Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 884/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2023 r. znak: DON.7100.16.2023.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 lutego 2023 r., znak: DON.7100.16.2023.RKR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. z siedzibą w K.– utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Śląski WINB", "organ wojewódzki") z 19 grudnia 2022 r., znak: WINB.WOA.771.30.2022.KC.

Do wydania decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB w R.", "organ powiatowy") nakazał T. S.A. z siedzibą w K. (dalej także: "Spółka", "skarżąca"), jako następcy prawnemu inwestora - Zakładu E. w G. - doprowadzenie fragmentu sieci napowietrznej niskiego napięcia, zlokalizowanej w B., przy ul. [...], w zakresie usytuowania stacji transformatorowej słupowej zlokalizowanej obecnie na działce nr [...] - do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę wydaną przez Naczelnika Gminy K. z [...] lipca 1990 r., [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r.

Śląski WINB, po wszczęciu postępowania na wniosek T. S.A., decyzją z 19 grudnia 2022 r., znak: WINB.WOA.771.30.2022.KC odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w R. z [...] września 2021 r. nr [...].

Spółka – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyła odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego z 19 grudnia 2022 r.

Wspomnianą na wstępie decyzją z 17 lutego 2023 r., znak: DON.7100.16.2023.RKR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w mocy. W uzasadnieniu decyzji przypomniał, że podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w R. w dniu [...] lipca 2021 r. w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy stacji słupowej na nieruchomości w B., ul. [...], działka nr [...] ustalono, że "Pan K. domaga się przestawienia stacji transformatorowej zgodnie z projektem". W trakcie kontroli strony postępowania przedstawiły określone dokumenty, z których sporządzono dokumentację zdjęciową.

Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z akt postępowania, roboty budowlane dotyczące sieci napowietrznej niskiego napięcia były prowadzone w latach 1990-1991. Decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny dotyczący remontu sieci rozdzielczej niskiego napięcia oraz lokalizacji pięciu nowych stacji transformatorowych słupowych 20/0,4 kV wraz z włączeniem do sieci napowietrznej 20 kV we wsi B. Następnie decyzją tego organu z dnia [...] lipca 1990 r., znak: [...] udzielono pozwolenia na remont linii NN oraz budowy pięciu nowych stacji transformatorowych 20/0,4 wraz z włączeniem do sieci 20 kV w miejscowości B. W dniu 7 października 1991 r. dokonano odbioru technicznego obiektu.

Ponieważ w toku prowadzonego postępowania wyszło na jaw, że istniejącą na obecnej działce nr [...] stacja transformatorowa słupowa, została usytuowana niezgodnie z ww. pozwoleniem na budowę, PINB w R. decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] nakazał – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.. dalej: "Pr.bud.") – T. S.A. z siedzibą w K., jako następcy prawnemu inwestora Zakładu E. w G. - doprowadzenie fragmentu sieci napowietrznej niskiego napięcia, zlokalizowanej w B., przy ul. [...] w zakresie usytuowania stacji transformatorowej słupowej zlokalizowanej obecnie na działce nr [...] - do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lipca 1990 r., nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę, w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r.

GINB podkreślił, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości związanych z usytuowaniem stacji transformatorowej słupowej niezgodnie z decyzją Naczelnika Gminy K. z [...] lipca 1990 r., nr [...], organ miał obowiązek zainicjowania postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania naprawczego, w ramach którego zapadła decyzja organu powiatowego, jest bowiem usunięcie kolizji z prawem wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy przywołał dalej treść przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 52 ust. 1 Pr.bud., stanowiących podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji PINB w R.

Stwierdził, że zarzuty dotyczące nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania określonych robót budowlanych bez uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud. (tj. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych) nie mogą mieć wpływu na prawidłowość przedmiotowej decyzji nakazowej. Wyjaśnił bowiem, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 Pr.bud. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud. zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 tej ustawy mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 Pr.bud.

