Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 97/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 186 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 192
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 1, art. 3 pkt 2, 14, 21, 30, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 lit.c, ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1, art. 35 a ust. 1 i 2 pkt 1-3, ust. 4, art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 1 oraz art. 38 a
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1468/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1468/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. w części, w której utrzymano w mocy pkt IV decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym; ponadto zasądził od Ministra Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] września 2017 r. w punkcie I zmienił udzielone stronie pozwolenie zintegrowane (decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], którą udzielił pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych funkcjonującej w ramach [...] Sp. z o.o. w J.) w ten sposób, że:

A) w pkt 1. pkt 1.1. decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. odnoszącym się do rodzaju i warunków eksploatacji instalacji zmienił parametr instalacji kompostowani odpadów zielonych oraz innych bioodpadów w następującym brzmieniu: "Przepustowość instalacji kompostowni odpadów zielonych oraz innych bioodpadów: 10 000,00 Mg/rok (27,4 Mg/dobę)", a także

B) w pkt 2. dotyczącym pkt 1.1.1.1;

C) w pkt 3 dotyczącym pkt 1.1.2.1 ppkt 2 lit. d;

D) w pkt 4. dotyczącym ppkt.c w pkt 1.1.2.1.2;

E) w pkt 5 dotyczącym pkt 1.6.3.1.5;

F) w pkt 6 dotyczącym pkt 1.6.3.2.5;

G) w pkt 7 dotyczącym pkt 1.6.3.5.2.

ww. pozwolenia zintegrowanego nadał nowe brzmienie tym punktom.

W pkt II przedmiotowej decyzji Marszałek Województwa Wielkopolskiego stwierdził, że pozostałe zapisy jego decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., pozostają bez zmian. W pkt III tej decyzji Marszałek Województwa Wielkopolskiego określił, że zmieniana decyzja stanowi integralną część udzielonego w/w pozwolenia zintegrowanego.

Natomiast w pkt IV tej decyzji organ I instancji odmówił dokonania zmiany tego pozwolenia w części dotyczącej zwiększenia przepustowości instalacji mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów, tj. w zakresie wnioskowanej przez stronę przepustowości dla:

– części mechanicznej: z 60 000 Mg/rok na 75 000 Mg/rok

– części biologicznej: z 23 000 Mg/rok na 67 000 Mg/rok.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w J. wniósł odwołanie od ww. decyzji w jej części dotyczącej punktu IV, tj. w zakresie przywołanej powyżej odmowy zwiększenia limitów wydajności przedmiotowej instalacji zgodnie ze wskazywanymi we wniosku parametrami.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Ministra Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 21 oraz z 2017 r. poz. 2422; dalej: u.o.) wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz szeregu innych elementów, zawierają wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto, wojewódzki plan gospodarki odpadami może wskazywać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych pochodzących z więcej niż jednego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Plany służą analizie stanu istniejącego oraz określeniu celów i sposobów ich osiągnięcia w zakresie gospodarki odpadami, przy czym szczegółowe informacje dotyczą odpadów komunalnych i niektórych odpadów z przetworzenia odpadów komunalnych. Poprzez plany powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. W zakresie określenia (ujęcia) instalacji oznacza to nie tylko wskazanie istniejących oraz planowanych instalacji, ale również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji. Powyższe wymagania jednoznacznie muszą być zawarte w załączniku do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami – w planie inwestycyjnym, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1016). Wzór planu inwestycyjnego, stanowiący załącznik do tego rozporządzenia, w przypadku regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowanych do rozbudowy/modernizacji wymaga podania planowanych po rozbudowie/modernizacji mocy przerobowych w Mg/rok w rozbiciu na część mechaniczną dla odpadów o kodzie 20 03 01 oraz część biologiczną, i to w zestawieniu z prognozowaną masą odpadów planowaną do przetworzenia. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami dopiero po aktualizacji będą zawierać plany inwestycyjne, a w przypadku ich uchwalenia, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, zawierają plany inwestycyjne. Brak jest jednak powodów, aby ujęcie instalacji w dotychczasowym planie rozumieć inaczej, niż wynika to ze znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach wraz z przepisami wykonawczymi. Przez ujęcie takie w przypadku instalacji przeznaczonych do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych należy więc rozumieć nie tylko wymienienie takiej instalacji w planie w ogóle, ale również dopuszczenie jej rozbudowy czy modernizacji i zwiększenie jej mocy przerobowych.

W kontekście znaczenia planów gospodarki odpadami na gruncie prawa polskiego, jak i prawa Unii Europejskiej, organ odwoławczy wskazał, że plany mają podstawowe znaczenie w zakresie gospodarki odpadami. Jak wynika bowiem z dyrektywy z dnia 19 listopada 2008 r. Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L Nr 312, s. 3) planowanie gospodarki odpadami poprzez przyjęcie planów gospodarki odpadami w danym państwie członkowskim jest jednym z podstawowych obowiązków państwa członkowskiego w zakresie prawidłowego wdrożenia przepisów z zakresu gospodarki odpadami (co wynika w szczególności z motywu nr 1, 34, 39, 40, 45 oraz art. 16 i art. 28-33 dyrektywy 2008/98/WE). Założenie, że gospodarka odpadami ma odbywać się na podstawie dokumentów planistycznych określających z góry sposoby gospodarowania odpadami wynika z tego, iż jest to dziedzina szczególnie wrażliwa na niewłaściwy dobór instalacji do zagospodarowania odpadów. Ten niewłaściwy dobór instalacji ma być korygowany przez wcześniejsze zaplanowanie tego gospodarowania. Jest to szczególnie istotne w przypadku odpadów komunalnych, gdzie niewłaściwy dobór instalacji może spowodować, iż odpady w ogóle nie zostaną zagospodarowane i zostaną porzucone w miastach (np. sytuacja w południowych Włoszech) bądź też odpady trafią nieprzetworzone na składowiska odpadów (np. państwa członkowskie z Europy Wschodniej) albo też zostaną porzucone (np. w lasach, wyrobiskach). A więc tylko wiążące plany gospodarki odpadami mogą takim sytuacjom zapobiec. W tym zakresie wskazany wiążący charakter planów gospodarki odpadami jest konsekwencją wdrożenia dyrektywy 2008/98/WE do prawa polskiego ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Minister Środowiska wskazał, iż plany gospodarki odpadami zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy o odpadach przyjmuje się m.in. w celu "utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska". Celem planów gospodarki odpadami jest więc stworzenie świadomej gospodarki odpadami, w której zostaną stworzone i istnieć będą odpowiednio rozmieszczone instalacje do gospodarowania odpadami. Takie założenie wynika wyraźnie z ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f) i g) tej ustawy, plany gospodarki odpadami zawierają analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

– rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami,

– identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1, a w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4, oraz pozwolenia zintegrowanego – także jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. A zatem przepis ten stanowiący podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego (lub jego zmiany) podkreśla rangę planów gospodarki odpadami w kontekście zapewnienia prawidłowości zagospodarowania odpadów, w tym w szczególności odpadów komunalnych. Tylko właściwe planowanie w tym zakresie umożliwi osiągnięcie celów z poszanowaniem zasad konkurencyjności na rynku zagospodarowania odpadów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji dokonał analizy treści wniosku strony w zakresie zwiększenia tzw. przepustowości instalacji i doszedł do przekonania, że nie została spełniona przesłanka zgodności z ustaleniami tego planu.

