Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2720/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 573/19 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak: WOP.7721.61.2017.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 573/19 oddalił skargę E. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak: WOP.7721.61.2017.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim (dalej: PINB) decyzją z 8 lutego 2017 r. znak: PINB.70035.213.2015.GZ nakazał inwestorowi E. K. rozbiórkę rozbudowy o funkcji garażowo-gospodarczej budynku warsztatowego o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 10,24 m x 4,25 m i wysokości 5,40 m, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. na działce nr [...].

PINB w wyniku oględzin ustalił, że przedmiotowa rozbudowa posiada wymiary w rzucie poziomym 10,24 m x 4,25 m i wysokość 5,40 m. Odległość rozbudowy od ogrodzenia działki nr [...] od strony północnej wynosi 1,43 m, od strony południowej – 1,53 m, a od ogrodzenia działki nr [...] – 1,12 m. Konstrukcja rozbudowy jest murowana z bloczków gazobetonowych, fundamenty i ściany fundamentowe są żelbetowe, a konstrukcja dachu drewniana, pokryta papą. E. K. oświadczył, że w 1993 r. dokonał rozbiórki istniejącego obiektu o konstrukcji stalowej, a następnie, jeszcze przed wybudowaniem obiektu warsztatowego, w miejsce rozebranego obiektu w roku 1994 wykonał nowy obiekt – przedmiotową rozbudowę budynku warsztatowego, pełniącą funkcję garażowo-gospodarczą.

PINB postanowieniem z 21 sierpnia 2015 r. nałożył na inwestora, na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego z inwentaryzacją odnoszącego się do prawidłowości wykonania budynku warsztatowego o wym. zew. 10,24 m x 4,25 m i wysokości ok 5,40 m, w terminie do 31 września 2015 r.

Po otrzymaniu orzeczenia technicznego organ pierwszej instancji stwierdził, że rozbudowa według autorów jest w dobrym stanie technicznym, jedynie niewłaściwa grubość izolacji na dwóch ścianach i brak izolacji na ścianach frontowych nie odpowiada wymogom ustawowym izolacyjności cieplnej. Stwierdził również, że lokalizacja części dobudowanej jest identycznie zbliżona do granicy z działką nr [...] ok. 0,6 m, a zachowanie odległości 1,55 m od granicy z działką nr [...] jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analizując zgodność rozbudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. stwierdzono, że podczas wykonania przedmiotowej rozbudowy zachowana została ta sama bryła i kształt, rozbudowany budynek zachował tę samą wysokość i szerokość oraz utrzymany został dach płaski jednospadowy. Natomiast przekroczony został wskaźnik całkowitej zabudowy działki wynoszący 42,40%, gdyż według planu miejscowego powinien wynosić 30%.

PINB po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 18 grudnia 2015 r. ustalił datę rozbudowy na rok 1996. Uznał, że oświadczenia E. K., K. K., A. P., J. P. i J. K. co do ustalenia daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych były sprzeczne ze sobą. Według czterech pierwszych osób część budynku od strony wschodniej istniała przed zrealizowaniem budynku warsztatu i powstała w 1994 r., natomiast według J. K. część warsztatowa (to jest część budynku od strony wschodniej nazwana przez pozostałych uczestników rozprawy administracyjnej częścią gospodarczą) została dobudowana do istniejącego warsztatu po 1996 r. Ponadto J. K. przedłożył oświadczenie B. M., w którym wskazano, że zrealizowano rozbudowę przedmiotowego budynku po 1996 r. oraz kopię mapy do celów projektowych zaktualizowaną na dzień 25 lipca 1996 r. dotyczącą rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], na której nie naniesiono przedmiotowej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego. PINB ustalił, że budynek warsztatowy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1 czerwca 1990 r. a E. K. posiada potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia dotyczącego rozpoczęcia użytkowania warsztatu samochodowego z 19 czerwca 1996 r., według którego jego budowa została zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Według PINB przedmiotowy budynek warsztatowy został przez inwestora rozbudowany o część garażowo-gospodarczą, a miało to miejsce po 1996 r. Stwierdzono przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy na działce nr [...] o 12,40%, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. Pom. [...]).

