Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1190/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 806/19 w sprawie ze skargi S. S.-M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 sierpnia 2019 r. nr 347/19 w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 806/19, po rozpoznaniu skargi S. S.-M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 sierpnia 2019 r. nr 347/19 w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...], stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1) oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] zarządzeniem nr 347/19 z 7 sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4, ust. 7 i art. 26a ust. 1 ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm., zwana dalej: "u.o.p.d.k.") w związku z art. 70 § 11 i § 1 2, § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – kodeks pracy odwołał S. S.-M. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...].

W uzasadnieniu wskazał, że zarządzeniem nr 341/17 z 29 września 2017 r. S. S.-M. została powołana na stanowisko Dyrektora Miejskiego Domu Kultury. Powołanie nastąpiło na czas określony od 1 października 2017 r. do 30 września 2024 r. Z kolei 28 września 2017 r. zawarta została pomiędzy Miastem [...] a S. S.-M. umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w [...] – dalej również "MDK" oraz Programu Działania. W dniach 25 kwietnia – 20 maja 2019 r. na zlecenie Prezydenta Miasta [...] przeprowadzona została kontrola funkcjonowania MDK w [...] wykonana przez niezależną zewnętrzną firmę audytorską m.in. w zakresie przestrzegania wiążących norm prawnych w kontrolowanej jednostce, zarządzania finansami i wydatkami jednostki, obszaru zamówień publicznych, a także stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO).

Prezydent wskazał, że na podstawie wyników przeprowadzonego audytu, a także na podstawie własnej oceny wykonywania przez dyrektora umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w [...] oraz realizacji Programu Działania stwierdził, iż zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do odwołania S. S.-M. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...] .

Podstawę odwołania S. S.-M. stanowią przede wszystkim naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Podkreślił, że z protokołu kontroli dokonanej przez zewnętrznego audytora wynika, że wielokrotnie został naruszony przez dyrektora art. 4d ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez kwalifikowanie usług cateringowych, usług rozrywkowych (wesołe miasteczko) czy też usług dostarczenia sprzętu i obsługi sprzętu technicznego na wydarzeniach organizowanych przez MDK jako usług z zakresu działalności kulturalnej związanej z organizacją wystaw, koncertów, konkursów, festiwali, widowisk, spektakli teatralnych, przedsięwzięć z zakresu edukacji kulturalnej, tj. usług do których nie stosuje się przepisów ustawy.

Zdaniem Prezydenta Miasta [...] dyrektor naruszyła również art. 158 ust. 4 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych poprzez niezgłoszenie Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych w terminie do 31 lipca 2018 r. wyznaczonego w jednostce Inspektora ochrony danych (lOD). Zgłoszenie takie zostało dokonane dopiero w miesiącu wrześniu 2018 r. W tym zakresie naruszony został też art. 8 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 37 RODO poprzez brak w Miejskim Domu Kultury w [...] Inspektora ochrony danych (lOD) w okresie od 1 stycznia 2019 r. – 10 stycznia 2019 r., pomimo obowiązku zapewnienia ciągłości zajmowania tej funkcji.

Następnie organ zwrócił uwagę, że w toku kontroli ustalono także naruszenie przez S. S.-M. § 4 umowy o świadczenie usług publicznych zawartej 8 maja 2015 r. pomiędzy miastem [...] a Miejskim Domem Kultury w [...] poprzez zaniechanie obowiązku występowania do miasta o zgodę na powierzenie wykonania części usług kulturalno-edukacyjnych podwykonawcom.

Prezydenta Miasta [...] zaznaczył ponadto, że podstawą odwołania S. S.-M. jest także odstąpienie przez nią od realizacji umowy z dnia 28 września 2017 r. sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w [...] oraz Programu Działania (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.).

W dalszej kolejności, analizując okres pełnienia przez stronę funkcji dyrektora MDK w [...], organ stwierdził brak realizacji zaplanowanych przez nią kierunków rozwoju jednostki określonych w Programie Działania MDK w [...] stanowiący naruszenie § 2 ust. 1 umowy z dnia 28 września 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w [...].

Organ dodał ponadto, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. przed odwołaniem S. S.-M. zasięgnięto opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury, tj. [...] w [...] o tradycjach kolejowych, Stowarzyszenia "[...]", [...] w [...], Stowarzyszenia [...] w [...], Stowarzyszenia [...] i Studia [...]. Odstąpiono natomiast od zasięgnięcia opinii związków zawodowych, gdyż w Miejskim Domu Kultury w [...] nie działa żaden związek zawodowy.

Na zarządzenie Prezydenta Miasta [...], S. S.-M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. S. S.-M. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że organ, przed podjęciem zarządzenia, nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MDK w [...], a zwrócił się wyłącznie do kilku instytucji wybranych według własnego uznania. Należy podkreślić, że z akt rozstrzyganej sprawy nie wynika, że Prezydent Miasta [...] przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia odnośnie tego jakie związki zawodowe i stowarzyszenia zawodowe oraz twórcze działają na terenie miasta. W szczególności w aktach sprawy brak jest przywoływanej w odpowiedzi na skargę listy 202 podmiotów współpracujących w latach 2017-2019 z MDK w [...]. Wprawdzie przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia organ zasięgnął opinii pięciu stowarzyszeń, jednak w ocenie sądu wybranych według własnego uznania. Treść ich opinii wskazuje, że wcale nie współpracowały one najściślej z MDK w [...]. Nadto jedna z opinii przywołanych przez organ pochodzi od prywatnej szkoły tańca nie będącej stowarzyszeniem zawodowym ani twórczym właściwym ze względu na rodzaj prowadzonej przez MDK działalności. Nie sposób uznać za prawidłowe w świetle w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, w którym to zakwestionował obowiązek uzyskania opinii od stowarzyszeń wymienionych w skardze przez skarżącą z uwagi na brak opiniowania jej kandydatury przy okazji powoływania jej na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Ewentualne zaniechania w zakresie opiniowania kandydatury skarżącej na stanowisko dyrektora Instytucji kultury pozostają jednocześnie bez znaczenia przy cenie zachowania prawidłowej, przewidzianej przepisami prawa procedury jej odwoływania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że brak było w aktach sprawy przekazanych wraz ze skargą przez organ, protokołu z kontroli w formie audytu zewnętrznego. Protokół ten został doręczony dopiero na wezwanie Sądu i z informacji przekazanych przez pełnomocnika organu na rozprawie wynikało, że skarżąca nie została zapoznana z wynikami tej kontroli i nie miała możliwości ustosunkowania się do jej ustaleń. Nadto, nadesłany na wezwanie Sądu protokół kontroli nie zawierał, wbrew twierdzeniom organu, jednoznacznych twierdzeń o uchybieniu przez skarżącą przepisom ustawy o zamówieniach publicznych w związku z niezastosowaniem jej przepisów, mimo że wartość zamówienia i jego przedmiot uzasadniały jej zastosowanie.

W ocenie Sądu I instancji uzasadniony był również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., który precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Odnośnie zawartej w art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k przesłanki odstąpienia od realizacji umowy wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odstąpienia przez skarżącą od realizacji umowy z dnia 28 września 2017 roku sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w [...] oraz Programu Działania, które zgodnie z § 6 umowy wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania - art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy niniejszej, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to jest w szczególności:

1. naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury zostało podjęte z naruszeniem trybu konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury,

2. naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego [...] zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania;

II. naruszenie przepisów postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest w szczególności:

1. przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 z późń zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury jest nieważne,

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do jej uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi l instancji celem ponownego rozpoznania sprawy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy w przedmiocie rozpoznania niniejszej skargi.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy organ przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązek określony w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. oraz czy wykazał przesłanki wynikające z art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć szeroko. Jak natomiast wskazywał Sąd Najwyższy, pojęcie "stowarzyszenia twórcze" w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą (wyrok SN z 15 października 2014 r. sygn. akt I PK 43/14, OSNP 2016/3/30).

Zauważyć przy tym należy, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320/19). Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest również podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji. Warunek taki nie wynika bezpośrednio z przepisu ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12).

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazał, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia/ uchwały (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 717/18). To jednak jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w innym orzeczeniu, obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1535/20 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na powyższe poglądy, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji o istotnym naruszeniu przez organ przy wydawaniu kontrolowanego w sprawie zarzadzenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Naruszenie to wynikało przede wszystkim z tego, że z jednej strony organ nie wyjaśnił, dlaczego obowiązek konsultacyjny ograniczył w zasadzie do czterech stowarzyszeń i na jakiej podstawie uznał je za wyłącznie właściwe do wydania opinii, a z drugiej strony nie wyjaśnił, czy dokonywał w tym zakresie jakichkolwiek innych ustaleń. Za niewystarczające należy uznać twierdzenia sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że organ nie miał pełnej wiedzy o instytucjach współpracujących z domem kultury. Brak jest bowiem w aktach sprawy, jak również w treści kontrolowanego zarządzenia jakichkolwiek dowodów, że organ chociaż podjął próby poszukiwania takich stowarzyszeń. Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzała się zasadniczo do stwierdzenia, że Miejski Dom Kultury jest jednostką w pełni odrębną od Urzędu Miasta, zatem wiedza organizatora w przedmiocie stowarzyszeń współpracujących z tą instytucją zawsze będzie bardziej precyzyjna. Należy zauważyć, że nic nie stało na przeszkodzie aby organ zwrócił się do kontrolowanej placówki o wskazanie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucje kultury, a następnie wystąpił do nich o uzyskanie określonej prawem opinii. Zamiast tego za wystarczające uznał zwrócenie się do wybranych w bliżej nie określony sposób stowarzyszeń, z których nie wszystkie spełniały wymogi wynikające z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Takie działanie organu spowodowało faktyczne ograniczenie obowiązków organizatora zamierzającego odwołać dyrektora instytucji kultury wyraźnie przewidzianych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy i jemu przypisanych. Świadczy ono również o pozorności podejmowanych przez organ działań w celu spełnienia obowiązku konsultacyjnego. Obowiązkiem organu gminy jako organizatora kultury jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 724/19, LEX nr 3333546). Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można całkowicie zbagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, zapytania o opinie powinny być skierowane wprawdzie nie do wszystkich stowarzyszeń twórczych działających na danym terenie, ale do powiązanych z tą instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, czy też losowo, bez jednoczesnego wskazania kryteriów ich wyboru.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stanowisko w tym zakresie zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku było prawidłowe.

Należy również zauważyć, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, chociaż ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora ma związek z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wbrew treści zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 oraz argumentom zawartym w skardze kasacyjnej, należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnośnie merytorycznej przesłanki odwołania Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowił przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Stanowi on, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie poprzedzające odwołanie Dyrektor MDK ograniczyło się do sporządzenia audytu z treścią, którego nie zapoznano zainteresowanej, uniemożliwiając jej tym samym odniesienie się do jego treści. Następnie Prezydent wydał skarżone zarządzenie w uzasadnieniu, którego stwierdził, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa. Jednocześnie w sposób ogólnikowy opisując zarzucane naruszenia, bez odniesienia się do konkretnych dokumentów, które pozwoliłyby na ocenę ich zasadności. Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Prezydent Miasta [...] w § 1 ust. 1 zarządzenia odwołał Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...] z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia. Zatem w sentencji zarządzenia nie wskazał przyczyn odwołania oraz nie powiązał ich z żadnymi konkretnymi przepisami prawa, które Dyrektor MDK miała naruszyć w związku z zajmowanym stanowiskiem. Z kolei uzasadnienie zarządzenia poza ogólnymi stwierdzeniami wskazującymi, że Dyrektor naruszyła przepisy art. 4 d ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 158 ust. 4 i art. 8 ustawy o ochronie danych osobowych, nie zawiera żadnych konkretnych okoliczności zarzucanych naruszeń. Samo tylko stwierdzenie, że Dyrektor błędnie zakwalifikowała usługi cateringowe, rozrywkowe, czy też w zakresie dostarczania sprzętu, nie można uznać za wystarczające dla przyjęcia, że takie naruszenie faktycznie miało miejsce. Podobnie w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, należy zauważyć, że nie jest wystarczające stwierdzenie, że nie doszło do zgłoszenia wyznaczonego w jednostce Inspektora Ochrony Danych Osobowych, bez powołania konkretnych okoliczności oraz powołania się na zgromadzone w tym zakresie dokumenty. Zbyt ogólnikowe uzasadnienie stwierdzenia naruszenia przepisów umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych ograniczające się w zasadzie do wskazania, że takie naruszenie miało miejsce, także świadczy o arbitralnym i dowolnym działaniu organu. Takie stanowisko jak zawarte w zaskarżonym zarządzeniu nie poddaje się bowiem weryfikacji, gdyż nie sposób sprawdzić zasadności podnoszonych w tym zakresie argumentów. Także audyt do którego odwołuje się organ nie zawiera jednoznacznych twierdzeń w tym zakresie.

Należy zauważyć, że rolą adresata aktu nie jest domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia o odwołaniu. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa, transparentne i wyjaśniały powody odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie może być arbitralne. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji RP) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu samego aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Dalszą kwestią pozostaje, że motywy te powinny dać się zweryfikować w świetle okoliczności znajdujących potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy. Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić. Organ nadzoru czy też sąd administracyjny nie są przecież uprawnieni do samodzielnego poszukiwania motywów zarządzenia w oparciu o podaną podstawę prawną i udostępnioną im dokumentację. Ich funkcja sprowadza się do oceny rzeczywistego stanowiska organu uprawnionego do podjęcia zarządzenia, czyli tego, któremu organ dał wyraz w przewidziany prawem sposób, nie zaś do odtwarzania stanowiska, jakie mogło leżeć u jego podstaw. Samodzielna rekonstrukcja przesłanek odwołania byłaby wyjściem poza dopuszczalne granice kontroli sądowej, będącym jednocześnie w istocie wkroczeniem w kompetencje kontrolowanego organu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte także z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.o.d.k.

Chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, których to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżone zarządzenie jest nieważne i odmiennej ocenie zebranych w sprawie dowodów, co skutkowało brakiem oddalenia skargi (art.147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.).

Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność aktu po niezasadnym uwzględnieniu skargi. Jeżeli skarżący zarzuca sądowi pierwszej instancji obrazę art. 147 § 1 p.p.s.a. konieczne pozostaje zatem wykazanie błędów w rozumowaniu, nieuwzględnienie doświadczenia życiowego lub niespójności jego argumentacji, przy czym wykazanie takowych błędów nie może polegać jedynie na przedstawieniu własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ani zwykłym negowaniu stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji. Z koeli przepis art. 151 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji nie miał w sprawie zastosowania, stąd też nie mógł zostać naruszony. Należy przy tym zauważyć, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.