Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1460/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E.K. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] czerwca 2012 r. W. O. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku biurowo – usługowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w S. T.. Wnioskodawca wskazał, że budynek biurowa ma posiadać jedną kondygnację podziemną i trzy nadziemne, dach płaski, szerokość elewacji frontowej do 35 m. Budynek mieszkalny opisał jako parterowy z poddaszem użytkowym, dachem płaskim lub skośnym, szerokość elewacji frontowej do 42 m.

W toku postępowania wnioskodawca pismem z dnia [...] maja 2015 r. sprecyzował, że planuje budynek o liczbie segmentów 10 i szerokości ok. 6 m oraz jedno mieszkanie w jednym segmencie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wójt [...] W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w związku z uchyleniem jego dwóch wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku biurowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości S. T..

W decyzji Wójt ustalił w pkt 2.1.2. decyzji m.in. następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikające z przeprowadzonej analizy:

. nieprzekraczalną linię zabudowy – jak na załączniku graficznym do decyzji,

. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wyznaczonego terenu: 0,3;

. odnośnie budynków mieszkalnych:

- funkcja, forma zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – szeregowa, budynki mieszkalne, jednorodzinne, szeregowe (10 segmentów), parterowe z poddaszami użytkowymi,

- szerokość elewacji frontowej: max 6,0 m – dla jednego segmentu szeregowego,

- wysokość do okapu od projektowanego poziomu terenu: max 4,0 m,

- geometria dachów: dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 20 – 45 stopni,

- wysokość głównej kalenicy: max 10,0 m;

. budynek biurowo – usługowy:

- funkcja, forma zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa usługowa, budynek biurowo – usługowy, wolnostojący, trzykondygnacyjny,

- szerokość elewacji frontowej: max 25,0 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od projektowanego poziomu terenu: max 13,0 m,

- geometria dachów: dach płaski,

- wysokość głównej kalenicy: nie ustala się.

W złożonym odwołaniu skarżący E. K. i E. K. podnieśli kwestię braku uzbrojenia terenu, określenia zbyt szerokiej elewacji frontowej, braku służebności przechodu i przejazdu oraz tego, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się 100-letni las – w tej ostatniej kwestii zarzucając wadliwość wykonanej inwentaryzacji dendrologicznej.

Decyzja z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru decyzji uznaniowej, ale jest decyzją związaną, co oznacza, że właściwy organ ma obowiązek wydania decyzji pozytywnej, jeżeli w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwanej w skrócie "u.p.z.p.").

Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny, czy w sprawie spełniony został warunek istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa" organ I instancji wyznaczył obszar analizowany dla przeprowadzenia analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem" lub "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Kolegium stwierdziło, że działka objęta wnioskiem znajduje się w centrum obszaru analizowanego, a jego granice zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Na potrzeby sprawy w formie tabelarycznej przedstawiono funkcje zabudowy w obszarze analizowanym oraz parametry istniejącej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowy mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, przy czym budynki jednorodzinne występują w zabudowie szeregowej i wolnostojącej. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszy zabudowa gospodarcza i usługowa. Planowana inwestycja – budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku biurowo – usługowego jest zatem zgodna z funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Kolegium oceniło, że parametry zabudowy ustalone dla planowanej inwestycji, tak dla budynków mieszkalnych jak i dla budynku biurowo – usługowego, są zgodne z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło, że organ wskazał przesłanki, jakimi kierował się dopuszczając odstępstwa od średnich parametrów poszczególnych elementów zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1629) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. A zatem informacja o rodzaju użytków gruntowych zawarta w ewidencji gruntów, wiąże organ. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów działka, na której planowana jest inwestycja, składa się z użytków RV (grunty rolne klasy V) i LZ-PsIV (grunty zadrzewione i zakrzewione, pastwisko trwałe). W granicach działki objętej wnioskiem nie znajduje się zatem las oraz grunty rolne chronione w sposób szczególny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji nie miał zatem podstaw do uznania, że na przedmiotowej działce znajduje się las, tak jak wskazują odwołujący.

Kolegium oceniło, że w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – poprzez służebność przejścia i przejazdu przez teren działki nr [...] ustanowionej postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2013 r.

Kolegium oceniło także, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdza pismo Prezesa Zarządu Usług Komunalnych w Z. W. z dnia [...] października 2015 r. w odniesieniu do zaopatrzenia w wodę i zapewnienia dostępu do sieci kanalizacyjnej oraz pismo E. O. S.A. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w odniesieniu do zaopatrzenia w energię elektryczną.

W skardze do sądu administracyjnego E. i E. K. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez prowadzenie sprawy w sposób oględny, bez zachowania zasady bezstronności, nie będąc zainteresowanym dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie z pominięciem słusznego interesu obywateli,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób stronniczy nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przypadku braku sporządzenia rzetelnej opinii dendrologicznej.

W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę, że wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest właścicielem działki nr [...] – zgodnie z rejestrem gruntów właścicielem jest K. O. W. R. O. T. w B..

Skarżący podnieśli też, że tak jak stwierdzono we wcześniej wydanej w sprawie decyzji Wójta z dnia [...] maja 2012 r. zabudowa sąsiednia nie pozwala na określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podtrzymali także czynione w odwołaniu zarzuty co do braku uzbrojenia terenu, określenia zbyt szerokiej elewacji frontowej, braku służebności przechodu i przejazdu oraz tego, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się 100-letni las. Zdaniem skarżących wpis w rejestrze gruntów nie odzwierciedla stanu faktycznego, jeżeli chodzi o istnienie lasu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, a ponadto podkreślając, że osoba wnioskująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej decyzja o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek zasadniczo nie z powodów wskazanych przez skarżących.

Wbrew stanowisku skarżących nie jest istotne, czy wnioskujący jest właścicielem terenu co do którego wnosi o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, wobec tego nie ma ona żadnego wpływu na sytuację prawną nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.) którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie przez właściwe organy, że istniejące lub projektowane przewody lub urządzenia sieci elektrycznej są wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Słusznie organ wskazuje na znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w przedmiotowej kwestii (pismo Prezesa Zarządu Usług Komunalnych, pismo E. O. S.A.), z którego wynika, że warunek ten został spełniony.

Zasadnie Kolegium podnosi, że kwestia kwalifikacji gruntu objętego wnioskiem jako lasu zależna jest od zapisów w ewidencji gruntów. Opinia dendrologiczna mająca wskazywać konieczność przekwalifikowania przedmiotowego gruntu na las nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, jako że ewentualnego przekwalifikowania musiałby dokonać starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organy w przedmiotowej sprawie związane są kwalifikacja gruntu w ewidencji gruntów i budynków.

Co do zasady słusznie wskazuje organ, że nieruchomość w świetle treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2013 r. (k. 29 . k. 30 w zestawieniu z treścią wniosku k. 7- 9 akt administracyjnych) należy uznać za posiadającą dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z ww. przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazane postanowienie Sądu taką służebność drogową ustanawia.

Należy jednakże zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Wydanie w sposób zgodny z prawem warunków zabudowy uzależnione jest od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r." lub "rozporządzenie").

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Działając z urzędu Sąd stwierdził, że wbrew wymogowi wynikającemu z cytowanego przepisu nie można uznać, że kopia mapy, na której wyznaczono obszar analizowany, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji (k. 126 akt organu pierwszej instancji stanowiąca) to kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tj. mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopią mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest niewątpliwie mapa stanowiąca k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, opatrzona oryginalną pieczęcią S. Powiatowego w T. – Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz opisem "skala 1:1000". Z porównania rozmiarów działki nr [...] na tej mapie oraz działki nr [...] uwidocznionej na mapie z k. 126 akt wynika, że mapa użyta na potrzeby wydania decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zaskarżonej decyzji Kolegium, pomimo że także jest opatrzona opisem "skala 1:1000" nie jest zachowuje tej skali. Na mapie z k. 1 akt administracyjnych granica działki nr [...] opisana punktami A - B (jak wynika z akt sprawy – stanowiąca front działki – por. pkt. 2.4 decyzji organu I instancji oraz opis mapy k. 33 akt organu I instancji) mierzy 8 cm co odpowiada 80 metrom w terenie. Na mapie z k. 126 (także opisanej jako sporządzona w skali 1:1000) ta sama granica działki nr [...] mierzy 5,3 cm, co przy skali 1:1000 odpowiadałoby 53 metrom w terenie. Organ dokonał zatem analizy nie na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale na pomniejszonej kopii mapy prawdopodobnie będącej kopia mapy zasadniczej (por. częściowo niewyraźna kopia pieczęci S. [...] – P. O. D. G. i K. znajduje się w dolnej części tak wykonanej kopii – k. 126). Co więcej jak wynika z porównania k. 126 z k. 1 - "mapa" na której dokonano analizy obejmuje znacznie większy obszar niż mapa z k. 1. Wobec braku zachowania skali zgodnej z opisem na "mapie" stanowiącej k. 126 niemożliwa jest weryfikacja treści analizy chociażby co do opisywanej w niej szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Już powyższa wadliwość – naruszenie wymogu z § 3 ust. 2 rozporządzenia odnośnie warunków jakie powinna spełniać mapa użyta do przeprowadzanej analizy - jest wystarczającą przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że organ dopuścił się naruszenia prawa także przy ustalaniu obszaru analizowanego. Z § 3 ust. 1 rozporządzeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. wynika nie tylko, iż wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, ale także to, że pomiędzy granicą działki budowlanej na której ma być usytuowana planowana inwestycja, a granicą obszaru analizowanego ma zostać zachowana odległość odpowiadająca "trzykrotność" frontu działki budowlanej, nie mniejsza niż 50 m. Owa minimalna "trzykrotność" powinna być zachowana pomiędzy każdym odcinkiem wieloboku składającego się na obrys działki wskazanej we wniosku, a odcinkiem granicy obszaru analizowanego.

Na "mapie" stanowiącej załącznik do analizy szerokość przyjmowanego przez organ frontu przedmiotowej działki mierzy 5 cm i 3 mm, trzykrotność tegoż frontu działki wynosi zatem 15 cm i 9 mm. Tymczasem pomiędzy granicą działki i granicą obszaru analizowanego u góry "mapy" (tj. przy tej krawędzi, przy której jest opis skali mapy) jest 14 cm i 2 mm, do granicy obszaru analizowanego przy prawej krawędzi mapy – 10 cm i 7 mm, przy dolnej krawędzi – 11 cm 7 mm, a przy lewej krawędzi – 10 cm 7 mm. Trzykrotność została zachowana natomiast pomiędzy punktem będącym przecięciem linii stanowiącej przedłużenie frontu przedmiotowej działki z linią drogi biegnącej w pewnej odległości równolegle do krótszego boku przedmiotowej działki - a granicą obszaru analizowanego przecinającą tą drogę w lewej górnej części "mapy". Linia ta została opisana liczbą "240" tj. liczbą stanowiącą trzykrotność frontu działki – "80". Z żadnego przepisu prawa nie wynika taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego.

Trzeba także zwrócić uwagę, że organ włączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2013 r. (k. 29) z którego wynika, że dla działki nr [...] ustanowiono służebność drogi koniecznej, jednakże nie wiadomo dokładnie jaki ma ona przebieg, w szczególności, czy pozwala na główny wjazd lub wejście od strony działki nr [...] (tj. od strony granicy opisanej punktami A-B na k. 1), jak przyjął organ. W postanowieniu Sądu Rejonowego wskazano bowiem, że służebność jest ustanowiona na nieruchomości posiadającej księgę wieczystą KW TO1T/00059800/6, która – jak wynika chociażby z treści wniosku o ustanowienie służebności (k. 7 – 9) obejmuje dwie działki: nr [...]; co więcej we wniosku o ustanowienie służebności przedstawiano dwa możliwe warianty przebiegu drogi koniecznej. Dokładny przebieg służebności ma obrazować, zgodnie z pkt 1 postanowienia Sądu Rejonowego, opinia biegłego – która nie została załączona do akt sprawy administracyjnej. Nie wiadomo zatem, czy faktycznie, jak twierdzi organ, główny wjazd na działkę nr [...] jest możliwy od strony działki nr [...] (która dalej graniczy z działką nr [...]) , czy też – ze względu na przebieg drogi koniecznej - od strony działki nr [...]. W tym drugim przypadku frontem działki nie byłaby granica między punktami A-B, ale między punktami B – C (oznaczonymi na mapie z k. 1). W konsekwencji zupełnie inaczej zostałby wyznaczony obszar analizowany.

Brak w tej sytuacji włączenia do akt sprawy kopii ww. opinii biegłego z uwidocznionym przebiegiem służebności drogi koniecznej należy kwalifikować jako naruszenie przez organ wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy.

Także sama analiza jest wadliwa.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Z treści cytowanego paragrafu wynika, że co do zasady wyznaczona linia zabudowy powinna odpowiadać linii zabudowy utworzonej przez zabudowę na działkach sąsiadujących z działką wskazaną we wniosku jako miejsce inwestycji. Proste przyłożenie linijki do linii wyznaczonej na mapie z k. 126 jako "nieprzekraczalna linia zabudowy" pokazuje, że linia ta nie jest przedłużeniem linii jakiejkolwiek zabudowy w obrębie wyznaczonego obszaru zabudowanego. W tej sytuacji nie można uznać, że wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy dokonano z zachowaniem reguły określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Odpowiedzi na pytanie – skoro nie § 4 ust. 1 (ewentualnie § 4 ust. 3 – gdyby wyznaczona linia nawiązywała do zabudowy tworzącej uskok) to jaki przepis jest podstawą wyznaczenia tej linii i w jaki sposób dokonano jej wyznaczenia? – nie daje ani treść decyzji ani treść stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)" (dalej jako "Analiza (...)". W tej sytuacji należy uznać, że wyznaczenia linii nowej zabudowy dokonano z naruszeniem § 4 rozporządzenia z 2003 r.

Należy zauważyć, że zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1) jak też wskaźnik w postaci szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki (§ 6 ust. 1) ustala się co do zasady na podstawie średniej tych parametrów "dla obszaru analizowanego". Określenie obszaru analizowanego mniejszego niż to przewidział prawodawca w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (o ile – jak wskazał wyżej Sąd frontem działki jest granica pomiędzy punktami A – B na mapie z k. 1) powoduje, że w analizie dotyczącej dwóch ww. wskaźników nie zostają ujęte wszystkie działki, które znalazłyby się w tej analizie, gdyby obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W konsekwencji zatem sama okoliczność wyznaczenia zbyt małego obszaru analizowanego automatycznie skutkuje stwierdzeniem wyznaczenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji frontowej z naruszeniem odpowiednio § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie tego parametru powinno być zatem konkretne i stanowcze, wyrażone jedną konkretną wartością liczbową ("średnią"). Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie w treści decyzji organu I instancji jak też w "Analizie (...) średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki został określony na 19,74 %. Pomimo to w decyzji wskaźnik ten określono (pkt 2.1.2. ppkt b) decyzji) na znacznie wyższym poziomie tj. 0,3 (a więc 30 %). Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika, wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W "Analizie (...)" (pkt 4 lit. a) stwierdzono, że ww. wskaźnik ten "dla przedmiotowego terenu waha się w przedziale od 5,74 % do 40,09; ze względu na zróżnicowaną powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym brak jest możliwości ustalenia poprawnej średniej powierzchni zabudowy, wynikającej ze średniej arytmetycznej dla w/w terenu, dlatego też dla wnioskowanej inwestycji, powierzchnia zabudowy zostaje przyjęta w sposób racjonalnie wykorzystujący dany teren, jednocześnie nie nadużywając w/w terenu, dopuszcza się wskaźnik zabudowy na poziomie 30,0 %". Dalej analizujący stwierdza, że tak wyznaczony wskaźnik (30 %) jest zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia

Stwierdzenie w powyższej sytuacji przez analizującego, że wyznaczył wskaźnik w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia jest jednoznacznie sprzeczne z treścią tego przepisu. Niewątpliwie wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy działki (30 %) nie jest wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (pomijając nawet okoliczność, że w przedmiotowej sprawie obszar ten jest błędnie wyznaczony), skoro ów średni wskaźnik to 19,74 %. Dopuszczalne jest inne wyznaczenie tego wskaźnika (tak stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia), jednakże powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13). Tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia o zróżnicowanej powierzchni zabudowy, "racjonalnym wykorzystaniu", czy "nienadużywaniu terenu". Jeżeli analizujący powołuje się na "zróżnicowaną zabudowę" – to winien szczegółowo wskazać, co ma na myśli, a ponadto wskazać jakie konkretne prawidłowości w obrębie owej zróżnicowanej zabudowy pozwalają na przyjęcie takiej a nie innej wielkości wskaźnika zabudowy odbiegającej od średniej. Argumentami na rzecz takiego a nie innego ustalenia wskaźnika w sposób odbiegający od ustalonej średniej nie może być bliżej nie określona "racjonalność wykorzystania terenu". "Racjonalny" to "oparty na logicznym rozumowaniu". Jeżeli więc analizujący powołuje się na "racjonalność wykorzystania terenu" – winien przedstawić logiczne rozumowanie na rzecz tezy, że wykorzystanie terenu (tj. jego zabudowa) powinno polegać na zabudowie 30 % działki, a nie 19,74 % działki. Musi przy tym uwzględnić, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno – urbanistyczny. W przedstawianym "logicznym rozumowaniu" analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie – na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości (dlaczego 30 % a nie np. 35 % czy 40 % - z czego to wynika). Nie wiadomo też co analizujący miał na myśli wskazując na "nienadużywanie terenu", a w szczególności jak owo "nienadużywanie" ma się do cech architektonicznych czy urbanistycznych zabudowy na analizowanym obszarze.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Jak natomiast stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej zostało określona w odniesieniu do budynków mieszkalnych jako "max 6,0 m – dla jednego segmentu szeregowego" (przy wskazaniu, iż segmentów ma być 10), a w odniesieniu do budynku biurowo – usługowego – max 25 m. Z "Analizy (...)" wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12,3 m. Przy uwzględnionej tolerancji 20 % szerokość elewacji frontowej winna być wyznaczona w przedziale 9,84 m – 14,76 m. Przyjęcie w tej sytuacji jako obowiązujących szerokości elewacji frontowych max 6 (razy 10) i max 25 m winno mieć oparcie w treści analizy, powinno z niej "wynikać".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. (sygn.. akt II OSK 806/16, publ. CBOSA) przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Trudno uznać, że powyższa przesłanka "wynikania" jest w przedmiotowej sprawie spełniona, skoro analiza ogranicza się do stwierdzenia, że przyjmuje się maksymalną szerokość elewacji 25 m, ponieważ na części terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka występują budynki o szerokościach elewacji frontowej powyżej 20 m, a oprócz tego "zwiększenie szerokości elewacji frontowej pozwoli na lepsze wykorzystanie przedmiotowej działki". Oprócz samego wskazania na część terenu analizowanego (jaką konkretnie część – nie wiadomo) brak jakiegokolwiek odniesienia do określonych, opisanych funkcji, cech, wskaźników i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu na owej "części" oraz powiązania ich z umiejscowieniem i charakterystyką działki, na której jest planowana inwestycja.

Co do parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), to należy zauważyć, że odnośnie budynków mieszkalnych nie został on w ogóle wyznaczony, zamiast tego został określony nieznany rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametr "wysokość do okapu". Odnośnie natomiast budynku biurowo- usługowego wysokość tą określono na max 13 metrów, przy czym z "Analizy (...)" nie wynika jak przebiega górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich (w tym na jakiej wysokości) – co zgodnie z § 7 ust. 1 winno być podstawą wyznaczania wskazanego parametru dla planowanej zabudowy. W "Analizie (...)" wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym kształtuje się od ok. 3 do 11 metrów. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu na poparcie tej tezy. Nie podjęto się w ogóle określenia średniej wielkości ww. parametru. Wielkość ww. parametru określono z powołaniem się na § 7 ust. 4 rozporządzenia, wskazując na "brak możliwości ustalenia poprawnej wysokości wynikającej ze średniej arytmetycznej która jest mocno zróżnicowana w terenie analizowanym", okoliczność, że wyznaczona wysokość (zgodna z wnioskiem inwestora) jest odpowiednia ze względu na miejsce, w którym znajduje się terenu planowanej inwestycji oraz że będzie "wpisywała się w krajobraz miejscowości". Podobnie zatem jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów "Analiza (...)" jest ogólnikowa, nie nawiązująca do dających się ustalić cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy na analizowanym obszarze. Trudno uznać, żeby analizujący w ogóle takiego trudu przeanalizowania cech zabudowy się podjął. Użyte ogólnikowe i niezrozumiałe określenia temu przeczą: o jakiej bowiem "poprawnej" wysokości mowa? co to jest "mocno zróżnicowana średnia arytmetyczna"? jakie to konkretnie cechy miejsca, w którym znajduje się teren planowanej inwestycji sprawiają, że odpowiednia jest wskazana przez inwestora wysokość 13 m ? czy to są jakieś cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (a takich cech wymaga prawodawca)? Jakie to cechy ? jaki jest "krajobraz miejscowości"? Jakie cechy architektoniczne czy urbanistyczne zabudowy są charakterystyczne dla tego "krajobrazu"?

Treść akt sprawy, w szczególności treść "Analizy (...)" nie pozwala ponadto na ocenę, czy wskazana w decyzji geometria dachów budynków (odmienna w przypadku budynków mieszkalnych oraz budynku biurowo – usługowego) została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. – w szczególności czy w obszarze analizowanym występuje takie właśnie zróżnicowanie geometrii dachu w zależności od funkcji budynku.

Trzeba zauważyć, że przeprowadzenie analizy w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy nie do urbanisty (ewentualnie osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej stosowne uprawnienia – art. 60 ust. 4 u.p.z.p), któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie takiej oceny niewątpliwie zabrakło.

Wskazane wadliwości tj.:

- brak sporządzenia analizy na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tj. mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.)

- wyznaczenie zbyt małego obszaru analizowanego, wynikający z błędnego odczytania wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia (przy założeniu, że rzeczywiście frontem działki jest granica między punktami A – B zaznaczona na mapie z k.1),

- brak w aktach sprawy dokumentów pozwalających na zweryfikowanie, gdzie znajduje się front działki wskazanej we wniosku o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.),

- wyznaczanie takich parametrów jak: obowiązującą linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób naruszający wymogi § 4 – 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

skutkują uznaniem, że doszło do takiego naruszenia przepisów które miało (w odniesieniu do czynienia ustaleń na nieodpowiedniej mapie i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego) lub mogły mieć (w odniesieniu do analizy stanu faktycznego zabudowy w obszarze analizowanym) wpływ na wynik postępowania, co stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy oraz prawidłowym sporządzeniu analizy architektoniczno – urbanistycznej, stosownie do powyższych wskazań Sądu, w szczególności odnośnie wykonania analizy na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa