Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 139/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 80, art. 81a § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. i H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 193/19 w sprawie ze skargi I. W. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 marca 2019 r., nr SKO.40.2955.2018.gr w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Op 193/19, oddalił skargę I. W. i H. W. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (SKO) z dnia 18 marca 2019 r., nr SKO.40.2955.2018.gr w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w Opolu, działając na podstawie orzeczenia z dnia 6 sierpnia 1947 r., nr 1575, o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa (działki) oraz aktu nadania z dnia 15 września 1947 r., nr 1024, wydanego na podstawie art. 25, art. 33 i art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279), zwanego dalej również dekretem, nadała J. W. stanowiące własność Skarbu Państwa gospodarstwo - osadę położoną w miejscowości N[...], obejmujące grunty rolne o powierzchni około 0,37 ha, dom mieszkalny oraz stajnię (garaż).

Następnie, orzeczeniem z dnia 25 marca 1948 r., nr 200/48, o wykonaniu ww. aktu nadania, Starosta Powiatowy w Opolu, działając na podstawie art. 31 i art. 35 dekretu oraz p. 2 § 21 rozporządzenia wykonawczego z dnia 9 stycznia 1947 r." (Dz. U. nr 10, poz. 45), przeniósł na rzecz J. W. prawo własności gospodarstwa obejmującego działki nr [...] i nr [...], obr. N[...], mapa 2, o powierzchni 0,2716 ha, położnego w gromadzie N[...], gmina N[...].

Wnioskiem z dnia 31 października 2006 r. skarżący zwrócili się o stwierdzenie nieważności m.in. orzeczenia Starosty Opolskiego z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania z dnia 15 września 1947 r., jako wydanego "z rażącym naruszeniem prawa i z przekroczeniem postanowień dekretu". W uzasadnieniu wniosku, odwołując się do treści art. 1 ust. 1 dekretu wskazali, że w dniu 14 października 1946 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osoby fizycznej, albowiem jej prawowitym właścicielem był ich dziadek - dr F. W. (obecnie F. K. E. W.), urodzony 8 listopada 1882 r. w Opolu, który wraz z rodziną zamieszkiwał w zbudowanym przez siebie w 1925 r. budynku mieszkalnym przy ul. O[...] do stycznia 1945 r., tj. do czasu ewakuacji miasta Opola przez władze. Zezwolenie na wyjazd do Niemiec uzyskał w listopadzie 1955 r., do tego zaś czasu pracował w fabryce jedwabiu w Ś[...] koło N[...]. Wnioskodawcy stwierdzili, że skoro w dniu wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osoby fizycznej, nie była wywłaszczona na cele publiczne, jak również nie stanowiła nieruchomości rolnej czy też gospodarstwa rolnego, to nie powinna podlegać włączeniu do nieruchomości stanowiących zapas ziemi w rozumieniu art. 2 dekretu. Tym samym nie mogła być przeznaczona na tworzenie gospodarstw rolnych bądź uzupełnianie gospodarstw rolnych nieżywotnych. Nadto wnioskodawcy wyjaśnili, że mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu, ponieważ są spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości – F. W., na dowód czego przedłożyli kserokopię stwierdzenia nabycia spadku po F. W. i następnie po F. K. W. i H. W. Zdaniem skarżących, organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego, gdyż nie ustalił, kto był właścicielem nieruchomości objętej kwestionowanym aktem, jak również tego, czy była ona wywłaszczona na cele publiczne i czy miała charakter rolny.

Decyzją z dnia 30 maja 2008 r., nr SKO.I/40/3309/2006/ro, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn. zm. [na dzień wydania obecnie zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.]), zwanej dalej k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Opolskiego z dnia 25 marca 1948 r. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej, gdyż F. W. był obywatelem niemieckim, a jego zabudowana nieruchomość była uznawana za gospodarstwo poniemieckie, które z mocy prawa przeszło na własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie (19 kwietnia 1946 r.) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87, z późn. zm.). To skutkowało utratą jego własności nie tylko przez F. W., ale również jego następców prawnych (wnioskodawców).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr SKO.I/40/1460/2008/gr, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 30 maja 2008 r., podzielając zawartą w niej argumentację co do braku posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 522/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Kolegium z dnia 30 kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 maja 2008 r.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty Opolskiego z dnia 25 marca 1948 r., decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., nr SKO.40.1102.2018.gr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium przytoczyło treść art. 1, art. 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 dekretu oraz § 3 rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 18 czerwca 1947 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu, w sprawie przejmowania na własność Państwa nieruchomości ziemskich na mocy art. 41 i 42 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 48, poz. 249), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie organu, regulacje te wskazują bezspornie, że nieruchomości opuszczone, które przed wejściem w życie dekretu zostały objęte w posiadanie przez inną osobę, a także nieruchomości ziemskie, które w tej samej dacie nie znajdują się w posiadaniu dotychczasowych właścicieli lub osób prawa ich reprezentujących, mogą być przejęte na własność Państwa i włączone do zapasu ziemi, wyłącznie na podstawie aktu administracyjnego orzekającego w tym zakresie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Podnieśli, że skoro w orzeczeniu z dnia 20 czerwca 2018 r. Kolegium wprost stwierdziło, że akt nadania został wydany z rażącym naruszeniem prawa, to należało stwierdzić nieważność orzeczenia o wykonaniu tego aktu.

