Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1413/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1, art. 9 ust. 4, art.15 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi R R na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. nr LVI/1754/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum R oddala skargę


UZASADNIENIE

R.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr LVI/1754/2021 z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum c (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2021 r., poz. 10498).

Skarżący wskazał, że następujące przepisy tej uchwały naruszają jego interes prawny: § 110 pkt 2 lit. c uchwały, który stanowi, że dopuszcza się lokalizację tunelu łączącego tereny 2 KDZ i 3 KDZ oraz lokalizację drogi zbiorczej w tym tunelu, a także § 111 pkt 2 lit. c uchwały, który stanowi że dopuszcza się lokalizację tunelu łączącego tereny 2 KDZ i 3 KDZ oraz lokalizację drogi zbiorczej w tym tunelu.

Przepis te stanowią, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego przy ul. [...], dopuszcza się lokalizację inwestycji polegającej na budowie układu drogowego, stanowiącego główny ciąg komunikacyjny dzielnicy [...]. Zlokalizowanie w tym rejonie bezkolizyjnego układu drogowego (tunelu) w miejsce dotychczas funkcjonującego przejazdu z zaporami, spowoduje istotny wpływ na jego nieruchomość poprzez ograniczenie możliwości jej zabudowy. Bezkolizyjny układ drogowy spowoduje wzrost natężenia ruchu, a co za tym idzie hałasu oraz drgań przenoszonych na okoliczne budynki. Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, po przeznaczeniu gruntów sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego na inwestycję drogową, ograniczona będzie możliwość swobodnej zabudowy tej nieruchomości. Zgodnie z § 11 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w odrębnych przepisach, przy czym do uciążliwości wskazanych w niniejszych regulacjach zalicza się hałas i drgania (wibracje). Zgodnie z § 325 ust. 1 tego rozporządzenia, budynki należy sytuować w miejscach najmniej narażonych na występowanie hałasu i drgań a jeżeli one występują i nastąpi przekroczenie wskazanych norm, należy stosować skuteczne zabezpieczenia. Przepis § 326 tego rozporządzenia wprowadza natomiast ograniczenia polegające na konieczności zastosowania określonych izolacji akustycznych. Nieruchomość zlokalizowana przy ul. [...] jest nieruchomością, którą skarżący zamieszkuje, a także w której prowadzi działalność gospodarczą (cukiernię).

Skarżący wskazał ponadto, że jego interes prawny narusza § 111 pkt 2 lit. a uchwały, który stanowi, że ustala się szerokość pasa drogowego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi - nie mniejsza niż 31,7 m oraz zgodnie z rysunkiem planu co oznacza, że możliwe jest w praktyce przyjęcie dowolnie większej szerokości pasa drogowego, co będzie się wiązało z utratą przez skarżącego prawa własności części nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]. Obecnie funkcjonujący pas drogowy ul. [...] ma szerokość 31,8 m. Wartość ta jest zgodna z przyjętą w uchwale jako "nie mniejsza niż 31,7 m". A zatem uchwała zakłada możliwość wywłaszczenia nieruchomości, co narusza interes prawny skarżącego.

Budynek przy ul. [...] to budynek, który skarżący zamieszkuje, a także, w którym prowadzona jest od 1946 r. cukiernia. Możliwość zaprojektowania pasa drogowego, "nie mniejszego niż 31,7 m" (a więc w praktyce dowolnie większego) oprócz utraty własności części nieruchomości spowoduje utratę możliwości prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, co najmniej na okres budowy oraz utratę zatrudnienia dla co najmniej 38 osób. Rozbudowa układu drogowego, zwiększenie natężenia ruchu i hałasu, spowoduje konieczność wdrożenia odpowiednich działań konstrukcyjnych (ekrany dźwiękochłonne) czy też ograniczenie dojazdu do nieruchomości, co powodować może ograniczenie dostępu dla klientów, w skrajnej sytuacji prowadzące do braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Ostateczne rozwiązania co do możliwości i warunków technicznej eksploatacji nieruchomości skarżącego po ukończeniu inwestycji nie zostały wyznaczone, pozostawiając w tym zakresie pełną dowolność zagospodarowania terenu kosztem nieruchomości skarżącego (szerokość pasa "nie mniejsza niż 31,7 m"). Sformułowanie o pasie drogowym "nie mniejszym niż 31,7 m" oznacza dopuszczenie przez zaskarżoną uchwałę w praktyce niczym nie ograniczoną w tym zakresie swobodę przyjęcia rozwiązań projektowych, pozbawiających skarżącego prawa własności. Uchwała dopuszcza zatem już obecnie (a nie potencjalnie, w przyszłości) pozbawienie go prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości.