Minister Środowiska zwrócił uwagę, że maksymalne moce przerobowe tzw. przepustowość (czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a także powstających z nich po przeprowadzeniu mechanicznej obróbki odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 przeznaczonych do biologicznego przetwarzania w ciągu technologicznym instalacji, w analizowanej sprawie nie ulegają zmianie i stanowią niezmienne wartości określone w planie obowiązującym w chwili obecnej.

Bezsprzecznym w sprawie jest fakt, że uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2017 r. nr XXXI/810/16 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa Wielkopolskiego, został uchwalony wraz z Planem Inwestycyjnym Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego na lata 2016–2022. Z planu tego wynika, iż w regionie VI (s. 182) instalacja Strony została wskazana jako RIPOK (MBP) – do przetwarzania odpadów zmieszanych odpadów komunalnych (pkt. 7.2.8.2.; Tabela 96), przy czym w zakresie stosowanej technologii ustalono: w części mechanicznej – sortowanie mechaniczno- automatyczne; w części biologicznej – fermentację suchą + stabilizację tlenową w bioreaktorach, natomiast roczne zdolności przerobowe tej instalacji określono w wartości: 60 000 Mg/rok dla części mechanicznej i 23 000 Mg/rok dla części biologicznej (z docelową zdolnością przerobowa części biologicznej w wartości 45 000 Mg/rok).

Organ odwoławczy podkreślił, że w Planie Inwestycyjnym, tj. załączniku nr I do ww. Planu w pkt 2.7. (s. 17) "Istniejące moce przerobowe instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych" w Tabeli 7, dla regionu VI lp. 6 dla instalacji Strony RGOK – R06 sumę mocy przerobowych określono:

A) dla części mechanicznej (dla odpadów oznaczonych kodem 20 03 01) w wartości 60 000 Mg/rok,

B) dla części biologicznej w wartości 23 000 Mg/rok,

natomiast w pkt 3.7 (s. 29) "Regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" w Tabeli 17 instalacja Strony dla regionu VI lp. 5, planowane moce przerobowe po rozbudowie/modernizacji (planowany rok zakończenia rozbudowy/modernizacji – 2021) zostały określone:

C) dla części mechanicznej (dla odpadów oznaczonych kodem 20 03 01) w wartości 60 000 Mg/rok,

D) dla części biologicznej w wartości 45 000 Mg/rok,

przy czym masa zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01) po rozbudowie/modernizacji w latach od 2016 r. do 2022 r. została wskazana jako stała w wartości 60 000 Mg/rok. A zatem dla instalacji prowadzonej przez stronę nie zostało przewidziane zwiększenie mocy przerobowych wydajności części mechanicznej. Przewidziano jedynie zwiększenie mocy przerobowych części biologicznej z wartości 23 000 Mg/rok do 45 000 Mg/rok, tj. prawie podwojenie mocy przerobowej części biologicznej.

Minister Środowiska podkreślił, że organ I instancji w WPGO przyjął najbardziej miarodajne dane, bo za takie należy uznać dane techniczne wynikające z decyzji administracyjnych, które, co oczywiste, jako zapadające z wniosku podmiotu są mu doskonale znane. Decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], którą udzielono stronie pozwolenia na prowadzenie instalacji, i która co istotne nie była przez nią kwestionowana, zawiera w odniesieniu do parametrów technicznych instalacji (przepustowości instalacji) ustalenia: dla części mechanicznej o wartości 60 000 Mg/rok, dla części biologicznej 23 000 Mg/rok, a więc ustalenia tożsame z przyjętymi w WPGO jako istniejące moce przerobowe tej instalacji.

Zdaniem organu odwoławczego niezależnie od faktu, że dana instalacja może być prowadzona w kilku wariantach, co jest zgodne z art. 188 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 208 p.o.ś., i co znalazło odzwierciedlenie w pkt 1.1.1. tej decyzji, to jednak instalacja strony w zakresie mocy przerobowych dla części mechanicznej zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01) wskazana została w ww. wartości – 60 000 Mg/rok w ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i wartość ta została transponowana do WPGO. Organ podkreślił, że kwestie wynikające z ww. uchwalonego planu powinny być stronie jako profesjonalnemu prowadzącemu instalację doskonale znane, gdyż projekt ww. planu był przedmiotem konsultacji społecznych oraz opinii i uzgodnień.

Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy wynika, że dane zawarte w przywołanych powyżej tabelach WPGO Marszałek Województwa Wielkopolskiego "przeniósł" dla wszystkich eksploatowanych instalacji z posiadanych przez prowadzących te instalacje pozwoleń zintegrowanych. W opinii organu odwoławczego zasadnym jest zatem stwierdzenie, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego dla zbilansowania gospodarki odpadami w poszczególnych regionach przyjął najbardziej miarodajne dane, co do posiadanych możliwości przerobowych instalacji, gdyż dane te zaczerpnął z posiadanych przez prowadzących te instalacje decyzji – pozwoleń zintegrowanych. Taka sytuacja powoduje, że dane zawarte w tej tabeli są wiążące dla każdego z podmiotów eksploatujących daną instalację i nie mogą podlegać zmianie w zakresie parametrów technicznych (mocy przerobowych) wynikających z ww. tabeli dla poszczególnych prowadzących instalacje. Jakakolwiek bowiem zmiana tych parametrów polegająca na ich zwiększeniu powodowałaby niezgodność z omówionym powyżej planem, co z kolei implikowałoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 186 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że maksymalne moce przerobowe (tzw. przepustowość, czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji), a więc ilości odpadów przyjmowanych do przetworzenia, jako nieulegające zmianie, stanowią niezmienne wartości, co konsekwentnie powoduje brak możliwości dopuszczenia do zwiększenia ilości poszczególnych rodzajów odpadów poddawanych przetworzeniu, tym bardziej że w planie gospodarki odpadami dokonano zbilansowania mocy przerobowych. Jedyną dopuszczalną z punktu widzenia zasad prawa możliwością zmiany parametrów technicznych prowadzonej instalacji – jej mocy przerobowych, jest umieszczenie jej w Planie Inwestycyjnym, a więc wskazanie że mamy do czynienia z rozbudową/modernizacją instalacji. Taka sytuacja jest stronie również doskonale znana, gdyż jak wynika z niekwestionowanej treści zaskarżonej decyzji dotychczasowa moc przerobowa instalacji kompostowani odpadów zielonych oraz innych bioodpadów została zmieniona – zwiększona zgodnie z ww. Planem Inwestycyjnym dla tych odpadów w wartości 10 000,00 Mg/rok (27,4 Mg/dobę).