Natomiast Prezydent Miasta Opola, reprezentujący Skarb Państwa, wniósł skargę na decyzję Kolegium z dnia 20 czerwca 2018 r., zarzucając jej naruszenie art. 8 i art. 77 k.p.a., art. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 oraz art. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. Na podstawie tych zarzutów Prezydent domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję własną z dnia 20 czerwca 2018 r. i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Opolskiego z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania nr 1024 z dnia 15 września 1947 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniło, że skarga Prezydenta Miasta Opola, stosownie do art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. dalej p.p.s.a.), została rozpoznana jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadomiono organ.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. W. i H. W.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA z dnia 16 stycznia 2018 r. W omawianym orzeczeniu Sąd wyraził pogląd, iż kwestionowany przez skarżących akt powinien być oceniany pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a. w odniesieniu do przepisów cyt. już wcześniej dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium prawidłowo zastosowało się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ocenę Kolegium, że gospodarstwo F. W., zarówno w dniu wydania aktu nadania, jak i orzeczenia o jego wykonaniu, było własnością Państwa. Tym samym nie zaistniała potrzeba wydania orzeczenia na podstawie przepisów rozporządzenia, skoro przed jego wejściem w życie, tj. przed 30 czerwca 1947 r., działki nr [...] i [...] (objęte aktem nadania) wchodziły w skład zapasu ziemi w rozumieniu art. 1 i 2 dekretu, co potwierdzają: zaświadczenie Zarządu Gminy K[...] z dnia 28 marca 1946 r., nr 1576/46/11, skierowanie do Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, stwierdzające, że F.W. był Niemcem i opuścił gospodarstwo w N[...], na którym został osiedlony J. W., a także orzeczenie o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa (akt nadania) z dnia 6 sierpnia 1947 r., nr 1575, L.dz. 12/9/1/47 r. Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Opolu oraz akt nadania z dnia 15 września 1947 r., w których wprost stwierdzono, że nadane J. W. gospodarstwo stanowi własność Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium, że kategoryczne stwierdzenie w akcie nadania, iż zabudowane przedmiotowe działki są własnością Skarbu Państwa, w kontekście art. 4 dekretu należy interpretować w ten sposób, że dziadek skarżących – F. W. przestał być ich właścicielem. Potwierdzeniem tej okoliczności jest brak w dokumentach źródłowych orzeczenia o włączeniu tych działek do zapasu ziemi, dlatego bez znaczenia jest rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu, na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się ich właścicielem.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów dekretu, a tym samym nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucono:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo błędnego uznania przez organ, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe ze względu na przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje interes prawny;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłoby przemawiać za oddaleniem skargi i przyjęciem, że sporne nieruchomości w dacie wydania aktu nadania (15.09.1947 r.) oraz orzeczenia o jego wykonaniu (25.03.1948r.) stanowiły własność Skarbu Państwa, podczas gdy w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód o wywłaszczeniu rzeczonych nieruchomości oraz o tym, że przed 30 czerwca 1947 r. nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...]wchodziła w skład zapasu ziemi w rozumieniu art. 1 i 2 Dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, a z kolei bezsprzecznie z uwierzytelnionego tłumaczenia z języka niemieckiego odpisu dawnej księgi wieczystej N[...] Tom XXXV karta 155 wynika, iż właścicielem nieruchomości będących przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej był F. W.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz niedostrzeżenie błędnego przyjęcia przez organ, że skarżącym nie przysługiwał interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nr 1024 z 15 września 1947 r., podczas gdy interes prawny skarżących wynika z faktu, iż w dacie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nr 1024 ich dziadek był w dalszym ciągu właścicielem gospodarstwa obejmującego m.in. dz. nr [...]i nr [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy organ błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy organ nie usunął niedających się usunąć wątpliwości w postaci braku jakiegokolwiek orzeczenia o włączeniu gospodarstwa po wstępnym skarżących do zapasu ziemi (na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu, w trybie § 3 Rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 18 czerwca 1947 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu w sprawie przejmowania na własność Państwa nieruchomości ziemskich na mocy art. 41 i 42 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska) na korzyść skarżących, mimo przedłożenia przez nich dowodu prawa własności spornych nieruchomości przysługującego F.i W.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania przez organ jego dowolnej oceny poprzez przyjęcie, iż nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia na podstawie rozporządzenia z dnia 18 czerwca 1947 r. ponieważ przed wejściem jego w życie (30.06.1947 r.) nieruchomość składająca się z działki nr [...] i nr [...] wchodziła w skład zapasu ziemi w rozumieniu art. 1 i 2 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska w sytuacji, gdy brak jest w aktach sprawy dowodu, aby na podstawie jakiegokolwiek aktu nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa, a nadto brak było ku temu podstaw, gdyż nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych nie mogły być przeznaczone na tworzenie gospodarstw rolnych i działek osadniczych oraz uzupełnienie gospodarstw rolnych nieżywotnych;

- art. 145 § 1 piet 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego oraz dokonania jego dowolnej oceny polegającej na przyjęciu, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania jest ustalenie na podstawie jakich przepisów Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...] , podczas gdy brak ustalenia aktu i podstawy prawnej, na podstawie których Skarb Państwa miałby stać się właścicielem ww. nieruchomości nie może prowadzić do wniosku, iż F. W. przestał być ich właścicielem, co w konsekwencji prowadzi do dowolnego ustalenia przez organ II instancji (zaakceptowanego przez Sąd I instancji), iż w dacie wydania przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w Opolu aktu nadania nr 1024 publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dowodzenia, ponieważ zobligowany jest do dochodzenia do prawdy obiektywnej, a dla przyjęcia, iż wstępny skarżących utracił własność ww. nieruchomości koniecznym było zgromadzenie przez organ administracji publicznej dowodów potwierdzających taką okoliczność, gdyż w przeciwnym razie zgromadzone w sprawie dowody prowadzą do wniosku, iż w dacie wydania aktu nadania oraz orzeczenia o wykonania aktu nadania wstępny skarżących pozostał w dalszym ciągu właścicielem spornych nieruchomości;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i błędne przyjęcie, że skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu na potwierdzenie, że w dacie wydania aktu nadania oraz orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ich dziadek był właścicielem spornych nieruchomości, a poprzestali rzekomo jedynie na samym twierdzeniu w tym zakresie, podczas gdy z dokumentu źródłowego w postaci uwierzytelnionego tłumaczenia z języka niemieckiego odpisu dawnej księgi wieczystej N[...] Tom XXXV karta 155 wynika, iż właścicielem nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania był F. W., a dokument winien podlegać ocenie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 70, 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ze względu na błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej zwolniony był z obowiązku dowodzenia i błędne przyjęcie, że skarżący byli zobowiązani do przedłożenia dowodu potwierdzającego, iż w dacie wydania aktu nadania dziadek skarżących był w dalszym ciągu właścicielem gospodarstwa rolnego składającego się z działek [...] i [...], podczas gdy organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dowodzenia, ponieważ zobligowany jest do dochodzenia do prawdy obiektywnej, a dla przyjęcia, iż wstępny skarżących utracił własność ww. nieruchomości koniecznym było zgromadzenie przez organ administracji publicznej dowodów potwierdzających taką okoliczność, gdyż w przeciwnym razie zgromadzone w sprawie dowody prowadzą do wniosku, iż w dacie wydania aktu nadania oraz orzeczenia o wykonania aktu nadania wstępny skarżących pozostał w dalszym ciągu właścicielem spornych nieruchomości;

