Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 534/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska – Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w S. na uchwały Rady Miejskiej w Ostrowitem z dnia 28 lutego 2006 r.: 1. nr XLII/199/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Gostuń, 2. nr XLII/201/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Izdebno, 3. nr XLII/202/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jarotki, 4. nr XLII/203/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kania, 5. nr XLII/204/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kąpiel, 6. nr XLII/206/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Mieczownica, oraz na uchwały Rady Miejskiej w Ostrowitem z dnia 29 marca 2006 r.: 1. nr XLIII/213/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Ostrowite, 2. nr XLIII/215/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sienno, 3. nr XLIII/217/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Siernicze Wielkie 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich: - § 4 ust. 2 w zakresie wyrażenia " wybranym przez zebranie wiejskie; Sygn. akt IV SA/Po 534/20 - § 5 pkt 1 w zakresie wyrażenia "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady "Sołeckiej"; - § 7; - § 8 w zakresie wyrażenia " w szczególności" ; - § 10 w zakresie wyrażenia " zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru"; - § 15 ust. 1 w zakresie wyrażenia " do głosowania przy wyborze organów sołectwa"; - § 15 ust. 2 w zakresie wyrażenia " do głosowania" - § 18 ust. 1 i 3; - § 26 pkt 3; 2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 28 lutego Rada Gminy w O. podjęła jednakowo brzmiące (co do redakcji przepisów i ich treści, poza nazwami sołectw) uchwały:

1. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa G.,

2. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa I. .,

3. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa J. ,

4. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. ,

5. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. .,

6. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa M. , oraz

Z kolei na sesji w dniu [...] marca 2006 r. Ta sama Rada podjęła tej samej treści uchwały:

1. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa O. ,

2. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa S. .,

3. nr XLI [...]/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa S. W..

Prokurator Rejonowy w S. pismami z [...] kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na powyśze uchwały, który – zarzuciwszy istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36, art. 37a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), polegające na przekroczeniu przez Radę w przepisach: § 4 ust. 2 w zakresie słów "wybranym przez zebranie wiejskie", § 5 pkt 1 w zakresie słów "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej", § 7, § 8 w zakresie słów "w szczególności", § 10, § 12, § 15 ust. 1 w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa", § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz w § 26 pkt 3 uprawnienia, którego zakres określają powołane wyżej przepisy, przez umieszczenie w uchwałach przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe – wniósł o stwierdzenie nieważności: § 4 ust. 2 w zakresie słów “wybranym przez zebranie wiejskie", § 5 pkt 1 w zakresie słów “wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej", § 7, § 8 w zakresie słów "w szczególności", § 10, § 12, § 15 ust. 1 w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa", § 15 ust. 2, § 18 ust. 1, 2, 3 oraz § 26 pkt 3 zaskarżonych uchwał.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że uchwałom zarzuca istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

– art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 4 ust. 2 i § 5 pkt 1, § 10 uchwałom organowi uchwałodawcowi, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej, gdyż w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa, czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą;

– art. 37a u.s.g. przez uregulowanie w § 7 uchwałach, że "Sołtys nie będący radnym może uczestniczyć w sesjach Rady Gminy na zasadach określonych w Statucie Gminy O." – gdyż art. 37a u.s.g. wskazuje, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w glosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Dlatego częściowe powtórzenie i jednocześnie częściowo odmienne uregulowanie tej kwestii w Statucie Sołectwa należy uznać za poczynione bez podstawy prawnej i wbrew upoważnieniu ustawowemu;

– art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez użycie określenia "w szczególności" przy określaniu zadań sołtysa w § 8 Uchwał – gdyż zadania sołectwa, sposób ich realizacji, zadania sołtysa, zadania rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.;

– art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez przyznanie w § 12 Uchwał prawa do udziału w Zebraniu Wiejskim jedynie mieszkańcom Sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy – gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (w wyborach powszechnych), zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, zatem ograniczanie do "posiadania czynnego prawa wyborczego do Rady Gminy" należy uznać za nieuprawnione;

– art. 35 ust. 3 u.s.g. polegające na wprowadzeniu zasad, w § 15 ust. 1 i 2 Uchwał, ważności Zebrania Wiejskiego przez ustalenie, że "Zebranie wiejskie jest ważne, gdy (...) bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa" oraz wprowadzenie możliwości odbycia zebrania po upływie 15 minut po upływie pierwszego terminu – gdyż ustawa nie daje Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego;

– art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 1, 2 i 3 Uchwał ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia po upływie 15 minut drugiego głosowania – gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej;

