Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 212/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 6a, art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przetwarzania odpadów oddala skargę. M.K.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2018 r. Starosta [...] wystąpił do Wójta Gminy M. o wydanie opinii przed wydaniem na rzecz A Sp.j. z siedzibą w M. pozwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku w instalacji do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej za pomocą wypalania na działkach nr 1180/17 i 1180/18, obręb [...], gm. M.

W wyniku rozpatrzenia wniosku organ wydał opinię negatywną (postanowienie z dnia [...][, znak: [...]). Rozstrzygnięcie zostało uzasadnione sprzecznością z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w M. z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...] ze zm.). Ponadto, organ zwrócił uwagę, że podczas wypalania ceramiki budowlanej mogą do atmosfery przedostawać się substancje szkodliwe w postaci pyłów i gazów. We wniosku nie przedstawiono sposobów ograniczenia emisji do atmosfery (np. przez zastosowanie filtrów). Ponadto, szlamy z zakładowych oczyszczalni ścieków będą magazynowane luzem na placu składowym ze słabo przepuszczalnym podłożem. Odpad ten będzie wystawiony na działanie opadów atmosferycznych, co z kolei może powodować wypłukiwanie substancji szkodliwych i ich spływanie po podłożu utwardzonym do gruntu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A Sp. j. z siedzibą w M. Spółka zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1553/16, wskazała, że przetwarzanie odpadów jest formą działalności gospodarczej, a dopuszczalność jego prowadzenia na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjno-usługową nie wymaga szczegółowego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Spółka wniosła o ponownie przeanalizowanie kwestii negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz warunki życia i zdrowie ludzi podnoszone w uzasadnieniu postanowienia. Zapisy planu dają możliwość uznania niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przetwarzania odpadów na terenie o funkcji produkcyjno-usługowej w przypadku, gdyby jego prowadzenie powodowało uciążliwość wykraczającą poza granice własności użytkownika instalacji lub negatywne oddziaływanie na stan środowiska przyrodniczego, pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań techniczno-technologicznych. Wniosek Spółki, opracowany w październiku 2018 r., zawiera szczegółowe informacje uzasadniające uznanie braku negatywnego oddziaływania prowadzenia przetwarzania odpadów na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. W zakresie oddziaływania na stan zanieczyszczenia powietrza przetwarzanie odpadów w instalacji do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej nie będzie powodować emisji pyłów i gazów w ilościach przekraczających wartości dopuszczone do wprowadzania do powietrza, ustalone w decyzji Starosty [...] z dnia [...], zezwalającej na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza. Wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji uwzględniał emisję substancji do powietrza wynikającą z przetwarzania odpadów i wykazał brak przekroczeń standardów jakości powietrza. Przetwarzanie odpadów w instalacji "[...]" nie wymaga stosowania urządzeń do redukcji wielkości emisji pyłów i gazów do powietrza atmosferycznego. Place składowe odpadów przeznaczonych do przetwarzania położone są na złożu iłów doggerskich "[...]", które stanowią słabo przepuszczalne podłoże. Ze względu na właściwości fizyczne odpady magazynowane na placach składowych nie będą powodować powstawania odcieków, co przy ich magazynowaniu na słabo przepuszczalnym podłożu zapewnia brak migracji zanieczyszczeń z masy magazynowanych odpadów do wód podziemnych i powierzchniowych. Odpady przeznaczone do przetwarzania będą magazynowane na placach składowych w sposób zabezpieczający przed pyleniem. Place składowe do magazynowania odpadów usytuowane są w dużej odległości od zabudowy mieszkaniowej, co eliminuje wystąpienie uciążliwości dla warunków życia ludzi wynikającej z pylenia podczas ich transportu i unoszenia przez wiatr. Ze względu na stan i skład odpady magazynowane na placach składowych nie będą stanowić źródła uciążliwości odorowej. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Organ wyjaśnił, że na działkach nr 1180/17 i 1180/18 w M. jest obecnie prowadzona działalność pod nazwą A Sp. j. z siedzibą w M., polegająca na produkcji cegieł, dachówek, i materiałów budowlanych z wypalanej gliny. W ramach istniejącej instalacji produkcyjnej Spółka planuje przetwarzanie odpadów w procesie odzysku do produkcji wyrobów ceramicznych. Odpady zostaną poddane odzyskowi poprzez ich stosowanie jako dodatki korekcyjne do masy ceramicznej do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej oraz dodatkowe nośniki energii cieplnej w procesie wypalania wyrobów. Odpady zostaną poddane odzyskowi w procesach R1 (wykorzystanie odpadu głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii) i R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.). Wójt Gminy M. negatywnie zaopiniował przetwarzanie odpadów w procesie odzysku w ww. instalacji, wskazując na brak zgodności z zapisami planu miejscowego, jak również możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji. Organ podkreślił, że gospodarka przestrzenna na terenie gminy M. została uregulowana zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w M. z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...] ze zm.). Nieruchomości objęte inwestycją o nr 1180/17 i 1180/18, znajdują się w planie miejscowym na terenach oznaczonych symbolem: 1.1 PU - tereny produkcyjno-usługowe (na nim znajduje się zakład produkcji wyrobów ceramiki budowlanej za pomocą wypalania) oraz 1.1PE - tereny powierzchniowej eksploatacji surowców. Działka nr 1180/18 znajduje się także na terenie oznaczonym symbolem 7 KD - teren drogi dojazdowej oraz 1.1 MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W zaskarżonym postanowieniu Wójt Gminy M. - powołując się na brzmienie § 55 ust. 23 planu wskazującego jakie jest przeznaczenie terenu produkcyjno-usługowego, na którym planuje się przedmiotową inwestycję - stwierdził, że plan nie ustala możliwości przetwarzania odpadów na tym terenie. Istnieje zatem sprzeczność treści planu miejscowego z planowaną inwestycją. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z § 55 ust. 22 i 23 planu dla jednostki planistycznej - sołectwo M. l wyznacza się tereny produkcyjno-usługowe, oznaczone na rysunku planu symbolem 1.1 PU, o funkcji produkcja, usługi wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej. Na terenach, o których mowa w ust. 22 ustala się następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) obowiązek lokalizacji budynków produkcyjnych, usługowych, magazynowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz budynków administracyjnych i socjalnych związanych z działalnością; 2) maksymalny procent powierzchni zabudowy działki - 60%; 3) obowiązek pozostawienia minimum 25% powierzchni działki niezabudowanej i nieutwardzonej jako teren biologicznie czynny; 4) dopuszcza się adaptację istniejących obiektów związanych z działalnością produkcyjno-usługową pod warunkiem zastosowania takich rozwiązań technicznych i technologicznych, które nie będą miały negatywnego wpływu na stan środowiska przyrodniczego. Ponadto, jak wynika z § 55 ust. 26 i 27 planu wyznacza się teren powierzchniowej eksploatacji surowców, oznaczony na rysunku planu symbolem 1.1PE. Na terenie, o którym mowa w ust. 26, ustala się następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) powierzchniowa eksploatacja surowców prowadzona, zgodnie z udzieloną koncesją oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; 2) eksploatacja surowców ograniczona do złóż udokumentowanych i posiadających projekt rekultywacji terenu; 3) dopuszcza się prowadzenie powierzchniowej eksploatacji złóż w granicach aktualnego terenu górniczego pod warunkiem spełnienia wymagań wynikających z przepisów szczególnych; 4) zagospodarowanie mas ziemnych i skalnych powstających podczas eksploatacji złoża odbywać się będzie poprzez wykorzystanie ich do celów rekultywacji wyrobisk górniczych - obsypywanie tymi masami docelowych skarp wyrobisk górniczych i tworzenia wokół wyrobisk wałów ochronnych; 5) po zakończeniu eksploatacji surowców rekultywacja prowadzona będzie zgodnie z zatwierdzonym projektem rekultywacji. W § 55 ust. 6 i 7 planu na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.1MW, wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej został ustalony: 1) obowiązek adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z niezbędnymi do funkcjonowania gospodarstwa domowego budynkami gospodarczymi i garażami; 2) maksymalny procent powierzchni zabudowy działki - 50%. Z § 8 pkt 5 planu odnośnie ustaleń ogólnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że dopuszcza się na terenach produkcyjno-usługowych realizację stacji paliw płynnych i gazowych. W § 9 planu zostały zawarte ustalenia ogólne wynikające z wymagań ochrony środowiska oraz prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody. Wynika z nich, że na obszarze objętym planem ustala się: 1) ż lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na całym terenie objętym planem za wyjątkiem dróg oraz terenu korytarza linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV oraz dróg powiatowych zbiorczych i drogi krajowej, terenów melioracji szczegółowych gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany; 