Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 419/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 82, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 30 ust. 1-2 , art. 30 ust. 6  pkt 1-2, art. 34 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 984
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 22 kwietnia 2009 r., nr XXVIII/137/09 w przedmiocie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli I. stwierdza nieważność § 7 ust. 4 i 7, § 8 ust. 8 i § 9 ust. 8 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Starosty Pyrzyckiego na rzecz skarżącego Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Zachodniopomorski, dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 22 kwietnia 2009 r., nr XXVIII/137/09, dalej jako "organ", w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, dalej jako "regulamin".

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w przewidzianym w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym terminie, nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, jednak ponowna analiza treści uchwalonego zaskarżoną uchwałą regulaminu prowadzi do wniosku, że postanowienia zamieszczone w § 7 ust. 4 i ust. 7, § 8 ust. 8 oraz § 9 ust. 8 w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny.

Wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r., poz. 984 ze zm.), dalej jako "u.k.n.", w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały.

Składniki wynagrodzenia nauczycieli wymienione zostały w art. 30 ust. 1 u.k.n., w myśl którego wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: wynagrodzenia zasadniczego (pkt 1), dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, oraz za warunki pracy (pkt 2), wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (pkt 3), nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. (pkt 4).

Jednym z elementów wynagrodzenia nauczycieli - co wynika bezpośrednio z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - jest dodatek funkcyjny, którego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania określać winien regulamin wynagradzania nauczycieli, przyjmowany w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela].

Skarżący wyjaśnił, że powołana ustawa nie definiuje pojęcia "dodatku funkcyjnego", upoważnia natomiast ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wykazu stanowisk oraz sprawowanych funkcji, uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego (art. 30 ust. 5 u.k.n.). W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", w § 5 (w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały) wskazano, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono:

1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;

2) sprawowanie funkcji:

a) wychowawcy klasy,

b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta,

c) opiekuna stażu.

Z powyższego wynika, zdaniem skarżącego, że dodatek funkcyjny jako składnik wynagrodzenia nauczyciela jest ściśle powiązany bądź z piastowanym przez niego stanowiskiem kierowniczym (dyrektora, zastępcy dyrektora albo innego kierowniczego stanowiska przewidzianego w statucie szkoły lub placówki) bądź też z pełnioną przez nauczyciela funkcją (wychowawcy klasy, doradcy metodycznego, nauczyciela-konsultanta, opiekuna stażu). O tym zatem, czy nauczycielowi będzie przysługiwać dodatek funkcyjny, będą rozstrzygać okoliczności faktyczne. Nie jest przy tym wykluczone, że nauczyciel będzie sprawował jednocześnie dwie funkcje, co w świetle przepisów powołanego rozporządzenia jest możliwe.

Tymczasem, w § 7 ust. 4 regulaminu przewidziano, że nauczycielowi przysługuje tylko jeden dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych, a w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych przysługuje dodatek wyższy. Zasada powyższa nie dotyczy dodatków z tytułu sprawowania funkcji: opiekuna stażu, doradcy metodycznego i wychowawcy klasy. W tego rodzaju okolicznościach, wskazanie, że nauczycielowi przysługuje tylko jeden - korzystniejszy dodatek - oznacza de facto pozbawienie go jednego z nich. Takie działanie, w ocenie skarżącego, nie znajduje oparcia w unormowaniach Karty Nauczyciela, przeciwnie, stanowi istotne naruszenie art. 30 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Podobnie, § 7 ust. 7 regulaminu został uchwalony z przekroczeniem granic upoważnienia przewidzianego w przepisach Karty Nauczyciela. W unormowaniu tym wskazano, że dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.

Kwestionowane postanowienie uchwały nie stanowi ani o wysokości dodatku, ani nie dotyczy szczegółowych warunków jego przyznawania. Nie można zatem uznać, że przepis ten mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, uprawniającego do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków i nagród. Treść art. 30 ust. 6 pkt 1 u.k.n., stanowiącego upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę powiatu, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jasno wskazuje, że rada powiatu (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieszczą się jednak uprawnienia do określania przez radę także warunków utraty dodatków.

Dodatkowo skarżący wskazał, że zgodnie z art. 80 zd. drugie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.), dalej jako "k.p.", za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią, przy czym zaznaczyć trzeba, że art. 91c ust. 1 u.k.n., w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu pracy.

