Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 457/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 730/10 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 730/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące skarżącemu rozbiórkę obiektów budowlanych. Wyrok zapadł w następującym, przyjętym przez sąd I instancji, stanie faktycznym:

W roku 1995 Z. D., bez pozwolenia na budowę wykonał na działce nr [...] w K. B. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, ocieplony z zewnątrz styropianem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,20m x 7,10m oraz obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję sanitariatu o wymiarach 1,15m x 0,95m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. postanowieniem z [...] września 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora m. in. obowiązek przedłożenia do dnia 30 czerwca 2009 r. ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Uprzednio organ ustalił, że dla terenu działki brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazał, że wykonane roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, były samowolną budową i podlegają reżimowi z art. 48 prawa budowlanego.

Po bezskutecznym upływie wyznaczonego w postanowieniu terminu, decyzją z [...] lutego 2010 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego, nakazał inwestorowi rozbiórkę obu tych obiektów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nakaz jest skutkiem niewykonania nałożonych postanowieniem obowiązków.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik inwestora podniósł, że organ bezzasadnie stosuje w sprawie przepis art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, który nie obowiązywał w dacie wykonania obiektów. Ocena samowoli winna nastąpić wedle stanu prawnego z daty jej popełnienia. Zarzucił także naruszenie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia określonych w postanowieniu dokumentów, w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy przepis dokumenty te wymienia jedynie przykładowo. W tej sytuacji nie można wywodzić negatywnych skutków z faktu, że strona nie dostarczyła dokumentów.

Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie powyższego przepisu, zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach, zostało wydane w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy, postanowienie z dnia [...] września 2008 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 powyższej ustawy, w przypadku niespełnienia w terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r., wobec czego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. była zasadna. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, jeżeli obiekty zostały wybudowane pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 1998 r. i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosowało się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48 i 49b ustawy – Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie przepisy te nie miały jednak zastosowania, ze względu na datę wszczęcia postępowania. Ocena skutków samowoli budowlanej powstałej pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. następuje według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej.

W skardze do sądu administracyjnego strona zawnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, podczas gdy przepis wymienia te dokumenty jedynie przykładowo. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jednego z zarzutów skarżącego, w którym powoływał się on na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 245/07, iż nie jest uprawnione twierdzenie, że brak planu miejscowego i brak decyzji uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego, nie można wywodzić negatywnych dla skarżącego skutków prawnych z faktu, że nie dostarczył wskazanych dokumentów, podczas gdy przepis art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane posługuje się sformułowaniem "w szczególności" i nie ogranicza rodzaju dokumentów, którymi mógłby się posłużyć inwestor, aby wykazać zgodność inwestycji z prawem.

Zaskarżonym wyrokiem z 1 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Gd 730/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. D. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Strona nie kwestionowała okoliczności, że przedmiotowe obiekty budowlane wybudowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stąd słusznie zastosowany został tryb legalizacji określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu warunków wskazanych w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno–budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie, wskazanej w ust. 3 dokumentacji. Zgodność inwestycji dokonanej w warunkach samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpatrywać w związku z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza, że w przypadku braku w dacie rozstrzygnięcia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Chybiony jest zatem zarzut, postulujący możliwość wykazywania środkami innymi, niż zapisy planu miejscowego lub decyzja o warunkach zabudowy, zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Użyty w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na konieczność wyboru jednego z dwóch opisanych w literach a) i b) przepisu sposobów ustalania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdzenie takiego rozumienia przywołanego zwrotu znajduje potwierdzenie w wykładni językowej tego samego przepisu oraz wykładni systemowej art. 48 ust. 3 tej samej ustawy. Po pierwsze bowiem przedstawione w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane sposoby ustalania zgodności z przepisami planistycznymi zostały ujęte w osobnych jednostkach redakcyjnych tekstu (litery a i b) i oddzielone spójnikiem "albo" oznaczającym alternatywę rozłączną. Oznacza to, że przedstawione sposoby ustalania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są sposobami wyłącznymi i wykluczającymi się wzajemnie. Po drugie zaś, mając na względzie sposoby kształtowania porządku planistycznego (w drodze planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ustawodawca w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przewidział, że jedynymi dokumentami legalizacyjnymi, które winien przedłożyć inwestor, mogą być wyłącznie: zaświadczenie właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie Sąd I instancji nie podzielił argumentów podawanych w przywołanym przez stronę wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 245/07. Wyjaśnił, że stanowiska w nim zaprezentowanego nie można pogodzić z brzmieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sąd nie wskazał, jakie inne środki, poza planem i decyzją o warunkach, mogą służyć wykazaniu zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony przez organ I instancji blisko 10-miesięczny termin do przedłożenia wskazanej w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. dokumentacji był wystarczający, by inwestor mógł uzyskać stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, niemniej jednak nie wystąpił do właściwego organu o wydanie takiej decyzji. Nie wykonując nałożonego obowiązku, inwestor z własnej woli zrezygnował z możliwości ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy był to jedyny dowód (przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju (rekreacyjną). W tej sytuacji obowiązkiem organu było nakazanie rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych.

