Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1879/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 22
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej RK od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 448/18 w sprawie ze skargi RK na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 448/18 oddalił skargę RK (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu (dalej: Organ, Dyrektor) z 18 czerwca 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik strony, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją. Alternatywnie sformułowano żądanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Autor skargi kasacyjnej – stosownie do treści art. 205 p.p.s.a. – wniósł o "zasądzenie kosztów postępowania".

Skarżonemu wyrokowi pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów:

A. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:

1. art. 8 i art. 22 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1312 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) w związku z § 3 rozporządzania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2015.352 ze zm.; dalej: rozporządzenie);

2. art. 2 ust. 1 pkt 23 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L nr 181 z 20 czerwca 2014 r. ze zm.; dalej: Rozporządzenie nr 640/2014), poprzez sprzeczne z wyżej wskazanymi przepisami ustalenie Sądu, że obowiązujące przepisy nie ustalają konkretnej daty w której rolnik – wnioskujący o przyznanie płatności obszarowej winien być posiadaczem gruntów.

B. postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn przyjęcia za własne ustalenia faktycznego dokonanego w zaskarżonej decyzji przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, tj. iż grunty będące przedmiotem konfliktu krzyżowego były użytkowane rolniczo przez obie strony konfliktu. Przedmiotowe ustalenie było konsekwentnie kwestionowane przez Stronę od początku postępowania w niniejszej sprawie. Sporne działki były bowiem użytkowane rolniczo wyłącznie przez skarżącego.

Jednocześnie poza zarzutami kasacyjnymi – autor skargi kasacyjnej wskazał, że w zakresie nadzoru judykacyjnego, zgodnie z zakresem kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanym m.in. w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. na występującą niejednolitość w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do bardzo podobnych stanów faktycznych. Stany faktyczne spraw zostały bowiem ustalone w znacznej mierze na podstawie zeznań tych samych świadków. W ocenie kasatora powyższa okoliczność, wyjaśniona w uzasadnieniu skargi, winna także mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut B petitum skargi kasacyjnej albowiem sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie nie narusza prawa procesowego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Nie ulega wątpliwości – co wynika z motywów Sądu I instancji – że obie strony konfliktu krzyżowego były współposiadaczami i zarazem faktycznymi użytkownikami spornych działek. Skoro skarżący nie wykazał, że samodzielnie użytkował zadeklarowane grunty rolne, to tym samym konieczną przesłankę warunkującą przyznanie płatności było złożenie wraz z wnioskiem zgody współposiadacza gruntów – stosownie do treści art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach; skoro takiego oświadczenia zabrakło, brak było podstaw do wydania pozytywnych decyzji.

Wbrew treści zamieszczonej po zarzutach skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się niejednolitości w swoim orzecznictwie gdyż WSA we Wrocławiu w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 447/18 oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu z 18 czerwca 2018 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r. (rozstrzygnięcie dotyczyło sprawy o identycznym stanie faktycznym). Pozostałe sprawy "o niemal identycznym stanie faktycznym" z tej racji, że nie są identyczne, mogą stanowić podstawę do powzięcia innych – także trafnych – rozstrzygnięć (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 318/18).

Reasumując wskazać trzeba, że zasadniczą przyczyną nieuwzględnienia tego zarzutu był fakt powołania jedynie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bez wskazania innych norm o charakterze procesowym. Dokonane ustalenia faktyczne (w postępowaniu administracyjnym, zaaprobowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym), kiedy są kwestionowane, nie mogą być negowane tylko w zakresie przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ograniczony zakres stosowania tego przepisu wyznacza między innymi przytoczone wyżej orzecznictwo.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. gdyż zarzut A.1 petitum skargi kasacyjnej w sposób mało precyzyjny (bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, a jest ich kilkadziesiąt) oznacza podstawę kasacyjną; nie sposób też wskazać – analizując także uzasadnienie – których to przepisów dotyczy zarzut błędnej wykładni i jaki winien być jej prawidłowy efekt (nie wystarcza bowiem pomieszczenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści niektórych uregulowań).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie zaproponowano prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 23 Rozporządzenia nr 640/2014, co sprawia, że zarzut A.2 nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.