Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2501/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zgromadzenia Sióstr [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1647/21 w sprawie ze skargi E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. nr KOC/4540/Oś/20 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od E.Z. na rzecz Zgromadzenia Sióstr [...] kwotę 695 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1647/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. nr KOC/4540/Oś/20 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lipca 2020 r. nr 73 (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 670 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W piśmie z dnia 12 lutego 2017 r. E.Z., będący właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], poinformował o wykonanym opracowaniu odnoszącym się do usuwania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego wynikającego ze spadających drzew i gałęzi z działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Zgromadzenia Sióstr [...] (dalej w skrócie: "Zgromadzenie"). W dalszej części w/w pisma wskazał na stan wyższej konieczności i po uzgodnieniu działań w układzie awaryjnym z władzami Zgromadzenia, który odnosił się do pasa przyległego terenu z jego ogrodzeniem, gdzie przechodzi pęd powietrza od strony płd-zach, powalając przyległe drzewa. E.Z. podkreślił, że w środkowej części zostały ścięte 2 drzewa złamane jako tzw. wiatrowały i wiatrołomy. Zakres działań sprowadzał się do usuwania skutków zniszczeń wcześniejszych wiatrów, które spowodowały upadek dwóch drzew na działkę nr [...]. Usuwanie drzew odbywało się z uwagi na powstały stan zagrożenia wynikający z połamania kilku drzew i odchylenia od pionu kilku kolejnych.

W piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. Zgromadzenie wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazało, iż zaistniał stan wyższej konieczności dotyczący usunięcia połamanych drzew, na co Zgromadzenie wyraziło zgodę. W kolejnym piśmie z dnia 15 marca 2017 r. Zgromadzenie oświadczyło, iż po interwencji telefonicznej właściciela sąsiedniej działki o powstałym stanie zagrożenia wynikającym z połamania kilku drzew, Zgromadzenie wyraziło zgodę na usunięcie tylko i wyłącznie tych drzew, które stanowią zagrożenie i jednocześnie mogą być usunięte zgodnie z obowiązującym obecnie prawem. Nie wyrażono zgody na usunięcie pozostałych drzew.

Z protokołu oględzin drzew sporządzonego w dniu 14 lutego 2017 r. wynika, iż z działki przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) zostało usuniętych 13 sztuk drzew z gatunku brzoza brodawkowata (7 sztuk podlegających ochronie, 5 sztuk niepodlegających ochronie i 1 sztuka stanowiąca złom).

W piśmie z dnia 19 marca 2017 r. E.Z. wskazał, iż nie planował wycinki drzew, ani nie uzyskiwał zgody z urzędu, ponieważ zdarzenie było incydentalne oraz było stanem wyższej konieczności po upadku 2 drzew na jego nieruchomość i wcześniejszym powaleniu innych drzew przy ogrodzeniu po stronie sąsiada. Powiadomiona została siostra przełożona Zgromadzenia i za pośrednictwem pełnomocnika skarżącego przekazała telefonicznie i elektronicznie takie ustalenie. Działania były prowadzone natychmiast po zwaleniu się drzew, wraz z wykonaną dokumentacją, zaś usuwanie skutków zniszczenia i sprzątanie, do jakiego się zobowiązał, pozostało rozłożone w czasie kilkudniowym. Interwencja Straży Miejskiej nastąpiła właśnie wtedy, kiedy powalone drzewa były cięte na mniejsze kawałki i sprzątane.

W dniu 20 czerwca 2017 r. została sporządzona ekspertyza w zakresie określenia stanu drzew usuniętych z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]).

Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. Straż Miejska poinformowała, iż zgłoszenie o wycince drzew przy ul. [...] w [...] zostało dokonane przez osobę anonimową, zaś osobą, która dokonała wycinki, ustaloną w wyniku wylegitymowania, jest E.Z.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 8 lutego 2018 r. nr 10/2018 wymierzył E.Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości 22.325,50 zł za usunięcie drzew wyszczególnionych w załączniku nr 1 do decyzji, bez zgody posiadacza nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]). Po rozpoznaniu złożonego w sprawie odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r. nr KOC/1919/Oś/18 uchyliło decyzję z dnia 8 lutego 2018 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. nr 8/2019 orzekł o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej:

1) Zgromadzeniu Sióstr [...] w wysokości 5.087,00 zł za usunięcie drzew wyszczególnionych w załączniku nr 1 do decyzji bez wymaganego zezwolenia;

2) E.Z. w wysokości 17.238,50 zł za usunięcie drzew wyszczególnionych w załączniku nr 2 do decyzji, bez zgody posiadacza nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z ekspertyzą dendrologiczną z dnia 20 czerwca 2017 r. usunięte drzewa należały do gatunku brzoza brodawkowata. Na usunięcie drzew o nr 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10 i 12 należało uzyskać pozwolenie na wycinkę w postaci decyzji administracyjnej (drzewa w momencie usunięcia były żywotne). Do drzew o nr 1 i 4 ma zastosowanie art. 89 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.p.") – w przypadku usunięcia drzewa nierokującego szansy na przeżycie, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%. Drzewa o nr 1, 4 i 9 posiadały ubytki pni z rozkładem, a drzewa o nr 2, 3, 5, 10 i 12 były żywotne i zdrowe, na drzewach nie stwierdzono ubytków ani chorób. Organ wyjaśnił, że drzewa nr 1, 4 i 9, z uwagi na obecność ubytków i ślady rozkładu drewna, stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a zatem skarżący posiadał zgodę właścicielską na ich usunięcie. Drzewa 1, 4 i 9 zostały usunięte bez wymaganego prawem pozwolenia (o które powinien wystąpić właściciel nieruchomości, na której rosły drzewa, tj. Zgromadzenie) – dlatego też w tym zakresie podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary administracyjnej jest Zgromadzenie jako właściciel nieruchomości wyrażający zgodę właścicielską na wycinkę. Drzewa o nr 2, 3, 5, 10 i 12 były w dobrej kondycji zdrowotnej i nie stanowiły zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgoda Zgromadzenia na usunięcie tych drzew nie została udzielona, a E.Z. działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Organ podkreślił, iż strona bezspornie dokonała wycinki drzew bez zezwolenia, dokonując strat w środowisku przyrodniczym.

W wyniku złożonych w sprawie odwołań E.Z. i Zgromadzenia sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. nr KOC/1371/Oś/19 po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił zakresu udzielonej zgody na wycinkę drzew. Organ ten uznał, że zgoda na wycinkę obejmowała drzewa nr 1, 4 i 9, tymczasem Zgromadzenie zanegowało to stanowisko, wskazując, iż udzielona zgoda nie obejmowała drzew, w stosunku do których konieczne byłoby uzyskanie zezwolenia, czyli o obwodzie pni powyżej 50 cm. W toku postępowania brak jest wyjaśnień Zgromadzenia odnośnie do zaistniałej sytuacji, a organ pierwszej instancji, wydając decyzję, oparł się jedynie na twierdzeniach skarżącego.