Jakkolwiek w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wprost nie wskazał na tę okoliczność, to materiał sprawy dokumentuje, że wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2010 r. nie był pierwszym wyrokiem wydanym w sprawie. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pismem z [...] czerwca 2001 r., w następnej kolejności PINB w Powiecie P. postanowieniem z [...] sierpnia 2004 r, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia w szczególności zaświadczenia Burmistrza o zgodności inwestycji z planem miejscowym lub ostatecznej, w dacie wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy. Wobec bierności strony i nie wykonania nałożonego obowiązku, organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2007 r. nakazał rozbiórkę obu obiektów, podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z [...] maja 2007 r. (ze względu na wadliwe oznaczenie lokalizacji obiektów), który jednocześnie orzekł w sprawie merytorycznie i również nakazał rozbiórkę obu obiektów. Po rozpoznaniu wniesionej przez inwestora skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2008 r. sygn. II SA/Gd 550/07 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, orzekający że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, na terenie pozbawionym planu można stwierdzić zgodność inwestycji z państwowym porządkiem urbanistycznym w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Sąd stwierdził, że wyrok Trybunału niewątpliwie ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżącego, który w warunkach samowoli wybudował obiekty będące przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego. Sąd wobec powyższego zalecił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyrok Trybunału z 20 grudnia 2007 r. oraz okoliczność, że inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego. W razie stwierdzenia, że teren nadal pozbawiony jest planu miejscowego, organ nadzoru budowlanego wezwie inwestora do przedłożenia takiej decyzji, oraz pozostałej dokumentacji wskazanej w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Następstwem tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, było postępowanie administracyjne, w toku którego wydano decyzje kontrolowane przez sąd I instancji w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 1 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Gd 730/10.

W będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 730/10 kasator zaskarżył wyrok sądu I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił wydanie kwestionowanego wyroku z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 prawa budowlanego z 4 lipca 1994 r. i nałożenie na skarżącego kasacyjnie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, podczas gdy przepis ten wymienia te dokumenty jedynie przykładowo. W uzasadnieniu podał, że sąd zaakceptował wadliwe ustalenia organów administracji w zakresie wymaganych przez prawo dokumentów, które umożliwiają legalizację samowoli budowlanej. Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Przepis art. 48 prawa budowlanego posługuje się sformułowaniem "w szczególności", wobec czego nie ogranicza rodzaju dokumentów, którymi może posłużyć się inwestor, aby wykazać zgodność inwestycji z prawem. Nie można zatem wywodzić dla skarżącego negatywnych skutków prawnych z faktu, że nie dostarczył wskazanych przez organ nadzoru dokumentów. Kasator powołał się dla poparcie swego stanowiska na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2007 r., sygn. II SA/Gl 245/07, w którym przyjęto, że nie jest uprawnione twierdzenie, że brak planu miejscowego i brak decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia zbadanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270), sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 138 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Nadto przepis art. 170 p.p.s.a stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony i sąd, który jej wydał, jak też inne sądy i organy państwowe. W odróżnieniu zatem od wynikającego z art. 153 p.p.s.a. zakresu związania wydanym w sprawie wyrokiem dla organu i sądu, który wyrok wydał, zakres podmiotowy związania wyrokiem prawomocnym jest szerszy. W szczególności ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym przez strony wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, uchylającym zaskarżoną decyzję jest wiążąca nie tylko dla tego sądu i organu, lecz także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w tej samej sprawie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2006 r., II FSK 1389/05). Dla ustalenia zakresu tego związania istotna jest zarówno sentencja wyroku, jak i wskazana w jego uzasadnieniu kwalifikacja prawna stanu faktycznego oraz wykładnia zastosowanych przepisów prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbicki, Warszawa 2100, s. 577). Wyrokiem o takim znaczeniu w niniejszej sprawie jest wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2008 r., sygn. II SA/Gd 550/07.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (polegającym na wadliwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego). W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zgłaszała zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 48 prawa budowlanego do ustalonego przez organy stanu faktycznego, nie kwestionowała także ustalonego stanu faktycznego. W tym zakresie istnieje nadto związanie, zarówno sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawomocnym wyrokiem w sprawie II SA/Gd 550/07, w którym sąd zaakceptował zarówno kwalifikację wykonanych robót, jako budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i legalizację tej samowoli w trybie art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), z uwzględnieniem skutków wynikających z wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06.

Zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się do przesłanki błędnej wykładni art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, polegającej na ograniczeniu dokumentów wykazujących zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustaleń planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie był podstawą wydania decyzji nakazujących rozbiórkę, kontrolowanych przez Sąd I instancji. Stanowił on, wraz z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, podstawę prawną postanowienia organu I instancji z [...] września 2008 r., którym nałożono na inwestora, po uprzednim stwierdzeniu, że teren inwestycji pozbawiony jest planu miejscowego, m. in. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Niewykonanie nałożonych obowiązków skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Postanowienie wydawane w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego w toku procedury zmierzającej do legalizacji nie podlega zaskarżeniu w drodze odrębnego zażalenia, zatem dopuszczalne było podnoszenie przeciwko niemu zarzutów w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w sprawie. Zarzut wadliwej interpretacji przepisu regulującego sposób wykazania zgodności legalizowanych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest jednak merytorycznie uzasadniony.

Przesłanka błędnej wykładni wymaga wykazania, że do ustalenia znaczenia przepisu doszło z naruszeniem akceptowanych reguł interpretacji tekstów prawnych, przez co jest ono niewłaściwe. Kasator nie podaje, jakie reguły wykładni zostały naruszone, stwierdza jedynie, że ustawowy zwrot " w szczególności" nie ogranicza rodzaju dokumentów, którymi może posłużyć się inwestor. Jednocześnie jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie inne środki, znane obowiązującemu porządkowi prawnemu mogą w tym celu być wykorzystane, wobec czego odmienna wykładnia od zastosowanej przez Sąd i organy mogłaby prowadzić do przyjęcia normy systemowo spójnej. Przytaczając tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 245/07, kasator pominął okoliczność, że wyrok ten był wydany w stanie prawnym przed wyrokiem TK z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, gdy przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) prawa budowlanego wskazywał na konieczność legitymowania się, w sytuacji braku planu miejscowego, decyzją ustalającą warunki zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Takie rozwiązanie zostało następnie uznane przez Trybunał za sprzeczne z Konstytucją. Trybunał przyjął, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania - albo nieobowiązywania - na danym terenie planu miejscowego. Jakkolwiek wspólną cechą istotną sprawców samowoli jest dopuszczenie się przez nich złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

W uzasadnieniu powoływanego w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. II SA/Gl 245/07 sąd natomiast wyjaśnił, że literalna wykładnia przepisu art. 28 ust. 2 w brzmieniu wówczas obowiązującym prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż różnicowałaby sytuację osób dopuszczających się samowoli budowlanej w sposób nieuprawniony. Trzeba przypomnieć, że w sytuacji wątpliwości co do zgodności z Konstytucją obowiązującego przepisu ustawy, sąd nie ma możliwości odstąpienia od stosowania przepisu ustawowego czy zanegowania jego mocy wiążącej. Równocześnie każdy sąd jest jednak zobowiązany do takiej interpretacji przepisów, aby były one zgodne z Konstytucją, a przyjęty sposób rozumienia nie naruszał wartości i zasad konstytucyjnych. Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok sygn. II SA/Gl 245/07 w uzasadnieniu odwołuje się do obowiązku realizacji wartości konstytucyjnych i takiej interpretacji przepisu, budzącego wątpliwości, których zasadność następnie potwierdził Trybunał Konstytucyjny, aby nie naruszała ona wartości konstytucyjnie chronionej.