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie

prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 1 ust. 3 Dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w myśl tego przepisu za dokument źródłowy mający potwierdzać status właściciela spornej nieruchomości nie można uznać odpisu dawnej księgi wieczystej N[...] Tom XXXV, karta 155, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż niemieckie księgi wieczyste zachowały walor dokumentów, co oznacza, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym niemiecka księga wieczysta winna stanowić przedmiot dowodu;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 Dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1949 r. Nr 66, poz. 410) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wszystkie księgi wieczyste nieruchomości położonych poza gracami administracyjnymi miast utraciły ważność, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż straciły moc jedynie księgi wieczyste nieruchomości położonych poza granicami administracyjnymi miast, a wchodzącymi w skład zapasu ziemi w rozumieniu dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279, z poźn. zm.), co oznacza, że niemieckie księgi wieczyste nie utraciły mocy, gdyż sporne nieruchomości nie zostały włączone do zapasu ziemi;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279, z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji niedostrzeżenie, że na tworzenie gospodarstw rolnych i działek osadniczych oraz uzupełnienie gospodarstw rolnych nieżywotnych przeznaczono na obszarze ziem odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, wszelkie nieruchomości ziemskie, z wyjątkiem tych, które w dniu wejścia w życie dekretu stanowią własność osób fizycznych, gdyż one nie mogły wejść w skład zapasu ziemi i przejść na własność państwa;

- art. 41 ust. 1 oraz art. 42 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istniały podstawy do włączenia nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania do zapasu ziem na podstawie tych przepisów, podczas gdy nieruchomości ziemskie stanowiące własność osób zamieszkałych na terenie ziem odzyskanych przejmowało się na własność Państwa i włączało do zapasu ziem wyłącznie w sytuacji, gdy zostały one opuszczone przez jej właściciela i osoby jego prawa reprezentujące, a przed wejściem w życie dekretu nieruchomość została objęta w posiadanie przez inną osobę na mocy zarządzenia właściwej władzy, pod warunkiem, że w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomości nie znajdowały się w posiadaniu dotychczasowych właścicieli lub osób prawa ich reprezentujących, a w konsekwencji niemożliwe było włączenie nieruchomości do zapasu ziem na podstawie tych przepisów, albowiem w dniu wejścia w życie ww. dekretu F. W. był właścicielem nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem;

- § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 18 czerwca 1947 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu w sprawie przejmowania na własność Państwa nieruchomości ziemskich na mocy art. 41 i 42 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez niedostrzeżenie, iż do przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa konieczne było wydanie orzeczenia przez powiatową władzę administracji ogólnej jako władzę osiedleńczą, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;

2. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarzuty zostały obszernie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Opola wniósł o:

1. oddalenie skargi;

2. zasądzenie od Skarżących na rzecz uczestnika postępowania Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Opola kosztów w postępowaniu kasacyjnym w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dlatego sąd miał obowiązek rozpoznać ją w granicach złożonej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie naruszył bowiem żadnego z przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego, wskazanego w jej podstawach.

Mimo wielości zarzutów, ponadto niezależnie od tego czy wskazywano w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na jednym problemie tj. legitymacji skarżących do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w Opolu z 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Opolu nr 1024 z 15 września 1947 r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., inicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może wystąpić na żądanie strony (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do treści powołanego przepisu, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia również wymaga, że oceny legitymacji do bycia stroną dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex).

Nie budzi też wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu naruszenia kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga od skarżących kasacyjnie powiązania naruszenia art. 28 k.p.a. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, te i przywołane niżej orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA).

Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które dotyczą formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Bez pozytywnego zweryfikowania legitymacji osoby ubiegającej się o wszczęcie postępowania nie jest możliwe jego uruchomienie (i prowadzenie), postępowanie bowiem może toczyć się na wniosek strony, nie zaś osoby, która się nią mieni. Co równie istotne, nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych do nieruchomości objętej aktem z 25 marca 1948 r. Praw własności, z którego wywodzony jest interes prawny legitymujący do wszczęcia postępowanie nie można bowiem domniemywać.

Poczynienie tych ogólnych uwag było konieczne ze względu na sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby orzeczenie Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Opolu z 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania nr 1024 z 15 września 1947 r. dotyczyło ich praw rzeczowych do opisanej w tym orzeczeniu nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżący (jak również ich poprzednik prawny) zarówno w dacie wydania tego orzeczenia, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia (tj. w dniu 31 października 2006 r.)) oraz w dacie wydania decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe ( tj. 18 marca 2019 r.) nie dysponowali żadnymi dokumentami wskazującymi na ich tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej kwestionowanym aktem.

W przedmiotowej sprawie skarżący swoją legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego wywodzą zasadniczo z następujących okoliczności:

- wpisu F.W. (poprzednika prawnego skarżących) jako właściciela działek nr [...] i [...]w dawnej niemieckiej księdze wieczystej N[...] tom XXXV karta 155,

- braku dowodów wskazujących na wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości, a tym samym braku dowodów na włączenie gospodarstwa po wstępnym skarżących do zapasu ziemi, a w konsekwencji braku po stronie Skarbu Państwa tytułu własności do nich.

