Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 115/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 i art 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 23 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 września 2016 r. Nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. , działając w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. b i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1482 z późn. zm.), art. 1 pkt 1 lit. h, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. poz. 1539 z późn. zm.), § 1 pkt 1 lit. a, oraz rozdział I pkt I załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych mających zastosowanie do drobiu i jaj wylęgowych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1301 ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2008 r. w sprawie sposobu ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 193, poz. 1193 ze zm.)., po rozpatrzeniu wniosku N.M. z dnia 28 kwietnia 2016 roku:

1. stwierdził spełnienie wymagań weterynaryjnych do prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia zakładu odchowu drobiu i wpisał do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną podmiot: Ferma Drobiu, [...]

2. stwierdził spełnienie wymagań weterynaryjnych przez poszczególne obiekty budowlane zakładu odchowu drobiu, mieszczącego się pod adresem ul. [...] ,

3. nadał weterynaryjny numer identyfikacyjny: [...] .

Postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z udziałem jednej strony – wnioskodawczyni N.M. . Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona tej stronie w dniu 30 września 2016 r. (potwierdzenie odbioru na decyzji).

W dniu 12 października 2016 r. pełnomocnik S.W. złożył do Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. pismo, w którym wniósł o dopuszczenie S.W. jako strony postępowania, gdyż osoba ta posiada nieruchomość bezpośrednio graniczącą z działką, na której ma być prowadzona produkcja drobiu, a odległość pomiędzy kurnikiem a działką uczestnika w najwęższym miejscu wynosi zaledwie 1,5 metra. Jednocześnie pełnomocnik S.W. wniósł o przeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego w zakresie czy zgodnie z przepisami prawa miejscowego może być wykonywana produkcja rolna, gdyż z informacji jakie posiada S.W. wynika, że kurnik posadowiony jest na działce z wyłączoną produkcją rolną oraz na działce tej została przerwana produkcja. Zgodnie z § 19 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 25.02.2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania w czystości i porządku na terenie Miasta T. zabrania się utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze miasta T. na terenach wyłączonych z produkcji rolnych. W związku z oddziaływaniem inwestycji na działkę S.W. oraz istnieniem przesłanek uniemożliwiających wznowienie produkcji rolnej na działce [...] obręb [...] pełnomocnik S.W. wniósł o odmowę wydania przedmiotowej decyzji.

Z kolei w dniu 13 października 2016 r. S.W. złożył do Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. pismo, w którym – w związku z uzyskaną informacją o wydaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii decyzji o pozwoleniu na produkcję drobiu w budynku usadowionym na działce [...] obręb [...] w T. – poinformował, że wnioskodawca nie posiada odbioru budynku oraz jego zgłoszenia do użytkowania. S.W. podniósł też, że zgłoszenie do użytkowania budynku z 31 sierpnia 2004 r. dokonane przez W.B. było bezskuteczne, gdyż inwestor przedłożył sfałszowaną dokumentację - pozwolenie na budowę. Sprawa ta była badana przez Prokuraturę Rejonową w T. pod sygnaturą [...] . S.W. dodał, że z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez prokuratora wynika, że w/w zgłoszenie było bezskuteczne i z jego złożeniem przez Inwestora nie wiążą się żadne skutki prawne. Budynek na dzień dzisiejszy podlega rozbiórce zgodnie z treścią upomnienia z dnia 18 sierpnia 2016 r. zawierającego wezwanie do rozbiórki obiektu położonego na działce [...] obręb [...] . Wedle twierdzeń S.W. , prokurator ustalił, że działka [...] obręb [...] jest wyłączona z produkcji rolnej i zgodnie z przepisami prawa miejscowego nie można prowadzić tam produkcji rolnej. S.W. wniósł o zmianę decyzji względnie o potraktowanie złożonego pisma jako odwołanie do decyzji w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie hodowli drobiu w budynku na działce [...] obręb [...] .

Powyższe pisma zostały zakwalifikowane jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i przekazane wraz z aktami sprawy [...] Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 23 listopada 2016 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia 29 września 2016 r. Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku S.W. oraz jego pełnomocnika adwokata J.R. , gdyż wniesione zostało przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśniając przedmiotową sprawę należy zbadać, czy S.W. posiada w sprawie prowadzonej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie zarejestrowania działalności zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 z późn. zm.) przymiot strony rozumiany jako indywidualny, konkretny, aktualny interes prawny, prawnie chroniony, polegający na możliwości domagania się od organów administracji podjęcia określonych przepisami prawa czynności, które mają na celu realizację interesu bądź eliminację zaistniałego niebezpieczeństwa przy czym istnienie tego interesu znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzony z konkretnej normy prawnej, a nie z faktu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sąsiedztwa (nieruchomość odwołującego usytuowana jest obok działki gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza). Interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, w tym przypadku S.W. . Interes prawny w postępowaniu administracyjnym charakteryzuje ustalenie takiego przepisu prawa, na którego podstawie można wszcząć czynności organu z intencją spełnienia jakiejś potrzeby albo zaniechanie czynności organu.

W ocenie organu orzekającego, odwołujący się nie posiada interesu prawnego pozwalającego uznać, że jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia zakładu odchowu drobiu nie ogranicza posiadanego przez skarżącego interesu prawnego w żadnym zakresie – zwłaszcza, że odwołujący się nie wskazał żadnej okoliczności, która by w jego ocenie powodowała jakiekolwiek ograniczenia spowodowane działalnością zgłoszoną przez N.M. zgodnie z art. 1 pkt 1h ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 z późn. zm.), to jest prowadzenia zakładu drobiu, w tym przypadku odchowalni drobiu.

Organ wyjaśnił, że na fermie zlokalizowanej przy ul. [...] w T. , przed wydaniem spornej decyzji, przeprowadzono kontrolę obiektu zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków mających zastosowanie do drobiu i jaj wylęgowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1301), gdzie zostały określone szczegółowe wymagania weterynaryjne. W trakcie kontroli nie stwierdzono uchybień z zakresu wymagań niezbędnych do zatwierdzenia zakładu drobiu. Stwierdzenie spełnienia wymagań weterynaryjnych (na dzień dokonywania wpisu) do prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia zakładu odchowu drobiu i wpisania tej działalności do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną nie ogranicza posiadanego przez skarżącego interesu prawnego i w żadnym wypadku nie pozbawia go i nie ogranicza możliwości korzystania z działki bezpośrednio przylegającej do działki, na której prowadzona będzie działalność nadzorowana. Organ przyznał, że skarżący może mieć interes faktyczny w związku z utrudnieniami związanymi z prowadzoną działalnością, ale interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym.

W ocenie organu odwoławczego, odwołanie, które nie pochodzi od strony postępowania, nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego, prowadzenie postępowania odwoławczego z odwołania wniesionego przez ww. osobę, wobec faktu braku przymiotu strony stało się zatem bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze wszczyna się wyłącznie na wniosek strony i dlatego w przypadku, gdy inicjatorem postępowania odwoławczego jest osoba nie posiadająca przymiotu strony, postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie S.W. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art 7, 77 §1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) polegające na dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że stwierdzenie spełnienia wymagań weterynaryjnych do prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia zakładu odchowu drobiu i wpisania tej działalności do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną nie ogranicza posiadanego przez skarżącego interesu prawnego i w żadnym wypadku nie pozbawia go i nie ogranicza z możliwości korzystania z działki bezpośrednio przylegającej do działki, na której prowadzona będzie działalność nadzorowana, w sytuacji gdy ograniczenia te mają związek z emisją nieprzyjemnego zapachu przy prowadzeniu tego rodzaju działalności, a także z ograniczeniem w zagospodarowaniu działki skarżącego z uwagi na bliską odległość umiejscowienia kurnika od granicy z działką skarżącego,

