Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 31/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: §2 ust. 1 i 2, §12 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 27 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h i lit. i
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 7 listopada 2023r., nr 272/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz strony skarżącej T. C. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 listopada 2023 r. Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Dyrektor OR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. (dalej jako: "organ I instancji", "Kierownik BP") z 16 maja 2023 r. w sprawie odmowy przyznania T. C. (dalej jako: "strona", "skarżący") płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2022 r. (dalej również: "płatności RŚK") i nałożenia sankcji w wysokości 10.115,12 zł oraz odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Dyrektor OR wskazał na wstępie, że argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie, zaś dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego i zastosowane przepisy prawne, należało uznać za prawidłowe.

Następnie organ podniósł, że warunki do przyznania płatności RŚK określone zostały m.in. w przepisach ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lala 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422, ze zm.) - dalej jako: "ustawa PROW 2014-2020" oraz wynikających z jej treści aktów prawa krajowego oraz unijnego, w tym rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie RŚK". Przywołał również akty prawa unijnego mające znaczenie dla sprawy, w tym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia u ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637 2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE nr L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608, ze zm.) - dalej jako: "rozporządzenie nr 1307/2013" oraz rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli uraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014, s. 48 oraz Dz. Urz. UE L 225 z 19 sierpnia 2016, s. 41) - dalej jako: "rozporządzeniem nr 640/2014".,

Organ II instancji wskazał, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana kwalifikowana. Ustalenia tych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (dalej również: "MKO") odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku o płatność. Podniósł też, że ww. kontrola administracyjna wniosku została przeprowadzona przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Nadto zauważył, że ARiMR wdrożyła system oraz pozyskała narzędzia umożliwiające wykonywanie na bieżąco (online) aktualizacji danych referencyjnych LPIS. Działania te umożliwiają wyjaśnianie rozbieżności i aktualizację danych ww. systemu LPIS jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności. Ustalenie MKO do płatności następuje zatem bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów, tj.: ortofotomap, Google Maps, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Ponadto przy ustaleniu zadeklarowanej powierzchni (w tej sprawie wynoszącej 9,08 ha) uwzględniono także wyniki przeprowadzonej weryfikacji 5-cio letniej historii trwałych użytków zielonych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych we wniosku, w oparciu o art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, z którego wynika, że "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu.

Organ odwoławczy zaznaczył też, że podczas ponownej weryfikacji wniosku i załączników graficznych, a także deklaracji z lat przeszłych opartej m.in. na podstawie 5-cio letniej historii TUZ, wspierając się jednocześnie systemem ZSZiK i IACSplus, z uwzględnieniem ortofotomap ustalono, że: dla działek o numerze: (-) [...], na której zadeklarowano działkę rolną Al do płatności z tytułu Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, Wariant 5.5, uprawa TUZ na pow. 2,29 ha stwierdzono, że powierzchnia MKO (PEG TUZ) wynosi 0,00 ha., wykluczając tym samym TUZ o pow. 2,29 ha.; (-) 265, na której zadeklarowano część działki rolnej B1 do płatności z tytułu Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, Wariant 5.5, uprawa TUZ na pow. 5,65 ha stwierdzono, że powierzchnia MKO (PEG TUZ) wynosi 0,00 ha., wykluczając tym samym TUZ o pow. 5,65 ha; (-) 320, na której zadeklarowano część działki rolnej B1 do płatności z tytułu Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, Wariant 5.5, uprawa TUZ na pow. 0,23 ha stwierdzono, że powierzchnia MKO (PEG TUZ) wynosi 0,00 ha., wykluczając tym samym TUZ o pow. 0,23 ha.; (-) 321/2, na której zadeklarowano część działki rolnej B1 do płatności z tytułu Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, Wariant 5.5, uprawa TUZ na pow. 0,11 ha stwierdzono, że powierzchnia MKO (PEG TUZ) wynosi 0,00 ha., wykluczając tym samym TUZ o pow. 0,11 ha.; (-) 5/60, na której zadeklarowano część działki rolnej C1 do płatności z tytułu Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, Wariant 5.5, uprawa TUZ na pow. 0,01 ha stwierdzono, że powierzchnia MKO (PEG TUZ) wynosi 0,00 ha, wykluczając tym samym TUZ o pow. 0,01 ha.; (-) 5/61, na której zadeklarowano część działki rolnej C1 do płatności z tytułu Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, Wariant 5.5, uprawa TUZ na pow. 0,79 ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG TUZ) wynosi 0,00 ha, wykluczając tym samym TUZ o pow. 0,79 ha. Stwierdzona zatem powierzchnia MKO trwałych użytków zielonych na działkach ewidencyjnych wyniosła 0,00 ha. To zaś spowodowało, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła 9,08 ha.

