Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 164/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
658
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. Ś. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dowódcę [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dowódcę [...] w zakresie zaopiniowania wniosku skarżącego z dnia 10 października 2022 r. i przesłania go zgodnie z właściwością, orzekając, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dowódcę [...] do załatwienia wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Dowódcy [...] na rzecz L. Ś. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. Ś. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dowódcę [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący pismem z dnia 10 października 2022 r. wystąpił do Dowódcy [...] (dalej: organ) z wnioskiem o powołanie do zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wskazał na chęć kontynuacji kariery zawodowej jako żołnierz zawodowy. Wskazał, że jest chorążym, absolwentem Szkoły Chorążych Wojsk Inżynieryjnych, gotowym do pełnienia służby na stanowisku odpowiadającym jego wykształceniu. Zaznaczał, że Minister Obrony Narodowej w postanowieniu z dnia 23 września 2022 r. jednoznacznie wskazał, że nie otrzymał od organu informacji o niepowołaniu do służby wojskowej sugerując kolejny wniosek w tej sprawie.

Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. organ poinformował Skarżącego, że obecnie w strukturach [...] nie ma stanowiska, które mógłby mu zaproponować.

Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. Skarżący złożył ponaglenie do Ministra Obrony Narodowej za pośrednictwem Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we W. Domagał się m.in. stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rekrutacji, zobowiązania do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu podkreślał, że nie otrzymał od Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji ani skierowania do właściwej komisji lekarskiej na badania ani decyzji. Podkreślał, że odbył dobrowolną służbę wojskową i zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. obronie Ojczyny (Dz.U. z 2022 r., poz. 2305 ze zm., dalej ustawa o obronie Ojczyny) ma pierwszeństwo w powołaniu do zawodowej służby wojskowej. Ponieważ był już weryfikowany przez komisję lekarską organ winien jedynie wysłać do niego skierowanie na ponowne badania psychologiczne, a następnie wydać decyzję w przedmiocie powołania do służby wojskowej. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) wywodził zwłokę organu w rozpoznaniu jego wniosku.

Pismem z dnia 14 marca 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ polegające na braku zaopiniowania wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej Skarżącego – jako żołnierza, o którym mowa w art. 174 ustawy o obronie Ojczyzny i przesłania go do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we W.

Zarzucał naruszenie art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1- § 3 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie, mimo niewielkiego stopnia jej skomplikowania, a także posiadania wszelkich dokumentów przez organ do rozstrzygnięcia sprawy; art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w wymaganym terminie i przyczynach zwłoki, a przez to uniemożliwienie Skarżącemu wzięcia aktywnego udziału w postępowaniu i przyczynienia się do szybszego załatwienia sprawy.

Strona wnioskowała o zobowiązanie do załatwienia sprawy w terminie 7 dni; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; dopuszczenie załączonych do skargi dowodów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Strona wskazała, że w lipcu 2020 r. złożyła wniosek o powołanie do służby wojskowej, który został przez organ pozytywnie zaopiniowany lecz z przyczyn niezależnych do Skarżącego nie doszło do powołania go do zawodowej służby wojskowej. W dniu 10 października 2022 r. Skarżący, służący obecnie jako podoficer Terytorialnej Służby Wojskowej, złożył ponowny wniosek o powołanie do zawodowej służby wojskowej. Wobec braku odpowiedzi wielokrotnie kontaktował się z Wojskowym Centrum Rekrutacji we W. chcąc ustalić sposób procedowania w sprawie. W dniu 4 stycznia 2023 r. Strona złożyła ponaglenie domagając się stwierdzenia bezczynności Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we W. W odpowiedzi organ wyższego stopnia wskazał, że nie doszło do bezczynności (przewlekłości), gdyż organ ten nie otrzymał opinii dotyczącej wniosku Strony, żołnierza, o którym mowa w art. 174 ustawy o obronie Ojczyzny, o powołanie do zawodowej służby wojskowej. Wobec tego w dniu 14 marca 2023 r. Skarżący wniósł ponaglenie do organu. Do chwili wniesienia skargi organ nie wydał opinii w sprawie wniosku o powołanie Strony do zawodowej służby wojskowej, nie poinformował strony o innym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach, dla których rozstrzygniecie nie zostało wydane w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. W opinii Strony postępowanie nie jest skomplikowane, a wszelkie czynności winny zostać wykonane maksymalnie w ciągu dwóch miesięcy od wpływu wniosku do organu. Zdaniem Skarżącego, ponieważ terminy zaopiniowania kandydata nie zostały określone ani w ustawie o obronie Ojczyny ani w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 czerwca 2022 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz.U. 2022 r., poz. 1384 dalej: rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2022 r.), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zwracał jednak uwagę na ducha ustawy o obronie Ojczyzny, która w art. 82 przewiduje bardzo krótki – nie dłuższy niż dwa dni - termin rekrutacji. W dalszych wywodach wskazywał, że ocena bezczynności ma charakter obiektywny, przywołał regulacje art. 35 k.p.a. oraz posiłkując się orzecznictwem zdefiniował pojęcie przewlekłości wywodząc, że występuje ona w rozpoznawanej sprawie, co potwierdza fakt kolejnego wnioskowania o powołanie do zawodowej służby wojskowej. Z tej okoliczności Strona wywodziła, że obecnie wystarczy potwierdzenie wcześniejszych opinii pozytywnych. Do dnia wniesienia skargi Strona nie uzyskała informacji o zaopiniowaniu jego wniosku, co dowodzi przewlekłego prowadzenia postępowania, naruszenia zasady szybkości oraz bezczynności organu w podjęciu wskazanych działań.

