Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 137/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2023 r. nr 409.285/B-5/7/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budowie drogi wewnętrznej na działce o nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Mielnik, gmina Mielnik zostało zainicjowane wnioskiem K. Z. (dalej powoływanej jako: "skarżąca", "inwestor") z dnia 10 października 2022 r.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. nr IR.6730.28.2022 Wójt Gminy Mielnik odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budowie drogi wewnętrznej na przedmiotowej działce. W decyzji tej organ stwierdził, że w analizowanym obszarze nie ma działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Co więcej, na obszarze analizy, zakreślonym zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, nie ma żadnej zabudowy.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia ustalają jedynie minimalny zasięg obszaru (trzykrotna szerokość frontu działki) nie ograniczając natomiast jego górnej granicy. Stosując się do treści art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), w związku z faktem, że w minimalnym zakresie analizy nie ma działki zabudowanej, podwojono minimalny zakres analizy, w wyniku czego analizą objęto obszar w odległości sześciu frontów działki, czyli w odległości 144 m od wszystkich granic działki.

Wójt wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że niespełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") – co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze objętym analizą nie ma bowiem zabudowy. Przedmiotowa działka jest położona na terenach rolniczych, okalających miejscowość Mielnik i w sąsiedztwie terenów przemysłowych (kopalnia kredy), rolnych i leśnych. Inwestor natomiast wnioskuje o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zatem organ pierwszej instancji uznał, że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej, planowanej zabudowy w sposób wynikający z ustawy.

Następnie Wójt wskazał, że najbliższe zabudowania znajdują się na działce o nr [...], która jest zabudowana zabudową zagrodową, tak więc jest to zabudowa o odmiennej funkcji, niż zabudowa wnioskowana. Bez znaczenia w ocenie organu pozostaje przy tym okoliczność, że planowana inwestycja spełniła pozostałe warunki, gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., zaś niespełnienie któregokolwiek z nich – w tym wypadku w zakresie kontynuacji funkcji – uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji, stosownie do treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że bez względu na rodzaj uzgodnienia, wobec niespełnienia ww. przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydana decyzja nadal byłaby negatywna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z 11 stycznia 2023 r. nr 409.285/B-5/7/2022, po rozpatrzeniu odwołania K. Z., utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 (przez front terenu ustawodawca nakazuje rozumieć w tym przepisie tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę). Z tak sformułowanego uregulowania jednoznacznie wynika, że - w zależności od warunków konkretnej sprawy - obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, jednakże z uwzględnieniem warunków (cech, wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu) występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (tj. uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych danego terenu, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego w pozostałych zakresach, w tym rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, szerokość frontu działki budowlanej wynosi 24 m, a zatem jej trzykrotna szerokość wynosi 72 m. Dokonując analizy w tak określonej odległości od granicy działki objętej wnioskiem, należało przyjąć za organem pierwszej instancji, że na tym terenie nie występuje żadna zabudowa, tym samym również żadna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W związku zaś z faktem, że w minimalnym zakresie analizy nie ma działki zabudowanej, uzasadnionym było w kontekście art. 7a k.p.a. powiększenie minimalnego zakresu analizy. W wyniku czego analizą objęto obszar w odległości 6 frontów działki, czyli w odległości 144 m od wszystkich granic działki. Powyższe ustalenia odzwierciedlono również na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p. w promieniu 144 m. Przy tak powiększonym obszarze analizowanym, wynika, że na tym terenie znajduje się jedna działka o nr [...] o zabudowie zagrodowej, której funkcja nie jest tożsama z planowaną przez skarżącą zabudową mieszkaniowa jednorodzinną, w związku z czym nie może stanowić odniesienia dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy ujętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z wyżej wskazanych przyczyn, organ odwoławczy uznał, że decyzja Wójta nie narusza prawa.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. Kolegium sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji w następujący sposób: w 9 wierszu od góry decyzji, w podstawie prawnej jej wydania, zamiast zapisu "i 2" powinno być "1", w wierszu 14 od góry zamiast zapisu "ustalającej warunki zabudowy" powinno być

"odmawiającej ustalenia warunków zabudowy" oraz w wierszu 31 od góry zamiast zapisu "uchyleniu" powinno być "utrzymaniu w mocy".

Skargę na decyzję SKO z dnia 11 stycznia 2023 r. wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego K.Z. zarzucając jej:

1. błędy w ustaleniach faktycznych i przyjęcie przez organy obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie brak jest spełnionej zasady dobrego sąsiedztwa;

2. nieprawidłowość w ustaleniu szerokości frontu działki inwestycyjnej, a tym samym zaniżenie obszaru analizowanego odnoszącego się do ustalenia braku istnienia dobrego sąsiedztwa.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty autorka skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podkreśliła, że front działki to ta część, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jednak w przypadku, gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok od strony drogi tworzy uskok w taki sposób, że na pewnym odcinku przylega do drogi, a inny jego odcinek znajduje się w niewielkim oddaleniu od drogi, to należy uznać, że frontem jest cała szerokość działki, tj. 80 m. Przy uznaniu zgodnie z wolą skarżącej, automatycznie zmieni się analizowany obszar dobrego sąsiedztwa, w którym (po zwiększeniu) znajdą się dwie działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie naruszony ład przestrzenny, gdyż jej działka sąsiadują z działką o przyznanych warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tj. działką o nr [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że w obecnym stanie prawnym "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to część granicy działki budowlanej przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli - część granicy działki budowlanej będąca jednocześnie granicą działki drogowej. Jeżeli zatem główny wjazd na działkę budowlaną przewidziano z istniejącej lub projektowanej drogi wewnętrznej to "front terenu", determinujący wielkość obszaru analizowanego, stanowi wspólna granica działki budowlanej i działki drogowej od strony głównego wjazdu na działkę budowlaną.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), którą poszerzono art. 61 u.p.z.p. o przepis ust. 5a, zawierający w zdaniu drugim legalną definicję "frontu terenu". W aktualnie obowiązującym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zdefiniowano w sposób bezpośredni pojęcie "frontu działki" jako "część granicy działki budowlanej" (przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę). Oznacza to, że aktualnie "front działki", jako czynnik determinujący wielkość obszaru analizowanego, ma charakter wymierny i łatwy do ustalenia. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zdanie drugie, wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej.

Odnosząc się natomiast aspektu istnienia w ocenie skarżącej w obiegu prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną oraz objętej obszarem analizy, Kolegium wyjaśniło, że nie był on przedmiotem analizy organów obu instancji, gdyż jak wynika z akt sprawy na terenie ww. nieruchomości nie istnieje żadna zabudowa, w stosunku do której jest możliwe ustalenie istnienia dobrego sąsiedztwa. Co więcej, w procedurze ustalania warunków zabudowy określanie obszaru analizy, dokonywane jest w oparciu o szerokość frontu działki przylegającego do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, w związku, czym obszar analizowany dla nieruchomości oznaczonej nr [...] będzie z pewnością inny, niż w omawianym przypadku, w granicach którego hipotetycznie mogłyby znaleźć się również działki zabudowane zabudową jednorodzinną mieszkaniową, dające podstawę ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże w chwili obecnej, gdy nie istnieje na niej żadna zabudowa, nie ma to wpływu na stan faktyczny ani prawny rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budowie drogi wewnętrznej.

Uzasadniając powyższe stanowisko organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa. W analizowanym obszarze brak jest bowiem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej, planowanej zabudowy w sposób wynikający z ustawy.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższym poglądem, podniosła zarzut nieprawidłowości w ustaleniu szerokości frontu działki inwestycyjnej, a tym samym zaniżenie obszaru analizowanego odnoszącego się do ustalenia braku istnienia dobrego sąsiedztwa.

Rozpoznając powyższy spór, sąd opowiada się za poglądem prezentowanym w tej sprawie przez organy obu instancji, w szczególności zaś stanowiskiem organu odwoławczego dotyczącym wykładni obowiązujących przepisów prawa w zakresie określenia obszaru analizowanego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Podkreślić również należy, że zakres wniosku wszczynającego sprawę zostaje wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Zawarta zaś w nim treść żądania, określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznaczając jednocześnie właściwe normy prawa materialnego i procesowego, które są relewantne dla ustalenia podmiotowego i przedmiotowego jego zakresu. Organy prowadzące postępowanie są natomiast tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie odpowiada wszystkim warunkom, o których mowa wyżej, a których łączne spełnienie jest konieczne dla pozytywnego załatwienia wniosku.

Przede wszystkim wskazać należy, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.. Sporządzenie ww. analizy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wyniku całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą naniesiono funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy.

Jak stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W tym miejscu powtórzyć należy za organem odwoławczym, że w obecnym stanie prawnym, "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to część granicy działki budowlanej przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli - część granicy działki budowlanej będąca jednocześnie granicą działki drogowej. Jeżeli zatem główny wjazd na działkę budowlaną przewidziano z istniejącej lub projektowanej drogi wewnętrznej, to "front terenu", determinujący wielkość obszaru analizowanego, stanowi wspólna granica działki budowlanej i działki drogowej od strony głównego wjazdu na działkę budowlaną.

Należy zauważyć, że do 2 stycznia 2022 r. obowiązywał przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) - dalej "rozporządzenie". Przepis ten stanowił, że pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć część działki budowlanej przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jednakże z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), którą poszerzono art. 61 u.p.z.p. o powołany wyżej przepis ust. 5a, zawierający w zdaniu drugim legalną definicję "frontu terenu". Jak słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę, przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia był powszechnie uważany za kontrowersyjny, ponieważ sprawiał znaczne trudności interpretacyjne. Źródłem kontrowersji w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych było zwłaszcza znaczenie zamieszczonego w tym przepisie określenia "część działki budowlanej, która przylega do drogi". W kwestii, co oznacza "przyleganie" części działki do drogi i jaką obszarowo część działki należy uznać za przylegającą do drogi, brakowało spójnej linii orzeczniczej, co było szczególnie dotkliwe w przypadku działek o nieregularnym kształcie. W celu usunięcia powyższych trudności, w aktualnie obowiązującym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zdefiniowano w sposób bezpośredni pojęcie "frontu działki". Z zestawienia obu definicji wynika jednoznacznie, że w obecnym stanie prawnym, "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to "część granicy działki budowlanej" (przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę), nie zaś - budząca spory "część działki budowlanej" (przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Oznacza to, że aktualnie, "front terenu", jako czynnik determinujący wielkość obszaru analizowanego, ma charakter wymierny i łatwy do ustalenia. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zdanie drugie, wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej.

