Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7730/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.298 ust.1 pkt 2, art.299  ust.1  pkt 2, art.305a ust.1 pkt 2 oraz art.314 ust.4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.545 ust.3a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 636/21 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2021 r., n DliO-420/459/2014/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 636/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) z 4 lutego 2021 r., nr DliO-420/459/2014/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka W. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie:

a) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zawiera jakiegokolwiek lub wyłącznie ogólnikowe odniesienie się przez WSA w Warszawie do zarzutów spółki zawartych w pkt II. 1 a) (ii), II.2 a) (ii), II.2 c), II.2 d), II.2 f) i II.2 j) skargi, co oznacza że WSA w Warszawie nie uzasadnił należycie, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w tych zarzutach, w konsekwencji, niemożliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i art. 68 § 1 o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja GIOŚ została wydana przez GIOŚ z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, polegającym na uchyleniu decyzji MWIOŚ i orzeczeniu co do istoty sprawy, mimo że z uwagi na upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p., GIOŚ powinien był uchylić decyzję MWIOŚ i umorzyć postępowanie administracyjne stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji GIOŚ oraz decyzji MWIOŚ w całości oraz umorzenia postępowania administracyjnego;

c) art. 151 p.p.s.a. w z w . z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja GIOŚ została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., polegającym na orzeczeniu co do istoty sprawy (utrzymaniu w mocy decyzji MWIOŚ), chociaż postępowanie dowodowe dotyczące okoliczności faktycznej mającej istotne znaczenie dla wyniku postępowania, tj. dotyczące ustalenia daty uzyskania przez pozwolenie przymiotu ostateczności zostało dokonane dopiero na etapie postępowania przed GIOŚ, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, która to zasada w przypadku konieczności prowadzenia postępowania dowodowego odnośnie okoliczności mających istotne znaczenia dla wyniku postępowania nakazywała GIOŚ uchylenie decyzji MWIOŚ i przekazanie sprawy MWIOŚ do ponownego rozpatrzenia, gdyby z innych względów postępowanie w I instancji nie podlegało umorzeniu - wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona co najmniej ze skutkiem uchylenia decyzji GIOŚ;

d) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja GIOŚ została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności, że (i) w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., ścieki odprowadzane przez spółkę do rzeki J. miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych; (ii) nie przekroczyły one dopuszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym parametrów ilościowych i jakościowych, a (iii) spółka nie wyrządziła żadnej szkody w środowisku naturalnym, w wyniku czego GIOŚ podjął wadliwe rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z przekroczeniem dopuszczalnej swobodnej oceny dowodów, a także nie dokonał ustaleń w zakresie znikomego charakteru rzekomych naruszeń i ich zaprzestania przez spółkę, co stanowiłoby podstawę od odstąpienia od nałożenia kary. Wskazane naruszenie przepisów postępowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna być zostać uwzględniona co najmniej ze skutkiem uchylenia decyzji GIOŚ;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi od decyzji GIOŚ utrzymującej w mocy decyzję MWIOŚ, która narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, obejmującą zasadę uprawnionych oczekiwań (obecnie wprost wysłowioną w art. 8 § 2 k.p.a.), gdyż w innej sprawie prowadzonej przez ten sam organ, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. także dotyczącym wymierzenia spółce kary pieniężnej za naruszenie wymaganych warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do środowiska na podstawie pozwolenia, orzekł odmiennie - ostateczną i prawomocną decyzją z 15 marca 2017 r., znak: IN.7061.30.2013.IZ, MWIOŚ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za 2011 r., przyjmując że zastosowanie powinien znaleźć 3-letni termin przedawnienia z art. 68 § 1 o.p.), który został przekroczony, jednakowo jak w niniejszej sprawie. Powyższe miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ należało przyjąć, że wcześniejsza od decyzji GIOŚ prawomocna decyzja umarzająca ws. IN.7061.30.2013.IZ powinna ukształtować praktykę stosowania przepisów o.p. i p.o.ś. wobec spółki w sprawach dotyczących korzystania z pozwolenia w latach 2009-2012, i zaskarżona decyzja GIOŚ oraz poprzedzająca ją decyzja MWIOŚ powinny być uchylone, a postępowanie administracyjne umorzone, z uwagi na niezgodność z tą praktyką;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj. naruszenie:

a) art. 68 § 1 o.p., art. 68 § 2 pkt 1 o.p., art. 68 § 2 pkt 2 o.p. i art. 3 pkt 5 o.p. w związku z art. 281 ust. 1,. art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

(i) do ustalenia, iż nie powstało zobowiązanie podatkowe w postaci administracyjnej kary pieniężnej za domniemane (na podstawie nieprowadzenia wymaganych pomiarów) przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, należy stosować pięcioletni termin, o którym mowa w art. 68 § 2 pkt 1 o.p. (względnie w art. 68 § 2 pkt 2 o.p.), prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że wskazane zobowiązanie podatkowe nie powstaje w przypadku, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, tj. zgodnie z art. 68 § 1 o.p. z uwagi na to, że na podmiocie korzystającym ze środowiska nie spoczywa obowiązek składania jakichkolwiek deklaracji pozwalających na ustalenie wysokości potencjalnego zobowiązania podatkowego, tj. administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., której wysokość nie jest ustalana na podstawie deklaracji, w rozumieniu art. 3 pkt 5 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś.;

(ii) bieg pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 68 § 2 pkt 1 o.p. oraz art. 68 § 2 pkt 2 o.p. (względnie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p.) zostaje przerwany przez wydanie nieostatecznej decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi zaś do wniosku, że wskazany termin zostaje przerwany wyłącznie w przypadku, gdy w tym terminie zostanie wydane ostateczna decyzja wymierzająca karę pieniężną;

Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów i uznania przez WSA, że po stronie spółki doszło do powstania zobowiązania podatkowego w postaci administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w decyzji GIOŚ, a w konsekwencji do oddalenia skargi mimo, że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji GIOŚ, a WSA powinien był ponadto uchylić stosownie do art. 135 p.p.s.a. także decyzję MWIOŚ i umorzyć postępowanie administracyjne;

b) art. 149 ust. 1 i art. 286 ust. 1 i 1b p.o.ś. oraz art. 3 pkt 5 w zw. z art. 68 § 2 pkt 1 i 2 o.p., art. 281 ust. 1, art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyniki pomiarów, o których mowa w art. 149 ust. 1 p.o.ś., stanowią deklarację w rozumieniu art. 3 pkt 5 o.p. i brak ich przedłożenia w terminie lub nieujawnienie w nich wszystkich niezbędnych danych implikuje zastosowanie dłuższego terminu przedawnienia z art. 68 § 2 o.p. (odpowiednio do przypadku, pkt 1 lub 2), podczas gdy należało przyjąć, że ww. pomiary nie posiadają cech deklaracji, którymi w odniesieniu do przedmiotowego obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są wykazy określone w art. 286 ust. 1 i 1b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.), które spółka przekazywała i nie zostały one podważone w przedmiotowym postępowaniu, w związku z czym nie było podstaw do zastosowania art. 68 § 2 pkt 1 ani 2 o.p., tj. przepisów znajdujących zastosowanie w przypadku nieskładania lub nieprawidłowego składania deklaracji, co nie miało miejsca. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie powinien znaleźć ogólny, krótszy termin przedawnienia z art. 68 § 1 o.p., przekroczony w niniejszej sprawie, co uniemożliwiało wymierzenie zaskarżonej kary pieniężnej;

c) art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: nowelizacja k.p.a.) w związku z art. 189g § 1 k.p.a., art. 189c k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z art. 16 nowelizacji k.p.a. norma intertemporalna dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do spraw w toku odnosi się również do przepisów o charakterze materialnoprawnym, takich jak art. 189g § 1 k.p.a., art. 189c k.p.a. oraz art. 189f 1 pkt 1 k.p.a., prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że art. 16 nowelizacji k.p.a. dotyczy wyłącznie dalszego stosowania przepisów proceduralnych, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania przez WSA, że dopuszczalne jest nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej po upływie 5 lat od rzekomego naruszenia, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji GIOŚ i decyzji MWIOŚ oraz umorzenia postępowania administracyjnego;

d) art. 17 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja p.w.) oraz art. 19 ust. 3 nowelizacji p.w. i art. 6 i 16 § 1 k.p.a. w związku z § 2 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (dalej: Rozporządzenie 2006) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z art. 17 nowelizacji p.w. norma intertemporalna dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do spraw w toku odnosi się również do przepisów wykonawczych, podczas gdy wyrażona w tym przepisie zasada stosowania przepisów dotychczasowych nie dotyczy przepisów wykonawczych; po uchyleniu Rozporządzenia 2006, Rozporządzenie 2006 stanowiło w dalszym ciągu podstawę prawną określającą wymiar obowiązku wykonywania i przedkładania pomiarów w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych wydanych w okresie jego obowiązywania, podczas gdy w rzeczywistości w wyniku uchylenia Rozporządzenia 2006 wymiar obowiązku wykonywania pomiarów - wskazany w pozwoleniach wodnoprawnych poprzez odesłanie do aktów wykonawczych - był regulowany nowymi przepisami wykonawczymi, które zastąpiły Rozporządzenie 2006, a powyższa wykładnia przepisów jest uzasadniona zasadą trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanej normy intertemporalnej i uznania przez WSA, że GIOŚ prawidłowo ustalił w decyzji przekroczenia i wymierzył administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ w istocie orzekał w oparciu o przepisy wykonawcze, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji GIOŚ (bowiem utraciły moc najpóźniej z dniem 12 lipca 2015 r., tj. z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 30 maja 2014 r.), zatem nie mogły być podstawą ustalenia wymiaru obowiązków spółki na potrzeby wymierzenia kary. W konsekwencji niniejsze naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ, jako wydanej bez podstawy prawnej;

e) art. 493 pkt 34 i art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej: nowe p.w.) w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (dalej: rozporządzenie 2005) oraz w związku z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z art. 545 ust. 3a pkt 1 nowego p.w. norma intertemporalna dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do spraw w toku odnosi się również do przepisów wykonawczych, podczas gdy wyrażona w tym przepisie zasada stosowania przepisów dotychczasowych w rzeczywistości nie dotyczy przepisów wykonawczych. Naruszenie to doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanej normy intertemporalnej i uznania przez WSA, że GIOŚ prawidłowo ustalił w decyzji przekroczenia i wymierzył administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ w istocie orzekał w oparciu o przepisy wykonawcze, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji (utraciły bowiem moc z dniem 1 stycznia 2018 r. tj. z chwilą wejścia w życie nowego p.w.), w konsekwencji niniejsze naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej;

f) § 9 ust. 4 Rozporządzenia 2005 w zw. z § 1 pkt 2 Rozporządzenia 2005 oraz art. 310 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane przepisy mogą stanowić podstawę określenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód:

(i) także wówczas, gdy próbki nie zostały pobrane, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że mogą one stanowić podstawę określenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód jedynie w sytuacji, gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jest większa od dopuszczalnej;

(ii) w przypadku naruszenia tylko jednego warunku pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że mogą one być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy przekroczenie dotyczy więcej niż jednej substancji albo więcej niż jednego warunku pozwolenia wodnoprawnego oraz jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań pozwolenia wodnoprawnego jest większa od dopuszczalnej.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona co najmniej ze skutkiem uchylenia decyzji GIOŚ;

g) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a-d p.o.ś. w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 nowego p.w. oraz w związku z art. 8 § 1 i § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nałożenie na spółkę przez GIOŚ administracyjnej kary pieniężnej za rzekome niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków było prawidłowe, mimo że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w okresie pomiędzy 2009 i 2012 rokiem – choć spółka przeprowadzała pomiary i przekazywała je odnośnym organom – nie przeprowadzano kontroli w spółce i nie stwierdzono, że sposób prowadzenia pomiarów ścieków przez spółkę (niezmienny od wielu lat) stanowił naruszenie warunków pozwolenia i przesłankę nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej (zatem spółka, w świetle utrwalonej praktyki organów administracji, mogła mieć uzasadnione przekonanie, że jej postępowanie jest prawidłowe); późniejsze zakwestionowanie dotychczas nie budzącego wątpliwości sposobu działania spółki podważa zaufanie do organów władzy publicznej. Niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona co najmniej ze skutkiem uchylenia decyzji;

h) art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a-d p.o.ś. w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 nowego p.w., art. 7 ust. 1 i 2 p.o.ś., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3, art. 86 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazane przepisy dopuszczają wymierzenie podmiotowi korzystającemu ze środowiska administracyjnej kary pieniężnej po upływie długiego czasu (np. po ponad 10 latach) od popełnienia rzekomego naruszenia, w tym nawet wówczas, gdy takie naruszenie polegało wyłącznie na nieprowadzeniu wymaganych pomiarów, wobec czego nie miało miejsca faktyczne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska i nie została wyrządzona szkoda w środowisku naturalnym, co miałoby być w szczególności uzasadnione zasadą "zanieczyszczający płaci". Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wymierzenie w takich okolicznościach administracyjnej kary pieniężnej podmiotowi korzystającemu ze środowiska stanowi działanie nieadekwatne, naruszające standard konstytucyjny (w szczególności w zakresie zasady demokratycznego państwa prawnego i wypływającej z niej zasady proporcjonalności), podważające zaufanie do organów władzy publicznej, jak również pozostaje w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci", która powinna być stosowana z uwzględnieniem ww. zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady proporcjonalności; niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów i uznania, że GIOŚ prawidłowo ustalił w decyzji przekroczenia i wymierzył karę spółce, a w konsekwencji do oddalenie skargi, mimo że skarga powinna zostać uwzględniona co najmniej ze skutkiem uchylenia decyzji;

i) art. 299 ust. 1 pkt 1-2 w zw. z art. 395a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jedynym dowodem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., mogą być wyniki pomiarów wykonane i przedłożone właściwym organom w odpowiedniej liczbie, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi bowiem do uznania, że nie są wyłączone ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego określone w k.p.a. w zakresie innych okoliczności mających wpływ na wymierzenie lub odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej; wskazane naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona co najmniej ze skutkiem uchylenia decyzji;

j) art. 299 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nałożenie na spółkę przez GIOŚ administracyjnej kary pieniężnej za rzekome niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków było prawidłowe, mimo że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że spółka nie została powiadomiona o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska w terminie 21 dni od dnia zakończenia kontroli, skutkiem czego z dniem 17 września 2012 r. upłynął termin materialnoprawny do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna być uwzględniona co najmniej ze skutkiem uchylenia decyzji GIOŚ,

Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła:

1) stosownie do art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu, tj. decyzji MWIOŚ z 15 marca 2017 r.. znak: IN.7061.30.2013.12, na fakt umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego wobec spółki w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie wymaganych warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do środowiska na podstawie pozwolenia;

2) stosownie do art. 179a p.p.s.a, o uchylenie przez WSA wyroku w całości z uwagi na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ w całości (względnie jej uchylenie w całości), uchylenie na zasadzie art. 135 p.p.s.a również poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ w całości oraz stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego oraz przyznanie od GIOŚ na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a ponadto rozstrzygnięcie przez WSA także o kosztach postępowania kasacyjnego poprzez przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od GIOŚ na rzecz spółki, stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.;

zaś na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a, wniesiono o:

3) uwzględnienie skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania;

a na wypadek uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, stosownie do art. 188 p.p.s.a, spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości, rozpoznanie skargi i:

4) stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto na zasadzie art. 135 p.p.s.a. uchylenie poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ w całości oraz stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego;

a na wypadek uznania, że naruszenia prawa wskazane w skardze nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylenie decyzji GIOŚ w całości, stosownie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., a ponadto na zasadzie art. 135 p.p.s.a. uchylenie poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ w całości oraz stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego;

w każdym przypadku wnosząc zwrot od GIOŚ na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu spółka przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22).

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zawiera jakiegokolwiek lub wyłącznie ogólnikowe odniesienie się przez WSA w Warszawie do zarzutów spółki zawartych w pkt II. 1 a) (ii), II.2 a) (ii), II.2 c), II.2 d), II.2 f) i II.2 j) skargi, co oznacza że WSA w Warszawie nie uzasadnił należycie, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w tych zarzutach, w konsekwencji, niemożliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i stanowi samoistną podstawę jego uchylenia.

Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., będącego przepisem procesowym, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). W związku z tym sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). Uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 68 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325; dalej: o.p.) oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219; dalej: p.o.ś.).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 68 § 1 o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja GIOŚ została wydana przez GIOŚ z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, polegającym na uchyleniu decyzji MWIOŚ i orzeczeniu co do istoty sprawy, mimo że z uwagi na upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p., GIOŚ powinien był uchylić decyzję MWIOŚ i umorzyć postępowanie administracyjne stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po pierwsze przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10).

Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 2029/21). Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną.(vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 917/21).

Po drugie, jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Jak wskazano w doktrynie, z redakcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wynikać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem postępowanie podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy zachodzą przewidziane w k.p.a. przesłanki do umorzenia (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 326). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Istotą tak sformułowanego zarzutu jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a., a zatem doprowadziła do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem postępowanie dowodowe co do istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej (daty, w której pozwolenie stało się ostateczne) zostało przeprowadzone dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, tymczasem postępowanie wyjaśniające odnoszące się do ustalenia tej okoliczności powinno było zostać przeprowadzone już na etapie postępowania przed organem I instancji.

Zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19).

Rolą organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest rozpoznanie sprawy merytorycznie w jej całokształcie i odniesienie się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu. Na taki charakter organu odwoławczego wskazuje wprost regulacja zawarta w art. 138 k.p.a. w powiązaniu z art. 136 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa katalog decyzji organu odwoławczego, drugi zaś - zakres postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego postępowania dowodowego, które ma doprowadzić do osiągnięcia celu, dla którego jest prowadzone. Jednakże to do organu odwoławczego należy sformułowanie ostatecznej oceny prawnej o charakterze wiążącym w danej sprawie.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. I tak też postąpił organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 84). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 782/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19). W niniejszej sprawie nie doszło do wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia, bowiem organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a podjęte przez niego czynności nie godziły w wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nadmienić należy, że charakter i wzajemne powiązanie niektórych zarzutów, znajdujące odzwierciedlenie w sposobie ich sformułowania, wielokrotnym powieleniu oraz tożsamości spornych zagadnień, powoduje konieczność łącznego ich rozpoznania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, jak też zasadnie stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśniono w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Przepis art. 281 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Na tle powołanego przepisu pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do możliwości zastosowania terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na użycie sformułowania "stosuje się odpowiednio". Dominuje jednak stanowisko, że skoro obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej powstaje z momentem doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość, to odpowiada to trybowi określonemu w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 199/21).

Należy przy tym mieć na względzie, że wprawdzie w myśl art. 189a ust. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (Dział IVA k.p.a.), ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zatem przepisy k.p.a. stanowią jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów art. 189a i n. k.p.a. w każdym przypadku, w którym ustawodawca, w zakresie objętym powołanymi przepisami k.p.a., zdecydował się wprowadzić odrębne regulacje. Ponadto należy podnieść, że zastosowana interpretacja przepisów musi uwzględniać wykładnię funkcjonalną i systemową (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1857/22).

Z uwagi na fakt, iż skarżąca kasacyjnie nie wywiązała się z określonego w art. 149 ust. 1 p.o.ś. obowiązku przedkładania wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś., w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 68 § 2 p.o.ś., zgodnie z którym zobowiązanie do zapłaty kary nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostaje doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek. Decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej mogła być doręczona stronie przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (czyli do 31 grudnia 2015 r.), a nie jak twierdzi skarżąca w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło naruszenie. Licząc więc od końca roku 2010 oraz biorąc pod uwagę odpowiednio stosowany art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, w tej sprawie nie doszło do przedawnienia prawa organu do wydania decyzji ustalającej wymiar kary, doręczonej stronie przed końcem 2015 r., a więc przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia.

Nie można zgodzić się zarzutem skargi kasacyjnej, że organ nie sprecyzował, czy podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 68 § 2 pkt 1 o.p., czy art. 68 § 2 pkt 2 o.p. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że art. 68 § 1 o.p. w części, o której mowa w jego § 1, nie ma zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jednak zgodnie z art. 68 § 2 tej ustawy, jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. GIOŚ prawidłowo wyjaśnił, ze z uwagi na fakt, że strona nie przedkładała organowi I instancji wyników pomiarów zgodnie z art. 149 p.o.ś., co zostało udokumentowane w adnotacji z kontroli dokumentacyjnej Nr WA 178/2012, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje właśnie art. 68 § 2 o.p. GIOŚ prawidłowo stwierdził, że decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej mogła być doręczona stronie przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (czyli do 31 grudnia 2015 r.), a nie jak twierdzi strona w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło naruszenie. W niniejszej sprawie decyzja wymierzająca karę za naruszenie warunków pozwolenia w 2010 r. została doręczona w dniu 18 czerwca 2014 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, w związku z czym nie doszło do przedawnienia.

Co więcej, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w piśmiennictwie i w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej (por. L. Etel (w:) R. Dowgier, L. Etel, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2017, s. 583; wyrok Sądu Najwyższego z 27 czerwca 1983 r., III ARN 8/83, OSPIKA z 1984 r. Nr 4, poz. 86, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1705/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2006 r., sygn. akt I FSK 925/05). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II FSK 109/16) zobowiązanie podatkowe kreuje w takim przypadku decyzja organu podatkowego I instancji. Jej dalszy byt prawny wpływa na istnienie wynikającego z niej zobowiązania, ale nie każde rozstrzygnięcie odwoławcze, wydane po upływie terminu zastrzeżonego w przepisie art. 68 § 1 lub art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej powoduje jego wygaśnięcie. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jak też decyzja "zmieniająca" tj. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy nie prowadzą do powstania nowego zobowiązania podatkowego. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy aprobuje bowiem całokształt dokonanych ustaleń, w tym zasadność ustalonego zobowiązania. Podobnie zmieniając decyzję nie neguje zasadności ustalenia zobowiązania, a jedynie dokonuje jego korekty i źródłem powstania zobowiązania pozostaje decyzja organu pierwszej instancji. W związku z tym w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że to decyzja I instancji kreuje powstanie obowiązku uiszczenia kary, a w związku z tym decyzja organu odwoławczego, o ile spełnia powyższe wymogi, może być wydana po terminie określonym w art. 68 § 1 lub art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Dodatkowo należy wskazać, że określony w art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.) termin, po upływie którego wojewódzki inspektor ochrony środowiska utracił możliwość wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie ścieków, a tym samym wszczynania postępowań w tym zakresie, dotyczy jedynie organu I instancji. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych zapisów, który regulowałyby kwestie dotyczące postępowań toczących się przed organem odwoławczym. Innymi słowy, postępowanie przed organem pierwszej instancji zmierza do wydania decyzji powodującej powstanie zobowiązania podatkowego, natomiast organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w warunkach istniejącego już zobowiązania podatkowego.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 189g § 1 i art. 189c k.p.a., nie znajdują zastosowania w sprawie, przede wszystkim z uwagi na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935; dalej: nowelizacja k.p.a.), zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n nowelizacji k.p.a. Z tego względu organ odwoławczy w sprawie prawidłowo nie rozważał możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., który określa przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary. Podkreślenia wymaga, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji. Jednocześnie stosowanie art. 189c k.p.a. jest ograniczone do zmiany w przepisach prawa materialnego regulujących administracyjne kary pieniężne i nie obejmuje stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. Należy podnieść, że do 31 grudnia 2017 r. administracyjne kary pieniężne za odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymierzane były na podstawie przepisów ustawy p.o.ś. Stan ten uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r., czyli z momentem wejścia w życie przepisów p.w., zgodnie z którymi działalność taka skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej. Co istotne, przesłanki ich wymierzania, sposób ustalenia, wielkości przekroczenia oraz sposób ustalenia wymiaru kary, pozostały identyczne. Ponadto ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe, które dotyczyły nie tylko spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie p.w., które miały się toczyć według przepisów dotychczasowych (art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w.). Skoro niniejsze postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, zostało wszczęte przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, to zasadnym jest uznanie, iż w sprawie zastosowanie znajdą dotychczasowe przepisy, a zatem regulacje zawarte w p.o.ś.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należało, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 68 § 1 o.p., art. 68 § 2 pkt 1 o.p., art. 68 § 2 pkt 2 o.p. i art. 3 pkt 5 o.p. w związku z art. 281 ust. 1, art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 16 nowelizacji k.p.a. w związku z art. 189g § 1 k.p.a., art. 189c k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 149 ust. 1 i art. 286 ust. 1 i 1b p.o.ś. oraz art. 3 pkt 5 w zw. z art. 68 § 2 pkt 1 i 2 o.p., art. 281 ust. 1, art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu obejmującego naruszenie art. 17 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 850 ze zm.) oraz art. 19 ust. 3 ww. ustawy i art. 6 i art.. 16 § 1 k.p.a. w związku z § 2 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy p.o.ś. w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. W niniejszej sprawie warunki te określono w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty P. z 6 sierpnia 2009 r., znak: ŚRL - 6223 WP/50/08/09, które zostało wydane z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z 2006 r. Uchylenie z dniem 30 grudnia 2014 r. tego rozporządzenia i wejście w życie zastępującego go rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800), oraz kolejnego rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1311), nie spowodowało jednak automatycznego uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. - pozwolenia wodnoprawnego, wydanej w oparciu o stan prawny określony w rozporządzeniu z 2006 r., gdyż godziłoby to w zasadę trwałości rozstrzygnięć administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Rację ma Sąd I instancji, że skoro w dacie postępowania prowadzonego przez Starostę P. w sprawie o wydanie pozwolenia obowiązywało rozporządzenie z 2006 r., którego przepisy uwzględniono w pozwoleniu, to organy Inspekcji Ochrony Środowiska są obowiązane dokonywać oceny spełniania warunków pozwolenia w czasie jego obowiązywania w odniesieniu do stanu prawnego uregulowanego właśnie w przepisach rozporządzenia z 2006 r.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 493 pkt 34 i art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w. w związku z § 9 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177; dalej: rozporządzenie z 2005 r.) oraz w związku z § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. z 2017r., poz. 2501; dalej: rozporządzenie z 2017 r.), § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. oraz art. 310 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a-d p.o.ś. w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo wodne, art. 7 ust. 1 i 2 p.o.ś., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, rozporządzenie z 2005 r. stanowiło realizację upoważnienia ustawowego zawartego w art. 310 ust. 2 p.o.ś., brak jest zatem podstaw do uznania, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w. Co więcej, akt prawny zastępujący powyższą regulację, tj. rozporządzenie z 2017 r., w § 8 ust. 4 wprowadza tożsame rozwiązanie, wyznaczając identyczny jak w rozporządzeniu z 2005 r., wzór arytmetyczny, określający sposób ustalenia ilości substancji wprowadzonej do środowiska z naruszeniem warunków pozwolenia w okresie objętym oceną.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznano, że aby obliczyć wielkość naruszenia w okresie oceny należy posłużyć się wzorem określonym w § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r., który stanowi, że jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej, karę ustala się, dokonując obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych warunków.

Odnosząc się do twierdzenia spółki, że w sprawie nie doszło do faktycznego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i nie została wyrządzona szkoda w środowisku, wskazać należy, że kary za zanieczyszczenie środowiska należą do instrumentów finansowo-prawnych, których celem jest, między innymi, mobilizowanie do przestrzegania podstawowych zasad ochrony środowiska m. in. takich jak zasada "zanieczyszczający płaci" określona w art. 7 ustawy p.o.ś. W myśl wskazanej regulacji, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Zasada "zanieczyszczający płaci" przybiera zatem nie tylko postać ogólnej dyrektywy prawa ochrony środowiska, ale także zasady konstytucyjnej. Ustalenie zakresu obowiązywania tej zasady w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska, do których ustawodawca kieruje obowiązki o charakterze finansowo-prawnym, nabiera zatem szczególnego znaczenia. Wskazana zasada, wdrażana jest bowiem, za pomocą wachlarza instrumentów prawnych, do których należą m.in. kary pieniężne (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3199/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 522/22).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała wymaganej pozwoleniem wodnoprawnym liczby pomiarów. W świetle art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., nieprowadzenie wymaganych pomiarów lub nasuwanie zastrzeżeń przez te pomiary uzasadnia przyjęcie, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone. Ustawodawca nie uzależnia zastosowania tej sankcyjnej normy od winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Dla zastosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nie ma również znaczenia, czy skład ścieków lub stan ścieków faktycznie przekraczał określone w pozwoleniu wodnoprawnym normy jakościowe. Odpowiedzialność na podstawie tego przepisu ma charakter formalny, związany z naruszeniem warunków pozwolenia w odniesieniu do liczby wymaganych pomiarów. Taki charakter odpowiedzialności na gruncie art. 305a p.o.ś., tj. niezależny od faktycznego przekroczenia dopuszczalnych norm jakości ścieków, został przyjęty m. in. w uchwale składu 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14. Uchwała ta dotyczyła wprost naruszenia wymogu przeprowadzania badań przez uprawnione podmioty wymienione w art. 147a p.o.ś., ale istota argumentacji przedstawionej przez skład powiększony NSA zachowuje aktualność również na gruncie niniejszej sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji.

Reasumując, nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie powinno być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm i uzasadniać wymierzenie kary. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie NSA (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1126/10; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10; 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2319/11; 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1530/13; 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2512/12; 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15). Uzupełniająco należy dodać, że każda z form zachowań wymienionych w art. 305a ust. 1 p.o.ś. stanowi samodzielny delikt administracyjny (tj. nieprowadzenie wymaganych pomiarów wielkości emisji, nieprowadzenie pomiarów ciągłych przez rok kalendarzowy, prowadzenie pomiarów nasuwających zastrzeżenia). Stwierdzenie któregokolwiek z wymienionych uchybień jest zatem wystarczające do nałożenia kary (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2571/20).

W konsekwencji powyższych rozważań, nie mogą zostać również uwzględnione zarzuty obejmujące naruszenie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a-d p.o.ś. w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w. oraz w związku z art. 8 § 1 i § 2 i art. 9 k.p.a., art. 299 ust. 1 pkt 1-2 p.o.ś. w związku z art. 395a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a., a także art. 299 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś.

Zgodnie z art. 299 ust. 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie:

1) kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych;

2) pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

W myśl art. 299 ust. 2 p.o.ś., o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów.

Po pierwsze, powołane regulacje nie nakładają na organy obowiązku obejmującego częstotliwość przeprowadzania kontroli podmiotów korzystających ze środowiska. Po drugie, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, wedle którego do przeprowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej niezbędne są tylko wyniki pomiarów wielkości emisji, do których wykonywania jest zobowiązany podmiot korzystający ze środowiska i które, stosownie do art. 149 ust. 1 p.o.ś., musi przedkładać organowi kontroli. Podczas kontroli w 2012 r. udokumentowanej protokołem kontroli Nr WA 178/2012 zostało potwierdzone, że w okresie od stycznia 2009 r. do sierpnia 2012 r. badania ścieków przemysłowych nie były wykonywane z wymaganą częstotliwością, w związku z czym w pkt II Lp. 14 ww. protokołu odnotowano naruszenie warunków pozwolenia oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r. Po trzecie, z brzmienia art. 299 ust. 2 p.o.ś. jednoznacznie wynika, że wskazany w nim termin dotyczy pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska podczas kontroli, a nie pomiarów, do których podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany – jak w niniejszej sprawie – pozwoleniem wodnoprawnym i na podstawie obowiązujących przepisów.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone już stanowisko, że jedynym dowodem w sprawie mogą być wyniki pomiarów wykonane w odpowiedniej liczbie, spełniające wymogi przepisów p.o.ś. i przedłożone przez zobowiązanego organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści przepisu art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wynika, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w drodze decyzji, za przekroczenie określonych w obowiązującym stronę pozwoleniu wodnoprawnym, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu i składu miało charakter obligatoryjny. W sytuacji kiedy czynność, jak i zakres materiału dowodowego został ściśle określony przepisami prawa materialnego, brak rozpatrzenia dowodu, który nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowi naruszenia przepisów k.p.a. Zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 136 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja GIOŚ została wydana przez GIOŚ z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności, że w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki J. miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych, a także art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 8 k.p.a.

W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.