W tych okolicznościach PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał E. K. rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy budynku warsztatowego o funkcji garażowo-gospodarczej.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z 21 lipca 2017 r. znak: WOP.7721.61.2017.GD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 617/17 uchylił zaskarżoną ww. decyzję WINB z 21 lipca 2017 r. Wskazanym wyrokiem Sąd nakazał:

‒ uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania B. M. (K.) jako świadka na okoliczności związane z treścią pierwotnego oświadczenia, tj. znajdującej się w aktach sprawy fotokopii oświadczenia z 11 czerwca (rok nieczytelny), wyrażającego zgodę na budowę warsztatu samochodowego na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 1 m od granicy z jej działką, oraz oświadczeniami z 2015 r.,

‒ uwzględnienie dowodu dołączonego do skargi w postaci informacji o wymiarze podatku od nieruchomości (budynku gospodarczego) od roku 1992.

Rozpatrując sprawę ponownie WINB zlecił PINB przeprowadzenie dowodu z przesłuchania B. M. Przesłuchania takie odbyły się w dniach 1 czerwca 2018 r., 18 października 2018 r. i 16 listopada 2018 r. Podczas przesłuchania z 1 czerwca 2018 r. B. M. oświadczyła, że w miejscu przedmiotowej rozbudowy stał budynek o konstrukcji stalowej, nie był połączony z budynkiem warsztatowym o innych wymiarach niż obecna rozbudowa oraz że rozbudowa została zrealizowana po wykonaniu budynku warsztatowego. Podczas przesłuchania dnia 18 października 2018 r. oświadczyła, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w latach 1990 – 1995 oraz że odległość budynku od działki nr [...] będzie niewielka i nie będzie to przeszkadzało. Natomiast do protokołu z 16 listopada 2018 r. oświadczyła, że przedmiotowa rozbudowa powstała w latach 1991 do 1994, natomiast zdjęcie (stanowiące załącznik nr 2 do protokołu z rozprawy administracyjnej, która odbyła się 18 grudnia 2015 r.) zostało wykonane w latach 1989 do 1991.

Ponieważ żaden z tych protokołów nie zawierał oświadczenia B. M. co do okoliczności wydania pierwotnego oświadczenia (z datą 11.06 rok nieczytelny – wyrażającego zgodę na budowę warsztatu samochodowego na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 1 m od granicy z jej działką), organ odwoławczy w dniu 17 czerwca 2019 r. przeprowadził kolejne jej przesłuchanie, podczas którego świadek oświadczyła, że pierwotne oświadczenie zostało wydane w 1990 r., ponieważ "wtedy Pan K. rozbudowywał i prosił mnie czy może się przysunąć do granicy". Ponadto z protokołu wynika, że świadek nie pamięta ani daty budowy warsztatu, ani daty jego rozbudowy oraz że treści oświadczeń z 12 grudnia 2015 r. (zgodnie z którym rozbudowa była wykonana w 1996 r.) i z 31 grudnia 2015 r. (zgodnie z którym rozbudowa była wykonana w 1994 r.) B. M. nie przygotowywała sama, tylko je podpisała – wg. jej oświadczenia pod przymusem (oświadczenie z 12 grudnia 2015 r.). Z ostatniego protokołu wynika ponadto, że najpierw był budowany warsztat, a dopiero potem jego rozbudowa na miejscu dawnej wiaty. Natomiast świadek nie pamiętała, w którym roku została wykonana rozbudowa. Wobec powyższego z analizy protokołu przesłuchania oraz treści wskazanego oświadczenia wynika, że najpierw był budowany warsztat, a następnie wykonana rozbudowa.

W celu przeprowadzenia dowodu dotyczącego wymiaru podatku od nieruchomości organ odwoławczy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o przekazanie materiałów dostarczonych w trakcie postępowania sądowego. Otrzymał w następstwie kopie: decyzji Burmistrza P. z 3 sierpnia 2017 r. zmieniającą wymiar podatku od nieruchomości za rok 2017 oraz pismo Burmistrza P. z 22 sierpnia 2017 r. zawierające informację, iż w latach 1992-2016 r. zgłoszono do opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynek gospodarczy o powierzchni 15 m2, położony na działce nr [...] obręb [...] w P. przy ul. [...]. Pismo zawierało informację, że do opodatkowania dokumenty składa sam podatnik. Analizując powyższe dokumenty oraz znajdujące się w aktach sprawy plany sytuacyjne organ drugiej instancji stwierdził, że powierzchnie budynku znajdujące się na planach nie pokrywają się ze zgłoszonymi do opodatkowania.

Organ wskazał, że do protokołów z kontroli inwestor oświadczył, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w 1994 r., natomiast odwołujący się wówczas J. K. stwierdził, że rozbudowę wykonano w 1996 r. Z protokołu rozprawy administracyjnej z 18 grudnia 2015 r. wynika, że inwestor oraz świadkowie postępowania stwierdzili, że jako pierwsza w 1994 r. powstała część gospodarcza (nazwana przez PINB na potrzeby postępowania jako przedmiotowa rozbudowa o funkcję garażowo-gospodarczą), a dopiero potem powstała część warsztatowa. J. K. oświadczył natomiast, że rozbudowa została wykonana po 1996 r. jako dobudowa do istniejącego warsztatu. Na potwierdzenie tego faktu dołączył zdjęcie, na którym widać ludzi na tle budynku warsztatowego bez części przedmiotowej rozbudowy. Po rozprawie E. K. pismem z 8 lutego 2016 r. dołączył zdjęcie – wg niego wykonane w 1994 r. – na którym widnieje warsztat z przedmiotową rozbudową. Analizując powyższe WINB stwierdził, że o ile dat wykonania zdjęć nie można zweryfikować, to zdjęcie J. K. pokazuje, że najpierw powstał budynek warsztatowy, a później zrealizowana została rozbudowa. Zatem stwierdzenie świadków, że najpierw powstała rozbudowa, a dopiero potem część warsztatowa, uznano za niewiarygodne.

Jak ustalono, do 31 grudnia 2003 r. dla terenów działki [...] istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z [...], zgodnie z którym działka podlegała ochronie archeologicznej i położona była w strefie, w której dozwolona była funkcja usług nieuciążliwych. Natomiast obecnie dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] (Dz.U. Woj. Pom. [...]), zgodnie z którym działka [...] objęta jest strefą ochrony archeologicznej i należy do strefy 2 MN. Strefa ta przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z prawem realizacji usług o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynków zlokalizowanych na działce. Wskaźnik powyższy na przedmiotowej działce został przekroczony i wynosi 42,4%. Wniosek inwestora o dokonanie zmiany zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z pismem Burmistrza z 3 kwietnia 2015 r.) zostanie przeanalizowany w momencie przystąpienia do tworzenia nowego planu.

Mając na uwadze przedstawione powyżej ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że:

‒ przeciwnie do twierdzenia inwestora, najpierw wykonany był warsztat, a dopiero później dokonana została przedmiotowa rozbudowa (ustalenie na podstawie: oświadczenia B. M. z 17 czerwca 2019 r., zdjęcia, na którym widoczny jest warsztat bez rozbudowy);

‒ rozbudowa została dokonana w drugiej połowie 1996 r. (ustalenie na podstawie: mapy do celów projektowych zaktualizowanej na dzień 25 lipca 1996 r., potwierdzonego przyjęcia zgłoszenia dot. rozpoczęcia użytkowania warsztatu samochodowego z dnia 19 czerwca 1996 r., pisma zobowiązanego z 8 maja 1996 r. wystosowanego do Przedsiębiorstwa Usługowo-Produkcyjnego P. w sprawie możliwości lokalizacji przybudówki budynku warsztatowego);

‒ dokumenty zgłoszone do opodatkowania nie wskazują, kiedy został wykonany przedmiot postępowania;

‒ wskaźnik powierzchni całkowitej budynków w stosunku do powierzchni działki nr [...] jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynosi 42,4% (ustalenie na podstawie zapisów mpzp i ww. Orzeczenia technicznego).

Organ drugiej instancji stwierdził, że nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotu postępowania ze względu na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: Prawo budowlane). Wobec powyższego organ odwoławczy ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki.

