Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1786/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 207/22 w sprawie ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022r., sygn. akt III SA/Gl 207/22, po rozpoznaniu skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr [...] [...] w części:

- § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy oraz – jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm.) – dalej: "Kodeks wyborczy" oraz art. 7 i art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej: "Konstytucja RP";

- § 15 ust. 1 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z pózn. zm.) - dalej: "u.s.g.",

- § 19 ust. 9 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b u.s.g.,

- § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP,

- § 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP,

- § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 i 3 załącznika do uchwały jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 741 ze zm.) – dalej: "ustawa o referendum lokalnym",

- § 30 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 u.s.g.,

- § 32 załącznika do uchwały jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, ze zm.) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych".

W uzasadnieniu powyższe zarzuty szeroko umotywowano.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto K.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma racji organ nadzoru, co do istotnej sprzeczności z prawem § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy. Owa sprzeczność zdaniem Wojewody miała polegać na zobowiązaniu członków organów dzielnicy do przestrzegania przepisów statutu i powszechnie obowiązującego prawa. Organ nadzoru w tym zakresie ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie wykazał zatem sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa. Dalsza część argumentacji odnosi się bowiem do zarzutu sprzeczności z prawem § 31 Statutu, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w Statucie zastosowanie mają postanowienia u.s.g., Kodeksu wyborczego oraz Statutu Miasta K.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody, co do sprzeczności z prawem § 31 Statutu Sąd meriti uznał je za niezasadne. Trudno bowiem dostrzec, jakoby przepis ten godził w wynikający z Konstytucji RP hierarchiczny system źródeł prawa. Omawiany przepis Statutu tego porządku nie modyfikuje. Nie jest również tak, że przepis ten przyznaje prymat aktu prawa miejscowego nad prawem powszechnie obowiązującym stanowiąc, że przepisy ustaw znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych Statutem. Przyjęte przez Radę Miasta rozwiązanie jest słuszne. Skoro utworzenie jednostki pomocniczej, nadanie jej statutu jest prawem gminy wynikającym z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.g., to nie jest sprzeczne z prawem odwołanie się w tymże statucie do przepisów ustawy, które i tak obowiązują niezależnie od postanowień Statutu. Ten zaś stosowania tych przepisów nie wyłącza, lecz do nich się odwołuje.

Wojewoda Śląski postanowieniom § 31 Statutu postawił zarzut, że stanowi on o stosowaniu do wyborów organów jednostki pomocniczej przepisy Kodeksu wyborczego, w sytuacji, gdy art. 1 tej ustawy enumeratywnie wskazano wybory, do których stosuje się przepisy ustawy. Nie ma w tym katalogu wyborów do jednostki pomocniczej gminy. Jednak w ocenie Sądu Wojewódzkiego rozwiązanie to nie jest sprzeczne z prawem z następujących względów:

Po pierwsze – Statut nie poddaje pod regulację Kodeksu wyborczego całego procesu wyborczego do organów Dzielnicy. O ile bowiem Kodeks wyborczy kompleksowo reguluje przebieg wyborów na stanowiska w nim wymienione, o tyle Statut reguluje przebieg wyborów do jednostki pomocniczej odsyłając tylko w zakresie nieuregulowanym Statutem do postanowień Kodeksu wyborczego regulujących proces wyborczy.

Po drugie – przyjmując takie rozwiązanie Rada Miasta uczyniła Statut przejrzystym i uniknęła wprowadzenia aktu skomplikowanego, powielającego regulacje ustawy.

Po trzecie – art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. stanowi, że statut ma określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. A skoro tak, to ustalenie tych zasad należy do kompetencji Rady Miasta, która w ramach tych kompetencji może postanowić o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu wyborczego.

Kontynuując wątek wyborów Sąd pierwszej instancji odniósł się do § 20 ust. 8 Statutu, który przyznaje Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic prawo do rozpatrywania protestów wyborczych i orzekania o ważności wyborów, w zw. z § 27 ust. 4 Statutu, który stanowi, że Miejska Komisja orzeka o nieważności wyborów w okręgu lub nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie – w tym przypadku Miejska Komisja określa w jakim zakresie i od jakiej czynności należy rozpocząć nowe postepowanie wyborcze. Zdaniem organu nadzoru rozstrzyganie o ważności wyborów należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. W Statucie zaś tą kompetencję przyznano podmiotowi pozaustawowemu, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu meriti uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest w tym zakresie nieprecyzyjne. Opiera się bowiem na powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, które jednak nie przystają do niniejszej sprawy. Trudno dociec w jaki sposób organ nadzoru w niniejszej sprawie wywiódł wyłączną kompetencję rady gminy do rozpatrywania protestów wyborczych. Nie sposób również ustalić, który przepis ustawy został naruszony poprzez utworzenie Miejskiej Komisji Wyborczej i powierzenie jej kompetencji orzekania o ważności wyborów. Tego Wojewoda nie wyjaśnił wskazując, że stanowi to istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie stanowi istotnego naruszenia prawa samo w sobie powierzenie rozpatrywania protestów wyborczych i orzekania o ważności wyborów Miejskiej Komisji Wyborczej. Rada Miasta nie przekroczyła swojej kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Nadto uchwałodawca postawił wymóg jawności rozpoznania protestu wyborczego przez Miejską Komisję. Zadbał również o możliwość wniesienia odwołania do Rady Miasta i w konsekwencji o jej zaangażowanie w proces wyborczy do jednostki pomocniczej.

Wskazywany przez organ nadzoru § 27 ust. 4 Statutu również odpowiada prawu. Przepis ten pozwala Miejskiej Komisji na orzeczenie o nieważności wyborów, jeżeli dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego, które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie. To do rady gminy należy bowiem określenie zasad i trybu wyborów do jednostki pomocniczej. Orzeczenie o nieważności wyborów z przyczyn określonych w § 27 ust. 4 Statutu mieści się w pojęciu trybu wyborów.

Podobnie Sąd pierwszej instancji ocenił stwierdzenie ważności wyborów przez Miejską Komisję w przypadku braku protestów, a także po rozpatrzeniu protestów wyborczych, o czym mowa w § 27 ust. 5 Statutu. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie stwierdzenia ważności wyborów, a nie orzekania w przedmiocie ważności wyborów. Miejska Komisja w tym zakresie niczego nie rozstrzyga, a wydaje wyłącznie akt deklaratoryjny.

Oceniając stanowisko wojewody co do zgodności z prawem § 19 ust. 9 Statutu, dotyczącego diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji wyborczej, Sąd meriti przyznał rację wojewodzie, że art. 37b u.s.g. wprowadza katalog osób, którym Rada Gminy może przyznać dietę. W katalogu tych osób rzeczywiście nie ma członków komisji wyborczych. Jednakże należy mieć na względzie, że dieta nie stanowi wynagrodzenia, lecz zryczałtowaną rekompensatę kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem obowiązków wobec społeczności lokalnej. Członkowie komisji wyborczych wykonują swoją pracę społecznie co jednak nie oznacza, że nie może im zostać przyznana rekompensata poniesionych kosztów. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że możliwość przyznania diety jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Jakkolwiek Rada Miejska postanowiła o przyznaniu diety osobom niewymienionym w u.s.g., jednak nie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma racji organ nadzoru wykazując wadliwość § 29 załącznika do uchwały, w którym przewidziano możliwość rozwiązania Rady Dzielnicy przed upływem kadencji w drodze referendum, na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, chyba że do końca kadencji Rady pozostało mniej niż 6 miesięcy. O rozpoczęciu zbierania podpisów powiadamia się przewodniczącego Rady Miasta K. Termin i sposób przeprowadzenia referendum określa Rada miasta K odrębną uchwałą. Referendum jest ważne jeśli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych do głosowania.

Sąd meriti podniósł, że Statut Dzielnicy nie wprowadza odrębnego referendum lokalnego – referendum dzielnicowego, czy referendum jednostki pomocniczej gminy. Wprowadza jedynie odrębny tryb rozwiązania Rady Dzielnicy, którego w żaden sposób nie można utożsamiać z referendum lokalnym opisanym w ustawie o referendum lokalnym. Decydując się na takie rozwiązanie Rada wręcz musiała określić tryb przeprowadzenia tego referendum. Sąd ten zwrócił również uwagę, że ocena tego, czy sam tryb referendum ma wady nie była przedmiotem zastrzeżeń organu nadzoru.

W ocenie Wojewody Rada Miasta uregulowała w statucie jednostki pomocniczej materię podlegającą regulacji w Statucie Miasta, czym naruszyła art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. W myśl tego przepisu statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Podnieść jednak należy, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych. Wprowadzenie do Statutu § 15 ust. 1 tej zasady nie zmienia, lecz wskazuje na możliwe wykorzystanie środków pochodzących z budżetu gminy. Nie stanowi zatem istotnego naruszenia prawa. Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 u.s.g., elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W ocenie Sądu pierwszej instancji wprowadzony § 15 ust. 1 nie podważa ani nie modyfikuje cytowanego przepisu art. 48 ust. 1 u.s.g.

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 23 ust. 2 Statutu. Przepis ten stanowi, że zgłoszenie kandydata do Rady Dzielnicy musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Odnosząc się do samego obowiązku podania numeru PESEL i temu, czemu ma to służyć, Sąd meriti zwrócił uwagę na dwie wartości – z jednej strony konieczność ochrony danych osobowych i dopuszczalność ich gromadzenia i przetwarzania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 i 6 RODO, a z drugiej strony zapewnienie prawidłowego przebiegu wyborów do organów Dzielnicy, co jest uwarunkowane uprzednim zbadaniem, czy kandydat może być osobą wybraną. Dla zbadania tej okoliczności niezbędne wydaje się dokładne zidentyfikowanie kandydata do pełnienia funkcji w organie Dzielnicy.

