Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2554/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 39 ust 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 900
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R.W. i E.W. na czynność Burmistrza N. z dnia [...] 2023 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza N.na rzecz R.W. i E.W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. W. pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Burmistrza N. z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu do szkoły niepełnosprawnej córki Z. W. We wniosku wskazał placówkę - Niepubliczną Szkołę Podstawową im. [...], przy ul. O. w N.

Do wniosku dołączył orzeczenie o niepełnosprawności córki z dnia 24 września 2021 r. oraz orzeczenie orzekające o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną ul. [...] w N.

Zaskarżoną czynnością – pismem z dnia 1 września 2023 r. Dyrektor Centrum Usług [...] w N., działający z upoważnienia Burmistrza N. ( dalej: "Burmistrz"), na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 i 1672, dalej: "ustawa"), nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów dowozu ucznia do szkoły w związku z tym, że dla Z. W. wskazuje się Szkołę Podstawową nr [...] im. [...] w N., która jest przygotowana na realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Ponadto Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

R. W. oraz E. W. (dalej jako: "skarżący") pismem z dnia 22 września 2023 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Burmistrza z dnia [...] września 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowożenia do szkoły niepełnosprawnego ucznia.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Gmina ma obowiązek zapewnić ich córce z niepełnosprawnością bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, która może zrealizować kształcenie w formie wybranej przez rodziców. Skarżący powołując się na orzecznictwo wskazali, że Minister Edukacji Narodowej doprecyzował definicję "najbliższej szkoły" określając, że jest to placówka prowadząca kształcenie w formie wybranej przez rodziców i mogąca zrealizować zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Podkreślili, że nie chodzi o szkołę najbliższą w sensie geograficznym, lecz taką, która posiada warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności.

Skarżący podnieśli, że ze względu na ciągłość i efekty dotychczasowej terapii i edukacji a przede wszystkim ze względu na dobro córki, wybrali Niepubliczną Szkołę Podstawową im. [...]. Wskazali, że córka w związku z występującą niepełnosprawnością oraz całkowitym rozszczepem lewostronnym wargi, wymaga opieki specjalistycznej odbywającej się w bezpiecznym i stałym środowisku. Takie zalecenie wynika ze zdiagnozowanych problemów, w momencie przyjęcia do szkoły:

-obawami przed brakiem akceptacji ze strony społeczności szkolnej

-znacznym obniżeniem poczucia własnej wartości oraz wiary we własne możliwości

Skarżący podkreślili, że dzięki pracy specjalistów w Niepublicznej Szkole Podstawowej im. [...], zajęciom dodatkowym, pracy wychowawcy nad relacjami w klasie, udało się stworzyć ich córce optymalne warunki rozwoju, które w znacznym stopniu poprawiły funkcjonowanie jej funkcjonowanie w środowisku szkolnym. Zżyła się z klasą i nawiązuje prawidłowe relacje z rówieśnikami, czuje się akceptowana, chętnie bierze udział w dodatkowych zajęciach proponowanych przez szkołę, jest łubiana przez rówieśników.

Znajomość środowiska szkolnego i akceptacja z jego strony powodują, że czuje się ona bezpiecznie, zgłasza swoje potrzeby, nawiązuje przyjacielskie relacje z rówieśnikami, nauka sprawia jej radość i satysfakcję, pracuje nad pewnością siebie i rozwijaniem swoich mocnych stron.

Skarżący podkreślili, że jak wynika z orzeczenia, najwłaściwszą formą realizacji kształcenia specjalnego z uwagi na występującą u ich córki niepełnosprawność, będzie kontynuacja kształcenia specjalnego w obecnej grupie rówieśniczej. Stąd też, zapewnienie jej bezpiecznego i stałego środowiska jest jednym z podstawowych zaleceń terapii. Zmiana środowiska szkolnego jest wykluczona ze względu na powodzenie prowadzonej terapii.

Skarżący wskazali również, że różnica odległości między rekomendowaną przez Burmistrza Szkołą Podstawową nr. [...] im. [...] a szkołą do której uczęszcza nasza córka tj. Niepubliczną Szkołą Podstawową im. [...] wynosi 1 km tj. 3 min jazdy samochodem dłużej.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie w całości.

