Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 668/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50 , art 51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia 6 listopada 2017 r. znak [...], stwierdził "brak podstaw do nałożenia na inwestora D. O. obowiązku wykonania dodatkowych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem - wykonanych robót budowlanych związanych z odbudową, rozbudową przebudową i nadbudową budynku jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości L., zrealizowanych na podstawie uchylonej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 29 lutego 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie ww. robót".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), dalej "K.p.a." w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy K.p.a..

D. J. od opisanej wyżej decyzji wniósł odwołanie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 13 marca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: "Działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakładam na inwestora robót P. D. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego polegającego na odbudowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L.; projekt budowlany winien być kompletny i posiadać wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia przewidziane prawem; Projekt budowlany należy przedłożyć w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r."

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej PINB lub organ I instancji) prowadził z urzędu postępowanie administracyjne, którego przedmiotem uczynił roboty budowlane prowadzone przy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego realizowanego na nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości L. gm. L.. Jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania pracownicy PINB przeprowadzili dwukrotnie kontrolę na terenie spornej inwestycji. W dniu 8 grudnia 2016 r. dokonano czynności jedynie na zewnątrz obiektu budowlanego. Ustalono wówczas, że m.in. "prowadzone są prace budowlane polegające na wykonaniu ocieplenia budynku styropianem o gr. około 12 cm oraz polegające na wykonaniu rusztu drewnianego pod przyszłą okładzinę ścian zewnętrznych wykonaną z desek elewacyjnych - drewnianych, składowanych w trakcie czynności w obiekcie". W toku kolejnych czynności zdziałanych w dniu 20 grudnia 2016 r. ustalono, że inwestor D. O. prowadzi na działce nr [...] w L. roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 29 lutego 2016 r. na odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z instalacjami, rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz części muru oporowego. W stosunku do zaawansowania robót budowlanych stwierdzono co następuje "Budynek usługowy z częścią mieszkalną, budynek niski, parterowy, częściowo podpiwniczony, posadowiony na poziomie terenu. Wysokość obiektu ok. 9,15m, rzut budynku w kształcie prostokąta o wymiarach 14.06 x 9,93. Więźba dachowa drewniana krokwiowa - kąt nachylenia połaci dachowych 45°. Dach kryty gontem. Fundamenty o konstrukcji żelbetowej gr. 20-25cm. Konstrukcja ścian zewnętrznych warstwowa (...). Stropy nad przyziemiem wykonany z płyty żelbetowej. Klatka schodowa żelbetowa. Stan obiektu surowy zamknięty. Z zewnątrz obiektu wykonano ocieplenie obiektu warstwą styropianu wraz z okładziną z desek drewnianych elewacyjnych. Wykonano montaż orynnowania wraz z okuciami. Połacie dachowe przekryte w całości gontem blaszanym. Stolarka okienna i drzwiowa zewnętrzna wykonana w całości. Wewnątrz obiektu stan surowy, brak instalacji, okładzin ściennych. Wykonano przewody kominowe w obiekcie. [...]". Stwierdzono również, że do wykonania pozostały m.in. roboty wykończeniowe, jak również wykonanie instalacji wewnętrznych. W trakcie dalszych oględzin ustalono, że w trakcie prowadzonych robót dokonano zmiany ilości, wielkości i usytuowania otworów okiennych i drzwiowych. Nadto nie wykonano lukarny od strony północno zachodniej. Jak wynikło z dalszych ustaleń kontrolujących kierownik budowy wpisem z dnia 3 listopada 2016 r. wstrzymał "wszelkie prace" przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego. Protokół kontroli został uzupełniony o materiał zdjęciowy.

Kolejno PINB postanowieniem nr [...] z dnia 23 grudnia 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.b. wstrzymał inwestorowi D. O. prowadzenie robót przy przedmiotowym budynku, "które prowadzone są pomimo wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/16 z dnia 31 października 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji I i II instancji tj. decyzja nr [...], [...] Starosty [...] z dnia 29.02.2016 r. oraz decyzja Wojewody M. z dnia 13.05.2016 r. o sygn. [...] " i zobowiązał do zabezpieczenia budynku i terenu budowy przed dostępem osób trzecich.

Następnie PINB wydał w dniu 23 lutego 2017 r. decyzję znak [...], którą na podst. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazano "inwestorowi D. O. [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z odbudową, przebudową i nadbudową budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., co., elektryczną, wentylacji mechanicznej, rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz części muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości L., które prowadzone były pomimo wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/16 z dnia 31 października 2016 r." Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez D. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany MWINB lub organem odwoławczym) decyzją nr [...] z dnia 23 czerwca 2017 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach decyzji kasacyjnej wskazano na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na ocenę zrealizowanej inwestycji.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 14 lipca 2017 r. oględziny na terenie spornej inwestycji. Ustalono wówczas, że "stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu 20.12.2016 r. [...] obiekt w stanie surowym zamkniętym. Dach obiektu przekryty gontem blaszanym, elewacje obiektu w większości wykończone (brak drobnych elementów), zamontowana stolarka okienna i drzwiowa zewnętrzna. Wewnątrz obiekt w stanie surowym - niewykończony - na parterze ob. wykonano podział pomieszczeń, poddasze niezagospodarowane - brak podziału. Ponadto stwierdzono brak wyposażenia budynku w instalacje, brak tynków, ocieplenia i wykończenia podłogi na gruncie, warstw podłogi na poddaszu oraz okładzin ściennych (wypraw tynkarskich) ". W ramach oględzin dokonano nadto porównania zgodności wykonanych robót z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę zrealizowanych robót. Wyniki tych ustaleń przedstawiono na szkicach i zdjęciach stanowiących załączniki do protokołu (k. 112-121 akt PINB).

Kolejno PINB postanowieniem nr [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r., znak [...], działając na podst. art. 81c ust. 2 P.b. zobowiązał inwestora D. O. do przedłożenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych zawierającej wyspecyfikowane w treści postanowienia informacje, jak również zobowiązał do uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień, tj. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego z częścią usługową. W wykonaniu powyższego obowiązku D. O. przedłożył w dniu 29 września 2017 r. wymaganą dokumentację.

Następnie w tak dookreślonych okolicznościach sprawy, po zawiadomieniu stron postępowania po myśli art. 10 K.p.a. organ I instancji wydał w dniu 6 listopada 2017 r. decyzję nr [...] znak [...], którą działając na podst. art. 51 ust. l pkt 2 P.b. stwierdzono "brak podstaw do nałożenia na inwestora D. O. [...] obowiązku wykonania dodatkowych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem - wykonanych robót budowlanych związanych z odbudową, rozbudową przebudową i nadbudową budynku jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości L., zrealizowanych na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...] z daty 29.02.2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie ww. robót".

MWINB wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że przedmiotem postępowania uczynione zostały roboty budowlane prowadzone przez D. O., polegające na budowie budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w L. (powyższe roboty prowadzone były

w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 29 lutego 2016 r. znak [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 13 maja 2016 r. znak [...] Wskazana decyzja Wojewody [...]o została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16 uchylił

zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...].). Organ wyjaśnił, że po myśli art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej" decyzja o pozwoleniu na budowę od dnia 31 października 2016 r. do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu (tj. do dnia 20 stycznia 2017 r.) nie mogła wywoływać skutków prawnych. Oczywiście inwestor, który w związku z wyrokiem sądu utracił prawo do realizacji robót budowlanych, ma prawo i obowiązek zabezpieczyć realizowaną inwestycję na czas niezbędny do przeprowadzenia czynności doprowadzających wykonane prace do stanu zgodnego z prawem.

Scharakteryzowana w skrócie powyżej istota stanu faktycznego sprawy związana z niedopuszczalnością prowadzenia robót budowlanych w oparciu o uchylone przez sąd administracyjny pozwolenie na budowę wypełnia dyspozycję przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. W takim przypadku organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb postępowania tzw. naprawczego, opartego o przepisy art. 50-51 P.b..

Już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez PINB, Starosta [...], mając na uwadze powyżej wskazany wyrok WSA, ponownie rozpatrując wniosek inwestora, ostateczną decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak [...] umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym należy uznać, że w chwili obecnej inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, które mogłoby stanowić podstawę do legalnego prowadzenia zakwestionowanych robót przy spornym obiekcie.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił cel postępowania naprawczego i wskazał, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b. polega na rozstrzygnięciu o tym co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającej na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem lub - co miało miejsce w niniejszej sprawie - inwestor utracił tytuł prawny do wykonania robót budowlanych, w efekcie których powstał przedmiotowy obiekt budowlany.

Organ przywołał i zacytował przepisy art. 50 i 51 P.b. i wskazał, że organ I instancji, choć co do zasady przyjął prawidłowy tryb postępowania naprawczego do oceny prawnej sprawy, to zdaniem MWINB jej merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem pozostaje nieuprawnione na tym etapie sprawy. Z uwagi na okoliczności sprawy, stwierdzony przez organ I instancji brak podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie przywołanej w zaskarżonej decyzji PINB dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi adekwatnej do okoliczności sprawy reakcji organu nadzoru budowlanego związanej z oceną prawidłowości zrealizowanej już w zasadniczej części inwestycji. W ocenie organu odwoławczego samo zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo materialne, a niezależnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia przepisów procesowych.

Przechodząc do omówienia naruszeń prawa materialnego jako rzutujących na treść rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ przypomniał, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowej inwestycji realizowanej na działce nr [...] w miejscowości L., zostało wszczęte w związku prowadzeniem przez inwestora robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego przez WSA w Krakowie od dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16. Do czasu uprawomocnienia się wzmiankowanego wyroku Sądu, tj. do dnia 20 stycznia 2017 r. pozwolenie nie mogło wywoływać skutków prawnych. W tym czasie inwestor nie mógł prowadzić robót budowlanych innych jak roboty zabezpieczające. PINB nie oceniał robót wykonywanych po wyroku sądu pod kątem czy stanowią one dopuszczalne prawem roboty zabezpieczające. Sam fakt wykonywania robót "które prowadzone są pomimo wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/16 z dnia 31 października 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji I i II instancji tj. decyzji nr [...], [...] Starosty [...] z dnia 29.02.2016 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 13.05.2016 r. o sygn. [...]" stał się samoistną przesłanką do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podst. art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., co znalazło swoje odzwierciedlenie w postanowieniu PINB nr [...] z dnia 23 grudnia 2016 r. znak [...] Postanowienie to nie zostało zaskarżone, tym samym jego ustalenia są wiążące. Dodatkowo, MWINB zauważył, że w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że inwestor w toku budowy zrezygnował z wykonania lukarny od strony północno - zachodniej. Analiza porównawcza zalegającego w aktach sprawy projektu budowlanego z aktualnym stanem obiektu przedstawionym na inwentaryzacji obiektu przedłożonej przez inwestora (vide k. 80 akt PINB oraz rzut elewacji płn.- zach. w wzmiankowanej inwentaryzacji) prowadzi do wniosku, że inwestor, rezygnując z wykonania rzeczonej lukarny, dopuścił się również istotnego odstępstwa od warunków udzielonego mu i wówczas jeszcze pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę w postaci zmiany kubatury obiektu. Stan taki, tj. brak wykonania lukarny, wynika nadto z protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 1 września 2016 r. (vide k. 82 akt P1NB). Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. ,, Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a". Co prawda okoliczność ta nie stanowiła podstawy wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to jednak została stwierdzona i winna być również uwzględniona w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do tej inwestycji na dalszym jego etapie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powstaje stan, w którym obiekt nie posiada legalnej dokumentacji projektowej odnoszącej się do już zrealizowanego zakresu robót. Co najistotniejsze, w obecnym stadium realizacji, sporny obiekt pozostaje w zasadniczej części zrealizowany. Budowa obiektu objętego niniejszym postępowaniem została wstrzymana na etapie stanu surowego zamkniętego. Elewacje budynku były w większości wykończone, a do dokończenia budowy pozostało m.in. wykonanie wewnątrz budynku instalacji, tynków, ocieplenia, okładzin wewnętrznych, podłóg i innych robót wykończeniowych.

W takim przypadku, zdaniem MWINB, nie ma przeszkód, aby prowadzone postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 P.b., mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, polegało na zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji. Taka sytuacja oznacza zaś, że po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego dokonana następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 P.b..

Zdaniem MWINB, wyeliminowanie pozwolenia na budowę po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych związanych co najmniej z wzniesieniem konstrukcji obiektu i osiągnięciu znacznego zaawansowania prac określonego potocznie mianem stanu surowego zamkniętego) powoduje powstanie stanu, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji, co uprawnia do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jako stanowiącego podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem MWINB zachodzi przy tym możliwość nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia dla realizowanej inwestycji projektu budowlanego zamiennego także w sytuacji analogicznej jak w niniejszej sprawie, tj. w przypadku, w którym realizacja budynku osiągnęła stan surowy zamknięty, a do wykonania pozostała jedynie część robót instalacyjnych i wykończeniowych W takim przypadku ocena prawidłowości (zgodności z prawem) dotychczas zrealizowanych robót wymaga nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla już zrealizowanej inwestycji. Z istoty rzeczy, pozwolenie na budowę udzielane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej dotyczy bowiem zamierzeń przyszłych. Tymczasem, to w oparciu o dostarczony przez inwestora projekt budowlany zamienny, możliwa będzie kompleksowa ocena zgodności dotychczas zrealizowanej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, ochrony zabytków, przepisami techniczno-budowlanymi, a także legitymowania się przez inwestora stosownymi pozwoleniami i uzgodnieniami. Takiego waloru nie będzie posiadała ocena zgodności z przepisami wyrażona przez organy nadzoru budowlanego na łamach decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. na podstawie przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie ulega zdaniem organu odwoławczego wątpliwości, że to czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., czy zastosowany przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak w analizowanym przypadku, w ocenie MWINB, z przywołanych powyżej przyczyn zasadnym jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i zobligowanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Takie rozwiązanie pozwoli na kompleksową ocenę dotychczas zrealizowanych robót, a nadto zagwarantuje, że istniejący obiekt będzie miał opracowaną dokumentację projektową na potrzeby jego przyszłej eksploatacji. Projekt budowlany zamienny musi spełniać wszystkie przewidziane prawem wymagania właściwe dla projektu budowlanego zatwierdzanego decyzją o pozwoleniu na budowę. Istotne uzupełnienie zasadza się na tym, o czym stanowi wprost przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., że projekt budowlany zamienny winien również uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby zawierać wskazania co do konieczności wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny musi więc mieć charakter kompleksowy i obejmować całość zamierzenia budowlanego, tj. łącznie z pracami objętymi dotychczasowym projektem budowlanym. Nie może ograniczać się tylko do materii wynikającej ze stwierdzonych odstępstw. Nie ulega również wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania jest zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L., która to położona jest w północno - zachodniej pierzei Rynku miasta L. . Teren Rynku zgodnie z § 16 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (Dz.Urz.Woj[...].) objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską jako układ urbanistyczny L. z XIV/XV w. wraz z zabudową i układem komunikacyjnym w granicach zabudowy małomiasteczkowej z początku XX w. i założeniem zamkowo-fortyfikacyjnym (układ urbanistyczny - nr rejestru [...]). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że dalsze prowadzenie przedmiotowej inwestycji wymagać będzie stosownego rozstrzygnięcia w przewidzianej w prawie formie właściwego organu tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Podsumowując, wymagany niniejszą decyzją projekt budowlany zamienny, wobec wyeliminowania przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16 pozwolenia na budowę, pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem również pod kątem uchybień i nieprawidłowości wskazanych w powyższym wyroku względem decyzji pozwolenia na budowę, a dotyczących m.in. braku stosownej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla realizowanej inwestycji, naruszeń warunków technicznych i zapisów planistycznych dotyczących strefy zabytkowej układu urbanistycznego L. , w tym dotyczących sytuowania budynków na działkach, istnienia miejsc postojowych, kwestii dostępu do światła na działkach sąsiednich jak również odprowadzenia wód opadowych.

Z przytoczonych wyżej względów, przychylając się do ogólnego stanowiska PINB, iż dotychczas prowadzone postępowanie wskazuje na możliwość zalegalizowania wykonanych robót, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zachodzi konieczność wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, którego istotą pozostaje zobowiązanie inwestora do opracowania i złożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, w oparciu o zastosowaną odpowiednio dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że na przeszkodzie w dokonaniu obecnie stosownej zmiany zakresu obowiązków inwestora nie stoi zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (gwarantująca m. in. tożsamość prawną sprawy), bowiem organ odwoławczy w ramach przyznanych kompetencji orzeczniczych pozostaje uprawniony do dokonania zmiany polegającej na doborze innego, właściwego, tj. adekwatnego do okoliczności sprawy sposobu prowadzenia postępowania naprawczego w ramach dopuszczonych przez ustawodawcę art. 51 ust. 1 P.b. granic reakcji prawnej. Stan faktyczny sprawy został, w ocenie organu odwoławczego, ustalony w sposób wystarczający do podjęcia decyzji o zobowiązaniu inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego, po myśli art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., bowiem dostrzeżone uchybienia procesowe organu I instancji odnosiły się do przyjętej przez PINB niewłaściwej podstawy materialnoprawnej oceny sprawy (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), która okazała się niezasadna.

Obecna decyzja nie narusza również art. 139 K.p.a., który stanowi "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zreformowane obecnie rozstrzygnięcie nie jest bowiem orzeczeniem na niekorzyść odwołującego. Wynikający z niniejszej decyzji nakaz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego pozwoli bowiem na kompleksową i wszechstronną ocenę zgodności z przepisami zrealizowanej inwestycji.

Na koniec, wobec wydania przez MWINB orzeczenia reformatoryjnego, wyjaśniono, że właściwość do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, o których mowa w art. 51 P.b., w odniesieniu do inwestycji, która była przedmiotem omawianego postępowania naprawczego, należy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane w związku z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z faktu, że właściwość do rozpatrywania odwołań od decyzji w w/w sprawach należy do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 127 § 2 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie wynika, że w sytuacji wydania przez MWINB jako organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (a zatem uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy) na MWINB miałaby przechodzić właściwość do prowadzenia dalszego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślono bowiem, że postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 P.b. jest postępowaniem wieloetapowym. Po wydaniu decyzji na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (a zatem nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego), organem właściwym do sprawdzenia wykonania obowiązku zawartego w niniejszej decyzji MWINB będzie organ I instancji - który zgodnie z art. 51 ust. 4 lub ust. 5 P.b. wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W sprawie uwag zawartych w odwołaniu MWINB wyjaśnił, że wszelkie uwagi dotyczące braku oceny spornej inwestycji przez pryzmat zgodności z przepisami, wobec zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, będą przedmiotem oceny dopiero na dalszym etapie sprawy, tj. w ramach sprawdzenia przedłożonej przez zobowiązanego wymaganej dokumentacji projektowej. Tym samym w ramach kolejnego etapu postępowania naprawczego strony będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W sprawie uwag zawartych w złożonym do akt postępowania odwoławczego piśmie inwestora z dnia 18 stycznia 2018 r., organ odwoławczy wskazał, że opisany na wstępie formalno-prawny stan sprawy dokumentuje, że inwestora wiąże treść wydanego przez PINB postanowienia nr [...] z dnia 23 grudnia 2016 r., którym inwestor został zobowiązany do wstrzymania robót budowlanych i zabezpieczenia budynku i terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Nie budzi wątpliwości MWINB, że proste ustawienie na terenie własnej nieruchomości gazonów kwiatowych, w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 7 P.b., nie stanowi wykonywania robót budowlanych, tym samym ewentualne ustawienie gazonów kwiatowych nie będzie prowadziło do naruszenia treści w/w postanowienia wstrzymującego wykonywanie robót budowlanych. Wstrzymanie budowy nie zwalnia inwestora z realizacji obowiązków wynikających z treści art. 18 P.b. w tym w szczególności wskazanych w ust. 1 pkt 2 (zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy). Kierownik budowy, na mocy art. 22 pkt 1 P.b. obowiązany jest do odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi, urządzeniami technicznymi i stałymi punktami osnowy geodezyjnej oraz podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego i kulturowego. W związku z treścią niniejszej decyzji inwestor będzie mógł podjąć wstrzymane roboty budowlane, w tym związane z zagospodarowaniem terenu, dopiero po możliwym pozytywnym zakończeniu aktualnie prowadzonego postępowania naprawczego. Do czasu jego zakończenia, w związku z postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane, ważąc czas niezbędny dla zakończenia postępowania, o ile dotychczas wykonane roboty zabezpieczające okażą się nieskuteczne lub w związku z upływem czasu będą wymagały poprawy, możliwym jest podjęcie robót odpowiednio zabezpieczających teren budowy. W tym kontekście, w ocenie MWINB, ważąc treść art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 9 P.b. (spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących środowiska, oraz spełnienie wymagań związanych z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich) możliwym jest wykonanie robót zabezpieczających polegających na wyprofilowaniu i utwardzeniu terenu wokół budynku, w sposób zapewniający jego właściwe utrzymanie i odwodnienie. Zakres wymaganych i możliwych do wykonania robót zabezpieczających powinien być określony przez kierownika budowy poprzez stosowny wpis w dzienniku budowy. W zależności od treści wymaganego rozstrzygnięcia kończącego procedurę naprawczą, teren objęty ewentualnymi robotami zabezpieczającymi, wykonywanymi na koszt i niebezpieczeństwo inwestora, może ulec przekształceniom, które na mocy art. 52 P.b. inwestor, również na swój koszt, będzie obowiązany wykonać.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy.

