Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1340/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/20 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 1218/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/20 C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 1218/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") postanowieniem z 29 maja 2020 r. nr R/69/2020 uchylił z urzędu własne postanowienie z 14 listopada 2016 r. nr R/218/2016, zmienione postanowieniem z 5 grudnia 2016 r. nr R/234/2016, nakładające na C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia określonych dokumentów dotyczących wolnostojącego nośnika reklamowego (obecny nr ident. [...]), składającego się z jednostronnej tablicy ekspozycyjnej o wymiarach 3,0 m x 6,0 m umieszczonej na dwóch stalowych słupach, usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Postanowienie wydano na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186). W uzasadnieniu wskazano, że obszar, na którym usytuowany jest nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania, został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a lokalizacja tego nośnika reklamowego narusza ustalenia planu. W związku z powyższym bezzasadne jest nakładanie obowiązku sporządzenia i dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r. nr 1218/20, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane"), stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podstawy prawnej postanowienia PINB z 29 maja 2020 r. nr R/69/2020 nie stanowił art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (na które to postanowienie zażalenie przysługuje), lecz art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten ani inne przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. WINB wskazał w związku z tym, że w niniejszym przypadku należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji.

Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia.

Organowi zarzucono naruszenie:

̶ art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.,

̶ art. 142 k.p.a.,

̶ art. 77 § 2 k.p.a.,

̶ art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego,

̶ art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców.

Zważywszy na uprawnienia Sądu wynikające z przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. i złożony wniosek o uchylenie postanowienia organu I instancji, skarżąca zarzuciła PINB naruszenie:

̶ art. 77 § 2 k.p.a.,

̶ art. 124 § 1 k.p.a.,

̶ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774),

̶ naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r.,

̶ uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń,

̶ art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności wniesionego zażalenia było prawidłowe.

Sąd zwrócił uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze, przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. nie przewidywał zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków umożliwiających ich zalegalizowanie. Po drugie, sytuacja ta uległa zmianie wskutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. przepisu art. 5 ustawy zmieniającej, który nadał art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego brzmienie wskazujące, iż na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie. Po trzecie, cecha zaskarżalności zażaleniem przypisywana postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, musi być odnoszona do stanu prawnego wynikającego z daty, w której został akt ten wydany i doręczony. Kategorię "postanowienia zaskarżalnego zażaleniem" przypisywać można stąd wyłącznie indywidualnym postanowieniom podjętym przed dniem 1 stycznia 2017 r. Po czwarte, postanowienie PINB z 14 listopada 2016 r., zmienione postanowieniem z 5 grudnia 2016 r., nakładające na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego dokumentacji mającej umożliwiać legalizację wolnostojącego nośnika reklamowego, ze względu na fakt jego wydania przed dniem 1 stycznia 2017 r. nie podlegało zaskarżeniu w drodze wniesienia od niego zażalenia. W konsekwencji prawidłowość wdrożenia względem tego obiektu budowlanego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w tym nałożenia na inwestora wyszczególnionych w rozstrzygnięciu obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, mogła podlegać kontroli instancyjnej, a następnie sądowej dopiero po wydaniu decyzji kończącej postępowanie (art. 142 k.p.a.).

W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko WINB, że Spółce nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na wydane przez organ I instancji postanowienie uchylające własne postanowienie z 14 listopada 2016 r. Zarzuty skargi uznał w całości za nieuzasadnione.

Sąd podkreślił, że w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ustawodawca nie przyznał organowi bezpośredniego uprawnienia do zmiany sformułowanych w postanowieniu obowiązków lub też uchylenia wydanego uprzednio postanowienia. Podobna luka dotyczy również postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazany brak regulacji rozwiązany został w sposób zakładający, że sytuacja ta nie powinna być rozstrzygana jako równoważna prawnej niedopuszczalności modyfikacji tychże postanowień, ponieważ podjęte rozstrzygnięcie powinno dać się dopasować do zmieniającej się sytuacji procesowej i dokonywanych przez organ ustaleń. Uwzględnienie, że postanowienie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ww. ustawy mają charakter dowodowy, albowiem są podejmowane w celu udowodnienia odpowiednio tego, jaki jest, najogólniej mówiąc, stan robót budowlanych, jak i tego, że samowolna budowa może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, determinuje uznanie, iż może mieć do nich zastosowanie art. 77 § 2 k.p.a. Zastrzec przy tym trzeba, że jeżeli skutkiem wydania któregokolwiek z tych postanowień jest nałożenie na jego adresata nowego obowiązku, to takiego postanowienia nie można traktować jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność powinna zostać oceniona na nowo na podstawie przesłanek z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił powyższy wniosek interpretacyjny, jak też uznał, że zasada odnoszona do zmiany postanowienia znajduje analogiczne zastosowanie w przypadku uchylenia postanowienia nakładającego określonej treści obowiązek na adresata postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przyjął, że zaskarżenie takiego postanowienia w drodze wniesienia zażalenia z uwagi na brzmienie art. 77 § 2 k.p.a. jest wyłączone i może być ono skontrolowane w drodze wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie, a zatem przy posłużeniu się przez stronę skarżącą tzw. zażaleniem niesamoistnym.

