Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 416/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, § 2 pkt 1 i § 3, art. 54 § 1 i 2, art. 133 § 2 i 3, art. 141 § 4, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 67a § 1, art. 67b § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 114 ust. 3, art. 116 ust. 8, art. 185 ust. 4a, art. 188, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 14 § 1, art. 16 § 1, art. 39, art. 39(1),  art. 61 § 1, art. 62, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1177/19 w sprawie ze skargi S. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 marca 2019 r. nr DZC.WAP.514.44.2018.91 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1177/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 marca 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. S.A. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 39 k.p.a., art. 391 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm., dalej jako: ustawa Prawo telekomunikacyjne lub "pr.tel.") w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo tego, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.:

1) przy czym naruszenie powyższych przepisów miało istotnych wpływ na wynik sprawy, ponieważ:

a) wszystkie pisma organu skierowane do S. oraz innych organów administracji, znajdujące się w aktach administracyjnych, nie zostały opatrzone własnoręcznym podpisem osób działających w imieniu organu, pomimo tego, że w sprawie administracyjnej zachodził obowiązek załączenia do akt sprawy oryginału pisma, sporządzonego w formie pisemnej i opatrzonego własnoręcznym podpisem, zgodnie z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel. (wobec braku w aktach sprawy oświadczenia S. na podstawie art. 391 k.p.a., korespondencja ze S. powinna odbywać się w formie papierowej);

b) z treści pism organu wskazanych w pkt a) powyżej nie wynika, aby zostały one podpisane elektronicznym podpisem (brak stosownej adnotacji przy podpisie); Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy dokumenty te stanowią dokumenty elektroniczne oraz nie rozważył dopuszczalności ewentualnego, jednoczesnego występowania tych samych dokumentów w formie papierowej i elektronicznej;

c) w odniesieniu do osób, wskazanych w pismach organu, o których mowa w pkt a) powyżej, w aktach administracyjnych brak jest upoważnienia od Prezesa UKE, za wyjątkiem upoważnienia dla Pana K. D.;

d) Sąd I instancji nie otworzył ponownie rozprawy na podstawie art. 133 § 2 p.p.s.a. i nie wezwał organu do uzupełnienia w/w braków;

e) Sąd I instancji zaakceptował wynikające z akt administracyjnych naruszenie przez Prezesa UKE zasady pisemności postępowania, określonej w art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel.;

2) co w konsekwencji spowodowało, że Sąd I Instancji, po zamknięciu rozprawy, nie miał podstaw do wydania wyroku na podstawie niekompletnych akt administracyjnych;

3) co w odniesieniu do zarzutu nr 1 potwierdza, że:

a) zawarte na str. 49 uzasadnienia wyroku oświadczenie Sądu I Instancji, że: "Prezes UKE w przedmiotowym postępowaniu stał bowiem na straży praworządności, postępując zgodnie z przepisami prawa, podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" jest nieprawdziwe, ponieważ Sąd I Instancji nie mógł tego sprawdzić nie mając dostępu do kompletu akt administracyjnych;

b) Sąd I Instancji nie mógł w wyroku rozstrzygnąć w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej przez S. decyzji, ponieważ akta administracyjne były niekompletne, a Sąd I Instancji nie spowodował podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez ponowne otwarcie rozprawy na podstawie art. 133 § 2 p.p.s.a., czym naruszył wskazane w zarzucie tym przepisy, zaś ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Sąd I Instancji na podstawie niekompletnych akt sprawy powoduje ponadto, że "prawo do sądu" S., wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zostało naruszone w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o sprawiedliwym rozstrzygnięciu.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7, 8, 136 § 1, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel. poprzez:

a) nieskontrolowanie w sposób należyty zebrania przez organ całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób prawidłowy, w tym poprzez nierozpoznanie skutków pisma S. z dnia 7 lutego 2019 r., nr [...] z 7 lutego 2019 r. ("Pismo z 7 lutego 2019 r."), wniesionego do Prezesa UKE w tym samym dniu;

b) oddalenie Skargi zaskarżonym wyrokiem, pomimo tego, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że warunki zawieszające, od których S. uzależniła oświadczenie S.:

1) o cofnięciu wniosku S. o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres z 28 czerwca 2018 r. ("Wniosek z 28 czerwca 2018 r."), na podstawie którego Prezes UKE wydał decyzję I instancji oraz

2) dotyczące wniosku o uchylenie decyzji I instancji oraz

3) dotyczące wniosku o umorzenie postępowania,

nie spełniły się w trakcie całego postępowania administracyjnego przed organem, a ponadto z dniem 7 lutego 2019 r. oświadczenie to wygasło

- co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji za Prezesem UKE, że w sprawie prowadzonej przed organem zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i wydania sprzecznej z prawem decyzji, pomimo tego, że:

- w trakcie całego postępowania administracyjnego, t.j.

1) postępowania wszczętego wnioskiem S. z 28 czerwca 2018 r. i prowadzonego do czasu wydania decyzji I instancji; oraz

2) postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i prowadzonego do czasu wydania zaskarżonej decyzji

- istniały wszystkie elementy sprawy administracyjnej, t.j.:

1) podmiot postępowania - jako S. S.A., oraz

2) przedmiot postępowania - jako wniosek o wydanie rezerwacji częstotliwości w trybie art. 116 ust. 8 pr.tel., zaś w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy - wniosek S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz

3) podstawa rozstrzygnięcia - przepisy art. 116 ust. 8 i 10 pr.tel., art. 114 ust. 1, 2, 3 i 5 pr.tel., art. 115 ust. 1, 2 i 2a pr.tel.

- w konsekwencji czego Sąd I instancji nie dostrzegł, że Prezes UKE w sposób sprzeczny z prawem nie wydał decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do jej istoty;

- przy czym naruszenie wskazanych w zarzucie tym przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji się ich nie dopuścił doszłoby do odmiennego rozstrzygnięcia niż w zaskarżonym wyroku, a poza tym wyrok nie spełnia funkcji perswazyjnej.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 116 ust. 8 pr.tel. w zw. z art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel. poprzez:

1) nieskontrolowanie w sposób należyty zebrania przez organ całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób prawidłowy i

2) oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem,

- pomimo tego, że Sąd I instancji:

1) błędnie uznał za Prezesem UKE, że ziściły się warunki, od których S. uzależniła obowiązywanie jej oświadczenia o cofnięciu Wniosku z 28 czerwca 2018 r., złożonego we wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnionego pismem S. z dnia 21 grudnia 2018 r. (wszystkie pisma w aktach administracyjnych), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji,

