Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1654/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1800/18 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1800/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S., uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 21 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 maja 2018 r. A. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej "DIAS") o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w okresie transformacji Służby Celnej otrzymał propozycję pracy i ją przyjął, natomiast DIAS powinien wydać decyzję o zwolnieniu go służby.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r., nr [...], DIAS, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej: "p.w.KAS"), podnosząc, skarżący otrzymał od DIAS propozycję z dnia 23 maja 2017 r., określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej [...] w ramach korpusu służby cywilnej, a 7 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Nowe warunki zatrudnienia zaczęły obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Zatem, wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy skarżącego – z dniem określonym w propozycji - przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.

Szef KAS, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie DIAS z dnia 21 czerwca 2018 r. W ocenie organu II instancji, w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Podkreślił, że w sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, dlatego brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy przyjęcie przez skarżącego propozycji zatrudnienia, w następstwie której jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, nie wymagało wydania jakiegokolwiek aktu o charakterze administracyjnym, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi skarżący, organ winien wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby.

W ocenie Sądu, jakkolwiek p.w.KAS posługuje się określeniem "przekształcenia" stosunku służbowego w zatrudnienie, to nie może to oznaczać, iż przekształcenie to nie wiąże się w pierwszej kolejności z przerwaniem stosunku służbowego funkcjonariusza. Jeżeli coś zostaje bowiem przekształcone, to przestaje być jednym, a staje się drugim. Na gruncie niniejszej sprawy to proste stwierdzenie nabiera istotnego znaczenia, z uwagi na zupełnie odmienny charakter przekształcanego mocą p.w.KAS "stosunku służbowego" od "stosunku pracy". Skoro bowiem temu pierwszemu przypisuje się ważną funkcję ustrojową, a nadto wskazuje się na konieczność zachowania jego apolityczności, to jego przekształcenie w stosunek o innym charakterze niż służbowy, nie może nastąpić z pominięciem konstytucyjnych gwarancji dotyczących jego ustania (przerwania). Innymi słowy, stosunek służbowy przekształcony na mocy p.w.KAS, należy traktować odpowiednio jak stosunek, który wygasł, z tym jednakże efektem in fine, że funkcjonariusz staje się zatrudnionym pracownikiem bez konieczności inicjowania nowego stosunku pracy. WSA w Warszawie podkreślił, że wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy. W ocenie Sądu, stanowisko wyrażające się w przekonaniu, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie wygasł, lecz został jedynie przekształcony w zatrudnienie, jest w istocie rzeczy iluzoryczne. Otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji zatrudnienia jest w rzeczywistości aktem zwalniającym go ze służby, bowiem niezależnie od tego, czy przyjmie on tę propozycję (i zostanie pracownikiem na umowę o pracę) czy też nie, skutek tego jest jeden – przestanie on być funkcjonariuszem. W konsekwencji skutkiem przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (wobec braku propozycji służby), jest utrata przymiotu bycia funkcjonariuszem oraz zniesienie podstawy jego dotychczasowego stosunku w znaczeniu formalno-prawnym.

Przepisy regulujące kwestie związane z ustaniem stosunku służbowego funkcjonariuszy przewidują dwie zasadnicze jego formy w postaci: (1) zwolnienia ze służby, bądź (2) wygaśnięcia stosunku służbowego. Wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby, co łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie p.w.KAS jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby.

Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżący zostaje pozbawiony możliwości poznania powodów niezłożenia mu propozycji dalszej służby oraz poddania takiej decyzji organu kontroli instancyjnej i sądowej. Skoro bowiem sama propozycja nie zawiera żadnego uzasadnienia, a co więcej, nie stanowi aktu o charakterze administracyjnoprawnym i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to brak władczego aktu o charakterze administracyjnym, który podlegałby omawianej kontroli oznaczałby w istocie naruszenie konstytucyjnych praw strony, jak prawo do sądu i prawo równego dostępu do służby publicznej.

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. W konsekwencji przyjął, iż działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem organ II instancji po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie, czym dokładnie naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dostrzega konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 p.w.KAS w niniejszej indywidulanej sprawie. Sąd zarazem w pisemnym uzasadnieniu, bardzo ogólnikowym, na stronie 8 i 9, wskazuje charakter prawny aktu administracyjnego (decyzja o zwolnieniu ze służby), co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 P.p.s.a. i związania dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów organów administracji. Ponadto dokonana wykładnia prawa, w szczególności prawa procesowego, zdaniem organu, nie jest jasna, organ wskazuje również na brak wskazania w wytycznych jakie przepisy organ naruszył, w efekcie brak jest możliwości prawidłowego wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61 a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, tj. błędne ustalenie przez Sąd rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona skarżącemu w Izbie Administracji Skarbowej [...] jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie administracyjnej w postępowaniu odnoszącym się do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Mylne przyjęcie przez Sąd, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu już samo jej złożenie - jest równoznaczne - ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w sytuacji "ucywilnienia" i kontynuacji przekształconego stosunku prawnego przewidzianej przez art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, albowiem, w ocenie Sądu, na pojęcie "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS składają się dwa zdarzenia: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy";

4. art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 153 P.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd - uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - nieprawidłowo przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS - jako akt - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dlaczego niniejszej sprawie w przypadku skarżącego złożył propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 10 stycznia 2022 r., zwrócono się do stron z pismem o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt III OSK 1654/21 na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842 ze zm.). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ pismem z dnia 13 stycznia 2022 r., a strona przeciwna pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że skoro DIAS złożył skarżącemu propozycję zatrudnienia, która została przez niego przyjęta na mocy oświadczenia z dnia 1 czerwca 2017 r., to tym samym stosunek służby skarżącego w Służbie Celno-Skarbowej został przekształcony z mocy przepisów p.w.KAS w stosunek pracy. Nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 maja 2018 r., tj. do wydania decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, z uwzględnieniem zajętego w zaskarżonym wyroku stanowiska. Co w konsekwencji oznacza, że Szef KAS błędnie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Zatem, zbadania wymagało, czy we wskazanych przez Sąd pierwszej instancji okolicznościach faktycznych i prawnych istniała podstawa normatywna do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku skarżącego o wydanie decyzji w sprawie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.

Wyjaśnić należy, iż z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w.KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, oraz miejsce zamieszkania. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym ustawodawca, w ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych, nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby, jak również pozostawił właściwym organom dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS.

Powyższe oznacza, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości – otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech wyżej wymienionych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu, czy podjąć działanie. Tym samym organ ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.

Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS). Dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W sprawie bezsporne jest, że skarżący – na mocy oświadczenia z dnia 7 czerwca 2017 r. – przyjął złożoną mu w piśmie z dnia 23 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, propozycję zatrudnienia. W konsekwencji, stosunek służby skarżącego został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 k.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego co do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby – z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie. Oznacza to, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, przedstawione w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe. Należy zatem uznać, że postanowienie Szefa KAS z dnia 3 sierpnia 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS z dnia 21 czerwca 2018 r., odpowiadają przepisom prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym skarżącego, który za jego zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Czyni to zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego, w sytuacji gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy – zasadnymi. W związku z tym bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 135 i art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.