Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 819/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a, art. 151, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 pkt 3, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 lipca 2023 r. znak: SKO-4160.107.2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: GOŚ.3134..22P.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. D. kwotę 923 (dziewięćset dwadzieścia trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 10 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z 14 czerwca 2023 r., którą ustalono M.D. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonania podziału.

W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że ww. decyzją z 14 czerwca 2023 r., Burmistrz K., ustalił M.D. opłatę adiacencką w wysokości 14.190,60 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], o łącznej pow. 6512 m2, położonych w obrębie K., gm. K. wskutek dokonania ich podziału.

Od tej decyzji odwołanie złożyła M.D. kwestionując przedłożony w sprawie operat szacunkowy oraz wynikającą z niego wartość nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniło, że podstawą ustalenia spornej opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony (uaktualniony) przez rzeczoznawcę majątkowego, który dowiódł, iż łączny wzrost wartości szacowanych nieruchomości na skutek podziału wynosi 47.302,00 zł. Po analizie tego dowodu Kolegium nie znalazło zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny, a przede wszystkim ilości nieruchomości, które można przyjąć do porównań. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z "eksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących

Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, iż sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W tej sytuacji, samo subiektywne przekonanie strony o mniejszej wartości wycenianego gruntu nie może mieć znaczenia w sprawie i nie może stanowić podstawy zakwestionowania faktu wzrostu wartości nieruchomości. Zarzuty zawarte w odwołaniu przy braku odniesienia do stosownego materiału dowodowego, nie uzasadniają stwierdzenia, że ustalona opłata adiacencka została zawyżona.

Organ podkreślił, że strona nie przedstawiła dowodu uzasadniającego przyjęcie odmiennego stanowiska w sprawie. W szczególności nie złożyła operatu szacunkowego, z którego wynikałaby inna, niższa od przyjętej przez organ, wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w pismach z 28 grudnia 2022 r., oraz z 1 marca 2023 r., rzeczoznawca odniósł się szczegółowo do zarzutów strony, formułowanych pod adresem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, podtrzymując ustaloną w nim wartość szacowanej nieruchomość jako prawidłową oraz dokonując sprostowania oczywistych omyłek. Argumenty zawarte w odwołaniu stanowią polemikę z ustaleniami biegłego zwłaszcza w odniesieniu do przyjętych przez niego w operacie ocen cech rynkowych nieruchomości takich jak: lokalizacja, możliwości inwestycyjne, ograniczenia w zabudowie i dojazd do nieruchomości. Organ dodał, że operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości, nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Wycena nieruchomości, chociaż opiera się na pewnych zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy, które nie zawsze musi pokrywać się z subiektywnymi ocenami strony. Na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania. a odmienna ocena tych atrybutów przez stronę, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie oznacza automatycznie, iż operat został sporządzony w sposób wadliwy. W ocenie Kolegium dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023, poz. 344 ze zm. – u.g.n.). Przyjęte do porównywania nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości są najwłaściwsze z punktu widzenia przedmiotu i celu wyceny z dostępnych rzeczoznawcy transakcji dostępnych na lokalnym rynku w analizowanych okresie. Nieruchomości podobne zarówno w tabelach, jak i w części opisowej operatu zostały opisane w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa. W treści operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy zawarł wszystkie te cechy i atrybuty nieruchomości porównawczych, które wynikają z treści analizowanych przez niego aktów notarialnych, a które są wystarczające do przyjęcia, iż znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przyjęte do porównania nieruchomości są porównywalne (nie identyczne) z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości zostały w analizie porównawczej uwzględnione i skorygowane w stopniu odpowiadającym tym różnicom, przy zastosowaniu, dostępnych w procesie wyceny narzędzi.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Zawiera wszystkie dane, o jakich mowa w 56 ust. 1 pkt 1 - 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie uzasadnił dobór podejścia, metod i techniki szacowania wartości nieruchomości oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawił procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W operacie wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: lokalizację, przeznaczenie, uzbrojenie, wielkość i kształt dziatki, oraz dojazd. Rzeczoznawca dokonał oceny cech rynkowych nieruchomości, określił następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności, dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnili wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki, przy czym ceny porównawcze korygował zespołem poprawek z tytułu przyjętych w analizie poprawek różnic w cechach poszczególnych nieruchomości, które miały wpływ na ich wartość. To właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowość zastosowanej metody wyceny. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca starannie dobrał transakcje, służące jako materiał porównawczy i sporządził operat w taki sposób, że jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. W operacie zostały także omówione i uwzględnione tendencje na rynku sprzedaży nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji dokonanych obliczeń. Omawiany operat jest także, w ocenie Kolegium, należycie uzasadniony.

W skardze M.D. zarzuciła naruszenie:

- art. 98a, w zw. art. 146 ust. 2 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu przez organ drugiej instancji, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, podczas gdy organ ten wydał decyzję w oparciu o rażąco wadliwy operat szacunkowy, który zawiera istotne błędy przedkładające się na jego wiarygodność i rzetelność;

- art. 98a ust. 1 i 1b, w zw. z art. 4 pkt 11 u.g.n., poprzez niezasadne przyjęcie, że podział nieruchomości doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy do całkowitej wartości nieruchomości zostały wliczone również działki dojazdowe, które nie powinny być objęte zakresem oszacowania;

- art. 134 ust. 2 u.g.n., polegające na błędnym określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę, w szczególności poprzez nieprawidłowe określenie lokalizacji nieruchomości, dojazdu do nieruchomości, możliwości inwestycyjnych, dostępu do infrastruktury technicznej, kształtu i warunków zagospodarowania, określenia cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości, co tym samy doprowadziło do błędnego określenia kształtującej się ceny w obrocie nieruchomościami;

- art. 154 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości podobne, podczas gdy działki do porównania znacznie różnią się od nieruchomości należących do skarżącej, w tym bezzasadnego przyjęcia, że do porównania nieruchomości rzeczoznawca przeanalizował kilkadziesiąt nieruchomości porównywalnych, podczas gdy w operacie posłużył się jedynie 3-4 działkami;

- art. 8, art. 11, w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oparcie przez organ rozstrzygnięcia na wadliwym, wewnętrznie sprzecznym, niepełnym i niezweryfikowanym materiale dowodowym w postaci operatu szacunkowego, który został stworzony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania operatów szacunkowych, jak również szeregiem nieprawidłowości i błędów, niekompletności danych zawartych w operacie, i tym samym decyzja organu została wsparta o błędne założenia, gdzie kwota wyliczona przez rzeczoznawcę jest nierealna i nieprzystająca zupełnie do rzeczywistości, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji; sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, w tym również poprzez nieodniesienie się przez organy do stanowiska skarżącej, w tym zarzutów przez nią formułowanych, a jedynie poprzestanie na ogólnikowym/blankietowym uzasadnieniu;

- art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków tj. niepoinformowaniu skarżącej o przeprowadzeniu wizji lokalnej, uaktualnieniu operatu szacunkowego oraz o wprowadzeniu korekty do dokumentu;

- art. 79 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w toku postępowania administracyjnego, organ/rzeczoznawca nie miał obowiązku zawiadomić skarżącej o planowanych oględzinach nieruchomości, co pozbawiło skarżącą czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na biernej postawie organów, niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczając swą aktywność jedynie do niczego niewnoszącej polemiki ze skarżącą, niedokonaniu dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym dogłębnej analizy spornego operatu szacunkowego, nieudostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej sprawy — pomimo pisemnej prośby skarżącej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygniecie organu drugiej instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza K. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że organ uchylił się od rzetelnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Z kolei organ drugiej instancji nie dostrzegł błędów tego operatu, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu różnicy w szacowanej wartości działek przed i po podziale.

Skarżąca zaznaczyła, że operat z punktu widzenia kodeksu postępowania administracyjnego - art. 75 § 1 k.p.a. jest dowodem, który winien zostać oceniony zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organy rażąco naruszyły ciążące na nich obowiązki, które wynikają z powyżej przywołanych przepisów, bowiem nie dokonały analizy przedstawionego operatu, a jedynie poprzestały na bezkrytycznym przyjęciu opinii rzeczoznawcy. Tymczasem operat szacunkowy, stworzony 2 marca 2022 r. zawiera istotne wady, które powinny wykluczać go jako dowód w sprawie. Nadto organ drugiej instancji w skarżonej decyzji powołuje się na operat z 24 czerwca 2022 r., który w przedmiotowej sprawie nie istnieje. Ponadto, organ podejmował decyzję w oparciu o uaktualniony operat szacunkowy - o jakim wiedzy w istocie nie miała skarżąca, w związku z czym nie miała możliwości, aby zapoznać się z jego treścią oraz ustosunkować się do co zaktualizowanego operatu. Dodatkowo organ opisuje szczegóły dotyczące operatu szacunkowego, które w rzeczonej sprawie nie wystąpiły. Fakt powoływania się na kluczowy dokument dowodowy z inną datą oraz niezgodności pomiędzy ocenianym operatem a jego opisem z zaskarżanej decyzji SKO pozwala przypuszczać, iż organ niedokładnie zapoznał się z materiałem dowodowym. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przede wszystkim nieprawidłowo opisał i określił stan przedmiotu wyceny. Zebranie podstawowych cech dotyczących nieruchomości jest kluczowe dla osiągnięcia celu wyceny, to jest określenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca mylnie określił: stan prawny nieruchomości, uwarunkowania planistyczne terenu (kształt działek), lokalizację i otoczenie nieruchomości oraz stan techniczno- użytkowy nieruchomości w kwestii: dostępu do drogi publicznej, dostępu do infrastruktury technicznej, stanu techniczno-użytkowego gruntu oraz ograniczeń w użytkowaniu terenu. Dodatkowo rzeczoznawca nie uwzględnił zmian cech nieruchomości które wystąpiły na skutek podziału działek. Co tym samym implikowało dobór niewłaściwych nieruchomości do wybranej metody porównawczej, a w efekcie doprowadziło, do znacznego zawyżenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Jednocześnie nieruchomości porównawcze znacznie różnią się od działek skarżącej, w związku z czym strona skarżąca pod wątpliwość poddaje również sam wybór metody, jaka posłużyła do określenia wartości działek przed i po podziale. Opisy nieruchomości wycenianych oraz porównawczych są bardzo ogólne co dodatkowo utrudnia weryfikację wybranych działek porównawczych nie tylko skarżącej ale także organom. Rzeczoznawca w operacie powołuje się na pięć cech mających wpływ na cenę nieruchomości: lokalizacja nieruchomości, stan techniczny drogi, kształt działki i warunki zagospodarowania, powierzchnia działki i dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej. Jednak przy dokonywaniu porównań nieruchomości całkowicie pomija wielkość działek i wymienia i porównuje już tylko cztery cechy wpływające na cenę nieruchomości. Jeśli cecha dotycząca wielkości działek nie została wykorzystana w porównaniach to wielkość działek według rzeczoznawcy nie wpływała na cenę nieruchomości. W związku z czym operat z 2 marca 2022 r. nie może być dowodem na wzrost wartości nieruchomości po jej podziale. W dalszej części skargi szczegółowo przedstawiono zarzuty, odnoszące się m.in. do pkt 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 10.1, 11.1. i 11.2 sporządzonego operatu, dodając, że do operatu nie została załączona dokumentacja fotograficzna oraz raport z oględzin nieruchomości, co rodzi poważne wątpliwości, czy rzeczoznawca faktycznie dokonał oględzin właściwych działek. Organ ograniczył się wyłączenie do zreferowania metod użytych przez rzeczoznawcę, przy powierzchownym zreferowaniu treści operatu i przyjęciu zawartej w nim konkluzji, bez przeprowadzenia dogłębnego jego zbadania. Organy tymczasem winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organy nie dość, że bezpodstawnie dały całkowitą wiarę operatowi szacunkowemu, to również nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia wynikłego sporu. Ponieważ większość uwag skarżącej dotyczy błędów w opisie nieruchomości wycenianych organ pierwszej instancji mógł na podstawie dostępnych dokumentów w siedzibie gminy zweryfikować informacje zawarte w operacie szacunkowym przed wydaniem decyzji. Ponadto także organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów formułowanych przez skarżącą, a jedynie poprzestał na blankietowym uzasadnieniu powielając treści przepisów. Również rzeczoznawca, pomimo złożonych zastrzeżeń do operatu szacunkowego nie ustosunkował się do nich merytorycznie, ani również nie podjął próby odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do polemiki z twierdzeniami odwołującej, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji, co uzasadniało skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza K. z 14 czerwca 2023 r., ustalającą opłatę adiacencką, w związku ze wzrostem wartości podzielonej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – "u.g.n.").

Zgodnie z treścią art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1. dokonanie podziału nieruchomości;

2. podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3. stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty;

4. wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Podkreślić również należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego, co nie oznacza, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga spełnienia określonych warunków, a granice uznania wyznaczają przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Ich treść stanowi ramy dozwolonego postępowania organu. Sądowa kontrola decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego skupia się na zbadaniu, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe i kompleksowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z 4 marca 2021 r., Burmistrz K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie K., gm. K., oznaczonej nr [...], powierzchni 0,3010 ha na działki: [...], [...] i [...] oraz oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,3505 ha na działki: [...],[...] i [...]. W decyzji tej wskazano, że dostęp do drogi publicznej z drogi powiatowej [...] – ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy K., ul. [...], ul. [...] oraz poprzez działki [...] i [...] przeznaczone pod teren komunikacyjny drogę wewnętrzną. Na działkach [...] i [...] należy ustanowić służebność gruntową przejścia i przejazdu oraz lokalizacji infrastruktury technicznej lub sprzedaż działki w prawie własności na rzecz każdoczesnych właścicieli działek [...],[...] i [...]. Dodano, że obszar działek [...] i [...] objęty jest decyzjami Burmistrza K. o warunkach zabudowy, z 20 grudnia 2020 r. znak GP.6730.133.2020 i z 28 grudnia 2020 r. znak GP.6730.134.2020, co wynika z ostatecznego postanowienia Burmistrza K. z 22 stycznia 2021 r. w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Uchwałą nr [...] z 29 sierpnia 2007 r. Rady Miejskiej w K. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej na terenie gminy K., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej nr [...] ustalona została stawka opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (16 marca 2021 r.), albowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 17 października 2022 r. doręczono stronie skarżącej 28 października 2022 r.

Istotą sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami orzekającymi jest kwestia czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału i czy został on prawidłowo obliczony w oparciu o znajdujący się w aktach operat szacunkowy.

Przypomnieć wypada, że decyzja organu administracji składa się z kilku elementów a jednym z nich jest jej uzasadnienie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno zawierać fakty które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których innym dowodom nie dał wiary, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno być konkretne i realne oraz adekwatne do treści rozstrzygnięcia. Ma bowiem odzwierciedlać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania danego przepisu prawa.

Ponadto zaznaczyć należy, że w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 - 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci obowiązującego w dniu wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Organ nie może bowiem ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym lecz musi ocenić zgodność operatu z obowiązującymi przepisami prawa oraz jego kompleksowość.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że obowiązkiem organu pozostaje dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a więc skrupulatnej oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że wybór nieruchomości zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny czy wręcz wybiórczy. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego.

W ocenie sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności dostrzec wypada, iż na skutek podziału dwóch nieruchomości powstało 6 nowych działek, w tym 4 działki budowlanych i dwie przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Istotnym jest, że w efekcie podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działek nr [...] i [...], na których ma być ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na ustanowieniu prawa przejścia, przejazdu oraz lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej lub sprzedaży udziału w prawie własności, która w świetle decyzji z 4 marca 2021 r., (w aktach brak mapy podziałowej) pełni rolę drogi wewnętrznej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie natomiast z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy określeniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, jednakże podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością.

Podstawowe wątpliwości sądu, co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego budzi wycena wartości działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną po podziale jako równowartą działce przed podziałem. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość powstałej w wyniku podziału ww. działek uznał, że ich wartość jednostkowa odpowiada tak ustalonej wartości jednostkowej całej nieruchomości przed podziałem, a więc jak dla terenu zabudowy jednorodzinnej, letniskowej i usług.

Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości uwzględnił sposób zagospodarowania nieruchomości wynikający ze studium, a nie jak wskazywała skarżąca na podstawie decyzji podziałowej, w której wskazano że dla działek wydano decyzje o warunkach zabudowy, to jednak w ocenie sądu mankamentem znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego jest nieuwzględnienie okoliczności, że dwie z nowopowstałych działek została przeznaczone pod drogę wewnętrzną, co powinno mieć odzwierciedlenie przy wycenie z uwagi na to, że fakt ten niewątpliwie wpływa na ich wartość. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że działki przeznaczona pod drogę wewnętrzną prywatną, stanowiąca element infrastruktury technicznej terenu inwestycyjnego, wyłączone są z możliwości zabudowy. W konsekwencji cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod inne budownictwo, takie jak: mieszkaniowe, przemysłowe lub usługowe i jest od nich niższa. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale, w części przeznaczonej na drogę na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia bowiem realnej ceny jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości powinno uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do działki bez obciążeń.

Zgodnie z treścią art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Biegły zobowiązany jest zatem do określenia wartości nieruchomości zgodnie z ustawową zasadą. Natomiast operat szacunkowy będący podstawowym dokumentem w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja nie uwzględnił tego, że działki stanowić mają drogę wewnętrzną. Biegły przyjął ustalenie wartości nieruchomości działki [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną na podstawie wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu przed podziałem, lakonicznie stwierdzając, że stwierdzono niedostateczną ilość transakcji (...) co nie może stanowić punktu odniesienia dla określenia wartości nieruchomości. W związku z powyższym wartość rynkową działek stanowiących drogę wewnętrzną oszacowano przyjmując wartość gruntów przeważających wśród przyległych przyjmując cenę jednostkową szacowanej nieruchomości stanowiącą wartość jednostkową przed podziałem, z której następnie wydzielono drogę wewnętrzną, uznając, że "wartość dawnych działek przed podziałem nie wzrosła". Inaczej mówiąc biegły stwierdził, że wartość działek wydzielonych pod drogi pozostaje na poziomie wartości gruntów z których je wydzielono.

Zaznaczyć jednak trzeba, że w myśl § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu oznacza, że powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Jednym z podstawowych elementów prawidłowo sporządzonej wyceny nieruchomości jest odpowiednia kalkulacja i brak zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Wobec tego w pierwszej kolejności w operacie należy uwzględnić zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Tylko i wyłącznie brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwalająca na prawidłową wycenę daje podstawy do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe kryteria wynikające z § 36 pkt 1-4 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2191/18). Wobec tego, gdy w wyniku podziału nieruchomości dochodzi do wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, to w większości sytuacji wiąże się to ze spadkiem jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, a na pewno znacząca różnica w stosunku do zarówno wartości działki przed podziałem i sąsiednich działek budowlanych nie pozwala na bezrefleksyjne przyjęcie tożsamej wartości jednostkowej działki. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną powinna być wyceniona według odrębnych zasad, gdyż ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłoby do zawyżenia wartości tej nieruchomości.

Ustalenia w tym zakresie dokonane w niniejszej sprawie wymykają się spod kontroli organów i sądu, ponieważ biegły nie uzasadnił dlaczego "kilka odnalezionych transakcji działkami drogowymi nie mogło stanowić punktu odniesienia dla określenia wartości nieruchomości". Dodać należy, że biegły mógł skorzystać z możliwości poszerzenia analizowanego rynku transakcji, celem ustalenia działek podobnych w rozumieniu rozporządzenia. Wycena nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne winna zatem rozpocząć się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych, skoro tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera takiej analizy, poza lakonicznym stwierdzeniem, że kilka transakcji nie może stanowić punktu odniesienia. Nie został wykazany zatem brak transakcji dotyczących tego rodzaju gruntów spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak przeprowadzenia takiej analizy prowadzi do wniosku, że sporządzona wycena jest co najmniej wątpliwa i nie może stanowić podstawy wyliczenia opłaty adiacenckiej.

Zaznaczyć należy, że pomimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów w odwołaniu próżno szukać w treści zaskarżonej decyzji argumentacji, odnoszącej się do tej kwestii. Także organ pierwszej instancji pominął to milczeniem, mimo tego, że skarżąca podnosiła te zarzuty także w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Także rzeczoznawca w istocie nie odniósł się do stawianych przez skarżącą zarzutów, odpowiadając na nie w sposób bardzo ogólny, bez żadnych konkretów. Powyższe uwagi odnoszą się także do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą w trakcie postępowania, które w większości nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organy, a rzeczoznawca w odpowiedzi na nie posłużył się sformułowaniami o charakterze ogólnym.

I tak nie zostało zweryfikowane argumenty zarzuty odnoszące się do punkt 6,4 operatu – lokalizacja i stan otoczenia nieruchomości w zakresie położenia działek i ich dostępności komunikacyjnej. Według operatu działki [...] / i [...] położone są przy ul. [...], do której prowadzi dojazd ulica powiatową (działka [...]). W opisie nieruchomości rzeczoznawca wskazał, że dostępność komunikacyjna odbywa się drogą powiatową (dz. [...]) – ul. [...] oraz drogą wewnętrzną. Jak konsekwentnie podnosi skarżąca działki te nie miały bezpośredniego dostępu do działki dojazdowej (nr [...]), przy ul. [...]. Zarzuty skarżącej w tym zakresie wymagają weryfikacji, szczególnie w kontekście treści decyzji podziałowej, z której wynika dostęp do drogi publicznej działek odbywa się z drogi powiatowej nr [...] – ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy K., ul. [...], ul. [...] oraz poprzez działki [...] i [...] przeznaczone pod teren komunikacyjny drogę wewnętrzną. Wątpliwości te należy wyjaśnić, bowiem mają one istotnie znaczenie dla ustalenia przedmiotowej opłaty, dlatego, że rzeczoznawca dokonując analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości wskazał, że przy zakupie nieruchomości nabywcy zwracają uwagę na lokalizację nieruchomości, stan techniczny drogi, kształt działki i warunki zagospodarowania. Wyceniając działki przed i po podziale rzeczoznawca jako cechę nr 3 wskazał dojazd do nieruchomości, przyjmując jako dobry – dojazd drogą o nawierzchni asfaltowej, zaś jako słaby dojazd drogą o nawierzchni gruntowej i lub/i przez służebności. W oparciu o tak przyjęte kryteria rzeczoznawca przyjął za dobre cechy rynkowe działek w zakresie dojazdu do nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale. Prawidłowość takiego określenia tej cechy wymaga wyjaśnienia, w kontekście treści decyzji podziałowej i zarzutów skarżącej. Ma to także wpływ na ocenę prawidłowości nieruchomości przyjętych do porównań. Jak wynika z ich opisu mają bezpośredni dostęp do drogi, a tymczasem jak wynika z zarzutów skargi działki przed i po podziale takiego dostępu nie mają. Jednocześnie podkreślić należy, że sąd nie może dokonać oceny tych zarzutów, gdyż w aktach brak jakiejkolwiek dokumentacji w oparciu o którą można by zweryfikować zarzuty skarżącej, co prowadzi do wniosku, że także organy nie miały możliwości dokonania oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu w tym zakresie poprzez pryzmat istotnych dokumentów wykorzystane przy sporządzaniu, o których mowa w § 56 ust. 4 rozporządzenia.

Powyższe odnosi się do cechy nr 4 kształt działki [...], w odniesieniu do której sąd, także nie może dokonać weryfikacji zarzutów podniesionych przez skarżącą, ze względu na brak przy operacie źródeł informacji dotyczących wyceny, które w niniejszej sprawie ograniczają się do kserokopii decyzji podziałowej bez mapy i wydruku informacji o działce. Wyceniając działki przed i po podziale rzeczoznawca (tak jak wskazał w opisie działek) jako cechę nr 4 wskazał cechy fizyczne nieruchomości (w tym kształt i warunki inwestycyjne), przyjmując jako dobry – kształt zbliżony do kwadratu, prostokąta (...) brak zadrzewienia i innych utrudnień w zagospodarowaniu terenu, zaś jako średni wielobok o regularnym kształcie (...), konieczność wykarczowania roślinności. W oparciu o tak przyjęte kryteria rzeczoznawca przyjął za dobre cechy rynkowe działek w zakresie cech fizycznych nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale. Prawidłowość takiego określenia tej cechy wymaga jednak wyjaśnienia, w kontekście zarzutów skarżącej, która wskazała, że działka [...] miała kształt litery L, a grunty które podzielono są zadrzewione. Podobnie w tym przypadku sąd nie może dokonać oceny tych zarzutów ze względów skazanych powyżej, co również świadczy o tym, że i organy nie dokonały oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu, w tym zakresie.

Wątpliwości sądu budzą ponadto nieruchomości podobne przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań. Opisując lokalizację szczegółową nieruchomości rzeczoznawca wskazał, że położona ona jest 6 km od centrum miasta K.. Wyceniając działki przed podziałem rzeczoznawca jako cechę nr 1 wskazał lokalizację szczegółową nieruchomości, przyjmując jako dobry – nieruchomość zlokalizowaną w nieznacznej odległości od centrum Gminy K., a jako średni nieruchomość usytuowaną w dalszej odległości od głównych szlaków komunikacyjnych i centrum gminy K. – odległość powyżej 5 km. Jednocześnie do porównania przed podziałem rzeczoznawca przyjął nieruchomość oddaloną od centrum o 1,8 km, podczas gdy w wykazie znajduje się nieruchomość oddalona od centrum o 7,1 km, która mogła uzyskać cenę niższą od nieruchomości nabywanej w bliższej lokalizacji.

Inne kryteria zostały przyjęte do nieruchomości po podziale, w tym przypadku rzeczoznawca za dobry uznał – nieruchomość zlokalizowaną w nieznacznej odległości od głównych szlaków komunikacyjnych (...) do 5 km, otoczenie i sąsiedztwo o podobnej funkcji wg uwarunkowań planistycznych, a jako średni nieruchomość usytuowaną nieruchomość zlokalizowaną w dalszej odległości od głównych szlaków komunikacyjnych (...) powyżej 5 km, otoczenie i sąsiedztwo o podobnej funkcji wg uwarunkowań planistycznych. Jednocześnie do porównania rzeczoznawca przyjął dwie nieruchomości oddalone od centrum (nie od szlaków komunikacyjnych) o 2,7 oraz 3,7 km, i jedną oddaloną od centrum o 6,67 km.

W oparciu o takie niejednoznaczne kryteria rzeczoznawca przyjął za dobre cechy rynkowe działek w zakresie cech fizycznych nieruchomości przed podziałem, zatem prawidłowość takiego określenia tej cechy także wymaga wyjaśnienia, choćby w kontekście zawartej w operacie odległości wycenianej nieruchomości (6 km od centrum miasta K.) i niespójności między przyjętymi kryteriami po podziale – odległość od szlaków komunikacyjnych w zestawieniu z cechami nieruchomości przyjętych do porównań, których cechą jest odległość od centrum.

Mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów rzeczoznawca w istocie nie odniósł się do nich na żadnym etapie postępowania. Także organy pominęły milczeniem zarzuty skarżącej podnoszone przed wydaniem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Poza tym w uzasadnieniach obu decyzji brak jest jakiejkolwiek oceny złożonego do akt operatu, co nie pozwala na przyjęcie tezy że został on oceniony jako dowód w sprawie. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera jakiejkolwiek oceny złożonego operatu, zaś organ odwoławczy uzasadnił dokonaną ocenę w sposób bardzo ogólnikowy, co nie pozwala na jej merytoryczna weryfikację. Całokształt wskazanych wyżej wątpliwości skutkował uchyleniem obu decyzji, a ich wyjaśnienie, a także odniesienie się do pozostałych zarzutów skarżącej powinno zostać dokonane w ponownie prowadzonym postępowaniu. Dopiero tak dokonana ocena złożonego operatu i jej wyniki mogą stanowić podstawę do ewentualnego naliczenia opłaty adiacenckiej.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że z definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. wynikają dwie cechy porównywalności – przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z kolei katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty i przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami mogą być dobrane przez rzeczoznawcę: położenie: podstawowe i szczegółowe, przeznaczenie w planie zagospodarowania, uzbrojenie i warunki inwestycyjne. Ponadto pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n. W toku postępowania nie wyjaśniono choćby podstaw przyjętych wartości dla każdej z przyjętych cech, mimo podnoszonych przez skarżącą uwag. W następstwie powyższego niemożliwa jest także weryfikacja dokonanych ustaleń i przesądzenie o prawidłowości wyznaczonych wartości rynkowych działek przez co nie można wykluczyć tezy, że sporządzony operat zawiera w sobie cechy dowolności, co czyni go nieścisłym i niewiarygodnym w kontekście następstw z niego wynikających.

Konkludując opisane zastrzeżenia w ocenie sądu to wady, które powinny być dostrzeżone i dokładnie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Obowiązkiem organów administracji jest dokonanie analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności operatu szacunkowego, czemu w ocenie sądu nie sprostały.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a w konsekwencji prawa materialnego, które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że wszelkie ustalenia powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad k.p.a., które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i zobowiązują organ do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyżej przedstawione obowiązku organu są ściśle związane z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże, aby nie przerodziła się ona w samowolę to musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to, że po pierwsze – ocena musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, o trzecie – organ zobowiązany jest dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych mających szczególną moc dowodową, którym może odmówić wiary dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny i po czwarte – wyniki dokonanej oceny na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyroki WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 oraz z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 41/23). Co więcej, w toku postępowania administracyjnego skarżąca formułowała konkretne zarzuty dotyczące prawidłowości operatu, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno jednak doszukać się odpowiedzi organu na podnoszone przez stronę wątpliwości, co zdaniem sądu narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, bezrefleksyjnie powielając stanowisko przyjęte przez rzeczoznawcę, bez odniesienia się (także przez rzeczoznawcę) do twierdzeń strony skarżącej, nie może zostać zaaprobowana przez sąd. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę wskazania dotyczące konieczności dokonania prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego mając na względzie możliwość jego uzupełnienia i wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości z uwzględnieniem dokonanej przez sąd oceny.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt pierwszym sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).