Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 671/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi A. Ż., B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących, solidarnie, 4.009 (cztery tysiące dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) , decyzją z dnia 2 października 2017 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. i B. W. (skarżących), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 maja 2017 roku, nr [...], nakładającą na skarżących karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości [...] zł.

Rozstrzygnięcie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], po przeprowadzeniu w dniu 15 lipca 2016 roku oględzin miejsca zdarzenia obejmującego odspojnienie się fragmentu gzymsu budynku mieszkalnego, który spadł na ulicę S. S. w K., nakazał Straży Pożarnej, Policji oraz przedstawicielom Zarządu Dróg Miejskich zamknięcie dla ludzi i ruchu pojazdów ulic przyległych do budynku przy ul. [...] nr [...] w K. ze względu na możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 roku, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowalne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości A. Ż. i B. W. do sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] nr [...] w K..

W powyższych okolicznościach Zarząd Dróg Miejskich poinformował właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. (skarżących) o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w K. do czasu dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wniosek nie wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 roku współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w K. zostali poinformowani o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia 15 maja 2017 roku, na skarżących nałożona została kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które polegało na wyłączeniu z ruchu ulicy [...] (jezdnia – [...] mkw. oraz chodnik [...] mkw.) oraz ulicy [...] ([...] mkw.) w okresie od 15 lipca 2016 roku do 5 września 2016 roku (53 dni).

Adresaci decyzji skorzystali z prawa do wniesienia odwołania. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Odwołujący się podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia prawa materialnego wskazując, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, a postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiące podstawę zamknięcia ulicy [...] i ulicy [...] zostało w całości uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że odwołujący zostali powiadomieni o wyłączeniu z użytkowania pasa drogowego ze względu na prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które dotyczyło złego stanu technicznego obiektu przyległego do drogi.

Okres wyłączenia pasa drogowego to okres od 15 lipca 2016 roku, czyli od dnia przeprowadzenia kontroli stanu technicznego kamienicy i nakazania zabezpieczenia terenu wokół budynku poprzez zamknięcie przyległych ulic, do dnia 5 września 2016 roku, czyli do dnia przekazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oceny stanu technicznego kamienicy.

Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazując zamknięcie ruchu na przyległych do kamienicy ulicach, działał w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Kwestia późniejszej oceny stanu nieruchomości oraz uchylenia obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli ekspertyzy technicznej budynku, czy też kwestia odpowiedzialności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie są przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. A. Ż. i B. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu skargę na decyzję SKO. Wnosząc w niej o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzucili organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 79 oraz art. 107 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 i ust. 5 u.d.p.

SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko.

WSA w Poznaniu, wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 942/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi A. Ż. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) [...] z 2 października 2017 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dróg Miejskich [...] z 15 maja 2017 r., nr [...], a ponadto umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od SKO [...] na rzecz skarżących [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA w Poznaniu uznał, że organy administracji publicznej obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie zajęcia pasa drogowego - w rozumieniu art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068). Zdaniem WSA, nałożenie kary pieniężnej nastąpiło z nieuzasadnionym pominięciem okoliczności, że nakaz zamknięcia ruchu na ulicach przyległych do budynku przy ul. [...] nr [...] w K. nie został skierowany do skarżących. Pominięto też treść art. 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że do obowiązków zarządcy drogi należy wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg oraz wyznaczanie objazdów w razie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie WSA podzielił stanowisko organu, że kwestia oceny stanu technicznego budynku posadowionego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, kwestia uchylenia obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli ekspertyzy technicznej budynku oraz związana z tym kwestia ewentualnej odpowiedzialności PINB, to zagadnienia z zakresu zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i wymienione kwestie nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. WSA zauważył jednak, że organ odwoławczy nie wyprowadził prawidłowych wniosków odnośnie wykładni oraz właściwego stosowania art. 40 ust. 1 i 2 oraz 12 w związku z art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Zamykanie dróg dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy wystąpi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, to zadanie ustawowo przypisane do właściwości zarządcy drogi - art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis określa kompetencje zarządcy drogi oraz ustanawia obowiązek korzystania z tej kompetencji w każdym przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to niezależnie od źródła tego zagrożenia. Wskazana kompetencja stanowi jedną z postaci ograniczeń powszechnego dostępu do dróg publicznych, a zarząd drogi lub właściwe służby wprowadzają tymczasowe ograniczenia lub zakazy ruchu w przypadku awarii urządzenia w pasie drogowym lub w jego pobliżu, w wyniku której nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub możliwość wystąpienia szkód materialnych - §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784). WSA zauważył, że analiza materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] zamknął dla ruchu pieszego i kołowego ulicę S. oraz ulicę T. w K., natomiast z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 października 2016 r. wynika, że nakaz zabezpieczenia terenu wokół budynku został skierowany do Zarządu Dróg Miejskich (Straży Pożarnej oraz Policji).