Z podobnych względów, za przekroczenie delegacji ustawowej uznać należy, zdaniem skarżącego, postanowienie zawarte w § 9 ust. 8 regulaminu, w myśl którego wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich realizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, w tym szczególnie w związku z:

1) zawieszeniem zajęć z powodu epidemii, klęski żywiołowej lub mrozów;

2) wyjazdem dzieci na wycieczki lub imprezy;

3) chorobą dziecka nauczanego indywidualnie, trwającą nie dłużej niż tydzień;

4) przerwami w nauce na rekolekcje;

5) udziałem nauczyciela w konferencjach metodycznych

traktuje się jak godziny zrealizowane.

Wojewoda podniósł, że wśród zagadnień, które winny być unormowane w regulaminie nauczycieli, znajdują się szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela). Sformułowanie "obliczanie" to inaczej rachunkowa operacja, ustalenie wielkości czegoś, uwzględnienie czegoś w planach, działaniach. Obliczanie zatem to działania rachunkowe wedle określonych, wcześniej ustalonych już zasad i reguł. Oznacza to, że rada powiatu na podstawie ww. przepisu nie jest umocowana do ustalania zasad przyznawania, czy nabywania prawa do tego rodzaju składników wynagrodzenia, a więc za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw lub też określania sytuacji, w których nauczyciel zostaje ich pozbawiony .

Za wadliwy należy również uznać przepis § 8 ust. 8 regulaminu, w którym przewidziano, że w razie zbiegu tytułów do dodatku za trudne warunki pracy i dodatku za uciążliwe warunki pracy nauczycielowi przysługuje prawo do jednego wyższego dodatku.

Tymczasem, zarówno Karta Nauczyciela, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie, nie ograniczają uprawnienia nauczyciela do otrzymania przedmiotowych dodatków w przypadku, gdy spełnione zostały przesłanki określone zarówno w § 8 dotyczącym warunków trudnych, jak i w § 9 dotyczącym warunków uciążliwych cyt. rozporządzenia, czyli w razie zbiegu tytułów do obu przedmiotowych dodatków . Obowiązujące przepisy prawne w sposób odrębny określają przesłanki do nabycia dodatku za trudne warunki pracy oraz dodatku za uciążliwe warunki pracy. Oznacza to, że w razie spełnienia przez nauczyciela przesłanek uprawniających do otrzymania każdego z tych dodatków, uzyskuje on uprawnienia do otrzymania obu dodatków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Odnosząc się do argumentacji skargi, organ w pierwszej kolejności podniósł, że uchwała była już przedmiotem oceny dokonywanej przez Wojewodę, w trybie nadzorczym, na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym - co miało miejsce 15 lat temu. Po dokonanej analizie zgodności z prawem postanowień uchwały organ nadzoru nie wniósł wówczas do niej żadnych zastrzeżeń i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu istotnego naruszenia prawa. Uchwała została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i ogłoszona w tym publikatorze w 2009 roku pod numerem 50 i pozycją 1253, stając się powszechnie obowiązującym aktem prawnym na terenie powiatu pyrzyckiego, skierowanym do kręgu nauczycieli, zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez powiat pyrzycki. Uchwała obowiązywała nieprzerwanie od 1 stycznia 2009 r. i nadal obowiązuje i, co warte podkreślenia, na przestrzeni tego ponad 15-letniego okresu, do organu prowadzącego szkoły i placówki oświatowe, nie wpływały zastrzeżenia, czy skargi na postanowienia uchwały, od nauczycieli, związków zawodowych reprezentujących interesy tej grupy zawodowej, dyrektorów szkół i placówek, ani też od kuratora oświaty i wojewody.

Zdaniem organu, wniesienie skargi do sądu administracyjnego po ponad 15 latach obowiązywania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, godzi w zasadę pewności obrotu prawnego i domniemania zgodności z prawem aktów prawnych, ogłaszanych w dziennikach urzędowych.

