Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1019/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2, § 2 i § 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64a, art. 64b § 1, art. 64e, art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2006 nr 225 poz 1635
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2024 roku sprzeciwu B. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 października 2023 roku nr SKO.4170.81.2023 w przedmiocie wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej B. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 października 2023 r., nr SKO. 4170.81.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) – powoływanej jako: "u.i.o.ś." – § 3 ust. 1 pkt 34 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – zwanego dalej "rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r." – po rozpatrzeniu odwołania S. W. uchyliło decyzję Burmistrza S. z 20 lipca 2023 r., nr ROŚ.6220.7.2022.AR, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...] obręb [...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że decyzją z 20 lipca 2023 r., nr ROŚ.6220.7.2022.AR, Burmistrz S., po rozpatrzeniu wniosku [...] Oddział w Polsce, określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...] obręb [...]".

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożył S.W. zarzucając decyzji:

1. naruszenie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu szczegółowej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z 25 lutego 2009 r. dla obszaru położonego we wsi S. i terenu oznaczonego symbolem IKS, podczas gdy plan ten nie dopuszcza budowy obiektów pomiędzy linią rozgraniczającą [...], a nieprzekraczalną linią zabudowy (17 m);

2. naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.i.o.ś. poprzez nieodniesienie się w decyzji do hałasu komunikacyjnego skumulowanego, jaki ma miejsce w związku z bezpośrednim sąsiedztwem realizowanej inwestycji z innymi obiektami przemysłowymi;

3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. poprzez niewskazanie w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia danych dotyczących jego obsługi komunikacyjnej wraz z lokalizacją wjazdu i wyjazdu;

4. akceptację dokumentów zawierających sprzeczne dane dotyczące ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych na stacji paliw.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w dokumentacji dostarczonej do organu, w oparciu o którą została wydana decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie stacji paliw z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S. zawarte zostały rozbieżne informacje dotyczące ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z decyzją Starosty [...] z 4 sierpnia 2015 r., nr 979/2015, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw w S. utworzone zostanie 17 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. W decyzji wydanej 20 lipca 2023 r. przez Burmistrza S. nr ROŚ. 6220.7.2022.AR, ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie stacji paliw z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S. wskazano że "...Na funkcjonującej stacji paliw znajduje się 20 miejsc parkingowych: 8 mp przed pawilonem, 10 mp w terenie zielonym i 2 mp dla stanowiska odkurzacz/kompresor...". Na mapie będącej załącznikiem do Karty informacyjnej przedsięwzięcia ze stycznia 2020 r. wskazano lokalizację 19-stu miejsc parkingowych. W opinii sanitarnej wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z 3 sierpnia 2020 r. oznaczonej symbolem [...] wskazano, że łączna ilość miejsc parkingowych po rozbudowie stacji paliw wyniesie 12. Dane te znajdują potwierdzenie w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia z 29 maja 2020 r. przedłożonej w Urzędzie Miejskim w S. w dniu 16 czerwca 2020 r.

Niezgodności dotyczące lokalizacji parkingów również występują na terenie sąsiadującego obiektu gastronomicznego zlokalizowanego na działkach [...] oraz [...], gdzie w miejscu nasadzeń pasa zieleni średniowysokiej i wysokiej zbudowano parking... (teren poza opracowaniem).

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że sprawa dotycząca określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...] obręb [...] była już przedmiotem postępowania przed organem I instancji, jak też Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi, które decyzją z 22 kwietnia 2021 r., nr SKO. 4170.4.2021, uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza S. z 18 grudnia 2020 r., nr RŚG.6220.14.2020.AR, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S., na działce nr ewid. [...] obręb [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji z 22 kwietnia 2021 r. Kolegium zwróciło uwagę na:

1) niedostateczną analizę zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w odniesieniu do budowy nowych miejsc parkingowych;

2) wątpliwości co do faktycznego terenu inwestycji, wobec nieprecyzyjnych określeń zawartych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia;

3) wątpliwości co do przedmiotu planowanego zamierzenia w części związanej z miejscami parkingowymi, wobec sprzeczności danych w tym zakresie zawartych w dokumentach załączonych do akt sprawy;

4) wątpliwości co do prawidłowości analizy akustycznej planowanego przedsięwzięcia wymagające wyjaśnienia w następujących kwestiach:

- w obliczeniach przyjęto, że pojazdy w obrębie stacji poruszać się będą z prędkością 20 km/h, co nie jest zgodne z rzeczywistością; w warunkach normalnych pojazdy na stacji paliw poruszają się z prędkości ok. 10 km/h, co wpływa na czas przejazdu na poszczególnych odcinkach i zmienia dane wprowadzone do obliczeń;

- niezrozumiałe jest przyjęcie czasu tankowania jednego pojazdu (np., tira) - 1 minuta; zatankowanie samochodu ciężarowego (pełny bak) w tak krótkim czasie nie jest możliwe;

- wyjaśnienia wymaga dlaczego w obliczeniach dla pory nocy wyłączone zostały niektóre źródła hałasu - kompresor, odkurzacz, dystrybutor nr 3, dystrybutor nr 4, klimatyzatory;

- w jaki sposób obsługa stacji zagwarantuje wyłączenie w porze nocy dwóch dystrybutorów?

