Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2348/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 15 c, art. 22a, art. 24a, art. 13b i art. 13c, art. 8a
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista, Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

L. R. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że został pozytywnie zweryfikowany w wyniku postępowania weryfikacyjnego jakiemu poddany został na podstawie art. 133 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o UOP oraz uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21.05.1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy MO i SB do dalszej służby w UOP. Podkreślił, że w trakcie pełnienia służby w organach ścigania do 1990 r. nie dopuścił się naruszenia prawa, wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający prawa i godności innych osób.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z akt sprawy wynika, że L. R. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] października 2006 r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Zgodnie z pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] sierpnia 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 5 lat. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wynosi 29 lat, 3 miesiące i 15 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej tj. 1 rok, 11 miesięcy i 12 dni.

W ocenie Ministra w sytuacji, w której L. R. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, co stanowi około 17% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Przesłanka krótkotrwałości odnosi się bowiem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Minister na poparcie swojego stanowiska przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

L. R. wnioskiem z dnia 8 lipca 2021 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2021 r.

Wskazał, że Minister m.in. nie uwzględnił jego pozytywnej pracy na rzecz lokalnego Kościoła oraz faktu, że jego praca w końcowym okresie polegała na likwidowaniu SB i przygotowywaniu jej funkcjonariuszy do pracy w ówczesnej Milicji. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu dotyczącym całkowitego okresu swojej służby, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono "2 lat i 24 dni pracy w [...] L. co zaniżyło (...) okres pracy", natomiast okres wskazany jako służba na rzecz państwa totalitarnego również podany został "mylnie", gdyż na etatach Służby Bezpieczeństwa ówczesnego WUSW w L. i RUSW był tylko "zawieszony", wykonując de facto pracę na rzecz ówczesnej Milicji. Do wniosku dołączono oświadczenie strony z dnia 20 kwietnia 2021 r. złożone przed Sądem Okręgowym w Z. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie odwołania przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w W.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r, poz. 775, z poźn. zm.), w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280), wskazując na otrzymanie informacji z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia 18 maja 2023 r. (data wpływu do organu: 19 maja 2023 r.) umorzył postępowanie prowadzone z wniosku L. R. w całości.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że pismem z 17 kwietnia 2023 r. zwrócił się Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie odwołania ww. od decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...].06.2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, o którym mowa w piśmie ZER MSWiA z dnia 27 lipca 2017 r., nr [...] W dniu 19 maja 2023 r., do MSWiA wpłynęło pismo z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informujące, że na skutek prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] maja 2021 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] lutego 2023 r. sygn. akt [...] zmieniona została zaskarżona decyzja Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. w ten sposób, że L. R. przyznano prawo do policyjnej emerytury, poczynając od dnia 1 października 2017 r., w kwocie ustalonej z pominięciem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto orzeczono o zwrocie L. R. kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym. Wobec powyższego organ emerytalny, stosownie do sentencji ww. wyroków, w dniu [...] marca 2023 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu L. R. wysokości policyjnej emerytury. Organ emerytalny realizując ww. wyrok zobowiązany został do naliczenia należnego wyrównania oraz jego wypłaty. Przelew środków na rachunek strony nastąpił w marcu 2023 r.

Minister analizując niniejszą sprawę zważył, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto art. 17 ww. ustawy stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym mniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Minister wskazał, że w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia) - por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne". Warszawa 2010, s. 163 oraz przywołana tam literatura i orzecznictwo. Umorzenie postępowania administracyjnego zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 Kpa. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż zgodnie z dokumentacją przekazaną przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA, L. R. nie podlega już regulacji zawartej w art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Minister, mając powyższe na względzie stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym zasadne było umorzenie toczącego się postępowania w całości. Stwierdził, że wobec faktu, iż zaistniała przesłanka do umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

L. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] października 2023 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisu stanowiącego podstawę umorzenia postępowania oraz błędną wykładnię polegającą na nieprzywróceniu skarżącemu emerytury sprzed października 2017 r. zasądzonej prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...].02.2023 r. sygnatura akt [...]. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w większości opartego na przedłożonych przez skarżącego licznych dowodach w postaci dokumentów oraz dowodach z KGP i IPN, podniósł zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ. Podniósł, że wyroki Sądu Okręgowego i Sądu Apelacyjnego przyznają mu prawo do pełnej emerytury policyjnej, tj. w wysokości sprzed października 2017 r. tymczasem Dyrektor ZER MSWiA nie zastosował się do wyroku Sądu Okręgowego i nie nalicza pełnej należnej emerytury policyjnej. Z tego względu zdaniem skarżącego bezpodstawne jest umorzenie przez Ministra postępowania w sprawie zastosowania przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wszczętego jego wnioskiem z dnia 10 lutego 2017 r. Wskazał na naruszenie praw nabytych i niezastosowanie się ZER do prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego. Zarzucił, że Minister wydając decyzję o umorzeniu nie uwzględnił nadto dowodów przedłożonych we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli

ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935).

