Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1230/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 , 60
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Zakonu [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2021r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zakonu [....] kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia 9.11.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j.) na wniosek A. O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie czterech budynków mieszkalno-usługowych oraz odbudowie budynku dawnej szkoły znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków (usługi hotelarskie w kategorii obiekt wypoczynkowy) z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] obr. [...] położonych w Z. w rejonie ulic [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 13.04.2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jw. Wniosek inwestora, po uzupełniniu braków formalnych pismem z dnia 20.07.2020 r., wykazanych przez organ odwoławczy zawierał niezbędne dane wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ustawy.

Przeprowadzona, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7.05.2020 r. znak: [...] analiza urbanistyczna wykazała możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Spełniony został wymóg zabudowy na sąsiedniej działce, a planowana zabudowa jest kontynuacją istniejącej funkcji zabudowy i nie będzie z nią kolidować. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] (główny wjazd na działkę) bezpośrednio dwoma istniejącymi zjazdami oraz dostęp do drogi publicznej ulicy [...] (dodatkowy wjazd na działkę) poprzez istniejący zjazd i drogę wewnętrzną po działce nr ewid. [...] obr. [...] Spełniony jest wymóg wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu - zapewniono dostawę wody oraz odbiór ścieków, dostawę energii elektrycznej. Działka leży w sąsiedztwie dróg publicznych gminnych - ul. [...] oraz ul. [...], stykając się z nimi bezpośrednio jedynie na kilku odcinkach nieregularnego wieloboku, jaki kształtem tworzy. Z uwagi na nieczytelny układ urbanistyczny istniejącej zabudowy oraz krzywolinijny przebieg dróg, odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wyznaczając jednocześnie nieprzekraczalne linie zabudowy. Nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich nr ewid.[...] oraz [...] obr. [...]. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ posiada oznaczenie użytku gruntowego: działka ewid. nr [...] obr. [...] - Bi (1796 m), B (247 m), działka ewid: nr [...] obr. [...] - B (1237 m), Bp (645 m), działka ewid. nr [...] obr. [...] - dr (154 m).

Następnie organ przedstawił ustalenia dotyczące ustalenia parametrów: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni, szerokości elewacji frontowych, wysokości elewacji frontowej (poziom okapu), geometrii dachu.

I tak organ wskazał, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie 29%, co stanowi średnią wartość w obszarze analizy.

Szerokość elewacji frontowych (skierowanych w kierunku południowym) z uwagi na różny charakter oraz lokalizację poszczególnych budynków wchodzących w skład inwestycji rozróżniono dla trzech grup:

1) dla budynku odbudowywanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków – ustalono zachowanie szerokości elewacji istniejącej, tj. wynoszącej 17,70 m. Szerokość ta mieści się w przedziale wynikającym ze średniej w obszarze analizowanym wynoszącym 16,30 m, co zgodnie z przepisami ustaloną zasadą, z tolerancją ± 20% daje zakres pomiędzy 13,00 m a 19,60 m;

2) dla budynku projektowanego w zachodniej części - ustalono szerokość elewacji

w przedziale od 13,00 m do 26,20 m (rozszerzono zakres szerokości, przesuwając jego górną granicę do szerokości 26,20 m, tzn. do szerokości elewacji istniejącej obiektu podlegającej rozbiórce, który zlokalizowany jest w innej części działki, gdzie budynki znajdujące się w sąsiedztwie położone są inną, tzn. dłuższą ścianą na osi wschód-zachód, a rozszerzenie takie pozwoli na zachowanie kompozycji urbanistycznej od strony ulicy [...])

3) dla pozostałych trzech nowoprojektowanych budynków we wschodniej części -

szerokość elewacji w przedziale od 11,00 m do 19,60 m (rozszerzono zakres szerokości elewacji wynikający ze średniej szerokości w obszarze analizowanym, przesuwając jego dolną granicę do szerokości 11,00 m. Zmniejszenie szerokości minimalnej podyktowane zostało koniecznością zachowania warunków technicznych dotyczących odległości budynków od granicy działki oraz parametrami działki [...] obr [...], której szerokość wynosi ok. 19,00 m, a rozszerzenie takie nie wpłynie negatywnie na kompozycję urbanistyczną utworzoną od strony ulicy [...]).

