Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1550/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 273/24 o odrzuceniu skargi Prezydenta Miasta Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 273/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę Prezydenta Miasta Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lutego 2024 r. w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 107)".

Sąd zauważył, że rozpoznawana sprawa dotyczy odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy Lublin na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej przez Prezydenta Miasta Lublin w dniu 8 grudnia 2021 r., w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Odszkodowanie zostało wypłacone na podstawie decyzji tego samego organu z dnia 15 maja 2023 r. Prezydent Miasta Lublin wydawał wszystkie decyzje (o zezwoleniu, o odszkodowaniu, o odsetkach) realizując kompetencje starosty (z uwagi na status miasta na prawach powiatu), a sporne nieruchomości przeszły na własność Gminy Lublin (jako inwestora inwestycji drogowej).

W ocenie Sądu, pomimo pewnych różnic w stosunku do stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę wydania uchwały z dnia 16 lutego 2016 r., w sprawie znajduje pełne zastosowanie przytoczony pogląd, wykluczający legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej organu, któremu powierzono kompetencje do wydania decyzji w sprawie. Prezydent Miasta Lublin, jako organ wydający decyzję w sprawie spornych odsetek w I instancji nie był legitymowany do wniesienia skargi, nawet w sytuacji, gdyby przyjąć, że działał reprezentując jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązana do wypłaty odsetek (Gminę Lublin).

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta Lublin, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Lublin nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie, a więc nie ma legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym;

b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że jej wniesienie jest niedopuszczalne, podczas gdy skarżący wykazał, że posiada legitymację procesową i interes prawny do jej wniesienia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ II instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

a) art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 132 § 1a ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Lublin nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie organu jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej, podczas gdy skarżący wykonuje zadania publiczne wynikające z obowiązujących przepisów prawa na własną odpowiedzialność, a samodzielność organu podlega ochronie sądowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Prezydent Miasta Lublin wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2348/21). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w I instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Lublin wydał dniu 8 listopada 2023 r. decyzję o odmowie ustalenia wysokości odsetek od wypłaconego w dniu 31 lipca 2023 r. odszkodowania za udział w 1/3 części nieruchomości położonej w Lublinie (obr. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha – przejętą na własność Gminy Lublin pod rozbudowę drogi gminnej nr [...] – ul. [...] oraz oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha – przejętej na własność Gminy Lublin pod budowę planowanej drogi gminnej – ul. [...] w Lublinie, wynikające z decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 maja 2023 r.

Następnie Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania D. L., decyzją z dnia 26 lutego 2024 r., uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania na rzecz odwołującej się w kwocie 1.387,59 zł za okres od 23 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r., a do wypłaty ustalonej kwoty zobowiązano Gminę Lublin.

Skargę na wskazaną decyzję Wojewody Lubelskiego wniósł natomiast Prezydent Miasta Lublin.

Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję pierwszoinstancyjną wydał Prezydent Miasta Lublin.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ I instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ II instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji.

Ponadto, rozważania związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której przyjęto, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Tezę tej uchwały, chociaż odnoszącej się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w I instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jej uzasadnienie powinno się bezpośrednio odnosić do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Lublin realizował kompetencje starosty z uwagi na status miasta na prawach powiatu), której organ wydawał w sprawie decyzję.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Sąd odniósł się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu i zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego zasadą ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono także, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji.

Podzielając w całości tezę, jak i uzasadnienie powołanej uchwały, uznać należy, że zaistniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 109/13, z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1781/18 oraz z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1051/18).

Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należało, że Prezydent Miasta Lublin, będący jednocześnie organem I instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej, do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę Lubelskiego.

Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 P.p.s.a. są niezasadne, a w konsekwencji chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi pomimo wydania przez organ II instancji decyzji, która w ocenie skarżącego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 132 § 1a ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP wyjaśnić trzeba, że wskazane przepisy nie stanowią norm prawa materialnego, które bezpośrednio mogłyby wykazywać legitymację Prezydenta Miasta Lublin do skutecznego zaskarżenia decyzji Wojewody Lubelskiego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a zatem przepis ten jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, który określa wyłącznie zakres działania organu wykonawczego gminy. Okoliczność zaś, że Prezydent Miasta Lublin wydając decyzję z dnia 8 listopada 2023 r. wykonywał obowiązek realizacji zadań przewidzianych w przepisach prawa wskazuje, że był organem uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia w I instancji, jednakże powyższe nie oznacza, że posiadał uprawnienie do zaskarżania rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia.

Również z art. 132 § 1a ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przepisu z którego można byłoby wyprowadzić istnienie interesu prawnego strony skarżącej do wniesienia skargi. Stosownie do treści ww. przepisu, w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W ww. artykule wyrażona została zatem zasada wypłaty odszkodowania w ten sposób, że odszkodowanie wypłaca się jednorazowo (nie może więc ono być wypłacane w ratach), a także że jest ono wypłacane w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (odmiennie niż w przypadku odszkodowania ustalanego w decyzji wywłaszczeniowej).

Prezydent Miasta Lublin wnosząc skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lutego 2024 r. nie działał zatem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Wobec tego skarżący, w świetle art. 50 § 1 i P.p.s.a., nie posiadał uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.