Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1047/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 par. 1, art. 15, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 15a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 656
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 844/21 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2020 r. nr 11/2020 w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd") wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. (VI SA/WA 844/21) w sprawie ze skargi K.T. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ", "Minister") z dnia 30 grudnia 2020 r. nr 11/2020 w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K.T. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr 21/2014 z 8 kwietnia 2014 r. Minister wyraził zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego przez stronę.

W dniu 19 września 2016 r. do organu wpłynęło pismo Wojewody Zachodniopomorskiego z 12 września 2016 r., informujące, że skarżący nie współpracuje z systemem - Państwowe Ratownictwo Medyczne ("PRM") i pomimo wezwania wojewody nie dokonał zgłoszenia do rejestru podmiotów współpracujących z systemem. Z uwagi na zgłoszony przez Wojewodę brak aktualnych informacji dotyczących: siedziby, terenu działania, liczby ratowników posiadających ważne zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika, wyposażenia, czasu operacyjnego i numerów kontaktowych podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego, Minister powziął wątpliwość dotyczącą spełniania przez stronę warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. 2016, poz. 656, ze zm., dalej: "ustawa o bezpieczeństwie", "u.b.o.p.n.o.w.").

Organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zgody udzielonej stronie na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Decyzją z 31 marca 2017 r. Minister cofnął zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego przez skarżącego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że skarżący dysponuje kadrą ratowników wodnych w innym składzie osobowym niż na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Jest to - zgodnie z oświadczeniem strony - zwiększony skład osobowy, przy czym zmianie uległ także obszar wykonywania ratownictwa wodnego. Zdaniem organu do akt postępowania nie przedłożono kompletnych dokumentów, potwierdzających spełnienie przez członków aktualnej kadry ratowniczej wszystkich przesłanek wymaganych na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, w celu potwierdzenia uprawnień ratownika wodnego.

Minister nie uznał dokumentu przedłożonego przez stronę na okoliczność potwierdzenia dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, zatytułowanego "Zaświadczenie dla Ratownictwo Wodne Rzeczpospolitej Oddział Myślenice" z 15 czerwca 2016 r., z uwagi na fakt, że jak wynika z jego treści, wymienione osoby ukończyły zajęcia teoretyczne i praktyczne w zakresie operatora defibrylatora automatycznego i deski ortopedycznej "w ramach przeprowadzonego Kursu Kwalifikowanej Pierwszej Pomocy". Wobec powyższego, zdaniem Ministra, dokument ten dotyczy innej przesłanki wynikającej z art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, tj. posiadania aktualnego zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy ("kpp") i uzyskaniu tytułu ratownika i nie potwierdza tym samym posiadania dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.

Minister wskazał, że do akt postępowania przedłożono wyłącznie 13 aktualnych umów dotyczących zatrudnienia ratowników wodnych (umowy zlecenia i umowy o pracę), pomimo iż ostatecznie wskazano liczbę 29 ratowników wodnych. Wszystkie umowy dotyczą zatrudnienia na wyznaczonych obszarach wodnych (pływalniach), w tym 9 umów nie przewiduje możliwości wykonywania dodatkowych obowiązków ratownika wodnego w ramach stałych dyżurów. Oprócz tego nie wszyscy z zatrudnionych posiadają uprawnienia ratownika wodnego. Minister nie uwzględnił wyjaśnień strony, że "dyżur pełni 3 ratowników wodnych, zmiana trwa 24 h i nie koliduje z wykonywaniem obowiązków ratownika wodnego na pływalniach", uznając, iż w świetle przedłożonej dokumentacji kadry ratowników wodnych, w tym składu zespołu dyżurującego i długości zmiany, czyni to dyżur faktycznie niemożliwym do spełnienia.

Zdaniem Ministra, podmiot uprawniony musi udowodnić fakt zatrudnienia ratowników wodnych, aby potwierdzić, że "dysponuje" kadrą ratowników wodnych.

Minister stwierdził, że występują braki w zakresie uprawnień ratownika wodnego wśród osób wskazanych w wykazie kadry ratowniczej podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego oraz braki w dokumentacji dotyczącej zatrudnienia. W tych warunkach organ uznał, że "podmiot nie wykazał, iż aktualnie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie, wystarczającej do zapewnienia stałych dyżurów oraz zachowania minimalnej liczby ratowników wodnych, zapewniających stałą kontrolę wyznaczonych obszarów wodnych tj. 3 pływalni, stosownie do wymogów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 stycznia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 108). Tym samym stały - nieprzerwany dyżur ratowniczy, o którym mowa w ustawie nie może zostać zrealizowany".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, że poczynione ustalenia przez organ są błędne i nie znajdują oparcia zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Zdaniem strony, nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa, ponieważ jako podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego z mocy prawa jest jednostką współpracującą z systemem PRM i jako przedsiębiorca nie mieści się w kategorii społecznych organizacji ratowniczych, które to na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Dz.U.2018, poz. 1115 ze zm., dalej: "ustawa o PRM") jedynie podlegają wpisowi do rejestru jednostek współpracujących z systemem.

Strona podnosiła również, że ustalenia w zakresie braków uprawnień ratownika wodnego osób wskazanych w wykazie kadry ratowniczej są nieuprawnione, ponieważ osoby, które uczestniczyły w zintegrowanych z kursem kwalifikowanej pierwszej pomocy szkoleniach z zakresu obsługi defibrylatora automatycznego i deski ortopedycznej nabyły znacznie większy zakres wiedzy niż wynika to z ramowego kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączono kserokopie umów zlecenia ratowników przeznaczonych do zapewnienia stanu gotowości, oświadczenie o uprawnieniach ratowników oraz harmonogram dyżurów zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego.

