Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2414/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 509/22 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza T. z [...] marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz R.D. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 września 2022 r. II SA/Po 509/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. D. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (Kolegium) z [...] maja 2022 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Burmistrz T. (Burmistrz) decyzją z [...] marca 2022 r. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – Z. B. W uzasadnieniu wskazane zostało, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., zwanej dalej: "ustawą").

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej decyzją z [...] maja 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogła być przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy. Wyjaśnił, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 brak jest podstaw do odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1 b u.ś.r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad ojcem, który jest wdowcem. Opieka polega na zapewnieniu godnych warunków do życia, dbaniu o codzienną toaletę oraz monitorowaniu prawidłowego stanu zdrowia. Opieka polega głównie na: codziennym przygotowywaniu posiłków, regularnym podawaniu leków, systematycznym dbaniu o higienę (kąpanie, zmiana pampersów, z uwagi na fakt, iż ojciec Skarżącej jest osobą pampersowaną), dbaniu o czystość w mieszkaniu, karmieniu ojca. Ze względu na to, że ojciec Skarżącej jest osobą, która ma znaczne problemy z poruszaniem się, Skarżąca pomaga mu podczas spacerów. Skarżąca przebywa u ojca cały dzień, zdarza się, że również jest u niego w nocy. Skarżąca zamieszkuje z ojcem w jednym budynku, ale każda z rodzin ma oddzielne wejście do swojego mieszkania. Skarżąca opiekuje się ojcem od dwóch lat. Nigdy nie pracowała zawodowo.

Organ podkreślił, iż powodem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest niespełnienie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.: nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kolegium wyjaśniło, iż z przepisów ustawy wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Wypada również zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Organ zaznaczył, iż brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie dał podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem. Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca nigdy nie pracowała.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obec. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) poprzez błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania pracy przez Skarżącą, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy Skarżąca nie podjęła zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym Ojcem, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym poprzez brak wyjaśnienia dlaczego uznano za niewiarygodne oświadczenie Skarżącej o nie podejmowaniu przez nią zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym Ojcem,

2. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1,2 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka nie podejmowania pracy przez Skarżącą celem sprawowania opieki nad jej Ojcem, a gdyby Skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania rzeczonej przesłanki, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonej decyzji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż została spełniona przesłanka nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że dwukrotnie otrzymała oferty pracy, których nie przyjęła celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co potwierdza pismo z dnia [...] maja 2022 r. p. A. L., prowadzącej działalność pod firmą: P.H.S. [...]. Powyższe implikuje stwierdzenie, iż Skarżąca nie podjęła pracy celem sprawowania opieki nad Ojcem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że podziela stanowisko organu drugiej instancji, co do braku podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z art. 17 ust. 1b z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, na mocy którego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zasadnie jednak w ocenie Sądu Kolegium uznało, iż nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tym samym poza sporem pozostaje kwestia, iż Z. B. legitymuje się wymaganym orzeczeniem, którego wypis znajduje się w aktach sprawy oraz iż Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.

Sąd przypomniał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającej tej opieki.

Zatem zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, CBOSA). Sąd zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Zarówno charakter omawianego świadczenia, jak i jego cel pozwalają na stwierdzenie, iż stanowi ono pewną formę rekompensaty strat finansowych opiekuna wynikających z rezygnacji z aktywności zawodowej, a co za tym idzie nie może stanowić alternatywnego źródła dochodu. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 ustawy.

Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, że brak zatrudnienia w przeszłości nie ma znaczenia dla spełnienia przesłanki tzw. niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Sąd zgodził się ze Skarżącą, że niepodejmowanie zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy - w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia - nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (zwykle dłuższy) czas. Ponadto zgodzić należy się, iż z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zaś zmieniać, to jednakże muszą być to przeszkody z których wynikać będzie chociaż gotowość do podjęcia zatrudnienia np. brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, opieka nad dziećmi.

Z tych też względów w sytuacji niepodejmowania zatrudnienia istotna jest kwestia gotowości do podjęcia pracy. Dlatego też ciężko jest uznać, iż osoba przez długi czas bierna zawodowo bez jakiegokolwiek uzasadnienia była gotowa do podjęcia zatrudnienia. Sąd zwrócił uwagę, iż Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie starała się wykazać jakie były przyczyny całkowitej bierności zawodowej przed podjęciem się opieki nad ojcem.

Sąd wskazał następnie, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż Skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo. Uznał, że Skarżąca mając 54 lata może podjąć jeszcze zatrudnienie, to jednakże z uwagi na dotychczasową bierność zawodową, trudno jest przyjąć, że była i jest gotowa podjąć zatrudnienie. Powyższej oceny nie zmienia przedłożone do skargi zaświadczenie, iż pomimo proponowania jej pracy przez pracodawcę nie przyjęła ona w ciągu ostatnich 2 lat propozycji zatrudnienia. Należy mieć na uwadze, iż Skarżąca w żadnym stopniu nie wykazała dlaczego nie podejmowała zatrudnienia we wcześniejszym okresie, skoro zgodnie z oświadczeniem złożonym w toku postępowania opiekę nad ojcem sprawuje od 2 lat. Tym samym wcześniejsza bierność zawodowa i niepodejmowanie w tym okresie zatrudnienia nie wynikała z konieczności sprawowania opieki nad ojcem, a była wynikiem decyzji życiowych Skarżącej.

Sąd podkreślił, iż Skarżąca na długo przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmowała zatrudnienia jak również go nie poszukiwała choćby rejestrując się jako osoba bezrobotna. Z tych tez względów nie można uznać, że po stronie Skarżącej występowała gotowość podjęcia zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Z powyższych względów za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że organy w stopniu wystarczającym dla rozpoznania niniejszej sprawy zebrały materiał dowodowy, a następnie w oparciu o ten materiał wydały decyzje administracyjne.

Zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1,2 k.p.a. Sąd uznał za zasadny ale niemający wpływu na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (por. np. wyroki: z 6 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1488/21, z 11 marca 2022 sygn. akt. I OSK 1681/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt. I OSK 873/21). W niniejszej sprawie, z uwagi na zmianę przez organ II instancji podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. powołanie się na inne okoliczności odmowy, organ II instancji mając na uwadze ww. regulację oraz art. 10 k.p.a. powinien umożliwić stronie odniesienie się do powyższych okoliczności. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy, kiedy z oświadczenia Skarżącej jednoznacznie wynika, ze pozostawała ona dotychczas całkowicie bierna zawodowo, powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Sąd wskazał również, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu, nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych w art. 10 § 1 k.p.a., strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało (a przynajmniej mogło mieć) istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem Skarżąca, poza postawieniem w skardze ogólnikowego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. i przesłaniem zaświadczenia, nie podała, jakiej to czynności na skutek powyższego nie mogła dokonać. Sąd zwrócił uwagę, że zarzut dotyczył postępowania przed organem odwoławczym przed którym nie było de facto prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a ocenie podlegał materiał dowodowy, z którym strona miała możliwość zapoznać się w toku postępowania przed organem I instancji.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) poprzez jego błędną wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, polegające na uznaniu, iż: osobie pozostającej przez długi czas biernej zawodowo bez jakiegokolwiek uzasadnienia nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, nawet jeżeli w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub okresie bezpośrednio go poprzedzającym była ona gotowa do podjęcia zatrudnienia, lecz nie uczyniła tego wskutek konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy rzeczony przepis należy wykładać w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nawet osobie pozostającej przez długi czas biernej zawodowo bez jakiegokolwiek uzasadnienia, jeżeli w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i okresie bezpośrednio go poprzedzającym była ona gotowa do podjęcia zatrudnienia, lecz nie uczyniła tego wskutek konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s,a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do jego przyznania, w tym zaistniał związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem, co skutkowało wadliwym pozbawieniem Skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) -polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym błędnie ustaliły, iż w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem, podczas gdy Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż zaistniał związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęciem i sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ II instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej wydawanej przez siebie decyzji, a to dlaczego w realiach niniejszej sprawy uznano za niewiarygodne oświadczenie Skarżącej o nie podejmowaniu przez nią zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym Ojcem, co uniemożliwiło Skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez Sąd a quo, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę,

c) art 151 p.p.s.aw zw, z art 79a § 1 k.p.a. wzw, z art 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka nie podejmowania pracy przez Skarżącą celem sprawowania opieki nad jej Ojcem, a gdyby Skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, iż została spełniona przesłanka nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem Skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a, Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji,

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesiony zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga ustalenia prawidłowej wykładni przywołanego przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię objęty punktem 1 skargi kasacyjnej jest zasadny. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w jego ocenie za uznaniem, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy opieką sprawowaną przez Skarżącą nad ojcem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia przemawia jej dotychczasowa bierność zawodowa.

Odnosząc się do tego stanowiska Sąd kasacyjny przypomina, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...].

Z przepisu tego wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w ustawie Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawie wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą.

