Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 968/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2024 r., znak: SKO.ZP/415/128/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej D. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. C. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2024 r. znak SKO.ZP/415/128/2024 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z 29 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W stanie faktycznym sprawy pismem z 7 grudnia 2022 r. inwestor J. P. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budynku gospodarczego wraz z instalacjami i infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w M. Po sporządzeniu architektoniczno-urbanistycznej z 5 stycznia 2023 r. organ I instancji decyzją z 23 lutego 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu skarżąca i inne strony podnieśli, że działka inwestycyjna nie ma drogi dojazdowej. Decyzją z 17 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji było niedokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

Decyzją z 29 grudnia 2023 r. znak [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy. Organ wskazał, że za front inwestycji przyjęto zachodnią granicę działek inwestycyjnych, tj. 116 m. Trzykrotna szerokość wynosi 348 m i tak wyznaczono obszar analizowany. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze oraz garażowe. Organ stwierdził, że niniejszy wniosek utrwala funkcję istniejącą w terenie. Linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od granicy z działkami nr [...] i [...]. Średni wskaźnik zabudowy to 0,15 (od 0,006 do 0,34). Ustalono wskaźnik do 0,3 (30% powierzchni działki. powierzchnię biologicznie czynną ustalono na poziomie minimum 50% powierzchni działki. Na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o szerokości elewacji od 7,5 do 35 m. Ustalono szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 7,5 do 35 m. Na analizowanym obszarze znajdują się budynki gospodarcze o szerokości elewacji od 11 do 23 m. Ustalono szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 11 do 23 m. Średnia wysokość gzymsu budynków mieszkalnych przykrytych dachem stromym to 5,37 m, od 3 m do 9 m. Ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 3 do 9 m. Średnia wysokość gzymsu budynków gospodarczych to 4 m, od 3,5 do 4,5. Ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczego od 3,5 do 4,5 m. W zakresie geometrii dachu wskazano, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne o różnych rodzajach dachów, kąt nachylenia połaci od 25 do 45 stopni, wysokość kalenicy od 7,5 do 12 m, średnia wysokość budynków do kalenicy 9,37 m. Ustalono dach dwuspadowy, symetryczny, kalenicowy lub wielospadowy, kąt nachylenia od 25 do 45 stopni, wysokość budynku do kalenicy od 7,5 do 12 m, układ głównej połaci dachu w stosunku do frontu działki prostopadły lub równoległy. Dopuszcza się, aby część budynku posiadała dach płaski, pod warunkiem, iż powierzchnia przekrycia tym dachem nie przekroczyła 40% powierzchni zabudowy budynku. Maksymalna wysokość części budynku o dachu płaskim 9 m. W zakresie budynków gospodarczych na analizowanym obszarze znajdują się budynki o różnych rodzajach dachów, kąt nachylenia połaci od 25 do 45 stopni, wysokość kalenicy od 7,5 do 12 m, średnia wysokość budynków do kalenicy 9,37 m. Ustalono dach dwuspadowy, symetryczny, kalenicowy lub wielospadowy, kąt nachylenia od 25 do 45 stopni, wysokość budynku do kalenicy od 6,5 do 8,5 m, układ głównej połaci dachu w stosunku do frontu działki prostopadły lub równoległy. Dopuszcza się, aby część budynku posiadała dach płaski, pod warunkiem, iż powierzchnia przekrycia tym dachem nie przekroczyła 40% powierzchni zabudowy budynku. Maksymalna wysokość części budynku o dachu płaskim 4,5 m.

