Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 189/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2023 r. Nr 115/2023 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. (nr 115/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Wrocławskim (dalej: PINB) z dnia 8 grudnia 2022 r. (nr 114/2022), którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej, zlokalizowanej na wieży kościoła na działce nr [...] w D., gmina K.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dnia 4 sierpnia 2021 r. do PINB w powiecie wrocławskim wpłynęło pismo J. G. (dalej: skarżący, strona) z wnioskiem o "...wstrzymanie wszelkich prac przy montażu stacji bazowej telefonii komórkowej (...) na kościele [...] w D. ul. [...]...". Z kolei w dniu 19 sierpnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Wojewody Dolnośląskiego z zapytaniem czy prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej na ww. działce. Jednocześnie organ poinformował, że prowadzi postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. (nr 1228/2021) udzielającej zgody na przebudowę stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła.

Dnia 15 września 2021 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatu Wrocławskiego z prośbą o udzielenie informacji czy organ wydał jakiekolwiek pozwolenie na budowę stacji bazowej na wieży kościoła na działce [...] w D.

Pismem z dnia 11 października 2021 r. organ poinformował, że decyzją nr 759/99 z dnia 10 listopada 1999 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wieży kościoła w D. oraz budowę linii energetycznej niskiego napięcia do zasilania kościoła i stacji [...] dla P. sp. z o.o.

Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła na działce nr [...]. Jednocześnie wezwano inwestora do przedłożenia wszelkiej dokumentacji technicznej analizowanej stacji bazowej. W odpowiedzi inwestor przedłożył dokumentację techniczną dotyczącą przedmiotowej stacji bazowej. W piśmie pełnomocnik poinformował, że wobec planowanego remontu wieży kościoła instalacje stacji bazowej zostały zdemontowane. Do pisma załączony został również odpis decyzji nr 1182/2020 z dnia 29 maja 2020 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, którą udzielono pozwolenia na wykonanie w części przedmiotowej wieży kościoła robót polegających na wymianie urządzeń stacji bazowej O. S.A., naprawie ceglanego muru wieży w miejscach po demontażu oraz wymianie okiennic.

W sprawie, w dniu 18 sierpnia 2022 r. zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których ustalono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek kościoła z około XVI wieku. Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją nr 759/99 z dnia 10 listopada 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wieży kościoła oraz budowę linii energetycznej niskiego napięcia do zasilania kościoła i stacji [...] dla P. sp. z .o.o. Ponadto, Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją nr 1228/2021 z dnia 19 kwietnia 2021 r. udzielił pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła w D. Podczas oględzin anteny sektorowe stacji bazowej zostały zdemontowane z elewacji zewnętrznej wieży i składowane były wewnątrz wieży. W wieży pozostała konstrukcja wsporcza stacji bazowej wraz z przewodami i urządzeniami radiokomunikacyjnymi. Na elewacji południowej zlokalizowane są anteny radioliniowe nadawczo-odbiorcze. Wewnątrz wieży od strony wschodniej znajduje się antena radiokomunikacyjna. Pełnomocnik inwestora poinformował, że zewnętrzne anteny sektorowe zostały zdemontowane w związku z prowadzonymi robotami elewacyjnymi. Ostatni zestaw anten został zdemontowany w sierpniu 2022 r. Podczas oględzin nie przedłożono żadnej dokumentacji związanej z przebudową oraz demontażem przedmiotu postępowania. W uwagach do protokołu pełnomocnik inwestora poinformował, że istniejące na elewacji południowej anteny nie są własnością O.

W toku postępowania aktywny udział brał skarżący przedkładając pisma procesowe kwestionujące legalność i prawidłowość działania niniejszej stacji bazowej. Złożył także odwołanie od decyzji nr 1228/2021.