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017 r. str. 563).

Podkreślenia wymaga, że sprawa niniejsza rozpatrywana była przez organ w postępowaniu "odwoławczym", tj. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości i znajduje nadto odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Skarżący złożył wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca złożył [...] lipca 2021 r. wniosek (z dnia 8 lipca 2021 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przenosi na Ministra kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która była rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Postępowanie takie winno zakończyć się decyzją wydaną w trybie art. 138 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2). Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (§2a). Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4 (§2b).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył zatem art. 138 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszył także art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Przepis art. 138 k.p.a. określa wyraźnie jakiego rodzaju decyzje może wydać organ odwoławczy. Przepisy k.p.a. nie dopuszczają możliwości wydania przez organ "odwoławczy" (Ministra ponownie rozpatrującego sprawę) decyzji umarzającej postępowanie z wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Jednocześnie Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. Minister stwierdził, że przesłanki wymienione w powołanym przepisie muszą być spełnione łącznie. Wskazał, że okres 5 lat służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiący około 17% ogółu jego służby nie może być uznany za okres krótkotrwały, co powoduje zdaniem organu, że brak jest – w takiej sytuacji – możliwości zastosowania uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie została bowiem spełniona jedna z przesłanek.

Przedstawiona przez organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest błędna.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika potrzeba badania przez organ konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanym już wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, że "Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też m.in., że "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.´(v. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/19, orzeczenia.wsa.gov.pl).

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania. Rozpatrując sprawę organ obowiązany jest dokonać oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. i stwierdzić, czy skarżący objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Z powyższego wynika potrzeba badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Uwzględniając powyższe organ winien ocenić, czy przypadek skarżącego stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i pozwala na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie pod uwagę, że zasada sprawiedliwości społecznej jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności.

Dodatkowo, w nawiązaniu do powołanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] maja 2021 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] lutego 2023 r. sygn. akt [...], Sąd wskazuje, że Sąd Okręgowy w Z. powołanym wyżej wyrokiem w punkcie 1 zmienił decyzję Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w ten sposób, że przyznał L. R. prawo do emerytury poczynając od 1 października 2017 r. w kwotach ustalonych z pominięciem art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W punkcie 2 zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Sąd Apelacyjny w P. powołanym wyżej wyrokiem z dnia [...] lutego 2023 r. w punkcie 1 oddalił apelację Dyrektora ZER MSWiA, w punkcie 2 zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym.

Zwrócić należy uwagę, że wyrok Sądu Okręgowego zmienia decyzję Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] ustalającą – od dnia 1 października 2017 r. – wysokość emerytury (art. 15c ustawy zaopatrzeniowej).

Podkreślenia wymaga w związku z tym, że skarżący ma przyznane także prawo do renty inwalidzkiej, zaś emerytura była wypłacana jako świadczenie korzystniejsze (organ sam wskazał to w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych). Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] ustalająca od dnia [...] października 2017 r. wysokość renty inwalidzkiej (wydana na podstawie art. 22a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej). Powołany przez organ w zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2021 r. sygn. akt [...] nie zmienia tej decyzji Dyrektora ZER MSWiA. Postępowanie w sprawie zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zakresie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 22a ustawy zaopatrzeniowej nie jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego przewlekłego prowadzenia przez Ministra postępowania w sprawie z wniosku skarżącego wskazania wymaga, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy i nie jest poddawana ocenie Sądu w tym postępowaniu. Strona miała możliwość kwestionowania bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, w sytuacji, gdy ten nie rozstrzygał jej sprawy w drodze decyzji we właściwym czasie, odrębną skargą, po wyczerpaniu środka zaskarżenia (ponaglenie) przed organem.

Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania, z uwzględnieniem pełnego stanu faktycznego ustalonego na dzień wydawania decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w wyroku. W sprawie brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w sprawie niniejszej, dotyczącej stosunku służbowego, nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.