Ustalając z kolei wysokość elewacji frontowej (poziom okapu) z uwagi na różny charakter oraz lokalizację poszczególnych budynków rozróżniono:

1) dla budynku odbudowywanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków – ustalono wysokość równą wysokości okapu istniejącego, tj. 7,70 m z tolerancją ± 0,6 m (w przedziale 7,10 m-8,30 m);

2) dla nowoprojektowanego budynku w zachodniej części działki - ustalono wysokość

w przedziale od 4,8 m (średnia wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze) do 5,8 m. Wysokość 5,8 m stanowi średnią arytmetyczną wysokości elewacji frontowej istniejącego budynku znajdującego się na działce objętej wnioskiem oraz budynków w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, oznaczonych nr [...] i [...] na załączniku do wyników analizy;

3) dla pozostałych trzech nowoprojektowanych budynków we wschodniej części działki - przyjęto przedział od 3,80 m do 5,80 m, ustalony na podstawie średniej wysokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze, wynoszącej 4,80 m z tolerancją ± 1,00 m.

W zakresie geometrii dachu, wysokość kalenicy oraz kąt nachylenia głównych połaci dachu ustalono z rozróżnieniem dla dwóch grup:

1) dla budynku odbudowywanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków – ustalono wysokość równą wysokości kalenicy istniejącego budynku, tj. 15,60 m z tolerancją ± 0,60 m (w przedziale 15,00 m - 16,20 m) oraz kąt nachylenia dachu nawiązujący do kąta nachylenia głównych połaci w budynku istniejącym, wynoszącym 47°;

2) dla nowoprojektowanego budynku w zachodniej części oraz dla pozostałych trzech

nowoprojektowanych budynków we wschodniej części - ustalono wysokość kalenicy

w przedziale od 10,00 m (średnia w analizowanym obszarze) do 12,30 m (średnia

wysokość budynków w najbliższym sąsiedztwie, które posiadają kalenice na wysokości od 7,00 m do 17,50 m co daje średnią 12,30 m). Kąt nachylenia głównych połaci dachowych ustalono w granicach 45°-54°.

Dalej organ podniósł, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem znak: [...] z dnia 27.08.2020 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Marszałek Województwa [...], Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków w K., Zarządca drogi gminnej - Burmistrza Miasta Z. nie zajęli stanowiska z w zakreślonym przez ustawę terminie, stąd uzgodnienia przedmiotowej inwestycji uznano za dokonane.

Od decyzji powyższej odwołał się Zakon [...] W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuty odwołania koncentrowały się wokół: błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego jako zbyt rozległego, odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i zastąpienia jej nieznaną ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "linią nieprzekraczalną", ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej budynku projektowanego w zachodniej części działki w wielkości znacznie odbiegającej od wartości średniej na obszarze analizowanym, nie zastosowania się do zaleceń wydanych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4.06.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (DzU z 2003 Nr 164 poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania i zawiera wszystkie nakazane prawem ustalenia.

W szczególności Kolegium podkreśliło, że organ uzyskał od inwestora uzupełnienie pierwotnego wniosku w zakresie który umożliwiał prowadzenie postępowania. O wszczęciu i prowadzeniu postępowania poinformowano strony, umożliwiając im czynny udział i możliwość wnoszenia uwag i wniosków.

Ustalono, że projektowana inwestycja spełnia też wszystkie, zawarte w art. 61 u.p.z.p. warunki. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana, teren ma dostęp do drogi publicznej, teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a przy tym inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ przeprowadził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przygotowano projekt decyzji, który został przekazany właściwym organom do uzgodnienia. Organy te uzgodniły ustalone warunki bądź nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, co należy przyjąć jako uzgodnienie warunków decyzji.

Odnosząc się do kwestii podniesionych przez stronę odwołującą się Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji, kierując się wskazaniem zawartym w decyzji kasatoryjnej z dnia 7.05.2020 r., słusznie przyjął, że główny wjazd na teren inwestycji znajduje się od ulicy [...] i wobec tego front działki wynosi 20m. W ślad za tym obszar analizy wyznaczono w promieniu wynoszącym trzykrotność frontu działki t.j. 60m, poszerzając go w kierunku zachodnim co zostało w sposób przekonywujący uzasadnione. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko Burmistrza Miasta Z., że celowe było objęcie obszarem analizy zwiększonego terenu, który stanowi zwartą jednostkę urbanistyczną. Działanie takie nie wykazuje cech dowolności i służy zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. Linię zabudowy oznaczoną jako "nieprzekraczalna linia zabudowy" organ ustalił w załączniku graficznym do decyzji. Ze względu na ukształtowanie terenu, konfigurację działek objętych inwestycją i planowane usytuowanie budynków odstąpiono od wyznaczenia "obowiązującej linii zabudowy" od strony ul. [...]. Wyznaczona "nieprzekraczalna linia zabudowy" została zlokalizowana wewnątrz

terenu objętego wnioskiem z uwzględnieniem istniejącego kształtu zabudowy w

ramach jednostki urbanistycznej. W ocenie organu odwoławczego takie ukształtowanie linii zabudowy jest zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia, bowiem wynika z zastanej sytuacji przestrzennej i przeprowadzonej prawidłowo analizy. Kwestionowana przez odwołującą się zbyt duża (od 13 do 26,2 m) rozpiętość szerokości elewacji frontowej budynku położonego z zachodniej części terenu inwestycji dotyczy budynku wpisanego w gminnym rejestrze zabytków istotnie odbiega od przyjętych w praktyce orzeczniczej wartości. Biorąc jednak pod uwagę zabytkowy charakter tego budynku oraz istniejący stan zabudowy na sąsiednich działkach przyjęty parametr nie narusza ładu przestrzennego.

Zakon [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 11, 15, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 4), § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej "Rozporządzenie"), polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ:

- organ I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z jakich przesłanek wynika odstępstwo od podstawowej zasady wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokość frontu działki inwestora (tj. 3 x 20 m = 60m), a ponadto nie wyjaśnił na podstawie jakich przesłanek wyznaczył obszar analizowany od strony zachodniej działek w odległości ok. 240 m od granicy działki [...] tj. stanowiącej siedmiokrotną szerokość frontu działki inwestora od strony ul. [...], ani nie uzasadnił dlaczego uznaje obszar między ul. [...], [...] i skarpą [...] za urbanistyczną całość, szczególnie w kontekście powołanej w uzasadnieniu niejednorodnej kompozycji, zabudowy zróżnicowanej w skali i formie, a ponadto lokalizacji wjazdów nie tworzącej jednolitego, czytelnego układu, przez co uzasadnienie decyzji organu I instancji nie pozwalało na sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów jego rozstrzygnięcia, natomiast tok myślowy organu I instancji i jego motywy

w wyznaczeniu obszaru analizowanego zostały niejako zastąpione poprzez wtórne i

następcze wobec odwołania pismo organu I instancji z dnia 31.12.2020 r. oraz treść decyzji SKO z dnia 4.06.2021 r., z naruszeniem zasady przekonywania i zasady dwuinstancyjności wymagającej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego oceny przez każdy z organów postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie przed organem I instancji wydanie rozstrzygnięć nie zostało poprzedzone taką analizą i nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, co doprowadziło do uchybienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,

- organ II instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, nie omówił ich w sposób rzetelny i nie poddał

wnikliwej analizie, poprzestając na ogólnikowym wskazaniu, że nie są one uzasadnione, pomijając przy tym podniesioną w odwołaniu argumentację prawną i przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności SKO:

a) nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący dlaczego uznaje za niezasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1,2, 3 i 4 rozporządzenia, polegający na braku wyznaczenia w decyzji obowiązującej linii zabudowy i zastąpienie jej przez nieznane ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "nieprzekraczalna linia zabudowy", która to nieprzekraczalna linia nie została wyznaczona zgodnie z przyjętymi w doktrynie i orzecznictwie poglądami na części nieruchomości przylegającej do drogi publicznej (ul. Kościelnej), z której ma korzystać nieruchomość inwestora, lecz wyłącznie na części północnej i wschodniej działek inwestora nieprzylegającej do żadnych dróg publicznych, w szczególności organ II instancji nie przedstawił żadnej argumentacji, dlaczego w jego ocenie organ I instancji mógł w decyzji posłużyć się wskaźnikiem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" nieznanym ustawie, ani nie przytoczył żadnych argumentów przeciwko poglądom wyrażonym w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w odwołaniu (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 2.10.2017 r., II SA/Rz 669/17) ani nie uzasadnił, dlaczego

prawidłowe miało być wybiorcze ustalenie tej linii wyłącznie od strony północnej i wschodniej działek, z pominięciem części zachodniej, z której zgodnie z zamierzeniami

inwestora ma być zlokalizowany dostęp do ul. [...],

b) nie wyjaśnił w ogóle dlaczego uznaje za niezasadny zarzut naruszenia art. 138

§ 2 i 2a k.p.a. ., w sytuacji gdy w decyzji SKO z 07.05.2020 r. [...] nałożono na organ I instancji obowiązek ustalenia "obowiązującej linii zabudowy", zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji takiej linii nie wyznaczył, lecz przyjął "nieprzekraczalną linię zabudowy", ani też nie wyznaczył linii zabudowy w części działek przylegających do ul. [...],

c) nie wyjaśnił w sposób rzetelny i wyczerpujący dlaczego uznaje za niezasadny

zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku projektowanego w zachodniej części działki w przedziale od 13 m do "szerokości istniejącej równej 26,20 m", poprzestając na wskazaniu, że z uwagi na "zabytkowy charakter" budynku (które to wskazanie jest sprzeczne z materiałem dowodowym) oraz istniejący stan zabudowy na sąsiednich działkach przyjęty parametr nie narusza ładu przestrzennego, w szczególności SKO nie przedstawił żadnej argumentacji jaka zabudowa, o jakiej funkcji i na jakich działkach sąsiednich ma przesądzać o dopuszczeniu takiego parametru, nie uzasadnił dlaczego w jego ocenie dla zachowania ładu przestrzennego właściwe jest dopuszczenie szerokości elewacji w wysokości odbiegającej o ok. 60 % od średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym (wynoszącej 16,30 m), nie odniósł się do argumentu odwołania, że zgodnie z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji WZ budynek ten ma być przedmiotem rozbiórki, a nie odbudowy, a nowy budynek ma pełnić zupełnie inną funkcję użytkową (hotelową) od istniejącego budynku (dawny internat), ani nie odniósł się do okoliczności, że budynek podlegający rozbiórce był miejscem użyteczności publicznej, a tym samym nowy obiekt w tym miejscu nie będzie stanowił kontynuacji funkcji zabudowy na tej działce, co w ocenie skarżącego nie stanowi wystarczająco uzasadnionej przesłanki do odstąpienia od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w kontekście kontynuacji cech zabudowy o takiej samej funkcji i ładu przestrzennego,

d) nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego uznaje za niezasadny zarzut naruszenia 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4) i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w szczególności nie odniósł się do zarzutu odwołania, że w treści decyzji organu I instancji wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uzasadnił przyczyn, dla których rozszerzył obszar analizowany i jak ma to służyć zachowaniu ładu przestrzennego, przez co pozbawił stronę na etapie wydania decyzji możliwości weryfikacji toku rozumowania organu I instancji i motywów, jakimi się kierował, nie odniósł się do powołanego w odwołaniu orzecznictwa (np. wyroku NSA z 23.04.2020 r. II OSK 1389/19, wyrok NSA z 7.05.2009 r. II OSK 660/08), ani też nie podano argumentów dlaczego w ocenie SKO brak należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji może być niejako zastąpiony poprzez następcze wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na odwołanie.

II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., § 6 ust. i i 2 rozporządzenia, polegające na braku wyjaśnienia przez organ II instancji dokładnie stanu faktycznego sprawy, braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto naruszeniu powołanych przepisów prawa materialnego, poprzez:

- błędne przyjęcie jakoby kwestionowana w odwołaniu szerokość elewacji frontowej

(od 13 m do 26,2 m) budynku projektowanego w zachodniej części działki dotyczyła budynku wpisanego w "gminnym rejestrze zabytków", w związku z czym uzasadnione było odstępstwo od przyjętych w praktyce orzeczniczej wartości, podczas gdy projektowany budynek w zachodniej części działki nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, zaś zabytkowy charakter ma inny obiekt budowlany o szerokości elewacji 17,7 m (dawna willa Szałas), a ponadto pominięciu okoliczności, że budynek w zachodniej części nieruchomości nie będzie przedmiotem odbudowy, przebudowy ani odbudowy, lecz zostanie zgodnie z wnioskiem inwestora rozebrany, a następnie zostanie wybudowany tam obiekt o zupełnie innej funkcji użytkowej (hotelowej), nie będący kontynuacją funkcji istniejącego obiektu (w którym w przeszłości był internat), w następstwie których to wadliwych ustaleń organ II instancji doszedł do błędnego przekonania, że wyznaczenie szerokości nowego obiektu (o innej funkcji użytkowej, powstałego po całkowitej rozbiórce wcześniej istniejącego budynku internatu) przekraczającej średnie wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym o 60% nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

III. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji:

- z naruszeniem § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyznaczył szerokość elewacji frontowej

budynku projektowanego w zachodniej części działki w przedziale od 13 m do "szerokości istniejącej równej 26,20 m", tj. w wysokości odbiegającej od średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym (wynoszącej 16,30 m) o ok. 60 %, a wynikającej z szerokości istniejącego w tym miejscu budynku internatu, tj. budynku użyteczności publicznej o innej funkcji niż planowana przez inwestora zabudowa, w sytuacji, gdy z wniosku inwestora jednoznacznie wynika, że budynek internatu nie będzie przedmiotem odbudowy, przebudowy, czy rozbudowy, lecz zostanie zastąpiony budową w tym miejscu całkiem nowego obiektu o odrębnej funkcji użytkowej (mieszkalno-usługowej), a tym samym nie będzie stanowił kontynuacji funkcji zabudowy na tej działce, zaś w analizie organ I instancji nie tłumaczy przesłanek, dla których budowa nowego budynku o zupełnie innej funkcji na tej samej działce ma uzasadniać przyjęcie parametrów zabudowy tożsamej z parametrami budynku użyteczności publicznej (przekraczającymi średnie wskaźniki zabudowy dla innych obiektów w obszarze analizowanym, w tym zabudowy usługowej o ok. 60 %), co w ocenie strony skarżącej nie stanowi wystarczająco uzasadnionej przesłanki do odstąpienia od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w kontekście kontynuacji cech zabudowy o takiej samej funkcji i ładu przestrzennego, przez co ustalenia co do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie szerokości elewacji nowej zabudowy dokonane zostały z naruszeniem zasady ładu przestrzennego wyrażonej w art. 2 pkt 1) u.p.z.p.