W ocenie organu, skarżący nie wykazał, iż w ogóle, że przysługuje mu interes prawny tj. że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, których dotyczą kwestionowane zapisy planu, a także nie wykazał, iż zaskarżona uchwała pogarsza jego interes prawny, a co za tym idzie w ocenie organu skarga winna ulec odrzuceniu. Skarżący dąży do wyeliminowania z porządku prawnego zapisów planu, które nie odnoszą się do jego nieruchomości, a powoływanie się na naruszenie prawa na skutek ewentualnych immisji w świetle utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa nie może zostać uwzględnione.

W przypadku gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji organ wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.

Organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...] uchwalony został w wyniku realizacji uchwały Nr LCIV/2815/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. planu, zmienionej uchwałą Nr LXXIII/2066/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. Procedura planistyczna prowadzona była zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) i przeszła wszystkie etapy nią wymagane. Projekt planu wykładany był do publicznego wglądu dwukrotnie. Rada m.st. Warszawy w dniu 18 listopada 2021 r. uchwaliła przedmiotowy plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i nie stwierdziła konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także do sposobu rozpatrzenia uwag.

Plan miejscowy obszaru Centrum [...] pełni w znacznej części funkcję adaptacyjną i regulacyjną. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy nie może naruszać ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie miejscowym zgodne są z ustaleniami obowiązującego, przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10.10.2006 r. (z późn. zm), Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zwanego dalej "Studium". Na rysunku nr 17 Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego układu drogowo-ulicznego przebieg al. [...] i ul. [...] wskazany jest jako połączenie dwóch ulic zbiorczych, których linie rozgraniczające i rozwiązania techniczne dróg muszą być określone w planach miejscowych.

Ustalone w planie miejscowym obszaru Centrum [...] rozwiązania komunikacyjne polegające na likwidacji istniejącego przejazdu kolejowego oraz budowie tunelu drogowego w ciągu ul. [...] i al. [...] konsumują rozwiązania zawarte w "Studium wykonalności modernizacji i rozbudowy warszawskiego węzła kolejowego". Zgodnie z tym Studium prowadzone są prace projektowe przez P.S.A. i [...]. W 2012 r. P. S.A. uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozwiązań przyjętych w powyższym Studium i w 2016 r. została podpisana umowa z m.st. Warszawa w sprawie ustalenia zasad współpracy i finansowania budowy dróg zlokalizowanych w Dzielnicach [...] i [...] wraz z budową dwupoziomowych skrzyżowań na linii kolejowej nr [...]. Obecnie w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy procedowana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa tunelu drogowego w ciągu ul. [...] drogi wojewódzkiej nr [...] i al. [...] w W. wraz z budową układu drogowego w Dzielnicy [...] i jednoczesną likwidacją przejazdu kolejowego w poziomie szyn (km 11,750 linii kolejowej nr [...])" w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Plan miejscowy obszaru Centrum [...] konsultowany był z mieszkańcami: na etapie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu zbierane były wnioski formalne do planu, a na etapie wyłożenia do publicznego wglądu odbyła się dyskusja publiczna i właściciele nieruchomości oraz mieszkańcy złożyli uwagi do planu. Uchwalony plan miejscowy jest odpowiedzią na uwagi i wnioski wielu mieszkańców i władz Dzielnicy, natomiast inwestycja polegająca na budowie bezkolizyjnego przejazdu przez tory uzyskała poparcie władz samorządowych dzielnicowych reprezentujących mieszkańców (uchwała Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wnosząca do Prezydenta m.st. Warszawy o wprowadzenie ww. inwestycji do Wieloletniej Prognozy Finansowej) i miejskich (stanowisko nr 13 z dnia 26 listopada 2015 r. Rady m.st. Warszawy).

