Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2722/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 2 pkt 8, par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 241/13 w sprawie ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] grudnia 2010 r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że projektowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., "panel BSA 1011 oraz BSA 1008 na poszczególnych azymutach składający się z kilkunastu anten ma wspólne EIRP dla pojedynczego panelu, które również w drugim panelu zsumują się". Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, organ I instancji powinien był zsumować moc izotropową EIRP wyznaczoną dla pojedynczej anteny z mocą drugiej anteny zawieszanej na tej samej wysokości i skierowanej na ten sam azymut. Nie dokonując tego, "nie ustalił rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji". Wskazano również na brak określenia przez inwestora mocy anten radioliniowych oraz niewłaściwe uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bo uznał, że planowana do realizacji inwestycja nie została wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uznało, że dokonana prawna kwalifikacja przedsięwzięcia była prawidłowa. Wyjaśniło, że w przypadku kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku, są pola elektromagnetyczne, powstające w wyniku pracy instalacji. Przy kwalifikacji tego typu inwestycji organ powinien wziąć pod uwagę obszar leżący wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Organ ogranicza badanie tylko do fragmentu obszaru leżącego równolegle do osi głównej wiązki promieniowania anteny, wyznaczonego normatywnie określoną odległością od środka elektrycznego anteny. Odległość ta jest zmienna i uzależniona od równoważnej mocy promieniowania izotropowego pojedynczej anteny. Organ bada, czy w tak ustalonym obszarze zlokalizowane są tzw. "miejsca dostępne dla ludności".

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, dokonując tych ustaleń trzeba mieć na uwadze, że to inwestor określa parametry techniczne przedsięwzięcia. Organ nadzoru zbadał przestrzeń w pionie i w poziomie (sferę) równoległą do osi głównej wiązki promieniowania, w określonej normatywnie odległości od środka elektrycznego anteny, pod kątem możliwości usytuowania w tej sferze "miejsc dostępnych dla ludności". Chodziło o ustalenia, czy oś głównej wiązki promieniowania przetnie miejsca, w których mogą znaleźć się ludzie (np. budynek lub przestrzeń do 2 metrów nad powierzchnią dachu budynku lub nad powierzchnią ziemi). Wynik tego badania decydowałby, czy planowane przedsięwzięcie należało do przedsięwzięć wymienionych w cytowanych powyżej przepisach prawa. Organ nadzoru oparł swoje badanie na ustaleniach faktycznych poczynionych w toku postępowania zwyczajnego, nie mógł bowiem prowadzić w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nowego postępowania dowodowego. Według danych inwestora, planowane przedsięwzięcie składać się będzie z systemu antenowego zainstalowanego na wieży kratowej oraz urządzeń zasilająco - sterujących posadowionych obok wieży.

Ze względu na moc pojedynczych anten sektorowych nie mniejszą niż 2.000 W, organ nadzoru, podobnie jak Prezydent Wrocławia, objął analizą obszar do 150 m od środka elektrycznego anten. Prezydent Wrocławia w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stwierdził bowiem, że "dla anten sektorowych ( ..) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi w odległości 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tych anten" oraz, że planowane przedsięwzięcie "nie jest wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia". Przepisy te powołano także w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu przedstawiło w sposób szczegółowy swoje ustalenia w zakresie oddziaływania planowanej instalacji. W ocenie organu, wyliczenia te wskazują jednoznacznie, że w analizowanym obszarze, osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, znajdą się dużo powyżej miejsc dostępnych dla ludności. Nie przetną one przestrzeni dostępnej dla ludności, w rozumieniu analizowanych przepisów prawa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w szczególności graficznie przedstawiony widok pionowy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych) wskazywał, że osie te znajdą się powyżej miejsc dostępnych dla ludzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podkreśliło, że prawnej kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej, jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, nie dokonuje się w oparciu o "faktyczny obraz głównej wiązki promieniowania". Dla kwalifikacji tej nie ma znaczenia horyzontalny i pionowy zasięg pola elektromagnetycznego planowanego przedsięwzięcia, w tym o wartości średniej przekraczającej wartość dopuszczalną prawem, tj. 0,1 W/m2. Racjonalny prawodawca wprowadził bowiem określone kryterium normatywne, które ma zabezpieczyć środowisko i zdrowie ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. O kwalifikacji przedsięwzięcia decyduje, czy w obszarze równoległym do osi głównej wiązki promieniowania, w określonej normatywnie odległości od środka elektrycznego anteny, mogą się znaleźć "miejsca dostępne dla ludności". Chodziło więc o ustalenie, czy oś głównej wiązki promieniowania przetnie miejsca dostępne dla ludności.

Z tych przyczyn, nie można zarzucić kontrolowanej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. Ponadto organ podkreślił, że sformułowania "miejsca dostępne dla ludzi" oraz "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania" nie są jednolicie interpretowane, co wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia przepisów odnoszących się do tych pojęć. W ocenie organu nadzoru, nie można również stwierdzić, że organ I instancji mógł rażąco naruszyć przepis § 4 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie. W ocenie organu nadzoru, gdyby Prezydent Wrocławia zsumował moc EIRP wyznaczoną dla anten, które zostaną zawieszone na tej samej wysokości i skierowane na ten sam azymut, to wówczas łączna moc EIRP, dwóch anten na dany sektor wynosiłaby 7210 W. Obligowałoby to do powiększenia obszaru analizowanego pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. W takim przypadku badano by obszar wynoszący nie 150 m, a 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. W ocenie Kolegium, zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia jest zasadny częściowo. Nie można bowiem kategorycznie stwierdzić, że parametry te powinny być zawsze i bezwzględnie zsumowane. Zdaniem organu nadzoru, § 4 rozporządzenia nie może być stosowany mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, lecz dotyczy on tych parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. Organ I instancji powinien był rozważyć możliwość oraz zakres stosowania § 4 rozporządzenia w oparciu o dowody zebrane w sprawie. Organ powinien w tej mierze szczegółowo wyjaśnić, czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, czego wymagają przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia, a w razie potrzeby powinien dokonać dodatkowych analiz lub ekspertyz, koniecznych dla pełnej realizacji wytycznych wynikających z § 4 rozporządzenia.

Organ nadzoru podkreślił, że organ I instancji zaniechał zbadania możliwości oraz zakresu stosowania § 4 rozporządzenia. W konsekwencji niewyjaśniona została okoliczność powiększenia obszaru analizowanego pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności i ewentualnie jego zbadania pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Zaniechanie to stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Kolegium, nie skutkuje ono jednak rażącym naruszeniem prawa z art. 156 k.p.a. Żaden ze zgromadzonych dowodów nie wskazuje, że realizacja przedsięwzięcia doprowadziła do przekroczenia dopuszczalnych prawem standardów emisyjnych, w tym pola elektromagnetycznego planowanego przedsięwzięcia, o wartości średniej przekraczającej wartość dopuszczalną prawem, tj. 0,1 W/m2. Żaden ze zgromadzonych dowodów nie wskazuje także, że konieczne było zsumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich łącznej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo na poszczególnych sektorach.

W ocenie organu nadzoru, uchybienie jest wadą postępowania dowodowego, a nie samej decyzji. Tego rodzaju wady skutkują ewentualnie wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.").

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności granice rozstrzygania sprawy przez organ na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

W ocenie sądu, zasadnie kolegium uznało, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podzielił stanowisku organu, uznając za niezasadne zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że organy naruszyły prawo materialne w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 16 grudnia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty zgłoszone w toku kontrolowanego postępowania, które mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym badaniu podlega wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że orzekający w sprawie organ nie zastosował § 4 rozporządzenia. Organ nadzoru nie mógł więc badać na etapie postępowania nieważnościowego, czy w terenie istnieją (a ściślej istniały w dacie wydawania decyzji ostatecznej) okoliczności obligujące do zastosowania § 4 rozporządzenia. Cytowany § 4 rozporządzenia nie może być stosowany mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, ale dotyczy tych parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. Żeby udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją przesłanki do zastosowania § 4 rozporządzenia, konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się zaś samodzielnych ustaleń faktycznych, a więc ta okoliczność nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie. Kwestia ta może być ewentualnie przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2010 r.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut zmierzający do wykazania, że w postępowaniu należy badać faktyczną moc EIRP danej anteny. W rozporządzeniu wyraźnie wskazano, że kwalifikacji tego typu inwestycji organ powinien dokonać biorąc pod uwagę obszar leżący wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, a nie jak tego chce skarżący w szerszym zakresie, w tym biorąc pod uwagę obszar pod i nad osią główną lub faktyczną moc EIRP tej anteny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") z uwagi na brak wskazania, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej "odpadł", na skutek czego sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania w sytuacji, w której inwestor złożył konkretne żądanie wydania decyzji administracyjnej.

Po drugie art. 156 § 1 pkt 2, 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. przez przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym ponownego merytorycznego postępowania zamiast dokonania oceny zgodności decyzji objętej wnioskiem z przepisami art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, zaprzecza to istocie tego postępowania, a zaskarżony wyrok oraz decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym rozstrzygają ponownie, merytorycznie sprawę w zupełnym oderwaniu od decyzji objętej wnioskiem.

Po trzecie, art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. przez brak dokonania kontroli wydanych decyzji z uwagi, że brak jest uzasadnienia merytorycznego w wyroku odnoszącego się do istoty kwalifikacji inwestycji, pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, udowodnienia, że faktyczna moc EIRP danej anteny nie jest przedmiotem sprawy oraz braku wyjaśnienia jak można wznowić postępowanie w sprawie, która nie ma przedmiotu sprawy. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji pozbawił go możliwości polemiki z wyrokiem w kwestiach merytorycznych w postępowaniu niemającym takiego charakteru.

Po czwarte, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz,U. Nr 257, poz. 2573) w związku z art. 174 § 1 p.p.s.a. z powodu uznania, że jego pominięcie podczas dokonywania kwalifikacji inwestycji stanowić może "ewentualną podstawę do wznowienia sprawy, która nie ma charakteru administracyjnego, pomimo, że organ sam potwierdza, że już same anteny sektorowe na poszczególnych azymutach się nakładają".

Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez zaakceptowanie stanowiska organu, że pominięcie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, które nie ma charakteru sprawy administracyjnej (brak przedmiotu sprawy). Zdaniem skarżącego, organy oraz Sąd I instancji uznały, że można wznowić postępowanie, które nie ma przedmiotu (zostało umorzone). Ponadto nie zostało wyjaśnione jak można uznać, że pominięcie § 4 rozporządzenia stanowi nową okoliczność faktyczną nieznaną organowi wydającemu decyzję w trybie zwykłym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, ponieważ dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla realizacji danego przedsięwzięcia tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. W tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym, w oparciu o zebrane już w sprawie dowody, bez przeprowadzania kolejnego postępowania dowodowego, badane jest tylko, czy w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd I instancji trafnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności podnoszone przez skarżącego przesłanki, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że w ustawy k.p.a. nie ma art. 156 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponadto brak było podstaw do stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że art. 105 § 1 k.p.a., stanowiący podstawę umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, nie został w niniejszej sprawie zastosowany z rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym jest także zawężony i odbywa się wyłącznie z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, której postępowanie dotyczy oraz nie należy tego postępowania utożsamiać czy też mylić z postępowanie nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia postępowania. Dlatego też w orzecznictwie dominuje stanowisko, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Rażące naruszenie prawa zachodzi więc tylko w przypadku oczywistego naruszenia normy prawnej, czyli ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszej wykładni.

Po drugie, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. z powodu braku w uzasadnieniu wyroku oceny istoty kwalifikacji danego przedsięwzięcia. Zarzut ten dotyczy też braku analizy pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", jak i udowodnienia w tej sprawie, że faktyczna moc EIRP danej anteny nie jest przedmiotem sprawy oraz braku wyjaśnienia, jak można wznowić postępowanie w sprawie, w której nie ma przedmiotu sprawy z powodu jej umorzenia. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, jeżeli sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania przez wniesienie skargi kasacyjnej zażąda jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. sygn.. akt II OSK 1458/11, Lex 1367293). Ponadto, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł wszystkie wymagane przez ten przepis elementy oraz wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów, umożliwiając zarówno stronie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia oraz odpowiednio zainicjowanie i przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto stanowisko Sądu I instancji, że wykładnia pojęć "miejsce dostępne dla ludności", jak i ocena faktycznej mocy EIRP danej anteny, wymaga przeprowadzenia odrębnego, uzupełniającego postępowania dowodowego, które nie jest możliwe w postępowaniu nieważnościowym, lecz tylko ewentualnie w postępowania wznowieniowym. Trzeba bowiem podkreślić, że pojęcia "miejsca dostępne dla ludzi" oraz "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania" nie są jednolicie interpretowane, co wyklucza stwierdzenie z tej przyczyny nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia przepisów odnoszących się do tych pojęć.

Po trzecie, błędny jest także pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że nie można wystąpić o wznowienie postępowania, jeżeli sprawa zakończyła się umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zarówno z linii orzeczniczej sądów administracyjnych i poglądów doktryny, wynika, że jest to możliwe. Warunkiem wznowienia postępowania jest bowiem zakończenie sprawy decyzją ostateczną, a więc decyzją, od której nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 16 k.p.a. stanowiący definicję decyzji ostatecznej nie wprowadził rozróżnienia decyzji ze względu na jej treść (por. B. Adamiak, J Borkowski, tamże, s. 544). Stąd też brak jest podstaw do wyłączenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, pomimo, że decyzja ta nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący braku zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., który stanowi, że sumuje się parametry tego samego rodzaju dotyczące danego przedsięwzięcia i odnoszące się także do innych przedsięwzięć tego samego rodzaju, które położone są na terenie jednego zakładu lub obiektu, zarówno istniejących lub projektowanych. W tej sprawie ocena zastosowania tego przepisu wymagałaby odrębnego postępowania dowodowego, co nie jest możliwe na gruncie postępowania nieważnościowego,. Jak już wyżej wskazano, postępowanie takie mogłoby ewentualnie zostać przeprowadzone w postępowaniu wznowieniowym.

Po piąte, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z powodu przyjęcia stanowiska organu, że pominięcie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, chociaż nastąpiło umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jak już wyżej wskazano, brak jest przeszkód do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Niezależnie jednak od tego należy zauważyć, że zarzut kasacyjny odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który jednoznacznie stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję. Cytowany przepis dotyczy tylko trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania i w żadnym przypadku nie może mieć zastosowania w postępowaniu nieważnościowym.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.