Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 112/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 68 ust. 5, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 49 ust. 2, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 40, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent-stażysta Anna Modrzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 stycznia 2021 r. nr XXXVI/1148/21 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Łódź oddala skargę.


UZASADNIENIE

20 stycznia 2021 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XXXVI/1148/21 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Łódź.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.) poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu, to jest określenie w sposób prawidłowy trybu zgłaszania kandydatów do nagrody dla nauczyciela, polegającego na wskazaniu podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie takiej nagrody.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z delegacji zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wynika między innymi, że uchwała podejmowana na podstawie powyższego upoważnienia powinna zwierać określenie trybu zgłaszania kandydatów. Zdaniem skarżącego w zakresie określenia trybu zgłaszania kandydatów do nagród powinny zostać w akcie wolidacyjnym podjętym przez radę gminy określone podmioty, które mogą wystąpić do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy też dyrektora szkoły z wnioskiem o przyznanie nagrody, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Załącznik do zaskarżonej uchwały w Rozdziale 3 takich regulacji nie zawiera. Powyższe oznacza, że Rada Miejska w Łodzi podejmując zaskarżoną uchwałę nie wypełniła w sposób kompleksowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela w zakresie określenia trybu zgłaszania kandydatów do nagród.

W odpowiedzi na skargę Miasto Łódź wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z definicją słownikową "tryb" oznacza "określony sposób działania lub przeprowadzania czegoś", "ustaloną kolejność czynności prowadzących do załatwienia sprawy". Takie rozumienie terminu "tryb" wskazuje, że na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela rada gminy uprawniona jest do ustalenia w drodze uchwały jedynie sposobu działania przy przyznawaniu nagród dla nauczycieli, w tym ustalenia kolejności czynności prowadzących do załatwienia sprawy. Delegacja ustawowa zawarta w art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela nie zawiera upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w regulaminie uregulowania dotyczącego wyszczególnienia osób/podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami o nagrody dla nauczycieli. Ponadto przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) przyznaje dyrektorowi szkoły prawo do zgłaszania kandydatów do nagród, co stanowi samodzielną podstawą prawną w tym zakresie. W związku z powyższym przyznawanie nagród nauczycielom zatrudnionym w szkole należy do ustawowo określonych kompetencji dyrektora szkoły. Natomiast w odniesieniu do dyrektorów szkół czynności te wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 6 (...) wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydenta miasta), starosta, marszałek województwa. Ani w uchwale, ani w zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz innych przepisów aktów normatywnych. W załączniku do zaskarżonej uchwały w § 3 i 4 został wskazany tryb zgłaszania kandydatów do nagród, miejsce składania wniosków, dane jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie nagrody, tryb przyznawania nagród dla nauczycieli i dyrektorów szkół oraz placówek oświatowych, co wypełnia dyspozycję art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela w zakresie trybu.

Na rozprawie 18 maja 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącego dodatkowo oświadczył, że katalog podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o nagrodę powinien być zamknięty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub na akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tego aktu lub uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Zarówno ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Nie budzi wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy regulacją tą jest ustawa Karta Nauczyciela, która w art. 49 ust. 2 stanowi, że organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Ustawodawca w art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wskazał, który z organów jednostki samorządu terytorialnego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje określone w art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Określenie przez radę gminy trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli następuje w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 kwietnia 2006 r., IV SA/Wr 354/05, wyrok WSA w Kielcach z 5 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 273/08). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest bowiem działać ściśle w ramach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 9 listopada 2006 r., SA/Wr 560/06 oraz 29 listopada 2006 r., IV SA/Wr 658/06). W przypadku powtórzenia przepisu w danej uchwale będzie on bowiem interpretowany w kontekście jej postanowień, co grozi całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Przepis aktu prawa miejscowego nie może bowiem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., III OSK 7094/21). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej", stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Podkreślić należy, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, to wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

W ocenie sądu Rada Miejska w Łodzi nie określając w zaskarżonej uchwale podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagrody Prezydenta Miasta Łodzi, dyrektora szkoły lub placówki oświatowej nie naruszyła art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Z przepisu tego nie wynika dla organów prowadzących szkoły upoważnienie, a tym bardziej obowiązek, określenia katalogu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagród, zwłaszcza zamkniętego.

Organ administracji zasadnie wskazał w odpowiedzi na skargę na regulacje zawarte w ustawie Prawo oświatowe. Z art. 68 ust. 5 tej ustawy wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny decyzji dyrektora pozostawił przyznawanie nagród nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki (pkt 2) oraz występowanie z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki (pkt 3). Regulacja ta w sposób jednoznaczny przyznaje dyrektorowi szkoły prawo do zgłaszania kandydatów do nagród, co stanowi samodzielną podstawą prawną w tym zakresie. W związku z powyższym przyznawanie nagród nauczycielom zatrudnionym w szkole oraz występowanie z wnioskami o ich przyznanie należy do ustawowo określonych kompetencji dyrektora szkoły. Natomiast w odniesieniu do dyrektorów szkół lub placówek czynności te wykonuje organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe). Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 6 wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydenta miasta), starosta, marszałek województwa.

W tym stanie rzeczy zawarcie w zaskarżonej uchwale regulacji wskazanej przez skarżącego mogłoby nie tylko stanowić powtórzenie regulacji ustawowej, ale też mogłoby stanowić jej modyfikację, a tym samym naruszać istotnie prawo.

Wobec tego nie sposób uznać, że dla prawidłowego wypełnienia upoważnienia ustawowego konieczne było zamieszczenie w zaskarżonej uchwale katalogu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagród dla nauczycieli, zwłaszcza zamkniętego.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wyjaśnić nadto należy, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi obowiązuje zasada, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko, w sytuacji gdy skarga została uwzględniona (art. 200 p.p.s.a.). Nie jest więc możliwe zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem skargi, gdy skarga zostanie oddalona. W postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, którą wprowadzono w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 203 i art. 204 p.p.s.a.) i która obowiązuje w postępowaniu cywilnym (art. 98 § 1 k.p.c.).

d.j.