Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 119/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 658/18 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr 95/2018 znak: WOP.7721.0261.2018.JSD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. R. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 658/18, po rozpoznaniu skargi K. R., uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr 95/2018 znak: WOP.7721.0261.2018.JSD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. – na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) – udzielił inwestorowi, czyli Przedsiębiorstwu Inżynieryjno – Budowlanemu "Z." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. XIII) z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, śmietnikiem, zjazdem i ukształtowaniem terenu, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (działki nr ewid. [...], [...], [...], obręb B-8) oraz określił termin zakończenia pozostałych robót budowlanych, polegających na wykonaniu przebudowy garażu podziemnego w osi L-M, 4-17 poprzez wycięcie i wykonanie konstrukcji w formie półki z odsunięciem ściany garażu na odległość 3 m od sąsiedniej posesji przy ul. [...] wraz z wejściami do pomieszczeń gospodarczych i przebudową wentylacji mechanicznej w części przebudowywanej, w terminie do dnia 31 października 2018 r.

W dniu 27 lutego 2018 r. K. R. złożyła odwołanie.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Nr 95/2018 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że określony art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") zawity (prekluzyjny) termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Wskazany termin nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gdyż nie przyznano jej tego przymiotu, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie bądź żądanie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał, że stroną postępowania zakończonego decyzją był jedynie inwestor, któremu osobiście doręczono decyzję w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 13 grudnia 2017 r. Z kolei K. R. nie została wskazana w rozdzielniku decyzji, w konsekwencji czego nie doręczono jej decyzji. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego odwołującej nie przyznano przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym oddania budynku do użytkowania. Skoro zatem K. R. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, to ewentualny termin do złożenia przez nią odwołania upłynął wraz z upływem tego terminu dla jedynej strony postępowania, którym był inwestor. Po tym terminie decyzja stała się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji).

W ocenie organu treść odwołania i zawartych w niej wniosków nie budzi wątpliwości. Z tych powodów organ postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 94/2018 stwierdził niedopuszczalność odwołania. Skoro należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że kwestionowana decyzja nie została doręczona K. R., gdyż nie uznano jej za stronę postępowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to – zdaniem organu – brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania celem rozważania zasadności przywrócenia terminu do dokonania czynności, polegającej na wniesieniu odwołania, którego niedopuszczalność stwierdzono. W tych okolicznościach, rozpatrywanie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 58 k.p.a. byłoby bezpodstawne.

W skardze na powyższe postanowienie K. R. wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 61a § 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 2 i art. 141 § 2 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania pomimo tego, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, wniosek o jego przywrócenie został wniesiony w terminie oraz jednocześnie dopełniła ona czynności, dla której określony był termin;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez zaniechania sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Opierając się na wskazanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, u podstaw takiego poglądu organu odwoławczego, jak to wynika z motywów kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia, legło przekonanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zdaniem Sądu I instancji istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy K. R. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2017 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.

