Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 529/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr 2401-IPK-2.1110.171.2023.5 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2023 r. o nr: 2401-IPK-2.1110.171.2023.5 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ, DIAS), po ponownym rozpatrzeniu sprawy S. S. (dalej: strona, funkcjonariusz, skarżący) w związku z przedstawioną propozycją z 24 maja 2017 r. o nr [...], stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K. - utrzymał w mocy złożoną propozycję.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 169 ust. 4 i 5 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej: ustawa wprowadzająca KAS) oraz art. 276 ust. 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (aktualny tekst jedn. z 10 marca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.; dalej: ustawa o KAS).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z 24 maja 2017 r. złożył funkcjonariuszowi propozycję określającą warunki pełnienia służby; została doręczona 26 maja 2017 r. i przyjęta przez stronę 29 maja 2017 r. Kwestionując jednak zaproponowane warunki służby w zakresie stanowiska, mnożnika kwoty bazowej i wysokości uposażenia zasadniczego strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie treści złożonej propozycji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 11 sierpnia 2017 r. o nr [...] DIAS utrzymał w mocy złożoną propozycję. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach).

Po rozpoznaniu sprawy WSA w Gliwicach wyrokiem z 13 lutego 2018 r., IV SA/Gl 1017/17 uchylił decyzję z 11 sierpnia 2017 r. wyrażając pogląd, że organ administracyjny winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS oraz, że nie może sięgać po inne pozaustawowe okoliczności, uzasadniając składane propozycje adekwatnością nowych warunków pełnienia służby do poziomu komórki, w której zaproponowano służbę.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., I OSK 1961/18 oddalił skargę kasacyjną organu i podzielił stanowisko Sądu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 19 kwietnia 2019 r. o nr [...] DIAS kolejny raz utrzymał w mocy złożoną skarżącemu propozycję, która po raz kolejny została zaskarżona przez stronę do sądu administracyjnego.

Po rozpoznaniu sprawy WSA w Gliwicach wyrokiem z 4 września 2019 r., III SA/Gl 655/19 uchylił decyzję z 19 kwietnia 2019 r. formułując wskazania co do dalszego postępowania w szczególności poprzez obowiązek należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

NSA wyrokiem z 25 listopada 2022 r., III OSK 2557/21 oddalił skargę kasacyjną organu i podzielił stanowisko Sądu I instancji. Natomiast w pisemnych motywach rozstrzygnięcia między innymi wskazano, że:

A) "organ nie odniósł się do wątpliwości NSA (wskazanych w wyroku z 11 stycznia 2019 r.) co do możliwości ustalenia mnożnika kwoty bazowej na wyższym poziomie niż 2,017, tj. do 2,134 na co pozwalały przepisy, zwłaszcza, że dotychczasowe wynagrodzenia skarżącego było wyższe";

B) "organ nie odniósł się do wątpliwości NSA związanych z przyjęciem zasady, że proponowane uposażenie będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty";

C) "(...) co prawda słusznie twierdzi organ, że w treści decyzji nie może ujawniać danych o kwalifikacjach czy uposażeniu innych funkcjonariuszy w sposób mogący naruszyć ich dane osobowe. Organ może jednak przytaczać w uzasadnieniu decyzji dane dotyczące kwalifikacji i uposażenia innych funkcjonariuszy bez ujawniania ich imienia i nazwiska ale podając ich stanowisko i miejsce służby";

D) "organ ponownie rozpoznając sprawę stosownie do art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r. IV SA/Gl 1017/17 i w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r. I OSK 1961/18 a także w zaskarżonym wyroku oraz wyrażonymi w niniejszym wyroku przez NSA".