– art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez ustalenie w § 18 ust. 2 uchwał, że krąg osób uprawnionych do glosowania ustala się na podstawie spisu wyborców – gdyż prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Rada zatem nie może regulować tej kwestii inaczej, wskazując, że krąg osób uprawnionych do głosowania ustala się na podstawie spisu wyborców;

– art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych w § 26 pkt 3 Uchwał w zapisie, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności – gdyż uprawnienia do wprowadzenia powyższego zapisu nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g., w tym z powołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, ze zm.; dalej: k.wyb.). Ustawa ta w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów, jednak ta instytucja nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretację, czy to rozszerzającą, czy zawężającą. Tym samym zawarta w § 26 pkt 3 Statutów przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej, z uwagi na utratę prawa wybieralności, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nie można bowiem przyjąć, aby sporne unormowanie stanowiło element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

W odpowiedzi Wójt Gminy O. (dalej: Wójt) wniósł o oddalenie skargi, podnosząc w szczególności, że:

– zaskarżone Uchwały były podjęte w 2006 r. i od tego czasu pojawiło się szereg rozbieżnych orzeczeń i interpretacji do jej zapisów;

– brak zasadności żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2, § 5 pkt 1, § 10 Uchwał w zakresie kompetencji Zebrania Wiejskiego do powoływania i odwoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej potwierdza orzecznictwo, z którego wynika, że stali mieszkańcy sołectwa, uprawnieni do głosowania i wybierający sołtysa, tworzą właśnie zebranie wiejskie. Zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym zasadą, odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), a zatem w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim bez przeprowadzania specjalnej procedury. Dlatego nie wydaje się, aby – w braku stosownych postanowień statutu sołectwa – można było odmówić zebraniu wiejskiemu prawa do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Nie można przyjąć, że skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwołanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawą regulacje także odwołania sołtysów i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznawać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności, pozostawił bowiem kwestie uregulowania odwołania (a nawet samej możliwości odwołania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych. Nie można więc uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków narusza prawo i to w sposób istotny;

– nie można zgodzić się ze stanowiskiem o nieważności § 7 Uchwał ze względu na powtórzenie częściowe zapisu ustawowego, gdyż ów § 7 jest uzasadniony względami zapewnienia Uchwałom wyczerpującego charakteru regulacji;

– nie znajduje też uzasadnienia domaganie się przez Skarżącego stwierdzenia nieważności § 8 Uchwał w zakresie słów "w szczególności", co potwierdza orzecznictwo, z którego wynika, że nawet jeśli w przypadku sołtysa i rady sołeckiej katalog ich – określonych w sposób ogólny – zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy spoza zakresu wskazanego jako "w szczególności", to krąg tych elementów, tak czy inaczej, pozostaje zamknięty, gdyż musi być interpretowany w powiązaniu z regulacjami, które mają charakter ogólny;

– nie jest zasadnym stwierdzenie nieważności § 12 Uchwał dotyczącego prawa udziału w zebraniu wiejskim oraz § 18 ust. 2 Uchwał dotyczącego osób uprawnionych do głosowania ustalonych na podstawie spisu wyborców, co potwierdza orzecznictwo;

– domaganie się stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1, 2 i 3 Uchwał nie znajduje uzasadnienia, co także potwierdza orzecznictwo, w którym wskazuje się, że nie były zasadne objęte punktem IV skarg zarzuty regulacji § 6 ust. 2 statutów, które ustanawiały wymóg kworum dla ważności zebrań wiejskich poszczególnych sołectw;

– niezasadne jest też domaganie się stwierdzenia nieważności zapisu § 26 pkt 3 Uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie dziewięć jednakowo brzmiących uchwał Rady Gminy w O. odpowiednio z [...] lutego i [...] marca 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw: G., I. , J. , K. , K. , M. (uchwały z [...].02.2006 r.) oraz O. , S. i S. W. (uchwały z [...].03.2006 r.).

Z treści zarzutów i wniosków skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Uchwał, w zakresie:

a) w jakim przyznano Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków – przy czym w tym zakresie Prokurator zarzucił wadliwość następujących postanowień Uchwał: § 4 ust. 2 w zakresie słów "wybranym przez zebranie wiejskie"; § 5 pkt 1 w zakresie słów "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej"; § 10 oraz § 18 ust. 1, 2 i 3;

b) § 7 Uchwał;

c) § 8 Uchwał w zakresie słów "w szczególności";

d) § 12 Uchwał;

e) § 15 ust. 1 Uchwał w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa";

f) § 15 ust. 2 Uchwał;

g) § 26 pkt 3 Uchwał.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień (lit. a) oraz przepisów (lit. b-g) – Uchwały zostały poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jak wynika z części wstępnej Uchwał, ich podstawę prawną stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutów jednostek pomocniczych gminy (sołectw) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – są aktami prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis wyrażone w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwały należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora z [...] kwietnia 2020 r. za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw". Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z [...].01.1995 r., II SA [...], ONSA 1995, nr [...], poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9; wyrok WSA z [...].10.2007 r., III SA/Kr [...], wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...]). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. wyrok NSA z [...].02.2019 r., II OSK 985/ 17).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Nadmienić należy, że w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...]). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania.

Istotne znaczenie ma również wyrażony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji, wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...]).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora zasługiwały na częściowe uwzględnienie.

Odnośnie postanowień Statutów dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie zważyć należy, że w Statutach doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – postanowienia § 4 ust. 2, § 5 pkt 1, § 18 ust. 1, 2 i 3 oraz § 10 Statutu (szerszej analizie tego ostatniego przepisu poświęcony zostanie dalszy fragment uzasadnienia).

Wola przyznania przez Radę Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze postanowień Statutów, a mianowicie z: § 4 ust. 4 (w pierwotnym brzmieniu – skoro mowa w nim o "innych organach powołanych przez zebranie wiejskie", to znaczy, że wcześniej wymienieni w tym przepisie: Sołtys i Rada Sołecka też są uznawani za "organy powołane przez zebranie wiejskie"), § 6 ust. 1 in fine, § 15 ust. 1 in fine, § 17 ust. 2 i 3, § 18 ust. 4 oraz § 27 ust. 1 i 2 Statutów. W związku z tym – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutów z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami § 4 ust. 2, § 5 pkt 1 oraz § 18 ust. 1, 2 i 3 Statutów, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej przez Zgromadzenie Wiejskie; zob. pkt 2.2 lit. a nin. uzasadnienia) – Sąd również te postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, wcale nieodosobnione, iż to zebranie wiejskie z mocy ustawy dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc, że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Wskazuje się też, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim, czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). W związku z powyższym kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonych Statutach gremium dokonujące wyboru oraz odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej określono mianem Zebrania Wiejskiego / zebrania wiejskiego, lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 15 ust. 1 Statutów dla ważności Zebrania Wiejskiego ("co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do glosowania przy wyborze organów sołectwa").

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyboru lub odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w Kodeksie wyborczym zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z [...].02.2018 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2019 r., II SA/Go [...]; por. też wyrok NSA z [...].06.2020 r., II OSK [...]).

Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum z § 15 ust. 1 Statutów w odniesieniu do wyboru oraz odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej mowa jest o zebraniu wiejskim należało wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności fragment albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną.

Z tych względów należało stwierdzić nieważność Uchwały w części obejmującej:

- wyrażenie “wybranym przez zebranie wiejskie" w § 4 ust. 2 Uchwał;

- wyrażenie "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej" w § 5 pkt 1 Uchwał;

- wyrażenie "zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru" w § 10 Uchwał;

- wyrażenie "do głosowania przy wyborze organów sołectwa" w § 15 ust. 1 Uchwał;

- wyrażenie "do głosowania" w § 15 ust. 2 Uchwał;

- § 18 ust. 1 i 3 Uchwał (pkt 1 sentencji wyroku).

Odnośnie dopuszczalności odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie (§ 10 Statutu) Sąd pragnie zauważyć, że zaskarżając ów przepis, Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwołalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a jedynie przyznanie kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. I choć Skarżący swego stanowiska szerzej nie uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie - jako organ uchwałodawczy - nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania. W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.

Należy podkreślić, że inaczej niż w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; P. C. [w:] K. Bandarzewski, P. C., P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, W. 2007, uw. 2 do art. 36-37; por. wyroki NSA: z [...].04.2019 r., II OSK [...]; z [...].07.2013 r., II OSK [...]; z [...].01.2007 r., II OSK [...]). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169). Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z [...].04.2019 r., II OSK [...]).

Nie można więc uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w § 10 ust. 1 Statutów – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z [...].12.2019 r., II SA/Ke [...]). Tym bardziej, że jak wynika z doktryny, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

Z tych względów skargi w częściach zarzucających wadliwość § 10 Uchwał podlegały oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku), wszakże z wyłączeniem wyrażenia "zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru". W zakresie tego wyrażenia niezbędne było stwierdzenie nieważności § 10 Uchwał (jak wyżej wskazano) – już jako opartego na błędnym założeniu, że zebranie wiejskie nie tylko odwołuje, ale i powołuje (wybiera) sołtysa i członków rady sołeckiej.

