Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 512/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80, art. 8, art. 77 par. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 pkt 1-3, art. 4 pkt 9, ,7,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 74 poz 1 art. 2 pkt 1.2., pkt 1.1.
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i  autobusem
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 4 poz 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad  międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 4 poz 10
law: Rozporządzenie Rady  (WE) NR 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiające warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w  Państwie Członkowskim do transportu drogowego osób w Państwie Członkowskim

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 7,9, 22, art. 18 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U.

z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także u.t.d) oraz na podstawie Lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.S. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dnia [...] r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] r. około godziny 6:40, na drodze krajowej nr [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał i skierował do punktu kontrolnego w miejscowości M. autobus marki Renault o nr rejestracyjnym [...], którym kierował R.S.. W protokole stwierdzono, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz pracowników firmy "A" na linii regularnej z miejscowości L. przez P., K., R., W. , K., S., P. do zakładu pracy w B., na rzecz swojego przedsiębiorcy (skarżącego). Do kontroli kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz umowę współpracy zawartą w dniu [...] r. pomiędzy skarżącym a spółką "B" w zakresie świadczenia usługi transportu osobowego zleconej przez jej pracowników. Nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że w dniu kontroli około godz. 5:15 wyjechał z przystanku w miejscowości L., zabierając 15 osób – pracowników "A". Na kolejnych przystankach na trasie wsiadały osoby pracujące w tej samej firmie. Kontrolowanym pojazdem przewoził tylko pracowników "A". Przed dniem kontroli również o tej samej godzinie rozpoczynał kurs oraz jechał tą samą trasą. Zeznał ponadto, że od kiedy jest zatrudniony (około miesiąca) wykonuje przejazdy na tej trasie a informację dotyczącą godziny odjazdu oraz ilości przystanków, z których ma zabrać pracowników w danym dniu, otrzymuje telefonicznie.

Dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych. Jednocześnie organ wezwał stronę do przedstawienia wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Skarżący za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika wyjaśnił, że w chwili kontroli nie doszło do żadnego naruszenia warunków i zasad przewozów drogowych albowiem przewóz pracowników do zakładu pracy ma charakter przewozu okazjonalnego, a nie regularnego i nie wymaga zezwolenia. Jednocześnie wskazał, że nie jest w stanie określić stałych i niezmiennych rozkładów jazdy autobusów, gdyż zmiany tras przejazdu oraz godzin następują niemalże codziennie w zależności od potrzeby firmy "A". Na dowód swych twierdzeń przedłożył między innymi oświadczenie kierującego autobusem, oświadczenie firmy "B", na rzecz której świadczy usługi przewozu pracowników oraz pismo "A".

Celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności i aspektów sprawy oraz umożliwienia wzięcia udziału przez skarżącego w czynności procesowej, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. wezwał na przesłuchanie w charakterze świadków dwóch pracowników "A", którzy znajdowali się podczas czynności kontrolnych w kontrolowanym autobusie

i codziennie korzystali z usług przewozowych w ramach dojazdów do pracy.

W dniu [...]r. świadek G.W. zeznał do protokołu, że dojazd do pracy z kontrolowanym przewoźnikiem zawsze odbywa się w ten sam sposób, czyli o stałych godzinach, z tego samego przystanku i tym samym autobusem. Natomiast trasa powrotna jest często zmieniana w zależności od potrzeb pracodawcy. Potwierdził, że autobusem przewożeni są tylko pracownicy firm znajdujących się w strefie "A". Z kolei świadek M. M. wyjaśnił, że odkąd pracuje na ranną zmianę, zawsze jedzie tym samym autobusem z tym samym przewoźnikiem o godz. 5:15 i nie posiada informacji odnośnie ewentualnej zmiany czasu odjazdu tego autobusu. Oświadczył również, że razem z nim przewożeni są tylko pracownicy firmy "A". Inni pasażerowie nie byli zabierani.

Następnie w dniu [...] r. organ I instancji zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., czy skarżący przedsiębiorca posiadał na dzień [...] r. zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na trasie L. (powiat L.) – B. (powiat W.).

Pismem z dnia [...] r. Urząd Marszałkowski poinformował, że skarżący nie posiadał zezwolenia Marszałka Województwa D. na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych osób w krajowym transporcie drogowym

na wskazanej trasie.