Następnie organ wskazał, że uznanie przez sąd administracyjny zasadności zarzutów skargi, może wywołać daleko idące, negatywne skutki dla powiatu pyrzyckiego jako jednostki samorządu terytorialnego i w końcowym efekcie, może doprowadzić do zachwiania równowagi i stabilności finansów publicznych jednostki, - w razie, gdy niezadowolona grupa nauczycieli wystąpi z pracowniczymi roszczeniami finansowymi przeciwko pracodawcom (szkołom i placówkom oświatowym), dla których organem prowadzącym jest powiat.

Organ podniósł również, że gdyby Wojewoda wcześniej, zanim zdecydował o wniesieniu skargi, zasygnalizował organowi, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności z prawem określonych przepisów uchwały, Rada Powiatu Pyrzyckiego mogłaby dokonać analizy uchwały pod tym kątem, a następnie, gdyby nieprawidłowości się potwierdziły, podjąć uchwałę o nowej treści. Skutki prawne takiej uchwały działałyby na przyszłość, a nie wstecz i mogłyby okazać się mniej dotkliwe od tych, które mogą powstać w razie stwierdzenia przez sąd nieważności zakwestionowanych regulacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że nie są one zasadne. Zastosowany w ustawie Karta Nauczyciela w art. 30 ust. 6 pkt 2 zwrot: "szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw", został zastosowany również w art. 30 ust. 7 i ust. 7a tej ustawy, a na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 60, poz. 494 z późn. zm.).

Organ wskazał, że w § 6 ust. 4 tego aktu wprowadzony został identyczny zapis, jak w zakwestionowanym § 9 ust. 8 regulaminu, zgodnie z którym "wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy".

Wyjaśniono, że przepisami powołanego wyżej rozporządzenia posiłkowała się Rada Powiatu Pyrzyckiego, przygotowując własną uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli. Rozporządzenie to obowiązuje do dziś i nie zostało zakwestionowane - w części § 6 ust. 4 - jako niezgodne z ustawą, na podstawie której je wydano, czyli z ustawą Karta Nauczyciela.

Podobnie, zdaniem organu, rzecz wygląda z rozporządzeniami wydanymi na podstawie art. 30 ust. 7a ustawy Karta Nauczyciela, tj. z:

1) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli zatrudnionych w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 2264), w którego treści zawarto taki sam zapis w §8 ust. 4 (obecnie to rozporządzenie utraciło moc),

2) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 września 2022 r. w sprawie dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy dla nauczycieli zatrudnionych w okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1942), w którego treści zawarto taki sam zapis w §12 ust. 4.

Mając na względzie, że zarówno art. 30 ust. 6 pkt 2, jak i art. 30 ust. 7 oraz ust. 7a ustawy Karta Nauczyciela posługują się tym samym pojęciem, tj. "szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw" - nie można, w ocenie organu wyprowadzać z nich odmiennych treści dla delegacji do ustanowienia przepisów szczególnych. Wskazane pojęcie występuje w ramach jednej jednostki redakcyjnej, tj. w ramach artykułu 30 u.k.n. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sprzeczności prawa, gdyż inne uprawnienia miałyby organy władzy państwowej (minister) oraz organy jednostek samorządu terytorialnego (rady gmin i powiatów), pomimo tożsamego brzmienia delegacji do wydania przepisów szczególnych, jak również naruszałoby to zasadę pewności prawa.

Wymienione rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 kwietnia 2009 r. i Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 września 2022 r. obowiązują, znajdujące się w nich zapisy, identyczne w swej treści z postanowieniem § 9 ust. 8 regulaminu nie zostały zakwestionowane.

Zdaniem organu istnieją podstawy do uznania, że Rada Powiatu Pyrzyckiego, określając w regulaminie warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe nie przyjęła własnych, odmiennych od ustawodawcy uregulowań, lecz posiłkowała się w tym zakresie aktem wykonawczym do ustawy - przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2009 r., posiadając jednocześnie przekonanie o językowej racjonalności i konsekwencji ustawodawcy.

Podobnie, w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych z racji pełnienia funkcji kierowniczych, Rada Powiatu miała podstawę do wprowadzenia w regulaminie jako zasady - postanowienia, zgodnie z którym nauczycielowi przysługuje dodatek wyższy. Wprowadzenie ww. postanowienia w § 7 ust. 4 regulaminu mieściło się w kompetencji Rady do określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków funkcyjnych. Wbrew temu, na co wskazuje Wojewoda w złożonej skardze, zapis ten nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego, lecz jednoznacznie kształtuje sytuację, w której jeden nauczyciel sprawuje dwie lub więcej funkcji kierowniczych, określając sposób przyznawania składnika wynagrodzenia w postaci dodatku funkcyjnego.

