Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 616/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi E.M., P.M., K. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.4120.55-58.23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr SKO.4120.74.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania E. M., P. M., K. B. i M. B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Łasku z dnia 27 stycznia 2023 r., nr 36/2023, znak: UPP.6730.1.103.2022 wydaną na podstawie art. 4, ust. 2, pkt 2, art. 59, art. 60, art. 61 , art. 63, art. 64 w z. z art. 54 u.p.z.p. oraz 104 § 1 i 105 § 1 k.p.a. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina Ł.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 maja 2022 r. E. M., P. M., K. B. i M. B. wystąpili do Burmistrza Łasku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gm. Ł.

Decyzją z dnia 4 lipca 2022 r., znak: UPP.6730.1.103.2022, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem planowana inwestycja przekracza istniejącą linię zabudowy. Organ wskazał również, że rozpraszanie zabudowy mieszkaniowej i wkraczanie jej na tereny rolnicze jest negatywnym zjawiskiem i przejawem lekceważenia zasad racjonalnej gospodarki przestrzennej. Ponadto stwierdził, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi od 1% do ok. 25% , średnio 8%, co oznacza, że wnioskowany wskaźnik na poziomie 14% przekracza średnią jego wartość występującą w obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak: SKO.4120.166.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 5 października 2022 r., znak: 6730.1.103.2022 organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji istniejącej linii zabudowy.

Decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., znak: SKO.4120.253-256.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na braki materiału dowodowego w zakresie funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r., znak: UPP.6730.1.103.2022 organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji zabudowy, bowiem teren objęty analizą to tereny zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolną oraz tereny rolnicze. Brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tworzącej zwarte osiedle. Organ ustalił ponadto, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący wskazując, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stwierdzili ponadto, że w poprzednich decyzjach nie podnoszono problemu braku zaopatrzenia w wodę. Dodatkowo wskazali na brak uwzględnienia w analizie działki nr ewid. [...] i [...], zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium po przywołaniu treści art. 6 ust. 2, art. 56, art. 61 ust. 1, ust. 5a i art. 64 u.p.z.p wskazało, że skarżący planują aktualnie realizację inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gm. Ł.

Organ wyjaśnił, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora albo dostępnych z tej samej drogi.

Z akt sprawy wynika, że granice terenu inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:1000 w zasięgu minimum trzykrotnej szerokości frontu terenu, nie mniej niż 50 m. Szerokość frontu wynosi ok. 51 m, a zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 153 m od granic wnioskowanego terenu. Dodatkowo przeanalizowano obszar w bezpośrednim sąsiedztwie i pokazano go na mapie w skali 1:2000. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu III wskazano, że teren objęty wnioskiem to tereny zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolną oraz tereny rolnicze. Analizowany obszar to typowe zabudowania wiejskie z zabudową zagrodową i obiektami związanymi z hodowlą zwierzęcą i zabudowaniami rolnymi. Wnioskowany teren jest niezabudowany i posiada charakter rolny.

Kolegium akceptując stanowisko organu I instancji stwierdziło, że zespół 11 budynków nie stanowi kontynuacji funkcji zagrodowej i istniejących w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych związanych z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi. Wnioskowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy ani też jej kontynuacji. Te dwie funkcje nie dają się pogodzić.

Organ wskazał, że jednym z warunków jednak jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", która określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obrębie wyznaczonego obszaru analizy występują jedynie zabudowania zagrodowe, które nie mogą stanowić odniesienia dla określenia parametrów dla wskazanej przez skarżących we wniosku o ustalenie warunków zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze takiej zabudowy jednorodzinnej, jaka określona została we wniosku skarżących (budowa domów mieszkalnych jednorodzinnych). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w gospodarstwach rolnych, przez zabudowę taką należy rozumieć zespół budynków obejmujący dom mieszkalny oraz związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się zatem względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W sytuacji, gdy ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa (w przedmiotowym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa), to nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej przez skarżących budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych (stanowiące zabudowę mieszkalną).

Wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku kontynuacji funkcji, nie było celowe ustalanie przez organ parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy. Nie ma przy tym znaczenia, że w szerszej okolicy, ale poza obszarem analizy, znajduje się inna zabudowa. W kontrolowanej sprawie analiza zabudowy dotyczy tylko obszaru analizy, a nie obszaru szerszego. Poszerzenie obszaru analizowanego o szerokość, jakiej domagają się skarżący, oznaczałoby jednoznacznie dopasowanie tego obszaru do potrzeb złożonego wniosku. Tymczasem zasady wyznaczania obszaru analizowanego wiążą organ i nieuprawniona jest w tym zakresie dowolność.

Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zabudowań budynków na działkach nr ewid. [...] i [...] Kolegium stwierdziło, że są zabudowaniami bezpośrednio związanymi z produkcją rolną prowadzoną odpowiednio na działkach nr ewid. [...] i [...] (są to zabudowania zagrodowe rodzin prowadzących działalność rolniczą).

Wobec powyższych ustaleń wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz skutkowałoby jego zakłóceniem.

Organ dodał, że przeszkoda z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bez znaczenia są zatem zarzuty odnośnie niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. M., P. M., K. B. i M. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyli w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu oraz zasadności odmowy wydania skarżącym decyzji o warunkach zabudowy zawierającej parametry zabudowy wnioskowane przez skarżących;

b. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i nierozstrzygnięciu co do istoty sprawy w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była wadliwa w takim zakresie, który uprawniał organ odwoławczy do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej;

2. przepisów prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że projektowana na obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej w sytuacji gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nowa zabudowa ma jedynie "nie godzić w zastany stan rzeczy" a nie być zabudową identyczną do już istniejącej;

b. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak weryfikacji, czy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji został sporządzony przez osobę o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej;

c. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego w sytuacji, gdy luźna zabudowa na analizowanym terenie przemawiała za tym, ażeby obszar analizy odpowiednio poszerzyć;

d. § 9 ust 3 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI" poprzez brak weryfikacji czy część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., została sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii co ma istotne znaczenie dla określenia obszaru analizy i zabudowy znajdującej się na analizowanym terenie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Zasada kontynuacji funkcji zostaje zachowana nawet w sytuacji, gdy planowana zabudowa jest inna niż ta istniejąca. Konieczne jest jedynie to, ażeby nie doszło do kolizji. Z taką kolizją mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby inwestor planował zabudowę przemysłową lub magazynową. W innym wypadku byłaby niemożliwa jakakolwiek zabudowa jednorodzinna na terenach, które nie mają uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie skarżący wskazali, że zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że zdaniem ustawodawcy jest to niezbędny element decyzji i organ odwoławczy winien tę okoliczność zweryfikować samodzielnie. Natomiast uzasadnienie decyzji nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań.

Kolejno skarżący stwierdzili, że w analizowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w minimalnym zakresie, chociaż zabudowa również jest luźna i nie da się w oparciu o te dane przeprowadzić rzetelnej analizy. W przypadku dokonania ustaleń, że zasadą na tym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i współistnienie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, celowym i zasadnym może okazać się powiększenie obszaru analizowanego.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skarżący stwierdzili, że wymogi co do mapy zostały precyzyjnie przez ustawodawcę określone. Powinna to być kopia mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej i jest to warunek od którego nie można odstąpić, a okoliczność ta powinna być zweryfikowana przez organ odwoławczy. Natomiast uzasadnienie decyzji nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań. Niezależnie od powyższego analiza nie powinna ograniczyć się jedynie do działań matematycznych prowadzących do wyliczenia średniej. Autor analizy winien szeroko oraz z punktu widzenia ładu przestrzennego spojrzeć na obszar analizowany. Jeżeli zatem z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to dopuszczalne jest określenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego.

Na zakończenie skarżący wskazali, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 13 września 2023r. wpłynęła informacja od Burmistrza Łasku o posiadanych kwalifikacjach osób sporządzających projekt decyzji i analizę urbanistyczną.

W dniu 14 września 2023r. pełnomocnik skarżących zapoznał się z niniejszą informacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, utrzymująca w mocy w decyzję Burmistrza Łasku z dnia 27 stycznia 2023 r., nr 36/2023, znak: UPP.6730.1.103.2022, którą odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina Ł.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r. Skarżący złożyli bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w dniu 17 maja 2022 r.

Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i analizę sporządziła osoba uprawniona – E. I. mapy także sporządziła osoba uprawniona A. A.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały skonkretyzowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z powołanego przepisu wynika, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, ale i cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący na terenie wiejskim gdzie występuje zabudowa zagrodowa chcą postawić osiedle domków jednorodzinnych. Sąd podzielił stanowisko, znajdujące poparcie w orzecznictwie, że wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalność gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. W zabudowie zagrodowej ważne jest funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z prowadzoną działalnością rolniczą. Na poparcie powyższego jedynie na marginesie można wskazać, że w terenie typowo rolnym osiedlają się nieprowadzacy działalności rolniczej, których zamiarem jest tylko osiedlenie się na wsi, a którym wiejska specyfika terenu zaczyna przeszkadzać i wywołuje konflikty społeczne, czy sąsiedzkie. Podsumowując, zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna to dwa różne rodzaje zabudowy. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że budynki jednorodzinne stanowiłby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia zatem wprowadzenie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku tym może powodować uciążliwości wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jedno- lub wielorodzinnej, i te dwie funkcje wykluczają się".

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że zasadne było by powiększenie obszaru analizy, w orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż zasadą jest ustalanie wielkości obszaru analizy w granicach trzykrotnej szerokości działki objętej zamierzeniem. Wprawdzie istnieje możliwość powiększenia tego obszaru, ale z analizy jasno musi wynikać, że zwiększenie to to ma urbanistyczne uzasadnienie. W końcu jednolicie przyjmuje się, że bezprawnym działaniem jest powiększenie obszaru analizy (ponad trzykrotność szerokości działki frontowej) którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej jaka jest wnioskowana w postępowaniu, szczególnie jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1389/19, z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1299/17). Działki wskazane w odwołaniu – są to pojedyncze domy mieszkalne które jak stwierdził organ również stanowią zabudowę zagrodową, bowiem są związane z prowadzoną działalnością rolniczą po drugiej stronie ulicy. Nie ulega także wątpliwości, że nawet w dalszej okolicy nie ma nigdzie osiedla domków jednorodzinnych.

Odnosząc się do zebranego materiału dowodowego Sąd pragnie zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się kilka map w skali 1:1000. Analiza tych map tworzonych, za każdym razem gdy decyzja była uchylana oraz analiza mapy w skali 1:2000 wskazuje, że organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r. II OSK 309/22 "Wyznaczenie obszaru analizowanego na takiej mapie jak i granic inwestycji - część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie jest w ogóle opracowywana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych i nie przybiera formy operatu technicznego, który jest przyjmowany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy przypomnieć, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Kluczowe znaczenie ma zatem okoliczność dołączenia właściwej mapy do wniosku. W aktach niniejszej sprawy taka mapa się znajduje i została sporządzona w skali 1:1000. W trakcie postępowania dopuszczalna jest natomiast transformacja tej mapy, zwłaszcza jej zmniejszenie w celu uczynienia z niej załącznika do decyzji. Prawidłowość części graficznej decyzji nie opiera się jednak na tym, czy jest tam podana skala, czy określona pieczątka, ale czy właściwie określono obszar analizy i wzięto pod uwagę wszystkie budynki ujawnione na mapie zasadniczej. Co istotne części graficzne decyzji i analizy pozwalały bez żadnych wątpliwości zidentyfikować lokalizację obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy."

Sąd nie podziela także zarzutu braku odniesienia się w decyzji do wszystkich zarzutów z odwołania. Należy wskazać, że organ w decyzji odniósł się do wszystkich kwestii stwierdzając, że budynki mieszkalne są poza obszarem analizy bądź też są elementem zabudowy zagrodowej. Organ wskazał, że kwestia zaopatrzenia w wodę pozostaje bez znaczenia wobec niespełnienia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz wskazał, że wskazane działki są zabudowane budynkami związanymi z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi na przeciwnych działkach.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy - wbrew zarzutom skarżących - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Sąd, nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

ds