Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1364/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. , J. S., K. M., B. B. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak SKO-ZP-415-175/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargi J. S., B. B. i S. S.; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej K. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1364/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 19 sierpnia 2022 r., nr SKO.ZP-415-175/22, po rozpatrzeniu odwołań Zarządu R. Spółdzielnia Mieszkaniowa w R. , K. M., S. S., J. S., B. B. i M. C., od decyzji organu I instancji z 18.05.2022r. o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. R. , na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, instalacjami wodno- kanalizacyjnymi, grzewczymi, gazowymi, elektrycznymi i kanalizacji deszczowej, oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym - utrzymało ww. rozstrzygnięcie w mocy.

W podstawie materialnoprawnej podano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r. póz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p." , w zw. z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 póz. 1588 z p zm.).

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2020r. T. P. zwrócił się do Burmistrza R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...] i [...] w R. - na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z podziemnym garażem, instalacjami infrastruktury technicznej, urządzeniami budowlanymi, przyłączami energii elektrycznej, wody, gazu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wewnętrznym układem komunikacyjnym i zjazdem z drogi publicznej (ul. S. ). Inwestor określił parametry projektowanego budynku: wymiary 34,3 x 16,55 m, 4 kondygnacje nadziemne, dach płaski, kalenica na wysokości 11,6 m, 28 miejsc postojowych w garażu i na działce, 28 lokali mieszkalnych, zapotrzebowanie energii elektrycznej 150 kW.

Organ administracyjny ustalił, że sąsiedztwo projektowanej inwestycji tworzą działki: [...]- Parafia R. , [...] - R. Spółdzielnia Mieszkaniowa, [...] - blok mieszkalny [...] właścicieli lokali mieszkalnych, pozostałe działki ([...]. [...], [...], [...] i [...]) stanowią własność osób fizycznych.

Burmistrz R. decyzją z dnia 10.08.2021 r. znak AGZ.6730.102.2020 ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Decyzja ta następnie została uchylona rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 22 października 2021r., wskazującego na: wyznaczenie obszaru analizy z naruszeniem § 3 rozporządzenia, uchybienia w opracowaniu wyników analizy oraz wydanie decyzji bez wymaganego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i innych nieprawidłowości (k.323).

Po podjęciu postępowania (po ww. decyzji kasacyjnej SKO) organ I instancji decyzją z dnia 18 maja 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] w obr. R. , na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, instalacjami wodno- kanalizacyjnymi, grzewczymi, gazowymi, elektrycznymi i kanalizacji deszczowej, oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz budową zjazdu z ul. [...].

Zasięg obszaru analizy ustalono w odległości 285- 300 m od terenu inwestycji, którego front od strony wjazdu na działkę, określa w wymiarze 95 m. Nadto organ administracyjny ustalił: że spełniono warunek kontynuacji funkcji, ponieważ w obszarze sąsiednim występują

zarówno usługi, jak i zabudowa mieszkalna w formie jednorodzinnej i wielorodzinnej; linię zabudowy (nieprzekraczalną) od strony ul. [...]

Następnie strony zgłosiły szereg uwag i zastrzeżeń odnośnie prowadzonego postępowania i planowanej inwestycji, a inwestor zawnioskował o zwiększenie wskaźnika zabudowy do 0,35, zwiększenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji na "11, 5 -12,0 m", dopuszczenie nachylenia połaci dachu w wymiarze 20°-35°.

Po analizie zgłoszonych uwag organ I instancji sporządził skorygowany projekt decyzji, ustalając ostatecznie: wskaźnik zabudowy w wymiarze 0,25 - 0,35, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 45%, parametr szerokości elewacji frontowej 16,2 m z tolerancją 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji 8,0-11,0 m, wysokość kalenicy 11,0-12,0 m, dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci 20°-35°.

W dniu 10 marca 2022r. zostaje wydane uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części dotyczącej działki nr [...] objętej wpisem do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...].04.1995r.

