Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 545/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 roku sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 23 maja 2013 r. nr XXX/266/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców. oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 23 maja 2013r., nr XXX/266/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Szczerców.

Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco:

Rada Gminy Szczerców uchwałą z dnia 23 maja 2013r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010r. nr 130, poz. 871)

W dniu 18 czerwca 2013r. W. M. wezwał Radę Gminy Szczerców do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 29 lipca 2013r., w trybie art. 101 u.s.g. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 23 maja 2013r., nr XXX/266/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Szczerców – Grudna, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, argumentując, iż wspomniany plan narusza jego interes prawny.

Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że plan został przyjęty na podstawie studium z 2007r., które narusza przepisy prawa, co skutkowało wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa i wniesieniem w dniu 29 lipca 2013r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi także na studium.

Zdaniem skarżącego kontestowany plan nie powinien wejść w życie, zaś jego publikacja nie jest równoznaczna z niestwierdzeniem naruszeń prawa. Autor skargi przedstawił zarzuty kwestionujące tryb zwołania sesji rady gminy, podczas której przyjęto plan. Podniesiono, iż plan narusza interes prawny skarżącego, ponieważ wprowadza całkowity zakaz zabudowy na terenie określonym w planie symbolem 5RP, na którym według studium (i we wcześniejszym planie) zabudowa była dopuszczalna. Organ wprowadził zakaz zabudowy na wskazanym terenie bez przekonującego uzasadnienia przyczyn tak istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W konsekwencji uchwalenia planu dla działek stanowiących własność skarżącego nr ewid. 1680 i 1681/4 położonych na terenie o symbolu 5RP wprowadzono zakaz zabudowy. Działka nr 1680 oznaczona symbolem 5RP, zabudowana jest domem mieszkalnym, powinna być – w ocenie skarżącego – sklasyfikowana jako teren o symbolu MR, czyli obszar zabudowy zagrodowej. Tereny stanowiące własność skarżącego otoczone są zabudową mieszkaniową, przemysłową i usługową. Studium dopuszczało na tym terenie zabudowę, a plan tego zakazuje, co świadczy o sprzeczności między treścią studium, a planem. Z wyjaśnień organu wynika, że wprowadzenie zakazu zabudowy w planie związane było z dążeniem do zapobiegania konfliktom spowodowanym przez niekorzystne oddziaływanie sąsiadującego z terenem skarżącego zakładu A. Jak podkreślił skarżący, decyzje wydane dla zakładu A ograniczają jego oddziaływanie tylko do obszaru tegoż zakładu, zatem Rada Gminy tworząc na terenie skarżącego obszar ograniczonego użytkowania przekroczyła swoje kompetencje.

Jak dalej argumentował autor skargi, plan opublikowany w organie promulgacyjnym nie zawiera uzasadnień rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag składanych przez mieszkańców do jego projektu. Takie uzasadnienie zawierają uchwały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, ale brak ich w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, w którym opublikowano kontestowaną uchwałę.

Uchwała została przyjęta w dniu 23 maja 2003r. w oparciu o nieaktualne studium z 2007r., mimo iż organ dnia 29 listopada 2012r. podjął uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania nowego studium. Wytłumaczeniem takiego działania miało być to, że procedura planistyczna jest czasochłonna i pracochłonna, a gmina miała podpisaną umowę z firmą przygotowującą plan i dlatego musiała zakończyć procedurę planistyczną zainicjowaną w 2003r. W ocenie skarżącego, taka argumentacja nie zasługuje na akceptację, bowiem nadrzędnym celem dla gminy w trakcie procedury planistycznej winno być uchwalenie planu aktualnego, a nie tylko jego uchwalenie.

Następnie W. M. uzasadniając zarzut niezgodności między treścią studium uwarunkowań, a uchwalonym planem podkreślił, iż to plan ma być zgodny ze studium, a nie modyfikować zapisy studium. Organ zmienił w planie miejscowym przeznaczenie m.in. terenu sąsiadującego z nieruchomością skarżącego, a oznaczonego w planie symbolem 9MN – teren mieszkaniowy, podczas gdy w studium teren ten oznaczony był symbolem RP, czyli otwarte tereny rolne. Podobna sytuacja dotyczy terenu 10MN. Organ uzasadniając zmianę przeznaczenia terenu 9MN powołał się na to, iż dla tego terenu została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem organ pominął fakt, że na nieruchomości skarżącego wybudowane są dwa domy mieszkalne, a dla działki powstałej z jej podziału została wydana w październiku 2012r. decyzja o warunkach zabudowy na dwa kolejne domy. Opisane działanie rady narusza zasadę równości stron postępowania. W aktualnym kształcie planu zmiany funkcji nieruchomości zaistniałe na skutek uchwalenia planu mają charakter uznaniowy i wiążą się z bezpodstawną zmianą wartości tych nieruchomości. Dla terenu 5RP jest to znaczne obniżenie wartości nieruchomości i znacząca zmiana sposobu korzystania z niej, co stanowi istotne przekroczenie władztwa planistycznego.

