Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 47/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją wiążącą informację stawkową
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 189a § 2 pkt 1 i pkt 2, art. 189 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 205 § 2, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 2 ,ust. 4 i ust. 8, art. 92c ust. 1, art. 92c ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 4 pkt 18 i pkt 22,
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr BP.501.711.2023.2333.OP8.445593 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 28 lutego 2023 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII0306/3/23, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: organ odwoławczy, GITD] z 10 sierpnia 2023 r. nr BP.501.711.2023.2333.OP8.445593, wydana po rozpatrzeniu odwołania J. D. [dalej: skarżący, strona] – zarządzającego transportem w K. sp. z o.o. w O. [dalej: Spółka], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: WITD, organ I instancji) z 28 lutego 2023 r. nr WITD.DI.0152.Z.VIII0306/3/23 nakładającą karę pieniężną w wysokości 500 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili 17 stycznia 2023 r. w K. kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował E. W., wykonując krajowy transport drogowy osób z O. do K. w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy: K. sp. z o.o. w O. Podczas kontroli autobusu, na podstawie okazanych przez kierowcę biletów, inspektorzy ustalili, że kontrolowanym pojazdem wykonywano regularny transport drogowy osób na trasie O. – K. Podczas kontroli w pojeździe nie było wymaganego dokumentu w postaci zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy. Kontrola stwierdziła brak tego dokumentu w pojeździe w trakcie kontroli. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...] z 17 stycznia 2023 r.

Na podstawie informacji uzyskanych od Prezydenta Miasta O. (pismo z 26 stycznia 2023 r.), organ I instancji ustalił, że Spółka posiada licencję z 18 stycznia 2008 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, a osobą zarządzającą transportem jest J. D., który posiada certyfikat kompetencji zawodowych w międzynarodowym transporcie drogowym osób z 31 lipca 2003 r.

Pismem z 30 stycznia 2023 r. WITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia opisanego w załączniku nr 2 do protokołu kontroli nr [...] z 17 stycznia 2023 r. Zawiadomienie zawierało informację, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], strona ma prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji, wskazując na powyższe oraz art. 50 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w celu uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w sprawie, wezwał stronę do złożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń zawartych w protokole kontroli drogowej, którego egzemplarz otrzymał w dniu 17 stycznia 2023 r. E. W. Jednocześnie, w związku ze stwierdzonymi i opisanymi w protokole kontroli naruszeniami WITD wezwał stronę do wskazania: okoliczności sprawy i przedłożenia dowodów potwierdzających, że strona nie miała wpływu na powstanie ww. naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub dowodów potwierdzających, że za opisane w protokole kontroli naruszenie, na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ (również zagraniczny).

W piśmie z 13 lutego 2023 r. strona wyjaśniła jak następuje. Wbrew wskazaniu w protokole kontroli drogowej w dniu 17 stycznia 2023 r. pracownik Spółki został wyposażony we wszystkie dokumenty, o których mowa w treści art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.) [dalej: utd], w tym m.in. zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy. Wskazanie, że pracownik Spółki nie posiadał dokumentu wymaganego przepisami ustawy o transporcie drogowym, wynikał z faktu, że pracownik nie zrozumiał treści protokołu, a w ślad za tym, być może z powodu tego niezrozumienia, nie okazał tego dokumentu. To oznacza również, że skoro organ I instancji obowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to okoliczność, w której osoba, od której odbiera się zeznania nie rozumie ich treści, uznać należy za naruszenie postanowień procedury administracyjnej, w tym chociażby zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa), czy też zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa). W ocenie strony zaistniały w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 93 ust. 3 utd, tj. przesłanka, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Przedstawione przez stronę okoliczności sprawy nakazują przyjąć, że Spółka, wbrew wskazaniu w protokole kontroli drogowej, wyposażyła pracownika we wszystkie dokumenty wymagane przepisami art. 87 utd.

