Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2780/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 10a ust 1 art. 19a ust 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 274/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., nr SKO Gd/151/20 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 274/20 uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 lutego 2020 r. nr SKO Gd/151/20 i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę stacji telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., z obszarem oddziaływania do czasu wydania ostatecznej decyzji o wpisie zabytku do rejestru nieruchomości województwa pomorskiego układu ruralistycznego wsi K. wraz z otoczeniem.

Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że prawa wpisu do rejestru zabytków nie powinna być traktowana jako zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego m.in. z tego względu, że decyzja ta, biorąc pod uwagę jej charakter, i tak nie uprawnia inwestora do realizacji inwestycji, a niezależnie od tego - do czasu wpisu do rejestru zabytków lub odmowy tego wpisu, nie będzie uprawniać inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu potencjalnego zabytku lub jego otoczenia.

2. J. S. (uczestnik postępowania) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez wadliwe przyjęcie, iż zawieszenie postępowania było nieprawidłowe, z czym nie można się zgodzić;

2) art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp), w zw. z art. 10a ust. 1 w zw. z art. 19a ust. 1a ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej uozoz) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez wadliwą interpretację przepisów z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że nie istnieje obowiązek uzgodnienia decyzji z konserwatorem zabytków, pomimo że przepisy wskazują na taką konieczność. Naruszenie to prowadzi do sytuacji, w której inwestor może dysponować decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwoleniem na budowę, które staną się bezprzedmiotowe po wpisaniu do rejestru.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.3. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy konieczne było zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do czasu wydania ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego układu ruralistycznego wsi K. wraz z otoczeniem nieruchomości. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (wyroki NSA z: 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1186/19, 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 4045/19; 26 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1400/18; 16 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2349/15; 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 321/14; 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1345/13). Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, powinien być realny, faktyczny i bezpośredni.

3.4. Przy tym art. 53 ust. 4 pkt 2 uozoz wprowadza obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast art. 10a ust. 1 uozoz przewiduje, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.

3.4. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie występuje taki związek pomiędzy wynikiem postępowania o wpis do rejestru zabytków a ustaleniem lokalizacji, który skutkowałby koniecznością zawieszenia postępowania. W ramach postępowania w sprawie wpisu do rejestru nie ustala się bowiem kwestii, które warunkują wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skutkiem decyzji organu konserwatorskiego jest objęcie jej reżimem ochrony konserwatorskiej, co skutkuje koniecznością uzgodnienia projektu decyzji, dopóki jednak nieruchomość nie jest objęta wpisem, taki obowiązek uzgodnienia nie istnieje.

3.5. W świetle powyższego wyłącznie wpis do rejestru, a nie samo wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu nakłada na organ obowiązek uzgodnienia decyzji. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie jest kwestia, czy dany obiekt budowlany lub obszar winien zostać wpisany do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1369/10). Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie jest zasadny, ponieważ brak było konieczności zawieszenia postępowania, co Sąd I instancji wyjaśnił szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

3.6. Niezasadny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp w zw. z art. 10a ust. 1 w zw. z art. 19a ust. 1a uozoz. Po pierwsze, przepis art. 19 ust. 1a uozoz nie rozszerza zakresu ochrony na nieruchomości stanowiące potencjalnie zabytki, a po drugie to art. 10a uozoz stanowi formę ochrony tymczasowej nieruchomości w trakcie postępowania w wpis do rejestru. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że w takiej sytuacji w istocie inwestor może dysponować pozwoleniami w tym decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwoleniem na budowę, lecz nie może rozpocząć prowadzenia robót budowlanych. W pewnym sensie jest to ryzyko inwestora, którym nie jest skarżący kasacyjnie. Art. 10a ust. 2 uozoz przewiduje, że zakaz prowadzenia prac budowlanych dotyczy robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Jednakże kwestia ta nie może oznaczać automatycznie konieczności zawieszania każdego postępowania lokalizacyjnego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków.

3.7. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.

3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.