Pismem z dnia 14 października 2019 r. Zgromadzenie wyjaśniło, iż w styczniu 2017 r. nie udzieliło zgody E.Z. na usunięcie z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] drzew z gatunku brzoza brodawkowata o numerach: 1, 4 i 9, jak również drzew o numerach: 2, 3, 5, 10 i 12. E.Z. w piśmie z dnia 30 października 2019 r. oświadczył, iż otrzymał zgodę od Zgromadzenia na usunięcie wiatrowałów i wiatrołomów. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przełożona generalna Zgromadzenia wyjaśniła, iż udzielone siostrze ekonomce A.B. pełnomocnictwo z dnia 4 października 2013 r. nie uprawniało jej do podejmowania w imieniu Zgromadzenia czynności zmierzających do wyrażenia zgody na usunięcie drzew, a o wydanych dyspozycjach przełożona generalna dowiedziała się już po wykonaniu wycinki przez E.Z.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. nr 73 wymierzył E.Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości 22.325,50 zł za usunięcie drzew wyszczególnionych w załączniku nr 2 do decyzji, bez zgody posiadacza nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. nr KOC/4540/Oś/20. W rozstrzygnięciu organu odwoławczego wskazano, iż drzewa nr 6, 7, 8, 11 i 13 nie wymagały uzyskania zezwolenia na wycięcie, z uwagi na obwód nieprzekraczający 50 cm. Za usunięcie drzew 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10 i 12 należało wymierzyć karę, przy czym w odniesieniu do drzew 1 i 4 należało uwzględnić wynikające z art. 89 ust. 6 u.o.p. obniżenie kary o 50%. Ponadto podano, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż E.Z. jest sprawcą wycięcia 8 sztuk drzew bez zgody posiadacza działki o nr ew. [...], a w sprawie nie zaistniał stan wyższej konieczności określony w art. 89 ust. 7 u.o.p.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium z dnia 24 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.Z. podniósł, że jego działania wynikały ze stanu wyższej konieczności. Kolejną istotną kwestią jest fakt natychmiastowego wystąpienia i przyjazdu do Urzędu [...], gdzie prosił o przyjęcie zawiadomienia i ustalenie dalszych działań. Organ pierwszej instancji nakazał usunięcie drzew i poprzestanie na tym, bowiem zmieniły się przepisy. Dalej skarżący stwierdził, iż zawiadomił właściciela, tj. Zgromadzenie – siostrę A.B. główną ekonomkę, która wyraziła zgodę i potwierdzała ją przez 3 lata, aż do czasu kiedy siostra generalna wskazała, iż tylko ona jest osobą decydującą w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że skoro posiadacz nieruchomości nie wystąpił o wydanie zezwolenia, a drzewa, pomimo istnienia takiego obowiązku, zostały wycięte, to zrealizowała się przesłanka do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Kwestia sporną, która w ocenie Sądu pierwszej instancji została błędnie wyjaśniona i oceniona, jest zgoda posiadacza nieruchomości na usunięcie drzew. Innymi słowy, czy wycinki dokonał podmiot, który był uprawniony do wystąpienia o zezwolenie lub osoba działająca w jego imieniu, czy też osoba trzecia. Twierdzenie organu, według którego skarżący działał bez zgody Zgromadzenia, zostało oparte na stanowisku Zgromadzenia reprezentowanego przez siostrę generalną oraz treści pełnomocnictwa z dnia 3 października 2013 r., z którego wynika, że Zgromadzenie reprezentowane przez siostrę generalną udzieliło pełnomocnictwa siostrze ekonomce do zbywania nieruchomości stanowiących własność Zgromadzenia. Zdaniem Kolegium, jest to pełnomocnictwo szczegółowe, które uprawnia jedynie do zbywania nieruchomości, nie obejmuje natomiast zgody na wycięcie drzew. Kolegium podkreśliło, że siostra ekonomka wyraziła zgodę wyłącznie na usunięcie tych drzew, które stanowiły zagrożenie dla sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, siostra ekonomka była legitymowana do reprezentowania Zgromadzenia w zakresie składania oświadczeń woli o wyrażeniu zgody na