Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 592/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 i 10
journal: Dz.U. 2023 poz 810
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia 3 marca 2022 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej również: organ II instancji) z dnia 30 czerwca 2023 roku, [...] utrzymano w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 3 marca 2022 r. odmawiającą K. K.(dalej: skarżąca) umorzenia kwoty odsetek ustawowych za opóźnienia naliczonych od dnia 1 listopada 2018 roku.

Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wojewoda M.(dalej również: organ I instancji) decyzją z 27 stycznia 2022 roku, nr [...] zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 9000 zł wraz z odsetkami za opóźnienie.

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2022 roku skarżąca zwróciła się do Wojewody M. o umorzenie odsetek ustawowych za opóźnienie, naliczonych od należności głównej wynikającej z decyzji z dnia 27 stycznia 2022 roku, nr [...]. Przedmiotowy wniosek skarżąca umotywowała trudną sytuacją życiową, na którą składa się fakt samotnego wychowywania dzieci i niewywiązywanie się ojca z obowiązku alimentacyjnego. Jednocześnie, skarżąca nie zgodziła się z faktem naliczenia odsetek, gdyż nie z jej winy postępowanie prowadzone jest tak długo. Wniosła również o ewentualne udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń poprzez umorzenie odsetek ustawowych za opóźnienie.

Dnia 3 lutego 2022 roku, Skarżąca dokonała spłaty kwoty głównej nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 9000 zł wynikającej z decyzji z dnia 27 stycznia 2022 roku, nr [...].

Decyzją z 3 marca 2022 roku, nr [...], znak: [...], Wojewoda M. odmówił skarżącej umorzenia kwoty stanowiącej odsetki ustawowe za opóźnienie od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego naliczanych w okresie od 1 listopada 2018 roku do dnia spłaty. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 Ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 roku, poz. 810 ze zm.) – dalej: ustawa, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest zobowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 25 ust. 9 ustawy, kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Zgodnie z art. 25 ust. 10 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobrane go świadczenia wychowawczego może umorzyć kwoty nienależnie pobrane go świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty jeżeli zachodzą w szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W związku z powyższym zdaniem organu I instancji, brak jest podstawy prawnej do umorzenia w stosunku do skarżącej odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, iż nie może zgodzić się z odmową umorzenie odsetek od kwoty nienależnie pobrane go świadczenia wychowawczego. W treści odwołania skarżąca wskazała że zaskarżona decyzja narusza zasadę praworządności oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2023 roku, [...], Minister Rodziny i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody M. z 3 marca 2022 roku, znak: [...], nr [...]ws. odmowy umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienia naliczonych od dnia 1 listopada 2018 roku, orzeczonych decyzją Wojewody M. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Według organu II instancji, stosownie do art. 25 ust. 10 ustawy, wojewoda, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobrane go świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą w treści odwołania argumentu dotyczącego stosowania wykładni artykułu 25 ust. 10 ustawy, należy wskazać że artykuł 25 ust. 10 ustawy stanowi jasno i wyraźnie, że umorzyć można wyłącznie kwotę główną nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami. Zdaniem organu II instancji, powyższy przepis jest wyjątkiem od zasady w myśl której w państwie praworządnym regułą jest obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia. Rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy w szczególności umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być środkami stosowanymi wyjątkowo, niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3 Ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1981), sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego za okres od dnia 31 maja 2022 roku są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu.

Pismem z 3 sierpnia 2023 roku Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej zarzucając jej naruszenie art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że sprawa w rzeczonym zakresie trwa nadzwyczaj długo, natomiast ona sama starała się prowadzić własne sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreśliła, że nie jej winą jest, iż organy właściwe w ramach systemu koordynacji nie mogły się ze sobą porozumieć, a także podnosi, że po wezwaniu natychmiast uregulowała należności główne wynikające z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Skarżąca, posiłkując się orzecznictwem zwróciła uwagę na obowiązek uwzględniania przez organy publiczne wartości dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej, a także obowiązek szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Skarżąca oświadczyła, że sprawa jest dla niej obciążająca zarówno w sposób finansowy jak i psychiczny, zwłaszcza, że wychowuje dzieci samotnie, a ojciec dzieci nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi w całości. Podkreślił, że szczegółowe stanowisko w przedmiotowej sprawie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które organ w pełni podtrzymuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1615), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 25 ust. 1 i ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które stanowią, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Dodatkowo, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odstąpić od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W ocenie zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji wykładnia powyższych przepisów nie daje możliwości umorzenia wyłącznie kwoty stanowiącej odsetki, gdyż ta może zostać umorzona wyłącznie ze świadczeniem głównym. Poza tym, organy nie poczyniły żadnych dodatkowych ustaleń, uznając kategoryczność interpretacji powyższej regulacji.

