Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 85/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 86
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. art. 6h w zw. z art. 6c, art. 6r ust. 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6n ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [[...]] z dnia 21 listopada 2012 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W § 1 ust. 2 ustalono stawkę opłaty pobieranej od każdego gospodarstwa domowego zamieszkującego daną nieruchomość. W ust. 3 ustalono stawkę preferencyjną za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny. W ust. 4 ustalono, że do stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się obniżkę o 35% dla gospodarstwa domowego liczącego od 1 do 2 osób oraz o 10% dla gospodarstwa domowego liczącego od 3 do 6 osób.

Kontrolując uchwałę w trybie nadzoru Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr [[...]] z dnia 29 listopada 2012 r., podjętą na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziło nieważność opisanej uchwały. Jak wyjaśnił organ, analiza przedmiotowej uchwały doprowadziła do wniosku, że postanowienia § 1 ust. 4 badanej uchwały w sposób istotny naruszają art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z treści powołanych przepisów Kolegium Izby wywiodło, że rada gminy może ustalić, w takiej czy innej wysokości, ale tylko jedną określoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Tymczasem Rada Gminy decydując się na wybór tzw. "metody ryczałtowej" za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w art. 6 ust. 2 wskazanej ustawy, dokonała zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od ilości osób mieszkających i utrzymujących się wspólnie, do czego nie była uprawniona.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy dokonując wyboru metody ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zróżnicowała stawki opłaty, nie będąc do tego uprawnioną. Zarzucono także naruszenie prawa procesowego art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez orzeczenie w całości o nieważności uchwały Rady Gminy nr [[...]] z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, a nie w części dotyczącej zapisu z § 1 ust. 4 tej uchwały. Mając na uwadze powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnia się, że Rada Gminy nie dokonała zróżnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kwestionowanej uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, wskazując jednoznacznie na metodę ryczałtową. Organ stanowiący ustalił również jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 88 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego. Ustalił również stawkę opłaty za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny na kwotę 64 zł. Oznacza to, że przy wyborze metody określenia opłaty uchwalona została tylko jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w jednej wysokości za gospodarstwo domowe. Natomiast przepis § 1 ust. 4 przedmiotowej uchwały określa obniżenie procentowe wskazanej wyżej, jednej i tej samej stawki, ustalonej dla gospodarstwa domowego. Takie procentowe obniżenia stawki nie mają charakteru samodzielnych, dodatkowych stawek, będących w oderwaniu od ustalonej jednej stawki podstawowej, lecz są one ściśle z nią związane. Przyjęcie procentowych obniżeń nie wprowadzało nowych stawek, lecz dotyczyło tylko jednej ustalonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oznacza to, że dla danego gospodarstwa zawsze będzie to jedna stawka ryczałtowa. Na potwierdzenie trafności stanowisko powołano się na informacje uzyskanie z serwisu internetowego Ministerstwa Środowiska, gdzie eksperci udzielali odpowiedzi na pytania z zakresu wdrażania reformy gospodarowania odpadami komunalnymi.

Według Rady dodatkowym argumentem przemawiającym za ustaleniem przez Gminę jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest literalne brzmienie przepisu art. 6j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym ustawodawca określił opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczyn elementów odpowiadających wybranej metodzie ustalenia opłaty tj. liczby osób zamieszkujących nieruchomość, ilości zużytej wody z danej nieruchomości, bądź powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 wymienionej ustawy. Mając na uwadze wskazany przez ustawodawcę wymóg powstania przedmiotowej opłaty stwierdzono, że uchwała Rady Gminy w § 1 ust. 4 określa tylko jedną i tę samą stawkę, bowiem do jej utworzenia nie zastosowano iloczynu wyżej wskazanych elementów, zaś obniżka jest procentowym zmniejszeniem jej wysokości, uzależnionym od liczby osób w gospodarstwie domowym.

Rada zakwestionowała stwierdzenie nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy według Kolegium Izby niezgodny z prawem jest zapis § 1 ust. 4 uchwały. Według Rady organ nadzoru kwestionując prawidłowość konkretnie wskazanego przepisu prawa, powinien w zakresie swoich działań orzec ewentualnie nieważność uchwały tylko w części dotyczącej § 1 ust. 4. Na poparcie powyższego stanowiska strona powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 627/96, Wspólnota 1997/21/26, Lex 28852, w którym za dopuszczalne uznano stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w części.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że ustalenie zróżnicowanych stawek, w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym, narusza art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Według Kolegium Izby orzeczenie o nieważności jedynie wskazanego powyżej postanowienia uchwały Rady Gminy spowodowałoby niewykonalność pozostałej części tej uchwały. Wymienione bowiem w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy elementy muszą zostać spełnione łącznie, aby uznać akt za poprawny pod względem prawnym. Brak jednego z tych elementów powoduje, że uchwała staje się niewykonalna.

W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2013 r. Wójt Gminy poinformował, że w dniu 6 marca 2013 r. Rada gminy podjęła uchwałę Nr [[...]] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty adekwatnie do nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie w dniu 6 marca 2013 r. Wraz z podjęciem wskazanej uchwały utraciła moc uchwała Nr [[...]] Rady Gminy z dnia 21 listopada 2012 r. będąca przedmiotem skargi wniesionej do Sądu. Nowoprzyjęta uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 18 marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli legalności poddana została uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Nr [[...]] z dnia 29 listopada 2012 r. podjęta w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mocą której stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Nr [[...]] z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.

Przeprowadzone przez sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Regionalna Izba Obrachunkowa oceniając uchwałę Rady Gminy z punktu widzenia jej zgodności z prawem w trybie nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych procedowała w ramach przysługujących jej kompetencji, zastosowała właściwe przepisy prawa materialnego i sformułowała prawidłowe wnioski.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, dlaczego sąd zajął stanowisko, że kontrolowana uchwała podjęta została przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w ramach przysługujących jej kompetencji nadzorczych.

Przepis art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).

Przepisy konstytucyjne doznają uszczegółowienia w art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który określa, że organami nadzoru (nad działalnością gminną) są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (podkreślenie sądu).

Szukając desygnatów pojęcia "sprawy finansowe" w rozumieniu ustawy o samorządzie gminny należało odwołać się do przepisów ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy. Według przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa.

Zaskarżona uchwała dotyczy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalanych na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), które są obowiązani ponosić na rzecz gminy właściciele nieruchomości, w związku z tym, że gminy organizują odbieranie odpadów komunalnych od tych właścicieli (art. 6h w zw. z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Z przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, że kompetencje nadzorcze przysługują regionalnym izbom obrachunkowym jedynie w odniesieniu do uchwał rad gminy w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego, potwierdzenie kompetencji regionalnej izby obrachunkowej wymagało udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieszczą się w zakresie pojęcia opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Odpowiedź na tak postawione pytanie udzielona zostać może wyłącznie po przeprowadzeniu wykładni prawa zgodnie z obowiązującymi zasadami wykładni, albowiem opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi pozostają poza zakresem ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., nr 95, poz. 613 ze zm.). Nie ma bowiem wątpliwości, że do podatków i opłat lokalnych wskazanych w tej ustawy, tj. do podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych, opłaty targowej, opłaty miejscowej, opłaty uzdrowiskowej, opłaty od posiadania psów, zastosowanie ma przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a tym samym kompetencje regionalnej izby obrachunkowej są niewątpliwe.

Definicji podatków i opłat lokalnych nie zawiera żaden akt prawny, także najważniejsza w tym zakresie ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Nie ma podstaw do twierdzenia, że podatki i opłaty lokalne, o których mowa w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy, to tylko te, które są uregulowane w powołanej ustawie. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć kompetencje nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej jedynie do świadczeń objętych ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, wskazałby na tę ustawę bezpośrednio w tekście wskazanego przepisu. System prawa może zatem obejmować inne podatki i opłaty o charakterze lokalnym, pozostające poza zakresem unormowania ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Ustalając znaczenie pojęcia "podatki i opłaty lokalne" trzeba odwołać się do normy konstytucyjnej sformułowanej w art. 168 Konstytucji RP, który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Analiza tego przepisu potwierdza przyjęte w doktrynie stanowisko, że o lokalności tych świadczeń decyduje przede wszystkim to, że zasilają one budżety lokalne i organy samorządowe mają wpływ na ich konstrukcję prawną. Na tej podstawie przyjmuje się, że do tej grupy świadczeń należy zaliczyć te, które spełniają dwa kryteria: stanowią dochód budżetu samorządowego i jednostka samorządowa ma wpływ na ich konstrukcję prawną (A. Babczuk, L. Etel, W. Miemiec, J. M. Salachna, Komentarz do art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX/el.).

Odnosząc powyższe rozważania do opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi określanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdzić należy, że wskazane kryteria są spełnione.

Z mocy art. 6r ust. 1 ustawy o czystości i porządku w gminie stanowią one dochód budżetu gminy, a gmina uprawniona jest do samodzielnego określania ich wysokość zgodnie z zasadami ustalonymi w art. 6j i 6k ustawy. Dodatkowo, zgodnie z art. 6q ustawy w sprawach tych opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Podsumowując dotychczasowe rozważania sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wykładnia powołanych przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z uwzględnieniem art. 168 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, iż organami nadzoru w zakresie uchwał podejmowanych przez rady gmin w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są regionalne izby obrachunkowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowane stanowisko nie jest odosobnione (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 932/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc zaś do oceny zgodności z prawem zakwestionowanej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej należy stwierdzić, że jest ona zgodna z prawem, ponieważ uchwała Rady Gminy z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty jest sprzeczna z art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ocenę legalności zastosowanych w uchwale gminy rozwiązań dokonać należało według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w dniu podejmowania uchwały, a zatem według brzmienia ustawy w dnia 21 listopada 2012 r.

Przepisy obowiązujące we wskazanym dniu stanowiły w art. 6j ust. 1, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (przypis sądu: czyli nieruchomości zamieszkanych), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Przepis art. 6j ust. 2 ustawy określał, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W takim przypadku opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (ust. 3).

Z przytoczonych norm wynika, że ustawodawca dopuścił dwie możliwe metody wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. określoną w art. 6j ust. 1 ustawy stanowiącą iloczyn jednej z trzech alternatywnych wielkości, określonych w pkt 1-3, oraz stawki opłaty, bądź

2. jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy upoważniał radę gminy do dokonania w drodze uchwały, wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty.

Rada Gminy realizując dyspozycję art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy w § 1 ust. 1 uchwały dokonała wyboru metody ustalania opłaty od każdego gospodarstwa domowego zamieszkującego daną nieruchomość. W § 1 ust. 2 uchwały ustaliła stawkę opłaty pobieranej od każdego gospodarstwa domowego zamieszkującego daną nieruchomość. W ust. 3 ustalono stawkę preferencyjną za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Rada Gminy decydując w § 1 ust. 4 uchwały o tym, że do stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się obniżkę o 35% dla gospodarstwa domowego liczącego od 1 do 2 osób oraz o 10% dla gospodarstwa domowego liczącego od 3 do 6 osób, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe i przyjęła rozwiązanie nieprzewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W chwili podejmowania kwestionowanej uchwały brzmienie ustawy o czystości i porządku w gminach nie dawało podstaw do różnicowania stawki opłaty określonej ryczałtowo na podstawie art. 6j ust. 2 w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym czy powierzchni lokalu mieszkalnego. Ustawa przewidywała tylko możliwość określenia stawki niższej w odniesieniu do selektywnego zbierania i odbierania odpadów. Dopiero nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzona ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 228) wprowadziła z dniem 6 marca 2013 r. przepis ust. 2a do art. 6j przewidujący takie zróżnicowanie stawek i ust. 4 do art. 6k uprawniający radę gminy do różnicowania stawki opłat poprzez wprawdzie zwolnień podmiotowych, ustanawianie dopłat dla właścicieli zamieszkałych nieruchomości spełniających kryteria ustalone przez radę gminy lub określenia szczegółowo zasad ustalania tych opłat.

Omówione okoliczności w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego pozwalają na ocenę, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, stwierdzająca nieważność uchwały Rady Gminy, jest zgodna z prawem.

Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, LEX nr 1087110).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że sąd nie podziela również stanowiska skarżącej rady, według którego właściwym byłoby ewentualnie stwierdzenie nieważności wyłącznie § 1 ust. 4 uchwały Rady Gminy i pozostawienie w mocy pozostałych jej postanowień. Uchwała określająca wybraną metodę ustalania opłaty oraz jej stawkę stanowi jedną nierozerwalną całość i wszystkie postanowienia § 1 uchwały wzajemnie ze sobą korelują, realizując upoważnienie z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeśli jeden z określonych w uchwale elementów służących do określania opłaty nie opowiada prawu to cały sposób ustalania tej opłaty jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia legalności. Wobec tego orzeczenie o nieważności jedynie wskazanego postanowienia uchwały spowodowałoby niewykonalność pozostałej części.

Ponadto, w świetle okoliczności ujawnionych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 19 marca 2013 r., sąd zwraca uwagę, że ocena legalności odbywa się według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu podjętej uchwały. W dniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwała Rady Gminy z dnia 21 listopada 2012 r. weszła już w życie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, ale mocy obowiązującej miała nabrać z dniem 1 lipca 2013 r., zgodnie z treścią § 3 uchwały. Innymi słowy vacatio legis wolą uchwałodawcy przesunięto do dnia 1 lipca 2013 r.

Z kolei badania legalności uchwały Kolegium Izby nie czyni bezprzedmiotowym treść przepisu przejściowego art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 25 stycznia 2013 r., zgodnie z którą uchwały podjęte na podstawie art. 6k ust. 1 oraz art. 6n ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał podjętych na podstawie art. 6k ust. 1 oraz art. 6n ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (podkreślenie sądu). Oznacza to, że do chwili wejścia w życie nowych uchwał podstawę do określenia opłat powinny stanowić postanowienia uchwał podjętych na podstawie ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r.

Rada Gminy poinformowała sąd, że podjęła nową uchwałę Nr [[...]] w dniu 6 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Zgodnie z postanowieniem § 6 uchwały z dnia 6 marca 2013 r. wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r. Publikacja nastąpiła w dniu 18 marca 2013 r., co oznacza, że nowa uchwała weszłaby w życie w dniu 1 kwietnia 2013 r., gdyby nie to, że postanowiono o przesunięciu daty początkowej jej obowiązywania na dzień 1 lipca 2013 r. W ocenie sądu treść § 6 uchwały z dnia 6 marca 2013 r. należy wykładać w zgodzie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197, poz. 1172), w myśl którego akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wobec tego uchwała Rady Gminy, której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, utraciłaby moc obowiązującą z dniem 1 lipca 2013 r., albowiem przepis o obowiązywaniu od dnia 1 lipca 2013 r. należy traktować jako określony przez uchwałodawcę termin dłuższy od 14 – dniowego terminu wynikającego z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Powyższe uzasadnia kompetencję sądu do merytorycznej oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Stwierdzając, z przedstawionych wyżej przyczyn, brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.