Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1340/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art  156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S., K. B., J. S. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących M. S. i K. B. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku K. B., M. S., R. S., w miejsce którego wstąpili K. S. i J. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1961 r. nr [...], orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, zapisanej w KW nr [...] o powierzchni 580 m², stanowiącej własność K. S. (pkt 2 orzeczenia) i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].03.1963r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia tej nieruchomości decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1961 r. nr [...] i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r. nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. D. i P. m.in. zapisanej w KW nr [...] o powierzchni 580 m², stanowiącej własność K. S.. Wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była [...] Fabryka Urządzeń Mechanicznych w P. Przedsiębiorstwo Państwowe, co wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1961 r. oraz z zawiadomienia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1961 r., nr [...]. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa domu mieszkalnego dla pracowników [...] Fabryki Urządzeń Mechanicznych w P..

Z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna [...] Fabryce Urządzeń Mechanicznych w P. - Przedsiębiorstwu Państwowemu dla realizacji nałożonych na nią zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych związanych z planowanym przejściem przedsiębiorstwa na produkcję obrabiarek zespołowych i automatycznych linii obróbczych. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego nr 146 z dnia 6 października 1960 r. produkcja agregatów była zadaniem pierwszoplanowym. Szybkie uruchomienie produkcji i wykonanie zatwierdzonego zadania wiązało się z pozyskaniem doświadczonych specjalistów przedmiotowej dziedziny, których P. i okolice nie zapewniały w wystarczającej ilości i przedsiębiorstwo musiało ich pozyskać z zewnątrz, co z kolei wiązało się z koniecznością zapewnienia im mieszkań zakładowych.

[...] Fabryka Urządzeń Mechanicznych w P. - Przedsiębiorstwo Państwowe na realizację powyższego zadania uzyskało dotację budżetową. Przedmiotowa inwestycja została potwierdzona zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1961 r., wystawionym przez Prezydium Rady Narodowej Miasto P. - Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego poprawionym w dniu [...] lipca 1961 r.

Pismem z dnia [...] lutego 1961 r., nr [...] [...] Fabryka Urządzeń Mechanicznych w P. Przedsiębiorstwo Państwowe wystąpiła do K. S. z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości o pow. 840 m z całej powierzchni 2091 m za kwotę [...] zł, a pismem z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...] sprecyzowała ofertę poprzez wskazanie, iż na cele wywłaszczenia jest niezbędna działka o pow. 580 m², za kwotę [...] zł.

Z treści wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1961 r. oraz z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1961 r. wynika, że K. S. nie zgodził się na wywłaszczenie swojej nieruchomości. W skutek niepowodzenia w przeprowadzonych rokowaniach sprawa została skierowana na drogę postępowania wywłaszczeniowego i wnioskiem z dnia [...] lipca 1961 r. znak [...] [...] Fabryka Urządzeń Mechanicznych w P. Przedsiębiorstwo Państwowe wystąpiło do Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych o wywłaszczenie ww. powierzchni 580m², stanowiącej własność K. S..

Pismem z dnia [...] lipca 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania K. S., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję, w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania odwołanie częściowo uwzględniła i przyznała dodatkowe odszkodowanie.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. R. S., K. B. i M. S., reprezentowani przez adwokata A. O. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1961 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność K. S..

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].03.1963 r., nr [...] i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1961 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność K. S..

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. J. S., K. S., M. S., K. B., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej.

Rozpoznając wniosek Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał zaskarżoną decyzję podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wskazując dodatkowo, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Punkt 2 przedmiotowej decyzji wymienia nr księgi wieczystej, wywłaszczaną powierzchnię działki, t.j. 580 m oraz właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a zatem wskazuje jednoznacznie przedmiot wywłaszczenia, spełniając tym samym wymóg art. 22 ust. 1 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Skargę na powyższą decyzję w imieniu M. S. oraz K. B. wniósł ich pełnomocnik, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 3 ust. 1 i ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne było wywłaszczenie na wniosek przedsiębiorstwa państwowego, tj. [...] Fabryki Urządzeń Mechanicznych w P. dla celu jakim była budowa bloku mieszkalnego, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno doprowadzić do wniosku, iż wniosek o wywłaszczenie na cele budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego mógł złożyć tylko "terenowy organ administracji państwowej danego miasta", a zatem wywłaszczenie było niedopuszczalne,

- naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż wywłaszczenie K. S. było niezbędne dla realizacji celu jakim była budowa domu mieszkalnego, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu winno doprowadzić do wniosku, iż inwestycja mogła być realizowana w dowolnym miejscu w P., a zatem nie była "niezbędna" w rozumieniu cyt. przepisu;

- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez brak dokładnego określenia przedmiotu wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł również w imieniu J. S. oraz K. S. ich pełnomocnik, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), określanej dalej jako K.p.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa (materialnego i procesowego);

- art. 20 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji PRN - w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości dokonane decyzją PRN nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że decyzja PRN zapadła bez ustalenia, dokonanego na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, że nieruchomość była rzeczywiście niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia;

- art. 22 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że decyzja określała jedynie wywłaszczaną powierzchnię, bez wskazania, która część nieruchomości jest przedmiotem wywłaszczenia, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji PRN nieruchomość miała łączną powierzchnię 2,091 m² i jednolitą strukturę, bez podziału na działki, natomiast przedmiotem wywłaszczenia uczyniono jedynie bliżej nie określoną w treści decyzji PRN cześć nieruchomości, o powierzchni około 580 m²;

- art. 99 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że w decyzji PRN nie wskazano podstawy prawnej uzasadniającej wywłaszczenie ani konkretnego celu wywłaszczenia odpowiadającego tej podstawie prawnej, tylko ograniczono się do powołania ogólnych przepisów ustawy (tj. art. 1, art. 14 oraz art. 22 ustawy);

- art. 107 § 3 K.p.a., polegające na tym, że pomimo ustawowych wymogów dotyczących sposobu sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, argumentacja wskazana w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a ponadto sprowadza się do wskazania jedynie ogólnikowych twierdzeń oraz bezkrytycznego przyjęcia faktów częściowo na podstawie nieuzasadnionych domniemań a częściowo na podstawie twierdzeń organów;

- art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na tym, że mimo ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania oceny istotnych dla sprawy okoliczności, w decyzji ograniczono się do wybiórczego przyjęcia faktów i twierdzeń na niekorzyść skarżących z jednoczesnym pominięciem faktów i twierdzeń korzystnych dla skarżących;

- art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., polegającego na tym, że wbrew ustawowemu obowiązkowi stania na straży praworządności oraz działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, organ wydający zaskarżoną decyzję działał w sposób uzasadniający przekonanie, że kierował się wyłącznie ochroną interesów Skarbu Państwa oraz błędnie pojmowaną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przymykając oczy na liczne i oczywiste uchybienia popełnione w związku z wydaniem decyzji PRN oraz nadając tym uchybieniom pozory zgodności z prawem, co w rezultacie doprowadziło do rażącego naruszenia uzasadnionych interesów skarżących;

a ponadto skarżący wywodzili naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa,;

- art. 2 ust. 2 ustawy, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, oraz art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że wywłaszczenie nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że wniosek o wydanie decyzji PRN, dokonującej wywłaszczenia na cele budownictwa mieszkaniowego, został złożony przez podmiot nie posiadający legitymacji czynnej do złożenia tego wniosku; wnioskodawca był bowiem przedsiębiorstwem państwowym, natomiast zgodnie z powołanymi przepisami, wywłaszczenie na cele budownictwa mieszkaniowego mogło być dokonane wyłącznie na wniosek właściwego organu administracji prezydium rady narodowej;

- art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten reguluje jedynie możliwość wywłaszczenia części lub całości nieruchomości, natomiast nie przewiduje konieczności odpowiedniej indywidualizacji wywłaszczanej części nieruchomości oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że sprowadziło się do podania wielkości wywłaszczanej powierzchni, bez wskazania, która część nieruchomości jest przedmiotem wywłaszczenia; w dacie wydania decyzji PRN nieruchomość miała łączną powierzchnię 2.091 m² i jednolitą strukturę, bez podziału na działki, natomiast przedmiotem wywłaszczenia była jedynie bliżej nie określona część tej nieruchomości, o powierzchni około 580 m²;

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczas reprezentowane stanowisko.

