Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 502/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz S. S. za nabycie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], na odcinku [...], a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz strony S. S. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A. I. spełnia wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – zwanej dalej "specustawą", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Wobec tego jest prawidłowy i może stanowić dowód sprawie.

S. S. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], wskazując na rażące naruszenia prawa w zakresie postępowania dowodowego oraz przyjęcia jako podstawy rozstrzygnięcia operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A. I. Strona wskazała, że przedmiotowy operat był błędny, co powinien był zauważyć organ prowadzący postępowanie. Na potwierdzenie stwierdzonych błędów strona przedłożyła opinię Nr [...] Komisji [...] we [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zawiera kwalifikowanych wad dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, negatywna ocena operatu szacunkowego przez Komisję [...] nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Od powyższej decyzji S. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na liczne naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na wynik wyceny.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy ostateczne orzeczenie poddane nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest więc merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.

Minister zauważył, że podstawę prawną dla wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowił art. 18 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2013 r., jako głównym dowodzie w sprawie o odszkodowanie, rzeczoznawca majątkowy A. I. ustalił, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KDS-droga ekspresowa relacji [...].

Minister wskazał, że dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku transakcji nieruchomości nabywanych pod budowę dróg, zgodnie z ustalonym przeznaczeniem planistycznym. Biegły wskazał, że w przypadku niezbyt licznych transakcji konieczność zwiększania materiału analitycznego prowadzi wprost do rozszerzania rynku, zarówno w zakresie geograﬁcznym, jak i jego horyzoncie czasowym. Obszar geograﬁczny badanego rynku obejmował województwo dolnośląskie. Wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja - 25%, otoczenie - 30%, dostęp do drogi publicznej - 20%, potencjał i możliwość wykorzystania - 25%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. W wyniku przeprowadzonego badania rynku znaleziono transakcje nieruchomościami, których ceny jednostkowe mieściły się w przedziale od 32,50 zł/m2 do 42,12 zł/m2. Do końcowej analizy wybrano 3 nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, z transakcji zawartych w latach 2010-2011 oraz dokonano ich szczegółowego porównania parami, z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość gruntu wycenianej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość upraw pszenicy oszacowano na kwotę [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego, przy sporządzaniu operatu szacunkowego uwzględniono przepisy ugn i rozporządzenia. Minister przytoczył treść przepisów art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, a następnie wskazał, że biegły - wobec drogowego przeznaczenia nieruchomości wycenianej - prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Ministra, poprawnie zatem Wojewoda [...], uznając sporządzony operat szacunkowy za prawidłowy, ustalił na jego podstawie odszkodowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że w opinii nr [...] Komisji [...] we Wrocławiu Zespół Oceniający uznał, iż biegły w operacie z dnia [...] listopada 2013 r. prawidłowo określił przeznaczenie nieruchomości oraz prawidłowo za podstawę wyceny przyjął nieruchomości drogowe. Zespół Oceniający zarzucił tej opinii niepełną i bardzo ogólnikową analizę rynku oraz błędy związane z oceną cech rynkowych przedmiotu wyceny.

Jednak – zdaniem Ministra - wady te nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając decyzję w trybie nadzorczym bierze się bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny. Analiza zaskarżonej decyzji i całości akt sprawy nie wskazuje, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. obarczona była jakąkolwiek kwaliﬁkowaną wadliwością, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Minister zaznaczył, że przedłożona opinia Komisji [...] we [...] została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r., tj. po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Tym samym fakt stwierdzenia przez tę Komisję, że błędnie sporządzono operat szacunkowy o wartości przedmiotowej nieruchomości, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powyższa okoliczność może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania jako stanowiącą nową okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Ministra, podniesione we wniosku zarzuty dotyczące naruszenia art. 6-8, art. 75 § 1, art. 77 § 2, art. 80 i art. 84 Kpa nie znajdują również uzasadnienia w niniejszym postępowaniu nadzorczym, gdyż kontrolowana decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy. Wojewoda [...] dochował obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. dokonał prawidłowej wykładni przepisów specustawy, ugn oraz rozporządzenia.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] Listopada 2016 r., nr [...] S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie: - art. 12 ust 5 specustawy w zw. z art. 134 ust 1, art. 151 ust 1 i art. 156 ust 1 ugn oraz w zw. z art. 153 ust 1 i art. 175 ust 1 ugn oraz § 3 ust 2, § 4 ust 1 i § 56 ust 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A. I., który według opinii Komisji [...] we [...] zawiera istotne błędy merytoryczne, dyskwalifikujące operat szacunkowy, w świetle których brak jest podstaw do uznania wyniku oszacowania za wynik poprawny; - § 26 ust 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy bazujący na rynku regionalnym, z całkowitym pominięciem rynku lokalnego; - art. 6 Kpa poprzez działanie z pominięcie istotnych przepisów prawa w zakresie postępowania dowodowego i zasad wyceny nieruchomości; - art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, - art. 8 Kpa bez baczenia przez organ na prawo strony do niezwłocznego załatwienia sprawy i przekazania należnego jej odszkodowania w prawidłowo określonej wysokości, co - w ocenie strony - nie jest prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 75 § 1 Kpa poprzez dopuszczenie dowodu z przedmiotowego operatu szacunkowego, który został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości; - art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy, który został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości; - art. 80 Kpa poprzez ustalenie wysokości odszkodowania, pomimo że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości; - art. 84 ust 1 Kpa poprzez uznanie przedmiotowego operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego pomimo, że został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości i na tej podstawie rzeczony operat powinien zostać pominięty. Wobec tego S. S. wniósł o: - stwierdzenie w całości nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz S. S., z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi wskazując, że sporządzony na zlecenie Wojewody [...] operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ugn i rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu to, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie dla S. S. okazało się, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją był wadliwy. Z treści opinii Komisji [...] we [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., sporządzonej na zlecenie skarżącego, wynika, że rzeczoznawca majątkowy A. I. w opinii o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] popełnił, poza błędami nieistotnymi, także błędy, które miały bezpośredni wpływ na wynik wyceny (określoną wartość nieruchomości). Według Zespołu Opiniującego, biegły naruszył przepisy art. 175 ust. 1 ugn, § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia oraz art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ dokonał bardzo ogólnej (niepełnej) analizy rynku nieruchomości właściwego dla określenia wartości rynkowej nieruchomości wycenianej i niewłaściwie przeprowadził procedurę wyceny w podejściu porównawczym. Zespół ten stwierdził również, że w ramach badania rynku nieruchomości z obszaru województwa dolnośląskiego biegły pominął rynek powiatu [...] (na którym znajduje się wyceniana nieruchomość) oraz powiatów sąsiadujących. Nie wykazał też należytej staranności przy przeprowadzaniu analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Biegły nie uwzględnił najbardziej aktualnych transakcji z 11 miesięcy 2013 r. Zdaniem autorów wskazanej wyżej opinii z dnia [...] grudnia 2014 r., rzeczoznawca majątkowy A. I. popełnił także błędy metodologiczne, dotyczące zbyt dużego nasycenia cech rynkowych nieruchomości i wprowadzenia dodatkowej cechy "otoczenie".

Rację ma także S. S., że Wojewoda [...], orzekający o ustaleniu odszkodowania, nie wychwycił wskazanych wyżej wad operatu szacunkowego i na jego podstawie ustalił dla strony wywłaszczanej odszkodowanie.

Zgodzić należało się jednak z Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, że wskazane wyżej, nieujawnione w toku postępowania odszkodowawczego, wady operatu szacunkowego nie mogły świadczyć o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie z "rażącym" naruszeniem prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Sądu, tego rodzaju naruszenia kwalifikowane, tj. od razu rzucające się w oczy, oczywiste nie wystąpiły w niniejszej sprawie odszkodowawczej.

Rację ma Minister, że z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wynika, iż Wojewoda [...] oceniał wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. na użytek tej sprawy. Organ przywołał istotne dla sprawy przepisy art. 12 ust. 4a i c oraz ust. 5 specustawy, przepisy art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 153 ust. 3, art. 154 ust. 1-3 ugn, § 4 ust. 3, § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. W kontekście tych przepisów przeanalizował operat szacunkowy, zwracając uwagę na przyjęte założenia w zakresie: przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, wyboru przez rzeczoznawcę rynku, doboru nieruchomości porównawczych, czasokresu badanych transakcji, zastosowanego podejścia i metody szacowania, przyjętych cech rynkowych, stanu i wartości wycenianej nieruchomości, uznając, że operat ten odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Organ przekazał stronie egzemplarz operatu szacunkowego oraz umożliwił stronie wypowiedzenie się na piśmie, co do uzyskanego dowodu, w terminie 7 dni, przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie z dnia [...] listopada 2013 r. o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego wraz z egzemplarzem operatu S. S. otrzymał w dniu [...] grudnia 2013 r. Decyzję odszkodowawczą organ wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. Strona nie przedłożyła organowi żadnych zarzutów, czy uwag do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r.

Faktem jest to, że sporządzona w późniejszym czasie opinia ekspercka, o której mowa w przepisie art. 157 ust. 1 ugn wykazała istotne błędy operatu szacunkowego, dyskwalifikujące go, po dacie wydania decyzji odszkodowawczej, jako opinię o wartości nieruchomości stanowiącą podstawę do ustalenia odszkodowania.

Trzeba mieć jednak na uwadze to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ścierają się poglądy na temat tego, w jaki sposób organ administracji publicznej ma oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego, czy tylko pod względem formalnym (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15), czy również pod względem materialnym (por. np. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I OSK 57/12). W tym zakresie są rozbieżne poglądy na temat tego jak "głęboko" organ winien wniknąć w treść opinii o wartości nieruchomości, aby nie oceniać ustaleń biegłego z zakresu jego wiedzy specjalnej, co niewątpliwie dotyczy analizy i charakterystyki rynku nieruchomości właściwego w danej sprawie, czy też przyjętych założeń metodologicznych w zakresie przyjętych cech cenotwórczych, czy ich właściwego "nasycenia".

Należy zauważyć, że w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawca majątkowy jako właściwy rynek nieruchomości wskazał rynek nieruchomości gruntowych drogowych, niezabudowanych, położonych możliwie blisko przedmiotu wyceny z obszaru Województwa [...], kierując się kryterium podobieństwa z art. 4 pkt 16 ugn (pkt 9.9.2. operatu). Oczywistym jest to, że obszar ten (rynek regionalny) składa z wielu tzw. rynków lokalnych (niezdefiniowanych w przepisach z zakresu wyceny nieruchomości). Biegły wskazał, że podejmując decyzję, co do wyboru właściwej metody szacowania zrezygnował z nadmiernego rozszerzenia rynku nieruchomości i przyjął metodę porównywania parami, biorąc pod uwagę 3 nieruchomości z rynku lokalnego (pkt 8.8.3. operatu). Z treści operatu nie wynika, aby rzeczoznawca, dokonując analizy rynku nieruchomości wprost wykluczył, jako niemiarodajny dla wyceny, rynek lokalny powiatów: t., w., o.. Z treści wyceny wynika, że biegły, w ramach Województwa [...], analizował rynek lokalny i miał na uwadze uwarunkowania rynku lokalnego (pkt: 4.4.7., 8.8.2., 10.10.2,, 13.13.3. operatu). Biegły uzasadnił też dlaczego przyjął do porównań transakcje starsze z lat 2009-2012, wskazując na: brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi w dwuletnim okresie czasu poprzedzającym wycenę, wynik analizy trendu czasowego, brak ograniczeń w przepisach prawa (pkt 9.9.3. operatu). Biegły badał też jakie cechy mają istotny charakter cenotwórczy, wykluczając np. z tego zakresu wielkość (powierzchnię) gruntu (pkt 9.9.4. operatu). Wskazał istotne cechy rynkowe i dokonał ich gradacji (Tabela z pkt 9.9.7. operatu).

Nie można się zatem zgodzić ze skarżącym, że w zakresie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, czy metodologii wyceny w zakresie doboru cech rynkowych i ich "nasycenia" operat zawiera od razu rzucające się w oczy, bez głębszej analizy, wady o charakterze "rażącym", mające przełożenie na wydanie decyzji odszkodowawczej z "rażącym" naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem Sądu, nie można więc zarzucić Wojewodzie [...], że ustalił odszkodowanie na podstawie oczywiście wadliwej wyceny.

Uszło uwadze S. S., że zespół ekspertów badający prawidłowość operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. składał się z fachowców w swojej dziedzinie, którzy badali prawidłowość wyceny bardzo szczegółowo, także w zakresie zgodności ze standardami zawodowymi (pkt 1.1.1. opinii). Stanowisko Zespołu [...] zostało oparte na innym stanie faktycznym sprawy, niż ten, który legł u podstaw wydania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 2013 r. Zespół [...] prowadził postępowanie wyjaśniające kierując do rzeczoznawcy pisma z dnia [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r. zawierające pytania i wątpliwości. Stanowisko Zespołu [...] w zakresie negatywnej oceny operatu szacunkowego zostało sformułowane dopiero po otrzymaniu od rzeczoznawcy majątkowego odpowiedzi w pismach z dnia [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r.

Skoro zatem negatywna ocena operatu szacunkowego nie została sformułowana po wstępnej analizie wyceny, lecz wymagała pogłębionego wyjaśnienia i analizy prawidłowości wyceny w oparciu o dodatkowe wyjaśnienia biegłego i dodatkowe ustalenia samego Zespołu [...], to nie można Wojewodzie [...] postawić zarzutu działania w warunkach "rażącego" naruszenia prawa, w szczególności przepisów art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ugn oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, czy też przepisów procedury administracyjnej – art. 6-8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 Kpa.

Zarzut naruszenia przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia jest nieadekwatny dla niniejszej sprawy, ponieważ przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne regulację szczególną zawiera § 36 rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1056/13).

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone wynikłe – zdaniem skarżącego - z rażących błędów znaczne zaniżenie wartości nieruchomości, mające przełożenie na kwotę odszkodowania Sąd zauważa, że na podstawie opinii negatywnej nr [...] nie można było wykazać podnoszonej wyżej okoliczności. Przeciwnie, w treści opinii wyraźnie zaznaczono, że Zespół [...] nie odniósł się wprost do wyniku wyceny (pkt 2.2.3. opinii). Końcowy wynik wyceny (określona kwotowo wartość nieruchomości) jest wypadkową analizy wielu danych i uwarunkowań, które determinują przyjmowane przez rzeczoznawcę majątkowego założenia, z których, pod dokonaniu stosownych obliczeń, wyłania się wynik wyceny. Nie można wykluczyć sytuacji, że sporządzone na użytek danej sprawy (na zlecenie organu i strony) dwa prawidłowe operaty szacunkowe różnią się, co do określonej wartości nieruchomości. Sama zatem różnica kwotowa wartości nieruchomości nie musi świadczyć o tym, że skoro w takiej sytuacji organ ustalając odszkodowanie oparł się na operacie szacunkowym, wskazującym niższą cenę nieruchomości szacowanej, to decyzja odszkodowawcza "rażąco" narusza prawo.

Skarżący nie może pomijać tego, że w szeroko rozumianym prawie administracyjnym jedną z naczelnych zasad prawnych jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w sposób wyraźny w art. 16 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że decyzje od których nie służy zwykły środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie, zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kpa lub w przepisach szczególnych. Z zasady tej wynika tzw. domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnych polegające na tym, że dopóki decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, dopóty uważana jest za prawidłową, a więc zgodną z prawem. Zasada ta jest gwarantem stabilizacji na przyszłość stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami.

Rzeczywiście rację ma S. S., że jednym z trybów umożliwiających eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa. Jednak obalenie skutków prawnych kwestionowanej decyzji w tym trybie, powodujące przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego, w tym i oczywistego, naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 Kpa.

Sąd podziela stanowisko S. S., że Wojewoda [...] wydał decyzję odszkodowawczą z naruszeniem prawa, skoro – jak się później okazało - oparł się na wadliwym operacie szacunkowym, a wady te miały wpływ na wynik wyceny i w konsekwencji na ustaloną kwotę odszkodowania. Rzecz jednak w tym, że ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, dyskwalifikująca operat szacunkowy winna być złożona w odpowiednim czasie, tj. jeszcze na etapie postępowania odszkodowawczego pierwszoinstancyjnego albo w postępowaniu odwoławczym, czego S. S. nie uczynił. Operat szacunkowy traci bowiem charakter opinii o wartości nieruchomości z chwilą wydania tej oceny (art. 156 ust. 1a ugn). W niniejszej sprawie miało to miejsce już po wydaniu decyzji odszkodowawczej.

Trzeba wskazać, że ogólna procedura administracyjna może być wykorzystana do eliminacji różnego typu wad – wad nieistotnych, istotnych, czy też kwalifikowanych (w tym rażących). Służą do tego różne tryby weryfikacji decyzji. W pierwszym przypadku będzie to np. tryb sprostowania decyzji (art. 113 Kpa), w drugim przypadku np. tryb odwoławczy (art. 138 Kpa), a w trzecim przypadku np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 Kpa). Przyjęty w Kpa system weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. W konsekwencji nie ma możliwości, ażeby tryb stwierdzenia nieważności decyzji był wykorzystywany jako III instancja trybu zwyczajnego, w szczególności wówczas, gdy strona nie złożyła we właściwym czasie odwołania od decyzji. Tego typu tryb nadzwyczajny służy do eliminowania decyzji wadliwych, w szczególności obciążonych wadami o charakterze "rażącym". Poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie można doprowadzić do wyeliminowania decyzji wydanej na skutek ujawnionych po jej wydaniu wad o charakterze "istotnym", co usiłował uczynić skarżący.

W ocenie Sądu, takie działanie, w realiach tej konkretnej sprawy, nie mogło być skuteczne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.