Zaskarżoną obecnie decyzją, rozpatrując ponownie sprawę DIAS, będąc związany wcześniejszymi wyrokami NSA i WSA w Gliwicach, po raz kolejny zbadał zasadność merytoryczną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy sporną propozycję określającą warunki pełnienia służby, poprzez wskazanie rodzaju służby, stopnia służbowego, stanowiska służbowego, jednostki organizacyjnej KAS, w której Strona miała realizować zadania, komórki organizacyjnej, miejsca pełnienia służby oraz składników uposażenia – tj.: uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień służbowy i dodatek za wieloletnią służbę. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia oraz oczywiście składniki uposażenia. W przypadku Strony zaproponowane warunki, po ich przyjęciu, obowiązują od 1 czerwca 2017 r. Dokonując więc ponownej oceny zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, iż uzasadnionym będzie utrzymanie w mocy złożonej propozycji. Podkreślił, że elementami nierozerwanie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego przed złożeniem propozycji służby stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy właśnie były wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu spornej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, podyktowanej potrzebami i celami Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Organ zatem dokonał ponownej analizy przebiegu służby Strony i w wyniku zapoznania się z dokumentacją zalegającą w aktach osobowych, w tym kartami zakresu obowiązków oraz zaświadczeniami potwierdzającymi odbyte szkolenia stwierdzono, iż przez wiele lat funkcjonariusz realizował obowiązki w Oddziale Celnym w C. a następnie podjął obowiązki w Referacie Akcyzy i Gier. Przed wejściem w życie ustawy o KAS, czasowo wypełniał obowiązki w Referacie Grup Mobilnych w C. Był to jednak okres kilku tygodni, w trakcie których nie odbył wszystkich niezbędnych podstawowych i doskonalących szkoleń, istotnych w trakcie wypełniania zadań. Stosowne przeszkolenie rozpoczął dopiero po dacie przyjęcia propozycji służby, o czym świadczą złożone do akt osobowych zaświadczenia. Zatem przygotowanie do realizacji zadań w komórce kontrolnej na dzień składania propozycji służby było jeszcze niepełne, a więc nie dające podstawy do zaproponowania stanowiska spoza grupy stanowisk specjalistycznych. Ustalając wysokość uposażenia zaproponowanego w złożonej propozycji służby w kategorii stanowisk specjalistycznych, kierowano się następującymi zasadami:

1) uposażenie brutto zostało przeliczone z zastosowaniem mnożnika 2,017;

2) uwzględniono dodatek z tytułu wysługi lat - 23,5 % (według stanu na dzień 1 czerwca 2017r.);

3) uwzględniono dodatek za stopień służbowy - 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

4) ponieważ funkcjonariusz wykonywał obowiązki służbowe w komórce realizującej zadania kontrolne, jako podstawowe zadania o charakterze ciągłym, biorąc pod uwagę m.in. rodzaj, stopień złożoności i uciążliwość wykonywanych zadań, przysługiwał dodatek kontrolerski w wysokości 15 % przyznany na podstawie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 26 kwietnia 2017 r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017r., poz. 868) i ten składnik uposażenia został również uwzględniony przy składaniu propozycji. Warunki otrzymywania dodatku kontrolerskiego były i są takie same dla wszystkich funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a kryteria jego przyznawania mają charakter obiektywny. Nadto podkreślił, że ostatnim etapem procesu ustalania uposażeń, zastosowanym w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy było badanie, czy wyliczone uposażenie przekraczało kwotę 6 000 zł, w takiej sytuacji przyjęto, iż proponowane uposażenie będzie wynosiło 6 000 zł oraz 50 % nadwyżki powyżej tej kwoty, i w tej sprawie zasada ta znalazła zastosowanie.

Odnośnie zaproponowania niższego stanowiska niż zajmowane przed propozycją – organ wskazał, że zaproponowanie stanowiska starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej wynika z faktu, że zadania wykonywane w komórkach realizacji są przypisane do stanowisk z grupy stanowisk specjalistycznych, o czym informowany był Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego. Stanowiska w grupie stanowisk eksperckich zaproponowane zostały tym funkcjonariuszom, którzy w ramach komórek realizacji wykonują inne, bardziej złożone zadania. Przy ustalaniu struktury stanowisk, które zostały zaproponowane wszystkim funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach realizacji, brano pod uwagę przede wszystkim zakres tych zdań. Natomiast przywołane przez stronę we wniosku art. 173 ust. 1 ustawy o KAS oraz zapisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017 poz. 444) nie znalazły zastosowania w procesie przedkładania propozycji. Proces ten został w całości uregulowany w ustawie wprowadzającej KAS, która nie zawierała w swej treści zapisu, iż funkcjonariuszowi który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej przysługuje stanowisko równorzędne do dotychczasowego. Podkreślił także, że w art. 165 ust. ustawy wprowadzającej KAS ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji organu co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Mając zatem wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego DIAS złożył funkcjonariuszowi pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania - ze szczególnym uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby. Wysokość przyznanego mnożnika kwoty bazowej została ukształtowana na poziomie 2,017 i nie odbiegała od mnożnika przyznanego funkcjonariuszom na podobnych stanowiskach; został zatem potraktowany w taki sam sposób, jak inni funkcjonariusze pełniący służbę w Izbie. Przeszkodą do uwzględnienia złożonego przez Stronę środka odwoławczego był interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów.

Organ nie zgodził się z argumentacją strony jakoby została pozbawiona uposażenia zasadniczego, na które zapracowała dotychczasową służbą, co miało w jej ocenie charakter krzywdzący. Powołując art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS podkreślił, że w procesie przedkładania tego rodzaju propozycji sytuacja każdej osoby, a w tym również Strony, była rozpatrywana indywidualnie pod kątem w/w przesłanek ustawowych, to jest: posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania. Trwający ówcześnie proces konsolidacji, wymagał zatwierdzenia struktury jak najlepiej odpowiadającej lokalnej specyfice regionu. Nadrzędnym celem bowiem było i jest nadal, pełniejsze wykorzystanie istniejących zasobów kadrowych i organizacyjnych jednak z zachowaniem przydzielonych limitów finansowych. Organ był zatem zobligowany do zapewnienia właściwej obsady kadrowej, zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru kadry. Brana była pod uwagę konieczność zapewnienia realizacji zadań jednostki zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby; z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.

Zaakcentował także, że wymienione w w/w art. 165 ust. 7 kryteria odnosiły się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawił propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w tej konkretnej sprawie w warunkach przeprowadzanej gruntownej reformy Służby Celnej i Skarbowej interesem społecznym przemawiającym za ustaleniem Stronie uposażenia zasadniczego na niższym poziomie niż dotychczasowe jest dostosowanie wysokości tego uposażenia do tego, które otrzymują funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach. Ponadto, organ zobligowany był do zapewnienia właściwej obsady kadrowej z uwzględnieniem także limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Wiązało się to z opracowaniem odpowiednich założeń etatowych, poprzez wyodrębnienie grupy pracowników cywilnych i funkcjonariuszy celno-skarbowych, co było ściśle powiązane z rodzajem wykonywanych przez nich zadań. Toteż założeniem było, aby obowiązki typowo urzędnicze wypełniane były przez pracowników cywilnych, zaś zadania tzw. "policyjne" przez funkcjonariuszy, co zostało uwzględnione przez Szefa KAS poprzez ustalenie limitu niezbędnej obsady funkcjonariuszy. Ustawodawca nie zagwarantował funkcjonariuszom zachowania warunków pełnienia służby a nawet, że mają to być warunki odpowiednie, dlatego ustalając funkcjonariuszom, w tym Stronie, nowe warunki służby organ miał przede wszystkim na względzie cele reformy organów administracji celnej i skarbowej, wynikający z tego zmieniony zakres nowotworzonej służby i związane z tym nowe zasady kształtowania uposażeń i dodatków, ich wysokość, jak i nową siatkę stanowisk służbowych w zatwierdzonym przez Szefa KAS limicie w korpusie funkcjonariuszy. Przedłożona stronie propozycja stanowiła w myśl art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, mającą na celu właściwe przyporządkowanie funkcjonariusza w nowej strukturze administracji celno-skarbowej oraz zaspokojenie potrzeb Krajowej Administracji Skarbowej. Nadto sporna propozycja pełnienia służby została przedstawiona w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o KAS oraz przepisy wykonawcze. Konkludując organ uznał, że podniesione zarzuty nie mogły skutecznie wpłynąć na zmianę złożonej propozycji służby.

Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej strona wniosła skargę żądając uchylenia spornej propozycji w pkt 3 i 7 i zasądzenia kosztów oraz zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania a to art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w wyniku sporządzenia nieprawidłowego uzasadnienia, w sposób uniemożliwiający ocenę jego prawidłowości oraz utrudniający prawidłowe sformułowanie zarzutów, a przede wszystkim wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności pomimo, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., IV SA/GI 1017/17, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., I OSK 1961/18, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 września 2019 r., III SA/Gl 655/19, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2022 r., III OSK 2557/21, których następstwem jest zaskarżona decyzja. Sądy te wyraźnie wskazały jakie kwestie organ powinien zawrzeć i szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. polegające na pominięciu przez organ wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., IV SA/GI 1017/17, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., I OSK 1961/18, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 września 2019 r., III SA/Gl 655/19, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2022 r., III OSK 2557/21, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

4. błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, które doprowadziło do przedstawienia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej z obniżeniem zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego oraz wysokością zaproponowanego mi uposażenia zasadniczego tj. nieuwzględnienie posiadanych kwalifikacji a w szczególności przebiegu dotychczasowej służby;

5. ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego wg. zasady iż, proponowane uposażenie zasadnicze będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty, które nie znajduje umocowania w żadnym przepisie prawa na podstawie którego złożono skarżącemu decyzję ustalającą warunki pełnienia służby;

6. naruszenie art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego mi uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze organ uznał ich bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z 28 października 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 7 lipca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności złożonej skarżącemu propozycji nowych warunków służby na stanowisku spoza grupy stanowisk specjalistycznych z niższym niż dotąd uposażeniem.

Wskazać należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem dwukrotnej kontroli WSA, a następnie NSA.

Zgodne z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, Warszawa 2011 r., s. 546). Między oceną prawną a wskazaniami istnieje ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 896/19, Legalis nr 2344882). Zaznaczyć należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd po to wyraża swoją ocenę prawną, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem (m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r., III FSK 450/21, Legalis nr 2779646).

Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok wiąże nie tylko w zakresie jego sentencji, ale także jego uzasadnienia (por.: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170 p.p.s.a., Warszawa 2023, s. 862). Zawiera ono bowiem konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 stycznia 2023 r., III OSK 1702/21, opublikowano w: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych; i z 30 czerwca 2022 r., I OSK 884/19, Legalis nr 2710888). Ponadto w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią dokonaną przez NSA. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (por.: W. Piątek, w: P. Daniel, F. Geburczyk, P. Ostojski, W. Piątek, Wykonywanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 192 i 199).

Podkreślić należy, że WSA w Gliwicach w wyroku z 4 września 2019 r. zobowiązał organ aby ponownie rozpoznając sprawę należycie i wyczerpująco przedstawił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się – co należy raz jeszcze podkreślić - indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Natomiast NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku, podzielił stanowisku sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego funkcjonariusz otrzymał stanowisko i uposażenie niższe od dotychczasowego. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Nadto zadano pytanie czy brak uprawnienia funkcjonariusza do zachowania dotychczasowych warunków służby daje organowi prawo do zupełnie dowolnego kształtowania sytuacji funkcjonariusza i czy godzi się z zasadami sprawiedliwości społecznej pozbawienie funkcjonariusza posiadanych uprawnień bez wskazania szczegółowo powodu takiego stanu rzeczy; wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. W przypadku, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia.

