Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 208/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 104, art.34, art.108
journal: Dz.U. 2021 poz 1420
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. S.A. w J. na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr XLVII/350/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym: § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 6 lit. c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, § 7 ust. 2 pkt 3-7, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Rady Gminy Gierałtowice na rzecz strony skarżącej 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 13 kwietnia 2022 r., Nr XLVII/350/2022 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz.), Rada Gminy Gierałtowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420) - dalej: "p.g.g.", po stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gierałtowice, przyjętego uchwałą nr XXXIX/268/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 12 grudnia 2017 r., rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2 do uchwały), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - Etap I (dalej: "Uchwała" lub "m.p.z.p.").

J. S.A. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca", "spółka"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 6 lit. c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust 2 pkt 1 lit. b, § 7 ust, 2 pkt 3-9, § 7 ust. 3 pkt 1 i zarzucając naruszenie:

- art. 125 i art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) – dalej: "p.o.ś.", poprzez naruszenie zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin, polegające na uniemożliwieniu kontynuowania przez skarżącą prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]",

- art. 104 ust. 2 i ust. 4 p.g.g - poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań ograniczających eksploatację górniczą, podczas gdy m.p.z.p. nie spełnia uregulowanych w art. 104 p.g.g. warunków planowania przestrzennego na terenach górniczych,

- art. 144 ust. 1 p.g.g. - poprzez wprowadzenie w uchwale przepisów uniemożliwiających prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]", podczas gdy z art. 144 ust. 1 p.g.g. wynika obowiązek zaakceptowania zagrożeń i szkód górniczych,

- art. 145 w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 p.g.g w zw. z art. 363 § 1 KC, i art. 147 ust. 1 p.g.g. - poprzez wprowadzenie zakazu przywracania stanu poprzedniego nieruchomości ,stanowiących przedmiot szkody górniczej,

- załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) - dalej jako: "r.o.o.p.i.u.", w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) - dalej: "u.o.odp." w zw. z art. 30 ust. 5 u.o.odp. - poprzez, wprowadzenie zakazu wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych lub do wykonywania innych robót budowlanych i prac ziemnych, podczas gdy wprowadzenie takiego zakazu stoi w sprzeczności z przepisami u.o.odp. i r.o.o.p.i.u., które wprost dopuszczają możliwość wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych,

- art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) – dalej: "p.w." - poprzez niedopuszczalną ingerencję w zakres objęty kompetencjami organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami, pomimo, że rada gminy nie należy do organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami,

- § 4 ust. 1 i § 6 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r" poz. 283) - poprzez zredagowanie uchwały w sposób naruszający zasadę zakazu powtórzeń przepisów oraz zasadę precyzji i komunikatywności przepisów prawnych.

W konsekwencji wniesionych zarzutów skarżąca wniosła:

- o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., oz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a."

- o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów:

• z wydruków treści ksiąg wieczystych (dział 1-0 i II) o nr: [...], [...], [...], [...], [...],

• z umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu wydobywania węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]" zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska oraz skarżącą,

• z odpisu decyzji Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2018 r., znak: [...], zmieniającej koncesję nr [...] z dnia 21 marca 1994 r. udzieloną na rzecz Kopalni [...] "[...]" w budowie S.A. z siedzibą w O. (obecnie J. S.A.) na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]", położonego na terenie gmin O. i G. oraz miast K., C. i M., w powiatach [...], [...], [...], woj. śląskie,

- wszystkie na okoliczność, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, a także jest przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]" i użytkującym przestrzeń znajdującą się na terenie gminy Gierałtowice, co świadczy o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Jest również przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...]" i użytkującym przestrzeń znajdującą się na terenie gminy Gierałtowice. Posiada zatem interes prawny do wniesienia skargi.

W opinii skarżącej uchwała wprowadza m. in. zakazy:

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej, w sposób prowadzący do utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały),

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do powstania albo zwiększenia zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. c Uchwały),

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do trwałego zaniku przepływu w odcinkach cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu (§ 7 ust. I pkt 6 lit. d Uchwały),

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do przerwania ciągłości ekologicznej oznaczonych na rysunku planu cieków naturalnych, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu hydrologicznego z podłożem gruntowym i otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. e Uchwały),

Ponadto uchwała wprowadza ograniczenia związane z rekultywacją terenu oraz wykonywaniem innych robót budowlanych. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 7 Uchwały w obszarze objętym planem zakazuje się wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych lub do wykonywania innych robót budowlanych i prac ziemnych, w tym nadsypywania i utwardzania terenu.

