Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6426/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 184, art. 188 pkt 1, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 141 § 4 zdanie drugie
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 172/21 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 172/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 roku nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K. G. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] maja 2016 r. Funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w łącznym wymiarze 39 dni w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. K. G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zawarta w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji"), jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest przelicznik 1/22 lub 1/21. Wniósł o spowodowanie ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika oraz wypłatę różnicy między kwotą należną, a faktycznie wypłaconą z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Wojewódzki Policji w [...], pismem z dnia 19 grudnia 2018 r., poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15 - Dz. U. z 2018r. poz. 2102) w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, dalsze czynności w przedmiotowym zakresie realizowane będą po uzyskaniu przedmiotowej interpretacji, nie później niż do dnia 31 marca 2019 r. Powyższe pismo zostało doręczone stronie 28 grudnia 2018 r.

Pismem z dnia 14 marca 2019 r. organ skierował do K. G. informację o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania z uwagi na brak niezbędnych regulacji w przedmiotowym zakresie i zaznaczył, że jego wniosek o ponowne przeliczenie ekwiwalentu oraz wypłatę zostanie rozpatrzony niezwłocznie po wejściu w życie przepisów określających sposób ustalania jego wysokości. Powyższe pismo zostało doręczone stronie 26 marca 2019 r.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował stronę, że wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy został przekazany do organu właściwego do jego rozpoznania, tj. Komendanta Miejskiej Policji w [...]. Jednocześnie wskazano, że w MSWiA został przygotowany projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych realizujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który w dniu 24 lipca 2020 r. został uchwalony przez Sejm. W związku z powyższym niezwłocznie po wejściu życie cyt. ustawy właściwy do załatwienia sprawy organ rozpozna wniosek wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Pismo zostało doręczone stronie w dniu 31 sierpnia 2020 r.

W dniu [...] października 2020 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] odmówił K. G. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzkiej Policji w [...], na podstawie art. 138 § 1 i 127 § 2 w związku z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 9 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, zwana dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", "ustawa nowelizująca", "ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...], zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznanej sprawie, wynikająca z treści podniesionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz art. 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039,1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego stał się podstawą żądania skarżącego, wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Sąd I instancji stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Trybunał podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego, a prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji. Jeżeli doszło do sytuacji, że funkcjonariusz nie zdołał faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy, wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny.

Jak wyjaśnił Trybunał, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, zdaniem Trybunału, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zróżnicował w istotny sposób sytuację funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a jego literalne brzmienie wyłącza stosowanie zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie, tj. po dniu 6 listopada 2018 r. Przepis ten nie przewiduje ponadto możliwości ubiegania o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego funkcjonariuszowi przed dniem 6 listopada 2018 r., gdyż odnosi się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pomija więc kwestię postępowań wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd I instancji powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21, w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r. w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś należytą realizacją tego prawa dokonanie obliczenia i wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wskazania, dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 115a ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uwzględniające wykładnię przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 ale z pominięciem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z uwagi na uznanie przez Sąd I Instancji, że norma ta jest oczywiście niekonstytucyjna, i w konsekwencji przyjęcie, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy,

- podczas gdy Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o konstytucyjności normy art. 9 ust. 1 z Konstytucją RP, a organy obu instancji i Sąd I Instancji zobowiązane były do uwzględnienia dyspozycji ww. normy prawnej,

2) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci odmowy jego zastosowania i przyjęcie, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

3) art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, i w konsekwencji zbadania zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, podczas gdy do badania zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP wyłącznie uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny;

4) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w realiach niniejszej sprawy strona nie miała zagwarantowanego uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy rozstrzygnięcie to nastąpiło w oparciu o wydany w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który do dnia dzisiejszego nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i nie był przedmiotem takiego badania przez Trybunał Konstytucyjny;

5) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że 3 letni okres przedawnienia roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop rozpoczął swój bieg w dniu 6 listopada 2018 r. kiedy to roszczenie stało się wymagalne, podczas gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z tytułu zwolnienia ze służby powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem stało się wymagalne roszczenie skarżącego.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i do dnia dzisiejszego nie uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wskazanie organowi dalszego toku postępowania z pominięciem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, tj. w sposób naruszający zasadę praworządności, podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz rozważenie zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosowanie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga zawiera zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak również na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, w związku z czym poddane zostaną kontroli łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wprowadza czasowe ograniczenie stosowania art. 115a o Policji w brzmieniu znowelizowanym ustawą z 14 sierpnia 2020 r. do policjantów zwolnionych ze służby "od dnia 6 listopada 2018 r.". Do policjantów zwolnionych przed tą datą nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji we wcześniejszym niekonstytucyjnym brzmieniu. Taka wykładnia doprowadziła Sąd pierwszej instancji do przyjęcia, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z powołanym wyrokiem Trybunału, co przesądza o jego wtórnej niekonstytucyjności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nakazuje przyjąć, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a tym samym nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pod pojęciem "ustawy zmienianej w art. 1" do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach należy rozumieć ustawę o Policji.

Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie powinna ograniczać się, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ww. ustawy o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając powyższe należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.) z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikał obowiązek ustalania zadań służbowych policjanta w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (art. 33 ust. 2 ustawy o Policji). Zgodnie zaś z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3 tej ustawy. Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymywał ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji, zgodnie z którym zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, a w zamian za czas służby przekraczający ww. normę policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3 ustawy o Policji, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że policjant zwalniany ze służby otrzymywał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Tym samym z dniem 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustalało się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy rozumieć jako dyrektywy w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, zgodnie z którym "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Wyjaśnić należy, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio - art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość sędziego Konstytucji RP oznacza, że ma on obowiązek jej stosowania wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. Bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sąd może oznaczać stosowanie przepisu (normy) konstytucyjnego jako bezpośredniej i wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia, współstosowanie przepisu konstytucyjnego i ustawowego oraz badanie zgodności przepisów niższego rzędu z normami, zasadami, wartościami konstytucyjnymi i podejmowanie odpowiednich działań w razie uznania, że przepisy te są niezgodne z konstytucją (Haczkowska Monika (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX/ el., komentarz do art. 178). W istocie więc stosując dany przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP (szerzej B. Nita, Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, Państwo i Prawo 2002, nr 9, s. 45 i 46). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i uznał, iż norma ta w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r. stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 7/15 w związku z czym nie może być stosowana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena Sądu nie przekracza przyznanych mu w ustawie zasadniczej kompetencji w zakresie kontroli konstytucyjności przepisu prawa, ani nie ingeruje w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, który ma wyłączne prawo do generalnego pozbawienia mocy prawnej ustawy sprzecznej z Konstytucją RP. Okoliczność, iż organ nie podziela przedstawionej przez Sąd argumentacji, nie prowadzi także do wniosku, iż Sąd kontroli takiej dokonać nie mógł.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis przewiduje, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zaakcentować należy, że przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 7/15, a więc od 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że z chwilą wejścia w życie ww. orzeczenia Trybunału rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku należało zatem uznać za w pełni prawidłowe.

Brak zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego determinuje w przedmiotowej sprawie nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego, które jak wynika z redakcji zarzutów, są ze sobą ściśle związane. W sprawie nie został zatem naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż odpowiada ono prawu, zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o powyższe przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dostateczny sposób wyjaśnił przy tym motywy podjętego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wad konstrukcyjnych oraz poddaje się kontroli kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania, wskazać należy, że w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o treści: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko z 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

W pisemnym stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21, Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu wskazała m.in., że "...wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa". Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. Zasygnalizował, że w przypadku gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze a także uwzględniając okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. K 7/15 upłynęło już ponad 5 lat oraz braku terminu rozpoznania pytania prawnego w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. P 7/21, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.