Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 20/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono wniosek

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Siedlce z dnia 29 września 2023 r. nr PB-RUB.6740.81.2023 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Siedlce a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą [...] dotyczącego organu właściwego w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. w S. o udzielenie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w S. na działce nr [...] z obrębu [...]. Z wniosku wynika, że zdaniem wnioskodawcy organem właściwym w tej sprawie jest na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) Wojewoda [...], gdyż inwestycja polega na budowie w granicach pasa drogowego drogi krajowej sieci uzbrojenia terenu niezwiązanej z użytkowaniem drogi.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] przedstawił stanowisko, z którego wynika, że zdaniem tego organu administracji właściwy w sprawie jest Prezydent Miasta [...], gdyż działka, której dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej.

Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Istotne w sprawie przepisy stanowią, że co do zasady organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta, zaś wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w niektórych sprawach, w tym w sprawach obiektów i robót budowlanych "dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek" (art. 82 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). W związku z taką treścią przepisów oraz wobec faktu, że sprawa dotyczy robót budowlanych polegających na budowie wodociągu, a więc sieci uzbrojenia terenu niezwiązanej z użytkowaniem drogi, w celu rozstrzygnięcia zachodzącego w sprawie sporu kompetencyjnego konieczne jest ustalenie, czy te roboty budowlane mają być wykonywane w granicach pasa drogowego drogi krajowej lub wojewódzkiej. Wówczas bowiem właściwy w sprawie będzie Wojewoda [...]. W przeciwnym zaś razie właściwy będzie Prezydent Miasta [...].

Przepisy prawa dotyczące rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny sporów kompetencyjnych nie przewidują, aby Sąd ten rozstrzygając wskazany spór samodzielnie ustalał istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Zgodnie z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) do rozstrzygania sporów kompetencyjnych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny spór rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, a postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego to organy administracji będące w sporze kompetencyjnym powinny przedstawić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odpowiednie dowody pozwalające ustalić istotne dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie ani wnioskodawca, ani Wojewoda [...] nie przedstawili odpowiednich dowodów, które pozwalałyby rozstrzygnąć, czy działka nr [...] z obrębu [...] w S. znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej konkretnej kategorii. Z art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) wynika, że droga publiczna to nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym droga krajowa stanowi własność Skarbu Państwa, a droga wojewódzka właściwego samorządu województwa. W ocenie NSA rozpoznającego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ta okoliczność powinna zostać przede wszystkim wyjaśniona. Tymczasem żadna ze stron sporu nie sformułowała nawet kategorycznego twierdzenia odnośnie tego, jaki podmiot publicznoprawny jest właścicielem działki nr [...] z obrębu [...]. Z akt administracyjnych, w szczególności z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do wniosku [...] Sp. z o.o. w S. o udzielenie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w S. na działce nr [...] z obrębu [...] wynika, że inwestycja, której dotyczy wniosek, to budowa niewielkiego odcinka wodociągu stanowiącego część większej inwestycji. Żadna ze stron sporu kompetencyjnego nie przedstawiła okoliczności związanych z realizację tej zasadniczej części inwestycji, w szczególności, który z organów administracji pozostający w sporze uznał się za właściwy do udzielenia pozwolenia na jej budowę. Nie ulega jednak wątpliwości, że rozpoznawany spór kompetencyjny dotyczy budowy krótkiego odcinka wodociągu na części działki nr [...] z obrębu [...]. W tych okolicznościach, w ocenie NSA, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tego sporu powinno mieć wyjaśnienie, jaki podmiot publicznoprawny jest właścicielem tej działki, a nie opieranie się na aktach dotyczących zaliczenia określonej drogi publicznej do jednej z kategorii dróg publicznych. W ocenie NSA nie ma więc istotnego znaczenia powołanie się przez wnioskodawcę na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz.U. nr 90, poz. 763), którym odcinek drogi powiatowej w S. biegnący m.in. ulicą [...] zaliczono do dróg krajowych.

Powoływanie się przez Prezydenta Miasta [...] na fakt, że część działki nr [...] z obrębu [...], na której ma być usytuowany odcinek wodociągu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową też nie ma istotnego znaczenia. Przeznaczenie określonej nieruchomości w planie miejscowym pod drogę nie rozstrzyga o jej prawie własności. Nie jest też trafne odwoływanie się do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i użytego tam określenia "linie rozgraniczające", jakoby tożsamego z takim określeniem użytym w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.). Trafnie we wniosku zauważa się, że takie określenie występuje także w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.). W tej ostatniej ustawie jest ono jednakże związane z kwestiami własnościowymi w odniesieniu do nieruchomości objętych pasem drogowym, co potwierdza wcześniejsze spostrzeżenie, że dla rozstrzygnięcia o tym czy nieruchomość jest drogą publiczną oraz jakiej kategorii decydujące znaczenie ma prawo własności przysługujące określonemu podmiotowi publicznoprawnemu.

Z drugiej strony nie jest przekonujące twierdzenie Wojewody [...], który wywodzi, że ze znajdującej się w aktach decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 marca 2022 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się w granicach pasa drogowego drogi gminnej, mianowicie ul. [...]. Decyzja ta została wydana przez Prezydenta Miasta [...] będącego na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkami określonymi w tym przepisie. Przesłanką tej decyzji nie było więc rozróżnienie, które z działek w niej wskazanych, stanowią drogi krajowe i wojewódzkiego oraz pozostałe. Nie zawarto w związku z tym w jej uzasadnieniu wyraźnego stwierdzenia dotyczącego tego, w granicach pasa drogowego jakiej drogi znajduje się działka nr [...] z obrębu [...].

Reasumując należy stwierdzić, że w razie sporu kompetencyjnego takiego, jak rozpoznawany, a więc dotyczącego zastosowania szczególnego przepisu określającego właściwość wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, mianowicie art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, konieczne jest wyjaśnienie, jaki podmiot publicznoprawny jest właścicielem nieruchomości stanowiącej drogę, a w przypadku niewykazania, że jest nim Skarb Państwa lub właściwy samorząd województwa, należy przyjąć według zasady wynikającej z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, że organem pierwszej instancji jest starosta. W związku z tym, że kwestia własności nieruchomości nie została przez organy administracji będące w sporze wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.