Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K., H. K., I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r., sygn. I SA/Wa 332/22 w sprawie ze skargi H. K., H. K., I. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.189.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z 26 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.31.2019.RW; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. K., H. K. i I. M. solidarnie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 332/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K., H. K., I. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.189.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 26 maja 2019 r. H. K., Joanna (...) M. i H. K. (dalej: Skarżący), wystąpili do Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1951 r. znak: L:R.II/4/14/13/51 (dalej: orzeczenie PPRN z 15 września 1951 r.), orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie [...] o powierzchni 1472 ha, pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR, nieznajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz niewiadomych z miejsca pobytu, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości T. M. (wymienionego pod pozycją 100 orzeczenia).

Wojewoda decyzją z 26 października 2021 r. stwierdził, że postępowanie z wniosku Skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. - zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizacyjna") - zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z 5 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Minister przytoczył treść przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, a następnie wskazał, że z orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. wynika, iż miało ono być podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] oraz u sołtysa gromady [...] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w [...], PGRN w [...] oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. W orzeczeniu wskazano, że w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej, w jakim okresie orzeczenie PPRN było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego ogłoszenie orzeczenia, to nie można uznać, że orzeczenie PPRN w [...] nie zostało doręczone (ogłoszone). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ogłoszenie to musiało być doręczone (ogłoszone). Otóż, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z 9 lipca 1969 r. uchyliło orzeczenie PPRN w [...] z 15 września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Z sygnatury decyzji PPRN w [...] z 9 lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Z tego wynika, że wówczas osoby, których dotyczy decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia 5 kwietnia 1958 r. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy należy uznać, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. nastąpiło najpóźniej 5 kwietnia 1958 r.

Ustalając datę wszczęcia postępowania, kierując się treścią art. 61 § 3 k.p.a., organ wskazał, że wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. wpłynął do Wojewody 3 czerwca 2019 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co zdaniem Ministra uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Wojewody.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 332/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił wniesioną skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizacyjnej, ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk; IX. 1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do przyjętej retroaktywności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, zauważyć należy, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, a także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, na co zwraca uwagę skarga, to podkreślić należy, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu I instancji, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, uznać za prawidłowe należy ustalenie Ministra, że stwierdzone w niej okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie nieważności orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. zostało wszczęte w oparciu o wniosek Skarżących z 26 maja 2019 r. (wpływ do organu: 3 czerwca 2019 r.). W myśl § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że choć Minister - pomimo podejmowanych prób - nie ustalił sposobu i daty publikacji orzeczenia, to nie sposób uznać, by poczynione w tym zakresie rozważania zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Kluczowe w tym zakresie daty mogły zostać wyprowadzone w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zatem poprzez dowody pośrednie. Istota dowodów pośrednich sprowadza się do zasady, że istnienie jakiegoś faktu przekonuje o istnieniu innego faktu. Stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tak więc dowodem w postępowaniu administracyjnym będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 369). Zdaniem Sądu I instancji, brak w zachowanych aktach dokumentu potwierdzającego ogłoszenie orzeczenia z 15 września 1951 r. nie mogła stanąć na przeszkodzie ustaleniu okoliczności wejścia do obrotu prawnego tego aktu, w oparciu o dowody pośrednie. Uzasadnione okolicznościami sprawy było odwołanie się w tym zakresie przez organ nadzoru do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 9 lipca 1969 r., wydanej na podstawie art. 136 k.p.a., orzekającej o zmianie orzeczenia z 15 września 1951 r. w części. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydium odwołało się do okoliczności objęcia gruntów w użytkowanie do dnia 5 kwietnia 1958 r. Ustalenia te pozwalały na przyjęcie, że orzeczenie objęte treścią wniosku weszło do obrotu prawnego najpóźniej 5 kwietnia 1958 r. Powyższe, biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, pozwalało na dokonanie oceny ustalonych w tym przepisie warunków, czyniąc nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skoro zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło na wniosek złożony przez Skarżących 3 czerwca 2019 r. (data prezentaty), to prawidłowo Minister uznał, że doszło do tego z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wszczęte zaś postępowanie nieważnościowe pozostawało niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Spełnione zatem zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Powyższe zdaniem Sądu I instancji czyni skargę nieuzasadnioną, a podniesione w niej zarzuty nie mogły zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...], który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.

Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie powołano się tylko na jedną podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Należy wskazać, że możliwość rozstrzygania sprawy administracyjnej, której przedmiotem pozostaje stwierdzenie nieważności jest limitowana chociażby brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. Przepis ten stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa regulacja prawna, od wejścia w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r., kreuje w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą, w sytuacji opisanej w dyspozycji tegoż przepisu, brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne staje się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Prowadzi to do wniosku, że organ jest zobowiązany wydać akt o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzający konkretyzację tego skutku w sprawie indywidualnej. Wobec braku szczególnych przepisów procesowych, rozstrzygnięcie o którym mowa musi zapaść w formie określonej przez art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzji administracyjnej. W każdym bowiem przypadku, gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej ani jednoznacznie nie wyklucza możliwości wydania decyzji w sprawie, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, należy przyjmować, że załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1572/22 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Nie ulega wątpliwości, że norma prawa materialnego zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej wymaga konkretyzacji, z uwagi na wskazane w powyższym przepisie przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa, które mogą, lecz nie muszą wystąpić w konkretnym postępowaniu, a przy tym mogą być przedmiotem sporu.

Organy orzekające w niniejszej sprawie winny były ustalić, czy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, by postępowanie mogło zostać umorzone z mocy prawa. Jak wynika z akt sprawy orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. miało być podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] oraz u sołtysa gromady [...] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w [...], PGRN w [...] oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że brak jest dokumentacji potwierdzającej, w jakim okresie orzeczenie PPRN było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Natomiast w ramach prowadzonego postępowania dowodowego pominęły dyspozycje § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. W niniejszym rozporządzeniu wskazano, że za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Zatem organy winny ustalić datę publikacji orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż od tej daty należy liczyć trzydziestoletni okres o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że choć Minister - pomimo podejmowanych prób - nie ustalił sposobu i daty publikacji orzeczenia, to nie sposób uznać, by poczynione w tym zakresie rozważania zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Te kluczowe w tym zakresie daty nie mogły zostać wyprowadzone w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zatem poprzez dowody pośrednie. Nie uzasadnione okolicznościami sprawy było odwołanie się przez organ nadzoru do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 9 lipca 1969 r., orzekającej o zmianie orzeczenia z 15 września 1951 r. w części. Co prawda w uzasadnieniu tej decyzji Prezydium odwołało się do okoliczności objęcia gruntów w użytkowanie do dnia 5 kwietnia 1958 r., jednakże te ustalenia nie pozwalały na przyjęcie, że orzeczenie objęte treścią wniosku zostało doręczone najpóźniej 5 kwietnia 1958 r. Gdyby w decyzji PPRN z 9 lipca 1969 r. wskazano właściwy wojewódzki dziennik urzędowy, gdzie orzeczenie z 15 września 1951 r. było publikowane to ta właśnie okoliczność miałaby jedynie istotne znaczenie w sprawie. Powyższe, biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, nie pozwalało na dokonanie oceny ustalonych w tym przepisie warunków, czyniąc uzasadnionym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organy winny ustalić dzień wydania właściwego wojewódzkiego dziennika urzędowego, gdyż dzień trzydziesty, następujący po dniu jego wydania będzie dniem doręczenia orzeczenia.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych a mianowicie art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w ustawie nowelizacyjnej, której przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające wcześniej organy administracji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.