Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 728/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust 2 pkt 1, 2 i 7, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 422/20 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 422/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy [...] (dalej także jako: Wójt), po rozpoznaniu wniosku inwestora M. Ż., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w zabudowie produkcyjnej - budowie budynku hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji peletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w obrębie [...].

Wnioskiem z 23 września 2019 r. Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] (dalej także jako: Fundacja) wystąpiła na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy – uznając, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. uchyliło własną decyzję z [...] stycznia 2020 r. w całości oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy hali łukowej wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta została wydana z kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy wykazała, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją Wójta o ustaleniu warunków zabudowy nie był spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ wskazał, że dołączona do akt sprawy część tekstowa oraz część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez Wójta, w granicach obszaru wyznaczonego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, poddanego następnie analizie, wskazują na brak jakiejkolwiek zabudowy. W momencie wydawania przez Wójta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie było ani jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. Brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, uniemożliwiał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, iż zabudowa istniejąca na działce objętej wnioskiem pozwalała na określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy. Jak podkreśliło, działka inwestycyjna nr [...] nie jest działką sąsiednią, o której mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Poza tym zabudowa w postaci elektrowni wiatrowej wraz z zapleczem technicznym w kontenerze nie pozwala na ustalenie parametrów dla hali produkcyjnej o gabarytach wielokrotnie większych niż wymiary kontenera. Podkreśliło, że przy wyznaczaniu wymogów dla nowej zabudowy Wójt w ogóle nie brał pod uwagę stanu zabudowy i zagospodarowania działki inwestycyjnej. Wymagania dla nowej zabudowy zostały wyznaczone bez jakiegokolwiek odniesienia się do istniejącej na tej działce zabudowy. W konsekwencji powyższych rozważań, Kolegium doszło do wniosku, że decyzja Wójta została wydana z ewidentnym (rażącym) naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Oddalając skargę M. Ż. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że indywidualny interes prawny Fundacji został zakwestionowany przez sąd w sprawie II SA/Bk 245/19 zakończonej prawomocnym wyrokiem, który wiąże w sprawie niniejszej. Wskazał, że zgodnie z art. 31 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do treści § 3 tego przepisu, organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Kwestia wszczęcia z urzędu kontrolowanego postępowania – na skutek inicjatywy Fundacji jako organizacji społecznej, której cel statutowy pokrywa się z przedmiotem kontrolowanego postępowania (art. 31 § 2 K.p.a.) - została przesądzona w prawomocnie zakończonej sprawie II SA/Bk 81/20 (wyrok z 21 maja 2020 r.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że zarzut błędnego ustalenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy jest chybiony.

Zgodnie ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi istnieć na działce sąsiedniej wobec działki inwestycyjnej, znajdującej się w obszarze analizowanym (niekoniecznie więc bezpośrednio sąsiedniej), zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji nie tylko funkcji, ale i ładu architektonicznego-urbanistycznego, tak aby można było nową inwestycję zamierzoną przez inwestora "wpasować" w zastaną funkcję i ład na zasadzie harmonii. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że rażące naruszenie prawa w przypadku ustalenia warunków zabudowy może wystąpić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie da się odtworzyć na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w jaki sposób organ ustalił spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a więc nie da się obronić poglądu, że przesłanka ta rzeczywiście została spełniona, tj. wzięto pod uwagę takie parametry zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej, które umożliwiają określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zabudowy w obszarze analizowanym bowiem brak. Treść decyzji ustalającej parametry nowej zabudowy (dla spornej inwestycji) pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawą prawną decyzji, w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu, akceptującego w tym zakresie ustalenia i ocenę prawną Kolegium, w sposób oczywisty z materiału dowodowego wynika, że w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2018 r. na działce sąsiedniej nie było nie tylko zabudowy kubaturowej, ale nie było żadnej zabudowy. Świadczy o tym treść kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, obręb [...], gmina [...] stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, potwierdza to ustalenie treść zdjęć i mapek załączonych do skargi oraz dokumenty załączone do pisma z 19 grudnia 2022 r. Wynika z nich, że najbliższa, jakakolwiek zabudowa kubaturowa (agroturystyka, zabudowa przemysłowa) znajdują się w odległości około 1-1,2 km od granic działki inwestycyjnej. W konsekwencji, nie było żadnych przesłanek do ustalenia istnienia dobrego sąsiedztwa, w szczególności kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy kubaturowej. Ustalenie tej zabudowy w decyzji z 9 lipca 2018 r. stanowi o rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli właśnie zasady dobrego sąsiedztwa gwarantującej ład przestrzenny.

Sąd nie zgodził się z argumentacją, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy analizę przeprowadzono, mimo że wadliwie. Podkreślił, że rażące naruszenie prawa w sprawie niniejszej polega na tym, że nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, gdyż o dobrym sąsiedztwie nie może być mowy wobec braku jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym (na działkach sąsiednich).

W skardze kasacyjnej M. Ż. (dalej także jako: skarżący kasacyjnie) podniósł następujące zarzuty:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.p.z.p. i z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż kontrolowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa i podlegała stwierdzeniu nieważności, z uwagi na niewłaściwie sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy oraz brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa podczas, gdy wykonana i załączona analiza funkcji i cech zabudowy i wydana na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy - nie narusza prawa w sposób rażący, bowiem wpisuje się w wymagania ładu przestrzennego na analizowanym terenie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwej ocenie przesłanek stwierdzenia nieważności i uznaniu, że uchybienia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...] miały charakter rażącego naruszenia prawa podczas, gdy właściwym winno być przyjęcie, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, a taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 4-8 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kontrolowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, została wydana z rażącym naruszeniem prawa i podlegała stwierdzeniu nieważności, podczas gdy stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepisy są jednoznaczne i nie wymagała dokonywania jakiejkolwiek wykładni, natomiast w niniejszej sprawie:

a) w ww. przepisach rozporządzenia przy wyznaczeniu obszaru analizowanego ustawodawca pozostawił swobodę organowi administracji, ustalając w § 3 ust. 2 rozporządzenia jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwalając jednocześnie na jego zwiększenie, jeśli jest to uzasadnione wymogami ładu przestrzennego;

b) sąd I instancji sam miał wątpliwości w zakresie wykładni ww. niejednoznacznych przepisów k.p.a., u.p.z.p. i rozporządzania, bowiem wyrokiem z 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 775/19 oddalił skargę uznając, że kontrolowana w trybie zwykłym decyzja o warunkach zabudowy wydana została w sposób zgodny z prawem, a w skarżonym niniejszą skargą wyroku o sygn. akt II SA/Bk 422/20 Sąd I instancji przyznaje, że w obu sprawach mamy ten sam stan faktyczny i prawny, i z uwagi na ten fakt zawiesił postępowanie sądowe w rozpatrywanej sprawie;

c) wątpliwości w zakresie wykładni ww. niejednoznacznych przepisów k.p.a., u.p.z.p. i rozporządzania miał organ (SKO w [...]), bowiem kontrolowana decyzja jest rozstrzygnięciem reformatoryjnym, którym ww. organ rozpatrując ponownie sprawę stwierdził nieważność decyzji o warunkach zabudowy, uchylając jednocześnie decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia i art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaistnienie zasady dobrego sąsiedztwa uzależnione jest wyłącznie od zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, podczas gdy właściwym winno być przyjęcie, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, i pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego), związanego również z zabudową istniejącą na działce przeznaczonej pod inwestycję, a nie wyłącznie zabudową istniejącą na działkach sąsiednich.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie wadliwej wykładni oraz błędnego zastosowania powyższych przepisów na tle wadliwie rozważonego i ocenionego stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę, co nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia prawidłowego sposobu rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zawierającego wady uniemożliwiające jego kontrolę instancyjną w szczególności poprzez zawarcie w nim ogólnikowych stwierdzeń oraz zawieszenia, a następnie powołania się w znacznej mierze na argumentacji faktycznej i prawnej wyroku NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1237/20, która wbrew wywodom Sądu I instancji - w żadnej mierze nie dotyczyła takiego samego stanu faktycznego oraz prawnego, bowiem kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja dotyczyła innego zamierzenia inwestycyjnego i zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania tj. trybie stwierdzenia nieważności, w którym oceniane są zupełnie inne przesłanki niż w trybie zwykłym, w którym była rozpatrywana ww. sprawa o sygn. akt II OSK 1237/20;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poprzez brak szczegółowego odniesienia się do przesłanek stwierdzenia nieważności, choć wydana decyzja miała charakter reformatoryjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.);

b) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego jest na podstawie powyższych przepisów zobowiązany;

c) art. 8 i 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, tj. niedokładne rozstrzygnięcie sprawy, nie odniesienie się do całości materiału dowodowego i podnoszonych zarzutów.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie są trafne zarzuty kwestionujące prawidłowość poczynionych przez organy administracji – zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji – ustaleń faktycznych. W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia okoliczności. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Nie wskazano podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły wskazanym przepisom (art. 7, art. 77, art. 8 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. 2020, poz. 256, dalej jako: k.p.a.) w taki sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało mieć przy tym w polu widzenia szczególny charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadnienie decyzji organu pozwala na kontrolę sądową, jest wyczerpująca i zawiera elementy przewidziane prawem, nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie. Wyczerpująco wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Nie może stanowić o wadliwości uzasadnienia okoliczność, że sąd pierwszej instancji powołał się na argumentację przedstawioną w sprawie o sygn. akt II OSK 1237/20.

Zarzut wyrażony w punkcie drugim podpunkcie pierwszym skargi kasacyjnej wiąże się w oczywisty sposób z podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa występuje wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skarżący argumentuje tym, że inwestycja wpisuje się w wymagania ładu przestrzennego.

Z analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym występuje jeden budynek kubaturowy, stanowiący zaplecze techniczne istniejącej turbiny wiatrowej. Jest to budynek znajdujący się na działce, na której planowana jest inwestycja. Oczywiście przy ustalaniu warunków zabudowy należy brać pod uwagę sposób zagospodarowania działki, na której planowana jest kolejna inwestycja. Nie jest to bowiem kwestia irrelewantna z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2194/20 i cyt. tam orzecznictwo). Odrębną kwestią jest natomiast określenie w konkretnej sprawie, które działki mogą być uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem. W niniejszej sprawie słusznie Wojewódzki Sąd wskazał, że działka, na której jest planowana inwestycja nie jest "działką sąsiednią" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oczywiście sprzeczne z powyżej wskazanym przepisem było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o parametry i funkcję zabudowy występującej na tej samej działce w sytuacji, gdy żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana. Właściciel jednej działki nie może samodzielnie kształtować zabudowy, w ramach swoistej enklawy, w całkowitym oderwaniu od zastanego ładu przestrzennego. Przeczy to samej istocie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Należy także podkreślić szczególny charakter istniejącej na tej działce zabudowy, jest to bowiem turbina wiatrowa i budynek stanowiący jej zaplecze techniczne.

Dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie jest zatem tak, że jakakolwiek zabudowa na obszarze analizowanym pozwala na ustalanie warunków planowanej przez inwestora zabudowy.

Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wykazał, że planowana inwestycja nie wpisuje się w wymagania ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Należy podkreślić, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma fundamentalne znaczenie w sprawach z zakresu warunków zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa jest podstawowym i kluczowym elementem planowania oraz zagospodarowania przestrzennego na obszarze, na którym nie występuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jego naruszenie ma niewątpliwie doniosłe znaczenie i może wywoływać skutki niemożliwe do zaakceptowania np. gdy w sposób istotny zaburza ład architektoniczno-urbanistyczny. Z tego względu wadliwe przeprowadzenie analizy w szczególnych przypadkach może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. W obszarze analizowanym nie występuje żadna istotna zabudowa, która pozwalałaby na wyznaczenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich powinno skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w takim stanie faktycznym jest rażąco sprzeczne z prawem. Mając ponadto na uwadze inwazyjny charakter planowanej inwestycji tj. zabudowę produkcyjną – budowa budynku hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji peletu drzewnego wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej, a także ustalone dla niej parametry (m. in. dopuszczono zabudowę do 25% powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej – do 40 m, maksymalna wysokość budynku – do 10 m) na obszarze niezabudowanym, słusznie organ stwierdził, co zaaprobował sąd pierwszej instancji, że decyzja wywołuje gospodarcze i społeczne skutki, które nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym nieprawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Sytuacja ta ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji nie jest możliwe odtworzenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w jaki sposób organ ustalił spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Nie ma żadnej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, nie istnieje zatem zabudowa, która mogłaby być punktem odniesienia dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu wyrażonego w punkcie trzecim skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie może on odnieść zamierzonego skutku. Przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego wymagają większego zaangażowania w procesie interpretacji, gdyż dotyczą specyficznej dziedziny prawa. Jednakże sam fakt, że sprawy, w których są stosowane, mają zwykle charakter skomplikowany i wieloaspektowy oraz wzbudzają wątpliwości, nie oznacza, że taki charakter mają także same przepisy.

