Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 939/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 8, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1127/20 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2020 r. nr OA.7722.12.7.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i II i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) zasądza od A. W. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) oddala skargę kasacyjną w zakresie punktu III zaskarżonego wyroku.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1127/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia 27 stycznia 2020 r., nr OA.7722.12.7.2019, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził zwrot kosztów postępowania oraz zarządził zwrot nadpłaconego wpisu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu, dalej: "PINB", podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 10 września 2019 r. ustalił, że na działce nr ewid. [...], w miejscowości R., gmina P., został wybudowany budynek gospodarczy w stanie surowym zamkniętym o konstrukcji murowanej, gabarytach ok. 10,12 x 16,00 m z dachem dwuspadowym symetrycznym, łamanym, krytym blachą. Wysokość budynku w kalenicy wynosi ok. 5,70 m. Budynek jest jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony. Działka, na której znajduje się w/w obiekt nie jest ogrodzona. Budynek jest zlokalizowany w sąsiedztwie granicy lasu (działka nr ewid. [...]) od strony północnej. Na elewacji południowej, wschodniej i zachodniej znajdują się otwory okienne i drzwiowe. Budynek jest ocieplony, w części otynkowany, nie wykonano wewnętrznych instalacji. Budowa obiektu została rozpoczęta w 2019 r. W trakcie kontroli skarżąca nie przedłożyła decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Przedstawiła kopię zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę dla remontu budynku gospodarczego drewnianego z dachem dwuspadowym o wymiarach 7,00 x 16,00 m - znak: AB.6743.283.2019 z dnia 17 maja 2019 r., potwierdzone przez Starostę Powiatu Mieleckiego.

Postanowieniem z dnia 2 października 2019 r., znak NB.5160.9.8.2019.DH, PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] (obręb [...].) w miejscowości R., gmina P. oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w sentencji w postaci: 1) zaświadczenia o zgodności wykonanej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji przyjął, że możliwa jest legalizacja samowolnej budowy pod warunkiem wykonania nakazanych postanowieniem czynności i uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca – reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także wskazała na naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych aspektów sprawy oraz naruszenie art. 107 § K.p.a. poprzez lakoniczne i niedokładne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "PWINB", postanowieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. nr OA.7722.12.7.2019, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, uwzględniając dokonane przez organ pierwszej instancji w toku kontroli ustalenia oraz opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym na znajdujących się w aktach zdjęciach uznał, że zaistniał przypadek budowy nowego budynku gospodarczego o gabarytach większych (10,12 x 16,00 m) od istniejącego wcześniej na w/w działce budynku gospodarczego (7,00 x 16,00 m). Wskazał, że dokonując porównania zdjęcia przesłanego przez skarżącą przedstawiającego budynek przed remontem ze zdjęciem wykonanym podczas kontroli nie można uznać, że jest to ten sam budynek, w którym wykonano jedynie prace remontowe.

PWINB nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącej, że wykonywane roboty budowlane w przedmiotowym budynku mają charakter i zakres remontu. Zdaniem organu roboty te stanowią budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykracza poza prace związane z bieżącą konserwacją. Jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. By móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Dostępne w aktach zdjęcia wskazują, że stary budynek gospodarczy znajdujący się dotychczas na działce nr ewid. [...] został rozebrany i obecnie nie istnieje. Zdjęcie stanowiące załącznik do protokołu kontroli z 10 września 2019 r. przedstawia nowy budynek gospodarczy usytuowany na działce nr ewid. [...]. Porównanie zdjęć pozwala stwierdzić, że na działce nr ewid. [...] wybudowano nowy budynek gospodarczy. Zakres robót budowlanych ustalony w sprawie wskazuje, że powstaje nowy obiekt, na którego realizację inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę.

