Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1465/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 93 UST 1, 40 UST 2 PKT 4, 18 UST 1 I 2
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego i Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1407/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk i kortów osiedlowych 1. ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego – uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia od Miasta C. na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 3. ze skargi Miasta C. – oddala skargę kasacyjną; 4. odstępuje od zasądzenia od Miasta C. na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1407/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk i kortów osiedlowych – w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie pkt 10 ppkt g, pkt 11, pkt 13; w punkcie 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miasta C. uchwałą nr [...] z dnia 24 października 2019 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, 2020, poz. 2113 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g.", przyjęła regulamin korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta C. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 5 listopada 2019 r.

W skardze na powyższą uchwałę, Wojewoda Śląski domagał się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w:

- pkt 1 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 5 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 7 zdanie pierwsze Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 9 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 10 lit. b w zakresie sformułowania: gazów, substancji żrących lub, g, h, i Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 11 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 13 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały

jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Miasto C. wniosło o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za częściowo uzasadnioną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że regulamin korzystania z boisk sportowych oraz kortów na terenie Gminy C., stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalenia kompetencje posiada rada gminy. Zawiera normatywny charakter, poprzez zastosowanie wypowiedzi wyznaczających adresatom sposób zachowania, a normy regulaminu mają charakter ogólny i abstrakcyjny.

Wojewoda kwestionuje następujące jednobrzmiące postanowienia załączników nr 1 i 2 do uchwały:

1. Boisko osiedlowe jest własnością Miasta C.

5. Stan techniczny obiektu sportowego i jego urządzeń kontroluje administrator.

7. Użytkownicy boiska zobowiązani są do dbałości o boisko, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku. Z urządzeń należy korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem.

9. Każdy użytkownik boiska powinien zachować się tak, aby nie szkodził i nie zagrażał innym, w przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie,

10. Zabrania się:

b) wnoszenia pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących lub (farbujących – nie kwestionowane);

g) wprowadzania zwierząt;

h) zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektu;

i) stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo;

11. Użytkownik zobowiązuje się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż.

13. Osoby nie przestrzegające postanowień niniejszego regulaminu mogą zostać usunięte z terenu boiska.

Odnosząc się do pierwszego przepisu Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest on sprzeczny z jakąkolwiek normą prawną. Zawiera nie tylko informację o właścicielu boiska lub kortu, ale także zasadę, wprawdzie wprost nie wyrażoną, że reguły, zasady postępowania określone w regulaminie mają zastosowanie do boisk i kortów stanowiących własność gminy, a nie jakichkolwiek boisk sportowych czy kortów tenisowych. Podobnie należy ocenić przepis pkt 5 załączników, mówiący o tym, kto kontroluje stan techniczny obiektu i urządzeń. W przypadku wątpliwości, co do stanu technicznego urządzenia jako zasadę należy uznać kierowanie uwag do administratora wskazanego przez gminę. Co zostało wskazane w pkt 8 załączników – "..Wszelkie usterki i zdarzenia niebezpieczne należy zgłaszać natychmiast po ich stwierdzeniu administratorowi boiska.".

Sąd Wojewódzki nie podzielił także argumentu organu nadzoru, że przepis pkt 9 załączników nr 1 i 2 do regulaminu nakładający na użytkowników boisk sportowych i kortów obowiązki, jako mało precyzyjny, jest w istotny sposób sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP. Kwestionowana norma wskazuje jedynie na konieczność należytego zachowania się użytkowników obiektów tak, aby zachowanie to nie doprowadziło do wyrządzenia szkody czy też spowodowania zagrożenia dla innych użytkowników. Trudno przyjąć, aby w takiej abstrakcyjnej normie kazuistycznie wymieniać wszystkie przypadki niepożądanych zachowań, a i tak zapewne wyliczanka nie objęłaby wszystkich przypadków. Nadto norma nie modyfikuje i nie zmienia powszechnie obowiązujących norm prawnych, nie zmienia interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów. Także ich nie powtarza. Jednocześnie ta zasada nie wyłącza odpowiedzialności tak sprawcy szkody jak i zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności, a jedynie nakazuje uczestnikom zachowanie szczególnej ostrożności podczas korzystania z boiska lub kortu, co jak trafnie zauważyła gmina, stanowi regulację charakterystyczną dla aktów prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała.

Podobnie Sąd pierwszej instancji ocenił przepis pkt 7 załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę. Zgodnie z nim użytkownicy boiska zobowiązani są do dbałości o boisko, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku. Uwagi odnoszące się do punktu 9 załączników zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do przytoczonego zapisy punktu 7.

Z kolei reguły ustanowione przepisami pkt 10 ppkt b, g, h, obejmujące zakaz na terenie obiektów jakimi są m.in. są boiska sportowe i korty tenisowe pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących, zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektu oraz wprowadzania zwierząt niewątpliwie są objęte częściowo, bądź całkowicie zakresem regulacji ustawowej takich aktów jak art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu meriti, wprowadzenie wymienionych wyżej zakazów – za wyjątkiem zakazu, o którym mowa w pkt 10 ppkt g załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały, nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych przepisów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestionowane przez organ nadzoru przepisy nie stanowią pełnego, dokładnego powtórzenia treści wskazanych przez niego ustaw lecz raczej przypomnienie o zakazach wynikających z innych regulacji. Z obiektów takich jak boiska sportowe korzystają przede wszystkim osoby bardzo młode, dopiero rozpoczynające proces szkolnej edukacji lub będące na początku tego procesu. Zatem szczególnie istotne jest zaznajomienie tych osób ze wspomnianymi przepisami i wynikającymi z nich zasadami w taki sposób, który będzie dla nich jasny, czytelny i zrozumiały.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ppkt e ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2171), z definicji imprezy masowej wyłączone są imprezy organizowane w ramach sportu powszechnego o charakterze rekreacji ruchowej ogólnodostępne i nieodpłatne organizowane na terenach otwartych. Zatem korzystanie z ogólnodostępnych i to nieodpłatnie boisk sportowych i kortów tenisowych przez grupy poniżej 1000 osób lub odpowiednio 300 osób – art. 3 pkt 2 powołanej ustawy nie mieści się w pojęciu imprezy masowej. W konsekwencji art. 59 ust. 1 tej ustawy regulujący zakaz wnoszenia lub posiadania na imprezie masowej broni, w rozumieniu ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 284 i 1214), wyrobów pirotechniczne, materiałów pożarowo niebezpiecznych lub innych niebezpiecznych przedmiotów lub materiałów wybuchowych nie obejmuje gminnych kortów tenisowych czy boisk sportowych.

Postanowienia załączników do regulaminu nie powtarzają wprost i nie modyfikują powołanych przez Wojewodę przepisów art. 52 § 1 i 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. 20219 poz. 281 ze zm.) – dalej: "K.w.". Art. 52 K.w. dotyczy zresztą udziału w zgromadzeniu definiowanym przez regulację art. 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. Prawo zgromadzeniach. Zgodnie z tym przepisem zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Zaś zgromadzeniem spontanicznym jest zgromadzenie, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej. Udział w meczu tenisowym, czy meczu koszykówki, czy innej rozgrywce przeprowadzonej na boisku sportowym nie odpowiada tej definicji. Z kolei art. 83 K.w. dotyczy nieostrożnego obchodzenia się np. z materiałami wybuchowymi zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi. Kwestionowany przez organ nadzoru przepis nie obejmuje tych substancji i materiałów.

Podobnie Sąd meriti odniósł się do zarzutu organu nadzoru co do wadliwości postanowień pkt 10 ppkt h) i obu złączników do uchwały. Także i w tym przypadku kwestionowane regulacje nie powtarzają przepisu art. 51 K.w. czy art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1444) .

Za zasadny zaś Sąd Wojewódzki uznał, aczkolwiek z innych powodów, zarzut istotnej niezgodności przepisu o zakazie wprowadzania na boiska sportowe i korty tenisowe zwierząt. Zakres korzystania z boiska piłkarskiego obejmuje również przebywanie na nim choćby podczas rozgrywek czy innych zajęć pozalekcyjnych. W ocenie Sądu nie ma przy tym racji organ nadzoru, twierdząc, że kwestie zakazu wprowadzania zwierząt reguluje art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i wydany na jego podstawie regulamin. Tymczasem przywołana regulacja daje radzie gminy prawo do określenia obowiązków na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie daje prawa do wprowadzenia generalnego zakazu. Natomiast w myśl art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573), osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych.

