Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 451/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 8 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 oraz art. 19 ust 4 i ust. 5; art.
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 4 ust.1a, art. 12 ust.1 pkt 3 lit.c oraz art. 12c
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 30 ust.1a i ust.3; art. 29 ust.3a;
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów z dnia 28 listopada 2018 r. nr II/13/18 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2, § 6 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 9 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności" , § 9 ust. 2 pkt 7, § 9 ust. 5 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 9 ust. 5 pkt 3, § 9 ust. 5 pkt 6, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2, § 12 ust. 8 pkt 6 oraz § 13 ust. 4.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]., Nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy A. (Dz.Urz.Woj.L. z 2018 r., poz. 5940) w części obejmującej §3 pkt 2, §6 w brzmieniu: "w szczególności", § 9 ust. 2 w brzmieniu: "w szczególności", §9 ust. 5 w brzmieniu: "w szczególności", § 9 ust. 2 pkt 7, § 9 ust. 5 pkt 3 i 6, § 12 ust. 1 i 2, §12 ust. 8 pkt 6 oraz § 13 ust. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy A. (dalej zwanego "Regulaminem") stanowiącego załącznik do uchwały. Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...]., Nr [...] w zaskarżonym zakresie.

Uzasadniając skargę Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej zwana "u.z.z.w."). Jak wynika z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Organ stanowiący musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie zaś z ustępem piątym art. 19 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców, w tym te, które wyliczono w punkcie od pierwszego do dziewiątego art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Paragraf trzeci ustęp drugi Regulaminu stanowi, że w zakresie dostarczanie wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane - zapewnić ciągłość dostaw wody, z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie. W ocenie Wojewody normowanie to w przytoczonym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Stanowi on bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Wyjątki od unormowanego w art. 5 obowiązku określa art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Zawiera on zamknięty katalog sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Z przepisów ustawy wynika zatem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić ciągłość dostaw wody, zaś wyjątki od tej zasady wprowadza art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Skoro art. 8 ust. 1 szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, to przepisy regulaminu nie mogą określać kolejnych przypadków ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, z innych powodów niż wskazane w ustawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że wykluczone jest również powtarzanie albo modyfikowanie materii uregulowanej w ustawie w uchwalonym przez radę gminy regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z § 6 Regulaminu wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków z gminą powinien w szczególności określać wymienione w jego punktach od 1 do 6 elementy. Zdaniem Wojewody użycie zwrotu "w szczególności" powoduje, że określone w § 6 elementy wniosku mają charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że Rada nie określiła w sposób wyczerpujący wszystkich elementów wniosku. Tymczasem zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., Rada została zobowiązana do określenia w podejmowanym regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji. Przyjęta regulacja winna być sformułowana w ten sposób, aby podmioty ubiegające się o zawarcie takiej umowy, a także przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie miały wątpliwości, jakie elementy wniosek powinien zawierać.

Wojewoda podniósł, że uwagi dotyczące § 6 odnoszą się również do § 9 ust. 2 Regulaminu, określającego elementy wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz § 9 ust. 5 Regulaminu, określającego elementy wydawanych warunków przyłączenia do sieci, w których Rada również posłużyła się sformułowaniem "w szczególności". Unormowania te nie wypełniają upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., na podstawie którego Rada winna określić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci.

Za wadliwy uznano także Paragraf dziewiąty ust. 2 pkt 7 Regulaminu przewidującego, że do wniosku o przyłączenie do sieci należy dołączyć dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek; mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń. Unormowanie to nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Nie uprawnia on bowiem rady do uzależniania wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości, a co za tym idzie stanowienia o obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego taki tytuł prawny lub przedłożenia opisu statusu prawnego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Artykuł 6 ust. 4 u.z.z.w. wprowadza, jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Skoro zgodnie z tym przepisem obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Przewidziany w § 9 ust. 2 pkt 7 obowiązek dołączenia mapy sytuacyjnej nie ma oparcia w przepisach prawa, bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno dysponować dokumentacją obrazującą przebieg sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz usytuowanie innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, których położenie jest istotne dla nowo wykonywanego przyłącza. Przepisy Prawa budowlanego przewidują dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Pierwszy z nich uregulowany jest w art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3).

Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został natomiast w art. 29a Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2). Przepisów tych nie stosuje się, jeżeli inwestor wcześniej dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29a ust. 3).

Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas spełnić wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosowania odpowiednich przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Do planu sytuacyjnego znajdują zastosowanie postanowienia ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Realizowana w tym trybie budowa przyłączy zwolniona jest od reglamentacji przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pod pojęciem mapy zasadniczej należy rozumieć wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

W ocenie Wojewody z powyższego wynika, że w sprawie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych inwestor ma prawo wyboru spośród dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy - na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej. Podkreślenia wymaga, że skoro ustawodawca przewidział dwie odrębne procedury postępowania w kwestii dotyczącej budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, dając inwestorowi możliwość wyboru, z której z nich chce skorzystać i przewidział odmienność wymogów formalnych w zakresie stosowania każdej z nich, nie znajduje podstaw prawnych rozstrzyganie o tych kwestiach przez Radę Gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Powyższe oznacza, że § 9 ust. 2 pkt 7 regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 29a oraz art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Żaden przepis nie upoważnia bowiem rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego.

Wadliwe zdaniem Wojewody są także Paragraf 9 ust. 5 pkt 3 i 6 oraz § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu dotyczące uzgadniania z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym dokumentacji technicznej. Zgodnie z tymi unormowaniami, warunki przyłączenia w szczególności określają zakres dokumentacji technicznej, którą opracowuje osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci oraz zawierać informację o rodzaju i zawartości dokumentów, jakie powinna przedłożyć osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci oraz podmiotach z jakimi należy uzgodnić, lub do jakich należy zgłosić fakt przyłączenia (§ 9 ust. 5 pkt 3 i 6); przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wydaje pisemne uzgodnienie niezwłocznie po złożeniu kompletnej dokumentacji technicznej (§ 12 ust. 1); zakres dokumentacji technicznej określają warunki przyłączenia (§ 12 ust. 2). Skoro jednak ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie obowiązku dokonania uzgodnień dokumentacji technicznej projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej. Na potwierdzenie tego stanowiska Wojewoda wymienił potwierdzające je, w jego ocenie, orzeczenia sądów administracyjnych.

