Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 352/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. S na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

J. S. pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę W. postępowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosków z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosków i załatwienia ich zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) stwierdzenie, że skarżony organ rażąco naruszył prawo, tj. zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 – dalej jako u.d.i.p.), art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie organowi grzywny, w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,

3) stwierdzenie bezprawności żądania poniesienia przez wnioskodawcę kosztów doręczania mu za pośrednictwem poczty urzędowej korespondencji w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zainteresowany wskazał, iż w dniu [...] lutego 2018 r. skierował do skarżonego organu pocztą elektroniczną 41 odrębnych wniosków, w których prosił o pilne poinformowanie: 1) czy, a jeżeli tak to kiedy, od kogo i za ile organ nabył działkę o podanym (w każdym wniosku) nr ew. obręb gm. K., 2) wniósł o przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza oraz o wskazanie KW dla tej nieruchomości. Zastrzegł przy tym, iż nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną, gdyż wnioski zostały wysłane grzecznościowo przez jego syna W. w dniu [...] lutego 2018 r. za pośrednictwem jego poczty elektronicznej. Skarżący takowej poczty nie posiada, nie ma komputera i z racji wieku (81 lat) nie potrafi się nim również posługiwać.

Ustawowy 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął skutecznie w dniu [...] lutego 2018 r. Zaś w dniu [...] lutego 2018 r. doręczono skarżącemu enigmatyczne pismo organu (datowane [...] lutego 2016 r. [...]) nie precyzujące czego ono dokładnie dotyczy i informujące o przygotowaniu niesprecyzowanych odpowiedzi i o konieczności poniesienia przez wnioskodawcę kosztów ich doręczenia.

Skarżący wielokrotnie pismami z dnia [...] marca, [...] i [...] kwietnia 2018 r. zwracał się do organu o sprecyzowanie przedmiotu postępowania i wskazywał na brak podstaw prawnych do obciążania wnioskodawcy kosztami urzędowej korespondencji, będącymi rutynowymi, a nie dodatkowymi kosztami działania urzędu. Zwrócił się ponadto o doręczenie korespondencji bezkosztowo przez pracownika urzędu, pocztą kurierską, lub alternatywnie opublikowanie ich w BlP urzędu i wskazanie precyzyjnie ścieżki dostępu do niej.

Starosta W. w swej korespondencji nie udzielał precyzyjnej odpowiedzi, lecz w kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] oświadczył, że jeśli wciągu 14 dni wnioskodawca nie zmieni żądania sposobu doręczenia na wskazany przez niego (odbiór osobisty, za pośrednictwem poczty elektronicznej lub za pośrednictwem operatora pocztowego) wszystkie 41 wniosków połączonych w sprawę [...] pozostanie bez rozpoznania. Wyznaczony termin upłynął skutecznie w dniu [...] maja 2018 r. lecz organ nie podjął żadnych działań, zgodnie z przepisami u.d.i.p., pozostając w bezczynności. Pismem z dnia [...] maja 2018r. [...] organ nadal nie sprecyzował przedmiotu postępowania jednocześnie oświadczył, że wnioski skarżącego są nieprecyzyjne, lecz nie wskazał w jakim zakresie i co należałoby sprecyzować.

W ocenie skarżącego Starosta W. złamał podstawowe zasady postępowania jakimi organ administracji winien zawsze się kierować w swoim działaniu. Przepisy u.d.i.p. nie dają żadnych podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Postępowanie musi się zakończyć udostępnieniem żądanej informacji, decyzją administracyjną (odmową, umarzającą postępowanie) lub poinformowaniem o nieposiadaniu żądanej informacji. Skarżony organ nie udzielając informacji w ustawowym terminie lekceważy go i zmusza do stawiennictwa w urzędzie, żeby zamanifestować swoją "władzę". Organ przy odrobinie dobrej woli, gdyby tylko rzeczywiście chciał udostępnić wnioskowane informacje (nie odmówił przecież formalnie jej udostępnienia) bez kosztowo, dołączyłby je wszystkie do któregoś ze swoich pism z dnia: [...] lutego 2016 r., [...] marca 2018 r., [...] kwietnia 2018 r. lub [...] maja 2018 r. Mógł również przesłać je razem pocztą kurierską.

