Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 480/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, atr. 81 c ust.2, 36a ust. 5 pkt 1, 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 84
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Anna Ostrowska Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak ZOA-VIII.7221.10.2022 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskiem z dnia 26 stycznia 2024 r., znak PINB.SIO.Bi.7356/I-1A/22/23/24; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz K. A. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 kwietnia 2024r., znak: ZOA-YIII.7721.10.2022 po rozpatrzeniu odwołania K. A. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim z 26 stycznia 2024r., znak: PINB.SIO.Bi.7356/I-1A/22/23/24 o odmowie nałożenia na P. S. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr ewid.[...] w miejscowości R., gm. K. w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:

Postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem K. A. o przeprowadzenie kontroli wykonywanych robót budowlanych na sąsiedniej działce nr ewid.[...] w miejscowości R., gmina K..

Ustalono, że na wskazanej działce znajduje się będący w budowie budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej, pokryty dachówką ceramiczną z wykonaną instalacją sanitarną, częściowo wykonaną instalacją wodno-kanalizacyjną oraz ze wstawionymi oknami. Inwestor P. S. oświadczył, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2020 r. wydanej przez Starostę Biłgorajskiego

Organ stwierdził, że budowa jest realizowana zgodnie z pozwoleniem (w tym w zakresie lokalizacji i wymiarów). Wysokość budynku mierzona od poziomu terenu przy wejściu do budynku jest zgodna z wysokością budynku podaną w projekcie budowlanym. Inwestor dokonał fragmentarycznego podniesienia poziomu działki i jej niwelacji, ale nie spowodowało to zaburzenia naturalnego spadku działki, co wynika z analizy rzędnych terenu załączonej mapy do celów projektowych stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i aktualnej mapy do celów projektowych sporządzonej w dniu 28 grudnia 2021r. Rzędne na ww. mapach wskazują, że naturalny spadek terenu przebiegał oraz nadal przebiega w kierunku północno-wschodnim, co nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych.

W związku z tym, decyzją z dnia 28 września 2022 r. organ I instancji odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych przy spornym budynku mieszkalnym w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z 21 grudnia 2022r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia podstawowej kwestii w sprawie, jaką jest podniesienie terenu działki i zmiana naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji w dniu 8 lutego 2023 r. przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że od ostatnich oględzin (23 sierpnia 2022r.) zostały wykonane tynki oraz instalacje elektryczne i sanitarne; w pozostałej części stan obiektu i ukształtowanie terenu nie uległy zmianie.

Następnie organ działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994.r - Prawo budowlane (Dz.U. 2024r., poz.725, dalej jako "pr. bud.") postanowieniem z 15 marca 2023 r. zobowiązał inwestora P. S. do przedłożenia (w zakreślonym terminie) opinii technicznej wskazującej czy wykonane roboty związane z niwelacją i podwyższeniem terenu wykonane podczas budowy [spornego] budynku mieszkalnego (...) spowodowały naruszenie stosunków wodnych oraz czy mają szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni będący własnością K. i K. A. tj. na działce nr ewid.[...], a jeśli tak, podania rozwiązań i zaleceń koniecznych do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie - organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie.

W dniu 12 czerwca 2023 r. inwestor przedłożył wymaganą opinię techniczną, po przeanalizowaniu której organ stwierdził, że stosunki wodne na spornej działce nr ewid.[...] nie zostały naruszone ze szkodą dla terenu sąsiadującego; przeprowadzone roboty nie zmieniły kierunku ani natężenia odpływu wód.

W związku z tym, decyzją z 10 sierpnia 2023 r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. ponownie odmówił nakazania P. S. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy spornym budynku mieszkalnym w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak organ odwoławczy uchylił również tę decyzję decyzją z dnia 14 listopada 2023 r.

Podczas kolejnych oględzin 8 grudnia 2023r. ustalono, że od ostatnich czynności kontrolnych w budynku wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu wylewki cementowej gr. 5 cm oraz warstwy termicznej ze styropianu posadzkowego gr. 12 cm łącznie grubość 17 cm; zainstalowano również rolety zewnętrzne oraz bramę garażową; w pomieszczeniu kotłowni wykonano płytki na posadzce oraz ścianach; ustalono, że różnica między poziomem terenu a rzędną parteru od strony wejścia do budynku wynosi 0,22 m.

W dniu 26 stycznia 2024 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. kolejną decyzję odmowną, którą tym razem organ odwoławczy utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzją z 18 kwietnia 2024r.

Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia, zwierząt i środowiska, a sposób ich wykonania nie daje uzasadnionych wątpliwości co do jakości tych robót; nie stwierdzono także naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich oraz niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie odprowadzania z przedmiotowego budynku mieszkalnego wód opadowych. Wody opadowe z utwardzenia spływają na nieutwardzony teren działki inwestorów (nr ewid. [...]), a więc zgodnie z § 28 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w/s w.t."), których treść organ przytoczył. "Z analizy rzędnych terenu załączonej mapy do celów projektowych stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 września 2020r. i aktualnej mapy do celów projektowych sporządzonej w dniu 28 grudnia 2021 r. wynika, że naturalny spadek terenu działki nr ewid.[...] przebiegał oraz nadal przebiega w kierunku północno-wschodnim, co nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Co więcej, obecna różnica między poziomem terenu a rzędną parteru po wykonaniu reszty warstw posadzkowych od strony do budynku wynosi 0,22 m i nie przekracza ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., maksymalnej rzędnej - 0,50 m".

Organ odwoławczy wskazał, że powyższe stanowisko potwierdza opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. J. S. - biegłego w postępowaniu wodnoprawnym, z treści której wynika, że kierunek spływu wód został zachowany, a ilość potencjalnie spływającej wody pozostaje bez zmian. Przed wykonaniem robót woda zgodnie ze spadkiem spływała z działki nr ewid.[...] na działkę nr ewid.[...] (należącą do K. A.) i tak pozostało po wykonaniu tych robót. Stosunki wodne na działce nr ewid.[...] nie zostały naruszone ze szkodą dla terenu sąsiedniego; przeprowadzone roboty nie zmieniły kierunku ani natężenia odpływu, tym samym nie został naruszony art. 29 rozporządzenia w/s warunków technicznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor przedłożył stosowne dokumenty potwierdzające posiadane przez autora opinii technicznej, kwalifikacje do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii V oraz VII.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w związku z tym, że roboty zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej, zasadne była wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. decyzji o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ odniósł się też do kwestii istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 pkt 1 pr. bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, umożliwiające nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego jest uzasadnione o tyle, o ile względem zatwierdzonego projektu wprowadzono zmiany zwiększające obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Nie jest więc tak, że każda zmiana w zakresie elementów zagospodarowania działki względem stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, powoduje automatyczne stwierdzenie zaistnienia odstąpienia istotnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/21).

Dodał, że w sprawach dotyczących immisji materialnych i niematerialnych (art. 144 k.c.) i do rozpoznawania związanych z tym roszczeń petytoryjnych (negatoryjnych i odszkodowawczych) właściwe są sądy powszechne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. A., reprezentowany przez pełnomocnika [...] J. S., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez niezbędnych pomiarów rzędnych posadowienia "0" budynku oraz rzędnych w ukształtowaniu terenu, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o nieprawidłowo wykonane pomiary i błędnie ustalony stan faktyczny; inspektorzy dokonywali pomiaru wysokości budynku od poziomu terenu przy wejściu do budynku, a więc pomiar wysokości posadowienia zero budynku został dokonany od poziomu terenu już nawiezionego bez ustalenia na jakiej rzędnej został posadowiony budynek (zarówno fundamenty, jak i posadzka zero budynku); tymczasem z prawidłowych obliczeń wykonanych w oparciu o prawidłową wysokość pierwotną wynika, że "0" budynku zostało podniesione w stosunku do pierwotnego terenu o 1,60 m, a w stosunku do projektu o 0,80 m;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 pr. bud. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że stan faktyczny został ustalony na podstawie opracowania sporządzonego przez osobę, która nie posiada uprawnień do sporządzenia opinii technicznych; autor opracowania nie jest osobą uprawnioną do sporządzania opinii technicznej, ponieważ załączone do opinii zarządzenie nr 72 Wojewody Zamojskiego z dnia 1 września 1995 r. w sprawie ustanowienia i wpisania na listę biegłych biorących udział w postępowaniu wodnoprawnym zostało wydane na podstawie § 3 zarządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 7 listopada 1985 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od biegłych biorących udział w postępowaniu wodnoprawnym, które następnie zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1998 r., a więc utraciło moc prawną; zgodnie z postanowieniem organu I instancji z 15 marca 2023 r. opinia techniczna powinna być sporządzona przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, będącej członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, a takich uprawnień nie wykazał autor opinii;

3) art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 9 pr. bud. w zw. z § 10 ust. 3 uchwały Rady Gminy K. N. XIV/53/2003 z 10 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 32, poz. 730), bowiem inwestor naruszył zasady kształtowania formy nowych budynków mieszkalnych, letniskowych, gospodarczych i usługowych w nawiązaniu do dobrych wzorów architektury regionalnej, w szczególności naruszył zakaz dotyczący wysokości zabudowy, w tym rzędnej parteru maksymalnie do 0,5 m n.p.t. poprzez nadsypanie terenu o 1,6 m; organ błędnie uznał, że wysokość 0,5 m zostanie zachowana, ponieważ teren został podwyższony poprzez nawiezienie ziemi, w chwili obecnej parter jest na wysokości 1,60 m od pierwotnego terenu;

4) art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 9 pr. bud. w zw. z § 29 rozporządzenia w/s warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wskutek podniesienia przez inwestora poziomu parteru budynku, spadek terenu przebiega w kierunku północno-zachodnim, natomiast naturalny spadek terenu przebiegał w kierunku północno-wschodnim; inwestor dokonał więc zmiany naturalnego spływu wód opadowych kierując je na teren nieruchomości skarżącego; wcześniej wody spływały wzdłuż działki sąsiedniej od strony drogi, natomiast wzniesienie spornego budynku i podniesienie działki spowodowało, że wody z drogi gminnej omijają ten budynek i w całości są skierowane na działkę skarżącego;

5) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w/s warunków technicznych, ponieważ organ nie dostrzegł, że odległość od granicy działki nr [...] do ściany budynku w dniu oględzin budynku wynosiła 4 m, natomiast wskutek docieplenia ścian zewnętrznych budynku materiałem o szerokości 20 cm odległość została zmniejszona do 3,8 m, a więc jest mniejsza niż 4 m;

6) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę; zdaniem skarżącego, zmiana ukształtowania terenu (podwyższenie wysokości "0" budynku i zmiana poziomu terenu) stanowi istotne odstępstwo od projektu (tak wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 774/22).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że jest ona zasadna.

Postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem skarżącego, który wskazywał, że na skutek prowadzonej na spornej działce budowy budynku mieszkalnego doszło do zmiany stosunków wodnych.

Należy podnieść, że w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie co do zasady właściwy jest inny organ tj. wójt, burmistrz, prezydent, który prowadzi takie postępowanie w trybie art. 234 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm). Organ nadzoru budowlanego w sprawie zmiany stosunków wodnych jest właściwym wyłącznie wtedy, gdy do takiej zmiany doszło na skutek realizowanych robót budowlanych, w szczególności gdy zmiana wynika z dokonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W sprawie jest bezsporne, że inwestor realizuje na spornej działce roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 15 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na budowę. Skarżący zarzuca, że inwestor realizując budowę podwyższył teren pod budynkiem mieszkalnym, co spowodowało, że wody opadowe z działki inwestora spływają w kierunku działki skarżącego.

Organy nadzoru budowlanego były zatem uprawnione wyłącznie do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 pr. bud. w celu dokonania oceny, czy w związku z budową prowadzoną na podstawie pozwolenia na budowę inwestor naruszył obowiązujące przepisy budowlane, w szczególności czy dokonał istotnego odstępstwa od tego pozwolenia, powodując zmianę stosunków wodnych na gruncie.

Biorąc pod uwagę, że inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 września 2020r., w świetle art. 27 ustawy zmieniającej, zastosowanie powinny mieć przepisy art. 50-51 pr. bud. w dotychczasowym brzmieniu, natomiast oceny istotnego odstępstwa od tego projektu należało dokonywać mając na względzie definicję takiego odstępstwa określoną w art. 36 a ust. 5 pr. bud. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a więc w aktualnym brzmieniu (art. 28 pkt 1 ustawy zmieniającej). W świetle art. 50 - w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Następnie – stosownie do art. 51 – organ wydaje jedną z wymienionych w tym przepisie decyzji: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (...).

Z przytoczonego art. 50 pr. bud. wynika, że organ nadzoru budowlanego może podejmować odpowiednie czynności w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę m.in. w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia lub warunków projektu budowlanego, a także wtedy, gdy roboty są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, w tym w szczególności w techniczno - budowlanych. Do takich przepisów należy m.in. § 28 i 29 rozporządzenia ws. w/t. Zgodnie z tymi przepisami - działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28). Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione (§ 29).

Z kolei "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" to - zgodnie z art. 36 ust. 5 pkt 1 pr. bud. w aktualnym brzmieniu – "odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany". W orzecznictwie sądowym trafnie wyrażany jest pogląd, że podwyższenie terenu tzw. poziomu "0" w toku budowy budynku może stanowić istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1838/20; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 774/16; z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3555/18; z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 708/20).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, organy prowadziły postępowanie w granicach swoich kompetencji, tj. w trybie art. 50 i 51 pr. bud. Skoncentrowały się przy tym na kontroli zgodności zrealizowanych robót z § 28 i § 29 rozporządzenia, natomiast nie zbadały dostatecznie, czy sporna inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, w szczególności polegającym na zmianie poziomu "zero". Rację ma skarżący, że w obu przypadkach konieczne było precyzyjne ustalenie rzędnych działki objętej inwestycją, na których zaprojektowano sporny budynek oraz rzędnych, na jakich faktycznie budynek został posadowiony. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022r., poz.1679) - część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa (...) charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego (...). Podobne wymagania przewidywał § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462) - część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać charakterystyczne rzędne i wymiary obiektu.

W rozpatrywanej sprawie organy nie dokonały wystarczających ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że "z analizy rzędnych terenu załączonej mapy do celów projektowych stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (...) i aktualnej mapy do celów projektowych sporządzonej w dniu 28 grudnia 2021r. wynika, że (...) obecna różnica między poziomem terenu a rzędną parteru po wykonaniu reszty warstw posadzkowych od strony do budynku wynosi 0,22 m i nie przekracza ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. maksymalnej rzędnej - 0,50m". Jednocześnie organ I instancji stwierdził jednoznacznie, że inwestor dokonał "fragmentarycznego podniesienia poziomu działki i jej niwelacji", co również potwierdził autor opinii technicznej mgr inż. J. S. ("Przystępując do budowy budynku mieszkalnego P.. S. podniósł fragment swojej działki o ok. 50 cm w najwyższym punkcie").

Mimo takich jednoznacznych stwierdzeń, organy nie wskazały rzędnych naturalnego ukształtowania terenu działki, ani rzędnych na których zaprojektowano budynek ("poziom zero"), ani rzędnych na których budynek faktycznie wzniesiono. Nie wiadomo więc, jakie było ukształtowanie powierzchni działki przed rozpoczęciem robót budowlanych, na jakich poziomach (rzędnych) został budynek zaprojektowany, a na jakim poziomie budynek został faktycznie usytuowany. Bez tych danych nie można wiarygodnie ocenić, czy nastąpiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę albo czy doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia w inny sposób (niezależnie od ewentualnej zmiany poziomu "0"), a więc czy na skutek wykonanych robót budowlanych inwestor zmienił kierunek wody opadowych.

Rację ma też skarżący, że z kilku powodów nie jest wystarczająca do prawidłowego rozstrzygnięcia opinia mgr inż. J. S..

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach nie ma stosownych dokumentów potwierdzających kompetencje autora opinii. Organ zobowiązując inwestora postanowieniem z dnia 15 marca 2023r. do przedłożenia opinii technicznej, wyraźnie zaznaczył, że opinia powinna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia z zakresu hydrologii, hydrogeologii, stosunków wodnych i melioracji wodnych, będącej członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, a takich dokumentów inwestor nie przedstawił. W aktach znajduje się zaświadczenie o ukończeniu przez J. S. w [...]. studiów na Wydziale Wiertniczo - Naftowym AGH w Krakowie, dwa świadectwa Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...]. i z [...]. stwierdzające kwalifikacje i uprawnienia do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi w kategorii V (w zakresie poszukiwania i rozpoznawania zasobów wód podziemnych oraz określania warunków hydrogeologicznych dla projektowania odwodnień budowlanych otworami wiertniczymi, projektowania inwestycji mogących zanieczyścić wody podziemne, magazynowania i składowania na powierzchni lub górotworze substancji oraz odpadów, ustanawiania stref ochronnych zbiorników wód podziemnych) oraz w kategorii VII (w zakresie ustalania warunków geologiczno-inżynierskich, z wyłączeniem wyrobów górniczych i obiektów budowlanych zakładów górniczych oraz obiektów budownictwa wodnego). Z zarządzenia nr 72 Wojewody Zamojskiego z dnia 1 września 1995r. w sprawie ustanowienia i wpisania na listę biegłych biorących udział w postępowaniu wodnoprawnym wynika, że mgr inż. J. S. był biegłym w postępowaniu wodnoprawnym (specjalność- hydrologia, budowa studni). Zarządzenie to zostało jednak uchylone i nie wiadomo, czy J. S. nadal jest takim biegłym. Bezspornie inwestor nie przedłożył organowi (wbrew wyraźnemu obowiązkowi określonemu w powyższym postanowieniu) zaświadczenia, że autor opinii jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Chociaż – wbrew przekonaniu skarżącego - zarówno opinia, o której mowa w art. 84 kpa, jak i ekspertyza techniczna, o której mowa w art. 81 c pr. bud. nie musi być sporządzana przez osobę wpisaną na listę biegłych, to jednak niewątpliwie osoba, która sporządza opinię czy ekspertyzę musi posiadać wiedzę i umiejętności specjalistyczne, potwierdzone dokumentami. Zgodnie z art. 84 k.p.a. - gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Należy podkreślić, że "kodeks nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. "Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości". Biegłym w znaczeniu potocznym jest osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie (znawca, rzeczoznawca, ekspert). Biegłym w znaczeniu proceduralnym jest natomiast osoba powołana na biegłego przez organ orzekający (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opubl. LEX/el. 2024 i wskazany w nim E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 176). Nie oznacza to jednak, że autor opinii nie ma obowiązku wykazania posiadanej specjalistycznej wiedzy, doświadczenia i umiejętności, wykraczające poza wiedzę pracowników organu. Posiadanie takiej wiedzy powinno być potwierdzone stosownymi dokumentami, gdyż jest to jeden z podstawowych warunków wpływających na ocenę wiarygodności takiej opinii. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony.

Niezależnie od tego należy też zauważyć, że autor opinii (podobnie jak organy) nie wskazał żadnych konkretnych rzędnych, w szczególności rzędnych poziomu "0" budynku przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Autor opinii wprost wskazał, że "nieprawidłowości budowlane nie wchodzą w zakres niniejszej opinii" co sugeruje, że nie brał pod uwagę danych, które mogłyby ewentualnie świadczyć o istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na zmianie rzędnych poziomu "0". Podniósł, że jego wnioski wynikają z "analizy mapy 1:500 wykonanej po podniesieniu terenu (punktów wysokościowych)" i "przeanalizowaniu mapy sytuacyjno- wysokościowej (poziomic)". Z akt wynika, że biegły do opinii załączył dwie mapy do celów projektowych w skali 1:500 i na każdej z nich są podane różne rzędne, mapy nie są identyczne; do opinii nie dołączył też mapy sytuacyjno - wysokościowej (poziomicy), na której byłyby wskazane rzędne naturalnego ukształtowania terenu.

Poza tym sformułowania zawarte w opinii są bardzo ogólne i nie poparte obliczeniami: autor opinii stwierdza, że teren podwyższono, ale "gołym okiem w terenie" widać, że nie zmieniło to naturalnego spływu wód opadowych, poza tym "można domniemywać, że zmniejszyło to [obniżenie terenu?] spływ wody na działkę sąsiada".

Reasumując, zarzuty skargi dotyczące niedostatecznych ustaleń i niewyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie okazały się trafne.

W związku z tym konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a, c i art. 135 p.p.s.a.; orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy (koszty obejmują wpis sądowy- 500 zł, wynagrodzenie adwokata 480 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa).

Rozpatrując sprawę ponownie organ ustali jakie było ukształtowanie terenu (poprzez wskazanie rzędnych) przed rozpoczęciem budowy na podstawie pozwolenia na budowę z 15 września 2020r., na jakich wysokościach (rzędnych) został wyznaczony poziom "0" i na jakich wysokościach (rzędnych) wykonano budynek. Na podstawie tych danych konieczne będzie ustalenie, czy i ewentualnie jak zmienił się kierunek spływu wód opadowych. Organ oceni, czy inwestycja jest realizowana z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę polegającym na zmianie rzędnych (poziomu "0"). Organ uznając za konieczne skorzystanie z opinii/ ekspertyzy specjalisty, będzie miał na względzie, że autor opinii musi wykazać aktualne uprawnienia w tym zakresie.