Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 180/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 301/19 w sprawie ze skargi E. C. i Z. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 11 marca 2019 r. nr WG-VI.7534.48.2019.MWM w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 301/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę E. C. i Z. C. (dalej: Skarżący) na decyzję Wojewody Podlaskiego (dalej: Wojewoda) z 11 marca 2019 r. nr WG-VI.7534.48.2019.MWM w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek Skarżących z 29 czerwca 2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki 1578/34 o powierzchni 2,8009 ha; 1582/7 o powierzchni 1,3890 ha; 1582/9 o powierzchni 1,0878 ha; 1583/2 o powierzchni 0,1534 ha; 1583/8 o powierzchni 0,0196 ha; 1583/9 o powierzchni 1,1577 ha; 1583/11 o powierzchni 0,6715 ha, położonej w obrębie C., gmina C.

Starosta Powiatu B. (dalej: Starosta) decyzją z 21 stycznia 2019 r. nr GKNII.6825.2.2018, działając na podstawie art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.; dalej "ustawa") odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości z uwagi na to, że żaden z użytków wykazanych w ewidencji gruntów na dzień 13 października 2005 r. przy działkach oznaczonych nr 1582/6, 1583 i 1578/34 nie został zaliczony do gruntów rolnych.

Odwołanie od tej decyzji złożyli Skarżący.

Wojewoda decyzją z 11 marca 2019 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że organ rozstrzygający sprawę na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy powinien ustalić, czy na dzień wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym była osoba fizyczna oraz czy nieruchomość była zabudowana, a jeżeli była to na jaki cel. Jeżeli nieruchomość nie była zabudowana, winny być podjęte czynności ustalające przeznaczenie nieruchomości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wnioskodawcy na mocy umowy zawartej w dniu 8 listopada 2004 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym spełniona została przesłanka, stanowiąca o tym, że o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Stosownie zaś do kolejnej przesłanki, nieruchomość powinna być zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, lub też być nieruchomością rolną. Wnioskodawcy wskazali, że przedmiotowe działki stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, gdyż mogły być wykorzystywane jako grunty rolne. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wnioskodawcy nabyli nieruchomości oznaczone nr 1578/34, 1582/6 i 1583. W wyniku podziału działek nr 1582/6 i 1583 stanowią one obecnie działki nr 1582/7, 1582/9, 1583/2, 1583/8, 1583/9 i 1583/11. Działki te na dzień 13 października 2005 r. nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydano także w stosunku do nich decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z operatu ewidencji gruntów na dzień 13 października 2005 r. działka nr 1578/34 o pow. 2,8009 ha stanowiła tereny przemysłowe (Ba, 0,3010 ha) oraz lasy (LsV - 1,5919 ha; LsVI - 0,9080 ha). Natomiast działki nr 1582/6 o pow. 2,6650 ha i nr 1583 o pow. 1,6005 ha stanowiły tereny kolejowe (Tk). Okoliczność ta wynika z wypisu z rejestru gruntów dla wskazanych działek na dzień wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) i nie jest kwestionowana przez strony.