Uchwała również:

- zakazuje eksploatacji powodującej takie zmiany powierzchni terenu, które uniemożliwiają jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności które spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych (§ 7 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały),

- nakazuje prowadzenie ruchu zakładu górniczego tylko w sposób zapewniający należytą ochronę wskazanych planem (OFI, OFS, OFP, OFM, OFU) obiektów i terenów (§ 7 ust. 2 pkt 3 Uchwały),

- zakazuje zmian istotnych parametrów technicznych obiektów, skutkujących zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego, a także zakłóceniami funkcjonowania ochranianych systemów infrastruktury (§ 7 ust. 2 pkt 4 uchwały),

- zakazuje utraty możliwości grawitacyjnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych istniejącym systemem cieków naturalnych oraz retencyjności gruntów w dolinach, a także zniszczenia lub obniżenia wartości artystycznej obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną na podstawie ustaleń m.p.z.p. (§ 7 ust. 2 pkt 5 uchwały),

- zakazuje odkształceń, które mogą ograniczać przydatności terenów do zabudowy (§ 7 ust. 2 pkt 6 uchwały),

- nakazuje zapewnić ciągłość grawitacyjnego spływu wód w ciekach i urządzeniach melioracji wodnych, a także odwodnienie istniejących terenów depresyjnych (§ 7 ust. 2 pkt 7 uchwały),

- wprowadza zakazy związane z regulacją cieków (§ 7 ust. 2 pkt 8 uchwały),

- nakazuje przy przebudowie koryt cieków naturalnych i rowów uwzględniać montaż zastawek opóźniających spływ wód opadowych i roztopowych (§ 7 ust. 2 pkt 9 uchwały),

- zakazuje zmiany ukształtowania terenu polegającej na jego niwelacji lub nadsypywaniu (§ 7 ust. 3 pkt 1 uchwały).

Zdaniem skarżącej powyższe zakazy prowadzą do faktycznego uniemożliwienia prowadzenia przez nią dotychczasowej działalności górniczej. Ograniczenia zawarte w uchwale dotyczą zatem bezsprzecznie interesu prawnego skarżącej i interes ten naruszają. Zaskarżona uchwała wpływa bezpośrednio na działalność prowadzoną przez skarżącą i uniemożliwia jej eksploatację złoża.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że gmina nie ma kompetencji do ingerowania w sposób gospodarowania obszarem górniczym (i uprawnień tych sobie nie uzurpuje), jako że są one zarezerwowane dla organów koncesyjnych. W procedurze pozyskiwania uzgodnień planu miejscowego gmina współdziałała z Okręgowym Urzędem Górniczym. Urząd ten, na mocy postanowień z dnia 25 grudnia 2018 r. i z dnia 17 grudnia 2020 r., uzgodnił projekt planu miejscowego, w tym w zakresie zagospodarowania terenów i obszarów górniczych dla obszaru sołectwa Gierałtowice. Treść uchwalonego planu miejscowego nie może ingerować w prawa nabyte przez kopalnię na podstawie uprzednio wydanych koncesji i zezwoleń. W żadnym przypadku plan miejscowy nie może bowiem zmieniać sposobu zagospodarowania terenu w ten sposób, aby zmuszać właściciela danej nieruchomości do zmiany sposobu jej wykorzystania. W ocenie organu, określone w m.p.z.p. warunki korzystania z terenu górniczego i ingerowania w niego w ramach udzielonej skarżącej koncesji na wydobycie kopaliny, zostały przygotowane w granicach uprawnienia przysługującego gminie na podstawie art. 104 ust. 1- 5 p.g.g. Plan ten jest planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 p.g.g., ponieważ w wyniku zamierzonej działalności górniczej, określonej w koncesjach na wydobywanie węgla kamiennego, pod obszarem sołectwa przewiduje się istotne skutki dla środowiska. Podkreślenia wymaga, że wszystkie zaskarżone postanowienia m.p.z.p. zmierzają nie do uregulowania sposobu prowadzenia eksploatacji przez kopalnię, ale do ochrony terenu górniczego, na który – zgodnie z posiadanymi przez gminę opracowaniami oddziaływać będzie eksploatacja górnicza. Uwarunkowania te określono w granicach art. 104 p.g.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga częściowo okazała się zasadna.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).

