Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 41/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

M. P. i R. P. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 16 września 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M. P. i R. P. wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku usługowego pełniącego funkcję warsztatu samochodowego usytuowanego w zbliżeniu do działki nr [..] w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym odnośnie do działki nr [..] położonej w C. przy ul. K.

Burmistrz decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy w związku z niezgodnością inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że dopuszcza się usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Teren, na którym znajduje się działka, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem decyzja o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku pełniącego funkcję warsztatu samochodowego usytuowanego w zbliżeniu do działki nr [..] nie może być wydana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze z decyzją z dnia 23 października 2019 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zaleciło zweryfikowanie, czy w stosunku do zabudowy na działce nr [..] toczy się postępowanie legalizacyjne przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Nadto, Kolegium wskazało, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji orzeka o kwestiach związanych z zachowaniem ładu przestrzennego i wyłącznie w tym kontekście, a nie w odniesieniu do norm odległościowych, powinna być rozważona możliwość dalszego istnienia budynku usługowego na działce nr [..] przy granicy z działką nr [..]. W związku z tym organ powinien przeprowadzić analizę urbanistyczną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z ewidencją, na działkach sąsiednich o nr [..] i nr [..] znajdują się budynki oznaczone jako literą u, jednak w wyniku oględzin stwierdzono, że nie są tam prowadzone żadne usługi, a zabudowa jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym, na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa usługowa niezbędna do spełnienia warunku kontynuacji funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2020 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto bez przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz decyzją z dnia 16 września 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku usługowego na działce nr [..] w C. W uzasadnieniu organ wskazał, że obsługa komunikacyjna działki nr [..] odbywa się poprzez zjazd z działki nr [..] do drogi gminnej o nr [..] (ul. K.). Zgodnie z ewidencją na działkach sąsiednich nr [..] oraz [..] znajdują się budynki oznaczone jako "u", jednak w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że nie są tam prowadzone żadne usługi, a zabudowa jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa usługowa niezbędna do spełnienia warunku koniecznego, by uznać, że zachodzi kontynuacja funkcji, a zatem inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadniało odnowę ustalenia warunków zabudowy.

Rozpoznając odwołanie skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 16 września 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że zabudowa na działce nr [..] (pierwotnie [..]) ma związek z prowadzeniem działalności usługowej w postaci warsztatu samochodowego. Co do zasady warsztat samochodowy w zabudowie mieszkaniowej stanowi funkcję uciążliwą i nie może on stanowić funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową. W wyznaczonym obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa. Skoro w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkalna i brak jest zabudowy usługowej dostępnej z tej samej drogi publicznej (działki nr [..], ul. K.), to tym samym nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano, że brak zaistnienia jednego z warunków określonych w tym przepisie uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarzuty odwołania tego stanu nie mogły zdaniem Kolegium zmienić. Mimo dokonania zgłoszenia zabudowy na działce nr [..] (przed podziałem) w roku 2013, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 stycznia 2019 r. i tak uznał, że przedmiotowa zabudowa wymaga przeprowadzenia procedury legalizacji. Jako że wydanie powyższego postanowienia nastąpiło po zgłoszeniu budowy, Kolegium musiało przyjąć, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym, w celu legalizacji zabudowy konieczne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie fakt dokonania zgłoszenia budowy w przeszłości nie ma wpływu na okoliczności, jakimi powinien kierować się organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej w trybie u.p.z.p.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 16 września 2020 r. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że warunek co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie został spełniony.

Skarżący wskazali, że warsztat został posadowiony na nieruchomości około roku 2013, a podstawą jego posadowienia było dokonane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami zgłoszenie robót budowlanych dokonane w odpowiednim organie. Nie były zgłaszane ani wobec organów, ani wobec skarżących uwagi co do uciążliwości prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących, na innych nieruchomościach znajdują się obiekty budowlane, które powinny pełnić rolę budynków gospodarczych, ale zaadaptowane zostały przez właścicieli na obiekty pełniące inne funkcje, w tym również warsztaty samochodowe. Zdaniem skarżących organy zbyt rygorystycznie potraktowały zasadę kontynuacji funkcji, a pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że okoliczność braku zgłaszania uwag co do uciążliwości prowadzonej działalności na działce nr [..] nie oznacza, że uciążliwość ta nie istnieje bądź że w przyszłości uwagi takie nie zostaną zgłoszone. Prowadzenie na innych nieruchomościach działalności gospodarczej polegającej na naprawie samochodów bez odpowiednich zgłoszeń właściwym organom, nie może prowadzić do zalegalizowania tej funkcji na działce objętej niniejszym postępowaniem. Kolegium zgodziło się ze stwierdzeniem skargi, że zasada kontynuacji funkcji nie może być interpretowana zbyt rygorystycznie, jednak zdaniem organu w sprawie zaistniał ewidentny brak spójności zabudowy podlegającej legalizacji (warsztatu samochodowego) z zabudową występującą w obszarze analizowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 16 września 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku usługowego pełniącego funkcję warsztatu samochodowego usytuowanego w zbliżeniu do działki nr [..] w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości C. przy ul. K.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący jako właściciele działki nr [..] zobowiązani zostali postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2019 r. do przedłożenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy obejmującej budynek warsztatu samochodowego, który zrealizowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Należało zatem przyjąć, że w kontrolowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z obiektem, wobec którego właściwe organy podjęły działania legalizacyjne, wśród których wymagane jest potwierdzenie jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodność tą potwierdzić może decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Pozyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w procedurze legalizacyjnej stanowi wyłączny sposób potwierdzenia możliwości wkomponowania się analizowanej zabudowy w istniejący ład przestrzenny. Dlatego też orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku inwestorów, który został złożony na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego, dyspozycję art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten służy realizacji normy wynikającej z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Powyższe oznacza dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania legalizacyjnego.

W takiej sytuacji materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w przypadku legalizacji – zabudowy istniejącej samowolnie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka, tak w przypadku nowej zabudowy, jak i w przypadku zabudowy legalizowanej, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie na podstawie tych ustaleń określić cechy wnioskowanej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie była przedmiotem zastrzeżeń i nie wzbudziła wątpliwości Sądu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki od strony drogi, z której odbywa się wjazd na działkę. Tak określony teren stanowi wystarczające sąsiedztwo urbanistyczne i wzorzec dla wnioskowanej zabudowy.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że w obszarze analizowanym nie ma tzw. dobrego sąsiedztwa, które mogłoby stanowić wzór architektoniczno – urbanistyczny dla zabudowy na działce nr [..]. Organy stwierdziły bowiem, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są wyłącznie budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, do której nie przystaje funkcja realizowana na działce inwestorów.

Biorąc pod uwagę treść sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie miały podstaw do tego, aby w oparciu o nią stwierdzić w sposób niewątpliwy, że funkcja warsztatu samochodowego, funkcjonującego na tym terenie od wielu lat, nie może współistnieć w obszarze analizowanym z funkcją mieszkaniową jednorodzinną, czy wynikającą z ewidencji gruntów funkcją usługową, której charakteru w ogóle nie zweryfikowano, a w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że nie jest ona w tych budynkach realizowana, jak twierdzą organy.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Ustalenie warunków zabudowy dla obiektu istniejącego jest zatem dopuszczalne o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją oraz parametrami i wskaźnikami obowiązującymi w obszarze analizowanym. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, ale tylko taki, który jest zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). W oparciu o niniejszą definicję można stwierdzić, że podstawę do ustalenia funkcji zabudowy stanowią budynki użytkowane i to użytkowane wyłącznie legalnie, zgodnie z przepisami. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu kontynuacji funkcji są warunki panujące na konkretnym obszarze, określone zgodnie z przepisami u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w oparciu o wydane pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Legalny sposób użytkowania obiektów budowlanych winna odzwierciedlać ewidencja gruntów i budynków, na którą zresztą orzekające w sprawie organy powołały się. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052), zwanej dalej P.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem źródeł miarodajnych danych o stanie i przeznaczeniu działek w obszarze analizowanym jest ewidencja gruntów i budynków. Z treści art. 22 ust. 2 P.g.k. wynika domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów potencjalnie odpowiadają stanowi faktycznemu. Podważeniu treści zapisów ujętych w ewidencji służy stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), uruchamiany wówczas, gdy wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Przyjęcie innego zapatrywania godziłoby w pewność obrotu prawnego. Do czasu zmiany ewidencji gruntów i budynków obowiązujące w niej zapisy wiążą w tym przedmiocie wszystkie organy i sądy.

Sąd podziela natomiast stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że budynki nieużytkowane od kilku lat nie mogą stanowić podstawy do wyznaczania funkcji zagospodarowania terenu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 3.12.2010 r., II SA/Gl 893/10, LEX nr 752990). Budynki, w których zaniechano prowadzenia działalności przed kilkoma laty nie powinny wyznaczać funkcji zagospodarowania terenu. Wobec tego, jeśli w oznaczonych w ewidencji gruntów obiektach o leganie dopuszczonej, skonkretyzowanej funkcji usługowej działalności takiej nie prowadzi się, to wówczas, ewidencyjna funkcja obiektu nie powinna stanowić wzorca dla nowej bądź legalizowanej zabudowy w obszarze analizowanym. Okoliczność taką jednak w toku postępowania administracyjnego należy udowodnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i odzwierciedlić to w aktach sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Z analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie wynika, że sporządzono ją w oparciu o dane zaczerpnięte z ewidencji gruntów i budynków. W części tekstowej analizy stwierdzono, że zgodnie z ewidencją, na działkach sąsiednich nr [..] i [..] znajdują się budynki oznaczone jako "u". Zgodnie ze skrótami i oznaczeniami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2028), literą "u" oznacza się budynek handlowo – usługowy. Cześć graficzna analizy urbanistycznej potwierdza usytuowanie na działkach nr [..] i [..] zabudowy oznaczonej skrótem "u". W wynikach analizy zawarto natomiast tabelaryczne zestawienie informacji o działkach zabudowanych w obszarze analizowanym, w którym, zgodnie z częścią tekstową analizy, ujawniono budynek usługowy na działce nr [..], podczas, gdy nie ujawniono budynku usługowego na działce nr [..], o którym mowa w części tekstowej. W tabeli wskazano również, że na działce nr [..] usytuowany jest obiekt określony jako "budynek inny", nie wyjaśniając przy tym jednak charakteru funkcji, którą realizuje.

W sytuacji, w której dla spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczy, aby jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, to ujawnione nieścisłości, brak wyjaśnienia charakteru działalności usługowej ujawnionej w ewidencji gruntów czy też potwierdzenia, że w sposób trwały zaprzestawano jej wykonywania, miały wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji dla zabudowy usługowej nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być bowiem każdorazowo odnoszone nie do ogólnie ujmowanej funkcji usługowej, lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności.

W tych okolicznościach stwierdzenie w niniejszej sprawie, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie funkcja mieszkaniowa jest przedwczesne, albowiem nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego, a analiza urbanistyczna zawiera w tym zakresie rozbieżności, które czynią ją nieprzydatną do poczynienia ustaleń niewątpliwych, a tylko takie mogą stać się podstawą ostatecznych rozstrzygnięć w sprawie. Skoro z analizy urbanistycznej wyraźnie wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, a żaden dowód nie potwierdza, że zaprzestawano wykonywania tego rodzaju działalności we wskazanych budynkach, to nie było podstaw do przyjęcia, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Poprzestanie przez organy wyłącznie na tym etapie niepełnych ustaleń doprowadziło do sytuacji, w której nie ustalono rodzaju funkcji usługowej realizowanej w obiektach ujawnionych w ewidencji oraz nie oceniono, czy funkcja realizowana na działce nr [..] stanowi kontynuację zabudowy usługowej w obszarze analizowanym. Nie można było zatem, a limine, wykluczyć możliwości zaakceptowania w obszarze analizowanym zabudowy usługowej na działce skarżących. Warunek kontynuacji funkcji uważa się za spełniony zarówno wówczas, gdy wnioskowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią. Należy jednak zwrócić uwagę, że z samego faktu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej, nie wynika jeszcze możliwość realizacji funkcji objętej wnioskiem, gdyż o kontynuacji funkcji może przesądzić rodzaj istniejącej zabudowy usługowej oraz profil wnioskowanej działalności i jej uciążliwość dla otoczenia.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Kolegium, w ramach przysługujących mu kompetencji, nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i uwzględnienie pominiętych okoliczności, doprowadziłoby do wydania decyzji o innej treści. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy na działce nr [..].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd, nie przesądzając rozstrzygnięcia podjętego po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazuje na potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, do którego organ odwoławczy jest uprawniony w zakresie określonym w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uzupełnienie analizy urbanistycznej celem usunięcia istniejących w niej nieścisłości. W ocenie Sądu, ponownemu ustaleniu powinny podlegać takie kwestie, jak szczegółowe wskazanie wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego, na których w ewidencji gruntów odnotowane jest usytuowanie budynków o funkcji usługowej, wyjaśnienie rodzaju funkcji realizowanej w budynkach określonych jako "inny budynek", ustalenie charakteru ujawnionej w ewidencji funkcji usługowej (pozyskanie informacji ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych) oraz ustalenie stanu rzeczywistego nieruchomości zabudowanych również obiektami usługowymi pod kątem stwierdzenia, czy nie zaprzestawano na nich w sposób trwały realizacji funkcji usługowej. Wszystkie podejmowane czynności winny zostać udokumentowane i odzwierciedlone w aktach sprawy. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, które umożliwi dokonanie ustaleń w oparciu o kompletny materiał dowodowy, będzie mogło stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę i brakiem sprzeciwu pozostałych stron postępowania.