Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 441/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: par. 3 ust. 1 pkt 3, par. 1 ust. 2 pkt 2, par. 5 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi L. T. na akt Starosty Augustowskiego z dnia 6 września 2022 r. nr 43/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu uzupełnienia stałej organizacji ruchu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; 2. zasądza od Starosty Augustowskiego na rzecz skarżącego kwotę 200,00 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący – L.T. wniósł do sądu administracyjnego skargę na akt Starosty Augustowskiego z 6 września 2022 r. nr 43/2022 zatwierdzający projekt uzupełnienia stałej organizację ruchu drogowego na ul. [...] w Augustowie, stanowiącej drogę gminną nr [...], polegającą na oznakowaniu tej ulicy poprzez ustawienie znaku zakazu B-18, obejmującego zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów na drogach oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drodze przewidującego, że znak B-18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń oraz w uzasadnionych przypadkach w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe;

2. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez oparcie się na projekcie uzupełnienia stałej organizacji ruchu drogowego nie spełniającym wymaganych warunków, tj. sprowadzającym się wyłącznie do wskazania warunków technicznych jakim ma odpowiadać znak mający się - nie wiadomo czemu - pojawić, z opisem technicznym drogi ograniczającym się do podania jej szerokości, rodzaju nawierzchni i symbolu, nie zawierającym ani charakterystyki ruchu na drodze, ani geometrii drogi, nie odnoszącym się do niezbędności, słuszności i potrzeby ustawienia znaku;

3. art. 41 ust 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE nakładającego na organy administracji obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć, podczas gdy kwestionowana zmiana organizacji ruchu drogowego nie zastała uzasadniona, a wszelkie czynione późniejsze usiłowania uzasadnienia tej zmiany są niewiarygodne i bezzasadne;

4. ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6 K.p.a. (zasady praworządności), art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli) i art. 8 K.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej);

5. art. 22 Konstytucji RP mówiącym, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności dokonanej przez Starostę Augustowskiego zmiany organizacji ruchu drogowego na ul. [...] w Augustowie.

W uzasadnieniu zarzucono, że działanie Starosty ograniczyło się wyłącznie do bezwolnego zatwierdzenia projektu wykonanego na zlecenie inwestora - Gminy Miasta Augustów i przez to do biernego zaakceptowania działań Burmistrza Miasta Augustowa. Dokonanie tej zmiany, wprowadzono bez jakichkolwiek konsultacji. Burmistrz Miasta Augustowa post factum uzasadnił zmianę najpierw wyłącznie uwzględnieniem wniosku złożonego telefonicznie "przez mieszkańca ulicy [...]', bez udokumentowania faktu złożenia takiego wniosku i bez udokumentowania treści wniosku, bez wskazania przesłanek, które by przemawiały za uwzględnieniem wniosku, by następnie - gdy skarżący złożył wniosek o przywróceniu poprzedniej organizacji ruchu drogowego na tej ulicy - zaczął przywoływać wcześniej nie pojawiające się, gołosłowne twierdzenia, że jakoby przed ustawieniem znaku B-18 otrzymano informacje o niebezpieczeństwie i utrudnieniach w ruchu poprzez wjeżdżający i parkujący autobus, dlatego też znak został ustawiony z uwagi na zagrożenie. Podniesiono, że żaden organ nigdy nie potwierdził jakiegokolwiek przypadku stworzenia zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego na ul. [...] w Augustowie. Komendant Powiatowy Policji w Augustowie w piśmie z 15 grudnia 2022 r. potwierdził, że od 1 stycznia 2017 r. do 5 grudnia 2022 r., na tej ulicy nie odnotowano żadnych wypadków drogowych ani kolizji. Burmistrz Miasta Augustowa usiłował post factum uzasadnić swoje, podjęte rzekomo w oparciu o enigmatyczne telefoniczne zgłoszenie, działania, efektem których było posłuszne i inercyjne zatwierdzenie przez Starostę Augustowskiego proponowanej zmiany organizacji ruchu drogowego. W pismach UM pojawiła się, również post factum, oczywiście bez jakiegokolwiek dowodu, gołosłowna teza jakoby "podczas objazdu dróg" (... bez wymienienia objazdu przez kogo i konkretnie kiedy ...) zauważono często pozostawiony autobus na chodniku ul. [...]". Skoro z mieszkańców ul. [...] tylko skarżący używa do prowadzenia działalności gospodarczej autobusu, to jest to niewypowiedziana sugestia, że zauważony autobus był autobusem użytkowanym przez skarżącego. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy ktoś (bo nie wiadomo kto), kiedyś (bo nie wiadomo kiedy) stwierdził naruszenia jakichkolwiek przepisów dotyczących zasad ruchu drogowego, w tym w zakresie parkowania, to powinien to zgłosić odpowiednim organom państwa i służbom powołanym do egzekwowania przestrzegania prawa, a jeżeli takich zgłoszeń nie było, to wiarygodność snutych po czasie powiastek jest znikoma i nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że mogą one usankcjonować/zalegalizować bezprawną, niezasadną zmianę organizacji ruchu. A dokonana zmiana organizacji ruchu drogowego oprócz tego, że nie została nigdy w sposób należny wiarygodnie uzasadniona to dokonana została także z naruszeniem przewidzianych przez ustawodawcę warunków i wymogów zastosowania znaku B-18. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy skarżący podniósł, że niedopuszczalne jest profilaktyczne wprowadzanie ograniczeń wjazdu pojazdów na poszczególne odcinki dróg (wyrok z 12 marca 2012 r., II SA/Bd 1001/12). Przyjmuje się, że chcąc zlokalizować znak B-18 organ nie może powołać się na niesprecyzowaną konieczność ochrony nawierzchni drogi, musi wykazać jaka jest rzeczywista nośność drogi i dopiero wówczas może wprowadzić odpowiednie ograniczenia. W kwestionowanym przypadku powołano się nie na ochronę nawierzchni jezdni, ale na ochronę chodników.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zmiany organizacji ruchu drogowego na ul. [...] w Augustowie. Skarżący podniósł przy tym, że ma legitymację procesową do zaskarżenia dokonanej zmiany organizacji ruchu. Naruszenie jego interesu prawnego przejawia się w tym, że dokonana zmiana organizacji ruchu drogowego na ul. [...] ogranicza, utrudnia mu normalne korzystanie ze stanowiącej jego własność nieruchomości, a przede wszystkim uniemożliwia, a na pewno co najmniej w znacznym stopniu utrudnia prawidłowe prowadzenie wykonywanej przez niego od dawna działalności gospodarczej, stanowi przejaw dyskryminacji, jest przejawem załatwiania czyjś partykularnych interesów, wyrazem nierównego traktowania mieszkańców. Za dokonaną zmianą nie przemawiał żaden ważny interes społeczny, ani jakikolwiek obiektywnie ważny interes jakiegokolwiek mieszkańca tej ulicy.

Do skargi dołączono pisma UM w Augustowie z 9 grudnia 2022 r.; 18 stycznia 2023 r. i 30 marca 2023 r.; odpis wniosku skarżącego z 2 stycznia 2023 r. o zmianę stałej organizacji ruchu oraz odpis pisma Komendanta Powiatowego Policji w Augustowie z 15 grudnia 2022 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego (art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art.3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), ewentualnie o jej oddalenie, z uwagi na to że zaskarżony akt zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w Augustowie, został wydany zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w Augustowie oraz prowadzonej na tej nieruchomości działalności gospodarczej. Odnosząc się do tego wskazano, że według informacji zawartej w CEIDG skarżący prowadzi działalność gospodarczą z siedzibą przy ul. [...] w Augustowie:

- usługi kierowcy L.T. - od 1 lipca 2022 r.;

- ZAKŁAD G. L.T. - od 1 czerwca 1991 r.

