Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 980/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  20 ust. 1 , ust. 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej prawa i obowiązki w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w Z. zobowiązał "A" S.A. w O. do rekultywacji pozostałego po działalności górniczej cementowni fragmentu terenu o pow. [...] ha, położonego w granicach miasta Z., obręb [...] . W decyzji tej ustalono kierunek (zieleń leśno-parkowa) rekultywacji nieczynnego wyrobiska, w którym metodą odkrywkową były wydobywane margle i wapienie oraz zatwierdzono projekt tej rekultywacji, a ponadto ustalono, że należy ją zakończyć w terminie 5 lat od zaprzestania działalności.

Aktem notarialnym z dnia [...] r. "A" S.A. w O. zawarła z M. O., M. O. i M. K. warunkową umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek o łącznej pow. [...] ha [...] m kw., położonych w Z. – obręb [...] . W § 6 tej umowy nabywcy zobowiązali się do przejęcia obowiązków wynikających z decyzji Starosty Powiatowego Z. z dnia [...] r. nr [...], w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów w drodze decyzji właściwego organu. W wykonaniu tej umowy warunkowej w dniu [...] r zawarto umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. O transakcji tej "A" poinformowała Starostę wnosząc o przeniesienie na nabywców działek zobowiązań z tytułu ich rekultywacji.

Pismem z dnia [...] r. Starosta zawiadomił M. K. oraz M. i M. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r. a następnie wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą z urzędu przekazał prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] r. w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej "A" na rzecz M. i M. małżonków O. oraz M. K.. W podstawie prawnej organ ten powołał art. 5 i art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.). Decyzja ta wobec nie wniesienia od niej odwołania przez strony uzyskała walor ostateczności.

Decyzją z dnia [...] r. , nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. koncesji Nr [...] z dnia [...] r. na wydobywanie wapieni jurajskich ze złoża [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że rekultywacja terenu będzie realizowania zgodnie z odrębną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].

Pismem z dnia [...] r. sporządzonym na papierze firmowym "B" Sp. z o.o. zatytułowanym "odwołanie" Prezes Zarządu tej Spółki M.K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego pisma stwierdzono, że Prezes Zarządu Spółki reprezentuje wolę użytkowników wieczystych działek, zgodnie z posiadanym pełnomocnictwem. W aktach sprawy znajduje się kserokopia 2 stronicowego dokumentu (nieprawidłowo wszytego do akt sprawy) opatrzonego datą [...] r. i noszącego nazwę pełnomocnictwo, który podpisali M. i M. O.. Dokument ten zawiera oświadczenie, że osoby pod nim podpisane upoważniają M. K. do reprezentowania ich w sprawach związanych z decyzjami Prezydenta Miasta Z. dotyczących prawidłowości naliczenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za lata [...] oraz za rok [...], objętych decyzją nr [...] z dnia [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po uzyskaniu stanowiska Spółki "B", wszczęło z jej wniosku postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. przenoszącej na M. K., M. O. i M. O. prawa i obowiązki wynikające z decyzji tego organu z dnia [...] r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonym jako "zażalenie" Prezes Zarządu "B" Sp. z o.o. zarzucił, że do rekultywacji gruntu z mocy ustawy zobowiązany jest koncesjonariusz i obowiązek ten nie podlega zbyciu. Stwierdził też, że nie można było na nabywców nałożyć obowiązku rekultywacji nabytych nieruchomości, bowiem nie wyraziły one zgody na wstąpienie w obowiązki wynikające z koncesji. Autor wniosku zauważył, że warunkową umową sprzedaży nie przeniesiono na nabywców, będących osobami fizycznymi, praw do nieruchomości lecz określono jedynie wstępne warunki ich nabycia. Nabywcy nie wyrazili też zgody na przejęcie obowiązków związanych z rekultywacją gruntu i dlatego w umowie przenoszącej na nich prawo użytkowania wieczystego nie zapisano takiego postanowienia. SKO błędnie zatem przyjęło, że doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji.

Pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do M. K. o podanie, czy działa w sprawie jako współużytkownik wieczysty nieruchomości, czy jako Prezes Zarządu Spółki "B", pod rygorem przyjęcia, że wniosek pochodzi od Spółki. W odpowiedzi M.K. podał, że działa zarówno jako pełnomocnik użytkowników wieczystych jak i jako prawny reprezentant Spółki. Dołączył kopię pełnomocnictwa z dnia [...] r., którym małżonkowie O. udzielili Spółce pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich decyzji, oświadczeń i podpisywania dokumentów związanych z otrzymaniem pozwoleń na wykonanie rekultywacji działki objętej [...] w Z.-B.. Dołączył także kopię umowy użyczenia nieruchomości położonej w Z. – B. z dnia [...] r. zawartej przez "A" Sp. z o.o. w C. jako użytkownikiem z M. K., działającym w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. i M. O., jako użyczającymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przyjęło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez M. K. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję. W uzasadnieniu decyzji z [...] r. nr [...], Kolegium podtrzymało stanowisko, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności decyzji Starosty [...] z dni [...] r. Kolegium nie podzieliło też stanowiska strony, jakoby postanowienia umowy warunkowej miały mniejszą wagę niż postanowienia umowy ostatecznej i nie były wiążące dla jej stron stwierdzając, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło w wykonaniu umowy warunkowej.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez M. K. osobiście i jako pełnomocnika M. O. i M. O.. WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Gl 1334/08, odrzucił jednak skargę M. O. i M. O. bowiem nie podpisali oni, mimo stosownego wezwania, pełnomocnictwa udzielonego M. K. do reprezentowania ich w postępowaniu sądowym.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. WSA w Gliwicach w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - aktualnie j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję SKO w C. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten stwierdził, że obie te decyzje zostały z wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym przed SKO w C. nie brały udziału wszystkie strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r.

Sąd wypowiedział się jednocześnie w przedmiocie zasadności zarzutów podniesionych w skardze M. K. wskazując, że organy administracji nie były uprawnione do rozstrzygania kwestii ważności pozostającej w obrocie prawnym warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] r. W ocenie Sądu kwestia ta nie miała jednakowoż znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zasadnicze znaczenie miało w niej należyte rozważenie czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przekonaniu WSA nie było przy tym wystarczające stwierdzenie, że doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego, a nabywca zobowiązał się w umowie do przejęcia obowiązku rekultywacji w przypadku zmiany w drodze decyzji właściwego organu osoby zobowiązanej do jej wykonania, gdyż przedmiotem badania winna być bowiem właśnie prawidłowość wydania takiej decyzji. Tym samym należało rozważyć czy zgodnie z prawem orzeczono o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji i przekazaniu praw oraz obowiązków z tym związanych. W tym zakresie organy nie poczyniły jednak rozważań, ograniczając się do stwierdzenia, że zbyto prawo użytkowania wieczystego, a nabywca wyraził wolę przejęcia zobowiązań, pod warunkiem wydania decyzji.

Wykładając przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Sąd uznał, że przewiduje on możliwość wydania decyzji, orzekającej zarówno o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji, jak i o przekazaniu jej praw i obowiązków z tym związanych. Podkreślił też, że przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej zwracając przy tym uwagę, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla tego gruntu skutków. W konsekwencji w ocenie WSA osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu obowiązku tego osoba zobowiązana do rekultywacji nie może też przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być zatem arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy.

W następstwie tego wyroku SKO w C. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], przekazującej prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] r. w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej "A" na rzecz M. i M. małżonków O. oraz M. K.. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ nie odniósł się w żaden sposób do wskazanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach. Stwierdził natomiast, że w jego ocenie decyzja Starosty [...] z [...] r. rażąco narusza prawo. Stanowisko to SKO oparło na przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązującym do rekultywacji gruntów osobę, która spowodowała utratę lub ograniczenie ich wartości użytkowej na jej własny koszt. Powołując się następnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne ( wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r., II SA 4116/03 i WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008 r. , II SA/Lu 511/08 ) Kolegium wskazało, że osoba, która spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów nie może się uwolnić od obowiązku ich rekultywacji niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów czy innych okoliczności prawnych. Obowiązku tego nie można też przenieść w drodze odrębnego aktu lub czynności na inny podmiot bez przeniesienia praw do inwestycji. Bez znaczenia jest także kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji.

Odnosząc się do treści art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powołanego w podstawie prawnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. SKO stwierdziło, że mógł on zostać zastosowany wyłącznie w razie zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu, a nie mogło do tego dojść w drodze warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, ani też w drodze przenoszącej to prawo umowy sprzedaży z dnia [...] r. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że "nowa" osoba zobowiązana do rekultywacji i wstępująca w miejsce osoby dotychczas zobowiązanej musi posiadać status osoby "powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów". Odnosząc się do zapisu zamieszczonego w § 6 umowy z dnia [...] r., w którym nabywcy prawa użytkowania wieczystego zobowiązali się do przejęcia obowiązków wynikających z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] r. dotyczących rekultywacji fragmentu zdegradowanego terenu po działalności górniczej "A" Kolegium stwierdziło, że zobowiązanie to nie mogło skutkować zmianą osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy. Z treści tych umów nie wynikało w szczególności, że między zbywcą prawa użytkowania wieczystego, a jego nabywcami zachodziła relacja pozwalająca na uznanie ich za kontynuatorów działalności prowadzonej dotychczas przez zbywcę. M. i M. O. oraz M. K. w drodze tych umów nie nabyli bowiem statusu osób "powodujących utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów" w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej opisaną decyzją wniosła "A" S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez adwokata B. M., zarzucając jej wydanie z obrazą art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji także z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty Spółka stwierdziła, że zaproponowana przez organ wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy sprowadza się do rozumienia następstwa prawnego, o jakim jest mowa w tym przepisie jako sukcesji uniwersalnej. W drodze takiej sukcesji prawa i obowiązki przechodzą jednak na następcę prawnego z mocy prawa, a zatem niecelowym byłoby wprowadzanie do ustawy przedmiotowego uregulowania. W konsekwencji przyjąć należy, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala na przekazanie obowiązku rekultywacji gruntów każdemu bez jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zdaniem skarżącej Spółki, nie można było także uznać, że decyzja Starosty [...] z [...] r. rażąco narusza prawo skoro na gruncie językowych oraz systemowych reguł wykładni możliwe są do przyjęcia różne wyniki wykładni art. 20 ust. 6 ustawy. Nie sposób także uznać, że w zakresie objętym decyzją Starosty [...] obowiązywał niewątpliwy stan prawny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. SKO w C. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. uznając ponownie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydano ją w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium podkreśliło, że bezspornym jest w sprawie, iż "A" S.A. wydobywała [...] ze złoża [...] na podstawie koncesji udzielonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska , Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 15 kwietnia 1993 r. Koncesja ta zmieniana następnie dwoma decyzjami z [...] r. wygasła ostatecznie z dniem [...] r. a zatem zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to na "A’ ciążył obowiązek rekultywacji terenu stanowiącego nieczynne wyrobisko powstałe po odkrywkowym wydobyciu margli i wapieni. Obowiązek ten został skonkretyzowany decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Skład orzekający Kolegium opowiedział się jednocześnie za stanowiskiem, że scedowanie na inny podmiot obowiązku rekultywacji gruntu, o jakim jest mowa w art. 20 ust. 6 ustawy może mieć miejsce jedynie w przypadku przejęcia przez ten podmiot praw do inwestycji, a zatem gdy podmiot ten będzie powodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. SKO podzieliło co do zasady poglądy Spółki dotyczące charakteru sukcesji uniwersalnej. Uznało jednak, że w przypadku takiej sukcesji nie jest wykluczony nadzór nad przekazywaniem praw i obowiązków na następcę prawnego. Może to mieć miejsce zwłaszcza w przypadku przekazywania w ramach sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków dotyczących dóbr wspólnych z uwagi na potrzebę ich ochrony. Do tego rodzaju dóbr wspólnych zaliczyć należy zaś ochronę środowiska, a więc także ochronę gruntów rolnych i leśnych .

Kolegium zauważyło także, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] r. obowiązywała ustawa z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne ( j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) nakazująca w art. 26 c utworzenie przez przedsiębiorcę wydobywającego kopaliny tzw. funduszu likwidacji zakładu górniczego. Stosownie zaś do art. 80 ust. 1 pkt 5 tej ustawy przedsiębiorca w razie likwidacji zakładu górniczego był zobowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Owa rekultywacja gruntów odbywała się przy odpowiednim zastosowaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 80 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r.). Stosownie wreszcie do art. 26 ust. 9 prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. Uregulowania odnoszące się do obowiązku utworzenia funduszu likwidacyjnego i zasad zarządzania nim odnoszą się także do następcy prawnego przedsiębiorcy, który winien przejąć niewykorzystane środki funduszu. Podobne rozwiązania prawne zostały przyjęte zostały także w obowiązującej ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.).