W skardze na tę decyzję E. K. zarzucił WINB naruszenie:

‒ art. 7, art. 77, art. 84, art. 107 § 3, art. 136 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.),

‒ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 k.p.a.,

‒ rażące naruszenie art. 48 Prawa budowlanego,

‒ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.,

‒ art. 107 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a.,

‒ art. 80 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że zaskarżona obecnie decyzja została wydana po uchyleniu poprzedniej decyzji WINB prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 617/17, a orzeczenie to ma moc wiążącą zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zasadniczym przedmiotem sporu pozostaje data wybudowania przedmiotowej rozbudowy budynku warsztatowego, istotna z punktu widzenia prawa materialnego. Wyjaśnienie daty samowolnej budowy nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, powinno zostać dokonane z respektowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie znaczenie może bowiem mieć ustalenie daty przedmiotowej budowy na rok 1994, skutkujące (z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) zastosowaniem innych przepisów, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. poz. 229 ze zm.). Jak wskazano, zasadniczym dowodem na okoliczność daty rozbudowy powinno być ponowne przesłuchanie B. M., skonfrontowanie tego przesłuchania z jej wcześniejszymi oświadczeniami oraz oświadczeniami pozostałych świadków, a następnie analiza dowodów osobowych w relacji do dowodów przedmiotowych w postaci dokumentów dotyczących zakończenia budowy warsztatu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpoznającego niniejszą sprawę wynikająca z zaskarżonej obecnie decyzji ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowa, trafna i wyczerpująca, a w szczególności zgodna ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w poprzednio wydanym wyroku. Sąd w pełni podzielił stanowisko – w tym co do oceny poszczególnych dowodów, także przesłuchania B. M., oraz zdjęć załączonych tak przez skarżącego E. K., jak i J. K., oraz dokumentów dotyczących zakończenia budowy warsztatu. B. M., łącznie czterokrotnie przesłuchiwana po wspomnianym wyroku, nie potrafiła wskazać daty rozbudowy warsztatu o część będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Także na podstawie jej oświadczeń nie można było ustalić daty rozbudowy. Przydatne dla niniejszej sprawy było oświadczenie, że najpierw powstał warsztat, a potem dopiero jego rozbudowa. Oceniając dokumenty podatkowe organ odwoławczy uznał je za nieprzydatne, bowiem powierzchnie budynków zgłoszone przez skarżącego do opodatkowania nie pokrywając się z powierzchniami ani warsztatu, ani jego rozbudowy. Organ odwoławczy ustalenie, że najpierw powstał warsztat, a dopiero później został wykonana jego rozbudowa, oparł na podstawie zdjęcia przedstawionego przez J. K., na którym widoczny jest warsztat, a nie ma przedmiotowej rozbudowy. Sąd podzielił to ustalenie, że skoro na zdjęciu (data jego wykonania jest nieistotna dla faktu, czy pierwszy był warsztat, czy rozbudowa) widnieje wybudowany warsztat, a w miejscu obecnie znajdującej się rozbudowy jest puste miejsce, to logicznym jest, że warsztat został wybudowany jako pierwszy. Natomiast zdjęcie skarżącego przedstawiające i warsztat, i rozbudowę, musiało powstać później niż zdjęcie przedstawione przez uczestnika postępowania. Skuteczne podważenie przyjęcia takiej kolejności budowy: najpierw warsztat, a potem rozbudowa, mogłoby nastąpić poprzez przedstawienie zdjęcia, na którym była widoczna rozbudowa, a nie byłoby warsztatu. Dalej dowód z przyjęcia zgłoszenia budowy warsztatu z dnia 19 czerwca 1996 r. pozwala przyjąć, że od tej daty istniał warsztat. Zatem jego rozbudowa musiała zostać rozpoczęta i zakończona po tej dacie. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że samowolna rozbudowa podlega reżimowi art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Sąd nie zgodził się ze skarżącym co do zastosowania do samowolnej rozbudowy przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i konieczności zastosowania postanowień miejscowego planu nie z daty wydawania decyzji, a z daty dokonywanej rozbudowy. Wyjaśnił, że samowolna budowa musi być zgodna z postanowieniami obowiązującego planu, zatem zbędne jest podejmowanie rozważań co do jej zgodności z planem, który obowiązywał w dacie wykonywania rozbudowy. Jak wykazały zaś organy nadzoru budowlanego, zabudowa działki na poziomie ponad 42% powierzchni narusza jednoznacznie brzmiący przepis obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodności z prawem samowolnie zrealizowanej rozbudowy. W tym stanie rzeczy prawidłowo znalazł zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczenie rozbiórki.

E. K. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi wskutek pominięcia okoliczności faktycznych sprawy i uznanie wbrew zgromadzonemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu, że skarga winna być oddalona, podczas gdy wniosek takowy jest chybiony i w świetle stanu prawnego przedstawionego w uzasadnieniu niniejszej skargi nieuzasadniony,

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonały ich właściwej oceny, podczas gdy Sąd w sposób bezrefleksyjny powielił argumentację organu w zakresie okoliczności i podstaw prawnych wydanej decyzji,

3. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej analizy odnoszącej się do istnienia podstaw rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi.

Wskazując na przytoczone powyżej podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań przede wszystkim z uwagi na jej wysoce wadliwe skonstruowanie, które w odniesieniu do przeważającej części podniesionych w niej zarzutów uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy art. 145 p.p.s.a., jak również art. 146-151 p.p.s.a., określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i mają charakter wynikowy. Dlatego też strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a., powinna powiązać je z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty nie zostały sformułowane, wobec tego zarzut wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu sformułowanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy na kolejną wadę konstrukcyjną tej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Przedmiotowa skarga takich warunków nie spełnia.

Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w punkcie 2 poprzestał na wymienieniu szeregu różnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powiązanych ze sobą i z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz lakonicznym stwierdzeniu, że ich naruszenie polegało na przyjęciu, że "w rozpatrywanym przypadku organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonały ich właściwej oceny, podczas gdy Sąd w sposób bezrefleksyjny powielił argumentację organu w zakresie okoliczności i podstaw prawnych wydanej decyzji". Nie wskazano przy tym precyzyjnie, na czym, zdaniem strony, polegało naruszenie każdego z wymienionych przepisów (dotyczących wszak różnych kwestii procesowych), jak również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto żadnej konkretnej argumentacji odnoszącej się do tej grupy zarzutów (poza ogólnikowym odwołaniem się do art. 7 i art. 8 k.p.a.). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie "zbitki" przepisów, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe.

W szczególności niezrozumiałe i oderwane od realiów niniejszej sprawy jest wskazywanie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – określającego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – dotyczącego zawieszenia postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy przepisy te – jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji – nie miały w tej sprawie zastosowania.

Omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony także w zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie a motywy skargi kasacyjnej nie zawierają uzasadnienia powyższego zarzutu. Powyższe uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak wadliwie sformułowanej podstawy kasacyjnej.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej wskazanej w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej jej autor także nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia.

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Jego naruszenie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (zob. wyrok NSA z 29 września 2021 r., I OSK 4398/18 i powołane tam orzecznictwo; CBOSA). Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

Sposób sformułowania omawianego zarzutu również nie spełnia standardów stawianych skardze kasacyjnej jako wysoce sformalizowanemu środkowi zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej analizy odnoszącej się do istnienia podstaw rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi". Powyższe twierdzenie jest zupełnie niezrozumiałe i wręcz oderwane od realiów rozpoznawanej sprawy, skoro zaskarżonym wyrokiem Sąd skargę oddalił, a nie uwzględnił. Przedmiotem skargi nie była ponadto decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności, toteż kwestia "istnienia podstaw rażącego naruszenia prawa" nie była przedmiotem wypowiedzi tak organu wydającego zaskarżoną decyzję, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W rozpoznawanej sprawie uprawnionym jest poczynienie spostrzeżenia, że przytoczony wyżej zarzut z punktu 3 petitum rozpoznawanej skargi kasacyjnej został sformułowany w niezmienionej formie już wcześniej w innej skardze kasacyjnej tego samego skarżącego (E. K.) będącej przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1460/22, a ponadto – w nieco zmodyfikowanym kształcie – w skardze kasacyjnej innego podmiotu będącej przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1718/20. We wszystkich przywołanych sprawach autorem skarg kasacyjnych był ten sam pełnomocnik, co występujący w tym charakterze w sprawie niniejszej. Okoliczność ta pozwala wywieść, że zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały – przynajmniej częściowo – powielone z innych skarg kasacyjnych sporządzonych przez tego samego pełnomocnika w zupełnie innych sprawach, bez odniesienia formułowanych zarzutów do okoliczności prawnych i faktycznych tej konkretnej sprawy. Warto w tym miejscu zauważyć, że w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym zgodnie ocenia się wprowadzony w art. 175 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski w odniesieniu do skargi kasacyjnej jako środek leżący w interesie samej strony wnoszącej skargę kasacyjną – mając na względzie ochronę strony przed ryzykiem niewłaściwego, nieprecyzyjnego sformułowania zarzutów takiej skargi, uniemożliwiającego jej rozpoznanie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72 oraz wyrok NSA z 23 września 2004 r., GSK 464/04, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy sporządzenie skargi kasacyjnej obarczonej tak licznymi jak opisane wyżej wadami – nie tylko utrudniającymi, a wręcz uniemożliwiającymi doprowadzenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do realnej kontroli orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, żadną miarą nie może być ocenione jako zmierzające do skutecznej realizacji przysługującego skarżącemu kasacyjnie prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważając na konstytucyjne prawo do sądu skarżącego, dokonał mimo to analizy skargi kasacyjnej w całokształcie i uznał, że w oparciu o jej uzasadnienie możliwe jest częściowe doprecyzowanie wadliwych zarzutów. Można ustalić, że jej autor zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, mimo braku wskazania w tej części na konkretne przepisy prawa, pozwalała powiązać przedstawioną tam argumentację z zarzutem naruszenia wskazanych wyżej przepisów. W tym właśnie – i tylko w tym zakresie skarga kasacyjna pozwalała na prawidłowe (a w tym przypadku – raczej wystraczające do dokonania kontroli instancyjnej) wyznaczenie granic zaskarżenia, którymi związany był Naczelny Sąd Administracyjny.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że rozbudowa budynku warsztatowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P. na działce nr [...] o część pełniącą funkcję garażowo-gospodarczą została zrealizowana przez skarżącego E. K. w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Okolicznością niekwestionowaną było również, że wskutek dokonania przedmiotowej rozbudowy przekroczony został wskaźnik intensywności zabudowy określony w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]. Jedyną kwestią sporną jest natomiast data dokonania rozbudowy budynku warsztatowego. Ustalenie przez organy, że przedmiotowa rozbudowa powstała w warunkach samowoli budowlanej po dniu 1 stycznia 1995 r., determinowało reżim prawny przyjęty w dalszym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego. Jak podkreślono bowiem w wydanym uprzednio w tej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 617/17, ustalenie daty przedmiotowej budowy na rok 1994 skutkowałoby, z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowaniem innych przepisów, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W skardze kasacyjnej zarzucono organowi, a w ślad za nim i Sądowi pierwszej instancji, wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i wyciagnięcie nieprawidłowych wniosków, jakoby do przedmiotowej rozbudowy doszło w 1996 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie załączone przez niego przy piśmie z 8 lutego 2016 r. zdjęcie wykonane (wg jego oświadczenia) w 1994 r. potwierdza istnienie warsztatu wraz rozbudową. Również zeznania świadka B. M. w sposób jasny, jego zdaniem, wskazują, że do przedmiotowej rozbudowy doszło w 1994 r.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dla skutecznego podważenia oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy administracji publicznej, zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że granice swobodnej oceny dowodów zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski organu, które wyprowadził on przy ocenie zebranych dowodów, zawierają istotne sprzeczności. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej, mimo powołania w jej zarzutach art. 80 k.p.a., pozbawiona jest tego rodzaju rzeczowego wyjaśnienia i ogranicza się do prostego zanegowania dokonanej przez WINB i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny dwóch konkretnych dowodów – zdjęcia przedłożonego przez E. K. oraz zeznań B. M.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że zawarta w zaskarżonej decyzji ocena zgromadzonego materiału dowodowego, która doprowadziła organ do stwierdzenia, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana z pewnością po 1996 roku, jest prawidłowa, trafna i wyczerpująca, a nadto zgodna ze stanowiskiem wyrażonym w wiążącym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 617/17.

Wobec rozbieżności zeznań przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego stron i świadków nie tylko co do daty wykonania spornej rozbudowy budynku warsztatowego o część garażowo-gospodarczą, ale i kolejności jej wybudowania względem samego budynku warsztatowego, organ w pierwszej kolejności ocenił tę ostatnią kwestię. Ustalenie, że najpierw powstał warsztat a dopiero później została wykonana jego rozbudowa, organ odwoławczy oparł na podstawie zdjęcia przedstawionego przez J. K., na którym widoczny jest warsztat, a nie ma przedmiotowej rozbudowy. Trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, że skoro na zdjęciu widnieje wybudowany warsztat, a w miejscu obecnie znajdującej się rozbudowy jest puste miejsce, to logicznym jest, że warsztat został wybudowany jako pierwszy. Natomiast zdjęcie skarżącego przedstawiające warsztat wraz z rozbudowaną częścią musiało powstać później niż zdjęcie przedstawione przez uczestnika postępowania. Zasadnie odmówiono przy tym wiarygodności oświadczeniu skarżącego co do daty wykonania zdjęcia – 1994 r., bowiem jest to okoliczność niemożliwa do zweryfikowania (ocena ta odnosi się w równym stopniu również do oświadczenia J. K. co do daty wykonania zdjęcia przedłożonego przez niego). Skuteczne podważenie przyjęcia takiej kolejności budowy: najpierw warsztat, a potem rozbudowa, mogłoby nastąpić poprzez przedstawienie zdjęcia, na którym była widoczna rozbudowa, a nie byłoby warsztatu. Takiego dowodu skarżący zaś nie przedstawił. Dalej dowód z przyjęcia zgłoszenia budowy warsztatu z dnia 19 czerwca 1996 r. pozwala przyjąć, że od tej daty istniał warsztat. Logicznym jest zatem wniosek, że rozbudowa warsztatu musiała zostać rozpoczęta i zakończona po tej dacie.

Przyjęcie opisanej wyżej kolejności budowy ustalono również na podstawie oświadczenia B. M. złożonego do protokołu przesłuchania z 17 czerwca 2019 r. Podkreślić należy, że oceniając całokształt zeznań ww. świadka trafnie Sąd Wojewódzki skonstatował, że przydatne dla niniejszej sprawy było tylko oświadczenie, że najpierw powstał warsztat, a potem dopiero jego rozbudowa. Na podstawie oświadczeń B. M. żadną miarą nie można było natomiast ustalić daty rozbudowy i w tym zakresie jej zeznania oraz pisemne oświadczenia, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność i liczne niejasności, pozbawione były wartości dowodowej na tę okoliczność. Skarżący kasacyjnie takiej oceny ograniczonej wiarygodności wskazanego świadka skutecznie nie podważył.

W tym miejscu jedynie ubocznie zasygnalizować warto, że w sprawach tego rodzaju co niniejsza, kiedy podjęcie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w sprawie uzależnione jest od niespornego ustalenia kwestii terminu wykonania samowoli budowlanej, składanie przez strony postępowania bądź świadków sprzecznych zeznań wprowadzających organ w błąd może nie tylko utrudniać postępowanie administracyjne i uniemożliwiać podjęcie dalszych działań w sprawie, ale też, w uzasadnionych przypadkach, może zostać zakwalifikowane jako przestępstwo składania fałszywych zeznań określone w art. 233 § 1 k.k. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ powiatowy skierował do prokuratury zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa składania fałszywych zeznań przez określone osoby, które nie objęło jednak B. M. Z uwagi na sprzeczność zeznań tego świadka – co istotne, składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k., a także ich wagę dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności (co wynika z wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 617/17), do rozważenia przez organ pozostaje skierowania takiego zawiadomienia również wobec B. M.

Podzielić też należy stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że istotne znaczenie dla przyjęcia czasu powstania spornej rozbudowy na rok 1996 mają dowody z dokumentów, a nie zeznań świadków czy stron. To przede wszystkim na podstawie dowodów z: mapy do celów projektowych zaktualizowanej na dzień 17 czerwca 2019 r., potwierdzonego przyjęcia zgłoszenia budowy warsztatu z dnia 19 czerwca 1996 r., a ponadto pisma E. K. z 8 maja 1996 r. wyprowadzono logiczny wniosek, że od tej daty (1996 r.) istniał warsztat, zatem jego rozbudowa musiała zostać rozpoczęta i zakończona po tej dacie. Takie ustalenie daty rozbudowy było wystarczające dla przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany (rozbudowę) wzniesiono pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., a w dalszej kolejności dokonania subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego. WINB wyraźnie stwierdził, że na podstawie zeznań świadków i stron postępowania nie było możliwe jednoznaczne ustalenie daty wykonania rozbudowy budynku i dlatego ustalił datę samowolnej rozbudowy na podstawie innych, wymienionych wyżej dowodów. Podkreślić należy, że dowód z dokumentów urzędowych jak mapa do celów projektowych czy potwierdzone przyjęcie zgłoszenia budowy stanowią obiektywny materiał dowodowy, który nie może być dotknięty takimi cechami jak stronniczość, pomylenie faktów czy zła pamięć (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 3554/19; CBOSA). Oceny tych dowodów także nie podważono w żaden sposób w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

W okolicznościach sprawy należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.