Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1068/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.67.1252.2023 w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi ZW i EW (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z [...] kwietnia 2023 r. nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 26 stycznia 2022 r. AL zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...].

Decyzjami z [...] maja 2022 r. i [...] listopada 2022 r. nr [...] Burmistrz dwukrotnie ustalał warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone wydanymi w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie odpowiednio z 2 sierpnia 2022 r. nr SKO.415.66.1404.2022 i 9 stycznia 2023 r. nr SKO.415.173.3404.2022, a sprawa przekazane do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej – jak określił w rozstrzygnięciu – budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...].

Organ I instancji podał, że wniosek inwestora, po jego uzupełnieniu, był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani obowiązkiem jego sporządzenia. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ I instancji podał, że wnioskowana inwestycja obejmuje realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.". W celu utrzymania ładu przestrzennego na wnioskowanym obszarze nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od strony ogólnodostępnej drogi gminnej oznaczonej jako działki nr [...], służącej jako dojazd do terenu zamierzenia inwestycyjnego oraz do działek sąsiednich.

Burmistrz wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy w ustalono w przedziale od 17% do 32,5%, a podstawę do takiego działania stanowiła analiza urbanistyczna oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie". Wskaźnik zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] zauważalnie przekracza średnią wartość w obszarze, wobec czego zasadnym było przyjęcie wskaźnika dla planowanej inwestycji od 17% do 32,5%. Wartość to uwzględnia bowiem zarówno wnioskowaną powierzchnię zabudowy, jak również jej wartość średnią w obszarze analizy.

Organ I instancji podał, że szerokość elewacji zabudowy szeregowej stanowiącej pierzeję budynków na działkach nr [...] wynosi 33 m. Podobnie parametr ten kształtuje się na działkach nr [...]. Z tego szerokość elewacji pojedynczego segmentu wynosi ok. 8,5 m. Natomiast segmenty położone na działkach nr [...] posiadają szerokość elewacji frontowej w okolicach 9,5 m. W decyzji szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy, ustalono na poziomie od 9 do 13m (dla pojedynczego budynku mieszkalnego wchodzącego w szereg, przy czym szerokość wszystkich budynków w danym szeregu powinna być jednakowa) mierzona od strony głównego wjazdu na teren inwestycji tj. od strony ul. [...].

Burmistrz wskazał, że najbliższe sąsiedztwo dla planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 3,5 – 9 m. Mając zatem na uwadze niewielkie planowane odchylenia wysokości elewacji planowanej zabudowy (wynikające głownie z jej charakteru i docelowego przeznaczenia) w stosunku do stanu istniejącego, oraz fakt że na pozostałym obszarze analizy znajdują się budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości (od budynków parterowych, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi około 2,5 do 3,5 m do trzypiętrowych bloków - nie sąsiadują one bezpośrednio z wnioskowana zabudową), dopuszczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 9 m.

W odniesieniu do geometrii dachu Organ I instancji podał, że ustalono ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Budynki mieszkalne jednorodzinne w obszarze analizy są maksymalnie dwukondygnacyjne dachach dwuspadowych lub wielospadowych o nachyleniu głównych połaci dachowych od 20 do 40°. Wysokości budynków mieszkalnych - w przedziale od ok. 7 do około 9 m w najwyższym punkcie kalenicy. Kalenica główna budynków mieszkalnych usytuowana jest równolegle lub prostopadle do dłuższego boku budynku.

Odnośnie spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy Burmistrz podał, że obszar zamierzenia inwestycyjnego posiada pośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Bezpośredni dojazd z drogi powiatowej do terenu zamierzenia inwestycyjnego odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy [...] i oznaczoną jako działki nr [...]. Organ I instancji wskazał przy tym, że projektowane uzbrojenie terenu w zapewni dla inwestycji wymagany dostęp do infrastruktury technicznej. Teren objęty wnioskiem leży w obrębie gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej i w obecnym stanie prawnym nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. 2021 poz. 1326 z późn. zm.). Sama inwestycja nie narusza zaś wymogów przepisów odrębnych. Ponadto, projekt decyzji został uzgodniony z Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz ze Starosta Powiatu [...], stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz został sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli [...]. Odwołujacy podnieśli, że analiza urbanistyczna, na podstawie której ustalono parametry zabudowy, została przeprowadzona niezgodnie z prawem, a sama decyzja narusza interesy osób trzecich, nie została uzgodniona z właścicielem drogi wewnętrznej (ul. [...]) oraz jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...], decyzją z 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.67.1252.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Organ odwoławczy podał, że [...] nie są stronami prowadzonego postępowania, a zatem ich odwołania nie podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.