W podsumowaniu swoich rozważań Kolegium stwierdziło, że analiza treści umów sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nie pozwala na przyjęcie, że pomiędzy zbywcą a nabywcami tego prawa zachodziła relacja pozwalająca na uznanie ich za kontynuatorów działalności prowadzonej dotychczas przez zbywcę. W wyniku tych umów M. i M. małżonkowie O. oraz M. K. nie nabyli statusu następców prawnych przedsiębiorcy prowadzącego wydobycie kopaliny, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to tym samym, że nie mogło być mowy o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów w rozumieniu art. 20 ust. 6 tej ustawy. W konsekwencji Starosta [...] nie miał podstaw do przekazania innym osobom praw i obowiązków wynikających z jego decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Wobec powyższego należało uznać, że przekazując te prawa i obowiązki na nabywców nieruchomości podlegających rekultywacji organ ten rażąco naruszył art. 20 ust. 6 ustawy.

Skargę na tę decyzję wniosła "A" S.A., zastępowana przez adwokata B. M., zarzucając jej wydanie z obrazą art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji także z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. przez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. dotknięta byłą nieważnością z powodu rażącego naruszenia prawa. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca zakwestionowała pogląd organu, zgodnie z którym wskazana w art. 20 ust. 6 ustawy "nowa" osoba wstępująca w miejsce osoby dotychczas zobowiązanej musi posiadać status osoby powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów .W szczególności zaś pogląd, że pomiędzy osobą dotychczas zobowiązaną, a tą "nową" osobą musi zachodzić relacja następstwa prawnego, której istotą jest kontynuacja dotychczasowej działalności w ramach której doszło do utraty lub ograniczenia wartości użytkowej gruntów. W ocenie skarżącej takie stanowisko sprowadza się do utożsamienia następstwa prawnego jako sukcesji uniwersalnej. Tego rodzaju następstwo prawne, jak podkreśliła Spółka, skutkuje jednakowoż przejściem wszystkich praw i obowiązków z mocy ustawy. Tymczasem brzmienie przepisu art. 20 ust. 6 komentowanej ustawy dowodzi, że nie chodzi w nim jedynie o sytuacje następstwa prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej. Wykładnia tego przepisu prowadzi też do wniosku, że "najpierw dochodzi do zmiany podmiotu zobowiązanego, w związku z czym organ następnie przekazuje ciążące na osobie pierwotnie zobowiązanej , prawa i obowiązki osobie wstępującej w miejsce zbywcy". Przeprowadzona przez SKO w C. wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zdaniem strony skarżącej powoduje, że przepis ten stanowiłby "superfluum", gdyż byłby on zupełnie zbędny i nie mający żadnego zastosowania, a ponadto mógłby powodować niezgodność prakseologiczną. Zdaniem skarżącej Spółki kierując się koncepcją racjonalnego ustawodawcy należy zatem uznać, że "wprowadzając treści art. 20 ust. 6 ustawy miał on na celu stworzenie możliwości przekazania praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji dotyczących zobowiązania do rekultywacji terenu z podmiotu pierwotnie zobowiązanego, na jego następcę". W konsekwencji należało uznać, że strony zawarły ważną umowę, mocą której sprzedane zostało prawo wieczystego użytkowania oznaczonych gruntów, w zamian za co strony zobowiązały się do przejęcia obowiązków polegających na rekultywacji fragmentu terenu po działalności górniczej, zgodnie z ustalonym kierunkiem rekultywacji i projektem.

Uzasadniona jest tym samym zdaniem Spółki krytyka stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podkreśliła, że k.p.a. posługuje się pojęciami "naruszenia prawa", jak i "rażącego naruszenia prawa", przy czym to drugie stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i aby stwierdzić , że doszło do takiego naruszenia prawa należy wykazać, iż miało ono charakter rażący. Oczywiście zatem niesłuszne jest utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Powołując się na orzecznictwo NSA dotyczące posługiwania się pojęciem "rażącego naruszenia prawa" Spółka wskazała, że może mieć ono miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a także w sytuacji, gdy nie można zaakceptować skutków społeczno-gospodarczych z punktu widzenia wymagań sprawiedliwości. W szczególności Spółka wskazała na wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. , V SA 86/92, w którym stwierdzono, że rażące naruszenie prawa z pewnością zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Trafny w ocenie skarżącej jest także pogląd, że w sytuacji kiedy przepis prawa dopuszcza rozbieżne interpretacje mniej lub bardziej uzasadnione, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Kierując się takim rozumieniem rażącego naruszenia prawa nie można tym samym zaakceptować poglądu SKO w C., zgodnie z którym przychyliło się ono do jednego z dwóch poglądów dotyczących stosowania omawianego art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym stanie rzeczy nie można było - zdaniem strony skarżącej - w żaden sposób stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. dotknięta byłą nieważnością z powodu rażącego naruszenia prawa. Biorąc zaś pod uwagę rozważania organu, a także poglądy przytoczone w skardze nie sposób przyjąć, że zakwestionowana decyzja została wydana w oparciu o niewątpliwy stan prawny, a stwierdzona jej nieważność dotyczyła przypadku ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwić, ani tolerować. Wszelkie zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa należało rozstrzygać na korzyść legalności ostatecznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w obu wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., aczkolwiek nie pozbawiona uchybień, nie narusza jednak prawa w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie.

W pierwszej kolejności należy dostrzec, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. , sygn. akt II SA/\Gl 1334/08, uchylił pierwsze dwie decyzje SKO w C. wydane w postępowaniu toczącym się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]. W tym stanie rzeczy organowi orzekającemu w kontrolowanej sprawie należy wytknąć brak wyraźnego odniesienia się w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji do treści zawartych w uzasadnieniu tego prawomocnego wyroku. W związku z tym stwierdzić też przyjdzie, że wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiązały w sprawie ten organ mimo, że aktualnie kontrolowane postępowanie toczyło się z urzędu, a poprzednie zostało wszczęte z wniosku "A" Sp. z o.o. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zasadniczą zmianą stanu faktycznego sprawy. Drugi natomiast przypadek utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu może zostać spowodowany zmianą stanu prawnego mającego miejsce po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013, I OSK 1790/1(w:) LEX nr 1336324). Żadna z tych sytuacji nie miała tymczasem miejsca w kontrolowanym postępowaniu, bowiem było ono pod względem przedmiotowym tożsame z postępowaniem kontrolowanym przez WSA w Gliwicach, a uwzględniając wskazania tego Sądu dotyczące właściwego oznaczenia jego stron nie można dopatrzeć się także zasadniczych różnic podmiotowych między tymi sprawami. Zmianie, co jest oczywiste, nie uległ też stan prawny rozpatrywanej sprawy.

Podkreślenia wymaga, że norma wynikająca z art. 153 p.p.s.a. stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu, a orzeczenia wydane z naruszeniem tej normy muszą być konsekwentnie eliminowane z obrotu prawnego chociażby ze względu na związanie taką oceną także i samego sądu administracyjnego. Dostrzeżone przez Sąd naruszenie przez SKO w C. unormowania zamieszczonego w art. 153 p.p.s.a. polegające na braku wyraźnego odniesienia się w kontrolowanych decyzjach do wskazań zawartych w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. , II SA/Gl 1334/08, nie miało jednakowoż wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem w gruncie rzeczy wskazań dotyczących dalszego postępowania zamieszczonych w poprzedzającym je wyroku WSA w Gliwicach. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium prawidłowo tym razem ustaliło bowiem krąg jego stron i zapewniło im czynny udział w tym postępowaniu. Organ ten zastosował się także do przeprowadzonej przez WSA w Gliwicach wykładni przepisu art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności prawidłowo przyjął on, że drugi z tych przepisów upoważniający starostę, do przekazania w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych orzeczeń dotyczących rekultywacji gruntów rolnych ma zastosowanie tylko w przypadkach zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów. Kolegium jednak zamiast poprzestać na powołaniu się na stanowisko zajęte przez WSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., zgodnie z którym "obowiązek rekultywacji nie może zostać zbyty i przeniesiony na inne podmioty w drodze umowy" niepotrzebnie uwikłało się w analizę relacji zachodzącej między osobą dotychczas zobowiązaną a nowym podmiotem zobowiązanym do rekultywacji gruntów, w konsekwencji przeprowadziło zaś zbędne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy rozważania dotyczące przekazania praw i obowiązków w drodze sukcesji uniwersalnej.

Za co najmniej niezręczne uznać trzeba zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących możliwości przeprowadzenia odmiennej niż zastosowanej w tej decyzji wykładni art. 20 ust. 6 ustawy. W tym kontekście podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że posłużenie się zwrotem "o przychyleniu się składu orzekającego" do poglądu, zgodnie z którym obowiązek rekultywacji gruntów rolnych może zostać przeniesiony tylko na podmiot, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów - może dowodzić niejednoznaczności sformułowań zamieszczonych w art. 20 ust. 6 ustawy. W konsekwencji dostarczyło to stronie skarżącej argumentu pozwalającego na poddanie w wątpliwość stanowiska SKO stwierdzającego wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wykładnia przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i treść tego przepisu może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu nie może – jak twierdzi strona skarżąca - dojść bowiem w drodze umowy cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego zdegradowanych gruntów, a umowa taka miałaby następnie pozwalać, czy wręcz zobowiązywać starostę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji na nabywców zdegradowanych gruntów. Odmienną natomiast kwestią jest sposób, w jaki podmiot zobowiązany do rekultywacji wywiąże się z tego obowiązku, a w szczególności czy w drodze umowy cywilnoprawnej zleci on wykonanie prac rekultywacyjnych innemu podmiotowi.

Także posłużenie się regułami wykładni systemowej, jak i funkcjonalnej również nie pozwala na przyjęcie proponowanego przez stronę skarżącą rozumienia art. 20 ust. 6 ustawy. Przepis ten nie może być bowiem wykładany w oderwaniu od ust. 1, czy też ust. 5 tego artykułu. Pierwszy z tych przepisów nakłada zaś obowiązek rekultywacji gruntów rolnych na podmiot, który spowodował utratę lub ograniczenie przez te grunty ich wartości użytkowej. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 5 omawianej ustawy, jeżeli działalność przemysłowa powodująca obowiązek rekultywacji gruntów powadzona jest przez kilka osób, obowiązek ten ciąży na każdej z nich, odpowiednio do zakresu działalności powodującej potrzebę rekultywacji.

Posługując się z kolei wykładnią funkcjonalną zauważyć należy, że w wielu przypadkach koszt prac rekultywacyjnych mających przywrócić wartość użytkową gruntom rolnym zdegradowanym w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej przekraczać może i to niekiedy nawet wielokrotnie wartość zdegradowanych gruntów. W związku z tym akceptacja proponowanej przez skarżącą Spółkę wykładni art. 20 ust. 6 ustawy pozwalałaby podmiotom, które doprowadziły do degradacji gruntów rolnych zwolnić się z tego obowiązku przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, w oparciu o którą starosta przenosiłby ten obowiązek na inne podmioty, w tym także na osoby fizyczne bądź prawne mogące pełnić rolę tzw. "słupów", które nie byłyby w stanie wywiązać się z nałożonych obowiązków. W konsekwencji koszty takiej rekultywacji byłyby pokrywane z środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych bądź z budżetu państwa. Dodać należy również, że w art. 20 ust. 2a ustawy przewidziana została możliwość prowadzenia rekultywacji przez starostę przy wykorzystaniu środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach w przypadkach degradacji lub dewastacji gruntów przez nieustalone osoby bądź jeśli do tego doszło w wyniku klęsk żywiołowych.

Na marginesie odnieść się należy do zamieszczonego w skardze stwierdzenia, że konsekwencją przeprowadzonej przez SKO wykładni art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołującej się do pojęcia następstwa prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej spowodowałoby, że przepis ten stanowiłby "superfluum", co kłóci się z "koncepcją racjonalnego ustawodawcy". W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że rzymscy prawnicy w praktyce odwoływali się do zasady "superflua non nocent" (nadmiar nie szkodzi).

W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko SKO w C., że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można też poddawać w wątpliwość stanowiska, że pozostawienie w obrocie prawnym wskazanej decyzji Starosty [...] negującej treść przepisów regulujących sposób przeprowadzania rekultywacji zdegradowanych gruntów mogło prowadzić do niemożliwych do akceptacji skutków spoleczno-gopodarczych. W konsekwencji nie tylko uzasadnione, ale także konieczne było stwierdzenie przez SKO w C. nieważności opisanej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.