Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 156/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 156/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.), WSA Inga Gołowska, Protokolant: Sekretarz sądowy Maksymilian Krzanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r., sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy Gnojnik z dnia 12 grudnia 2022 r. nr XLII/373/2022 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3, § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 5 ust. 4; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień zawartych w § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Rady Gminy Gnojnik na rzecz skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Kr 156/23.

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 stycznia 2023r. S. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLll/373/2022 Rady Gminy Gnojnik z dnia 12 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust 2, § 3 ust 1 i 2, § 4 ust 1 pkt 1 w zw. z Załącznikiem nr 3, § 4 ust 1 pkt 2 i 3 oraz § 5 ust 3 i 4 w/w uchwały.

W skardze zarzucono:

1) W zakresie § 2 ust 2 uchwały - naruszenie art. 33 ust 4 w związku z art. 38 ust 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uzależnienie udzielenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust 1 pkt 1 ustawy lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego od spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku";

2) W zakresie § 3 ust 1 uchwały - naruszenie art. 33 ust 4 w zw. z art. 38 ust 1 w/w ustawy poprzez uzależnienie otrzymania przez osobę prowadzącą jednostkę oświatową dotacji od utworzenia wydzielonego rachunku bankowego i nakazanie dokonywania płatności finansowanych dotacją oświatową wyłącznie z tego wydzielonego rachunku;

3) W zakresie § 3 ust 2 uchwały - naruszenie art. 38 w/w ustawy poprzez ustalenie, że Gmina Gnojnik może żądać dostarczenia dokumentów potwierdzających prawdziwość danych zawartych w informacji o miesięcznej liczbie uczniów;

4) W zakresie § 4 ust 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 uchwały - naruszenie art. 38 w/w ustawy poprzez nałożenie obowiązku rozliczenia dotacji do 30 stycznia roku następnego po roku otrzymania dotacji polegającego na wpisaniu w tabelę wskazaną w załączniku nr 3 do uchwały wszystkich w danym roku poniesionych wydatków przez szczegółowe wskazywanie dowodu księgowego, jego nazwy i nr oraz daty zapłaty;

5) W zakresie § 4 ust 1 pkt 2 i 3 uchwały - naruszenie art. 38 ust 1 w/w uchwały poprzez ustalenie, że Gmina Gnojnik może żądać dostarczenia dokumentów i innych nośników informacji w ramach rozliczenia rocznego dotacji;

6) W zakresie § 5 ust 4 uchwały - naruszenie art. 38 ust 1 w/w uchwały poprzez ustalenie; że czynności kontrolne mogą być prowadzone pod wskazanym przez kontrolującego adresem organu właściwego do udzielania dotacji.

Skarżąca przedstawiła argumentację w zakresie wszystkich wymienionych wyżej zarzutów podnosząc, iż zapisy uchwały w zaskarżonym zakresie naruszają regulacje ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że całościowa regulacja zaskarżonej uchwały ustanawia kompleksowy model kontroli prawidłowości zarówno pobrania jak i wykorzystania dotacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w myśl którego, ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby mógł on zrealizować uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Nie może bowiem dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności, w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r, sygn. akt II GSK 1860/11. LEX nr 1367204). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1570/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz.2325, ze zm., dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Skarga jest zasadna w części zaskarżonych przepisów uchwały.

Zaskarżony § 2 ust 2 uchwały stanowi, iż "w szczególnie uzasadnionych przypadkach na pisemny wniosek osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego Wójt Gminy Gnojnik może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust 1 lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego".

Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, na wniosek organu prowadzącego szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt. 6-8 ustawy Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu o którym mowa ust. 1 pkt. 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych od których mowa w ust. 1 pkt. 1 i 2.

Na podstawie tego przepisu ustawodawca dopuścił możliwość wyrażenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zgody na odstąpienie od niektórych wymagań prawnych przekazania dotacji. Istnieje możliwość zarówno odstąpienia w trybie art. 33 ust. 4 od terminów, o których mowa w ust. 1, jak i udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego. Możliwość wyrażenia zgody w tym zakresie ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego. Jednak ustawodawca nie upoważnił organu do nałożenia dodatkowych przesłanek, od których spełnienia organ mógłby uzależnić udzielenie takiej zgody, albowiem w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie wskazał, aby Rada Gminy mogła wydać uchwałę precyzującą treść art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Podjęcie natomiast uchwały przez Radę Gminy jest możliwe wyłącznie w zakresie, w jakim jest do tego upoważniona. Takiego upoważnienia natomiast w wyżej wskazanym zakresie brak.

Ustawodawca nie dal kompetencji Radzie Gminy do ingerowania w przesłanki udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym lub udzielenia zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wskazując w art. art. 33 ust. 4 tej ustawy, że dotyczy to tylko przypadku nie przekazania informacji i danych od których mowa w ust. 1 pkt. 1 i 2. Uchwała nie może określać kryterium w sposób rozszerzający, czy też zawężający względem aktu hierarchicznie wyższego rzędu tj. ustawy, poprzez odniesienie do kryterium "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Co do § 3 ust 1 uchwały stanowi on, iż "Gmina Gnojnik przekazuje dotację w dwunastu częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za styczeń jest przekazywano w terminie do 20 stycznia, a za grudzień w terminie do 15 grudnia, na wydzielony rachunek bankowy niepublicznego przedszkola lub niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, z którego dokonywane będą płatności finansowane dotacją"

Art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych określa wyłącznie, że dotacja wypłacana jest na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, nie wskazując, że ma to być wydzielony rachunek specjalny. Słusznie zauważono w skardze, iż w zakresie dotacji celowej w ramach programów rządowych na inwestycje w oświacie ( §4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji) wprost wskazano, że dla otrzymania i rozliczenia dotacji należy utworzyć wyodrębniony rachunek bankowy. Takiego zapisu brak w odniesieniu do innej dotacji oświatowej.

Zatem ustawodawca nie dal kompetencji Radzie Gminy do ingerowania w przesłanki udzielenia dotacji w zakresie wprowadzenia wymogu wydzielonego rachunku bankowego niepublicznego przedszkola lub niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego. Za niezgodny z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych należy uznać zapis uzależniający otrzymanie dotacji od utworzenia wydzielonego rachunku bankowego przez osobę prowadząca jednostkę oświatową i nakazywanie dokonywania płatności finansowanych dotacją wyłącznie z tego wydzielonego rachunku bankowego. Uchwała nie może określać kryterium w sposób rozszerzający czy też zawężający względem aktu hierarchicznie wyższego rzędu tj. ustawy. Przekazywanie dotacji na rachunek szkoły oznacza w istocie, że dotacja ma być przekazana na rachunek bankowy wskazany jako rachunek szkoły we wniosku o udzielenie dotacji. Skoro dotacja jest przekazywana podmiotowi, który wnioskuje o tę dotację, nie ma racjonalnych powodów, aby mogła być ona przekazana wyłącznie na

rachunek należący do danej szkoły, a nie na rachunek wskazany jako rachunek szkoły przez podmiot, który dotację ma otrzymać (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2019 roku w sprawie I SA/Bk 688/18, wskazujący, iż przekazywanie dotacji na rachunek szkoły oznacza, że dotacja ma być przekazana na rachunek bankowy wskazany jako rachunek szkoły we wniosku o udzielenie dotacji. Skoro dotacja jest przekazywana podmiotowi, który wnioskuje o tę dotację, nie ma racjonalnych powodów, aby mogła być ona przekazana wyłącznie na rachunek należący do danej szkoły, a nie na rachunek wskazany przez podmiot, który dotację ma otrzymać, jako rachunek szkoły. Skoro przepisy nie stawiają wymogu, że wydatki dotyczące dotacji mają być dokonywane tylko w ramach rachunku należącego do dotowanej szkoły, nie ma przeszkód, aby po otrzymaniu dotacji nawet na rachunek należący do szkoły mogła być ona wydatkowana za pośrednictwem innych rachunków).

§ 3 ust 2 uchwały stanowi, że: "Osoba prowadząca niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego jest zobowiązana sporządzić i dostarczyć do 5 dnia każdego miesiąca, informację o liczbie wychowanków w danym miesiącu, na formularzu, której wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. W informacji należy podać liczbę wychowanków na pierwszy roboczy dzień miesiąca. Gmina Gnojnik może wezwać osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego do złożenia w terminie do 7 dni od dnia wezwania, dodatkowych wyjaśnień lub przedłożenia dokumentów w celu potwierdzenia prawdziwości danych zawartych w informacjach składanych no formularzach, których wzory stanowią załączniki do niniejszej uchwały."

Tymczasem określając warunki otrzymania dotacji art. 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi:

"1. Dotacje, o których mowa art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w’ przypadku dotacji, o których mowa art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i la oraz art. 3la ust. 1;

2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - przypadku dotacji, o których mowa art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;

3) organ prowadzący szkolę, w terminie 12 miesięcy od dnia, którym uczeń, o którym mowa odpowiednio w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, ukończył odpowiednio publiczne łub niepubliczne: liceum ogólnokształcące dla dorosłych, branżową szkolę 11 stopnia lub szkolę policealną, przekaże:

a) zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia, o którym mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, odpowiednio świadectwa dojrzałości, certyfikatu kwalifikacji zawodowej z kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, w zakresie której kształcenie było prowadzone w branżowej szkole II stopnia, lub dyplomu zawodowego, wydane niezwłocznie przez okręgową komisję egzaminacyjną na wniosek organu prowadzącego tę szkołę,

b) kopię świadectwa ukończenia szkoły, o której mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, przez ucznia tej szkoły poświadczoną za zgodność z oryginałem przez dyrektora tej szkoły, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o systemie oświaty - przypadku dotacji, o której mowa w art. 25 ust. 5 i art. 26 ust. 5;

4) organ prowadzący szkolę udokumentuje uzyskanie certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu zawodowego przez okręgową komisję egzaminacyjną; na wniosek organu prowadzącego szkołę okręgowa komisja egzaminacyjna wydaje niezwłocznie zaświadczenie o uzyskaniu certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego

- w przypadku dotacji, o których mowa w art. 31 ust. 1a i art. 31a ust. 1."

Powyższy przepis wskazuje, że warunkiem otrzymania dotacji jest złożenie wniosku o dotację wraz z planowaną liczbą uczniów oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej. Ponadto dotacja ustalana jest na podstawie oświadczeń składanych przez jednostkę oświatową o liczbie uczniów lub wychowanków - art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przewiduje instytucji wezwania do złożenia dokumentów potwierdzających prawdziwość danych zawartych w informacji o miesięcznej liczbie uczniów. Weryfikacja prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji następuje w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych tj. w postępowaniu kontrolnym. Wprowadzenie obowiązku składania wyjaśnień i dokumentów w odniesieniu do złożonej informacji miesięcznej powoduje zasadniczo, że każdorazowo po złożeniu takiej informacji prowadzona jest niejako "kontrola" prawidłowości pobrania dotacji, nie przewidziana w trybie udzielania dotacji. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych odrębnie zaś określa warunki, zasady i tryb prowadzenia kontroli tj. przewiduje m.in., że kontrola rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia zwrócenia się o przedstawienie dokumentów przez osobę upoważnioną, wskazuje na prawa i obowiązku zarówno kontrolowanego, jak i organu kontrolującego.

Ustawodawca nie dał kompetencji Radzie Gminy do żądania dostarczenia przez beneficjenta dotacji dokumentów potwierdzających prawdziwość danych zawartych w przedłożonych informacjach o miesięcznej liczbie uczniów, w trybie przekazywania dotacji.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części co do § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2 uchwały, uwzględniając w tym zakresie skargę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga podlega oddaleniu.

Co do § 4 ust. 1 pkt. 1 w zw. z załącznikiem nr 3 uchwały stanowi on, że w ramach rozliczenia końcowego dotacji za dany rok osoba prowadząca niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego jest zobowiązana do przekazania Gminie Gnojnik w terminie do 30 stycznia roku następującego po roku, za który rozliczana jest dotacja, następujących dokumentów: 1) zestawienia wszystkich wydatków sfinansowanych z dotacji w roku, za który rozliczana jest dotacja, na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.

Wbrew zarzutom skargi o ile orzecznictwo sądów administracyjnych kwestionuje postanowienia uchwał dotyczących rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych, w szczególności modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji, co dotyczyło w ocenie Sądu, wyżej zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt: I OSK 672/10), to nie dotyczy to § 4 ust. 1 pkt. 1 w zw. z załącznikiem nr 3 uchwały.

Skoro jednostka samorządu terytorialnego ma zarówno ustawowe kompetencje do ustalania zasad rozliczania dotacji, jak i do kontrola wykorzystania, to nie ma znaczenia, w ramach którego uprawnienia oczekuje dostarczenia określonych informacji. Samo wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust. 1 ustawy mieści w sobie prawo domagania się informacji nie tylko, o charakterze globalnym, ale i informacji no tyle szczegółowych, aby możliwa była ocena co do prawidłowości wykorzystania dotacji. Nie tylko kontrola temu służy - sztuczne byłoby "szufladkowanie" uprawnień gminy, która jako podmiot udzielający dotacji musi czuwać nad jej prawidłowym wykorzystaniem. O ile sąd dostrzega, że kwestionowany przepis nakłada na dotowaną jednostkę obowiązki, nie można jednak uznać, aby były one zbędne, nadmierne lub aby wykraczały poza ustawowe upoważnienie przyznane radzie gminy.

Podobnie rzecz ma się w zakresie § 4 ust. 1 pkt. 2 i 3 uchwały stanowiącego, iż Gmina Gnojnik może żądać dostarczenia dokumentów i innych nośników informacji w ramach rozliczenia rocznego dotacji. Stosownie do art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji. "Tryb" w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie "kontroli" z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. W odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. (poprzednio art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12). W wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, NSA wyjaśnił, że zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna - art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy. Zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma obowiązek kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Katalog działań kontrolnych organu przewidziany w art. 36 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 80 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o. por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020, VIII SA/Wa 43/20).

Powyższa argumentacja w ocenie sądu dotyczy także zaskarżonego § 5 ust 4 uchwały. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków, a ustawowym obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanych środków, obowiązkiem kontrolowanego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Jest oczywistym, iż w toku kontroli kontrolujący wykonują czynności kontrolne zarówno w siedzibie organu kontrolowanego jak i w trakcie działań które są podejmowane w siedzibie organu przeprowadzającego kontrolę. Z kwestionowanego zapisu nie wynika – wbrew zarzutom skargi - jakoby przedstawiciel podmiotu kontrolowanego miał obowiązek stawiennictwa w siedzibie organu prowadzącego kontrolę. Cały szereg działań związanych z czynności kontrolnymi prowadzonymi w siedzibie podmiotu kontrolowanego (choćby analiza materiału zgromadzonego w toku kontroli) jest realizowana w siedzibie organu prowadzącego kontrolę. Nadto katalog czynności kontrolnych wskazanych w ustawie nie można uznać za wyczerpujący, a organ stanowiący ma prawo w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 38 ust 1 ustawy określić także pozostałe sposoby w ramach określania trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (art. 38 ust 1 ustawy).

Mając powyższe na uwadze, sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały co do § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2 uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.