Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 489/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6a ust. 1, art. 10 ust. 5, ust. 5a, ust.. 5c
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 16 czerwca 2023 r., nr VI/XL/554/23 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych na terenie powiatu wejherowskiego oddala skargę w zakresie obejmującym § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Wejherowskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.", w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.d.p." (po uprzednim poinformowaniu Wójta Gminy Szemud, Wójta Gminy Wejherowo, Wójta Gminy Luzino oraz Wójta Gminy Choczewo o zamiarze podjęcia uchwały), podjęła w dniu 16 czerwca 2023 r. uchwałę nr VI/XL/554/23 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych na terenie powiatu wejherowskiego.

Przepis § 1 ust. 11 uchwały przyjął następujące brzmienie: "Pozbawia się kategorii drogi powiatowej odcinek drogi nr 1451G Kniewo-DW468-Luzino-Łebno, zlokalizowany w miejscowości Luzino o długości 2,159 km, od km 10+898 do km 13+148, tj. od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 468 (dawna DK6) do skrzyżowania z ulicą Kościelną w miejscowości Luzino.

Na podstawie § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu Wejherowskiego.

Zgodnie z § 3 opisywanego aktu prawa miejscowego, uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2023 r.

Pismem z dnia 13 lipca 2023 r. Gmina Luzino wniosła skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr VI/XL/554/23 w części dotyczącej drogi powiatowej 1451G odcinek od DW468 (dawna DK6) do ronda na ul. Kościelnej, odcinek o długości 2,159 km, od km 10+898 do km 13+148 (§ 1 ust. 11 uchwały, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając uchwale naruszenie art. 10 ust. 5c w ze. z art. 6a ust. 1 u.d.p. z uwagi na fakt, że nie straciła ona charakteru drogi powiatowej określonego w art. 6a ust. 1 u.d.p. oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej, a nadto o zobowiązanie Powiatu Wejherowskiego jako zarządcy drogi nr 1451G do przedstawienia ostatnich badań natężenia ruchu na skrzyżowaniu tej drogi z linią kolejową, w celu wykazania poziomu obciążenia ruchem drogi w okresie wcześniejszymi porównania z obecnymi badaniami przeprowadzonymi przez Gminę Luzino.

W uzasadnieniu skargi wyrażony został pogląd, że opisany wyżej odcinek drogi nie utracił charakteru drogi powiatowej. Gmina zgadza się z tym, że droga ekspresowa S6 odciążyła dawną drogę krajową (DK 6), a obecnie wojewódzką (nr 468) od transportu ciężarowego. Nie zgodziła się natomiast z tym, że wybudowanie trasy S6 spowodowało mniejszy ruch na drodze powiatowej 1451G. Wręcz odwrotnie, po otwarciu trasy ekspresowej S6 ruch samochodowy zwiększył się, bowiem drogą tą odbywa się transport samochodowy z węzła Luzino na teren powiatu puckiego (jest to najkrótszy, najszybszy przejazd) i właśnie dlatego zmniejszył się ruch samochodów ciężarowych na drodze wojewódzkiej nr 468.

Droga ta stanowi również połączenie dla mieszkańców południowej części powiatu wejherowskiego, jak i również powiatu kartuskiego z Puckiem, powiatem puckim, a także Gminą Gniewino i Gminą Choczewo. Ponadto droga ta nadal pozostaje najlepszym połączeniem dla mieszkańców Gminy Luzino, jak i również Lini z miastem Wejherowo. Należy też zaznaczyć, że drogą tą przemieszczają się pojazdy do miejscowości nadmorskich t.j. Dębek, Karwii czy Lubiatowa.

Bez znaczenia dla kwestii oceny znaczenia tego odcinka drogi jest fakt, że znacznie zmniejszył się ruch samochodów ciężarowych przez miasto Wejherowo. Nie zmniejszył się bowiem, a nawet zwiększył transport ciężarowy trasą 1451G od węzła trasy S6 Luzino do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 468.

Gmina podkreśliła, że w związku z okresem wakacji i trwającym remontem odcinka trasy drogi powiatowej 1451G w postaci budowy ronda, ruch pojazdów jest zmniejszony, gdyż transport ciężarowy obecnie wybiera inny przejazd na północ. Nawigacja wskazuje na zamknięcie odcinka drogi 1451G i kieruje pojazdy z trasy S6 na węzeł Strzebielino, a następnie na drogę gminną ul. Młyńską w Kochanowie, która jest drogą gruntową, co już powoduje skargi mieszkańców nieruchomości położonych przy tej ulicy. Jednak po zakończeniu remontu i wraz z rozpoczęciem roku szkolnego natężenie ruchu na drodze 1451G jeszcze wzrośnie, gdyż nawigacja będzie wskazywała, iż droga 1451G stanowi najlepsze połączenie z północną częścią powiatu wejherowskiego.