W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie wątpliwości wyżej opisane nie mają już jednak miejsca. Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok odnosi się w istocie do innego stanu prawnego, nie zmienionego jeszcze przez wyrok TK i nie może stanowić argumentu przemawiającego za postulowanym przez kasatora rozumieniem przepisu art. 48 ust. 2 prawa budowlanego.

Kwestionując wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji, kasator bazuje tylko na jednym argumencie, odwołując się do faktu posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności", co w jego przekonaniu stanowi o przykładowym wyliczeniu i otwartym katalogu środków służących wykazaniu zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia bazująca jednak wyłącznie na pojedynczym argumencie, związanym z brzmieniem przepisu, dodatkowo prowadząca do dalszych wątpliwości, jakimi środkami zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu winna być wykazywana, nie może być uznana, w świetle akceptowanego przez Sąd paradygmatu interpretacji, za poprawną. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, zasługującą na akceptację wykładnię kwestionowanego przepisu zaprezentował właśnie Sąd I instancji. Ma ona charakter kompleksowy, Sąd nie ograniczył się do argumentu jednego rodzaju, ale dla uzasadnienia swego stanowiska przytoczył kilka argumentów różnego rodzaju, od językowych, przez systemowe, do funkcjonalnych. Poprzez analizę znaczenia zastosowanego w przepisie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy spójnika alternatywy rozłącznej "albo" sąd I instancji prawidłowo wskazał, że przepis ten wskazuje na dwa możliwe, wzajemnie się wyłączające sposoby udokumentowania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście zwrot "w szczególności" oznacza konieczność wyboru jednego z dwóch wskazanych sposobów. O wyłączności tych sposobów decydują względy wykładni systemowej. Prawidłowo Sąd I instancji podał, że omawiana kwestia winna być rozważana z uwzględnieniem przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), która zna dwa alternatywne i wyłączne sposoby ustalania ładu przestrzennego. Z regulacją tą koreluje przepis art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, który wśród dokumentów składanych przez inwestora zamierzającego ubiegać się o legalizację obiektów, wymienia albo zaświadczenie o zgodności z planem, albo decyzję o warunkach zabudowy, już bez jakiegokolwiek zastrzeżenia. Argumentem funkcjonalnym, na który powołał się także Sąd I instancji jest wzgląd na skutek wywołany ewentualną odmienną interpretacją, zgodną ze stanowiskiem strony skarżącej. Istotnie, wobec przyjęcia odmiennej interpretacji, nie jest wiadome, w jaki sposób winno dojść do udokumentowania faktu zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli zaświadczenia o zgodności z planem lub decyzja o warunkach zabudowy nie byłyby uznane za wyłączne w tym zakresie. Propozycja wykładni, która prowadzi do powstania kolejnych wątpliwości czy wręcz do przyjęcia, że określona kwestia nie jest prawnie uregulowana, nie jest poprawna i narusza zakaz wykładni prowadzącej do "luk".

Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 48 ust. 2 prawa budowlanego dotyczy etapu pewnego "przedsądu" dokonywanego przez organ nadzoru budowlanego. Na tym etapie nie ma jeszcze dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, wydawanych przez inne organy niż prowadzący postępowanie. Na tym wstępnym etapie organ nadzoru budowlanego musi jednak już rozstrzygnąć, czy w ogóle zasadne jest inicjowanie procedury legalizacji i w oparciu o jakie dokumenty. Mając tę kwestię na uwadze, uprawnione staje się użycie przez ustawodawcę w art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego zwrotu "w szczególności", któremu taką wagę przypisuje kasator. Są to bowiem dwa podstawowe kryteria (zgodność z planem lub decyzja o warunkach zabudowy), które organ bierze pod uwagę. W zależności od ustaleń faktycznych, dotyczących np. obowiązywania w gminie planu miejscowego, organ nakłada stosowne obowiązki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia kwestionowanego przepisu, dokonana przez Sąd I instancji, nie jest wadliwa, nie narusza akceptowanych reguł wykładni, została przeprowadzona z użyciem argumentów różnego rodzaju, które doprowadziły do przyjęcia rozumienia systemowo spójnego oraz nie budzącego kontrowersji z punktu widzenia aksjologii Konstytucji.

Mając na uwadze podaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.