Z powyższego przepisu wprost wynika, że osoba niepełnosprawna z psem asystującym ma prawo wstępu na teren obiektów sportowych. Z uwagi na powyższe przepis pkt 10 ppkt g załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały, które nie przewidują możliwości wstępu takiej osoby z psem na teren boisk znajdujących się na terenie Miasta C. i pozbawia ją możliwości korzystania z tego typu obiektu pozostaje w sprzeczności z cytowanym powyżej art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Zgodził się Sąd Wojewódzki z organem nadzoru o istotnej wadliwości postanowień pkt 11 i 13 załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały. W ocenie Sądu przepis pkt 11 stanowiący, że: "użytkownik zobowiązuje się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż.", wykracza poza delegacje ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie można uznać, że przytoczona regulacja dopełnia jakąś normę powszechnie obowiązującą, skoro się do niej wprost odwołuje i nakazuje jej przestrzegać, co z samej konstrukcji państwa prawa wynika, że prawa należy przestrzegać.

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko Wojewody o braku w delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienia dla rady gminy do stanowienia przepisu o możliwości przymusowego usunięcia z boiska sportowego czy kortu tenisowego osoby nie przestrzegającej regulaminu. W delegacji ustawowej mowa jest o zasadach korzystania z boisk, a nie sankcjach za naruszanie zasad. Przepis nie wskazuje kto miały dokonać usunięcia użytkownika z boiska sportowego czy kortu tenisowego. Wreszcie wskazany przepis nie ma i nie może mieć charteru porządkowego. Tylko wówczas samodzielnie mógłby stanowić podstawę do ingerencji policji lub innej służby porządkowej, oczywiście w granicach jej ustawowych uprawnień.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę w części stwierdził, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", nieważność przepisów pkt 10 lit. g, pkt 11 i pkt 13 załączników nr 1 i 2 do zaskoczonej uchwały. W pozostałym zakresie skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej Wojewody Śląskiego zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 1 i 2, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest:

1) art. 93 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy regulacje zawarte w pkt 1 i pkt 5 załącznika nr 1 i 2 do uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. bowiem nie mieszczą się w pojęciu: "zasad i trybu korzystania" i stanowią istotne naruszenie prawa, a przez to stwierdzenie braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru uchwały w powyższym zakresie;

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz z § 143 w zw. z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako: "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że nienormatywne regulacje tj. pkt 1 oraz pkt 5 Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały - nie stanowią istotnego naruszenia prawa, albowiem mają wyłącznie charakter informacyjny, tworzą "klarowną zasadę postępowania", podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim norm prawnych, a nie wypowiedzi pozbawionych charakteru normatywnego,

3) art. 93 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy regulacje zawarte w pkt 9 oraz w pkt 7 zdaniu pierwszym Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie zawierając zasady zachowania na boisku, a tym samym stanowią istotne naruszenie prawa,

4) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy sformułowania "nie szkodził", "nie zagrażał" zawarte w pkt 9 Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały oraz sformułowanie "dbałość" zawarte w pkt 7 Załącznika Nr 1 i 2 są pojęciami niejasnymi i nieostrymi, a nie jak przyjął Sąd stanowiącymi regulację charakterystyczną dla aktów prawa miejscowego,

5) art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz z § 143 w zw. z § 118 załącznika rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że powtórzenie w pkt 10 ppkt b, h oraz i Załączników nr 1 i nr 2 do uchwały regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, w tym zwłaszcza w przepisach, które ustanawiają owe zakazy pod groźbą kary, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem regulacje te należy traktować wyłącznie jako przepisy stanowiące "przypomnienie o zakazach wynikających z innych regulacji" dla osób korzystających z tych miejsc;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 138 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia, które pozostaje w sprzeczności z wydanym rozstrzygnięciem, a to poprzez wskazanie w sentencji wyroku, że Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazuje, że stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13 załączników nr 1 i nr 2 do uchwały, przez co faktycznie Sąd stwierdza nieważności nieistniejących postanowień uchwały, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że przepisy pkt 1 oraz pkt 5 Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały: "nie są sprzeczne z jakąkolwiek normą prawną", a takie uzasadnienie jest ogólnikowe, co uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie poznanie motywów podjęcia rozstrzygnięcia,

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, w sytuacji w której naruszała ona przepisy prawa w sposób istotny,

3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie polegające na oddalenia skargi w części i uznaniu, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza przepisów prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł:

a) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, ewentualnie:

b) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tym zakresie;

c) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

d) na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Skargę kasacyjną wniosło również Miasto C., zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 1 i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta C. w sytuacji, gdy uchwała ta nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w części określonej w pkt 10 ppkt g, pkt 11 oraz pkt 13 załącznika, oraz naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia pkt 10 ppkt g, pkt 11 oraz pkt 13 "Regulaminu korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta C." stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r., nie stanowią postanowień o charakterze aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej jakimi są boiska osiedlowe i korty tenisowe osiedlowe,

3) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta C. nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych będących gminnymi urządzeniami użyteczności publicznej w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r. nr [...] w całości, względnie o uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz oświadczyła, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedz na skargę kasacyjną Miasta C. Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ obydwie strony skarżące kasacyjnie, po wniesieniu skarg kasacyjnych, zrzekły się rozprawy.

Uchwała Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk i kortów osiedlowych została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie: "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15, LEX nr 2351683). Żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Podkreślić trzeba, że zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie: "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przy czym regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi.

Podkreślenia wymaga, że w świetle konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), każde działanie organu władzy publicznej musi być oparte na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły i akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Uchwała Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk i kortów osiedlowych w sprawie ma cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby chcące korzystać z ogólnodostępnych boisk i kortów osiedlowych na terenie Miasta C. i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie według reguł i nakazów określonych w postanowieniach zawartych w Załącznikach nr 1 i nr 2. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie; uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Śląskiego, należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 138 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia, które pozostaje w sprzeczności z wydanym rozstrzygnięciem.

Skarżący organ nadzoru wnosił m. in. o stwierdzenie nieważności pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13 załączników nr 1 i 2 do uchwały. Tymczasem w sentencji wyroku Sąd stwierdza nieważność pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13 zaskarżonej uchwały, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd odnosi się do stwierdzenia nieważności pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13 załączników nr 1 i 2 do uchwały. W uchwale Nr [...] Rady Miasta C. z dnia 24 października 2019 roku brak jest pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13. Sąd więc stwierdził nieważność nieistniejących postanowień uchwały. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. II FSK 120/19, LEX nr 3241528 sporządzenie przez sąd uzasadnienia wyroku, które nie pozostaje w faktycznym i prawnym związku z wydanym rozstrzygnięciem (sprzeczność sentencji z uzasadnieniem), pozbawia możliwości skontrolowania toku rozumowania sądu. Tej wady nie da się usunąć w postępowaniu kasacyjnym w inny sposób niż przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji (podobnie NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II FSK 1327/10, LEX nr 1101755). W wyroku NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. I OSK 650/19, LEX nr 2777916 stwierdził, że zarzut uchybienia wymogowi z art. 141 § 4 P.p.s.a. jest uzasadniony w sytuacji, gdy wywody Sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba przy tym mieć też na uwadze, że na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461z późn. zm.), wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego ogłasza się w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wyrok sądu administracyjnego, wydany na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., musi być zatem sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości, co do zakresu obowiązywania i treści danego aktu prawa miejscowego. Ingerencja sądu administracyjnego nie może powodować wątpliwości, co do zakresu mocy obowiązującej tego aktu.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego, należy zgodzić się z organem, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że jednobrzmiące przepisy pkt 1 oraz pkt 5 Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały: "nie są sprzeczne z jakąkolwiek normą prawną". W powołanych przepisach regulaminu Rada Miasta wskazała, że: "boisko osiedlowe jest własnością Miasta C." (pkt 1) oraz że: "stan techniczny obiektu sportowego i jego urządzeń kontroluje administrator" (pkt 5). Uznanie powyższych postanowień za zgodne z prawem wyłącznie ze względu na fakt, że zawierają one tylko "informację o właścicielu boiska lub kortu, ale także zasadę, wprawdzie wprost nie wyrażoną, że reguły, zasady postępowania określone w regulaminie mają zastosowanie do boisk i kortów stanowiących własność gminy, a nie jakichkolwiek boisk sportowych czy kortów tenisowych", nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi podstawę prawną do określenia zasad i trybu korzystania wyłącznie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a zatem tych obiektów i urządzeń, które stanowią przedmiot własności gminy, w tym przypadku Miasta C. Gmina nie może określać takich zasad w stosunku do obiektów i urządzeń nie będących jej własnością. Ponadto, o tym czyją własnością jest dany obiekt, nie może decydować akt prawa miejscowego wydany przez organ stanowiący gminy.

Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego Wojewody, że Sąd Wojewódzki wadliwie dopuścił, aby akt prawa miejscowego w swej treści zawierał wypowiedzi pozbawione charakteru normatywnego. Jak podniesiono wyżej uchwała będąca aktem prawa miejscowego, jako zbiór norm abstrakcyjnych i generalnych, nie może zawierać wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych.

