Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 245/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1-3a
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 153, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi D. spółki jawnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r., nr SKO Gd/6421/22 w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogi urządzeń infrastruktury technicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia 7 października 2022 r., nr WZPD.4481. 153.2022.AS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej D. spółki jawnej z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. spółka jawna z siedzibą w K. (zwana dalej: "spółką", "skarżącą spółką" albo "stroną skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r., nr SKO Gd/6421/22 w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogi urządzeń infrastruktury technicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 24 marca 2023 r. spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, tj.: przyłączy teletechnicznych na działkach stanowiących część pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], relacji [...], na działkach według załącznika nr 1 - odgałęzienia od istniejącego kanału technologicznego. We wniosku wskazano, że przyłącza składają się z projektowanych elementów: rury HDPE fi 32; rur osłonowych RHDPEp fi 110/6,3 i kabla światłowodowego, załączając również do niego projekt (plan) zagospodarowania terenu z oznaczeniem miejsca lokalizacji.

W toku postępowania, w dniu 7 lipca 2022 r., został doręczony spółce projekt decyzji odmownej z dnia 1 lipca 2022 r., w uzasadnieniu której organ wskazał, że planowana lokalizacja przyłączy telekomunikacyjnych odchodzących od studni kanału technologicznego, znajduje się w obszarze przebudowanej drogi wojewódzkiej nr [...], która objęta jest gwarancją powykonawczą obowiązującą do 3 lipca 2028 r. Projektowane odgałęzienia zlokalizowane są w elementach budowli drogowej, co przy realizacji inwestycji może naruszyć elementy techniczne drogi i spowodować utratę gwarancji. Wnioskodawca nie przedstawił również szczegółów wykonawstwa inwestycji.

W piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. spółka wyraziła stanowisko "konsultacyjne" dotyczące projektu ww. decyzji oraz wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie dokumentów ustanawiających gwarancję powykonawczą na drogę wojewódzką nr [...], na odcinku objętym projektem decyzji oraz określających jej warunki, w tym zasady jej utraty. Spółka podniosła również, że projekt decyzji jest sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania, a także charakteryzuje się wadliwością w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy i powinien ulec zmianie. Zdaniem spółki, brak jest rzeczywistych przesłanek do negatywnego rozpatrzenia sprawy. W stosunku do przedmiotowego projektu spółka wystosowała szereg zarzutów, które zostały obszernie uzasadnione.

W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, decyzją z dnia 7 października 2022r., nr WZPD.4481.153.2022.AS Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku zezwolił spółce na zlokalizowanie w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej pod następującymi warunkami:

1. Zakaz naruszania nawierzchni chodnika w pasie drogowym.

2. Prace w pasie drogowym ograniczyć do niezbędnego minimum.

3. Z uwagi na to, że przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] jest przebudowany i objęty gwarancją obowiązującą do 3 lipca 2028 r., przed planowanym terminem rozpoczęcia robót, inwestor zobowiązany jest zgłosić się do Rejonu Dróg Wojewódzkich w Sztumie w celu podpisania z ZDW w Gdańsku umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji, na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane.

4. W przypadku niedopełnienia ww. warunków, zgodnie z art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku, zarządca drogi uchyli ww. zezwolenie.

W sentencji decyzji znalazł się zapis, że opieczętowany przez ZDW projekt (zał. nr 1-19) stanowi graficzną część niniejszego rozstrzygnięcia (punkt I).

Ponadto, w punkcie II sentencji decyzji, organ orzekł o uzgodnieniu ww. projektu.

Decyzja została wydana na podstawie przepisów: art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: "u.d.p.", "ustawa" lub "ustawa o drogach publicznych", § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r,. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wydane orzeczenie jest zgodne z wnioskiem spółki, dlatego zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od jego uzasadnienia. Dodatkowo organ poinformował, że:

1. Zgodnie z postanowieniami art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzja stanowi dla Inwestora podstawę do oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania częścią gruntu pasa drogowego (w zakresie wynikającym z uzgodnionego projektu) na cele budowlane.

2. Decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót na gruncie pasa drogowego. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniu robót budowlanych inwestor powinien, zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 40 u.d.p., wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym do Rejonu Dróg Wojewódzkich w Sztumie, Żeromskiego 14, 82-400 Sztum, tel. (55) 277 24 83. W zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego Kierownik RDW określi szczegóły wykonawstwa robót oraz wysokość opłaty corocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym i opłaty za zajęcie pasa drogowego na czas robót, zgodnie z Uchwałą Nr 209/XVI/19 z dnia 19 grudnia 2019 r. Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa pomorskiego. Kierownik RDW może odmówić udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jeżeli realizacja robót nie będzie zaplanowana w sposób ograniczający do minimum utrudnienia w ruchu pojazdów oraz ruchu pieszych oraz w terminach umożliwiających uporządkowanie placu budowy przed sezonem zimowym.

Niniejsze zezwolenie traci ważność, jeżeli inwestor w ciągu dwóch lat nie uzyska pozwolenia na budowę lub nie dokona zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych.