Jak dalej argumentował skarżący, kwestionowany plan miejscowy wprowadza całkowity zakaz zabudowy na terenie oznaczonym jako 5RP, podczas gdy w studium (jak i poprzednim planie miejscowym) na terenie tym zabudowa była dopuszczalna. Dodatkowo organ dokonał zmiany przeznaczenia gruntów bez przekonującego uzasadniania dla istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na terenie oznaczonym symbolem 5RP znajdują się grunty rolne niższych klas, dlatego powinno być preferowane na tym obszarze wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Zdaniem skarżącego, uzasadnione było wprowadzenie chociażby funkcji mieszkaniowej, jako funkcji uzupełniającej.

Skarżący zarzucił także, iż Rada Gminy uchwalając plan nie uwzględniła zaleceń wynikających z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego, który "wyeliminował z obrotu prawnego" poprzednio uchwalony plan miejscowy. Wojewoda miał zastrzeżenia m.in. do oznaczenia terenów 10 MN uznając, że takie przeznaczenie tych terenów nie jest zgodne z zapisami studium.

W ocenie W. M. plan nie został zweryfikowany w odniesieniu do przepisów u.p.z.p. i Prawa ochrony środowiska, gdyż sąsiadujący z terenem działki skarżącego zakład A został wzniesiony niezgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami w zakresie ochrony środowiska. Tymczasem organ, zarówno w planie, jak i wcześniej w studium, rozszerzył teren zakładu przemysłu ciężkiego w zwartej zabudowie wsi, podczas gdy w studium wyznaczono na ten cel inny obszar. Takie działanie jest źródłem konfliktów społecznych.

Autor skargi wyraził także przekonanie, iż plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż dla terenu oznaczonego symbolem 9MN nie ustalono linii zabudowy od strony drogi (1KDD). Ponadto rzeczona droga przylegając do terenu skarżącego budzi jego wątpliwości co do spełnienia wymagań w zakresie szerokości.

Na negatywną ocenę W. M. zasługuje także nierównie traktowanie mieszkańców gminy. Organ w tej samej dacie wszczął procedurę planistyczną dla trzech części gminy, ale pośpiesznie zakończył tą procedurę tylko dla terenu Szczerców – Grudna. Plany dla pozostałych terenów zapewne będą uchwalone z uwzględnieniem nowego brzmienia studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że powodem zwołania nadzwyczajnej sesji rady była okoliczność, iż z dniem 26 maja 2013r. miała wejść w życie nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na skutek czego zaistniałaby konieczność ubiegania się przez Radę u Ministra Środowiska o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów klasy III na cele inne niż rolne i leśne, co spowodowałoby znaczące wydłużenie procedury planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu, iż uzasadnienie uchwał o sposobie rozpatrzenia uwag nie zostało opublikowane w organie promulgacyjnym Rada wyjaśniła, że taki akt nie wymaga publikacji.

Odpierając zarzut uchwalenia planu z oparciu o nieaktualne studium organ podkreślił, że plan został uchwalony w oparciu o obowiązujący tekst studium, a przystąpienie przez gminę do zmiany tego studium nie dowodzi, że jest ono nieaktualne i nie może stanowić podstawy aktu planistycznego.

Natomiast ustosunkowując się do kwestii zmiany w planie, w odniesieniu do studium, przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 9MN i 10MN organ zwrócił uwagę, iż takowa zmiana jest dopuszczalna. Także wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie o symbolu 5RP jest dopuszczalne, gdyż mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, które może także ograniczać wykonywanie prawa własności i które to ma swoje poparcie w przepisie rangi ustawowej. Podstawą do wyłączenia możliwości zabudowy na terenie 5RP była konfliktogenna wzajemna lokalizacja tego terenu i zakładu przemysłowego produkcji naczep. Organ zaakcentował przy tym, że ograniczenie dla działki skarżącego dotyczy tylko powstania nowej zabudowy, natomiast pod pewnymi warunkami określonymi w planie możliwa jest rozbudowa istniejącej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zaleceń zawartych we wskazanym przez skarżącego rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego organ napisał, że zostały one uwzględnione dla terenu "11MN", a przeznaczenie terenów "9MN" i "10MN" jest zgodne z zapisami studium.

Także zarzut niezweryfikowania planu z odniesieniu do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 73 Prawa ochrony środowiska nie znalazł uznania organu, bowiem – jak tenże podkreślił – pierwszy z powołanych przepisów nie znajduje zastosowania w toku procedury planistycznej, podobnie drugi nie ma zastosowania, gdyż uchwalając studium organy wskazują jedynie kierunki rozwoju, na tym etapie nie zapada jeszcze decyzja o budowie konkretnych inwestycji.

Plan nie narusza także przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż teren "9MN" przylega jedynie do drogi oznaczonej symbolem "08a KDD", a nie – jak wskazał W. M. – do drogi "01KDD". Dla terenu "9MN’ od strony drogi (08a KDD) ustalono linię zabudowy na rysunku planu o szerokości 10 m, czyli zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W konkluzji odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania mieszkańców gminy Rada wyjaśniła, że dwie pozostałe procedury planistyczne nie były na tak zaawansowanym etapie, jak kontestowany w niniejszej sprawie plan i dlatego te plany nie zostały uchwalone.

Reasumując organ napisał, że skarga W. M. jest bezzasadna i powinna być oddalona.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2014r. sąd – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił niniejsze postępowanie argumentując, że rozstrzygnięcie tej sprawy uzależnione jest od wyniku postępowań o sygn. akt II SA/Łd 883/13, II SA/Łd 885/13 i II SA/Łd 887/13.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2014r. sąd podjął zawieszone postępowanie, zaś sprawa została wpisana do repertorium SA za sygn. akt II SA/Łd 545/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm. – dalej jako: P.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi natomiast art. 147 P.p.s.a., sąd – w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., a także art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał powyższy tryb, wzywając w dniu 18 czerwca 2013r. radę gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Tym samym strona skarżąca zachowała się zgodnie z wymaganiem określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g.. Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, poprzez wniesienie w dniu 29 lipca 2013r do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachował przewidziany ustawowo termin, określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a.. Podjęcie w dniu 8 sierpnia 2013r. przez Radę Gminy Szczerców uchwały w sprawie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dla zachowania tego terminu nie ma już znaczenia. Tym samym – z powyższego punktu widzenia – skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną i wniesioną w zakreślonym przez prawo terminie.

Ponadto nie budzi wątpliwości, że zaskarżony plan swym obszarem obejmuje teren, na którym znajdują się działki gruntu należące do skarżącego, a kwestionowana uchwała wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z tych nieruchomości. Skarżący posiada więc interes prawny w zaskarżeniu owej uchwały do sądu administracyjnego. Spełniona zatem została przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g..

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy generalnie wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie: przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 928/07, Lex 400305).

Powyższe uwagi pozostają w łączności (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 759/07, Lex 384425) z treścią przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który określając przesłanki nieważności uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi, iż nieważna jest tego rodzaju uchwała rady gminy podjęta:

1) z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu,

2) z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania,

3) z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przed podjęciem uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 17 i następnych u.p.z.p., a miejscowy plan uchwalony został z poszanowaniem trybu jego sporządzenia i właściwości organów procedujących nad nim. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, nastąpiło przygotowanie przez wójta projektu tegoż planu. Następnie projekt ten był poddany opiniowaniu i uzgodnieniom, po czym nastąpiło ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowana została w tym czasie dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Nadto wyznaczono w ogłoszeniu termin, w którym podmioty zainteresowane mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 17 pkt 1, 4 i 11 u.p.z.p., oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy.

Mając na uwadze, iż w skardze brak jest zarzutów, które podważałyby zarówno poprawność trybu procedowania nad miejscowym planem, jak i kompetencje organów uczestniczących w procesie konstruowania owej uchwały, to powyższe zagadnienia sąd poddał analizie działając z urzędu. Reasumując tą część rozważań należy jasno wskazać, iż przeprowadzona analiza nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności miejscowego planu z punktu widzenia powyższych dwóch kryteriów oceny jego legalności. W tym stanie rzeczy należało dokonać kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi.

Podstawowy zarzut skargi sprowadzał się do kwestionowania zapisu zaskarżonej uchwały ograniczającego prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie dotychczasowego sposobu korzystania z jego nieruchomości, bowiem plan kwalifikuje je jako otwarte tereny rolne (5RP) z ograniczeniem prawa zabudowy mimo istniejącej zabudowy na tym terenie. Zarzut ten, w realiach niniejszej sprawy, uznać wypada za bezpodstawny.

Z treści art. 3 ust.1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 6 ust.1 u.p.z.p. wynika jedna z najistotniejszych cech miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – współkształtowanie wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności i stanowi przewidziane w art. 140 K.c. przedmiotowe ograniczenie sposobu wykonywania tego prawa (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., w sprawie sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje równą dla wszystkich ochronę prawną własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Jednocześnie przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi o możliwości ograniczenia własności – tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulację tę potwierdza art. 140 K.c., w myśl którego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do ustawowych ograniczeń prawa własności należy przepis art. 6. ust.1 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Pamiętać przy tym trzeba, że właścicielowi nieruchomości przysługują, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i ewentualną niemożliwością lub ograniczeniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości, roszczenia z art. 36 u.p.z.p.. Co do zasady zatem, kompetencja planistyczna gminy pozostaje w zgodzie z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 K.c. (vide: S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", Lexis Nexis 2011, s. 41 – 43). Nadto, należy zgodzić się z poglądem, że to przepisy u.p.z.p. ograniczają prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999r., w sprawie sygn. akt II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 19 czerwca 2012r. w sprawie sygn. akt II OSK 796/12, http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach władztwa planistycznego, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarówno w świetle art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 3 ust.1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ograniczenie prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa, a zatem jest prawnie dopuszczalne.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż podstawą do wyłączenia z nowej zabudowy terenu oznaczonego w planie symbolem "5RP" była konfliktogenna wzajemna lokalizacja tego terenu i zakładu przemysłowego. Organ wskazywał, iż nie jest działaniem pożądanym, a w pewnych przypadkach jest działaniem wręcz zabronionym, aby tereny przemysłowe i mieszkaniowe bezpośrednio ze sobą graniczyły. Oceniając uzasadnienie przyjętego rozwiązania planistycznego należy uznać je za racjonalne. W realiach niniejszej sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, iż lokalizacja istniejącego zakładu przemysłowego od lat wywołuje ostry lokalny konflikt, a zatem taka polityka przestrzenna, której emanacją jest ograniczenie zabudowy terenów sąsiadujących z zakładem przemysłowym, poprzez zakaz nowej zabudowy, pozwala ograniczyć aktualny konflikt i wyeliminować możliwość powstawania nowych ognisk zapalnych. Należy zgodzić się z organem, iż sąsiedztwo z zakładem przemysłowym, nawet nie oddziałującym ponadnormatywnie poza swój teren, może być odczuwane przez niektóre osoby jako uciążliwe, a to może stanowić zarzewie konfliktu społecznego. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i określenie w planie obszaru wyłączonego spod nowej zabudowy uznać wypada za logicznie i przekonywująco usprawiedliwione. Wbrew zarzutom skargi miejscowy plan nie przewiduje dla tego terenu całkowitej zabudowy, lecz dopuszcza adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, z możliwością jej remontu i przebudowy.

Fakt wydania dla dwóch działek znajdujących się w sąsiedztwie, oznaczonych nr 1681/1 i 1681/3, decyzji o warunkach zabudowy w okresie braku miejscowego planu, nie stanowi przeszkody do uchwalenia planu dyskwalifikującego ustalenia tych decyzji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przewiduje bowiem obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przez organ, który ją wydał, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy i którego ustalenia są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do oceny innych zarzutów należy wskazać – wbrew poglądowi skarżącego – iż kwestionowany miejscowy plan został uchwalony w oparciu o aktualnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców (uchwała Gminy Szczerców z dnia 6 listopada 2007r.). Fakt podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie dowodzi, że studium aktualnie obowiązujące przestało obowiązywać z datą przystąpienia do uchwalenia nowego studium. Studium to przestanie obowiązywać dopiero z chwilą uchwalenia nowego studium, lub jego zmiany, nie zaś poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia nowego studium lub jego zmiany. Podjęcie tego rodzaju uchwały oznacza bowiem dopiero rozpoczęcie prac nad nowym studium.

Ponadto odnosząc się do zarzutu braku podstaw do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2003r., podczas gdy uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium podjęto dopiero w 2005r., podkreślić należy że prace nad projektem miejscowego planu (uzgadnianie i opiniowanie oraz wykładanie do publicznego wglądu) były toczone pod rządami aktualnie obowiązującego studium. Projekt planu podlegał uzgodnieniom i opiniowaniu w maju 2012r., po czym dwukrotnie był wykładany do publicznego wglądu. Tak więc okoliczność, iż przystąpienie do sporządzenia przedmiotowego planu było wcześniejsze niż data uchwalenia aktualnego studium, pozostaje w realiach niniejszej sprawy bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Nie odpowiada rzeczywistości zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przez Radę Gminy Szczerców wymagań określonych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego podjętym po przedstawieniu do oceny "wcześniejszej wersji planu" – uchwalonej w dniu 29 listopada 2012r.. Teren oznaczony symbolem "11MN", którego dotyczyły uwagi Wojewody został bowiem z aktualnego planu usunięty, a podstawą wprowadzenia w planie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami "10 MN" i "9 MN" jest zapis zawarty w załączniku nr 1 uchwały Gminy Szczerców z dnia 6 listopada 2007r w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców, gdzie w rozdziale III "Kierunki polityki przestrzennej", w podrozdziale K4 "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów otwartych" wskazano w pkt 3.3. ppkt "h", iż dopuszcza się możliwość wykorzystania terenu na cele inne niż gospodarka polowa, wynikające z potrzeb gminy, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wykonania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 75 załącznika nr 1 do uchwały Gminy Szczerców z dnia 6 listopada 2007r., nr XIII/88/07, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców). Tym samym dopuszczenie w miejscowym planie zabudowy mieszkaniowej na terenach, dla których studium zaprojektowało gospodarkę polową nie oznacza sprzeczności postanowień miejscowego planu z zapisami studium, skoro studium przewidziało możliwość – wynikającą z potrzeb gminy – wykorzystania terenu na cele inne niż gospodarka polowa. Powyższe oznacza, iż organ wprowadzając do planu jednostki redakcyjne oznaczone symbolami "10 MN" i "9 MN" nie doprowadził do sprzeczności zapisów planu z postanowieniami studium.

Kwestię tą należało ocenić wyłącznie z punktu widzenia trybu sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., bowiem przytoczone uregulowanie planu z żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącego bowiem nie jest on właścicielem nieruchomości usytuowanych na terenie o wskazanych powyżej symbolach. Przyjmuje się bowiem, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 677/11, Lex nr 1082796).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego uchwalenia planu podczas nadzwyczajnej sesji Rady Gminy Szczerców należy wskazać – niezależnie od wyjaśnień złożonych w tym zakresie przez organ – że brak jest w sprawie okoliczności, z których wynikałaby, iż nadzwyczajna sesja rady gminy, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę, została zwołana niezgodnie z przepisem § 7 załącznika nr 2 "Regulamin Rady Gminy" do uchwały Rady Gminy Szczerców z dnia 11 kwietnia 2003r., nr VII/42/03 w sprawie Statutu Gminy Szczerców. Tym samym uchwalenie planu na tej sesji, nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Szczerców była bowiem uprawniona do uchwalenia planu na każdej prawidłowo zwołanej sesji, także na sesji nadzwyczajnej.

Należy również podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku publikacji uzasadnień rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienia owych rozstrzygnięć uwag umieszczono w odrębnej uchwale Rady Gminy Szczerców z dnia 23 maja 2013r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Szczerców obejmującego tereny w miejscowościach: Szczerców, Grudna. Uchwała ta – zgodnie z obowiązującym prawem – nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, a zatem zarzucane w skardze zaniechanie jej publikacji w urzędowym zbiorze nie znajduje oparcia w prawie.

Ponadto zgodzić się należy z organem, iż teren oznaczony symbolem "9MN" przylega do drogi oznaczonej symbolem "08a KDD" – droga dojazdowa. Dla terenu tego od strony powyższej drogi dojazdowej ustalono linię zabudowy na rysunku planu o szerokości 10 m, co pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 42, poz. 430 ze zm.).

Nie można także w sposób usprawiedliwiony okolicznościami niniejszej sprawy formułować zarzutu nierównego traktowania mieszkańców gminy, wskutek zakończenia procedury planistycznej dla części obszaru gminy, w sytuacji gdy dwie pozostałe procedury planistyczne dotyczące innych obszarów gminu nie zostały jednocześnie zakończone. Niezależnie od wyjaśnień organu o zróżnicowanym zaawansowaniu poszczególnych procedur planistycznych, które należy uznać za logiczne i przekonywujące, należy także jasno wskazać, iż brak jest regulacji prawnych nakazujących organowi jednoczesne zakończenie odrębnie prowadzonych prac planistycznych dla poszczególnych części gminy. Tym samym brak jest przepisu prawa zakazującego różnicowania – z uwagi na powyższe okoliczności – sytuacji prawnej mieszkańców tej samej gminy.

Z przytoczonych powyżej względów skargę jak bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

d.r.