Wobec zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji decyzją nr 114/2022 z dnia 8 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła na działce nr [...], a rozstrzygnięcie to w ustawowo przewidzianym terminie zostało oprotestowane przez skarżącego.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji DWINB wyjaśnił, że zakwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.", a sama bezprzedmiotowość może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Wyjaśnił przy tym, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem prowadzonego postępowania była analiza czy w badanym przypadku nastąpiły samowolne roboty budowlane polegające na przebudowie stacji bazowej, zlokalizowanej na wieży kościoła w D.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 3 pkt 7a prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Mając powyższą definicję na uwadze DWINB wskazał, że w niniejszej sprawie nie sposób uznać, iż doszło do przebudowy stacji bazowej zlokalizowanej na spornej wieży kościoła. Mianowicie, anteny stacji bazowej zostały zdemontowane w związku z prowadzonymi robotami elewacyjnymi na wieży kościoła, na której przedmiotowa stacja się znajduje. Czynności tej nie można zakwalifikować jako przebudowy, gdyż niewątpliwie nie doszło do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Ponadto, organ wyjaśnił, że nawet w sytuacji, gdyby doszło do robót budowlanych zmierzających do przebudowy ww. stacji bazowej, to niewątpliwie inwestor uzyskał decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 1228/2021, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz O. S.A. pozwolenia na budowę obejmującą instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym nr [...] - przebudowę stacji bazowej na wieży kościoła na działce nr [...]. Ponadto pozyskał także decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu nr 1182/2020 z dnia 29 maja 2020 r., która stanowi "pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku i umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych" a dokładniej: pozwolenie na "wymianę urządzeń istniejącej stacji bazowej O. S.A. poprzez demontaż, przeniesienie oraz zainstalowanie anten i dzwonów elektronicznych wewnątrz wieży kościoła; naprawę ceglanego muru wieży w miejscach po demontażu; wymianę okiennic". Zaznaczenia wymaga w tym miejscu fakt, iż jak wynika z ww. decyzji Konserwatora Zabytków, "planowana modernizacja stacji bazowej [...] przyczyni się do poprawienia odpowiedniego stanu technicznego i estetycznego zabytku".

W tych okolicznościach nie sposób zdaniem organu uznać działań Inwestora jako samowolnych, sankcjonowanych przez prawo budowlane. Tym samym PINB prawidłowo stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie bezprzedmiotowość postępowania - na skutek ustalenia w jego toku, iż działania podjęte przez Inwestora (demontaż anten w związku z remontem elewacji) nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Odnosząc się do argumentów odwołania odnośnie całkowitego braku legalności przedmiotowej stacji bazowej organ wskazał, że akta sprawy zawierają stosowne dokumenty w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, co też zostało wskazane. Na tą chwilę nie sposób uznać, iż inwestor wykonuje jakiekolwiek roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia czy też zgłoszenia, a także niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, które to czynności uzasadniałyby podjęcie czynności naprawczych przez organ nadzoru budowlanego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że w 2019 r. powziął informację o wszczęciu postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę niniejszej stacji bazowej w związku z tym, że nieruchomość objęta zamiarem inwestycyjnym sąsiaduje z posesją skarżącego, tj. działka nr [...]. Dalej również w 2020 r. otrzymał zawiadomienie o zamiarze przebudowy niniejszej stacji.

Skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z funkcjonowaniem niniejszej stacji gdyż w jego ocenie działa ona nielegalnie, nie jest w jakikolwiek sposób kontrolowana i montowane są na niej urządzenia niewiadomego pochodzenia. Wyjaśnił, że działalność niniejszej stacji objął również swoim wnioskiem skierowanym do prokuratury. Nadto, zgłaszał samowolę dokonaną już w 2014 r., a próby pozyskania zezwolenia z 2021 r. to tylko forma zalegalizowania stacji bazowej, która nie tylko została przebudowana ale również rozbudowana. Stąd wniósł o ponowne przeanalizowanie okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie.

Wniósł również o udzielenie informacji w zakresie wydanej w sprawie decyzji z 1999 r. oraz wgląd do dokumentów projektowych, co też uczynił przedmiotem swojego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2023 r. pełnomocnik inwestora wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność wobec tego, ze stwierdzone czynności demontażu nie stanowią ani przebudowy ani rozbudowy, a nadto inwestor pozyskał w 2021 r. decyzję na przebudowę, która jest ostateczna i prawomocna.

Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. skarżący złożył wniosek dowodowy z załączonych dokumentów na okoliczność, iż inwestor używał zainstalowanych urządzeń radiotelekomunikacyjnych, radiowych oraz nadawczo-odbiorczych już od 2014 r. czyniąc to samowolnie. Skarżący przedstawił tu pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie udzielonego spółce pozwolenia radiowego w 2013 r. Na podniesioną okoliczność samowoli skarżący złożył również kolejny wniosek dowodowy – tj. w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. – w postaci dokumentacji fotograficznej.

W piśmie z dnia 7 lipca 2023 r. skarżący wniósł o zobowiązanie inwestora do udzielenia informacji czy posiadał stosowne pozwolenia na użytkowanie, w tym wobec wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę z 2021 r.