Sąd Wojewódzki przyjął, że regulacja zawarta w pkt 9 załączników nr 1 i 2 do regulaminu, zgodnie z którą: "każdy użytkownik boiska powinien zachować się tak aby nie szkodził i nie zagrażał innym, w przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie" zawiera zasadę zachowania na boiskach i kortach. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że postanowienie regulaminu formułujące zasady ponoszenia odpowiedzialności przez osoby korzystające z obiektu, a także przez zarządcę tego obiektu, nie stanowią bowiem o pożądanym sposobie ich zachowania, które odnosiłoby się do pojęcia "korzystania" z obiektu. Tym samym postanowienia regulaminów regulujące kwestie ponoszenia odpowiedzialności wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i jako takie stanowią o istotnym naruszenia prawa.

Rada Miasta nie jest uprawniona do zamieszczenia postanowienia dotyczącego odpowiedzialności prawnej w uchwale. Kwestie odpowiedzialności prawnej zostały uregulowane w aktach wyższego rzędu w sposób kompleksowy. W przypadku wystąpienia zdarzenia, czy szkody uruchamiającej odpowiedzialność danego podmiotu, to one będą miały bezpośrednie zastosowanie (przepisy kodeksu cywilnego lub kodeksu wykroczeń, czy karnego). W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej (karnej) nie mogą być objęte regulacją aktu prawa miejscowego obejmującego ustalenie zasad korzystania z obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. III OSK 4921/21, LEX nr 3344425).

Ponadto Wojewoda w swojej skardze zasadnie wskazał, że użyte w pkt 9 załącznika nr 1 i 2 do uchwały sformułowania "nie szkodził", "nie zagrażał" są niejasne i nieprecyzyjne, a przez to sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Rada postanowiła, że: "każdy użytkownik boiska (kortów) powinien zachować się tak, aby nie szkodził i nie zagrażał innym, w przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie". Postanowienia wynikające z art. 2 Konstytucji RP, rozumieć należy jako dyrektywę takiego tworzenia regulacji prawnej, aby sytuacja prawna jednostki była czytelna i jednoznaczna, bowiem realizacja tego założenia daje obywatelowi szansę zrozumienia efektów działalności organu uchwałodawczego. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, s. 33-34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny element konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, OTK ZU nr 3a/2002, poz. 33).

Natomiast nie można podzielić zarzutu rażącego organu nadzoru naruszenia prawa przez regulacje zawarte w pkt 7 zdanie pierwsze załącznika nr 1 do uchwały, zgodnie z którą: "użytkownicy boiska zobowiązani są do dbałości o boisko, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku". Identyczną regulację Rada Miasta zawarła również w odniesieniu do kortów tenisowych - pkt 7 zdanie pierwsze załącznika Nr 2 do uchwały. Nakaz dbałości o stan i czystość boiska i kortów mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej, że unormowania zawarte w pkt 10 lit. b, h oraz lit. i załącznika nr 1 i 2 do uchwały wprowadzające: 1) zakaz wnoszenia pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących; 2) zakaz zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektów, 3) zakaz stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo, nie mają cech naruszenia prawa oraz nie stanowią o istotnej ingerencji w regulację ustawową. Wojewoda zarzuca, że Sąd Wojewódzki wadliwie dopuścił możliwość zawarcia w akcie prawa miejscowego zakazów, które zostały już uregulowane w innych przepisach powszechnie obowiązujących wyższej rangi. Okoliczność, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają przepisy o prima facie tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia (opisie niepożądanych zachowań), co opis czynów zabronionych wynikających z ustaw, nie stanowi jeszcze o niedozwolonym wkroczeniu w materię ustawową. Regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną, nawet wówczas, gdy dotyczy zachowań, które częściowo pokrywają się z materią ustawową. W takim przypadku na mocy przepisów ustawowych do takich zachowań zostaje przypisana także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również z Sądem pierwszej instancji, że rada gminy uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. może wprowadzać przepisy stanowiące powtórzenie zakazów zawartych w innych przepisach bowiem stanowią one tylko "przypomnienie o zakazach wynikających z innych regulacji". Powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Na pewno niedopuszczalne jest takie działanie organu samorządu terytorialnego realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Co do zasady powtarzanie w aktach samorządowych postanowień innych aktów normatywnych narusza prawo, jednak w rozpatrywanych przypadkach nie można przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Wojewodę unormowań.