Zdaniem PWINB, słusznie organ pierwszej instancji umożliwił inwestorowi legalizację wykonanych robót przy budowie budynku gospodarczego i wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i zobowiązujące do wykonania określonych obowiązków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, dalej także: "WSA", A. W. – reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia, ewentualnie jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB, o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd stwierdził, że PINB w Mielcu jak również PWINB, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyjęły, iż skarżąca dopuściła się nielegalnej budowy budynku gospodarczego. Stwierdzono jednoznacznie, że na działce o nr [...], w miejscowości R., został wybudowany budynek gospodarczy w stanie surowym zamkniętym o konstrukcji murowanej, gabarytach - 10,12 x 16,00 m, przykryty dachem dwuspadowym symetrycznym łamanym, kryty blachą. Skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedłożyła natomiast zgłoszenie o przystąpieniu do wykonywania robót niewymagających pozwolenia na budowę dla remontu budynku gospodarczego drewnianego z dachem dwuspadowym o wymiarach: 7,00 x 16,00 m – z dnia 17 maja 2019 r., znak: AB.6743.282.2019, potwierdzone przez Starostę Powiatu Mieleckiego.

Skarżąca wyjaśniała, że na działce nr [...], od roku 1960, znajdował się budynek gospodarczy o wymiarach 7,00 x 16,00 m, powierzchnia zabudowy 112 m². Do dnia wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o wstrzymaniu robót, skarżąca przeprowadziła remont budynku zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Jednocześnie w treści zażalenia od postanowienia PINB w Mielcu przyznała, że w trakcie remontu budynku wybudowała na działce wiatę, a decyzja o połączeniu wiaty z budynkiem została podjęta jedynie z niewiedzy o przepisach Prawa budowlanego. Podkreślała także, że budynek gospodarczy nie jest obiektem nowym, budynek ten istnieje od 1960 r. i został ujęty w ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia i kubatura budynku gospodarczego z wyłączeniem rozszerzenia zadaszenia, pozostała dokładnie taka sama i wciąż wynosi 112 m². Dlatego jej zdaniem nie jest prawidłowe ustalenie organów, iż na działce został wybudowany w miejscu dotychczasowego budynek gospodarczy. W ocenie skarżącej doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem jest możliwe poprzez zobowiązanie jej do rozbiórki części budynku i usunięcie zadaszenia lub odłączenie go od budynku.

Sąd uznał, że w oparciu o przekazane akta administracyjnych, nie mógł potwierdzić legalności wydanego rozstrzygnięcia PWINB o samowolnym wybudowaniu obiektu gospodarczego. Zaskarżone postanowienie opiera się na nieudowodnionym w świetle art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. założeniu, iż skarżąca dopuściła się samowolnej budowy budynku gospodarczego. Organ nie wziął pod rozwagę wszystkich zgromadzonych dowodów, w tym tych które są dla twierdzeń skarżącej korzystne.

Organy obu instancji oparły się na kopii zdjęć załączonych do pism inicjatora postępowania kontrolnego - J. S. - bez daty ich wykonania. W toku postępowania okazało się jednak, iż w/w osoba nie żyje, zaś daty śmierci nie ustalono. O śmierci J. S. dowiedziano się na podstawie pisma pracownika Urzędu Miejskiego w P.iu z dnia 23 września 2019 r. W tych okolicznościach, ze względu na brak możliwości obiektywnego zweryfikowania kto złożył pisma opisujące stan samowoli budowlanej oraz to czy obrazy utrwalone na kopiach tych zdjęć rzeczywiście przedstawiają stan budowy budynku gospodarczego na działce o nr [...] w miejscowości R., należało za pomocą innych środków dowodowych ustalić (np.: opinia biegłego, eksperta, zeznania świadków), czy na wyżej wymienionej działce rzeczywiście doszło do wzniesienia od podstaw opisanego budynku gospodarczego.

Wersję wydarzeń przedstawianą przez A. W. potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci protokołu z dokonanej kontroli z dnia 10 września 2019 r., załącznik nr 2 do tego protokołu przedstawiający wymiary stwierdzonego obiektu gospodarczego oraz notatka służbowa "własna" sporządzona dnia 2 października 2019 r. na kopii mapy ewidencyjnej, a także potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zgłoszenia A. W. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w postaci remontu budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości R., Gmina P., działka nr ewid. [...]. Z notatki służbowej obrazującej położenie względem lasów państwowych działki o nr. [...], wynika, że na tej działce istniał, tak jak twierdzi strona budynek gospodarczy. O remoncie budynku gospodarczego traktuje zaś zgłoszenie A. W. z dnia 17 maja 2019 r. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z jednoznacznego opisu wymiarów istniejącego aktualnie budynku gospodarczego wynika, iż jego długość wynosi 16 m, zaś szerokość z wyłączeniem wykonanej wiaty 7 m, co odpowiada opisowi wymiarów budynku gospodarczego, jaki miał istnieć od 1960 r.

