Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 252/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 2 pkt 1 c, d, 6, 8
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Tarłowie z dnia 18 października 2021 r. nr XXXVI/176/21 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 ust. 2 pkt 2 i 3, § 6 pkt 1, § 15 ust. 3 i 4, § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 18 października 2021 r. nr XXXVI/176/21 Rada Gminy

w Tarłowie, powołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), zwanej dalej "u.u.c.p.g.", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej "u.s.g.", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tarłów, będący załącznikiem nr 1 do tej uchwały (§ 1), zwany dalej "Regulaminem" i stanowiący w:

- § 5 ust. 2, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1) [...]

2) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw, związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów,

3) iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości",

- § 6 pkt 1, że "Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania porządku, czystości i należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości oraz dbałości o estetyczny wygląd pomieszczeń i urządzeń budynku oraz niezabudowanych terenów nieruchomości tj. podwórza, przejścia, bramy, chodniki itp."

- § 15 ust. 3, że "Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,

2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem".

- § 15 ust. 4, że " Zabronione jest:

1) pozostawianie psa bez dozoru, jeżeli nie jest on nałożycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz,

2) wpuszczanie psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci,

3) wprowadzanie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych);

- § 17 ust. 1, że "Obowiązkowi deratyzacji podlega cały obszar gminy".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Opatowie zaskarżył powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności – w cyt. wyżej części. Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:

1. art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. d u.u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu poprzez ograniczenie możliwość dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi jedynie do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów, pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich;

2. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2a pkt 8 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 6 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku dbałości o estetyczny wygląd pomieszczeń i urządzeń budynku;

3. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.poprzez nałożenie w § 15 ust. 3 i 4 Regulaminu obowiązków na właścicieli lub opiekunów psów do wyprowadzania ich w miejsca publiczne na smyczy, a psów ras dużych lub olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, a także zakazanie pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz, wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych);

4. art. 7, art, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i określenie w § 17 ust. 1 regulaminu, że obowiązkowi deratyzacji podlega cały obszar Gminy, podczas, gdy przepis ustawy nakłada na radę gminy obowiązek określenia w sposób konkretny obszaru, który podlega obowiązkowej deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi powołano się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz treść art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., podkreślając że wymienione w tym przepisie elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie mają charakter wyczerpujący i obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Skarżący, odnośnie § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu, wskazał że uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 oraz art. 144 k.c. Ponadto, użyte w § 5 ust. 2 regulaminu określenia "drobne naprawy" i "bieżąca eksploatacja" są pojęciami nieostrymi, niedookreślonymi i jako takie nie mogą mieć charakteru normatywnego. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku. Jeśli chodzi o § 6 ust. 1 regulaminu to brak było podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości wskazanych tam obowiązków. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. wynika bowiem obowiązek unormowania w regulaminie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń tylko z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Rada Gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości. Ponadto kwestie utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym i estetycznym normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U.2023.68), stanowiąc w art. 5 ust. 2, że "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W myśl zaś art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, jest zobowiązany właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 66 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (ust. 1 pkt 3 i 4) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ustawowe uregulowanie tego zagadnienia wyklucza kompetencję uchwałodawczą rady gminy w tym przedmiocie. Prokurator, przechodząc do § 15 ust. 3 i 4 regulaminu wskazał, że regulacja ta musi być rozpatrywana nie tylko w kontekście upoważnieniu ustawowego, ale również z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady humanitarnego traktowania zwierząt (art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt). W orzecznictwie dominuje stanowisko, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, niezależnie od cech zwierzęcia i innych uwarunkowań (w tym np. choroby, czy wieku zwierzęcia) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Stanowisko to nie wyklucza możliwości wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku prowadzenia psa w miejscach powszechnie dostępnych na smyczy czy też w kagańcu. Zastrzega jedynie, że tego rodzaju obowiązek nie może mieć charakteru generalnego i powinien być warunkowany przesłankami wskazującymi na niezbędność nałożenia tego rodzaju obowiązku (uwzględnienie zasady proporcjonalności). W szczególności mogą to być przesłanki odnoszące się do cech osobniczych zwierzęcia przemawiające za potrzebą zastosowania tego rodzaju środków. Należy też mieć na względzie, że na poziomie ustawowym zakazano posiadaczom psów puszczania ich bez możliwości kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). W rezultacie nakaz prowadzenie każdego psa - co najmniej w kagańcu - we wszystkich miejscach publicznych skarżący uznał za zbyt daleko idący, nieznajdujący uzasadnienia celowościowego, i naruszający konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W rezultacie tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Końcowo wskazano, że § 18 ust. 1 regulaminu w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W rezultacie zamiarem ustawodawcy nic było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin (nie) odnosi się do całej gminy, ale do konkretnych jej obszarów. Gdyby ustawodawca chciał objąć deratyzacją wszystkie zabudowane nieruchomości na terenie gminy, niewątpliwie byłby to uczynił, wskazując chociażby tylko wymóg określenia terminów deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił ww. zarzuty i wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2024 r. podjęto nową uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tarłów – wobec czego, wnosi o umorzenie postępowania – ze względu na jego bezprzedmiotowość na podstawie art.161 § 1 pkt.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r, poz.1634 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczność, że została podjęta nowa uchwała, a zaskarżony akt już nie obowiązuje, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości obecnego postępowania sądowo-administracyjnego. Do chwili bowiem, kiedy uchwała przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10, LEX nr 591323). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne - jak wszystkie powołane poniżej orzeczenia - na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonych regulacji regulaminu, to podkreślenia wymaga, że wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 24 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gd 827/19, WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 770/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Przechodząc do kontroli legalności poszczególnych, zaskarżonych przez Prokuratora przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tarłów, należy wskazać, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. w regulaminie określa się wymogi mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – co oznacza, że rada gminy jest władna do wskazania w regulaminie wyłącznie wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Organ uchwałodawczy nie może natomiast w regulaminie – tak jak to uczynił w § 5 ust. 2 pkt 2 – ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw samochodów, związanych z bieżącą eksploatacją – gdyż takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Trudno uznać, aby uniemożliwienie naprawy pojazdu, który znajduje się na danej nieruchomości było zgodne z ratio legis ww. przepisu. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnił organów stanowiących gminy do wprowadzenia tego ograniczenia co do "drobnych napraw". Co więcej, posłużenie się w Regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i "Zasadami techniki prawodawczej", nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021r. o sygn. II SA/Gd 406/20, WSA w Kielcach z 16 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 555/22,). Co się zaś tyczy przewidzianego w § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu zakazu stwarzania przez naprawę pojazdów samochodowych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich to – zdaniem Sądu – regulacja ta, jak trafnie zarzuca Prokurator, ma charakter nadmierny, wkraczając w stosunki sąsiedzkie regulowane prawem cywilnym - art. 144 K.c. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 października 2021 r.