Na rozprawie sądowej, w dniu 6 listopada 2015 r., Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzić połączenie spraw o sygnaturach akt IV SA/Wa 1854/15 i IV SA/Wa 1855/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalsze ich prowadzenie pod sygnaturą akt IV SA/Wa 1854/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg M. S., K. B., J. S. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części, wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1854/15 uchylił zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi omawianą materię, jak przewidywał art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.

Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie przyjęły, iż wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla realizacji celów wnioskodawcy uzasadniających wywłaszczenie. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, owa niezbędność miała wynikać z treści wniosku o wywłaszczenie; zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej oraz treści decyzji PRN, w której odwołano się do rozprawy wywłaszczeniowej, gdzie potwierdzono niezbędność wywłaszczenia. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, z żadnego z tych dokumentów nie wynika, aby taka niezbędność rzeczywiście wystąpiła. Przedmiotowa nieruchomość była bowiem potrzebna dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy. Oceniając spełnienie tej kluczowej dla wywłaszczenia przesłanki ustawowej Minister nie wykazał zaistnienia powyższej okoliczności, ograniczając się jedynie do powołania się na wniosek i wydaną ww decyzję PRN. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że należy mieć na uwadze, iż o niezbędności decydują kryteria obiektywne a nie subiektywne przekonanie wnioskodawcy czy stwierdzenie tego faktu w decyzji lokalizacyjnej lub w decyzji wywłaszczeniowej. Aby stwierdzić spełnienie tej przesłanki, należy wykazać, że z uwagi na charakter przedsięwzięcia, cel wywłaszczenia może zostać zrealizowany wyłącznie na wywłaszczanej nieruchomości. Innymi słowy, nie dałoby się tego celu zrealizować w innym miejscu, na innej nieruchomości. Tymczasem sam organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe (pismo z dnia [...] stycznia 1962 roku [...]) pośrednio przyznał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było wynikiem takiej woli [...] Fabryki Urządzeń Mechanicznych w P., aby na tym terenie wybudować mieszkania zakładowe w celu zachęcenia potencjalnych przyszłych pracowników, specjalistów zajmujących się ww. dziedziną, z terenu całego kraju, aby mogli podjąć pracę w ww. fabryce, a nie, jak wykazywana przez organ, jej niezbędność w znaczeniu ustawowym. W powyższym piśmie podkreślono, że wywłaszczane części nieruchomości są "położone w pobliżu zakładu wnioskodawcy".

Sąd podkreślił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że istniejący plan gospodarczy wnioskodawcy dotyczył zmiany dotychczasowej działalności przez wnioskującą Fabrykę na produkcję obrabiarek zespołowych (agregatów). W ocenie Sądu I instancji organy w sposób nieuzasadniony przyjęły, iż konieczność realizacji przez wnioskodawcę określonego indywidualnego celu w postaci produkcji agregatów, stanowi o niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na ten cel. Tymczasem, z punktu widzenia tak określonego celu, inwestycja polegająca na budowie mieszkań zakładowych mogła być realizowana również w każdym innym miejscu na terenie miasta P., bez konieczności wywłaszczania konkretnej nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżących. Wywłaszczenie nieruchomości mogłoby być bowiem uznane za niezbędne jedynie wówczas, gdyby realizacja konkretnego celu była możliwa tylko na tej nieruchomości, co mogłoby mieć miejsce, gdyby np. realizacja celu gospodarczego w postaci zwiększenia produkcji wymagała rozbudowy zakładu produkcyjnego [...] Fabryki Urządzeń Mechanicznych z wykorzystaniem bezpośrednio sąsiadujących działek. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Konkludując, w ocenie Sądu I instancji, w związku z wydaniem powołanych wyżej decyzji, dopuszczono się rażącego naruszenia prawa albowiem nie wykazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów wywłaszczenia, w myśl w/w przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jak również, z przedmiotowym wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot do tego nieuprawniony, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Niewątpliwie, takich kompetencji wnioskująca Fabryka nie posiadała. Sąd I instancji wyjaśnił również, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że wywłaszczenie nieruchomości nie było niezbędne. Zostało ono przeprowadzone wyłącznie z inicjatywy [...] Fabryki Urządzeń Mechanicznych w P., która kierując się swoim interesem zamierzała wybudować swoim pracownikom lokale mieszkalne znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie zakładu. Powyższa inwestycja nie miała charakteru ogólno-mieszkaniowego, o czym stanowi cyt. ustawa, który miałby zapewnić mieszkania szerokiej liczbie osób ubiegających się o ich otrzymanie, czyli na cel użyteczności publicznej. Treść ww. decyzji PRN wyraźnie wskazywała na konieczność wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomość dla realizacji potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy, a nie dla realizowanych przez niego celów nałożonych planem gospodarczym. Jak wyżej wskazano, wnioskodawca nie był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe, zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż o wywłaszczenie dla celów budownictwa mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla).

Na koniec Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju z mocy art. 153 ppsa, pozostawać będzie związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu jego wyroku oraz wynikającymi z niego wskazaniami. Nadto, oceni stan sprawy z uwzględnieniem przepisu art. 156 § 2 Kpa., jak i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 i w przypadku jego uwzględnienia wyda stosowną decyzję o zaistnieniu przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, ale z uwagi na znaczny upływ czasu, przedmiotowego wniosku nie uwzględni. Dlatego też, mając na uwadze powyższe rozważania organ I instancji winny jest ponownie przeanalizować stan faktyczny sprawy i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz Miasto P., zaskarżając go w całości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na błędnej ocenie dowodów zebranych w sprawie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna do celów wywłaszczenia, lecz była potrzebna dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy, podczas gdy zebrane w sprawie dowody w tym: zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej, rozprawa wywłaszczeniowa oraz decyzja wywłaszczeniowa wykazywały niezbędność wywłaszczenia na cel związany z realizacją zatwierdzonego planu gospodarczego,

b) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., polegające na przyjęciu przez Sąd, że wywłaszczana nieruchomość nie była niezbędna dla celów wywłaszczenia, bowiem inwestycja polegająca na budowie mieszkań zakładowych mogła byc realizowana również w każdym innym miejscu na terenie P., bez konieczności wywłaszczania konkretnej nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżących,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w treści wyroku bez uzasadnienia art. 145 § 1 pkt 3 kpa jako podstawy prawnej uchylenia zaskarżonych decyzji.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającą, na przyjęciu przez Sąd, iż o niezbędności dla celów wywłaszczenia decyduje wyłącznie ocena organu wywłaszczeniowego i dla niej nie ma znaczenia decyzja lokalizacyjna,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy, polegające na przyjęciu przez Sąd, iż przepis ten miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. w sytuacji gdy wywłaszczenie miało nastąpić w związku z planowaną budową mieszkań zakładowych dla ubiegającego się o wywłaszczenie, podczas gdy wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r., a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Druga strona skarżąca kasacyjnie – Miasto P. zarzuciła skarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na uznaniu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy organ wyczerpująco wykazał, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji zadań określonych w planach gospodarczych, a z uwagi bezpośrednią bliskość z zakładem wnioskodawcy zasadna była lokalizacja mieszkań zakładowych na wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazując na powyższe Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. S. i J. S. wnieśli o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 749/16 wskazał, że skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury i Budownictwa (którego następcą zadaniowym i kompetencyjnym jest aktualnie Minister Inwestycji i Rozwoju) okazała się mieć w zasadniczej części usprawiedliwione podstawy. Również zarzut kasacyjny Miasta P. NSA ocenił jako usprawiedliwiony.

NSA wywodził, że przede wszystkim uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zarzut ten kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy (podstawy faktycznej wyrokowania) oraz – w konsekwencji – końcową ocenę legalności procesu ustalania tego stanu przez organy orzekające w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie zasadnie wywodzi, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony ustalił, że wywłaszczona nieruchomość "nie była niezbędna do celów wywłaszczenia, lecz była potrzebna dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy", pomijając wynikające z akt sprawy administracyjnej dowody, z których wynika, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość była niezbędna do realizacji zadań wynikających z zatwierdzonego planu gospodarczego, stanowiących cele publiczne. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z również usprawiedliwionym zarzutem naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że "przepis ten miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie".

Oceniając negatywnie prawidłowość ustaleń kontrolowanego Sądu w zakresie stanu faktycznego sprawy, NSA zwrócił uwagę na fakt, że wadliwość powyższych ustaleń jest konsekwencją błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, braku jednoznacznego wyboru wzorca materialnoprawnego oceny prawnej stanu faktycznego sprawy oraz niespójnych i przedwczesnych ocen co do wykazania przesłanki niezbędności wywłaszczenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika z jednej strony, że Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przesłanka niezbędności wywłaszczenia nie wystąpiła, gdyż przedmiotowa nieruchomość była potrzebna "dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy" (przedsiębiorstwa państwowego) (s. 10 uzasadnienia wyroku), z drugiej zaś – zauważa, że w zaskarżonej decyzji "nie wykazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów wywłaszczenia", o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ponadto że z wnioskiem o wywłaszczenie nie wystąpił uprawniony podmiot, "gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego". Sąd stwierdził ponadto, że planowana inwestycja "nie miała charakteru ogólno-mieszkaniowego" (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) i nie była niezbędna na "cel użyteczności publicznej", a treść decyzji Prezydium Rady Narodowej w P. (PRN w P.) z dnia [...] października 1961 r. "wyraźnie wskazywała na konieczność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dla realizacji potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy, a nie dla realizowanych przez niego celów nałożonych planem gospodarczym" (s. 12 uzasadnienia wyroku).

NSA uznał, że stanowisko WSA jest niespójne.

Po pierwsze, nie jest prawidłowa taka wykładnia i zastosowanie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która zmierza do równoległej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w świetle celów wywłaszczenia określonych w ust. 1 i 2 art. 3 powyższej ustawy. Nie jest zatem uprawnione równolegle kwalifikowanie – w świetle treści wniosku wywłaszczeniowego i jego załączników (np. decyzji lokalizacyjnej lub zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji) oraz decyzji wywłaszczeniowej – planowanego przedsięwzięcia jako jednocześnie niezbędnego "na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych" (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) oraz "dla planowej realizacji (...) budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego" (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Niezależnie bowiem od faktu, że o realizację celów wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe, a o realizację celów z art. 3 ust. 2 – tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla), trzeba zauważyć, że cele budownictwa ogólnomiejskiego i mieszkaniowego mogły być realizowane tylko przez podmioty, których z zgodnie z regulacjami ustawowymi, statutowymi lub planistycznymi miały realizować tego rodzaju zadania (np. spółdzielnie mieszkaniowe, przedsiębiorstwa budowlane). W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą było przedsiębiorstwo państwowe zajmujące się produkcją urządzeń mechanicznych. Do zadań tego podmiotu nie należała jednak realizacja zadań z zakresu budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W tym zakresie konstatacja Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja "nie miała charakteru ogólno-mieszkaniowego", jest zatem prawidłowa. Wniosek ten powinien był doprowadzić Sąd do dalszej konkluzji, że zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest w przedmiotowej sprawie wyłączone. Tym samym stwierdzenie, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony przez "nieuprawniony podmiot", jest błędny. Wniosek z dnia [...] lipca 1961 r. został bowiem złożony przez legitymowany podmiot – przedsiębiorstwo państwowe, zgodnie z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., natomiast przepis art. 3 ust. 2 powyższej ustawy nie ma zastosowania w sprawie.

Po drugie, niezależnie od wadliwości równoległego stosowania art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na tle wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie może zostać uznana za prawidłową ocena Sądu pierwszej instancji, że w sprawie wywłaszczeniowej "dopuszczono się rażącego naruszenia prawa, albowiem nie wykazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów wywłaszczenia" z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy. Ocena ta nie uwzględnia bowiem wszystkich elementów materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a w pozostałym zakresie – dokonuje ich wadliwej kwalifikacji prawnej. W pewnym zakresie ustalenia co do stanu faktycznego sprawy wymagają natomiast uzupełnienia.

Treść wniosku przedsiębiorstwa państwowego z dnia [...] lipca 1961 r. o zatwierdzenie przez Ministra Przemysłu Ciężkiego wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1961 r. wyraźnie wskazują, że nieruchomości objęte wnioskiem (w tym nieruchomość położona w P. przy ul. D. [...]) są niezbędne "z uwagi na Zarządzenie Ministra Przemysłu Ciężkiego Nr 146 z dnia 6.10.1960 r." (§ 9 pkt 2), w związku z nakazaną w powyższym akcie zmianą technologii produkcyjnej ("przejście" na "produkcję obrabiarek zespołowych /agregatowych/ i automatycznych linii obróbczych") oraz konieczność natychmiastowego pozyskania fachowych pracowników "z zewnątrz", którym należy zapewnić mieszkania. Wnioskujące przedsiębiorstwo podkreśliło jednocześnie, że warunkiem szybkiego pozyskania nowych specjalistów jest zapewnienie im mieszkań zakładowych, natomiast bez ich pozyskania wywiązanie się z założonych planów nie będzie możliwe (zob. s. 2 wniosku z dnia [...] lipca 1961 r. i s. 3 wniosku z dnia [...] lipca 1961 r.). Treść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej PRN w P. z dnia [...] października 1961 r. wskazuje, że wywłaszczenie następuje w związku z "budową bloku mieszkalnego" dla pracowników wnioskującego przedsiębiorstwa państwowego, natomiast dołączone do wniosku wywłaszczeniowego zaświadczenie zatwierdzające lokalizację szczegółową (tzw. zaświadczenie lokalizacyjne, wydane na podstawie § 18 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r.), z dnia [...] lutego 1961 r. (zmienione [...] lipca 1961 r.) potwierdzało, że na wywłaszczonej nieruchomości miał zostać zlokalizowany budynek mieszkalny (blok "B").

Cele wywłaszczeniowe wskazane w powyższych wnioskach ściśle korespondują z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 6 ust. 3 i art. 8 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (dekretu).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 3 dekretu, w ramach narodowego planu gospodarczego Rada Ministrów, mogła ustalić w drodze uchwały plany szczegółowe, natomiast właściwi ministrowie byli zobowiązani do ustalenia, w porozumieniu z Prezesem Centralnego Urzędu Planowania, tzw. planów odcinkowych, które miały obejmować plany szczegółowe podległych im działów gospodarki (z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 dekretu regulującego procedurę sporządzania projektów planów odcinkowych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 dekretu organizacja wykonania planów odcinkowych i nadzór nad ich wykonaniem należały do właściwych ministrów, którzy celem wykonania planu wydawali zarządzenia podległym im instytucjom, zakładom i przedsiębiorstwom, które ze swej strony były zobowiązane do wydawania dalszych zarządzeń (wykonawczych) jednostkom im podporządkowanym. Wobec powyższej regulacji należy przyjąć, że zarządzenie Ministra Przemysłu Ciężkiego Nr 146 z dnia 6 października 1960 r. (§ 9 pkt. 2), nakazujące realizację określonych zadań produkcyjnych przedsiębiorstwu państwowemu będącemu wnioskodawcą wywłaszczeniowym w przedmiotowej sprawie, było zarządzeniem, o którym mowa w art. 8 ust. 2 dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej.

W przedmiotowej sprawie należy dodatkowo wziąć pod uwagę, że Zjednoczenie Przemysłu Obrabiarkowego w W. (którego członkiem było wnioskujące o wywłaszczenie przedsiębiorstwo państwowe) uzyskało dotację budżetową z Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego na budowę zakładowych domów mieszkalnych dla powyższego przedsiębiorstwa (budynek mieszkalny – Blok "B"), zgodnie z decyzją nr [...]. Okoliczność ta potwierdza, że zadanie w tym zakresie było objęte zatwierdzonym planem gospodarczym.

Skoro zaś jedną z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. była niezbędność nieruchomości "dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych", to ocena realizacji tej przesłanki w świetle podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi uwzględniać, że przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją planów gospodarczych była rozumiana w ówczesnym stanie prawnym szeroko. Oznacza to, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (w tym w planach szczegółowych lub odcinkowych), jeżeli bez tej nieruchomości (przy czym należy pamiętać, że w zakresie wyboru lokalizacyjnego właściwy organ wywłaszczeniowy posiadał szeroką swobodę w świetle art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie nie był w tym zakresie dla niego wiążący) plan na określonym odcinku mógł zostać niezrealizowany albo zrealizowany nieprawidłowo (np. tylko w części lub bez realizacji określonych założeń). Nie ma przy tym znaczenia czy wykonanie zadań planu w całości lub w części było związane bezpośrednio (np. w związku z zamiarem realizacji na nieruchomości zadań produkcyjnych), czy też pośrednio (np. w związku z zamiarem realizacji na nieruchomości inwestycji niezbędnej do realizacji zadań produkcyjnych) z nieruchomością objętą wnioskiem wywłaszczeniowym. Konieczne jest jedynie ustalenie, że bez określonej nieruchomości efektywna realizacja zadań, wynikających z zatwierdzonego planu nie byłaby możliwa lub byłaby istotnie zagrożona.