2) nie mógł za Prezesem UKE stwierdzić, że spełniły się warunki do cofnięcia Wniosku z 28 czerwca 2018 r., ponieważ:

a) Prezes UKE zobowiązany był najpierw rozstrzygnąć wniosek S. zawarty w piśmie dnia 10 października 2018 r., złożonym do akt sprawy administracyjnej o nr: [...] ("Pismo z 10 października 2018 r.") o ukształtowanie treści pkt 9 decyzji rezerwacyjnej w jednym postępowaniu, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji;

b) Prezes UKE w sposób sprzeczny z prawem zaniechał rozpatrzenia wniosku S. zawartego w Piśmie z 10 października 2018 r. o ukształtowanie treści pkt 9 decyzji rezerwacyjnej w jednym postępowaniu, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji I instancji, wszczętym z Wniosku z 28 czerwca 2018 r. na podstawie art. 116 ust. 8 pr.tel. o wydanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, w którym S. wnioskowała o uregulowanie terminu i sposobu zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu przydziału częstotliwości na kolejny okres w inny sposób niż określony w projekcie decyzji rezerwacyjnej na rzecz S. z dnia 1 sierpnia 2018 r. dla celów postępowania konsultacyjnego, co skutkowało naruszeniem prawa polegającym na tym, że elementy treści decyzji rezerwacyjnej na rzecz S., tj. termin i sposób zapłaty opłaty, wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel., określone zostały w dwóch odrębnych decyzjach Prezesa UKE, tj. w decyzji I instancji oraz w decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r. o sygn. akt [...] (dalej "decyzja z 25 stycznia 2019 r."), jako decyzji ostatecznej;

c) warunki, od których S. uzależniła wejście w życie jej oświadczenia o cofnięciu Wniosku z 28 czerwca 2018 r. nigdy się nie ziściły; a ponadto warunkowe oświadczenie S. wygasło w dniu 7 lutego 2019 r.; t.j. w dacie doręczenia organowi Pisma z 7 lutego 2019 r.

- co doprowadziło do błędnego uznania przez Prezesa UKE, że postępowanie wszczęte z wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnione pismem S. z dnia 21 grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I, a następnie Pismem z 7 lutego 2019 r. stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji doprowadziło Prezesa UKE do sprzecznego z prawem uchylenia decyzji I instancji w całości i umorzenia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji I instancji w całości

- w konsekwencji czego Sąd I Instancji nie dostrzegł, że Prezes UKE w sposób sprzeczny z prawem nie wydał decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do jej istoty;

- przy czym naruszenie wskazanych w zarzucie tym przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I Instancji się ich nie dopuścił doszło by do odmiennego rozstrzygnięcia niż w zaskarżonym wyroku, a poza tym wyrok nie spełnia funkcji perswazyjnej.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.; dalej "Ordynacja podatkowa" lub "O.p.") w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel.. poprzez:

1) nieskontrolowanie w sposób należyty zebrania przez organ całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób prawidłowy i

2) oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem,

- pomimo tego, że Sąd I Instancji:

1) błędnie uznał za Prezesem UKE, że ziściły się warunki, od których S. uzależniła obowiązywanie jej oświadczenia o cofnięciu Wniosku z 28 czerwca 2018 r., złożonego we wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnionego pismem S. z dnia 21grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji, oraz pominął w swojej ocenie skutki prawne Pisma z 7 lutego 2019 r.

2) nie mógł za Prezesem UKE stwierdzić, że spełniły się warunki do cofnięcia Wniosku z 28 czerwca 2018 r., ponieważ:

a) Prezes UKE mylnie przyjął, że złożone przez S. w dniu 11 października 2018 r. Pismo z 10 października 2018 r. do akt administracyjnych niniejszej sprawy, stanowiło wniosek o przyznanie ulgi w spłacie opłaty z tytułu rezerwacji częstotliwości na kolejny okres;

b) Prezes UKE naruszył przepis art. 67a § 1 O.p., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, w której zobowiązanie do zapłaty już zostało określone, a w dacie złożenia pisma S., tj. w dniu 11 października 2018 r., nie została wydana decyzja ustalająca wymiar opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a pr.tel., a co za tym idzie w tej dacie nie obowiązywało w stosunku do S. zobowiązanie do zapłaty tej opłaty;

c) w sposób sprzeczny z prawem wszczął postępowanie o nr akt [...] zakończone wydaniem decyzji z 25 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 19 grudnia 2018 r., jako decyzji I instancji z naruszeniem art. 67a § 1 O.p. w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel., ponieważ postępowanie o rozbicie zobowiązania podatkowego na raty nie mogło być wyłączone do odrębnego postępowania, a tym bardziej przed ustaleniem wysokości tego zobowiązania

- co doprowadziło do błędnego uznania przez Prezesa UKE, że postępowanie wszczęte z wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnione pismem S. z dnia 21 grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji doprowadziło Prezesa UKE do sprzecznego z prawem uchylenia decyzji I instancji w całości i umorzenia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji I instancji w całości.

- w konsekwencji czego Sąd I instancji nie dostrzegł, że Prezes UKE w sposób sprzeczny z prawem nie wydał decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do jej istoty;

- przy czym naruszenie wskazanych w zarzucie tym przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji się ich nie dopuścił doszło by do odmiennego rozstrzygnięcia niż w zaskarżonym wyroku, a poza tym wyrok nie spełnia funkcji perswazyjnej.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 4a pr.tel. oraz art. 188 pr.tel. i art. 47 O.p. poprzez:

1) nieskontrolowanie w sposób należyty zebrania przez organ całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób prawidłowy i

2) oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem,

- pomimo tego, że Sąd I instancji:

1) błędnie uznał za Prezesem UKE, że ziściły się warunki, od których S. uzależniła obowiązywanie jej oświadczenia o cofnięciu Wniosku z 28 czerwca 2018 r., złożonego we wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnionego pismem S. z dnia 21 grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji,

2) nie mógł za Prezesem UKE stwierdzić, że spełniły się warunki do cofnięcia Wniosku z 28 czerwca 2018 r., ponieważ organ nie mógł określić w decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, o której mowa w art. 185 ust. 4a pr.tel., terminów płatności opłaty na podstawie art. 47 O.p., gdyż brak jest w tym zakresie odesłania w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, więc organ nie miał podstawy prawnej do takiego działania.

- co doprowadziło do błędnego uznania przez Prezesa UKE, że postępowanie wszczęte z wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnione pismem S. z dnia 21 grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji doprowadziło Prezesa UKE do sprzecznego z prawem uchylenia decyzji I instancji w całości i umorzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji I instancji w całości.

- w konsekwencji czego Sąd I Instancji nie dostrzegł, że Prezes UKE w sposób sprzeczny z prawem nie wydał decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do jej istoty;

- przy czym naruszenie wskazanych w zarzucie tym przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I Instancji się ich nie dopuścił doszło by do odmiennego rozstrzygnięcia niż w zaskarżonym wyroku, a poza tym wyrok nie spełnia funkcji perswazyjnej.

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP, art. 140, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel., art. 185 ust. 4a pr.tel. oraz art. 47 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel. poprzez:

1) nieskontrolowanie w sposób należyty zebrania przez organ całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób prawidłowy i

2) oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem,

- pomimo tego, że Sąd I Instancji:

1) błędnie uznał za Prezesem UKE, że ziścił się warunek, od którego S. uzależniła obowiązywanie jej oświadczenia o cofnięciu Wniosku S. z 28 czerwca 2018 r., złożonego we wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnionego pismem Spółki z dnia 21 grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji, tzn. że brak jest podstaw prawnych do określenia w decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, o której wydanie S. wnosiła wnioskiem z dnia 28 czerwca 2018 r., terminów płatności opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a pr.tel., pomimo tego, że organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, dlaczego do określenia terminu płatności przedmiotowej opłaty rzekomo ma mieć zastosowanie art. 47 O.p., tylko odwołał się do decyzji I instancji bez samodzielnego przeanalizowania przepisów;

- co doprowadziło do błędnego uznania przez Prezesa UKE, że postępowanie wszczęte z wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnione pismem S. z dnia 21 grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji doprowadziło Prezesa UKE do sprzecznego z prawem uchylenia decyzji I instancji w całości i umorzenia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji I instancji w całości.

- w konsekwencji czego Sąd I Instancji nie dostrzegł, że Prezes UKE w sposób sprzeczny z prawem nie wydał decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do jej istoty;

- przy czym naruszenie wskazanych w zarzucie tym przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I Instancji się ich nie dopuścił doszło by do odmiennego rozstrzygnięcia niż w zaskarżonym wyroku, a poza tym wyrok nie spełnia funkcji perswazyjnej.

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 ust. 4a pr.tel., art. 188 pr.tel., art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 130 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że termin płatności opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a pr.tel. wynosi 14 dni, co jest sprzeczne z wykładnią literalną, celowościową i systemową tych przepisów, na podstawie której:

1) art. 185 ust. 4a pr.tel. nie określa terminu płatności opłaty, której kryteria wymierzenia określone zostały w tym przepisie;

2) art. 188 pr.tel., zawiera normę odsyłającą - "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat, o których mowa w art. 183-185'' (a więc we wszystkich sprawach, które dotyczą opłaty wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel., a które nie zostały uregulowane w ustawie Prawo telekomunikacyjne) - wyłącznie do przepisów rozdziałów 5-9 działu III Ordynacji podatkowej;

3) zakres odesłania do Ordynacji podatkowej wyraźnie wyklucza możliwość zastosowania przepisu o terminie płatności podatku wskazanego w art. art. 47 § 1 O.p., który zawarty jest w rozdziale 4 działu III Ordynacji podatkowej, co potwierdził również Sąd I Instancji w uzasadnieniu wyroku;

4) z zasady demokratycznego państwa prawa, wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji RP, wynika, że każda regulacja prawna ingerująca w prawa i wolności obywatelskie musi spełniać wymóg dostatecznej określoności, zgodnie z którą wszystkie przedmioty unormowania art. 217 Konstytucji RP, w tym przedmiot opodatkowania, powinny być uregulowane w akcie rangi ustawowej w sposób precyzyjny, przejrzysty i jasny;

5) nie można wywodzić terminu zapłaty opłaty wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel. z czynności procesowej organu administracji publicznej, w postaci doręczenia decyzji administracyjnej, w której określony został wymiar opłaty wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel. i rozpoczęcia biegu 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, ponieważ:

a) brak jest normy zadaniowej i kompetencyjnej dla Prezesa UKE do określania terminu takiej opłaty w sposób przedstawiony przez Sąd I Instancji;

b) takie wyznaczenie terminu stanowiłoby naruszenie zasady określoności (precyzyjności) przepisów, z których wynikają określone konsekwencje finansowe dla adresata;

6) co prowadzi do wniosku, że w przepisach obowiązujące prawa brak jest terminu zapłaty opłaty wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel. i co w konsekwencji oznacza, że:

a) w dniu 11 października 2018 r., t.j. w dniu wniesienia do organu pisma S. z dnia 10 października 2018 r. pt. .Modyfikacja wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres'' nie był znany termin płatności opłaty wskazanej w art. 185 ust, 4a pr.tel,; co oznacza, że nie jest nawet teoretycznie możliwe wszczęcie postępowania w sprawie rozłożenia opłaty na raty - jak to uczynił Prezes UKE i co nie zakwestionował Sąd I Instancji - w przypadku, gdy nie została wysokość tej opłaty w decyzji administracyjnej; pomijając fakt, że S. wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania nie składała;

b) organ doprowadziło do sytuacji, w której elementy treści decyzji rezerwacyjnej na rzecz S., tj. termin i sposób zapłaty opłaty, wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel., określone zostały w dwóch odrębnych decyzjach Prezesa UKE, tj. w decyzji I instancji oraz w decyzji z 25 stycznia 2019 r., przy czym Prezes UKE powinien rozstrzygnąć wniosek S. z dnia 10 października 2018 r. o ukształtowanie treści pkt 9 decyzji rezerwacyjnej w jednym postępowaniu, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 67a § 1 pkt 1 w zw. z art. 67b § 1 O.p. zw. z art. 188 pr.tel. w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że - "w ocenie Sądu Prezes UKE prawidłowo ostatecznie zakwalifikował wniosek datowany na 10 października 2018 r., który wpłynął do organu 11 października 2018 r." (zob. str. 39 uzasadnienia wyroku):

1) co jest sprzeczne z:

a) literalną wykładnią art. 67a § 1 pkt 1 O.p., z której wynika, że: "Organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b O.p., w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika łub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty" - co oznacza, że postępowanie w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a pr.tel. bądź rozłożenia tej opłaty na raty może być wszczęte i prowadzone, jeżeli znana jest wysokość tej opłaty, w przeciwnym razie postępowanie to byłoby bezprzedmiotowe;

b) a ponadto z wykładnią celowościową i systemową

2) ponieważ:

a) w dniu 11 października 2018 r., t.j. w dniu wpłynięcia do akt administracyjnych sprawy o nr [...] pisma S., t.j. Pisma z 10 października 2018 r. pod tytułem: .Modyfikacja wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres", opłata, o której mowa w art. 185 ust. 4a pr.tel., nie została wymierzona, ponieważ przepis ten określa jedynie kryteria wymiaru opłaty;

b) do dnia 11 października 2018 r. nie została S. doręczona decyzja administracyjna ustalająca wymiar opłaty a ponadto w tym dniu taka decyzja nie została nawet wydana przez Prezesa UKE,

3) dlatego też:

- Ustawodawca przewidział dla organu administracji obowiązek odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli takie postępowanie jest bezprzedmiotowe,

- czego Prezes UKE zaniechał, a Sąd I Instancji nie dostrzegł tego zaniechania; doprowadzając do sytuacji, w której elementy treści decyzji rezerwacyjnej na rzecz S., tj. termin i sposób zapłaty opłaty, wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel., określone zostały w dwóch odrębnych decyzjach Prezesa UKE, tj. w decyzji I instancji oraz w decyzji z 25 stycznia 2019 r., przy czym Prezes UKE powinien rozstrzygnąć wniosek S. z dnia 10 października 2018 r. o ukształtowanie treści pkt 9 decyzji rezerwacyjnej w jednym postępowaniu, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 116 ust. 8 i 10 pr.tel., art. 114 ust. 1, 2, 3 i 5 pr.tel., art. 115 ust. 1, 2 i 2a pr.tel. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 105 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. art. 206 ust. 1 pr.tel. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w błędzie subsumpcji popełnionym przez Sąd I Instancji, poprzez błędne uznanie, że na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych sprawy organ w sposób prawidłowy wydał zaskarżoną decyzję, prowadzącą do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, pomimo tego, że w trakcie całego postępowania administracyjnego, t.j.

1) postępowania wszczętego wnioskiem z 28 czerwca 2018 r. i prowadzonego do czasu wydania decyzji I instancji; oraz

2) postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i prowadzonego do czasu wydania zaskarżonej decyzji

- istniały wszystkie elementy sprawy administracyjnej, t.j.:

1) podmiot postępowania - jako S. S.A., oraz

2) przedmiot postępowania - jako wniosek o wydanie rezerwacji częstotliwości w trybie art. 116 ust. 8 pr.tel., zaś w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy - wniosek S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz

3) podstawa rozstrzygnięcia - przepisy art. 116 ust. 8 i 10 pr.tel., art. 114 ust. 1,2, 3 i 5 pr.tel., art. 115 ust. 1, 2 i 2a pr.tel.

- co powoduje, że:

1) postępowanie wszczęte Wnioskiem S. z 28 czerwca 2018 r. o wydanie decyzji rezerwacyjnej na kolejny okres i prowadzone przez organ pod nr [...], zostało bez podstawy prawnej umorzone; t.j. organ bez podstawy prawnej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji;

2) S., jako strona postępowania o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, wszczętego z wniosku S. w trybie art. 116 ust. 8 pr.tel. oraz art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel. została pozbawiona prawa do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (tzn. merytorycznego jej załatwienia);

3) 0rgan pozbawił S. prawa do skorzystania z uprawnienia do ponowienia rezerwacji częstotliwości, pomimo tego, że hipoteza normy przepisu art. 116 ust. 8 pr.tel. obejmowała również S., zaś Sąd I Instancji nie przeciwstawił się temu naruszeniu prawa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji;

4) organ powinien był zatem załatwić sprawę wszczętą z wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie, co wynika z art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 206 § 1 pr.tel. w zw. z art. art. 116 ust. 8 i 10 pr.tel., art. 114 ust. 1, 2, 3 i 5 pr.tel., art. 115 ust. 1, 2 i 2a pr.tel., czego Sąd I instancji nie uwzględnił

- co w następstwie powoduje, że:

1) wyrok został wydany z naruszeniem prawa, ponieważ nie było podstaw do oddalenia skargi; oraz

2) wyrok nie pełni funkcji perswazyjnej.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 67a § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel. w zw. 185 ust. 4a pr.tel. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w błędzie subsumpcji popełnionym przez Sąd I instancji, poprzez błędne uznanie, że na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych sprawy organ mógł wszcząć postępowania na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel.:

1) pomimo tego, że:

- w dniu 11 października 2018 r., który Prezes UKE uznał za rzekomą datę wszczęcia tego postępowania, nie była znana wysokość tej opłaty, ponieważ przepis art. 185 ust. 4a pr.tel. określa jedynie kryteria jej ustalenia oraz w tym dniu żadna decyzja Prezesa UKE w przedmiocie określenia wysokości tej opłaty nie została S. doręczona, a ponadto do tego dnia żadna decyzja Prezesa UKE nie została nawet wydana;

2) ponieważ:

- każdy wniosek, który składany byłby w celu przyznania ulgi w postaci rozłożenia na raty terminu płatności opłaty wskazanej w art. 185 ust. 4a pr.tel., w przypadku, gdy w dacie składania tego wniosku wysokość opłaty nie jest znana, jest ze swej istoty wnioskiem bezprzedmiotowym, ponieważ nie wiadomo "co" miałoby stanowić przedmiot tego postępowania (bowiem nie jest znana wysokość opłaty), co niweczyłoby istotę postępowania ulgowego - i jako taki, wniosek ten wymagałby odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pr.tel.

3) co powoduje, że:

a) postępowanie prowadzone przez Organ pod nr [...] oraz zakończone wydaniem decyzji z 25 stycznia 2019 r. zostało wszczęte bez podstawy prawnej; ponieważ nie można wszcząć postępowania w trybie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 67a § 1 O.p. w sprawie rozłożenia na raty opłaty z tytułu rezerwacji częstotliwości, gdy wysokość tej opłaty nie została ustalona;

b) skoro organ nie rozpatrzył Wniosku o Modyfikację decyzji z 10 października 2018 r. w postępowaniu [...], t.j.: w postępowaniu, w którym S. ten wniosek złożyła, to Organ nie mógł zakończyć postępowania w przedmiocie ulgi, ponieważ nie spełniły się warunki zawieszające, od których S. uzależniła cofnięcie Wniosku z 28 czerwca 2018 r.; a po 7 lutego 2019 r. warunkowe oświadczenie o cofnięciu Wniosku z 28 czerwca 2018 r. wygasło;

- czego Sąd I instancji nie uwzględnił rozpatrując skargę S.

4) co w następstwie powoduje, że:

a) wyrok został wydany z naruszeniem prawa, ponieważ nie było podstaw do oddalenia skargi; oraz

b) wyrok nie pełni funkcji perswazyjnej.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2023 r., zawierającym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (za udział w rozprawie kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Odnotować także należy, że zarzuty zostały sformułowane w specyficzny sposób, polegający przede wszystkim na próbie objęcia nimi jak największej ilości przepisów, przy czym część spośród nich przywołano nieadekwatnie do sprawy. Nie wiadomo jak, zdaniem pełnomocnika skarżącej, Sąd pierwszej instancji miał naruszyć art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., stanowiący, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wskazany wyżej zarzut nie może służyć także kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Podniesione w tym zakresie uwagi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i przy okazji formułowania zarzutów prawa materialnego i procesowego wymykają się kontroli NSA.

Niezrozumiałe jest też powoływanie przez autora skargi kasacyjnej art. 3 § 3 p.p.s.a. czyli przepisu, z którego wynika właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Sąd pierwszej instancji przeprowadził przecież kontrolę decyzji będącej przedmiotem skargi, czego wyrazem jest zaskarżony wyrok. Dalszą kwestią pozostawać musi to, że Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia racji skarżącego w kwestii naruszenia przez organ administracji wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej i w konsekwencji zastosowania środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez co nie spełnił jego oczekiwań co do wyniku postępowania sądowoadministracyjnego.

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie, art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności.

Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Wielokrotnie podkreślono także w zarzutach skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok "nie spełnia funkcji perswazyjnej". Zważywszy jednak na brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają tego typu uwagi kasatora. Jeżeli strona skarżąca była zdania, że kwestie przedstawione w skardze oraz później w pkt I ppkt 2-6 skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo wyjaśnione, to brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a uniemożliwia - stosownie do treści art. 183 tej ustawy - merytoryczną jego ocenę.

W takiej sytuacji według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie spełnia funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z tym, że istotna część zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy sprzeciwu Spółki przed wszczęciem przez Prezesa UKE odrębnego postępowania na podstawie przepisów O.p. w sprawie rozłożenia na raty zapłaty jednorazowej opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości, z tego względu, że Spółka żądała rozpoznania swojego wniosku o rozłożenie na raty ww. opłaty w ramach postępowania rezerwacyjnego, toczącego się na podstawie przepisów P.t., należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2023 r. (sygn. akt II GSK 50/20) oddalił skargę kasacyjną S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 803/19 w sprawie ze skargi S. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 25 stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie rozłożenia na raty zapłaty jednorazowej opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości.

Powoduje to, że zarzuty Spółki dotyczące m.in. tego, że: a) Prezes UKE mylnie przyjął, że złożone przez S. w dniu 11 października 2018 r. do akt administracyjnych pismo z 10 października 2018 r., stanowiło wniosek o przyznanie ulgi w spłacie opłaty z tytułu rezerwacji częstotliwości na kolejny okres; b) Prezes UKE naruszył przepis art. 67a § 1 O.p.., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, w której zobowiązanie do zapłaty już zostało określone, a w dacie złożenia pisma S., tj. w dniu 11 października 2018 r., nie została wydana decyzja ustalająca wymiar opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a pr.tel., a co za tym idzie w tej dacie nie obowiązywało w stosunku do S. zobowiązanie do zapłaty tej opłaty; c) w sposób sprzeczny z prawem wszczął postępowanie zakończone wydaniem decyzji z 25 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 19 grudnia 2018 r., jako decyzji I Instancji z naruszeniem art. 67a § 1 O.p. w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel. w zw. z art. 61 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., ponieważ postępowanie o rozbicie zobowiązania podatkowego na raty nie mogło być wyłączone do odrębnego postępowania, a tym bardziej przed ustaleniem wysokości tego zobowiązania, a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 67a § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel. w zw. z art. 185 ust. 4a pr.tel. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w błędzie subsumpcji popełnionym przez Sąd I Instancji, poprzez błędne uznanie, że na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych sprawy organ mógł wszcząć postępowania na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 188 pr.tel. oraz, że postępowanie prowadzone przez organ pod nr [...] oraz zakończone wydaniem decyzji z 25 stycznia 2019 r. zostało wszczęte bez podstawy prawnej; ponadto zarzuty dotyczące też, że zadaniem kasatora nie można wszcząć postępowania w trybie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 67a § 1 O.p. w sprawie rozłożenia na raty opłaty z tytułu rezerwacji częstotliwości, gdy wysokość tej opłaty nie została ustalona skoro organ nie rozpatrzył Wniosku o Modyfikację decyzji z 10 października 2018 r. w postępowaniu [...], t.j.: w postępowaniu, w którym S. ten wniosek złożyła, to organ nie mógł zakończyć postępowania w przedmiocie ulgi, ponieważ nie spełniły się warunki zawieszające, od których S. uzależniła cofnięcie Wniosku z 28 czerwca 2018 r.; a po 7 lutego 2019 r. warunkowe oświadczenie o cofnięciu Wniosku z 28 czerwca 2018 r. wygasło (powiązane m.in. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67a § 1 O.p. w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 P.t. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 67a § 1 pkt 1 w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 P.t. w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.) zostały już w znacznym stopniu rozstrzygnięte na gruncie ww. sprawy sądowoadministracyjnej.

Należy podkreślić, iż w omawianych orzeczeniach uznano z bezpodstawne zarzuty Spółki, które sprowadzały się do kwestionowania faktu wszczęcia przez Prezesa UKE odrębnego postępowania na podstawie przepisów O.p., gdy tymczasem wyraźnie S. żądała rozpoznania swojego wniosku w ramach postępowania rezerwacyjnego, toczącego się na podstawie przepisów P.t.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne przytoczenie argumentacji wskazanej w tej mierze w wymienianych wyżej judykatach bowiem - jak już to zaznaczono - odnosi się ona bezpośrednio także do licznych zarzutów skarżącej kasacyjnie Spółki w niniejszej sprawie, w których to zarzutach podkreśla m.in., że "Prezes UKE w sposób sprzeczny z prawem zaniechał rozpatrzenia wniosku S. zawartego w Piśmie z 10 października 2018 r. o ukształtowanie treści pkt 9 decyzji rezerwacyjnej w jednym postępowaniu, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji I Instancji, wszczętym z Wniosku z 28 czerwca 2018 r. na podstawie art. 116 ust. 8 pr.tel. o wydanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, w którym S. wnioskowała o uregulowanie terminu i sposobu zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu przydziału częstotliwości na kolejny okres w inny sposób niż określony w projekcie decyzji rezerwacyjnej na rzecz S. z dnia 1 sierpnia 2018 r. dla celów postępowania konsultacyjnego".

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 803/19, odwołano się przy tym do art. 116 ust. 8 P.t. w wersji obowiązującej na dzień wydania skarżonej w tej sprawie decyzji, który wskazywał, iż "Prezes UKE dokonuje rezerwacji częstotliwości na kolejny okres na wniosek podmiotu, który w czasie wykorzystywania przedmiotowych częstotliwości nie naruszył rażąco warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w ustawie, przepisach wykonawczych i decyzji o rezerwacji częstotliwości, a w przypadku nadawcy - także jeżeli posiada koncesję na kolejny okres, po przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego w tej sprawie, z zastrzeżeniem ust. 9 oraz art. 114 ust. 3. Przy udzielaniu rezerwacji częstotliwości na kolejny okres przetargu, aukcji ani konkursu nie przeprowadza się" (por. też wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 50/20).

Powołując się m.in. na art. 185 ust. 4a P.t. stwierdzono, iż nie było możliwe, aby Prezes UKE w decyzji rezerwacyjnej wydanej na podstawie art. 116 ust. 8 P.t. określił opłatę za dokonanie rezerwacji częstotliwości w częściach lub ratach. Przeciwko tej tezie stoi wyraźnie treść powołanego art. 185 ust. 4a P.t., zgodnie z którym: "Podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w drodze postępowania, o którym mowa w art. 116 ust. 8, uiszcza jednorazową opłatę za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres (...)". A zatem jednorazowość opłaty, wyraźnie wskazana przez Ustawodawcę, wyklucza rozłożenie jej na raty w samej decyzji rezerwacyjnej wydanej na podstawie art. 116 ust. 8 P.t.

W uzasadnieniu omawianego wyroku WSA uznał za trafną wykładnię uznającą, że obowiązujące obecnie przepisy P.t. nie przewidują możliwości tzn. rozłożenia opłaty na raty w rezerwacji. W związku z powyższym żądanie strony mogło zostać rozpoznane jedynie na podstawie odrębnych przepisów regulujących powyższą kwestię. Sąd zgadza się z powyższym poglądem zaprezentowanym przez organ.

Sąd przy tym rozważył, czy użycie słowa "jednorazowy" w art. 185 ust. 4a P.t. wobec opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres wyklucza zastosowanie w stosunku do tej opłaty instytucji rozłożenia na raty przewidzianej w art. 67a § 1 pkt 1 O.p.

W omawianych orzeczeniach uznano zatem, że istnieje możliwość prawna wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty jednorazowej opłaty z art. 185 ust. 4a P.t. w trybie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. Podkreślono, że skoro, jak wskazano powyżej, nie było prawnej możliwości rozłożenia na raty w decyzji rezerwacyjnej, wydanej na podstawie art. 116 ust. 8 P.t., jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a P.t., należy rozważyć, czego w tym kontekście dotyczył wniosek strony z dnia 11 października 2018 r. Organ, rozpoznając ten wniosek, musiał bowiem, oprócz jego treści, mieć na uwadze prawną dopuszczalność tego wniosku. Skoro na stronie postępowania nie spoczywa obowiązek wskazywania podstawy prawnej składanych wniosków, to organ winien odpowiednio taki wniosek kwalifikować, biorąc pod uwagę przede wszystkim treść żądań w nim zawartych.

W ocenie WSA (co zostało zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2023 r. - sygn. akt II GSK 50/20) Prezes UKE prawidłowo ostatecznie zakwalifikował wniosek S. jako złożony w trybie art. 67a § 1 pkt 1 O.p.

Według wskazanego wyżej orzeczenia pisma strony złożone w toku postępowania, w tym jej wniosek z dnia 11 października 2018 r. "należy interpretować w ten sposób: jeżeli jest to prawnie możliwe, to strona wnosi o rozłożenie opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a P.t., w decyzji rezerwacyjnej, a jeżeli organ twierdzi, że nie jest to możliwe, to skarżąca składa wniosek o zastosowanie ulgi podatkowej; natomiast dopiero jeśli organ uzna za niezasadne rozłożenie opłaty na raty w którymkolwiek z tych trybów, to strona cofa swój wniosek o rezerwację. Dodatkowo z pisma S., na gruncie obowiązujących przepisów prawa, wynika też warunek, iż jej wniosek o rozłożenie na raty jednorazowej opłaty w którymkolwiek z wymienionych trybów, Prezes UKE winien rozpoznać przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie rezerwacyjnej. Tylko bowiem przed wydaniem tej decyzji organ mógłby uwzględnić cofnięcie przez stronę jej wniosku o rezerwację".

WSA w omawianym wyroku podkreślił także, że organ prawidłowo odczytał wniosek złożony przez stronę. "Kolejność i sposób postępowania organu, w tym wydzielenie wniosku z dnia 11 października 2018 r. do odrębnego postępowania, były zatem wynikiem złożonych przez skarżącą wniosków i jej pism procesowych. Strona, składając atypowy, bo podwójnie warunkowy wniosek, opisany powyżej, wyznaczyła sposób procedowania organu i nie może z takiego sposobu procedowania skutecznie mu czynić zarzutów".

W uzasadnieniu omawianego orzeczenia uwypuklono dodatkowo, że sama strona we własnym wniosku z dnia 11 października 2018 r., nazwanym "modyfikacją wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres", wniosła o rozłożenie zapłaty opłaty na 15 rat wg wskazanego przez nią harmonogramu. Spółka w uzasadnieniu tego wniosku wskazała, że w jej ocenie "Prezes UKE mógłby rozłożyć opłatę na raty w trybie "zwykłym" (...). Niezależnie od tego, Prezes UKE może też zastosować rozwiązanie przyjęte w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). W Ordynacji podatkowej przewidziana została konstrukcja rozłożenia na raty zobowiązania podatkowego, jako jeden z rodzajów ulg stosowanych w zapłacie podatku. Posiłkowanie się rozwiązaniami prawnymi przewidzianymi w Ordynacji podatkowej jest tym bardziej uzasadnione, że zgodnie z przepisem art. 188 pr. tel. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat, o których mowa w art. 183-185 pr. tel., stosuje się odpowiednio przepisy rozdziałów 5-9 działu III Ordynacji podatkowej". Co więcej, S. w toku postępowania przed organem (w tym m.in. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) podnosiła także argumenty dotyczące spełnienia przesłanek ważnego interesu strony i interesu publicznego, czyli przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 O.p.

W omawianych orzeczeniach przesądzono zatem, że spółka nie może skutecznie podnosić zarzutu, iż procedowanie przez Prezesa UKE na podstawie przepisów O.p. nie było przez nią wnioskowane, skoro wprost S. powoływała się na taką możliwość we wniosku z dnia 11 października 2018 r.

Dodatkowo w omawianych judykatach podzielono pogląd organu o braku możliwości połączenia powyżej opisanych postępowań, tj. sprawy rezerwacyjnej oraz sprawy "ulgowej".

W tym kontekście wskazano, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie opłat, o których mowa w art. 183-185 P.t., jest prowadzone na podstawie art. 67a i art. 67b O.p., zaś podstawę prawną postępowania w przedmiocie dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres stanowi art. 114, art. 115 oraz art. 116 ust. 8 P.t. Natomiast w przepisach k.p.a. brak jest normy prawnej umożliwiającej organowi administracji publicznej rozpatrzenie w jednym postępowaniu różnych przedmiotowo spraw, wszczętych na podstawie różnych przepisów prawa. Istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej, według zasady: jedna sprawa, jedna decyzja administracyjna. Jedynym przepisem k.p.a. pozwalającym organowi orzekającemu na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nie wynika z tego, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Uznano zatem za słuszny pogląd organu, iż nie zachodziły podstawy do łącznego rozpatrzenia w jednym postępowaniu administracyjnym, dwóch odrębnych spraw administracyjnych, tj. w przedmiocie dokonania rezerwacji częstotliwości z zakresów 816-821 MHz oraz 857-862 MHz na kolejny okres oraz w przedmiocie udzielenia ulgi na wniosek spółki zawarty w piśmie z dnia 11 października 2018 r.

WSA w omawianym orzeczeniu podkreślił przy tym, iż jednoznaczne zakwestionowanie przez S. podstawy prawnej procedowania organu (tj. na podstawie O.p.) nastąpiło dopiero w skardze do sądu administracyjnego, czyli już po wydaniu decyzji drugoinstancyjnej. A zatem S. do zakończenia postępowania przed organem, w ocenie Sądu, podtrzymywała swój warunkowy wniosek.

Na gruncie wskazanych spraw sądowoadministracyjnych przesądzono także, iż "nie doszło także do wadliwego pominięcia pisma S. z dnia 10 października 2018 r. oraz wadliwego ustalenia treści żądania strony". Sąd podkreślił, "że wniosek strony z dnia 11 października 2018 r. nie dotyczył zmiany projektu decyzji rezerwacyjnej, gdyż nie taka była jego treść. S. w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wyraźnie oczekiwała definitywnego, pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia opłaty na raty. Takie wiążące, definitywne rozstrzygnięcie mogło zapaść jedynie w formie prawnie do tego przewidzianej, tj. decyzji. Obecne odmienne twierdzenia skarżącej, iż oczekiwała jedynie zmiany projektu decyzji rezerwacyjnej nie znajdują oparcia w aktach postępowania".

We wskazanych wyżej sprawach przesądzono także, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 67a § 1 O.p. w zw. z art. 67b § 1 O.p. w zw. z art. 188 P.t. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 206 § 1 P.t. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego pod sygn. akt [...] z dniem 11 października 2018 r., tj. z dniem wpływu do Organu pisma S. z dnia 10 października 2018 r. i zakończenie tego postępowania zaskarżoną decyzją, jako decyzją ostateczną, pomimo tego, że postępowanie wszczęte z wniosku S. z dnia 28 czerwca 2018 r. na podstawie art. 116 ust. 8 P.t. i prowadzone pod sygn. akt [...], na podstawie którego Prezes UKE w decyzji rezerwacyjnej z dnia 12 października 2018 r. dokonał wymiaru opłaty, wskazanej w art. 185 ust. 4a P.t., nie zostało zakończone decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., Sąd wskazuje, co następuje. Uznano, że Prezes UKE mógł rozłożyć na raty w decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. jednorazową opłatę, o której mowa w art. 185 ust. 4a P.t., której termin płatności jeszcze nie minął (przy spełnieniu przez S. ustawowych przesłanek warunkujących to rozłożenie), podobnie jak organ podatkowy może na tej podstawie rozłożyć na raty podatek, którego termin płatności jeszcze nie minął. Termin płatności w tej sprawie nie upłynął na dzień orzekania prze organ, gdyż decyzja rezerwacyjna z dnia 12 października 2018 r. była decyzją nieostateczną, a zatem także niewykonalną. Do powyższej konkluzji, dotyczącej możliwości rozłożenia na raty na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a P.t., której termin płatności jeszcze nie minął, tym bardziej skłania Sąd treść art. 188 P.t., zgodnie z którym przepisy O.p. (w tym art. 67a) należy stosować odpowiednio.

W omawianych judykatach podkreślono, że to sama strona spowodowała działanie organu w takiej, a nie innej kolejności, wnosząc, ażeby jej wniosek o rozłożenie na raty opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 4a P.t., był de facto rozpoznany przed wydaniem drugoinstancyjnej decyzji rezerwacyjnej, czyli decyzji ostatecznej, gdyż strona warunkowała od tego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia na raty fakt, czy podtrzymuje swój wniosek w postępowaniu rezerwacyjnym, czy też go cofa. Jest oczywistym, że ewentualne cofnięcie przez stronę wniosku w postępowaniu rezerwacyjnym musiało nastąpić przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej w tym postępowaniu. Przesądzono na gruncie omawianych wyroków, że organ procedował w istocie według wniosku skarżącej, z czego ona obecnie czyni mu zarzut.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany zacytowanymi wyżej prawomocnymi orzeczeniami NSA i WSA oraz dokonaną w nich wykładnią prawa. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku orzekł o zgodności z prawem (oddalił skargę) decyzji administracyjnej, to kwestia ta co do zasady nie może być przedmiotem ponownego rozważania w postępowaniu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując należy stwierdzić, ze skoro sąd oddalił skargę na wskazaną decyzję, to każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat decyzji zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Należy przyjąć zatem, że skoro decyzja podlegała ocenie sądu i sąd oddalił skargę, to decyzja ta nie narusza prawa.

Powyższe przesądza, że niezasadne są zarzuty wskazujące na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67a 1 o.p. w zw. z art. 67b 1 o.p. w zw. z art. 188 p.t. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t., a także art. 206 1 p.t. w zw. z art. 116 ust. 8 i 10 [pic]p.t., art. 114 ust. 1, 2, 3 i 5 p.t., art. 115 ust. 1, 2 i 2a p.t. i inne, w których kwestionuje się możliwość wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie rozłożenia na raty zapłaty jednorazowej opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a., art. 39 k.p.a., art. 391 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo tego, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W ocenie NSA nie jest trafny zwłaszcza zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 54 § 2 p.p.s.a.

Art. 54 § 1 p.p.s.a. reguluje tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek organu przekazania akt sprawy jest jedynie konsekwencją pośredniego trybu wnoszenia skarg. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że akta zostały przez organ przekazane. W orzecznictwie NSA trafnie wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest właściwy dla podważenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego w aktach sprawy przez organ administracyjny (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., II GSK 1040/12, LEX nr 1558449).

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 133 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 133 § 2 i § 3 p.p.s.a., sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Wobec tego, że unormowanie zawarte w art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. dotyczy niewątpliwie sytuacji wyjątkowych, przyjmuje się, że decyzja sądu powinna wynikać z ważnych powodów. Podkreślenia wymaga, że chodzi jedynie o takie powody, które ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby ten warunek został spełniony. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza przysługujące mu kompetencje orzecznicze. Za takie uznać nie można wyrażenia przez Sąd ocen o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i – w związku z tym – niezasadności złożonej skargi. Sąd pierwszej instancji nie czynił w tym z zakresie własnych, nieznajdujących oparcia w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, ustaleń, a jedynie pozytywnie zweryfikował te, które poczynił wcześniej organ.

W toku postępowania administracyjnego obowiązuje zasada pisemności. Istotą tej zasady, unormowanej w art. 14 § 1 k.p.a. (przepisu obecnie uchylonego, ale obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), jest spoczywający na organie obowiązek załatwienia sprawy w formie pisemnej. Załatwienie sprawy w formie pisemnej odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji administracyjnej, załatwienie sprawy nie jest bowiem czynnością jednorazową, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania, poprzez postępowanie wyjaśniające, aż do podjęcia decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 15. Wydanie, C.H. Beck - str. 111). Chodzi tu więc o konieczność utrwalenia w formie pisemnej wszystkich znaczących dla sprawy lub toku postępowania czynności, takich jak: komunikowanie się organu ze stronami jak i stron z organem, przyjmowanie oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwanie świadków, dokonanie oględzin.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 § 1 k.p.a. podkreślić w tym miejscu trzeba, że z akt administracyjnych wynika, iż niektóre dokumenty były wytworzone w formie elektronicznej, a ich wydruk zamieszczono w aktach, a inne były podpisywane własnoręcznie.

W tym kontekście należy podkreślić, iż nie są zasadne zarzuty kwestionujące, iż WSA "nie rozważył dopuszczalności ewentualnego, jednoczesnego występowania tych samych dokumentów w formie papierowej i elektronicznej". Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użycie spójnika "lub" w przepisie art. 14 § 1 k.p.a., powoduje, że dokument może być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach: dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego (wyrok NSA z 18.04.2018 r., I OSK 2174/17, LEX nr 2522147).

Zgodnie z powyższymi przepisami organ miał prawo sporządzać pisma w postępowaniu (w tym również nawet wydać decyzję) w formie dokumentu elektronicznego, podpisaną podpisem elektronicznym. Pismo tak sporządzone nie musiało zawierać własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, a jego wydruk nie stanowił projektu pisma (np. decyzji), lecz stanowił jej egzemplarz sporządzony w formie zwykłej, na papierowym nośniku (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 908/20 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., II OSK 3677/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie składała wniosku o doręczanie jej pism drogą elektroniczną, ani nie wyraziła zgody na takie doręczanie i swój wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy złożyła w tradycyjnej formie papierowej spowodował, że organ zobligowany był do doręczenia jej decyzji w formie papierowej, co też uczynił. Jak już wyżej wskazano, tak sporządzony egzemplarz pism w postępowaniu nie musiał zawierać własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do jego sporządzenia, a umieszczona na nim informacja o jej podpisaniu podpisem elektronicznym wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, zastępowała własnoręczny podpis osoby podejmującej daną czynność procesową. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie takie informacje są w aktach sprawy.

W odniesieniu zaś do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że nie zachodziły przesłanki do wydania pism w formie dokumentu elektronicznego, co miało stanowić naruszenie art. 14 § 1 w zw. z art. 39 w zw. z art. 391 k.p.a., zauważyć należy, że art. 14 § 2 k.p.a. wprowadza odstępstwa od zasady ogólnej wprowadzonej w art. 14 § 1 k.p.a. Sporządzenie pism procesowych przez organ w formie dokumentu elektronicznego (a nie załatwienie całej sprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej) nie stanowi odstępstwa od unormowania zawartego w art. 14 § 1 k.p.a., który wyraźnie taką formę przewiduje (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 908/20 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., II OSK 3677/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kluczowej kwestii na gruncie niniejszej sprawy, a więc kwalifikacji wniosku strony należy podkreślić, iż według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął także, że organ prawidłowo odczytał wniosek złożony przez stronę.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie w pełni podziela oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Prawidłowo zauważano w zaskarżonym wyroku, że kolejność i sposób postępowania organu, w tym wydzielenie wniosku z 11 października 2018 r. w zakresie zawierającym wniosek złożony w trybie art. 67a § 1 pkt 1 O.p. do odrębnego postępowania, były zatem wynikiem złożonych przez skarżącą oświadczeń. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż wbrew twierdzeniom S., wniosek strony z 11 października 2018 r. został przez nią podtrzymany do końca postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że pismem z 9 listopada 2018 r. S. złożyła bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponowiła oświadczenie w sprawie warunkowego cofnięcia wniosku i wskazała w pkt. 6, że w przypadku nieuwzględnienia jej wniosku o rozbicie opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości wskazanej w pkt. 9 decyzji na raty/części, cofa wniosek o rezerwację i wnosi o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż pismem z 21 grudnia 2018 r. strona złożyła wniosek, w którym ponowiła stanowisko w zakresie cofnięcia wniosku w razie odmowy rozłożenia zapłaty jednorazowej opłaty wskazanej w pkt. 9 decyzji na raty.

WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, iż w złożonym piśmie z 13 listopada 2018 r. S. wskazała, że: "S. zaznacza, że powyższe stanowisko Spółki (cofnięcie wniosku o rezerwację) pozostaje aktualne także w przypadku, gdyby organ nie wydał ostatecznego rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem S. w postępowaniu, o którym mowa w pkt 5) lit. b) powyżej, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości (prowadzone aktualnie na podstawie niniejszego wniosku) w sposób zapewniający wymagalność poszczególnych rat Opłaty w terminach i częściach zgodnych z wnioskiem S.".

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż S. potwierdziła swoje stanowisko w sprawie warunków cofnięcia własnego wniosku w jej piśmie z 7 lutego 2019 r. Jak trafnie podkreślił WSA, pismo to zostało nieprawidłowo podpisane przez członka zarządu spółki nieuprawnionego do samodzielnej reprezentacji skarżącej, jednak S. – na wezwanie organu – uzupełniła ten brak i złożyła prawidłowo podpisane pismo dnia 1 marca 2019 r. o tożsamej treści co w piśmie z 7 lutego 2019 r. Strona bowiem w tym piśmie ponownie zmodyfikowała swój wniosek o udzielenie rezerwacji częstotliwości, jednak znowu warunkując go tym, iż mają zaistnieć "opisane szczegółowo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (...) okoliczności warunkujące udzielenie Spółce powyższej rezerwacji". A zatem w istocie S. odwołała się w tym zakresie do postawionych przez nią we wcześniejszych pismach warunków udzielenia jej rezerwacji, tj. rozłożenia na raty jednorazowej opłaty za jej udzielenie.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że prawidłowość rozumienia przez organ cofnięcia wniosku S. potwierdziła ona sama w piśmie z 14 marca 2019 r. (tj. piśmie po podpisaniu decyzji druginstancyjnej w sprawie, tj. 12 marca 2019 r., ale przed jej otrzymaniem przez S., co nastąpiło 25 marca 2019 r.), skoro wskazała, że: "5. S. zaznacza, że nie podziela ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Prezesa UKE i zawartej w uzasadnieniach opisanych w niniejszym piśmie decyzji. (...) niemniej przyjmuje do wiadomości stanowisko Prezesa UKE i ponownie oświadcza o cofnięciu wniosku o wydanie decyzji w sprawie udzielenia rezerwacji na kolejny okres".

Prawidłowo Sąd I instancji uwzględnił także, iż decyzją BDG Prezes UKE odmówił rozłożenia na raty zapłaty jednorazowej opłaty wskazanej w pkt. 9 decyzji z 12 października 2018 r., a decyzją z 25 stycznia 2019 r. Prezes UKE utrzymał w mocy powyższą decyzję BDG.

W związku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw także wielokrotnie powtarzane w różnym kontekście zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego poprzez to, iż Sąd I Instancji uznał za Prezesem UKE, że ziściły się warunki, od których S. uzależniła obowiązywanie jej oświadczenia o cofnięciu Wniosku z 28 czerwca 2018 r., złożonego we wniosku S. z dnia 9 listopada 2018 r., uzupełnionego pismem S. z dnia 21 grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji I instancji (m.in. w zw. z zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 4a pr.tel. oraz art. 188 pr.tel. i art. 47 o.p.).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie ziściły się zatem przesłanki warunkujące cofnięcie wniosku przez S. Po pierwsze, jak wskazano powyżej, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 185 ust. 4a P.t. nie było możliwe rozłożenie na raty opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 185 ust. 4a P.t., w samej decyzji rezerwacyjnej. Po drugie, organ przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej w niniejszej sprawie, wydał ostateczną decyzję w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty powyższej opłaty. Decyzją tą, jako ostateczną, był związany. Dlatego słusznie Prezes UKE uznał, wobec tyle razy powtarzanego w toku postępowania administracyjnego oświadczenia strony o cofnięciu wniosku i ewidentnego sprzeciwu skarżącej wobec płacenia opłaty jednorazowej nierozłożonej na raty, że wniosek ten został skutecznie cofnięty.

W tym zakresie pogląd WSA przedstawiony w zaskarżonym wyroku zasługuje na pełną akceptację.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ Prezes UKE zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Za całkowicie chybione uznać należy wielokrotnie powtarzane w różnych kontekstach zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego - art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej spółce zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa.

Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania i nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pkt 2 sentencji).