Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 913/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 18, art. 92a
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 504/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 504/20 oddalił skargę P.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zgodnie z ustaleniami kontroli drogowej samochodu osobowego marki Audi

o nr rej. [...] przeprowadzonej 4 września 2019 r. w Lublinie, kierowca pojazdu, P.S., przewoził zarobkowo dwóch pasażerów, z którymi nie została zawarta żadna umowa w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorcy. Przejazd zamówiono za pomocą aplikacji B., zaś po zakończeniu przewozu jeden

z pasażerów dokonał płatności w wysokości 6 zł. Kwota ta została ściągnięta automatycznie z karty należącej do jednego pasażerów - w ramach aplikacji. Pasażer nie otrzymał żadnego paragonu ani faktury. Skarżący nie wykonywał przewozu jako kierowca zatrudniony na umowę o pracę, zajęcie to było dla niego zajęciem dodatkowym. W toku kontroli nie przedstawił żadnej licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewóz osób. Przewóz odbywał się samochodem osobowym zarejestrowanym na 5 osób. Skarżący w dniu kontroli nie prowadził działalności gospodarczej, w pojeździe nie zainstalowano taksometru ani kasy fiskalnej, jak również brak było oznaczeń charakterystycznych dla taksówek.

Poza tym kierowca nie posiadał badań lekarskich i psychologicznych o braku przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W trakcie kontroli kierowca okazał jedynie prawo jazdy oraz dowód osobisty. W związku z tym stwierdzono naruszenia opisane w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, dalej: u.t.d.), to jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz w lp.2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., to jest wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2019 r. nałożył na P.S. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji (lp. 1.1 – 12.000 zł) oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (lp. 2.11 – 8.000 zł). Z uwagi na to, że kara za naruszenia opisane w decyzji wyniosła 20.000 zł organ, na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., ograniczył ją do 12.000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę wniesioną przez P.S. uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, skarżący 4 września 2019 r. przewoził własnym samochodem osobowym marki Audi, przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, dwóch pasażerów z ul. Romera 23 na dworzec PKP w Lublinie. Przewóz odbył się za pośrednictwem aplikacji Bolt. Za odbyty kurs otrzymał wynagrodzenie. Pojazd nie był oznakowany jako "Taxi" i nie posiadał innych oznaczeń sugerujących przewóz osób. W czasie kontroli i w toku postępowania P.S. nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji powinno być traktowane jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Zdaniem Sądu wykonywanie transportu drogowego ma miejsce nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą figurującym w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d.

Sąd stwierdził, że odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać

za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu

art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Usługa wykonana przez skarżącego mieściła się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej

w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. W związku z tym skarżący powinien legitymować się licencją uprawniającą do wykonywania transportu drogowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przewozu nie można było zakwalifikować ani jako regularnego, regularnego specjalnego, czy też jako wahadłowego. Był to zatem przewóz okazjonalny, który może być wykonywany tylko pojazdami określonymi w art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d., przy czym jeżeli chodzi

o warunki określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b) i c) u.t.d., muszą być spełnione łącznie. Samochód skarżącego, który był przystosowany do przewozu tylko 5 osób, a nie powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, nie spełniał takich wymagań. Ponadto nie zostały też spełnione przesłanki określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., ponieważ umowy z pasażerem nie zawarto w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, lecz

za pośrednictwem aplikacji telefonicznej, a opłata za przewóz nie miała charakteru ryczałtowego i nie została uregulowana bezgotówkowo na rzecz przedsiębiorcy.

P.S. zaskarżył opisany wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b u.t.d. w związku

z lp. 1.1. załącznika nr 3 do wyżej wskazanej ustawy, polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu

na to, że czynności Skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b u.t.d.

w związku z lp. 2.11 załącznika nr 3 do wyżej wskazanej ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy,

w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d. w związku z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w związku z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego;

4) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego

i Rady z 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu

do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest.:

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2020 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz; braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego

z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło

do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazuję, że wyżej wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Lublinie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego

z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło

do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe

nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz skierowanie sprawy na rozprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, zaakceptował stanowisko organów, że skarżący przewożąc w dniu kontroli drogowej, samochodem osobowym marki Audi o numerze rejestracyjnym [...], pasażerów dopuścił się naruszeń polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo, że pojazd którym wykonywany był przewóz nie spełniał kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d..

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te w znacznej części powtarzają się, zmierzając do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1344/18; z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 330/19; z 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 103/19; z 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 421/20; z 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 683/20, z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 i II GSK 624/21, z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 313/21 (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając że są one trafne również w tej sprawie.

Odnosząc się do podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że art. 87 u.t.d. stanowi, że w przypadku wykonywania transportu drogowego osób, kierujący ma obowiązek posiadać wypis z licencji. Jeżeli kierujący wykonuje przewóz okazjonalny jest zobowiązany posiadać także kopię umowy na realizowany przewóz. Przedsiębiorca jest zobowiązany do wyposażenia kierowcy wykonującego przewóz w wypis z licencji i kopię wspomnianej umowy. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ocena organów obu instancji, że kontrolowany przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji była zgodna z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wszystkie przewidziane w ustawie o transporcie drogowym formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego form uregulowanych ustawą.

