Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1058/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie oraz Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 893/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 7 maja 2020 r., nr XVIII/243/2020 w przedmiocie zmiany w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. I. uchyla pkt II. zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 14 ust. 2 i 3 (zdanie pierwsze) Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę kasacyjną Gminy L.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 893/21 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Nr XVIII/243/2020 Rady Gminy L. z 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L., w pkt I. stwierdził nieważność § 14 ust. 3 zdanie drugie Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; w pkt II. w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy L. Nr XVIII/243/2020 z dnia 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L., wnosząc – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie jej nieważności w części, a to w § 14 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L. stanowiącego Załącznik nr 1 do wymienionej uchwały, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 poz. 1289 ze zm., dalej "u.c.p.g.") oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności i zakresu upoważnienia ustawowego, polegające na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący niż przewidział to i upoważnił do tego radę gminy ustawodawca, poprzez:

- nieuprawnione nakazanie osobom utrzymującym psy wyprowadzanie ich zawsze na smyczy, a psy należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, dodatkowo w kagańcu,

- nieuprawnione przyjęcie, iż w miejscach publicznych zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem,

- nieuprawnione zezwolenie osobom utrzymującym psy na terenie własnych nieruchomości na zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to § 14 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L. stanowiącego załącznik nr 1 do wymienionej uchwały.

Sąd I instancji, stwierdzając nieważność § 14 ust. 3 zdanie drugie Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały i oddalając skargę w pozostałym zakresie wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy podzielił zarzuty skargi jedynie częściowo, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 14 ust. 3 zdanie drugie Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zaś zakresie Sąd ten oddalił skargę.

Według Sądu I instancji, w zakresie rozstrzygnięcia z pkt I sentencji wyroku wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Nie powinno natomiast budzić jakichkolwiek wątpliwości, że za miejsce publiczne nie może być uznany teren prywatnej nieruchomości. Ponadto za rażąco sprzeczne z ustawą należy uznać ograniczenie prawa własności w zakresie decydowania o tym, kiedy na terenie prywatnej nieruchomości można zwolnić psa ze smyczy. Co więcej przepis ten nie bierze również pod uwagę faktycznego zagrożenia, jakie mogą stwarzać psy różnych ras. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw uprawniających radę gminy do przyjęcia, że właściciel nieruchomości może zwolnić psa ze smyczy tylko w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich oraz jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem. W ocenie Sądu I instancji, wprowadzone przez radę gminy ograniczenia pozostają w sprzeczności ustawą zasadniczą. Podkreślone zostało, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, co do zasady, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonego § 14 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu, zawierającego regulacje dotyczącą zwolnienia ze smyczy psa na terenie własnej nieruchomości w przypadku kiedy jest ona ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem także dlatego, że zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4).

W skardze kasacyjnej Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Prądnik Biały w Krakowie działając w oparciu o treść przepisu art. 8 § 1, art. 15 § 1 pkt 1, art. 173 § 1 i 1, art. 174 pkt 1, art. 177 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżył pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 listopada 2021 roku, sygn. akt II SA/Kr 893/21 oddalający w pozostałym zakresie skargę prokuratora na uchwałę Rady Gminy L. Nr XVIII/243/2020 z dnia 7 maja 2020 roku w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę:

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż zapisy § 14 ust. 2 i 3 (zdanie pierwsze) załącznika do Uchwały Rady Gminy L. Nr XVIII/243/2020 z dnia 7 maja 2020 roku w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.:

- nakazujące osobom utrzymującym psy wyprowadzanie ich zawsze na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, dodatkowo także w kagańcu;

- nieuprawnione przyjęcie, iż w miejscach publicznych zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe tylko pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem;

nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań względem zwierząt i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 14 ust. 2 i 3 (zdanie pierwsze) Regulaminu będącego załącznikiem nr 1 do uchwały. Na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji kontrolujący zaskarżoną uchwałę pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu nie przewidującego żadnego wyjątku w prowadzeniu psów bez smyczy i bez kagańca jednocześnie i w prowadzeniu psów należących do rasy psów niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu, a polegające w swej istocie na doprowadzeniu do niehumanitarnych działań względem zwierząt i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

Według Prokuratora, przedmiotowe zagadnienie było już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prokurator podkreślił, że normy Regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie. Prokurator powołał się na stanowiska wyrażone przez NSA w wyrokach: z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 roku sygn. akt II OSK 3039/15, z dnia 13 stycznia 2021 roku, sygn. akt III OSK 3403/21, czy z dnia 12 stycznia 2021 roku, sygn. akt III OSK 1137/21 nawiązujące m.in. do poszanowania zasady proporcjonalności oraz art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że kwestionowane postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym, niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 14 ust. 2 i 3 Regulaminu, który nie przewiduje uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. II OSK 3039/15). Według Prokuratora, podkreślić trzeba, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, co do zasady, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie mogą pozostawać w sprzeczności z ustawą.