D. J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ administracyjny przepisów:

1. prawa materialnego tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego zamiast nakazania zaniechania prowadzenia robót budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę W. postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez legalizację zrealizowanej budowy, pomimo braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla zrealizowanej zabudowy, zwłaszcza wobec planowanej funkcji usługowej budynku;

- § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) w zw. z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja budowlana nie ogranicza w sposób sprzeczny z tymi normami nasłonecznienia i zacieniania działek sąsiednich, w tym pomieszczeń znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich;

- naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia 15 maja 2003 r., tj.:

- § 7 ust. 1 m.p.z.p. poprzez legalizację zrealizowanej budowy budynku na działce, której powierzchnia nie spełnia wymagań określonych w tej normie;

- § 16 ust. 2 pkt a m.p.z.p. poprzez legalizację zrealizowanej budowy budynku znajdującego się w terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską, pomimo braku występowania w obrocie prawnym stosownej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

- § 27 m.p.z.p. poprzez legalizację zrealizowanej budowy budynku o funkcji sprzecznej z przeznaczeniem podstawowym terenu,

- § 57 m.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i legalizację zrealizowanej budowy budynku, pomimo niespełnienia wymagań określonych w tej normie.

2. prawa procesowego tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi skarżący wskazał m.in., że w realiach niniejszej sprawy organ winien zamiast nałożenia na inwestora robót D. O. obowiązku sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, winien nałożyć obowiązek zaniechania prowadzenia robót budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę W. postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedmiotowa sprawa została wszczęta w trybie, którego celem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1,2 lub 3 ustawy Prawo budowlane, zaś w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji wydały rozstrzygnięcie nie znane ustawie. Skarżący wskazał, że w przypadku braku stwierdzenia przesłanek do wydania którejkolwiek z decyzji wskazanych w art. 51 P.b., organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do odstąpienia od nakładania na inwestora obowiązków, o których mowa w ww. przepisie. Natomiast w celu wznowienia robót budowlanych inwestor powinien, zgodnie z art. 37 ust. 2 i art. 28 ustawy Prawo budowlane, uzyskać przed organem architektoniczno - budowlanym stosowne pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego, który w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Na podstawie przywołanego przepisu organ stwierdza, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę - co w przedmiotowej sprawie jest niemożliwe, bowiem takowy projekt i pozwolenie na budowę nie istnieje, gdyż zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W toku postępowania wszczętego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ ocenia, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przypadku ustaleń pozytywnych organ określa, na czym owo odstąpienie polegało - co w przedmiotowej sprawie jest niemożliwe, ze względów wskazanych powyżej. Natomiast w przypadku braku przesłanek wydania w określonym stanie faktycznym decyzji nakładającej obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nie czyni takiego postępowania bezprzedmiotowym. Skoro ustalono stronę postępowania oraz jego przedmiot - ocenę zgodności z prawem robót budowlanych - to niespełnienie zesłanek nałożenia któregoś z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie powoduje, że stępowanie staje się bezprzedmiotowe, a świadczy jedynie o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej określony obowiązek - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja administracyjna utrwala stan, w którym zrealizowana budowa narusza normy prawne. Taka sytuacja ma miejsce, bowiem posadowiony budynek - w aktualnym stanie faktycznym - nie spełnia wymogów przepisów prawa budowlanego, w tym norm techchniczno - budowlanych i zapisów miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, co - w ocenie skarżącego – powoduje, że nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wskazał i rozwinął w uzasadnieniu skargi kwestie:

- odległości budynku od zabudowy sąsiedniej;

- kanalizacji na wody opadowe;

- braku aktualnego pozwolenia konserwatorskiego;

- miejsc parkingowych;

- analizy zacienienia i nasłonecznienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. uczestnik – inwestor – D. O. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu - pod względem legalności – była decyzja MWINB w przedmiocie nałożenia na inwestora robót D. O. obowiązku sporządzenia i przedłożenia – w określonym terminie - 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego polegającego na odbudowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L.; projekt budowlany winien być kompletny i posiadać wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia przewidziane prawem."

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej "P.b.".

Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawowym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b. polega na rozstrzygnięciu o tym co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który – m.in. tak jak w niniejszej sprawie - utracił tytuł prawny do wykonania robót budowlanych, w efekcie których powstał przedmiotowy obiekt budowlany. Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 P.b. charakteryzuje się stadialnością. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego postanowieniem na podst. art. 50 ust. 1 P.b. wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (jeżeli sporne roboty budowlane nie zostały zakończone). Następnie, w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania ww. postanowienia, o którym mowa w art. 50 P.b., wydaje na podst. art. 51 ust. 1 P.b. decyzję, którą nakłada określone w przepisach obowiązki, a to: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W stosunku do robót już zakończonych ustawodawca przewidział analogiczną możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, a to w związku z treścią art. 51 ust. 7 P.b. Celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 P.b. i decyzji wydawanych w oparciu o uregulowany tam tryb postępowania naprawczego jest więc przede wszystkim zobligowanie inwestora do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1), a następnie sprawdzenie wykonania tych obowiązków (art. 51 ust. 3-5 P.b.).

W niniejszej sprawie postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowej inwestycji realizowanej na działce nr [...] w miejscowości L., zostało wszczęte w związku prowadzeniem przez inwestora robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego przez WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16. Sam fakt wykonywania robót, które prowadzone były pomimo ww. wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/16, w przedmiocie uchylenia decyzji I i II instancji, stał się samoistną przesłanką do wydania postanowienia PINB nr [...] z dnia 23 grudnia 2016 r. znak [...] o wstrzymaniu robót budowlanych na podst. art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane tylko raz w warunkach budowy tego samego obiektu budowlanego (wykonywania robót budowlanych).

W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że inwestor w toku budowy zrezygnował z wykonania lukarny od strony północno – zachodniej, co prowadziło organ do wniosku, że inwestor dopuścił się również istotnego odstępstwa od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę (zmiana kubatury obiektu). Brak wykonania lukarny nie stanowił podstawy wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to jednak okoliczność ta została stwierdzona i winna być również uwzględniona w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do tej inwestycji na dalszym jego etapie.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powstał stan, w którym obiekt nie posiada legalnej dokumentacji projektowej odnoszącej się do już zrealizowanego zakresu robót. Organy stwierdziły, że w obecnym stadium realizacji, sporny obiekt pozostaje w zasadniczej części zrealizowany. Budowa obiektu objętego niniejszym postępowaniem została wstrzymana na etapie stanu surowego zamkniętego. Elewacje budynku były w większości wykończone, a do dokończenia budowy pozostało m.in. wykonanie wewnątrz budynku instalacji, tynków, ocieplenia, okładzin wewnętrznych, podłóg i innych robót wykończeniowych.

Należy także zauważyć, że organ architektoniczno-budowlany, tj. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak [...], a decyzja ta stała się ostateczna.

Zatem zarzut skargi, iż winna być wydana decyzja nakazująca zaniechanie prowadzenia robót budowalnych do czasu zakończenia przez Starostę W. postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego jest chybiony z uwagi na wydaną już decyzję przez Starostę W., a także okoliczność, iż dla tego typu decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych do czasu wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego – w okolicznościach niniejszej sprawy - nie ma podstaw prawnych.

Sąd doszedł do przekonania, że zastosowany przez organ nadzoru budowlanego tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest – wbrew zarzutom skargi – prawidłowy. Swoje stanowisko organ odwoławczy obszernie i prawidłowo uzasadnił, uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy i podając wyczerpujące uzasadnienie prawne decyzji odwoławczej. Zasadność zastosowanego przez MWINB trybu znajduje poparcie w bieżącej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym w: wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1199/15; wyroku WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Bk 12/18.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1199/15 stwierdził: " 1. Skoro regulacja art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w ort. 51 ust. 4 i 6 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanych robót budowlanych.".

Zatem, zgodnie z przedstawionym ww. stanowiskiem, zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego już po zakończeniu robót budowlanych i także wówczas, gdy eliminacja nastąpiła ze skutkiem wstecznym ex tunc, powoduje powstanie sytuacji zrealizowania robót bez pozwolenia, niebędącej klasyczną samowolą budowlaną z art. 48 Prawa budowlanego. Jest to sytuacja objęta zakresem zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.

Nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gwarantuje najdalej idącą ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez obowiązek sporządzenia i zweryfikowania przez organy nadzoru budowlanego takich dokumentów, jakie byłyby sporządzane, gdyby inwestycja jeszcze nie istniała (projekt budowlany wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami). W zaskarżonej decyzji MWINB wskazał cały szereg (w tym wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 874/16) okoliczności (takie jak kwestia usytuowania obiektu na działce, wyznaczenie miejsc postojowych, nasłonecznienie, zacienienie, odprowadzenie wód opadowych; ponadto wskazano na konieczność uzyskania akceptacji [...] Konserwatora Zabytków w K. w stosunku do wykonanych robót i obecnego kształtu obiektu budowlanego), które winny być wzięte pod uwagę w przedkładanym projekcie budowlanym, a następnie winny podlegać weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego.

Należy podkreślić, że zarzut skargi naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego zamiast nakazania zaniechania prowadzenia robót budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę W. postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – jest całkowicie chybiony – wskutek jego umorzenia ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (w tym kwestii odległości budynku od zabudowy sąsiedniej; kanalizacji na wody opadowe; braku aktualnego pozwolenia konserwatorskiego; miejsc postojowych; analizy zacienienia i nasłonecznienia) nie są trafne na tym etapie postępowania, jako że ich ocena będzie możliwa dopiero na etapie weryfikacji przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego zamiennego.

Sąd przy tym podkreśla, że – wbrew twierdzeniom skargi – zaskarżoną decyzją MWINB nie dokonał legalizacji zrealizowanej budowy.

Organ nadzoru budowlanego uznał, iż z uwagi na stan faktyczny sprawy, zwłaszcza okoliczność stanu zaawansowania wykonanych robót oraz wydanie przez Starostę W. ostatecznej decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r., [...], umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ nadzoru budowlanego.

Organ ten nałożył więc na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, na podstawie którego oceni możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano zakres koniecznych do zbadania okoliczności i obowiązek wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 874/16.

Podkreślenia wymaga także, że zaskarżona decyzja odnosi się do I etapu postępowania legalizacyjnego, w którym organ decyduje o zastosowaniu właściwego trybu, przesądza o zaistnieniu podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, dając tym samym inwestorowi możliwość legalizacji obiektu. Na tym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie przesądza o legalności zrealizowanej inwestycji, gdyż to uzależnione jest późniejszego przedłożenia dokumentacji projektowej.

Nawet fakt złożenia projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem zaś projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami, w tym przepisami ustawy prawo budowlane oraz wykonawczymi, techniczno-budowlanymi, przepisami ustawy o ochronie zabytków i zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie jego sprawdzenia, ale odbywa się ono na etapie zatwierdzania projektu zamiennego.

Trzeba więc zaznaczyć, że niniejszy wyrok nie rozstrzyga, jaka będzie decyzja organu po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego.

Nieprzedłożenie przez inwestora kompletnego projektu budowlanego zamiennego, spełniającego powyższe wymogi powoduje, że będzie miał zastosowanie przepis art. 51 ust. 5 P.b., zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

W świetle powyższego Sąd – wbrew zarzutom skargi - stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a..

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji był obowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, czego w niniejszej sprawie należycie dokonał. Organ odwoławczy rzetelnie i w sposób pełny wyjaśnił przyczyny swojego rozstrzygnięcia, w tym wskazał, dlaczego nie uwzględnił argumentów odwołania. Przywołał też adekwatne orzeczenia sądów administracyjnych.

Należy też zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09). Dlatego też zbędne było merytoryczne odnoszenie się przez Sąd do zarzutów naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.