Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2444/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 4, art. 30 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 134 § 1 i art. 138
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.14, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 725
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/18 w sprawie ze skarg M.S. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr KR VI R 11/18 w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1990/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.S. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja/organ) z 28 sierpnia 2018 r., nr KR VI R 11/18 w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Komisja wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99; dalej: dekret) w zw. z art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 339 z 1946 r.) oraz art. 336 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu domniemania, że z prawa własności wynika niewzruszone posiadanie nieruchomości oraz że w związku z tak zakreślonym przez Sąd domniemaniem każdy właściciel jest posiadaczem, choćby faktycznie nie władał rzeczą ale potencjalnie mógł władać, podczas gdy posiadanie jest to odrębny stan prawny związany z władaniem rzeczą, niemający charakteru prawa i niewynikający automatycznie z prawa własności, a do jego zaistnienia niezbędne jest władanie rzeczą, choćby poprzez inną osobę tj. dzierżyciela, a nie poprzez "hipotetycznego dzierżyciela";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ustawa o Komisji) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że okoliczność posiadania gruntu przez byłego właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu wynika z domniemania związanego z prawem własności gruntu, a tym samym okoliczność ta nie musi być przedmiotem postępowania dowodowego, bo z akt sprawy nie wynika, aby był przedstawiony dowód przeciwny, tj. na brak posiadania nieruchomości przez byłego właściciela oraz przyjęciu, że w związku z tym oczywiście niezasadne jest stwierdzenie przez Komisję naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez Prezydenta m.st. Warszawy przy wydaniu decyzji z 23 listopada 2012 r. (sygn. nr 526/GK/DW2012, dalej: decyzja reprywatyzacyjna), podczas gdy z wykładni art. 7 ust. 1 dekretu zastosowanej przez Sąd wynika, że posiadanie gruntu przez byłego właściciela nieruchomości było w świetle tego przepisu przesłanką materialną pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy i powinna być przedmiotem zarówno postępowania dowodowego, jak i elementem omówienia w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej, a ciężar dowodu posiadania spoczywał na skarżącej;

3. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 4b oraz art 30 ust. 3 ustawy o Komisji oraz w zw. art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że posiadanie gruntu przez byłego właściciela może wynikać z domniemania związanego z własnością oraz przez przyjęcie, że wymóg ustalenia posiadania nieruchomości przez właściciela ma charakter wyłącznie formalny, a w oparciu o taką formalną przesłankę nie można uchylać decyzji reprywatyzacyjnej, bowiem godziłoby to w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art 16 k.p.a., podczas, gdy zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, brak sprawdzenia przesłanki posiadania nieruchomości przez osoby składające wniosek z art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z powyższym przepisem ustawy o Komisji, powoduje obligatoryjne uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej, a zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o Komisji ciężar dowodu okoliczności spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że fakt niezapewnienia lokali zastępczych lokatorom nie ma znaczenia dla bytu decyzji reprywatyzacyjnej, bowiem art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż przepis ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji, tj. stwierdzenia naruszenia prawa, podczas, gdy przepis art. 30 ust. 1 i 4 tej ustawy zawierają właśnie podstawy do wydania decyzji reformatoryjnych lub kasatoryjnych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o Komisji, a nie odwrotnie, a w szczególności art. 30 ust. 4 tej ustawy stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku, gdy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji oraz w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z:

a) przyjęcia, że warunkiem uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest istnienie związku przyczynowo skutkowego miedzy decyzją reprywatyzacyjną, a działaniami beneficjentów po wydaniu decyzji oraz

b) przyjęcia, że nie jest istotne dla ewentualnego uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej badanie czy decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym w postaci działań polegających na podniesieniu czynszów w lokalach zajmowanych przez lokatorów, bowiem organ wydający decyzję reprywatyzacyjną nie mógł badać interesu społecznego w związku z brzmieniem art. 7 ust. 2 dekretu, który nie ma charakteru przepisu uznaniowego oraz