W ocenie organu, zatwierdzona zmiana stałej organizacji ruchu, nie zamyka skarżącemu drogi i nie uniemożliwia jakiegokolwiek dostępu i poruszania się po niej, ani nie umożliwia prowadzenia działalności gospodarczej objętej wpisem do CEIDG. Ustanowiony jest wyłącznie zakaz wjazdu pojazdów przewyższających określony tonaż. W związku z powyższym zachowane jest prawo dostępu komunikacyjnego do działki, jednakże z zachowaniem stosownych przepisów, wynikających z prawa o ruchu drogowym, w tym przede wszystkim zasad ogólnych dotyczących poruszania się w terenie zabudowanym, m.in. w zakresie odpowiedniego tonażu. Zakaz ten nie wyklucza możliwości przewiezienia towaru, który jest podzielny i może być transportowany w mniejszych ilościach, zgodnych z istniejącym oznakowaniem, nośnością drogi czy tonażem. Skarżący nadal posiada dostęp do swojej działki z drogi publicznej objętej ograniczeniem, a dowóz bezprzewodowych butli gazowych, może wykonać pojazdami zgodnie z ustanowionym tonażem (3,5 t). Prowadzenie usług kierowcy nie stanowi usług transportowych, a nieruchomość przy ul. [...] w Augustowie nie jest bazą dla autobusów i nie uprawnia skarżącego do parkowania autobusów na jezdni ul. [...] czy chodniku. Tym samym zatwierdzona zmiana stałej organizacji ruchu nie ma wpływu na sferę jego praw i obowiązków, co prowadzi do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności organ podniósł, że zmiana organizacji ruchu została zatwierdzona zgodnie z prawem i nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

Podkreślono, że organ wszczął postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamian organizacji ruchu, na skutek wniosku Gminy Miasta Augustów, ta zaś na podstawie wniosku mieszkańca ul. [...] w Augustowie. Według informacji przedstawionych przez zarządcę drogi, przygotowanie projektu zamian organizacji ruchu było poprzedzone przez zarządcę drogi odpowiednimi ustaleniami faktycznymi, w szczególności analizą parametrów drogi i kontrolami drogi, gdzie podczas objazdów zauważano często pozostawiony autobus na chodniku ul. [...] w Augustowie. Ustalono, że miejsce to nie służy do parkowania pojazdów, a konstrukcja chodników nie jest przystosowana do przenoszenia obciążeń tak dużych jak autobus. Projekt zmiany organizacji ruchu ul. [...], w pkt 3 zawiera opis charakterystyki drogi, określając jej parametry techniczne: - jezdnia o szerokości 5,50 m o nawierzchni bitumicznej, - klasa drogi dojazdowej oznaczona symbolem "D", - szerokość chodników zmienna od 2,0 m do 2,5 m. Organizację ruchu przedstawiono w planach sytuacyjnych załącznika graficznego. Z układu graficznego wynika, że droga ta jest drogą bez przejazdu "tzw. ślepą", a więc autobus cofając stwarzał zagrożenie dla ruchu pojazdów i osób.

Organ powołując się na wyrok NSA podniósł, że przesłanki opisu znaku zawarte w pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków nie mogą być rozważane tylko do nośności drogi. Oprócz sytuacji określonej w zdaniu 1, przewidziane są jeszcze inne sytuacje, przy czym mają one charakter przykładowych (wyrok z 14 października 2015 r., I OSK 175/14, LEX nr 1985768). W sprawie niniejszej wprowadzenie znaku B-18 zostało podjęte w celu przeciwdziałania niszczeniu drogi, ale uzasadnione było również potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przedłożony projekt zmian organizacji ruchu wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, utrzymanie stanu nawierzchni drogi, a przede wszystkim posiadał wymagane elementy wymienione w dyspozycji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w tym przepisów pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust.2 lit c Karty Praw Podstawowych UE wskazano, że niezbędną częścią aktu zatwierdzającego projekt stałej organizacji ruchu jest sam projekt i to on stanowi uzasadnienie tego spornego aktu. Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Nadto podniesiono, że w procedurze zmiany organizacji ruchu przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie zarządzania ruchem, nie stosuje się przepisów K.p.a., albowiem zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Podkreślono, że projekt organizacji ruchu został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w tym zakresie i zatwierdzony pod względem zgodności opracowania projektu z warunkami technicznymi dla lokalizacji oznakowania i pod względem zgodności z załącznikiem nr 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.