Paragraf 13 ust. 4 Regulaminu stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to gminy z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla Odbiorców. Wojewoda zaznaczył, że nadając temu unormowaniu takie brzmienie Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten do niezbędnych elementy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zaliczył między innymi określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 7). W regulaminie Rada Gminy władna jest zatem określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków czy wyłączenia odpowiedzialności usługodawcy. Powołując się na orzecznictw sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że skoro art. 8 ust. 1 szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, to przepisy regulaminu nie mogą określać kolejnych przypadków ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, z innych powodów niż wskazane w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że kwestionowane zapisy Regulaminu nie mają istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarki wodno – ściekowej na ternie Gminy A.. Ewentualne stwierdzenie ich nieważności nie spowoduje konieczności zasadniczej zmiany w tym zakresie w Gminie. Mając na uwadze, że uchwały sprzeczne z prawem nie powinny funkcjonować w obrocie prawnym, co leży niewątpliwie w interesie publicznym, Gmina A. pozostawia uznaniu sądu zasadność stwierdzenia nieważności kwestionowanych w skardze unormowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Przesłankę stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy normuje art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 dalej "u.s.g."). Stanowi on, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (patrz wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/02) stwierdził, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Do kategorii tych naruszeń prawa zaliczyć należy naruszenia znaczące, jak na przykład naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W ocenie sądu, mając na uwadze wymienione wyżej kategorie naruszeń przepisów prawa świadczących o jego istotnym naruszeniu, zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 3 pkt 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy A. przyjętego przez Radę Gminy uchwałą z dnia [...]., Nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy A. (Dz.Urz.Woj.L. . z 2018 r., poz. 5940). Przepis powyższy stanowiąc, ze w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić ciągłość dostaw wody, z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie. w sposób istotny narusza bowiem unormowanie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 1 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. – tekst ustawy właściwy na dzień jej uchwalenia), dalej zwana "u.z.z.w.". Artykuł 5 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Porównanie brzmienia obu unormowań prowadzi do wniosku, że obowiązek ciągłości dostaw wody przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne unormowany jest w art. 5 ust. 1 i to w sposób bardziej precyzyjny, niż wynikałoby to z unormowania Regulaminu. Z art. 5 ust. 1 wynika bowiem, że ciągłość dostarczania wody ma być niezawodna i polegać na dostarczaniu wody należytej jakości. Paragraf 3 pkt 2 zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jedynie do zapewnienia ciągłości dostaw wody. W ten sposób modyfikuje unormowanie art. 5 ust. 1 ograniczając zakres obowiązku przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjne. Jednocześnie § 3 pkt 2 Regulaminu zwalnia przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne od obowiązku zapewnienia ciągłości dostaw wody, gdy będą miały miejsce uzasadnione okoliczności przewidziane regulaminem. Artykuł 8 ust. 1 u.z.z.w. stanowi zaś, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa (pkt. 1); odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty (pkt. 2); jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego (pkt. 3); został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych (pkt. 4). Normuje on więc zamknięty katalog okoliczności uzasadniających zaprzestanie dostarczania wody. Pośród tych okoliczności nie ma jednak takich, które wynikałyby z uchwalanego na podstawie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulaminu. Paragraf 3 pkt 2 Regulaminu stanowiąc, że uzasadnione wyjątki określone w Regulaminie uzasadniają wstrzymanie ciągłości dostaw wody modyfikuje zatem unormowanie art. 8 ust. 1. Dodaje bowiem nową okoliczność uzasadniającą wstrzymanie dostaw wody, która nie wynika z normującego tą problematykę w sposób wyczerpujący art. 8 ust. 1. Z tego samego powodu rażąco narusza ten przepis §13 ust. 4 Regulaminu. Unormowanie to do zamkniętego katalogu przyczyn uzasadniających odcięcie dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (zatem ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług) dołącza przyczynę nieznaną unormowaniu art. 8 ust. 1 u.z.z.w, jakimi są ważne powody w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. W obu przypadkach unormowanie aktu prawa miejscowego, którym na mocy art. 19 ust. 4 u.z.z.w. jest regulamin, modyfikuje więc unormowanie ustawowe. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99 (publikowanym w Lex pod numerem 53377) stwierdził, że hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem unormowania hierarchii źródeł prawa jest to, iż akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zatem § 3 pkt 2 Regulaminu modyfikując brzmienie art. 5 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 8 ust. 1 u.z.z.w. bez wyraźnego umocowania do tego wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego jakim są unormowania art. 5 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 8 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w. stanowiący podstawę prawną podejmowania uchwał wprowadzających w życie regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Natomiast §13 ust. 4 Regulaminu bez umocowania ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. modyfikuje brzmienie art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Rażąco zatem narusza art. 8 ust. 1 oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Z uwagi na unormowanie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej naruszenia te uznać należy za istotne, gdyż zaburzają one konstytucyjny porządek relacji między poszczególnymi źródłami prawa wymienionymi w tym przepisie. Jednocześnie też kształtują sytuację prawną sprzeczną z wynikającą z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą, że akty prawa miejscowego ustanawia się na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach.

W ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie zasadny jest również zarzut dotyczący § 6, § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 5 Regulaminu w zakresie zwrotu "w szczególności". Unormowania te w sposób rażący naruszają bowiem art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 u.z.z.w. w zw. z §119 ust. 1 i §143 "Zasad techniki prawodawczej." stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 283) na mocy § 1 tego rozporządzenia. Paragraf 119 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej stanowi, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy unormowania §143 Zasad techniki prawodawczej regulacja §119 ust. 1 ma zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego. Z brzmienia § 119 ust. 1 wynika przede wszystkim nakaz wyczerpującego, a nie fragmentarycznego, normowania sprawy objętej danym upoważnieniem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 628/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Akt prawa miejscowego musi więc zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 786/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym w zakresie wymienionym w punktach od 1 do 9 tego przepisu. Celem uchwalenia na podstawie art. 19 u.z.z.w. jest przyjęcie aktu normatywnego precyzującego prawa i obowiązki w szczególności w zakresie wskazanym w punktach od 1 do 9 art. 19. Zatem uchwalając regulamin nie można używać sformułowań wprowadzających luz decyzyjny. Takim sformułowaniem jest zaś zwrot "w szczególności". Daje on bowiem możliwość wyjścia w procesie interpretacji poza katalog wynikający z treści zawierającego go unormowania (paragrafu, przepisu). Sformułowanie to odsyła w procesie interpretacji do okoliczności pozanormatywnych, nie wynikających chociażby z treści regulaminu. I z tego powodu nie można przyjąć, aby zawierające je unormowania aktów prawa miejscowego wypełniały założenie szczegółowego normowania zagadnień przewidzianych przepisem delegującym do ich wydania. Regulamin uchwalany na podstawie art. 19 u.z.z.w. ma na celu między innymi stworzenie normatywnych ram działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które na terenie gminy ma pozycje monopolistyczną. Chronić ma odbiorców usług przed wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjnej dominującej pozycji na rynku lokalnym. Użycie w unormowaniach regulaminu zwrotu tworzącego luz interpretacyjny – luz decyzyjny niweczy założenie ochronnego działania unormowań regulaminu. Z powyższych względów Skład Orzekający uznał zarzut dotyczący §6, §9 ust. 2 oraz §9 ust. 5 Regulaminu za zasadny.

