Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 752/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 sierpnia 2023 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. J. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 26 września 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z garażami i lokalami usługowo-handlowymi w parterach budynków i infrastrukturą techniczną na terenie położnym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Z inicjatywy A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. (zwanej dalej "inwestorem") toczy się postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. We wniosku wskazano, że wśród 11 planowanych budynków można wskazać dwie grupy: pierwsza (budynki nr [...], [...] i [...]) gdzie budynki będą miały szerokość elewacji frontowej na poziomie 30-33 m; druga (budynki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] gdzie budynki będą miały szerokość elewacji frontowej na poziomie 27-28 m. Z wniosku wynika także, że główny zjazd będzie odbywać się z ul. [...], jednakże na działkę będzie można wjechać także z ul. [...].

Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wśród zawiadomionych był skarżący. Inwestor zmodyfikował swój wniosek dwukrotnie: pierwsza modyfikacja dotyczyła ilości miejsc postojowych, a druga – dla wszystkich 11 budynków ustalono jedną wartość maksymalną w przypadku szerokości elewacji frontowej, tj. 32 m. W toku postępowania Zarząd Dróg Miejskich w K. zwrócił się do inwestora z zapytaniem, z której ulicy będzie następować wjazd na działkę. Inwestor wskazał, że wjazd/wyjazd podstawowy będzie następować z ul. [...], a dodatkowy – z ul. [...].

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr [...], znak: [...], Prezydent ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent powołał się na ustalenia wynikające ze sporządzonej przez urbanistę analizę cech i funkcji zagospodarowania terenu. Prezydent podkreślił, że inwestycja ma być zlokalizowana przy ul. [...] w K..

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że inwestor powinien uprzednio uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonej przez siebie inwestycji. Takie postępowanie się toczyło, ale skarżący został pominięty.

Decyzją z dnia 26 września 2023 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że organ I instancji odniósł się do ustaleń przedstawionych przez urbanistę w sporządzonej przez niego analizie cech i funkcji zagospodarowania terenu. Kolegium zrelacjonowało w zasadzie wszystko to co zrobił organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO podniosło, że postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji zakończyło się decyzją ostateczną i nie sposób kwestionować na tym etapie ustaleń wskazanych w jej treści.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. E. S. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., zwanej dalej "u.i.ś.") przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że związany charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach determinuje brak kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy do interpretacji postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy wykładnia systemowa tych przepisów, w szczególności dokonana z uwzględnieniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne uprawniony jest do badania i interpretowania przesłanek środowiskowych warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej;

2) art. 31 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.z.o.z.") poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż każdorazowe prace ziemne wymagają nadzoru archeologicznego, w sytuacji gdy z ww. przepisu wynika, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o tyle przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków – brak jest możliwości rozszerzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa albowiem SKO nie wskazało, czy Prezydent badał zgodność zakresu inwestycji z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy nie zachodziła konieczność wydania nowej decyzji z uwagi na zmianę rodzaju inwestycji;

4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy powinien skonfrontować ją z decyzją środowiskową i sprawdzić zgodność z nią. Zdaniem skarżącego, zachodzi rozbieżność między decyzją środowiskową a decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący uważa, że w zaskarżonej decyzji zaakceptowano rozwiązania, które wykraczają poza kompetencje organu ustalającego warunki zabudowy. Sprawy z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego reguluje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze decyzji lokalizacyjnej. Skarżący zarzuca także niedostrzeżenie rozbieżności pomiędzy wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego a decyzją, która zapadła na skutek jego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji i stwierdził niezasadność stawianych jemu zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże z innych powodów, niż wskazano w jej treści.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd". Z uwagi na sporą ilość uczestników postępowania, zarządzeniem z dnia 6 maja 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie znaleziono ich aż nadto.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zapleczem pod prowadzenie działalności usługowej w parterach ww. budynków. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd uważnie przeanalizował akta administracyjne nadesłane przez organ II instancji. Sąd zwrócił szczególną uwagę na wniosek o wszczęcie postępowania wraz z obiema modyfikacjami, a także analizę cech i funkcji zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do wydania decyzji przez Prezydenta. Sąd odniesie się szczegółowo do tych zagadnień, jednakże należy w pierwszej kolejności odnieść się do zaskarżonej decyzji.

Szczególne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Rzeczona zasada, mająca swój konstytucyjny rodowód (art. 78 Konstytucji RP), wymaga, aby sprawa administracyjna była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez organy administracji publicznej. Organ odwoławczy (tu: SKO) jest w pełni merytorycznym organem administracji publicznej, który powinien orzekać tak, jakby nie było organu I instancji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 294/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy nie jest jedynie organem kontrolującym orzeczenie zapadłe w pierwszej instancji, ale jest przede wszystkim organem, który musi zająć własne stanowisko w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia, czy organ I instancji mógł podjąć zaskarżone orzeczenie. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ I instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu I instancji.

Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się ono do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu I instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09, dostępny w CBOSA). Innymi słowy, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, SKO rozpatrując odwołanie skarżącego nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślenia wymaga to, że mimo sformułowania przez skarżącego konkretnych zastrzeżeń merytorycznych pod adresem ocenianej decyzji, organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji odniósł się do nich, ale nie przedstawił własnej oceny przedstawionego jemu materiału dowodowego. SKO w zasadzie uzasadniło swoją decyzję w ten sposób, że wyjaśniło co zrobił Prezydent w swojej decyzji. Taka postawa ma się nijak do standardów dobrej administracji, a tym bardziej zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy powinien wyrazić swój własny pogląd na sprawę administracyjną. Nie wystarczy bowiem oznajmić, że Prezydent wydał właściwą decyzję, lecz konieczne jest odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji powinien zająć własne stanowisko co do sprawy rozpoznanej przez Prezydenta. Przez większą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje się przeczytać, że zdaniem SKO, Prezydent prawidłowo postąpił, wydając swoją decyzję. Już tylko z tego względu decyzja SKO zasługuje na uchylenie.

Niezasadne byłoby uchylenie tylko decyzji SKO, ponieważ decyzja organu I instancji zawiera wady, których Kolegium nie byłoby w stanie poprawić. Przede wszystkim należy powrócić do zapoczątkowanych rozważań nad wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego wraz z jego modyfikacjami oraz analizą cech i funkcji zagospodarowania terenu. Pierwsza wątpliwość, jaka pojawiła się w toku rozpatrywania skargi, dotyczy oznaczenia wjazdu na działkę inwestycyjną. Inwestor wyraźnie wskazywał za każdym razem, również gdy dopytywał o to Zarząd Dróg Miejskich w K., że wjazd na działkę inwestycyjną będzie się odbywać z ul. [...]. W analizie wskazuje się z kolei, że: "Szerokość frontu działki [...], obręb [...], od strony głównego wjazdu na działkę od strony ul. [...] wynosi 20 m". W tym miejscu widoczny jest już błąd, ponieważ zabieg dokonany przez Prezydenta godzi w definicję frontu działki, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Powołany przepis stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Główny wjazd na działkę, zgodnie z wnioskiem inwestora, odbywa się z ul. [...], a w analizie cech i funkcji zagospodarowania terenu wskazuje się, że jednak jest to ul. [...]. Organ I instancji przyjął za front działki tę jej część, która przylega do ul. [...], a zgodnie z wnioski inwestora, front działki znajduje się od strony ul. [...]. Ten błąd pociąga za sobą szereg daleko idących konsekwencji. Za pośrednictwem Systemu Informacji Przestrzennej (dostępnego na stronie: https://polska.e-mapa.net/) Sądowi udało się ustalić, że front działki, zgodnie z oznaczeniem inwestora, jest węższy niż "front" działki od ul. [...]. W związku z tym obszar analizowany powinien być węższy i obejmować mniej działek przeznaczonych do analizy cech i parametrów zabudowy. W konsekwencji tego, analiza powinna obejmować mniej obiektów budowlanych i mniej parametrów przeznaczonych do weryfikacji w celu ustalenia wartości średnich w obszarze analizowanym.

