Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 320/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151, art. 170, 171 i 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 782/23 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2023 r. nr SKO.4116/1/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 782/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.M. (dalej "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2023 r. nr SKO.4116/1/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. nr GOPS.472.205.570.2018.2019, Wójt Gminy G. w pkt 1 ustalił, że świadczenie wychowawcze, które skarżąca pobrała za okres od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. na dziecko N.M. w kwocie 3500 zł jest świadczeniem wychowawczym nienależnie pobranym, natomiast w pkt 2, zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Przyczyną wydania powyższej decyzji była okoliczność, że skarżąca nie poinformowała organu o uzyskaniu prawa do emerytury rolniczej przez nią oraz jej męża i o uzyskaniu tego dochodu za drugi miesiąc, a co spowodowało przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego i skutkowało utratą prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Na skutek rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. nr SKO 4116/12/2019 utrzymało ww. decyzję Wójta w mocy. Następnie wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 491/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.M. na decyzję Kolegium.

Wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy G. z dnia 7 stycznia 2019 r. Powołując się na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") wskazała, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że weryfikując dochód rodziny, organ zastosował literalne brzmienie przepisów prawa. Natomiast w ocenie skarżącej, w przypadku pobierania emerytury bądź renty rolniczej, winna być stosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodnie z którą nie można jednocześnie zaliczyć do dochodu, dochodu z gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione w związku z uzyskaniem świadczenia emerytalnego.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kolegium postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.4116/17/2022, działając w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z 156 § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Wójta. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wystąpiła skarżąca, była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej i prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 491/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.M. na decyzję, którą Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną przez skarżącą decyzję Wójta, uznając tę decyzję i wyrażoną w niej ocenę za prawidłową. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu sądowym doszło do oceny ww. decyzji Wójta również pod kątem art. 156 § 1 k.p.a. oraz biorąc pod uwagę także wadę, o której mowa w pkt 2 tego przepisu, natomiast we wniosku z dnia 22 listopada 2022 r. skarżąca nie przedstawiła żadnego nowego argumentu, który nie byłby wzięty pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. prawomocnym wyrokiem. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że prawomocne orzeczenie tego sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W związku z powyższym, zdaniem organu, w opisanym stanie faktycznym i prawnym zachodzi okoliczność, która stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że w tej sytuacji nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów skierowanych pod adresem kwestionowanej decyzji o uznaniu, że świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobrane.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, skarżąca zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, SKO, postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r. nr SKO.4116/1/2023, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., utrzymało wydane uprzednio postanowienie własne w mocy, ponawiając dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że zagadnie prawne dotyczące tego czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może być załatwione przez wydanie decyzji merytorycznej, czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. W powołanej uchwale, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Kolegium zaznaczyło, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a przedmiotem badania i oceny Sądu była zarówno decyzja organu I jak i II instancji pod względem merytorycznym. Zdaniem organu, podniesiony obecnie przez stronę zarzut zastosowania przy orzekaniu przez organ I instancji niewłaściwej wykładni przepisów prawa, a która to ocena była przedmiotem badania Sądu - nie może stanowić podstawy do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji zbadanej przez Sąd.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia 7 stycznia 2019 r. nr GOPS.472.205.570.2018.2019, na mocy art. 156 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2023 r. skarżąca zwróciła się o rozpoznanie sprawy jawnie na rozprawie. Do pisma z dnia 10 października 2023 r. załączyła szereg dokumentów, które jednak w ocenie Sądu nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei z piśmie z dnia 23 października 2023 r. podniosła, że wnosiła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, opisała sytuację swojej rodziny i zarzuciła, że dochód rodziny jest zawyżany przez GOPS.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (jakim jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji) a nie postępowania zwykłego.

