Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 107/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono beczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 2, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 2, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności robót budowlanych I. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r. I. S. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w K., żądając zobowiązania organu do załatwienia sprawy, uznania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego miesięcznego wynagrodzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Postępowanie dotyczące robót budowlanych przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. zostało wszczęte w 2007 r. i zakończyło się decyzją z [...] maja 2009 r., znak: [...] odmawiającą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazania S. S. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w K..

Następnie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał decyzję z [...] lipca 2009 r., znak: [...], którą uchylił decyzję organu I instancji z [...] maja 2009 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wspomnianą decyzją nakazano Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie oraz ustalenie wszystkich stron postępowania.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2009 r. wezwał J. S. i S. S. do złożenia oświadczeń w sprawie postępowania spadkowego po zmarłym S. S. oraz wskazania spadkobierców po wyżej wymienionym (wezwanie doręczono prawidłowo [...] lipca 2009 r.).

W związku z brakiem odpowiedzi, w dniu [...] sierpnia 2009 r. wezwano do udzielenia informacji w tym względzie Z. S., jednocześnie odrębnym pismem na podstawie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poinformowano strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny i z pouczeniem o treści art. 35 § 5 k.p.a. Żadna z wezwanych osób nie udzieliła organowi informacji w żądanym zakresie.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu: [...] kwietnia 2021 r.) I. S. skierowała do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ponaglenie w tej sprawie.

W dniu [...] maja 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał organowi wyższej instancji odpisy niezbędnych akt postępowania wraz z wyjaśnieniami. Równolegle podjął czynności w celu kontynuacji postępowania. W tym celu skierował do Starostwa Powiatowego w L. pismo z dnia [...] maja 2021 r., którym na podstawie art. 7b k.p.a. zwrócił się o przekazanie niezbędnych danych i dokumentów z zasobów geodezyjnych potrzebnych do ustalenia aktualnych stron i prowadzenia postępowania. Ponadto pismem z dnia [...] maja 2021 r. zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w L. o udzielenie informacji oraz ewentualne przekazanie dokumentów pozwoleń na budowę lub zgłoszeń dot. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...]. Odpowiedzi organ uzyskał odpowiednio w dniu [...] maja 2021 r. i w dniu [...] maja 2021 r.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowił uznać ponaglenie I. S. za uzasadnione, wyznaczył Inspektor Nadzoru Budowlanego termin załatwienia sprawy; stwierdził ponadto, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa, lecz nie było to rażące naruszenie prawa. Dodatkowo organ wyższego rzędu zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Odpowiedzi udzielono L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...]

Opierając się na danych wynikających z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów przekazanego przez organ powiatowy, w dniu [...] maja 2021 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania znak: [...] do nowej strony postępowania. Oprócz tego, w dniu [...] maja 2021 r. organ nadzoru budowlanego wyznaczył przeprowadzenie dowodu z oględzin i z uwagi na powyższe wezwał J. S. oraz S. S. do okazania przedmiotu oględzin i udziału w oględzinach w dniu [...] czerwca 2021 r. Organ zawiadomił pozostałe strony postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz pouczył o przysługujących stronom uprawnieniach, zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a.

W dniu [...] maja 2021 r. nastąpił zwrot korespondencji skierowanej do S. S. z adnotacją doręczającego, że adresat zmarł. W dniu [...] czerwca 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do stron postępowania informację, że z uwagi na ustalenie, że jedna ze stron postępowania zmarła organ ma obowiązek ustalić nowe uprawnione strony postępowania oraz zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10, art. 30 § 4 - 5 k.p.a. Z uwagi na powyższe organ poinformował również, że oględziny w sprawie wyznaczone na dzień [...] czerwca 2021 r. nie odbędą się z przyczyn niezależnych od organu, a nowy termin oględzin zostanie wyznaczony po ustaleniu wszystkich stron postępowania (pismo z dnia [...] czerwca 2021 r.).

W tym samym dniu organ nadzoru budowlanego wezwał J. S. do udzielenia informacji, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym S. S. (w tym przesłanie uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu lub aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia ) lub czy postępowanie spadkowe jest w toku oraz wskazania wszystkich spadkobierców po zmarłym S. S., z podaniem imienia i nazwiska spadkobierców, dokładnego adresu zamieszkania (korespondencji) spadkobierców w celu ustalenia wszystkich stron postępowania.

Organ przyjął, że stan prawny działki nr [...] nie został uregulowany i dane wykazane w dokumentach urzędowych nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Powyższe ustalono na podstawie porównania zapisów uproszczonego wypisu z rejestrów gruntów z [...] maja 2021 r., Księgi Wieczystej Nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 2021 r. , notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2021 r. przekazanego przez Starostwo Powiatowe w L. . Dodatkowo ustalono, że te dokumenty różnią się treścią zapisów (np. w odniesieniu do S. S. wykazane są różne imiona rodziców, co wskazuje na błąd w zapisach bądź dwie różne osoby).