Mając zatem na uwadze przedstawioną ocenę prawną oraz wytyczne skierowane do organu i zawarte w przywołanym wyroku NSA i wyroku WSA w Gliwicach, Sąd ponownie rozstrzygając niniejszą sprawę musi przede wszystkim ocenić, czy uzasadnienie decyzji zostało uzupełnione o wskazywane elementy.

W związku z czym podkreślić należy, że organ w ogóle nie ustosunkował się do wątpliwości Sądu prezentowanych w treści uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z 4 września 2019 r., III SA/Gl 655/19, co do okoliczności związanych z przyjęciem zasady, że proponowane uposażenie będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty. W tym zakresie treść uzasadnienia decyzji z 18 kwietnia 2023 r. stanowi niemal dosłowne powtórzenie treści poprzednich decyzji DIAS uchylanych następnie przez sąd administracyjny z powodu naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, organ konsekwentnie uchyla się od podania w uzasadnieniu decyzji danych dotyczących kwalifikacji i uposażenia innych funkcjonariuszy bez ujawniania ich imienia i nazwiska (ale podając ich stanowisko i miejsce służby), co również zostało czytelnie wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z 25 listopada 2022 r., III OSK 2557/21. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się - po raz kolejny - jedynie do zacytowania treści art. 224 ustawy o KAS, oraz wskazania, że "wysokość tego świadczenia nie może być oceniana jedynie przez porównanie mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia uposażenia zasadniczego", a także poprzez wyjaśnienie, że "zasady te dotyczyły wszystkich funkcjonariuszy, a pojawiające się ewentualnie różnice wynikały z obiektywnych przesłanek". Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 18 kwietnia 2023 r. organ argumentował, że: "Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na dokonanie oceny w zakresie, czy organ, składając skarżącemu propozycję nowych warunków służby, uwzględnił kryteria wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.".

W ocenie Sądu wada zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu polega więc na tym, że organ nie dokonał indywidualizacji kryteriów i przesłanek jakimi się kierował wobec skarżącego przyjmując, że proponowane uposażenie będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje zatem zbyt ogólne (arbitralne) w tej istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności. Za niedopuszczalną uznać należy polemikę z prawomocnym wyrokiem i podważanie zasadności zawartych w nim stwierdzeń i ocen.

W konsekwencji rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., nie stosując się do wskazań zawartych we wcześniejszych prawomocnych orzeczeniach NSA i WSA. Obniżając faktycznie dotychczasowe uposażenie zasadnicze funkcjonariusza nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia. Skupił się na zagadnieniach związanych z reorganizacją służby i obniżeniem stanowiska służbowego.

Ponadto należy zaakcentować, że organ w dalszym ciągu nie przedstawił ani oceny, ani wyjaśnień, ani zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników w nowej strukturze DIAS. Dlatego nie jest możliwe porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania. Nie można zatem wykluczyć, że dotychczasowe kwalifikacje zawodowe, doświadczenie uzasadniają utrzymanie dotychczasowego, wyższego uposażenia zasadniczego. Dopiero bowiem po dokonaniu prawidłowych ustaleń organ mógłby w sposób rzetelny udzielić odpowiedzi na pytanie dlaczego skarżący nie mógł zachować dotychczasowego uposażenia i stanowiska odpowiadającego dotychczasowemu uposażeniu i zakresowi obowiązków oraz czy możliwe było aby nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Stwierdzone uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa kolejny raz nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i kolejny raz sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. W kontrolowanej sprawie należy stwierdzić także trwały brak respektowania przez organ wskazań zawartych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków NSA i WSA. Doprowadziło to do sytuacji, w której skarżący nie może uzyskać definitywnego rozstrzygnięcia od 2017 r. Sprawa niniejsza nie może być zakończona również z tego powodu, że organ polemizując z prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych przedstawia inną (własną) ocenę określonych zdarzeń i wykładni prawa, do czego obecnie nie jest uprawniony ze względu na treść art. 153 p.p.s.a i art. 170 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.