Zdaniem WSA w Poznaniu, odpowiedzialność administracyjna za delikt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi aktualizuje się, gdy stwierdzone zostaje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, natomiast nie może być mowy o takiej odpowiedzialności, gdy ograniczenie powszechnej dostępności do drogi publicznej "jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia (np. drzewo powalone na drogę podczas wichury)".

WSA w Poznaniu uznał, że do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych dochodzi w wyniku działania lub zaniechania określonych podmiotów, które wiąże się z fizycznym ograniczeniem dostępu do drogi publicznej. Zdaniem WSA, w okolicznościach sprawy organy administracji "nieprawidłowo rozpoznały przesłanki zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych". Ponadto zakaz ruchu pieszego i kołowego - będący konsekwencją zamknięcia wskazanych ulic - "adresowany był i dotyczył także skarżących", a zatem skarżący "nie tylko nie korzystali, ale nawet nie mieli prawa korzystać ze wskazanych ulic na zasadach powszechnej dostępności do drogi publicznej, a w konsekwencji skarżący nie mieli także prawa korzystania z tych ulic na zasadzie wyłączności". Zdaniem WSA, nie może więc być mowy o jakimkolwiek korzystaniu przez skarżących z pasa drogowego, w tym o zajęciu pasa drogowego na potrzeby działki przyległej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że nie może być mowy o administracyjnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy ograniczenie powszechnej dostępności do drogi publicznej jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia;

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 590/19 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że WSA w Poznaniu pojęciu "zajęcie pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nadał treść odbiegającą od jego językowego znaczenia. WSA wadliwie powiązał mianowicie faktyczną przesłankę zastosowania tego przepisu, obejmującą ingerencję w obrębie pasa drogowego, w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, z kwestią "woli podmiotu", który takiego zachowania miał się dopuścić. W sposób – zdaniem NSA – nieznajdujący uzasadnienia w przepisach ustawy o drogach publicznych uznał, że wyłączona jest odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy ograniczenie dostępności (powszechnej) do drogi publicznej "jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu".

W ocenie NSA, wskazany przez WSA w Poznaniu kierunek interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych nie odpowiada prawidłowo ustalonemu rezultatowi wykładni tego przepisu. NSA stwierdził, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych stanowi rozwinięcie normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 1 tej ustawy, która reguluje ustanawia zasadę wymogu zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, przy czym nie budzi wątpliwości, że żadna z tych norm prawnych nie zawiera negatywnej przesłanki o treści wskazanej przez WSA, pozwalającej na niestosowanie tej zasady w zakresie objętym omawianym przedmiotem regulacji.

Tym niemniej, NSA uznał, że zupełnie inną kwestią jest to, czy świetle art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, działanie bądź zaniechanie skarżących związane z nieodpowiadającym przeznaczeniu korzystaniem z omawianego budynku, a w konsekwencji z niewystarczającym zabezpieczeniem nieruchomości przylegającej do pasa drogowego, na której ten budynek się znajduje, doprowadziło do skutku objętego hipotezą normy prawnej zawartej w tych przepisach. Jest to jednak zagadnienie związane z ustaleniami faktycznymi, które powinny być poddane ocenie przez sąd pierwszej instancji w świetle prawidłowo określonego wzorca kontroli, na podstawie trafnie zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, czego sąd pierwszej instancji nie dokonał w rozpoznawanej sprawie.

NSA podzielił również stanowisko SKO o tym, że WSA w Poznaniu dokonał również błędnej wykładni art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych, uznając, że wprowadzane na tej podstawie, przez właściwy organ, ograniczenia dla ruchu i zamykanie dróg, w sytuacji wystąpienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, wyłącza ewentualną odpowiedzialność podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. NSA podkreślił, że wprowadzenie stosownych ograniczeń na podstawie art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych, stanowi wykonanie własnej kompetencji zarządcy drogi i nie ma charakteru "zajęcia" pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 tej ustawy, jakkolwiek może być reakcją na działanie (zaniechanie) innego podmiotu, spełniającego przesłanki takiego zajęcia pasa drogowego, wiążącego się nadto z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa. Taki zachowanie, pomimo działania organu na podstawie art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych, w żadnej mierze nie wyłącza dopuszczalności nałożenia kary na podmiot odpowiedzialny za skutek w postaci zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych).

W trakcie rozprawy, w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Poznaniu, skarżący podtrzymali skargę, dodatkowo stwierdzając, że kawałek gruzu znaleziony obok ich kamienicy, nie mógł pochodzić z gzymsu ich budynku, lecz musiał zostać tam przyniesiony, zaś prawdziwym powodem nałożenia na skarżących grzywny było poszukiwanie przez miasto pieniędzy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku, NSA ocenił, że:

1. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. nie wynika, by zajęcie pasa drogowego z przyczyn niezależnych od woli podmiotu wyłączało jego odpowiedzialność administracyjną na podstawie tego przepisu.

2. oceny wymaga to, czy w świetle art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. działanie bądź zaniechanie skarżących związane z nieodpowiadającym przeznaczeniu korzystaniem z omawianego budynku, a w konsekwencji z niewystarczającym zabezpieczeniem nieruchomości przylegającej do pasa drogowego, na której ten budynek się znajduje, doprowadziło do skutku objętego hipotezą normy prawnej zawartej w tych przepisach. Zdaniem NSA wymaga to oceny ustaleń faktycznych, które powinny być poddane ocenie przez sąd pierwszej instancji w świetle prawidłowo określonego wzorca kontroli, na podstawie trafnie zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, czego sąd pierwszej instancji nie dokonał w rozpoznawanej sprawie.

3. działania organu administracji podejmowane na podstawie art. 20 pkt 14 u.d.p. (wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia) nie wyłącza dopuszczalności nałożenia kary na podmiot odpowiedzialny za skutek w postaci zajęcia pasa drogowego.

Formułując wytyczne dla WSA w Poznaniu, NSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie uwzględnienie wykładni art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt oraz art. 20 ust. 14 u.d.p.

Taka wykładnia i przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wytyczne sformułowane przez NSA wiązały WSA w Poznaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 190 i art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).

Z oceny prawnej dokonanej przez NSA wynikało więc, że WSA w Poznaniu musiał ocenić, czy zachowanie skarżących doprowadziło do skutku objętego hipotezą art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Badając tę kwestię, wspomnieć należy, że obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wymaga zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Zauważyć trzeba, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a). Stroną w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. Dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy.

W wyroku wydanym w sprawie skarżących NSA uznał, że wprowadzane na podstawie art. 20 pkt 14 u.d.p. przez właściwy organ, ograniczenia dla ruchu i zamykanie dróg, w sytuacji wystąpienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, nie wyłącza odpowiedzialności za zajęcie pasa podmiotu, którego działania lub zaniechania spowodowały takie zagrożenie. Czyli należy rozumieć, że to ten podmiot może być wówczas uznany za zajmującego pas drogowy.

Trzeba więc znów uzupełnić to uwagą, że administracyjna kara pieniężna jest jedną z sankcji administracyjnych, rozumianych jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego. Ustanowienie przez ustawodawcę tych kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych. Charakterystyczne dla administracyjnych kar pieniężnych jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność (zob. wyrok TK z 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, OTK-A 2014/7/68 oraz przywołane tam piśmiennictwo).

Zestawiając sformułowaną przez SKO podstawę faktyczną rozstrzygnięcia z tak rozumianymi wzorcami kontroli oraz uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w wyroku NSA wydanym w rozpoznawanej sprawie, WSA w Poznaniu ocenił, że zaskarżona decyzja naruszała prawo poprzez brak ustaleń i oceny, czy to działania bądź zaniechania skarżących polegające na niewystarczającym zabezpieczeniu nieruchomości, doprowadziły do wywołania sytuacji zagrożenia dla bezpieczeństwa osób lub mienia, która spowodowała konieczność ograniczenia dla ruchu i wyłączenia z ruchu części jezdni i chodników przylegających do budynku stanowiącego własność skarżących. Na konieczność dokonania takiej oceny w sprawie skarżących jednoznacznie wskazał NSA.

Potrzebę takiej oceny i ustaleń wynika z faktu, że wspomnianą już przesłanką odpowiedzialności karnoadministracyjnej jest bezprawność działania lub zaniechania prowadząca do naruszenia przepisów materialnego prawa administracyjnego. Toteż w realiach rozpoznawanej sprawy konieczne jest ustalenie na ile postępowanie skarżących przyczyniło się do wyłączenia z ruchu części jezdni i chodnika. Zaskarżona decyzja nie zawiera takich ustaleń. Nie odnosi się w szczególności do podnoszonej i potwierdzonej okoliczności, że bezpośrednią przyczyną wyłączenia ich z ruchu było odspojenie fragmentu gzymsu, które mogło być spowodowane nagłymi zjawiskami atmosferycznymi (silnym wiatrem), na co wskazywać może chociażby decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 lipca 2016 r. nr [...] (w aktach organu). Z decyzji tej nie wynika, by było to normalną konsekwencją niewłaściwego zabezpieczenia budynku, co zresztą również nie zostało potwierdzone żadnym dowodem. Sąd dostrzega, że w skardze kasacyjnej od pierwszego wyroku tutejszego sądu wydanego w niniejszej sprawie zawarty jest obszerny wywód dotyczący źródła odpowiedzialności skarżących za zaistniałe zdarzenie, lecz ustaleń takich nie zawiera decyzja organu I ani II instancji, a to ich legalność jest przedmiotem oceny sądowej.

Co więcej, ze zgromadzonych dowodów wynika, że podstawą działań podjętych przez zarządcę drogi było w istocie nieprawomocne postanowienie PINB dla Miasta [...], które jednak następnie zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. nr [...] (w aktach organu), wobec uznania, że PINB nie uzasadnił wystarczająco zażądania od skarżących przedłożenia ekspertyzy budowlanej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z oświadczenia skarżących złożonego na rozprawie dnia 28 listopada 2023 r. (k. 325 akt WSA), po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB dla Miasta [...], umorzył postępowanie dotyczące obowiązku przedstawienia ekspertyzy budowlanej. Tak długo więc jak nie będzie można uznać, że do zajęcia pasa drogowego doprowadziło zaniechanie polegające na braku należytego zabezpieczenia budynku, za bezpośrednią przyczynę podjęcia tych środków muszą być uznawane działania PINB dla Miasta [...], który – jak wynika z motywów postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – bez uzasadnienia, czyli z naruszeniem prawa, zobowiązał skarżących do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. A to właśnie w oczekiwaniu na jej otrzymanie, Prezydent [...] (organ będący zarządcą drogi) wyłączył chodnik i część jezdni z użytkowania.

Przy ocenie legalności działania skarżących należy mieć też na względzie, że w stanie faktycznym sprawy, oczekiwanie od skarżących złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i projektu zastępczej organizacji ruchu mogło mieć charakter wyłącznie formalny. Niewyobrażalna jest bowiem sytuacja, by organ, uwzględniając stanowisko PINB dla Miasta [...] o istnieniu zagrożenia katastrofą budowlaną, wyrażenia takiej zgody mógł odmówić. Co więcej, ewentualna odmowa nie mogłyby doprowadzić do usunięcia środków podjętych przez zarządcę drogi, czyli wyłączenia z użytkowania części jezdni oraz chodnika w pasie drogowym przyległym do kamienicy skarżących i to również z uwagi na przyjmowany – zgodnie ze wskazaniami PINB – stan zagrożenia katastrofą budowlaną i potrzebą obowiązywania środków chroniących zdrowie, życie i mienie przed jej ewentualnymi skutkami. Sami skarżący również nie byli władni do usunięcia tych środków. Żądany od skarżących wniosek nie mógłby więc w jakikolwiek sposób wpłynąć na stan zajęcia pasa drogowego. Jedynym prawnym i faktycznym uzasadnieniem dla jego złożenia byłoby więc uniknięcie kary administracyjnej. Przyjąć więc w takiej sytuacji należy, że bezprawność działania skarżących wyrażała się wyłącznie w niezłożeniu wniosku, nie zaś w dokonanym bez wiedzy i akceptacji zarządcy drogi zajęciu pasa drogowego, co sankcjonować ma właśnie kara administracyjna przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. Dlatego należy rozważyć, czy kara za tego rodzaju formalne uchybienie, wyrażająca się dotkliwą sankcją finansową, nie będzie stanowiła dolegliwości nieproporcjonalnej, naruszającej art. 8 § 1 k.p.a.

Z tej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, poprzez brak ustaleń dotyczących bezprawności działania skarżących, naruszała art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a przez wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie mające w realiach rozpoznawanej sprawy charakter wyłącznie formalny również art. 40 ust. 12 u.d.p.

Z tych przyczyn Sąd, w punkcie 1 wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego przez nich wpisu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę sformułowane powyżej zastrzeżenia dotyczące braków postępowania dowodowego dotyczącego istnienia przesłanek odpowiedzialności karnoadministracyjnej skarżących. Organ weźmie pod rozwagę również sformułowaną tu ocenę dotyczącą celu złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Potrzebę szczególnie wnikliwej oceny wszystkich okoliczności sprawy dodatkowo uzasadnia bardzo wysoka kwota kary grożącej skarżącym. Organ musi również uwzględnić, że odpowiedzialność na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., choć następuje za obiektywne naruszenie prawa, nie może być w jakimkolwiek stopniu oparta na domniemaniu istnienia jej podstaw faktycznych. Postępowanie dowodowe, w tym i ustalenia dotyczące tych podstaw muszą również respektować naczelną zasadę postępowania administracyjnego, czyli zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z poszanowaniem m. in. zasady proporcjonalności (art. 8 k.p.a.).