Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 856/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 8, art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust. 5 i ust. 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. J., G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 268/20 w sprawie ze skargi E. J., G. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. J. oraz G. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 268/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi E.J. i G. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej w wysokości 16.300 zł.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że podstawę faktyczną decyzji organu I instancji stanowiło:

- przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin: o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny;

- przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny;

- przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu: o czas do mniej niż 10 godzin;

- skrócenie wymaganego, regularnego okresu odpoczynku dziennego: o czas do 1 godziny; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut;

- niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny; skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin;

- skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: o czas do 1 godziny;

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:

- o czas do mniej niż 30 minut: o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut; za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut;

- niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień;

- niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi;

- niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm., dalej: "u.t.d."), w wymaganym terminie - za każdą zmianę.

Organ przywołał treść art. 92a ust. 1, ust. 5, ust. 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1, art. 4 pkt 22 u.t.d., art. 189a § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Ponadto wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin, tj. lp. 5.1 załącznika nr 3 u.t.d., organ odwoławczy przytoczył treść art. art. 4 lit. k i art. art. 6 ust.1 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.1.1 załącznika nr 3 u.t.d., która sankcjonuje przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin: czas powyżej 15 minut do 1 godziny karą pieniężną w wysokości 50 złotych. Według karty pracy A.R., kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu w datach wskazanych w decyzji. Podczas kontroli nie okazano dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za powyższe naruszenia nałożono 150 zł kary.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, tj. Ip. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy przytoczył art. 4 lit.k, art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.2.1 u.t.d., która przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: czas do mniej niż 1 godziny sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 100 złotych. Według kart pracy, kierowcy P. C. i J. Z. przekroczyli maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o określony czas we wskazanych w decyzji datach. Podczas kontroli nie okazano dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków przez P. C. J. Z. odnotował, że czas pracy został przekroczony z powodu braku parkingów na drodze. Organ odwoławczy podał, że wskazana przyczyna powstania naruszenia nie mieści się w dyspozycji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organ odwoławczy podał, że za każde naruszenie nałożono po 100 zł kary.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, tj. lp. 5.4 załącznika nr 3 u.t.d., organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 lit. i, art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść Ip. 5.4.1 załącznika nr 3 do u.t.d., która przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu: czas do mniej niż 10 godzin sankcjonuje karą w wysokości 250 złotych. J. Z. przekroczył łączny czas prowadzenia pojazdu w dniach wskazanych w decyzji. Organ podał, że nie uwzględniono wyjaśnień kierowcy o braku miejsc parkingowych, gdyż wskazana przyczyna powstania naruszenia nie mieści się w dyspozycji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Ponadto w drugim wypadku, podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za powyższe naruszenia nałożono 200 zł kary.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, tj. Ip. 5.5 załącznika nr 3 u.t.d., Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył treść art. 4 lit. f, art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.5.1 oraz lp. 5.5.2 załącznika nr 3 u.t.d., który sankcjonuje skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego: o czas do 1 godziny karą pieniężną w wysokości 100 złotych; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut karą pieniężną w wysokości 200 złotych. Według kart kierowcy, A. R., H. T., J. Z. skrócili dzienny czas odpoczynku o określony czas w dniach wskazanych w decyzji. Podczas kontroli nie okazano dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków bądź wyjaśniono, że stało się tak z powodu braku parkingów na drodze, lecz wskazana przyczyna powstania naruszenia nie mieści się w dyspozycji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Za powyższe naruszenia nałożono 1.300 zł kary.

W zakresie naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku, tj. lp. 5.6 załącznika nr 3 u.t.d., organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 lit. f, art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.6.1 oraz lp. 5.6.2 załącznika nr 3 u.t.d., która sankcjonuje niespełnienie wymogu dzielonego dziennego odpoczynku, skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego: czas do 1 godziny karą pieniężną w wysokości 100 złotych; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin karą pieniężną w wysokości 200 złotych. Według karty pracy P. C. i A. R., kierowcy skrócili dzienny czas odpoczynku o określony czas w dniach wskazanych w decyzji. Podczas kontroli nie okazano dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za powyższe naruszenia nałożono 600 zł kary.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, tj. Ip. 5.7 załącznika nr 3 u.t.d., organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 lit. f, z art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść Ip. 5.7.1 załącznika nr 3 u.t.d., która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku: czas do 1 godziny karą pieniężną w wysokości 150 złotych. Według kart pracy P. C., A. R. i J. Z., kierowcy skrócili czas odpoczynku o określony czas w dniach wskazanych w decyzji. Podczas kontroli nie okazano dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za powyższe naruszenia nałożono 900 zł kary.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, tj. Ip. 5.11 załącznika nr 3 u.t.d., organ odwoławczy przytoczył treść z art. 4 lit. d, art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.11.1, lp, 5.11.2 oraz. lp. 5,11.3 załącznika nr 3 u.t.d., która przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas do mniej niż 30 minut sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 100 złotych; o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut karą pieniężną w wysokości 250 złotych; za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut karą pieniężną, w wysokości 350 złotych. Według kart pracy, C. G., P. C., A. D., S. K., A. R., J. Z., kierowcy przekroczyli maksymalny czas prowadzenia pojazdów bez przerwy o dany okres w dniach wskazanych w decyzji. Podczas kontroli nie okazano dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za powyższe naruszenia nałożono 5.950 zł kary.

Odnośnie naruszenia polegającego na niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień; tj. Ip. 6.3.11 załącznika nr 3 u.t.d., organ odwoławczy przytoczył treść art. art. 34 rozporządzenia nr 165/2014. Konsekwencją powyższego jest treść lp. 6.3.11 załącznika nr 3 u.t.d., która niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 100 złotych za każdy dzień. Według karty pracy O. K., kierowca niepoprawnie operował przełącznikiem tachografu, umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności, rejestrując aktywność pod symbolem "okresy gotowości" zamiast pod symbolem "przerwy lub odpoczynek". Za powyższe naruszenie nałożono 100 zł kary.

Odnośnie naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, tj. Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 u.t.d., organ odwoławczy przytoczył treść art. 34 i art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 6.2.1 załącznika nr 3 u.t.d., która karą pieniężną w wysokości 5.000 złotych sankcjonuje naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Organ odwoławczy podał, że na okazanych do kontroli danych z cyfrowych urządzeń rejestrujących (tachografów cyfrowych), stwierdzono nierejestrowanie na karcie kierowcy za pomocą urządzeń rejestrujących zainstalowanych w ww. pojazdach wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, które szczegółowo opisano w decyzji. Za powyższe naruszenia nałożono 5.000 zł kary.

Organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorcy nie zgłosili w wymaganym terminie zmiany dotyczącej wycofania z użytkowania pojazdu marki [...] oraz zmiany dotyczącej wprowadzenia do użytkowania pojazdu marki [...], o wskazanych numerach. Za powyższe naruszenia nałożono 1.600 zł kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji uznał, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił dowodów wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uwalniających przewoźnika od odpowiedzialności, o których mowa w art. 92c u.t.d., pomimo, że to właśnie na nim spoczywa ciężar dowodzenia w tej kwestii. Zdaniem Sądu I instancji, ilość i rodzaj naruszeń stwierdzonych podczas kontroli, wskazywały na braki w organizacji pracy przedsiębiorstwa skarżących, a nie na zaistnienie wyjątkowych okoliczności niezależnych od skarżących.