Decyzją z 7 czerwca 2017 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z 31 marca 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister wyjaśnił, że fakt zgłoszenia do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM nie stanowi dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych podstawy do odstąpienia od dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Akt wpisania podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego przez właściwego wojewodę do rejestru jednostek współpracujących z systemem nie przesądza, że podmiot ten spełnia warunki określone w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Minister podniósł, że jednym z warunków, jakie musi spełniać ratownik wodny, jest obowiązek posiadania "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym". Zgodnie ze słownikową definicją słowa "kwalifikacja" to "wykształcenie i uzdolnienia potrzebne do pełnienia jakichś funkcji lub wykonywania jakiegoś zawodu". Za kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym uznaje się kwalifikacje z zakresu żeglugi morskiej oraz śródlądowej (w szczególności patenty: żeglarza jachtowego, sternika jachtowego, jachtowego sternika morskiego, jachtowego kapitana żeglugi bałtyckiej, jachtowego kapitana żeglugi wielkiej, sternika motorowodnego, starszego sternika motorowodnego, morskiego sternika motorowodnego, motorzysty motorowodnego, mechanika motorowodnego, kapitana motorowodnego żeglugi bałtyckiej, kapitana motorowodnego żeglugi wielkiej, kapitana motorowodnego, kapitana jachtowego, motorowodnego sternika morskiego), płetwonurka, nurka, radiooperatora.

W ocenie Ministra nie można uznać, by osoby wykazywane jako kadra ratowników wodnych, w odniesieniu, do których na dowód spełniania warunku posiadania innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym przedkładano dokumenty o ukończeniu przez te osoby szkoleń operatora defibrylatora automatycznego i operatora deski ortopedycznej, spełniały ten warunek.

Minister wskazał, że ramowy program kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy określony w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy (Dz. U. Nr 60, poz. 408) obejmuje zagadnienia prowadzenia defibrylacji poszkodowanego metodą półautomatyczną i automatyczną oraz zasady używania noszy typu deska z tworzywa sztucznego, przepuszczalne dla promieni X, z co najmniej czterema kompletami kodowanych kolorami pasów zabezpieczających mocowanych obrotowo, z zestawem klocków do unieruchamiania głowy i kręgosłupa szyjnego - tj. deski ortopedycznej.

W świetle powyższego osoby, które odbyły szkolenie operatora defibrylatora automatycznego i operatora deski ortopedycznej, zdaniem Ministra, nie nabyły innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, a jedynie podniosły swój poziom wiedzy z zakresu udzielania kwalifikowanej pierwszej pomocy.

Ponadto, w ocenie organu, jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku, do pełnienia dyżurów w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego strona delegowała 10 osób. Jednak, zdaniem Ministra, spośród tych osób jedynie 3 osoby spełniają wymagania dla ratownika wodnego określone w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie. Jednocześnie każda z tych osób zobowiązana jest do wykonywania obowiązków ratowniczych na pływalniach.

Reasumując, Minister stwierdził, że skarżący nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a tym samym nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, co z kolei oznacza, że podmiot ten przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie. W tym stanie faktycznym w świetle dyspozycji art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie organ stwierdził, że istniały podstawy prawne do cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z 7 czerwca 2017 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. (sygn. VI SA/Wa 1741/17) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że skarżący zasadnie zarzucił organowi naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt. 5 ustawy o bezpieczeństwie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ratownicy wodni zatrudniani przez skarżącego nie są ratownikami wodnymi w rozumieniu art. 2 ust. 5 ww. ustawy (nie posiadają innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym), a tym samym skarżący nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, w sytuacji gdy ratownicy zatrudnieni przez skarżącego posiadali takie same "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" jak ratownicy wodni wskazani przez skarżącego we wniosku o uzyskanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Sąd ten podkreślił, że z akt administracyjnych dotyczących procedury udzielania skarżącemu zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego wynika, że w dniu wydania zezwolenia Minister uznawał kurs operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej jako kursy dające kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym. W tych aktach znajduje się spis danych ratowników, zgłoszonych przez skarżącego jako kadra, stosownie do art. 12 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Wśród tych ratowników zaakceptowanych przez organ są osoby posiadające kurs operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej. WSA podzielił stanowisko skarżącego, że dokonanie przez organ zmiany interpretacji użytego w ustawie zwrotu: "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania i niczym nieuzasadnione - opiera się na nowych założeniach przyjętych przez organ, które nie zostały zakomunikowane podmiotom uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego - co może naruszać zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organu odwoławczego, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa, stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 1 Konstytucji), gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa. Sąd wskazał, że organ, wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. - tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił argumentacji dlaczego wystąpiła taka rozbieżność w orzecznictwie tego samego organu w stosunku do interpretacji pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" z art. 2 pkt 5 ww. ustawy. W decyzji z dnia 8 kwietnia 2014 r. o zgodzie na wykonywanie ratownictwa wodnego przez skarżącego organ uznawał kurs operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej jako kursy dające kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym, a w zaskarżonej decyzji zmienił swój wcześniejszy pogląd, nie wyjaśniając jednocześnie stronie uzasadnionych powodów takiej zmiany. Sąd dodał także, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. WSA wskazał, że wyjaśnienie stronie powodów zmienności wykładni przepisów prawa dokonywanej przez organ jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że chodzi tu o pozbawienie tej strony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, która jako działalność reglamentowana podlega kompetencji Ministra. WSA wskazał, że zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona również w sytuacji kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Naruszenie powyższych przepisów prawa miało - w ocenie Sądu - wpływ na ostateczny i istotny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany do szczegółowego uzasadnienia powodów zmiany wykładni pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym", występującego w art. 2 ust. 5 ww. ustawy w stosunku do skarżącego jako podmiotu uprawnionego.

Wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1741/17) został zaskarżony skargą kasacyjną złożoną przez Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA"). NSA wyrokiem z 26 października 2018 r. (sygn. akt II GSK 966/18) oddalił skargę kasacyjną organu. NSA w uzasadnieniu tego wyroku podniósł, że należy przyznać rację Sądowi I instancji, który wymaga od organu sprawującego nadzór nad ratownictwem wodnym takiego prowadzenia postępowania, które nie stwarza wątpliwości co do tego, jak organ rozumie przepis mający decydujące znaczenie dla oceny spełniania warunków niezbędnych dla uzyskania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego i dalszego prowadzenia tej działalności. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie podjął próby rekonstrukcji treści art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, uznając za dostatecznie naganne i niezgodne z prawem rozstrzyganie co do jednego podmiotu w oparciu o różną interpretację wskazanej normy, jednak ten niedostatek rozważań WSA nie doprowadził tego Sądu do błędnej konkluzji. NSA następnie wskazał, że ratownik wodny musi w pierwszym rzędzie spełniać wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2195, dalej: "ustawa o PRM"), w tym m.in., musi posiadać ważne zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika. Z kolei umiejętności i wiedza w zakresie profesjonalnych możliwości podejmowania działań ratowniczych na obszarach wodnych muszą zostać udokumentowane zaświadczeniem uprawnionego podmiotu wydanym w oparciu o § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym (Dz. U. poz. 747).

