Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 87/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ art. 149 § 1a ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Wójta Gminy Filipów w przedmiocie zawarcia umowy na zwrot kosztów przewozu dziecka do szkoły 1. zobowiązuje Wójta Gminy Filipów do załatwienia wniosku skarżącego K. M. z dnia 28 sierpnia 2023 r. – w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt do organu; 2. stwierdza bezczynność organu; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy Filipów na rzecz skarżącego K. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. W dniu 17 listopada 2023 r. do Urzędu Gminy F. wpłynęła skarga K. M. (dalej powoływany jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, którą zaskarżył bezczynność Wójta Gminy F. (dalej powoływany również jako organ) w przedmiocie zawarcia umowy na zwrot kosztów przewozu dziecka do szkoły. W uzasadnieniu wyjaśnił, powołując się na art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, dalej: "p.o."), że złożony przez niego wniosek z dnia 28 sierpnia 2023 r obejmujący żądanie zwrotu kosztów przejazdu syna K. M.1 do Szkoły Podstawowej w Suwałkach i z powrotem w roku szkolnym 2023/24 dotąd nie został rozpoznany. Wójt Gminy F. nie podpisał ze skarżącym umowy na zwrot kosztów przejazdu. Złożył jednie ofertę skorzystania z bezpłatnego dowozu dziecka busem zakupionym przez Gminę z dofinansowania PFRON. Pomimo ponowienia wniosku o zwrot kosztów dowożenia dziecka do szkoły we własnym zakresie oraz ponaglenia do podpisania umowy Wójt Gminy F. umowy nie podpisał. Skarżący nie otrzymał nadto od Wójta żadnego pouczenia o sposobie i terminie dochodzenia jego roszczenia ani informacji o dalszym sposobie załatwienia wniosku. Następnie skarżący wyjaśnił, że w ubiegłym roku szkolnym również otrzymał propozycję dowożenia syna busem, jednakże mimo tego organ podpisał z nim umowę o zwrot kosztów dowozu syna własnym środkiem transportu.

Z uwagi na powyższe skarżący zwrócił się o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązania Wójta Gminy F. do uznania uprawnienia skarżącego do zwrotu kosztów przewozu dziecka K. M.1 ponoszonych przez jego rodziców we własnym zakresie z miejsca zamieszkania [...] Gmina F. do Szkoły Podstawowej "B." w Suwałkach i z powrotem w okresie od 1 września 2023 r do końca roku szkolnego 2023/24; zobowiązania Wójta Gminy F. do niezwłocznego podpisania z K. M. umowy na zwrot kosztów przewozu syna K. M.1 z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem, począwszy od 1 września 2023 r. do końca roku szkolnego 2023/24; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, że pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że gmina zapewnia gotowość od 1 września 2023 r. dowożenia dziecka busem do przewozu dzieci niepełnosprawnych. Skarżący w kolejnych pismach informował, że chce dowozić syna własnym środkiem transportu i domagał się odmowy w sprawie dowozu dziecka w formie decyzji. Organ nie odmówił wnioskodawcy dowozu dziecka do szkoły, wskazywał na bezpłatny transport gminny. Skarżący w dniu 3 października 2023 r. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach za pośrednictwem Wójta. Dokumenty zostały przekazane zgodnie z pismem w dniu 6 października 2023 r. Gmina otrzymała odpowiedź od Samorządowego Kolegium Odwoławczego 18 października 2023 r. wraz ze stwierdzeniem, że nie należy to do ich kompetencji, bowiem sprawa nie podlega załatwieniu decyzją, ani postanowieniem.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. W pierwszej kolejności podnieść wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna skargą do sądu administracyjnego (por. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił zasadniczo art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910; zwanej dalej Prawem oświatowym), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest: "1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;

2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,

b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;"

Niewątpliwie obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów.

Warunki udzielania pomocy określa ustawa – Prawo oświatowe. W art. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.

Obowiązki gminy w tej materii ustanawia cytowany wyżej art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego. Stosownie natomiast do art. 39a, normującym sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych, jak stanowi ustęp 1 - obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.

W ustępach 2 – 3 przepisu art. 39a ustawodawca określił wzór dla obliczenia zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zaś w ustępie 4 postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.

5. W judykaturze trafnie zwraca się uwagę na to, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego prowadzi do konkluzji, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka.

Innymi słowy, jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły (wyroki WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 211/08, WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, WSA w Białymstoku z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 550/17). Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem, że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego).

Zaprezentowanej wykładni nie zmienia fakt, że przepis art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wprowadza alternatywę rozłączną poprzez użycie spójnika "albo" stanowiąc, że gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów tego przewozu. Komentowane bowiem obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co wymaga podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać.

Na gruncie unormowań zawartych w art. 39a ust. 1 i 39 ust. 4 Prawa oświatowego przyjąć należy, że oświadczenie rodziców dziecka niepełnosprawnego w kwestii dowozu tego dziecka do szkoły wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna, ale w przeciwnym przypadku to także oznacza, że jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru, wówczas obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów.

Zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy (po myśli art. 39a ust. 4), a umowa ta jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Organ gminy nie może powoływać się skutecznie na okoliczność, że przygotowano do podpisania przez stronę (rodzica) dokument umowy odnośnie do zwrotu (refundacji) kosztów transportu niepełnosprawnego dziecka. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (vide wyroki WSA: w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz w Białymstoku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18). W przypadku gdy umowa ta nie została zawarta (podpisana), zatem jako nieistniejąca nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym gmina nie zostaje zwolniona z ustawowego obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego dziecka do i ze szkoły.

6. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wyrażał ostatecznie zamiar realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka do wymienionej placówki oświatowej we własnym zakresie i tak faktycznie czynił w roku szkolnym 2022/2023. Co prawda otrzymał propozycję dowożenia syna busem, z której nie skorzystał a organ podpisał z nim umowę o zwrot kosztów dowozu syna własnym środkiem transportu.

Złożony przez niego kolejny wniosek z dnia 28 sierpnia 2023 r obejmujący żądanie zwrotu kosztów przejazdu syna K. M.1 do Szkoły Podstawowej w Suwałkach i z powrotem w roku szkolnym 2023/24 nie został rozpoznany. Wójt Gminy F. nie podpisał ze skarżącym umowy na zwrot kosztów przejazdu. Złożył jednie ofertę skorzystania z bezpłatnego dowozu dziecka busem zakupionym przez Gminę z dofinansowania PFRON. Pomimo konsekwentnego ponowienia wniosku o zwrot kosztów dowożenia dziecka do szkoły we własnym zakresie oraz ponaglenia do podpisania umowy Wójt Gminy F. umowy nie podpisał. W rezultacie nie doszło do zawarcia umowy.

W takiej sytuacji, przy spełnieniu wymaganych pozostałych przesłanek, obowiązkiem organu była realizacja dyspozycji art. 39 ust. 4 i 39a Prawa oświatowego, czyli zapewnienie niepełnosprawnemu synowi strony skarżącej zwrotu kosztów dojazdów ponoszonych przez jego rodziców, a wcześniej zawarcie umowy o której mowa w art. 39a ust. 4 i 5 ustawy Prawo oświatowe.

Z mocy art. 39a ust. 4 ustawy, zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 5). Jeżeli rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2 (ust. 6).

Takie brzmienie przytoczonych przepisów oznacza, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18 i wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17). W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

W ocenie Sądu, odmowa zawarcia umowy w zakresie objętym żądaniem strony skarżącej, wykazała zatem, że gmina odmawiając nie dokonała prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego to jest art. 39 ust.4 i art. 39a ust. 4 Prawa oświatowego wskutek ich błędnej wykładni.

7. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia, że - będąc do tego zobowiązanym przepisami prawa – Wójt Gminy nie realizował obowiązku w zakresie zapewnienia zawarcia umowy i zwrotu kosztów dowozu przez skarżącego jego syna do szkoły.

Sąd w punkcie I zdanie pierwsze sentencji wyroku nakazał Wójtowi bezwzględną realizację tego obowiązku w zakreślonym terminie, co wynika z ww. przepisów (zawarcie umowy ze skarżącym, a później zwrot kosztu dojazdów do szkoły). Ponadto stwierdził bezczynność organu w tym zakresie (brak realizacji obowiązków ustawowych przez gminę), co wynika z pkt II wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt III zdanie drugie sentencji wyroku.

Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Zdaniem Sądu postawa organu wynikała z błędnego rozumienia obowiązujących rozwiązań prawnych, które nie są oczywiste z uwagi na brzmienie przepisów prawa.

8. O kosztach postępowania (pkt IV) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.