WSA podkreślił, że skarżący jako przedsiębiorcy winni tak zorganizować działanie swojej firmy, by nie dochodziło w niej do naruszeń przepisów u.t.d. Zgodzić należy się z organ odwoławczym, że skarżący nie przedłożyli żadnych dowodów mogących wskazywać, iż na powstałe naruszenia nie miała wpływu, bądź nastąpiły one w skutek zdarzeń czy okoliczności niemożliwych do przewidzenia dla nich. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, że właściwie zorganizowała zadania transportowe tak, aby kierowcy mogli je realizować bez naruszenia norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw czy odpoczynków. Sama ilość stwierdzonych naruszeń dowodzi braku skutecznej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem czasu pracy kierowców ze strony skarżącej, co musiało skutkować przypisaniem odpowiedzialności skarżącym.

Sąd I instancji wskazał także, że w niniejszej sprawie art. 92b u.t.d. nie ma zastosowania, gdyż nie dotyczy naruszeń związanych z obsługą i stosowaniem urządzeń rejestrujących. Wpływ przedsiębiorców na stwierdzone naruszenia przejawia się w braku kontroli nad zatrudnionymi kierowcami oraz braku reakcji na popełnione przez nich naruszenia. Jak wynikało z akt, przedsiębiorcy nie wskazali żadnych innych okoliczności, na które nie mieli wpływu lub których nie mogli przewidzieć. Przedsiębiorcy powinni organizować pracę kierowców w taki sposób, aby zadania przewozowe im powierzone nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowców, jak również czynności przewidziane w trakcie załadunku i rozładunku pojazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięcie twierdzeń oraz dokumentacji skarżących w zakresie przyczyn powstałych naruszeń, ale także organizacji transportu, nadzoru nad kierowcami, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny dowodów;

- art 7a k.p.a. polegające na braku rozstrzygnięcia na korzyść skarżących wątpliwości w zakresie stosowanych w niniejszej sprawie właściwych norm prawnych, co mogłoby się przyczynić do umorzenia postępowania przynamniej w części naruszeń;

- art. 7, 8, 77 k.p.a. polegające na pominięciu przy ocenie dowodów utartej praktyki stosowanej przez organ w tożsamych sprawach, jak również brak wskazania przyczyn odmowy wartości dowodowej przedłożonym przez skarżących dokumentów, skutkujące brakiem pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że prowadzenie pojazdu bez karty to ten sam czyn co błędna obsługa lub odłączenie tachografu;

- art 92b u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz nieuznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki egzoneracyjne, co zwolniłoby skarżących z odpowiedzialności za naruszenia;

- art. 92c u.t.d. poprzez niezastosowanie w sprawie oraz nieuznanie, iż część naruszeń nimi nie były, co legło by u podstaw umorzenia postępowania.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyczerpująco wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Oceniając zasadność zarzutów prawa materialnego należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. - stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej - ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżąca kasacyjnie skutecznie nie obaliła.

W myśl art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje, że obowiązek wykazania przesłanek określonych w tych przepisach co do zasady obciąża podmiot wykonujący przewóz i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko akceptuje. Do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4457/16). Nie wystarcza zatem wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest w szczególności wzięcie pod uwagę art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 który wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).

Także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne - Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1). W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono, przykładowo, poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu - akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Ponadto Komisja Europejska potwierdziła powinność kierowcy co do odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się.

Tych okoliczności skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazali. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich argumentacja nie mogły zatem przynieść oczekiwanego skutku. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zarzuty naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie, w okolicznościach tej sprawy GITD oraz Sąd I instancji zasadnie bowiem uznały, że strona skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła żadnych dowodów mogących wskazywać, iż na powstałe naruszenia nie miała wpływu, bądź nastąpiły one w skutek zdarzeń czy okoliczności niemożliwych do przewidzenia dla skarżącej. Strona także nie wykazała w żaden sposób, iż właściwie zorganizowała zadania transportowe tak, aby kierowcy mogli je realizować bez naruszenia norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw czy odpoczynków.