W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...]r. opisaną wyżej decyzję, na podstawie której nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym (naruszenie z Lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, w tym art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 i 7 u.t.d. poprzez przyjęcie, że usługa transportu jaką wykonuje stanowi regularny przewóz specjalny wymagający uzyskania stosownego zezwolenia, podczas gdy usługa ta w rzeczywistości pozbawiona jest cechy regularności w rozumieniu u.t.d. Podkreślił, że dostosowuje elastycznie świadczone usługi do potrzeb firmy "A", której pracownicy są informowani na bieżąco przez pracodawcę o przystankach i godzinach odjazdu. Okoliczności te, w jego ocenie, jednoznacznie wynikają między innymi z pisma firmy "A", która oświadczyła, że nie jest w stanie określić regularności przewozu swoich pracowników, gdyż jeżdżą oni busami i autobusami obsługującymi różne kierunki, realizowane różnymi trasami w zależności od potrzeb, których nie można z góry przewidzieć. Ponadto, powołując się na zeznania świadków wskazał, że fakt pokonywania przez nich codziennie tej samej trasy nie świadczy o regularności przewozów. Zdaniem skarżącego w przypadku świadczonych przez niego usług nie ma możliwości ustalenia takiego niezmiennego rozkładu jazdy, który mógłby zostać zaakceptowany przez organ wydający zezwolenie na przewozy regularne.

W wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy należy uznać, iż skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny osób zdefiniowany w art. 4 pkt 9 ustawy

o transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Był to bowiem niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zdaniem organu II instancji przemawiają za tym zeznania podróżujących kontrolowanym autobusem pracowników "A", z których wynika, że przewozy dokonywane przez skarżącego w godzinach porannych zawsze z przystanku

w miejscowości L. odbywały się o tej samej porze, co świadczy o ich regularności, cykliczności i określonej trasie. Zmiany na trasie przewozu dokonywane były bardzo rzadko a skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających ewentualną nieregularność kursowania autobusów. Nadto, organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę na znajdującą się w aktach sprawy umowę współpracy zawartą przez skarżącego z firmą "B", w której zobowiązał się do przestrzegania regularności

i punktualności kursowania autobusów zgodnie z rozkładem jazdy oraz zleceniami zleceniodawcy. W ocenie organu II instancji, treść powołanej umowy jednoznacznie wskazuje na fakt wykonywania przez skarżącego przewozów wymagających posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy podkreślił, że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d.

Przywołując natomiast fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 725/10) organ II instancji podniósł, że fakt zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych. Ponadto, za takie przewozy należy uznać między innymi przewozy pracownicze. Podkreślił, że okoliczność zmiany godzin, czy trasy przejazdu nie oznacza, że przewozy tracą charakter regularności, gdyż, wbrew argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu, zgodnie z u.t.d. jest to dopuszczalne.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że okoliczność w postaci zmiany rozkładu jazdy wynikająca z konsultacji ze zleceniodawcą nie zwalnia skarżącego

z obowiązku uzyskania aktualnego uprawnienia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Winien on był podjąć wszelkie kroki do tego, aby tak zorganizować przewóz osób i zawrzeć takie umowy, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie.

Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że zasadnym było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej określonej w lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia.

W końcowej części uzasadnienia wskazał, że w odniesieniu do skarżącego brak jest możliwości zastosowania art. 92c u.t.d. W toku bowiem postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie powołanego przepisu.

Pismem z dnia [...] r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wnosząc o jej uchylenie, skarżący zarzucił organowi:

• błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 i w zw. z art 4 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że usługa transportu jaką wykonuje skarżący przewożąc pracowników "A" w B. stanowi regularny przewóz specjalny wymagający uzyskania stosownego zezwolenia, podczas gdy usługa ta w rzeczywistości nie może zostać zaliczona do przewozu regularnego w rozumieniu ustawy, gdyż usługa ta w okolicznościach wykonywania usług świadczonych przez skarżącego pozbawiona jest cech regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, co powoduje, że nie wymaga ona uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego;

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. polegające na tym, że organy administracji obu instancji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie oraz niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęły, że na podstawie zeznań świadków (kierowcy i pracowników) usługi świadczone przez skarżącego odpowiadają definicji przewozu regularnego specjalnego, w sytuacji gdy świadkowie ci nie zeznali, że zmieniały się trasy dojazdów, zmieniały się przystanki oraz, że "A" dwa razy w roku zmienia godzinę odjazdu.

