Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 257/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 3, art 134
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 6 , 20 ust 1, 21 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zmianą, dalej jako - kpa) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako - WINB) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania M. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako - PINB) z dnia [...].01.2024 r. znak [...], którą zalegalizowano S. A. budowę garażu o wymiarach 5,4 x 3m (oznaczony nr [...] w protokole kontroli z dnia [...].07.2023 r.) zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wskazał, że dniu [...].01.2024 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą powołując się na art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023r. poz. 682 ze zm., dalej jako -p.b.) zalegalizował S. A. budowę garażu o wymiarach 5,4 x 3m (oznaczony nr [...] w protokole kontroli z dnia [...].07.2023 r.) zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie w sentencji decyzji organ wskazał, że decyzja stanowi podstawę użytkowania budynku garażowego. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w dniu [...].07.2023 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się garaż (oznaczony nr [...] w protokole) o wymiarach 5,4 x 3m. Konstrukcja garażu składa się z profili metalowych, ściany i dach - z blachy trapezowej, wewnątrz wykonana jest posadzka betonowa. W ścianie frontowej osadzono bramę dwuskrzydłową stalową. Właścicielem garażu jest S. A. Żadna z osób biorących udział w kontroli nie wskazała okresu budowy, przedmiotowy obiekt nie został ujawniony w zasobach geodezyjnych i kartograficznych oraz nie figuruje w Księdze Wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia [...].09.2023 r. S. A. oświadczył, że budowa garażu została zrealizowana wiatach 1980-1985. W dniu [...].09.2023 r. właściciel obiektu złożył wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Spełnione zostały zatem przesłanki wynikające z art. 49f ust. 2 p.b. uprawniające do wdrożenia uproszczonej procedury legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...].09.2023 r. PINB nałożył na właściciela garażu obowiązek dostarczenia dokumentów legalizacyjnych, tj. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane z aktualną przynależnością do Izby Samorządu Zawodowego; geodezyjną inwentaryzację powykonawczą; oświadczenie właściciela obiektu, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...].12.2023 r. inwestor złożył komplet dokumentów legalizacyjnych. W wyniku weryfikacji przedłożonych dokumentów PINB uznał, że zachodzi możliwość zalegalizowania przedmiotowego garażu. Jednocześnie wskazał, że decyzja stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego.

Pismem z dnia [...].03.2024 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. N. zarzucając naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 40 § 1 kpa, poprzez skierowanie decyzji do A. G., pomimo iż nie jest ona właścicielką ani zarządcą nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], natomiast decyzja nie została skierowana do odwołującego się, co stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Skarżącego posiada on indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu, a tym samym posiada status strony i ma prawo do występowania we własnym imieniu obok Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. poprzez wydanie pozytywnej decyzji o legalizacji obiektu, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki zezwalające na jej wydanie, ponieważ S. A. nie wykazał się dokumentem potwierdzającym przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Skarżącego w sprawie naruszone zostały także przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, bowiem dokumenty przedłożone przez S. A., tj. oświadczenie oraz uchwała wspólnoty mieszkaniowej nie potwierdzają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na fakt, iż uchwała jest nieprawomocna. Jednocześnie skarżący wskazał, że w/w uchwała w sprawie udzielenia zgody na garaż została przez niego zaskarżona do Sądu, a postępowanie w tej sprawie pozostaje w toku.

Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również nie została mu ona doręczona, to jednak wniósł odwołanie w ustawowym terminie. W sytuacji gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przez podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania w toku instancji rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Stwierdzenie w postępowaniu wstępnym przez organ drugiej instancji, że określony podmiot nie ma przymiotu strony skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Dalej WINB wskazał, że w postępowaniu legalizacyjnym krąg stron postępowania jest ustalany na podstawie art. 28 Kpa, który ustanawia generalną zasadę, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego jest zatem, zgodnie z w/w przepisem, podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym konsekwentnie przyjmuje się, iż ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, przy czym interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu, gdyż brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Zatem stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.2000 r. sygn. akt III SA 1876/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 04.07.2012 r. sygn. akt IISA/Go 363/12). Organ wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...].01.2024 r. znak: [...] była kwestia oceny zgodności z prawem budowy garażu o wymiarach 5,4 x 3m (oznaczonego nr [...] w protokole kontroli z dnia [...].07.2023 r.) zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Ewentualne samowolne wykonanie robót w w/w zakresie wymagałoby przeprowadzenia postępowania naprawczego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym regulowanym przepisami art. 49f-49i p.b. Natomiast z treści art. 52 tej ustawy wynika, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a p.b.- Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W/w podmiotom przysługuje zatem przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnych robót budowlanych. Ponadto za strony takiego postępowania należy uznać podmioty, które posiadają w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Mając powyższe na względzie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, WINB stwierdził, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, natomiast inwestorem budowy przedmiotowego budynku garażowego jest S. A. - właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku. Powyższe wynika ze znajdującej się w aktach sprawy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] nr [...] z dnia [...].03.2023 r. dotyczącej składu zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Natomiast z pisma z P. w [...] Sp. z o.o. z dnia [...].01.2024 r. wynika, że powyższa uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] nr [...] w sprawie wyboru Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej jest aktualna i pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie organu odwoławczego wyłącznie w/w podmioty (inwestor oraz wspólnota mieszkaniowa) posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją I instancji. Przymiot strony postępowania przysługujący inwestorami wynika wprost a art. 52 p.b.. Natomiast odnośnie posiadania przymiotu strony przez Wspólnotę Mieszkaniową przedmiotowego budynku wielorodzinnego organ wskazał na art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1048) zgodnie z którym "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana". Wspólnota posiada zdolność do czynności prawnych i w związku z tym, w świetle art. 28 Kpa jest ona stroną w postępowaniach dotyczących budynku, w którym działa. Skoro w przedmiotowym budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] działa Wspólnota Mieszkaniowa, to właśnie ten pomiot reprezentuje interesy wszystkich swoich członków - właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali kierowanie sprawami wspólnoty mieszkaniowej oraz reprezentowanie wspólnoty na zewnątrz a także w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali należy do zarządu. Przy czym zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (ustanowienie zarządu przez właścicieli lokali jest obligatoryjne). Z kolei w wybranym zarządzie wspólnoty może również zasiadać osoba spoza grona współwłaścicieli nieruchomości (patrz: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16.02.2012 r. sygn. akt III CZP 96/11 - www.sn.pl/sprawy/), co dotyczy A. G. Zatem w niniejszym postępowaniu administracyjnym podmiotem uprawnionym do występowania w imieniu strony postępowania - Wspólnoty Mieszkaniowej jest Zarząd tej wspólnoty, który za tą wspólnotę składa oświadczenia woli. Natomiast członek wspólnoty (każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość) może być stroną postępowania administracyjnego, niemniej jednak wyłącznie, gdy wykaże własny, zindywidualizowany interes prawny, znajdujący oparcie w przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.06.2009 r. sygn. akt IIOSK 905/08 ). Z dokumentów sprawy wynika, że M. N. jest właścicielem jednego z lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku (lokal mieszkalny nr [...]). Z treści odwołania Pana M. N. nie wynika, aby w sprawie dotyczącej garażu o wymiarach 5,4 X 3m posiadał on indywidualny interes prawny. Zważyć bowiem należy, że garaż został wybudowany na nieruchomości wspólnej - działce nr [...], natomiast interes prawny w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości wspólnej posiada wspólnota mieszkaniowa budynku. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się bowiem do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. W szczególności wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych realizowanych na nieruchomości wspólnej. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie posiada właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie WINB w okolicznościach przedmiotowej sprawy M. N. posiada w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny - jako właściciel jednego z lokali mieszkalnych jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał do żądania stosownych czynności organu administracji. Podobny interes faktyczny posiadają w omawianym przypadku również właściciele pozostałych lokali w przedmiotowym budynku. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że M. N. nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej budowy garażu o wymiarach 5,4 x 3m (oznaczonego nr [...] w protokole kontroli z dnia [...].07.2023 r.) zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], rozstrzygniętej decyzją PINB z dnia [...].01.2024 r. znak: [...]. W konsekwencji wniesione przez M. N. odwołanie od w/w decyzji pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący środek zaskarżenia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 05.07.1999r. sygn. OPS16/98 - ONSA 1999, nr 4, poz. 119).

Na powyższą decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] M. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Powyższej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że dla wykazania istnienia interesu prawnego przez podmiot ubiegający się o status strony postępowania niezbędne jest wykazanie konkretnego, zaistniałego naruszenia przepisu prawa materialnego, podczas gdy w kontekście badania legitymacji wystarczające jest ustalenie jedynie "potencjalnej" i "hipotetycznej" możliwości wystąpienia naruszenia (negatywnego wpływu na sytuację prawną podmiotu);

2) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, pomimo istnienia interesu prawnego wynikającego z oczywistego naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności (art. 140 k.c. i nast., 199 k.c., 206 k.c.);

3) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, ponieważ skarżący nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i uprawniał do wysuwania żądań wobec organu administracyjnego w niniejszym postępowaniu, podczas gdy przepisem upoważaniającym i stanowiącym skarżącego stroną postępowania są artykuły kodeksu cywilnego stanowiące o przysługującym mu prawie własności działki położonej przy ul. [...] w [...] (art. 140 k.c. i nast., 199 k.c., 206 k.c.)

4) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie dążenia do załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron postępowania i niepodjęcie z urzędu pełnej analizy okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności zaniechanie obiektywnej i rzetelnej analizy stopnia naruszenia praw innych osób (poszczególnych współwłaścicieli lokali i współwłaścicieli gruntu) przez zaistniałą samowolę, przemilczenie szeregu okoliczności przeczących tezie o możliwości legalizacji samowoli w trybie art. 50 Prawa budowlanego;

5) naruszenie art. 49i ust. I pkt 1 i ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 poprzez brak zmiany wydanej pozytywnej decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w postaci garażu o wymiarach 5,4 x 3,0 m, na nieruchomości przy ul. [...], działka nr [...] w [...], podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki zezwalające na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. uczestnik S. A. nie przedłożył kompletnych dokumentów, w szczególności dokumentu potwierdzającego przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

6) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie okoliczności za udowodnioną, w szczególności oświadczenia S. A. oraz uchwały wspólnoty mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2023 r., które to dokumenty nie potwierdzają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez S. A., bowiem uchwała jest nieprawomocna i nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością;

7) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes uczestników postępowania;

8) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

9) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy z prawidłowego rozpoznania materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżący ma status strony postępowania a zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana niezgodnie z przepisami.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzję PINB oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy poprzez uznanie skarżącego za stronę i odmówienie legalizacji obiektu budowlanego w postaci garażu o wymiarach 5,4 x 3,0 m, położonego na nieruchomości przy ul. [...], na działce nr [...] w [...], nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nieprawidłowo nie uznał go za stronę postępowania administracyjnego, w konsekwencji nieprawidłowo umorzył postępowanie wywołane odwołaniem, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący zauważył, że jako właściciel lokalu wchodzącego w skład wspólnoty mieszkaniowej może wykazywać własny, odrębny od wspólnoty interes prawny (por. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15 i II OSK 892/15, z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1693/10) - lokal mieszkalny skarżącego znajduje się na działce, na której S. A. dokonał samowoli budowlanej i stanowi ona współwłasność stron.

Z wykonania robót budowlanych może zatem dla skarżącego wynikać ograniczenie prawa własności, chociażby potencjalnie. Wystarczy bowiem potencjalność oddziaływania inwestycji, aby uznać sąsiada za stronę postępowania administracyjnego. Skarżący nie był zatem, jak uznał organ zobligowany do wykazywania, że wszystkie wspomniane przez nich prawa, których źródłem są przepisy prawa materialnego, zostały w sposób definitywny naruszone i wywołały szkodę, skoro nie jest konieczne (dla przyjęcia przymiotu strony) wykazanie naruszenia interesu prawnego, lecz tylko jego istnienie, co z kolei jest związane z potencjalnym negatywnym oddział5rwaniem na prawo własności skarżącego.

W ocenie skarżącego bezspornie posiada on w niniejszej sprawie status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej i mimo, że wspólnota reprezentuje interes swoich mieszkańców, to skarżący ma prawo do osobistego udziału w sprawie, w szczególności w sytuacji, gdy jego indywidulny interes prawny jest naruszany także przez działanie Wspólnoty Mieszkaniowej. Członek wspólnoty mieszkaniowej może wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym, gdy wykaże swój własny indywidualny interes prawny. Interes prawny to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Przepisem upoważaniającym i stanowiącym skarżącego stroną postępowania są artykuły kodeksu cywilnego stanowiące o przysługującym mu prawie własności działki położonej przy ul. [...] w [...] (art. 140 k.c. i nast. 199 k.c., 206 k.c.).

Postawienie na nieruchomości wspólnej dwóch garaży przez uczestnika p. B. oraz p. A., uniemożliwia posiadanie garażu przez skarżącego w ewentualnej przyszłości, w ten sposób zostało istotnie naruszone indywidualne prawo własności skarżącego oraz prawo do posiadania w przyszłości garażu na nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Decyzja organu ma istotny wpływ na sytuację faktyczną skarżącego, a tym samym skarżący ma interes prawny do skarżenia wydanej w sprawie decyzji.

Ponadto skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do kwestii, iż decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącemu mimo, iż jest współwłaścicielem nieruchomości. Organ I instancji niesłusznie skierował decyzję do A. G., podczas gdy to skarżący jest osobą o statusie strony, która powinna była otrzymać decyzję. Na skutek powyższego, organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów, co skutkuje nieważnością decyzji, tym samym skarżona decyzja musi zostać uchylona.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organ I instancji doszedł do mylnych wniosków, które doprowadziły do wydania decyzji legalizującej obiekt budowlany, w szczególności poprzez nieprzedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania garażem. Uczestnik przedłożył oświadczenie niepoparte żadnymi dokumentami urzędowymi. Przedłożona przez niego uchwała, którą organ mylnie uznał za wiążącą, nie potwierdza w żaden sposób, że to S. A. jest właścicielem obiektu budowlanego. Przedmiotowa uchwała, której organ przyznał wiarygodność, jest nieprawomocna i została zaskarżona do Sądu, a postępowanie jest w toku. Uchwała ta nie ma mocy prawnej i nie może świadczyć o tym, że ktoś jest właścicielem nieruchomości. Skarżący stanowczo nie zgadza się z treścią podjętej uchwały. Uchwała w swoim brzmieniu rażąco narusza przepisy prawa budowlanego, a przede wszystkim prawo własności pozostałych mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] i zasady współżycia społecznego.

Ponadto, dokument ten nie potwierdza w żaden sposób wiarygodności oświadczenia złożonego przez S. A. Dokumentami potwierdzającymi takie prawo są m.in. odpis z księgi wieczystej, umowa kupna nieruchomości, oświadczenie właściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na zabudowę iego działki przez inwestora - uczestnik nie przedłożył żadnego z tych dokumentów, a mimo to organ przyznał wiarygodność oświadczeniu S. A.

Z treści uchwały wynika jedynie, iż S. A. miała zostać udzielona przez wspólnotę - pomimo sprzeciwu odwołującego się - zgoda na "posiadanie" stanowiącego w zasadzie samowolę budowaną obiektu budowlanego w postaci garażu, a nie zgoda na dysponowanie nieruchomościowa wspólną na której ten obiekt został posadowiony. Posiadanie to jedynie stan faktyczny polegający na władztwie nad rzeczą, a nie prawo rzeczowe czy ograniczone prawo rzeczowe. Ponadto wskazał, że jeżeli samą uchwałą wspólnoty miano by dokonać zmiany wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej, to nie może być ona podjęta przez żadną większość właścicieli lokali (tak zwykłą czy kwalifikowana). Czynności prawne prowadzące do zmiany wielkości udziałów musza być bowiem zaakceptowane przez wszystkich właścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot skargi stanowi decyzja WINB umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta zapadła na skutek odwołania skarżącego od decyzji PINB, którą to decyzją organ I instancji zalegalizował budowę garażu o wymiarach 5,4 x 3m, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego jako jedno z uprawnionych rozstrzygnięć wydanych przez organ administracji w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować także wydaniem orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a., tj. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednakże, iż zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym, odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05).

Bycie stroną postępowania związane jest ściśle z posiadaniem interesu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa - mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w badanej sprawie jest legalizacja obiektu budowlanego - garażu o wymiarach 5,4m x 3,5m (oznaczony nr [...] w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2023 r.) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu legalizacyjnym uregulowanym w przepisach p.b., krąg stron postępowania określa się na podstawie art. 28 kpa. Z przepisu tego wynika, że strona postępowania administracyjnego musi legitymować się interesem prawnym, który wynika z przepisu prawa materialnego. Interes prawny uzasadniający przymiot strony postępowania powinien mieć charakter indywidulany, konkretny i bezpośredni (a nie potencjalny lub hipotetyczny). Z akt sprawy wynika, że inwestorem budowy garażu jest S. A., który jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...] w [...]. W budynku tym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, która Uchwałą Właścicieli Lokali w Nieruchomości [...] w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie wyboru Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej powołała Zarząd tej Wspólnoty Mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 6 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, a w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. W konsekwencji, w sprawach dotyczących tzw. dużej wspólnoty (a z taką mamy do czynienia w badanej sprawie) nie działają poszczególni jej członkowie, lecz zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] w celu jej reprezentacji powołała Zarząd, a w.w. Uchwała pozostaje w obrocie prawnym.

Fakt reprezentacji dużej wspólnoty mieszkaniowej przez zarząd nie wyklucza oczywiście możliwości przyznania równoległego uprawnienia członkowi wspólnoty mieszkaniowej do działania w postępowaniu administracyjnym we własnym imieniu. Sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być bowiem wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu zawartego w decyzji nakazu lub zakazu na konkretny lokal mieszkalny będący jego własnością. Dla wykazania istnienia takiego interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do oddziaływania na jego nieruchomość lokalową przez daną decyzję, co każe jego sytuację prawną wyodrębnić od sytuacji wszystkich innych właścicieli lokali w budynku. Ze względu na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego za taką okoliczność można by było przykładowo uznać sytuację, w której legalizowany obiekt oddziaływałby na konkretny lokal mieszkalny np. poprzez zacienianie, bądź inne ograniczenie możliwości prawidłowego korzystania z lokalu. W realiach niniejszej sprawy tak jednak nie jest, gdyż w sprawie nie stwierdzono wpływu legalizowanego garażu na lokal stanowiący własność skarżącego (lokal nr [...]). Również skarżący, zarówno w odwołaniu jak i w skardze, powołał się w istocie na interes faktyczny w uczestniczeniu w postępowaniu na prawach strony. Natomiast interes prawny jaki jest konsekwencją decyzji legalizacyjnej I instancji posiada wspólnota mieszkaniowa budynku. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się bowiem do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. W szczególności wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym części wspólnej nieruchomości.

Zdaniem organu II instancji, zasługującym zresztą na aprobatę, odwołujący się nie wykazał naruszenia jego indywidualnych praw. W szczególności zauważyć należy, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na nieruchomości stanowiącej współwłasność właścicieli lokali, stąd też co do zasady to wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej jego legalizacji.

Wskazać ponownie należy, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie wskazywał na jakiekolwiek okoliczności mogące świadczyć o tym, że legalizowany obiekt ma wpływ na wykonywanie przysługujących mu praw w stosunku do lokalu stanowiącego wyłącznie jego własność. Natomiast jeśli chodzi o ochronę praw poszczególnych właścicieli lokali, w tym wynikających z jej udziału we własności części wspólnych budynku, to podmiotem uprawnionym do reprezentacji wszystkich właścicieli lokali, posiadającym przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jest funkcjonująca w tym obiekcie wspólnota mieszkaniowa.

W tym miejscu stwierdzić należy, że wydana przez WINB decyzja jest rozstrzygnięciem procesowym i z tej przyczyny na etapie postępowania drugoinstancyjnego nie mogło dojść do jej rozpoznania. Podobnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego kontroli poddano prawidłowość decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 951/19) oraz w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2020 r.(sygn. II SA/Wr 640/19) "Badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje badania prawidłowości decyzji organu I instancji." Dlatego też akceptując powyższe stanowisko, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał za niedopuszczalne badanie twierdzeń skargi związanych z decyzją organu I instancji, a odnoszących się do meritum sprawy, czyli zasadności legalizacji. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe.

Odnośnie prawidłowości reprezentacji Wspólnoty przez Zarząd powołany w.w. Uchwałą, wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, na datę wydania rozstrzygnięcia Uchwała ta pozostawała w obrocie prawnym, nie było zatem przesłanek do pominięcia skutków prawnych tego aktu. Zatem zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, zarówno co do samego rozstrzygnięcia jak i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, iż odwołujący nie posiada przymiotu strony w prowadzonym przez PINB .postępowaniu. Stąd też jako prawidłowe należy ocenić rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska WSA w Gorzowie Wlkp. wyrażonego w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 169/24.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.