Organ wskazał również na dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez działki nr [...], [...] i [...]. Ustalił minimum 2 miejsca parkingowe dla jednego lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził nowej analizy, tylko ograniczył się do skierowania zapytania do zarządcy drogi. Organ podał jako podstawę prawną dwa rozporządzenia wykonawcze i nieprawidłowo wskazał publikatory. Inwestycja to duży budynek kubaturowy stanowiący zabudowę wielolokalową, zaś najbliższa okolica to pola uprawne, niezabudowane. Najbliższa zabudowa jest wiejska, związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Brak jest również wyjaśnienia podstawy przyjęcia dostępu do drogi publicznej. Teren ponadto nie będzie miał dostępu do wody, a organ nie zbadał czy w związku ze zbiornikami retencyjnymi konieczne będzie uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia wodnoprawnego. Działka będzie miała dwa wjazdy, nie wyjaśniono dlaczego przyjęto stronę zachodnią jako front działki. Obszar analizowany znajduje się na załączniku gdzieś poza dokumentem, jest zaznaczony niedbale i krzywo. Różni się od wartości wskazanych w analizie, na dowód czego dołączono mapę z niepokrywającymi się linią wyznaczającą 348 m od obszaru inwestycji i linią obszaru analizy przyjętą przez organ. Wyliczeń średnich i parametrów dokonano wybiórczo. Końcowo skarżąca dodała, że pracownik organu odmówił sporządzenia protokołu z czynności zapoznania skarżącej z aktami sprawy.

Decyzją z 17 maja 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że zbadania wymaga kwestia, czy istotnie organ I instancji zrealizował zalecenia z decyzji kasacyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji uzupełnił akta sprawy o stanowisko zarządu drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, które stwierdza, że działki: nr [...], nr [...] i nr [...] w M. stanowią drogę wewnętrzną i własność prywatną, natomiast ulica [...], tj. działka nr [...] w M. jest drogą publiczną gminną, o numerze [...]. W związku z tym zarządca drogi nie widzi przeszkód w korzystaniu z tej drogi gminnej (nr [...]) do obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i nr [...] w M., przy czym działki te nie znajdują się bezpośrednio przy ul. [...]. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Wobec czego wymóg dotyczący "dostępności do drogi publicznej" został spełniony, a zalecenia Kolegium zostały w omawianym zakresie wykonane.

Kolegium wskazało, że podziela stanowisko składu orzekającego zawarte w decyzji z 17 maja 2023 r., w szczególności w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jeżeli chodzi o sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to przepis § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawia zasadę, iż powyższy wskaźnik wyznacza się w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2). Analiza sporządzona w niniejszej sprawie podaje w obszernym zestawieniu tabelarycznym wartości tego wskaźnika na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego dla 34 budynków mieszkalnych (od ok. 0,006 do ok. 0,34) oraz wartość średnią wskaźnika zabudowy: ok. 0,15. Na podstawie zapisów analizy (§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia) określony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla planowanej inwestycji w rozmiarze 0,3, ponieważ wskaźnik ten występuje na działkach, które znajdują się w najbliższej okolicy planowanej inwestycji - np. działki nr [...] i nr [...]). Analiza zawiera również obszerny opis szerokości elewacji frontowych, stwierdzając że średnia wartość szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 12,7 metra. Natomiast w oparciu o wartości średnie następuje ustalenie szerokości elewacji frontowej (par. 6 ust. 1), z tym że w tym przypadku dopuszczalna jest 20% tolerancja, lub innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to ze sporządzonej analizy (par. 6 ust. 2). Według drugiej zasady, ustalona została szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji w rozmiarze od 7,5 metra do 35 metrów, uzasadnioną tym, że w obszarze analizowanym znajdują się budynku mieszkalne jednorodzinne. Natomiast dla budynku gospodarczego ustalono szerokość elewacji frontowej od 11 metrów do 23 metrów, przy średniej dla budynków gospodarczych 19,25 metra. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym kształtuje się średnio na poziomie: 5,37 metra do górnej krawędzi gzymsu/attyki do okapu i 9,37 metrów do głównej kalenic i stąd ustalona została wysokość elewacji frontowej w przedziale od 3 metrów do 9 metrów - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i od 3,5 metra do 4,5 metra dla budynku gospodarczego.

Kolegium dodało, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez wybiórczą i nieprawidłową analizę obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej i nieuzasadnionego przyjęcia przez Burmistrza, że Inwestycja może zostać przeprowadzona, co skutkuje naruszeniem:

- § 4 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: Rozporządzenie) poprzez wyznaczenie linii zabudowy, w sytuacji kiedy takiej możliwości dla Inwestycji nie ma;

- § 5 ust. 2 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie powierzchni zabudowy (wskaźnika) zgodnej z wnioskiem, w sytuacji kiedy takiej możliwości dla Inwestycji nie ma, a sam współczynnik został ustalony na nieznanych przesłankach bez odniesienia do obszaru analizowanego;

