Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 504/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy,  art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 93 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 19d  ust. 1 pkt 5,  art. 5 ust. 2-5,  art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1  ust. 1 lit. f,  ust. 2 załącznika II, rozdziału II, ust. 4 załącznika II, rozdziału I, art. 1 ust. 1 lit. f, art. 1 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi P.Ch., T.Ch. i A.Ch. – prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki "U.D.Ch. s.c." na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za uchybienia stwierdzone podczas kontroli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.Ch., T.Ch., A.Ch. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą: U.D.Ch. s.c. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] r. Nr [...], wymierzającej stronom karę pieniężną w wysokości 4000 zł, D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600). Na wymierzoną karę "składają się" dwie kwoty (każda w wysokości po 2000,00 zł) za naruszenie przez strony następujących przepisów prawa żywnościowego: załącznika nr II rozdziału II ust. 1 i ust. 2 lit. f oraz załącznika II rozdziału I ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, s. 319 ze zm.), co zostało udokumentowane w protokole kontroli z dnia 23 września 2010 r. nr [...], a mianowicie: zły stan techniczny stołów w hali pakowania (zniszczona powierzchnia), brak środków czystości (mydła, ręczników) w halach produkcyjnych. Wyżej wymieniony protokół kontroli zawiera zapis, że podczas trwania kontroli ubytek środków czystości został uzupełniony.

Strony pismem bez oznaczonej daty (data wpływu do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Z. - 13 listopada 2013 r.) poinformowały organ pierwszej instancji o usunięciu wszystkich stwierdzonych uchybień, pismem zaś z dnia 26 marca 2014 r. złożyły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strony zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że w zakładzie nie zabrakło środków czystości, lecz powstała konieczność ich napełnienia, oraz że uchybienia stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, a także brak pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stanu stołów w hali pakowania;

2) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wskutek uniemożliwienia odwołującym czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;

3) art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., wskutek czego sprawa rozstała rozstrzygnięta znacznie po upływie 6 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania, z czego wnioskować należy, że naruszenia stwierdzone w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływały na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, a także, że stwierdzenie naruszeń nie było oczywiste;

4) art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń;

5) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji wymierzenie kar pieniężnych, pomimo niezwłocznego usunięcia naruszeń stwierdzonych w protokole zgodnie z procedurą HACCP obowiązującą w zakładzie oraz pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 pkt f rozdziału lI załącznika II, ust. 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych;

6) art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kar pieniężnych za każde z naruszeń, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI organ uprawniony jest do nałożenia jednej kary pieniężnej. Jeśli podczas kontroli stwierdzono naruszenia określone w przepisów ust. 1 pkt f rozdziału II załącznika II, ust. 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004 to należało nałożyć jedną karę pieniężną - zgodnie ze stwierdzonym stopniem naruszenia - w wysokości 2.000,00 zł.

W wyniku rozpatrzenia sprawy D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego za bezsporny należy uznać fakt, iż podczas kontroli urzędowej w dniu 23 września 2013 r. w zakładzie U.D.Ch. s.c. stwierdzono uchybienia, co potwierdza protokół nr [...], do którego strony nie wniosły uwag lub zastrzeżeń. Dodatkowo, strony w uzasadnieniu odwołania oraz w piśmie skierowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. (data wpływu - 3 listopada 2013 r.) potwierdziły fakt wystąpienia uchybień stwierdzonych protokołem, zaznaczając jednocześnie, że wszystkie stwierdzone uchybienia zostały usunięte w trakcie kontroli lub bezpośrednio po jej zakończeniu. W ocenie organu drugiej instancji brak środków czystości (mydła, ręczników) w urządzeniach sanitarnych zlokalizowanych w pomieszczeniach produkcyjnych podczas trwania cyklu produkcyjnego został prawidłowo zakwalifikowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. jako niezgodność. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę okoliczność ewentualnego posiadania w/w środków czystości w magazynie zakładowym. Zgodnie z normą określoną w ust. 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. Tym samym, twierdzenia stron nie wpływają na ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz o zakończeniu postępowania dowodowego (pismem z dnia 17 lutego 2014 r.) zagwarantował stronom skorzystanie z uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a., tj. czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem stron dotyczącym błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz niezapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto zważył, że zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu ma znaczenie jedynie wówczas gdyby miał on wpływ na postępowanie, a nawet w tym zakresie organ drugiej instancji nie widzi tego wpływu.

D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał także za bezzasadny zarzut nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji faktu niezwłocznego usunięcia stwierdzonych uchybień. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego kto nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej. Natomiast § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego stanowił podstawę do określenia wysokości kary nałożonej na strony w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, w związku naruszeniem przepisów załącznika nr II rozdziału II ust. 1 i ust. 2 lit. f oraz załącznika II rozdziału I ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, co potwierdza stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji w oparciu o w/w normy prawne, zdaniem DWLW, był zobligowany do nałożenia na strony kary pieniężnej w każdym przypadku stwierdzenia stosownych naruszeń prawa żywnościowego oraz nie mógł odstąpić od jej wymierzenia, nawet w sytuacji gdy podmiot faktycznie niezwłocznie usunął stwierdzone uchybienia. Konstrukcja w/w normy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego nie przewiduje odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, również w innych przypadkach, które strony wskazały w odwołaniu, a mianowicie: niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów. Powyższe okoliczności są przesłankami właściwymi dla spraw karnych i wykroczeniowych, a nie przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. W/w norma nie wymienia także zagrożenia jako przesłanki do jej zastosowania. Tym samym, dla organu drugiej instancji, skoro uchybienia zostały wskazane w protokole, do którego strona nie wnosiła zastrzeżeń, to są one niesporne i w konsekwencji konieczne było nałożenie kary pieniężnej.

Zgodnie z regulacją określoną w § 1 pkt 7 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. kara mogła zostać orzeczona w przedziale od 2 tys. do 33 tys. zł. W tych okolicznościach wysokość kary zastosowanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. mieści się w dolnych granicach określonych prawem i jest odpowiednia, zważywszy na ilość i rodzaj stwierdzonych uchybień. Kara pieniężna co do zasady ma cel odstraszający i jej wysokość ma zapobiec na przyszłość podobnym lub innym naruszeniom.

W świetle powyższych argumentów organ odwoławczy uznał również zarzut niewłaściwego zastosowania w/w normy prawnej i nałożenie zamiast jednej dwóch kar za bezzasadny. W istocie podmiot otrzymał jedną karą pieniężną tylko organ pierwszej instancji w celu lepszego określenia jej wysokości szczegółowo wykazał jaką kwotę pieniędzy przypisał do poszczególnych naruszonych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.. Wysokość kary została orzeczona w granicach wysokości określonej prawem, a organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu wskazał sposób ustalenia wysokości kary, uwzględniając przy tym aspekt jej skuteczności, proporcjonalności i stopnia odstraszenia. Dodatkowo, w ocenie organu drugiej instancji, strony nie wnosząc nowych dowodów oraz materiałów w ramach przysługujących im uprawnień, nie wskazały żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wymierzenie lub wysokość kary pieniężnej.

Organ drugiej instancji wziął pod uwagę okoliczność, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nie wskazał na konkretny punkt zastosowanego § 1 pkt rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., ale - w ocenie organu odwoławczego - jest to drobne niedopatrzenie niemające wpływu na rozstrzygnięcie, tym bardziej, że zastosowana w sprawie norma prawna została jednak wprost wskazana w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że stosownie do normy zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. Tym samym, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, tj. w terminie określonym w przepisach powszechnie obowiązujących.

Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 28 ustawy o produktach pochodzenia, który reguluje kwestie związane z wymierzaniem kary pieniężnej, w następujący sposób: Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii (ust. 1). Decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). Termin zapłaty kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1 (ust. 3). Przedmiotowe normy w/w ustawy stanowią zatem szczególne regulacje, które nie uprawniają organu administracji publicznej do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, o co wnioskowały strony w odwołaniu.

D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stanął także na stanowisku, że wymierzenie stronie kary pieniężnej w drodze zaskarżonej decyzji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które nie może być łączony w jedno postępowanie związane z usunięciem uchybień w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 września 2010 r.. Postępowanie w sprawie usunięcia uchybień zostało zakończone, co zostało potwierdzone w protokole kontroli z dnia 22 października 2010 r. stwierdzającym usunięcia przez strony uchybień. Z kolei zaskarżona decyzja jest wypełnieniem odrębnej normy wspólnotowego prawa żywnościowego, tj. art. 55 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a także w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego i stanowi realizację obowiązku stosowania sankcji w przypadku naruszeń prawa żywnościowego. Biorąc pod uwagę powyższy kontekst, organ odwoławczy stwierdził, że oba postępowania były od siebie niezależne, a obowiązek ich prowadzenia został ustanowiony dla osiągnięcia odrębnych celów. Tym samym zarzut strony o nałożeniu dodatkowo kary pieniężnej w sytuacji, gdy sprawa naruszeń prawa żywnościowego została już rozstrzygnięta wcześniej zakończonym postępowaniem administracyjnym, nie zasługuje – zdaniem organu drugiej instancji - na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję P.Ch., T.Ch. i A.Ch. – prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki "U.D.Ch. s.c." – zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, a konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z., która została wydana na podstawie nieprawidłowo (nie zawierającego dokładnego opisu stanu faktycznego ustalonego w kontroli, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków, powołanych przepisów prawa, które zostały naruszone) sporządzonego protokołu z kontroli;

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym zakładzie nie wystąpiły braki środków czystości, ponieważ środki czystości w postaci mydła i ręczników znajdowały się cały czas w zakładzie i zostały uzupełnione natychmiast, gdy się skończyły,

3) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niezwłocznego usunięcia naruszeń stwierdzonych w protokole zgodnie z procedurą HACCP obowiązującą w zakładzie;

4) prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. Nr L 31/1 ze zm.), rozporządzenia Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. L 139/1 ze zm.), rozporządzenia nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. L 226/83 ze zm.), rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191/1 ze zm.), ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), rozporządzenia Komicji nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. L 338/1 ze zm.), rozporządzenia Komisji nr 1441/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. L 322/12), a w konsekwencji czego organy nie wskazały na przekroczenie kryterium mikrobiologicznego produktu, nie potwierdziły również tego, że kryterium higieny procesu (niewłaściwa powierzchnia, brak mydła) w zakresie zagrożenia mikroorganizmami było przekroczone;

5) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 pkt f rozdziału II załącznika II, ust. 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych;

6) art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, że nakładała ona kary pieniężne za każde z naruszeń, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI organ uprawniony jest do nałożenia jednej kary pieniężnej. Jeśli podczas kontroli stwierdzono naruszenia określone w przepisów ust. 1 pkt f rozdziału II załącznika II, ust. 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004 to należało nałożyć jedną karę pieniężną - zgodnie ze stwierdzonym stopniem naruszenia - w wysokości 2000 zł;

7) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że w zakładzie nie zabrakło środków czystości, lecz powstała konieczność ich napełnienia;

8) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., wskutek czego utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji, mimo uniemożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że uchybienia stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, a także brak pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stan stołów w hali pakowania oraz faktu, że nie brakowało środków czystości, lecz powstała konieczność ich uzupełniania w trakcie pracy zakładu;

9) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, ponieważ nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji nie ustalił rzeczywistego stan stołów w hali pakowania oraz faktu, że nie brakowało środków czystości, lecz powstała konieczność ich uzupełniania w trakcie pracy zakładu;

10) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że protokół kontroli zawierał subiektywne oceny kontrolującego i nie został dokładnie opisany stan faktyczny;

11) art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., wskutek czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo tego, że została rozstrzygnięta znacznie po upływie 6 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania, z czego wnioskować należy, że naruszenia stwierdzone w decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wpływały na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, więc nałożona kara pieniężna nie wpłynie na ochronę zdrowia i życia ludzi oraz praw konsumentów i nakładanie jej wydaje się co najmniej nieuzasadnione, a także, że stwierdzenie naruszeń nie było oczywiste. Organ odwoławczy nie uwzględnił tego zarzutu. Zdaniem skarżących – tak długi okres prowadzenia postępowania oznacza, po pierwsze wątpliwości co istnienia i zakresu naruszeń, bowiem gdyby nie było wątpliwości, że do naruszeń doszło, to organ pierwszej instancji wymierzyłby karę pieniężna natychmiast;

12) art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wydanej po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości, orzeczenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji [...], [...] i [...] na okoliczność ich treści oraz z opinii prywatna dr. nauk wet. Pana P.K. na okoliczność nieprawidłowego sporządzenia protokołu (z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego) będącego podstawą dla ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący odnosząc się do kwestii braku środków czystości w halach produkcyjnych, wskazali, że w kontrolowanym zakładzie nie wystąpiły tego rodzaju braki, ponieważ środki czystości w postaci mydła i ręczników znajdowały się cały czas w zakładzie i zostały uzupełnione natychmiast gdy się skończyły. Ani Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. ani D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii zupełnie nie rozróżnili sytuacji, gdy zakład nie jest wyposażony w konieczne środki czystości, od sytuacji gdy środek czystości skończył się w dozowniku/podajniku i konieczne było jego napełnienie/uzupełnienie. Nie można karać przedsiębiorcy za to, że w trakcie kontroli zakładu powstała konieczność uzupełnienia środków czystości. Stwierdzenie, że sytuacja, gdy środek czystości skończy się w pojemniku i zostaje uzupełniony, stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych prowadzi do absurdalnych wniosków, a decyzja wydana w oparciu o taki wniosek winna zostać uchylona.

Skarżący wskazali, że w związku z uchybieniami stwierdzonymi dnia 23 września 2010 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w wyniku którego nie została nałożona kara pieniężna. Z powyższego wnioskować należy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego na skutek uchybień dnia 23 września 2010 r. organ dokonał oceny uchybień i uznał, że nie wymagają one nałożenia kary pieniężnej, ponieważ wykonanie obowiązku usunięcia uchybień było adekwatne do stwierdzonych naruszeń. Uchybienia w postaci zniszczonej powierzchni stołów w hali pakowania zostały natychmiast usunięte, co zostało odnotowane w protokole z kontroli sprawdzającej dnia 22 października 2010 r.. Natomiast nie doszło do uchybienia polegającego na braku środków czystości. Tymczasem dnia 11 października 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii po raz drugi wszczął postępowanie administracyjne i wydając decyzję [...] z dnia [...] r. nałożył kary pieniężne za uchybienia, które już nie istniały. Zdaniem skarżących Powiatowy Lekarz Weterynarii nie był uprawniony do nałożenia kar pieniężnych, ponieważ sprawa została już rozpoznana w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z kontrolą dnia 23 września 2010 r.. Nadto, w toku postępowania administracyjnego wszczętego w październiku 2013 r. organ nie ustalił i nie mógł ustalić uchybień wskazanych w zaskarżonej decyzji, bowiem uchybienia te zostały usunięte do dnia 22 października 2010 r., wobec czego postępowanie wszczęte dnia 11 października 2013 r. było bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone.

Zasadą stosowaną we wszystkich krajach UE jest zasada, że częstotliwość kontroli urzędowych powinna być regularna i proporcjonalna do zagrożenia, uwzględniając wyniki kontroli przeprowadzonych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe w ramach programów kontrolnych opartych na HACCP lub programach zapewnienia jakości, w przypadku gdy takie programy mają na celu spełnienie wymagań prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Wymierzanie kar za naprawione już uchybienia nie ma – zdaniem skarżących - z tą ideą nic wspólnego i może stwarzać wrażenie działań represyjnych prowadzących do likwidacji zakładu należącego do skarżących.

Organ drugiej instancji uznał powyższe zarzuty za bezzasadne, czym usankcjonował naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady ne bis in idem, wyrażoną m.in. w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r., zgodnie z którą żaden podmiot nie może być dwukrotnie karany administracyjnie za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny.

Dalej skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji błędnie nie uwzględnił zarzutów naruszenia uchybień procedury, wskutek czego postępowania prowadzone były wbrew podstawowym zasadom kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie byli prawidłowo zawiadomieni o wszczętym postępowaniu, nie zostali prawidłowo pouczeni o przysługujących im uprawnieniach w postępowaniu administracyjnym wszczętym dnia 11 października 2013 r. i nie mogli brać w nim czynnego udziału, a także przed wydaniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie umożliwiono im zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. i kardynalną zasadę postępowania administracyjnego, a więc obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 81 k.p.a.. Na skutek naruszenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii obowiązku umożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, nie mogli się oni ani zapoznać ze zgromadzonym materiałem sprawy i wypowiedzieć co do niego, ani zgłosić własnym wniosków dowodowych czy żądań.

Odnośnie zarzutu zawartego w pkt. 10, wskazano, że w protokole nie zostały stwierdzone okoliczności, że nie brakowało środków czystości, lecz powstała konieczność ich uzupełniania w trakcie pracy zakładu. Protokół został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, bowiem zgodnie z normą powinien zawierać opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresów i skutków, tymczasem w przedmiotowym protokole znajdują się subiektywne oceny kontrolującego i nie zostały dokładnie opisane naruszenia w sposób określony w art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, a w szczególności nie wskazano jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały naruszone oraz jakie skutki stan ten może wywołać. Wobec tego, trudno stwierdzić czy w kontrolowanym zakładzie rzeczywiście dopuszczono się takiego naruszenia.

W tym miejscu skarżący zwrócili uwagę na to, że wobec nich toczyły się trzy inne postępowania w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniach 30 czerwca 2010 r., 30 sierpnia 2010 r., 26 października 2010 r. i w tychże postępowaniach D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii m.in. z uwagi na sporządzenie protokołów niezgodnie z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, skoro protokół z kontroli zawiera takie same nieprawidłowości, to decyzja [...] również winna zostać uchylona.

Wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się nie tylko naruszenia prawa materialnego w sposób wyżej wskazany, ale także powtórzył błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji polegającą na uznaniu, że stwierdzone uchybienia skutkują zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego, w szczególności na zachowanie czystości i dezynfekcję, bez wskazania na czym konkretnie to polega.

Podstawowym przepisem dotyczącym bezpieczeństwa żywności jest rozporządzenie nr 178/2002, z którego wynika, że przedsiębiorcy produkujący żywność mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system produkcji i dostarczania żywności. Zgodnie z zapisem art. 1 ust. 1 pkt a rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorca odpowiada za swój produkt. Producent realizuje to m.in. poprzez wdrożenie i bieżące stosowanie zasad HACCP - skarżący uczynili zadość temu obowiązkowi i w prowadzonym przez siebie zakładzie stosują zatwierdzony przez Inspekcję Weterynaryjną system HACCP. O tym, że działania skarżących w zakresie bezpieczeństwa żywności są skuteczne świadczy brak negatywnych wyników badań produktu. Przepisy regulujące produkcję żywności koncentrują się na produkcie, a nie na środowisku produkcyjnym. Ocena produktu jest istotna z punktu widzenia bezpieczeństwa konsumenta. Badanie próbek środowiska produkcji może być skutecznym narzędziem pozwalającym na ocenę stopnia zanieczyszczenia mikrobiologicznego pod warunkiem wykonania badań. Natomiast wyciąganie wniosków i podjęcie działań urzędowych musi wynikać z przepisów określających kryteria dotyczące konkretnych mikroorganizmów. Stąd też ustalenie faktyczne zawierające sformułowania o zagrożeniu bakteriami chorobotwórczymi jest – zdaniem skarżących - jedynie sugestią nie popartą wynikami badań, a tym bardziej oceną produktu. Organ pierwszej instancji nie wskazał jakie drobnoustroje chorobotwórcze, a organ drugiej instancji nie dostrzegł tego braku w ustaleniach faktycznych.

W tym miejscu wskazano, że przepisy określające kryteria mikrobiologiczne i dotyczące obowiązku badania drobiu koncentrują się na konkretnym mikroorganizmie. W przypadku ubojni drobiu należącej do skarżących organ pierwszej instancji, pomimo jednoznacznych sformułowań o zagrożeniu, nie stwierdził obecności drobnoustrojów chorobotwórczych ani w środowisku produkcyjnym (stoły) ani też nie wykrył patogenów w produkcie. Zgodnie z rozporządzeniem nr 178/2002 (art. 3 pkt 14) "zagrożenie" oznacza czynnik biologiczny, chemiczny lub fizyczny w żywności lub paszy, bądź stan żywności lub paszy, mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia. W niniejszej sprawie organy w żadnym przypadku wymienionym w decyzjach nie wykazał stanu odpowiadającemu powyższej definicji.

Stan faktyczny ustalony w sprawie nie pozwalał na dokonanie subsumcji przepisów prawa i wnioskowanie, że skarżący dopuścili się naruszeń wskazanych w decyzjach organu obu instancji: w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono zły stan techniczny stołów w pakowalni (zniszczona powierzchnia) i sformułowano niczym nie poparty wniosek, że stanowi to bezpośrednie ryzyko zanieczyszczenia żywności w związku z brakiem możliwości łatwego czyszczenia i dezynfekcji. Zupełnie dowolny jest też dalszy wniosek, że powyższe zniszczenia są miejscem namnażania się drobnoustrojów chorobotwórczych, których pożywkę stanowią resztki organiczne. Postępowanie dowodowe nie zawiera ustalenia na czym ma polegać zniszczenie stołów i w których konkretnie miejscach zalegają resztki organiczne. Nie określono również rodzaju materiału, z którego stoły są wykonane, a to może decydować o prawidłowości oceny sytuacji opisanej w decyzji. Powierzchnia stołów jest ze stali nierdzewnej i poprzednie kontrole nie usterkowały jej stanu higienicznego ani jakości technicznej. W okresie między kontrolami nie zanotowano również przypadków niewłaściwej jakości produktów.