Skarżący nie wykazali, aby organizacja i wykonywanie przewozów w obszarze działalności ich przedsiębiorstwa odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, co musiało skutkować brakiem przesłanek z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., uwalniających od odpowiedzialności skarżącego jako wykonującego przewóz. Brak też podstaw by uznać, że skarżący wykazał wystąpienie przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Tym samym w ocenie NSA nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Odnosząc się do zarzutu skarżących w zakresie naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 u.t.d., należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie stwierdzono niewłaściwą obsługę tachografu, ponieważ kierowcy nie stosowali karty kierowcy w okresach, w których stwierdzono, że pojazdami będącymi w dyspozycji przedsiębiorcy wykonywano przewóz drogowy. Właściwa obsługa tachografu polega bowiem na stosowaniu przez kierowcę karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu, a karty kierowcy co do zasady nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej organ zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie przepis Ip. 6.2.1. zał. nr 3 do u.td. Wskazać należy, iż sami skarżący kasacyjnie podnoszą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "w niniejszej sprawie natomiast kierowca prowadził pojazd bez karty". Natomiast kara z lp. 6.3.5 załącznika nr 3, która wedle stanowiska skarżących powinna być nałożona zamiast kary z Ip. 6.2.1. zał. nr 3 do u.td., przewidziana została za zachowanie polegające na niedopuszczalnym wyjęciu wykresówek lub karty kierowcy, mających wpływ na rejestrację danych. Inaczej mówiąc, karze na tej podstawie prawnej podlega przedsiębiorca, jeżeli wykazane zostanie, że w sposób niedopuszczalny wyjęto kartę kierowcy np. w trakcie jazdy, tak aby uniknąć odnotowywania na niej wyników działania tachografu, co wpływa na wiarygodność danych, mające przełożenie na ocenę spełnienia wymagań prawa co do czasu pracy i wymaganych odpoczynków.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Analizując zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., sformułowane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, przede wszystkim zauważyć trzeba, że Sąd I instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma istotne znaczenie w sprawie. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem kontroli instancyjnej wobec orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, które nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jedynie oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że skoro WSA nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogły zostać one przez ten sąd naruszone. Jednakże uwzględniając sens uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wskazującej, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, nakazywało zbadanie tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu należy zauważyć, że realizację zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zapewniają przepisy regulujące postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących faktów mających w sprawie znaczenie prawne. Określenia tych faktów dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia zobowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, wydanie 15, s. 449 - 451).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że organy nie naruszyły przepisów postępowania. Organy dokonały zebrania materiału dowodowego oraz jego oceny, a także wyciągnęły z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że skarżący nie podzielają stanowiska organów, nie świadczy o tym, iż organy naruszyły przepisy postępowania. W zaskarżonej decyzji organ przywołał stosowne przepisy i wyjaśnił ich treść oraz uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono w żaden sposób jakim to dokumentom przedłożonym przez skarżących odmówiono wartości dowodowej i jakiej sytuacji dotyczy teza skargi kasacyjnej o "podejmowaniu odmiennych decyzji w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia 8 k.p.a. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem w wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że choć może budzić wątpliwości zasadność przypisania stronie skarżącej kar za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców i obowiązkowych przerwach pracy polegające na przekroczeniu tego czasu o wartość np. 1 minuty, to jednak rację ma organ, że gdy idzie o przepisy dotyczące czasu pracy kierowców (np. lp. 5.2, 5.6, 5.7, 5.11), sankcjonowane są nawet minimalne przekroczenia. Nie ulega wszak wątpliwości, że zawarte w przepisach określenia: "do mniej niż 1 godziny" (lp. 5.2), "do 1 godziny" (lp. 5.6), "do 1 godziny" (lp. 5.7) oraz "do mniej niż 30 minut" (lp. 5.11) obejmują sytuacje, w których skrócenie lub przekroczenie wynosi zarówno tylko 1 minutę, jak i dłuższy mieszczący się w określonym przepisem przedziale. O poprawności powyższego rozumowania przekonuje już samo porównanie z lp. 5.1 ("o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny") czy z lp. 5.3 ("o czas powyżej 30 minut do mniej niż 4 godzin") - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 24/23.

WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył także art. 7a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).