Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 892/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 279/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr ZP-P.8641.24.2020.DI w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 279/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 8 kwietnia 2020 r., nr ZP-P.8641.24.2020.DI w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu rejestracji, tj. 20 lutego 2020 r., skarżąca spełniała określone w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast nie spełniała warunków do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania nie udokumentowała co najmniej 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku. Organ pierwszej instancji uznał, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji (od 19 sierpnia 2018 r. do 19 lutego 2020 r.) jest krótsza niż 365 dni, bowiem do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku nie można zaliczyć okresu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia w P. spółka z o.o. spółka komandytowa (od 19 sierpnia 2018 r. do 6 lutego 2020 r.).

Wobec tego, decyzją z 3 marca 2020 r., organ pierwszej instancji orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną od 20 lutego 2020 r. oraz odmówił przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych.

Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z 8 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm. – dalej jako "u.p.z."), oraz uznał, że strona nie spełnia warunków, o których mowa w art. 71 ustawy, ponieważ w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od 19 sierpnia 2018 r. do 19 lutego 2020 r., udokumentowała 334 dni wobec wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku zaliczono stronie okresy zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia w spółce P. spółka z o.o. spółka komandytowa od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r. (tj. 30 dni), od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. (tj. 30 dni), od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. (tj. 90 dni), od 1 maja 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. (tj. 61 dni), od 1 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. (tj. 31 dni) oraz od 1 listopada 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. (tj. 92 dni). Łącznie 334 dni. Nie zaliczono natomiast pozostałych okresów świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia w ww. spółce, ponieważ w tych okresach skarżąca nie osiągnęła miesięcznie minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ zaznaczył, że nawet gdyby do okresu uprawniającego do zasiłku doliczyć jej okres zatrudnienia w tej spółce (na podstawie umowy zlecenia) w kwietniu 2019 r. (sumując dwa wynagrodzenia, tj. jedno wypłacone w kwietniu 2019 r., w kwocie 1 990,02 zł, drugie, wypłacone w maju 2019 r., w kwocie 529,20 zł), to i tak okres uprawniający do zasiłku byłby niższy niż wymagane przez ustawodawcę – co najmniej – 365 dni.

Na ostateczną decyzję Wojewody Dolnośląskiego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji i wskazał m.in., że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca spełniła warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Nie jest również kwestionowany fakt związania strony umową zlecenia w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie jej jako osoby bezrobotnej. Kwestią dyskusyjną jest natomiast odmowa przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kontekście warunku wykonywania zlecenia przez co najmniej 365 dni, przy podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy o wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Sąd przytoczył treść art. art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z., a następnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie strona ubiegająca się o zasiłek dla osób bezrobotnych zarobkowała w okresie poprzedzającym złożenie wniosku na podstawie umowy zlecenia. Dochód uzyskiwany przez skarżącą miał zatem źródło w pozapracowniczej formie zatrudnienia – umowie cywilnoprawnej, której treść kształtowana jest w granicach swobody kontraktowania (art. 3531 k.c.). Odmiennie zatem niż ma to miejsce w wypadku umowy o pracę, zleceniodawca i zleceniobiorca dysponują znaczną swobodą, m.in. w zakresie ukształtowania sposobu regulacji roszczeń przysługujących wykonawcy zleconych czynności. O ile bowiem pracodawca z mocy ustawy zobowiązany jest wypłacać wynagrodzenie pracownikowi co najmniej raz w miesiącu w stałym, z góry ustalonym terminie (art. 85 § 1 k.p.), o tyle sposób i termin uiszczenia zleceniobiorcy należnego mu wynagrodzenia nie został obwarowany jakimikolwiek restrykcjami. To strony umowy zlecenia decydują zatem tak o wysokości, jak i o sposobie oraz o terminie rozliczenia wynagrodzenia należnego biorącemu zlecenie. Nie ma zatem żadnych przeszkód ku temu, by wynagrodzenie to płatne było w całości z góry, w całości z dołu, częściowo w różnych odstępach czasowych, względnie w równych okresach itd. Omawiana różnica pomiędzy zasadami realizacji roszczenia o wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę i z umów stanowiących pozapracownicze formy zatrudnienia została dostrzeżona przez ustawodawcę, który w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. przyjął, że w m.in. wypadku świadczącego usługi na podstawie umowy zlecenia albo współpracującego przy wykonywaniu tych umów podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić ma kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę "w przeliczeniu" na okres pełnego miesiąca. Owo "przeliczenie" nieprzypadkowo pojawia się zatem w treści przywołanej normy. Ustawodawca, świadomy swobody kontraktowania w wypadku pozapracowniczych form zatrudnienia, zmierza bowiem do ujednolicenia warunku uzyskania świadczenia w postaci zasiłku przez pracowników oraz przez osoby zarobkujące na innej, pozapracowniczej podstawie. Wychodząc z założenia rozliczenia wynagrodzenia w stosunku miesięcznym (co w wypadku umowy o pracę jest regułą wynikającą z art. 85 § 1 k.p., w innych przypadkach zaś bywa częstokroć praktykowane zwyczajowo) prawodawca dąży do zastosowania analogicznego kryterium w wypadku każdej z form uzyskiwania dochodu, która wiąże się z powinnością odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Uwzględniając zatem, że wyłącznie w przypadku stosunku pracy założono rozliczenie wynagrodzenia w stosunku nie dłuższym niż miesięczny (i ta zasada jest powszechnie stosowana w relacjach rynkowych) przyjęto, że najbardziej odpowiednim sposobem porównania (w zobiektywizowany sposób) wysokości składek należnych z tytułu ubezpieczenia społecznego i Funduszu Pracy i opłacanych w związku z umowami o pracę oraz z związku z pozapracowniczymi formami zatrudnienia, jest zastosowanie ich przeliczenia w skali jednego miesiąca.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. obowiązek "przeliczenia" wynagrodzenia biorącego zlecenie w stosunku do jednego miesiąca wynika z konieczności ustalenia jednolitych kryteriów oceny wysokości świadczeń odprowadzanych do Funduszu Pracy oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego w wypadku pracowników regularnie (co miesiąc) uzyskujących wynagrodzenie oraz w wypadku osób osiągających dochód na podstawie umów cywilnoprawnych (zlecenie, agencja, świadczenie usług), stanowiących pozapracownicze, a więc niepodlegające reżimowi Kodeksu pracy, formy zatrudnienia, w wypadku których to ustawowy obowiązek rozliczenia wynagrodzenia w okresach nie dłuższych niż miesiąc ustępuje zasadzie swobody umów.

Sąd zauważył, że z umowy dołączonej do skargi (§ 6 pkt 2 zd. 2; k. 11), wynagrodzenie miało być rozliczane w dwumiesięcznych okresach trwających od 26-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 25-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego. Innymi słowy zleceniodawca wynagradzał zleceniobiorcę mając na uwadze czynności wykonane w przedziale dwóch miesięcy poprzedzających rozliczenie. Roszczenie o wynagrodzenie nie było zatem wymagalne co miesiąc (wedle zasady obowiązującej przy umowie o pracę), a po upływie dwukrotnie dłuższego okresu. Fakt, że jako dzień rozliczenia wskazano 25 (a zatem nie ostatni) dzień drugiego miesiąca nie wpływa w żaden sposób na wykładnię omawianego postanowienia kontraktowego. Strony jednoznacznie postanowiły bowiem o rozliczeniu wynagrodzenia "w dwumiesięcznych okresach", co oznacza, że zleceniodawca obowiązany jest wynagrodzić zleceniobiorcę za każdy okres kolejnych dwóch miesięcy świadczenia usługi, przy czym powinien to uczynić do 25-go dnia drugiego z miesięcy okresu rozliczeniowego. Przyjęta przez strony konstrukcja nie oznacza zatem bynajmniej, że wynagrodzenie jest wymagalne w każdym przypadku za czynności wykonane w czasie od 25-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 26-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego. Rozwiązanie umowne przewiduje bowiem, że podstawą rozliczenia są okresy przypadające od 26-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 25-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego, przy czym wypłata jest realizowana za dwa kolejne miesiące. Jednoznaczne potwierdzenie takiego sposobu kalkulacji rozliczenia pomiędzy stronami stanowią załączone do skargi "szacunkowe kalendarze wypłat".

Sąd wskazał, że zastrzeżony w umowie przedział czasowy od 25-go dnia pierwszego miesiąca do 26-go dnia drugiego miesiąca służył jedynie wyznaczeniu czasu miarodajnego dla oceny nakładu pracy zleceniobiorcy. Okresem rozliczeniowym pozostawał natomiast w każdym wypadku czas dwóch kolejnych miesięcy. Zatem mając na uwadze obowiązujący strony umowy zlecenia dwumiesięczny reżim wypłaty wynagrodzenia należnego zleceniobiorcy ustalenia te należy odnieść do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz do zasady "przeliczenia" wynagrodzenia należnego zleceniobiorcy na okres jednego miesiąca, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. skarżąca zgłosiła się celem rejestracji w urzędzie 20 lutego 2020 r., a okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.), miarodajny dla oceny uprawnienia strony ubiegającej się o zasiłek, obejmuje czas od 19 sierpnia 2018 r. do 19 lutego 2020 r. (nie wliczając dnia złożenia wniosku o rejestrację, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.). O ile ustalenie to nie budzi wątpliwości, o tyle jednak wnioski organów obu instancji (sprowadzające się do oceny relacji wskazanej w zestawieniu podstawy składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w stosunku do minimalnego wynagrodzenia za pracę w konkretnym okresie, wedle tabeli zawartej w zaświadczeniu spółki P. spółka z o.o. sp. k. z 2 marca 2020 r.) przedstawione zostały w oderwaniu od postanowień umowy zlecenia z 8 grudnia 2017 r. i z pominięciem obowiązku dokonania przeliczenia zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. Wynikający z wiążącej skarżącą ze spółką P. spółka z o.o. sp. k. umowy zlecenia dwumiesięczny system rozliczania wynagrodzenia wyklucza możliwość prostej akceptacji wartości wyszczególnionych w tabeli zawartej w zaświadczeniu z 2 marca 2020 r. W zestawieniu tym zleceniodawca przedstawił wprawdzie wartość świadczeń w stosunku miesięcznym, jednak po pierwsze taki sposób realizacji roszczenia o wynagrodzenie nie jest zgodny z zasadą rozliczania świadczenia należnego biorącej zlecenie w okresach dwumiesięcznych (§ 6 pkt 2 zd. 2 umowy), po drugie zaś omawiane zestawienie obrazuje miesięczny system wypłat najpewniej z tego powodu, że w okresach miesięcznych właśnie zleceniobiorca obowiązany był uiszczać składki (art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Zdaniem Sądu dla ustalenia uśrednionej wartości miesięcznego wynagrodzenia skarżącej na potrzeby weryfikacji jej prawa do zasiłku niezbędne będzie zsumowanie świadczenia podanego dla kolejnych miesięcy przypadających w konkretnym, dwumiesięcznym okresie rozliczeniowym i podzielenie tego wynagrodzenia na dwa miesiące.

Sąd pierwszej instancji dokonał przeliczenia wynagrodzenia otrzymywanego przez skarżącą i wskazał, że z jego obliczeń, bazujących jedynie na dostępnym zestawieniu tabelarycznym, obejmującym miesiące kalendarzowe (a więc nie miesiące rozliczeniowe), wynika duże prawdopodobieństwo świadczenia przez stronę skarżącą zlecenia w warunkach uprawniających ją do uzyskania zasiłku dla osób bezrobotnych przez co najmniej 365 dni. Niemniej jednak kwestia ta musi zostać wyjaśniona w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia omówionych okoliczności.

Organy obu instancji pominęły natomiast całkowicie treść umowy zlecenia, której stroną była skarżąca, w konsekwencji zaś sposób rozliczenia wynagrodzenia zleceniobiorcy nie stanowił przedmiotu oceny. Dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mogłaby zostać uznana za właściwą jedynie wówczas, gdyby strony umowy zlecenia przewidziały rozliczenie wynagrodzenia skarżącej w stosunku miesięcznym, za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy. Tak jednak nie jest, wobec czego dla prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dowodów z umowy zlecenia zawartej w dniu 8 grudnia 2017 r. oraz z dokumentacji spółki P. spółka z o.o. sp. k., w celu ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego skarżącej za poszczególne okresy rozliczeniowe, przypadające w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień jej zarejestrowania jako osoby bezrobotnej.

Dlatego też w wypadku skarżącej ustalenie podstawy wymiaru składek winno być dokonywane poprzez "przeliczenie na okres pełnego miesiąca" wynagrodzenia uzyskanego za każdy kolejny okres rozliczeniowy wyznaczony zgodnie z umową (obejmujący dwa następujące po sobie miesiące, liczone zgodnie z § 6 pkt 2 zd. 2 umowy) i odniesienie uzyskanego w ten sposób rezultatu do minimalnego wynagrodzenia za pracę w konkretnym czasie. W powoływanym już wielokrotnie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. ustawodawca świadomie nie mówi bowiem o "miesięcznym" wynagrodzeniu z tytułu umowy zlecenia (skoro sposób rozliczenia tego rodzaju kontraktu ustawodawca pozostawił woli stron), przyjmując jedynie uśrednione miesięczne wynagrodzenie ("w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca"), jako kryterium warunkujące nabycie prawa do zasiłku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca stosuje odmienne kryterium miary czasu względem okresu poprzedzającego dzień zarejestrowania wnioskodawcy jako osoby bezrobotnej oraz w stosunku do czasu wymaganego zarobkowania. Przedział czasowy poprzedzający zarejestrowanie oznaczono bowiem w miesiącach (18 miesięcy), zaś wymagany okres zatrudnienia, świadczenia usług, postawania w stosunku zlecenia, wykonywania umowy agencji itd. w dniach (365 dni). Odmienność ta jedynie pozornie może wydawać się bez znaczenia. W pewnych przypadkach jednakże, w tym w sytuacji strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie, ma ona przesądzający charakter.