Warto zauważyć, że analogiczne rozwiązanie wprowadzone zostało do przywoływanego już rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2009 r., w którym w treści § 3 ust. 4 wprowadzono zasadę przyznawania jednego dodatku funkcyjnego z tytułu zajmowania stanowiska kierowniczego i jednocześnie sprawowania funkcji wychowawcy klasy, doradcy metodycznego, mentora lub nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym. Również ten zapis aktu wykonawczego do ustawy Karta Nauczyciela nie został zakwestionowany i obowiązuje do chwili obecnej, a Rada Powiatu uchwalając swój regulamin posiłkowo opierała się na przepisach rozporządzenia.

Również w odniesieniu do zapisu § 8 ust. 8 regulaminu, w którym Rada postanowiła, że "w razie zbiegu tytułów do dodatku za trudne warunki pracy i dodatku za uciążliwe warunki pracy nauczycielowi przysługuje prawo do jednego wyższego dodatku"- nie miało miejsca przekroczenie przez Radę kompetencji ustawowej, bowiem organ ten, w ramach uprawnienia do określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków za warunki pracy, określił prawo nauczyciela do jednego wyższego dodatku.

Organ podkreślił, że zwrot "warunek", zgodnie z definicją ze słownika języka polskiego oznacza czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś. Rada wprowadziła więc szczegółowe warunki przyznawania dodatku za warunki pracy, wprowadzając jako zasadę, że w razie zbiegu prawa do dodatku za trudne warunki pracy oraz uciążliwe warunki pracy, przysługuje prawo do jednego wyższego dodatku, przy ustaleniu, że dodatek za trudne warunki kształtuje się na poziomie od 3 % do maksymalnie 20%, zaś dodatek za pracę w warunkach uciążliwych wynosi stały wskaźnik 5% wynagrodzenia zasadniczego. Rada, działała więc w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2, określając w Regulaminie szczegółowe warunki przyznawania dodatków za warunki pracy.

Końcowo organ wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień uchwały również z uwagi na bardzo długi upływ czasu od dnia ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym województwa zachodniopomorskiego (ponad 15 lat) oraz z uwagi na fakt, iż uchwała wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na wypłaceniu wynagrodzeń nauczycieli w oparciu o roczne plany finansowe jednostek oświatowych, kształtowane na podstawie jednorocznego budżetu powiatu i w oparciu o uzyskiwaną subwencję oświatową, przyznawaną z budżetu państwa również na okres jednego roku. Mając zatem na uwadze zasadę pewności obrotu prawnego oraz stosując przez analogię art. 156 § 2 k.p.a., zasadnym jest, aby Sąd, rozpatrując skargę, nie orzekał o stwierdzeniu nieważności kwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie, w dniu 29 sierpnia 2024 r., pełnomocniczka skarżącego podtrzymała skargę podnosząc, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała była w przeszłości kontrolowana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego nie wyklucza możliwości wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazała również, że Rada Powiatu Pyrzyckiego mogła zmienić uchwałę do dnia rozpoznania skargi, ale tego nie uczyniła. Nadto pełnomocniczka skarżącego wniosła o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 – j.t.), dalej jako "u.s.p.", nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Stosownie do art. 78 ust. 1 u.s.p., starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Na podstawie art. 79 ust. 1 przywołanej ustaw, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 81 ust. 1 u.s.p.

Zgodnie z art. 82 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Organ nadzoru, jak wynika z treści skargi, nie stwierdził nieważności kwestionowanych regulacji.

Poza sporem jest, że upłynął termin, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p.

W świetle przywołanych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że Wojewoda, w omawianych okolicznościach, był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, do dnia wniesienia skargi upłynęło 15 lat, jakkolwiek działanie takie należy ocenić krytycznie z punktu widzenia pewności obrotu prawnego.

Okoliczność ta jednak nie może stanowić podstawy do oddalenia skargi, ani też zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak chciałby tego organ. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis ten w badanej sprawie nie może mieć zastosowania, bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do uchwał jednostek samorządu terytorialnego się nie stosuje.