Wobec tego należy uznać za prawidłowy pogląd Sądu pierwszej instancji, że świadczona przez skarżącego usługa miała charakter transportu drogowego. W związku z tym, że usługa zamówiona została za pośrednictwem aplikacji Bolt, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że doszło do odpłatnego świadczenia przez skarżącego przewozu bez posiadania licencji. Sąd prawidłowo też stwierdził, że skarżący dokonywał przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., ustawodawca umożliwił zaś wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, z wyjątkami określonymi w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.

W orzecznictwie słusznie podnosi się, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09). Wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej tym bardziej ewidencjonowanej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię dotyczącą tego, czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażerowie takiej umowy nie zawierali, gdyż usługę została zamówiona przy pomocy aplikacji Bolt, a zapłata za wykonany przewóz została automatycznie ściągnięta z karty płatniczej jednego z pasażerów. W takiej sytuacji należy uznać, że przewóz został wykonany na zlecenie pasażera i niewątpliwie miał charakter odpłatny. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażerów i skarżącego (kierującego) z aplikacji Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący jak i pasażerowie i to dzięki niej doszło do skojarzenia osoby kierującej z pasażerem.

Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy świadczą usługi, w szczególności za pomocą aplikacji administrator określa przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (por. TSUE w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15).

W konsekwencji należało uznać, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły. Usługa była zatem przez skarżącego świadczona warunkach zorganizowania i ciągłości, we własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i skarżący był za nią odpowiedzialny. Działanie skarżącego mieściło się więc w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z wymienionych rodzajów przewozów, wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkową", o której mowa w art. 5b pkt 3 u.t.d., można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 cyt. ustawy, a przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d.

Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Przy czym niezrozumiałe są wywody zawarte w zarzucie nr 4 ( pkt I ) petitum skargi kasacyjnej, dotyczące przewożenia jednego pasażera, skoro w niekwestionowanym w tym zakresie stanie faktycznym kontrolowany przejazd był wykonywany w stosunku do dwóch pasażerów.

Należało zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu powołanych przepisów, przy czym podmiotem, który zainicjował przewóz był pasażer zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji Bolt. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2. 11 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych, a nie było kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 1 i 11, art. 5 b, art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w związku z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przez ich niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowo zastosowano także art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. Przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w braku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, w tym nieustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną i samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08 ). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w kwestionowanym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

W rozpoznawanej sprawie Sąd te wymogi spełnił, dlatego zarzut nieodniesienia się do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest skuteczny. Sąd w całości podzielił pogląd organu, ale jednocześnie, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem, dokonał jego oceny, zarówno co do prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, jak i wykładni prawa materialnego. To zaś, że WSA nie stwierdził, zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, uchybień procesowych, tj. "niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności" nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, ani stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i prawidłowo zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 4 września 2019 r. Nie kwestionuje bowiem, że w kontrolowanym pojeździe, przeznaczonym do przewozu 5 osób, w chwili zatrzymania do kontroli, skarżący bez wymaganej licencji, przewoził dwóch pasażerów, którzy zamówili usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji mobilnej Bolt. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego oraz zarzucono brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji Bolt.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracji publicznej i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Powołany przepis stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 zł za każde naruszenie (brzmienie obowiązujące w dacie kontrolowanego przejazdu), przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1. nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 zł (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92 ust. 7 pkt 1 u.t.d.). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszeń opisanych w Ip. 1.1 oraz 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zostały prawidłowo ustalone przez organy. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w Lublinie poddano kontroli drogowej pojazd marki Audi o numerze rejestracyjnym [...]f, a pojazdem kierował P.S. Kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, ani wypisu z licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób. Organ ustalił, że w chwili zatrzymania do kontroli w pojeździe znajdowało się dwóch pasażerów. Jeden z pasażerów zeznał, że przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji Bolt zainstalowanej w telefonie. Zamówiony przewóz pasażerów miał się odbyć z ul. Romera 23 na Dworzec PKP w Lublinie. Należność za kurs w wysokości 6 zł została pobrana automatycznie z karty płatniczej jednego z pasażerów. Kontrola drogowa została udokumentowana protokołem kontroli. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Jak już wskazywano wyżej, nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącego przewozu. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego i jest zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja Bolt była zatem przez skarżącego wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, że skarżący wykonywał przewóz o charakterze odpłatnym.

Ponadto przypomnieć należy, że z zasadami postępowania administracyjnego takimi jak zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej koresponduje zasada dotycząca rozkładu ciężaru dowodowego. W postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07 wyraził pogląd, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie zwalniają organu administracji z dążenia do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Z art. 77 § 1 k.p.a. nie daje się jednak wyprowadzić wniosku, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia, z inicjatywy strony toczącego się postępowania, stosownego kontrdowodu (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).

W świetle powyższego przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które miałyby prowadzić do podważenia ich własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego.

W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie podnosząc, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. i nałożenie na podstawie powołanych przepisów kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).