Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1739/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1357/21 w sprawie ze skargi J. R., B. S., M. G., K. L., J.W.i A. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. R., B. S., M. G., K. L., J. W.i A. L. solidarnie kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., II SA/Kr 946/21 w sprawie ze skargi J. R., B. S., M. G., K. L., J.W. i A. L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł:

- o ustaleniu na rzecz J. R., B. S., M. G., J. M., K. L., J. W., A.L., A. S., A.M. i A. P. odszkodowania w wysokości: 284.952,39 zł za łączny udział 379/1104 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna I. kat. 378/4 o powierzchni 0,0840 ha, b. gm. kat. K., objętej wykazem hipotecznym Lwh 367, b. gm. kat. K., wchodzącej w skład działki nr 311, obr. 8, jedn. ewid. K., zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej – ul. S. W. w K., przejętej z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem 1 stycznia 1999 r., zgodnie z decyzją Wojewody M. z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] (pkt 1);

- o wypłacie ustalonego w pkt 1 odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz: J. R. – kwota 33.833,40 zł za udział wynoszący 15/368 cz. w ww. nieruchomości, B. S. – kwota 50.750,10 zł za udział wynoszący 45/736 cz. w ww. nieruchomości, M. G. – kwota 47.930,48 zł za udział wynoszący 85/1472 cz. w ww. nieruchomości, J.M. – kwota 47.930,64 zł za udział wynoszący 85/1472 cz. w ww. nieruchomości, K. L. kwota 47.930,64 zł za udział wynoszący 85/1472 cz. w ww. nieruchomości, J. W.– kwota 19.736,15 zł za udział wynoszący 35/1472 cz. w ww. nieruchomości, A. L. – kwota 9.586,13 zł za udział wynoszący 17/1472 cz. w ww. nieruchomości, A.S. – kwota 3.759,27 zł za udział wynoszący 5/1104 cz. w ww. nieruchomości, A. M. – kwota 3.759,27 zł za udział wynoszący 5/1104 cz. w ww. nieruchomości, A. P. – kwota 19.736,15 zł za udział wynoszący 35/1472 cz. w ww. nieruchomości.

Organ I instancji wskazał także, że do zapłaty odszkodowania zobowiązuje się Gminę Miejską K. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, a także o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, zaś w sytuacji, gdy osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jego wypłata natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego.

W motywach powyższej decyzji wskazano, iż Wojewoda M. decyzją z [...] maja 2016 r. znak [...]stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela I. kat. 378/4 o powierzchni 0,0840 ha b. gm. kat. K. wchodzącej w skład działki nr [...] obr. 8 jedn. ewid. K., obj. wykazem hipotecznym Lwh 367 b. gm. kat. K., w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiącej współwłasność J. R. w 85/736 cz., A. L. w 17/1472 cz., K. L. w 85/1472 cz., W. R. w 15/368 cz., K.S. w 45/736 cz., A. S. w 5/1104 cz., A. R. w 5/1104 cz., M. S. w 5/1104 cz., S. P. w 35/736 cz., T. P. w 25/276 cz., L. P. w 25/276 cz., J. L. w 25/276 cz. oraz H. G. w 18/92 cz., zajętej pod drogę gminną nr [...] (obecnie nr [...]) – ul. S. W. w K. Jak wskazano w uwagach, przedmiotowa decyzja nie dotyczy udziału 17/92 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna I. kat 378/4 o powierzchni 0,0840 ha b. gm. kat. K., wchodzącej w skład działki nr 311 o pow. 0,2018 ha obr. 8 jedn. ewid. K., stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 marca 1939 r.

Powyższa decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2016 r. stała się ostateczna z dniem [...]czerwca 2016 r. Organ ustalił, że na karcie A wykazu hipotecznego LWH [...] b. gm. kat. K. figuruje parcela katastralna I. kat. 378/4, która zgodnie z wykazem synchronizacyjnym (równoważnik) weszła w skład działki nr [...]obr. 8 jedn. ewid. K. Jako właściciele ww. parceli ujawnieni są: J.G. w 25/92 cz., W. R. w 17/92 cz., H.G. w 9/92 cz., E. G. w 9/92 cz., J. ze S.w 15/184 cz. oraz M.ze S.w 15/184 cz. i Skarb Państwa w 17/92 cz. W dniu 15 lipca 2019 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. wystąpił do Sądu Rejonowego dla K. Wydział Ksiąg Wieczystych o założenie nowej księgi wieczystej, w której ujawniona ma zostać działka nr [...] obrębu 8 jednostki ewidencyjnej K., odpowiadająca parceli katastralnej I. kat. 378/4 b. gm. kat K. W dziale II jako właściciel wpisana zostanie Gmina K. Wnioskodawcy są następcami prawnymi zmarłych właścicieli. W takiej sytuacji zaszła konieczność pozyskania operatu szacunkowego ustalającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień 29 października 1998 r. Wartość rynkowa ww. nieruchomości została określona przez rzeczoznawców majątkowych K. B. i M. W. w operacie szacunkowym z dnia 30 września 2020 r. na kwotę 830 046,00 zł, tj. 988,15 zł/m2. Organ wskazał, że operat został zweryfikowany, poprzez dokonanie analizy jego logiczności, poprawności wniosków w nim zawartych, wyliczeń, prawidłowości opisu przedmiotu wyceny, jak również zgodności z przepisami prawa i standardami zawodowymi. Zdaniem organu prowadzącego postępowanie operat wykonany został zgodnie zobowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Organ wskazał nadto, że uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krak. nr 10 poz. 84), ulica S. w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych, miejskich pod nr 267 dla dzielnicy Ś.w załączniku nr 2 do tej uchwały. Dotychczasowe drogi gminne i lokalne drogi miejskie stały się 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Ulica S. stała się z tym dniem drogą gminną. Uchwałą nr 1065/05 Zarządu Województwa M. z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze K. miasta będącego na prawach powiatu w Województwie M., ul S. w K. nadano nowy numer drogi: K 603580.

