Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 211/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 70a ust. 1, 3 i 3a, art. 70d, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 984
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 18 ust. 1, 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, 2 pkt 2 i 3 oraz art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 25 stycznia 2024r. nr LIV/365/24 w przedmiocie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024r. za kształcenie nauczycieli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski pismem z 3 kwietnia 2024 r. wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie (dalej: Rada) z 25 stycznia 2024 r. nr LIV/365/24 w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 r. za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę Kobylin. Zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według nor przepisanych. Uchwale zarzucono istotne naruszenie:

- art. 70a ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 984 ze zm., dalej: u.K.N.) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2628, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r . o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez wkroczenie Rady Miejskiej w Kobylinie w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie podziału środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenie specjalności i form kształcenia,

- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej: u.o.a.n.) poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda powoławszy przepisy art. 70a ust. 1, 3 i 3a u.K.N. wskazał, że jego zdaniem kompetencja rady gminy w zakresie dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli sprowadza się jedynie do wyodrębnienia w budżecie gminy środków na dofinansowanie, co wyraźnie potwierdza art. 91d pkt 1 u.K.N. wskazując wyraźnie, że do rady gminy należą kompetencje określone w art. 70a ust. 1 u.K.N. W niniejszym przypadku – wskazuje organ nadzoru – wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli nastąpiło w uchwale Rady Miejskiej w Kobylinie z 20 grudnia 203 r. nr LIII/358/23 w sprawie budżetu Gminy Kobylin na 2024 rok (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2024 r. poz. 644). Przepis art. 70a ust. 1 u.K.N. nie rozciąga kompetencji rady gminy na podział środków, bowiem nie wskazuje rady gminy jako organu właściwego również do realizacji zadań wskazanych w art. 70a ust. 3 i 3a u.K.N. Takie rozciąganie kompetencji, wbrew wyraźnemu wskazaniu ustawodawcy, również na czynności wskazane w art. 70a ust. 3 i 3a u.K.N. stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów kompetencyjnych. Zdaniem Wojewody przepisy u.K.N. ustanawiają kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w art. 70a ust. 1 u.K.N., co powinno nastąpić w uchwale budżetowej. Pozostałe zaś czynności dokonywane na podstawie art. art. 70a ust. 3 i 3au.K.N. oraz § 5 i § 6 rozporządzenia tj. podziału środków, opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat, określenia specjalności i form kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie) są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy. Czynności te związane są z wykonywaniem budżetu, a w konsekwencji do ich wykonywania właściwy jest organ wykonawczy gminy, stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Domniemanie, że ustawodawca chciał kompetencje rady gminy rozciągnąć również na czynności określone w art. 70a ust. 3 i 3a u.K.N. nie znajduje uzasadnienia w zasadach i dyrektywach wykładni przepisów.

Również odniesienie się do pojęcia organu prowadzącego zdefiniowanego w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm., dalej: u.P.o.) nie rozstrzyga jednoznacznie spornej kwestii, bowiem przepis ten nie definiuje pojęcia organu prowadzącego wskazując na jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to konieczność sięgnięcia do przepisów ustrojowych u.s.g., zwłaszcza art. 18 i art. 30 ust. 2 pkt 4, rozróżniających zadania poszczególnych organów gminy – stanowiącego i wykonawczego. W konsekwencji – zdaniem Wojewody – art. 70a ust. 1 u.K.N. ustanawia kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie zabezpieczenia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Pozostałe zaś czynności dokonywane na podstawie art. 70a ust. 3 i 3a u.K.N. i przepisów rozporządzenia są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i to organ wykonawczy gminy jest właściwy do ich podejmowania. Rada regulując w zaskarżonej uchwale ww. kwestie przekroczyła zatem delegację ustawową.

Z ostrożności procesowej Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w Dzienniku urzędowym woj. Wlkp. zgodnie z art. 13 u.o.a.n. Uchwała ta nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałyby ją do kategorii aktów prawa miejscowego. Co do generalnego charakteru aktu Wojewoda wskazał, że wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazaniu nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały to zauważyć należy, że to nauczyciele przypisami do konkretnej jednostki wymienionej w planie. Zaskarżona nie posiada również nor o charakterze abstrakcyjnym, bowiem zawiera podział środków ze wskazaniem ich wysokości na rzecz konkretnej placówki określonej w uchwale. Dotyczy zatem przekazania jednokrotnego, co wyklucza wielokrotne stosowanie jej przepisów. Publikacja tego rodzaju uchwały nie została też przewidziana żadnym przepisem szczególnym. Brak jest zatem podstaw prawnych do jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Wlkp.