Przechodząc do meritum sprawy, należało podzielić wyrażoną w skardze ocenę zgodności z prawem kwestionowanych uregulowań zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.k.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy;

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54.

W art. 30 ust. 6 u.k.n. zawarto delegację dla organów prowadzących szkołę, będących jednostkami samorządu terytorialnego, do określenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

W § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewidziano, że dodatki funkcyjne w wysokości określonej w ust. 2 i 3 przysługują nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego, którym powierzono:

1) stanowisko dyrektora , wicedyrektora szkoły/placówki albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;

2) wychowawstwo klasy;

3) sprawowanie funkcji opiekuna stażu.

Jednocześnie w § 7 ust. 4 wskazano, że nauczycielowi przysługuje tylko jeden dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych, a w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych przysługuje dodatek wyższy. Zasada powyższa nie dotyczy dodatków z tytułu sprawowania funkcji: opiekuna stażu, doradcy metodycznego i wychowawcy klasy.

Analiza kwestionowanego przepisu prowadzi do wniosku, że został on sformułowany w sposób niejasny. Można go bowiem zinterpretować w ten sposób, że osoba, która pełni funkcję kierowniczą i jednocześnie pełni funkcję wychowawcy klasy bądź opiekuna stażu jest uprawniona do otrzymania jednego dodatku funkcyjnego, natomiast osoby, którym powierzono funkcje wymienione w pkt 2 i 3 mogą otrzymywać dodatki z każdego z tych tytułów. Można również zasadę niełączenia dodatków odnosić do pełnienia wyłącznie funkcji kierowniczych, z jednoczesną możliwością przyznania dodatków, o których mowa w pkt 2 i 3.

Odczytując przepis literalnie należałoby, zdaniem Sądu przyjąć, że nauczycielowi, który sprawuje funkcje kierownicze przysługuje jeden dodatek z tego tytułu, a w sytuacji, gdy następuje zbieg uprawnień do dodatków funkcyjnych z różnych tytułów, przysługuje jeden dodatek w wyższej wysokości.

Tak skonstruowana regulacja jest wadliwa przede wszystkim z tego powodu, że nie określa w sposób dostatecznie jasny, kto i na jakich zasadach dodatek funkcyjny otrzyma, stwarzając wątpliwości co do jednoznacznej interpretacji tego przepisu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 30 ust. 2 u.k.n., wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy.

O ile można się zgodzić z organem, iż dopuszczalne jest przyznanie jednego dodatku z tytułu sprawowania funkcji kierowniczych, wymienionych w § 7 ust. 4 pkt 1) zaskarżonej uchwały, o tyle pozbawienie osoby pełniącej funkcję kierowniczą dodatku z tytułu wychowawstwa, czy sprawowania funkcji opiekuna stażu byłoby nieuzasadnione, biorąc pod uwagę treść przywołanego art. 30 ust. 2. Dodatek funkcyjny w tym wypadku ma zrekompensować nauczycielowi dodatkowy nakład pracy, związany z wykonywaniem dodatkowych zadań i zajęć. Nie ma zatem powodów, dla których osoba, która otrzymuje dodatek z tytułu pełnienia funkcji kierowniczej i podejmuje dodatkowe zadania z pełnieniem tej funkcji niezwiązane, zostałaby dodatku z tego tytułu pozbawiona.

Nie ma przy tym racji organ wywodząc, że rozwiązanie to jest prawidłowe, bowiem zostało przeniesione z rozporządzenia MEN z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego [...], co mogłoby zdaniem Sądu, sugerować, że intencją uchwałodawcy było niełączenie dodatku z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych z innymi dodatkami funkcyjnymi, Po pierwsze rozporządzenie dotyczy szkół prowadzonych przez organy administracji rządowej, a więc nie ma zastosowania do szkół prowadzonych przez organy samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie przekazanie uprawnień do uregulowania materii, o której mowa w art. 30 ust. 6 u.k.n. tym organom nie miałoby sensu.

