Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 508/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2,, art. 3 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 508/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Michał Niedźwiedź (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Sekretarz sądowy Maksymilian Krzanowski, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r., sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr 193/OR06/2023 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za rok 2022 skargę oddala.


UZASADNIENIE

1.1. A.K. – nazywana dalej "Skarżącą", 12 maja 2022 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Myślenicach wniosek o przyznanie jej na 2022 r. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami naturalnymi strefa I o łącznej powierzchni 3,10 ha.

1.2. Decyzją z 10 lutego 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Myślenicach ustalił powierzchnię płatności ONW za 2022 r. na poziomie 2,97 ha.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano między innymi art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawa z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 ze zm.; dalej jako "PROW") oraz § 2 i § 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie ONW").

1.3. W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym przez Skarżącą, strona zakwestionowała możliwość precyzyjnego ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o zdjęcie lotnicze, zwłaszcza w przypadku zacienień.

1.4. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z 4 kwietnia 2023 r. (nr 193/OR06/2023), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji organ wyjaśnił między innymi, że maksymalny kwalifikowalny obszar to określony dla każdej działki ewidencyjnej obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary (siedliska przyrodnicze lub lęgowe) na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych, zalesionych w ramach PROW 2007-2013 oraz PROW 2014-2020. Wyliczeń takich powierzchni dokonują pracownicy ARiMR w oparciu o wyniki kontroli terenowych, analizę zdjęć lotniczych oraz dane z ewidencji gruntów i budynków i wniosków o płatności.

Wyniki pomiarów maksymalnego kwalifikowanego obszaru zapisywane są w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). System ten jest oparty o państwowe dane kartograficzne (pozyskiwane przez ARiMR od starostów i za pośrednictwem Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii), a zwłaszcza zdjęcia lotnicze i satelitarne z naniesionymi granicami i oznaczeniami działek ewidencyjnych o odpowiedniej jakości. Powyższe wynika z art. 70 i nast. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm.) oraz art. 5 i nast. rozporządzenia 640/2014 z 11 marca 2014 r. (Dz. U. L 181 z 20.6.2014, s. 48 ze zm.), jak również art. 9a ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2021 r., poz. 699 ze zm.).

Ponadto organ wskazał, że zdjęcia służące do wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności mają formę ortomap, tj. są tak przetworzone metrycznie i geometrycznie, aby możliwe było dokonywanie na tych zdjęciach dokładnych pomiarów odległości i powierzchni (np. pól uprawnych), bez obaw o zafałszowania takich pomiarów wynikające np. z pokrycia nachylenia mierzonego terenu. Ortofotomapy dostępne w systemach informatycznych ARiMR muszą spełniać wymogi (dot. wykonania i przechowywania) ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) i są częścią tzw. państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego(stanowiąc własność Skarbu Państwa), gromadzonego w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej! Kartograficznej i zarządzanego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii.

Dalej organ wskazał, że do obszaru uprawnionego do płatności mogą zostać zaliczone elementy krajobrazu nie związane bezpośrednio z działalnością rolniczą, o ile spełniają warunki art. 9 ust. 1-2 rozporządzenia 640/2014 oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującą się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r., poz. 336) i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz.U. z 2015 r., poz. 338 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami do powierzchni działki rolnej można zaliczyć między innymi :

- powierzchnie zajęte pod nieutwardzone drogi dojazdowe, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, murki, wiaty, których szerokość nie przekracza 2 m;

- pojedyncze drzewa, o ile ich zagęszczenie na hektar nie przekracza 100 drzew a działalność rolnicza na tych gruntach prowadzona jest w podobny sposób, jak na działkach rolnych bez drzew.

Na tym tle organ wskazał, że łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności ONW za 2022 r. została ustalona sprawie na poziomie: 3,10 ha (dz. rolna A o pow. 1,82 ha i B o pow. 1,28 ha). Łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) ONW za 2022r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie 2,97 ha (1,78 ha dz. rolnej A oraz 1,19 ha dz. Rolnej B). Zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności (działek rolnych zadeklarowanych w ramach tych płatności) został wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną a uznaną za uprawnioną oraz łączna wielkość pow. uznanej za uprawnioną do wsparcia wpłynęła na wysokość kwot przysługujących stronie, co również zostało w zaskarżonej decyzji określone prawidłowo. W przypadku działek i płatności odnośnie których nie stwierdzono ww. różnic między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane w ramach tych działek.