Ponadto, biorąc pod uwagę sformułowanie użyte w decyzji "bakterie chorobotwórcze" jest niezrozumiałe ze względów formalnych, ponieważ brak takiej definicji w przepisach określających zagrożenia mikrobiologiczne. Rozporządzenie Komisji nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych w art. 2 zawiera definicje istotne dla sprawy: a) "mikroorganizmy" oznaczają bakterie, wirusy, drożdże, pleśnie, glony, pierwotniaki pasożytnicze, mikroskopijne robaki pasożytnicze oraz ich toksyny i metabolity; b) "kryterium mikrobiologiczne" oznacza wymaganie pozwalające na akceptację produktu, partii środków spożywczych lub procesu na podstawie braku, obecności lub liczby mikroorganizmów i/lub ilości ich toksyn lub metabolitów w jednostce masy, objętości, na powierzchni lub partii; c) "kryterium bezpieczeństwa żywności" oznacza wymaganie określające akceptację produktu lub partii środków spożywczych, stosowane dla produktów wprowadzanych na rynek; d) "kryterium higieny procesu" oznacza wymaganie pozwalające na akceptację funkcjonującego procesu produkcji. Kryterium tego nie stosuje się do produktów wprowadzanych na rynek. Kryterium to określa wskaźnikową wartość zanieczyszczenia, po przekroczeniu której konieczne są działania naprawcze w celu utrzymania higieny procesu na poziomie zgodnym z prawem żywnościowym.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżących, organy orzekające w niniejszej sprawie posłużyły się niewłaściwymi i niejasnymi terminami, nie uwzględniły również i nie zróżnicowały pojęć "kryterium mikrobiologiczne" i "kryterium higieny procesu". W związku z tym nie jest możliwe stwierdzenie czego dotyczą zagrożenia produktu, czy przekroczono kryteria higieny procesu. Organy nie wskazały konkretnego zagrożenia mikrobiologicznego i nie potwierdził tego badaniami. Decyzje nie są poparte wynikami badań wskazującymi na niedopuszczalną obecność określonych prawem mikroorganizmów. W decyzji nie powołano wyników badań mikrobiologicznych dotyczących powierzchni stołów. W związku z tym, stwierdzenie w uzasadnieniu, że zły stan techniczny stołów stanowi bezpośrednie ryzyko zanieczyszczenia żywności, nie ma potwierdzenia.

Dalej podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji dotyczącym kary za brak środków czystości nie określono w jakich halach produkcyjnych zabrakło mydła i ręczników. Ustalenia faktyczne nie zawierają ustaleń jakie ręczniki są stosowane w zakładzie (jednorazowego czy wielorazowego użytku). Brak mydła i ręczników (jednorazowego użytku) w pracującym zakładzie może wystąpić w każdej chwili i świadczy to pozytywnie o nawykach załogi, która stosuje procedury dotyczące higieny osobistej w czasie produkcji.

W tym miejscu skarżących wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej dr. nauk wet. Pana P.K., który posiada specjalistyczna wiedzę w zakresie przedmiotu postępowania, w której odniesiono się szczegółowo do przeprowadzonych kontroli i sporządzonych z nich protokołów.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. skarżący wskazali, że wskutek działania organów wbrew w/w przepisom wymierzona kara pieniężna ma tylko i wyłącznie charakter represyjny, co przeczy jej istocie i nie wpływa na bezpieczeństwo żywności, ochronę zdrowia i życia ludzi oraz praw konsumentów. Wymierzenie kary administracyjnej w trybie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności, ochronę zdrowia i życia ludzi oraz praw konsumentów. Kara administracyjna nałożona w tym trybie winna oddziaływać prewencyjnie na przedsiębiorcę, bo tylko w ten sposób zapewnione może być bezpieczeństwo żywności. W niniejsze sprawie skarżący natychmiast usunęli stwierdzone naruszenia, wobec czego nie stworzyli zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności, natomiast organ pierwszej instancji podjął działania mające na celu usunięcie rzekomych zagrożeń dla bezpieczeństwa żywności dopiero po prawie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń. Organ pierwszej instancji, a w konsekwencji także organ odwoławczy, naruszył zasadę zaufania pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ po stwierdzeniu naruszeń i usunięciu ich przez skarżących, nie przystąpiono do wymierzenia kary niezwłocznie. Tylko niezwłoczne działanie mające na celu wymierzenie kary po stwierdzeniu uchybień ma charakter prewencyjny i jest uzasadnione jako działanie podjęte w obronie życia i zdrowia ludzkiego oraz praw konsumenta.

Skarżący powołując się na zarzut naruszenia art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kar pieniężnych, pomimo usunięcie naruszeń odnotowanych w protokole, wskazali, że z przepisu art. 26 ust. 1 lit. a wynika, że prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego będzie podlegał karze pieniężnej w przypadku niewykonywania obowiązków lub naruszania wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu, jeśli określone okoliczności stanowić będą zagrożenie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów. W niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę okoliczność, że skarżący starają się o utrzymanie pomieszczeń i wyposażenia w należytym stanie technicznym i higienicznym, jednak w trakcie produkcji nie można uniknąć uszkodzeń. Stwierdzone uchybienia były niewielkie, a o ich skali świadczy fakt, że zostały usunięte natychmiast i w trakcie kontroli sprawdzających oraz późniejszych kontroli nie było w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Uchybienia te powstały w toku normalnej działalności zakładu, były małej wagi i nie zagrażały w jakimkolwiek stopniu dobrostanowi zwierząt i zdrowiu ludzi.

Przepisy rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych ustanawiające ogólne zasady dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny środków spożywczych, a także szczegółowe wymagania dotyczące ogólnych wymogów higieny dla wszystkich podmiotów prowadzących takie przedsiębiorstwa należy stosować w kontekście ogólnych zasad ukierunkowanych na zapewnienie bezpieczeństwa żywności i stanowiących podstawę dla higienicznej produkcji całej żywności, wynikających zwłaszcza z preambuły i art. 1 tego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie organy nie uwzględniły, że nieprawidłowości w postaci zniszczonej powierzchni stołów w hali pakowania i braku środków czystości w halach produkcyjnych (mydło, ręcznik) nie miały charakteru trwałego i został usunięty natychmiast, wobec czego zaistniała sytuacja nie mogła skutkować zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi oraz interesów konsumentów. Nie zostało też wzięte pod uwagę, że skarżący natychmiast i w całości usunęli naruszenia, wobec czego nie powinni zostać ukarani za zaniedbania.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego do wydania przez Ministra właściwego do spraw rolnictwa rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wskazuje, że kara winna być wymierzona w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Skarżący wskazali, że z uwagi na to, że natychmiast i w całości usunęli naruszenia, więc zasadnym było wydanie decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej ze względu na: niski stopień szkodliwości czynu, ponieważ stwierdzone uchybienia nie wpływały bezpośrednio na jakość produkcji, nie skutkowały zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi oraz nie naruszały interesów konsumentów; niski stopień zawinienia, gdyż stwierdzone nieprawidłowości były wynikiem normalnej pracy ubojni; niski zakres naruszenia, chociaż stwierdzono naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004, to jednak naruszenia te nie było istotne z punktu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz nie naruszały interesów konsumentów.

Biorąc pod uwagę powyższe, ustalenia faktyczne i prawne dokonane w toku postępowania pozwalały na stwierdzenie, że same czynności kontrolne skutkujące usunięciem naruszeń byty środkiem właściwym do osiągnięcia zakładanego celu i nie było konieczności nakładania kar pieniężnych. Pomimo podnoszenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji w ogóle nie uwzględnił tego zarzutu, wobec czego dopuścił się naruszeń prawa w tym zakresie. Jak wynika z przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 55 rozporządzenia nr 882/2004 kara powinna być skuteczna, proporcjonalna, odstraszająca oraz zgodna z zasadą proporcjonalności, która zakłada, że zastosowany środek musi być właściwy do osiągnięcia zakładanego celu oraz najmniej uciążliwy. Zastosowanie w niniejszej sprawie kar pieniężnych, pomimo natychmiastowego usunięcia uchybień i z uwagi na niski zakres naruszeń było działaniem nieproporcjonalnym. Sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej powinna być stosowana w prawie publicznym dla zmobilizowania podmiotów, na których ciążą obowiązki niepieniężne do terminowego i prawidłowego wykonania tych obowiązków.

Na zakończenie skarżący wskazując na naruszenie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., podnieśli, że za pomocą sankcji administracyjnych powinny być realizowane profilaktyka i prewencja, represja powinna zaś stanowić domenę kar w prawie karnym. Tymczasem wydają zaskarżoną decyzje organ pierwszej instancji podwójnie ukarał skarżących i dwukrotnie nałożył kary pieniężne, jedną za uchybienia polegające na złym stanie technicznym stołów w hali pakowania oraz drugą za uchybienia polegające na braku środków czystości (mydła, ręczników) w halach produkcyjnych. Takie działanie organu pierwszej instancji (nadmierna kumulacji kar za każde naruszenie) stanowi przejaw automatyzmu i charakteryzuje się tylko i wyłącznie represyjnością kary, bez uwzględnienia tego, że kara powinna być adekwatna do dokonanego naruszenia i proporcjonalna - organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję usankcjonował powołane naruszenie prawa materialnego. Nie mnożna się zgodzić ze stwierdzeniem organu drugiej instancji, że skarżący otrzymali w istocie jedną karę pieniężną, tylko celowo szczegółowo określoną - takie twierdzenie w rzeczywistości uzasadnia zasadność zarzutu nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa i nałożenie dwóch kar. Skoro kary zostały określone za pomocą przedziału kwotowego, to organ pierwszej instancji mógł swobodnie nałożyć jedną karę w wysokości 4.000 zł, ponieważ prawdopodobnie w jego ocenie naruszenia te nie zasługiwały na wyższą karę niż 2.000 zł.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone ani przepisy procedury administracyjnej, ani przepisy prawa materialnego, co powoduje że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy w/w ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia - podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Na podstawie ust. 2 art. 26 w/w ustawy zostało wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenie z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 100), w którym określono wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii (art. 27 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego).

W rozpatrywanej sprawie w dniu 23 września 2010 r. przeprowadzono kontrolę, w protokole (nr [...], sporządzonym na druku kontroli SPIWet.) z której wskazano na uchybienia w U.D.Ch. s.c., a mianowicie:

1. zniszczona powierzchnia stołów w hali pakowania, co stanowi naruszenie przepisów ust. 1 lit. f i ust. 2 załącznika II, rozdziału II dotyczącego "Szczególnych wymagań dla pomieszczeń, w których się przygotowuje, poddaje, obróbce lub przetwarza środki spożywcze" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139/1);

2. brak środków czystości (mydła, ręczników) w halach produkcyjnych. Uzupełniono w trakcie kontroli; co stanowi naruszenie przepisów ust. 4 załącznika II, rozdziału I odnoszącego się do "Ogólnych wymagań dotyczących pomieszczeń żywnościowych" w/w rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.), należy zauważyć, że zgodnie z powyższym przepisem z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli zawierający: opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków. W ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie protokół, wprawdzie nie w pełni czyni zadość przepisom art. 19d ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, bowiem nie zawiera dokładnego opisu stwierdzonych nieprawidłowości i ich skutków, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. A tylko takie stwierdzenie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie przywołanego wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a.. "Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne." (zob. wyroki NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 62/13, publ. LEX nr 1488135; z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10, publ. LEX nr 1152065). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka sytuacja.

Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji został sprecyzowany charakter złego stanu technicznego stołów w hali pakowania. Natomiast odnośnie środków czystości w halach produkcyjnych ich brak nie wymaga precyzyjniejszego opisu, a już z pewnością nie wymaga – jak tego domagają się skarżący - ustalenia jakie ręczniki są stosowane w zakładzie (jednorazowego czy wielorazowego użytku). Zatem Sąd nie mógł stwierdzić, że gdyby protokół zawierał dokładniejszy opis, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, a tylko takie stwierdzenie pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie jest (o czym jest mowa poniżej) ustalony przez organy orzekające w sposób pozwalający na wymierzenie kary pieniężnej.

Należy bowiem zauważyć, że protokół stwierdza wystąpienie w kontrolowanym zakładzie nieprawidłowości. Zresztą ich wystąpienia nie zakwestionowali sami skarżący. Należy bowiem zauważyć - jak słusznie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy – że protokół został podpisany przez strony bez wniesienia jakichkolwiek uwag lub zastrzeżeń, mimo że w protokole jest do tego przewidziana odpowiednia rubryka. Mało tego, pismem, które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Z. w dniu 13 listopada 2013 r., skarżący poinformowali organ pierwszej, że uchybienia zostały niezwłocznie usunięte.

Nadto, przepis art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie wymaga - jak wskazują skarżący - powołania w protokole przepisów prawa, które zostały naruszone.

Uwzględniając powyższe, zarzuty naruszenia art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, jak również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że protokół kontroli zawierał subiektywne oceny kontrolującego, nie mogły zostać uwzględnione. Przy czym Sąd nie dopatrzył się w protokole "subiektywnych ocen kontrolującego". To raczej ocena skarżących poprawności protokołu kontroli charakteryzuje się subiektywizmem. Nadto, poza przytoczeniem argumentacji z powołanej w skardze decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] (s. 8), którą uchylono decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej w innej sprawę, skarżący nie wskazali czym ten subiektywizm miałby się objawiać.

Gołosłownym jest również twierdzenie skarżących, że wymierzanie kary może stwarzać wrażenie działań represyjnych prowadzących do likwidacji zakładu należącego do skarżących. W tym zakresie skarżący nie przedstawili bowiem żadnych dowodów, że kara finansowa może doprowadzić do likwidacji zakładu. Takie stwierdzenie – w ocenie Sądu – ma raczej na celu uniknięcie kary, co jest zrozumiałe, ale argumentacja zawarta w skardze mająca wykazać niezasadność wymierzenia kary już mniej. Jest ona raczej polemiką z organami, które przecież posiadają w zakresie prawa żywnościowego konieczne wiadomości specjalne uprawniające je do oceny stanu faktycznego. Słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że powiatowy lekarz weterynarii jako organ właściwy jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli, oceny stanu faktycznego i porównania go ze stanem pożądanym w kontekście ewentualnego zagrożenia oraz podejmowania działań w razie stwierdzenia niezgodności, polemika zaś strony odnośnie stanu technicznego powierzchni stołu w hali pakowania oraz braku środków myjących w podajnikach stanowiących wyposażenie umywalek w zakładzie sprowadza się do próby zbagatelizowania skutków stwierdzonych niezgodności. To skarżący prowadzą przedsiębiorstwo sektora spożywczego i to oni zobowiązani są do wykonywania określonych przepisami prawa obowiązków, w razie zaś naruszenia wymagań w tym zakresie skarżący muszą liczyć się z konsekwencjami.

Ponadto, zadania organów Inspekcji Weterynaryjnej wykonują – zgodnie z ust. 2 art. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej:

1) lekarze weterynarii i inne osoby zatrudnione w Inspekcji oraz lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności;

2) osoby niebędące lekarzami weterynarii wyznaczone do wykonywania określonych czynności o charakterze pomocniczym;

Lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności oraz osoby, o których mowa w ust. 2 pkt 2, wykonują powierzone czynności pod nadzorem i w imieniu organów Inspekcji (ust. 3). Lekarze weterynarii, o których mowa w ust. 2 pkt 1, są urzędowymi lekarzami weterynarii (ust. 4). Zadania i czynności zatwierdzonego lekarza weterynarii określone w przepisach Unii Europejskiej wykonuje urzędowy lekarz weterynarii (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 w/w ustawy wojewódzkim, powiatowym i granicznym lekarzem weterynarii oraz ich zastępcą może być osoba, która:

1) jest lekarzem weterynarii posiadającym prawo wykonywania zawodu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) posiada:

a) 5-letni staż pracy w administracji publicznej w zakresie realizacji zadań związanych z weterynarią - w przypadku wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastępcy,

b) 3-letni staż pracy w administracji publicznej w zakresie realizacji zadań związanych z weterynarią - w przypadku powiatowego i granicznego lekarza weterynarii i ich zastępców,

c) tytuł specjalisty z epizootiologii i administracji weterynaryjnej lub higieny zwierząt rzeźnych i żywności pochodzenia zwierzęcego.

Przechodząc dalej, należy wskazać, że ustalenia dokonane podczas kontroli w dniu 23 września 2010 r. dały podstawę do wszczęcia w dniu 11 października 2013 r. postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie powołanego wyżej art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.

W tym miejscu Sąd odnosząc się do twierdzenia skarżących, że w związku z uchybieniami stwierdzonymi dnia 23 września 2010 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w wyniku którego nie została nałożona kara pieniężna, zaś dnia 11 października 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii po raz drugi wszczął postępowanie administracyjne i wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za uchybienia, należy wskazać, że błędnie skarżący traktują wszczęcie postępowania w dniu 11 października 2013 r. jako drugie w sprawie kary pieniężnej. Postępowanie dotyczące uchybień i ich usunięcia (co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 22 października 2010 r.) jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania dotyczącego wymierzenia kary za naruszenia prawa żywnościowego. Podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, obowiązek zastosowania przez organ pierwszej instancji sankcji w postaci kary pieniężnej jest niezależny od obowiązku skarżących usunięcia uchybień stwierdzonych w trakcie trwania kontroli przeprowadzonej w dniu 23 września 2010 r.. Odrębność obu postępowań wynika z ich przedmiotowego charakteru (zakresu), a także odmiennych podstaw prawnych. W razie bowiem nieusunięcia stwierdzonych uchybień organy inspekcji weterynaryjnej zobowiązane byłyby do podjęcia decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonych uchybień na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1472 ze zm.).

Tym samym zarzut skarżących, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie był uprawniony do nałożenia kar pieniężnych, ponieważ sprawa została już rozpoznana w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z kontrolą dnia 23 września 2010 r., nie mógł zostać uwzględniony. To czyni również żądanie skargi umorzenia postępowania wszczętego w dniu 11 października 2013 r. jako bezprzedmiotowe nieuzasadnionym.

Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004: w pomieszczeniach, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze (z wyjątkiem miejsc spożywania posiłków oraz pomieszczeń wymienionych w rozdziale III, ale włączając pomieszczenia zawarte w środkach transportu), projekt i wystrój muszą umożliwiać dobrą praktykę higieniczną żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem między oraz podczas działań. W szczególności: powierzchnie (wraz z powierzchniami wyposażenia) w obszarach, w których pracuje się z żywnością, a w szczególności te pozostające w kontakcie z żywnością muszą być w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, w miarę potrzeby, do dezynfekcji. Wymaga to stosowania gładkich, zmywalnych, odpornych na korozję oraz nietoksycznych materiałów, chyba że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie (ust. 1 lit. f załącznik II, rozdział II). W miarę potrzeby, muszą być stosowane odpowiednie urządzenia do czyszczenia oraz dezynfekcji narzędzi roboczych oraz wyposażenia. Urządzenia te muszą być skonstruowane z materiałów odpornych na korozję i muszą być łatwe do czyszczenia oraz muszą posiadać odpowiednie doprowadzenie ciepłej i zimnej wody (ust. 2).

Zgodnie zaś z ust. 4 (załącznik II, rozdział I) w/w rozporządzenia musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. W miarę potrzeby należy stworzyć takie warunki, aby stanowiska do mycia żywności były oddzielone od umywalek.

Skarżący w skardze podnieśli, że wydając zaskarżoną decyzję organ powtórzył błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że stwierdzone uchybienia skutkują zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego, w szczególności na zachowanie czystości i dezynfekcję, bez wskazania na czym konkretnie to polega. Z tym twierdzeniem – w świetle przytoczonego wyżej uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji - nie sposób się zgodzić. Ponadto, zgodnie z zapisem art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 852/2004 główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze. Przedsiębiorca odpowiada zatem za swój produkt. To jednak nie oznacza, że przedsiębiorca sam określa działania, które należy podejmować w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności. To czynią odpowiednie przepisy unijne i polskie ustawodawstwo. Zatem poprzestanie na pkt. 30 preambuły rozporządzenia nr 178/2002 stanowiącym, że przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają, nie jest wystarczające.

Ponadto, skoro skarżący – jak wskazują w skardze - czynią zadość obowiązkowi wdrożenia i stosowania zasad HACCP w prowadzonym przez siebie zakładzie, to są również świadomi tego, jakie zagrożenie niesie za sobą niezachowanie czystości i utrzymywanie warunków uniemożlwiających dezynfekcję stołów w halach pakowania. O tej wiedzy świadczy fakt niezwłocznego usunięcia przez nich stwierdzonych nieprawidłowości. Nie budzi chyba wątpliwości, że niegładkie, bo zniszczone, stoły w hali pakowania poprzez brak możliwości ich dokładnego mycia i dezynfekcji, a z którymi ma kontakt produkt w postaci tuszek drobiowych stanowi bezpośrednie ryzyko zanieczyszczenia żywności. Skarżący dobrze wiedzieli na czym polegał niewłaściwy stan powierzchni stołów, skoro te usterki usunęli.

Zdaniem skarżących organy w żadnym przypadku nie wykazały stanu odpowiadającemu definicji "zagrożenia" zawartej w art. 3 pkt 14 rozporządzenia nr 178/2002, jednakże pominęli inne przepisy, tj. art. 3 pkt 9 tego rozporządzenia, zgodnie z którym "ryzyko" oznacza niebezpieczeństwo zaistnienia negatywnych skutków dla zdrowia oraz dotkliwość takich skutków w następstwie zagrożenia. Na takie ryzyko wskazał w swojej decyzji organ pierwszej instancji. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 852/2004 "zanieczyszczenie" oznacza istnienie lub powstanie zagrożenia.

W tym miejscu wskazać należy, że skarżący kwestionują w ogóle wymierzenie kary, bowiem – ich zdaniem – w kontrolowanym zakładzie nie wystąpił brak środków czystości. Przy czym, taki wniosek skarżący wysuwają z faktu, że środki te w postaci mydła i ręczników znajdowały się cały czas w zakładzie i zostały uzupełnione natychmiast gdy się skończyły. Takie twierdzenia nie tylko nie mają wpływu na wymierzenie kary, ale również pozostają – w ocenie Sądu - ze sobą w sprzeczności, bowiem z jednej strony skarżący wskazują, że w uzasadnieniu decyzji dotyczącym kary za brak środków czystości nie określono w jakich halach produkcyjnych zabrakło mydła i ręczników, a z drugiej strony – że zostały uzupełnione. Co prowadzi do wniosku, że skarżący doskonale zdawali sobie sprawę w jakich halach występują braki.

Istotne jest tutaj, że powołany wyżej przepis ust. 4 rozporządzenia nr 852/2004 usytuowany jest w załączniku II, rozdziale I, w którym zawarte zostały "ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych", a nie wymagania dotyczące zakładu. To zaś oznacza, że to umywalki do mycia rąk znajdujące się w tych pomieszczeniach muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia, a nie zakład. Należy bowiem odróżnić wyposażenie pomieszczeń żywnościowych od posiadania środków czystości na terenie zakładu. Nie miało zatem wpływu na stwierdzenie uchybienia w postaci barku środków czystości fakt, że mogły być one napełnione, czy uzupełnione. Kara została wymierzona nie za to – jak twierdzą skarżący - że w trakcie kontroli zakładu powstała konieczność uzupełnienia środków czystości, ale za to, że tych środków nie było w pomieszczeniach żywnościowych.

Uwzględniając powyższe, zarzut zastosowania art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego w sytuacji, gdy w kontrolowanym zakładzie nie wystąpiły braki środków czystości, ponieważ środki te znajdowały się w zakładzie i zostały uzupełnione natychmiast gdy się skończyły, nie został uwzględniony.

Również niezasadny jest – zdaniem Sądu – zarzut zastosowania art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., pomimo niezwłocznego usunięcia naruszeń stwierdzonych w protokole. Przy czym – zdaniem Sądu – skarżący błędnie powołując się na powyższy zarzut, wskazują, że z cytowanego przepisu art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego "wynika, że prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego będzie podlegał karze pieniężnej w przypadku niewykonywania obowiązków lub naruszania wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu, jeśli określone okoliczności stanowić będą zagrożenie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów". Takiego zapisu brak jest w powołanym przepisie. Zatem powoływanie się na przesłanki "zagrożenia dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów", jest bezpodstawne.

Kara, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, jest wymierzana za stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. A takie naruszenia stwierdzono bezsprzecznie w niniejszej sprawie w dniu 23 września 2010 r.. Późniejsze zaś usunięcie stwierdzonych naruszeń nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary. Brak jest w tym przedmiocie jakichkolwiek przepisów w powołanej wyżej ustawie - przepisy art. 27-28 ustawy o produktach pochodzenia regulujące kwestie związane z wymierzaniem kary pieniężnej takiej możliwości nie przewidują. Gdyby organy stwierdzające naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego miałyby po każdym ich usunięciu odstępować od wymierzania kary na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, przepis ten nie miałby racji bytu – byłby martwy.

"Naruszenie przez określony podmiot przepisów prawa, które wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego, nie oznacza obligatoryjności nałożenia sankcji przez organ administracji publicznej. Ustawodawca może bowiem pozostawić uznaniu organu rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sprawie uzasadnione jest wymierzenie sankcji. Przepisy prawa mogą też nakładać na organ obowiązek wymierzenia sankcji, pozostawiając w sferze oceny kwestię ustalenia jej wielkości na podstawie kryteriów ustawowych. Wyjaśnienie, z którą z wyżej wymienionych sytuacji mamy do czynienia w przypadku stwierdzenia popełnienia deliktu, musi nastąpić poprzez wykładnię normy prawnej ustanawiającej sankcję administracyjną. Użycie zwrotów takich, jak "pobiera się" czy "wymierza" może oznaczać, że organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w razie stwierdzenia popełnienia deliktu administracyjnego. Obowiązek należytej interpretacji przepisów prawa, a w konsekwencji ustalenia, czy przepis zawierający sankcję administracyjną w swojej dyspozycji ma charakter uznaniowy czy też nie, jest istotnym elementem procesu subsumcji normy prawnej. Organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, są zobligowane do wyjaśnienia znaczenia normy prawnej. Jeśli przepis prawa nie pozostawia luzu w sferze wymierzenia sankcji za określone działanie, to organ administracji publicznej nie może sankcji nie wymierzyć, zmniejszyć bądź umorzyć." (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, publ. Lex).

Odnosząc się zaś to twierdzenia skarżących, że wymierzanie kary za naprawione już uchybienia może stwarzać wrażenie działań represyjnych prowadzących do likwidacji zakładu, Sąd wskazuje, iż w doktrynie podnosi się, że próby definiowania sankcji prawnej zazwyczaj łączą się z wyodrębnieniem dwojakiego rodzaju norm: sankcjonowanych i sankcjonujących. Normy sankcjonujące mają zastosowanie w razie naruszenia przewidzianego przez prawo wzorca zachowania - przekroczenia obowiązujących nakazów i zakazów. Kwintesencją działań sankcjonujących jest represja, wobec czego sens ustanowienia określonej sankcji sprowadza się do zagrożenia dolegliwością. W szerokim ujęciu sankcje przedstawia jako rodzaj gwarancji zapewniających poszanowanie prawa, ściślej rzecz biorąc - norm wyznaczających jego adresatów. Charakteryzując przesłanki efektywności sankcji administracyjnej, jako pierwszą należy wymienić spowodowanie określonej dolegliwości dla podmiotu naruszającego prawo. Kolejną przesłanką efektywności oddziaływania norm sankcjonujących jest współmierność sankcji w stosunku do naruszenia prawa oraz nieuchronność jej wymierzenia. Spośród różnorodnych unormowań uznawanych za sankcje tylko pewną ich grupę można określić mianem sankcji administracyjnych sensu stricto. W rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych pod tym pojęciem oznaczono kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi, przybierające postać grzywny lub innego środka karnego, niezależnie, czy ma ona charakter pieniężny, czy też nie. Zatem konstytutywnymi cechami sankcji administracyjnej w rozumieniu rekomendacji są: ustanowienie określonej dolegliwości z wyraźnym zamiarem ukarania kogoś oraz zastosowanie danego środka przez podjęcie aktu administracyjnego (zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 121-126).

W powołanej wyżej rekomendacji nr R(91)1 (Opublikowana w wersji polskojęzycznej w: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129-132) pod numerem pierwszym wymienia się zasadę oznaczoności sankcji oraz przesłanek jej wymierzenia. W drugiej zasadzie wskazano obowiązek przestrzegania zasady nakładania sankcji za czyn (act), który w czasie jego popełnienia stanowił postępowanie sprzeczne z normami obowiązującymi.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że w każdym przypadku stwierdzenia stosownych naruszeń prawa żywnościowego organ jest zobligowany do nałożenia na strony kary pieniężnej oraz nie może odstąpić od jej wymierzenia, nawet w sytuacji gdy podmiot faktycznie niezwłocznie usunął stwierdzone uchybienia. Konstrukcja w/w normy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nie przewiduje odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Ponadto, należy zauważyć, że karę pieniężną nie wymierzono – jak wskazują skarżący - za brak środków czystości w zakładzie, lecz ich brak w pomieszczeniach żywnościowych. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że w zakładzie nie zabrakło środków czystości, lecz powstała konieczność ich napełnienia, oraz poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że uchybienia stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, są niezasadne.

Należy tutaj zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepis ust. 1 lit. f i ust. 2 załącznika II, rozdział II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004, że podczas kontroli stwierdzono zły stan techniczny stołów w hali pakowania (zniszczona powierzchnia), co stanowi bezpośrednie ryzyko zanieczyszczenia żywności, ponieważ powierzchnie będące w złym stanie technicznym nie są łatwe do czyszczenia i dezynfekcji. Zniszczona powierzchnia stołów powoduje, że nie są one gładkie i zmywalne, co w następstwie uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie procesów mycia i dezynfekcji. Z uwagi na powyższe zniszczenia są miejscem namnażania się drobnoustrojów, ponieważ na powierzchniach, które nie są gładkie i łatwo zmywalne, mogą zalegać resztki organiczne stanowiące pożywkę dla bakterii, w tym także bakterii chorobotwórczych. Szczególnie istotny jest fakt, iż powierzchnie stołów są powierzchniami roboczymi, co oznacza, że mają bezpośredni kontakt z produktem końcowym jakim jest tuszka drobiowa w przedmiotowym zakładzie. Ważenie i pakowanie tuszek odbywające się na stołach w hali pakowania jest etapem produkcji, po którym następuje już jedynie ewentualne dochłodzenie w chłodniach zapakowanych wcześniej tuszek z kurczaka i następnie magazynowanie w chłodniach.

Odnośnie zaś przepisu ust. 4 załącznika II, rozdział I w/w rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004, organ pierwszej instancji wskazał, że brak środków czystości (mydła, ręczników) w halach produkcyjnych uniemożliwia pracownikom zakładu zachowanie odpowiedniego stopnia higieny na stanowiskach pracy, a tym samym stanowi naruszenie zakładowych procedur i zasad dobrej praktyki higienicznej (GHP) oraz dobrej praktyki produkcyjnej (GMP). Zgodnie z zasadami dobrej praktyki higienicznej (GHP) pracownicy są zobowiązani do przestrzegania odpowiedniego stopnia higieny wszystkich stanowiskach pracy, a w szczególności przy pracy gdzie jest bezpośredni kontakt z produkowanymi środkami spożywczymi. W związku z tym pracownicy muszą mieć zapewniony stały dostęp środków czystości, aby w dowolnej chwili podczas pracy mogli z nich skorzystać, aby za ich pośrednictwem nie doszło do zanieczyszczenia żywności.

Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stanu stołów w hali pakowania.

Stwierdzone naruszenia wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 skutkowały podjęciem przez organ pierwszej instancji decyzji o wymierzeniu skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą U.D.Ch. s.c. kary pieniężnej w kwocie 4000 zł, na którą złożyły się kwota 2000 zł za uchybienie polegające na złym stanie technicznym stołów w hali pakowania (zniszczonej powierzchni) oraz kwota 2000 zł za uchybienie polegające na braku środków czystości (mydła, ręczników) w halach produkcyjnych.