Żądając wszczęcia postępowania skarżący powoływali się zatem na przynależny w przeszłości ich poprzednikowi prawnemu tytuł prawny do uwłaszczonej nieruchomości, stanowiącej dawne działki nr działkę nr [...] i [...] i brak podstaw do nacjonalizacji tej nieruchomości. Z czego wywodzą, że własność tej nieruchomości nieprzerwanie do chwili obecnej (a więc także w dacie wydawania orzeczenia z 25 marca 1948 r.) miałaby przynależeć do owego właściciela i jego kolejnych następców prawnych.

Nie można jednak zgodzić się z takim stanowiskiem. W istocie przysługiwanie tytułu własności do działek, których dotyczyło orzeczenie z 25 marca 1948 r. poprzednikowi prawnemu skarżących kasacyjnie stanowiłoby o istnieniu po ich stronie interesu prawnego do wszczęcie przedmiotowego postępowania nieważnościowego, jednak w aktach sprawy taki tytuł się nie znajduje. W aktach sprawy znajduje się natomiast: zaświadczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 28 marca 1946 r., nr 1576, o porzuceniu przez "Niemca" F. W. gospodarstwa w N[...], na której został osiedlony J. W.i, orzeczenie o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa (akt nadania) z dnia 6 sierpnia 1947 r., nr 1575, L.dz. 12/9/1/47 r. Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Opolu; akt nadania z dnia 15 września 1947 r., w którym jest wprost mowa o nadaniu J. W. osady "stanowiącej własność Skarbu Państwa". Z tego ostatniego dokumentu wynika kategoryczne stwierdzenie, że zabudowane działki nr [...] i nr [...] są własnością Skarbu Państwa. Analiza powyższych dokumentów prowadzi do konkluzji, że najpóźniej w dacie 6 sierpnia 1947 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne nie stanowiło już własności poprzednika prawnego skarżących, stanowiło bowiem własności Skarbu Państwa.

Takie stanowisko jest zasadne także w kontekście dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 z późn. zm., zwany dalej dekretem), który dotyczył gospodarstw rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej aktu na tworzenie gospodarstw rolnych i działek osadniczych oraz uzupełnienie gospodarstw rolnych nieżywotnych przeznacza się na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska wszelkie nieruchomości ziemskie, z wyjątkiem tych, które w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu stanowią własność osób fizycznych. Nieruchomości, wskazane w ustępie poprzedzającym, stanowią zapas ziemi w rozumieniu przepisów niniejszego dekretu (art.1). Nieruchomości, wchodzące w skład zapasu ziemi, określonego w art. 1, oraz włączone do tego zapasu w myśl przepisów art. 2 i 3, przechodzą na własność Państwa, o ile nie stanowią już własności państwowej z mocy innych przepisów prawnych. Nieruchomości te wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi (art. 4). Nabywcami gospodarstw (działek) mogą być obywatele polscy, którzy przybyli na obszar Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska w ramach akcji osiedleńczej, kierowanej przez władze państwowe, bądź posiadają grunty rolne za zgodą władz państwowych (art. 14 ust. 1). Jak z powyższego wynika, dekret ten przewidywał uzyskanie aktu nadania gospodarstwa rolnego tylko odnośnie nieruchomości włączonych do zapasu ziemi, a tym samym stanowiących własność Skarbu Państwa. Zatem skoro w dniu 6 sierpnia 1947 r. J. W. uzyskał akt nadania spornego gospodarstwa, to wcześniej musiało ono przejść na własność Skarbu Państwa. Tym samym nie mogło już stanowić własności poprzednika prawnego skarżących kasacyjnie, a wszak z sukcesji prawnej po nim wywodzą swój interes do wszczęcia przedmiotowego postępowania wywodzą skarżący.