Uprawnienia strony do poszczególnych płatności zostały ustalone w oparciu o analizę ortofotomap i deklaracji strony z jej wniosku o płatności (działki strony nie były mierzone w kontroli terenowej). Wyniki ww. analizy nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej odnośnie zakwestionowanych działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności.

Decyzja została wydana na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych (obrazujących tereny zakwestionowane), które pochodziły z następujących dat i źródeł:

- 19.06.2022 r., 27.08.2019 r. (system informatyczny ARiMR),

- październik 2021 r. (program Google Earth),

- zdjęcia z portalu Sentinel (satelitarne dostępne praktycznie dla każdego miesiąca).

Ww. zdjęcia zostały uznane za wiarygodne i przydatne dowody dot. stanu działek strony, ponieważ były na tyle czytelne, że nie można było mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco utrudniałyby ustalenie położenia i wielkości powierzchni zadeklarowanej oraz uprawnionej i nieuprawnionej do płatności. Ponadto mają one cechy ortofotomap umożliwiających wiarygodne pomiary powierzchni i odległości, jak również pochodzą przynajmniej w części z roku istotnego dla sprawy strony, tj. z 2022 r.

W odniesieniu do działki rolnej A organ stwierdził, że według wniosku Skarżącej znajdowała się ona na działkach ewidencyjnych nr [...] - łącznie zadekl. 1,82 ha. Zawartość wypełnionego przez stronę załącznika graficznego do wniosku o ww. płatności wskazuje, że obszar ww. działki rolnej zajmował północną część dz. ewid. nr [...] (bez wąskiego pasa wzdłuż granicy zach.), zach. część dz. [...] i większą część dz. ewid. nr [...] (bez zabudowań w jej centrum i wąskiego pasa wzdłuż granicy zachodniej).

Zdaniem organu wykluczeniu podlegał teren znajdujący się przy północnej granicy działki [...] (ok. 100 m2), wzdłuż zachodniej granicy działki [...] (ok. 150 m2), wzdłuż zach. granicy dz. [...] (ok. 50 m2) i na styku działek [...] (ok. 150 m2) i [...] (ok. 50 m2) oraz po kilka/kilkanaście m2 od wsch. strony zabudowań na dz. ewid. nr [...], przy pn-wsch. granicy dz. ewid. nr [...] i przy południowej granicy działki rolnej A. Łącznie organ wykluczył 0,04 ha.

W odniesieniu do działki rolnej B organ wskazał, że według wniosku Skarżącej, znajdowała się ona w granicach działki o numerze [...] (zadeklarowane 1,28 ha). Załącznik graficzny wniosku o płatności miał wskazywać, że obszar tej działki rolnej zajmował południową część działki [...] (bez jej wschodniej części). Organ wykluczył teren znajdujący się w północnej części działki rolnej B, wzdłuż pasa zadrzewień oddzielającego działki A i B. Teren wykluczony obejmował obszar zakrzewiony i zadrzewinia. Teren wyłączony z dopłat wynosił 0,09 ha).

Swoje ustalenia organ wywiódł ze zdjęć lotniczych. Stwierdzono na nich występowanie wyraźnych różnic między kolorystyką i fakturą terenów wykluczonych z płatności a tą częścią dziełek, która nie została zakwestionowana. Działki te różniły się również od sąsiednich działek użytkowanych np. jako łąki. Powierzchnia terenu zakwestionowanego była według organu zdecydowanie bardziej niejednolita i ciemniejsza niż obszary uznane za użytkowane rolniczo (np. jako użytek zielony). Według organu obszary zakrzewione i zadrzewione nie mogły zostać uznane za uprawnione do płatności.

Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), obszar uprawniony do takich płatności powinien być faktycznie użytkowany rolniczo (zgodnie z wymogami i normami) przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek o te płatności. Na tym tle organ stwierdził, że wykluczone obszary nie były w stanie uprawniającym do wsparcia przez cały 2022 r.

Dalej Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustosunkował się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazał przy tym, że wykorzystane zdjęcia są aktualne dla stanu działek zgłoszonych do płatności i wystarczająco wyraźne, aby ukazać powierzchnie w 2022 r. użytkowane rolniczo i nieużytkowane. Zdjęcia te są ortofotomapami cyfrowymi, co oznacza, że są to zdjęcia przetworzone do postaci metrycznej, będące opracowaniami geodezyjnymi wykonywanymi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przetworzenie metryczne oznacza możliwość wykonywania na nim wiarygodnych pomiarów powierzchni i odległości. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne po wykonaniu prac stanowią własność Skarbu Państwa (art. 40 ust. 2 ww. ustawy), podlegają przekazaniu i włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płask ich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemie odniesień przestrzennych, stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Stąd też system LPIS (ewidencji działek rolnych rozumianych jako powierzchnie uprawnione do płatności wyliczane dla każdej działki ewid. prowadzony na podstawie art. 70 rozporządzenia wspólnotowego nr 1306/2013) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego. Zasady ustalania maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (MKO) z wykorzystaniem ortofotomapy wynikają wprost z przepisów prawa wspólnotowego. Masymalny obszar kwalifikowalny (MKO) został określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) ww. rozporządzenia nr 640/2014. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe, kontrole administracyjne (sprawdzenia dokonywane odnośnie wniosków o płatności) prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz materiały graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego MKO. Pola zagospodarowania, na podstawie których określana jest powierzchnia PEG, są wykonane z dokładnością odpowiadającą dokładności Ortofotomapy. Dalej organ wyjaśnił, że metodologia szacowania MKO przez ARiMR jest następująca. Powierzchnie MKO stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej), a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Według organu analiza zdjęć ze sprawy strony nie pozwalała na twierdzenie, że obszar uprawniony do płatności był zaburzony zacienieniem czy też tymczasowymi obiektami zalegającymi na działkach strony.

2.1. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 oraz art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Naruszenie tych przepisów miało polegać na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębienia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

3.1. Skarga okazała się bezzasadna, dlatego została oddalona.

3.2. Dostrzegając zdawkowość argumentacji przedstawionej przez Skarżącą przeciwko kontrolowanej decyzji Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

3.3. W związku z powyższym, dla zachowania porządku wywodu, należy zwrócić uwagę, że wniosek Skarżącej dotyczył przyznania jednolitej płatności obszarowej dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o której jest mowa w art. 3 pkt 12 ustawy PROW.

Podstawę prawną dla przyznania tej płatności przez Rzeczpospolitą Polską stanowi art. 48 pkt 1 rozporządzenia nr 1307/2013, w którym przewidziano, że państwa członkowskie mogą przyznawać płatność rolnikom, którzy są uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w rozdziale 1, i których gospodarstwa rolne są w całości lub częściowo położone na wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 obszarach o ograniczeniach naturalnych ("płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych"). Do wspomnianych płatności za 2022 r. znajduje zastosowanie rozporządzenie nr 1307/2013, co wynika z art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy PROW w zw. z art. 2 pkt 1 lit. e) rozporządzenia nr 1306/2013.

Zaznaczyć przy tym wypada, że w rozporządzeniu nr 1307/2013 r. znajduje się szereg definicji legalnych pojęć, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć "jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego" (art. 4 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia nr 1307/2013 ). Natomiast działalność rolnicza, zgodnie z art. 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, to między innymi utrzymywanie użytków rolnych. Pojęcie użytków rolnych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 lit. e) rozporządzenia nr 1307/2013 w następujący sposób: obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Natomiast pojęcia gruntów ornych, trwałych użytków zielonych, pastwisk trwałych oraz upraw trwałych zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 1 lit. e-h) tegoż rozporządzenia.

Dalej należy zauważyć, że szczegółowe warunki lub tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań oraz poddziałań określa minister właściwy do sprawy rozwoju wsi – co wynika z art. 45 ustawy PROW.

