Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 485/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2, par. 2a
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 - 5, ust. 5a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust.1 i 2, par. 6 ust.1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze sprzeciwu [...] spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lipca 2023 roku znak: [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2023 r. znak [...] sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta [...]Nr [...]z 28 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]po rozpoznaniu odwołania J. B. i B. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z 9 maja 2023 r. uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W/w decyzją Prezydent Miasta [...]ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...]Spółka z o.o. w [...] (dalej: skarżąca) pod nazwą: budowa sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na działce nr ew. [...]i częściach działek nr ewid. [...], [...], [...]w granicach [...] (obręb [...]– [...], arkusz [...]) w [...].

W odwołaniu J. B. zarzuciła:

1 . niezgodność z przepisami określonymi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

2. niezgodność z przepisami § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie niewłaściwego ustalenia wysokości budynków.

B. M. w odwołaniu zarzuciła naruszenie:

1. Art. 7,8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a także prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co zostało szeroko uargumentowane w treści uzasadnienia odwołania i odnosi się do wszystkich niżej podnoszonych zarzutów.

2. Art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazówek SKO określonych w decyzji z dnia 08.12.2022r. i niedopełnienie obowiązku zbadania sprawy w zakresie postępowania uzgodnieniowego oraz wyjaśnienia i uzasadnienia kwestii dotyczących m.in. sporządzonej analizy urbanistycznej, uzyskanych opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej i Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...], braku analizy oddziaływania inwestycji na elementy zagospodarowania przestrzennego objętą ochroną utworzonym przez uchwałę nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia 29.08.2011r. Parkiem Kulturowym [...]oraz na historyczną panoramę miasta.

3. Art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej analizy zgodności przedsięwzięcia z decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia 17.01.2022r. znak: [...]o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności w zakresie zgodności wyznaczenia: wysokości poszczególnych budynków na poziomie 35 m; wskaźnika miejsc postojowych; wskaźnika powierzchni zabudowy; wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji charakterystyka przedsięwzięcia określona w decyzji środowiskowej uległa istotnym zmianom, które powodują, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa.

4. Art. 53 ust. 3 w zw. z art.64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i stanu faktycznego oraz prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedsięwzięcia. W szczególności, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo przedsięwzięcia i jego oddziaływanie na park Kulturowy [...]. W aktach sprawy brak jest analizy oddziaływania przedsięwzięcia na elementy zagospodarowania przestrzennego objęte ochroną Parku Kulturowego [...] oraz na historyczną panoramę miasta.

5. Art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez brak uzgodnienia projektu decyzji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszaru Parku Kulturowego [...].

6. Art. 107 § 3 k.p.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu decyzji, w szczególności brak podania przyczyn, dla których organ pierwszej instancji zignorował negatywną opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, wyrażoną w piśmie z 05.05.2022r., w zakresie funkcji wnioskowanego przedsięwzięcia, a także złożonych okoliczności dot. wydawania opinii Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na przepustowość istniejącego układu komunikacyjnego.

Odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu mających zastosowanie przepisów prawa (art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, § 3, § 4 – 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wskazało m. in., że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja prezydenta Miasta [...] z 5.10.2022 r. została uchylona w całości, a sprawa przekazana do organu I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium podniosło, że w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że: Front terenu objętego wnioskiem, czyli jego północna granica na odcinku AB, ma szerokość 61 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 183 m (trzykrotności frontu) od granic terenu objętego wnioskiem, co spełnia wymogi art. 61 ust. 5a ww. ustawy i jest wystarczający dla potrzeb analizy. Brak jest przesłanek dla powiększenia obszaru analizowanego w stosunku do ustawy, ponieważ powiększenie nie spowodowałoby objęcia analizą nieruchomości o takim charakterze zagospodarowania, który miałby wpływ na jej ustalenie. Ponadto dla części działek wchodzących w skład obszaru analizowanego tj. działki przy krańcowej granicy obszaru analizowanego, parametry zostały policzone dla całych nieruchomości. W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione i wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a przyjęta przez organ pierwszej instancji wielkość obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego - daje pełen obraz zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem.