Do skargi Strona załączyła szereg pism:

Pismo organu z dnia 17 listopada 2021 r. stanowiące odpowiedź na wniosek Strony o powołanie na stanowisko podoficera we wskazanej jednostce, wyjaśniające, że powód odmowy powołania Strony na to stanowisko jest niejawny.

Wniosek z dnia 14 czerwca 2021 r. kierowany do Departamentu Kadr MON w sprawie wydania decyzji w prawidłowej formie, sprawa dotyczyła wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej.

Pismo datowane na dzień 14 stycznia 2022 r. kierowane do Strony przez Dowódcę Wojsk Obrony Terytorialnej informujące o trybie i właściwości w zakresie powołania na stanowisko służbowe.

Pismo organu z dnia 16 marca 2022 r. informujące o zakończeniu rekrutacji do zawodowej służby wojskowej.

Wniosek Skarżącego z dnia 4 kwietnia 2022 r. o wydanie decyzji w prawidłowej formie oraz o powołanie do zawodowej służby wojskowej, kierowany do Departamentu Kadr MON.

Wniosek Strony o powołanie do zawodowej służby wojskowej z dnia 10 października 2022 r.

Ponaglenie z dnia 14 stycznia 2023 r. kierowane do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we W. w sprawie bezczynności i przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 10 października 2022 r.

Pismo Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we W. z dnia 16 stycznia 2023 r. przekazujące ponaglenie Skarżącego do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji informujące, że do organu nie wpłynął wniosek Strony.

Pismo Strony z dnia 27 stycznia 2023 r. kierowane do Szefa Ośrodka Zamiejscowego we W. Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji dotyczące przekazania ponaglenia informujące o składanych przez Stronę wnioskach o powołanie do zawodowej służby wojskowej.

Postanowienie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji z dnia 9 lutego 2023 r. stwierdzające, że Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji we W. nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Strony z dnia 10 października 2022 r. o powołanie do zawodowej służby wojskowej był adresowany do Dowódcy [...] we W., a nie do Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji we W., do którego do chwili obecnej nie wpłynął. Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji we W. nie jest organem właściwym do powołania Strony do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Powołując się na § 5 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2022 r. organ wskazał, że w przypadku Skarżącego (żołnierza, o którym mowa w art. 174 ustawy o obronie Ojczyzny) dowódca jednostki opiniuje wniosek o powołanie i przesyła do szefa WCR właściwego ze względu na miejsce stacjonowania jednostki wojskowej lub pododdziału jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, wyłącznie w celu realizacji czynności wymienionych w § 3 ust. 4-12 rozporządzenia. Organ zaznaczał, że taki wniosek nie wpłynął, nadto ani Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji we W. ani Szef Centralnego Centrum Rekrutacji nie mają wpływu na sposób procedowania wniosku przez organ, gdyż organem wyższego rzędu nad Dowódcą [...] we W. jest Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej.