Czynne i bierne prawo wyborcze mają osoby ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy (§ 18 ust. 2 Statutu). W Statucie nie zawarto definicji rejestru wyborców, lecz przez odesłanie do Kodeksu wyborczego przyjąć należy, że zawiera on dane takie jak nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy (art. 18 § 7 Kodeksu wyborczego). Podanie numeru PESEL przez kandydata do organu Dzielnicy nie jest bezpodstawne, lecz służy sprawdzeniu, czy kandydat jest ujęty w rejestrze wyborców Dzielnicy. Owszem w większości przypadków może się okazać, że imię, nazwisko i adres będą danymi wystarczającymi do identyfikacji kandydata, jednak nie można wykluczyć przypadków szczególnych, na które zwraca uwagę skarżący, że pod tym samym adresem zamieszkują osoby o tych samych imionach i nazwiskach. Wówczas ich identyfikacja będzie możliwa wyłącznie poprzez numer PESEL.

Organ nadzoru zakwestionował również obowiązek podania zawodu, jako informacji niesłużącej identyfikacji kandydata. W ocenie Sądu jednakże informacja o zawodzie kandydata jest istotna z punktu widzenia decyzji wyborcy o oddaniu głosu. To jaki zawód kandydat wykonuje może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia oceny jego predyspozycji do pełnienia funkcji. Decyzja o oddaniu głosu na konkretnego kandydata zawsze ma charakter subiektywny. Niewystarczającym dla jej podjęcia jest informacja o imieniu nazwisku i dacie urodzenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ nadzoru winien wskazać konkretny przepis prawa, który zostaje naruszony przez regulację uchwały. W niniejszej sprawie Wojewoda ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że uchwała narusza przepisy RODO bez wskazania, który przepis tego rozporządzenia został naruszony.

W ocenie Sądu meriti nie znajduje uzasadnienia zarzut organu nadzoru co do naruszenia RODO poprzez uznanie, że skarżąca nie będąc administratorem danych gromadzonych przez Gminę K. nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych. Tymczasem zgodnie z przyjętą w RODO definicją, zawartą w jej art. 4 pkt. 7 RODO, "administrator" oznacza osobę fizyczną lub prawną, organ publiczny, jednostkę lub inny podmiot, który samodzielnie lub wspólnie z innymi ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych; jeżeli cele i sposoby takiego przetwarzania są określone w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, to również w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego może zostać wyznaczony administrator lub mogą zostać określone konkretne kryteria jego wyznaczania.

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze współadministrowaniem, na co wskazuje chociażby § 18 ust. 5 Statutu Dzielnicy. Na gruncie tego przepisu wybory do Rady przeprowadza Prezydent Miasta. Zatem Skarżąca, jest administrator danych przetwarzanych w związku z organizacją wyborów jak np. przyjmowanie zgłoszeń kandydatów, ustalanie składu miejskiej Komisji Wyborczej czy okręgowej i obwodowej komisji wyborczej. Z kolei Prezydent Miasta jest administratorem danych przetwarzanych w ramach prowadzenia ewidencji ludności i rejestru wyborców dzielnicy (por. § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy) w oparciu o który ustalane jest istnienie czynnego i biernego prawa wyborczego mieszkańca dzielnicy. Z tych względów również zobowiązanie kandydata do wyrażenia zgody na udostepnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia zarzut, jakoby istotnie naruszał prawo § 30 Statutu Dzielnicy, który stanowi, że uchwalenie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta K., po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami dzielnicy. W ocenie organu nadzoru przepis ten stanowi modyfikację art. 35 ust. 1 u.s.g., który przewiduje obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, bez ograniczenia ich kręgu do dzielnicy. W ocenie Sądu naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter nieistotny. To przecież mieszkańcy danej dzielnicy są zainteresowani uchwaleniem i zmianą statutu dla ich dzielnicy, a nie dla wszystkich dzielnic miasta. W ocenie Sądu meriti nie sposób uznać, by mieszkańcy innych dzielnic interesowali się zmianą bądź uchwaleniem statutu dla dzielnicy, w której nie mieszkają. Brzmienie § 30 Statutu jakkolwiek modyfikujące przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. oddaje jednak stan faktyczny istniejący w toku procesu prawotwórczego dla danej dzielnicy.

Organ nadzoru zakwestionował także § 32 Statutu, z którego wynika, że podlega on ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co – zdaniem Wojewody – stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Stosownie do powołanego przepisu, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ponadto Wojewoda zarzucił, że przepis ten wprowadza w błąd, gdyż publikacji podlega nie sam Statut, czyli załącznik do uchwały, lecz sama uchwała, którą został on przyjęty. Wobec zaś normy zawartej w § 6 uchwały "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" – przepis ten jest zupełnie zbędny.