Nie sposób uznać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ogóle nie może zostać naruszony w sposób rażący. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku wybrania jednej z akceptowanych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeżeli później ta wykładnia zostanie uznana za nieprawidłową. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ nie jest tak, że organ wybrał jedną z dopuszczalnych interpretacji przepisu. Rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazanym przepisem.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Kolegium miało podstawy do stwierdzenia, że inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy, nie tworzy urbanistycznej całości z terenem objętym obszarem analizowanym. W obszarze analizowanym nie ma działek sąsiednich, które pozwoliłby na wyznaczenie parametrów i kontynuacji funkcji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja z 9 lipca 2018 r. została wydana w oparciu o całkowicie wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną, a tym samym w oczywisty i rażący sposób narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Występuje bowiem oczywista i rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zupełnie nieracjonalna jest argumentacja wyrażona w punkcie pierwszym podpunkcie trzecim lit. a-c skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako: Rozporządzenie) nie miał doniosłego znaczenia. W sprawie nie kwestionowano prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który został ustalony w oparciu o podstawowy wzorzec (zasadę), lecz wnioski wynikające z analizy występującego na nim stanu faktycznego. Ubocznie należy wskazać, że oczywiście błędne jest twierdzenie, że nie można naruszyć w sposób rażący przepisu tylko z tego względu, że przewiduje on wyjątki od określonej zasady – szczególnie, gdy wyjątku tego w sprawie nie zastosowano. Rozporządzenie istotnie przewiduje pewną swobodę, nie oznacza to jednak, że organy mogą działać zupełnie dowolnie i są nieskrępowane żadnymi wytycznymi. Również ewentualna okoliczność, że sąd czy organ miał wątpliwości w sprawie nie świadczy o tym, że przepis nie jest jednoznaczny. Należy podkreślić, że błąd organu, który został skorygowany przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nie może prowadzić do wniosku o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji.

Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nigdy nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuowania dominującej funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym, czyli jedynie powielania zastanej zabudowy. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Punktem wyjścia do analizy kontynuacji funkcji jest jednak ustalenie, jaką funkcję pełni zabudowa występująca w obszarze analizowanym, co jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy na obszarze występuje zabudowa i to taka zabudowa, która pozwala na wyznaczenie parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Należy w pełni zgodzić się z Wojewódzkim Sądem, że niebudząca wątpliwości interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest taka, że musi istnieć na działce sąsiedniej wobec działki inwestycyjnej, znajdującej się w obszarze analizowanym (niekoniecznie więc bezpośrednio sąsiedniej), zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji nie tylko funkcji, ale i ładu architektonicznego-urbanistycznego, tak aby można było nową inwestycję zamierzoną przez inwestora wkomponować w zastaną funkcję i ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju. Wymaga to przeprowadzenia rzetelnej i pogłębionej analizy. Słusznie stwierdzono, że z materiału dowodowego wynika, że w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2018 r. na działce sąsiedniej nie było nie tylko zabudowy kubaturowej, ale nie było żadnej zabudowy.

Przez zabudowę kubaturową uznaje się każdy obiekt, dla którego można ustalić parametr objętości tj. kubaturę. Ustawodawca posługuje się pojęciem obiektów o określonej kubaturze czy sformułowaniem zmiany kubatury. Wyrażenie "obiekt kubaturowy" jest używane w celu wyróżnienia kategorii zabudowy posiadającej taki parametr. Sąd pierwszej instancji wskazał na definicję kubatury brutto budynku wyrażoną w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Wyrażeniem tym posługiwał się także organ, wydając decyzję z [...] lipca 2018 r., powtarzając, że na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa kubaturowa. Niebudzącą wątpliwości intencją sądu pierwszej instancji było wskazanie, że na działkach sąsiednich względem działki inwestora nie występuje zabudowa pozwalająca na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Skoro zaś nie kwestionowano, że na obszarze analizowanym nie występowała w czasie wydania decyzji żadna zabudowa, to nomenklatura jaką posłużył się sąd nie mogła mieć doniosłego znaczenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.