Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 753/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2;
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 pkt 3 i pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 29 ust. 2 pkt 5;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 pkt 25.
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 518/21 w sprawie ze skargi W. G., B. G. – wspólników spółki cywilnej U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr 393/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od W. G., B. G. – wspólników spółki cywilnej U. na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2021 r., VIII SA/Wa 518/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G., B. G. – wspólników spółki cywilnej U. (dalej: skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 2 kwietnia 2021 r. nr 393/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej: PINB) z 6 listopada 2020 r. nr 58/20, a w punkcie 2. zasądził od Mazowieckiego WINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 maja 2020 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących o wszczęcie postępowania przez nadzór budowlany w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi bez wymaganego zezwolenia przez R. B., prowadzącego działalność gospodarczą przy ul. [...] w R., polegającymi na utworzeniu ponad 10 miejsc parkingowych przy granicy ich działek o numerach [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w R.

Pismem z 28 lipca 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania administracyjnego.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na części działki o nr ew. [...] o powierzchni 236,0 m2 przy ul. [...] w R. znajduje się ogrodzony parking na nowe samochody jako zaplecze salonu samochodowego – do użytku wewnętrznego. Według oświadczenia A. B. parking został wykonany w listopadzie 2019 r. Teren parkingu jest utwardzony tłuczniem. W dniu oględzin na parkingu znajdowało się 19 samochodów bez możliwości wjazdu i wyjazdu – samochody bez tablic rejestracyjnych. Według decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 19 listopada 2019 r. znak: D2.IV.5054.973.1.2019.K-Cz, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powierzchnia parkingowa wynosi 334,76 m.

Decyzją Nr 58/20 z 6 listopada 2020 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, wskazując na przepis § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: rozporządzenie), organ stwierdził, że przedmiotowego miejsca postojowego nie można zakwalifikować jako parkingu dla samochodów, lecz jako magazyn na otwartej przestrzeni.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania przez odstąpienie od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania i wadliwe przyjęcie, że wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do wybudowania parkingu w warunkach samowoli budowlanej.

WINB postanowieniem z 19 stycznia 2021 r. zlecił PINB przeprowadzenie oględzin na przedmiotowej działce w celu ustalenia, w jaki sposób zostało wykonane utwardzenie działki oraz przekazanie wypisu z rejestru gruntów dla ww. nieruchomości. W dniu 15 marca 2021 r. do organu wpłynął m.in. protokół oględzin z 8 marca 2021 r., z którego wynika, że ogrodzona część ww. działki przeznaczona do magazynowania nowych niezarejestrowanych samochodów wysypana została z luźnego tłucznia – nietrwale związanego z gruntem, co potwierdza dokumentacja fotograficzna (widoczne przerosty roślinności). Grubość tłucznia wynosi ok. 1,5 cm. Część tylna o wymiarach 10,0 x 10,0 m jest nieutwardzona. Na pozostałej części parkingu boki działki przy ogrodzeniu są nieutwardzone.

