Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2263/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 187 § 1 i 2, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 134/18 w sprawie ze skargi M. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 10 stycznia 2018 r., nr SKO.433/93/2017 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 134/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 134/18 w sprawie ze skargi M.K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 10 stycznia 2018 r., nr SKO.433/93/2017 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy M. z dnia 29 listopada 2017 r., nr IGN.6733.4.2017 (pkt 2), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży solidarnie na rzecz skarżących M.K. i B.K. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3) i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 4).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi M. i B.K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 10 stycznia 2018 r., nr SKO.433/93/2017, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 29 listopada 2017 r., nr IGN.6733.4.2017 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przez P. sp. z o. o. z siedzibą w W. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "LOM4440A" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, planowanego do realizacji w obrębie wsi [...] gmina M., na działce nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie ww. decyzję Wójta Gminy M. z dnia 29 listopada 2017 r.

W dniu 29 września 2017 r. do Wójta Gminy M. wpłynął wniosek pełnomocnika P. sp. z o.o. z siedzibą w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "LOM4440A" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] w miejscowości [...], gmina M. We wniosku wskazano, że na kopii mapy do celów projektowych, załączonej do niego, oznaczono teren objęty wnioskiem o powierzchni 144 m2 oraz obszar oddziaływania inwestycji. We wniosku wskazano także, że planowana inwestycja składać się będzie z wieży telekomunikacyjnej o podstawie trójkąta równobocznego o długości boku 6,1 m i wysokości do 65 m, na której zainstalowane zostaną anteny sektorowe (9 sztuk) oraz anteny radiolinii (6 sztuk). U podnóża umieszczona zaś zostanie niezbędna infrastruktura techniczna tj. urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze. Inwestycja będzie natomiast ogrodzona po obrysie trójkątnej podstawy wieży, do wysokości 2,1 m n.p.t. Wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z załączonym do wniosku opracowaniem dotyczącym kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazała również, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.

Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, Wójt Gminy M. wydał w dniu 29 listopada 2017 r. decyzję nr IGN.6733.4.2017 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "LOM4440A" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, planowanego do realizacji w obrębie wsi [...] gmina M., na działce nr [...]. W decyzji zostały określone szczegółowe warunki lokalizacji inwestycji, w tym: rodzaj inwestycji (punkt I decyzji), warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (punkt II decyzji) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (punkt III decyzji). W rozwinięciu punktu I wskazano, że jednym z elementów ww. stacji bazowej będzie dziewięć anten sektorowych zainstalowanych na wieży na wysokości 59 m n.p.t., w tym:

- trzy anteny (azymuty 0°, 120° i 240°) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 6283 W dla każdej z anten,

- trzy anteny (azymuty 0°, 120° i 240°) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 4090 W dla każdej z anten,

- trzy anteny (azymuty 0°, 120° i 240°) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 7960W dla każdej z anten.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przedłożonym przez Wnioskodawczynię opracowaniem pod tytułem: "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. nr 213, poz. 1397), planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ wskazał, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej ich promieniowania. Organ dokonał ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, której wyniki przedstawił w uzasadnieniu. Wskazał także, że projekt decyzji został uzgodniony z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz odniósł się do sprzeciwu B. i M.K. oraz zbiorowego wniosku mieszkańców wsi [...], zawierającego sprzeciw przeciwko wydaniu przedmiotowej decyzji, wskazując, że planowana instalacja radiokomunikacyjna, według informacji i dokumentów załączonych do wniosku, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r., nr SKO.433/93/2017, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, wskutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez B. i M.K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli B. i M.K., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) naruszenie art. 52 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, podczas gdy inwestor nie udowodnił żadnymi obiektywnymi dowodami, że planowana inwestycja nie będzie znacząco wpływać na środowisko, a z przedstawionych wskaźników promieniowania z anten wynika, że taki znaczący wpływ na środowisko będzie, natomiast urzędnicy Urzędu Gminy jak i osoby orzekające w SKO w Łomży nie posiadają fachowej i specjalistycznej wiedzy na temat oceny wpływu inwestycji na środowisko,

2) naruszenie art. 53 ust 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, podczas gdy planowana inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze bezpośrednio przyległym do pasa drogi,

3) art. 59 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), a także § 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "rozporządzenie"), poprzez ich niezastosowanie i nie uzyskanie decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy przedsięwzięcie objęte niniejszym postępowaniem znacząco oddziałuje na środowisko, czego dowodzą wskaźniki równoważnej mocy promieniowania izotropowo podane na str. 1 decyzji, które przekraczają dopuszczalne normy i w świetle rozporządzenia, wpływają znacząco na środowisko, w tym na zdrowie ludzkie,

4) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, poprzez błędne ustalenie, że:

a. przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, na skutek uznania za w pełni wiarygodne, opracowanie inwestora pod tym kątem, podczas gdy to opracowanie nie jest dowodem obiektywnym i niezależnym, a taka ocena winna być dokonana przez wyspecjalizowane i niezależne służby państwowe w formie stosownej decyzji administracyjnej,

b. w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności, podczas gdy dla nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...] i [...]) znajdującej się w głównej osi promieniowania obejmującej również teren działki Skarżących na wysokości poniżej 10 metrów nad ziemią, bezpośrednio przylegającej do działki na której ma być przedsięwzięcie, wydane zostało pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, w którym ma zamieszkać rodzina Skarżących z małymi dziećmi w wieku: [...], a [...] w wieku [...]. Skarżący zamierzają w najbliższym czasie rozpocząć budowę domu na przedmiotowej działce, dlatego też poczynili kroki prawne oraz istotne nakłady finansowe na nieruchomość, aby pobudować dom mieszkalny dla najbliższej rodziny. Podłączyli energię elektryczną do działki, co wiązało się ze znacznymi nakładami finansowymi, uzyskali pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego (w załączeniu decyzja z dnia 8 kwietnia 2015 r. nr 108/2015). Mając to na uwadze, nie jest prawdą, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy. Nadto w osi głównej promieniowania znajduje się szereg innych zabudowań mieszkalnych w odległości od 100 do 200 metrów, dlatego też pozostali mieszkańcy, w tym właściciele działek sąsiednich złożyli grupowy sprzeciw wobec lokalizacji inwestycji,

5) naruszenie art. 68 ust. 1 i art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") na skutek ich niezastosowania i wydanie dla inwestora decyzji pozytywnej, mimo iż promieniowanie jakie będzie emitowane przez anteny będzie przekraczało dopuszczalne normy i będzie miało negatywny wpływ na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców wsi [...]. W ocenie Skarżących z powszechnie dostępnej wiedzy medycznej wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne o poziomie jaki cechuje przedmiotową inwestycję, będzie realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców;

6) art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, gdyż utrzymana w mocy decyzja Wójta Gminy M. nie została doręczona skarżącym, którzy z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z przedmiotową działką, są stroną postępowania i decyzja winna być im doręczona. O treści decyzji Wójta Gminy M. utrzymanej w mocy dowiedzieli się oni ze strony internetowej Urzędu Gminy M.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskutek rozpoznania wniosku Stowarzyszenia P. w R. (dalej: "Stowarzyszenie"), postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2018 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). We wniosku tym Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: "p.o.ś.") przez potwierdzenie w decyzji, że inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnych wysokości, lecz inwestor posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności bez wskazania przepisu ustawy dopuszczającej taki wyjątek;

2. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sformułowanie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania albowiem w istocie nie wynika z niej, o jakie moce EIRP chodzi, czy ustalono maksymalne tilty anten i na podstawie, jakich dokumentów, co uniemożliwia podjęcie polemiki z organem. Ponadto nie podano, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek promieniowania przy uwzględnieniu maksymalnych tiltów anten;

3. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit c w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia, przez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego pochylenia), co już w Radomsku doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia;

4. art. 63 ust 3 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 135 p.o.ś., przez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało m.in. na wypracowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie w jaki sposób na środowisko wpłynie cała inwestycja, a nie tylko poszczególne anteny.

Pismem z dnia 3 października 2018 r., złożonym na rozprawie w dniu 4 października 2018 r., pełnomocnik Skarżących uzupełnił skargę poprzez dodatkowe zarzucenie zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez ich niezastosowanie na skutek niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego tj. brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu badania promieniowania elektromagnetycznego, na okoliczność ustalenia poziomu i wysokości promieniowania emitowanego przez planowaną inwestycję.

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży solidarnie na rzecz skarżących M.K. i B.K. kwotę 1.114 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na postanowienie o kosztach postępowania (zawarte w punkcie 2 ww. wyroku z dnia 18 października 2018 r.), Sąd postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. uchylił punkt 2 tego wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży solidarnie na rzecz skarżących M.K. i B.K. kwotę 1.014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 2 postanowienia).

W uzasadnieniu zapadłego w dniu 18 października 2018 r. wyroku, Sąd uznał, że obie wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaś, w ocenie Sądu dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organy obu instancji nie dokonały wyczerpującej, oceny dokumentu prywatnego jakim była przedłożona przez inwestora Kwalifikacja, która nie zawierała stosownych obliczeń w zakresie kumulacji promieniowania w tych samych sektorach, przy uwzględnieniu sygnałów anten nachodzących lub nakładających się na siebie. W tym względzie Sąd wskazał, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia, w związku z czym rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko. W ocenie Sądu, istotne znaczenie może mieć w tym względzie wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, których to ustaleń, organy orzekające w niniejszej sprawie zaniechały. Sąd uznał, że wydając zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, organy oparły się na wnioskach zawartych w nie w pełni kompletnej Kwalifikacji, nie dostrzegając, że opracowanie to nie zawiera rozważań lub obliczeń, dotyczących ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, podczas gdy mając na uwadze zbieżne azymuty planowanych anten, nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie się lub nachodzenie poszczególnych wiązek spowoduje, że moc promieniowania przekroczy dopuszczalne wartości. Sąd zauważył także, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii nie może zostać obojętna możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania.

W dniu 10 grudnia 2018 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., zaskarżając go w całości oraz wskazując, że odpis wyroku wraz z uzasadnieniem, nie został jej doręczony. Wyjaśniła przy tym, że korespondencja kierowana była na adres U. sp. z o.o., która nie została ustanowiona, przez skarżącą kasacyjnie, pełnomocnikiem w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji, czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 §1 oraz 80 k.p.a.;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd l instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. , dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1. p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

e. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

f. naruszenie art. 32 w zw. z art. 65 oraz 34 i nast. p.p.s.a. przez dokonywanie w toku sprawy doręczeń podmiotowi, który nie jest stroną postępowania, ani nie został ustalony jako pełnomocnik strony postępowania sądowoadministracyjnego, a ma to doniosły wpływ na postępowanie, gdyż gdyby strona została poinformowana w sposób prawidłowy o toczącym się postępowaniu mogłaby składać wnioski dowodowe jak również przekazać swoje stanowisko względem zebranego materiału dowodowego. Strona pozbawiona została tego narzędzia i w ocenie strony oczywistym jest, że takie uchybienie przez odebranie możliwości zapoznania Sądu z argumentami strony, miało w sposób oczywisty negatywny wpływ na wynik postępowania;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. przez błędną wykładnię normy § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia, gdyż interpretacja dokonana przez WSA w zakresie tego przepisu dokonana została w oderwaniu od treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8;

b. art. 59 ust. 1, 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym Sąd l instancji wskazuje, że przepisy te mają zastosowanie do niniejszej sprawy przez co zaliczono inwestycję Skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycja zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że WSA zdaje się nie zauważać, że postępowanie o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego którego parametry zdefiniowane są treścią rozporządzenia, a co za tym idzie aby możliwe było przeprowadzenie postępowania o którym mowa np. w art. 63 ustawy środowiskowej, uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia;

c. przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś., polegającą na błędnym przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych, należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie zaś, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi.

Zarządzeniem z dnia 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził istnienie podstaw do zastosowania art. 179a p.p.s.a.

W dniu 7 stycznia 2019 r. doręczono pełnomocnikowi P. sp. z o.o. z siedzibą w W.: kserokopię skargi, kserokopię odpowiedzi na skargę, odpis postanowienia z dnia 24 kwietnia 2018 r. z uzasadnieniem w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, odpis postanowienia z dnia 17 sierpnia 2018 r. w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, odpis wyroku z dnia 18 października 2018 r. z uzasadnieniem, kserokopię zażalenia SKO w Łomży z dnia 9 listopada 2018 r. oraz odpis postanowienia z dnia 4 grudnia 2018 r. z uzasadnieniem.

W dniu 28 stycznia 2019 r. Stowarzyszenie złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podniosło, że Skarżąca kasacyjnie nie udowadnia, że mocy EIRP anten na danym sektorze nie da się sumować, a w istocie nie wiadomo dlaczego przedmiotem kwalifikacji inwestycji mają być pojedyncze elementy przedsięwzięcia, a nie jego całość. W treści odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie przytoczyło argumentację na poparcie swojego stanowiska, wskazując, że w jego ocenie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do istoty sprawy nie zasługują na uwzględnienie, z wyjątkiem pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zarówno zaskarżony wyrok, jak również zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą jej wydanie decyzja, podlegały uchyleniu.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 179a p.p.s.a. w ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone kasacyjnie orzeczenie, bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

Badając dopuszczalność skargi kasacyjnej pod względem formalnym oraz jej merytoryczną zasadność, w kontekście brzmienia art. 179a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej zaistniała pierwsza z wyżej powołanych przesłanek, w postaci pozbawienia strony Skarżącej kasacyjnie możności obrony swych praw, co stanowi, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności postępowania sądowo-administracyjnego.

Dostrzeżenie nieważności na tym etapie postępowania, umożliwiło Sądowi, skorzystanie z formuły orzeczenia autokontrolnego w trybie art. 179a p.p.s.a.

Przystępując zaś do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd stwierdził, że skarga M. i B.K. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych aniżeli te podniesione w skardze.

Sąd wskazał, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, właściwy organ ma obowiązek każdorazowo zbadać, czy objęte wnioskiem przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie jego oddziaływania na środowisko i uzyskania kończącej je, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, sprowadza się zaistniały w niniejszej sprawie spór, w którego rozstrzygnięciu zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (vide: § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (vide: § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Obowiązkiem organów jest zatem dokonanie jednoznacznej kwalifikacji w tym przedmiocie, opartej na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie, podstawą poczynionych w tym zakresie, przez organy obu instancji, ustaleń faktycznych, było załączone do wniosku opracowanie pt.: "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010 r., Dz. U. nr 213, poz. 1397 LOM4440A", sporządzone przez inż. M.N. i mgr. inż. P.G. Autorzy opracowania wyjaśnili w nim sposób dokonanej kwalifikacji, wskazując w tym względzie na konieczność wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla każdej anteny sektorowej, a następnie przeanalizowania przebiegu odpowiedniego wektora wiązki głównej promieniowania dla każdej z tych anten. W tym celu dokonano stosownych obliczeń, w wyniku których uzyskano następujące wartości, określające równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) dla każdej z anten:

- 6283 W dla trzech anten (azymuty 0°, 120° i 240°),

- 4090 W dla trzech anten (azymuty 0°, 120° i 240°),

- 7960 W dla trzech anten (azymuty 0°, 120° i 240°).

W opracowaniu wskazano również, że wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo obliczona dla sześciu anten sektorowych o mocy 6283W i 7960W zawiera się w przedziale 5000 W – 10000 W. Po sporządzeniu zaś rzutu poziomego i rzutów pionowych osi głównej wiązki promieniowania w odległości 200m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej, stwierdzono, że zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 2°, jak i maksymalnych 10° nie występują miejsca dostępne dla ludności w ww. odległości. Z kolei na podstawie rzutu poziomego i rzutów pionowych osi głównej wiązki promieniowania w odległości 150 m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej o mocy 4090 W, których wypadkowa równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 2000 W – 5000 W, stwierdzono, że w ww. odległości nie występują miejsca dostępne dla ludności. Na tej podstawie wyprowadzono wniosek, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się ani do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie ma w niniejszej sprawie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Sąd podniósł, że wydając zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, organy obu instancji oparły się na wnioskach zawartych ww. Kwalifikacji, nie dostrzegając jednak, że opracowanie to nie zawiera jakichkolwiek rozważań lub obliczeń, dotyczących ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, podczas gdy mając na uwadze zbieżne azymuty planowanych anten, nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie się lub nachodzenie poszczególnych wiązek spowoduje, że moc promieniowania przekroczy dopuszczalne wartości. Okoliczność ta nie została w sprawie wyjaśniona, zaś ów brak został dostrzeżony przez Stowarzyszenie, które na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Sąd podzielił przy tym, dominujące w orzecznictwie stanowisko, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. W związku zaś z faktem, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania w tych samych sektorach, przy uwzględnieniu sygnałów anten nachodzących lub nakładających się na siebie, uznać należało, że kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście ww. przepisów rozporządzenia, nie została w niniejszej sprawie należycie wyjaśniona.

Według stanowiska Sądu, organy obu instancji nie dokonały wyczerpującej oceny dokumentu prywatnego, jakim była przedłożona przez inwestora Kwalifikacja. Jakkolwiek dokument ten został poddany ocenie, to jednak uwadze organów umknęły istotne okoliczności dotyczące ww. parametrów planowanej inwestycji. W konsekwencji organy wadliwie oceniły jego przydatność dowodową. Sąd zauważył przy tym, że jakkolwiek ww. opracowanie może, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., stanowić dowód w sprawie, to nie można pominąć konieczności dokonania przez organy jego swobodnej oceny w kontekście zaistnienia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. W tym względzie Sąd uznał, że ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym, uznać należy za dowolne. W odniesieniu zaś do postępowania odwoławczego Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ ten ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu I instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadnicze znaczenie odgrywa tu możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. Podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania, byłoby zatem dopuszczalne jedynie pod warunkiem, przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście zaprezentowanego w nim procesu dowodzenia, w efekcie którego uznano planowane przedsięwzięcie za takie, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takiej analizy w niniejszej sprawie jednak zabrakło.

Po sporządzeniu zaś rzutu poziomego i rzutów pionowych osi głównej wiązki promieniowania w odległości 200 m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej, stwierdzono, że zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 2°, jak i maksymalnych 10° nie występują miejsca dostępne dla ludności w ww. odległości.

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, zapadły z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy kwestii mającej istotne znaczenie dla rozpatrzenia wniosku inwestora. W tym względzie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony w taki sposób, aby na jego podstawie możliwe było dokonanie ustaleń w omówionym powyżej zakresie. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii nie może zostać obojętna możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania oraz jego ewentualnego nakładania się. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu. Zasadne przy tym mogłoby okazać się wezwanie inwestora do uzupełnienia przedłożonego wniosku.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy będą miały na względzie wyżej poczynione uwagi oraz uwzględnią konieczność rozważania uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie przeprowadzą jego kompleksową ocenę w kontekście powołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedziba w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu II instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię normy § 3 ust. 2 pkt. 3) rozporządzenia gdyż interpretacja dokonana przez WSA w zakresie tego przepisu dokonana została w oderwaniu od treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8;

b. naruszenie art. 59 ust. 1, 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym Sąd I instancji wskazuje, że przepisy te mają zastosowanie do niniejszej sprawy przez co zaliczono inwestycję Skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. WSA zdaje się również nie zauważać, że postępowanie o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego, którego parametry zdefiniowane są treścią rozporządzenia a co za tym idzie aby możliwe było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa np. w art. 63 ustawy środowiskowej uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć. W przedmiotowej sprawie inwestycja Skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach Rozporządzenia;

c. (wskazanie w skardze kasacyjnej niniejszego punktu jako "b." NSA uznał za oczywistą omyłkę pisarską) przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. polegającą na błędnym przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie jak wykazane zostanie w uzasadnieniu do niniejszej skargi.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a to na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Jak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, przyczyną uchylenia obu decyzji było – zdaniem Sądu I instancji – naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to miało polegać na podjęciu rozstrzygnięcia w oparciu o "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., (Dz. U. nr 213, poz. 1397) LOM4440A", w której zabrakło obliczeń, dotyczących ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, które mogłyby spowodować, że moc promieniowania przekroczy dopuszczalne wartości. Z tego też względu powyższa dokumentacja nie była wystarczająca do rozpatrzenia sprawy zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, zaś organy na podstawie danych zawartych w "Kwalifikacji" nie dokonały wskazanych przez Sąd ustaleń.

Na tym tle, w ocenie składu orzekającego, kluczowego znaczenia nabiera uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22), podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 703/21). W uchwale tej stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten."

W uzasadnieniu przytoczonej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy też w dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 172/07, LEX nr 1014064; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07, LEX nr 453451; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10, LEX nr 1274250).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały.

W tym stanie, dokonując oceny zaskarżonego wyroku nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji i przyjąć, że w wyżej wskazanym zakresie doszło do naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym należało uznać zasadność zarzutów sformułowanych w pkt I a, b i c oraz w pkt II a i b skargi kasacyjnej.

Dokonana w "Kwalifikacji" ocena mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji wykazała, że parametry te wskazują, iż przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Brak podstaw, jak uznano to w uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w dokumentacji projektowej, będącej w tym zakresie wiążącą na wszystkich etapach realizacji inwestycji sprawia, że również kwestia możliwości zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania oraz jego ewentualnego nakładania się lub nachodzenia nie jest okolicznością rzutującą na kompletność postępowania wyjaśniającego.

Natomiast nie można zgodzić się postawionym z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.

Otóż przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ogólnoustrojowy. Do ich ewentualnego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt niepoddany jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała.

Z kolei art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. określają zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Naruszenie przywołanych przepisów polegałoby na uchyleniu się Sądu od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiło.

Z perspektywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nie jest zasadny również następny zarzut, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu. Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję, zgodnie z dyspozycją zawartą w drugim zdaniu tego przepisu, powinien w uzasadnieniu wyroku zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania, co też uczynił.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. polegającego na błędnym przyjęciu, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie, wypada nadmienić, że wbrew twierdzeniu Skarżącej kasacyjnie, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie zwrot ten oznacza miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. wyroki NSA z: dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 157/19, LEX nr 3020164; dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 430/19, LEX nr 3262843; dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 216/19, LEX nr 3282235; dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 565/19, LEX nr 3344147; dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 839/19, LEX nr 3339399; zob. też K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 124). Ponadto, należy odnotować, że Sąd w rozpoznanej sprawie nie oparł oceny zaskarżonej decyzji na semantycznej analizie "miejsca dostępne dla ludności", ale wziął pod uwagę zgodność przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zaskarżonej decyzji z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności przywołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22).

W tym stanie rzeczy oraz mając na względzie powody uchylenia zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie brak odniesienia Sądu I instancji do pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze z dnia 8 lutego 2018 r. oraz w piśmie uczestnika postępowania z dnia 8 sierpnia 2018 r., które zostało zatytułowane "Wniosek o dopuszczenie organizacji", Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sąd I instancji, jak podkreślił to w uzasadnieniu wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z powodów innych aniżeli te podniesione w skardze, a mianowicie w wyniku uwzględnienia zarzutu uczestnika postępowania. Zatem nie ma podstaw w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do obciążania Skarżących kosztami postępowania kasacyjnego.