Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 529/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i 4 oraz art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Prezydenta [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 30 listopada 2016 r. nr SKO.GP.4000.878.2016 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na wydane przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego (dalej też jako "Zarząd Województwa" lub "organ I instancji") postanowienie nr [...] z [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało w mocy ww. postanowienie Zarządu Województwa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, relacjonując dotychczasowy przebieg postępowania, wskazano, że ww. postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Zarząd Województwa odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zadań i programów określonych w art. 39 ust. 3 i 4 oraz art. 48 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.; dalej skrócie "u.p.z.p.") ujętych w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego, zatwierdzonym Uchwałą nr XLVI/690/10 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 155, poz. 2953), oraz wskazał – zgodnie z art. 24 pkt 2 u.p.z.p. – warunki, na których przedstawiony plan może zostać uzgodniony, tj. że zgodnie z zapisami Planu zagospodarowania przestrzennego województwa Prezydent Miasta [...] winien określić przebieg drogi łączącej położone poza granicami miasta [...] odcinki drogi stanowiącej zewnętrzny pierścień drogowy aglomeracji [...], posiadającej klasę techniczną i parametry drogi głównej, biegnącej w granicach niniejszego opracowania lub w niewielkiej odległości od nich – w granicach miasta [...], zgodnie z zapisem planu województwa.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "Skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez pozytywne uzgodnienie projektu przedmiotowego planu, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zażaleniu podniesiono, że dla terenu, na którym w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa przewidziano wskazane połączenie odcinków dróg położonych poza granicami miasta [...], w uzgadnianym projekcie planu wprowadzono teren zieleni nieurządzonej, oznaczonej na rysunku planu symbolem ZO. Zapis taki umożliwiało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], gdzie wprawdzie wyznaczono przebieg tzw. IV ramy komunikacyjnej, ale dano jednocześnie możliwość ustalenia zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem tego terenu. Przedmiotowe połączenie drogowe może być zastąpione drogami lokalnymi, jako alternatywa dla wymaganego przez organ uzgadniający odcinka drogi. Z Planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie wynika, że budowa tego odcinka drogi stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zaś organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania, którego konsekwencją mają być zmiany w projekcie planu.

Utrzymując w mocy kwestionowane postanowienie Zarządu Województwa – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2016 r. – SKO wskazało, że uzgodnienie projektu planu miejscowego dokonywane m.in. z zarządem województwa, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwszy u.p.z.p., w trybie art. 106 k.p.a. (do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p.), wiąże organ opracowujący projekt planu miejscowego. Organ sporządzający projekt musi uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie planu miejscowego. Zdaniem SKO zajęcie stanowiska w sprawie projektu planu miejscowego przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego, wyznaczony przepisami prawa materialnego. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby wymaganego uzgodnienia zarządu województwa, stanowiłoby istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkowałoby nieważnością uchwały.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") nie ulega wątpliwości, iż tzw. IV rama komunikacyjna (pierścień drogowy) planowana jako droga publiczna o klasie G – droga wojewódzka stanowić będzie inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Z kolei ustalenia planu województwa w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, powinny być uwzględnione przy sporządzaniu planu miejscowego. Stwierdzenie więc w tym zakresie kolizji ustaleń projektu planu miejscowego z ustaleniami planu województwa stanowić może podstawę do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego przez organ, o który mowa w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nie uwzględniono lokalizacji – zapisanej zarówno w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego, jak i w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – drogi klasy G, stanowiącej w Planie województwa część [...]. Powyższą kolizję potwierdza także treść zażalenia, w którym wskazano, że dla terenu, na którym w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa przewidziano wskazane połączenie odcinków dróg położonych poza granicami miasta [...], w uzgadnianym projekcie planu wprowadzono teren zieleni nieurządzonej, oznaczonej na rysunku planu symbolem ZO. Zatem powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości. Wystąpienie tej niegodności uzasadniało natomiast wydanie zaskarżonego postanowienia. Organ uzgadniający musi respektować postanowienia planu województwa, gdyż plan ten ma wiążący charakter, a odmienne rozumienie jego zapisów oznaczałoby iluzoryczność planowania na szczeblu województwa. W ocenie SKO, wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże powyższego naruszenia nie można uznać za mające wpływ na wynik postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO, Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. M. K., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Zarządu Województwa, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu – tj. przyjęcie, że sam fakt umieszczenia spornej drogi w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego powoduje, iż musi być ona implementowana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym;

