Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 322/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga F. sp. z o.o. z siedzibą we W. (zwanej dalej "inwestorem", "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 13 marca 2023 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono w całości decyzję nr [...] Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak: [...] i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej do turbiny x na działce nr ew. [...] w K. . Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne oraz prawne.

W dniu 18 lutego 2022 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w związku z realizacją ww. inwestycji i spełnił wymagania określone w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."), tj. załączył do wniosku trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Oświadczenie to było aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego. Dołączono także oświadczenie, pod rygorem poniesienia odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 21 stycznia 2022 r. W dniu 28 marca 2022 r. do organu wpłynęło pismo właściciela działki nr ew. [...] – P. M. (zwanego dalej "właścicielem" lub "stroną") – z dnia 25 marca 2022 r., który nie wyraził zgody na budowę drogi dojazdowej do turbiny do czasu wyjaśnienia zmiany pełnomocnika Spółki i podpisania z nią aneksu do umowy dzierżawy. W konsekwencji, pismem z dnia 30 marca 2022 r. wezwano stronę do doprecyzowania zapisu w piśmie z dnia 25 marca 2022 r. "(...) do momentu podpisania aneksu do umowy". W dniu 7 kwietnia 2022 r. strona odniosła się do wezwania przytaczając decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...], nie będącą dokumentem tego postępowania. Strona przedłożyła także projekt aneksu nr [...] do umowy dzierżawy z dnia 24 września 2020 r. Z kolei inwestor przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. dołączył umowę dzierżawy z dnia 24 września 2020 r.

Decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenie na budowę dla zamierzonej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji ustalił, że przedłożona przez inwestora umowa dzierżawy nadal jest w obrocie prawnym, a właściciel działki nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu rozwiązanie wiążącej strony umowy. Zgodnie z § 4, § 5 i § 6 aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...], właściciel wyraził zgodę na budowę infrastruktury towarzyszącej, między innymi również na budowę dróg dojazdowych oraz udzielił inwestorowi nieodwołalnego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu przed wszelkimi organami administracji publicznej. W takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę jest obligatoryjne i nie pozostawia organowi żadnej uznaniowości, co jednoznacznie wynika z literalnego brzmienia art. 35 ust. 4 p.b.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez właściciela, decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli dysponuje tylko oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 p.b. Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jego zakwestionowania, nie wystarczy już samo dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie, lecz konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości przez organ administracyjny. Wynika to z tego, że takie oświadczenie zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, iż rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie.

W rozpatrywanym przypadku właściciel działki inwestycyjnej zakwestionował wykazywane przez inwestora prawo do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do powyższego doszło już na etapie postępowania przed Starostą. Z pisma właściciela z dnia 25 marca 2022 r. wynika jednoznacznie, że po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy właściciel ten wyraził swój sprzeciw w sprawie budowy drogi dojazdowej na działce nr ew. [...]. Skoro przy tym jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym.

Na skutek rozpoznania sprzeciwu od decyzji organu II instancji, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). W sprawie nie zachodziły bowiem wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki umożliwiające Wojewodzie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd przytoczył, że jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest "przedwczesne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji niewyjaśnienia kwestii złożonego przez P. M. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego". Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, ze "Starosta [...] powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. W kolejnym rozstrzygnięciu organ winien odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Inwestor winien określić się co do dalszej możliwości realizacji inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w sytuacji braku zgody P. M. na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane". Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się:

1) złożone przez osobę upoważnioną do reprezentowania Spółki oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. [...], [...], [...] akt administracyjnych organu I instancji, tom 2);

2) pismo właściciela działki objętej inwestycją z 25 marca 2022 r., w którym wskazał, że nie wyraża zgody na budowę drogi do czasu podpisania aneksu do umowy (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, tom 2);

3) wezwanie organu I instancji z dnia 30 marca 2022 r. kierowane do właściciela o doprecyzowanie swojego pisma w zakresie zapisu "do momentu podpisania aneksu do umowy" (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, tom 2);

4) pismo właściciela z dnia 7 kwietnia 2022 r., w którym wskazał on, że Wojewoda w decyzji z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...] ustalił, że uchylił się on skutecznie od skutków prawnych oświadczenia woli, dlatego niezbędne jest zawarcie aneksu do umowy z dnia 24 września 2020 r.; wyjaśnił w nim, że strony prowadzą rokowania, ale jeszcze nie podpisały aneksu; na okoliczność rokowań przedłożył projekt aneksu autorstwa Spółki (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu I instancji, tom 2);

5) pismo inwestora z dnia 4 kwietnia 2022 r., w którym wyjaśnił, że Spółkę i właściciela łączy umowa dzierżawy z dnia 24 września 2020 r., która między innymi daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane; celem umowy dzierżawy jest zagwarantowanie inwestorowi możliwości wybudowania farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a więc i drogi dojazdowej; zgodnie z zapisami umowy dzierżawy infrastruktura towarzysząca może być posadowiona na dzierżawionej nieruchomości wg własnego uznania inwestora, gdyż są niezbędnym elementem farmy wiatrowej, bez której nie może prawidłowo funkcjonować, i bez którego nie można dostarczyć elementów elektrowni wiatrowej na teren inwestycji; co wymaga podkreślenia, umowa dzierżawy nadal pozostaje w obrocie prawnym, jest ujawniona we właściwej księdze wieczystej i wiąże jej strony do 2049 r., gdyż do chwili obecnej nie została wypowiedziana przez którąkolwiek z jej stron; umowa nie przewiduje przy tym konieczności uzyskiwania dalszej zgody właściciela na lokalizację na objętym nią terenie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą; sama w sobie stanowi bowiem taką zgodę, ważną do czasu do kiedy będzie obowiązywać; w związku z powyższym, w ocenie Spółki, oświadczenie właściciela wskazujące na brak jego zgody na budowę drogi dojazdowej do turbiny wiatrowej na należącej do niego działce ewidencyjnej nr [...] nie może odnieść skutku prawnego. Inwestor dysponuje już bowiem taką zgodą wynikającą z uprzednio zawartej umowy dzierżawy, która pozostaje ważna tak długo jak długo będzie pozostawać w obrocie umowa dzierżawy. P. M. nie podjął przy tym jakichkolwiek działań mających na celu rozwiązanie wiążącej strony umowy dzierżawy (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, tom 2);

6) kopia umowy dzierżawy z dnia 24 września 2020 r. (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu I instancji, tom 2).

Sąd uznał, że nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał, że "inwestor powinien określić się co do dalszej możliwości realizacji inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w sytuacji braku zgody P. M. na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane" chociaż w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia 4 kwietnia 2022 r., a także złożone na etapie postępowania odwoławczego pismo inwestora z dnia 30 maja 2022 r. stanowiące odpowiedź na odwołanie, w którym inwestor wskazał, że do chwili obecnej Spółce nie zostało złożone żadne oświadczenie woli, w którym właściciel działki uchyliłby się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli, a zatem nie sposób w jakikolwiek sposób wywieźć, że właściciel działki od jakiegokolwiek oświadczenia woli, mocą którego zawarł umowę dzierżawy, się uchylił (k. [...] akt administracyjnych organu II instancji). Wojewoda nie wyjaśnił także, co miał na myśli przez "niewyjaśnienie kwestii złożonego przez P. M. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych" w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało, dlaczego organ odwoławczy uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający do oceny spełnienia w sprawie warunku z art. 32 ust. 4 p.b. Jest to tym bardziej istotne, że choć organ odwoławczy nie wykazał braków w zebranym materiale dowodowym, formułując zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie polecił "uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy", bez wskazania, o jakie konkretnie dowody chodzi. Co więcej, w przypadku uznania, że oświadczenia inwestora zawarte w pismach z dnia 4 kwietnia 2022 r. i dnia 30 maja 2022 r. są niewystarczające, mógł na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie i wezwać inwestora i/lub właściciela działki do złożenia stosownych wyjaśnień.