Rozważając spełnienie warunku kontynuacji funkcji, zachowania zasad dobrego sąsiedztwa, funkcjonalnej interpretacji pojęcia działki sąsiedniej, zasady wolności zagospodarowania terenu, obowiązującej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w kontekście obowiązujących przepisów i przywołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego SKO wskazało, że w sytuacji gdy organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podniosło, iż ustalenia dotyczące geometrii dachu nie są też dowolne, tylko stosownie do § 8 rozporządzenia, ustala się je odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Powyższy stan prawny nie oznacza, że parametry inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane poprzez dowolne nawiązywanie do wartości podanych przez inwestora we wniosku, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, wynikającymi z przeprowadzonej analizy. Nie jest dopuszczalne uznaniowe określanie powyższych parametrów, uzasadnione wyłacznie interesem inwestora, byłoby to bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Punktem wyjścia dla dokonania analizy powinna być zabudowa całego obszaru analizowanego. SKO wskazało, że nie można wykluczyć, że finalnie ustalając jakiś parametr organ oprze się jedynie na części zabudowy występującej w obszarze analizowanym - w sytuacji gdy będzie to wynikało z analizy i należycie uzasadnione okolicznościami. Nie oznacza to jednak, że w analizie można pominąć podanie wskazanych powyżej danych w stosunku do każdej działki wchodzącej w skład obszaru analizowanego, gdyż dopiero analiza pełnych danych pozwala na przesądzenie, czy w okolicznościach danej sprawy uzasadnione jest dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania parametrów dla nowej zabudowy. Kwestia ta wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. SKO zwróciło też uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Planowane zamierzenie musi być zatem nie tylko zbieżne z gabarytami i formą architektoniczną istniejących obiektów budowlanych, linią zabudowy, intensywnością wykorzystania terenu, ale obligatoryjnym jest również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tych aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji to jedno a kontynuacja nowej zabudowy w stosunku do zabudowy na działkach sąsiednich w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu to kolejny warunek, który planowana inwestycja musi spełniać. Odniesieniem do oceny w powyższym zakresie są parametry zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza nie odpowiada w pełni przedstawionym powyżej zasadom (wymogom). SKO stwierdziło, że analiza nie wykazała, iż wszystkie ustalone w decyzji parametry dla planowanej inwestycji stanowią kontynuację w stosunku do zabudowy na działkach sąsiednich w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak SKO wskazało, że charakterystyka zabudowy na obszarze analizowanym została przedstawiona w części tekstowej analizy w formie tabelarycznej. W tabeli tej uwzględnion m.in. dz. nr [...]* i [...]*, przy których brak jest podania poszczególnych parametrów. Pod tabelą w stosunku do tych działek wyjaśniono: ,,* - 3 budynki mieszkalne wielorodzinne z garażami podziemnymi i miejscami parkingowymi realizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z 13.05.2021r., znak: [...]." Na zabudowę tą powołuje się organ pierwszej instancji także w dalszej części analizy (pkt. 1 lit. a, d, e). Kolegium nie zanegowało uwzględnienia tej zabudowy w analizie, ale wskazało, że jej parametry winny być uwidocznione w tabeli i w konsekwencji uwzględnione np. przy obliczaniu wartości średnich z obszaru analizowanego. Brak ich uwzględnienia w tych obliczeniach powoduje uzasadnione wątpliwości co prawidłowości średnich wielkości na obszarze analizowanym przedstawionych na str. 8 analizy. Dla przykładu SKO wskazało, że w analizie podano, iż średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 66 m. Z analizy wynika, że ustalając tą wartość średnią uwzględniono jedynie budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany na działce nr [...], a pominięto ww. 3 budynki mieszkalne wielorodzinne będące w trakcie realizacji. Przy czym wskazało, że szerokość elewacji frontowej tego budynku nie wynosi (w rozumieniu przepisów rozporządzenia) 66 m jak przyjął organ pierwszej instancji, tylko 15 m. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że elewacja frontowa to ta, która znajduje się od strony frontu terenu, przez który należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a). SKO wskazało odnosząc się do rozważań zawartych w pkt. 1 lit. d analizy, że o uznaniu danej elewacji za frontową w rozumieniu przepisów rozporządzenia decyduje jej położenie w stosunku do frontu terenu, a nie ,,pełnienie funkcji głównej elewacji z wejściem/wejściami do budynku".

SKO podniosło, że dla budynku B3 (zlokalizowanego najbliżej ulicy [...]) ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na: max. 35 m od poziomu terenu do górnej krawędzi poziomej attyki. W pkt. I lit. e analizy odnośnie tego parametru wyjaśniono, że: dopuszczenie wysokości budynków w sposób wskazany w decyzji stanowi częściowe nawiązanie do zabudowy na działkach sąsiednich, na których już są budowane 3 budynki mieszkalne wielorodzinne i z uwagi na fakt, że budynek docelowo zlokalizowany najbliżej ulicy [...] będzie pełnił przy swojej wysokości funkcję dominaty architektonicznej jako główny wysuwający się na pierwszy plan element wielorodzinny, a budynek następny będzie elementem przejścia do kolejnych dalej usytuowanych budynków o jeszcze mniejszej wysokości. Taką analizę wysokości przeprowadzono w programie do projektowania 3D-sketchup 2018, która wykazała, że budynki zaprojektowane jak w decyzji nie będą negatywnie oddziaływać na zabudowę sąsiednią, a wręcz z uwagi na śródmiejski charakter nieruchomości, będą ją uzupełniały i kształtowały. W ocenie SKO przywołane wyjaśnienia nie są wystarczającym uzasadnieniem dla wyznaczenia ww. parametru w wielkości max. 35 m, bowiem punktem odniesienia do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy powinny być parametry istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, a z analizy wynika, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w max. 16 nr (budynek na dz. nr [...]i budynki w trakcie realizacji na dz. nr [...]i [...]), a najwyższa wysokość głównej kalenicy lub górnej krawędzi dachu budynku w obszarze analizowanym wynosi 19,75 m (budynek na dz. Nr [...]). Zatem ustalony ww. parametr 35 m w sposób znaczący odbiega od wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W konsekwencji SKO uznało, że nie stanowi on kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy w obszarze objętym analizą. Podniosło, że inwestor dla budynku [...] wnioskował o ustalenie tego parametru w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji tj. o max wysokościach 19,5 m i 23,5 m. Zatem niezrozumiale jest dlaczego organ pierwszej instancji, wbrew wnioskowi inwestora, ustalił powyższy parametr na max. 35 m.

SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił (nie uzasadnił), dlaczego w analizie (charakterystyka zabudowy na obszarze analizowanym w ujęciu tabelarycznym) pominął dla poszczególnych budynków podanie jednego z parametrów dot. geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, a takie dlaczego w zaskarżonej decyzji pominął ustalenie wszystkich parametrów dot. geometrii dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu. Jednocześnie SKO wskazało, że nie przesądza, iż działania te są nieprawidłowe, ale musza być prawidłowo uzasadnione.

Reasumując Kolegium stwierdziło, ze co do zasady obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, odzwierciedlonych w formie tekstowej i graficznej, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego typu sprawy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia

warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wskazało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc należy opracować ją ze szczególną dbałością, a na podstawie analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie, nie można jednoznacznie przesądzić, czy spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co skutkuje stwierdzeniem, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 7 ,77 § 1,80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien opracować nową analizę z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji (tak tych ogólnie wskazujących co powinna zawierać prawidłowo sporządzona analiza, jak i tych szczegółowo odnoszących się do sporządzonej analizy) oraz postanowień ustawy i rozporządzenia. Wskazało też, że przy sporządzaniu nowej analizy organ winien wziąć także pod rozwagę i wyjaśnić zarzuty do sporządzonej analizy zawarte w odwołaniach. Reasumując, zdaniem SKO, w aktualnych okolicznościach sprawy nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczne decyzją drugoinstancyjną. Podniosło, że wskazane braki skutkują koniecznością sporządzenia nowej analizy, co nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. SKO podniosło, że w ponownym postępowaniu organ winien m.in. wziąć pod uwagę i należycie wyjaśnić oraz uzasadnić kwestie podniesione w odwołaniach w tym wadliwej analizy, zignorowania opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej; braku dostatecznego zbadania kwestii przepustowości układu komunikacyjnego; braku analizy oddziaływania inwestycji na elementy zagospodarowania przestrzennego objęte ochroną Parku Kulturowego [...] oraz na historyczną panoramę miasta; braku odniesienia się do możliwego negatywnego oddziaływania na wody podziemne; braku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków; braku przeprowadzenia prawidłowej analizy zgodności parametrów wnioskowanej inwestycji z uzyskaną decyzją środowiskową; i inne.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art.60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zatem w przypadku sporządzenia nowego projektu decyzji, różniącego się w sposób istotny od projektu poddanego uzgodnieniom, należy dokonać ponownych uzgodnień, co wykracza poza ramy postępowania z art. 136 § 1kpa.

SKO stwierdziło, że znajdujący się w aktach projekt decyzji z dnia 21.03.2023r. (poddany uzgodnieniom) zawiera pewne wewnętrzne rozbieżności - tj. na str. 2 z ustaleń dot. geometrii dachu wynika, iż dla budynku [...] ustalono dla parametru wysokości poziomej attyki zarówno max. 17,30 m jak i max. 35 m. Zaskarżona decyzja zawierała analogiczną rozbieżność, ale została sprostowana ww. postanowieniem z 28.06.2023r. Wskazało, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc je łącznie pod uwagę oraz ich charakter stwierdziło, że wszystkich tych naruszeń nie można naprawić w trybie art. 136 kpa - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie na w/w decyzję SKO w [...] [...]spółka z o.o. w [...] (dalej: Skarżąca) zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodek postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślił, iż przedmiotowa decyzja jest kolejną decyzją kasatoryjną w przedmiotowej sprawie. Poprzednia decyzja Prezydenta Miasta [...]

z dnia 5 października 2022 roku ustalająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżąca spółkę została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Kolegium z dnia 8 grudnia 2022 r.

Wskazała, że organ I instancji w nowej decyzji uwzględnił wytyczne ujęte przez SKO w decyzji uchylającej, a co więcej, przedstawił wyliczenia oraz parametry w analizie urbanistycznej zgodnie z wytycznymi organu II instancji. Sprostowanie uchylonej decyzji

postanowieniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z dnia 28 czerwca 2023 r. dotyczyło zmiany numeracji budynków, przy prawidłowym opisie posadowienia budynków, zatem zmiana nie miała wpływu istotnego na treść samej decyzji.

Podniósł, że organ II instancji nie wskazał z jakiego przepisu wynika wymóg wskazania w tabeli analizy urbanistycznej wyartykułowania w taki sposób jak to określa SKO powyższych danych oraz że ich brak stanowi podstawę do wyeliminowania całego dokumentu z obrotu prawnego. Skarżąca przytoczyła treść art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. i stwierdziła, że analiza jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym i wyliczeniach matematycznych. Brak jest przepisów ustalających szczegółowy charakter analizy, jej treść, wymogi, których niespełnienie powoduje nieważność dokumentu. Zatem, zdaniem skarżącego, SKO pochopnie uznało, że w dokumencie tym występują niejasności czy braki mimo, że ustawodawca nie zobowiązał do ich uwzględnienia bezpośredniego w treści analizy. Skarżący podniósł, że mieszkańcy okolicznych domków jednorodzinnych nie chcą osiedla wielorodzinnego w swoim sąsiedztwie mimo że, to w zasadzie centrum miasta, i jest rzeczą naturalną iż rozrost miasta będzie skutkował zastąpieniem budynków jednorodzinnych, zabudową wielorodzinną. Wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza przy bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, wymaga jedynie by przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonej przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju.

Skarżący nie podzielił argumentacji SKO, zgodnie z którą, ustalenie geometrii dachu, szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy powinno się odbywać na podstawie wyczerpującego zestawienia wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, podnosząc (za wyrokiem WSA II SA/Sz 293/22), że w § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż określonej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie skarżącego nieprawidłowy jest pogląd organu drugiej instancji, wedle którego załączona do uchylonej decyzji analiza urbanistyczna nie została sporządzona wystarczająco dokładnie, aby była podstawą dla wydanej decyzji, bowiem sporządzona analiza została uzupełniona o kwestie zawarte w wytycznych poprzedniej decyzji SKO z dnia 8 grudnia 2022 r. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skarżonej decyzji i poprzedniej decyzji kasatoryjnej wskazuje, że SKO nie analizowało dokładnie nowej decyzji, lecz oparło się w zasadzie na poprzednich analizach będących podstawą wydania pierwszej decyzji kasatoryjnej. Podobieństwo obu decyzji kasatoryjnych jest uderzające pomimo, iż treść obu decyzji organu I instancji znacząco się różni. W kolejnym postepowaniu SKO winno wykazać, jakich to wytycznych z poprzedniej decyzji organ I instancji nie wykonał, natomiast treść uzasadnienia decyzji uwidacznia, iż argumenty za uchyleniem decyzji I instancji są tożsame w obu decyzjach kasatoryjnych, pomimo rożnych, treści obu decyzji I instancji. Z tych przyczyn, w ocenie skarżącego, brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, a organ może przeprowadzić dodatkowe postepowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów albo zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję w I instancji.

Odpowiadając na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu ustawodawca wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest pojęciem ocennym. Należy przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadami określonymi w cyt. wyżej przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak stanowi § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie.

