Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 231/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Generalnego [...] z/s w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 lutego 2023 r. nr IF-O.7840.1.64.2022.MMJ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 10.11.2021 r. T. sp. z o.o. z/s w K. (dalej: inwestor) wystąpiła do Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ I instancji) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę tablicy reklamowej wolnostojącej trwale związanej z gruntem, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb N., gmina K.(1).

Pismem z 7.12.2021 r. Starosta powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie otrzymali inwestor i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA). Pismem z dnia 21.12.2021 r. Zastępca Oddziału GDDKiA we W.(1) przedstawił negatywne stanowisko wobec inwestycji. Wskazał na konieczności zweryfikowania zgodności inwestycji w zakresie art. 43 ust. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) – dalej: u.d.p. oraz zwrócił uwagę na zbadanie wpływu reklamy na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konkluzji wniósł o niewydawania pozwolenia na budowę.

Po dokonaniu analizy projektu budowlanego oraz stanowiska GDDKiA, działając na podstawie art. 28 ust. 1a, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351, dalej w skrócie jako "u.p.b."), Starosta decyzją z 13.01.2022 r. (nr 121/2022) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, udzielając inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że baner reklamowy został zaprojektowany w odległości 56,16m od krawędzi jezdni drogi krajowej, a tym samym zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. Tak zaprojektowany baner reklamowy zapewnia bezpieczeństwo ruchu drogowego i jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N., G. – J. i Z. - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K.(1) z [...].09.2014 r. oraz przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi, oraz spełnieniem przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 u.p.b.

Pismem z dnia 7.02.2022 r. odwołanie od tej decyzji wniosła GDDKiA. W uzasadnieniu wystosowanego środka odwoławczego GDDKiA wskazała, że obszar objęty planowanym zainwestowaniem (czyli działka nr [...]) bezpośrednio przylega do pasa drogowego autostrady [...], która to droga jest drogą ruchu międzynarodowego. Odwołujący się wskazał, że wydana w sprawie decyzja jest niezgodna z zapisami Umowy Europejskiej (AGR) sporządzonej w Genewie w dniu 15.11.1975 r., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14.09.1984 r, tj. z punktem VII.4 załącznika II, o głównych drogach ruchu międzynarodowego na których odbywa się duży ruch międzynarodowy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, GDDKiA wniosła o wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzją z 21.02.2023 r. (nr IF-O.7840.1.64.2022.MMJ), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze.

Według Wojewody, pomimo że odwołanie złożone zostało przez podmiot uznany za stronę w pierwszej instancji, to jednak organ odwołaczy powinien uwzględnić okoliczność, że podmiot ten w rzeczywistości nie jest stroną postępowania. Wskazał, że należy odróżnić bowiem status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, od statusu zarządcy drogi, przy czym nawet ewentualny brak uzgodnienia z zarządca drogi, nie kreowałby statusu strony postępowania zarządcy. Wobec tego organ omówił problematykę prawną stosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. Na tej postawie stwierdził, że - o ile nie jest się inwestorem - warunkiem koniecznym uznania za stronę w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, który to obszar rozumiany jest jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Powołując się z kolei na poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki w sprawach: II SA/Wr 631/08, VII SA/Wa 2337/21, VII SA/Wa 284/08, VII SA/Wa 2057/10, VIII SA/Wa 631/17, II SA/Łd 430/10, II SA/Gl 1474/19) Wojewoda wskazał, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z

Niezależnie od tego Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zarzuty GDDKiA nie są zasadne, bowiem powołana umowa międzynarodowa ustanawia jedynie ogólną zasadę niesytuowania reklam przy drogach międzynarodowych. Zasadę tę precyzuje art. 43 ust. 1 poz. 1 ustawy o drogach publicznych, który zakazuje ich sytuowania w odległości do 50 metrów od pasa drogi. Tymczasem obiekt będący przedmiotem wydanego w sprawie pozwolenia na budowę zlokalizowany będzie w odległości 56,16 metra, spełnia zatem wymogi ustawowe.