Nie doszło także do naruszenia art. 22 Konstytucji RP. Przepis ten wymaga, by ograniczenia wolności działalności gospodarczej były ustanawiane "tylko w drodze ustawy", natomiast w aspekcie materialnym domaga się aby ograniczenia te ustanawiano tylko "ze względu na ważny interes publiczny". Wymaganie zachowania formy ustawy nie oznacza jednak zakazu rozdzielania normowanej materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze. W odniesieniu do wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że ustawa może zawierać upoważnienia do regulacji w aktach wykonawczych (vide: wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97; wyrok TK z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00). Przepisy rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem mają swe oparcie w delegacji ustawowej - art. 10 ust. 12 u.p.r.d.

Odnosząc się natomiast do wyrażonej w tym przepisie przesłanki "ważnego interesu publicznego" podkreślono, że definiowany on jest przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, które służą ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób, które pozostają wyżej w wewnętrznej hierarchii wartości konstytucyjnych niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cenniejsza jest wartość uzasadniająca ograniczenia owej wolności (vide: wyrok TK z 16 października 2014 r., SK 20/12). Nie znajduje uzasadnienia więc zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP, bowiem zarówno przepisy u.p.r.d., jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, rozwijając normy art. 5 Konstytucji RP (nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli) i art. 38 Konstytucji RP (zasady ochrony życia), stanowią wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie powodując jednocześnie naruszenia art. 22 Konstytucji RP. Za spełniony uznać zatem wypada postulat proporcjonalności dokonanej ingerencji powyższym ograniczeniem w prawa i wolności chronione konstytucyjnie, w tym w wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 2 Konstytucji RP) - vide: wyrok TK z 3 października 2000 r., K 33/99.

Skarżący w piśmie z 30 czerwca 2023 r. złożył replikę na odpowiedź na skargę i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest akt Starosty Augustowskiego z 6 września 2022 r. nr 43/2022 zatwierdzający projekt uzupełnienia stałej organizacji ruchu drogowego na ul. [...]w Augustowie, stanowiącej drogę gminną nr [...], polegającą na oznakowaniu tej ulicy poprzez ustawienie znaku zakazu B-18, obejmującego zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem zatwierdzenie organizacji ruchu przez organy, o których mowa w art. 10 ust. 4, 5 i 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm. dalej powoływana jako ustawa) jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), tj. aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż określone w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (vide: uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, pub. CBOSA).

Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotowy akt jest uzależniona od legitymacji skargowej, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, dalej powoływana jako u.s.p.). Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (treść tego przepisu jest identyczna jak treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W konsekwencji, skarżący w sprawie niniejszej powinien był wykazać nie tyle, że posiada interes prawny, ale że został on naruszony. Od tego bowiem zależy jego legitymacja skargowa i możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skutkuje bowiem jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Zdaniem sądu, skarżący w sprawie niniejszej legitymację skargową posiada, dlatego wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.

W kwestii legitymacji skargowej właściciela nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze, na której doszło do zmiany organizacji ruchu na skutek zatwierdzenia projektu tej organizacji, orzecznictwo NSA wykazuje rozbieżności. Przy czym jest to przede wszystkim orzecznictwo wypracowane na kanwie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak już wskazano powyżej treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 87 ust. 1 u.s.p. Stąd tezy tego orzecznictwa w drodze analogii zostały wykorzystane w sprawie niniejszej. I tak np. w uzasadnieniu postanowienia z 28 listopada 2017 r. w sprawie I OSK 2397/17 oraz postanowienia z 17 lipca 2018 r. w sprawie I OSK 1636/18 sąd kasacyjny wskazał, że wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego można rozważać sytuację własności nieruchomości przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej objętej zmienioną organizacją ruchu. Odmienny pogląd wyraził NSA w sprawach I OSK 1722/17 (wyrok z 17 stycznia 2018 r.), I OSK 1630/17 (wyrok z 5 kwietnia 2019 r.) oraz uzasadnieniach postanowień w sprawach I OSK 287/19 (z 12 marca 2019 r.) oraz I OSK 161/19 (z 13 lutego 2019 r.). W szczególności w sprawie I OSK 1722/17 NSA wskazał, że trafne jest w takiej sytuacji upatrywanie naruszenia interesu prawnego w ograniczeniu uprawnień właścicielskich przysługujących na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego. Skoro zgodnie z tym przepisem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, to właściciel nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. W sprawie, w której NSA wyraził ten pogląd, zaskarżona została czynność prezydenta miasta wprowadzająca do porządku prawnego nowe reguły - zakaz postoju i zatrzymywania się na odcinku drogi zbiorczej (z wyłączeniem zatok parkingowych). Sąd kasacyjny stwierdził, że zakaz ten uszczupla uprawnienia właścicielskie skarżącego, naruszając jego interes prawny. Utrata możliwości zatrzymywania się i postoju utrudni obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego - nie będzie możliwe zatrzymanie się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, konieczne będzie zaparkowanie w dalszej odległości i dojście piesze. Podobnie wskazał NSA w sprawie I OSK 1630/17 wywodząc, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 87 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy.

Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko dotyczące istnienia legitymacji skargowej właściciela nieruchomości bezpośrednio przylegającej do drogi, na której wprowadzono bądź zmieniono organizację ruchu w sposób utrudniający korzystanie z niej przez tegoż właściciela. W sprawie niniejszej oznacza to, że skarżący jako właściciel nieruchomości położonej bezpośrednio przy ul. [...], komunikujący się za pomocą tej drogi z innymi drogami publicznymi i korzystający z niej w sposób dotychczasowy, wskutek wprowadzonej zmiany organizacji ruchu znalazł się w sytuacji utrudniającej to dotychczasowe korzystanie. Ma zatem zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia. Kwestionowany akt wprowadza na tej ulicy nowe reguły – zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Skarżący oprócz tego, że jest właścicielem nieruchomości położonej bezpośrednio przy ul. [...] to prowadzi przy tej ulicy działalność gospodarczą w zakresie usług kierowcy oraz zakładu gazownictwa bezprzewodowego. Ustawienie znaku B-18 godzi w prowadzenie takiej działalności naruszając w ten sposób uzasadnione interesy skarżącego. W tych okolicznościach odmówienie skarżącemu legitymacji skargowej byłoby pozbawieniem zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Odmowa przyznania w takiej sytuacji legitymacji skargowej powodowałaby niebezpieczeństwo braku możliwości zaskarżenia projektu stałej organizacji ruchu, gdyż faktycznie nie byłoby podmiotu do tego uprawnionego.

Uznając legitymację skarżącego w sprawie niniejszej sąd mógł przystąpić do merytorycznego badania aktu Starosty zatwierdzającego projekt stałej organizacji ruchu. Kontrola w tym zakresie wskazuje, że akt ten został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Wymagane elementy projektu organizacji ruchu wymieniono w § 5, a szczegółowe zasady zatwierdzania projektu uregulowano w § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r.

Z przepisu § 5 ust. 1 wynika, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

Z kolei jak wynika z § 8 rozporządzenia, zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Ustawodawca wymaga od zatwierdzającego merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu - § 8 ust. 1, 5 i 6).

Wykluczenie arbitralności w zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu ma również swoje uzasadnienie w treści upoważnienia ustawowego do wydania ww. rozporządzenia z 23 września 2003 r. W art. 10 ust. 12 ustawy wskazano bowiem, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, jest upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przy uwzględnieniu trzech warunków: 1) konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej.

W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 4 marca 2021 r., II SA/Bk 145/21; wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2014 r., II SA/Sz 723/13; wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2018 r.; III SA/Gd 880/17, pub. CBOSA).

