Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2463/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1lit. a i c, art. 135, art. 203 pkt 1, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 28/19 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. J. kwotę 590 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 28/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową na działce nr [...] w miejscowości S.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzje, które były wydawane dotychczas w przedmiotowej sprawie, podlegały już dwukrotnie kontroli WSA, który wydał prawomocne wyroki z 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 336/16 oraz z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 821/17. WSA zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Powyższa regulacja ma charakter bezwzględny, co oznacza, że w sprawie, w której zapadł prawomocny wyrok sądu administracyjnego, na dalszym jej etapie obowiązkiem organów jest zastosować się do przedstawionej oceny sądu i wykonać jego wskazania (za wyjątkiem sytuacji, gdy prawo ulegnie zmianie). Co więcej, art. 153 p.p.s.a. ukierunkowuje też zakres dalszego sporu pomiędzy stronami postępowania administracyjnego. Przepis ten należy rozumieć też w ten sposób, że zawęża on wachlarz potencjalnych zarzutów, jakie można adresować względem nowej decyzji, jeżeli decyzja ta odpowiada wskazaniom wyroku sądu. A contrario, nie można także w postępowaniu i rozstrzygnięciach doszukiwać się innych naruszeń, jeżeli w toku wcześniejszej kontroli legalności w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych nie stwierdził ich sąd.

Wobec powyższego, rozpoznając skargę A. J. na decyzję SKO z [...] grudnia 2018 r., nr [...], WSA zobowiązany był zweryfikować przede wszystkim, czy wskazania Sądu sformułowane w ww. wyrokach z 19 października 2016 r., (II SA/Po 336/16) oraz z 23 listopada 2017 r. ( II SA/Po 821/17) pod adresem organów zostały wykonane. Sąd miał jednak na uwadze, iż wskutek decyzji SKO z [...] kwietnia 2018 r. o nr [...], Burmistrz K. ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – decyzja z [...] października 2018 r. o nr [...].

W ocenie WSA wykonana ponowne analiza urbanistyczna została zrealizowana zgodnie z regułami określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozp. MI), granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu planowanej inwestycji zgodnie z § 3 ust.1 powołanego rozporządzenia. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. WSA stwierdził, że wykonana analiza zawiera obecnie wyczerpujące dane o budynkach na obszarze analizowanym oraz ich funkcji. Jako prawidłowe uznać trzeba uwzględnienie w analizie obiektów, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym.

WSA podkreślił, że w związku z ponownie przeprowadzoną analizą urbanistyczną organ I instancji uzyskał informacje dotyczące sposobu zagospodarowania działki nr [...] i ustalił, iż zlokalizowana na niej, legalnie zrealizowana zabudowa (decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nr [...]) pełni funkcję usługowo-magazynową. Sposób zagospodarowania ww. działki potwierdzono także oświadczeniami właściciela tej zabudowy, jak też informacjami z CEIDG dotyczącymi działalności gospodarczej prowadzonej przez właściciela działki nr [...], a uzyskanymi przez organ odwoławczy. Tym samym organy wykonały zalecenia zawarte w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Po 821/17 dotyczące funkcji zabudowy zlokalizowanej na ww. działce nr [...]. WSA zaznaczył, że podziela ocenę organów obu instancji, iż planowana funkcja budynku na działce [...] będzie kontynuować funkcję zabudowy na działkach położnych w obszarze zabudowanych, w szczególności będzie nawiązywać do zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...], która jest wykorzystywana do świadczenia usług związanych z obróbką i sprzedażą drewna.

WSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem WSA należy pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 – dostępny jw.). Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, iż planowana zmiana sposobu użytkowania obejmująca usługi (zakład tapicerski) nie stoi w ewidentnej sprzeczności z istniejącą już w sąsiedztwie funkcją usługowo-magazynową. Bez znaczenia przy tym pozostaje, iż właściciel działki [...] ma zarejestrowaną działalność gospodarczą pod innym adresem, skoro z akt sprawy wynika, iż zabudowa zlokalizowana na działce nr [...] służy mu do wykonywania tej działalności.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, iż SKO uniemożliwiło stronie skarżącej z zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji WSA zgodził się z autorem skargi, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. SKO przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2018 r. nie poinformowało stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej naruszenie to, w ocenie WSA, nie stanowiło wady skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. SKO w toku postępowania odwoławczego uzupełniło materiał dowodowy o wydruk z CEIDG dotyczący działalności gospodarczej prowadzonej przez D. B. – właściciela działki nr [...]. Jak wynika ze skargi, strona skarżąca, w oparciu o uzasadnienie decyzji SKO, zapoznała się z danymi zawartymi w CEIDG i odniosła się do nich w skardze. Zgodnie z poglądem powszechnie panującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. m.in. wyrok NSA z 12 marca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1022/17 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazano już wyżej, uwagi podniesione przez stronę skarżącą w odniesieniu do danych zawartych w CEIDG dotyczących D. B. nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

WSA wskazał ponadto, że w decyzji z [...] października 2018 r. o nr [...], Burmistrz K. ustalił, iż planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku spełnia też pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co również nie było kwestionowane przez WSA w prawomocnym wyroku II SA/Po 821/17 . Stosując się do wytycznych Sądu organ I instancji ustalił także liczbę wymaganych miejsc parkingowych (pkt 4 załącznika nr 1 decyzji z [...] kwietnia 2018 r.) Liczba 8 miejsc parkingowych - dla stale i czasowo przebywających na terenie działki nr [...], nie jest sporna.

W ocenie WSA decyzja Burmistrza K. z [...] października 2018 r., nr [...], zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 9 rozp. MI, jak też jej projekt został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem WSA po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy obu instancji zastosowały się do wskazań wyrażonych w wyrokach WSA oznaczonych sygnaturami II SA/Po 336/16 i II SA/Po 821/17. Wydana przez Burmistrza K. decyzja z [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozbawiona jest uchybień wskazanych w ww. wyrokach. W ocenie WSA spełnia ona warunki określone w przepisach u.p.z.p. oraz rozp. MI.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA wskazał, że organ I instancji w swojej decyzji dał wyraz stanowisku podnoszonemu przez E. i A. J. w piśmie z [...] grudnia 2015 r. wskazując, iż planowana inwestycja nie kwalifikuje się do inwestycji mogący potencjalnie i znacząco oddziaływać na środowisko Stanowisko to z uwagi na rodzaj i skalę planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, iż uchybienia przepisom w tym zakresie nie wskazał WSA w wyrokach oznaczonych sygnaturami II SA/Po 336/16 i II SA/Po 821/17.

Ponadto, jak wyraźnie to już zaznaczył WSA w wyroku o sygnaturze II SA/Po 821/17, nie mają znaczenia dla rozpoznanej sprawy zarzuty dotyczące tego, w jakim stanie jest budynek (niewykończony), którego dotyczą warunki zabudowy i jaki jest w nim przewidywany zakres robót. Inwestor decyduje jaka jest treść wniosku, co określa jego uprawnienia na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a nie odwrotnie. To inwestor naraża się na ewentualne ryzyko wykonania robót budowlanych niezgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy. Ponadto to inwestor decyduje, czy skorzysta, czy nie z udzielonych mu warunków zabudowy. Rolą organu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy planowana przez inwestora zabudowa (jej charakter i parametry) spełnia wymagania, o których mowa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 ww. ustawa uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. J., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., polegające w istocie na niedokładnym, a nawet błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji SKO jaki i decyzji Burmistrza K.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od SKO niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł, obejmujących: wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł, koszty sądowe (wpis od skargi kasacyjnej) – 250 zł oraz opłatę kancelaryjną – 100 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co w rozpoznawanej sprawie wykluczało uwzględnienie - jako wzorca zabudowy - nielegalnego tartaku znajdującego się na działce nr [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w sąsiedztwie planowanej na działce nr [...] inwestycji, nie znajdują się legalnie użytkowane budynki usługowo-produkcyjne, a urbanistyczną całość tworzy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. A. J. wskazał ponadto, że działka nr [...] objęta jest uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dotyczącego części wsi S. w rejonie ulic B. i K. Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] a więc na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem - zdaniem skarżącego kasacyjnie - o jakimkolwiek tartaku, w tych okolicznościach, nie może być mowy a jako dowód w sprawie powinno się uwzględnić uchwałę w sprawie planu miejscowego, a nie decyzję Burmistrza K. z [...] kwietnia 2008 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] wiaty magazynowej i garażu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzają się do stwierdzenia, że WSA niezasadnie, za organem odwoławczym, uznał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Zarzuty te - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - są uzasadnione. Przechodząc do ich oceny należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że organy obu instancji ale także WSA związane były - na mocy art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażoną przez WSA w wyrokach z 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 336/16 i z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 821/17. W związku z tym wskazać należy, że WSA w wyroku z 19 października 2016 r. zwrócił uwagę, że "...w pobliżu działki inwestora, tj. na działce nr [...], znajduje się obiekt budowlany oznaczony w części graficznej analizy urbanistycznej jako tartak. Kwestia ta nie została jednak dokładnie zbadana przez organy administracji publicznej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala natomiast jednoznacznie stwierdzić, czy występująca na wymienionej działce zabudowa pełni w rzeczywistości funkcję usługową (czy przedsiębiorstwo jest faktycznie prowadzone oraz jaki jest zakres jego działalności gospodarczej). Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie podjęły jednak żadnych działań zmierzających do usunięcia sygnalizowanych wątpliwości". Natomiast w wyroku z 23 listopada 2017 r., WSA w wytycznych dla organu wskazał, że organ ten powinien określić jaka zabudowa na obszarze analizowanym ma funkcję usługową, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru zabudowy na działce nr [...], gdzie według analizy funkcjonuje tartak. WSA nie przesądził zatem, że tylko zabudowa na działce nr [...] może stanowić wzorzec dla projektowanej przez inwestorów nowej funkcji ich budynku.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisów rozp. MI wynika natomiast, że ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego a nie tylko te o funkcji tożsamej z projektowaną. Wynika to już z samej definicji "obszaru analizowanego", zawartej w przepisie § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Przez "obszar analizowany" należy zatem rozumieć "teren" a nie wybrane działki. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za dominujący uznaje się pogląd zgodnie z którym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. W orzecznictwie akcentuje się, że kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2056/15, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2092/15, dostępny w CBOSA). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna odnosić się do całego obszaru, co do zasady wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których realizowana jest funkcja inna niż projektowana czyli usługowa, a więc zdecydowanej większości działek.

Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy materiału dowodowego w postaci załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym na większości działek występuje zabudowa zagrodowa (działki nr [...],[...],[...],[...]) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...]) a tylko na jednej działce nr [...] występuje zabudowa usługowo-magazynowa. Zabudowa usługowo-magazynowa na tej działce ma zatem charakter wyjątku, tak więc - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - jako błędne należało ocenić stanowisko organów oraz WSA, że tylko zabudowa na działce nr [...] może stanowić wzorzec dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową. Oczywiście rację ma WSA, powołując się w tym zakresie na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14 (dostępny w CBOSA), iż kontynuacja o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego. Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może jednak kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowanie. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji wprowadzanej oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. Dopiero wówczas możliwe jest ustalenie, czy w aktualnym stanie zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze sąsiadującym z działką objętą wnioskiem, możliwe jest stwierdzenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 217/17, dostępny w CBOSA).

WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - podzielając w tym zakresie stanowisko organów - stwierdził tylko, że planowana zmiana sposobu użytkowania obejmująca usługi (zakład tapicerski) nie stoi w ewidentnej sprzeczności z istniejącą już w sąsiedztwie funkcją usługowo-magazynową. Zatem rozważania w tym zakresie, bez uwzględnienia wskazanych wyżej realiów panujących na całym obszarze analizowanym (przewaga zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej), należało uznać za niewystarczające.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stosując przepis art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, orzekając również o uchyleniu kontrolowanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 188 p.p.s.a. i art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 203 pkt. 1 i art. 200 p.p.s.a.