Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 770/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [....] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2550/20 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 22 września 2020 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2550/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na skutek skargi J.Z. i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił decyzję Ministra Rozwoju z dnia 22 września 2020 r. nr [....] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 11 maja 2016 r. nr [....] stwierdzającą nabycie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 1999 r. przez miasto na prawach powiatu - [....], prawa własności udziału wynoszącego 2520/3600 części w nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [....], obręb [....], oznaczonej jako działka nr [....] o pow. [....] ha, zajętej pod drogę publiczną - ulicę [....].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miasta [....] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego to jest:

- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) - poprzez wadliwe uznanie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 w/w ustawy w zakresie przesłanki zajętości i w zakresie władztwa publicznego, wskutek czego Sąd błędnie ocenił, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 tej ustawy zostały spełnione,

2) (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

- art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w. z art. 76 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności, że brak jest w dokumentach sprawy mapy obrazującej stan zajęcia na 31.12.1998 r. sporządzonej przez biegłego geodetę, zaś złożona do akt mapa sytuacyjna (sporządzona przez geodetę) przedstawiająca granice zajęcia, według stanu na dzień 31.12.1998 r., działki nr [....] pod drogę publiczną ul. [....] w [....] nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka ta znajdowała się na ten dzień w pasie drogi publicznej, podczas gdy mapa ta będąc przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości, o którym w art. 76 k.p.a., w stosunku do którego nie przeprowadzono przeciwdowodu,

- art. 133 §1, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 §1 k.p.c. - poprzez dokonanie błędnej oceny mapy sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę polegającej na uznaniu, że mapa ta nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31.12.1998 r., podczas gdy mapa ta, stanowiąc dokument urzędowy, zawiera stwierdzenie geodety, iż w dniu 31.12.1998 r. część działki nr [....] odpowiadająca nowowydzielanej działce nr [....] pozostawała zajęta pod drogę publiczną - ulicę [....] w [....], a nadto zawiera szkic lokalizacji przedstawiający granice I obszar drogi na tę datę,

- art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci oświadczenia Wiceprezydenta Miasta [....] z dnia 12.04.2011r. polegającą na uznaniu, że jest ono niewystarczającym dowodem wykonywania władztwa publicznego w stosunku do działki nr [....], jako jednej z działek zajętych pod ulicę [....][....], podczas gdy władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi jako ciągu komunikacyjnego, nie poszczególnych działek składających się na drogę.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 133 §1, art. 106 §5 p.p.s.a. w związku z art. 233 §1 k.p.c.

Oceniając w pierwszej kolejności zasadność zarzutów procesowych, a która to ocena miała w rozpoznawanej sprawie znaczenie przesądzające, wyjaśnić należy, że: po pierwsze, zarzut oparty na art. 106 §5 p.p.s.a. w związku z art. 233 §1 k.p.c. nie mógł być - co do zasady – uznany w tym przypadku za zasadny. Sąd Wojewódzki nie dopuścił bowiem w postępowaniu sądowym żadnego, nowego dowodu, a wyniki kontroli legalności zaskarżonej decyzji oparł tylko na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w myśl którego, do postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego jednie w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny przeprowadził takie postępowanie na zasadzie art. 106 §3 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja – jak wyżej wspomniano – nie miała w tym przypadku miejsca. Okoliczność zaś, że Sąd I instancji inaczej ocenił wiarygodność dowodów, które były podstawą wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nie świadczyła o tym, że Sąd ten przeprowadzał nowe dowody (nieznane wcześniej organowi).