Ponaglenie z dnia 14 stycznia 2023 r. kierowane do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji za pośrednictwem organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając wniosek wskazał, że ponaglenie zostało wniesione razem ze skargą i nadal jest procedowane, tym samym nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.). Aby wnieść skargę na bezczynność Skarżący wninien poczekać na rozstrzygniecie ponaglenia, co nie nastąpiło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na tej podstawie Sąd jest powołany do badania bezczynności organu w zaopiniowaniu wniosku Skarżącego o powołanie do zawodowej służby wojskowej i przekazania go do wojskowego centrum rekrutacji (WCR).

Stosownie do przepisu art. 185 ust. 1 i ust. 3 i 4 ustawy o obronie Ojczyzny powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (ust.1). Stosunek służbowy żołnierza zawodowego powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do tej służby (ust. 3). Termin rozpoczęcia pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz stanowisko służbowe, na jakim będzie pełniona ta służba, określa rozkaz personalny (ust. 4).

Warunki powołania do służby wojskowej określa przepis art. 187 ustawy o obronie Ojczyzny, który w ust. 3 zawiera delegację dla Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia trybu i sposób powoływania do zawodowej służby wojskowej, uwzględniając konieczność zapewnienia sprawności procesu powoływania i ustalania przydatności do zawodowej służby wojskowej osób ubiegających się o powołanie do tej służby oraz mając na uwadze kategorie tych osób, w tym żołnierzy pełniących różne rodzaje służby wojskowej.

Na tej podstawie w dniu 27 czerwca 2022 r. Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz.U. 2022r., poz. 1384 dalej: rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2022 r.).

Istotna z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest regulacja art. 174 ustawy o obronie Ojczyzny stwierdzająca, że żołnierz OT może być powołany do zawodowej służby wojskowej, jeżeli pełnił czynną służbę wojskową przez okres co najmniej 2 lat i uzyskał pozytywną opinię służbową.

Z zapisów § 5 ust. 1 i ust. 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku złożenia wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej przez żołnierza, o którym mowa w art. 146 ust. 5, art. 174 lub art. 244 ustawy, zwanego dalej "żołnierzem", dowódca jednostki wojskowej opiniuje ten wniosek i przesyła go do szefa WCR właściwego ze względu na miejsce stacjonowania jednostki wojskowej lub pododdziału jednostki wojskowej, w której żołnierz ten pełni służbę (ust. 1). Czynności wymienione w § 3 ust. 4-12 realizuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisy, do których odwołuje się cytowana norma stanowią, że szef WCR (wojskowego centrum rekrutacji) ustala, czy kandydat spełnia warunki do powołania do zawodowej służby wojskowej w danym korpusie, oraz dokonuje analizy wolnych stanowisk służbowych w jednostkach wojskowych pod względem możliwości wyznaczenia na stanowisko zgodnie z preferencjami kandydata oraz wymogami i kwalifikacjami określonymi w Karcie Opisu Stanowiska Służbowego (ust. 4). W przypadku gdy nie ma wolnych stanowisk służbowych odpowiadających preferencjom kandydata, a wyraża on wolę pełnienia służby w innych jednostkach wojskowych, szef WCR podejmuje działania zmierzające do powołania go na stanowisko służbowe zgodnie z jego kwalifikacjami (ust. 5). Po wyrażeniu przez kandydata woli pełnienia zawodowej służby wojskowej na określonym stanowisku służbowym szef WCR informuje o tym dowódcę jednostki wojskowej, który weryfikuje i uzgadnia możliwość wyznaczenia kandydata na wskazane stanowisko służbowe. W przypadku pozytywnej weryfikacji dowódca jednostki wojskowej przesyła do szefa WCR zaświadczenie o możliwości wyznaczenia na wskazane stanowisko służbowe, wraz z określeniem terminu ważności tego zaświadczenia (ust. 6). W przypadku braku możliwości wyznaczenia kandydata na wskazane stanowisko dowódca jednostki wojskowej przekazuje tę informację do szefa WCR i jednocześnie może zaproponować inne stanowiska służbowe (ust. 7). Szef WCR zleca badanie psychologiczne celem wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań do pełnienia zawodowej służby wojskowej przez kandydata (ust. 8). Szef WCR kieruje kandydata do dowolnie wybranej przez niego wojskowej komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia zawodowej służby wojskowej, a w przypadku określania zdolności do służby wojskowej w poszczególnych rodzajach Sił Zbrojnych oraz rodzajach wojsk - do właściwej rzeczowo wojskowej komisji lekarskiej (ust. 9). Wniosek wraz z dokumentami, o których mowa w ust. 1 i 2, wtórnikiem karty ewidencyjnej, orzeczeniem psychologicznym, orzeczeniem wojskowej komisji lekarskiej, informacją o karalności z ewidencji wojskowej lub z Krajowego Rejestru Karnego, zaświadczeniem o możliwości wyznaczenia na wskazane stanowisko służbowe, o którym mowa w ust. 6, opinią dotyczącą wcześniejszych okresów pełnienia służby wojskowej, sporządzoną na podstawie dokumentów znajdujących się w WCR, oraz w przypadku byłych żołnierzy zawodowych - teczką akt personalnych szef WCR przesyła do właściwego organu wojskowego, o którym mowa w art. 186 ust. 1 ustawy (ust. 10). Dalsze jednostki redakcyjne nie mają istotnego znaczenia dla sprawy.

