Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 422/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 4, art. 98a ust. 1 i 3, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 2, art. 148 ust. 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 3 ,
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 1, art. 123 § 1 pkt 1, art. 124 § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 2 w zw. z art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 70 § 6 pkt 2, art. 70 § 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w związku z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. G., P. G. i T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 października 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z 9 września 2014 r., po rozpoznaniu wniosku A. A., P. G., E. G., T. T. i Z. T. (dalej: skarżący), zatwierdził podział nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] ark[...], działka nr [...] o pow. 28001m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], pod warunkiem, że do działek powstałych w wyniku podziału w chwili ich zbywania zostanie ustanowiona służebność drogowa zapewniająca im dostęp do drogi publicznej. Decyzja zatwierdza podział na działki nr [...] - pow. 796m2, [...] - pow. 931m2, [...] - pow. 802m2, [...] - pow. 734m2, [...] o pow. 733m2 oraz nr [...] i [...] stanowiące drogę wewnętrzną.

Wójt Gminy [...] zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Wnioskodawcy zostali też zawiadomieni o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z 24 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 98a ust 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), w związku z uchwałą Rady Gminy [...] nr LIV/[...]/2009 z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r. Nr 173, poz. 2927 z dnia 25 września 2009 r.), orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej dla skarżących w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości W., gmina [...], wskutek podziału działki nr [...] obręb W., zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z 9 września 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 lutego 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...].

Wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 441/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 lutego 2016 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, że skoro skarżący kwestionowali w odwołaniu okoliczności dotyczące sporządzenia operatu, to rzeczoznawca – z inicjatywy organu odwoławczego - powinien był wyjaśnić zgłoszone wątpliwości. Tymczasem z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynika, aby organ odwoławczy przedstawił rzeczoznawcy zarzuty skarżących odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego i uzyskał w tym zakresie jego stanowisko. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast aby przejść do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy dłużej niż 12 miesięcy od daty jego sporządzenia należy uzyskać stanowisko autora operatu szacunkowego, co do jego aktualności. W sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 grudnia 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji z 24 sierpnia 2015 r. ustalającą opłatę adiacencką.

Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z 15 października 2021 r. orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej wobec skarżących w łącznej wysokości [...] zł.

Uzasadniając decyzję, organ I instancji powołując się na przepisy art. 98a u.g.n. oraz uchwałę Rady Gminy w [...] z 18 sierpnia 2009 r. ustalającą 15% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, uznał że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania organ powołał do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego. Oceniając operat organ I instancji uznał go za rzetelny i pod względem formalnym sporządzony z wymogami prawa oraz, że może on stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na jej podział. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę opracowania ustalono wysokość opłaty.

Od decyzji ustalającej opłatę odwołanie złożyli zobowiązani do jej poniesienia, kwestionując ustalenia organu, aktualność operatu oraz zarzucając przekroczenie terminu 3 lat na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że organa administracyjne orzekały na aktualnym operacie szacunkowym z 10 września 2021 r, zaś argumenty dotyczące nakładów poniesionych na rzecz rozbudowy infrastruktury technicznej na nieruchomości nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż przedmiotem rozpatrzenia jest wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem jej podziału. W opinii organu II instancji zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się do subiektywnego przekonania odwołujących, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

Kolegium podkreśliło, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Kolegium nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach powołanego rzeczoznawcy. Kolegium uznało zatem, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego tj. zbadał czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawierał wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawierał niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem jest on prawidłowy, rzetelny i logiczny. W ocenie Kolegium operat ten w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji właściwie uznał, iż w niniejszym przypadku zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości, zaś zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez organ, upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości jak w decyzji.

Pismem z 24 kwietnia 2022 r. skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję. W skardze zakwestionowali m.in. aktualność operatu szacunkowego oraz przekroczenie 3-letniego terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Podkreślili, że wydanie wadliwej decyzji, na podstawie wadliwego, nieaktualnego operatu i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie przywraca biegu powyższego terminu, co oznacza, że ponowna decyzja w sprawie opłaty może być wydana tylko w terminie 3 lat. Zarzucili także, że nowy operat z 10 września 2021 r. nigdy nie został im doręczony, a dowiedzieli się o nim dopiero z decyzji organu odwoławczego. Zarzuty dotyczyły też samego operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc dotychczasowe argumenty.

