Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 229/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 i 1a, art. 6r ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: par. 118, par. 137, par. 143, par. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 106 par. 3, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 28 marca 2022 roku nr XLIV/255/22 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Witonia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Witonia na rzecz strony skarżącej – Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2022 r. Rada Gminy Witonia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888, poz. 1648, poz. 215), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr XLIV/255/22 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Witonia, objętego załącznikiem do tej uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa polegające na obrazie następujących przepisów:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w § 14 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały szczegółowych zasad dotyczących utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie;

2) art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w załączniku do zaskarżonej uchwały szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie;

3) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 w zw. z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 2 pkt 1-2, 4-12, 15, 20-27 załącznika do zaskarżonej uchwały przez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację definicji ustawowych, podczas gdy Rada Gminy nie ma upoważnienia ustawowego do formułowania definicji w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, ustalających znaczenia określeń ustawowych;

4) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 1 pkt 12, § 3 ust. 7, § 4 ust. 2, § 11 pkt 3 i 4, § 13 pkt 15 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych" wprowadziła nazwę frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe";

5) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały i ograniczenie odbioru zużytych opon jedynie "od pojazdu jednośladowego lub samochodu osobowego", podczas gdy ustawodawca dopuszcza możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania jedynie ilości zużytych opon;

6) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości "do niezwłocznego oczyszczenia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości" oraz "na bieżąco usuwać sople lodów z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów", podczas gdy regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

7) art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały i wprowadzenie zakazu "zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię", podczas gdy ustawodawca nie upoważnia Rady do ustanawiania takich zakazów;

8) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały przez ustalenie, że "mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu", oraz, że: "doraźnie naprawy i regulacje pojazdów mogą odbywać się wyłącznie w miejscach do tego celu wyznaczonych i pod warunkiem, że powstające odpady będą gromadzone w pojemnikach do tego przeznaczonych";

9) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. w zw. z § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez naruszenie:

- w § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazów "doraźnie", "regulacje", "w miejscach do tego wyznaczonych" "do tego przeznaczonych";

- w § 14 ust. 7 i 11, § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazów "odpowiedniej", "odpowiednich";

- w § 21 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazów "w nienależyty sposób";

- w § 22 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazu "uciążliwości";

podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;

10) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 7 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały i uznania, że "posiadacze nieruchomości (...) zobowiązani są do: gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, przydomowych oczyszczalni ścieków, a w przypadku istniejącej kanalizacji sanitarnej – do przyłączenia na swój koszt obiektów budowlanych", podczas gdy ustawa nie upoważnia rady gminy do powtarzania i modyfikacji w regulaminie regulacji ustawowych;

11) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 7 ust. 5 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały przez wskazanie, że "posiadacz nieruchomości obowiązany jest przechowywać dowody potwierdzające realizację obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy(...)" oraz okazać te "dowody, na żądanie osoby upoważnionej przez Wójta Gminy Witonia", podczas gdy ta materia nie jest objęta regulacją w akcie prawa miejscowego;

12) art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11-13 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji dotyczących uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.;

13) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 11 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały okazania dokumentu potwierdzającego tożsamość i adres zamieszkania na terenie Gminy Witonia oraz telefonicznego zweryfikowania z pracownikiem Urzędu Gminy faktu złożenia deklaracji, podczas gdy ta materia nie jest objęta regulacją w akcie prawa miejscowego;

14) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 8 pkt 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały dodatkowych zakazów, podczas gdy ustawa nie upoważnia rady gminy do powtarzania, czy modyfikowanie w regulaminie jako akcie wykonawczym zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej;

15) art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały, regulacji dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych, podczas gdy stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r. ust. 3 ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości;

16) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i posłużenie się w § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały niezdefiniowanym na gruncie obowiązujących przepisów, terminami "odpadów kuchennych", "odpadów z ogrodów" oraz "odpadów nieorganicznych";

17) art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. w zw. z § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 36 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 poz. 1225) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 20 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały odległości umiejscowienia kompostownika od zabudowań, podczas gdy ustawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzania w akcie prawa miejscowego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności oraz powtórzeń czy modyfikacji zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych;

18) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 21 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i nałożenie na posiadaczy nieruchomości utrzymujących zwierzę domowe, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie zobowiązując ich do zabezpieczenia tych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązków odnoszących się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku;

19) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572) dalej jako: "u.o.z.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 21 ust. 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały:

a) przez nałożenie obowiązku "prowadzenia psa na smyczy, a psa należącego do ras uznanych za agresywne lub mieszańca tych ras, prowadzenie także w kagańcu"(ust. 3),

b) przez uznanie, że "zwolnienie ze smyczy psa rasy uznanej za agresywną lub jej mieszańca jest dopuszczone pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec" (ust. 5),

bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę psa lub konkretne cechy danego gatunku, podczas gdy ustawodawca w art. 10a ust. 3 u.o.z. wskazuje wyłącznie na konieczność sprawowania kontroli nad psem w trakcie jego wyprowadzania oraz oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna;

20) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 21 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały przez użycie wyrazu "natychmiastowego", podczas gdy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast nie ustala czasu, w jakim obowiązki te mają zostać wykonane;

21) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 ust. 1, 3 i 4 u.o.z. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez powtórzenie regulacji ustawowych i wskazanie w § 21 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, że "właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska dla bezdomnych zwierząt", podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 7 u.o.z., który w ust. 1 i 3 przewiduje możliwość czasowego odebrania zwierząt (a nie tylko psów) ich właścicielowi lub opiekunowi oraz w ust. 4 wskazuje, że kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna;

22) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez powtórzenie regulacji ustawowych i wprowadzenie nakazów w § 21 ust. 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie "padliny zwierząt", którą "należy usuwać niezwłocznie, poprzez przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalania zwłok zwierzęcych i ich części, na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem zwierzęcia, a tym przedsiębiorcą", podczas gdy norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala jedynie na określenie wymagań w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

23) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 24 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały funkcjonariuszy policji oraz "Wójta Gminy do kontroli wykonywania i przestrzegania postanowień regulaminu za pośrednictwem uprawnionych osób", podczas gdy kwestia ta została uregulowana ustawowo w art. 5 ust. 6 u.c.p.g.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 u.s.g., nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę Łódzkiego skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 u.s.g.

W odniesieniu do zarzutu nr 1 skargi skarżący wyjaśnił, że regulacja § 14 ust. 7 Regulaminu nie wskazuje, jakie obowiązki mają właściciele nieruchomości w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Tym samym postanowienia tego nie można uznać za wypełnienie upoważnienia udzielonego Radzie w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Obowiązek uregulowania tej kwestii wynika bezpośrednio z treści ww. przepisu. W zaskarżonej uchwale Rada nie wypełniła zatem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem nie wskazała, na czym ma polegać utrzymanie przez właścicieli nieruchomości pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze zarzut nr 2 skargi skarżący podniósł, że nie wskazano, jakie obowiązki mają właściciele nieruchomości w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a obowiązek uregulowania tej kwestii wynika bezpośrednio z treści art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. W ocenie skarżącego, powyższe stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Ponadto skarżący wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. obowiązywał już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Dodany bowiem został przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) i wszedł w życie w dniu 6 września 2019 r. Przy czym zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. W związku z powyższym należy wskazać, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., który to przepis obowiązywał już w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały.

W zakresie zarzutu nr 3 skargi skarżący podał, że w § 2 pkt 1-2, 4-12, 15, 20-27 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada wskazała, w jaki sposób rozumieć znaczenie takich pojęć jak: "bioodpady (BIO)", "budynek użyteczności publicznej", "gospodarowanie odpadami", "gospodarka odpadami", "nieczystości ciekłe", "odpady komunalne", "odpady zmieszane", "odpady komunalne wielkogabarytowe", "odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe", "odpady niebezpieczne", "posiadacz odpadów", "stacje zlewne", "właścicielach nieruchomości", "zabudowie jednorodzinnej", "zabudowie zagrodowej", "budynku wielorodzinnym", "zbiornikach bezodpływowych", "zwierzętach bezdomnych", "zwierzętach domowych", "zwierzętach gospodarskich. Zapisy te przekraczają granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i jednocześnie naruszają Zasady techniki prawodawczej, ponieważ definicje ww. pojęć zawiera: art. 2 ust. 1 u.c.p.g., § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), art. 3 ust. 1 pkt 1-3, pkt 7 lit. a i b, pkt 6a, pkt 19 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587) oraz art. 4 pkt 16, 17 i 18 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580). Zgodnie z treścią § 118 w związku z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) powoływanego dalej: "Zasady techniki prawodawczej", w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W kontekście zatem § 149 ww. rozporządzenia, organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do nadawania znaczenia pojęciom ustawowym bez wyraźnej delegacji ustawowej. Treść takich powtórzeń nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 238/10 i z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 56/12). Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1755/12, podkreślił, iż "powtórzenie w uchwale rady gminy przepisu ustawy powoduje przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu i narusza istotę tego aktu (por. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, praca zbiorowa pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 409)".

W kontekście podniesionego zarzutu nr 4 skarżący wskazał, że Rada w § 3 ust. 1 pkt 12, § 3 ust. 7, § 4 ust. 2, § 11 pkt 3 i 4, § 13 pkt 15 załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadziła nazwę frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe", podczas gdy ustawodawca posługuje się nazwą frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych". Tym samym, zdaniem skarżącego, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g. i dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych, a nie jest upoważniona do tworzenia własnych pojęć.

Odnośnie zarzutu nr 5 skarżący podniósł, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. selektywnemu zbieraniu i odbieraniu podlegają "zużyte opony", a nie zużyte opony "od pojazdu jednośladowego lub samochodu osobowego". W ocenie skarżącego, zgodnym z prawem jest wprowadzenie ograniczenia wyłącznie ilościowego co do pozbywania się zużytych opon bez wskazywania dodatkowych (np. rodzajowych, przedmiotowych) kryteriów ograniczających przekazywanie tych odpadów w ramach pobranej opłaty. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, zgodne z prawem jest wprowadzenie w § 4 ust. 3 Regulaminu ograniczenia ilościowego zużytych opon "do 4 sztuk rocznie od jednej nieruchomości zamieszkałej, dla której złożona jest deklaracja", natomiast regulacja w zakresie zwrotu "od pojazdu jednośladowego lub samochodu osobowego" stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ustawodawca bowiem dopuszcza jedynie możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania ilości zużytych opon.

Wobec zarzutu nr 6 skargi skarżący wskazał, że zapis w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu jest dosłownym powtórzeniem u.c.p.g., ale tylko częściowym. Rada Gminy Witonia nałożyła ten obowiązek na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż wszystkich chodników, także tych, które nie stanowią wydzielonej części drogi publicznej. W ocenie skarżącego, stanowi to naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., w myśl którego, obowiązkiem właścicieli jest uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości (niniejszy zapis został pominięty przez organ stanowiący gminy). Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ogranicza zatem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze: wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie: określając czynności, które mają oni wykonywać (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14). Obowiązek, o którym mowa, nie może zatem dotyczyć innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, o których mowa w omawianym przepisie. Innymi słowy, tylko chodnik, który stanowi wydzieloną część drogi publicznej w rozumieniu ustawy, podlega obowiązkowemu uprzątaniu przez właściciela nieruchomości bezpośrednio położonej wzdłuż tego chodnika.