o sygn. akt II SA/Bk 648/21).

Z kolei w odniesieniu do ustanowionego w § 6 pkt 1 regulaminu obowiązku właścicieli nieruchomości do "utrzymania porządku, czystości i należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości oraz dbałości o estetyczny wygląd pomieszczeń i urządzeń budynku oraz niezabudowanych terenów nieruchomości tj. podwórza, przejścia, bramy, chodniki itp." należy wskazać, że sposób, w jaki dana osoba w powyższym zakresie dba (bądź nie) o swoją nieruchomość jest indywidualną sprawą każdego właściciela nieruchomości. W konsekwencji rada gminy nie może w regulaminie utrzymania czystości i porządku normować tych kwestii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14 oraz z 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15). W konsekwencji, nałożenie na obywateli nieruchomości wyżej wymienionych w § 6 pkt 1 Regulaminu obowiązków wykracza, zdaniem Sądu, poza upoważnienie rady gminy wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.u.c.p.g. – który wprost upoważnia rady gmin do ustanowienia szczegółowych zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast zobowiązanie właścicieli nieruchomości do określonych działań w odniesieniu do wskazanych w § 6 pkt 1 Regulaminu części ich własnych nieruchomości stanowi nieuprawioną ingerencję w przysługujące im prawo własności. Jednocześnie, lokalny prawodawca nie wskazał w wyraźny sposób, aby zakres przedmiotowy § 6 pkt 1 Regulaminu odnosił się do części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Oceniając zakwestionowane przepisy § 15 ust. 3 i 4 Regulaminu należy przede wszystkim wskazać, że kwestia wyprowadzania psów na terenach służących do użytku publicznego została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie zawarty w zaskarżonej regulacji § 15 ust. 3 Regulaminu nakaz wyprowadzenia psów tylko na smyczy, a dodatkowo ściśle określonych psów - w kagańcu, służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g., który miał stanowić powołaną przez organ w tym zakresie podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (na smyczy), a dodatkowo psów należących ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny o rasy uznawanej za agresywną – w kagańcu, narusza powyższą zasadę. W rezultacie należy stwierdzić, że prawodawca lokalny ustalił w regulaminie – w sposób bezwarunkowy – zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania wszystkich psów tylko na smyczy, a ww. psów dodatkowo w kagańcu.

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi.

W tym miejscu warto odnotować, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 728/19, wyrok WSA

w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19).

