Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 708/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 59i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2023 r. Nr 934/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie bezprawnego użytkowania pawilonu małej gastronomii oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

B. B. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z 6 października 2023 r. (nr 934/2023), którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (PINB, organ I instancji) z 14 lipca 2023 r. (nr 7), odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z 21 czerwca 2021 r. (nr 5).

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z 21 czerwca 2021 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie bezprawnego użytkowania pawilonu małej gastronomii przy ul. [...] w S. Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem skarżącego (datowanym na 18 października 2021 r.), w wyniku rozpatrzenia którego DWINB decyzją z 22 listopada 2021 r. (nr 1240/2021) umorzył postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie DWINB zostało następnie uchylone wyrokiem tut. Sądu z 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 16/22 (orzeczenie jest prawomocne).

Dalej pismem z 19 września 2022 r. skarżący wskazał, aby pismo z dnia 18 października 2021 r. traktować jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z 21 czerwca 2021 r.

Postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. (nr 1213/2022) DWINB stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji PINB z 21 czerwca 2021 r., natomiast przy piśmie z 16 grudnia 2022 r. organ odwoławczy przekazał PINB pisma skarżącego stanowiące wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z 21 czerwca 2021 r.

Postanowieniem z 16 stycznia 2023 r. (nr 1) PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z dnia 21 czerwca 2021 r., które to postanowienie zostało uchylone przez DWINB postanowieniem z 28 lutego 2023 r. (nr 186/2023). Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że ponownie rozpatrując sprawę PINB w pierwszej kolejności powinien skontrolować przesłanki formalne wniosku o wznowienie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB postanowieniem z 7 kwietnia 2023 r. (nr 21) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z 21 czerwca 2021 r. Postanowieniem z 23 maja 2023 r. (nr 430/2023) DWINB uchylił wskazane postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB nie zastosował się do wytycznych wynikających z postanowienia DWINB z 28 lutego 2023 r.

Postanowieniem z 14 lipca 2023 r. (nr 7) PINB ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB z 21 czerwca 2021 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 7, art. 12 i 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie przez organ I instancji wytycznych jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zawartych w postanowieniach DWINB z 28 lutego 2023 r. oraz z 23 maja 2023 r.; brak powołania postawy prawnej upoważniającej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia; naruszenie przepisu art. 149 § 3 k.p.a. poprzez przedwczesne wydanie postanowienia o odmowie wznowienia.

Zaskarżonym postanowieniem powołanym na wstępie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. DWINB wyjaśnił charakter prawny instytucji wznowienia postępowania oraz przytoczył podstawy prawne jej zastosowania. W kontrolowanej sprawie jak wskazał DWINB istotne jest zauważenie, że decyzja PINB z 21 czerwca 2021 r. została wydana w sprawie nielegalnego użytkowania pawilonu małej gastronomii przy ul. [...] w S., którego inwestorami byli M. i B. O. Zdaniem DWINB skarżący nie jest stroną postępowania, o którego wznowienie wnosi. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, nie dotyczy ono jego interesu prawnego, gdyż nie jest on inwestorem rzeczonej inwestycji, a jak wyżej wskazano stroną w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest tylko inwestor.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 1 pkt 1. k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu; 2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ogólnej budzenia zaufania do władzy publicznej oraz respektowania utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw; 3. art. 149 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że dwukrotnie organ I instancji orzekał w przedmiotowej sprawie. Uchylając dwa poprzednie rozstrzygnięcia DWINB jasno i precyzyjnie wskazał okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz określił wytyczne w zakresie wykładni przepisów wznowieniowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż rozpatrując wniosek skarżącego należy pamiętać, iż postępowanie wznowieniowe charakteryzuje się dwuetapowością, a kontrola przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po uprzednim wznowieniu postępowania. Ponadto - wskazano, że PINB nie zastosował się do wytycznych wynikających z postanowienia z 28 lutego 2023r., pomimo tego, iż organ I instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewykonanie wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania. W ocenie skarżącego organy dokonały weryfikacji jego twierdzeń przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania - czym naruszyły przywołane przepisy.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB z 6 października 2023 r. (nr 934/2023), utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 14 lipca 2023 r. (nr 7), którym odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z 21 czerwca 2021 r.

Zarówno organ I, jak i II instancji odmawiając wznowienia postępowania na wniosek skarżącego wskazywały, że nie posiadał on przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcie) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Stwierdzenie braku przywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie lub przez podmiot niebędący stroną stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez konieczności badania innych okoliczności. Dopiero stwierdzenie niewystępowania przeszkód formalnych umożliwia organowi przeprowadzenie kolejnego etapu kończącego się wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

Jak wywiedziono powyżej w pierwszej fazie postępowania organ bada, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (teza pierwsza wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., I SA 1611/98, LEX nr 48572; teza pierwsza wyroku NSA z 28 października 1998 r., I SA 181/98, LEX nr 45692; wyrok NSA z 13 października 1998 r., I SA 373/98, LEX nr 45123; wyrok NSA z 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, LEX nr 43765). Badając przymiot strony organy odwołują się do postępowania zwykłego, którego dotyczy wniosek. Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który posiadał przymiot strony w postępowaniu zwykłym.

Przyjdzie zauważyć, że wniosek skarżącego dotyczył decyzji, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie bezprawnego użytkowania pawilonu małej gastronomii. Nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, że postępowanie w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia kary pieniężnej może być prowadzone obecnie (tj. od 19 września 2020 r.) w trybie art. 59i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 133 z późn. zm.) - dalej także jako "p.b". W ust. 1 przywołanego przepisu postanowiono, że w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela, doręcza pouczenie na piśmie (art. 59i ust. 2 p.b). Organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 (art. 59i ust. 3). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4).

W tym miejscu należy zauważyć, że DWINB odnosząc się do kwestii ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiocie samowolnego przystąpienia do użytkowania odwołał się do nieobowiązującego już art. 57 ust. 7 p.b. Nie zmienia to jednak faktu, że zaprezentowane przez DWINB wywody zachowują aktualność również w obowiązującym obecnie stanie prawnym. Zarówno bowiem w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r. jak i w obecnym, zastosowanie przepisów o wymierzeniu kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania (art. 57 ust. 7 p.b) czy też za użytkowanie obiektu (art. 59i p.b.) ściśle powiązane jest z naruszeniem art. 54 i art. 55. Stanowisko to oparte jest na treści przepisu art. 59 ust. 7 p.b. stanowiącego, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zaakceptować należy w pełni pogląd wyrażonym w orzecznictwie, że nieobowiązujący już przepis art. 57 ust. 7 p.b. (regulujący postepowanie w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy lub bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1, art. 54 i art. 55 oraz art. 59 ust. 7 p.b. i przyjąć, że w postępowaniach tych, na podstawie art. 59 ust. 7 p.b., został zakreślony taki sam krąg stron. Przepis art. 59 ust. 7 p.b. jako lex specialis zawęża przy tym ten krąg w stosunku do art. 28 k.p.a. i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, że wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela sąsiedniej nieruchomości. Okoliczność, że sąsiad inwestora jest zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 p.b. powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej. Nie należy ona bowiem do sfery interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) chronionego prawem materialnym (np. art. 140 k.c.). Kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw sąsiadów, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, gdyż zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1028/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 910/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GL 40/17 , publ. CBOSA).

Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że skarżący nie był stroną tego postępowania. Prawidłowo zatem wywodzą organy nadzoru budowlanego, że skarżący nie legitymuje się uprawnieniem pozwalającym na skuteczne wniesienie żądania weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym poprzez wznowienie postępowania.

W związku z dotychczas poczynionymi uwagami, w ocenie Sądu, zasadnicza argumentacja skargi nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia a w rezultacie również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 8 k.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Odmiennie aniżeli wskazuje skarżący organ I instancji przy wydawaniu postanowienia z 14 lipca 2023 r. uwzględnił wytyczne DWINB zawarte w postanowieniach z 28 lutego 2023 r. oraz 23 maja 2023 r. i nie prowadził analizy przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w ramach etapu wstępnego prowadzonego postępowania.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.