Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2759/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 i 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1698/10 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.H. na rzecz J.B.-S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I Sa/wa 1698/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego A.H. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta Bochni z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewid. Bochnia, obrębie 6, uregulowanej w KW nr [...] składającej się z działki nr A o pow. 445 m², opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, w części obejmującej sprzedane lokale nr 1 i 4 wraz z odpowiednimi udziałami (1/8, 1/5) w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdzono jej nieważność - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że decyzja Wojewody Tarnowskiego wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Tarnowskiego wystąpił A.H., wskazując, iż na mocy postanowienia z dnia 27 grudnia 2001 r. sygn. akt I Ns 272/98 Sąd Rejonowy w Bochni wznowił postępowanie i uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w Bochni z dnia 5 marca 1990 r., na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem ww. działki.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") stwierdził, że decyzja Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r., została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdzono jej nieważność. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po rozpatrzeniu wniosku A.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji. Z ustaleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że aktem notarialnym z dnia 20 lutego 1995 r. Rep. A nr [...] stanowiącym - Umowę sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste - lokal nr 1 znajdujący się w budynku położonym na działce nr A został sprzedany na własność osobie fizycznej, zaś grunt w odpowiednim udziale, tj. 1/8, został oddany w użytkowanie wieczyste; aktem notarialnym z dnia 21 czerwca 1993r. Rep. A nr [...] stanowiącym - Umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego i oddania terenu w użytkowanie wieczyste - lokal nr 4 znajdujący się w budynku położonym na działce nr A został sprzedany na własność osobie fizycznej, zaś grunt w odpowiednim udziale, tj. 1/5, został oddany w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawarcie ww. umów, których skutki znalazły również odzwierciedlenie w zapisach prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Bochni w księgach wieczystych [...] oraz [...] stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. - w odpowiedniej części - co zostało szczegółowo wyjaśnione w przedmiotowej decyzji. Ta czynność prawna nastąpiła po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i w ocenie organu nadzoru jest jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1991 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. Możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem. Tak więc po wydaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. skutki prawne wywołała czynność cywilnoprawna, jaką jest w niniejszej sprawie umowa obciążenia skomunalizowanej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego, które to skutki nie podlegają uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 78/09). Organ wskazał również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego; organ uznał, że zaskarżona decyzja, wydana z rażącym naruszeniem prawa - w części obejmującej sprzedane lokale nr 1 i 4 wraz z odpowiednimi udziałami (1/8 i 1/5) w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste - wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.H. Skarżący zarzucił decyzji błędne zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na częściowej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r., z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, mimo że decyzja ta, zdaniem skarżącego, jest bezwzględnie nieważna i jako taka nie wywołuje skutków prawnych, a z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu - naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody Tarnowskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne - domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego i ograniczono się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji przytaczając treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, iż negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., takie skutki prawne decyzji, które mają znamię nieodwracalnych. Podkreślenia wymaga, że z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że