Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 988/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "R" Spółki z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 999/04 w sprawie ze skargi "R" Spółki z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz "R" Spółki z o. o. w P. kwotę 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy K. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. wydaną na podstawie art. 207 i 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 1997r. Nr 137, póz. 926 ze zm.) i art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, póz. 717) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 45.397,50 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących 13 działek o wskazanych numerach, mających urządzoną księgę wieczystą Kw [...] a położonych w K., które na dzień zbycia stanowiły własność "R " Sp. z o.o. z siedzibą w P.

W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 9 marca 2001r. Rada Miejska w Kórniku podjęła uchwałę nr XXX/381/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej Osiedle Kresowe I. Działki o wskazanych numerach będące własnością "R " Sp. z o.o. z siedzibą w P. znajdowały się na obszarze objętym uchwałą. Stanowiły one grunty rolne przed uchwaleniem planu, natomiast po uchwaleniu nowego planu przeznaczenie ich uległo zmianie i stanowią teren przeznaczony pod ulicę dojazdową oraz na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Opisane działki zostały zbyte przez właściciela w dniu 15 lutego 2002r. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego, z których to ustaleń wynika, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 132.090zł natomiast zgodnie z ich nowym przeznaczeniem wynosi 313.680zł. W tej sytuacji jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiąca 25% różnicy powyższych wartości wynosi kwotę 45.397,50zł. W ocenie organu I instancji nie zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem planu miejscowego, a dniem sprzedaży nieruchomości ponieważ sprzedawca tychże nieruchomości nie udokumentował poniesienia jakichkolwiek nakładów na przedmiotowe nieruchomości. Nie dostarczył żadnych dokumentów obrazujących wysokość poczynionych nakładów i to pomimo dwukrotnego wezwania o ich przedłożenie, natomiast poinformował że przedmiotowe działki zostały

zbyte jako działki nieuzbrojone i nie zostały poniesione inne nakłady podnoszące ich wartość.

"R" Sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając decyzji organu I instancji rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy Ordynacja podatkowa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dokumentów obrazujących wysokość poniesionych przez niego nakładów oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedostateczne uzasadnienie podstawy faktycznej i zaniżenie wartości nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Domagał się więc uchylenia zaskarżonych decyzji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] września 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § l kpa w związku z art. 36 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r Nr 80, poz. 717) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej należy uznać za nietrafny, ponieważ podstawą prawną do orzekania o tzw. rencie planistycznej są wyłącznie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie tych przepisów orzekał organ I instancji. Wysokość renty planistycznej została naliczona prawidłowo, a sposób jej naliczenia wykazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Odnośnie nieuwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty planistycznej poczynionych przez właściciela nakładów wskazano, że ani z treści odwołania, ani z treści dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika, aby odwołujący wykazał i udokumentował, że poniósł wymierne koszty na rozbudowę infrastruktury technicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka "R" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zwiększyła wartość działek będących przedmiotem postępowania poprzez

to, że doprowadziła do działek sąsiadujących z nieruchomością obejmującą przedmiotowe działki sieć mediów, do których będzie można w przyszłości się podłączyć. Przeprowadziła prace konserwacyjne, melioracyjne, a w wyniku tych prac dokonano odwodnienia przedmiotowych działek i uruchomiono system melioracyjny. Strona skarżąca zakwestionowała również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że SKO na etapie odwoławczym nie mogło rozstrzygać o wysokości nakładów, a skarżący powinien wykazać ich wysokość poza postępowaniem.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że w chwili rozpoznania odwołania kwestia nakładów i tak nie miała znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej, ponieważ przepis umożliwiający zaliczenie ich w poczet opłaty został z dniem 22 września 2004r. uchylony zaś organ administracyjny orzeka wg stanu prawnego obowiązującego w momencie rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Po 999/04 skargę tę oddalił .

Sąd podkreślił, że jak słusznie podano w zaskarżonej decyzji, przepisem materialno - prawnym, na podstawie którego ustalono opłatę planistyczną są przepisy art. 36 i art. 37 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość naliczonej opłaty planistycznej przez organ I instancji w związku z jej zakwestionowaniem została w sposób wyczerpujący i z uwzględnieniem przepisu art. 107 kpa wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek tj. wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji nie było możliwości pomniejszenia opłaty o wartość nakładów poniesionych przez właściciela. Ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został bowiem uchylony przez art. 10. pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004r. nr 141, poz. 1492). W związku z ogłoszeniem tej ustawy w dniu 21 czerwca 2004r. na podstawie art.

19 tejże ustawy weszła ona w życie z dniem 22 września 2004r.

Sąd zauważył, że w tym stanie faktycznym i prawnym argumenty skarżącego, które mają wskazywać na wysokość i celowość poniesionych nakładów również i na przedmiotowe działki nie może odnieść korzystnego skutku dla skarżącego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu została bowiem wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia skargi wobec czego Sąd na zasadzie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła strona skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z tego artykułu zasady "lex retro non agit", polegające na zastosowaniu w chwili wyrokowania obowiązujących przepisów, zamiast przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji przez organ administracyjny, odpowiadających ówczesnemu stanowi prawnemu i faktycznemu, a w konsekwencji powyższego: przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niepomniejszenie ustalonej przez organ opłaty planistycznej o wartość nakładów poczynionych przez stronę skarżącą na nieruchomości.

Ponadto wywiedziono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8 i art.138 k.p.a. poprzez pominięcie i nierozważenie zarzutu niedokładnego wyjaśnienia sprawy i błędnych ustaleń, a w konsekwencji zaakceptowanie tych błędnych ustaleń co do tego, że skarżący nie przedłożył organowi rozpoznającemu sprawę całości akt i dokumentów wykazujących poniesienie przez skarżącą spółkę nakładów zwiększających wartość na nieruchomości położonej w K., obejmującej działki nr 962-974, przepisu art. 138 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż na etapie odwoławczym SKO nie mogło rozstrzygać o wysokości nakładów, podczas, gdy z zasady kontroli odwoławczej wynikał

obowiązek SKO do merytorycznego rozpoznania sprawy, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do rozstrzygnięcia o tym, czy wskazane nakłady miały miejsce i jaka była ich wartość. Wskazano również na naruszenie przepisów art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których SKO przyjęło, że skarżący nie wykazał faktu poniesienia nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu swoich żądań strona skarżąca podniosła, że ustawodawca uchwalając przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm.) nie przewidział przepisów intertemporalnych, co mogłoby rozstrzygnąć kwestie ewentualnego stosowania przepisów dawniejszych. W związku z tym zastosowanie znajduje zasada "lex retro non agit", która zgodnie-z wypracowaną doktryną i orzecznictwem, również obowiązuje na gruncie prawa administracyjnego i wypływa z art. 2 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r., sygn. akt: I SA/Wr 926/98, publ. OSP z 2000 r., nr 5, poz. 83). Nadto, aby nie naruszyć tej zasady na gruncie prawa administracyjnego należy określić, czy decyzja, która ma zostać wydana w zmienionym stanie prawnym, będzie decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania (decyzja konstytutywna), czy też decyzją stwierdzającą konkretyzację stosunku administracyjnoprawnego z mocy przepisu prawa we wcześniejszym okresie (decyzja deklaratoryjna). Aby bowiem, w razie zmiany stanu prawnego, w której nie przewidziano przepisów przejściowych, nie popaść w konflikt z zasadą nieretroakcji, należy w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili. W przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (patrz: wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r., sygn. akt: I SA/Wr 926/98, publ. OSP z 2000 r., nr 5, poz.

83).Z treści art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika bowiem, iż decyzja organu wydana na podstawie przepisu art. 37 jest decyzją konstytutywną. Z momentem bowiem jej wydania powstaje obowiązek po stronie właściciela nieruchomości do zapłaty ustalonej opłaty planistycznej.

