Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1133/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15, pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 187 § 2, art. 269 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lt. c), art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1094/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od S. Spółki z o.o. S. na rzecz Zarządu Województwa [...] 9086 (dziewięć tysięcy osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi Sz. P. A. "K." Sp. z o. o. z siedzibą w Sz. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu, uchylił zaskarżoną decyzję

i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] marca 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł

o kosztach postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr[...], wydaną m.in. na podstawie art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: z.p.p.r.), art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 i ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240; dalej: u.f.p.) w zw. art. 38 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej: p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z. 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), Zarząd Województwa Z., działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. na lata 2007-2013 (IZ RPO WZ), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r., nr[...], zobowiązującą Sz. Przedsiębiorstwo A. "K." Sp. z o.o., do zwrotu środków w kwocie 377.128,00 zł wraz z odsetkami, wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyznanych na realizację projektu pn. "Zakup taboru autobusowego na potrzeby [...]«K.» Sp. z o.o. w Sz.", w ramach RPO WZ.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej

w dniach [...] sierpnia 2012 r. kontroli doraźnej projektu, realizowanego przez beneficjenta na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz aneksu do tej umowy z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości, skutkujących koniecznością zwrotu otrzymanego dofinansowania, a polegających na:

1) naruszeniu art. 38 ust. 4a w zw. z art. 7 ust.1 p.z.p., poprzez niezamieszczenie informacji o zmianie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE; za które Taryfikator uszczegóławiający, przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Z. nr [...]z dnia [...] stycznia 2012 r. przewiduje maksymalny wskaźnik procentowy korekty finansowej na poziomie 10%;

2) naruszeniu art. 25 ust. 1 p.z.p., poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, za które Taryfikator przewiduje maksymalną korektę finansową na poziomie 5%.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że na podstawie protokołu pokontrolnego ustalona została korekta finansowa w wysokości 377.128,00 zł oraz wezwała do zwrotu kwoty wykorzystanej z naruszeniem procedur wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych lub wyrażenia zgody na jej potrącenie z płatności końcowej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wskazanego w wezwaniu, w dniu [...] stycznia 2013 r. wobec beneficjenta wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków z tytułu płatności otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu. Jednocześnie beneficjent został poinformowany o możliwości złożenia wyjaśnień, zgłoszenia wniosków dowodowych i zarzutów w sprawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd Województwa Z. zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy

o dofinansowanie w wysokości 377.128,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Instytucja Zarządzająca podtrzymała stanowisko, że

w postępowaniu przetargowym, dotyczącym realizacji projektu, objętego umową

o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2010 r., doszło do naruszenia art. 38 ust. 4a pkt 1 p.z.p., z uwagi na nieupublicznienie zmiany dotyczącej Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: SIWZ). W uzasadnieniu wskazano również, że nie można zgodzić się z argumentem strony, iż decyzja wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. powinna być poprzedzona decyzją ustalającą korektę finansową wydaną na mocy art. 26 ust. 1 pkt. 15a z.p.p.r. Zdaniem organu, art. 26 ust. 15a z.p.p.r. nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji administracyjnej, gdyż jest to norma wskazująca jedynie zadania Instytucji Zarządzającej, natomiast art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2006 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006) to norma kompetencyjna dla Państwa Członkowskiego. Nadto, ustawa o finansach publicznych wskazuje wprost w art. 207 ust. 9, że po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w wezwaniu do zwrotu, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu, termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. W ocenie Instytucji Zarządzającej, ustawodawca nie przewidział, aby ustalenie korekty finansowej wymagało wydania odrębnej decyzji administracyjnej, tym bardziej nie należy takiej formy domniemywać.

Organ stwierdził ponadto, że beneficjent nie dokonując zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu zaniechał dokonania czynności, do której był zobowiązany na podstawie art. 38 ust. 4a w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p.

Natomiast, w kwestii naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p., poprzez sformułowanie wymogu załączenia do oferty polisy zamiast polisy opłaconej, rozpoznając sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca uwzględniła wyjaśnienia beneficjenta w tym zakresie i odstąpiła od wymierzenia korekty za naruszenie ww. przepisu, uznając, że doszło do uchybienia formalnego, niepowodującego nieważności postępowania, ani skutków finansowych wynikających z Taryfikatora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wskazał, że istotą sprawy jest kwestia podstawy prawnej nałożenia na skarżącą korekty finansowej i skutków jej uprzedniego nałożenia bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego. Sąd podzielił w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12 (publ. na stronie internetowej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, korekta winna być ustalona na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. NSA podkreślił w tym wyroku, że skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to nasuwa się wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Wynika to zresztą z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. NSA w powołanym wyroku podkreślił, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ był uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

Mając powyższe na względzie i podzielając zajęte w cytowanym wyroku NSA stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji Zarządu Województwa określających kwotę do zwrotu, nie wydano uprzednio odrębnej decyzji

w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, która byłaby poprzedzona postępowaniem administracyjnym. WSA stwierdził, że za decyzję administracyjną, wydaną zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a., nie może być uznane pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. którym to beneficjent został wezwany do zwrotu środków wraz

z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. W piśmie tym – jak zauważył WSA – nie ma jakiegokolwiek pouczenia

o środkach zaskarżenia. Sąd podkreślił, że organy przed wydaniem pisma z [...] stycznia 2013 r. nie prowadziły również postępowania administracyjnego, zgodnie

z odpowiednimi przepisami k.p.a. Zostało ono wszczęte dopiero na kolejnym etapie załatwiania sprawy. To istotne zaniechanie ze strony organów oznaczało, zdaniem Sądu, niedochowanie trybu z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., z kolei nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego i niewydanie decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a.

w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej spowodowało, że decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylając decyzje z przyczyn procesowych WSA uznał jednocześnie za niezasadne wypowiadanie się co do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych oraz w kwestii sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Zarząd Województwa Z. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.

z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.):

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. w zw.

z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niesłuszne uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.

i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2013 r. z powodu uznania, że organ przed wydaniem ww. decyzji powinien był wydać wcześniej odrębną decyzję w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej w sytuacji, gdy dla określenia przypadających do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych niezgodnie z procedurami, o jakich mowa w art. 184 u.f.p., wyłącznie właściwy jest tryb przewidziany w art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p., który został zastosowany przez organ;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a) oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej w związku z wykorzystaniem przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami, powinno nastąpić w drodze odrębnej decyzji administracyjnej opartej na art. 98 Rozporządzenia 1083/2006;

- art. 27 lit. b) Rozporządzenia Komisji (WE) 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...) oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego

i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. U. UE L z dnia 27 grudnia 2006 r.; dalej: rozporządzenie Komisji 1828/2006) poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego było błędne uznanie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej musi nastąpić w trybie przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a.;

- art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z arf. 26 ust. 1 pkt 15a) oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady 1083/2006 poprzez ich błędną wykładnię, będącą skutkiem pominięcia przy interpretacji tych przepisów art. 27 lit. b) Rozporządzenia Komisji 1828/2006 oraz art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., polegającą na uznaniu, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej w związku z wykorzystaniem przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych

z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami, powinno nastąpić

w drodze odrębnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym

w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Przenosząc te uwagi na zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że oparto ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Z.

w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie przez Zarząd Województwa Z. zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2013 r., którą to utrzymał on w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r., zobowiązującą Sz. Przedsiębiorstwo A. "K." Sp. z o.o., do zwrotu środków w kwocie 377.128,00 zł wraz z odsetkami, wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyznanych na realizację projektu pn. "Zakup taboru autobusowego na potrzeby S. "K." Sp. z o.o. w Sz.", w ramach RPO WZ, nie zostało poprzedzone odrębnym rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartym na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. i wydanym w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie.

Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, jako niezgodnego

z prawem, stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r., a w tym kontekście

z potrzebą rozstrzygnięcia prawnoprocesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalenia i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko to, skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych przewidziano w rozporządzeniu Rady (WE) 1083/2006. W myśl art. 98 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Z kolei, w art. 2 pkt 7 rozporządzenia zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowości" uznając, że jest to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Na podstawie tych przepisów można stwierdzić, że korekta finansowa dotyczy zarówno systemowych nieprawidłowości stwierdzonych w programach operacyjnych, jak i nieprawidłowości indywidualnego beneficjenta, zaistniałych podczas realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie zawartą w ramach określonego programu operacyjnego. Przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalania

i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu. W zakresie dotyczącym korekt czynionych w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów – stron umowy o dofinansowanie konkretnego projektu, kwestia ta została uregulowana w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. Przepis ten przewiduje jedynie nakładanie takich korekt, pomijając formę działania podmiotu ustalającego i nakładającego korektę.

Z kolei, działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 - dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i skorelowanym

z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu cytowanej uchwały, z którego wynika, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji tych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.

Nie znajdując podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a., skład orzekający w tej sprawie jest związany powołaną wyżej uchwałą, a ta okoliczność ma decydujące znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle bowiem przytoczonego stanowiska zaprezentowanego

w uzasadnieniu uchwały, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a) oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej w związku z wykorzystaniem przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami, powinno nastąpić w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Tym samym, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niesłuszne uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2013 r., z powodu uznania, że organ przed wydaniem ww. decyzji powinien był wydać wcześniej odrębną decyzję w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Sz. Przedsiębiorstwa A."K." Sp. z o. o. z siedzibą w Sz. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale w sprawie o sygn. akt II GPS 2/14 oraz dokonać w pełnym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1

w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.