Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 482/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 roku sprawy ze skargi M. G. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] na wniosek E. Ż. i A. Ż. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na działce nr Ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy U. miasta W.

Po rozpatrzeniu odwołania M. G., J. L., A. K., E. K., B. W. i E. R. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p./ umorzył postępowanie odwoławcze części dotyczącej odwołania A. K., E. K., B. W. i E. R.; 2) na podstawie art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części stanowiącej jej pkt 5 w brzmieniu: "Niniejsza decyzja jest ważna do 31 grudnia 2009 r." i w tym zakresie umorzyło postępowanie w I instancji, zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny II instancji wskazał, iż A. K., E. K., B. W. i E. R. nie są stronami przedmiotowego postępowania, gdyż nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji. Podniesiono ponadto, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ i nie jest zasadny zarzut odwołujących się, że należało przyjąć obszar większy. Ulica [...] -w sąsiedztwie planowanej inwestycji /obszar analizowany/ - jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym /działka [...] i budynkiem biurowym /działka [...] oraz zabudową handlowo-biurowo usługową /działka [...]/, a w bezpośrednim sąsiedztwie jest parking /działka [...]/ i dom jednorodzinny /działka [...]/. W ocenie organu odwoławczego spełniony jest wymóg zabudowania działki sąsiedniej budynkiem biurowym, co oznacza, że zostały spełnione zasady dobrego sąsiedztwa. Organ II instancji powołał się na stanowisko zawarte w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, w którym wyrażono pogląd, że zasadę dobrego sąsiedztwa należy rozumieć w szerokim zakresie, nie zaś jako sąsiedztwo bezpośrednie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie stwierdziło, by decyzja organu I instancji była niezgodna z wymogiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie daty ważności decyzji organ odwoławczy wyjaśnił brakiem podstawy prawnej do takiego ustalenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. wnieśli M. G.i J. L. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wieloma wadami, to jest:

* działka inwestora o nr ew. [...] w załączniku graficznym do analizy terenu

ustalającej warunki zabudowy na działce o nr ew. [...] figuruje jako teren

zabudowy mieszkaniowej, co zdaniem skarżących, oznacza, iż dla potrzeb danej decyzji można dowolnie określać charakter zabudowy terenu;

* funkcja istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym nie została jednoznacznie określona, a na tym obszarze zlokalizowanych jest dziewięć budynków mieszkalnych i dwa obiekty o charakterze usługowym i biurowym, a zatem dominującą funkcję ma zabudowa jednorodzinna; żadna z działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie jest zabudowana w sposób uprawniający do stwierdzenia, że projektowany biurowiec będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowana zabudowy /działka [...] stanowi parking, zaś działki [...] i [...] zabudowane domem z ogrodem/, co oznacza, iż zasada dobrego sąsiedztwa została naruszona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. wniosło o jaj oddalenie. Organ Administracji II instancji wyjaśnił dodatkowo, iż w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się zarówno budynki jednorodzinne /działki o nr ew. [...] i [...]/, jak i zabudowa handlowo - biurowo -usługowa /działka o nr ew. [...]/, a w bezpośrednim sąsiedztwie - parking /działka o nr ew. [...]/ oraz budynki gospodarcze na działce o nr ew. [...]. Obie funkcje przedmiotowego obszaru zostały w decyzjach określone.

Odnosząc się do zarzutu braku spójności w oznaczeniu przeznaczenia terenu działki o nr ew. [...] w różnych decyzjach organ przyznał, że w analizie terenu na potrzeby postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla stacji propan - butan na działkach o nr Ew. [...] i [...] - działkę [...]oznaczono symbolem MN, ale nie wynikało to z jej przeznaczenia.

Organ administracyjny II instancji wypowiedział się nadto za szerokim rozumieniem pojęcia sąsiedztwa i stwierdził, że z uwagi na współistnienie obok siebie funkcji mieszkaniowej i biurowo - usługowej uzasadnione jest ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżących popierając skargę podniósł dodatkowo, że:

- zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, gdyż organ umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania A. K., E. K., B. W. i E. R. wobec uznania, iż nie mają przymiotu strony podczas, gdy ich nieruchomości nie graniczą wprawdzie bezpośrednio z terenem inwestycji, ale ich prawa będą naruszone, albowiem inwestycja będzie również oddziaływać na ich nieruchomości;

- kwestionowana decyzja - wbrew przepisom ustawy - nie została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, choć na działkach o nr ew. [...] i [...] zlokalizowane są obiekty zabytkowe, których otoczenie podlega ochronie prawnej. Zarzucono zaskarżonej decyzji nadto błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że inwestycja będzie oddziaływała tylko na działkę o nr ew. [...] z ominięciem działki [...] , której skarżący są również współwłaścicielami. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie spełnia też wymogów art. 61 ust. 5 u.p.z.p., gdyż wykonanie tych warunków powinno być zagwarantowane w drodze umowy, a nie w drodze ekspektatywy.

Uczestnicy E. Ż. i A. Ż. wnosili o oddalenie skargi i podali, że działka o nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem gospodarczym, zaś na działce o nr ew. [...] jest budynek starej piekarni, który pozostaje w gestii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, lecz nie jest wpisany do rejestru zabytków; drugi budynek - Restauracja "B." - objęty jest ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, lecz stoi na nieruchomości oddalonej od terenu planowanej inwestycji o około 150 metrów.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zamkniętą rozprawę otworzył na nowo oraz zwrócił się do organu administracyjnego o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy.

