Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2049/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c), z art. 141 § 4, art 133 § 1, art. 3 § 2 pkt 3, art. 135, art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Po 341/19 w sprawie ze skargi Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 341/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie, zwanego dalej "skarżącym" lub "wierzycielem", na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, zwanego dalej "organem" lub "organem drugiej instancji", z dnia 27 lutego 2019 r., nr 3001-IEE.711.47.2019, w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kaliszu, zwanego dalej "organem pierwszej instancji" lub "organem egzekucyjnym", z dnia 2 stycznia 2019 r., nr 3007-SEE.711.8574.2018. .

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Kaliszu wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko spółce - A, zwanej dalej "zobowiązaną", na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 sierpnia 2018 r. wystawionego przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie. W dniu 18 października 2018 r. organ egzekucyjny doręczył Raiffeisen Bank Polska S.A. zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego. Pismem z tego samego dnia bank poinformował, że nie prowadzi rachunku bankowego dla zobowiązanej. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. organ egzekucyjny umorzył powyższe postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Stwierdził bowiem, że w toku postępowania nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Następnie postanowieniem z dnia 2 stycznia 2019 r: organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 1.621,33 zł, powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wobec braku możliwości wyegzekwowania kosztów od zobowiązanej, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. pokrywa je wierzyciel.

W zażaleniu na to postanowienie wierzyciel wskazał, że organ egzekucyjny nie wskazał, by doszło do skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Konsekwencją niedoręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego jest niedopuszczalność pobrania opłaty manipulacyjnej przez organ egzekucyjny. Ponadto wierzyciel zakwestionował wysokość naliczonej opłaty manipulacyjnej, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, w którym Trybunał stwierdził, że art. 64 § 6 u.p.e.a., w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji. Tymczasem organ egzekucyjny automatycznie wyliczył opłatę manipulacyjną jako 1% kwoty egzekwowanych należności, tj. należności głównych i odsetek za zwłokę, a zatem określił maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że odpis tytułu wykonawczego doręczono pod adres wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym, w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.". Dalej organ ten wyjaśnił, że przywołany w zażaleniu wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r. nie wyeliminował z porządku prawnego przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, "skutkiem wymienionego wyroku Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę." Tym samym, "do czasu postulowanej przez Trybunał nowelizacji ustawy, możliwe - a nawet konieczne - jest orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardów i wskazówek określonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z zaleceń tych zaś jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Trybunał wyraźnie zakwestionował bowiem tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie je dopuścił), a w konsekwencji - nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych". W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił metodę, w oparciu o którą określono maksymalną stawkę dla opłaty manipulacyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wierzyciel wniósł o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 190 § 4 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 64 § 6 u.p.e.a., które to przepisy TK wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. uznał za niekonstytucyjne oraz przez oparcie zaskarżonego postanowienia na art. 64 § 6 u.p.e.a. bez uwzględnienia wyroku Trybunału.

Sąd I instancji uchylił oba postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Skoro ustalenie wskazanej opłaty uzasadnia zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, to warunkiem koniecznym dla naliczenia i pobrania tej opłaty jest istnienie, ewentualnie wpływ przed umorzeniem postępowania egzekucyjnego, środków pieniężnych na zajęty rachunek bankowy. Jednak sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła sytuacja zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, rozumiana jako zablokowanie środków pieniężnych zapisanych na rachunku bankowym zobowiązanego. W dalszej części uzasadnienia Sąd I Instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art.141 § 4, art.,133 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art 133 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 3 § 2 pkt 3, art. 133 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli aktu administracyjnego oraz błędne uzasadnienie wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, podczas gdy naruszenie to nie miało miejsca, gdyż przepis ten nie został w przedmiotowej sprawie przez organy podatkowe zastosowany, a co za tym idzie organy nie mogły dokonać jego błędnej wykładni;

- art. 145 § 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niesformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia wykonanie wyroku. W zaskarżonym orzeczeniu nie zawarto wskazań i podstaw prawnych, w oparciu o które rozstrzygnięcie ma być dokonane. Postępowanie w trakcie ponownego rozpoznania sprawy powinno toczyć się na podstawie przepisów prawa i w granicach przez nie zakreślonych, gdyż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu. Obowiązujące zaś przepisy wskazują konkretną stawkę procentową, którą Sąd I instancji zanegował. Z uzasadnienia wyroku nie sposób wywieść czy opłata manipulacyjna nie może być w ogóle pobrana (taki wniosek należy wyciągnąć z przytoczonego przez skład orzekający wyroku NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3446/18, którego poglądy Sąd I instancji podzielił), czy powinna być pobrana w innej wysokości co wynikać by mogło ze stwierdzenia, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., poprzez stwierdzenie jego naruszenia w drodze błędnej wykładni dokonanej przez organ, polegającej na przyjęciu, że opłatę za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego pobiera się także w przypadku, gdy na zajętym rachunku bankowym zobowiązanego brak jest środków pieniężnych, podczas gdy przepis ten nie został zastosowany w przedmiotowej sprawie i organ jego wykładni nie dokonywał;

- art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez odmowę jego zastosowania w sytuacji, gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zachodziły podstawy do ustalenia opłaty manipulacyjnej w wysokości 1.616,33 zł oraz wydatku egzekucyjnego w wysokości 5 zł. Przy czym opłata manipulacyjna została ustalona przez organy podatkowe zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a.;

- art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu zasady legalizmu rozumianej jako konieczność działania organów administracji, w celu wyliczenia opłaty manipulacyjnej na podstawie przepisów prawa tj. obowiązującego przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a.;

- 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bowiem w przedmiotowej sprawie organy nie naliczały opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego.

W oparciu o powołane zarzuty strona skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sformułowano również wniosek o zasądzenie od skarżącego w pierwszej instancji wierzyciela kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązujące w dniu orzekania przez organy egzekucyjne, a więc w okresie z przełomu 2018 r. i 2019 r. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., poprzez stwierdzenie przez ten Sąd jego naruszenia w drodze błędnej wykładni dokonanej przez organ w sytuacji, gdy organy obu instancji nie stosowały tego przepisu w rozpatrywanej sprawie i nie dokonywały jego wykładni. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, pod warunkiem doręczenia zobowiązanemu w ciągu 14 dni od daty zajęcia wierzytelności odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne (zajęcie rachunku bankowego), z zastrzeżeniem art. 64d, 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Jak słusznie wywodzi skarżący kasacyjnie, w przedmiotowym stanie faktycznym organ egzekucyjny nie naliczał opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego lecz opłatę manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. W myśl tej regulacji, organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podstawę orzekania w sprawie przez organy obu instancji stanowił art. 64 § 6 u.p.e.a. Natomiast wywód prawny zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji dowodzi, że Sąd ten błędnie zastosował w sprawie jako wzorzec kontroli działania organów obu instancji właśnie art. 64 § 6 u.p.e.a.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu na podstawie art. 185 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 P.p.s.a.