Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 504/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189f
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 39 ust. 31,
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 kwietnia 2024 r. nr SKO.WD.472/2226/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania P. W., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak: IG.SR.7024.O.1853.2023.AKN w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w S. (działka nr [...] "dr" z obrębu nr [...]) pod tymczasowy obiekt budowlany (kiosk) o powierzchni 12,25 m2, w okresie od dnia 6 lipca 2022 r. do dnia 21 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że jak wynika z ustaleń organu I instancji pas drogowy w miejscu wyżej opisanym został zajęty przez tymczasowy obiekt budowlany (kiosk) bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe ustalenie oparte zostało na dowodach z protokołów kontroli pasa drogowego przeprowadzonych w dniach 14, 26 lipca 2022 r., 4,10 sierpnia 2022 r., protokole z oględzin pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 8 września 2022 r., kolejno dalszych protokołach kontrolnych pasa drogowego przeprowadzonych w dniach 14, 20, 26 września 2022 r., 4,18, 27 października 2022 r., 8,17, 30 listopada 2022 r., 5 grudnia 2022 r., protokole oględzin z dnia 28 grudnia 2022 r., następnie protokołach z kontroli pasa drogowego przeprowadzonych w dniach 3,11,18, 25 stycznia 2023 r., 2,10 i 21 lutego 2023 r.

Zarówno kontrole pasa drogowego, jak też oględziny potwierdziły nieprzerwane zajęcie pasa drogowego przez wskazany obiekt. W trakcie oględzin dokonano pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowy obiekt.

Nadto organ I instancji wskazywał, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla wskazanego terenu dopuszczało się funkcjonowanie obiektów tymczasowych jedynie do końca 2021 r. Wskazując na powinność przestrzegania przez zarządcę drogi powszechnie obowiązujących przepisów prawa, za nieuprawnione uznał Prezydent Miasta Szczecin zalegalizowanie w pasie drogowym spornego obiektu.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucano naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej pomimo, iż skarżący wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem, zaś od wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 20 września 2022 r. w sprawie , odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do czasu zapotrzebowania terenu lecz nie dłużej niż do dnia 30 listopada 2031 r. a tym samym powyższa decyzja nie zyskała atrybutu ostateczności. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. na skutek zaniechania dokonania przez organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, istotnych z punktu widzenia normy zawartej w przepisie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nadto zarzucono naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nieodstąpienie przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Rozpatrując powyższe odwołanie, po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje właściwy organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wobec obiektywnego charakteru odpowiedzialności w ww. zakresie organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ani oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.

Dla prawidłowej oceny zasadności wymierzenia takiej kary niezbędną pozostaje analiza przesłanek przepisu stanowiącego podstawę jej wymiaru w kontekście ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są:

- zajęcie pasa drogowego,

- brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub przekroczenie terminu, ewentualnie powierzchni zajęcia pasa określonego w zezwoleniu.

Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinno być zatem poprzedzone ustaleniami dokonanymi w zakresie powyższych przesłanek, ale również w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości.

Powyższe powinności zostały spełnione w poddanym rozwadze Kolegium postępowaniu i nie są przedmiotem sporu. Istota zarzutów ogranicza się do wykazania braku podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w obliczu niezakończonego ostateczną decyzją administracyjną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie objętym decyzją o wymierzeniu kary.

Kolegium nadmieniło, że decyzją z dnia 20 lipca 2023 r., nr SKO.WD.470/ 4010/2022 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 20 września 2022 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej alei W. w S. (działka nr [...] "dr" z obrębu nr [...]) pod tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni 12,25 m2.

Na mocy powyższej decyzji zezwolono Skarżącemu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod tymczasowy obiekt budowlany w okresie od dnia 1 grudnia 2021 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2021 r. Jednocześnie organ nie zezwolił skarżącemu na powyższe zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 30 listopada 2031 r.

Motywując odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 01 stycznia 2022 r. do dnia 30 listopada 2031 r. Prezydent Miasta S. wskazał, że lokalizacja tymczasowego obiektu budowlanego nie jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXXIV/998/13 Rady Miasta S. z dnia 14 października 2013 r. Obiekt usytuowany jest w granicach terenu elementarnego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem [...].

W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla wskazanego terenu dopuszcza się funkcjonowanie obiektów tymczasowych jedynie do końca 2021 r.

Wskazując na powinność przestrzegania przez zarządcę drogi powszechnie obowiązujących przepisów prawa, za nieuprawnione uznał Prezydent Miasta S. udzielenie zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogowym tymczasowego obiektu, budowlanego w okresie objętym odmową udzielenia zezwolenia, wbrew oczywistym zapisom aktu miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja Prezydenta Miasta S. uzyskała atrybut ostateczności w dniu 20 lipca 2023 r., mocą wskazanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Dalej zaś, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 838/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na powołaną decyzję Kolegium.

W świetle powyższego za uprawnione uznać należało nielegalne zajmowanie przez Skarżącego pasa drogowego drogi powiatowej pod tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni 12,25 m2, w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r., kiedy to bieg terminu udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zakończył się. Wprawdzie strona zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie niemniej jednak ostateczność decyzji administracyjnej uprawnia do jej wykonania, gdyż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Uwzględniając zatem odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji wyżej wskazanej od dnia 1 stycznia 2022 r. zasadnym pozostawało, w obliczu kontynuacji zajmowania pasa drogowego przez skarżącego, wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za okres objęty zaskarżonym aktem.

Ustalenie w zakresie pozostawania obiektu w pasie drogowym nieprzerwanie w okresie od dnia 6 lipca 2022 r. do dnia 21 lutego 2023 r. potwierdzone zostało dowodami z kontroli pasa drogowego oraz oględzinami pasa drogowego, w datach wskazanych w części streszczającej niniejszego uzasadnienia, a ustalenia te nie są kwestionowane przez Skarżącego. Równie niesporne są ustalenia dotyczące powierzchni zajęcia pasa drogowego, jak też podmiotu zajmującego pas drogowy. Aspekty te potwierdza nadto postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Akta tego postępowania pozostają aktualnie w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Nie budzi zatem wątpliwości zasadność wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Kolegium, przywołując zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a. wyjaśniło, iż pomimo nieuwzględnienia przez Prezydenta Miasta S. okresu zajęcia od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 5 lipca 2022 r. decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy w całości, albowiem zmiana decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie stanowiłaby orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się. Przyjęcie w zaskarżonym akcie jako początku biegu okresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego od dnia 6 lipca 2022 r. uzasadniono uprzednio wydaną decyzją przez Prezydenta Miasta S. z dnia 9 sierpnia 2022 r., o wymierzeniu stronie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi. Decyzja ta jednak została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr SKO.WD. 472.3385.22, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skutkiem decyzji kasacyjnej pozostawało ponowne rozpatrzenie sprawy w granicach wynikających z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem organ I instancji zmodyfikował okres objęty postępowaniem zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2022 r. o wszczęciu postępowania na okres od dnia 6 lipca 2022 r.

Odnosząc się do możliwości zwolnienia Skarżącego z opłaty Kolegium wyjaśniło, iż odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i że był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nielegalne zajmowanie pasa drogowego we wskazanym okresie potwierdzone zostało ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. odmawiającą stronie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 listopada 2031 r. Skarżący miał więc pełną świadomość braku uprawnienia do zajmowania pasa drogowego z chwilą upływu terminu zezwolenia. W tym stanie rzeczy zasadnym było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej.

Pismem z 7 czerwca 2024 roku pełnomocnik strony wniósł skargę na decyzję Kolegium zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu: naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod tymczasowy obiekt budowlany bez zezwolenia zarządcy drogi - pomimo, iż skarżący wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem - tj. w trybie § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zaś w momencie wydania przez organ I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 20 września 2022 roku w sprawie odmowy zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od dnia 1 stycznia 2022 roku do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 30 listopada 2031 roku pod tymczasowy obiekt budowlany nie była decyzją ostateczną, wobec czego nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej.

Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 3 kwietnia 2023 roku , w sytuacji gdy w momencie wydania tej decyzji przez organ I instancji postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zostało prawomocnie zakończone, a decyzja Prezydenta Miasta S. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od dnia 1 stycznia 2022 roku do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 30 listopada 2031 roku pod tymczasowy obiekt budowlany nie była decyzją ostateczną, a tym samym brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej - podczas gdy prawidłowe było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

b) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. na skutek zaniechania przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, istotnych z punktu widzenia normy zawartej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz zaakceptowania naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

c) art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 3 kwietnia 2023 roku (ZNAK: IG.SR.7024.0.1853.2023.AKN), w sytuacji gdy w momencie wydania tej decyzji przez organ I instancji postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zostało prawomocnie zakończone, a decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 20 września 2022 roku nr IG.SR.7024.O.4679.2022.AKN w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] /dz. nr [...], "dr" z obr.[...]/ w S. w okresie od dnia 1 stycznia 2022 roku do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 30 listopada 2031 roku pod tymczasowy obiekt budowalny nie była decyzją ostateczną, podczas gdy poprzednie decyzje, wydane w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, wymierzające stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego za inny okres zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchylone, a sprawy przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nadto - w uzasadnieniu decyzji wskazując, iż "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, niezależnie od tego, czy strona uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego bądź nie uzyska takiego zezwolenia, odpowiednio decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie bądź decyzja nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, może zostać wydana dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania z wniosku strony o zezwolenie na zajęcie pasa - co potwierdza, iż organ odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na daleko posuniętą ostrożność procesową zarzucono także skarżonej decyzji naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie przez organ II instancji (za organem I instancji) oraz nieodstąpienie od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej - na skutek dowolnego przyjęcia, iż waga naruszenia prawa przez skarżącego jest doniosła, podczas gdy całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, tj. fakt, że w momencie wydania tej decyzji przez organ I instancji postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zostało prawomocnie zakończone, a decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 20 września 2022 roku w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od dnia 1 stycznia 2022 roku do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 30 listopada 2031 roku pod tymczasowy obiekt budowlany nie była ostateczna (a zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący nie mógł być uznany za działającego bez zezwolenia zarządcy drogi) - przemawiały za uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, że organ wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej, nie znając jeszcze rozstrzygnięcia w prowadzonym przez siebie samego postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, od wyniku, którego zależy zasadność bądź bezzasadność wymierzenia kary administracyjnej a okres, od którego organ zamyślił wymierzyć karę tj. 6 lipca 2022 r. jest terminem wcześniejszym niż data wydania rozstrzygnięcia, z którego ma wynikać zasadność wymierzenia kary.

Zdaniem skarżącego od sposobu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego zależą przesłanki wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - nie zaś wyłącznie z uwagi na niedysponowanie określoną decyzją w terminie zajmowania pasa drogowego. Dopiero skonkretyzowana treść w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, a nie fakt niedysponowania decyzją determinuje przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Skoro w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie istniała jeszcze decyzja odmawiająca stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (mimo toczącego się w tym zakresie postępowania), to nie było możliwe stwierdzenie, że strona zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej zostało wszczęte bez podstawy prawnej, a nadto przedwcześnie.

W okresie od 1 stycznia do 20 września 2022 roku organ kilkukrotnie wydawał wobec strony decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, które były następnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powodu przedwczesnego wydawania decyzji w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w sytuacji, kiedy nie stała się ostateczna decyzja z 20 grudnia 2022 r. Wobec powyższego, bezzasadne utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 3 kwietnia 2023 roku stanowi rażącą niekonsekwencję w orzecznictwie tego organu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, wywodząc, że w jego ocenie decyzja odmawiająca zajęcia pasa drogowego jest niezgodna z prawem, co szczegółowo opisał we wniosku o stwierdzenie nieważności. Podkreślał też, że Rada Gminy nie miała prawa zakazywać prowadzenia działalności gospodarczej w miejscu, którego dotyczy niniejsza sprawa, wkroczyła w uprawnienia zarządcy drogi. Wskazywał też, że organy niesłusznie powoływały się na zapisy planu miejscowego jako podstawy zajęcia pasa drogowego, bo z innych jego zapisów wynika, że zakaz nie dotyczy istniejących obiektów. Wreszcie wyjaśniał, że dotychczas nie złożył skargi na plan miejscowy, jest ona w przygotowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Podstawową funkcją kary pieniężnej jest ochrona określonego dobra i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Kary te pełnią też funkcje represyjne - określające odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych jest to odpowiedzialność za skutek, który określony został normami ustaw w formie nakazów i zakazów. Dlatego, jeśli w stanie faktycznym sprawy ujawni się okoliczność, która obciążona jest taką sankcją, a nie zachodzą przesłanki - określone w przepisach szczególnych - wyłączające odpowiedzialność, organ zobowiązany jest do nałożenia określonej w przepisie administracyjnej kary pieniężnej.

W realiach sprawy nie jest sporne, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 20 września 2022 r. Skarżący był uprawniony do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej pod tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni 12,25 m2 w okresie do 31 grudnia 2021 r. Sporne jest natomiast to czy dalsze zajmowanie powyższego pasa drogowego po 31 grudnia 2021 r., w sytuacji, gdy Skarżący wprawdzie zabiegał o wydanie stosownego zezwolenia jednak go nie uzyskał - dawało podstawy do nie naliczania kary za zajęcie pasa drogowego z tej przyczyny, iż decyzja odmowna nie była ostateczna lub prawomocna.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Brzmienie powołanego wyżej przepisu i cytowanego wyżej art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nakazuje przyjąć, iż zarządca drogi nie ma tzw. "luzu decyzyjnego" przy rozpatrywaniu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przewidzianej w przepisach prawa. Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się też pogląd, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy jest uzależnione od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany, jednak strona pas drogowy zajęła (por. wyroki NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 110/13, z 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/15).

Powyższego przekonującego stanowiska nie da się pogodzić z prezentowanym przez Skarżącego twierdzeniem, opartym w istocie na tezie, że dopiero uprawomocnienie się decyzji o odmowie zajęcia pasa drogowego sprawia, iż zajmowanie pasa drogowego podlega sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu, skoro zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej - każdorazowo zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone uzyskaniem stosownej wykonalnej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w której określa się też opłatę za przedmiotowe zajęcie. Dotyczy to także sytuacji, w której dochodzi do "przedłużenia" okresu zajęcia pasa drogowego. W takim przypadku podmiot zaineresowany dalszym zajęciem pasa drogowego winien odpowiednio wcześniej uzyskać stosowne zezwolenie zarządcy drogi. Natomiast procedowanie wniosku o zajęcie pasa drogowego nie uprawnia strony do dalszego zajmowania pasa drogowego, w takim bowiem przypadku nie można mówić o istnieniu zezwolenia zarządcy. Zezwoleniem takim jest wyłącznie stosowna "pozytywna" decyzja administracyjna zawierająca wyraźne rozstrzygnięcie i brak jest podstaw do ustalania takiego zezwolenia na podstawie innych okoliczności. Twierdzenia strony skarżącej w powyższym zakresie nie mają żadnego oparcia w obowiązujących przepisach i abstrahują od jednoznacznego brzmienia przepisów ustawy o drogach publicznych. W szczególności wystąpienie przez Skarżącego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie daje podstaw do zwolnienia go z odpowiedzialności administracyjnej w sytuacji, gdy zostało mu jednoznacznie zakomunikowane stanowisko zarządcy drogi co do braku takiej zgody na kolejne okresy. Powyższe nakazuje przyjąć, iż miał on pełną świadomość braku wymaganej zgody, a mimo to zdecydował się na dalsze zajmowanie pasa drogowego.

Kwestionując istnienie podstaw naliczania kary za zajęcie pasa drogowego Skarżący podnosi w szczególności okoliczności, które podlegały rozpatrzeniu w innym postępowaniu, w którym został wydany 17 grudnia 2023 r. wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 838/23, na mocy którego oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO.WD.472/4010/2022 tj. decyzję dotyczącą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod tymczasowy obiekt budowlany na kolejny okres. Okoliczności powyższe nie mogły odnieść skutku w postępowaniu mającym za przedmiot weryfikację podstaw naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w datach objętych decyzją skarżący stosownego zezwolenia nie posiadał. Zostały też przez organ należycie ustalone inne określone w ustawie okoliczności dające podstawę naliczenia kary.

Podstaw do uwzględnia stanowiska skarżącego nie daje też wywodzona w skardze "niekonsekwencja organu odwoławczego", który uchylał "poprzednie decyzje, wydane w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, wymierzające stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego za inny okres".

Po pierwsze należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie wówczas, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Co do zasady organ odwoławczy ma zatem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. i jedynie w wyraźnie wskazanych wyżej przypadkach, może skorzystać z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej.

Po wtóre oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie można też tracić z pola widzenia, że została ona wydana 12 lipca 2024 r., a więc kilka miesięcy po wydaniu przez WSA w Szczecinie wyroku z 7 grudnia 2023 r. oddalającego skargę Skarżącego na decyzję SKO w Szczecinie z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO.WD.472/4010/2022. Stąd Kolegium było władne uwzględnić powyższe w toku swojego orzekania.

Po trzecie organ w swojej decyzji należycie i przekonująco wyjaśnił z jakiej przyczyny nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że kara została nałożona na stronę za okres znacznie krótszy niż faktyczne zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie Kolegium prawidłowo wskazało na art. 139 k.p.a. z którego wynika, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Stąd nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego wyartykułowane w skardze i w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż w toku orzekania prawidłowo przyjęto, że w okresie objętym decyzją Skarżący zajmował przedmiotowy pas drogowy bez wymaganego zezwolenia co dawało podstawy naliczenia kary, co też organy uczyniły prawidłowo.

Jeśli chodzi natomiast o podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa,

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1).

W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W ocenie Sądu, organy dokonały właściwej oceny, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

Wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdził, że przepisy działu IVa Kpa stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, to jest: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20,).

W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji jest logiczna i przekonująca dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. W szczególności dostrzec należy, iż w przypadku strony nie doszło do spełnienia jednej z dwóch obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, tj. przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Nie jest sporne i jest wiadome Sądowi z urzędu, iż obiekt tymczasowy w dalszym ciągu funkcjonuje w pasie drogowym drogi powiatowej. Przy czym nie sposób więc obiektywnie uznać to naruszenie za mające znikomą wagę. Strona skarżąca jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, powinna znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz powinna dochować należytej staranności w związku z prowadzoną przez siebie działalnością. Dodać także trzeba, że dla oceny danego naruszenia jako znaczne, nie jest konieczne spowodowanie zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych. W literaturze podkreśla się bowiem, że jeżeli naruszenie prawa mogło wywołać poważne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, ale skutków tych nie wywołało z przyczyn niezależnych od woli sprawcy deliktu, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie takiego naruszenia, jako znacznego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. Hanna Knysiak-Sudyka, WKP 2023). Zaakcentować przy tym trzeba, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, niestanowiącym jezdni.

W sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie został spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać bowiem motywację do zachowań zgodnych z prawem. Długotrwałość zajęcia pasa drogowego oraz niewątpliwa świadomość obowiązku uzyskania zezwolenia a mimo to dalszego zajmowania pasa drogi mimo braku jego przedłużenia świadczy z kolei o nierespektowaniu obowiązującej normy prawnej nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W sprawie nie mógł znaleźć także zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie zostało wykazane a nawet uprawdopodobnione, że za opisane zajęcie pasa drogowego w warunkach określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też Spółka nie wskazała, że została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.