Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3738/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1234
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t.j.
article: art. 6 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1961/19 w sprawie ze skargi J.R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 3 lipca 2019 r., nr 1326/2019 w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1961/19 oddalił skargę J.R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 3 lipca 2019 r. nr 1326/2019 w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwałą z dnia 3 lipca 2019 r. nr 1326/2019 orzekł o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu J.R. na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że J.R. (urodzona w 1940 r., wdowa prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe) wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Zgodnie z § 4 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 132, poz. 3937 ze zm., dalej w skrócie "uchwała"), lokale z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy wynajmowane są osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W świetle § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały, wnikliwej analizie poddaje się między innymi: zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Rozpoznając niniejszą sprawę organ wziął pod uwagę fakt przekroczenia kryterium metrażowego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy lokal składa się z 1 pokoju, kuchni, łazienki z wc oraz przedpokoju o powierzchni użytkowej – 30,94 m2, w tym o powierzchni mieszkalnej – 17,45 m2. Wnioskodawczyni zamieszkuje w nim sama. Lokal ten został samowolnie zajęty przez J.R. (syna J.R.), jego żonę T.R. oraz ich syna D.R., którzy przebywają i pracują za granicą. Wyżej wymienione osoby nigdy nie posiadały zgody właściciela na zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu. Przeprowadzona bez zapowiedzenia przez pracowników Wydziału Zasobu Lokalowego m.st. Warszawy wizja w/w lokalu potwierdziła fakt zamieszkiwania w nim J.R. Podczas wizji wnioskodawczyni oświadczyła, że jej syn J.R., wraz z jego żoną i synem, zamieszkują w Wielkiej Brytanii (wskazała dokładny adres) od 12 lat i nie zna daty ich powrotu. Jednocześnie stwierdziła, że jej wnukowi D.R. urodziło się dziecko i ma zamiar przeprowadzić się do Włoch. J.R. była od dnia 24 kwietnia 2001 r. do dnia 21 sierpnia 2006 r. zameldowana na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] ([...]) – lokal ten był własnością wnioskodawczyni oraz jej nieżyjącego byłego męża i został sprzedany w 2004 r. (według oświadczenia pieniądze uzyskane z jego sprzedaży zostały przeznaczone na bieżące utrzymanie). Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawczyni nie posiada zgody wynajmującego na zamieszkiwanie w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] i nigdy nie była w nim zgłoszona do oczynszowania. Wobec J.R., T.R. oraz D.R. zapadł wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 5 czerwca 1996 r. (opatrzony klauzulą wykonalności z dnia 29 stycznia 2019 r.) oraz wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 15 listopada 2016 r. (opatrzony klauzulą wykonalności z dnia 22 września 2017 r.), na mocy których wyżej wymienieni powinni opuścić, opróżnić i wydać lokal nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z powyższych względów wniosek został rozpatrzony negatywnie.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

1) rażące naruszenie § 22 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i ust. 5 w zw. z § 4 i § 24 ust. 1 uchwały oraz art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegające na: a) rozpoznaniu sprawy skarżącej z pominięciem wnikliwej analizy stanu faktycznego istotnego dla zgodnego z prawem rozpoznania jej wniosku; b) nadaniu okolicznościom faktycznym sprawy niewłaściwego znaczenia; c) zastosowaniu błędnej wykładni prawa w odniesieniu do przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu uchwały, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2) rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez oparcie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącej, spełniającej kryteria do jej udzielenia, o pozaprawne kryteria, co skutkowało negatywnym rozpoznaniem wniosku skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał w pierwszej kolejności, że skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu wobec treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08. Następnie podał, że w art. 4 ust. 2 ustawy prawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Jeśli chodzi o zasady oraz tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym sposób postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali, ustawodawca w art. 21 ustawy powierzył te kwestie radzie gminy. W Warszawie obowiązuje wymieniona wyżej uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z § 4 pkt 1 tej uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W świetle § 24 ust. 1 uchwały, wnioski zaopiniowane przez komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Przy rozpatrywaniu wniosku należy przeanalizować również § 22 ust. 2 uchwały, nakazujący wzięcie pod uwagę warunki mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz innych osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca nie jest osobą bezdomną, a w zajmowanym obecnie przez nią mieszkaniu przypada na nią więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, przekracza również kryterium dochodowe. Podkreślenia wymaga, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] skarżąca zajmuje bez podstawy prawnej – bez zgody właściciela (m.st. Warszawy), bowiem lokal ten został zajęty samowolnie przez jej syna 14 lat temu, a wyrokiem sądowym została orzeczona eksmisja z lokalu. Swoje własne mieszkanie skarżąca sprzedała w 2004 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), zaś uzyskane z tego tytułu środki rozdysponowała. Nie można zatem uznać, że w tej sytuacji m.st. Warszawa ma jej zapewnić mieszkanie. Gdyby podzielić zapatrywanie skarżącej co do obowiązków m.st. Warszawy, to każdy właściciel mieszkania w Warszawie mógłby je sprzedać, rozdysponować uzyskane ze sprzedaży środki i następnie żądać przyznania mieszkania z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Nie może być wątpliwości, że taki sposób myślenia nie może zasługiwać na akceptację Sądu ani organu. Ponadto nie można zaakceptować sytuacji, w której syn skarżącej samowolnie zajął lokal mieszkalny, a skarżąca, nie dość, że przez prawie 14 lat w nim zamieszkuje bez podstawy prawnej i bez zgody właściciela, to żąda obecnie przyznania jej tego lokalu z argumentacją, że nie ma dokąd się wyprowadzić. Zachowania niezgodne z prawem oraz ich skutki nie mogą stanowić podstawy do domagania się przyznania mieszkania przez Miasto, ani tym bardziej akceptacji lub wręcz legalizacji niezgodnych z prawem działań i wykreowanego nimi stanu faktycznego przez Sąd. Nie można bowiem czerpać korzyści prawnych z bezprawia. Zdaniem WSA w Warszawie, w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżoną w sprawie uchwałę z dnia 3 lipca 2019 r. nr 1326/2019 należy uznać za prawidłową. Trafne i wyczerpujące jest również uzasadnienie tej uchwały, ponieważ skarżąca bezsprzecznie nie wypełnia przesłanki § 4 pkt 1 uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.R. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wskazany przepis ustawy stanowi podstawową normę prawną określającą kryteria, które musi spełnić osoba ubiegająca się o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych gminy, tj. uzyskiwanie niskich dochodów określonych w przepisach prawa miejscowego oraz niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe – jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca wykazała, że spełnia kryterium dochodowe, a jej potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone;

2) § 4 pkt 1 uchwały w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych m.st. Warszawy w sytuacji nieposiadania tytułu prawnego do lokalu, w którym skarżąca zamieszkuje, koniecznym warunkiem jest spełnianie kryterium metrażowego wskazanego w w/w przepisie, podczas gdy przepis ten stanowi, że "Lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych (...)", a tym samym w sytuacji, w której skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje i w związku z istnieniem w obrocie prawnym wyroków eksmisyjnych nakazujących opuszczenie tego lokalu przez członków rodziny skarżącej, może ona zostać z niego usunięta na podstawie art. 791 § 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego, to należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej nie są zaspokojone, zaś eksmisja jej z lokalu uczyni ze skarżącej osobę bezdomną, a co za tym idzie w niniejszej sprawie nie ma zastosowania norma metrażowa;

3) § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten wskazuje, że organ rozpoznający sprawę poddaje wnikliwej analizie "rozporządzenie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku (...)", a zatem w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest oparcie odmownego załatwienia sprawy na okoliczności, że skarżąca zbyła udział w lokalu mieszkalnym 14 lat przed złożeniem wniosku, co uczynił Sąd pierwszej instancji eksponując tę okoliczność jako istotną dla oddalenia skargi i uznania rozstrzygnięcia organu za prawidłowe;

II) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie kontroli legalności działalności organu w oparciu o pozaprawne kryterium słuszności, polegające na oparciu wyroku o ocenę postawy skarżącej i wyeksponowanie tej oceny jako istotnej okoliczności dla oddalenia skargi i uznania rozstrzygnięcia organu za prawidłowe;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 22 ust. 2 uchwały oraz art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 i 2 k.p.a., poprzez:

a) niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na oddalenie skargi, pomimo podjęcia jej z istotnym i rażącym naruszeniem prawa, co jest skutkiem przyjęcia przez Sąd pierwszej poglądów organu w zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zamieszkiwania przez skarżącą w lokalu bez zgody właściciela, jako okoliczności uzasadniającej odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej, co doprowadziło do odstąpienia od dokonania wnikliwej analizy sytuacji skarżącej w zakresie ustalenia, czy spełnia ona kryteria uprawniające do otrzymania pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych gminy i nadania niewłaściwego znaczenia okoliczności zamieszkiwania przez skarżącą w lokalu, do którego nie posiada tytułu prawnego, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Sąd do wniosku, że skarżąca, jako osoba zamieszkująca w lokalu, do którego nie posiada tytułu prawnego i w związku z istnieniem w obrocie prawnym wyroków eksmisyjnych dotyczących przedmiotowego lokalu i obejmujących członków jej rodziny, może zostać usunięta z lokalu na podstawie art. 791 § 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego, a co za tym idzie jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych (art. 4 ust. 2 ustawy), a eksmisja z zajmowanego lokalu uczyni z niej osobę bezdomną (§ 4 pkt 1 uchwały);

b) dokonanie przez Sąd pierwszej instancji własnych, błędnych, ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe wskazane w § 1 pkt 26 uchwały, podczas gdy z dokumentów złożonych przez skarżącą jednoznacznie wynika, że nie przekracza ona tego kryterium;

c) dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny postawy skarżącej odnośnie sprzedaży lokalu, którego była właścicielką, rozdysponowania przez skarżącą pieniędzmi ze sprzedaży udziału i zamieszkania w lokalu bez tytułu prawnego, z pominięciem ustaleń faktycznych towarzyszącym tym zdarzeniom, z których Sąd wyciągnął negatywne skutki wobec skarżącej, a także z pominięciem dowodów zgromadzonych w sprawie, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nieuprawnionych wniosków.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – Rada m.st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich mieszkańcom Warszawy wynajmowane są lokale znajdujące się w dyspozycji tego Miasta. Znaczną ich część stanowią przy tym lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku przedmiotowa uchwała, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym, niż akt prawa miejscowego – jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu, ani negocjacji i nie ma w konsekwencji charakteru cywilnoprawnego. Działanie takie ma natomiast charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej Miasta Stołecznego Warszawy nie mają – co do zasady – zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności dyspozycją art. 7) oraz w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, a zatem zastosować się do jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ prawidłowo orzekł o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu J.R. na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na czas nieoznaczony.

Zgodnie z § 4 uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Wynajęcie lokalu uchwała uzależnia zatem od łącznego (kumulatywnego) spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 i 2. W konsekwencji brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w tej sprawie organ oparł na § 4 pkt 1 uchwały. Wskazał bowiem na fakt przekroczenia kryterium metrażowego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], w którym J.R. zamieszkuje od 2004 r. Przedmiotowy lokal składa się z 1 pokoju, kuchni, łazienki z wc oraz przedpokoju o powierzchni użytkowej – 30,94 m2, w tym o powierzchni mieszkalnej – 17,45 m2. Wnioskodawczyni zamieszkuje w nim sama, a zatem bezsprzecznie przypada na nią więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Jednocześnie wskazać należy, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje w pomieszczeniu nienadającym się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki przewidziane w § 5 uchwały, które wyłączają stosowanie postanowień § 4 uchwały.