Należy również zauważyć – jak trafnie zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 47/24 – że zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U.2023, poz. 2119), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Jak wskazuje się w doktrynie, w przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o poznanie psychiki psa

=i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por. Kotowski Wojciech, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III). Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny – w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15 – podkreślił, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania

z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Ponadto, z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U.2023.1580) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z tego przepisu oraz powołanego wcześniej art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest w stanie zapewnić – poprzez np. wykorzystanie umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury – to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Wreszcie, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Brak proporcjonalności nakazanych Regulaminem środków ostrożności może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie tego rodzaju zabezpieczenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1955/17 i w Krakowie z 30 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1598/23, dostępne jak wyżej). Ponadto, zaskarżony § 15 ust. 3 pkt 2 Regulaminu zawiera niedookreślony i nieprecyzyjny zwrot – miejsca mało uczęszczane. Zwrot ten nie jest użyty ani w ustawie, ani nie został wyjaśniony na potrzeby przyjętej uchwały, a może być on bardzo różnie interpretowany. Można go bowiem rozumieć jako miejsca mało uczęszczane ze względu na swoje położenie lub ze względu na porę dnia, czy też inne czynniki. Tymczasem właściciel psa powinien jednoznacznie rozumieć i wiedzieć, jakie obowiązki dany akt prawa miejscowego nakłada. Zasadnym jest zaznaczenie, że konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przez co narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. § 15 ust. 3

Z kolei w zaskarżonej przez Prokuratora regulacji § 15 ust. 4 pkt 1 Regulaminu ustanowiono zakaz pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on nałożycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz. Powyższe unormowanie nie wypełnia upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jedynie powtarza – modyfikując – cyt. już wyżej przepisy art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto, w ocenie Sądu niejasny i nieprecyzyjny jest zakaz pozostawiania zwierzęcia bez dozoru. Dozór jest bowiem pojęciem utożsamianym w języku potocznym z pilnowaniem, czuwaniem, zabezpieczaniem. Wobec tego należy stwierdzić, że przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który dałby się wyegzekwować. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść nie mieści się również w upoważnieniu ustawowym, odnosi się natomiast do materii uregulowanej już w przywołanym wyżej art. 77 Kodeksu wykroczeń.

Jeśli chodzi o ustanowione w § 15 ust. 4 Regulaminu zakazy wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci (pkt 2) i wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (pkt 3), to podniesione w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za trafne. Regulacje te, w ocenie Sądu przekraczają delegację ustawowa, jaką prawodawcy lokalnemu daje art. 4 ust 1 pkt 6 u.u.c.p.g. Przypomnieć trzeba, że przepis ten uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które maja chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Akt prawa miejscowego zawiera normy abstrakcyjne i generalne, zatem zakazy czy nakazy tego rodzaju mogą prowadzić do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczania tego prawa. Tymczasem ograniczenia takie zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może wprowadzać tylko ustawa. Niezależnie od powyższego, jeżeli administrator obiektu, czy to prywatnego czy publicznego powszechnie dostępnego, wprowadził by akt np. regulamin, odmiennie kształtujący kwestie dostępności obiektu dla zwierząt domowych, to w ocenie sądu rozważyć by należało, czy taki zapis ten można w ogóle uznać za regulację o charakterze prawnym. Skoro regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin jest aktem prawa miejscowego, zapis z którego nie wynika właściwie nic – bo od woli administratora danego obiektu i regulaminu który ustanawia w zasadzie zawsze zależy, czy można do niego wprowadzać zwierzęta domowe. Rozważyć należy zatem, czy zapis zakazujący takiego wprowadzania i uzależniający tę kwestię od woli administratora danego obiektu można uznać za normę obowiązującego prawa - przepisu zmierzającego do wywołania określonych w nim skutków prawnych. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania psów na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu – która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych

i wykracza poza materię określoną w ustawie (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Bd 870/17; wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, NZS 2014/6/2; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14, LEX nr 1527453; wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 784/13, LEX nr 1405115; wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249; wyrok WSA w Łodzi z 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 200/15, LEX nr 1792704).

W tym kontekście prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń – co do miejsc przebywania psów na terenie np. parku, zakazując, aby zwierzęta te np. wchodziły do konkretnych, jego wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie tak szerokiego zakazu, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Według art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Zaskarżoną regulacją § 17 ust. 1 regulaminu nie wypełniono jednak delegacji z cyt. wyżej art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., przez określenie, że "Obowiązkowi deratyzacji podlega cały obszar gminy". Skoro regulamin ma określać nie tylko zasady utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy, ale określenie tych zasad musi być szczegółowe, to wprowadzenie ogólnej zasady, że terenem objętym deratyzacją będzie obszar (całej) gminy, nie spełnia wymaganej szczegółowości. Gdyby ustawodawca dopuszczał takie określenie obszarów podlegających deratyzacji – jakiego dokonano w zaskarżonej uchwale, to:

- po pierwsze, nie użyłby słowa "obszar" w liczbie mnogiej;

- po drugie, nie formułowałby tego obowiązku przez wskazanie, że to na terenie gminy należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji;

- po trzecie, ustawowym wymaganiem byłoby tylko określenie terminów przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem celem cyt. regulacji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie, sposób użytkowania, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 17 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem obszaru całej gminy (pod. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 431/18, publ. Lex nr 2520291). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie bowiem stanowi zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Nie ma w tym przepisie również mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości na obszarze gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gd 837/18).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.