Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 467/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta Poznania oraz K. W.-G. i T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 692/21 w sprawie ze skargi K. W.-G. i T. G. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 19 marca 2013 r. nr XLVII/711/VI/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Głuszynki – część C" w Poznaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 692/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi K. W.-G. i T. G. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, strony) na uchwałę Rady Miasta Poznania z 19 marca 2013 r. nr XLVII/711/VI/2013 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb [...], w [...] (pkt 1); w pozostałej części skargę odrzucił (pkt 2) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Poznania (dalej: Rada, skarżąca kasacyjnie) podjęła 19 marca 2013 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Głuszynki – część C" w Poznaniu.

W skardze do WSA w Poznaniu na powyższą uchwałę strony zarzuciły naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) – przez naruszenie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, 2) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przez brak uwzględnienia w planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, 3) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – przez brak uwzględnienia w planie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, 4) art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. – przez wadliwe uwzględnienie i określenie w planie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, 5) art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – przez brak uwzględnienia w planie walorów ekonomicznych przestrzeni – a to wszystko wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w planie znacznej części nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na teren zieleni urządzonej oznaczony w planie symbolem ZP, m.in. celem ochrony zespołu dworsko-parkowego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A 317 (dalej zespół dworsko-parkowy, zespół), którym nie jest objęta nieruchomość, z jednoczesnym przeznaczeniem części sąsiednich gruntów objętych i nieobjętych planem pod tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej lub zagrodowej albo tereny rolnicze, a także dopuszczenie odtworzenia układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew i krzewów, które nigdy nie istniały na nieruchomości, a tym samym wyłączenie nieruchomości z produkcji rolniczej, która umożliwiałaby skarżącym dalsze ekonomicznie zagospodarowanie nieruchomości, bez zaburzenia środowiskowych i krajobrazowych walorów przestrzeni; 6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 2 pkt 4 i 5 u.p.z.p. – przez: a) brak uwzględnienia w planie prawa własności skarżących do nieruchomości wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w planie znacznej części nieruchomości w sposób i ze skutkami jw. i uniemożliwienie skarżącym wykonywania uprawnień właścicielskich, b) wadliwe przyjęcie, że interes publiczny oraz przeznaczenie znacznej części nieruchomości pod teren ZP ma pierwszeństwo przed interesem indywidualnym – prawem własności skarżących do nieruchomości będącej terenem rolniczym wykorzystywanym w produkcji rolniczej, c) przerzucenie na skarżących realizacji zagospodarowania znacznej części nieruchomości jako terenu zieleni urządzonej (ZP), co należy traktować jako cel publiczny, m.in. poprzez odtworzenie układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew i krzewów, które nigdy nie istniały na nieruchomości, i to w sytuacji, gdy nieruchomość nie stanowi części zespołu pałacowego, który jest położony na sąsiedniej działce nr [...]; 7) art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. – przez: a) niewłaściwe uwzględnienie w planie potrzeb interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, przez bezzasadną zmianę przeznaczenia w planie znacznej części nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na stanowiący cel publiczny teren ZP, m.in. dla rzekomej ochrony zespołu, którym nie jest objęta nieruchomość; b) wadliwe przyjęcie, że interes publiczny oraz przeznaczenie znacznej części nieruchomości pod teren ZP ma pierwszeństwo przed interesem indywidualnym – prawem własności skarżących do nieruchomości będącej terenem rolniczym wykorzystywanym w produkcji rolniczej, w sytuacji gdy organ mógł przeznaczyć pod cel publiczny (teren ZP) grunty rolne o podobnej klasie bonitacyjnej oraz zagospodarowaniu, a należące do Miasta Poznania i znajdujące się na obszarze planu miejscowego; c) przerzucenie na skarżących realizacji zagospodarowania znacznej części nieruchomości jako terenu ZP, co należy traktować jako cel publiczny, m.in. poprzez odtworzenie układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew, krzewów, które nigdy nie istniały na nieruchomości, i to w sytuacji, gdy nieruchomość nie stanowi części zespołu; 8) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przez ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania terenu nieruchomości w sposób dotychczasowy, jako nieruchomości rolnej wykorzystywanej w produkcji rolniczej, co uniemożliwia skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawia ich prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; 9) art. 15 ust. 2 pkt 2, 4, 6, 9 u.p.z.p. – przez wadliwe określenie w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w planie znacznej części nieruchomości w sposób i ze skutkami jw.; 10) art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: p.b.) – przez pozbawienie skarżących prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, tj. wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; 11) art. 3 pkt 1, art. 7 pkt 1 i 4, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: u.o.z.) – przez wadliwe uwzględnienie i określenie w planie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wobec nieprawidłowego objęcia terenu nieruchomości ochroną jak dla zespołu pałacowego; 12) art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) oraz art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP – przez: a) naruszenie istoty prawa własności skarżących do nieruchomości, a w szczególności prawa do korzystania z nieruchomości rolnej wykorzystywanej w produkcji rolniczej w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; b) nieuwzględnienie praw słusznie nabytych przez skarżących; c) bezzasadne ograniczanie swobody prowadzenia przez skarżących produkcji rolniczej na nieruchomości; d) uniemożliwienie skarżącym prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pozbawienie skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; e) ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości w sposób nieproporcjonalny, ograniczający istotę wolności i prawa własności skarżących do nieruchomości, uniemożliwiający skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawiający skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; f) naruszenie zasady równości wobec prawa, wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w planie znacznej części nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na teren ZP w sposób i ze skutkami jw.