Kwestia ewentualnej zbędności tego przepisu w Statucie w kontekście treści § 6 uchwały zawierającej regulację wskazującą, że uchwała (a zatem także załącznik do niej – przyp. Sądu pierwszej instancji) wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, nie może potwierdzać zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten nie skutkuje bowiem naruszeniem prawa, tym bardziej w stopniu istotnym, a tylko to czyniłoby zarzut Wojewody uzasadnionym. Kwestia zbędności - lub niezbędności – tego zapisu nie ma zatem dla sprawy żadnego znaczenia i nie podlega ocenie ani sądu, ani organu, który ocenia jedynie zgodność aktów prawa miejscowego z prawem.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 91 ust. 3 u.s.g. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie - polegające na uznaniu, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia naruszenia prawa przez § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, ponieważ organ nadzoru ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a tym samym nie wykazał sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał przepisy prawa, z którymi przepis uchwały jest sprzeczny oraz wskazał powody, dla których jest z nimi sprzeczny;

2) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach określenia zasad i trybu wyborów do jednostki pomocniczej gminy możliwe jest odesłanie w § 31 załącznika do uchwały do przepisów Kodeksu wyborczego i stosowanie tych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, jasno określony w art. 1 Kodeksu wyborczego zakres przedmiotowy tej ustawy, nie uwzględnia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, a na rozszerzenie tego zakresu ustawy w drodze aktu prawa miejscowego nie pozwala zasada hierarchiczności źródeł prawa wyrażona w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

3) art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu wyborczego w sprawach nieuregulowanych uchwałą, nie jest sprzeczne z prawem, albowiem nie modyfikuje ustawy, ani nie przyznaje prymatu aktu prawa miejscowego nad ustawą, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu aktów, które obowiązują z mocy ustawy i nie może też nakładać na adresatów uchwały obowiązku stosowania się do aktów, do których mają się oni stosować z mocy samej ustawy;

4) art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 1 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że regulacja § 27 ust. 4 załącznika do uchwały przewidująca orzeczenie o nieważności wyborów w okręgu lub o nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego odpowiada prawu, albowiem wynika z ogólnej kompetencji rady gminy do określenia zasad i trybu wyboru do organów jednostki pomocniczej, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie odwołanie się w tym zakresie do regulacji Kodeksu wyborczego oraz do przestępstw w nim uregulowanych oraz uzależnienie stosowania instytucji wyborczych w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem, albowiem stany faktyczne zaistniałe podczas wyborów w jednostkach pomocniczych gminy, z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy Kodeksu wyborczego, nigdy nie będą podlegały subsumpcji pod normy prawne w tej ustawie, a tym samym uchwała w tym zakresie będzie niewykonalna, a jeżeli będzie wykonywana, to sprzecznie z prawem;

5) art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów ustawowych, jakimi są organy Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów (§ 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały), nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem kwestia ustalania ważności wyborów mieści się w zakresie: "trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, wobec treści art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, przyznanie szerokich uprawnień decyzyjnych, przesądzających o wyniku demokratycznych wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy podmiotowi o charakterze pozaustawowym jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa;

6) art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że wystarczającym dla uznania legalności przepisu § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały jest poddanie rozpatrywania odwołań od rozstrzygnięć Miejskiej Komisji Wyborczej w przedmiocie protestów wyborczych kompetencjom Rady Miasta, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, to nie ma prawnego znaczenia, albowiem istotne uprawnienia rozstrzygające o protestach zostały przyznane pozaustawowej grupie osób (Miejskiej Komisji Wyborczej) i w sytuacji, gdy nie zostaną złożone od jej rozstrzygnięć żadne odwołania, grupa osób uprawniona jest samodzielnie stwierdzić ważność wyborów, a ten proces nie został już poddany żadnej kontroli Rady Miasta; podobnie, gdy Komisja ta orzeka o nieważności wyborów na podstawie przepisu § 27 ust. 4 załącznika do uchwały również i tu Rada Miasta nie sprawuje kontroli, a to stanowi istotne naruszenie prawa, wobec art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP;

7) art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 37b u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyznanie członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety, mieści się w uprawnieniu Rady Miasta do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, wobec wyczerpującej treści art. 37b u.s.g., brak jest ku temu podstaw prawnych, co narusza dodatkowo art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom władzy publicznej działać na podstawie prawa to jest na podstawie konkretnego przepisu prawa, zwłaszcza gdy dotyczy to wydatkowania środków publicznych;

8) art. 35 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 o referendum lokalnym w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Statut Dzielnicy nie wprowadza odrębnego referendum lokalnego - referendum dzielnicowego, czy referendum jednostki pomocniczej gminy, a wprowadza jedynie odrębny tryb rozwiązania Rady Dzielnicy, którego w żaden sposób nie można utożsamiać z referendum lokalnym opisanym w ustawie o referendum lokalnym, a decydując się na takie rozwiązanie Rada wręcz musiała określić tryb przeprowadzenia tego referendum, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie tworzone na gruncie lokalnym akty prawa miejscowego - jako konstytucyjne źródła prawa - nie mogą być formułowane w oderwaniu od obowiązujących w systemie prawnym ustaw. Jeżeli ustawa tworzy takie instytucje prawne jak referendum lokalne, to akt prawa miejscowego nie może tej instytucji powielać, tworząc przy tym odrębne zasady niż ustawa. System prawa musi być jednolity i spójny wewnętrznie, co znaczy, że należy eliminować z niego te normy niższego rzędu, które stoją w konflikcie z innymi normami wyższego rzędu, zatem za niezgodne z prawem należy uznać - wobec istniejących regulacji ustawowych - wprowadzenie odrębnego referendum lokalnego, które swym zakresem podmiotowym odpowiada ustawowemu referendum oraz wprowadzanie odrębnych zasad przeprowadzania tego referendum;