Zgodnie z § 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI kara wynosi od 2.000 zł do 33.000 zł. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II w rozdziale I i II w/w rozporządzenia nr 852/2004 została wymierzona w wysokości 4000 zł, co oznacza, że mieści się ona w dolnych granicach określonych prawem i jest – jak wskazał organ odwoławczy - odpowiednia co do ilości i rodzaju stwierdzonych uchybień. Tym samym Sąd nie dopatrzył się tutaj – jak podniesiono w skardze - naruszenia art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Nie mamy w rozpatrywanej sprawie do czynienia z podwójnym ukaraniem skarżących i dwukrotnym nałożeniem kary pieniężnej.

Wysokość kary – zdaniem Sądu - została również wymierzona z uwzględnieniem aspektów jej skuteczności, proporcjonalności i stopnia odstraszenia. Należy bowiem zauważyć, że jej wysokość jest bliska minimalnej, i wbrew twierdzeniu skarżących nie jest nadmierna.

Należy tutaj zauważyć, że kary w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego zostały określone poprzez wskazanie ich minimalnej i maksymalnej granicy, co oznacza, że to organ zobligowany jest do dokonania wyboru właściwej wysokości sankcji. Organ zatem wymierza karę w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza jednakże dowolności. Przy czym w przepisach rozporządzenia ustawodawca nie wskazał kryterium jakim mają posiłkować się organy przy orzekaniu o wysokości kary.

"Brak wyraźnych kryteriów stosowania sankcji uznaniowych i ich miarkowania w ustawach obliguje organ administracji publicznej do wnioskowania o tych kryteriach z funkcji aktów prawnych, w których sankcje zostały umieszczone, a także z zasad ogólnych postępowania i prawa administracyjnego, chociażby takich, jak zasada praworządności, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony. W świetle zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sprawie administracyjnej należy określić interes strony i interes społeczny oraz ustalić gradację tych interesów, a następnie, w zależności od przyjętej oceny tych interesów, załatwić sprawę pozytywnie lub negatywnie dla strony. Powyższa reguła winna być uwzględniana również w zakresie miarkowania dolegliwości o naturze finansowej, w przypadku stosowania norm prawnych, z których istoty wynika obligatoryjność sankcji.

Gradacja przesłanek decydujących o wielkości wymierzanej podmiotowi kary wymaga ustalenia desygnatu pojęć "słuszny interes obywateli" i "interes społeczny". W zakresie pojęcia interesu społecznego, oprócz przesłanek i okoliczności obciążających sprawcę deliktu administracyjnego, takich na przykład, jak: rażące naruszenie warunków koncesji; nawrót do deliktu; rozmiar deliktu, można też wskazać okoliczności przemawiające za niewielką dolegliwością sankcji. Przykładem może być ograniczenie koncesji bądź wymierzenie kary pieniężnej, na tyle niewielkie, by nie skutkowało upadłością podmiotu zatrudniającego znaczną liczbę osób w regionie dotkniętym strukturalnym bezrobociem. W interesie społecznym jest karanie za naruszenia prawa w sposób adekwatny do funkcji sankcji, jaką można wyinterpretować z aktu ją ustanawiającego. W zakresie pojęcia słusznego interesu obywateli, czyli osób karanych, mogą zawierać się okoliczności przemawiające za złagodzeniem sankcji. W pewnych sytuacjach "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" mogą wyrażać się w ochronie tych samych dóbr i wartości.

Jak dotąd, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie analizowano szerzej problemu niewspółmierności wymierzonej sankcji administracyjnej do stopnia i charakteru naruszenia prawa. Trzeba jednak podkreślić, że inny jest model kognicji sądów administracyjnych w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a inny sądów powszechnych. Niewspółmierność sankcji, jako wadę orzeczenia organu administracji publicznej, należałoby uznać za naruszenie prawa materialnego, polegające na nieadekwatności sankcji do charakteru popełnionego deliktu administracyjnego. Ocena poprawności orzeczenia organu administracji publicznej jest utrudniona w tych regulacjach, w których ustawodawca nie wyartykułował dyrektyw wymiaru sankcji administracyjnych. Brak w akcie prawnym takich dyrektyw nie wyklucza sądowej oceny sankcji w aspekcie adekwatności i sprawiedliwości. Zarzut naruszenia przez organ uznania administracyjnego przy wymiarze kary, w granicach wskazanej w ustawie wielkości, jako zbyt wysokiej lub zbyt niskiej, będzie zatem uzasadniony wówczas, gdy sąd administracyjny wykaże, że nie przeanalizowano wszechstronnie sprawy, ponieważ pominięto funkcje sankcji, które da się wysublimować z celów danej regulacji.

Nałożenie sankcji uznaniowej podmiotowi nie stanowi naruszenia uznania administracyjnego, gdy wymierzono ją zgodnie z prawem przewidzianą procedurą, w trakcie której ustalono stan faktyczny w sprawie i dokonano subsumcji określonego działania pod przepis prawa, ustalono normy oraz dyrektywy mające zastosowanie przy określeniu wielkości dolegliwości, wnioskując je z zasad konstytucyjnych, zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przesłanek wymiaru kary sformułowanych expressis verbis w akcie prawnym, a także w wyniku ustalenia funkcji podstawowej sankcji na podstawie analizy przepisów ustawy, w której umieszczono przepis upoważniający do zastosowania sankcji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania sankcji winno więc wynikać z ustalenia przez organ podstawowej funkcji sankcji zawartej w normie prawnej. Zestawienie tej funkcji i wszystkich okoliczności popełnienia deliktu daje gwarancję poprawności procesu decyzyjnego w kwestii wymierzenia sankcji." (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, publ. Lex).

W rozpoznanej sprawie kara została wymierzona przedsiębiorstwu sektora spożywczego za naruszenie wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Zgodnie natomiast z pkt. 1 preambuły w/w rozporządzenia jednym z podstawowych celów prawa żywnościowego jest dążenie do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, jak ustanowiono w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002(4). Art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002(4) stanowi zaś, że niniejsze rozporządzenie tworzy podstawy do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością, ze szczególnym uwzględnieniem zróżnicowania podaży żywności, w tym produktów tradycyjnych, z jednoczesnym zapewnieniem sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności i pasz. Nie ma zastosowania do produkcji podstawowej na własny użytek lub do domowego przygotowania, obróbki lub przechowywania do własnego spożycia (art. 1 ust. 3). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002(4) prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie:

a) oszukańczym lub podstępnym praktykom;

b) fałszowaniu żywności, oraz

c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd.

Art. 14 ust. 1 stanowi natomiast, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że (art. 14 ust. 2):

a) jest szkodliwy dla zdrowia,

b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi.

Punkt 7 preambuły rozporządzeniu nr 852/2004 stanowi, że głównym celem nowych ogólnych i szczegółowych zasad higieny jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności.

Gwarancje realizacji powyższych celów mają służyć przepisy sankcjonujące takie naruszenia wymagań przepisów prawa żywnościowego, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie zakład należący do skarżących. Przy czym, charakter tych naruszeń był na tyle niewielki, że organ pierwszej instancji wymierzył – nie mogąc odstąpić - karę w wysokości jedynie 4000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wysokość kary zastosowanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. jest odpowiednia, zważywszy na ilość i rodzaj stwierdzonych uchybień. Z tym twierdzeniem Sąd w pełni się zgadza.

Ponadto, zdaniem Sądu, wysokość kary uwzględnia zarówno "interes społeczny" – ochronę żywności przed zagrożeniem zanieczyszczenia w procesie produkcji - i "słuszny interes strony" – sytuacja finansowa zakładu (chociaż nie została ona wykazana przez skarżących poza stwierdzeniem, że kara może doprowadzić do likwidacji, o czym była mowa powyżej). Słusznie zatem wskazał organu drugiej instancji, że skarżący nie wnieśli nowych dowodów oraz materiałów w ramach przysługujących im uprawnień i nie wskazali żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wymierzenie lub wysokość kary pieniężnej.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że jedną z funkcji sankcji administracyjnych może być funkcja represyjna (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, publ. Lex). I z taką funkcją wymierzonej kary mamy do czynienia w niniejszej sprawie. "Funkcja represyjna sankcji przejawia się przede wszystkim w karaniu za naruszenie prawa. W tym zakresie można doszukiwać się jej podobieństwa do funkcji sprawiedliwościowej kary kryminalnej, z tym że bez elementów ekspiacyjnych, z uwagi na istotne różnice w konstrukcjach przestępstwa i deliktu administracyjnego. Represja jest dolegliwością za określony delikt, przy czym przepisy nie zawierają norm dopuszczających uchylenie sankcji w przypadku przywrócenia do stanu poprzedniego przez podmiot dopuszczający się deliktu, pomimo że charakter naruszenia umożliwia usunięcie skutków deliktu bądź przynajmniej ich zniwelowanie. Nałożenie sankcji o tej funkcji następuje na podstawie odpowiedzialności obiektywnej i subiektywnej (winy). Pomiędzy wielkością sankcji a charakterem naruszenia prawa istnieje przynajmniej namiastka korelacji - zasada: im cięższy delikt, tym bardziej dolegliwa sankcja. O represyjności sankcji przesądza też jej wymierzenie bez względu na skutek wywołany popełnieniem deliktu administracyjnego. Niewątpliwie charakter represyjny ma taka konstrukcja sankcji, zgodnie z którą popełnienie deliktu skutkowego, a następnie całkowite usunięcie przez sprawcę skutków tego deliktu, w świetle przepisów prawa, nie daje nawet podstaw do rozważenia możliwości niewymierzenia sankcji. Sankcja ma wówczas charakter odpłaty za nieposłuszeństwo wobec prawa, pomimo usunięcia skutków tego nieposłuszeństwa. (...).

Funkcję restytucyjno-prewencyjną pełnią przepisy przewidujące uchylenie sankcji administracyjnej w przypadku następczego wykonania obowiązku będącego podstawą wymierzenia sankcji bądź naprawienia szkody wywołanej popełnieniem deliktu przez podmiot ukarany; funkcję restytucyjną mogą mieć przepisy zawierające sankcję za działanie na podstawie odpowiedzialności zarówno obiektywnej, jak i subiektywnej. Ponadto, stosując sankcję o tej funkcji podstawowej, usuwa się naruszenia prawa wynikające z popełnienia deliktu. Sankcja o tej funkcji może być też nałożona w celu uniknięcia powstania naruszeń prawa - na przykład dla celów prewencyjnych przepisy prawa mogą przewidywać zakaz prowadzenia określonej działalności. Funkcja ta jest typowa dla większości sankcji o charakterze niepieniężnym.