Skarżący R.R. (wraz z A.R.) złożył wnioski do projektu planu w ustalonym terminie: 19.08-23.09.201 r. Wnioski te dotyczyły działki [...] z obr. [...] (sąsiedniej, nie objętej skargą) z postulatem ograniczenia wysokości zabudowy do 9 m a linii zabudowy na 4 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz działek [...] i objętej skargą działki [...] z obr. [...] z postulatem ograniczenia wysokości zabudowy do 15 m a linii zabudowy na 6 m od krawędzi jezdni ul. [...].

W wyznaczonym terminie do projektu planu zostały złożone również wnioski proponujące inny przebieg bezkolizyjnego przejazdu pod torami kolejowymi oraz 5 wniosków, w tym ówczesnego Biura Drogownictwa i Komunikacji Urzędu m.st. Warszawy i Stowarzyszenia I. ([...]) za uwzględnieniem w sporządzanym planie bezkolizyjnego przejazdu w ciągu ul. [...] i al. [...], a więc takiego rozwiązania jak w uchwalonym i zaskarżonym obecnie planie miejscowym.

Skarżący składał uwagi do rozwiązań przyjętych w projekcie planu do jego pierwszego (26.05.-25.06.2014 r.) wyłożenia do publicznego wglądu. Niektóre z jego uwag zostały uwzględnione częściowo (obniżenie klasy ulicy [...] na lokalną, powiększenie terenu B18U/MW), uwaga o budowę przejścia pieszego pod torami została uwzględniona w całości. W jednej z nich wyrażał sprzeciw wobec budowy tunelu w osi ulic [...] i [...], w innych proponował alternatywne rozwiązania. Te uwagi nie zostały uwzględnione. Uwagę przeciwko budowie tunelu z propozycją innego rozwiązania komunikacyjnego skarżący składał również do II wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Organ podkreślił, że podczas I wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu zostało złożonych 7 uwag, sprzeciwiających się lokalizacji tunelu przedstawionej w projekcie planu. Podczas drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (8.04.- 30.04.2021) wpłynęły 4 takie uwagi (w tym jedna podpisana przez R. R. i 14 innych osób), co stanowi bardzo niewielki odsetek w stosunku do liczby mieszkańców [...] zainteresowanych sporządzanym planem (kilkadziesiąt osób uczestniczących w dyskusji publicznej podczas I i II wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu). O zainteresowaniu sporządzanym planem świadczy szeroki odzew w mediach społecznościowych. W trakcie procedury wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na stronie internetowej www.petycjeonline.com złożona została petycja pod nazwą "[...]" podpisana przez 894 osoby za jego realizacją. Ze względu na to, że plan został uchwalony z postulowanym przebiegiem tunelu w ciągu ul. [...] i al. [...], składanie tej petycji do władz miasta stało się bezprzedmiotowe. Uchwalony przebieg drogi w tunelu, był zatem realizacja postulatów większości mieszkańców tej części [...].

Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że obecnie trudno jest przewidzieć jak zmieni się natężenie ruchu w Dzielnicy [...] po zrealizowaniu układu komunikacyjnego zgodnie z planem miejscowym. Możliwe jest przeciwdziałanie zwiększeniu natężenia ruchu po wybudowaniu tunelu poprzez wprowadzenie organizacji ruchu drogowego zniechęcającej do przejazdu tranzytem przez nowy tunel (np. strefowe ograniczenie prędkości, odcinki ulic jednokierunkowych, skrzyżowania z sygnalizacją, wyniesione tarcze skrzyżowań itp.). Ruch tranzytowy zostałby skierowany na ciąg ulic [...] - [...], który nadal jest modernizowany, poprzez dobudowę drugiej estakady w kierunku centrum W. Droga przejazdu nowym tunelem byłaby wprawdzie nieco krótsza niż ciągiem ul. [...], jednak decyzja kierowcy o wyborze trasy jest uzależniona głównie od czasu przejazdu. Czas ten na ciągu ulic [...] - [...] ze względu na ruch bezkolizyjny, powinien być konkurencyjny w porównaniu z przejazdem nowym tunelem. Przejazd nowym tunelem będzie wymagał pokonania wyposażonego w sygnalizację świetlną skrzyżowania ulic [...] i [...] oraz zmienionej organizacji ruchu w centrum [...]. Budowa tunelu, w momencie zrealizowania już układu tranzytowego, powinna zapewnić lokalny charakter tej przeprawy, służący głównie mieszkańcom [...] po północnej stronie linii PKP. Bezkolizyjny przejazd przez tory kolejowe zmniejszy również emisję spalin przy płynnym ruchu samochodów w porównaniu z obecną sytuacją.

Odnośnie braku ustalenia szerokości pasa drogowego alei [...], organ wskazał, że posesja przy ulicy [...] objęta skargą położona jest przy odcinku ulicy [...] wyodrębnionym w planie liniami rozgraniczającymi i oznaczonym symbolem 3KDZ, co oznacza drogę publiczną klasy zbiorczej. Plan obszaru [...] w zakwestionowanym przez skarżącego par. 111 pkt lit. a uchwały ustala dla tego terenu 3KDZ szerokość pasa drogowego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi jako nie mniejszą niż 31,7 m oraz zgodnie z rysunkiem planu. Rysunek planu, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jego część graficzną i jest załącznikiem do uchwały. Na poniższym fragmencie rysunku jednoznacznie określone są linie rozgraniczające tej ulicy, gdzie w części południowej ustala się szerokość 31,7 m, na wysokości nieruchomości skarżącego 32,6 m, itd. Na rysunku planu w sposób jednoznaczny ustalone jest również, że linie rozgraniczające tej ulicy biegną po granicy nieruchomości skarżącego. Nie jest więc prawdą zarzut, że w praktyce możliwe jest przyjęcie większej szerokości pasa drogowego, co skutkowałoby ingerencją w jego nieruchomość.

Organ dodał, że aktualnie w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska toczy się postępowanie w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko inwestycji drogowej "Budowa tunelu drogowego w ciągu ul. [...] drogi wojewódzkiej nr [...] i al. [...] w W. wraz z budową układu drogowego w Dzielnicy [...] i jednoczesną likwidacją przejazdu kolejowego w poziomie szyn (km 11,750 linii kolejowej nr [...])".

Podkreślono ponadto, że Rada m.st. Warszawy działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Konflikty związane z przeznaczaniem terenu, jak również z założeniami inwestycyjnymi, zawsze wiążą się z koniecznością nieustannego wartościowania przez organ sporządzający plan, jakie kierunki przyjąć aby, zarówno właściciele gruntów byli usatysfakcjonowani z ustaleń planistycznych, jak również aby jakość życia ogółu społeczeństwa, która będzie korzystało z danego terenu była na jak najwyższym poziomie. Założenia planu miejscowego były niewątpliwie wartościowane zarówno pod kątem dobra indywidualnego, jak również i pod kątem dobra publicznego.

W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2022 r. skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie których planowana jest inwestycja tunelu drogowego wraz z przebudową układu komunikacyjnego (obszar 3KDZ). Podniósł, że w Studium dla m.st. Warszawy przewiduje się zmniejszenie liczby pojazdów w centrach dzielnic, natomiast w przedmiotowym planie postanowiono zwiększyć ruch samochodowy w Centrum [...], czyli plan jest sprzeczny ze Studium. Inwestycja budowy tunelu może naruszyć strukturę ziemi, gdyż prace byłyby wykonywane na głębokości 12 m, może to powodować pękanie okolicznych budynków. Skarżący wskazał, że były inne rozwiązania zmiany organizacji ruchu w [...], lecz władze miasta i dzielnicy zaniechały ich realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę jeżeli jest ona bezzasadna.

Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 18 listopada 2021 r., zatem wniesienie skargi w tej sprawie nie musiało zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki do – jak domagała się tego w odpowiedzi na skargę Rada Gminy – odrzucenia przez Sąd skargi jako niespełniającej tej przesłanki ustawowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są podmiotami czynnie legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego w granicach, w jakich plan ten może oddziaływać na ich dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego). Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, wynikającymi z art. 140 k.c. W tej sprawie skarżący wykazał, że jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działek nr [...] i [...], na których zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą w postaci cukierni. Działki te przylegają do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 3 KDZ – drogi publicznej klasy zbiorczej, na której plan przewiduje budowę tunelu pod torami kolejowymi łączącego drogi 2 KDZ i 3 KDZ (§ 111 uchwały). Sąd uznał, że przewidziana w planie inwestycja drogowa narusza interes prawny skarżącego jako właściciela przylegających do drogi 3 KDZ nieruchomości, gdyż może ona oddziaływać na dotychczasowy sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności nieruchomości i prowadzenia działalności gospodarczej na tych nieruchomościach. Sąd uznał więc wniesioną skargę za dopuszczalną w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., co dawało podstawę do merytorycznej oceny zgodności z prawem kwestionowanych przepisów planu w granicach interesu prawnego skarżącego.

Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w zakresie komunikacji kołowej ustala się lokalizację tunelu dla drogi klasy zbiorczej pod torami kolejowymi w ciągu ulicy [...] i alei gen. [...] w terenach 1.2 KDG-KDZt i A5.2 KK-KDZt (pkt 4) oraz dopuszcza się lokalizację tunelu w terenach 2 KDZ i 3 KDZ (pkt 5). W myśl § 110 pkt 2 lit. c uchwały dopuszcza się lokalizację tunelu łączącego tereny 2 KDZ i 3 KDZ oraz lokalizację drogi zbiorczej w tym tunelu. W myśl § 111 pkt 1 uchwały dla terenu 3 KDZ – al. [...] ustala się przeznaczenie: droga publiczna klasy zbiorczej. Dla drogi tej ustalono szerokość pasa drogowego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi – nie mniejsza niż 31,7 m oraz zgodnie z rysunkiem planu (§ 111 pkt 2 lit. a). Stosownie do § 111 pkt 2 lit. c uchwały dopuszcza się lokalizację tunelu łączącego tereny 2 KDZ i 3 KDZ oraz lokalizację drogi zbiorczej w tym tunelu.

W ocenie Sądu, Rada m.st. Warszawy, przyjmując takie ustalenia w zaskarżonej uchwale, nie naruszyła przepisów prawa, w tym art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten przyznaje gminie tzw. władztwo planistyczne, które jest jednak ograniczone przez przepisy szczególne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów przez organ planistyczny w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, organ racjonalnie uzasadnił ustalenie budowy tunelu w ciągu dróg 2 KDZ i 3 KDZ, wskazując, że rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie miejscowym zgodne są z ustaleniami obowiązującego, przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (z późn. zm), Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (tekst i rysunki Studium dostępne na stronie https://architektura.um.warszawa.pl/studium2006). Na rysunku nr 17 Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego układu drogowo-ulicznego przebieg al. [...] i ul. [...] wskazany jest jako połączenie dwóch ulic zbiorczych. Organ podkreślił, że ustalone w planie miejscowym obszaru Centrum [...] rozwiązania komunikacyjne polegające na likwidacji istniejącego przejazdu kolejowego oraz budowie tunelu drogowego w ciągu ul. [...] i al. [...] są następstwem rozwiązań zawartych w "Studium wykonalności modernizacji i rozbudowy warszawskiego węzła kolejowego". Zgodnie z tym Studium prowadzone są prace projektowe przez P.S.A. i m.st. Warszawa. Organ wskazał, że w 2012 r. P. S.A. uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozwiązań przyjętych w powyższym Studium i w 2016 r. została podpisana umowa z m.st. Warszawa w sprawie ustalenia zasad współpracy i finansowania budowy dróg zlokalizowanych w Dzielnicach [...] i [...] wraz z budową dwupoziomowych skrzyżowań na linii kolejowej nr [...]. Obecnie w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy procedowana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa tunelu drogowego w ciągu ul. [...] drogi wojewódzkiej nr [...] i al. [...] w W. wraz z budową układu drogowego w Dzielnicy [...] i jednoczesną likwidacją przejazdu kolejowego w poziomie szyn (km 11,750 linii kolejowej nr [...])" w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ dodał, że aktualnie w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska toczy się postępowanie w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko inwestycji drogowej "Budowa tunelu drogowego w ciągu ul. [...] drogi wojewódzkiej nr [...] i al. [...] w W. wraz z budową układu drogowego w Dzielnicy [...] i jednoczesną likwidacją przejazdu kolejowego w poziomie szyn (km 11,750 linii kolejowej nr [...])".