W dniu [...] czerwca 2021 r. zawiadomiono dotychczas ustalone strony niniejszego postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność ustalenia stron postępowania oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

W toku dalszego postępowania w celu weryfikacji danych i ustalenia stron postępowania organ wystąpił do Burmistrza Miasta K. z wnioskami o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru PESEL (wnioski z dnia [...] czerwca 2021 r.). Po otrzymaniu odpowiedzi (w dniu [...] czerwca 2021 r.) , w dniu [...] lipca 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wezwał J. S., S. S., a także Z. S. do udzielenia informacji, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej A. S. oraz S. S. (w tym przesłanie uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu lub aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia) lub czy postępowanie spadkowe jest w toku oraz wskazania wszystkich spadkobierców/zstępnych po zmarłych A. i S. S., z podaniem ich imion i nazwisk, dokładnych adresów zamieszkania (korespondencji ) w celu ustalenia wszystkich stron postępowania.

W związku ze zwrotem w dniu [...] lipca 2021 r. korespondencji skierowanej do Z. S. z adnotacją doręczającego, że adresat zmarł, organ wystąpił do Burmistrza Miasta K. o informację w tej sprawie (wniosek o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru PESEL z dnia [...] lipca 2021 r.). Równocześnie organ ponownie powiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z powołaniem na przepis art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. oraz pouczeniem o treści art. 35 § 5 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a., z m. in. podaniem przyczyny i przewidywanego terminu załatwienia sprawy.

Dalsze czynności w sprawie doprowadziły organ do ustalenia, że Z. S. jednak żyje, co ostatecznie potwierdziła odpowiedź Burmistrza Miasta K. z [...] lipca 2021 r. znak: [...] przekazana organowi nadzoru budowlanego w dniu [...] lipca 2021 r.

W dniu [...] lipca 2021 r. organ ponownie wezwał Z. S. do udzielenia informacji w zakresie postępowania spadkowego po zmarłych A. i S. S..

W dniu [...] sierpnia 2021 r. E. S. - upoważniona przez Z. S. przekazała znane sobie dane spadkobierców.

Posiadając powyższe dane, organ podjął dalsze czynności w celu ich potwierdzenia i uzupełnienia. Wystąpiono w dniu [...] sierpnia 2021 r. do Burmistrza Miasta K. z wnioskami o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru PESEL. Odpowiedzi w żądanym zakresie organ otrzymał w dniu [...] sierpnia 2021 r. W związku z powyższym organ przyjął, że należy uznać J. i S. S. za osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. tut. organ nadzoru budowlanego skierował do kolejnych stron postępowania zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu. W dniu [...] sierpnia 2021 r. wezwano również J. S. i S. S. do okazania przedmiotu oględzin i udziału w oględzinach w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, wyznaczając termin przeprowadzenia dowodu w sprawie na dzień [...] września 2021 r.

Dnia [...] sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu [...] września 2021 r., jak również odrębnym zawiadomieniem poinformowano strony postępowania o braku możliwości załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, przewidywanym terminie załatwienia sprawy z odpowiednim pouczeniem co do treści art. 35 § 5 i art. 37 § 1 k.p.a. Oględziny odbyły się w wyznaczonym terminie, przy udziale m.in. skarżącej. Wyniki kontroli wskazują na możliwość wykonania robót niezgodnie z przepisami prawa, dlatego postępowanie dowodowe będzie kontynuowane w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się zarówno rażącej bezczynności, jak i rażącej przewlekłości postepowania w sprawie dotyczącej nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w K..

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kodeksie lub w ustawie szczególnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA).

W świetle art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., zobowiązał Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I. sentencji wyroku) z uwagi na to, że postępowanie przed tym organem do dnia wyrokowania nie zostało zakończone.

Należy zwrócić uwagę na to, że postępowanie w sprawie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w K. zostało wszczęte w 2007 r., a decyzja organu nadzoru budowlanego drugiej instancji uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia, została doręczona temu organowi [...] lipca 2009 r. (k. 140).

To właśnie ta ostatnia data, czyli [...] lipca 2009 r., jest czasowym puntem odniesienia dla oceny charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania PINB w L. . Wówczas bowiem organ ten otrzymał akta administracyjne sprawy wraz z decyzją organu odwoławczego zawierającą wskazania co do dalszego postępowania.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że począwszy od [...] lipca 2009 r. do dnia wniesienia skargi do Sądu w sprawie brak było należytej koncentracji czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, a samo rozstrzygniecie wciąż – w dacie wnoszenia skargi i w dacie wyrokowania – nie zostało wydane. W ocenie Sądu, sposób procedowania organu i terminowość podejmowanych działań zasługuje na dezaprobatę i czyni w pełni zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym. Natomiast fakt, że do dnia rozstrzygania sprawy przez Sąd organ nie załatwił sprawy przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia daje asumpt do stwierdzenia, że mamy do czynienia z bezczynnością organu w niniejszej sprawie. Przy czym bezczynność ta – w ocenie Sądu - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że jedynymi czynnościami, które organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wykonał po otrzymaniu akt wraz z decyzją organu odwoławczego (tj. po [...] lipca 2009 r.), było wezwanie Z. S., J. S. i S. S. do wskazania spadkobierców po zmarłym S. S. (k. 141 i 144) oraz zawiadomienie stron w dniu [...] sierpnia 2009 r, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie, bez wskazania przewidywanego terminu załatwienia sprawy (k. 146).

