszczynania postępowania na wniosek. Brak było więc podstaw do dokonywania jego merytorycznej analizy w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 a § 1 K.p.a. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i wydaniem orzeczenia merytorycznego, wskazującego prawidłową przyczynę braku podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. WINB zauważył, że art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest przesłanka o charakterze podmiotowym, tj. sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Z uwagi na nią, na organie spoczywa obowiązek badania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka, tym razem o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawnoadministracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, określony został przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. WINB wskazał dalej, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a P.b. (pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy). Zgodnie zaś z art. 53a ust. 1 P.b., znajdującym się w tym rozdziale, postępowania uregulowane w ww. rozdziale wszczyna się z urzędu. W ocenie WINB, dodanie tego przepisu ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, w tym dotyczące legalności, są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Jeśli natomiast przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro więc art. 53a ust. 1 P.b. stanowi lex specialis względem art. 61 K.p.a., to w konsekwencji jednoznacznego wskazania w tym przepisie przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony. W związku z tym podnoszone przez skarżącą zarzuty merytoryczne w sprawie nie mogą być zweryfikowane w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego, a jedynie w toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, w odpowiednim trybie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i nakazanie organowi wszczęcia ww. postępowania administracyjnego, zarzucając mu naruszenie:

przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53a P.b. w zw. z art. 61a ust. 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego co do budynków zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości z racji uznania, że postępowanie tego rodzaju może być wszczęte przez organ jedynie z urzędu w sytuacji, gdy pisma kierowane przez skarżącą, w tym te określone jako zawiadomienie, winny być potraktowane jako podstawa do wszczęcia ww. postępowania z urzędu, z racji uzyskania wiadomości sugerujących konieczność zweryfikowania podnoszonych twierdzeń;

art. 7 K.p.a. poprzez brak realizacji na gruncie niniejszej sprawy zasady prawdy obiektywnej uwzględniającej w swym wydźwięku w szczególności interes społeczny oraz słuszny interes obywateli i nieuwzględnienie jej w perspektywie pisma skarżącej informującego o potencjalnym zaistnieniu samowoli budowanej i wnoszącego o przeprowadzenie postępowania w tej sprawie, weryfikującego podnoszone wątpliwości, poprzez brak wykazania inicjatywy i podjęcia czynności z urzędu w postaci nakazania wszczęcia tego rodzaju postępowania zmierzającego do faktycznej i rzeczywistej analizy podniesionych w nim twierdzeń i obiekcji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie w istocie powoduje, że sprawa potencjalnie zaistniałej samowoli budowlanej nie doczekała się gruntownego i wnikliwego zbadania. Co więcej, stanowisko organu odnoszące się do możliwości wszczynania tego rodzaju postępowania z urzędu kreuje duże wątpliwości. Trudno bowiem wyjaśnić, biorąc pod uwagę obowiązujący stan prawny, sposoby wszczynania postępowań i traktowania pism stron, takich jak to, które zostało wystosowane przez skarżącą i zatytułowane "Zawiadomienie o możliwości popełnienia samowoli budowlanej". Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że postępowania w przedmiocie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy mogą być inicjowane jedynie w sytuacji, gdy organ uzyska samodzielną wiedzę o możliwości zaistnienia tego rodzaju naruszeń, z drugiej zaś, ignoruje pismo złożone przez skarżącą, a informujące o zaistniałej samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej, jeżeli przyjąć brzmienie przepisów wskazujących na wszczynanie postępowań z zakresu niezgodności z prawem posadowienia budynku jedynie z urzędu, to pisma tego rodzaju, tytułowane jako zawiadomienie albo w inny, zbliżony sposób, winny być traktowane jako impuls do wszczęcia postępowania. W innym bowiem przypadku jakikolwiek podmiot pozbawiony byłby możliwości działania. Co więcej, postępowanie o którym w swym postanowieniu mówi PINB (które ma być tożsame przedmiotowo z postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej) zostało wszczęte z zawiadomienia A.G., właścicielki budynku i nieruchomości zlokalizowanej na dz. nr [...]. Biorąc pod uwagę przedmiot tego postępowania oraz fakt oparcia obowiązku nałożonego na skarżącą na przepisach ustawy - Prawo budowlane - art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7, które również objęte są dyspozycją art. 53a P.b. wskazującego na wszczynanie tego rodzaju postępowań jedynie z urzędu, to nie sposób zrozumieć obecnie odmiennego stanowiska w zakresie możności wszczęcia postępowania w oparciu o inicjatywę osoby trzeciej. Trudno zrozumieć fakt tak odmiennego traktowania spraw przez organy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie, którym WINB uchylił w całości postanowienie PINB z [...] sierpnia 2022 r. i odmówił, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a P.b., wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej w sprawie zgodności z prawem posadowienia budynków zlokalizowanych na dz. nr [...] przy [...] w B..

