Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1105/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 28 ust. 2 i ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2578/22 w sprawie ze skargi K. S.A. w W. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. S.A. w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2578/22 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S.A. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ lub Dyrektor OR) z 5 sierpnia 2022 r., nr OB/78/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w przypadku następstwa prawnego innego niż śmierć które nastąpiło przed dniem doręczenia decyzji na rok 2021 - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 3 czerwca 2022 r., nr [...] oraz zasądził od Dyrektora Oddziału ARiMR na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

N. Sp. z o.o. w R. w dniu [...] czerwca 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 w tym płatności bezpośrednich.

Pismem z [...] grudnia 2021 r., które wpłynęło do organu I instancji 28 grudnia 2021 r. skarżąca poinformowała, że 30 lipca 2021 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie, XIV Wydział Gospodarczy KRS wydał postanowienie o połączeniu K. S.A. (spółki przejmującej) ze spółką N. Sp. z o.o. w R. (spółka przejmowana).

Decyzją z 25 kwietnia 2022 r. Kierownik Biura ARiMR umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2021. W uzasadnieniu wyjaśnił, że N. Sp. z o.o. została wykreślona z rejestru KRS ze względu na połączenie, które miało miejsce w dniu wpisu połączenia do rejestru KRS, tj. [...] października 2021 r. i mimo wezwania skarżącej do nadesłania tzw. wniosku transferowego taki wniosek do dnia wydania decyzji nie wpłynął. Decyzja została skierowana do N. Sp. z o.o. i została odebrana przez pracownika K. S.A. [...] maja 2022 r. Postanowieniem z 26 lipca 2022 r. Dyrektor OR stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji.

Spółka pismem z [...] maja 2022 r. (data wpływu) wniosła o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej i płatności z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Postanowieniem z 3 czerwca 2022 r. Kierownik Biura ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej w przypadku następstwa prawnego innego niż śmierć, które nastąpiło przed dniem doręczenia decyzji.

W wyniku rozpoznania zażalenia, Dyrektor OR postanowieniem z 5 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że spółka złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania [...] maja 2022 r., zaś zdarzenie prawne w którego wyniku zaistniało następstwo prawne wystąpiło [...] lipca 2021 r. Zatem mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) organ uznał, że ostateczny termin na złożenie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w wyniku następstwa prawnego upłynął [...] października 2021 r. (3 miesiące, licząc od dnia [...] lipca 2021 r.). Zdaniem Dyrektora OR, skoro upłynął termin do którego skarżąca mogła złożyć wniosek transferowy, to w sposób prawidłowy organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania.

Spółka złożyła skargę wnosząc o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach postępowanie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego prowadzone jest z wniosku np. spółki przejmowanej. Wniosek, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o płatnościach, jest wnioskiem następcy prawnego o przyznanie płatności bezpośrednich (i uzupełniającej płatności podstawowej) w takim zakresie, w jakim ubiegała się o nie spółka przejmowana. Działanie następcy prawnego spółki przejmowanej (producenta rolnego) stanowi z jednej strony czynność procesową, polegającą na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, a z drugiej strony jest czynnością prawa materialnego polegającą na wyrażeniu woli uzyskania w danym roku płatności, tych o które ubiegała się spółka przejmowana. Powyższe oznacza, że następca prawny nie inicjuje nowego postępowania, ale składa wniosek w celu wstąpienia do postępowania już zainicjowanego przez spółkę przejmowaną. W tym postępowaniu podlega badaniu zachowanie terminu do złożenia wniosku przez następcę prawnego, a zatem skuteczność dokonanej czynności oraz spełnienie przez tego następcę prawnego innych dodatkowych warunków przyznania płatności określonych powołanymi przepisami. Wynik tego badania jest rozstrzygnięciem merytorycznym.