- na mapach akustycznych, obrazujących zasięg emisji hałasu nie wskazano terenów podlegających standardom akustycznym, co uniemożliwia ocenę rzeczywistego oddziaływania;

- ze względu na niewielką odległość od zabudowy mieszkaniowej, podlegającej standardom akustycznym, obliczenia należało wykonać w siatce o kroku 10 m; przyjęta w obliczeniach siatka 20 m nie obrazuje w pełni rzeczywistego oddziaływania;

- całkowite pominięcie w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia emisji pyłu PM2,5 (wykonano tyko emisję pyłu PM 10, dla którego standard nie został przekroczony), co wyklucza przyjęcie symulacji komputerowej oddziaływania na powietrze atmosferyczne, jako prawidłowej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko, w ramach której sporządzony został Raport oddziaływania na środowisko. Po uzyskaniu uzgodnień i opinii organów specjalistycznych, Burmistrz S. wydał decyzję z 20 lipca 2023 r., nr ROŚ. 6220.7.2022.AR, w której określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...] obręb [...]".

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 34 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., a tym samym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpatrywanej sprawie organami właściwymi do wydania opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko były: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organy te dwukrotnie wyrażały opinię, tj. w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Burmistrza S. z 18 grudnia 2020 r., nr RŚG.6220.14.2020.AR, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (uchylonej decyzją Kolegium z 22 kwietnia 2021 r., nr SKO.4170.4.2021) oraz ponownie, w postępowaniu w efekcie którego wydano zaskarżoną decyzję z 20 lipca 2023 r., nr ROŚ. 6220.7.2022.AR. W pierwszym z tych postępowań stanowiska wszystkich organów opiniujących były zgodne co do tego, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponownie wyrażając opinię w tej kwestii, po uzupełnieniu przez inwestora Karty informacyjnej przedsięwzięcia, zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. w opinii sanitarnej z 5 sierpnia 2021 r. znak: [...], jak też Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z 24 września 2021r. znak: [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił warunki i wymagania konieczne do określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w postanowieniu z 6 sierpnia 2021 r., znak: WOOŚ.4220.652.2021.KDz.2 stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy ze szczególnym uwzględnieniem elementów z zakresu emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza, gospodarki odpadami, gospodarki wodno-ściekowej i geologii, oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz na krajobraz a także w zakresie odporności na zmiany klimatu i wpływu na klimat i jego zmiany.

Po analizie informacji przedstawionych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia w odniesieniu do kryteriów i uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. oraz biorąc pod uwagę rodzaj, skalę przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu, zakres robót związanych z realizacją, wykorzystanie zasobów naturalnych oraz emisję i uciążliwości jakie wystąpią na etapie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, a także stanowiska organów opiniujących, Burmistrz S. postanowieniem z 10 grudnia 2021 r., znak: RŚG.6220.14.2020.AR, wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W wykonaniu obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, inwestor 14 czerwca 2022 r. złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Warunki realizacji przedsięwzięcia, określone w Raporcie oraz w jego uzupełnieniu z 8 sierpnia 2022 r., przed wydaniem zaskarżonej decyzji, był przedmiotem uzgodnienia dokonanego w trybie art. 106 k.p.a. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Organ ten, po zapoznaniu się z treścią przedmiotowego Raportu oraz pięciu aneksów uzupełniających informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia, uznał dokumentację za kompletną i postanowieniem z 24 maja 2023 r., znak: WOOŚ.4221.114.2022. KDz.5, uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, które Burmistrz S. uwzględnił w całości w zaskarżonej decyzji.

W przypadku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł., wobec opinii wyrażonej w toku postępowania screeningowego, uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia było zbędne, co wynika wprost z art. 77 ust. 1 pkt 2 i 4 u.i.o.ś.

Przechodząc do merytorycznej oceny zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego Kolegium na wstępie zaznaczyło, że stacja paliw BP funkcjonuje w tym miejscu od kilku lat. Przedsięwzięcie ma na celu usprawnienie dystrybucji paliw poprzez budowę dwóch jednostronnych dystrybutorów dla TIR oraz wymianę dwóch istniejących jednowężowych dystrybutorów TIR na dwuwężowe. Przewiduje się, że realizacja przedsięwzięcia ułatwi i przyspieszy obsługę klientów, w szczególności pojazdów osobowych, których obsługa jest niejednokrotnie wydłużona z uwagi na tankowanie pojazdów TIR. Budowa nowych dystrybutorów związana jest z koniecznością usunięcia kolizji infrastruktury technicznej itp. W ramach planowanego przedsięwzięcia zwiększy się liczba miejsc parkingowych o jedno miejsce w stosunku do stanu obecnego. Nie ulegnie zmianie pozostała istniejąca zabudowa i instalacje na stacji paliw. Zbiorniki na paliwa płynne i LPG pozostaną bez zmian.

Zdaniem organu odwoławczego wprawdzie Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonany został zgodnie z postanowieniem Burmistrza S., jednakże nie wszystkie zagadnienia przedstawione w poszczególnych jego rozdziałach pozwalają należycie rozstrzygnąć oddziaływanie planowanej rozbudowy na środowisko naturalne. W Raporcie omówione zostały zagadnienia związane z gospodarką odpadami powstającymi zarówno na etapie budowy (likwidacji) jak i w trakcie normalnego funkcjonowania przedsięwzięcia. Jednakże dla odpadów powstających podczas realizacji przedsięwzięcia nie wskazano sposobu magazynowania poszczególnych odpadów (dla każdego kodu odrębnie) oraz sposobu zabezpieczenia środowiska przed negatywnym ich wpływem. Wśród odpadów powstających na etapie realizacji podano odpady 17 05 04 - gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 i jednocześnie wskazano, że odpad ten może być zagospodarowany w obrębie stacji. Zgodnie z definicją odpadu przedstawioną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tekst jednolity: Dz. U. z 2023r. poz. 1587 z późn. zmianami), pod pojęciem odpadu rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ziemia zagospodarowania w obrębie stacji nie będzie wówczas w rozumieniu przepisów odpadem.

Ponadto, dla odpadów powstających na etapie eksploatacji nie wskazano miejsca i sposobu magazynowania poszczególnych odpadów (dla każdego kodu odrębnie). W przypadku funkcjonującej stacji paliw jest to odzwierciedlenie stanu istniejącego, co powinno być uwzględnione w raporcie. Ponadto wskazane do wytwarzania ilości powinny być spójne ze sprawozdaniami składanymi corocznie do Urzędu Marszałkowskiego. W raporcie nie odniesiono się do faktycznych ilości i rodzajów wytwarzanych odpadów, które powinny wynikać ze wspomnianych sprawozdań.

W odniesieniu do odpadów wytwarzanych na etapie likwidacji nie wskazano ilości wytwarzanych odpadów oraz sposobu magazynowania, postępowania z poszczególnymi odpadami oraz zabezpieczenia środowiska w tym zakresie.

Emisja w zakresie gospodarki ściekowej wykonana została metodą obliczeniową. W części dotyczącej zapotrzebowania na wodę obliczenia obejmowały cele bytowo-sanitarne. Odrębne obliczenia przeprowadzono dla ścieków opadowych i roztopowych. Analiza gospodarki ściekowej obejmowała wskazanie rozwiązań projektowych i organizacyjnych pozwalających na zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniami.

W Raporcie oraz aneksach zawarta została także analiza akustyczna planowanego przedsięwzięcia. Obliczenia wykonano programem SON2 zgodnie z normą [...] Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczania oraz Instrukcją Instytutu Techniki Budowlanej nr [...] "Metoda określania emisji i imisji hałasu przemysłowego w środowisku". Norma ta obowiązuje w chwili obecnej i jest stosowana we wszystkich programach komputerowych do obliczania emisji hałasu. Model zastosowany w oprogramowaniu uwzględnia zjawiska pochłaniania dźwięku przez powietrze, a także poprawki spowodowane tłumieniem dźwięku przez grunt, zieleń, ukształtowanie terenu. Na podstawie obliczeń dla pory dnia i pory nocy stwierdzono, że przy zastosowaniu proponowanych rozwiązań projektowych nie wystąpi przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jednakże dane przyjęte do obliczeń budzą szereg wątpliwości i wymagają wyjaśnienia w następujących kwestiach:

1. Do dokumentacji nie załączono klasyfikacji akustycznej określającej standardy dla najbliższej zabudowy podlegającej ochronie akustycznej - Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nie określa standardów akustycznych. W związku z tym nie można określić czy faktycznie dotrzymane będą wartości dopuszczalne hałasu na terenach chronionych akustycznie. Ponadto, standardów należy dotrzymać na granicy terenu podlegającego ochronie akustycznej a nie przy zabudowie, jak zostało to zaprezentowane w obliczeniach.

2. Do obliczeń przyjęto wskaźnik gruntu 0,6, co w przedmiotowym przypadku jest zbyt wysokie. Biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia tzn. powierzchnię zabudowy i powierzchnię utwardzoną wskaźnik gruntu przyjęty do obliczeń powinien być niższy, co odzwierciadlałoby w prawidłowy sposób odbicie od powierzchni utwardzonych, szczególnie znajdujących się w kierunku zabudowy podlegającej standardom akustycznym. Ponadto w toku uzupełnień przyjęty do obliczeń wskaźnik gruntu został zmieniony. W raporcie przyjęto do obliczeń wskaźnik 0,5 (co przy wspomnianej dużej powierzchni utwardzonej jest i tak zbyt wysokie), natomiast w aneksie wskaźnik został podwyższony do 0,6, co pozwoliło otrzymać lepsze wyniki i mniejszy zasięg oddziaływania.

3. W celu przedstawienia maksymalnego oddziaływania przedsięwzięcia należy przyjmować do obliczeń maksymalny czas tankowania, nie średni jak to zostało przyjęte. Obliczenia należy wykonywać dla najmniej korzystnych warunków, a więc maksymalnego czasu tankowania.

4. Ilość tankowań przyjętych do obliczeń została zaniżona - normalna praca stacji benzynowej powinna zakładać maksymalne możliwe natężenie tankowań, a nie szacowane "średnie". Stacja jest istniejąca, w związku z tym jest możliwe określenie realnego maksymalnego czasu trwania procesu tankowania łącznie z zapłatą i odjazdem od dystrybutora.

5. Błędnie obliczony sumaryczny czas tankowania z poszczególnych emitorów w wyliczaniu emisji hałasu z pracy dystrybutorów paliwa.

Organ II instancji wyjaśnił, że w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne Raport zawiera symulację komputerową emisji, uwzględniającą tło zanieczyszczeń Wyniki analizy przedstawione zostały na załącznikach graficznych. Analizą oddziaływania na powietrze atmosferyczne objęto emisję związaną dystrybucją paliwa oraz transportem samochodowym. Obliczenia dokonano przy zastosowaniu programu komputerowego [...], uwzględniającego metodykę referencyjną rozporządzenia Ministra Środowiska. W obliczeniach uwzględniono aktualny stan czystości powietrza na podstawie danych określonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Zgodnie z przeprowadzonymi obliczeniami stwierdzono, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów i nie będzie wpływać niekorzystnie na stan czystości powietrza. Jednakże w obliczeniach popełniony został błąd dyskredytujący analizę i całość dokumentacji, co rzutowało na wydanie nieprawidłowej decyzji środowiskowej. Załączone do raportu tło zanieczyszczeń przedstawione zostało z roku 2020 (dwa lata przed wykonaniem raportu), co nie odzwierciedla stanu faktycznego dla tego terenu. Ponadto w analizie rozprzestrzeniania nie policzono w programie wszystkich substancji emitowanych przez pojazdy - zakres skrócony obliczeń nie uwzględnia emisji ze źródeł liniowych. W analizie nie obliczono także współczynnika aerodynamicznej szorstkości terenu.

Ponadto, w ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę fakt, że sprawa dotycząca rozbudowy stacji paliw BP w S. toczy się już od kilku lat (co najmniej od roku 2020), wyraźnie można dostrzec konflikt społeczny istniejący na tle tej inwestycji. Kolejne odwołanie od decyzji środowiskowej oraz przedstawiona w nim argumentacja wskazują jednoznacznie, że konflikt ten jest nadal aktualny. W tym stanie rzeczy, za niewystarczające należy uznać lakoniczne odniesienie się w Raporcie do tej kwestii, która zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 15 u.i.o.ś., jest jednym z obligatoryjnych zagadnień analizowanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja załączona do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na braki merytoryczne oraz nieprawidłowości, nie może być podstawą do określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Dalej organ II instancji odwołał się do treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. i stwierdził, że jak wynika z treści decyzji, teren inwestycji znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lutego 2009 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obszarze dla obszaru położonego we wsi S.. Stacja paliw zlokalizowana jest na terenie jednostki planistycznej o symbolu IKS, dla której przeznaczeniem podstawowym jako teren stacji paliw wraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz teren parkingów i dróg dojazdowych wewnętrznych jako funkcja uzupełniająca. Realizacja przedsięwzięcia jest zatem, zdaniem organu I instancji, zgodna z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu i infrastruktury technicznej.

W ocenie Kolegium kwestia ta również nie budzi wątpliwości. Jednakże, uchylając w 2021 r. decyzję Burmistrza S. organ odwoławczy wskazywał na inną okoliczność, która budziła wątpliwości z punktu widzenia ustaleń planu miejscowego, a mianowicie, czy planowane parkingi nie wykraczają poza nieprzekraczaną linią zabudowy ustaloną w tym planie. Co prawda w Raporcie od oddziaływaniu na środowisko mowa jest już wyłącznie o jednym dodatkowym miejscu postojowym w przeciwieństwie do pierwotnie zakładanej koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji, jednakże nie zmienia to faktu, że nadal nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, gdzie owo miejsce miałoby powstać.

Kolegium podniosło, że już w decyzji z dnia 22 kwietnia 2021 r. wskazywało, że na rysunku planu zaznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy, między innymi w odniesieniu do drogi krajowej oraz drogi dojazdowej do centrum logistycznego. Ponieważ w dokumentacji załączonej do wniosku nie ma żadnego załącznika graficznego, na którym zagospodarowanie terenu inwestycji nałożone byłoby na rysunek planu, pozwalając w ten sposób odnieść się do zgodności z wyznaczoną nieprzekraczaną linią zabudowy, należy przyjąć, że kwestia zgodności z planem nie została przez organ I instancji prawidłowo zanalizowana. Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ I instancji ponownie pominął tę kwestię, skupiając się wyłącznie na określonym w planie przeznaczeniu terenu na określony cel. Nadal zatem, nie można jednoznacznie wskazać czy planowana inwestycja, która obejmuje między innymi budowę nowego miejsca parkingowego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a planowany parking nie wykracza poza nieprzekraczaną linią zabudowy.

Reasumując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wskazane w niniejszej decyzji okoliczności wymagają przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu doprecyzowania rzeczywistego oddziaływania projektowanej rozbudowy stacji paliw na środowisko.

Sprzeciw od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. [...] Spółka [...] Oddział w P. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i zarazem wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - przebudowa i rozbudowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą – S. dz. nr. ewid. [...], obręb [...] z dn. 3 czerwca 2022 r. (dalej: "Raport"), w tym poprzez zaniechanie pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie poddania szczegółowej analizie wszelkich zgromadzonych w sprawie dowodów, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji z uwagi na to, że organ II instancji:

a) błędnie uznał, iż niewskazanie w Raporcie sposobu magazynowania poszczególnych odpadów powstających podczas realizacji Przedsięwzięcia (dla każdego kodu odrębnie) jest niepoprawne, bowiem obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku wskazania sposobu zagospodarowania dla każdego odpadu odrębnie oraz odrębnie wskazania sposobu jego magazynowania na etapie realizacji - wystarczającym jest wskazanie sposobu zagospodarowania i magazynowania wszystkich odpadów wytworzonych na danym etapie;

b) nieprawidłowo przyjął, że ziemia zagospodarowana w obrębie stacji nie stanowi odpadu powstających na etapie realizacji Przedsięwzięcia, podczas gdy w razie niemożności wykorzystania w miejscu budowy wydobytej ziemi w całości, część gleby (nadmiar, którego nie będzie można wykorzystać) stanowi odpad;

c) nie dokonał wyczerpującej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzestając na błędnym stwierdzeniu, iż analiza akustyczna zawarta w Raporcie zawiera błędy, podczas gdy zarzuty w zakresie nieprawidłowego wskaźnika gruntu, braku klasyfikacji akustycznej, błędnie przyjętego czasu i ilości tankowań, błędnie obliczonego sumarycznego czasu tankowania oraz braku określenia standardów akustycznych w MPZP są bezpodstawne;

d) błędnie stwierdził, iż załączone do Raportu tło zanieczyszczeń z roku 2020 nie odzwierciedla stanu faktycznego dla tego terenu, bowiem jako załącznik nr 1 dc Uzupełnienia Raportu z 8 sierpnia 2022 r. załączono najbardziej aktualne na ten dzień tło zanieczyszczeń w postaci pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 lipca 2022 r., określające tło w roku 2021;

e) nieprawidłowo przyjął, że błędem jest nieuwzględnienie w zakresie skróconym obliczeń uwzględnionym w analizie rozprzestrzeniania zawartej w Raporcie, emisji ze źródeł liniowych, podczas gdy zasada, iż źródła liniowe nie są uwzględnione w skróconym zakresie obliczeń wynika wprost z metodyki, a tym samym z treści Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2010 nr 16 poz. 87);

f) nieprawidłowo uznał, iż nie można jednoznacznie wskazać czy planowane Przedsięwzięcie, które obejmie m.in. budowę nowego miejsca parkingowego, jest zgodna z MPZP, a planowany parking nie wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy, jak też gdzie miałoby powstać dodatkowe miejsce postojowe, podczas gdy z przedłożona w sprawie dokumentacja wskazuje wszystkie istniejące i planowane miejsca parkingowe, a w treści Raportu podano ich ilość, jak też ilustruje planowane zagospodarowanie terenu naniesione na rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na jej podstawie można stwierdzić ww. podnoszone przez organ II instancji kwestie;

g) błędnie stwierdził, iż w Raporcie niewystarczająco odniesiono się do kwestii rzekomego konfliktu społecznego, podczas gdy planowane Przedsięwzięcie ani funkcjonowanie stacji paliw w przedmiotowej lokalizacji nie budzi sprzeciwu czy konfliktów w całej lokalnej czy gminnej społeczności, za wyjątkiem jednej osoby;

co doprowadziło do wydania nieprawidłowej zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, w przeważającej części uzasadnienie zawiera argumentację w zakresie zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji (planowanej przebudowy i rozbudowy stacji paliw) jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i przygotowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, która to argumentacja nie ma znaczenia dla samego rozstrzygnięcia, bowiem taki raport został już sporządzony, a Skarżąca na obecnym etapie nie kwestionuje obowiązku jego sporządzenia; dotycząca ww. kwestii argumentacja organu II instancji powoduje mylne wrażenie obszerności uzasadnienia i szczegółowości postępowania wyjaśniającego, podczas gdy realnie uzasadnienie mające bezpośrednie znaczenie dla zaskarżonej decyzji zawiera się we fragmentach zawartych na stronach 6-8 uzasadnienia; co więcej, argumentacja prawna w uzasadnieniu przedstawiona jest wybiórczo, w sposób niekompletny, bez zachowania spójności wywodu, a tym samym uzasadnienie mimo formalnej poprawności jego treści - ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na ogólnikowe zarzuty poczynione względem treści Raportu, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie art. 66 w zw. z art. 62 w zw. z art. 62a u.i.o.ś. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej kończącej postępowanie przed Organem II instancji i błędne uznanie przez organ II instancji, iż nie wszystkie zagadnienia przedstawione w Raporcie pozwalają należycie rozstrzygnąć oddziaływanie planowanej rozbudowy na środowisko naturalne, podczas gdy treść Raport spełnia wszelkie przesłanki wskazane w ww. przepisach, wobec czego może stanowić podstawę prawidłowej decyzji Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji w trybie autokontroli oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S. z 20 lipca 2023 r., nr ROŚ.6220.7.2022.AR, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...] obręb [...]"; względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności wskazał, że organ II instancji, dokonując oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie oceny Raportu, błędnie uznał, iż niewskazanie w Raporcie sposobu magazynowania poszczególnych odpadów powstających podczas realizacji przedsięwzięcia (dla każdego kodu odrębnie) jest niepoprawne. Przepisy dotyczące treści raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 66 k.p.a. i n.) nie nakładają obowiązku wskazania sposobu zagospodarowania dla każdego odpadu odrębnie, jak też odrębnie wskazania sposobu jego magazynowania na etapie realizacji. W treści Raportu wskazano, zgodne z przepisami, sposoby zagospodarowania i magazynowania odpadów na etapie realizacji, co obejmuje wszystkie odpady wytworzone na tym etapie. Treść Raportu zawiera odniesienie do obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie - Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz. U. 2020 poz. 1742). Podkreślono przy tym, że wytworzone będą wyłącznie odpady inne, niż niebezpieczne, standardowo wytwarzane podczas prac remontowo/modernizacyjnych.

W treści Raportu wskazano przewidywane rodzaje odpadów wytworzonych na etapie likwidacji i uzasadniono, dlaczego trudno jest prognozować w zakresie ich konkretnych ilości. Kwestia ta nie była przedmiotem wątpliwości żadnego z czterech organów biorących udział w postępowaniu. Wskazano również, że sposób zagospodarowania odpadów na etapie likwidacji będzie zgodny z przepisami, które będą obowiązywały w tym okresie.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że z treści Raportu nie wynika jakiekolwiek ryzyko nieprawidłowości w zamierzonej gospodarce odpadami, wobec czego uwaga organu II instancji w ww. zakresie jawi się jako bezzasadna i nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

W ocenie Skarżącej organ II instancji nieprawidłowo przyjął, że ziemia zagospodarowana w obrębie stacji nie stanowi odpadu powstającego na etapie realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy w razie niemożności wykorzystania w miejscu budowy wydobytej ziemi w całości, część gleby (nadmiar, którego nie będzie można wykorzystać) stanowi odpad. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z definicją odpadu przedstawioną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, pod pojęciem odpadu rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, wobec czego w ocenie organu II instancji ziemia zagospodarowana w obrębie stacji nie będzie wówczas w rozumieniu przepisów odpadem.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił natomiast, że w treści Raportu (str. 50) wskazano, iż "Jako odpad nie będzie traktowana niezanieczyszczona gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych, planowana do wykorzystania do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie przedmiotowej inwestycji’, co oznacza, że ziemia z wykopów w pierwszej kolejności zostanie wykorzystana do ich zasypania. Niemniej jednak z uwagi na budowaną/przebudowywaną infrastrukturę (np. powiększenie tacy szczelnej wokół dystrybutorów) niemożliwe jest wykorzystanie wydobytej ziemi w całości w miejscu budowy, stąd część gleby w nadmiarze, którego nie można wykorzystać, będzie stanowić odpad w rozumieniu ww. definicji. Dlatego też w Raporcie w tabeli z wytwarzanymi na etapie budowy odpadami uwzględniono kod 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie inne, niż wymienione w 17 05 03).

Pełnomocnik skarżącej podniósł dalej, że organ II instancji nie dokonał wyczerpującej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzestając na błędnym stwierdzeniu, iż analiza akustyczna zawarta w Raporcie zawiera błędy, podczas gdy zarzuty w zakresie nieprawidłowego wskaźnika gruntu, braku klasyfikacji akustycznej, błędnie przyjętego czasu i ilości tankowań, błędnie obliczonego sumarycznego czasu tankowania oraz braku określenia standardów akustycznych w MPZP są bezpodstawne. Zgodnie z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska "W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.". Nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 25 lutego 2009 r. Z planu miejscowego jednoznacznie wynika przeznaczenie poszczególnych terenów. Wszystkie zapisy planu w tym zakresie były przedmiotem analizy w treści Raportu. Wobec tego nie tylko nie ma podstawy do wydania klasyfikacji akustycznej, ale wręcz organy nie mogą dokonać innej klasyfikacji terenu, niż wynika to z aktu planu miejscowego.

Pełnomocnik skarżącej wskazał następnie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z zasady nie określa standardów akustycznych, określa jedynie przeznaczenie poszczególnych terenów. Natomiast standardy akustyczne dla poszczególnych rodzajów zabudowy określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2012 poz. 1109), które zostało uwzględnione w Raporcie.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w metodyce hałasu przyjmuje się wskaźnik gruntu z przedziału 0 - 1, gdzie 0 oznacza grunt twardy, a 1 grunt porowaty. Przyjęcie wskaźnika 0,5 lub 0,6 odpowiada stanowi faktycznemu otoczenia stacji - jest to grunt pośredni. W otoczeniu stacji występują bowiem tereny zielone (w tym zadrzewione), luźna zabudowa mieszkaniowa i usługowa (gdzie również występują niezabudowane fragmenty gruntu stanowiące ponad 50% powierzchni działek). W mniejszym udziale powierzchni otoczenie stacji stanowią utwardzenia w postaci dróg i zabudowy. Wobec powyższego przyjęty do obliczeń wskaźnik jest prawidłowy.

Dalej pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wskazaną w Raporcie ilość przeładowanego paliwa określono ściśle na podstawie bieżącego wolumenu sprzedaży poszczególnych rodzajów paliw na analizowanej stacji, tym samym ilość tankowań określono dokładnie dla tej konkretnej stacji paliw. Przyjęto rozkład tankowań dla pory dnia i nocy, również w oparciu o konkretne dane dotyczące tej stacji. Do obliczeń hałasu przyjęto wszystkie źródła i ich pracę w porze najmniej korzystanych 8 godzin dla pory dnia i 1 godziny dla pory nocy - tak jak wymaga tego metodyka obliczeń.

Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w Zaskarżonej decyzji, jakoby czas tankowania obejmował zapłatę za paliwo i odjazd od dystrybutora. W zakresie oddziaływań akustycznych określa się czas pracy samego dystrybutora, tj. podczas napełniania baku paliwem, gdyż tylko wówczas pompa pracuje i dystrybutor stanowi źródło hałasu. Gdy klient przemieszcza się w celu uiszczenia zapłaty na stacji albo podjeżdża/odjeżdża pojazdem, dystrybutor nie wydaje żadnych dźwięków. Analizy hałasu dokonano dla skrajnych założeń i najmniej korzystnych warunków, co wynika bezpośrednio z treści analizy. Organ II instancji zdaje się pomijać fakt, iż w obliczeniach pominięto istniejący ekran akustyczny, dzięki któremu rzeczywiste i realne oddziaływanie akustyczne na tereny położone na południe od stacji jest znacznie mniejsze, niż wynika to z przedstawionych obliczeń.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że uwagi w zakresie rzekomych błędów w obliczeniach organ II instancji nie poparł jakimikolwiek wyjaśnieniami, czy wskazaniami, na czym polegały rzekome błędy obliczeniowe. Skarżąca wobec powyższego wskazuje, iż dokumentacja nie zawiera żadnych błędów obliczeniowych w zakresie sumarycznego czasu tankowania.

W ocenie Skarżącej organ II instancji błędnie stwierdził, iż załączone do Raportu tło zanieczyszczeń z roku 2020 nie odzwierciedla stanu faktycznego dla tego terenu, bowiem jako załącznik nr 1 do Uzupełnienia Raportu z 8 sierpnia 2022 r. załączono najbardziej aktualne na ten dzień tło zanieczyszczeń w postaci pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z 14 lipca 2022 r., określające tło w roku 2021. W powyższym Uzupełnieniu wykonano ponownie obliczenia oraz mapy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż tło zanieczyszczeń określają średnioroczne stężenia występujące w danym terenie na podstawie pomiarów wykonanych w roku poprzedzającym. Stąd zawsze tło wydane w bieżącym roku odnosi się do roku poprzedniego. Ponadto wskazano, że tło zanieczyszczeń nie ma wpływu na obliczone maksymalne godzinowe stężenia zanieczyszczeń i wartości odniesienia. Tło zanieczyszczeń odnosi się wyłącznie do stężeń średniorocznych. Co więcej, stacja paliw jest istniejąca, więc pochodzące z niej zanieczyszczenia są uwzględnione w tle zanieczyszczeń podanym przez GIOŚ.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ II instancji nieprawidłowo uznał, że w analizie rozprzestrzeniania nie policzono w programie wszystkich substancji emitowanych przez pojazdy, tj. w ocenie organu II instancji zakres skrócony obliczeń nie uwzględnia emisji ze źródeł liniowych, z czym nie sposób się zgodzić, bowiem zasada, iż źródła liniowe nie są uwzględnione w skróconym zakresie obliczeń wynika wprost z metodyki, a tym samym z treści Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2010 nr 16 poz. 87).

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że stężenie godzinowe i średnioroczne dwutlenku azotu, który, jak wynika z przedstawionych w Raporcie obliczeń, jest emitowany w ilości kilkukrotnie większej, niż pozostałe zanieczyszczenia pochodzące z ruchu pojazdów, mieści się w dopuszczalnych wartościach odniesienia w powietrzu, to analogicznie stężenia innych zanieczyszczeń emitowanych przez pojazdy, których, jak wykazano, emisja jest znacznie mniejsza (kilka rzędów wielkości), też spełniają obowiązujące normy w tym zakresie.

W ocenie pełnomocnika skarżącej organ II instancji nieprawidłowo uznał, iż nie można jednoznacznie wskazać czy planowane Przedsięwzięcie, które obejmie m.in. budowę nowego miejsca parkingowego, jest zgodna z MPZP, a planowany parking nie wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy, jak też gdzie miałoby powstać dodatkowe miejsce postojowe, podczas gdy z przedłożona w sprawie dokumentacja wskazuje wszystkie istniejące i planowane miejsca parkingowe, a w treści Raportu podano ich ilość, jak też ilustruje planowane zagospodarowanie terenu naniesione na rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na jej podstawie można stwierdzić ww. podnoszone przez organ II instancji kwestii. Załącznik nr 1 do Raportu z 3 czerwca 2022 r. ilustruje wszystkie istniejące i planowane miejsca parkingowe, a w treści Raportu podano ich ilość. Z kolei Załącznik nr 1 A do Raportu z 3 czerwca 2022 r. ilustruje planowane zagospodarowanie terenu naniesione na rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nawet gdyby nie wskazano jednego miejsca parkingowego na utwardzonym terenie stacji, nie może to stanowić przesłanki do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dokumentacji złożonej w sprawie podano bilans zabudowy i utwardzeń, przeanalizowano ruch pojazdów i obliczono oddziaływania z tym związane. Stacja paliw kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie instalacji do dystrybucji paliw, a nie z powodu powierzchni parkingów, wobec czego ową uwagę organu II instancji należy uznać za nieistotną z punktu widzenia niniejszej sprawy.

Według pełnomocnika skarżącej organ II instancji błędnie stwierdził, iż w Raporcie niewystarczająco odniesiono się do kwestii rzekomego konfliktu społecznego, podczas gdy planowane przedsięwzięcie ani funkcjonowanie stacji paliw w przedmiotowej lokalizacji nie budzi sprzeciwu czy konfliktów w lokalnej czy gminnej społeczności, za wyjątkiem jednej osoby - strony odwołującej się dwukrotnie od decyzji środowiskowych wydanych w niniejszym postępowaniu. Nikt inny z lokalnej, z punktu widzenia przedsięwzięcia, społeczności nie zgłaszał uwag, nie wnosił pism w postępowaniach dotyczących przedsięwzięcia prowadzonych na przestrzeni kilku lat.

W ocenie autorów Raportu, prawa każdej jednostki należy uszanować i ich intencją było zachowanie bezstronności i rozważenie ewentualnych merytorycznych podstaw konfliktu, a nie podsycanie jego natężenia. Stąd w treści Raportu w sposób wyważony odniesiono się do rzekomych konfliktów społecznych, bowiem ów konflikt obejmuje jednostkę i w kontekście całej lokalnej społeczności wydaje się znikomy. Prawidłowa wykładnia przepisów w zakresie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia powinna uwzględniać wyważenie konkretnych interesów, tj. inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych. W ocenie pełnomocnika skarżącej, w raporcie wystarczająco odniesiono się do konfliktu społecznego związanego z przedsięwzięciem, zwłaszcza mając na uwadze jego stosunkowo niewielką skalę, a ów uwaga organu II instancji pozostaje subiektywną oceną organu, która nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji odnosił się przede wszystkim do treści zawartego w materiałach sprawy Raportu, podnosząc wobec niego ogólnikowe uwagi, często bez wskazania szczegółowych elementów, które kwestionuje, bądź też z ich wskazaniem, jednak bez informacji, czego dokładnie dotyczy uchybienie. Argumentacja prawna w uzasadnieniu przedstawiona jest wybiórczo, w sposób niekompletny, bez zachowania spójności wywodu, a tym samym uzasadnienie mimo formalnej poprawności jego treści - ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na ogólnikowe zarzuty poczynione względem treści Raportu, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania. Powyższe prowadzi do wniosku, że również kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny będzie znacząco utrudniona.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej podniesione powyżej wady sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują nie tylko na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z art. 107 k.p.a., ale również w sposób sprzeczny z art. 11 k.p.a. tj. z zasadą przekonywania.

W ocenie pełnomocnika skarżącej organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 66 w zw. z art. 62 w zw. z art. 62a u.i.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, iż nie wszystkie zagadnienia przedstawione w Raporcie pozwalają należycie rozstrzygnąć oddziaływanie planowanej rozbudowy na środowisko naturalne, podczas gdy treść Raport spełnia wszelkie przesłanki wskazane w ww. przepisach, wobec czego może stanowić podstawę prawidłowej decyzji Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Powołanej przepisy zawierają wytyczne w zakresie treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz treści karty informacyjnej przedsięwzięcia, jak też kwestie analizowane w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącej znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w tym Raport oraz karta informacyjna przedsięwzięcia spełniają warunki określone przepisami prawa, a tym samym decyzja organu I instancji wydana na podstawie przedmiotowej dokumentacji, którą uchylił w organ II instancji winna pozostać w mocy. Wobec powyższego organ II instancji dopuścił się naruszenia ww. art. 66 w zw. z art. 62 w zw. z art. 62a u.i.o.ś.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Jednak rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia ww. przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Istotne jest również to, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Z powyższego wynika zatem, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie, że złożony przez inwestora Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera braki uniemożliwiające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w Raporcie albo brakowało niektórych informacji np. 1) brak wskazania sposobu magazynowania poszczególnych odpadów (dla każdego kodu odrębnie) oraz sposobu zabezpieczenia środowiska przed negatywnym ich wpływem) – na etapie realizacji; 2) brak wskazania miejsca i sposobu magazynowania poszczególnych odpadów (dla każdego kodu odrębnie) – na etapie eksploatacji inwestycji; 3) brak wskazania ilości wytwarzanych odpadów oraz sposobu magazynowania, postępowania z poszczególnymi odpadami oraz zabezpieczenia środowiska w tym zakresie – na etapie likwidacji; 4) brak załącznika graficznego, na którym zagospodarowanie terenu inwestycji nałożone byłoby na rysunek planu, pozwalając w ten sposób odnieść się do zgodności inwestycji z wyznaczoną nieprzekraczaną linią zabudowy; 5) brak jednoznacznego wskazania planowanego miejsca parkingowego albo wskazane w Raporcie dane, obliczenia lub informacje były w ocenie organu II instancji niewystarczające lub budziły szereg wątpliwości i wymagały wyjaśnienia np.: 1) w zakresie analizy akustycznej planowanego przedsięwzięcia; 2) w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne; 3) w zakresie analizy konfliktów społecznych.

Jednakże w ocenie Sądu ww. kwestie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym. Świadczy o tym przede wszystkim uzasadnienie sprzeciwu, w którym strona skarżąca szczegółowo odnosi się do wszystkich zastrzeżeń SKO, w tym wskazując na konkretne dokumenty znajdujące się już w aktach administracyjnych np. tło zanieczyszczeń w postaci pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 lipca 2022 r., określające tło w roku 2021 (zał. Nr 1 do uzupełnienia Raportu z 8 sierpnia 2022 r.), czy też rysunki ilustrujące istniejące i planowane miejsca parkingowe oraz obrazujące planowane zagospodarowanie terenu naniesione na rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zał. Nr 1 i 1a do Raportu z 3 czerwca 2022 r.). Brak było zatem przeszkód, aby organ II instancji wezwał inwestora do wyjaśnienia okoliczności budzących jego wątpliwości w sprawie.

Jeżeli natomiast po złożeniu przez inwestora wymaganych wyjaśnień nadal, w ocenie Kolegium, brak byłoby podstaw do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, to wówczas organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy przez wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopiero wówczas otworzyłaby się droga do merytorycznej oceny Raportu przez sąd administracyjny.

Sąd w składzie orzekającym doszedł zatem do przekonania, że motywy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazują i nie uzasadniają okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji nie podlegał uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego i jednocześnie uniemożliwiał wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Jest to o tyle istotne, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy.

Jeszcze raz przypomnieć należy, ze rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e ustawy p.p.s.a., nie jest władny wyrażenia oceny, czy w sprawie zaistniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, czego oczekuje strona skarżąca.

Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosował trybu z art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.