Decyzją z 2 kwietnia 2021 r., nr 393/21, WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB, podnosząc, że w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333; dalej: u.p.b.) brak jest legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. W tym kontekście organ wskazał na przepis § 3 ust. 25 rozporządzenia. Następnie organ zwrócił uwagę, że przepisy rozporządzenia dotyczą parkingów przeznaczonych do użytku powszechnego, a za taki nie można uznać miejsc do przetrzymywania nieoznakowanych aut przy salonie sprzedaży samochodów, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie WINB samo wyłożenie terenu przeznaczonego na postój dla samochodów nieoznakowanych np. warstwą żużlu nie jest uznawane za obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyroki NSA: z 3 czerwca 2003 r., II OSK 1741/01; z 19 grudnia 2008 r., II OSK 1691/07; z 4 marca 2009 r., II OSK 285/08). Jednocześnie WINB wskazał, że znany jest mu pogląd orzecznictwa, wg którego jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac, na którym w sposób stały i zamierzony parkuje więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej ww. orzecznictwo dotyczy typowego parkingu przeznaczonego dla osób trzecich, a za taki obiekt nie można uznać inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Według WINB z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że ogrodzona część przedmiotowej działki wykorzystywana jest do magazynowania niezarejestrowanych samochodów przeznaczonych na sprzedaż. Teren ten został wysypany luźnym tłuczniem, nietrwale związanym z podłożem. W ocenie WINB powyższy teren stanowi zaplecze salonu samochodowego, który z uwagi na charakter działalności gospodarczej musi posiadać miejsce do przetrzymywania aut. Auta te nie są jednak przeznaczone do użytku przez nieograniczony krąg osób trzecich. Zatem nie można uznać aby na ww. nieruchomości powstał obiekt budowlany – parking samochodowy, stąd zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane nie podlegają reglamentacji u.p.b. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości w zakresie uregulowań u.p.b.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli skarżący, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością i wadliwego przyjęcia, że wybudowanego placu postojowego nie można zakwalifikować jako parkingu dla samochodów, lecz jako miejsce do przetrzymywania nieoznakowanych aut przy salonie sprzedaży;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 u.p.b. w zw. z § 21 pkt 25 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że WINB przyjął, iż definicja parkingu określona w rozporządzeniu dotyczy parkingów przeznaczonych do użytku powszechnego oraz typowego parkingu przeznaczonego dla osób trzecich, a utwardzony teren stanowi zaplecze salonu samochodowego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że nawiezienie cienkiej warstwy tłucznia na grunt nie stanowi wykonania obiektu budowlanego oraz że prace polegające na utwardzeniu terenu i jego ogrodzeniu nie stanowią robót budowlanych, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, które powinny być wykonane zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nałożenie obowiązku rozbiórki wykonanych robót budowlanych;

4. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji PINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy parkingu samochodowego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przez parking, czy też miejsce postojowe, należy rozumieć takie obiekty budowlane, czy też obiekty powstałe w wyniku robót budowlanych, które umożliwiają postój pojazdów określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie miejsca postojowe, jak również parking mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II OSK 593/12. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa dla umożliwienia postoju pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe lub parking. Nie ma przy tym znaczenia, czy tego rodzaju obiekt budowlany jest wykorzystywany komercyjne (dostępny powszechnie), czy też stanowi obiekt budowlany do użytku tylko określonych osób, czy jednostek organizacyjnych. Jednocześnie przepisy u.p.b. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie "utwardzenie terenu". W ocenie Sądu I instancji przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącym, że przedmiotowa inwestycja wyczerpuje powyższe cechy i w związku z tym należy ją zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych, którym jest ww. utwardzenie powierzchni gruntu. Niewątpliwie nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 u.p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego. A zatem mamy tutaj do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. W konsekwencji wykonanie tego obiektu bez pozwolenia na budowę należy potraktować jako zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu I instancji w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego brak jest też jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że umorzenie postępowania w sprawie jest uzasadnione okolicznością, iż zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości prace nie podlegają reglamentacji w oparciu o przepisy u.p.b. W ocenie Sądu I instancji ograniczając się do ustalenia, że utwardzenie to nie stanowi parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia z uwagi na fakt, że ww. parking jest wykorzystywany wyłącznie i stanowi zaplecze salonu samochodowego, organy w ogóle nie poczyniły odnośnie tego utwardzenia ustaleń pod kątem treści art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. (w brzmieniu tego aktu prawnego obowiązującym do 18 września 2020 r.) lub art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p..b. (w brzmieniu ustawy obowiązującym od 19 września 2020 r.), tj. czy utwardzenie to może być uznane za budowę tylko stanowisk lub miejsc postojowych dla samochodów osobowych. W świetle treści tych przepisów tego typu budowa podlega innej kwalifikacji niż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 (przed nowelizacją) i art. 29 ust. 4 pkt 4 (po nowelizacji) u.p.b. Mając na uwadze ww. przepisy oraz art. 30 ust. 1 utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w wyniku którego miałyby powstać "miejsca postojowe" lub "stanowiska postojowe" dla samochodów innych niż osobowe lub też dla samochodów osobowych w ilości większej niż 10 stanowisk wymagało pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdził, że o kwalifikacji danego terenu jako parkingu nie może decydować jedynie okoliczność czy powstał parking do korzystania powszechnego (komercyjny), czy też jak w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, do korzystania wewnętrznego przez jeden podmiot, którą to okoliczność organy uznały za przesądzającą. W ocenie Sądu I instancji roboty budowlane wykonane przez inwestora, polegające na utwardzeniu terenu, jego ogrodzeniu, wykorzystywanie do postoju i parkowania pojazdów salonu samochodowego, stanowi wykonanie obiektu budowlanego parkingu firmowego salonu samochodowego powyżej 10 stanowisk postojowych, co wymaga pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla takiej kwalifikacji inwestycji jest wewnętrzny charakter parkingu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. sp. z o.o. z siedzibą w R., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie przy ocenie zebranego materiału dowodowego okoliczności, że organ w sposób poprawny, spójny, logiczny przeprowadził i ocenił sposób wykonania miejsc postojowych na przedmiotowej działce, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w przedmiotowej sprawie wszystkich okoliczności dot. ustalenia, iż zrealizowane na ww. nieruchomości prace polegające na utwardzeniu gruntu luźnym kruszywem, nie podlegają reglamentacji w oparciu o przepisy u.p.b., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego oraz bezzasadnym przyjęciu, że organ dokonał ustaleń nie pokrywających się z zebranym materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie przy ocenie zebranego materiału dowodowego okoliczności, że przedmiotowa działka:

- pełni funkcję służebną w stosunku do nieruchomości, w której skarżący kasacyjnie prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu salonu samochodowego – sprzedaży samochodów,

- działka nie jest publicznie dostępna, gdyż przeznaczona jest wyłącznie na magazynowanie samochodów nowych (niezarejestrowanych) przeznaczonych na sprzedaż i postój samochodów serwisowanych; część pojazdów po zaparkowaniu nie ma możliwości wjazdu lub wyjazdu,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. wobec błędnego przyjęcia, że postępowanie dot. prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego zezwolenia dot. parkingu na przedmiotowej działce nie stało się bezprzedmiotowe na skutek poprawnego ustalenia przez organ, że przedmiotowa działka nie jest utwardzona w sposób trwały, a jedynie luźnym kruszywem w postaci tłucznia, powyższe utwardzenie nie obejmuje całości powierzchni działki; działka pełni funkcję służebną w stosunku do nieruchomości, w której skarżący kasacyjnie prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu salonu samochodowego; przedmiotowa działka nie jest publicznie dostępna, gdyż przeznaczona jest wyłącznie na magazynowanie samochodów nowych i postój samochodów serwisowanych, a tym samym zrealizowane na ww. nieruchomości prace budowlane polegające na utwardzeniu części terenu ww. działki nie podlegały reglamentacji w oparciu o przepisy u.p.b.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1b u.p.b. (w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.) wyrażającym się w błędnym przyjęciu, że powyższe przepisy mają zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy powinny mieć zastosowanie inne przepisy, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. (w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że rozpoczęcie robót budowlanych powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 u.p.b. Jedynie część budów i innych robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia – ich katalog zawierają przepisy art. 29 – 31 u.p.b. Art. 29 ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) określa przypadki, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a dotyczy budowy m.in. miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (pkt 10). W art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. mowa z kolei o tym, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Również w aktualnym brzmieniu u.p.b. (obowiązującym od 19 września 2020 r.) w art. 29 ust. 2 pkt 7 wskazano, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Zaś art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe przepisy – zarówno w brzmieniu do 18 września 2020 r. jak i po tej dacie – budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30.

Wskazana ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów, którego budowa wymaga pozwolenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w u.p.b. brak jest legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. Zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Sam fakt przebywania na ww. terenie samochodów i urządzeń nie świadczy jednak jeszcze o istnieniu parkingu i nie stanowi podstawy do nakładania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów z zakresu nadzoru budowlanego. Parking jest to wprawdzie wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów jednakże, aby uznać, że wykonano budowlę w postaci parkingu wydzielenie miejsc postojowych powinno nastąpić w sposób trwały. Należy zatem uwzględnić funkcję, jaką teren uzyskuje wskutek utwardzenia. Jak wskazuje orzecznictwo decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 u.p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową związaną betonem z gruntem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów, np. warstwą żużla czy kruszywa nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyroki NSA: z 3 czerwca 2003 r., II SA 1741/01; z 19 grudnia 2008 r., II OSK 1691/07; z 4 marca 2009 r., II OSK 285/08). O ile zatem realizacja parkingu o nawierzchni utwardzonej będzie stanowiła jednocześnie utwardzenie terenu, o tyle nie każde utwardzenie terenu stanowi obiekt budowlany jakim jest parking. Wskazania również wymaga, że działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Charakteryzuje się również użyciem materiałów budowlanych. Nie każde jednak utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, rozsypanie tłucznia i jego ubicie, nie można uznać za trwałe połączenie z gruntem, ponieważ taka konstrukcja będzie podlegać degradacji w sposób samoczynny w wyniku ruchu pojazdów, czy też czynników atmosferycznych. Wyłożenie gruntu luźnym żużlem lub kruszywem nie jest jeszcze obiektem budowlanym.

W niniejszej sprawie ogrodzona część przedmiotowej działki wykorzystywana jest do magazynowania niezarejestrowanych samochodów przeznaczonych na sprzedaż i postój samochodów serwisowanych. Teren ten został wysypany luźnym tłuczniem, nietrwale związanym z podłożem. Istotne znacznie ma przeznaczenie tego terenu. Stanowi on bowiem zaplecze salonu samochodowego, który z uwagi na charakter działalności gospodarczej musi posiadać miejsce do przetrzymywania aut. Jak wynika z materiału dowodowego na przedmiotowej działce znajduje się ogrodzony parking służący magazynowaniu nowych, niezarejestrowanych samochodów sprzedawanych i serwisowanych przez skarżącego kasacyjnie. Działka nie jest dostępna jako publiczny parking. Wprawdzie jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac, na którym w sposób stały i zamierzony parkuje więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. w brzmieniu do 18 września 2020 r. (podobnie art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p.b. w aktualnym brzmieniu) przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, jak zasadnie stwierdziły organy, powyższe tyczy się typowego parkingu przeznaczonego dla osób trzecich do użytku powszechnego, a za taki nie sposób uznać parkingu na niezarejestrowane samochody będącego zapleczem salonu samochodowego. Tego rodzaju teren pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z salonem samochodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym stanowiska Sądu I instancji, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, jego ogrodzeniu, wykorzystywanie do postoju i parkowania pojazdów salonu samochodowego, stanowią wykonanie obiektu budowlanego – parkingu firmowego salonu samochodowego powyżej 10 stanowisk postojowych, co wymaga pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że przedmiotowa działka pełni służebną funkcję względem obiektu budowlanego, tj. budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży i serwisowaniu samochodów (salon samochodowy). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. w brzmieniu do 18 września 2020 r. (i w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. w aktualnym brzmieniu) najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (zob. wyroki NSA: z 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11 i z 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01 oraz wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2004 r., II SA/Lu 1621/02). Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki. W niniejszej sprawie wysypany luźnym kruszywem teren, na którym wg ustaleń organów znajdowało się 19 samochodów bez tablic rejestracyjnych stanowi magazyn na otwartej przestrzeni, który w związku z przeznaczeniem obiektu budowlanego, tj. salonu samochodowego, umożliwia jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, czyli sprzedażą i serwisowaniem aut.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporny teren jako służący wyłącznie do magazynowania niezarejestrowanych samochodów i postoju samochodów serwisowanych, związany z potrzebami budynku salonu samochodowego, należało zakwalifikować nie jako obiekt w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., lecz jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9 u.p.b.), czyli pełniące funkcję służebną. Zatem decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.