Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1492/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.F. i A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1332/21 w sprawie ze skarg: W.F. i A.F. i M.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.33.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1332/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi W.F., A.F., M.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 9 czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (dalej Prezydent lub organ I instancji), na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa), odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia i aktualnie w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność L. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w J.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek W.F. działającego w imieniu własnym i reprezentującego A.F.; następnie M.L. (na dalszych etapach postępowania działający w imieniu własnym i reprezentujący A.L. i L.L.) wniósł o przyłączenie się do toczącego się postępowania. Prezydent ustalił, że działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 22 maja 1967 r. znak [...] (dalej decyzja z 22 maja 1967 r.) o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, utrzymanej w mocy decyzją z 27 lutego 1968 r. Nr [...] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Współwłaścicielami nieruchomości byli spadkobiercy J.L., za którą otrzymali odszkodowanie w wysokości 27.501,44 zł. Nieruchomość wywłaszczono "na cel budowy motelu" zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 20 sierpnia 1966 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w C. Prezydent przywołał treść art. 136 ust. 3, art. 140 i art. 229 ugn. Wnioski w sprawie pochodzą od osób uprawnionych - spadkobierców poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, przywołując: postanowienie Sądu Rejonowego w M. z 12 stycznia 2021 r. sygn. II Ns 105/20 o stwierdzeniu nabycia spadku (na podstawie którego spadek po J.L. nabyli: J.L., C.L., W.F.; spadek po J.L. nabyli: C.L. i W.L.); postanowienie Sądu Rejonowego w M. z 21 czerwca 2005 r. sygn. I Ns 314/05 o stwierdzeniu nabycia spadku (spadek po W.F. nabyli: W.F. i A.F.); postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. [z 27 marca 1996 r. sygn. I Ns 418/96] o stwierdzeniu nabycia spadku (spadek po C.L. nabyli: A.L., M.L., L.L.). W ocenie Prezydenta w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wyłączająca uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarta w art. 229 ugn, ponieważ w toku postępowania ustalono, że działka nr [...] ostała oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Państwowemu "P." w O. na podstawie decyzji Wojewody C. z 10 grudnia 1993 r. znak [...], stwierdzającej przejście gruntów będących własnością Skarbu Państwa z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa, w użytkowanie wieczyste zarządcy tych gruntów, wpisane w księdze wieczystej nr [...] w dniu 1 marca 1994 r. (aktualnie działka jest wpisana w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. Prezydent wyjaśnił, że sprzedaż lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998 r.) i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oznacza, że poprzedni właściciel utracił roszczenie domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nawet jeśli nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, cytując na poparcie swego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z: 11.2.2015 r. I OSK 1122/13; 20.4.2011 r. I OSK 904/10; 28.7.2009 r. I OSK 648/08; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Gdańsku z 24.9.2014 r. II SA/Gd 252/14; Krakowie z 20.1.2016 r. II SA/Kr 1417/15). W ocenie Prezydenta, badanie merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn jest zbędne, gdyż wyłączenie roszczenia o zwrot określone w art. 229 ugn stanowi samodzielną negatywną przesłankę zwrotu.

Dnia 5 lipca 2021 r. (data nadania przesyłką poleconą) M.L. złożył odwołanie od decyzji z "8" [winno być "9" - uw. NSA] czerwca 2021 r. zarzucając jej nieuzasadnione stwierdzenie zaistnienia negatywnej przesłanki wyłączającej uwzględnienie wniosku o zwrot "niewywłaszczonej" [w odwołaniu prawidłowo "wywłaszczonej"; s. 2 akapit 3 odwołania z 5 lipca 2021 r. - uw. NSA] nieruchomości zawartej w art. 229 ugn. Skarżący podkreślił, że podejmując decyzję organ uwzględnił jedynie fakt ustanowienia i ujawnienia w księdze wieczystej nr [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. na podstawie decyzji Wojewody C. z 10 grudnia 1993 r. znak [...]; pominął ustalenie, czy zgodnie z art. 229 ugn stan taki obowiązywał w dniu wejścia w życie ugn - w dniu 1 stycznia 1998 r. i dotyczył osoby trzeciej. Zwrócił uwagę na konieczność analizy w tym przedmiocie: ujawnienia w księdze wieczystej [...] Skarbu Państwa jako uprawnionego do dysponowania użytkowaniem wieczystym gruntu na podstawie Zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 17 czerwca 1996 r. w sprawie likwidacji przedsiębiorstwa państwowego; decyzji nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 12 grudnia 1996 r. w sprawie uznania przedsiębiorstwa państwowego "P." w O. za zlikwidowane; postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział V Gospodarczy z 20 grudnia 1996 r. sygn. NSPP 175 c.103 Ns.Rej.PP-176/96 w sprawie o wykreślenie przedsiębiorstwa, a także wykreślenie wpisów dotyczących wieczystego użytkowania na skutek konfuzji praw na podstawie wniosku z 21 listopada 2003 r. Skarżący podniósł, że ww. kwestia była już przedmiotem badania przez Prezydenta Miasta C. w decyzji z 8 grudnia 2008 r. nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości - działek nr [...], [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w C., który nie stwierdził zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 ugn.