c) przyjęcie, że ocena skutków prawnych wydania decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie umów najmu lokali komunalnych ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny, podczas, gdy przepis art. 30 ust. 1 pkt 6 w powiązaniu z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji stanowi samodzielną podstawę kontroli administracyjnej i uchylenia decyzji, o której mowa w art. 163 k.p.a., niezależną od stopnia "zawinienia" i naruszeń organu wydającego decyzję reprywatyzacyjną i niezależną od pierwotnych podstaw wydania decyzji reprywatyzacyjnej, natomiast odwołującą się do okoliczności, które wystąpiły po wydaniu decyzji w postaci skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal;

6. art. 134 § 1 i art. 138 p.p.s.a przez rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi złożonej przez Miasto Stołeczne Warszawa w sposób wykraczający poza granice tej skargi polegające na przyjęciu, najpierw, że zaskarżenie enumeratywnie i precyzyjnie wskazanych części uzasadnienia jest równoznaczne z zaskarżeniem całego uzasadnienia, a następnie, że zaskarżenie uzasadnienia jest równoznaczne z zaskarżeniem całości decyzji, a w efekcie poprzez błędne określenie w sentencji wyroku przedmiotu zaskarżenia oraz rozstrzygnięcia sądu, podczas gdy Sąd orzekając o skardze Miasta Stołecznego Warszawy powinien rozpoznać obie skargi osobno i poprzestać na uznaniu, że przedmiotem zaskarżenia przez Miasto Stołeczne Warszawa są jedynie wskazane fragmenty uzasadnienia oraz orzec w tych

granicach o skardze dając temu wyraz w sentencji orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stanowisko Miasta Stołecznego Warszawy uzupełniono pismem z 16 lipca 2021 r. Również M.S. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, podnosząc brak podstaw do jej uwzględnienia i wnosząc o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2444/19 zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie o sygn. akt I OSK 2633/20. Zagadnienie prawne zostało rozpoznane przez skład siedmiu sędziów uchwałą z 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2024 r., sygn. I OSK 2444/19 podjęto postępowanie w niniejszej sprawie.

Pismem z 20 maja 2024 r. pełnomocnik Komisji zmodyfikował zarzuty skargi kasacyjnej, cofając ją w zakresie zarzutów objętych punktami 1-3 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wobec orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zgłoszonych zarzutów, za dopuszczalne należy uznać cofnięcie części zarzutów przez Komisję. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 p.p.s.a., może być cofnięta, dopuszczalne jest wobec tego także cofnięcie części zarzutów. Stan taki nie uzasadnia umorzenia postępowania kasacyjnego w jakiejkolwiek części, jest ono natomiast ograniczone do rozpoznania tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały skutecznie zgłoszone i nie zostały cofnięte.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy błędu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Błąd ten może być skutkiem wadliwej wykładni (skutkującej błędnym ustaleniem przesłanek), błędnych ustaleń faktycznych (skutkujących brakiem korelacji między okolicznościami sprawy a przesłankami, względnie obu tych uchybień łącznie. W skardze kasacyjnie nie postawiono zarzutu ani błędnej wykładni wskazanych w zarzucie przepisów, ani nie zakwestionowano ustaleń faktycznych. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że przepis art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji może być stosowany wyłącznie w powiązaniu z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustaw, wskazuje na to jego brzmienie. Prawidłowo też Sąd I instancji przyjął, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej musi być konsekwencją wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów. Wskazuje na to zarówno cel ustawy o Komisji określony w jej tytule jak i przedmiot określony w art. 1 pkt 1 ustawy.

Przepis art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji nie kreuje samodzielnego uprawnienia po stronie najemców lokali mieszkalnych w nieruchomościach warszawskich do uzyskania lokali zamiennych lub socjalnych. Przepis art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji stanowi, że komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, jeżeli nieruchomość warszawska jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest uprzednie ustalenie, że w nieruchomości warszawskiej zamieszkiwali lokatorzy, którzy na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej uprawnienie do uzyskania tego rodzaju lokali posiadali. Kategoria lokalu zamiennego lub lokalu socjalnego jest znana ustawodawstwu, uprawnienia do tego rodzaju lokali normuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725, dalej: o.p.l.). Uprawnienie do tego rodzaju lokali przysługują określonym najemcom i w określonych sytuacjach, a na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia osobom uprawnionym – w przypadkach przewidzianych w tej ustawie – najmu socjalnego lokalu lub lokalu zamiennego (tak R. Dziczek [w:] Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. VIII, Warszawa 2023, art. 4).

W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez Komisję decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.), ustawa ta w szczególności stanowiła w art. 23 ust. 2, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Natomiast art. 14 o.p.l. stanowi, że w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Także art. 10 ust. 4 o.p.l. dotyczy przypadku przeniesienia się lokatora do lokalu zamiennego, w przypadku awarii i konieczności naprawy. Jeżeli rodzaj koniecznej naprawy tego wymaga, lokator jest obowiązany opróżnić lokal i przenieść się na koszt właściciela do lokalu zamiennego, jednak na czas nie dłuższy niż rok. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, że w nieruchomości, na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, zamieszkiwali lokatorzy uprawnieni do lokali zamiennych lub socjalnych i ubiegający się o nie, którym na tę datę lokali takich nie zapewniono. Tylko taka sytuacja mogłaby zostać zakwalifikowana jako naruszenie prawa, o czym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji i uzasadniać zastosowanie skutku przewidzianego w tym przepisie. Ze względu na wzajemną relację między tymi dwoma przepisami, art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji określa przesłanki rozstrzygnięcia, natomiast w zakresie treści decyzji odsyła do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. W zestawieniu z art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji, organ uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli nieruchomość warszawska jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych. Skoro w sprawie Komisja nie ustaliła, że na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej w nieruchomości zamieszkiwali lokatorzy uprawnieni do takich lokali, to zarzut niewłaściwego zastosowania objętych zarzutem przepisów nie znajduje potwierdzenia.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji i w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie. Podstawą zaskarżonej decyzji Komisji był w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji. Norma określona tymi przepisami swą hipotezę ma w treści art. 30 ust. 1 pkt 6, zaś dyspozycję w treści art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji. Postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone do czasu udzielenia przez skład powiększony odpowiedzi na pytanie przedstawione postanowieniem NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. I OSK 2633/20. Zagadnienie prawne przedstawione w tym postanowieniu zostało rozstrzygnięte przez skład siedmiu sędziów NSA uchwałą z 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22, w której przyjęto, że okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały skład siedmiu sędziów wskazał, że cel regulacji wprowadzonej ustawą o Komisji uzasadnia retroaktywne stosowanie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. W szczególności jego wprowadzenie było konieczne dla ochrony porządku i bezpieczeństwa prawnego oraz zachowania zasad sprawiedliwości społecznej. Zjawiska, którym ma przeciwdziałać ww. przepis, nie występowały wcześniej i nie można było ich przewidzieć, a wyeliminowanie decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego powoduje przywrócenie poprzedniej sytuacji prawnej adresatów tej decyzji.

Jakkolwiek skład siedmiu sędziów NSA zastrzegł, że ze względu na zakres przedstawionego zagadnienia prawnego, poza rozważaniami podjętymi w uchwale pozostaje charakter związku między decyzją reprywatyzacyjną, a powstałymi w następstwie jej wydania skutkami, to w uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie dotyczy kwestii, czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Rozważanie tej kwestii, jakkolwiek skoncentrowane na problemie dopuszczalności retroakcyjności, wskazuje, że skład siedmiu sędziów NSA uznał za możliwą sytuację, gdy zaistnienie pewnych skutków może być uznane za wywołane wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, wydanie decyzji może do tych skutków doprowadzić. Oznacza to przyznanie możliwości zaistnienia pewnej relacji między skutkami a wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, choć skład siedmiu sędziów nie określił, jaki charakter ta relacja powinna mieć. Sąd I instancji w tym zakresie przyjął, że powinien mieć miejsce bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między decyzją a działaniami jej beneficjentów po wydaniu decyzji. Bliżej jednak charakteru tego związku nie wyjaśniono, wskazując jedynie, że o jego braku świadczy to, iż budynek cały czas pozostawał we własności spadkobierców przeddekretowych właścicieli, a decyzja dotyczyła jedynie gruntu nieruchomości warszawskiej. Tej interpretacji, przez podniesienie zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji nie zakwestionowano.