Sąd polecił Wojewodzie, aby ponownie rozpoznając sprawę, samodzielnie dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnił jego ewentualne braki i, stosownie do poczynionych ustaleń, wydał decyzję w sprawie.

Decyzją z dnia 13 marca 2023 r., nr [...]. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest wystarczający, a więc może sam rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Wojewoda podniósł, że jako organ administracji publicznej, nie może badać kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowane chyba, że zostanie to zakwestionowane przez którąkolwiek stronę postępowania administracyjnego. Taki fakt w istocie miał miejsce. Właściciel działki nr ew. [...] podniósł, że oświadczył wolę wycofania pozwolenia dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane, co pierwotnie było elementem zawartej pomiędzy nim a Spółką, umowy dzierżawy.

W piśmie z dnia 25 marca 2022 r. właściciel oświadczył, co potwierdzono następnie w notatce służbowej pracownika Starostwa Powiatowego w R., że po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy z wniosku inwestora, sprzeciwia się budowie drogi dojazdowej do turbiny i stwierdził, że uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli, dlatego też inwestor nie posiada tytułu prawnego do jego nieruchomości na cele budowlane. Wojewoda powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który miał stwierdzić, że kwestia istnienia oświadczenia woli może być wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego, gdyż jest to zagadnienie dowodowe. Organy administracji publicznej mają przecież ustalić, czy inwestor może pobudować na działce jakiekolwiek zabudowania.

Organ odwoławczy uznał, że skoro dysponuje tytułem prawnym wyrażonym w drodze umowy oraz późniejszym oświadczeniem woli właściciela o cofnięciu zgody na wykorzystanie jego nieruchomości na cele budowlane, to musi to zostać uwzględnione w toku postępowania administracyjnego, co jednocześnie nie podważa kompetencji sądu powszechnego do badania istnienia stosunku zobowiązaniowego. Wojewoda uznał, że właściciel cofnął zgodę na używanie jego działki na cele budowlane, a więc Spółka nie legitymuje się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 p.b. Należało zatem odmówić jej pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. M. O. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez błędne ustalenie, że Spółka nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr ew. [...] na cele budowlane, w sytuacji której skarżąca nadal powołanym prawem się legitymuje, gdyż strony nadal wiąże umowa dzierżawy z dnia 24 września 2020 r. dotycząca tejże działki. W oparciu o tak postawiony zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomiędzy skarżącą a właścicielem działki nr ew. [...] została zawarta umowa dzierżawy, która upoważniała skarżącą do realizacji inwestycji w postaci budowy turbiny wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. drogi dojazdowej do turbiny. Umowa ta nadal obowiązuje, a więc, w ocenie skarżącej, nadal wywołuje wszystkie skutki prawne. Co więcej, właściciel nie doręczył skarżącej żadnego oświadczenia woli, z którego mogłoby wynikać, że treść stosunku zobowiązaniowego łączącego ich, uległa zmianie. Nie ma żadnego dokumentu od strony właściciela, stąd skarżąca nadal wywodzi swój tytuł prawny z obowiązującej do dzisiaj umowy dzierżawy.