Korzystając z ww. systemu Sąd stwierdził, że Prezydent w sposób nieuprawniony poszerzył obszar analizowany w kierunku północno-wschodnim, aby objąć budynki mieszkalne wielorodzinne. Przyjmując, że front działki rzeczywiście wynosi 20 m, a w związku z tym obszar analizowany ma promień 60 m, to jednak w odległości 60 m od najdalej wysuniętego na wschód wierzchołka działki nie znajduje się zabudowa, która została ujęta w analizie. To zaś oznacza, że analiza jest błędnie wykonana. Promień obszaru analizowanego sięga zaledwie do skrzyżowania ulic [...] i [...].

Sąd miał także na uwadze modyfikacje wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W zasadzie chodzi o tę modyfikację, w której inwestor postanowił zwiększyć górną granicę szerokości elewacji frontowej każdego z zaplanowanych budynków, tj. do 32 m. W analizie przyjęto, że średni wskaźnik tego parametru wynosi 21 m, a z uwzględnieniem +/- 20% tolerancji, wskaźnik ten kształtuje się od 17 do 25 m. Organ I instancji przyjął za urbanistą, że z uwagi na zróżnicowanie tego wskaźnika w kontekście poszczególnych obiektów budowlanych objętych analizą, zasadne jest wyznaczenie ostatecznego wskaźnika średniego na poziomie od 25 do 28 m. W tym miejscu trzeba przypomnieć, zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora, że pierwsza grupa budynków ma mieć szerokość elewacji frontowej od 27 do 32 m, a druga – od 30 do 32 m. To oznacza, że przyjęte w decyzji organu I instancji parametry w ogóle nie przystają dla zabudowy drugiej grupy budynków. Mimo ustalenia warunków zabudowy dla wszystkich budynków, ta kwestia pozostaje w zasadzie poza kontrolą organu I instancji, jak i w przyszłości organu administracji architektoniczno-budowlanego, który w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy. W świetle ustaleń organu I instancji nie będzie możliwe zrealizowanie budynków o najwyższym przedziale szerokości elewacji frontowej, a mimo to inwestor otrzymał pozytywną decyzję. Sąd nie może zaakceptować takiego postępowania, gdyż zagrożony pozostaje ład przestrzenny, jako naczelna zasada u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi, które nie mają już żadnego wpływu na wynik sprawy, należy zgodzić się z SKO, że organy administracji publicznej nie mogą kwestionować tego, co stało się przedmiotem rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji (tu: o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji). Taka decyzja korzysta z ochrony prawnej, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Nie można podważać tego, co zostało stwierdzone w decyzji ostatecznej, a rozwiązania zawarte w niej należy przenieść na grunt decyzji o warunkach zabudowy. "Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 886/23, dostępny w CBOSA). Niezasadny był zatem zarzut naruszenia art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś., ani art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym kontekście nie doszło do naruszenia przepisów prawa przez SKO.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 31 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 u.o.z.o.z. Zauważyć trzeba, że miasto K. znajduje się w rejestrze zabytków [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Mowa jest o historycznym założeniu urbanistycznym miasta K., który każdorazowo wymaga uwzględnienia przy prowadzeniu jakiegokolwiek procesu inwestycyjno-budowlanego. Stąd nie można stawiać zarzutu naruszenia przepisów u.o.z.o.z.

Nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba zaznaczyć, że decyzja środowiskowa jest ostateczna i podlega wykonaniu, gdyż korzysta z ochrony prawnej, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Wola uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że powstało zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. "Sama możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 773/22, dostępny w CBOSA). Decyzja środowiskowa jest wykonalna, a więc wywołuje ona skutki również dla decyzji o warunkach zabudowy. Próba obalenia decyzji środowiskowej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Z uwagi na poważne uchybienie przez SKO zasadzie z art. 15 k.p.a., a także uchybienia, jakich dopuścił się Prezydent, nie da się skonstatować, że obydwie decyzje powinny ostać się w obrocie prawnym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent weźmie pod uwagę, że front działki znajduje się od ul. [...] i to trzykrotność tego frontu będzie stanowiła promień obszaru analizowanego. Ponadto, w razie niezgodność obliczonych na nowo parametrów każdego ze wskaźnika zabudowy, Prezydent wezwie inwestora do skorygowania swojego wniosku pod rygorem wydania decyzji negatywnej.