Następnie organ II instancji wskazał, że w świetle ww. okoliczności faktycznych wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przedstawia się następująco:

- 9,08 ha - 0,00 ha = 9,08 ha (powierzchnia deklarowana, kwalifikująca się do uzyskania płatności) - (powierzchnia stwierdzona w oparciu o kontrolę administracyjną) = (stwierdzona różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej);

- (9,08 ha / 0,00 ha) * 100 = 100% (stwierdzona różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej) / (powierzchnia stwierdzona w oparciu o kontrolę administracyjną) * 100 = (procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej).

W związku z tym wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 100%. Różnica zaś między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 9.08 ha. Dyrektor OR podniósł jednocześnie, że zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 jeżeli różnica miedze powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Wskazał również, że kwota ta, według art. 19 ust. 3 ww. rozporządzenia będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.

Powyższe spowodowało, że odmówiono stronie płatności RŚK w ramach Wariantu 5.5. i wymierzono sankcję w wysokości 10.115,12 zł wyliczoną: 9,08 ha x 1.114,00 zł = 10.115,12 zł (stwierdzona różnica powierzchni x stawka płatności do 1 ha w ramach Wariantu 5.5. "Półnaturalne łąki świeże" - kwota kary za zawyżenie deklaracji). Organ zauważył przy tym, że kara ta została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach ww. Wariantu, która została określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia RŚK i wyniosła 1.114,00 zł.

Dyrektor OR podniósł równocześnie, że istotą działania RŚK jest promowanie praktyk rolniczych przyczyniających się do ochrony gleb, wód, klimatu, cennych siedlisk przyrodniczych i zagrożonych gatunków ptaków, zagrożonych zasobów genetycznych roślin uprawnych i zwierząt gospodarskich, a także ochrony różnorodności krajobrazu. Praktyki stosowane w ramach wspomnianego działania wpływają na zróżnicowanie różnorodności biologicznej w krajobrazie wiejskim, przyczyniają się do zwiększenia różnorodności gatunkowej i liczebności owadów zapylających, a także do tworzenia siedlisk występowania wielu innych gatunków zwierząt. Działanie to stwarza też zachętę finansową dla rolników lub zarządców, którzy dobrowolnie zdecydują się na prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z ustalonymi w nim zasadami. W ramach niniejszego działania beneficjenci realizują zobowiązania polecające na wykonywaniu szczegółowych wymogów, sprzyjających różnym elementom środowiska naturalnego obszarów wiejskich. Wymogi te w większości przypadków prowadzą do bardziej ekstensywnego użytkowania, tj. stosowania praktyk rolniczych, które są przyjazne dla środowiska, co w efekcie wiąże się z poniesieniem kosztów gospodarowania i utratą części zysków. Płatności RŚK stanowią więc rekompensatę tych utraconych dochodów i dodatkowo poniesionych kosztów.

Nawiązując jednocześnie do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z §15 ust. 3 rozporządzenia RŚK płatność przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż MKO (maksymalny kwalifikowany obszar). Zgodnie zaś z §12 ust. 7 pkt 1 w przypadku deklarowanego Wariantu 5.5. płatność przyznawana jest do powierzchni TUZ. Dlatego ważne było ustalenie, czy zadeklarowane grunty można uznać za TUZ, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Ponadto, w myśl definicji zawartej w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013. rośliny pastewne można sklasyfikować jako "trawy lub inne pastewne rośliny zielne" (art. 4 ust. 1 lit. i) i dotyczy to wszystkich roślin zielnych, rosnących tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawartych w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub lak w państwie członkowskim. Dlatego też, to do państwa członkowskiego należy klasyfikacja roślin uprawnych do kategorii "trawy oraz inne pastewne rośliny zielne", z uwzględnieniem krajowych praktyk rolnych dla takiego rodzaju uprawy. W przypadku, gdy rośliny zielne są w sposób naturalny (samosiewnie) wprowadzane na działce, początkowo wysiane jako samodzielna roślina uprawna (na przykład strączkowa roślina uprawna na cele produkcji nasion), w naturalny sposób, (samosiew) lub przez sadzenie, grunty nadal powinny być zadeklarowane przez rolnika jako grunty orne do czasu, gdy ilość tych roślin stanie się marginalna (dopóki nie przekroczą ilości stwierdzanej na podstawie normalnych metod uprawy na obszarze, którego to dotyczy).

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie spełnił na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna A1) podstawowego wymogu wynikającego z art. 4 ust. I lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Badając bowiem historię TUZ na wskazanej działce stwierdzono, że w latach 2017-2018 zadeklarowano na niej uprawę koniczyny czerwonej a producent rolny otrzymał za nią płatność P-PAS (płatność do roślin pastewnych) - co wyklucza działkę z historii TUZ. Zauważył przy tym, że działka ta w pozostałych latach nie była deklarowana do płatności zarówno przez skarżącego, jak również przez jakiegokolwiek innego rolnika. Strona dopiero w 2022 r. po raz pierwszy zadeklarowała ją we wniosku, myśląc, że spełnia wymogi zawarte w §21 pkt 4d rozporządzenia RŚK. Organ wskazał też, że po rzetelnej analizie historii TUZ, posługując się systemem identyfikacji działek rolnych w technologii GIS (źródłem danych wejściowych dla GIS mogą być wszystkie informacje, zebrane w dowolnej formie: mapa, ortofotomapy - zdjęcie lotnicze, obraz satelitarny, ankiety statystyczne, dokumenty z pomiarów geodezyjnych i obserwacji terenowych, jak również wszelkiego rodzaju informacje zapisane w postaci cyfrowej), deklaracji strony, w zasadzie jej braku (w latach 2017-2021), z naciskiem na dokładną analizę ortofotomap, Google Maps oraz mając na uwadze unijną definicję TUZ-a stwierdzono, że strona nie ma ciągłości TUZ przez 5 lat.

Przywołał następnie treść art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, z której wynika, że obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Dodał przy tym, że producent zobowiązany był do przeprowadzenia jednego zabiegu agrotechnicznego w celu usunięcia niepożądanej roślinności, jednakże na podstawie dokumentacji fotograficznej można jednoznacznie stwierdzić, że takie zabiegi na działce nie zostały przeprowadzane, a zwierzęta tej roślinności nie wyjadały.

Ponadto Dyrektor OR zauważył, że rolnik może zwrócić się do Kierownika BP o zestawienie deklaracji upraw na wskazanych działkach ewidencyjnych w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku, czego skarżący nie zrobił. To spowodowało, że w ocenie organu odwoławczego sama polemika z niewadliwymi ustaleniami organu I instancji nie jest wystarczająca do ich obalenia. Tym samym organy ten przeprowadził wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność powierzchni MKO-TUZ, posługując się zebranym materiałem dowodowym.

W przyjętym rozstrzygnięciu wskazano również, że wartość MKO-TUZ oznacza grunt wykorzystywany w sposób ciągły (przez przynajmniej 5 lat wstecz) do uprawy bylin paszowych, zarówno uprawnych (sianych), jak również zasianych naturalnie, niewłączony do systemu płodozmianu w gospodarstwie. Takie grunty można wykorzystywać jako tereny do wypasu lub kosić porastającą je roślinność na kiszonki lub siano lub wykorzystywać ją do produkcji energii odnawialnej. Natomiast wartość MKO oznacza wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej, obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, TUZ, plantacje trwałe, ogródki przydomowe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe. Organ II instancji wskazał też, że strona składając wniosek zadeklarowała konkretną płatność w konkretnym pakiecie/wariancie (Wariant 5.5.) i to strona określiła kształt zobowiązania RŚK, rodzaj pakietu lub wariantu, w ramach którego to zobowiązanie będzie realizowane, oraz powierzchnię na jakiej zobowiązanie będzie realizowane, deklaruje roślinę jaką zamierza uprawiać w celu realizacji zobowiązania. Dodał przy tym, że uczestnictwo w programie RŚK nie jest obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów z niego wynikających należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych i sformalizowanych wymogów programu. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Obowiązek wyznaczenia pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. To on bowiem ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Podkreślił też, że to skarżący powinien być świadomy obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa, a jakakolwiek niewiedza stanowi jedynie okoliczność obciążającą. Dyrektor OR poniósł równocześnie, że aby uzyskać wnioskowaną płatność rolnik musi złożyć w wymaganym terminie prawidłowo wypełniony wniosek z oznaczeniem konkretnego wariantu, powierzchni działek i powierzchni obszaru użytkowanego, co do którego ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Organ II instancji podkreślił także, że postępowanie wyjaśniające przed organami ARIMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane, w stosunku do postępowania uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 27 ust. 1 pkt 3-4 ustawy PROW 2014-2020 organ administracji stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ponadto ciężar udowodnienia faktu, spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązkiem ich nie jest już wymóg działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązki organu określone w art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. ograniczone zostały zatem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przyjęło zatem zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że po rzetelnej analizie historii TUZ, posługując się systemem identyfikacji działek rolnych w technologii GIS (źródłem danych wejściowych dla GIS mogą być wszystkie informacje, zebrane w dowolnej formie: mapa, ortofotomapy - zdjęcie lotnicze, obraz satelitarny, ankiety statystyczne, dokumenty z pomiarów geodezyjnych i obserwacji terenowych, jak również wszelkiego rodzaju informacje zapisane w postaci cyfrowej), deklaracji z wcześniejszych lat (2017-2021) oraz mając na uwadze unijną definicję TUZ stwierdzono, że strona nie ma ciągłości TUZ przez 5 lat (na całej zadeklarowanej powierzchni – 9,08 ha).

Jednocześnie organ odwoławczy uznał (mając na względzie zebrany materiał dowodowy w sprawie), że nie zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, stanowiącego o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych: (1) Kar administracyjnych przewidzianych w niniejszy m rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, ze wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stal się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach u e wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o plan ość. (2) Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1. powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji. Wskazał także, że nie poinformowano organu, że wniosek jest nieprawidłowy lub że się zdezaktualizował od czasu złożenia, dlatego nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek.

Mając powyższe na względzie Dyrektor OR stwierdził, że w pełni potwierdzono prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie decyzję Dyrektora OR zaskarżono w całości. Strona wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej jako: "k.p.a." w zw. z §2 ust. 1 pkt. 1-3 i ust. 2 rozporządzenia RŚK poprzez odmowę przyznania na rzecz skarżącego wnioskowanej płatności, pomimo spełnienia warunków jej otrzymania oraz pomimo zachowania TUZ; organ pomimo posiadania dowodów w aktach sprawy, z których wynika, jaki jest stan agrotechniczny deklarowanych do płatności działek rolnych, nie uznając tychże działek za tzw. TUZ i na tej podstawie odmawia stronę płatności oraz nakłada na nią sankcję;

2. art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013:

- poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że zadeklarowane przez skarżącego działki rolne nie spełniają definicji TUZ z uwagi na to, że nie były w latach wcześniejszych deklarowane w tym charakterze, podczas gdy w latach wcześniejszych działki były w posiadaniu Skarbu Państwa i skarżący nie ma wpływu na ich stan prawny, zaś stan faktyczny przedstawia się tak, że działki te również przez eksperta przyrodniczego zostały zakwalifikowane do TUZ - ich stan agrokultury na to dozwala,

- poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia TUZ, gdzie dla organu wyznacznikiem nadania działce takiego statusu jest ilość złożonych wniosków ujmujących działkę jako TUZ, nie zaś fizyczne właściwości takiej działki, co przeczy logice i zdrowemu rozsądkowi;

3. art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z §12 ust. 7 pkt. 1 rozporządzenia RŚK poprzez odmowę przyznania deklarowanym przez skarżącego działkom rolnym statusu TUZ, co do których rozporządzenie przyznaje określoną płatność;

4. art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez brak wzięcia pod uwagę zapisów z raportu czynności kontrolnych gospodarstwa rolnego skarżącego, z których wynika, że na deklarowanych działkach rolnych inspektorzy kontroli stwierdzili występowanie "trawy lub innych zielnych roślin pastewnych", co oznacza możliwość zakwalifikowania działek tyci do pojęcia TUZ, zgodnie z definicją opisaną w w/w przepisie;

5. art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez odmowę przyznania na rzecz skarżącego prawa w oparciu o uznanie, że wadliwie zadeklarował działki rolne, które wszak spełniają warunki TUZ z uwagi na ich stan agrotechniczny, lecz nie były wcześniej obejmowane wnioskami o przyznanie płatności z ich tytułu, podczas gdy skarżący nie miał wpływu na stan prawny i stan deklarowania działek przez wcześniejszego posiadacza - Skarb Państwa;

6. art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8, art. 80 k.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę rezultatu kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego, podczas której inspektorzy kontroli nie negowali stanu działek rolnych (trawy wieloletnie, bez orania), co już wskazuje, że stan tychże gruntów pozwala na objęcie ich definicją TUZ;

7. art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego sankcji, pomimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego (brak zważenia na stan agrotechnicznych działek i opisy w raporcie z czynności kontrolnych, dokumentacji eksperta przyrodniczego) i stanu prawnego (wadliwa wykładania pojęcia TUZ i wadliwe niezakwalifikowanie działek do TUZ), a co za tym idzie przyłożenie tejże normy prawnej do sytuacji, która do niej nie pasuje.

W treści uzasadnienia skargi strona podniosła także, że mając na uwadze wykładnię art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 1307/2013 i §4 ust. 1 rozporządzenia RŚK dostrzegalne jest to, że warunkiem uznania danego obszaru za ten, który spełnia warunki TUZ jest: (-) faktyczny stan działek, który potwierdza brak prowadzenia na nim płodozmianu, (-) stan agrokultury działki rolnej, a nie jej stan prawny. Wskazała nadto, że organy ARiMR nie zważają na to, że deklarowane działki spełniają właśnie warunki fizyczne oraz agrotechniczne uznania ich za TUZ. Skarżący zauważył przy tym, że okoliczność ta potwierdzona została również przez eksperta przyrodniczego, posiadającego odpowiednie wykształcenie, doświadczenie i uprawnienia oraz przez inspektorów ARiMR dokonujących czynności kontrolnych w gospodarstwie strony.

Strona podniosła także, że zgodnie ze stanem faktycznym, na jaki powołuje się organ odwoławczy uznano, że skarżący nie deklarował we wcześniejszych latach TUZ, przez co nie jest możliwe przyznanie mu z tego tytułu dopłat. W jej ocenie stanowisko to jest prawidłowe. Uwzględniając definicję TUZ to stan agrokultury danej działki stanowi o tym, czy należy ją ujmować w charakterze TUZ, nie zaś to czy dany rolnik ją wcześniej w tym charakterze deklarował w ramach postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że definicja ta nie wymaga, aby działki nim objęte były deklarowane do płatności, aby nadać im charakter TUZ. Inne rozumienie tego warunku w ocenie skarżącego stanowi o nakładaniu warunków, które nie mają podstawy prawnej. Zauważył jednocześnie, że nie mógł on wspomnianych działek deklarować jako TUZ, bowiem w latach wcześniejszych działki te pozostawały w posiadaniu Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Nie miał zatem wpływu na to, czy obszar ten był deklarowany do płatności w ramach Programu RŚK, czy też nie. Zdaniem strony złożony wniosek odpowiada stanowi gruntów, które zostały zadeklarowane i znajdują potwierdzenie w analizach eksperta przyrodniczego.

Skarżący stwierdził nadto, że błędnie w jego przypadku zastosowana została sankcja administracyjna. Przepis art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, na którym oparł się organ wskazuje bowiem, że jeśli różnica ta (tj. różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną) przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Uczynił to jednak w sposób nieprawidłowy identyfikując zadeklarowane działki jako nie TUZ (co spowodowało wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego), gdy tymczasem ich stan agrotechnicznych, opisy w raporcie z czynności kontrolnych, dokumentacja eksperta przyrodniczego wskazują, że są one trwałym użytkiem zielonym. Gdyby zatem organy ARiMR prawidłowo oceniły status działek rolnych wówczas nie zastosowałyby w/w przepisu.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga okazał się zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty administracyjne pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku takiej kontroli decyzja/postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy organy ARiMR w ustalonym stanie faktycznym miały prawo do odmowy przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. i nałożenia sankcji oraz odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

W ocenie organów ARiMR za takim rozstrzygnięciem sprawy przemawiało to, że skarżący nie ma ciągłości TUZ przez 5 lat (na całej zadeklarowanej powierzchni – 9,08 ha). Z takim stanowiskiem nie zgodziła się strona wskazując, że w latach wcześniejszych zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności RŚK na 2022 r. w latach wcześniejszych były w posiadaniu Skarbu Państwa i skarżący nie ma wpływu na ich stan prawny i stan deklarowania, zaś stan faktyczny przedstawia się tak, że działki te przez eksperta przyrodniczego zostały zakwalifikowane do TUZ. Zauważyła też, że podczas kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego inspektorzy nie negowali stanu działek rolnych (trawy wieloletnie, bez orania), co zdaniem strony wskazuje, że ich stan pozwalał na objęcie ich definicją TUZ.

Zgodnie z §2 ust. 1 i 2 rozporządzenia RŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 8 lub 9;

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

2. Odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Według §12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia RŚK w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do położonych poza obszarem Natura 2000: (1) trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wszystkich wariantów tego pakietu.

W myśl art. 4 ust. 1 lit. h i lit. i rozporządzenia nr 1307/2013 do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

h) "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe", (zwane dalej łącznie "trwałymi użytkami zielonymi"), oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu;

i) "trawy lub inne zielne rośliny pastewne" oznaczają wszystkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie członkowskim, niezależnie od tego czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt.

Przepis art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że jeśli różnica (między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną) przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

Jednocześnie z art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy PROW 2014-2020 wynika, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zaś z art. 27 ust. 2 ustawy PROW wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Za uchyleniem zaskarżonej decyzji, mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny i przedstawione do kontroli sądu akta sprawy przemawiały następujące okoliczności:

- z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor OR oparł swoje rozstrzygnięcie, m.in. na: "(...) deklaracji z lat przeszłych opartej m.in. na podstawie 5-cio letniej historii TUZ, wspierają się jednocześnie systemem ZSZiK i IACSplus (...) z uwzględnieniem ortofotomapy (...)." (s. 7 decyzji). Stwierdzając, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru TUZ (po weryfikacji 5-cio letnie historii) wyniosła (dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) – 0,00 ha (s. 7 decyzji). Tymczasem w aktach sprawy (obejmujących również dane zawarte na dołączonej płycie zat. "Dokumentacja ws. skargi do WSA" gdzie znajdują się: zdjęcia z dnia kontroli na miejscu z 9 stycznia 2023 r., szkice działek z 9 stycznia 2023 r., wniosek i protokół oględzin oraz niewyraźny obraz z 19 lipca 2022 r.) - takich deklaracji nie ma. Nie wiadomo też kto je składał, skoro strona twierdzi, że zadeklarowane do płatności działki wcześniej były własnością Skarbu Państwa. Nie ma również (oprócz aktualnych dotyczących 2022 r.) ortofotomap odnoszących się do zadeklarowanych przez stronę do płatności RŚK działek z lat wcześniejszych (obrazujących 5 letnią historię TUZ). Organ nie wyjaśnił również jakie informacje zawarte ww. systemach miały i jaki wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie. Nie dołączył także żadnego wydruku z tych systemów (również z systemu GIS, na który także wskazuje w zaskarżonej decyzji), oprócz bliżej nieopisanego wydruku z IACSplus, który nie wiadomo kogo i czego dokładnie dotyczy (k. 41-50 akt sprawy). To zaś powoduje, że twierdzenia oparte na tych dowodach są nieweryfikowalne. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego, zgodnie z art. 54 p.p.s.a. jest przekazanie sądowi wraz ze skargą kompletnych akt (obejmujących wszystkie dowody, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia), pozwalając tym samym na dokonanie ich kontroli, a co za tym idzie pełną ocenę zgodności z prawem dokonanego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 790/19). Trzeba też pamiętać, że kontrolując zaskarżoną decyzję, sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada czy okoliczności w nim przedstawione znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. Jak słusznie zauważył w wyroku WSA w Kielcach 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 412/19: "Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową.". Z akt sprawy wynika bowiem zakres i rodzaj czynności procesowych organu i stron, co pozwala na ustalenie, w jakim zakresie realizowano zasady ogólne i uprawnienia płynące z poszczególnych przepisów procesowych czy doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu rozstrzygnięcia i jaki miały one wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tym bardziej, że podstawę wyrokowania stanowi właśnie materiał dowodowy zgromadzony w toku przeprowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05). Trzeba też pamiętać, że to z treści dokumentów i materiałów zawartych w aktach sprawy można w wielu przypadkach ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ, dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ odwoławczy przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06). Bez kompletnych akt sprawy oraz dowodów, na podstawie których organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest też możliwe stwierdzenie czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności bowiem wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy (jak ma to miejsce w tej sprawie), co do zasady nie mogą być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane, bądź znane organowi z urzędu (art. 77 §4 k.p.a.). Mając to na względzie sąd nie miał możliwości poznania pełnych materiałów źródłowych w sprawie, a co za tym idzie dokonać ich oceny w kontekście zaskarżonego aktu i stawianych mu zarzutów przez skarżącego. Tym samym organ II instancji naruszył wspomniany już art. 54 §2 p.p.s.a.;

- zauważalna w sprawie jest niekonsekwencja Dyrektora OR, który z jednej strony stawia stronie zarzut, że ta nie zwróciła się do Kierownika BP o zestawienie deklaracji upraw na wskazanych we wniosku działkach ewidencyjnych w okresie 5 lat poprzedzających jego złożenie (na okolicznośc tzw. 5-letniej historii upraw TUZ), wskazując jednocześnie, że zgodnie z ustawą PROW 2014-2020 to właśnie na stronie ciąży obowiązek wykazania tej historii poprzez przedstawienie stosownych dowodów. Z drugiej zaś (wyciągając negatywne konsekwencje z tego stanu rzeczy – braku 5-cio letnie historii TUZ) bada tę historię (choć i w tym przypadku nie znalazło to potwierdzenia dokumentacyjnego w aktach sprawy, pozostając dla sądu nieweryfikowalne) tylko dla jednej działki (gdyż w przypadku pozostałych działek akta sprawy tego nie potwierdzają) ewidencyjnej nr [...] (s. 10 decyzji) wskazując, że: "Badając historię TUZ na wskazanej działce ewidencyjnej stwierdzono, iż działce wiatach 2017-218 zadeklarowano uprawę koniczyny czerwonej a producent rolny otrzymał za nią płatność P-PAS (płatność do roślin pastewnych) - co już wyklucza działkę z historii TUZ, działka w pozostałych latach nie była deklarowana do płatności zarówno przez skarżącego, jak również przez jakiegokolwiek innego rolnika. Strona dopiero w 2022 r. po raz pierwszy zadeklarowała wskazaną działkę we Wniosku, my śląc, że spełnia wymogi zawarte w §21 pkt 4d rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.". Powyższe (jak i treść całej decyzji oraz akta sprawy) przeczy też tezie, że: "Zarówno organ I instancji, jak i również organ II instancji dokonały analizy 5-letniej historii TUZ, która jednoznacznie wskazała, iż strona nie spełniła podstawowego warunku zawartego w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013." (s. 12 decyzji). Ponadto, skoro to organy ARiMR wyciągnęły z tej okoliczności negatywne dla strony skutki prawne to również one powinny wówczas to udowodnić, mając na względzie treść art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020. Należy także zauważyć, że zarówno z oświadczenia eksperta przyrodniczego (k. 11 akt sprawy), jak i protokołu oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO (k. 37 akt sprawy) nie jest kwestionowane występowanie TUZ w 2022 r. (co podnosi też strona), a skoro tak to czy ich historia (że były wykorzystywane do uprawy traw, które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej) była krótsza niż wymagany przez prawo okres (zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013). Tego w ocenie sądu zarówno Dyrektor OR, jak i organ I instancji nie wykazały, a tym samym w oparciu o co stwierdziły, że strona nie spełniła wymogów uprawniających do przyznania płatności RŚK na 2022 r. A należy pamiętać, szczególnie jeśli organ dokonuje negatywnego dla strony rozstrzygnięcia (jak w tej sprawie – obciążając go dodatkowo karą administracyjną), że uczestnik postępowania musi być przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne dla niego rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 oraz z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96). Tymczasem w tej sprawie, zarówno strona jak i sąd takiego przekonania nie mają. Trzeba też pamiętać, że zasada praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020) powiązana z art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (dotyczy to także zmniejszenia kwoty płatności w wyniku nałożenia sankcji), bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19);

- z dołączonego do akt sprawy protokołu z oględzin działek referencyjnych z 1 września 2023 r. w zakresie weryfikacji powierzchni MKO (k. 37 akt sprawy), który był jedną z podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że powierzchnia MKO dla zgłoszonych do płatności działek wynosi 0,00 ha. Trudno jednak wywnioskować, jakiego dokładnie roku dotyczy to ustalenie i w oparciu o co dokonano takiego stwierdzenia (brak jest bowiem szczegółowego opisu badanych działek i wniosków z tego wypływających), tym bardziej, że dokumentacja zdjęciowa (zawarta na dołączonej do akt sprawy płycie) wskazuje, że w dniu kontroli TUZ na tych działkach się znajdował (a przynajmniej kontrolerzy temu stanowi rzeczy nie zaprzeczyli). Nie jest też tak, jak wskazuje organ II instancji, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana kwalifikowana, gdyż: "Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we Wniosku." W aktach sprawy brak jest bowiem ww. zdjęć (na które powołuje się organ), które obrazowałyby ten stan rzeczy. Nie wiadomo też, jak już wcześniej podniesiono, jakiego okresu to dotyczy. Ponadto nie skonfrontowano tego z przywołanym już wcześniej oświadczeniem eksperta przyrodniczego, które przedłożył wraz z wnioskiem skarżący. O tyle jest to istotne, że jak wskazała w odwołaniu strona, że kontrolujący nie negowali stanu działek rolnych (trawy wieloletnie, bez orania) w przeciwnym razie odnotowaliby to w raporcie z oględzin, co już wskazuje, że ich stan pozwalał na objęcie definicją TUZ (k. 71 akt sprawy);

- w zaskarżonej decyzji zawarte zostało również stwierdzenie: "(...) producent zobowiązany był do przeprowadzenia jednego zabiegu agrotechnicznego w celu usunięcia niepożądanej roślinności, jednakże na podstawie dokumentacji fotograficznej można jednoznacznie stwierdzić, iż takie zabiegi na działce nie zostały przeprowadzane, a zwierzęta tej roślinności nie wyjadały." (s. 11 decyzji). Z treści rozstrzygnięcia trudno jednak wywnioskować, która to dokumentacja zdjęciowa obrazuje ten stan rzeczy;

- w ocenie sądu organ odwoławczy nie odniósł się również (gdyż takiego szczegółowego odniesienia zaskarżona decyzja nie zawiera) do twierdzeń strony, że: (-) organy ARiMR błędnie uznały, że zadeklarowane przez skarżącego działki rolne nie spełniają definicji TUZ z uwagi na to, że nie były w latach wcześniejszych deklarowane w tym charakterze, podczas gdy w latach wcześniejszych były one w posiadaniu Skarbu Państwa i strona nie miała wpływu na ich stan prawny, zaś stan faktyczny przedstawiał się tak, że działki te również przez eksperta przyrodniczego zostały zakwalifikowane do TUZ (ich stan agrokultury na to dozwalał); (-) organ I instancji dysponował raportem z czynności kontrolnych, gdzie inspektorzy mogli dostrzec, że znajdują się na zadeklarowanych gruntach wieloletnie trawy - od lat nie orane (k. 71 akt sprawy); (-) że skarżący dobrze zna zadeklarowane działki jako TUZ, gdyż nie były one przeorywane, a na tych działkach występuje trawa od wielu lat. A jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba też pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancyjnego, powinien ustosunkować się szczegółowo w jej uzasadnieniu do całości przyjętego rozstrzygnięcia oraz wszystkich zarzutów odwołania (czego w tej sprawie, co do opisanych w odwołaniu kwestii nie zrobił, albo zrobił to w sposób ogólnikowy). Tym bardziej, że decyzja organu odwoławczego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, powinna być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do jego przedmiotu oraz całości sprawy objętej decyzją I instancyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Tym wymogom zaś zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada, naruszając tym samym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Mając to na względzie organ II instancji naruszył również w tym zakresie art. 107 §1 pkt 6 w zw. z art. 107 §3 ww. ustawy, z których jasno wynika, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodzić się należy zatem ze stroną, że doszło do naruszenia wspomnianego wyżej art. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., ale nie w zakresie postulowanym w skardze.

Z powyższych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postepowania (tj. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, art. 8 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.), których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni dotychczasowe rozważania, a następnie oceni czy ze zgromadzonego materiału dowodowego (bądź uzupełnionego) rzeczywiście wynika, że strona nie spełniła podstawowego warunku (jak twierdzą organy ARiMR) zawartego w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. (ciągłości TUZ przez 5 lat - na całej zadeklarowanej powierzchni). W tym stanie sprawy trudno bowiem zgodzić się z Dyrektorem OR, że dokonano w sprawie rzetelnej weryfikacji historii TUZ. Strona bowiem musi być przekonana, że przyjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zupełne oraz nie budzi żadnych zastrzeżeń natury procesowej (jak miało to miejsce w tej sprawie). Wobec tego niecelowe jest także odnoszenie się przez sąd do kwestii innych (tj. pozostałych zarzutów skargi) niż dotyczących przyczyn uchylenia przedmiotowej decyzji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 §1 tej ustawy. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200,00 zł.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.