Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1094/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 145, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, art. 8, art. 15, art. 85
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w W od decyzji Nr [...] z dnia [...] 2018 roku Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia i nałożenia na A Sp. z o.o. z siedzibą w W kary pieniężnej w wysokości 5015,10 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy A (działka nr [....] obr. [...] K) powierzchnią reklamową o treści: zmienna w dniach od 26 lutego 2018 r. do 9 marca 2018 r. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13, ust. 15 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264), Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2017 r. poz.935) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł jak powyżej. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 26.02.2018 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli ul. A w K stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez jednostronny billboard reklamowy o wymiarach 2,82 m x 6 m (o pow. 16,92 m2), o treści zmiennej, umieszczone w gruncie przy ul. A w K (działka nr [...] obr. [...] K) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem kontroli oraz dokumentacją fotograficzną. Wymiary urządzenia reklamowego ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru dalmierzem laserowym. Ustalono właściciela reklamy, którym jest A Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Działka nr [...] obr. [...] K w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. A. Jest to droga powiatowa, której właścicielem jest Gmina, a władającym ZIKiT.

Strona skarżąca została poinformowana, w myśl art. 64 § 1 i § 4 k.p.a., pismem z dnia 28 lutego 2018 r., o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogi bez zezwolenia. Kolejno w dniach 5 marca 2018 r., 7 marca 2018 r., 9 marca 2018 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ul. A w K (działka nr [...] obr. [...] K), co udokumentowano sporządzonym protokołem kontroli oraz dokumentacją fotograficzną.

W dniu kolejnej kontroli, to jest 13 marca 2018 r. stwierdzono usunięcie billboardu reklamowego z pasa drogowego. W dniu 19 marca 2018 r. poinformowano stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz pouczono o przysługującym, zgodnie z art. 10 k.p.a., prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ I instancji wyjaśnił, że w celu jednoznacznego określenia przebiegu granicy pasa drogowego oraz stwierdzenia jego naruszenia przez umieszczenie przedmiotowej reklamy oparto się na aktualnych kopiach mapy sytuacyjnej i ewidencyjnej.

Organ I instancji podkreślił, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może bowiem badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.

Powierzchnia reklamy została obliczona w dniu 26.02.2018 r. podczas kontroli ul. A w K (działka nr [...] obr. [...] K), gdzie stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez jednostronne urządzenie reklamowe o wymiarach 2,82 m (wysokość) x 6 m (szerokość) x 1 (ilość stron), co daje powierzchnię 16,92 m2 przez okres 12 dni.

Organ I instancji obszernie omówił podstawę prawną, na której oparł wydanie decyzji, z przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych i stwierdził, że w świetle art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności okoliczności zaniechania przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem strony skarżącej, zaniechania wskazania w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia miało miejsce w dniach 26 lutego do 9 marca 2018 r., podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza istnienie naruszenia wyłącznie w dniu 26 lutego 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja, rozpatrywana w ramach kontroli instancyjnej jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy podniósł, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) reguluje kwestie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i powołał treść art. 40 powyższej ustawy.

Organ wskazał, że podstawą obliczenia kary stanowią wyżej wymienione przepisy oraz przepisy uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zdaniem organu odwoławczego w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż dokonano zajęcia pasa drogowego z naruszeniem przepisów prawnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organ w dniu 26 lutego 2018 r. poinformował stronę o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogi bez zezwolenia, a w dniu 19 marca 2018 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz pouczono o przysługującym, zgodnie z art.10 k.p.a., prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała. Organ przeprowadził w sumie pięć kontroli, z których ostatnia z dnia 13 marca 2018 r. wykazała, iż reklama została zdemontowana, dlatego też w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ I instancji przyjął okres od dnia 26 lutego 2018 do dnia 9 marca 2018 r. (reklama jeszcze była) do wyliczenia kary pieniężnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, czyli w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, właściwy organ zobowiązany jest do podjęcia działań przewidzianych omawianymi przepisami, czyli zobowiązany jest naliczyć karę pieniężną.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Strona skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem strony skarżącej, na okoliczność ustalenia funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym oraz jego dokładnego położenia;

2. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez SKO do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów odwołania;

3. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W odwołaniu od zaskarżonej decyzji strona skarżąca podniosła, iż istotnym uchybieniem po stronie organu l instancji było zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin na okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wskazano również, iż skierowanie do strony skarżącej zawiadomienia o zakończeniu postępowania wraz z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia na temat zgromadzonego materiału dowodowego przesądziło o wypełnieniu przez organ l instancji obowiązku zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W ocenie strony skarżącej stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy uznać za nieprawidłowe. W przedmiotowej sprawie organ l instancji przeprowadził kilkukrotnie czynności kontrolne celem ustalenia istnienia reklamy należącej do strony skarżącej, jej funkcjonowania w pasie drogowym oraz czasookresu naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji zamiennie posługuje się pojęciem "czynności kontrolnych" oraz "oględzin" - na to uchybienie strona skarżąca zwracała uwagę już w odwołaniu. W skardze strona skarżąca ponownie wskazała, iż "oględziny" są środkiem dowodowym służącym do ustalenia istotnych okoliczności postępowania, zatem nie mogą być przeprowadzone bez wcześniejszego powiadomienia o nich strony. Wynika to wprost z treści przepisu art. 79 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ jakichkolwiek czynności w miejscu funkcjonowania reklamy i bez udziału strony skarżącej należy uznać nie za oględziny, ale za czynności kontrolne. Skoro więc w toku postępowania nie przeprowadzono żadnych bezpośrednich czynności z udziałem strony skarżącej, to nieuprawnione jest twierdzenie, iż organ przeprowadził oględziny.

