Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 158/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej: "PINB") nakazał właścicielom budynku przy ul. [...] w [...] – L. i J. H. (dalej: "inwestorzy"), w terminie do 31 października 2022 r.:

I) wykonanie dokumentacji powykonawczej, obejmującej dokumentację jego budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót budowlanych, przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i będącą członkiem Izby Samorządu Zawodowego;

II) wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej robót przez osobę z uprawnieniami do sporządzania geodezyjnej dokumentacji powykonawczej;

III) zlikwidowanie nieprawidłowości dotyczącej mniejszego od 0,3 m oddalenia przewodu dymowego na poddaszu od jętki stanowiącej element konstrukcyjny więźby dachowej przez wykonanie robót budowlanych zabezpieczających jętkę przed wpływem ognia bądź zastąpienie jej nową jętką z materiału niepalnego;

IV) usunięcie warstwy zewnętrznej (dociepleniowej) o grubości 15 cm ze ściany bocznej (elewacja zachodnia) od strony działki nr [...], w celu zmniejszenia szerokości ściany zewnętrznej (z wrotami garażowymi) z 360 cm do 345 cm;

V) ustalono termin wykonania ww. obowiązków do dnia 31.10.2022 r.

Na skutek odwołania inwestorów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 7 marca 2022 r. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej pkt. I, II i IV i w tym zakresie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków, a w pozostałej części, tj. w odniesieniu do pkt. III i V, utrzymał ją w mocy.

Decyzja WINB została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 września 2022 r. (sygn. akt II SA/OI 370/22). Wskazano, że biegły stwierdził wyłącznie zakres i rodzaj robót budowlanych, które w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione ani w samym projekcie architektoniczno-budowlanym, ani w zmianach, które zostały naniesione do niego przez kierownika budowy. Z samej opinii nie wynika zaś wysnuty przez WINB wniosek, jakoby okoliczność, że w opinii ujęto inwentaryzację wykonanych robót czyniła zbędnym sporządzenie ekspertyzy technicznej. Wręcz przeciwnie, biegły wprost stwierdził, że w celu jednoznacznej oceny aktualnego stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji należy wykonać ekspertyzę techniczną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W konsekwencji jedynym dowodem dotyczącym zakresu, rodzaju i rozmiaru wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nieuwzględnionych w dokumentacji budowlanej będzie taka ekspertyza techniczna. Dopiero ona będzie stanowiła "wykonanie określonych czynności" w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po zwrocie akt tej sprawy, decyzją z dn. 7 grudnia 2022 r. WINB uchylił decyzję PINB z 23 listopada 2021 r. i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w celu jednoznacznej oceny aktualnego stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz bezpieczeństwa jego konstrukcji, ze szczególnym zwróceniem uwagi na zmiany wprowadzone względem dokumentacji powykonawczej, wskazane w opinii technicznej opracowanej w listopadzie 2019 r. przez L. S. oraz M. S..

Wskazano, że pomimo zwiększenia parametrów charakterystycznych brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Pb w związku z rozbudową budynku, bowiem większość zmian nastąpiła na etapie stanu surowego. Zakres wprowadzonych zmian jest znaczny. Z opinii L. S. wynika, że w budynku zmieniono konstrukcję między kondygnacjami, wymurowano w piwnicy ścianę działową oraz wyburzono fragment ściany konstrukcyjnej, wykuto w piwnicy otwory w ścianach klatki schodowej w celu możliwości wykorzystania przestrzeni nieużytkowej piwnicy o wysokość ok. 1,36 m, zrezygnowano z pomieszczenia WC na parterze na rzecz powiększenia przedsionka, zamurowano otwór okienny przedsionka, wprowadzono zmiany układu ścian działowych na parterze, przesunięto na piętrze ściany działowe pomiędzy łazienką, korytarzem oraz sypialnią, wykonano dodatkowy bieg schodowy w konstrukcji żelbetowej z okładziną drewnianą prowadzącą z poziomu piętra na poziom poddasza, na poddaszu powstało pomieszczenie pracowni oraz pralni wraz z WC, wykonano kominek na poddaszu wraz z wyprowadzeniem nowego przewodu dymowego ponad połać dachową, podniesiono konstrukcję połaci dachowej (poprzez wykonanie ścian kolankowych) osadzenie nowych okien i zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze użytkowe na cele mieszkalne. Powyższe zmiany spowodowały zmiany powierzchni użytkowej, powierzchni całkowitej, powierzchni zabudowy, kubatury i wysokości przedmiotowego budynku. Większość tych zmian nastąpiła przed przystąpieniem do użytkowania budynku już na etapie stanu surowego otwartego.