Postanowieniem z 19 lipca 2022 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę A. A. oraz Z. T. z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt I OZ 507/22 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie, w konsekwencji stało się ono prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie, najdalej idącym zarzutem skargi jest ten, związany z upływem terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej i wynikającą z tego utratą możliwości jej określenia przez organ.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że do dnia 22 sierpnia 2017 r. przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. określając termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej operował pojęciem "3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Poczynając od dnia 23 sierpnia 2017r. natomiast wspomniany przepis przewiduje możliwość jej ustalenia o ile wszczęcie postępowania w przedmiocie jej ustalenia nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Jednakże w myśl art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, dalej: "ustawa nowelizująca"), wprowadzającej powyższą zmianę, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W orzecznictwie można odnaleźć różne poglądy dotyczące obliczania terminu, jaki ma organ na ustalenie opłaty adiacenckiej.

W wyroku z 18 marca 2014 r. I OSK 2666/12 NSA stanął na stanowisku, że bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n., na podstawie art. 123 § 1 k.c. w zw. z art. 148 ust. 2 u.g.n., znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.c., termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

Odmienne stanowisko, przy bogatszej argumentacji, zostało przyjęte w wyroku z 6 września 2017 r. I OSK 303/17. Rozważania, choć poczynione na gruncie art. 145 ust. 1 u.g.n., znajdują odpowiednie zastosowanie w przypadku art. 98a ust. 1 u.g.n.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W uchwale składu 7 sędziów z 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ I instancji. W motywach tej uchwały Sąd wyjaśnił, że ustawodawca w różny sposób określa terminy wiążące organy administracji publicznej. Mogą to być terminy procesowe lub materialnoprawne. Te ostatnie są terminami dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie. Taki właśnie charakter ma niewątpliwie termin wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n.

Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Konsekwencją tego jest to, że dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Ponownie rozpoznając sprawę, organ musi uwzględniać tę okoliczność, a co za tym idzie, badać, do kiedy może wydać decyzję merytoryczną.

Sąd zauważa, że przedmiotowa problematyka była też przedmiotem rozważań NSA w sprawie o sygn. I OSK 4350/18 zakończonej wyrokiem z 24 września 2021 r. Wywody i ocenę prawną przedstawione w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przyjmuje za własne także w niniejszej sprawie. Ustalenie opłaty adiacenckiej jest uprawnieniem organu a nie jego obowiązkiem. W tym przypadku, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku T. K. z 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 ([...], w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. (w dawnym brzmieniu) z art. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP przez to, że przepisy te naruszały zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochronie podlega także długość okresu niepewności, w jakiej pozostaje właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła. Zatem tym właśnie między innymi należy tłumaczyć okoliczność, że powyższy 3-letni termin został przez ustawodawcę określony nie dla samego wszczęcia postępowania administracyjnego a dla możliwości wydania przez organ już samej decyzji ustalającej zarówno fakt obowiązku poniesienia samej opłaty, jak i jej wysokości. W związku z tym nie można się zgodzić z poglądem, że jeżeli już raz w ww. terminie 3 - letnim decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostanie wydana i doręczona stronie, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Jeśli decyzja taka zostanie następnie uchylona i organ na nowo dokonuje ustalenia takiej opłaty, to cały czas nie jest znana jej wysokość.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej instytucji przerwania biegu przedawnienia, o której mowa w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., a który to przepis przewiduje, że bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem (...), przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, należy stwierdzić, że opłata adiacencka jest instytucją prawa administracyjnego a nie cywilnego. Jest to bowiem opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast, spowodowanym podziałem nieruchomości lub wybudowaniem z udziałem środków publicznych ulic i placów komunikacyjnych oraz urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych i ciepłowniczych (urządzeń komunalnych), które obciążają osoby fizyczne i prawne będące właścicielami nieruchomości (w szczególnych przypadkach użytkownikami wieczystymi). Jest to rodzaj daniny publicznej. Tymczasem Kodeks cywilny, zgodnie z art. 1, reguluje jedynie stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi. W związku z tym, by można było zastosować w sprawie administracyjnej przepisy tego kodeksu, musi zachodzić sytuacja, w której dana instytucja prawna jest instytucją prawa cywilnego i jest wyłącznie uregulowana w tym kodeksie. Dotyczy to zatem takich instytucji jak np.: miejsce zamieszkania osoby fizycznej, spadkobranie, darowizna, sprzedaż, albo jeśli istnieje przepis szczególny, który pozwala, by określone regulacje, zawarte w Kodeksie cywilnym, mogły być zastosowane do stosunków prawnych, nie mających charakteru cywilnego.

Takim właśnie przepisem szczególnym jest art. 148 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się tylko do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej, a nie w przypadku jej ustalania i dodatkowo jedynie odpowiednio. "Odpowiednie" stosowanie określonej regulacji prawnej polegać może: albo na zastosowaniu danego przepisu w całości, albo w części, albo na niezastosowaniu go w danym przypadku.

Dla zachowania 3 - letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość, a zatem nie można - za równoznaczną z istnieniem takiej decyzji - uznać sytuacji, w której na skutek uwzględnienia skargi, WSA uchylił decyzję organu odwoławczego, natomiast ten ponownie rozpoznając sprawę uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza, że w obrocie prawnym, w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna.

Art. 148 ust. 2 u.g.n. ma charakter wyjątkowy (szczególny), zatem nie może być wykładany w sposób rozszerzający. Przepis ten umożliwia organowi jedynie uzyskiwanie - w trybie regulacji prawa cywilnego - odsetek, należnych z tytułu zwłoki lub opóźnienia w zapłacie ww. opłaty. Dowodzi tego w szczególności także fakt, że już kwestię waloryzacji opłaty adiacenckiej ustawodawca uregulował w ustawie gruntowej (art. 148 ust. 3 u.g.n.), a nie pozostawił tego zagadnienia przepisom Kodeksu cywilnego.

Skład orzekający uznał, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, nie ma - na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. - zastosowania art. 123 § 1 pkt 1 k.c. - a tym samym, nie podzielił odmiennego poglądu, zawartego w wyroku I OSK 2666/12.

W literaturze zaakceptowano powyższy pogląd - A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, Finanse Komunalne 2013/6/s. 39-41. Glosatorzy wskazali, że ustalenie, że dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. wystarczy, by w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi została wydana decyzja przez organ I instancji, oraz uznanie, że zachowanie terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., wymaga wydania decyzji ostatecznej - powoduje jednakże dalsze komplikacje. W orzecznictwie sądów administracyjnych można wskazać na dwa odrębne stanowiska dotyczące ewentualnego uchylenia decyzji ustalających opłatę adiacencką w toku postępowania sądowoadministracyjnego. I tak, WSA w Gdańsku w wyroku z 25 lutego 2009 r. [I SA/Gd 634/08] wskazał, że termin 3 lat, wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n., nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając to stanowisko, Sąd uznał, że funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym wystarczające jest doręczenie decyzji organu I instancji, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Dodatkowo za powyższą wykładnią miała przemawiać potrzeba zapewnienia, by kontrolna funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, przez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższym poglądem wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Odrębne stanowisko zawarto w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r. [IV SA/Po 183/12], gdzie wskazano, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej, wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, a więc traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Drugie z zaprezentowanych wyżej stanowisk uznać należy za prawidłowe. Analiza u.g.n. podkreśla, że brakuje podstaw do uznania, by wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej (w przypadku art. 145 ust. 2 u.g.n.) lub też wydanie decyzji ostatecznej (w przypadku, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.) skutkowało zawieszeniem biegu terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość omawianej opłaty.

