Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3244/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 112/20 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r., nr SKO.4150.417.2019 SKO.4150.422.2019 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 112/20, oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r., nr SKO.4150.417.2019 SKO.4150.422.2019 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania D.S. i W.J., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 września 2019 r., nr DAR-UA-VIII.1573.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. S. [...] na dz. nr [...], obręb [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem powyższych przepisów k.p.a., polegającym na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez poczynienie ustaleń faktycznych dotyczących działalności prowadzonej przez skarżącą na nieruchomości przy ul. S. [...] w Ł. mimo braku przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w postaci dowodu z oględzin czy też zeznań świadków lub stron postępowania administracyjnego, w oparciu jak się wydaje wyłącznie o dowód z oględzin amatorskich nagrań załączonych na etapie postępowania odwoławczego do akt postępowania przez odwołującą się stronę, o przeprowadzeniu którego to dowodu skarżąca nie została poinformowana i nie została jej zapewniona przez organ możliwość wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, czy też wypowiedzenia się odnośnie dowodu, wskutek czego doszło do naruszenia zasady praworządności, wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności polegającym na uchyleniu przez organ decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 września 2019 r., nr DAR-UA-VIII.1573.2019 i jednoczesnej odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na "szwalnię", przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. S. [...] na dz. nr [...], obręb [...], w sytuacji gdy dla realizacji zasady dwuinstancyjności organ widząc potrzebę oddalenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej powinien ewentualnie uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, tak aby mogła ona zostać de facto rozpoznana przez organy obu instancji, albowiem istota dwuinstancyjności polega nie tylko na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, lecz także na rozpoznaniu jej przez dwa organy, a w sytuacji odmowy ustalenia warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego skarżąca nie ma możliwości zweryfikowania tej decyzji na etapie postępowania odwoławczego;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została sporządzona z pominięciem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, albowiem organ pominął konieczność opisania przeprowadzonego na etapie postępowania odwoławczego postępowania dowodowego dotyczącego oględzin amatorskich nagrań, co wyjaśnił dopiero w odpowiedzi na skargę zamiast w zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w ten sposób, że skarżąca opierała skargę wyłącznie na znanym jej zakresie postępowania i nie miała możliwości odniesienia się do faktów i dowodów opisanych przez organ dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego;

d. art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przeprowadzenie przez Sąd na etapie po zamknięciu rozprawy dowodu oględzin z treści strony internetowej dostępnej pod adresem https://panoramafirm.pl i uzupełnienie tym dowodem ustaleń faktycznych, które na etapie postępowania administracyjnego nie było wystarczające, w sytuacji gdy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego możliwym jest wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie dowodów z dokumentów, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w ten sposób, że doprowadziło Sąd pierwszej instancji do mylnego przekonania o tym, że inwestycja skarżącej ma polegać na prowadzeniu działalności produkcyjnej, podczas gdy w rzeczywistości jest to działalność usługowa o niewielkich rozmiarach.

Ponadto, w konsekwencji podniesionych powyżej zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj.:

e. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że:

– wystarczającym jest wytyczenie obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze, wynikającym z aktów wykonawczych do u.p.z.p., podczas gdy w niniejszej sprawie uzasadnionym jest poszerzenie obszaru z uwagi na występowanie w rejonie ulicy Strzeleckiego w Łodzi obiektów o charakterze usługowym w postaci piekarni, sklepu spożywczego, czy warsztatu samochodowego,

– działalność wykonywana przez skarżącą nie spełnia warunku "kontynuacji funkcji", w sytuacji gdy działalność wykonywana przez skarżącą jest działalnością usługową o małym zakresie i mieści się w funkcji uzupełniającej wiodącej względem dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej,

– okoliczność wpisania obszaru ulic K., O. i S. w Ł. do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. i objęcia tego obszaru ochroną konserwatorską nie pozwala na prowadzenie w obrębie ul. K., O. i S. w Ł. działalności o charakterze usługowym, w sytuacji gdy nie ma to wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy, albowiem prowadzenie działalności usługowej nie narusza w niniejszej sprawie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r., znak: SKO. 4150.417.2019, SKO.4150.422.2019 oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.S. i W.J. wnieśli o oddalenie ww. skargi kasacyjnej w całości, jako bezprzedmiotowej oraz o ewentualne zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia innego toczącego się postępowania administracyjnego, w związku ze wszczęciem przez stronę skarżącą postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą "usługi krawieckie" przewidzianą do realizacji w Ł., przy ul. S. [...], na działce nr [...], o której wydaniu uczestnicy powzięli wiadomość z zawiadomienia Prezydenta Miasta Łodzi z 31 marca 2020 r.

W uzasadnieniu uczestnicy postępowania odnieśli się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej kwestionując ich zasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów, należy wnosić, że sednem zaistniałego sporu jest charakter działalności będącej powodem żądania ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku. Ustalenie charakteru tej działalności da bowiem podstawy do oceny, czy "nowy" sposób użytkowania części budynku mieszkalnego spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Uwzględniając powyższe należało wziąć pod uwagę okoliczności sprawy istotne dla ustalenia charakteru działalności determinującej zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego oraz okoliczności będące przyczyną uruchomienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Kluczowe znaczenie dla sprawy ustalenia warunków zabudowy ma wniosek inwestora. W nim to bowiem inwestor określa przedmiot zamierzenia, który podlega weryfikacji, w rezultacie której dochodzi (lub nie) do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków na jakich planowana zabudowa lub zmiana dotychczasowego użytkowania istniejącej już zabudowy może być zrealizowana z perspektywy zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię. Złożenie powyższego wniosku było konsekwencją obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności dokonanej już zmiany użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z decyzją o warunkach zabudowy, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, prowadzącego postępowanie legalizacyjne. Oznacza to, że przedmiot zamierzenia inwestycyjnego w niniejszej sprawie nie jest hipotetyczny, tak jak w przypadkach ustalania warunków zabudowy w celu realizacji dopiero planowanej inwestycji, ale już rzeczywiście istnieje. W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy pełni rolę środka dowodowego w postępowaniu legalizacyjnym (por. wyrok NSA z 25.05.2021 r., II OSK 2286/18, LEX nr 3192373). Zatem o charakterze działalności uzasadniającej zmianę użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, świadczy istniejący stan faktyczny, a ten, jak wynika z akt administracyjnych, wygląda następująco: działalność, za sprawą której doszło do faktycznej zmiany użytkowania części obiektu, jest prowadzona w pomieszczeniu o wielkości 40 m2, w którym pracują cztery osoby, z których każda – jak wynika to ekspertyzy dołączonej do akt administracyjnych – obsługuje 2 lub 3 maszyny różniące się od siebie funkcjami. W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd organu odwoławczego, który uznał powyższą działalność za działalność produkcyjną, a nie usługową. Konsekwencją tego była trafna konkluzja, z której wynika, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działalność produkcyjną, powoduje że funkcja tak użytkowanej zabudowy nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, obejmującym zabudowę mieszkaniową oraz jeden obiekt o funkcji usługowej (sklep spożywczy). Funkcja ta nie może być też uznana za funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej.

Z wyżej przytoczonych względów nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przyjęcie, że działalność wykonywana przez skarżącą nie spełnia warunku "kontynuacji funkcji".

Nie jest też zasadne twierdzenie skarżącej kasacyjnie wynikające z – jej zdaniem – naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że w niniejszej sprawie uzasadnionym jest poszerzenie obszaru analizowanego z uwagi na występowanie w rejonie ulicy S. w Ł. obiektów o charakterze usługowym w postaci piekarni, sklepu spożywczego, czy warsztatu samochodowego.

Po pierwsze, w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki należy traktować jako zasadę. Natomiast możliwość wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, powinno być merytorycznie uzasadnione w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. "Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne." (wyrok NSA z 17.07.2020 r., II OSK 450/20, LEX nr 3052591).

Po drugie, wskazane przez skarżącą kasacyjnie obiekty należy uznać za obiekty o charakterze usługowym i uzupełniającym funkcję mieszkaniową, zatem i one nie uzasadniałyby lokalizacji obiektu o funkcji produkcyjnej w tak poszerzonym obszarze analizowanym.

Wywodząc naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie podnosi również, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjmuje, iż okoliczność wpisania obszaru ulic K., O. i S. w Ł. do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. i objęcia tego obszaru ochroną konserwatorską nie pozwala na prowadzenie w obrębie ul. K., O. i S. w Ł. działalności o charakterze usługowym. Otóż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, odnosząc się do objęcia wskazanego obszaru ochroną konserwatorską, nie kwestionował legalności działalności usługowej, ale zgodnie z przyjętym stanowiskiem co do charakteru działalności prowadzonej w części budynku, będącego przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził że wprowadzenie na tym obszarze możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej zaburzy zastany ład przestrzenny.

Wnioskowana zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, a więc jak słusznie przyjął organ odwoławczy i Sąd I instancji, na działalność o charakterze produkcyjnym, w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym nie spełnia wymogu wynikającego z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. W okolicznościach niniejszej sprawy 1) treść wniosku strony (determinująca organ weryfikujący możliwość ustalenia warunków zabudowy zgodnie z zawartymi w tymże wniosku wskazaniami), 2) dokumentacja zalegająca w aktach postępowania administracyjnego, charakteryzująca przedmiot i rozmiary prowadzonej działalności oraz 3) zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym wyznaczenie obszaru analizowanego, stanowią wystarczającą podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy.

Z tego też względu za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów dotyczących bądź związanych z postępowaniem wyjaśniającym w postępowaniu administracyjnym, to jest naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało doprowadzić – zdaniem skarżącej kasacyjnie – do błędnego oddalenia skargi kasacyjnej.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. nie jest – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji kiedy, tak jak w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, nie ma potrzeby ponownego wyjaśnienia zakresu sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 5.07.2022 r., II OSK 2098/19, LEX nr 3400793).

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. przez przeprowadzenie przez Sąd na etapie po zamknięciu rozprawy dowodu z oględzin z treści strony internetowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że: "Na marginesie powyższych uwag dodać trzeba, ustalony przez organ odwoławczy rodzaj i charakter prowadzonej w spornym budynku mieszkalnym działalności zbieżny jest zresztą z powszechnie dostępnymi w tym zakresie informacjami w internecie, iż pod wskazanym adresem ma miejsce przede wszystkim produkcja bielizny czy odzieży wierzchniej, produkcja toreb bagażowych itd." Z przytoczonego stwierdzenia nie można wnosić, by Sąd wskazaną wyżej informację internetową potraktował jako dowód w sprawie. Z brzmienia zacytowanego fragmentu uzasadnienia wynika wprost, że jest to uwaga, którą Sąd poczynił – jak to ujął – "na marginesie".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.