Funkcja redystrybucyjna jest charakterystyczna dla niektórych sankcji o charakterze pieniężnym w sytuacjach, gdy sankcja jest swego rodzaju nawiązką za szkody wywołane deliktem. Istotą sankcji o tej funkcji jest "skierowanie" należności wpływających z tytułu wymierzenia sankcji do budżetów jednostek związanych organizacyjnie z organem wymierzającym sankcję. Wpływy z tytułu sankcji służą wykonywaniu zadań administracji w działach administracji, z którymi związany jest popełniony delikt. Częstokroć może występować brak korelacji pomiędzy wielkością sankcji a skalą naruszenia prawa - tzw. stawka sztywna bez względu na wielkość naruszenia prawa i jego charakter. Stawka jest ustalana przez ustawodawcę kwantytatywnie za straty, które są trudno mierzalne, bądź nie można ich zmierzyć w pieniądzu.".

Powyższe doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutu skargi zastosowania art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów rozporządzenia nr 852/2004.

Ponadto, błędnie skarżący wskazują, że "upoważnienie ustawowe zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego do wydania przez Ministra właściwego do spraw rolnictwa rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wskazuje, że kara winna być wymierzona w zależności od (...) społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego". Przepis ten stwierdza, że minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. I tak też zostały kary te zróżnicowane, bowiem § 1 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia poszczególnych przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego zawiera 38 punktów, w których wysokość kar waha się od 200 do nawet 66000 zł. Natomiast organ wymierza karę wprawdzie karę w zależności od rodzaju naruszeń, ale brak jest w powołanym przepisie normy kompetencyjnej dla organu do wymierzenia kary w zależności od społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego.

Ponadto, przepis art. 55 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L Nr 165, poz. 1) stanowi, że przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Wysokość wymierzonej w niniejszej sprawie kary – zdaniem Sądu – odpowiada powyższym warunkom.

Powyższe prowadzi do wniosku, że orzeczenie kary pieniężnej było prawidłowe, a tym samym podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zgodne z prawem.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu zawartego w pkt. 4 skargi (s. 2), Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że strony przywołały w nim jedynie akty prawne bez podania jakie konkretnie przepisy tych aktów zostały naruszone. Nie jest zatem możliwym w pełni ustosunkowanie się do tego zarzutu, skoro jest on sformułowany w tak ogólny i nieprecyzyjny sposób.

Ponadto, skarżący podnieśli, że organy nie wskazały na przekroczenie kryterium mikrobiologicznego produktu, nie potwierdziły również tego, że kryterium higieny procesu (niewłaściwa powierzchnia, brak mydła) w zakresie zagrożenia mikroorganizmami było przekroczone. Należy tutaj jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona za niespełnienie wymagań dotyczących higieny dla wszystkich podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze, tj. ogólnych wymagań dotyczących pomieszczeń żywnościowych (rozdział I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004) oraz szczególnych wymagań dla pomieszczeń, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze (rozdział II załącznika II rozporządzenia nr 852/2004). Przy wymierzaniu tej kary organy nie są zobowiązane do badania produktu jak tego domagają się skarżący. Nie muszą zatem wykazywać przekroczenia kryterium mikrobiologicznego produktu, czy też zagrożenia konkretnymi mikroorganizmami. Nie muszą również potwierdzać tego badaniami wskazującymi na niedopuszczalną obecność określonych prawem mikroorganizmów.

Badania mikrobiologiczne w ramach tzw. kryterium higieny procesu są – jak wskazuje w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy - tylko jednym ze środków kontroli weryfikujących przestrzeganie obowiązków utrzymania zakładu w stanie gwarantującym zminimalizowanie lub wykluczenie wystąpienie ryzyka zanieczyszczenia żywności, które wykonywane są okresowo i dotyczą jedynie części powierzchni posiadających kontakt z żywnością lub niektórych partii produktu.

Nadto, organy orzekające w niniejszej spawie nie kwestionują, że skarżący spełniają obowiązek wdrożenia i bieżącego stosowania zasad HACCP w prowadzonym zakładzie. Błędnie skarżący jednak przyjmują, że "przepisy regulujące produkcję żywności koncentrują się na produkcie, a nie na środowisku produkcyjnym". Stosownie do normy zawartej w art. 1 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 852/2004 niniejsze rozporządzenie ustanawia ogólne zasady dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny środków spożywczych, uwzględniając w szczególności następujące zasady niezbędne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności w ramach całego łańcucha produkcji żywności, począwszy od produkcji podstawowej. Zgodnie zaś z art. 3 w/w rozporządzenia przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobowiązane zapewnić, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w rozdziale V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych wprowadzono szereg wymogów dotyczących sprzętu, pozostającego w kontakcie z żywnością. Zgodnie z pkt. 1 w/w rozporządzenia wszelkie przedmioty, instalacje i sprzęt, pozostające w kontakcie z żywnością muszą:

a) być skutecznie czyszczone, oraz, w miarę potrzeby, dezynfekowane. Czyszczenie i dezynfekowanie musi odbywać się z częstotliwością zapewniającą zapobieganie jakiemukolwiek ryzyku zanieczyszczenia;

b) być tak skonstruowane, z takich materiałów i utrzymywane w tak dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko zanieczyszczenia;

c) z wyjątkiem jednorazowych kontenerów i opakowań zbiorczych, być tak skonstruowane, z takich materiałów i w tak dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, aby mogły być starannie czyszczone i, w miarę potrzeby, dezynfekowane; oraz

d) być instalowane w taki sposób, aby pozwolić na odpowiednie czyszczenie sprzętu i otaczającego obszaru.

W miarę potrzeby, sprzęt musi być wyposażony w jakiekolwiek właściwe urządzenia kontrolne, aby zagwarantować osiągnięcie celów niniejszego rozporządzenia (pkt 2). W przypadku gdy niezbędne jest używanie chemicznych dodatków w celu zapobieżenia korozji sprzętu i kontenerów, muszą one być używane zgodnie z dobrą praktyką (pkt 3). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika jakie wymagania ma spełniać sprzęt służący do produkcji żywności (tu powierzchnia stołów w hali pakowania). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 852/2004 "zanieczyszczenie" oznacza istnienie lub powstanie zagrożenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uzasadnił w sposób precyzyjny jakie zagrożenie niesie za sobą zniszczona powierzchnia stołów w hali pakowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzji organu pierwszej instancji została – wbrew temu co twierdzą skarżący - po upływie 5 (a nie znacznie po upływie 6) miesięcy od momentu wszczęcia postępowania. Skarżący mogli ponadto wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej możliwości jednak nie skorzystali.

Niezależnie od powyższego, Sąd popiera pogląd, że "niewydanie decyzji w okresie ustalonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej i nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 161/08, LEX nr 489260). Stąd też, mimo że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisu art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., jednakże wada tego typu nie uzasadnia uchylenia podjętych w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. W tym terminie została wydana decyzja organu pierwszej instancji, co czyni również zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. niezasadnym. Organ pierwszej instancji nie musi bowiem – wbrew twierdzeniu skarżących – niezwłocznie po stwierdzeniu naruszeń wymierzać karę.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., w pierwszej kolejności należy zauważyć, że pismem z dnia 8 maja 2014 r. organ drugiej instancji uczynił zadość powyższym przepisom. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zostało doręczone P.Ch. i A.Ch. w dniu 13 maja 2014 r.. To już prowadzi do wniosku, że powyższy zarzut jest bezpodstawny.

Ponadto należy zauważyć, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie wprawdzie skarżący oprócz przytoczenia w/w przepisów, nie wskazali na żadne czynności procesowe, które dokonaliby, gdyby organ odwoławczy zawiadomił ich o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia. Również z tych względów zarzut powyższy nie mógłby zostać uwzględniony.

Sąd podziela stanowisko, że naruszenie powołanego wyżej przepisu jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. tylko wówczas, jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazuje się zatem, że strona powinna wskazać okoliczności powodujące, że niedochowanie wymogu określonego w powołanym przepisie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez podnoszenie zastrzeżeń co do kompletności materiału dowodowego, wskazywanie wniosków dowodowych oraz na ich znaczenie w sprawie (wyroki NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1316/08; z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1757/07; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, publ. ONSAiWSA 1005/4/66).

W kwestii zaś żądania przeprowadzenia dowodów z wymienionych w skardze decyzji na okoliczność ich treści, należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie treści innych decyzji podejmowanych w stosunku do skarżących nie wyjaśniają żadnych (tym bardziej istotnych) wątpliwości, bo po pierwsze takich wątpliwości Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie, o czym świadczą wyżej zamieszczone rozważania, a po drugie – sprawy rozstrzygnięte tymi decyzjami dotyczą zupełnie innego stanu faktycznego, a przede wszystkim charakteru stwierdzonych naruszeń, a także pozostają poza zakresem kontroli Sądu.

W sprawie nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził następujące naruszenia przepisów prawa żywnościowego: nieporządek w szatni dla pracowników strefy żywca oraz pozostające resztki etykiet na pojemnikach plastikowych. Decyzją z dnia [...] r. D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylając decyzje pierwszoinstancyjną i umarzając postępowanie, wskazał, że powyższe uchybienia nie stanowią bezpośredniego przykładu naruszenia norm prawa, w tym wskazanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z., a związanych z instytucją kary pieniężnej. W sprawie nr [...] w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. DWLW stwierdził, że uchybienia w części B pkt 1-3 oraz pkt 10-11 protokołu kontroli nie zostały w ogóle opisane, natomiast w części protokołu przeznaczonej na opis stwierdzonych niezgodności określono jedynie pomieszczenia, w których zostały zidentyfikowane (hala ważenia, patroszenia i głuszenia). Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie. Zaś w sprawie nr [...] stwierdzono następujące uchybienia: zniszczona powierzchnia ściany w pomieszczeniu prowadzącym do hali schładzania owiewowego, brak lustra na stanowisku badania poubojowego, nieporządek w myjni pojemników (zbędny sprzęt, uszkodzone pojemniki przeznaczone do usunięcia).

Pozytywną przesłanką umożliwiającą zastosowanie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. jest zaistnienie konieczności wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Ponadto, aby skutecznie zakwestionować kompletność dowodów zgromadzonych przez organ, należy wskazać jakie jeszcze konkretne dowody powinien obejmować materiał dowodowy i w jakim celu i na jaką okoliczność były one powoływane i wnioskowane, jakie to dowody zostały pominięte i jakie było ich znaczenie w sprawie. Skarżący ani nie wskazali w jakim celu dowód z decyzji powinien zostać przeprowadzony ani na jaką okoliczność ale związaną z rozpatrywaną sprawą są one powoływane i wnioskowane ani jakie te dowody mają znaczenie w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, że dowód ma być przeprowadzony na okoliczność treści innych decyzji nie odpowiada przesłankom zastosowania art. 106 § 3 u.p.p.s.a..