Zgodnie z treścią umowy z 8 listopada 2004 r. Wnioskodawcy nabyli użytkowanie wieczyste nieruchomości i własność budynków od poprzedniego użytkownika wieczystego – B. w C. S.A. (spółka w upadłości). Przedmiotowa nieruchomość zabudowana była budynkami produkcyjnymi związanymi z działalnością tej Spółki. Nie wskazano, aby zbywane nieruchomości stanowiły grunty rolne. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji uznał, że na dzień 13 października 2005 r. żadna z powyższych działek nie stanowiła nieruchomości rolnej. Nie były one użytkami rolnymi i nie odpowiadają definicji nieruchomości rolnej, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych nieruchomości. Stwierdzono przy tym, że skorzystanie przez organy z danych zawartych w ewidencji gruntów, będącej urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i odzwierciedlającej określony bezspornie stan faktyczny i prawny nieruchomości, w przedmiotowej sprawie było wystarczające dla dokonania ustaleń i rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego spełnienia przez przedmiotowe grunty warunków do prowadzenia na nich gospodarki rolnej stwierdzono, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ stwierdził, że podnoszony przez odwołujących fakt traktowania przez nich tych nieruchomości jako rolnych, gdyż nie nadają się do innych celów, nie może zadecydować o uznaniu ich za rolne. Nieruchomość rolna została zdefiniowana w przepisie art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022, poz.1360, ze zm., dalej: "K.c."), a więc nie można uznać, że nieruchomość niezdatna do innych celów automatycznie staje się nieruchomością rolną. Ustawodawca przewidział bowiem, że za rolną uznaje się nieruchomość na której prowadzi się działalność rolniczą lub potencjalnie można taką działalność prowadzić. Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. Jednakże w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby na dzień 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość mogła nawet hipotetycznie być wykorzystywana jako rolna. Były to bowiem w przeważającej większości zadrzewione tereny leśne na których nie mogła być prowadzona działalność rolnicza. Pozostała część, obejmująca działki nr 1582/6 i 1583 to bardzo wąskie i długie grunty stanowiące byłe torowisko. Dlatego, zdaniem organu, domniemywać należy, że prowadzenie działalności rolniczej na tych nieruchomościach byłoby wyjątkowo utrudnione, jeśli nie niemożliwe. Organ przywołał przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 96/08 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), zgodnie z którym w świetle przepisu art. 461 K.c. gruntami rolnymi - w sytuacji gdy uprzednio nie były wykorzystywane na cele rolne - będą grunty po ich uprzednim zrekultywowaniu dla potrzeb rolnictwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Niezasadnym jest także twierdzenie, zdaniem Wojewody, że znaczenie w niniejszej sprawie mogą mieć zamierzenia inwestycyjne użytkowników wieczystych. Istotne w sprawie jest bowiem przeznaczenie lub możliwość wykorzystania gruntów na datę wskazaną w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc na dzień 13 października 2005 r. Obecny zamiar wykorzystania nieruchomości w sposób rolniczy nie może stanowić podstawy do uznania nieruchomości za rolną na dzień wejścia w życie ustawy. Oświadczenie stron co do planów gospodarczego wykorzystania nieruchomości, czy też celu w jakim dokonywali nabycia nieruchomości, nie mogą w jakikolwiek sposób wpływać na charakter nieruchomości jak i jej aktualne albo przyszłe przeznaczenie. Organ stwierdził, że sytuacja, w której samo oświadczenie użytkownika wieczystego o zamiarze wykorzystania nieruchomości jako rolnej, bez uwzględnienia jej przeznaczenia i możliwości takiego wykorzystania, byłoby wystarczające do uznania nieruchomości za rolną, prowadziłaby do rażącego naruszenia art. 461 K.c. oraz art. 1 ust. 1 ustawy. Podsumowując stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy była nieruchomością rolną. Wnioskowane do przekształcenia nieruchomości nie miały przeznaczenia rolnego, nie były wskazane jako nieruchomości rolne w operacie ewidencji gruntów, nie były wykorzystywane rolniczo ani też nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Końcowo stwierdzono, że organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7,10, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a.")

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli Skarżący i zarzucili, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na:

- bezpodstawne przyjęcie, że wniosek nie spełnia warunków z art. 1 ust. 1 ustawy, pomimo że grunty wskazane we wniosku spełniają warunki do uznania ich za grunty rolne w rozumieniu K.c.;

- nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości, w szczególności zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w udziałem wnioskodawców w celu wyjaśnienia rolniczego charakteru nieruchomości.

Wskazując na powyższe naruszenia Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 301/19 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie niniejszej zasadnie stwierdzono, że wnioskowana do przekształcenia nieruchomość nie była wykorzystywana do produkcji rolnej ani też nie mogła być hipotetycznie wykorzystywana do prowadzenia takiej produkcji. Wbrew zarzutom skargi organ ustalił nie tylko czy przedmiotowa nieruchomość rzeczywiście była wykorzystana rolniczo ale także ocenił potencjalną możliwość wykorzystania gruntów do produkcji rolniczej. Przy czym ocena ta został dokonana, zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że Skarżący prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyli w 2004 r. od poprzedniego użytkownika wieczystego – B. w C. S.A. (spółka w upadłości). W § 3 pkt 1 i 2 aktu notarialnego umowy użytkowania wieczystego zapisano, że jej przedmiotem jest działka nr 1578/34 wraz z prawem własności parterowego murowanego budynku tuczami o kubaturze 1352 m3 i powierzchni użytkowej 5202 oraz działki nr 1582/6 i 1583 wraz z prawem własności budowli i urządzeń położonych na tych działkach. Z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana była budynkami produkcyjnymi związanymi z działalnością Spółki. Nie wykazano, aby zbywane nieruchomości stanowiły grunty rolne. Nadto z operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 13 października 2005 r. wynika, że działki nr 1582/6 i 1583 skalsyfikowane były jako tereny kolejowe - Tk a działka nr 1578/34 (pow. 2,8009 ha) jako tereny przemysłowe - Ba (0,3010 ha) i lasy - LsV (1,5919 ha) i LsVI (0,9080 ha). Zgromadzone w aktach sprawy dowody, zdaniem Sądu I instancji, bezspornie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną, albowiem nie była wykorzystywana do produkcji rolnej. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony materiał nie potwierdza także aby na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość mogła być hipotetycznie wykorzystana jako rolna. W przeważającej większości były to zadrzewione tereny leśne a pozostała część to bardzo wąskie i długie działki stanowiące torowisko. Słusznie zatem, w ocenie Sądu I instancji, twierdzi organ odwoławczy, że prowadzenie działalności rolniczej na tych działkach było utrudnione czy wręcz niemożliwe. Sąd I instancji zgodził się również należy z organem, że aktualny zamiar wykorzystania nieruchomości do produkcji rolnej nie może mieć znaczenia prawnego dla spełnienia przesłanki przedmiotowej. Istotne jest bowiem przeznaczenie lub możliwość wykorzystania gruntów na datę wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 13 lipca 2005 r. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowa nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie spełnia przesłanki przedmiotowej warunkującej możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie jak o odmowie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego. Stąd zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy sąd uznał za niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w udziałem wnioskodawców w celu wyjaśnienia rolniczego charakteru nieruchomości, w ocenie Sądu I instancji również, i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości i został ustalony na podstawie dokumentacji wystarczającej dla jej rozstrzygnięcia. Stąd, zdaniem Sądu I instancji, nie zachodziła potrzeba wysłuchania skarżących na rozprawie administracyjnej celem wykazania rolniczego charakteru nieruchomości. Tym bardziej, że skarżący potencjalną możliwość

