Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2985/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu oraz A. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 491/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 13 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia ewidencji wytworzonych odpadów w oparciu o obowiązujące wzory dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą we W., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: spółka) uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 13 maja 2019 r. w przedmiocie prowadzenia ewidencji wytworzonych odpadów w oparciu o obowiązujące wzory dokumentów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ zarządził prowadzić ewidencję wytworzonych odpadów w oparciu o obowiązujące wzory dokumentów, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia. Ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na 14 czerwca 2019 r. Jako podstawę zarządzenia pokontrolnego organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.) oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej od 22 lutego do 15 kwietnia 2019 r. na terenie działki nr ewid. nr [...]/2 obręb [...] w [...], będącej własnością spółki.

Spółka wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydania kontrolowanego aktu katalog odpadów regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923), uchylone po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 r., poz. 10 ze zm.). W załączniku do rozporządzenia z 9 grudnia 2014 r. (katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych) odpadom betonu oraz gruzowi betonowemu z rozbiórek i remontów nadano kod 17 01 01. Natomiast mieszanki bitumiczne, smoła i produkty smołowe (tu: frezowina asfaltowa) opatrzono kodem 17 03. To oznacza, że zarówno gruz betonowy, jak i frezowina asfaltowa w świetle przepisów rozporządzenia są zaliczane do odpadów. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. Oznacza to, że co do zasady, zgromadzone na terenie działki "pozostałości" są (wedle ustawy i rozporządzenia) zaliczane do kategorii odpadów.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w kontrolowanym postępowaniu nie miały zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że organ nie jest zobowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku i odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia pokontrolnego. W ocenie Sądu I instancji, z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie wynika w sposób wystarczający wobec jakich konkretnie odpadów organ wydał zarządzenie, ani, w przypadku uznania, że akt ma zastosowanie do "gruzu budowlanego" z jakiej przyczyny zarządzenie ma dotyczyć tych pozostałości budowlanych. Sąd I instancji wskazał, że "destrukt asfaltowy" znajdujący się na działce nr ewid. 363/2, jest odpadem, co do którego zarządzenie może mieć zastosowanie. Spółka przedłożyła fakturę wskazującą, że destrukt asfaltowy został sprzedany innemu podmiotowi, a z wyjaśnień prezesa zarządu spółki z 27 marca 2019 r. wynika wprost, że frezowinę "chętnie odsprzedajemy do ponownego wykorzystania. Przykładowa faktura w załączeniu". Natomiast odrębną kwestią jest znajdujący się na działce gruz budowlany. Organ w zarządzeniu pokontrolnym wskazał, że "w trakcie kontroli ustalono, że firma A. podczas prac wykonywanych na kontrolowanej działce ewidencyjnej nr [...]/2 w Ż., polegających na rozbiórce drogi wewnętrznej i budowli betonowych wytworzyła odpad w postaci gruzu budowlanego". Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie organ w ogóle nie uzasadnił konieczności prowadzenia ewidencji tego odpadu. Z kolei z oświadczenia spółki złożonego do protokołu kontroli wynika, że pochodzący z działki nr [...]/2 (czyli działki, której dotyczy kontrola) gruz pochodzi z jej terenu i został wykorzystany do utwardzenia tego terenu. Organ był więc zobowiązany wyjaśnić, czy gruz ten stanowił odpad w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, polegającą na przyjęciu, że składowany na działce materiał w postaci destruktu asfaltowego stanowi odpad w rozumieniu przedmiotowego przepisu. W ocenie spółki, na podstawie ustalonego stanu faktycznego nie można uznać, że skarżący pozbywał się lub miał zamiar pozbycia się tego materiału.

Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także organ.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, polegającą na przyjęciu, że wydane na tej podstawie zarządzenie pokontrolne nie zawiera ustalonego w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i stanowiska organu.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez uchylenie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy akt ten nie był dotknięty wadami dającymi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Z ostrożności procesowej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne z punktu widzenia sformułowanych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych obu skarg kasacyjnych jest odniesienie się zarówno do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu podlegającego kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i przesłanek uznania destruktu asfaltowego oraz gruzu budowlanego za odpady.

Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast w tej sprawie, pomimo zastrzeżenia, że przepisy k.p.a. nie znajdują w niej zastosowania Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Rolą organu inspekcji ochrony środowiska nie jest wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy w tego rodzaju postępowaniu kontrolnym, ale przeprowadzenie kontroli, utrwalenie jej wyników w formie protokołu oraz ewentualnie sformułowanie na tej podstawie określonych zaleceń wobec podmiotu kontrolowanego w formie zarządzenia pokontrolnego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że destrukt asfaltowy jest odpadem, a więc spółka powinna prowadzić ewidencję wytworzonych odpadów, co było przedmiotem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Z punktu widzenia argumentacji spółki, zawartej między innymi w skardze kasacyjnej, kwestia uznania destruktu asfaltowego za odpad miała zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Powyższe oznacza, że zarzut organu podnoszący naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zasługiwał na uwzględnienie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany w skardze kasacyjnej organu. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Skarga kasacyjna spółki opiera się na jednym zarzucie podnoszącym naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Konieczne jest zatem ustalenie, czy zbywca przedmiotu zamierzał się go pozbyć nie widząc dla niego innego zastosowania. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że dany przedmiot stanowi odpad. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Konkretne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrożenia zdrowiu ludzi oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy to jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

Kluczowym elementem definicji jest zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się, wzorem interpretacji przyjętych w prawie unijnym i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny) oraz, która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Jeżeli pozbycie się miałoby być obowiązkiem danego podmiotu, to obowiązek pozbycia się określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu prawa. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach – ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Trzeba też pamiętać o obowiązku stosowania przy interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.) w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach unijnych. Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, że w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za odpad. Uznanie takie pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcję ustawy o odpadach i innych ustaw. (por. M. Górski, Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach i podstawowe definicje, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 410-411).