Należy tutaj zwrócić uwagę na przepis art. 106 § 5 u.p.p.s.a., zgodnie z którym do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W doktrynie przyjmuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest wyjątkiem od zasady orzekania przez sąd administracyjny wyłącznie na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.). W założeniu celem uzupełniającego postępowania dowodowego jest umożliwienie sądowi pełnej realizacji kontroli stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji. "Dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów może mieć miejsce, jeżeli brak dowodu uniemożliwia w pełni skontrolowanie zgodności z prawem procedury ustalania stanu faktycznego przez organ, którego orzeczenie zaskarżono, a w konsekwencji - skontrolowanie prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego" (zob. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, z. 2, s. 52).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2005 r. (syn. akt II GSK 164/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) zauważył, że "celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym (...) nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej". Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może tym samym prowadzić do zastępowania organu administracji w obowiązku ustalenia stanu faktycznego. "Sąd nie może (...) dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego". Z powyższego wynika, że gdy zachodzi potrzeba tego rodzaju ustaleń merytorycznych, sąd powinien uchylić zaskarżony akt administracyjny i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia (wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 46/11, publ. LEX nr 1252078).

Z literalnego brzmienia przepisu art. 106 § 3 u.p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z wcześniejszych rozważań wynika również, że co do zasady, wątpliwości wskazane w tym przepisie dotyczyć powinny sfery faktów, a nie prawa. W praktyce sąd przeprowadzi dowód z dokumentu, gdy poweźmie wątpliwości w kwestii konkretnego elementu stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji, czyli jego zgodności ze stanem rzeczywistym, co oznaczać będzie tym samym również brak jego pełnego wyjaśnienia. O istotnych wątpliwościach w rozumieniu powyższego przepisu można mówić wtedy, gdy niewyjaśnione i sporne pozostają merytoryczne elementy stanu faktycznego (zob. A. Hanusz, op. cit., s. 52 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006, sygn. akt II OSK 819/09, publ. LEX nr 746915). Przy czym ocena, czy fakt mający być przedmiotem dowodu jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości należeć będzie z konieczności do uznania sądu. "Sąd nie musi przeprowadzić dowodu zgłoszonego przez stronę, jeżeli uzna, że okoliczności sporne są dostatecznie wyjaśnione" (H. Dolecki, Stosowanie przepisów procedury cywilnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 96-97).

Na gruncie znajdujących odpowiednie zastosowanie przepisów postępowania cywilnego (art. 217 § 3 k.p.c.) stanowi, że sąd pomija twierdzenia i dowody, jeżeli są powoływane jedynie dla zwłoki lub okoliczności sporne zostały już dostatecznie wyjaśnione. Z kolei w myśl art. 227 k.p.c. przedmiotem dowodu powinny być fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem jest kontrola aktu administracyjnego, faktami tego rodzaju będą te okoliczności faktyczne, które okażą się niezbędne dla oceny legalności tego aktu (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/45).

W niniejszej sprawie w istocie żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego nie stwierdzono (patrz rozważania wyżej). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) wskazano, "że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty". W sytuacji więc, gdy wskazany wyżej proces oceny przez sąd materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy doprowadzi do powzięcia istotnych wątpliwości w kwestii zgodności pomiędzy stanem faktycznym wynikającym z tych akt i przyjętym przez sąd a tym ustalonym przez organ administracji, sąd powinien uchylić zaskarżony akt administracyjny. Prowadzić to musi bowiem do wniosku, że okoliczności sprawy nie zostały przez organ wyjaśnione lub niewyjaśnione w stopniu dostatecznym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto, wadliwie tj. niezgodnie z rzeczywistością ustalony stan faktyczny prowadzi także z reguły do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zastosowanie przez sąd administracyjny, jako sądu prawa, środka w postaci uchylenia decyzji wymaga stwierdzenia, że błędnie ustalony stan faktyczny był wynikiem naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.). A taka sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie (patrz rozważania powyżej).

Nadto, same strony, usuwając stwierdzone uchybienia, przyznały, że one wystąpiły. A stwierdzenie tych uchybień było podstawa do zastosowania przepisów art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Skarżący nie wskazali – zdaniem Sądu – faktu podlegającego stwierdzeniu, bowiem za taki nie można uznać ani treści decyzji zapadłych w innych sprawach ani opinii oceniającej prawidłowość sporządzenia protokołu kontroli. Uchylenie w innych postępowaniach przez D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzji organu pierwszej instancji, nie może stanowić podstawy do automatycznego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej podjętej w rozpoznawanej sprawie. Ocena zaś prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli należy do sądu administracyjnego, co też zostało wyżej poczynione.

Należy również wskazać, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że opinia, z której przeprowadzenia dowodu domagają się skarżący, nie była włączona do akt postępowania administracyjnego ani przed organem pierwszej ani drugiej instancji, a strona skarżąca nie składała takiego wniosku dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 53/11, publ. LEX nr 990260) NSA stwierdził, że doszłoby do naruszenia powyższego przepisu, gdyby sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż zawarty w aktach sprawy. Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy - na które składają się akta nadesłane przez organ administracji i zebrany w nich materiał dowodowy oraz akta sądowe obejmujące pisma procesowe stron - jest regułą w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawodawca nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku tworzenia własnego stanu faktycznego. Zasadą jest przy tym, że sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podjęcia kontrolowanego aktu, czynności. Na podstawie wymienionych akt sędzia sprawozdawca przeprowadza ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, warszawa 2009, s. 210-211). Proces ten polega na tym, że sędzia na podstawie lektury akt dokonuje własnej oceny zgromadzonego tam materiału dowodowego, a wynik tej ceny porównuje następnie ze stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji. Bez tej oceny niemożliwe byłoby w istocie zajęcie przez sąd własnego stanowiska co do przyjętego przez siebie stanu faktycznego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi przede wszystkim o ocenę podłoża faktycznego sprawy wynikającego ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału procesowego. Z tego względu sąd nie może przyjmować faktów, które nie mają swojego odzwierciedlenia w aktach sprawy, czyli inaczej mówiąc, nie może wyjść poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach (wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2396/11).

Odnosząc się zaś do samego charakteru przedłożonej opinii, należy również wskazać, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym doznaje jednak znacznego ograniczenia, gdyż jak wyraźnie przewiduje art. 106 § 3 u.p.p.s.a. sąd ten może przeprowadzić jedynie dowód z takiego środka dowodowego jakim jest dokument. Przedmiotem dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być zarówno dokumenty urzędowe (art. 244 § 1 k.p.c., art. 76 k.p.a.), jak i dokumenty prywatne (art. 245 k.p.c.). Co istotniejsze, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r. (sygn. akt FSA 1/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 1), w myśl którego brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że wprawdzie z formalnego punktu widzenia przedstawione dowody mają charakter dokumentów prywatnych, lecz z punktu widzenia art. 84 k.p.a. mają one charakter opinii biegłych. Pogląd powyższy znalazł swoje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 360/05), w którym wskazano, że "przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. W szczególności przepis nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego". Taki charakter ma – w ocenie Sądu – opinia przedstawiona przez skarżących. Stanowisko, zgodnie z którym opinia biegłego, jako inny środek dowodowy niż dokument, nie może być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest utrwalone w orzecznictwie (zob. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1722/11; z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 911/10; z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 1/10; z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1354/08; z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 574/08; z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11). W wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. (sygn. akt FSK 2671/04) NSA uznał, że analiza prawna sporządzona przez kancelarię prawniczą nie stanowi dowodu z dokumentu w rozumieniu powołanego przepisu.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że opinia mająca charakter analizy prawnej, przedstawiona przez skarżących została sporządzona przez dr nauk weterynaryjnych, co czyni ją opinią mającą charakter opinii biegłego, gdyż wymagającą wiadomości specjalnych. Już to - w świetle powyższego - prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie dowodu z niej przez Sąd nie jest dopuszczalne. Jednakże skarżący określili opinię jako "opinię prywatną". W tym względzie należy zwrócić uwagę na stanowisko wskazujące, że nie istnieje normatywnie uzasadniony żaden zakaz, aby strona nie mogła powołać się na prywatną opinię ekspercką (tzw. prywatną opinię biegłego), która spełnia wszelkie warunki, by uznać ją za dokument prywatny (wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I GSK 2434/06). Pogląd zbliżony wyraził B. Dauter, zauważając, że prywatne opinie sporządzane przez pracowników nauki mogą często okazać się niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 324). Prywatna opinia biegłego mogłaby być w wielu przypadkach włączona do podstawy wyrokowania, a sąd mógłby ją przyjąć do wiadomości poprzez przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, OSP 2001, z. 2, poz. 19).

Pogląd, według którego, sąd administracyjny mógłby przeprowadzić dowód z dokumentu prywatnego mającego cechy opinii biegłego nie wydaje się być jednak, zdaniem Sądu, możliwy do utrzymania w świetle przyjętego w u.p.p.s.a. modelu sądowej kontroli administracji publicznej, w którym sąd administracyjny, jako sąd prawa, dysponuje jedynie uprawnieniami kasacyjnymi. Jak wcześniej zauważono, sąd administracyjny może dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu, jeżeli zachodzi istotna wątpliwość co do danego elementu stanu faktycznego. Tymczasem według tradycyjnego poglądu biegły nie przekazuje sądowi swoich spostrzeżeń o okolicznościach faktycznych sprawy, lecz wyraża co do tych okoliczności opinię na podstawie posiadanych wiadomości fachowych i doświadczenia zawodowego (zob. W. Siedlecki [w:] W. Siedlecki, Z. Świeboda, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 242). Zasadniczo zatem celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie jest ustalanie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz udzielenie wyjaśnień niezbędnych do jej rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 541-542 i powołany tam wyrok SN z dnia 11 lipca 1969 r., sygn. akt I CR 140/69, publ. OSN 1970, nr 5, poz. 85). Jednakże przeprowadzenie dowodu z tego rodzaju dokumentu prywatnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zdaniem Sądu, wykracza poza uprawnienie przewidziane w art. 106 § 3 u.p.p.s.a.. Ponadto, przeprowadzenie przez sąd administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, dowodu z tzw. prywatnej opinii biegłego (ekspertyzy) prowadziłoby w istocie do przyjmowania ustaleń o merytorycznym charakterze i zastępowania w tym zakresie organu administracji. Tego rodzaju opinia ekspercka (oczywiście bez analizy prawnej) stanowiąca dokument prywatny mogła być złożona i oceniona w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe również przemawia za tym, że niemożliwym jest na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzenie dowodu z opinii przedstawionej przez skarżących.

Nadto, przeprowadzenie dowodu z opinii jest niedopuszczalne, bowiem – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - w opinii dokonuje się ocen co do stosowania i wykładni prawa, do czego powołany jest sąd administracyjny. Do zarzutów zaś skarżących co do ustaleń faktycznych, których źródłem był protokół zakwestionowany w opinii, Sąd już się odniósł, do czego jest zobowiązany na podstawie przywołanych przepisów.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że znaczna część argumentacji zawartej w opinii została przedstawiona jako zarzuty skargi, do których również odniesiono się wyżej.

Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzję należało uznać należy za prawidłową, zaś skargę – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.

Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.