wycinkę drzew na działce stanowiącej własność Zgromadzenia. Po pierwsze, jest osobą powołaną przez Zgromadzenie do bieżącego zarządzania nieruchomościami zakonnymi, co oznacza, że była legitymowana do składania oświadczeń w postępowaniach dotyczących usuwania drzew (przyznała to siostra generalna). Wbrew stanowisku organu, uprawnienia te nie miały charakteru wewnętrznego. Zarządzanie nieruchomościami to m.in. podejmowanie decyzji w sprawach administracyjnych odnoszących się do tych nieruchomości. Po drugie, prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza zastosowanie wnioskowania prawniczego "z większego na mniejsze" (a maiori ad minus) – jeżeli wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej. Analiza akt postępowania prowadzi do konkluzji, że w sprawie następowała ewolucja stanowiska Zgromadzenia. W początkowej fazie Zgromadzenie potwierdziło, że wyraziło zgodę na usunięcie drzew przez skarżącego, stanowiących zagrożenie dla jego nieruchomości (pismo z dnia 13 lutego 202017 r.). W następnym piśmie potwierdziło to stanowisko (pismo z dnia 15 marca 2017 r.). Przesłuchana siostra ekonomka w dniu 17 września 2019 r. stwierdziła, że nie udzieliła zgody skarżącemu na wycinkę drzew, które na wysokości 130 cm przekraczają 50 cm. Ostatecznie pismem z dnia 2 marca 2020 r. Zgromadzenie, przedkładając pełnomocnictwo dla siostry ekonomki, stwierdziło, że w ogóle nie była ona uprawniona do wyrażenia zgody na wycinkę drzew. Analizując ten stan faktyczny WSA w Warszawie za błędne uznał stanowisko Kolegium wyłączające zgodę Zgromadzenia na wycinkę drzew, ale tylko takich, które stanowiły zagrożenie. Jak już wskazano, ewidentnie nastąpiła ewolucja stanowiska Zgromadzenia i wycofanie się z odpowiedzialności. Organy błędnie przyjęły, wbrew racjonalnym przesłankom i doświadczeniu życiowemu, że nie było zgody Zgromadzenia na wycinkę drzew. Zmiana stanowiska Zgromadzenia jest próbą uniknięcia odpowiedzialności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pierwsze oświadczenia Zgromadzenia odpowiadają faktom i pozostają spójne ze stanowiskiem skarżącego. Wyjaśnienia wymaga zatem, w jakim zakresie Zgromadzenie wyraziło zgodę na wycinkę. W ocenie WSA w Warszawie, zakres umocowania do wycięcia drzew obejmował wyłącznie drzewa realnie zagrażające sąsiedniej działce, a nie wszystkie, które potencjalnie mogły zagrażać działce sąsiedniej. Dokumentacja fotograficzna wskazuje, że skarżący dokonał wycinki wszystkich drzew, które znajdowały się przy ogrodzeniu na wysokości budynku na jego działce. Na ile te wycięte drzewa stanowiły zagrożenie i na ile jest to obecnie możliwe do ustalenia, winien wypowiedzieć się biegły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Zgromadzenie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1347 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że osoba sprawująca funkcję siostry ekonomki, z samego faktu sprawowania tej funkcji jest upoważniona do składania oświadczeń woli w imieniu i na rzecz Zgromadzenia;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy ocena materiału dowodowego zgromadzonego w ramach postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze została dokonana zgodnie z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. ustalono, że przedstawicielki Zgromadzenia godziły się wyłącznie na to, aby usunąć stan zagrożenia jaki został wywołany najprawdopodobniej silnymi wiatrami powodującymi łamanie gałęzi i odchyleniem od pionu drzew, do którego miało dojść zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Zgromadzenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2022 r. Zgromadzenie oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.Z. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Administracyjna kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości (...) albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.).