Istotne są natomiast zapisy §§ 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2022 r. stanowią one, że powołanie kandydata albo żołnierza do zawodowej służby wojskowej następuje w drodze rozkazu personalnego, o którym mowa w art. 186 ust. 1 ustawy (§ 6 ust. 1). W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2 albo § 5 ust. 1, właściwy organ wojskowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 ustawy, przesyła rozkaz personalny o powołaniu kandydata albo żołnierza do zawodowej służby wojskowej organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe, jeżeli sam nie jest tym organem (§ 7 ust. 1). Odmowa powołania do zawodowej służby wojskowej następuje w formie decyzji wydanej przez właściwy organ wojskowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 ustawy, która jest doręczana kandydatowi albo żołnierzowi oraz przesyłana do organu właściwego do wyznaczenia na stanowisko służbowe (ust. 2).

Stosownie zaś do art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457 i 1855). Dalsze regulacje zawierają wyłączenie stosowania ww. regulacji do określonych enumeratywnie spraw, przy czym nie dotyczą one sprawy, na tle której zaistniał rozpoznawany obecnie spór.

Z przywołanych przepisów wynikają istotne dla sprawy fakty, po pierwsze ustawa o obronie Ojczyzny jest niewątpliwie regulacją ze sfery stosunków administracyjnych. Zarówno stosunek służbowy żołnierzy zawodowych, jak i stosunek służbowy żołnierzy niebędących żołnierzami zawodowymi są stosunkami administracyjnoprawnymi. Inne obowiązki wynikające z ustawy, a nakładane na obywatela w związku z wypełnianiem ustawowego, a nawet konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny, również mają taki charakter – właściwy administracyjnoprawnej relacji podporządkowania władczemu rozstrzygnięciu administracji (świadczenia osobiste i rzeczowe, przeznaczenie do służby zastępczej). Analiza ustawy o obronie Ojczyzny prowadzi do wniosku, że tylko wyjątkowo stosunki w niej uregulowane mają charakter cywilnoprawny. Należą do nich świadczenia odszkodowawcze w związku z wypadkiem lub chorobą w związku ze służbą oraz odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych (niezależnie od administracyjnego trybu dochodzenia tych roszczeń stanowią one roszczenia o charakterze cywilnoprawnym) (por. J. Bulira [w:] Obrona Ojczyzny. Komentarz, red. H. Królikowski, Warszawa 2023, art. 122).

Zgodnie z treścią przywołanych regulacji powołanie do pełnienia zawodowej służby wojskowej poprzedzone jest procesem rekrutacyjnym, szczegółowo uregulowanym w przepisach dla poszczególnej kategorii żołnierzy i kandydatów. Procedura ta wszczynana wnioskiem zainteresowanego kończy się w momencie powołania do pełnienia zawodowej służby wojskowej, co przybiera formę rozkazu personalnego lub też odmowy powołania, to zaś następuje w formie decyzji.