Odwołanie od decyzji z 9 czerwca 2021 r. (data nadania: 19 lipca 2021 r.). zostało wniesione również przez W.F., działającego we własnym imieniu i jako pełnomocnik A.F. W przekonaniu skarżącego art. 229 ugn nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący zgodził się, że przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Państwowemu "P." w O. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 1 marca 1994 r., jednak umowa użytkowania wieczystego została rozwiązana w dniu 15 kwietnia 2002 r. i nieruchomość wróciła we władanie Skarbu Państwa. Skarżący, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19.3.2008 r. II SA/Ke 8/08, stwierdził, że negatywna przesłanka została w związku z tym usunięta. Skarb Państwa sprzedał przedmiotową nieruchomość dnia 15 listopada 2004 r. - po dniu wejścia w życie ugn, zatem nowy nabywca nie korzysta już z ochrony art. 229 ugn. W obiekcie nigdy nie było motelu, a taki był cel wywłaszczenia.

Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 9a, art. 136 ugn, decyzją z 19 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.33.2021, po rozpatrzeniu odwoła[ń:] M.L., A.L., L.L.; W.F. i A.F., utrzymał w mocy decyzję z 9 czerwca 2021 r.

Wojewoda przedstawił czynności podjęte w sprawie; przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. art. 136 ust. 3, art. 137 ugn i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. sygn. P 38/11 (wskazując, że głównym zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia i zbadanie ewentualnej zbędności nieruchomości na ten cel, jednak przed przystąpieniem do zbadania, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w ww. przepisach organ prowadzący postępowanie winien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające roszczenie o zwrot przewidziane w art. 229 ugn, zwracając uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewoda ustalił, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz osoby trzeciej - Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. nastąpiło na mocy decyzji Wojewody C. z 10 grudnia 1993 r. nr [...] - niewątpliwie przed dniem 1 stycznia 1998 r. Ujawnienie prawa, na wniosek "P." z 28 grudnia 1993 r. (wpływ do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C. dnia 11 lutego 1994 r.) w prowadzonej księdze wieczystej nr [...] nastąpiło dnia 1 marca 1994 r. - przed datą określoną w art. 229 ugn. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w ww. przepisie, nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to niezależnie od przesłanek zwrotu wynikających z art. 136 ugn, nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie. Na poparcie swego stanowiska Wojewoda przywołał poglądy wyrażone w wyrokach: Sądu Najwyższego z 29.6.2001 r. III CZP 20/01; NSA z: 10.5. 2017 r. I OSK 870/16; 19.7.2017 r. I OSK 2674/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8.1.2020 r. II SA/Gl "11350/19" [winno być "1350/19" - uw. NSA]. W odniesieniu do przywołanej przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta C. z 8 grudnia 2008 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda wskazał, że treść tego rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie, w którym kontroli podlega odrębna indywidualna sprawa administracyjna. Stąd decyzja I instancji została uznana za prawidłową.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący wnosząc odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W.F. działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik A.F. podniósł zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 229 w zw. w art. 136 ust. 3 ugn przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki wyłączające roszczenie o zwrot, w sytuacji gdy te przesłanki nie występują; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak odniesienia się do całości zarzutów wskazanych w odwołaniu, a nadto przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego organ niezasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 229 ugn. W tym zakresie skarżący potrzymał argumentację przedstawioną na etapie wnoszonego odwołania. Sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Gl 1332/21.

