Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1336/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze( dalej SKO lub organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. w W. (dalej: [...], spółka lub skarżąca ) od decyzji Zarządu B w C. (dalej: Zarząd [...] lub organ i instancji) z [...] maja 2019 r. nr [...] wymierzającej Spółce A karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), a także art. 9 n ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd B ww. decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] wymierzył Spółce A karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. Organ ustalił, że Spółka A było do dnia [...] listopada 2015 r. (data wykreślenia) wpisane do rejestru działalności regulowanej jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od mieszkańców na terenie gmin członkowskich Zarządu B pod nr rejestrowym [...] W związku z tym organ, kierując się art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g., [...] sierpnia 2015 r. wezwał Spółkę A do niezwłocznego złożenia sprawozdania za I półrocze 2015 r., dotyczącego odpadów komunalnych odebranych na terenie gmin członkowskich Zarządu B Sprawozdanie za I półrocze 2015 r. Spółka A złożyła - na wezwanie Zarządu B - dopiero [...] sierpnia 2015 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym), a zatem [...] dni po terminie, do którego należało złożyć sprawozdanie za I półrocze 2015 r.

Zarząd B wyjaśnił, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Zdaniem organu wszystkie podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej powinny składać sprawozdania zerowe. Zgodnie z art. 9 c ust. 1 u.u.c.p.g przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zarząd B podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z [...] grudnia 2016 r. (sygn. II OSK [...]), zgodnie z którym zmiana tekstu prawnego dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, polegająca na tym, że w art. 9n u.u.c.p.g. dodano ust. 6, ma charakter normatywny. Oznacza to, że przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (przed 1 lutego 2015 r.) przepisy u.u.c.p.g. nie nakładały na podmioty wskazane w art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g., które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązku składania sprawozdań. Wskazana nowelizacja powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej % w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady.

W odwołaniu od decyzji Zarządu B spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i ust. 6 u.u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż karę administracyjną za nieprzekazanie bądź nieprzekazanie w terminie sprawozdania zerowego można nałożyć na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, który nie jest już podmiotem odbierającym odpady komunalne oraz

- przepisów postępowania, tj. art. 180 § 1 oraz art. 187 § 1 i § 3, a także art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), dalej: o.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż spółka jest podmiotem odbierającym odpady komunalne, mimo iż trwale zaprzestała prowadzić tą działalność w zakresie odbioru odpadów na terenie Zarządu B w poprzednim okresie sprawozdawczym (w 2014 r.), a organ I instancji wiedzę w tym zakresie posiada.

W związku z tak postawionymi zarzutami Spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

SKO w P. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją stwierdził, że zgodnie z przepisami u.u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust. 1); w sytuacji, gdy dla realizacji zadań gmin w zakresie gospodarowania odpadami utworzono związek międzygminny, właściwy rejestr jest prowadzony przez tenże związek. Dalej Kolegium wskazało, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań (art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g.). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (art. 9n ust. 2 u.u.c.p.g.). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (art. 9n ust. 6 u.u.c.p.g.) przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni (art. 9z ust. 1 pkt 5 u.u.c.p.g.). Organ odwoławcze na tle powołanych przepisów wskazało, że w I półroczu 2015 r. Spółka A figurowała w rejestrze przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od mieszkańców, a zatem Zarząd B miał prawo uważać spółkę za przedsiębiorcę prowadzącego taką działalność. Zdaniem Kolegium bez znaczenia jest, czy działalność w danym okresie była faktycznie wykonywana. Skoro ustawodawca wprowadził obowiązek składania sprawozdań zerowych w przypadku niewykonywania usług. Bezspornym jest też, iż sprawozdanie, które winno być złożone do końca lipca 2015 r. zostało złożone dopiero [...] sierpnia 2015 r., a zatem z [...]-dniową zwłoką. Organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość kary stosując stawkę 100 zł za 1 dzień zwłoki ([...] x 100 = [...] zł). Kolegium zaznaczyło, że wobec określenia w przepisach u.u.c.p.g. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania i wyraźnej woli ustawodawcy ukształtowania sztywnej stawki i sposobu obliczania kary - w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy art. 189a k.p.a. Nie doszło tez do przedawnienia prawa do nałożenia kary (art. 189g k.p.a.), bowiem nie upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa. Nie wystąpiły też przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f § 1 k.p.a.). Naruszenie prawa nie było błahe, gdyż brak sprawozdań od zarejestrowanych przedsiębiorców uniemożliwia związkowi międzygminnemu wykonanie własnych obowiązków sprawozdawczych i naraża je na wysokie kary. Z odwołania wynika też, że spółka nie zamierzała w ogóle sprawozdania składać i uczyniła to wyłącznie na skutek wezwania organu.

W skardze na powyższą decyzję SKO w P. Spółka A zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

b) art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej,

c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia ze strony organu, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy;

d) niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania;

2. przepisów prawa materialnego art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i ust. 6 u.u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karę administracyjną za nieprzekazanie, bądź nieprzekazanie w terminie sprawozdania zerowego można nałożyć na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, który nie jest już podmiotem odbierającym odpady komunalne.

Mając na uwadze sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi podkreślono, że Zarząd B wiedział z urzędu, że skarżąca w okresie od stycznia do końca czerwca 2015 r. nie prowadziła działalności w zakresie odbierania odpadów na terenie gmin członkowskich. Zdaniem Spółki A że zaskarżona decyzja została wydana z licznymi naruszeniami przepisów prawa, w tym prawa materialnego i postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającymi żądanie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. podniesiono, że organ działał arbitralnie, nie zbadał wnikliwie wszystkich faktów i dowodów podniesionych przez skarżącą ograniczając się do pobieżnych ustaleń organu I instancji. Ponadto skarżąca przed wydaniem rozstrzygnięcia nie została poinformowana przez organ II instancji, że cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.). Zarzucając naruszenie ww. przepisów prawa materialnego wskazano, że organ wymierzający karę pieniężną spółce błędnie przyjął, iż karę administracyjną za nieprzekazanie, bądź nieprzekazanie w terminie sprawozdania zerowego można nałożyć na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, który nie jest już podmiotem odbierającym odpady komunalne. Zdaniem spółki delikt ten może popełnić tylko przedsiębiorca de facto (czyli taki, który faktycznie wykonywał działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych), na co wskazuje wykładnia gramatyczna. Jednocześnie był on przedsiębiorcą de iure (tj. posiadał formalne uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, potwierdzone wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości), na co wskazuje wykładnia systemowa. W niniejszej sprawie spółka nie wygrała żadnego przetargu na odbiór odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości na terenie Zarządu B i związek posiadał pełną wiedzę w tym zakresie. Dlatego błędnym jest uznanie, iż spółka faktycznie wykonywała działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a co za tym idzie błędne przeświadczenie, że spółka posiada formalne uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

Skarżąca wskazała, że choć, jak wskazało Kolegium, spółka była do [...] listopada 2015 r. wpisana do rejestru działalności regulowanej jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od mieszkańców, to należy mieć na względzie, że wpis do rejestru jest jedynie czynnością materialno-techniczną i ma charakter wyłącznie deklaratoryjny (potwierdzający), a nie konstytutywny (prawotwórczy). Przedsiębiorca pomimo wpisu do rejestru może działalności nie prowadzić. Spółka A nie wykonywała faktycznie usług odbioru komunalnych za przedmiotowy okres. Mylnie przyjęto więc, że wpis do rejestru jest równoznaczny z wykonywaniem działalności regulowanej. Wykładnia art. 9x ust. 1 pkt 5 u.u.c.p.g. wskazuje na konieczność rzeczywistego, faktycznego prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów, jako podmiotową przesłankę zaktualizowania odpowiedzialności administracyjnej za delikt, o którym mowa w tym przepisie. Przepis ten wiąże odpowiedzialność deliktową z faktycznym wykonywaniem działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a spółka nie spełnia przesłanki faktycznego nałożyć na wykonywania działalności w tym zakresie.