Poczynione uwagi mają na celu wykazanie, że w dacie złożenia wniosku rozpoczyna się postępowanie rekrutacyjne, którego wynikiem jest władcze rozstrzygnięcie. Służy od niego odwołanie i w dalszej kolejności skarga, przy czym środki te przysługują wyłącznie określonej w ustawie grupie podmiotowej – żołnierzom. Zgodnie z art. 2 pkt 39 ustawy o obronie Ojczyzny taki status taki mają osoby pełniące czynną służbę wojskową. W rozumieniu art. 130 ust. 1 ww. ustawy czynna służba wojskowa polega na pełnieniu zasadniczej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej (podkreślenie sądu); służby w aktywnej rezerwie w dniach tej służby oraz odbywaniu ćwiczeń wojskowych w ramach pasywnej rezerwy; zawodowej służby wojskowej; służby w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Zatem na mocy art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny w sprawach tych będzie miał zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, co uzasadnia właściwość Sądu do badania sprawności postępowania w przyjętym procesie rekrutacyjnym i czyni zasadnym zarzuty Strony podnoszące bezczynność organu w procedowaniu jego wniosku z dnia 10 października 2022 r.

Jak wynika z akt sprawy Skarżący jest żołnierzem terytorialnej służby wojskowej, tym samym do procedowania wniosku o powołanie do zasadniczej służby wojskowej będą miały zastosowanie przepisy § 5 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2022 r. Z ich treści wynika obowiązek dowódcy jednostki wojskowej do zaopiniowania wniosku żołnierza i przekazania go do szefa WCR właściwego ze względu na miejsce stacjonowania jednostki wojskowej lub pododdziału jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę.

Ustawa o obronie Ojczyzny i wskazane rozporządzenie nie określa terminu na dokonanie tej czynności, zważywszy jednak na administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego żołnierzy, formy przewidzianych prawem rozstrzygnięć dotyczących kształtowania tej relacji, możliwość wnoszenia środków odwoławczych i środków zaskarżenia, z wyraźnym odesłaniem do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może budzić zastrzeżeń pogląd, że w sprawie znajdą zastosowanie zasady ogólne odnoszące się do terminów procedowania. Zgodnie zaś z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącego z dnia 10 października 2022 r. o powołanie do zawodowej służby wojskowej do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 14 marca 2023 r. nie został zaopiniowany i przekazany zgodnie z treścią powołanego przepisu. W tych okolicznościach organowi należy postawić zarzut bezczynności jak i przewlekłego procedowania w przedmiocie rzeczonego wniosku, gdyż przez okres pięciu miesięcy organ nie podjął wskazanych w przepisach czynności. Taka opieszałość narusza wskazaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, a także przekracza terminy zastrzeżone dla rozpoznania spraw (art. 35 k.p.a.).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność oznacza sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 12 k.p.a. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

W tym samym przepisie art. 37 § 1 k.p.a., w dalszej jednostce redakcyjnej (pkt 2), ustawodawca zdefiniował pojęcie przewlekłości postępowania ujmując ją jako sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, dostępne w CBOSA).

Przy czym stan i pojęcie bezczynności, czy też przewlekłość odnosi się nie tylko do orzeczeń (decyzji, postanowień) ale także innych niż wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

W opinii Sądu organ zobowiązany do podjęcia określonych prawem czynności nie może pozostawać bierny, tak jak w rozpoznawanej sprawie i zaniechać nadania podaniu Strony dalszego biegu. Zaopiniowanie podania i przekazanie go właściwego organu celem podjęcia dalszych czynności w procesie rekrutacji stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na tej postawie Sąd stwierdził bezczynność i przewlekłe procedowanie w sprawie wniosku Strony z dnia 10 października 2022 r., zobowiązując organ do dokonania czynności wynikającej z przywołanych zapisów, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ramach prowadzonego postępowania Sąd nie wkracza uznanie organu, co do kierunku, czy treści zaopiniowania wniosku, stwierdza jedynie czy czynność taka powinna zostać dokonana oraz czy organ wywiązał się ze swoich obowiązków. Merytoryczna ocena tej czynności pozostaje nie tylko poza zakresem tej sprawy ale także poza kognicją Sądu, ocenia on jedynie czy podjęto działania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) obliguje Sąd do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Wywodząc taką kwalifikację konieczne jest uznanie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Odnotowania bowiem wymaga, że pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. organ poinformował Skarżącego, że obecnie nie ma stanowiska, które może mu zaproponować. Jakkolwiek działanie organu nie realizowało obowiązków wynikających z przywołanych zapisów, to w kontekście udzielonego wyjaśnienia nie sposób wywodzić lekceważenia Strony, czy złej woli po stronie organu. To zaś wyklucza stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Końcowo koniecznym jest odniesienie się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a wnioskującej o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej łącznie z ponagleniem, bez oczekiwania na rozpoznanie ponaglenia.

