Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2148/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 406/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w E. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 406/19 uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w E. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta E. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł w pierwszej kolejności, że w wyniku podjęcia przez Radę Miasta E. zaskarżonej uchwały uniemożliwiono spółce dokonanie zmian prawnych w zasadach wynagradzania pracownika K. W. będącego jednocześnie radnym.

Dokonując wykładni podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że celem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej u.s.g., jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, nie zaś zabezpieczenie przed utratą pracy czy zmianą jej warunków. Tym samym rada gminy nie powinna władczo ingerować w treść umowy o pracę, wówczas gdy rozwiązanie stosunku pracy nie jest w żadnym stopniu związane z wykonywaniem mandatu radnego. Treść powyższego unormowania prawnego zapewnia pracownikowi – radnemu swobodę w wykonywaniu mandatu radnego, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma najmniejszych podstaw ku temu, aby przypuszczać, iż zmiana warunków wynagradzania radnego w zakładzie jego pracy miała jakikolwiek związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Dlatego też stwierdzić należało, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które bezwzględnie zobowiązywałyby radę gminy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy.

Zaakcentowano, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozbawione jest w zasadzie elementów faktycznych i wnioskowania uzasadniającego odmowę wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy, gdyż ogranicza się ono do analizy przepisów prawa, czym w sposób ewidentny wkracza w kompetencje sądu pracy. To nie rada gminy, a sąd pracy uprawniony jest do władczego stwierdzenia, czy zmiana warunków płacy naruszała przepisy obowiązującego prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała opierała się wyłącznie na założeniu polegającym na tym, iż radnemu nie można zmienić warunków płacy, ponieważ z racji pełnionej funkcji w zakładzie pracy nie obejmują go postanowienia regulaminu wynagradzania. Uczestnika postępowania pełniącego funkcję zastępcy dyrektora ds. technicznych i eksploatacji w skarżącej spółce rzeczywiście nie obowiązują unormowania zawarte w regulaminie wynagradzania. Nie ulega wątpliwości, że zdawała sobie z tego sprawę skarżąca spółka, ponieważ uczestnikowi postępowania przedstawione zostało do zaakceptowania porozumienie zmieniające warunki pracy i płacy, którego zapisów K. W. nie zaakceptował. W propozycji porozumienia uczestnikowi postępowania zostały przedstawione nowe zasady wypłacania nagrody jubileuszowej i odprawy pieniężnej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę. Bez wątpienia były to zasady mniej korzystne dla uczestnika postępowania niż dotychczas obowiązujące, ale obowiązują one wszystkich pozostałych pracowników spółki, w tym główną księgową, która zaakceptowała przedstawione porozumienie, pomimo tego, że regulamin wynagradzania również jej nie dotyczy.

Rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyjaśniła, dlaczego uczestnik postępowania będący radnym ma mieć o wiele korzystniejsze zasady pobierania nagród jubileuszowych i odprawy emerytalno-rentowej niż pozostałych 100 pracowników spółki. Organ odmawiając zgody na zmianę warunków pracy i płacy bez wątpienia zaakceptował uprzywilejowaną pozycję skarżącego wobec pozostałych pracowników spółki, nie wyjaśniając jednak jakie okoliczności za tym przemawiają.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta E., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.p. i jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny, że uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogów stawianych uchwale w sprawie odmowy zgody na zmianę warunków pracy i płacy z pracownikiem - radnym, a w konsekwencji, że została podjęta z naruszeniem prawa materialnego, podczas gdy została podjęta po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania w sprawie wniosku pracodawcy radnego, łącznie z pracami Komisji Rady Miasta, a uzasadnienie uchwały zawiera odniesienie się przez Radę do wniosku pracodawcy oraz wyjaśnień zarówno jego jak i radnego, przedłożonych dokumentów i jest kompletne oraz jasne, a powołane przez organ argumenty dają usprawiedliwione podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu, w szczególności, że wniosek skarżącego nie miał wskazanej rzeczywiście istniejącej podstawy (przyczyny) uzasadniającej ten wniosek;

- przyjęciu, że ww. przepis prawa nie uprawnia organu do ustalenia istnienia bądź nieistnienia podstawy (przyczyny) rozwiązania czy zmiany stosunku pracy z radnym, zawartej w treści wniosku złożonego przez skarżącego, a także wynikającej z dokumentów przedłożonych organowi w trakcie procesu uchwałodawczego;

2) przepisów postępowania polegające na:

- błędnej ocenie i nieuchwyceniu znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy dowodu złożonego w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. w postaci wyjaśnienia skarżącego, iż jedyna podstawa (przyczyna), na której skarżący oparł swój wniosek do organu jest nieobowiązująca (nieistniejąca) dla radnego,

- niewzięciu pod uwagę wieku radnego, uprawniającego go do ochrony przed zmianą warunków pracy i płacy,

a co za tym idzie – braku oddalenia skargi skarżącego.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w E. wniosło o jej oddalenie.

Przy piśmie z dnia 13 lutego 2023 r. strona skarżąca kasacyjnie dołączyła wyroki sądów pracy przywracające K. W. warunki pracy i płacy sprzed wypowiedzenia zmieniającego doręczonego K. W. w dniu 29 marca 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. i jego niewłaściwego zastosowania.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Powołany przepis dotyczy także zmiany warunków pracy z radnym. Wyznacza on przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę gminy na zmianę stosunku pracy z radnym. Rada gminy odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą do takiej zmiany byłyby zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania lub zmiany stosunku pracy z radnym. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na okoliczności, które zostały przyjęte w uchwale odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy z radnym. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały całkowicie pomija jakiekolwiek okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego, mające stanowić podstawę do wnioskowanej zmiany warunków pracy z radnym. Nie można bowiem uznać za mające związek z wykonywaniem mandatu podniesioną przesłankę w postaci wieku radnego, czy też wprowadzenia jednolitego dla wszystkich pracowników systemu wynagradzania (w zakresie wysokości nagród jubileuszowych oraz odpraw emerytalno-rentowych). Wbrew przyjętej w uzasadnieniu unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwały, zaproponowana pracownikowi będącemu radnym zmiana warunków pracy oparta została na identycznych warunkach jak wobec pozostałych pracowników pracodawcy. Wynika to zarówno z zarządzenia nr [...] Prezesa Zarządu P. z o.o. z dnia [...] stycznia 2019 r., jak i zaproponowanemu pracownikowi K. W. porozumienia w sprawie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy z dnia 22 stycznia 2019 r. oraz wniosku o wyrażenie zgody przez Radę Miasta E. na zmianę umowy o pracę w zakresie warunków pracy i prały ww. osoby.

Żadne z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwały nie miały związku z wykonywaniem mandatu przez radnego.

Nie jest zasadną argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby uzasadnienie unieważnionej uchwały spełniało wymogi stawiane uchwale w sprawie odmowy zgody na zmianę warunków pracy i płacy z pracownikiem. Przede wszystkim, co zostało już wykazane, w uzasadnieniu tej uchwały nie zawarto żadnej argumentacji pozwalającej na uznanie, że proponowana radnemu jako pracownikowi zmiana warunków pracy i płacy miałaby jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego. Nie wynika z akt sprawy, ani też sama Rada Miasta E. nie wskazała, aby proponowana radnemu zmiana warunków pracy i płacy miała jakikolwiek związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

Podniesiona w uzasadnieniu okoliczność, jakoby zaproponowana zmiana warunków pracy i płacy objęta tą sprawą miała wynikać z § 3 ust. 2 regulaminu wynagradzania z 15 czerwca 2018 r. nie ma uzasadnienia z materiale dowodowym. Zarówno wniosek pracodawcy o wyrażenie przez Radę Miasta E. zgody na zmianę warunków pracy i płacy z radnym, jak i sama treść zaproponowanej radnemu zmiany tych warunków w formie zawarcia porozumienia nie wynika z regulaminu wynagrodzenia z 15 czerwca 2018 r., ale z zarządzenia z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Z tego już wynika, że wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, Rada Miasta E. nie przeprowadziła rzetelnie postępowania nie ustalając, na jakiej podstawie prawnej zaproponowano radnemu jako pracownikowi zmianę warunków pracy i płacy.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania w zakresie obejmującym art. 106 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia, a ponadto strony mogą wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Przepis ten dotyczy przebiegu rozprawy przed sądem administracyjnym, a w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano prawidłowości przebiegu rozprawy. W tej sprawie przed Sądem pierwszej instancji w toku rozprawy złożono sprawozdanie z przebiegu sprawy, udzielono głosu pełnomocnikom wszystkich stronom oraz skarżącemu kasacyjnie uczestnikowi. Strony poprzez swoich pełnomocników mogły zgłaszać ustnie swoje żądania i wnioski, składać wyjaśnienia i wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wieku uczestnika, mającego uprawniać go do ochrony przed zmianą warunków pracy i płacy oraz "nieuchwycenia" znaczenia wyjaśnień skarżącego jako istotnego dowodu w tej sprawie nie stanowią o naruszeniu art. 106 § 2 P.p.s.a.

Nie mają też znaczenia dołączone w tej sprawie wyroki sądów pracy, ponieważ sądy te nie rozstrzygały w przedmiocie legalności zaskarżonej uchwały. Zakres kognicji sądu pracy i sądu administracyjnego w zakresie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym dodatkowo radnym jest rozłączny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.