wykorzystania gruntu na cele rolnicze rozumieją jako aktualne zamierzenia inwestycyjne. Natomiast w sprawie istotne było ustalenie przeznaczenia lub możliwości wykorzystania gruntów na cele rolnicze na datę 13 października 2005 r. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby Skarżący oprócz podjętego zamiaru prowadzania działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości wykonali jakiekolwiek prace, które służyłby przygotowaniu tych gruntów pod taką działalność jak chociażby ich rekultywacja.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 46 [1] K.c. poprzez błędną wykładnię przesłanek ustawowych dotyczących przedmiotowego charakteru nieruchomości podlegającej przekształceniu wobec przyjęcia, że zamiar rolniczego wykorzystania nieruchomości nie może mieć znaczenia prawnego, gdyż istotne jest przeznaczenie lub możliwość wykorzystania gruntów na datę wejścia w życie ustawy, podczas, gdy do uznania nieruchomości za grunt rolny wystarczająca jest sama możliwość wykorzystania do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, ogrodniczej, sadowniczej lub rybnej;

2. naruszenie prawa procesowego, która miało wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec błędnego przyjęcia w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji, że zgromadzony materiał nie potwierdza hipotetycznej możliwości wykorzystania nieruchomości jako rolnej wyłącznie w oparciu o dane z operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 13.10.2005 r. według których działki sklasyfikowane były jako tory kolejowe, tereny przemysłowe i lasy, podczas, gdy skarżący dokonali ich przeklasyfikowania i po nabyciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie stanowiły terenów kolejowych, co winno stanowić przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na etapie postępowania przed Sądem Administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wnieśli i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., zawarty w petitum skargi kasacyjnej, został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie muszą wskazać chociażby konkretny pkt oraz literę które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. – uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa oraz innych łączonym z nim norm (przepisów) prawnych w skardze kasacyjnej.

Nieskuteczny jest również zawarty w środku odwoławczym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które Sąd wojewódzki zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd Wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, źródło CBOSA). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15, źródło CBOSA), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, źródło CBOSA).

Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest problem zaliczenia nieruchomości Skarżących do gruntów rolnych. Zatem należało zbadać, czy nieruchomości Skarżących były gruntami rolnymi w dniu 13 października 2005 r.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 461 k.c. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd przeanalizował w zaskarżonym wyroku przeznaczenie gruntu z punktu widzenia uznania go za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 k.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomością jako rzeczą jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunt). Z art. 461 k.c. wynika, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe nieruchomości nie mają charakteru rolny, co wynika wprost z rodzajów użytków ujawnionych w ewidencji gruntów i nie zostały objęte ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi bowiem nieruchomości rolnej - w rozumieniu przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - grunt, który jest położony na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Jeżeli dla danego terenu nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, decydujące znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości określone w ewidencji gruntów i budynków. Ta okoliczność przesądza o możliwości wykorzystania gruntu do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej i decyduje o ich charakterze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1279/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 70/21, źródło CBOSA).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że również zarzuty środka odwoławczego wskazujące na naruszenie prawa materialnego są nieuzasadnione.

Tym samym należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.