W skardze kasacyjnej Gmina L., reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 893/21 w części co do pkt I, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę: 1) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż zapisy § 14 ust. 3 zdanie drugie załącznika nr 1 do Uchwały Rady Gminy L. Nr XVIII/243/2020 z 7 maja 2020 roku w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.: zezwalające na zwolnienie psa ze smyczy na terenie prywatnych nieruchomości wyłącznie, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; nie upoważniają gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości względem swoich zwierząt poza miejscami publicznymi.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gminy wskazano, że celem regulacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. jest przede wszystkim bezpieczeństwo jak i komfort ludzi, którego nie można stawiać niżej od szczęścia nieodpowiedzialnych właścicieli psów, którzy z kolei uważają, że poznali na tyle dobrze psychikę swoich zwierząt, że przewidują i kontrolują ich zachowania, a już w szczególności przepis ten nie wskazuje jakoby swoim zakresem miał obejmować wyłącznie obszar terenów publicznych. Przepis ten swoim zakresem ma obejmować teren danej gminy (art. 4 ust 1 u.c.p.g.), a okoliczność dokonywania w tym przedmiocie rozdzielenia na teren prywatny i publiczny jest irrelewantna z punktu widzenia literalnego brzmienia ww. przepisu i jego celu, którym jest przede wszystkim ów bezpieczeństwo, jak i komfort ludzi na terenie danej gminy. Przedmiotowa uchwała Rady Gminy nakłada na właścicieli zwierząt domowych obowiązek właściwego zabezpieczenia ich nieruchomości, gdzie mają zamiar puszczać zwierzęta wolno.

Uchwała określa jedynie w jakich warunkach - obiektywnie bezpiecznych i uzasadnionych z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa ogólnego właściciel zwierzęcia może je puszczać wolno. Wskazać należy, że nigdy nie jest tak, iż właściciel puszcza wolno zwierzę np. na podwórku swojego domu i sprawuje cały czas nad nim nadzór. Wprowadzenie obowiązku zwalniania psa ze smyczy tylko w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, a także zaopatrzona w odpowiednią ostrzegawcza tabliczkę jest w stanie zminimalizować potencjalne zagrożenie, przy zachowaniu jednocześnie dbałości o bezpieczeństwo ludzi oraz innych zwierząt poruszających się w miejscach publicznych. Według Gminy, ustanawiając kwestionowane w przedmiotowym postępowaniu unormowania koniecznym jest także wzięcie pod uwagę charakteru zagospodarowania Gminy L.. Gmina L. jest gminą wiejską, zdecydowana większość nieruchomości jest zabudowana budynkami jednorodzinnymi lub szeregowymi posiadającymi ogrodzenie. W związku z powyższym trudno w tym wypadku mówić o niehumanitarnym traktowaniu zwierząt, które najczęściej przebywają na ogrodzonej części nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna Prokuratora jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna Gminy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora, że doszło do naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.c.p.g.) oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej: u.o.z.), przez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepisy § 14 ust. 2 i 3 (zdanie pierwsze) załącznika do uchwały Rady Gminy L. Nr XVIII/243/2020 z dnia 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.: - nakazujące osobom utrzymującym psy wyprowadzanie ich zawsze na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, dodatkowo także w kagańcu - nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań względem zwierząt i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach u.o.z. Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175 oraz w wyroku z 29.07.2020 r., II OSK 921/20, LEX nr 3064572), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Podzielić należy stanowisko wyrażone w ww. wyroku, a nawiązujące m.in. do art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.). W myśl art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". W myśl art. 77 § 2 kodeksu wykroczeń "Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany".

W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia.

Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.z., przez humanitarne traktowanie zwierząt - rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym chorób) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Gminy, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Gmina w skardze kasacyjnej nietrafnie zarzuca naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez błędną jego wykładnię. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych, niż gminne (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14; z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 824/15 - orzeczenia dostępne jw.). Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, dostępny jw.). Normy prawne Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt domowych pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy zakazu.

Z przeprowadzonych powyżej rozważań wynika, że ww. zakresie Sąd Wojewódzki nie uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i zasadnie stwierdził nieważność § 14 ust. 3 zdanie drugie Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Gminy L. Natomiast skoro skarga kasacyjna Prokuratora została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 14 ust. 2 i 3 (zdanie pierwsze) Regulaminu będącego załącznikiem nr 1 do uchwały.