Organ uzasadnił budowę tego tunelu interesem społecznym, wskazując na konsultacje społeczne dla tej inwestycji oraz znaczącą dysproporcję w liczbie mieszkańców ją popierających i liczbie przeciwników tego rozwiązania komunikacyjnego. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, podczas I wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu zostało złożonych 7 uwag sprzeciwiających się lokalizacji tunelu przedstawionej w projekcie planu, a podczas drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (8.04.- 30.04.2021) wpłynęły 4 takie uwagi (w tym jedna podpisana przez R. R. i 14 innych osób). W trakcie procedury wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na stronie internetowej www.petycjeonline.com złożona została petycja pod nazwą "[...]" podpisana przez 894 osoby za jego realizacją. Powyższe okoliczności potwierdzają, że uchwalony przebieg drogi w tunelu był zatem realizacją postulatów większości mieszkańców tej części [...]. Dodatkowo organ podkreślił, że inwestycja polegająca na budowie bezkolizyjnego przejazdu przez tory uzyskała poparcie władz samorządowych dzielnicowych reprezentujących mieszkańców (uchwała Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wnosząca do Prezydenta m.st. Warszawy o wprowadzenie ww. inwestycji do Wieloletniej Prognozy Finansowej) i miejskich (stanowisko nr 13 z dnia 26 listopada 2015 r. Rady m.st. Warszawy). Powyższe argumenty wskazujące na potrzebę społeczną budowy tunelu w ciągu ul. [...] i al. [...] w W. są przekonujące, a ustalenia w planie dotyczące lokalizacji tej inwestycji drogowej są konsekwencją wcześniejszych ustaleń "Studium wykonalności modernizacji i rozbudowy warszawskiego węzła kolejowego".

