Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1783/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 6,7,8,9, 77 par. 1, 80, 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt SKO.NP/4115/297/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez S. Ż., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 21 września 2023 r., znak: SKO.NP/4115/297/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 9 sierpnia 2023 r., znak: GOPS.5240.SP.6.1.o.2013.NK, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. T.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy R. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: SKO.NP/4115/179/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium podniosło, że organ pomocowy dokonując wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium wskazało nadto, że organ pierwszej instancji powinien ustalić jaka jest aktualna sytuacja ubezpieczeniowa skarżącej, która jak oświadczyła jest małżonką rolnika. Należy wyjaśnić, czy mąż skarżącej jest właścicielem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także czy skarżąca została zgłoszona do ubezpieczenia społecznego rolników w okresie po zaprzestaniu wykonywania zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Organ pomocy społecznej winien więc zwrócić się do właściwej placówki terenowej KRUS o przesłanie stosownych informacji.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r., znak: GOPS.5340.SP.6.1.o.2023.NK, Wójt Gminy R. po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w przedmiotowym wypadku nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła skarżąca.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i 17 ust. 1b oraz 17 ust. 5 i 6 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśniło, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Ustalono, że wnioskiem z dnia 30 marca 2023 r. skarżąca zwróciła się

o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bochni z dnia 2 marca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony jej stopień datuje się od 8 lutego 2023 r.

Kolegium podniosło, że po raz kolejny organ pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r, poz. 1443), zgodnie z którym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu w stosunku, do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to doszło do naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt l OSK 1614/16).W obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku.

Zdaniem Kolegium również stanowisko organu pierwszej instancji, co do skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługuje na akceptację, ponieważ w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Jednakże pomimo dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, z uwagi na okoliczności wynikające z braku dostatecznego wykazania, że zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z normy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Jednak świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osoby zobowiązanej do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W niniejszej sprawie ustalono, że mąż skarżącej posiada 0,52 ha gruntów rolnych oraz 0,32 ha lasu oraz jest współwłaścicielem gruntów o pow. 0,65 ha w udziale 3/40 wraz z ojcem i czworgiem rodzeństwa. Z kolei skarżąca wspólnie z mężem posiada grunty o pow. 0,41 ha (grunty klasy V). Skarżąca nie pracowała w gospodarstwie, zawsze pracowała zawodowo i nie jest ubezpieczona w KRUS. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest pismo Kierownika Placówki Terenowej w Bochni Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 7 lipca 2023 r., w którym wyjaśniono, że skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako małżonka rolnika w okresach:

- od 1 lutego 2010 r. do 21 czerwca 2010 r.

- od 23 grudnia 2010 r. do 26 października 2012 r.

- od 27 stycznia 2013 r. do 15 czerwca 2014 r.

- od 16 czerwca 2014 r. została wyłączona z ubezpieczenia społecznego rolników w związku z podjęciem zatrudnienia.

W okresie od 16 kwietnia 2014 r. do 15 lutego 2023 r. skarżąca była zatrudniona w Firmie Handlowej D. Sp. jawna w B., a stosunek pracy ustał w następstwie rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). Ponadto w okresie od 20 lutego 2023 r. do 22 marca 2023 r. skarżąca była niezdolna do pracy z powodu choroby i korzystała ze zwolnienia lekarskiego.

W oświadczeniu z dnia 10 lipca 2023 r. skarżąca podała, że jest zdrowa, a rozwiązanie umowy o pracę zawartej z Firmą Handlową D. w trybie porozumienia stron nie było spowodowane stanem zdrowia. Mogłaby podjąć pracę gdyby nie fakt, że matka skarżącej potrzebuje stałej pomocy. Ww. zwolnienie lekarskie wynikało z faktu, że miała złe wyniki badań i musiała je ustabilizować. Związane to było z dużym stresem i problemami zdrowotnymi matki skarżącej oraz, że po 8 latach stabilnej pracy musiała z niej zrezygnować na rzecz opieki nad matką. Wskazała nadto że od dnia 28 stycznia 2023 r. przebywa z matką w domu. Dzień 28 stycznia i 30 stycznia 2023 r. to były dni wolne od pracy tzw. kreski. Od dnia 31 stycznia 2023 r. do 15 lutego 2023 r. przebywała na urlopie do dnia rozwiązania umowy o pracę.