W ocenie Sądu stanowisko organów, iż wyżej powołane przepisy ustawy stanowią przeszkodę do rozpoznania wniosku o umorzenie kwoty odsetek od należności głównej nienależnego świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy skarżąca nie wnosiła o umorzenie należności głównej jest nieuprawnione.

Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze przez skarżącą jest świadczeniem pieniężnym, które jest podzielne. Tak więc skarżąca może wystąpić z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia, jak i jego części. Zapłata świadczenia nie może stanowić przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o częściowe jego umorzenie, w tym przypadku należności odsetkowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 178/21).

W tym miejscu należy odnieść się do rozważań doktrynalnych dotyczących wykładni – tożsamego w swej treści z art. 25 ustawy - art. 30 ust. 9 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1429) – dalej również: u.ś.r. Regulacja jest wręcz identyczna z tą zawartą w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. "Skoro bowiem ustawodawca przewidział najdalej idącą ulgę polegającą na umorzeniu całości nienależnie pobranego świadczenia łącznie z odsetkami, to tym bardziej dopuścił zastosowanie ulgi w mniejszym rozmiarze" (A. Kawecka, Zastosowanie ulgi względem osoby, która nienależnie pobrała świadczenia [w:] Odwołania od decyzji w sprawach dotyczących pomocy społecznej, Warszawa 2021, 1.14); "W odniesieniu do umorzenia świadczenia nienależnie pobranego ustawodawca wskazuje na możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części. Dokonując literalnej wykładni przywołanego zapisu, należy wskazać, że możliwe jest umorzenie całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, części kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, natomiast pozostaje pytanie co do możliwości umorzenia samych odsetek. W praktyce działania organów administracji publicznej zdarzają się przypadki, kiedy osoba, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zwraca kwotę główną należności, natomiast odmawia zapłaty odsetek, wnosząc o ich umorzenie. Należy mieć na względzie, że wysokość odsetek naliczonych za kilka lat wstecz stanowi niejednokrotnie kwotę zbliżoną do należności faktycznie pobranej. Wydaje się, iż wykładnia celowościowa pozwala przyjąć, że skoro normodawca zezwala na umorzenie całości należności łącznie z odsetkami, to argumentum a maiori ad minus dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek". (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, art. 30).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że celem wszystkich ulg, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., w tym również umorzenia należności, jest zapobieżenie sytuacji, w której egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 377/15, wyrok z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 941/19). Postępowanie o przyznanie ulgi z art. 30 ust. 9 u.ś.r. prowadzone jest na wniosek. Skoro można wnioskować o umorzenie całości lub części kwoty wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek osobie, która zwróciła całe nienależnie pobrane świadczenie (wniosek a maiori ad minus). Skoro w kontrolowanym przypadku skarżąca spłaciła kwotę świadczenia nienależnie pobranego, a wnioskuje o udzielenie wsparcia w postaci ulgi w zakresie spłaty odsetek naliczonych od nienależnie pobranego świadczenia, to brak jest uzasadnienia dla odrzucenia a priori możliwości rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku. Wykładnia celowościowa pozwala zatem przyjąć, że skoro ustawodawca zezwala na umorzenie całości należności łącznie z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek ciążących na zobowiązanym po zwrocie przez niego nienależnie pobranego świadczenia. Wniosek taki nie stoi w oczywisty sposób w sprzeczności z brzmieniem art. 30 ust. 9 u.ś.r., nie jest ono bowiem jednoznaczne. Z podanych względów stanowisko organów I i II instancji w zakresie dokonanej interpretacji art. 25 ust. 10 ustawy jest błędne, co jasno wskazuje ugruntowana już linia orzecznicza sądów administracyjnych i stanowisko doktryny.

Odmowa umorzenia częściowej należności pieniężnej jest możliwa, ale dopiero po wszechstronnym przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji rodzinnej skarżącej. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową. Niedopuszczalnym jest poprzestanie przez organ na swoistym oświadczeniu, jakoby zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową i niepodjęcie w związku z tym żadnej próby analizy wystąpienia innych przesłanek, które mogłyby przemawiać za zasadnością umorzenia odsetek w stosunku do skarżącej (w tym przypadku potencjalne wystąpienie przesłanki nadzwyczajnej sytuacji rodzinnej).

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien wezwać skarżącą do przedstawienia sytuacji rodzinnej, złożenia w tym zakresie odpowiednich dowodów celem wykazania, że jej sytuacja jest na tyle wyjątkowa, iż zachodzą podstawy do pozytywnego załatwienia jej wniosku.

Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania postepowania – art. 7, art. 77 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 roku, poz. 775) - dalej: k.p.a., które to uchybienia w sposób istotny wpłynęły na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w części dyspozytywnej wyroku.