Tym samym, w ocenie Wojewody, nie występowały w sprawie podstawy do uznania, że realizacja analizowanej inwestycji mogłaby wprowadzić ograniczenia w zgodnej z przeznaczeniem zabudowie działki drogowej, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania GDDKiA za stronę postępowania. Ponadto oceniając obszar oddziaływania planowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej: rozp.WT organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy tego aktu odnoszą się wyłącznie do możliwości lokalizacji na nieruchomościach sąsiednich względem terenu zainwestowania, obiektów budowlanych na działkach budowlanych, a tym samym nie mogą mieć zatem zastosowania do działki drogowej. Nie można zatem wywodzić interesu prawnego odwołującego się z przepisów np. § 12, § 13, § 19, § 23, § 40, § 60, § 271 i inne rozp.WT.

Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że z uwagi na charakter i przeznaczenie działek nie można przyjąć w sprawie, aby takie immisje jak: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też potencjalne pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, można uznać jako przejawy oddziaływania na tereny GDDKiA. Nadto, brak jest przepisów prawa, z których wynikałby zakaz wykorzystywania danej nieruchomości na cele komunikacyjne w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie, czy też przepisów, z których wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego na opisaną decyzję GDDKiA zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że GDDKIA nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu toczącym się w wyniku wniesionego odwołania od tej decyzji, z uwagi na to że na działce, do której generalnej dyrekcji przysługuje prawo trwałego zarządu urządzona jest droga, a tym samym możliwa jest zabudowa tej działki, podczas gdy w takim przypadku (istnienia zabudowy na działce) treść art. 28 ust. 2 u.p.b. należy rozumieć i ustalać krąg uczestników postępowania z uwzględnieniem okoliczności, w jaki sposób planowana zabudowa będzie oddziaływać na istniejącą już zabudowę działki i faktyczne wykorzystywania zabudowy tej działki, a w przypadku stwierdzenia wystąpienia takiego oddziaływania uznać należy dany podmiot za stronę postępowania;

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania normy wynikającej z treści art. 43 ust. 1 u.d.p., bowiem organ uznał, że dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wystarczające jest zachowanie przez obiekt, dla którego udzielane jest pozwolenie na budowę minimalnych odległości od krawędzi drogi określonej w tym artykule, bez konieczności uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym czy zamierzone przedsięwzięcie może niekorzystnie oddziaływać na uczestników ruchu drogowego także w przypadku zachowania minimalnych odległości obiektu od krawędzi jezdni, co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania strony skarżącej jako strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i umorzenia z tego powodu postępowania odwoławczego;

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 20 pkt 20 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d., przejawiające się w niezastosowaniu ww. przepisów w niniejszej sprawie i uznaniu, że nie stanowią one podstawy do uznania strony skarżącej za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy GDDKIA jest wyspecjalizowanym organem, który jako jedyny, z uwagi na przysługujące mu ustawowo kompetencje jest w stanie ocenić, czy lokalizacja obiektu w pobliżu jezdni zagraża czy też nie bezpieczeństwu użytkowników drogi. Czwartym zarzutem było naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności i dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że GDDKIA jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w tym postępowania toczącego się w wyniku wniesienia odwołania.

Przy tak sformułowanych zarzutach skargi ich autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Zawarto także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Przechodząc do uzasadnienia wystosowanych zarzutów strona skarżąca zwróciła uwagę na konstrukcję definicji obszaru oddziaływania obiektu, która zakłada, że na działce przyległej do działki, na której planowana jest inwestycja nie ma żadnej zabudowy, skoro ta (zabudowa) będzie niemożliwa (niemożliwa, a zatem w chwili wydawania decyzji pozwolenia na budowę działka pozostaje niezabudowana) w wyniku zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, na działce dla której wydawane jest pozwolenie na budowę. W niniejszym przypadku, działka dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. działka nr [...], graniczy z działkami nr [...] i [...] pozostającą w trwałym zarządzie GDDKiA, na której urządzona jest autostrada [...]. Tym samym literalna wykładnia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu prowadzić będzie do wątpliwości jak należy interpretować to pojęcie, w sytuacji gdy w sąsiedztwie działki, dla której udzielane jest pozwolenie na budowę, znajduje się już zabudowa, która wykorzystywana jest w określonym celu. W takim przypadku, w ocenie strony skarżącej, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu i zabudowy należy interpretować z uwzględnieniem istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy i wpływu planowanej budowy na sposób jej wykorzystywania, z uwzględnieniem zakazów (ograniczeń możliwości podejmowania określonych zachowań/działań przez korzystających z drogi), wynikających z przepisów prawa oraz obowiązków organu (GDDKIA), jakie ten winien wykonywać w stosunku do budowli i urządzeń umieszczonych na tej działce, w związku z wykonywaną funkcją zarządcy drogi i ruchu na tej drodze.

Pełnomocnik GDDKiA wskazał także, że ustawodawca w treści art. 43 ust. 1 u.d.p., określa odległości minimalne od krawędzi jezdni używając sformułowania "co najmniej". Tym samym skoro te odległości są określone w sposób minimalny, to mogą wystąpić przypadki, w których konieczne będzie zachowanie odległości większych niż minimalne, uzasadnionych szczególnymi okolicznościami. Ustawodawca co prawda nie wskazuje na to wprost, jak w przypadku wystąpienia sytuacji w której obiekt może być usytuowany w odległości mniejszej niż określona przepisem, jednakże konstrukcja przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., nakazuje przyjąć, że możliwa jest także sytuacja odwrotna, w której konieczne jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż określone w przepisie. Na możliwość wystąpienia takiej sytuacji zwrócił przy tym uwagę organ odwoławczy. Jednocześnie zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, toteż posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że organ I instancji przyjął automatycznie, że skoro projektowana odległość reklamy od krawędzi drogi wynosi nieco ponad 50 m (czyli spełnia wartość minimalną), to możliwe jest automatyczne wydanie pozwolenia na budowę bez konieczności dokonywania wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza bez uwzględnienia i odniesienia się do przeciwnego stanowiska GDDKIA zgłaszanego już na etapie postępowania I instancji.

Wskazując na aspekt negatywnego wpływu lokalizowania reklam przy drogach krajowych na zachowania kierowców na drodze, strona skarżąca wskazała na wysokie natężenie ruchu drogowego na autostradzie, co musi wymuszać na zarządcy i organach działania polegające na maksymalnym wyciszeniu bodźców oddziałujących na użytkowników tej drogi. Dodatkowo w tym aspekcie wskazano na treść Ujednoliconej Uchwały o Ruchu Drogowym z 16.03.2009 r. ECE/TRANS/WP.1/2009/1 Europejskiej Komisji Gospodarczej przy Organizacji Narodów Zjednoczonych (tytuł oryginalny dokumentu Consolidated Resolution on Road Traffic), a w szczególności na zapisy znajdujące się w pkt 15.1 oraz w pkt 15.3.2.3 (b) (i) a. tego dokumentu.

GDDKiA wskazała, że przysługujący jej interes prawny do bycia stroną postępowania wynika z przewidzianego przepisami obowiązku zarządzania drogami i ruchem drogowym w taki sposób, który zapewni w największym stopniu bezpieczeństwo użytkowników poruszających się tą drogą, a także przeciwdziałanie wszelkiego rodzaju działaniom, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tymi przepisami są: art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zakresie określającym zadania zarządcy drogi, w tym związane z ochroną drogi rozumiane jako podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu; art. 18 ust. 2 pkt 6 u.d.p. w zakresie w jakim ustanawia GDDKIA organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych; art. 20 pkt 20 u.d.p. w zakresie określającym, że do zadań zarządcy drogi należy zarządzanie bezpieczeństwem drogi oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. w aspekcie w jakim zakazuje umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że z racji wykonywania tych zadań, GDDKiA ten nie może zostać pozbawiony prawa udziału w postępowaniu, w którym wydane rozstrzygnięcie może mieć wpływ na sposób realizacji jej ustawowych zadań (ograniczenie rezultatów podejmowanych przez organ działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego) i powodować negatywne skutki dla tego bezpieczeństwa. Tym bardziej, kiedy celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, wdrożono specjalistyczne programy realizujące politykę transportową państwa.

GDDKiA zaznaczyła ponadto, że zarządca drogi dokonuje oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie może powodować posadowienie reklamy, biorąc pod uwagę okoliczności, które mogą przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowców, np. rodzaj i wielkość reklamy, a także kąt jej usytuowania w stosunku do drogi. Możliwość wystąpienia dekoncentracji kierowcy skutkujące niebezpiecznymi – jeżeli nie niejednokrotnie tragicznymi skautkami – powoduje, że zarządca drogi jest obowiązany skonfigurować drogę w taki sposób, w tym obiekty znajdujące się w jej rejonie, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 u.d.p., to do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg, a owa ochrona przejawia się m.in. w działaniach mających na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ww. ustawy). Tym samym trudno przyjąć, żeby lokalizacja obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. W tym miejscu strona skarżąca przytoczyła orzecznictwo traktujące o kryteriach oceny czy dane urządzenie powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 02.10.2015 r., sygn. akt II OSK 357/14 oraz wyrok NSA z 02.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1198/12).