M.L. podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 7, 77 § 1 kpa polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i niedostatecznym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego w sprawie przez nieprawdziwe stwierdzenie o wykreśleniu wpisu użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. na skutek fuzji praw 4 grudnia 2004 r., w sytuacji gdy z zebranego w toku postępowania materiału wynika, że takie zdarzenie nie miało miejsca, a także przez nieuwzględnienie zmian w okresie od ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wpisania 3 czerwca 1997 r. Skarbu Państwa, na podstawie wniosku z 13 stycznia 1997 r., jako uprawnionego do dysponowania użytkowaniem wieczystym gruntu w miejsce Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. w związku z uznaniem, decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z 12 grudnia 1996 r., przedsiębiorstwa tego za zlikwidowane, jak również wykreślenia wpisów dotyczących wieczystego użytkowania, z uwagi na konfuzję praw 4 grudnia 2003 r. na podstawie wniosku z 21 listopada 2003 r.; 2. art. 107 § 3 kpa przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania przyczyn, z powodu których organ nie odniósł się do głównego argumentu zawartego w treści odwołania, tj. błędnego stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 229 ugn, wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący poza stanowiskiem przedstawionym na poprzednim etapie postępowania wskazał, że Wojewoda nie odniósł się do większości z postawionych zarzutów decyzji I instancji. Sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Gl 1335/21.

W odpowiedzi na wniesione skargi Wojewoda Śląski wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, podkreślając, że z aktu notarialnego z 15 listopada 2004 r. wynika, że umowa oddania mienia do odpłatnego korzystania spółce "P. została zawarta dnia 12 grudnia 1996 r. i obejmowała m.in. prawo użytkowania [wieczystego] działki nr [...] położonej w C., a rozwiązanie umowy nastąpiło dopiero w dniu 15 kwietnia 2002 r. i wówczas wygasło prawo użytkowania wieczystego. Wojewoda nadmienił, że w treści uzasadnienia omyłkowo wskazał datę "4 grudnia 2004 r." zamiast "4 grudnia 2003 r.".

Zarządzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 listopada 2021 r. sprawa o sygn. II SA/Gl 1335/21 ze skargi M.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z 19 sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została połączona ze sprawą o sygn. II SA/Gl 1332/21 ze skargi W.F. i A.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z 19 sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (k. 25 akt II SA/Gl 1332/21; k. 31 akt II SA/Gl 1335/21).

Pismem z 20 stycznia 2022 r. L. sp. z o.o. sp.k. z/s w J. (dalej uczestniczka), reprezentowana przez r. pr. F.P., wniosła o oddalenie skargi w całości. W ocenie uczestniczki przesłanki wymienione w art. 229 ugn zostały spełnione - ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osoby trzeciej nastąpiło na mocy decyzji Wojewody C. z dnia 10 grudnia 1993 r., a jego ujawnienie w dniu 1 marca 1994 r., więc przed 1 stycznia 1998 r. W dacie wejścia w życie ustawy "P." sp. z o.o. była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i nabyła to prawo w dobrej wierze, co winno podlegać ochronie na gruncie art. 229. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreśliła, że rozwiązanie umowy oddania mienia do odpłatnego korzystania spółce "P." sp. z o.o. nastąpiło dopiero w dniu 15 kwietnia 2003 r. i wówczas wygasło również prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Ewentualna decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby niewykonalna z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (k. 89-96 akt II SA/Gl 1332/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 1332/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzona przezeń analiza doprowadziła do wniosku, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, brak bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego bądź naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też z naruszeniem skutkującym wznowienie postępowania, a tylko takie naruszenia uzasadniają zastosowanie uprawnień kasatoryjnych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 ugn). Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ugn).

Sąd I instancji na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach (dalej decyzja Prezydium WRN) z 22 maja 1967 r. znak [...] (dalej decyzja z 22 maja 1967 r.) na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzekło o wywłaszczeniu w stanie wolnym od obciążeń na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w C. pgr. [...] będącej własnością spadkobierców J.L. (akta administracyjne, karta bez numeru). Decyzją Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia 10 grudnia 1993 r. nr [...] stwierdzono, że grunty będące własnością Skarbu Państwa położone w C. przy [...] i ul. [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...] w Sądzie Rejonowym w C. oznaczone w ewidencji gruntów jako nr: [...]. [...], [...], [...], [...], [...], stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego zarządcy tych gruntów, tj. Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. W dniu 1 marca 1994 r. dokonano wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nr [...] (akta administracyjne, karty bez numeru). Na tym tle, bezspornym pozostawało w sprawie, że decyzją z 22 maja 1967 r. Prezydium WRN orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i odszkodowaniu.