W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Droga powiatowa 1451G przebiega z północy na południe przez całą Gminę Luzino. Zaczyna się ona w Gminie Wejherowo w miejscowości Kniewo, przebiega przez cały teren Gminy Luzino, następnie przez teren Gminy Linia i kończy się w miejscowości Łebno w Gminie Szemud. Tylko Gmina Luzino, jako jedyna z czterech gmin, przez które przebiega droga 1451G, otrzymała jej fragment wycięty niejako z jej środka.

Przy tej drodze mieści się siedziba Gminy Luzino, tj. w km 12+600 przy ul. Ofiar Stutthofu 11. Droga ta stanowi połączenie siedziby Gminy Luzino z innymi gminami Powiatu Wejherowskiego tj. np.: z Gminą Linia, Gminą Szemud, Gminą Łęczyce i Gminą Gniewino oraz stanowi połączenie siedziby Gminy Luzino z siedzibą Powiatu Wejherowskiego. Należy także wskazać, że wyłączenie wyżej wskazanego odcinka tej drogi spowoduje przerwanie ciągłości komunikacyjnej drogi nr 1451G. Nieracjonalnym jest niejako wycięcie fragmentu drogi, gdy na obu jego końcach dalej biegnie droga o kategorii drogi powiatowej.

Zgodnie z licznymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana kategorii dróg w trybie art. 10 u.d.p. musi uwzględniać jaki charakter ma droga będąca przedmiotem pozbawienia danej kategorii:

Droga ta od dawna stanowi komunikację między gminami i powiatem, co spowodowało, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny przylegające do tej drogi w większości mają przeznaczenie pod mieszkalnictwo z usługami i usługi. Przy drodze tej (na odcinku pozbawionym kategorii drogi powiatowej) zlokalizowanych jest szereg usług, z których nie tylko korzystają mieszkańcy Luzina, ale i również mieszkańcy sąsiedniej gminy Linia (Strzepcz, Pobłocie) czy Gminy Łęczyce (Strzebielino) są to m.in. sklepy Rossmann, Pepcco, Comes, Galeria Luzino, Netto, Biedronka oraz mniejsze lokalne sklepy ogólnospożywcze, sklepy odzieżowe, sklepy RTV AGD, kwiaciarnie, hurtownia materiałów budowlanych, materiałów elektrycznych, sklep budowlany i ogrodniczy, sale bankietowe, apteka, usługi fryzjerskie, ubezpieczeniowe, stomatologiczne, stacja kolejowa oraz budynki użyteczności publicznej tj. Urząd Gminy, Gminna Biblioteka Publiczna, Gminny Ośrodek Kultury, Ochotnicza Straż Pożarna, Urząd Pocztowy, bank, przedszkola.

Gmina podniosła nadto, że wskazany w zaskarżonej uchwale odcinek drogi jest w złym stanie technicznym. Stanowił on dojazd do budowy trasy ekspresowej S6 tzw. "Trasy Kaszubskiej". W trakcie realizacji inwestycji, na wskazanym odcinku drogi powiatowej, poruszało się około 40 samochodów ciężarowych transportujących masy ziemne często w cyklu całodobowym, co przekładało się na kilkaset przejazdów na dobę. Transport tak ogromnych ilości urobku oraz pozostałych materiałów niezbędnych do budowy drogi miał niewątpliwie ogromny wpływ na przyśpieszoną destrukcję nawierzchni w/w fragmentu drogi powiatowej. Odcinek drogi od przejazdu kolejowego do węzła Luzino jest w bardzo złym stanie technicznym, a wręcz zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, m.in. w miejscu przejścia dla pieszych w sąsiedztwie budynku Urzędu Gminy Luzino powstały głębokie koleiny w nawierzchni drogi, co utrudnia pieszym przejście na drugą stronę, szczególnie osobom starszym bądź niepełnosprawnym (grozi to upadkiem), spękane są krawędzie drogi, uszkodzone nawierzchnie chodników. Inwestycja - droga ekspresowa S6 została oddana do użytku, natomiast remont odcinka tej drogi przez powiat wejherowski jako jej zarządcę nie nastąpił do chwili obecnej. W związku z tym, pojawia się pytanie, czy zarządca drogi powiatowej zadbał należycie o zinwentaryzowanie, a tym samym o zabezpieczenie stanu drogi przez wykonawcę trasy ekspresowej S6, który korzystał z drogi jako dojazdu do terenu budowy, lub o doprowadzenie nawierzchni po zakończeniu inwestycji do jej stanu pierwotnego. Zdaniem Gminy Luzino to fatalny stan techniczny drogi powiatowej jest jedną z rzeczywistych przyczyn jej zdeklasyfikowania przez Radę Powiatu Wejherowskiego.

