Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1356/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 379/20 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2020 r. nr SKO Gd/4960/19 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 3 lutego 2021 r., II SA/Gd 379/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ("SKO" lub "Kolegium") z 18 lutego 2020 r., nr SKO Gd/4960/19, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, rozpoznając wniosek D.P. i W.P. (inwestorzy), Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 2 sierpnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy działek nr [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] i [...] w Gdyni oznaczonych literami [...] na załączniku graficznym oraz działki nr [...], obręb [...] dla realizacji dojazdu i infrastruktury.

2.2. W wyroku przywołano ustalenia w/w decyzji: rodzaj inwestycji - dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną - rozbiórka istniejących fundamentów; rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN); linia zabudowy - jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce przy ul. [...] – 6 m od granicy działki oznaczonej literami AD; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,24; szerokość elewacji frontowej - 12,30 m z tolerancją 20% (łącznie dla obu budynków); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 8,75 m mierząc od średniego istniejącego poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku; geometria dachu: płaski; obsługa komunikacyjna – od ul. [...]; obiekty budowlane należy zlokalizować w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, ewentualne zmniejszenie ww. odległości może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy.

2.3. Sąd pierwszej instancji przywołał, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że w obszarze analizowanym wyznaczonym jako trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Według organu gminy, inwestycja objęta wnioskiem spełnia wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp.

2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 379/20 kolejno wskazano, że rozpoznając odwołanie Z.G. wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W odniesieniu do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego organ II instancji wskazał, że zamierzeniem inwestycyjnym objęte są działki nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w Gdyni, front wynosi około 24 m i jest nim szerokość działek objętych wnioskiem, a zatem minimalna wielkość obszaru analizowanego zgodnie z przepisami wynosi około 72 m i taką wielkość przyjęto jako obszar analizowany. Inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej, skoro na obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz w zabudowie bliźniaczej, zabudowa wielorodzinna oraz usługowa. Kolegium wyjaśniło, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. [...], tj. 6 m od granicy działki. Z uwagi na to, że front działek objętych wnioskiem ma kształt nieregularny, dostosowany do przebiegu pasa drogowego, ustalono tę linię jako nieprzekraczalną. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjęto, że określony w decyzji parametr na poziomie 0,24 jest prawidłowy i odpowiada średniemu wskaźnikowi z obszaru analizowanego. Podobnie, średni parametr szerokości elewacji frontowej zabudowy przy ul. [...] wynoszący 12,30 m stał się podstawą do ustalenia tego parametru dla nowej zabudowy.

2.5. W wyroku wskazano następnie, że Kolegium wyjaśniło, iż na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako do 8,75 m mierząc od średniego poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku. W pierzei ul. [...] przeważają bowiem budynki trzykondygnacyjne z dachami płaskimi. Wyjaśniono, że prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednak odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, że pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto jako średnią wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących - budynku jednorodzinnego przy ul. [...] stanowiącego własność skarżącego i wynoszącego 9,50 m oraz okapu dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] – 8 m. Średnia ta wnosi 8,75 m mierząc od poziomu terenu przez wejściem głównym do budynku. Zdaniem Kolegium, wskazana przez organ I instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że posłużenie się przez organ I instancji odstępstwami od standardowych zasad ustalania parametrów, w szczególności odstąpienie od wartości średnich w obszarze analizowanym, znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Jeśli zatem planowany budynek stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to nie można uznać, że narusza ład przestrzenny. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i powodować możliwość powstania w danym miejscu tylko obiektów tożsamych z już istniejącymi.

3.1. Następnie sąd pierwszej instancji podał, że w skardze na powyższą decyzję Kolegium Z.G. wywodził, że wniosek o wydanie warunków zabudowy był niekompletny, brakowało w nim bowiem wskazania kubatury inwestycji, co umożliwia wybudowanie obiektu o wielkościach niedostosowanych do istniejącej zabudowy. Ponadto w dokumentach nie ma badań geodezyjnych gruntu, a dołączone mapy są nieaktualne, ponieważ na działkach nr [...] i [...] nie ma pozostałości po starych fundamentach, które zostały wyburzone.