W odniesieniu do ustalenia stron postępowania, Sąd I instancji na podstawie akt sprawy zważył, że zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w M. z 12 stycznia 2021 r. sygn. I Ns 105/20 o stwierdzeniu nabycia spadku (na podstawie którego spadek po J.L. zmarłym w dniu 2 marca 1950 r. nabyli: w zakresie majątku osobistego - małżonka J.L. (po której spadek nabyli: C.L. i W.L.) i dzieci C.L. i W.F., natomiast w zakresie pozostałego majątku: C.L. (po którym spadek nabyli: A.L., M.L. i L.L. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z 27 marca 1996 r. sygn. I Ns 418/96 o stwierdzeniu nabycia spadku) i W.F. po której spadek nabyli: W.F. i A.F. (postanowienie Sądu Rejonowego w M. z 21 czerwca 2005 r. sygn. I Ns 314/05 o stwierdzeniu nabycia spadku), zatem organy orzekające w sprawie prawidłowo zbadały wnioski pod kątem ustalenia czy pochodzą od uprawnionych podmiotów, tj. poprzedniego właściciela bądź jego spadkobierców.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zwolnienia organu administracji publicznej z obowiązku zbadania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 229 ugn i uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie. Wynika to z ugruntowanego orzecznictwa w tym zakresie (m.in. wyrok NSA z 3.7.2019 r. I OSK 2643/18). Art. 229 ugn ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości, stanowiąc jednocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (wyrok: NSA z 30.03.2010 r. I OSK 679/09; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11.9.2020 r. II SA/Kr 563/20).

Sąd I instancji podzielił stanowisko, że dla oceny spełnienia przesłanek zawartych w art. 229 ugn ważne pozostaje ustalenie: powstania prawa użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r., ujawnienia prawa w księdze wieczystej, ustanowienia prawa na rzecz osoby trzeciej oraz ustalenie, że stan ten istniał na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 1 stycznia 1998 r. (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z: 10.4.2019 r. II SA/Gd 878/18; 3.11.2021 r. II SA/Gd 399/21; wyrok NSA z 30.1.2020 r. I OSK 1284/18). W sprawie spełnienie pierwszych trzech przesłanek nie budziło wątpliwości. Decyzją Wojewody C. z 10 grudnia 1993 r. na ww. nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. (akta administracyjne, karta bez numeru). Prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dnia 1 marca 1994 r. (wyciąg z księgi wieczystej nr [...], karta bez numeru akt administracyjnych). Prawo zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej, tj. Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. ("przedsiębiorstwo państwowe jest osobą trzecią odrębną od Skarbu Państwa" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24.11.2021 r. II SA/Gd 436/21). Okoliczności te nie były kwestionowane w toku postępowania. Sporne pozostawało, czy stan ten trwał również na dzień wejścia w życie ustawy tj. na dzień 1 stycznia 1998 r. Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, okoliczność ta nie wynika jednoznacznie, co dotyczy w szczególności zapisów aktu notarialnego z 15 listopada 2004 r. Rep. A 6116/2004 i niepełnego wyciągu z księgi wieczystej nr [...] (akta administracyjne, karty bez numeru, z księgi wieczystej wynika część wpisu: "wykreślenie wpisu dotyczącego wieczystego użytkowania na skutek konfuzji praw", natomiast oświadczenie o rozwiązaniu umowy na skutek konfuzji zgodnie z treścią § 1 ww. aktu notarialnego złożono w dniu 15 kwietnia 2002 r.). Okoliczność tę objął zarzutem skargi M.L.. Sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy brak było potrzeby dalszego wyjaśniania tej kwestii. Konieczność poczynienia ustaleń w tym przedmiocie nie mogła mieć istotnego znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i do jej końcowego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że niezależnie od zaistnienia przesłanek z art. 229 ugn zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, gdy nieruchomością nie włada Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wynika to wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.4.2015 r. sygn. I OPS 3/14 (dalej uchwała I OPS 3/14), w uzasadnieniu której Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 ugn możliwy jest w sytuacji łącznego spełnienie następujących przesłanek: "nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością", wskazując dalej, że "brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna". Podobnie: m.in. wyroki NSA z: 2.6.2016 r. I OSK 2118/14; 12.10.2021 r. I OSK 829/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Krakowie z 14.9.2021 r. II SA/Kr 579/21; Białymstoku z 17.4.2018 r. II SA/Bk 16/18; Gliwicach z 8.7.2021 r. II SA/Gl 374/21). Z wyciągu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. IX Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że zarówno na dzień złożenia wniosku w niniejszej sprawie i na dzień orzekania przez organy, w Dziale II księgi wieczystej widniała spółka – L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w J. Brak było możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy przez organy rozpoznające sprawę. W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/14 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że z konstytucyjnej ochrony własności określonej w art. 64 Konstytucji RP powinno korzystać także prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości, a oceny tej "nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem".