Pismem z dnia 31 października 2022 r. spółka wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktu 3 warunków decyzji i punktu 2 warunków uzasadnienia decyzji, albowiem ta część decyzji nie ma oparcia, ani w zaistniałym stanie faktycznym, ani w przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz nakłada na spółkę nieuzasadnione obowiązki.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO Gd/6421/22 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść zastosowanych przepisów i wskazało, że organ pierwszej instancji zezwolił inwestorowi na zlokalizowanie wnioskowanych urządzeń w pasie drogowym, jednakże nałożył na inwestora warunek zawarcia z zarządcą drogi umowy o udzieleniu gwarancji wraz z zabezpieczeniem finansowym na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. zobowiązuje organ do określenia w decyzji zezwalającej warunków umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. Wbrew zatem twierdzeniom spółki, organ pierwszej instancji mógł nałożyć na stronę warunek umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia warunków umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, jednakże nie powinno ulegać wątpliwości, że warunki te zależą od specyfiki danej sprawy, czyli powinny być dostosowane do stanu faktycznego danej sprawy. Warunki te nie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Natomiast w ocenie Kolegium, nałożenie warunku zawarcia z zarządcą drogi umowy o udzieleniu gwarancji wraz z zabezpieczeniem finansowym na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane było w sprawie zasadne, gdyż droga wojewódzka jest przebudowana i objęta gwarancją obowiązującą do 3 lipca 2018 r. Wyrażenie zgody groziłoby utratą uprawnień wynikających z udzielonej gwarancji i stanowiłoby działanie na szkodę zarządcy drogi. Organ przypomniał w związku z tym, że do zadań zarządcy drogi należy ochrona pasa drogowego, a to ochrona może przejawiać się z udzieleniem gwarancji przez inwestora.

Organ zaznaczył również, że decyzja w przedmiocie lokalizacji linii światłowodowej nie ma charakteru decyzji "uznaniowej", gdyż do lokalizacji tej linii nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p., w którym jest mowa o szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby: zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Ustalenie wyłącznie jednej z wymienionych przesłanek daje organowi prawo odmowy wydania stronie zezwolenia.

W ocenie Kolegium, skoro organ pierwszej instancji uznał, że umieszczenie wnioskowanej infrastruktury miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, to powinien był odmówić udzielenia inwestorowi wnioskowanego zezwolenia, zamiast je wydać i uwarunkować podpisaniem umowy gwarancyjnej. Niemniej jednak, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się.

Kolegium podzieliło natomiast zarzut błędnego zapisu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "zezwolenie traci ważność, jeżeli inwestor w ciągu dwóch lat nie uzyska pozwolenia na budowę lub nie dokona zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych". Uchybienie to jednak miało miejsce w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej rozstrzygnięciu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję organu odwoławczego, spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Spółka zarzuciła decyzji:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skoro organ pierwszej instancji uznał, iż umieszczenie projektowanej infrastruktury telekomunikacyjnej skarżącej miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, to zarządca drogi powinien był odmówić udzielenia inwestorowi wnioskowanego zezwolenia - podczas, gdy:

1) organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji z dnia 7 października 2022 r. nie uznał bezpośrednio (nie wskazał), że lokalizacja urządzenia obcego w postaci projektowanej infrastruktury telekomunikacyjnej skarżącej doprowadziłaby do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi na odcinku obejmującym ww. inwestycję;

2) zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie przedstawili jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, chociażby w postaci zapisu z oświadczenia gwarancyjnego, który zostałby naruszony wskutek lokalizacji urządzenia obcego skarżącej, skutkując ewentualną utratą uprawnień z udzielonej gwarancji

- zatem powyższe ustalenia organu drugiej instancji nie znajdują oparcia w stanie faktycznym lub prawnym ustalonym przez organ odwoławczy lub organ pierwszej instancji, w tym w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcia w sprawie;

2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu przez organ drugiej instancji, że zgoda na przeprowadzenie wnioskowanych prac groziłoby utratą uprawnień wynikających z udzielonej gwarancji, która w ocenie organu drugiej instancji obowiązywała do 3 lipca 2018 r., podczas, gdy:

1) postępowanie objęte decyzją nie dotyczyło zgody na przeprowadzenie prac, tj. zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., a dotyczyło zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych skarżącej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p.;

2) jeżeli w wyniku ustalonych przez organ drugiej instancji okoliczności faktycznych określono, że na obszarze planowanej inwestycji okres obowiązywania przedmiotowej gwarancji upłynął dnia 3 lipca 2018 r., to brak jest przesłanek do uznania zasadności nałożenia na skarżącą warunku w postaci konieczności zawarcia umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji;

3) organ drugiej instancji nie wskazał, ani też wykazał, na podstawie jakich okoliczności faktycznych lub okoliczności prawnych uznał, że lokalizacja urządzeń obcych co skarżącej miałaby doprowadzić do utraty uprawnień z gwarancji udzielonej na pas drogowy drogi objętej decyzją - zaś sam fakt w postaci udzielenia gwarancji na drogę (której okres obowiązywania w ocenie organu drugiej instancji upłynął dnia 3 lipca 2018 r.) nie jest równoznaczny z tym, iż jakakolwiek ingerencja w pas drogowy doprowadzi do jej utraty;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający de facto na braku ustalenia przez organ drugiej instancji okoliczności faktyczno-prawnych, które organ odwoławczy uznał za istotne dla wydanego rozstrzygnięcia, tj. brak ustalenia:

1) czy zakres planowanej inwestycji skarżącej jest tożsamy z obszarem, na którym udzielono gwarancję, która w ocenie organu drugiej instancji została udzielona do dnia 3 lipca 2018 r., natomiast wedle organu pierwszej instancji została udzielona do dnia 3 lipca 2028 r. (pkt 3 warunków zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji)

- a także -

2) czy wskutek lokalizacji urządzeń obcych skarżącej zastaną naruszone konkretne warunki z udzielonej gwarancji, które mogłyby realnie doprowadzić do utraty uprawnień z niej wynikających