Termin przedawnienia jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a czynności podejmowane przez stronę czy też organ nie mają wpływu na jego bieg, ponieważ jak wskazano już wyżej, nie przewidują tego przepisy prawa. W u.g.n. nie wprowadzono instytucji powodujących zawieszenie lub nierozpoczęcie biegu terminu prawa materialnego. Jak zasadnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przyjęta przezeń wykładnia art. 145 ust. 2 u.g.n. daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą zaufania jednostki do państwa. Z tej zasady wynika obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, oznaczający możliwość przewidywania przez nią działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. Konieczne jest takie stanowienie i stosowanie prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny. W świetle wyroku T. K. z 2 kwietnia 2007 r. [K 22/99] niedopuszczalna jest taka wykładnia u.g.n., która stwarzałaby stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego, a więc co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości.

Uznanie, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma wpływ na termin jej ustalenia, wymagałoby ingerencji ustawodawcy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 70 § 6 pkt 2 o.p. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu trwa dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 70 § 7 pkt 2 o.p.). Gdyby ustawodawca miał zamiar, by jakakolwiek czynność strony, tj. wniesienie odwołania czy też wniesienie skargi, miała wpływ na bieg terminu określonego w art. 98a ust. 2 oraz w art. 145 ust. 2 u.g.n., wprowadziłby w tym zakresie stosowną regulację, umożliwiając chociażby odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej.

Za zaprezentowaną powyżej wykładnią przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. przemawia również wyrażona w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego zasada szybkości postępowania. W doktrynie wskazuje się, że przewlekłość postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, stanowiąc zaprzeczenie stabilności i pewności w stosunkach społecznych. Celem zasady szybkości postępowania jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Wobec powyższego należy wskazać, że nie do pogodzenia z powyższą zasadą jest wykładnia ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadząca do wniosku, że dla przerwania terminu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wystarczające wydanie jakiejkolwiek decyzji. Taka wykładnia może prowadzić do sytuacji, w której organ w obawie przed upływem terminu wyda decyzję nawet bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego i należytego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie jedynie przerwanie biegu terminu ustalenia opłaty adiacenckiej.

W rezultacie należy uznać, że ewentualne uchylenie decyzji dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w sytuacji upływu terminów określonych w art. 98a ust. 3 oraz art. 145 ust. 2 u.g.n. winno skutkować umorzeniem postępowania.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że termin z art. 98a ust. 1 u.g.n. jest terminem materialnoprawnym i nie znajduje do niego zastosowanie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 123 § 1 k.c. (art. 148 ust. 2 u.g.n. odsyła do Kodeksu cywilnego jedynie w zakresie skutków zwłoki lub opóźnienia, a nie obliczania terminów, brak jest tym samym podstaw do zastosowania art. 123 § 1 k.c.). Art. 98a ust. 1 u.g.n. wymaga, by ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono z kolei, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (wyrok NSA (7) z 11 stycznia 2010 r. I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43).

W niniejszej sprawie WSA wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 441/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2016 r. Następnie SKO ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 17 grudnia 2020 r. uchyliło decyzję ustalającą opłatę adiacencką. W konsekwencji, w terminie 3 letnim, określonym w art. 98a ust. 1 u.g.n., nie została skutecznie ustalona skarżącym opłata adiacencka. Gwarancyjny, bo materialnoprawny, termin na jej ustalenie nie został dochowany. W niniejszej sprawie w terminie 3 lat od uostatecznienia się decyzji podziałowej nie rozstrzygnięto ostateczną decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Organ obowiązany jest umorzyć postępowanie, jeśli stało się ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Skoro upłynął materialnoprawny termin zakreślający uprawnienie organu, to jego niewykonanie pozbawia organ możliwości dalszego procedowania sprawy. Takie postępowanie podlega umorzeniu.

Z uwagi na wyżej wskazane stanowisko Sądu w kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, odnoszenie się do pozostałych zarzutów nie jest celowe.

W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł.