Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1480/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1963 nr 29 poz 172
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1963 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011r. sygn. akt I SA/Wa 2322/10 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2322/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Uniwersytetu [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] utrzymującej w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 1966 r. o wygaszeniu prawa użytkowania przez Wyższą Szkołę Rolniczą w P. terenu położonego w obrębie ulic: [...] – [...] - [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą KW nr [...] oraz o przekazaniu tego terenu w użytkowanie na czas budowy Dyrekcji Inwestycji Miejskich w P.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uniwersytet [...] w P., będący następcą prawnym Wyższej Szkoły Rolniczej w P., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji o wygaszeniu użytkowania – wskazując, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, rażąco narusza prawo oraz jest niewykonalna i nieważna z mocy prawa. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1966 r. Minister Infrastruktury wskazał, że podstawę jej wydania stanowił art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32 poz. 159), który przewidywał wygaszenie użytkowania w sytuacji, kiedy zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie pozwalały na dalsze użytkowanie terenu przez daną jednostkę. W przedmiotowej sprawie decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...]0 kwietnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej – przedmiotowy teren został przeznaczony pod budowę zespołu szpitali, a przy tym został jednoznacznie wykazany na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji i oznaczony literami A-B-C-D-E-F-G-H, zaś jego powierzchnia określona została jako [...] ha. Decyzję o wygaszeniu prawa użytkowania wydał organ właściwy zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Natomiast umocowanie tego organu, tj. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wynika z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 29 poz. 172). Decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. została podpisana przez Zastępcę Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, który z racji powołania na wskazane stanowisko i z istoty samego zastępstwa był umocowany do podpisywania zapadłych w danej jednostce rozstrzygnięć. Minister nie podzielił również zarzutu o niewykonalności decyzji. Natomiast nie branie udziału przez Wyższą Szkołę Rolniczą w postępowaniu o jej wydanie uznane zostało przez Ministra za okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zastępca kierownika wydziału prezydium rady narodowej nie musiał posiadać specjalnego upoważnienia do podpisania decyzji w 1966 r., ponieważ wynikało ono z istoty zastępstwa (por. wyrok NSA z 11.03.1997 r. sygn. akt III SA 1395/95). Jedynie wykazanie, że z ogólnej reguły zastępstwa w konkretnej sprawie wyłączone było podpisywanie decyzji administracyjnych przez zastępcę, mogłoby być rozważane w aspekcie rażącego naruszenia art. 107 §1 kpa. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby do destabilizacji systemu prawnego, ponieważ okolicznościom powszechnie znaną jest, iż w bardzo wielu przypadkach decyzje podpisywali zastępcy kierowników wydziałów i wypaczałoby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja o wygaszeniu użytkowania z 1966 r. była wydana w określonym systemie prawnym państwa socjalistycznego, który przewidywał jednolitą i niepodzielną własność państwową (art. 8 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz art. 128 §1 kc). Państwo (Skarb Państwa) jako dysponent wszystkich nieruchomości oddawał je w zarząd bądź użytkowanie jednostkom organizacyjnym. Przydzielone im prawa nie korzystały jednak z takiej ochrony jaką dysponował właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości. Dlatego też dużo szersze były możliwości wygaśnięcia użytkowania niż użytkowania wieczystego. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywał, iż w przypadku takich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego (wstępnie ustalonych założeń tego planu), które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu (części terenu) przez daną jednostkę, albo gdy teren lub jego część stał się dla tej jednostki zbędny, organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej w przypadkach przewidzianych w art. 10 ust. 2) rady narodowej wydaje decyzję o wygaśnięciu służącego tej jednostce prawa użytkowania terenu lub jego części. O rażącym naruszeniu prawa w przypadku wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania można by mówić tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy organ wydałby decyzję w sytuacji nie spełnienia powyższych przesłanek. Natomiast w przedmiotowej sprawie w związku z decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej – przedmiotowy teren został przeznaczony pod budowę zespołu szpitali – tym samym w sposób oczywisty istniały podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania. Nie wiadomo również w jaki sposób brak załącznika mapowego miałby przesądzać o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 16 ust. 2 powołanego rozporządzenia decyzja wymieniona w ust. 1, czyli decyzja o wygaśnięciu użytkowania powinna zawierać termin opuszczenia terenu z określeniem jego powierzchni i granic z dołączeniem w razie potrzeby mapy geodezyjnej lub planu sytuacyjnego z oznaczonymi granicami; termin ten nie powinien być krótszy niż 3 miesiące, chyba że szczególne okoliczności uzasadniają jego skrócenie. W przedmiotowej sprawie zidentyfikowanie gruntu było możliwe na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 1964 r. i nikt nie zgłaszał problemów ze zdefiniowaniem terenu – co potwierdza sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego w dniu [...] lutego 1966 r. – dlatego brak załącznika mapowego do decyzji o wygaszeniu użytkowania stanowi naruszenie prawa, lecz naruszenie to - przy spełnieniu materialnoprawnych przesłanek wygaśnięcia użytkowania - nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Braku uzgodnień z komisją planowania gospodarczego i organem do spraw miejscowego planowania przestrzennego po wysłuchaniu opinii jednostki nadrzędnej nad dotychczasowym użytkownikiem - wymaganych §16 ust 1 powołanego rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. - nie mają żadnego znaczenia w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, ponieważ brak uzgodnień z innym organem jest przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 §1 pkt 6 kpa). Kwestionowana decyzja z 1966 r. nie jest decyzją niewykonalną w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 kpa, ponieważ niewykonalność ta musiałaby zaistnieć już w dniu wydania tej decyzji i mieć charakter trwały. Tymczasem, grunt objęty tą decyzją został w jej wykonaniu przekazany protokołem zdawczo-odbiorczym innej jednostce. Nie zachodziła zatem taka sytuacja, że nie było możliwości technicznych wykonania decyzji. Natomiast wszelkie późniejsze zdarzenia nie mają znaczenia dla oceny wykonalności decyzji, gdyż dokonuje się tego na dzień jej wydania.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. Uniwersytet [...] w P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 §1 pkt 2 ustawy procesowej poprzez nieuwzględnienie skargi, gdy naruszenie prawa materialnego wskazane poniżej uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż w przypadku tak istotnych wad decyzji wygaszającej użytkowanie jak jej niewykonalność wynikająca z niemożliwości wykreślenia z księgi wieczystej wpisu użytkowania przysługującego skarżącej uczelni, która ma charakter trwały oraz art. 145 §1 pkt 3 ustawy procesowej poprzez niestwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, choć naruszenie przepisów o właściwości uzasadniało takie rozstrzygnięcie,

- art. 1 §2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 §2 ustawy procesowej polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie zgłoszonych do niej zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego, poprzez brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu ustnym, jak i pisemnym argumentów przywołanych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 21 marca 2011 r. modyfikującym zakres zaskarżenia oraz zgłoszonym ustnie w trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej naruszenia art. 156 §1 pkt 5 kpa,

- art. 134 §1 w zw. z art. 141 §1-4 ustawy procesowej poprzez przyjęcie, że skarga nie podważa słuszności kwestionowanej decyzji i oparcie analizy sprawy wyłącznie przez pryzmat zarzutów, ujętych w pierwotnej wersji skargi, z całkowitym pominięciem argumentacji przywołanej w piśmie z dnia 21 marca 2011 r. i ustnym wystąpieniu pełnomocnika skarżącego na rozprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji, pomimo, iż nie jest związany zarzutami skargi nie może się zwolnić całkowicie z analizy zarzutów, które burzyłyby jego koncepcję orzekania, a ich uwzględnienie oznaczało również konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- pominięcie przy analizie przesłanki z art. 156 §1 pkt 5 kpa ówczesnego art. 34 i 128 §2 kc przyznających państwowym osobom prawnym (takim jak skarżąca uczelnia) odrębną od Skarbu Państwa podmiotowość przy wykonywaniu własności państwowej, jak też z uwagi na wady decyzji wygaszającej użytkowanie uniemożliwiające uwzględnienie jej, jako podstawy wpisu do księgi wieczystej poprzez pominięcie poprzedniczek norm obecnego art. 246 §2 kc i art. 31 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ale obowiązujących w zakresie ksiąg wieczystych w lutym 1966 r., czyli art. 114, art. 115 i art. 125 §1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319), pozostawionych w tym zakresie w obrocie przez art. III pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94, ze zm.), oraz wskazujących decyzję administracyjną jako podstawę wpisu do księgi wieczystej, czyli art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 320, ze zm.),

- pominięcie przy analizie przesłanki z art. 156 §1 pkt 1 kpa przepisów art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172, ze zm..) przyznającym właściwą orzeczniczą jedynie kierownikom wydziałów prezydium rady narodowej, jak też przepisów wykonawczych do tej ustawy, które umożliwiały zastępcy kierownika wydziału wydawanie decyzji wyłącznie podczas urlopu lub choroby kierownika, jak też na podstawie imiennego upoważnienia, o ile regulamin urzędu obsługującego prezydium rady narodowej to przewidywał, a kwestie te wyłącznie przez wzgląd na potencjalną destabilizację systemu orzeczeń z tamtego czasu nie były w ogóle przedmiotem żadnej analizy,

- poprzez przyjęcie przy analizie przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 kpa, że z rażącym naruszeniem prawa mielibyśmy do czynienia jedynie wówczas, gdyby o wygaszeniu użytkowania orzeczono przy braku przesłanek z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), jak też poprzez wadliwą ocenę potrzeby dołączenia do decyzji załącznika mapowego w zakresie oznaczeń powierzchni i granic terenu objętego wygaszeniem użytkowania, według wymogów §16 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.), przy większej, niż objęta wygaszeniem użytkowania powierzchni gruntu ujawnionej w 1966 r. w księdze wieczystej Kw [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd pominął zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 21 marca 2009 r. kwestie zawierające zarzuty odnośnie toku samego postępowania nieważnościowego, jak też dokonaną w tym piśmie modyfikację zakresu zaskarżenia, wynikającą z posiadania przez skarżącą uczelnię interesu prawnego do podtrzymywania skargi jedynie w części, w której nie wykorzystano terenu objętego wygaszeniem użytkowania na budowę szpitali, jak też w części, w której teren ten nadal znajduje się w posiadaniu uczelni. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podkreślił ponadto, że z uwagi na fakt, iż naruszenie przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji wygaszającej użytkowanie w dniu 10 lutego 1966 r. nastąpiło ponad 10 lat temu, to z mocy art. 156 §2 kpa nie mogło to stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji z tego powodu, a jedynie przyjęcia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik skarżącego w swoim ustnym wystąpieniu główny zarzut nieważności decyzji upatrywał w fakcie, że decyzja, która nie określała precyzyjnie powierzchni nieruchomości, w stosunku, do której wygaszano użytkowanie, a która to powierzchnia nie została sprecyzowana przez podanie oznaczeń geodezyjnych i poprzez dodanie mapy, nie mogła zostać wykonana z uwagi na niemożliwość dokonania określonego wpisu (wykreślenia) w tym przedmiocie do księgi wieczystej. Wpis ten (wykreślenie również jest wpisem) nie mógł zostać dokonany, gdyż księga wieczysta przywołana w pkt I decyzji z [...] lutego 1966 r. obejmowała teren ponad [...] ha, a wygaszeniem użytkowania objęto grunt o powierzchni circa [...] ha, nie precyzując, jakiego terenu w istocie orzeczenie dotyczy, co powodowało, że tak nieprecyzyjna decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd pierwszej instancji, zarówno w ustnych, jak i pisemnych motywach swojego wyroku, w ogóle nie odniósł się do podniesionych argumentów, uznając tylko sprecyzowane uprzednio na piśmie zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wady postępowania nieważnościowego podniesione w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. nie zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Wobec braku w aktach załącznika mapowego do decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej dziwić może łatwość osądu, że strony przekazały teren podpisując protokół zdawczo - odbiorczy. Protokół ten miał znaczenie wyłącznie dla relacji umownych pomiędzy przekazującym i przejmującym. Uszło natomiast uwadze Sądu, że skutek erga omnes odnośnie określonego prawa rzeczowego (użytkowania), które zostało ujawnione w księdze wieczystej, w świetle art. 114, art. 115 i art. 125 dekretu z 1946 r. - Prawo rzeczowe, mógł nastąpić wyłącznie poprzez możliwość dokonania wpisu, właśnie na podstawie decyzji, a nie zawartego w jej ograniczonym wykonaniu protokole zdawczo - odbiorczym. Dokonanie wpisu (wykreślenia) w księdze wieczystej, obejmującej wówczas powierzchnię [...] ha, wymagało wydania decyzji, która bez dodatkowych wyjaśnień, mogła stanowić podstawę tego wpisu. Gdyby wygaszano użytkowanie całego terenu przysługującego uczelni, to istotnie możnaby się zgodzić z Sądem, że nieprecyzyjne określenie powierzchni i brak załącznika mapowego nie jest rażącym naruszeniem prawa, bo nie zaistniała potrzeba dołączenia tego załącznika w rozumieniu §16 rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Jeżeli jednak powierzchnię tę określono wbrew wszelkim regułom orzeczniczym (circa [...] ha), poprzez pobieżne wskazanie lokalizacji nieruchomości, bez podania oznaczeń geodezyjnych (funkcjonowała już wówczas ewidencja gruntów) i poprzez odesłanie do innej decyzji, adresowanej do innego podmiotu (załącznika mapowego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nie przygotowano i nawet jego ewentualna treść nie była przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnościowym i przed Sądem), to ocena Sądu, iż nie zaistniała potrzeba przygotowania takiego załącznika mapowego do decyzji wygaszającej użytkowanie, zwłaszcza w kontekście określenia istoty dokumentu przekazywanego do księgi wieczystej, jest nieprawidłowa. Brak tych dokumentów, jak też trudność w zakresie przygotowania tej mapy był elementem niewykonalności spornej decyzji, zarówno w dacie jej wydania, i niewykonalność ta ma charakter trwały. Okoliczności te, wbrew wymogom art. 134 ustawy procesowej, nie zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Przywołany w skarżonym wyroku Sądu wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r. w sprawie III SA 1395/95 wskazujący, że upoważnienie zastępcy naczelnika wynika z istoty samego zastępstwa naczelnika zapadł w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej uprawnień orzeczniczych wicedyrektora izby skarbowej. Odwoływanie się do tezy tego orzeczenia jest błędne, gdyż w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy regulującej ustrój ówczesnych organów skarbowych, zarówno dyrektora, jak i jego zastępcy uznano za organ ustawowo umocowany do rozstrzygania spraw administracyjnych. Przydatność takiego orzeczenia, nawet gdy jego teza bezrefleksyjnie jest przytoczona w innym orzeczeniu sądu administracyjnego, w oderwaniu od zakresu przepisów analizowanych w postępowaniu skargowym, jest znikoma. Wskazywane zaś w kwestionowanym orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zagrożenie destabilizacją systemu, w kontekście znaczenia normy art. 156 §1 pkt 1 kpa w systemie kontroli administracji, nawet jeżeli odnosi się do spraw z odległej przeszłości, nie może być traktowane, jako jakikolwiek miernik podstawy orzekania, podobnie jak odwoływanie się do standardów orzeczniczych obowiązujących w ustroju socjalistycznym. Nawet w sytuacji, gdy w systemie prawnym nie obowiązywał obecny art. 268a, to działanie jakiekolwiek pracownika organu administracji publicznej bez upoważnienia, tudzież bez odwołania się do upoważnienia, które zostało udzielone (jak też bez sprawdzenia czy mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem), wystarczy do przyjęcia naruszenia przepisów o właściwości organu orzekającego. Ponadto, decyzja, która miałaby stanowić podstawę dokonania wpisu (wykreślenia) w księdze wieczystej musiała zawierać podanie powierzchni terenu nie w sposób, w jaki uczyniono to w kwestionowanej decyzji (circa [...] ha). Jej granice powinny zostać oznaczone na mapie geodezyjnej, według wymogów § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach i wadliwa jest ocena Sądu, że nie zaistniała potrzeba dołączenia tej mapy. Jej brak być może nie byłby tak odczuwalny, gdyby podano oznaczenia geodezyjną i powierzchnię poszczególnych działek ewidencyjnych, objętych orzeczeniem o wygaszeniu użytkowania, ale tylko przy założeniu, że dotyczyłoby to całości, a nie części poszczególnych działek. Jeżeli konkretny przepis zawiera wymóg umieszczenia w orzeczeniu określonych elementów, mających znaczenie dla oceny istoty rozstrzygnięcia, to ich brak stanowi rażące naruszenie prawa. Wobec stanu legislacji w latach 60-tych i pewnej maniery przekazywania uregulowania wielu zagadnień mających znaczenie dla praw wielu podmiotów do aktów rangi podustawowej (rozporządzeń, czy nawet zarządzeń), czyli wbrew wymogom art. 92 Konstytucji RP, analiza rozstrzygnięć z tamtych lat nie może być zakończona na normach rangi ustawowej i w zasadzie identyczne znaczenie mają zapisy aktów wykonawczych, które w istocie powinny zostać zamieszczone w samej ustawie. Okoliczność ta była pominięta przez Ministra Infrastruktury w toku całego postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielonej przez uczestnika postępowania Województwo Wielkopolskie zarzuty tej skargi uznano za niezasadne, wnosząc o jej oddalenie. Wskazano m.in., że załączenie odpowiednich dokumentów geodezyjnych, sporządzonych po dokonaniu podziału geodezyjnego, określających oznaczenie geodezyjne gruntów stanowiących przedmiot kwestionowanej decyzji z 1966 r., umożliwiało dokonanie stosownych wpisów w księdze wieczystej.

Również w odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielonej przez uczestnika postępowania Zakład Opieki Zdrowotnej MSWiA w P. wniesiono o jej oddalenie stwierdzając m.in., że z § 16 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach wyraźnie wynika, że załączenie do decyzji o wygaśnięciu użytkowania mapy było fakultatywne – "w razie potrzeby". W tym kontekście zwrot "w razie potrzeby" należy rozumieć jako okoliczność, w której teren, co do którego miało wygasnąć użytkowanie nie został w ogóle określony albo istnieją wątpliwości, jakiego terenu decyzja dotyczy. Nieuzasadnione są również argumenty odwołujące się do wpisu do księgi wieczystej nieruchomości określonych w decyzji wygaszającej. Niewątpliwym jest, iż wpis taki został dokonany, a więc tym bardziej nie można mówić o niewykonalności tej decyzji. Ponadto, W chwili wydawania decyzji wygaszającej użytkowanie art. 268a kpa nie obowiązywał, z czego należy wywieść, iż nie obowiązywały wówczas zasady tożsame z aktualnymi zasadami udzielania upoważnień administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 §1 pkt 2 i 3 ppsa podczas, gdy Sąd nie orzekał na podstawie tego przepisu. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd przepisu prawa procesowego, którego Sąd niezastosował nie może być skutecznie rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny bez jednoczesnego zarzucenia w skardze kasacyjnej naruszenia zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa procesowego. W żadnym bowiem miejscu skargi kasacyjnej nie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego przez ten Sąd art. 151 ppsa. Naruszenie art. 145 §1 pkt 2 i 3 ppsa – wskazanego w skardze kasacyjnej - mogłoby być rozważane co najmniej wtedy, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucił i wykazał naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem wyręczać skarżącego kasacyjnie w formułowaniu zarzutu kasacyjnego mającego skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, skoro nie jest rolą tego Sądu poszukiwanie jakichkolwiek wadliwości prawnych orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji, lecz jedynie ocena zasadności zarzutów kasacyjnych.

Omawiany zarzut nie jest właściwie skonstruowany również dlatego, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była legalność decyzji organu nadzoru. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1966 r., która była przedmiotem oceny organu nadzoru.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 §2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 §2 ppsa. Pomimo, bowiem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia oczekiwań skarżącego co do wnikliwości i kompletności rozważań odnośnie zaskarżonej decyzji, to jest ono wystarczające do uznania za prawidłowo motywujące wynik rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r., na które powołuje się skarżący, już na samym jego wstępie zastrzeżono jedynie o podsumowaniu przebiegu postępowania zakończonego decyzją organu nadzoru i o zmodyfikowaniu w końcowej części tego pisma zakresu zaskarżenia. W piśmie tym opisano cały przebieg postępowania administracyjnego oraz oceny skarżącego wobec działań i rozstrzygnięć organu orzekającego. W końcowej zaś części tego pisma skarżący ograniczył swoją skargę do tej części terenu objętego decyzją wydaną w 1966 r., która – jak stwierdził – nadal pozostaje w posiadaniu skarżącego. Omawiane pismo procesowe nie zawiera zatem jakichkolwiek nowych zarzutów, których nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji mogło wpłynąć na wynik wydanego wyroku.

Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 §1 w zw. z art. 141 §1-4 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami skargi oznacza jedynie konieczność analizowania przez ten Sąd wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie nie wykazał jednak, aby istniały w sprawie takie okoliczności, których skarżący nie podniósł w skardze i Sąd ich nie rozważył, a miały wpływ na wynik sprawy. Szczegółowość argumentacji skarżącego wyrażona w skardze i w piśmie procesowym skierowanym do Sądu pierwszej instancji nie powoduje obowiązku Sądu ustosunkowania się do wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego, lecz zanalizowania tego wszystkiego, co ma znaczenie dla wyniku sprawy i w tym zakresie rozważania Sądu pierwszej instancji oraz jego ocena prawna nie naruszają prawa.

Skarżący nie określił natomiast postaci naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Przytoczenie treści art. 174 pkt 2 ppsa nie zastępuje bowiem sformułowania zarzutu kasacyjnego, jeżeli z uzasadnienia tych zarzutów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, której z form naruszenia prawa materialnego miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji.

Niezależnie jednak od powyższego ocenę prawną Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy uznać za prawidłową. Wygaszenie użytkowania gruntu stanowiącego własność Państwa skutkowało pozbawieniem tytułu prawnego do dalszego korzystania z tego gruntu, dlatego ujawnienie w księdze wieczystej skutków decyzji wygaszającej to użytkowanie nie stanowiło – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – istoty wykonania takiej decyzji. Ujawnienie w księdze wieczystej wygaszenia prawa użytkowania miało bowiem wtórny charakter, służyło jedynie zachowaniu zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wynikającym z decyzji o wygaszeniu prawa użytkowania. Kwestionowaną decyzją z 1966 r. orzeczono przy tym nie tylko o wygaszeniu użytkowania do części gruntu, lecz także o jego przekazaniu innej jednostce organizacyjnej. W wykonaniu zaś tej decyzji sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy wprowadzający w posiadanie gruntu jednostkę organizacyjną, na rzecz której przekazano grunt. Czynności te świadczą o wykonaniu decyzji wydanej w 1966 r. w sposób określony w §4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz. 159), skoro grunt objęty tą decyzją przekazany został w posiadanie innej jednostce organizacyjnej, niezależnie od tego, czy przedmiotem przekazania był cały grunt objęty tą decyzją. W tym stanie faktycznym prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał brak zaistnienia przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 kpa, skoro decyzja ta została wykonana w jej zasadniczym skutku prawnym.

Również ocena Sądu odnośnie właściwości organu do wydania decyzji z 1966 r. jest prawidłowa. Decyzja to zastała bowiem podpisana przez Z-cę Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. P. Z §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach wynika zaś, że przekazanie terenu państwowego przez organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej w użytkowanie jednostki państwowej lub organizacji społecznej następuje na podstawie decyzji tego organu. Także z §16 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika, że decyzję o wygaśnięciu użytkowania wydaje organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. Organem tym – według §1 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159, ze zm.) – był organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Organami tymi, jako terenowymi organami administracji państwowej, były wydziały prezydiów rad narodowych, na którego czele stał kierownik ponoszący odpowiedzialność za jego prace i za jego wyniki, co wynika z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z powołanych art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o radach narodowych nie wynika przyznanie właściwości orzeczniczej jedynie kierownikom wydziałów. W postępowaniu nadzorczym o ocenę legalności decyzji administracyjnej nie obowiązuje zaś domniemanie nieważności ocenianej decyzji, lecz należy kierować się domniemaniem legalności decyzji prowadząc postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy przy wydaniu ocenianej decyzji uchybiono jakimkolwiek przepisom prawa w sposób spełniający przesłanki określone w art. 156 §1 kpa. Ani w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, ani też skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby osoba, która podpisała decyzję wydaną w 1966 r. nie była uprawniona do jej wydania. Jako zaś zastępca kierownika wydziału prezydium rady narodowej nie była wykluczona z kręgu osób uprawnionych do wydania decyzji, lecz właśnie z racji pełnionej funkcji zastępstwa należy uznać przysługiwanie uprawnienia do podpisania decyzji wydanej w 1966 r. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przy braku podważenia uprawnienia do wydania decyzji, należało uznać wydanie jej przez osobę do tego uprawnioną.

W zaskarżonym wyroku prawidłowo również oceniono brak dołączenia do decyzji z 1966 r. załącznika mapowego, jako nie mający charakteru rażącego naruszenia prawa. W decyzji tej teren będący przedmiotem wygaszenia użytkowania i przekazania innej jednostce organizacyjnej określono orientacyjną wielkością powierzchni ca [...] ha, położeniem pomiędzy określonymi ulicami ([...],[...] i [...]) oraz ujęciem w księdze wieczystej KW [...]. Wykonanie tej decyzji w postaci sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego wskazuje na brak wątpliwości co do obszaru objętego decyzją z 1966 r., dlatego brak załącznika mapowego nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Taki charakter naruszenia prawa należałoby bowiem przypisać wtedy, gdy nie byłoby wiadome, wobec których gruntów należy odnieść skutki prawne decyzji wydanej w 1966 r. Tymczasem, z ustaleń faktycznych organów orzekających w sprawie – nie zakwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie - nie wynika, aby istniały w tym zakresie wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.