Wobec powyższego zdaniem skarżącego stwierdzić należy, że do sytuacji faktycznej rozpatrywanej w toku postępowania administracyjnego i administracyjno-sądowego w niniejszej sprawie stosować należy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji, tj. art. 37 ust. 2, przewidujący możliwość pomniejszenia ustalonej opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela, a nie przepisy obowiązujące po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm.), uchylającej ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Końcowo podniesiono, że w konsekwencji przyjęcia przez WSA jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oddalenia skargi z dnia 10 listopada 2004r., przepisów prawa, które z uwagi na obowiązywanie zasady lex retro non agit nie miały tu zastosowania, Sąd ten w ogóle nie odniósł się do stawianych w tejże skardze zarzutów. Wobec powyższego skarżąca ponownie je podnosi i uzasadnienie skargi z dnia 10 listopada 2004 r. czyni integralną częścią niniejszej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy stwierdzić, iż powyższy środek zaskarżenia ma sformalizowany charakter, na co wskazują m.in. jego elementy konstrukcyjne wymienione w art. 176 p.p.s.a.

W myśl tego przepisu skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie w kontekście granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określonych w art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. – Sąd II instancji związany jest wnioskiem skarżącego i nie ma jakichkolwiek uprawnień

do konkretyzowania, uściślania lub korygowania jego zarzutów.

Tymczasem niniejsza skarga kasacyjna została oparta w pierwszym rzędzie na naruszeniu prawa materialnego poprzez zastosowanie w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji aktualnie obowiązujących przepisów, zamiast przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji. Skutkowało to tym, że w przedmiotowej sprawie nie zastosowano przepisu art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji nie pomniejszono ustalonej przez organ opłaty planistycznej o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości przez skarżącą spółkę. Powyższe stanowiło zatem, według skargi kasacyjnej, naruszenie zasady "lex retro non agit". Za usprawiedliwioną należy uznać taką podstawę złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Nie sposób jednak nie zauważyć, iż pełnomocnik skarżących uzasadniając ten prawidłowo sformułowany zarzut, z powołaniem się na tezę wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999r., sygn. akt I SA/Wr 926/98, (publ. OSP z 2000r., nr 5,poz. 83.) w efekcie sam sobie zaprzeczył wskazując, iż z treści art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, iż decyzja organu wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją konstytutywną, bowiem z momentem jej wydania powstaje obowiązek po stronie właściciela nieruchomości do zapłaty ustalonej opłaty planistycznej. We wspomnianym wyroku natomiast Sąd przyjął, iż do tego rodzaju decyzji mają zastosowanie nowe przepisy, a nie te z chwili zdarzenia. To powoduje iż skarga kasacyjna w takim kształcie jest niespójna, a jej argumentacja niekonsekwentna.

W brzmieniu ustalonym przepisem art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2004r., nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004r. wskazany art. 37 ust 2 tej ustawy został uchylony.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się właściwie do powołania aktualnie obowiązujących regulacji, ze wskazaniem, iż w dniu wydania decyzji przez organ II instancji tj 23 września 2004r. nie było możliwości pomniejszenia opłaty o wartość nakładów poniesionych przez właściciela.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia

jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wszczęto przed datą wejścia nowej regulacji w życie. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 6 czerwca 2004r. Jak zasadnie podnosi skarga kasacyjna ustawodawca stanowiąc przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zawarł w niej przepisów przejściowych, zatem nowela nie reguluje zakresu czasowego obowiązywania nowej regulacji do spraw i postępowań wszczętych przed jej wejściem w życie. W tej sytuacji brak stanowiska ustawodawcy, jak należy rozwiązać problem od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw niezakończonych ostatecznie należy stosować prawo nowe.

Zasadą jest, że organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, natomiast nowy akt prawny powinien rozstrzygać, jaki jest jego wpływ na sprawy będące w toku, tzn. powinien zawierać przepisy przejściowe. Skoro jednak w rozpatrywanej sprawie brak takich regulacji, to rozwiązania zagadnień intertemporalnych należy szukać z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, a w szczególności zakazu retroakcji, zasady ochrony praw nabytych, zasady zaufania do państwa, zasady równości obywateli oraz zasady sprawiedliwości.

Tym samym, jeżeli decyzja odwoławcza organu administracji została wydana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, w tym przypadku uchyleniu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie wówczas, gdy zmiana ta niesie ze sobą nowe rozwiązania, mniej korzystne dla strony, bo odbierające jej możliwość odliczenia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego mających wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, to trzeba wziąć pod uwagę fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz- określaną inaczej jako zakaz retroakcji właściwej. W myśl tej zasady nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości. Jak wyraźnie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lipca 1991r. sygn. I PRN 34/91,LEX nr 10905, podstawową zasadą współczesnego prawa intertemporalnego jest reguła "tempus regit actum" co oznacza,

że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie gdy ono miało miejsce.

Z kolei retroakcja niewłaściwa, czyli zasada bezpośredniego działania nowego prawa, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzależniona jest od wykazania ważnego interesu publicznego, którego nie można ważyć z interesem jednostki ( por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993r. sygn. akt K 9/92 –OTK 1993).Ta zasada dochodzi do głosu tylko na wypadek wyraźnego wykazania ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia czy w danym wypadku taki ważny interes występuje dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej- Trybunał lub Sąd ( por uchwała NSA z 12 marca 2001r OPS 14/00, ONSA 2001 nr 3 poz 101). W razie zaś wątpliwości, należy stosować ustawę dawną, w imię zasady ochrony praw nabytych obywateli.

Reguła ta zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, gdy przemawia za tym inny prawnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami.

Związane to jest z zapewnieniem realizacji zasady pewności prawa. Zasada ta w szczególnie silny sposób działa w dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. W konsekwencji należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. Strona ma bowiem prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także do honorowania jej praw.

W wyroku z dnia 20 grudnia 2006r, sygn. akt II OSK 626/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do tej nieruchomości, w okresie obowiązywania przepisu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003r., nie powinien być obciążany obowiązkami innymi, niż te które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie

podejmowania czynności prawnej skutkującej ustaleniem opłaty. Tezę tę należy w pełni podzielić.

W ocenie składu rozpatrującego skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany planu miejscowego, a który czynił nakłady mające wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003r. uchylającej ten przepis, nie powinien być wykluczany z kręgu osób którym opłatę taką można pomniejszyć o wspomniane nakłady.

Przepis art. 37 ust 2 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2004r, dawał możliwość pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nakłady poczynione na nią. Później obowiązujące regulacje omawianej ustawy nie dawały już takiej możliwości.

Odmiennym podejściem do tego zagadnienia orzekający w niniejszej sprawie Sąd naruszył prawo materialne, przez jego niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a ściślej rzecz biorąc- nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

W odniesieniu do drugiej podstawy złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, a dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, w której powołano się na naruszenie art. 7, art. 8 i 138 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a., należy stwierdzić, iż zarzuty te nie mogły być brane pod uwagę. Jak wskazano na wstępie oraz jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa NSA, już z samej istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego. Istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien ocenić legalność decyzji z perspektywy obowiązującego w stanie prawnym przed

nowelizacją omawianej ustawy, art. 36 ust. 4. Zgodnie z tym przepisem opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchyleniem planu miejscowego albo jego zmianą, ustala się w przypadku gdy właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość. Sąd winien zatem zbadać, czy znajdująca się w aktach, zawarta między skarżącą spółką a Bankiem Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego S.A. z siedzibą w Warszawie, w formie aktu notarialnego z dnia 15 lutego 2002r. umowa odnowienia i umowa przeniesienia własności nieruchomości gruntowej w postaci działek o nr 962- 974 stanowi sprzedaż tej nieruchomości w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt.1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.