Zdaniem skarżącej argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie zasługują na uwzględnienie, gdyż po pierwsze zaproponowany nowy dojazd do Wejherowa, gdzie mieści się siedziba Starostwa Powiatowego w Wejherowie, nie może zastąpić dotychczasowego dojazdu poprzez drogę powiatową 1451G i drogę wojewódzką nr 468. Zwłaszcza, że dzięki trasie szybkiego ruchu znacznie spadło obciążenie dawnej drogi krajowej nr 6, a obecnie drogi wojewódzkiej na odcinku od skrzyżowania z Luzinem do miasta Wejherowo.

Droga powiatowa 1410G, którą Powiat Wejherowski wskazuje jako najszybsze połączenie z siedzibą powiatu mieszkańców południowej części powiatu, przebiega tylko przez Gminę Luzino i stanowi łącznik pomiędzy dwoma drogami powiatowymi: nr 1336G i nr 1451G przebiegającymi przez gminę. Fragment tej drogi przebiega przez najstarszą część Luzina, w której usytuowane są budynki ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Luzino. Jest to m.in. budynek mieszkalny z 1885-1888, budynek mieszkalny z 1900 r., budynek mieszkalny z 1901 r., budynek mieszkalny z 1912 r., kamienica z 1911 r., kamienica z 1916 r., kościół parafialny, który powstał w latach 1733 - 1740), cmentarz przykościelny z XVIII w. Droga 1410G stanowi teren zabudowy mieszkaniowej i dotychczas była wykorzystywana lokalnie przez mieszkańców gminy, jako dojazd do ich nieruchomości. Przekierowanie ruchu z drogi ekspresowej S6, z węzła Luzino (w związku z wycięciem fragmentu drogi powiatowej 1451G) spowoduje, że cały transport drogowy zostanie wpuszczony do historycznej części Luzina i w zabudowę mieszkaniową, co będzie powodem skarg ze strony mieszkańców Luzina i może spowodować uszkodzenia zabytkowych budynków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na ten teren zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową wraz z usługami.

Zdaniem Gminy Luzino odcinek drogi powiatowej 1451G (od DW 468 (dawna DK6) do ronda na ul. Kościelnej, odcinek o dł. 2,159 km, od km 10+898 do km 13+148) spełnia warunki określone dla drogi powiatowej, a zatem nie powinien być pozbawiony tej kategorii. Droga ta, jako całość, stanowi połączenie siedziby powiatu z siedzibą gminy i siedzibami gmin między sobą. Leży w ciągu komunikacyjnym dróg powiatowych. W ramach "kaskadowego przekazywania dróg" powinno się w sposób jasny i precyzyjny wykazać, że droga ta nie spełnia już definicji drogi powiatowej określonej w art. 6a u.d.p. Tymczasem Rada Powiatu Wejherowskiego przekazując sporny odcinek drogi, wyrywa ze środka część drogi powiatowej, która biegnie przez kilka gmin i nie wykazuje dlaczego akurat ten krótki odcinek stracił znaczenie dla powiatu. Pomijając fatalny stan techniczny wskazanego fragmentu drogi, co wskazuje na chęć pozbycia się drogi będącej w złym stanie technicznym, można odnieść wrażenie, że prawdziwym powodem wybrania przez Zarząd Powiatu Wejherowskiego tego odcinka, jest próba pozbycia się newralgicznego przejazdu kolejowo-drogowego tj. skrzyżowania drogi powiatowej nr 1451G z linią kolejową nr 202, a tym samym "pozbycie się" problemu związanego z ewentualną budową wiaduktu drogowego nad modernizowaną linią kolejową 202, w ciągu drogi powiatowej 1451G.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wejherowskiego wniosła o oddalenie skargi w całości.

Organ podniósł, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały została zachowana wymagana przepisami procedura, tj. Zarząd Powiatu Wejherowskiego powiadomił wójtów wszystkich gmin o zamiarze podjęcia takiej uchwały na co najmniej 30 dni przed jej podjęciem.