Skarżący będący współwłaścicielami nieruchomości tj. działek nr [...], [...] i [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części obejmującej: działki nr [...], [...], [...] oraz drogę publiczną – drogę klasy dojazdowej oznaczoną w planie symbolem 1KD-Dxr – ścieżkę pieszo-rowerową, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie w całości. Podkreślono m.in., że określone w planie przeznaczenie nieruchomości nie jest warunkowane ochroną zabytkowego zespołu, a jest konsekwencją wyznaczenia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą nr XXXI/299/V/2008 Rady z 18 stycznia 2008 r. (dalej: studium) kierunku zagospodarowania pod tereny parków i wymogu zgodności planu ze studium. Wyjaśniono, że zawarte w planie dopuszczenie odtworzenia układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew i krzewów dotyczy części planu obejmującej zespół dworsko-parkowy - nie oznacza obowiązku realizacji takich elementów przestrzeni, zwłaszcza na obszarach, na których elementy takie historycznie nie występowały. Wskazano, że z uwagi na treść art. 35 u.p.z.p.– działki skarżących mogą być w dalszym ciągu wykorzystywane rolniczo, do czasu realizacji przeznaczenia określonego w planie. Z kolei wyznaczony w planie na działkach skarżących teren 4MN/U umożliwia realizację zabudowy w skali nie kolidującej z lokalnymi uwarunkowaniami i ładem przestrzennym. Podniesiono, że możliwe jest wytyczenie na terenie ZP dróg wewnętrznych, zapewniających terenowi 4MN/U dostęp do dróg publicznych.

WSA w Poznaniu, we wskazanym na wstępie wyroku z 17 listopada 2021 r. w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżone ustalenia planu odnoszące się do terenów 4MN/U oraz ZP – w części obejmującej działki skarżących nr [...], [...] i [...] – naruszają interes prawny skarżących. Następnie wyjaśniono, że legitymacja skargowa nie rozciąga się na ustalenia dotyczące terenu komunikacji oznaczonego w planie symbolem 1KD-Dxr (ul. A. Gabszewicza), stanowiącego drogę klasy dojazdowej (§ 21 pkt 2 lit. c), dla którego przewidziano lokalizację ścieżki rowerowej, z jednoczesnym dopuszczeniem ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej (§ 18 pkt 4). W ocenie sądu I instancji droga 1KD-Dxr zapewnia w należytym stopniu obsługę komunikacyjną nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze. Następnie stwierdzono, że ustalenia planistyczne odnoszące się do terenu 1KD-Dxr nie naruszają interesu prawnego skarżących. W konsekwencji brak takiego naruszenia interesu prawnego stanowi o niedopuszczalności skargi w części terenu 1KD-Dxr. Wskazano, że nie sposób również mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących pozostałymi, li tylko formalnie zaskarżonymi ("w całości") postanowieniami planu. Tym samym sąd wojewódzki odrzucił skargę w części, w której wykraczała przedmiotem zaskarżenia poza postanowienia dotyczące terenów ZP i MN/U.

WSA w Poznaniu oceniając zasadność skargi w części dotyczącej postanowień planu odnoszących się do trzech działek skarżących zaznaczył, że oceny legalności zaskarżonej uchwały należało dokonywać z zastosowaniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w jego aktualnym na dzień orzekania brzmieniu.