Zdaniem skarżącego, celowa i świadoma obstrukcja organu w tej sprawie oraz wydawanie rażąco naruszających prawo zarządzeń ustanawiających wbrew ustawie ryczałtowe opłaty za udostępnienie informacji publicznej mają zniechęcić wnioskodawców i utrudnić im dostęp do niewygodnych informacji w obawie, że ich ujawnienie może doprowadzić do karnych konsekwencji dla starosty za nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji finansowo księgowej powiatu. Nieuzasadniona zwłoka w załatwieniu sprawy (do dnia wniesienia skargi) wyniosła 96 dni, co uzasadnia dodatkowo wymierzenie organowi dotkliwej grzywny.

W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu pisma procesowego Starosta W. podniósł, iż organ w ustawowym terminie przewidzianym przepisami u.d.i.p. w dniu 21 lutego 2018 r. odpowiedział na wszystkie wnioski o dostęp do informacji publicznej, tj. zostało wysłane pismo do J. S., które zostało odebrane dniu [...] lutego 2018r. przez J. S. (domownika). Wnioskodawca został poinformowany o opłacie związanej z udostępnieniem informacji publicznej. Był to koszt związany z kosztem wysyłki listu poleconego za pośrednictwem operatora pocztowego tj. 6,20 zł za każdą przygotowaną informację. Ponadto poinformowano wnioskodawcę o możliwości osobistego odbioru pisma w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w W. w godzinach pracy urzędu, co nie generuje kosztów.

Następnie w dniu [...] marca 2018 r. organ zarejestrował pismo J. S., wysłane drogą elektroniczną w dniu [...] marca 2018 r., była to odpowiedź na pismo z dnia [...] lutego 2018 r. Wnioskodawca wskazał na bezprzedmiotowość pisma z dnia [...] lutego 2018 r., ponieważ nie precyzowało ono treści wniosków z dnia [...] lutego 218r. Nadto wniósł o sprecyzowanie ww. pisma poprzez wskazanie jakich konkretnych wniosków, o jakiej treści i jakie oznaczenie przypisano do każdego konkretnego wniosku. Ponadto wnioskodawca wniósł o bezkosztowe doręczenie odpowiedzi za pośrednictwem urzędnika starostwa do jego miejsca zamieszkania. Następnie w dniu [...] marca 2018 r. została wysłana odpowiedź na pismo z dnia [...] marca 2018 r. W odpowiedzi organ poinformował J. S. o sygnaturach jakie otrzymały poszczególne wnioski z dnia [...] lutego 2018 r. Organ znaczył, że jako autor 41 wniosków J. S. powinien mieć wiedzę odnośnie wysyłanych przez siebie wniosków i znać ich treść. Ponadto poinformowano go o możliwości wglądu do zgromadzonych pism i złożonych wniosków w sprawie udzielenia informacji publicznej w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w W., a także poinformowano o tym, że tut. organ nie praktykuje doręczeń korespondencji za pośrednictwem pracownika urzędu oraz wskazano dostępne metody doręczeń tj.: przesyłka za pomocą poczty elektronicznej, przesyłka za pośrednictwem operatora pocztowego lub odbiór osobisty korespondencji siedzibie urzędu.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. organ odpowiedział na pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi poinformował wnioskodawcę, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. wylistowano wnioski oraz wskazano dokładną datę i godzinę wysłania, a także wskazano sygnaturę jaką otrzymały poszczególne wnioski. Ponownie przypomniano wnioskodawcy, że zainteresowany może zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją. Ponadto poinformowano, że urząd posiada wiedzę o unieważnieniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., nie mniej jednak podstawą prawną do naliczenia opłaty związanej ze sposobem udzielenia informacji publicznej stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Organ wskazał ponownie na brak możliwości udostępnienia informacji we wnioskowany przez J. S. sposób tj. doręczenie pism przez pracownika urzędu jak również za pośrednictwem poczty kurierskiej . Wskazano ponowne dostępne metody doręczeń.

W dniu [...] kwietnia 2018r. wpłynęła odpowiedź J. S., w którym wzywał po raz kolejny do zaprzestania przewlekania postępowania i sprecyzowania jego przedmiotu. Wskazał, że nie ma dostępu do cudzej skrzynki elektronicznej. Ponadto zaznaczył, że w myśl obowiązującego nadal zarządzenia starosty w. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. doręczenie informacji publicznej pocztą kurierską nie generuje żadnych kosztów. W związku z powyższym wskazał doręczenie wszystkich 41 wnioskowanych informacji publicznej, bezkosztowo, pocztą kurierską lub alternatywnie opublikowanie ich w BIP i wskazanie precyzyjnie ścieżki dostępu. Organ odnosząc się do pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2018 r.

Starosta W. podkreślił, iż podniesiona w skardze przez skarżącego kwestia przewlekłości jest wynikiem niezdecydowania zainteresowanego odnośnie kwestii sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ nie pozostaje w bezczynności bowiem wskazuje nieustannie skarżącemu możliwości odbioru odpowiedzi na wnioski. To w istocie skarżący swoją postawę powoduje przewlekłość powyższego postępowania. Organ w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. odniósł się do kwestii zamieszczenia odpowiedzi na BIP. Wskazał także, że ścieżka dostępowa do opublikowanej informacji, nie stanowi bezkosztowej formy doręczenia, gdyż związane jest z koniecznością skierowania do wnioskodawcy pisma, którego wysyłka za pośrednictwem operatora pocztowego wynosi 6,20 zł. Wnioskowany zaś rzez skarżącego drugi sposób odbioru, tj. poprzez doręczenia pism za pośrednictwem poczty kurierskiej, także generuje w stosunku do skarżącego koszty. Organ wskazał skarżącemu, że jeżeli nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, sprawa pozostanie bez rozpoznania.

Organ w dniu [...] maja 2018 r. wystosował do zainteresowanego odpowiedź na pismo z dnia [...] maja 2018 r. w którym J. S. wskazał, że nadal jest ono bezprzedmiotowe bowiem nie precyzuje przedmiotu postępowania oraz poświadcza ordynarnie nieprawdę, bowiem publikacja informacji publicznej w BlP urzędu jest możliwa i ma podstawy prawne. Wskazał, że organ wykazuje żałosną ignorancję lub celową i permanentną obstrukcję, penalizowaną karnie. Powiadomił także, że przesyłka kurierska nie generuje kosztów zgodnie z zarządzeniem starosty. Reasumując wskazał, że jego niesprecyzowane wnioski nie zostały nadal załatwione w sposób i w formie zgodnej z żądaniem i organ pozostaje w celowej i rażącej bezczynności, wykonując działania pozorne.

W dniu [...] marca 2018 r. organ odpowiedział J. S. na stawiane zarzuty oraz zasygnalizował, iż jego wnioski do tej pory nie zostały jednoznacznie doprecyzowane w zakresie sposobu udostępnienia wnioskowanej informacji. Ponadto poinformował, że pomimo najszczerszych intencji nie jest możliwe udzielenie precyzyjnej odpowiedzi na nieprecyzyjne wnioski. Organ wskazał dodatkowo możliwość upoważnienia innej osoby do obioru pism w tut. urzędzie w imieniu wnioskodawcy.