Wskazał, że wniosek skarżących nie zawierał informacji o motywach wyboru szkoły dla ich dziecka. Ponadto skarżący w żadnym dokumencie nie podali przyczyny wyboru szkoły innej niż obwodowa, nie przedstawili dyrektorowi szkoły obwodowej opinii o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, aby mógł podjąć określone prawem działania. Nie podali również żadnych utrudnień uniemożliwiających dotarcie ucznia do szkoły obwodowej z miejsca zamieszkania.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w piśmie z 1 września 2023 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w N. poinformował, że placówka jest przygotowana do kształcenia dzieci o różnych potrzebach edukacyjnych. Prowadzone są w niej zajęcia specjalistyczne, tj. zajęcia rewalidacyjne, zajęcia wczesnego rozwoju, zindywidualizowane ścieżki kształcenia oraz zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, a w szkole funkcjonują oddziały integracyjne, w których zatrudnieni są nauczyciele współorganizujący proces kształcenia. Ponadto wskazał, że szkoła posiada wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, realizującą zajęcia na różnych płaszczyznach dostosowane do potrzeb ucznia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że zaskarżona czynność należy do kategorii określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły z dnia [...] września 2023 r. [...] doręczona została skarżącym w dniu 5 września 2023 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru, natomiast skarga złożona została osobiście przez skarżących w Biurze Obsługi Interesanta Urzędu Miejskiego w N. w dniu 25 września 2023 r., a zatem została ona wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia.

Powyższy obowiązek, gmina realizuje poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu albo przez zwrot rodzicom niepełnosprawnych dzieci poniesionych przez nich kosztów dowozu dziecka do szkoły.

Stosownie natomiast do art. 39a ust. 1 ustawy, gmina realizuje powyższy obowiązek albo poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu, albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci. Wzór na podstawie którego dokonuje się wyliczenia zwrotu kosztów, zawarty został w art. 39a ust. 2 i 3 ustawy. W art. 39a ust. 4 ustawy ustawodawca postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie tego przewozu z i do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku. Podkreślić jednak należy, że wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy, jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., IV SA/Wr 79/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2021 r., IV SA/Wr 186/21, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., II SA/Ol 837/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., II SA/Po 771/21 wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również w literaturze prawniczej podnosi się, że ustawodawca w art. 39a ust. 1 ustawy wskazał, że gmina spełnia ciążący na niej obowiązek przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, przy czym powyższe rozwiązania mają charakter równoważny i ich zastosowanie będzie wynikało wyłącznie z decyzji rodziców (M. Pilich, Komentarz do art. 39a, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.).

Prezentowaną wykładnię potwierdza także interpretacja przepisu art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza odległości wymienione w ustępie 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez przeniesienie ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Analogiczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Przyjąć więc należy, że to rodzice decydują o tym, czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dzieci do szkoły (za refundacją kosztów).

Złożenie przez rodziców niepełnosprawnego dziecka wniosku o zwrot kosztów jego dowozu do szkoły nie może zostać zignorowane przez organ. Oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do szkoły wiąże bowiem organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takowego zamiaru – wówczas obowiązkiem gminy jest zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono, zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1097/17 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18).

W rozpoznawanej sprawie organ w istocie uchylił się od nałożonego na niego ustawą obowiązku zawarcia umowy, powołując się na okoliczność, że wskazana przez rodziców szkoła nie jest szkoła najbliższą.

Pomijając już wskazaną w skardze minimalną odległość obydwu szkół ( wskazywanej przez rodziców i wskazanej przez Burmistrza), podkreślić należy, że realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki do przedszkola nie może być wyłącznie uzależniona od odległości specjalnej placówki przedszkolnej do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy. W tym wypadku wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy ( wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20). W uzasadnieniu powyższego wyroku, WSA w Szczecinie trafnie wskazał, że W tym miejscu wskazać należy, że użyte w art. 32 ust. 6 ustawy określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznane będzie przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka.

Pogląd zawarty w powyższym wyroku, choć dotyczy dziecka w wieku przedszkolnym, znajduje także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem obowiązek zawarty w art. 32 ust. 6 ustawy jest analogiczny do obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieciom z niepełnosprawnościami do szkoły podstawowej zawartego w art. 39 ust. 4.

Organ powinien zatem przy ocenie wniosku o zwrot kosztów uwzględnić zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Jak wynika z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego NR [...] z dnia [...] lipca 2022 r., najwłaściwszą formą realizacji kształcenia specjalnego z uwagi na występującą niepełnosprawność będzie kontynuowanie leczenia specjalnego w obecnej grupie rówieśniczej. Wskazane jest zatem, by uczennica kontynuowała naukę w tej szkole , do której już uczęszcza.

Reasumując, obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 ustawy pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę.

Skoro w świetle obowiązujących rozwiązań prawnych żądanie skarżących dotyczące zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do wskazanej przez nich placówki oświatowej powinno zostać uwzględnione, to w konsekwencji oznacza, że organ powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji tego żądania. Powinien więc podjąć działania mające na celu zapewnienie skarżącym zwrotu kosztów dowozu dziecka do wybranej przez nich placówki oświatowej.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 ustawy, Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.