Niezależnie jednak od przyjętej koncepcji związku między decyzją a skutkami, zwrócić należy uwagę na treść art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji, organ uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.

Uzasadnienie powołanej uchwały I OPS 3/22 akcentuje, że przyjęcie regulacji zawartych w ustawie o Komisji jest konsekwencją ujawnionych nieprawidłowości w stosowaniu przepisów dekretu i realizowania roszczeń z niego wywodzonych, w tym z naruszeniem również praw osób, którym faktycznie powinno przysługiwać prawo własności lub użytkowania wieczystego, na co powoływano się w uzasadnieniu projektu ustawy. To wzgląd na konieczność realizowania takich wartości konstytucyjnych, jak sprawiedliwość społeczna, ochrona porządku i bezpieczeństwo prawne przemawiają za uznaniem dopuszczalności wzruszenia ostatecznych decyzji dekretowych. Wyważając interesy byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich spadkobierców oraz interes związany z usunięciem naruszeń godzących w sprawiedliwość społeczną i porządek prawny ustawodawca określił przesłanki uchylenia decyzji. Zostały one wyznaczone m. in. przez posłużenie się określeniami ocennymi (rażąco), z zastosowaniem klauzul generalnych (interes społeczny). Takie sformułowanie przesłanek wiąże się dla stosującego organu z szeregiem obowiązków, wymaga bowiem konkretyzacji.

W zaskarżonej decyzji Komisja po pierwsze utożsamiła przesłanki art. 30 ust. 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji przyjmując, że wydanie decyzji mimo niezapewnienia lokatorom lokali socjalnych i zamiennych stanowi jednocześnie o wywołaniu skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, co wyczerpuje hipotezę z art. 230 ust. 1 pkt 6 ustawy. Takie ujęcie jest oczywiście wadliwe, albowiem zakresy odrębnych podstaw uchylenia decyzji muszą być rozłączne.

Po drugie, za sytuację stanowiącą rażące naruszenie interesu społecznego i jednocześnie przejaw przemocy innego rodzaju uznano skutek w postaci zrównania sytuacji uprzednich najemców lokali komunalnych z sytuacją najemców lokali prywatnych i podniesienie czynszu. Zwrócić zatem należy uwagę, że zmiana statusu najemcy, w ramach obowiązującego porządku prawnego, nie może być traktowana jako rażące naruszenie interesu społecznego. Ustawa o ochronie praw lokatorów (...) ma postać unormowania uniwersalnego w tym sensie, że reguluje zasady i formy ochrony wszystkich lokatorów, zarówno z zasobów mieszkaniowych gmin, innych jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa, jak i spółdzielni mieszkaniowych, zakładów pracy, innych osób prawnych i osób fizycznych, z zastrzeżeniem odmienności przewidzianych dla najmu okazjonalnego i najmu instytucjonalnego oraz wyłączeń wynikających wprost z tej ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19.10.2007 r., I CNP 66/07, R. Dziczek [w:] Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. VIII, Warszawa 2023, art. 1). Ustawodawca dopuszcza i reguluje najem lokali mieszkalnych w domach prywatnych, który jest legalną formą zajmowania lokalu mieszkalnego. Nie podano także, czy czynsz uiszczany przez najemców w przedmiotowym budynku po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej został ustalony z naruszeniem zasad i w jakim zakresie przekraczał czynsz uprzednio uiszczany. Te okoliczności nie pozwalają uznać, że wskazywane przez Komisję skutki są skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym, skoro nie określono także, na czym ten interes społeczny w tym przypadku polega.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 138 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, niepopartym nadto zarzutami, w sprawie istniały podstawy do połączenia obu wniesionych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sytuację taką przewiduje art. 51 p.p.s.a, zgodnie z którym kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie, obie wniesione skargi dotyczyły tej samej decyzji, albowiem zaskarżenie uzasadnienia decyzji jest tożsame z zaskarżeniem decyzji. Katalog aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego wskazuje art. 3 § 2 p.p.s.a., nie ma wśród nich wymienionego odrębnie uzasadnienia decyzji. Jakkolwiek można podnieść w skardze zarzuty od adresem argumentacji zawartej w uzasadnieniu, nie kwestionując rozstrzygnięcia organu, każdorazowo przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, co uzasadnia zastosowanie art. 111 § 1 p.p.s.a. Teza, że Sąd I instancji powinien rozpoznać każdą ze skarg odrębnie ze względu na różny przedmiot zaskarżenia, nie znajduje uzasadnienia.

Inną kwestią jest, jakie powinno być rozstrzygnięcie sądu w takim przypadku w sprawie, w której zarzuty skargi dotyczą wyłącznie uzasadnienia decyzji. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdorazowo zależy ono od okoliczności sprawy i stwierdzonych naruszeń. Sąd I instancji nie jest wszak związany zarzutami i wnioskami skargi, a zaskarżenie decyzji w zakresie uzasadnienia nie oznacza zaskarżenia w części, jeżeli takie zastrzeżenie nie zostało wprost w skardze zawarte (wówczas musi się ono jednak odnosić do części wyznaczonej w sentencji, jeżeli taka została wydzielona lub da się wydzielić). Co do zasady należy zgodzić się z Sądem I instancji, że nie jest możliwe uchylenie wyłącznie uzasadnienia decyzji. Zmiana argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji przez sąd administracyjny odbywa się w inny sposób, przez krytyczną ocenę stanowiska organu i przedstawienie argumentacji uznawanej przez sąd. Kryteria uwzględnienia skargi na decyzję określa art. 145 p.p.s.a. Jeżeli sąd I instancji stwierdzi zaistnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wymienionych, uwzględnia skargę przez uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jeżeli przesłanki te nie są spełnione, to uznanie zarzutów skargi pod adresem uzasadnienia decyzji skutkować powinno oddaleniem skargi. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że skarga skierowana przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził jednak, że błędne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Innym ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a., ten przepis nie został jednak objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Znamienne jest przy tym, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o odniesieniu do omawianego zarzutu, m. st. Warszawa wniosło o jego oddalenie.

Zgodnie z art. 46 § 1 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku lub oświadczenia podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wymienienie załączników. Do elementów składowych skargi, zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a, należą nadto: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Wobec wskazanych treści skargi jako pisma w postępowaniu sądowym, wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji, nie ogranicza sądu administracyjnego do rozpoznania zgłoszonych zarzutów. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. taki skutek nie wynika i naruszenia tego przepisu nie można stwierdzić. Zaskarżony wyrok zawiera także wszystkie elementy określone w art. 138 p.p.s.a. W szczególności, wobec połączenia spraw, identyfikuje każdą ze stron skarżących i wskazuje, że wyrok zapadł po rozpoznaniu skarg, zapadłe w nim rozstrzygnięcie odnosi się zatem do każdej ze spraw.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Podstawą do wyliczenia kosztów postępowania na rzecz m. st. Warszawy w wysokości 75 % stawki minimalnej był przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Podstawą do wyliczenia kosztów postępowania na rzecz M.S. w wysokości 50 % stawki minimalnej był przepis § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), w obu przypadkach przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, że radcy prawnemu (adwokatowi) za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.