Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1640/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2023 r., znak: WI-I.7840.9.11.2023.SA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z dnia 17 lipca 2023 r. nr NBZ.6740.3.142.2022 działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia dla T. Ł. na rozbiórkę budynku inwentarskiego, budowę budynku mieszkalnego z usługami agroturystycznymi w zabudowie zagrodowej wraz z instalacjami, budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, budowę instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej, elektrycznej, budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, budowę zbiornika bezodpływowego na wody opadowe, zagospodarowanie terenu wokół inwestycji w zakresie: utwardzenia terenu dojść i dojazdów, budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych, budowę muru oporowego, niwelację terenu w zakresie realizacji skarp i wcięć na działkach nr [...] [...], [...], [...] w miejscowości Z. W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z uwagami i zastrzeżeniami wniesionymi przez strony postępowania, dotyczącymi faktycznego i prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości w terminie do dnia 22 maja 2023 r. W określonym terminie inwestor nie spełnił nałożonego obowiązku tj. nie doprowadził projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego oraz wynikającego z niego Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego tj. nie uzupełniono projektu zagospodarowania terenu: a) w części opisowej o określenie układu komunikacyjnego z jednoznacznym wskazaniem wszystkich działek po których odbywa się prawny i faktyczny dojazd do drogi publicznej, b) w części rysunkowej sporządzonej w sposób czytelny zawierającej czytelny układ komunikacji wewnętrznej - prawny i faktyczny przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający jednoznaczny układ dróg wewnętrznych, dojazdów do drogi publicznej, wraz z wykazaniem, że projektowany obiekt będzie mógł funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem oraz tak aby rozstrzygał wszelkie istotne kwestie natury technicznej oraz czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej (stosownie do potrzeb należy przedłożyć dokumenty wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych i ewentualnie przedłożyć dowód stwierdzający prawny dostęp nieruchomości do drogi publicznej) oraz nie doprowadzono do spójności wszystkich części przedłożonego projektu w zakresie dostępu do drogi publicznej.

Organ ocenił, że przedłożone do projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego pismo Urzędu Miasta K. Z. z dnia 17 października 2022 r., (z którego wynika, że Urząd Miasta K. Z. jako zarządca wyraża zgodę na korzystanie z drogi wewnętrznej - dz. ewid. nr [...] oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Z. W. symbolem KDW.9, celem skomunikowania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z zastrzeżeniem, że: 1) za ewentualne naruszenie praw osób trzecich, oraz za wszelkie szkody wynikające z korzystania drogi wewnętrznej niezgodnie z jej przeznaczeniem i z naruszeniem przepisów prawa odpowiada wyłączenie inwestor; 2) niniejsza zgoda nie może stanowić podstawy roszczeń do Gminy K. Z. z tytułu niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowej drogi) nie stanowi jednoznacznego dokumentu dotyczącego dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, z uwagi na przedłożone przez strony zastrzeżenia oraz dowody. Ze zgromadzonych dokumentów tj. projektu zagospodarowania terenu oraz uwag stron wynika, że droga usytuowana jest również na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. Ł. twierdząc, że odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę na działkach, które posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, oznaczoną w obowiązującym planie symbolem KDW.9 – teren dróg wewnętrznych. Odwołujący podkreślił, że droga ta jest urządzona w terenie. W początkowym odcinku posiada nawierzchnię asfaltową, a na odcinku końcowym nawierzchnię żwirową. Każdy posiada prawo do korzystania z przedmiotowej drogi wewnętrznej, która spełnia wymagania §14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ posiada szerokość 3m.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 października 2023 r. nr WI-I.7840.9.11.2023.SA utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć, jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś – że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. W omawianym przypadku układ komunikacji wewnętrznej został określony w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej, którą stanowi droga publiczna – droga gminna Przez Wieś nr [...] (działka nr [...]). Jak wynika z dokumentów, dostęp do drogi publicznej odbywa się pośrednio, przez drogę wewnętrzną (działki nr: [...] i [...]). Organ ponadto ustalił, że działki nr: [...] i [...], będące własnością Gminy K. Z. – są działkami drogowymi – o czym świadczą następujące fakty: część działki nr [...] jest oznaczona na mapie do celów projektowych jako użytek dr – droga (o nawierzchni j. żw.); w wypisie z rejestru gruntów sposób zagospodarowania działek nr: [...] i [...] jest określony jako dr, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są symbolem KDW.10 – tereny dróg wewnętrznych (§ 19 ust. 1). Zatem nie ulega wątpliwości, że działki nr: [...] i [...] składają się na istniejącą i urządzoną w terenie drogą wewnętrzną, której właścicielem jest Gmina. W niniejszym przypadku, inwestor dołączył dodatkowo do akt sprawy, pismo właściciela drogi wewnętrznej na działkach nr: [...] i [...] – Gminy K. Z. z 17 października 2022 r., którym wyrażono zgodę na korzystanie z przedmiotowej drogi wewnętrznej, uwzględniając warunki wyrażone w punktach 1 i 2. Podkreślić należy wskazane działki, składają się na drogę wewnętrzną zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a stan prawny tych działek jest uregulowany.

Wojewoda nadmienił, że oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczność ta jest badana w postępowaniu o pozwolenie na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem dostępu do drogi publicznej, rozumieć należy: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem dostęp przez drogę wewnętrzną też należy uznać za wystarczający.

Wojewoda stwierdził, że w niniejszym przypadku droga istniejąca na gruncie nie przebiega jedynie w obrębie działek nr: [...] i [...] (których właścicielem jest Gmina), lecz również poza nimi, na działkach nr: [...], [...], [...], [...] i [...] (właścicielami są osoby prywatne). Zapewne wynika to z faktu, że szerokość działki nr [...] w najwęższym miejscu wynosi ok. 2 m, a wymagana § 14 ust. 1 rozporządzenia szerokość jezdni wynosi 3 m.

Podkreślił, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem z 22 marca 2023 r. gdyż nie wskazał wszystkich działek, po których odbywa się faktyczny i prawny dojazd do drogi publicznej oraz nie przedłożył żadnych dowodów stwierdzających prawny i faktyczny dostęp nieruchomości do drogi publicznej o wymaganej szerokości jezdni.

Analizując akta organu I instancji, Wojewoda Małopolski uznał, że słuszna jest ocena Starosty W. , że uzupełnienie dokonane przez inwestora nie czyni zadość wskazanemu postanowieniu, a zatem decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę jest zasadna. Fakt, że z uwagi na niewystarczającą szerokość ww. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, jej użytkownicy korzystają także z części innych, przyległych działek osób prywatnych, nie upoważnia organów administracji architektoniczno-budowlanej do uznania tej części drogi wewnętrznej, jako dostępu prawnego do terenu inwestycji. Co więcej, z uwagi na szerokość działek nr: [...] i [...], w celu uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest uregulowanie stanu prawnego (poprzez np. ustanowienie odpowiednich służebności) w taki sposób, aby teren inwestycji miał zapewniony dostęp do drogi publicznej o minimalnej szerokości jezdni 3 m – oczywiście z uwzględnieniem także przepisów dotyczących wymaganej szerokości drogi przeciwpożarowej. Wojewoda wskazał również, że szerokość istniejącej drogi wewnętrznej nie spełnia przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, które wymagają szerokości drogi dojazdowej nie mniejszej niż 3 m. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych do projektowanych budynków (w tym budynku mieszkalnego z usługami agroturystycznymi, niskiego zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL IV, ZL V; o klasie odporności pożarowej "C") wymagane jest doprowadzenie drogi pożarowej (§ 12 ust. 1 pkt 1). Organ podkreślił, że zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została wprawdzie potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, mgr inż. K. K., który 23 lutego 2023 r. uzgodnił ją z uwzględnieniem postanowienia Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z 28 grudnia 2022 r. (którym wyraził zgodę na zaproponowane w ekspertyzie rozwiązania rekompensujące niespełnienie wymagań określonych w rozporządzenia w zakresie braku możliwości zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru), to jednak uzgodnienie to nie odnosi się do całego odcinka drogi pożarowej, ponieważ ograniczone jest zakresem mapy do celów projektowych, która nie obejmuje całej drogi wewnętrznej, w tym w szczególności odcinków, których szerokość jest mniejsza niż 3 m.

Powyższe oznacza, że teren inwestycji nie posiada odpowiedniego faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej (szerokość drogi dojazdowej jest niewystarczająca i brak jest także dokumentów potwierdzających prawo przejazdu i przechodu przez działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] po których odbywa się faktyczny dostęp). Choć działki inwestycyjne są już zabudowane budynkiem inwentarskim, niemniej jednak bezpośrednio graniczą z innymi działkami, które nie są zabudowane i tworzą rozległy teren użytków rolnych. Zatem, istniejąca droga wewnętrzna nie prowadzi do innych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi i agroturystycznymi.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. Ł. zarzucając naruszenie:

1) art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 35 ust. 5 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zachodzą przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki to jest brak usunięcia przez inwestora w odpowiednim terminie wskazanych przez organ uchybień;

3) art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestor nie posiada dostępu do drogi publicznej;