Według Sądu, że nie bez przyczyny sięgnięto w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. właśnie do miesiąca, jako do okresu właściwego dla oznaczenia podstawy wymiaru składek należnych od wynagrodzenia uzyskiwanego przez przyjmującego zlecenie. Jest to bowiem niewątpliwie najpowszechniejszy sposób rozliczenia wynagrodzenia, narzucony ustawowo w stosunkach pracowniczych i masowo praktykowany w wypadku innych form zarobkowania. Ponadto odprowadzanie składek z tytułu ubezpieczeń społecznych odbywa się właśnie w systemie rozliczeń miesięcznych. W świetle regulacji Kodeksu pracy należy jednoznacznie przyjąć, że przy miesięcznym rozliczeniu wynagrodzenia bez znaczenia pozostaje liczba dni w miesiącu, za które pracownik pobiera wynagrodzenie. Umówione wynagrodzenie będzie zatem wypłacone w tej samej wysokości pracownikowi, który świadczył pracę w lutym (miesiącu liczącym 28 lub 29 dni), jak i temu, który wykonywał tożsame obowiązki na tych samych warunkach finansowych w sierpniu (miesiącu liczącym 31 dni). Mimo kilkudniowych różnic czasowych wysokość wynagrodzenia w obu wypadkach będzie jednakowa. Ustawodawca jednoznacznie mówi bowiem o płatnościach w systemie miesięcznym, wykluczając tym samym rozliczenia poszczególnych dni pracy w danym miesiącu kalendarzowym. Co istotne, taki sposób wypłat wynagrodzenia za pracę wywołuje podobne konsekwencje odnośnie do obowiązku uiszczania przez płatnika (pracodawcę) składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Niezależnie bowiem od tego, czy miesiąc, za który wypłacane jest wynagrodzenie jest miesiącem o mniejszej czy o większej liczbie dni, w każdym wypadku wartość odprowadzonej składki będzie taka sama, o ile oczywiście tożsama będzie podstawa jej wymiaru. W konsekwencji fundusze publiczne, których celem jest gromadzenie środków na cele zabezpieczenia społecznego, zasilane są takimi samymi środkami w każdym miesiącu świadczenia pracy, bez względu na liczbę dni przypadających w danym miesiącu kalendarzowym. Nietrudno zauważyć, że wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. kryteria uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zastrzeżono przede wszystkim z tej przyczyny, by świadczenie to było przyznawane jedynie tym osobom, które odpowiednio długo zarobkowały w legalny sposób, z czym wiązał się obowiązek zasilania funduszy służących zabezpieczeniu społecznemu na oznaczonym w ustawie poziomie. Można zatem stwierdzić, że powstanie uprawnienia do zasiłku dla osób bezrobotnych stanowi pochodną składek odprowadzanych na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w ściśle oznaczonym czasie, przypadającym przed rejestracją bezrobotnego. Niemniej jednak, oznaczenie w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wymaganego okresu zatrudnienia w dniach wydaje się przeczyć tej regule, co można zilustrować następującym przykładem: dwaj pracownicy, wykonujący obowiązki na stanowisku tego samego rodzaju, w tym samym wymiarze czasu pracy i uzyskujący z tego tytułu identyczne wynagrodzenie (rzędu minimalnego wynagrodzenia za pracę), świadczyli pracę przez 12 miesięcy przypadających w ciągu 18 miesięcy poprzedzających ich rejestrację jako bezrobotnych. Nie pokrywały się jednak okresy zatrudnienia, jako że:

a) pierwszy z pracowników był zatrudniony od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. i od 1 września 2018 r. do 28 lutego 2019 r. (przerwa w zatrudnieniu przypadała więc w czasie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r.);

b) drugi z pracowników był natomiast stale zatrudniony od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

Przeliczając czas zatrudnienia obu pracowników na dni (zgodnie z założeniem wynikającym z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.) uzyskamy następujący wynik: pierwszy z pracowników był zatrudniony łącznie przez 362 dni, drugi natomiast przez 365 dni. Jedynie drugi z pracowników spełnia zatem kryterium wynikające z omawianego przepisu mimo, że każdy z nich był zatrudniony przez 12 miesięcy i każdy osiągał wynagrodzenie skutkujące po stronie płatnika obowiązkiem opłacania składki m. in. na Fundusz Pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w obu przypadkach Fundusz Pracy został zasilony takimi samymi środkami, skoro obaj pracownicy otrzymywali identyczne, wypłacane miesięcznie wynagrodzenie. Co również istotne, wszystkie miesiące przypadające w okresach zatrudnienia obu pracowników będą traktowane jako okresy składkowe przy ocenie ich uprawnień emerytalnych. I w tym wypadku bowiem nie będzie miało znaczenia, czy konkretny miesiąc liczył mniej, czy też więcej dni kalendarzowych. Wnioski płynące z przytoczonego przykładu są zatem następujące: zastrzegając obowiązek legitymowania się przez stronę wnioskującą o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych okresem 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy przypadających przed rejestracją ustawodawca doprowadza do systemowej niespójności ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z zasadami rozliczania wynagrodzenia oraz odprowadzania składek służących realizacji zabezpieczenia społecznego. Regulacje Kodeksu pracy nie różnicują bowiem wysokości wynagrodzenia według liczby dni przypadających w konkretnym miesiącu kalendarzowym. Podobnie obwiązujący system ubezpieczeń społecznych zakłada miesięczne rozliczenie składek będących pochodną wynagrodzenia. W konsekwencji płatnik odprowadzający składki za pracownika zatrudnionego w lutym i w marcu z tym samym wynagrodzeniem odprowadzi składki w tej samej wysokości, mimo różnicy w liczbie dni, w czasie których praca była wykonywana. Zważywszy więc, że nie powinien budzić wątpliwości bezpośredni związek pomiędzy zasileniem Funduszu Pracy ze środków obecnego bezrobotnego a jego uprawnieniem do zasiłku, nietrudno dostrzec rysującą się niekonsekwencję ustawodawcy. Przyznaje on bowiem prawo do zasiłku jedynie temu pracownikowi, który wykazał zatrudnienie przez łącznie 365 dni. Tym samym pracownik, który wprawdzie również odprowadzał należne składki przez 12 miesięcy, choć był zatrudniony w krótszych miesiącach, nie uzyska uprawnienia do zasiłku, mimo że w takim samym zakresie zasilił Fundusz Pracy. Niekonsekwencji tej, w świetle art. 32 Konstytucji RP, nie sposób zaaprobować. Podstawową jednostką miary czasu w stosunkach pracowniczych jest jeden miesiąc. Taką kategorią operują także przepisy regulujące obowiązek odprowadzania składek związanych z instytucjami zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca zrównuje zatem pozycję pracowników wynagradzanych w systemie miesięcznym, pomijając różnice w liczbie faktycznie przepracowanych dni kalendarzowych. Zrównana jest także pozycja płatników składek, na których ciąży powinność odprowadzania należności wedle podstawy wymiaru stanowiącej wysokość miesięcznego dochodu pracownika, oderwanej od liczby dni przypadających w konkretnym miesiącu. Skoro w omawianych kwestiach ustawodawca nie czyni rozróżnienia na miesiące krótsze i dłuższe, poprzestając na rozliczeniach w obrębie jednego miesiąca, trudno zaakceptować warunek przepracowania 365 dni, przyjęty w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. O ile bowiem świadczenie w postaci zasiłku dla osoby bezrobotnej jest nierozerwalnie powiązane z odprowadzaniem składek, które płatnik pracownika uiszcza w stosunku miesięcznym, to właśnie ta miesięczna miara czasu powinna być zastosowana przy ocenie konkretnego przypadku. Oczywiście, w większości sytuacji kryterium odpowiedniej liczby dni zarobkowania nie będzie spełnione także wówczas, gdyby zastosować wymóg zarobkowania przez 12 miesięcy (w miejsce 365 dni). W rozpoznawanej sprawie tak jednak nie jest.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wykonywanie zlecenia w warunkach uprawniających do uzyskania świadczenia (w kontekście stosunku wysokości wynagrodzenia do płacy minimalnej) trwało, w wypadku skarżącej, przez 12 miesięcy kalendarzowych. Przez 12 miesięcy zatem na zleceniodawcy spoczywał obowiązek odprowadzenia składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Co więcej, gdyby wynagrodzenie osiągnięte np. w lutym 2019 r. strona uzyskała w innym, dłuższym miesiącu, fakt ten nie wpłynąłby w żaden sposób na wartość środków odprowadzonych do Funduszu Pracy. Składka uiszczana jest bowiem w systemie miesięcznym, bez przełożenia na liczbę dni kalendarzowych przypadających w konkretnym miesiącu. Z punku widzenia zależności pomiędzy zasileniem Funduszu Pracy a powstaniem prawa do zasiłku zmiana okresów wykonywania zlecenia, przy tożsamej podstawie składek, nie wywołałaby zatem żadnych negatywnych konsekwencji w zakresie stanu środków pozostających w dyspozycji publicznego świadczeniodawcy. W obu przypadkach Fundusz zostałby bowiem zasilony takimi samymi sumami.

Sytuacja skarżącej jest zatem podobna do opisanego wcześniej, hipotetycznego przypadku dwóch pracowników, zatrudnionych na tych samych warunkach, choć w nieco innych okresach. Wykonywanie zlecenia przy tożsamym wynagrodzeniu, choć w innych miesiącach, skutkowałoby bowiem "uzyskaniem" dodatkowego dnia i nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie można jednak zapominać, że zarobkowanie w warunkach uprawniających do świadczenia trwało 12 miesięcy i wiązało się z odprowadzaniem składek m.in. na Fundusz Pracy w stosunku miesięcznym, co prowadzi do wniosku o zasileniu Funduszu Pracy wymaganymi środkami.

W ocenie Sądu zatem przypadek skarżącej wymaga dokonania wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. w sposób gwarantujący zachowanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Oceniając więc spełnienie przez skarżącą przesłanek ustawowych nie można pomijać, że płatnik odprowadził za stronę składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres równy 12 miesiącom, zaś uzyskanie tych samych kwot w innej konfiguracji czasowej nie zmieniłoby sytuacji finansowej publicznego świadczeniobiorcy.

Naruszenie zasady równości wobec prawa w wypadku skarżącej wyraża się zatem przede wszystkim w tym, że wykonując zlecenie przez 364 dni kalendarzowe wypracowane przez nią środki zasiliły Fundusz Pracy w takim samym wymiarze, w jakim nastąpiłoby to wówczas, gdyby zlecenie wykonywano w innym, dłuższym miesiącu, przez łączny czas 365 dni.

System rozliczania składek służących realizacji zabezpieczenia społecznego zakłada płatności w stosunku miesięcznym (co jest związane z zasadą wypłacania wynagrodzenia w takich odstępach czasowych), bez względu na liczbę dni w miesiącu. Skoro więc ustawodawca wiąże prawo do zasiłku przede wszystkim z odprowadzeniem składek za oznaczony okres, konsekwentnie powinien i tu zastosować miesięczną miarę czasu, względnie zastrzec możliwość wyliczenia niezbędnego okresu zatrudnienia zarówno w miesiącach, jak i w dniach, w zależności od tego, który sposób jest korzystniejszy w warunkach konkretnej formy zarobkowania.

Przypadek skarżącej wymownie ukazuje, że odwołanie się do czasu liczonego w dniach może skutkować wnioskami sprzecznymi z istotą równego dostępu do świadczeń socjalnych, co stoi w sprzeczności nie tylko z powołanym art. 32 Konstytucji RP, a również z art. 67 tego aktu, gwarantującym obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego (w tym do utrzymania na czas niezamierzonego pozostawania bez pracy).

Zdaniem Sądu regulacja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. u.p.z., posługująca się dwoma różnymi sposobami mierzenia czasu (w miesiącach i w dniach), nie jest konsekwentna i nie może być uznana za spójną z regałami Kodeksu pracy i zasadami uiszczania przez płatników składek na fundusze publiczne powołane w celu realizacji prawa zabezpieczenia społecznego.

Z tych też przyczyn wykładnia powołanego przepisu, prowadząca do odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych powinna być – zdaniem Sądu – uznana za sprzeczną z konstytucyjną zasadą równości i powszechnego prawa do zabezpieczenia społecznego oraz z regułami rządzącymi obowiązkiem odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne. Należy pamiętać, że dokonując wykładni przepisów sąd powinien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany zatem wybrać taką interpretację regulacji ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08; CBOSA).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

1) przeliczenia, o którym mowa tym przepisie, należy dokonać w celu ujednolicenia warunku uzyskiwania zasiłku dla bezrobotnych przez pracowników i osoby zarobkujące na innej podstawie,

2) w celu zastosowania wskazanego przepisu konieczne jest w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie, w jaki sposób strony umowy zlecenia porozumiały się odnośnie do realizacji roszczenia o wypłatę wynagrodzenia dla przyjmującej zlecenie i w konsekwencji przyjęcie, że przeliczenie kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy powinno być dokonane tak jak rozliczane jest wynagrodzenie, tj. w dwumiesięcznych okresach rozliczeniowych od 26. dnia pierwszego miesiąca do 25. dnia drugiego miesiąca,

3) o tym, czy konkretny miesiąc można uznać za "składkowy", tj. taki, w którym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, nie decyduje stosunek kwoty podstawy wymiaru składek w danym miesiącu do minimalnego wynagrodzenia za pracę w tym okresie,

4) we wskazanym przepisie nałożono obowiązek przeliczenia wynagrodzenia należnego zleceniobiorcy do jednego pełnego miesiąca w związku z przyjętym przez strony rozliczeniem dwumiesięcznym, zamiast ustalenia, jaka jest podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy,

5) należy uwzględnić przepracowane na podstawie umowy zlecenia dni niezależnie od tego, jaka w danym miesiącu była rzeczywista podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i czy były od niej odprowadzone składki,

6) w analizowanym przepisie nie ma mowy o miesiącu kalendarzowym, choć ustawodawca wyraźnie wiąże okres miesiąca z obowiązkiem odprowadzania składek, a zatem z obowiązkiem realizowanym w odniesieniu do poszczególnych miesięcy kalendarzowych,

7) wynikiem "przeliczenia na okres pełnego miesiąca", o którym mowa we wskazanym przepisie, jest "uśrednione miesięczne wynagrodzenie";

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że zamiast 365 dni wymagane jest przepracowanie 12 miesięcy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania bezrobotnego, mimo jego jednoznacznej, nie pozostawiającej żadnej swobody interpretacyjnej, jej treści;

III. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 79a § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów oraz poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione stwierdzenie, że było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a ewentualne uchybienia nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Gdyby Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się wskazanego wyżej uchybienia przepisów postępowania, miałoby to istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie dysponując zarzutami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie mógłby uchylić decyzji organów administracji na tej podstawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z 9 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M.S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu. Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,

Z powołanego przepisu wynika, że bezwzględnym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest legitymowanie się okresem świadczenia usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia (ten przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie) wynoszącym co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest uzyskiwanie w tym okresie, w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, świadczenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Kryterium uznania okresu świadczonej usługi za zaliczany do stażu zasiłkowego stanowi również opłacanie składki na Fundusz Pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do gromadzenia środków, z których wypłacane są zasiłki i inne świadczenia dla osób bezrobotnych. Jak wynika z art. 104 u.p.z., obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie.

Zauważyć trzeba, że w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. zawarte są odrębne regulacje dla osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a także odrębne dla osób zarobkujących na innych podstawach (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d- i). Przy czym w każdym przypadku chodzi o odniesienie do kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zatem nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że należy dokonać ujednolicenia czy zrównania wskazanych w tym przepisie kryteriów.

Z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. wynika, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy musi być ustalana w odniesieniu do poszczególnych miesięcy. Skoro odprowadzanie składek z tytułu ubezpieczeń społecznych i na Fundusz Pracy odbywa się w systemie rozliczeń miesięcznych to nie może budzić żadnych wątpliwości, że chodzi w tym wypadku o miesiące kalendarzowe. Jest również oczywiste, że we wskazanym przepisie pojęcie "okres pełnego miesiąca" odnosi się do kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, która ma wynosić co najmniej tyle, ile wynosi minimalne wynagrodzenie za pracę, jeśli praca świadczona była przez pełny miesiąc i proporcjonalnie mniej, jeśli umowa zlecenia obejmowała okres krótszy niż miesiąc. "Przeliczenia", o którym mowa w tym przepisie, dokonuje się wyłącznie wtedy, gdy praca nie była świadczona w okresie pełnego miesiąca. Tylko wtedy bowiem zachodzi konieczność ustalenia, czy kwota, która stanowiła podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, byłaby co najmniej równa wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, gdyby został przepracowany cały miesiąc. Przez dokonanie przeliczenia ustala się, czy kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy jest mniejsza od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę w tej samej proporcji, co część przepracowanego miesiąca w stosunku do całego miesiąca. Zatem pojęcie "przeliczenia" odnosi się wyłącznie do kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, a przeliczenie na okres pełnego miesiąca występuje wtedy, gdy rozliczany jest okres niepełnego miesiąca.

Nie ma dlatego znaczenia, jaki strony umowy zlecenia ustaliły okres rozliczeniowy wynagrodzenia, i że wynagrodzenie było wypłacane zleceniobiorcy co dwa miesiące. Jeżeli podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w poszczególnych miesiącach nie były co najmniej równe kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę, nie ma możliwości zaliczenia tych miesięcy do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Wskazać trzeba, że niezależnie od treści umowy zlecenia, strony nie mogą swobodnie regulować kwestii ustalania wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. To, że umownie przyjęto, że wynagrodzenie będzie rozliczane w dwumiesięcznych okresach rozliczeniowych nie oznacza, że podobną metodę można zastosować w odniesieniu do kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że o tym, czy konkretny miesiąc można uznać za "składkowy" (tj. taki, w którym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca) decyduje stosunek kwoty podstawy wymiaru składek w danym miesiącu do minimalnego wynagrodzenia za pracę w tym okresie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości sporządzonego przez zleceniodawcę zaświadczenia, stwierdzając, że jest ono niezgodne z treścią § 6 pkt 2 zd. 2 umowy zlecenia. Ustalił, jakimi okresami składkowymi legitymuje się skarżąca. Powołał się na przedstawione przez skarżącą wyliczenia wynagrodzenia osiągane w konkretnych miesiącach, zsumował wynagrodzenia za dwa miesiące następnie podzielił na dwa i w ten sposób ustalił, czy dany miesiąc należy zaliczyć do kresu składkowego.

Wskazać trzeba, że w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. wskazano wyraźnie, że to podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić ma kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. W przepisach u.p.z., a dotyczących świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, brak jest podstaw prawnych, za pomocą których składki opłacone w jednym miesiącu od wynagrodzenia za dany miesiąc mogłyby zostać zaliczone na poczet innych miesięcy, w którym takie składki nie były opłacane. Natomiast przeliczenia dokonuje się, gdy z jakichś względów umowa nie była świadczona przez okres pełnego miesiąca.

Z ustawy wynika jasno, że przez cały okres 365 dni mają być świadczone usługi, przy których podstawa wymiaru składek wynosiła co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia. Oznacza to, że można uznać za dni przepracowane na podstawie umowy zlecenia dni, w przypadku których podstawa wymiaru składek była niższa od wymaganej ustawowo. Okoliczność, że za część dni składki były odprowadzane od kwoty większej jest uwzględniona przez ustawodawcę, bowiem w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. mówi on jedynie o minimalnej kwocie podstawy, co oznacza, że akceptuje on sytuację, że ta podstawa była wyższa.

Sąd pierwszej instancji dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeliczenia wynagrodzenia skarżącej. Należy jednak zauważyć, że do wyliczeń przyjmuje wynagrodzenie brutto, a nie kwotę stanowiącą podstawę wymiaru składek. Nadto składki były odprowadzane nie od kwot wyliczonych przez Sąd pierwszej instancji, ale od takich, jakie wykazał zleceniodawca w zaświadczeniu. Słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, że § 6 ust. 2 umowy zlecenia, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji, dotyczy wyłącznie rozliczenia wynagrodzenia z tytułu świadczenia usług opieki i pomocy domowej w Niemczech. Z tej umowy wynika jeszcze, że będzie ono ulegało proporcjonalnemu zmniejszeniu, jeśli realizowane będzie w okresie krótszym niż krótszy okres rozliczeniowy (ust. 3), zleceniobiorca może otrzymać wynagrodzenie dodatkowe (bonus - ust. 4), a także wynagrodzenie za świadczenie usług wsparcia rekrutacji i szkoleń (ust. 5) oraz dodatkowe wynagrodzenie ustalane doraźnie i zwrot kosztów (ust. 7), a także jednorazowe wynagrodzenia dodatkowe (ust. 8 i ust. 9). Zastrzeżono również, że liczba godzin świadczenia usług w poszczególnych miesiącach może się różnić i będzie zależała od potrzeb i możliwości ekonomicznych zleceniodawcy (ust. 6). Zatem powołana umowa zlecenia przewiduje możliwość proporcjonalnego zmniejszenia wynagrodzenia, nieuzyskania w ogóle wynagrodzenia, a także uzyskania w kolejnych miesiącach również takich składników wynagrodzenia, od których nie odprowadza się składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji zawarta przez skarżącą umowa zlecenia różni się od umowy o pracę tym, że nie gwarantuje równego miesięcznego wynagrodzenia w okresie obowiązywania umowy. Dlatego niezasadnie Sąd pierwszej instancji nakazuje wynagrodzenie uzyskiwane przez skarżącą dzielić na dwa, skoro na jeden miesiąc przypadać może mniejsza część wynagrodzenia, a za drugi większa. Nie jest zatem konieczne ustalenie średniego miesięcznego wynagrodzenia uczestniczki postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na uzasadnienia dwóch wyroków. Wskazać jednak należy, że nie mają one zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 184/09 konieczność ustalenia hipotetycznego wynagrodzenia za jeden miesiąc była wynikiem dokonania wypłaty jednorazowo, bez wskazania, jakie wynagrodzenie było należne za poszczególne miesiące. W sytuacji, gdy organ administracji dysponuje dowodem w postaci dokumentu z zestawieniem wynagrodzenia uzyskiwanego przez zleceniobiorcę i kwot stanowiących podstawę wymiaru składek w poszczególnych miesiącach, wynikających z rozliczenia realizacji umowy w danym miesiącu, nie sposób utrzymywać, że konieczne jest ustalanie wynagrodzenia hipotetycznego. Także okoliczności sprawy rozpatrywane przez Sąd pierwszej instancji i Sąd Wojewódzki w Poznaniu w wyroku z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1037/15 są różne, bowiem w niniejszej sprawie nie jest istotą sporu to, czy składka odprowadzona w określonym miesiącu kalendarzowym dotyczyła wynagrodzenia za kilka miesięcy, na co wskazywał zleceniodawca w swoim zaświadczeniu.

Z wyżej wskazanych powodów zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. przez jego błędną wykładnię.

Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. został sformułowany w sposób jasny i jednoznaczny. Wprost nakazuje, by bezrobotny świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia "łącznie przez okres co najmniej 365 dni" i nie można mu nadać innego brzmienia. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu pozwala przyjąć, że skoro świadczenie w postaci zasiłku dla osoby bezrobotnej jest nierozerwalnie powiązane z odprowadzaniem składek, które płatnik pracownika uiszcza w stosunku miesięcznym, to właśnie ta miesięczna miara czasu powinna być zastosowana przy ocenie konkretnego przypadku. W konsekwencji, że zamiast 365 dni wymagane jest przepracowanie 12 miesięcy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania bezrobotnego. Taka wykładnia prowadzi do wykreowania nowej, niewynikającej z brzmienia przepisu, normy prawnej przepisu. Podkreślić również należy, że organy administracji działają zgodnie z zasadą legalizmu, nie mogą zatem stosować wykładni contra legem, prowadzącej do przyznania prawa do zasiłku osobom, które nie spełniają przesłanek jego uzyskania, na podstawie obowiązujących przepisów, które mają co do zasady bezwzględnie obowiązujący charakter.

Skoro usprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.z. i art. 71 ust. 1 pkt. 2 u.p.z., to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., zastosuje się do przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu w całości, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a uczestniczka postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.