Co do zaś § 7 Statutów Prokurator trafnie zarzucił, że ów przepis § 7 Statutów jest wadliwy z uwagi na dokonane w nim "częściowe powtórzenie i jednocześnie częściowo odmienne uregulowanie kwestii", której poświęcony został art. 37a u.s.g. W myśl tego przepisu: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy."

W ocenie Sądu istotna wadliwość § 7 Statutów polega na tym, że powtórzono w nim w sposób niedosłowny unormowanie art. 37a zd. pierwsze u.s.g. – ograniczając ustawowe określenie "prace" rady gminy do "sesji" Rady Gminy, a przede wszystkim usuwając końcowe zastrzeżenie, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy, ale "bez prawa udziału w głosowaniu". To pominięcie statutowe może rodzić wątpliwości co do intencji, jakie przyświecały analizowanemu uregulowaniu, i jego relacji do art. 37a zd. pierwsze u.s.g.

W świetle wcześniejszych uwag argument organu, iż "zapis § 7 jest uzasadniony względami zapewnienia uchwale wyczerpującego charakteru regulacji" mógłby ewentualnie zostać zaakceptowany, gdyby zarzucane powtórzenie miało charakter dosłowny, z czym jednak – jak to wyżej wskazano – nie mamy do czynienia w tym przypadku. Stąd konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia (pkt 1 sentencji wyroku).

Odnosząc się do otwartego charakteru wyliczenia zadań Sołtysa (§ 8 Statutów) Sąd jako trafny ocenił zarzut Prokuratora o nieuzasadnionym użyciu wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań Sołtysa, bowiem czyni to wyliczenie niewyczerpującym. Podzielić należało pogląd skarżącego, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g., i – dodajmy – art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g., zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogów tych nie spełnia § 8 Statutów, która przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" normuje zadania sołtysa w sposób otwarty – co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej części kontrolowanego postanowienia (pkt 1 sentencji wyroku).

Odmienne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jest chybione z tego powodu, że w kontrolowanych Statutach nie zawarto – wzmiankowanej w przywołanych orzeczeniach – klauzuli, która określałaby zadania sołtysa w sposób bardziej ogólny, przed ich bardziej szczegółowym, niewyczerpującym wyliczeniem. Otwarty charakter wyliczenia zawartego w § 8 Statutów byłby ewentualnie do zaakceptowania w sytuacji, gdyby regulację tę poprzedzało postanowienie w rodzaju: "Sołtys wykonuje uchwały Zebrania Wiejskiego oraz inne zadania określone przepisami prawa i uchwałami Rady Miasta i Gminy" (por. np. wyrok WSA z [...].02.2020 r., IV SA/Po [...]) lub podobne.

Odnośnie do ograniczenia w Statutach prawa udziału w zebraniu wiejskim wyłącznie do stałych mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy (§ 12 Statutów), Sąd uznał, że ów przepis powinien być interpretowany w kontekście dopełniających go § 15 ust. 1 i 2 Statutów, z których jasno wynika, że chodzi tu o "stałych" mieszkańców sołectwa.

Zdaniem Prokuratora przyznanie prawa do udziału w Zebraniu Wiejskim jedynie mieszkańcom Sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy jest, w świetle art. 36 ust. 2 u.s.g., nieuprawnionym ograniczeniem tego prawa.

Sąd w niniejszym składzie takiego stanowiska nie podziela, przychylając się do poglądu, iż "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, ograniczając tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Przemawia za tym m.in. art. 36 ust. 2 u.s.g., który – wbrew sugestiom skargi – nie powinien być traktowany jako przepis ustanawiający jakiś wyjątek lub dający podstawy do wnioskowania a contrario. Za tak ograniczonym gremium osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, opowiadają się też przedstawiciele doktryny (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18). Takie stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie sądowym, a zostało ono bodaj najpełniej umotywowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK [...]. W wyroku tym NSA podkreślił w szczególności trafność założenia, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Z przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym, został przez ustawodawcę precyzyjnie określony. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji RP, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2). Zdaniem NSA kontekst normatywny przedstawiony w referowanym tu wyroku przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim – przyznawany był według tych samych reguł, jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i art. 170 Konstytucji RP. Z analizowanych regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej, i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności, jak: wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał przez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź przez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Przeprowadzone rozważania doprowadziły NSA do wniosku o nietrafności stanowiska uznającego za sprzeczne z prawem "wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał" (wyrok NSA z [...].12.2013 r., II OSK [...]).