Sąd wskazał, że postępowanie nieważnościowe nie polega na kolejnej weryfikacji zasadności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. To odrębne postępowanie, którego przedmiotem (po wszczęciu) jest wyłącznie zbadanie czy zachodzi któraś z przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach podstawa stwierdzenia nieważności. Sąd uznał, że zasadnie w zaskarżonych postanowieniach Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia 7 stycznia 2019 r., najpierw była przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym – administracyjnym przez SKO, a co najistotniejsze przedmiotem kontroli sądowej, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Rz 491/19 oddalił skargę A.M. Przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu nie obejmuje merytorycznie sprawy, co do której orzekał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. Sąd zaznaczył, że rozpoznając tamtą sprawę nie był związany ani zarzutami zawartymi w skardze, ani też granicami tej skargi. Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a w pierwszej kolejności wszelkie naruszenia, które stanowiłyby przesłanki nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach szczególnych. Z uzasadnienia wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Rz 491/19 jasno wynika, że Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., a więc i co do przesłanek nieważnościowych. Skoro prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie w ww. sprawie oddalił skargę na decyzję SKO z dnia 18 lutego 2019 r., to należy stwierdzić, że tamta decyzja, jak i decyzja organu I instancji były wolne nie tylko od wad uzasadniających ich uchylenie, ale tym bardziej od wad uzasadniających stwierdzenie ich nieważności. W świetle art. 170 P.p.s.a. ten prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

Sąd uznał zatem, że brak było podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Kolegium z dnia 22 grudnia 2022 r. W zaistniałym stanie faktycznym nie było dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego, co uzasadniało wydanie postanowienia opartego na art. 61a § 1 P.p.s.a. Na taką ocenę nie mogły mieć żadnego wpływu argumenty podnoszone przez skarżącą po pierwsze ze względu na granice niniejszej sprawy sądowej, ale też z uwagi na to, że przedstawione dokumenty dotyczyły też innych spraw administracyjnych, które toczyły się przed tym samym organem, w tym np. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w ustaleniu wysokości dochodu z dnia 3 lutego 2020 r., nr GOPS.473.13.2020 dotyczyło decyzji nr GOPS.472.205.785.2019.2021 z dnia 21 stycznia 2020 r.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając je w całości, zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."):

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na błędnej ich wykładni, polegającej na przyjęciu, iż skoro WSA w Rzeszowie oddalił prawomocnie w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 491/19 skargę skarżącej na decyzję Kolegium z dnia 18 lutego 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 7 stycznia 2019 r., mocą której uznano, że skarżąca nienależnie pobrała przyznane jej wcześniej świadczenie wychowawcze, to jest to równoznaczne z rozstrzygnięciem przez ten Sąd, iż decyzja Wójta nie była decyzją nieważną, gdy tym czasem takie założenie z niczego nie wynika, albowiem art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. zawiera jedynie postulat badania przez sąd z urzędu kwestii nieważności postępowania a nie domniemanie, iż takie badanie rzeczywiście miało miejsce;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zarówno organ I jak i II instancji naruszyły normy wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co skutkowało zaniechaniem przez organy ustalenia wszystkich okoliczności przejścia na emeryturę skarżącej i jej męża oraz przekazania gospodarstwa rolnego, a także miało wpływ na treść wyroku Sądu I instancji poprzez nie uwzględnienie skargi;

- art. 1 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, że art. 7 ust. 6 pkt 1 (ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – adnotacja NSA) w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, polegającego na wliczeniu do dochodu rodziny również dochodu z gospodarstwa rolnego pomimo jego wydzierżawienia w związku z przejściem na emeryturę wbrew treści przepisu;

- art. 151 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, na skutek poczynienia błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji określających, że świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobrnym i zobowiązania skarżącej do jego zwrotu, a także na treść wyroku Sądu I instancji poprzez przyjęcie przez Sąd ustaleń faktycznych za własne i oddalenie skargi;

