Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 160/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy i drugi, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 704/22 w sprawie ze skargi D. Z. na niewykonanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 27/22 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. Z. na rzecz Komendanta Powiatowego Policji w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 704/22 oddalił skargę D. Z. na niewykonanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 27/22.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący"), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej jako: "organ", "Komendant Policji") skargę w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 27/22 - z żądaniem wymierzenia grzywny organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na rzecz fundacji "[...]" [...] z dopiskiem "Z. L.".

W uzasadnieniu strona wskazała, że ww. prawomocnym wyrokiem zobowiązano organ do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z oceną prawną, że mamy do czynienia wprost z informacją publiczną. W ocenie Sądu, ponowna skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Wobec czego, zachodzi konieczność egzekwowania prawomocnego wyroku Sądu w inny sposób, tak, aby ocena prawna Sądu nie stała się oceną "martwą" i nieegzekwowalną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 15 września 2022 r., skarżący wezwał organ do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że bez wątpienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 27/22 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Sąd I instancji powołał się na stanowisko NSA zawarte w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. W uchwale tej NSA stwierdził, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że powyższe stanowisko ma odniesienie do przedmiotowej sprawy, bowiem żądanie przez stronę zanonimizowanej dokumentacji przebiegu kontroli w sprawie [...], prowadzonej przez Komendę Powiatową Policji w [...] oraz stanowisk, wniosków i opinii, jakie w tej sprawie zostały wyrażone w formie pisemnej, w szczególności treści wniosku (rozstrzygnięcia, zawiadomienia, pisma czy opinii – bez względu na formę) oraz o udostępnienie treści pisma skierowanego w tej sprawie do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], (tym bardziej że postępowanie nie dotyczy skarżącego) – nie stanowią informacji publicznej. Jest to żądanie określonego zbioru materiałów i nie dotyczy informacji o sprawie publicznej.

W ocenie Sądu w takiej sytuacji organ powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, co też uczynił udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 30 czerwca 2022 r.

Tym samym, stwierdzić należy, że organ wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 27/22, ponieważ rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że skargę należało oddalić jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze i drugie w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") - wobec ich niezastosowania, w sytuacji, gdy treść wniosku o dostęp do informacji publicznej expresses verbis odpowiada hipotezie odnośnych norm prawnych,

2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. wobec niezwiązania się oceną prawną Sądu, która wynika z treści uzasadnienia do wyroku z 14 kwietnia 2022 r., II SAB/Ol 27/22 w korelacji deskryptywnej i ocennej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, a także skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne - zrzekł się potencjalnej rozprawy. Jednocześnie wniósł o udostępnienie akt w portalu passa.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 178 w zw. z art. 177a p.p.s.a. w zakresie dotknięcia jej nieusuwalnym brakiem wykazania obowiązkowego elementu skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tj. przytoczenia podstaw kasacyjnych z ich uzasadnieniem w miejsce poprzestania jedynie na wskazaniu lakonicznych naruszeń prawa procesowego bez wykazania ich wpływu na treść orzeczenia oraz lakonicznego wskazania naruszenia prawa materialnego bez określenia czy doszło do niego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu a jeśli tak to na czym zdaniem skarżącego to niewłaściwe zastosowanie polegało, ewentualnie o jej oddalenie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze i drugie w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wobec ich niezastosowania.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnej ze wskazanych wyżej postaci naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Dopuszczając nawet w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Przyjęty w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został jednak podważony (nie był kwestionowany).

Jednocześnie skarżący nie uzasadnił w treści skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1. Odnośnie zaś art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze i drugie w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że "dokumentacja związana ze skargą, stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli przełożonego (w ramach skargi) nad funkcjonariuszem, zaś stanowisko przełożonego wyrażone w ramach czynności kontrolnych – na skutek wniesionej skargi – mieści się w pojęciu informacji publicznej." Jednocześnie podniósł, że "konkretny dokument (rozstrzygnięcie skargowe) nie jest zbiorem akt postępowania przygotowawczego, dla którego ustawa nie znajduje zastosowania (art. 1 ust. 2)." Otóż wskazać należy, że wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. skarżący wnosił nie o udostępnienie konkretnego dokumentu zawartego w aktach sprawy, lecz "o udostępnienie zanonimizowanej dokumentacji przebiegu kontroli w sprawie [...], prowadzonej przez Komendę Powiatową Policji w [...] oraz stanowisk, wniosków i opinii, jakie w tej sprawie zostały wyrażone w formie pisemnej, w szczególności treści wyniku (rozstrzygnięcia, zawiadomienia, pisma czy opinii – bez względu na formę) oraz o udostępnienie treści pisma skierowanego w tej sprawie do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]". Żądał zatem udostępnienia zanonimizowanych akt sprawy jako całości (a w tym zawartych w aktach poszczególnych pism). Tym samym zasadnie Sąd I instancji powołał się na stanowisko NSA zawarte w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, w której stwierdził, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który obowiązuje bezwzględnie, aby organ administracji publicznej oraz sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie pominęły oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Jednak w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić, aby Sąd I instancji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądowym wydanym w niniejszej sprawie. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie WSA w Olsztynie w wyroku z dnia z 14 kwietnia 2022 r., II SAB/Ol 27/22 nie wyraził wiążącej oceny prawnej, iż żądana informacja stanowi informację publiczną. W powołanej sprawie WSA w Olsztynie rozpatrywał jedynie kwestię bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2021 r. - uznając, że Komendant Powiatowy Policji w [...] pozostaje w bezczynności w tym zakresie i zobowiązując go do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni. Zatem Sąd jedynie stwierdził, że "Komendant PP nie rozpoznał przedmiotowego wniosku skarżącego w trybie przewidzianym w u.d.i.p." oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie przywołał wprawdzie znaczące fragmenty wyroku WSA w Olsztynie dnia z 14 kwietnia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 27/22, lecz poza tym nie wskazał dokładnie jakie to wiążące oceny prawne zawarte w tym wyroku nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W szczególności Sąd I instancji nie dokonał w nim odmiennej wykładni pojęcia informacji publicznej, a jedynie zaakceptował przyjęty przez organ stan faktyczny poprzez kwalifikację, iż wniosek z [...] grudnia 2021 r. nie dotyczy informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie tej kwalifikacji jego wniosku z [...] grudnia 2021 r. w żaden sposób nie zakwestionował, a więc nie podważył skutecznie przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2023, poz. 1935).