Postanowienia § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowią, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W literaturze wskazuje się, że ponieważ z Zasad techniki prawodawczej wynika obowiązek stosowania odpowiednio zarówno postanowienia § 119 i § 138, projektując akt prawa miejscowego należy samodzielnie w tym względzie podejmować decyzję (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 206). W odniesieniu do uchwały wprowadzającej regulamin korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta C., należy przyjąć, że celowe jest kompleksowe uregulowanie w jednym akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z tych obiektów, w tym także w zakresie odnoszącym się do kwestii związanych z zakazem wnoszenia pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących; zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektów, czy stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 P.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 sentencji odstąpił od zasądzenia od Miasta C. na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Miasta C., należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Skarżące Miasto podnosi zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, jednakże, w ramach samodzielności, żaden przepis prawa nie uprawniał Rady Miasta do zawarcia w przedmiotowej uchwale kwestionowanych przepisów, a zatem ustanowienia generalnego zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użytecznością publicznej (pkt 10 lit. g regulaminu), zobowiązania użytkowników obiektów do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i ppoż (pkt 11 regulaminu), czy też postanowienia o usunięciu z terenu boiska czy kortów osób nieprzestrzegających postanowień niniejszego regulaminu (pkt 13 regulaminu). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego ww. postanowienia przedmiotowych regulaminów nie mieściły się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i konieczne było stwierdzenie ich nieważności. Wbrew twierdzeniom skarżącego Miasta nie doszło do: "nieuprawnionego wydania wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w części określonej w pkt 10 ppkt g, pkt 11 oraz pkt 13 załącznika, oraz naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego". Wręcz przeciwnie wyrok Sądu doprowadził do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień uchwały naruszających prawo w sposób istotny. Ponadto Sąd - mając właśnie na uwadze samodzielność gminy - nie stwierdził nieważności całej uchwały, ale dokonał jej unieważnienia jedynie w części, w której organ stanowiący w ramach swobody prawotwórczej przekroczył granice delegacji ustawowej, a tym samym naruszył prawo w sposób istotny.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt u.s.g. i przyjęcie, że postanowienia pkt 10 ppkt g, pkt 11 oraz pkt 13 "Regulaminu korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta C." (...) nie stanowią postanowień o charakterze aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej jakimi są boiska osiedlowe i korty tenisowe osiedlowe, również nie może zostać uwzględniony. Sąd prawidłowo stwierdził nieważność ww. postanowień regulaminów, trafnie oceniając, że postanowienia te nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na cel ustanawiania reguł korzystania z obiektu użyteczności publicznej i związanych z nimi ograniczeń swobód zachowania się i sposobu korzystania z obiektu przez każdą osobę wskazując, że: "ustanowienie tych ograniczeń powinno być uzasadnione ochroną interesu nadrzędnego, za jaki należy uznać prawo ogółu społeczności lokalnej i innych osób do bezpiecznego i niezakłóconego przez współużytkowników swobodnego korzystania z danego obiektu bądź urządzenia publicznego.". Jednakże powyższy cel przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie może przemawiać za pozostawieniem w uchwale przepisów sprzecznych z prawem.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącego Miasta, co do zgodnego z prawem ustanowienia w przedmiotowym regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na teren gminnych obiektów użyteczności publicznej. Sąd w swoim wyroku słusznie podkreślał, że: "przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (...) daje radzie gminy prawo do określenia obowiązków na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie daje prawa do wprowadzenia generalnego zakazu". Prawidłowo przy tym odwołał się do regulacji zawartej w art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z której wynika wprost, że osoba niepełnosprawna z psem asystującym ma prawo wstępu na teren obiektów sportowych. Rada nie może pozbawić takiej osoby możliwości korzystania z tego typu obiektu, gdyż naruszałoby to ww. przepis ustawy, który służy przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu osób z niepełnosprawnością.

Nie sposób również zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że regulacja zawarta w pkt 11 załączników do uchwały nakazująca użytkownikom przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż. mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność wskazanej regulacji uznając, że: "nie można uznać, że przytoczona regulacja dopełnia jaką normę powszechnie obowiązującą, skoro się do niej wprost odwołuje i nakazuje jej przestrzegać, co z samej konstrukcji państwa prawa wynika, że prawa należy przestrzegać.".

Skarżące Miasto podniosło również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta C. nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych będących gminnymi urządzeniami użyteczności publicznej w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie kwestionował uprawnienia Rady Miasta do podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta C. Rada, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. miała kompetencję normodawczą do podjęcia niniejszej uchwały.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna Miasta C. nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł w pkt 3 sentencji o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 P.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 4 odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.