Prezydent miasta W. w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2006 r. wyjaśnił, iż budynek położony na działce o nr ew. [...] przy ul. [...], wzniesiony około 1900 r. oraz budynek usługowo -rekreacyjny "B." położony na działkach o nr ew. [...],[...],[...] przy ul. [...], wzniesiony w 1896 r. - nie są wpisane do rejestru zabytków, natomiast ujęte zostały w gminnej ewidencji zabytków. Nadto, otoczenie obu wspomnianych budynków również nie jest wpisane do rejestru zabytków. Organ administracyjny wyjaśnił tamże, iż ujęcie obiektu we wskazanej ewidencji nie oznacza, iż jest on objęty ochroną prawną, tak jak to ma miejsce w przypadku wpisania do rejestru zabytków. Zabytki wpisane do przedmiotowej ewidencji podlegają takiej ochronie, o ile zostaną uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ dodał, iż dla tego rejonu U. nie ma obowiązującego planu miejscowego, a zatem omawiane obiekty nie podlegają prawnej ochronie konserwatorskiej.

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2006 r. Prezydent miasta W. dodatkowo wskazał, iż do dnia 28 października 1992 r. działka o nr ew. [...] z obrębu [...] położona była na terenie objętym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1982 r. Zgodnie zaś z rysunkiem planu działka ta znajdowała się w strefie MN (22MI 7) - zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności z usługami.

Prezydent miasta W. w piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2006 r. dodał, iż według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. /obowiązującego dla przedmiotowego terenu od dnia 29 października 1992 r. do dnia 31 grudnia 2003 r./ zatwierdzonego Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 1992 r., poz. [...], działka o nr ew. [...] z obrębu [...] znajdowała się w obszarze MU-26 - o funkcjach mieszkaniowo - usługowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga M. G. i J. L. nie jest zasadna. Nie stwierdzono bowiem w toku postępowania sądowoadministarcyjnego, by zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska zostało wydane z naruszeniem prawa.

Stosownie do dyspozycji art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie jest trafny zarzut strony skarżącej dotyczący nieważności postępowania przed organem II instancji zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wobec umorzenia postępowania odwoławczego w części dotyczącej A. K., E. K., B. W. i E. R.. W judykaturze przyjmuje się bowiem, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji przymiot strony przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na której ma powstać owa inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, to jest graniczących z terenem planowanej inwestycji /confer uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. z. 4, poz. 154; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04/. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, iż A. K., E. K., B. W. i E. R. - nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką planowanej inwestycji o nr ew. [...]. Potwierdziła to też strona skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Organ odwoławczy prawidłowo zatem umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej wspomnianych wyżej osób i bez znaczenia pozostaje przy tym twierdzenie skarżących, jakoby planowana inwestycja miałaby oddziaływać na nieruchomości należące do wymienionych osób.

Zarzut strony skarżącej, iż dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został zmieniony charakter zabudowy terenu jest niezasadny. W postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu, dokonano poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zasadnie przyjęto, że analizowany obszar posiada dwie funkcje zabudowy, a mianowicie mieszkaniową i biurowo - usługową.

Zaznaczyć należy ponadto, iż działka planowanej inwestycji o nr ew. [...] z obrębu [...] do dnia 28 października 1992 r. położona była na terenie objętym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1982 r. i zgodnie z rysunkiem tego planu działka znajdowała się w strefie MN (22MI 7) - zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności z usługami. Z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. /obowiązującego dla przedmiotowego terenu od dnia 29 października 1992 r. do dnia 31 grudnia 2003 r./, zatwierdzonego Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] października 1992 r., poz. [...], wynika też, że działka O nr ew. [...] z obrębu [...] znajdowała się w obszarze MU-26 - o funkcjach

mieszkaniowo - usługowych.

W ocenie Sądu, nie jest zasadny również zarzut skarżących naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Stosownie do regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym / zagospodarowanie obszaru/ i architektonicznym /ukształtowanie wzniesionych obiektów/ - /vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198/. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, który to wymóg w niniejszej sprawie został spełniony, a nadto jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy. Szczególne warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/.

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu /w tym użytkowania obiektów/. Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zabudowa terenu planowanej inwestycji obok funkcji mieszkaniowej posiada też funkcję biurowo-usługową, to słusznie przyjął organ, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem da się z nią w praktyce pogodzić. Pamiętać bowiem należy, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Nie jest trafny zarzut strony skarżącej, jakoby kwestionowana decyzja wbrew przepisom ustawy nie została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - pomimo, iż na działkach o nr Ew. [...] i [...] zlokalizowane są obiekty zabytkowe, których otoczenie podlega ochronie prawnej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono bowiem, iż przedmiotowe budynki jakkolwiek ujęte zostały w gminnej ewidencji zabytków, to nie są jednakże wpisane do rejestru zabytków. Podobnie i otoczenie wspomnianych obiektów nie jest wpisane do rejestru zabytków. Ochronie prawnej podlegają zabytki wpisane do rejestru zabytków -art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1569 ze zm./, obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków takiej ochronie podlega zaś o ile zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego. Skoro więc dla tej części dzielnicy U. W. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to omawiane obiekty nie podlegają prawnej ochronie konserwatorskiej.

Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie jest zasadny. Zgodnie z brzmieniem wspomnianego przepisu, do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla danego zamierzenia budowlanego. Celem wspomnianej regulacji nie jest jednakże uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze porozumienia pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zdaniem Sądu, w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania wymóg ten został spełniony.

Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie regulacji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji.