Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 6,7, 77 par. 1, 79 a par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 951/22 w sprawie ze skargi I.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 września 2022 r. nr SKO.4114.509.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 951/22 po rozpoznaniu skargi I.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 września 2022 r. nr SKO.4114.509.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 30 sierpnia 2022 r., znak SOCII.5111.059017.2022.234902.000002/2022.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") organ zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., alej "u.ś.r.");

b) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez I.N., a sprawowaną przez nią opieką nad matką;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w postępowaniu odwoławczym nie pojawiły się nowe dowody lub twierdzenia niepochodzące od strony, co do których należałoby umożliwić I.N. wypowiedzenie się;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dlatego też świadczenie pielęgnacyjne jest formą pomocy państwa skierowaną do osób, które zmuszone są porzucić swoją aktywność zawodową w celu opiekowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem swoista rekompensata osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania takiej opieki. Wyrównanie utraconych dochodów osobom zdolnym do pracy wyraża się właśnie poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (będącego ekwiwalentem zarobków). Skarżący kasacyjnie organ, oceniając przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznał, że prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie brak jest spełnienia warunku rezygnacji z zatrudnienia. Z akt sprawy, w szczególności z wywiadu środowiskowego wprost wynika, że skarżąca nie mogła zrezygnować z zatrudnienia, bowiem ostatni raz pracowała w czerwcu 2020 r., natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wydano 20 czerwca 2022 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożono 7 lipca 2022 r. Tym samym od ostatniego zatrudnienia skarżącej upłynęły 2 lata do czasu kiedy złożyła ona wniosek o przyznanie świadczenia. Trudno zatem mówić o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Trudno również dojść do przekonania, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką skoro decyzja o niepełnosprawności oraz samo złożenie wniosku o przyznanie świadczenia nastąpiło dopiero po dwóch latach od ostatniego zatrudnienia skarżącej. Co najmniej w okresie pomiędzy ostatnim zatrudnieniem a stwierdzeniem niepełnosprawności matki skarżącej, skarżąca mogła podjąć pracę choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym skoro świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2792/16, LEX nr 2252083), to musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna i nawet była przez ten Urząd kierowana do pracy. Tym samym, gdyby skarżąca rzeczywiście całkowicie zrezygnowała z pracy, czy też jej nie podejmowała z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, to nie rejestrowałaby się jako bezrobotna i nie poszukiwałaby w ten sposób zatrudnienia. Skoro skarżąca nie potrafiła lub nie chciała znaleźć pracy przez okres dwóch lat, to logicznym jest, że rezygnacja z pracy nie nastąpiła z konieczności opieki nad matką. Natomiast pozytywna ocena Sądu co do woli znalezienia przez skarżącą pracy, pomijając, iż od dwóch lat od zarejestrowania w Urzędzie Pracy jej nie znalazła, poza społecznie akceptowalną nie ma wpływu na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy administracji obu instancji wydały w niniejszej sprawie decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, a zatem zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a., dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle obowiązujących przepisów uzależnione jest przyznanie świadczenia oraz ewentualna odmowa jego przyznania (zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również wskazały na podstawy faktyczne oraz prawne swoich rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organ nie zgodził się z Sądem I instancji, że podjął on próbę uzasadnienia swojej decyzji w piśmie procesowym jakim była odpowiedź na skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uzasadniło swoje stanowisko w sposób wyczerpujący już w treści wydanej decyzji. Natomiast skarżąca wraz ze skargą do Sądu przedłożyła kolejne dokumenty, których nie było w aktach sprawy w dacie wydawania decyzji. Tym samym odpowiedź na skargę poza podtrzymaniem dotychczasowego stanowiska zawierała ustosunkowanie się do nowych okoliczności i dokumentów przedłożonych przez skarżącą. Tym samym czynienie zarzutu, jakoby Kolegium próbowało uzasadnić decyzję w odpowiedzi na skargę jest niezasadne.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, chybione jest także stanowisko Sądu I instancji odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., którego to naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatruje się w braku zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że naruszenie ww. przepisów zasadniczo oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Sąd I instancji, jak również skarżąca w skardze, nie wykazali aby brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału uniemożliwiał dokonanie czynności, która mogłaby spowodować zapadnięcie w sprawie rozstrzygnięcia, które różniłoby się od rozstrzygnięcia, które ostatecznie zostało wydane. Chęć wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie stanowi takiej czynności, zwłaszcza, że nie wskazano, aby wypowiedź ta mogła wnieść coś nowego do sprawy. Nie może również ujść uwadze, że na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi nie pojawiły się nowe dowody, co do których skarżąca mogłaby zająć stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uaktualniło jedynie informację z Aplikacji Centralnej Rynku Pracy, która to informacja pokrywała się z tą pozyskaną przez organ I instancji. Dalsze dokumenty złożone zostały dopiero przez samą skarżącą wraz ze skargą do Sądu. Tym samym składając odwołanie od decyzji skarżąca wypowiedziała się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego, który nie uległ zmianom na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 10 k.p.a.

Naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje się w nieprawidłowym sformułowaniu zaleceń co do dalszego postępowania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy, w której wniesiona została skarga kasacyjna.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta Łodzi decyzją a 30 sierpnia 2022 r. nr SOCII.5111.059017.2022.234902.000002/2022 odmówił I.N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 20 czerwca 2022 r. wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Organ podniósł, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżoną decyzją z 2 sierpnia 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 sierpnia 2022 r. wynika, że strona sprawuje opiekę nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka strony jest po przebytym niedokrwiennym udarze mózgu, ma problemy z poruszaniem się i nie radzi sobie z czynnościami życia codziennego. Z wydruku z Aplikacji Centralnej Rynku Pracy – "Weryfikacja danych o bezrobociu w Aplikacji Centralnej Rynku Pracy" między innymi wynika, że strona jest urodzona w 1965 r. i na dzień weryfikacji danych była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Staż pracy strony to: "0" lat, "0" miesięcy, "23" dni. Źródłem pozyskania informacji o stażu pracy strony jest Powiatowy Urząd Pracy w [...]. Kolegium wskazało, że strona przez PUP była skierowana do pracy: 1) pracodawca: [...] sp. z o.o. od 23 maja 2018 r. do 1 czerwca 2018 r. - status "rezygnacja kandydata", 2) pracodawca: Urząd Miasta Łodzi od 28 marca 2017 r. do 22 kwietnia 2017 r. - status "przerwano zatrudnienie". Z wydruków sporządzonych z elektronicznego systemu ZUS na temat "Weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne" między innymi wynika, że strona 1) w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 sierpnia 2022 r. nie była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z zatrudnieniem lub innej pracy zarobkowej, 2) w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 14 września 2022 r. nie była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z zatrudnieniem lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podkreśliło, że do odwołania strona nie załączyła żadnego dowodu, z którego by wynikało, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Z akt sprawy wynika, że strona ostatnio była zatrudniona w okresie od 23 maja 2018 r. do 1 czerwca 2018 r., a więc kilka lat od datowania się znacznym stopniem niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki. Strona była nieaktywna zawodowo na długo przed podjęciem się opieki nad matką, co oznacza, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił złożoną skargę. Sąd podniósł, że w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła osoba uprawniona do jego otrzymania, gdyż wnioskodawczyni jest córką B.M., która jest wdową. Do 2016 r. niepełnosprawna mieszkała z mężem, a po jego śmierci została sama. Od 2021 r. niepełnosprawna mieszka u skarżącej, dzięki czemu skarżąca może jej zapewnić całodobową opiekę, bez konieczności kilkukrotnego chodzenia do niej w ciągu dnia. B.M. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 20 czerwca 2022 r., z którego wynika, iż ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się na dzień 5 kwietnia 2022 r., nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a orzeczenie wydano na stałe. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Powyższe ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego, w ocenie Sądu, nie budziły wątpliwości i nie były one kwestionowane na etapie postępowania administracyjnego i w treści skargi.

Sąd podkreślił, że przyczyną odmowy przyznania przez organy orzekające w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego jest brak związku przyczynowego między sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, ponieważ strona będąc w wieku produkcyjnym ma jedynie 23 dni stażu pracy.

Sąd poddał w wątpliwość ustalenia organów odnoszące do kwestii sprawowanej przez skarżącą opieki oraz zakresu wymaganych czynności opiekuńczych (nie wyjaśniły jakie czynności opiekuńcze podejmuje skarżąca, czy jej matka jest leżąca, pampersowana, czy może pozostawać sama w domu itp.), zatem postępowanie wyjaśniające w tym zakresie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (wyrok WSA w Krakowie z 18.01.2023 r., III SA/Kr 1194/22; Wyrok WSA w Gdańsku z 18.01.2023 r., II SA/Gd 580/22). O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy brakiem podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna (zob. NSA w wyroku z 12 października 2021 r., sygn. akt OSK 493/21). Orzekające organy administracji publicznej nie poczyniły w tym względzie jakichkolwiek ustaleń. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie wywiązały się z ciążących na nich, a wynikających z powołanych wyżej norm, obowiązków. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie organy przyjęły, że nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez skarżącą opieką.

Zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez organy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jej aktywność zawodowa była znikoma stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (gdzie istotnie "pokrycie się" momentu powstania niepełnosprawności danej osoby z momentem rezygnacji opiekuna tej osoby z zatrudnienia mogłoby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną), ale także od faktu niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1939/21). Sąd podniósł ponadto, że organy błędnie przyjęły, że o okoliczności rezygnacji z zatrudnienia decyduje staż pracy skarżącej. Faktem jest, że potwierdzony staż pracy skarżącej nie jest duży (abstrahując od poczynionych w tym względzie ustaleń organów pozostających w rozbieżności z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami potwierdzającymi jej faktyczny staż pracy), niemniej jednak decydującą kwestią jest to, że skarżąca podejmowała pracę i z niej zrezygnowała w 2020 r. Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że niektórych okresów świadczenia pracy nie jest w stanie wykazać. Zestawienie daty ustalenia stopnia niepełnosprawności matki skarżącej z brakiem wcześniejszej aktywności zawodowej skarżącej nie może być ponadto uznane za rozstrzygające o braku związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sąd podniósł także, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie bowiem do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając na uwadze brak w aktach sprawy ww. zawiadomienia uznać należy, że doszło do naruszenia powyższych przepisów, a tym samym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji należy podzielić.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., przy czym z uwagi na charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego, uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma on decydujące znaczenie dla oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że organy orzekające w przedmiotowym postępowaniu dokonały błędnej analizy materiału dowodowego sprawy uznając, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. (na dzień wydania zaskarżonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Podkreślić należy, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą. Przyjęcie związku przyczynowo-skutkowego jako wieloczłonowego, po myśli uchwały Sądu Najwyższego z 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14 (OSNC 2015, nr 5, poz. 60) i jej uzasadnienia oraz części powoływanych w niej orzeczeń Sądu Najwyższego, wymaga wystąpienia normalnego związku przyczynowego między kolejnymi członami następujących po sobie zdarzeń prawnych aż do ostatniego (wyrok SN z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I CSK 302/16).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 20 czerwca 2022 r. wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi. Znaczny stopnień niepełnosprawności istnieje od 5 kwietnia 2022 r. W toku postępowania, organy ustaliły, że skarżąca na dzień weryfikacji wniosku była zarejestrowana w PUP w Łodzi jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, zaś staż jej pracy wynosił 23 dni. W konsekwencji organy uznały, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną nad matką opieką.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie takie uznać należy za błędne. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że brak jest wystarczających dowodów do uznania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy związek przyczynowy nie zachodzi. W aktach sprawy brak jest bowiem chociażby zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki oraz zakresu wymaganych wobec matki czynności opiekuńczych. Zasadnie tym samym Sąd uznał, że istotnym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zakres wymaganych czynności opiekuńczych i przeznaczony na to czas wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna, a zatem związek pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Organy obu instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ustaliły czy osoba wymagająca opieki może funkcjonować samodzielnie w ciągu dnia, czy opieka winna być sprawowana nieprzerwanie przez całą dobę. Ponadto organy nie wzięły pod uwagę dokumentów, które skarżąca dołączyła do skargi kierowanej do Sądu Wojewódzkiego, tj. świadectw pracy począwszy od 1986 r., skończywszy na 2020 r. (łącznie 9 dokumentów). Z dokumentów tych wynika bowiem, że skarżąca była zatrudniona jako nauczyciel plastyki m.in. w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...], czy Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zauważyć należy, że art. 54 § 3 P.p.s.a. daje organowi II instancji możliwość uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Organ w rozpoznawanej sprawie z możliwości takiej nie skorzystał i przekazał sprawę do Sądu I instancji. Słuszne są zatem twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że takie postępowanie organu naruszyło zasady wyrażone w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przepisy te odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, że materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budziły bowiem wątpliwości w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także obowiązującymi przepisami, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie niezgodne z prawem.

Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań naruszając tym samym normę wynikającą z art. 79 § 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek zawiadomienia w tym zakresie.

W związku z powyższym, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. W wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego Sąd I instancji zobligowany był do uchylenia decyzji organów obu instancji celem zgromadzenia i zweryfikowania całego materiału dowodowego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15). Należy ponadto wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi art. 153 P.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprostał powyższym wymaganiom, a także jasno i klarownie wskazał organom sposób działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie, odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów prawa materialnego powołanych w petitum skargi kasacyjnej, byłoby na tym etapie postępowania przedwczesne.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.