Skarżący wskazał, że linia zabudowy przy ul. [...] jest stała, a wszystkie budynki usytuowane są w odległości 5 m od krawędzi jezdni, z wyjątkiem jednego budynku przy ul. [...], gdzie odległość ta jest większa i wynosi 6 m. Dlatego wyznaczenie innej odległości niż 5 m od krawędzi jezdni jest niedopuszczalne. Według skarżącego do analizy wysokości przyjęto tylko budynki przy ul. [...] [...] i [...], co jest sprzeczne z przepisami. Skarżący nie zgodził się też z ustaleniem organu, że budynki przy ul. [...] są trzykondygnacyjne, ponieważ mają one 2 kondygnacje nadziemne i 1 kondygnację podziemną ze względu na ukształtowanie terenu. Zdaniem skarżącego, maksymalna wysokość budynku powinna być liczona od średniego poziomu jezdni do stropu wieńczącego budynek, możliwe jest także określenie wysokości budynków z uwzględnieniem wysokości od poziomu morza. Zatem dopuszczalna wysokość planowanej zabudowy została obliczona w niniejszej sprawie w nieprawidłowy sposób. W związku bowiem z różnicą wysokości 3 m pomiędzy frontem działki, a jej pozostałą częścią w głębi określona w decyzji dopuszczalna wysokość od poziomu terenu przed wejściem głównym, które zaplanowano na tyłach budynku, wynosząca 8,75, m spowoduje, że ostatecznie możliwa jest zabudowa do 12 m. Taka wysokość nie odzwierciedla średniej wysokości budynków sąsiadujących. Z tego powodu skarżący zawnioskował o podanie maksymalnej wysokości budynku od średniego poziomu jezdni do stropu wieńczącego budynek.

3.2. Dalej w wyroku II SA/Gd 379/20 przywołano, że w odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

3.3. Skarżący w piśmie procesowym z 29 grudnia 2020 r. wskazał, że organ przeprowadzając analizę uwzględnił budynek przy ul. [...] w Gdyni, który sam organ I instancji uznał za zabudowę nielegalną i decyzją z 26 marca 2018 r., nr RAAIII.6740.11.1.2018.OS-1016/23, uchylił pozwolenie na budowę tego budynku na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (uPb). Zdaniem skarżącego, taka zabudowa nie powinna być ujęta w analizie.

3.4. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2021 r. inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi wskazując, że planowana zabudowa spełnia wymogi art. 61 Upzp.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.

4.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji nie dopatrzył naruszenia przepisów rozp. MI 2003 i Upzp, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W ocenie tegoż sądu wbrew twierdzeniom skarżącego, linia zabudowy wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działce przy ul. [...] – 6 m od granicy działki oznaczonej na załączniku graficznym literami AD jest zgodna z treścią § 4 ust. 1 rozp. MI 2003. Podobnie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określony jako 0,24 odpowiadając średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, odpowiada wymogom § 5 ust. 1 rozp. MI 2003, nie pozostawiając wątpliwości, że przyszła zabudowa o takich gabarytach uzupełni istniejącą zabudowę wpisując się w istniejący ład przestrzenny.

4.3. Wątpliwości sądu wojewódzkiego nie budziła także prawidłowość wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej – 12.30 m, gdyż w tym wypadku organ działał zgodnie z § 6 ust. 1 rozp. MI 2003, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynikało z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla zabudowy wzdłuż ul. [...] średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,30 m i tak też przyjęto w decyzji dla obu budynków łącznie, dopuszczając tolerancję 20%. Zdaniem tegoż sądu, nie potwierdziły się również zastrzeżenia skarżącego odnośnie ustalonej w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą wyznacza się zgodnie z § 7 rozp. MI 2003. Projektowana zabudowa nie będzie, wbrew obawom skarżącego, osiągać wysokości przekraczającej wartości maksymalne na tym terenie. Przy tym podkreślono, że wbrew zarzutom skarżącego, wysokość nowej zabudowy określona została poprzez wskazanie parametru wyrażonego konkretną liczbą "do 8,75 m", a nie wyrażonego liczbą kondygnacji. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł nieprawidłowości w uwzględnieniu w analizie urbanistycznej zabudowy zlokalizowanej na działce przy ul. [...] w G. Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika, że zaplanowana przez inwestora inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp.

