Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1703/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego z siedzibą w W. oraz Gminy P. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 maja 2024 r. znak: DO.4.7612.7.2024.RF w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżonym postanowieniem z 28 maja 2024 r. znak: DO.4.7612.7.2024.RF, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. W., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2024 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. Wojewoda [...] odmówił podjęcia na żądanie K. W. postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania K. W. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7515 ha, obręb [...], jedn. ew. [...], objętej księgą wieczystą nr KW [...], zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. znak: [...].

Postępowanie w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem K. W. z 5 lipca 2006 r. Nieruchomość została zbyta przez wymienionego 10 stycznia 1977 r. na rzecz Skarbu Państwa – Urzędu Wojewódzkiego w [...] – Zakładu Działalności Socjalnej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości

- w wykonaniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. nr [...] w sprawie nabycia nieruchomości z przeznaczeniem na zorganizowanie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej.

Objęta wnioskiem nieruchomość stanowi aktualnie własność Gminy [...] Została zagospodarowana jako rodzinny ogród działkowy, w którym urządzono rekreacyjne ogródki działkowe.

W sprawie prawomocnie przesądzono (zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13), że "(...) wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., albowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie można bowiem utożsamiać przeznaczenia nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe z celem określonym w akcie o wywłaszczeniu – budowy ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej [...]".

Na przeszkodzie rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości stanęło jednak oddanie przez Gminę [...] w dniu 19 października 1998 r. na rzecz Polskiego Związkowi Działkowców z siedzibą w [...] m.in. działki nr [...] i nr [...] w nieodpłatnie użytkowanie wieczyste. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 24 listopada 1999 r.

We wskazanym wyżej wyroku z 26 września 2013 r. sygn. akt. II SA/Sz 344/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że [...] powyższa okoliczność ma (...) takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy [...]". Sąd stwierdził, że "(...) organy nie wywiązały się z tego obowiązku, albowiem nie podjęły żadnych działań zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności poprzez wystąpienie - na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. - do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu, ewentualnie wezwanie strony do podjęcia odpowiednich czynności procesowych [...]". Sąd podkreślił, że gmina, która "(...) z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utracił(a) władanie wywłaszczoną nieruchomością, nie mo(że) skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym (...) gmina na powrót włada(...) i (jest) właściciel(em) nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego [...]".

Zacytowane stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2371/13 skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13. Sąd drugiej instancji stwierdził w szczególności, że "[...] zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia w tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego. Takie działanie organu Państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania do Państwa i jego organów [...]".

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że [...] starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku prowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie może jednak wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że na nieruchomości istnieje użytkowanie wieczyste (...). W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ma on – stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia lub o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania, określone w art. 100 § 1 K.p.a. [...]".

Jak zaznaczył Sąd drugiej instancji, "[...] Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo [...]".

Jak skonkludował Naczelny Sąd Administracyjny, [...] nawet ograniczone możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie zwalniają organu z podjęcia stosownych działań, tym bardziej że powyższe kwestie wykraczają, jako należące do sądów powszechnych, poza kognicję sądu administracyjnego czy organu administracji, który nie może sam rozstrzygać o ważności czy skuteczności umów cywilnoprawnych. W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie zastosowanie winna znaleźć instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. [...]".

Sąd Okręgowy w [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa K.W., wyrokiem z 19 września 2016 r. sygn. akt [...] stwierdził nieważność umowy z 19 października 1998 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a Polskim Związkiem Działkowców z siedzibą w [...] o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienie własności w zakresie dotyczącym działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], [...] Gmina [...], objętych księgą wieczystą KW nr [...].

Sąd Apelacyjny [...] wyrokiem z 3 listopada 2017 r. sygn. akt [...] oddalił apelację Polskiego Związku Działkowców w [...] od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 19 września 2016 r. sygn. akt [...] w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionych gruntów.