9) art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 15 ust. 1 załącznika do uchwały nie narusza prawa w sposób istotny, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w statucie jednostki pomocniczej Rada Miasta nie może regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 u.s.g. dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta K.), to Rada Miasta K. nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ww. ustawy;

10) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 1 i art. 18 § 7 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że o obowiązku podania numeru PESEL określonym w § 23 ust. 2 załącznika do uchwały przesądzają regulacje Kodeksu wyborczego, to jest art. 18 § 2, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w świetle art. 87 ust. 1 i 2 oraz 94 Konstytucji RP odesłanie w akcie prawa miejscowego (w sprawach w nim nieuregulowanych) do regulacji Kodeksu wyborczego jest niedopuszczalne, albowiem godzi w elementarne podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa. Niezgodne bowiem z prawem jest rozszerzenie w drodze uchwały rady gminy określonego ustawą zakresu przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego;

11) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) - dalej: "RODO" - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 załącznika do uchwały podania na potrzeby wyborcze informacji w zakresie numeru PESEL i zawodu kandydata nie narusza prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 1 lit. c RODO, a argumenty Sądu pierwszej instancji o charakterze pozaprawnym takie jak: "podanie zawodu jest istotne z punktu widzenia oceny jego predyspozycji do pełnienia funkcji, nie mogą przesądzać o niestosowaniu się do zasady adekwatności (minimalizmu) określonej art. 5 ust. 1 lit. c RODO;

12) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 załącznika do uchwały podania na potrzeby wyborcze zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej nie narusza prawa, bowiem administratorem danych osobowych jest zarówno Prezydent Miasta K., jak i Rada Miasta, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, z przepisów zakwestionowanej uchwały i załącznika wynika, że udział Rady Miasta K. w procesie wyborczym sprowadza się jedynie do określenia zasad i trybu wyborów oraz zarządzenia wyborów. Rada Miasta K. nie bierze udziału - tak jak twierdzi Sąd - w przyjmowaniu zgłoszeń kandydatów, czy ustalaniu składu komisji wyborczych: miejskiej okręgowej czy obwodowej, a tym samym nie może być uznana za administratora czy nawet współadministratora danych osobowych, a zatem nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń o przetwarzaniu danych osobowych;

13) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że nie ma istotnego naruszenia prawa uregulowanie § 30 załącznika do uchwały, gdzie zawężono zakres konsultacji do mieszkańców dzielnicy, gdy tymczasem ustawa wymaga konsultacji ze wszystkimi mieszkańcami gminy;

14) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że §30 i §32 załącznika do uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie akt prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa, powinien czynić zadość wymogom legislacyjnym; tak jak rozporządzenie - akt wykonawczy do ustawy - nie powiela materii ustawowej, nie powtarza jej ani nie modyfikuje, tak i uchwała organu stanowiącego nie może tego czynić; klasyfikacja aktu prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa stawia przed nim określone wymagania merytoryczne i formalne, nie może zatem zakresem swych regulacji wchodzić w materię innych konstytucyjnych aktów prawnych: ustaw czy rozporządzeń.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 P.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie od Gminy K. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto K. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895).

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadne są zarzuty i argumentacja skarżącego kasacyjnie Wojewody, że uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr [...] [...], w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, jest istotnie sprzeczna z prawem.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że § 5 ust. 1 pkt 2 i § 31 Statutu naruszają art. 87 Konstytucji, gdyż godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może bowiem przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych, którymi są ustawy - te bowiem obowiązują z mocy ustawy, a nie z mocy uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Akt prawa miejscowego nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przez członków organu dzielnicy przepisów statutu, który wiąże organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP.

Wojewoda Śląski zasadnie uznał, że zawarta w Statucie klauzula o stosowaniu do wyborów organów jednostki pomocniczej przepisów Kodeksu wyborczego istotnie narusza prawo. Zgodnie z art. 1 Kodeks wyborczy określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Ustawa ta nie ma zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gmin. Tym samym Rada Miasta K. przewidując, że w sprawach nie uregulowanych stosuje się regulacje Kodeksu wyborczego, zmieniła zakres regulacji ustawy, rozszerzając go o sprawy nie uregulowane uchwałą w sprawie Statutu Dzielnicy. Dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, albowiem godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa. Wprawdzie znane są przypadki rozszerzenia przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego, tak jak chociażby w art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym w zakresie nie uregulowanym w ustawie, do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu wyborczego. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że rozszerzenie to odbywa się na poziomie ustawowym (z woli ustawodawcy), zmiana zakresu regulacji ustawy następuje w drodze innej ustawy, a nie - tak jak w przedmiotowym wypadku - w drodze aktu niższego rzędu - uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.