Okoliczności przedstawiane przez skarżącą potwierdza treść protokołu sporządzonego przez pracowników PINB w dniu 10 września 2019 r., w którym zapisano wyraźnie, iż istniejący na działce o nr [...], budynek gospodarczy został przebudowany i rozbudowany o zadaszenie na całej długości elewacji frontowej. Inwestor nie przedstawił dokumentu projektowego wraz z pozwoleniem na rozbudowę i przebudowę, a przedstawił zgłoszenie remontu istniejącego budynku gospodarczego. Pracownicy Inspekcji nie stwierdzili więc wybudowania obiektu lecz jego rozbudowę i przebudowę. Do treści tego dowodu nie odnosi się uzasadnienie postanowienia PWINB i PINB.

Dlatego, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na obalenie twierdzenia strony skarżącej, iż wykonała w sposób samowolny wyłącznie rozbudowę istniejącego obiektu gospodarczego o zadaszenie oparte na czterech murowanych słupach – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wyprowadzone na jego podstawie przedwczesne wnioski, nie uprawniały organu do zastosowania podanych wyżej przepisów prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 2 i 3, art. 52 Prawa budowlanego i skierowania do skarżącej postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót i przedłożenia w określonym terminie ściśle określonych dokumentów, w tym projektu budowlanego dotyczącego samowolnie wzniesionego od podstaw obiektu gospodarczego. W tych okolicznościach uznanie, że doszło w wyniku działań skarżącej do samowolnego wybudowania obiektu gospodarczego w miejscu poprzedniego obiektu o tożsamej funkcji, a nie do rozbudowy, ewentualnie też przebudowy tego obiektu, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w tym na ustalony zakres obowiązków skarżącej wyznaczonych granicami żądanego projektu budowlanego. Dokonane w postanowieniu PWINB ustalenia mogą mieć niekorzystne dla skarżącej konsekwencje, np. w postaci nakazu rozbiórki całości obiektu gospodarczego.

Z tych przyczyn istnieje, zdaniem WSA, konieczność dokładnego ustalenia w oparciu o istniejące w K.p.a. i Prawa budowlanego możliwości dowodowe, czy skarżąca faktycznie rozebrała obiekt gospodarczy a następnie czy dopuściła się samowolnego wzniesienia od podstaw budynku gospodarczego, czy też jej samowolne działania polegały m.in. na rozbudowie istniejącego obiektu gospodarczego poprzez powiększenie kubatury istniejącego już wcześniej obiektu o połączone z nim zadaszenie oparte na czterech murowanych słupach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, usunięcie dostrzeżonych uchybień w zakresie stosowania przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, będzie możliwe w ramach postępowaniach zażaleniowego prowadzonego przed PWINB na podstawie art. 136 K.p.a. Organ ten uwzględni w swych działaniach orzeczniczych ocenę Sądu oraz przeprowadzi czynności wyjaśniające w kierunku dokładnego ustalenia zakresu wykonanych przez skarżącą robót - art. 153 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej: "PWINB". Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co skutkowało przyjęciem przez WSA Rzeszowie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia, a także nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (powinno być: zaskarżonym postanowieniem) naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustaleniu podlegały okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Kontrowersja dotyczy tego, czy doszło do budowy nowego budynku, czy do remontu budynku istniejącego na działce nr ew. [...] w Rzemieniu od 1960 r. oraz wykonania połączonej z tym budynkiem wiaty.

W związku z tym należy pokrótce przypomnieć uzasadnienia faktyczne zawarte w postanowieniach organów obu instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu ustalił, na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2019 r., że na działce nr ew.[...], w miejscowości R., wybudowano budynek gospodarczy, w stanie surowym zamkniętym, o konstrukcji murowanej, o gabarytach ok. 10,12 x 16,00 m, z dachem dwuspadowym symetrycznym, łamanym, krytym blachą. Wysokość budynku w kalenicy wynosi ok. 5,70 m. Jest to budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony. Budynek jest ocieplony, w części otynkowany. Budowa została rozpoczęta w 2019 r. PINB odnotował, że A. W. nie przedstawiła pozwolenia na budowę. Przedłożyła natomiast kopię zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, czyli remontu budynku gospodarczego drewnianego z dachem dwuspadowym o wymiarach 7,00 x 16,00 m, z dnia 17 maja 2019 r., potwierdzone przez Starostę Mieleckiego. Stwierdził nadto, że do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę mają zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Uzasadnienie PINB nie zawierało szczegółowej analizy materiału dowodowego.

Analizę zebranego materiału dowodowego, zawierającą odniesienie się do twierdzenia skarżącej, według którego dokonano, zgodnego ze zgłoszeniem, remontu budynku gospodarczego przeprowadzono w uzasadnieniu postanowienia PWINB. Organ zażaleniowy wskazał, że opiera się na ustaleniach organu pierwszej instancji dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2019 r. oraz znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach.

Najpierw stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z budową nowego budynku gospodarczego o gabarytach większych od istniejącego wcześniej na tej działce budynku gospodarczego. Następnie, porównując zdjęcie przesłane przez pełnomocnika skarżącej jako uzupełnienie do zażalenia, przedstawiające według skarżącej w/w budynek gospodarczy przed remontem, ze zdjęciem wykonanym podczas kontroli przez PINB w Mielcu, nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż jest to ten sam budynek, w którym wykonano jedynie prace remontowe.

Kontynuując wywód PWINB odnotował, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wykonane z podobnej perspektywy. Wszystkie zdjęcia przedstawiają widok na działkę nr ew. [...] oraz jednocześnie w tle obejmują budynek mieszkalny zlokalizowany na działce sąsiedniej nr ew. [...]. Ponadto, jedno z tych zdjęć przedstawia materiały, tj. gruz betonowy oraz zniszczone elementy drewniane. Natomiast na kolejnym zdjęciu widnieje wykonany nowy fundament oraz fragment drewnianych elementów podobnych do elementów znajdujących się na w/w zdjęciu.

W ocenie PWINB, powyższe zdjęcia wskazują, że stary budynek gospodarczy, znajdujący się dotychczas na działce nr [...] został rozebrany i obecnie nie istnieje. Zdjęcie stanowiące załącznik do protokołu kontroli z dnia 10 września 2019 r. przedstawia nowy budynek gospodarczy usytuowany na działce nr ew. [...]. W tle tego zdjęcia również widoczny jest w/w budynek mieszkalny zlokalizowany na działce sąsiedniej nr ew. [...]. Tę część rozważań PINB podsumował stwierdzeniem, że porównanie powyższych zdjęć pozwala stwierdzić, iż na działce nr ew. [...] wybudowano nowy budynek gospodarczy.

Ustalenie to nie narusza ustanowionej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Organ zażaleniowy wskazał dowody na których oparł ustalenie o rozebraniu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego i wybudowaniu nowego. Odniósł się do twierdzeń skarżącej w tym zakresie i wskazał okoliczności, które wykluczają wersję skarżącej o przeprowadzeniu jedynie remontu. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ zażaleniowy nie narusza zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Argumentacja Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. nie jest trafna.

Najpierw należy podkreślić, że organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2023, pkt 8 do art. 80, za J. Wróblewskim, "Sądowe stosowanie prawa", Warszawa 1983, s. 197).

Teza Sądu pierwszej instancji o potrzebie powołania biegłego (eksperta) na okoliczność utrwalonego na zdjęciach stanu budowy budynku gospodarczego abstrahuje od tego, że organy nadzoru budowlanego są organami specjalistycznymi.

PINB i PWINB, jako organy specjalistyczne w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, były uprawnione do samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót oraz powstałego w ich wyniku obiektu budowlanego. Obowiązek skorzystania z opinii biegłego, ocen technicznych lub ekspertyz dotyczy tylko sytuacji, w której organy nie mają wiadomości specjalnych wymaganych w sprawie. Dotyczy to m.in. przypadków, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, np. konieczność przeprowadzenia badań specjalistycznych konstrukcji budynku i wydania opinii co do stanu tej konstrukcji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 925/19).

Natomiast wskazanie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na obowiązek przeprowadzenia, na okoliczność, czy doszło do wzniesienia budynku gospodarczego od podstaw, innych dowodów (zeznania świadków), w sytuacji, gdy taki dowód nie był w postępowaniu administracyjnym zawnioskowany przez strony, a potrzeba przesłuchania konkretnych osób w tym charakterze nie wynika z zebranego materiału dowodowego, stanowi naruszenie wynikającego z art. 1 § 2 P.u.s.a oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. modelu kontroli sądowej, według którego, postępowanie sądowe nie stanowi kontynuacji postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trakcie administracyjnego.

Powołane przez Sąd pierwszej instancji dowody, tj. protokół kontroli z dnia 10 września 2019 r. z załącznikiem nr 2, notatka służbowa sporządzona 2 października 2019 r. na kopii mapy ewidencyjnej, kopia zgłoszenia A. W. o przystąpieniu do remontu budynku gospodarczego, świadczą o istnieniu na działce nr ew. [...] budynku gospodarczego. Potwierdzają także wymiary tego budynku. Istnienie tego budynku oraz jego wymiary nie są kwestionowane przez organy nadzoru budowlanego.

Wskazane przez Sąd pierwszej instancji dowody nie oznaczają natomiast, że poprzedni budynek gospodarczy istniał do czasu wykonania robót budowlanych w 2019 r., polegających na wykonaniu nowego budynku gospodarczego. Na podstawie tych dowodów nie można zatem formułować tezy o potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego oraz wadliwości postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Przesądzającego znaczenia nie można także przypisywać stwierdzeniom zawartym w protokole kontroli z dnia 10 września 2019 r., w zakresie w jakim określono rodzaj wykonanych robót, tj. "przebudowa i rozbudowa". Nie wykluczając wagi spostrzeżeń pracowników organu dokonujących oględzin, skonstatować można, że zasadnicze znaczenie tego dowodu polegało na ustaleniu stanu faktycznego w chwili kontroli, tj. odnotowaniu istniejącego budynku. Konfrontacja tych ustaleń ze stanem poprzednim mogła mieć miejsce w ramach oceny całego zebranego materiału dowodowego. Kwalifikacja wykonanych robót następuje nie w protokole oględzin, ale po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w rozstrzygnięciu organu kończącym postępowanie – w tym przypadku w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, kończącym etap legalizacji przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Dla kwalifikacji wykonanych robót oraz wiarygodności materiału dowodowego nie ma znaczenia kto złożył pisma opisujące stan samowoli budowlanej. Organ zażaleniowy dokonał analizy zdjęć, w tym także zdjęć dołączonych do pisma inicjatora postępowania J. S. Dla rezultatu oceny materiału dowodowego nie ma znaczenia to, czy osoba, która przedłożyła część fotografii podała swoje dane zgodne ze stanem rzeczywistym, czy użyła danych J. S., który zmarł wcześniej. Istotne znaczenie ma wartość dowodowa zdjęć, która wynika z tego, że przedstawiają stan obiektu w okresach poprzedzających budowę nowego budynku gospodarczego, w tym zwłaszcza materiał budowlany pozostały po rozebraniu budynku gospodarczego oraz fundamenty nowego budynku.

W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, że trafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uwzględniając ocenę prawną sądu kasacyjnego, według której, stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, było wadliwe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i II i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku kasatora o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie III. Zarządzenie o zwrocie nadpłaconego wpisu wynika z uiszczenia przez skarżącą kwoty przekraczającej o 900 zł kwotę wymaganej opłaty sądowej od skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym (100 zł - § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.