Organ nie podjął żadnych dalszych czynności wyjaśniających aż do [...] maja 2021 r., a zatem niemal przez dwanaście lat. O lekceważeniu sprawy przez PINB w L. świadczy dodatkowo fakt, że w 2021 r. nie podjął on czynności w sprawie z własnej inicjatywy, ale wyłącznie na skutek ponaglenia, które [...] kwietnia 2021 r. wniosła I. S. za pośrednictwem tego organu do LWINB w L..

Ponadto podkreślenia wymaga, że uznając ponaglenie za uzasadnione, LWINB w L. wyznaczył organowi pierwszej instancji 30-dniowy termin na załatwienie sprawy, liczony od dnia otrzymania postanowienia uwzględniającego ponaglenie (tj. od [...] maja 2021 r.). Organ pierwszej instancji nie dotrzymał tego terminu.

Następne czynności podjęte w sprawie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, trwające w okresie od [...] maja 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r., dotyczyły ustalenia następców prawnych S. S.. W dniu [...] sierpnia 2021 r. organ ten wyznaczył oględziny na działce nr [...] dopiero na [...] września 2021 r., a zatem z niemal miesięcznym wyprzedzeniem, podczas gdy art. 79 § 1 k.p.a. wymaga zachowania jedynie siedmiodniowego terminu na zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Tak długie odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu nie są w żaden sposób uzasadnione i świadczą o przewlekłości prowadzenia postępowania. Co więcej, PINB pismem z [...] sierpnia 2021 r. zawiadomił strony o tym, że przewidywalny termin załatwienia sprawy to [...] września 2021 r., jednak i tego terminu organ z nieznanych przyczyn nie dotrzymał. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, w świetle faktu, że sprawa toczy się od 2009 roku oraz mając na uwadze, że spór nie odnosi się do legalności inwestycji budowlanej o skomplikowanej strukturze i konstrukcji, ale legalności robót budowlanych dotyczących w istocie jednej ściany w domu jednorodzinnym, organ – po kolejnym wyznaczeniu mu terminu do załatwienia sprawy - powinien podejmować czynności zmierzające do jej zakończenia bez zbędnej zwłoki, a ponadto czynności te powinny być przydatne i konieczne w danym postępowaniu wyjaśniającym. W rozpoznawanej sprawie organ podejmował wprawdzie pewne działania zmierzające do jej wyjaśnienia, jednak w sposób zdecydowanie mało skoncentrowany i w praktyce nie prowadzący do załatwienia sprawy. Świadczy o tym również to, że do dnia złożenia skargi, a nawet wyrokowania przez Sąd, organ nadal nie wydał w sprawie decyzji.

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy czym ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. m.in. wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., I OSK 3918/18).

W ocenie Sądu, zakres i sposób podejmowania działań oraz nierozpoznanie wniosku skarżącej przy jednoczesnym braku natężenia stosownych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, niewątpliwie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Organ prowadził postępowanie w skrajnie długim okresie, podejmując czynności procesowe w sposób wysoce nieefektywny, w dużych odstępach czasu. Bezsprzecznie więc można skutecznie postawić organowi zarówno zarzut rażącej bezczynności, jak i rażącej przewlekłości prowadzenia postępowania. Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi w tym zakresie.

Zgodnie z § 2 art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny uznać należy za zasadne wobec stwierdzonej w toku postępowania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności w świetle faktu, że organ ostatecznie wciąż nie załatwił sprawy. Podstawowym celem dyscyplinującym jakiemu grzywna ma służyć będzie zmobilizowanie organu do podjęcia czynności i wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Równie istotne jest wskazanie na szczególnie długi czas bezczynności oraz opisany w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia sposób procedowania organu i nikłą koncentrację podejmowanych działań. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie determinowane jest też celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie przerwanie bezczynności organu i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także w równym stopniu zapobieżenie bezczynności organu mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe oraz to, że grzywna ma służyć także celom prewencyjnym, zasadnym jest, zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. Kwota zasądzonej grzywny pozostaje adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdzono zatem, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w L. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyduje bowiem nie tylko przedmiot sprawy. Oceniając tę kwestię, Sąd miał także na uwadze wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania. Z tych też względów Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5-krotnego miesięcznego wynagrodzenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym występują one wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. O ile więc wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności bądź przewlekłości postępowania organu (zob. wyroki NSA z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 i 18 października 2017 r., I OSK 1769/17).

Oznacza to, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać przekonujące uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1557/18, z 3 lipca 2018 r., II OSK 2882/17, z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16 i z 17 września 2017 r., I OSK 798/17). W rozpoznawanej sprawie skarga nie zawiera takiego uzasadnienia, ponieważ wykonanie robót sprzecznie ze sztuką budowlaną nie wiąże się automatycznie z wystąpieniem zagrożenia katastrofą budowlaną, co uniemożliwia Sądowi uwzględnienie żądania skarżącej dotyczącego przyznania jej od organu sumy pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie; Dz. U. poz. 1800).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.