Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 375/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 17, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. S. na uchwałę Rady Gminy Poczesna z dnia 8 września 2015 r. nr 77/XII/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust 1 l.p. 21 w zakresie ciągu pieszo-jezdnego 6 KPJ w odniesieniu do działki nr 1, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 26 pkt 7 lit. l w zakresie ciągu pieszo-jezdnego 6 KPJ w odniesieniu do działki nr 1, 3. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ciągu pieszo-jezdnego 6 KPJ w odniesieniu do działki nr 1, 4. zasądza od Rady Gminy Poczesna na rzecz skarżącej 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 8 września 2015 r. nr 77/XII/15 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r., poz. 4682), Rada Gminy Poczesna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) oraz w związku z uchwałą nr 260/XXVIII/09 Rady Gminy Poczesna z dnia 28 września 2009 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Poczesna, Rada Gminy Poczesna po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr 166/XIX/12 Rady Gminy Poczesna z dnia 19 lipca 2012 r. uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego - strefa I obejmująca zasadniczą część sołectwa: Brzeziny Kolonia, Brzeziny Nowe (w tym część miejscowości Sobuczyna) oraz fragment sołectwa Huta Stara B.

Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. I. S. (skarżąca), działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożyła skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 13 ust. 1 l.p. 21 (Ciągi pieszo-jezdne) oraz § 26 pkt 7 lit. l) - w zakresie, w jakim przewiduje ona wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu ciągów pieszo-jezdnych, oznaczonego symbolem 6KPJ na nieruchomości położonej w miejscowości Kolonia Brzeziny Wielkie przy ulicy [...] jednostka ewidencyjna Gminy Poczesna, działka nr "A" o powierzchni 0,7330 ha, karta mapy 3, obręb geodezyjny nr [...], stanowiącej własność Skarżącej oraz w części obejmującej załącznik graficzny w zakresie, w jakim nieruchomość została przeznaczona pod tereny ciągów

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i brak odpowiedniego wyważenia występujących w sprawie interesu prywatnego i publicznego;

2) art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie ich dyspozycji w zakresie władztwa pianistycznego;

3) art. 140 k.c., art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię w kwestii zakresu przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego;

4) art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. prawa własności skarżącej.

Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności w ww. części oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że Rada Gminy w sposób nieuprawniony wkroczyła w prawo własności skarżącej i nadużyła swojego władztwa planistycznego. Działki znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej mają dogodny dostęp do drogi publicznej. Nie istniała zatem realna potrzeba wyznaczenia kolejnej drogi na nieruchomości skarżącej. Organ zadbał o polepszenie dojazdu dla innych właścicieli, ale uczynił to wyłącznie kosztem ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącej.

Według skarżącej na skutek kwestionowanych w skardze ustaleń planu miejscowego z powierzchni działki skarżącej wynoszącej łącznie 7330 m2 została wyłączona powierzchnia około 4.180 m2 (około 57 %).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nakreślony został przebieg procedury planistycznej. Zaakcentowano, że termin na składanie wniosków dotyczących projektu planu był dwukrotnie przedłużany aż do 6 grudnia 2010 r. Był to termin wielokrotnie dłuższy niż wynika to wprost z ustawy. Skarżąca nie złożyła jednak żadnego wniosku do projektu planu w zakresie stanowiącej jej własność nieruchomości. Później również nie skorzystała z przysługującej jej partycypacji społecznej i możliwości złożenia uwagi do rysunku planu (ani podczas pierwszego, ani podczas drugiego wyłożenia planu do publicznego wglądu).

Organ zaakcentował jednocześnie, że nieruchomość skarżącej posiadała wcześniej przeznaczenie rolnicze. Przedstawił również wywód, zmierzający do wykazania zgodności kwestionowanych przez skarżącą ustaleń planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Poczesna.

Według organu intencją planu było zabezpieczenie możliwość skomunikowania nowego obszaru budowlanego, za pośrednictwem ciągu pieszo-jezdnego - tak, by umożliwić kolejne linie zabudowy dla nieruchomości, bądź ich części, znajdujących się w znacznej odległości od ulicy [...]. Pozostałe działki, we frontowych częściach były już zabudowane, bez możliwości wprowadzenia obsługi komunikacyjnej do obszaru w głębi, aż do granicy sołectwa. Na niezabudowanej nieruchomości nr "A", skrajnie, wzdłuż jej południowej granicy wskazano przebieg ciągu pieszo-jezdnego - 6KPJ, z przecięciem działki nr "A" i przebiegiem w kierunku północnym - celem umożliwienia obsługi dla nowo wydzielanych działek. Ciąg ten zapewnia samodzielną obsługę dla poszczególnych działek, a nie za pośrednictwem służebności przejazdu.

Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu. Wartość poszczególnych nieruchomości wzrosła ze względu na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych na grunty pod zabudowę mieszkaniową również zabezpieczenie samodzielnych, niezależnych dojazdów wpływa na jakość korzystania z nich.

Rada Gminy zakwestionowała także przedstawione w skardze ograniczenia do pełnego korzystania z działki nr "A" przedstawiają wyliczenie zmierzające do wykazania, że zakres tego ograniczenia jest mniejszy niż wynika to ze stanowiska skarżącej

Według organu stan obecny należy porównywać ze stanem określonym w Ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Poczesna, obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. (dalej - plan ogólny). Plan ogólny pozostawiał działkę nr "A" niemal w całości poza granicami strefy 2. - czyli terenów zabudowy mieszkaniowej, plasując ją w granicach strefy 9. - terenów rolnych. W granicach terenów budowlanych mogło być najwyżej ok. 30% szerokości działki nr "A", czyli ok. 10-11 m., na głębokość ok. 80 m. Czyli do realnej zabudowy nie więcej niż 6-7 m x 80m, co daje 480-560 m2. W planie aktualnym teren objęty symbolem 19MN czyli teren dla zabudowy mieszkaniowej w granicach działki nr "A" to ok. 5850 m2 a realnie do zabudowy ok. 2300m2. Obecnie zatem teren dla ewentualnego przedsięwzięcia skarżącej, mimo wydzielenia ciągu komunikacyjnego, jest kilkukrotnie większy. Ponadto skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, kiedy było to możliwe w okresie poprzedzającym przyjęcie planu.

Organ stwierdził jednocześnie, że w dniu 8 lutego 2023 r. Rada Gminy Poczesna podjęła uchwałę nr 339/XLVIIJI23 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul. [...] w miejscowości Brzeziny Kolonia. W postępowaniu planistycznym zainicjowanym tą uchwałą rozważona zostanie kwestia zaskarżonego postanowienia planu dotyczącego 6KPJ - Terenu ciągów pieszo-jezdnych.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej, podtrzymał skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, wyjaśnił przy tym, że przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny nie miał mieć charakteru drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle tego przepisu skarga jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała lub jej konkretne postanowienia muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy legitymacja skargowa skarżącej nie budzi wątpliwości. Jest ona bowiem właścicielem działki nr "A", w odniesieniu do której w zaskarżonych jednostkach redakcyjnych planu miejscowego ustalono przeznaczenie w postaci ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego symbolem 6KPJ. Żądanie stwierdzenia nieważności podanych w skardze jednostek redakcyjnych planu oraz załącznika graficznego do planu dotyczy wyłącznie takiego ich zakresu, który bezpośrednio dotyczy ww. działki skarżącej. Skarżąca dopatruje się przy tym naruszenia jej interesu prawnego w przekroczeniu przez radę gminy władztwa planistycznego, mającego skutkować ograniczeniem przysługującego skarżącej prawa własności działki nr "A". Zarzucane naruszenie jej interesu prawnego ma zatem charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W konsekwencji sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne - naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy.

Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (tzw. "procedury planistycznej"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności tego planu z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Są to czynności począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności tego planu z przepisami prawa - należy wiązać przede wszystkim z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 maja 2008 r., II OSK 215/08). Ponadto w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego.

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd poddał kontroli tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 u.p.z.p. i w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej.

Przechodząc do kontroli merytorycznej zawartości zaskarżonych jednostek redakcyjnych planu miejscowego poczynić należy ogólne spostrzeżenie, że uchwalając plan miejscowy rada gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych. Taka ingerencja znajduje swoje oparcie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jak i w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Jednak nie może być ona dowolna lub arbitralna.

Przy wykonywaniu władztwa planistycznego organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Co istotne żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem pozostałych. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu.

Według Rady Gminy za wytyczeniem spornego ciągu pieszo-jezdnego, mającego charakter drogi wewnętrznej, przemawiać miała potrzeba skomunikowania nowego obszaru budowlanego, za pośrednictwem ciągu - tak, by umożliwić kolejne linie zabudowy dla nieruchomości, bądź ich części, znajdujących się w znacznej odległości od ul. [...]. Rada Gminy wskazała przy tym, że pozostałe działki, we frontowych częściach były już zabudowane bez możliwości wprowadzenia obsługi komunikacyjnej do obszaru w głębi. Wynika stąd, że organ uwzględnił interesy właścicieli działek sąsiadujących od strony północnej z działką skarżącej tj. działek nr "B", "C", "D" i "E". Poprzez sporny ciąg pieszo-jezdny działkom tym otworzono możliwość dostępu do obsługi komunikacyjnej terenów położonych w ich głębi, a w konsekwencji otworzono możliwość zabudowy w dalszych liniach. Bez wątpienia więc wytyczenie spornego ciągu służy interesom właścicieli tych działek. Są to interesy prywatne. Jednocześnie takie wytyczenie odbyło kosztem prywatnego interesu skarżącej, gdyż to przede wszystkim przez teren jej działki przebiega sporny ciąg pieszo-jezdny. Ciąg ten wyznaczono nie tylko wzdłuż działki, ale także wszerz. Nie budzi więc wątpliwości, że sytuując w planie ciąg pieszo-jezdny, mający charakter drogi wewnętrznej, organ gminy dał pierwszeństwo prywatnym interesom właściciel wskazanych powyżej działek, przed prywatnym interesem skarżącej. W ocenie Sądu nie było jednak ku temu wystarczających podstaw i to nawet przyjmując, że jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, na działce skarżącej teren objęty symbolem 19MN (teren zabudowy mieszkaniowej) - pozostały po odjęciu ciągu pieszo-jezdnego - to około 5850 m2, a realnie do zabudowy około 2300 m2 (przy powierzchni całej działki wynoszącej 7330 m2).

Korzystanie z władztwa planistycznego oznacza konieczność wyważenia sprzecznych interesów właścicieli nieruchomości, które mają zostać objęte ustaleniami planu miejscowego. Przyznanie pierwszeństwa interesów jednych właścicieli nieruchomości przed interesami właścicieli innych nieruchomości wymaga jednak szczególnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę podjęto próbę przedstawiania takiego uzasadnienia. Jednak w ocenie Sądu nie jest ono przekonujące.

Rada Gminy zwraca uwagę na korzyści, jakie przynieść miało dla skarżącej uchwalenie spornego planu miejscowego. Korzyści te miałyby w istocie rekompensować ograniczenia związane z wytyczeniem spornego ciągu. Według organu korzyści te sprowadzają się do tego, że na skutek uchwalenia planu miejscowego skarżąca zyskać miała możliwość zabudowy działki nr "A". Jednak takiego stanowiska Rady Gminy Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy podzielić nie może. Stanowisko to pomija okoliczność, że skarżąca przed uchwaleniem planu miejscowego, taką możliwość w istocie również posiadała. Jak bowiem wynika choćby z rysunku planu, na sąsiednich działkach istniała zabudowa, która dawała możliwości ustalenia warunków zabudowy także dla działki skarżącej. Korzystanie z takiej możliwości nie było zaś, tak jak obecnie, ograniczone przebiegiem, ciągu pieszo-jezdnego. Takich negatywnych skutków nie równoważy wskazywana przez organ możliwość zabudowy w dalszych liniach, co dotyczyć ma także skarżącej. W ocenie Sądu skarżąca nie zyskała bowiem w tym zakresie więcej niż właściciele działek sąsiednich. Przeciwnie, ze względu na szerokość jej działki miałaby ona możliwość zapewnienia sobie we własnym zakresie dostępu do położonej w dalszej odległości od drogi części swojej działki, bez narzuconego z góry przebiegu drogi wewnętrznej.

W ocenie Sądu na skutek wytyczenia spornego ciągu związane z tym ograniczenia spoczęły przede wszystkim na skarżącej jako właścicielce działki nr "A". Natomiast korzyści z tego rozwiązania odnieśli przede wszystkim właściciele wymienionych wyżej sąsiednich działek.

Okoliczność, że przed uchwaleniem planu miejscowego skarżąca nie skorzystała z możliwości zabudowy swojej działki, zdaniem Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do uprzywilejowania tych właścicieli sąsiednich działek, którzy z takiej możliwości wcześniej skorzystali, tak że w dacie uchwalenia planu tereny ich działek były już zabudowane. Działki te posiadają dostęp do drogi publicznej. Są usytuowane bezpośrednio przy ul. [...]. Ograniczenie dostępu do terenów tych działek znajdujących się w dalszej odległości od ul. [...] jest uwarunkowany zarówno ich szerokością, jak i sposobem posadowienia zabudowy, zależnym przecież od decyzji poszczególnych właścicieli działek. W ocenie Sądu brak wystarczających podstaw do tego, aby konsekwencje takiego stanu rzeczy przerzucać na skarżącą, tylko dlatego, że swojej działki dotychczas nie zabudowała. Zwłaszcza, że przeznaczenie jej działki na potrzeby obsługi komunikacyjnej dalej położonych terenów nie odbywa się poprzez wytyczenie drogi publicznej.

Nie można pominąć także i tego, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1410/16).

Zaakcentować jednocześnie należy w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji. Osiągnięcie zaś tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu. Z treści art. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2023, poz. 645 ze zm., dalej u.d.p.), wynika, że kluczowe znaczenie w tym zakresie przypisano drogom publicznym. Natomiast drogom wewnętrznym przypisano jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Drogi prywatne powinny zatem przede wszystkim obsługiwać nieruchomości prywatne. Natomiast powszechnie dostępne ciągi powinny być drogami publicznymi i tym samym powinny stanowić własność podmiotów publicznoprawnych.

Usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego na działce skarżącej jako drogi wewnętrznej nie daje możliwości wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej u.g.n.). W konsekwencji jego realizacja nie może nastąpić bez zgody skarżącej i musi nastąpić na warunkach określonych w art. 8 ust. 2 u.d.p. Teren ciągu pieszo-jezdnego na działce nr "A" pozostaje bowiem własnością skarżącej. Nie sposób więc nie zauważyć, że kwestionowane ustalenie planu miejscowego z jednej strony w istotny sposób ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżącej, gdyż na pomimo, że skarżąca jest dalej właścicielem nieruchomości w części przeznaczonej pod ciąg pieszo-jezdny, to w odniesieniu do jego powierzchni została pozbawiona możliwości zabudowy. Z drugiej strony, nie dają gwarancji, że cel w jakim sporny ciąg wytyczono w planie, tj. skomunikowanie terenów położonych w głębi działek nr "B", "C", "D", "E" zostanie kiedykolwiek osiągnięty.

Innymi słowy przyjęte rozwiązanie w planie miejscowym wprowadza istotne ograniczenia prawa własności (dotykające przede wszystkim działki skarżącej), a jednocześnie nie gwarantuje, że zakładane korzyści kiedykolwiek powstaną. W kontekście tego ostatniego spostrzeżenia zauważyć należy, że według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Taka "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany.

Ustanowionego w realiach rozpoznawanej sprawy ograniczenia prawa własności nie sposób pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Za przywołanym już wcześniej wyrokiem NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1410/16 przypomnieć należy stanowisko Trybunał Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98 (OTK 2000/1/3). Według TK dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Ograniczenia prawa własności dopuszczalne są zaś tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, nr sprawy 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W realiach rozpoznawanej sprawy przedstawione przez Radę Gminy, powody ingerencji kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w prawo własności skarżącej nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Zabieg celowego połączenia dróg publicznych z powszechnie dostępną drogą wewnętrzną, to w istocie wyznaczenie pełniącego funkcję drogi publicznej ciągu komunikacyjnego, którego utrzymanie winno obciążać podmiot publicznoprawny. Sąd nie neguje generalnej dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych w planie miejscowym. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy Rada Gminy przekroczyła władztwo planistyczne. Nie dopełniono obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli), co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1330/15). Interes jednych obywateli (właścicieli dz. nr "B", "C", "D", "E") został przedłożony ponad interes skarżącej w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności. Nic nie zmienia w tym zakresie okoliczność, że skarżąca w toku procedury planistycznej nie zgłaszała żadnych uwag ani wniosków. Na gruncie u.p.z.p. brak podstaw do tego, aby ocenę zasadności skargi na plan miejscowy uzależniać od tego, czy w toku procedury planistycznej strona skarżąca korzystała z przysługujących jej środków prawnych.

Ponadto wytyczenie w planie ciągu pieszo-jezdnego na działce skarżącej nie oznacza, że ma ona obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Jednocześnie jest ono wiążące dla skarżącej w tym sensie, że wyklucza możliwość zagospodarowania tych działek według własnych planów. W świetle zatem dotychczasowych rozważań wytycznie spornego ciągu pieszo-jezdnego zostało przez Sąd ocenienie jako przekraczające granice władztwa planistycznego i naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz istotę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Na marginesie nie sposób nie dostrzec, że jak wynika z odpowiedzi na skargę Rada Gminy uchwałą z 8 lutego 2023 r. nr 339/XLVIII/23 przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul. [...] w miejscowości Brzeziny Kolonia tj. jak w wynika z załącznika graficznego do tej uchwały, obszaru na którym wytoczono sporny ciąg pieszo-jezdny. Z uzasadnienia uchwały wynika, że Rada Gminy dostrzega potrzebę korekty obsługi komunikacyjnej tego obszaru oraz stworzenia możliwości sposobu zagospodarowania terenów zgodnie z zamierzeniami właścicieli nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części zgodnie z brzmieniem sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na postawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składały się wpis od skargi uiszczony przez skarżącą (300 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) - w wysokości 480 zł - wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje 797 zł.