Sąd I instancji stwierdził, że stan prawny wynikający z uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jest równoważny stanowi sprawy samowolnie zrealizowanych robót, w którym organ nadzoru budowlanego przyjmuje, iż budowa nie może zostać zalegalizowana, albowiem pozostaje niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Konstrukcja art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego zakłada, że tego rodzaju ustalenie nie może podlegać zakwestionowaniu przez inwestora w postępowaniu wpadkowym, ale jako stanowiące podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) może być zwalczane wyłącznie w drodze wniesienia odwołania od wskazanego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie legalizacyjne.

Sąd uznał, że postanowienie PINB z 29 maja 2020 r. nie nakłada na Spółkę żadnych nowych obowiązków prawnych względem tych, które wynikały z doręczonego jej postanowienia z 14 listopada 2016 r., nie będącego postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem z uwagi na obowiązujące w dacie jego wydania brzmienie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, brak jest uzasadnionych powodów, by w sytuacji zaistnienia sprzeczności pomiędzy przyjmowaną przez PINB oraz Spółkę oceną dopuszczalności legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego to zagadnienie nie mogło zostać rozstrzygnięte w decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, jeżeli w decyzji tej organ dał formalny wyraz swojemu przekonaniu, że wskazany obiekt budowlany nie może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Sądu, nie jest przekonujące stanowisko skarżącej, że uchylenie spornego postanowienie doprowadzi do naruszenia jej interesu, jak i wykonanie zaskarżonego postanowienia oznacza pozbawienie strony uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Wyjaśnił, że w toku instancyjnej i sądowej kontroli decyzji PINB z 18 czerwca 2020 r. nr R/119/2020 nakazującej rozbiórkę przedmiotem oceny będzie m.in. zagadnienie, czy w danym przypadku można mówić o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowanego i czy możliwa jest jej ewentualna legalizacja.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 110 § 1 w związku z art. 126 w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez nieuwzględnienie zarzutu skargi skarżącej dotyczącego błędnego zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. do postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego;

2) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 16 § 1 (odpowiednie zastosowanie do postanowień zasady trwałości decyzji administracyjnych) w zw. z art. 110 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 11 w zw. z art. 35 i art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 pkt 11 w zw. z art. 35 i art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez niewłaściwe rozpoznanie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 134 w zw. z art. 144, art. 142, art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji, pomimo że na postanowienie organu I instancji przysługuje zażalenie;

3) art. 133 § 1 zdanie 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, art. 77 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 16 § 1 (odpowiednie zastosowanie do postanowień zasady trwałości decyzji administracyjnych) w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 11 w zw. z art. 35 i art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej przez wadliwą analizę stanu faktycznego sprawy, brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

4) art. 90 § 1 i § 2, art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 w zw. z art. 106 § 1 i 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i Wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), pomimo że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącej: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), pomimo, że według ww. przepisów przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a w niniejszej sprawie ww. przepisy stanowiły podstawę prawną postanowienia PINB z 2016 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, względnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia. Strona wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony przez skarżącą kasacyjnie, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych wymienionych w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, wbrew zawartemu skardze wnioskowi o jej rozpoznanie na rozprawie, naruszył zasadę jawnego rozpatrzenia sprawy wyrażoną w art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wszystkie te konstytucyjne kryteria w sprawie niniejszej zostały spełnione – również w odniesieniu do rozpoznania sprawy na jawnej rozprawie. Jawna rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy, poddanej jego orzeczeniu, jest więc pewnym elementem "rozpatrywania". Faza ta charakteryzuje się określonym dyskursem, wymianą argumentów między składem orzekającym a stronami (stroną) procesowymi, a także rozpoznawaniem dowodów. Z przywołanego art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 176 ust. 2 Konstytucji ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ustawodawca może więc uznać, że w pewnych kategoriach spraw, jak np. w przypadku postępowania uproszczonego, rozprawy nie muszą mieć miejsca (tak NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 2403/21).

Ustawą, która reguluje opisaną w art. 176 ust. 2 Konstytucji zasadę, jest niewątpliwie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Jej przepisy uwzględniają art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosownie do art. 10 p.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 10 p.p.s.a.). W myśl art. 90 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.). Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 90 § 2 p.p.s.a.).

Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 90 § 1 p.p.s.a. są art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. stanowiące, że: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: [...] przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie" (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), a w trybie uproszczonym "sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów" (art. 120 p.p.s.a.).

Niewątpliwie zaskarżone postanowienie należy do katalogu postanowień z art. 119 § 3 p.p.s.a. Główny przedmiot sprawy, tj. kwestia uchylenia postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie zmienia faktu, że w ujęciu proceduralnym zaskarżeniu podlegało postanowienie w toku trwającego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była wyłącznie kwestia dopuszczalności wniesionego zażalenia. Ziściły się zatem w przedmiotowej sprawie unormowane w przepisie 119 § 3 p.p.s.a. przesłanki do zastosowania przez Sąd I instancji trybu uproszczonego. Rozpoznania skargi w trybie uproszczonym nie można natomiast uznać za pozbawienie strony prawa do sądu. Omawiany przepis obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. i stanowi odpowiedź ustawodawcy na postulaty społeczne, domagające się umożliwienia załatwiania spraw drobnych i prostych szybko, w postępowaniu odformalizowanym i pozbawionym zbędnych komplikacji. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest przy tym uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez stronę skarżącą wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprawy w tym trybie nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (zob. np. wyroki NSA: z 11.203.2021 r., I OSK 4109/18; z 7.09.2023 r., III FSK 2769/21; orzeczenia dostępne w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Spółki dotyczącego rzekomej wadliwości przebiegu postępowania sądowego przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżąca nie wskazała okoliczności, które – mimo formalnych podstaw do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - miałyby skłonić Sąd I instancji do skierowania sprawy na posiedzenie jawne (art. 90 § 2 p.p.s.a.). Spółka ogólnie twierdzi jedynie, że nie miała możliwości zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, a także nie miała możliwości składać ustnie żądań i wniosków oraz wyjaśnień, jak również wskazywać podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazała i nie wyjaśniła przy tym, jakie żądania i wnioski nie mogły być przez nią złożone przez to jedynie, że przed Sądem I instancji nie odbyła się rozprawa. Warto w tym miejscu odnotować, że C. sp. z o.o. w całym toku procesu reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który składał nie tylko skargę, ale także przedstawił pismo procesowe będące repliką na odpowiedź organu na jej skargę. Spółka nie doznała więc najmniejszych ograniczeń w zakresie możliwości składania żądań, wniosków i wyjaśnień na piśmie. Przypomnieć wypada, że specyfika postępowania przed sądami administracyjnymi, wyrażająca się w ograniczonym postępowaniu dowodowym i badaniu zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), powoduje, iż nawet w przypadku skierowania sprawy na rozprawę osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe. Jeśli już skarżący uczestniczy w rozprawie, to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co z zasady zawiera już wniesiona przez niego skarga. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także charakter tej sprawy nie wymagał prezentowania stanowiska skarżącej Spółki w formie ustnej, bowiem okoliczności sprawy, pomijając sporne zagadnienia prawne, pozostawały zasadniczo jednoznaczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w tym kontekście również art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie z przepisu tego, jak też brzmienia art. 119 i nast. p.p.s.a. nie wynika wymóg wskazania przez Sąd w motywach wyroku, dlaczego sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu zakażonego wyroku Sąd prawidłowo wskazał na przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jako podstawę prawną rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Brak szczegółowego uzasadnienia takiej kwalifikacji sprawy nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym bardziej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Podsumowując, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów wymienionych w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia jawności procedury sądowej.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że zarzuty nr 1-3 i dalsze, skonstruowane jako materialnoprawne, opierają się na tym samym założeniu wyjściowym. Otóż Spółka konsekwentnie twierdzi, że do postanowienia uchylającego postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie powinno się stosować art. 77 § 2 k.p.a. Skarżąca uważa, że ustawodawca celowo wykluczył możliwość zmiany lub uchylenia takiego postanowienia organu nadzoru budowlanego, jako że wywiera ono skutki w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej. Wykonanie postanowienia przez inwestora (dostarczenie wymaganej dokumentacji) prowadzi do legalizacji obiektu budowlanego, niewykonanie – do orzeczenia o rozbiórce. W motywach skargi kasacyjnej Spółka starała się przekonać, że postanowienie nakładające na nią obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej daje jej prawo do legalizacji obiektu, jeżeli postanowienie to zostanie przez nią wykonane. Postanowienie takie nie powinno być zatem uchylane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej przedstawiona na poparcie wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej jest nietrafna.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie WINB z dnia 10 sierpnia 2020 r. stwierdzające wyłącznie niedopuszczalność zażalenia, a nie postanowienie rozstrzygające zażalenie merytorycznie. Należy więc skoncentrować się na ocenie charakteru prawnego pierwszoinstancyjnego postanowienia PINB z dnia 29 maja 2020 r. objętego zażaleniem Spółki i odpowiedzieć na pytanie, czy ze względu na jego kwalifikację prawną mogło być ono zaskarżone w postępowaniu administracyjnym.

Nie było w sprawie kwestionowane, iż w dacie, gdy postanowieniem PINB z 29 maja 2020 r. uchylono postanowienie tegoż organu z 14 listopada 2016 r. (zmienione postanowieniem z 5 grudnia 2016 r.), art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zawierał już zastrzeżenie o możliwości wniesienia zażalenia. Dodano je na podstawie przepisów nowelizujących szereg ustaw związanych z otoczeniem prawnym przedsiębiorców w 2017 r. Stosowne przepisy ustawy zmieniającej zostały wymienione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej: art. 5 pkt 11 (zmieniający brzmienie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), art. 35 (stanowiący o wejściu w życie nowelizacji z dniem 1 lipca 2017 r.) oraz art. 26 ust. 2 (stanowiący o stosowaniu do spraw prowadzonych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego przepisów nowych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczy zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i o obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, ale zażalenia na postanowienie uchylające takie postanowienie. Jest to rodzajowo inne rozstrzygnięcie.

Przypomnieć należy, że art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w stanie prawnym obowiązującym od 11 lipca 2007 r. niezmiennie stanowił o przesłankach odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (względnie będącego w budowie) obiektu budowlanego i o związanym z tym "wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych", natomiast art. 48 ust. 3 ww. ustawy określał integralną treść tego postanowienia, na którą składał się obowiązek przedstawienia dokumentacji wymaganej do legalizacji obiektu budowlanego. Współczesna, zasadnicza zmiana analizowanej tu regulacji (która weszła w życie 19 września 2020 r.) nastąpiła dopiero po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, dlatego nie będzie ona przedmiotem rozważań Sądu.

O ile zatem rzeczywiście z dniem 1 stycznia 2017 r. do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dodano istotne zastrzeżenie, że: "Na postanowienie przysługuje zażalenie", to należy pamiętać, że zażalenie to przysługuje na postanowienie wstrzymujące postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców – Druk nr 994 Sejmu VIII Kadencji) i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Możliwość zaskarżenia postanowienie zażaleniem wprowadzona do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zatem konkretnego rozstrzygnięcia określonego w tym przepisie i w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Istotą omawianego postanowienia są obowiązki, które określa art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego formułujący zakres dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. W istocie rzeczy i przede wszystkim mamy do czynienia z postanowieniem – zawartym wprawdzie w ustawie szczególnej – ale jednak dotyczącym przeprowadzenia określonego rodzaju dowodów, w tym przypadku dokumentów służących legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze należy udzielić odpowiedzi na wcześniej postawione pytanie, a więc jaki jest charakter prawny postanowienia organu nadzoru budowlanego uchylającego postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i czy tego rodzaju postanowienie można uznać za zaskarżalne na podstawie art. 48 ust. 2 in fine Prawa budowlanego? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego uchylając postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, co właśnie uczynił PINB postanowieniem z 29 maja 2020 r., przede wszystkim nie orzekał o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ani nie nakładał na Spółkę w żadnej formie i postaci nowych obowiązków. Już z tego powodu trudno kwalifikować takie rozstrzygnięcie za zaskarżalne zażaleniem z oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 895/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "Od dnia 1 stycznia 2017 r. zażalenie przysługuje, ale tylko na postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu określonych obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym".

Pozostaje oczywiście nadal otwarta i wymagająca zajęcia stanowiska kwestia – eksponowana w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie – jaką kwalifikację prawną należy przypisać postanowieniu uchylającemu postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego? Skarżąca Spółka podnosi bowiem, że w ogóle nie ma podstawy prawnej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 126 k.p.a. z góry wykluczyć należy możliwość odpowiedniego zastosowania do postanowień regulacji zawartej w art. 154-155 k.p.a. o uchyleniu i zmianie decyzji. Nie jest jednak tak, że postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego pozostają niewzruszalne. Mając na względzie, że istotą i zasadniczą funkcją omawianego postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest nałożenie określonych w tym przepisie obowiązków dostarczenia dokumentów, które należy traktować jako dowody w postępowaniu administracyjnym (tak wyroki NSA: z 5.10.2012 r., II OSK 1064/11; z 3.04.2014 r., II OSK 2649/12; CBOSA), niewątpliwie postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego powinno być traktowane przede wszystkim jako postanowienie dowodowe, tyle że wydawane na podstawie przepisów szczególnych, w określonej w nich procedurze. W związku z powyższym uchylenie postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest dopuszczalne na zasadach ogólnych w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. Ten ostatni wym. przepis stanowi: "Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołany również w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku, spójny zarówno jeśli chodzi o postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jak i wynikły na tle analogicznego problemu prawnego dotyczącego modyfikacji postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 11.07.2019 r., II OSK 2230/17; z 6.02.2019, II OSK 895/17; z 3.04.2014, II OSK 2649/12; z 5.10.2012 r., II OSK 1064/11; CBOSA).

Jako nietrafną należy przy tym ocenić argumentację skargi kasacyjnej (na stronie 5), jakoby uchylenie postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dotyczyło uprawnień materialnych inwestora i odbierało mu domniemane prawo do legalizacji samowoli budowlanej, które miałoby wynikać z takiego postanowienia (w razie jego wykonania i przedłożenia wymaganej dokumentacji). Wyjaśnienia wymaga, że postanowienie wydawane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie wskazanego przepisu ma charakter wstępny oraz dowodowy i określa zakres dokumentacji, która następnie procedowana jest jako element wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i ewentualnie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Wbrew tezom skarżącej organ nadzoru budowlanego może uchylić własne postanowienie o nałożeniu obowiązków przedłożenia dokumentacji wymaganej do legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli stwierdza, że w jego ocenie obiektywnie odpadły podstawowe przesłanki odstąpienia od rozbiórki i prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W praktyce dotyczyć to może wstępnego etapu postępowania, poprzedzającego złożenie przez inwestora dokumentacji stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego.

Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. PINB postanowieniem z 29 maja 2020 r. na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. uchylił własne postanowienie z 14 listopada 2016 r. (zmienione postanowieniem z 5 grudnia 2016 r.), którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Wynikało to z ustalenia organu o niezgodności inwestycji z uchwalonym dnia [...] sierpnia 2018 r., a więc w toku postępowania, nowym planem miejscowym dla tego obszaru.

Postanowienie PINB z 29 maja 2020 r. nie nakłada na Spółkę żadnych nowych obowiązków i nie jest ono postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych. Nie jest więc to postanowienie zaskarżalne zażaleniem stosownie do art. 48 ust. 2 in fine Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z 10 sierpnia 2020 r. prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 (w zw. z art. 144) k.p.a.

W konkluzji przyjąć należało, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów procesowych wymienione pod nr 1-3 i 5 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzuty sformułowane jako naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazujące na naruszenie rozbudowanych grup przepisów i prezentujące tezę przeciwną – nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd I instancji nie naruszył w szczególności art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., prawidłowo aprobując stanowisko WINB o niedopuszczalności zażalenia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada również wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji odniósł się do istoty sprawy, tj. kwestii dopuszczalności zażalenia wniesionego na postanowienie o uchyleniu postanowienia wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego zmierza właśnie sformułowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala bez najmniejszych trudności interpretacyjnych na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Powyższa ocenę potwierdza również całość wywodu skargi kasacyjnej. Skarżąca właśnie w oparciu o pisemne uzasadnienie wyroku zapoznała się z merytorycznymi motywami wydanego orzeczenia i zdołała w kontrze do stanowiska Sądu sformułować własny pogląd, który został w niniejszym wyroku poddany ocenie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.