Organ I instancji, decyzją z 28 lutego 2023 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł, na podstawie art. 92a ust. 2 utd i załącznika nr 4 do tej ustawy lp. 1.7., za niewyposażenie kierowcy w inny dokument, o którym mowa w art. 87 utd, wymagany w związku z realizowanym przewozem. Ponadto WITD stwierdził, że w sprawie nie można zastosować art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 92c ust. 1 utd, ponieważ strona nie dostarczyła w toku postępowania żadnych dowodów pozwalających uznać, że nie miała wpływu lub też nie godziła się na powstanie tego naruszenia.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. GITD wydał 10 sierpnia 2023 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie było prowadzone wobec strony na podstawie art. 92a ust. 2 utd, jako osoby zarządzającej transportem w Spółce. Zgodnie z art. 92a ust. 8 utd wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd, a także wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do ustawy. GITD stwierdził, że podczas opisanej wyżej kontroli kierowca nie okazał dokumentu w postaci zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy. Stanowi to naruszenie lp. 1.7. załącznika nr 4 do utd – niewyposażenie kierowcy w inny dokument, o którym mowa w art. 87 utd. Strona, posiadająca certyfikat kompetencji zawodowych w międzynarodowym transporcie drogowym osób, jest osobą zarządzającą w Spółce i jest zgłoszona jako zarządzający transportem w Spółce. Organ odwoławczy uznał, że strona była rzeczywiście podmiotem odpowiedzialnym za transport w Spółce. Organ odwoławczy miał bowiem prawo przyjąć, że zgłoszenie danych zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie do organu licencyjnego i podjęcie obowiązku rzeczywiście przez daną osobę nastąpiło, tym samym odpowiada ona za prawidłowe realizowanie przepisów prawa u przedsiębiorcy. W ocenie GITD, organ I instancji prawidłowo ustalił wykonawcę przedmiotowego przewozu i w konsekwencji stronę postępowania. Wyznaczenie osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie transportu drogowego ma na celu zapewnienie odpowiedniej jakości usług przewozowych oraz ich zgodności z przepisami, zarówno unijnymi jak i krajowymi, z zakresu transportu drogowego. Sprawowanie funkcji zarządzającego transportem jest zajęciem wiążącym się z odpowiedzialnością za naruszenia przepisów w transporcie drogowym. GITD wyjaśnił, że skarżący powinien był upewnić się przed rozpoczęciem zadania przewozowego, że kierowca został wyposażony we wszystkie wymagane w związku z wykonywanym przewozem dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. Na skarżącym spoczywał obowiązek sprawowania rzeczywistego i stałego (ciągłego) nadzoru nad operacjami transportowymi realizowanymi przez kierowców. Wyposażenie kierowców w odpowiednią dokumentację oraz posługiwanie się przez kierowców podczas wykonywania transportu drogowego odpowiednią dokumentacją znajdują się w zakresie obowiązków zarządzającego transportem. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie dopełnił swoich obowiązków w tym zakresie. Zarządzający powinien wykazać się dbałością i starannością o osiągnięcie takich rozwiązań, które nie będą skutkowały generowaniem nieprawidłowości. Strona nie przedstawiła dowodów świadczących, że dokonała należytej staranności w realizacji powierzonych jej obowiązków i sprawowała nadzór nad pracą oraz prawidłową realizacją zadań przewozowych. To na zarządzającym transportem spoczywa obowiązek, aby tak zorganizować pracę i wprowadzić takie systemy kontroli pracy aby do nieprawidłowości nie dochodziło. Zatem mając na uwadze powyższe, zdaniem GITD, kara pieniężna z tytułu naruszenia lp. 1.7. załącznika nr 4 do utd, stosownie do art. 92a ust. 2 utd została prawidłowo nałożona. GITD wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c utd. Do naruszenia przepisów doszło w wyniku działań skarżącego, ponieważ nie dopilnował podczas przedmiotowego transportu drogowego prawidłowego wyposażenia kierowcy we właściwe dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. Gdyby skarżący przestrzegał obowiązujących regulacji prawnych, to do naruszenia by nie doszło. Dlatego brak było podstaw do uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania. Dalej organ odwoławczy argumentował, że odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem nie jest oparta na zasadzie winy. Za naruszenia popełnione podczas działalności przedsiębiorstwa, w którym dana osoba pełni obowiązki zarządzającego transportem, osoba ta ponosi odpowiedzialność niezależnie od tego, czy była winna powstania tego naruszenia. W rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem kary administracyjnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy oraz stopnia szkodliwości czynu. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 4 utd.

Na powyższą decyzję GITD strona reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 8 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonych protokołem kontroli drogowej z 17 stycznia 2023 r. z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, poprzez przeprowadzenie czynności z udziałem pracownika Spółki, który nie zrozumiał treści protokołu kontroli drogowej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego przeprowadzenia zebranych w postępowaniu dowodów celem ustalenia:

a) czy skarżący miał wpływ na powstanie naruszeń, o których mowa w art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 utd,

b) czy pracownik Spółki rzeczywiście nie został wyposażony w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd, czy też brak okazania tych dokumentów podmiotowi kontrolującemu wynikał z faktu, że pracownik Spółki nie zrozumiał treści przeprowadzonych czynności i w ślad za tym nie okazał osobie przeprowadzającej kontrolę żądanych dokumentów oraz czy w związku z powyższym ustaleniem pracownik Spółki, wbrew wskazaniu w protokole kontroli z dnia 17 stycznia 2023 r., został wyposażony we wszystkie wymagane dokumenty,

c) czy w konsekwencji powyższego, jeżeli nawet przyjąć, że do naruszenia rzeczywiście doszło, to czy zdarzenie (naruszenie) nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewiedzieć;

3) art. 93 ust. 3 utd w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, poprzez ich niezastosowanie i niewydanie przez odpowiednio GITD, a wcześniej organ I instancji, decyzji o umorzeniu postępowania, wobec tego, że okoliczności ustalone w toku prowadzonego postępowania i zebrane oraz przeprowadzone dowody wskazują, że Skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie od GITD na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała m.in., że zaskarżona decyzja narusza art. 8 § 1 kpa. Przeprowadzenie czynności w postępowaniu administracyjnym z udziałem pracownika skarżącej, który nie zrozumiał treści protokołu kontroli drogowej, było z punktu widzenia powyższego unormowania nieprawidłowe. Brak tego zrozumienia doprowadził do tego, że pracownik spółki nie okazał wymaganych przepisami dokumentów, co też w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Prowadzenia postępowania wobec osoby, która nie zrozumiała treści przeprowadzonych czynności, nie można uznać za zgodne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników. Strona zarzuciła też zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa. W ocenie skarżącego, prowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób nienależyty i niewyjaśniający w sposób właściwy, czy skarżący miał wpływ na powstanie naruszeń, oraz czy pracownik Spółki rzeczywiście nie został wyposażony w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. GITD w ogóle nie ustalił okoliczności, o których mowa było w odwołaniu, a obecnie w skardze do WSA. Organ odwoławczy nie tylko nie ustalił powyższych okoliczności, ale również nie odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji. Obowiązek wykazania przez stronę przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie zwalnia jednak organów prowadzących postępowanie z obowiązku przestrzegania standardów prowadzenia postępowania, a w tym zakresie zapewnienia stronie możliwości korzystania z praw i gwarancji proceduralnych oraz zapewnienia wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Skoro tak, to GITD powinien był dokonać ustalenia okoliczności podnoszonych przez stronę. Okoliczności których ustalenie podkreślał skarżący wskazywały, że – wbrew wskazaniu w protokole kontroli – w dniu 17 stycznia 2023 r. pracownik Spółki został wyposażony we wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. Brak okazania tego dokumentu wynikał nie z tego, że pracownik Spółki go nie posiadał, ale z powodu braku zrozumienia treści protokołu. Spółka wyposażyła wszystkich pracowników we wszystkie wymagane przepisami dokumenty. Tymczasem organ odwoławczy nie przeanalizował powyższej okoliczności, a przynajmniej taka analiza nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. GITD nie wziął powyższych okoliczności w ogóle pod uwagę pomimo tego, że mają one w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie. Zdaniem skarżącego, uwzględniając to, co wyżej zostało przedstawione, organ odwoławczy naruszył równocześnie przepis art. 93 ust. 3 utd w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Organ odwoławczy powinien był bowiem wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując m.in., że bezspornym jest, iż kierowca nie okazał kontrolującym wszystkich wymaganych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w zaskarżonej decyzji organ ocenił zgromadzony materiał dowodowy. GITD podtrzymał też argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 10 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego potwierdził, że J. D. jest osobą zarządzającą transportem w Spółce, a także przedłożył certyfikat kompetencji zawodowych oraz wydruk z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego.

W piśmie z 29 stycznia 2024 r. strona wniosła o zawieszenie z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na tak zwane "zagadnienie wstępne", wskazując przy tym na sprawę zawisłą przed Sądem, zarejestrowaną pod sygn. akt. II SA/Op 350/23, a dotyczącą skargi Spółki na decyzję GITD w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej.

Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik spółki, który podtrzymał wniosek zawarty w piśmie z 29 stycznia 2024 r.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy utd. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a utd, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego [...] jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 220), a ponadto wykonując przewóz drogowy osób, przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych – odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Natomiast zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm.) [dalej: rozporządzenie 1071/2009]: (pkt 2) "zawód przewoźnika drogowego osób" oznacza działalność każdego przedsiębiorcy użytkującego pojazdy silnikowe o odpowiedniej konstrukcji i wyposażeniu, przeznaczone do przewozu ponad dziewięciu osób, łącznie z kierowcą, w celu świadczenia usług przewozu osób dostępnych publicznie lub dostępnych dla pewnych grup osób w zamian za opłatę ponoszoną przez osobę przewożoną lub przez organizatora transportu; (pkt 5) "zarządzający transportem" oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy.

Według art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną – zarządzającego transportem – która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b i d cyt. rozporządzenia i która: a) w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa; b) ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz c) posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty.

Na podstawie art. 92a ust. 2 utd, zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3000 złotych (art. 92a ust. 4 utd).

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 ze zm.) [dalej: rozporządzenie 2016/403], określa załącznik nr 4 do ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 8 utd). W myśl lp. 1.7. tego załącznika, niewyposażenie kierowcy w inny dokument, o którym mowa w art. 87 utd, wymagany w związku z realizowanym przewozem skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł – za każdy dokument.

Stosownie do art. 92c ust. 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Przepisy art. 92c ust. 1 utd stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd.

Na mocy do art. 93 ust. 1 utd, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ, o którym mowa w art. 93 ust. 1 utd, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 utd lub art. 92c utd. (art. 93 ust. 3 utd).

Według art. 4 pkt 18 utd, zezwolenie to decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu, Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd. Treść art. 92a ust. 2, 4 i 8 utd w zw. z załącznikiem nr 4 do tej ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów określone w załączniku nr 4 do utd. GITD nie miał możliwości miarkowania kary pieniężnej, która wynika wprost z lp. 1.7. załącznika nr 4 do utd. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d kpa na mocy art. 189a § 2 pkt 1 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, na mocy art. 189a § 2 pkt 2 kpa zastosowania w sprawie nie znajduje art. 189e kpa oraz art. 189f kpa, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w Dziale IVa kpa "Administracyjne kary pieniężne". W myśl art. 4 pkt 22 utd, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz aktów prawnych wyszczególnionych w powołanym przepisie.

W niniejszej sprawie, co nie było kwestionowane w skardze, skarżący spełnia kryteria osoby zarządzającej transportem. Strona posiada certyfikat kompetencji zawodowych w międzynarodowym transporcie drogowym osób, jest osobą zarządzającą w Spółce i została zgłoszona jako zarządzający transportem w Spółce. Skarżący podlega rygorom wynikającym z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz innych przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego. Tym samym dopuszczalne jest stosowanie wobec strony przepisów zawartych w Rozdziale 11 utd "Przepisy karne i przepisy o administracyjnych karach pieniężnych".

W pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów kpa, zawarte w art. 8 § 1 oraz art. 7, art. 77 i art. 80.

Art. 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa (wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1191/19).

Według art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie i zgodne z zasadami kpa ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2832/19).

Na mocy art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stawiając zarzut naruszenia ww. przepisów, strona w istocie stara się podważyć sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jego ocenę. Realizację zasady z art. 7 kpa zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3723/17).

Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 489/19). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 kpa wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 280/20).

Odnosząc się do ww. zarzutów naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że organy administracyjne obu instancji przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej wynika, że ustalenia organów obu instancji wynikają przede wszystkim z treści protokołu kontroli drogowej, w którym zapisano, że podczas kontroli, w pojeździe nie było wymaganego dokumentu w postaci zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy; kontrola stwierdziła brak tego dokumentu w pojeździe w trakcie kontroli. Ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej, ograniczają się w zasadzie do dwóch zdań zapisanych w protokole. Z akt sprawy nie wynika natomiast w żaden sposób, jak przebiegała, kluczowa w sprawie, kontrola drogowa. Nie jest więc wiadome, czy kierowcę autobusu wezwano do okazania dokumentów zbiorczo - jako pliku dokumentów (i na tym zakończono), czy żądano okazania konkretnych dokumentów, ze szczególnym wskazaniem na dokumenty, wg inspektorów, brakujące. Nie jest też wiadome, czy kierowca okazał dokumenty na wezwanie, czy może nie chciał ich okazać, czy też poszukiwał dokumentów w pojeździe, lecz ich nie znalazł. Problem w sprawie polega więc na tym, w jaki sposób ustalono, że kierowca nie posiadał lub nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy. Jest to szczególnie istotne, gdyż skarżąca konsekwentnie podnosi, że kierowca autobusu został zaopatrzony we wszystkie wymagane prawem dokumenty. Okoliczności faktyczne sprawy w tym zakresie nie zostały więc należycie wyjaśnione. Zatem słuszne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 80 kpa, gdyż ustalenia organu odwoławczego, aczkolwiek spójne, logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, jednak są oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Stwierdzone niedostatki postępowania dowodowego nie przemawiają jednak za naruszeniem art. 80 kpa.

Sąd z urzędu (art. 134 § 1 ppsa) zauważył, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje więc nie tylko zaniechanie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też niepoinformowanie o czynnościach podjętych w toku postępowania (wyrok NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3303/18). W stanie sprawy WSA stwierdził, że skarżący w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania został powiadomiony o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Dalej jednak WITD oraz GITD nie umożliwiły stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to istotne, gdyż nie można wykluczyć, że skarżący zapoznałby się z materiałem dowodowym, a następnie zgłosił wnioski dowodowe, uwagi lub żądania. Strona, pomijając wniesione środki zaskarżenia, tylko raz (w piśmie z 13 lutego 2023 r.) złożyła wyjaśnienia. Należy przy tym zauważyć, że wspomniane pismo strony zostało złożone w związku ze wszczęciem postępowania administracyjnego, a nie – w związku z zakończeniem przez organ postępowania wyjaśniającego. Co więcej, stanowisko strony, zawarte w piśmie z 13 lutego 2023 r., jasno wskazuje, że istniała konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności postępowania dowodowego, w szczególności na okoliczność rzeczywistego przebiegu kontroli drogowej.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa (wyrok NSA z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 775/21). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów kpa, które to naruszenie mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku szczegółowego ustalenia czynności podjętych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 17 stycznia 2023 r. (art. 153 ppsa).

Zdaniem Sądu, ze względu na stwierdzone i opisane wyżej uchybienia przepisom procedury administracyjnej, rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 utd w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd byłoby przedwczesne, jako podjęte przed ustaleniem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, które zależnie od tych ustaleń będą albo nie będą wypełniały hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).