W ocenie sądu wojewódzkiego dochowanie wymogu zgodności planu z postanowieniami studium oraz ochrona południowo-wschodniego klina zieleni miasta Poznania nie uzasadniały w dostatecznym stopniu przyjęcia skarżonych rozwiązań planistycznych. Wyjaśniono, że w chwili uchwalenia studium działki należące obecnie do skarżących oraz działka nr [...] (na której położony jest zespół pałacowo-parkowy) stanowiły jedną działkę (nr [...]) co przesądziło o wyznaczeniu w studium jednego terenu spójnego funkcjonalnie dla całej działki nr [...] - określając kierunek zagospodarowania pod tereny parków. Koncepcja ta została następnie recypowana do planu. Jednakże w 2012 r. doszło do podziału działki nr [...], w wyniku którego wydzielono jako jedną działkę teren zespołu pałacowo-parkowego, objęty wpisem do rejestru zabytków (wydzielona ówcześnie działka nr [...]) od niepodlegającego takiej ochronie reszcie terenu (obecne 3 działki). W ocenie sądu I instancji traktowanie z perspektywy planistycznej, terenu zespołu oraz pozostałego terenu jako spójnego funkcjonalnie obszaru, zdezaktualizowało się. Zatem należało przed uchwaleniem planu doprowadzić do zmiany ustaleń studium, które odzwierciedlałyby aktualny stan faktyczny i związane z nim aktualne kierunki i zasady zagospodarowania – czego organy Gminy nie uczyniły. W konsekwencji doprowadzono do uchwalenia planu, którego ustalenia nie odzwierciedlały aktualnych stosunków faktycznych i prawnych, (brak dostatecznych podstaw do jednolitego regulowania w planie terenu zespołu pałacowo-parkowego i reszty pierwotnej działki). W ocenie WSA w Poznaniu powoływanie się przez organ dla uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych w odniesieniu do terenu ZP (w granicach nieruchomości skarżących) na konieczność zachowania zgodności ustaleń planu ze studium – nie zasługuje na ochronę i musi być poczytane za nadużycie władztwa planistycznego.

W kwestii "klina zieleni" wokół miasta Poznania w ocenie sądu I instancji skoro w § 2 pkt 1 planu uchwałodawca przyjął, że cele stawiane przed klinem zieleni w dostatecznym stopniu spełniają m.in. także tereny rolnicze, to brak było dostatecznego uzasadnienia dla przeznaczenia użytkowanego rolniczo terenu nieruchomości na teren zieleni urządzonej (ZP) z powołaniem się na fakt położenia tego terenu "w obszarze strukturalnych klinów zieleni". Takie rozstrzygnięcie planistyczne zostało ocenione jako naruszające zasadę proporcjonalności.

Sąd wojewódzki nie dopatrzył się również dostatecznego uzasadnienia dla przeznaczenia niewielkiej części użytkowanego rolniczo części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, oznaczoną w planie symbolem 4MN/U.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Poznań, zaskarżając go w części, w zakresie pkt 1. i 3. sentencji, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone w sprawie akta, a w efekcie wydaniem rozstrzygnięcia i jego uzasadnieniem opartym o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd I instancji, iż w omawianej sprawie stanowi on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z powodu naruszenia zasad sporządzania planu - zasady proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez sąd I instancji, iż wymóg nienaruszania ustaleń studium zapisami zaskarżonego planu miejscowego mógł zostać spełniony poprzez przeznaczenie nieruchomości skarżących na tereny rolne;

2) art. 35 u.p.z.p., poprzez brak jego zastosowania, skutkujący stwierdzeniem niewspółmiernego ograniczenia prawa własności skarżących do użytkowania rolnego nieruchomości, poprzez rzekome uniemożliwienie rolniczego wykorzystywania gruntu na skutek uchwalenia zaskarżonego planu;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności planu, tj. uznanie, iż gmina stosując środki określone w u.p.z.p. i przeznaczając nieruchomość skarżących pod teren zieleni urządzonej, wykroczyła poza przysługujące jej władztwo planistyczne, a tym samym naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1. i 3. sentencji wyroku i oddalenie skargi w zakresie objętym pkt 1. sentencji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1. i 3. sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również skarżący, zaskarżając go w części, tj. co do pkt 2. wyroku, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania), tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez akceptację naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości (działki nr [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb [...]), ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej;

b) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez akceptację nieuwzględnienia w planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej;

c) art. 1 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez akceptację nieuwzględnienia w planie walorów ekonomicznych przestrzeni wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej;

d) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez akceptację nieuwzględnienia w planie prawa własności skarżących do nieruchomości wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr, a tym samym uniemożliwienie skarżącym wykonywania uprawnień właścicielskich, np. w zakresie jej zabudowy;

e) art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez akceptację przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego wobec braku uwzględnienia w planie prawa własności skarżących do nieruchomości, bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr, a tym samym uniemożliwienie skarżącym wykonywania uprawnień właścicielskich, np. w zakresie jej zabudowy;

f) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez akceptację ograniczenia przez organ prawa skarżących do zagospodarowania terenu nieruchomości w sposób dotychczasowy, co uniemożliwia skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawia skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

g) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez akceptację dokonania przez organ w planie ustaleń dotyczących drogi 1KD-Dxr, które są sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu, a w szczególności z: i) § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: rozporządzenie); ii) art. 4 pkt 11 a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. nr 14, poz. 60 ze zm.; dalej: u.d.p.); iii) art. 2 pkt 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. nr 98, poz. 602 ze zm.; dalej: p.r.d.); iv) § 46-48 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie WT);

h) art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 9 i 10 u.p.z.p. poprzez akceptację dokonania przez organ wadliwego określenia w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wobec braku uwzględnienia w planie prawa własności skarżących do nieruchomości, bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawia skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

i) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności planu w części obejmującej drogę 1KD-Dxr, pomimo istotnego naruszenia przez organ zasad sporządzania planu;

j) art. 4 p.b. poprzez akceptację pozbawienia skarżących prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej - wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

k) art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez akceptację dokonania przez organ: naruszenia istoty prawa własności skarżących do nieruchomości, a w szczególności prawa do korzystania z niej w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; nieuwzględnienia praw słusznie nabytych przez skarżących; uniemożliwienia skarżącym prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pozbawienia skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; ograniczenia prawa własności skarżących do nieruchomości w sposób nieproporcjonalny, ograniczający istotę wolności i prawa własności skarżących do nieruchomości, uniemożliwiającego skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawiającego skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; naruszenia zasady równości wobec prawa; w związku z bezzasadnym ograniczeniem obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawieniem jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia skarżącym zagospodarowanie nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie w pozostałej części skargi dotyczącej stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej drogę 1KD-Dxr wobec błędnego uznania, iż ustalenia planu dotyczące drogi 1KD-Dxr nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia skarżących stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.; dalej: u.s.g.), a tym samym skarżący nie posiadają uprawnienia do wniesienia skargi;

b) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie w pozostałej części skargi dotyczącej stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej drogę 1KD-Dxr wobec błędnego uznania, iż ustalenia planu dotyczące drogi 1KD-Dxr nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia skarżących stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym skarżący nie posiadają uprawnienia do wniesienia skargi;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego rozstrzygnięcia sprawy w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co przejawiło się w braku wnikliwego sprawdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących co do ustaleń planu dotyczących drogi 1KD-Dxr stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g.;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia punktu 2 wyroku co do odrzucenia w pozostałej części skargi;

e) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności planu oraz brak stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej drogę 1KD-Dxr pomimo, iż organ uchwalając plan naruszył: i) art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej; ii) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej; iii) art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w planie walorów ekonomicznych przestrzeni wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia skarżącym dalsze ekonomiczne zagospodarowanie nieruchomości; iv) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w planie prawa własności skarżących do nieruchomości wobec bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej, a tym samym uniemożliwienie skarżącym wykonywania uprawnień właścicielskich np. w zakresie jej zabudowy; v) art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego wobec braku uwzględnienia w planie prawa własności skarżących do nieruchomości, bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej, a tym samym uniemożliwienie skarżącym wykonywania uprawnień właścicielskich np. w zakresie jej zabudowy; vi) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania terenu nieruchomości w sposób dotychczasowy, co uniemożliwia skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawia skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; vii) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie w planie ustaleń dotyczących drogi 1KD-Dxr, które są sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu, a w szczególności z: § 14 ust. 1-3 rozporządzenia; art. 4 pkt 11a u.d.p.; art. 2 pkt 5 p.r.d.; § 46-48 rozporządzenia WT; viii) art 15 ust. 2 pkt 2, 6,9 i 10 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wobec braku uwzględnienia w planie prawa własności skarżących do nieruchomości, bezzasadnego ograniczenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawia skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; ix) art. 4 p.b. poprzez pozbawienie skarżących prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej - wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; x) art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez: naruszenie istoty prawa własności skarżących do nieruchomości, a w szczególności prawa do korzystania z niej w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; nieuwzględnienie praw słusznie nabytych przez skarżących; uniemożliwienie skarżącym prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pozbawienie skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości w sposób nieproporcjonalny, ograniczający istotę wolności i prawa własności skarżących do nieruchomości, uniemożliwiający skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawiający skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; naruszenie zasady równości wobec prawa; w związku z bezzasadnym ograniczeniem obsługi komunikacyjnej nieruchomości ustaleniami planu dotyczącymi drogi 1KD-Dxr i pozbawienia jej w pełnym zakresie dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia skarżącym zagospodarowanie nieruchomości;

f) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, iż ustalenia planu w części obejmującej drogę publiczną - drogę klasy dojazdowej oznaczoną w planie symbolem 1KD-Dxr - ścieżkę pieszo-rowerową, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w części, tj. co do punktu 2 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie wyroku w części, tj. co do punktu 2 wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w całości uwzględniającego skargę kasacyjną poprzez stwierdzenie nieważności planu w części obejmującej drogę 1KD-Dxr - zgodnie z żądaniem pkt IV ppkt 2 petitum skargi; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto celem uniknięcia zbędnych powtórzeń, z uwagi na zakres sformułowanych powyżej zarzutów oraz treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wniesiono o odpowiednie uwzględnienie jako części niniejszej skargi kasacyjnej również uzasadnienia zawartego w skardze oraz pismach do sądu I instancji z 26 sierpnia 2021 r. i 13 września 2021 r.

Pismem z 21 stycznia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z 8 lutego 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto celem uniknięcia zbędnych powtórzeń, z uwagi na zakres zarzutów skargi kasacyjnej oraz treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wniesiono o odpowiednie uwzględnienie jako części niniejszego pisma również uzasadnienia zawartego w skardze, pismach z 26 sierpnia 2021 r. i 13 września 2021 r. oraz w skardze kasacyjnej.

Pismem z 21 lutego 2022 r. skarżący wnieśli o nieuwzględnienie wniosku Miasta Poznania: o oddalenie skargi kasacyjnej skarżących w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto celem uniknięcia zbędnych powtórzeń, z uwagi na treść odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżących i uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wniesiono o odpowiednie uwzględnienie jako części niniejszego pisma również uzasadnienia zawartego w skardze, pismach z 26 sierpnia 2021 r. i 13 września 2021 r., skardze kasacyjnej skarżących oraz w piśmie z 8 lutego 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Wyrok został zaskarżony dwiema skargami kasacyjnymi podmiotów o przeciwstawnej pozycji procesowej i materialnej, co oznacza w konsekwencji ze względu na zakres zaskarżenia zakwestionowanie go w całości. Jednocześnie w świetle skargi do WSA w Poznaniu oraz motywów pisemnych wyroku obydwie części zagadnienia planistycznego, tj. przeznaczenie działek nr [...], [...] i [...] pod tereny ZP oraz MN/U oraz charakter drogi 1KD-Dxr jako ścieżki pieszo-rowerowej z dopuszczeniem ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej pozostają w ścisłym związku funkcjonalnym. WSA w Poznaniu bowiem odczytał, że małżonkowie G. dążą do usankcjonowania planem możliwości kontynuacji działalności rolniczej prowadzonej na tych nieruchomościach. Powyższe skutkowało odrzuceniem w części skargi na plan w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (pkt 2. zaskarżonego wyroku) z racji przyjęcia, że ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie został naruszony. Przyjęta zatem w planie możliwość ruchu pojazdów obsługujących tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej na drodze 1KD-Dxr odpowiada potrzebom skarżących odnośnie wykorzystywania działek pod produkcję rolniczą. Tymczasem – co wyraźnie wynika ze skargi kasacyjnej małżonków G., ich intencją jest wykorzystanie spornych działek także pod zabudowę, jak twierdzą - mieszkaniową, gospodarczą związaną z rolnictwem. Łączne zatem odczytanie zamiarów właścicielskich co do sposobów zagospodarowania przedmiotowych trzech działek (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) pozwala na prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów obydwu skarg kasacyjnych.

Jako jedynie częściowo zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. w zakresie przedstawienia stanu sprawy. Sąd wojewódzki orzeka na podstawie akt sprawy, w tym wypadku akt planistycznych oraz akt sądowych. Otóż kluczowym błędem popełnionym przez WSA w Poznaniu było przyjęcie, że zostało naruszone władztwo planistyczne, bowiem przeznaczenie pod zieleń urządzoną pozbawiło właścicieli rolniczego wykorzystania działek. Tymczasem – w ocenie WSA w Poznaniu - uległy zmianie okoliczności faktyczne w osi czasowej między uchwaleniem studium, a uchwaleniem planu, bowiem dotychczasowa działka ewidencyjna nr [...], ark. [...], obr. [...] wpisana do rejestru zabytków decyzją z 19 marca 1990 r. (po uzyskaniu zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu - k. 251 akt sądowych) uległa podziałowi na kilka działek ewidencyjnych. Jednocześnie nie cała działka przed podziałem była objęta wpisem do rejestru zabytków (zespół pałacowo-parkowy), a wydzielone trzy działki skarżących (przedmiot sprawy) nie pozostawały w związku funkcjonalnym z owym kompleksem pałacowo-parkowym. Stąd zdaniem WSA w Poznaniu nie wymagały one przypisania im tak restrykcyjnego i kierunkowanego przeznaczenia, jakim jest zieleń parkowa, determinowanego w istocie faktem, że w dacie uchwalenia studium występował kompleks pałacowy na jednej działce ewidencyjnej nr [...].

Zdaniem NSA kwestie podziału geodezyjnego nie mają determinującego znaczenia przy dokonywaniu oceny regulacji uchwały i jako takie nie mogły stanowić argumentu za przyjęciem tezy, że gmina nadużyła władztwa planistycznego w trakcie procesu uchwalenia planu. Zostały one przytoczone przez sąd wojewódzki, aby wykazać, że nie było potrzeby ochrony działek tego rodzaju przeznaczeniem, tj. ZP, gdyż związek z pałacem i jego otoczeniem ustał wobec stanowiska konserwatora zabytków, wyrażonego w pozwoleniu nr 872/2011 z 13 października 2011 r.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu na datę podjęcia skarżonej uchwały każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem zatem rozpatrzenia skargi na plan jako uchwały podjętej przez organ gminy jest łączne wykazanie zarówno interesu prawnego (kwestia niekwestionowana, gdyż skarżący są właścicielami spornych trzech działek), jak i naruszenia tego interesu przez akt planistyczny. Sąd bowiem odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Błędnie WSA w Poznaniu utożsamił naruszenie interesu prawnego z kwestią wyłączenia rolniczego wykorzystania tych działek, zamiast z wyłączeniem ich spod zabudowy. Skarżący bowiem nie oczekują, że będą uprawnieni do ich uprawy (prawo to mają zagwarantowane z mocy art. 35 u.p.z.p.), lecz chcieliby owe działki zabudować. Z tego powodu kwestionują rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego w zakresie odrzucenia skargi w części wyznaczenia drogi pod potrzeby jedynie obsługi rolnictwa.

W zakresie ostatniego zagadnienia tj. możliwości rolniczego wykorzystywania działek to zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej Gminy naruszenia art. 35 u.p.z.p. (obecnie art. 35 ust. 1 u.p.z.p.), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowana. W tym kontekście należy podkreślić, że plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość. Niemniej jego ustalenia muszą uwzględniać istniejący stan zagospodarowania (na datę uchwalenia planu) – vide np. wyroki NSA: z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16, z 5 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 724/23 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21. Skarżący prowadzą działalność rolniczą na działkach i taki sposób korzystania z przedmiotu własności będzie mógł być nadal kontynuowany. Jednocześnie z mocy art. 35 ust. 2 u.p.z.p., jeśliby skarżący mieli tam jakieś zabudowania, to w ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy, dopuszczono przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujący zmiany sposobu ich użytkowania.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 oraz z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę prawa własności. W niniejszej sprawie skarżący mogą korzystać z przedmiotu własności i na dotychczasowych warunkach prowadzić i rozwijać działalność rolniczą (art. 35 u.p.z.p.). W żadnym razie organ nie dysponuje narzędziami prawnymi, aby zobowiązać ich do urządzenia parku lub innej kategorii zieleni urządzonej.

Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W planie, jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Organy bowiem kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Kluczowa dla przyjętego przeznaczenia jest po pierwsze, zgodność przyjętych rozwiązań planistycznych ze studium. Normatywnego oddziaływania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie uchylają – jak przyjął WSA w Poznaniu – zmiany, które miały miejsce po uchwaleniu studium związane z podziałem geodezyjnym pierwotnej działki nr [...], obejmującej w jej części zespół pałacowo-parkowy. Po drugie, charakter całego obszaru objętego zaskarżonym planem, wyłączający co do zasady jakąkolwiek nową zabudowę.

Sąd wojewódzki zasadnie przyjął, że wskutek wyłączenia tych działek spod ochrony konserwatorskiej możliwe będzie rolnicze wykorzystanie ich w przyszłości, jednak nie uwzględnił właściwie kwestii wymagań środowiskowych. Kluczowym kierunkiem bowiem wynikającym ze studium i powtórzonym w planie jest wyłączenie jakiejkolwiek nowej zabudowy z tego rejonu i utrzymanie jedynie istniejącej. Motywem studium i dalej planu była bowiem ochrona południowo-wschodniego klina zieleni miasta Poznania, poprzez zachowanie oraz ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Zagrożenie dla tego terenu stanowi rozwijająca się w najbliższym sąsiedztwie terenów zieleni zabudowa mieszkaniowa. Obszar planu jest częścią ważnego ciągu ekologicznego. Celowe tym samym było objęcie znajdujących się w granicach planu terenów zakazem zabudowy (vide uzasadnienie do planu). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W celu zachowania tego korytarza został wprowadzony tak rygorystyczna zakaz, jakim jest wyłączenie jakiejkolwiek nowej zabudowy.

Analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, że tereny zabudowy znajdują się jedynie w miejscach, w których takowa już istnieje i tereny te tworzą zwarty kompleks urbanistyczny. Nawet w przypadku zabudowy zagrodowej plan przewiduje jedynie kilka punktowo wydzielonych terenów (RM), zabudowanych (na mapie naniesiono zabudowania). Jedyne tereny usługowe i mieszkaniowe zostały wyznaczone przy drodze publicznej w północno-wschodnim rejonie planu, aby usankcjonować istniejącą tamże zabudowę lub ją uzupełnić. Natomiast pozostałe tereny zostały generalnie wyłączone spod zabudowy. Co znamienne, plan wprowadza zakaz lokalizacji budynków na terenach 1-9ZL (tereny lasów), na wszystkich wyznaczonych w planie terenach R (rolne), na omawianym terenie ZP oraz na terenach komunikacji (§ 20 pkt 2 planu). Oznacza to, że przyjęcie przeznaczenia rolnego, na czym bazuje wyrok sądu wojewódzkiego, również nie prowadziłoby do realizacji celu, do którego dążą skarżący, tj. dopuszczenia zabudowy. Z tym zaś kierunkiem rozumowania sąd wojewódzki połączył odrzucenie skargi w zakresie ustalenia rodzaju drogi 1KD-Dxr, która przebiega przy działkach stron. Natomiast takie przeznaczenie skarżący mogą realizować bez względu na ustalenia planistyczne (art. 35 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji błędnie WSA w Poznaniu uznał, że zmiany geodezyjne i wydzielenie kilku działek z pierwotnej działki nr [...], skutkować powinno zmianą studium. Tymczasem zdaniem NSA taka zmiana nie była konieczna, gdyż przyjęte w planie przeznaczenie nie naruszyło kierunków wynikających ze studium. Natomiast utrzymanie funkcji rolnej nie wymagało żadnych zmian wobec treści art. 35 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie funkcja, którą sugeruje WSA w Poznaniu nie oznaczałaby dopuszczenia zabudowy, gdyż plan wprowadził kategoryczny zakaz zabudowy na wszystkich jednostkach planistycznych R. Co prawda w dacie uchwalenia planu nie obowiązywał jeszcze art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Niemniej kryteria sformułowane w tym przepisie uprzednio były wyprowadzane z regulacji konstytucyjnych.

Mianowicie chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie danego rodzaju przeznaczenia, tutaj wyłączającego zarówno zabudowę, jak i możliwość rolniczego wykorzystania działek, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Do tego dochodzi art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. W tym kontekście należy podkreślić, że plan miejscowy jest instrumentem, który taką ochronę na gruncie danej gminy może urzeczywistnić, wprowadzając konkretne normy prawa. Zdaniem NSA w pełni zasadnie, w celu ochrony ciągu ekologicznego jako wartości publicznej wprowadzono tereny ZP. Ewentualne wprowadzenie przeznaczenia R nie miałoby żadnego znaczenia, gdyż funkcję tę skarżący mogą bez przeszkód realizować na dotychczasowych warunkach (przy czym bez prawa zabudowy), co miałoby także miejsce w przypadku nadania w planie charakteru rolnego tym działkom.

Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej Miasta Poznań okazały się usprawiedliwione, co skutkowało uchyleniem w zaskarżonej części wyroku (pkt 1. i 3.).

Jako uzasadniona okazała się także skarga kasacyjna małżonków G. WSA w Poznaniu odrzucił w części skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., gdyż przyjął brak naruszenia interesu prawnego poprzez oznaczenie w planie drogi 1KD-Dxr jako ścieżki pieszo-rowerowej z dopuszczeniem ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej. Sąd ten bowiem uznał, że droga o takiej funkcji spełnia warunki do obsługi działek skarżących o charakterze rolnym. U podstaw rozumowania WSA w Poznaniu był fakt, że skarżący kasacyjne sporne działki będą wykorzystywali na cele rolnicze. Jak już wskazano warunkiem rozpatrzenia skargi na plan jest łączne wykazanie zarówno interesu prawnego (kwestia niekwestionowana, gdyż skarżący są właścicielami spornych trzech działek graniczących z drogą 1KD-Dxr), jak i naruszenia tego interesu przez akt planistyczny.

Zdaniem NSA wadliwie sąd wojewódzki zakwalifikował przeznaczenie spornej drogi jako takiego, które nie narusza interesu prawnego strony. Faktem jest, że zarówno przeznaczenie ZP, jak i wykorzystywanie działek w dotychczasowy sposób pod uprawy rolne może być realizowane poprzez sporną ścieżkę. Nie jest to jednak tożsame z brakiem naruszenia interesu prawnego, gdyż niewątpliwie droga 1KD-Dxr w planach małżonków G., co wynika z każdego właściwe zarzutu ich skargi kasacyjnej, ograniczy skomunikowanie ich terenów przeznaczonych pod zabudowę z drogą publiczną. Stanowisko skarżących należy powiązać z rozstrzygnięciem WSA w Poznaniu stwierdzającym nieważność planu w zakresie przeznaczenia trzech działek pod zieleń urządzoną. Skutkiem tego rozstrzygnięcia jest bowiem możliwość zagospodarowania (w tym zabudowy) nie na podstawie planu miejscowego, lecz poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi o tym art. 4 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (stan prawny na dzień orzekania przez sąd wojewódzki). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga, aby działka miała dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W sytuacji zatem, gdy WSA w Poznaniu stwierdził nieważność tej części planu, a skarżący kwestionowali także charakter drogi w skardze do tego sądu, nieuprawnionym było jej odrzucenie w tej części na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z tych względów NSA uchylił zaskarżony wyrok w części tj. pkt 2., gdyż został naruszony art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżący wykazali interes prawny oraz naruszenie tego interesu i tym samym uzyskali prawo do kontroli sądowej tego przepisu planu w oparciu o kryterium legalności. W konsekwencji zaskarżony wyrok w tej części należało uchylić.

Jednocześnie wystąpiły przesłanki do rozpatrzenia skargi na plan w tej części bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wiąże się to z uznaniem jako nieuzasadnionych pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nakierowanych na naruszenie przepisów materialnych zawartych w u.p.z.p. Kluczowe jest całościowe zbadanie regulacji planu dla sytuacji prawnej skarżących. Otóż skarżący kasacyjnie wywodzą, że ustalenie przeznaczenia ciągu komunikacyjnego uniemożliwia im wykonywane prawa własności i realizację zamierzeń związanych z zabudową ich działek. Jednocześnie przywołują szereg norm materialnych wyliczonych w części opisowej niniejszego uzasadnienia. Stanowisko to budują na rozstrzygnięciu WSA w Poznaniu, który stwierdził nieważność planu w części obejmującej działki nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Tymczasem wykazano wyżej, że nie wystąpiły przesłanki, aby stwierdzić nieważność planu co do działek nr [...], [...] i [...], bowiem kontrola dokonana przez sąd wojewódzki nie uwzględniła zarówno przepisów prawa materialnego, jak również jego całościowego odczytania, zarówno co do celów, jak i paralelnych norm planu, istotnych dla prawidłowego odczytania regulacji. Celem tego planu było wyłączenie jakiejkolwiek nowej zabudowy, a dominującym przeznaczeniem jest funkcja rolna i leśna.

Wobec tego został naruszony interes prawny skarżących, co skutkować winno merytorycznym rozpatrzeniem skargi przez sąd wojewódzki, nie zaś jej odrzuceniem jako formalnie niedopuszczalnej. Jednocześnie mając na uwadze, że rodzaj ciągu komunikacyjnego związany jest z przeznaczeniem terenów wokół i pełni w istocie rolę służebną dla tych terenów, należało ocenić, czy przeznaczenie drogi 1KD-Dxr stanowiło nieuprawnione nadużycie władztwa planistycznego gminy. Zdaniem NSA nie została naruszona zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Droga przylega do terenów skarżących, nie stanowi ich własności. Przeznaczenie ZP dla ich działek może być w pełni realizowane poprzez taki rodzaj ciągu komunikacyjnego i adekwatnie pełni swą funkcję. Jest ona wynikiem uprzedniego ograniczenia prawa własności skarżących, co było przedmiotem rozważań przy skardze Miasta Poznań. Przyjęto mianowicie, że zakaz zabudowy terenów ZP ustalony w planie znajduje umocowanie w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i w tej konkretnej sytuacji faktycznej nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Jednocześnie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie obowiązkowo ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Z tego względu konieczne było skomunikowanie tego obszaru, odpowiednio z uwzględnieniem potrzeb przeznaczenia terenów wokół. Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej małżonków G. dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego, ochrony prawa własności, zakłócenia zasad ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, zrównoważonego rozwoju, okazały się nieusprawiedliwione.

W konsekwencji zgodnie z art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok w całości ze skarg kasacyjnych K. W.-G. i T. G. oraz Miasta Poznań i rozpoznał skargę na plan uznając ją za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.