NSA podkreślił, że wykładnia art. 2 pkt 5 cyt. ustawy doznaje trudności w odniesieniu do wymogu innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, a przecież jednoznaczne rozumienie przywołanego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości podjęcia i prowadzenia działalności we wskazanym zakresie. NSA stwierdził, że to od oceny spełnienia przez wnioskujący podmiot warunków wykonywania ratownictwa wodnego, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie uzależnione jest wydanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego na podstawie ust. 1 wskazanego artykułu, jak też jej cofnięcie na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy. Należałoby zatem oczekiwać, że regulacja prawna w zakresie warunków powinna być jednoznaczna i wyczerpująca. Zdaniem NSA tak tymczasem nie jest. W tym kontekście NSA wskazał, że w żadnym miejscu cytowanej ustawy ani w żadnym innym akcie prawnym czy to wydanym na jej podstawie czy z nią treściowo powiązanym prawodawca, choćby symbolicznie, nie wyjaśnia, jakie umiejętności (stwierdzone stosownym zaświadczeniem kwalifikacje) mieszczą się pod tym pojęciem, jaki ma być ich zakres i czy muszą to być kwalifikacje całkowicie różne od tych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy PRM, czy też mogą to być kwalifikacje wynikające z rozszerzonego szkolenia w stosunku do tych umiejętności, które zostały uzyskane w ramach kursu podstawowego ratownictwa medycznego, tj. kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy. Niedoprecyzowanie normy prawnej w tym względzie - zdaniem NSA - rodzi zasadniczą wątpliwość, na ile niewykazanie lub niedostateczne wykazanie i jakich "innych przydatnych w ratownictwie wodnym kwalifikacji" może stać na przeszkodzie uznaniu za ratownika wodnego osobę spełniającą wymogi określone w art. 13 ust. 1 ustawy PRM oraz posiadającą wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich, czego wymaga komentowany przepis. NSA podkreślił, że z treści przepisu art. 2 pkt 5 można wynieść wrażenie, że te "inne kwalifikacje", które towarzyszą pozostałym wskazanym w przepisie warunkom, powinny być traktowane jako równorzędne. Jednak brak jakiegokolwiek normatywnego przybliżenia jakie są to kwalifikacje i poprzestanie tylko na ich określeniu jako "przydatnych w ratownictwie wodnym" nakazuje przyjąć, że kwalifikacje takie należy oceniać jako pożądane i oceniać w kontekście obszaru wodnego, na którym realizować się ma ratownictwo wodne. NSA podkreślił, że ratownictwo wodne realizuje się na różnych przewidzianych ustawą obszarach wodnych, dlatego różna, bo odpowiednia do warunków i potrzeb wynikających z właściwości danego obszaru, musi być ocena innych przydatnych w tym ratownictwie kwalifikacji. NSA stwierdził, że błędne jest zaprezentowane w decyzji rozumowanie organu, który wyjaśnia uprawnionemu do wykonywania ratownictwa wodnego na obszarze basenu krytego i kąpieliska [...] należących do gminnego ośrodka sportu, że "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" to kwalifikacje z żeglugi morskiej oraz śródlądowej, w szczególności patenty: żeglarza jachtowego, sternika jachtowego, kapitana żeglugi etc. Zdaniem NSA zupełnie niezrozumiałe jest też odrzucenie wykazanych przez skarżącego kwalifikacji, jako mieszczących się w zakresie kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy. W ocenie sądu kasacyjnego, w sytuacji braku określenia, co należy rozumieć przez inne przydatne w ratownictwie wodnym kwalifikacje, ukończenie, poza wymaganym art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy PRM kursem, szkolenia w określonym, specjalistycznym i niewątpliwie związanym z ratowaniem zdrowia lub życia zakresie, nie może być traktowane inaczej, niż jako mieszczące się w innych kwalifikacjach przydatnych w ratownictwie wodnym nawet wówczas, gdy ukończone szkolenie w pewnym zakresie pokrywa się ze szkoleniem kursowym w zakresie udzielania pierwszej pomocy. NSA podkreślił, że niedoskonałość legislacyjna normy prawnej ze względu na jej niedoprecyzowanie, jak to ma miejsce w przypadku art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, nie może skutkować w procesie stosowania przepisu wadą obciążonego różnym kształtowaniem praw i obowiązków podmiotu prawa w tym samym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym. Przeciwne rozumowanie narusza zasady demokratycznego państwa prawa, bo czyni działania organów państwa nieprzewidywalnymi, a w indywidualnym postępowaniu administracyjnym niewątpliwie narusza art. 8 k.p.a. NSA zwrócił też uwagę, że większość uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy braku współdziałania strony z systemem PRM, wyrażającego się niezgłoszeniem jednostki do rejestru podmiotów współpracujących prowadzonego przez właściwego miejscowo wojewodę, co nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 12 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy.

Konkludując, NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Minister powinien uwzględnić dokonaną przez NSA wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle dokona kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego na zasadzie art. 12 ust. 5 ww. ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z 18 stycznia 2019 r. Minister, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zwrócił się do strony o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o uchylenie decyzji z 31 marca 2017 r. cofającej zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego w całości. Ponadto strona wskazała, że spełniała i spełnia w dalszym ciągu wszystkie warunki, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie. Skarżący poinformował również, że na mocy prawomocnej i ostatecznej decyzji z 31 grudnia 2018 r. (nr 10/2018) Wojewody Zachodniopomorskiego został wpisany do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM. Zdaniem strony uznanie, że spełnia warunki wskazane w art. 15 ust. 1a ustawy o PRM oznacza w konsekwencji, że spełnia warunki wskazane w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Następnie decyzją z 1 marca 2019 r. Minister ponownie utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z 31 marca 2017 r., w sprawie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego przez stronę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wraz z uzyskaniem zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego zostaje włączony do systemu ratownictwa wodnego oraz całego systemu ratownictwa, jaki ustawodawca przewidział dla ratowania życia. Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego zobowiązane są do zachowania profesjonalizmu i spełniania warunków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie przez cały okres swojej działalności, a minister właściwy do spraw wewnętrznych - z racji sprawowanego nadzoru nad ratownictwem wodnym - zobowiązany jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego w każdym przypadku, kiedy poweźmie uzasadnione wątpliwości, czy podmiot posiadający zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego te warunki spełnia, a tym samym - czy w dalszym ciągu daje gwarancję rzetelnego wykonywania ratownictwa wodnego. Organ wskazał, że podmioty posiadające zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego uczestniczą jednocześnie w systemie PRM. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego, status jednostki współpracującej z systemem PRM nabywały z mocy prawa - z chwilą uzyskania statusu podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego. Powyższe oznaczało również obowiązek nawiązania współpracy z właściwym wojewodą poprzez dokonanie zgłoszenia do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM. Przedmiotowy rejestr nie obejmował wyłącznie społecznych organizacji ratowniczych, które w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych były obowiązane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego lecz dotyczył wszystkich jednostek współpracujących z systemem, o których mowa w art. 15 ustawy o PRM, działających na terenie danego województwa.

Organ wskazał również, że w dniu 26 czerwca 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 12 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie, uzyskanie przez podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego wpisu do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM jest, obok posiadania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, warunkiem do wykonywania ratownictwa wodnego. Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw posiadały zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego zobowiązane były do 31 grudnia 2018 r. uzyskać wpis do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM (art. 15 ustawy).

Minister podkreślił, że strona do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM została wpisana na podstawie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego nr 10/2018 z 31 grudnia 2018 r.

Następnie Minister w uzasadnieniu decyzji z 1 marca 2019 r. wskazał, że z umów o pracę oraz umów zlecenia przedłożonych do akt postępowania na okoliczność potwierdzenia faktu dysponowania ratownikami wodnymi aktualnych jest 7 umów. Organ wskazał, że wszystkie przedłożone umowy dotyczą zatrudnienia na wyznaczonym obszarze wodnym (na krytej pływalni [...]) i żadna z ww. umów nie przewiduje możliwości wykonywania dodatkowych obowiązków ratownika wodnego w ramach stałych dyżurów. Oprócz tego nie wszyscy z zatrudnionych posiadają uprawnienia ratownika wodnego (w odniesieniu do dwóch osób podmiot nie przedłożył żadnych dokumentów na okoliczność spełniania przez te osoby ustawowych warunków dla ratownika wodnego, w odniesieniu do jednej osoby nie przedstawiono dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, w przypadku jednej osoby zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika straciło ważność). Wobec powyższego organ uznał, iż skarżący nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a tym samym - nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, co z kolei oznacza, że podmiot ten przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Decyzję Ministra z 1 marca 2019 r. strona zaskarżyła do WSA.

WSA wyrokiem z 4 października 2019 r. sygn. (VI SA/Wa 1045/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 1 marca 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA podkreślił, że za uprawnione należało uznać zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanej przez NSA wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle nieprawidłowym dokonaniu kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie, i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 w/w ustawy, w stanie faktycznym i prawnym, w jakim zapadła decyzja Ministra z 31 marca 2017 r., wydana w I instancji.

WSA podkreślił, że NSA wyżej opisanym wyrokiem z 26 października 2018 r., (sygn. akt II GSK 966/18) nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględnił dokonaną przez Sąd kasacyjny wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle dokonał kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 ww. ustawy.

Tymczasem, zdaniem WSA, organ po wydaniu ww. wyroku NSA z 26 października 2018 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonał analizy jej stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji z 1 marca 2019 r., która dotyczyła, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, prawidłowości decyzji organu pierwszoinstancyjnej z 31 marca 2017 r. WSA podkreślił, że utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną organ oparł się na nowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z uwzględnieniem zmian, jakie miały miejsce w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności, jak również zmiany stanu prawnego, a w szczególności nowego brzmienia art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie.

Zdaniem WSA w Warszawie, w tych okolicznościach sprawy organ administracji utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji nie tylko nie wziął pod uwagę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone od września 2016 r., a nie od chwili wydania przez NSA powyższego wyroku, ale przede wszystkim, że dotyczy oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej z 2017 r., z uwzględnieniem określonego stanu prawnego i faktycznego sprawy, stanowiących podstawę jej wydania. Tymczasem organ, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ponownie rozpoznając sprawę, oceniając stan faktyczny i prawny sprawy, oparł się na ustaleniach aktualnych na dzień wydania decyzji z 1 marca 2019 r., na tej podstawie uznając de facto prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej z 2017 r. i utrzymując ją w obrocie prawnym. W ocenie WSA sytuacja ta oznacza, że w obrocie istnieją dwie decyzje tego samego organu administracji, wydane w postępowaniu w tej samej sprawie, a dotyczące w istocie różnego okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. W tym kontekście WSA dodatkowo wskazał, że na dzień wydania nowej decyzji w II instancji, ważność znacznej części umów lub zaświadczeń znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego uległa już rozwiązaniu lub przedawnieniu i nie odzwierciedla dokładnego aktualnego stanu faktycznego dla wyjaśnienia sprawy, a skarżący, jak wskazuje, w tym czasie zawarł nowe umowy, które nie znajdują się w aktach postępowania administracyjnego. W międzyczasie zmieniły się także uwarunkowania techniczne oraz prawne wykonywania działalności w zakresie ratownictwa wodnego.

Zdaniem WSA wydanie przez organ decyzji z 1 marca 2019 r. nastąpiło z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., w wyniku oparcia decyzji na niepełnym bądź nieaktualnym materiale dowodowym sprawy, a w konsekwencji także z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego.