2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a."), poprzez niedostateczne przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy – tj. brak wyjaśnienia czy w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego sporna droga faktycznie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i czy w projekcie planu miejscowego można wskazać jej przebieg;

3. art. 44 ust. 1 i 3 u.p.z.p. poprzez brak zastosowania przepisu – tj. przyjęcie, że sporna droga ma być implementowana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego uzgodnienia przez marszałka województwa z prezydentem miasta terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego oraz bez ustalenia w umowie zawartej pomiędzy marszałkiem województwa a prezydentem miasta kosztów wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego oraz zwrotu wydatków na odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., a także kwot przeznaczonych na pokrycie zwiększonych kosztów realizacji zadań gminnych;

4. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację przepisu – tj. przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wystarczy wskazać obszar możliwej lokalizacji drogi zamiast precyzyjnego określenia jej przebiegu;

5. art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 i art. 124 k.p.a. poprzez brak zastosowania przepisu – tj. przyjęcie, iż postanowienie Zarządu Województwa spełnia wymogi formalne co do powołania podstawy faktycznej i prawnej oraz brak podania przez SKO podstawy prawnej i faktycznej własnego rozstrzygnięcia oraz brak określenia daty jego wydania.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym co do niezasadności zarzutów Prezydenta [...]. Ponadto odnośnie do zarzutu związanego z brakami formalnymi postanowienia Zarządu Województwa co do powołania podstawy faktycznej i prawnej, SKO wyjaśniło, iż wskazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postanowienie organu I instancji nie czyniło zadość normie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże tego naruszenia nie można było uznać za mające wpływ na wynik postępowania. Poza tym wskazało, że datą wydania zaskarżonego postanowienia był [...] listopada 2016 r.

Na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii postanowień należy niewątpliwie postanowienie, wydane, tak jak w niniejszej sprawie, w trybie art. 196 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), co wynika wprost z art. 106 § 5 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia Zarządu Województwa w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."), Sąd doszedł do przekonania, że akty te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. I to pomimo że podstawowe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy ustalone w sposób prawidłowy. W szczególności nie ulega bowiem wątpliwości, że:

- uzgodnieniu podlegał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]

- w obrocie prawnym pozostaje Plan zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego (zwany dalej "Planem Województwa"), przyjęty Uchwałą nr XLVI/690/10 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 155, poz. 2953);

- teren przewidziany w Planie Województwa oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zwanego dalej "Studium") na drogę klasy G, stanowiącą w Planie województwa część [...] został w Projekcie Planu przeznaczony pod funkcję terenów zieleni otwartej (ZO).

3. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają następujące uwarunkowania prawne.

3.1. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych) należy do zadań własnych gminy. Z kolei kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa (w skrócie: "p.z.p.w."), należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 u.p.z.p.).

3.2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się m.in. granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p.).

3.3. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.). Ten sam organ występuje następnie o uzgodnienie projektu planu m.in. z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p.).

Skoro, jak to już wyżej wskazano, do zadań samorządu województwa należy m.in. uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 3 ust. 3 u.p.z.p.), to nie ulega wątpliwości, że w ramach ww. procedury uzgodnień z zarządem województwa ocenie podlega w szczególności spójność projektu m.p.z.p. z postanowieniami p.z.p.w.

Zarząd województwa uzgadnia projekt planu w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, na swój koszt, w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 ust. 1 k.p.a.). Powyższa regulacja uszczegóławia bardziej ogólną powinność organów, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 u.p.z.p. – współpracy w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej przy sporządzaniu m.in. projektu planu miejscowego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji (art. 23 u.p.z.p.).

Jak wynika z art. 25 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień przez organy, do których o to występuje (tu: przez zarząd województwa), nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia (art. 25 ust. 1a u.p.z.p.). Można uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.).

3.4. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Uzgodnienia te przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta (art. 44 ust. 2 u.p.z.p.). Koszty wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego oraz zwrotu wydatków na odszkodowania, o których mowa w art. 36, a także kwoty przeznaczone na pokrycie zwiększonych kosztów realizacji zadań gminnych są ustalane w umowie zawartej pomiędzy marszałkiem województwa a wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Przepisy art. 21 stosuje się odpowiednio (art. 44 ust. 3 u.p.z.p.). Spory dotyczące spraw, o których mowa w ust. 1-3, rozstrzygają sądy powszechne (art. 44 ust. 4 u.p.z.p.).

3.5. Wbrew twierdzeniom Zarządu Województwa, procedura przewidziana w cytowanym art. 44 u.p.z.p. nie odnosi się wyłącznie do sytuacji wprowadzania ustaleń p.z.p.w. do już obowiązującego m.p.z.p., lecz także do planu miejscowego dopiero projektowanego. Przemawia za tym już choćby unormowanie art. 44 ust. 3 u.p.z.p., na tle którego nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego przewidziane w tym przepisie koszty wprowadzenia ustaleń p.z.p.w. do planu miejscowego, wydatki na odszkodowania, o których mowa w art. 36, a także kwoty przeznaczone na pokrycie zwiększonych kosztów realizacji zadań gminnych, miałyby być refundowane gminie, w drodze umowy, wyłącznie w pierwszej z wymienionych sytuacji, a już nie w przypadku wprowadzania ustaleń p.z.p.w. do m.p.z.p. na etapie projektowania i uchwalania tego ostatniego.

3.6. Objaśniając znaczenie i funkcję art. 44 ust. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że: "Wymieniony wyżej przepis reguluje tryb wprowadzania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Inwestycje te mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po spełnieniu wymienionych w tym przepisie wszystkich przesłanek ustawowych. Stanowi on – między innymi – że inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wprowadza się do planu miejscowego "po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji tej inwestycji i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego". Wprawdzie ustawa nie przesądza, jaką formę powinny mieć ww. uzgodnienia, jednakże najczęściej przyjmują one formę pisemnego porozumienia. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że porozumienie to winno mieć miejsce przed uchwaleniem planu. [...] zgodność przebiegu planowanej drogi wojewódzkiej z ustaleniami studium nie jest wystarczająca do wprowadzenia tej inwestycji do planu miejscowego, jeżeli nie został uzgodniony termin jej realizacji, jak również warunki i koszty wprowadzenia jej do planu. Brzmienie art. 44 ust. 1 cyt. ustawy jest jednoznaczne i wyklucza możliwość automatycznego wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym." (wyrok NSA z 11.10.2007 r., II OSK 1156/07, CBOSA). W rezultacie trafnie przyjmuje się, że: "Poprzez regulację art. 44 ustawodawca wprowadza wyjątek od zasady zgodności planów miejscowych ze studium gminnym, w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Pomimo bowiem ustalenia ich w studium, nie mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeżeli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego." (wyrok WSA z 02.02.2010 r., II SA/Ol 1035/09, CBOSA).

3.7. Należy jeszcze w tym miejscu zaznaczyć, iż przedmiotem omawianych uzgodnień nie jest rozstrzygnięcie o wprowadzeniu ustaleń p.z.p.w. do m.p.z.p. – bo te kwestie wynikają z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinny być poza sporem – ale termin i warunki, na jakich ustalenia te mają być wprowadzone (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, uw. 2 do art. 44).

4. Analiza przywołanych wyżej regulacji może prima facie prowadzić do wniosku o braku spójności pomiędzy nimi, przynajmniej jeśli idzie o przypadki wprowadzania ustaleń p.z.p.w. do nowo projektowanych m.p.z.p. Oto bowiem, z jednej strony, w tym celu nakłada się na zainteresowane strony obowiązek uprzedniego wynegocjowania porozumienia w kwestii terminu realizacji inwestycji celu publicznego i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ust. 1 u.p.z.p.), a z drugiej strony przewiduje szybką procedurę uzgodnienia projektu planu miejscowego, obwarowaną sankcją milczącej zgody (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) w powiązaniu z krótkim terminem na wyrażenie zgody rzeczywistej (od 14 do 30 dni, co wynika z art. 25 ust. 1 u.p.z.p.) – w którym to terminie jest mało prawdopodobne, aby strony doszły do porozumienia w ww. kwestiach. W konsekwencji na gruncie tych przepisów, jeśli z uwagi na brak uwzględnienia w projekcie planu miejscowego ponadlokalnej (tu: "wojewódzkiej") inwestycji celu publicznego organ uzgadniający od razu (tj. bez podjęcia negocjacji co do kwestii wskazanych w art. 44 ust. 1 u.p.z.p.) odmówi uzgodnienia tego projektu z powołaniem się na jego sprzeczność z ustaleniami p.z.p.w., to narazi się na zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli natomiast podejmie próbę wynegocjowania porozumienia co do kwestii, o których mowa w tym przepisie, w ramach procedury planistycznej (uzgodnieniowej), to z uwagi na zwykle dość dużą czasochłonność takich negocjacji, ryzykuje sprowadzeniem skutku w postaci wystąpienia dorozumianego uzgodnienia, o którym mowa w art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

5. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia opisanego dylematu wyłaniającego się na tle ww. przepisów należy upatrywać przede wszystkim we właściwym sformułowaniu warunków uzgodnienia, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Skoro, jak to już wyżej wskazano, art. 44 u.p.z.p. wyklucza możliwość "automatycznego" wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (zwłaszcza w sytuacji, gdy nieznany jest termin jej realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego), to ww. warunki (sposób ich sformułowania) muszą tę okoliczność uwzględniać. W konsekwencji nie mogą być one sformułowane jako bezwzględny (bezwarunkowy) nakaz uwzględnienia w projekcie planu, inwestycji ujętej w planie wojewódzkim, lecz wskazywać dodatkowo na potrzebę i możliwość porozumienia się co do kwestii wskazanych w art. 44 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Można przy tym oczekiwać określenia już na tym etapie (tj. w warunkach uzgodnienia), pewnych wstępnych propozycji (założeń) tego porozumienia – skoro, zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, organ uzgodnieniowy może skutecznie żądać wprowadzenia inwestycji "wojewódzkiej" do planu dopiero w sytuacji, gdy możliwy do określenia jest już termin jej realizacji (i inne istotne jej parametry), a ponadto inwestor jest gotów przyjąć na siebie określone zobowiązania pokrycia kosztów i wydatków z tym związanych – a przynajmniej wyrażenia stanowczej gotowości (zaproszenia do) podjęcia niezwłocznie negocjacji w tych kwestiach.

W konsekwencji należy uznać, że jeżeli nie jest jeszcze możliwie na etapie postępowania planistycznego określenie, przez organ uzgadniający, terminu realizacji i warunków wprowadzenia do m.p.z.p. inwestycji ponadlokalnej (bo np. trwają jeszcze prace studialne nad jej ostatecznym kształtem) lub określenie i zobowiązanie się do pokrycia kosztów i wydatków związanych z jej wprowadzeniem do planu miejscowego, to w świetle art. 44 ust. 1–3 w zw. z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. organ ten nie ma usprawiedliwionych podstaw do odmowy wnioskowanego uzgodnienia projektu planu – o ile tylko przedłożony do uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. projekt planu, który nie ujmuje w swej treści ww. inwestycji, nie uniemożliwia definitywnie jej realizacji w przyszłości.

Wypada bowiem zastrzec, że nawet brak gotowości ze strony organu województwa do zawarcia porozumienia w kwestiach, o których mowa w art. 44 ust. 1 i 3 u.p.z.p., na etapie uzgadniania projektu planu – co, jak to już wyżej wskazano, samo w sobie nie powinno prowadzić do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu – nie zwalnia organów gminy od powstrzymywania się od takiego ukształtowania odnośnych postanowień uchwalanego planu miejscowego (np. w postaci dopuszczenia trwałej zabudowy), które w praktyce uniemożliwiałyby lub istotnie utrudniały wprowadzenie danej inwestycji "wojewódzkiej" do tego planu w przyszłości (na zasadach określonych w art. 44 u.p.z.p.). W ocenie Sądu wymaga tego, akcentowany w orzecznictwie sądowym i doktrynie, wzgląd na konieczność zapewnienia niezbędnej efektywności ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego województwa (por. wyroki NSA: z 15.11.2011 r., II OSK 790/11; z 05.06.2012 r., II OSK 428/11 – CBOSA; K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do art. 125).

6. W ocenie Sądu nakreślonych wyżej wymagań nie spełniają warunki uzgodnienia sformułowane w postanowieniu organu I instancji. Odmawiając tym postanowieniem uzgodnienia przedłożonego Projektu Planu, Zarząd Województwa uzależnił bowiem swe pozytywne rozstrzygnięcie wyłącznie od bezwarunkowego odwzorowania w projektowanym planie przebiegu (a ściślej: rezerwy terenu dla) przedmiotowej drogi klasy G, całkowicie pomijając wymagania wynikające z art. 44 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie podając przewidywanego terminu realizacji tej inwestycji ani warunków wprowadzenia jej do planu miejscowego, nie wskazując na konieczność uprzedniego zawarcia porozumienia (verba legis: "uzgodnienia") w tych kwestiach, ani nawet nie deklarując gotowości przystąpienia do wypracowania takiego porozumienia. Co więcej, z akt administracyjnych sprawy wynika, że z uwagi na trwające jeszcze prace studialne i projektowe "planowany lub co najmniej rozpatrywany przebieg tej drogi przez tereny objęte przedmiotowym projektem planu miejscowego nie może być w nim jednoznacznie wskazany" (pismo Urzędu Marszałkowskiego z [...].08.2016 r. dołączone do przekazywanego zażalenia Prezydenta [...] – akta adm. II inst., k. 13) – a więc, jak można przypuszczać, zawarcie ww. porozumienia nie jest jeszcze (a przynajmniej nie było na etapie owego uzgodnieniowego postępowania administracyjnego) w ogóle możliwe.

Mając na względzie powyższe, a także fakt, że teren zarezerwowany w Planie ZPWW pod ww. drogę, w przedłożonym Projekcie Planu został oznaczony jako teren zieleni nieurządzonej (symbol "ZO") – a więc w uchwalonym planie miejscowym zyskałby przeznaczenie, które w żaden sposób nie uniemożliwiałoby ani nie utrudniało wprowadzenia przedmiotowej inwestycji drogowej do tego planu w przyszłości – należy stwierdzić, że orzeczona przez Zarząd Województwa odmowa uzgodnienia projektu planu nie miała dostatecznych podstaw prawnych. SKO, utrzymując w mocy ww. rozstrzygnięcie, w istocie jego wady powielił.

7. Z tych względów, w ocenie Sądu, oba postanowienia nie mogły się ostać w obrocie prawnym, a skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Niezasadny okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący niewyjaśnienia przez organy, czy sporna droga faktycznie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W tej mierze Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, zgodnie z którym już sam przewidywany status i charakter tej drogi (droga publiczna klasy G – droga wojewódzka) przesądza, że mamy w tym przypadku do czynienia z planowaną inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim) w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Wobec tego bez wpływu na taką ocenę musi pozostać, wytykany w skardze, brak stwierdzenia w Planie ZPWW "w sposób jasny i precyzyjny", że przedmiotowy odcinek drogi taką właśnie inwestycję stanowi.

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego go pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) w wysokości 480 zł – łącznie 980 zł.