Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1849/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 156 par.  pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: w zw . z art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B., A.B., H.C. i B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2896/21 w sprawie ze skargi M.B., A.B., H.C. i B.J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r., nr DO-IV.7613.101.2020.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2896/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B., A.B., H.C. i B.J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 8 września 2021 r. nr DO-IV.7613.101.2020.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowani przez adwokata, złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed postępowaniu administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i akceptację zaniechań organu administracji w zakresie ustalenia oraz rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiających się w niezebraniu wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądzałby o klasyfikacji części wywłaszczonej nieruchomości, tj. o tym, czy nieruchomość ta miała charakter gospodarstwa ogrodniczego, a w szczególności przez nieustalenie zapisów w ewidencji gruntów oraz ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem przez Sąd, w ślad za organem, że wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru gospodarstwa ogrodniczego,

- przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości ogrodniczej niezadysponowanie nieruchomości zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co stoi w sprzeczności z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 294/05).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie organ co do kwestii klasyfikacji nieruchomości oparł się jedynie na protokole rozprawy odszkodowawczo – wywłaszczeniowej z 29 lipca 1955 r. i złożonym na niej oświadczeniu I.B. co do charakteru nieruchomości. Z oświadczenia tego wynikało, że na wywłaszczonym obszarze nie prowadzono gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego. Zdaniem skarżących oświadczeniu temu jednak nie można przypisywać decydującego znaczenia co do klasyfikacji wywłaszczonego gruntu. W dacie wydania orzeczeń przez Prezydium brak było bowiem powszechnie przyjętego pojęcia gospodarstwa ogrodniczego. Wskazano ponadto, że z opisu poczynionego na rozprawie wynika, iż na nieruchomości prawdopodobnie mogła być prowadzona gospodarka warzywno – ogrodnicza. Wskazano także, iż na rozprawie I.B. wniosła o odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, co także wskazuje na fakt uprawiania na wywłaszczonym fragmencie działki gospodarki warzywno – ogrodniczej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W tym miejscu zauważyć należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1195/22 (orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Nie można pominąć, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzono w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie toczące się w tym trybie nie jest powtórnym postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, a kontrola dotyczy kwestii związanych jedynie z potencjalną nieważnością decyzji wydanej na skutek tego postępowania. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Naruszenie przepisów proceduralnych może więc stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji, inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a.

Co do kwestii dotyczącej klasyfikacji gospodarstwa ogrodniczego organ wziął pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Organ nadzoru nie miał obowiązku gromadzenia nowych dowodów, gdyż prowadził postępowanie w trybie nadzwyczajnym.

Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z żadnego dokumentu znajdującego się w katach sprawy nie wynika, aby wywłaszczeniem objęto gospodarstwo ogrodnicze jako zorganizowaną całość. Przedmiotem wywłaszczenia była bowiem część nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2). Ponadto z protokołów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że aktualne twierdzenia skarżących co do charakteru wywłaszczanej nieruchomości, są z nimi sprzeczne i nie maja jakiegokolwiek oparcia w materialne dowodowym, nawet tym zgromadzonym później. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że wywłaszczana część nieruchomości – jako zabudowana w części budynkami służącymi pracownikom [...] Przemysłowego Zjednoczenia Budowy Elektrowni – nie mogła jednocześnie pozostawać gospodarstwem rolnym lub ogrodniczym. Posadowione na gruncie tymczasowe obiekty służące przedsiębiorstwu energetycznemu, uniemożliwiały przyjęcie, że nieruchomość wywłaszczana stanowi gospodarstwo rolne, ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy, jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź przeznaczona jest pod budowę takiego domu. To, że na części nieruchomości rosło kilka krzewów owocowych czy sadowniczych, nie zmienia oceny gruntu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ta część nie pozostawała samodzielnym gospodarstwem ogrodniczym.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie mogły być uwzględnione podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny widzi potrzebę przypomnienia, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzucają bowiem naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że hipoteza tego przepisu dotyczy wprost wywłaszczenia całego gospodarstwa, a nie jego fragmentów. Odmienną interpretację przepisu zaproponowali skarżący kasacyjnie, kwestionując, aby warunkiem zaproponowania działki zamiennej było wywłaszczenie całego gospodarstwa, a nie tylko działki wchodzącej w jego skład. Jednakże – na co zwrócił zasadnie uwagę Sąd I instancji – w odniesieniu do art. 30 ust. 1 dekretu możliwe są dwie alternatywne interpretacje. Kwestia dopuszczalności zastosowania tego przepisu w przypadku części gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego budzi poważne rozbieżności w orzecznictwie. W literaturze przedmiotu wskazywano, że: "Obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej powstawał tylko wówczas, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy albo jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym. Przy czym obowiązek ten nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa" (tak. M. Gdesz. Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r. Palestra 2003, z. 9-10, poz. 33). Podobne stanowisko wyrażono również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z 26 maja 2020 r., sygn. I OSK 1382/19, lex nr 3011865). Podziela to stanowisko również skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Wobec tego, skoro w niniejszej sprawie powstała wątpliwość dotyczy jedynie zastosowanej przez organ wykładni art. 30 ust. 1 dekretu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu, skoro możliwe są alternatywne jego rozumienia, a badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja mieści się w zakresie któregoś z nich. Tym samym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.