Skład Orzekający w niniejszej sprawie podziela też zarzut dotyczący § 9 ust. 2 pkt 7 Regulaminu. Rację ma bowiem skarżący twierdząc, że warunki zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, a odbiorcą usług określa art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Przepis ten nie wymaga, aby do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej dołączać jakiekolwiek dokumenty. Brak jest więc podstawy prawnej do żądania od osoby ubiegającej się o przyłączenie dołączenia do wniosku dokumentu dotyczącego stanu prawnego nieruchomości lub mapy sytuacyjnej. Zwrócić należy też uwagę na to, że art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi wprost, że umowę zawiera się niezależnie od tego czy odbiorca ma tytuł prawny do nieruchomości, czy też nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Paragraf 9 ust. 2 pkt 7 regulaminu w zakresie w jakim żąda dołączenia do wniosku dokumentu określający stan prawny nieruchomości narusza unormowanie art. 6 ust. 4 u.z.z.w. modyfikując jego brzmienie. Powyższych względów przyjąć należy, że § 9 ust. 2 pkt 7 Regulaminu w sposób rażący narusza unormowanie art. 6 ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez modyfikację ich brzmienia. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że unormowania podustawowe nie mogą zmieniać, czy tez modyfikować treści ustaw. Narusza to bowiem normy konstytucyjne to jest art. 87 i 94 Konstytucji.

Trafna jest również ocena skarżącego, że § 9 ust. 2 pkt 7 Regulaminu narusza w sposób rażący unormowanie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) w takim zakresie w jakim strona wybierająca tryb z art. 30 Prawa budowlanego budowy przyłącza zmuszona jest do sporządzenia mapy sytuacyjnej. Z ustępu drugiego art. 30 wynika, że strona wybierająca ten tryb budowy przyłącza zobowiązana jest do dołączenia do zgłoszenia oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustęp trzeci w przypadku budowy przyłącza wodno – kanalizacyjnego wymaga zaś aby do zgłoszenia dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Żadne z tych unormowań nie wspomina o obowiązku dołączenia mapy sytuacyjnej. Paragraf 9 ust. 2 pkt 7 jest więc następnym przykładem unormowania Regulaminu, które modyfikuje unormowanie ustawowe, w tym przypadku art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Skład Orzekający nie podziela zaś poglądu, że § 9 ust. 2 pkt 7 Regulaminu w sposób rażący narusza art. 29a w zw. z 30 Prawa budowlanego poprzez to, że zobowiązując wnioskodawcę do przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodno – kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń w istocie ogranicza wybór trybu budowy przyłącza. Paragraf 9 ust. 2 pkt 7 przewiduje jedynie wymóg formalny, modyfikując w ten sposób wymóg art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dotyczący dokumentów przedkładanych przy zgłoszeniu budowy przyłącza wodno – kanalizacyjnego. Nie można przypisać unormowaniu Regulaminu treści normatywnej, której nie zawiera. Nie zawiera zaś żadnego postanowienia, które ograniczałoby możliwość włączenia przyłącza do sieci wodno – kanalizacyjnej od tego w jakim trybie przyłącze zostało wybudowane. Tylko w takim zaś przypadku można mówić o tym, że § 9 ust. 2 pkt 7 Regulaminu w sposób rażący narusza art. 29a w zw. z 30 Prawa budowlanego ze względu na ograniczenie możliwości wyboru trybu budowy przyłącza.

Zasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa przez §9 ust. 5 pkt 3 i 6 oraz §12 ust. 1 i 2 Regulaminu. Rację ma skarżący, że skoro ustawodawca w art. 29a oraz art. 30 Prawa budowlanego zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie obowiązku dokonania uzgodnień dokumentacji technicznej projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej (§12 ust. 1). Z tego samego powodu bezpodstawne jest uzależnienie warunków przyłączenia od zakresu dokumentacji technicznej (§12 ust. 2). Ze względu na zwolnienie inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę strona wnosząca o przyłączenie nie ma obowiązku opracowywać dokumentacji technicznej przyłącza, co zakłada § 9 ust. 5 pkt 3 regulaminu, a jedynie opis techniczny instalacji (art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego) i to jedynie, kiedy wybierze tryb budowy przyłącza wodno – kanalizacyjnego unormowany w art. 30 Prawa budowlanego. Z tego też powodu warunki przyłączenia do sieci nie powinny zawierać informacje o rodzaju i zawartości dokumentów, jakie powinna przedłożyć osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci oraz podmiotach z jakimi należy uzgodnić, lub do jakich należy zgłosić fakt przyłączenia (§9 ust. 5 pkt 6 Regulaminu). Skoro bowiem w przypadku przyłącza nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę a zatem sporządzania dokumentacji technicznej, nie ma obowiązku informowania o tych dokumentach. W ocenie Składu Orzekającego ze wskazanych wyżej powodów § 9 ust. 5 pkt 3 i 6 oraz §12 ust. 1 i 2 Regulaminu w sposób rażący naruszają art. 29a oraz art. 30 Prawa budowlanego ustanawiając w przypadku obu unormowanych w nich trybów obowiązek sporządzenia dokumentacji technicznej, gdy obowiązek taki z nich nie wynika.

Rację ma skarżący twierdząc, że § 12 ust. 8 pkt 6 Regulaminu w sposób rażący narusza prawo. Stanowi on, że protokół odbioru technicznego przyłącza powinien zawierać co najmniej między innymi operat geodezyjny wykonany przed zasypaniem, w zakresie wskazanym w warunkach technicznych, w dwóch egzemplarzach, z których jeden dostarcza się do gminy, a drugi do odpowiedniego urzędu zajmującego się aktualizacją dokumentacji geodezyjnej. Jak trafnie zauważa się w skardze zagadnienie wykonania operatu geodezyjnego normują przepisy Prawa budowlanego w art. 43 ust. 1. Stanowi on, że obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 tejże ustawy, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. Stosownie natomiast do art. 43 ust. 1a pkt 1 - obowiązkowi geodezyjnego wyznaczenia, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przyłącze, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, jeżeli jego połączenie z siecią znajduje się na tej samej działce co przyłącze lub na działce do niej przyległej. Ustawa przewiduje zatem wyjątki w zakresie konieczności sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wybudowanego przyłącza wodociągowego - kanalizacyjnego. Natomiast w myśl §17 wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 43 ust. 4 Prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133) po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. Paragraf 20 tego rozporządzenia stanowi zaś, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Paragraf 21 nakłada na wykonawcę prac geodezyjnych obowiązek przekazania do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oryginału dokumentacji, o której mowa w §20, w formie o zakresie przewidzianym odrębnymi przepisami, a kierownikowi budowy - kopię mapy powstałej w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Sporządzanie operatu geodezyjnego – inwentaryzacji geodezyjnej normuje również ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 725) w art. 4 ust. 1 ba, art. 12 ust. 1 pkt. 3 lit. c oraz art. 12c ust. 2. Zatem § 12 ust. 8 pkt 6 Regulaminu normuje zagadnienie stanowiące przedmiot regulacji ustawowej. Jest to zatem kolejny przykład unormowania załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym unormowanie aktu prawa miejscowego normuje materię unormowaną uprzednio w ustawie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2, § 6 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 9 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności" , § 9 ust. 2 pkt 7, § 9 ust. 5 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 9 ust. 5 pkt 3, § 9 ust. 5 pkt 6, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2, § 12 ust. 8 pkt 6 oraz § 13 ust. 4.