Skarżąca zaznaczyła, że na gruncie prawa cywilnego, uchylenie się od skutków oświadczenia woli może nastąpić, jeżeli składający takie oświadczenie działał pod wpływem groźby albo błędu. W niniejszej sprawie nie ma o tym w ogóle mowy. Ponadto treść umowy dzierżawy została ujawniona w treści księgi wieczystej działki nr ew. [...]. Obowiązuje przecież domniemanie, że to, co zostało zawarte w treści księgi wieczystej jest prawdą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". Zarządzeniem z dnia 6 listopada 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem reformatoryjnej decyzji Wojewody, w której uchylono decyzję Starosty i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do turbiny wiatrakowej. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad motywami zapadłego wyroku, należy przywołać treść art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża zasadę, że jeżeli w sprawie zapadł już wyrok prawomocny, w dalszych etapach postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego odpowiednio organ administracji publicznej jak i sąd administracyjny, jest związany tym wyrokiem, tj. musi postępować według tego, co zostało stwierdzone w treści tegoż wyroku. W niniejszej sprawie zapadł już wyrok tut. Sądu, tj. wyrok z dnia 19 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], w którym uchylono kasatoryjną decyzję Wojewody. Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że Wojewoda nie wyjaśnił, jakie dokumenty miałyby ewentualnie zostać jeszcze zgromadzone w sprawie. Tak czy inaczej, Wojewoda, w ocenie Sądu, jest władny do tego, aby samodzielnie rozpoznać niniejszą sprawę.

Istotą sporu, jaki rozgorzał pomiędzy skarżącą a Wojewodą jest ustalenie istnienia prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Skarżąca nie jest właścicielem tejże działki, ale na podstawie umowy dzierżawy zawartej z jej właścicielem w dniu 24 września 2020 r., takie prawo zostało udzielone skarżącej. Właściciel działki podniósł w toku postępowania administracyjnego, co Wojewoda w pełni zaakceptował, że na skutek złożonego do akt oświadczenia, uchylił się od skutków prawnych swojego oświadczenia wywodzonego z umowy dzierżawy. Skarżąca uważa, że taki skutek nie został wywołany, tj. nie cofnięto jej prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Sąd w składzie orzekającym akceptuje pogląd skarżącej.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Nie ma najmniejszych wątpliwości, że umowa dzierżawy, która jest stosunkiem zobowiązaniowym w rozumieniu prawa cywilnego, może być takim tytułem prawnym, o ile w jej treści zawarto postanowienie o zezwoleniu na korzystanie z nieruchomości na cele budowlane. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości również i to, że takie postanowienia umowne zostały uregulowane między stronami umowy. Ponadto wiadomość o zawarciu umowy dzierżawy została ujawniona w księdze wieczystej, do czego Sąd jeszcze powróci.

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. inwestor jest zobowiązany do przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to warunek sine qua non dla uzyskania oczekiwanego uprawnienia w postaci pozwolenia na budowę. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem i powołała się na wspomnianą umowę dzierżawy. W toku postępowania właściciel działki oświadczył, że nie wyraża zgody na realizację zaplanowanej przez skarżącą inwestycję w postaci budowy drogi dojazdowej. Właściciel wywodzi z tego faktu, jak zresztą i czyni to Wojewoda, że doszło do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli względem skarżącej. Sąd nie zgadza się z taką konstatacją.

W gwoli wprowadzenia jeszcze należy podkreślić, że organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne mają obowiązek stosowania prawa cywilnego ze względu chociażby na koncepcję o jedności systemu prawnego. Podmioty wskazane w poprzednim zdaniu nie są właściwe natomiast do rozstrzygania sporów powstałych na tle stosowania prawa cywilnego, gdyż właściwe do tych spraw są sądy powszechne. Nie można jednak uchylać się od oceny czy skutek w postaci uchylenia się od skutków oświadczenia woli zaistniał, czy nie. Inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę ma obowiązek złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2180/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zagadnienie oświadczenia woli, a w szczególności wad tych oświadczeń, zostało uregulowane w tytule IV dziale IV księgi I ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., zwanej dalej "k.c."). Ubocznie wypada tylko zauważyć, że to zagadnienie jest klasycznym przykładem dokonania czynności konwencjonalnej, a więc takiej czynności, których reguły sensu nakazują przyjąć określony skutek, gdyż taka była wola podmiotu konstruującego tę instytucję – ustawodawcy.

Właściciel działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja powołuje się na to, że uchylił się od skutków złożonego względem skarżącej oświadczenia woli. Nawiązuje on tym samym do treści art. 88 § 1 k.c. Zgodnie z powołanym przepisem: "Uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie". Ustawodawca przewidział zatem możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli, ale pod pewnymi warunkami. Pierwszym warunkiem jest złożenie pierwotnego oświadczenia woli pod wpływem błędu lub groźny. Właściciel w piśmie, stanowiącym jego sprzeciw wobec planowanej inwestycji, nie powołał się na to, że zawierając umowę dzierżawy, działał pod wpływem błędu lub groźby. Drugim elementem skutecznego uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli jest konieczność zakomunikowania tego faktu na piśmie osobie/podmiotowi, której/któremu złożono pierwotne oświadczenie woli. Skutek, jaki wynika z art. 88 § 1 k.c. może zaistnieć w przestrzeni prawnej tylko, gdy osoba dopełni wszystkich opisanych powyżej warunków. Innymi słowy, jeżeli właściciel nie dopełni chociażby jednego z tych elementów, oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli będzie nieskuteczne, bowiem nie zaistnieją łącznie elementy konstytutywne dla jednostronnego oświadczenia woli. Niezbędne jest więc zachowanie formy pisemnej, co stanowi dowód w postępowaniu. Ponadto adresat takiego oświadczenia musi otrzymać je, a to oznacza, że osoba mająca zamiar uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli musi obowiązkowo skierować takie pismo do tej osoby, a nie żadnego innego podmiotu (por. R. Trzaskowski, Komentarz do art. 88 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, Tom I, Część ogólna cz. 2 (art. 56-125), pod red. J. Gudowskiego, Warszawa 2021, s. 695-696, Z. Radwański, A. Olejniczak, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2017, s. 291, M. Maciejewska-Szałas, Komentarz do art. 88 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. M. Balwickiej-Szczyrby i A. Sylwestrzak, Warszawa 2022, s. 261). Nie może być tak, że podmiot, do którego zostało skierowane pismo, w którym druga strona zamierza uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli, dowiaduje się o takim stanowisku od innego podmiotu, chociaż taki wyjątek może mieć miejsce tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy w toku postępowania cywilnego, sąd powszechny doręcza odpis pozwu wyrażającego zamiar uchylenia się od skutków prawnych. Jak stwierdził Sąd Najwyższy: "Oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych składa się drugiej stronie, to jest w odniesieniu do czynności prawnej jednostronnej skierowanej do konkretnej osoby - adresatowi, jednostronnej nie skierowanej do określonej osoby lub grupy osób - zainteresowanym skutecznością wadliwego oświadczenia woli, czynności prawnych wielostronnych - adresatom. Forma pisemna oświadczenia jest zastrzeżona do celów dowodowych (ad probationem). Skoro uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia następuje w formie oświadczenia woli złożonego »tej osobie« na piśmie, to jest ona jego adresatem. Pismo zawierające oświadczenie woli o uchyleniu się musi być zatem doręczone osobie, do której się kieruje i staje się skuteczne, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią (art. 61 k.c.). Nie ma znaczenia, czy rzeczywiście zapoznała się z jego treścią. Termin jest zachowany, jeżeli oświadczenie o uchyleniu się zostało doręczone drugiej stronie przed jego upływem. Powzięcie wiadomości o uchyleniu się kontrahenta przez drugą stronę innymi drogami nie jest wystarczające." (wyrok SN z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt V CSK 435/17, dostępny w Systemie Informacji Prawnej [zwanej dalej "LEX"] LEX nr 2531715, zob. także wyrok SA w Białymstoku z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt I ACa 763/18, LEX nr 2630438). Należy zaznaczyć, że chociaż Wojewoda oraz Starosta nie mieli prawa do oceny tego, czy zaistniała groźba albo błąd w kontekście złożonego w umowie dzierżawy oświadczenia o przeznaczeniu działki właściciela na cele budowlane (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 167/22, dostępny w CBOSA, zob. także wyrok SA w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I ACa 590/18, LEX nr 2668751), to jednak organy powinny ocenić to, czy wszystkie elementy konstytuujące czynność konwencjonalną zostały spełnione.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela poniższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Kwestia skuteczności odwołania wad oświadczenia woli podlega więc rozstrzygnięciu przez organy administracyjne." (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, dostępny w CBOSA).

W aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo właściciela działki inwestycyjnej z dnia 25 marca 2022 r. (k. 44 akt administracyjnych organu I instancji). W piśmie tym właściciel nieruchomości wyraża swój sprzeciw wobec planowanej przez skarżącą inwestycji. Pismo to zostało wyekspediowane przez właściciela do Starosty. Wojewoda odczytał to, jako cofnięcie prawa do dysponowania przez skarżącą nieruchomością właściciela na cele budowlane. W myśl art. 88 § 1 k.c., który został już omówiony powyżej, takie oświadczenie powinno zostać złożone skarżącej na piśmie w taki sposób, aby skarżąca miała możliwość zapoznania się z nim. Nie wywołuje skutków w postaci zapoznania się o tym oświadczeniem w związku z tym, że przedstawiciel skarżącej zapoznawał się z aktami sprawy w trybie k.p.a. i mógł natrafić na pismo właściciela z dnia 25 marca 2022 r. Przepis art. 88 § 1 k.c. wyraźnie konstruuje wymagania dla stwierdzenia, że doszło do uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli.

Mając na względzie to, że w wyroku tut. Sądu z dnia 19 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...] przesądzono o zdolności Wojewody do oceny kompletności materiału dowodowego pozostającego do dyspozycji organu II instancji, niezasadne było poszukiwania innych dokumentów w sprawie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powoływanie się przez właściciela działki na decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...] nie może odnieść zamierzonego przez niego skutku. Wynika to przede wszystkim z tego, że decyzja ta nie jest elementem dokumentacji niniejszej sprawy, Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] nie stwierdził istnienia bezwzględnej potrzeby uzupełniania materiału dowodowego, a ponadto, że informacja o zawarciu umowy dzierżawy nadal widnieje w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości właściciela. Jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nie ma żadnej adnotacji dotyczącej modyfikacji tego wpisu, co pozwala na przyjęcie, że umowa dzierżawy obowiązuje w niezmienionym kształcie. "Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna." (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 574/22, dostępny w CBOSA). Nie ma żadnej podstawy do przyjęcia, że umowa dzierżawy została zmodyfikowana w oparciu o jednostronnie złożone przez właściciela działki oświadczenie o uchyleniu się skutków złożonego uprzednio oświadczenia woli. Co więcej, w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego skarżąca podnosiła konsekwentnie, że nigdy nie otrzymała od właściciela nieruchomości dokumentu, który spełniałby wymagania z art. 88 § 1 k.c. Znamienne jest dla Sądu w składzie orzekającym to, że właściciel nieruchomości w żaden sposób nie odniósł się do tak poważnego twierdzenia szczególnie, że jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, otrzymał odpis skargi. Sąd poczytuje tę okoliczność, jako akceptację takiego stanu rzeczy, w której właściciel nieruchomości nigdy nie przedstawił skarżącej pisma, o którym mowa w art. 88 § 1 k.c. Z tego też względu Sąd nie mógł przyjąć, że skarżąca utraciła prawo do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ Wojewoda nie skonfrontował pisma właściciela nieruchomości z dnia 25 marca 2022 r. z treścią art. 88 § 1 k.c., należało uznać jego decyzję za nieodpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Powaga naruszenia przepisów prawa przez Wojewodę jest na tyle duża, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wysokość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda uzna, że pismo właściciela nieruchomości z dnia 25 marca 2022 r., skierowane do Starosty nie stanowi cofnięcia prawa do dysponowania nieruchomością właściciela na cele budowlane.