Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 150/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 58 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego" p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. ał


UZASADNIENIE

A.W. wniosła, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 oraz 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowana przestrzennego".

Skarżąca zarzuciła organowi administracji niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Działoszyn za pośrednictwem usługi pobierania, tj. naruszenie:

1. art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.";

2. art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), powoływanej dalej jako: "u.i.i.p";

3. rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRPiT";

4. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych;

5. rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i przekształcania.

Skarżąca wniosła o uznanie jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że Burmistrz nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, bowiem organ nie udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania za pośrednictwem usługi pobierania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dodatkowo zbiory danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ udostępnia poprzez usługę pobierania ATOM, która nie spełnia wymogów obowiązujących przepisów prawa. Usługa pobierania ATOM, nie spełnia wszystkich wymogów art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., tj. nie zapewnia bezpośredniego dostępu do zbiorów danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego (APP), a jedynie pozwala na pobranie predefiniowanych (tj. utworzonych wcześniej) zestawów (lub elementów zestawów) danych przestrzennych, bez zapewnienia bezpośredniego dostępu oraz ciągłej aktualności danych.

Zaniechanie organu administracji, w ocenie skarżącej, narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.). Wyjaśniła, że nieudostępnianie przez organ administracji pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Wyjaśniła ponadto z jakich względów pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny z ww. przepisami.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że skarga dotyczy indywidualnej relacji pomiędzy skarżącą a organem, której wyraz stanowi negatywne rozpatrzenie indywidualnego pisemnego wniosku skarżącej w tym względzie. Jak wyjaśniła, skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie jej poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi skarżąca otrzymała informację, iż usługa pobrania dostępna jest pod wskazanym adresem i na stosownym portalu.

Z ostrożności procesowej skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest

bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn, ale jego niezgodne z prawem czynności, czyli nieprawidłowy sposób udostępniania jej zbiorów danych przestrzennych, a nie brak tego udostępniania w ogóle.

W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się jednak w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych.

Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem A.W. uczyniła niezgodne z prawem czynności udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Działoszyn za pośrednictwem usługi pobierania, które odbywa się z naruszeniem przepisów prawa. Należy zatem wyjaśnić, że na gruncie art. 3 pkt 11 u.i.i.p. przez zbiór danych przestrzennych rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się natomiast dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p.

Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p., dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Wobec powyższego, analizując treść skargi oraz zarzuty w niej podniesione ocenić należało, czy wskazana w skardze czynność organu, która polega na prowadzeniu i aktualizacji przez organ administracji publicznej zbiorów danych określonych w u.i.i.p., może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Przytoczony na wstępie rozważań art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje bowiem na inne niż określone w pkt 1-3 (a więc inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże podejmowanych, adekwatnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny zostać spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być zatem akty lub czynności, które:

1. nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a;

2. są podejmowane w sprawach indywidualnych (akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.);

3. muszą mieć charakter publicznoprawny;

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67). Zgodnie z ostatnią przesłanką musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że nie można uznać sposobu tworzenia, prowadzenia i udostępniania ww. zbioru danych przestrzennych jak również ich merytorycznej zawartości za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która podlegałaby tym samym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Wskazać zatem należy, że żądana przez skarżącą czynność, tj. udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Zbiory danych związanych z tematami danych przestrzennych służą nieograniczonemu kręgowi osób i obowiązek aktualizacji oraz udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie tych osób uprawnienia do żądania ich utworzenia, aktualizacji czy usunięcia. Wskazana czynność aktualizacji i udostępniania tych zbiorów nie dotyczy uprawnienia ani obowiązku potencjalnych odbiorców czyli osób korzystających z tych zbiorów, w tym samej skarżącej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika ani uprawnienie, ani obowiązek skarżącej, jak również żadnego innego podmiotu, który czyniłby organom zobowiązanym do utworzenia, aktualizacji lub zmiany oraz udostępnienia w zbiorach danych przestrzennych, zarzut niewłaściwej realizacji ustawowego obowiązku aktualizacji i udostępnienia ww. zbioru (por. postanowienia WSA w Łodzi z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 113/22; z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 186/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 611/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji publicznej w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez ten organ udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd stwierdza, że prowadzenie rejestrów, zbiorów czy baz, w tym także zbiorów i udostępnienie ich przez Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Nie zachodzi równocześnie przesłanka konkretności stosunku administracyjnego ze skarżącą. Sama zaś czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie.

Za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie w związku z tym wyższych kosztów. Powyższe może świadczyć jedynie o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego, co w konsekwencji nie czyni uprawnienia skarżącej do zaskarżenia czynności organu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, stwierdzić należy, że nie wykazała ona interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g."), stanowiącego wskazaną przez skarżącą podstawę jej skargi. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 1 u.s.g, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2 u.s.g., w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Warto zaznaczyć, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Prawo do jej wniesienia, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony. Interes prawny musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa, np. decyzją (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Z uwagi na charakter kwestionowanych przez skarżącą działań Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn, w żaden sposób nie można uznać, że odnoszą się one do jej indywidualnego interesu prawnego, lecz posiadają charakter generalny.

W konsekwencji należy uznać, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (bądź zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. W związku z tym, sąd nie jest kompetentny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) składanych w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."). Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Zgodnie bowiem z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei w myśl art. 229 pkt 3 K.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, nie mają tym samym formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 K.p.a. organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocniczo określa art. 229 K.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje zatem poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi. Skarga składana na sposób postępowania organu nie może tym samym skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a takie akty nie zostały w sprawie wydane.

Wobec stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowej skargi, sąd odstąpił od wzywania skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.

Wobec powyższych ustaleń sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

is