4.4. Mając to wszystko na uwadze sąd wojewódzki uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. Przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowane zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, parametry nowej zabudowy nie naruszą ładu przestrzennego, a jednocześnie pozwolą inwestorowi na realizację jego inwestycji w ramach przysługującego mu prawa. Ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 Upzp, przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.G. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy, K.p.a.), art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, wskutek nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny, jak i niedostrzeżenie naruszeń prawa w toku postępowania przed organami obu instancji, niewystarczająco wnikliwe zbadanie sprawy, brak odniesienia się do całości argumentów przedstawionych przez skarżącego, nie wyjście poza zarzuty skargi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja (i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) odpowiada przepisom:

a) polegające na tym, że sąd pierwszej instancji, nieprawidłowo uznał, że:

i. w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej "analiza") organ I instancji przy wyznaczaniu wysokości elewacji frontowej nie odnosił się do wysokości budynku należącej do skarżącego położonej przy ul. [...] w Gdyni, tylko do wysokości elewacji frontowej,

ii. błędne przyjęcie przez sąd, że wysokość elewacji frontowej budynku skarżącego przy ul. [...] wynosi 9,5 m,

iii. niedostrzeżenie przez sąd I instancji, iż nieruchomość skarżącego położona przy ul. [...] w Gdyni posiada cofnięty względem ulicy i z niej niewidoczny strych (vide załączona dokumentacja fotograficzna) i dopiero z przedmiotowym strychem (który stanowi części elewacji frontowej) wysokość budynku skarżącego wynosi 9,5 m,

iv. nieprawidłowe ustalenie przez sąd I instancji, że "wyznaczenie omawianego parametru w ten sposób, w odniesieniu do średniej wysokości krawędzi górnych elewacji budynków w obszarze analizowanym, a nie maksymalnej wysokości tych budynków oraz wskazanie, że wysokość ta ma być mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku uwzględnia fakt, że działka inwestora znajduje się na terenie pochyłym, ze spadkiem około 3 m, podczas, gdy:

- skarżący konsekwentnie wskazywał jako wysokość swojego budynku 9,5 m (łącznie z cofniętym względem ulicy strychem - vide załączona dokumentacja fotograficzna), a wysokość elewacji frontowej na 7,2 m,

- z analizy (str. 2 części opisowej, tiret drugie od góry) wynika, że "wysokości budynków [a nie elewacji frontowych - przyp. własny] wzdłuż ul. [...] wynosi; ul. [...] 19 - 9,50 m(...) [...] - 8,0 m" a dostrzeżenie tego błędu przez sąd pierwszej Instancji doprowadzić musiałoby do prawidłowego przyjęcia maksymalnej wysokości elewacji frontowej na poziomie 7,6 m (7,2 m z [...] 19 + 8,0 m z [...] dzielone przez 2 = 7,6 m), a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy 8,75 m, a i to tylko przy założeniu, że dopuszczalne jest odnoszenie się do zabudowy przy ul. [...], a nadto sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że teren objęty wnioskiem znajduje się wyżej niż nieruchomość skarżącego, co dodatkowo negatywnie wpłynie na ukształtowanie zabudowy na przedmiotowym terenie,

