Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 202/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 19.04.2023 r. Gmina W. (dalej jako strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej też jako organ/wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27.05.1990 r. przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obręb M. jako działka nr [...], AM [...], w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: u.P.w.u.s.

Gmina wniosła w sprawie o stwierdzenie, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku decyzji kończącej postępowanie administracyjne, zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 11.08.2017 r. Gmina poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s., z dniem 27.05.1990 r., przez Gminę, własności opisanej wyżej nieruchomości. Wobec niepodjęcia przez Wojewodę żadnych czynności w sprawie oraz w związku z uchyleniem art. 17 a ust. 3 u.P.w.u.s., który to przepis nakładał na organ obowiązek wszczęcia z urzędu w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi do 31.12.2005 r., postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności tych nieruchomości, strona skarżąca pismem z 14.10.2022 r. zwróciła się do Wojewody o potraktowanie jej pisma z 11.08.2017 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, przez Gminę, mienia Skarbu Państwa obejmującego opisaną nieruchomość gruntową. Ponieważ Wojewoda nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zdaniem strony skarżącej należy uznać, że bieg terminów procesowych rozpoczął się z dniem 18.10.2022 r. (data wpływu pisma do organu).

Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. autor skargi wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Gmina liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda powinien zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. Dlatego należało uznać, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności.

Niezależnie od powyższego autor skargi wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności. Takie działanie ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22.02.2023 r., które zostało wydane w wyniku rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia złożonego przez Gminę ponaglenia, autor skargi zaznaczył, że w sprawie zarzuca się organowi, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia z urzędu postępowania na skutek pisma z 11.08.2017 r. Zarzut bezczynności wysunięty wobec Wojewody jest wynikiem wykazania przez skarżącą, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 18.10.2022 r., tj. w dniu doręczenia organowi pisma strony z 14.10.2022 r. zawierającego żądanie wszczęcia postępowania. Odwołanie się w nim przez Gminę do jej pisma z 11.08.2017r., przy którym przekazane zostały organowi oryginały dokumentacji dotyczącej nieruchomości, miało jedynie na celu wskazanie materiałów dowodowych do wykorzystania w sprawie. Wobec braku reakcji organu w postaci wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania Gmina uznała, że pismo z 14.10.2022 r. wywołało zamierzony przez nią skutego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z 11.08.2017 r. Gmina poinformowała Wojewodę, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. przez Gminę, własności opisanej wyżej nieruchomości. Pismo to zostało zarejestrowane przez Wojewodę jako sprawa nr NRŚ-OR.7532.253.2017.BC. W ocenie Wojewody powyższe wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. Traktując to pismo jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, Wojewoda nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego, co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. (obowiązującym do 16.04.2020 r.) w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31.12.2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 17 u.P.w.u.s. gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy z 10.05.1990r. przez art. 3 ustawy z 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22.09.2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31.12.2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31.12.2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię Wojewody. W przypadku gdy gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 01.12.2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości podlegające skomunalizowaniu z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informacje (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z 10.05.1990r. (vide: postanowienie NSA z 17.01.2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22).

Ponadto Wojewoda powołał się na tezę wyroku NSA z 20.07.2021 r., sygn. akt I OSK 495/21, zgodnie z która jeżeli przepis art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. stanowił, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do 31.12.2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dalszym skutkiem przyjętej konstrukcji oficjalności postępowania jest brak możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi bowiem, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W sytuacji gdy norma prawa materialnego ustanawia wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze autor odpowiedzi na nią powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 22.09.2020 r., sygn. akt II SAB/G1 43/20, w którym stwierdza się, że: "postępowanie komunalizacyjne w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. nie może zawisnąć "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez organ, w tym zawiadomienia stron (...). W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać związane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym". Dalej organ wskazał, że art. 61 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z piśmiennictwem dotyczącym tej kwestii: "Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (E. Iserzon, Komentarz, s. 142-143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4)". W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. Tak w postanowieniu z 22.04.1981 r. (SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34) NSA przyjął: "Datą wszczęcia postępowania administracyjnego może być przesłuchanie świadka, jako pierwsza czynność podjęta przez organ administracji z urzędu". W wyrok z 04.03.1981 r. (SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) NSA przyjął: "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę" (zob. B. Adamiak Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd.18, Legalis).

