Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 150/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2, art. 64 a, art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art, 15, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. A. od decyzji Wojewody z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu praz projektu architektoniczno – budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 11 października 2023 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił "K" sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji: budowa zespołu dwóch budynków: mieszkalny wielorodzinny i mieszkalny wielorodzinny z usługami wraz z funkcją oświaty, garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul[...] w P. (dz. nr [...], cz. dz. nr [...], ark. [...], obręb [...] K.1, jedn. ewid. [...] Miasto P.).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. A.. W odwołaniu podniósł zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pr. bud. poprzez brak uznania go za stronę postępowania w sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, która z nią sąsiaduje i zamierza na niej realizować własną inwestycję, a także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego, błędną jego ocenę i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Wojewoda decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 11 października 2023 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że dnia 3 lipca 2023 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek Spółki "K." o udzielenia pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji. Do wniosku załączono m.in.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo udzielone M. C., 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz załącznika do projektu budowlanego. Pismem z 17 lipca 2023 r. do dokumentacji tej inwestor załączył skan umowy partycypacyjnej podpisanej z Zarządem Dróg Miejskich w P.. Zawiadomieniem z 3 sierpnia 2023 r. organ poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania, a postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z 11 września 2023 r. inwestor odniósł się do postanowienia przedkładając jednocześnie: poprawioną dokumentację projektową, skorygowany wniosek o pozwolenie na budowę zmieniający m.in. nazwę inwestycji, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawiadomieniami z 18 września 2023 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o prawie wynikającym z art. 10 §1 k.p.a., natomiast pełnomocnika inwestora o istnieniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 79a k.p.a.). Dnia 3 października 2023 r. pełnomocnik inwestora odebrał dokumentację projektową, natomiast pismem z 6 października 2023 r. odniósł się do zawiadomienia, przedkładając skorygowaną dokumentację projektową.

Wojewoda następnie wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż wnoszący odwołanie B. A. nie brał jako strona udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 11 października 2023 r. Wojewoda ustalił również, że odwołanie zostało przez niego wniesione w terminie otwartym dla pozostałych stron postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, B. A. należy uznać za stronę postępowania, dlatego też uzasadnionym jest merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji.

Następnie Wojewoda wywiódł, na podstawie zgromadzonego w trakcie postępowania odwoławczego materiału dowodowego, że skarżący jest właścicielem dz. nr ewid. [...], [...] oraz [...] (ark. [...], obręb [...] K.1, jedn. ewid. [...] Miasto P.). Działki nr ewid. [...] oraz nr [...] bezpośrednio graniczą z działką objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącego do odwołania od decyzji z 11 października 2023 r. załączył decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 16 grudnia 2022 r. (znak: [...]), ustalającą na jego rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku dydaktycznego przewidzianego do realizacji na terenie części działek oznaczonych nr ewid. [...]/ [...], położonej w obrębie geod. K.1, ark. [...], przy ul[...] w P. - dalej "decyzja o warunkach zabudowy z 16 grudnia 2022 r." W części II pkt 1 ppkt 1 decyzji o warunkach zabudowy z 16 grudnia 2022 r. ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy (od strony ul. [...]) jako przedłużenie wschodniej elewacji istniejącego budynku na działce nr [...], tj. w odległości ok. 6m od wschodniej granicy terenu inwestycji (por. załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy).

Zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu na długości 25,68 m w odległości 11,25 m od granicy działek skarżącego, planowana jest realizacja budynku z 11 nadziemnymi kondygnacjami, którego wysokość będzie wynosić ponad 35 m n.p.t. Z kolei na długości 16, 47 m w odległości 10,13 m od granicy działek skarżącego usytuowana zostanie niższa część segmentu D budynku 2 z 5 nadziemnymi kondygnacjami, którego wysokość będzie wynosić 16, 20 m n.p.t. Powyższe parametry segmentu D budynku 2 świadczą o występowaniu ograniczeń w zabudowie działek B. A., co potwierdza sporządzona przez projektanta K. G. analiza przesłaniania. Przepisem regulującym naturalne oświetlenie pomieszczeń jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) - dalej r.w.t.). Zgodnie z § 13 ust. 1 ust. 1 lit. b r.w.t. "odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż (...) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m". Z kolei wysokość przesłaniania dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m mierzona jest "od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części" (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 13 ust. 2 r.w.t.). Z przedstawionej analizy przesłaniania wynika, iż pomimo usytuowania planowanego przez niego budynku w odległości 15,06 m od projektowanego przez inwestora obiektu, budynek na dz. nr ewid.[...] znajduje się w wysokości przesłaniania. W konsekwencji należało, zdaniem organu, uznać skarżącego za stronę postępowania, mając na uwadze art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej "Pr.b.".

Wobec tego Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta P. ponownie rozpatrując złożony wniosek o pozwolenie na budowę powinien ustalić w sposób prawidłowy krąg stron postępowania, kierując się art. 28 ust. 2 Pr. bud. i biorąc pod uwagę obszar oddziaływania obiektu. Nie wszyscy właściciele nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu zostali uznani za stronę postępowania - poza skarżącym dotyczy to również właścicieli dz. nr ewid.[...] oraz dz. nr [...], przy której w granicy projektowana jest ściana garażu podziemnego (rys. nr [...] [...]). Organ I instancji zobowiązany będzie zatem do weryfikacji ustalonego kręgu stron postępowania, uwzględniając przepisy prawa, zwłaszcza § 13 oraz 60 r.w.t.

Zdaniem Wojewody wskazane powyżej uchybienie w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec tego decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym, a zakres postępowania wyjaśniającego przekracza ramy postępowania odwoławczego.

Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 3 Pr. bud. a także wskazał na obowiązki organu wynikające z przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 77, 80 k.p.a., a także zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji wymaga uchylenia, a Prezydent Miasta P. ponownie rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę zobowiązany będzie do weryfikacji projektu zagospodarowania terenu pod względem dokonanych wyliczeń i oznaczeń terenu biologicznie czynnego. Organ odwoławczy wskazał, że z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. [...]) wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna wynosi 2194 m2, co daje udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu 25,76%. Jak wynika z przedstawionego zestawienia do 100% terenu biologicznie terenu zaliczono 546 m2, do 50% terenu biologicznie terenu zaliczono 2992 m2, do 86% terenu biologicznie czynnego zaliczono 76m2, natomiast do 43% terenu biologicznie czynnego zaliczono 204 m2. Powyższe wyliczenia nie znajdują potwierdzenia w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (rys. nr [...]), gdzie w legendzie wyróżniono tereny, które w różnym zakresie zalicza się do powierzchni biologicznie czynnej. Dla przykładu organ wskazał na powierzchnię zaliczoną, zgodnie z legendą części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, do 84% do powierzchni biologicznie czynnej (proj. krata trawnikowa na gruncie rodzimym), a część tekstowa projektu wymienia wyłącznie powierzchnię biologicznie czynną zaliczoną w 86 % (geokrata na gruncie rodzimym o funkcji wyłącznie drogi pożarowej). Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów (np. kart katalogowych producentów) potwierdzających przyjęte przez projektanta wyliczenia umożliwiające zakwalifikowanie w różnym zakresie terenu do powierzchni biologicznej czynnej. Wojewoda zauważył, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu występują oznaczenia terenu biologicznie czynnego, które nie są opisane w legendzie (np. na miejscu postojowym nr [...]), więc nie wiadomo w jakim zakresie teren ten został zaliczony do powierzchni biologicznie czynnej. Również na ww. rysunku na jednym obszarze występują różne szrafy, co utrudnia weryfikację prawidłowości wyliczonej powierzchni biologicznie czynnej (np. miejsca postojowe nr [...]-[...]). Błędnie oznaczono powierzchnię biologicznie czynną wjazdu pożarowego usytuowanego na gruncie rodzimym. Zgodnie z legendą na rysunku projektu zagospodarowania terenu, wjazd ten znajduje się na płycie garażu (proj. krata trawnikowa na płycie garażu). Powyższe rozbieżności i nieścisłości w projekcie zagospodarowania terenu podlegać będą wyjaśnieniu i korekcji na etapie postępowania organu I instancji. Zgodnie z § 14 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679) - dalej "rozporządzenie w sprawie zakresu i formy projektu", część opisowa projektu zagospodarowania terenu zawiera zestawienie powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zobowiązany będzie również do weryfikacji zgodności inwestycji z zapisami decyzji Prezydenta Miasta P. z 9 czerwca 2020 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...] ark. [...], obr. [...] K.1 położonych w P. przy ul. [...]" - dalej "decyzja środowiskowa". W charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr [...] do powyższej decyzji, wskazano bilans powierzchni m.in.: zabudowy, dróg, parkingów wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Projektant w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. [...]) w tabeli przedstawił wymogi zawarte w decyzji środowiskowej z projektowanym rozwiązaniem, jednak nie wskazał, co wliczył do podanych parametrów. Dla przykładu może służyć parametr dotyczący powierzchni parkingów wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ustalony w decyzji środowiskowej na (9 230 m2) 8400 m2. W tabelce znajdującej się na str. [...] projektu zagospodarowania terenu projektant wskazał jedynie parametry "(1931 + 6728 = 8659 m2) 1369 + 5857 = 7226 m2". Z kolei zestawienie powierzchni znajdującej się na stronie 11 projektu zagospodarowania działki wynika, że powierzchnia dróg i parkingów wynosi 761,50 m2, powierzchnia chodników i miejsc rowerowych i wózków 1733, 96 m2, powierzchnia opasek żwirowych i płytek opasek 296, 90 m2, a powierzchnia murków terenowych oporowych i ogrodzeniowych 66,95 m2. Przytoczone dane nie korespondują z danymi zawartymi na str. [...], nie załączono rysunków z których wynikałby sposób liczenia podanych parametrów. Powyższe uchybienie ma szczególne znaczenie ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje również nieruchomości nieobjęte wnioskiem pozwolenia na budowę, dla których Prezydent Miasta P. wydał decyzję pozwolenia na budowę nr [...]. Niezbędnym jest weryfikacja, czy planowana inwestycja spełnia wymagania decyzji środowiskowej, do czego zobowiązuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr.b.

Zdaniem Wojewody podobna sytuacja ma miejsce w przypadku analizy zgodności inwestycji z decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z 4 listopada 2022 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W części IV pkt 1.2 zawarto wymaganą ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych, projektant w tabeli na str. [...] projektu zagospodarowania terenu wskazał zapewnienie miejsc postojowych dla rowerów zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, jednak w innych elementach projektu (np. rysunek nr [...]), brak jest podania liczby takich miejsc w konkretnych miejscach, przez co niemożliwa jest kompletna weryfikacja zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy z 4 listopada 2022 r.

Wojewoda zwrócił uwagę na zgodność inwestycji z art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1786 ze zm.) - dalej "u.t.k.", a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1247 ze zm.) - dalej "rozporządzenie w sprawie odległości i warunków". Prezydent Miasta P. w pkt 12 postanowienia z 7 sierpnia 2023 r. zobowiązał do wykazania zgodności z ww. przepisami. Pełnomocnik inwestora, w odpowiedzi na powyższe postanowienie wyjaśnił, że jest to teren kolejowy z infrastrukturą nieczynną i zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym przepisów rozdziału 9 tej ustawy dotyczących usytuowania budowli, drzew i krzewów oraz wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych nie stosuje się do infrastruktury nieczynnej. Podobna informacja znajduje się w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 6). Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie wyjaśnień pełnomocnika inwestora przez organ I instancji jest przedwczesne. Zgodnie z załącznikiem nr [...] decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Ml z 2020 r., poz. 38 ze zm.) dz. nr ewid.[...] (ark. [...], obręb [...] K.1, jedn. ewid. [...] Miasto P.), która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną znajduje się na terenie zamkniętym. Działka ta oznaczona została oznaczona na mapie do celów projektowych symbolem Tk oznaczającym tereny kolejowe. W zgromadzonym materiale dowodowym, brak jest dowodu potwierdzającego zaliczenie powyższej infrastruktury jako nieczynnej, np. pisma zarządcy infrastruktury potwierdzającego brak dopuszczenia ruchu kolejowego. Wojewoda stwierdził, że w przypadku jednoznacznego ustalenia, iż dz. nr ewid.[...] (ark. [...], obręb [...] K.1, jedn. ewid. [...] Miasto P.) położona jest na obszarze kolejowym, istnieje możliwość uzyskania przez inwestora odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli oraz wykonywania robót ziemnych na podstawie art. 57 ust. 1 u.t.k.

Wojewoda zwrócił również uwagę na czytelność rysunków znajdujących się w części projektu architektoniczno-budowlanego. Widoczne jest to m.in. na rys. nr [...] [...] (str. [...] projektu), przedstawiającym rzut pierwszej kondygnacji, z którego z trudnością można odczytać niektóre dane charakteryzujące pomieszczenia. Zgodnie z § 21 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów w zakresie niezbędnym do przedstawienia układu funkcjonalno-przestrzennego i rozwiązań architektoniczno-budowlanych. Część rysunkowa powinna zostać sporządzona w skali dostosowanej do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia dokładności oznaczeń graficznych na rysunkach, jednak nie mniejszych niż 1:200 dla obiektów budowlanych o dużych rozmiarach lub nie mniejszych niż 1:100 dla pozostałych obiektów budowlanych i ich wydzielonych części (§ 9 ust. 3 ww. rozporządzenia). Ponadto pod częścią opisową projektu zagospodarowania terenu brak jest podpisu projektanta (str. [...]).

Reasumując Wojewoda uznał, że analiza akt sprawy wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stąd opisany zakres uchybień wymaga dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, który przekracza ramy postępowania odwoławczego. Z tego powodu niemożliwym było skorzystanie, przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 136 k.p.a., gdyż z uwagi na jego zakres byłoby nadmiernie utrudnione. Wyręczenie organu I instancji przez organ odwoławczy w przeprowadzeniu, w zasadzie w całości postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do naruszenia zarówno przepisu art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. Obowiązkiem organów administracji jest bowiem zapewnienie poddania danego postępowania dowodowego czy oceny dowodów, kontroli w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji zdania drugiego art. 138 § 2 k.p.a., wskazując okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych powodów stwierdza w sprawie wystąpienie przesłanki art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł B. A. - reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając w całości decyzję Wojewody jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której istniały przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia decyzji z uwagi na rażącą sprzeczność złożonego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dokumentami będącymi podstawą złożenia tego wniosku, co skutkować powinno uchyleniem decyzji organu I instancji oraz odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę już przez organ II instancji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie należnych kosztów.

Skarżący stwierdził, że w świetle błędów w samym projekcie budowlanym wskazanych przez organ odwoławczy zasadnym jest nie tyle przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę, albowiem waga naruszeń nie daje podstaw do przyjęcia, że błędy te mogłyby zostać naprawione na etapie ponownego postępowania przed Prezydentem Miasta P.. Istotnym zagadnieniem jest tutaj także to, że Wojewoda w swojej decyzji wskazał na fakt stwierdzonej niezgodności wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z treścią m.in. decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy, jak i zakwestionował zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. u.t.k. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Brak jest w także w decyzji organu II instancji związanej z tym, czy inwestor, w świetle tak istotnych naruszeń, dopełnił zobowiązań nałożonych na niego wezwaniami kierowanymi przez organ I instancji. Niewykonanie tego obowiązku w ocenie skarżącego skutkować powinno odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżący zwrócił także uwagę, że w decyzji organu II instancji doszło do pominięcia rozważenia okoliczności wskazanych przez skarżącego w złożonym odwołaniu w postaci m.in. faktu budowy podziemnej hali garażowej w granicy działki, na której zlokalizowana jest placówka oświatowa, czy też odległości miejsc parkingowych oraz wiat śmietnikowych od granicy działki bądź też budynków przeznaczonych na pobyt dzieci, co skutkowało brakiem wydania wytycznych organowi I instancji, które mogły mieć wpływ na postępowanie Prezydenta Miasta P. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Już to stanowi podstawę do wystąpienia do sądu administracyjnego ze środkiem zaskarżenia zmierzającym do ewentualnego uzupełnienia argumentacji organu odwoławczego, w zakresie wytycznych skierowanych do organu I instancji, które mogą mieć istotny wpływ na ochronę interesów skarżącego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w powyższym przepisie. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z 7.07.2017 r. o sygn. akt II OSK 3001/17, CBOSA).

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Po przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Sąd uznał, że w sprawie miały miejsce przed organem I instancji wadliwości w zakresie naruszenia norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W szczególności istotnym jest uznanie przez Wojewodę, że w sposób niepełny zweryfikowano krąg stron postępowania, co skutkowało pozbawieniem właścicieli sąsiednich nieruchomości (w tym wnoszącego odwołanie i sprzeciw) możliwości udziału w postępowaniu, jak i chodzi o kontrolę projektu budowlanego, który podlegał zatwierdzeniu przez organ I instancji. Powyższe okoliczności zasadnie doprowadziły do uchylenia decyzji organu I instancji, celem zagwarantowania tym stronom prawa udziału w postępowaniu administracyjnym. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje bowiem przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji równoznaczne jest z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2878/20).

Do naruszenia przepisów postępowania dochodzi również w przypadku, gdy nieustalono istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, organ odwoławczy doszukał się szeregu uchybień postępowania, m.in. w zakresie braku weryfikacji przez organ I instancji projektu budowlanego w zakresie przedstawionych tam wyliczeń i oznaczeń terenu biologicznie czynnego, istniejących rozbieżności pomiędzy częścią opisową a częścią graficzną projektu budowlanego, braku czytelności rysunków znajdujących się w części projektu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta wymaga również ponownej weryfikacji w zakresie zgodności inwestycji z zapisami decyzji Prezydenta Miasta P. z 9 czerwca 2020 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...] ark. [...], obr. [...] K.1 położonych w P. przy ul[...]", jak i z decyzją decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z 4 listopada 2022 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wojewoda zwrócił również uwagę, że organ I instancji ma ponownie ocenić zgodność inwestycji z przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1786 ze zm.) - dalej "ustawa o transporcie kolejowym", a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1247 ze zm.). Wszystkie uwagi Wojewody, szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji, rzutują z kolei w sposób istotny na to, czy w sprawie słuszne jest udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi.

Mając powyższe na uwadze nie można w ocenie Sądu zarzucić organowi odwoławczemu uchylania się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie mógł bowiem dokonać własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w szczególności – jak chciałby skarżący – ocenić samodzielnie projekt budowlany i wydać decyzję merytoryczną w sprawie. Oczekiwania skarżącego (sprowadzają się do żądania wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy) sformułowane w sprzeciwie w przypadku uwzględnienia spowodowałby w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Stanowiłoby to naruszenie dyspozycji art. 15 k.p.a. Wojewoda naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, wyjaśniając podnoszone przez skarżącego kwestie za organ I instancji, wydając nowe rozstrzygnięcie merytoryczne na innym (uzupełnionym we własnym zakresie) materiale dowodowym. Takie działanie organu odwoławczego pozbawiałoby nadto strony prawa kwestionowania wyników nowego postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Słusznie w ocenie Sądu Wojewoda uznał, że tak dalece idące wady i uchybienia stanowią o naruszeniu przepisów postępowania przez organ I instancji i niewyjaśnieniu istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki K. .

Zdaniem Sądu, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. uzasadnienia do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyroku WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, CBOSA).

Nie można również organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania, a wręcz zalecenia te Wojewoda sformułował precyzyjnie i rozlegle w zaskarżonej decyzji. Sąd na obecnym etapie sprawy nie jest władny do oceny merytorycznego stanowiska Wojewody, lecz podziela pogląd organu, że tak znaczna ilość uchybień kwalifikowała rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P. do uchylenia. Wątpliwości organu odwoławczego wskazują, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony.

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uznać, iż wydanie przez Wojewodę zaskarżonej przez B. A. decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe i nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

W tych okolicznościach sprzeciw podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d §1 p.p.s.a.