Aktem wykonawczym wydanym na podstawie tegoż przepisu, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 – czyli rozporządzenie ONW. Rozporządzenie to przewiduje, że płatności ONW przysługują do powierzchni użytków rolnych położonych na działkach rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013 (§ 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ONW).

W kontekście rozpoznawanej sprawy należy również zwrócić uwagę, że z powierzchni użytków rolnych zostały wyłączone co do zasady elementy krajobrazu oraz tereny zadrzewione (§ 2 ust. 3-4 rozporządzenia ONW). Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48; dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014") – do którego odsyła § 2 ust. 4 rozporządzenia ONW – do powierzchni działki można zaliczyć pojedyncze drzewa o ile ich liczba na kwalifikujący się hektar nie przekracza maksymalnego zagęszczenia, tj. 100 drzew. Powyższe wynika zarówno z art. 9 ust. 1 i 3 lit. b) rozporządzenia 640/2014, jak i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r., poz. 338 ze zm.).

Podobny zakres norm prawa materialnego został przedstawiony w motywach kontrolowanej decyzji, stąd też w tym zakresie Sąd nie znajduje podstaw, aby przyjąć że decyzja ta jest niezgodna z prawem.

Sąd dostrzega przy tym, że powyższe wyjaśnienia mogą być trudne do zrozumienia dla strony skarżącej, ponieważ składa się na nie szereg przepisów, a właściwie każdy z nich zawiera odesłanie do kolejnego przepisu. Ostatecznie zaś tworzą one dość rozległą i zawiłą sieć wzajemnie powiązanych definicji oraz warunków przyznania wnioskowanej przez Skarżącą płatności. Dlatego też, starając się ująć rzecz najprościej, Sąd wyjaśnia, że: wysokość wnioskowanej przez stronę płatności zależna jest od wykorzystywanej przez nią powierzchni użytków rolnych. Te zaś oznaczają obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Do użytków rolnych uprawnionych do płatności nie zalicza się dróg, obszarów zadrzewionych, siedlisk, budynków gospodarczych.

3.4. Powierzchnię terenu uprawnionego do płatności ustala się na podstawie systemu identyfikacji działek rolnych, o którym jest mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenie nr 640/2014 oraz art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Przewidują one, że w celu ustalenia obwodu i granic działek państwa członkowskie będą korzystały ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych.

System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. Zintegrowany system kontroli, z którego korzysta LPIS, opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat.

Należy podkreślić, że do obowiązków rolnika ubiegającego się o płatności należy deklaracja obszarów działek rolnych użytkowanych rolniczo w danym roku oraz wskazanie ich tak w złożonym wniosku oraz załączniku graficznym. Rolnik musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w poprzednim roku będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił np. w wyniku sukcesji naturalnej drzewostanu, zalania czy też w wyniku częściowego lub całego zaprzestania prowadzenia działalności.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają jedynie charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego.

Podobne rozważania znalazły się również w motywach kontrolowanej decyzji (por. s 4-5). Stąd też Sąd nie znalazł podstawy, aby uznać, że organ ustalając stan faktyczny sprawy uczynił to na stosując błędną podstawę prawną.

3.5. Odnoszą powyższe do ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, należy zauważyć, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż w przypadku działki A z powierzchni kwalifikowanej do dopłat wyłączone zostały pasy zadrzewione oraz obszary zakrzewione, teren zajęty przez budynek gospodarczy oraz siedlisko (s. 5-6).

Z map umieszczonych w decyzjach wydanych przez organy obu instancji wyraźnie wynika, że zakreślone obszary różnią się "kolorystyką i fakturą" od pozostałych terenów użytkowanych jako łąki. Jak trafnie ujął to organ, "powierzchnia terenu zakwestionowanego jest zdecydowanie bardziej niejednolita i inaczej kolorowa (ciemniejsza) niż obszary uznane za użytkowane rolniczo (np. jako użytek zielony). Obszary zakrzewione, zadrzewione nie mogły być uznane za uprawnione do płatności." (s. 9). Na mapach widnieje także wspomniany przez organ niewielki budynek gospodarczy. Zdaniem Sądu, równie trafne okazują się twierdzenie organu co do zadrzewienia północnej części działki B, w części przylegającej do działki A. Terenów tych nie można było zatem uznać za część gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności.