- naruszając tym samym jedne z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3a u.d.p. w zw. z § 1 ust. 3-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), zwanego dalej "rozporządzeniem I", poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że zarządca drogi w zezwoleniu na lokalizację urządzenia obcego (infrastruktury telekomunikacyjnej) w pasie drogowym może zobowiązać przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do zawarcia umowy z zarządcą drogi (tj. nakazać zawarcie umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji, na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane), w tym wprowadzić do decyzji administracyjnej obowiązek zawarcia takiej umowy jako warunek udzielanego zezwolenia, podczas gdy:

1) przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przyznają zarządcy drogi kompetencji do nakładania takich zobowiązań na inwestorów, zwłaszcza w zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej;

2) obowiązek zawarcia takiej umowy przez skarżącą nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i wbrew stanowisku organu drugiej instancji warunki decyzji lokalizacyjnej powinny znaleźć oparcie w obowiązujących przepisach;

3) taka umowa nie stanowi wymogu formalnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót bądź umieszczenia urządzenia obcego (infrastruktury telekomunikacyjnej) w drodze publicznej i - w świetle przepisów rozporządzenia I - nie musi zostać załączona do wniosków o wydanie takich zezwoleń;

4) projektowane urządzenie obce skarżącej w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej zostanie wykonane metodą bezwykopową (w sposób nienaruszający integralności pasa drogowego), zgodnie z normami branżowymi, sztuką budowlaną oraz przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzenie II", - co potwierdza, iż realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej skarżącej m.in. nie doprowadzi do naruszenia ewentualnej gwarancji udzielonej na drogę wojewódzką nr [...] na odcinku objętym decyzją oraz decyzją organu pierwszej instancji;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3a u.d.p. w zw. z § 2 rozporządzenia I, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że organ pierwszej instancji w zezwoleniu na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym jest uprawniony do wskazania skarżącej, że Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich może odmówić udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jeżeli realizacja robót nie będzie zaplanowana w sposób ograniczający do minimum utrudnienia w ruchu pojazdów oraz ruchu pieszych oraz w terminach umożliwiających uporządkowanie placu budowy przed sezonem zimowym, podczas gdy:

1) przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przyznają zarządcy drogi kompetencji do nakładania takich zobowiązań na inwestorów, zwłaszcza w zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej;

2) warunkami lub negatywnymi przesłankami zezwoleń, o których mowa wart. 40 ust. 2 u.d.p. i w rozporządzeniu I nie są: (1) zakres wpływu na ruch drogowy albo zakres wprowadzanych zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych, czy też (2) pora roku, w której następuje zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu prowadzenia robót i termin uprzątnięcia terenu, na którym przedsiębiorca telekomunikacyjny wykonuje roboty budowlane - a organ pierwszej instancji nie był ustawowo upoważniony do modyfikacji powszechnie obowiązujących przepisów w tym zakresie;

3) skarżąca nie zamierza naruszać ruchu drogowego - natomiast z ostrożności należy zaznaczyć, że ww. okoliczności nie stanowią warunków decyzji lokalizacyjnej, a w przypadku np. ingerencji w ruchu drogowy podczas prowadzonych robót drogowych w pasie drogowym drogi publicznej, wystarczającym jest złożenie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, o który mowa w § 1 ust 3 pkt 2 rozporządzenia I;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3a u.d.p. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bezprawny zapis z zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, który polegał na określeniu, że decyzja lokalizacyjna traci ważność, jeżeli Inwestor w ciągu dwóch lat nie uzyska pozwolenia na budowę lub nie dokona zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych - jest prawnie irrelewantny na tle wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ został umieszczony w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi integralną część rozstrzygnięcia, a więc zapisy, które zostały w nim umieszczone, są wiążące.

W konsekwencji powyższych rozważań, aktualnym pozostaje zarzut, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie zmodyfikował obowiązujące przepisy poprzez wprowadzenie do decyzji ww. cytowanego zapisu, podczas gdy:

1) uzyskanie pozwolenia na budowę lub uzyskanie zgłoszenia w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji, nie stanowi warunku decyzji lokalizacyjnej lub też przesłanki wydania takiej decyzji, a w szczególności nie stanowi elementu decyzji lokalizacyjnej w myśl art. 39 ust. 3a u.d.p.;

2) nałożony w ten sposób obowiązek nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a organ pierwszej instancji lub organ drugiej instancji nie wskazali na żadną okoliczność faktyczną lub prawną, która choćby mogła uzasadniać nałożenie takiego obowiązku - co z kolei potwierdza bezpodstawność opisanego warunku;

3) jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r., zaskarżona decyzja dotyczy infrastruktury telekomunikacyjnej skarżącej w postaci przyłączy telekomunikacyjnych zgodnie z projektem budowy odgałęzień od kanału technologicznego ZDW w Gdańsku, relacji DW [...], zatem skarżąca może wybudować planowaną infrastrukturę w trybie art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zwanej w skrócie: "p.b.", a więc brak jest konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 pkt 23f p.b., a zarządca drogi nie był ustawowo upoważniony do narzucania trybu wykonania planowanej inwestycji;