Odnosząc się do pkt I i II zaskarżonej decyzji, WINB stwierdził, że wykonywanie dokumentacji powykonawczej oraz inwentaryzacji jest niezasadne, biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy i stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Odnosząc się do pkt. III, związanego z usunięciem nieprawidłowości dotyczących naruszenia warunków technicznych, wskazano że obowiązek ten został wykonany przez inwestorów, co potwierdza przedłożona przez nich opinia kominiarska, a zatem brak jest podstaw do jego nałożenia na etapie rozpoznania odwołania.

WINB uznał, że obowiązek określony w pkt IV zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres normy art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Zgodnie z opinią biegłego A. S., wymiar budynku mierzony na parterze w kierunku prostopadłym do ulicy jest większy o 12 cm od projektowanego. Wymiar elewacji frontowej natomiast jest większy o 22 cm. Zatwierdzony projekt przewiduje przekroczenie granicy o 15 cm natomiast z materiałów dostarczonych przez PINB wynika, że od strony ulicy granica jest przekroczona o 24 cm. Z materiału dowodowego wynika zatem, że część robót związanych z budową budynku została wykonana na nieruchomości należącej do R. G. oraz L. G. Z akt sprawy wynika, że w dniu oddania budynku do użytkowania nie zakończone były m.in. roboty elewacyjne budynku. Ponadto przedmiotowe ocieplenie ściany nie zostało uwzględnione na rysunkach naniesionych 16 sierpnia 2020 r. przez J. H.. Powyższe pozwala stwierdzić, że prawdopodobnym jest, iż roboty dociepleniowe zostały wykonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podobne stanowisko w tym przedmiocie przedstawił biegły A. S.. Pomimo powyższego nie należy zapominać, iż przedmiotowy budynek jest legalnie użytkowany od 2000 r., a decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z powyższym roszczenia właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] związane z przekroczeniem granicy budynku mogą być rozpoznane wyłącznie na drodze powództwa cywilnego.

Wobec wskazań Sądu uznano za zasadne nałożenie na inwestorów obowiązków w zakresie przedłożenia ekspertyzy budowlanej jako opracowania o szerszym zakresie niż opinia techniczna. Ze względu na wskazane przez Sąd wątpliwości dotyczące konstrukcji budynku ekspertyza ta powinna zostać opracowana przez biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną, który posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Na powyższą decyzję L. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi odwoławczemu akceptację samowoli budowlanej polegającej na budowie docieplenia budynku sąsiedniego na jego gruncie bez wymaganego zgłoszenia i bez przeprowadzenia w tej sprawie postępowania na podstawie art. 48 Pb oraz naruszenie art. 10 § 1 Kpa polegające na braku powiadomienia go o wizji lokalnej z 8 czerwca 2022 r. i nieudostępnieniu mu wykonanych podczas niej zdjęć przed wydaniem decyzji o wykonaniu obowiązku dotyczącego zabezpieczenia drewnianej jętki.

Skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia w całości decyzji PINB z 23 listopada 2021 r.;

- zmianę podstawy prawnej prowadzonego postępowania z art. 51 na art. 48 Pb;

- utrzymanie w mocy pkt. III decyzji PINB, tj. zlikwidowania nieprawidłowości oddalenia przewodu dymowego od jętki;

- utrzymanie w mocy pkt. IV decyzji PINB, tj. usunięcia warstwy zewnętrznej (dociepleniowej) o grubości 15 cm z elewacji zachodniej;

- utrzymanie w mocy nakazu wykonania ekspertyzy technicznej budynku.

W uzasadnieniu wskazano, że zarówno wykonanie kominka na poddaszu wraz z wyprowadzeniem nowego przewodu dymowego ponad połać dachową jak i wykonanie ocieplenia od strony zachodniej zostało zrealizowane po oddaniu budynku do użytkowania, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy i fakt, że przedmiotowe docieplenie ściany oraz przewód kominowy nie zostały uwzględnione na rysunkach w zmianach naniesionych przez J. H.. Nie ulega wątpliwości, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej i w tym kontekście należy rozpatrywać pkt III i IV decyzji PINB.

Zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest stanowisko, że roszczenia dotyczące wykonania docieplenia na jego gruncie mogą być rozpoznane wyłącznie na drodze powództwa cywilnego, skoro kompetencją nadzoru budowlanego jest czuwanie nad bezpieczeństwem i prawidłowością przebiegu budowy oraz likwidacja samowoli budowlanych.

Ściana dociepleniowa została dostawiona do budynku w ten sposób, że nie jest całkowicie oparta na ścianie fundamentowej i wystaje poza obrys budynku, wobec czego zachodzi obawa o bezpieczeństwo takiego rozwiązania konstrukcyjnego.

Wyjaśniono, że do 2015 r. Pb stanowiło, że docieplenie budynków do wysokości 12 m wymaga zgłoszenia. Zatem obowiązkiem nadzoru budowlanego było zbadanie sprawy pod kątem dokonania samowoli budowlanej. Słusznie więc PINB nakazał rozbiórkę ściany dociepleniowej.

Z kolei usytuowanie drewnianej jętki w komorze grzewczej jest niedopuszczalne ze względów bezpieczeństwa pożarowego. Należałoby rozstrzygnąć, czy gdyby inwestorzy wystąpili o pozwolenie na budowę kominka wraz z przewodem dymowym w tym miejscu poddasza, to czy by je w ogóle otrzymali. Tymczasem WINB, uchylając pkt III wskazał, że inwestorzy obowiązki w nim zawarte spełnili, co potwierdził PINB, wydając decyzję z 29 czerwca 2022 r. Jednak decyzję tę WINB w dniu 14 grudnia 2022 r., uchylił i morzył postępowanie. Skarżący wskazał, że ww. decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż on i żona nie zostali zawiadomieni o oględzinach, a przed wydaniem decyzji nie otrzymali do wglądu wykonanych podczas niej zdjęć. Uchylając pkt III WINB uznał, że przedmiotowa sprawa już nie istnieje, a przecież na budowę kominka wraz z przewodem dymowym nie uzyskano pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę inwestorzy wyjaśnili, że wykonali wszystkie "określone czynności" w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie o stanie technicznym budynku sporządzone przez mgr inż. K. B. (zał. 1) potwierdza dobry stan techniczny budynku, bezpieczeństwo jego konstrukcji, wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną oraz że obiekt może być bezpiecznie użytkowany. Twierdzenie skarżącego, że wykonanie docieplenia budynku sąsiedniego na jego gruncie zostało zrealizowane po oddaniu budynku do użytkowania oraz że jętka usytuowana jest w komorze grzewczej - są nieprawdziwe. Jętka nie przechodzi przez obudowę nad kominkiem, zaś ekspertyza techniczna mgr inż. T. W. (zał. 3) potwierdza prawidłowość zastosowanego rozwiązania. Wykonanie obowiązku zostało potwierdzone w trakcie kontroli dokonanej przez inspektorów nadzoru budowlanego 8 czerwca 2022 r.

Ściana boczna, o której mowa w pkt IV jest ścianą warstwową, a nie ścianą z zewnętrzną warstwą dociepleniową. Wybudowana została zgodnie z projektem budowlanym (zał. 4a i 4b). Projekt przewidywał sytuowanie osi ściany bocznej na granicy nieruchomości, stąd ściana boczna zrealizowana jako warstwowa na odcinku wysuniętym poza lico ściany planowanego budynku na sąsiedniej niezabudowanej wówczas nieruchomości - posiada uskok. Przedmiotowa ściana zewnętrzna wybudowana została jako warstwowa wraz z całym budynkiem zanim właścicielami sąsiedniej działki stali się Państwo G. Dowodzi tego pismo Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 15 grudnia 2015 r. (zał. 5).

Domaganie się zmiany podstawy prawnej postępowania z art. 51 na art. 48 Pb jest bezpodstawne, choćby z tego względu że art. 48 odnosi się do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co nie miało miejsca.