Powyższy wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.), gdzie w punkcie 3.1.1 załącznika nr 1 podano, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.

Kwestie związane ze znakiem B-18 reguluje zaś pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 tony" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Przesłankami umieszczenia zatem ww. znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą wystąpić łącznie.

Z przywołanych regulacji wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga: rozważenia (i wskazania) czy chodzi o poprawę bezpieczeństwa, potrzeby społeczności lokalnej czy efektywnego wykorzystania drogi; sformułowania wnikliwej analizy skutków jakie powoduje jego wprowadzenie dla uczestników ruchu (ustawodawca nie różnicując o jakich uczestników ruchu chodzi pośrednio daje do zrozumienia, że potrzeby jednych nie mogą bez uzasadnionych powodów mieć pierwszeństwa przed potrzebami innych, a jeśli uzasadnione potrzeby istnieją – wymaga to wyjaśnienia zgodnie z zasadą przekonywania); wyczerpujące uzasadnienie konieczności wprowadzenia tego znaku. Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Nie ma więc możliwości - w świetle powyższych regulacji prawnych - wprowadzenia znaku zakazu bez uprzedniej analizy konieczności jego stosowania.

Z dołączonej do odpowiedzi na skargę dokumentacji sprawy niniejszej wynika, że składa się ona z projektu i kwestionowanego zatwierdzenia. Przy czym zatwierdzenie to sprowadza się do pieczątki. Dokumentacja ta nie zawiera żadnego uzasadnienia wprowadzonego zakazu, w tym dopuszczalności i celowości tej czynności. Uzasadnienia tego, wbrew temu co podnosi organ, nie może stanowić projekt. Tym bardziej, że projekt ten oprócz opisu charakterystyki drogi poprzez określenie jej parametrów nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie jest zatem możliwa ocena merytoryczna zatwierdzenia zaskarżonego aktu, bowiem nie realizuje on zasady przekonywania przez co jest obiektywnie nieweryfikowalny. Przyjąć zatem należy, że Starosta zatwierdził zmiany w stałej organizacji ruchu arbitralnie, bez uzasadnienia, czyli w sposób dowolny. Działania takiego nie sposób zaakceptować, albowiem dokonane zostało z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Jako niewystarczające w tym zakresie oraz spóźnione należy ocenić próby uzasadnienia poczynione w treści odpowiedzi na skargę. W treści zatwierdzonego aktu jak i aktach sprawy (w tym projektu uzupełnienia stałej organizacji ruchu drogowego), próżno jednak szukać wyjaśnień (sąd orzeka na podstawie przekazanych akt administracyjnych sprawy - art. 133 P.p.s.a.), jakiegokolwiek uzasadnienia.

Skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to istotne jest jego prawidłowe uzasadnienie, które spełnia zasadniczą rolę w tym procesie, umożliwiając sądowi przeprowadzenie takiej kontroli w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym w świetle obowiązujących w sprawie przepisów.

Reasumując, opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu drogowego. Zaskarżony akt został zatem wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r., a także z naruszeniem reguł ustawiania znaków zakazu wynikających z załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu postoju (B-18) i w ten sposób wprowadzenie ograniczenia dla uczestników ruchu powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie sądu, argumentacja tego dotycząca powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Nie przesądzając zasadności wprowadzenia przedmiotowego zakazu, należało orzec o wyeliminowaniu zaskarżonego aktu z obrotu prawnego jako aktu istotnie naruszającego prawo. Brak wyczerpującej argumentacji uzasadniającej wprowadzenie znaku B-18 nie pozwala bowiem stwierdzić, czy uzupełnienie stałej organizacji ruchu drogowego może obowiązywać w zaproponowanym przez organ kształcie czy też nie ma ku temu wystarczających podstaw.

Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia uzupełninia organizacji ruchu drogowego, a jeśli ją podtrzyma i ponownie zatwierdzi – uczyni to w sposób wymagany przepisami, w tym uzasadniając wszechstronnie wydany akt.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty odpowiadającej wysokości wpisu od skargi.