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna wydana na podstawie powyższej regulacji nie ma charakteru decyzji uznaniowej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. organ administracji publicznej może, a nie musi odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., zatem przepis ten wyznacza granice uznania organu administracyjnego w przypadku spełnienia się fakultatywnych przesłanek, o których mowa w tej regulacji;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym przyjęcie przez organ drugiej instancji w ślad za zarządcą drogi, że zasadnym było nałożenie na skarżącą obowiązków nieadekwatnych i nieprzewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa bądź wyraźnie sprzecznych z tymi przepisami, a to jest m.in. obowiązku: (1) zawarcia umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji, na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane; (2) zaplanowania i wykonania inwestycji w sposób ograniczający do minimum utrudnienia w ruchu pojazdów oraz pieszych; (3) zaplanowania i wykonania inwestycji w terminach umożliwiających uporządkowanie placu budowy przed sezonem zimowym; (4) konieczności uzyskania w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych - podczas gdy z przepisów tych wynika obowiązek działania organów administracyjnych zgodnie z przepisami prawa przy zachowaniu zasady proporcjonalności, w tym co do obowiązków nakładanych na stronę postępowania;

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: niewskazaniu w decyzji podstawy prawnej i faktycznej oraz przesłanek, którymi organ drugiej instancji kierował się w zakresie uznania zasadności powyżej opisanych warunków określonych w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a także dowodów, za pomocą których ustalił okoliczności prawno-faktyczne sprawy, podczas gdy z przepisów tych wprost wynika, że w decyzji administracyjnej powinna zostać wskazana podstawa prawna obowiązków nakładanych na stronę postępowania, jak również to, że decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne w tym zakresie.

Ponadto, zważywszy na okoliczność, że organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając tym samym stanowisko zarządcy drogi, spółka wskazała na aktualność zarzutów z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym konieczność ich powtórnego podniesienia w odpowiedniej części.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że organ drugiej instancji błędne przyjął, de facto wbrew treści decyzji organu pierwszej instancji, iż lokalizacja w drodze urządzenia obcego mogłaby doprowadzić do naruszenia warunków obowiązującej gwarancji, tj. doprowadzić do jej utraty. Organ drugiej instancji nie wykazał, aby dokładnie ta powierzchnia pasa drogowego drogi, którą zajęłoby zamierzone urządzenie obce było objęte udzieloną gwarancją. Organ drugiej instancji nie powołał też dokumentu ustanawiającego gwarancję, jak również konkretnego postanowienia oświadczenia gwarancyjnego, tę tezę potwierdzającego. Organ drugiej instancji poprzestał wyłącznie na przywołaniu art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. i na hipotetycznym stwierdzeniu, że istnieje możliwość naruszenia warunków i utraty gwarancji. Taki sposób regulacji pozbawił spółkę możliwości weryfikacji zasadności i prawdziwości ww. okoliczności faktycznych, co z kolei wskazuje na naruszenie przez organ drugiej instancji zasad pogłębiania zaufania oraz udzielania informacji. Co istotne, powołanie się organu odwoławczego na stwierdzenie organu pierwszej instancji o doprowadzeniu przez umieszczenie wnioskowanej infrastruktury do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi (...) jest nieprawdziwie, ponieważ zarządca drogi odstąpił od uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 k.p.a. Znamiennym również pozostaje, że organ drugiej instancji wskazał wbrew treści punktu 3 warunków zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa gwarancja została udzielona do dnia 3 lipca 2018 r., zatem w takich okolicznościach warunek zawarcia umowy o udzieleniu gwarancji jest bezpodstawny. Jeżeli wskazana data stanowi omyłkę pisarską to należy przyjąć, że brak jest warunku gwarancji, z którego można by wywodzić twierdzenia i skutki przedstawione przez organ odwoławczy. Infrastruktura telekomunikacyjna zostałaby bowiem wykonana metodą bezwykopową, zgodnie z obowiązującymi przepisami (m.in. na odpowiedniej głębokości), dlatego nie naruszy elementów technicznych drogi i nie doprowadzi do utraty uprawnień z gwarancji. Z daleko posuniętej ostrożności spółka podniosła, że jeśli organ drugiej instancji miał w opisywanym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, to w celu ich usunięcia powinien był przeprowadzić odpowiednie dowody. W przypadku zaś, gdyby nie doprowadziło to do usunięcia tych wątpliwości był zobowiązany do zastosowania art. 81a k.p.a. i rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości na korzyść strony.

Odnośnie kolejnych zarzutów skargi, spółka zwróciła uwagę, że organy nieprawidłowo przyjęły, iż możliwość zamieszczenia w decyzji lokalizacyjnej warunków umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym, jaką daje przepis art. 39 ust. 3a u.d.p., otwiera organowi administracyjnemu prawo do dowolnego kształtowania treści decyzji lokalizacyjnej poprzez narzucenie szeregu pozaustawowych obowiązków, które nie mają oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach. Uznać zatem należy, że organy dokonały błędnej interpretacji wstępnej części art. 39 ust. 3a u.d.p., co finalnie skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu.

Wbrew ocenie organu odwoławczego, decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., stanowi decyzję uznaniową, albowiem ustawodawca w przepisie tym wskazał, że zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia, jeśli miałoby dojść do utraty uprawnień z gwarancji, zatem przesłanka ta, jak i decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., jest uznaniowa.

Ponadto, w ocenie skarżącej punkt 3 warunków decyzji organu pierwszej instancji wskazuje na wewnętrzną sprzeczność wydanej decyzji administracyjnej, ponieważ organ równocześnie:

- wydał pozytywną decyzję lokalizacyjną i odstąpił od uzasadnienia decyzji, zatem przyznał, że zlokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej w przedmiotowej drodze m.in. nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi oraz

- wskazuje, że z uwagi na to, iż przedmiotowy odcinek drogi jest przebudowany i objęty gwarancją obowiązującą do 3 lipca 2028 r., przed planowanym terminem rozpoczęcia robót inwestor zobowiązany jest zgłosić się do Rejonu Dróg Wojewódzkich w Sztumie w celu podpisania z ZDW w Gdańsku umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji, na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane

- natomiast skoro organ pierwszej instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji, uznając za zasadne roszczenie skarżącej, a tym samym przyjął bezpośrednio, że nie przysługują mu uprawnienia z tytułu gwarancji, które mogłyby zostać naruszone na skutek zlokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej skarżącej w drodze, to nie był uprawniony do nakładania jakichkolwiek obowiązków dotyczących umów obejmujących bliżej nieokreślone zabezpieczenia finansowe o udzieleniu gwarancji. Takie działania świadczą o przekroczeniu prawnie dopuszczalnej uznaniowości, a wręcz dowolności.

Z treści uzasadnienia decyzji zarządcy drogi nie wynika, że uznał on, iż lokalizacja urządzenia obcego skarżącej doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu udzielonej gwarancji, organ pierwszej instancji wskazuje jedynie, że przedmiotowy odcinek drogi jest przebudowany i objęty gwarancja. Znamiennym z kolei pozostaje, że fakt w postaci udzielenia gwarancji na drogę nie jest równoznaczny z tym, że jakakolwiek ingerencja w pas drogowy drogi doprowadzi do jej utraty. Nadto, organ drugiej instancji w swych rozważaniach pominął bezprawny zapis z decyzji organu pierwszej instancji, że Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich może odmówić udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jeżeli realizacja robót nie będzie zaplanowana w sposób ograniczający do minimum utrudnienia w ruchu pojazdów oraz ruchu pieszych oraz w terminach umożliwiających uporządkowanie placu budowy przed sezonem zimowym. Tak nałożony obowiązek nie stanowi bowiem warunku wydania decyzji lokalizacyjnej i nie stanowi warunku formalnego wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych. Potwierdzeniem tego jest okoliczność, że organy obu instancji nie wskazały podstawy prawnej tego warunku. Takie żądanie jest bezzasadne oraz irrelewantne na tle zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania, albowiem przesłanką wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest ograniczenie ingerencji do minimum utrudnień w ruchu pojazdu oraz ruchu pieszych lub konieczność uporządkowania placu budowy przed sezonem zimowym. Co istotne, zarządca drogi nie określił w ogóle w treści decyzji, co oznacza pojęcie ograniczenia wpływu na ruch drogowy do minimum oraz nie wskazał na daty, od której rozpoczyna się sezon zimowy, wykraczając poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego, czego nie dostrzegł organu odwoławczy. Co więcej, organ drugiej instancji błędnie przyjął, iż bezprawny zapis o określeniu, że zezwolenie traci ważność, jeżeli Inwestor w ciągu dwóch lat nie uzyska pozwolenia na budowę lub nie dokona zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, nie jest prawnie istotny na tle wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ został umieszczony w treści uzasadnienia decyzji, podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi integralną część rozstrzygnięcia, a więc zapis ten jest wiążący.

Spółka dodała, że może wykonać zamierzoną inwestycję w trybie art. 29a p.b., także nie jest niezbędne dokonanie zgłoszenia robót budowlanych lub uzyskanie pozwolenia na budowę. Podkreśliła również, że organy nie przedstawiły uzasadnienia w zakresie zasadności wprowadzonych obowiązków, czy warunków, natomiast ich nałożenie stanowi znaczne obciążenie dla skarżącej. Nie sposób jest się też zgodzić ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że warunki określone na podstawie art. 39 ust. 3a u.d.p. nie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co jest sprzeczne z chociażby z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a.. Gdyby uznać stanowisko organu drugiej instancji za zasadne, organy administracji byłyby uprawnione do nakładania na inwestorów dowolnych warunków, w tym warunków niedotyczących kwestii ochrony pasa drogowego (co ma miejsce w sprawie), w tym obowiązku zawarcia umowy o udzieleniu gwarancji, gdy warunki gwarancji nie zostaną naruszone wskutek lokalizacji urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej. Potwierdza to okoliczność, że organ pierwszej instancji z nieznanych przyczyn nałożył na spółkę nie tylko obowiązek zawarcia umowy, ale także zażądał udzielenia zabezpieczenia finansowego o bliżej nieokreślonej kwocie. Okoliczność ta została pominięta w zaskarżonej decyzji.

Organ drugiej instancji nieprawidłowo stwierdził też, że organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania pozytywnej decyzji i mógł w sposób dowolny określić warunki udzielanego zezwolenia, w tym, iż jest uprawniony do zobowiązania strony postępowania do zawarcia umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji, której treść i warunki będą jednostronnie narzucone przez zarządcę drogi. Tymczasem, żaden z przepisów u.d.p., a także żaden z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie przyznaje zarządcy drogi kompetencji do nakładania na inwestorów takich zobowiązań, zwłaszcza w zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi też o obowiązku spełnienia przez spółkę określonych w sprawie warunków. Omawiany dokument, w świetle przepisów rozporządzenia I, nie może stanowić obligatoryjnych załączników do wniosku, zaś organ drugiej instancji nieprawidłowo przyjął, że zarządca drogi był uprawniony do żądania takich dokumentów także w przypadku wniosków o wydanie zezwoleń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 lub 2 u.d.p.

Uzasadniając kolejne zarzuty spółka wyjaśniła, że organ odwoławczy podzielił zasadność nałożenia szeregu warunków, które nie mają swojego prawnego ani faktycznego uzasadnienia. Obowiązki te pozostają nieadekwatne do przedmiotu postępowania, tj. do tego, że decyzja organu pierwszej instancji powinna dotyczyć wyłącznie lokalizacji w pasie drogowym projektowanej infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie jak wskazał organ drugiej instancji: przeprowadzenia prac. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa kierując się zasadami proporcjonalności. Organ pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do nakładania na stronę postępowania obowiązków, których przepisy nie przewidują bądź, które zostały wprost w nich wyłączone. Nie sposób jest się zgodzić z zasadnością nałożonego obowiązku, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, że lokalizacja urządzenia obcego doprowadzi do utraty uprawnień z udzielonej gwarancji.

Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy, decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Kwestionowane warunki nie zostały należycie uzasadnione, wskutek czego naruszono jedne z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w postaci zasady udzielania wszelkich informacji dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na wniesioną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 marca 2023 r. (nr SKO Gd/6421/22), którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia 7 października 2022 r. (nr WZPD.4481.153.2022.AS) w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej (przyłączy teletechnicznych).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz.1963; aktualny publikator: Dz.U. z 2023 r., poz. 645).

Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Tak sformułowany zakaz ma charakter ustawowo dookreślonego działania, stanowiącego rodzaj czynności, której zabrania się dokonywania w pasie drogowym, jako mogącej powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić należy, że w art. 39 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.p., ustawodawca wprowadził zakaz o charakterze ogólnym, jednak w dalszej części tej jednostki redakcyjnej doprecyzowano ten zakaz, stosując objaśnienie jego znaczenia poprzez przykładowe wyliczenie zakresu normowania w punktach 1-12, wskazując jednocześnie na jego przykładowy charakter.

Formułując wyjątek od regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca wprost określił, w art. 39 ust. 1a tej ustawy, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

W świetle art. 39 ust. 1a u.d.p., co do zasady dopuszczalna jest lokalizacja projektowanych przyłączy teletechnicznych w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], gdyż w tym zakresie wyłączony jest zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o którym mowa art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

Jakkolwiek lokalizacja przyłączy teletechnicznych wymaga zatem zezwolenia właściwego zarządcy drogi, jednakże odmowa wydania takiego zezwolenia może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy).

Co do zasady i zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 istnieje zawsze możliwość zlokalizowania infrastruktury technicznej w pasie drogowym pod warunkiem, że inwestycja nie narusza warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa. Natomiast od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowiąc o tym, w jakich przypadkach zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie przyłącza w pasie drogowym. Konstrukcja art. 39 ust. 3 ustawy wskazuje, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter uznaniowy (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2023 r., w sprawie sygn. akt II GSK 405/20).

Zgodnie z art. 39 ust. 3a. ustawy, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia.

W rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja warunkowa, albowiem zarządca drogi udzielając skarżącej spółce zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej (przyłączy teletechnicznych) uzależnił zezwolenie od spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 3 w sentencji rozstrzygnięcia z dnia 7 października 2022 r., a mianowicie:

1. zakazu naruszenia powierzchni chodnika w pasie drogowym;

2. ograniczenia prac w pasie drogowym do niezbędnego minimum;

3. z uwagi na to, że przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] jest przebudowany i objęty gwarancją obowiązującą do 3 lipca 2028 r., przed planowanym rozpoczęciem robót, zgłoszenia się do rejonu Dróg Wojewódzkich w Sztumie w celu podpisania z ZDW w Gdańsku umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji, na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane.

Organ udzielił zatem zezwolenia pod powyżej określonymi warunkami. Uprawnione jest twierdzenie, że zezwolenie nie zostałoby udzielone, gdyby przedmiotowe warunki nie zostały przez organ określone, co potwierdza także treść punktu 4 sentencji rozstrzygnięcia. Warunki powyższe stanowią więc integralną część zezwolenia lokalizacyjnego i muszą być uwzględniane łącznie z nim.

Skarżąca spółka we wniesionej skardze, jak i w odwołaniu, przede wszystkim podważała warunek zawarty w punkcie 3, a mianowicie zobowiązanie jej do podpisania umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzielenie gwarancji, na planowane w obszarze pasa drogowego roboty budowlane (umowy o nieokreślonej treści i nieznanej wysokości zabezpieczenia finansowego). Spółka twierdziła, że brak jest podstaw (faktycznych i prawnych) do nałożenia takiego warunku, a planowana lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie naruszy gwarancji, wskazując przy tym na bezwykopową metodę wykonywanych prac oraz na wcześniejsze umieszczenie w pasie drogowym kanału technologicznego. Jednak zasadniczym zarzutem skargi był brak ustaleń dotyczących gwarancji (jej warunków), a w konsekwencji brak ustaleń wskazujących na możliwość jej utraty lub naruszenia. Skarżąca spółka jednocześnie akcentowała, że warunki gwarancji są jej nieznane.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem zasadniczo do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy uprawnione było uzależnienie przez zarządcę drogi udzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem podpisania umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji, na planowane w obszarze pasa drogowego prace. Innymi słowy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy faktyczne i prawne do sformułowania przedmiotowego warunku.

Na wstępie trzeba zauważyć, że treść sentencji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi tylko, że odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] jest przebudowany i objęty jest gwarancją obowiązującą do 3 lipca 2028 r.

Organ pierwszej instancji ograniczył się zatem tylko do stwierdzenia faktu istnienia gwarancji, nie czyniąc w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Tak samo zachował się organ odwoławczy. Wobec czego w decyzjach organów obu instancji nie ma żadnych ustaleń faktycznych dotyczących gwarancji. Nie ma również innych ustaleń, na podstawie których lub w oparciu, o które został sformułowany sporny warunek udzielenia zezwolenia. Nie jest nawet wiadome na jaki rzeczywiście okres gwarancja została udzielona: do roku 2018 - uzasadnienie decyzji organu odwoławczego czy do roku 2028 - sentencja organu pierwszej instancji. Na marginesie można zauważyć, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił zaistniałej rozbieżności, co mógł uczynić chociażby w odpowiedzi na skargę (w której nadal jest odniesienie do roku 2018). Nie są również znane postanowienia (warunki) udzielonej gwarancji ani podmiot jej udzielający. Należy tu zaznaczyć, że organ pierwszej instancji uznał, iż wydane orzeczenie było zgodne z wnioskiem strony, co skutkowało odstąpieniem przez niego od uzasadnienia decyzji (art.107 § 4 k.p.a.), a tym samym wiązało się zaniechaniem dokonania ustaleń w sprawie. W realiach niniejszej sprawy nie można podzielić jednak tego stanowiska. Takie uwarunkowanie przez organ udzielonego zezwolenia, niewątpliwie nie było zgodne z treścią żądania, zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący nie dysponuje wiedzą na temat gwarancji, której utrata ma stanowić podstawę warunku (nałożonego obowiązku).

Trzeba się zgodzić się ze skarżącą spółką, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest ustaleń dotyczących gwarancji. Przy czym brak ten, przekłada się również bezpośrednio na kolejny zasadny zarzut związany z brakiem ustalenia (wykazania) przez organy, że lokalizacja planowanych urządzeń w pasie drogowym będzie skutkować utratą uprawnień z tytułu gwarancji. Są to zaś niewątpliwie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza stwierdzenia zasadności nałożonego warunku.

Nie może przy tym ujść uwadze, że w treści sentencji decyzji organu pierwszej instancji, nie stwierdzono jednoznacznie, że lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu udzielonej gwarancji. Wynika z niej tylko, co już podniesiono, że przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej jest przebudowany i objęty gwarancją. Wyprowadzenie zaś takiego wniosku (o utracie uprawnień) przez organ odwoławczy z samego li tylko faktu przebudowy drogi i istnienia gwarancji, jest przedwczesne i w żaden sposób nie zostało przez ten organ wykazane. Jak zaznaczono w skardze, nie jest nawet wiadome czy powierzchnia pasa drogowego drogi, którą zajęłoby urządzenie było objęte gwarancją, brak jest odniesienia się do dokumentu ustanawiającego gwarancję czy konkretnego postanowienia gwarancyjnego, przedmiotową tezę potwierdzającego.

Tym samym w niniejszej sprawie nie można wskazać okoliczności, które w rzeczywistości legły u podstaw rozstrzygnięcia w postaci nałożenia warunku polegającego na zobowiązaniu do podpisania umowy wraz z zabezpieczeniem finansowym o udzieleniu gwarancji. Sam li tylko fakt istnienia gwarancji w związku dokonaną przebudową drogi nie jest wystarczający do nałożenia przedmiotowego warunku. Na obecnym etapie postępowania, wobec nie poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, brak jest podstaw do przyjęcia, że zlokalizowanie planowanych urządzeń naruszy postanowienia gwarancyjne, a tym bardziej że doprowadzi do utraty gwarancji. Wydane przez organy rozstrzygnięcie nosi zatem cechy dowolności.

Niezrozumiałe jest przy tym zachowanie się zarządcy drogi, który "unika" wypowiedzenia się odnośnie warunków gwarancji, a jednocześnie nakłada omawiany warunek. Takiego postępowania organu nie można zaaprobować. Tym bardziej, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek skarżącej spółki, zawarty w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. złożony w toku postępowania, w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie dokumentów ustanawiających gwarancję powykonawczą na drogę wojewódzką nr [...] na odcinku objętym projektem decyzji oraz określających jej warunki, w tym zasady jej utraty (vide: - k. 6.1 akt admin. organu pierwszej instancji). Jak podniósł na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniosek ten nie został rozpoznany, a spółka bezskutecznie ubiegała się o udzielenie jej odpowiedzi.

Brak dokonania przez organy powyższych ustaleń czyni zapadłe rozstrzygnięcia nie tylko przedwczesnymi, ale i wadliwymi, gdyż naruszają one podstawowe zasady postępowania administracyjnego (które zostaną przywołane i omówione w dalszych rozważaniach). Taki sposób procedowania przez organy uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (ocenę zgodności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem). Przede wszystkim jednak uniemożliwia pełną ocenę czy przedmiotowy warunek w decyzji lokalizacyjnej mógł zostać sformułowany. Innymi słowy, czy w ogóle istniały podstawy do jego nałożenia w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak słusznie zauważył podczas rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej spółki, porozumienie z gwarantem ma miejsce przy tego typu inwestycjach, jednak jest ono zawierane tylko gdy warunki mogą być naruszone.

Przepisy art. 39 ust. 1-3a u.d.p. niewątpliwie akcentują ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Trzeba jednak podkreślić, że wbrew poglądom wyrażonym w skardze, ustawodawca w art. 39 ust. 3a ustawy, przewidział możliwość określenia przez organ warunków udzielanego przez niego zezwolenia lokalizacyjnego. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., II GSK 2546/21, przepis ten wskazuje na elementy obowiązkowe, które muszą się znaleźć w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.p.d. Do tych szczególnych elementów ustawodawca zaliczył konieczność wskazania rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora (...). Treść tego przepisu wskazuje zatem, że jest on ściśle powiązany z art. 39 ust. 3 u.p.d., który to przepis odnosi się do możliwości lokalizowania w pasie drogowym urządzeń za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Konstrukcja normy prawnej określonej w art. 39 ust. 3a u.p.d. jest z jednej strony regulacją samodzielną (określa obligatoryjne elementy składowe decyzji z art. 39 ust. 3 u.p.d.), z drugiej jednak strony jest konstrukcją powiązaną w swojej treści z pozostałymi przepisami u.p.d. Z tej też przyczyny, zdaniem NSA, dekodowanie treści ww. przepisu powinno następować z uwzględnieniem pozostałych norm prawnych określonych w u.p.d., co oznacza konieczność stosowania nie tylko wykładni językowej tego przepisu, ale również jego wykładni systemowej.

Dlatego też należy zauważyć, że regulacja art. 39 ust. 3a u.p.d. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Odczytując treść powyższej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1-3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Dlatego normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać łącznie z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.

W tej sytuacji, w ocenie NSA, trzeba przyjąć, że art. 39 ust. 3a u.d.p. stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Należy przy tym wskazać, że treść art. 39 ust. 3a u.d.p. w swojej treści nie obliguje organu do wskazania podstaw prawnych, z których wynika ustalenie w decyzji konkretnych warunków, na jakich ma być prowadzona inwestycja. Co więcej, gdyby wolą ustawodawcy było zobligowanie organu, na podstawie tego przepisu, do wskazywania podstaw prawnych, które stanowiły o takim, a nie innym rozstrzygnięciu w zakresie m.in. warunków realizacji inwestycji, to by wprost to wyraził w treści tego przepisu. Obowiązujące brzmienie art. 39 ust. 3a u.d.p. takiego obowiązku na organ nie nakłada.

Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury. W konsekwencji, warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.).

Powyższe stanowisko NSA należy w pełni zaaprobować. Tym samym na gruncie art. 39 ust. 3a u.p.d. odczytywanego łącznie z pozostałymi normami prawnymi ustawy o drogach publicznych dopuszczalne jest określenie przez organ konkretnych warunków realizacji inwestycji.

Niemniej, określenie przedmiotowych warunków, powinno wynikać z dokonanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń. Na potrzebę ich dokonania wprost wskazuje sam organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mówiąc że "warunki te zależą od specyfiki danej sprawy, czyli powinny być dostosowane do stanu faktycznego danej sprawy". Mimo to, jak już podniesiono, organ ten żadnych ustaleń nie poczynił, ograniczając się do powołania się za organem pierwszej instancji na fakt istnienia gwarancji i przebudowy. Czyni to również wyprowadzony wniosek o zasadności nałożenia warunku zawarcia z zarządcą drogi umowy o udzieleniu gwarancji wraz z zabezpieczeniem finansowym przedwczesnym, ale przede wszystkim nieuprawnionym. Podobnie, wobec braku ustaleń, nie można zaakceptować konstatacji tego organu o działaniu na niekorzyść strony w przypadku uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy czym, co ważne, w odwołaniu skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w przypadku gdyby nie doszło do zmiany decyzji w ramach samokontroli. Tym samym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na etapie postępowania administracyjnego byłoby zgodne z wolą strony. Można dodać, że również w skardze wniesionej do sądu administracyjnego spółka domagała się uchylenia decyzji obu instancji.

Oczywiście, rację ma skarżąca spółka, że określone w zezwoleniu warunki nie mogą być warunkami dowolnymi, jak też nie mogą wykraczać poza granice decyzji lokalizacyjnej (abstrahować od jej istoty). Decyzja powinna być zgodna z wymogami prawa, a także zawierać elementy, które z przepisów prawa wynikają. W przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej właściwy zarządca drogi nie ma bowiem kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na użyte w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. ogólne sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 894/19).

Warunki te mogą odnosić się zatem do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). Jak podkreśla się w judykaturze, rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1. Z kolei decyzja pozytywna w tym zakresie ma w dalszym ciągu chronić wskazane wartości poprzez ustalenie sposobu i warunków umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W aspekcie dalszych rozważań, nie można pominąć, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera w swojej treści błędne pouczenie. Zarówno skarżąca spółka, jak i organ odwoławczy są zgodne, co do wadliwości tego zapisu. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy, stanowi, że decyzja określa również treść pouczenia inwestora, a mianowicie, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany: do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3; uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia. To, że pouczenie zostało zawarte w "uzasadnieniu" a nie w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej, nie uprawniało organu drugiej instancji do pominięcia w rozważaniach tej kwestii, zwłaszcza że była objęta zrzutami odwołania.

Przechodząc dalej to, zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. W rozpoznawanej sprawie wobec dokonanych rozważań, nie można uznać, że powyższe zasady zostały zachowane.

Ponadto, trzeba pamiętać, że uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym, jak już podniesiono, dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści zaś art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.).

Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zobowiązany będzie ją rozpoznać w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim dokona ustaleń dotyczących udzielonej gwarancji i możliwości utraty uprawnień z jej tytułu w związku z zamierzoną lokalizacją przyłączy teletechnicznych w pasie drogowym. Organ odniesie się przy tym do twierdzeń skarżącej spółki dotyczących metody bezwykopowej planowanych prac i umieszczenia kanału technologicznego w pasie drogowym. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, uzasadni podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz nie naruszając unormowań art. 39 ust. 3a w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składają się: wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), uiszczony wpis sądowy (200 zł) i opłata skarbowa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).