Podawane w skardze okoliczności dotyczące znajdujących się przy drodze instytucji, punktów handlowych czy zabytków nie mają, zdaniem organu, żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Tego typu przesłanki, podobnie jak natężenie ruchu, nie mają znaczenia dla kategoryzacji drogi publicznej. Natężenie ruchu na danej drodze nie zależy od jej kategorii. Zmiana kategorii drogi nie wpływa na natężenie ruchu i odwrotnie, natężenie ruchu nie determinuje kategorii drogi. Ustawa o drogach publicznych w żaden sposób nie wiąże kategorii drogi publicznej z natężeniem ruchu na niej, ani rodzajem znajdujących przy niej obiektów budowlanych. Nie ma też w przepisach założenia, które zdaje się przyjmować strona skarżąca, że większe natężenie ruchu winno być wiązane z wyższą kategorią drogi. W istocie jest wręcz przeciwnie. To właśnie drogi lokalne, gminne z reguły mają większe natężenie ruchu, gdyż zapewniają komunikację dla podstawowych potrzeb mieszkańców - dojazdy do sklepów, szkół, urzędów, miejsc pracy, do domów.

Jak podniósł organ, w zasadzie argumenty wskazywane przez skarżącą świadczą wręcz o lokalnym charakterze drogi. Jest to to odcinek drogi przebiegający przez teren intensywnie zurbanizowany - Luzino jest formalnie wsią, lecz ma charakter typowo miejski i ludność ponad 8 tysięcy mieszkańców. Liczne placówki handlowe, budynki mieszkalne i budynki użyteczności publicznej właśnie świadczą o przede wszystkim lokalnym (gminnym) charakterze tej drogi. Droga powiatowa ma służyć z założenia komunikacji pomiędzy miejscowościami będącymi siedzibami gmin oraz siedzibą powiatu. Przedmiotowy odcinek drogi w Luzinie służy przede wszystkim lokalnej komunikacji wewnątrz Luzina, jest to główna ulica w tej gęsto zaludnionej miejscowości, przy której (jak prawdziwie wskazuje skarżąca) zlokalizowane są liczne placówki handlowe, obiekty użyteczności publicznej i budynki mieszkalne i dworzec kolejowy. Sama Gmina Luzino przez lata nadała tej drodze taki charakter, gdyż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczała leżące przy niej tereny pod intensywne budownictwo mieszkaniowe i usługowe. Skarżąca sama o tym pisze na stronie 5. skargi. Ten odcinek drogi stanowi faktyczne centrum Luzina.

Te właśnie okoliczności miały wpływ na podjęcie decyzji o wyłączeniu tego odcinka drogi z kategorii drogi powiatowej. Silne zurbanizowanie całego terenu przyległego do kwestionowanego odcinka drogi - będące przecież efektem polityki planistycznej Gminy Luzino - uczyniło z niej typową ulicę o śródmiejskim charakterze. Służy ona w przeważającym zakresie komunikacji wewnątrz samej miejscowości Luzino i samej Gminy Luzino. Przy tej drodze faktycznie są położone wskazywane liczne placówki handlowe, obiekty użyteczności publicznej, domy mieszkalne oraz dworzec kolejowy. Ten odcinek drogi służy nie tylko ruchowi pojazdów, ale jest też główną arterią dla pieszych korzystających z tych wszystkich obiektów.

Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że funkcją drogi powiatowej ma być przede wszystkim komunikacja pomiędzy miejscowościami będącymi siedzibami powiatów i gmin. Przy czym nie należy tego mylić z siedzibami urzędów gminy, co zdaje się robić skarżąca. Nie chodzi tu o komunikację pomiędzy starostwami a urzędami gmin, lecz miejscowościami. W świetle tego przepisu można przyjąć, że droga powiatowa w każdym wypadku mogłaby się kończyć na granicy miejscowości. Funkcją drogi powiatowej jest komunikacja pomiędzy miejscowościami, a nie wewnątrz zurbanizowanych miejscowości.

To właściwe organy Powiatu Wejherowskiego jako podmiotu zarządzającego drogami powiatowymi decydują, które z dróg mają mieć kategorię drogi powiatowej. Przez zurbanizowane tereny można poprowadzić wiele tras, które będą ciągłym połączeniem różnych miejscowości. Ponadto przez daną gminę może przebiegać wiele odcinków dróg, którymi można przejechać pomiędzy dwiema siedzibami gmin, ale to nie oznacza, że wszystkie takie połączenia mają mieć kategorię drogi powiatowej. System dróg publicznych stanowi w większości połączoną całość. Pomiędzy skrzyżowaniami drogi publiczne można dzielić na różne odcinki dróg o rożnych kategoriach. To podmiot zarządzający daną kategorią dróg (w tym wypadku powiatową) decyduje, której drodze nadać kategorię drogi powiatowej.

