Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1277/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39[1] par. 1 pkt 2, art. 75 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 1- 6 i ust. 12 pkt 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 9 pkt 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1053/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 8, 10, 11, 12, 13 i 15 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej u.d.p.), rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. nr 140 poz. 1481 ze. zm.), uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2019 r. nr XV/642/19 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (ze zm.), nałożył na A. Sp. z o.o. w Ł. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 234,25 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w Łodzi (działka nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu funkcjonowania pochylni dla niepełnosprawnych od 22 marca 2021 r. do 10 czerwca 2021 r.

II.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Bezsporne jest, że spółka nie legitymuje się zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w przestrzeni pasa drogowego pochylni dla niepełnosprawnych o powierzchni 28,92 m² zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie [...] ul. [...] w Łodzi.

Bez znaczenia dla powyższego pozostaje podnoszona przez stronę i poparta załączonymi do odwołania dokumentami okoliczność, że pochylnia dla niepełnosprawnych została najprawdopodobniej wykonana w ramach robót budowlanych objętych pozwoleniami na budowę nr [...]1 i nr [...]2 z [...] października 1994 r. i [...] kwietnia 1995 r. Prowadzi to do wniosku, że pochylnia jest obiektem legalnym, co jednak nie zmienia faktu, że znajduje się w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Jak wskazuje załączona do akt sprawy mapa z Łódzkiego Internetowego Systemu Informacji o Terenie, przedmiotowa pochylnia znajduje się na działce nr [...] w obrębie [...], na wysokości posesji nr [...]. Z kolei wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...] wskazuje, że jest ona działką drogową, wchodzącą w skład pasa drogowego ul. [...] w Łodzi (droga powiatowa).

Nie budzi też wątpliwości prawidłowość naliczenia kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją, tj. 28,92 m² x 0,01 zł stawka za zajęcie 1m²/dzień dla elementów obiektów budowlanych x 10 x 81 dni zajęcia pasa.

SKO nie podzieliło zarzutu dotyczącego dokładności pomiaru zajęcia pasa, drogowego skoro w aktach sprawy znajdują się obliczenia powierzchni zajmowanej przez pochylnię.

Ustalenia w zakresie zajęcia pasa drogowego zostały poczynione w oparciu o protokoły kontroli pasa drogowego z dnia 22, 23, 30 marca 2021 r. 9, 16 kwietnia 2021 r., 5 maja 2021 r. i 10 czerwca 2021 r.

W trakcie kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] działka nr [...] poprzez funkcjonowanie pochylni dla niepełnosprawnych.

Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest przy tym zdaniem organu niezależna od winy, zaś zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim przeanalizowaniu przesłanek, o których mowa w art. 189f k.p.a.

III.

Wyrokiem z 9 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1053/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi spółki A., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] lipca 2021 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

W pierwszej kolejności wskazał na zasady i procedury dotyczące zajmowania pasa drogowego przez urządzenia i obiekty niezwiązane z drogą.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zezwolenie to jest odpłatne.

Z treści przepisów powołanych przez WSA jednoznacznie wynika, że zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Lokalizowanie takich obiektów i urządzeń, w tym także reklam, jako wyjątek od tej zasady, wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. W szczególności wymaga uzyskania dwóch, niezwiązanych ze sobą rozstrzygnięć zarządcy drogi, tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.), które z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), która jest zgodą czasową, co wynika z przepisów dotyczących naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 4-6 u.d.p.) oraz nakładania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego.

Decyzja lokalizacyjna o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, odnosząc się w swej treści do miejsca i warunków jego umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod określonymi warunkami. Decyzja ta wydawana jest jednorazowo, upoważniając wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym. Natomiast decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że jest to zgoda o charakterze czasowym.

W ocenie WSA skarżąca legitymuje się jedynie pozwoleniem na budowę pochylni dla niepełnosprawnych na działce nr [...] w obrębie [...]. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżąca posiadała zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Nadto, po uzyskaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej pochylni dla niepełnosprawnych skarżąca powinna była złożyć wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że tego nie uczyniła, ani jej poprzednicy prawni, w rezultacie nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Na powyższe wskazuje brak informacji o postępowaniu w tym przedmiocie w zasobach organu oraz w przedstawionych przez spółkę załącznikach do odwołania, w których znajduje się jedynie dokumentacja o zakończeniu robót budowlanych przy ul. [...] w Łodzi wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Urząd Miasta Łodzi. Podkreślić trzeba, że brak pozytywnej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydanej w trybie art. 40 u.d.p. przesądza o pobraniu opłaty za jego zajmowanie (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zasadnie zatem - zdaniem WSA - organ nałożył karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

Jak dalej wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 401/14).

Dokumentem, w oparciu o który należy zdaniem WSA dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. nr 67 poz. 582 ze zm.). W kolumnie 35 - Pas drogowy książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu (załącznik nr 1 ust. 1 do u.p.d.).

W celu dokonania niespornego ustalenia, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogi - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa. W aktach administracyjnych organu I instancji jedynym dokumentem, jaki odnosi się do stanu geodezyjnego jest mapa z Łódzkiego Internetowego Systemu Informacji o Terenie oraz Informacja z rejestru gruntów, które zaświadczają o tym, że działka nr [...], obręb [...], jest drogą, a w związku z tym pochylnia dla niepełnosprawnych znajdująca się na terenie tej działki jest położona na pasie drogowym (droga stanowi jeden z elementów definicji pasa drogowego - ww. art. 4 pkt 1 u.d.p.). Na tych dowodach zabrakło jednak adnotacji, w jaki sposób organ I instancji ustalił w sposób możliwy do skontrolowania przebieg granic pochylni dla niepełnosprawnych w stosunku do zajętego pasa drogowego. Również odręcznie sporządzony rysunek wymiarów pochylni nie poddaje się kontroli. Nie wiadomo bowiem, w jaki sposób dokonano pomiaru i w konsekwencji, jaka jest powierzchnia zajęcia pasa drogowego w stosunku do ewidencyjnych granic nieruchomości. Nie wyjaśniają tego załączone zdjęcia i lakoniczne protokoły, sprowadzające się wyłącznie do stwierdzenia faktu zajęcia bez opisu dokonywanych przez organy czynności i pomiarów. Nie ma również dowodów z przeprowadzonych w terenie pomiarów rzeczywistej powierzchni pochylni ze wskazaniem, jakie konkretnie punkty były przyjęte od pomiaru. W efekcie czego trudno jest więc zweryfikować wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Wbrew zatem twierdzeniom organów należy stwierdzić, że okoliczności faktyczne nie zostały w toku postępowania w pełni wyjaśnione, co pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Specyfiką niniejszego postępowania jest to, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego wzniesionego ponad [...] lat temu, co w szczególności powinno skłaniać organ do pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy.

SKO doręczyło również decyzję z naruszeniem przepisów o doręczeniach, pominęło bowiem wniosek skarżącej zawarty w odwołaniu o doręczanie pism drogą elektroniczną poprzez platformę ePUAP, tj. na adres elektroniczny. SKO nie podjęło żadnych działań w celu ustalenia adresu elektronicznego i umożliwienia realizacji żądania strony, w szczególności nie wezwało strony do wskazania tego adresu. Zauważyć również należy, że z treści art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika obowiązek strony podania adresu elektronicznego już we wniosku o dokonanie elektronicznego doręczenia. W odwołaniu wskazano jedynie adres mailowy, co mogło wzbudzić wątpliwości organu. W takiej sytuacji organ powinien zakwalifikować brak wskazania adresu elektronicznego jako brak w przedmiocie żądania, co stanowi podstawę do wezwania o uzupełnienie braku podania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wobec powyższego należy uznać, że również z powodu niezastosowania art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi kwestionując go w całości i zarzucając:

I. prawa materialnego tj.:

1. § 10 w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582 z późń. zm., cyt. dalej jako: "rozporządzenie w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych oraz rejestru numerów nadanych drogom") w związku z art. 40 ust. 1-6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku poz. 470 z późn. zm., cyt. dalej jako: "ustawa o drogach publicznych") w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku poz. 735 z późn. zm., cyt. dalej jako: "kpa") i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego który został zajęty przez skarżącą, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi ul. [...] w Łodzi, w sytuacji gdy dowód z dokumentu książki drogi, zważywszy na jego treść, funkcje oraz cele towarzyszące jego wytworzeniu, nie jest i nie może być traktowany, jako dokument rozstrzygający i to w zasadniczy sposób kwestię odnoszącą się do zajęcia pasa drogowego, bo wynikające z tego dokumentu dane, które dotyczą szerokości i powierzchni pasa drogowego nie są ze swej istoty przydatne dla ustalenia przebiegu jego granic, a w tym kontekście dla ustalenia zajęcia pasa drogowego poprzez ulokowanie w jego granicach danego obiektu, przez co jak najbardziej możliwe było ustalenie w tej sprawie powierzchni zajętego przez skarżącą pasa drogowego ul. [...] w Łodzi na podstawie dowodów z protokołów kontroli w terenie z 22, 23, 30 marca, 9, 16 kwietnia, 5 maja oraz 10 czerwca 2021 roku wraz z dokumentacją fotograficzną i rysunkami wymiarów pochylni dla niepełnosprawnych;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego - w okresie od 22 marca 2021 roku do 10 czerwca 2021 roku z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegającego na niewyjaśnieniu w pełni okoliczności faktycznych dotyczących zajęcia pasa drogowego przez skarżącą przy użyciu książki drogi, bo znajdujące się w aktach sprawy dowody z protokołów kontroli w terenie wraz z dokumentacją fotograficzną oraz odręcznymi rysunkami wymiarów pochylni dla niepełnosprawnych nie poddają się kontroli gdyż nie zawierają one adnotacji w jaki sposób ustalono granice przebiegu tej pochylni w stosunku do granic nieruchomości, jak dokonano pomiaru i jakie czynności były przy tym podejmowane, jakie punkty przyjęto do pomiaru, w efekcie czego trudno zweryfikować wysokość nałożonej kary pieniężnej na zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w Łodzi, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów kpa, w szczególności gdy dla ustalenia granic pasa drogowego nie jest konieczna książka drogi, która nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatna dla celów określenia tych granic, a znajdujące się w aktach sprawy dowody z protokołów kontroli w terenie wraz z dokumentacją fotograficzną oraz odręcznymi rysunkami wymiarów pochylni dla niepełnosprawnych jak najbardziej poddawały się kontroli sądu administracyjnego co do ich zgodności z prawem, bo żaden przepis prawa nie nakładał na organy administracji obowiązku sporządzania dodatkowych adnotacji ani wskazywania jakie czynności były podejmowane czynności i jakie punkty pomiaru przyjęto, a z akt sprawy i twierdzeń skarżącej wynikało, iż obiekt pochylni dla niepełnosprawnych o tej samej powierzchni i położeniu znajduje się w tym samym miejscu od wielu łat, w efekcie było możliwe zweryfikowanie wysokość nałożonej kary pieniężnej na zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w Łodzi, a więc zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art, 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 39(1) § 1 pkt 2 art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego - w okresie od 22 marca 2021 roku do 10 czerwca 2021 roku z tego powodu, że doszło do naruszenia przepisu art. 39(1) § 1 pkt 2 kpa i zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, pominęło bowiem wniosek skarżącej zawarty w odwołaniu o doręczanie pism drogą elektroniczną poprzez platformę ePUAP, tj. na adres elektroniczny, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów kpa, w szczególności dlatego, że w tej sprawie skarżąca reprezentowana przy odwołaniu przez pełnomocnika będącego adwokatem nie wniosła podania w formie dokumentu elektronicznego, a brak działań w celu ustalenia adresu elektronicznego pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ doręczenie zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem i wywołało skutki prawne m.in. spowodowało skuteczne wniesienie skargi na tą decyzję, przy tym brak wskazania adresu elektronicznego nie był brakiem podania (odwołania) skutkującym koniecznością wezwania do uzupełnienia tego braku podania (odwołania) pod rygorem pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania, ponieważ odwołanie zawierało żądanie w zakresie decyzji i zawierało zwykły adres pocztowy kancelarii pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem z którego to też nadano odwołanie i skargę, a więc zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzucone naruszenia procesowe wskazać należy, że w zarzucie nr II.2 skargi kasacyjnej, strona wskazuje na niezasadne, w jej ocenie, uchylenie obu decyzji z uwagi na naruszenie przez SKO art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 poprzez nieuwzględnienie zawartego w odwołaniu wniosku spółki o doręczanie pism drogą elektroniczną (ePUAP). W ocenie organu brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., w szczególności dlatego, że w tej sprawie skarżąca reprezentowana przy odwołaniu przez profesjonalistę nie wniosła podania w formie dokumentu elektronicznego, a brak działań w celu ustalenia adresu elektronicznego pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ doręczenie zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem i wywołało skutki prawne m.in. spowodowało skuteczne wniesienie skargi na tę decyzję, przy tym brak wskazania adresu elektronicznego nie był brakiem podania (odwołania) skutkującym koniecznością wezwania do uzupełnienia tego braku pod rygorem pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania, ponieważ odwołanie zawierało żądanie w zakresie decyzji i zawierało zwykły adres pocztowy kancelarii pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem, z którego to też nadano odwołanie i skargę, a więc zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W zarzucie tym SKO w istocie wskazuje, że naruszenie normy z art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu) nie miało w rzeczywistości miejsca.

NSA nie może podzielić tego stanowiska w całości, jakkolwiek sam zarzut, oceniany z perspektywy ogólnej, jest trafny, co jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy sądowej i prawidłowość wydanego przez WSA orzeczenia. Jak wynika z art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu z daty orzekania organu), doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: (2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

Organ nie ma zatem jakiejkolwiek możliwości odstąpienia od wskazanego przez stronę sposobu doręczenia pism drogą elektroniczną, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę we wskazanym przepisie zwrot "doręczenie następuje".

Taka sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie z tym zastrzeżeniem, że strona wraz z żądaniem nie podała w właściwego adresu elektronicznego do doręczeń. Obligowało to jednak organ do podjęci działań w celu wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy, co można było zrealizować np. poprzez wezwanie skierowane do pełnomocnika o podanie adresu elektronicznego z zastrzeżeniem, że w razie braku działania korespondencja będzie doręczana dalej na znany organowi adres fizyczny. Należy zwrócić uwagę, że celem regulacji wprowadzającej elektroniczne doręczenia było ułatwienie funkcjonowania strony, zatem w tym też duchu należy wykładać przepisy prawa tego dotyczące.

Co do zasady podzielić jednakowoż należy wskazania zawarte w wyroku NSA z 15 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1833/15, że w sytuacji, gdy na wezwanie organu administracji publicznej, stanowiące konsekwencję wystąpienia strony o dokonywanie doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, strona nie wskazała temu organowi adresu elektronicznego, na który doręczenia te mogłyby być dokonywane, to za uzasadniony uznać należy wniosek o braku ziszczenia się warunku, o którym mowa w art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji również wniosek o braku aktualizacji obowiązku organu administracji do dokonania doręczenia w trybie, o którym mowa w tym przepisie.

W konsekwencji przepis art. 39¹ § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego, co oznacza, że jeśli doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (jego pełnomocnika) w formie papierowej, to nie można skutecznie twierdzić, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów, a tym samym, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego.

Stąd też, jakkolwiek WSA słusznie wskazuje na wadliwe działanie organu względem żądania doręczeń elektronicznych zawartych w odwołaniu, to jednak przesłanie decyzji w formie papierowej do rąk adresata i skorzystanie przez niego z prawa wniesienia skargi (skutecznie) powoduje, że jakkolwiek do naruszenia prawa doszło, to jednak pozostawało ono bez istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. W tej sytuacji błędne są wywody WSA, co do samodzielności podstawy uchylenia obu decyzji na podstawie naruszenia art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a. jak i powiązania tego naruszenia z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie, jakkolwiek zaistniałe, wobec skuteczności doręczenia fizycznego decyzji i wywiedzenia skargi do sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

VII.

Z uwagi na komplementarność zarzutów naruszenia: prawa materialnego (nr I.1) oraz przepisów postępowania (nr II.1) należy ocenić je łącznie, albowiem w istocie kwestionują ocenę, że brak było danych dostatecznie potwierdzających, że do zajęcia pasa drogowego rzeczywiście doszło i w jakim zakresie.

Strona kwestionuje § 10 w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom w kontekście art. 40 ust. 1-6, 12 pkt 1 u.d.p. i art. 75 § 1 k.p.a. wskazując, że użycie do ustalenia zajęcia pasa drogowego książki drogi jest niepotrzebne i nie może tego zagadnienia (tj. zajęcia) wyjaśnić. Możliwe zatem było ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego na podstawie dowodów z protokołów kontroli w terenie wraz z wykonaną dokumentacją fotograficzną i rysunkami wymiarów pochylni dla niepełnosprawnych.

Jednocześnie, w ramach ww. zarzutu procesowego strona wskazuje na naruszenie art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za błędne bowiem uznaje uwagi WSA, że doszło do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących zajęcia pasa drogowego przy użyciu książki drogi, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy dowody z protokołów kontroli w terenie wraz z dokumentacją fotograficzną oraz odręcznymi rysunkami wymiarów pochylni dla niepełnosprawnych są prawidłowe. Strona kwestionuje twierdzenia WSA, że dowody te nie poddają się kontroli, gdyż nie zawierają adnotacji w jaki sposób ustalono granice przebiegu pochylni w stosunku do granic nieruchomości, jak dokonano pomiaru i jakie czynności były przy tym podejmowane, jakie punkty przyjęto do pomiaru, w efekcie czego trudno zweryfikować wysokość nałożonej kary pieniężnej. Strona uważa, że bez wątpienia pochylnia zajmuje pas drogowy, co wykazano w sposób wystarczający w sprawie zgromadzonymi dowodami.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności podzielić ogólne uwagi WSA, co do zasad zajęcia pasa drogowego oraz braku wykazania przez stronę, aby posiadała decyzję zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym obiektów innych niż związane z potrzebami zarządzania drogami, a także aby dysponowała decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów, które twierdzenia te by podważyły.

Nie można jednak podzielić wskazania WSA, że "zasadnie zatem organ nałożył karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego." Twierdzenie to, w całokształcie okolicznościach sprawy, w tym uwzględniając dalsze zarzuty Sądu pierwszej instancji sformułowane względem obu decyzji, jest przedwczesne. W niniejszej sprawie nie ma sporu, że jeżeli mamy do czynienia z pasem drogowym, należy dopełnić wymogów związanych z jego zajęciem, które na tę chwilę nie zostały przez stronę wykazane (o ile jednak mamy do czynienia z pasem drogowym).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powodem, dla którego organ zdaje się twierdzić, że do zajęcia pasa drogowego bez wątpienia doszło, jest przekonanie, że przy wydawaniu decyzji w sprawie kary wystarczające było przyjęcie za podstawę orzekania, jako miarodajnych, dokumentów pozyskanych z szeroko rozumianego zasobu geodezyjnego (również baz elektronicznych). Gospodarka nieruchomościami (w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się bowiem niewątpliwie na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty na podstawie przepisów prawa.

Zgodnie wiec z definicją zawartą w uchylonym co prawda § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), ale obowiązującym w przyjętej przez organ dacie zajęcia pasa drogowego, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z rozporządzenia tego wynika również definicja użytku drogowego "dr" opisanego w załączniku nr 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie więc z punktem 18 tabeli tego załącznika, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Organ zdaje się zatem przyjmować założenie, w jego ocenie oczywiste, że skoro cała działka nr [...] z obrębu [...], na wysokości posesji nr [...] przy ul. [...] w Łodzi (identyfikator działki [...]) ma wskazany użytek "dr", to nie ma konieczności ustalenia granic pasa drogowego, bowiem w świetle materiałów z zasobu geodezyjnego, bezsprzecznie pas drogowy został określony już w ewidencji. Skoro zatem pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy danej drogi, a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, to siłą rzeczy granica działki z oznaczeniem "dr" stanowi granicę pasa drogowego.

Twierdzenie to, w okolicznościach sprawy, uznać należy za błędne, albowiem nie uwzględnia ono zaszłości tak historycznych jak i prawnych, jakie dotyczyć mogą spornej działki, graniczącej z działką [...]1 (identyfikator [...]), na której znajduje się budynek skarżącej spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przegląd zarówno map zgromadzonych w sprawie, jak również tych dostępnych zdalnie (zob. https://mapy.geoportal.gov.pl - wyszukiwanie po identyfikatorze działek) wskazuje, że rację ma WSA twierdząc, że w sprawie należy skonfrontować poczynione ustalenia z wpisami w książce drogi ul. [...]. Należy to uczynić przede wszystkim z uwagi na niejednorodne ukształtowanie przebiegu wskazanej ulicy, zwłaszcza że w spornym miejscu istnieje wyraźne wycofanie pierzei istniejącej zabudowy (poszerzenie działki nr ewid. [...]). Sięgnięcie zatem do książki drogi będzie mieć ten skutek, że jakkolwiek nie ma w niej danych wskazujących na dokładne położenie pasa drogowego (tj. współrzędnych GPS poszczególnych punktów granicznych drogi), to jednak książka ta ma wskazywać szerokość pasa drogowego. Skoro tak, to od danych w niej zawartych, w tej konkretnie sprawie, może zależeć ocena, czy pomimo tego, że działka nr ewid. [...] ma użytek "dr" to pas drogowy może jednak nie przebiegać przez nią w całości. Dość wskazać, że przy użyciu prostych narzędzi pomiarowych dostępnych w geoportalu, ustalić można, że działka nr [...] na wysokości działki nr [...]1 ma szerokość ok. 37 m obejmując zarówno część torowiska, jedną z jezdni, miejsca parkingowe i chodnik. Należy także uwzględnić i to, że na pas drogowy niewątpliwie składa się w tym miejscu również działka nr ewid. [...]2 obr. [...] (identyfikator [...]), która obejmuje pozostałą część torowiska, drugą z jezdni ul. [...] i chodnik oraz ma w tym miejscu ok. 13 m szerokości. Od danych zawartych w książce drogi, wskazujących na szerokość pasa drogowego może zatem zależeć ocena, czy obejmuje on w całości, w tym właśnie miejscu, zarówno działkę ewid. [...]2 i [...] czy też jest węższy, przez co, z racji ukształtowania i zajętości wskazanych działek, jego przebieg w tym miejscu jednak nie obejmuje miejsca, gdzie na działce [...] znajduje się sporna pochylnia. Od oceny tego faktu zależy zatem to, czy w ogóle będzie mowa o zajęciu pasa drogowego.

Nie bez znaczenia jest także wskazywana przez WSA kwestia zaszłości istniejących w sprawie, w szczególności fakt pozyskania pozwolenia na budowę w latach 90-tych XX wieku. Być może bowiem w aktach sprawy dotyczącej zezwolenia na budowę budynku skarżącej spółki (o ile się oczywiście zachowały), znajdują się uzgodnienia z zarządcą drogi, jakie musiały zostać przeprowadzone, z których może także wynikać stanowisko co do przebiegu pasa drogowego. Obowiązkiem spółki będzie w tym przypadku współdziałanie z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy.

NSA wskazuje wreszcie, że nie należy a limine, jak uczynił to organ, deprecjonować, jako swoistego argumentu pomocniczego, oceny zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na który wskazuje strona. Teren działki ewid. [...] i [...]1 obejmuje bowiem w tym miejscu obszar z możliwością zabudowy (por. przeznaczenie terenu 3.02 MW/U i przebieg pierzei w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie alei [...] i ulic: [...],[...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6 i [...]7 - Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. [...] ze zm.). Jakkolwiek pamiętać należy, że plan sam w sobie nie może naruszać przeznaczenia danego terenu jako aktualnie istniejącej drogi (może to nastąpić w drodze przekształcenia tego terenu przez zarządcę), to jednak wskazuje kierunek zamierzonych zmian i jako kolejny dowód w sprawie, może potwierdzać ustalenia o innym przebiegu pasa drogowego niż przyjmowany przez organ (tj. po granicy działek ewidencyjnych).

Powyższe uwagi, dotyczące zwłaszcza kwestii wykorzystania w sprawie książki drogi, nie naruszają orzecznictwa powoływanego przez organ w skardze kasacyjnej. Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że jakkolwiek książka drogi na ogół może nie być przydatna przy ustaleniu pasa drogowego, to jednak w niektórych przypadkach może pozwolić na wyjaśnienie tej kwestii. Dotyczy to zwłaszcza szerokich działek w całości objętych użytkiem "dr", dla których pas drogowy został jednak ustalony w książce drogi w sposób węższy.

Niezasadne jest także kontestowanie przez organ zastrzeżeń WSA, co do sposobu ustalenia położenia pochylni względem pasa drogowego i dokonanych pomiarów.

Należy wyjaśnić, że źródłem wątpliwości w tym zakresie jest nieprzekonywujący materiał dowodowy, który nie rozwiewa wątpliwości co do tego, w jaki sposób położona jest względem granic działki [...] i [...]1 pochylnia. Chodzi o to, że ze szkicu wykonanego przez pracownika organu I instancji wynika, że pochylnia ma kształt zbliżony do litery "Z". Nie można jednak ustalić na podstawie dowodów zebranych w sprawie, czy owa pochylnia przylega do budynku na działce [...]1, czy nie. Jej przyleganie oznaczałoby, że górna część pochylni, bezpośrednio przy schodach budynku skarżącej spółki, znajdowałaby się na działce nr [...]1 a pomiar zajętej powierzchni jest wadliwy.

Nie przesądzając tej kwestii należy wskazać, że powinna ona zostać jednoznacznie wyjaśniona, bowiem w sprawie mamy do czynienia z administracyjną karą pieniężną, w której nie ma miejsca na niedopowiedzenia.

W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.