Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 766/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi M. C.-K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. C. – K. i T. K., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 13 ust.2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 788, dalej jako: "ustawa") – odmówił zmiany lasu znajdującego się na części działki nr ewid. 867 o powierzchni 0,24 ha w miejscowości S., gm. Ł., na użytek rolny.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie złożyła M. C. – K. i T. K. podnosząc, że nieruchomość położona jest na terenie objętym planem miejscowymi, na obszarze oznaczonym symbolem 14.34 RM oznaczającym możliwość zabudowy nie dalej niż 30 m od linii rozgraniczającej przylegającej do drogi publicznej, bez wskazania, że jest to teren przeznaczony na las, oraz na obszarze oznaczonym symbolem 14.74 ZL określającym przeznaczenie terenu na lasy, na tej części nie chcą budować budynków. Jednocześnie odwołujący wskazali, że jeśli zmiana użytku leśnego nie jest możliwa na tym obszarze to proszą o zmianę użytków na terenie oznaczonym symbolem 14.34 RM. Zdaniem odwołujących, funkcja terenu została narzucona odgórnie a dokonując zakupu nieruchomości kierowali się wypisem z planu miejscowego, traktując go jako dokument wiążący. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na podstawie planu miejscowego nie jest możliwa, w związku z czym towarzyszące zabudowania powinny mieć charakter budynków gospodarczych. W późniejszym terminie zadeklarowali dokupienie gruntu do stworzenia ekologicznego gospodarstwa rolnego. Nie przewidują hodowli bydła, trzody chlewnej a planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne i nie naruszy interesów osób trzecich. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczo – składowy przy zachowaniu odpowiedniej funkcji, w ocenie odwołujących, stworzy zabudowę zagrodową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Decyzję w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa wydaje starosta na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy). O tym czy dany podmiot jest właścicielem lasu przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż właścicielem lasu jest osoba fizyczna lub prawna będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. Zgodnie z art. 8 ustawy, gospodarkę leśną prowadzi się według zasad: powszechnej ochrony lasów (pkt 1), trwałości utrzymania lasów (pkt 2), ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (pkt 3) oraz powiększania zasobów leśnych (pkt 4).

Podstawą rozpoznania żądania zmiany gruntu leśnego na użytek rolny jest wystąpienie "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, zatem organ sięgając do poglądów judykatury przyjął, że jest ta szczególna potrzeba właściciela lasu niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla właściciela lasu z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielach lasu. Wspomniane "uzasadnione potrzeby" powinny dotyczyć przede wszystkim potrzeb gospodarczo – bytowych, w tym uzasadnionych potrzeb prowadzenia gospodarki rolnej.

Jak następnie wyjaśnił organ, odwołujący złożyli wniosek o zmianę lasu na rolę celem prowadzenia gospodarstwa rolnego. Uzyskany grunt rolny planują zagospodarować na cele prowadzenia gospodarstwa rolnego, zabudować budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, tak aby zapewnić rodzinie wspólne miejsce zamieszkania. Obecnie małżonkowie nie zamieszkują razem, a uzyskana zmiana pozwoli im na wspólne prowadzenie życia rodzinnego oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego. W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał od wnioskodawców oświadczenie, iż nie posiadają gospodarstwa rolnego, nie posiadają kwalifikacji rolnika indywidualnego i nie posiadają nr gospodarstwa rolnego w rejestrze ARiMR.

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość wnioskodawców o powierzchni 0,51 ha (wg informacji z ewidencji gruntów) oznaczana jest jako użytki: – LsV las na powierzchni 0,24 ha, Lzr-RV grunty zadrzewione i zakrzaczone o powierzchni 0,06 ha, S-RV sady o powierzchni 0,14 ha i W-RV grunt pod rowami o powierzchni 0,07 ha. W uproszczonym planie urządzenia lasu objęty jest grunt z nieruchomości odwołujących się o powierzchni 0,24 ha na okres od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2026 roku. Ta część nieruchomości porośnięta jest brzozą w wieku 15 lat i zaleceniem gospodarczym – czyszczeniem późnym (CP-P Pilne). Organ pierwszej instancji dokonał oględzin działki, co potwierdza protokół oraz dokumentacja fotograficzna. Las zakwalifikowany jest jako typ siedliskowy Bśw, pełne zwarcie, w podszyciu miejscowo występującą olszą, kruszyną i brzozą. Organ pierwszej instancji przeanalizował okoliczności faktyczne i prawne występujące w sprawie i uznał, że jakkolwiek wnioskowana zmiana lasu na użytek rolny jest stronom niezbędna dla poprawy życia pod względem finansowym i rodzinnym, to jednak nie stanowi wystąpienia okoliczności szczególnie uzasadnionych. Kolegium z treści wniosku i odwołania skonstatowało, że prawdziwym celem wnioskodawców jest uzyskanie możliwości zabudowy nieruchomości budynkiem jednorodzinnym.

Według planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., obszary wsi: K. w, Ł., Z., B., S., S. oraz fragmenty obszarów wsi P. i Ł. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2010 roku nr 310, poz. 2601) nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 14.74 ZL, 14.34 RM, 14.67 R i 14.10 KD-D. Teren oznaczony symbolem ZL oznacza lasy, co oznacza przeznaczenie ograniczone do gospodarowania leśnego na gruntach leśnych, obejmujących: lasy, porolne grunty do zalesienia z liniami podziału przestrzennego lasu i urządzeniami melioracji wodnej oraz drogi leśne, parkingi leśne, leśne obiekty rekreacyjne i zabudowę leśną. Obszar oznaczony symbolem RM oznacza "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych i leśnych", przez co rozumieć należy przeznaczenie ograniczone do zachowania istniejącej oraz realizowania projektowanej zabudowy mieszkalno – produkcyjnej w gospodarstwie, w skład której wchodzi budynek mieszkalny, budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów i przeznaczonych dla potrzeb własnych gospodarstwa rolnego, z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych, garażami oraz terenami zieleni, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej. Obszar oznaczony symbolem R oznacza "tereny rolnicze", przez co rozumieć należy przeznaczenie ograniczone do gospodarowania rolniczego na niektórych gruntach rolnych w tym: na gruntach ornych i pod sadami, na trwałych użytkach zielonych, w ogrodach, pod osłonami, łącznie z drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, zadrzewieniami, obiektami melioracji wodnych, przeciwpowodziowymi i przeciwpożarowymi. Natomiast obszar oznaczony symbolem KD-D to tereny dróg publicznych – droga (ulica) dojazdowa, przez co rozumieć należy przeznaczenie ograniczone do zachowania istniejących oraz realizacji projektowanych dróg (ulic) o klasie dojazdowa, o pasie drogowym określonym liniami rozgraniczającymi.

W ocenie Kolegium bezspornym jest, że wnioskodawcy nie są rolnikami, nie posiadają gospodarstwa rolnego, w takiej sytuacji trudno uznać za uzasadnioną i wyjątkową potrzebę zmianę lasu na użytek rolny. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu niezbędną w danej sytuacji. Nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właścicieli lasu, konieczne jest przedstawienie ich szczególnego charakteru, w stosunku do konkretnej nieruchomości objętej wnioskiem. Treść tego przepisu oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie – zdaniem Kolegium – nie ma miejsca. W przypadku odwołujących nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która uzasadniałaby ich wniosek. Odwołujący nie są nawet rolnikami, nie posiadają gospodarstwa rolnego, zmiana lasu na użytek rolny nie zmieni ich statusu tak aby wykazać się posiadaniem gospodarstwa rolnego i w konsekwencji zrealizowania na tej nieruchomości zabudowy zagrodowej.

W zakresie posłużenia się przez odwołujących pojęciem "trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej" Kolegium zwróciło uwagę na błędne utożsamienie tego pojęcia ze "zmianą lasu na użytek rolny". Są to różne instytucje prawne, których postępowanie jest prowadzone w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej dokonuje się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1161), przy czym jest to w myśl art. 4 pkt 11 ustawy rozpoczęcie faktycznego innego niż leśne użytkowanie gruntów. Uprzednio jednak grunt ten jest w planie miejscowym przeznaczony na cele nieleśne. Wyłączenie gruntów z produkcji leśnej to nowy sposób użytkowania gruntu, który prowadzenie takiej działalności wyklucza.

W zakresie zarzutu odwołujących, że zostali wprowadzeni w błąd pod względem możliwości zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym Kolegium wyjaśniło, że z treści aktu notarialnego wynika, iż w części nieruchomość ma charakter leśny, o czym świadczyło przysługujące Lasom Państwowym Nadleśnictwo w S. prawo pierwokupu, a nadto z wypisu z planu miejscowego również wynikało przeznaczenie nieruchomości określone tym planem.

