Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1594/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 par. 1, art. 50 par. 1, art. 57 par. 1 pkt 3, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 415/24 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr CXXI/618/24 w przedmiocie zmian w budżecie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 415/24, odrzucił skargę M. J. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Gminy Lędziny z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr CXXI/618/24 w przedmiocie zmian w budżecie na 2024 r. oraz postanowił zwrócić stronie skarżącej kwotę 300,00 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Pismem z 5 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr CXXI/618/24 w przedmiocie zmian w budżecie Miasta Lędziny na 2024 r. Domagając się jej uchylenia w całości zarzucił jej naruszenie art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609, dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym rada miasta nie ma prawa ingerować w wyniki głosowania budżetu obywatelskiego. W zaskarżonej uchwale rada miasta dokonała przesunięcia środków przeznaczonych na renowację stadionu miejskiego, celem przeprowadzenia prac konserwacyjnych pomnika przy ul. L. w L., czym naruszyła wskazany wyżej przepis.

Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzucił skargę. Uzasadniając odrzucenie skargi wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, bo skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym nie istnieje interes prawny uzasadniający rozpoznanie złożonej skargi. Nie można zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącego pozbawiając go np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 należy odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę jego ochrony. Na powyższe wielokrotnie wskazywało też orzecznictwo NSA w wyrokach z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09 oraz z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji wskazał, że uchwała budżetowa, podobnie jak uchwała w sprawie zmiany budżetu, zawiera plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje zatem bezpośrednio żadnych uprawnień, czy zobowiązań osób trzecich. Takie stanowisko prezentuje NSA w wyroku z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17. Sąd podzielił to stanowisko, co oznacza, że błędne jest przekonanie skarżącego jakoby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skargę do sądu administracyjnego na podstawie wyżej wymienionego przepisu może wnieść tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone zaskarżonym aktem organu gminy. Zdaniem Sądu I instancji skarżący wymogom tym nie sprostał. Wprawdzie wskazał, że zaskarżona uchwała narusza art. 5a ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy nie ma prawa ingerować w wyniki głosowania budżetu obywatelskiego. Podkreślić jednak należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis), gdyż z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają żadne indywidualne prawa lub obowiązki.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie w imieniu skarżącego wniósł profesjonalny pełnomocnik zaskarżając postanowienie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł ponadto o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. Art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez chybioną wykładnię, a to poprzez uznanie, iż pismo procesowe objęte brakiem formalnym w postaci braku konstrukcyjnego skargi - podlega odrzuceniu bez wzywania o uzupełnienie dostrzeżonego braku formalnego

2. Art. 58 § 1 punkt 5a p.p.s.a poprzez chybioną wykładnię, a to poprzez uznanie, iż nie istnieje interes prawny osoby biorącej udział w głosowaniu nad budżetem obywatelskim, która korzysta lub zamierza korzystać z przedmiotu stanowiącego przedmiot tego budżetu obywatelskiego, podczas gdy jak wskazuje się judykaturze istnienie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej, której to okoliczności WSA nie rozważył w zaskarżonym postanowieniu.

Strona wniosła o rozważenie przez WSA zastosowania art. 179a p.p.s.a. Ponadto z ostrożności procesowej pełnomocnik strony złożył wniosek o ewentualny do rozpoznania po wyznaczeniu składu Sądu (gdyż nie zna składu Sądu wylosowanego do rozpoznania sprawy) dotyczący tylko składu wyznaczonego do rozpoznania sprawy i wnosi o wyłączenie w trybie 19 p.p.s.a od orzekania w sprawie wymienionych w skardze kasacyjnej osób w przypadku przydzielenia im sprawy, oraz w przypadku nieuwzględnienia wniosku o wyłączenie - o przeprowadzenie testu niezawisłości i bezstronności wymienionych osób na podstawie okoliczności ujawnionych w toku postępowania o wyłączenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa.

Otóż zarzuty zawarte w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazują na dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 punkt 5a p.p.s.a. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia nie odwoływał się do treści art. 49 § 1 p.p.s.a., zatem nie mógł dokonać jego błędnej wykładni. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonywał wykładni art. 58 § 1 punkt 5a p.p.s.a. W związku z powyższym chybione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że dokonał on błędnej wykładni ww. przepisu. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 punkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zatem strona skarżąca, chcąc podważy zasadność wyroku Sądu I instancji, powinna negować zastosowanie ww. przepisów.

Należy również mieć na uwadze, że art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi tj. badania interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarżący naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie wykazał i z tego powodu odrzucił skargę, a zasadność tego orzeczenia kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, to dla skuteczności sformułowanego zarzutu ze skargi kasacyjnej, konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stanowiącymi podstawę oceny, że skarżący nie wykazał interesu prawnego.

Niezależnie od wadliwości sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił się do nich odnieść.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, to i kolejne cytowane przeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (zob. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01).

Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. postanowienie NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1362/16 i przywołane tam orzecznictwo). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje bowiem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 nie daje wobec tego podstawy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie istnieje żaden prawny związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a uchwałą rady gminy w sprawie zmiany w budżecie gminy. Trzeba bowiem podkreślić, że budżet gminy jest swego rodzaju planem jej dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym dla mieszkańców (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09 oraz z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17).

Stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia interesu prawnego w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK odkreślił, że charakter prawny skargi wynikającej z art. 101 ustawy, był już przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02). Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą, zwracając w szczególności uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" zgodnie z wolą skarżących spowodowałaby, że "skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy stałaby się swoistą actio popularis" (skargą powszechną). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie odróżniali interesu faktycznego, na który się powoływali, od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie wykazał, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego i z tych przyczyn prawidłowo odrzucił skargę. Należy podkreślić, że legitymowany do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a skarżący musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (por. postanowienie NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/19).

Za chybiony należało również uznać zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarga powinna wskazywać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem w szczególności ten, kto ma w tym interes prawny. Wykazanie naruszenia interesu prawnego nie jest jednak warunkiem, który podlega kontroli w ramach usuwania braków formalnych skargi (tak: B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 49). Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia pisma, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. następuje, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. Kwestia interesu prawnego związana jest natomiast z przepisami prawa materialnego i podlega rozstrzygnięciu w toku rozpoznania sprawy, brak interesu prawnego skutkuje co do zasady oddaleniem skargi. Wyjątek w tym zakresie stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który przewiduje odrzucenie skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie to nie jest jednak skutkiem braków formalnych, które strona może usunąć na skutek wezwania, lecz wynikiem ustalenia, że brak jest przepisów prawa materialnego, z których wynika dla strony jakieś uprawnienie lub obowiązek, których ochrony może dochodzić w postępowaniu sądowym, a które nadto zostały naruszone. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wyraźnie dowodzi, że kwestia interesu prawnego i jego naruszenia była rzeczowo badana przez Sąd I instancji, a odrzucenie skargi nie było konsekwencją przyjęcia, że skarżąca nie usunęła braków formalnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.