W opinii Sądu wniesienie ponaglenia, w sprawach, w których jest ono wymagalne, jest warunkiem dopuszczalności skargi (art. 52 § 1p.p.s.a), żaden jednak przepis, w tym powołany, nie zawiera wymogu rozpoznania samego ponaglenia. Tym samym dla uznania wyczerpania przez stronę toku instancji, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek.

Rozwijając tę tezę trzeba wskazać, że o ile wniesienie ponaglenia ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłość), o tyle zajęcie stanowiska przez organ nadrzędny nie ma wpływu na badanie zaistnienia bezczynności przez sąd administracyjny. Należy bowiem podkreślić, że postanowienie wydane w następstwie rozpoznania ponaglenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Już samo wniesienie ponaglenia otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest rozpoznanie ponaglenia i ewentualne wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Warunku takiego nie przewidują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywiście, niemal równoczesne skierowanie ponaglenia wraz z wniesieniem skargi na bezczynność, tak jak zostało to uczynione w niniejszej sprawie, istotnie ogranicza możliwość reakcji organu w postępowaniu administracyjnym na zarzuty strony w kwestii istnienia stanu bezczynności, nie niweczy jednak dopuszczalności skargi na bezczynność. Z przepisów nie wynika bowiem, jaki czas powinien dzielić wniesienie ponaglenia od wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłość. Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w tym względzie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1496/23 (dostępne w CBOSA), stwierdzające, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie. Należy zwrócić uwagę, że ponaglenie skierowane jest bezpośrednio do organu, zaś skarga wnoszona jest do sądu za jego pośrednictwem. Równoczesne wniesienie obu środków również w wymiarze faktycznym nie ogranicza organu w możliwości rozpoznania ponaglenia. Natomiast uniezależnienie możliwości wniesienia skargi od rozpoznania ponaglenia ma swoje uzasadnienie, także aksjologiczne, w zapewnieniu stronom ochrony praw, niezależnie od stanowiska zajętego przez organ.

Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność. Wprowadził jedynie warunek, że skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19, dostępny w CBOSA). Brak jest zatem normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowego warunku realizacji prawa do sądu, jakim byłby wymóg, aby dla dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne było nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny byłby także upływ terminu na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia wobec ponaglenia przez organ. Należy zauważyć, że taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest stosowana również w orzecznictwie, które przyjmuje w oparciu o powołany przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1314/19, z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19, z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13; z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18 dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości wniesienia skargi od rozpoznania ponaglenia, to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. Skarga na bezczynność i przewlekłość może być zatem wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 893/13, z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 326/16, z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1478/12, z dnia 10 października 2013r. sygn. akt I OZ 854/13, orzeczenia dostępne w CBOSA ). W uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje na to, że musi ona być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. W sprawach bezczynności oraz przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Nie ma zatem istotnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu administracyjnego, skoro skierowanie takiego ponaglenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 950/23, dostępne w CBOSA). Do ustalenia, czy skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna, wystarczające jest stwierdzenie, że została poprzedzona ponagleniem.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że takie ponaglenie wpłynęło, co potwierdza także organ w odpowiedzi na skargę, zatem zasadne stało się merytoryczne rozpoznanie merytoryczne skargi.

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa w zakresie zaopiniowania i przekazania wniosku Strony z dnia 10 października 2022 r. Sąd orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zobowiązał organ do dokonania czynności, co do których stwierdził opieszałe działania organu, zakreślając termin 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzeczenie o kosztach (pkt III sentencji wyroku) ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).