W ocenie WSA regulacja art. 61a k.p.a. dotyczy wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcia), nie zaś etapu merytorycznego rozpoznania sprawy oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w sytuacji, gdy postępowanie zostało skutecznie zainicjowane na wniosek spółki przejmowanej i zawarł w tym postanowieniu rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie spełnienia warunku skutecznego złożenia wniosku przez skarżącą jako następcy prawnego N. Sp. z o.o. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, w którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że w dacie złożenia wniosku transferowego ([...] maja 2022 r.) postępowanie w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich nie było zakończone decyzją ostateczną. Wprawdzie wydana została decyzja z 25 kwietnia 2022 r. umarzająca postępowanie z wniosku o płatność złożonego przez spółkę przejmowaną, jednakże decyzja ta nie miała przymiotu decyzji ostatecznej i wniosek skarżącej został złożony w terminie otwartym na złożenie odwołania. Tym samym skoro decyzja z 25 kwietnia 2022 r. nie miała przymiotu ostateczności, to nie wywoływała jeszcze skutków prawnych. Dopiero brak skutecznego złożenia odwołania od ww. decyzji (organ stwierdził uchybienie terminu) i brak zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego spowodował, że rozstrzygnięcie Kierownika Biura ARiMR stało się rozstrzygnięciem ostatecznym i prawomocnym (art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). Sąd podkreślił, że akt prawny to stwierdzający został wydany już po wydaniu postanowienia z 3 czerwca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania (26 lipca 2022 r.), a prawomocność tego rozstrzygnięcia miała miejsce już po wydaniu ostatecznego postanowienia z 5 sierpnia 2022 r. W postępowaniu merytorycznym strona podnosiła zarówno zarzuty dotyczące spełnianie przez spółkę wszystkich warunków do uzyskania płatności przysługujących spółce przejmowanej, jak również zarzuty formalne wskazujące na skierowanie decyzji o umorzeniu postępowania do podmiotu N. Sp. z o.o. zamiast do skarżącej. Wskazywała także na faktyczną datę doręczenia spółce decyzji, która to data nie pokrywała się ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jednakże Spółka nie złożyła skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania i obecnie nie jest możliwe zajmowanie jakiekolwiek stanowiska w tym zakresie przez Sąd. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura ARiMR odmawiając wszczęcia postępowania działał w sytuacji braku ostatecznego zakończenia postępowania merytorycznego, a Dyrektor OR wydał swoje rozstrzygnięcie w terminie otwartym do złożenia skargi.

WSA stwierdził też, że w postępowaniu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nie może dokonać kontroli podjętych rozstrzygnięć w sprawie wniosku spółki przejmowanej o przyznanie płatności w tym płatności bezpośrednich. W tym natomiast postępowaniu nie jest możliwa kontrola aktów podjętych w odrębnym postępowaniu. Nie jest też możliwe wszczęcie odrębnego postępowania, gdyż następstwo prawne polega na wstąpieniu innego podmiotu w prawa podmiotu już nieistniejącego i w takim wypadku nie wszczyna się żadnego odrębnego postępowania.

Uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji z przyczyn formalnych powoduje, że podnoszone praz Spółkę argumenty nie mogły być rozstrzygnięte w tym postępowaniu. Argumenty te bowiem dotyczą meritum sprawy i meritum tej sprawy zostało już rozstrzygnięte obecnie ostateczną i prawomocną decyzją z 25 kwietnia 2022 r. To skarżąca chcąc uzyskać wnioskowane płatności powinna zwalczać wskazane rozstrzygnięcie z 25 kwietnia 2022 r., gdyż to rozstrzygnięcie ukształtowało jej prawa i obowiązki. Tym rozstrzygnięciem nie jest przedmiotowe postanowienie, które w ogóle nie powinno zapaść, gdyż wniosek skarżącej nie wszczyna żadnego odrębnego postępowania. Tym samym organ w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni art. 61a § 1 k.p.a. i ta nieprawidłowa wykładnia miała wpływ na wynik sprawy.

Dyrektor OR zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi K. S.A. w W. poprzez jej oddalenie. Ewentualnie - w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Niezależnie od powyższego wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

- Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w poprzez uznanie, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach następstwa prawnego po terminie 3 miesięcy od dnia zaistnienia następstwa prawnego organy powinny wydać rozstrzygniecie merytoryczne gdyż jest to wniosek składany w ramach już toczącego się postępowania podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów powinna być taka, że po złożeniu w/w wniosku z uchybieniem 3 miesięcznego terminu zasadnym jest jego formalne odrzucenie poprzez odmowę wszczęcia postępowania gdyż w związku z wygaśnięciem uprawnienia (charakter materialnoprawny terminu) wobec upływu terminu 3 miesięcy nie można uznać, że wniosek został złożony w "toku postępowania" gdyż to uprawnienie wygasa a wniosek taki traktowany jest jako wszczęcie nowego postępowania.

- Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, iż art. 61a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania do wniosku złożonego przez skarżącego w sytuacji gdy w sprawie zachodziły "inne uzasadnione przyczyny" przemawiające za odmową wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego wobec jego złożenia po upływie terminu materialnego i tym samym wygaśnięciu uprawnienia na jego złożenie.

W piśmie procesowym z [...] września 2023 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Spółka złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w dniu [...] maja 2022 r., zaś zdarzenie prawne, w którego wyniku zaistniało następstwo prawne wystąpiło w dniu [...] lipca 2021 r. Zatem mając na uwadze art. 28 ust. 2 i ust. 6 ustawy o płatności organ uznał, że ostateczny termin na złożenie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w wyniku następstwa prawnego upłynął [...] października 2021 r. (3 miesiące, licząc od dnia [...] lipca 2021 r.). Ponadto w dacie złożenia wniosku transferowego (dopiero [...] maja 2022 r.) postępowanie w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich nie było zakończone decyzją ostateczną. Było jednak, na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, zakończone decyzją nieostateczną z 25 kwietnia 2022 r. (umarzającą postępowanie), która została odebrana przez pracownika K. S.A. [...] maja 2022 r. Postanowieniem z 26 lipca 2022 r. Dyrektor OR stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji.

W ocenie Sądu I instancji skoro decyzja z 25 kwietnia 2022 r. nie miała przymiotu ostateczności, to nie wywoływała jeszcze skutków prawnych. Natomiast wniosek skarżącej został złożony w terminie otwartym na złożenie odwołania. Zdaniem Sądu I instancji dopiero brak skutecznego złożenia odwołania od ww. decyzji (organ stwierdził uchybienie terminu) i brak zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego spowodował, że rozstrzygnięcie Kierownika Biura ARiMR stało się rozstrzygnięciem ostatecznym i prawomocnym (art. 16 § 1 i 3 k.p.a).

Odnosząc się do przedstawionego powyżej akceptowanego w tej sprawie ciągu czynności strony postępowania oraz organu należy wskazać, że spółka złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w dniu [...] maja 2022 r., czyli po upływie materialnoprawnego terminu, w którym możliwe jest skutecznie złożenie wniosku transferowego, ale również już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym miało być dokonane rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w przypadku następstwa prawnego innego niż śmierć które nastąpiło przed dniem doręczenia decyzji na rok 2021.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnego znaczenia w sprawie to, że decyzja z 25 kwietnia 2022 r. nie miała przymiotu ostateczności. Już tylko na marginesie należy zgłosić opozycję przeciwko stanowisku Sądu I instancji, jakoby decyzja nieostateczna nie wywołała skutków prawnych. Otóż akademickim przykładem skutku prawnego doręczonej decyzji nieostatecznej, a zatem również nieprawomocnej, jest bieg terminu do wniesienia odwołania. Nie dostrzegł tego Sąd I instancji, który zresztą wprost wskazał, że wniosek skarżącej został złożony w terminie otwartym na złożenie odwołania, a zatem już po doręczeniu tej decyzji.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do stwierdzenia, że wniosek skarżącej - nie dość że został złożony już po upływie materialnoprawnego terminu przewidzianego do dokonania takiej czynności - to nadto został złożony poza tokiem postępowania administracyjnego, które w realiach tej sprawy w istocie zakończyło się czynnością doręczenia decyzji. Czynność doręczenia decyzji jest to bowiem zasadniczo ostatnia czynność organu pierwszej instancji. Ewentualne wniesienie odwołania stanowi czynność uruchamiającą postępowanie odwoławcze. W realiach tej sprawy, skoro wniosek został złożony już w terminie otwartym na złożenie odwołania oznacza, że wniosek ten nie został złożony w toku toczącego się postępowania pierwszoinstancyjnego, ale dopiero po ostatniej czynności tego postępowania, a mianowicie po doręczeniu decyzji. W tej sprawie nie toczyło się również postępowanie odwoławcze.

W konsekwencji, w tym przypadku do organu wpłynęło pismo już po zakończeniu czynności procesowych postępowania pierwszoinstancyjnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten nie miał innej możliwości, jak tylko wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało bowiem zakończone doręczeniem decyzji (nawet nieostatecznej) i nie można było dokonać wszczęcia tego postępowania w trybie zwykłym.

Sąd I instancji naruszył zatem przepis art. 61a § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania.

Z tych względów skargę kasacyjną jako uzasadnioną należało uwzględnić i na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok w całości i oddalić skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1860 ze zm.).