Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 29/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 listopada 2023 r. nr UP-827/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. H. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) wniosek o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wskazała, że z uwagi na stan zdrowia i trudną sytuację życiową nie jest w stanie spłacić zadłużenia.

Organ decyzją z 1.09.2023 r. nr 1918/2023 (dalej: decyzja I instancji) odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 01-02/2020 r., 06/2020 r.-09/2021 r. w łącznej kwocie 8.116,03 zł.

29.09.2023 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności. Skarżąca wskazała w nim, że od 19 roku życia choruje na [...]. Obecnie, z powodu braku pracy, ma [...]. Poinformowała, że ostatnio oraz [...] i ma skutki uboczne po lekach [...]. Strona skarżąca poinformowała, że za obiad sprząta u znajomych. Dodała, że sprzedała samochód za [...] zł, aby kupić sobie ubrania i buty na zimę i karmę dla psa. Zaznaczyła, że jak zrobi się zimno, to zgłosi się na trzy miesiące do [...], żeby przezimować i [...].

Zaskarżoną decyzją nr UP-827/2023 z 3.11.2023 r. (dalej: decyzja II instancji) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję I instancji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu decyzji II instancji organ wskazał, że w sprawie z wniosku skarżącej nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności, ponieważ:

- nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.,

- skarżąca nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego skarżącej;

- skarżąca nie wykazała jednoznacznie, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;

- skarżąca nie wykazała, aby przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Na podstawie dołączonego przez stronę do akt sprawy oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej organ ustalił, że: skarżąca jest [...], pobiera emeryturę w wysokości 1.191,00 zł brutto, nie posiada innych źródeł dochodu, nie pobiera zasiłku z Urzędu Pracy, pobiera zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 215,00 zł, nie korzysta z innej form pomocy. Z uwagi na niską emeryturę opłaty z tytułu utrzymania ponoszą synowie skarżącej, do których należy mieszkanie. Skarżąca samodzielne prowadzi gospodarstwo domowe. Skarżąca zadeklarowała zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 40.000,00 zł. Skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości, w zakresie mienia ruchomego jest właścicielem [...] z [...] r., która jest w trakcie sprzedaży ([...] zł do końca czerwca 2023 r.) i nie jest zarejestrowana, nie posiada innych składników mienia ruchomego. Skarżąca nie prognozuje poprawy sytuacji materialnej oraz cierpi na [...].

Ponadto z wykorzystaniem danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych organ ustalił że:

- do 27.09.2021 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą,

- skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, którego wysokość wynosi 1.191,33 zł brutto, tj. 1.084,11 zł netto,

- na okres od 6.08.2023 r. do 31.03.2024 r. decyzją Burmistrza Miasta Z. przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł,

- w miesiącu kwietniu 2023 r. otrzymała dodatkowe roczne świadczenie, tzw. "trzynastkę" w wysokości 1.588,44 zł brutto (1.412,48 zł netto) oraz we wrześniu 2023 r. "czternastkę" w wysokości 2.650,00 zł brutto (2.250,50 zł netto),

- nie jest właścicielem/współwłaścicielem nieruchomości.

W decyzji II instancji organ uznał, że w decyzji organu I instancji ZUS prawidłowo stwierdził, że nie upłynął 5-letni okres w którym należności mogą być dochodzone.

Po ustaleniu stanu faktycznego organ rozpatrzył wniosek strony.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 3a u.s.u.s. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Jak dalej uzasadniał organ, przesłanki te stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że w przypadku sprawy skarżącej żadna z przesłanek nie wystąpiła.

Zdaniem organu, możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały w przypadku skarżącej wyczerpane, a dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Jeżeli istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek bowiem związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, przedstawione argumenty oraz przepisy prawa organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ podjął również czynności zmierzające do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie) oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze wzglądu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ ustalił, że do 27.09.2021 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, a aktualnie pobiera świadczenie emerytalne, którego wysokość wynosi 1.191,33 zł brutto, tj. 1.084,11 zł netto. Ponadto do 31.03.2024 r. ma przyznany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł miesięcznie. W kwietniu 2023 r. otrzymała dodatkowe świadczenie "trzynastkę" w wysokości 1.588,44 zł brutto, tj. 1.412,48 zł netto oraz we wrześniu 2023 r. "czternastkę" w wysokości 2.650,00 zł brutto, tj. 2.250,50 zł netto. Organ ustalił więc, że dochód gospodarstwa domowego skarżącej po doliczeniu dodatkowych rocznych świadczeń (średniomiesięcznie) wynosi 1.605,20 zł netto.

Minimum socjalne ustalone 10.07.2023 r. w I kwartale 2023 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1.650,22 zł i jest wyższe od dochodu skarżącej. Natomiast minimum egzystencji ustalone 30 marca 2023 r. w 2022 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 732,42 zł i jest niższe od uzyskiwanego przez skarżącą dochodu.

Organ uznał, na podstawie informacji przekazanej przez skarżącą, że jej elementarne potrzeby są zaspokajane na bieżąco. Ma zapewnione mieszkanie i wyżywienie (zamieszkuje w mieszkaniu swoich synów, którzy ponoszą koszty utrzymania mieszkania i bieżących opłat, synowie kupują skarżącej żywność). Tym samym, zdaniem organu, nie sposób uznać, że strona pozostaje w niedostatku. Przez "niedostatek" bowiem należy rozumieć niemożliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w odniesieniu do ogólnej sytuacji i przeciętnych kosztów utrzymania rodziny w społeczeństwie.

Organ ustalił, że skarżąca posiada zobowiązania pieniężne wobec T. S.A. i K. S.A. Ponadto do wniosku strona przedłożyła informację o wysokości rat umowy kredytowej, z której wynika, że ostatnią spłatę raty (559,46 zł kapitał + odsetki) zaksięgowano 11.08.2023 r. i do spłaty na 7.09.2023 r. pozostało 19.529,00 zł (z tytułu kredytu) i 1.826,30 zł (zadłużenia przeterminowanego). Organ wyjaśnił, że fakt posiadania zobowiązań wobec innych niż ZUS wierzycieli nie stanowi przesłanki do umorzenia należnych składek. ZUS, jako wierzyciel, nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli, jednocześnie skarżąca nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek. Obowiązek zapłaty składek wynika bezpośrednio z przepisów u.s.u.s., a zobowiązania cywilnoprawne zaciągnęła skarżąca świadomie, biorąc pod uwagę swoje możliwości finansowe i licząc się z możliwymi ich negatywnymi konsekwencjami.

Jak wskazał organ, pomimo podnoszenia trudnej sytuacji materialnej skarżąca nie korzysta z pomocy państwa, co prowadzi do wniosku, że uzyskiwane dochody wystarczają na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych.

W ocenie organu strona skarżąca ma możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym z wysokością rat dostosowaną do możliwości finansowych. Rozłożenie należności z tytułu składek na raty wymaga złożenia stosownego wniosku i jest rozpoznawane w odrębnym postępowaniu.

Skarżąca poinformowała, że choruje na [...] ([...]) oraz że leczyła się w [...]. Organ uznał, że wskazane problemy zdrowotne nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż opisane problemy zdrowotne nie pozbawiają skarżącej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca pobiera bowiem świadczenie emerytalne, które jest wypłacane bez względu na stan zdrowia. Skarżąca nie powoływała się na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek, nie jest bowiem sam fakt zaistnienia choroby, a jedynie trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby. Tym samym przesłanka umorzenia zaległości, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie została spełniona.

Organ zauważył, że podjęcie decyzji o umorzeniu należności na dzień wydania decyzji byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym.

Składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana przez płatników przeznaczona jest na zapewnienie bieżącej ochrony ubezpieczeniowej. Celem tej ochrony jest natomiast zagwarantowanie bezpłatnej opieki zdrowotnej dla ogółu obywateli. Umorzenie należności mogłoby powodować uszczuplenie środków przeznaczonych na zapewnienie im opieki zdrowotnej i uszczuplenie środków przeznaczonych na wypłatę pozostałych świadczeń. W konsekwencji więc oznaczałoby to, że nie jest zapewnione bezpieczeństwo w zakresie ochrony zdrowia, które niewątpliwie stanowi wartość niezwykle cenną, z punktu widzenia praw pozostałych obywateli.

Umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości wyegzekwowania składek. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania.

Organ wskazał, że ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

Tym samym organ, biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji I instancji.

Pismem z dnia 14.12.2023 r. strona skarżąca wniosła skargę na decyzję II instancji. Strona wskazała, że ZUS rozpatrzył jej sprawę tylko cząstkowo i została postawiona w sytuacji, w której się obecnie znajduje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest bezzasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ww. przepis zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu.

W świetle przepisów rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wyliczenie przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyliczeniem przykładowym i podstawą umorzenia zadłużenia w oparciu o ten przepis mogą być również inne okoliczności, które będą stanowiły podstawę do uznania, że dłużnik ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). W świetle orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie. Kontroli podlega kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, odmawiające umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane z uwzględnieniem reguł art. 7 i art. 11 k.p.a. Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja oparta jest zatem o przepisy, które upoważniają organy do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Odnosząc powyższe wywody do tego faktu, to stwierdzenie istnienia przesłanek umorzenia należności nie zobowiązuje organu do umorzenia należności. Organ ma bowiem prawo swobodnego wyboru opcji decyzyjnej, tzn. może umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia. Przy czym podejmowanie decyzji w sprawie umorzenia należności składa się zatem z dwóch etapów: 1) ustalenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia należności, a w przypadku zaistnienia choćby jednej z nich organ dokonuje 2) wyboru sposobu rozstrzygnięcia w sprawie – uznanie administracyjne. Ten pierwszy etap podlega pełnej kontroli sądowej wg wskazanych w p.p.s.a. kryteriów. Drugi etap jest ograniczony do kontroli, czy wybór opcji decyzyjnej był swobodny a nie dowolny (woluntarystyczny). Nie ma przy tym wątpliwości, że ustalenie braku zaistnienia przesłanek umorzenia powoduje, że drugi etap podejmowania rozstrzygnięcia – uznanie administracyjne - nie może być realizowany, a decyzja w sprawie umorzenia należności może być wyłącznie odmowna.

Zaskarżoną decyzją organ stwierdził brak zaistnienia w sprawie przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych: zarówno wskazanych w art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s. w zw. z art. 32 u.s.u.s., jak i tych określonych w rozporządzeniu. Wobec tego – odmówił umorzenia należności.

Decyzja organu jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że stanowisko organu o nieprzedawnieniu należności objętych decyzją jest poprawne. Organ zweryfikował zadłużenie skarżącej i wniosków w tym zakresie Sąd nie kwestionuje.

Organ dokonał właściwych ustaleń w sprawie, które znajdują odzwierciedlenie w dowodach. Ocena dowodów odpowiada wymogom k.p.a.

W sprawie nie jest wątpliwe, jak również nie jest sporne, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, co mogłoby stanowić podstawę ich umorzenia na podstawie art. 28 u.s.u.s. Organ prawidłowo, w oparciu o przedstawione przez skarżącą dowody oraz wskutek własnych działań, dokonał ustaleń w tym zakresie. Sąd nie znajduje podstaw do podważenia ustaleń organów dotyczących niespełnienia przesłanek nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W zakresie braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w pkt 1-6 ww. przepisu.

Organ nie naruszył też spoczywających na nim obowiązków. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jak i w oparciu o przepisy rozporządzenia ws. umarzania składek. Nie kwestionuje również Sąd oceny dokonanej przez organ w związku z zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia.

Organ uwzględnił również sytuację finansową skarżącej, którą ustalił na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę i na podstawie samodzielnych ustaleń, uwzględnił stan rodzinny strony, w tym pomoc udzielaną skarżącej przez jej synów, przyjął wysokość obciążeń oraz perspektywę dalszego osiągania przychodów. Sąd zauważa przy tym, że przepisy u.s.u.s. nie ograniczają prawa skarżącej do złożenia kolejnego wniosku o umorzenie należności w sytuacji, gdy jej sytuacja finansowa się zmieni, pogorszy.

Słusznie wskazał organ, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym lub ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, brak jest również majątku, z którego obecnie można egzekwować należności, jednakże nie wystąpiła przesłanka braku następców prawnych: skarżąca ma synów P. C. oraz P. C.1 - a zgodnie z wykładnią językową przywołanego przepisu wszystkie wymienione okoliczności, tj.: zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, brak majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, muszą wystąpić łącznie. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wnosi skarżąca, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5.01.2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dyrektor Oddziału ZUS w Wałbrzychu prowadzi postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone.

W ocenie Sądu, w sprawie nie zaszła też przesłanka umorzenia w postaci pozbawienia skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych na skutek opłacenia należności z tytułu składek (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. umorzenia składek). Jak wynika z akt sprawy skarżąca prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca jest emerytką, do września 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą. Pobiera świadczenie emerytalne, którego wysokość wynosi 1.191,33 zł brutto, tj. 1.084,11 zł netto. Według ustaleń organu, do 31.03.2024 r. skarżąca miała przyznany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł miesięcznie. W kwietniu 2023 r. otrzymała dodatkowe świadczenie "trzynastkę" w wysokości 1.588,44 zł brutto, tj. 1.412,48 zł netto oraz we wrześniu 2023 r. "czternastkę" w wysokości 2.650,00 zł brutto, tj. 2.250,50 zł netto. Organ ustalił więc, że dochód gospodarstwa domowego skarżącej po doliczeniu dodatkowych rocznych świadczeń (średniomiesięcznie) wynosi 1.605,20 zł netto. Organ uznał, na podstawie informacji przekazanej przez skarżącą, że jej elementarne potrzeby są zaspokajane na bieżąco. Ma zapewnione mieszkanie i wyżywienie (zamieszkuje w mieszkaniu swoich synów, którzy ponoszą koszty utrzymania mieszkania i bieżących opłat, synowie kupują skarżącej żywność). Tym samym organ słusznie uznał, że strona nie pozostaje w niedostatku. Należy stwierdzić, że skoro podstawowe potrzeby skarżącej są w całości zaspokajane przez jej synów, dochody skarżącej należy zakwalifikować jako środki, które nie są już skarżącej niezbędne do podstawowej egzystencji. Zauważyć należy, że przywołane przez organ w uzasadnieniu decyzji kryterium minimum socjalnego zakłada ponoszenia w ramach wyznaczonego pułapu finansowego nie tylko bieżących wydatków związanych z wyżywieniem, leczeniem, zapewnieniem potrzeb mieszkaniowych, ale tez innych podstawowych potrzeb natury społecznej (jak komunikacja, uczestniczenie w życiu kulturalnym itp.) Pomoc otrzymywana przez skarżącą od synów w postaci nieodpłatnych świadczeń oraz regulowania jej zobowiązań przesądza, że w istocie dochody pozostające w jej dyspozycji są wyższe niż przewidziane przez wskazane kryterium i pozwalają na zaspakajanie większego wachlarza potrzeb, w tym także na regulowanie jej zobowiązań wobec ZUS.

Sąd uznał zatem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca jest na tyle wyjątkowa, że uzasadnia uwzględnienie jego wniosku o umorzenie zaległości wobec ZUS. Skarżąca dysponowała na dzień złożenia wniosku stałym dochodem osiąganym z tytułu emerytury, umożliwiającym uiszczenie zaległych składek np. w formie rat.

Uzasadnione jest stanowisko organu, że trudna sytuacja finansowa skarżącej, osiąganie niskich dochodów nie zobowiązuje organu do całkowitej rezygnacji z dochodzenia zaległości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że publicznoprawny charakter należności oraz cele, na które są one przeznaczone, obligują organy odpowiedzialne za ich pobór do szczególnej stanowczości i ostrożności w dysponowaniu nimi. Obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 848/16, wyrok z 26 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1372/18; CBOSA).

Organy ZUS w przedmiotowej sprawie prawidłowo, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a., dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obrazującego tak sytuację majątkową, jak i zdrowotną i rodzinną skarżącej. W tym zakresie oparły się na oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżącego oraz dostępnych rejestrach centralnych, w szczególności Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na tej podstawie zasadnie przyjęły, że względem skarżącej nie zachodzą żadne przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazujące na całkowitą nieściągalność.

Słuszna jest ocena organów, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia ws. umarzania składek. Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Zatem, dbając o stan finansów poszczególnych funduszów ZUS musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne np. w układzie ratalnym, pozbawi skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W tym stanie rzeczy kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu.

Z tych względów Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.