Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1226/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 80 art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 47
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej O. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1633/10 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej O. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/10, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla A. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki, którego granice opracowania inwestycji oznaczono literami A, B, C, D, E, F, G, oraz projekt budowlany stanowiący I etap inwestycji i wydał pozwolenie dla "C." Sp. z o.o. na realizację budynku wielorodzinnego wraz z przyłączami sieci miejskich: wodnokanalizacyjnym, elektrycznym i cieplnym, oraz budową stacji transformatorowej, realizacji parkingów i zagospodarowania terenu na części działki nr ew. [...]z obr. [...], położonej przy ul. A. [...]. Powyższą decyzję decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. przeniesiono na rzecz firmy P. Sp. z o.o. w B., następnie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. na rzecz Y. Sp. z o.o. w B., a następnie zmieniono ją decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany (sprostowaną postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r.).

Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla A. [...] w W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza o pozwoleniu na budowę, zarzucając jej rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. [...]26, ze zm.).

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego o brakującą analizę nasłonecznienia, jak również wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z przepisami dotyczącymi oświetlenia obiektów budowlanych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r. Organ wskazał, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla spornej inwestycji ustalała wysokość zabudowy na 4,5 kondygnacji (średniowysokiej), zaś zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany przewiduje realizację budynku 4 i 5 kondygnacyjnego, o wysokości odpowiednio 13,16 m i 17,47 m. Ponadto organ wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują pojęcia połowy kondygnacji, a zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.), przedmiotowy budynek zaliczany był do grupy budynków średniowysokich.

W ocenie Wojewody ww. naruszenia prawa nie wywołały skutków prawa nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności. Z tych też względów organ uznał, że choć decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, to naruszenie to ma charakter zwykłego naruszenia prawa i nie może być potraktowane jako rażące naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Wojewoda wskazał również, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył projekt budowlany opracowany przez uprawnionych projektantów, który jest kompletny i posiada niezbędne sprawdzenia, uzgodnienia i opinie. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla tej części działki nr [...](obecnie [...]), która została objęta pozwoleniem na budowę i oznaczona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-E-F-G-A. Organ podkreślił, iż numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu (nieruchomości) z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Z tego względu błędne oznaczenie działki gruntu będącej przedmiotem decyzji, w ocenie organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli inny z parametrów ją identyfikujących znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Badając następnie analizę nasłonecznienia sporządzoną przez architekta Z. H. organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z przepisami dotyczącymi oświetlenia obiektów budowlanych, obowiązującymi w dniu wydania decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r. Z analizy tej wynika, że jeden z budynków usytuowanych na działce sąsiedniej nie jest ani przesłaniany, ani zacieniany (przy ul. A. [...]), natomiast drugi (przy ul. A. [...]) ma zapewniony dostęp światła od godziny 8:00 do godziny 11:00, tj. przez 3 godziny, co spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z powyższych względów Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi rażące naruszenia prawa, a ponadto decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r. nie wypełnia żadnej przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 k.p.a.

Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla A. [...] w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że brak jest w przepisach prawa definicji "połowy kondygnacji", a w niniejszej sprawie nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić by zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego budynek pięciokondygnacyjny naruszało pkt 1.2 ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2000 r. a tym bardziej nie można stwierdzić, że to ewentualne naruszenie ma charakter rażący. Ponadto badana decyzja nie narusza warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. ani w zakresie usytuowania względem działek sąsiednich nr [...], [...], [...], 14 (§ 12 ust. 4), ani w zakresie zapewnienia zgodnego z przepisami prawa nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 i § 60). Z analizy nasłonecznienia wykonanej przez arch. Z. H. wynika, że pomieszczenia w budynku przy ul. A. [...] mają zapewniony czas nasłonecznienia przez 3 godziny w ciągu dnia, natomiast pomieszczenia w budynku przy ul. A. [...] mają zapewniony czas nasłonecznienia przez 4 godziny w ciągu dnia.

Główny Inspektor stwierdził także, że przewidziane projektem zamiennym roboty nie naruszają przepisów Prawa budowlanego oraz warunków technicznych. W jego ocenie kwestionowana decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r. zmieniona decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nie narusza w oczywisty sposób przepisów prawa, co oznacza, że brak jest przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest ona także dotknięta żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla A. [...] w W., wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany nie naruszają rażąco prawa, czego skutkiem była bezpodstawna odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 140 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do wszystkich okoliczności podniesionych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił zdanie organów obu instancji, iż decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności rażącego naruszenia prawa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył projekt budowlany opracowany przez uprawnionych projektantów, który jest kompletny i posiada niezbędne sprawdzenia, uzgodnienia i opinie. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla tej części działki nr [...](obecnie [...]), która została objęta pozwoleniem na budowę i oznaczona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-E-F-G-A. Z materiału tego wynika również, że kontrolowana decyzja Burmistrza nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż bezzasadny jest zarzut dotyczący niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z ww. decyzją Prezydenta. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziała w pkt 1.2 budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, średniowysokiego, o wysokości 4,5 kondygnacji. Przepisy Prawa budowlanego nie definiują "połowy kondygnacji", a zatem takie sformułowanie jest nieprecyzyjne. Natomiast § 3 ust. 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001r., definiował liczbę kondygnacji jako liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. Z projektu budowlanego wynika, że przewiduje on umieszczenie na najniższym poziomie, w którym poziom podłogi znajduje się na głębokości 0,64 m w stosunku do przylegającego terenu, pomieszczeń garażowych i gospodarczych. Nad nimi zaprojektowano 4 kondygnacje a w części wschodniej i zachodniej budynku dodatkowo zaprojektowano 5 kondygnacji. W świetle powyższego - jak słusznie wskazały organy - nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego budynek pięciokondygnacyjny narusza pkt 1.2 ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym bardziej, że to ewentualne naruszenie ma charakter rażący, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zgodził się również z oceną organów, iż badana decyzja nie narusza przepisów ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. W szczególności projektowane budynki usytuowane są na działkach w taki sposób, że spełniają wymogi określone w § 12 ust. 4 wymienionego rozporządzenia odnośnie wymaganych odległości w stosunku do sąsiednich działek. Ściana wschodnia budynku znajduje się w odległości 6,7 m od granicy działki o nr ewid. [...], zaś ściana północna została zaprojektowana w odległości 19,0 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Ściana zachodnia budynku znajduje się w odległości 4,0 m od granicy działki o nr ewid. [...], natomiast ściana południowa została zaprojektowana w odległości 5,1 m i 6,2 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Ponadto z wykonanej przez arch. Z. H. analizy czasu nasłonecznienia budynków sąsiadujących z przedmiotową inwestycją wynika jednoznacznie, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna zarówno z § 60 jak i § 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. W ocenie Sądu, analiza kontrolowanej decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w pełnym jej zakresie, kontroli instancyjnej dokonał z zachowaniem reguł określonych w art. 7 k.p.a., art. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. zastosowanych w zw. z art. 140 k.p.a. i objął swym zakresem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i ocenę stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ ten, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla A. [...] w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez Wspólnotę,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nie zawarciu w uzasadnieniu skarżonego wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz na nie wyjaśnieniu owej podstawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy w jej istocie, tj. nie wykazanie, dlaczego naruszeń prawa wskazanych przez stronę skarżącą nie można uznać za rażące w rozumieniu drugiego z wymienionych przepisów, w zakresie dającym podstawę do stwierdzenia nieważności poddanej ocenie, wydanej z naruszeniem owych przepisów decyzji ostatecznej,

4) art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dopuszczała do realizacji budynku o parametrach w oczywisty sposób niezgodnych z warunkami zakreślonymi w poprzedzającej ową decyzję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

5) art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rzeczoną decyzją zatwierdzony został projekt budowlany w oczywisty sposób sprzeczny z wymaganiami określonymi w poprzedzającej ową decyzję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Wspólnoty na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Wspólnoty zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne podniesiono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutów wydania decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r. z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony skarżącej, dopuszczenie przez Burmistrza realizacji budynku pięciokondygnacyjnego pozostawało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. dopuszczającej możliwość realizacji zabudowy o wysokości nie przekraczającej 4,5 kondygnacji, jak również z ustaleniami obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., Dz. Urz. [...]), na którym oparta została rzeczona decyzja. Ani Wojewoda, ani Główny Inspektor, ani wreszcie Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkowały się do powyższych twierdzeń strony skarżącej, żaden z wymienionych organów, a następnie Sąd nie wyjaśnił również, dlaczego twierdzenia te nie dają podstawy do uznania, że poddana ich ocenie decyzja ostateczna Burmistrza rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym nie jest zdaniem skarżącej zrozumiałe, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania skoro ani w decyzji tego organu ani w utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody ustosunkowania takiego nie można się doszukać. Wspólnota podtrzymała twierdzenie, iż działające w niniejszej sprawie organy przez swe zaniechania naruszyły w sposób rażący art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wydane przez nie decyzje nie spełniają wymogów zakreślonych przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie ustosunkowując się do powyższych zarzutów skargi, uchybił w sposób rażący nie tylko art. 134 § 1 p.p.s.a., ale także art. 141 § 4 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona do Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Skarżąca Wspólnota domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wydanie decyzji uwzględniającej żądanie stwierdzenia nieważności musi opierać się na stwierdzeniu jednej z kwalifikowanych wad skutkujących nieważnością decyzji, wymienionych przepisem art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu ze względu na fakt, iż stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż do uznania naruszenia prawa za rażące (a tylko takie naruszenie może stanowić przyczynę nieważności) niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek - treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Należy przy tym podkreślić, iż wstępnym warunkiem uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią, przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 248/08).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 35 tej ustawy zobowiązywał organ wydający pozwolenie na budowę (lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego) do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie natomiast z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę nie może zawierać innych ustaleń, niż te przyjęte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku wielorodzinnego przy ul. A. [...] w W. W zawartej w pkt. 1.2 powyższej decyzji ogólnej charakterystyce projektowanej inwestycji wskazano, że "planowana inwestycja polega na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, średniowysokiego, o wysokości 4,5 kondygnacji, z garażem otwartym w przyziemiu budynku wraz z miejscami parkingowymi na terenie". Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt budowlany stanowiący I etap ww. inwestycji, przewidujący realizację budynku 4 i 5 kondygnacyjnego i wydał pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. nie narusza postanowień decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r., a już na pewno w sposób rażący, a tylko takie naruszenie stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Słusznie bowiem zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy wskazali, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują "połowy kondygnacji" a zatem zawarte w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sformułowanie "planowana inwestycja polega na realizacji budynku (...) o wysokości 4,5 kondygnacji" jest sformułowaniem nieprecyzyjnym. Zatwierdzenie projektu budynku 4 i 5 kondygnacyjnego nie może w takiej sytuacji jednoznacznie prowadzić do wniosku, że zostało naruszone przedmiotowe postanowienie zawarte w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. Tylko bowiem jednoznaczne stwierdzenie sprzeczności postanowień decyzji Burmistrza z postanowieniami ww. decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie wskazywanych przez skarżącą Wspólnotę przepisów prawa materialnego. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo iż w aktach niniejszej sprawy brak jest wniosku Spółki "C." z dnia 27 września 1999 r. o ustalenie warunków zabudowy, z którego wynikałoby o jaką wysokość budynku wnoszono, to jednak treść obowiązujących w dacie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy przepisów, a w szczególności brak definicji połowy kondygnacji, oraz zawarte w treści kwestionowanej decyzji Burmistrza sformułowanie, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami zawartymi w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy (i tu wskazano m.in. decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2000 r.) sugerują, że zawarty w decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. zapis "4,5 kondygnacji" należy rozumieć jako dotyczący budynku o 4 i 5 kondygnacjach.

Mając powyższe na uwadze należy uznać za słuszne stanowisko zarówno organów, które odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r., jak i Sądu I instancji, który oddalił skargę Wspólnoty, zgodnie z którym decyzja objęta przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001r.) poprzez ich niezastosowanie, uznać należy zatem za nieuzasadnione.

Nie można zgodzić się również z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, sugerującymi, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Przede wszystkim wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do podnoszonych przez skarżącą Wspólnotę, dotyczących istoty niniejszego sporu, okoliczności. Podkreślając charakter postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym dokonał oceny kwestionowanej decyzji Burmistrza pod kątem rażącego naruszenia przepisów prawa, wskazujących, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę nie może zawierać innych ustaleń, niż te przyjęte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w sposób wyczerpujący i zrozumiały wykazał, dlaczego, jego zdaniem, należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów. Odniósł się również w sposób szczegółowy do zarzutów naruszenia przez organ II instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zasadnie stwierdził, że kontrola instancyjna organu odwoławczego została dokonana z zachowaniem reguł określonych w art. 7, 77, 80 k.p.a. co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Naturalną konsekwencją powyższych ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji było zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi Wspólnoty. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.