Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1887/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 30  ust. 1  i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1887/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.), Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, ASR WSA Magdalena Gawlikowska, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r., sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1242/2022 w przedmiocie uznania pobranego zasiłku dla opiekuna za nienależnie pobrany oraz zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1242/2022, działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 615.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania E. N. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...]: 1) ustalającej, że zasiłek dla opiekuna pobrany w okresie od dnia 2020-07-28 do dnia 2021-11-30 przyznany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2014-08-07 znak: [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym, 2) określającej wysokość nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 2020-07-28 do dnia 2021-11-30: należność główna w wysokości 10 000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100) wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty, 3) zobowiązującej E. N. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w kwocie: 10 000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100) wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego: 1) ustalił, że zasiłek dla opiekuna pobrany w okresie od dnia 2020-07-28 do dnia 2021-11-30 przyznany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2014-08-07 znak: [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym, 2) określił wysokość nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 2020-07-28 do dnia 2021-11-30: należność główna w wysokości 10 000,00 (słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100 ) wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty, 3) zobowiązuję E. N. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w kwocie: 10 000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100) wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty.

Działając na skutek odwołania E. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 listopada 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania – i wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2014-08-07, znak: [...], przyznano E. N. zasiłek dla opiekuna w związku z opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny M. O. w okresie od 2013-07-01 na stałe. Zasiłek dla opiekuna wypłacono za okres od 2013-07-01 do 2021-11-30. W dniu 2 września 2021 r. E. N. złożyła do KRUS wniosek o przyznanie emerytury, którą jak sama strona podaje w piśmie z dnia 21 marca 2022 r. wypłacono w decyzji z dnia 19 października 2021 r. w tzw. części składkowej z wyrównaniem od 28 lipca 2020 r., a w dniu 9 listopada 2021 r. w tzw. części uzupełniającej z wyrównaniem od dnia 1 sierpnia 2021 r. W związku z pismem strony, które skierowała do Urzędu Miasta Krakowa dopiero w listopadzie 2021 r. (wpłynęło w dniu 2021-11-10) uchylono E. N. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2014-08-07 znak: [...] ustalającą prawo do zasiłku dla opiekuna i wstrzymano wypłatę świadczenia od 2021-12-01.

Organ odwoławczy podał dalej, że E. N. pouczono podczas składania wniosku, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu (poprzez podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej rozumie się: wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej) lub innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna (uzyskaniu prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego), osoba ubiegająca się lub pobierająca zasiłek dla opiekuna, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Z materiału dowodowego jasno wynika, że E. N. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia emerytalnego z KRUS dnia 2021-09-02, ze względu na spełnienie wszystkich ustawowych wymagań, jednak nie zgłosiła tego faktu do Urzędu Miasta Krakowa Krakowskiego Centrum Świadczeń, ani nie wystąpiła w związku z powyższym o wstrzymanie wypłat do wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z art.17 ust. 5 pkt 1a ww. ustawy świadczenie rodzinne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Tymczasem E. N. otrzymała wyrównanie emerytury wstecz i dlatego należało przyjąć, że od tego momentu pobrała dwa świadczenia. Mając na względzie powołane wyżej przepisy prawa, ustalono wysokość nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w okresie od 2020-07-28 do 2021-11-30 wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty, ponieważ zostały one wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku dla opiekuna, tj. otrzymania emerytury.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można podzielić stanowiska E. N., iż nie była właściwie pouczona o tym kiedy i w jakich okolicznościach przysługują jej świadczenia, bowiem część druku wniosku o oświadczenie zawiera bardzo szczegółowe pouczenie, które E. N. musiała występując o to świadczenie podpisać, dlatego nie można obecnie przyjąć, iż strona nie wiedziała o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Przytoczywszy art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy dodał, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, nie pozostawiając organowi administracyjnemu orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie świadczenia, względnie by organ miał możliwość "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" odstąpienia od zasad ich przyznawania. Strona może natomiast złożyć wniosek do organu pierwszej instancji o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych bądź o rozłożenie ich na raty.

Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. E. N. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 sierpnia 2022 r., [...], pomimo tego, iż wskazana decyzja pozbawiona była należycie sporządzonego uzasadnienia, w tym w szczególności zaniechanie braku przedstawienia stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie uznania świadczeń za nienależnie pobrane; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez poczynienie w sprawie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez uznanie, że wypłacone skarżącej w okresie od 28 lipca 2020 r. do 30 listopada 2021 r. świadczenie stanowiło świadczenie nienależnie przez skarżącą pobrane, 3) naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne uznanie, iż wypłacony skarżącej zasiłek dla opiekuna w okresie od 28 lipca 2020 r. do 30 listopada 2021 r. stanowił świadczenie nienależnie przez skarżącą pobrane, podczas gdy w tym okresie skarżąca nie miała świadomości, iż mogło jej zostać przyznane – za wskazany okres – prawo do emerytury rolniczej, o czym dowiedziała się dopiero wraz z wydaniem decyzji KRUS z dnia 19 października 2021 r., znak: [...], którą skarżąca niezwłocznie przekazała organowi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżąca wskazała w szczególności, że świadczenie opiekuńcze, w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą, zostało skarżącej przyznane decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2014 r., znak: [...], w okresie od 1 lipca 2013 r. na stałe. W dniu 2 września 2021 r. skarżąca złożyła do KRUS wniosek o przyznanie prawa do emerytury rolniczej, który został pozytywnie rozpoznany w dniu 19 października 2021 r., znak: [...]. Wskazaną decyzją przyznano skarżącej prawo do emerytury z datą wsteczną, tj. od 28 lipca 2020 r., przy czym skarżąca we wniosku nie zawarła takiego żądania, bowiem złożyła standardowy wniosek, a KRUS ustalił powyższe z urzędu. Niezwłocznie po doręczeniu skarżącej wskazanej decyzji z dnia 19 października 2021 r. skarżąca poinformowała o tym fakcie Prezydenta Miasta Krakowa – Krakowskie Centrum Świadczeń i zaniechała dalszego pobierania świadczenia opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zasiłku dla opiekuna). Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Art. 25 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r., I SA/Wa 1490/22, LEX nr 3522841).

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zasadniczo bezsporny. Od dnia 1 lipca 2013 r. skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W dniu 2 września 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do emerytury rolniczej – decyzja pozytywna zapadła w dniu 19 października 2021 r. (data wydania decyzji), przy czym organ przyznał skarżącej przedmiotowe prawo z datą wsteczną, tj. od dnia 28 lipca 2020 r. (skarżąca podaje przy tym – a w aktach brak dowodu przeciwnego – że nie żądała przyznania prawa do emerytury z datą wsteczną). W dniu 10 listopada 2021 r. skarżąca przedłożyła organowi pomocowemu decyzję przyznającą prawo do emerytury – w konsekwencji uchylono decyzję ustalającą prawo do zasiłku dla opiekuna i wstrzymano wypłatę świadczenia od 1 grudnia 2021 r.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, że w okresie poprzedzającym doręczenie skarżącej decyzji z dnia 19 października 2021 r. w przedmiocie przyznania emerytury rolniczej skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna w złej wierze – ze świadomością, że się on jej nie należy. Prawo do emerytury nabywa się ex lege tylko w tym sensie, że z chwilą ziszczenia się określonych przesłanek faktycznych można żądać wydania decyzji określonej treści. Natomiast prawo do emerytury, rozumiane jako możność żądania określonego zachowania się podmiotu zobowiązanego (wypłaty świadczenia), powstaje dopiero na mocy wspomnianej decyzji; prawo do emerytury jest zatem prawem, które wymaga decyzyjnej, autorytatywnej konkretyzacji. Ustawowy opis negatywnej przesłanki pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (zasiłku dla opiekuna) w postaci "ustalonego prawa do emerytury", może zatem – nawet przy zastosowaniu kryterium obiektywnego – budzić wątpliwości co do tego, czy przesłanka ta w ogóle wchodzi w rachubę przed wydaniem decyzji emerytalnej przez organ rentowy. Tym bardziej w ujęciu subiektywnym skarżąca mogła "prawo do emerytury", o którym mowa w kierowanych do niej pouczeniach, utożsamiać z prawem do emerytury w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc z prawem decyzyjnie skonkretyzowanym. Skarżąca mogła zatem pozostawać – i jak wynika z treści odwołania oraz skargi – pozostawała w przekonaniu, że dopiero pozytywna decyzja organu rentowego skutkuje koniecznością rezygnacji z zasiłku dla opiekuna i wymaga notyfikacji organowi pomocowemu.

Zdaniem Sądu, gdy chodzi o okres poprzedzający doręczenie skarżącej decyzji z dnia 19 października 2021 r. w przedmiocie przyznania emerytury rolniczej – nie ziściły się, z przyczyn wyżej wskazanych, przesłanki uznania pobranego zasiłku dla opiekuna za świadczenie pobrane nienależnie; siłą rzeczy nie ma też podstaw do orzekania o obowiązku jego zwrotu. W tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wątpliwości powstają natomiast co do zasiłku dla opiekuna pobranego pod doręczeniu skarżącej decyzji z dnia 19 października 2021 r. w przedmiocie przyznania emerytury rolniczej – a więc zasiłku dla opiekuna pobranego w czasie, gdy skarżąca miała już wiedzę o tym, że ma ustalone prawo do emerytury. W tym zakresie możliwa jest odmienna kwalifikacja pobranego świadczenia, aczkolwiek jest ona uwarunkowana dokładniejszymi ustaleniami co do sekwencji relewantnych zdarzeń, tj. ustaleniami co do daty doręczenia decyzji organu rentowego i co do czasu wypłaty zasiłku (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.