Zdaniem skarżącego, poza zakresem delegacji ustawowej jest też określony w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązek "usuwania na bieżąco sopli lodów z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nałożenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Ustawa uprawnia wprawdzie radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże okapy, rynny, dachy, gzymsy i inne części elewacji budynków nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas gdy usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi. Na poparcie powyższego skarżący odwołał się do poglądów orzecznictwa. Jednocześnie wskazał, że powyższa kwestia została uregulowana w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 277/20). Naruszenie tego obowiązku stanowi wykroczenie, określone w art. 91a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, taki sposób określenia obowiązku, jak w § 5 ust. 2 Regulaminu, powoduje zatem wykreowanie w Regulaminie wykroczenia (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie art. 91a ustawy Prawo budowlane i Regulaminu za ten sam czyn.

Mając na uwadze zarzut nr 7 skarżący podniósł, że Rada precyzować może szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących wyłącznie do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wyłącznie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Odnośnie zarzutu nr 8 skarżący stwierdził, że Rada Gminy przyjmując, iż mycie pojazdów samochodowych powinno odbywać się jedynie na własnej posesji i może być dokonywane wyłącznie w części obejmujące nadwozie pojazdu, nie wypełniła prawidłowo dyspozycji zawartej w przepisie ustawowym i przekroczyła swoje kompetencje. Ponadto wskazał, że jeśli Rada uznała, iż doraźnie naprawy i regulacje pojazdów mogą odbywać się wyłącznie w miejscach do tego celu wyznaczonych, to faktycznie wskazała tylko na warsztaty naprawcze. Tymczasem w ocenie skarżącego, w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., do naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a ponadto Regulamin posługuje się niedookreślonym pojęciem "doraźnej naprawy i regulacji pojazdów" oraz "w pojemnikach do tego przeznaczonych".

Następnie skarżący wskazał, że zarzut skargi nr 9 dotyczy regulacji § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "doraźnie", "regulacje", "w miejscach do tego wyznaczonych", "w pojemnikach do tego przeznaczonych" oraz regulacji § 14 ust. 7 i 11, § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "odpowiedniej", "odpowiednich", a także postanowienia § 21 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "w nienależyty sposób" oraz § 22 ust. 2 i 4 w zakresie wyrazu "uciążliwości", które zdaniem skarżącego - wykraczają poza delegację zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. W ocenie skarżącego, użycie przez Radę ww. nieokreślonych zwrotów powoduje niejasność przepisu uchwały i nie sposób stwierdzić, które naprawy pojazdów można uznać za "doraźne", a które za "regulacje", czy też, które miejsca i pojemniki są to tego wyznaczone czy przeznaczone, a także, które pojemniki do zbierania odpadów należy uznać, że są "odpowiednie", mają "odpowiednią" wielkość oraz ich ilość na nieruchomości jest "odpowiednia", a także, który sposób sprawowania przez właścicieli opieki nad psami jest "nienależyty", a także które "uciążliwości" będą wpływać na nieruchomości sąsiednie. Wymienione wyrazy są pojęciami subiektywnymi i dla różnych odbiorców wskazanych norm prawnych mogą mieć różne znaczenie. Zdaniem skarżącego, są to wyrażenia zbyt ogólne i wieloznaczne, niepozwalające na wyinterpretowanie z nich powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostają w sprzeczności z Zasadami techniki prawodawczej.

W zakresie zarzutu nr 10 skarżący podniósł, że Rada Gminy Witonia w § 7 ust. 4 Regulaminu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych, a w konsekwencji do nałożenia na posiadacza nieruchomości obowiązku, który nie jest objęty treścią art. 4 u.c.p.g., tj. "przyłączenia na swój koszt obiektów budowlanych". Nadto skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z ustawą nadzór nad realizacją obowiązku polegającego na przyłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej sprawuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą jego wykonanie (art. 5 ust. 7 u.c.p.g).

Odnosząc się do postawionego zarzutu nr 11 skarżący wyjaśnił, że postanowienie § 7 ust. 5 i 6 Regulaminu nie stanowią materii regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Obowiązek dokumentowania, o którym mowa w cytowanych wyżej przepisach, wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym unormowaniem, właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług. Wypełnienie ww. obowiązków następuje przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Jednocześnie ustawa stanowi w art. 6 ust. 1a, że rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków. Wobec tego, regulacje takie nie mogą znaleźć się w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Ponadto, ustawodawca nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek udokumentowania, w formie umowy i dowodów uiszczania opłat, korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych.

Mając na uwadze zarzut nr 12 skarżący stwierdził, że postanowienia § 11-13 Regulaminu powinny zostać wprowadzone do uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów - podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.

Uzasadniając zarzut nr 13 skarżący podniósł, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości pozyskiwania przez pracowników PSZOK informacji z dokumentów potwierdzających tożsamość i adres zamieszkania osoby oddającej odpady do PSZOK, czy też innego rodzaju zbierania informacji o osobie dostarczającej odpady. Jednocześnie skarżący wskazał, że brak udokumentowania adresu nieruchomości nie może stanowić podstawy do odmowy przyjęcia odpadów. Postanowienia takie są niezgodne z brzmieniem art. 6r ust. 2d u.c.p.g., zgodnie z którym w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Argumentując zaś zarzut nr 14 skarżący wskazał, że w regulacjach § 8 ust. 1 pkt 1–7 Regulaminu wprowadzono zakazy, których treść nie wynika z delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g., nie znajduje tym samym uzasadnienia w ustawie upoważniającej powtarzanie w regulaminie, jako akcie wykonawczym, zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej. Zdaniem skarżącego, za niezgodne z prawem należy uznać wprowadzone w § 8 ust. 1 pkt 1–7 Regulaminu liczne zakazy określonego zachowania. Jednocześnie tytułem przykładu skarżący wskazał, że zakaz wrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów gastronomicznych i usługowych oraz innych nieruchomości, do koszy ulicznych, pojemników innych właścicieli oraz na tereny leśne, rowy przydrożne i inne tereny nie wyznaczone do składowania odpadów (§ 7 pkt 2 Regulaminu). Skarżący zaznaczył przy tym, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika, iż właściciele nieruchomości są zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych. Właściciel winien wyposażyć zatem nieruchomość w pojemniki w taki sposób, aby zapewnić pozbywanie się odpadów komunalnych wytworzonych na nieruchomości zgodnie z regulaminem. Pozbawione podstaw prawnych jest wprowadzanie w regulaminie zakazu wrzucania odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości do koszy ulicznych i do pojemników innych właścicieli czy też na inne tereny.

W zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. – jak wskazał skarżący - nie mieści się także regulowanie przez Radę Gminy kwestii związanych z przekazywaniem przez właścicieli nieruchomości nieczystości ciekłych poza stacjami zlewnymi (§ 7 pkt 6 Regulaminu). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Z treści cytowanego przepisu wynika, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych winni zawrzeć umowę oświadczenie usług w omawianym zakresie i udokumentować wykonanie ustawowego obowiązku przez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 aa u.c.p.g., zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne. Jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszenia tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania (art. 9 ust. 2 u.c.p.g.). Obowiązek przekazywania przez przedsiębiorcę nieczystości ciekłych do stacji zlewnych wynika zatem z warunków, jakim podlega wykonywanie omawianej działalności, wskazanych w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności i nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

W ocenie skarżącego, postanowienia Regulaminu co do zabronionych czynności wymienionych w § 8 tego aktu zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej do ich podjęcia. Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zasadą wynikającą z ww. ustawy jest to, iż: odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach (art. 29 ust. 1) oraz to, że zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, poza wyjątkami określonymi w ustawie (art. 30), tym samym zamieszczanie zapisów jak w § 8 pkt 1 i 7 Regulaminu dotyczących kwestii uregulowanych już w ustawie o odpadach, należy ocenić jako dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W dalszej kolejności w kwestii zarzutu 15 skargi dotyczącego § 16 Regulaminu skarżący podniósł, że Rada określiła faktycznie częstotliwość odbierania, a nie pozbywania się odpadów komunalnych. Nastąpiło więc nieprawidłowe wypełnienie normy kompetencyjnej wynikającej z ustawy. Zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, a zatem m.in. wskazanie jak często właściciele nieruchomości mają się pozbywać odpadów komunalnych i w jaki sposób mają być udostępniane pojemniki służące do zbierania odpadów podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru. Z kolei postanowienia dotyczące częstotliwości odbierania odpadów komunalnych są obligatoryjnie regulowane w uchwale w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. Przepisy uchwalane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. winny zatem być skierowane do wytwórców odpadów - właścicieli nieruchomości, na których wytwarzane są odpady komunalne, i odnosić się do częstotliwości oraz sposobu pozbywania się tych odpadów, natomiast przepisy uchwalane na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. adresowane powinny być do odbierających odpady i odnosić się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości.

Uszczegóławiając zarzut skargi nr 16 skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zobowiązał radę gminy do określenia w Regulaminie wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych o nazwie "bioodpady". Mając na uwadze wymieniony przepis ustawy, skarżący stwierdził, że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie nazewnictwa frakcji odpadów oraz wprowadziła nazwy frakcji nieznane ustawodawcy – "odpady kuchenne", "odpady z ogrodów" oraz "odpady nieorganiczne". Skoro ustawa nie definiuje pewnych pojęć i nie zawiera delegacji do ich tworzenia, to posługiwanie się przez uchwałodawcę pozaprawnymi, niezdefiniowanymi określeniami prowadzić może do niezgodnego z intencją ustawodawcy tworzenia nowych frakcji odpadów. Również przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie zawierają legalnej definicji takich rodzajów odpadów. W ocenie skarżącego, tworzenie nowych pojęć "odpady kuchenne", "odpady z ogrodów" oraz "odpady nieorganiczne" stanowi istotne naruszenie prawa.

W dalszej kolejności wskazując zarzut nr 17 skarżący podniósł, że regulacja § 20 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. i jednocześnie narusza obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Treść § 20 ust. 3 jest powtórzeniem oraz modyfikacją postanowień § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 36 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 poz. 1225). W ocenie skarżącego, ustawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzania w akcie prawa miejscowego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności oraz powtórzeń czy modyfikacji zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych.

Z kolei podnosząc zarzut nr 18 skarżący wskazał, że § 21 ust. 1 Regulaminu narusza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie: ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019r., sygn. II SA/Gd 176/19). Zdaniem skarżącego, potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (czyli w takich miejscach jak place, parki itp.).

W zakresie zarzutu nr 19 skarżący podkreślił, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a także nakazu założenia kagańca psu spuszczonemu ze smyczy, bez uwzględnienia jego cech i innych uwarunkowań, stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w omawianej części.

Następnie skarżący, uzasadniając zarzut nr 20 skargi dotyczący § 21 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy postanowiła, że "osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest do natychmiastowego uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę w miejscu publicznym, przy czym zanieczyszczenia winny być wrzucane do pojemników na odpady zmieszane", wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W żadnym miejscu cytowanego przepisu nie ma jednak mowy o możliwości ustalania czasu, w jakim obowiązki te mają zostać wykonane. W związku z powyższym treść § 21 ust. 7 Regulaminu w zakresie wyrazu "natychmiastowego" przekracza granice upoważnienia ustawowego.

W odniesieniu do zarzutu nr 21 skarżący wskazał, że w § 21 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że "właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska dla bezdomnych zwierząt". W ocenie skarżącego, przepis ten nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, ale również wkracza w materię uregulowaną w art. 7 ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 i 3 przewiduje możliwość czasowego odebrania zwierząt (a nie tylko psów) ich właścicielowi lub opiekunowi oraz w ust. 4 wskazuje, że kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 646/14).

Odnosząc się do kolejnego zarzut skargi (nr 22) dotyczącego § 21 ust. 10 Regulaminu, w którym postanowiono, że "padlinę zwierząt należy usuwać niezwłocznie, poprzez przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalania zwłok zwierzęcych i ich części, na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem zwierzęcia, a tym przedsiębiorcą", skarżący stwierdził, że regulacja powyższa przekracza normę kompetencyjną wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i w Regulaminie nie powinny być uregulowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje bowiem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Ponadto uzasadniając ostatni zarzut skargi (nr 23) dotyczący § 24 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono, że "kontrolę wykonania i przestrzegania postanowień niniejszego regulaminu sprawuje Wójt Gminy Witonia za pośrednictwem uprawnionych osób oraz funkcjonariusze Policji", skarżący wskazał, że organ stanowiący nie posiada upoważnienia do powierzania Policji w akcie prawa miejscowego czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że obowiązki organu wykonawczego gminy wynikają z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności z jej art. 9u, z którego wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Witonia, reprezentujący Radę Gminy Witonia, wniósł o umorzenie postępowania sądowego, przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Gminy Witonia z dnia 5 marca 2024 r. nr LXXIII/380/24, a także nieobciążanie organu kosztami postępowania. Jednocześnie organ uznał za zasadne podniesione w skardze zarzuty i postanowił dokonać uchylenia zaskarżonej uchwały w całości oraz przyjęcia nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Witonia, uwzględniającego wszystkie z podniesionych przez Wojewodę Łódzkiego zarzutów. W ocenie organu, ww. uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę i wprowadzająca nowy regulamin, uwzględnia w całości zarzuty podniesione przez skarżącego i powoduje konieczność umorzenia postępowania. Ponadto organ nie podzielił poglądu skarżącego, iż mimo dokonania uchylenia zaskarżonej uchwały konieczne jest wydanie wyroku.

W przypadku uwzględnienia skargi organ zwrócił się o nieuwzględnienie wniosku o zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego, gdyż skarżący powinien dokonać zgłoszenia zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały w trybie przepisu art. 91 u.s.g., czego nie uczynił w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: “p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie z kolei do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić przy tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.", wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały zalicza się: naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: “CBOSA").

Nadto wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił skarżący, a organ w terminie określonym w powołanym przepisie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stąd też zarządzeniem z dnia 8 maja 2024 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie.

Podstawą wystąpienia ze skargą na powołaną na wstępie uchwałę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w analizowanym przypadku organ nadzoru nie jest ograniczony terminem w zakresie wniesienia skargi.

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLIV/2255/22 Rady Gminy Witonia z dnia 28 marca 2022r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Witonia (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2022 r. poz. 2210). Podstawę prawną podjęcia tej uchwały, jak już wskazano, stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 "u.s.g. oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a pkt 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. 2021 r. poz. 888), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.c.p.g.".

Zaskarżona uchwała została zatem podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zauważyć trzeba, że wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13, dostępne w CBOSA).

Jednocześnie podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie należy wskazać, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. W tym miejscu należy podkreślić, że przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie należy wskazać na art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zauważyć przy tym należy, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika również z § 137 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego w niniejszym uzasadnieniu także jako: "Zasady techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Stosownie do § 143 Zasad techniki prawodawczej, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zarzuty skargi w ocenie Sądu należy uznać za w pełni uzasadnione.

W tym kontekście odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w § 14 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały szczegółowych zasad dotyczących utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie (zarzut 1), należy zgodzić się ze skarżącym, że regulacja § 14 ust. 7 Regulaminu nie wskazuje, jakie obowiązki mają właściciele nieruchomości w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Tym samym, Rada nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem nie wskazała, na czym ma polegać utrzymanie przez właścicieli nieruchomości – pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, doszło więc do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., które to naruszenie ma charakter istotny.

Przechodząc następnie do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w załączniku do zaskarżonej uchwały szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie (zarzut nr 2), należy stwierdzić, że słusznie podniósł skarżący, iż w Regulaminie brak jest uregulowania, do którego obliguje ów przepis, który obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej uchwały. Skoro zaś określenie powołanych wymagań było obligatoryjne, a Regulamin, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, takiej regulacji nie zawiera, to niewątpliwie doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. i naruszenie to ma charakter istotny.

W dalszej kolejności za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 w zw. z § 149 Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 2 pkt 1-2, 4-12, 15, 20-27 Regulaminu przez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację definicji ustawowych, podczas gdy Rada Gminy nie ma upoważnienia ustawowego do formułowania definicji w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, ustalających znaczenia określeń ustawowych (zarzut nr 3). Słusznie skarżący podniósł w tym zakresie, że dokonując szczegółowo wskazanych w skardze modyfikacji i powtórzeń Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i jednocześnie naruszyła Zasady techniki prawodawczej, wynikające z powołanego rozporządzenia (§ 118 w zw. z § 149), dopuszczając się tym samym istotnego naruszenia prawa.

Następnie odnosząc się do zarzutu nr 4 dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 1 pkt 12, § 3 ust. 7, § 4 ust. 2, § 11 pkt 3 i 4, § 13 pkt 15 Regulaminu, w zakresie w jakim Rada w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych" wprowadziła nazwę frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe"; zgodzić się należy ze skarżącym, że w przywołanych w skardze regulacjach załącznika do zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła nazwę frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe", podczas gdy ustawodawca posługuje się nazwą frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych". Tym samym, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych, dopuszczając się w tym zakresie istotnego naruszenia prawa.

W kwestii kolejnego zarzutu skargi (zarzut nr 5) na aprobatę zasługuje stanowisko skarżącego, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., selektywnemu zbieraniu i odbieraniu podlegają "zużyte opony", a nie zużyte opony "od pojazdu jednośladowego lub samochodu osobowego". Tym samym, rację ma skarżący, że zgodnym z prawem jest wprowadzenie ograniczenia wyłącznie ilościowego co do pozbywania się zużytych opon bez wskazywania dodatkowych (np. rodzajowych, przedmiotowych) kryteriów ograniczających przekazywanie tych odpadów w ramach pobranej opłaty. Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że zgodne z prawem jest wprowadzenie w § 4 ust. 3 Regulaminu ograniczenia ilościowego zużytych opon "do 4 sztuk rocznie od jednej nieruchomości zamieszkałej, dla której złożona jest deklaracja", natomiast regulacja w zakresie zwrotu "od pojazdu jednośladowego lub samochodu osobowego" stanowi istotne naruszenie powołanych przepisów. Ustawodawca bowiem dopuszcza jedynie możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania ilości zużytych opon.

W odniesieniu do zarzutu nr 6 należy zgodzić się ze skarżącym, że zastrzeżenia budzi nałożenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu na właścicieli obowiązku "niezwłocznego oczyszczenia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwanie błota i innych zanieczyszczeń (ust. 1). Analiza tej regulacji wskazuje, że Rada Gminy Witonia nałożyła wskazany obowiązek na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż wszystkich chodników, także tych, które nie stanowią wydzielonej części drogi publicznej, co w ocenie Sądu, stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym, obowiązkiem właścicieli jest uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości (niniejszy zapis został pominięty przez organ stanowiący gminy). Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., jak trafnie podniesiono w skardze, ogranicza wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze: wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie: określając czynności, które mają oni wykonywać. Obowiązek, o którym mowa, jak słusznie zauważył skarżący, nie może zatem dotyczyć innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, o których mowa w omawianym przepisie. Tym samym, jedynie chodnik, który stanowi wydzieloną część drogi publicznej w rozumieniu ustawy, podlega obowiązkowemu uprzątaniu przez właściciela nieruchomości bezpośrednio położonej wzdłuż tego chodnika.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko skarżącego, że poza zakresem delegacji ustawowej znalazł się określony w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązek "usuwania na bieżąco sopli lodów z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów". Dodać przy tym należy, że powyższa kwestia została uregulowana w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 277/20, CBOSA). Naruszenie tego obowiązku stanowi wykroczenie, określone w art. 91a ustawy Prawo budowlane. Rację ma zatem skarżący, że taki sposób określenia obowiązku jak w § 5 ust. 2 Regulaminu, powoduje wykreowanie w Regulaminie wykroczenia (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie art. 91a ustawy Prawo budowlane i Regulaminu za ten sam czyn.

W dalszej kolejności podzielić należy stanowisko skarżącego w kwestii zarzutu nr 7. Niewątpliwie zakwestionowana przez Wojewodę regulacja § 5 ust. 4 Regulaminu, wprowadzająca zakaz zagarniania śniegu, lodu i błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię, wykracza poza granice upoważnienia wskazanego w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. Słusznie skarżący podniósł w tym względzie, że Rada może precyzować szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących wyłącznie do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wyłącznie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodzić się należy również ze skarżącym, że zakwestionowana regulacja narusza art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., skoro bowiem przepis ten obliguje właściciela nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia przepisu, który zobowiązuje właściciela nieruchomości do działań usuwających zanieczyszczenia z chodnika czy do wprowadzania zakazu zagarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. Oznacza to zatem, że regulacja zawarta w § 5 ust. 4 Regulaminu przyjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ponadto stanowi ona także modyfikację treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy. Uchybienia te zakwalifikować należy jako istotnie naruszające prawo.

Odnośnie zarzutu nr 8 zgodzić się należy ze skarżącym, iż regulację istotnie naruszającą prawo stanowi również przepis § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu dotyczący mycia pojazdów na własnej posesji i doraźnych napraw i regulacji pojazdów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych tylko do drobnych napraw. Tym samym, Rada wprowadzając opisane w skardze ograniczenia przekroczyła swoje ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Ponadto Regulamin posługuje się niedookreślonym pojęciem "doraźnej naprawy i regulacji pojazdów" i tym samym narusza § 6 Zasad techniki prawodawczej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny.

W dalszej kolejności w kwestii zarzutu nr 9 dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej - zgodzić się należy ze skarżącym, że wskazane w ramach tego zarzutu regulacje (§ 6 ust. 1 pkt 2, § 14 ust. 7 i 11, § 15 ust. 2, § 21 ust. 9, § 22 ust. 2 i 4 Regulaminu) wykraczają poza delegację zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Użycie przez Radę w tych regulacjach nieokreślonych zwrotów skutkuje niejasnością przepisu uchwały, co w konsekwencji powoduje, że nie sposób stwierdzić, które naprawy pojazdów można uznać za "doraźne", a które za "regulacje", czy też, które miejsca i pojemniki są to tego wyznaczone czy przeznaczone, a także, które pojemniki do zbierania odpadów należy uznać, że są "odpowiednie", mają "odpowiednią" wielkość oraz ich ilość na nieruchomości jest "odpowiednia", a także, który sposób sprawowania przez właścicieli opieki nad psami jest "nienależyty", a także które "uciążliwości" będą wpływać na nieruchomości sąsiednie. Rację ma skarżący, że są to wyrażenia zbyt ogólne i wieloznaczne, niepozwalające na wyinterpretowanie z nich powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostają w sprzeczności z Zasadami techniki prawodawczej, co przesądza o konieczności ich wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności.

W dalszej kolejności podzielić należy stanowisko skarżącego w kwestii zarzutu nr 10. Niewątpliwie Rada Gminy Witonia w § 7 ust. 4 Regulaminu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, poprzez powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych, a w konsekwencji doprowadziła do nałożenia na posiadacza nieruchomości obowiązku, który nie jest objęty treścią art. 4 u.c.p.g., tj. "przyłączenia na swój koszt obiektów budowlanych". Ponadto w § 7 ust. 4 Regulaminu Rada postanowiła, że "posiadacze nieruchomości (...) zobowiązani są do: gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, przydomowych oczyszczalni ścieków, a w przypadku istniejącej kanalizacji sanitarnej – do przyłączenia na swój koszt obiektów budowlanych". Rację ma skarżący, że w powołanej regulacji Rada powtórzyła i zmodyfikowała przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., dopuszczając się tym samym istotnego naruszenia prawa. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z ustawą nadzór nad realizacją obowiązku polegającego na przyłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej sprawuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą jego wykonanie (art. 5 ust. 7 u.c.p.g).

W kwestii zarzutu nr 11 za skarżącym należy zauważyć, że postanowienie § 7 ust. 5 i 6 Regulaminu nie stanowią materii regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Obowiązek dokumentowania, o którym mowa w powołanych wyżej przepisach uchwały, wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług. Wypełnienie ww. obowiązków następuje przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Jednocześnie ustawa stanowi w art. 6 ust. 1a, że rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków. Wobec powyższego, regulacje takie nie mogą zatem znaleźć się w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Ponadto, ustawodawca nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek udokumentowania, w formie umowy i dowodów uiszczania opłat, korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych. Powyższe przesądza o istotnym naruszeniu prawa. Żaden bowiem akt niższego rzędu, a takim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może powtarzać obowiązków przewidzianych ustawą. Zakaz ten wynika z § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Odnosząc się zaś do zarzutu nr 12 stwierdzić należy, że regulacje zawarte w § 11-13 Regulaminu podjęte zostały z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Rację ma w tym względzie skarżący, że regulacje zawarte w § 11-13 Regulaminu powinny zostać wprowadzone do uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów - podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Powyższe uchybienie dowodzi również istotnego naruszenia prawa.

Z kolei w kwestii zarzutu nr 13 Sąd podziela stanowisko skarżącego, że regulacje zawarte w § 11 pkt 2 i 3 Regulaminu wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6r ust. 2d u,c,p,g., co tym samym uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Żaden bowiem przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości pozyskiwania przez pracowników PSZOK informacji z dokumentów potwierdzających tożsamość i adres zamieszkania osoby oddającej odpady do PSZOK, czy też innego rodzaju zbierania informacji o osobie dostarczającej odpady. Zgodzić się przy tym przyjdzie ze skarżącym, że brak udokumentowania adresu nieruchomości nie może stanowić podstawy do odmowy przyjęcia odpadów. Postanowienia takie są niezgodne z brzmieniem art. 6r ust. 2d u.c.p.g., zgodnie z którym w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu nr 14, podzielić należy stanowisko skarżącego, że w regulacjach § 8 ust. 1 pkt 1–7 Regulaminu wprowadzono zakazy, których treść nie wynika z delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g., nie znajduje tym samym uzasadnienia w ustawie upoważniającej powtarzanie w regulaminie jako akcie wykonawczym zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej. W tym zakresie organ dopuścił się zatem istotnego naruszenia prawa.

Co do zarzutu nr 15 należy wskazać, że w § 16 Regulaminu Rada określiła faktycznie częstotliwość odbierania, a nie pozbywania się odpadów komunalnych. Nastąpiło więc nieprawidłowe wypełnienie normy kompetencyjnej wynikającej z ustawy. Zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, a zatem m.in. wskazanie, jak często właściciele nieruchomości mają się pozbywać odpadów komunalnych i w jaki sposób mają być udostępniane pojemniki służące do zbierania odpadów podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru. Z kolei postanowienia dotyczące częstotliwości odbierania odpadów komunalnych są obligatoryjnie regulowane w uchwale w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. Przepisy uchwalane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. winny zatem być skierowane do wytwórców odpadów - właścicieli nieruchomości, na których wytwarzane są odpady komunalne, i odnosić się do częstotliwości oraz sposobu pozbywania się tych odpadów, natomiast przepisy uchwalane na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. adresowane powinny być do odbierających odpady i odnosić się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Rację ma zatem skarżący, że wskazane uchybienia stanowią o nieprawidłowym wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., co kwalifikuje je jako istotne naruszenie powołanych przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutu nr 16 skargi dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i posłużenie się w § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu niezdefiniowanym na gruncie obowiązujących przepisów terminami "odpadów kuchennych", "odpadów z ogrodów" oraz "odpadów nieorganicznych" zauważyć należy, że skarżący, motywując ten zarzut, trafnie wskazał, iż ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zobowiązał radę gminy do określenia w Regulaminie wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych o nazwie "bioodpady". Tymczasem Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie nazewnictwa frakcji odpadów oraz wprowadziła nazwy frakcji nieznane ustawodawcy – "odpady kuchenne", "odpady z ogrodów" oraz "odpady nieorganiczne". Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że skoro ustawa nie definiuje pewnych pojęć i nie zawiera delegacji do ich tworzenia, to posługiwanie się przez uchwałodawcę pozaprawnymi, niezdefiniowanymi określeniami prowadzić może do niezgodnego z intencją ustawodawcy tworzenia nowych frakcji odpadów. Również przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie zawierają legalnej definicji takich rodzajów odpadów. Podobnie tworzenie nowych pojęć jak: "odpady kuchenne", "odpady z ogrodów" oraz "odpady nieorganiczne" uznać należy za istotne naruszenie prawa.

Następnie odnosząc się do zarzutu nr 17 podzielić należy stanowisko skarżącego, że regulacja § 20 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., i jednocześnie narusza obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Treść § 20 ust. 3 jest bowiem powtórzeniem oraz modyfikacją postanowień § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 36 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 poz. 1225). Tymczasem ustawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzania w akcie prawa miejscowego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności oraz powtórzeń czy modyfikacji zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych. Przepis aktu prawa miejscowego nie może stanowić o stosowaniu ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Niewątpliwie tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu.

W kwestii zarzutu nr 18 zgodzić się należy ze skarżącym, że § 21 ust. 1 Regulaminu narusza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie: ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Niewątpliwie rację ma skarżący, że potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (czyli w takich miejscach jak place, parki itp.). Opisane uchybienia zakwalifikować należy jako istotne naruszenia prawa

W dalszej kolejności w kwestii zarzutu nr 19 dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 10a ust. 3 u.o.z. podzielić należy stanowisko skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a także nakazu założenia kagańca psu spuszczonemu ze smyczy, bez uwzględnienia jego cech i innych uwarunkowań stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w rozważanym zakresie.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut nr 20 dotyczy § 21 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy postanowiła, że "osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest do natychmiastowego uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę w miejscu publicznym, przy czym zanieczyszczenia winny być wrzucane do pojemników na odpady zmieszane". W tym względzie zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W żadnym miejscu cytowanego przepisu nie ma jednak mowy o możliwości ustalania czasu, w jakim obowiązki te mają zostać wykonane. W tej sytuacji uznać należało, że powyższa regulacja podjęta została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co tym samym przesądza o istotnym naruszeniu prawa.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu nr 21 Sąd podziela stanowisko skarżącego, że regulacja § 21 ust. 9 Regulaminu, stanowiąca, że "właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska dla bezdomnych zwierząt", wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, jak i również wkracza w materię uregulowaną w art. 7 u.o.z., który w ust. 1 i 3 przewiduje możliwość czasowego odebrania zwierząt (a nie tylko psów) ich właścicielowi lub opiekunowi oraz w ust. 4 wskazuje, że kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Po 646/14, CBOSA).

Podobne uwagi należy odnieść do regulacji zawartej w § 21 ust. 10 Regulaminu (zarzut nr 22 skargi), w którym postanowiono, że "padlinę zwierząt należy usuwać niezwłocznie, poprzez przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalania zwłok zwierzęcych i ich części, na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem zwierzęcia, a tym przedsiębiorcą". Powołana regulacja przekracza normę kompetencyjną wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem w Regulaminie nie powinny być uregulowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Organ nie może zapominać, że powyższe kwestie reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Za zasadny uznać należy również ostatni zarzut skargi nr 23 dotyczący § 24 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rację ma skarżący, że organ stanowiący nie posiada upoważnienia do powierzania Policji w akcie prawa miejscowego czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Podkreślić przy tym należy, że obowiązki organu wykonawczego gminy wynikają z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności z jej art. 9u, zgodnie z którym, wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy. Powyższe uchybienie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Końcowo odnosząc się do faktu, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Rady Gminy 5 marca 2024 r. Nr LXXIII/380/24, a zatem w dniu orzekania jest aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego -Sąd pragnie wskazać, że nie stanowi to podstawy do umorzenia postępowania, o co wnosi organ. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy w ramach autokontroli wywołuje bowiem skutki ex nunc, podczas gdy stwierdzenie jej nieważności na mocy wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim przepisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. II OSK 233/07, wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. II OSK 58/06, CBOSA).

Jednocześnie w ocenie Sądu, treść zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem Sąd zakwestionował, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem kwestii, podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie regulującym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z powyższych względów Sąd odstąpił również od przeprowadzenia dowodu z ww. uchwały z dnia 5 marca 2024 r. Nr LXXIII/380/24. Dopuszczenie tego dowodu nie znajdowało uzasadnienia w regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku organu o niezasądzanie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

IB