Organ zwrócił uwagę, że to użytkownicy dróg sami decydują, którym odcinkiem drogi pojadą. Przebieg drogi powiatowej przez wskazywaną w skardze najstarszą część Luzina nie wpłynie znacząco natężenie ruchu na tym odcinku, gdyż od ponad 20 lat ma kategorię drogi powiatowej. Istnienie tej drogi dotychczas nie zagroziło zabytkowym obiektom znajdującym się w tej części Luzino. Skarżąca pisze o obiektach w tej części Luzina, a nie znajdujących się przy tej drodze. Niemniej jednak istnienie obiektów zabytkowych nawet przy samej drodze także nie jest żadnym kryterium mającym wpływ na jej kategorię. Obowiązek ochrony zabytków ciąży na wszystkich, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Wybrany jako droga powiatowa odcinek drogi przebiega po skraju zurbanizowanego obszaru miejscowości Luzino. Nie przebiega przez jego ścisłe centrum, lecz stanowi faktyczny wyjazd w kierunku innych miejscowości - Linii i Kartuz na południe oraz Wejherowa i Szemudu na wschód. Zdecydowanie w większym wymiarze służy komunikacji pomiędzy miejscowościami, a nie głównie komunikacji wewnętrznej. Zamiarem Powiatu Wejherowskiego jest właśnie, w miarę możliwości kierowanie ruchu tranzytowego tą drogą, aby odciążyć centrum Luzina, w tym drogę pozbawianą kategorii drogi powiatowej (ulica Wilczka).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, przedmiotowy odcinek nie znajduje się w fatalnym stanie technicznym. Był dotychczas prawidłowo utrzymywany, a jego stan techniczny jest dobry, a na tle wielu innych dróg publicznych zdecydowanie ponadprzeciętny. Nie ma również podstaw ani tym bardziej znaczenia sugestia o chęci "pozbycia" się drogi z uwagi na jej stan faktyczny lub istnienie przejazdu kolejowego. Przyczyną pozbawienia jej tej kategorii jest faktyczna utrata podstawowej funkcji jaką jest komunikacja pomiędzy miejscowościami będącymi siedzibami powiatów i gmin, a nabraniem funkcji śródmiejskiej (Luzino tylko formalnie jest wsią), głównej, wewnętrznej arterii komunikacyjnej.

Drogą powiatową pozostaje odcinek drogi nr 1451G, który kończy się na dawnej drodze krajowej nr 6, obecnie drodze wojewódzkiej nr DW468. Droga ta prowadzi od siedzib Gmin Choczewo i Gniewino do tej właśnie drogi, z której w kierunku zachodnim prowadzi do siedziby Gminy Łęczyce i Powiatu Lęborskiego, a w kierunku wschodnim do Wejherowa. Droga ta dochodzi do granicy miejscowości Luzino, czyli na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką kończy się jej funkcja jako drogi powiatowej - w tym miejscu zaczyna się miejscowość Luzino i ulica Wilczka, która właśnie jest pozbawiana kategorii drogi powiatowej z uwagi na jej wewnętrzny, śródmiejski charakter. Charakter zabudowy wzdłuż przedmiotowego odcinka drogi (ulicy Wilczka) obrazuje załączony wydruk mamy zasadniczej.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje zarzuty podniesione w skardze. W ocenie skarżącej powodem przekazania drogi były problemy w negocjacjach z PKP dotyczące przejazdu kolejowego przez tę drogę i zamiaru jego likwidacji.

Sąd postanowił dopuścić dowód z Analizy dla pozbawienia kategorii dróg powiatowych z dnia 17 kwietnia 2023 r. znajdującej się w aktach sprawy o sygn. akt III SA/Gd 560/23 k. 41-45. Po zapoznaniu się z ww. dokumentem pełnomocnik skarżącej podniosła, że analiza nie została rzetelnie sporządzona, robił to Zarząd Drogowy dla Powiatu Puckiego i Wejherowskiego, który jest jednostką organizacyjną powiatu. Ocena jest zrobiona pod konkretne potrzeby powiaty, który wykonał ocenę a potem analizę. Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie jest prawdą, że przedmiotowa droga nie łączy siedzib gmin (Linia-Luzino-Gniewino-Choczewo-Puck). Argument, że są duże korki w centrum Luzina tylko potwierdza, że ta droga pełni funkcję drogi powiatowej z SG na północ. Stanowi tez szybkie połączenie z zachodu (Lębork, Słupsk) do Pucka. propozycja puszczenia ruchu w ciągu ul. Strzebielińskiej przez wiadukt nie bierze pod uwagę warunków lokalnych. Droga ta nie spełnia warunków technicznych pozwalających na dopuszczenie transportu ciężkiego. Pełnomocnik zakwestionowała nadto prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca Gmina Luzino ma legitymację do zaskarżenia uchwały, jako naruszającej jej interes prawny (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Naruszenie to wynika bowiem z faktu, że wraz z przejściem na Gminę własności odcinków dróg opisanych w przepisach zaskarżonej uchwały, objętych skargą, przeszły na nią związane z tym obowiązki i finansowe obciążenia.