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek dowodowy z dokumentów, tj. kopii projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1999 r. oraz protokołów, opinii, odbiorów i zaświadczeń na okoliczność "odbioru inwestycji". Nie załączył jednak wnioskowanych dowodów.

W piśmie procesowym z dnia 25 września 2023 r. skarżący złożył kolejny wniosek dowodowy z załączonych tam dokumentów, zaś w piśmie procesowym z dnia 12 października wniosek o przeprowadzenie dowodu z pozwolenia konserwatorskiego z dnia 29 maja 2020 r. oraz załączonych fotografii.

Wreszcie w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2023 r. – skarżący doprecyzowując swoje stanowisko – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji jako przedwczesnych i wydanych bez przeprowadzenia oględzin miejsca inwestycji w celu porównania zastanego stanu faktycznego z dokumentacją budowlaną oraz zaniechaniem przeprowadzenia dowodu ze zbadania dziennika budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 3 lutego 2023 r. (nr 115/2023) utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 8 grudnia 2022 r. (nr 114/2022), którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła na działce nr [...] w D., gmina K.

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, jednakże umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do jego uznania. Organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile zachodzą ku temu przesłanki, a swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/23, CBOSA).

W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy niniejszego zabrakło. W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że co najmniej przedwcześnie i bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego organy przyjęły stanowisko, iż nie mamy do czynienia ze sprawą, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach.

W kontekście powyższego trzeba przede wszystkim zauważyć, że wszczęcie postępowania miało miejsce – jak to wynika z zawiadomienia z dnia 2 czerwca 2022 r. – w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła w D. Niniejsze obligowało więc właściwe w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej do ustalenia, czy rzeczywiście w realiach badanej sprawy mamy po pierwsze do czynienia z przebudową, przez którą - zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023, poz. 682) – należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Po drugie rzeczą organu było ustalenie czy w sprawie doszło do działania w ramach samowoli, a zatem z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i wskazanych tam warunków realizacji inwestycji zgodnie z prawem. Niniejsze wymagało więc przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami procesowymi, kształtowanymi przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W pierwszym z nich została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powyższa zasada ogólna odnosi się przy tym nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy". W rezultacie organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a. Z uzasadnienia powinno bowiem wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej.

W realiach niniejszej sprawy powyższego zabrakło. Przyjmując taki pogląd Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że wydając zaskarżone decyzje organy oparły swoje rozstrzygnięcie na trzech kluczowych dowodach: oględzinach przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2022 r., decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 759/99 z dnia 10 listopada 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wieży kościoła w D. oraz budowę linii energetycznej niskiego napięcia do zasilania kościoła i stacji [...], decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 1228/2021 udzielającej zgody na przebudowę stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła.

Uwzględniając powyższe organy pominęły jednak po pierwsze, iż w toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono istnienie również innych anten, które - co potwierdził pełnomocnik inwestora - nie należą do O. S.A. W załączonym do akt protokole z oględzin stwierdzono nie tylko przyjęty przez organ demontaż anten sektorowych z elewacji zewnętrznej wieży, ale również, że na elewacji południowej zlokalizowane są anteny radioliniowe nadawczo-odbiorcze, a nadto, że wewnątrz wieży od strony wschodniej znajduje się antena radiokomunikacyjna. Pomimo jednakże niniejszych ustaleń ani organ I instancji, ani organ II instancji – nawet w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego – nie wyjaśnił okoliczności związanych z instalacją niniejszych anten. Ponadto z niniejszego protokołu nie wynika również, iż zdemontowane z zewnętrznej elewacji anteny istotnie związane są z realizacją decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 759/99 z dnia 10 listopada 1999 r. a ich wcześniejsze zainstalowanie odpowiadało zakresowi prac, na które niniejszą decyzją udzielono pozwolenia.

Nie można także – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – podzielić twierdzeń organu odwoławczego, że "nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że wykonane roboty wyczerpują definicję przebudowy", to organ nie znajduje podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż inwestor uzyskał wszelkie niezbędne zgody, w tym decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. (nr 1228/2021). Twierdzenie to jest chybione z tego względu, iż po pierwsze akta sprawy w oparciu, o które procedował organ nie zawierają dokumentacji związanej z wydaniem powyższego pozwolenia, w tym kluczowego dokumentu jakim jest projekt budowlany określający objęty zamiarem inwestycyjnym zakres przedsięwzięcia. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie kserokopia wspomnianej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. Z jej treści nie wynika jednak zakres prac, na które wydano pozwolenie. Wskazano w niej wyłącznie, iż przedmiotem udzielonego pozwolenia jest budowa obejmująca "instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym nr [...] – przebudowa stacji bazowej zlokalizowanej na wieży kościoła na działce nr [...] w D., gmina K.". Ponadto, marginalnie należy tu także zauważyć, że wydając zaskarżone decyzje organy dysponowały informacją, iż przywołana decyzja z 19 kwietnia 2021 r. jest nieostateczna, gdyż skarżący wywiódł do Wojewody Dolnośląskiego odwołanie. W żadnej z decyzji nie wskazano, że odwołanie to została już rozpoznane. Sąd taką informację powziął dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. z pisma pełnomocnika O. S.A. z dnia 26 czerwca 2023 r.

Z akt sprawy nie wynika też aby organy nadzoru budowlanego zwróciły się do Wojewody Dolnośląskiego o wypożyczenie niniejszych akt, w celu oceny czy mamy do czynienia z przebudową w granicach udzielonego pozwolenia. Można tu jeszcze dodać, że generalną zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna. Doktryna oraz Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego chociaż po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, to jednak niniejsza nowelizacja polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a. Znowelizowany art. 28 ust. 1 prawa budowlanego należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18, z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19; 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1354/20; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016).

Wreszcie przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organy w toku prowadzonego postępowania nie dokonały również oceny zebranego materiału dowodowego w jego całokształcie pomijając dowody, które znajdują się w aktach sprawy. W tym zakresie przede wszystkim należy odnotować, iż w skierowanym do inwestora wezwaniu zawartym w piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. PINB zwrócił się o przedłożenie wszelkiej dokumentacji technicznej wykonywanych robót budowlanych oraz analizowanej stacji bazowej. W odpowiedzi przedłożono dokumenty, które zawierają m.in. projekt budowlany z czerwca 2008 r., a nadto pozwolenie Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. (nr 1182/2020). W treści tej decyzji wskazano, że "Istniejąca obecnie na wieży stacja bazowa firmy O., której jednym z elementów są anteny sektorowe, umieszczone na zewnętrznej powierzchni ceglanego muru – wykonana została wbrew udzielonemu pozwoleniu konserwatorskiemu tj. decyzji nr 1199/09 wydanej w dniu 22 września 2008 r.".

Pomimo jednak przywołanych dowodów organy nie podjęły jakichkolwiek działań ukierunkowanych na wyjaśnienie kwestii czy w 2008 r. miały miejsce jakiekolwiek roboty budowlane przy spornej stacji bazowej, co stanowi tym większe uchybienie, iż z treści przywołanego projektu budowlanego, przedstawionego przez inwestora, wynika, iż objęta nim inwestycja polegać miała na: demontażu istniejących 3 anten sektorowych i montażu 3 planowanych anten sektorowych, wymianie anteny radioliniowej, przebudowie okien, przebudowie drogi kablowej, wymianie/dołożeniu urządzeń telekomunikacyjnych, naprawie elewacji w miejscu demontowanych anten. Pomimo pozyskania tegoż projektu od inwestora organy nie wyjaśniły okoliczności czy w ramach przedłożonego projektu doszło do wykonania jakichkolwiek prac na wieży kościoła. Tymczasem realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to obowiązek poddania ocenie wszystkich prawidłowo zebranych dowodów, każdego z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Organ nie może pominąć żadnego z dowodów, jeżeli oceni go jako wiarygodny, nie może nie doceniać jego znaczenia, jeżeli ma on wartość dla rozpoznawanej sprawy. Ocena ta powinna być przy tym logiczna i spójna

Konkludując, w ocenie Sądu w realiach badanej sprawy organy pomimo ciążącego na nich obowiązku zebrania i oceny materiału dowodowego w jego całokształcie nie sprostały stawianym im przez przywołane normy procesowe obowiązkom ustalenia czy w sprawie mamy do czynienia z przebudową i czy ma ona charakter samowolny. W tak kształtujących się okolicznościach faktycznych brak było więc podstaw do umorzenia postępowania i tym samym wydane decyzję podlegały uchyleniu. Wyjaśnić wszak trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie postrzegać ją trzeba jako wyjątek, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jej wydanie wymaga więc dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Konkludując, wobec stwierdzonych nieprawidłowości Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., co też orzekł w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku ukierunkowane na koniczność zebrania i oceny materiału dowodowego co do ustalenia czy w sprawie doszło do samowolnej przebudowy spornej stacji bazowej telefonii komórkowej.