W odpowiedzi Rada Miejska w Kobylinie wniosła o uwzględnienie skargi, jednocześnie wnosząc o odstąpienia od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wskazano, że Wojewoda w procesie nadzoru nad działalnością gminy uchybił przepisowi art. 91 ust. 1 u.s.g. i nie stwierdził nieważności tejże uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd, by móc przystąpić do formalnej i merytorycznej oceny przedmiotu sprawy zobowiązany jest uprzednio przesądzić, jakiego rodzaju akt organu stanowiącego gminy stanowi zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kobylinie z 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 r. za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę Kobylin. Innymi słowy obowiązkiem Sądu jest ustalenie i wyjaśnienie, czy mamy do czynienia z określonym w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administ5racyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) aktem prawa miejscowego, czy może z innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego niż akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podstawę do jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 70a ust. 1 i art. 91d pkt 1 u.K.N. oraz § 5 i § 6 rozporządzenia (pełne nazwy aktów i ich publikatory podano wyżej).

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

W myśl art. 70a ust. 1 u.K.N. w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. przy czym zgodnie z art. 70a ust. 3 u.K.N. Podziału środków, o których mowa w ust. 1, dokonuje się po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, zrzeszających nauczycieli. Zgodnie zaś z art. 70a ust. 3a u.K.N. ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się:

1) koszty udziału nauczycieli w seminariach, konferencjach, wykładach, warsztatach, szkoleniach, studiach podyplomowych oraz innych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli prowadzonych odpowiednio przez placówki doskonalenia nauczycieli, uczelnie oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli;

2) koszty udziału nauczycieli w formach kształcenia nauczycieli prowadzonych przez uczelnie i placówki doskonalenia nauczycieli;

3) wspomaganie szkół oraz sieci współpracy i samokształcenia dla nauczycieli prowadzonych przez placówki doskonalenia nauczycieli, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne i biblioteki pedagogiczne;

4) koszty udziału nauczycieli, o których mowa w art. 70c ust. 1, w szkoleniach branżowych;

5) koszty konsultacji i innych form doskonalenia zawodowego nauczycieli, prowadzonych przez konsultantów, o których mowa w art. 9g ust. 11a pkt 5 lit. c, artystów o znaczącym dorobku artystycznym lub dydaktycznym lub specjalistów w danym zakresie sztuki albo nauki, dla nauczycieli zajęć edukacyjnych artystycznych w szkołach artystycznych.

Stosownie do przepisu § 5 rozporządzenia organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając:

1) wnioski dyrektorów szkół, o których mowa w § 4;

2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego;

3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe;

4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8.

Organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie:

1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy;

2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane (§ 6 rozporządzenia).

Z samej treści powołanych przepisów nie wynika, czy uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w danym roku za kształcenie nauczycieli w szkołach prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego należy uznać za akt prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia charakteru prawnego tego rodzaju uchwał również kształtuje się niejednolicie. Za koncepcją zaliczającą tego rodzaju uchwały do aktów prawa miejscowego opowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 704/13 wskazując, że ich adresatem nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony w danej szkolne, zarówno aktualnie, jak i w okresie obowiązywania uchwały, ponadto jej przepisy mogą być stosowane wielokrotnie. Wedle stanowiska przeciwnego, tego rodzaju uchwałom odmawia się charakteru aktu prawa miejscowego przyjmując, że tego rodzaju akty nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, ponieważ skierowane są do podmiotów znajdujących się w strukturze organizacyjnej samorządu terytorialnego zgodnie z art. 10 u.P.o. - jej adresatami są wszyscy nauczyciele zatrudnieniu we wszystkich szkołach, przedszkolach i placówkach prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, a więc zbiór ten nie jest dowolny, ani nieograniczony. Ponadto – jak się wskazuje – uchwały tego rodzaju nie zawierają norm o charakterze abstrakcyjnym, bowiem określa się w nich szczegółowo sposób dzielenia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodnego nauczycieli w danych roku, a zatem jednorazowo wyodrębnia się i przekazuje środki z przeznaczeniem na ten cel, co wyklucza wielokrotne stosowanie przepisów uchwały (por. wyroki: WSA w Łodzi z 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 825/21, WSA w Gdańsku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 362/20; NSA z 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1234/18 - publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pierwsze stanowisko.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wedle art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art. 40 ust. 2 u.s.g. precyzuje, że Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Jak stanowi przepis art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

W judykaturze sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.2 Konstytucji). Akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej jest zatem aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych (patrz: M. Bogusz. Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego. Wydawnictwo UG. Gdańsk 2008 str. 51-83). Ani Konstytucja RP ani ustawy, w szczególności ustawa o samorządzie gminnym, nie zawierają definicji aktu prawa miejscowego. Przyjmuje się jednak, że aby taki akt stanowił przepis gminny obowiązujący powszechnie na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2160/2001 i z 18 lipca sygn. akt I OSK 669/06). Innymi słowy, są to akty normatywne, które są skierowane do nieokreślonej liczby adresatów i regulują powtarzalne wzorce zachowań. Ich cechą charakterystyczną, mimo znacznego wewnętrznego zróżnicowania, jest zakres obowiązywania ograniczający się do obszaru działania organu władzy publicznej, który ustanowił akt. Akty prawa miejscowego są wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji), co znaczy, że nie mają one samoistnego statusu – są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy. Upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno mieć źródło w normie kompetencyjnej, która jednocześnie zakreśla ogólne ramy swobody regulacyjnej organu prawodawczego. (P. Tuleja [red.] Konstytucja RP, Komentarz, wyd. II, opubl. WKP 2023).

W ocenie Sądu kompetencje prawodawcze rady gminy do ustanowienia uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w danym roku za kształcenie nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę wynikają z przepisów art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 70a ust. 1, 3 i 3a w zw. z art. 91d pkt 1 u.Kn. oraz § 5 i § 6 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 70d u.K.N.

Po pierwsze zważyć należy, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w przypadku, gdy ustawa przekazuje dane zadanie gminie, ale nie wskazuje, który z organów gminy ma to zadanie wykonać (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2685/18, publ.: j.w.). Po wtóre, zważyć należy, że przepisy u.K.N. (w szczególności art. 70a ust. 1, 3 i 3a) oraz rozporządzenia nie zawierają definicji pojęcia "organu prowadzącego", a zawarta w art. 4 pkt 16 u.P.o. definicja tegoż pojęcia określa, że należy przezeń rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne lub fizyczne.

Oddając pierwszeństwo przepisom ustawowym, na podstawie których organ prowadzący realizuje uchwałą powierzone zadania należy wskazać, że delegację ustawową do wydania rozporządzenia stanowi art. 70d u.K.N. W związku z tym w celu ustalenia znaczenia terminu "organ prowadzący" należy odwołać się do przepisów u.K.N. Ta zaś ustawa zawiera regulację wprost określającą organ prowadzący powołane do realizacji zadań wynikających z tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 91d pkt 1 u.K.N. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w (...) art. 70a ust. 1 (...) – wykonuje odpowiednio: rada gminy (...).

Idąc dalej stwierdzić należy, że przy ustaleniu znaczenia zwrotu "organ prowadzący" relewantne znaczenie ma również treść przepisu delegacyjnego - art. 70d u.K.N.. stanowi on, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia: 1. rodzaje wydatków związanych z organizacją i prowadzeniem doskonalenia zawodowego nauczycieli, które mogą być dofinansowywane ze środków, o których mowa w art. 70a ust. 1; 2. warunki, tryb i kryteria przyznawania środków, o których mowa w art. 70a ust. 1; 3. szczegółowe cele szkolenia branżowego oraz tryb i warunki kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe; - uwzględniając kompetencje organów wymienionych w art. 70a ust. 1 (...). Również zatem i treść tego przepisu potwierdza, że wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) nie pełni funkcji organu prowadzącego w zakresie zadań określonych w art. 70a ust. 1 u.K.N., lecz zadania określone tym przepisem należą natomiast do zadań rady gminy. Zadanie to polega na wyodrębnieniu w budżecie rady gminy (organu prowadzącego) środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W ocenie Sądu przepisy art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 u.K.N., do których nawiązują § 5 i § 6 rozporządzenia precyzują jedynie zapisy art. 70a ust. 1 u.K.N., wskazując na konkretne koszty związane z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Z kolei art. 70a ust. 3 u.K.N. opisuje procedurę podziału środków wyodrębnionych w budżecie rady gminy. Podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego (tu - artykułu) charakteryzuje samodzielność treściowa. Innymi słowy podstawowa jednostka redakcyjna powinna prezentować właściwy dla niej jeden temat, którym jest nazwa działania lub stosunku, do którego ma zastosowanie wyrażona w niej norma. Elementy składowe jednostki podstawowej powinny dotyczyć tego jednego wiodącego tematu. Podstawowe jednostki redakcyjne powinny być ułożone w tekście prawnym w pewnym ciągu logicznym, zwiększającym spójność oraz ułatwiającym konstrukcję odesłań wewnątrztekstowych (por. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy Akty wykonawcze Prawo Miejscowe pod red. A. Malinowskiego, Warszawa 2009, s. 319). Należy zatem przyjąć, że art. 70a u.K.N. zawiera samodzielność treściową obejmującą wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i zarazem podział tych wyodrębnionych środków. Oznacza to, że organem właściwym do podziału środków w rozumieniu art. 70 ust. 3 u.K.N. jest ten sam organ prowadzący, o którym mowa w art. 70a ust. 1 u.K.N. Systemowa wykładnia przepisów u.K.N. dowodzi, że organem prowadzącym w rozumieniu § 5 i § 6 rozporządzenia jest rada gminy, a nie organ wykonawczy gminy (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 128/24, publ.: j.w.).

Reasumując powyższy wywód uznać należy, że przedmiotowa uchwała została wydany przez upoważniony - mocą art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. - do wydania aktu prawa miejscowego organ.

Odnośnie charakteru norm zawartych w uchwale, a odnoszących się do zaplanowania dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w 2024 r. (§ 1 uchwały w zw. z załącznikiem), ustalenia specjalności (nauczycielskich), na które przysługuje dofinansowanie w 2024 r. (§ 2 uchwały), ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie w ramach doskonalenia zawodowego nauczycieli w roku 2024 r. (§ 3 ust. 1 uchwały), czy ustalenia rodzaju studiów i kursów objętych maksymalną kwotą dofinansowania (§ 3 ust. 2 uchwały) Sąd stoi na stanowisku, że przepisy uchwały zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Adresatem regulacji uchwały Rada uczyniła bowiem rodzajowo (a nie indywidualnie) określoną grupę podmiotów – nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Kobylin. Owo wskazanie adresatów norm nastąpiło poprzez określenie cech rodzajowych osób – nauczyciele zatrudnieni w 2024 r. w szkołach prowadzonych przez tę Gminę. Chodzi zatem o każdą osobę, która w tymże roku jest lub stanie się (w ciągu roku) nauczycielem pracującym w szkole prowadzonej przez Gminę Kobylin o określonej w § 2 specjalności i zamierza uzyskać dofinansowanie opłat za kształcenie, czy doskonalenie zawodowe. Grupa tychże osób nie jest więc precyzyjnie określona liczbowo, ani indywidualnie, lecz rodzajowo. Oznacza to, że adresacie zostali zdefiniowani generalnie.

W ocenie Sądu bez znaczenia jest, że grupa adresatów przepisów uchwały nie jest dowolna, czy nieograniczona. Każdy bowiem akt prawa miejscowego adresowany jest do grona osób (podmiotów), którego określone w takim akcie normy (nakazy, zakazy, uprawnienia lub obowiązki) dotyczą. Przykładowo, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP wydane na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) mają charakter aktów prawa miejscowego, bowiem adresowane są do wszystkich w danej gminie strażaków ratowników członków OSP (przykł.: wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Po 681/23, wyrok WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 381/23, publ.: j.w.). Przyjmuje się, że uchwały te zawierają normy generalne pomimo, że adresowane są jedynie do ściśle określonej grupy, choć nieokreślonej indywidualnie (imiennie) strażaków ratowników będących członkami OSP w danej gminie.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zawiera również normy o charakterze abstrakcyjnym, a zatem takie które ustalają w sposób powtarzalny, przy spełnieniu pewnych przesłanek (podmiotowych i przedmiotowych) treść przyznanego adresatowi normy uprawnienia, czy nałożonego nań obowiązku. Każdorazowo bowiem w roku 2024 nauczyciel którejkolwiek ze szkół prowadzonych przez Gminę Kobylin o jednej z wymienionych w § 2 uchwały specjalności uprawniony jest do określonej w § 3 uchwały maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie i doskonalenie zawodowe. Tym samym uchwała nie ma również charakteru jednorazowego. Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych akty o podobnym do badanego – gminne roczne programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy kwalifikuje się jako akty prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy w sprawach II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16, II SA/Bd 466/22; WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 511/18; w Krakowie w sprawie II SA/Kr 173/18), jak i NSA: wyroki w sprawach II OSK 1574/18, II OSK 195/17, II OSK 3245/14, II OSK 221/16, II OSK 3051/15, II OSK 37/13 – publ.: j.w.).

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego.

Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w trybie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd ma na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Kobiecinie wywiódł Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05; publ.: j.w.).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały, wobec czego władny był zaskarżyć ją w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 1358/22, publ.: j.w.). Do istotnych wad uchwały rady gminy, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2517/23, publ.: j.w.).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził, by zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem. W wywodach skargi nie wykazano, by wskazywane przez organ nadzoru uchybienia nosiły ciężar istotnych naruszeń prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 70a ust. 3 i ust. 3a u.KN. oraz § 5 i § 6 rozporządzenia w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wkroczenie Rady Miejskiej w Kobylinie w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie podziału środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenie specjalności i form kształcenia, Sąd wskazuje na przedstawione wyżej rozważania dotyczące kompetencji rady gminy w zakresie podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie.

W ocenie Sądu, zważywszy na przyjęte w art. 40 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady gminy do podejmowania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, jak również brak w § 5 i 6 rozporządzenia w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli (...) definicji pojęcia "organu prowadzącego", a także związany charakter norm zawartych w art. 70a ust. 1 u.K.N. z normami określonymi w art. 70a ust. 3 i 3a u.K.N. oraz treść art. 91d pkt 1 u.K.N. Sąd uznał, że rada gminy, a nie jak wskazuje organ nadzoru - wójt (burmistrz, czy prezydent miasta), jest właściwa nie tylko do wyodrębnienia w budżecie gminnym środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli (art. 70a ust. 1 u.K.N.), ale również do podziału tychże środków (art. 70a ust. 3 u.K.N.), ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz form i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane (art. 70a ust. 3a u.K.N. w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia oraz art. 70a ust. 3 i 3a u.K.N. nie przeciwstawił kompetencji przyznanej radzie gminy przepisem art. 91d pkt 1 u.K.N. do podejmowania działań określonych w art. 70a ust. 1 u.K.N. to należy uznać, uwzględniwszy związany charakter norm zawartych w art. 70a u.K.N. oraz zasadę domniemania właściwości rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.), że Rada Miejska w Kobylinie uprawniona była do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie może zatem być tu mowy – jak twierdzi w skardze organ nadzoru - o rozciąganiu kompetencji rady gminy na czynności, o których mowa w art. 70a ust. 3 i 3a u.K.N. Kompetencji takich ustawodawca nie przyznał bowiem organowi wykonawczemu gminy.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody jakoby zaskarżona uchwała miała w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. charakter wykonawczy wobec uchwały budżetowej. Uchwała ta przyjmując plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz określając maksymalne kwoty dofinansowania opłat za doskonalenie zawodowe nauczycieli, jak i formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane, wypełnia hipotezę normy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g. odnośnie organizacji instytucji gminnych jakimi są szkoły prowadzone przez Gminę Kobylin, jak i zasad zarządu mieniem gminy – podziału środków przeznaczonych w 2024 r. z budżetu Gminy Kobylin na doskonalenie zawodowe nauczycieli. W uchwale poza bowiem podziałem środków przeznaczonych w budżecie gminnym na dofinansowanie zawodowe nauczycieli szkół prowadzonych przez Gminę Kobylin ustalono, jakie specjalności objęte będą dofinansowaniem (§ 2), jaka będzie maksymalna będzie kwota dofinansowania (§ 3) oraz jaki organ (podmiot) będzie decydował o przyznaniu i wysokości dofinansowania nauczycielom i dyrektorowi szkoły (§ 4 uchwały).

Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia przez Radę art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 u.o.a.n. poprzez uznanie, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji, Sąd odwołuje się do powyższych rozważań, w których wyjaśnił, powody dla których uznał, że uchwała nosi cechy aktu prawa miejscowego. Zawarcie w § 5 uchwały wymogu jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Wlkp. nie narusza wspomnianych przepisów u.o.a.n.

W tym stanie sprawy Sąd uznając skargę za niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.