W świetle regulacji art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. sama okoliczność, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny podmiotu wnoszącego skargę nie jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności tego aktu. Takie bowiem rozstrzygnięcie jest możliwe tylko wówczas, gdy jednocześnie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Z treści art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Należy zatem przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Wejherowskiego z dnia 16 czerwca 2023 r., zgodnie z której § 1 ust. 11 odcinek drogi nr 1451G o opisanej w uchwale długości pozbawiony został kategorii drogi powiatowej, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), zwanej dalej u.d.p.

Przepisy art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. regulują instytucję tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Powyższe przepisy przewidują regułę, zgodnie z którą odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5c rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) zmiana kategorii dróg regulowana w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. nastąpi w okolicznościach wywołanych zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej i przekazaniem go przez sejmik województwa w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. Z kolei na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Przepisy te zostały dodane do ustawy o drogach publicznych przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Powołana ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., (sygn. akt Kp 2/13) orzekł, o zgodności powyższych przepisów z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w uzasadnieniu ww. wyroku, że wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e musi być dokonywana w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc z uwzględnieniem treść tych przepisów. Ustawowe definicje dróg (art. 5-7 u.d.p.) stanowią materialne upoważnienie j.s.t. do wydania decyzji o pozbawieniu drogi jej dotychczasowej kategorii, co skutkuje zaliczeniem jej z mocy prawa do innej kategorii dróg publicznych. Definicje dróg publicznych stosowane będą przez j.s.t. w sposób negatywny. Podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej będzie możliwe po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Badane przepisy stanowić mogą efektywny instrument praktyczny dla rozdziału dróg zgodnie z ich funkcją w sieci drogowej, a więc pod warunkiem stosowania ich w związku z ustawowymi definicjami dróg publicznych. Uchwalone rozwiązanie pozwala na dekategoryzację drogi, gdy jest to ustawowo uzasadnione. Uchwała organu stanowiącego j.s.t. musi być podjęta na podstawie obowiązujących ustaw, w tym ustawowych przesłanek umożliwiających ocenę, że droga nie kwalifikuje się do jej dotychczasowej kategorii (uzasadnienie wyroku TK z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13).

Organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e u.d.p. nie mają zatem swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Stąd też uznać należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej odpowiednio definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. W sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej.

Podkreślić przy tym należy, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania dróg właściwe sejmiki bądź rady winny co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3583/23, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c u.d.p. wymaga w konsekwencji spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej na skutek podjęcia przez sejmik województwa stosownej uchwały, pozbawiającej odcinek danej drogi lub drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.);

- droga lub jej odcinek nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

- poinformowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej przesłanki pozbawienia przedmiotowych odcinków ich kategorii drogi powiatowej, zostały w sprawie spełnione.

Sejmik Województwa Pomorskiego, działając na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p., podjął uchwałę z dnia 29 maja 2023 r. nr 691/LIV/23 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej następujących odcinków dróg wojewódzkich na obszarze powiatu wejherowskiego: a) droga wojewódzka nr 100 w km 0+000 do 4+114, b) droga wojewódzka nr 218 w km 13+727 do 33+919.

Dla oceny, czy droga lub jej odcinek spełnia lub nie spełnia wymagań, jakie art. 6a ust. 1 u.d.p. stawia drogom pełniącym funkcje drogi powiatowej, istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze (jej odcinkowi). Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu lub do siedziby innej gminy, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu czy gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 224/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 950/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że pozbawienie danego odcinka statusu kategorii drogi powiatowej nie oznacza, że przemieszczając się po takiej drodze nie będzie można w ogóle pokonać trasy pomiędzy siedzibami kilku gmin, czy też pomiędzy siedzibą powiatu a siedzibą gminy. Utrata statusu danej kategorii drogi nie polega na tym, że dana droga nie pozwala na połączenie siedziby powiatu z siedzibą gminy. Poruszający się po drodze (użytkownik, kierowca) może wybrać dowolny sposób przemieszczania się, nawet i taki, który przy dużo większym nakładzie czasu i kosztów pozwoli na skomunikowanie się pomiędzy siedzibami dwóch gmin. Nie ma przeszkód, aby np. odległość 10 kilometrów pomiędzy siedzibami gmin, które to siedziby łączy określona droga, pokonać innymi drogami o długości np. 50 kilometrów. System dróg publicznych pozwala na pokonanie odległości między dwoma punktami korzystając z wielu dróg. Istotą zaliczenia do danej kategorii drogi (w tej sprawie do drogi gminnej) jest wykazanie, że dany odcinek nie spełnia kryterium pozwalającego na zaliczenie jej do innej (wyższej) kategorii drogi. Skoro ustawodawca w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako podstawowy warunek stawia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą to oznacza, że taki odcinek drogi ma spełniać wymóg podstawowego szlaku komunikacyjnego pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podstawowy zaś szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne) połączenie takich siedzib jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców) drogi. Pogląd ten należy uznać za adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Chociaż w legalnej definicji drogi powiatowej brak przywołanego wyżej wyartykułowanego wprost kryterium podstawowego charakteru połączenia siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, to jednak takie kryterium należy wywieść z definicji dróg zawartych w art. 6, art. 6a i art. 7 u.d.p. i z konieczności odróżniania tych dróg między sobą. Brak takiego kryterium prowadziłby do wspomnianego już wyżej skutku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu, czy gminy. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym.