- art. 17 P.p.s.a. w zw. z art. 171 i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, na skutek błędnego przekonania Sądu, że w rozpoznawanej sprawie nie wolno już dokonywać żadnych ocen.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 i 71 Konstytucji RP polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że pozostanie decyzji w obrocie powoduje naruszenie zasady równości oraz zasady ochrony dobra rodziny poprzez takie samo potraktowanie osoby uzyskującej nowe źródło dochodu nie tracąc dotychczasowego, jak osoby, która uzyskuje nowe źródło dochodu nie tracąc dotychczasowego, w przedmiotowej sprawie skarżąca nabyła prawo do emerytury rolniczej ale wiązało się to z oddaniem gospodarstwa rolnego, a więc brakiem możliwości uzyskiwania z niego dochodów, co skutkowało nieprzekroczeniem kryterium dochodowego, a decyzja stwierdzająca, że świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobranym ciągle obowiązuje.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się również przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w niej zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęła decyzję Wójta Gminy G. z dnia 7 stycznia 2019 r. nr GOPS.472.205.570.2018.2019, którą to decyzją organ ustalił, że świadczenie wychowawcze, które skarżąca pobrała za okres od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. na dziecko N.M. w kwocie 3500 zł jest świadczeniem wychowawczym nienależnie pobranym i zobowiązał skarżącą do zwrotu tego świadczenia. Słusznie zauważył organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, że decyzja ta była wcześniej poddana kontroli w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 491/19 oddalił skargę na tę decyzję.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy prawidłowo Kolegium ustaliło wystąpienie przesłanki przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy G. z dnia 7 stycznia 2019 r., a tym samym, czy organ słusznie zastosował dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a.

Powyższy przepis, w zdaniu pierwszym stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w sytuacji, gdy strona występuje o stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, tj. decyzji poddanej uprzednio kontroli sądowej, okoliczność ta stanowi podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia wpływu wyroku oddalającego skargę na możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (uchwała powyższa zachowuje aktualność, pomimo że wydana została w oparciu o nieobowiązujący już przepis art. 157 § 3 k.p.a.). Wpływ ten, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale powiązał z granicami kontroli decyzji przez sąd administracyjny i konsekwencjami jej przeprowadzenia dla orzekających w granicach tej samej sprawy organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Mianowicie wyjaśnił, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.".

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że istotą wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 § 1-3 P.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z obowiązującym prawem. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji determinuje skutki procesowe, w tym, co do zasady, niedopuszczalność jej wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Wiąże się to z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą (choć nie zawsze muszą) zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym. Dopuszczona przywołaną uchwałą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.) pozostawała okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W cytowanej uchwale NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W świetle powyższego, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 761/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie sprostało powyższemu zadaniu i przeprowadziło analizę sprawy pod kątem dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Niewadliwie uznało, że okoliczności, na które powoływała się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zmierzają natomiast do dokonania ponownej weryfikacji zasadności wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia wychowawczego. Kwestie te były już przedmiotem rozważań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 491/19. Sąd ten w wyroku wskazał, że "skarżącej przyznane zostało świadczenie wychowawcze na dziecko: N.M. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w wysokości 800 zł miesięcznie (decyzja z dnia 11 lutego 2017 r., nr GOPS.472.205.291.2017.2018) i przy ustalaniu prawa do tego świadczenia uwzględniono dochód z gospodarstwa rolnego za 2016 r.) w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 709,98 zł miesięcznie). W powyższej decyzji zawarte zostało szczegółowe pouczenie o obowiązku poinformowania organu wypłacającego świadczenie o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń (np. zmiana liczby członków rodziny, uzyskanie (utrata dochodu). (...) w świetle ustaleń organów znajdujących potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, (...) o powyższych zmianach organ powziął wiadomość w dniu 18 września 2018 r., czyli w dniu złożenia przez skarżącą decyzji przyznających jej i mężowi emerytur rolniczych (odpowiednio od 1 listopada 2017 r. i od 15 listopada 2017 r.). Nie budzi też wątpliwości, że skarżąca nie dopełniła obowiązku niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenie wychowawcze o istotnych okolicznościach mających wpływ na prawo do tegoż świadczenia, czyli o uzyskaniu prawa do emerytury rolniczej." Sąd zaznaczył, że "uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem emerytury, czyli w rozumieniu art. 2 pkt 20 lit. d ustawy, obligowało organ do weryfikacji dochodu rodziny, bowiem dochód ten uzyskiwany jest w okresie, na jaki ustalone zostało prawo do świadczenia wychowawczego (stanowi o tym art. 7 ust. 3 ustawy)." Sąd uznał również wyrażony przez skarżącą pogląd o utracie dochodu z gospodarstwa rolnego i w zamian otrzymanie emerytury rolniczej, za nietrafny.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zastosowanie innej możliwej wykładni konkretnej normy prawnej, o co wniosła skarżąca, nie może stanowić o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie polega bowiem na kolejnej weryfikacji zasadności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jest to postępowanie odrębne, którego przedmiotem jest jedynie zbadanie czy zachodzi, któraś z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach podstawa stwierdzenia nieważności. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania nie można tym samym zwalczać prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i przeprowadzonej oceny dowodów, albowiem byłby to sprzeczne z istotą postępowania nadzwyczajnego (nadzorczego). Istotą tą jest zaś ocena, czy w sprawie nie zaszły enumeratywnie wskazane kardynalne naruszenia prawa, a nie ponowne prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad postępowania dowodowego może być rozważane jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji tylko w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA). Sytuacja taka nie miała nie miała miejsca na gruncie rozpatrywanej sprawy. Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 1261/12, CBOSA). W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego mającego na celu ponowne dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy w znaczeniu materialnym. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, jakimi motywami kierowało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy G. Dlatego też, w ocenie Sądu kasacyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że w realiach sprawy ustalenie, że pobrane przez skarżącą świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym, rażąco naruszało prawo.

O rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie nie może również przesądzać powołanie się przez skarżącą na konstytucyjną zasadę równości (zakazu dyskryminacji) i prawa rodziny do pomocy ze strony państwa (odpowiednio art. 32 i art. 71 Konstytucji RP). Zauważyć należy, że rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18 Konstytucji RP), jednakże nie jest to prawo jedyne. W Konstytucji RP na pierwszym miejscu postawiona została zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), która w szczególności nakazuje brać pod uwagę interesy ogółu obywateli, a nie tylko i wyłącznie interesy jednostki. Skarga kasacyjna zarzuca natomiast brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że decyzja narusza zasadę równości i ochronę dobra rodziny poprzez takie samo potraktowanie osoby uzyskującej nowe źródło dochodu w miejsce dotychczasowego. Skarżąca wskazanymi zarzutami stara się podważyć okoliczność nieprzekroczenia przez nią kryterium dochodowego, co w konsekwencji winno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekającej o nienależności pobranego przez nią świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu. Kwesta ta, nie może stanowić per se, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Za niezasadny należało uznać również art. 170 w zw. z art. 171 i art. 151 P.p.s.a. Przywołane przepisy wskazują, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że wynikająca art. 170 P.p.s.a. tzw. prawomocność materialna zamyka – co do zasady – możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej Sąd I instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż – stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 122/19). Należy mieć na względzie, że – działający w granicach art. 134 P.p.s.a. – Sąd I instancji – oceniając zasadność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 P.p.s.a.) – rozważa m.in. czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych art. 156 k.p.a. (por. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W tych okolicznościach Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko Kolegium o związaniu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r., stwierdzając, że w wyroku oddalającym skargę (prawomocnym) kontrolowano rozstrzygnięcie w zakresie pokrywającym się z późniejszym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję Kolegium oznacza, że sąd analizując z urzędu (art.134 § 1 P.p.s.a.) wszystkie elementy zaskarżonej decyzji nie znalazł żadnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności – dotyczy to również decyzji Wójta, która została utrzymana w mocy zaskarżoną wówczas decyzją Kolegium. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, że na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącej w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest polemiką z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego i próbą pośredniego wzruszenia tego orzeczenia poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna w świetle art. 170 P.p.s.a.

Nie można tym samym uznać za zasadne powołanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników czy też art. 27 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Zauważenia wymaga, że powyższe zarzuty odnoszą się do negowania ustaleń faktycznych poczynionych w pierwotnym postępowaniu dotyczącym uznania, że świadczenie wychowawcze pobrane przez skarżącą było świadczeniem nienależnie przez nią pobranym. Istotnym jest, że postępowanie w ww. przedmiocie zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r. Tym samym, brak jest możliwości, jak tego domaga się skarżąca kasacyjnie, kwestionowania prawidłowości takiej decyzji kończącej postępowanie, która stała się prawomocna na skutek wydania wyroku przez Sąd Wojewódzki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną