Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1128/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 174 pkt 1 i 2, art. 182  21 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28, art. 105
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 263/22 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. M. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 263/22, oddalił skargę S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 1 czerwca 1994 r., nr [...], Wojewoda Krakowski, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działki nr [...], [...] i [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpiła S. M. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie).

Decyzją z 6 lipca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpiła skarżąca.

Decyzją z 18 listopada 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z 6 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu organ przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i wskazał, że przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Z zebranej dokumentacji wynika, że decyzją komunalizacyjną objęto działki nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...], będącej integralną częścią decyzji komunalizacyjnej wynika, że działki nr [...], [...] i [...] wpisane były do księgi wieczystej KW nr [...]. W zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się operat nr [...], podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]). W operacie znajduje się "wykaz zmian gruntowych równoważników", wskazujący, że objęta wykazem hipotecznym [...] – [...], parcela katastralna [...] o pow. 0,8258 ha odpowiada działce nr [...] o pow. 0,76 ha położonej w obrębie [...]. W operacie znajduje się również sporządzony przez geodetę uprawnionego wypis hipoteczny stwierdzający, że dnia 28 września 1992 r. parcela nr [...] figurowała w [...]. Parcela [...] o pow. 0,8258 ha powstała w wyniku podziału parceli [...] o pow. 7,7065 ha. W zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się szkic z 27 kwietnia 1960 r., który pokazuje podział parceli [...] o pow. 7,7065 ha na parcele [...] o pow. 6,8807 ha i [...] o pow. 0,8258 ha. W odpisach z wykazów hipotecznych [...], [...] parcela [...] nie figuruje. Według stanu na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...], położona w [...], objęta była wykazem hipotecznym [...] gm. kat. [...]. Własność nieruchomości wpisana była na rzecz Skarbu Państwa – na podstawie zaświadczenia z 11 marca 1963 r., Nr [...] oraz odpisu orzeczenia Min. Rolnictwa Nr [...]. Parcela [...] na podstawie wykazu zmian gruntowych oraz mapy uzupełniającej nr [...] z 7 sierpnia 1992 r. i decyzji z 14 sierpnia 1992 r., nr [...] utworzyła działkę nr [...], którą odłączono od księgi wieczystej Kw nr [...] (obecnie [...]), po czym uległa podziałom.

Minister wskazał, że wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej stanu faktyczno-prawnego. W oparciu o ten wpis organy administracji publicznej obowiązane są dokonywać jakiejkolwiek oceny badanych decyzji administracyjnych. Minister podkreślił, że w przyjętym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, iż treść wpisu w księdze wieczystej, jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm. – dalej u.k.w.h.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie).

Wobec powyższego Minister stwierdził, że skoro w dacie komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...] i [...], zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, stanowiła własność Skarbu Państwa, co wypełniało kluczowe warunki dla komunalizacji nieruchomości, to skarżąca nie wykazała się posiadaniem prawa do przedmiotowej nieruchomości.

Minister podkreślił, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. i z 15 lipca 2013 r. dotyczących niepodpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości objętej wykazem hipotecznym [...] gm. Kat [...] będącej własnością W. F. i A. F.. Organ podkreślił jednak, że w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenie prawne ma stan na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie natomiast wynika, że na ten dzień jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a nie osoby fizyczne. Wobec tego Minister stwierdził, że skarżącej, ani jej poprzednikom prawnym, nie przysługuje (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], legitymujący skarżącą do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 1 czerwca 1994 r.