Ustalono także, że skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej z dniem 15 lutego 2023 r., podczas gdy udaru mózgu matka skarżącej doznała w dniu 26 grudnia 2022 r., natomiast uraz ręki miał miejsce w dniu 27 stycznia 2023 r. Tak więc w okresie, kiedy matka skarżącej doznała udaru mózgu, skarżąca pozostawała w zatrudnieniu.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium nie znalazło związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieka nad matką przez skarżącą. Wskazało, że ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

W realiach niniejszej sprawy skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem, synem oraz niepełnosprawną matką. Matka skarżącej w dniu 26 grudnia 2022 r. doznała udaru mózgu, a w dniu 27 stycznia 2023 r. uległa wypadkowi, na skutek którego doznała zwichnięcia stawu ramiennego i złamania kości ramiennej. Obecnie nie porusza się samodzielnie, tylko przy pomocy wózka inwalidzkiego. Matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wydano na stałe. Według oceny sporządzonej w dniu 16 marca 2023 r. przez specjalistę chorób wewnętrznych wg. skali Barthel osoba wymagająca opieki otrzymała 20 punktów.

Matka skarżącej wymaga pomocy w podstawowych czynnościach takich jak:

przygotowanie i podanie posiłku, podanie leków, ubieraniu się, toalecie. Niepełnosprawna jest pampersowana, porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego, wymaga pomocy przy wsiadaniu, zmianie pozycji. Ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości poruszania się na wózku bez pomocy innych osób. Ww. wymaga stałej i kompleksowej opieki przez całą dobę, nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb egzystencjalnych. Z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką skarżąca zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia. Z oświadczenia skarżącej z dnia 30 marca 2023 r. wynika, że w następstwie udaru mózgu oraz złamania ręki jej matka porusza się przy pomocy balkonika na odcinku 5 metrów (z pokoju do łazienki), nie może się podciągnąć, aby wstać na jednej ręce. Ponadto cierpi na zwyrodnienie stawów kolanowych co pogłębia problem z poruszaniem się. Skarżąca codziennie pomaga matce w dotarciu do toalety, ubraniu się, czynnościach higienicznych (myciu twarzy, zębów). Nadto przygotowuje i podaje posiłki, leki, kładzie do łóżka o różnych porach dnia. Dwa razy w tygodniu przyjeżdża do matki osoba, która myje niepełnosprawną matkę, bowiem ta nie życzy sobie aby robiła to jej córka (skarżąca).

Czynności opiekuńcze sprawowane przez skarżąca wyglądają następująco:

- 06:00 - pomaga przesiąść się z łóżka na wózek, zawozi matkę do toalety, ubiera, wykonuje czynności higieniczne, zawozi na wózku do pokoju,

- 08:00 - podaje leki oraz śniadanie, podaje na życzenie napoje, matka ogląda TV,

- 14:00 - podaje leki i obiad, wg potrzeby pomaga matce położyć się, wg potrzeby zawozi matkę kilka razy do toalety, wg potrzeby przebiera pieluchę, podaje napoje i podwieczorek,

-18:00 - 19:00 podaje leki i kolację,

-19:00 - 20:00 pomaga w toalecie wieczornej, wg potrzeb matka przy pomocy córki korzysta z toalety,

- 21:00 - kładzie matkę spać.

Zdaniem Kolegium wyżej opisane czynności opiekuńcze mają charakter typowych czynności codziennych. Są to więc czynności, które odpowiednio zaplanowane i zorganizowane nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym świadczy ich charakter i intensywność.

