Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 39/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Iłży z dnia 7 marca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Iłży a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Pismem z 7 marca 2024 r. Burmistrz Iłży (dalej "Burmistrz") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Iłży do nieruchomości, tj. działki o nr. ewid. [...], obręb [...] Iłża, i wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Burmistrz wskazał, że J.K. wystąpiła z wnioskiem do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Iłży do ww. nieruchomości.

Pismem z 14 listopada 2023 r. GDDKiA przesłała wniosek do Urzędu Miejskiego w Iłzy, wskazując, że ww. działka nie przylega do drogi krajowej, więc GDDKiA nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Jej zdaniem zjazd jest usytuowany w pasie drogowym drogi gminnej o klasie drogi lokalnej, oznaczonej na mapach projektowych jako DL-5.

Burmistrz uznał, że sprawa nie należała do jego właściwości.

Burmistrz wskazał, że droga [...], do której przylega sporna nieruchomość, została wybudowana przez GDDKiA w ramach realizacji zamierzenia budowlanego "Budowa obwodnicy Iłży w ciągu drogi krajowej nr [...]". Jest to nowa droga, która nie istniała wcześniej.

Pismem z 18 października 2022 r. GDDKiA poinformowała Burmistrza, że m.in. [...] na terenie miasta i gminy Iłża nie posiadają klasy oraz parametrów technicznych przewidzianych dla dróg krajowych i nie będą utrzymywane przez GDDKiA Rejon w Radomiu od 25 października 2022 r. Wskazano, że droga ta z chwilą jej oddania do użytku została zaliczona do innych kategorii dróg niż drogi krajowe na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej "u.d.p.").

W odpowiedzi na to pismo Gmina Iłża poinformowała GDDKiA, po wnikliwym przeanalizowania pisma wraz z załącznikami, tj. wykazem dróg oraz mapami orientacyjnymi, że w oparciu o art. 10 ust.4 u.d.p. przejmuje w zarząd 4 odcinki dróg: [...] zjazd, drogę [...], drogę [...] i drogę [...]. Zdaniem Gminy Iłża, pozostałe drogi są drogami serwisowymi leżącymi w pasie nowo wybudowanej obwodnicy Iłży w ciągu drogi krajowej nr [...] i nie mogą być zaliczone do kategorii dróg gminnych. Drogi serwisowe znajdują się w pasie drogowym obwodnicy i stanowią jezdnię dodatkową obok jezdni głównej (drogi krajowej), oddzieloną od jezdni głównej pasem dzielącym. Taka dodatkowa jezdnia została wybudowana jako droga techniczna. Umożliwiają one zarządcy drogi dojazd do urządzeń obsługujących trasę główną. Jezdnie dodatkowe powstały, aby zapewnić odpowiednią przepustowość, natomiast nie są przeznaczone do obsługi ruchu drogowego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych, tj. drogi gminne i powiatowe. Ponadto zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez Radę Miejską w Iłży uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest posiadanie przez gminę prawa własności gruntów, po których taka droga przebiega. Prawa własności gruntów, po których przebiegają wyżej wymienione drogi serwisowe, Gmina Iłża nie posiada.

Na sesji LXVI odbytej 27 kwietnia 2023 r. Rada Miejska w Iłży obradowała nad podjęciem uchwały o wyrażeniu woli przejęcia od Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących drogi o znaczeniu lokalnym wybudowanych/przebudowanych w ramach inwestycji pn.: "Budowa obwodnicy Iłży w ciągu drogi krajowej nr [...]" znajdujących się na terenie Gminy Iłża oraz wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w sprawie woli przejęcia zadania zarządzania tymi drogami. Projekt uchwały został jednogłośnie odrzucony w głosowaniu jawnym.

Droga [...] nie łączy się z żadną z dróg gminnych. Z jednej strony łączy się z drogą [...], a z drugiej z drogą powiatową [...] [...]. Z kolei nieruchomość wnioskodawcy położona jest przy drodze [...] na odcinku pomiędzy wiaduktem [...], a wiaduktem [...].

Wskazał, że możliwe jest zawarcie porozumienia między GDDKiA a właściwym samorządem celem uregulowania spraw zarządzania drogami o charakterze lokalnym, które w związku z realizacją dróg przez GDDKiA w dalszym ciągu znajdują się na gruntach Skarbu Państwa. Do momentu zawarcia takiego porozumienia GDDKiA jest zobowiązana do utrzymywania tych odcinków dróg i zarządzania nimi.

Zdaniem Burmistrza, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych to w pierwszej kolejności drogi dojazdowe umożliwiające zjazdy i wjazdy na drogę krajową. Przy czym jeżeli będą one miały postać dodatkowych jezdni, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z, zlokalizowanych w pasie drogi krajowej, powinny być zaliczone do kategorii dróg krajowych. Jeżeli natomiast będą zlokalizowane poza pasem drogowym drogi krajowej, to mogą być klasyfikowane jako inne drogi publiczne (np.drogi gminne).

Za taką klasyfikacją przemawia także przepis § 8a ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz.124 ze zm.; dalej "rozporządzenie"), mającego zastosowanie do tej inwestycji.

Burmistrz podkreślił, że droga [...] nie stała się na mocy art. 10 ust. 4 u.d.p. drogą gminną. Pomiędzy Gminą Iłża a GDDKiA nie doszło także do zawarcia porozumienia w sprawie przejęcia zarządzania drogą [...]. Burmistrz Iłży nie jest więc zarządcą tej drogi.

W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do rozpoznania wniosku, jako zarządcę drogi gminnej stanowiącej drogę [...] (klasa drogi lokalna).

W warunkach inwestycji "Budowa obwodnicy Iłży w ciągu drogi krajowej nr [...]" została wykonana droga lokalna równoległa do drogi krajowej, która umożliwia mieszkańcom Iłży komunikację z drogą krajową. Droga ta spełnia wszelkie wymagania, jakie są niezbędne dla zaliczenia drogi do drogi gminnej.

Tym samym zarządcą drogi [...], która z mocy ustawy stała się drogą gminną, jest Burmistrz.

Taka kwalifikacja drogi koresponduje z jej charakterem, przeznaczeniem i właściwościami technicznymi. Droga ta stanowi drogę o charakterze dojazdowym, której w rozporządzeniu nadano klasę L, co wynika wprost z dokumentacji projektowej tej drogi.

Ponadto, droga ta realizuje wszystkie cechy drogi gminnej z art. 7 ust. 1 u.d.p. GDDKiA nie jest i nie może być zarządcą drogi gminnej, w tym również nowo wybudowanych dróg w klasie techicznej (Z, L i D), ponieważ jest on zarzadcą autostrad (A), drogi ekspresowej (S), drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP) i drogi głównej (G), co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. i § 4 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 u.d.p.

Aby jednak spor kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy bowiem do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13).

W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć sporny odcinek pasa drogi, na którym miałby zostać zlokalizowany zjazd. Burmistrz i GDDKiA przedstawiają w pismach w tym zakresie przeciwne stanowiska, jednak żadne z nich nie zostało wystarczająco poparte dokumentami, co pozwoliłoby NSA uznać twierdzenia stron za wiarygodne. Z jednej strony podnosi się, że droga została wybudowana w ciągu drogi krajowej, a z drugiej, że nie ma ona takiego charakteru. Zdaniem NSA, z nadesłanych dokumentów wynika, że poprzez złożenie wniosku organy nie dążą do określenia zarządcy drogi, lecz do rozstrzygnięcia przez NSA charakteru drogi [...], co nie leży we właściwości tego Sądu.

W tych okolicznościach sprawy NSA nie mógł rozpoznać wniosku, ponieważ – jak zostało już powiedziane – nie ustala stanu faktycznego w sprawie, a jedynie może orzekać na podstawie nadesłanych przez organy dokumentów, a te nie pozwalały na rozstrzygnięcie sporu.

NSA wskazuje ponadto, że oddalenie wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie jednoznaczne wykazanie charakteru spornego odcinka drogi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.