b) poprzez nieprawidłowe ustalenie przez sąd pierwszej instancji, że "linia zabudowy wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działce przy ul. [...] - 6 m od granicy działki oznaczonej na załączniku graficznym literami AD jest zgodna z treścią § 4 ust. 1 rozp. MI 2003, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Uwzględniono przy tym nieregularny kształt frontu działek objętych inwestycją i dostosowano linię zabudowy do przebiegu pasa drogowego) podczas, gdy front działek objętej wnioskiem przebiega po linii prostej (co wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy), co doprowadziło do nieuzasadnionego dopuszczenia odsunięcia linii zabudowy względem granicy działki, a zatem miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania za prawidłowy, w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego parametru zabudowy, którego wskazanie jest obligatoryjne w decyzji o warunkach zabudowy,

c) poprzez nieprawidłowe uznanie przez sąd pierwszej instancji, iż zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna) znajdująca się przy ul. [...] może stanowić podstawę uznania za spełnioną przesłanki dobrego sąsiedztwa, podczas, gdy zabudowa tam występująca została wykonana z naruszeniem przepisów prawa (vide wniosek dowodowy - pkt 6 skargi kasacyjnej), a zatem jako nielegalna nie może stanowić podstawy do ustalania cech innych budynków, co winno zostać dostrzeżone zarówno przez organy obu instancji (organ I instancji posiadał o tym wiedzę z urzędu jako organ uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę), nadto ma inny charakter, niż ta objęta wnioskiem, a zatem miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do przyjęcia za prawidłowe ustalenia organów obu instancji w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego parametru zabudowy oraz uznania warunku występowania w obszarze analizowanym dobrego sąsiedztwa za spełniony, podczas gdy nie ma takiej zabudowy, którą można by uznać za spełniającą kryteria do uznania jej za "dobre sąsiedztwo" pozwalające na ustalenie parametrów nowej zabudowy takich, jak te ustalone zaskarżoną decyzją,

d) poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (m. in. inwestor wnosił o ustalenie szerokości elewacji frontowej na 11 m - otrzymał 12,30 m; organ objął decyzją rozbiórkę istniejących fundamentów, o co nie wnosił inwestor, co więcej - w lipcu 2019 r. pozostałości starego fundamentu zostały usunięte i wywiezione z terenu działki (vide wniosek dowodowy - pkt 7 skargi kasacyjnej), co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że organy wydały decyzje zgodnie z wnioskiem, podczas, gdy tak nie było (vide np.: wyrok WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2019 r., II SA/Sz 843/19;), a co doprowadziło również do wydania w części bezprzedmiotowej decyzji - skoro bowiem usunięcie (nielegalne) fundamentów nastąpiło w lipcu 2019 roku, to nie było podstaw do wydawania w tym przedmiocie (bez wniosku inwestora) decyzji w sierpniu 2019 r., które to błędy nieprawidłowo zostały zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji,

e) poprzez nieprawidłowe uznanie przez sąd pierwszej instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy spełnione zostały wszystkie wymogi pozwalające na uznanie za spełniony wymogu zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, podczas, gdy z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dn. 20.05.2019 r. wynika, że "w przypadku braku możliwości zagospodarowania wód opadowych i roztopowych no terenie inwestora, o warunki techniczne odprowadzenia ich do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej należy wystąpić do Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni. Przed odprowadzeniem dróg opadowych do sieci miejskiej, konieczne będzie ich retencjonowanie na terenie inwestora", a zapis o treści "Przed odprowadzeniem dróg opadowych do sieci miejskiej, konieczne będzie ich retencjonowanie na terenie inwestora" nie został zawarty w decyzji o warunkach zabudowy, które to uchybienie mające istotny wpływ na sposób przyszłego zagospodarowania działki nie zostało dostrzeżone ani przez organ II instancji, ani przez sąd pierwszej instancji, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezauważenie w/w braku przez sąd pierwszej instancji oraz niewyjście poza zarzuty skargi, doprowadziło do uznania za prawidłowe, w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego pominięcia zapisu o odprowadzaniu i retencjonowaniu wód opadowych na terenie objętym wnioskiem,

f) wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi, podczas, gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów doprowadziłoby do uznania, że w/w decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego,