Nadto z zapisów zawartych w przedstawionych przez skarżąca dokumentach medycznych wynika, że celem domowej opieki poszpitalnej względem chorego, który doznał udaru jest jego maksymalne usprawnienie, co więcej mobilizowanie do samoopieki. Służyć temu mają między innymi rehabilitacja poszpitalna w domu z pomocą rodziny, codzienna gimnastyka, ćwiczenia mowy, angażowanie pacjenta do wykonywania czynności związanych z życiem codziennym, dążenie do samodzielności pacjenta. Co więcej celem domowej opieki poszpitalnej względem chorego, który doznał udaru jest jego maksymalne usprawnienie, co więcej mobilizowanie do samoopieki. Służyć temu mają między innymi rehabilitacja poszpitalna w domu z pomocą rodziny, codzienna gimnastyka, ćwiczenia mowy, angażowanie pacjenta do wykonywania czynności związanych z życiem codziennym, dążenie do samodzielności pacjenta. Istota zaleceń lekarskich zmierza więc do usprawnienia pacjenta w takim stopniu, aby stał się on samodzielny i możliwie niezależny (por. karta informacyjna z dnia 26 grudnia 2022 r. wydana przez Szpital Wojewódzki [...] w T. Oddział Neurologii z Pododdziałem Udarowym, karta informacyjna z dnia 5 stycznia 2023 r. wydana przez Szpital Wojewódzki [...] SP ZOZ w T. Oddział Neurologii z Pododdziałem Udarowym, karta informacyjna z leczenia szpitalnego w SOR z dnia 27 stycznia 2023 r. SP ZOZ w B.).

Zdaniem Kolegium zebrany materiał dowodowy nie daje obrazu realizacji zaleconych w ramach opieki poszpitalnej czynności. Wykonywane czynności opiekuńcze to również wszelkie działania polegające chociażby na rehabilitacji domowej z pomocą rodziny, gimnastyce, ćwiczeniach mowy. Najwyraźniej skarżąca oparła zakres czynności opiekuńczych na podstawowych, codziennych czynnościach, wykonywanych w większości gospodarstw domowych, w których zamieszkują osoby starsze, obciążone nierzadko różnymi schorzeniami. Skarżąca powinna ewentualnie rozważyć możliwość zwrócenia się do ośrodka pomocy społecznej o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Taka pomoc mogłaby stanowić uzupełnienie opieki sprawowanej przez skarżąca, umożliwiając jej podjęcie zatrudnienia.

Nadto według Kolegium obok skarżącej, udział w opiece nad matką może mieć jej rodzeństwo skarżącej. Jednym bowiem z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest, okoliczność, że osoba wykonująca opiekę jest obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba. Co więcej, realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych, stosownie do indywidualnych możliwości

Reasumując Kolegium wskazało, że w przedmiotowym wypadku nie zaistniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką, a rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą. Nadto przedłożone dokumenty medyczne nie wskazują tendencji do pogarszania się stanu zdrowia podopiecznej, co więcej dają podstawy do jego poprawy, pod warunkiem jednak realizacji przez córkę zaleceń poszpitalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

- przyjęciu, że rozwiązanie stosunku pracy w formie porozumienia stron nie wskazuje na to, iż wiąże się to bezpośrednio z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdzie ustawodawca w żaden sposób nie reguluje tego, w jaki sposób opiekun ma zrezygnować z pracy, a jedynie sam fakt rezygnacji i nie podejmowania dalszego zatrudnienia.

- zastosowaniu przez organ I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo stwierdzenia jego niezgodności z konstytucją w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po zakończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności;

2) art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 77 ust 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla ustalenia przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą matką, a w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki, czasu jaki te czynności zajmują, pogarszającego się stanu zdrowia matki, a w konsekwencji tego realnych możliwości podjęcia pracy przez skarżącego,

3) art. 107 ust. 3 k.p.a. z uwagi na sprzeczność stanowiska pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie odnośnie zakresu wymaganej opieki sprawowanej przez osoby trzecie i zdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddaleni skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała po pierwsze, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd dopatrzył się jednakże naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie

lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jego matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bochni z dnia 2 marca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony jej stopień datuje się od 8 lutego 2023 r.

Wobec powyższego podnieść należy, że wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W ocenie Sądu trafnie wskazało Kolegium, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i to pomimo zwrócenia na tą kwestię uwagi w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej Kolegium. Rację ma więc Kolegium argumentując, że przepis ten nie mógł być samodzielną podstawą do odmowy przyznania skarżącemu prawa do żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Zdaniem Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie mogło jednakże skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) i pomimo błędu w wykładni art. 17 ust. 1b ustawy organu pierwszej instancji utrzymać w mocy decyzję tego organu.

Zgodzić się wprawdzie należy ze stanowiskiem Kolegium, że istnienie osób zobowiązanych do alimentacji wobec członków rodziny ma znaczenie dla kwestii istnienia bądź nie, związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem jakiejkolwiek pracy lub innego zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ważna, jest też kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala zatem kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Kwestie te muszą jednakże być brane pod uwagę w kontekście i zakresu oraz charakteru czynności opiekuńczych wykonywanych przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i stanu zdrowia osoby opiekowanej i jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, który to stan wyklucza, bądź nie wyklucza, możliwość jakiejkolwiek aktywności zawodowej osoby sprawującej opiekę. W niektórych stanach faktycznych samo bowiem powołanie się na istnienie oprócz osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny innych zobowiązanych do alimentacji nie jest wystarczające bez pogłębienia ustaleń i w kwestii zakresu i charakteru samych czynności opiekuńczych w odniesieniu do stanu zdrowia niepełnosprawnego,

jak i możności pomocy przez pozostałych zobowiązanych do alimentacji osób w opiece nad członkiem rodziny, czy to osobiście, czy to finansowo.

W ocenie więc Sądu stwierdzenie przez Kolegium, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą mają charakter typowych czynności codziennych, gdyż są to czynności, które odpowiednio zaplanowane i zorganizowane nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, o czym świadczy ich charakter i intensywność, było zbyt pochopne i wynikłe z niezbyt pogłębionej analizy zebranego materiału dowodowego. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Kolegium, że z zalegających w aktach administracyjnych sprawy dokumentów medycznych wynika, iż zalecono domową opiekę poszpitalną matki skarżącej, która doznała udaru w celu jej maksymalnego usprawnienia i mobilizowania do samoopieki. Służyć temu miały między innymi rehabilitacja poszpitalna w domu z pomocą rodziny, codzienna gimnastyka, ćwiczenia mowy, angażowanie pacjenta do wykonywania czynności związanych z życiem codziennym, dążenie do samodzielności pacjenta.

Zauważyć jednak należy, że w takim stanie rzeczy obowiązkiem organów było, zdaniem Sądu, jednoznaczne ustalenie, po pierwsze, czy takie czynności i zabiegi zgodnie ze wskazaniami rzeczywiście podjęto (skarżąca twierdzi, że tak), czy z uwagi na stan i fizyczny i psychiczny matki skarżącej, możliwe było ich przeprowadzenie i w jakim zakresie i do jakiego rezultatu usprawnienia funkcjonowania niepełnosprawnej w życiu codziennym one doprowadziły. Dopiero wówczas można postawić tezę dotyczącą możliwość usprawnienia funkcjonowania na co dzień matki skarżącej i podjęcia aktywności zawodowej przez skarżącą przy jednoczesnym ustaleniu choćby możności finansowego wsparcia przebywającego za granicą rodzeństwa skarżącej, jak to wynika z ustaleń wywiadu w dniu 12 kwietnia 2023 r. (k. 10 akt administracyjnych; s 3 formularza wywiadu środowiskowego).

Zwrócić bowiem należy uwagę, że w pewnych sytuacjach faktycznych zakres i charakter czynności opiekuńczych wykonywanych wobec osoby niepełnosprawnej, których ocena z pozoru prowadzi do wniosku, iż są to czynności dnia codziennego, nabiera innego kontekstu w sytuacji, gdy niepełnosprawna ma daleko posuniętą dysfunkcję ruchową wynikłą dużej masy ciała, a co za tym idzie niemożności nie tylko przemieszczania się nawet na krótkich odcinkach w domu, ale i w ogóle zmiany pozycji ciała w poziomie i wykonania niezbędnych czynności kończynami dolnymi

jak i górnymi, a także w związku z dezorientacją tej osoby w terenie i braku rozpoznawania osób najbliższych.