4) art. 77 ust.1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i przyjęcie, że droga wewnętrzna, przez którą miałby przebiegać dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymagań prawnych - brak odpowiedniej szerokości.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Gminy K. Z. wyraziła zgodę na korzystanie z drogi wewnętrznej - działka ewidencyjna [...] - celem skomunikowania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną. Zdaniem organu I i II instancji taka zgoda jest niewystarczająca. W ocenie skarżącego takiej interpretacji organu przeczy najnowsza linia orzecznicza wypracowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r., wydanym pod sygnaturą II OSK 2601/20 nadał inwestorowi w tym zakresie pewną dowolność. Uznał, że to inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2023 II OSK 1543/20 zdaje się być korzystną dla skarżącego interpretacją możliwości korzystania z drogi wewnętrznej. Sąd uznał, że "drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu".

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2023.1634 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.:

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu przepisami, w tym techniczno- budowlanymi,

- kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego,

Przepisy techniczno-budowlane, o jakich była mowa wyżej, to m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.).

W § 14 tego rozporządzenia wskazano, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis ten dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

Z przepisów tych wynika zatem obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się w/w dostępem do drogi publicznej z terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany.

Podkreślenia wymaga, że ani ustawa Prawo budowlane, ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymóg ten na etapie orzekania o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2149/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12).

Nadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do § 15 ust.2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2022.1679 t.j.) część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu winna określać układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Stosownie do pkt 7) omawianego przepisu musi również przedstawiać przebieg i charakterystyczne wymiary dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z tymi drogami.

Zgodnie z art.35 ust.3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

Ponieważ z projektu zagospodarowania terenu znajdującego się w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie został całościowo przedstawiony sposób skomunikowania z drogą publiczną - droga P. W. w Z. W. , organ prawidłowo, postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r., wezwał inwestora o uzupełnienie projektu w tym zakresie.

Wskazać należy, że na projekcie zagospodarowania terenu z k.30 projektu budowlanego, zaznaczono pasem przerywanym koloru szarego przebieg szlaku po drodze oznaczonej jako KDW 9. W legendzie podano, że oznacza on "dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej P. W. nr [...] (dz. ew. [...],[...]) - z terenu inwestycji poprzez ustanowioną służebność na działce ewidencyjnej nr [...], po działkach drogi wewnętrznej - drogi urządzonej (dz. nr [...]), oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Z. W. symbolem KDW 9. Zgoda na korzystanie z drogi wewnętrznej celem skomunikowania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ... z dnia 17.10.2022 r."

Pasem koloru różowego zaznaczono szlak drogowy biegnący w dalszym ciągu drogi KDW 9 do działek budowlanych, na których zaplanowano budowę domu mieszkalnego. W legendzie rysunku podano, że jest to "projektowana droga pożarowa w ramach utwardzenia terenu..."

Z akt sprawy nie wynika, aby droga, którą wskazywał inwestor jako połączenie z drogą publiczną nr [...] (działka nr [...] i [...] w Z. W. ) na całej jej długości miała charakter drogi publicznej lub drogi wewnętrznej powszechnie dostępnej dla wszystkich. Organ prawidłowo ustalił, że wskazywany przez inwestora dostęp do drogi publicznej ma się odbywać również po działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], stanowiących współwłasność osób fizycznych.

Ustaleń tych nie podważa treść pisma Gminy K. Z. z dnia 17.10.2022 r., w którym gmina wyraziła zgodę na korzystanie z drogi wewnętrznej (dz. ewid. Nr [...]) oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDW.9, gdyż po pierwsze, dotyczy ona jedynie działki nr [...], a po drugie, w piśmie tym zaznaczono, że skomunikowanie nieruchomości inwestora z drogą publiczną, wymaga ustanowienia służebności na działce nr [...]. Pismo to stanowi zatem o dysponowaniu przez inwestora prawnym dostępem do drogi publicznej gminnej "Przez Wieś" jedynie na części proponowanego przez inwestora szlaku.

Podkreślenia także wymaga, że pismem z dnia 15.06.2023 r. (k.64 a.a.) pełnomocnik inwestora M. P. oświadczył, że "usuwa się nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia 22.03.2023 r." i "doprowadza się do zgodności z przepisami Prawa Budowlanego Projekt Zagospodarowania Terenu i Projekt Architektoniczno-Budowlany" w części opisowej i rysunkowej, jednakże w zakresie objętym postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. braki projektu nie zostały usunięte.