Skarżąca Spółka jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Jest również przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża i użytkującym przestrzeń znajdującą się na terenie gminy Gierałtowice. Nawet z odpowiedzi na skargę wynika, że celem uchwały była ochrona ww. terenu, na który oddziaływać będzie eksploatacja górnicza. Oznacza to, że podmiot prowadzący taką działalność w oparciu o koncesję ma prawo do zakwestionowania tego aktu. Zależność pomiędzy eksploatacją górniczą a uchwałą jest zatem bezpośrednia.

Skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały jedynie co do swych nieruchomości, do których posiada prawa i w zakresie przedmiotu swej działalności koncesjonowanej. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.

W wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, stwierdzono, że występujący ze skargą musi wykazać, iż akt organu gminy, który skarży, wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, a nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej.

Powyższe przesłanki zostały spełnione, bowiem uchwała wpływa na wykonywaną działalność koncesjonowaną i – wbrew twierdzeniu z odpowiedzi na skargę – nie jest obojętna dla tej działalności. Co więcej, może wpływać realnie na sytuację przedsiębiorcy w toku dalszej działalności, także gdyby miał on wolę np. zmiany warunków koncesjonowania. Akt ten realnie będzie wpływał na sytuację ww. podmiotu gospodarczego.

Organ powołuje się na treść art. 104 p.g.g. Jest to przepis wprowadzający daleko idące skutki prawne, zwłaszcza w kontekście art. 213 p.g.g., mówiącym, że (jedynie) "Do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2, pozostają w mocy decyzje o ustanowieniu filarów ochronnych oraz zezwolenia na eksploatację w granicach tych filarów, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów." Sąd podziela tu stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 14 lutego 2022 r., sygn. II SA/Gl 1520/21. Sąd ten uwzględnił fakt wydania koncesji w 1994 r. (na podstawie archiwalnych już przepisów, przeniesionej na skarżącą), przedłużonej do 2042 r. Działalność przedsiębiorców górniczych, kolejnych właścicieli koncesji, nie została poddana ocenie oddziaływania na środowisko. Nadto, dodatkowo zauważyć należy, że art. 104 ust. 2 p.g.g. mówi o "zamierzonej działalności określonej w koncesji", mówi o sytuacji, kiedy to "przewiduje się istotne skutki dla środowiska". Z kolei ust. 3 tego przepisu wskazuje na "przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji". W niniejszej sprawie działalność taka jest już natomiast wykonywana od dziesięcioleci, a nie dopiero "zamierzona". Dodatkowo, zgodnie z ust. 6 powołanego art. 104 p.g.g. koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 2, ponosi przedsiębiorca, co – jak wynika z akt sprawy – nie miało miejsca w tym przypadku.

Przez to wszystko analizowany plan należy traktować jako zwykły plan miejscowy, wynikający z władztwa planistycznego gminy, sporządzany w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego ustalenia dotyczące terenów górniczych sformułowane zostały w oparciu o przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 7. Nie ma znaczenia, że w planie tym przywołano art. 104 p.g.g.

Nawet jednak i w przypadkach, których dotyczy art. 104 p.g.g. plan ma zapewniać m. in. "wykonanie działalności określonej w koncesji", a nie ingerować w jej treść, czy uniemożliwiać jej realizację.

W praktyce mamy zatem do czynienia z kolizją interesów Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w związku z działalnością uchwałodawczą, która w pewnym zakresie, poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wpływa na sytuację podmiotu prowadzącego koncesjonowaną działalność górniczą, determinując jej zakres i sposób prowadzenia. Jednocześnie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, kompetencyjnego, nie zezwala w niniejszej sytuacji organowi uchwałodawczemu gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, np. w zakresie przekraczającym określone normy, czy parametry.

Art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje w planie miejscowym określić zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Nie są to zatem przepisy precyzyjne. Raczej mają charakter ogólny, kierunkowy. Dlatego nie mogą być odczytywane w oderwaniu od przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz jego zasad. Z podobnych względów nie mógł mieć tu decydującego znaczenia akt wykonawczy (obecnie archiwalny), jakim było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawierał on pewne regulacje odnoszące się do terenów górniczych (np. § 7 pkt 6), choć również dość ogólne i mało precyzyjne.

W tego rodzaju sytuacjach powstaje więc problem zakresu kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który rodzi się na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym.

A. Lipiński wskazuje słusznie, że "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. (...) Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." Są to słowa szczególnie istotne obecnie, w dobie międzynarodowych konfliktów zbrojnych i handlowych. A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin)". Autor ten wskazuje jednocześnie, że nigdy nie można wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych.

W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, zwrócono uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż, który stwierdza, że część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, iż relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 p.g.g. Dodano, że "Samo zaś ustalenie, że złoże kopaliny istnieje, nie daje jeszcze podstaw do kształtowania warunków związanych z przestrzenią rozciągającą się na powierzchni ziemi (...)."

Niewątpliwie nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu. Nie jest jednak rolą organu uchwałodawczego gminy na etapie przygotowywania i uchwalania planu miejscowego podejmowanie decyzji należących do kompetencji organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego i nie może dokonywać wykładni przepisów w sposób pomijający inne uregulowania oraz zasady.

W szczególności istotna tu będzie funkcjonująca na gruncie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m. in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.; art. 125 p.o.ś.). Są to bowiem tzw. złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, powinny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń.

Wyrazem realizacji zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny jest art. 144 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą. Jasno z tego przepisu wynika, że nawet legalna działalność zakładu górniczego może powodować szkody na powierzchni i formą rozliczenia jest tu odszkodowanie. Organ uchwałodawczy jednocześnie nie może modyfikować zasad i reguł określonych w akcie wyższego rzędu.

Zatem to organ koncesyjny, także gdy przedłuża koncesję na dalszy okres lub ją zmienia (art. 34 p.g.g.), dokonuje konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, m. in. w zakresie ochrony środowiska (art. 30 ust. 2 p.g.g.). Niespełnienie warunków prawnych skutkuje odmową wydania koncesji (art. 29 ust. 1 – 3 p.g.g.).

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, stwierdza się również zasadnie, że podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej nie można upatrywać w treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 p.o.ś. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Co więcej, jak dalej twierdzi Sąd, przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś wymagania dotyczące prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża, stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego. Rada gminy nie jest zatem władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów ograniczających niezasadnie, poza zakresem delegacji ustawowej, możliwość udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na powierzchni.

Nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że projekt zagospodarowania złoża zawiera warunki eksploatacji określone przez samego przedsiębiorcę. Organ koncesyjny, mając na uwadze szereg różnych przesłanek ustawowych decyduje o możliwości udzielenia koncesji i wskazuje na warunki wykonywania działalności wydobywczej. Może również odmówić udzielenia koncesji.

Nadto, art. 108 ust. 2 pkt 2 p.g.g. wskazuje, że plan ruchu zakładu górniczego określa m. in. szczegółowe przedsięwzięcia, które są niezbędne, by zapewnić bezpieczeństwo powszechne, ochronę elementów środowiska, ochronę obiektów budowlanych oraz zapobieganie szkodom i naprawę szkód. To plan ruchu zakładu górniczego, sporządzony m. in. z uwzględnieniem warunków określonych w koncesji i w projekcie zagospodarowania złoża (art. 108 ust. 3 p.g.g.) polega opiniowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta) pod względem nienaruszenia przez zamierzoną działalność przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości (art. 108 ust. 6b p.g.g.). Tak więc organowi gminy zapewniono możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją przez organ nadzoru górniczego (art. 108 ust. 11 p.g.g.).

W tym kontekście wskazać należy na sprzeczność z prawem wskazanych w wyroku zapisów m.p.z.p.

Za niezgodne z prawem sąd uznał następujące zakazy:

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. a Uchwały),

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do powstania albo zwiększenia zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. c Uchwały),

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do trwałego zaniku przepływu w odcinkach cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. d Uchwały),

- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do przerwania ciągłości ekologicznej oznaczonych na rysunku planu cieków naturalnych, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu hydrologicznego z podłożem gruntowym i otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. e Uchwały).

W ocenie Sądu brak jest jednak możliwości prowadzenia eksploatacji górniczej w sposób całkowicie wykluczający możliwość zakłócenia lub utraty funkcjonalności systemów melioracji. Prowadzenie działalności wydobywczej może wiązać się także ze zmianą ukształtowania koryt cieków, skutkującą czasowym zanikiem grawitacyjnego odpływu wód a także nie można wykluczyć zaniku przepływu na odcinkach cieków wskutek prowadzonej eksploatacji. Działalność górnicza ma poza wpływem na powierzchnię ziemi również oczywisty wpływ na górotwór i znajdujące się w nim zasoby wody. Zdaniem Sądu zawarte w uchwale, wskazane wyżej zakazy uniemożliwiają faktycznie prowadzenie działalności wydobywczej przez przedsiębiorcę górniczego. Opisane w zakazach skutki działalności górniczej powinny być na bieżąco usuwane przez przedsiębiorcę górniczego na jego koszt. Ingerencja uchwałodawcza nie może być zatem zbyt daleko idąca i nieproporcjonalna co celu regulacji.

Ponadto kwestionowana uchwała wprowadza ograniczenia związane z rekultywacją terenu oraz wykonywaniem innych robót budowlanych. Zgodnie z jej § 7 ust. 1 pkt 7 w obszarze objętym planem zakazuje się wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych lub do wykonywania innych robót budowlanych i prac ziemnych, w tym nadsypywania i utwardzania terenu, z wyjątkiem terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, dróg dojazdowych do terenów rolnych oraz terenów przeznaczonych pod budynki lub budowle rolnicze - zgodnie z dalszymi ustaleniami planu, przy zachowaniu wymagań określonych w przepisach odrębnych. Zauważyć należy, że zagadnienie rekultywacji gruntów uregulowane jest głównie w rozdziale 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.; art. 20 i nast., gdzie wskazano także organy właściwe i treść decyzji w tym zakresie – art. 22) oraz w ustawie p.g.g. (np. art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, art. 168 ust. 1 pkt 7). Jest to materia ustawowa, w której przewidziano dla innych organów określone kompetencje, zatem akt niższego rzędu nie może jej modyfikować. Co więcej, użyte przez organ uchwałodawczy pojęcie "odpadów wydobywczych" nie jest precyzyjne, gdyż może obejmować także nieszkodliwe substancje, nawet takie, które są w różny sposób pożytkowane na co dzień do różnych celów. Nawet ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1972 ze zm.) posługuje się pojęciem "odpadów wydobywczych obojętnych", które podlegają magazynowaniu i przeróbce (art. 2 ust. 2).

Ponadto, w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. uchwały wprowadzono zakaz eksploatacji powodującej takie zmiany powierzchni terenu, które uniemożliwiają jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności które spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych. W ocenie Sądu nie da się wykluczyć wpływu eksploatacji na powierzchnię ziemi, co zostało już szczegółowo opisane wyżej. Powyższy zakaz może także doprowadzić do konieczności zaprzestania wydobywania kopaliny ze złoża, wbrew zasadzie kompleksowego wykorzystania kopalin.