Zasady jest zarzut skargi, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż regulacja § 27 ust. 4 załącznika do uchwały, przewidująca orzeczenie o nieważności wyborów w okręgu lub o nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, odpowiada prawu. Sąd wywiódł legalność tego przepisu uchwały z ogólnej kompetencji rady gminy do określenia zasad i trybu wyboru do organów jednostki pomocniczej. Błędnie jednak ocenił, że orzeczenie o nieważności wyborów z przyczyn określonych w § 27 ust. 4 Statutu mieści się w pojęciu trybu wyborów. Podkreślić trzeba, że przepisy art. 494 - 514 zawarte w Dziale IX Przepisy karne Kodeksu wyborczego penalizują ściśle określone zachowania sprawców. Jednakże w dyspozycjach tych przepisów nie mieszczą się czyny związane z wyborami do organów jednostek pomocniczych gminy. Przepisy karne natomiast należy zawsze interpretować w sposób ścisły, albowiem jakakolwiek wykładnia rozszerzająca w prawie karnym jest niedopuszczalna. W związku z powyższym odwoływanie się - w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy - do przestępstw określonych w Kodeksie wyborczym jest, z legislacyjnego punktu widzenia, niedopuszczalne.

Nie można też podzielić stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dopuszczającego nadanie uprawnień do rozpatrywania protestów wyborczych w jednostce pomocniczej oraz orzekaniu o nieważności wyborów i stwierdzaniu ich ważności - Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Powierzenie procedury weryfikacji wyborów podmiotowi nie będącemu żadnym organem, nie jest prawnie dopuszczalne. Zasadniczo, na gruncie Kodeksu wyborczego protesty wyborcze rozpatrują, a nieważność wyborów stwierdzają: sądy - Sąd Najwyższy i sądy okręgowe, nie zaś komisje wyborcze. Wobec natomiast treści art. 18a ust. 1 u.s.g. przyznającego uprawnienia kontrolne nad działalnością jednostki pomocniczej, (jako takiej) radzie gminy oraz art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przyznającego uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej organom gminy - a więc wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) i radzie gminy, jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem jest powierzenie tych zadań radzie gminy, ewentualnie organowi wykonawczemu, jeżeli organy jednostki pomocniczej zostały już wybrane.

Przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów (§ 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały), stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów dzielnicy (sołectwa), mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Nawet w sytuacji, gdy statut dzielnicy (sołectwa) nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy, wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 8/08, LEX nr 514980). W świetle u.s.g. - art. 18a ust. 1 i art. art. 35 ust. 3 pkt 5 - konkretne kompetencje decyzyjne i rozstrzygające, wpływające na wynik demokratycznych wyborów, powinny zostać powierzone Radzie Miasta K. lub ewentualnie Prezydentowi Miasta K., jeżeli organy jednostki pomocniczej zostały już wybrane.

Nie można też zgodzić się z tezą zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wystarczającym w tym zakresie, jest poddanie rozpatrywania odwołań od rozstrzygnięć Miejskiej Komisji Wyborczej w przedmiocie protestów wyborczych - kompetencjom Rady Miasta. W ten sposób uprawnienia rozstrzygające o protestach zostały przyznane pozaustawowemu organowi i w sytuacji, gdy nie zostaną złożone od jej rozstrzygnięć żadne odwołania, zostaje stwierdzona także przez ten organ ważność wyborów - a ten proces nie zostaje już poddany kontroli Rady Miasta.

Trafnie zauważa skarżący organ nadzoru, że przepis § 27 ust. 4 Statutu został sformułowany w sposób kategoryczny i ma charakter obligatoryjny. To oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki w nim określonej, podmiot (Miejska Komisja Wyborcza Dzielnic) bezwzględnie orzeka o nieważności wyborów. Zadaniem Komisji orzekającej będzie, więc ustalenie, że w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, a następnie ich unieważnienie. Tym samym sprowadzi się do tego, że do swobodnej oceny, a potem arbitralnej decyzji nie przewidzianej przepisami rangi ustawowej, do grupy osób będzie należało stwierdzenie, czy dany czyn może zostać zakwalifikowany jako przestępstwo i naruszenie prawa, czy też nie.

Zgodnie z treścią art. 516 Kodeksu wyborczego: Do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Tym samym kompetencje do dokonywania ustaleń w tym zakresie zostały przyznane organom ścigania, i przede wszystkim sądom powszechnym. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 516 Kodeksu wyborczego dotyczy wyraźnie i konkretnie określonych czynów zabronionych. Z całą pewnością nie można do nich zakwalifikować jakiekolwiek czynów popełnionych podczas wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy - a to z uwagi na stronę przedmiotową przestępstw wyborczych, które są popełniane wyłącznie w związku z wyborami:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

W konsekwencji w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy nie będą mogły toczyć się przed sądem postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, albowiem czyny dokonane w tych wyborach nie będą nigdy zakwalifikowane jako czyny zabronione w Kodeksie wyborczym. W efekcie tego to członkowie Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic - zastępując sąd i organy ścigania, będą dokonywały własnych niezbędnych ustaleń i dowolnie poza prawem będą kwalifikowały jako "przestępstwa wyborcze" czyny, które nimi nigdy być nie mogły. Następnie w wyniku tak wadliwie przeprowadzonej procedury, członkowie Komisji stwierdzając o ważności czy nieważności wyborów, będą przesądzali o wyniku demokratycznych wyborów lokalnych do ustawowych organów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewody Śląskiego, że takie działania należy uznać za niedopuszczalne i sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.

W kwestii przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety Sąd Wojewódzki uznał, że mimo braku w ustawie takich podstaw prawnych - skoro Rada Miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. W stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa.

Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Z kolei ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 19 ust. 9 załącznika do uchwały. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny, a najdalej idące ograniczenia i wymagania zasada legalizmu formułuje wobec działań władczych. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07, LEX nr 469304) nawet jeśliby było to usprawiedliwione i potraktowane - tak jak wskazuje Sąd pierwszej instancji - jako rekompensata poniesionych kosztów. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000 r., nr 5, poz. 141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego § 29 Statutu jest sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym, polegającym na tym, że Rada Miasta dokonała modyfikacji elementów tychże przepisów, a także na uznaniu, że do referendum w jednostce pomocniczej gminy znajdują zastosowanie ww. przepisy ustawy o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przepis art. 12 u.s.g. przewiduje, że: Zasady i tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębna ustawa. Stosownie zaś do treści art. 2 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, a także w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

W przywołanych wyżej przepisach mowa jest generalnie o mieszkańcach jednostki samorządu lokalnego - o ich uprawnieniu do wyrażenia woli w drodze referendum. Żadna z tych ustaw, ani też Kodeks wyborczy, którego przepisy - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym - w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio do referendum lokalnego, nie przewiduje możliwości wyłączenia stosowania ustawy o referendum lokalnym wobec określonej kategorii mieszkańców gminy. To oznacza, że regulacje tej ustawy mają zastosowanie - bez żadnego wyjątku - do wszystkich mieszkańców gminy, tu: wszystkich mieszkańców Miasta K. Uchwała organu stanowiącego gminy nie może wyłączyć stosowania ustawy wobec określonej grupy mieszkańców gminy (tu: mieszkańców jednostki pomocniczej) i poddać ją odrębnym regulacjom aktu prawa miejscowego - statutu jednostki pomocniczej. Skoro w ustawie o referendum lokalnym zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego, w tym inicjatywa referendalna, to nie można wyłączyć ich obowiązywania w określonym zakresie, aby potem odmiennie je regulować w drodze aktu prawa miejscowego. Tym samym prawidłowa jest konstatacja organu nadzoru, że przepisy § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5 % wyborców z terenu Dzielnicy", § 29 ust. 1 zd. 2 oraz § 29 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, zostały podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 15 ust. 1 złącznika do uchwały art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazującej na przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieprawidłowe dokonanie ustaleń w zakresie gospodarki finansowej Dzielnicy. Należy wyraźnie podkreślić, że w statucie jednostki pomocniczej Rada nie może regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 u.s.g. dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta K.), to Rada Miasta K. nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy - albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ustawy. Sąd Wojewódzki pomijając ten aspekt sprawy, nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa. Tymczasem dopuszczona przez Sąd Wojewódzki konstrukcja prowadzić będzie do tego, że albo statut miasta K. nie będzie kompletny z powodu braku realizacji upoważnienia ustawowego z art. 51 ust. 3 u.s.g., albo też kwestie dotyczące uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, zostaną uregulowane zarówno w statucie Miasta jak i w statucie jednostki pomocniczej. Obie sytuacje są prawnie niedopuszczalne.

Sąd Wojewódzki nie uznał sprzeczności z prawem § 23 ust. 2 Statutu. Przepis ten stanowi, że zgłoszenie kandydata do Rady Dzielnicy musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Odnosząc się do obowiązku podania numeru PESEL odwołał się do regulacji Kodeksu wyborczego i na tym odwołaniu oparł rozważania w tym zakresie. Wyszedł z założenia, że uchwała nie zawiera definicji rejestru wyborców Dzielnicy, lecz przez odesłanie w uchwale do Kodeksu wyborczego, rejestr ten wymaga podania takich danych jak:

nazwisko i imię (imiona),

imię ojca,

datę urodzenia,

numer ewidencyjny PESEL,

adres zamieszkania wyborcy.

Jak podniesiono wyżej odesłanie w akcie prawa miejscowego do stosowania, w sprawach nieuregulowanych w uchwale, do regulacji Kodeksu wyborczego jest niedopuszczalne - albowiem godzi zasadę hierarchicznej budowy źródeł prawa. Niezgodne bowiem z prawem jest rozszerzenie w drodze uchwały rady gminy - określonego ustawą zakresu przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do dokonywania zmiany zakresu obowiązywania ustawy. Zmiana taka może się odbyć jedynie z poziomu ustawy. Zatem tylko ustawodawca mógłby przesądzić o tym, że w sprawach nieuregulowanych przez akt prawa miejscowego do wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego. Z całą pewnością nie może czynić tego Rada Miasta K. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis uchwały, którego nieważność w części stwierdził Wojewoda, został sformułowany w sposób kategoryczny. Zgodnie z jego treścią: "2. Zgłoszenie kandydata musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie, oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej.". Uchwała nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, ani też możliwości dla podmiotów wykonujących tę uchwałę odstąpienia od powyższego żądania. Bezwzględny wymóg przedstawienia w zgłoszeniu Nr PESEL i zawodu powoduje, że osoba, która tego numeru lub zawodu nie posiada będzie pozbawiona prawa kandydowania do Rady Dzielnicy.

Interpretacja przepisu § 23 ust. 2 Statutu powinna być dokonywana w związku z § 18 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestie czynnego i biernego prawa wyborczego, a które przysługuje osobom, które najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale zamieszkują na terenie Dzielnicy (są ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy). A skoro tak, to obowiązek podania przez kandydata do organu dzielnicy zawodu jest nieuzasadniony, ponieważ nie wpływa w żaden sposób na bierne prawo wyborcze. Ponadto podanie numeru PESEL prowadzi do ograniczenia kręgu mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL.

W tym miejscu należy podnieść również, że używanie numeru PESEL na potrzeby wyborcze, w przypadku gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO. Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Numer PESEL stanowi krajowy numer identyfikujący osoby fizyczne, o jakim mowa w art. 87 RODO. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega on szczególnej ochronie, bowiem prawodawca unijny wprowadził omawianą regulację, mając na uwadze fakt, że wykorzystywanie uniwersalnych identyfikatorów osobowych może stwarzać różnego rodzaju zagrożenia w sferze ochrony danych osobowych.

Sąd Wojewódzki uznał, że: "W rozpatrywanej sprawne niewątpliwie mamy do czynienia ze wspóladministrowaniem, na co wskazuje chociażby § 18 ust. 5 Statutu Dzielnicy. Na gruncie tego przepisu wybory do Rady przeprowadza Prezydent Miasta. Zatem skarżący, jest administratorem danych przetwarzanych w związku z organizacją wyborów jak np. przyjmowanie zgłoszeń kandydatów, ustalanie składu Miejskiej Komisji Wyborczej czy okręgowej i obwodowej komisji wyborczej. Z kolei Prezydent Miasta jest administratorem danych przetwarzanych w ramach prowadzenia ewidencji ludności i rejestru wyborców dzielnicy (por. §18 ust. 2 Statutu Dzielnicy) w oparciu o który ustalane jest istnienie czynnego i biernego prawa wyborczego mieszkańca dzielnicy.". Stanowisko Sądu nie znajduje jednak potwierdzenia w postanowieniach § 18 ust. 4 i 5, § 19 i § 23 ust. 1 uchwały.

Stosownie do treści § 26 ust. 14 Statutu; "Dokumenty związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów do Rady przechowuje się w Urzędzie Miasta K.". Udział Rady Miasta K. w procesie wyborczym jest marginalny i sprowadza się do określenia zasad i trybu wyborów oraz zarządzenia wyborów. Z całą pewnością Rada Miasta K. nie bierze udziału - tak jak twierdzi Sąd - w przyjmowaniu zgłoszeń kandydatów, czy ustalaniu składu komisji wyborczych: miejskiej okręgowej czy obwodowej. Nie może być więc uznana za administratora czy nawet współadministratora danych osobowych. Trafne jest więc stanowisko skarżącego organu nadzoru, że Rada Miasta K. - nie będąca administratorem danych, gwarantującym ich ochronę, nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych.

W odniesieniu do § 30 załącznika do uchwały, gdzie Sąd Wojewódzki uznał, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa regulacja, w której powtórzono, modyfikując przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., stwierdzić trzeba, że sprzeczne z prawem jest ograniczeniu kręgu osób dokonujących konsultacji treści zmian w Statucie. Skoro uchwalenie statutu jednostki pomocniczej wymaga konsultacji wszystkich mieszkańców gminy to tym bardzie zmiana takiego statutu będzie wymagała konsultacji wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko mieszkańców dzielnicy. Wbrew twierdzeniom Sądu, mieszkaniec innej dzielnicy może być przecież zainteresowany określoną regulacją w statucie innej jednostki pomocniczej, gdyż może ona pozostawać w sprzeczności z interesami tego mieszkańca. Zawężenie zatem kręgu osób uprawnionych do konsultacji zmian statutu do mieszkańców dzielnicy stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania tej regulacji w trybie nadzoru, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g.

Sąd Wojewódzki uznał, że przepis § 32 załącznika do uchwały "nie skutkuje naruszeniem prawa, tym bardziej w stopniu istotnym, a tylko to czyniłoby zarzut Wojewody uzasadnionym.". Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu dotyczące niedopuszczalnego powtórzenia bądź modyfikacji w Statucie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika bowiem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Uznać zatem należy, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody akcentujące, iż powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w akcie prawa miejscowego treści ustawy może bowiem wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Funkcją prawa miejscowego jest regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Sąd pierwszej instancji wprawdzie stwierdził sprzeczność z prawem § 30 oraz § 32 uchwały. Jednakże wykroczył poza granice art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż dokonał oceny skutków naruszenia prawa, to jest mimo stwierdzenia, że do naruszenia prawa doszło, ocenił, odwołując się do argumentów pozaprawnych, jakie znaczenie mają te naruszenia dla społeczności lokalnej i obiorców norm prawnych. Tymczasem rolą organu nadzoru jest ocena wyłącznie tego, czy doszło do naruszenia prawa czy też nie. W przypadku stwierdzenia sprzeczności przepisów uchwały z prawem, bezwzględnym obowiązkiem organu nadzoru jest stwierdzenie nieważności tychże, a to wobec wyraźnej dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Miasta K. na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).