Innymi słowy, dla oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego niepodejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia niepodejmowania zatrudnienia oznacza, że o świadczenie mogą ubiegać się osoby, które nie pozostają w zatrudnieniu, przy czym uwzględniając brzmienie art. art. 17 ust. 6 u.ś.r. czynić to mogą również osoby zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy jako poszukujące pracy lub posiadające status bezrobotnego. Zatem w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest zakres sprawowanej przez nie opieki. W zależności bowiem od zakresu sprawowanej opieki możliwe jest ustalenie, czy dana osoba nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.

W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wyjaśniając, że spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na obecnym etapie postępowania zarzut ten uznać należy za niezasadny. Jak już wskazano, w przypadku osób niepodejmujących pracy dla ustalenia, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy a opieką nad osobą najbliższą konieczne jest ustalenie zakresu sprawowanej przez nie opieki.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy wskazały, jakie czynności wykonuje Skarżąca w związku z opieką nad ojcem. Nie dokonały jednak oceny, czy zakres tejże opieki wyłącza możliwość podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy w ocenie Sądu Wojewódzkiego zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki wyłącza możliwość podjęcia zatrudnienia czy też nie.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa może być stawiany wyłącznie w sytuacji, w której ustalony stan faktyczny jest niesporny. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, nie zostały dokonane ustalenia pozwalające na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Potwierdza to zresztą sama Skarżąca formułując w punkcie 3.a. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy W konsekwencji, zarzut ten na obecnym etapie postępowania uznać należy za niezasadny.

Zarzut objęty punktem 3.a. petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a jest uzasadniony. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że Skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem. Organ drugiej instancji opisał czynności wykonywane prze Skarżącą w związku z opieką nad ojcem, wskazał również, że sprawuje ona całodobową opiekę nad ojcem. Jednak ani organy ani Sąd Wojewódzki nie dokonały oceny powyższych ustaleń, to jest zaniechały oceny, czy zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

Niezasadny jest zarzut objęty punktem 3.b. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Skarżącej, organ drugiej instancji wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazując, że w jego ocenie brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad ojcem. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że w jego ocenie brak jest podstaw do zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy. Nie można zatem stawiać Sądowi pierwszej instancji zarzutu niedostrzeżenia naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut objęty punktem 3.c. petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art 151 p.p.s.a w związku z art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. uznać należy za częściowo zasadny.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do podniesionego już na etapie skargi do Sądu Wojewódzkiego zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art 10 § 1 i 2 k.p.a. wskazał, że zarzut ten jest zasadny, uznał jednak, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, Skarżąca bowiem na długo przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmowała zatrudnienia jak również nie poszukiwała pracy.

Uzasadniając zarzut objęty punktem 3.c. petitum skargi kasacyjnej wskazano, że nie znajduje uzasadnienia teza Sądu I instancji, iż Skarżąca podniosła ogólnikowy zarzut i nie wskazała, jaką konkretną czynność podjęłaby, gdyby nie naruszono art. 10 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazała wprost “Gdyby Skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania rzeczonej przesłanki, w tym wniosłaby ona o dopuszczenie dowodu z dokumentu, jak załączone pismo p. A. L. z dnia [...] maja 2022 r. Innymi słowy wprost wskazano, że gdyby nie przedmiotowe naruszenie to Skarżąca podjęłaby konkretną czynność procesową."

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że Sąd Wojewódzki odniósł się do przedstawionego przez Skarżącą pisma z [...] maja 2022 r. wskazując, że jego przedłożenie nie wyjaśnia, dlaczego nie podejmowała zatrudnienia we wcześniejszym okresie, skoro zgodnie z oświadczeniem złożonym w toku postępowania opiekę nad ojcem sprawuje od dwóch lat. Przedstawiony przez Skarżącą dowód miał zatem na celu wykazanie, że to w okresie sprawowania opieki nad ojcem nie mogła podjąć zatrudnienia. Tymczasem podstawą oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji była wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy w świetle której, dla uznania spełnienia zaistnienia przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia znaczenie ma wcześniejsza aktywność zawodowa opiekuna lub jej brak. Wykładnia ta legła również u podstaw rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. W świetle tej wykładni (aczkolwiek nie podzielonej przez Sąd kasacyjny), Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że naruszenie przez organ art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jednak w świetle wykładni przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny zaniechanie przeprowadzenia przez organ drugiej instancji czynności o których mowa w art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji pozytywnej dla Skarżącej uzależnione było bowiem od ustalenia, czy to zakres sprawowanej przez nią opieki wyklucza podjęcie zatrudnienia.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną w wyroku wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz ustalą, czy zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.