W ocenie WSA, skutkiem takiego postępowania organu było także wydanie nowej decyzji nieuwzględniającej dokonanej w tej sprawie przez NSA, we wskazanym wyżej wyroku, wykładni art. 2 pkt. 5 ustawy o bezpieczeństwie, zgodnie ze "starym" stanem prawnym, stanowiącym podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz w oparciu o nowy materiał dowodowy, jak również o nowy stan prawny. Zdaniem WSA w tej kwestii (tj. zastosowania się do wskazań NSA) organ sam sobie zdaje się ponadto przeczyć, wskazując w odpowiedzi na skargę, że: "po dokonanej kontroli sądowej, rozpatrując wniosek K.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględnił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1741/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 i uznał na korzyść Skarżącego wszystkie dokumenty przedłożone do akt postępowania administracyjnego na okoliczność potwierdzenia "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", w tym kursy operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej".

Zdaniem WSA, w takiej sytuacji, uznając stanowisko skarżącego za prawidłowe, organ powinien w pierwszej kolejności uchylić swoją pierwszoinstancyjną decyzję, a następnie ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli istniały ku temu wystarczające podstawy, w tym także związane ze zmianą stanu prawnego i faktycznego. Tymczasem organ utrzymał tę decyzję w mocy, uznając tym samym ją za prawidłową i przedstawiając w uzasadnieniu argumentację, która nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozstrzyganą w uwarunkowaniach faktycznych oraz prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej z 31 marca 2017 r.

Powyższy wyrok WSA został zaskarżony do NSA skargą kasacyjną złożoną przez Ministra.

NSA wyrokiem z 21 maja 2020 r., (sygn. akt II GSK 239/20) oddalił skargę kasacyjną Ministra od ww. wyroku WSA w Warszawie z 4 października 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1045/19).

W uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r. NSA wskazał, że zarówno organ administracji, jak i sądy administracyjne w analizowanej sprawie działają w ramach związania wcześniejszym orzeczeniem sądu (tj. wyrokiem NSA z 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18). Następnie NSA przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. W ocenie NSA rację ma Sąd I instancji, który stwierdził w zaskarżonym wyroku, że organ administracji, ponownie rozpatrując sprawę, naruszył art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni dokonanej przez NSA art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle nieprawidłowym dokonaniu kontroli prawidłowości spełniania przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 tejże ustawy, a w konsekwencji zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 tej ustawy, w stanie faktycznym i prawnym, w jakim została wydana decyzja Ministra z 31 marca 2017 r., wydana w I instancji.

NSA uznał za prawidłową ocenę dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż organ administracji, utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji nie tylko nie wziął pod uwagę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie ma miejsce od września 2016 r., a nie od chwili wydania przez NSA ww. wyroku, ale przede wszystkim, że dotyczy oceny prawidłowości decyzji I instancji z 2017 r., z uwzględnieniem określonego stanu prawnego i faktycznego sprawy, stanowiących podstawę jej wydania. Podsumowując, NSA w całości podzielił poglądy Sądu pierwszej instancji, zawarte w ww. wyroku z 4 października 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1045/19).

Ponownie rozpoznając sprawę organ pismem z 17 września 2020 r., działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., wezwał skarżącego o zajęcia stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od doręczenia tego pisma. Strona nie skorzystała z tej możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania.

W dniu 30 grudnia 2020 r. Minister wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję własną z 31 marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie prawidłowo cofnął zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego. Organ podniósł, że rozpatrując ponownie sprawę kontroli spełniania przez podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, dokonał tej kontroli, biorąc pod uwagę wszelkie wytyczne kierowane do niego w niniejszej sprawie przez sądy administracyjne.

Decyzja Ministra z 30 grudnia 2020 r. stała się w całości przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

WSA ww. wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt VI SA/WA 844/21) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2020 r. nr 11/2020 w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a.

WSA stwierdził, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, nie aktualizując go na dzień wydania skarżonej decyzji (tj. 30 grudnia 2020 r.). WSA stwierdził, że organ nie zastosował przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji, czym naruszył m.in. art. 6 k.p.a. WSA zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. wskazał, że organ nie ustalił i nie uwzględnił w sprawie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej, który – jak wskazuje w skardze strona - zmienił się na skutek upływu czasu od stanu faktycznego na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej m.in. na skutek wygaśnięcia niektórych umów oraz zaświadczeń przedstawionych przez stronę oraz zawarcia innych, nowych umów. WSA - powołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że naruszona także została tzw. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W konkluzji WSA wskazał, że organ, rozpoznając sprawę, naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie. Oznacza to, że organ przedwcześnie, bo bez odpowiedniego i aktualnego materiału dowodowego uznał, że strona przestała spełniać następujące warunki:

1) zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych;

2) dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkt 1.

Organ także, zdaniem Sądu, zbyt rygorystycznie zinterpretował wymagania ustawowe wobec skarżącego, eliminując z listy ratowników w stanie gotowości do pełnienia stałych dyżurów ratowników wodnych osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę czy zlecenia. WSA wskazał, że ustalenia powinny być poczynione odnośnie każdej z tych osób ad casum, uwzględniając jej realną gotowość i możliwość świadczenia dyżuru.

WSA wskazał, że w przeprowadzonym po uchyleniu skarżonej decyzji postępowaniu Minister będzie zatem zobligowany do wyjaśnienia tej kwestii i jednoznacznego ustalenia liczby ratowników wodnych, którzy mogą być w stanie gotowości do pełnienia stałych dyżurów ratowników wodnych.

Sąd nie uznał za zasadne uchylenia decyzji Ministra z 31 marca 2017 r. stwierdzając, że nie przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, wskazane powyżej naruszenia prawa organ jest w stanie naprawić w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ zaskarżył skargą kasacyjną w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokowi temu, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez uwzględnienie skargi z pominięciem istotnych okoliczności sprawy wynikających z dokumentu zawartego w aktach postępowania administracyjnego, tj. harmonogramu pełnienia przez ratowników wodnych dyżurów stałych, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (t.j. Dz.U 2022, poz. 147), podczas gdy dokument ten stanowi dowód na to, że dyżur stały w ramach działalności prowadzonej przez skarżącego nie mógł być faktycznie utrzymywany, bowiem porównanie wpisów zawartych w harmonogramie oraz treści umów zlecenia zawartych przez ratowników wodnych wskazuje jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości, iż te same osoby w tym samym czasie musiałyby wykonywać wykluczające się obowiązki: powyższe skutkowało błędną weryfikacją stanu faktycznego w sprawie przez Sąd, prowadzącą do ustalenia, iż organ administracji nie dysponował materiałem dowodowym na potwierdzenie istotnych faktów w sprawie i implikowało błędne wytyczne Sądu co do konieczności poszukiwania dalszych dowodów, czy prowadzony jest dyżur ratowniczy w sposób nieprzerwany, tj. konieczności poszukiwania okresów, w których ratownicy wodni pracowali na pływalniach prowadząc kontrolę ratowniczą, okresów w których realizowali prawo do odpoczynku oraz pozostałych okresów, podczas których mogli pełnić obowiązki ratownicze w ramach stałych dyżurów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego prowadzącej do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, pomimo, iż ocena zgodności tego aktu z prawem materialnym i procesowym powinna nastąpić w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym, zaś pominięcie przez Sąd istotnej części akt sprawy w postaci harmonogramu realizacji stałych dyżurów ratowników wodnych, skutkowało błędnym ustaleniem przez WSA w Warszawie, a w konsekwencji nieuzasadnionym uznaniem, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających okoliczność przerwania ciągłości dyżuru stałego ratowników wodnych, która to okoliczność stanowi bezwzględną podstawę cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 12 ust. 5 pkt 1 u.o.b.o.p.n.o.w. w zw. z art. 12 ust. 2 u.o.b.o.p.n.o.w.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy skarżący, reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, przed wydaniem zaskarżonej decyzji został wezwany przez organ do przedłożenia stanowiska w sprawie w trybie art. 10 k.p.a. , przy czym wezwanie to pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi skarżącego, co potwierdza, że organ podjął niezbędne czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ponadto uwzględnił w trybie art. 136 k.p.a. wszystkie dokumenty przedłożone przez skarżącego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś zaniechanie przedstawienia dodatkowych, nowych dowodów, na które powołuje się skarżący w związku z upływem czasu, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi wskutek ustalenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem odpowiednio stosowanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w ramach którego stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy w sprawie nie doszło w żadnej mierze do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż po wydaniu decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję nie zaistniały zamiany stanu prawnego w zakresie objętym rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, zaś zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o stan faktyczny ustalony w sprawie na dzień wydania tego rozstrzygnięcia, na podstawie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym organ odpowiednio, w trybie art. 136 k.p.a., rozpatrzył wszystkie dowody przedstawione przez skarżącego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że organ powinien zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję poprzedzającą zaskarżoną decyzję, a następnie orzec, co do istoty sprawy, pomimo, iż w postępowaniu "drugo-instancyjnym" nie nastąpiły zmiany stanu prawnego w zakresie objętym rozstrzygnięciem decyzji, a ponadto skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów na okoliczności faktyczne, ponad te, które zostały uwzględnione przez organ w trybie art. 136 k.p.a.; zatem w sprawie nie mogła zapaść decyzja o charakterze reformatoryjnym, co skutkowało błędnym uwzględnieniem przez WSA w Warszawie skargi i uchyleniem prawidłowo wydanej decyzji Ministra w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro decyzja "drugo-instancyjna" w tej sprawie nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9 i 11 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo iż organ nie dopuścił się zaniedbań procesowych, które mogły naruszać prawa strony w postępowaniu, gdyż Sąd nie uwzględnił przeprowadzonych przez organ czynności procesowych, tj. wezwania skierowanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji do skarżącego reprezentowanego w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika w trybie art. 10 k.p.a., które zostało pozostawione bez odpowiedzi oraz w ogóle nie dostrzegł, iż pismem z dnia 23 lutego 2017 r. skarżący był informowany o przesłankach, którymi w tej sprawie kieruje się organ, co skutkowały bezzasadnym uwzględnieniem skargi.

II. W ramach naruszenia prawa materialnego:

1) naruszenie art. 12 ust. 5 pkt 1 u.b.o.p.n.o.w. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że nie doszło do utraty przez skarżącego, co najmniej jednej z przesłanek zawartych w art. 12 ust. 2 u.b.o.p.n.o.w., podczas, gdy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skarżący nie zapewnia dyżuru całorocznego, całodobowego, wykonywanego bez przerwy, przez ratowników wodnych, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.b.o.p.n.o.w., co obligowało organ do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, zatem skarga na tę decyzję nie powinna zostać uwzględniona;

2) naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.b.o.p.n.o.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zapewnienie gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych jest przesłanką aktualizującą się wyłącznie w dacie wydania decyzji administracyjnej, tym samym jedynie przerwanie ciągłości dyżuru stałego w dacie wydania decyzji administracyjnej umożliwia w konsekwencji zastosowanie przez organ art. 12 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.b.o.p.n.o.w.; podczas, gdy prawidłowa, odpowiadająca zasadom logiki wykładnia art. 12 ust. 2 pkt 1 u.b.o.p.n.o.w. prowadzi do wniosku, iż nieprzerwane zapewnienie gotowości ratowniczej to przesłanka trwająca w czasie, zaś skarżący był obowiązany do jej zachowania przez cały okres od momentu wydania decyzji w sprawie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, aż do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jej cofnięcia; z uwagi na to ustalenie przez organ administracji stanu faktycznego, zgodnie z którym nastąpiło przerwanie, choćby przejściowo, dyżuru stałego w jakimkolwiek punkcie czasu podczas całego okresu badanego w postępowaniu w sprawie cofnięcia zgody, prawidłowo prowadzi do wniosku, iż odpadł warunek zapewnienia gotowości ratowniczej w sposób ciągły (nieprzerwany), zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.b.o.p.n.o.w., co implikuje organ do wydania decyzji w trybie art. 12 ust. 5 pkt 1 u.b.o.p.n.o.w., a w związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia przez WSA w Warszawie skargi w przedmiotowej sprawie.

W konkluzji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K.T.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto organ na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a.

Wobec powyższego sprawa podlegała rozpoznaniu - stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. - w granicach skargi kasacyjnej tzn. na zasadzie związania sformułowanymi w środku zaskarżenia podstawami kasacyjnymi (zakres których określają przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a) i ich uzasadnieniem (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne wielokrotnie dokonywały kontroli judykacyjnej sprawy, której przedmiotem jest cofnięcie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego przez stronę. W związku z tą sytuacją – z perspektywy normatywnej – znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 153 p.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego uchylenia zaskarżonego aktu i ewentualnie innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., I SA/Wr 1890/07, LEX nr 397665, i WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., I SA/Kr 1636/08, LEX nr 533710)." T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724)." T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., V SA 355/01, LEX nr 57181" T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10).

Zatem zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę po raz kolejny zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związane były oceną prawną i nie mogły formułować nowych ocen, sprzecznych z wyrażanymi poglądami wyrażonymi w uzasadnieniach wcześniejszych ww. wyroków wydanych zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Powyższy zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi pierszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skutkujące uwzględnieniem skargi z pominięciem istotnych okoliczności sprawy wynikających z dokumentu zawartego w aktach postępowania administracyjnego, tj. harmonogramu pełnienia przez ratowników wodnych dyżurów stałych. Dokonując analizy zasadności powyższego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno uzasadnienie decyzji organu z 31 marca 2017r. , jak i uzasadnienie decyzji organu z 30 grudnia 2020 r. nie zawierają zarówno analizy, jak i oceny harmonogramu pracy ratowników wodnych. Tym samym nie sposób jest uznać, by harmonogram pracy ratowników wodnych był przedmiotem analizy organu w ramach kontrolowanego judykacyjnie postępowania administracyjnego. Organ wyeksponował ten środek dowodowy dopiero na etapie międzyinstancyjnego postępowania sądowego - w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ będzie zobowiązany do dokonania analizy materiału dowodowego. m.in. dokumentów w postaci harmonogramów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy jak również z uwagi na ich częściową lub całkowitą dezaktualizację (a to z uwagi zarówno na zmianę ilości ratowników medycznych jak i z uwagi na zmianę zakresu oraz miejsc wykonywania działalności) organ zobowiązany będzie ustalić stan ten zarówno w przeszłości, jak również stan aktualny. Podkreślić należy, że wykonywanie ratownictwa wodnego powinno być wykonywane zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa w całym okresie prowadzonej przez stronę działalności.

Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie pozwoli organowi na dokonanie analizy zachowania strony w zakresie realizacji obowiązków normatywnych. Podkreślić należy, że cofnięcie zgody na prowadzenie określonej działalności stanowi środek sankcjonujący naruszenie przez podmiot określonych normatywnych obowiązków. Dlatego też organ stosujący ten dolegliwy dla adresata środek sankcjonujący zobowiązany jest w sposób szczegółowy przeprowadzić postępowanie dowodowe, a następnie ustalenia dotyczące stanu faktycznego, jak i ocenę materiału dowodowego zawrzeć w kompletnej, zgodnej ze wzorcami normatywnymi, decyzji administracyjnej.

Dokonując analizy zarzutu wskazanego w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego prowadzącej do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy w postaci harmonogramu realizacji stałych dyżurów ratowników wodnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Naruszeniem obowiązku określonego w wyżej powołanej normie procesowej jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przeprowadzona w tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kompletne akta sprawy w kontekście przedstawionego uzasadnienia wyroku nie pozwala uznać zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji dokonał kompleksowej, zarówno z perspektywy prawa procesowego, jak i materialnego, analizy postępowania organu i wydanych przez ten organ decyzji administracyjnych. Przypomnieć należy, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi m.in. wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy wyda orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2019r., I OSK 386/17, z 4 marca 2019r., II OSK 3531/18). To zaś wymagało wskazania w skardze kasacyjnej, jakie okoliczności czy dowody zostały pominięte. Tego rodzaju okoliczności nie zawiera zarzut kasacyjny, który koncentruje się na błędnym - zdaniem kasatora – "ustaleniem luki w stanie faktycznym (z uwagi na, zdaniem Sądu - brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających okoliczność przerwania ciągłości dyżuru stałego ratowników wodnych, czyli faktyczną niemożliwość jego prowadzenia, która to okoliczność jest bezwzględną podstawą cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego...)". Podkreślić należy, że WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, że dopiero uzyskanie od strony informacji dotyczących ilości realnego obciążenia konkretnego ratownika wodnego może pozwolić organowi ustalić czy dyżur pełniony przez ratownika jest dyżurem realnym do spełnienia. Biorąc pod uwagę powyższe autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał wpływu podnoszonych okoliczności na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. za, jak już wyżej zostało wskazane, chybiony.

Kolejna grupa zarzutów o charakterze procesowym dotyczy nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a dotyczącej realizacji przez organ naczelnych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad dowodowych. W tej kategorii zarzutów znajduje się zarzut naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (pkt I ppkt 3); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi wskutek ustalenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem odpowiednio stosowanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (pkt I ppkt 4) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9 i 11 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo iż organ nie dopuścił się zaniedbań procesowych, które mogły naruszać prawa strony w postępowaniu (pkt I ppkt 6).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty są bezzasadne. WSA w uzasadnieniu wyroku dokonał szczegółowej analizy normatywnej ww. zasad postępowania administracyjnego, jak również zasad postępowania dowodowego odnosząc się do realiów kontrolowanej judykacyjnie sprawy, w tym także do treści art. 10 k.p.a., dodatkowo wzmacniając swoją argumentację poglądami przedstawicieli doktryny jak również orzeczeniami sądów administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że okres prowadzenia postępowania administracyjnego był stosunkowo długi tj. od 12 września 2016 r. Decyzja organu odwoławczego została wydana 30 grudnia 2020 r. W związku z powyższą okolicznością WSA prawidłowo wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. WSA prawidłowo stwierdził, że organ ten nie uwzględnił zmian w stanie faktycznym zaistniałych w toku postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji 30 grudnia 2020 r. organ doręczył stronie wyłącznie pismo na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Pismo to informowało stronę jedynie o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Tymczasem - jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji - wobec długości trwania postępowania administracyjnego w sprawie (spowodowanej m.in. wadami prawnymi wydawanych przez organ decyzji, które to decyzje następnie były uchylane przez sądy administracyjne), a także dezaktualizacji przedstawionych wcześniej przez stronę zaświadczeń i umów, a więc środków dowodowych stanowiących podstawę do oceny zachowania strony z perspektywy przedmiotu postępowania administracyjnego, organ przed wydaniem skarżonej decyzji powinien zakomunikować wprost stronie, że powinna ona dostarczyć aktualny spis obiektów, w których realizuje swoje działania, aktualny spis ratowników wodnych, którymi dysponuje wraz z dowodami uprawnień oraz dodatkowych kwalifikacji, umów, a także wskazaniem, którzy z tych ratowników są wyznaczeni do dyżurów (wraz z ich harmonogramem) oraz na jakich obiektach. Dopiero uzyskane w powyższym zakresie informacje od skarżącego mogą stanowić istotny element stanu faktycznego, który stanowiłby podstawę oceny tego stanu i wydania decyzji w kontrolowanej judykacyjnie sprawie.

WSA prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyrku, że brak wezwania strony postępowania do przedłożenia określonych środków dowodowych skutkuje uznaniem, że nastąpiło naruszenie art. 153 p.p.s.a. Organ bowiem po dokonaniu przez sądy administracyjne po raz kolejny kontroli judykacyjnej, zakończonej wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 10 października 2019r. (VI SA/Wa 10545/19), oraz wyroku NSA z 21 maja 2020r. (II GSK 239/20) nie przeprowadził jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo wskazań ww. sądów w tym zakresie.

Dokonując analizy zarzutu zawartego w pkt 1 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi wskutek ustalenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem odpowiednio stosowanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezpodstawny.

Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisał istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, prawidłowo stwierdzając (a także powołując się na bogate orzecznictwo w tym przedmiocie), że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. WSA prawidłowo wskazał, że organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym, organ odwoławczy rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, a co więcej – nie powinien ograniczyć się tylko do analizy podniesionych przez skarżącego zarzutów. W tym kontekście podnieść należy, że organ nie uwzględnił zmian w stanie faktycznym zaistniałych w toku postępowania, wskazując, że ostatnie informacje od strony w tym zakresie pochodzą z 10 marca 2017 r.

Dokonując analizy zarzutu wskazanego w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarzut ten jest bezzasadny. WSA wskazał bowiem prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że niezasadne jest uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej organu z 31 marca 2017 r. gdyż nie przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenia prawa procesowego organ jest w stanie konwalidować w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty formalnoprawne zawarte w skardze nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Natomiast prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że istota tych zarzutów sprowadza się do błędnej wykładni (pkt II ppkt 2) lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ( pkt II ppkt 1).

Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie zarzutu wskazanego w pkt II ppkt 1 stwierdza, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że konsekwencją błędnego ustalenia przez WSA stanu faktycznego było naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ odniósł się nieprawidłowo do ustaleń stanu faktycznego, a więc do zagadnień proceduralnych które nie mogą być rozpoznawane z perspektywy zarzutów kasacyjnych o charakterze materialnoprawnym. Jest to błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej.

Także drugi zarzut o charakterze materialnoprawnym (pkt II ppkt 2) tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zapewnienie gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych jest przesłanką aktualizującą się wyłącznie w dacie wydania decyzji administracyjnej, jest niezasadny. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał jedynie, że organ "przedwcześnie, bo bez odpowiedniego i aktualnego materiału dowodowego uznał, że strona przestała spełniać następujące warunki: 1) zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych; 2) dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkcie 1.". Sąd ten, odnosząc się do deficytów postępowania administracyjnego w aspekcie dowodowym stwierdził jedynie, że ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane przez organ w zakresie każdego z ratowników, wykazując także niekonsekwencję organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie określenia ich liczby.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z dyrektywami postępowania zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak również wynikających z uzasadnienia niniejszego wyroku, organ dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego w zakresie oceny spełnienia przez skarżącego normatywnych warunków cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego biorąc pod uwagę także zmianę prawa wprowadzoną m.in. ustawą z dnia 20 maja 2021 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. 2021, poz. 1190), która weszła w życie dnia 1 października 2021 r. Ustawa ta wprowadziła w nowej jednostce redakcyjnej ustawy (tj. w art. 15 a) normatywne wymogi stawiane wobec ratowników wodnych. Zgodnie z art. 15 a ust. 1 powyższej ustawy ratownikiem wodnym może być osoba, która:

1) posiada wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich;

2) posiada co najmniej jedną z innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, o którym mowa w art. 2 pkt 4, do prowadzenia działań ratowniczych wymienionych w art. 13;

3) spełnia wymagania określone w:

a) ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1720, 1733 i 2705) dla lekarza systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne i pielęgniarki systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne realizujących doskonalenie zawodowe lub ratownika,

b) ustawie z dnia 1 grudnia 2022 r. o zawodzie ratownika medycznego oraz samorządzie ratowników medycznych (Dz. U. poz. 2705) dla ratownika medycznego realizującego doskonalenie zawodowe;

4) jest zatrudniona lub pełni służbę w podmiocie uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego lub jest członkiem tego podmiotu.

Ponadto lekarz systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne, pielęgniarka systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne, ratownik medyczny, którzy realizują doskonalenie zawodowe, spełniają wymagania określone w ust. 1 pkt 2 (art. 15 a ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie).

Należy też wskazać, że w art. 15 a ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie wskazano, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz wykaz dokumentów potwierdzających ich posiadanie, biorąc pod uwagę rodzaj działań ratowniczych podejmowanych w ramach ratownictwa wodnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 15a ust. 3 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych wydał dnia 23 września 2021 r. rozporządzenie w sprawie kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym (Dz.U. 2021, poz.1761).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.