Odwołania od ww. decyzji złożyli A. P., a także J. R., B. S., M. G., J. M., K. L., J. W.i A. L. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2021 r., [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.1998.133.872 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", wynika konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania przy spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. O ustalenie odszkodowania może ubiegać się osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ konkludował, że zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja potwierdza uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie osób, na wniosek których wszczęto niniejsze postępowanie (za łączny udział 379/1104 cz. w przedmiotowej nieruchomości). Dalej organ odwoławczy wskazał, iż odszkodowanie w sprawie zostało ustalone w oparciu o opinię rzeczoznawców majątkowych – K. B. i M. W., które w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 30 września 2020 r. oszacowały wartość parceli katastralnej I. kat. 378/4 o powierzchni 0,0840 ha, b. gm. kat. K., na kwotę 830.046,00 zł (przy wartości 1 m2 na poziomie 988,15 zł). Organ podał, iż biegłe prawidłowo określiły stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r, a poziom cen na dzień 30 września 2020 r., tj. na datę sporządzenia operatu szacunkowego. Autorki operatu wskazały, iż w dniu określania stanu nieruchomości, tj. 29 października 1998 r., zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą nr \/ll/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r., nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona była na terenach oznaczonych symbolem KT, tj. obszarze tras komunikacyjnych. Wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, rzeczoznawczynie określiły wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych trzech nieruchomości "drogowych" położonych na terenie obszaru całego miasta K. Zdaniem organu, autorki operatu prawidłowo przyjęły szeroko pojętą definicję nieruchomości "drogowych", czyli nie tylko o takim właśnie przeznaczeniu planistycznym, ale również takich, których – choć przeznaczenie w planie miejscowym jest odmienne – to są użytkowane jako drogi bądź z przeznaczaniem pod drogę zostały nabyte. Przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Zdaniem organu biegłe w sposób czytelny i logiczny wyjaśniły, iż w sporządzonej przez siebie wycenie, ze względu na wynikającą z przeprowadzonej weryfikacji materiału porównawczego okoliczność lepszego położenia przedmiotowej nieruchomości oraz jej lepszą dostępność komunikacyjną względem nieruchomości przyjętych do porównania, wycenianą nieruchomość usytuowały poza przedziałem cen jednostkowych przyjętych do porównania, tj. z zastosowaniem "ekstrapolacji" w procesie jej wyceny. Natomiast przeprowadzona na przyjętym materiale porównawczym analiza biegłych ma charakter szczegółowy, przemyślany i dogłębny, a wynik uzyskany w ten sposób jest zrozumiały, logiczny i możliwy do weryfikacji. Jeśli chodzi o podnoszoną w odwołaniach kwestię dotyczącą niższego wyniku obecnej wyceny, niż tych wykonanych przez innych biegłych, to organ odwoławczy podkreślił, iż co do zasady nie jest zadaniem organów formułowanie ocen, że taka czy inna wartości nieruchomości jest za niska lub za wysoka, gdyż nie mają one do tego kompetencji i wiedzy specjalnej, przynależnej jedynie rzeczoznawcom majątkowym, jako osobom do tego powołanym, na podstawie przyznanych uprawnień. Tego typu działanie oznaczałoby swoiste wyręczanie biegłego przez organ i stawiałoby pod znakiem zapytania sens jego powoływania. Dodatkowo organ zauważył, że odwołujący nie przedstawili w toku prowadzonego postępowania innego aktualnego operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania, który mógłby stanowić swego rodzaju alternatywę dla wyceny autorstwa rzeczoznawców majątkowych z dnia 30 września 2020 r.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. R., B. S., M.G., K.L., J. C. i A.L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. wskazał, iż skarga okazała się być zasadną, jakkolwiek nie wszystkie podane w niej argumenty były przekonujące. Kluczowy element oceny stanowi fakt, iż przedmiotem wyceny pozostaje nieruchomość gruntowa położona w K., w ścisłym centrum miasta, w odległości około 620 m od Rynku Głównego. To położenie jest źródłem trudności w jej oszacowaniu, pomimo sporządzenia już kilku operatów szacunkowych. Charakteryzując sporządzone dotychczas operaty szacunkowe Sąd wskazał, iż pierwszy operat sporządzony w dwóch wersjach, będący autorstwa D.B., badał transakcje w latach 2015 – 2017. W tym okresie było kilkadziesiąt transakcji dotyczących dróg, ale w większości była to sprzedaż udziałów w nieruchomości drogowej. Według rzeczoznawcy nie pozwoliło to na przyjęcie tych transakcji do porównań, ze względu na możliwość występowania różnic w cenach gruntów w stosunku do nieruchomości nabywanych w całości. Z kolei te sprzedawane w całości miały powierzchnię znacznie mniejszą, więc nie można ich potraktować jako podobne i przyjąć do porównań. Wobec braku dostatecznej ilości odpowiednich transakcji rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową, w umowach kupna – sprzedaży. Ostatecznie biegła wskazała w pierwszym operacie, że wartość nieruchomości wynosiła 978.592,00 zł, zaś po korekcie wartość tą określiła na kwotę 1.522.340,00 zł. Drugi operat, również sporządzony w dwóch wersjach przez B. G. uwzględniał transakcje kupna – sprzedaży prawa własności nieruchomości drogowych od września 2015 do września 2018 na terenie całego K., z uwagi na brak odpowiedniej ilości transakcji w centrum miasta. Biegła wyselekcjonowała 37 transakcji obejmujących ceny od 101,35 do 500 zł/m2, przy zerowym trendzie wzrostowym. Wartość nieruchomości biegła określiła na kwotę 568.814,00 zł Po korekcie związanej z wyselekcjonowaniem transakcji, których ceny nieruchomości mieściły się w przedziale od 232,73 do 375,31 zł/m2, cena nieruchomości wyniosła 361.774 zł. Trzeci operat był autorstwa E. H. i M. W. został przedłożony przez strony postępowania. Rzeczoznawcy ci w ogóle nie brali pod uwagę umów dotyczących dróg i przeprowadzili analizę rynku w latach 2014 – 2017 dla nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową i mieszkalno – usługową. Rzeczoznawcy podali, że transakcje nieruchomościami podobnymi do szacowanej występują w liczbie kilku rocznie, przy czym często są o cechach nierynkowych, między powiązanymi ze sobą podmiotami. Wartość nieruchomości określono na kwotę 2.728.303,00 zł. Sąd I instancji zauważył nadto, że na gruncie oceny ww. operatów doszło do uchylenia przez Wojewodę M. poprzedniej decyzji organu I instancji opartej o operat szacunkowy autorstwa B. G. Powodem uchylenia decyzji było przekonanie o pominięciu w dokonanej wycenie nieruchomości podobnych do szacowanej. Zdaniem Wojewody, w przypadku dwóch działek przyczyną była diametralnie różna (gorsza) lokalizacja i związane z tym różnice w przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż aktualnie badany operat szacunkowy autorstwa K. B. i M. W. zawiera analizę rynku w latach 2017 – 2020, wskazując na trend wzrostowy 3,5% rocznie, biorąc pod uwagę nieruchomości drogowe lub faktycznie używane jako drogowe. Zebrano 125 transakcji, także sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i udziałów w nieruchomości. Cena jednostkowa wahała się od 60 do 944 zł/m2. Do porównań wyselekcjonowano trzy nieruchomości, biorąc pod uwagę prawo do gruntu albo udział w prawie; w przypadku dwóch sprzedano prawo użytkowania wieczystego, co – jak zauważył Sąd I instancji – wynika z ustaleń skarżących, a nie z operatu. Nieruchomość oszacowano na kwotę 830.046,00 zł.

Analizując okoliczności sprawy Sąd I instancji podkreślił, że twierdzenia skargi domagające się ograniczenia badania rynku do obszaru centrum K. nie mają uzasadnienia. Jedynie stwierdzenie, że na rynku regionalnym, a więc w tym przypadku na terenie całego K., brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, może skłonić rzeczoznawcę do przejścia na rynek nieruchomości innych niż drogowe. W tym aspekcie brak wystarczającej ilości transakcji będzie oznaczał brak transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Sąd wskazał także, że oceny prawidłowości operatu dokonuje organizacja rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym a stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Wobec powyższego Sąd I instancji zauważył, że w analizowanym operacie biegłe stwierdziły, iż na rynku (obszar całego K.) było w badanym okresie 125 transakcji nieruchomościami drogowymi, z czego wybrały 3, ich zdaniem najbardziej podobne. Jakkolwiek opis tych nieruchomości Sąd uznał za dość szczegółowy, to zauważył, że nie zawiera on wzmianki, której z nich (lub których) dotyczy sprzedaż udziału w prawie. Co więcej, biegłe w ogóle nie wskazały, że transakcje dwóch z trzech nieruchomości dotyczyły nie prawa własności, a prawa użytkowania wieczystego, co zostało ujawnione dopiero we wniesionych zarzutach do operatów. W kwestii sprzedaży udziału w prawie, biegłe stwierdziły, że wybrały te transakcje, których cena jednostkowa sprzedaży udziału nie odbiegała od poziomu cen sprzedaży całych nieruchomości. Biegłe nie podały przykładów porównania takich transakcji, to znaczy wskazania przykładów cen jednostkowych sprzedaży całych nieruchomości. Tymczasem – zdaniem Sądu I instancji – wniesione w tym zakresie zarzuty skarżących winny wzbudzić wątpliwości organu, choćby wobec faktu, że pierwszy powołany rzeczoznawca stwierdził stanowczo, że transakcje udziałów nie mogą być brane pod uwagę ze względu na możliwość różnicy cen. Zdaniem Sądu I instancji w takiej sytuacji biegłe winny bardziej szczegółowo przedstawić dane, z których wynika, że cena jednostkowa sprzedaży udziału jest równa cenie jednostkowej sprzedaży całej nieruchomości. W sytuacji sporządzenia w sprawie wielu operatów z różnymi podejściami rzeczoznawców zadaniem organu było uzyskanie jak najbardziej szczegółowych odpowiedzi na zadane pytania.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazał dalej, że drugą problematyczną kwestię stanowi użytkowanie wieczyste. Podkreślił, że wcześniejsi rzeczoznawcy nie wspominali, iżby brali pod uwagę transakcje zbycia prawa użytkowania wieczystego, tymczasem biegłe w operacie wspomniały o tym przy okazji omawiania zbioru 125 transakcji. Nie wspomniały jednakże, omawiając cechy nieruchomości podobnych, że dwie z nich (lub udziały) zostały nabyte nie jako własność, ale jako użytkowanie wieczyste. Ta okoliczność wynika z zarzutów skarżących i ze skargi. Biegłe stwierdziły w odpowiedzi na zarzuty, że w ich ocenie relacja sprzedaży prawa własności i użytkowania wieczystego jest "jak jeden do jeden", jednakże nie przedstawiły tego na konkretnych przykładach.

