Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 129/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie Miasta C. prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2011 r. Rada Miast Chełm podjęła uchwałę nr XIII/143/11 Rady Miasta Chełm z dnia 14 grudnia 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie Miasta Chełm prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

W § 1 ust. 1 uchwały zmieniającej dodano do § 9 uchwały zmienianej z 25 marca 2011 r. dwa ustępy, w których nałożono na kontrolowanego szereg obowiązków dotyczących zapewnienia warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli (ust. 3) oraz przyznano kontrolującemu szereg uprawnień związanych z przeprowadzeniem kontroli (ust. 4).

Pismem datowanym na dzień 28 grudnia 2011 r. spółka [...] wezwała Radę Miasta Chełm do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 1 ust. 1 i 3 uchwały z dnia 14 grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na wezwanie – udzielonej uchwałą nr XV/173/12 z dnia 30 stycznia 2012 r. – Rada Miasta Chełm, uznała je za bezzasadne.

Pismem datowanym na 13 lutego 2012 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę z 14 grudnia 2011 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały, podnosząc zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej jako: u.s.o.), poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej.

Uzasadniając skargę spółka wskazała, że jest organem prowadzącym szkół świadczących usługi edukacyjne na obszarze miasta Chełm, które uzyskują z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z dotacji oświatowej i w konsekwencji zobowiązane są wykonywać obowiązki wynikające z postanowień uchwał Rady Miasta.

Powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych, spółka wywiodła, że na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu, a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji. Tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji powinien mieć charakter czysto techniczny i może polegać przede wszystkim na wskazaniu, kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie, a także jakie dokumenty należy przedstawić organom kontrolnym. Odwołując się do poglądów regionalnych izb obrachunkowych skarżąca podniosła, że procedura i zakres kontrolowania dotacji nie może polegać na nakładaniu na beneficjenta dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym, tak jak to się stało w kwestionowanej uchwale.

W ocenie strony skarżącej kwestionowana uchwała zmieniająca oraz uchwała zmieniana z marca 2011 r. prowadzą do sytuacji, w której podmiot dotowany, poprzez niezastosowanie się do przepisów uchwał nakładających wskazane obowiązki nie otrzyma należnej dotacji z przyczyn innych niż wynikające z ustawy o finansach publicznych. Jednostka samorządu terytorialnego nie może wprowadzać dodatkowych wymogów ani nakładać na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z ustawy o systemie oświaty.

Spółka zarzuciła ponadto, że zakres kompetencji kontrolujących określony w w ustawie został nadmiernie rozszerzony, doprowadzając do sytuacji, iż uprawnienia kontrolujących zrównane są niemal z uprawnieniami organu prowadzącego postępowanie administracyjne, którym to postępowanie kontrolne w istocie nie jest.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Chełm wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie uchwałą Nr 6/2012 z 10 stycznia 2012 r. stwierdziła nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały zmieniającej z powodu sprzeczności z art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c u.s.o. Pozostałe postanowienia uchwały nie były kwestionowane przez organ nadzoru.

W związku z powyższym Rada uznała, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie przekroczyła zakresu delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej skarżącej spółki. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżona uchwała dotyczy kwestii udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta Chełm prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca spółka, na wezwanie sądu, przedstawiła wykaz prowadzonych przez siebie szkół na terenie miasta Chełm (wraz ze stosownymi zaświadczeniami). Tym samym w ocenie sądu wykazała, że jest podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone kwestionowaną uchwałą. W konkluzji należy uznać, że spółka wykazała legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, sąd stwierdza, że zarzuty spółki podważające jej legalność są nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze sąd również nie dopatrzył się innych wad prawnych uchwały, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżona do sądu uchwała dotyczy kwestii procedury kontroli dotacji przyznawanych na rzecz niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 90 u.s.o. Podstawą prawną uchwały była delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W ocenie skarżącej spółki zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. Uchybienia tego skarżąca upatruje z jednej strony w nałożeniu na beneficjentów dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym, a nie przewidzianych w ustawie. Z drugiej strony skarżąca wywodzi, że kwestionowana uchwała rozszerza zakres kompetencji organów kontrolujących w sposób wykraczający poza ramy ustawowe.

W ocenie sądu zarzuty te nie są uzasadnione.

Nie ulega wątpliwości, że rada gminy nie jest tzw. prawodawcą samoistnym (jak np. parlament) i stanowiąc akty prawa miejscowego związana jest granicami upoważnień zawartymi w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów.

Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 u.s.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy.

Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b [w badanym przypadku gminy], mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W świetle ust. 3f osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez wspomniane organy mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Wreszcie zgodnie z ust. 3g wspomniane organy w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek.

Skoro ustawa przyznaje kompetencje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego do kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ sprawujący tą kontrolę musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kompetencji, odpowiadające celom kontroli – ocenie, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Należy zatem wnioskować, że racjonalny ustawodawca upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nie ograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10 oraz WSA w Bydgoszczy z 18 sierpnia 2011 r.; II SA/Bk 472/11; dostępne w bazie CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy wskazać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących kwestii rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (np. wyrok NSA z 12 maja 2010 r.; sygn. akt: I OSK 672/10: "(...) za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji".

W badanym przypadku tak nie jest. Kwestionowana uchwała uszczegółowia tryb dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Dodany zaskarżoną uchwałą zmieniającą § 9 ust. 3 uchwały z 25 marca 2011 r. stanowi, iż kontrolowany jest zobowiązany do zapewnienia warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności do niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów i materiałów, terminowego udzielania wyjaśnień oraz w miarę możliwości udostępnienia oddzielnych pomieszczeń z odpowiednim wyposażeniem.

Nałożone na kontrolowanego obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Podstawowym materiałem kontrolnym są dokumenty więc ich przedstawienie przez kontrolowanego jest warunkiem skuteczności kontroli. Podobnie obowiązek złożenia wyjaśnień – służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. Złożenie wyjaśnień leży też w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji. Obowiązek udostępnienia oddzielnych pomieszczeń z odpowiednim wyposażeniem jest obwarowany zastrzeżeniem: "w miarę możliwości". Zatem jeśli kontrolowany nie będzie miał obiektywnie takich możliwości, będzie zwolniony z obowiązku udostępnienia oddzielnych pomieszczeń i wyposażenia. Nie można stawiać skutecznie zarzutu, że sposób określenia obowiązków kontrolowanego jest nazbyt ogólnikowy. W toku przeprowadzania kontroli mogą się pojawić sytuacje nietypowe, co wymaga pozostawienia w regulacji trybu kontroli pewnej koniecznej swobody, nie wykraczającej przy tym poza to co konieczne dla zrealizowania jej celu, tak jak w badanym przypadku.

Nie można również podzielić zarzutów skarżącej, jakoby kwestionowana uchwała w sposób wykraczający poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej rozszerzała kompetencje kontrolne organów gminy.

Należy przypomnieć, że zgodnie z przywoływanym już art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Dodany zaskarżoną uchwałą § 9 ust. 4 uchwały z 25 marca 2011 r. uszczegółowia jedynie ustawowo określone uprawnienia kontrolujących, a nie rozszerza je poza dozwolone granice. Z prawem wstępu do szkół i placówek wiąże się prawo do swobodnego poruszania się na terenie jednostki kontrolowanej (§ 9 ust. 4 pkt 1) oraz przeprowadzanie oględzin (§ 9 ust. 4 pkt 3). Oczywiście czynności te muszą być ściśle powiązane z celem kontroli – oceną prawidłowości wykorzystania dotacji. Jak wskazano wyżej – dokumenty są podstawowym materiałem w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola, stąd logiczne jest prawo kontrolujących wglądu do dokumentów związanych z celem kontroli (§ 9 ust. 4 pkt 2). Uprawnienia do przesłuchiwania świadków, żądania udzielania wyjaśnień i korzystania z pomocy biegłych (§ 9 ust. 4 pkt 4-6) należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3f u.s.o. jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji. Ewentualne wątpliwości i niejasności zawarte w dokumentach mogą wymagać wyjaśnienia, w związku z czym może zachodzić potrzeba przesłuchania świadka, zażądania wyjaśnień od kontrolowanego czy dokonania oceny dokumentu z pomocą biegłego. Należy z całą mocy podkreślić, że czynności te mogą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w dokumentach i służyć ustaleniu prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Jak już wyżej podkreślono, precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego na etapie kontroli służy również samemu kontrolowanemu, zapobiega bowiem niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranych dotacji.

W związku z powyższym, wbrew zarzutom podnoszonym przez stronę skarżącą, postanowienie zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).