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń uchwały Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (z późn. zm), w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Na rysunku nr 17 Studium przebieg al. [...] i ul. [...] wskazany jest jako połączenie dwóch ulic zbiorczych, co zostało uwzględnione w planie. Pozostałe ustalenia szczegółowe dotyczące połączenia tych dróg określa przedmiotowy plan miejscowy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2022 r. skarżący wskazał na sprzeczność planu ze Studium w zakresie, w jakim Studium przewiduje zmniejszenie liczby pojazdów w centrach dzielnic, natomiast w przedmiotowym planie postanowiono zwiększyć ruch samochodowy w Centrum [...]. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż twierdzenie skarżącego, iż w na skutek budowy tunelu nastąpi zwiększenie ruchu samochodowego na tej drodze, gdyż tą drogą będzie odbywał się cały ruch tranzytowy w Dzielnicy [...] jest oparte jedynie na przypuszczeniach. Obecnie trudno jest przewidzieć jak zmieni się natężenie ruchu w tej Dzielnicy po zrealizowaniu układu komunikacyjnego zgodnie z planem miejscowym. Organ wskazał, że dążył do zapewnienia lokalnego charakteru tej drogi, służącego mieszkańcom [...] po północnej stronie linii PKP. Bezkolizyjny przejazd przez tory kolejowe miał na celu zmniejszenie emisji spalin przy płynnym ruchu samochodów w porównaniu z obecną sytuacją, w której znacznie utrudniony i długotrwały jest przejazd tą drogą. Organ wskazał, że możliwe jest przeciwdziałanie zwiększeniu natężenia ruchu po wybudowaniu tunelu poprzez wprowadzenie organizacji ruchu drogowego zniechęcającej do przejazdu tranzytem przez nowy tunel (np. strefowe ograniczenie prędkości, odcinki ulic jednokierunkowych, skrzyżowania z sygnalizacją, wyniesione tarcze skrzyżowań itp.). Ruch tranzytowy zostałby skierowany na ciąg ulic [...] - [...], który nadal jest modernizowany, poprzez dobudowę drugiej estakady w kierunku centrum Warszawy. Dodać należy, iż w Prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...], autorstwa mgr W. Z. wskazano, że przeniesienie ruchu samochodowego pod ziemię i jego upłynnienie w wyniku realizacji tunelu pod torami kolejowymi spowoduje poprawę stanu higieny atmosfery, ograniczenie zanieczyszczeń komunikacyjnych oraz ograniczenie emisji hałasu i poprawę klimatu akustycznego (str. 40-41 Prognozy). Zatem wskazywane przez skarżącego zagrożenia mają charakter jedynie potencjalny i nie znajdują potwierdzenia w Prognozie oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut skargi, iż przepis § 111 pkt lit. a uchwały jest nieprecyzyjny w zakresie określenia szerokości drogi 3 KDZ, co umożliwi w przyszłości poszerzenie tej drogi kosztem nieruchomości skarżącego. Dla drogi tej ustalono szerokość pasa drogowego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi – nie mniejsza niż 31,7 m oraz zgodnie z rysunkiem planu (§ 111 pkt 2 lit. a). Ustalenie to ma związek ze stanem faktycznym tej drogi i jej istniejącą obecnie szerokością. Linie rozgraniczające teren drogi 3 KDZ zostały naniesione na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Rysunek planu wiąże w takim zakresie, w jakim stanowi on odzwierciedlenie części tekstowej planu. Przepis § 111 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały stanowi, że "szerokość pasa drogowego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi – nie mniejsza niż 31,7 m oraz zgodnie z rysunkiem planu". Oznacza to, że minimalna szerokość tej drogi ma wynosić 31,7 m i szerokość ta może być większa, lecz nie może przekraczać linii rozgraniczających teren drogi 3 KDZ wyznaczonych na rysunku planu. Jak wynika z rysunku planu, w części południowej droga 3 KDZ ma minimalną szerokość 31,7 m, na wysokości nieruchomości skarżącego 32,6 m. Linie rozgraniczające tej ulicy biegną po granicy nieruchomości skarżącego. Na podstawie ustaleń planu nie jest możliwe przyjęcie większej szerokości pasa drogowego, co skutkowałoby ingerencją w nieruchomość skarżącego.

Podkreślenia jednak wymaga, że – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę – obecnie w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy procedowana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa tunelu drogowego w ciągu ul. [...] drogi wojewódzkiej nr [...] i al. [...] w W. wraz z budową układu drogowego w Dzielnicy [...] i jednoczesną likwidacją przejazdu kolejowego w poziomie szyn (km 11,750 linii kolejowej nr [...])" w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.). Zgodnie z art. 11i ust. 2 tej ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Oznacza to, że inwestycja ta może być realizowana niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Zatem ostateczny kształt tej inwestycji (m.in. szerokość drogi) będzie określała decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarzuty skarżącego, iż inwestycja budowy tunelu może naruszyć strukturę ziemi, gdyż prace byłyby wykonywane na głębokości 12 m, co może powodować pękanie okolicznych budynków, mogą być ewentualnie podnoszone we wskazanym wyżej postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdyż plan nie określa technicznych parametrów realizacji tej inwestycji, a jedynie dopuszcza budowę tunelu łączącego drogi 2 KDZ i 3 KDZ. Parametry techniczne budowy tej drogi i zabezpieczenia interesów osób trzecich zostaną określone w projekcie budowlanym, który zatwierdzany jest decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ procedury planistycznej przewidzianej w art. 17 u.p.z.p. Konkludując Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy właściwości organów. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w granicach interesu prawnego skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.