Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2082/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1296/15 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1296/15 oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G. K., przyznał jej zasiłek celowy w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na dopłatę do opłat za gaz w maju 2015 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2, art. 98, art. 106 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. - dalej jako "u.p.s.") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na cele pomocy społecznej oraz charakter zasiłku celowego, a także na trudną sytuację materialną G. K. i istnienie przyczyn warunkujących przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, tj. niepełnosprawność i długotrwałą chorobę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania G. K., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2015 r. Organ odwoławczy uzasadniając swą decyzję, stwierdził, że G. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Z uwagi na liczne problemy zdrowotne stale leczy się u wielu lekarzy specjalistów, a w okresie od dnia 16 do 20 kwietnia 2015 r. była hospitalizowana. Ponadto G. K. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym na czas określony do dnia 31 grudnia 2016 r. Jedynym jej dochodem jest zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Poważnym obciążeniem dla budżetu domowego G. K. są wydatki na zakup lekarstw, jedzenia oraz na zakup prądu (61,50 zł), wody (ok. 52 zł) i gazu. Z tego tytułu do uregulowania pozostała jeszcze kwota 575,03 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło ponadto uwagę, że G. K. od lat korzysta z pomocy społecznej, głównie z powodu trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i swą decyzję wydał w oparciu o rzetelną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym przy rozstrzyganiu sprawy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyznanie stronie zasiłku celowego jednorazowo w wysokości 150 zł było uzasadnione, chociaż kwota ta oczywiście nie rozwiązuje wszystkich problemów finansowych wnioskodawczyni. Organy pomocy społecznej dysponują jednak ograniczonym budżetem i muszą udzielać wsparcia wielu osobom. Ponadto przyznanie G. K. zasiłku celowego we wskazanej wysokości nie wyklucza możliwości dalszego jej wspierania przez organy pomocy społecznej w przyszłości.

Na powyższą decyzję SKO w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. K. W skardze obszernie opisała swoją trudną sytuację zdrowotną, osobistą i dochodową. Ponadto zakwestionowała ustalenia faktyczne organów obu instancji oraz zarzuciła, że nie wzięto pod uwagę tego, że jest osoby niepełnosprawną, chorą i pozostającą bez środków do życia.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępnie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę G. K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca ubiegała się o przyznanie jej zasiłku stałego. Zgodnie z art. 39 u.p.s. ten rodzaj świadczenia może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Pomoc społeczna jest stosowana w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku jednoosobowej rodziny wynosiło 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Oprócz tego warunku jednocześnie musi też wystąpić co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s.

Zdaniem WSA w Krakowie w kontrolowanym postępowaniu okolicznością niesporną jest, że skarżąca spełniła ustawowe przesłanki do przyznania jej zasiłku celowego. Do takiego wniosku doszły organy pomocy społecznej obu instancji i takie ustalenia faktyczne uznać trzeba za prawidłowe. Ustawodawca nie określił jednak wysokości, w jakiej ma być przyznawany zasiłek celowy, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów pomocy społecznej. Zatem w przypadku określenia wysokości takiego świadczenia mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli podlega kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art.80 i art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto czy organ wydał decyzję o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.) i załatwił sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