W tych uwarunkowaniach zarzut skarżącej niewłaściwego (zaniżonego) ustalenia szerokości frontu działki inwestycyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko skarżącej, że przez front działki inwestycyjnej należy rozumieć front całej działki budowlanej, w tym także część nie przylegająca do drogi ze względu na uskok, nie ma znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym, w szczególności nie odpowiada definicji ustawowej pojęcia "frontu terenu". Jak już wyżej wskazano zmiana przepisu art. 61 u.p.z.p. poprzez dodanie do niego ust. 5a, zawierającego w zdaniu drugim legalną definicję "frontu terenu" miała na celu zlikwidowanie rozbieżności powstających na tle rozumienia omawianych przepisów, często prowadzących do odmiennych rozstrzygnięć w niemal identycznych stanach faktycznych. Aktualne brzmienie przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w sposób jednoznaczny wskazuje rozumienie szerokości frontu terenu, akcentując przy tym bardzo wyraźnie "wspólną granicę działki budowlanej i działki drogowej od strony głównego wjazdu na działkę budowlaną".

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim, granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując w każdym kierunku odległość 144 m - równą trzykrotności szerokości frontu terenu, rozumianego jako część granicy działki budowlanej przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (24 m x 3), dodatkowo powiększonej dwukrotnie z uwagi na brak działki zabudowanej w minimalnym zakresie analizy (24 m x 3 = 72 m x 2 = 144 m). W rezultacie analizą objęto obszar w odległości 6 frontów działek, a zatem obszar większy niż minimalny, ustalony w oparciu o generalne zasady wynikające z ustawy. Powyższe ustalenia odzwierciedla kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p., na której przyjęto do wyznaczenia terenu objętego analizą, promień o długości 144 m.

Taki zabieg należy uznać za prawidłowy i znajdujący uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy.

Bezsporne jest bowiem, że z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Omawiany przepis podobnie jak poprzednio obowiązujące w tym zakresie rozporządzenie, ustala jedynie minimalny zasięg obszaru, tj. trzykrotną szerokość frontu terenu, nie ogranicza natomiast jej górnej granicy. Podkreślić jednak należy, że sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie (np. fakt występowania zabudowy rozproszonej), nie zaś planowana zabudowa. Wbrew oczekiwaniu skarżącej, z cytowanego przepisu nie wynika, że jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma żadnej zabudowanej działki, to organ administracji ma obowiązek rozszerzania obszaru analizowanego bez ograniczeń aż do granic, w których znajdzie się jakaś zabudowa. Przyjęcie stanowiska skarżącej powodowałoby, że organ mógłby wyznaczać obszar analizowany w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objął zabudowaną działkę, niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz powinno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. m.in. wyroki NSA z: 21.09.2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20.07.2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12.10.2021 r., II OSK 2157/18; 17.02.2021 r., sygn. II OSK 1969/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest dopuszczalne. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyroki NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, CBOSA). II OSK 2321/21 z 20.12.2022 r., CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, w aktualnym stanie prawnym brak jest możliwości, aby właściciel nieruchomości powołując się na prawo własności i zasadę wolności zagospodarowania terenu, mógł skutecznie żądać wyznaczenia obszaru analizowanego w takich granicach, które zapewniłyby możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jego zamiarem, w sytuacji gdy prowadziłoby to do zmiany istniejącego ładu przestrzennego.

Tymczasem z niewadliwych ustaleń organów obu instancji, które znajdują potwierdzenie w sporządzonej w formie graficznej i tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika że w obrębie rozszerzonego obszaru analizy nie ma jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka o nr [...] znajduje się na polanie otoczonej obszarem lasów i pól uprawnych oraz terenami przemysłowymi (kopalnia kredy). Najbliższa zabudowa znajduje się na działce nr [...] i jest to zabudowa zagrodowa, która nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 23 października 2019 r. II SA/Po 483/19 oraz z 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13; w Białymstoku z 10 września 2015 r. II SA/Bk 444/15; w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z uwagi na powyższe zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym przez organy obu instancji, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej nie będzie stanowiło kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub ją uzupełnić, organ miał podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, Lex nr 2427484, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, Lex nr 3009343, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że kwestia istnienia w obiegu prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną oraz objętej obszarem analizy, nie mogła być przedmiotem analizy organów obu instancji. W chwili obecnej, gdy nie istnieje na niej żadna zabudowa nie ma to wpływu na stan faktyczny ani prawny rozpatrywanej sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową.

Organowi odwoławczemu nie sposób przy tym zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 6, 7, 7a § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jej uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji.

Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, skarżąca zaś nie żądała przeprowadzenia rozprawy.