Podzielając w pełni przywołany wyżej pogląd, skargę w części zarzucającej wadliwość § 12 Uchwał należało jako niezasadną oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

Nietrafny okazał się też zarzut dotyczący wadliwości § 18 ust. 2 Statutów. Jak bowiem przekonująco wyjaśniono w wyroku NSA o sygn. akt II OSK [...]: "Zastosowanie spisu wyborców sporządzonego celem wyborów do organów stanowiących gminy oznacza tym samym, że obowiązujące będą w tym zakresie unormowania Kodeksu wyborczego, które gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy (sołectwa) ich wpis na listę wyborców. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zameldowanie nie oznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 4-5). W konsekwencji unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 § 1 pkt 3, art. 5 pkt 9 k.wyb.). W piśmiennictwie wskazuje się, że nie stoi z powyższym w sprzeczności ustalanie spisu wyborców w oparciu o stałe zameldowanie. Czym innym jest bowiem techniczna czynność sporządzenia spisu, a czym innym materialne obywatelskie prawo wybierania. Ewentualną sprzeczność pomiędzy formalną stroną spisu wyborców a materialnym prawem uznania za stałego mieszkańca można bowiem usunąć w drodze reklamacji (zob. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 125). Warto odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] kwietnia 2013 r., II OSK [...], w którym stwierdzono, że posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium (danej jednostki) wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie organ wykonawczy. W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego.

Podkreślenia wymaga, że unormowania Kodeksu wyborczego gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy ich wpis na listę wyborców. Wprawdzie dane z ewidencji dotyczące miejsca zameldowania służą do tworzenia rejestru wyborców i są uwzględnione z urzędu (art. 18 § 8), to jednak każda osoba nie ujęta w rejestrze lub spisie wyborców ma środki prawne pozwalające wykazać zamieszkiwanie na terytorium gminy (art. 19), co warunkuje możliwość realizacji prawa wyborczego.

Niezależnie więc od intencji, którymi Rada Gminy kierowała się przy uchwalaniu statutu, w istocie treść zakwestionowanych postanowień nie pozbawia stałych mieszkańców sołectwa prawa głosowania na zebraniu wiejskim, a jedynie wymaga od nich podjęcia pewnych aktów staranności w razie gdy nie dokonali czynności meldunkowych na obszarze danego sołectwa" (wyrok NSA z [...].12.2013 r., II OSK [...]).

Wobec powyższego należało stwierdzić, że unormowanie § 18 ust. 2 Statutów nie poostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi, ani z przepisami ustawowymi przywołanymi w skardze. W rezultacie skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

Co do ustanowienia wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego (§ 15 ust. 1 i 2 Statutów) Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, który twierdzi, że art. 35 ust. 3 u.s.g. nie daje Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego. Sąd uznaje, że uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał – odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego – jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma."

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne. Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 15 ust. 1 i 2 Uchwał podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku), wszakże z wyłączeniem wyrażeń: "do głosowania przy wyborze organów sołectwa" w § 15 ust. 1 Uchwał oraz konsekwentnie "do głosowania" w § 15 ust. 2 Uchwał. W zakresie tych wyrażeń niezbędne było stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 i 2 Uchwał (pkt 1. sentencji wyroku), już jako opartych na błędnym założeniu, że zebranie wiejskie dokonuje wyboru organów sołectwa.

Co do zaś wygaśnięcia mandatu Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej w przypadku utraty przez nich prawa wybieralności Sąd podziela zasadność zarzutu skargi dotyczących istotnej wadliwości postanowienia § 26 pkt 3 Statutów.

W ocenie Sądu uprawnienia do wprowadzenia takiego postanowienia nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g., a w szczególności z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów Kodeksu wyborczego. Powyższa ustawa w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności [tj. biernego prawa wyborczego – uw. Sądu] lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Instytucja ta – jak słusznie podnosi Prokurator – nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający ich rozszerzającą wykładnię. Poza tym zasadniczo wykluczone jest wnioskowanie per analogiam z przepisów o charakterze sankcyjnym, a taki charakter ma niewątpliwie art. 492 § 1 pkt 4 k.wyb. Tym samym zawarta w § 26 pkt 3 Statutów przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej w związku z utratą prawa wybieralności nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (por. wyroki WSA: z [...].03.2019 r., III SA/Łd [...]; z [...].03.2019 r., III SA/Łd [...]).

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 26 pkt 3 Uchwał (pkt 1 sentencji wyroku).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w częściach określonych w pkt 1. sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).