Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 161/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Wielka Nieszawka z dnia 27 stycznia 2011 r. nr IV/16/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr IV/16/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (dalej powoływaną jako "uchwała") Rada Gminy Wielka Nieszawka, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1589 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.w.r."), uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, który został określony w Załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej:

1) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz.1172 ze zm.), poprzez nieopublikowanie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 3 i art. 9b u.p.p.w.r. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i niezaliczenie do składu Zespołu organizacji pozarządowych (rozdział II ust. 1 załącznika) oraz nałożenie na członków Zespołu obowiązku uczestnictwa w jego pracach (rozdział III ust. 8).

Rada Gminy w Wielkiej Nieszawce w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podkreślił, że zaskarżona uchwała nie jest skierowana do adresatów będących poza strukturą administracji, albowiem zawarte w niej regulacje adresowane są wyłącznie do członków zespołu. Uchwała, zdaniem organu, nie posiada normatywnego charakteru, nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Te okoliczności pozwalają zaś zgodzić się z tą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, wedle której uchwała określająca tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, podjęta w oparciu o przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Organ powołał się przy tym m.in. na wyroki: WSA w Krakowie z 21 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1453/10), WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 570/12) i WSA w Bydgoszczy z 1 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 729/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 102, s. 101-102). Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności Sąd za zasadne uznał stanowisko Prokuratora, że zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała podjęta przez Radę Gminy w Wielkiej Nieszawce, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, iż zgodnie z Konstytucją RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94), a warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., określających że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym i, że ogłoszenie to stanowi warunek wejścia ich w życie.

Jak wynika z wymienionych wyżej przez Sąd, kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej - normy upoważniającej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny.

Oceniając w tym kontekście charakter prawny przedmiotowej uchwały, należy wskazać, iż delegacja ustawowa, zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. nakłada na radę gminy szerokie kompetencje, których realizacja wiąże się z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją, co wymaga normatywnego uregulowania, sposobu powoływania, odwoływania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Zważywszy natomiast na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., nie ulega wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mających charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, co przesądza że tego rodzaju akt stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 357/18 – CBOSA). W rezultacie zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę, należało bez wątpienia zakwalifikować jako akt prawa miejscowego.

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest - jak podkreślono powyżej i co zaznaczył też w skardze Prokurator - jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, to powinna ona, na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, w efekcie skutkuje to także nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych. W takiej sytuacji, z tego już tylko względu należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jako że nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w § 4 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia – co bezsprzecznie nie spełnia obowiązku określonego przez ustawodawcę na gruncie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione, a wobec braku spełnienia obowiązku promulgacyjnego rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Dla porządku należy jednakże wskazać, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zauważyć należy, że w czasie powzięcia zaskarżonej uchwały nie istniało tak bogate orzecznictwo wskazujące na charakter uchwały podejmowanej w oparciu o art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. jako aktu prawa miejscowego, a także dotyczące ogólnej kwestii prawidłowego wykonania delegacji ustawowej przez radę gminy w tym przedmiocie. Sąd - dostrzegając problem właściwej interpretacji przepisów prawa oraz roli, jaką w tej kwestii odgrywa judykatura – stwierdza, że wyklarowanie się jednolitego poglądu w latach następnych po powzięciu kwestionowanej uchwały (jak w niniejszej sprawie), nie uzasadnia zastosowania swoistej ulgi w postaci uznania takiego aktu jako zgodnego z prawem. Powyższe doprowadziłoby do uznania prawidłowości aktu sprzecznego z wolą ustawodawcy, wynikającej z treści przepisu prawa, poddawanego regułom wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, oraz dekodowanej utrwaloną już praktyką sądową. Praktyka ta, zwłaszcza gdy jest dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy. Utrwaloną w praktyce treść prawa należy zatem traktować jako odpowiadającą woli ustawodawcy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt P 3/01, publ. OTK 2001/6/163). W kwestii charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., jako aktu prawa miejscowego praktyka sądowa osiągnęła jednolitość i dlatego zasadnym jest rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanowiska wynikającego z tej praktyki, popieranej, jak wynika z uzasadnienia, przez orzekający Sąd.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała - wobec braku jej prawidłowej promulgacji - narusza w stopniu istotnym prawo. To uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym orzeczono, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.