3.6. W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że w art. 4 ustawy PROW zawarto klauzulę ograniczającą zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ograniczenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 27 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy PROW. W art. 27 ust. 2 ustawy PROW wprost przyjęto, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma zatem przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W konsekwencji, skoro ciężar dowodowy przeniesiono na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne, to postępowanie dowodowe jest w znacznym stopniu oparte na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, zaś organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Na organach nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy, tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 1950/18; z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 98/14; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11).

Tym samym, chcąc skutecznie podważyć ustalenia organów, strona powinna zgłosić konkretne dowody. Tymczasem na etapie postępowania odwoławczego Skarżący poprzestała na stwierdzeniu, że na obszarze wyłączonym z dopłat usuwane są połamane gałęzie i rośnie na nim trawa. Tego rodzaju argumentację należy odczytać jako nieuprawnioną polemikę z ustaleniami organu.

3.7. Ponadto analiza akt sprawy, w tym lektura motywów decyzji, prowadzi do wniosku, że działania organu były prawidłowe. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przedstawił i szczegółowo omówił właściwe dla sprawy podstawy prawne i skonfrontowały je z ustaleniami poczynionymi w toku przeprowadzonego postępowania. Następnie zaś wykazał przesłanki którymi się kierował w sposób wystarczająco czytelny i umożliwiający poddanie kontroli całości rozstrzygnięcia.

Równocześnie organ we właściwy sposób ustosunkował się do treści odwołania, przytaczając na poparcie swojej oceny prawnej adekwatną i prawidłową argumentację. Sąd dostrzega przy tym, że organ pominął zasygnalizowaną w odwołaniu kwestię pomocy udzielonej przez pracowników organu pierwszej instancji przy wypełnianiu wniosku o dopłatę, ich wpływu na treść tego wniosku, a następnie udziału tych pracowników w jego ocenie. Tym niemniej – o czym będzie jeszcze mowa – zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

W konsekwencji należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

3.8. W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 8 oraz art. 11 k.p.a.

Wydanie decyzji, której treść nie odpowiada stronie, a która została oparta na prawidłowej podstawie prawnej, została właściwie uzasadniona, a ustalenia stanu faktycznego znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy, ten zaś został zebrany zgodnie z wymogami, jak również zawarto w niej odpowiedź na argumenty Skarżącej – nie oznacza, że organ działa w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, jako chybiony należy również ocenić zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Przepis ten wprowadza zasadę przekonywania, która ulega konkretyzacji chociażby w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zaś uznał już wcześniej, że kontrolowana decyzja odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie.

Odnosząc się do wspomnianej już kwestii wpływu urzędników organu pierwszej instancji na kształt wniosku należy zauważyć, że w art. 9 k.p.a. mowa jest o obowiązku udzielania stronie pełnej informacji spoczywa na organie władzy publicznej zawsze wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania. Celem udzielania tego rodzaju informacji będzie zawsze konieczność zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Z omawianej zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Jakkolwiek więc art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Tyle tylko, że równocześnie art. 9 k.p.a. – ani żaden inny przepis tej ustawy – nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku udzielania stronom porad prawnych czy też prowadzenia dla nich doradztwa. Z treści powyższego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego wskazówek co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte decyduje sama strona, zaś zasady ogólne k.p.a., w tym wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron, choć mają na celu ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogą jednak być odczytywane w taki sposób, który zwalniałby stronę postępowania od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

Tym bardziej nie można omawianych zasad rozciągać na moment poprzedzający wszczęcie postępowania administracyjnego. To bowiem rozpoczyna się wraz ze złożeniem przez stronę żądania – w tym przypadku wniosku o dopłatę (art. 61 § 1 k.p.a.). Stąd też, skoro opisane przez Skarżącą działania pracowników organu zostały podjęte przez wszczęciem postępowania, nie mogą one naruszać przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

3.9. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.