Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 552/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1-3,
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 27 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej w skrócie też jako "Kolegium") uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 21 lutego 2018 r. nr [...] i w to miejsce orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 23 października 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania M. K. świadczenia wychowawczego na dziecko M. K..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. M. K. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. K.. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia 23 października 2017 r. nr [...] przyznał M. K. świadczenie wychowawcze na syna M. K., w kwocie 500,00 zł, miesięcznie na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 lipca 2018r. oraz w kwocie 161,30 zł na okres od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 10 sierpnia 2018 r.

W dniu 12 listopada 2017 r. maż M. K. - A. K. zmarł, natomiast M. K. oraz córka M. K. decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2018 r. zostały uprawnione do renty rodzinnej po zmarłym mężu i ojcu i uzyskały z tego tytułu dochód za luty 2018 r. w łącznej wysokości 1.562,73 zł. Stąd w dniu 31 stycznia 2018 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie decyzji przyznającej M. K. świadczenie wychowawcze i powyższą decyzją z dnia 21 lutego 2018 r.: w punkcie 1 orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia 23 października 2017 r., a w punkcie 2 orzekł o odmowie świadczenia wychowawczego na M. K. w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 10 sierpnia 2018 r.

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium przywołało treść art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 i 4, art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851) i wyjaśniło, że rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2016, bowiem odwołująca wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018. Przy czym organ II instancji wskazał, że w myśl art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez dochód należy rozumieć po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochodem są również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - rodzina M. K. na dzień złożenia wniosku składała się z 4 osób, tj.: M. K., męża – A. K. oraz dzieci: M. K. i M. K.. Na dochód tej rodziny za 2016 r. tj. rok poprzedzający okres, na który było ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, złożył się dochód z tytułu posiadanego przez A. K. prawa do emerytury w wysokości 16.504,46 zł netto, kwota zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci wykazana przy rozliczeniu ww. dochodu z tytułu emerytury (tj. dochodu nierozerwalnie związanego z A. K.) w wysokości 376,25 zł oraz dochód z posiadanego przez A. K. gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,31 ha przeliczeniowych w wysokości 13.683,87 zł. Łączny dochód rodziny za 2016 r. wynosił zatem 30.564,58 zł, miesięczny dochód rodziny wynosił 2.547,05 zł, a w przeliczeniu na osobę stanowił kwotę 636,76 zł. Stąd zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

W dniu 12 listopada 2017 r. zmarł A. K.. W konsekwencji organ I instancji w sposób prawidłowy, zdaniem Kolegium, bo stosownie do uregulowań art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, od miesięcznego dochodu rodziny za 2016 r. w kwocie 2.547,05 zł odliczył kwotę dochodu zmarłego członka rodziny - A. K., pochodzącą z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego wraz z ulgą na dzieci w łącznej wysokości 1.406,73 zł (16.504,46 zł + 376,25 zł = 16.880,71 zł : 12 m-cy = 1.406,73 zł). Wobec tego miesięczny dochód po odliczeniu przez organ I instancji dochodu utraconego stanowił kwotę 1.140,32 zł. Ponadto organ I instancji stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, do miesięcznego dochodu rodziny za 2016 r. (pomniejszonego o dochód utracony) w kwocie 1.140,32 zł, doliczył dochód z tytułu uzyskanej przez M. K. oraz córkę M. K. renty rodzinnej w łącznej kwocie 1.562,73 zł netto. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 20 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uzyskanie dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem renty rodzinnej.

Miesięczny dochód rodziny z 2016 r. (pomniejszony o kwotę dochodu utraconego), w przeliczeniu na osobę w rodzinie - po uwzględnieniu kwoty dochodu uzyskanego przez M. K. oraz jej córkę M. K. z miesiąca lutego 2018 r., tj. miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, czyli o kwotę 1.562,73 zł - wyniósł 901,02 zł (1.140,32 zł + 1.562,73 zł = 2.703,05 zł; 3 osoby = 901,02 zł). Kwota ta przekracza kryterium dochodowe, określone przepisami art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uprawniające do zachowania prawa do świadczenia wychowawczego. Przy czym Kolegium wskazało również, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 6 ustawy w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Zatem świadczenie wychowawcze nie przysługuje od miesiąca marca 2018 r.