Minister Środowiska wskazał, że wszystkim prowadzącym instalacje zobowiązanym do posiadania pozwolenia zintegrowanego powinno być znane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. poz. 1169), gdyż to na jego podstawie następuje ustalenie rodzaju instalacji wymagającej takiej decyzji. Treść tego rozporządzenia, a w szczególności pkt 5 ppkt 3 lit. b) załącznika jest stronie doskonale znana, co wynika zarówno z jej wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji (s. 47) z dnia 10 grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pkt 5 ppkt 3 lit. b) załącznika tego rozporządzenia został "zaopatrzony" znacznikiem "5", który oznacza "największą ilość określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji". W tym zakresie, biorąc pod uwagę chociażby synonimy wyrazu "największy", tj. "krańcowy, maksymalny, ostatecznie określający górną granicę", organ odwoławczy wyraził przekonanie, że strona posiadała i posiada pełną wiedzę, że moce przerobowe instalacji określone zgodnie z ww. przepisem jako największe ilości odpadu (...), to maksymalne ilości odpadu lub odpadów, które w danej instalacji mogą być przetwarzane. Dane te nie stanowią więc dowolnej wartości lecz są inżynierskimi parametrami technicznymi. Instalacja z inżynierskiego punktu widzenia posiada ściśle określone parametry (wartości, moce) i warunki techniczne, które w normalnych warunkach eksploatacji umożliwiają prawidłowe i bezpieczne dla środowiska jej funkcjonowanie. Niezmienność tych parametrów powoduje, że funkcjonowanie instalacji pozostaje stałe i niezależne od przestrzeni czasu, czyli jest takie same teraz i w przyszłości. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że parametry i warunki techniczne to zmienne, które można dowolnie zwiększać, co czyniłoby z RIPOK-MBP przysłowiową "studnię bez dna", a z planów gospodarki odpadami groteskowo zbędny dokument.

Kluczowym, niezbędnym do spełnienia warunku ex ante, tj. przyznania państwom członkowskim, w tym Polsce, środków finansowych na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych w zakresie gospodarki odpadami było uchwalenie krajowego i wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Środki te zostały Polsce przyznane właśnie dlatego, że Komisja Europejska otrzymała uchwalone ww. plany, co czyni je tym bardziej wiążącymi.

Organ odwoławczy podkreślił, że to strona prowadząc działalność w zakresie gospodarowania odpadami wnioskuje do odpowiednich organów o wydanie wymaganych prawem decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego, podając we wnioskach parametry techniczne instalacji, którą na podstawie wydanych jej decyzji będzie eksploatować. Tak więc to na niej ciąży obowiązek przedstawienia spójnych danych, gdyż znajdują one w konsekwencji odzwierciedlenie w decyzjach statuujących prowadzoną przez stronę działalność. To ją obciąża również przewidywanie konsekwencji podejmowanych lub niepodejmowanych działań strategicznych co do rozwoju działalności. Jeżeli więc strona zrealizowała na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pozwolenia na budowę i innych decyzji) instalację o określonych parametrach, które notabene w odniesieniu do przepustowości instalacji (60 000 Mg) są tożsame do danych umieszczonych na stronach internetowych ZZO Sp. w Jarocinie, a także nie aplikowała do wpisania swoich wnioskowanych zamierzeń – rozbudowy instalacji – do Planu Inwestycyjnego, to nie może i nie powinna za swoje działania przerzucać odpowiedzialności na organy ochrony środowiska. Odnosząc się do argumentów strony organ odwoławczy stwierdził należy, że nie znajdują one odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W opinii organu odwoławczego, Marszałek Województwa Wielkopolskiego prowadził przedmiotowe postępowanie z poszanowaniem zasad określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wnikliwie dociekał intencji strony o czym świadczą wezwania do uzupełnienia i wyjaśniania treści złożonego wniosku. Wbrew ocenie strony nie doszło do naruszenia przez organ I instancji żadnego przepisu prawa materialnego. Orzekając w sprawie Marszałek Województwa Wielkopolskiego prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w części zgodnej z WPGO zmienił pozwolenie zintegrowane stosownie do wniosku strony zgodnego w tej materii z ww. Planem Inwestycyjnym. Natomiast wobec braku zgodności części wniosku strony z ustaleniami WPGO, Marszałek Województwa Wielkopolskiego zobligowany był do zastosowania art. 186 ust. 1 p.o.ś., tj. do odmówienia zmiany pozwolenia zintegrowanego w tej części, która była niezgodna z WPGO.

Zdaniem organu odwoławczego żaden z przepisów Konstytucji RP nie został naruszony. Nadto nie została naruszona zasada swobody działalności gospodarczej. Decyzja organu I instancji, w jej zaskarżonej części została oparta o przepis prawa materialnego - art. 186 ust. 1 "poś", który ma zastosowanie w odniesieniu do wszystkich podmiotów, które gospodarując odpadami w ramach RIPOK podlegają prowadząc swoje instalacje w odniesieniu do swoich szeroko rozumianych zamierzeń ustaleniom co do ich zgodności z konstatacjami i postanowieniami wynikającymi z WPGO.

Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. w części dotyczącej odmowy zmiany decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie zwiększenia mocy przerobowych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w m. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] spółka z o.o. z siedzibą w J.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy pkt IV decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] września 2017 r., a zatem w części dotyczącej odmowy dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak też przepisy prawa procesowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na nieprawidłową wykładnię art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny w sprawie, dlatego też ocena o spełnieniu przesłanki uzasadniającej odmowę uwzględnienia wniosku jest przedwczesna.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia zintegrowanego jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia powinien znaleźć zastosowanie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 192 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), nie zaś wskazany w decyzji organu I instancji jako podstawa prawna jej wydania art. 155 k.p.a. i art. 192 p.o.ś. Stosownie do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, a więc czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co z kolei możliwe jest wówczas, gdy zmiany lub uchylenia nie wykluczają przepisy szczególne. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest więc badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Jeżeli jednak w porządku prawnym istnieje przepis określający przesłanki zmiany decyzji ostatecznej (a taka sytuacja ma miejsce w przypadku pozwoleń zintegrowanych), to podstawą materialnoprawną decyzji zawierającej rozstrzygnięcie w przedmiocie jej zmiany, powinien być art. 163 k.p.a. w zw. z tym przepisem szczególnym. Sąd Wojewódzki powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 577/12, w uzasadnieniu którego wskazano, że "W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby art. 192 p.o.ś., jeżeli uznałby, że wystarczający do zmiany warunków pozwolenia jest art. 155 k.p.a. Stąd należy przyjąć, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 192 p.o.ś., lecz w związku z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że właściwy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., jeżeli przewidują to przepisy szczególne, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Za powyższą argumentacją przemawia także treść przepisu art. 192 p.o.ś., który swoją treścią wyznacza przesłanki (granice) zmiany osnowy wydanej decyzji w odniesieniu do specyfiki każdego rodzaju pozwolenia emisyjnego".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego należy także uwzględnić, że oprócz art. 192 p.o.ś. określającego przesłanki zmiany decyzji, przepisami szczególnymi znajdującymi zastosowanie są przede wszystkim także art. 186, art. 188, art. 211, art. 214 p.o.ś. Przepis art. 214 ust. 4 i 5 p.o.ś. precyzyjnie reguluje zarówno treść wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, jak też wymagania jakie musi określać decyzja. Nie może być wątpliwości, że nie odwołuje się przy tym do przesłanki interesu społecznego, charakteryzującej treść art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do tego zagadnienia i przywołanej w decyzji organu I instancji podstawy prawnej, jednak w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. co oznacza, że organ odwoławczy prawidłowo dokonywał jednak oceny dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w przepisie szczególnym, nie zaś w art. 155 k.p.a.

W ocenie sądu organ dokonał jednak nieprawidłowej wykładni art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie dopuszczalności dokonania zmiany funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce na prowadzenie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Zawnioskowana zmiana dotycząca zmiany mocy przepustowej (zwiększenia) eksploatowanej przez spółkę na podstawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego instalacji została zakwalifikowana przez organ I instancji jako zmiana istotna związana ze zmianą funkcjonowania instalacji, a zatem taka, która mogłaby powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 3 pkt 7 i art. 214 ust. 3 p.o.ś.). Oznacza to, że z tego punktu widzenia organ powinien oceniać dopuszczalność dokonania zmiany funkcjonowania instalacji. Zgodnie z treścią art. 186 p.o.ś. organ zobowiązany jest do odmowy zmiany decyzji jeżeli wnioskowana zmiana prowadziłaby do funkcjonowania instalacji w sposób powodujący naruszenie standardów ochrony środowiska lub naruszenie innych wymogów określonych w obowiązujących przepisach.

Organ odmawia zmiany pozwolenia zintegrowanego, jeżeli:

– oddziaływanie instalacji może powodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska);

– technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach nie spełnia wymagań, przy których określaniu uwzględnia się czynniki wymienione w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska;

– instalacje nie spełniają wymagań ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik, oraz mogą one powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych (art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska);

– zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

– eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych;

– eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska;

– wydanie zmienionego pozwolenia byłoby niezgodne z programami działań w zakresie programów ochrony środowiska, ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, oraz ochrony przed hałasem (o których mowa odpowiednio w art. 17, art. 91 ust. 1 i art. 119 ust. 1 Prawo ochrony środowiska);

– wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia zintegrowanego wskutek nienależytej eksploatacji instalacji lub jej eksploatacją niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym (art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 pkt 1), gdy nie minęły jeszcze 2 lata od dnia, gdy decyzja w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stała się ostateczna;

– eksploatacja instalacji położonej w granicach strefy przemysłowej powodowałaby naruszenie ustaleń zawartych w rozporządzeniu o jej utworzeniu.

Organy rozpoznające przedmiotowy wniosek ograniczyły zakres ustaleń dokonanych w sprawie do zbadania zgodności zawnioskowanej zmiany w zakresie mocy przerobowej instalacji z planem gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego. Analiza treści tego dokumentu planistycznego została ograniczona jednak wyłącznie do ustalenia jakie wartości w zakresie mocy przerobowej wskazano w planie dla funkcjonującej obecnie instalacji skarżącej spółki (wyznaczonej jako instalacja RIPOK o mocy przerobowej 60 000 Mg/rok dla części mechanicznej i 23 000 Mg/rok dla części biologicznej), a jakie wskazano dla planowanych mocy przerobowych po rozbudowie/modernizacji instalacji (odpowiednio 60 000 Mg/rok dla części mechanicznej i 45 000 Mg/rok dla części biologicznej). Na tej podstawie organy dokonały oceny o niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z właściwym planem gospodarki odpadami.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ocena ta jest przedwczesna, bowiem zgodności sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami nie należy utożsamiać z jakąkolwiek informacją zawartą w tym dokumencie planistycznym. To zbyt dalekie uproszczenie pojęcia zgodności, związane z wykorzystaniem pretekstu do uniknięcia oceny dopuszczalności zmiany pozwolenia zintegrowanego z punktu widzenia skutków oddziaływania zmiany funkcjonowania instalacji na środowisko. Działania o charakterze "gospodarowania odpadami" obejmują według definicji wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie zaś to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach) Pojęcie gospodarowania odpadami nie wiąże się wprost z mocami przerobowymi instalacji, które mają służyć przetwarzaniu odpadów. Dotyczy charakteru podejmowanych działań, a skoro pozwolenie zintegrowane objęte wnioskiem dotyczy przetwarzania odpadów komunalnych, to z punktu widzenia sposobu gospodarowania odpadami istotne znaczenie ma rodzaj instalacji i stosowane procesy unieszkodliwiania lub odzysku odpadów komunalnych. Oczywiście w ramach prowadzonej działalności i eksploatowanej instalacji strona skarżąca wytwarza odpady w związku z procesami unieszkodliwiania i odzysku odpadów komunalnych, a zatem udzielone jej pozwolenie zintegrowane zgodnie z art. 202 ust. 4 ustawy p.o.ś. zawiera określenie warunków wytwarzania i sposobów postępowania z odpadami, dokonane na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach i tym samym określa parametry przepustowości instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Wytwarzanie zaś odpadów ma charakter "emisji", a pozwolenia emisyjne służą określaniu warunków prowadzenia emisji z instalacji. Pozwolenie emisyjne niewątpliwie jest instytucją prawną związaną z ochroną środowiska przed zanieczyszczeniem. Wprowadzanie do środowiska substancji i energii (definicja emisji według art. 3 pkt. 4 p.o.ś.) jest nadzorowane i ograniczane, gdyż wiąże się z możliwością znaczącego oddziaływania na środowisko na skutek jego zanieczyszczenia. Konieczne jest zatem uzyskanie zgody na emisję, określającej jej dozwolony zakres i warunki prowadzenia. Dlatego też pozwolenie zintegrowane obejmuje określenie parametrów dotyczących mocy przerobowej instalacji wykorzystywanych przez podmiot, skoro w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania odpadów będą wytwarzane odpady, bowiem te wartości umożliwiają m.in. ocenę o braku negatywnego oddziaływania na środowisko. Moc przepustowości instalacji związana jest więc z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalenia planu gospodarki odpadami. Pełnomocnik strony skarżącej zwracał uwagę organu na to, że określenie mocy przerobowej instalacji dotyczy kwestii emisyjności i nie należy do kompetencji sejmiku województwa. Jednak organ nie odniósł się do tych i innych twierdzeń strony skarżącej ignorując ten obowiązek związany z wszechstronną oceną materiału dowodowego, podejmowaniem niezbędnych działań do wyjaśnienia sprawy, przekonującym umotywowaniem zajętego stanowiska, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. nie mógł stanowić podstawy prawnej do odmowy wydania decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane funkcjonujące w obrocie prawnym. Oczywiście nie ma wątpliwości co do tego, że plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowi więc dokument planistyczny, którego treść nie zawiera norm obowiązujących powszechnie. Niewątpliwie jednak wskazany przepis zawiera nakaz oceny zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami z tym dokumentem planistycznym. Dlatego możliwa i uprawniona jest odmowa dopuszczalności udzielenia pozwolenia lub dokonania jego zmiany ze względu na taką negatywną przesłankę, jeżeli tylko ocena zgodności z planem gospodarki odpadami została dokonana prawidłowo. Prawidłowa ocena musi uwzględniać właściwy zakres pojęcia zgodności z planem gospodarki odpadami i charakter tego dokumentu. W przeciwnym razie prowadzi do naruszenia zarówno zasady zaufania do organów administracji publicznej, jak też wykraczającego poza granice ustawowe ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 8 k.p.a., art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Natomiast Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2017 r. sygn. sprawy II OSK 1670/15, że wojewódzki plan gospodarki odpadami będąc planistycznym instrumentem opracowywanym dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Z istoty tego rodzaju dokumentu wynika, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesłane z gmin. Sam plan nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz zasadniczo odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów.

Dlatego też, zawarte w dokumencie dane (także dotyczące mocy przerobowych instalacji już funkcjonujących, czy tych planowanych do realizacji) nie warunkują możliwości uzyskania określonego uprawnienia. Słusznie zatem zarzuca strona skarżąca, iż nieuprawniona jest próba dowodzenia przez organ, że każda informacja (a w tym przypadku informacja o możliwościach wydajnościowych instalacji) zawarta w planie gospodarki odpadami ma charakter wiążący. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami zarówno na poziomie krajowym czy wojewódzkim opracowuje się dla realizacji następujących potrzeb: osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Według art. 35 ust. 1 do ust. 2 tej ustawy plany gospodarki odpadami zawierają obowiązkowo:

1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

a) istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i oceny ich użyteczności,

b) rodzajów, ilości i źródeł powstawania odpadów,

c) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom odzysku, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

d) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom unieszkodliwiania, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

e) istniejących systemów gospodarowania odpadami, w tym również zbierania odpadów,

f) rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami,

g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami;

2) prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami, w tym wynikające ze zmian demograficznych i gospodarczych;

3) przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowisko odpadów;

4) kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3, w tym:

a) rozwiązania dotyczące olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami w zakresie gospodarki odpadami,

b) określenie polityki w zakresie gospodarki odpadami, wraz z planowanymi technologiami i metodami, lub polityki w zakresie postępowania z odpadami powodującymi problemy w gospodarowaniu odpadami, w tym środków zachęcających do selektywnego zbierania bioodpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy, przetwarzania bioodpadów w sposób, który zapewnia wysoki poziom ochrony środowiska, stosowania bezpiecznych dla środowiska materiałów wyprodukowanych z bioodpadów przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

c) w razie potrzeby określenie kryteriów lokalizacji obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów;

5) harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4;

6) informację o strategicznej ocenie oddziaływania planu na środowisko;

7) określenie sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie;

8) streszczenie w języku niespecjalistycznym.

2. W przypadku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko podsumowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, 831, 961, 1250 i 1579), a w przypadku odstąpienia od jej przeprowadzenia – uzasadnienie, o którym mowa w art. 42 pkt 2 tej ustawy, stanowi załącznik do planu.

Dodatkowo muszą zawierać informacje określone w ust. 4 tego przepisu tj.:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Sąd Wojewódzki uznał, że rację ma strona skarżąca, że organ uchwałodawczy z punktu widzenia potrzeb stworzenia planu gospodarki odpadami i realizacji określanych w nim celów i kierunków działania dokonuje ustaleń faktycznych m.in. w zakresie rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych istniejących już instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i na podstawie tych informacji, a także wynikających z ustaleń faktycznych prognoz dotyczących strumienia wytwarzanych odpadów, dokonuje z kolei prognoz co do mocy przerobowych przyszłych instalacji, których potrzebę realizacji dostrzega. Nie określa tym samym w sposób władczy ani aktualnie istniejących instalacji, ani tych planowanych, gdyż nie posiada tego rodzaju kompetencji. Informacja o mocy przepustowości danej instalacji ma w perspektywie kształtowania w danym regionie polityki dotyczącej odpadów z pewnością znaczenie dla przyznania danej instalacji statusu RIPOK, gdyż aby ten status uzyskać instalacja musi dysponować mocą przepustową wystarczającą do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców (art. 35 ust. 6 ustawy). Ustalenia faktyczne (aktualne i przyszłe) w zakresie mocy przerobowych służą niewątpliwie bilansowaniu, jak wskazuje organ odwoławczy, w określonym przedziale czasowym mocy przerobowych instalacji i napływającego strumienia odpadów, by nie doszło do sytuacji zagrażającej środowisku związanej z brakiem możliwości zagospodarowania tych odpadów w danym regonie zgodnie z zasadą samowystarczalności i bliskości, a także opracowaną hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Sąd podkreślił, że sam dokument planistyczny musi podlegać cyklicznej aktualizacji, nie rzadziej niż co 6 lat, bowiem w dłuższej perspektywie czasowej mogłoby się okazać, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę opracowania zupełnie rozmijają się z rzeczywistością. Uwzględnienie w ramach tego bilansowania informacji dotyczącej mocy przerobowej danej instalacji, a nawet brak prognozowania co do planowanej rozbudowy/modernizacji tej instalacji nie pozbawia podmiotu instalację eksploatującego automatycznie możliwości domagania się zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego w zakresie określającym moc przepustową instalacji. Taka możliwość zaistnieje dopiero wówczas w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś, gdy organ wykaże, że tego rodzaju zmiana prowadzi do zagrożenia dla realizacji stawianych w planie celów, dla których przewidziano określone kierunki działania. Twierdzenie organu odwoławczego o tym, że tylko uwzględnienie zwiększenia mocy przerobowej instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do planu gospodarki odpadami uprawnia do dokonania w tym zakresie zmiany pozwolenia zintegrowanego jest nieuprawnione i stanowi rezultat błędnej wykładni zarówno art. 35, jak też art. 35a ustawy o odpadach.

Sąd zauważył, że planowana zmiana dotycząca mocy przepustowej instalacji eksploatowanej przez stronę skarżącą dotyczy zwiększenia tej mocy, co oznacza, że większy strumień odpadów kierowanych do tej instalacji będzie podlegał procesom odzysku lub unieszkodliwienia, co nie zagraża z tej jednak wyłącznie perspektywy, ani statusowi RIPOK, ani zasadzie samowystarczalności i bliskości w gospodarowaniu odpadami. Zmiana funkcjonowania instalacji w tym zakresie nie jest pochodną ani planów rozbudowy tej instalacji, ani jej modernizacji (co wiąże się z zamiarem wprowadzenia ulepszeń w jej funkcjonowaniu) lecz okoliczności związanej z wymianą określonego elementu tej instalacji, co wydaje się być rzeczą naturalną i wynikającą z działań zapewniających funkcjonowanie instalacji. Organ nie może sugerować wnioskodawcy, że w takiej jak ta sytuacji, ponosi odpowiedzialność za brak przewidywalności, albo zamiaru podejmowania działań związanych z rozbudową lub modernizacją.