g) poprzez nieprawidłowe ustalenie sądu pierwszej instancji, iż planowany trzykondygnacyjny budynek jest dostosowany do istniejącej zabudowy terenu na analizowanym obszarze, podczas gdy na analizowanym terenie jedynym budynkiem, który przekracza dwie kondygnacje naziemne jest zabudowana nieruchomość przy ul. [...], który powstał z naruszeniem przepisów i niezgodnie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania za prawidłowe, w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego przyjęcia, iż planowana inwestycja nie naruszy ładu urbanistycznego okolicy,

h) poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez sąd pierwszej instancji za prawidłowe ustaleń odnoszących się do budynku przy ul. [...], podczas gdy zabudowa ta jest nielegalna i nie może stanowić podstawy do wyznaczania parametrów nowej zabudowy,

i) nieprawidłowe przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że "Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, o jedynie z przepisami dot. zagospodarowania przestrzennego" uzasadniając to przywołanym tam orzecznictwem, podczas, gdy w przywołanym przez sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, po wyżej zacytowanym fragmencie wskazano, iż "Organ winien ustalić czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), nadto winien również ustalić, czy zabudowo została zrealizowano zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane" - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania za prawidłowe - w rzeczywistości niedopuszczalnego - ustalenia parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do budynku przy ul. [...],

j) poprzez zaakceptowanie jako prawidłowych parametrów nowej zabudowy określonych w zaskarżonej decyzji, podczas, gdy lakoniczność zapisów zawartych w analizie wymyka się spod kontroli, ponieważ nie wiadomo w oparciu o jakie dane i dlaczego przyjęty zostały określone w niej dane,

k) poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez zarówno ustalenie okoliczności, które w sprawie nie występowały, jak i nieprawidłową ocenę faktów ustalonych oraz pomijanie okoliczności istotnych dla sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ nienaruszenie w/w przepisów spowodowałoby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że stanowisko skarżącego było prawidłowe, a co najmniej uwzględnienie skargi, a które to błędy sądu I instancji spowodowały bezpodstawne uznanie decyzji organów obu instancji za prawidłowe i oddalenie skargi.

5.3. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 Upzp poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, pomimo braku podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na niespełnienie wymogów, o których w nich mowa,

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- incydentalna zabudowa o odmiennej niż dominująca w obszarze analizowanym funkcji (również charakterze odmiennym niż ta objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy) może stanowić podstawę do uznania przesłanki "dobrego sąsiedztwa" za spełnioną, podczas, gdy zabudowa taka (będąca wyjątkiem) nie może stanowić tzw. "dobrego sąsiedztwa", ponieważ konieczne jest w tym względzie odnoszenie się do zabudowy typowej, charakterystycznej dla danego terenu, i to w odniesieniu do niej należy określać wymagania dotyczące nowej zabudowy,

- nielegalna zabudowa, w tym zabudowa wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, może stanowić podstawę do uznania przesłanki "dobrego sąsiedztwa" za spełnioną lub też może stanowić podstawę określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy czynić to można wyłącznie w odniesieniu do zabudowy legalnie wykonanej, w szczególności nie w warunkach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

5.4. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku skarżący kasacyjnie wnosi o zasądzenie od SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Niezależnie od powyższego w skardze kasacyjnej wnosi się o: wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci odpisu decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 26 marca 2018 r., znak pisma RAAIII.6740.11.1.2018.0S-1016/23 (odpis w załączeniu) uchylającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Gdyni (tj. zabudowy, którą jako na przykład dobrego sąsiedztwa dla inwestycji objętej wnioskiem powoływały się zarówno organy I i II instancji, jak i sąd pierwszej instancji) ze względu na ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy budynek został wykonany z istotnym odstępstwem od ustaleń pozwolenia na budowę z 1996 r. Skarżący kasacyjnie wnosi o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowego dokumentu na fakt przyjęcia przez organy obu instancji oraz sąd pierwszej instancji za przykład dobrego sąsiedztwa zabudowy, która wykonana została niezgodnie z prawem, a jako taka nie powinna być brana pod uwagę przy wyznaczaniu parametrów dla zabudowy sąsiadującej. Wskazuje, że przeprowadzenie tego dowodu niezbędne jest do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (dopuszczalności powołania się na zabudowę - bardzo mocno różniącą się od pozostałych występujących w okolicy budynków - przy ul. [...] w Gdyni jako przykładu dobrego sąsiedztwa dla terenu objętego wnioskiem) i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