NSA przesądził, że nie jest natomiast uprawniona taka wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którą rażącym naruszeniem tego przepisu jest brak ścisłego wykazania, że "konkretny cel wywłaszczeniowy" mógł być realizowany tylko na danej nieruchomości objętej wnioskiem wywłaszczeniowym (s. 12 uzasadnienia wyroku). Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 pkt. 1-2 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wnioskodawca wywłaszczeniowy był zobowiązany wskazać we wniosku nieruchomość oraz cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności jego realizacji na tej właśnie nieruchomości, dodatkowo załączając do wniosku zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Powyższy wniosek nie był jednak wiążący dla organu wywłaszczeniowego, który po przeprowadzeniu rozprawy i na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy (w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy "rzeczywiście niezbędna" na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne), orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie (art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

Organ wywłaszczeniowy dysponował zatem znaczną swobodą nie tylko w zakresie oceny "niezbędności" nieruchomości na cele wywłaszczenia, lecz także w zakresie ostatecznej lokalizacji przedsięwzięcia. W razie powstania wątpliwości organ wywłaszczeniowy mógł przed wydaniem orzeczenia zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji. Organ ten mógł także wystąpić do właściwego ministra o "oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie" (art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Znaczna swoboda organu wywłaszczeniowego w zakresie oceny przesłanki "niezbędności" wywłaszczenia oraz możliwość weryfikacji zasadności lokalizacji lub zarządzenia zmiany lokalizacji inwestycji przez wnioskodawcę uzasadniają zatem twierdzenie, że dla przyjęcia, że przesłanka niezbędności została zrealizowana nie było konieczne ustalenie, że planowana inwestycja mogła być realizowana tylko w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę wywłaszczeniowego. Wystarczające w tym zakresie było ustalenie przez organ, że lokalizacja inwestycji realizującej cel wywłaszczenia jest w określonym miejscu uzasadniona "na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy" (art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

W konsekwencji zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że "wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia" okazał się nie być – w ocenie NSA - pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że "wywłaszczana nieruchomość nie była niezbędna dla celów wywłaszczenia, bowiem inwestycja polegająca na budowie mieszkań zakładowych mogła być realizowana również w każdym innym miejscu na terenie P., bez konieczności wywłaszczania konkretnej nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżących", NSA uznał za uzasadniony.

Po trzecie, Sąd pierwszej instancji w toku ponownego postępowania będzie zobowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiocie treści pisma nr [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. o zatwierdzeniu wniosku przedsiębiorstwa o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, skierowanego przez Ministra Przemysłu Ciężkiego do Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.. W powyższym piśmie Minister stwierdza, że budowa domu mieszkalnego przez przedsiębiorstwo została już "rozpoczęta". Konieczne jest zatem wyjaśnienie w oparciu o dodatkową dokumentację, przedłożoną na żądanie Sądu przez skarżone organy lub strony skarżące, czy i w jakim zakresie przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu i niewyjaśnienie bezpośredniej podstawy uchylenia kontrolowanych decyzji, to jest on o tyle usprawiedliwiony, że Sąd pierwszej instancji istotnie wskazał w uzasadnieniu błędne podstawy procesowe rozstrzygnięcia. Najpierw wskazano ogólnie art. 145 § 1 P.p.s.a. bez koniecznej konkretyzacji (s. 9), a następnie stwierdzono, że uchylenie decyzji następuje "na mocy art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a." Oczywiście podstawy te są zupełnie nieadekwatne do treści pkt. 1 zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia. Uchybienie to utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, co – uwzględniając podniesioną wyżej argumentację – uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA nie uznał natomiast za uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "o niezbędności dla celów wywłaszczenia decyduje wyłącznie ocena organu wywłaszczeniowego i dla niej nie ma znaczenia decyzja lokalizacyjna". Po pierwsze Sąd pierwszej instancji nie sformułował w uzasadnieniu tak kategorycznie sformułowanego wniosku. Po drugie, Sąd wyraził jedynie stanowisko, że z zalegających w aktach sprawy dokumentów (w tym z zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej) nie wynika, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cele publiczne. Po trzecie, u podstaw konkluzji Sądu co do niespełnienia przesłanki niezbędności znalazły się inne przesłanki, które poddano ocenie wyżej. W związku z powyższym nie można twierdzić, że Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że zaświadczenie lokalizacyjne nie ma znaczenia dla oceny realizacji przesłanki niezbędności (notabene samo zaświadczenie lokalizacyjne było wymogiem formalnym wniosku wywłaszczeniowego), natomiast Sąd ten uznał jedynie, że dokument ten i inne złożone dokumenty nie dowodzą w przedmiotowej sprawie, że przesłanka ta została spełniona. Trzeba ponadto stwierdzić, że wbrew twierdzeniu kasatora, w świetle art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ostatecznie o niezbędności danej nieruchomości decydowała końcowa ocena organu wywłaszczeniowego formułowana na tle "całokształtu okoliczności sprawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie 21 lutego 2018 r. wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z sygn. akt I OSK 749/16, wiążący na mocy art. 190 P.p.s.a. Prawomocny wyrok NSA wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – art. 170 P.p.s.a. W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Stosownie do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Istotną determinantą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest ocena prawna wynikająca z treści uzasadnienia w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2363/14.

Cytowany przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem NSA nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu.

Istotne jest zatem, że w powoływanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest zajęcie stanowiska w przedmiocie treści pisma nr [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. o zatwierdzeniu wniosku przedsiębiorstwa o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, skierowanego przez Ministra Przemysłu Ciężkiego do Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.. W powyższym piśmie Minister stwierdza, że budowa domu mieszkalnego przez przedsiębiorstwo została już "rozpoczęta". NSA przesądził, że konieczne jest wyjaśnienie, w oparciu o dodatkową dokumentację, przedłożoną na żądanie Sądu przez skarżone organy lub strony skarżące, czy i w jakim zakresie przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W aktach sprawy brak jest dokumentów, których treść mogłaby posłużyć jako wyjaśnienie wskazanego przez NSA zagadnienia. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, w odpowiedzi na wezwanie Sadu z dnia [...] lipca 2018 r. poinformowało, że nie jest w posiadaniu żadnego materiału dowodowego, a organ nadzoru nie odnalazł żadnych dokumentów potwierdzających, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej (karta 225 akt sądowych). Strony skarżące również nie przedłożyły żadnych dokumentów, przy czym w piśmie z dnia [...] października 2018 r. (karta 248 akt sądowych), skarżący zwrócili się o zwrócenie się do Miasta P. o przedłożenie dokumentacji oraz o wyznaczenie stronie dodatkowego 30-dniowego terminu na złożenie dokumentacji.

Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny nie służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co należy do obowiązków organu administracyjnego, lecz ocenie tego, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie dokonały jego właściwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09, LEX nr 596920). Pamiętać przy tym należy, że art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje legalność zaskarżonego aktu, opierając się przy tym na materialne dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08; 26 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 389/10; 13 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 978/14, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Innymi słowy jego celem nie jest ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy administracyjnej, a jedynie umożliwienie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 992/09, CBOSA).

Skoro zatem zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego, celem wyjaśnienia wskazanej przez NSA kwestii wymaga dokonania szerszej kwerendy, co niewątpliwie przedłużyłoby postępowanie, wbrew art. 106 P.p.s.a., to Sąd w braku wymaganych dokumentów musiał uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, aby organ II instancji przeprowadził we wskazanym przez NSA zakresie, niezbędne postępowanie dowodowe, do czego nie jest powołany Sąd.

Sąd nie gromadzi materiału dowodowego w sprawie, natomiast stwierdzenie jego braków stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W orzecznictwie podkreśla się, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1615/16, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2305/16, z 15 lutego 2018 r., sygn. akt 2445/16, z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt sygn. akt IIOSK 2978/15, CBOSA).

Powyższa ocena prawa NSA oraz nieprzesłanie żądanych materiałów, dowodowych zobowiązuje zatem WSA do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ w ponownym postępowaniu związany będzie oceną prawna, wyrażoną w tym wyroku, zarówno w zakresie starań o uzyskanie dokumentów potwierdzających, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jak w aspekcie przesłanek orzeczenia merytorycznego, przesądzonych w ww. wyroku NSA.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika [...] zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa 17 zł.