Rolą organu w tej sprawie w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., która stanowiła wyłączną podstawę wydania przez organ I instancji decyzji odmownej w zakresie zmiany mocy przerobowej instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów było zatem dokonanie oceny, czy sposób gospodarowania odpadami jaki zamierza prowadzić skarżąca spółka jest niezgodny planem gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016–2022 w takim znaczeniu w jakim dokument ten kształtuje cele i kierunki działań dotyczące gospodarowania odpadami w tym regionie. Organ zobowiązany był oceniać wskazaną w przepisie zgodność, z pewnością w zakresie określonej planie hierarchii sposobów postępowania z odpadami, respektowania zasady bliskości, samodzielności, stosowanej technologii, wpływu na osiąganie celów związanych z ograniczeniem odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, czy też możliwości realizacji zamierzonych działań w zakresie maksymalnego zwiększania odpadów poddawanych recyklingowi i założeń co do osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Powinien więc ocenić czy planowane funkcjonowanie instalacji zagraża takim celom i koliduje z planowanymi działaniami. Kwestia mocy przerobowej planowanej dla instalacji strony skarżącej jako samodzielna kwestia powinna podlegać merytorycznej ocenie organu w ramach oceny dopuszczalności zmiany decyzji z punktu widzenia innych przesłanek określonych w art. 186 ust. 1 p.o.ś, a więc akceptowalnych emisji instalacji oddziałujących na środowisko.

Organ odwoławczy oceniając, że niezgodność z planem gospodarki odpadami stanowiła wystarczającą przesłankę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zaskarżonej części nie podjął jednak wystarczających działań do rozstrzygnięcia sprawy i nie ustalił stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do oceny czy przesłanka określona w art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. uzasadniała odmowę dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego. Nie wziął pod uwagę twierdzeń i zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu i w trakcie postępowania. Naruszył tym samym przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dokonaną przez sąd i wskazaną wykładnię przepisów prawa materialnego, dokona ustaleń w zakresie zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami, biorąc także pod uwagę twierdzenia i zarzuty strony skarżącej, a następnie dokona oceny czy przesłanka określona w art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. może stanowić podstawę do odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że nie stanowi takiej podstawy rozważy czy konieczność zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Środowiska zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej: p.o.ś., art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, iż zamierzony sposób gospodarowania odpadami wskazany we wniosku Skarżącego z dnia 31 sierpnia 2016 r. wraz ze zmianami odnoszący się do zwiększenie przepustowości instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) dla części mechanicznej – do poziomu 75 000 Mg/rok oraz dla części biologicznej – do poziomu 67 000 Mg/rok, nie jest niezgodny z uchwałą NR XXXI/810/2017 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016–2022 wraz z planem inwestycyjnym w świetle zebranego materiału dowodowego sprawy, podczas gdy ten zamierzony sposób gospodarowania odpadami w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie jest niezgody z tym Planem, gdyż wydajność instalacji MBP Skarżącego określona w tym Planie wynosi: w części mechanicznej – 60 000 Mg/rok oraz w części biologicznej – 23 000 Mg/rok, a Plan określa tylko dla przedmiotowej instalacji zwiększenie docelowej przepustowości części biologicznej do poziomu 45 000 Mg/rok oraz nie przewiduje zwiększenia wydajności części mechanicznej tej instalacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. stanowiło wystarczającą podstawę odmowy zmiany pozwolenia, a WSA z naruszeniem przepisów postępowania przyjął inaczej.

W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 1, art. 3 pkt 2, 14, 21, 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.), dalej: u.o., art. 34 ust. 1 u.o., art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c), ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 u.o., art. 35a ust. 1 i 2 pkt 1-3, ust. 4 u.o., art. 36 ust. 2 u.o., art. 37 ust. 1 u.o. oraz art. 38a u.o. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1016), art. 42 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 oraz art. 43 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.o. w związku z art. 186 ust. 1 pkt 1 oraz art. 202 ust. 4 p.o.ś. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że pojęcie gospodarowania odpadami nie wiąże się wprost z mocami przerobowymi instalacji, które mają służyć przetwarzaniu odpadów podczas, gdy pojęcie gospodarowania odpadami obejmuje wszystkie aspekty działań na odpadach, odnosząc się zarówno do samych procesów, jak i warunków w jakich te procesy są prowadzone, a więc również do ilości odpadów i ich jakości oraz miejsc prowadzenia tych procesów, a co za tym idzie na gruncie art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. zamierzony sposób gospodarowania odpadami obejmuje również roczne moce przerobowe instalacji oraz dopuszczalne ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia w instalacji w ciągu roku, a ewentualna niezgodność tego zamierzonego sposobu gospodarowania z planami gospodarki odpadami jest podstawą do odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego lub jego zmiany;

2. art. 34 ust. 1 u.o., art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c), ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 u.o., art. 35a ust. 1 i 2 pkt 1-3, ust. 4 u.o., art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 1 u.o. oraz art. 38a u.o. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego w związku art. 186 pkt 1 oraz art. 192 p.o.ś. przez przyjęcie przez WSA, iż moc przepustowości instalacji związana jest tylko z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś wyłącznie należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje, iż dla wdrażania zasady samowystarczalności i bliskości oraz utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, w szczególności dotyczącej odpadów komunalnych, opracowuje się wojewódzkie plany gospodarki odpadami, które określają w planie inwestycyjnym stanowiącym część tego planu wiążące określenie potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych, wraz z mocami przerobowymi, zapewniając w ten sposób osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach Unii Europejskiej, a nie ujęcie danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako decyzji generalnej lub ujęcie tej instalacji z innymi wymaganiami w zakresie mocy przerobowych, stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji w zakresie gospodarki odpadami lub jej zmiany na podstawie art. 189 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.;

3. art. 186 ust. 1 pkt 1 i art. 192 p.o.ś. w związku z art. 34 ust. 1 u.o., art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c), ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 u.o., art. 35a ust. 1 i 2 pkt 1-3, ust. 4 u.o., art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 1 u.o. oraz art. 38a u.o. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego przez przyjęcie, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami nie mają mocy wiążącej, podczas gdy już tylko z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wynika, iż mają one moc wiążącą, gdyż jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z tymi planami, to organ właściwy do wydania pozwolenia lub jego zmiany ma obowiązek odmówić jego wydania, co wskazuje, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami jako akty o charakterze generalnym konkretyzują indywidualną sytuację adresatów tych aktów i mają wiążący charakter wobec tego podmiotu, mimo tego, iż adresaci wojewódzkich planów gospodarki odpadami nie należą do organów administracji publicznej, bo wojewódzkie plany gospodarki odpadami jak akty generalne w sposób wiążący i władczy kształtują prawa i obowiązki adresatów tych planów na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności w zakresie utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi i określenia mocy przerobowych instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]Sp. z o.o. z siedzibą w J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Ministra Środowiska wydana w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych – w części dotyczącej zwiększenia przepustowości instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Podstawę prawną orzeczonej odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego stanowił art. 186 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: p.o.ś.), zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania (zmiany) m.in. jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Niesporne w sprawie było to, że w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i planie inwestycyjnym uchwalonym na lata 2016–2022 (WPGO) ujęto instalację [...] Sp. z o.o. w J. jako regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych – RIPOK (MBP), określając roczne zdolności przerobowe tej instalacji o wartości: 60 000 Mg/rok dla części mechanicznej i 23 000 Mg/rok dla części biologicznej, przy czym w planie inwestycyjnym nie przewidziano zwiększenia mocy przerobowych wydajności części mechanicznej, natomiast dla części biologicznej określono zwiększenie mocy przerobowej do wartości 45 –- Mg/rok.

