Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1598/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 2, art. 107 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 616/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO.41/3939/OS/2021 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. II SA/Lu 616/22, oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 18 lipca 2022 r. nr SKO.41/3939/OS/2021 w przedmiocie zasiłku okresowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), to jest:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz pozbawiły skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 ust. 4 u.p.s. poprzez oddalenie skargi pomimo nieprzeprowadzenia przez organ I instancji aktualizacji wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki jego przeprowadzenia, a skarżący złożył wniosek o jego przeprowadzenie w związku ze zmianą jego sytuacji życiowej;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.sa. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. odmówiły przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania tego zasiłku skarżącemu stał interes społeczny;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 41 pkt 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na opłacenie opieki, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 41 pkt 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku okresowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 grudnia 2022 r. II SA/Lu 616/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,

2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącego w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się też przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na opłacenie opieki i pielęgnację organizowanej we własnym zakresie. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że miesięczny dochód skarżącego wynosi [...] zł, a zatem przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe. Analizując możliwość przyznania skarżącemu zasiłku na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. organy wyjaśniły, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu analizowanego przepisu. Wskazały, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że zaistniałe nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które to zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zasiłek mógł być przyznany skarżącemu wyłącznie na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s.

Skarżący kwestionuje powyższe ustalenie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz pozbawiły skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący skupił się na zakwestionowaniu poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie ustaleń organów, iż potrzeba o której sfinansowanie wystąpił (tj. usługi opiekuńcze) wymagała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że skuteczne postawienie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymaga wykazania, że zaakceptował on ustalenia faktyczne dokonane na podstawie nieprzewidzianych przez ustawę środków dowodowych, bez uwzględnienia przez organy wszystkich przeprowadzonych dowodów i towarzyszących im okoliczności i bez wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń a jakie uznały za niewiarygodne. Postanowienie takiego zarzutu wymaga również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy na podstawie informacji wskazujących, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających ponoszenie kosztów opieki i pielęgnacji. Nadto wskazano, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 17 lutego 2021 r., wystawionego przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej z Poradni Lekarza POZ NZOZ PLR Uśmiech w Niemcach wynika, że skarżący nie potrzebuje usług opiekuńczych.

Główny zarzut dotyczy jednak braku przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu z dnia wydawania zaskarżonej decyzji, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie innych dowodów (w tym rozmowy telefonicznej), dokumentów, o których mowa w tym przepisie lub w art. 105 u.p.s.

Wobec tak sformułowanych zrzutów zauważyć trzeba, że ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność. Zaznaczyć też należy, że celowość przeprowadzenia konkretnego wnioskowanego dowodu przez stronę jest determinowana całokształtem dotychczasowego materiału dowodowego i okolicznościami z niego wynikającymi ( por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. I GSK 1970/19). Organom była bardzo dobrze znana sytuacja skarżącego, który od dłuższego czasu korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Wskazywanie na brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, bowiem skarżący nie wykazał żadnych nowych okoliczności czy też nadzwyczajnych wydarzeń, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Tym bardziej, że działanie organów było w pełni uzasadnione sytuacją epidemiologiczną, która uniemożliwiała przeprowadzenie wnioskowanego wywiadu.

Skarżący kasacyjnie sformułował także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.sa. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. odmówiły przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania tego zasiłku skarżącemu stał interes społeczny. Zdaniem skarżącego w sytuacji gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu administracyjnemu organy to, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Wobec tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić trzeba, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił przepis art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z przepisu tego wynika, iż wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku stanowi podstawową przesłankę przyznania tego rodzaju świadczenia. Natomiast zwrot: "może być przyznany" oznacza, iż nawet w przypadku ziszczenia się tej przesłanki tj. wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, organ administracji nie jest zobligowany do udzielenia wnioskowanej pomocy. Dopiero stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki otwiera mu drogę do rozważenia - w ramach uznania administracyjnego - udzielania tej pomocy.

Zatem, podniesiona w skardze kasacyjnej konieczność rozważania relacji słusznego interesu obywatela i interesu społecznego, na gruncie regulacji art. 41 pkt 2 u.p.s., ma miejsce dopiero po stwierdzeniu wystąpienia w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy oraz Sąd I instancji uznały, że nie wystąpił taki szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Stąd też brak ewentualnych rozważań dotyczących słusznego interesu strony nie może zostać uznany za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie również należy uznać za chybiony.

Skarżący kasacyjnie zarzuca również naruszenie art. 41 pkt 2 u.p.s. wskazując na okoliczności świadczące w jego ocenie o dowolności decyzji wydanych w jej sprawie przez organy administracji publicznej. Jak już wskazano wyżej organy obu instancji oraz Sąd I instancji jako odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku wskazały na brak wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 41 pkt 2 u.p.s. Tym samym decyzję odmowną wydano nie w ramach uznania administracyjnego, ale w oparciu o brak ustawowej przesłanki, której zaistnienie stanowi warunek sine qua non dla dalszego rozważania celowości, możliwości przyznania wnioskowej pomocy jak też jej wysokości.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 41 pkt 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż w przypadku skarżącego nie doszło do szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego przyznania wnioskowanego wsparcia finansowego. Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż organy pominęły, że skarżący bezspornie wymaga na co dzień pomocy innych osób, pozbawiony był takiego wsparcia. Formułując tego rodzaju zarzut skarżący nie wskazał na konkretną okoliczność potwierdzającą jego twierdzenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w dacie złożenia wniosku, oraz w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji skarżący miał przyznane dofinansowanie na specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi – decyzja Wójta Gminy Niemce z 3 lutego 2022 r., z którego to nie chciał skorzystać. Co wskazuje, że skarżący ma zapewnioną pomoc ze środków pomocy społecznej.

Reasumując nie jest tak, że organy nie uwzględniły lub nie odniosły się do określonych dowodów, lecz właśnie oceniły je w całokształcie (art. 80 k.p.a.), mając na uwadze ustalenia własne oraz postawę skarżącego, który zrezygnował ze specjalistycznych usług opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi . W takich okolicznościach, przy powszechnie znanych deficytach w środkach finansowych i osobowych na pomoc społeczną, przyznanie skarżącemu pomocy w postaci usług opiekuńczych, poza już przyznanymi usługami specjalistycznymi, pozostawałoby właśnie w sprzeczności z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.), jak i z celami pomocy społecznej (art. 3 u.p.s.), gdyż mogłoby utrudniać świadczenie takiej pomocy innym potrzebującym.

W tych okolicznościach sprawy, wobec niezasadności podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.