Za dokument, który stanowi tytułu prawnorzeczowy do nieruchomości objętych kwestionowanym aktem nie może być uznany także wypis w dawnej niemieckiej księdze wieczystej N[...] tom XXXV, karta 155, gdzie jako właściciele wpisany był F. W. Dekret z 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska ( Dz. U. Nr 66 poz. 410) stanowił w art. 1, że prowadzone według dotychczasowych przepisów księgi wieczyste tracą moc co do nieruchomości położonych poza granicami administracyjnymi miast, a wchodzących w skład zapasu ziemi w rozumieniu dekretu ze dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Jak już wyżej w uzasadnieniu wskazano, z opisanych wcześniej dokumentów wynika, że ww. nieruchomość została włączona do zapasu ziemi, a zatem w dacie wydawania kwestionowanego aktu stanowiły już własność Skarbu Państwa, a nie F. W.. Zatem księga wieczystej N[...] tom XXXV, karta 155 utraciła moc w świetle przywołanego wyżej dekretu z 28 października 1947 r. Tym samym w odniesieniu do ww. niemieckiej księgi gruntowej nie występuje zagadnienie domniemania prawdziwości wpisów w niej dokonanych.

Należy zgodzić się co do zasady z twierdzeniem, że dawne niemieckie księgi wieczyste zachowują znaczenie jako dokumenty. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 75 k.p.a., jako dowód może posłużyć wszystko co jest zgodne z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślić także trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje dowodów "mocniejszych" oraz "słabszych", przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych (Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 316) i nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 2009). W świetle jednak całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, ocenianego we wzajemnej łączności, nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest dowodów na przysługiwanie poprzednikowi prawnemu skarżących tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości. Tym samym okoliczność, że poprzednik prawny skarżących jest wpisany jako właściciel działek nr [...] i [...] w dawnej niemieckiej księdze wieczystej oznacza jedynie, że taki wpis o w określonym czasie został dokonany, nie oznacza jednakże, że w istocie był właścicielem tych działek.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego warunkującego jego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Tym samym bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2188/20). Wprawdzie powyższe stanowisko dotyczyło możliwości wzruszania decyzji komunalizacyjnej, jednak jego teza ma charakter uniwersalny, dotyczy bowiem podmiotu mogącego zainicjować postępowanie nadzorcze.

Reasumując, brak udokumentowania przynależnego inicjatorom postępowania tytułu prawnorzeczowego do uwłaszczonej nieruchomości powoduje zaś, że nie mają oni opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ich do skutecznego żądania weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ww. ostatecznego orzeczenia Starosty Opolskiego z 25 marca 1948r. Skutki prawne jego wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogły by bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych im praw do objętej tą decyzją nieruchomości. Konsekwencją z kolei stwierdzenia barku interesu prawnego skarżących, było umorzenie wszczętego na ich wniosek postępowanie nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie.

Odnosząc się natomiast do tych zarzutów skargi, które odnoszą się do braku ustalenia na podstawie jakich przepisów Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych nieruchomości, to należy uznać, że kwestia ta w niniejszym postępowaniu jest irrelewantna. Jeszcze raz należy przypomnieć , że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w pierwszej kolejności inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Stwierdzony na tym etapie brak przymiotu strony wnioskodawcy uniemożliwia badanie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności co do meritum, choćby nawet wniosek ten zawierał trafną argumentację merytoryczną. Inaczej mówiąc, w tej pierwszej fazie postępowania poza zakresem badania, tak orzekającego w sprawie organu administracji, jak i Sądu pozostawały zagadnienia związane z oceną, czy prawidłowo sporne nieruchomości zostały włączone do zasobu ziemi oraz na podstawie jakiego aktu wywłaszczeniowego, a w konsekwencji czy prawidłowo zostały nadane osobom fizycznym. Jedynym przedmiotem ustaleń było bowiem zweryfikowanie, czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tego aktu przysługiwał przymiot strony postępowania.

Sąd w składzie orzekającym stoi przy tym na stanowisku, że to wnioskodawca musi wykazać swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania, a zadaniem organu z kolei jest ocena, czy interes ten wnioskodawca rzeczywiście posiada. Wnioskodawca nie może oczekiwać od organów, że to one będą poszukiwać środków dowodowych na poparcie twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku, nie przedstawia ona takich środków.

Odpowiadając z kolei na zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem WSA nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

Wreszcie za chybiony należy ocenić też zarzut naruszenia art. 81 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Ze względu zaś na deklaratoryjny charakter wydawanej w takim postępowaniu decyzji, nie znajduje w nim zastosowania ustalona w art. 81a § 1 k.p.a. reguła rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. Ma ona bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie jej uprawnie - co wprost wynika z brzmienia ww. przepisu. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w badanej sprawie, a zarzut kasacyjny podniesiony na jego podstawie jest nieadekwatny do okoliczności sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Opola. Przepisy art. 203-204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był skarżącym przed wojewódzkim sądem administracyjnym.