Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 3595/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 6o ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 191, art. 187 par. 1, art. 122, art. 233 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska (sprawozdawca), Dorota Rembiejewska, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 2846/19 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., nr KOC/468/Ni/19 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 2846/19 oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr KOC/468/Ni/19 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że obowiązkiem skarżącej, jako właściciela nieruchomości, jest uiszczanie należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu korzystanie z usług innego odbiorcy nie zwalniało skarżącej z obowiązku zapłaty niniejszej opłaty. Sąd uznał, że wobec korzystania przez skarżącą z odbioru odpadów poza powszechnym systemem gminnym, deklaracje składane przez skarżącą nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego, co umożliwiało organowi wydanie wobec strony decyzji określającej wysokość opłaty, także przy zastosowaniu szacunku wielkości odpadów.

Zdaniem Sądu organy słusznie uznały, że na terenie nieruchomości prowadzona jest selekcja odpadów, której celem jest przekazywanie wszystkich odpadów nadających się do segregacji, w tym także komunalnych, poza systemem gminnym. Sąd przy tym przyznał rację skarżącej, że część selektywnie zbieranych odpadów miała charakter stricte gospodarczy. Sąd nie zgodził się natomiast z forsowaną przez spółkę opinią, która w praktyce sprowadzała się do tego, iż na terenie jej nieruchomości powstają odpady zbierane nieselektywnie na poziomie 120 litrów, zaś wszystkie pozostałe, segregowane, nie miały charakteru komunalnego, gdyż były związane wyłącznie z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie nie doprowadziło do przedstawienia przez spółkę rzetelnych i wiarygodnych danych pozwalających na odstąpienie od szacunkowej metody określenia ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Sąd nie dostrzegł podstaw do kwestionowania przyjętej metody opartej na wyliczeniu ilości litrów przypadających na 1 m2. Uwzględnione przy wyliczeniu cztery nieruchomości miały podobną powierzchnię użytkową i były wykorzystywane do prowadzenia analogicznej działalności (budynki biurowe).

Sąd podzielił również stanowisko organu co do tzw. otwartego charakteru decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W skardze kasacyjnej złożonej przez Spółkę, wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do uznania odpadu za komunalny, w przypadku odpadów pochodzących od wytwórców innych niż gospodarstwa domowe, wystarczające jest stwierdzenie, że odpady te są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych pod względem jednego z kryteriów - charakteru lub składu odpadów, podczas gdy dla zakwalifikowania odpadu jako odpadu komunalnego znaczenie ma jego charakter, w tym skład ilość, co wynika z prawidłowo przeprowadzonej wykładni przedmiotowego przepisu.

2) art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.), dalej jako: "u.c.p.g.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może przybrać charakter tzw. decyzji "otwartej", podczas gdy taka decyzja jest decyzją określającą i nie może działać naprzód.

Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

3) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 232 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.), dalej jako: "O.p." w zw. z art. 127 O.p., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której SKO nie rozstrzygnęło ponownie tej samej sprawy w ramach zasady dwuinstancyjności, a jedynie dokonało pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez WSA rozstrzygnięcia SKO, pomimo że SKO nie dokonało kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie odniosło się do niektórych zarzutów Skarżącej kasacyjnie;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nader lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w punkcie 1 podpunkt 5 petitum skargi, tj. do zarzutów naruszenia art. 122 O.p., art. 180 § 1 O.p., art. 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 O.p., podczas gdy ich rozważenie doprowadziłoby do zaobserwowania przez WSA naruszeń przepisów, których dopuściło się SKO oraz Organ I instancji, w konsekwencji czego skarga nie zostałaby oddalona;

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 122 O.p., art. 180 § 1 O.p. i art. 187 § 1 O.p., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i budzi poważne wątpliwości, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniosła również o zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Z treści zarzutów jak i jej uzasadnienia wynika, że skarżąca kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia odpadów komunalnych, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. W jej ocenie Sąd poprzestał na wykładni literalnej, pomijając przy tym przesłanki ustawowe, które determinują komunalny charakter odpadu niepochodzącego z gospodarstwa domowego, tj. charakteru, w tym składu i ilości. W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Skarżąca pośrednio kwestionuje możliwość oparcia wyliczenia na danych szacunkowych, jak również wskazuje, że organ nie wyjaśnił dlaczego przyjęte w postępowaniu nieruchomości są podobne do nieruchomości Skarżącej. W ocenie Strony zaniechano ustalenia rzeczywistej ilości odpadów oraz przeprowadzenia badania ich składu morfologicznego, co doprowadziło do błędnego klasyfikowania odpadów niekomunalnych jako komunalne.

W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego uznać je należy za niezasadne.

W sprawie nie jest kwestionowane, że Skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Powierzchnia użytkowa budynku wynosi 8138,79 m2. W budynku tym wynajmowane są pomieszczenia na cele biurowe, usługowe oraz gastronomiczne. Ponadto 20 % powierzchni budynku jest niewykorzystywana. Spornym jest natomiast prawidłowość deklarowanego przez spółkę zapotrzebowania na odbiór odpadów komunalnych. Spółka podważa również stanowisko organów, że zasadnicza część tych odpadów była przekazywana podmiotowi prywatnemu, poza obowiązującym systemem odbioru odpadów komunalnych.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 233 §1 pkt 1, art. 127 O.p. w ocenie Strony w zaskarżonej decyzji bezrefleksyjnie przyjęto, że Strona złożyła nieprawidłową deklarację, nie wyjaśniając na czym ta nieprawidłowość miała polegać. SKO uznało, że dane szacunkowe dotyczyły nieruchomości podobnych do nieruchomości Skarżącej, choć nie wskazano z jakich względów te nieruchomości są podobne.

Zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne. Wbrew twierdzeniu Strony organ w zaskarżonej decyzji wskazał z jakich przyczyn uznał, że wykazana w deklaracji Strony wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości budzi wątpliwości. I tak Strona od grudnia 2013 r. zadeklarowała na spornej nieruchomości nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz opróżnienia jeden raz w miesiącu pojemnika o pojemności 120 l. W październiku 2015 r. ze złożonej kolejnej deklaracji wynikał dalszy nieselektywny sposób zbiórki odpadów ale opróżniany dwa razy w miesiącu pojemnik o pojemności 120 l – od 1 sierpnia 2015 r. Następnie od kwietnia 2016 r. spółka zadeklarowała nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz opróżnienia dwa razy w miesiącu pojemnik o pojemności 1100 l. W maju Spółka

w kolejnej deklaracji wskazała na nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz opróżnianie dwa razy w miesiącu pojemnika o pojemności 120 l od sierpnia 2015 do 31 marca 2016 r.

Organ I instancji wskazał, że powierzchnia budynku wynosi 8 138,79 m2 i odwołują się do § 15 Regulaminu z dnia 9 lipca 2015 r. minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych dla przedmiotowej nieruchomości winna wynosić 16 277,58 l miesięcznie (co daje blisko 136 opróżnień pojemnika o pojemności 120 l). Natomiast od 26 marca 2018 r. pojemność ta wynikająca z §15 ust. 1 Regulaminu z dnia 8 lutego 2018 r. wynosi 40 litrów na jedną osobę zatrudnioną. Przyjmując średnią liczbę 432 pracowników (wskazaną przez Stronę) daje 17 280 l minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a więc 144 opróżnienia pojemnika o pojemności 120 l.

W art. 6o ust. 1 u.p.c.g. wskazano, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to w sytuacji określenia Skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji należy brać pod uwagę średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, nie zaś rzeczywistą ilość wytwarzanych przez Skarżącą odpadów komunalnych.

Mając na uwadze powierzchnię użytkową nieruchomości i ilość osób w niej przebywających zadeklarowanie pojemnika o pojemności 120 l i opróżnianie raz, a następnie dwa razy w miesiącu stanowiło uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji.

Organ w celu wyliczenia wysokości opłaty przyjął do porównania nieruchomości o podobnym charakterze, tj. o biurowej funkcji budynku, o zbliżonej powierzchni użytkowej, a następnie obliczył średnią ilość odpadów komunalnych w litrach przypadającą na metr kwadratowy powierzchni użytkowej.

Niezasadne są zarzuty odnoszące się do "nieruchomości o podobnym charakterze" przyjętym jako podstawę do "wyliczenia" średniej ilości odpadów komunalnych. Organ przyjął ilość odpadów komunalnych zadeklarowanych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których usytuowane są budynki o podobnym charakterze i przeznaczeniu tj. wybrano obiekty biurowe o podobnej powierzchni, o zbliżonej z punktu widzenia najemców atrakcyjności i dostępności (ze względu na lokalizację w m.st. Warszawie), w obrębie których mieszczą się powierzchnie biurowe na wynajem – przy . ul [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Wszystkie wymienione budynki miały funkcję biurową i były o zbliżonej powierzchni. Informacje te znajdują się w materiale dowodowym.

Jak już wcześniej wskazano, ustalenie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych na uzasadnionych szacunkach opartych na średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze spowodowało wyciągnięcie średniej z przyjętych przez organ danych. Ustalenie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych na podstawie szacunku oznacza, że ostateczny wynik nie będzie równy rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Organ uzasadnił w wystarczający sposób przyjęty szacunek.

Przechodząc do zarzutów odnoszących się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że również są one niezasadne.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, norma z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny dopuszcza uznanie odpadów powstających poza gospodarstwami domowymi za odpady komunalne, o ile są to odpady podobne (ze względu na swój charakter i skład) do tych powstających w gospodarstwach domowych oraz nie zawierają odpadów niebezpiecznych. Chodzi tu więc o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób, jak w gospodarstwie domowym. Odpady powstające w gospodarstwach domowych i odpady do nich podobne to zatem odpady powstające na bieżąco na skutek normalnego funkcjonowania człowieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2928/21). Tego rodzaju odpadami są niewątpliwie odpady zmieszane powstające w ramach okresowego pobytu ludzi na niezamieszkanych nieruchomościach, który to pobyt w znacznej mierze generuje odpady podobne ze względu na swój charakter i skład do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Wskazać należy, że zasadniczym komponentem definicji zawartej w ww. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym - typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym - odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład.

Podobieństwo podmiotowo ujętych odpadów komunalnych do takich odpadów ujętych przedmiotowo zachodzić może tylko ze względu na dwie, wyżej wskazane cechy odpadów: charakter lub skład. Po pierwsze zatem, te cechy są oddzielone od siebie spójnikiem "lub", co oznacza, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład ("skład" to pojęcie łatwe do odkodowania już z punktu widzenia słownikowego) są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 293/21).

Wskazać należy, że ustawa o odpadach w żadnym miejscu tak skonstruowanej definicji nie wspomina w ogóle o ilości odpadów. Skoro ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach, niż gospodarstwo domowe, to upatrywanie w ilości odpadów znaczenia normatywnego jest bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji nowej treści. Zdaniem NSA taką wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach forsowaną przez Spółkę w skardze kasacyjnej należy odrzucić.

Dla ustalenia czy odpady powstające na danej nieruchomości stanowią odpady komunalne w ocenie Sądu II instancji, konieczne jest ich porównanie do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Na tle przedstawionej wyżej definicji odpadów komunalnych nie jest możliwe stosowanie automatyzmu. Analogiczny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2020 r. II FSK 2555/19. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, odwołując się do definicji odpadów komunalnych, że odpady komunalne to nie tylko odpady gospodarstw domowych. NSA zgodził się z poglądem, że nie można przyjąć, aby na gruncie obowiązującej ustawy o odpadach odpady powstałe w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej mogły a priori zostać uznane za odpady nie mieszczące się w zakresie odpadów komunalnych (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 2018 r., sygn. akt V ACa 131/17, Lex nr 2531587).

W ocenie Sądu na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, powstają także odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi np. pracowników i klientów, najemców, którzy wytwarzają odpady komunalne. Natomiast do odpadów powstałych w wyniku działalności gospodarczej zakwalifikować należy np. kartony i opakowania z towarów, którymi przedsiębiorca handluje, opakowania z materiałów, których używa w procesie produkcji oraz odpady produkcyjne - odpady tego rodzaju można przekazać przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenia na ich odbiór.

Klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy, nie oznacza, że odpady te zmieniły charakter na odpady powstałe w wyniku działalności gospodarczej lub że odpady komunalne nie zostały wytworzone.

Zdaniem Sądu, opakowania tekturowe, szklane, metalowe i foliowe (plastikowe), zużyty papier, resztki jedzenia i inne podobne, które są odpadami powstającymi w związku z bytowaniem na nieruchomości ludzi i prowadzeniem działalności gospodarczej, polegającej na wynajmie powierzchni biurowej i usługowej, w świetle definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o odpadach, stanowią odpady komunalne. Powyższe wynika z faktu, że ich skład i charakter są podobne do odpadów, jakie powstają w gospodarstwach domowych.

Należy mieć na uwadze to, czy wszystkie powstające na nieruchomości skarżącej Spółki odpady mają charakter komunalny, czy też tylko niektóre, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest bowiem niezłożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo – jak w sprawie niniejszej – istnienie uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w takiej deklaracji. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie wysokości tej opłaty następuje w oparciu o uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W związku z tym, jak już wcześniej wskazano, rzeczywista ilość wytwarzanych przez skarżącą odpadów komunalnych nie ma wpływu na ustalenie wysokości tej opłaty, jest to czynione bowiem w oparciu o średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Istotne jest zatem, czy na nieruchomości będącej własnością Spółki są wytwarzane odpady komunalne, nie zaś rzeczywista ilość tych odpadów.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 6o ust. 1 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może przybrać charakter tzw. decyzji "otwartej", podczas gdy taka decyzja jest decyzją określającą i nie może działać naprzód. Przeczą temu postanowienia zawarte przez ustawodawcę w art. 6o ust. 2 i 3 u.c.p.g. Mianowicie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 6o u.c.p.g., obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Natomiast po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 6o u.c.p.g., złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2776/21). Oznacza to, że dopóki nie zmienią się dane niezbędne do określenia opłaty, obowiązuje decyzja ponieważ wskazany przepis wyłączył możliwość złożenia deklaracji. Skoro ustawodawca wyłączył możliwość złożenia deklaracji i wprost wskazał do jakiego czasu obowiązuje decyzja (do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty) to oznacza, ze decyzja ta ma charakter "otwarty", bowiem musi istnieć podstawa uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Opłata natomiast może wynikać bądź z deklaracji bądź z decyzji.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Spółki, organ podatkowy wydający w stosunku do niej deklaratoryjną decyzję podatkową bierze pod uwagę już zrealizowany podatkowy stan faktyczny. Jednocześnie jednak, w oparciu o dyrektywę art. 6o ust. 2 u.c.p.g. przyjmuje on, że zdarzenia, które już miały miejsce, w niezmienionym kształcie będą realizowane w przyszłości. W związku z tym, z woli ustawodawcy wyrażonej we wspomnianym przepisie, określając wysokość daniny publicznej czyni to również na przyszłość, do czasu zmiany treści realizowanego stanu faktycznego, wymagającego złożenia nowej deklaracji na opłatę od gospodarowania odpadami komunalnymi (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 4527/21).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że obowiązkiem właściciela nieruchomości wynikającym wprost z przepisów u.c.p.g. oraz właściwych uchwał Rady Miasta jest gromadzenie odpadów w odpowiednich pojemnikach, złożenie deklaracji oraz ponoszenie na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, w przypadku nieruchomości niezamieszkałej obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne - powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnione jest od tego, czy na danej nieruchomości generowano odpady komunalne. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych zobligowani są przy tym do przekazywania zarówno zmieszanych, jak również selektywnie zebranych odpadów komunalnych, podmiotom wyłonionym w drodze przetargu do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy. Zgodzić się również należy z oceną, opisany przez organ I instancji, a zaaprobowany przez organ odwoławczy sposób ustalenia podstawy wyliczenia opłaty, poprzez szacunek wielkości odpadów wskazujący na średnią ilość odpadów w litrach w miesiącu w zestawieniu z podobnymi nieruchomościami nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że taki sposób ustalenia podstawy wyliczenia przedmiotowej opłaty, ma charakter dowolny. WSA zasadnie uznał, że organ wyższego stopnia prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w której w sposób wyjątkowo szczegółowy i obszerny opisano i zbadano przedmiotowy stan faktyczny. Zostały w tych decyzjach przedstawione dane podobnych nieruchomości, których elementy kalkulacji opłaty posłużyły do wykazania średniej ilości odpadów komunalnych w litrach stanowiącą punkt wyjścia do oszacowania wysokości opłaty w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji przyjmując te ustalenia za prawidłowe nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe wywody, za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 O.p., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 122 O.p., art. 180 § 1 O.p., art. 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 122 O.p., art. 180 § 1 O.p. i art. 187 § 1 O.p, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażające się w oddaleniu skargi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony przez WSA zgodnie z zasadami logiki oraz zasadami wiedzy, w sposób właściwy, co doprowadziło do wydania wyroku WSA w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny.

Z uwagi na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a.

|Sędzia WSA (del.) |Sędzia NSA |Sędzia NSA |

|Anna Juszczyk-Wiśniewska |Jacek Pruszyński |Jolanta Sokołowska |