Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 951/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 938/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 938/21 oddalił skargę J. P. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. G. w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] lipca 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że nie było możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od stycznia 2021 r. do [...] lipca 2021 r., a więc za okres, w którym obowiązywała decyzja ustalająca na rzecz skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna za dany okres, w przepisanym trybie, pozwala bowiem na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia (zasiłku dla opiekuna) nowo wybranego (świadczenia pielęgnacyjnego). Zdaniem Sądu I instancji nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie, aż do [...] lipca 2021 r., tj. dnia w którym uchylona została decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna, istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą za ten okres wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do tego świadczenia oraz zasiłku dla opiekuna i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do zasiłku dla opiekuna, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna, podczas gdy wykładnia celowościowa przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w konsekwencji o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. o nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o nr [...] . Ewentualnie w przypadku gdyby ww. wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniesiono również o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny.

Istota zagadnienia sprowadza się natomiast do wykładni art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. z uwzględnieniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Dokonując wykładni wskazanych przepisów trzeba uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń - wybrane - przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2508/20). Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21).

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W badanej sprawie skarżąca wyboru dokonała we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc w styczniu 2021 r., kiedy zwróciła się ona do organu I instancji nie tylko o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale również wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna.

Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów należało mieć na uwadze szczególne uwarunkowania prawne wywołane wyrokami Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07, z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 oraz z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 i ich skutki. Podkreślić należy, że w badanej sprawie mamy do czynienia ze - szczególną sytuacją - złożoną i proceduralnie dalece niestandardową. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nałożyło na organy administracji publicznej orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych trudne zadanie interpretowania i stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wymagający uwzględnienia ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości. Jednocześnie TK zwrócił uwagę, że problemem konstytucyjny stanowi taki mechanizm, który ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego przerzuca na osobę ubiegającą się o zasiłek (pkt 5.2. uzasadnienia do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07). Z tych też przyczyn należy zaznaczyć, że w kategorii spraw dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, nie sposób formułować uniwersalne wskazówki i przyjmować założenie, że zawsze (tj. bez żadnych wyjątków) będą one adekwatne do danego katalogu stanów faktycznych. Co do zasady Sąd, nie kwestionuje zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki argumentacji Kolegium, jednak nie zgadza się z dokonaną przez ten organ oceną okoliczności faktycznych sprawy zainicjowanej wnioskiem J. P. i wydanym w tej sprawie rozstrzygnięciem Kolegium.

Dla rozwiązania zdefiniowanego powyżej problemu interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób uwzględniający konieczność ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości, należało tak posłużyć się dyrektywami wykładni, aby wykorzystać istniejące mechanizmy procedowania, w sposób który pozwoli te cele osiągnąć, usuwając jednocześnie proceduralne przeszkody w tym zakresie.

W trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., właściwe organy mogą - bez zgody strony - zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. W judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Za stanowiskiem tym opowiada się również Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, zastrzegając, że dotyczyć to może tylko sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok z 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 993/13, oraz z 08 lipca 2022 r. sygn. I OSK 1728/21). Decyzje te - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Zauważyć trzeba, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do - określonego stanu faktycznego - i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Hipoteza normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. zawiera wiele przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Jeżeli jednak organ (jak ma to miejsce w badanej sprawie) na skutek wystąpienia "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń", z urzędu, podjął działania w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., to zważywszy na opisane powyżej szczególne uwarunkowania prawne, skutek prawny wydanej na tej podstawie decyzji należy wiązać w czasie z zaistnieniem tych "innych okoliczności".

Skoro zatem J. P. dokonała wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. to w braku odmiennych zastrzeżeń, zawartych w sentencji decyzji wydanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., mającej służyć przecież urzeczywistnieniu dokonanego przez skarżącą wyboru, należało przyjąć, że decyzja z [...] lipca 2021 r. nr [...] wywołała skutki od chwili udokumentowania tego wyboru w aktach sprawy. W okolicznościach badanej sprawy, nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że uchylenie skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna nastąpiło w związku z wystąpieniem "innych okoliczności" mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Sam Prezydent Miasta [...] uchylając decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna odwołał się do faktu dokonania przez skarżącą wyboru świadczenia korzystniejszego. Organ nie działał zatem "za zgodą" skarżącej, ale w związku z zaistnieniem określonego stanu faktycznego, który ziścił się w styczniu 2021 r.

W tej sytuacji - zważywszy na konkretne uwarunkowania prawne - wadliwie Kolegium decyzją z dnia [...] września 2021 r. za datę początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego J. P. przyjęło dzień [...] lipca 2021 r. W konsekwencji, wadliwie Kolegium odmówiło skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lipca 2021 r.

Mając na uwadze, że Sąd I instancji, również doszedł do wniosku, iż przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego istniała aż do dnia uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów art. art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. należało uznać za trafne. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać w sposób uwzględniający konieczność ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości, posługując się dyrektywami wykładni tak, aby wykorzystać istniejące mechanizmy procedowania, w sposób który pozwoli te cele osiągnąć, usuwając jednocześnie proceduralne przeszkody w tym zakresie. Chodzi zatem o takie rozwiązanie procesowe, które zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jednocześnie uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Wobec tego, wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zaakcentować trzeba, że uchyleniu podlegała decyzja Kolegium w całości, a to z tej przyczyny, że bezspornym w sprawie pozostaje, że decyzja pierwszoinstancyjna została przez J. P. zaskarżona - w części - dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lipca 2021 r. i tylko tej kwestii dotyczyć mogła decyzja Kolegium wydana na skutek złożonego odwołania. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w zakresie dotyczącym pkt. II (przyznająca wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od [...] lipca 2021 r. bezterminowo) nie została zaskarżona i jako taka stała się ostateczna.

Świadczenie pielęgnacyjne winno być przyznane za omawiany okres w pełnej wysokości, jednakże w celu uniknięcia sytuacji pobierania równolegle dwóch świadczeń przez skarżącą należy dokonać kompensaty świadczeń, to jest odstąpić od żądania od skarżącej zwrotu pobranego zasiłku dla opiekuna i wypłacić jej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy pełną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobranego zasiłku dla opiekuna (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 2308/20).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).