2) zakaz lokalizacji przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na terenach oznaczonych symbolami MR, MR-MN, MN, MW, MM, ML, UTL, U, UP; 3) zakaz stosowania rozwiązań technicznych i technologicznych mających negatywny wpływ na stan środowiska przyrodniczego; 4) zakaz lokalizowania zabudowy związanej z prowadzeniem produkcyjno-usługowej działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki, do której inwestor posiada tytuł prawny; 5) zakaz lokalizowania zabudowy związanej z prowadzeniem usługowej działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki, do której inwestor posiada tytuł prawny; 6) zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej mogącej powodować przekroczenie dopuszczalnych norm emisji hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej zgodnie z podaną niżej klasyfikacją: a) dla terenów określonych w uchwale jako tereny MR, MN, MW, MM, przyjęto klasyfikację jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, b) dla terenów określonych w uchwale jako tereny ML, UTL przyjęto klasyfikację jak dla terenów rekreacyjnych poza miastem, c) dla terenów określonych w uchwale jako tereny UP przyjęto klasyfikację jak dla terenów pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży; 7) zakaz prowadzenia eksploatacji surowców mineralnych poza terenami wyznaczonymi w planie: - dla przedsięwzięć inwestycyjnych realizowanych na terenie górniczym, wymagających ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ma zastosowanie obowiązek uzgadniania z właściwym organem nadzoru górniczego. W § 10 pkt 6 planu w zakresie ochrony przyrody plan ustalił ochronę obszarów występowania udokumentowanych złóż surowców mineralnych przed innym użytkowaniem niż eksploatacja. W zakresie ochrony powietrza § 14 planu ustalił: 1) zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej mogącej powodować wprowadzenie do powietrza atmosferycznego zanieczyszczeń powyżej norm stężeń dopuszczalnych; 2) zakaz emisji zanieczyszczeń o charakterze odorowym; 3) zakaz prowadzenia działalności usługowej powodującej emisję niezorganizowaną pyłów dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: MR, MR-MN.MN, MM, U; 4) w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną ustala się preferencje dla niewęglowych czynników w tym gazu, oleju opałowego i energii elektrycznej. Gospodarka odpadami na terenie objętym planem została uregulowana w szczególności w § 15 planu poprzez: 1) zachowanie gminnego wysypiska w M. oraz podjęcie działań w celu wprowadzenia segregacji odpadów w miejscu wytwarzania; 2) obowiązek gromadzenia odpadów na posesjach w urządzeniach przystosowanych do ich gromadzenia, a utrzymanie tych urządzeń winno odpowiadać wymogom sanitarnym i porządkowym, zgodnie z zasadami określonymi przez gminę M.; 3) obowiązek, w przypadku powstawania odpadów z grupy niebezpiecznych, które ze względu na pochodzenie, skład chemiczny, biologiczny i inne właściwości stanowić mogą zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska, czasowego przechowywania w szczelnych pojemnikach na terenie działki i transportowania do zakładów przetwórczych, a części nie nadające się do wykorzystania na miejsce składowania specjalnie dla tych odpadów wyznaczone; 4) obowiązek budowy komunalnych oczyszczalni ścieków wraz z budową zbiorczej kanalizacji sanitarnej i deszczowej eliminującej w maksymalny sposób indywidualne sposoby utylizacji ścieków sanitarnych i deszczowych. Ponadto, w §§ 32-34 planu zostało wskazane, że plan ustala, że odpady komunalne będą wywożone na gminne wysypisko odpadów znajdujące się na gruntach wsi M. W perspektywie zakłada się wywóz odpadów na wysypisko o znaczeniu regionalnym w B. Utylizacja odpadów komunalnych i produkcyjnych odbywa się na zasadach obowiązujących przepisów porządkowych i zgodnie z gminnym programem utrzymania czystości i porządku, w oparciu o niezbędne urządzenia służące zbieraniu odpadów w celu ich przygotowania do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Plan nie przewiduje unieszkodliwiania na terenie gminy odpadów niebezpiecznych. Z treści § 55 ust. 30 planu wynika natomiast, że w planie został wyznaczony teren urządzeń gospodarki odpadami związany z bezpośrednią obsługą obszaru objętego planem, oznaczony na rysunku planu symbolem 1.1 NU. Z dyspozycji § 17 planu wynika, że dopuszczalne jest wyposażenie terenów zabudowy w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej innych mediów (niż dot. zaopatrzenia w wodę; odprowadzenia i oczyszczenia ścieków; odprowadzenia wód opadowych; elektroenergetycznych; zaopatrzenia w gaz; telekomunikacyjnych), ograniczone do obsługi poszczególnych terenów, pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń niniejszego planu oraz interesów osób trzecich. Jednocześnie w § 18 planu zostało zastrzeżone, że realizacja sieci infrastruktury technicznej (podziemnej i naziemnej) wszystkich mediów dopuszczalna jest: 1) w ramach pasów drogowych ulic, dojść i dojazdów; 2) w ramach pasów przyulicznych w granicach określonych liniami zabudowy (minimalną odległością budynków) i linią rozgraniczającą przy zachowaniu możliwości zabudowy i zagospodarowania terenów (działek budowlanych) ustalonych niniejszą uchwałą. Wobec powyższego przede wszystkim z treści § 55 ust. 23 planu nie wynika, aby na terenie produkcyjno-usługowym - o symbolu 1.1 PU - plan dopuszczał możliwość przetwarzania odpadów, w tym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Gospodarka odpadami na terenie gminy M. została uregulowana odrębnymi zapisami planu §§ 15, 32-34 i 55 ust. 30 i opiera się przede wszystkim na prowadzeniu gminnego wysypiska w M. Utylizacja odpadów komunalnych i produkcyjnych odbywa się natomiast na zasadach obowiązujących przepisów porządkowych i zgodnie z gminnym programem utrzymania czystości i porządku. Do celów gospodarki odpadami został przewidziany w planie odrębny obszar oznaczony symbolem 1.1 NU. Planowana inwestycja nie zalicza się także do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w rozdziale IV planu §§ 16-35 dopuszczalnych jednak w ramach pasów drogowych ulic, dojść i dojazdów i pasów przyulicznych. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie nie ma wpływu stanowisko przedstawione w powołanym przez Spółkę wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 155 3/16. Zapadł on na tle odmiennego stanu faktycznego, a przede wszystkim odrębnych uregulowań planu miejscowego. Ponadto, orzeczenie to wiąże w konkretnej sprawie, co wynika wprost z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Sp. j. z siedzibą w M. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj. 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z uwzględnieniem słusznego i istotnego interesu strony poprzez niezasadne stwierdzenie istnienia przesłanek uniemożliwiających na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach pozytywne zaopiniowanie wniosku w sprawie wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów, 2) art. 7a § 1 K.p.a. polegającego na braku rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości co do treści i sposobu interpretacji normy prawa lokalnego (postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.) na korzyść strony postępowania w sytuacji odebrania nam lub co najmniej ograniczenia uprawnień w zakresie swobody co do zakresu i przedmiotu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie działek na obszarze przewidującym zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, 3) art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegającego na dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem lub zmarginalizowaniem istotnych dowodów oraz braku uzasadnienia w zaskarżanej decyzji motywów pominięcia w ramach oceny dokonanej przez organ tych dowodów. Strona zarzuciła także naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez dokonanie jego błędnej wykładni wskutek czego organy niezasadnie uznały, że planowana działalność na dz. ew. nr 1180/17 i 1180/18 jest niezgodna z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego w ten sposób, że narusza przeznaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z przedłożonym żądaniem, alternatywnie o uchylenie zaskarżanej decyzji organu II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Na marginesie organ dodał, że rozważanie kwestii ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie emisji pyłów i gazów, czy sposobu składowania odpadów nie znajduje uzasadnienia, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w M. z dnia [...], nr [...], na terenie produkcyjno-usługowym - o symbolu 1.1 PU - w ogóle nie dopuszcza możliwości przetwarzania odpadów, w tym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (§ 55 ust. 23 planu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie SKO w S. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy M. [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie pozwolenia na przetwarzanie odpadów.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 992 ze zm.).

Zgodnie z art. 41 ust. 6a powyższej ustawy organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Jak wynika natomiast z dyspozycji art. 46 ust. 1 ustawy właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Trafne są wnioski organu sformułowane w zaskarżonym postanowieniu, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.), a planowana działalność przetwarzania odpadów w procesie odzysku w instalacji do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej za pomocą wypalania na działkach nr 1180/17 i 1180/18, obręb [...], gm. M., jest z ustaleniami tegoż planu sprzeczna.

Strona skarżąca interpretuje zapisy uchwały obowiązującej dla terenu inwestycji tj. uchwały Rady Gminy w M. z dnia [...] nr [...] jako zezwalające na prowadzenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów w procesie odzysku w instalacji do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej za pomocą wypalania. Poza sporem jest, że planowane przedsięwzięcie ma zostać uruchomione na działce nr 1180/18, która w miejscowym planie oznaczona jest symbolami 1.1PU, 1.1MW, 7KD oraz działce 1180/17, która w miejscowym planie oznaczona jest symbolami 1.1PE, 1.1PU. Inwestor wywodzi, że planowana przez niego działalność jest dopuszczalna, bowiem dopuszczalność jej prowadzenia na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjno-usługową nie wymaga szczegółowego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe stanowisko jest jednak wnioskiem nieuprawnionym i błędnym. Przede wszystkie bowiem na uwagę zasługuje zapis § 8 pkt 3 uchwały, dotyczący ustaleń ogólnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (obowiązującego dla całego terenu objętego zapisami planu), zgodnie z którym na obszarze objętym planem dopuszcza się rozbudowę, przebudowę, wymianę, rozbiórkę istniejącej zabudowy pod warunkiem utrzymania podstawowego przeznaczenia terenu oraz nieprzekroczenia maksymalnego procentu powierzchni zabudowy. Jakiekolwiek działania mające na celu zmianę przeznaczenia terenu są zatem co do zasady niedopuszczalne. Ponadto, zgodnie z § 15 pkt 1 i 2 uchwały w zakresie gospodarki odpadami ustala się: 1) zachowanie gminnego wysypiska w M. oraz podjęcie działań w celu wprowadzenia segregacji odpadów w miejscu wytwarzania, 2) obowiązek gromadzenia odpadów na posesjach w urządzeniach przystosowanych do ich gromadzenia, a utrzymanie tych urządzeń winno odpowiadać wymogom sanitarnym i porządkowym, zgodnie z zasadami określonymi przez Gminę M. Zaznaczyć należy, że w pkt 2 wspomnianego przepisu określa się obowiązki podmiotu, którego działalność generuje powstawanie odpadów. Powyższe unormowanie nie uprawnia jednak do wniosku, że wskazane obowiązki są tożsame z działalnością polegającą na przetwarzaniu odpadów. Organy administracji prawidłowo odczytały zapisy miejscowego planu, co potwierdza również zapis § 32, zgodnie z którym odpady komunalne będą wywożone na gminne wysypisko odpadów znajdujące się na gruntach wsi M. oraz § 55 ust. 30 uchwały, zgodnie z którym wyznacza się teren urządzeń gospodarki odpadami związany z bezpośrednią obsługą obszaru objętego planem, oznaczony na rysunku planu symbolem 1.1NU. Powyższe z kolei oznacza, że poza terenem 1.1NU nie ma możliwości uruchomienia urządzeń gospodarki odpadami m.in. do przetwarzanie odpadów. Poza tym terenem nie ma również możliwości gromadzenia oraz składowania odpadów. Ze złożonego przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia wynika natomiast, że odpady przewidziane do przetwarzania będą magazynowane na działkach o nr ewid. 1180/17 i 1180/18 ( pkt X ), a więc poza obszarem 1.1NU.

Warto też zaznaczyć, że z opisu stosowanych metod przetwarzania odpadów zawartego w rozdz. XIII wniosku o wydanie zezwolenia wynika, że powstanie gazów odlotowych w czasie wypału półfabrykatów ze spalania dodatków poryzujących stanowi emisję zanieczyszczeń o charakterze odorowym, co z kolei stanowiłoby naruszenie zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartego w § 14 pkt 2 uchwały. Zgodnie z tym zapisem w zakresie ochrony powietrza plan ustala zakaz emisji zanieczyszczeń o charakterze odorowym (gazy odlotowe). Wspomniany przejaw planowanej działalności, niezależnie od uzyskanego w dniu [...] kwietnia 2016 r. pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza również stanowiłby powód do wydania opinii negatywnej.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy za uzasadniony wniosek organów o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei obligowało organy do wydania opinii negatywnej dla inwestora.

W toku postępowania strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017r. w sprawie sygn. akt II OSK 1553/16. Wyrok ten wydany został w innej sprawie, dotyczy innego przedmiotu ( zbierania odpadów ) oraz ustalenia zgodności z innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie wiąże Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie. Analizując argumenty zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia tutejszy Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną.

W ocenie Sądu, wprowadzenie przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ograniczeń obszarowych w zakresie gospodarowania odpadami nie wiąże się z nieuzasadnionym ograniczeniem władztwa planistycznego, czy też swobody działalności gospodarczej, ale wynika wprost z kształtowania przez gminę zasad ochrony środowiska i przyrody, do czego gmina jest nie tylko uprawniona, ale przede wszystkim zobowiązana.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W działaniu organu nie sposób dopatrzeć się zatem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W sprawie nie mógł znaleźć natomiast zastosowania art. 7a § 1 K.p.a., bowiem przepisy art. 41 ust. 6a i art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach nie budziły wątpliwości organu i nie nastręczały trudności interpretacyjnych. Jeśli chodzi z kolei o ewentualne wątpliwości co do treści aktu prawa miejscowego, to zaznaczyć należy, że kontrola legalności tego aktu odbywa się w odrębnym postępowaniu.

Z przytoczonych powyżej względów, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.

M.K.