Niezasadnie również twierdziła skarżąca, że wadliwe było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż dowody, zgromadzone w niniejszej sprawie, były niewystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności, że brak było w dokumentacji dowodowej właściwej mapy, która obrazowałaby stan zajęcia spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji organu wojewódzkiego, której podstawę prawną stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przesłankami zatem, od spełnienia których uzależnione jest w tym przypadku nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności danej nieruchomości, są: 1. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2. władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego i 3. nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do takiej nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 22 września 2020 r. nr [....] oraz w utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [....] z dnia 11 maja 2016 r. nr [....] organy przyjęły, że wszystkie w/w przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione i z tego powodu stwierdzono - z dniem 1 stycznia 1999 r. – komunalizację w zakresie udziału wynoszącego 2520/3600 części w prawie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [....] , obręb [....], stanowiącej działkę nr [....] o pow. [....] ha, jako zajętą pod drogę publiczną - ulicę [....].

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, pogląd ten był jednak przedwczesny. Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę, że słusznie uczestniczka postępowania – J. Z. podnosiła w skardze, że z mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [....] z dnia 11 czerwca 2010 r. wynikało wprawdzie, iż linie rozgraniczające teren zajęty pod ulicę [....] - według stanu na dzień 31 grudnia 1989 r. - przebiegają mniej więcej po granicy obecnie istniejącej ulicy, jednak na obszarze m. in. działki [....], wchodzą głęboko na obszar działek położonych wzdłuż tej ulicy. Za zasadne zatem Sąd Wojewódzki uznał ustalenie, czy i jakie urządzenia znajdowały się na tej ulicy, a które odpowiadałyby definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż z materiału dowodowego, zgromadzonego przez organy, powyższe w żaden sposób nie wynikało.

Co prawda – jak kontynuował Sąd Wojewódzki – w aktach sprawy znajdowały się różne mapy, w tym mapa zasadnicza zawierająca granice przebiegu drogi naniesione kolorem żółtym (przy tym nie wiadomo przez kogo) i mapa sytuacyjna z 2010 r., jednak (cyt.): "żadna z tych map nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia działki nr [....] na pas drogowy.

Brak mapy obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, a więc faktycznego, rzeczywistego stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r."

Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego, za przedwczesne należało również uznać stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek, wymieniona w art. 73 ust. 1 w/w ustawy, to jest przesłanka dotycząca władania gruntem przez Miasto [....] w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym zakresie – jak podkreślił Sąd - organy powinny bowiem zgromadzić materiał dowodowy (cyt.): "obrazujący faktyczne działania podejmowane na tym gruncie, które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki. Tymczasem organy oparły się na oświadczeniu Wiceprezydenta Miasta [....] z dnia 12 kwietnia 2011 r., z którego wynika, że Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [....] jako zarządzający ul. [....] w dniu 31 grudnia 1998 r. wykonywał prace związane z utrzymaniem drogi polegające na odśnieżaniu, konserwacji oraz bieżącym remoncie nawierzchni".

Oświadczenie to nie mogło więc – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – być uznane za wystarczający dowód w sprawie, ponieważ nie zostało poparte innymi dowodami a jednocześnie nie odwoływało się ono do wiedzy osoby pod nim podpisanej. Zdaniem zaś Sądu Wojewódzkiego, który w tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13), instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 k.p.a. zasadniczo nie była więc przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które były sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zatem razie oświadczenie takie nie mogło korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie, o jakim mowa w art. 75 § 2 k.p.a., mogło być wprawdzie traktowane w postępowaniu administracyjnym jako dowód, jednakże musiał on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania. Tymczasem w aktach rozpatrywanej sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających tę okoliczność, to jest dotyczących: urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi - jak choćby umowy z podwykonawcami, czy też rachunków i faktur na wykonanie prac zleconych przez zarządcę, np. za odśnieżanie czy konserwację drogi.

W rezultacie Sąd Wojewódzki podkreślił, iż nie podziela poglądu Ministra, że skoro (cyt.): " z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz) - to wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Bowiem wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [....] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Miasto [....] lub z nim konsultowane. Zatem z tego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do przedmiotowej ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie". W ocenie Sądu I instancji, sam fakt, iż w ulicy znajdowały się: wodociąg, gazociąg, sieć energetyczna i ewentualnie były wykonywane prace remontowe, konserwacyjne, eksploatacyjne czy modernizacyjne sieci i urządzeń nie świadczył jeszcze o władaniu nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy. Pojęcie władania – jak twierdził Sąd - oznaczało wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należało więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Oznaczało to zaś, że w pojęciu tym mieściły się takie czynności faktyczne jak: odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych, należała więc w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskowała o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, powinna wykazać, iż przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12). W konsekwencji Sąd Wojewódzki przyjął, że w pojęciu tym (cyt.): "nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych np. naprawa, konserwacja czy modernizacja sieci i urządzeń elektrycznych, gazowych, wodociągowych".

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Gmina, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosiła w szczególności, iż w niniejszym stanie faktycznym potwierdzeniem zlokalizowania działki nr [....] w pasie drogowym ul. [....] w [....] była mapa sytuacyjna z wykazem zmian ewidencyjnych, przedstawiająca granice zajęcia według stanu na dzień 31.12.1998 r. Mapa ta została zaś sporządzona przez geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowiła zatem dokument urzędowy, korzystający z domniemania prawdziwości, o którym w art. 76 k.p.a. W aktach sprawy brak było jednocześnie jakiegokolwiek dowodu, na podstawie którego można by kwestionować stan wynikający z w/w mapy.

Wskazywano też, że wspomniana mapa sytuacyjna z 2010 r. zawierała stwierdzenie geodety, iż ( cyt.): "w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki Nr [....], odpowiadająca nowo wydzielonej działce [....] pozostawała zajęta pod drogę publiczną - ulicę [....] w [....] (geodeta omyłkowo wskazuje na działkę nr [....] - działka nr [....] uległa bowiem podziałowi na dz. nr [....] i nr [....])". Poza tym podkreślano, iż w/w mapa ta została wykonana w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) a zatem uprawnione było twierdzenie, że szkic ten przedstawiał lokalizację drogi na dzień 31.12.1998 r.

Zdaniem skarżącej, samo też stwierdzenie geodety, zawarte w dokumencie urzędowym - mapie sytuacyjnej z 2010 r. - o zajęciu przedmiotowej działki pod drogę, było wystarczające do udokumentowania przesłanki owej "zajętości". Dodatkowo jedynie zatem skarżąca podnosiła, że działka nr [....], zarówno w dniu 3.12.1998 r., jak i obecnie stanowiła tereny zielone wraz z dojściem (chodnik) do ulicy [....]. Okoliczności te znajdowały zaś potwierdzenie chociażby w powszechnie dostępnych źródłach np. mapach lotniczych z poszczególnych lat (1944, 1971, 1983, 1998, 2001, 2007, 2009, 2011, 2017) widocznych na odpowiedniej stronie internetowej

Wreszcie skarżąca krytykowała również zalecenia Sądu Wojewódzkiego dotyczące konieczności zgromadzenia przy ponownym rozpoznaniu materiału dowodowego, obrazującego faktycznie podejmowane działania na spornym gruncie, twierdząc, że stanowisko to było nieracjonalne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym, a to wobec upływu ponad 20-letniego okresu od dnia wskazanego w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) oraz zasad czasowego przechowywania dokumentacji w jednostkach samorządu terytorialnego.

Podkreślano przy tym, że władztwo publicznoprawne dotyczyło całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu a więc trudno było uznać, że istniała możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach zajętych pod drogę.

Wskazywano też, że art. 75§1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, a zatem oznaczało to, że strona postępowania miała możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności różnymi dowodami, w tym np. oświadczeniami. Zaliczenie więc oświadczenia Wiceprezydenta Miasta [....] z dnia 12 kwietnia 2011 r. było nie tylko dopuszczalne, ale także - wobec braku innych środków dowodowych – uzasadnione, tym bardziej, że J. Z. - współwłaścicielka udziałów w działce nr [....]- nie twierdziła, że to ona bądź też inna osoba przez nią wskazana w spornym okresie przedmiotową działką władała.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, stanowisko skarżącej kasacyjnie nie było przekonywujące., natomiast słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że przy takim materiale dowodowym, jakim dysponował organ, pogląd o zaistnieniu przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (....) był co najmniej przedwczesny. W szczególności bowiem podzielić należy stanowisko Sądu I instancji , że w aktach sprawy brak było materiału dowodowego, który w sposób w pełni wiarygodny świadczyłby o przebiegu pasa drogowego w odniesieniu do działki w/w nr [....] na datę 31 grudnia 1989 r.

Skład orzekający nie kwestionuje przy tym znaczenia dowodowego mapy, która – jako operat sporządzony przez uprawnionego geodetę została przyjęta do zasobów geodezyjnych - ale zwraca uwagę, że tego rodzaju mapy są sporządzane przez geodetów dla różnych celów. Mają zatem ów walor dokumentu urzędowego, ale tylko co do tego, czego dotyczą. W rozpoznawanej sprawie trudno jednoznacznie ustalić, dla jakich potrzeb została sporządzona mapa, na którą powołuje się skarżąca Gmina (mapa z 2010 r.), jednocześnie – zdaniem uczestniczki postępowania (na co zwracała uwagę w skardze) - w/w operat z 2010 r. był sporządzony tylko dla potrzeb podziału działki nr [....] (wydzielenia z niej terenu rzekomo zajętego pod ulicę [....]) zgodnie z mapą zasadniczą stanowiącą załącznik do pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [....] z dnia 11 czerwca 2010 r. i był wykonany w oparciu o tę mapę.

Ponadto zwrócić też należy uwagę, że z treści mapy sporządzonej w 2010 r. nie wynika wprost data, na jaką przedstawia ona stan istniejący na gruncie. Okoliczność, że znajduje się na niej informacja, iż jest to (cyt.): "mapa sytuacyjna wykonana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. <> (Dz. U. 133 poz. 872 z późn. zm.)" a zatem – jak twierdziła skarżąca Gmina - uprawnionym było w tym przypadku przyjęcie, że mapa ta przedstawia lokalizację drogi na dzień 31 grudnia 1989 r., nie jest oczywiste. Wreszcie – a co było istotne - na omawianej mapie znajduje się adnotacja geodety o następującej treści: " W dniu 31 grudnia 1998 r. część działki Nr [....] odpowiadająca nowowydzielanej działce Nr [....] pozostawała zajęta pod drogę publiczną – ulicę [....] w [....]". Zatem z treści tej adnotacji nie można było wnosić – jak czyni to skarżąca kasacyjnie – iż adnotacja ta dotyczyła działki nr [....].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Gmina podkreślała szczególne znaczenie dowodowe owej mapy z 2010 r. i wspomnianej wyżej, uczynionej na niej, adnotacji geodety, odwołując się w tym zakresie do zasad dotyczących dowodów mających charakter dokumentów urzędowych. W zaistniałej jednak sytuacji, skoro – zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. - dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to treść omawianej adnotacji mogła jedynie dowodzić, że to działka nr [....] (a nie [....]) była zajęta pod drogę publiczną. Jeśli bowiem treść tej adnotacji była podyktowana jedynie pomyłką geodety (jak twierdziła skarżąca kasacyjnie) to pomyłka ta winna być w odpowiedni sposób skorygowana a co nie zostało jednak uczynione.

Tym samym, w takiej sytuacji nie można było przyjmować, że wspomniana wyżej adnotacja geodety, sporządzona na mapie z 2010 r., mogła być – jak twierdziła Gmina - traktowana jako wystarczający dowód, świadczący o zajęciu działki [....] pod drogę publiczną.

Nie bardzo także zrozumiałe było podkreślanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż informacje, dotyczące stanu faktycznego przedmiotowej działki w roku 1989 r. i 2017 były dostępne na mapach lotniczych, zamieszczonych na stosownej stronie internetowej. Sąd administracyjny a zwłaszcza Sąd Kasacyjny nie przeprowadza – co do zasady – samodzielnego postępowania dowodowego. Jeśli zatem skarżąca kasacyjnie chciała powołać się w postepowaniu kasacyjnym na określony dowód z dokumentu to winna taki dokument Sądowi przedłożyć, wnosząc o jego dopuszczenie w trybie art. 106 6 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Zgodzić się również wypada z Sądem Wojewódzkim, że w sytuacji, w której uczestniczka postępowania kwestionowała twierdzenia skarżącej kasacyjnie Gminy, iż sporna działka była zajęta w dniu 31 grudnia 1989 r. pod drogę publiczną, oświadczenie, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. (przy braku innych dowodów potwierdzających jego treść) nie mogło stanowić wystarczającego dowodu dla wydania w niniejszej sprawie pozytywnej decyzji komunalizacyjnej. Jest przy tym rzeczą oczywistą, iż prowadzenie postępowania dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego, jaki miał miejsce dwadzieścia lat wstecz, jest utrudnione, ale nie jest niemożliwe. Postępowania administracyjne dotyczą bowiem niejednokrotnie różnych okresów czasu w tym także odległych aż o kilkadziesiąt lat wstecz i są efektywnie prowadzone. Wspomniany zatem okres dwudziestu lat nie był okresem aż tak znacząco odległym, aby z góry mona było twierdzić, że w takim przypadku nie było możliwe prowadzenie postepowania, które przyniosłoby konkretne efekty zwłaszcza, że organ nawet nie podjął w tym zakresie żadnej próby, aby dokładniej wyjaśnić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić też wypada, że powyższe stanowisko o nierzetelnym przeprowadzeniu w analizowanej sprawie postępowania dowodowego, wzmacnia - zdaniem składu orzekającego - dodatkowo fakt, iż rozpoznając pierwotnie wniosek Prezydenta Miasta [....] z dnia 12 kwietnia 2011 r. o wydanie – w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) decyzji komunalizacyjnej, dotyczącej udziału wynoszącego 2520/3600 w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę [....]z obrębu [....] w [....], Wojewoda [....], decyzją z dnia 3 lutego 2012 r. nr [....] odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, gdyż m. in. uznał, że nie zostało w tym przypadku wykazane władztwo podmiotu publicznoprawnego nad sporną nieruchomością. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia 4 października 2013 r. nr [....] polecił zaś by Wojewoda bezsprzecznie ustalił czy stan spornej działki bądź sposób korzystania z niej w dniu 31 grudnia 1989 r. kwalifikowałby ją do kategorii pasa drogowego, wskazując jednocześnie, że również dokumentacja w sprawie władztwa Gminy nad tą działką nie została dostatecznie zebrana. Ponownie zaś rozpoznając sprawę, organ I instancji – jak znamiennie wskazywała na to uczestniczka postępowania w skardze – wydal w dniu 11 maja 2016 r. decyzję (którą Minister utrzymał w mocy decyzją zaskarżoną) praktycznie w oparciu o ten sam materiał dowodowy, co poprzednio. W zakresie bowiem przesłanki dotyczącej władztwa Gminy nad sporna działką, organ pozyskał jedynie dwa stanowiska (dwa pisma z dnia 11 września 2015 r.) od Wodociągów Miejskich w [....] Spółka z o.o. oraz od [....] Spółka z o.o. Oddział w [....],[....] w [....], a które wprawdzie dotyczyły sieci wodociągowej i gazowej, które przebiegały przez ulicę [....] w [....], ale sieci te nie przebiegały przez działkę nr [....].

W związku z tym, chociaż tym razem zaskarżona decyzja Ministra utrzymała w mocy pozytywną decyzję komunalizacyjną organu I instancji, to jednak w takiej sytuacji, stanowisko Ministra w dodatkowy sposób musiało budzić wątpliwości.

Z tych więc powodów zarzuty kasacyjne oparte na art.145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 133 §1 p.p.s.a. nie mogły być uznane za zasadne.

Usprawiedliwione stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, normujących zasady dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, w niejako w automatyczny sposób przekładało się na niemożność zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z tym zatem także zarzut oparty na tym przepisie również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.