Tak przeprowadzona analiza jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a jej wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi, na weryfikację prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wskazanym wyżej zasadom i rygorom organ I instancji w analizowanej sprawie nie sprostał. Podzielić należy stanowisko SKO, iż jako podstawowy zarzut skutkujący uznaniem, iż w sprawie konieczna jest ponowna analiza urbanistyczna jest okoliczność braku podania w analizie urbanistycznej wszystkich parametrów obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. I tak w części tekstowej analizy w formie tabelarycznej wskazano m.in. dwie działki (nr [...]* i [...]*) których parametrów nie wskazano. Pod tabelą w stosunku do tych działek wyjaśniono jedynie: ,,* - 3 budynki mieszkalne wielorodzinne z garażami podziemnymi i miejscami parkingowymi realizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z dnia 13.05.2021r., znak: [...]. Na zabudowę tą powołuje się organ pierwszej instancji także w dalszej części analizy (pkt. 1 lit. a, d, e). Prawidłowe jest stanowisko SKO, iż uwzględnienie tej zabudowy w analizie było zasadne w realiach przedmiotowej sprawy, ale skutkowało potrzebą wskazania jej parametrów i uwzględnieniem ich przy obliczaniu wartości średnich z obszaru analizowanego. Oczywistym jest, że brak uwzględnienia parametrów wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym w obliczeniach powoduje uzasadnione wątpliwości co prawidłowości średnich wielkości na obszarze analizowanym przedstawionych w analizie będącej podstawą wydania decyzji. O wadliwości wyników przyjętych w analizie świadczy też przywołany przez organ odwoławczy przykład dotyczący średniej szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych (66 m.). Z analizy wynika, że ustalając tą wartość średnią uwzględniono jedynie budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany na działce nr [...], a pominięto trzy budynki mieszkalne wielorodzinne będące w trakcie realizacji. Przy czym wskazało, że szerokość elewacji frontowej tego budynku nie wynosi (w rozumieniu przepisów rozporządzenia) 66 m jak przyjął organ pierwszej instancji, tylko 15 m. Tymczasem z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że elewacja frontowa to ta, która znajduje się od strony frontu terenu, przez który należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a). O uznaniu danej elewacji za frontową w rozumieniu przepisów rozporządzenia decyduje jej położenie w stosunku do frontu terenu, a nie ,,pełnienie funkcji głównej elewacji z wejściem/wejściami do budynku" jak błędnie przyjęto w pkt 1 lit. d analizy. Podzielić należy stanowisko Kolegium, iż w sytuacji gdy organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. Koniecznym jest zatem wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Także ustalenia dotyczące geometrii dachu nie mogą być dowolne, ustala się je odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Punktem wyjścia dla dokonania analizy powinna być zabudowa całego obszaru analizowanego, przy czym nie można wykluczyć, że finalnie ustalając jakiś parametr organ oprze się jedynie na części zabudowy występującej w obszarze analizowanym - w sytuacji gdy będzie to wynikało z analizy i należycie uzasadnione okolicznościami. Zauważyć należy, że dla budynku B3 ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na: max. 35 m od poziomu terenu do górnej krawędzi poziomej attyki wyjaśniając, że stanowi to częściowe nawiązanie do zabudowy na sąsiednich działkach (3 budynki mieszkalne wielorodzinne) oraz, że budynek docelowo zlokalizowany najbliżej ulicy [...] będzie pełnił funkcję dominaty architektonicznej jako główny wysuwający się na pierwszy plan element wielorodzinny, a budynek następny będzie elementem przejścia do kolejnych dalej usytuowanych budynków o jeszcze mniejszej wysokości. Taką analizę wysokości przeprowadzono w programie do projektowania (3D-sketchup 2018), która wykazała, że tak zaprojektowane budynki nie będą negatywnie oddziaływać na zabudowę sąsiednią, a z uwagi na śródmiejski charakter nieruchomości, będą ją uzupełniały i kształtowały. Podzielić należy stanowisko, że wyjaśnienia te nie są wystarczającym uzasadnieniem dla wyznaczenia ww. parametru w wielkości max. 35 m, skoro punktem odniesienia dla nowej zabudowy powinny być parametry istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, a z analizy wynika, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w max. 16 nr (budynek na dz. nr [...]i budynki w trakcie realizacji na dz. nr [...]i [...]), a najwyższa wysokość głównej kalenicy lub górnej krawędzi dachu budynku w obszarze analizowanym wynosi 19,75 m (budynek na dz. Nr [...]). Zatem ustalony ww. parametr 35 m w sposób znaczący odbiega od wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym i nie stanowi on kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy. Zauważyć też trzeba, że inwestor wnioskował o ustalenie tego parametru o max wysokościach 19,5 m i 23,5 m. Szczegółowe wyjaśnienie dlaczego organ pierwszej instancji, wbrew wnioskowi inwestora, ustalił powyższy parametr na max. 35 m. jest niezbędne w realiach sprawy niniejszej.

Zasadnie podnosi też SKO, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego w analizie (charakterystyka zabudowy na obszarze analizowanym w ujęciu tabelarycznym) pominął dla poszczególnych budynków podanie parametrów geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, a takie dlaczego w zaskarżonej decyzji pominął ustalenie wszystkich parametrów dotyczących geometrii dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a nie tylko uzupełnienia analizy urbanistycznej.

Sąd wskazuje, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w tym sporządzenia analizy urbanistycznej, a przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania we wskazanej części naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (tak: wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2016 r., II SA/Po 561/17). Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

W świetle powyższego prawidłowo stwierdziło Kolegium, że powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Sąd wskazuje, że konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć też należy, że zgodnie z art.60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zatem w przypadku sporządzenia nowego projektu decyzji, różniącego się w sposób istotny od projektu poddanego uzgodnieniom, należy dokonać ponownych uzgodnień, co wykracza poza ramy postępowania z art. 136 § 1kpa.

Należy podkreślić specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Przede wszystkim dlatego, że wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.