Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 112/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12a
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi F. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 28 listopada 2022 r. Sygn. akt SKO Gd/3160/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarcze ze środków PFRON uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni działając na podstawie art. 12a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. 2021 r. poz. 573 ze zm.) - dalej jako "ustawa o rehabilitacji" negatywnie rozpoznał wniosek złożony przez F. M. (dalej: Strona, Skarżący) o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej.

Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła odwołanie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO) działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." w związku z art. 12a ustawy o rehabilitacji oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 12 grudnia 2018 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1330) – dalej jako "rozporządzenie" stwierdziło niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji.

SKO wskazało, że warunki oraz tryb przyznawania osobie niepełnosprawnej bezrobotnej albo poszukującej pracy niepozostającej w zatrudnieniu jednorazowo środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (w skrócie: PFRON) na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej, zostały określone w ww. rozporządzeniu. SKO powołując § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia wskazało, że o ile z przytoczonych przepisów wynika, iż przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, to dla odmowy przyznania takich środków ustawodawca nie określił wprost, w jakiej formie powinno zapaść takie rozstrzygnięcie. W poprzednim stanie prawnym powstałe rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do formy negatywnego załatwienia wniosku na podjęcie działalności gospodarczej, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 24 maja 2012 r., II GPS 1/12 stwierdzając, że negatywne rozpatrzenie wniosku następuje w formie decyzji administracyjnej. W ocenie SKO, teza ta jest już częściowo nieaktualna albowiem art. 12a został z dniem 31 marca 2018 r. znowelizowany przez art. 3 pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 2494). Pomimo rozbieżności w orzecznictwie w zakresie formy odmowy przyznania dofinansowania, ustawodawca nie rozstrzygnął wprost co do formy rozstrzygnięcia odmownego. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano jedynie, że ww. forma wsparcia miałaby charakter fakultatywny. Nowa regulacja ma na celu wprowadzenie podobnego jak w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy instrumentu stanowiącego o możliwości udzielenia wsparcia z Funduszu Pracy na założenie spółdzielni socjalnej lub przystąpienie do niej po jej założeniu, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanego z podjęciem tej działalności".

W art. 46 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzono analogiczny tryb i formę (pismem) załatwienia sprawy o przyznanie środków pieniężnych lub zrefundowanie kosztów. Na gruncie tych przepisów w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pismo powiadamiające o odmowie przyznania środków pieniężnych jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej stosowanie do unormowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.). Kontrola ta może być sprawowana tylko wtedy, gdy skarga na czynność zostanie wniesiona w terminie i w sposób określony w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowa czynność spełnia jednocześnie wszystkie warunki uznania ją, za inną niż decyzje i postanowienia, czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

SKO wskazało, że w wyroku NSA z 4 września 2014 r., I OSK 413/14 wskazał, że skoro przepisy rozporządzenia wyraźnie określiły (przesądziły) sposób rozstrzygnięcia (tak pozytywnego, jak i negatywnego) w przedmiocie wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej przez bezrobotnego, wskazując na "pisemne poinformowanie" wnioskodawcy, to nie można domniemywać, iż powyższe oświadczenie woli organu powinno nastąpić w innej formie. Zwłaszcza nie można przyjąć, że właściwą formą jest decyzja. SKO stwierdziło zatem, że odmowa uwzględnieniu wniosku o sfinansowanie podjęcia działalności gospodarczej podjęta w oparciu o art. 12a ustawy o rehabilitacji w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia, powinna nastąpić pismem, na które nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Pismo takie podlega natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący w całości zaskarżył ww. postanowienie SKO wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy odwołanie jest dopuszczalne, a od wydanej decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta służy odwołanie do organu wyższej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych, potwierdzoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie II GPS 1/12 odmowa przyznania osobie niepełnosprawnej środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej ma formę decyzji administracyjnej i można ją zaskarżać. Tożsame stanowisko wyrażane jest w doktrynie prawa administracyjnego.

Zmiana art. 12a ustawy o rehabilitacji, na którą powołuje się SKO jest nieznaczna i w żaden sposób nie wpływa na aktualność tezy zawartej w ww. uchwale NSA. Istotą i intencją tej uchwały jest zapewnienie obywatelom kontroli podejmowanych przez organy administracji publicznej w ich sprawach decyzji. SKO wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania pozbawia tej możliwości.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wydane na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez Skarżącego od decyzji zawierającej informację o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej.

Zagadnieniem wymagającym ustalenia jest zatem kwestia, jaką formę powinna przybrać informacja w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON.

SKO uważa, że rozstrzygnięcie to powinno być załatwione w formie niezaskarżalnego w toku instancyjnym pisma. Zdaniem zaś Skarżącego sprawa powinna być załatwiona formie decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, co jest zgodne ze stanowiskiem organu I instancji.

Sąd wskazuje, że kwestia ta obecnie nie powinna budzić wątpliwości SKO, ponieważ w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w praktyce organów administracji samorządowej dominujący jest pogląd, że informacja o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON powinna mieć formę decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r. III SA/Wr 988/21, WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., I SA/Kr 1183/22, WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2021 r. III SA/Gl 184/21, NSA: 28 kwietnia 2023 r. I GSK 1151/19, z dnia 19 maja 2016 r. II GKS 17/15). Z powyższym stanowiskiem Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, co znajduje odzwierciedlenie w dalszych rozważaniach.

Zgodnie z art. 12a ust. 1 u.r.z.s. osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej na jednego członka założyciela spółdzielni oraz na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu, w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą:

1) nie wyższej niż sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 12 miesięcy,

2) wynoszącej od sześciokrotności do piętnastokrotności przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 24 miesięcy - jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel.

Warunki oraz tryb przyznawania osobie niepełnosprawnej bezrobotnej albo poszukującej pracy niepozostającej w zatrudnieniu jednorazowo środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej, stosownie do treści art. 12a ust. 3 u.r.z.s. określił Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z 12 grudnia 2018 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1330).

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia starosta pisemnie w postaci papierowej albo elektronicznej informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku, jednak nie wcześniej niż w dniu podjęcia przez radę powiatu uchwały, o której mowa w art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie. Stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku starosta niezwłocznie informuje pisemnie w postaci papierowej albo elektronicznej wnioskodawcę o rozpatrzeniu wniosku, wzywając go do negocjacji warunków umowy dotyczącej przyznania środków, zwanej dalej "umową".

Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca wprost nie wskazał, w jakiej formie należy przedstawić wnioskodawcy informację negatywną. Z ww. przepisów należy jednak wywieść, że musi ona przybrać formę pisemną. Zdaniem Sądu pomimo tego, iż zarówno ustawa o rehabilitacji, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie wprost nie wskazują, że w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON informacja powinna mieć formę decyzji administracyjnej – to forma ta jest właściwa, gdyż negatywne orzeczenie w przedmiocie przyznania dofinansowania stanowi indywidualne rozstrzygnięcie, dotyczące uprawnień jednostki. Z tego względu powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest zgodne wyrokiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2835/17, w którym NSA zajął tożsame stanowisko.

Należy wyjaśnić, że procedura przyznania dofinansowania polega na tym, że w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami wnioskodawca jest wzywany do negocjacji warunków umowy o przyznanie dofinansowania, a następnie pospisuje się umowę stanowiącą podstawę dofinansowania. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że w następstwie negatywnego rozpatrzenia wniosku niemożliwym będzie zawarcie umowy, o której mowa w rozporządzeniu. Tym samym wydana w sprawie decyzja – wbrew twierdzeniom organu – jest aktem organu, który w sposób władczy przesądza o uprawnieniach (czy też ich braku) w indywidualnej sprawie zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. W trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są bowiem sprawy administracyjne, rozumiane w sensie formalnym jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej lub załatwiane milcząco.

Mając natomiast na uwadze, z jednej strony konieczność zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a z drugiej strony niewskazanie w przepisach ustawy o rehabilitacji oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja, o której mowa § 6 ust. 2 rozporządzenia, uznać należy, że informacja ta – wbrew twierdzeniu SKO – stanowi decyzję administracyjną (por. wyrok WSA we Wrocławiu, o sygn. akt IV SA/Wr 749/21).

Za powyższym stanowiskiem przemawiają także inne okoliczności. Po pierwsze w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W przypadku zatem powstania wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Jeżeli ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku), należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W konsekwencji w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94).

Po wtóre potwierdzeniem zakwalifikowania negatywnej informacji wydanej na podstawie § 12a rozporządzenia, jako decyzji administracyjnej jest treść art. 66 ustawy o rehabilitacji (a zatem ustawy stanowiącej podstawę wydania rozporządzenia), zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje zatem możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2020 r. o sygn. I GSK 2048/19). Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienie odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a.

Po trzecie, regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przywołanych przepisach ustawy o rehabilitacji i wydanego na podstawie art. 35 ust 4 tej ustawy rozporządzenia) pozostawiają organom administracji publicznej pewien zakres swobody. W takiej sytuacji – zważywszy nadto na treść art. 69 Konstytucji RP – tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli w toku instancji, a następnie sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o dofinansowanie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Tym samym – co wymaga podkreślenia Sądu – tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową.

W rezultacie powyższego słusznie wywodzi się w skardze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o dofinansowanie ze środków PFRON powinno nastąpić w formie decyzji, którą można kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd WSA we Wrocławiu zaprezentowany w wyroku z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 988/21.

Odnosząc się do argumentacji SKO dotyczącej nieaktualności poglądu zawartego w uchwale II GPS 1/12 należy wskazać, że zarówno przepisy ustawy o rehabilitacji jak i wcześniej obowiązującego rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w zakresie regulacji dotyczącej odmowy przyznania dofinansowania nie uległy zmianom, które powodowałyby, że poglądy wyrażone w tej uchwale straciłby na aktualności. Przeciwnie – należy zauważyć, że w rozporządzeniu z dnia 17 października 2007 r. tak samo jak w obecnie obowiązującym zapisy były tożsame i wskazywały, że w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie. Skoro więc ustawodawca w zasadzie nie zmienił brzmienia interpretowanego przepisu, to błędne jest stanowisko SKO, że przepisy te należy interpretować w sposób sprzeczny z uchwałą.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 oraz art. 127 k.p.a, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

SKO ponownie rozpoznając odwołanie Skarżącego zobligowane będzie zastosować się do zaprezentowanej wyżej oceny prawnej i do rozpoznania odwołania Strony w sposób przewidziany przepisami k.p.a. dla tego rodzaju środków zaskarżenia.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach sądowych, albowiem Skarżący nie miał obowiązku ich uiszczania; nie był również zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.