Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 715/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, 3 i 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 149
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w W. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. stwierdza, że Burmistrz B. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza B. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Gminy B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, inwestor), pismem z dnia 11 marca 2024 r., zwróciła się do Burmistrza B. (dalej: organ) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] w obrębie G., gmina B. Do przedmiotowego wniosku skarżąca dołączyła m.in. mapę zasadniczą pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000.

Pismem z dnia 20 marca 2024 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie:

1) mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - mapy ewidencyjnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące otoczenie terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, nie mniej niż 50 m;

2) przedłożenia dokumentu KRS potwierdzającego uprawnienie do podpisania wniosku przez M. W.;

3) skorygowania we wniosku pkt 7.1. Nazwa inwestycji w zakresie numeru działki;

4) uzupełnienia charakterystyki inwestycji;

5) przedłożenie dokumentu potwierdzającej uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 598 zł.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu: 12 kwietnia 2024 г.) skarżąca uzupełnia wniosek o wyszczególnione w wezwaniu elementy, w szczególności przedłożyła mapy zasadnicze pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego przedstawiające granice terenu objętego wnioskiem, a także – odrębnie – planowany sposób zagospodarowania terenu.

Organ, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia, wobec nieusunięcia braków wskazanych w piśmie z dnia 20 marca 2024 г.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca nie przedłożyła w odpowiedzi na ww. wezwanie map obejmujących otoczenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu. Dalej zaś organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 г. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 г. poz.1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejsze ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym mapa zasadnicza w przedmiotowej sprawie, w której wniosek wpłynął po 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, powinna spełniać wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm., dalej: u.p.z.p.), tj. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W dalszej kolejności organ stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w G., niewątpliwie zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, w związku z czym, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt. 1 i 2 nie stosuje się, a zatem tego rodzaju inwestycje zwolnione są z konieczności spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt. 1) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 1). Niezalenie jednak od tego, dla przedmiotowej inwestycji organ wydaje decyzje o warunkach zabudowy po wyznaczeniu wokoło działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenia wymaganej prawem analizy w zakresie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. pkt. 3-6 u.p.z.p. Wyniki z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, organ ustalający warunki zabudowy przedstawia w formie tekstowej i graficznej, w obszarze analizowanym wyznaczonym przez tenże organ – w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mniejszej niż 50 metrów, weryfikując czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnienia wymagane warunki przewidzianych dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt. 3-6 u.p.z.p.

W dniu 29 maja 2024 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu ponaglenie na bezczynność organu z uwagi na pozostawienie spraw bez rozpoznania, jednakże organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2024 r. (nr SKO 4111/58/2024) nie stwierdził bezczynności organu. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (sprzed nowelizacji) wynika, że w treści tego przepisu ustawodawca odwołał się do warunków, o których mowa w ust. 1, a nie tylko w pkt 1 tego ustępu. W związku z tym nie można pomijać obowiązku przeprowadzenia analizy wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. w przypadku inwestycji, do których nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa.

Pismem z dnia 16 lipca 2024 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie:

1) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 11 marca 2024 r. z uwagi na nieusunięcie braków formalnych tego wniosku w wyznaczonym przez organ terminie (14 dni od odbioru pisma) w związku z wezwaniem z dnia 20 marca 2024 r., podczas gdy pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. skarżąca uzupełniła przedmiotowy wniosek o wskazane w wezwaniu elementy zgodnie z wymogami formalnymi stawianymi przez obowiązujące przepisy prawa, w szczególności uzupełniła wniosek o mapę zasadniczą zgodną z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który określa formalne warunki wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto mapa zasadnicza stanowiąca załącznik do przedmiotowego wniosku również spełniała wymagania określone ww. przepisem prawa;

2) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia złożonego przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy o mapę posiadająca parametry wykraczające poza wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p., który określa formalne warunki wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc poprzez wezwanie do uzupełnienia wniosku o braki formalne nieprzewidziane obowiązującymi przepisami prawa, co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż wystosowane przez organ pierwszej instancji wezwanie było w tym zakresie wadliwe;

3) art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5а u.p.z.p. poprzez ich bledną wykładnię i przyjęcie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą (lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną) pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, która w celu wyznaczenia obszaru analizowanego określonego w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. powinna obejmować otoczenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniszej nić trzykrotna szerokość frontu tego terenu, nie mniejszej jednak niż 50 m, podczas gdy w przypadku farm fotowoltaicznych analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się wyłącznie do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., zatem weryfikacja ich spełnienia możliwa jest do przeprowadzenia bez wyznaczania obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w związku z czym wymóg obejmowania przez mapę obszaru o szerokości co najmniej trzykrotności szerokości frontu inwestycji nie znajduje uzasadnienia prawnego.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w sprawie w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że według aktualnej linii orzeczniczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu miał on obowiązek wezwać inwestora do przedłożenia mapy zasadniczej wraz z obszarem oddziaływania, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność organu wynikająca z pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy wobec nieusunięcia jego braków formalnych.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że z uwagi na fakt, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Przepis ten nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższych wymagań w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1363/16 oraz z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 826/11). Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 159/22).

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należało zgodzić się ze skarżącą, że w warunkach sprawy, nieprzedłożenie kopii mapy zasadniczej, która w celu wyznaczenia obszaru analizowanego określonego w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. powinna obejmować otoczenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniszej nić trzykrotna szerokość frontu tego terenu, nie mniejszej jednak niż 50 m, nie stanowi braku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., w którym jest mowa o wymaganiach co do formalnych elementów składowych podania ustalonych w przepisach prawa. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy owymi przepisami prawa, do których odwołuje się art. 64 § 2 k.p.a., są uregulowania ujęte m.in. w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., według których wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in.: mapę zasadniczą obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać.

W związku z tym należało przyjąć, że wniosek skarżącej zawiera sporne elementy. Natomiast kwestia merytorycznej treści tychże elementów i ich ocena dokonana przez organ nie wiążą się z formalnymi wymogami stawianymi podaniu, w tym przypadku, wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nadto należy podkreślić, że taka ocena zawartości tego wniosku jest dokonywana na etapie postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1282/24).

Odnosząc się szczegółowo do argumentacji zaprezentowanej w toku postępowania przez organ, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o warunki zabudowy dla spornej inwestycji został złożony w dniu 12 marca 2024 r., jednakże bezspornie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec treści przytoczonych we wstępnej części uzasadnienia regulacji intertemporalnych (tj. art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 г. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw), wniosek skarżącej podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z września 2023 r.

Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zgodnie z którym – w miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy brzmieniu – przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem opartym na wykładni cytowanego art. 61 ust. 3 u.p.z.p., lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2023 r.; sygn. akt II OSK 1407/22; z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23; z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22; z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22; z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21).

W konsekwencji, wniosek skarżącej o wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji podlegał ocenie jedynie pod kątem warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., tj. pod kątem tego, czy: 1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 2) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 3) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 4) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ((...)), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Należy zauważyć, że z przedstawionego wyżej ugruntowanego stanowiska, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej, bez względu na jej moc, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., część orzecznictwa wywodzi dalszy pogląd, w myśl którego skoro w odniesieniu do tego typu inwestycji nie ma zastosowania wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie było także konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 487/23 i II SA/Gl 517/23).

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 242/24, w świetle art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wokół terenu inwestycji jest wyznaczany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ten cel determinuje sposób wykładni i zastosowania analizowanego przepisu. Obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i analizy urbanistycznej będzie miał zupełnie inny zakres w przypadku inwestycji, dla których obligatoryjne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa, a zupełnie inny - dla inwestycji, dla których warunek ten został zniesiony przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu służy przede wszystkim ustaleniu tego, czy planowana inwestycja znajdzie w obszarze analizowanym odniesienia w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Związek wyznaczenia obszaru analizowanego z treścią wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest aż nadto widoczny.

Kierując się wykładnią celowościową nie można jednak całkowicie odrywać się od wykładni językowej i pomijać fakt, że w treści art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. ustawodawca odwołał się do "warunków, o których mowa w ust. 1", a nie tylko w pkt 1 tego ustępu. W związku z tym nie można jednak pomijać całkowicie obowiązku przeprowadzenia analizy wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. w przypadku inwestycji, do których nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa.

W związku z tym – jak dalej słusznie wywodzi WSA w Lublinie w powołanym orzeczeniu – analiza określona w art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. ma być prowadzona jedynie w zakresie koniecznym do weryfikacji tych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, które w danym przypadku są obligatoryjne dla spełnienia. Jeżeli weryfikacja spełnienia przesłanek jest możliwa do przeprowadzenia bez wyznaczania obszaru analizowanego w taki sam sposób, jak dla klasycznej inwestycji (objętej wymogiem analizy ładu urbanistycznego wynikającej z zasady dobrego sąsiedztwa), to stosowanie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma podstaw prawnych. Uwzględniając treść wszystkich przywołanych przepisów należy dojść do następującej konkluzji: w przypadku inwestycji w zakresie instalacji odnawialnego źródła energii (w tym farm fotowoltaicznych) przeprowadzana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się wyłącznie do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Powyższe prowadzi do jeszcze jednej konkluzji, istotnej dla rozpoznawanej sprawy: brak wyznaczenia obszaru analizowanego na mapie stanowiącej załącznik dla analizy zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., sam w sobie nie przesądza o wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli - pomimo braku zakreślenia obszaru analizowanego na mapie, organ przeprowadził analizę spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Stanowisko takie jest uzasadnione faktem, że wyznaczenie obszaru analizy na załączniku graficznym nie jest celem samym w sobie - celem tym jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli ze względu na specyfikę inwestycji - tak jak w przypadku instalacji odnawialnych źródeł energii – z mocy ustawy wyłączono ocenę zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) -przedstawienie graficzne obszaru analizy na mapie nie jest warunkiem bezwzględnie determinującym prawidłowość samej analizy. Wyznaczenie obszaru analizy na załączniku graficznym odgrywa fundamentalną rolę w przypadku, kiedy konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań urbanistycznych determinujących zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W przypadku, gdy zasada ta nie ma zastosowania, możliwe jest prawidłowe wykonanie analizy bez dopełnienia warunku formalnego wyznaczenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym (por. cytowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 242/24).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należało przyjąć, że nie było uzasadnione stanowisko organu o konieczności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Na etapie weryfikowania wniosku o wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji podlegał on ocenie jedynie pod kątem warunków określonych m.in. w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zważywszy na wyłączenia określone w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ustalenie, że do wniosku załączono mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, przesądza na tym etapie postępowania o kompletności wniosku i konieczności przystąpienia do jego merytorycznej weryfikacji. Braku zakreślenia obszaru analizowanego na mapie nie uniemożliwia dokonania analizy spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Dopiero w konkretnym stanie faktycznym może okazać się uzasadnione wezwanie inwestora do przedłożenia załącznika mapowego zgodnego z warunkami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jednakże wymaga to analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zatem przystąpienia organu do merytorycznej analizy wniosku oraz wykazania, że jest to niezbędne w celu oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Podsumowując, pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania w tak zrekonstruowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy okazało się nieuzasadnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności.

Z powyższych względów należało stwierdzić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bezczynność organu i zobowiązać ten organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. Sąd zaznacza, że nie przesądza o merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu, nie jest bowiem do tego upoważniony w tym postępowaniu.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każda bezczynność jest bezczynnością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ załatwił sprawę, pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania. Taki sposób załatwienia sprawy okazał się jednak nieprawidłowy, do czego skłoniła Sąd wykładnia wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa. Z tego też względu Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.