Wobec tego wymagał pogłębionych wyjaśnień stan funkcjonowania matki skarżącej zwłaszcza w sytuacji nie tylko ustaleń wywiadu, twierdzeń skarżącej, ale przede wszystkim dokonanej oceny samodzielnego funkcjonowania jej wg skali Barthela, gdzie uzyskano jedynie 20 pkt na 100 możliwych, co oznacza stan bardzo ciężki. Kolegium powinno bardziej być zatem wyczulone i korzystać i z ogólnej wiedzy i doświadczenia życiowego dokonując oceny materiału dowodowego, czy rzeczywiście stan funkcjonowania matki skarżącej i jej stanu zdrowia determinujący i zakres i charakter czynności opiekuńczych, pozwalał na jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej przy ustaleniu możliwości wsparcia choćby finansowego rodzeństwa i braku po ich stronie czynników obiektywnych do pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką, których to kwestii w ogóle nie ustalono. Skarżąca podnosiła, że przez dużą wagę ciała matka skarżącej nie może sama zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb egzystencjalnych. Wszystko to ma znaczenie zwłaszcza w kontekście zaświadczenia lekarskiego z dnia 2 października 2023 r., dołączonego do skargi, co prawda wystawionego po dacie wydania zaskarżonej decyzji, niemniej jednak z tego tylko względu nie można uznać go za niemającego znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych rozstrzygnięć. W zaświadczeniu tym wystawiający je lekarz stwierdził, że: "...pacjentka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki, nadzoru i pielęgnacji ze strony osób trzecich – w pełni zależna. Wymaga pomocy w najprostszych czynnościach dnia codziennego (ubieranie, mycie, jedzenie, asekuracji podczas chodzenia)." Zwrócić należy, bowiem uwagę na obowiązek organów uprzedniego pouczenia strony o treści art. 79a k.p.a., w świetle którego postanowień w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (§ 1).

Trafnie rzecz bowiem ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1705/22; LEX nr 3629759, którego stanowisko Sąd w pełni podziela uznając je w niniejszej sprawie za własne, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest: zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z zawiadomienia z dnia 19 kwietnia 2023 r. wynika, że organ pouczył skarżącą co do kwestii związanych z art. 17 ust. 1b ustawy, a nie o kwestiach związanych identyfikacją niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania skarżącej. Nie chodzi tutaj co do zasady o wskazanie stronie katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć i tego, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku to nie nastąpiło, bowiem także i po decyzji kasacyjnej Kolegium zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia 17 lipca 2023 r. jest w swej treści analogiczne co poprzedniego i nie koncentruje się wobec tych kwestii wskazanych powyżej, a które w zawiadomieniu z art. 79a k.p.a. powinny się znaleźć.

Tego rodzaju braki postępowania administracyjnego uprawniały Sąd do stwierdzenia, że prowadzone przez organy postępowanie w niniejszej sprawie nie realizowało w sposób właściwy zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Sąd nie podziela także stanowiska Kolegium w kwestii braku relacji pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej skarżącej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu liczy się jedynie fakt związku odpowiednio rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia

lub innego rodzaju pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki, a nie kiedy osoba żądająca przyznania świadczenia złożyła wniosek do organu.

Kluczowe jest jednakże w tej sprawie, że w ocenie Sądu organy i to obydwu instancji, nie ustaliły bez cienia wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w szczególności istotnych dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy okoliczności samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej w aspekcie jej egzystencjalnych potrzeb, konieczności niepodejmowania w związku z tym przez skarżącą aktywności zawodowej z uwagi na jej dyspozycyjność i braku ustalenia istnienia obiektywnych przeszkód po stronie rodzeństwa we wspomożeniu skarżącej w opiece nad niepełnosprawną matką.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło więc do naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i sprzeniewierzenie się innym naczelny zasadom postepowania administracyjnego, które by skutkowały uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.

W ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie powyższego stanowiska Sądu wobec postanowień art. 153 P.p.s.a. Obowiązkiem organów będzie zatem ustalenie stanu zdrowia matki skarżącej poprzez wystosowanie do skarżącej zawiadomienia z art.. 79a k.p.a. przez wydaniem decyzji w zakresie dotyczącym wykazania spełnienia przesłanek do żądanego świadczenia i wskazania jakimi dowodami ewentualnie skarżąca winna ich spełnienie wykazać. Organy powinny więc ustalić jednoznacznie kwestie samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej w kontekście możliwości podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet tej w ograniczonym zakresie rozważając przy tym nawet i konieczność ponownego przeprowadzenia, ale rzetelnego wywiadu środowiskowego z ustaleniami własnymi pracownika socjalnego będące wynikiem i obserwacji samodzielnej egzystencji matki skarżącej, a nie z przekazu osób najbliższych, jak i własnej wiedzy i doświadczenia życiowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.