Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 71/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c);
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 292/22 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 20 czerwca 2022 r., nr 9010-2022-000821 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. J. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 292/22, oddalił skargę T. J., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży, zwanego dalej "Dyrektorem ARIMR" lub "organem odwoławczym", z dnia 20 czerwca 2022 r., nr 9010-2022-000821, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji; bezpodstawnym zaakceptowaniu przez Sąd w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcie na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach materialnych, w sytuacji kiedy skarżący wykazał, że postępowanie organu odwoławczego jak również organu I instancji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie właściwej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, tj. bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny materiału dowodowego; przyjęciem przez Sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, to jest zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."; w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a) art. 244 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny, zwany dalej "UKC", poprzez jego błędną wykładnię, to jest nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości użytkowania gruntów rolnych, prowadzenia działalności rolniczej na tychże gruntach w sposób i formie jak to czynił skarżący, pomimo niezwiązania tejże działalności z przepisami prawa celnego obowiązującego tylko podmioty prowadzące działalność gospodarczą na obszarze Wolnego Obszaru Celnego (dalej jako WOC) w ramach realizacji przepisów UKC. Ponadto błędnym uznaniu, że użytkowany rolniczo grunt znajdujący się na obszarze WOC nie kwalifikuje się do otrzymania płatności z ARiMR;

b) art. 32 ust. 2 lit. "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że grunt położony i użytkowany rolniczo na terenie WOC nie stanowi użytków rolnych/nie stanowi tzw. "kwalifikowanego hektara" a w związku z tym nie kwalifikuje się do uzyskania płatności;

c) art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach", poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową płatności, w sytuacji kiedy użytkowane przez skarżącego działki rolne położone na obszarze WOC spełniają kryteria tzw. kwalifikowanego hektara w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. "a" rozporządzenia nr 1307/2013, a sam skarżący wypełnia dyspozycję "rolnika".

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie na podstawie art. 185 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Sformułowano również wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Ocena czy doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa może nastąpić na podstawie stanu faktycznego, który nie podlega zakwestionowaniu. Jak powszechnie przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa, to wadliwe przyporządkowanie stanu faktycznego do określonej normy prawa. W tym wypadku nie chodzi jednak o jakikolwiek stan faktyczny, lecz ten, który został ustalony przez organ podatkowy i przyjęty następnie przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Niedopuszczalne jest zatem kwestionowanie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych w sprawie i kreowania ich według własnych oczekiwań, do czego jak się wydaje zmierza autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.

Należy wskazać, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Błędne – w ocenie skarżącego kasacyjnie – oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem jego niezastosowanie musiałoby stanowić skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. towarzyszyć powinno konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Tego wymogu omawiany zarzut jednak nie spełnia.

Z kolei z art. 3 § 1 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Wobec funkcji oraz treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mógłby on stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium legalności lub na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji wymienionego przepisu prawa. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował akt organu administracji publicznej objęty zakresem jego kognicji (art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem oraz stosował środki przewidziane ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy wnioskowania odnośnie do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów P.p.s.a. nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu administracji, których źródłem jest krytyczna ocena tego rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Zauważyć należy, że sprawa w znaczeniu materialnym dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przepisu dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał.

Konieczność dowodzenia określonych faktów przez stronę nie pozbawia postępowania cech oficjalności, a co za tym idzie organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jednak jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia, co też znajduje potwierdzenie w treści wskazanego w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 k.p.a., w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednak organ prawidłowo uznał, a Sąd I instancji zaakceptował, że nie oznacza to, że wskazywane przez skarżącego dowody byłyby pomocne przy jej wyjaśnieniu i mogły mieć wpływ na zmianę zaskarżonej decyzji, gdyż nie zmieniają specyfiki WOC i działalności na jej terenie, a zakwestionowane obszary deklarowanych działek nie można uznać za "kwalifikujące się hektary".

Przepis art. 75 § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, choć z uwzględnieniem regulacji szczególnej z art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy o płatnościach. Stosownie do jego treści, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Regulacja ta wprowadza zasadę otwartego katalogu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, zasadę równej mocy środków dowodowych (z uwzględnieniem art. 3 ust. 3a ustawy o płatnościach) oraz wprowadza zgodność z prawem jako granicę dopuszczalności wykorzystywania środków dowodowych. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego art. 75 § 1 K.p.a., z tego względu zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut zatem naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało uznać za nieskuteczny.

Podobnie w postępowaniu w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 80 K.p.a., formułujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Również w tym przypadku skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego przepisu K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że w istocie skarżący podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego poprzez zarzuty natury materialnoprawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny, organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy w pełni respektując regulację art. 80 K.p.a.

Treść postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność prowadzenia działalności rolniczej w Wolnym Obszarze Celnym (WOC).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zakwestionowane obszary deklarowanych działek nie można uznać za "kwalifikujące się hektary" w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE. L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608 ze zm.), co zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest jedną z koniecznych przesłanek do uzyskania przedmiotowej płatności. Zgodnie z definicją prawa unijnego zawartą w ww. art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub – w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej – wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że sporne działki położone są na terenie WOC. Zatem na ich obszarze prowadzona może być działalność, o której stanowi art. 244 ust. 2 UKC (rozporządzenia nr 952/2013). Zgodnie z tym przepisem w wolnym obszarze celnym dozwolona jest każda działalność przemysłowa, handlowa lub usługowa wykonywana zgodnie z przepisami prawa celnego. A contrario działalność niewymieniona w tym przepisie – w tym działalność rolnicza – nie może być wykonywana w wolnym obszarze celnym. Wniosek taki wypływa wprost z wykładni językowej powołanego przepisu rozporządzenia. Gdyby normodawca miał zamiar dopuścić wykonywanie działalności rolniczej na terenie wolnego obszaru celnego, to wprost przewidziałby to w tym przepisie. Z tego względu zarzut naruszenia art. 244 ust. 2 UKC jest nieuzasadniony.

Fakt zadeklarowania przez skarżącego do płatności działek położonych na terenie WOC, czyli na obszarze, na którym nie można prowadzić działalności rolniczej, wyłącza możliwość ubiegania się o przyznanie dopłat na te działki. Dlatego nie wystarczyło, aby skarżący wykazał, że jest posiadaczem samoistnym jakichkolwiek działek rolnych, na których dokonywane były zabiegi agrotechniczne. Koniecznym było wykazanie, że działki te mieściły się w dyspozycji art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013. Na nieruchomościach położonych na terenie WOC nie może być prowadzona działalność rolnicza, zatem skarżący nie spełnił podstawowego warunku do przyznania płatności, gdyż wszystkie działki, które deklarował we wniosku położone są na gruntach nie będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, a on sam nie wypełnia dyspozycji "rolnika", gdyż poza działkami znajdującymi się na terenie WOC nie posiada innych działek, na których prowadziłby działalność rolniczą. Okoliczność ta wyklucza przyznanie płatności w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach. Następcze wykrycie tej okoliczności przez organ obligowało go do wznowienia postępowania z urzędu oraz uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności i orzeczeni o odmowie jej przyznania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).