Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 398/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Rektora Politechniki z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rektora Politechniki na rzecz skarżącego M. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z 24 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) Rektor Politechniki (dalej jako "Rektor" lub "Organ") – przywoławszy w podstawie prawnej art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.s.w.n."), art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie "u.d.i.p.") w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p.") – po rozpatrzeniu wniosku M. R. (zwanego dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") z 17 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił "udostępnienia informacji publicznej w zakresie liczby studentów, którym udzielono urlopu od zajęć, o którym mowa w art. § 29 ust. 3 pkt 3 Regulaminu studiów pierwszego i drugiego stopnia uchwalonego przez Senat Akademicki Politechniki Uchwałą Nr [...] z dnia 31 maja 2021 r. we wskazanym przez wnioskodawcę okresie od 1 stycznia 2020 r. do 15 listopada 2023 r. oraz wskazanym podziale: 1) rok kalendarzowy, którego dotyczy zestawienie; 2) wydziały uczelni; 3) kategorie uzasadnionych przypadków (sprawy rodzinne, przyczyny zdrowotne, inne)".

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Rektor wskazał, że żądana informacja publiczna znajduje się w posiadaniu Politechniki (zwanej dalej "Uczelnią" lub "Politechniką"), lecz jej udostępnienie wymagałoby podjęcia licznych dodatkowych czynności w celu jej usystematyzowania, aby wytworzony zbiór danych odpowiadał zakresowi wskazanemu przez Wnioskodawcę. Informacja ta stanowi zatem informację przetworzoną. Uczelnia nie dysponuje informacją prostą mogącą zostać niezwłocznie udostępnioną Wnioskodawcy w zakresie w pełni wyczerpującym żądanie zawarte we wniosku. Aby udostępnienie żądanych informacji było możliwe, koniecznym byłoby szczegółowe przeanalizowanie dokumentów pochodzących z różnych jednostek administracyjnych Organu (9 wydziałów), następnie porównanie tych danych i opracowanie stosownych zestawień zgodnie z żądaniem. Organ przyznał, że udostępnienie żądanych informacji byłoby możliwe, przy ponadnormatywnym zaangażowaniu pracowników różnych jednostek funkcjonujących w obrębie Uczelni, poświęceniu dodatkowego czasu w celu opracowania i udostępnienia żądanych informacji, co w sposób znaczący wpłynęłoby na sposób funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Dalej Rektor podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ "dogłębnie analizując w jakim zakresie udostępnienie żądanych informacji przetworzonych może okazać się istotne dla interesu społecznego nie doszedł do wniosków uzasadniających udostępnienie innych danych niż informacje proste". W ślad za wyrokiem NSA z 10.01.2014 r. o sygn. akt I OSK 2111/13 wskazał, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe, "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Rektora, M. R. – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej,

2) art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji zawierającej wadliwe uzasadnienie,

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji – przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

4) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – przez ich niezastosowanie w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przedmiotem sporu jest to, czy Organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na okoliczność, iż informacja ta stanowi informację przetworzoną, a jej udostępnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem Organu, Skarżący podniósł w szczególności, że:

- Organ niewątpliwie powinien dysponować decyzjami o udzieleniu bądź odmowie udzielenia urlopu od zajęć, wraz ze wskazaniem przyczyn wnioskowania o urlop przez studentów, a także posiadać w sposób uporządkowany zgromadzone akta w ww. sprawach pod odpowiednią sygnaturą, nadaną zgodnie z wewnętrznie obowiązującą instrukcją kancelaryjną oraz jednolitym rzeczowym wykazem akt. Odszukanie stosownych wniosków powinno zatem sprowadzać się do sięgnięcia po odpowiednią sygnaturę sprawy, co w dobie powszechnej digitalizacji i elektronicznego obiegu dokumentów nie powinno powodować nadmiernej pracochłonności. Skarżący podkreślił, że nie wnioskuje bynajmniej o udostępnienie skanów decyzji, co wymagałoby m.in. ich anonimizacji, lecz wnosi o udostępnienie liczby wynikającej z prostego zsumowania liczby decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia urlopu od zajęć zaliczanych do poszczególnych kategorii przyczyn składania wniosków;

- w sprawie nie wiadomo przede wszystkim, ile złożono w ogóle wniosków o urlop od zajęć na Politechnice w okresie objętym wnioskiem. Nadto Organ nie wskazał, jakie konkretnie czynności musiałby wykonać, czyniąc zadość wnioskowi. Bez tych kluczowych informacji twierdzenia Organu o ponadnormatywnym obciążeniu pracowników i poświęceniu dodatkowego czasu w celu opracowania i udostępnienia żądanych informacji w sposób znaczący wpłynęłoby na funkcjonowanie Organu, są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami;

- przyjmując, że na Politechnice studiuje ok. 16 tysięcy studentów na 9 różnych wydziałach, a wnioski o urlop dziekański szacunkowo składa 1% osób, daje to łączną liczbę 160 wniosków na rok, a zatem niecałych 18 wniosków / wydział / rok, co w świetle okresu wnioskowanej informacji daje łączną liczbę niecałych 72 wniosków na wydział. Przyjmując zatem, że zakwalifikowanie jednej decyzji do odpowiedniej kategorii przyczyn (np. wnioskowany urlop z przyczyn zdrowotnych, rodzinnych, innych) nie powinno zająć więcej niż 30 sekund, opracowanie pełnej informacji dla każdego wydziału zajęłoby, w ocenie Skarżącego, nie więcej niż 36 minut. Biorąc pod uwagę, że dziekanaty zatrudniają zazwyczaj co najmniej dwie osoby, opracowanie wnioskowanej informacji przez każdy wydział zajęłoby zatem 18 minut, co według autora skargi nie pozwala na stwierdzenie, że takie dodatkowe obciążenie pracą spowoduje dezorganizację pracy wydziału i Uczelni.

Kolejno odnosząc się do stanowiska Organu o konieczności istnienia szczególnej istotności realizacji wniosku dla interesu publicznego, Skarżący podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie Organu o wykazanie tej okoliczności, w piśmie z 8 stycznia 2024 r. wskazał na możliwość weryfikacji prawidłowego funkcjonowania władz publicznych, w szczególności poprzez weryfikację, czy władza ta spełnia zasadę równego traktowania obywateli. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z przepisami u.d.i.p. Skarżący jako wnioskodawca nie jest zobowiązany do wykazania interesu prawnego co do wnioskowanej informacji ani do wykazania, w jaki sposób jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto autor skargi podniósł, że:

- w zaskarżonej decyzji Organ całkowicie pominął kwestię uzasadnienia, w jaki sposób ustosunkował się do argumentów Skarżącego przedstawionych w piśmie z 8 stycznia 2024 r., a tym samym w jaki sposób rozstrzygnął, czy jego zdaniem informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego;

- wnioskowana informacja dotyczy rozstrzygnięć wydawanych przez Dziekanów Wydziałów Politechniki w oparciu o Regulamin studiów pierwszego i drugiego stopnia (uchwała Senatu Akademickiego Politechniki z 31 maja 2021 r. Nr [...]), który stanowi wewnętrzny akt zakładowy, a rozstrzygnięcia wydawane na jego podstawie nie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych powodów niezwykle istotą dla interesu publicznego jest, zdaniem Skarżącego, możliwość weryfikacji, w jaki sposób Dziekani Wydziałów rozstrzygali o udzieleniu bądź nieudzieleniu urlopów od zajęć w podobnych stanach faktycznych. Taka informacja stanowić będzie szczególnie cenną wskazówkę przy przeprowadzaniu wewnątrzzakładowej kontroli instancyjnej. Informacja ta stanowić będzie cenny materiał porównawczy zarówno dla studentów Politechniki, jak i dla samych władz Uczelni w przedmiocie, czy adresaci prawa do urlopu od zajęć podobni ze względu na tę samą, relewantną cechę są traktowani tak samo w kontekście udzielania bądź odmowy udzielenia urlopów od zajęć. Udostępnienie wnioskowanej informacji pozwoli na weryfikację każdemu zainteresowanemu, czy w jego przypadku nie dochodzi do nierównego traktowania w przedmiocie udzielenia urlopu od zajęć, a w konsekwencji czy nie dochodzi do dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę Rektor, reprezentowany przez r.pr. J. N., wniósł o jej oddalenie, podkreślając m.in., że:

- Rektor nie dysponuje informacją prostą, mogącą zostać niezwłocznie udostępnioną Wnioskodawcy w zakresie w pełni wyczerpującym żądanie zawarte we wniosku. Z tym stanowiskiem zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 29 lutego 2024 r. [o sygn. akt IV SAB/Po [...]], w którego ocenie żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, gdyż wymaga podjęcia przez Organ pewnych czynności w celu usystematyzowania będących w jego posiadaniu informacji, tak aby odpowiadały one zakresowi wskazanemu przez Skarżącego;

- stosownie do przepisów p.s.w.n. uczelnia wyższa działa zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz przyjętymi aktami prawa wewnętrznego. Co prawda funkcjonowanie Politechniki jako uczelni w dużej mierze wspomagane jest przez różnego rodzaju systemy informatyczne opracowane na potrzeby ogółu studentów, ale nie zawierają one danych zindywidualizowanych studentów. Rozpatrując sprawę jednostkową, osoba decyzyjna bierze pod uwagę elementy charakteryzujące dany przypadek. Niejednokrotnie są to składowe nie wynikające z przepisów, a cechujące dany przypadek (np. rodzaj choroby, sytuacja materialna, rodzinna, zawodowa, osiągnięcia indywidualne studenta). Takie decyzje zatem, jako niestandardowe, nie są katalogowane w systemach obsługujących procesy zachodzące w Politechnice. Każdy bowiem wniosek studenta o urlop dziekański to przypadek indywidualny i nie dający się prosto porównać z innymi. Decyzje podejmowane są przez dziekanów autonomicznie, w oparciu również o elementy wybiegające poza przepisy prawa, tj. doświadczenie w pracy z młodymi osobami, znajomość środowiska, wiedzę o problemach społecznych itp. Tak więc utworzenie zestawienia spraw zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez wnioskodawcę wymaga opracowania pewnej liczby dokumentów, a biorąc pod uwagę ich indywidualny charakter, wymaga także szczegółowej analizy każdej sprawy i poświęcenia jej określonego czasu i uwagi. Skarżący podjął się dokładnego wyliczenia czasu pracy, liczby zaangażowanych osób i stanu spraw, które należałoby zestawić zgodnie z jego żądaniem, jednak Organ nie zgadza się z takimi uproszczonym przedstawieniem sprawy;

- spornym pozostaje, czy żądane informacje są informacją publiczną. Przyjmując nawet, że tak jest, to jest to informacja publiczna przetworzona, w przypadku udostępniania której kluczowe znaczenie ma to, czy mamy do czynienia z wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca musi więc wykazać w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również [dokonać] nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. W rozumieniu Organu istnieje prawdopodobieństwo, że Skarżący jest szczególnie zainteresowany w pozyskaniu określonych informacji dla rozwiązania jednostkowej sprawy a nie w celu weryfikacji prawidłowości funkcjonowania organów publicznych.

Na zakończenie Rektor podkreślił, że w Politechnikę "obowiązuje System Zapewnienia Jakości Kształcenia zawierający elementy dotyczące kontroli procesu wydawania decyzji administracyjnych. Każdy z wydziałów posiada Wydziałową Radę ds. jakości kształcenia. Całość procesów podlega nadzorowi Pełnomocnika Rektora ds. Jakości oraz Uczelnianej Radzie. Organ nie znajduje potwierdzenia istotnej wartości interesu społecznego w sytuacji gdy osoba zainteresowana jako Skarżący usiłuje wykorzystać obowiązujące przepisy dla rozwiązania na swoją korzyść sprawy indywidualnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym – zgodnie z wnioskiem Skarżącego – wobec ziszczenia się przesłanek określonych w art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; w skrócie "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja nr [...] Rektora Politechniki z 24 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) o odmowie udostępnienia M. R. informacji publicznej zażądanej przez Skarżącego we wniosku z 17 listopada 2023 r. dotyczącym liczby studentów, którym w okresie od 01 stycznia 2020 r. do 15 listopada 2023 r. udzielono urlopu od zajęć, o którym mowa w § 29 ust. 3 pkt 3 Regulaminu studiów pierwszego i drugiego stopnia uchwalonego przez Senat Akademicki Politechniki uchwałą Nr [...] z dnia 31 maja 2021 r. (cyt.: "urlopu udziela się w innych, uzasadnionych przypadkach - do dwóch semestrów"), w niżej wskazanym podziale: 1) rok kalendarzowy, którego dotyczy zestawienie, 2) wydziały uczelni, 3) kategorie uzasadnionych przypadków (sprawy rodzinne, przyczyny zdrowotne, inne – wymienić jakie), dla których udzielono urlopów.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym miejscu wypada zwrócić uwagę na przepis art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (przywołanego m.in. w wyrokach NSA z 09.01.2024 r., II OSK 1409/21 i z 05.06.2024 r. III FSK 1029/23; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z 21.08.2018 r., I FSK 1227/16; z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98). Podzielić należy przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2020 r. o sygn. akt II FSK 1014/19, zgodnie z którym jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, to w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (tak też w doktrynie m.in. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 2 i 7 do art. 170).

Jest to o tyle istotne, że zaskarżona decyzja została wydana po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 lutego 2024 r. o sygn. akt IV SAB/Po 17/24 stwierdzającym bezczynność Rektora w załatwieniu sprawy z przedmiotowego wniosku M. R. z 17 listopada 2023 r. W wyroku tym WSA wyraził jednoznaczną ocenę prawną, że żądana przez Skarżącego informacja o liczbie udzielonych urlopów od zajęć, w określonym w ww. wniosku zakresie, stanowi informację publiczną oraz że jest to informacja publiczna przetworzona.

Skoro powyższy wyrok WSA w Poznaniu zapadł pomiędzy tymi samymi stronami oraz odnosił się do tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 170 p.p.s.a. przesądzona w ww. wyroku WSA kwestia charakteru prawnego żądanej informacji nie mogła już być ponownie badana w niniejszym postępowaniu.

Dlatego jako całkowicie chybioną i zbędną polemikę z ustaleniami prawomocnego wyroku należy ocenić zarzuty i twierdzenia – z jednej strony – Organu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a z drugiej – Skarżącego, że nie jest to informacja przetworzona.

Należy zaznaczyć, że wyrażona w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt IV SAB/Po 17/24 ocena charakteru prawnego żądanej informacji – jako informacji publicznej przetworzonej – wiąże także Sąd w niniejszym składzie, rozpoznającym skargę na decyzję Rektora w sprawie odmowy udostępnienia żądanych informacji.

W konsekwencji jako sporną na obecnym etapie załatwienia sprawy należy ocenić wyłącznie kwestię zasadności odmówienia przez Rektora udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji publicznej przetworzonej.

W świetle art. 2 ust. 2 u.d.i.p. jest zasadą, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednakże wyjątku od tej zasady należy upatrywać we fragmencie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, "w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Na kanwie tego ostatniego przepisu został wyrażony trafny pogląd, że "przepisy u.d.i.p. nie wymagają żadnego uzasadnienia przyczyny, dla której występuje się z żądaniem udostępnienia informacji publicznej prostej. Wymóg taki przewidziany jest wyłącznie w przypadku informacji przetworzonej" (zob. wyrok NSA z 25.09.2020 r., I OSK 302/20; podobnie wyrok NSA z 22.06.2023 r., III OSK 763/22).

