Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1324/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność § 6 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Bogusław Wolas, Sędzia WSA Grzegorz Klimek, Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.), po rozpoznaniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Pcim z 27 listopada 2020 r., nr XIX/156/2020 w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy oraz przez właścicieli nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe położonych na terenie gminy Pcim I. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego"; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27.11.2020 roku Rada Gminy Pcim podjęła uchwałę nr XIX/156/2020 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy oraz przez właścicieli nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe , położonych na terenie Gminy Pcim. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40. ust 1 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.)

W § 6 postanowiono, że Uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 3.12.2020 roku pod pozycją 7583.

Dnia 9 listopada 2022 r. Prokurator Rejonowy w Myślenicach działając w oparciu o art. 50 §1, art. 52 § 1, art. 53 §3 w zw. z 2a w zw. z art. 3§2 pkt 5 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej jej § 6 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

Zarzucił istotne naruszenia przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") oraz art. 2 Konstytucji RP - poprzez rozbieżność w treści postanowienia § 6 uchwały, wskazującym datę jej wejścia życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą od dnia 1 stycznia 2021 r., co stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że określenie początku obowiązywania uchwały na dzień 1 stycznia 2021 r w połączeniu z faktem, że uchwala została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 3.12.2020 roku, oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwala ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, zdaniem Prokuratora uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Gminy jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 6 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty te zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu i wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Mając na uwadze powyższą regulację Prokurator uznał, że § 6 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczny, ale także pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawda miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Nadto Prokurator wskazał ze w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby sformułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie zasad techniki prawodawczej. Nadto Prokurator przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 r(K.14/03) zgodnie z którym naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych ,wieloznacznych , które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. W konsekwencji data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości , czy też wprowadzać w błąd, godząc tym samym w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pcim wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej i wzajemne zniesienie miedzy stronami kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Wójt wskazał , że w dniu 14 listopada 2022r. Rada Gminy Pcim podjęła uchwałę XL/306/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XIX/156/2020 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy oraz przez właścicieli nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe , położonych na terenie Gminy Pcim w zakresie § 6. Zmiana ta dotyczy zaskarżonego przez Prokuratora Rejonowego paragrafu i zmienia uchwałę w sposób żądany przez prokuratora.

Podkreślono równocześnie, że stwierdzenie nieważności całego § 6 uchwały pociągałoby niepewność dotyczącą nie tylko terminu wejścia w życie uchwały, ale także samego faktu jej wejścia w życie. Natomiast późniejsza zmiana dokonana przez Radę Gminy Pcim usuwa niepewność co do terminu wejścia w życie uchwały wobec wskazania konkretnej daty.

W ocenie Wójta Gminy Pcim skarga Prokuratora jest bezprzedmiotowa skoro rzekome , jak wskazuje Wójt, naruszenia przepisów zostały usunięte przez samą Radę Gminy Pcim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Według art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XIX/156/2020 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej prze właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy oraz prze właścicieli nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe , położonych na terenie Gminy Pcim.

Prokurator żądał stwierdzenia nieważności § 6 tej uchwały wobec rozbieżność w jego treści polegającej na tym, że w przepisie tym z jednej strony sformułowano zapis określający datę jej wejścia życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a z drugiej strony wskazano konkretną datę dzienną określającą inny początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą od dnia 1 stycznia 2021 r., co stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego.

Sąd podziela pogląd skarżącego, że § 6 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ale również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Przepis § 6 zaskarżonej uchwały stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r."

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że regulacja § 6 zaskarżonej uchwały zawiera w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło w dniu 3 grudnia 2020 r i oznacza wejście w życie z dniem 18 grudnia 2020 r. Z kolei według drugiej ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2021 r.

W orzecznictwie niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 633/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 315/20). Z powyższych względów przepis § 6 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczny i może wprowadzać w błąd, co do daty jej wejścia w życie. Stanowi to w ocenie sądu istotne naruszenie prawa. W konsekwencji sąd postanowił nieważność powyższej uchwały w tym zakresie.

Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia i oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć zmieniona w chwili wydania wyroku, wywołała konkretne skutki prawne. Zachodzi zatem konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zatem wydania wyroku stwierdzającego jej nieważność. Z uwagi na powyższe brak było podstaw do oddalenia skargi z uwagi na bezprzedmiotowość zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy Pcim.

Mając powyższe należy podkreślić , że niewątpliwą intencją uchwałodawcy także w świetle późniejszej uchwały z dnia 14 listopada 2022r. było, aby uchwała Rady Gminy weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. W innym wypadku zamieszczanie § 6 byłoby w ogóle zbędne, skoro z mocy prawa uchwała weszłaby w życie 14 dni od daty publikacji. Takie rozumienie spornego przepisu przez organy gminy niewątpliwie wynika też z odpowiedzi na skargę.

Wskazana intencja taka nie budzi wątpliwości także ze względu na materię regulowaną uchwałą, którą należy uznać za materię podatkową. Wynika to z faktu, że do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm. [...] (art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – Dz. U. z 2020 r., poz. 1439). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, iż zmiany w regulacjach podatkowych nie mogą następować w trakcie okresu podatkowego (orzeczenie TK z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt K 13/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 49-50). Zdaniem TK daleko idąca, swoboda ustawodawcy w kształtowaniu materialnych treści prawa podatkowego jest jednak w swoisty sposób równoważona istnieniem po stronie ustawodawcy obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad przyzwoitej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy do ustanawiania odpowiedniego vacatio legis (orzeczenia TK z dnia: 24 maja 1994 r., sygn. akt K 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 78-79; 18 października 1994 r., sygn. akt K 2/94, OTK 1994, cz. II., s. 49-51) oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych. W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie mogą być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań (orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K. 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 301).

Skoro nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Gminy zawiera regulacje o charakterze podatkowym to ustalenie vacatio legis dłuższego niż 14 dni od daty publikacji z całą pewnością lepiej realizuje te zasady i zapewnia większą pewność prawa. Tym bardziej, że z żadnych okoliczności nie wynika, aby uchwała Rady Gminy była w jakimkolwiek stopniu realizowana przed 1 stycznia 2021 r. Stąd też uwzględnienie skargi zgodnie z jej wnioskiem naruszałoby powyższe zasady powodując, iż uchwała weszłaby w życie w trakcie okresu podatkowego. Nie usunęłoby też podstawowej sprzeczności wynikającej z rzeczywistej daty realizacji uchwały.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w części dotyczącej jej § 6 w zakresie określenia: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego". Wyeliminowanie wskazanego zwrotu usunie istotne naruszenie prawa z treści § 6 uchwały Rady Gminy. Pozostały zakres § 6 zaskarżonej uchwały Rady Gminy odpowiada ustawowemu określeniu wejścia aktu prawnego w życie i jest zgodny z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Stąd w pozostałym zakresie skargę należało oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Z tych też względów orzeczono jak w sentencji na podstawie wyżej powołanych przepisów.