Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 938/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art 7a art 61a § 1 art 77 art 80 art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 94/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 listopada 2020 r. nr DO-II.7612.194.2019.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 94/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.L. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 listopada 2020 r. nr DO-II.7612.194.2019.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2006 r. nr 740/06 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 22 marca 2006 r. WUG.II.RMSP.7221-7/02/06 umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Płocku przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,5247 ha (obecnie część działki nr [...] i nr [...]) na rzecz spadkobierców byłej właścicielki A.H. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki wszczęcia postępowania, wniosek K.L. z dnia 18 grudnia 2018 r. dotyczy decyzji, które były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/06 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2006 r. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazano jakiekolwiek nowe okoliczności, nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wiążącego w sprawie wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić obecnie przesłankę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Zachodzi zatem niedopuszczalność przedmiotowa do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K.L.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru przeprowadził stosowną analizę posiadanych dokumentów i słusznie uznał, że podnoszone we wniosku okoliczności były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że oddalenie skargi na ww. decyzję z dnia 16 maja 2006 r. zamyka drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła K.L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienia wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, tj.:

1) przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy meriti niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2019 r., odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 22 marca 2006 r., umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Płocku przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5247 ha (obecnie część działki nr [...] i nr [...]) na rzecz spadkobierców byłej właścicielki A.H., co przejawia się w:

a) niedokonaniu wyczerpującej, wszechstronnej i rzetelnej analizy wniosku oraz jego podstaw faktycznych i prawnych, a także dowodów i twierdzeń znajdujących się w aktach postępowania i przyjęciu a priori, iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na negatywną przesłankę formalną (powagę rzeczy osądzonej) bez uprzedniej analizy, czy stan faktyczny oraz okoliczności sprawy są tego typu, iż pozwalają na tę przesłankę się powołać;

b) pominięciu okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. faktu, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został przez skarżącą złożony 1 września 1991 r. i już wówczas, w świetle przepisów wniosek ten powinien być rozpatrzony pozytywnie, a jego negatywne rozpatrzenie nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących zwrotu wywłaszczanych nieruchomości niewykorzystanych na cele publiczne;

c) nie odniesienie się do wszelkich twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) przepisu art. 7a k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę podczas rozpoznawania sprawy, a także wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co przejawia się w całkowitym pominięciu okoliczności, iż skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1 września 1991 r. i już wówczas, w świetle przepisów wniosek ten powinien być rozpatrzony pozytywnie, a jego negatywne rozpatrzenie nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących zwrotu wywłaszczanych nieruchomości niewykorzystanych na cele publiczne;

3) naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie niniejszej zachodzi tzw. inna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego;

4) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonych postanowień, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej usterki skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności: w zarzucie nr 1 odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania kasator wskazuje na naruszenie m. in. art. 77 k.p.a. zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 4 różnej treści jurydycznej paragrafy (§). W zarzucie nr 2 środek odwoławczy wskazuje na naruszenie art. 7a k.p.a., zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 2 różnej treści jurydycznej paragrafy (§), gdzie § 2 tej jednostki redakcyjnej zawiera z kolei 2 punkty o różnej treści normatywnej.

Ponadto wskazać również trzeba na nieprawidłowość sformułowania w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu procesowego, tj. niezastosowaniu przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienia wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skoro - jak sam zarzut wskazuje - Sąd nie stosował tego przepisu, to i nie mógł go naruszyć. W orzecznictwie dominuje stanowisko, że zarzut opierający się na "niezastosowaniu" przepisu uznaje się za błędny. W świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; z dnia 6 grudnia 2022 r. I OSK 2034/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu takiego nie dyskwalifikuje wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskaże przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. I OSK 2310/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak i nie powiązała zarzutu z zastosowanym przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. dlatego przywołany zarzut zostanie jedynie ogólnie omówiony.

W niniejszej sprawie K.L. wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęła decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2006 r. Słusznie zauważył organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, że decyzja ta była wcześniej poddana kontroli w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/06 oddalił skargę na tę decyzję. W orzecznictwie znany jest pogląd i stanowisko dotyczące ponownego rozpoznania sprawy, w której zapadł już wyrok Sądu oddalający skargę. Przywołując sens uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, wskazać należy, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, co potwierdza wyrok Sądu oddalający skargę na daną decyzję, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale sygn. akt I OPS 6/09 stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazano jakiekolwiek nowe okoliczności, nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wiążącego w sprawie wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić obecnie przesłankę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Analizując treść powyższej uchwały wypada dostrzec, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w sytuacji gdy rezultatem wstępnego badania żądania stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia jest ustalenie, iż rozstrzygnięcie to było już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, który wyrokiem oddalił skargę, to ze względu na wydany uprzednio wyrok tegoż sądu istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Uwzględniając derogację wskazanego w powyższej uchwale przepisu art. 157 § 3 k.p.a., aktualnie w takiej sytuacji organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1586/09; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1400/09; wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., I OSK 357/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreśla się przy tym, że w przypadku, gdy sąd nie sporządził uzasadnienia wyroku - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - przeprowadzenie takiego badania, będzie musiało ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej akt oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji.

W niniejszej sprawie, co zasadnie stwierdziły organy orzekające i prawidłowo skonkludował Sąd I instancji, miała miejsce taka właśnie sytuacja, czyli zachodziła niedopuszczalność przedmiotowa do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskowanej decyzji. Dlatego odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dlatego i te zarzuty uznać należało za niesłuszne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.