Uwzględniając powyższe ustalenia, organy obu instancji przyjęły, że zachodzi niezgodność między wiążącymi ustaleniami WPGO a zawnioskowanym zwiększeniem przepustowości przedmiotowej instalacji (MBP), dla części mechanicznej – do poziomu 75 000 Mg/rok oraz części biologicznej – do poziomu 67 000 Mg/rok.

Natomiast Sąd Wojewódzki zakwestionował zasadność odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego stwierdzając, że organy nieprawidłowo ograniczyły analizę WPGO wyłącznie do ustaleń dotyczących mocy przerobowych przedmiotowej instalacji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nieuprawnione było dowodzenie przez organ, że zawarta w WPGO "informacja o możliwościach wydajnościowych instalacji" ma charakter wiążący. Sąd Wojewódzki wskazał też, że organ uchwałodawczy nie określa w planie gospodarki odpadami w sposób władczy ani aktualnie istniejących instalacji, ani też planowanych, gdyż nie posiada tego rodzaju kompetencji. W konsekwencji wskazał, że rolą organu w niniejszej sprawie było dokonanie oceny, czy sposób gospodarowania odpadami jaki zamierza prowadzić skarżąca Spółka jest niezgodny z planem gospodarki dla województwa wielkopolskiego na lata 2016–2022 w takim znaczeniu, w jakim dokument ten kształtuje cele i kierunki działań dotyczące gospodarowania odpadami w tym regionie. Kwestia mocy przerobowej planowanej dla instalacji strony skarżącej powinna zaś podlegać merytorycznej ocenie organu w ramach oceny dopuszczalności zmiany decyzji z punktu widzenia innych przesłanek określonych w art. 186 ust. 1 p.o.ś.

Wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia przez Ministra Środowiska przepisów prawa materialnego wskazanych w uzasadnieniu wyroku oraz naruszenia reguł postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów kasacyjnych, w których trafnie zanegowano ocenę Sądu Wojewódzkiego dotyczącą zakresu mocy wiążącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego wraz z planem inwestycyjnym przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 29 maja 2017 r.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, organ badając na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 192 p.o.ś. zgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z wojewódzkim planem gospodarki odpadami miał obowiązek uwzględnić – jako wiążące – ustalenia w zakresie wskazania danej instalacji w tym planie oraz określenia jej charakterystycznych parametrów, w tym mocy przerobowej.

Zgodnie z art. 34 ustawy o odpadach, dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami.

Z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ale też innych regulacji ustawowych (art. 38a, art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach) wynika obowiązek przestrzegania planów gospodarki odpadami.

Wprawdzie w piśmiennictwie różnie ujmowany jest charakter prawny wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jednak istotne jest to, że dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia lub pozwolenia, gdy nie jest spełniona przesłanka zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami.

Z tego względu wskazuje się, że plany gospodarki odpadami mają moc powszechnie obowiązującą jak akty prawa miejscowego, dotyczą bowiem podmiotów niezależnych od administracji i stanowią podstawę wydania bądź odmowy wydania określonych decyzji administracyjnych (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. IV, opublikowano: WK 2016, art. 38 i art. 38a).

Oczywiście nie wszystkim postanowieniom planów gospodarki można przypisać charakter normatywny. Ustalając zakres, w jakim plany gospodarki odpadami mają charakter wiążący przy rozstrzyganiu konkretnych spraw należy mieć na uwadze cele, które mają być realizowane przez uchwalane ustalenia planu.

Niewątpliwie określone ustawą obligatoryjne i fakultatywne elementy treści planów gospodarki odpadami służyć mają właściwej realizacji celów określonych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Jak wskazuje się w doktrynie, plany gospodarki stanowią w świetle art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach narzędzie prawne umożliwiające prawidłową realizację zadania, jakim jest gospodarka odpadami (zob. B. Rakoczy (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013, art. 34).

Przypomnieć należy, że według definicji ustawowych z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach "gospodarka odpadami" oznacza wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami, z kolei przez "gospodarowanie odpadami" rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami (...).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 plany gospodarki zawierają analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzony plan, w tym informacje dotyczące m.in. (lit. f) rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W ramach ustaleń programowych plan określa w myśl pkt 4 – kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3, w tym (lit. c) w razie potrzeby określenie kryteriów lokalizacji obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. Z kolei przepis art. 35a ustawy o odpadach w ust. 1 stanowi, że plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawania tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniając osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8, a więc przepisach prawa Unii Europejskiej.

Przytoczona treść wybranych przepisów potwierdza, że zawarte w planach gospodarki odpadami dane w zakresie rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są istotnymi elementami stanu gospodarki odpadami. W szczególności dotyczy to regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które wskazywane są obligatoryjnie w wojewódzkich planach gospodarki odpadami, przy czym status RIPOK może uzyskać zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej odpowiadającej wymogom określonym w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że instalacja funkcjonująca w ramach [...] Sp. z o.o. w J. ujęta została w obowiązującym WPGO jako RIPOK (MBP) – do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, o określonej technologii oraz zdolności przerobowej. Ponadto w planie inwestycyjnym określone zostały moce przerobowe istniejące oraz planowane dla części mechanicznej i części biologicznej przedmiotowej instalacji.

Ponadto trzeba dodać, że wcześniej moce przerobowe omawianej instalacji określone zostały w pozwoleniu zintegrowanym z 10 grudnia 2015 r., na podstawie przepisów art. 202 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach.

Stosownie do art. 43 ust. 2 w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się m.in. (pkt 2) rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku, (pkt 3) miejsce i dopuszczoną metodę lub metody przetwarzania odpadów, opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach – także godzinnej mocy przerobowej.

Z przytoczonych unormowań wynika, że zarówno w indywidualnych decyzjach wydawanych w przedmiocie instalacji przeznaczonej do przetwarzania odpadów, jak też w ustaleniach planów gospodarki odpadami określa się moce przerobowe konkretnej instalacji, jako istotny jej parametr obok danych dotyczących lokalizacji oraz metody przetwarzania odpadów.