Po wtóre, wbrew wywodom organu, regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale nie jest tożsama z uregulowaniem kwestii dodatków funkcyjnych w rozporządzeniu, w którym przewidziano co prawda przyznanie nauczycielowi pełniącemu funkcje kierownicze, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, doradcy metodycznego, mentora lub nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym jednego dodatku, zastrzeżono jednak, że musi on uwzględniać zajmowanie stanowiska kierowniczego oraz sprawowanie funkcji (§ 3 rozporządzenia). Regulacje dotyczące dodatku funkcyjnego, przyjęte w rozporządzeniu, nie oznaczają zatem faktycznego pozbawienia nauczyciela jednego z przysługujących mu dodatków, przeciwnie – nakazują uwzględnienie przy określaniu wysokości dodatku pełnienie różnych funkcji, z których każda wiąże się przecież z określonym, większym nakładem pracy.

Na marginesie dodać należy, że w § 7 ust. 4 uchwały, wskazano, iż zasada dotycząca zbiegu dodatków z różnych tytułów nie dotyczy dodatku z tytułu sprawowania funkcji doradcy metodycznego, tymczasem ani w § 7 ust. 1 regulaminu, wymieniającym funkcje, których pełnienie wiąże się z przyznaniem dodatku, ani w kolejnych przepisach, określających wysokość dodatków funkcyjnych, takiej funkcji nie wymieniono.

Sąd przyznał organowi rację, w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 7 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Przepis ten określa kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje. Tymczasem w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 u.k.n. wskazano, że organ samorządu terytorialnego prowadzący szkołę jest uprawniony do określenia wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. Oznacza to, że organ nie miał kompetencji do określenia, kiedy dodatki te nie przysługują i nie będą wypłacane.

Kwestionowana regulacja została zatem wydana z naruszeniem ustawowego upoważnienia, co stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem przepisy delegacyjne należy interpretować ściśle. Oznacza to, że organ nie może w ramach przekazanych mu kompetencji rozstrzygać o materii, która nie została mu wyraźnie do regulacji powierzona.

Nie zasługują na uwzględnienie wywody skarżącego dotyczące przeniesienia tej regulacji ze wspomnianego rozporządzenia z przyczyn wyżej wskazanych, ale również i z tego względu, że w uchwale regulacja ta została zmodyfikowana w stosunku do regulacji zawartej w § 3 ust. 6 rozporządzenia.

Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do § 9 ust. 8 zaskarżonej uchwały. Przepis ten został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 pkt 2, która uprawniała organ do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Tak sformułowane upoważnienie ustawowe nie dawało organowi prawa do określenia, kiedy wynagrodzenie z tego tytułu nie przysługuje.

Zdaniem Sądu, tak zakreślone kompetencje organu, obejmowały jedynie kwestie techniczne związane ze wskazaniem sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, w taki sposób aby nauczyciel, który takie wynagrodzenie otrzymał, mógł w prosty sposób zweryfikować prawidłowość jego obliczenia, a także, aby wiedział kiedy i w jaki sposób wynagrodzenie to zostanie mu wypłacone.

Na uwzględnienie zasługiwała również argumentacja skarżącego odnosząca się do § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.k.n. nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy.

Stosownie do art. 34 ust. 2 u.k.n., minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określa, w drodze rozporządzenia, wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę w szczególności stopień trudności zajęć realizowanych w warunkach trudnych i uciążliwych.

W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r., Nr 22, poz. 181 ze zm.), w dacie obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały w § 8 i § 9 zdefiniowano, odpowiednio – trudne i uciążliwe warunki pracy.

Analiza art. 34 ust. 1 u.k.n. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia prowadzi po pierwsze do wniosku, że praca w warunkach trudnych i praca w warunkach uciążliwych nie są pojęciami tożsamymi. W przeciwnym wypadku nie byłoby konieczności ich różnicowania. Po wtóre zaś, iż praca w warunkach trudnych nie wyklucza automatycznie pracy w warunkach uciążliwych.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że brak jest podstaw do pozbawienia nauczyciela jednego z dodatków z tego tytułu w sytuacji, gdyby pracował on zarówno w warunkach trudnych, jak i uciążliwych (podobnie NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 323/11, LEX nr 852430).

Tym samym wadliwie w kwestionowanym § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały przewidziano, że w takim wypadku, gdy pracuje on zarówno w warunkach trudnych, jak i uciążliwych, przysługuje mu jeden dodatek z tego tytułu.

Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa w zakresie wskazanym w skardze, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 i 7, § 8 ust. 8 i § 9 ust. 8, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.