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżące kasacyjnie Zgromadzenie kwestii braku zgody Zgromadzenia oraz przekroczenia uprawnień przez E.Z., wskazać należy, że przepis art. 88 ust. 2 u.o.p. określa trzy kategorie podmiotów, na które może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Prawodawca, używając alternatywy rozłącznej, wymienia: posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Jeśli chodzi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na inny podmiot, to ustawa określa jego cechę – jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W związku z tym, wobec niespornej w sprawie okoliczności, że wycinki drzew dokonała osoba niebędąca posiadaczem nieruchomości – E.Z., dla ustalenia podmiotu, na który powinna być nałożona administracyjna kara pieniężna kluczowe było ustalenie, czy E.Z. działał za zgodą Zgromadzenia, czy też nie, a jeśli działał za zgodą Zgromadzenia, to jaki był zakres owej zgody. Postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego celem jest ukaranie podmiotu nielegalnie usuwającego drzewa. Tym samym kara nakładana w tym postępowaniu jest karą wymierzaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, a nie w związku z naruszeniem interesu posiadacza czy właściciela.

W kwestii formy wyrażenia zgody, przepisy u.o.p. nie zawierają żadnej regulacji. Odwołując się zatem do zasad obrotu prawnego, przyjąć należało, że każda forma wyrażenia zgody przez posiadacza nieruchomości jest prawnie skuteczna. W przypadku osób prawnych owa skuteczność jest jednak uzależniona od tego, aby oświadczenie woli zostało złożone przez podmiot umocowany do działania w imieniu osoby prawnej. Reprezentowanie osoby prawnej należy odróżnić od prowadzenia spraw tej osoby, które dotyczy stosunków wewnętrznych. Oceniając wyrażenie zgody przez Zgromadzenie z przedstawionej perspektywy nie można abstrahować od skutków prawnych tej zgody, która w świetle przepisu art. 88 ust. 2 u.o.p. rodzi doniosłe konsekwencje w sferze odpowiedzialności administracyjnoprawnej. W ocenie NSA, nie może być ono uznane za czynność obejmującą prowadzenie spraw osoby prawnej, gdyż nie dotyczy jedynie jej stosunków wewnętrznych. W świetle konsekwencji, jakie owa zgoda (lub jej brak) wywołuje w sferze prawa administracyjnego, przyjąć należy, że powinna to być zgoda wyrażona przez organ reprezentujący osobę prawną na zewnątrz.

Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organami osób prawnych wymienionych w ust. 1 są: dla zakonów – wyższy przełożony (przełożona). Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że siostra C.D. – Przełożona Generalna Zgromadzenia nie udzielała zgody E.Z. na wycinkę drzew. Według dokonanych w sprawie wyjaśnień E.Z. kontaktował się z siostrą A.B., z racji pełnionej funkcji Ekonomki Generalnej. Wprawdzie trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiła ewolucja stanowiska Zgromadzenia, tym niemniej z materiału dowodowego nie wynika, aby E.Z. uzyskał zgodę Przełożonej Generalnej Zgromadzenia, natomiast wyrażenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na wycinkę drzew przez siostrę Ekonomkę Generalną nie może być uznane jako wyrażenie takiej zgody przez Zgromadzenie. Skarga kasacyjna trafnie akcentuje, że pełnomocnictwo udzielone siostrze Ekonomce Generalnej nie może być uznane za skuteczne umocowanie do składania oświadczeń woli za Zgromadzenie również w kwestii wyrażenia zgody na wycinkę drzew. Jest to bowiem pełnomocnictwo szczególne, udzielone do konkretnego rodzaju czynności prawnych. Zasadnie w konsekwencji podnosi skarga kasacyjna, że zastosowane przez Sąd pierwszej instancji wnioskowanie a maiori ad minus nie może być uznane za adekwatne, z uwagi na szczególny charakter w/w pełnomocnictwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje, na czym miał polegać błąd Sądu pierwszej instancji. W tym miejscu wskazać należy, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził między innymi: "Otóż zgoda była, tylko zakres jej obejmował wyłącznie drzewa zagrażające sąsiedniej nieruchomości". Przedstawiona wypowiedź WSA w Warszawie koresponduje z twierdzeniami Zgromadzenia składanymi na początku postępowania administracyjnego, dotyczącymi rozmów E.Z. z siostrą Ekonomką, tyle że skarga kasacyjna trafnie zakwestionowała skuteczność prawną owej zgody.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.