Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1439/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.w zw. z art. 155 k.p.a.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1462/20 w sprawie ze skargi A. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.933.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. sp. k. z siedzibą w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1462/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.933.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz A. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "MWKZ") decyzją z 11 maja 2017 r. nr 182/17, udzielił A. sp.k. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") pozwolenia na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych, związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na działkach nr ew. [...] obr. [...], jedn. ew. [...], polegających na sprawowaniu nadzoru archeologicznego podczas wykonywania prac ziemnych wraz ze sporządzeniem stosownej dokumentacji.

Następnie MWKZ decyzją z 8 listopada 2017 r. nr 507/17 wyraził zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr 182/17 o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki "szczelnej" garażu pod budynkiem przy ul. [...] w K. na ww. działkach pozostałe zapisy decyzji pozostawiając bez zmian.

Decyzją z 9 lutego 2018 r., nr 44/18 MWKZ wyraził zgodę na rozszerzenie i przedłużenie terminu pozwolenia nr 182/17 oraz decyzji nr 507/17 w zakresie ratowniczych badań archeologicznych związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na opisanych działkach polegających na sprawowaniu nadzoru podczas wykonywania prac ziemnych, na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z budową ścianki szczelinowej garażu pod budynkiem przy ul. [...] w K. Zaakceptował też kolejny etap prac związanych z adaptacją, modernizacją i rozwinięciem zabudowy ww. działek. Prace miały polegać na odgruzowaniu dwóch pomieszczeń w parterze kamienicy (w części SE) i pomieszczeń KI, SI, S2, SF1, SF2. Nowy termin ważności decyzji zakreślono do 30 maja 2018 r.

Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.647.2018.KS, stwierdził nieważność decyzji MWKZ z 9 lutego 2018 r., nr 44/18 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Następnie Minister decyzją z 27 maja 2020 r. DOZ- OAiK.650.933.2019.AB, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 5 czerwca 2019 r.

Skargę na decyzję Ministra wniosła Spółka zarzucając organowi naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że uchybienia decyzji nr 44/18 rażąco naruszały art. 155 k.p.a.;

– - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że ww. decyzja: odnosiła się do zakresu i sposobu badań, które nie były przedmiotem pozwolenia nr 182/17 i decyzji nr 507/17, została wydana na wniosek podmiotu innego niż oba ww. rozstrzygnięcia, dotyczyła decyzji która wygasła, określała termin ważności, które to ustalenia przesądzały o jej nieważności wobec rażącego naruszenia art. 155 k.p.a.;

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że program badań dołączony do wniosku o wydanie badanej decyzji był lakoniczny, a więc niewystarczający;

– art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym pominięcie i nieustosunkowanie się do szeregu dowodów i twierdzeń strony, zawartych w jej pismach: zarzutach do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) z 5 lipca 2018 r. (pismo z 10 sierpnia 2019 r.), stanowisku uzupełniającym do opinii NID z 5 lipca 2018 r. (pismo z 23 sierpnia 2019 r.), wniosku dowodowym (pismo z 18 września 2018 r.), opinii zespołu eksperckiego oraz strony odnośnie opinii NID z 13 sierpnia 2019 r. (pismo z 31 sierpnia 2018 r.), stanowisku uzupełniającym do opinii NID z 13 sierpnia 2019 r. (pismo z 12 września 2019 r.), stanowisku do opinii NID z 28 grudnia 2018 r. (pismo z 29 stycznia 2019 r.), pomimo, że twierdzenia, wnioski oraz dowody dotyczyły analizowanych zagadnień;

– § 9 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U z 2017 r. nr 1265) w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie i oparcie się na niestanowiącej źródła prawa opinii NID z 5 lipca 2018 r., że przepisy te nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania sposobu prowadzenia badań archeologicznych, podczas gdy nie przewidują takiego wymogu (§ 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia), a określenie sposobu ich prowadzenia jest obowiązkiem organu, a nie wnioskodawcy (§ 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia);

– art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

– art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej, a decyzja stwierdzająca nieważność ograniczała uprawnienia skarżącej w sferze ochrony zabytków, a pośrednio w prawa budowlanego oraz za rozstrzygnięciem na korzyść skarżącej wątpliwości nie sprzeciwiały się interesy stron albo interesy osób trzecich;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy organ winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Sąd wskazał, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych i wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Tym samym również stwierdzenie nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być interpretowane wąsko, a więc o powyższym uchybieniu można mówić tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest jednoznacznie sprzeczne z nie budzącą wątpliwości i mającą zastosowanie w sprawie normą prawną.

Sąd zauważył, że treść art. 155 k.p.a. na przestrzeni lat była różnie interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. W części orzeczeń prezentowany jest pogląd, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 mogą dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych. Zajmowane jest również mniej kategoryczne stanowisko, zgodnie z którym art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych, co jednak nie wyklucza sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie lub zmiana decyzji na tej podstawie jest możliwe, jeśli nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.

Z powodu niejednolitej interpretacji art. 155 k.p.a. nie można było, w ocenie Sądu, podzielić argumentacji organu, że kontrolowana w sprawie w postępowaniu nieważnościowym decyzja MWKZ wyrażająca zgodę na rozszerzenie pozwolenia o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki szczelnej garażu w budynku w stopniu rażącym narusza art. 155 k.p.a. Przepis ten nie określa ani kierunku, ani zakresu możliwych na jego podstawie zmian z wyjątkiem zachowania tożsamości zmienianej decyzji. Nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji zmienianej. Gdyby przyjąć pogląd organu, w omawianym trybie nie byłaby dopuszczalna jakakolwiek zmiana praw lub obowiązków wykraczająca poza pierwotną treść decyzji. Co więcej w ocenie Sądu organ nie wykazał, aby ewentualna waga naruszenia była znacznie większa niż stabilność decyzji.

Sąd wskazał także, że Minister błędnie przyjął, że pozwolenie MWKZ nr 182/17 utraciło moc 31 grudnia 2017 r. Decyzja MWKZ nr 44/18 została bowiem wydana w dniu 9 lutego 2018 r., a więc w czasie obowiązywania ww. pozwolenia i przedłużała termin jego ważności do 30 maja 2018 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiódł Minister zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając Sądowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie że decyzja MWKZ nie narusza art. 155 k.p.a. podczas gdy decyzja ta naruszała ww. przepis, w związku z czym Minister obowiązany był do jej uchylenia;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie że nie jest istotne, czy zmiana polega na zawężeniu, czy rozszerzeniu uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji zmienianej, podczas gdy rozszerzenie zakresu uprawnień niesie za sobą naruszenie art. 155 k.p.a.;

– naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego i uznanie, że warunki z pozwolenia z dnia 11 maja 2017 r. nr 182/17 pozostały niezmienione w stosunku do warunków z decyzji MWKZ z dnia 9 lutego 2018 r. nr 44/18, podczas gdy zostały one w sposób widoczny zmienione;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie, że organ nie wykazał, że waga naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, kiedy to organ wykazał znaczącą wagę naruszenia uchylonej przez niego decyzji MWKZ nr 44/18 i gdyby zostało to prawidłowo ocenione przez WSA w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny stanu faktycznego, poprzez uznanie, że pozwolenie nr 182/17 nie utraciło mocy w dniu 31 grudnia 2017 r., co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, kiedy to postanowienie utraciło moc 31 grudnia 2017 r. i gdyby zostało to prawidłowo ocenione przez WSA w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie, że w dniu wydania decyzji nr 44/18 w obrocie prawnym istniało pozwolenie nr 182/17, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, kiedy to postanowienie nie istniało i gdyby zostało to prawidłowo ocenione przez WSA w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Spółki poprzez oddalenie jej w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Najdalej idące zarzuty skargi kasacyjnej są związane ze stanowiskiem organu w przedmiocie odmiennej wykładni art. 155 k.p.a. i możliwości zastosowania tego przepisu przez MWKZ w warunkach niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd błędnie ocenił, że decyzja MWKZ nr 44/18 nie naruszała art. 155 k.p.a. Do naruszenia art. 155 k.p.a. miało dojść poprzez rozszerzenie uprawnień z pierwotnej decyzji, podczas gdy warunkiem do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest tożsamość sprawy. Jednocześnie na skutek rozszerzenia uprawnień Spółki miało dojść do zmiany warunków wynikających z decyzji MWKZ nr 182/17. Organ stanął również na stanowisku, że wobec wygaśnięcia decyzji MWKZ nr 182/17 brak było podstaw do przedłużenia jej obowiązywania oraz jej zmiany. W konsekwencji miało to uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji MWKZ nr 44/18 przez organ drugiej instancji.

Z tak wyrażonym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. O ile rację ma skarżący kasacyjnie organ, że warunkiem do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. jest tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym zarówno uwzględniając element podmiotowy, jak i przedmiotowy, to należy stwierdzić, że taka tożsamość występuje w niniejszej sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, CBOSA). Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Natomiast czym innym jest rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej, a czym innym zmiana dotycząca sytuacji prawnej adresata takiej decyzji, w tym wyrażająca się w rozszerzeniu uprawnień wynikających z pierwotnej decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. nie określa kierunku ani zakresu tych zmian (z zastrzeżeniem zachowania tożsamości zmienianej decyzji). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu z punktu widzenia tego przepisu nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających ze zmienianej decyzji (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom organu w niniejszej sprawie nie można uznać, że decyzja MWKZ nr 44/18 jest odmiennym przedmiotowo rozstrzygnięciem od tego, które było przedmiotem zmiany (tj. z decyzji nr 182/17 i 507/17). Nie ulega wszak wątpliwości, że istotą obu decyzji było zezwolenie na prowadzenie prac archeologicznych związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na terenie określonych w decyzji działek w sposób opisany w tych decyzjach. Będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja MWKZ nr 44/18 rozszerzała jedynie zakres prac na kolejny etap. Takie działanie jest o tyle uzasadnione, że z reguły potrzeba zmiany decyzji wynika w toku wykonywania robót budowlanych. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należało przyjąć, że art. 155 k.p.a. umożliwiał zmianę decyzji ww. zakresie. W konsekwencji zarzuty skarżącego kasacyjnie organu związane z naruszeniem przez MWKZ art. 155 k.p.a. w sposób rażący, a przez to uzasadniającym stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie są zasadne.

W dalszej kolejności organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie, poprzez uznanie, że Minister nie wykazał, że waga naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wykazał on znaczącą wagę naruszenia uchylonej przez niego decyzji MWKZ nr 44/18. Również ten zarzut nie jest uzasadniony.

Na wstępie należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2173/18, CBOSA).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie art. 155 k.p.a. miało charakter oczywisty. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, że wcześniejsze rozważania na tle stosowania art. 155 k.p.a. nie wynikają z wykładni językowej powyższego przepisu, lecz są następstwem wykładni systemowej. Ewentualna wada prawna przeprowadzonej w takich okolicznościach oceny zastosowania art. 155 k.p.a. nie ma charakteru oczywistego, a co jest niezbędne dla uznania rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśla to również Sąd pierwszej instancji wskazując na odmienne interpretacje w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 155 k.p.a.

Nie uszło też uwadze NSA, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje, jakie doniosłe skutki społeczno-gospodarcze ewentualnego naruszenia miałyby przesądzać o zasadności stwierdzenia nieważności decyzji MWKZ, a w szczególności jak owe skutki miałyby przeważać nad zasadą trwałości decyzji administracyjnych. W szczególności skarżący kasacyjnie organ nie podważa merytorycznego rozstrzygnięcia wyrażonego w decyzji MWKZ nr 44/18 polegającego na rozszerzeniu uprawnień Spółki wynikających z pierwotnej decyzji. W istocie organ podważa jedynie tryb, w jakim Spółce przyznano uprawnienia, albowiem zdaniem organu powinno to nastąpić w drodze wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, a nie w trybie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak skoro skarżący kasacyjnie organ nie podważa samego uprawnienia przyznanego Spółce, to trudno przyznać, aby skutek społeczno-gospodarczy naruszenia miał uzasadniać stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Za niezasadne należy uznać również zarzuty organu w przedmiocie stanowiska, że o zasadności stwierdzenia nieważności decyzji MWKZ nr 44/18 przesądzał fakt, że pozwolenie MWKZ nr 182/17 utraciło moc 31 grudnia 2017 r., a w konsekwencji, że nie obowiązywało na dzień wydawania decyzji zmieniającej tj. decyzji MWKZ nr 44/18 wydanej w dniu 9 lutego 2018 r. Wprawdzie błędnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wydawania decyzji MWKZ nr 44/18 nie utraciło mocy pozwolenie MWKZ nr 182/17 (z treści tej ostatniej decyzji wynika, że termin ważności pozwolenia został określony na 31 grudnia 2017 r., a kontrolowana postępowaniem nieważnościowym decyzja MWKZ nr 44/18 została wydana 9 lutego 2018 r.) jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istotną okolicznością w sprawie pozostaje bowiem fakt, że wniosek o zmianę pozwolenia nr 182/17 złożono jeszcze w czasie obowiązywania pozwolenia MWKZ nr 182/17, tj. w dniu 8 grudnia 2017 r. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 grudnia 2014 r., (sygn. akt I OSK 2010/13, CBOSA), które to stanowisko w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającą na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W warunkach niniejszej sprawy należy uznać, że z uwagi na złożenie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jeszcze w okresie obowiązywania tejże decyzji trudno wskazać na rażące społeczno-gospodarcze skutki wydania decyzji zmieniającej już po upływie terminu ważności zmienianej, w sytuacji w której jednocześnie wydłużono termin obowiązywania takiej decyzji.

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.