IV. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji:

- z naruszeniem § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia odstąpił przy wydawaniu decyzji z 09.11.2020 r. od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, zastępując ten wskaźnik

nieznanym u.p.z.p. pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", która została wyznaczona w sposób wybiorczy wyłącznie w części północnej i wschodniej działek nieprzylegającej do dróg, natomiast zaniechano bez żadnej argumentacji jej wyznaczenia między innymi przy zachodniej części nieruchomości objętej inwestycją przylegającej do ul. [...].

V. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. , polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji:

- z naruszeniem art. 138 § 2 i 2a k.p.a. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy pominął

zalecenia SKO wyrażone w decyzji z dnia 07.05.2020 r. [...] co do obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy i odstąpił przy wydawaniu decyzji z 09.11.2020 r. od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, zastępując ten wskaźnik nieznanym w u.p.z.p. pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", która została wyznaczona w sposób wybiorczy wyłącznie w części północnej i wschodniej działek nieprzylegającej do dróg, natomiast zaniechano bez żadnej argumentacji jej wyznaczenia między innymi przy zachodniej części nieruchomości objętej inwestycją przylegającej do ul. [...].

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpocząć należy od oceny wyznaczenia obszaru analizy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od szeregu wymienionych w przepisie warunków, w szczególności od określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego i wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m ( § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia).

W kwestii wykładni ust. 2 tego przepisu reprezentatywny jest tutaj wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r. II OSK 2344/20 LEX nr 3063656. Warto zacytować fragment uzasadnienia tego wyroku: " Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, podobnie jak Sąd wojewódzki, że sposób wyznaczania obszaru analizowanego wywołuje kontrowersje, a orzecznictwo sądowoadministracyjne jest niejednolite w tym względzie. Jednakże Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prezentowany m.in. w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 oraz z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, że użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie, jak uczynił to organ pierwszej instancji, co także aprobuje skarżąca kasacyjnie, do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje się, że przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia, lecz jedynie wokół jej frontu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, dokonanej przez Sąd I instancji, jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Inną kwestią, leżącą poza sporem w niniejszej sprawie, jest to, czy odległość granic wyznaczonego dookoła obszaru, z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama". Podobne stanowisko znajdujemy w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r. II SA/Sz 944/19, LEX nr 2979505 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Sz 847/19, LEX nr 2976949, z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Sz 947/19, LEX nr 2979497 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r. II SA/Rz 243/19, LEX nr 2731569 , z dnia 23 maja 2017 r. II SA/Rz 30/17, LEX nr 2309429.

Co do tego, jak się wyznacza obszar analizy w relacji do terenu inwestycji, wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 września 2019 r. II SA/Rz 243/19, LEX nr 2731569: "Obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości’. Podobnie WSA w Szczecinie wskazał, że "Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora" (wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Sz 847/19, LEX nr 2976949, podobnie wyrok tego Sądu z dnia 27 lutego 2020 r. II SA/Sz 944/19, LEX nr 2979505). Organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Gl 1164/17, LEX nr 2459892). To ostatnie należy podkreślić i wskazać, że "Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego ( tak wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, LEX nr 2865137). Albowiem "Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ prawidłowo uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę powinien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa" (tak wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. II OSK 475/19, LEX nr 3030626).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że w wynikach analizy (załącznik nr 2 do decyzji) podano, że front działki wynosi 20 m, jego trzykrotność wynosi 60 m, a więc analizę dokonano w oparciu o zabudowę sąsiednią zlokalizowaną w odległości 60 m od granic terenu objętego wnioskiem. W dalszej części wskazano: "wyodrębniony obszar analizy, ograniczony ul. [...], [...] oraz wschodnią skarpą doliny [...] tworzy wprawdzie urbanistyczną całość, ale niejednorodną kompozycyjnie." Mając na uwadze załącznik do wyników analizy, gdzie zaznaczono obszar analizowany, wskazać trzeba, że już pobieżny ogląd mapy prowadzi do wniosku, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że wyznaczono trzykrotność frontu działki wokół terenu inwestycji. Obszar ma kształt nieregularny, daleki od okręgu. Od strony wschodniej obszar wyznaczono w odległości mniejszej niż 60 m (trzykrotność frontu 20 m), zaś od strony północnej, zachodniej i południowej – wielokrotność 60 m (w kierunku południowo – zachodnim nawet ponad 4 razy 60 m). Zatem po pierwsze, twierdzenie o wyznaczeniu obszaru 60 m wokół terenu inwestycji jest nieprawdziwe, sprzeczne z obszarem uwidocznionym na mapie. Po drugie, tak wyznaczonego terenu nie uzasadniono. Jak należy się domyślać, cytowana wyżej uwaga zawarta w wynikach analizy dotyczy tego obszaru, ale ona raczej nie wspiera sposobu jego wyznaczenia, skoro powiada, że wyodrębniony obszar jest niejednorodny kompozycyjnie. Tak więc obszar analizy wyznaczono sprzecznie z § 3 Rozporządzenia, albowiem jest większy (ale od wschodu mniejszy) niż trzykrotność frontu działki, całkowicie nieregularny w odniesieniu do odległości od terenu inwestycji i brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego sposobu jego wyznaczenia. Trzeba jasno powiedzieć, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego podważa wszelkie dalsze ustalenia organów, gdyż ich omawianie i ocena jest zazwyczaj czyniona przy założeniu metodologicznej poprawności wyznaczenia obszaru. Od tego bowiem zależy, jakie będą wyniki analizy, czyli jak w konsekwencji wyznaczyć parametry dla danej inwestycji. Materiał porównawczy musi być bowiem zebrany w oparciu o dane ustalone zgodnie z prawem.