Reasumując Starosta W. podkreślił, iż systematycznie udzielał odpowiedzi na liczne pisma skarżącego, niejednokrotnie wskazywał dostępne metody doręczeń tj. przesyłkę za pomocą poczty elektronicznej, przesyłkę za pośrednictwem operatora pocztowego lub osobisty odbiór korespondencji w siedzibie urzędu. Wnioski skarżącego nie zostały jednoznacznie doprecyzowane w zakresie sposobu udostępnienia wnioskowanej informacji i w dalszej korespondencji zamiast wskazać jeden z dostępnych sposobów określonych w uprzednich pismach, J. S. przekładał nowy inny niż dotychczas sposób doręczenia, co można by odczytać jako celowe wydłużanie korespondencji z urzędem oraz permanentne zajmowanie i wydłużanie czasu pracy pracownikom zajmującym się obsługą licznych wniosków kierowanych przez J. S. Zaś zamieszczanie wnioskowanej informacji na stronie BlP, co postulował skarżący, nie jest możliwe, gdyż BIP nie służy do prowadzenia korespondencji z wnioskodawcami w sprawie złożonych przez nich wniosków.

Organ zasygnalizował, iż rzetelność i celowość wniosków J. S. może zostać poddana w wątpliwość, gdyż wskazywane niejednokrotnie przez Starostę sposoby doręczeń nie muszą generować kosztów. Organ zaś dołożył wszelkich możliwych starań, aby J. S. mógł uniknąć poniesienia kosztów związanych z uzyskaniem informacji, o które wnioskował, wskazując dodatkowo możliwość upoważnienia osoby do odbioru pism w urzędzie w imieniu wnioskodawcy, w przypadku braku możliwości ich odbioru osobistego. Działania skarżącego w tym zakresie są niezrozumiałe, a z jego kolejnych pism wynikać może tylko i wyłącznie brak dobrej woli. Odnosi się wrażenie działania skierowanego w kierunku niepotrzebnego komplikowania w gruncie rzeczy prostych spraw.

Organ poinformował, iż w roku 2017 r Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w W. wysłał 207 pism związanych z korespondencją dotyczącą udzielenia informacji publicznej do W. S., co wygenerowało koszty w wysokości 1 283,40 zł związane z samą wysyłką korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego.

Mając to wszystko na uwadze Starosta W. stwierdził, iż nie pozostaje w bezczynności i skarga w całości zasługuje na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie stała się przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę W., która w ocenie skarżącego, polegała na nieudzieleniu odpowiedzi na złożone przez niego wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r. sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

W sprawie nie jest sporne, iż żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku – Starosta W. - należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Osią sporu w niniejszej sprawie stało się to, czy organ nie doręczając skarżącemu odpowiedzi na jego wnioski, w sposób przez stronę wskazany, pozostaje w stanie przewlekłości w udostępnieniu informacji publicznej.

Kontrola legalności działań podjętych przez Starostę W. na skutek wniosków skarżącego, pozwala zdaniem Sądu na udzielenie odpowiedzi negatywnej, co sprawia, że zarzut bezczynności, czy przewlekłości nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wskazać bowiem należy, że skarżący wystąpił do organu z 41 wnioskami z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W materiale aktowym organu znajduje się 41 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przesłanych przez skarżącego za pośrednictwem poczty elektronicznej (z adresu e-mail: [...]) w dniu [...] lutego 2018 r. (każdy wniosek został wysłany z sekundowym lub kilkusekundowym odstępem czasu względem poprzedzającego go wniosku - pierwszy o godzinie [...], a ostatni o godzinie [...]). W każdym z wniosków skarżący zwrócił się do Starosty W. o pilne podanie mu informacji czy, a jeżeli tak to kiedy, od kogo i za ile organ nabył działkę o podanym nr ew. obręb gm. K. oraz przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza ze wskazaniem KW dla tej nieruchomości.

Jak wynika bezsprzecznie z akt administracyjnych sprawy Starosta W. kolejnymi 41 pismami z dnia [...] lutego 2018 r. przygotował odpowiedzi na każdy z wniosków skarżącego. Analiza treści tych pism oraz załączonych do nich dokumentów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ realizując obowiązek wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zmierzał do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej.

Faktem też jest, iż skarżący nie otrzymał odpowiedzi na swe wnioski z dnia [...] lutego 2018 r., bowiem w każdym z nich zawarł informację, iż "nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną". Choć dostrzec należy, iż nie stanowiło to dla skarżącego przeszkody do korespondowania z organem w tej właśnie formie (pismo z dnia [...] marca, [...] i [...] kwietnia, [...] maja 2018 r. wysłane drogą e-mailową). Powyższe poddaje w wątpliwość twierdzenie skarżącego, iż z poczty elektronicznej, z uwagi na wiek i brak możliwości technicznych, korzysta on sporadycznie, a w zasadzie jednostkowo kierując do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 14 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostepnienia, nie umożliwiają udostepnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostepnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostepnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostepnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postepowanie o udostepnienie informacji umarza się (ust. 2).

Wobec tego, iż skarżący wykluczył dokonywanie doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ – realizując regulację art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – wielokrotnie informował go pisemnie, iż nie praktykuje doręczeń korespondencji za pośrednictwem pracownika urzędu w sprawach prowadzonych w trybie dostępu do informacji publicznej i innych, jak również, że nie dysponuje środkami technicznymi do udostępnienia informacji w ten sposób, z uwagi na brak pracownika zatrudnionego na stanowisku z zakresem obowiązku do doręczeń osobistych korespondencji stronom postępowań. Jednocześnie organ wskazał dostępne sposoby udostępnienia informacji publicznej i wezwał skarżącego do wskazania jednego z nich – w terminie 14 dni, informując jednocześnie, iż jeżeli skarżący nie sprecyzuje swego wniosku o jeną ze wskazanych form doręczenia (kosztowego lub bezkosztowego) to sprawa pozostanie bez rozpoznania (pismo z dnia [...] maja 2018 r.).

Takie działanie Starosty W. Sąd uznaje za prawidłowe. Organ działając na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego o braku możliwości udzielenia mu odpowiedzi, w sposób wskazany we wnioskach, podając przyczyny oraz informując o dostępnych sposobach udostępniania informacji publicznej.

W ocenie Sądu, za zgodne z prawem uznać również należy, poinformowanie skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., iż w przypadku przesłania mu informacji publicznej za pośrednictwem operatora pocztowego, naliczona zostanie opłata związana z wysłaniem pisma poleconego.

Wskazać bowiem należy, iż w myśl z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostepnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż z mocy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadzony został wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Nie kwestionuje się przy tym, iż obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co obliguje adresata wniosku o udostępnienie informacji do starannego rozważenia, czy w konkretnym przypadku opłatę taką można wymierzyć, a ponadto do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostaną dodatkowe koszty. Przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 65; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Sz 52/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ musi zatem wykazać zasadność wyliczonej opłaty odnośnie złożonego wniosku. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 662/16). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 662/16; z dnia 18 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 266/14). Konieczne jest też podkreślenie, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wr 119/18).

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przed udzieleniem skarżącemu informacji publicznej Starosta W. powiadomił go o przewidywanych kosztach związanych z korespondencją za pośrednictwem operatora pocztowego, stosownie do wymogu z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nie bez znaczenia, z punktu widzenia organu pozostaje, iż J. S. i W. S. są osobami intensywnie korzystającymi z prawa dostępu do informacji publicznej, co generuje po stronie organu znaczne koszty wysyłki korespondencji (jak wynika z odpowiedzi na skargę Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w W. wydatkował na ten cel 1.283,40 zł). Natomiast skarżący nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji i podtrzymał swoje żądanie doręczenia mu odpowiedzi na wnioski za pośrednictwem pracownika urzędu, czy kurierem.

W ocenie Sądu, pismo Starosty W. z dnia [...] lutego 2018 r. mieściło się w granicach określonych w art. 15 u.d.i.p. Wskazane przez organ koszty, były zindywidualizowane i odnosiły się do rzeczywistych wydatków, jakie organ byłby zobowiązany ponieść w razie doręczenia skarżącemu odpowiedzi za pośrednictwem operatora pocztowego. Podkreślić przy tym należy, iż Starosta W. nie uzależnił udzielenia odpowiedzi od wniesienia przez skarżącego określonych opłat, co w świetle orzecznictwa byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2781/12; z dnia 1 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2139/13; z dnia 6 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 228/15). Jak wynika bowiem z treści pisma Starosty W. z dnia [...] lutego 2018 r., organ zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie czy odpowiedź do wnioskodawcy ma być przesłana za pośrednictwem operatora pocztowego (z poniesieniem przez wnioskodawcę kosztów), czy też może być udzielona za pomocą poczty elektronicznej lub odbiór osobisty lub przez pełnomocnika (bezkosztowo). W przypadku przesłania za pośrednictwem operatora pocztowego naliczona zostanie opłata w wysokości 6,20 zł, są to koszty związane z wysłaniem pisma poleconego".

W ocenie Sądu, za istotne uznać należy to, że organ poinformował skarżącego zarówno o wysokości ewentualnych, zindywidualizowanych kosztów udostępnienia informacji publicznej, jak również to, że zwrócił się do skarżącego o modyfikację sposobu doręczenia, wskazując dostępne sposoby otrzymania informacji, w tym pożądane przez skarżącego sposoby bezkosztowe. Natomiast wobec tego, iż skarżący konsekwentnie odmawiał dokonania takiej modyfikacji, jak również nie domagał się tego, by doręczania dokonać za pośrednictwem operatora pocztowego (lecz wręcz przeciwnie wykluczał taki sposób), przyjąć należało, iż Starosta W. nie pozbawił go takiej możliwości poprzez uzależnienie dokonania doręczenia informacji listem poleconym, od uprzedniego wniesienia opłat.

Dodać przy tym należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że samo wezwanie do poniesienia kosztów udostępnienia informacji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje bowiem w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 25 października 2012 r. o sygn. I OSK 2359/12; z dnia 28 lutego 2017 r. o sygn. I OSK 213/17; wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. o sygn. I OSK 1992/14). Mając zatem na uwadze, iż w niniejszej sprawie skarżący nie został wezwany do poniesienia żadnych opłat, a jedynie poinformowany o ich ewentualnej wysokości, to w działaniu Starosty W. nie można dopatrzyć się naruszenia prawa. Natomiast zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. wskazanie wysokości wszystkich kosztów w odniesieniu do każdego ze złożonych wniosków wymyka się spod kontroli sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu. Ustalenie tego, czy organ winien ewentualnie obciążyć skarżącego jedną opłatą (za jedną przesyłkę pocztową), czy kilkoma opłatami (odpowiednio do ilości listów poleconych we wszystkich zainicjowanych przez skarżącego sprawach), należy do kategorii rozważań potencjalnych (ewentualnych) i mogłaby podlegać kontroli dopiero w postępowaniu ze skargi na konkretny akt, którym obciążono by skarżącego takimi opłatami, pamiętając przy tym oczywiście, że skarżący musiałby uprzednio wyrazić wolę otrzymania informacji w taki sposób.

Konkludując tę część uzasadnienia dodać należy, iż nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają dwie okoliczności, jakie – w ocenie Sądu – stanowią dodatkowe uzasadnienie dla zastosowania przez organ możliwości przewidzianej przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Pierwszą z nich jest to, że skarżący z nieumotywowanych i niezrozumiałych względów zrezygnował ze sposobu doręczenia mu odpowiedzi na wnioski, z jakiego sam skorzystał przy ich składaniu, to jest za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z kolei drugą stanowi okoliczność, którą można by traktować w kategoriach nadużywania prawa do informacji publicznej. Sądowi z urzędu wiadomym jest bowiem, że skarżący oraz jego syn W. S. inicjują wiele postępowań o udostępnienie informacji publicznej, wykorzystując przy tym środki elektronicznej komunikacji, przy jednoczesnym sprzeciwianiu się, by organ realizował swój obowiązek w ten sam sposób. W ocenie Sądu, żądanie doręczania informacji poprzez "posłańca", "pracownika urzędu", czy "kuriera", nie może zostać przyjęte jako standardowy sposób udostępniania informacji publicznej, tym bardziej biorąc pod uwagę znaczną liczbę składanych przez wskazane osoby wniosków. Zdaniem Sądu, gdyby każdy obywatel chciał postępować jak skarżący, to sytuacja taka mogłaby spowodować paraliż danego urzędu i konieczność zatrudnienia dodatkowych pracowników oraz ponoszenia związanych z tym dodatkowych kosztów. Skarżący zdaje się przy tym zapominać, że taka postawa wiąże się z przeniesieniem ciężaru ponoszenia wydatków w jego indywidualnej sprawie na wszystkich współobywateli, bowiem to z ich środków pochodzą przecież dochody budżetu samorządowego, z których pokrywane są wydatki jakie ponosi urząd obsługujący Starostę.