Powyższe rozważania zawierają odniesienie się do zarzutów skargi M.L., które Sąd z ww. względów uznał za niezasadne. W odniesieniu do zarzutów skargi W.F., Sąd w pełni podzielił stanowiska wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12.10.2018 r. II SA/Łd 445/18, zgodnie z którym dla oceny ziszczenia się przesłanek o których mowa w art. 229 ugn nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 10.4.2019 r. II SA/Gd 878/18).

W tak przeprowadzonych ustaleniach sprawy Wojewoda słusznie nie dopatrzył się nieprawidłowości mogących świadczyć o zaistnieniu podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczająca podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Materiał zgromadzono zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 kpa, szczegółowo zbadany i prawidłowo oceniony (art. 80 kpa), zdaniem Sądu I instancji nie wymagał uzupełnienia. Wnioski przedstawione przez organy korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do argumentacji skarżących sformułowanej na etapie składanych odwołań od decyzji organu I instancji, a uzasadnienie czyni zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 kpa, Sąd nie podzielił zarzutów skarżących w tym zakresie.

Zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów procesowych ani przepisów materialnoprawnych, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 229 ugn. Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych (k. 142, 159-165 akt II SA/GL 1332/21).

Skargę kasacyjną wnieśli W.F. i A.F., zaskarżając wyrok II SA/Gl 1332/21 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

l. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi, mimo, że wbrew ocenie Sądu l instancji zaskarżona decyzja ll instancji i poprzedzająca ją decyzja l instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów kpa, bowiem organy rozpoznające sprawę zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniły czy będąca przedmiotem postępowania nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; czy dopełniono procedury zawiadomienia określonej w art. 136 ust. 2 ugn; czy na dzień wejścia w życie ugn, tj. 1 stycznia 1998 r., na przedmiotowej nieruchomości było ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to było ujawnione w księdze wieczystej; nadto organy l i ll instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa przez oddalenie skargi, mimo że zarówno organ ll instancji, jak i organ l instancji, uchybił wynikającemu z art. 97 § 1 pkt 4 kpa obowiązkowi zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, jak również wynikającemu z art. 100 § 1 kpa obowiązkowi wezwania skarżących kasacyjnie do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. o rozstrzygnięcie o ważności umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości;

3. art. 134 § 1 ppsa przez brak wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i niewzięcie pod uwagę z urzędu wyżej wskazanych wadliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie był reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego.

ll. prawa materialnego:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie pozytywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że wobec ustalenia, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest niemożliwe z uwagi na aktualny stan prawny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, organy prowadzące postępowanie zwrotowe są zwolnione z obowiązku zbadania czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i czy dopełniono procedury zawiadomienia określonej w art. 136 ust. 2 ugn;

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 229 ugn przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zaistniały negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 229 ugn.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych; zrzekli się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 215-233 akt sądowych).

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli: 1. M.L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie (k. 294-295v akt sądowych); 2. L. Sp. z o.o. sp. k. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 312-312v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej Autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 ppsa. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą powiązane, przeto należało je rozpoznać łącznie.

Istota zagadnienia w kontrolowanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ... - uw. NSA] ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ugn).

Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 ugn, niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego; 2. sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r.; 3. prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej (wyrok WSA w Warszawie z 6.3.2008 r. I SA/Wa 32/08, akceptowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 1330, nb 4). Wskazane przesłanki muszą nastąpić przed dniem 1 stycznia 1998 r. Decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie. Nieistotne z tego punktu widzenia jest to, że wpis prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne (z wyjątkiem ustanowienia odrębnej własności lokalu), a wpis użytkowania wieczystego ma wpis konstytutywny. Kluczowe znaczenie ma fakt ujawnienia prawa w księdze wieczystej (przez wpis), a nie tylko nabycie tego prawa. W obu przypadkach dla oceny, kiedy wpis ujawniono w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie, gdyż stosownie do art. 29 kwh, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (wyrok NSA z: 29.5.2002 r. I SA 2683/00; 20.3.2001 r. I SA 2341/99, akceptowane przez A. Prusaczyka - op. cit. s. 1326, nb 1). Rozwiązanie przyjęte w art. 29 kwh pozwala na uniezależnienie powstania skutków wpisu w księdze wieczystej od chwili rozpoznania wniosku o wpis przez sąd wieczystoksięgowy, a więc od okoliczności, na które uczestnicy postępowania nie mają wpływu (B. Swaczyna w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 449-450, uw. 1).

Zgodnie z art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (dnia 1 stycznia 1998 r. – art. 242 ugn) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten zawiera tzw. negatywną przesłankę zwrotową, przeszkodę w zwrocie nieruchomości, której ustalenie winno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 284). Ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanki z art. 229 ugn powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania o zwrocie nieruchomości. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Art. 229 ugn ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (teza nr 1, 2 wyroku NSA z 30.3.2010 r. I OSK 679/09, Lex 595463). W wyroku z 30.1.2007 r. I OSK 386/06 NSA stwierdził, że jeśli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ugn i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ugn. Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 ugn stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyroki NSA z: 28.7.2009 r. I OSK 648/08, Lex 552324; 7.10. 2010 r. I OSK 1673/09, Lex 745124; 21.6.2012 r. I OSK 979/11, Lex 1218906; 17.9. 2014 r. I OSK 330/13; 4.10.2013 r. I OSK 840/12; 11.7.2018 r. I OSK 2044/16; 25.7.2018 r. I OSK 2283/16, cbosa).

Trafnie Sąd I instancji aprobował stanowisko organów obu instancji, że zawarte w art. 229 ugn wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Organy administracji publicznej są zwolnione w takim wypadku od obowiązku zbadania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro uwzględnienie roszczenia jest niemożliwe z uwagi na realizację przesłanek z art. 229 ugn (wyrok WSA w Krakowie z 28.4.2008 r. II SA/Kr 50/08, aprobowany przez A. Prusaczyka - op. cit., s. 1330-1331, nb 4-6). Zaistnienie sytuacji określonej w art. 229 ugn wyklucza dopuszczalność rozważania, czy nieruchomość stała się zbędna na cl wywłaszczenia (M. Wolanin - op. cit., s. 932, nb 41). Tak właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946 (punkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku z 14.7.2015 r. SK 26/14, OTK-A 2015/ 7/101). Z uwagi na intertemporalny charakter przepisu, art. 229 odnosi się do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. (dniu wejścia w życie ugn; wyrok NSA z 10.5.2017 r. I OSK 870/16, Lex 2325428). Ratio legis tego unormowania stanowi ochrona osób trzecich, które nabyły od Skarbu Państwa lub gmin własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonych do 31 grudnia 1997 r. (G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik, M. Gdesz w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 1064, uw. 1). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym pogląd ten w pełni aprobuje. Nabycie prawa własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonych do 31 grudnia 1997 r. przez osoby trzecie w warunkach opisanych w art. 229 ugn, chronione jest na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, ma cywilnoprawny charakter. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18.4.1996 r. III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102).

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ugn, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ugn, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, że Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Sąd I instancji trafnie uznał, że skoro w dniu złożenia wniosku w niniejszej sprawie, jak i w dniu orzekania zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą, w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, ujawniona jest Lidl spólka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w Jankowicach, to niedopuszczalne było uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości, z uwagi na niewykonalność takiej decyzji (niemożność zwrotu nieruchomości w naturze; uzasadnienie uchwały I OPS 3/14).

Pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś organy winny wezwać skarżących do wystąpienia w określonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich, jest nieusprawiedliwiony.

Obecnie przysługujące uczestniczce prawo własności nieruchomości pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale z 15.2. 2011 r. III CZP 90/10 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych.

Ze wskazanych powyżej względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły pełne władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym prawo własności nieruchomości zostało zbyte osobie trzeciej (uczestniczce) i z tego powodu nieruchomość nie może być zwrócona.

Nie jest przedmiotem sporu, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz osoby trzeciej - Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w O. nastąpiło na mocy decyzji Wojewody C. z 10 grudnia 1993 r., zatem niewątpliwie przed dniem 1 stycznia 1998 r. Ujawnienie prawa, na wniosek "P." z 28 grudnia 1993 r. (wpływ do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C. dnia 11 lutego 1994 r.) w prowadzonej księdze wieczystej nr [...] nastąpiło dnia 1 marca 1994 r. - przed datą określoną w art. 229 ugn. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi negatywną przesłankę zwrotu. Stan ten trwał również na dzień wejścia w życie ustawy tj. na dzień 1 stycznia 1998 r. Jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, okoliczność ta nie wynika jednoznacznie, co dotyczy w szczególności zapisów aktu notarialnego z 15 listopada 2004 r. Rep A 6116/2004 oraz niepełnego wyciągu z księgi wieczystej nr [..] (akta administracyjne, karty bez numeru, z księgi wieczystej wynika część wpisu: "wykreślenie wpisu dotyczącego wieczystego użytkowania na skutek konfuzji praw", natomiast oświadczenie o rozwiązaniu umowy na skutek konfuzji zgodnie z treścią § 1 ww. aktu notarialnego zostało złożone w dniu 15 kwietnia 2002 r.). W drodze domniemania faktycznego (art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 231 kpc) należy ustalić, że prawo użytkowania wieczystego istniało dnia 1 stycznia 1998 r., i istniało aż do dnia 15 kwietnia 2002 r., w którym to dniu złożono oświadczenie o rozwiązaniu umowy; w tej dacie wygasło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (s. 6 akapit 2, s. 11 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1332/21).

Mimo, że ustalenia co do własności nieruchomości bądź użytkowania wieczystego nie mogą opierać się na przypuszczeniach, lecz mogą opierać się na domniemaniu faktycznym. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić prawo własności nieruchomości opowiada się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61, jak i w uzasadnieniu wyroku z 27.1.1999 r. II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody).

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). W kontrolowanej sprawie, skoro prawo użytkowania wieczystego przysługujące PP "P." przysługiwało przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostało w księdze wieczystej ujawnione w dniu 1 marca 1994 r., a umowa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości została rozwiązana dnia 15 kwietnia 2002 r., to w drodze domniemania faktycznego uprawniony jest wniosek, że użytkowanie wieczyste istniało także w dniu 1 stycznia 1998 r. - aż do dnia 15 kwietnia 2002 r.

Na gruncie niniejszej sprawy brak było potrzeby dalszego wyjaśniania tej kwestii. Konieczność poczynienia ustaleń w tym przedmiocie nie mogła mieć istotnego znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ani do jej końcowego rozstrzygnięcia. Tej okoliczności faktycznej w skardze kasacyjnej skutecznie nie zaprzeczono.

Zarzuty naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 151 w zw. z art. 229 ugn przez ich niewłaściwe zastosowanie nie mogły być uznane za zasadne.

Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 ppsa należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 6.7.2023 r. I OSK 1044/21). Skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazał skutecznie, że Sąd I instancji dopuścił się tego rodzaju uchybień. Ów zarzut skarżący kasacyjnie uzasadnia tym, że w jego ocenie istniały przesłanki do uznania decyzji Wojewody Śląskiego z 19 sierpnia 2021 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Tak uzasadniany zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa; art. 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa. Wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazuje na ich procesowy charakter, jednakże ich treść odnosi się do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów prawa mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wojewódzki nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny - w wyniku analizy akt sprawy, w tym zwłaszcza uzasadnienia zaskarżonego wyroku - stwierdza, że Sąd I instancji słusznie uznał, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób skutecznie kwestionować ustalenia faktyczne, które trafnie aprobował Sąd I instancji. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących ustalenia i realizacji celu wywłaszczenia, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu słusznie zaakceptował.

O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć istotne znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe; wyjaśnił i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, i w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 30.7.2019 r. I OSK 2148/15).

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli przepisów w tym, że organy pominęły badanie, jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany. Wobec poczynionych ustaleń faktycznych co do statusu gruntu, czynienie rozważań w tym zakresie było zbędne, nie mogły bowiem one w żaden sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa podstawą do uwzględnienia skargi są jedynie takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszeń przepisów postępowania - które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Skoro prawidłowo stwierdzona została przesłanka negatywna do orzeczenia zwrotu nieruchomości w trybie decyzji (art. 229 ugn), to jakiekolwiek stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania, jakim jest odmowa zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. W świetle przywołanych wyroków Sądów administracyjnych i poglądów doktryny, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela, przesłanka negatywna ma charakter wystarczający i czyni zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.

Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają kontrolowane w sprawie akty administracyjne.

Z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i prawa materialnego.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 ppsa.