W ocenie Kolegium, Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na jej podstawie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie naruszając zasady dobrego sąsiedztwa. Prawidłowo również Burmistrz przyjął, ze w realiach sprawy zostały spełnione pozostałe przesłanki, o kreślone art. 61 ust. 1 pkt 2 – 6 u.p.z.p., warunkujące uwzględnienie wniosku inwestora. Droga wewnętrzna, z której ma odbywać się dojazd do planowanych budynków stanowi własność Gminy [...], a organem zarządzającym nią jest Burmistrz [...]. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby ten sam organ dokonał uzgodnienia decyzji w formie postanowienia w zakresie zapewnienia inwestorowi dojazdu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), [...].

Zdaniem Skarżących, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.p.z.p. i przepisów wykonawczych tej ustawy, w następujący sposób:

1. rozstrzygniecie decyzji nie uwzględnia wniosku, szczególnie załącznika graficznego, a same zapisy decyzji są rozbieżne. Decyzja nie wskazuje bowiem rozstrzygnięć w zakresie dojazdu do planowanych 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych;

2. analiza funkcji i cech zabudowy jest nieprawidłowa, zawiera błędy i złe założenia;

3. decyzja narusza interesy osób trzecich;

4. brak uzgodnień lub innych dokumentów z właściciel drogi wewnętrznej gminnej – ul. Widokową, w zakresie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, zwłaszcza w momencie budowy obiektu liniowego na terenie zróżnicowanym wysokościowo;

5. decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, w tym ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.);

6. decyzja w sposób znaczący wpływa na działki sąsiednie z uwagi na retencję wody oraz pośrednio na stan środowiska naturalnego.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem nie okazała się zasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...]. Dokument ten wraz ze sporządzonym projektem decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p., bowiem został wykonany przez osobę o potwierdzonych w dokumentacji sprawy uprawnieniach zawodowych. Nie było zatem potrzeby dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy przeprowadzenie dowodu z postulowanej przez skarżących kopii opinii do analizy dla wskaźnika zabudowy w/w działek, załączonej do pisma skarżących z dnia 4 lipca 2023 r.

Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 59 ust. 1 i nast. u.p.z.p. dopuszczalne jest wyłącznie względem przedsięwzięć planowanych (projektowanych), a więc nieistniejących w terenie. Ustawodawca wymaga, aby inwestor uzyskał decyzję o jakiej mowa w tym przepisie u.p.z.p. przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zaś przypadki samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu podlegają sankcjom administracyjnym przewidzianym w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Ostateczny kształt przedsięwzięcia zostanie zaś określony w granicach orzeczonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w treści pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego.

Należało przyznać rację Kolegium, że zarzuty złożonej do WSA skargi są w znacznej części odbiciem zarzutów odwołania rozpoznanego przez ten Organ w sposób ostateczny. Nie stanowi dla Sądu kwestii, iż do treści środka odwoławczego Kolegium odniosło się całościowo, wypełniając tym samym podstawowy obowiązek organu odwoławczego wynikający z art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a.

Wskazany Organ odpowiadając na istotne dla sprawy argumenty skargi trafnie eksponuje, a przy tym w oparciu o adekwatne orzecznictwo sądowoadministracyjne, że dla realizacji inwestycji na etapie warunków zabudowy z punktu widzenia obowiązujących przepisów u.p.z.p. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt tożsamy z planowanym przez wnioskodawcę postępowania, czyli taki który wszystkimi swymi parametrami technicznymi jak również wypełnianą funkcją będzie odpowiadać planowanej zmianie aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez zabudowę nieruchomości. Sąd zgadza się z zapatrywaniem Organu, że do spełnienia wymogów "zasady dobrego sąsiedztwa" – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wystarczające jest, aby poszczególne parametry planowanego obiektu odpowiadały parametrom obiektów występujących w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym i stanowiły ich kontynuacje.

Zarzuty skargi eksponujące nieprawidłowo wyznaczony obszar analizy nie mogły zostać potwierdzone przez Sąd. Otóż w części tekstowej analizy wyczerpująco wyjaśniono w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego oraz przepisy u.p.z.p., iż obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w odległości nie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m od granic zamierzenia inwestycyjnego. Odpowiada to prawu bowiem zgodnie z treścią obowiązującego w czasie rozstrzygania art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. W powołanym przepisie ustawy wyjaśniono też, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Należało również przyznać rację Kolegium, które podało stronom skarżącym, że powoływany w odwołaniu § 3 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. został uchylony dnia 3 stycznia 2022 r. i regulacją normującą aktualnie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Sąd po przeanalizowaniu wniosku inwestora, w tym dołączonych do niego załączników graficznych, nie miał wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w tym zakresie ustaleń Organów obu instancji. Przedstawiona przez inwestora koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji potwierdza, że lokalizacja wjazdu znajduje się na części obu działek objętych terenem inwestycji. To zaś nakazywało przyjąć, iż front tej inwestycji stanowią granice dwóch wymienionych działek. W treści swego wniosku inwestor oświadczył wyraźnie, że dojazd do terenu inwestycji obywać się będzie drogą wewnętrzną oznaczoną jako działki o nr. [...]. W rezultacie wyznaczono obszar analizy za pomocą tzw. obwiedni odpowiadającej długości 180 m. Wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zostały objęte dwie działki, których szerokość łączna od strony drogi wewnętrznej wynosi jak trafnie ustaliło Kolegium długość 60 m. Wjazd na teren inwestycji w postaci działki nr [...] znajduje się w granicach tych dwóch działek, co dostatecznie obrazuje załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 załączony do wniosku o wydanie decyzji z dnia 20 września 2022 r. Treść przepisów u.p.z.p. jest w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizy jednoznaczna, nakazując w tej sytuacji osobie uprawnionej wyznaczenie granie obszaru analizowanego w odległości co najmniej 180 m od granic terenu inwestycji, czyli terenu obydwu wskazanych we wniosku działek. W tej sytuacji, nie doszło do naruszenia przepisów normujących tryb wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez jego wyznaczenie oraz objęcie zabudowy wielorodzinnej. Dlatego sposób działania analitycznego Organów obu instancji wspartych opinią urbanistki pod kątem spełniania zasady dobrego sąsiedztwa jest w pełni zgodny z treścią art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. obowiązującą w czasie wydawania skontrolowanych przez Sąd decyzji.

Prawidłowo również zaznaczono w uzasadnieniu decyzji SKO, że stosowana przez Organy u.p.z.p. w swych postanowieniach o charakterze procesowym nie zobowiązuje do wyrażania w treści decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnych wypowiedzi odnoszących się do ewentualności podziału nieruchomości ujętych jako teren inwestycji. Sąd zobligowany był zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 54 ust. 1 w/w ustawy w decyzji o warunkach zabudowy określa się : rodzaj inwestycji, warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Według zaś art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu, określenie warunków podziału nieruchomości w decyzji o jakiej tu mowa jest dopuszczalne, jeżeli z zamiarem podziału nieruchomości na dalszym etapie realizacji inwestycji występuje inwestor, składając w tej mierze odpowiednie żądanie we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno przy braku takich szczegółów warunków jak i przy ich dookreśleniu w decyzji na wniosek inwestora, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości będzie oceniana przez pryzmat możliwości i zagospodarowania w sposób nakreślony w takiej decyzji. W postępowaniu podziałowym następującym po zakończeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy następować będzie zatwierdzenie podziału nieruchomości w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Oceniane to będzie przez pryzmat możliwości zagospodarowania wydzielonych z nieruchomości działek w sposób nakreślony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli przede wszystkim z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jakie zostały w decyzji na podstawie wniosku inwestora przyjęte. W aktualnym stanie prawa inwestor nie ma obowiązku, aby żądać od organu dookreślenia warunków podziału tak samo jak i nie jest zobowiązany do dzielenia nieruchomości na skutek realizacji inwestycji. Zatem Skarżący nie mogą wymagać zawarcia w zaskarżonej decyzji uwarunkowań związanych z podziałem nieruchomości tworzących teren inwestycji.