Zatem za nieuzasadnione uznać należało stanowisko skarżącego, iż Starosta naruszył omawiane regulacje odmawiając mu udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem pracownika urzędu, czy innej formy doręczenia bezkosztowego. Preferowana przez skarżącego forma doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego w istocie spowoduje wygenerowanie znacznych kosztów, bowiem jak wynika z akt sprawy, wszystkim 41 sprawom, zainicjowanym wnioskami skarżącego, nadane zostały odrębne numery, zaś realizując swój obowiązek organ przygotował 41 informacji z dnia [...] lutego 2018 r. Problemem w niniejsze sprawie nie jest zatem opieszałość organu, który przygotował odpowiedzi na wnioski skarżącego i niezwłocznie reagował na kolejne pisma skarżącego, lecz niezrozumiała niechęć skarżącego do współpracy z organem, aby wnioskową przez siebie informację niezwłocznie uzyskać.

Podkreślić należy, że organ wyczerpał obowiązki informacyjne z ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosków, a w wezwaniu tym wskazał przewidziany ustawą termin dla dokonania tej czynności i pouczył o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania. Podkreślić należy, iż organ przygotował skarżącemu odpowiedzi na wnioski z dnia [...] lutego 2018 r. do odbioru wg. wskazanej przez niego formy udostępnienia. Zatem sprawę załatwił w jednej z wymaganej przez u.d.i.p. form – polegającej na udostępnieniu informacji publicznej, a nie zakończeniu sprawy wydaniem decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę W. podlegała oddaleniu. Sąd nie mógł bowiem zobowiązać organu do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy informacje te zostały przygotowane, a skarżący nie wskazał dostępnego i możliwego w realizacji sposobu ich doręczenia. Rozpoznanie wniosku na gruncie u.d.i.p. – co do zasady – polega na udostępnieniu informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej bądź na wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania. W analizowanym przypadku organ bezsprzecznie zmierzał do jak najszybszego załatwienia wniosków skarżącego, a powstałe opóźnienie w faktycznym uzyskaniu przez zainteresowanego żądanej informacji powstało z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi prawo gwarantowane konstytucyjnie, za pomocą którego obywatel jest uprawniony do kontroli organów władzy. Prawo to jest przejawem rozwoju demokracji jako ustroju, w którym obywatele współuczestniczą w sprawowaniu władzy i jednocześnie kontrolują organy władzy publicznej. Prawo to nie powinno zatem służyć zaspokajaniu osobistej ciekawości osoby wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej lub też załatwieniu jej osobistych interesów (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 895/13).

Nadużycie prawa do informacji publicznej polega "Na próbie wykorzystania jego instytucji dla osiągniecia innego celu niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147 oraz podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, s. 273).

W rozpoznawanej sprawie sposób działania skarżącego wskazuje, że jego poczynania nie zmierzają do skorzystania z przysługującego mu prawa, lecz zmuszania organu publicznego do określonego zachowania pożądanego przez wnioskodawcę. Takie działanie może być poczytywane jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem opisany powyżej sposób korzystania z przysługującego skarżącemu prawa nie służy dbałości o dobro publiczne, a raczej służy temu, aby organ miał coraz więcej pracy. Takie działania, jako sprzeczne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zasługują na ochronę prawną.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga i zawarte w niej wnioski nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.