Zarzut braku powiadomienia o wizji lokalnej jest chybiony, gdyż 8 czerwca 2022 r. przeprowadzona została kontrola w trybie przepisów art. 51 ust. 3 Pb, a nie "wizja lokalna" w trybie Kpa. W kontroli tej nie uczestniczą strony postępowania. Przed wydaniem decyzji PINB zawiadomił państwa G. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wniesienia uwag bądź zastrzeżeń w terminie 7 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2523 ).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej jako: "p.p.s.a.", uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżący i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając niniejszą skargę, sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadami prawnymi, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2022 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nałożono obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w celu jednoznacznej oceny aktualnego stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz bezpieczeństwa jego konstrukcji, ze szczególnym zwróceniem uwagi na zmiany wprowadzone względem dokumentacji powykonawczej, wskazane w opinii technicznej opracowanej w listopadzie 2019 r. przez mgr inż. L. S. oraz mgr inż. arch. kraj. M. S..

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu wyrokiem z 8 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 370/22), stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej: "Pb.", tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 , art., 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 2. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na mocy art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pb.

Oceniając zgodność z prawem skarżonej decyzji trzeba mieć na uwadze, że sprawa ta była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 370/22. Dlatego w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej; dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). Unormowane w art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną oznacza więc, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

W wyroku z 8 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 370/22) WSA w Olsztynie uchylając pierwotną decyzję WINB z 7 marca 2022 r., nie zakwestionował podstawy prawnej prowadzonego postępowania naprawczego. Wskazano, że "ustalenia faktyczne w sprawie wynikają przede wszystkim z "Opinii technicznej dotyczącej zmian wprowadzonych przez inwestora względem zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej budynku przy ul. [...] w [...]" z listopada 2019 r., sporządzonej przez biegłego z zakresu budownictwa w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (zob. postanowienie PINB z 28 sierpnia 2019 r.). W wyniku inwentaryzacji piwnicy, parteru, piętra, poddasza i elewacji opisanego wyżej budynku inwestorów przeprowadzonej 2 października 2019 r., biegły stwierdził następujące różnice między stanem istniejącym a stanem projektowanym: (...)". Dalej w efekcie stwierdzenia wprowadzonych przez inwestorów zmiany względem zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej pod względem zgodności tych zmian z zasadami wiedzy technicznej oraz odpowiednimi przepisami, które ingerują w konstrukcję budynku jak, np. zmiana konstrukcji stropów, wyburzenie w piwnicy fragmentu ściany konstrukcyjnej, wykonanie dodatkowego biegu schodowego w konstrukcji żelbetowej z piętra na poddasza czy podniesienie konstrukcji połaci dachu przez wykonanie ścian kolankowych, stwierdzono, że stanowią one znaczącą ingerencję w konstrukcję budynku. Biegły ocenił, że w przypadku niektórych zmian inwestor nie dopełnił wymagań formalnoprawnych, wynikających z przepisów Pb, gdyż: nie uzyskał zgody projektanta (ewentualnie wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności nowego projektu zamiennego/ekspertyzy technicznej stropu z obliczeniami i rysunkami konstrukcyjnymi) na zmianę konstrukcji stropów oraz na wykonanie ścianek kolankowych przenoszących rozpór z podniesionej połaci dachowej; nie zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej prac budowlanych polegających na wyburzeniu fragmentu ściany konstrukcyjnej w piwnicy ani zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (ze względu na zmianę układu obciążeń) wraz z przedstawieniem ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wynikającej ze zmiany wysokości i kubatury budynku oraz powierzchni zabudowy, a także na budowę nowego przewodu dymowego obsługującego kominek na poddaszu.

Sąd stwierdził dalej, że inwentaryzacja biegłego posłużyła wyłącznie do sporządzenia dokumentacji rysunkowej, zestawienia powierzchni użytkowej, zestawienia kubatury, powierzchni całkowitej i powierzchni zabudowy oraz do określenia zmian wprowadzonych przez inwestorów względem zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej (projektu budowlanego z 1993 r. z naniesionymi zmianami). Stwierdzono wyłącznie zakres i rodzaj robót budowlanych, które nie zostały uwzględnione ani w samym projekcie architektoniczno-budowlanym, ani w zmianach, które zostały naniesione do tego projektu przez kierownika budowy. Z samej zaś opinii technicznej, na którą powołuje się WINB nie wynika wniosek wysnuty przez ten organ, jakoby okoliczność, że w opinii ujęto inwentaryzację wykonanych robót czyniła zbędnym sporządzenie ekspertyzy technicznej. Wręcz przeciwnie, w opinii biegły stwierdził, że "w celu jednoznacznej oceny aktualnego stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji należy [...] wykonać ekspertyzę techniczną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności".

Wskazano nadto, że jedynym dowodem/dowodami dotyczącymi zakresu, rodzaju i rozmiaru wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nieuwzględnionych w dokumentacji budowlanej będzie ekspertyza techniczna/opinia wykonana przez osobę (osoby) posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach, której przedmiot został wskazany w analizowanej opinii biegłego. Dopiero rzeczona dokumentacja będzie tą, która będzie stanowiła "wykonanie określonych czynności" w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb.

Po zwrocie akt WINB skarżoną do Sądu decyzją, ponownie rozpoznał odwołanie inwestorów, uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku Sądu (sygn. akt II SA/Ol 370/22) i uchylił w całości decyzję PINB z 23 listopada 2021 r. oraz nałożył na inwestorów zgodnie ze wskazaniami powyższego wyroku z 8 września 2022 r. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowalnej, w celu oceny aktualnego stanu technicznego budynku oraz bezpieczeństwa jego konstrukcji, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych względem dokumentacji powykonawczej budynku wskazanej w opinii technicznej opracowanej przez listopadzie 2019 r.

Jak wskazano powyżej przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb obowiązek wykonania określonych czynności może polegać na wykonaniu odpowiedniej dokumentacji powykonawczej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych. W sprawie tej wobec wskazań Sądu zobowiązano inwestorów do przedłożenia takiej właśnie dokumentacji, bowiem dopiero w oparciu o jej ustalenia właściwym będzie stwierdzenie, czy konieczne są jakiekolwiek roboty budowlane w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić pozostaje bowiem, że celem postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Pb jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym przede wszystkim przepisami Prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego jedynie w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 27 września 2017r., sygn. akt II OSK 135/16; z 8 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 57/15, dostępne w CBOSA).

Ponieważ budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej zlokalizowany na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] został wybudowany na podstawie podsiadanego pozwolenia na budowę - decyzja Prezydenta Miasta z dn. 9 lutego 1993 r., a następnie decyzją z dn. 15 września 2000 r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, to wobec następczego stwierdzenia, że budynek ten został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na jego budowę zasadnie organ architektoniczno-budowlany wdrożył procedurę przewidzianą art. 51 Pb dotyczącą legalizacji wykonanych robót budowlanych. Poprawność przyjętej w tej sprawie procedury potwierdza orzeczenie WSA w Olsztynie z dnia 8 września 2022 r. w sprawie II SA/Ol 370/22.

Wobec tego zarzut skargi, że procedura dotycząca samowolnie wykonanych prac związanych z dociepleniem budynku sąsiedniego na działce skarżącego winna być rozpoznana w trybie art. 48 Pb nie jest uzasadniony, skoro o prawidłowości przyjętego trybu naprawczego w tej sprawie przesądzono już w wyroku WSA w Olsztynie. W tym zakresie nieuprawnione pozostaje żądanie skarżącego dotyczące zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu dotyczącego konieczności utrzymania nakazu zawartego w pkt IV decyzji organu I instancji dotyczącego usunięcia warstwy zewnętrznej docieplenia budynku o grubości 15 cm ze ściany bocznej (elewacja zachodnia) od strony działki nr [...], w celu zmniejszenia szerokości ściany zewnętrznej (z wrotami garażowymi) z 360 cm do 345 cm pozostaje wyjaśnić, że prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ten został nieprawidłowo ustalony w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. i wykracza poza ramy wskazanego postępowania. Z opinii biegłego A. S. wynika, że wymiar budynku mierzony na parterze w kierunku prostopadłym do ulicy jest większy o 12 cm od projektowanego, zaś wymiar elewacji frontowej jest większy o 22 cm. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał przekroczenie granicy o 15 cm, zaś z materiałów dostarczonych przez organ wynika, że od strony ulicy granica jest przekroczona o 24 cm. W toku prowadzonego postępowania w tej sprawie ustalono, że część robót związanych z budową budynku została wykonana na nieruchomości należącej do pp. R. G. oraz L. G.. Inwestorzy nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością sąsiadów na cele budowlane. Przekroczenie granicy bez wątpienia narusza przepisy kodeksu cywilnego dot. prawa własności oraz naruszają art. 4 i 5 Pb. Jednak z akt sprawy wynika, iż w dniu oddania budynku do użytkowania nie były zakończone m.in. roboty elewacyjne budynku. Ponadto przedmiotowe ocieplenie ściany nie zostało uwzględnione na rysunkach naniesionych w dniu 16 sierpnia 2020 r. przez J. H.. Powyższe pozwala stwierdzić, że prawdopodobnym jest, iż roboty dociepleniowe zostały wykonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podobne stanowisko w tym przedmiocie przedstawił biegły A. S.. Jednakże budynek inwestorów jest legalnie użytkowany od 2000 r., a decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie została usunięta z obrotu prawnego. Dlatego też roszczenie skarżącego co do przekroczenia granic jego nieruchomości może być dochodzone w drodze powództwa cywilnego z uwagi na przekroczenie granicy przez budynek na sąsiedniej nieruchomości. Prawidłowo organy orzekający dokonały oceny stanu sprawy na gruncie przepisów prawa administracyjnego, nie zaś prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 2032/18, dostępny CBOSA)

Natomiast co do zarzutu konieczności zachowania w wydanej decyzji obowiązku usunięcia nieprawidłowości w związku z naruszeniem przepisów technicznych dotyczących przewodu dymowego na poddaszu pozostaje wyjaśnić, że z uwagi na czasookres prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji PINB z 23 listopada 2021 r., jak wynika z przekazanych akt tej sprawy, doszło do wykonania obowiązku zawartego w pkt III decyzji PINB przez inwestora poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej i opinii kominiarskiej z 11 lutego 2022 r., dotyczącej oceny wykonanych prac związanych z przebudową i zabezpieczeniem komina dymowego kominka na poziomie poddasza oraz sprawdzenia aktualnego stanu technicznego kominów zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Z ekspertyzy tej wynika m.in., że wyprowadzenie na dach przewodu dymowego z rury stalowej jest zgodne z przepisami i normami, przewód dymowy jest szczelny i drożny zaś izolacja cieplna jest właściwa w stopniu skutecznie zabezpieczającym elementy budynku pod względem p. poż. Wobec powyższego powielanie wskazanego obowiązku z pkt III decyzji organu I instancyjnej nie było konieczne, z uwagi na fakt, że w toku postępowania odwoławczego organ ma obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego sprawy. Skoro obowiązek powyższy został wykonany po wydaniu decyzji przez organ I instancyjny, to okoliczność ta została uwzględniona przez organ odwoławczy.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o terminie wizji lokalnej, która odbywała się u inwestora w dn. 8 czerwca 2022 r. pozostaje wyjaśnić, że zarzut ten także nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w tej dacie przeprowadzona została kontrola w budynku inwestorów w związku ze zgłoszonym wykonaniem obowiązku nałożonego nieprawomocną decyzją PINB z 23 listopada 2021 r. w zakresie realizacji pkt III tej decyzji, w oparciu o treść art. 51 ust. 3 Pb. Zatem słusznie podnosi organ, że o kontroli tej nie musiał być zawiadomiony skarżący, skoro w jej efekcie nie zrealizowano wszystkich obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Poza tym jak sam skarżący podnosi czynność ta nie skutkowała żadnymi ostatecznymi rozstrzygnięciami dla skarżącego, skoro decyzja PINB o wykonaniu nałożonych obowiązków w trybie art. 51 ust. 3 Pb będąca następstwem tej kontroli, została uchylona decyzją WINB z 14 grudnia 2022 r. nr [...].

Poza tym aby uznać naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. należy wykazać, że uchybienie to miało istotny wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy. Tymczasem, jak wynika z przekazanych akt tej sprawy skarżący, został zapoznany ze wszystkimi jej materiałami, miał możliwość wypowiadania się, jak też składania wniosków dowodowych po dokonanej kontroli w dn. 8 czerwca 2022 r. Wobec powyższego fakt braku udziału skarżącego w przeprowadzonej kontroli, nie naruszał prawa w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c p.p.s.a. Jak już podkreślono wyżej zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób stwierdzona przez PINB w efekcie ww. kontroli okoliczność wpłynęła na naruszenie jego praw w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Reasumując wskazana powyżej skarżona decyzja WINB z 7 grudnia 2022 r. nie kończy postępowania dotyczącego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, bowiem po zrealizowaniu wskazanego w tej decyzji obowiązku organ nadzoru budowalnego będzie musiał wydań decyzję rozstrzygającą po ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić