Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 363/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5250/21 w sprawie ze skargi S. w C. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 8 października 2021 r. nr O-02.WAP.4141.2.471855.1.9.2019.2021.BC w przedmiocie nakazu zwrotu środków PFRON oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5250/21 oddalił skargę S. z siedzibą w na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 8 października 2021 r., nr 0-02.WAP.4141.2.471855.1.9.2019.2021.BC w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ, PFRON) decyzją z 22 lipca 2021 r. nakazał S. w C. (dalej: skarżąca, strona, Stowarzyszenie) zwrot środków PFRON w kwocie 93 766 złotych wraz z odsetkami liczonymi od tej kwoty, jak dla zaległości podatkowych od dnia:

- 21 maja 2019 r. do dnia dokonania zwrotu dla kwoty 46 833 złotych,

- 20 grudnia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu dla kwoty 46 833 złotych.

Powyższa należność wynikała z tytułu rozliczenia środków PFRON przekazanych na realizację umowy z 17 maja 2019 r.

Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z 8 października 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 21 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku wizyt przeprowadzonych w trakcie dwóch edycji Warsztatów (25 października 2019 r. oraz 25 stycznia 2020 r.) pracownicy zakwestionowali realizację Warsztatów z powodu nieobecności grupy beneficjentów, a edycja Warsztatów przewidziana na dni 7 - 9 czerwca 2019 r. została na prośbę strony odwołana z powodu problemów organizacyjnych i przełożona na termin 27 - 29 września 2019 r. W następstwie przeprowadzanych wizyt wydawano stronie zalecenia dotyczące realizacji projektu: w dniu 22 października 2019 r. poinformowano stronę o tym, że Zleceniobiorca musi realizować formy wsparcia zgodnie z umową w zakresie czasu trwania sesji, liczby prowadzących zajęcia oraz liczby beneficjentów ostatecznych uczestniczących w jednej sesji. 17 lutego 2020 r. i 19 marca 2020 r. ponownie poinformowano stronę o obowiązku realizowania formy wsparcia zgodnie z umową w zakresie czasu trwania sesji, liczby prowadzących zajęcia oraz liczby beneficjentów ostatecznych uczestniczących w jednej sesji oraz o konieczności informowania o wszystkich zmianach w realizacji harmonogramu. Pomimo wydawania zaleceń podczas kolejnych wizyt monitoringowych nadal stwierdzano nieprawidłowości w realizacji projektu.

Organ nie zaakceptował wyjaśnień strony w kwestii płatności gotówkowych i płatności z innego rachunku bankowego. Strona nie zastosowała się do zobowiązania określonego w § 3 ust. 7 pkt 1) umowy, tj. do wykorzystywania wskazanego rachunku bankowego wyłącznie w celu dokonywania obsługi finansowej projektu, a także do dokonywania wszystkich płatności związanych z realizacją projektu za pośrednictwem wskazanego rachunku bankowego - z zastrzeżeniem, że w sytuacji gdy dany koszt podlega w ramach projektu finansowaniu z kilku źródeł albo w sytuacji gdy w ramach projektu finansowana jest tylko część danego kosztu dopuszcza się możliwość dokonywania płatności związanych z tym kosztem z innego rachunku bankowego Zleceniobiorcy. Przytoczony zapis umowy wyklucza możliwość opłacania dokumentów księgowych w formie gotówkowej, a następnie regulowania konkretnych płatności pomiędzy rachunkiem wydzielonym a innym rachunkiem Stowarzyszenia. Na przedstawionych organowi fakturach widnieją numery rachunków bankowych sprzedawców towarów lub usług, na które strona mogła przekazywać środki z innego swego rachunku.

Organ podkreślił, że strona wielokrotnie w toku rozliczania umowy zmieniała i uzupełniała opisy dotyczące pochodzenia środków finansowych na pokrycie kwoty należności, wymieniała dokumenty księgowe na inne lub dodawała do rozliczenia kolejne dokumenty (dot. pozycji nr 3.1.5 wiersz 21 oraz nr 4.1.3 wiersz 2 załącznika nr 1A do sprawozdania). Takie postępowanie narusza zapisy § 4 ust. 2, 3 i 5 umowy.

Organ nie podważył możliwości wystawienia i opłacenia faktury VAT przed wykonaniem usługi w przypadku ciągłości świadczenia usługi. Kwestionował natomiast twierdzenie strony, że faktura VAT z 14 kwietnia 2019 r. dotyczyła usług świadczonych w sposób ciągły, skoro miała ona dotyczyć obsługi księgowej za cztery edycje Warsztatów przeprowadzanych w znaczących odstępach czasowych. Podobnie skonstruowaną fakturę VAT dotyczącą późniejszych edycji Warsztatów strona wycofała z dokumentacji księgowej projektu i opłaciła nową fakturę VAT (nr 1315/20/FVS z 31 marca 2020 r.) po zakończeniu świadczenia usług. Pozostaje również kwestią otwartą co stało się z wprowadzoną do obrotu i opłaconą w dniu 13 grudnia 2019 r. fakturą VAT nr 5521/19/FVS z 3 grudnia 2019 r. Nawiązując do faktury VAT nr 71/2019 z 22 maja 2019 r. za konserwację kopiarki oraz wymianę bębna i listwy czyszczącej, organ podkreślał, że wskazana pozycja w budżecie zadania miała dotyczyć zakupu materiałów, a nie usług takich jak konserwacja drukarki i wymiana bębna i listwy czyszczącej.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że zawarta pomiędzy stronami umowa w sposób precyzyjny określała zasady realizacji projektu, wskazując obowiązki stron umowy oraz konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania jej zapisów.

Przeprowadzone wizyty monitoringowe wykazały nieprawidłowości, polegające m.in. na: realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem tj.: prowadzenie form wsparcia przez mniejszą liczbę personelu merytorycznego niż określona we wniosku; uczestnictwo mniejszej liczby beneficjentów ostatecznych na zajęciach niż określono w harmonogramie; niestosowanie się do zapisów umowy o dofinasowanie z 17 maja 2019 r. oraz zapisów uchwał nr 61/2018 i 63/2018 odnośnie sposobu prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej projektu, kwalifikowalności kosztów, uzupełniania danych w aplikacji EGW, jak również nieinformowanie PFRON o zmianach w harmonogramie realizacji projektu.

Sąd wskazał, że strona realizując umowę naruszyła jej § 3 ust. 7 pkt 1 umowy, dokonując płatności w formie gotówkowej. W ramach zawartej z PFRON umowy strona zobowiązana był do dokonywania płatności za pośrednictwem wydzielonego rachunku bankowego. Ww. zapis wyklucza możliwość opłacania dokumentów księgowych w formie gotówkowej. Podobnie pobieranie zaliczek z kasy Stowarzyszenia po dacie wystawienia faktury, których zaliczki te dotyczyły nie znajduje akceptacji Sądu, który podobnie jak organ nie kwestionuje możliwości opłacania faktur VAT przed wykonaniem usługi w przypadku ciągłości jej świadczenia, wskazuje jednak, że obsługa księgowa za cztery edycje Warsztatów przeprowadzonych w znacznych odstępach czasu nie spełnia tego warunku. Analiza przedłożonych przez stronę dokumentów księgowych, mających potwierdzać realizację projektu wskazuje natomiast, że strona nie zastosowała się do zobowiązania określonego w § 4 ust. 2, 3 i 5 umowy. Dokumenty te nie posiadają wymaganych opisów dotyczących rodzajów środków, z jakich wydatkowana kwota została pokryta; w toku realizacji umowy opisy były wielokrotnie zmieniane i uzupełniane; po zakończeniu realizacji projektu strona wymieniała dokumenty księgowe na inne lub dodawała do rozliczania kolejne dokumenty (dot. poz. 3.1.5 wiersz 21 oraz 4.1.3. wiersz 2; dopisania faktury VAT nr 14522K/4347/19 z 25 października 2019 r.; wymiany faktury VAT nr 5521/19/FVS z 3 grudnia 2019 r. na fakturę VAT nr 1315/20/FVS z 31 marca 2020 r.; informacje zawarte w sprawozdaniu nie mają pokrycia w dokumentacji księgowej (dot. m.in. korekty załącznika nr 1A w zakresie uwzględnienia jako wkład własny ulgi w opłacaniu składek ZUS, stanowiącej pomoc publiczną).

W ocenie WSA podpisując umowę skarżący złożył oświadczenie, że znane są mu zapisy "Zasad wspierania realizacji zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, zlecanych organizacjom pozarządowym przez PFRON", w tym postanowienia załącznika nr 8 pn. "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności kosztów w ramach art. 36 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych" i zobowiązał się do ich stosowania, a nadto, że znana mu jest treść ogłoszenia o konkursie, w ramach którego zawarta została umowa (v. § 1 ust. 6 pkt 1 i 2 umowy). Skarżący winien zatem w pełni zastosować się do tych zasad oraz wytycznych. Strona podpisując umowę z 17 maja 2019 r. i otrzymując takie środki, nie może oczekiwać, że "niewielkie", w jej ocenie, odstępstwa od realizacji umowy, wymuszone okolicznościami typu: spóźnienie lekarza na zajęcia, nieobecność pracownika z powodu zwolnienia lekarskiego, niemożność terminowego wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego przez członka zarządu z powodu długoterminowej choroby po operacji itd. nie będą miały wpływu na ocenę realizacji zadania wynikającego z zawartej umowy. Podobnie dokonywanie wielokrotnych korekt w sprawozdaniu, stanowiącym podstawę rozliczenia przekazanych środków, może wywoływać obiekcje co do prawidłowości realizacji projektu. Konieczność zwrotu należności wynika z nieprawidłowości, jakich strona dopuściła się w trakcie realizacji projektu. Nieprawidłowości te zostały stwierdzone w toku przeprowadzonych wizyt monitoringowych wskazujących na: objęcie formami wsparcia mniejszej liczby beneficjentów niż określona we wniosku o dofinansowanie; mniejszą liczbę personelu merytorycznego realizującą formę wsparcia niż określona we wniosku o dofinansowanie; nieobecność beneficjentów ostatecznych na zajęciach przewidzianych w harmonogramie, brak realizacji form wsparcia w terminie przewidzianym w harmonogramie projektu, niestosowanie się do zapisów umowy o dofinasowanie oraz zapisów uchwał 61/2018 i 63/2018 Zarządu PFRON odnośnie prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej projektu, kwalifikowalności kosztów, uzupełniania danych w aplikacji EGW, brak informowania PFRON o zmianach w harmonogramie realizacji projektu.

Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

S. w C. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- wadliwe zastosowanie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wynikające z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutów skargi opartego na naruszeniu prawa materialnego - przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez nieuzasadnione uznanie, iż Prezes PFRON miał podstawy do uznania, iż CNŻ w Ciechocinku nie dotrzymało warunków umowy i zachodzą podstawy do żądania zwrotu udzielonej dotacji

- wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, pojmowanej zarówno w aspekcie socjalno-ekonomicznym, jak też odnoszonej do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być ignorowane;

- wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., wynikające z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutów skargi opartego na naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie:

a/ art. 7, 8, 11 k.p.a., polegające na niedążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej, prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania, błędną ocenę materiału dowodowego w sposób odbiegający od bezstronności (w szczególności przez arbitralne uznanie argumentów PFRON w zakresie dotyczącym naruszenia warunków umowy przez CNŻ, podczas gdy należało te nieznaczne naruszenia zakwalifikować jako nie dające podstaw do stwierdzenia naruszenia obowiązków umownych dotowanego), naruszeniu zasady przekonywania, przejawiające się niewyjaśnieniem podstaw i przesłanek, jakimi Sąd kierował się przyjmując bezkrytycznie wszystkie twierdzenia PFRON,

b/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu argumentacji PFRON, iż zebrane dowody dotyczące naruszenia przez CNŻ umowy mają charakter wyczerpujący, podczas gdy należało, w celu prawidłowego i pełnego zebrania materiału dowodowego uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję w celu przeprowadzenia dowodów, na które zwracał uwagę skarżący, w szczególności przesłuchania stron, a co za tym idzie - dokonanie dalszych ustaleń w oparciu o fakty podnoszone w szeregu pism w toku postępowania, czy też właściwą ocenę kwestii prowadzącej do ustaleń w zakresie wykorzystania środków finansowych (sąd w całości włączył wyliczenia PFRON, zawarte w decyzji do uzasadnienia wyroku);

c/ naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na wadliwej ocenie zebranych dowodów, w szczególności uznaniu materiału dowodowego zebranego przez PFRON jako organ I instancji za wystarczający do rozstrzygania, a w konsekwencji nie wymagający żadnego uzupełnienia.

d/ naruszenie art. 86 k.p.a., polegające na pominięciu dowodu z przesłuchania stron na etapie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez PFRON, tj. członków zarządu strony skarżącej, albowiem zebrany materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wadliwą wykładnię faktu, iż skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, co według sądu miało oznaczać, że CNŻ nie jest zainteresowana w procedowaniu w sprawie, podczas gdy osoby, będące reprezentantami strony skarżącej jako poruszające się na wózkach inwalidzkich i często korzystające z opieki medycznej, nie były w stanie w wyznaczonym terminie pojechać do Warszawy wyłącznie po to, aby przeglądać akta sprawy;

- wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przy niewłaściwym zastosowaniu przepisów postępowania i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie podnosi - powołując się na zarzuty zawarte wyżej, iż WSA pominął materiał dowodowy który, potwierdzał okoliczności zgłaszane przez skarżącego i nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podstawowych kwestii wskazywanych przez skarżącego, mających istotne znaczenie dla uznania czy CNŻ naruszyło warunki umowy z PFRON. Owszem - WSA przytoczył fakty, które zdawkowo wskazywała strona przeciwna, jednak nie rozwinął swojej argumentacji w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że zdaniem sądu twierdzenia PFRON są prawidłowe, albo ustalenia PFRON nie budzą wątpliwości itp. Uzasadnienie wyroku nie odpowiada zatem wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów strony, natomiast zawiera szereg kwestii, które nawiązują do czynności kontrolnych dokonywanych przez PFRON w okresie realizacji umowy. Takie jednostronnie ukierunkowane uzasadnienie orzeczenia potwierdza zarzut naruszenia wskazanego przepisu. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami sądu, iż np. kilkakrotne uzupełnianie wyjaśnień czy poprawianie sprawozdań (w stosunkowo niewielkich odstępach czasowych!), przemawia przeciwko stronie skarżącej i to nawet, jeżeli odrzuci się a priori stanowisko skarżącego kasacyjnie o celowości zastosowania wobec niego dobrodziejstwa pozytywnej oceny realizacji obowiązków umownych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Wymieniony przepis ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.), zarzut naruszenia których to przepisów należy podnieść w skardze kasacyjnej w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1, czy art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w przywołanym przepisie tj.: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Co z tym idzie posiada wszystkie ustawowo wymagane elementy co pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji, jak i dokonania jego oceny. To, że Strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Ponad to, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych.

Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w (petitum) skargi kasacyjnej tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego zawarty w art. 77 § 1, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 6 czerwca 2023 r., I OSK 1411/22, 13 grudnia 2022 r., I OSK 2381/19).

Natomiast z art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności.

Zatem organ administracji jest uprawniony do oceny potrzeby przeprowadzenia dowodu i nie naruszy przepisów, jeżeli odmówi przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, powołując się na zbędność jego przeprowadzenia.

Nieskuteczność, z przyczyn podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnym zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z kolei uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Zasadniczy problem w sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżone decyzje podzielił pogląd organu, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, powstało zobowiązanie z tytułu zwrotu środków PFRON przekazanych skarżącej kasacyjnie. Strona zarzuca niewłaściwie zastosowanie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez nieuzasadnione uznanie, że Prezes PFRON miał podstawy do uznania, iż skarżąca nie dotrzymała warunków umowy i zachodzą podstawy do żądania zwrotu udzielonej dotacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w myśl której dla żądania zwrotu wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest stwierdzenie obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków i wykrycie ich w toku kontroli, co miało miejsce w tej sprawie.

Prawidłowa jest w konsekwencji ocena Sądu I instancji dokonanych przez organ ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Zawarta pomiędzy stronami umowa w sposób precyzyjny określała zasady realizacji projektu, wskazując obowiązki stron umowy oraz konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania jej zapisów. W powyżej umowie w § 8 ust. 1 strony ustaliły także, że PFRON ma prawo do przeprowadzania wizyt monitoringowych w godzinach realizacji działań merytorycznych w ramach projektu. Określono w niej jak jest cel wizyty i jaki jest jej zakres. Takie wizyty monitoringowe zostały przeprowadzone w dniach 8 czerwca 2019 r., 28 września 2019 r., 25 października 2019 r., 15 listopada 2019 r., 25 stycznia 2020 r., 21 lutego 2020 r. i 7 marca 2020 r. Wykazały one nieprawidłowości, polegające m.in. na: realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem tj.: prowadzenie form wsparcia przez mniejszą liczbę personelu merytorycznego niż określona we wniosku; uczestnictwo mniejszej liczby beneficjentów ostatecznych na zajęciach niż określono w harmonogramie; niestosowanie się do zapisów umowy o dofinasowanie z 17 maja 2019 r. (zmienianej aneksem nr 1 z 12 sierpnia 2019 r.) oraz zapisów uchwał nr 61/2018 i 63/2018 odnośnie sposobu prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej projektu, kwalifikowalności kosztów, uzupełniania danych w aplikacji EGW, jak również nieinformowanie PFRON o zmianach w harmonogramie realizacji projektu.

Przeprowadzone wizyty monitoringowe wykazały nieprawidłowości, w związku z czym organ, a w ślad za nim WSA słusznie uznał, że postanowienia umowy o dofinansowanie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym zwrot środków PFRON. Podnoszone przez stronę w toku postępowania, jak i w treści skargi kasacyjnej argumenty zmierzające m.in. do usprawiedliwienia stwierdzonych w toku wizyt monitoringowych absencji lub zmian w harmonogramie (spóźnienie lekarza wynikające z nieprzewidzianych zajęć w szpitalu uzdrowiskowym; zatrucie pokarmowe Instruktora Aktywnej Rehabilitacji, czy konieczność zaznajomienia uczestników zajęć z nowo zamontowaną siłownią zewnętrzną) nie może wpłynąć na zmianę ustaleń organu w powyższym zakresie. Reprezentanci skarżącego potwierdzali prawidłowość ustaleń zespołów przeprowadzających wizyty monitoringowe, podpisując zarówno informacje, jak i listy sprawdzające z tych wizyt. Osoby te nie zgłaszały zastrzeżeń w czasie dokonywania wizytacji a zatem wskazywane przez skarżącego kasacyjnie następczo okoliczności mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich prawdziwości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.