W dniu 13 kwietnia 2018 r. przed Sądem Rejonowym [...] i [...] w [...] w sprawie o sygn. akt [...] z wniosku Polskiego Związku Działkowców stowarzyszania ogrodowego w [...] została zawarta ugoda sądowa, w ramach której (1) Gmina [...] oddała Polskiemu Związkowi Działkowców z siedziba w [...] w użytkowanie wieczyste na 99 lat nieruchomość gruntową stanowiącą działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1.7515 ha położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z przeznaczeniem pod rodzinny ogród działkowy, a (2) Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] oświadczył, że wyraża zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste opisanego gruntu na jego rzecz.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] (ponownie) odmówił K. W. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ stwierdził, że pomimo prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] ustalającego, że materialnoprawna podstawa wpisu użytkowania wieczystego na podstawie umowy z 19 października 1998 r. jest nieważna, wpis ten nie został wykreślony z księgi wieczystej. Nadto z informacji udzielonej przez strony wynika, że nie było prowadzone postępowanie cywilne dotyczące uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie wykreślenia wpisu użytkowania wieczystego. Dla działek nr [...] i nr [...] założono nową księgę wieczystą nr [...], w której widnieje wpis: właściciele - Gmina [...], użytkownicy wieczyści - Polski Związek Działkowców, [...] - na podstawie umowy z dnia 10 października 1998 r. rep A nr [...] o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności.

Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, że choć opisana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, to jednak ujawniony w dziale II księgi wieczystej wpis prawa użytkowania wieczystego stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku K. W. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji pozytywnej, w sytuacji gdy aktualny stan prawny nieruchomości wskazuje, że nie znajduje się ona w dyspozycji Gminy [...].

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. W., decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w aktualnym stanie prawnym jedynym podmiotem posiadającym prawa rzeczowe do działek nr [...] i nr [...] jest Gmina [...] będąca ich właścicielem, a fakt niewykreślenia użytkownika wieczystego z księgi wieczystej nie ma wpływu na możliwość załatwienia sprawy o zwrot działek. Wobec powyższego organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż istnieje podstawa do zwrotu nieruchomości. Wojewoda Z. uznał jednak jednocześnie, że na obecnym etapie sprawy wydanie orzeczenia co do meritum nie jest możliwe, ponieważ decyzja o zwrocie wiąże się z likwidacją części ogrodów działkowych, a kwestie tą reguluje art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach. Poza tym występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rozliczeń, o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. Przed wydaniem decyzji o zwrocie ww. nieruchomości, istotnym będzie zatem określenie wielkości nakładów, które powstały w ramach prawa przysługującego podmiotom władającym ww. nieruchomością, jak również rozliczenie tych nakładów w ramach kwoty zwracanego przez byłego właściciela odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu Gminy [...], (prawomocnym) wyrokiem z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 473/21 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził, że "[...] organ odwoławczy pominął (...) wynikającą z akt administracyjnych sprawy okoliczność, że w dniu 13 kwietnia 2018 r. przed Sądem Rejonowym (sprawa o sygn. akt [...]) została zawarta ugoda na mocy której Gmina [...] oddała Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste nieruchomość gruntową stanowiącą działki nr [...] i [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], zaś Polski Związek Działkowców oświadczył, że wyraża zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste powyższego gruntu na jego rzecz. Co więcej Burmistrz Gminy [...] w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r. zwrócił się bezpośrednio do Wojewody o zawieszenie postępowania z uwagi na zainicjowanie sprawy z powództwa Polskiego Związku Działkowców przeciwko Gminie [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wpisanie ww. ugody sądowej [...]".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, "[...] w tej sytuacji przyjąć należało, że kwestia władania nieruchomością na powrót odżyła, co oznacza, że ocena prawna jak i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroków WSA i NSA (...) z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13 i z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2371/13 odnośnie zawieszenia postępowania pozostają nadal aktualne, z tym, że obecnie dotyczą ugody sądowej, na podstawie której doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. W rezultacie, oddanie - po stwierdzeniu nieważności umowy z dnia 19 października 1998 r. – Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek powoduje, że nie traci racji bytu obowiązek podjęcia przez organy stosownych działań celem doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość obejmująca te działki znajdzie się ponownie we władaniu Gminy [...] Oznacza to tym samym, że wbrew twierdzeniu Wojewody w sprawie występuje zagadnienie wstępne, choć akcentowany przez Gminę [...] fakt wpisu do księgi wieczystej stanowi wyłącznie kwestię wtórną do sprawy odzyskania władztwa nad nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego utraconego na skutek zawarcia ugody. Innymi słowy rzecz ujmując, organ odwoławczy zarzucając wadliwość oceny stanu faktycznego, sam nie ustrzegł się błędu, skoro nie dostrzegł znaczenia dla sprawy zawartej ugody jak i zasadności wniosku o zawieszenie postępowania. Wprawdzie ugoda ta z jednej strony przesądza, że obecny właściciel nie włada nieruchomością, jednakże z drugiej strony uniemożliwia wydanie decyzji, przed podjęciem działań mających na celu przywrócenie utraconego władztwa [...]".

Sąd wskazał, że [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną (...) i rozważy zasadność zawieszenia postępowania, mając przy tym na uwadze zakres prowadzonego postępowania administracyjnego [...]".

Wojewoda [...]:

1. postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7515 ha, obręb [...]. W uzasadnieniu postanowienia odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 473/21, po czym stwierdził, że "[...] istnieje konieczność złożenia pozwu do Sądu Rejonowego w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym;

2. postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 123 w zw. z art. 100 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wezwał strony postępowania do wystąpienia do Sądu Rejonowego w [...], [...] [...] i [...] [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

K. W. w piśmie z 7 stycznia 2022 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody Z. z [...] grudnia 2021 r. o zawieszeniu postępowania.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. znak: [...], na podstawie art. 111 § 1a i § 1b w zw. z art. 126 i art. 123 K.p.a., uzupełnił własne postanowienie z [...] grudnia 2021 r. znak: [...] poprzez wezwanie Gminy [...] i Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w [...] do rozwiązania umowy o oddanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (...), zawartej w drodze ugody sądowej w dniu 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], przed Sądem Rejonowym [...] – P. i Z. w [...] [...] Wydział Cywilny. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. wezwał strony postępowania do wystąpienia do Sądu Rejonowego [...] – [...] i [...] w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w terminie trzech miesięcy. Wskazał, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest możliwe po uprzednim rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zawartej w drodze ugody sądowej w dniu 13 kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] zauważył, że stronami umowy użytkowania wieczystego są Gmina [...] i Polski Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w [...], wobec czego "niniejsze" podmioty powinny doprowadzić do stanu, w którym powołane nieruchomości znajdą się ponownie we władaniu Gminy [...]. Jak skonstatował organ, istnieje zatem konieczność rozwiązania umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a następnie złożenia pozwu do Sądu Rejonowego [...] – [...] i [...] w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

K. W. w piśmie z 14 stycznia 2022 r. cofnął zażalenie na postanowienie Wojewody Z. o zawieszeniu postępowania.

Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 2 maja 2022 r. znak: DO.4.7612.191.2022.PM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe wobec skutecznego cofnięcia zażalenia.

Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...] Okręg w [...] w piśmie z 11 stycznia 2022 r. poinformował Wojewodę [...], że wpis prawa użytkowania wieczystego PZD ustanowionego na podstawie "nieważnej" umowy użytkowania wieczystego z 19 października 1998 r. został wykreślony wyrokiem z 5 lutego 2021 r. Wyrokiem z 5 lutego 2021 r. sąd ustalił natomiast istnienie prawa użytkowania wieczystego PZD ustanowionego na podstawie ugody sądowej z 13 kwietnia 2018 r. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej 19 sierpnia 2021 r.

Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...] Okręg w [...] w piśmie z 11 stycznia 2022 r., w odpowiedzi na pismo z 15 czerwca 2022 r., poinformował Wojewodę [...], że Polski Związek Działkowców wystąpił z powództwem o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w dniu 15 grudnia 2020 r., nie występował ponownie z takim powództwem, ani nie rozwiązał umowy użytkowania wieczystego zawartej w drodze ugody sądowej w dniu 13 kwietnia 2018 r.

Burmistrz [...] w piśmie z 27 czerwca 2022 r., w odpowiedzi na pismo z 15 czerwca 2022 r., poinformował Wojewodę [...], że: (-) Gmina [...] wystąpiła do Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w [...] z pytaniem, czy Związek widzi możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego zawartej w drodze ugody sądowej w dniu 13 kwietnia 2018 r.; (-) w odpowiedzi Okręg PZD w [...] poinformował, że sprawy zbywania, nabywania lub obciążania majątku trwałego PZD nie należą do kompetencji Okręgowego Zarządu; (-) Gmina [...] w piśmie z 11 kwietnia 2022 r. zwróciła się z takim samym zapytaniem do Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w [...], ale jak dotąd nie otrzymała odpowiedzi.

Burmistrz [...] przy piśmie z 23 sierpnia 2022 r. przekazał Wojewodzie [...] stanowisko Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w [...] z 20 lipca 2022 r., w którym stwierdzono, że zgoda na rozwiązanie zawartej w formie ugody sądowej umowy z 13 kwietnia 2018 r. godziłaby w interesy i prawa działkowców ROD "[...]" w [...]. Działanie to byłoby zatem sprzeczne z celami i zadaniami ustawowymi i statutowymi PZD. Mając to na uwadze, Krajowy Zarząd PZD uchwałą nr [...] podjął decyzję o odmowie rozwiązania umowy.

