Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1931/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2, art. 61a par. 1, art. 156 parl 1 pkt 2, art. 61 par. 1, art. 28, art. 157 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2304/14 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2304/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta O. zmienił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w Otwocku na działkach o nr ew. [...] z obr. [...]oraz na działkach o nr ew. [...] z obr. [...], w ten sposób, że działkę o nr ew. [...] z obr., [...] zastąpił działką o nr ew. [...] z tego samego obrębu, działkę zaś [...] z tego obrębu – działkami o nr ew. [...] z tego obrębu. Organ wskazał, że po wydaniu ww. decyzji z 2012 r. doszło do podziałów geodezyjnych dotychczasowych działek. Jednocześnie organ wskazał, że zakres przedmiotowego przedsięwzięcia nie ulega żadnym zmianom zarówno pod względem wielkości, jak i charakteru inwestycji oraz wielkości emisji do środowiska.

Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie Z., zawierając w nim alternatywny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oparty na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. SKO stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Ponadto drugim postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2013 r. Nie zaszły bowiem przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Kolegium nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego we wszczęciu takiego postępowania, gdyż ww. decyzja z 2013 r. nie spowodowała zmiany wielkości i charakteru planowanej inwestycji, a w konsekwencji nie ulegną zmianie wielkości emisji do środowiska, w związku z czym nie zmieni się też oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie to stało się ostateczne.

Stowarzyszenie Z. ponownie wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2013 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], SKO w W., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Powołując się na treść art. 31 § 2 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że przeprowadziło już na żądanie ww. Stowarzyszenia postępowanie w sprawie oceny, czy istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu, w trybie art. 31 § 2 K.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, oceniając, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji ostatecznej. Kolegium podniosło, że każde kolejne postępowanie dotyczące oceny, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wspomnianej decyzji ostatecznej, z przyczyn, które były już przedmiotem oceny Kolegium na skutek żądania tej samej strony, zakończyłoby się wydaniem orzeczenia obarczonego kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Orzeczenie takie bowiem dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym tego samego organu, w tym wypadku postanowieniem Kolegium z dnia [...] marca 2014 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenia Z., wywodząc, że w niniejszym przypadku nie występuje tożsamość spraw.

Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 9 czerwca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie było ustalenie, że już raz toczyło się postępowanie w zakresie możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek Stowarzyszenia, a nie w zakresie merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie Z., domagając się uchylenia postanowień obu instancyjnych. Sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 31 § 2, art. 157 § 2, art. 156 § 1 pkt 3, art. 61a § 1, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 28 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2304/14, oddalając skargę powołał się na treść art. 61a § 1 K.p.a. i wskazał, że przepis ten zawiera dwa rodzaje przesłanek stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. podmiotowe i przedmiotowe. Do grupy tych przedmiotowych należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W tej zaś sprawie Kolegium ostatecznym postanowieniem z dnia 10 marca 2014 r. dokonało oceny w zakresie istnienia przesłanki interesu społecznego w odniesieniu do art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego z wniosku Stowarzyszenia Z., a kolejny wniosek Stowarzyszenia oparty został na takiej samej podstawie prawnej, co poprzedni. Dlatego zdaniem Sądu, SKO zasadnie orzekło zaskarżonym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2013 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w O..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Stowarzyszenie Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, bezpodstawnie przy tym ograniczając dokonanie własnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie do prostego przyjęcia wszystkich ustaleń, poczynionych przez organy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie, bez ich należytego rozważenia oraz dogłębnego przeanalizowania, czego wyrazem było w szczególności stwierdzenie Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym kolejny wniosek strony skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] oparty został na takiej samej podstawie prawnej, co poprzedni, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji różnic w zakresie treści poszczególnych wniosków oraz okoliczności, powołanych w tychże wnioskach dla uzasadnienia wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo nieuzasadnionego zastosowania w niniejszej sprawie przez organ administracyjny (SKO w W.) art. 61a § 1 k.p.a. oraz błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w postaci zagrożenia wydania orzeczenia obarczonego kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez dokonanie po raz kolejny oceny, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] w sytuacji, gdy organ administracyjny wzywając Stowarzyszenie Z. pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. do wykazania interesu prawnego oraz zaznajamiając się z treścią pisma strony skarżącej z dnia 14 maja 2014 r. dokonał takiej właśnie oceny;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 157 § 2 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo naruszenia przez organ administracyjny (SKO w W.) wskazanych wyżej przepisów K.p.a., polegającego na nieprzyznaniu Stowarzyszeniu Z. przymiotu strony w ramach niniejszego postępowania, a przy tym niedopuszczalnym ograniczeniu przez ww. organ administracyjny rozważań wyłącznie do przesłanek wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie z urzędu, z całkowitym pominięciem nie tylko dyspozycji art. 157 § 2 K.p.a., ale również wniosków, zawartych w piśmie strony skarżącej z dnia 14 maja 2014 r., stanowiącej odpowiedź na wezwanie ww. organu administracyjnego do wykazania interesu prawnego;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., przejawiające się w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji, polegającej na błędnym zidentyfikowaniu tożsamości spraw administracyjnych w niniejszej sprawie, czego wyrazem było błędne uznanie, że postanowienie SKO w W. z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) stanowi przeszkodę dla zbadania przez właściwy organ administracyjny istnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Co do zasady brak jest prawnych przeszkód aby organ administracyjny rozpoznał kolejny wniosek tej samej strony, w sytuacji gdy organ w związku z poprzednim wnioskiem odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednak istotne jest czy kolejny wniosek tej samej strony i w tej samej sprawie zawiera nowe okoliczności, które nie były przedmiotem poprzedniego wniosku, a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter prawny i treść decyzji zmieniającej z [...] grudnia 2013 r. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 32 § 2 K.p.a. problematyka wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej w tej sprawie sprowadzała się do wykazania na ile uwzględnione w decyzji zmieniającej prawnie dokonane podziały działek geodezyjnych wykazują związek z celami statutowymi takiej organizacji i interesem społecznym. W okolicznościach tej sprawy na etapie wstępnego badania wniosku pod względem formalnoprawnym, nie chodzi tyle o wykazanie istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), lecz czy brak jest przeszkód prawnych do wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej. Wskazania wymaga, że choć objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja zmieniająca dotyczy decyzji środowiskowej, tj. ustalającej wymogi ochrony środowiska dla oczyszczalni ścieków, to w swej treści decyzja ta nie zawiera elementu, który miałby wpływ na zakres ustalonych w decyzji środowiskowej wymogów ochrony środowiska. Zmiana numeracji działek ze swojej istoty takiego skutku nie wywołuje. A więc w odniesieniu do skutków prawnych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej brak jest w ogóle związku przyczynowego z celami statutowymi organizacji społecznej i interesem społecznym. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby taki związek istniał i wystąpił w okolicznościach tej sprawy. W tym właśnie zakresie SKO wypowiedziało się w ostatecznym postanowieniu. A mianowicie, nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego we wszczęciu takiego postępowania, gdyż ww. decyzja z 2013 r. nie spowodowała zmiany wielkości i charakteru planowanej inwestycji, a w konsekwencji nie ulegną zmianie wielkości emisji do środowiska, w związku z czym nie zmieni się też oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W kolejnym wniosku, jak i w trakcie postępowania przed Sądami Administracyjnymi skarżące Stowarzyszenie nie wykazało aby decyzja zmieniająca była nośnikiem interesu społecznego, warunkującego wszczęcie postępowania z wniosku tego Stowarzyszenia. To, że uwzględniono podziały geodezyjne działek nie jest równoznaczne ze zmianą przebiegu granic terenu przedsięwzięcia. Ponadto we wniosku wskazuje się bardziej na ewentualny skutek pomniejszenia terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie. To zlokalizowanie instalacji w innym miejscu mogłoby mieć ewentualny wpływ na zmianę zasięgu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. W takiej sytuacji skoro przedmiotowa zmiana nie zmienia parametrów instalacji i miejsca jej lokalizacji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zmienia się obszar oddziaływania inwestycji. Tym samym nie wykazano aby wszczęcie postępowania nieważnościowego było uzasadnione interesem społecznym. Także bez znaczenia jest, że skarżące Stowarzyszenie zainicjowało postępowanie odwoławcze od decyzji ustalającej warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie chodzi o wykazanie oddziaływania na sferę praw i obowiązków Stowarzyszenia występujących potencjalnie w innym postępowaniu, lecz o czym już wyżej była mowa wykazanie istnienia m.in. interesu społecznego. Jego zaś istnienia nie uzasadnia to, że skarżące Stowarzyszenie nie kieruje się własnymi, partykularnymi interesami, lecz dąży do weryfikacji aktu administracyjnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że możliwość takiego "dążenia" została ograniczona w art. 31 § 1 K.p.a. Może to nastąpić w sytuacji gdy za wszczęciem postępowania przemawia m.in. interes społeczny. Nie jest natomiast równoznaczne z chęcią wzruszenia wadliwej decyzji administracyjnej. Takie bowiem ograniczenie jest konsekwencją obowiązującej zasady stabilności decyzji administracyjnej. Dlatego nie w każdym przypadku organizacja społeczna może skutecznie zainicjować wszczęcie postępowania nieważnościowego, lecz tylko wtedy gdy jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie, składając kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, po raz kolejny nie wykazało istnienia interesu społecznego, która to okoliczność była przedmiotem oceny zawartej w wydanym poprzednio ostatecznym postanowieniu, to w tej sprawie Sąd I instancji w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. niewadliwie ocenił, że uzasadniona była w oparciu o art. 31 § 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na to, że owy brak wykazania interesu społecznego był już przedmiotem oceny zawartej w ostatecznym postanowieniu. Poza tym kolejny wniosek nie spełniał wymogów z art. 31 § 1 K.p.a. (nie wykazano istnienia interesu społecznego), co i tak powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania, niezależnie, że takie wszczęcie postępowania mogło nastąpić jedynie z urzędu. Artykuł 31 § 2 K.p.a. nie bez przyczyny stanowi o wszczęciu postępowania w urzędu, ponieważ ze stosownym wnioskiem występuje organizacja społeczna, a nie podmiot będący stroną postępowania. Tylko na zasadzie wyjątku przepisy prawa umożliwiają tego typu organizacjom udział w postępowaniu administracyjnym (patrz właśnie art. 31 § 1 K.p.a., a w postępowaniu środowiskowym art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Ogólne zaś kompetencja dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu wynika z art. 61 § 1 K.p.a., którego zastosowanie nie mieści się w granicach tej sprawy. Także w ramach zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wykazano aby w sprawie nie uwzględniono podnoszonej argumentacji, która mogłaby prowadzić do odmiennej oceny niż ta jaką wypowiedział Sąd I instancji. Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, że to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W innym wypadku należy uznać, że zarzut zawiera wadę konstrukcyjną. Oznacza to, że już chociażby z tej przyczyny nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto w tej sprawie nie miał zastosowania art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a., które związane są ze stronami postępowania, a w tej sprawie wniosek nie składały takie podmioty, lecz organizacja społeczna na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 art. 61a § 1, art. 28, art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.