5.5. Skarżący kasacyjnie wnosi o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci odpisu pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (PINB) z 9 lipca 2019 r. (odpis w załączeniu), informującego o wykonywaniu robót budowlanych w postaci rozbiórki fundamentów budynku przy ul. [...] w Gdyni w oparciu o zgłoszenie dokonane przez inwestora i przyjęte milczącą zgodą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wnosi o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowego dokumentu na fakt nieprawidłowego przyjęcia przez organy obu instancji oraz sąd pierwszej instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana prawidłowo (również na rozbiórkę fundamentów), podczas gdy co najmniej w tym zakresie wykraczała poza zakres wniosku inwestora i była bezprzedmiotowa w chwili wydania, ponieważ zgodnie z w/w pismem z 9 lipca 2019 r., pozostałości starego fundamentu w rzeczywistości zostały usunięte i w całości wywiezione z terenu działki przy ul. [...] w Gdyni przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje, że przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

5.6. Skarżący kasacyjnie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

5.7. Wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji został oddalony postanowieniem z 3 sierpnia 2023 r.

5.8. Na termin wyznaczonej rozprawy nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma PINB nie podlega uwzględnieniu, albowiem nie zachodzi przesłanka z art. 106 § 3 Ppsa. Wbrew stwierdzeniu skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w kwestii tego, czy decyzja o warunkach zabudowy "została wydana ... również na rozbiórkę fundamentów". Z tego względu domaganie się przeprowadzenia dowodu ze wskazanego pisma PINB, w założeniu mającym prowadzić do usprawiedliwionej polemiki ze stanowiskiem sądu a quo, skoro takiego wywodu w zaskarżonym wyroku brak co do tej kwestii, czyni w/w wniosek nietrafnym.

6.3. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – odpisu decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 26 marca 2018 r. – jest bezprzedmiotowy, skoro kopia tej decyzji znajduje się w aktach sądowych, wszak do tej decyzji odnosił się sąd pierwszej instancji (vide s. 12 zaskarżonego wyroku).

6.4. Z przywołanych w podstawie kasacyjnej opierającej się na art. 174 pkt 2 Ppsa przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa wynika odpowiednio jedynie tyle, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, oraz, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję Kolegium dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie. Oddalając skargę sąd wojewódzki nie stosował zarazem art. 135 Ppsa.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W myśl cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zrozumiałe, da się zrekonstruować tok rozumowania sądu pierwszej instancji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono nadto zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, mimo obowiązku jaki nakłada w tym zakresie przepis art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Ograniczenie się w tym aspekcie li tylko do stwierdzenia, że sąd wojewódzki nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi ma przy tym charakter subiektywny.

6.6. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa tylko wtedy okazałby się skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, jak i art. 151 Ppsa, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy ogólne i wynikowe, określające sposób działania sądu administracyjnego w zależności od oceny skuteczności wniesionej skargi.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa określają oznaczone przypadki, kiedy skarga m. in. na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli odpowiednio dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, ujmujących oznaczone przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, powinna przekonująco wskazać na konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia tych przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będą musiały zostać uznane jako nietrafne.

6.7. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic danej sprawy sądowoadministracyjnej, w uzasadnieniu samej zaś skargi kasacyjnej nie wyłuszczono – wbrew obowiązkowi z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – na czym miałoby polegać uchybienie temu przepisowi przez sąd a quo.

6.8. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a to w aspekcie obszernych zarzutów dotyczących nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny. Sposób skonstruowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania dowodzi, że skarżący kasacyjnie wadliwie adresuje zarzut naruszenia w/w przepisów K.p.a. wobec sądu pierwszej instancji, tymczasem przywołane w skardze kasacyjnej przepisy K.p.a. odnosiły się do organów administracji publicznej orzekających w sprawie. Nie jest przeto skuteczny zarzut, jakoby to sąd pierwszej instancji przyjął, że wysokość elewacji frontowej budynku skarżącego wynosiła 9,5 m, przeczy temu treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku (vide: s. 10 wyroku).

6.9. Sposób sformułowania szeregu zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 1.1.) a.) i b.) skargi kasacyjnej), a odnoszących się do prawidłowości wyznaczenia wysokości elewacji frontowej czy linii zabudowy wymagałyby podniesienia zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów rozp. MI 2003, które te kwestie normują, w skardze kasacyjnej jednak zarzutów naruszenia przepisów cyt. rozporządzenia nie sformułowano. Z tych względów argumentacja odnosząca się w istocie rzeczy do kwestii materialnoprawnych uregulowanych stosownymi przepisami rozp. MI 2003, a skonstruowana w odniesieniu do podstawy prawnej skargi kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 2 Ppsa, musi zostać oceniona jako nieskuteczna.

6.10. Podobna uwaga jak w pkt poprzednim odnosi się do zagadnienia podnoszonego w pkt 1.1) d.) skargi kasacyjnej, a związanej z niezgodnością decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestorów, w tym aspekcie zarzut taki związany mógłby być z przepisami prawa materialnego – Upzp – określającymi elementy wniosku o wydanie decyzji tego typu, zarzutu takiego jednakowoż w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

6.11. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, w ramach którego skarżący kasacyjnie eksponuje, że nie jest tzw. "dobrym sąsiedztwem" zabudowa o charakterze nietypowym, incydentalna. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że dla przyjęcia tam ujętej przesłanki wystarcza, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ziszczenie się powyższej przesłanki, popularnie określanej mianem "dobrego sąsiedztwa", nie jest uzależnione od tego, aby planowana zabudowa musiała być zabudową typową, charakterystyczną dla danego obszaru. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy nie może być rozumiane jako ograniczone wyłącznie do możliwości powstania obiektu tożsamego z przeważającą ilością tego samego typu obiektów budowlanych.

6.12. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp. Z przywołanego przepisu wynika konieczna do spełnienia przez inwestora przesłanka dla celu, którym jest uzyskanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, aby istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie podważono ustalenia, że przesłanka z cyt. przepisu została w przedmiotowej sprawie spełniona, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego zarzutu. Na marginesie tej kwestii wypadnie zauważyć, że nietrafne jest wywodzenie w skardze kasacyjnej, jakoby spełnione zostały wymogi zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu w aspekcie niedostrzeżenia braku zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia wynikającego z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z 20 maja 2019 r., oraz niedostrzeżenie tegoż przez sąd pierwszej instancji, gdy tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy w pkt 5 lit. b) znajduje się warunek uwzględnienia wytycznych zawartych w piśmie w/w podmiotu w zakresie zagospodarowania wód opadowych.

6.13. Zarzut dotyczący nielegalnej zabudowy na działce sąsiedniej nie został bliżej rozbudowany, ograniczono się w tym względzie do podniesienia, że decyzją Prezydenta Gdyni z 26 marca 2018 r. uchylono pozwolenie tegoż organu z 17 września 1996 r. na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Gdyni. Trafnie jednak sąd pierwszej instancji wskazywał, że okoliczność ta, wsparta przywołaniem decyzji wydanej na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane nie dowodzi, że zabudowę na działce przy ul. [...] w Gdyni należałoby traktować jako samowolę budowlaną. W sprawie nie ujawniono żadnej decyzji, z której taki wniosek należałoby wprowadzić, z tego względu brak było podstaw, aby wykluczyć te zabudowę z jej uwzględnienia dla celów sporządzenia analizy na potrzeby rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie.

7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.