Mając powyższe na względzie Minister uznał, że skarżąca, nie legitymując się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wszczęcie zaś postępowania na wniosek osoby nielegitymowanej stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami nieruchomości przed ich przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej. W ocenie skarżącej, w związku z wydaniem ostatecznych i prawomocnych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. oraz z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. o podpadaniu pod dekret o reformie rolnej, dany grunt nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa. Nie mógł więc następnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stać się z mocy prawa własnością gminy. Skarżąca podkreśliła, że decyzja właściwego organu o niepodpadaniu gruntu pod dekret o reformie rolnej wywołuje skutki z mocą ex tunc i skutkuje przywróceniem stanu prawnego sprzed nacjonalizacji. Nie jest natomiast możliwa modyfikacja historycznego wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, tj. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, czy to na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa już zawsze na ten czas będzie figurował w księdze wieczystej jako właściciel. Możliwe jest jedynie wystąpienie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale zmiana nastąpi z datą wydania wyroku, a nie wstecz. W celu przeprowadzenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym konieczne jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem gmina figuruje w księdze wieczystej, jak właściciel, właśnie na podstawie tej decyzji. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowią prawomocne decyzje z 21 października 2010 r. oraz z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia z 11 marca 1955 r., które wywołują skutek ex tunc. W ocenie skarżącej, z uwagi na ostateczność i prawomocność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 11 marca 1955 r. uznać trzeba, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skomunalizowano bowiem nieruchomość należącą do osób fizycznych. Natomiast skarżąca, jako spadkobierczyni W. i A. F., będących właścicielami nieruchomości, powinna być uznana za podmiot posiadający interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 23 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, w pełni podzielając ocenę organu nadzoru, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca nie legitymowała się i nadal nie legitymuje tytułem prawnorzeczowym do spornych działek nr [...], [...] i [...], który stałby na przeszkodzie ich komunalizacji. Zebrany materiał dowodowy, czego skarżąca nie kwestionuje, potwierdza, że zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporne działki ujawnione były w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa.

Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka zaś sytuacja jest z oczywistych przyczyn prawnie niedopuszczalna.

Skoro zatem w dacie komunalizacji sporne działki nr [...], [...] i [...], stanowiły własność Skarbu Państwa, to – w ocenie Sądu – prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie wykazała się posiadaniem do nich tytułu prawnego. Natomiast domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogła także podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organ nadzoru skutków prawnych wywołanych przez pozostające w obrocie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. oraz z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. Zdaniem Sądu, powołane decyzje przesądzają, iż nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.). Nie oznacza to jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji. Natomiast to ten moment jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Zatem, związanie organu administracji wpisem w księdze wieczystej skutkuje brakiem jego uprawnienia do badania prawidłowości wynikających z tej księgi wpisów. Sąd zaznaczył, że możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.

W ocenie Sądu I instancji, Minister prawidłowo ocenił, że brak udokumentowania przynależnego skarżącej tytułu prawnorzeczowego do objętych wnioskiem skomunalizowanych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje, że nie ma ona opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji, w oparciu o art. 156 § 1 i n. k.p.a., legalności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z 1 czerwca 1994 r. Zatem, Minister, odmawiając skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu, nie naruszył art. 28 k.p.a. Natomiast konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną, było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej – p.p.s.a.) Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony,

b) art. 140 k.c., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca, na moment wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 105 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej i tym samym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe,

b) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego do zbadania jedynie treści wpisu w księdze wieczystej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zaniechanie badania, wcześniejszych wpisów do ksiąg wieczystych, w wyniku czego błędnie ustalono, że Skarb Państwa skutecznie nabył prawo własności i pozostawał właścicielem na dzień wejścia w życie ww. ustawy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło do uznania, iż poprzednicy prawni skarżącej nie byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, a zatem skarżąca nie ma przymiotu strony oraz przyjęcia, że spełnione zostały ustawowe przesłanki z ustawy komunalizacyjnej, które stanowić miały o ważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto, polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przyjmując, iż decyzje z 21 października 2010 r. oraz 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., Nr. [...], nie są dokumentem potwierdzającym, iż poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, jak również poprzez nieuwzględnienie przez Sąd interesu obywatela,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz nieuprawnionego zastosowania 151 p.p.s.a. w wyniku niedostrzeżenia wad postępowania.

d) art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie został złożony przez stronę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z wydanymi w sprawie decyzjami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., chociaż zaznaczyć należy, że nie została sporządzona w pełni poprawny i prawidłowy sposób. Błędnie wskazano art. 105 k.p.a., jako przepis prawa procesowego, podczas gdy przepis ten ma charakter materialnoprawny, pomimo że został zamieszczony w ustawie procesowej jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, przepis ten ma dwa paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony. Pomimo tych mankamentów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z 1 czerwca 1994 r., nr [...], o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działki nr [...], [...] i [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Z uzasadnienia obu wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez skarżącą tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, zarówno na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Minister uznał, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Minister, jako główny argument przemawiający za słusznością swego stanowiska wskazał, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h., może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. lub art. 189 k.p.c. Organ wywodził również, że przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego i nie daje organom administracji publicznej jakiejkolwiek możliwości ingerencji w ich treść.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Podkreślić jednakże należy, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu tym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej.

Należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13), to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 u.k.w.h. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Powyższe oznacza, że dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu w niniejszej sprawie Gminy [...], jest w obrocie prawnym, to sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07, stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" (por. postanowienie SN z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV CSK 23/18, Lex nr 2643302).

Wobec tego należy stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji skarżącej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka jej drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, a w konsekwencji wykonania ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra z 21 października 2010 r.)

Skarżąca wskazywała, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości przed jej przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z 10 września 1945 r., nr [...], stwierdził, że nieruchomość objęta wykazem hipotecznym [...] gm. kat. [...], o pow. 32,6751 ha, będąca własnością W. F. i A. F. nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa decyzją z 11 marca 1955 r., Nr. [...], uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 10 września 1945 r. (pkt 1). Ponadto, uznał, że nieruchomości, stanowiące własność lub współwłasność W. F. i A. F., objęte m.in. wykazem hipotecznym [...] oraz [...] gm. kat. [...] podpadają pod dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt 2 decyzji).

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 21 października 2010 r., nr [...], w pkt 1) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., Nr. [...] w zakresie punktu 1; w pkt 2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., Nr. [...] w zakresie pkt 2.

W kolejnej decyzji z 15 lipca 2013 r., [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ww. decyzję własną z 21 października 2010 r. w jej punkcie 1 oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., również w zakresie objętym jego punktem 1.

Wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2133/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Gminę [...] od wyroku WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 377/17, oddalającego

skargi Gminy [...] i Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r.

Do wskazanych powyżej twierdzeń skarżącej nie odniósł się organ nadzoru orzekający w sprawie. Należało bowiem rozważyć, jakie skutki dla rozpoznawanej sprawy miało wydanie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r.). Pozwoliłoby to na rozstrzygnięcie, czy skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej.

W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zob. np. wyrok SN z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z 18 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 21/11).

Z ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z 15 lipca 2013 r. wynika, że opisana w tych decyzjach nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to nadal jej właścicielami pozostawali W. i A. F. – poprzednicy prawni skarżącej kasacyjnie i właściciele nieruchomości. Skarżąca może wnieść powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w celu wydania wyroku w tej sprawie koniecznym jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem gmina cały czas figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości na podstawie tej właśnie decyzji.

Brak poczynienia przez organ nadzoru ustaleń co do tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej objęta była decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r., [...], prowadzi do wniosku, że przedwcześnie organ umorzył postępowanie - nie czyniąc niezbędnych ustaleń w przedmiocie oceny interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wobec powyższego za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia skutków, jakie wywołała ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z 15 lipca 2013 r. w aspekcie oceny legitymacji skarżącej w sprawie. Uznać zatem należy, że organ naruszył także art. 105 § 1 k.p.a. przedwcześnie umarzając postępowanie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 100 zł uiszczona tytułem opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł – tytułem zastępstwa procesowego przez pełnomocnika przed WSA, kwota 240 zł – tytułem zastępstwa procesowego przez pełnomocnika przed NSA, kwota 34 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od złożonych pełnomocnictw.