Sąd wskazał, że kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Przepis art. 59 pkt 7 Prawa budowlanego był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie oraz w doktrynie prawniczej i doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2017 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz określeniu terminu zakończenia pozostałych robót budowlanych, została wydana przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu i uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego Sąd ocenił jako nieuzasadniony pogląd organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego sprowadzający się do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skoro skarżąca jest stroną postępowania, to wniesione przez nią odwołanie pochodzi od strony postępowania, zatem należało rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Sąd wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ uczyni przedmiotem swojej uwagi wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie odmówił przyznania K. R. statusu strony postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 1143/2017 z dnia 13 grudnia 2017 r. udzielającej inwestorowi - Przedsiębiorstwu Inżynieryjno-Budowlanemu "Z." Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, śmietnikiem, zjazdem i ukształtowaniem terenu, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., oraz określającej termin zakończenia pozostałych robót budowlanych do dnia 31 października 2018 r., wydanej po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i przeprowadzeniu postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, podczas kiedy organ odwoławczy nie kwestionuje powinności uznania K. R. za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na etapie oddawania obiektu do użytkowania, a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia przezeń odwołania determinowana jest prawną koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania K. R., wskutek całkowitego pominięcia udziału skarżącej na etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia po upływie terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla inwestora, co powoduje jednocześnie prawną niemożliwość ochrony przez K. R. swoich praw w analizowanej sprawie w drodze wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie w całości postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 95/2018 z dnia 9 kwietnia 2018 r., znak: WOP.7721.0261.2018.JSD, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 95/2018 z dnia 9 kwietnia 2018 r., znak: WOP.7721.0261.2018.JSD, w sytuacji, gdy udział K. R. w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji został całkowicie pominięty, a nadto skarżącej nie doręczono kwestionowanej przezeń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 1143/2017 z dnia 13 grudnia 2017 r., wobec czego odwołanie od przedmiotowej decyzji, złożone przezeń po upływie terminu do wniesienia odwołania przewidzianego dla inwestora, w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa oraz ugruntowanej linii orzecznictwa sądownictwa administracyjnego pozostawało prawnie niedopuszczalne, a ochrona interesu prawnego K. R. w analizowanej sprawie nie mogła nastąpić w drodze wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a jedynie poprzez zainicjowanie postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania, bądź też stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania, a to zobowiązanie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uczynienia przedmiotem swojej uwagi w toku ponownie prowadzonego postępowania wniosku K. R. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 1143/2017 z dnia 13 grudnia 2017 r., w sytuacji gdy odwołanie skarżącej od opisanego wyżej rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa oraz ugruntowaną linią orzecznictwa sądownictwa administracyjnego pozostawało niedopuszczalne, a postępowanie o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie może zostać wszczęte.

Mając na uwadze przytoczone wyżej podstawy kasacyjne, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie dowodu z decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego nr 79/I/2018 z dnia 27 lipca 2018 r., znak: WOP.7726.0557.2018.JSD, na okoliczność skorzystania przez K. R. z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 1143/2017 z dnia 13 grudnia 2017 r. Wskazano, że kopia przedmiotowej decyzji stanowi załącznik do skargi kasacyjnej, przez co przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania przed Sądem II instancji.

Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła K. R., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 20 października 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji nie zidentyfikował prawidłowo problemu prawnego występującego w sprawie, co skutkowało dokonaniem wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są całkowicie oderwane od przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przede wszystkim wskazać należy, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiła z uwagi na przyjęcie przez organ, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ nie kwestionuje bowiem powinności uznania K. R. za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2017 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Jak zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia odwołania determinowana była koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na skutek wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia przez stronę pominiętą na etapie postępowania przed organem I instancji po upływie terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla strony, której decyzję doręczono, tj. inwestora.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że możliwe jest wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1335/19, z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1624/13, z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3046/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podejmowanie w takim przypadku próby obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, gdyż z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (zob. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13, z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II OSK 45/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2017 r. udział brał jedynie inwestor, któremu osobiście doręczono decyzję w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 13 grudnia 2017 r. K. R. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji organu I instancji, a więc termin do złożenia przez nią odwołania upłynął wraz z upływem tego terminu dla strony postępowania, której doręczono decyzję, tj. inwestora. K. R. wniosła odwołanie w dniu 27 lutego 2018 r., a więc po terminie przewidzianym dla strony postępowania, której decyzję doręczono. Powyższe oznacza, że K. R. jako strona pominięta w postępowaniu w I instancji, której nie doręczono decyzji, nie mogła skorzystać skutecznie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Brak możliwości skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez stronę, której nie doręczono decyzji, jest związany z tym, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i która dowiedziała się o decyzji po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia innym stronom (a te strony nie wniosły odwołania i decyzja przez to stała się ostateczna), nie przysługuje odwołanie (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II OSK 45/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W związku z wadliwie przeprowadzoną kontrolą zaskarżonego postanowienia, wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, a skargę wniesioną przez K. R. jako niezasadną należało oddalić.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).