Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1380/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2251/21 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr 205 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2251/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. (dalej jako "strona" albo "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej jako "Komendant" albo "organ") z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr 205 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Wnioskiem datowanym na dzień 30 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.), dalej "ustawa o Policji". Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia 27 października 2020 r. nr 79/2020 odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych elektronicznego potwierdzenia odbioru wygenerowanego z systemu Poczty Polskiej S.A. (k. 7 akt administracyjnych) wynika, że rozstrzygnięcie to zostało skarżącemu doręczone w dniu 4 listopada 2020 r.

W dniu 20 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji (koperta wraz z datownikiem – k. 21 akt administracyjnych).

Po przeprowadzeniu postępowania reklamacyjnego w zakresie daty doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr 205 wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodek postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", Komendant Główny Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Komendant wskazał, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została doręczona skarżącemu w dniu 4 listopada 2020 r. Ponadto, operator pocztowy uzyskał od skarżącego oświadczenie, że przesyłkę otrzymał w dniu 4 listopada 2020 r. Organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wówczas zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w przewidzianym terminie. Komendant wskazał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania co powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona wniosła o przywrócenie uchybionego terminu, zgodnie z art. 58 i n. k.p.a., a wniosek ten został uwzględniony. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 27 października 2020 r. nr 79/2020 została doręczona w dniu 4 listopada 2020 r. Natomiast skarżący odwołanie od przedmiotowej decyzji przesłał za pośrednictwem operatora publicznego Poczty Polskiej S.A. w dniu 20 listopada 2020 r., a zatem z przekroczeniem czternastodniowego terminu określonego dla dokonania tej czynności w art. 129 § 2 k.p.a. W ocenie organu stan faktyczny uniemożliwia zatem rozpatrzenie odwołania. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zostałby zachowany, gdyby odwołanie to zostało przez skarżącego złożone w sposób wskazany w art. 57 § 5 pkt 1-6 k.p.a. lub w siedzibie organu pierwszej instancji najpóźniej w dniu 18 listopada 2020 r., tj. przed upływem ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Skarżący wywiódł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji zgodnej z przedstawionym stanem faktycznym.

Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

I. art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, iż odwołanie z dnia 20 listopada 2020 r. zostało złożone z uchybieniem terminu, pomimo świadomości organu o nieprawidłowym doręczeniu korespondencji przez pracownika Poczty Polskiej, w dniu 4 listopada 2020 roku;

II. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie istotny interes strony skarżącej, przejawiające się dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, czego konsekwencją było przyjęcie, iż doszło do poprawnego doręczenia korespondencji w postaci decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji;

III. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przejawiające się naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z elektronicznego potwierdzenia odbioru wygenerowanego z systemu Poczty Polskiej S.A. wynika, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało doręczone stronie w dniu 4 listopada 2020 r. W dniu 20 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego) skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Organ ustalił, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję doręczona została adresatowi w dniu 4 listopada 2020 r. Ponadto operator pocztowy uzyskał od skarżącego oświadczenie, że ten przesyłkę otrzymał w dniu 4 listopada 2020 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził zasadnie, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wówczas zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w przewidzianym terminie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu wskazującego, że skoro decyzja znalazła się w posiadaniu strony, chociażby nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał. Ponadto zasadne jest twierdzenie, że skierowanie przesyłki do doręczenia listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dyskwalifikuje tego doręczenia, a jedynie ewentualnie może rodzić trudności dowodowe co do podpisu i daty. W niniejszej sprawie strona potwierdziła - poprzez złożenie oświadczenia - fakt otrzymania decyzji w dniu 4 listopada 2020 r. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo uznał, że stan faktyczny uniemożliwia rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy. Termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 października 2020 r. zostałby zachowany, gdyby odwołanie to zostało przez stronę złożone w sposób wskazany w art. 57 § 5 pkt 1-6 k.p.a. lub w siedzibie organu pierwszej instancji najpóźniej w dniu 18 listopada 2020 r., tj. przed upływem ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania (art. 57 § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.). Uznano także, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto, stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 141 par. 4 P.p.s.a. wyrażające się w tym, że w pisemnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny:

1. nie odniósł się do żadnej merytorycznej okoliczności podnoszonej w sprawie; Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy;

2. Sąd pierwszej instancji nie odwołał się do powoływanych przez skarżącego podstaw prawnych dotyczących COVID-19 i doręczenia przesyłek poleconych w okresie pandemii COYID-19;

3. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do złożonego przez skarżącego wniosku dowodowego w postaci wydruku informacji umieszczonej na stronie pocztapolska.pl, który wskazywał na obowiązujące zasady doręczeń listów poleconych przez Pocztę Polską w czasie panującej pandemii COVID - 19;

4. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP;

5. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku skarżącego o zobowiązanie przez Sąd Poczty Polskiej S.A. do ustalenia, kto w dniu 4 listopada 2020 roku był odpowiedzialny za doręczenie przesyłek poleconych pod adres ul. W. [...], 00-000 R., tym samym dokonania potwierdzenia, iż w dniu 4 listopada 2020 roku nie doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki poleconej w postaci decyzji Komendanta Głównego Policji jako organu ściągania;

2) art. 7a § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony wyrażającym się tym, że Sąd:

1. nie wziął pod uwagę obowiązujących przepisów panujących w urzędach pocztowych podczas pandemii COVID-19, tj. wątpliwości dotyczących faktycznego doręczenia decyzji;

2. skierowanie przesyłki bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, brak posiadania przez organ takiego potwierdzenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi, zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr 205 o stwierdzeniu uchybienia terminu, tym samym zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji nr 79/2020 Komendanta Wojewódzkiego Policji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od Komendanta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli skarżący wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jego zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia skarżącego wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę.

Należy również wskazać, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno z kolei zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Na tle powyższych rozważań podkreślenia wymaga, że sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne działanie z urzędu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r.; sygn. akt II FSK 2065/17).

Orzekając w zakresie wyznaczonym przez art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zamieścił niezbędnych elementów określonych w powołanym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Ponadto wskazać należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2009 r.; sygn. akt I OSK 487/08, z dnia 19 listopada 2020 r.; sygn. akt I OSK 3190/18 oraz z dnia 16 grudnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 1863/20).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajdują się wszystkie wymagane prawem elementy, wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu meriti przedstawionego w uzasadnieniu nie sposób uznać za dowolne. Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoją ocenę, w tym co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił motywy, którymi kierował się stosując przepis art. 151 P.p.s.a. stanowiący podstawę do oddalenia skargi. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż to uzasadnienie składa się ze wszystkich prawem wymaganych elementów.

Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie spornych kwestii natury faktograficznej czy jurydycznej nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten służyć ma wykazaniu wadliwości uzasadnienia wyroku, nie zaś niezasadności argumentacji przedstawionej w tym uzasadnieniu ani zwalczaniu stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni lub zastosowania określonej regulacji. Należy mieć na uwadze, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy kwestionowania poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, dotyczących stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem zarzutem naruszenia powyższego przepisu kwestionować zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. ukierunkowany na zwalczanie stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni lub zastosowania określonej regulacji lub powiązany z błędnym ustaleniem stanu faktycznego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia jest w istocie zarzutem o wadliwej konstrukcji i a limine niezasadnym.

W odniesieniu do braku rozważenia przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP wskazać z kolei należy, że Sąd meriti nie musiał odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, a tylko do tych, które na gruncie obowiązującego prawa mają istotne znaczenie dla sprawy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 357/19).

Niezależnie od powyżej opisanej wadliwości zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że w dacie wydania kwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie postanowienia Komendanta art. 39 k.p.a. stanowił, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia.

Podzielić należy zapatrywanie, że instytucja doręczeń zapewnia prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego, jak również faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych uczestników tego postępowania, wreszcie stanowi istotną gwarancję dla sfery praw i interesów osób biorących udział w tym postępowaniu. Od prawidłowości doręczenia niejednokrotnie uzależniona jest bowiem prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Istotnym elementem instytucji doręczenia jest wymóg dokonywania poręczeń pism za pokwitowaniem. Jak wynika z art. 3 pkt 22 i 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (publikator z daty podjęcia zaskarżonego postanowienia: tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1041 ze zm.), przesyłka polecona - to przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną (czyli taką, która została przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru), przemieszczana i doręczana w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem. Dodatkowym elementem (usługą) takiej przesyłki może być zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. Niezależnie jednak od tego czy wysłanie przesyłki następuje listem poleconym, czy też listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w każdym przypadku odbiorca (adresat) takiej przesyłki rejestrowanej kwituje jej odbiór.

Co istotne, skierowanie przesyłki do doręczenia listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dyskwalifikuje z założenia tego doręczenia, a jedynie ewentualnie może rodzić trudności dowodowe co do podpisu i daty (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 stycznia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3363/18; z dnia 27 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2173/17). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ pierwszej instancji nie dokonał doręczenia decyzji z dnia 27 października 2020 r., nadanej w dniu 3 listopada 2020 r., za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Niemniej wymaga podkreślenia, że datę jej doręczenia skarżącemu kasacyjnie ustalono w oparciu o informację Poczty Polskiej dotyczącą elektronicznego śledzenia przesyłek (k. 7 akt administracyjnych) jak i podpisane przez samego skarżącego kasacyjnie oświadczenie o doręczeniu wskazanej decyzji w dniu 4 listopada 2020 r. (k. 31 akt administracyjnych). Z przedmiotowego oświadczenia wynika wprost, że potwierdzenie doręczenia wskazanej decyzji w określonym w dniu dotyczyło korespondencji skierowanej do skarżącego kasacyjnie w dniu 3 listopada 2020 r. z Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. W oświadczeniu tym wskazano również precyzyjnie numer przesyłki (00559007730635614148). Na tle powyższych okoliczności trudno zatem racjonalnie założyć, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została doręczona w dniu 17 albo 18 listopada 2020 r. (jak twierdzi skarżący kasacyjnie) jak i przyjąć jako uzasadniony i przekonujący argument, że skarżący kasacyjnie, który był inicjatorem postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego przed Komendantem Wojewódzkim Policji [...] nie był w ogóle świadomy czego w istocie dotyczy przedłożone do podpisu oświadczenie. Należy mieć również na uwadze, że skarżący po doręczeniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania miał również możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z której to możliwości nie skorzystał.

Z kolei w odniesieniu do argumentacji jakoby Sąd pierwszej instancji nie odwołał się "do podstaw prawnych dotyczących COVID-19 i doręczania przesyłek poleconych okresie pandemii COVID-19" przepisów należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazał, które przepisy zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone.

W odniesieniu do obowiązków organów administracji publicznej wprowadzonych w okresie pandemii wyjaśnić w tym miejscu należy, że z dniem 16 grudnia 2020 r. do ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), dalej "specustawa covidowa", został dodany art. 15 zzzzzn2. Na podstawie ww. regulacji wprowadzono dla stron dodatkową ochronę przed skutkami uchybienia terminów. Z ust. 1 wskazanego artykułu wynikało, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W art. 15 zzzzzn2 ust. 2 zapisano, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Należy jednakże zauważyć, że prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, jednak zakończyły swój bieg przed 16 grudnia 2020 r. Analiza art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej, wprowadzonego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r., w związku z dyspozycją przepisu końcowego art. 10 tej ustawy zmieniającej, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu retroaktywnego działania nowej regulacji. W zakresie przepisów zmieniających objętych art. 1 pkt 3 lit. a), art. 1 pkt 3 lit. b) oraz pkt 19 і 20, art. 1 pkt 26 oraz art. 8 w zakresie dodawanego art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej (zob. art. 10 pkt 3) ustawodawca wyraźnie nadał nowej regulacji wsteczną moc obowiązującą. Natomiast w zakresie pozostałych zmian normatywnych (w tym wynikających z art. 1 pkt 24, który wprowadził art. 15zzzzzn2) ustanowiono expressis verbis proaktywną skuteczność prawną zmiany normatywnej. Oznacza to, że przepis art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej odnosi się do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 r. (dnia wejścia w życie nowego prawa) i nie może wpływać na skutki prawne zakończenia biegu tego rodzaju terminów, który nastąpił do dnia 15 grudnia 2020 r. Przeciwna wykładnia w zakresie ustalenia czasowego zakresu skuteczności prawnej art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej prowadziłaby do rozszerzającej wykładni regulacji intertemporalnej, co zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne. W tej sprawie termin do wniesienia odwołania, wobec doręczenia skarżącemu kasacyjnie decyzji organu pierwszej instancji w dniu 4 listopada 2020 r., upływał w dniu 18 listopada 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej.

Skoro zatem w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzutów, za pomocą których można kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej zobligowany był przyjąć - jako niezakwestionowany - punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte i przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że stan faktyczny uniemożliwia rozpatrzenie wniesionego odwołania. Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wniósł odwołanie po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., a termin ten nie został przywrócony, to wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było czynnością prawidłową. Zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a Sąd pierwszej instancji, z odwołaniem do art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Odnosząc się finalnie do podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że określona w tej regulacji zasada dotyczy rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co treści normy prawnej, co zresztą potwierdza przytoczone przez autora skargi kasacyjnej na s. 5 wniesionego środka odwoławczego orzeczenie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt I SA/WA 2572/20). Skarżący kasacyjnie pomija jednakże okoliczność, że zarzucane naruszenie wskazanej regulacji zostało skorelowane z potencjalnym nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji okoliczności natury faktycznej. Zatem niejako z założenia zarzut ten uznać należy za niezasadny. Ponadto należy mieć na uwadze, że art. 7a § 1 k.p.a. odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.