Drugi problem zauważony przez Sąd to sposób wykonania analizy. Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy (przed wydaniem decyzji kasacyjnej przez SKO) analiza została sporządzona wyłącznie jako tabela zawierająca dane liczbowe poszczególnych parametrów /k.134/ wraz z załącznikiem mapowym uwidaczniającym obszar analizy z numerami działek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ponieważ ograniczono obszar analizy, do wyników analizy dodano tę samą tabelę, tyle że skróconą, zawierającą tylko działki z obszaru /k.574/ plus załącznik mapowy do decyzji z obszarem analizy.

Dochodzimy tutaj do jakże istotnego punktu, czyli do stwierdzenia, że analiza (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia) jest kluczowym dowodem w sprawie, wobec faktu, iż winna ona obejmować wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wobec tego dalszym krokiem będzie ocena analizy sporządzonej w kontrolowanej sprawie w świetle wymogów z Rozporządzenia oraz w pewnej mierze sformułowanych przez orzecznictwo ( albowiem żaden przepis nie określa formy tego dokumentu).

Z § 3 ust. 1 Rozporządzenia wiemy, że analiza ma określić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; z tych względów ma z niej wynikać, jakie funkcje i cechy zabudowy posiada teren wokół działki inwestora pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Badając wskazane przepisy u.p.z.p. i Rozporządzenia nie ulega wątpliwości, że prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania właściwej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. II OSK 2903/18, LEX nr 2589801, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r. II SA/Łd 806/17, LEX nr 2416010 czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. II SA/Gd 558/17, LEX nr 2416505 ). Bardziej szczegółowo wymogi analizy przybliża wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017 r. II SA/Po 1039/17, LEX nr 2444359): " 1. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. 2. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu".

Istotne w tym wyroku jest podkreślenie dwóch składowych analizy: mianowicie części opisowej dotyczącej sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz wyliczeń matematycznych. Jedno i drugie jest niezbędne. Wyliczenia matematyczne są konieczne dla ustalenia średnich, przeciętnych wartości parametrów, o jakich mowa w Rozporządzeniu. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. II OSK 989/15, LEX nr 2227037: " Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu".

Z kolei przedstawienie charakterystyki terenu jest konieczne zarówno dla ustalenia, czy przyjąć należy w danym wypadku średnią z obszaru, czy też należy od niej odstąpić, jak również dla określenia, czy dany obiekt wpisuje się w ład przestrzenny. Co więcej, naprowadza się w orzecznictwie, że analiza winna wskazywać konkretne obiekty wraz z konkretnie przytoczoną ich charakterystyką, którą należy skonfrontować z charakterem planowanych zamierzeń inwestycyjnych, w celu dokonania oceny, czy zachodzi kontynuacja (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r. II SA/Bd 1413/18, LEX nr 2657730). W ogólności natomiast można powiedzieć, że zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (tak WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Gd 232/17 LEX nr 2443807).

Należy jeszcze odróżnić pojęcie "analizy" od "wyników analizy". Przepis § 9 ust. 2 Rozporządzenia nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś "analizę" sensu stricto. Zatem załącznikiem do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r. II SA/Po 782/18, LEX nr 2626554). Stąd też analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Bd 1103/19, LEX nr 3091968).

Wskazane powyżej interpretacje prawne prowadzą do następujących wniosków:

1/ podstawowym dokumentem służącym do oceny tych przesłanek jest analiza urbanistyczno - architektoniczna;

2/ przyjmuje się na podst. § 3 ust. 1 Rozporządzenia, że analiza powinna posiadać część opisową i część wyliczeń matematycznych oraz zobrazowanie obszaru analizowanego na mapie;

3/ analiza jest bazowym dokumentem, innym niż wyniki analizy, które dołącza się jako załącznik do decyzji;

Konfrontacja tych wskazań z kontrolowanym postępowaniem prowadzi do wniosku, że w sprawie nie dochowano powyższych warunków.

Najistotniejszym elementem, którego tutaj nie można obronić, jest analiza architektoniczno – urbanistyczna. Właściwie można by rzec, że to nie analiza, a tabelka z mapką /k.134 i 574 akt adm./. Na kilku stronach bowiem widnieje tabelka z parametrami istniejącej zabudowy, a na kolejnych mapka z zakreślonym obszarem i numerami obiektów ujętych w tabelce i to wszystko. Aczkolwiek decyzja WZ zawiera zapewnienie, że dokument ten sporządziła osoba z dyplomem wyższych studiów z zakresu architektury, to nawet przyjmując, że zrobiła to osoba formalnie uprawniona, - taka forma analizy jest sprzeczna ze wszystkim, co wyżej powiedziano o wymogach w stosunku do tego dokumentu, a więc nie do przyjęcia. Jedyne, co zawiera analiza, to przedstawienie parametrów wymaganych przez Rozporządzenie oraz matematyczne wyliczenie średnich. Natomiast analiza nie zawiera jakiejkolwiek części opisowej nawiązującej do cech i funkcji otaczającej zabudowy, do cech konkretnych budynków w sąsiedztwie, do opisu zastanego ładu przestrzennego. Nie odniesiono się do wniosku inwestora w kontekście ustalenia, na ile jest możliwe uwzględnienie jego wniosku w kontekście ładu przestrzennego. Brak jest jakiejkolwiek podstawy do ustalenia, jaka zabudowa wpisuje się w ten ład, lub też, jaka się nie wpisuje. Wszystkie te powody sprawiają, że omawiana analiza nie spełnia wymogów stawianych tego rodzaju dokumentowi, gdyż nie zawiera informacji, o których mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Należy dalej wskazać, że w załącznikach do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ zawarł dwa załączniki mapowe ( obszar inwestycji i obszar analizy) oraz wyniki analizy ( załącznik nr 2). Tutaj znajdujemy oprócz tabeli skrótowe omówienie obszaru analizowanego oraz przedstawienie poszczególnych parametrów. Jednak poza treścią tabeli, wyniki analizy są nową informacją w stosunku do analizy, która, jak wspomniano, żadnych danych poza liczbami w tabeli nie zawiera. Wobec tego "wyniki analizy" nie są w żadnym razie skrótowym przedstawieniem koniecznych danych z analizy, ale (poza tabelą) - całkowicie odrębną wypowiedzią organu w decyzji na temat parametrów, oceny cech zabudowy i w końcu co do zajętego stanowiska. Tak więc nie wiadomo, w oparciu o co organ tę wypowiedź formułuje.

W podsumowaniu tego wątku stwierdzić należy, że w sprawie nie została w sposób poprawny sporządzona analiza, a wobec tego wypowiedzi organu w załączniku nr 2 do decyzji są dowolne, nie oparte o podstawowy, wymagany przez prawo dowód w sprawie, poza danymi liczbowymi z tabeli. W świetle powyższego należy wskazać, że organ I instancji nie przeprowadził należycie najistotniejszego dowodu. Zatem w sposób istotny, oprócz wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, naruszono także przepisy procesowe, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Ponadto w analizowanym stanie faktycznym i prawnym została naruszona istotna zasada procesowa, a mianowicie zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa; to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji.

"Dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". Zbliżone i kategoryczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. (II OSK 1936/13, LEX nr 1665728): "1. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. 2. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 3. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z przytoczonych judykatów wynika, że rzetelna analiza winna odnosić się do całego obszaru analizowanego, a nie do jego wybranych fragmentów. Prawidłowe wskazanie nieruchomości w obszarze analizowanym, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Tak wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak sama analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. W szczególności zaś co do wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, punktem wyjścia do rozważań na temat wszelkich wyjątków i odstępstw winno być rzetelne zbadanie średnich parametrów wszystkich zabudowanych nieruchomości w obszarze analizowanym, a nie tylko w jego fragmencie. W pewnych sytuacjach oczywiście nie jest wykluczone odniesienie się przede wszystkim do rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich, w szczególności przy niejednorodnej zabudowie w obszarze analizowanym. Pokreślił to NSA, w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. II OSK 1732/15, LEX nr 2341157 wskazując m.in., że racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie jednak w tymże wyroku NSA podkreślił, że konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, np. zabudowy wielorodzinnej, o ile analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym. Pamiętać także należy, że odstępstwa od średniej w zakresie omawianych parametrów nie mogą być dowolne. "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r. II SA/Łd 227/13, LEX nr 1332846). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18, LEX nr 2778085: "Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". Końcowo dla tego wątku należy przytoczyć wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328: "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.". To ostatnie orzeczenie wskazuje też na wagę opisu parametrów działek wziętych do porównań z podaniem ich numerów włącznie. Analiza nie zawiera danych numerycznych działek, co także stanowi o jej wadliwości, skoro utrudnia prześledzenie i skontrolowanie rozumowania analizatora, a w dalszej kolejności organu.

Jak chodzi o parametry, to niezależnie od powyższej oceny, iż z uwagi na opisane wadliwości, przedstawione dane są nierzetelne - niemniej należy się do nich odnieść.

Co się tyczy szerokości elewacji frontowej, dla budynku zachodniego przy obliczonej średniej 16,30 m wyznaczono nań przedział od 13 m do 26.20 m. W ocenie Sądu tak szeroka rozpiętość i odejście od średniej, nie zostało niczym uzasadnione. Jak to wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Po 348/19 LEX nr 2756553: "Jeśli organ uzna za konieczne określenie parametru w sposób pozostawiający inwestorowi pewną swobodę, zasadnym jest określenie widełek wartości w jakich ma mieścić się dany parametr. Dozwolona swoboda nie może być jednak zbyt duża, by nie naruszać istoty i celu wydawania decyzji o warunkach zabudowy". Bardzo trafnie rzecz ujmuje wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r. II SA/Go 75/19, LEX nr 2705299: "Zagrożeniem interesów osób trzecich może być projektowanie w sąsiedztwie zabudowy o zbyt dużej powierzchni w stosunku do powierzchni działki, zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy o zbyt małej powierzchni, zbyt niskiej lub zbyt wąskiej. Zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne".

Ponadto nie ma żadnych racjonalnych powodów aby powoływać się na szerokość elewacji budynku, który stoi w tym miejscu i będzie podlegał rozbiórce. Być może bowiem szerokość jego elewacji jest właśnie zakłóceniem ładu przestrzennego na tym terenie. Poza tym, skoro budynek ma być rozebrany, to nie ma powodów aby odnosić się do jego wymiarów, gdyż go nie będzie w przyszłości.

Podobnie, jak chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, dla budynku w części zachodniej ustalono przedział od 4,8 m ( średnia w obszarze) do 5,8 m ( średnia arytmetyczna wysokości elewacji frontowej istniejącego budynku do rozbiórki i budynków w bezpośrednim sąsiedztwie). Także i tutaj nietrafnie brano pod uwagę wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do rozbiórki. Co do pozostałych trzech budynków poza odbudowywanym ( którego parametry decyzja prawidłowo odtwarza) - zaproponowano średnią ( § 7 ust. 3 Rozporządzenia), ale z niewiadomych i niewytłumaczonych przyczyn z dodaniem (+/- )20 %. W gruncie rzeczy zatem mamy tutaj odejście od średniej wskazanej w cytowanym przepisie, ale w wynikach analizy nie podaje się, dlaczego. Tymczasem " Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości " wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1392/17, LEX nr 2442161). "Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18, LEX nr 2778085).

Co się natomiast tyczy ustalenia linii zabudowy, to rozumienie "obowiązującej linii zabudowy przedstawione w skardze jest nietrafne; w szczególności w zestawieniu z pojęciem "nieprzekraczalna linia zabudowy". Odwołując się do orzecznictwa, wskazać trzeba, że " Określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny" (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. II OSK 681/18 LEX nr 3043584). Należy nadto wskazać, że "Obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego" (wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r. II OSK 2580/17, LEX nr 2742839). Ponadto trzeba jeszcze wskazać, że " 1. W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. 2. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej.3. Może jednak wystąpić potrzeba uwzględnienia ograniczeń w lokalizacji nowej zabudowy, od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej" (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 674/16, LEX nr 2464995).

Końcowo stwierdzić należy, że organ II instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów odwołania, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując wcześniejsze wywody, wobec naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz wskazanego prawa procesowego, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim wyznaczy prawidłowo, w oparciu o podane wskazówki, obszar analizy, oraz doprowadzi do sporządzenia analizy wedle wskazanych kryteriów, a także uzasadni właściwie dobór parametrów odbiegających do średnich.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.