W toku czynności kontrolnych organ l instancji dokonał ustaleń faktycznych wskazujących, iż w pasie drogowym ul. A znajduje się należący do strony skarżącej nośnik reklamowy, na którego posadowienie nie uzyskała ona wymaganej zgody zarządcy drogi. Ustaleń tych dokonano na podstawie pomiarów dalmierzem laserowym. Późniejsze kontrole (przeprowadzone w dniu 5 marca, 7 marca i 9 marca 2018 r.), zdaniem organu l instancji potwierdziły nielegalne istnienie reklamy w pasie drogowym w okresie od 27 lutego do 9 marca 2018 r.

Strona skarżąca wskazała, iż w celu bezspornego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, jak również w celu spełnienia przez organ l instancji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w przedmiotowej sprawie zasadne było przeprowadzenie dowodu z oględzin z udziałem strony skarżącej. Takiego dowodu nie przeprowadzono, czym uniemożliwiono stronie skarżącej bezpośrednie odniesienie się do istotnych okoliczności postępowania, co do których istnieje obowiązek ich potwierdzenia w toku oględzin - powierzchni zajęcia pasa drogowego, czasookresu tego zajęcia oraz podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa. Zaniechanie po stronie organu l instancji należało zatem uznać za naruszające kodeksową zasadę zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie decyzji do obszernego przytoczenia stanu faktycznego sprawy oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W żaden merytoryczny sposób nie odniesiono się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, wskazując jedynie, iż działania organu l instancji były prawidłowe. W szczególności pominięto zarzut dotyczący błędnego ustalenia powierzchni nośnika. Taka treść decyzji organu II instancji, z uwagi na zaniechanie merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisu art. 15 k.p.a. i w ocenie strony skarżącej stanowi podstawę do uchylenia tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] 2018 roku, w przedmiocie ustalenia i nałożenia na A Sp. z o.o. z siedzibą w W kary pieniężnej w wysokości 5015,10 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy A (działka nr [...] obr. [...] K) powierzchnią reklamową.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzji organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Artykuł 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 powyższego przepisu.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej przepisu (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6).

Z powyższego wynika, że przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Reklamę zaś stanowi umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614).

W ocenie Sądu bezspornym jest, że działka nr [...] obr. [...] K w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr", co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. A. Jest to droga powiatowa, której właścicielem jest Gmina, a władającym ZIKiT. W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona w dniu 26 lutego 2018 r. wykazała nielegalne zajęcie pasa drogowego ulicy A (działka nr [...] obr. [...] K) powierzchnią reklamową, co jest bezsporne. Sama strona skarżąca przyznaje, iż w dniu 26 lutego 2018 r. takie zajęcie miało miejsce. Sporny w niniejszej sprawie jest natomiast czasookres zajęcia.

Sąd podzielił zarzut podniesiony w skardze dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności. Treść art. 15 k.p.a. statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a. oraz przepisów Rozdziału 4 Kodeksu, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Przepisy te gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 k.p.a.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze zarzuciła, że w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone oględziny z udziałem strony skarżącej. Ten środek dowodowy (oględziny) zawdzięcza swą nazwę temu, że organ dokonuje spostrzeżeń najczęściej za pomocą wzroku. Oględziny, zwane także naocznią, wizją lokalną lub komisją, mogą być dokonywane również za pomocą innych zmysłów, np. słuchu, smaku, dotyku. Organ administracji publicznej może dopuścić dowód z oględzin na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przeprowadzenia dowodu z oględzin (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 176), jednakże "w razie potrzeby" organ jest obowiązany przeprowadzić dowód z oględzin (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 179).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują zasad i trybu przeprowadzania dowodu z oględzin. Z wykładni językowej przepisu art. 89 § 2 k.p.a. wynika, że ilekroć zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę. Oznacza to, że dowód z oględzin nie może być przeprowadzony poza rozprawą w tzw. trybie gabinetowym (kameralnym) (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2018).

Przenosząc powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania w granicach sprawy administracyjnej.

Podkreślić należy, że ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oględzin, należy do organu, który jest obowiązany dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza, czy oględziny były konieczne, jednakże jeżeli strona skarżąca podniosła zarzut ich nie dokonania w odwołaniu, to organ II instancji zobowiązany był się do niego odnieść i wskazać, dlaczego oględziny nie były konieczne.

Nieprawidłowo posługuje się organ I instancji pojęciem "oględzin" zamiennie z pojęciem "kontroli", a nieprawidłowość ta nie została dostrzeżona przez organ II instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, to jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), kwota uiszczonego wpisu oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.