chodzi tutaj wyłącznie o skutki prawne tej decyzji oraz, że w analizie tego przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy obowiązującego prawa ("decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że organ uzasadniał nieodwracalne skutki prawne późniejszym zawarciem umów cywilnoprawnych, oznacza to zatem, że organ kierował się faktami, a nie przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji art. 156 § 2 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że to sama decyzja musiała wywołać nieodwracalne skutki prawne. I należy tu wyraźnie odróżnić nieodwracalne skutki prawne, które bezpośrednio zostały wywołane decyzją (art. 156 § 2 k.p.a.), od jakichkolwiek później podjętych czynności, nawet prawnych. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. I OSK 607/07, iż "ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że nieodwracalność skutku prawnego można przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej - nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, iż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wielokrotnie omawiane w doktrynie. "Cecha nieodwracalności skutków prawnych była różnie rozumiana, bo początkowo przywiązywano wagę do prawnych form działania administracji, jako instrumentów przywracania stanu pierwotnego, nadając przez to szeroki zakres pojęciu nieodwracalności. Poglądy ewaluowały w kierunku zacieśnienia zakresu tego pojęcia przez uznanie, że również inne instrumenty prawne dostępne w całym porządku prawnym mogą służyć odwróceniu skutków prawnych nieważnej decyzji. Odpowiednio do tej zmiany rozszerzała się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a stosowanie omawianej przesłanki negatywnej dotyczy przypadków wyjątkowych.", System Prawa Administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas. C.H.BECK, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, s. 275. Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko. Sąd I instancji podkreślił, iż w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. jest mowa o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych przez "tę" decyzję, a nie o prawnych możliwościach, jakie "ta" decyzja otworzyła. W niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ nie pociągała za sobą bezwzględnej konieczności zawarcia umowy sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste - jedynie dała taką możliwość. W ocenie Sądu I instancji skoro późniejsze zawarcie umowy sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nie było bezpośrednim następstwem decyzji komunalizacyjnej lecz jedynie skorzystaniem z możliwości, która się pojawiła, nie można stwierdzić, że to decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska organu, iż możliwość rozporządzanie nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem. Nie można również, zdaniem Sądu I instancji stwierdzić, że skoro po wydaniu decyzji komunalizacyjnej została zawarta cywilnoprawna umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, to zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Skoro art. 156 § 2 k.p.a. nie precyzuje, że nieodwracalne skutki prawne nie mogą być usunięte przez organ administracji publicznej, to należy przyjąć, że ustawodawca dopuszczał w tym zakresie możliwość usunięcia nieodwracalnych skutków prawnych przez inny organ spośród konstytucyjne przewidzianych organów władzy - np. sąd, do którego kompetencji należy, m.in. stwierdzenie nieważności umowy cywilnoprawnej. Przyznać należy rację stronie skarżącej, iż sprzedaż lokalu znajdującego się w nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej umową zawartą w formie aktu notarialnego nie jest skutkiem decyzji komunalizacyjnej, a decyzja komunalizacyjna umożliwiła jedynie gminie skuteczne wykazanie swojego prawa do nieruchomości. Przeniesienie własności wyodrębnionych lokali na osoby trzecie nie wynika z decyzji komunalizacyjnej ani wprost, ani pośrednio, również umowy zawarte w formie aktów notarialnych nie były przewidziane w decyzji komunalizacyjnej, nie były jej konsekwencją. Słusznie zauważył skarżący, że aby jakaś okoliczność mogła zostać uznana za skutek innego zdarzenia, musi być przez nie zdeterminowana, czyli samo zdarzenie powinno prowadzić do tej okoliczności. Sąd I instancji stwierdził, iż organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm., "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania J.B.-S. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] lutego 2009 r., podczas gdy Sąd winien stwierdzić nieważność obu wyżej wymienionych decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawą, bowiem:

a) wbrew stanowisku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja Wojewody Tarnowskiego z [...] kwietnia 1991 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miasta Bochni własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Bochnia, obrębie 6, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], składającej się z działki nr A o pow.445 m², będąca przedmiotem obu wyżej wymienionych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszała prawa rażąco i nie jest nieważna w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji jak również do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa,

b) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł z uwagi na przywoływaną przez siebie podstawę stwierdzić nieważności wskazanej decyzji w jej części ani też stwierdzić jej wydania z naruszeniem prawa w pozostałej części albowiem okoliczność wskazywana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z [...] kwietnia 1991 r. nie mogła uzasadniać prowadzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji z punktu widzenia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. lecz mogła jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Tarnowskiego z [...] kwietnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. lub przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 156 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] lutego 2009 r. z uwagi na błędne uznanie, iż decyzja Wojewody Tarnowskiego z [...] kwietnia 1991 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miasta Bochni własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Bochnia, obrębie 6, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], składającej się z działki nr A o pow. 445 m² nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. z uwagi na rzekome nie wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. bez uwzględnienia przez Sąd, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przed rozpoznaniem kwestii nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. winien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii czy możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. w postaci istnienia na nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji prawa użytkowania wieczystego właścicieli lokali nr 1 oraz 4 znajdujących się w budynku położonym na tej nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto na zasadzie art. 210 § 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej uczestniczki ad. 1 zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach wskazując, iż w chwili wydawania przez Wojewodę Tarnowskiego w dniu [...] kwietnia 1991 r. wskazanej wyżej decyzji komunalizacyjnej w obrocie istniało postanowienie Sądu Rejonowego w Bochni z 5 marca 1990 r., wydane do sygnatury akt I Ns 430/89 na mocy którego stwierdzono zasiedzenie działki ewidencyjnej nr A, będącej następnie przedmiotem decyzji komunalizacyjnej. W chwili wydawania wspomnianej decyzji komunalizacyjnej Wojewoda Tarnowski miał zatem pełne podstawy do jej wydania, działając w zaufaniu do treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Bochni z dnia 5 marca 1990 r., stwierdzającego, iż właścicielem działki ewidencyjnej nr A jest Skarb Państwa. Wojewoda Tarnowski nie dopuścił się zatem rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, iż postanowienie Sądu Rejonowego w Bochni z 5 marca 1990 r. wiązało nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a zatem i również Wojewodę Tarnowskiego, który musiał respektować treść tego postanowienia w postępowaniu komunalizacyjnym. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż Wojewoda Tarnowski nie tylko nie naruszył prawa wydając decyzję komunalizacyjną ale wprost przeciwnie, naruszyłby prawo gdyby odmówił wydania decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącej powyższa okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.H. reprezentowany przez adwokata wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od uczestniczki na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Podniesiono, iż niezależnie od uchylenia wadliwego postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji komunalizacyjnej, w dniu wejścia w życie ustawy (z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych) nieruchomość stanowiąca przedmiot decyzji komunalizacyjnej nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji jej skomunalizowanie stanowiło rażące naruszenie prawa. Istniała więc podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest o tyle zasadna, że powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku, chociaż większość zarzutów w niej przedstawionych jest niezasadnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została jak wynika ze sformułowania zarzutów na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutem, który spowodował uchylenie zaskarżonego wyroku jest zarzut nr 2 dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzja Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Przed rozstrzygnięciem tego najistotniejszego problemu w niniejszej sprawie należy zauważyć, iż pozostałe zarzuty są całkowicie bezpodstawne, a przede wszystkim wzajemnie się wykluczają. Jak można stawiać zarzut, iż z jednej strony decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i wnosić o stwierdzenie ich nieważności, a z drugiej strony stawiać zarzut, że Sąd I instancji niesłusznie uchylił obydwie decyzje błędnie przyjmując, że kontrolowana przez organ naczelny decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Więc albo decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym były wydane z rażącym naruszeniem prawa, albo są decyzjami dobrymi. Oczywiście podnoszone w zarzutach kwestie jakoby powinno zostać prowadzone postępowanie wznowieniowe wobec decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. oraz, że organ powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii czy możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. są chybione. Kwestia postępowania wznowieniowego nie była w ogóle przedmiotem rozstrzygania przez Sąd I instancji, ani też organ naczelny, jeżeli skarżąca kasacyjnie widziała sens zainicjowania takiego postępowania to powinna to uczynić, jak również postępowania przed sądem powszechnym, a nie stawiać absurdalne zarzuty w postępowaniu w którym te kwestie w ogóle nie powinny być rozstrzygane.

Przechodząc do istoty sprawy to Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji w przedmiocie rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku, przed stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych organ winien odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując rozstrzygnięcie określone w art. 158 § 2 k.p.a.

Ustawodawca nie określił żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowane pojęcia "nieodwracalny skutek prawny".

W doktrynie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu ww. przepisu ma miejsce wtedy, gdy decyzja wywołała taki stan prawny, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, tj. przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania decyzji.

Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych doczekała się bogatego orzecznictwa zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle tego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić w sytuacji, gdy:

1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, publ. Lex nr 45938, z 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, publ. Lex nr 45849);

2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych pozostałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie może ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, publ. nr Lex 45672, z 26 października 1999 r., I SA 149/99, publ. nr Lex 54116, z 11 października 2000 r., I SA 1185/00, publ. Lex nr 77612, z 12 października 2000 r., I SA 1145/00, publ. Lex nr 55757);

3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz. 81, z 30 czerwca 1998 r., IV SA 1347196, publ. Lex nr 43233).

Spośród wymienionych orzeczeń w tym kontekście na uwagę zasługuje uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że: Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 stwierdzając, że kompetencja i właściwość organu administracji obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszelkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego przy zachowaniu odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2 oraz art. 158 par. 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, zważyć należy, że po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. zostały zawarte dwa akty notarialne z dnia 21 czerwca 1993 r. i z dnia 20 lutego 1995 r. dotyczące zbycia lokali nr 1 i 4 z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. Zawarcie powyższych umów, których skutki znalazły odzwierciedlenie w zapisach w odpowiednich księgach wieczystych co prawidłowo ustalił organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej w/w lokali. Decyzja ta wywołała bowiem bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego, a stwierdzenie nieważności decyzji uchylałoby ten skutek, do czego organ administracyjny nie miał kompetencji.

W związku ze stwierdzeniem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii materialno prawnej dotyczącej pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a także wobec faktu, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i nie wymaga żadnych uzupełnień Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..