Sąd I instancji nie dostrzegł co do zasady błędu w uznaniu za podobną nieruchomość będącą ogólnodostępną drogą wewnętrzną. Istotnym uznał bowiem funkcję jaką pełni dana nieruchomość jako nieruchomość drogowa. Niemniej jednak podkreślił, że wyjaśnienia wymaga, czy dana droga wewnętrzna (nieruchomość nr [...] przyjęta do wyceny) pozostaje w zarządzie Gminy K., gdyż zasadniczo tylko w takiej sytuacji jest dostępna bez ograniczeń dla wszystkich użytkowników, a więc bezdyskusyjnie jest podobna do nieruchomości będącej drogą publiczną. Biegłe stwierdziły w odpowiedzi na zarzuty, że klasa drogi nie ma znaczenia (lokalna, ekspresowa, itd.). Niemniej w sytuacji, gdyby okazało się, że nieruchomość przy ul. P. nie jest drogą wewnętrzną w zarządzie Gminy, a więc nie jest ogólnodostępna, należałoby doprecyzować, czy nie ma to wpływu na ocenę podobieństwa nieruchomości. Charakter prawny drogi (publiczna czy wewnętrzna) jest czym innym niż klasa drogi publicznej, gdyż w przeciwieństwie do wewnętrznej droga publiczna każdej klasy jest ogólnodostępna.

Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziło także powołanie się w operacie na notę interpretacyjną nr 1, w której to nocie w punkcie 4.2.1. wskazuje się w ramach procedury porównywania parami na utworzenie zbioru nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach stanowiących podstawę wyceny. Jednym z kolejnych kroków tak przeprowadzanej wyceny jest wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny, z niezbędną ich charakterystyką. W operacie, przy omawianiu rynku nieruchomości drogowych wskazano w ogólności, że jednostkowe ceny występujące na tym rynku wahają się w przedziale od 60 do 944,40 zł/m2, chodziło jednakże o wszystkie transakcje (za wyjątkiem tych z cenami skrajnymi oraz zawartych w szczególnych warunkach). Sąd I instancji nie dostrzegł utworzenia zbioru nieruchomości podobnych, albowiem ustalenia cen osiąganych za nieruchomości porównywalne dotyczyły tylko 3 nieruchomości wybranych do porównań. Podobnie charakterystyka cenowa rynku nieruchomości dotyczy tylko 3 nieruchomości wybranych. W takiej sytuacji Sąd wskazał, iż wymaga wyjaśnienia, czy oprócz zbioru 125 transakcji biegłe utworzyły zbiór nieruchomości podobnych, z którego dopiero dokonuje się wyboru co najmniej 3 nieruchomości. Sąd podkreślił, że na str. 10 operatu szacunkowego mowa jest o tym, że poszukiwano transakcji, a nie, że utworzono zbiór.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak zwrócenia się organu do biegłych o szczegółowe dane w kwestii użytkowania wieczystego, udziałów, drogi wewnętrznej oraz utworzenia zbioru nieruchomości podobnych, celem wyjaśnienia wątpliwości co do wiarygodności operatu szacunkowego, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na:

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z przepisami określającymi zasady wyceny nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą lub przejętą pod drogę publiczną, a to rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", przez przyjęcie, że operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości nie może stanowić podstawy odszkodowania;

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez nieuprawnioną ingerencję w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły i które jeśli zostaną logicznie i jednoznacznie wyjaśnione nie mogą być kwestionowane przez organy i sądy administracyjne.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. R., B. S., M. G., K.L., J. W.i A. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zajęte w sprawie stanowisko skarżący szerzej umotywowali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Analizując jednak treść zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada dostrzec, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. błędnie został zaklasyfikowany do tej podstawy zaskarżenia. Wypada bowiem zauważyć, iż art. 154 ust. 1 u.g.n., obok przepisu wynikowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie stanowi normy prawa materialnego lecz przepis postępowania. Przepis ten wskazuje bowiem, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis ten nie określa zatem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służy przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnosi się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, uznając postawiony powyżej zarzut kasacji za dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

O ile jednak wadliwe zaklasyfikowanie poszczególnych zarzutów do podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie stanowi wadliwości konstrukcyjnej samej skargi kasacyjnej, o tyle wadę tego rodzaju stanowi zaniechanie przywołania przepisów prawa, które autor kasacji uznaje za naruszone. W tym zakresie należy zauważyć, iż drugim zarzutem postawionym przez autora kasacji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) p.p.s.a., który został powiązany z przepisami określającymi zasady wyceny nieruchomości, przez które rozumiane są przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny. Tak sformułowany zarzut kasacji nie nadaje się do przeprowadzenia w postępowaniu kasacyjnym efektywniej kontroli zaskarżonego wyroku, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu wynikowego, a takim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższego warunku powiązania nie spełnia jednak wskazanie w sposób niedostatecznie precyzyjny konkretnych przepisów prawa, których naruszenie – zdaniem autora kasacji – skutkowało wadliwym zastosowaniem przepisu wynikowego. W okolicznościach badanej sprawy za niestaranne uznać należy takie wskazanie naruszonych przepisów, które w sposób generalny odwołuje się do rozporządzenia w sprawie wyceny, nie precyzując konkretnych regulacji zawartych w tym akcie prawnym. W tej sytuacji wypada odwołać się ugruntowanego zapatrywania, iż warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut kasacyjny naruszenia prawa. Uznawany za naruszony przez sąd I instancji przepis prawa musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tylko sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się w takiej sytuacji do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy skonstatować, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za określona nieruchomość. Tym samym podstawowym dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, iż opinia biegłego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale ani organ prowadzący postępowanie, ani też sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Z powyższego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na płaszczyźnie merytorycznej kontrola ta obejmuje elementy bardziej zróżnicowane. Można je podzielić na nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych, i te, które dotyczą wiadomości specjalnych. Utrwalony jest pogląd, że z w zakresie wiadomości specjalnych operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r., I OSK 1906/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym organy administracji, a w konsekwencji także i sąd administracyjny, pozostają zobowiązane do własnej merytorycznej oceny tych elementów opinii rzeczoznawcy, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych. Nie może ulegać wątpliwości, iż ocena ta winna obejmować m.in. zgodność operatu z przepisami prawa, w tym przepisami u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Analiza zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, iż ich autor dostrzegł w okolicznościach badanej sprawy przede wszystkim naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznając, iż nastąpiło to wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji niedostatecznego wyjaśnienia kwestii związanych z uwzględnieniem w wycenie przedmiotowej nieruchomości: 1. nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość stanowiła przedmiot prawa własności; 2. nieruchomości objętych jednorodnym tytułem prawnym, w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość stanowi współwłasność wielu osób w częściach ułamkowych; 3. nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, bez wyjaśnienia kwestii tytułu prawnego owej drogi i jej powszechnej dostępności; 4. zaniechania utworzenia zbioru nieruchomości podobnych, stosownie do wymagań pkt 4.2.1. noty interpretacyjnej nr 1.

Odnosząc się tych kwestii wypada odwołać się do przepisów art. 134 ust. 1 i 2 w związku z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wskazujących, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jednym z podejść umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości jest podejście porównawcze, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 152 ust. 2 w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n.). Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyrażnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten definiując pojęcie nieruchomości podobnej wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podejście to nie pozwala zatem na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych ww. właściwościach (parametrach). Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje aby w sporządzanym operacie szacunkowym znalazło się precyzyjne wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, odnoszące się m.in. do położenia, wielkości, kształtu, stanu prawnego i stanu zagospodarowania, w tym uzbrojenia działek, dojazdu, oraz zabudowy. Inaczej nie jest możliwa kontrola poprawności zastosowanego w opinii rzeczoznawcy podejścia porównawczego. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne, opisane w ww. przepisach. Tym samym weryfikacja na powyższym poziomie cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej, nie wymaga wiadomości specjalnych. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w tym zakresie ocena rzeczoznawcy majątkowego może stanowić wiarygodny dowód w sprawie, winno nastąpić na gruncie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z regulacjami u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny, odnoszącymi się do poszczególnych kwestii tyczących sposobu przeprowadzenia oszacowania nieruchomości. W badanej skardze kasacyjnej brak jest natomiast wskazanych za naruszone przepisów tyczących sposobu przeprowadzenia wyceny nieruchomości, w tym chociażby w zakresie doboru nieruchomości podobnych, w sytuacji gdy opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do wyceny – na co wskazał Sąd I instancji – wskazuje na rozbieżności, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione w toku dotychczasowego postępowania. W tym zakresie należy także wskazać, iż przy metodzie porównywania parami, którą zastosowano w ocenianym operacie szacunkowym, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny). W tym kontekście nie może być uznany za naruszony przez Sąd I instancji przepis § 27 rozporządzenia w sprawie wyceny, z którego treści wyraźnie wynika przewidywane przez prawodawcę zróżnicowanie cen nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, oraz nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, zakładające konieczność ustalenia wzajemnych relacji cen transakcyjnych obu typów nieruchomości. Tylko w takim zakresie, który odwołuje się do opisu cech nieruchomości podobnych na przepis ów powołał się Sąd I instancji. Tym samym odczytanie tego przepisu wyłącznie w kontekście treści przywołanych powyżej regulacji prawnych tyczących wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, a w szczególności w zakresie cech podobieństwa nieruchomości o różnych tytułach prawnych, nie tylko nie stanowi naruszenia owego przepisu, ale przede wszystkim nie podważa stanowiska Sądu i instancji wskazującego na niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z podobieństwem nieruchomości wycenianej do nieruchomości przyjętych do wyceny.

Natomiast pozbawione nawiązania do normatywnej podstawy podobieństwa nieruchomości kolejne dwie kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej, tj. zastosowania do wyceny cen nieruchomości o jednorodnym tytule prawnym, w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość stanowi współwłasność wielu osób w częściach ułamkowych oraz przyjęcia do wyceny nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, bez wyjaśnienia kwestii tytułu prawnego do owej nieruchomości i jej powszechnej dostępności, uniemożliwia w postępowaniu kasacyjnym ocenę zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutu wadliwości uwzględnienia tych okoliczności w zaskarżonym wyroku.

Poczynione powyżej uwagi wskazują, iż skarga kasacyjna w ww. zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw bądź w ogóle pozbawiona jest podstaw kasacyjnych adekwatnych do zarzutów sformułowanych w części opisowej i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z powyższego punktu widzenia nie podważa ona stanowiska Sądu I instancji o naruszeniu w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na dowodzie zawierającym niejasności w zakresie podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny, a zatem niezdatnym do stanowienia podstawy ustalenia odszkodowania.

Trafny natomiast okazał się podniesiony w motywach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 pkt 14 u.g.n. w związku z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny, w zakresie w jakim Sąd I instancji wadliwości zaskarżonej decyzji doszukał się w zaniechania utworzenia w toku szacowania nieruchomości zbioru nieruchomości podobnych, stosownie do wymagań pkt 4.2.1. noty interpretacyjnej nr 1. Standardy zawodowe zdefiniowane w przepisach u.g.n. wskutek nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2014 r. obowiązywały członków organizacji zawodowej, która je przyjęła na zasadzie dobrowolnego stosowania, natomiast wobec osób niezrzeszonych w takiej organizacji mogły być traktowane jedynie jako zalecenia. Przy czym standardy te na gruncie przepisów u.g.n. nigdy nie były obowiązującymi przepisami (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. V, WKP 2018 r.). Natomiast derogacja art. 4 pkt 14 u.g.n. z dniem 9 września 2021 r., na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1561), jednoznacznie pozbawiała Sąd I instancji możliwości oceny działań organów administracji w zakresie przyjęcia operatu szacunkowego za zdatny do dowodzenia o wartości szacowanej nieruchomości, z uwagi na kwestie przestrzegania standardów zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych.

Uwzględniając powyższe uwagi za niezasadny wypada natomiast uznać zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem autora kasacji, iż dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość operatu szacunkowego będącego podstawą decyzji odszkodowawczej dotyczy informacji specjalnych. Jak już była o tym mowa zakres dostrzeżonej wadliwości dotyczy podobieństwa do nieruchomości wycenianej, nieruchomości przyjętych do wyceny. Zagadnienia podobieństwa nieruchomości mają źródło w przepisach u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny. Do oceny prawidłowości zastosowania powyższych regulacji prawnych Sąd I instancji pozostawał uprawniony jako posiadający kompetencję do badania legalności (zgodności z prawem) działań administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 ze zm.). Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, iż przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zarzut kasacyjny tyczący naruszenia powyższego przepisu w ogóle nie wskazuje na ingerencję Sądu I instancji w kwestie dokonanego przez rzeczoznawców wyboru zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Również z tego powodu zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni przede wszystkim, iż wskutek upływu czasu ekspirował operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji odszkodowawczych i nie może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Nie istnieje również możliwość potwierdzenia jego aktualności (art. 156 ust. 4 u.g.n.). W tej sytuacji organ odwoławczy uchyli zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji z dnia 21 stycznia 2021 r. (art. 138 § 2 k.p.a.), umożliwiając przeprowadzenie postępowania administracyjnego z zachowaniem wymogów art. 15 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.