W odniesieniu do zarzutu niezastosowania postanowień umowy AGR, strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II OSK 27/21 i podniosła, że powołanie się przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na spełnienie wymogu minimalnej odległości od drogi obiektu budowlanego, jest niewystarczające. Organ winien zbadać bowiem dodatkowo inne czynniki wpływające na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Przytoczono przy tym statystki odnoszące się do wypadków drogowych oraz do różnego rodzaju reklam prezentowanych kierowcom i ich wpływu na ich skupienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i odesłał do motywów decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnienie motywów wyroku należy poprzedzić uwagą o charakterze proceduralnym. Otóż przedmiotem kontroli wywołanej obecnie rozpatrywaną skargą jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie Wojewody ma zatem charakter formalny. Zakończyło ono postępowanie ze skutkiem wobec podmiotu wnoszącego odwołanie bez rozpoznania merytorycznego, gdyż zasadzało się na przekonaniu Wojewody, że GDDKiA w ogóle nie była uprawniona do złożenia odwołania. Nastąpiło to z powodów, które wiązały się z oceną statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Przytoczyć w tym kontekście należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z 05.07.1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.

Przechodząc zatem do merytorycznych aspektów sprawy Sąd wskazuje, że nie jest sporny kształt inwestycji T. sp. z o.o. z/s w K., polegającej na budowie banera reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] w N. Decyzją Starosty Wrocławskiego z 13.01.2022 r. nr 121/2022 zatwierdzono inwestorowi projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany dla tej inwestycji oraz udzielono na pozwolenia na budowę. Ograniczenia prawne kręgu stron postępowania prowadzonego w sprawy udzielania takiego pozwolenia zostały trafnie opisane w zaskarżonej decyzji. Można zatem powtórzyć, że jak wynika z art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano w art. 3 pkt 20 u.p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podkreślić należy, że wraz z wejściem w życie ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), przepis art. 3 pkt 20 u.p.b. otrzymał nowe brzmienie. W wyniku tej nowelizacji ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z 15.12.2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

W nawiązaniu do zarzutów skargi należy zatem wskazać, że organ nie naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. Sąd nie aprobuje bowiem argumentacji skarżącego w tym zakresie, która zasadza się na wykazywaniu oddziaływania planowanej budowy na już istniejącą zabudowę działki drogowej i sposób jej wykorzystania w postaci autostrady. Stosując regulację art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. organ odwoławczy przeanalizował jednak przepisy prawne, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych, które mogły ustanowić ograniczenia dla planowanej zabudowy i relewantnych prawnie ograniczeń nie znalazł. Stwierdził na tej postawie, że projektowana inwestycja nie ograniczy w jakikolwiek sposób możliwość zabudowy działek nr [...] i [...], które znajdują się w trwałym zarządzie GDDKiA i stanowią pas drogowy w ciągu autostrady [...]. Organ nie zidentyfikował również jakichkolwiek elementów zabudowy drogi (tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową właściwą dla obiektu drogowego), których nie będzie można wykonać na skutek realizacji banera reklamowego. Skarżąca strona w żadnej części wniesionej skargi nie wskazuje zresztą na tego rodzaju ograniczenia. Samo zaś bezpośrednie sąsiedztwo działki drogowej z terenem inwestycji nie rozstrzyga o przyznaniu właścicielowi działki drogowej statusu strony. Regulacja z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. nie odwołuje się bowiem do tego rodzaju przesłanki (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 20.04.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 887/22). Strona skarżąca mocno przy tym podkreśla kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Jednak również analiza tego zagadnienia przeprowadzona w projekcie budowlanym i uzasadnieniu decyzji nie wykazała, aby tablica reklamowa oddziaływała na pas autostrady, w sposób o którym mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. Zachowana została minimalna odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni drogi wymagana ustawą o ruchu drogowym oraz obowiązującym na działce zainwestowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Składu orzekającego również normy art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 20 pkt 20 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 u.p.r.d. nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego, które pozwalałyby na uznanie GDDKiA za stronę postępowania w sprawie udzielenia spornego pozwolenia na budowę. W pełni uprawnionym jest w tym zakresie stwierdzenie organu, że na ich podstawie GDDKiA w rozpoznawanej sprawie posiada wyłączenie interes faktyczny. W szczególności stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p. do GDDKiA - zarządcy drogi krajowej - jako organu administracji rządowej należą sprawy z zakresu ochrony dróg w tym przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Z powołanych przepisów wynika, że GDDKiA jest niewątpliwie wyspecjalizowanym organem (zarządcą drogi), odpowiedzialnym za zarządzanie ruchem na drogach publicznych i ma z tym zadaniem ustawowo określone kompetencje dotyczące podejmowania działań mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazane w art. 51 ust. 1 tej ustawy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Regulacją art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. uprawnia zatem właściwego zarządcę drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, m.in. w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). W kontekście argumentacji strony skarżącej należy powołać się na niebudzącą wątpliwości i powszechnie stosowaną tezę w judykaturze, mówiącą o nieprzysługiwaniu organowi współdziałającemu przymiotu strony (zob. komentarz do art. 106 k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s 570-572). Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko, że organ administracji może zajmować różną pozycję. Raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 26.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1276/14). Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, nawet sytuacja braku dokonania wymaganego prawem uzgadniania z organem współdziałającym, nie kreuje po stronie pominiętego organu możliwości uzyskania z tego powodu przymiotu strony postępowania.

Na analizowany w tym miejscu problem ten zwrócił również uwagę tut. Sąd w sprawach dotyczących pozycji procesowej Dyrektora Parku Krajobrazowego, zauważając, że pomimo posiada przez ten podmiot ustawowego obowiązku dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku, to jednak z tych ustawowych obowiązków nie można wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 03.11.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 596/16, sygn. akt II SA/Wr 597/16, z 16.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 427/14 i II SA/Wr 428/14, z 16.07.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 262/14). Aczkolwiek powołane orzecznictwo nie dotyczyło wprost problematyki strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę to jednak z racji zbliżonej argumentacji GDDKiA, znajduje ono w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.

Rację ma Wojewoda wskazując, że należy odróżnić status GDDKiA, jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, od statusu GDDKiA jako zarządcy drogi. W tym pierwszym przypadku – w świetle przedstawionego rozumienia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b., aby być stroną postępowania koniecznym jest ustalenie, czy GDDKiA posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego i jednocześnie taka nieruchomość nie dozna ograniczeń w dopuszczalnej zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Przepisy prawa budowlanego od tej regulacji nie przewidują żadnego wyjątku dla zarządcy drogi, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania tego podmiotu za stronę postępowania. Co więcej, przepis ustawy o drogach publicznych nie przewidują również rozwiązań prawnych, na podstawie których zarządca drogi mógłby wyrazić swoje stanowisko odnośnie usytuowania danego obiektu budowlanego, będącego stanowiskiem wiążącym dla organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie Prawo o ruchu drogowym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z przepisów zawartych w tych aktach prawnych nie wynika interes prawny GDDKiA jako zarządcy drogi oraz jako organu zarządzającego ruchem na drogach, który dawałby podstawę do uznania za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o udzielnie pozwolenia na budowę. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że w zaistniałych uwarunkowaniach prawnych, przejawiających się umorzeniem postępowania odwoławczego, doszło do pozbawienia prawa do wykonywania przez organ ustawowych obowiązków w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi, co stanowi naruszenie zasady prawy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący upatruje w udziale w postępowaniu w charakterze strony swoistego rodzaju gwarancji, że nie dojdzie do ograniczenia działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym. Zapomina jednak o tym, że realizacji gwarancji praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli instancyjnej, a następnie przez sądy administracyjne służy udział prokuratora. Zgodnie z art. 5 ustawy o Prokuraturze: "Prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej". Wśród przyznanych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego praw procesowych wymienić należy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw na drodze administracyjnej i skarga na drodze sądowej. Prokuratowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą z kolei procesowe prawa strony. Biorąc pod uwagę kodeksową pozycję procesową prokuratora oraz uwzględniając realia niniejszej sprawny, w ocenie Składu sądu orzekającego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby GDDKiA zawiadamiała prokuratora o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektów reklamowych w pobliżu pasa drogowego w każdym przypadku, gdy uzna, że może dojść do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Dotyczy to zwłaszcza akcentowanego skardze naruszenia ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.