W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że PINB w R. wydając decyzję z [...] września 2021 r. prawidłowo nałożył na Spółkę obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Pr.bud., bez uprzedniego wstrzymania robót budowlanych. Nakładając obowiązek, organ powiatowy dostosował go do zakończonych już robót budowlanych, które zostały skontrolowane w dniu 15 lipca 2021 r. W ocenie GINB, formułując zakres obowiązków, organ powiatowy miał więc pełne rozeznanie co do dokładnej lokalizacji stacji i stosunków właścicielskich. Poczynione ustalenia doprowadziły do wniosku, że Spółka nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w okresie jej budowy w miejscu niezgodnym z projektem, jak również nie posiada takiego prawa obecnie.

GINB uznał ponadto, że organ powiatowy w inkryminowanym rozstrzygnięciu słusznie uznał, iż podczas budowy stacji transformatorowej słupowej oznaczonej jako "Bojanowska" doszło do istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę oraz projektu zagospodarowania terenu, zwanego wówczas planem realizacyjnym (w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowego obiektu). Przy braku zgody obecnego właściciel nieruchomości, na której jest usytuowana sporna inwestycja nie ma możliwości doprowadzenia do jej legalizacji w takim kształcie.

Według GINB, wobec zaistnienia powyższej przesłanki organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze powinien był wydać decyzję w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. - dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmianę lokalizacji inwestycji. Stosując zatem art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. zamiast pkt 3 pomimo wystąpienia istotnego odstąpienia, organ naruszył prawo.

Naruszenie to nie ma jednak zdaniem GINB charakteru rażącego, gdyż nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Biorąc pod uwagę upływ czasu od ukończenia robót budowlanych, jak również ewentualne skutki społeczno-gospodarcze związane z potencjalną rozbiórką obiektu, które wiązałyby się z ograniczeniami w dostawie energii elektrycznej, w przekonaniu GINB nie sposób twierdzić, że wybrany przez organ powiatowy sposób doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Jednakże utożsamianie pojęcia "rażące naruszenie prawa" z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa to zaś naruszenie ciężkie i oczywiste. Zachodzi wtedy, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Takich cech – w ocenie GINB – nie można natomiast przypisać decyzji PINB w R. z [...] września 2021 r.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB w R. z [...] września 2021 r. została wydana przez właściwy organ bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak zatem wad kwalifikowanych (określonych art. 156 § 1 k.p.a.) w ww. decyzji organu powiatowego uzasadniał odmowę stwierdzenia jej nieważności.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja PINB w R. nr [...] z [...] września 2021 r., mimo jej wydania z naruszeniem przepisów, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, podczas gdy decyzja ta w sposób jawny i bezsprzeczny narusza art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ została ona wydana na podstawie przepisu niemającego zastosowania w niniejszej sprawie, nakładającego na skarżącą inne obowiązki, aniżeli tych wynikających z zaskarżonej decyzji, wobec czego wykonanie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków w postaci przebudowy, podczas gdy w przypadku zastosowania prawidłowego przepisu być może przebudowa w ogóle nie byłaby konieczna;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania do władzy publicznej oraz naruszenie zasady praworządności a to w efekcie uznania, że mimo wydania przez PINB w R. decyzji nr [...] z [...] września 2021 r. z naruszeniem prawa brak jest podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy oczywistym jest, że decyzja organu powiatowego nie może się ostać w obecnym kształcie w obrocie prawnym, bowiem została wydana w oparciu o całkowicie błędną podstawę prawną;

c) art. 11 k.p.a. na skutek uznania, że w decyzji PINB w R. nr [...] z [...] września 2021 r. wykazano rzekomą zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy organ uzasadniał przesłanki odnoszące się do przepisu, który nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie;

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i zarazem wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym zaniechanie pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasady rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i poddania szczegółowej analizie wszelkich zgromadzonych w sprawie dowodów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB i decyzji Śląskiego WINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ wojewódzki, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca nie zgadza się z oceną organów, że naruszenie prawa, jakiego dopuścił się PINB w R. nie miało charakteru rażącego. W ocenie skarżącej powyższe stanowisko jest oczywiście nieprawidłowe, gdyż PINB w R. jako podstawę prawną wydanej przez siebie decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., podczas gdy, co jasno wybrzmiewa z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB winien był zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.

W skardze podniesiono, że każdy z ww. przepisów odnosi się do zupełnie innej sytuacji faktycznej i niedopuszczalne jest ich zamienne stosowanie. Wobec powyższego PINB w R. dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o przepis, który w ogóle nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, Trudno zatem przyjmować, że decyzja ta nie jest wadliwa i nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, iż na podstawie pkt 2) organ niejako z automatu nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zgodnie z pkt 3) obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem aktualizuje się dopiero i to - W RAZIE POTRZEBY - po sporządzeniu i przedstawieniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W myśl pkt 3) wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem musi być poprzedzone realizacją tego zasadniczego obowiązku wynikającego z przepisu, czyli sporządzeniu i przedstawieniu odpowiedniej dokumentacji. Dopiero po przedstawieniu sporządzonej dokumentacji i tylko w razie potrzeby organ nakłada na inwestora dalsze zobowiązania w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W razie wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 3) Pr.bud. obowiązki skarżącej byłyby zupełnie inne, aniżeli te wynikające z decyzji PINB w R.

Zdaniem skarżącej, niewykluczone więc, że w przypadku wydania decyzji opartej na podstawie prawnej wskazanej w decyzji organu powiatowego skarżąca nie byłaby zobowiązana do dokonania jakichkolwiek robót budowlanych mających na celu przebudowę urządzeń przesyłowych.

Skarżąca wskazuje, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest klauzulą generalną, niezdefiniowaną w obowiązujących przepisach, co oznacza, że w celu ustalenia, czy na gruncie danej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny okoliczności tejże sprawy. Uważa, że skutki powstałe w wyniku wykonania decyzji PINB w R. są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Decyzja ta bowiem, w efekcie jej wydania w oparciu o błędną podstawę prawną, nałożyła na skarżącą obowiązek dokonania określonych robót budowlanych, który to obowiązek mógłby w ogóle nie powstać w sytuacji zastosowania właściwej podstawy prawnej.

W konsekwencji, w ocenie skarżącego oczywistym jest, iż organ wojewódzki zobowiązany był do uchylenia decyzji PINB w R., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca podkreśla ponadto, że "działanie na podstawie i w granicach prawa", wyartykułowane w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP nie oznacza działania na podstawie jakiegokolwiek prawa (jakiegokolwiek przepisu), lecz na podstawie przepisów, które w danej konkretnej sytuacji znajdują zastosowanie, tj. najbardziej odpowiadają zaistniałemu stanowi faktycznemu. Powyższe natomiast, tj. przyporządkowanie odpowiednich przepisów pod okoliczności faktyczne, które wystąpiły w danej sprawie (subsumpcja) jest zadaniem organu administracji rozpatrującego tę sprawę.

Uchybienie PINB w R. – zdaniem skarżącej – należy kwalifikować jako oczywiście rażące, z uwagi na wskazane wcześniej zupełnie inne obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Pr.bud. i zupełnie inne skutki w przypadku wykonania tych obowiązków.

Według autora skargi, wykonanie decyzji PINB w R. doprowadziłoby do nieodwracalnych skutków w postaci przebudowy, gdy tymczasem może wystarczyłoby zrealizowanie podstawowych obowiązków wskazanych w pkt 3) i nie byłoby już potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Tak znaczące różnice dyspozycji ww. przepisów powodują, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego to jest uchylona a sprawa winna być przekazana do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Obowiązkiem sądu jest bowiem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2023 r. oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z 19 grudnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w R. z [...] września 2021 r., nr [...], są zgodne z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Skoro przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).

W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. Jednocześnie doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Musi ono wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym. Tym samym, niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022). W wyroku z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) NSA wskazał, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

W ocenie tutejszego Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o żadnej z przedstawionych sytuacji, a tym bardziej o oczywistym charakterze naruszenia prawa, które wywołuje przy tym skutki społeczno-gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa.

PINB w R. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], nakazał skarżącej Spółce doprowadzenie fragmentu sieci napowietrznej niskiego napięcia, zlokalizowanej w B., przy ul. [...], w zakresie usytuowania stacji transformatorowej słupowej zlokalizowanej obecnie na działce nr [...] - do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę wydaną przez Naczelnika Gminy K. z [...] lipca 1990 r., nr [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r. Decyzja ta została wydana w niebudzących wątpliwości ustaleniach faktycznych, z których wynika, że sporna słupowa stacja transformatorowa została posadowiona na działce nr [...] niezgodnie ze wspomnianym pozwoleniem na budowę, tj. w miejscu oddalonym od przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym o ok. 10 m. Nie zostały też skutecznie podważone przez skarżącą ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego, z których wynika, że zarówno obecny, jak i uprzedni właściciel tej nieruchomości nie wyraził zgody na takie usytuowanie wskazanej słupowej stacji transformatorowej. W konsekwencji takich ustaleń organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że skarżąca Spółka nie dysponuje zgodą właściciela nieruchomości na aktualne umiejscowienie spornej stacji i wykonane roboty budowlane.

W tej sytuacji, należało rozważyć, czy treść rozstrzygnięcia wydanego przez PINB w R. i nakaz orzeczony decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] "rażąco narusza prawo" w wyjaśnionym uprzednio rozumieniu tego pojęcia na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niewątpliwie rację ma skarżąca wskazując na różnice w trybach przewidzianych w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Pr.bud. Przepis art. 51 ust. 1 stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego wykonanie któregoś z powyższych obowiązków są odmienne, jednak kluczowe dla ich rozróżnienia i zastosowania jest przede wszystkim ustalenie, w oparciu o dokonaną ocenę stanu faktycznego i prawnego, czy istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Taki jest bowiem zasadniczy cel postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 Pr.bud. Orzekając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. organ musi stwierdzić, że taka możliwość nie istnieje, bez dokonania rozbiórki obiektu lub jego części albo doprowadzenia do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast stwierdzi, że jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w zależności od dalszych ustaleń powinien ocenić, czy w realiach faktycznych sprawy nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też - w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nałożyć najpierw obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a dopiero w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W tym miejscu należy także zauważyć, że ustawodawca wyraźnie wyodrębnił postępowanie legalizacyjne, uregulowane w przepisach art. 48-49b Pr.bud., które prowadzone jest w przypadkach ujawnienia całkowitej samowoli budowlanej, od postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50-51 Pr.bud., które w przeważającej części przypadków dotyczy sytuacji, gdy roboty są lub były prowadzone z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Powyższe oznacza, że co do zasady we wszystkich przypadkach, kiedy zostaje wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 Pr,.bud. mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem na skutek działań inwestora naruszających przepisy prawa, wymagających interwencji organu nadzoru budowlanego. Przez pojęcie działań niezgodnych z prawem należy rozumieć prowadzenie robót budowlanych właśnie niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub z przepisami, co w sumie doprowadza do sytuacji określonych w art. 50 ust. 1 (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016). Dla podjęcia decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. konieczne jest jednak bezsporne ustalenie, że roboty zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, co oznacza potrzebę ich oceny w kontekście wydanego pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem treści art. 36a ustawy.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że tylko wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" wynikiem negatywnym dla inwestora. Jak już wyjaśniono, decyzja taka musi być wydana, gdy organ ustali, że nie ma możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud. stanowi dopiero pierwszy etap postępowania naprawczego, zaś po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i w zależności od dokonanych ustaleń podejmuje działania określone w ust. 3 i 4 lub 5 Pr.bud.

To więc, którą z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 Pr.bud. należy wydać, zależy od ustalonych okoliczności faktycznych badanego przypadku i ich prawidłowej kwalifikacji prawnej. Już samo to powoduje, że zastosowanie jednego z trybów naprawczych wynikających z tego przepisu co do zasady jest wynikiem oceny prawnej konkretnego stanu faktycznego. Natomiast błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1818/21, LEX nr 3273301).

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji PINB w R. stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Organ powiatowy doszedł bowiem do wniosku, że nie może nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych, gdyż te zostały już zakończone, nie może orzec o rozbiórce obiektu, gdyż naruszyłoby to obowiązek zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla mieszkańców, nie można też orzec o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż w takim miejscu został on oddany do użytkowania.

Uznając, że nie ma przeszkód do kontynuowania procesu naprawczego, powiatowy organ nadzoru budowlanego słusznie rozważył zatem następnie zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., błędnie przyjmując jednak, że stosuje się go tylko do robót będących w trakcie realizacji. Niemniej, w świetle przedstawionych wcześniej rozważań teoretycznych, dokonana ocena nie może być uznana za "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jest tak również dlatego, że orzekając w sprawie PINB w R. musiał mieć na względzie fakt, iż właściciel działki nr ewid. [...] jednoznacznie sprzeciwił się aktualnemu usytuowaniu słupowej stacji transformatorowej na należącej do niego nieruchomości. Jak słusznie wskazały organy w postępowaniu nieważnościowym, brak zgody właściciela nieruchomości na obecne zlokalizowanie ww. stacji oznaczało, że wyłącznym sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, było w istocie nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu przedmiotowej stacji w lokalizacji wynikającej z projektu zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lipca 1990 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Tylko bowiem doprowadzenie robót do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym pozwalało na usunięcie kolizji z obowiązującymi przepisami. Stanowcze żądanie właściciela nieruchomości i brak jego zgody na aktualną lokalizację spornej stacji transformatorowej czyniło bezprzedmiotowym wzywanie Spółki do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego stan obecny, gdyż organ nie mógłby orzec o jego zatwierdzeniu.

Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSA WSA 2011, nr 2, poz. 22, NSA wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 Pr.bud. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Jednakże w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że powyższe nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023). W razie ustalenia, że inwestor nie legitymuje się tego rodzaju tytułem prawnym, niedopuszczalnym byłoby wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. i zobowiązywanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Pomimo stwierdzenia przez GINB, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. podkreślić trzeba, że jest to wyłącznie własna ocena prawna dokonana przez ten organ po analizie okoliczności faktycznych sprawy i jak trafnie skonstatował organ odwoławczy, w żadnym razie nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez PINB w R. Ponownie wypada podkreślić, że należy odróżnić rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, LEX nr 1083380). W wyroku z dnia 12 lipca 2023 r. (sygn. akt I GSK 1551/19, CBOSA), NSA wyraził pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie utrwalony jest też pogląd, że rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. (por. też wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1604/18; z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, CBOSA).

Sąd w składzie tu orzekającym doszedł również do przekonania, że nawet uznanie za niewłaściwe oparcie przez PINB w R. badanej decyzji na art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skarżąca sygnalizując, że wydanie decyzji organu powiatowego wiąże się dla niej z negatywnymi skutkami, których być może nie byłoby, gdyby zastosować wobec niej tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., zdaje się nie dostrzegać, że celem orzeczonego nakazu jest właśnie przywrócenie stanu odpowiadającego prawu i naruszającego interes prawny oraz prawo własności właściciela nieruchomości, na której został zrealizowany – niezgodnie z pozwoleniem na budowę – należący do skarżącej fragment sieci napowietrznej niskiego napięcia. Bez wątpienia, w sytuacji braku zgody obecnego właściciela działki na usytuowanie słupowej stacji transformatorowej i w konsekwencji brak możliwości jej legalizacji w istniejącym kształcie, doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem może i powinno nastąpić wyłącznie poprzez nakaz jej wykonanie według zatwierdzonego projektu budowlanego i w miejscu tam wskazanym. Nie sposób przyjąć, że wydanie takiego nakazu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, odpowiadającego zasadniczym celom postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Pr.bud. wywołuje dla skarżącej skutki społeczne lub gospodarcze, które nie dają się pogodzić z zasadą praworządności. To właśnie orzeczony nakaz prowadzić ma bowiem do przywrócenia takiego stanu rzeczy, odpowiadającego prawu, choćby nawet uznać, że tryb, w którym orzeczony został obowiązek wobec skarżącej Spółki był niewłaściwy.

Raz jeszcze Sąd pragnie wyjaśnić, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Naruszenie może być uznane za rażące, gdy koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1046/10, LEX nr 1083498; wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2885/21, CBOSA). Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2886/18, LEX nr 3088301).

Tymczasem, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, większą wagę należy przyznać stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej PINB w R., której realizacja ma doprowadzić do stanu odpowiadającego prawu, niż interesowi skarżącej, upatrywanemu wyłącznie w możliwości zastosowania wobec niej mniej dolegliwych środków zmierzających do osiągnięcia takiego stanu rzeczy.

Sąd nie dostrzegł poza tym, aby decyzja PINB w R. dotknięta była inną wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, Sąd nie dopatrzył również się naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.