Stwierdzenie istnienia europejskiego prawa gospodarowania odpadami w systemie europejskiego prawa ochrony środowiska oraz stopnia wewnętrznego jego zespolenia, jest szczególnie ważne z punktu widzenia procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega on na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa europejskiego), że w efekcie tworzą one określoną całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2, dalej: TFUE). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska" rozumiane jest najczęściej jako jeden z celów ogólnych dyrektyw dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 2022 r., C-661/20, Komisja Europejska przeciwko Republice Słowackiej, LEX nr 3356056). Powiązanie celu ogólnego w postaci "zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 7 listopada 2018 r., C-461/17 (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, Brian Holandia i in. v. An Bord Pleanȧla, ZOTSiS 2018, nr 11, poz. I-883, LEX 2600158). W europejskim prawie gospodarowania odpadami ważne znaczenie ma stopień racjonalności celów oraz środki i metody osiągnięcia danego celu. Racjonalizacja w procesie tworzenia prawa powinna dotyczyć nie tylko celów, ale także instrumentów ich realizacji takich jak np. zasada prewencji. Ważne znaczenie dla jurysdykcji państw członkowskich ma uregulowanie w prawie UE kryteriów i metod klasyfikacji celów aktów prawnych pod kątem zapobiegania zagrożeniom spowodowanym przez odpady. Trybunał Sprawiedliwości dokonując wykładni pojęcia "odpady" odwołuje się bardzo często do celu dyrektywy, w której to pojęcie występuje (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 12 grudnia 2013 r., C-241/12, Postępowania Karne Przeciwko Shell Nederland VerkoopmaatschappIj BV i Belgian Shell NV, ZOTSiS 2013, nr 12, poz. I-821, LEX 1396656).

W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W tej sprawie kontrolowany podmiot dokonuje odzysku destruktu betonowego oraz gruzu betonowego do ponownego wykorzystania tych przedmiotów do budowy dróg. Nie występuje zatem wykorzystanie od razu powstałego destruktu asfaltowego, jak i gruzu betonowego w miejscach ich wytworzenia (pochodzących z różnych odcinków budowy dróg). Destrukt jest przewożony na działkę objętą kontrolą, a następnie wykorzystywany w innym miejscu lub sprzedawany innym podmiotom prowadzącym działalność w zakresie budowy dróg. Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie przesądza o tym, że nie jest odpadem. Nie przesądza o tym również okoliczność, że tzw. frezowina asfaltowa nie może być wykorzystana w inny sposób niż do ponownego wytworzenia asfaltu. Znaczenie ma natomiast, że przedmiot ten nie jest już produktem pierwotnym tj. asfaltem. Asfalt w procesie frezowania jest "zrywany", a zatem niszczony. Powstały w ten sposób destrukt jest zatem odpadem, który może ale nie musi zostać ponownie wykorzystany. Już samo określenie "destrukt" oznacza, że produkt ten powstaje na skutek zniszczenia asfaltu i dalsze jego wykorzystanie wymaga przeprowadzenia co najmniej procesów odzysku. Spółka pozbywa się zatem uzyskanej w tej sposób frezowiny stosując ją do budowy dróg w innym miejscu lub sprzedając ten odpad innym podmiotom. Powyższe wypełnia definicję odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, co oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wbrew argumentom skargi kasacyjnej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 725/19. Wynika to z tego, że w wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził oceny prawnej, że przedmiotowy destrukt asfaltowy nie jest odpadem, co było skutkiem specyfiki tej sprawy. Spółka zaskarżyła bowiem decyzję dla siebie co do zasady korzystną, którą umorzono postępowanie w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W związku z tym Sąd I instancji nie dokonywał oceny, czy przedmiotowy destrukt jest odpadem, ponieważ w takiej sytuacji prawnej i faktycznej tego rodzaju ocena mogłaby prowadzić do orzeczenia nie niekorzyść spółki wnoszącej skargę, wbrew zakazowi reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji dokonał zatem oceny zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek stwierdzenia jej nieważności, ponieważ zaistnienie tego rodzaju przesłanek uzasadnia odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Takich przesłanek Sąd I instancji nie stwierdził i na tej podstawie oddalił skargę. Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji sformułował wiążącą ocenę prawną w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego destruktu asfaltowego.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej organu zasługiwały częściowo na uwzględnienie, natomiast skarga kasacyjna spółki nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej przez spółkę. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Natomiast skarga kasacyjna spółki podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.