W swoim odwołaniu od ww. decyzji - R. Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagała się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Odwołująca się oświadcza, że nie wyraża zgody na dostęp do inwestycji po terenach należących do Spółdzielni. Inwestycja w żaden sposób nie może naruszać własności Spółdzielni. Zdaniem skarżącej - planowany dojazd z drogi publicznej (ul. [...]) nie spełnia wymagań przepisów. Zagrożenia dla interesów Spółdzielni dopatrzyła się też odwołująca w odniesieniu do sposobu odwodnienia budynku i zagospodarowania wód opadowych.

K. M., S. S., J. S., B. B. i M. C. w swoim odwołaniu od tej decyzji podnieśli, że wprowadzenie dużej inwestycji w obszarze d. wsi R., na niewielkim obszarze, degraduje dobra kultury, m.in. przez zabudowę działki nr [...], stanowiącej skarpę w rejonie zabytkowej Plebanii wpisanej do rejestru zabytków i stanowiącej chroniony teren "zieleni"; dotychczasowa zabudowa wielorodzinna w rejonie skarpy odcina dopływ powietrza i projektowane dogęszczanie zabudowy nie powinno mieć miejsca; wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być wstrzymane do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO w opisanej na wstępie decyzji z 19.08.2022 r. uznało powyższe odwołania za nieuzasadnione, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutów stron skarżących, Kolegium po zbadaniu decyzji i materiału dowodowego, stwierdziło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. S. ), uzgodniony 25.11.2020r. przez Powiatowy Zarząd Dróg w N. . Dostęp ten spełnia wymagania przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jako dostęp bezpośredni. W decyzji nie

przewidziano dojazdu od strony wschodniej (od ul. [...]) pod skarpą a jedynie

ew. dostęp pieszy po ustanowionej notarialnie służebności.

W kwestii obawy naruszenia stosunków wodnych i odprowadzenia wód opadowych (także z wykopów) na tereny sąsiednie – wskazano, że decyzja (pkt 12 warunków) formułuje zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie będą przedmiotem projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do eksponowanej przez strony skarżące kwestii ochrony walorów

kulturowych terenów "d. wsi R."- SKO wyjaśniło, że w sprawie tej zajął

ostateczne stanowisko właściwy organ - Małopolski Wojewódzki Konserwator

Zabytków w postanowieniu z dnia 10.03.2022r. dotyczącym działki nr [...]. Organ

konserwatorski nie zajął stanowiska odnośnie działki nr [...], nie objętej wpisem do

rejestru zabytków.

W kwestii "wstrzymania decyzji do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego" stwierdzono, że jest to kwestia pozostająca poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Wywodząc jak wyżej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wyjaśniło jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie wykazało, że decyzja może być pozytywnie weryfikowana ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

W świetle brzmienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust 1-6 u.p.z.p.

Dalej zaakcentowano, że ustalenie poszczególnych parametrów inwestycji, winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do). Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia warunków, czy też wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, względnie wprowadzenie budzącego wątpliwości, nieokreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego- np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość.

Organ II instancji wskazał, że analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że obowiązują tu również podane przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie podyktowane względami celowości, stwarza możliwość realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki geometrii dachu. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy tym ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Odnosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po analizie całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności wyników analizy, na podstawie której ustalono w decyzji wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy podlegające regulacji przepisów rozporządzenia - stwierdziło, że zostały zachowane przepisy, które decydują o tym czy nowa zabudowa nie naruszy zastanego ładu przestrzennego.

SKO wskazało, że

- Obszar analizy ustala się zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w wymiarze trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony wjazdu na działkę (95m), tj. w odległości od 285 do 300m od granic terenu inwestycji. W tak zakreślonym obszarze dokonuje się przeglądu analizy funkcji, oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla ustalonych 105 zabudowanych działek (zaznaczoną numeracją ewidencyjną), kolejno:

- linii zabudowy, którą przyjęto (jako nieprzekraczalną) od strony ul. [...], przy

czym faktycznie zostanie ona ustalona na podstawie przepisów odrębnych (warunków

technicznych) w związku z usytuowaniem planowanego budynku wgłębi terenu

inwestycji;

- wskaźnika zabudowy który w obszarze analizy (OA) jest zróżnicowany od 0,01 do

0,80 (średnio 0,20), przy czym do decyzji przyjęto 0,1 do 0,22, uznając, że daje to

pewną swobodę projektowania bez obawy negatywnego wpływu na ład przestrzenny;

- wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wymiarze min. 48% przez analizę do

najbliższych działek (wskaźnik ten nie podlega regulacji przepisów rozporządzenia);

- parametru szerokości elewacji frontowej w wymiarze średnim 16,2 z tolerancją do

20%, co dale możliwość zaprojektowania budynku o szerokości od 12,96 m do 19,44 m bez obawy naruszenia ładu przestrzennego w OA, skoro parametr ten jest w OA bardzo zróżnicowany (od 4,0m do 96,0m);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w OA występuje w wymiarze od 2,0 do

16,0m (średnio 5,8m) i pozwala na przyjęcie tego parametru w trzymetrowej

rozpiętości od 8,0 do 11,0 m;

- w ramach geometrii dachu przyjmuje się (odpowiednio do parametrów w OA) dach

dwu- lub wielospadowy, o połaciach symetrycznych i nachyleniem 20°-35°, z kalenicą

od 11,0 do 12,0m (średnia w O A- 10,3m);

- projektowane zamierzenie (mieszkalnictwo wielorodzinne) nie jest zaliczane do

żadnej kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

natomiast w związku z położeniem w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej R. podlega stosownym przepisom Statutu Uzdrowiska. Uzgodnienie z Ministrem

Zdrowia zostało w trybie "zgody milczącej";

- teren inwestycji nie jest położony w obszarze górniczym i terenie górniczym wód

mineralnych, nie mniej ustala się obowiązek zachowania warunków geotechnicznych

posadowienia obiektu;

- teren inwestycji znajduje się poza ustawowymi formami ochrony przyrody, w związku z tym określa się jedynie obowiązek zachowania zieleni i ochrony drzewostanu;

- w zakresie przepisów ustawy Prawo wodne ustalono obowiązek ochrony terenów sąsiednich przed niezorganizowanym wpływem wód opadowych i zagospodarowania wód na terenie pozostającym w dyspozycji inwestora. Inwestor uzyskał promesy zaopatrzenia w energię elektryczną, wodę (z sieci wodociągowej), gaz sieciowy oraz odprowadzenia ścieków do kanalizacji komunalnej;

- program parkingowy zabezpiecza zachowanie wskaźnika 1 miejsce/1 lokal mieszkalny, w większości w garażu podziemnym.

Wskazano, że decyzja gwarantuje zachowanie prawem chronionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Obiekt nie zagraża emisją ponadnormatywnego hałasu i innych zanieczyszczeń. W toku postępowania strony miały możliwość zgłaszania uwag, zastrzeżeń i wątpliwości, które były poddane analizie a stronom udzielono odpowiednich wyjaśnień. Decyzja posiada prawem wymagane załączniki a projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ku temu uprawnienia.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się R. Spółdzielnia Mieszkaniowa w R. , która złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a. polegające na braku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinny być oparte rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono dlaczego teren inwestycji nie posiada wymaganego prawem dostępu do drogi publicznej . Podkreślono też, że wskaźnik zabudowy dla badanego obszaru analizy wyznaczono w wartościach 0,14-0,22, a dla wydanej inwestycji w przedziale 0,25 - 0,35 a zatem większym niż w obszarze analizowanym. W ocenie strony skarżącej zapisy zawarte w decyzji są niespójne z analizą w tym zakresie.

W skardze J. S., K. M., B. B. o raz S. S. zawartej w piśmie z dnia 18 października 2022r. skarżący obszernie wyjaśnili , że w toku postępowania zupełnie pominięto ich stanowisko, co do sposobu zabudowy działki nr [...] w terenie który jest dla R. bardzo ważny, ze względów zabytkowych i historycznych. Dalej w skardze opisano szereg ich zdaniem istotnych naruszeń prawa, powołując się na wydane w sprawie dwie sprzeczne opinie Konserwatora Zabytków dotyczące obszaru inwestycji.

Odpowiadając na te skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o ich oddalenie jako niezasadnych, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 lipca 2023 r na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a zarządzono o połączeniu sprawy II SA/Kr 1519/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą do sygn. akt II SA/Kr 1344/22 i prowadzenia ich dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 1364/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie stwierdzić należy, że nie wszystkie skargi podlegają merytorycznemu rozpoznaniu.

Stosownie do art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako p.p.s.a. - skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Sąd odrzuca skargę również wtedy, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi ( art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Zarządzeniami z dnia 3 kwietnia 2023 r. i z dnia 12 czerwca 2020 r. wezwano skarżących do uiszczenia wpisu sądowego od wniesionych skarg w kwocie 500 zł (K. M. i B. B.) oraz usunięcia ich braków formalnych przez oznaczenie swojego numeru PESEL i dołączenie 43 odpisów skargi (wszyscy skarżący). Jednocześnie pouczono, że wpis powinien zostać uiszczony a braki formalne usunięte w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwań, pod rygorem odrzucenia skarg. Odpis zarządzenia i wezwanie doręczono skarżącym w dniu 19 kwietnia 2023 r. Pomimo upływu terminu braki fiskalne i formalne skarg nie zostały usunięte.

W tej sytuacji skargi J. S., B. B. i S. S. podlegają odrzuceniu na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. (B. B.) i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (J. S., B. B. i S. S.). Z tych względów orzeczono , jak w pkt I wyroku.

Braki formalne i fiskalne skarg usunęli w całości: R. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w R. oraz K. M.. Te skargi zostały merytorycznie rozpoznane.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt II wyroku).

Skargi zostały uwzględnione również na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozstrzygnięta przez organy z istotnym naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te dotyczą wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 art 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

O konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, a nie tylko decyzji zaskarżonej zaważyło przede wszystkim to, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna, a więc dowód spełniający kluczową rolę w procesie ustalania parametrów nowej zabudowy- została sporządzona w niepełny sposób i wymaga istotnego uzupełnienia.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy.

Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Koniecznym warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, to aby wyniki analizy urbanistycznej poprzedzającej decyzję uzasadniały projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, LEX nr 2445962 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 558/17, LEX nr 2416505). Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku bezkrytycznie przyjmować analizy, ale z drugiej strony jest obowiązany oprzeć się na jej wynikach i jego wnioski muszą być oparte i wywiedzione z jej ustaleń.

Sporządzona w kontrolowanej sprawie analiza mgr inż. arch B. K. posiada istotne braki merytoryczne. Analiza za każdym razem była częścią poszczególnych projektów decyzji i zmieniała się kilkakrotnie. Brak sporządzenia jednej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z określonej daty, która jednoznacznie powołana byłaby w decyzji organu I i Ii instancji, do której można odnieść wszystkie uwagi. Taki sposób wykonania analizy (za każdym razem ponawiana) powoduje brak należytego uporządkowania akt sądowych i przejrzystości, która powinna cechować postępowanie administracyjne. Doprowadziło to organ II instancji do pomylenia parametrów inwestycji w zaskarżonej decyzji i powołania nieaktualnych. Organ II instancji wskazuje, że "wskaźnik zabudowy który w obszarze analizy (OA) jest zróżnicowany od 0,01 do 0,80 (średnio 0,20), przy czym do decyzji przyjęto 0,1 do 0,22" -strona 5. To nie jest prawdziwe stwierdzenie, bowiem w decyzji organu I instancji - wskaźnik nowej zabudowy określono na od 0,25 - 0,35. Ten wskaźnik zresztą nie wynika z analizy, a został zmieniony na wniosek inwestora w toku postępowania przed organem I instancji. Budzi istotne wątpliwości zatem które parametry inwestycji brał pod uwagę organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji i kontrolując jej prawidłowość. Już z tej przyczyny decyzja organu II instancji jako wadliwa podlega uchyleniu. Ostatnia wersja analizy sporządzona została przy projekcie decyzji k – 411-421. Sposób ustalonych w analizie parametrów budzi istotne wątpliwości. Należy wskazać, że wyznaczając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 5,8-10,3 m (średnia z analizy 5,8 m) oraz wysokość głównej kalenicy (średnia z analizy 10,3 m) a w decyzji przyjęto 11-12m, nie wyjaśniono w analizie ani w decyzji powodów takiego wyznaczenia. W analizie brak szczegółowych argumentów urbanistycznych, a zamiast tego użyto sformułowań : "bez obawy naruszenia ładu przestrzennego", "nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny", powołano się na "swobodę projektowania", co w ogóle nie wyjaśnia przyjętych parametrów. W decyzji organu I instancji bez uzasadnienia przyjęto nawet wyższą od tej dopuszczonej w analizie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 8-11 m (analiza dopuszcza od 5,8 – 10,3 m) oraz wysokość głównej kalenicy od 11-12 m (średnia z analizy 10,3 m), a analiza dopuszcza od 8,30 m do 10,30 m. Inwestor wnosi o 11,6 m. (k - 20) Brak oznaczenia w decyzjach obu instancji na którą analizę (z jakiej daty) organy powołują się w decyzjach, pomieszano parametry z analiz wcześniejszych i późniejszych, nie uzasadniając należycie wyznaczenia parametrów i bez wskazania argumentów wynikających z analizy.

Przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. Rozporządzenie w § 5, § 6 nawiązuje wprost do średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. W kwestii wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust 1 , jeżeli wynika to z analizy. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09, LEX nr 583008). O sposobie wykładni przepisów Rozporządzenia traktuje też wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., II SA/Kr 888/17, LEX nr 2394016: " Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych - jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) powinny być interpretowane zawężająco".

Zamiast tego w sporządzonej analizie jedynie ogólnie wskazuje się na "swobodę projektowania". Jak z tego można wnosić wspomniana "swoboda" może być uzasadnieniem dla każdego nowego obiektu o zupełnie różnych cechach dających możliwość inwestorowi na wykorzystanie optymalnego rozwiązania urbanistycznego i architektonicznego. Takie założenie i wnioski są błędne.

Biorąc pod uwagę sposób wyznaczania przez urbanistę parametrów dla planowanej zabudowy oraz ich finalne wielkości, w ponownym postępowaniu organ uwzględni ,że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, bądź jak w § 7 ust 1 rozporządzenia. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Podstawowym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Konkludując należy stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej przedstawionych wskazań a następnie ponownie oceni zarzuty stron i rozstrzygnie sprawę stosując się do obowiązujących norm prawnych.

W szczególności, ponownego rozważenia wymaga kwestia realnej dostępności do drogi publicznej, skoro dostęp do drogi publicznej zabezpieczony jest przez służebność drogi koniecznej. W ocenie Sądu, pożądane jest, aby dostęp ten został przedstawiony również graficznie. Dołączona do sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy mapa jest nieczytelna, nie wiadomo gdzie znajdują się analizowane obiekty, brak wyraźnego oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (k - 455). W załączniku graficznym do decyzji organu I instancji nieprzekraczalna linia zabudowy nie jest wyraźnie oznaczona.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu ze względu na wadliwość sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, na której podstawie wydano decyzję o warunkach zabudowy. Wadliwość ta jest tego stopnia, że analiza wymaga poprawienia bądź powtórzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wydające decyzję powinny również szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do zarzutów podnoszonych przez strony dotyczących parametrów inwestycji, dostępu do drogi publicznej, zakresu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (w decyzji organu I instancji wskazano, że inwestycja dotyczy również "budowy zjazdu z ul. [...]", sentencja decyzji organu II instancji tego nie zawiera). Odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania, bez prawidłowo sporządzonej analizy było przedwczesne.

Orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a i c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09).

O kosztach postępowania na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III i IV wyroku)