Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1715/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 22, art. 61a, art. 65
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 234
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. K. (K.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/744/2023/16105/AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty R. z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/744/2023/16105/AK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "Organ pierwszej instancji") z 5 czerwca 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Starosta, po rozpatrzeniu wniosku R. K. (dalej "Skarżący"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Postanowienie wydano w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wniosek Skarżącego został przekazany przez Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent") do załatwienia zgodnie z właściwością, w związku z wydanym przez Starostę 17 lutego 2012 r. pozwoleniem wodnoprawnym na przebudowę rowu znajdującego się w ciągu drogi powiatowej nr [...]. Prezydent powołał się na art. 410 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.; dalej "p.w."). Pozwolenie zostało wydane na okres 10 lat, tj. od dnia [...] 2012 r. do [...] 2022 r., a zatem wygasło. Natomiast kompetencje w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych na mocy zmian w prawie wodnym zostały przeniesione ze starostów na rzecz właściwych organów Wód Polskich. Upływ terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego oraz brak przepisu prawa upoważniającego Starostę do podejmowania działań stanowią przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów.

W zażaleniu na postawienie Skarżący zarzucił, że zażądał od Prezydenta wszczęcia określonego postępowania i wydania konkretnej decyzji. Skoro Prezydent przekazał sprawę Staroście, a ten nie jest właściwym organem w sprawie to wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nie jest działaniem wystarczającym ze strony organu i narusza zasady postępowania określone w art. 7b, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. oraz w przepisie art. 65 k.p.a.

Kolegium zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji, uznając zażalenie za pozbawione podstaw. Kolegium – w wyniku swojego postępowania w sprawie – doszło do takiej samej konkluzji, jak Organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 410 p.w. z uwagi na niewłaściwość Starosty do prowadzenia w trybie tego przepisu postępowania administracyjnego. W świetle przepisów art. 410 ust. 1 i ust. 2, art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a) oraz art. 388 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest właściwy w sprawie nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku wykonania ekspertyzy, bądź opracowania lub zaktualizowania instrukcji zagospodarowania wodą, jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, a co za tym idzie jest właściwym w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli będzie to uzasadnione treścią ekspertyzy lub będzie to wynikać z instrukcji gospodarowania wodą. Organem we wskazanych sprawach nie jest zatem starosta. Zasadnie zatem Starosta postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne tj. Powiatowy Zarząd Dróg w R. obowiązku wykonania ekspertyzy bądź opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą.

W skardze do sądu administracyjnego Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem Kolegium i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., art. 65 i art. 22 k.p.a. oraz art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 12 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że złożył podanie do organu właściwego, tj. Prezydenta wnosząc o wszczęcie postępowania na podstawie art. 234 p.w. Istotnie jest tak, że organ administracji, któremu zostało przekazane podanie, jest związany przekazaniem sprawy. Organ ten, jeżeli uzna się za niewłaściwy w sprawie, której dotyczy podanie, powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 k.p.a., czego w sprawie nie uczyniono. Tym bardziej, że nie ma tu nic do rzeczy sprawa pozwolenia wodnoprawnego skoro ono wygasło. Nawet gdyby przyjąć, że pozwolenie wodnoprawne ma znaczenie w sprawie, to Skarżący wskazał w swoim podaniu wniesionym do Prezydenta, że jest zalewany od 2020 r., tj. w okresie kiedy pozwolenie wodnoprawne było ważne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Wyjaśnić również należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności, przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonego postanowienia, należy przypomnieć, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 k.p.a.).

Z treści zacytowanej regulacji wynika, iż organ administracji publicznej ma nie tylko obowiązek przestrzegania swojej właściwości, ale także obowiązek ustalenia, w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości, który z organów administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy. Przekazanie podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie, swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. Jak podkreśla się w orzecznictwie przekazanie podania (sprawy) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, nie może być przekazaniem do załatwienia sprawy pierwszemu lepszemu organowi, ale powinno być poprzedzone odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak i rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 184/11; postanowienie NSA z 9 maja 2008 r., II OW 7/08 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Wobec tego przed przekazaniem podania organowi właściwemu do załatwienia sprawy organ, do którego ono wpłynęło, powinien podjąć niezbędne czynności wyjaśniające i dowodowe w sprawie. Z kolei organ administracji, któremu podanie zostało przekazane, jest związany przekazaniem sprawy. Organ, któremu sprawa została przekazana, ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), w przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość albo spór kompetencyjny (por. wyrok NSA 19 lipca 2022 r., II GSK 619/22, opubl. w CBOSA).

Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte" mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania.

Skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej nie stanowi co do zasady "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Tylko w przypadku, gdy nie ma organu właściwego do rozpatrzenia podania, organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 1824/17, opubl. w CBOSA). Organ administracji publicznej, który stwierdzi swoją niewłaściwość, powinien zatem przekazać wniosek strony do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Natomiast organ, któremu sprawa została przekazana, jeśli uważa że jest niewłaściwy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Prezydent - do którego wpłynęło podanie Skarżącego - przekazując podanie Staroście, nie dokonał żadnych ustaleń stanu faktycznego ani nie przeprowadził analizy aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Z wniosku z 20 kwietnia 2023 r. wynikało, że Skarżący wnosi o wydanie decyzji z art. 234 ust. 3 p.w. wskazując, że w wyniku przebudowy drogi powiatowej i zjazdu na drogę został przebudowany rów melioracyjny (zmniejszono rów i przekrój rur). Zdaniem Skarżącego zarządcy drogi, tj. Starosta i Powiatowy Zarząd Dróg dokonali takiej przebudowy drogi, która spowodowała zmianę natężenia i kierunku odpływu wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich i zgodnie z art. 234 p.w. ponoszą za to odpowiedzialność. W związku z tak sformułowanym żądaniem Skarżącego tj. z jednej strony powołanie się na art. 234 p.w. i okoliczność przebudowy drogi, a z drugiej - na skutki spowodowane przebudową rowu melioracyjnego obowiązkiem organów było ustalenie rzeczywistej treści żądania Skarżącego. Jednoznaczne ustalenie przedmiotu żądania osoby wnoszącej podanie (wniosek) ma bowiem istotne znaczenie dla określenia właściwości rzeczowej i miejscowej organu administracji publicznej. Należy mieć na uwadze, że zmiana stanu wody na gruncie, do której odnosi się art. 234 p.w., z którą związana jest właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań niedotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływania ich na stosunki wodne w otoczeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 r. II SA/Gd 21/14, opubl. w CBOSA). Natomiast sprawy wykonania lub likwidacji urządzenia wodnego, związane z nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego, wykonania urządzenia wodnego niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia wodnoprawnego należą do kompetencji właściwych organów Wód Polskich.

Obowiązek ustalenia przedmiotu żądania Skarżącego spoczywał zarówno na Prezydencie, tj. organie administracji publicznej, do którego Skarżący wniósł pismo o załatwienie sprawy, ale także na Staroście, do którego Prezydent przekazał pismo. Przekazanie podania nie zwalniało Starosty od powinności ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji swojej właściwości w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto, organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8.k.p.a.).

Dopiero jednoznaczne ustalenie przez organ co jest przedmiotem sprawy objętej podaniem strony, może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu organowi, a następnie, w przypadku gdy ten organ uzna się za niewłaściwy, wystąpienia do organu lub sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., II OW 95/11, opubl. w CBOSA). Zatem dopiero ustalenie rzeczywistej treści i podstaw prawnych żądania Skarżącego mogło być podstawą oceny przez Starostę, czy organem właściwym jest Starosta, organ przekazujący (Prezydent) czy też inny organ administracyjny niż organ przekazujący (tj. właściwy organ Wód Polskich), a w konsekwencji podstawą ustalenia, czy w sprawie występuje spór o właściwość lub spór kompetencyjny wymagający rozstrzygnięcia stosownie do art. 22 k.p.a.

Wobec powyższego należy uznać, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 61a § 1 w związku z art. 65 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwe postanowienie Organu pierwszej instancji.

Starosta ponownie rozpatrując podanie Skarżącego winien jednoznacznie ustalić co jest przedmiotem sprawy objętej podaniem, gdyż ustalenia w tym zakresie warunkują określenie właściwości rzeczowej i miejscowej organu administracji publicznej. Jeśli Starosta uzna, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 k.p.a.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).