Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 880/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29a ust. 1pkt.1, art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 81a, art. 189f
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że pismem z 5 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji (Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie) zawiadomił M. W. (dalej skarżąca) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym mowa w art. 29a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.) tj. zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], dz. drogowa nr [...], obręb K., gm. S., o powierzchni 103 m2. Po przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 29.870,00 zł za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, o powierzchni 103 m2. Okres czasu, w którym zjazd istniał w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi to okres od 10 sierpnia 2022 r. do 7 września 2022 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29a ust.1 u.d.p. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu:

1. bez zezwolenia zarządcy drogi,

2. o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi.

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4.

Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 4 w/w ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Kolegium podkreśliło, że treść przepisu art. 29a ust. 1 u.d.p. jest kategoryczna, organ nie może nawet badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej wysokości. W tym kontekście kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca dokonała wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym mowa w art. 29a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 u.d.p, tj. zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], dz. drogowa nr [...], obręb K., gm. S., o powierzchni 103 m2. Okres czasu, w którym zjazd istniał w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi to okres od 10 sierpnia 2022 r. do 7 września 2022 r.

Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie organ ustalił i wykazał bezspornie, że w niniejszej sprawie doszło do wybudowania zjazdu, który zrealizowano bez uprzedniego uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz że podmiotem odpowiedzialnym za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi jest skarżąca. Kolegium podkreśliło, że ustalenia te znalazły potwierdzenie w przeprowadzonych przez pracowników organu wizjach w terenie, z których sporządzono notatki służbowe wraz z dokumentacją fotograficzną, przeprowadzone oględziny miejsca budowy zjazdu oraz mapa ewidencyjna gruntów i budynków pozyskana ze Starostwa Powiatowego w Olsztynie określająca granice pasa drogowego oraz mapa zasadnicza. Organ I instancji, na mapie geodezyjnej pasa drogowego wyraźnie wskazał linie graniczne pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] oraz obszar wybudowanego zjazdu (pomierzonego przy pomocy odbiornika GNSS) względem tych linii. Kolegium zaznaczyło, że z ustaleń organu wynika bezspornie, że zjazd, który został wybudowany ma powierzchnię 103 m2. Odnosząc się ustalonej powierzchni zjazdu Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że pracownik organu pomierzył punkty załamań (otrzymując współrzędne X i Y) zajętego obszaru i na podstawie tak utworzonej figury geometrycznej obliczył powierzchnię zjazdu (wykonano raport z obliczenia powierzchni wraz z wykazem współrzędnych pomierzonych punktów), co zostało udokumentowane na mapach o podkładzie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej, pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w Olsztynie. Obliczeń powierzchni zjazdu organ dokonał przy użyciu specjalistycznego programu.

Kolegium odnosząc się wysokość orzeczonej kary pieniężnej wskazało, że sposób jej ustalenia nie budzi wątpliwości. Została ona ustalona w sposób zgodny z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych (art. 40 ust. 4 ustawy) oraz uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr XXIV/328/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, gdzie w § 2 pkt 3 wskazano, że za zajęcie 1m2 pasa drogowego na prawach wyłączności, w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 -3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w wysokości 1,0 zł. Z tego powodu wyliczenie wysokości kary dokonane przez organ należy uznać za prawidłowe (103 m2 x 1 zł/m2/dzień x 29 dni x 10-krotność stawki = 29.870,00 zł).

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Kolegium, w sprawie nie miała zastosowania przesłanka przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary, o której mowa w art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej poprzestając na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Zdaniem Kolegium, brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie w/w przesłanek, ponieważ strona postępowania nie została ukarana przez inny podmiot. Ponadto Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie pierwszej przesłanki, gdyż strona świadomie wybudowała zjazd bez zezwolenia zarządcy drogi, jak też strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym w celu budowy zjazdu, natomiast tylko i wyłącznic po uzyskaniu stosownego zezwolenia istnieje możliwość ingerowania w pas drogowy. Proceduralne obostrzenia dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym wynikają przy tym z potrzeby ochrony uczestników ruchu drogowego. Kolegium odwołało się w tym kontekście do ustaleń faktycznych jakich dokonał organ I instancji. Organ II instancji wskazał, że zjazd został wybudowany w celu obsługi przyległego do drogi wojewódzkiej pola uprawnego. Kolegium zaznaczyło, że wjeżdżanie i wyjeżdżanie maszyn rolniczych w miejscu do tego nic przeznaczonym i nie uzgodnionym z zarządcą drogi powoduje bardzo duże zagrożenie dla użytkowników drogi. Takie naruszenie (budowa zjazdu bez zezwolenia) godzi nie tylko w prawo własności, ale również powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia szkód uczestnikom ruchu drogowego. Wjeżdżające na drogę wojewódzką duże pojazdy rolnicze (kombajn czy ciągnik rolniczy) w miejscu do tego nieprzeznaczonym mogą spowodować duże zagrożenie dla uczestników ruchu. Kolegium, za organem I instancji przyjęło, że nie można mówić o znikomości naruszenia, kiedy dobra takie jak zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego są zagrożone. Kolegium odwołując się do ustaleń organu I instancji wskazało, że zjazd został wybudowany z pominięciem oceny widoczności dla włączających się do drogi wojewódzkiej; znajdował się na prostym odcinku drogi wojewódzkiej, gdzie obowiązuje prędkość 90 km/h, a w miejscu jego wybudowania, po jego obu stronach rosną szpalery drzew i zakrzaczenia zasłaniające widoczność. Kolegium podkreśliło, że w tej sytuacji, korzystanie ze zjazdu, na którym brak było należytej widoczności dla pojazdów włączających się do ruchu, spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Z kolei rozbiórka zjazdu i zwolnienie pasa drogowego nastąpiło dopiero po przeprowadzonych oględzinach i przekazaniu stronie informacji o naliczanej za każdy dzień zajęcia karze pieniężnej.

W podsumowaniu Kolegium wywiodło, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie okoliczności te zostały przez organ rozważone i ocenione, a to, iż organ nie uznał, że w przypadku odwołującej się nie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa nie oznacza, iż decyzję organu można potraktować jako dowolną.

Skargę na decyzję organu odwoławczego pismem z 25 października 2024 r. wywiodła M. W. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła organom:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024r. Nr 572 - dalej k.p.a.) i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czego skutkiem było uznanie, że prawidłowe było ustalenie powierzchni zjazdu, choć na takie ustalenia nie pozwala oparcie rozstrzygnięcia o następujące przesłanki:

- poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o tzw. "doświadczenie pracownika", który miał w bliżej nieokreślonych okolicznościach i bez udziału strony a w szczególności, bez utrwalenia w terenie metody pomiaru i jej odwzorowania w sposób umożliwiający ocenę poprawności pomiaru dokonać ustalenia powierzchni zjazdu, co czyni te ustalenie niewiarygodnym,

- oparcie całości ustaleń faktycznych w przedmiocie powierzchni zjazdu o jeden niepodpisany dokument - Tabela wektorów GPS wraz z wydrukiem z mapy geodezyjnej, który nie tylko nie wiadomo kiedy został sporządzony, nie został podpisany, to nie jest powiązany z jakąkolwiek czynnością dowodową (np. oględzinami),

- ze swej istoty tzw. tabela wektorów GPS wraz z wydrukiem z mapy geodezyjnej wykonana była "zza biurka" a nie w terenie. Żaden dokument nie wskazuje jak sytuowane w terenie były punkty pomiaru (brak zdjęć), czy faktycznie został sporządzony przez pracownika organu i w czyjejkolwiek obecności przy czym z notatek służbowych w terenie z dni 10 sierpnia 2022r. i 7 września 2022r. wynika, że wykonano jedynie dokumentację fotograficzną (bez wskazania ilości zdjęć) a z całą zaś pewnością w dokumencie nie ma informacji o procesie i sposobie dokonania rzeczywistych pomiarów zjazdu, zaś powierzchnia zjazdu utrwalona na zdjęciach (wykonanych poziomo, bez odniesienia do jakichkolwiek punktów pomiaru) jako załącznik do notatki wskazuje jedynie na nieregularny kształt zjazdu, a same zdjęcia dokumentują nie tyle powierzchnię zjazdu, lecz ogólny obszar zarówno zjazdu jak i zruszanej ziemi, który nie był wykorzystywany jako zjazd,

- brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do dokumentacji zdjęciowej zjazdu, z której wprost wynika że zjazd ma nieregularny kształt, podczas gdy powierzchnia naniesiona na wydruku mapy geodezyjnej jest wytyczona regularnymi prostymi liniami,

- powołanie na zasłyszane wiadomości cyt. "... Pan K. W., wręcz opowiadał o konieczności wybudowania tego zjazdu..." tym samym organy obu instancji dokonują nieuprawnionego i niezgodnego z procedurą administracyjną procesu dowodowego w postaci powołania na zasłyszane wiadomości.

- pominięcie okoliczności, że z wydruku mapy geodezyjnej z dokumentacją fotograficzną wynika, że na potrzeby ustalenia powierzchni zjazdu i wymierzenia kary przyjęto regularne granice zjazdu, zaś na fotografii widać kształt o nieregularnych kształtach,

II. naruszenie art. 81a § 1 k.p.a., poprzez nałożenie kary pieniężnej, choć w sprawie występują niedające się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego (powierzchnia zjazdu), a wątpliwości winny być rozstrzygnięte na korzyść stron, co w niniejszej sprawie winno stanowić podstawę do umorzenia postępowania względnie odmowy nałożenia kary pieniężnej.

III. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., wyrażające się zaniechaniem badania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary i wskazanych przez odwołującego okoliczności, sprowadzające się do arbitralnego stwierdzenia, że w przypadku nałożenia kary pieniężnej za przebudowę zjazdu bez zezwolenia brak jest podstaw do jego stosowania, co jest nie tylko błędnym rozumieniem rzeczonego przepisu.

W motywach skargi skarżąca wywiodła, że rozstrzygnięcia organów obu instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że ustalenia powierzchni zjazdu można było dokonać na podstawie powstałego w bliżej nieokreślonych okolicznościach i niepodpisanego dokumentu - Tabela wektorów GPS wraz z wydrukiem z mapy geodezyjnej jest w sposób oczywisty nieprawidłowe. Skarżąca zwróciła uwagę, że podstawą kluczowych ustaleń w sprawie tj. ustaleń faktycznych w przedmiocie powierzchni zjazdu był jeden niepodpisany dokument - Tabela wektorów GPS wraz z wydrukiem z mapy geodezyjnej, który nie został podpisany i nie jest powiązany z jakąkolwiek czynnością dowodową (np. oględzinami). Podkreśliła, że żaden dokument nie wskazuje jak sytuowane w terenie były punkty pomiaru (brak zdjęć), czy faktycznie został sporządzony przez pracownika organu. Skarżąca podkreśliła, że organy obu instancji nie odniosły się do okoliczności wprost wynikających z dokumentacji fotograficznej, z której wprost wynika że zjazd ma nieregularny kształt, podczas gdy powierzchnia naniesiona na wydruku mapy geodezyjnej jest wytyczona regularnymi prostymi liniami.

Mając na uwadze powyższe skarżąca przyjęła, że w sprawie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W takiej sytuacji, w opinii skarżącej nałożenie kary pieniężnej było nieuprawnione, albowiem w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego (ustalenie powierzchni zjazdu), co w niniejszej sprawie winno stanowić podstawę do umorzenia postępowania względnie odmowy nałożenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te dotyczą odpowiednio przesłanek nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi oraz sposobu ustalania wysokości tej kary. Wysokość kary nie została określona wprost w art. 29a u.d.p. poprzez podanie konkretnej kwoty, lecz jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 4 cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca dokonała wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym mowa w art. 29a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...], dz. drogowa nr [...], obręb K., gm. S., o powierzchni 103 m2. Okres czasu, w którym zjazd istniał w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi to okres od 10 sierpnia 2022 r. do 7 września 2022 r. Organ przyjął dzień 10 sierpnia 2022r. (pierwsza wizja, podczas której dokonano pomiarów przedmiotowego zjazdu) jako pierwszy dzień zajęcia pasa drogowego. Za ostatni dzień zajęcia pasa drogowego przyjęto dzień 7 września 2022r. (ostatni udokumentowany dzień istnienia zjazdu w pasie drogowym). Okoliczność wybudowania zjazdu, jak również okres jego istnienia nie były na żadnym etapie postępowania kwestionowane. Samo istnie zjazdu zostało zaś udokumentowane przez organ I instancji w formie materiałów fotograficznych. Organ I instancji przeprowadził również oględziny zjazdu, w których jako przedstawiciel strony uczestniczył jej ociec K. W. (protokół oględzin z 7 września 2024 r. k. 14 akt administracyjnych).

Sprawa ustalenia odpowiedzialności za wybudowanie zjazdu również traktowana winna być jako jasna. Jak wskazał NSA odpowiedzialność administracyjną za przebudowę zjazdu w świetle art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, z której w sposób nielegalny, tj. bez zezwolenia zarządcy drogi przebudowano zjazd. Zatem stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi i tylko te podmioty mogą być adresatami decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 29a u.d.p. (Wyrok NSA z 8.09.2015 r., II GSK 1682/14 CBOSA). W aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy działki nr [...] obręb K., gm. S. do której prowadzi zjazd, zawarta między skarżącą a Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (k. 35 -33 akt administracyjnych). Bez znaczenia dla sprawy była zatem podnoszona przez organ okoliczność, ze K. W. podczas oględzin zjazdu 7 września 2022 r. wskazywał (jakoby – bowiem nie znajduje to potwierdzenia w protokole oględzin) na konieczność jego wybudowania. Powołanie wskazanej okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla sprawy i nie było decydujące dla rozstrzygnięcia. Nie może zatem stanowić przesłanki ewentualnej wadliwości zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie oś sporu stanowi kwestia prawidłowości ustalenia przez organ powierzchni zjazdu. Ustalenia te bowiem w sposób bezpośredni przekładają się na wysokość ustalonej kary administracyjnej. Drugim obszarem spornym jest kwestia nie skorzystania przez organ z wynikającej z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.

Odnosząc się do dokonanych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez organ II instancji ustaleń faktycznych, wskazać należy, że nie są one dotknięte wadami prawnymi pozwalającymi na ich podważenie. Powtórzyć należy, że sam fakt wybudowania zjazdu jest bezsporny. Odnosząc się do sposobu ustalenia powierzchni zjazdu (zajętej powierzchni pasa drogowego) wskazać należy, że jest ona ustalana jako iloczyn szerokości zjazdu i długości zjazdu. W tym celu organ ustala punkty (współrzędne) dotyczące granic zajętego pod zjazd obszaru. Twierdzenia skarżącej, że całość ustaleń w tym zakresie oparta została o jeden niepodpisany dokument - tabelę wektorów GPS wraz z wydrukiem z mapy geodezyjnej, nie polega na prawdzie. Wydruk mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego w Olsztynie z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia został podpisany przez pracownika organu (k. 5 akt administracyjnych). W tożsamy sposób uwierzytelnione zostały: raport z pomiaru GPS RTK/RTN (k. 4 akt administracyjnych), tabela wektorów GPS (k. 3 akt administracyjnych). Nie można podzielić również zarzutów skarżącej dotyczących tezy, że "żaden dokument nie wskazuje jak sytuowane w terenie były punkty pomiaru (brak zdjęć)". Dokładne współrzędne geograficzne oraz ilość punktów pomiarowych zostały wyszczególnione w tabeli wektorów GPS (k. 3 akt administracyjnych) oraz wydruku powierzchni zajęcia działki (k. 2 akt administracyjnych). Organ I instancji w sposób szczegółowy omówił przy tym w uzasadnieniu metodologię sporządzenia pomiarów oraz wykorzystane przy tym narzędzia techniczne (s. 11 uzasadnię decyzji organu I instancji). Organ wskazał, że pozyskał ze Starostwa Powiatowego w Olsztynie, mapę ewidencji gruntów i budynków, określającą granice pasa drogowego oraz mapę zasadniczą. Organ, na mapie geodezyjnej pasa drogowego, wskazał linie graniczne pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] oraz obszar wybudowanego zjazdu (pomierzonego przy pomocy odbiornika GNSS), względem tych linii. Organ wskazał, że podczas wizji w terenie w dniu 10 sierpnia 2022 r. pracownik organu dokonał pomiaru powierzchni wybudowanego zjazdu odbiornikiem GNSS. System GNSS umożliwia dokładne pozycjonowanie w terenie. Podczas ww. wizji w terenie wyznaczono zatem punkty graniczne pasa drogowego DW nr [...] oraz wykonane zostały pomiary zjazdu. Pomierzono punkty załamań (otrzymując współrzędne X i Y) zajętego obszaru i na podstawie tak utworzonej figury geometrycznej obliczono powierzchnię zjazdu. W tym zakresie organ wskazał program komputerowy z którego korzystał. Sygnalizowany przez skarżącą fakt, ze zjazd ma nieregularny kształt nie może być sam w sobie argumentem decydującym o wadliwości pomiarów. W istocie dokonana na mapie wizualizacja zjazdu oparta jest o regularne linie. Nie świadczy to jednak o wadliwości pomiarów. Każde kartograficzne odzwierciedlenie powierzchni bazuje na pewnym uproszczeniu. Kwestia ustalenia lokalizacji tych punktów i granic zjazdu związana była również z oceną czy każda nieregularność jego granic stanowi zmianę kształtu czy też może być pominięta jako nieistotna (sam pas drogowy również odznacza się pewną nieregularnością, drobnymi krzywiznami, a na mapie zobrazowany jest linią). Podkreślić należy, że organ w sposób przekonujący omówił metodologię sporządzonych pomiarów. Skarżąca negując ustalenia organu nie sformułowała konkretnych zarzutów dotyczących przyjętej przez organ metodologii lub błędów w zakresie korzystania przez organ z instrumentów technicznych służących pomiarowi. Co więcej strona wskazując na wadliwość pomiarów i obliczeń powierzchni zjazdu nie określiła nawet czy w jej opinii powierzchnia została zawyżona czy zaniżona. Nie wskazała jaka w jej opinii jest – chociaż w przybliżeniu – powierzchnia zjazdu. W istocie skarżąca wskazała, że organ powinien przy obliczeniach uwzględnić widoczny na zdjęciach nieregularny kształt zjazdu. Jednocześnie sama skarżąca wskazała, że materiał fotograficzny nie może być podstawą dokonania ustaleń dotyczących wymiarów zjazdu, ponieważ brak na zdjęciach chociażby oznaczenia skali. Słusznie organy obu instancji wskazały zatem, że materiał fotograficzny stanowi źródło dowodowe jedynie w zakresie potwierdzenia istnienia zjazdu. Jego wymiary zostały zaś ustalone w sposób transparenty uwzględniający wykorzystanie dostępnych obecnie technologii. Organ przedstawił również metodologię pomiarów i wykaz punktów pomiarowych, co umożliwiało dokonanie weryfikacji dokonanych ustaleń. Skarżąca nie wykazała na tym polu konkretnych błędów i uchybień, poprzestając na uwagach o charakterze w istocie ogólnym. Sąd podziela zatem opinie Kolegium zgodnie z którą Organ I instancji zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie, a następnie odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 oraz 77 k.p.a. Nie można zgodzić się przy tym, ze skarżącą, że w sprawie niezbędna była opinia biegłego skoro organ wykazał, że z użyciem będących w jego dyspozycji środków technicznych mógł ustalić w sposób weryfikowalny zajętą powierzchnie gruntu. Powtórzyć należy przy tym, że organ ujawnił dane w oparciu o które dokonał pomiarów.

Mając na uwadze powyższe niezasadny jest sformułowany przez skarżąca zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. W sprawie nie zaistniały bowiem wątpliwości do ustaleń faktycznych. Subiektywne przekonanie skarżącej o wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych nie wyczerpuje hipotezy normy wyrażonej w art. 81a § 1 k.p.a.

W ocenie sądu prawidłowo organy obu instancji uznały także, że brak jest w tej sprawie podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Zgodnie z art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych (por. uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. W rozstrzyganej sprawie niewątpliwie druga ze wskazanych przesłanek została spełniona. W odniesieniu zaś do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21 LEX nr 3347424). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. profesjonalny charakter działalności, czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy).

W ocenie sądu organy prawidłowo w kontrolowanej sprawie przyjęły, że waga naruszenia prawa – budowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - nie była znikoma. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna. Z kolei o znikomym naruszeniu prawa mówić można jedynie wówczas gdy wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (A. Cebera, J. G. Firlus Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Za słuszne w ocenie sądu uznać należy stanowisko organów, że możliwe utrudnienia w ruchu drogowym związane z budową zjazdu z drogi publicznej w sposób istotny oddziaływały na bezpieczeństwo ruchu w rejonie realizacji inwestycji.

Celem art. 189f § 1 pkt1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Regulacja art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. ma na celu ochronę bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, a więc także zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego przez co waga naruszenia prawa nie może zostać uznana za znikomą. W ocenie sądu wymierzona skarżącej kara nie może zostać uznana za rażąco nieproporcjonalną do wagi naruszenia.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że sąd nie stwierdził naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zarzuty skargi dotyczące tego naruszenia okazały się bezzasadne. Nie istniały także przesłanki zastosowania 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem sądu organy administracji publicznej nie naruszyły także norm procesowych w tym: art. 7, art. 77 k.p.a. Całe postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów prawa. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zebrano także i rozpatrzono cały niezbędny materiał dowodowy.

Reasumując wskazać należy, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z tych powodów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.