Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 341/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 135;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust.16;
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi związku wyznaniowego Ś. P. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO.41/2719/LE/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 10 maja 2022 r. nr RR-IX.7153.23.2021.MRMC; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz związku wyznaniowego Ś. P. z siedzibą w N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO.41/2719/LE/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 10 maja 2022 r. nr RR-IX.7153.23.2021.MRMC, odmawiającą związkowi wyznaniowemu Ś. z siedzibą w N. (dalej także jako "skarżący" lub "Związek") umorzenia stałej opłaty rocznej za 2021 r. z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Chełm decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr OŚ.6125.7.2016, zezwolił związkowi wyznaniowemu Ś. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0810 ha, składającego się z gruntów rolnych w klasie bonitacyjnej RIIIb, stanowiącego część działki nr [...] położonej przy ul. M. w C., z przeznaczeniem pod budowę parkingu zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Jednocześnie organ ustalił Związkowi stałą opłatę roczną w kwocie 2.124,67 zł z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat, począwszy od 2016 r.

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2021 r. Związek zwrócił się do Prezydenta Miasta Chełm o wystąpienie do Marszałka Województwa Lubelskiego o umorzenie opłaty rocznej za 2021 r., ustalonej powyższą decyzją.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Chełm wezwał Związek do złożenia informacji w zakresie: 1) otrzymywania na przełomie 2020 i 2021 r. darowizn, spadków, zapisów testamentowych i innych korzyści majątkowych lub dobrach materialnych bądź zaciąganych pożyczkach; 2) szacunkowej liczby miejscowej społeczności Ś.; 3) wykorzystania miejsc parkingowych; 4) złożenia oświadczenia, że Związek nie pozyskuje dochodów z wynajmu lub użyczania przedmiotowych miejsc parkingowych; 5) udokumentowania zasadności realizacji ustawowej jednej z ustawowych przesłanek mówiącej o tym, że nie było możliwości budowy inwestycji na gruntach nieobjętych ochroną.

Odpowiadając na wezwanie skarżący w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. poinformował, że nie pobiera żadnych składek członkowskich ani nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Z tego względu Związek nie pozyskuje żadnych dochodów z wynajmu, w tym z wynajmu miejsc parkingowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w C. Miejsca te służą nieodpłatnie wyłącznie zaspokajaniu lokalnej społeczności korzystającej z obiektu kultu religijnego. Związek wyjaśnił, że na przedmiotowym obszarze znajdują się 33 miejsca parkingowe. W ocenie skarżącego, w wezwaniu nie wyjaśniono, w jaki sposób należy wykazać spełnienie przesłanki dotyczącej braku możliwości budowy inwestycji na gruntach nieobjętych ochroną.

Związek wskazał, że prowadzi działalność społecznie użyteczną, co ma uzasadnienie w jego celach statutowych. Wszelkie środki na jego działalność statutową pochodzą natomiast z dobrowolnych ofiar. W lokalnych miejscach wielbienia zwanych S. znajdują się skrzynki przeznaczona na datki. Ofiarodawcy pozostają anonimowi. Prace konserwacyjne i porządkowe w tych obiektach wykonują wykwalifikowani ochotnicy.

W ocenie Ś., możliwość przyznania wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia opłaty została oparta na kryterium przedmiotowym. O przyznaniu ulgi nie decyduje natomiast sytuacja majątkowa wnioskującego, lecz charakter zrealizowanej inwestycji. Gdyby ustawodawca chciał zastosować dodatkowe kryterium podmiotowe i badać sytuację majątkową wnioskodawcy, uzależniając od jej ewentualnego pogorszenia przyznanie ulgi, nie tworzyłby zamkniętego katalogu przesłanek, od spełnienia których uzależnił przyznanie ulgi. W ocenie skarżącego, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ winien badać sytuację finansową Związku. Jednocześnie skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 265, dalej jako "u.g.w.s.w."), osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej i w tym zakresie nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe.

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Chełm, na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. 2409 ze zm., dalej jako "u.o.g.r.l.), zwrócił się do Marszałka Województwa Lubelskiego z prośbą o umorzenie związkowi wyznaniowemu Ś. opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej za rok 2021 r., ustalonej decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r., załączając wniosek Związku z dnia 10 czerwca 2021 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa Lubelskiego decyzją z dnia 10 maja 2022 r. odmówił umorzenia Związkowi stałej opłaty rocznej za 2021 r. w kwocie 2.124,67 zł, naliczonej decyzją Prezydenta Miasta Chełm z dnia 19 kwietnia 2016 r., z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o powierzchni 0,0810 ha stanowiących część działki nr [...] położonych przy ul. M. w C.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie w całości lub części należności lub opłat rocznych uzależnione jest w pierwszej kolejności od spełnienia przesłanek wymienionych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Przesłanki te dotyczą następujących warunków: 1) złożenie stosownego wniosku przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego; 2) zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła na potrzeby realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeśli inwestycja służy lokalnej społeczności lub inwestycji polegającej na powiększeniu lub założeniu cmentarza; 3) obszar wyłączenia nie przekracza 1 ha; 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. W sytuacji spełnienia wszystkich ww. przesłanek decyzja o umorzeniu należności bądź opłat rocznych pozostaje w zakresie uznania administracyjnego organu wydającego taką decyzję.

W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z powyższych przesłanek, albowiem Prezydent Miasta Chełm złożył stosowny wniosek o umorzenie opłaty. W kontekście drugiej przesłanki organ wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntu pomimo, iż nie dotyczy budowy świątyni, tylko towarzyszącego jej parkingu, nastąpiła na potrzeby inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego. Powierzchnia wyłączenia wynosi 0,0810 ha, a zatem spełniona została również kolejna przesłanka niezbędna do dalszego procedowania wniosku.

Marszałek Województwa Lubelskiego negatywnie natomiast ocenił spełnienie czwartej z ww. przesłanek, dotyczącej braku możliwości realizacji inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Stwierdził, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów ani wyjaśnień w tej kwestii. Skoro zaś nie została wykazana jedna z przesłanek określonych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., zdaniem organu pierwszej instancji, nie jest możliwe udzielenie ulgi, o którą wnioskuje Związek. Dopiero bowiem pozytywna ocena wszystkich czterech przesłanek umorzenia, powinna prowadzić organ do rozważania w ramach uznania administracyjnego, czy opłatę należy umorzyć.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie wniosku z dnia 10 czerwca 2021 r. Zapadłemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. poprzez dokonanie błędnej wykładni przesłanek powołanych w tym przepisie. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 81 a § 1 k.p.a.

Związek podtrzymał stanowisko, że przepis art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. nie wskazuje, jakoby strona winna przedstawiać dokumenty dotyczące możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną lub wyjaśnić "okoliczności zasadności i perspektyw budowy parkingu dla wiernych na tych konkretnych działkach, czy też alternatyw (lub ich braku) dla tego rozwiązania". Niemniej jednak Związek wyjaśnił, że rozpoczął inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego Ś. na działce sąsiadującej z parkingiem na wiele lat przed zakupem działki z przeznaczeniem na parking i złożeniem procedowanego wniosku. W związku z zaistniałą potrzebą rozbudowania dotychczasowego miejsca kultu religijnego zakres wyboru działek nie był nieograniczony, lecz mógł obejmować jedynie działki, które bezpośrednio do nieruchomości przylegają, bądź znajdują się w jej bardzo bliskim sąsiedztwie.

Związek podkreślił, że jego religijna działalność nie służy prywatnemu interesowi wnioskodawcy. Wręcz przeciwnie, jest podejmowana z myślą o korzyściach dla społeczeństwa jako całości. Środki konieczne do pokrycia opłaty Związek przeznacza na pozostałe działania służące ogółowi społeczeństwa oraz jego członkom, nie żądając przy tym od nikogo z odbiorców żadnych opłat.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 3 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uwzględniając przedstawioną w odwołaniu argumentację dotyczącą braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., co umożliwiło organowi odwoławczemu rozpoznanie wniosku o umorzenie opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w ramach uznania administracyjnego, czyli rozważania, czy za umorzeniem przemawiają względu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.

Przechodząc do oceny sprawy według tych kryteriów Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., mają obowiązek wzięcia pod uwagę, czy za umorzeniem opłaty rocznej przemawiają szczególne okoliczności, gdyż instytucja umorzenia jest wyjątkiem od reguły uiszczania opłaty wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy. Ponadto to na podmiocie żądającym umorzenia spoczywa obowiązek wykazania okoliczności, które uzasadniają umorzenie należności. Przy czym w ramach badania i wykazywania przesłanek umorzenia należności organy administracji powinny brać pod uwagę, jako jedno z istotnych kryteriów, sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o takie zwolnienie.

W ocenie organu odwoławczego, w realiach rozpatrywanej sprawy nie zaszły żadne wyjątkowe okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Kolegium zauważyło, że Związek utrzymuje się wyłącznie z dobrowolnych datków, a przedmiotowa opłata stanowi obciążenie finansowe dla wspólnoty. Ponadto zasadą działania przyjętą we wspólnocie Ś. jest niepobieranie składek członkowskich ani nieprowadzenie żadnej działalności gospodarczej. Sam fakt nieprowadzenia działalności gospodarczej oraz zajmowanie się wyłącznie działalności religijną oraz edukacyjną, zdaniem organu drugiej instancji, nie przemawia jednak za zwolnieniem z uiszczenia opłaty rocznej. Pomimo zaś wezwania Związku przez organ pierwszej instancji do przedstawienia sytuacji finansowej, szacunkowej liczby członków wspólnoty w C. oraz informacji o darowiznach, spadkach, zapisach testamentowych, innych korzyściach majątkowych lub dobrach materialnych bądź zaciągniętych pożyczkach wnioskodawca, Związek nie przedstawił stosownych wyjaśnień w tym zakresie. W szczególności nie przedstawił żadnych dokumentów finansowych wskazujących na trudną sytuację finansową Wspólnoty.

Organ odwoławczy zaznaczył, że znana jest mu regulacja art. 13 ust. 2 u.g.w.s.w. Zdaniem Kolegium, przepis ten nie wyklucza jednak możliwości wykazania przez Związek wyznaniowy jego sytuacji finansowej. Okoliczność braku obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przepisami prawa podatkowego w zakresie działalności niegospodarczej przez związki wyznaniowe nie oznacza bowiem, że tego typu osoby prawne nie osiągają dochodów, nie prowadzą żadnej dokumentacji związanej z uzyskiwanymi dochodami oraz dokonywanymi wydatkami i nie mogą przedstawić dowodów potwierdzających ich aktualną i rzeczywistą sytuację finansową. Dla oceny, czy za umorzeniem należności publicznoprawnej przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony ważne jest natomiast ustalenie, czy Związek ma obiektywną możliwość uiszczenia opłaty rocznej, czy też należność ta będzie niemożliwa do uiszczenia lub będzie stanowiła nadmierne obciążenie finansowe.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że dla właściwej oceny, czy za umorzeniem opłaty przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony, konieczne jest uzyskanie informacji oraz dowodów wskazujących na sytuację finansową związku wyznaniowego Ś. To na podmiocie żądającym zastosowania przedmiotowego zwolnienia ciąży natomiast obowiązek wykazania okoliczności związanych z sytuacją finansową. Brak przekazania dokumentów wykazujących tę sytuację, przy nieziszczeniu się w zasadzie żadnej wyjątkowej okoliczności przemawiającej za umorzeniem opłaty, uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Ś. zarzucili mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu jest sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie, a także wykazanie ważnego interesu, który uzasadniałby umorzenie opłaty, podczas gdy wskazana norma kryterium takiego nie zna. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez jej niewłaściwe zastosowanie znajdujące wyraz w zaniechaniu poczynienia przez organ własnych ustaleń faktycznych w sprawie i w miejsce tego poprzestanie na stwierdzeniu, jakoby "na podmiocie żądającym umorzenia spoczywa obowiązek wykazania okoliczności, które uzasadniają umorzenie należności", a za samym umorzeniem powinny przemawiać "wyjątkowe okoliczności" i poczynienia przez organ ogólnych wywodów i opinii organu na temat instytucji umorzenia opisanej normą art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. z pominięciem argumentów przytoczonych przez Związek;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie znajdujące wyraz w pominięciu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji kluczowych motywów rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie i w miejsce tego sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezwiązanych ze stanem faktycznym sprawy ogólnych wywodów i opinii organu na temat instytucji umorzenia opisanej normą art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Związek wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 9 maja 2022 r. Ponadto skarżący zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. nie wynika, jakoby dodatkową przesłanką umorzenia opłaty rocznej podlegającą badaniu była sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie, ani też, że strona powinna wykazać ważny interes, który uzasadniałby umorzenie opłaty. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny winien badać jakiekolwiek inne przesłanki poza enumeratywnie wyliczonymi przez ustawę. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności w jej podejmowaniu, a w szczególności nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą dowolnie rozszerzać katalog przesłanek warunkujących umorzenie, czy też nakładać na stronę dodatkowe obowiązki nieprzewidziane wyraźnie jako przesłanka, od której spełnienia zależy przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty.

W ocenie skarżącego, brak jest zatem podstawy prawnej dla uznania sytuacji majątkowej Związku za kryterium mogące decydować o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu wniosku o umorzenie należności wynikającej z decyzji o wyłączeniu danej działki spod produkcji rolnej. Gdyby wolą ustawodawcy rzeczywiście było wprowadzenie takiego kryterium, to - zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy - zostałoby ono wskazane obok kryteriów enumeratywnie wymienionych w dyspozycji normy art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Tym samym okoliczność, że Związek nie przedłożył dokumentacji obrazującej jego sytuację majątkową, nie może stanowić przeszkody dla uwzględnienia jego wniosku o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej - zwłaszcza, że skarżący wskazywał i wskazuje na wagę zrealizowanej przez niego inwestycji dla lokalnej społeczności. Organ nie uwzględnił jednak indywidualnego interesu skarżącego przejawiającego się w zrealizowaniu inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, a jednocześnie związana jest z kultem religijnym, i nie wyjaśnił we własnym zakresie, w jaki sposób ze względu na wartości i okoliczności tej konkretnej sprawy dał prymat interesowi publicznemu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący, w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Nie wszystkie jednak z podniesionych w skardze zarzutów co do legalności tych rozstrzygnięć uznać można za słuszne.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.), w świetle którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Z analizy przytoczonego unormowania wynika, że umorzenie całości należności z tytułu opłaty rocznej jest więc możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: 1) wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, 2) inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, 3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Jakkolwiek organ pierwszej instancji negatywnie ocenił wystąpienie w niniejszej sprawie ostatniej z ww. przesłanek, dotyczącej braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, od oceny tej odstąpił organ odwoławczy, uwzględniając argumentację skarżącego odnoszącą się do przytoczonego warunku, przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji na etapie postępowania odwoławczego za spełnione uznano już wszystkie przesłanki umorzenia opłaty określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Skoro zaś ocena zachowania tych przesłanek nie jest sporna między stronami postepowania sądowego, dalsze rozważania w tym zakresie uznać należy za zbędne.

Rozstrzygnięcie zawisłego przed Sądem sporu wymaga natomiast w pierwszym rzędzie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy spełnienie wszystkich warunków określonych w powyższym unormowaniu przesądza o obowiązku uwzględnienia wniosku o umorzenie opłaty. W tej kwestii należy natomiast podzielić stanowisko organu odwoławczego. Jak bowiem słusznie dostrzegł ów organ, decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "mogą umorzyć". Oznacza to, że łączne spełnienie przesłanek określonych w omawianym przepisie jedynie otwiera drogę do oceny sprawy w ramach przysługującego organom uznania administracyjnego, natomiast nie przesądza o sposobie jej rozstrzygnięcia. Wszakże orzekając w ramach uznania organ może, ale nie musi przyznać wnioskowanej ulgi.

Tak więc sposób załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały określone przepisem przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że organ może w tym zakresie działać w sposób dowolny i arbitralny. Organ jest bowiem zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania umorzenia opłaty. Obowiązki te wynikają z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonej w art. 7 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujących tę zasadę przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a także z zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Wbrew stanowisku skarżącego, skoro ocena zasadności umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., dokonywana w ramach przewidzianego w tym przepisie uznania administracyjnego, winna bazować na wyważeniu interesu strony i interesu publicznego, to w konsekwencji musi uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny interesu strony, a więc również okoliczności dotyczących sytuacji podmiotu zobowiązanego, w tym jego sytuacji finansowej. Jak bowiem słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, ocena istnienia słusznego interesu strony przemawiającego za umorzeniem opłaty wymaga ustalenia również tego, czy strona ma obiektywną możliwość poniesienia opłaty, czy też jej uiszczenie jest niemożliwe lub wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem finansowym dla strony. W związku z powyższym, uznanie przez organ odwoławczy za konieczne zbadania w niniejszej sprawie sytuacji finansowej skarżącego, nie świadczy o nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

Oczywiście zakres badania tej kwestii musi być adekwatny do charakteru podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest związek wyznaniowy. Organy zobowiązane były więc uwzględnić fakt, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.w.s.w., osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej i w tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Z powołanego unormowania nie wynika jednak całkowity brak dopuszczalności badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., sytuacji finansowej podmiotu zobowiązanego będącego związkiem wyznaniowym. Okoliczność braku obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przepisami prawa podatkowego w zakresie działalności niegospodarczej przez związki wyznaniowe nie oznacza bowiem, że tego typu podmioty nie osiągają dochodów, nie prowadzą żadnej dokumentacji związanej z uzyskiwanymi dochodami oraz dokonywanymi wydatkami i nie mogą przedstawić dowodów potwierdzających ich aktualną i rzeczywistą sytuację finansową. Przepis art. 13 ust. 2 u.g.w.s.w. zwalnia więc jedynie z pewnych formalnych obowiązków dokumentowania i gromadzenia danych o przychodach związku wyznaniowego, natomiast nie wyklucza możliwości ustalania sytuacji finansowej tego typu podmiotów w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 12 ust. 16 u.g.r.l. (zob. M. Gapski, E. Gapska, Umorzenie opłaty rocznej tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultu religijnego. Glosa aprobująca do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2022 r. ( II SA/Bd 909/21), Studia z prawa wyznaniowego 2023; por. także ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 909/21 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 423/21; opubl. w CBOSA).

W związku z powyższym, zbadanie przez organy w niniejszym postępowaniu sytuacji finansowej skarżącego Związku wyznaniowego, nie tylko nie było niedopuszczalne, lecz stanowiło istotny zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Analiza materiału dowodowego prowadzi natomiast do wniosku, że organy nie poczyniły wystarczających ustalań w tym zakresie, stąd też kontrolowaną decyzję o odmowie umorzenia opłaty rocznej, uznać trzeba za wadliwą, a co najmniej przedwczesną. Ponownie podkreślić należy, że obowiązkiem organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego jest wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się natomiast do oceny, czy organ administracji publicznej uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na interes strony lub interes publiczny oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego uprawnia do stwierdzenia, że swobodne uznanie organu przekształciło się w uznanie dowolne.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie podjęto niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia sytuacji finansowej Związku i dokonania rzetelnej oceny zasadności umorzenia opłaty z uwzględnieniem tego aspektu. Oczywiście rację ma Kolegium w zakresie, w jakim wskazuje, że to na podmiocie żądającym zastosowania przedmiotowego zwolnienia ciąży obowiązek wykazania okoliczności związanych z sytuacją finansową. Niemniej jednak ciężar postępowania dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Wobec tego rolą organu było wezwanie Związku do przedstawienia konkretnych dokumentów lub wyjaśnień, niezbędnych do zbadania sytuacji finansowej Związku, a tym samym warunkujących udzielenie wnioskowanej ulgi. W wezwaniu takim należało precyzyjnie wskazać, jakiego rodzaju dokumenty i informacje są dla organu niezbędne. Przepis art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. nie zawiera bowiem konkretnych wytycznych w tym zakresie. Rozstrzygające znaczenie może więc mieć wszelka dokumentacja odnosząca się do sfery faktycznej, organizacyjnej czy finansowo-majątkowej, w tym zwłaszcza oświadczenie o stanie majątkowym wraz z wykazem posiadanych nieruchomości i ruchomości oraz wskazaniem ich przeznaczenia i sposobu wykorzystywania, potwierdzenie stanu rachunków bankowych, zestawienie wskazujące na wysokość obciążeń z tytułu podatków i innych opłat publicznoprawnych, dokumenty ilustrujące profil i wysokość nakładów na bieżące utrzymanie i działalność związaną z kultem religijnym, a także wszelkie inne dokumenty obrazujące skalę przychodów i zobowiązań finansowych (zob. M. Gapski, E. Gapska, op. cit.). Niezbędne jest przy tym, aby złożone dokumenty dawały pełny, spójny, a także rzeczywisty obraz sytuacji majątkowej wnioskodawcy, w oparciu o który organ będzie mógł stwierdzić, że konieczność uiszczenia opłaty rocznej wpłynie negatywnie na sytuację finansową Związku wyznaniowego w taki sposób, że istotnie utrudni realizację celów Związku poprzez ograniczenie jego działalności.

Tymczasem organ odwoławczy, pomimo dokonania odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny wystąpienia przesłanek z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. i w konsekwencji przystąpienia do oceny sprawy w ramach uznania administracyjnego, nie wystosował do Związku takiego wezwania. Co więcej, wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie doszło do wezwania Związku do przedstawienia konkretnych dokumentów lub wyjaśnień dotyczących jego sytuacji finansowej. Ocena Kolegium, iż Związek nie wykazał, że jego sytuacja finansowa uniemożliwia mu poniesienie przedmiotowej opłaty, w rzeczywistości oparta została jedynie na wyjaśnieniach Związku zawartych w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r., które to pismo zostało skierowane przez Związek do Prezydenta Miasta Lublin jeszcze przed wszczęciem postępowania przed Marszałkiem Województwa Lubelskiego. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zapadłe w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia Związkowi przedmiotowej opłaty, uznać należy za przedwczesne, a przy tym naruszające wymogi postępowania wyjaśniającego wynikające z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie II sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 złotych, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.