W tak ukształtowanym stanie prawnym jest zasadą, że postępowanie uważa się za wszczęte z urzędu wraz z zawiadomieniem strony przez organ o tym fakcie. W razie braku zawiadomienia postępowanie można uznać za wszczęte z urzędu wraz z dokonaniem wobec strony skonkretyzowanej przedmiotowo i podmiotowo formalnej czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy k.p.a. i właściwej dla wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, jak przesłuchanie świadka, wezwanie w trybie art. 50 k.p.a. itp. W spornej sprawie postępowanie z urzędu nie zostało wszczęte. Przede wszystkim, jak wynika z powyższych ustaleń, zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., a takie zawiadomienie nie zostało w sprawie wydane. Brak jest zatem możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji, w której nastąpiłoby wszczęcie z urzędu postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (u.P.w.u.s.) albo też istniałby po stronie organu prawny obowiązek jego wszczęcia.

Postępowanie w sprawie komunalizacji mienia z mocy prawa (w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s.) nie zostało wszczęte z urzędu z dniem otrzymania przez Wojewodę pisma Gminy z 11.08.2017 r., które zawierało informacje o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej w tym trybie. Do wszczęcia w tym trybie postępowania – w tym przypadku na wniosek - nie doszło również 18.10.2022 r., tj. w dniu doręczenia organowi pisma Gminy z 14.10.2022 r.

Przepis art. 17a ust. 1 u.P.w.u.s., na który powołuje się pełnomocnik w skardze, stanowi, że Gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31.12.2005 r. (ust. 2). Z kolei obowiązujący do 17.04.2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31.12.2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.

Nie ma sporu pomiędzy stronami w sprawie, że norma prawna przepisu art. 17a u.P.w.u.s. obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27.05.1990r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.P.w.u.s. stały z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s. i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Konsekwencją natomiast nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s., było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli zatem gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 01.12.2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać zawiązane bez woli Wojewody, nawet jeśli wniosek z 11.08.2017 r. złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. Pismo z 11.08.2017 r. należy potraktować jedynie za wyraz oczekiwania Gminy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. Stanowi ono powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem jego autora, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Pismo, w którym strona domaga się wszczęcia postępowania z urzędu, nie wiąże jednak organu w tym sensie, że nie skutkuje ono wszczęciem przez organ postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w takiej sprawie jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania takiego sformalizowania zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień dokonania pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA1364/97 i z 20.01.2010 r., sygn. akt II GSK 321/09). Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby takie czynności zostały dokonane.

W rozpatrywanym przypadku nie było także podstaw do wydania postanawiania odmawiającego wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Skoro w dacie złożenia pisma z 11.08.2017 r. ustawodawca nie przewidział możliwości wszczęcia postępowania w sprawie komunalizacji mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s.) na wniosek Gminy, to nie występuje obowiązek prawny do wydania przez Wojewodę postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania. Jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia.

Charakteru pisma z 11.08.2017 r., zakwalifikowanego przez organ jako powiadomienie o okolicznościach, które powinny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu, nie zmienia zawarta w piśmie z 14.10.2022 r. prośba Gminy o potraktowanie pisma z 11.08.2017 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. W stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia pisma z 17.08.2017 r. nie była możliwa inna jego kwalifikacja. W dacie złożenia tego pisma nie doszło do zawiązania sprawy administracyjnej i związku z tym nie jest możliwa modyfikacja żądania. Nie jest dopuszczalne mieszanie trybów wszczęcia postępowania. Dlatego pisma z 14.10.2022 r., w którym Gmina powołuje się na pismo złożone pięć lat wcześniej w innym stanie prawnym, nie można potraktować za wniosek o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Do wszczęcia postępowania na wniosek strony dochodzi tylko przez uzewnętrznienie w tym przedmiocie woli w sposób jednoznaczny. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w skardze, pismo z 14.10.2022r. nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania wnioskowego z dniem jego wpływu do organu, tj. 18.10.2022 r. Nieprawdziwe jest również twierdzenie autora skargi, że powołanie się przez Gminę na pismo z 11.08.2017 r., przy którym przekazane zostały organowi oryginały dokumentacji dotyczącej nieruchomości, miało jedynie na celu wskazanie materiałów dowodowych do wykorzystania w sprawie. Takie stanowisko pozostaje w oczywistej sprzeczności z jego treścią.

Wobec tego, skoro nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zarzucany w skardze stan bezczynności nie zaistniał. W kontekście poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, jak i wnioski w niej sformułowane.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.