Burmistrz [...] w piśmie z 29 czerwca 2023 r., w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z 16 czerwca 2023 r., poinformował, że:

(-) podczas spotkania w Urzędzie Miejskim w [...] 9 lutego 2023 r. przedstawione zostały przez K. W. propozycje w przedmiocie zawarcia ugody finansowej; (-) Gmina [...] wyraziła jedynie wolę ponownego zweryfikowania swojego stanowiska w sprawie i ewentualnego przedstawienia możliwych do zaakceptowania warunków ewentualnej ugody; (-) wskazano jednoznacznie, że jakiekolwiek rozliczenie finansowe nie będzie miało miejsca, być może możliwe będzie ewentualne przekazanie nieruchomości zamiennej; (-) biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i fakt, że postępowanie przez Wojewodą [...] nie zostało zakończone, zawarcie jakiejkolwiek ugody uznano obecnie za co najmniej przedwczesne.

Burmistrz [...] w piśmie z 27 października 2023 r., w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z [...] października 2023 r., wskazał, że w piśmie z 11 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Polskiego Związku Działkowców w [...] z pytaniem, czy widzi możliwość rozwiązania umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, na co udzielono – opisanej wyżej – odpowiedzi z 20 lipca 2022 r. Jednocześnie Burmistrz ponownie zaznaczył, że zawarcie jakiejkolwiek ugody z K. W. w sprawie rozliczenia finansowego jest obecnie przedwczesne.

K. W. w piśmie z 15 listopada 2023 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Skarżący wywiódł, że Burmistrz [...] i Polski Związek Działkowców, działając w porozumieniu, blokują rozwiązanie umowy zawartej w formie ugody sądowej, co stanowi zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie, która toczy się 18 lat. K.W. wskazał, że Burmistrz [...] i Polski Związek działkowców nie wystąpili o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej w formie ugody sądowej (sygn. akt [...]), a ponadto Burmistrz [...] odmawia zawarcia w sprawie ugody. Skarżący wniósł zarazem o wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości z powodu braku wystąpienia Gminy [...] o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z 28 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdził, że postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., uzupełnionym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., wezwał w trybie art. 100 K.p.a. strony ugody do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Wojewoda [...] wskazał, że w czasie zawieszenia postępowania zwracał się zarówno do Burmistrza [...], jak również do PZD z pytaniem, na jakim etapie jest kwestia podjętych działań związanych z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Zacytował również stanowisko Polskiego Związku Działkowców w [...] przywołane w powołanym wyżej piśmie Burmistrza [...] z 27 października 2023 r. Dalej organ zauważył, że do chwili obecnej ww. podmioty nie wystąpiły do sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, natomiast Wojewoda [...] nie posiada legitymacji procesowej do działania w sprawach cywilnych w imieniu stron postępowania, a tym samym do czynnego działania w celu usunięcia przeszkody stanowiącej zagadnienie wstępne. Jak skonstatował, tym samym w aktualnym stanie faktycznym istnieje zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji.

K. W. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2024 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 28 maja 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przypomniał, że okolicznością stanowiącą podstawę zawieszenia postępowania wskazaną w treści postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. o zawszeniu jest wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister wskazał też, że postanowieniem "uzupełniającym" z 13 stycznia 2022 r. wezwano Polski Związek Działkowców oraz Gminę [...] "do rozwiązania umowy o oddanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 1,7515 ha [...] zawartej w drodze ugody sądowej w dniu 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt [...], przed Sądem Rejonowym [...] - [...] i [...] w [...]", co miało doprowadzić do stanu, w którym nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] znajdzie się ponownie we władaniu Gminy [...].

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość w dalszym ciągu znajduje się w użytkowaniu wieczystym PZD, zaś z treści pism Polskiego Związku Działkowców z 27 czerwca 2022 r. i z 20 lipca 2022 r. oraz pism Burmistrza [...] z 27 czerwca 2022 r. i z 23 sierpnia 2022 r. wynika, że zarówno PZD, jak i Gmina [...] nie zastosowały się do wezwania organu wojewódzkiego zawartego w postanowieniu z [...] stycznia 2022 r., tj. nie podjęły działań mających na celu doprowadzenie do rozwiązania umowy zawartej w drodze ugody sądowej z 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt [...]. Tym samym w dalszym ciągu brak jest możliwości merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Minister wskazał jednak, że Wojewoda nie zrealizował obowiązku przewidzianego w art. 100 § 1 K.p.a., gdyż postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. jedynie wezwał Polski Związek Działkowców oraz Gminę [...] do rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Jak zauważył organ odwoławczy, z treści wezwania nie wynika, aby czynność sugerowana przez Wojewodę miała zostać dokonana przed sądem powszechnym lub organem administracji. W ocenie Ministra, należało zatem wysnuć wniosek, że organ pierwszej wezwał strony czynności prawnej, tj. umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, zawartej w drodze ugody sądowej, do "rozwiązania umowy" w formie czynności konsensualnej, tj. w drodze umowy cywilnej.

Zdaniem Ministra Rozwoju i Technologii, w tych warunkach nie można uznać, aby Wojewoda zrealizował obowiązek wynikający z treści art. 100 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji powinien wezwać strony, w tym również wnioskodawcę postępowania zwrotowego (K. W.) do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem mającym na celu wzruszenie umowy zawartej w dniu 13 kwietnia 2018 r. w formie ugody sądowej. Niewystarczające było zatem wystąpienie do stron umowy o rozwiązanie tej umowy, z uwagi na znikomą szansę osiągnięcia przez organ zamierzonego celu. Jak zaznaczył Minister, wezwanie w trybie art. 100 § 1 K.p.a. powinno być sformułowane w taki sposób, aby zaistniała realna szansa usunięcia przeszkody do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ zawieszający postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien dążyć do możliwie szybkiego ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania, nie zaś do tego, aby stan zawieszenia postępowania trwał jak najdłużej.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że z oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 473/21 wynika, iż Wojewoda Z. powinien dążyć do "przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot". Mając to na względzie, Minister wywiódł, że będąc związanym oceną prawną zawartą w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, Wojewoda prowadzący postępowanie zwrotowe w drugiej instancji, nie może pozostawać bierny w zaistniałej sytuacji i poprzestać jedynie na zawieszeniu postępowania oraz wezwaniu Polskiego Związku Działkowców i Gminy [...], w trybie art. 100 § 1 K.p.a., do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie intencją Sądu było to, aby organ wojewódzki podjął skuteczne czynności zmierzające do ustania bytu prawnego umowy z 13 kwietnia 2018 r. Jak skonstatował organ odwoławczy, w tym celu konieczne jest wezwanie stron (w tym K. W.) do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem mającym na celu wzruszenie umowy z 13 kwietnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie można odczytać z treści powołanego wyroku w ten sposób, że intencją Sądu było jedynie wezwanie stron umowy do jej dobrowolnego rozwiązania. Sąd podkreślił bowiem, iż organ ma obowiązek podjęcia "stosownych działań celem doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość [...] znajdzie się ponownie we władaniu Gminy [...]".

Mając powyższe na względzie, Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji przedwcześnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy nie uczynił zadość obowiązkowi przewidzianemu w art. 100 § 1 K.p.a., a także nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z 2 września 2021 r.

Organ odwoławczy wskazał, że przed ponownym rozpatrzeniem wniosku K. W. o podjęcie postępowania, Wojewoda [...] wezwie Polski Związek Działkowców, Gminę [...] oraz K. W. do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do wzruszenia umowy zawartej w formie ugody sądowej o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe z siedzibą w [...] oraz Gmina [...] (reprezentowana przez radcę prawnego) zaskarżyły postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 28 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Polski Związek Działkowców zarzucił naruszenie art. 100 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ wydając postanowienie z 13 stycznia 2022 r. w przedmiocie zobowiązania Polskiego Związku Działkowców oraz Gminy [...] do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie wypełnił obowiązków określonych w art. 100 § 1 K.p.a.

Podnosząc powyższy zarzut, Polski Związek Działkowców wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że z treści postanowienia z 28 grudnia 2021 r., uzupełnionego postanowieniem z 13 stycznia 2022 r., jednoznacznie wynika, co było przedmiotem zobowiązania. W ocenie skarżącego, z przedmiotowego postanowienia jednoznacznie wynika, że czynność powinna być dokonana przed sądem. Po pierwsze bowiem, wskazana została podstawa prawna, a po drugie, w sposób jasny został określony obowiązek. W ocenie Polskiego Związku Działkowców, nie sposób zatem zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że Wojewoda [...] wezwał wyłącznie strony do "rozwiązania umowy użytkowania" w formie czynności konsensualnej. Zdaniem skarżącego, postanowienie organu pierwszej instancji jest jednoznaczne i wbrew twierdzeniom Ministra brak było podstaw do uchylenia postanowienia z 17 stycznia 2024 r.

Gmina [...] zarzuciła naruszenie:

1. art. 100 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda [...] przedwcześnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, podczas gdy tenże w sposób prawidłowy zareagował, stosownie do wiążącej go oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 473/21;

2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Wojewoda [...] powinien dążyć do możliwie najszybszego ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania, podczas gdy działania organu nie są nakierowane na niepotrzebne przedłużanie postępowania, zaś konieczność oczekiwania na finalne rozstrzygnięcie jest konsekwencją skomplikowanego charakteru sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina [...] podniosła, że stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2371/13 nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości do momentu, kiedy Skarb Państwa lub gmina nie znajdzie się w jej władaniu. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że obecnie wywłaszczona nieruchomość nie znajduje się w jej władaniu i w dalszym ciągu nie ustała przeszkoda, która była przyczyną zawieszenia postępowania. Następnie, odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina [...] wywiodła, jak należy rozumieć pojęcie "zagadnienia wstępnego". Zaznaczyła również, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Podkreśliła, że stan faktyczny, który był przyczynkiem do zawieszenia postępowania istnieje w dalszym ciągu, nie ustał i w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia postanowienia Wojewody [...], który w sposób właściwy odczytał, zinterpretował i zastosował zarówno art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i art. 100 K.p.a.

Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując w odpowiedzi na skargi stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 lipca 2024 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Gminy [...] i Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego z siedzibą w [...].

K. W. w piśmie z 13 sierpnia 2024 r. wniósł o oddalenie skarg Gminy [...] i Polskiego Związku Działkowców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie podlegały uwzględnieniu.

Zaskarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 28 maja 2024 r. zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.

Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do treści art. 144 K.p.a. przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - powołanym w podstawie prawnej postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2024 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Stosownie natomiast do treści art. 97 § 2 K.p.a.,

gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Przyczyna zawieszenia prowadzonego przez Wojewodę Z. postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działki nr [...] i nr [...], obręb [...], została jednoznacznie wskazana w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 473/21. Jak bowiem stwierdził Sąd, "kwestia władania nieruchomością na powrót odżyła, co oznacza, że ocena prawna jak i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroków WSA i NSA z dnia w z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13 i z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2371/13 odnośnie zawieszenia postępowania pozostają nadal aktualne, z tym, że obecnie dotyczą ugody sądowej, na podstawie której doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego". Wedle oceny Sądu, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zaistniał obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości "do czasu zakończenia sporu dotyczącego przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot". Jak skonstatował Sąd, "w rezultacie, oddanie - po stwierdzeniu nieważności umowy z dnia 19 października 1998 r. – Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek powoduje, że nie traci racji bytu obowiązek podjęcia przez organy stosownych działań celem doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość obejmująca te działki znajdzie się ponownie we władaniu Gminy [...]". Sąd zaznaczył wreszcie, że "akcentowany przez Gminę [...] fakt wpisu do księgi wieczystej stanowi wyłącznie kwestię wtórną do sprawy odzyskania władztwa nad nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego utraconego na skutek zawarcia ugody."

Wedle zatem wiążącej - stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "P.p.s.a.") - zarówno rozstrzygające w sprawie organy, jak i sądy, oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 września 2021 r., zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy, wymagającym rozstrzygnięcia przez właściwy sąd, jest odzyskanie przez Gminę [...] władania nieruchomością objętą wnioskiem K.W. z 5 lipca 2006 r., które to władanie Gmina utraciła oddając tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców z siedzibą w W. na mocy umowy zawartej w drodze ugody przed Sądem Rejonowym [...] - [...] i [...] w [...] 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt [...].

Obowiązkiem Wojewody [...] było natomiast, po pierwsze zawieszenie postępowania odwoławczego, a po drugie, podjęcie działań celem doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość obejmująca działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], ponownie znajdzie się we władaniu Gminy [...].

Należy przy tym przypomnieć, że kwestia niezrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia została w sprawie prawomocnie przesądzona już w 2014 r. (zob. powołane w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2371/13), natomiast wyrokiem z 19 września 2016 r., od którego apelację oddalono 3 listopada 2017 r., Sąd Okręgowy w [...] stwierdził nieważność poprzedniej umowy (z 19 października 1998 r.) pomiędzy Gminą [...] a Polskim Związkiem Działkowców z siedzibą w [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i przeniesienie własności, w zakresie dotyczącym działek nr [...] i nr [...] obręb [...].

Trzeba też zaznaczyć, że w uzasadnieniu wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku z 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2371/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Zakres uprawnień, jakie przysługują organowi, który zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, określono w art. 100 K.p.a. Zgodnie z art. 100 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] wydał [...] grudnia 2021 r. dwa postanowienia oznaczone tym samym znakiem: (1) o zawieszeniu postępowania z urzędu na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w którego uzasadnieniu, jakkolwiek powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 473/21, to błędnie wskazał na konieczność złożenia do Sądu Rejonowego w [...] pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym; (2) o wezwaniu – na podstawie art. 123 w zw. z art. 100 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - stron postępowania do wystąpienia do Sądu Rejonowego w [...], [...] [...] i [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

W pierwszym z wymienionych postanowień zawarto pouczenie o przysługującym zażaleniu, w drugim wskazano, że nie przysługuje na nie zażalenie. K.W. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody z [...] grudnia 2021 r. o zawieszeniu postępowania, jednak następnie je cofnął, w związku z czym Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 2 maja 2022 r. umorzył postępowanie zażaleniowe.

Wojewoda [...] uzupełnił drugie z wyżej wymienionych postanowień z [...] grudnia 2021 r. postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. "poprzez wezwanie Gminy [...] i Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w [...] do rozwiązania umowy o oddanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (...), zawartej w drodze ugody sądowej w dniu 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], przed Sądem Rejonowym [...] – [...] i [...] w [...] [...] Wydział Cywilny". Również w powołanym postanowieniu zawarto pouczenie o tym, że nie przysługuje na nie zażalenie.

W świetle powyższego, za w pełni trafną należy uznać ocenę Ministra Rozwoju i Technologii, wedle której Wojewoda Z. nie zrealizował obowiązku przewidzianego w art. 100 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji, wydając postanowienie z [...] grudnia 2021 r., uzupełnione postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., naruszył wskazany przepis w związku z art. 153 P.p.s.a. W pierwszym z wymienionych postanowień wezwał bowiem strony postępowania do wystąpienia do sądu rejonowego o rozstrzygnięcie kwestii, która nie jest w świetle wiążącej w sprawie oceny prawnej zagadnieniem wstępnym. Zagadnieniem, jakie ma zostać rozstrzygnięte przez sąd powszechny, jest bowiem przedterminowe rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej w drodze ugody sądowej z 13 kwietnia 2018 r., a tym samym odzyskanie przez Gminę [...] władztwa nad nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot, nie zaś uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wyroku z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 473/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wprost wskazał, że wpis do księgi wieczystej stanowi wyłącznie kwestię wtórną do sprawy odzyskania władztwa nad nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. W drugim z wymienionych postanowień Wojewoda, po pierwsze, nie wezwał do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, po drugie, skierował wezwanie nie do stron postępowania, lecz wyłącznie do Gminy [...] oraz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w [...], pomijając tym samym K.W., po trzecie, nie oznaczył terminu, w jakim należy wykonać wezwanie.

W żadnym razie nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze Polskiego Związku Działkowców, że z treści postanowienia z [...] grudnia 2021 r., uzupełnionego postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., jednoznacznie wynika, co było przedmiotem zobowiązania, oraz że czynność powinna być dokonana przed sądem. Do wystąpienia do sądu wezwano strony postępowania wyłącznie w postanowieniu z 28 grudnia 2021 r., błędnie określając jednak zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia. W postanowieniu z [...] stycznia 2022 r., jakkolwiek formalnie stanowi ono uzupełnienie postanowienia z [...] grudnia 2021 r., w istocie nałożono nowy obowiązek, inaczej określono krąg jego adresatów, a ponadto treść wezwania sformułowano w taki sposób, że wynika z niego, iż do rozwiązania umowy ma dojść w drodze dwustronnej czynności prawnej (jak trafnie stwierdza Minister – w drodze czynności konsensualnej) między Gminą [...] a Polskim Związkiem Działkowców. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stroną umowy użytkowania wieczystego z 13 kwietnia 2018 r. jest Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...], nie zaś Zarząd Okręgowy w [...]. Ponadto, jak już nadmieniono, w postanowieniu z [...] stycznia 2022 r. nie określono terminu, w którym należy zastosować się do zawartego w nim wezwania.

Sformułowanie postanowienia z [...] stycznia 2022 r. w opisany powyżej sposób, nie dość, że narusza art. 100 § 1 K.p.a., to powoduje, że wezwanie skierowane przez Wojewodę – zobowiązanego przecież przez orzekające w przedmiotowej sprawie Sądy do doprowadzenia do stanu, w którym przedmiotowa nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - jest całkowicie nieskuteczne. Takie działanie organu, który zawiesił postępowanie, pozbawia wnioskodawcę zwrotu prawa do rozstrzygnięcia o istocie sprawy przez organ administracji, a przez to uniemożliwia skorzystanie ze skutecznego środka odwoławczego w postępowaniu sądowym w celu ochrony prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O bezskuteczności wezwania zawartego w postanowieniu z [...] stycznia 2022 r. jednoznacznie świadczą opisane w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku odpowiedzi Polskiego Związku Działkowców i Gminy [...] na pisma Wojewody [...], z których wynika, że skarżący nie zamierzają rozwiązać umowy użytkowania wieczystego zawartej 13 kwietnia 2018 r. w drodze ugody sądowej przez Sądem Rejonowym [...] [...] i [...] w [...].

Mając to na uwadze, należy zaznaczyć, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany – w okresie zawieszenia postępowania – do podejmowania czynności zmierzających do podjęcia postępowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 3091/14; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024 r., art. 102). Zawieszenie postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a co za tym idzie "tamuje" też stronie postępowania drogę do rozpoznania jej sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie). Skoro zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy (1) organ prowadzący postępowanie odwoławcze, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 100 § 1 K.p.a., w istocie nie wezwał stron postępowania do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, (2) wadliwe wezwania zawarł w dwóch, odrębnych od postanowienia o zawieszeniu postępowania, niezaskarżalnych postanowieniach z [...] grudnia 2021 r. i z [...] stycznia 2022 r., a (3) postanowienia te nie zostały skutecznie podważone w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania, (4) to organ ten, jako zobowiązany do podejmowania czynności zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania, powinien sanować naruszenie art. 100 § 1 K.p.a. przez ponowne wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu, tym razem prawidłowo wzywając strony postępowania do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do wzruszenia umowy użytkowania wieczystego zawartej w drodze ugody sądowej.

W sytuacji takiej, jak zaistniała w przedmiotowej sprawie, posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "równocześnie" w treści art. 100 § 1 K.p.a. nie stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia o wezwaniu stron postępowania do wystąpienia do sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, co zresztą w istocie już raz miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie sposób bowiem uznać, że postanowienie z 13 stycznia 2022 r. nakładające na strony umowy z 13 kwietnia 2018 r. obowiązek jej rozwiązania, jest uzupełnieniem - co do rozstrzygnięcia - postanowienia z 28 grudnia 2022 r. o zobowiązaniu stron postępowania do wystąpienia do sądu rejonowego w terminie trzech miesięcy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Skoro zatem w świetle art. 100 § 1 K.p.a. obowiązkiem organu, który zwiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest (w okolicznościach przedmiotowej sprawy) wezwanie stron postępowania do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a jak dotąd obowiązek ten nie został zrealizowany, to w sytuacji, gdy jedna ze stron postępowania wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, a te strony, które przez czynność konsensualną mogłyby rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie nie wyrażają woli podjęcia takiej czynności, organ, by móc stwierdzić, że nie ma podstaw do podjęcia postępowania, najpierw musi dopełnić obowiązku określonego w art. 100 § 1 K.p.a., tj. - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - wezwać strony postępowania do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do wzruszenia umowy użytkowania wieczystego zawartej w drodze ugody sądowej 13 kwietnia 2018 r. Bez wykonania przez organ obowiązku wynikającego z art. 100 § 1 K.p.a., nie można prawidłowo ocenić, czy ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania.

Minister Rozwoju i Technologii prawidłowo zatem, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2024 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] naruszył art. 100 § 1 K.p.a., zatem przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania konieczne było sanowanie tego naruszenia przez organ, który zawiesił postępowanie, tj. prawidłowe wezwanie stron postępowania do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Postawione w obu skargach zarzuty są chybione. Minister Rozwoju i Technologii po dokonaniu wyczerpującej analizy akt sprawy i mających w niej zastosowanie przepisów prawa, zasadnie uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, prawidłowo wskazując, że przed ponownym rozpatrzeniem wniosku K. W. o podjęcie postępowania, Wojewoda powinien wezwać Polski Związek Działkowców, Gminę [...] oraz K. W. do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do wzruszenia umowy zawartej w formie ugody sądowej o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.