Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2288/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 466/22 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 1 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 466/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 1 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania L. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – Z.C.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, L. R. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych - przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia przedemerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką Z.C.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało na badaniu zasadności jedynie zarzutu, przytoczonego w w/w skardze.

Zarzut ten został oparty wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i okazał się nie tylko nieuzasadniony, ale także nie został on w pełni prawidłowo sformułowany. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem zaś tego rodzaju podstaw należy rozumieć konkretny przepis prawa (w tym akt prawny, w którym on się znajduje wraz z miejscem publikacji owego aktu) a naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Tych wszystkich warunków nie spełniało więc wskazanie jako zarzutu kasacyjnego tylko przepisu art. 17 ust. 5 lit. a "ustawy o świadczeniach rodzinnych" czyli z pominięciem daty i miejsca publikacji tej ustawy, a która była wielokrotnie nowelizowana.

W takiej więc sytuacji skład orzekający, biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny zawarty w aktach administracyjnych, przyjął że w/w zarzut dotyczył ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r." i do tak określonego zarzutu się odniósł, o czym poniżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę L.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 1 czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad jej matką – Z. C., wyjaśnił, że - zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie – na zasadzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jednak, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do: emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Odnosząc zatem powyższe uregulowania do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, że bezspornym w niej był fakt, iż matka L. R.– Z. C. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym (ustalony stopień niepełnosprawności istniał od dnia 18 stycznia 2012 r. a trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji - od dnia 1 października 2019 r.). Niesporne też było, że L. R. opiekowała się matką a także od dnia 8 września 2020 r. pobierała świadczenie przedemerytalne. Tym niemniej, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w świetle wyżej wskazanej regulacji prawnej – istotne było, czy zachodził w tym przypadku bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją L. R. z wykonywania pracy (niepodejmowania jej) a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

Wyjaśniając zatem tę zależność, Sąd Wojewódzki stwierdził, że tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ustawodawca przyznaje takiemu opiekunowi prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą bowiem świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. W rezultacie opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być więc bezpośredni i ścisły. Z tej przyczyny – zdaniem Sądu I instancji - cel, jakim jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, nie może być zrealizowany w sytuacji, gdy dana osoba ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego. Okoliczności, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny), są zatem - z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. - obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają bowiem za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające zaś ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - aktualne było także w odniesieniu do osób mających ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego, gdyż świadczenie to przewidziane jest dla osób wyrażających wolę i chęć podjęcia zatrudnienia, ale tego zatrudnienia nie znajdujących, nie zaś dla osób rezygnujących z zatrudnienia.

W rezultacie mimo, że - jak zauważył Sąd Wojewódzki - skarżąca twierdziła, iż korzystając ze świadczenia przedemerytalnego nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą matką, okoliczność ta nie miała wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie. Świadczenie przedemerytalne przewidziane bowiem jest – jak powtórzył Sąd - dla osób wyrażających wolę podjęcia zatrudnienia, ale tego zatrudnienia nie znajdujących a to stoi w sprzeczności z wymogiem rezygnacji z zatrudnienia jako przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwoływała się do aktualnej, przeważającej linii orzeczniczej, zgodnie z którą w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. celowe jest zastosowanie wykładni: systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem – jej zdaniem - zasadę równości taka wykładnia w/w przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego czy emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się zatem, wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, skarżąca twierdziła, iż nalezy należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). W związku z tym – w ocenie skarżącej - osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę/świadczenie przedemerytalne, powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zaś zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury/świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje na wniosek osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne. Zawieszenie świadczenia przedemerytalnego, skutkować zaś będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. W rezultacie w skardze kasacyjnej wyrażono pogląd, że (cyt.): "zawieszenie świadczenia przedemerytalnego eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia przedemerytalnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego".

W związku z powyższym skład orzekający uznał, że wprawdzie zgodzić się należy z wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., dokonaną przez skarżącą, tym niemniej okoliczność ta nie skutkuje - w realiach rozpoznawanej sparwy – uznaniem, że zaskarżony wyrok winien podlegać uchyleniu. Pomimo bowiem błędnego częściowo uzasadnienia, wyrok Sądu Wojewódzkiego odpowioada prawu.

Podzielając, jak wspomniano wyżej, przedstawione stanowisko skarżącej co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. , a która to wykładnia – w zdecydowanej większości orzeczeń – jest przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym od kilku już lat, zwrócić należy uwagę, iż działając z upoważnienia Wójta Gminy, Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], pismem z dnia 17 marca 2022 r., pouczył L.R. o możliwości wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz zwrócił się do niej by w przypadku, gdy świadczenie to zostanie zawieszone, dostarczyła ona do Ośrodka decyzję w tej sprawie. Powyższych czynności strona jednak nie dopełniła. W oświadczeniu z dnia 28 marca 2022 r. skarżąca stwierdziła jedynie, co następuje: " Oświadczam że zostałam pouczona przez tutejszy organ o możliwości wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Zostałam pouczona o możliwości wyboru jednego z tych świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub świadczenia emerytalnego. Wyrażam chęć z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawieszenia mojego świadczenia przedemerytalnego". Powyższa zatem okoliczność, niezależnie od wykładni prawa materialnego, nie pozwalała w analizowanym stanie faktycznym na uwzględnienie wniosku strony. Dopóki bowiem skarżąca nie dokona rzeczywistego i bezwarunkowego wyboru świadczenia, które chciałaby otrzymywać, istnieje prawna przeszkoda w ewentualnym przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Z racji treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. świadczenie pielęgnacyjne – jak wyżej wspomniano - nie może być przyznane, gdy wnioskodawca jest w tym samym czasie beneficjentem świadczenia przedemerytalnego.

Możliwość pobierania obu świadczeń w tym sam samym czasie przez tę samą osobę byłoby zatem możliwe, ale dopiero w przypadku ewentualnej zmiany obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawowych. Podkreślić bowiem trzeba, że odnośnie zakresu i form zabezpieczenia społecznego Konstytucja RP odsyła do ustawodawstwa zwykłego (art. 67 ust. 1 Konstytucji RP) a ponadto, co również istotne, wspomniane przepisy u.ś.r. obowiązują od wielu lat i ich treść nie budziła dotąd żadnych wątpliwości.

Reasumując, skoro z materiałów dokumentacyjnych, zawartych w aktach administracyjnych ewidentnie wynikało, że ponieważ wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo świadczenia przedemerytalnego a organ I instancji poinformował ją o obowiązującym w tej materii stanie prawnym, wyjaśniając dodatkowo stronie, że chcąc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, o które wnioskuje, musi najpierw doprowadzić do zawieszenia wypłacania pobieranego dotąd przez nią świadczenia, a skarżąca mimo tego, nie dokonała jednak tej czynności, ograniczając się tylko do warunkowej deklaracji w tym zakresie na przyszłość, to zaskarżona decyzja była uzasadniona a zaskarżony wyrok, oddalający skargę na tę decyzję, odpowiadał jednak prawu.

W takiej zatem sytuacji skarga kasacyjna nie mogła odnieść spodziewanego skutku, a co Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, orzekając jak w sentencji, na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.