Dlatego nie ma racji autor skargi, gdy twierdzi, że zgodnie z przepisami u.d.i.p. "skarżący jako wnioskodawca nie jest zobowiązany do wykazania interesu prawnego co do wnioskowanej informacji, a także do wykazania, w jaki sposób jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawodawca w przywołanym wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe rozwiązanie jest oczywiste. Informacja przetworzona stanowi bowiem "nową informację", utworzoną specjalnie dla wnioskodawcy. Oznacza to zaangażowane sił i środków podmiotu, do którego wpłynął wniosek, do działań, które są niejako poza jego zwykłą działalnością. Stąd w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany ma stworzyć nową informację wedle wymogów, jakie postawił wnioskodawca we wniosku, ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazał, że podmiot, który żąda informacji przetworzonej, jest zobowiązany do wykazania, iż jej udostępnienie jest konieczne dla realizacji szczególnego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 16.07.2024 r., III OSK 122/23).

W konsekwencji w przypadku gdy do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, organ winien ustalić, czy udzielenie takiej informacji spełnia przesłankę zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wypada zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd – podzielany również przez niniejszy skład orzekający – zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać, w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 05.10.2023 r., III OSK 5243/21).

Trzeba jeszcze podkreślić, że oceniając spełnienie w konkretnym przypadku przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., adresat wniosku dostępowego winien mieć na uwadze, że celem tego przepisu jest przeciwdziałanie zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i że przepis ten ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Nie jest natomiast takim celem ograniczanie prawa dostępu do informacji publicznej. Każdy zatem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a nie tylko osoby pełniące określone funkcje publiczne, powinien uzyskać dostęp do informacji publicznej przetworzonej, jeżeli wykaże, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 04.12.2019 r., I OSK 205/18)

W kontrolowanej sprawie Organ pismem z 29 listopada 2023 r. (znak: [...]) wezwał Wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie jemu wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (z tym że wskazał nieadekwatną podstawę prawną tego żądania – art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – oraz użył nieprecyzyjnej formuły, iż chodzi o wykazanie istnienia szczególnego interesu "społecznego").

W odpowiedzi Wnioskodawca – w piśmie z 8 stycznia 2023 r. – wyjaśnił, że u podstaw wniosku legła m.in. obawa naruszenia przez Organ konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także podkreślił, że jedną z elementarnych zasad związanych z funkcjonowaniem demokratycznego państwa prawnego jest jawność. Wobec powyższego, w interesie publicznym jest możliwość weryfikacji prawidłowości funkcjonowania władz publicznych, w szczególności poprzez weryfikację, czy władza ta spełnia zasadę równego traktowania obywateli.

Na tym tle Skarżący zasadnie wytknął w skardze, że Organ w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął kwestię uzasadnienia, w jaki sposób ustosunkował się do argumentów Skarżącego przedstawionych w piśmie z 8 stycznia 2024 r., a tym samym w jaki sposób rozstrzygnął, czy jego zdaniem informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wywody decyzji w tym zakresie zostały bowiem ograniczone tylko do przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2111/13, bez jakiegokolwiek odniesienia wyrażonych w tym wyroku stwierdzeń do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Próbę uzupełnienia brakującego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie Organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, sugerując, że żądanie Wnioskodawcy może stanowić przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, gdyż, zdaniem pełnomocnika Rektora, "istnieje prawdopodobieństwo, że Skarżący jest szczególnie zainteresowany w pozyskaniu określonych informacji dla rozwiązania jednostkowej sprawy a nie w celu weryfikacji prawidłowości funkcjonowania organów publicznych".

Takie działanie Organu nie zasługuje na akceptację, i to przynajmniej z dwóch powodów.

Po pierwsze, należy uznać je za spóźnione. Odpowiedź na skargę służy bowiem jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu orzekającego i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w tym w szczególności zastępować uzasadnienia wydanej przez niego decyzji odmownej (por. wyroki NSA: z 07.06.2019 r., I OSK 2736/17; z 25.09.2020 r., I OSK 302/20; z 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; z 23.02.2021 r., III OSK 2800/21).

Po drugie, argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie także z uwagi na jej ogólnikowość. Pełnomocnik Organu suponuje bowiem, że Skarżący może być zainteresowany w uzyskaniu żądanych informacji wyłącznie dla rozwiązania "jednostkowej sprawy" – nie precyzując wszakże, o jaką konkretnie sprawę chodzi. W szczególności nie podaje, czy miał w tym przypadku na myśli sprawę skreślenia brata Skarżącego, T. R., z listy studentów Politechniki, która to sprawa – jak wiadomo Sądowi w niniejszym składzie z urzędu (z akt postępowań o sygn. IV SA/Po 265/23 i IV SA/Po 86/24) – toczyła się przed Organem. Ponadto nie skonkretyzował, w jaki sposób żądane informacje mogłyby przyczynić się do "rozwiązania" owej jednostkowej sprawy, i to w sposób pozwalający mówić o nadużyciu przez Skarżącego prawa do informacji publicznej.

Już z uwagi na wytknięte wyżej braki uzasadnienia – naruszające w istotnym stopniu unormowanie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. – zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Należy bowiem zwrócić w tym miejscu uwagę na obowiązującą w polskiej procedurze sądowoadministracyjnej zasadę, zgodnie z którą sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonywaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych (ich "załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), lecz – jak wynika z art. 184 Konstytucji RP, art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem (legalności). Jak zaś się powszechnie przyjmuje, "sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli" (zob. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; por. też M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny – inaczej niż sąd powszechny w zakresie poruczonych orzecznictwu tego sądu spraw wynikających z działalności administracji publicznej – nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić ("skontrolować" właśnie) działanie organu administracji. Innymi słowy, "sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności" (zob. wyrok NSA z 01.01.2005 r., OSK 403/04, ten oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz lub rozważań, tudzież wyrażanie lub uzasadnianie brakujących ocen. W takim stopniu wadliwy akt organu administracji podlega uchyleniu przez sąd administracyjny (zob. wyrok WSA z 22.10.2021 r., IV SA/Po 717/21).

Niezależnie od powyższego, Sąd dopatrzył się dalszych jeszcze uchybień, których dopuścił się Organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji – w postaci niedochowania wymagań z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

W myśl przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak zaś stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej" w znaczeniu przyjętym na gruncie cytowanego przepisu należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie to ma szerszy zakres niż wynikający z trybu współdziałania organów określonego w art. 106 k.p.a. Albowiem poza aktami wydawanymi w tym trybie, jako "zajęcie stanowiska" należy rozumieć również m.in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. Nie stanowi natomiast takiego stanowiska projekt decyzji sporządzony przez pracownika organu (por. wyroki NSA z 24.03.2023 r., III OSK 1167/22; z 01.10.2015 r., I OSK 1860/14).

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest informacji czy, a jeśli tak, to jakie osoby zajęły stanowisko, w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w toku kontrolowanego postępowania o udostępnienie informacji,

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Organ, mając na uwadze dyspozycję art. 153 p.p.s.a., uwzględni zawarte w uzasadnieniu tego wyroku rozważania i oceny prawne oraz wynikające zeń wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim w sposób rzeczywiście (a nie, jak dotąd, tylko deklaratywnie) wnikliwy i wszechstronny rozważy, czy udostępnienie Skarżącemu zażądanych przez niego we wniosku z 17 listopada 2023 r. informacji może być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W zależności od wyników tych rozważań, Organ udostępni Skarżącemu żądaną informację, w drodze tzw. czynności materialnotechnicznej, albo odmówi jej udostępnienia w formie należycie uzasadnionej decyzji, spełniającej wymagania z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. art. 107 § 1 i 3 k.p.a.