Kolegium wyjaśniło również, że wbrew przekonaniu odwołującej nie ma podstaw prawnych, aby uznać potencjalny dochód z gospodarstwa rolnego za dochód utracony w świetle art. 2 pkt 19 ustawy, w którym nie wspomina się o zbyciu czy też przekazaniu gospodarstwa rolnego, co oznacza, że nie ma możliwości modyfikacji dochodu z roku bazowego z powołaniem się na taką przesłankę. Okoliczności, jakie ustawodawca zaliczył do utraty dochodu, mają, jak wyjaśnił organ odwoławczy, charakter zamknięty, a nie przykładowy, a zatem wykładnia rozszerzająca na inne przypadki jest niedopuszczalna.

Zdaniem Kolegium, choć w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw spadku po zmarłym A. K. nadal toczy się postępowanie sądowe, które w konsekwencji ma doprowadzić do całkowitego dziedziczenia tego gospodarstwa przez syna P. K., niemniej jednak aktualnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Starachowicach z dnia 17 kwietnia 2018 r. spadek po zmarłym A. K. nabyły z dobrodziejstwem inwentarza dzieci: P. K., M. K., K. K. i M. K. po ¼ części każde z nich, to powyższe okoliczności będą miały znaczenie w przyszłych okresach świadczeniowych, gdzie rokiem bazowym będzie rok 2017 i 2018.

Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w oparciu o art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Decyzja wydana w oparciu o ww. przepisy ma charakter konstytutywny, co oznacza, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Powyższe rodzi konieczność reformacji sentencji kwestionowanej decyzji poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 23 października 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania Marzenie K. świadczenia wychowawczego na dziecko M. K..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. M. K. w całości zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie a contrario do gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku po A. K., podczas gdy enumeratywnie w przepisie tym są wymienione okoliczności, które należy traktować jako uzyskanie dochodu, co w przypadku jego zastosowania doprowadziłoby do słusznych wniosków, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że dochód rodziny uległ zwiększeniu, a więc zostały spełnione kryteria dochodowe do uzyskania świadczenia wychowawczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi M. K. podniosła, że w dniu 12 listopada 2017 r. zmarł jej mąż. W związku z tą okolicznością pozostała z dziećmi bez środków do życia. Dopiero w dniu 12 stycznia 2018 r. została przyznana renta rodzinna po zmarłym mężu. Przeprowadzone postępowanie spadkowe, ustalające krąg spadkobierców po zmarłym mężu strony, w tym również w zakresie gospodarstwa rolnego, zakończyło się dopiero w 2018 r. W tym postępowaniu skarżąca odrzuciła spadek na rzecz dzieci. Kolejnym krokiem jest podjęcie działań mających doprowadzić do całkowitego przekazania gospodarstwa rolnego najstarszemu synowi – P. K., gdyż tylko on jest w stanie prowadzić to gospodarstwo. Syn, jak wyjaśniła skarżąca, nie jest członkiem rodziny uwzględnianym przy wyliczaniu dochodu. Po śmierci męża gospodarstwo rolne nie stanowiło i do dnia dzisiejszego nie stanowi faktycznego źródła dochodu skarżącej, czy też innych członków jej gospodarstwa domowego.

W świetle powyższego, zdaniem autorki skargi, nie sposób zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach organów obu instancji. Po śmierci A. K. dochód rodziny uległ znacznemu obniżeniu, wbrew twierdzeniom organów, gdyż jedynym dochodem rodziny skarżącej jest renta rodzinna po mężu, a tym samym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko powinno jej przysługiwać.

Wyliczony przez organ I instancji dochód w kwocie 901,02 zł na osobę jest błędny i nie odpowiada stanowi faktycznemu. Organ I instancji do dochodu zaliczył bowiem oprócz renty rodzinnej dodatkowo gospodarstwo rolne po mężu skarżącej, a Kolegium potwierdziło takie wyliczenia jako prawidłowe, z czym strona się nie zgodziła. Gospodarstwo rolne było własnością wyłącznie jej męża, przekazane mu przez rodziców jeszcze przed ich ślubem i nigdy skarżąca nie była jego współwłaścicielką. Jej mąż zmarł, nie jest członkiem rodziny, a gospodarstwo przez innych członków rodziny nie jest uprawiane, wiec, w ocenie strony, to nie powinno być liczone do dochodu rodziny.

Do ustalania prawa do świadczeń na obecny okres zasiłkowy liczony jest dochód za rok 2016. Fakt doliczenia dochodu uzyskanego z tytułu przyznania renty rodzinnej nie budzi wątpliwości skarżącej, gdyż uzyskanie renty jest wymienione w katalogu dochodów uzyskanych, zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednak błędnie interpretowana przez organy jest, w jej ocenie, okoliczność związana z ww. gospodarstwem rolnym. Gospodarstwo rolne nie jest wymienione w ustawie w katalogu dochodów utraconych, ale nie jest też wymienione wśród rodzaju dochodów uzyskanych zgodnie z art. 3 pkt 24 ww. ustawy. Tym samym brak jest postaw do przyjęcia, że gospodarstwo rolne po mężu skarżącej jest dochodem przez rodzinę uzyskanym, a w konsekwencji że powinno być uwzględnione przy wyliczaniu dochodu przypadającego na członka rodziny. Gospodarstwo nie powinno zostać uwzględnione, bowiem osoby pozostające w składzie rodziny skarżącej tj. ona i dzieci: M. i M., nie były właścicielami gospodarstwa w roku 2016, z którego dochód jest liczony do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018., a według ustawy nabycie gospodarstwa rolnego w trakcie pobierania świadczeń nie jest uzyskaniem dochodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane dotąd stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarga M. K. nie zasługuje zatem na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze.

Na wstępie zauważyć należy, że wobec śmierci członka rodziny skarżącej – jej męża A. K. – w efekcie koniecznym było zweryfikowanie ustaleń w zakresie dochodu rodziny M. K. w świetle regulacji zawartych w ustawie o ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm., dalej też jako “ustawa"), w szczególności w kontekście regulacji dotyczących utraty i uzyskania dochodu – art. 7 ust. 1-3 ustawy. Wynik tych ustaleń mógł prowadzić do wydania z urzędu decyzji w trybie art. 27 ustawy. Zgodnie z ostatnim powołanym przepisem, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia ..., sygn. akt 476/17, lex nr i powołane tam: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 15/15, Lex nr 2106413 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 976/16, Lex nr 2195968) przyjmuje się, a który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Powołany pogląd został przez Sądy wyrażony przy dokonaniu interpretacji przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). Niemniej jednak z uwagi na tożsame brzmienie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, należy zgodzić się z organem II instancji, że powyższa interpretacja znajduje zastosowanie w zakresie oceny charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i jej skutków prawnych.

W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, błędnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznaje, że w sentencji decyzji wydanej w trybie tego przepisu prawa nie podaje się daty, od której dokonuje się takiego uchylenia lub zmiany. Dopiero bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje, że skarżącej świadczenie wychowawcze nie przysługuje od miesiąca marca 2018 r.

Zasadniczą funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie motywów wydanego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla adresata tej decyzji, zatem nie rodzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Powinno być ono sformułowane w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą to argumentację Sąd także podziela, rozstrzygnięcie decyzji w świetle art. 107 § 1 k.p.a. musi być sformułowane tak, żeby wynikało z niego w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Ponadto rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (por. pow. wyrok WSA w K. sygn. akt II SA/Ke 476/17 i powołane tam: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 286/12, wyrok NSA z dnia 15 maja 1996 r., sygn. akt III SA 663/95, wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, wyrok z dnia 18 lutego 2013 r. II OSK 896/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 107 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji, stanowiąc rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane ze szczególną starannością i dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 102-103). Zakres rozstrzygnięcia nie może wynikać z treści uzasadnienia decyzji, gdyż o uprawnieniach strony lub jej obowiązkach winno orzekać się w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu, tym bardziej jeśli o części uprawnień lub obowiązków orzeczono w sentencji decyzji (jak w tej sprawie – o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego), zaś o części (tu - terminie, z którym nastąpiła utrata prawa do przedmiotowego świadczenia) w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego).

O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. W razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia.

Nie sposób więc zgodzić się z organem odwoławczym, że orzekając w trybie przepisu art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ wyłącznie w treści uzasadnienia decyzji wyjaśnia stronie, od kiedy straci prawo do świadczenia wychowawczego. Jeśli bowiem treści rozstrzygnięcia można tylko domyślać się z treści uzasadnienia, to wówczas decyzja w istocie pozbawiona jest rozstrzygnięcia lub jego części, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. mające bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), konstytutywny charakter decyzji nie zawsze musi oznaczać, iż decyzja taka powoduje powstanie, ustanie lub zmianę stosunku prawnego ze skutkiem od chwili jej wydania na przyszłość. W literaturze przedmiotu można zauważyć niejednolitość stanowisk w zakresie rozumienia istoty decyzji o charakterze konstytutywnym i ostrości podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. Wyrażany jest także pogląd, że jedna decyzja administracyjna może zawierać elementy konstytutywne jak i deklaratoryjne (por.: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 349-350; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.66-67). Niezależnie jednak od wskazanych powyżej wątpliwości co do przydatności podziału decyzji administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne i konsekwencji prawnych, jakie z cech tych decyzji się wywodzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na art. 25 ust. 1 ustawy (który również w takim brzmieniu jaki analizował Sąd kasacyjny, obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji), że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.

Z kolei według art. 25 ust. 6 ustawy, decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W tej sytuacji przyjąć należy, że powołany art. 25 ustawy, składający się z dwunastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc).

Powyższe spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, skoro organ II instancji uchylił decyzję z dnia 23 października 2017 r. przyznającą M. K. świadczenie wychowawcze na syna M. K. bez wskazania, z jaką datą skarżąca traci uprawnienie do przedmiotowego świadczenia.

Należy jednak podzielić argumentację organów administracji obu instancji, że dochód z gospodarstwa rolnego należącego do A. K. – a osiągnięty w 2016 r. - winien być uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej, skoro został osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone zostało prawo do świadczenia wychowawczego. Organy orzekające w sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, nie obliczyły dochodu rodziny skarżącej z uwzględnieniem kwestionowanego dochodu kwalifikując ten dochód, jak twierdzi autorka skargi, jako dochód uzyskany. Organy administracji - w kontekście dochodów osiągniętych w roku 2016 - dokonały ponownej weryfikacji dochodu rodziny w związku ze śmiercią jednego z jej członków. Dochód z gospodarstwa rolnego został osiagnięty w okresie, który stanowił podstawę do ustalenia przedmiotowego świadczenia wychowawczego na rok 2017/2018 (decyzja z dnia 23 października 2017 r.). Składał się on na dochód rodziny za 2016 rok.

Przy weryfikacji wysokości dochodu rodziny w trybie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, dochodem utraconym jest świadczenie emerytalne zmarłego A. K. i kwota zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci, zaś dochodem uzyskanym – dochód z renty rodzinnej M. K. i M. K.. Zatem błędne jest wnioskowanie skarżącej, że dochód z gospodarstwa rolnego nie powinien zostać uwzględniony przy ponownym ustalaniu dochodu rodziny, skoro – jak twiedzi skarżąca - przepis art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymienia takiego dochodu jako dochodu uzyskanego. Po pierwsze, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zawiera własną definicję dochodu uzyskanego w art. 2 pkt 20 ustawy. Po drugie, jeszcze raz należy podkreślić, że organy nie kwalifikowały dochodu z gospodarstwa rolnego jako dochodu uzyskanego w rozumieniu art. 2 pkt 20 ustawy. Ustawa o pomocyt państwa w wychowyaniu dzieci enumeratywnie wymienia rodzaje dochodów, które należy uznać jako dochód utracony albo dochód uzyskany, ale zawsze w kontekście dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 2 pkt 2 - 4 ustawy). Nie mogły również uznać spornego dochodu jako dochodu utraconego w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy, ponieważ nie został tego rodzaju dochód wskazany w tym przepisie ustawy. Kwestie własności tego gospodarstwa rolnego będą mogły mieć znaczenie w kolejnych okresach świadczeniowych.

Z tych przyczyn zarzuty skargi okazały się chybione.

Niemniej jednak, mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego skargę należało uwzględnić.

Z tych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyższe rozważania dotyczące konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i w ramach kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a., wyda rozstrzygnięcie z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.