Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1110/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjneg
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzego Bortkiewicza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy R. z [...] maja 2023r. nr [...] i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

H. R. (dalej "Skarżąca") [...] listopada 2022r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków usługowo-handlowych, parkingów, drogi wewnętrznej i ciągów pieszo-jezdnych, pylonu reklamowego, murów oporowych na terenie obejmującym część działek ewidencyjnych nr [...] położonych w miejscowości S. P., gmina R..

Decyzją z [...] maja 20222r. nr [...] Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "zespół zabudowy usługowo-handlowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz drogową, pylonem reklamowym i murami oporowymi" przewidzianej do realizacji na części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] w [...].

Organ I instancji ustalił, że teren inwestycyjny znajduje się na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił zaś, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zabudowy terenu pozwala na ustalenie, że planowana inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 503 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.z.p.").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. R., zarzucając naruszenie:

- art. 15 ust. 2a w zw. z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w sytuacji, gdy ustawa wymaga dla takiego obiektu odpowiednich zapisów w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i błędne przeprowadzenie analizy.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie.

W jej uzasadnieniu Kolegium na wstępie przedstawiło przebieg postępowania i przytoczyło brzmienie przepisów art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. i wyjaśniło, że lokalizacja obiektu wielkopowierzchniowego, tj. o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 jest możliwa tylko i wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że ten sam inwestor uzyskał warunki zabudowy dla tego samego terenu dla podobnej inwestycji obejmującej budowę trzech budynków usługowo-handlowych. W połączeniu z tym przedsięwzięciem, zdaniem Kolegium, całkowita powierzchnia pięciu budynków planowanych (opisanych w dwóch wnioskach inwestora) wyniosłaby do 9,995 m2. Kolegium zauważyło, że inwestor wskazał, że powierzchnia w każdym z budynków nie przekroczy 2000 m2, jednakże w ocenie organu w sprawie należało między innymi uwzględnić, że inwestycja będzie realizowana przez tego samego inwestora i na działkach pozostających we władaniu jednego podmiotu, a nadto projektowane budynki będą korzystać z tej samej infrastruktury drogowej, przeciwpożarowej i technicznej.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że skoro planowana inwestycja dotycząca jednego obiektu, którego lokalizacja powinna być uprzedzona sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 59 in fine u.p.z.p. Tym samym konieczne stało się umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W skardze skierowanej od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. zastępowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 7a, 8, 10, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego skutkującą bezpodstawnym zsumowaniem powierzchni sprzedaży planowanych obiektów; w ocenie Skarżącej organ nie wykazał wyczerpujących przesłanek, jakimi się kierował przyjmując, że inwestor planuje budowę jednego obiektu handlowego,

- art. 2 pkt 19 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że ze wskazanego przepisu można wyinterpretować definicję "obiektu handlowego", gdy tymczasem powołany przepis zawiera definicję pojęcia "powierzchnia sprzedaży",

- art. 10 ust. 3a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 4 grudnia 2023r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jego uchylenie.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzje organu I instancji i umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz drogową, pylonem reklamowym i murami oporowymi przewidzianej do realizacji na części nieruchomości oznaczonych e ewidencji gruntów numerami [...] położonych w [...], gmina R..

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna.

Jak wynika z akt administracyjnych na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnego znaczenia na gruncie rozpoznawanej sprawy nabiera natomiast regulacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023r. – tj. przed wejściem w życie noweli z 7 lipca 2023r. (Dz. U. z 2023r., poz. 1688). Stosownie do powyższego przepisu, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja wskazanych obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 3b).

Jednakże w tym miejscu podkreślenia wymaga, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie decyzja o wydaniu warunków zabudowy i zagospodarowania tereny. Stąd też argumentacja stron w zakresie zasadności bądź niedopuszczalności łączenia powierzchni sprzedaży poszczególnych obiektów handlowych, na tym etapie postępowania nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W zakresie rozpoznania Sądu w sprawie, jest bowiem ocena, czy zaszła wskazana przez organy administracji publicznej bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania.

Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjną doprowadziła do stwierdzenia, iż ocena ta jest nieprawidłowa, co stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 105 k.p.a. uprawniające do umorzenia przedmiotowego postępowania. Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania należy mówić gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania (przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania), albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem) (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2022).

Nie budzi wątpliwości w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, iż instytucja umorzenia postępowania zasadniczo związana jest z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. W rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego traci pierwotny charakter sprawy administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn.akt I GSK 2078/19 – dostępny na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. I GSK 2091/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. I GSK 2068/19 – dostępne na stronie jw.). "Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne". Takie stanowisko akceptowane jest w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r. II SA/Ol 9/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r. II SA/Kr 1267/19 – dostępne jw.).

W kwestii bezprzedmiotowości istotne pozostaje również, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Umorzenie postępowania administracyjnego, w świetle prawa strony do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot postępowania, jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od tej zasady (M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd.UW-M 2020, Lex el.).

Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, a w rezultacie może spowodować odmowę uwzględnienia żądania strony (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. II OSK 79/10). Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony.

Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może natomiast umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (P. M. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2022 za: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz).

Jeżeli zatem, na gruncie niniejszej sprawy, w toku czynionych ustaleń faktycznych organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wydania decyzji o warunkach zabudowy, to wówczas powinien odmówić ich wydania.

Powyższe wymagało jednak dokonania pełnych ustaleń, zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Zaistniały w sprawie stan faktyczny nie dawał natomiast podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Organ odwoławczy uchylił się od rozpatrzenia sprawy co do istoty.

Skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istniała sprawa administracyjna, organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę - wydać bądź odmówić wydania warunków zabudowy, po przeprowadzeniu wnikliwej analizy w zakresie przedmiotu postępowania.

Stąd też, nie uprzedzając merytorycznego rozstrzygnięcia pozostającego obowiązkiem organów administracji publicznej, wypowiedzenie się przez Sąd na obecnym etapie postępowania, co do kwestii "całości techniczno-użytkowej" w aspekcie "obiektu handlowego" i jego "powierzchni sprzedaży" stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, w tym w rozstrzygnięcie tego organu.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd zwraca również uwagę, iż w okolicznościach sprawy Skarżący złożył dwa autonomiczne wnioski o wydanie warunków zabudowy. W tej samej dacie złożył bowiem wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej przy czym jeden z nich dotyczył budowy dwóch budynków usługowo-handlowych, drugi zaś – trzech budynków usługowo-handlowych na trenie obejmującym część działek ewidencyjnych o nr [...] w [...]

Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 63 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Powyższy przepis dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał już wcześniej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Niemniej jednak warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż jednym wnioskiem przez tego samego wnioskodawcę odnośnie do tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Istotną okolicznością umożliwiającą wydanie kilku decyzji temu samemu podmiotowi jest wiec to, aby wnioski dotyczyły innych inwestycji na tym samym terenie – co ma miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do traktowania zamierzeń Skarżącej opisanych w dwóch wnioskach jako jednej inwestycji i "sumowania powierzchni sprzedaży" pięciu budynków handlowo-usługowych.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę winien wydać merytoryczne decyzje w zakresie złożonych przez Skarżącą wniosków, w tym podjąć takie czynności wyjaśniające, które doprowadzą do ustaleń istotnych w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. (w tym ustalenia, czy planowane budynki - wchodzące w skład zespołu handlowo-usługowego - stanowią odrębne obiekty handlowe pod względem funkcjonalnym i użytkowym). Następnie organ przeprowadzi analizę pozostałych przesłanek warunkujących wydanie wnioskowanych decyzji. Organ winien również odnieść się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika i wysokość opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.