W ocenie WSA w Krakowie organy pomocy społecznej obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej organy uwzględniły wszystkie osiągane przez nią dochody oraz trudności materialne i zdrowotne strony. Miały też na uwadze własne możliwości finansowe. Wskazały nadto, że zobowiązane są do wspierania większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 562/11 podkreślił, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę niezbędnych warunków nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek przyznania zasiłku w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane, gdyż kwota 150 zł, przyznana G. K. na opłatę za gaz, stanowiła rzeczywiste wsparcie w trudnej sytuacji skarżącej. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, otrzymywanych przez nią innych świadczeń z pomocy społecznej (zasiłek okresowy) oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Dlatego też zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. nie są zasadne. Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., ponieważ organy przedstawiły motywy, którymi kierowały się, przyznając G. K. zasiłek celowy w wysokości 150 zł. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu przy ustalaniu wysokości przyznanego skarżącej zasiłku organy pomocy społecznej uwzględniły wszystkie istotne okoliczności, a przyznana kwota stanowiła realną pomoc w pokryciu opłat za gaz. Ponadto organy pomocy społecznej działając w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego, prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia więc wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów odwołania i zasadnie przyjął, że zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Nie został zatem naruszony także art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie wniosła G. K., reprezentowana przez adwokata. Skarżąca kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wystąpiła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi G. K. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s. polegające na uznaniu, że przyznanie zasiłku celowego na dopłatę do opłat za gaz w wysokości 150,00 zł pozwala na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej, podczas gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika, iż zasiłek celowy we wskazanej kwocie nie pozwala na zaspokojenie tej potrzeby;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie ulega wątpliwości, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Poza sporem pozostaje, iż organ pomocy społecznej bada najpierw obligatoryjne przestanki ubiegania się uprawnionego o uzyskanie tego rodzaju świadczenia, a następnie, działając w granicach uznania administracyjnego, decyduje, czy przyznać osobie uprawnionej stosowny zasiłek, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Wiadomym jest również, że spełnianie przez osobę ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej obligatoryjnych przesłanek do uzyskania tej pomocy, nie oznacza, że wnioskodawca pomoc tę uzyska. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest nie tylko od indywidualnej sytuacji osoby uprawnionej, ale również od możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Jednakże do wydania decyzji uznaniowej w sposób właściwy nie wystarcza stwierdzenie, że możliwości finansowe organu nie pozwalają na przyznanie zasiłku celowego w wyższej wysokości, jak również, że organy pomocy społecznej muszą pomoc tę zapewnić wielu potrzebującym. Organy administracyjne ograniczyły się do stwierdzeń dotyczących ich ograniczonych możliwości finansowych, ale w tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe. Sąd I instancji poprzestał natomiast na stwierdzeniu, że organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, mimo że jedynym uzasadnieniem organów było to, że nie stać ich na pomoc finansową w wyższym wymiarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł, że to uzasadnienie nie zostało poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2002 r., sygn. akt I OSK 407/12 stwierdził, że wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że możliwości finansowe organów stanowią, obok sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie, kryterium przyznawania zasiłku celowego. Nie można przyjąć, by to kryterium nie podlegało jakiejkolwiek weryfikacji. Sytuacja strony uprawnionej podlega bowiem weryfikacji kompleksowej i dogłębnej. Stwierdzenia, że brak jest dostatecznych funduszy na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej oraz że stale rośnie liczba osób potrzebujących pomocy, nie mogą prowadzić do konkluzji, że twierdzenia organów administracji w zakresie ich możliwości finansowych nie podlegają żadnej weryfikacji. Ośrodek pomocy społecznej powinien udokumentować, jakie ma możliwości finansowe oraz dane te skonfrontować z ilością osób potrzebujących. O ile, bowiem brak dostatecznych funduszy i stale rosnąca liczba potrzebujących są faktem notoryjnym, to takiego faktu nie stanowią możliwości finansowe danego ośrodka pomocy społecznej w danym czasie, ponieważ zależą one od zmiennych czynników i każdorazowo mogą być inne. Nieweryfikowalne stwierdzenia, że ośrodka pomocy społecznej nie stać na przyznanie wyższego zasiłku celowego, oznaczają całkowitą dowolność decyzji uzależnionej wyłącznie od uczciwości lub dobrej woli osoby fizycznej. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzależnienie oczekiwanej pomoc od uczciwości i dobrej woli innej osoby, przy braku jakichkolwiek możliwości zweryfikowania słuszności i prawidłowości decyzji przez pryzmat liczb (możliwości finansowych, ilości potrzebujących). Wypacza to również funkcjonujące zasady wydawania decyzji o charakterze uznaniowym oraz narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczyła, że na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma charakter porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej przed sądem administracyjnym. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. Wobec tego sprawę za dostatecznie wyjaśnioną uznać można, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie 4, Wydawnictwo LEX). Mając na uwadze kompetencje sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez badanie przede wszystkim legalności zaskarżonych aktów, uznać należy, że do naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby np. sąd zamknął rozprawę, nie udzielając głosu stronom. To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona nie oznacza, że doszło do niewłaściwego zastosowania przez sąd I instancji art. 113 § 1 P.p.s.a. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. (wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1266/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie żadne z tych uchybień po stronie Sądu I instancji nie miało miejsca.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji prawnej, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od oceny takiego gołosłownego zarzutu.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają istotny wpływ na treść orzeczenia.

W niniejszej sprawie organy wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miały na względzie okoliczności sprawy istniejące po stronie skarżącej, tj. jej sytuację materialną i rodzinną, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele. Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, nie gwarantuje jeszcze stronie uzyskanie świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi jej przyznać świadczenie. Nie zawsze też zasiłek celowy zostanie przyznany w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o to świadczenie. Z przepisów regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ponadto organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Tym samym organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia oraz własne możliwości finansowe.

Podkreślenia wymaga również, że kontrola decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Nie obejmuje ona natomiast celowości i sposobu wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie zwracał uwagę na to, że faktem notoryjnym jest, iż możliwości finansowe budżetu Państwa są ograniczone. Brak jest też dostatecznych funduszy na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej. Ponadto stale rośnie liczba osób korzystających z tego typu wsparcia. Takie fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Dlatego zbędne jest powoływanie w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej oczekiwanych przez skarżącą danych liczbowych oraz gromadzenie w aktach dokumentów obrazujących precyzyjnie stan finansowy każdego ośrodka pomocy społecznej i dokładną liczbę jego podopiecznych oraz dodatkowo z uwzględnieniem konkretnej liczby osób ubiegających się w określonej dacie o poszczególne rodzaje zasiłków. Taki obowiązek nie wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzkie sądy administracyjne nie mogą badać sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organy pomocy społecznej. Uprawnień takich nie posiadają też samorządowe kolegia odwoławcze, które przeprowadzają kontrolę instancyjną, nie są zaś organami kontrolującymi działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej (por. na przykład wyroki NSA z dnia 11 maja 2005 r. sygn. OSK 1344/04, z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 932/11, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 492/07- LEX nr 499732, z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1351/04 - LEX nr 1089875, z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1398/09 - LEX nr 591247, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 - LEX 594935).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dokonane przez organy administracji w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe słusznie zostały przyjęte przez Sąd I instancji za miarodajne, gdyż postępowanie to przeprowadzono z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W toku postępowania zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. Okoliczność zaś, że wysokość przyznanego świadczenia nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącej, nie może uzasadniać tezy o naruszeniu wskazanych przepisów. Sąd I instancji nie miał zatem żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Brzmienie art. 39 ust. 1 u.p.s., a zwłaszcza użyty w tym przepisie zwrot "można" jednoznacznie wskazuje, że wszystkie zasiłki celowe są świadczeniami fakultatywnymi a nie obowiązkowymi. Ustawodawca żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewidział. Oznacza to, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Jeżeli wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe (nie zostało przekroczone kryterium dochodowe i zachodzą warunki, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.), to organ powinien wprawdzie dążyć do pozytywnego załatwienia sprawy zgodnie z interesem obywatela, ale nie ma bezwzględnego obowiązku ani przyznania w ogóle tego świadczenia ani przyznania zasiłku w oczekiwanej przez zainteresowanego wysokości. Organ rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, musi mieć na względzie nie tylko potrzeby wnioskodawcy w danej sprawie, ale także swoje możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób i rodzin, które oczekują podobnego wsparcia.

Zgodnie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższych przepisów wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań oraz realizacji zgłaszanych potrzeb w pełnym rozmiarze.

W rozpoznawanej sprawie skarżącej kasacyjnie przyznano zasiłek celowy w wysokości 150 zł. Z przyznanego zasiłku celowego nie wynika, że organ uważa, iż przyznana kwota jest adekwatna do sytuacji życiowej skarżącej kasacyjnie. Wynika natomiast, że jest to kwota optymalna, na jaką było stać organ w danym czasie.

Podkreślenia wymaga, że przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb a następnie powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych.

Z powyższych względów brak było podstaw do uznania, że zarzut naruszenia prawa materialnego był zasadny.

W tych okolicznościach uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skrzącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.