Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 553/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 186 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1035/22 w sprawie ze skargi T. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 maja 2022 r., nr SKO.OS/41.9/175/2022/4579/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1035/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 11 maja 2022 r., nr SKO.OS/41.9/175/2022/4579/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się T. w O. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; dalej: u.o.o.ś., ustawa środowiskowa) w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez ich niezastosowanie wobec braku możliwości realizacji inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora, a także w wariancie alternatywnym, w związku z niezgodnością inwestycji z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami Województwa Śląskiego (dalej: WPGO),

b. art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699; dalej: u.o.p., ustawa o odpadach) poprzez ich błędną interpretację, jako nieodnoszących się do postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, podczas gdy przepis ten wyraźnie odwołuje się do planowania, projektowania i prowadzenia działalności, która może powodować powstawanie odpadów;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż zaskarżona decyzja jedynie ocenia postępowanie pierwszoinstancyjne, a nie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy i w ogóle nie odnosi się do zarzutów odwołania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odnosząc się do postawionych zarzutów podkreślono, że Sąd I instancji przeoczył istnienie art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Wskazany przepis wprost odwołuje się do planów gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie o odpadach (a więc w przypadku przedmiotowej instalacji - Planu Gospodarki Odpadami Województwa Śląskiego). W ocenie skarżącego kasacyjnie oczywistym jest, że przeszkoda eliminująca możliwość uzyskania pozwolenia emisyjnego lub pozwolenia zintegrowanego powoduje, że w takim wariancie przedsięwzięcie w ogóle nie jest możliwe do realizacji. Ta okoliczność jest w pełni uchwytna i istotna już na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Z tego powodu, zdaniem Stowarzyszenia, organy administracyjne powinny odmówić udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że z pola widzenia nie można też tracić kwestii systemu gospodarki odpadami i konkretnego miejsca w takim systemie dla instalacji odzysku i unieszkodliwiania w takiej skali, bowiem przywołany art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. ma w pewnym stopniu charakter reglamentujący dla tych instalacji, które nie wpasowują się w założenia systemu gospodarki odpadami. Gospodarka komunalna, a w szczególności kwestia odpadów wymaga dla swojej efektywności podejścia kompleksowego od momentu projektowania produktu do etapu ostatecznego przetworzenia odpadu. Niespójność poszczególnych elementów systemu, chaos inwestycyjny oraz realizacja partykularnych interesów gospodarczych nie tworzą warunków ekologicznej i ekonomicznej gospodarki odpadami. Podkreślono zatem, że odwołanie się do wskazanego przepisu na etapie postępowania w sprawie decyzji środowiskowej jest nieodzowne.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że sam proces spalania odpadów powoduje powstanie innych odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, zatem art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach wprost odnosi się do wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie, ten bowiem planuje działania powodujące powstanie odpadów, np. żużli, popiołów i pyłów. Podkreślono, że twierdzenie Sądu I instancji o braku wymogu ustalenia, czy odpady mające ulec termicznemu przekształceniu w planowanej instalacji mogą być zagospodarowane w inny sposób są całkowicie chybione, interpretacja WSA prowadzi bowiem do niedającego się przyjąć wniosku, że przepisy regulujące hierarchię postępowania z odpadami są w istocie normami pustymi, niemającymi znaczenia dla kreowanej przez organy administracji rzeczywistości w zakresie systemu gospodarki odpadami. Stowarzyszenie zauważyło, że sposób postępowania z odpadami musi być określony już w fazie koncepcyjnej, gdyż to on determinuje wybory konkretnej metody, technologii, a na końcu detali instalacji. Tego procesu nie da się odwrócić. W ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie w momencie udzielania pozwolenia zintegrowanego, że dana instalacja (już wybudowana i gotowa do działania) spala odpady, które mogłyby zostać poddane recyclingowi, w istocie powinno uniemożliwić jej uzyskanie tego pozwolenia, a tym samym działanie, duże instalacje muszą mieć zaplanowane miejsce w systemie gospodarki odpadami komunalnymi, czego nie można powiedzieć o planowanym przedsięwzięciu.

Pismem z 1 lutego 2023 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; dalej: u.i.o.ś., ustawa środowiskowa) w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma możliwości realizacji inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora ani w wariancie alternatywnym, albowiem inwestycja jest niezgodna z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami Województwa Śląskiego (dalej: WPGO).

Podkreślić należy, że trzeba odróżnić postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, czy też innego pozwolenia dotyczącego gospodarki odpadami. Cele i zakresy tych postępowań są różne. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi początkowy etap procesu inwestycyjnego i jej celem jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 u.i.o.ś.). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 u.i.o.ś.).

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 i 834), czy zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 21 u.i.o.ś.).

Z powyższych przepisów wynika więc, że przy spełnieniu określonych warunków może być niezbędne wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań w odniesieniu do zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699; dalej: u.o.p., ustawa o odpadach).

Powołany więc w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 186 ust. 1 p.o.ś. nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy on bowiem przesłanek odmowy wydania pozwolenia w sytuacji kiedy zamierzony sposób gospodarowania odpadami w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. oraz pozwolenia zintegrowanego jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie o odpadach. Przepis art. 186 ust. 1 p.o.ś. odnosi się więc do kolejnego etapu postępowania, który to etap poprzedza wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena zasadności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dokonywana w oparciu o powołaną w tym przepisie przesłankę.

W związku z tym, że kontrolowana decyzja stanowi etap wstępny procesu inwestycyjnego i po spełnieniu określonych kryteriów jej wydanie może być konieczne przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach dotyczące hierarchii gospodarowania odpadami. Przesłanki te mają bowiem znaczenie dla kolejnego etapu procesu inwestycyjnego dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie wytwarzania odpadów. Zakres prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej został szczegółowo zakreślony przepisami ustawy środowiskowej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jako podstawy skargi kasacyjnej żadnego z przepisów ustawy środowiskowej, który w jego ocenie został naruszony z powodu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji treści art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach. Elementy, które muszą zostać uwzględnione przy wydaniu decyzji środowiskowej zostały określone w art. 80 u.i.o.ś., a w oparciu o te regulacje nie można dopatrzeć się konieczności stosowania w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej przepisów art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Rację ma skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, że zadaniem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy. Okoliczność, że rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniało także decyzję i postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 k.p.a. ani też art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał bowiem oceny materiału zgromadzonego w sprawie oraz analizy przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i doszedł do wniosku, że decyzja wydana przez organ I instancji powinna zostać utrzymana w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie działanie organu odwoławczego nie może zostać uznane za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności sprowadza się do spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W praktyce oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek po pierwsze, ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji, po drugie zaś rozpoznać sprawę na nowo biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez ten organ, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, zauważyć należy, że skarżące kasacyjne Stowarzyszenie nie wskazuje na zaistnienie jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu, w tym choćby istotnych nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.