Odrębnie należy odnieść się do kwestii bezdomności J.R., bowiem jest to jedno z głównych twierdzeń autora skargi kasacyjnej. W jego ocenie, w sytuacji, w której wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje i w związku z istnieniem w obrocie prawnym wyroków eksmisyjnych nakazujących opuszczenie tego lokalu przez członków rodziny skarżącej kasacyjnie, może ona zostać z niego usunięta na podstawie art. 791 § 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego, co uczyni z niej osobę bezdomną, a co za tym idzie w tej sprawie kryterium metrażowe nie będzie miało zastosowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej kasacyjnie w w/w zakresie jest błędne, bowiem zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznały, że J.R. nie jest osobą bezdomną. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 1 pkt 30 uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o osobie bezdomnej – należy przez to rozumieć osobę określoną w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr [...]5, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W obu zatem wymienionych w tym przepisie przypadkach chodzi wyłącznie o "osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym", tymczasem skarżąca kasacyjnie – co jest w sprawie niesporne – od 2004 r. niezmiennie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Co istotne, dla zakwalifikowania danej osoby jako "osoby bezdomnej" w rozumieniu w/w przepisu nie ma żadnego znaczenia fakt, czy osoba zamieszkująca lokal mieszkalny posiada tytuł prawny do tego lokalu, czy też takiego tytułu nie posiada, bowiem chodzi tu wyłącznie o stwierdzenie okoliczności faktycznego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, co niewątpliwie ma miejsce w przypadku skarżącej kasacyjnie. Powoływanie się zatem w skardze kasacyjnej na brak tytułu prawnego J.R. do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz na wydane (ale niewykonane) wyroki eksmisyjne nie mogło odnieść skutku w postaci spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 1 uchwały dotyczącej osoby bezdomnej.

W tym miejscu należy także wskazać, iż Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały z dnia 3 lipca 2019 r. nr 1326/2019, stwierdził dodatkowo, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe określone w § 4 pkt 2 uchwały, jednak kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem oceny organu, który w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wypowiadał się w tym zakresie i nie stanowiło to podstawy jego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenie WSA w Warszawie – zakwestionowane w skardze kasacyjnej – nie miało jednak wpływu na wynik tej sprawy, bowiem – jak już wyżej wskazano – wynajęcie lokalu jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych zarówno w § 4 pkt 1 uchwały, jak i w § 4 pkt 2 uchwały. Prawidłowe wykazanie niespełnienia przez J.R. przesłanki z § 4 pkt 1 uchwały wykluczało zatem możliwość wynajęcia jej lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy niezależnie od ewentualnej oceny kryterium dochodowego.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto również, że istotne znaczenie dla odmowy udzielenia jej pomocy mieszkaniowej miała okoliczność zamieszkiwania przez J.R. od wielu lat w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] bez zgody właściciela, która znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie zamieszkiwanie wnioskodawcy w lokalu za zgodą właściciela, a więc zbadanie przedmiotowej kwestii jest obowiązkiem organu i już sama ta okoliczność może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zwarcia umowy najmu lokalu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 906/18). Trafnie zatem uznał zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, że § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały stanowił dodatkową (obok § 4 pkt 1 uchwały) podstawę do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej kasacyjnie.

Należy zatem podkreślić, że w świetle niepodważonych skutecznie przez J.R. okoliczności sprawy nie można uznać, aby spełniona została którakolwiek z powołanych przez organ w zaskarżonej uchwale z dnia 3 lipca 2019 r. nr 1326/2019 przesłanek do wynajęcia wnioskodawczyni lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Fakt, że skarżąca kasacyjnie mieszka od 2004 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] bez zgody właściciela nie może bowiem dowodzić zarówno jej bezdomności, jak i kryterium metrażowego. Nie można także uznać, że jej potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie swoiście pojmuje sprawiedliwość i spełnienie przesłanek do zawarcia umowy najmu lokalu – mieszka bez zgody właściciela w lokalu przekraczającym normę powierzchni mieszkalnej 6 m², a jednocześnie usiłuje (bezpodstawnie) wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w § 4 pkt 1 i § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały.

Zasadnie natomiast skarżąca kasacyjnie wskazuje, że WSA w Warszawie niezasadnie wyeksponował okoliczność zbycia przez nią – 14 lat przed złożeniem wniosku o najem – udziału w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego była współwłaścicielką, jako istotną dla oddalenia skargi, tym bardziej, że zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie rozporządzenie przez wnioskodawcę, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku. Uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie miało jednak – wobec przedstawionych wcześniej rozważań – wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu, o czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.