Wedle spółki kwestią, która zasługuje na szczególną uwagę nie jest

rozstrzygnięcie tego, czy spółka miała obowiązek złożyć tzw. sprawozdanie "zerowe", ale tego, czy jego złożenie po terminie jest zagrożone sankcją w postaci kary pieniężnej nieprzedłożenie w terminie sprawozdania. Zdaniem spółki faktycznie adresaci przepisów ustanawiających odpowiedzialność represyjną muszą mieć możliwość zorientować się, na podstawie brzmienia przepisu, jakie zachowanie jest zabronione pod groźbą administracyjnej kary. Oznacza to nakaz stanowienia przepisów prawnych represyjnych w sposób jasny, precyzyjny i klarowny, tak aby adresat normy nie miał wątpliwości co do kwalifikacji prawnej podejmowanych przez siebie zachowań. Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego rodzi niepewność jego adresatów co do i przetargu treści praw i obowiązków, zwłaszcza gdy stwarza dla organów stosujących przepis dużą swobodę (a nawet dowolność) interpretacji. Tymczasem organ I instancji uznał arbitralnie, że należy nałożyć karę administracyjną na spółkę jako na "przedsiębiorcę" za nieprzekazanie w terminie sprawozdania zerowego, który nie był jednocześnie w danym okresie sprawozdawczym "podmiotem odbierającym odpady komunalne". Powyższe arbitralne uznanie organu stanowi naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., bowiem w kontekście niniejszej sprawy należy pamiętać, że organ nie tworzy prawa karno-administracyjnego, ale jedynie je stosuje. W sprawie nałożenia kary pieniężnej za złożenie sprawozdania zerowego po terminie nie można odstąpić od zakazu interpretacji in dubio pro reo.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy powoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W myśl art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (ust. 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6).

Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 ustawy).

Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2 ustawy).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły, że Spółka A. nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a [...] listopada 2015r. skarżąca została wykreślona z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, zaś sprawozdanie za ten okres złożyła dopiero [...] sierpnia 2015r. tj. [...] dni po terminie, do którego należało złożyć sprawozdanie za I półrocze 2015r. W tych okolicznościach uznały, że zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania.

Skarżąca zakwestionowała powyższe stanowisko zarzucając błędną wykładnię przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, iż podmiot wpisany do rejestru, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli ma obowiązek składania sprawozdania, zaś nieterminowe dokonanie tej czynności podlega karze pieniężnej i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w decyzjach.

Obowiązek sprawozdawczy takiego podmiotu wynika wprost z art. 9n ust. 6 ustawy, zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Na mocy tego przepisu obowiązek składania sprawozdań odnosi się zarówno do podmiotu, który faktycznie odbiera na terenie gminy w danym półroczu odpady od właścicieli nieruchomości, jak i podmiotu, który tego nie czyni, choć jest wpisany do rejestru działalności regulowanej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że obowiązek sprawozdawczy aktualizuje się już z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia. Dlatego też dla powstania omawianego obowiązku nie jest istotny sam braku aktywności gospodarczej, gdyż to wpis do rejestru skutkuje uznaniem takiego przedsiębiorcy za podmiot odbierający odpady komunalne.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia także treść art. 9n ust. 6 ustawy. Jak trafnie zwrócił uwagę Organ odwoławczy, przepis ten został dodany ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) i przesądził jednoznacznie, że "podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n ustawy", czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe, jeżeli w danym półroczu nie obierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości danej gminy. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że podmiot prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ( czyli uzyskał wpis do rejestru), który nie odbiera odpadów, traktowany jest przez ustawodawcę jako "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne".

Wbrew twierdzeniu skargi, oznacza to, że ustawodawca unormował sytuację prawną przedsiębiorcy, który będąc wpisanym do rejestru w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, działalności tej w danym półroczu nie podjął, przewidując nałożenie na niego obowiązku sporządzenia i przekazania właściwemu organowi w określonym terminie sprawozdania zerowego, jak i sankcjonując jego niewypełnienie. Przyjąć zatem należy, że na gruncie omawianej ustawy adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ustawy jak i kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera.

Także w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że analiza zwrotu normatywnego: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" w kontekście obowiązku składania sprawozdań, prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić - działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie czynność faktyczną - odbieranie odpadów komunalnych wykonywaną przez przedsiębiorcę (por. wyroki NSA z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt II OSK [...] i z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt II OSK [...], dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że ww. zwrot jest wielokrotnie używany w ustawie podniósł, iż racjonalność ustawodawcy wymaga uznania, aby tym samym terminom nadał on to samo znaczenie. Zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższe zasada określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń). Według NSA, obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przyjęcie, że faktyczne nieodbieranie odpadów zwalnia od informowania organu (składania sprawozdań) w istocie doprowadziłoby do sytuacji faworyzującej określoną grupę podmiotów, a przez to naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to nie oznacza, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Jest on takim przedsiębiorcą zarówno przed pierwszym dokonaniem odbioru odpadów komunalnych, w okresach przerwy pomiędzy odbieraniem tych odpadów, jak i po zaprzestaniu faktycznego odbierania odpadów komunalnych, aż do momentu wykreślenia z rejestru.

Pomimo, że stanowisko NSA zostało wyrażone na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją, to jest nadal aktualne.

W wyroku NSA z dnia [...] października 2017 r. (sygn. akt II OSK [...]) zaznaczono, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie, to po nowelizacji z 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy z 1996 r. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta.

Mając na uwadze powyższe, skoro dyspozycją przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy objęto nie tylko obowiązek składania sprawozdania o którym mowa w art. 9n ust. 1, lecz także sprawozdania zerowego, to niewątpliwie ukaraniu za delikt administracyjny, jakim jest przekazanie sprawozdania zerowego po terminie, podlega każdy podmiot mający zarejestrowaną działalność w zakresie zbierania odpadów bez względu na to, czy działalność tą w okresie sprawozdawczym prowadził.

W tej sprawie kwestią bezsporną jest fakt, że Spółka posiadała wpis do rejestru w okresie pierwszego półrocza 2015 r., a zatem była zobowiązana do złożenia sprawozdania w ustawowym terminie a w przypadku ich nie odbierania należało przekazać sprawozdanie zerowe. Tymczasem wbrew dyspozycji obowiązującego przepisu Spółka złożyła wymagane sprawozdanie dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r.

Mając na uwadze treść bezwzględnie obowiązujących regulacji art. 9n ust. 1, 2, 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy - które nie przewidują uznania administracyjnego ani jakichkolwiek wyjątków od omówionych w nich zasad sprawozdawczości i kar w tym zakresie - nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi.

W opinii Sądu decyzja nie narusza także art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. bowiem organy działały praworządnie, tj. na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Organy działały wnikliwie, zebrały materiał dowodowy i w jego oparciu dokonały ustaleń faktycznych. W konsekwencji nie sposób było uwzględnić argumentacji Spółki i przychylić się do wniosku Spółki odnośnie uchylenia decyzji organów i umorzenia postępowania.

Przesłanki takiej w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowił również wskazany w skardze zarzut, że skarżąca przed wydaniem rozstrzygnięcia nie została poinformowana przez organ II instancji, że cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.).

Przewidziany w art. 10 § 1 k.p.a. zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, obejmuje wszystkie fazy postępowania i stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie tego obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt II GSK [...], wyrok NSA z [...] września 2009 r., sygn. akt II OSK [...], wyroki WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po [...] oraz z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca nie wskazała żadnych dowodów ani okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy, nie skorzystała również z inicjatywy dowodowej na etapie postępowania odwoławczego. Skoro więc ani w skardze, ani wcześniej w odwołaniu oraz w postępowaniu przed organem II instancji nie zgłoszono żadnych wniosków dowodowych, mogących podważać dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, to w konsekwencji formalne naruszenie przez organ II instancji treści art. 10 § 1 k.p.a nie mogło stanowić zdaniem Sądu wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji organu II instancji.

Spółka sformułowała także zarzut naruszenia w art. 7a k.p.a.

Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony jest jedną z dyrektyw wykładni prawa i ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy interpretacja przepisu prawa przy zastosowaniu wszystkich jej kontekstów (językowego, systemowego, funkcjonalnego), nie daje zadowalających rezultatów. Tylko w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Mając na uwadze powyższe, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.