Zauważyć należy, że na stronie 10 projektu zagospodarowania terenu główny projektant M. P. podał, że dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji będzie się odbywał "poprzez ustanowioną służebność na działce ewidencyjnej nr [...]". Nie wiadomo na jakiej podstawie złożono to oświadczenie, skoro inwestor nawet nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...].

Zwrócić trzeba jeszcze uwagę na fakt, że w legendzie rysunku znajdującego się na k.31 projektu, zatytułowanego "Szkic korzystania z drogi wewnętrznej" podano, ze skośną kratką koloru pomarańczowego oznaczono: "wyznaczaną służebność".

Z powyższego wynika zatem, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była prawidłowa. Organy prawidłowo oceniły, że inwestor nie wykazał, że działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę posiada dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji zasadny był również wniosek, że w określonym terminie inwestor nie spełnił nałożonego obowiązku i nie uzupełnił projektu budowlanego o część rysunkową zawierającą układ komunikacyjny w nawiązaniu do komunikacji zewnętrznej, z jednoznacznym i czytelnym wskazaniem wszystkich działek, po których przebiega prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Nie doprowadził zatem projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego oraz wynikającego z niego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Skoro, zgodnie z art.35 ust.5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem.

Zwrócić jeszcze należy uwagę, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego odnośnie do działek [...], [...], [...], [...] i [...]. Tymczasem, jak wynika z karty 30 i 31 przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wyznaczona służebność drogowa znajduje się na działce nr [...], do której inwestor nie ma tytułu prawnego pozwalającego na dysponowanie nią na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że przebieg wymaganej służebności drogowej został jedynie wrysowany na rysunku przez projektanta, a służebność taka nie została ustanowiona.

Poza tym, fakt uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg wewnętrznych KDW 9, KDW.10 i KDW.11 oznacza, że uchwałodawca lokalny tereny objęte tymi symbolami przeznaczył na drogi wewnętrzne, co wszakże nie powoduje, że mają już one status powszechnie dostępnych dróg wewnętrznych. Plan ustala planowany sposób zagospodarowania terenu, co nie powoduje jednakże zmiany stosunków własnościowych.

Sąd podziela również ustalenie Wojewody, że szerokość istniejącej, wskazywanej przez inwestora jako dostęp do drogi publicznej, drogi wewnętrznej nie spełnia przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, które wymagają szerokości drogi dojazdowej nie mniejszej niż 3 m. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych do projektowanych budynków (w tym budynku mieszkalnego z usługami agroturystycznymi, niskiego zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL IV, ZL V; o klasie odporności pożarowej "C") wymagane jest doprowadzenie drogi pożarowej (§ 12 ust. 1 pkt 1). Rację ma organ, że zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została wprawdzie potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, mgr inż. K. K., to jednak uzgodnienie to nie odnosi się do całego odcinka drogi pożarowej, ponieważ ograniczone jest zakresem mapy do celów projektowych, która nie obejmuje całej drogi wewnętrznej, w tym w szczególności odcinków, których szerokość jest mniejsza niż 3 m.

Powyższe odnosi się już do zarzutów skargi.

W uzupełnieniu dodać jeszcze należy, że organy nie naruszyły art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestor nie posiada dostępu do drogi publicznej. Na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak już wyżej przedstawiono, definicję tę stosuje w ten sposób, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. O ile jednakże w sprawach regulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bada się istnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej, o tyle w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor musi wykazać się również tytułem prawnym do szlaku drogowego zapewniającego dostęp do drogi publicznej.

Zatem w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Przy tym, w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną jaką jest ustanowienie służebności. W takiej sytuacji prawne zapewnienie dostępu dla planowanej inwestycji do drogi publicznej może nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej.

Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły również art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawa zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych (wyrok NSA z 18.04.2008 r., II OSK 460/07, LEX nr 469443).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 5 pkt 1 b) ustawy Prawo budowlane. Jak już wcześniej przedstawiono, inwestor nie uzupełnił w terminie braków projektu, projekt nie odpowiadał przepisom prawa, inwestor nie wykazał, że dysponuje prawnym dostępem do drogi publicznej, tak więc organ zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 77 ust.1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i przyjęcie, że droga wewnętrzna, przez którą miałby przebiegać dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymagań prawnych - brak odpowiedniej szerokości. Dla dokonania kwestionowanego ustalenia nie było potrzeby prowadzenia dalszego postepowania dowodowego. Już ze szkicu z karty 31 PZT wynika, że pomierzone przez projektanta szerokości szlaku drożnego mającego stanowić faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, obejmują nie tylko szerokość działki gminnej [...], ale również część działek osób fizycznych, położonych po obu stronach istniejącego szlaku.

Wobec powyższego, skargę jako nieuzasadnioną, należało na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalić.