Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1561/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej G, na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr 3 [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], stwierdzającej nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., Nr [...], dotyczącej nabycia przez Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Miasto G. obręb [...], oznaczonej jako działka Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] maja 1992 r., Nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Miasto G. obręb [...], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacji Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji (nieważność tej decyzji została orzeczona przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...]).

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. , Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił za zgodą stron ww. decyzję z dnia [...] maja 1992 r. (nieważność tej decyzji została orzeczona przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...]).

Decyzją z dnia [...] maja 1997 r., Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił za zgodą stron swoją ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 1995 r. (nieważność tej decyzji została orzeczona przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...]).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. wystąpił Burmistrz Miasta G.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., dotyczącej nabycia przez Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Miasto G. obręb [...], oznaczonej jako działka Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwetaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw wniósł Burmistrz Miasta G. wskazując, iż zaskarżona decyzja – w jego opinii – rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podtrzymał w całości argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto skarżący podniósł, "że ponownie rozpoznając sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji powinien bezspornie wyjaśnić dlaczego do chwili obecnej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w tożsamym stanie faktycznym i prawnym nie objął udziału w przedmiotowej nieruchomości, który stał się własnością Powiatu G. w następstwie wydania m. in. przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, a także decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...], których nieważność już została stwierdzona innymi decyzjami Ministra".

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ww. wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż konieczna była odmowa stwierdzenia nieważności – na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – decyzji Ministra Cyfryzacji i Administracji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., ponieważ z akt sprawy wynika, że ww. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów obligujących organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją była ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności i decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji mu być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest – w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa – wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony.

Stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Zważyć należy przy tym, iż organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. czy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałby czy zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., sygn.. akt IV SA 912/97). W sytuacji barku wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności (określonych w art. 156 § 2 k.p.a., upływ terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności, bądź też wywołanie badaną decyzją nieodwracalnych skutków prawnych) organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenie nieważności decyzji objętej kontrolą.

Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje zdaniem organu, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., dotyczącej nabycia przez Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Miasto G. obręb [...], oznaczonej jako działka Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...] nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji.

Organ zgodził się z ustaleniami dokonanymi przez organ nadzoru, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdowała się siedziba Urzędu Rejonowego w G., a zatem służyła ona w części wykonywaniu zadań publicznych należących do organów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) i nie podlegała w tym zakresie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

W kontrolowanej decyzji słusznie zdaniem organu wskazano, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie prawa. Wskazaniem takim jest w istocie naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Organ podkreślił, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istotny sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA 1030/97, LEX nr 47245) Takie też stanowisko wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/06 (LEX nr 299851): "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że decyzja traci swa moc obowiązującą od dnia jej wydania, a więc powstaje tutaj skutek prawny z mocą wsteczną. Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody [...] dotknięta wadą nieważności wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji.

Organ orzekający w sprawach z zakresu komunalizacji mienia Skarbu Państwa powinien zbadać, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), jak również czy nie ma przeciwskazań do przeprowadzenia komunalizacji, o których mowa w art. 11 ww. ustawy. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zakres pojęcia "służeniu" wykonywania zadań publicznych jest znaczenie szerszy niż pojęcie "należenie do", użyte w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pojęcie "służy" oznacza bowiem stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. W. 12/92, wyrok NSA z dnia 5 marca1999 r. I S.A. 1290/98 niepublikowany).

Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r.

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru stwierdził, że Minister SWiA w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., prawidłowo ustalił, że ww. decyzja Ministra AiC została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej ani też nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także iż przedmiotowa decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. (odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r.), na podstawie zebranej dokumentacji sprawy Minister potwierdził, że wydawaniu kontrolowanej decyzji Ministra AiC nie doszło do naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające – w tym przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy. Nie doszło również do naruszenia art. 156 k.p.a. – tak w zakresie § 1, jak i w zakresie § 2 – zarówno w aspekcie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, jak i w aspekcie znacznego upływu czasu od wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ podkreślił, że przedmiotem tego postępowania była ocena legalności na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. ww. decyzji Ministra AiC Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. W odróżnieniu jednak od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie celem postepowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja (decyzje) została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu.

W zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. prawidłowo wskazano, że komunalizacja nie podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Mając na względzie wyżej podane czynniki, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadził w ramach postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czynności mające na celu wyjaśnienie wspominanych okoliczności.

Dysponując zatem wiedzą w powyższym zakresie, organ nie mógł stwierdzić, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie określenia korelacji art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). W postępowaniu dotyczącym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nie doszło również do naruszenia przepisów kodeksu postepowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1. Podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ podniósł, iż obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postepowaniu nadzorczym. Po zapoznaniu się z zaskarżoną decyzją wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. organ uznał, że w uzasadnieniu ww. decyzji Minister SWiA szczegółowo odniósł się do wszelkich aspektów niniejszej sprawy i ze szczególną uwagą rozpatrzył wszelkie dowody i informacje, które zaistniały w sprawie.

Dlatego też organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. z uwagi na to, iż nie była ona obarczona żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie opierał się na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w postepowaniu wyjaśniającym. Wobec braku wskazania nowych okoliczności w sprawie organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska G., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a następnie podstawę do domowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważności decyzji komunalizacyjnej może być uznane określenie w decyzji komunalizacyjnej korelacji art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowy w sposób odmienny od wykładni tych przepisów dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego podjętej po wydaniu tej decyzji, gdy z art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost, że z dniem wejścia w życie Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązującą oraz w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna została zmieniona z uwzględnieniem tej wykładni w stanie prawnym uwzgledniającym możliwość ustalania przez Trybunał Konstytucyjny powszechnej obowiązującej wykładni przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak i w samej decyzji powołano się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. dotyczącą ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W wymienionej uchwale Trybunału Konstytucyjnego orzekł, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), nie stało się mieniem komunalnym, jeżeli zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy składniki tego mienia w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości kierowników urzędów rejonowych wymienionych w art. 36 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123) oraz w art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), chyba że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów rejonowych (Dz.U. Nr 54, poz. 316) składniki te przestały służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej.

Skarżąca podniosła, że wykładania określona w przywołanej uchwale Trybunału Konstytucyjnego została dokonana po wydaniu przez Wojewodę Suwalskiego przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, Tym samym Wojewoda [...] nie był związany obowiązkiem zastosowania się do wykładni określonej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego, gdyż w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej uchwała ta nie istniała. Nie można zdaniem skarżącej przyjąć, że Wojewoda [...] pominął w swojej decyzji kwestię korelacji art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż w uzasadnieniu decyzji wskazał dlaczego roszczenia Urzędu Rejonowego w G. zgłoszone na bazie wyłożonego do publicznej wiadomości spisu inwentaryzacyjnego nie zostały uwzględnione. W uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej znalazł się bowiem zapis, "że komisja inwentaryzacyjna nie uwzględniła wniosku Urzędu Rejonowego w G. o wyłączenie części budynku z komunalizacji. Budynek Urzędu Miejskiego w G. w dniu 27 maja 1990 r. znajdował się w posiadaniu miasta G. Natomiast wejście w posiadanie części budynku przez Urząd Rejonowy nastąpiło we wrześniu 1990 r." Powyższy zapis potwierdza zdaniem skarżącej uwzględnienie przez Wojewodę [...] stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, zaś ewentualnie naruszenie prawa związane z wydaną decyzją komunalizacyjną może mieć związek jedynie z wykładnią zastosowanych w sprawi przepisów i w tym samym nie może mieć charakteru rażącego.

Przytoczona obszernie na str. 4 i 5 decyzji Ministra Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymanej w mocy decyzją będąca przedmiotem skargi argumentacja Trybunału Konstytucyjnego stanowiąca uzasadnienie w/w uchwały stanowi rozbudowaną wykładnie przepisów, nie zaś przytoczenie jasnych, konkretnych i nie budzących wątpliwości regulacji prawnych. Nadto, zgodnie z brzmieniem art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowiącego, iż z dniem wejścia w życie Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązująca, wykładnia ta nie jest w niniejszej sprawie bezwzględnie wiążąca.

Kwestionując rozstrzygnięcie Ministra skarżąca podniosła, że do rażącego naruszenia przepisu prawnego dochodzi jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jak akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tymczasem już to, że mienie stanowiące przedmiot komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zdań gminy i w tym dniu Urząd Rejonowy w G. tego mienia nie posiadał skutkowało koniecznością dokonania przez Wojewodę [...] interpretacji, która nie przeczyła wprost treściom w/w przepisów, a okazała się jedynie odmienna od wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny już po wydaniu decyzji.

Zważywszy na powyższe okoliczności, jak też na fakt podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa po wydaniu decyzji nie można przyjąć, że decyzja Wojewody [...] w sposób oczywisty i rażący mogła naruszać prawo. Tym samym stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Ministra Administracji i Cyfryzacji nie znajdował uzasadnienia, zaś decyzja Ministra w tym zakresie sama rażąco naruszała prawo, co czyni odmowę stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej niezasadną, a decyzję będącą przedmiotem skargi wadliwą.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Gmina G. również wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi nieprawdziwe okoliczności, jakoby w dacie 27 maja 1990 r. sporny budynek był wyłącznie w posiadaniu Miasta G., ponieważ w tej dacie budynek ten był również siedzibą władz Gminy G., na co przedstawiła materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy. Dodatkowo uczestnik postępowania stwierdził, iż przed Sądem Rejonowym w G. toczy się spór z wniosku skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa z udziałem Gminy G. os twierdzenie zasiedzenia w/w budynku. Skarżąca wystąpiła o podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania ze względu na to, że "decyzje stwierdzające nieważność decyzji Wojewody [...] stały się ostateczne. Nie ma zatem wątpliwości, że cześć nieruchomości, której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej zasiedzenia jest własnością Skarbu Państwa". W tej sytuacji budzi zdziwienie uczestnika postępowania, że skarżąca w niniejszym postepowaniu zgłasza jednak swoje wątpliwości. Gmina G. zgadza się ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że nie zaszła żadna okoliczność przewidziana w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postepowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postepowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. dotyczącej nabycia przez Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji nadzorczej. Ponownie rozpoznając sprawę na wniosek Miasta G. organ podtrzymał swoją decyzję.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. – uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Ponadto, powyższe postępowanie nadzorcze podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym, że różni się od niego przedmiotem. Organ prowadząc postepowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawie, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. Zaś, w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami kwalifikowanymi, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. – w tym m. in. z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu było zweryfikowanie, czy kwestionowana decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. rażąco narusza prawo oraz przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną decyzji Województwa [...] z dnia [...] maja 1992 r. (decyzji komunalizacyjnej) stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdzający, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Natomiast wyłączenia z komunalizacji zostały wskazane w art. 11 ust. 1 ww. ustawy stanowiącym, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:

1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sadów oraz organów władzy państwowej,

2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14,

3) należą do Państwowego Fundusz Ziemi z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ rozpoznający przedmiotową sprawę, uznał że decyzja nadzorcza Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1992 r. nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmawiając stwierdzenia jej nieważności.

Zarówno z doktryny, jak i judykatury sądowoadministracyjnej wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 200 r. sygn. akt 2998/99). Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia nrom prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidulanych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podnieść też należy, iż o charakterze rażącym wykazanego naruszenia prawa decyduje to, że pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., po pierwsze sankcjonowałby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, wbrew twierdzeniom skarżącej, że na dzień 27 maja 1990 r. w budynku znajdującym się na spornej działce siedzibę miała nie tylko Gmina Miejska G., ale też Gmina G. uczestnik niniejszego postepowania (Urząd Rejonowy w G.). Zatem nieruchomość ta służyła w części do wykonywania zadań publicznych należących do organów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) i nie podlegała w tym zakresie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. wyżej ustawy.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. prawidłowo wskazano jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1992 r. rażące naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ orzekający w przedmiocie komunalizacji powinien zbadać powyższe przesłanki, czego nie uczynił, na co wskazuje materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Dlatego też Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organ wydający zaskarżoną decyzję i decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r., w zakresie naruszenia art. 156 § 1 i § 2 k.p.a., a zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu decyzje nadzorcze wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżona i z dnia [...] stycznia 2016 r. nie naruszyły także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, wziął pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, a swoje stanowisko wnikliwe uzasadnił w wydanych decyzjach. Wobec powyższego sprawa komunalizacji działki nr [...] wraca do punktu wyjścia, tj. organ orzekający ponownie w sprawie komunalizacji zobowiązany będzie do ustalenia na nowo stanu faktycznego mając na uwadze zarówno treść art. 5 ust. 1 pkt 1 , jak i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.