Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 3/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par 1 pkt 2, art. 138 par 2, art. 109 par 1, art. 110 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par 1, art. 200, art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprzeciwu C. N. i B. Ż. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4102.2424.2022 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości z odsetkami za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C. N. i B. Ż. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) uchyliło w całości decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z 2 listopada 2021 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu przez C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (spółka) dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tytułu prowadzenia szkół niepublicznych.

W podstawie prawnej organ powołał się na:

- art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.750 ze zm. - K.p.a.);

- art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 61 pkt 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2023.1270 ze zm. - u.f.p.);

- art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 2, art. 17 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570).

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że początkowo decyzja organu I instancji z 2 listopada 2021 r. nie została doręczona pełnomocnikowi spółki. W związku z tym organ postanowieniem z 10 sierpnia 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania spółki od decyzji organu I instancji z 2 listopada 2021 r.

Następnie organ I instancji doręczył wymienioną decyzję wraz z postanowieniem za pośrednictwem ePUAP na adres elektroniczny pełnomocnika spółki w trybie art. 40 § 2 K.p.a. Orzeczenia te zostały podpisane podpisem elektronicznym Starosty [...].

Organ stwierdził, że spór dotyczył dotowania szkoły prowadzonej przez spółkę na rzecz absolwentów kończących naukę z 31 stycznia 2020 r.

Zdaniem organu, skoro słuchacze zrealizowali podstawę programową z dniem 31 stycznia 2020 r., to w związku z tym nie byli zobowiązani do uczestniczenia w zajęciach edukacyjnych. W takiej sytuacji dotacja wypłacona spółce w analizowanym zakresie została pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż dotowanie powiązane jest z frekwencją na zajęciach edukacyjnych.

W następstwie w tej mierze organ podzielił stanowisko organu I instancji.

Następnie organ motywował, że "Kolegium po analizie sprawy jednakże zobowiązane jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem należy wyjaśnić i uszczegółowić stan faktyczny sprawy, który jest podstawą dla wydanego rozstrzygnięcia.

Kolegium dostrzegło, iż protokół kontroli w oparciu o który wydano kontestowaną decyzję jest nieprecyzyjny i istnieją rozbieżności pomiędzy nim a ustaleniami zawartymi w decyzji.

Zatem w sytuacji, gdy protokół jest naczelnym dowodem w postępowaniu winien być precyzyjny. W protokole wskazano kwotę dotacji do zwrotu w wysokości [...] zł, zaś w decyzji podano wartość [...] zł, w protokole wykazano także, iż dotację pobrano nadmiernie dla [...] słuchaczy w decyzji zaś podano [...] słuchaczy. Ponadto w protokole wyjaśniono, iż na podstawie dokumentacji źródłowej stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykazaniu w dokumentacji słuchaczy, którzy nie byli uczniami szkoły jednakże tych konkretnych uczniów nie zidentyfikowano, tj. nie podano imienia nazwiska konkretnej szkoły i dokumentów źródłowych warunkujących takie ustalenia ze wskazaniem konkretnego dokumentu i jego zlokalizowania w aktach administracyjnych (konkretna strona).

Działanie takie nie wypełnia naczelnych zasad procedury administracyjnej wywiedzionych m.in. z art. 7, art. 77 , art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

Analogicznie sentencja decyzji administracyjnej winna być skonstruowana w sposób, który umożliwi wykonanie decyzji. Zatem sentencja winna wskazywać szczegółowo podmiot zobowiązany do zwrotu dotacji oraz przedmiot rozstrzygnięcia tj. podanie konkretnej dotacji ze wskazaniem czy jest to dotacja pobrana niezgodnie z przeznaczeniem czy też nienależnie albo w nadmiernej wysokości, oraz wskazywać sposób naliczenia odsetek ustawowych.

Decyzja ta winna mieć także uzasadnienie, spełniające wymogi art. 107 § 1 i § 3 kpa w uzasadnieniu tym powinny zostać wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których oparł się organ ze wskazaniem przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wydana decyzja w związku z tym jest niewłaściwa i obarczona naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien rozważyć dokładnie materiał dowodowy. Na organie administracji ciąży bowiem obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi nie tylko samej stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu, ale także pozwoli na przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy strona postępowania wniesienie odwołania od decyzji."

Spółka (skarżąca spółka) złożyła sprzeciw od powyższej decyzji organu.

Zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki tej treści rozstrzygnięcia, gdyż decyzja organu I instancji z 2 listopada 2021 r. nie została doręczona pełnomocnikowi spółki i organ przedwcześnie merytorycznie rozpoznał sprawę w instancji odwoławczej.

W następstwie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sformułowanych zarzutów i wniosków skarżąca spółka wykazywała, że organ uchylił decyzję organu I instancji z 2 listopada 2021 r., która nigdy nie została doręczona pełnomocnikowi spółki. Decyzja ta została wydana w postaci papierowej i podpisana podpisem własnoręcznym przez organ I instancji - Starostę [...].

Natomiast pełnomocnik spółki otrzymał decyzję organu I instancji z 2 listopada 2021 r. w formie elektronicznej, ale podpisaną 29 sierpnia 2022 r. Tymczasem datą wydania decyzji przez organ władzy publicznej jest data podpisania decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania.

Dodatkowo skarżąca spółka motywowała, że organ, pomimo wydania decyzji kasacyjnej, merytorycznie rozpoznał sprawę i podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące liczby słuchaczy szkoły, co świadczy o istotnej niekonsekwencji organu.

Organ, odpowiadając na sprzeciw, wniósł o jego oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w decyzji objętej sprzeciwem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw skarżącej spółki wyrokiem z 14 czerwca 2023 r. sygn. I SA/Sz 159/23.

Sąd ocenił, że organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnił przy tym, że w istocie jedynym zarzutem, którego podniesienie może skutkować uchyleniem przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jest zarzut dotyczący naruszenia właśnie tego przepisu. Oznacza to, że jeżeli wynik sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy, przeprowadzonej w następstwie prawidłowo wniesionego sprzeciwu, wskazuje na to, że organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., to rozstrzygnięciem, jakie w odniesieniu do sprzeciwu może wydać sąd administracyjny, jest wyłącznie jego oddalenie.

Wobec tego nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącą spółkę efektu argumentacja, według której organ niezasadnie i przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji z 2 listopada 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku skargi kasacyjnej spółki, wyrokiem z 24 listopada 2023 r. sygn. I GSK 1317/23 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 czerwca 2023 r. sygn. I SA/Sz 159/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozważana instytucja sprzeciwu nie prowadzi do ograniczenia analizy prawidłowości wydanej przez organ decyzji do merytorycznych podstaw wydania orzeczenia kasacyjnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. obliguje bowiem sąd do zbadania tego, czy wystąpiły "przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2". W konsekwencji - należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym zwłaszcza dopuszczalność rozpoznania odwołania. Innego rodzaju wykładnia art. 64e P.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji.

W tej sprawie skarżąca spółka w sprzeciwie i w skardze kasacyjnej konsekwentnie podnosiła, że decyzja organu I instancji została wadliwie doręczona, z naruszeniem unormowanego w art. 40 § 2 K.p.a. obowiązku doręczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi.

Tymczasem, gdyby zarzuty skarżącej spółki okazały się uzasadnione wątpliwe stałyby się podstawy procesowe do wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Oczywiste jest przecież, że decyzja wywiera skutek prawny dopiero od chwili jej doręczenia; z tą chwilą powstaje prawo do wniesienia odwołania. Rozpoznanie odwołania od decyzji, która nie zostałaby doręczona, stanowi poważną wadę prawną.

Zagadnienia te, zgodnie ze stanowiskiem prawnym Sądu kasacyjnego, powinny zostać rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i to zanim przystąpi on do analizy przesłanek zasadności merytorycznej wydania decyzji kasacyjnej. Dopiero po przesądzeniu dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji i jej poprawności formalnej, możliwe będzie odniesienie się do trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprzeciw spółki zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem.

Trafnie spółka zarzuca niedoręczenie decyzji organu I instancji z 2 listopada 2021 r.

Decyzja wydana w tej dacie pierwotnie została opatrzona odręcznym podpisem Starosty [...] jako organu I instancji. Nie była utrwalona w formie elektronicznej. W takiej papierowej postaci nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej spółki. Dlatego organ postanowieniem z 10 sierpnia 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od tej decyzji organu I instancji.

W następstwie wymienionego postanowienia organu z 10 sierpnia 2022 r. Starosta [...] 29 sierpnia 2022 r. opatrzył decyzję z 2 listopada 2021 r. podpisem elektronicznym, aby doręczyć ją pełnomocnikowi skarżącej spółki przez ePUAP.

W tym stanie sprawy dokument nazwany w zaskarżonej decyzji przez organ decyzją z 2 listopada 2021 r. nie zawiera daty wydania, która byłaby zgodna z rzeczywistością.

Organ stwierdził, że uchylona decyzja organu I instancji została wydana 2 listopada 2021 r. Jednak - co istotne i czego nie można pominąć - ten dokument, który organ przyjął za decyzję organu I instancji, doręczony pełnomocnikowi, nie został podpisany 2 listopada 2021 r., tylko 29 sierpnia 2022 r.

Zatem dokument, nazwany w kontrolowanej decyzji przez organ decyzją organu I instancji z 2 listopada 2021 r., zawiera datę niezgodną z rzeczywistością. Tymczasem art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga ujęcia w decyzji daty jej wydania i niewątpliwie ma to być data, kiedy faktycznie decyzja zastała wydana. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji, zawierającej wszystkie wymagane prawem składniki.

W tym przypadku nie mamy do czynienia z oczywistą omyłką w zakresie daty wydania decyzji przez organ I instancji, ale - co do zasady - z błędnym stanowiskiem prawnym organu I instancji dotyczącym rozumienia daty wydania decyzji i znaczenia podpisu składanego na decyzji, a w konsekwencji z nieuprawnionym przyjęciem przez organ I instancji, że decyzja może być skutecznie podpisana w każdej dacie, bez względu na datę ujętą w treści podpisywanej decyzji.

W tym stanie sprawy dokument, który organ potraktował jako decyzję organu I instancji z 2 listopada 2021 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącej spółki i którą uchylił mocą kontrolowanej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nie może być zasadnie uznany za decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy zaznaczyć, że doręczenie rozstrzygnięcia organu tylko wtedy odnosi skutek prawny, kiedy zostanie dokonane w sposób przewidziany przez ustawodawcę, co ma jednoznacznie wynikać z dowodu doręczenia, który nosi znamiona dokumentu urzędowego.

Ze względu na wagę skutków prawnych, jakie wywołuje doręczenie rozstrzygnięcia organu, fakt, data, sposób doręczenia, istotne okoliczności towarzyszące doręczeniu nie mogą być przedmiotem dowolnych, arbitralnych założeń. Ustawodawca powiązał skutki prawne tylko z takim doręczeniem rozstrzygnięcia organu, którego przebieg po pierwsze odpowiada prawu, po drugie został zgodnie z prawem udokumentowany.

Innymi słowy, organ nie wykazał, aby pełnomocnik skarżącej spółki otrzymał decyzję organu I instancji w rozumieniu prawa, która mogła w takim władczym charakterze skutecznie wejść do obrotu prawnego zgodnie z art. 109 § 1, art. 110 § 1 K.p.a.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Weźmie pod uwagę ustawowe wymagania przewidziane dla decyzji oraz zasady wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. W dalszej kolejności zastosuje rozwiązania prawne przewidziane dla sytuacji, w której pełnomocnik skarżącej spółki złożył odwołanie od dokumentu, który w świetle prawa nie może być uznany za decyzję organu I instancji.

W tym stanie sprawy sąd nie miał przesłanek faktycznych i prawnych, aby przystąpić do oceny legalności zaskarżonej decyzji organu z punktu widzenia art. 138 § 2 K.p.a.

Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ([...] zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 ze zm.).

Obejmują one wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika [...] zł).