Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 221/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 , art 4  ust 1 pkt  4  , art 6 , art 13  , art 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 3 par 2  pkt 8  , art 119 pkt 4  , art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie Tomasza Waszczuka sprawy ze skargi G. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki . w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 września 2023 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 października 2023 r. G. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19.09.2023 r.

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności; 2) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni; 3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 19.07.2023 r. do organu wpłynął drogą mailową wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem RPE.0133.194.2023.FPU z dnia 25.09.2023 r. powiadomił o zajętym stanowisku, iż wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na to w dniu 25.09.2023 r. skarżący przesłał drogą mailową do organu pierwsze ustosunkowanie się do bezczynności organu. W tym samym dniu skarżący przeszedł na bardziej oficjalną drogę korespondowania z organem i przez ePUAP doręczył organowi drugie stanowisko, z którego wynikało, że podtrzymuje swój wniosek z argumentacją, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Skarżący przytoczył argumenty dotyczące m.in. możliwości kontroli przez każdego obywatela działalności organu. Organ bowiem wydał w ramach swojej działalności postanowienie oparte na dwóch pismach będących w jego dyspozycji i jak wynika z treści wspomnianego postanowienia odstąpił od sporządzenia uzasadnienia postanowienia. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że organ nie ma obowiązku tłumaczyć motywów rozstrzygnięcia, jednak jest zobowiązany do udostępnienia wszelkich posiadanych i skonkretyzowanych dokumentów, z których dałoby się ustalić, według jakiego klucza działał organ. Na takie udostępnienie zezwalają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy te umożliwiają kontrolę działalności organu prowadzoną w różnych formach. Kontrola musi być realna, a nie iluzoryczna. Wnioskowana informacja dotyczyła powierzonych organowi prawem zadań. Informacja, jaka była w dyspozycji organu, powinna być przekazana skarżącemu w formie skanu zanonimizowanego pisma. Ta anonimizacja powodowałaby pewne ograniczenie polegające na tym, że skarżący nie uzyskałby pełnego dostępu do informacji zawartej w treści pisma (nie poznałby nazwy i adresu stron, etc.), do czego ma prawo wyłącznie strona postępowania. Skarżący nie był zobowiązany do uzasadniania, czemu ma służyć wnioskowana informacja, albowiem była to informacja prosta. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na skarżącego obowiązku uzasadniania interesu prawnego. Organ nie może także żądać takiego uzasadnienia, ani tym bardziej nie jest upoważniony do interpretacji czemu taka informacja może służyć wnioskodawcy. Skarżący miał prawo do wejścia w posiadanie wnioskowanej informacji i miał prawo dzielić się tą informacją z szerokim gronem zainteresowanych osób, np. z członkami Wspólnoty zainteresowanymi prawidłowym działaniem wentylacji w obiektach budowlanych, albo też z innymi osobami w prowadzonych dyskusjach. Organ odmawiając dostępu do informacji postanowił jednak działać niejawnie dla otoczenia. Organ postanowił w ten sposób zniechęcić wnioskodawcę do interesowania się sprawami związanymi z jego działalnością.

W związku z powyższym, ponieważ organ nie zmienił swojego stanowiska i nadal pozostaje w bezczynności, skarżący wniósł skargę, domagając się udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Jednocześnie skarżący wskazał, że Wojewódzkiemu Sądowi z urzędu znana jest informacja przekazana w piśmie z dnia 26.09.2023 r., że organy nadzoru budowlanego nałożyły na skarżącego embargo informacyjne na wszelkich polach.

Pismem z dnia 19.10.2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki odpowiedział na skargę, wnosząc o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że 19.09.2023 r. G. T. wniósł drogą mailową wniosek o treści: "na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracam się z prośbą o udostępnienie wszystkich pism/wniosków strony, które spowodowały wydanie postanowienia ROIK II.5162.10.2023. WJO z dnia 14.09.2023 r. przedłużającego termin dla oddania ekspertyzy/zakończenia postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłowym działaniem wentylacji w budynku [...] przy ulicy [...] w K.. Pisma te zostały wymienione w przedmiotowym postanowieniu (16.08.2023 i 31.08.2023).".

Organ wskazał, że w odpowiedzi na ww. wniosek zawiadomieniem z dnia 25.09.2023 r. poinformowano wnioskodawcę, że przedmiotowe pisma - składane przez stronę postępowania - nie mają charakteru informacji publicznej. Pismo to zostało przesłane tego samego dnia do wnioskodawcy drogą mailową (zgodnie z wnioskiem). Jeszcze tego samego dnia G. T. wniósł drogą mailową przez ePUAP polemikę ze stanowiskiem zajętym przez organ.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z dnia 25.09.2023 r. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył pism/wniosków strony postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego.

W orzecznictwie utrwalony jest jednolity pogląd, że pisma składane przez strony postępowania nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Wskazać można (za wyrokiem NSA z 19.04.2023 r., III OSK 3065/21, LEX nr 3590893), że informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Zatem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por: wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05; wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza.

Organ zaakcentował, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

W niniejszej sprawie wnioskodawca zażądał udostępnienia wniosku strony o zmianę terminu wyznaczonego przez organ na przedłożenie ekspertyzy w sprawie ROIK II.5162.10.2023.WJO.

Organ nadmienił, że sporne pisma zostały wniesione do organu przez wspólnotę mieszkaniową budynku przy ul. [...] [...] w K. (która jest jedyną stroną ww. postępowania administracyjnego ROIK II.5162.10.2023.WJO) - a zatem podmiot prywatny.

W kontekście powyższych rozważań oczywistym jest, że pisma wnoszone przez ten podmiot mają charakter dokumentów prywatnych i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Końcowo organ podkreślił, że informacje na temat pism składanych w indywidualnych, własnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 11.01.2023 r., II SA/Sz 933/22, LEX nr 3480354).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, w ocenie organu wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został prawidłowo rozpoznany i organ nie pozostaje w bezczynności. Wobec tego skarga winna być oddalona.

W piśmie z 01.11.2023 r. skarżący wskazał, że kluczowe dla przeważenia stanowiska jest pismo skarżącego z 25.09.2023 r. znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej wyjaśniające, że domagał się udostępnienia konkretnych dokumentów zawierających określoną informację, która spowodowała, że organ w procesie decyzyjnym zajął takie a nie inne stanowisko. Bez wątpienia informacja, o którą wystąpił skarżący dotyczyła działania organu, które musi być możliwe do kontroli przez każdego obywatela, chociażby w minimalnym stopniu. Tymczasem organ chce działać niejawnie dla otoczenia i nie ujawniać na zewnątrz, w oparciu o jakie dokumenty podejmuje decyzje/wydaje postanowienia. Takie działanie jest sprzeczne z ustawą o dostępie do informacji publicznej jak również z art. 61 Konstytucji RP.

Bez wątpienia organ wykonywał zadania publiczne, w wyniku których wydał postanowienie przedłużające termin oddania ekspertyzy. W procesie podjęcia tej decyzji organ działał w oparciu o konkretne dokumenty, w tym przypadku podane mu przez stronę postępowania. Dokumenty te są zatem integralną częścią postanowienia, które organ wydał. Bez tych dokumentów organ nie wydałby postanowienia o określonej treści. Nie są to zatem żadne dokumenty prywatne. Wnioskodawcy nie interesowało, kto złożył te dokumenty, ani nie domagał się ujawnienia danych z tym związanych. Mimo to, w odpowiedzi na skargę organ zdecydował się ujawnić podmiot, który złożył pisma powodujące wydanie postanowienia. Natomiast treść pisma - informacja istotna z punktu widzenia procesu decyzyjnego organu nadal jest utajniona. Z racji tego, że organ nałożył na skarżącego embargo informacyjne, nie rozpatruje złożonych przez skarżącego wniosków o dopuszczenie do postępowania jako stronę zasłaniając się brakiem przepisów prawa, w sprawie występuje bezczynność kwalifikowana. Organ postanowił działać niejawnie wymykając się spod jakiejkolwiek kontroli.

W piśmie z 15.11.2023 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów będących w dyspozycji organu administracji. Postępowanie dowodowe odnosi się do dwóch dokumentów, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 19.09.2023 r. skierowany do organu. Przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stoi na stanowisku, iż nie jest możliwa abstrakcyjna kontrola działania organu. W ocenie skarżącego Sąd winien wejść w posiadanie dokumentów, o których udostępnienie zwrócił się do organu skarżący choćby te dokumenty miały być niedostępne dla skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Analiza treści dokumentów prowadzona przez pryzmat wniosku skarżącego złożonego do organu pozwoli dopiero Sądowi określić, czy mamy do czynienia z informacją publiczną i obowiązkiem jej udostępnienia. Wobec powyższego skarżący wniósł o wezwanie organu do przedłożenia Sądowi dokumentów na okoliczność ustalenia czy informacja zawarta w przedmiotowych dokumentach stanowi informację publiczną.

Pismem z 28.11.2023 r., k. 72, udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również – wbrew stanowisku organu - nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia (w tym ponagleniem). Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a.

Jeżeli na moment wyrokowania bezczynność nadal istnieje, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

W sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Zgodnie bowiem z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części.

Bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej popadł w stan bezczynności w jej nieudostępnieniu musi najpierw zaistnieć fakt, że posiada wnioskowaną informację publiczną.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc skarżony podmiot i jednocześnie adresat wniosku, a to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, co jest między stronami bezsporne.

Spornym pomiędzy stronami było natomiast, czy żądana przez skarżącego informacja, w postaci pism wskazanych we wniosku z 19.09.2023 r. ("wszystkich pism/wniosków strony, które spowodowały wydanie postanowienia ROIK II.5162.10.2023.WJO z dnia 14.09.2023 r. przedłużającego termin dla oddania ekspertyzy/zakończenia postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłowym działaniem wentylacji w budynku [...] przy ulicy [...] w K.. Pisma te zostały wymienione w przedmiotowym postanowieniu (16.08.2023 i 31.08.2023)" - stanowiła informację publiczną.

W związku z tym trzeba wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP"). Zgodnie z tym przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie omawianego prawa jest uwarunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Wywodząc z treści przepisów Konstytucji RP definicję informacji publicznej należy zaznaczyć, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej precyzuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych (w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego).

Zwrócić jednakże należy uwagę, że normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1–2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1–2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych.

Podkreślić należy, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". Zaakcentować również wymaga, że w świetle art. 6 ust. 1 lit. a u.d.i.p udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zatem dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, a więc można żądać udostępnienia ich kopii.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze, to charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny zatem determinować sposób wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powinna ona uwzględniać fakt, że celem tego przepisu art. 6 u.d.i.p. jest zapewnienie uprawnionemu jak najszerszego dostępu do informacji publicznej, a zobowiązany w procesie jej interpretacji nie może kierować samą treścią art. 6 u.d.i.p.

Wszelkie przypadki, w których ustawodawca uznaje za konieczne wprowadzenie obowiązków informacyjnych opartych na innych podstawach niż ustawa o dostępie do informacji publicznej (chociaż nie przestają one dotyczyć spraw publicznych sensu largo), powodują w praktyce wyłączenie możliwości użycia tej regulacji, gdyż służy ona jedynie, przynajmniej co do zasady, do uzyskiwania informacji o sprawie publicznej sensu stricto.

Co więcej, ustanowienie odrębnego trybu dostępu do informacji może powodować wyłącznie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet w tych sytuacjach, gdy informacja obejmuje de facto sprawy publiczne sensu stricto – np. dostęp do informacji o środowisku. Jednak brak tego typu regulacji (określających odrębny tryb dostępu) otwiera ustawę o dostępie do informacji publicznej na przypadki, w których mamy do czynienia ze sprawami publicznymi sensu largo, o ile dysponentem informacji, które owych spraw dotyczą, będą podmioty mieszczące się w katalogu z art. 4 u.d.i.p. (por. Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Opublikowano: WKP 2023).

Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13 (opublikowano w internetowej centralnej bazie orzeczeń NSA - CBOIS), żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu uchwały Sąd wyjaśnił, że akta sądowe, administracyjne bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje, nie wytworzył go w całości, lecz jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przepis art.1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.

Tak więc wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Uznanie, że akta administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej, nie ogranicza prawa do wystąpienia o udostępnienie takiej informacji. Konieczne jednak w takich okolicznościach jest wskazanie we wniosku konkretnej interesującej wnioskodawcę informacji.

Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem (o czym była już mowa wyżej), że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy, tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych".

Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 - CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, objęte wnioskiem skarżącego z 19.09.2023 r. o treści: "na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracam się z prośbą o udostępnienie wszystkich pism/wniosków strony, które spowodowały wydanie postanowienia ROIK II.5162.10.2023. WJO z dnia 14.09.2023 r. przedłużającego termin dla oddania ekspertyzy/zakończenia postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłowym działaniem wentylacji w budynku [...] przy ulicy [...] w K.. Pisma te zostały wymienione w przedmiotowym postanowieniu (16.08.2023 i 31.08.2023)." - żądane informacje nie mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna.

Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku z 19.09.2023 r. informacje nie zostały wytworzone przez skarżony organ. Nie stanowią też dokumentu urzędowego.

Skarżony organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 19.09.2023 r., zawiadomieniem z dnia 25.09.2023 r. poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowe pisma - składane przez stronę postępowania - nie mają charakteru informacji publicznej.

Zdaniem Sądu wniosek skarżącego z 19.09.2023 r. o udostępnienie – w rozumieniu skarżącego - informacji publicznej w istocie dotyczył pism/wniosków strony postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, zatem nie dotyczył informacji publicznej.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że pisma składane przez strony postępowania nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Wskazać można na wyrok NSA z 19.04.2023 r., III OSK 3065/21, LEX nr 3590893), że informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Zatem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05; wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza.

Zdaniem Sądu dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Jak wskazuje skarżony organ, w niniejszej sprawie wnioskodawca zażądał udostępnienia wniosku strony o zmianę terminu wyznaczonego przez organ na przedłożenie ekspertyzy w sprawie ROIK II.5162.10.2023.WJO.

Organ nadmienił też, że wnioskowane przez skarżącego pisma zostały wniesione do organu przez wspólnotę mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. (która jest, jako podmiot prywatny, jedyną stroną ww. postępowania administracyjnego ROIK II.5162.10.2023.WJO). Wobec tego pisma wnoszone przez ten podmiot do organu administracji, prowadzącego dotyczące tego podmiotu postępowanie administracyjne, mają charakter dokumentów prywatnych i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podziela stanowisko organu, że informacje na temat pism składanych w indywidualnych własnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide np. wyrok WSA w Szczecinie z 11.01.2023 r., II SA/Sz 933/22, LEX nr 3480354).

Wniesienie skargi byłoby uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy (nadesłana przez organ do tut. Sądu paczka eADM), że organ - na wniosek skarżącego z 19.09.2023 r., mimo że nie dotyczył on informacji publicznej, wniosek ten załatwił poprzez swoje stanowisko wyrażone w dostarczonym skarżącemu zawiadomieniu z dnia 25.09.2023 r.

Skoro wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to organ nie pozostaje w bezczynności. Wobec tego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd podkreśla, że instytucja skargi na bezczynność organu w nieudostępnieniu informacji publicznej ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wówczas rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki. Istotą i celem skargi na bezczynność jest mobilizacja organu do załatwienia wniosku o informację publiczną, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Ubocznie Sąd wskazuje, że nie umknęło też uwadze, iż organ nie zbagatelizował wniosku skarżącego, czemu dał wyraz poprzez udzielenie odpowiedzi pismem z 25 września 2023 r.

Samo niezadowolenie skarżącego z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na wniosek nie może oznaczać zasadności skargi i skutkować jej uwzględnieniem.

Reasumując, skoro żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to u.d.i.p. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a co za tym idzie, skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, podlega oddaleniu.

Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zapewnia publicznego dostępu do wszelkiej informacji. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie "każdej" informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Należy także zaznaczyć, że rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie w żadnym stopniu nie blokuje skarżącemu możliwości złożenia do PINB ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym należy zwrócić uwagę, by wnioskowana informacja była informacją publiczną.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku złożony przez skarżącego w piśmie z 15.11.2023 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosek dowodowy, i jako taki nie został przez Sąd uwzględniony.

Na koniec Sad wskazuje, że lektura akt, w tym samej skargi, cyt.: "...organ bowiem wydał w ramach swojej działalności postanowienie oparte na dwóch pismach będących w jego dyspozycji i jak wynika z treści wspomnianego postanowienia odstąpił od sporządzenia uzasadnienia postanowienia. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że organ nie ma obowiązku tłumaczyć motywów rozstrzygnięcia, jednak jest zobowiązany do udostępnienia wszelkich posiadanych i skonkretyzowanych dokumentów, z których dałoby się ustalić, według jakiego klucza działał organ..." wskazuje, że intencją wniosku skarżącego było poznanie motywów, jakimi kierował się organ przy wydaniu wyżej wspomnianego postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym w sprawie znak ROIK 11.5162.10.2023.WJO, w którym – jak wskazał organ - Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K. jest jedyną stroną, a zatem w którym nie jest stroną skarżący.

Ze wszystkich powyżej przedstawionych przyczyn, skoro skarżony organ nie pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, bowiem wniosek takiej informacji nie dotyczył, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.