Będący przedmiotem zaskarżonej uchwały, w części objętej skargą, odcinek drogi dotychczas pełniący funkcję drogi powiatowej (oznaczonej numerem 1451G) tworzy jeden ciąg komunikacyjny przebiegający od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 468 do ulicy Kościelnej w miejscowości Luzino. Z położenia tak przebiegającego odcinka drogi wynika, że ruch odbywający się tym odcinkiem drogi został w znacznym zakresie przejęty przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej nr S6, który przebiega między innymi przez Gminę Luzino, a w dalszym swym przebiegu w kierunku do Bożegopola Wielkiego umożliwia w istocie, poprzez węzeł Strzebielino i drogę wojewódzką 468, ominięcie miejscowości Luzino. Okoliczność, że objętym skargą odcinkiem drogi nr 1451G, istnieje możliwość komunikacji między chociażby siedzibą gminy Szemud (wieś Szemud), czy też siedzibą Gminy Linia z siedzibami powiatu wejherowskiego (w Wejherowie), czy siedzibami gmin Choczewo lub Gniewino, jak też miastem Puck, nie oznacza, że droga ta, w sytuacji gdy istnieją inne szlaki komunikacyjne o charakterze podstawowym (w tym wykorzystujące nowo wybudowaną drogę krajową S6, ale także wskazywany przez organ odcinek drogi powiatowej nr 1410G) dla tych miejscowości, pełni nadal funkcję drogi powiatowej. Na skutek zmiany sieci dróg zarówno na terenie Gminy Luzino, jak i na terenie Gminy Szemud, przez którą również przebiega odcinek drogi ekspresowej S6, odcinek drogi nr 1451G o przebiegu wskazanym w § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały nie stanowi obecnie podstawowego połączenia wsi Szemud z siedzibami powiatów wejherowskiego, czy siedzibami gmin Gniewino, oraz Choczewo, przejmując w konsekwencji funkcję uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom miejscowości Luzino. Łączy bowiem w istocie dwa punkty w miejscowości Luzino leżące w granicach tej miejscowości. Dostrzec należy nadto okoliczność, że istniejący w przebiegu spornego odcinka drogi przejazd kolejowy, który powoduje utrudnienia w ruchu kołowym na tym odcinku, może niewątpliwie skłaniać użytkowników dróg, pokonujących trasę przykładowo z siedziby Gminy Szemud do siedziby Gminy Gniewino, do wyboru opisanego wyżej wariantu komunikacyjnego poprzez trasę S6, węzeł Strzebielino i drogę wojewódzką nr 468 i dalej odcinkiem drogi powiatowej nr 1451G od skrzyżowania z droga wojewódzką nr 468, która to droga powiatowa na tym odcinku pozostawiona została w kategorii drogi powiatowej.

Zdaniem Sądu zatem prawidłowe jest stanowisko organu, z którego wynikało, że odcinek drogi nr 1451G o przebiegu wskazanym w § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały nie stanowi obecnie podstawowego połączenia komunikacyjnego pomiędzy siedzibami gmin i siedzibami powiatów lub pomiędzy siedzibami gmin. Siedzibą gminy Luzino, jest miejscowość Luzino, nie zaś budynek będący siedzibą władz gminy, jak wskazywany w skardze obiekt Urzędu Gminy Luzino przy ul. Ofiar Stutthofu 11. Przebieg przedmiotowego odcinka drogi potwierdza jednocześnie, że odcinek ten przebiega wyłączenie przez teren miejscowości Luzino, odcinkiem tej drogi odbywa się ruch lokalny oraz służy on miejscowym, lokalnym potrzebom. Odcinek ten stanowi zatem połączenie pomiędzy północną a południową częścią miejscowości Luzino. W związku z powyższym nie sposób uznać, że łączy on bezpośrednio miejscowości zlokalizowane na obszarze innego powiatu oraz szereg miejscowości będących siedzibami gmin. W ocenie Sądu dla oceny prawidłowości kwalifikacji odcinka drogi do odpowiedniej kategorii powinno się brać pod uwagę odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą, a nie uwzględniać przebieg całego odcinka drogi powiatowej nr 1451G. Pozbawienie spornego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie pozostałych odcinków drogi powiatowej nr 1451G, które stanowią jedne z możliwych połączeń siedziby gminy Luzino z siedzibami innych gmin, czy z siedzibami powiatów.

W kwestii proporcjonalności długości odcinków pozbawianych kategorii drogi powiatowej do odcinków pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej na mocy uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, Sąd miał na względzie, że zaskarżoną uchwałą pozbawiono dotychczasowej kategorii drogi powiatowej odcinki dróg na terenie powiatu wejherowskiego o łącznej długości 21,588 km, w tym 3,551 km na obszarze Gminy Luzino, podczas gdy na rzecz powiatu, wskutek uchwały Sejmiku przypadły (jak wynika z treści uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego) odcinki dróg o długości 24,306 km. Skoro przedmiotem dekategoryzacji były odcinki o długości mniejszej niż długość odcinków uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego, to zdaniem Sądu zachowana została zasada proporcjonalności wyrażona w art. 10 ust. 5c u.d.p.

Zdaniem Sądu stan techniczny drogi, czy też stopień natężenia ruchu, ani też zabytkowy charakter zabudowy położonych przy innej drodze powiatowej stanowiącej alternatywę dla połączenia z siedzibą powiatu, nie stanowią przesłanki do stwierdzenia, czy droga utraciła funkcję drogi powiatowej. Przepisy art. 6a u.d.p. nie wprowadzają tego rodzaju kryteriów, poprzestając na kryterium komunikacji między siedzibami powiatów i siedzibami gmin lub między siedzibami gmin. W przypadku utraty takiej cechy przez drogę rada powiatu posiada kompetencję do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej, w tym również w trybie określonym w przepisach art. 10 ust. 5-5d u.d.p. bez względu na stan techniczny drogi.

Sąd miał nadto na względzie, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1797/19 i z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA). Judykatura podkreśla nadto, że "uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3202/19, CBOSA).

Akta administracyjne nadesłane przez organ nie zawierają uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie mniej jednak uzasadnienie to dostępne jest na stronie internetowej prowadzonej dla Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu Wejherowskiego, przy czym treść tegoż uzasadnienia wskazuje w sposób zwięzły na zaistnienie przesłanek określonych w art. 10 ust. 5c u.d.p. Uzasadnienie to istotnie nie jest tak rozbudowane jak argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić jednak należy, że uchwała odczytywana wraz z uzasadnieniem, jak i odpowiedzią na skargę pozwala przyjąć, że organ odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą Gminę w odniesieniu do kwestionowanych przez nią zapisów zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że motywy leżące u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały zostały dodatkowo wykazane w sporządzonej w dniu 17 kwietnia 2023 r. "Analizie dla pozbawienia kategorii dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wejherowskiego w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych". Analiza powyższa, nadesłana przez organ i włączona do akt sprawy (k. 93-97 akt) wskazuje na okoliczność, że drogi wymienione w jej załączniku nr 2 (a więc przeznaczone w pierwszej kolejności do pozbawienia kategorii drogi powiatowej), stanowią uzupełniającą sieć dróg lokalnych (gminnych), nie łączą siedzib gmin z siedzibą Powiatu, ani siedzib gmin między sobą. Wykazano, że w celu uniknięcia utrudnień związanych z zamknięciem przejazdu kolejowego w miejscowości Luzino, po rozbudowie drogi powiatowej nr 1410G w Luzinie, to ta droga będzie stanowiła nowe połączenie siedziby powiatu wejherowskiego z siedzibami gmin Luzino i Linia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak uzasadnienia danej uchwały, a także brak wyczerpującego jej uzasadnienia, zawsze stanowi naruszenie prawa, ale w niektórych przypadkach będzie to nieistotne naruszenie prawa, a w innym - istotne naruszenie prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1194/17, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tę ostatnią cechę uzasadnienie zaskarżonej uchwały, mimo swej lakoniczności, niewątpliwie spełnia, skoro znalazły się w nim przekonujące rozważania na temat dokonanej weryfikacji struktury funkcjonalnej i technicznej sieci dróg i wskazania objętych uchwałą dróg powiatowych w pierwszej kolejności do obniżenia kategorii z drogi powiatowej do kategorii drogi gminnej ze względu na ich lokalne znacznie.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę (w zakresie objętym skargą) nie naruszył prawa. Zdaniem Sądu Rada Powiatu nie naruszyła art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z tych wszystkich względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.