Konkludując organ odwoławczy napisał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zmiana lasu na użytek rolny nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby odwołujących, zatem nie zaistniała podstawa do uwzględnienia odwołania.

W skardze na powyższą decyzję M. C. – K. i T. K. wskazali na naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej naruszeniem prawa materialnego i procesowego;

2. przepisu prawa materialnego, czyli art. 13 ust. 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wola skarżących do stworzenia ośrodka interesów życiowych, w postaci gospodarstwa rolnego, położonego na terenie nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, w sytuacji gdy nieruchomość ta stanowi jedyną własność skarżących, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia występowania szczególnie uzasadnionych potrzeb skarżących w przekształceniu terenów leśnych na użytki rolne zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorzy skargi wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci aktu urodzenia dziecka skarżących, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżących oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi jej autorzy wskazali, iż kryteria, które stanowią wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" konkretyzują się wokół wyjątkowości sytuacji właściciela lasu, rozumianego jako specyficzny układ okoliczności życiowych w jakich właściciel lasu się znajduje (i), oczywistego wpływu rozstrzygnięcia o zamianie lasu na użytki rolne, na życie właściciela lasu, w postaci niezbędnej konieczności uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dla uzyskania satysfakcjonującego i usprawiedliwionego statusu życiowego właściciela lasu (ii), wymierności i obiektywności motywacji jakimi kieruje się właściciel lasu (iii) oraz rzetelnej oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej właściciela lasu poprzez ustalenie w jakim stopniu rozstrzygnięcie wniosku o zamianę gruntu leśnego na użytki rolne decyduje o bezpieczeństwie rodzinnym i majątkowym właściciela lasu. Organ przy ocenie przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy nie może pomijać osobistej i rodzinnej sytuacji wnioskodawcy, która od rozstrzygnięcia takiego wniosku zależy.

Sytuacja osobista (życiowa) i rodzinna skarżących w momencie składania wniosku o wydanie decyzji oraz w momencie wydawania decyzji, pozostawała niezmiernie trudna. Skarżący są małżeństwem, lecz nie zamieszkują pod jednym dachem. W dniu 25 kwietnia 2017 roku skarżącym urodziło się dziecko, co potwierdza skrócony akt urodzenia dziecka. Skarżąca zamieszkuje w Warszawie wraz z dzieckiem, u swojej mamy, dzieląc z nią niewiele ponad trzydziestometrowe mieszkanie. Mieszkanie w którym zamieszkują jest najmowanym lokalem komunalnym. Pokój zajmowany przez skarżącą wraz z dzieckiem nie ma wyodrębnionej funkcji użytkowej. By korzystać z toalety, bądź kuchni skarżąca musi przechodzić przez pokój zajmowany przez matkę. Ze względu na niewielki metraż oraz brak oddzielnej funkcji mieszkalnej za niemożliwe należy uznać przebywanie w tej lokalizacji wspólnie przez oboje skarżących. Natomiast skarżący zamieszkuje gościnnie w lokalu położonym w miejscowości L., należącym do jego wujka oraz siostrzeńca. Miejsce zamieszkania skarżącego oddalone jest jednakże od miejsca zamieszkania skarżącej oraz ich wspólnego dziecka o blisko 100 km, co niezwykle utrudnia Skarżącym wzajemny kontakt oraz praktycznie uniemożliwia stworzenie wspólnego ośrodka interesów życiowych dla rodziny.

Skarżący, poza nieruchomością objętą przedmiotem postępowania, nie posiadają, ani nie są właścicielami żadnej innej nieruchomości na obszarze której mogliby stworzyć ośrodek interesów życiowych dla założonej przez nich rodziny. Skarżący mieszkają oddzielnie, bez perspektyw na ustabilizowanie ich sytuacji życiowej oraz majątkowej. Kupując działkę mieli zamiar poprawy ich sytuacji życiowej poprzez osiedlenie się na tej nieruchomości, budowę domu, który stałby się ich stałym miejscem zamieszkania oraz gospodarstwa, które stałoby się źródłem dochodu dla rodziny.

W ocenie skarżących, organ wydając decyzję pominął rozważanie dotyczące sytuacji osobistej skarżących oraz motywacji skłaniających ich do złożenia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny.

Zapisy planu miejscowego pozwalają na realizację planowanej inwestycji.

Za błędny skarżący uznali argument organu, iż skoro skarżący nie prowadza obecnie gospodarstwa rolnego to nie posiadają szczególnie uzasadnionych potrzeb w zakresie możliwości prowadzenia gospodarki rolnej. Taka argumentacja sprzeczna jest z przepisem prawa, bowiem warunkiem zamiany lasu na grunt rolny nie jest posiadanie statusu rolnika bądź prowadzenie gospodarstwa rolnego, jak również sprzeczna jest z zasadami logiki, bowiem grupa zawodowa rolników nie jest grupą zamkniętą do której nie mogą dołączyć żądne nowe, nie będące uprzednio rolnikami, osoby. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest jedyną nieruchomością na której skarżący mogą się osiedlić i stworzyć stabilne warunki dla utrzymania gospodarczego rodziny, co – zdaniem skarżących – stanowi szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy, w myśl którego zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

W ocenie skarżących, chęć założenia gospodarstwa rolnego, czy – innymi słowy – stworzenie wspólnego ośrodka interesów życiowych, stanowi wystarczającą przesłankę zamiany lasu na użytek rolny.

Tymczasem, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie może decydować o spełnieniu przesłanek zamiany lasu na użytek rolny w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy, stąd podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni tego przepisu, nie może przynieść oczekiwanego rezultatu.

Przystępując do rozważań merytorycznych wyjaśnić wypada, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w art. 13 ust. 2 ustawy nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym, winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 roku, sygn. II OSK 1088/10, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanka, od spełnienia której uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny sformułowana została przez ustawodawcę w sposób ogólny, wymagający w każdym przypadku dokonania przez organ oceny wskazywanych przez stronę okoliczności.

Słowo "potrzeba" w języku polskim używane jest w znaczeniu, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej; konieczność, mus, niezbędność. Słowo to używane jest także w znaczeniu "krytyczne położenie, opresja, tarapaty, niebezpieczeństwo, nieszczęście, ubóstwo, bieda" oraz w liczbie mnogiej w znaczeniu rzeczy, bez których trudno się obejść, koniecznych do życia ("Mały słownik języka polskiego" PWN 1969). We wszystkich znaczeniach zatem pojęcie to niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności.

Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, a taka w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.

Takie rozumienie treści art. 13 ust. 2 ustawy wynika też z celów jakie ma realizować ustawa o lasach. Jak stanowi art. 1 ustawy, określa ona zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy).

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania precyzując w pkt 1-5 najważniejsze związane z tym obowiązki w tym, obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu czy obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu i jego racjonalnego użytkowania. Z trwałym utrzymywaniem lasów wiąże się ograniczanie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Taka zmiana pozbawia bowiem las jego konstytutywnych cech. Dlatego też ustawodawca ograniczył dopuszczalność takiej zmiany. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek (wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2196/14).

Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy właściciel lub inny podmiot z nim zrównany wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Jest to przesłanka, która musi bezwzględnie wystąpić, a ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu. Zaistnienie tej przesłanki podlega ocenie organu rozpoznającego wniosek. Nie wystarcza przy tym wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela, konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru. Jest to zatem przesłanka kwalifikowana.

Innymi słowy i podsumowując, zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny.

W niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej – organy dokonały prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności żadnych takich okoliczności nie wskazali skarżący, stąd przedstawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 K.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Organy obu instancji trafnie uznały, że w przypadku skarżących nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić ich wniosek, gdy tenże wynika z chęci osiedlenia się na przedmiotowej działce, bądź jak to skarżący inaczej także ujmują – z chęci rozpoczęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto nie można pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" utożsamiać, jak czyni to pełnomocnik skarżących, ze szczególnie uzasadnionym interesem skarżących. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Nie ulega bowiem wątpliwości, że chęć zagospodarowania przedmiotowej działki przez jej właściciela oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale – co należy podkreślić – nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. W tym wypadku ustawa wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Trudno też argumentować wniosek szczególnie uzasadnionymi potrzebami ze strony skarżących zamiany lasu na użytek rolny skoro nie prowadzą oni gospodarstwa rolnego, nie posiadają uprawnień do jego prowadzenia a więc grunt rolny nie jest im koniecznie potrzebny.

Końcowo należy podkreślić, że organy w sprawie podjęły niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wyjaśniono wszystkie wątpliwe kwestie, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, iż w sprawie nie wystąpiła "szczególnie uzasadniona potrzeby" warunkująca uwzględnienie wniosku skarżących. Z wskazanych powodów nie może oprzeć się krytyce podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

M.K.