Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 314/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 i art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1569, ze zm.), w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, odmawiając jednocześnie uwzględnienia cofnięcia złożonego przez wnioskodawcę oraz G. L. odwołania.

K. L. (dalej także: wnioskodawca) złożył [...] lutego 2015 r. w urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-magazynowego (w tym usługi handlu), drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą i elementami zagospodarowania terenu na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...]. Wnioskodawca [...] listopada 2015 r. skorygował załącznik graficzny w zakresie obszaru przeznaczonego pod inwestycję kubaturową.

W toku postępowania organ I instancji uzyskał od Zarządu Dróg Miejskich informację, że działki nr ew. [...] stanowią użytek drogowy, przy czym dz. nr [...] zostały wywłaszczone pod budowę ul. [...]. Ponadto ZDM wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o regulację stanu prawnego przedmiotowych gruntów.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.199 ze zm.; określanej dalej jako ustawa o planowaniu); art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 1515); art. 11 ust. 3 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (tekst jedn. Dz.U.2015.1438) oraz § 17 pkt 4 Uchwały nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] nr 220, poz. 9485), ustalił wnioskodawcy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ww. decyzji określono m. in. następujące warunki:

– wysokość zabudowy - do 12 m do górnej krawędzi attyki w dachu płaskim;

– wskazano, że przy realizacji inwestycji należy zwrócić uwagę na wysoki poziom wód gruntowych oraz brak kanalizacji deszczowej. Zaznaczono, że istniejący system melioracji wodnych był projektowany dla ochrony użytków rolnych, a nie odwadniania terenów zabudowanych, przez co odpływ wód rozłożony jest w czasie i teren nieruchomości może być okresowo zalewany w przypadku wystąpienia ulewnych deszczów, włącznie z systematycznym zalewaniem kondygnacji podziemnych. Ze względu na przebieg systemu melioracji przez prywatne posesje nie ma możliwości jego przebudowy i zwiększenia odpływu wód opadowych, a zatem konieczne będzie przyłączenie do sieci kanalizacyjnej deszczowej lub ogólnospławnej; w razie braku takiej możliwości wody opadowe można odprowadzić na własny teren nieutwardzony lub do zbiorników retencyjnych, przy czym z uwagi na wysoki poziom wody gruntowej realizacja dołów chłonnych nie umożliwi prawidłowego odprowadzenia wód opadowych;

– zabroniono zmieniać stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

– zaznaczono, że poziom hałasu emitowany przez urządzenia związane z budynkami np. klimatyzatory, pompy ciepła, wentylatory, nie może powodować przekroczeń standardów jakości środowiska określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014, poz. 112; dalej: rozporządzenie o poziomach hałasu);

Organ I instancji wskazał, że dla potrzeb wydania decyzji analizie poddano obszar obejmujący trzykrotność szerokości frontu działki ozn. lit. EK, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej: rozporządzenie o sposobie ustalania wymagań).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i M. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W decyzji zarzucono naruszenie:

– art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) poprzez wyznaczenie niespełnialnych warunków dotyczących stosunków wodnych;

– art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności związanych z odprowadzaniem wód opadowych z obszaru obrębu ul. [...];

– art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu poprzez wydanie decyzji z pominięciem przepisów odrębnych;

– art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu poprzez wydanie decyzji z naruszeniem interesu publicznego rozumianego, uwzględniającego zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnej społeczności;

– § 2 rozporządzenia o poziomach hałasu poprzez pominięcie w zaleceniach urządzeń znajdujących się wewnątrz budynku;

– § 311 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pominięcie kwestii jakości powietrza wywiewanego z wnętrza budynków (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422);

– § 7 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań, poprzez ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy w przedmiotowej decyzji na 12 m;

Odwołanie wnieśli również K. i G. L., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono, że z decyzji o warunkach zabudowy wyłączony został znaczny (ok. 30 m. kw.) obszar działki, co narusza prawa właścicielskie wnioskodawcy. Wnioskodawca oraz G. L. złożyli [...] września 2016 r. oświadczenie o rezygnacji z popierania ww. odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 i art. 137 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1569, ze zm.), w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, odmawiając jednocześnie uwzględnienia cofnięcia złożonego przez wnioskodawcę oraz G. L. odwołania.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkujących koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wśród naruszeń organu I instancji wskazano w pierwszej kolejności brak określenia podstawy, na jakiej organ ustalił parametry dla nowej zabudowy, argumentując, że w aktach sprawy brak danych dotyczących wysokości, szerokości, wskaźnika powierzchni zabudowy na sąsiadujących obszarach. Pominięte zostały wskaźniki dotyczące obowiązującej linii zabudowy. Ponadto brak zestawienia określającego wysokość (liczoną w metrach) zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, w konsekwencji czego nie wyliczono także średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań. Wskazano przy tym na niekonsekwencję organu I instancji w zakresie wyznaczania parametrów zabudowy. Z jednej strony, w oparciu o parametry ww. budynku organ I instancji ustalił wskaźniki inwestycji dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, z drugiej jednak, z nieznanych przyczyn, ustalił dla inwestycji znacznie większą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w sytuacji gdy budynek zlokalizowany na dz. ew. nr 3 jest obiektem niskim, jednokondygnacyjnym. W tym kontekście za zasadny uznano zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań.

Za zbyt skromną i nieodpowiadającą wymogom uznano zawartość mapy zasadniczej, stanowiącej część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Na przedmiotowej mapie zaznaczone bowiem zostały jedynie: granica obszaru analizowanego, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz funkcja istniejącej zabudowy, podczas gdy powinna ona zawierać:

– oznaczenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem;

– oznaczenie na każdej z działek znajdującej się na terenie analizowanym procentu wielkości zabudowy w stosunku do wielkości tej działki;

– oznaczenie, przy każdej z działek objętej analizą, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki;

– oznaczenie na mapie istniejącej wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, gzymsów lub attyk oraz geometrie dachów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Za nietrafne uznano natomiast zarzuty dotyczące naruszenia ustawy Prawo wodne. Przede wszystkim SKO zwróciło uwagę, że podnoszone przez odwołujących się argumenty dotyczące ewentualnego zalewania nieruchomości sąsiednich będą stanowić przedmiot analizy na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, a nie w trakcie uzyskiwania warunków zabudowy. Ponadto z treści decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby dopuszczono odprowadzanie wód opadowych z nieruchomości objętych inwestycją na nieruchomości sąsiednie. Przeciwnie, zwrócono uwagę na to, że teren charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych oraz brakiem kanalizacji deszczowej, a istniejący system melioracji wodnych projektowany był dla ochrony użytków rolnych, a nie odwadniania terenów zabudowanych, w związku z czym konieczne będzie zastosowanie innych sposobów jej odprowadzania. Natomiast wybór odpowiedniego rozwiązania technicznego dotyczącego odprowadzania wód opadowych dokonywany jest nie na etapie udzielania warunków zabudowy, lecz dopiero na późniejszym etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia o poziomach hałasu, wskazując, że brak jest podstaw do interpretowania określenia maksymalnego poziomu hałasu jako odnoszącego się jedynie do urządzeń wewnątrz bądź na zewnątrz budynku.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisu § 311 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ II instancji wskazał, że w treści decyzji podkreślono, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich winna uwzględniać m.in. ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Odnosząc się do cofnięcia odwołania przez państwa K. i G. L., SKO uznało, że przychylenie się do ww. wniosku spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił on o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 29 Prawa wodnego poprzez wyznaczenie warunków dotyczących stosunków wodnych, które z samej decyzji o warunkach zabudowy nie są możliwe do spełnienia;

– art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków i szczególnych zasad zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z przepisami odrębnymi, a w szczególności art. 29 ust. 1 Prawa wodnego;

– art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu poprzez wydanie decyzji stanowiącej naruszenie interesu publicznego, rozumianego, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 4 powołanej ustawy, wobec istnienia istotnego ryzyka zalewania wodami gruntowymi nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślał, że w wydanych dotychczas decyzjach zwracano uwagę na niedostosowanie istniejącego systemu melioracyjnego do potrzeb przewidywanych w związku z powstaniem inwestycji objętej warunkami zabudowy, a pomimo to nie zobowiązano organu I instancji do dalszego zbadania i bardziej rygorystycznego określenia warunków dotyczących odprowadzania wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w kwestii podniesionych zarzutów dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga nie jest zasadna.

II. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: "P.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to uznanie, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). Należy ponadto podnieść, że w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

III. W myśl art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 K.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie zawsze jest zatem uwarunkowane koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w całości.

IV. Należy wskazać, że określenie "tok postępowania" oznacza trwające i rzeczywiście prowadzone postępowanie w danej instancji. Sformułowanie to zakłada pewien dynamizm (przesunięcie, przekształcenie), tzn. dynamizm czynności zmierzających do uzyskania aktu stosowania prawa. Zatem przez tok postępowania rozumie się jego bieg, uporządkowany w czasie cykl czynności poddanych określonym regułom procesowym zmierzających do osiągnięcia danego celu, tj. wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne toczy się do momentu wydania decyzji w danej instancji, tj. doręczenia decyzji lub jej ustnego ogłoszenia (tak Zbigniew R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Lex). Wniesienie odwołania nie może nastąpić poza tokiem postępowania, a postępowanie drugoinstancyjne, jakkolwiek polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, jest dalszym ciągiem postępowania pierwszoinstancyjnego. Decyzja kasacyjna nie uchyla skutków wszczęcia postępowania, które miało miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Po wydaniu decyzji kasacyjnej tok postępowania podlega kontynuacji (sprawa przenosi się do organu I instancji), a nie biegnie od początku.

V. Nie jest słuszne zaprezentowane w skardze stanowisko odnośnie do znaczenia poglądów organu II instancji, w tym nieodniesienia się w wystarczający sposób do wymogów ustawy Prawo wodne. Istotnie organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym skoro decyzja kasacyjna, jaką jest zaskarżona decyzja, dla której podstawę prawną stanowi art. 138 § 2 K.p.a., jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to organ I instancji nie jest związany zawartymi w niej wskazaniami. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający wyrażane jest w judykaturze. Organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

Skarżący będzie zatem mógł prezentować argumentację w tym zakresie na etapie postępowania prowadzonego ponownie (w wyniku uchylenia zaskarżoną decyzją decyzji Zarządu Dzielnicy [...]).

Należy jednak podkreślić, że zasadnie organ wywodził w zaskarżonej decyzji, iż wybór odpowiedniego rozwiązania technicznego dotyczącego odprowadzania wód opadowych dokonywany jest nie na etapie udzielania warunków zabudowy, lecz dopiero na późniejszym etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Taki ogólny zakaz wynika z ograniczeń wprowadzonych przepisami ustawy – Prawo wodne i jest on obowiązujący dla Inwestora. Został on zresztą wprowadzony do treści decyzji, która w odniesieniu do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazuje, że na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne Inwestor nie może zmienić stanu wodny na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skuteczność prawna powyższego zakazu na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma jednak na tym etapie wyłącznie charakter pewnego rodzaju dyrektywy, wobec czego skonkretyzowanie uprawnień właściciela gruntów sąsiednich i odpowiadających im obowiązków inwestora, które podstawę prawną czerpią w art. 29 ustawy – Prawo wodne, może nastąpić dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14).

Również podniesione argumenty w skardze dotyczące poziomu hałasu nie zasługują na uwzględnienie, w istocie odnoszą się one do wadliwości decyzji organu I instancji, która została uchylona zaskarżoną decyzją.

VI. Ratio legis ustawy o planowaniu jest ochrona ładu przestrzennego, który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie to winno być interpretowane funkcjonalnie, w tym ujęciu za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05; z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06; z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 518/07 i z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1368/09 – niepubl.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Określenie wskaźników linii zabudowy jest umożliwia zatem weryfikację dopuszczalności uznania wniosku inwestora za zasadny pozwalając na ustalenie parametrów dla inwestycji. Zasadnie zatem organ uznał, że brak określenia wskaźników stanowi o wadliwości decyzji organu I instancji, tworząc przesłankę do wydania rozstrzygnięcia przez SKO na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Co do samej linii zabudowy – to stwierdzić należy, że w ustawie o planowaniu ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Przepis art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu."

Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust 6 i 7 ustawy o planowaniu rozporządzeniu w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odnośnie do linii zabudowy wskazuje się, co następuje: "§ 4 ust. 1 Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduję się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1".

Rozporządzenie to określa (co wynika z tytułu tego aktu prawnego) "sposób ustalania" wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zawiera ono pewne wymagania formalne procedury analizy (dotyczące badania obszaru otaczającego inwestycję - § 3, sposobu udokumentowania przeprowadzonych badań - § 9) oraz wskazania odnoszące się do metod ustalania wymagań dla nowej zabudowy, takich jak: linia zabudowy (§ 4), wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometria dachu (§ 8).

Analiza charakteru przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. prowadzi do wniosku, że jest to akt prawny określający swoistą metodykę pracy organu ustalającego warunki zabudowy, przy czym reguły w nim zawarte pozostawiają organowi określony margines uznania (zob. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 oraz § 8, gdzie zawarto sformułowanie "odpowiednio").

Dlatego dla oceny zaskarżonej decyzji istotne jest, że w przepisie § 4 ust 1 rozporządzenia stanowi się, zgodnie z art. 61 ust 7 ustawy o planowaniu, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy.

Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku zabudowy rozproszonej wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, może utrudniać zrealizowanie prawa własności (wyroki WSA w Łodzi: z 26 stycznia 2007 r., II SA/Łd 931/06, 16 marca 2007 r., II SA/Łd 19/07, wyrok NSA z 9 września 2010 r., II OSK 1311/09, Lex nr 746463, wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1344/11, Lex nr 1215820). Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

VII. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jako obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia warunków zabudowy (§ 2 pkt 4) rozporządzenia).

Dostrzeżone przez organ II instancji braki w analizie w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy na sąsiadujących obszarach (karta 83 i nast. akt administracyjnych), z uwagi na obowiązkowy charakter przytoczonej regulacji, pozwalającej na wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji należy zakwalifikować jako przesłankę uchylenia decyzji organu I instancji, celem uzupełnienia dostrzeżonych uchybień.

VIII. To samo – w kontekście braku możliwości dokonania oceny pod kątem zachowania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu dotyczy braku zestawienia określającego wysokość (liczoną w metrach) zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, jak również jej szerokości, w konsekwencji czego nie wyliczono także średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań.

W takiej sytuacji brak jest bowiem kryterium, do którego należy się odnieść, ustalając dopuszczalne parametry nowej zabudowy. Bez odwołania się do ustawowej determinanty ustalania wskaźników, tj. nawiązania do zabudowy sąsiedniej, organ naraża się na uzasadniony zarzut dowolności ustaleń co do planowanej zabudowy. Odniesienie się i osadzenie w rzetelnych danych dotyczących zabudowy sąsiedniej jest koniecznym warunkiem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.

IX. W kwestii cofnięcia odwołania należy wskazać, że zasada rozporządzalności doznaje ograniczenia, ponieważ cofnięcie podlega kontroli organu odwoławczego. Wynika to z treści art. 137 K.p.a., który stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Następnym ograniczeniem zasady rozporządzalności przy cofnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wynikającym z art. 137 K.p.a., jest konieczność badania przez organ, czy cofnięcie nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, gdyż w przypadku stwierdzenia takiego stanu organ nie uwzględnia cofnięcia odwołania, innymi słowy mówiąc czynność cofnięcia wniosku nie wywołuje skutku prawnego. W takim przypadku organ wydaje postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku cofającego odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), na które nie służy zażalenie i rozpoznaje sprawę ponownie. Do ponownego rozpoznania sprawy nie dochodzi, gdy organ uzna, że cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy było skuteczne, gdyż nie prowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie zasadnie organ uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i interes społeczny. Niewydanie odrębnego postanowienia nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

X. Wobec powyższego Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a – oddalił skargę, jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw, jednocześnie bowiem zaszła sytuacja, niedostrzeżenia z urzędu wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, w kontekście braku istotnego wpływu uchybień na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym była mowa w pkt II uzasadnienia.