W uchwale określono również obszary oznaczone na rysunku planu (OFl, OFS, OFP, OFM, OFU), w granicach których ruch zakładu górniczego może być dozwolony wyłącznie w sposób zapewniający należytą ochronę wymienionych tam obiektów lub terenów (§ 7 ust. 2 pkt 3 Uchwały); powodować zmiany istotnych parametrów technicznych obiektów skutkujących zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego, a także zakłóceniami funkcjonowania ochranianych systemów infrastruktury (§ 7 ust. 2 pkt 4 Uchwały); określono, że wpływy eksploatacji nie mogą prowadzić do utraty możliwości grawitacyjnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych istniejącym systemem cieków naturalnych oraz retencyjności gruntów w dolinach, a także zniszczenia lub obniżenia wartości artystycznej obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną na podstawie ustaleń m.p.z.p. (§ 7 ust. 2 pkt 5 Uchwały), wskazano że oddziaływanie eksploatacji na środowisko nie może powodować opisanych tam zmian, a dodatkowo – zaznaczono, że wielkości odkształceń nie mogą ograniczać przydatności terenów do zabudowy (§ 7 ust. 2 pkt 6 Uchwały). Przepisy uchwały wprowadzają więc zakaz takiej działalności gospodarczej, która przekracza wskazane wymogi i parametry, nawet jeśli wykonywana jest na podstawie koncesji. Prowadzi to w konsekwencji do braku możliwości dalszego prowadzenia eksploatacji górniczej i dlatego Sąd uznał , że i te zakazy są sprzeczne z prawem.

Także § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a i b Uchwały jest sprzeczny z prawem. Zdaniem Sądu brak jest takiej możliwości prowadzenia eksploatacji górniczej w zgodzie ze znanymi i dopuszczalnymi prawnie metodami jej prowadzenia, aby całkowicie wykluczyć jej wpływ na powierzchnię ziemi, np. by wykluczyć ryzyko utraty grawitacyjnego spływu wód w ciekach. Sąd ponownie zwraca uwagę, że skutki działalności wydobywczej na powierzchni ziemi powinny prowadzić do ich przywrócenia do stanu poprzedniego (należytego) i istnieją zarówno metody jak i techniki, które powinny być do tego celu zastosowane. Dlatego kwestionowane przepisy uchwały w sposób nieproporcjonalny ingerują w działalność koncesjonowaną. Konieczność zaprzestania eksploatacji prowadzi z kolei do naruszenia zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin.

W powyższych regulacjach niewątpliwie doszło do ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie naruszającym parametry i warunki określone w koncesji. To organ koncesyjny wprowadza wymagania i obowiązki odnoszące się do wykonywania takiej działalności.

W ocenie Sądu również § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały jest niezgodny z prawem. Przepis ten był przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2022 r. nr [...] oraz orzekania przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 19 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Gl 994/22. Nie ma zatem przesłanek do ponownego wypowiadania się w tym zakresie. Jest to bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W skardze nie wykazano natomiast, by doszło do naruszenia § 7 ust. 2 pkt 8 i 9 uchwały. W zapisie tym dopuszcza się regulację cieków, choć dookreślono też dalsze wymagania, m. in. by nie dochodziło do utraty funkcjonalności systemu melioracji wodnych, czy tworzenia się podtopień i zalewisk na terenach przyległych do cieku. Zagadnienie to nie dotyczy jednak bezpośrednio eksploatacji górniczej i działalności wydobywczej, a jedynie regulacji cieków. Wskazane tam wymagania są racjonalne, zwłaszcza gdy idzie o konieczność doprowadzenia terenu do stanu należytego po eksploatacji górniczej ("w celu zachowania grawitacyjnego spływu wód"). Podobnie rzecz się ma z koniecznością montażu zastawek opóźniających spływ wód opadowych i roztopowych (pkt 9).

Nie wykazano równocześnie, by doszło do naruszenia prawa, poprzez wprowadzenie zakazu zmiany ukształtowania terenu, polegającej na jego niwelacji lub nadsypywaniu (§ 7 ust. 3 pkt 1). Niwelacja i nadsypywanie są typowymi robotami związanymi np. z rolnictwem, czy budownictwem. Skutki eksploatacji górniczej usuwane są w ramach rekultywacji (obejmującej także niwelacje), a zapis ten pozwala na zabiegi tego rodzaju w ramach wprowadzonego wyjątku.

W zakresie ostatnich przypadków powyżej opisanych skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując, kontrolowana uchwała zawiera zakazy i ograniczenia prowadzące do faktycznego uniemożliwienia dalszego prowadzenia działalności wydobywczej i naruszają zatem zasadę racjonalnego wykorzystania kopalin.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, błędna ich wykładnia oraz niedopełnienie wymogów co do treści m.p.z.p., a przez to stwierdzenie, iż uchybienia mają charakter istotny, spowodowało orzeczenie na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. jak w sentencji i stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części.

O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.