Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 948/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 4-5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 32/20 w sprawie ze skarg M.G. i D.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz odmowy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 32/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi M.G. I D.K. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz odmowy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: PINB) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. w W. Jednocześnie PINB odmówił pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez K.K. i M.G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

W ocenie WINB nie budzi wątpliwości, że realizacja inwestycji nastąpiła z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Rozbudowę, nadbudowę i przebudowę poddasza budynku wykonano na podstawie decyzji Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 1990 r. wydanej na rzecz D.K. Podczas realizacji przedmiotowej inwestycji wprowadzono istotne zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, zmiany te dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - kubatury i szerokości polegających na tym, że: lukarnę od strony zaplecza wykonano jako dwupoziomową (a nie jednopoziomową), a od strony frontowej - zamiast dwóch lukarn o szerokości 1,3 m. każda, wykonano jedną o szerokości 5,7 m. Przedłożony w sprawie projekt budowlany zamienny nie odpowiada przepisom prawa. Projekt budowlany zamienny winien uwzględniać wykonane już roboty budowlane, a także zawierać przedstawienie robót, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Aktualny właściciel nieruchomości – J.K. pomimo wielokrotnych wezwań do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego i przedłużania terminu na złożenie poprawnego projektu budowlanego zamiennego przez PINB nie przedłożyła takiego opracowania, które mogłoby podlegać zatwierdzeniu. Wobec nieprawidłowości w przedłożonych do zatwierdzenia projektach budowlanych zamiennych, koniecznym stało się wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Do czasu wydania decyzji wielokrotnie pełnomocnicy byli wzywani do uzupełnienia braków, okres ten powinien wystarczyć zobowiązanej na podjęcie działań i wybór właściwych osób do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 32/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi M.G. I D.K. na ww. decyzję WINB z dnia [...] listopada 2019 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 4 p.b. nie może być tak rozumiany, że uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Jako błędny należy ocenić pogląd, iż organy nie wydają decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego, a jedynie decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 p.b. W konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 p.b.), organ określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.).

Organy dokonały szczegółowej analizy przedkładanych przez skarżącą kolejnych "projektów zamiennych" i wskazały z jakiej przyczyny są nie do zaakceptowania przez nadzór budowlany. Organy obu instancji opisały szczegółowo dostrzeżone braki i nieprawidłowości w dostarczonych projektach. Nadto, organy kilkakrotnie przedłużały terminy dla właścicielki nieruchomości dla wypełnienia nałożonego obowiązku.

W skardze kasacyjnej M.G. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodnoszący się do istoty stawianych przez skarżącego zarzutów oraz z naruszeniem zasady przekonywania, a to w szczególności poprzez przemilczenie przez Sąd oraz organy administracji architektoniczno-budowianej kwestii związanej z dalszymi losami części obiektu budowlanego, powstałego w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. w W. w sytuacji gdy dołączone do rozstrzygnięcia sądu uzasadnienie winno zawierać stanowisko co do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego i wyjaśnienie stanowiska zajętego przez sąd rozpoznający skargę, w szczególności gdy jeden z zarzutów dotyczy nierozpoznania istoty sprawy;

- art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 oraz art. 12 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie rozpoznały sprawy co do jej istoty oraz z naruszeniem zasady szybkości postępowania, w sytuacji gdy podstawowym celem postępowania administracyjnego było doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku gdy - kolejny już - przedłożony projekt zamienny nie spełniał podstawowych standardów profesjonalizmu, organ zobligowany był do określenia dalszych losów obiektu budowlanego, tj. orzeczenia na podstawie przepisu art. 51 ust. 5 p.b. o obowiązku rozbiórki części obiektu, powstałej w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. w W.;

3. art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, a wystarczającym było jedynie wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmawiającej wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w sytuacji gdy niezatwierdzenie - już po raz kolejny - przez organ architektoniczno- budowlany przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego, jako niezgodnego z normami techniczno-budowlanymi, prowadzić winno do przyjęcia, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a w konsekwencji organ - oprócz wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz decyzji o odmowie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - winien określić dalsze losy obiektu budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego;

4. art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania przez organ decyzji określającej dalsze losy obiektu budowlanego, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, zaś wystarczającym było jedynie wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmawiającej wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w sytuacji gdy niezatwierdzenie - już po raz kolejny - przez organ architektoniczno-budowlany przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego, jako niezgodnego z normami techniczno-budowlanymi, prowadzić winno do przyjęcia, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a w konsekwencji organ, powinien określić dalsze losy obiektu budowlanego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się kwestii związanej z dalszymi losami części obiektu budowlanego, a także odniósł się do zarzutów skargi. Podkreślenia jednak wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd I instancji nie mógł wypowiedzieć się w kwestiach wykraczających poza granice kontrolowanej przez niego sprawy. Ponadto ocena okoliczności sprawy przez Sąd I instancji, w sposób odmienny od argumentacji przedstawionej w skardze, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ nadzoru budowlanego uznając, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie może zostać zaakceptowany, powinien na podstawie art. 51 ust 5 p.b. orzec o nakazie rozbiórki.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji WINB, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 5 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przepis art. 51 ust. 4 p.b. nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (zob. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2010 r., II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r., II OSK 2517/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14; z dnia 30 lipca 2021 r., II OSK 2992/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopiero na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, iż organ nadzoru budowlanego, na tym etapie postępowania, obowiązany był już do orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 51 ust. 4 p.b. uznając, że decyzja wydana na tej podstawie może być zarówno pozytywna jak i negatywna dla inwestora i w konsekwencji na tym etapie postępowania organ nie był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Decyzja na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. zostanie bowiem wydana na kolejnym etapie postępowania naprawczego.

W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 oraz art. 12 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.