Nie mogły zyskać akceptacji Sądu również i te zarzuty skargi, które podnoszą brak wzmianki o uzgodnieniu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z właściwym zarządcą drogi. W myśl bowiem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. WSA potwierdza, że teren inwestycji obejmujący część działek o nr. [...], jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy drogi wewnętrznej oznaczonej jako działki o nr. [...]. Droga wewnętrzna stanowiąca własność gminy [...] zapewnia terenowi inwestowanemu pośredni dostęp do drogi publicznej w postaci drogi powiatowej nr [...]. Na załączniku graficznym o nr 2 do decyzji Burmistrza [...] oznaczono precyzyjnie wyjazd na teren inwestycji od strony drogi wewnętrznej należącej do gminy [...], jak również określono miejsce zjazdu z drogi publicznej na teren drogi wewnętrznej. W ten sposób doprecyzowano w formie graficznej część tekstową decyzji (tj. pkt 2.3 lit. g decyzji Organu I instancji) w ramach, której określono warunki obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia. Opracowanie graficzne jest spójne z częścią tekstową decyzji. Te ustalenia mają pokrycie w działaniach analitycznych urbanisty. W ten sposób wykazano, że określone we wniosku inwestora działki mają dostęp do drogi publicznej jak również ustalono w sposób wiążący warunki obsługi komunikacyjnej tego przedsięwzięcia. W myśl utrwalonego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeżeli zarówno do wydania decyzji głównej jak i do wydania uzgodnienia w zakresie dostępu komunikacyjnego terenu inwestycji, właściwym jest ten sam organ lub jest właściwa jednostka organizacyjna (zarząd drogi) służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Ustalenia tego organu poczynione w związku z prawem materialnym nie muszą przybierać formy postanowienia, a stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie (zob. przykładowo wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. II OSK 318/14, LEX nr 2002655.).

Sąd nie dopatrzył się złamania prawa poprzez określenie w decyzji Organu I instancji jako jej warunku sposobu usuwania i oczyszczania ścieków poprzez wykonanie przyłączy do bezodpływowego osadnika na nieczystości płynne z zapewnieniem odbioru tych nieczystości na warunkach przyjętych przez PGK w [...], docelowo do gminnej sieci kanalizacyjnej po jej rozbudowie (pkt 2.3 lit. d rozstrzygnięcia decyzji Organu I instancji). Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.), przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; (...).

Nie stanowi dla WSA kwestii, że w decyzji Burmistrza jako rozwiązanie docelowe przyjęto przyłączenie planowanych obiektów do gminnej sieci kanalizacyjnej jednak po przeprowadzeniu rozbudowy sieci kanalizacyjnej. Zatem Organ I instancji nie zakazał realizacji przepisów powołanych w skardze w postaci wskazanych unormowań ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach. Przyjęte rozwiązanie przekonująco tłumaczy treść pkt 2 pisma PGK [...], z którego to wynika, że na chwilę obecną przyłączenie budynków do miejskiej sieci kanalizacyjnej z powodu ograniczeń w jej przepustowości nie jest możliwe. Jednocześnie w.w przedsiębiorstwo komunalne zapewniło odbiór nieczystości płynnych ze zbiorników bezodpływowych z terenu planowanej inwestycji. Dlatego Organy miały podstawy do przyjęcia spełnienia hipotezy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. określającej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Jeżeli zaś chodzi o warunki decyzji dotyczące gospodarki wodnej, to Burmistrz w treści swej decyzji w sposób wymagany prawem na tym etapie planowania inwestycji zakazał inwestorowi dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych oraz zakazał ich kierowania na teren nieruchomości sąsiednich, co wyrażono w pkt 4 rozstrzygnięcia decyzji. W ten sposób zrealizowano wynikający z systemu prawa administracyjnego zakaz zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich – art. 234 ust. 1 ustawy – Prawo wodne (u.P.w.) i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Zatem decyzja Burmistrza nie wyraża akceptacji dla ewentualności powstania stanu naruszenia stosunków wodnych, czego obawiają się strony skarżące. Obowiązujące przepisy nie pozwalają zakazywać zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości wyłącznie w oparciu o hipotetyczne obawy stron postępowania, co do wpływu tej zmiany na stan gospodarki wodnej. Konkretne działania nakazowe mogą być podjęte dopiero w sytuacji, gdy właściciel gruntu dopuści się naruszenia warunków związanych z zachowaniem stanu wody na gruncie – art. 234 ust. 3 i nast. u.P.w.. Sąd wyjaśnia, że w przypadku gdy projekt budowlany obiektu mieszkalnego nie spełnia wymagań prawa dotyczących zapewnienia kanalizacji, to nie będzie mógł zostać zatwierdzony przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej - § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warto w kontekście rozważanych tu zarzutów dodać także, iż projektowane przedsięwzięcie nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymagało przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko w myśl regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.).

Nie dopatrzono się kwalifikowanych przepisami P.p.s.a. naruszeń prawa w zakresie wdrukowanych w ustalenia decyzji Organu I instancji parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy wysokości kalenicy głównej. Warunkami decyzji dookreślono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynosić od 7 m do 10 m, (licząc od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku). Natomiast wysokość kalenicy głównej od 7 m do 10 m, licząc od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, co odpowiada treści wniosku wszczynającego postępowanie. Inwestor we wniosku określił wysokość zabudowy poprzez sprecyzowanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki jak również wysokość głównej kalenicy wysokości budynku w przedziale od 7 do 10 m, czyli takim jaki wynika z decyzji oraz z jej uzasadnienia. Sporządzający projekt decyzji urbanista w wynikach swej analizy sprecyzował w części dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów i wysokości budynków mieszkalnych, że wysokość budynków mieszkalnych zawiera się w przedziale od ok. 7 m do około 9 m w najwyższym punkcie kalenicy, zaś najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji składa się z budynków mieszkalnych jednorodzinnych o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około od 3,5 m do 9 m. W obszarze analizowanym stwierdzono trzypiętrowe bloki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem zabudowy. Autor tego specjalistycznego dokumentu wyjaśnia, że wobec niewielkiej planowanej odchyłki wysokości elewacji planowanej zabudowy w stosunku do stanu istniejącego oraz fakt istnienia budynków o bardzo zróżnicowanej wysokości, można dopuścić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 10 m. Jednocześnie w granicach obszaru analizowanego odnotowano występowanie budynków mieszkalnych w przedziale od ok. 7 m do ok. 9 m. Wobec tych ustaleń specjalisty jako prawidłową wypadało ocenić ogólną konkluzje, że inwestor planuje budowę budynków mieszkalnych w parametrach bardzo zbliżonych do tych, które występują w obszarze analizy, przez co nie zachodzi niebezpieczeństwo zachwiania harmonii architektonicznej i urbanistycznej w granicach objętych analizą.

Nie znalazły także potwierdzenia zarzuty Stron podnoszące brak precyzji w dookreśleniu rodzaju inwestycji skoro w sentencji decyzji Organu I instancji czytelnie rozstrzygnięto o zakresie inwestycji, która będzie obejmować budowę 9 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą niezbędną do ich funkcjonowania.

Zarzut skargi w znacznej mierze odnoszą się także do nieprawidłowego zdaniem Stron zsumowania warunków odnoszących się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem. W decyzji ten parametr podano w granicach od 17% do 32,2%. Słusznie Kolegium eksponuje w uzasadnieniu w swej decyzji, że zagadnienie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu sprecyzowano w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Obowiązujące przepisy w/w rozporządzenia zostały poddane dogłębnej analizie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które zgodnie przyjęło, że widełkowemu określeniu przez organ parametrów przyszłej zabudowy nie sprzeciwiają się obowiązujące regulacje prawne. Taki sposób rozstrzygania powinien znaleźć swe uzasadnienie w zapisach tekstu analizy, czyli w uwarunkowaniach lokalnych zbadanych w toku postępowania przez specjalistę (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 959/15, LEX).

W decyzji Burmistrza, powołując się na ustalenia analizy urbanistycznej wyjaśniano, że wyznaczenie w decyzji wartości powierzchni zabudowy w sposób minimalny i maksymalny jest zasadne z tej przyczyny, iż projektowana wartość wskaźnika po zrealizowaniu inwestycji nie będzie w sposób istotny odbiegać od obecnego poziomu zainwestowania nieruchomości położonych w granicach obszaru poddanego analizie, które zostały w sposób docelowy zagospodarowane. Szczegółowa analiza obliczeń wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w granicach obszaru analizowanego potwierdza ustalenia urbanisty, który poddał adekwatnemu badaniu w/w parametr zabudowy na poszczególnych działkach o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy szeregowej. Specjalista ustalił, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi około 30%. Najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki występuje dla obszaru MW, tj. działek objętych zabudową wielorodzinną, gdzie odnotowano średni wskaźnik zabudowy na poziomie 43%. Natomiast dla działek o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wskaźnik ten kształtuje się na poziomie uśrednionym 16,7% (od 2 % do 32 %). Wobec szczegółowych wyliczeń zawartych w sporządzonej dokumentacji urbanisty, nie ulega dla Sądu wątpliwości, że tak określony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy mieści się w dopuszczalnych prawem parametrach odnotowanych w najbliższym sąsiedztwie terenu zainwestowanego co powoduje, że zarzuty skargi podnoszące naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. nie mogły zostać przez Sąd podzielone. Skarżący winni mieć świadomość obowiązywania § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia, które stanowi: Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Sąd zauważa, iż urbanista obszernie wytłumaczył uczestnikom procesu przyczyny, dla których przyjął podane wartości, dzięki czemu jego opinia odpowiada § 5 ust. 2 rozporządzenia (karta nr 210 akt administracyjnych sprawy). Podkreślono w tych wnioskach m.in., że przyszłe przedsięwzięcie nie naruszy uporządkowanych relacji między budynkami i zapewni ukształtowanie przestrzenni tworząc harmonijną całość.

Sąd przyznaje racje Kolegium, które w odpowiedzi na zarzuty skarżącego ZW wyrażone w piśmie o dacie wpływu do WSA dnia 19 lipca 2023 r. o braku jakichkolwiek podstaw prawnych do wskazywania w decyzji o warunkach zabudowy zakazu wyodrębnienia w budynku jednorodzinnym dwóch lokali mieszkalnych. Wyrażona w decyzji rozstrzygnięcie odpowiada przepisom wykonawczym do u.p.z.p., jak również przepisom ustawy – Prawo budowlane. Przepisy ustawy – Prawo budowlane w art. 3 pkt 2a definiują bowiem budynek mieszkalny jednorodzinny jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przepisy obowiązującego prawa pozwalają zatem wyodrębnić w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwa lokale mieszkalne. Wymaganie przez Strony w tej sytuacji, aby w decyzji o warunkach zabudowy był wyrażony zakaz wyodrębniania dwóch lokali mieszkalnych naruszałoby w sposób rażący przyjętą w prawie definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W rezultacie również i ten zarzut nie mógł zostać pozytywnie dla skarżących zweryfikowany przez Sąd.

Zgromadzone w tej sprawie dokumenty, a przy tym dokonany skontrolowanymi decyzjami sposób zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego pozwaliły stwierdzić, że wnioskodawca poruszał się w warunkach gwarantowanej przepisami u.p.z.p. wolności budowlanej. Organy wykazały w sposób dostateczny, że projektowany sposób zmiany zagospodarowania terenu nie narusza obiektywnego porządku prawnego, a w tym chronionych tym porządkiem interesów osób trzecich – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, art. 6.).

Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.