- § 6 ust. 2 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zgodne z wnioskiem, w sytuacji kiedy takiej możliwości dla Inwestycji nie ma;

- § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnej z wnioskiem, w sytuacji, kiedy takiej możliwości dla Inwestycji nie ma;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że wnioskowana zabudowa nie stanowiłaby przekroczenia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego;

3) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w sytuacji kiedy to wyznaczony obszar nie mieści się fizycznie na mapie stanowiącej załącznik do Decyzji co powoduje że nie wiadomo jakie działki znajdują się w obszarze analizowanym, a jakie poza nimi;

4) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wykonanie Analizy w zakresie planowanej Inwestycji do czego Burmistrz jest zobligowany;

5) art. 61 ust 5a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie głównego wjazdu planowanego budynku - który ma znajdować się od strony zachodniej bez uzasadnienia tego przyjęcia;

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie i niewykazanie w treści Decyzji II Instancji, że Inwestycja doprowadzi do braku kontynuacji funkcji,

parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

7) art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. r. póz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez podanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (nieaktualnej) Decyzji II Instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i również stanowi naruszenie ogólnej zasady legalizmu i stanowi o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia;

8) art. 138 § 1 ust. 1 w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia, a to poprzez to że Organ II Instancji stwierdził, że Organ I Instancji prawidłowo przeprowadził Analizę, która to Analiza powinna zawierać prawidłową część graficzną i tekstową, gdy tymczasem załącznik graficzny do Analizy został obarczony istotnymi błędami;

9) art 138 § 1 ust. 1 oraz art. 7-11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej Decyzji I Instancji, chociaż przedmiotowa decyzja została podjęta z ww. naruszeniami prawa, które to naruszenia miały wpływ na ostateczne rozstrzygniecie, co stanowi naruszenie przepisów prawa i sprawia że skarżona decyzja (Decyzja II Instancji) nie może pozostać w porządku prawnym;

10) art. 138 § 2 w zw. z art. 35 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Organ I Instancji przeprowadził ponownie postępowanie w sytuacji kiedy organ ten nie przeprowadził ponownie postępowania;

11) art. 7 k.p.a., art. 77 § I k.p.a. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zupełnie pominięcie przez Kolegium treści Odwołania (zarzutów) strony oraz wniesionych przez nią środków dowodowych;

12) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy (Inwestycji), podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż istnieją podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej Inwestycji;

13) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (Decyzji II Instancji) w sytuacji, kiedy przedmiotowe uzasadnienie nie wyjaśnia podstaw wydanego rozstrzygnięcia (zupełnie nie odwołuje się do treści Odwołania złożonego przez stronę);

14) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie Decyzji II Instancji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego (w szczególności zagospodarowania nieruchomości wokół planowanej Inwestycji), a w szczególności w stosunku do materiałów przedstawionych przez Skarżącą.

Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji powinien ustosunkować się do dowodów w sprawie (w szczególności tych załączonych do Odwołania). W stanie faktycznym decyzja Kolegium ograniczyła się tylko i wyłącznie do zweryfikowania czy zalecenia zawarte decyzji kasacyjnej zostały wykonane. W Odwołaniu wskazano osiem zarzutów z czego organ nie rozpatrzył żadnego.

W ocenie skarżącej po wydaniu decyzji kasacyjnej postępowanie powinno się toczyć od początku, czyli powinna zostać sporządzona nowa analiza. Natomiast w aktach sprawy znajduje się tylko jedna analiza. To że Organ I Instancji sporządził nowy załącznik do decyzji o warunkach zabudów nie oznacza, że przeprowadził nową analizę. Nie może być tak, że będzie prowadzony proces inwestycyjny w oparciu o analizę sporządzoną lata wcześniej.

Jak podała skarżąca, załącznik graficzny nie obrazuje obszaru analizowanego a to z tego powodu iż obszar znajduje się gdzieś poza dokumentem. Linie graniczące przedmiotowy obszar powinny bezsprzecznie znajdywać się na dokumencie - na mapie, a nie gdzieś na marginesie. Obszar jest zaznaczony niedbale i krzywo. Obszar analizowany został wskazany jako promień, natomiast zgodnie z załącznikiem ma nieregularny kształt. Zakresu obszaru analizowanego znacząco się różni od zakresu wskazanego w Załączniku nr 2a do Decyzji I Instancji. Dołączono do Odwołania mapę wskazującą na nieprawidłowość załącznika. Mimo to Kolegium zupełnie pominęło ten dowód.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że w analizie dokonano wyliczeń średnich dla przyjętych parametrów dla Inwestycji na podstawie wybiórczo wybranych nieruchomości i zabudowań się na nich znajdujących. Natomiast pominięto działki sąsiadujące z terenem Inwestycji, a to jest w szczególności działkę o numerach [...]. Bez tej działki ustalano m.in. rodzaj dachu, który ma być dla Inwestycji w przeważającej części płaski, tymczasem na przedmiotowym budynku jest dwuspadowy. Tabela będącą podstawą ustalenia dla Inwestycji wysokości okapu, kalenicy elewacji frontowej współczynnika powierzchni zabudowy kąta nachylenia dachu, rodzaju dachu zawiera następujące uchybienia: nie wzięto pod uwagę działek (mieszczącym się w obszarze analizowanym) o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Wzięto pod uwagę działki znajdujące się poza obszarem analizowanym o numerach: [...] i [...]. Pomięto natomiast działki, które znajdują się w obszarze analizowanym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]. Wzięto pod uwagę działki, które w części znajdują się w obszarze analizowanym to jest działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Niezrozumiałe jest dlaczego zostały one wzięte pod uwagę.

W ocenie skarżącej kształt obszaru analizowanego zastał tak nadany aby "złapać" wybrane działki i wydać decyzję akceptującą przedmiotową Inwestycję.

Zupełnie niezrozumiałe jest wskazanie w Decyzji II Instancji cyt.: "Na podstawie zapisów analizy (§ 5 ust. 2 cyt. Rozporządzenia) określony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla planowanej inwestycji w rozmiarze 0,3, ponieważ wskaźnik ten występuje na działkach, które znajdują się najbliżej planowanej inwestycji — np. działki nr [...] i nr [...])". Takie rozumowanie jest sprzeczne z obowiązującym stanem prawnym i świadczy o tym, że SKO nie rozumie na czym polega sporządzenie analizy urbanistyczno-budowlanej i do czego służy obszar analizowany. Organ I Instancji dokonał subiektywnego wyboru działek i zbudowania, które mu odpowiadają, które są najbliżej (pomimo innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym) i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy. Należy podkreślić że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi decyzji o wolnym uznaniu (a taką z pewnością są Decyzje), a decyzję której parametry muszą mieć podstawę w wyliczeniach i analizie.

Ponadto Organ II Instancji odstąpił od ponownego zbadania przesłanek wskazanych w art. 61 u.p.z.p. w tym w szczególności wynikającej z ust 5a art. 61 u.p.z.p., który nakłada obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków.

Skarżąca wyszczególniła, że w pobliżu działki znajdują się przede wszystkim (działki) obszary zielone/rolne. Natomiast planowany przez inwestora kompleks budynków, jest zdecydowanie różny od istniejącego sąsiedztwa (parametry są odmienne), które należy rozumieć jako urbanistyczną całość.

Analiza wskazuje, że ilość miejsc postojowych to minimum 2 miejsca postojowe dla jednego lokalu mieszkalnego, co wprost implikuje, że Organ I Instancji zdawał sobie sprawę, iż Inwestycja to de facto budynek mieszkalny wielorodzinny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że powodem wydania decyzji kasacyjnej była konieczność uzupełniania materiałów sprawy o stanowisko zarządu drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej. W decyzji tej nie kwestionowało ustaleń ani w zakresie funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, jak i ustaleń w zakresie poszczególnych parametrów. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, zarząd drogi wyraził swe stanowisko co do tej kwestii, a jednocześnie nie zaszły istotne zmiany w stanie faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie argumenty w niej zawarte są trafne. Jednak te, które są trafne, muszą powodować uchylenie skarżonych decyzji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U.2024.1130 t.j., dalej "u.p.z.p."), ale sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688). Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 tej ostatniej ustawy, "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Ustawa weszła w życie z dniem 24 września 2023r.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6 tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".

Wedle § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej "Rozporządzenie") w wersji obowiązującej od dnia 3 stycznia 2022r.:

§ 9. 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

2. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Pierwsza wątpliwość dotyczy kwestii braku sprawdzenia aktualności analizy i jej załącznika graficznego. W niniejszej sprawie mapa, która stała się podstawą analizy pochodzi z 7.12.2022r., a analiza z 5 stycznia 2023r. Poprzednio wydana, oparta na niej decyzja organu I instancji została uchylona przez SKO i w żadnym zakresie nie powtórzono analizy lub też nie wspomniano, czy te dokumenty są aktualne. Tymczasem, jak to wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Gd 143/17 LEX nr 2288401: "Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania". Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania ( tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 18 października 2018 r. II SA/Łd 460/18 LEX nr 2576138). Jak z tego wynika, w czasie wydawania decyzji powinna się ona opierać o aktualny stan faktyczny. W realiach tej sprawy wymagało to przynajmniej ustalenia, czy w obszarze objętym uprzednio analizą nastąpiła zmiana zabudowy, czy też nie. Jeżeli nie nastąpiły żadne zmiany, to dopuszczalne jest oparcie się w rozważaniach nad ustaleniami stanu faktycznego na znajdującej się w aktach sprawy uprzednio sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Niemniej okoliczność ta, choćby w formie krótkiego oświadczenia autora analizy, musi zostać wyjaśniona.

Niezależnie od powyższego, Sąd odniesie się do analizy znajdującej się w aktach.

Dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu ( tak wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r. II OSK 1649/22 LEX nr 3629832).

W ocenie Sądu analiza nie spełnia powyższych wymogów, a w szczególności nie uzasadniono w sposób wystarczający odstępstw od średniej tam, gdzie była ona przewidziana jako zasada. Tymczasem odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego ( tak wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 LEX nr 3027087).

Przechodząc do konkretnych parametrów, rozpocząć trzeba od wskaźnika powierzchni zabudowy.

Zgodnie z § 5 Rozporządzenia:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Średni wskaźnik zabudowy z obszaru analizowanego obliczono jako 0,15. W decyzji przyjęto wskaźnik dwukrotnie wyższy – do 0,3. W uzasadnieniu analizy analizator napisał, że wskaźnik został ustalony na podstawie tych działek, które znajdują się w najbliższej okolicy projektowanej inwestycji. Sąd wobec tego na podstawie tabelki oraz załącznika graficznego do analizy ustalił najbliższe zabudowania mieszkalne. Mają one następujące wskaźniki powierzchni zabudowy (podane z numeracją z tabeli): nr 33 - 0,37, nr 34 – 0,16, nr 19 – 0,09, nr 31 – 0,26, nr 32 – 0,09, nr 30 – 0,2, nr 28 – 0,2. Jak wynika z powyższego, tylko nr 33 czyli działka [...] i nr 21 – działka [...] mają powierzchnię znacznie wyższą od średniej; pozostałe działki mają powierzchnię zabudowy w okolicach średniej lub znacznie niższą. Działka [...] jest wprawdzie najbliżej terenu inwestycji, ale działka pod numerem tabeli 34 czyli [...] jest w takiej samej niemal odległości, a posiada wskaźnik powierzchni zabudowy 0,16.

Co się tyczy budynków gospodarczych, to najbliżej są położone budynki na działkach [...] – pow. zabudowy 0,25, [...] – pow. zabud. 0,08 i [...] – pow. zabud. 0,06. I znowu: tylko jedna działka posiada zbliżoną do ustalonego wskaźnika powierzchnię zabudowy; pozostałe mają ten parametr daleko mniejszy.

W opisanej sytuacji użycie argumentu, że ustalono wskaźnik na podstawie tych działek, które znajdują się w najbliższej okolicy, jest mylące, nieadekwatne do opisanego stanu rzeczy. W konsekwencji uznać trzeba, że nie wyjaśniono należycie odstępstwa od średniej.

W zakresie szerokości elewacji frontowej § 6 Rozporządzenia brzmi następująco:

1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Wskaźnik ten ustalono w zakresie: dla budynku mieszkalnego od 7,5m do 35 m, a dla budynku gospodarczego od 11m do 23 m.

W obu przypadkach powołano się na ust. 2-gi cytowanego przepisu, z wyjaśnieniem, że takie rozpiętości występują w analizowanym obszarze.

Trzeba także dodać, że średnia dla budynków mieszkalnych to 12,7 m, zaś dla budynków gospodarczych – 19,25 m.

Trzeba stanowczo wskazać, że w omawianym wypadku analizator w ogóle nie wyjaśnił odstępstwa od średnich. To, że taka rozpiętość szerokości elewacji frontowych występuje w obszarze analizowanym, można bez trudu wyczytać z tabeli, ale nie jest to w żadnym wypadku uzasadnienie dla odstępstwa. Jak bowiem wytłumaczyć przyjętą górną wartość dla budynku mieszkalnego – 35 m w stosunku do średniej 12,7 m, czyli prawie trzykrotnie niższej? Nie wiadomo.

Wobec tego przypomnieć trzeba, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego ( wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18 LEX nr 2778085 ). W realiach kontrolowanej sprawy nie wykazano ( uzasadniono) odstępstwa od średniej w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej budynków i już sama ta okoliczność musiałaby skutkować uchyleniem decyzji.

Jak chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to przepis Rozporządzenia brzmi następująco:

§ 7: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Jak wynika z gradacji wskazanej w tym przepisie, w pierwszej kolejności bada się zabudowę na działkach sąsiednich, następnie ewentualnie bierze się pod uwagę średnią, a w ostatniej kolejności dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, ale musi to być odpowiednio uzasadnione.

W kontrolowanej sprawie średnia dla budynków mieszkalnych wynosiła 5,37 m, a dla budynków gospodarczych 4 m. Analizator wskazał dla budynku mieszkalnego od 3 m do 9 m, a dla budynku gospodarczego – od 3,5 m do 4,5 m bez żadnego uzasadnienia, nie podając żadnych argumentów i wielkości te powielono w decyzji. Należy wobec tego uznać, że naruszono cytowany przepis rozporządzenia; nie wyjaśniono bowiem, dlaczego odstąpiono od zastosowania ust. 1 i 3 oraz dlaczego przyjęto wskazane parametry.

Reasumując, w przypadku powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej albo podano nieadekwatną argumentację ( przypadek pierwszy) albo w ogóle nie uzasadniono przyjęcia parametrów ( przypadek drugi). Tymczasem, jak to już wskazywano, możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r. II SA/Gl 803/21 LEX nr 3281798). Analizujący powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2023 r. II SA/Po 565/22 LEX nr 3503941). W przypadku z kolei wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w ogóle nie odniesiono się do treści przepisu Rozporządzenia pod kątem gradacji przypadków, jaka tam jest zawarta.

Powyższe zaszłości powodują konieczność, jak to już wspomniano, uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Należy również pokrótce odnieść się do zarzutów nietrafnych.

W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 61 ust. 5a u.p.z.p., prawidłowo analizator wskazał na front działki, od strony drogi, gdzie będzie odbywał się wjazd. Sąd nie podziela także zarzutów co do zaznaczenia na mapie obszaru analizy; w załączniku nr 2a do decyzji organu I instancji cały obszar jest zobrazowany w granicach mapy.

Zgodnie z § 4 ust. 4 ("Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy") – analizator wyjaśnił przyczyny ustalenia takiego a nie innego przebiegu linii zabudowy, a zatem w zgodzie z cytowanym przepisem. Co się tyczy geometrii dachu, to zgodnie z § 8 Rozporządzenia: geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu analizator prawidłowo ujął parametry dachu, nawiązując do budynków mieszkalnych i gospodarczych występujących na obszarze analizy.

Końcowo należy wskazać na podsumowujący powyższe rozważania wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r. II OSK 100/21, LEX nr 3326263: "Ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. Jednak rozwój ładu przestrzennego musi mieć charakter ewolucyjny, zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich". Jednakże, w ocenie Sądu, warunkiem niezbędnym do owego harmonijnego wkomponowania się jest prawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy, co w przypadku tej sprawy nie miało miejsca.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w razie takiej potrzeby doprowadzą do aktualizacji analizy pod kątem istniejącej aktualnie zabudowy oraz ustalą ponownie parametry zabudowy mając na względzie powyższe rozważania.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.