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca w art. 61a § 1 K.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są to przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Określone w art. 61a § 1 K.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy PINB odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 10 czerwca 2022 r. wskazując, że zakres postępowania, którego wszczęcia się ona domaga jest tożsamy z postępowaniem prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku posadowionego na dz. nr [...]. Z kolei WINB w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że choć odmowa wszczęcia tego postępowania była prawidłowa, to jednak powinna mieć miejsce z uwagi na przeszkody prawne, jakie wynikają z przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu wskazać należy, że na mocy art. 1 pkt 42 lit. a) ustawy zmieniającej, do ustawy – Prawo budowlane wprowadzony został art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a P.b. wszczyna się z urzędu. W rozdziale tym uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Powyższa ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Natomiast art. 25 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 P.b. oraz że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a P.b. następuje wyłącznie z urzędu. Artykuł 53a ust. 1 P.b. przesądza bowiem expressis verbis, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie; na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, choć przeważało stanowisko o prowadzeniu postępowań legalizacyjnych (art. 48 i art. 49b P.b.) i naprawczych (art. 50-51 P.b.) z urzędu, z uwagi na ich charakter, konsekwencje i zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 1 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 558/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3310/18 – dotyczący stanu prawnego sprzed ww. nowelizacji; https://cbois.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast bez znaczenia, czy postępowanie administracyjne związane z naruszeniami prawa budowlanego oparte jest na zasadzie oficjalności, czy też możliwe jest jego podjęcie także na wniosek w sytuacji, gdy w tym drugim przypadku kontynuowanie postępowania jak i jego zakres należy uzależnić od woli wnioskodawcy. Obecny stan prawny (a więc wprowadzony przez ustawodawcę z dniem 19 września 2020 r.), przesądza zaś m.in. o tym, że postępowanie legalizacyjne i naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności.

Zauważyć ponadto należy, że przyjęte w cytowanym wyżej art. 61 § 1 K.p.a., rozwiązanie dotyczące możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu, nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten należy intepretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji czy postanowienia, ale też regulować mogą inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego podlegającego załatwieniu w ww. sposób. Takim przepisem w sprawach dotyczących naruszeń ustawy – Prawo budowlane jest obecnie art. 53a ust. 1 P.b. regulujący wprost, że postępowanie w nim opisane może być wszczęte z urzędu. Brak tej regulacji umożliwiał działanie organów nadzoru budowlanego zarówno na zasadzie skargowości, jak i oficjalności. Wskazana zmiana to "ograniczyła" poprzez wprowadzenie zasady oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania; nie powinien także "mieszać" trybów postępowania, tj. traktować postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 554/08; LEX nr 518252).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie WINB odnosi się do złożonego przez skarżącą "Zawiadomienia o możliwości popełnienia samowoli budowlanej" z 10 czerwca 2022 r., a zatem do wniosku o wszczęcie postępowania. W dacie jego wystosowania obowiązywał już art. 53a ust. 1 P.b. Na skutek tego podania PINB obowiązany był sprawdzić, czy nie są naruszane przepisy ustawy – Prawo budowlane, czy inwestycja jest legalna. Zobowiązany był to jednak czynić z urzędu, oczywiście w przypadku ustalenia potrzeby wydania orzeczenia nakładającego obowiązek w ramach przysługujących mu kompetencji - po wszczęciu postępowania z urzędu w odpowiednim zakresie, zapewniając w nim udział prawidłowo ustalonym stronom postępowania. Nie miał natomiast prawa uruchomić tego postępowanie z wniosku. W tej sytuacji prawidłowo WINB uznał, że w sprawie należało wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a P.b., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej.

Niemniej jednak okoliczność wystąpienia przez skarżącą z żądaniem wszczęcia postępowania, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od kompleksowego zbadania sprawy z urzędu w odniesieniu do konkretnie podniesionych zarzutów, a w szczególności, czy przedmiotowy budynek powstał legalnie, które to ustalenia skutkować powinny ewentualnym podjęciem działań w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane (oczywiście w sytuacji, gdyby podejrzenia skarżącej okazały się słuszne). Jednak to od oceny organu zależała potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, po ustaleniu określonych okoliczności. Gdyby natomiast doszło do wszczęcia postępowania z urzędu, to organ nadzoru budowlanego dopiero wtedy musiałby ustalić krąg stron postępowania, zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii regulacjami prawnymi.

Ze wskazanych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak też art. 61 § 1 K.p.a. w zw. art. 53a ust. 1 P.b. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, zasadne było wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia z wniosku skarżącej.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty skargi, że wspomniane w uzasadnieniu postanowienia PINB postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku posadowionego na dz. nr [...], zainicjowane zostało wnioskiem właścicielki tego budynku. Po pierwsze, przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wydane na skutek żądania skarżącej o zbadanie zaistnienia ewentualnej samowoli budowlanej na ww. działce, nie zaś postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, a zatem Sąd nie był uprawniony badania prawidłowości jego wszczęcia. Po drugie natomiast, organ zobowiązany był, z przyczyn szczegółowo wymienionych powyżej, do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a P.b., a to z uwagi na to, że postępowanie to nie mogło zostać wszczęte na wniosek skarżącej.

Konkludując wskazać należy, że analiza akt sprawy i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. WINB wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.