2. art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji,

3. art 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

II. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż S.W. nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia zakładu odchowu drobiu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 - jako wydanej z naruszeniem prawa – zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 23 listopada 2016 r. znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia 29 września 2016 r. Nr [...] , nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zaskarżona decyzja narusza zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł, że nie ma racji organ II instancji twierdząc, że odwołujący się nie wskazał w odwołaniu żadnej okoliczności powodującej ograniczenia w użytkowaniu przez niego własnej nieruchomości, ponieważ w piśmie z dnia 12 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego powołał się na 1.5 m odległość kurnika od granicy działki skarżącego. Tymczasem organ II instancji nie odniósł się w żadnej mierze do tej odległości, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że interes prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, a nie z faktu sąsiedztwa. Co więcej, organ nie wskazał nawet przepisu prawa, na podstawie którego należy określić strony niniejszego postępowania. W ramach czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania już na wstępnym jego etapie - co wynika m.in. art. 61 § 4 k.p.a. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania. Zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe. W wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 411/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wobec braku regulacji interesu prawnego w materialnym prawie administracyjnym jego wyprowadzenie wymaga zastosowania wykładni systemowej, której źródłem jest regulacja Konstytucji Rzeczypospolitej, stanowiąca podstawę wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego. Takim źródłem prawnym dla wyprowadzenia interesu prawnego jest art. 74 Konstytucji. Ta ogólna konstytucyjna podstawa prawna w związku z regulacją ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...) i przepisami prawa unijnego daje w pełni podstawy materialnoprawne do wyprowadzenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości dla ochrony własności przed np. zanieczyszczeniem, hałasem czy pozbawieniem wartości. Pogląd ten – zdaniem skarżącego – stanowi oczywiste nawiązanie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. (OPS 11/99, publ. ONSA z 2000 r., z. 1, poz. 6), w którym zwrócono uwagę, że skoro hałas i wibracje oraz emitowanie zanieczyszczeń może przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać, czy też wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.), to interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Na prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna, dotycząca podmiotu powodującego uciążliwość dla środowiska emitującego np. hałas i wibracje.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że z hodowlą drobiu niewątpliwie wiąże się emitowanie nieprzyjemnego zapachu, jak również stanowi siedlisko owadów, które z łatwością będą rozprzestrzeniać się na tereny działek sąsiednich. Ponadto rozpoczęcie działalności polegającej na prowadzeniu zakładu odchowu drobiu spowoduje obniżenie wartości działek znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie.

Niezależnie od powyższego podniesiono, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza wymagająca zezwolenia - jeżeli zarzuca, że działalność ta zagraża jej dobru osobistemu lub majątkowemu - ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia.

W ocenie skarżącego, z uwagi na bliskość położenia kurnika do granicy działki skarżącego, S.W. doznaje ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu swojej działki, chociażby z uwagi na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z paragrafem 11 pkt 1 wskazanego powyżej Rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania określonych w przepisach odrębnych. Do uciążliwości, o których mowa powyżej, zalicza się m.in. zanieczyszczenia powietrza, gruntu i wód.

Mając na uwadze powyższe – zdaniem skarżącego – przyjąć należy, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia zakładu odchowu drobiu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 23 listopada 2016 r. zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że decyzja ta jest prawidłowa i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przesłanką wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) jest w szczególności ustalenie, że podmiot, który wniósł odwołanie, nie jest stroną w sprawie i nie ma legitymacji odwoławczej. Takiego właśnie ustalenia dokonał organ i istota sporu przedłożonego do rozstrzygnięcia Sądowi dotyczy jego zasadności.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis zawiera dwie odrębne normy prawne. Pierwsza z nich zawarta jest w sformułowaniu, że stroną jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a druga – w sformułowaniu, że stroną jest podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Każda z tych norm jest wiązana z określonym trybem wszczęcia postępowania administracyjnego – pierwsza z wszczęciem postępowania z urzędu oraz wszczęciem postępowania na wniosek, gdy uczestniczą w nim podmioty o tzw. interesach prawnych refleksowych, druga zaś – z wszczęciem postępowania na żądanie legitymowanego podmiotu. Jednak w obu przypadkach status strony jest determinowany interesem prawym. Pojęcie to nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W doktrynie podkreśla się, że interesem prawnym jest interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnej normie prawnej. Posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co móc ustalić normę prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można skutecznie żądać działania organu zgodnego z potrzebami i oczekiwaniami lub zaniechania albo ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istotę interesu prawnego stanowi jego związek z konkretną normą prawa powszechnie obowiązującego, którą można wskazać jako jego podstawę. Interes prawny, aby mógł stanowić podstawę legitymacji procesowej, musi być indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny. Jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych stanowiących determinantę faktyczną decyzji administracyjnej i często jest wyznaczany okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mogą być normy prawa materialnego administracyjnego, jak również normy materialnego prawa cywilnego, wiążące się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Źródłem interesu prawnego może być także norma prawa procesowego – np. statuująca prawo do weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia przesądzającego o istnieniu lub nieistnieniu interesu materialnoprawnego. Zważywszy na okoliczności przedmiotowej sprawy, warto zauważyć, że interes prawny może także znajdować umocowanie w tzw. prawie refleksowym. "Chodzi tu o sytuacje, w których podmiot legitymujący się interesem prawnym nie jest adresatem decyzji, to znaczy decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach lub obowiązkach, lecz oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Interes prawny wywodzony z prawa refleksowego nie stanowi samoistnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, jest natomiast podstawą do uczestniczenia przez podmiot, który tym interesem się legitymuje, w postępowaniach wszczętych z urzędu lub na wniosek strony legitymującej się interesem prawnym opartym na normie prawa administracyjnego materialnego. Interes wywodzony z prawa refleksowego ma zatem charakter niesamodzielny i pośredni, aktualizuje się bowiem dopiero wtedy, gdy zostanie wszczęte postępowanie dotyczące interesu bezpośredniego" (por. H. Knysiak–Molczyk, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 157-159).

Definicja strony zawarta w przepisach o postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) ma zatem w założeniu bardzo ograniczone znaczenie – wskazuje ona jedynie w sposób niejako deklaratywny na legitymację procesową podmiotów mających określone kwalifikacje materialne. "Prawo procesowe, mając chronić »bierne« podmioty jurysdykcji i przyznawać im dla tej ochrony określone instrumenty prawne, wyznacza ich krąg, odwołując się do prawa materialnego" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 77). O tym, kto może być stroną, trzeba rozstrzygać w odniesieniu do każdej kategorii decyzji z osobna, uwzględniając treść wchodzących w rachubę norm materialnych – tych samych norm materialnych, z których wynika właściwość organu administrującego i jego upoważnienie do podjęcia decyzji stosowania prawa (por. J. Flipek, Strona w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1979, nr 11, s. 43-44). "W drodze interpretacji każdej normy trzeba stwierdzić, kogo chciała ona uznać za stronę" (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 38).

Punktem wyjścia do badania interesu prawnego musi być zatem analiza normy materialnej, będącej podstawą działania organu administracji, gdyż to ona determinuje przedmiotowe i podmiotowe granice sprawy administracyjnej. W ramach tej analizy konieczne jest ustalenie, do jakich elementów stanu faktycznego nawiązuje hipoteza odnośnej normy i jaka jest istota oraz skutki rozstrzygnięcia podejmowanego w celu jej konkretyzacji.

Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że hipoteza normy skonkretyzowanej w zaskarżonej decyzji wynika zasadniczo z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych mających zastosowanie do drobiu i jaj wylęgowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1301 ze zm.). Hipoteza ta obejmuje wyłącznie określone szczegółowo wymagania weterynaryjne i tylko one mogą być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, a następnie wchodzić w skład podstawy faktycznej decyzji – pozytywnej lub negatywnej. Organ nie może badać ani uzależnić treści rozstrzygnięcia od innych niż wymagania weterynaryjne okoliczności faktycznych, w tym od takich okoliczności faktycznych jak wystąpienie ewentualnych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich czy też zgodność budynku ze wszystkimi przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Interpretując owe wymagania weterynaryjne trzeba mieć na względzie również to, że zostały one ustanowione – o czym świadczy sam tytuł ustawy – w celu ochrony zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. A zatem ich celem nie jest ochrona prawa własności bądź innych praw osób trzecich.

W korelacji z hipotezą normy materialnej i zakresem relewantnych okoliczności faktycznych pozostają istota oraz skutki rozstrzygnięcia podejmowanego w celu jej konkretyzacji. Decyzja przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt stwierdza jedynie, że dany obiekt spełnia ustawowe wymagania weterynaryjne – i nic ponad to. Takie stwierdzenie nie oznacza, że usytuowanie obiektu tudzież prowadzona w nim działalność jest zgodna ze wszystkimi wymogami wynikającymi ze wszystkich przepisów wchodzących w skład systemu prawa. Ale poszczególne aspekty tej zgodności mogą być badane w odrębnych postępowaniach jurysdykcyjnych – w tym także w postępowaniach zorientowanych na ochronę własności i innych praw osób trzecich. W tym kontekście ponownie warto zaznaczyć, że w przypadku przepisów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, przedmiot ochrony jest odmienny.

Sąd uznał zatem, że skarżący nie miał interesu prawnego i nie był stroną w sprawie z wniosku N.M. o stwierdzenie wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie odchowu drobiu. W konsekwencji odwołanie skarżącego od wydanej w tej sprawie decyzji było niedopuszczalne, co powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Implikuje to niezasadność zarzutów skargi – zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 28 k.p.a.), jak i zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie Sądu organ wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności odwołania, a także prawidłowo uzasadnił rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.