Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 227/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 127 §  1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 152 §  1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 523/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr SKO.415.175-175.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 523/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi A. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 26 kwietnia 2022 r., nr SKO.4150.175-176.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł w przedmiocie kosztów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 14 grudnia 2021 r. G. R. i J. R. (dalej: "inwestorzy") wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bez numeru na działce nr [...], w obrębie [...].

Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 24 marca 2022 r., nr DPRG-UA-VII.395.2022 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie przez inwestorów, J. i J. B. oraz A. W.

Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy opisaną powyżej decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową (zarówno jednorodzinną, jak i wielorodzinną) z towarzyszącą jej zabudową gospodarczo-garażową oraz funkcję usługową, zatem warunek kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję został spełniony. Następnie SKO, podniosło, że na podstawie cech istniejącej zabudowy w oparciu o przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.) - sprecyzowano cechy planowanego budynku wielorodzinnego. Zdaniem Kolegium, parametry ustalone dla planowanej inwestycji gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

WSA w Łodzi, w pierwszej kolejności wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestorów. Następnie podniesiono, że w chwili rozpoznawania tego odwołania, tj. 26 kwietnia 2022 r. nie upłynął jeszcze termin na złożenie odwołania przez skarżącego A. W. (ostatnim dniem na złożenie odwołania był 28 kwietnia 2022 r. i w tym dniu zostało ono złożone). Zdaniem Sądu wojewódzkiego rozpoznanie przez Kolegium jednego z odwołań w terminie otwartym do złożenia odwołania przez inną stronę postępowania było niedopełnieniem obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, zatem stanowiło naruszenie art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej co najmniej przedwcześnie. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wypowiedział się odnośnie kwestii merytorycznych i uznał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.),dalej: "p.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a.,

b) art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przez Sąd I instancji faktu, iż w przypadku rozpoznania prawidłowo wniesionych odwołań stron, od momentu rozpoznania pierwszego z wniesionych odwołań sprawa przestaje mieć charakter otwarty z uwagi na stan "res iudicata", co oznacza niedopuszczalność wypowiadania się po raz kolejny w tym przedmiocie,

c) art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a nawet dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w sytuacji wpłynięcia do organu odwoławczego prawidłowo wniesionego, dotychczas nierozpoznanego odwołania strony winno ewentualnie skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, bowiem w obrocie prawnym pozostaje już ostateczna decyzja organu II instancji rozstrzygająca tę samą sprawę co do istoty,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje koniecznością wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją rozpoznającą wcześniejsze odwołanie, zaś nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Przyczyną, która zadecydowała o uchyleniu zaskarżonej decyzji było stwierdzone przez WSA w Łodzi rozpatrzenie odwołania inwestorów od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy od tej samej decyzji odwołanie wniosła jeszcze jedna strona postępowania i w dacie orzekania przez SKO nie upłynął jeszcze termin na złożenie odwołania przez ową stronę. U podstaw rozumowania Sądu wojewódzkiego była reguła rozpatrzenia wszystkich odwołań jednym aktem administracyjnym kończącym sprawę. Trafnie powołano się na pogląd (przywołując bogate orzecznictwo), że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest jako istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 127 § 1 i 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Od decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały wniesione w ustawowym terminie dwa odwołania: inwestorów oraz A. W. SKO rozpatrzyło jedno z odwołań (inwestorów), nie czekając na upływ terminu odwołania dla A. W. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest - po dołączeniu do niniejszej sprawy akt sprawy o sygn. akt II OSK 2853/22 - że SKO postanowieniem z 31 maja 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. W. od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, niemniej WSA w Łodzi uchylił to postanowienie wyrokiem z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 631/22, a skarga kasacyjna od powyższego wyroku została z kolei oddalona wyrokiem NSA z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2853/22. Jak zatem orzekał WSA w Łodzi, co miało miejsce 28 października 2022 r. - postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. W. było nieprawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. WSA w Łodzi w ww. wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 631/22 nie postanowił inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolicie pogląd, że regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek, jak wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. (vide np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2561/17). Uchylenie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania przez sąd administracyjny nie oznacza, że takie postanowienie definitywnie przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale to, że od chwili wydania nieprawomocnego wyroku nie wywołuje ono skutków procesowych. Zasadniczy sens normy art. 152 § 1 p.p.s.a. jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres przejściowy, w którym wyrok nie jest prawomocny.

W takim stanie faktycznym i prawnym orzekał WSA w Łodzi w przedmiocie skargi na decyzję o warunkach zabudowy, bowiem w dniu 28 października 2022 r. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. W. nie wywoływało żadnych skutków procesowych. Definitywnie zresztą zostało prawomocnie uchylone (wyrok NSA z 27 lutego 2024 r.).

Oznacza to, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Na etapie orzekania przez WSA w Łodzi postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. W. nie wywoływało skutków procesowych i dlatego jako podstawę prawną uchylenia decyzji SKO z 26 kwietnia 2022 r. Sąd wojewódzki trafnie podał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Otworzyła się bowiem droga do rozpatrzenia wszystkich odwołań łącznie, eliminując możliwość wydania kilku decyzji w tej samej sprawie administracyjnej. Należy bowiem podkreślić, że sprawą administracyjną była sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zostało zachowane prawo każdej strony do realizacji zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Należy przy tym podkreślić, że zasada dwuinstancyjności znajduje również swoją gwarancję w art. 78 Konstytucji RP. Zachowanie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2796/21).

Finalnie jako niezasadne okazały się wszystkie zarzuty naruszenia przepisów procesowych, w szczególności WSA w Łodzi zagwarantował dochowanie omówionej wyżej zasady dwuinstancyjności wszystkim stronom postępowania.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd wojewódzki przekazał wyraźną i jednoznaczną wskazówkę, aby wszystkie złożone odwołania, tj. A. W. i inwestorów zostały rozpatrzone przez SKO łącznie i zakończone jednym aktem administracyjnym, w którym organ może zawrzeć różne rozstrzygnięcia, jeśli będą wymagały tego okoliczności faktyczne.

Jako niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. Otóż sąd wojewódzki nie stosuje tych przepisów, jedynie sprawuje kontrolę ich zastosowania przez organy administracji. W realiach niniejszej sprawy w sposób oczywisty nastąpiło naruszenie tych przepisów, gdyż A. W. został pozbawiony prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji wyższego stopnia. Równocześnie należy zauważyć, że w sytuacji, w której sąd administracyjny, rozpoznając skargę od decyzji organu II instancji, dostrzeże, że została ona wydana z naruszeniem zasady łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, wystarczające jest uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem m. in. art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. (tak wyrok NSA z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2853/22 i cytowane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.