Należy zatem przyjąć, że zawarte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami dane dotyczące mocy przerobowych konkretnej instalacji nie mają wyłącznie waloru informacyjnego, lecz stanowią wiążący element planu, który uwzględnia się przy badaniu zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planami gospodarki odpadami, stosownie do wymogu z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Podobne stanowisko wyrażone zostało w orzecznictwie w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 38a ustawy o odpadach, zgodnie z którym ujęcie lub nieujęcie instalacji przeznaczonej do przetwarzania odpadów ma bezpośredni wpływ na wydanie jednej z decyzji objętej tym przepisem, w tym na wydanie pozwolenia zintegrowanego.

Według oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 21 listopada 2018 r., II OSK 2897/16 "skoro art. 38a ustawy o odpadach reguluje wprost treść pozwolenia zintegrowanego uzależniając jego wydanie od ujęcia danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, to należy stwierdzić, że ujęcie danej instalacji oznacza nie tylko wskazanie na rodzaj lub typ danej instalacji, ale także i sposób przetwarzania odpadów, wielkości przetwarzania odpadów i ewentualne inne jeszcze dane charakteryzujące taką instalację i zawarte w tym planie. Taki zakres instalacji wymienionej w wojewódzkim planie jest wiążący w procedurze wydania decyzji w oparciu o art. 38a ustawy o odpadach".

Mając na uwadze relacje systemowe przepisów wymienionych w zarzucie kasacyjnym z punktu II-2, w tym art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 lit. c), art. 35a, art. 38a ustawy o odpadach oraz art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. – trafnie wywiódł Minister Środowiska, że dla wdrażania zasady samowystarczalności i bliskości oraz utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, w szczególności dotyczącej odpadów komunalnych, opracowuje się wojewódzkie plany gospodarki odpadami, które określają w planie inwestycyjnym wiążące określenie potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych, wraz z mocami przerobowymi. W konsekwencji tylko organy właściwe do przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami mają kompetencje do władczego bilansowania na poziomie województwa odpowiednich mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów. Dlatego organy podejmujące decyzje na podstawie art. 38a ustawy o odpadach lub art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. muszą w tym zakresie zdać się na bilans sporządzony w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zgodzić się należy z argumentacją autora skargi kasacyjnej, że organ ochrony środowiska wydający decyzję dla konkretnej instalacji nie ma możliwości, aby bilansować na poziomie całego województwa właściwe moce przerobowe wszystkich instalacji.

Z tych względów nie można było zaakceptować oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą badanie zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami nie mogło być ograniczone do porównania zawnioskowanego zwiększenia mocy przerobowej z ustaleniami mocy przerobowych przyjętymi w planie dla instalacji istniejącej oraz instalacji po rozbudowie/modernizacji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego "zgodności sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami nie należy utożsamiać z jakąkolwiek informacją zawartą w tym dokumencie planistycznym". Z kontekstu wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego wynika, że dane zawarte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i planie inwestycyjnym dotyczące mocy przerobowych konkretnej instalacji uznał za "jakąkolwiek informację", podczas gdy ustalenia w tym zakresie stanowią istotny element wymienionych planów, co zostało wykazane wyżej. Z przyczyn już omówionych za wadliwe należało uznać również stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że moc przepustowości instalacji związana jest z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalania planu gospodarki.

Zauważyć należy, że podejście Sądu Wojewódzkiego do rozważanego zagadnienia pomija, że plany gospodarki odpadami opracowuje się właśnie m.in. dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, zwłaszcza utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.

Polityka ochrony środowiska została zdefiniowana w art. 13 p.o.ś. jako zespół działań mających na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa. Do kompetencji wymienionego więc organu należy uchwalenie takiego planu gospodarki odpadami, który gwarantować będzie realizację celów określonych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach.

Niewątpliwie warunkiem zharmonizowania działań wszystkich organów realizujących zadania w ramach ochrony środowiska jest to, aby wojewódzkie plany gospodarki odpadami w sposób wiążący określały niezbędną infrastrukturę w zakresie odpadów komunalnych oraz ewentualną infrastrukturę do rozbudowy i jej rodzaje, tak aby stworzyć w kraju, zgodnie z zasadą samowystarczalności i bliskości, zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi, spełniających wymagania ochrony środowiska.

Jak wskazał Minister Środowiska w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez plany powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. W zakresie więc określenia (ujęcia) instalacji oznacza to nie tylko wskazanie istniejących oraz planowanych instalacji, ale również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji.

Ponadto zasadnie zaznaczono w skardze kasacyjnej, że obowiązek bilansowania mocy przerobowych instalacji wynika także z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego.

Wbrew zatem stanowisku Sądu Wojewódzkiego pojęcie gospodarowania odpadami obejmuje wszystkie aspekty tej działalności, w tym zagadnienie dotyczące mocy przerobowych instalacji, które mają służyć do przetwarzania odpadów.

Jeżeli więc zamierzony sposób gospodarowania odpadami, obejmujący zwiększenie mocy przerobowych instalacji jest niezgodny z ustaleniami planu gospodarki odpadami, to taka niezgodność w myśl art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. jest podstawą do odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego lub jego zmiany. W takim przypadku jest to samodzielna podstawa do wydania decyzji odmownej, bez potrzeby badania innych okoliczności, wskazanych przez Sąd Wojewódzki.

Zaakcentować należy, że na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego wojewódzki plan gospodarki odpadami wraz z planem inwestycyjnym ukształtował sytuację prawną skarżącego [...] oraz innych podmiotów prowadzących instalacje w zakresie rozmieszczenia, rodzajów i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także zwiększenia mocy przerobowych wskutek rozbudowy lub modernizacji konkretnych instalacji.

Skoro w planie nie przewidziano zwiększenia mocy przerobowych części mechanicznej i biologicznej instalacji strony skarżącej, to wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego skutkująca zwiększeniem przepustowości przedmiotowej instalacji naruszyłaby zbilansowaną w województwie i regionach gospodarkę odpadami. Jak wyjaśniono już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji strona uzyskała zmianę pozwolenia w części dotyczącej zwiększenia mocy przerobowej instalacji kompostowni odpadów zielonych oraz innych bioodpadów, gdyż takie zwiększenie mocy przerobowej było ujęte w planie inwestycyjnym. Tak więc strona nie jest pozbawiona możliwości zmiany parametrów prowadzonej instalacji, ale musi być to poprzedzone zmianą planu wojewódzkiego, w którym na nowo zostaną przeliczone moce przerobowe wszystkich istniejących i planowanych instalacji, tak aby tworzyły one zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.

Z tych wszystkich względów organy obu instancji prawidłowo stwierdziły niezgodność wnioskowanej przez stronę zmiany pozwolenia zintegrowanego z planem gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016–2022 wraz z planem inwestycyjnym, w części dotyczącej zwiększenia przepustowości instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności, warunkujące podjęcie decyzji odmownej na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 192 p.o.ś. Tym samym niezasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w oznaczonej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.