W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł dodatkowo, że organy administracji ustalając, że przewóz przez niego świadczony wypełnia definicję przewozu regularnego specjalnego, pominęły istotne okoliczności wynikające z materiału dowodowego, które przemawiają za tym, iż przewóz ten można zaliczyć do przewozu regularnego specjalnego ale do okazjonalnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem europejskim.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa, w tym zarówno przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również unormowań proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności podniesionego w skardze art. 7 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjnokarna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji. W konsekwencji przyjąć należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

W ocenie Sądu okoliczność powierzenia wykonania danej usługi przewozowej profesjonalnym i wyszkolonym kierowcom pozostaje zatem zasadniczo w tej sytuacji bez jakiegokolwiek istotnego znaczenia. Również brak możliwości nadzoru nad sposobem wykonywania przez kierowców danego przewozu drogowego także nie może mieć jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla organów Inspekcji Transportu Drogowego dokonujących kontroli przestrzegania przepisów prawa. Pewien wyłom od generalnej zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy przyjętej w ustawie o transporcie drogowym przewidują wprawdzie przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy, jednakże – zdaniem Sądu - brak było podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Podkreślić również należy, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, gdyż są one wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w u.t.d., innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary

w wymaganej tą ustawą wysokości.

Przechodząc zatem do oceny legalności spornej decyzji wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 92a ust. 1 u.t.d, podmiot wykonujący przewóz drogowy

lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do cytowanej ustawy (art. 92a ust. 6).

W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, że zasądzając karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji prawidłowo przyjęły, że w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki konieczne dla uznania, że doszło do naruszenie prawa polegającego na wykonywaniu w dniu kontroli tj. w dniu [...]r. przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia (kara z Lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d). Zezwolenie to nie zostało okazane nie tylko w trakcie kontroli, lecz co wymaga wyraźnego zaakcentowania Sądu również w trakcie całego postępowania.

Z akt sprawy wynika również, że ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli nie budziły jakiegokolwiek sprzeciwu kierowcy pojazdu wykonującego przewóz pracowników firmy "A" na linii regularnej specjalnej na rzecz swojego przedsiębiorcy – czyli skarżącego. Kierowca ten w żaden sposób nie kwestionował dokonanych przez inspektorów w toku czynności kontrolnych ustaleń.

Kwestią sporną, zaistniałą pomiędzy stronami niniejszego postępowania, jest zatem w zasadzie kwestia dotycząca interpretacji pojęcia "przewóz regularny" i związanej z tym prawidłowości zakwalifikowania usługi przewozowej wykonywanej przez skarżącego jako przewozu regularnego specjalnego.

Według przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d, wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów, przy czym stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, przewóz regularny – to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.).

Podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 725/10 wskazać należy, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d. Niemniej wskazać należy, że definicja legalna "przewozu regularnego" może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których niewątpliwie nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od proeuropejskiej wykładni przepisów prawa krajowego.

W ocenie Sądu podkreślić nadto należy, że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 cyt. ustawy (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05, nie publik.; podobnie: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1105/06).

Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest, tak jak to słusznie podniósł organ odwoławczy, regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób - pasażerów (vide wyrok WSA o sygn. akt VI SA/Wa 718/2006).

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, że w dniu [...]r. skarżący zawarł z firmą "B" (zleceniodawcą) umowę współpracy, na mocy której zostało mu powierzone wykonywanie usługi transportu osobowego. Z treści umowy, która została zawarta na czas nieokreślony, wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący będący podwykonawcą będzie realizował przewozy stałe oraz takie, których harmonogram będzie określany na bieżąco. Zleceniodawca zastrzegł sobie ewentualne prawo do zmian dotyczących przebiegu tras, rozkładu jazdy i przystanków, jednakże zobowiązał skarżącego do przestrzegania regularności oraz punktualności kursowania autobusów zgodnie z rozkładem jazdy oraz zleceniami zleceniodawcy. Przewidziane zostały kary za opóźnienie dowozu. Nadto w treści umowy znajduje się zobowiązanie skarżącego do zdobycia wszelkich pozwoleń (jeżeli specyfika wykonywania przewozów takowych wymaga) niezbędnych do praworządnego wykonywania usług będących przedmiotem umowy.

Powyższe świadczy – zdaniem Sądu – o tym, że wykonywany przez skarżącego przewóz spełniał przesłankę regularności.

Za regularnym charakterem spornych przewozów wykonywanych przez skarżącego przemawiają również zeznania kierowcy kontrolowanego pojazdu – który zeznał, że od kiedy jest zatrudniony przewozi pracowników tej samej firmy i na tej samej linii oraz zeznania pozostałych świadków potwierdzających okoliczności wskazane przez kierowcę (protokoły z przesłuchań, akta administracyjne). Z ich zeznań wynika, że dojazd do pracy zawsze odbywa się w ten sam sposób, czyli o stałych godzinach, z tego samego przystanku, tym samym autobusem, z tym samym przewoźnikiem. W zakresie osób korzystających z usług przewozowych skarżącego potwierdził, że autobusem przewożeni są tylko pracownicy "A". Strona skarżąca, podważając ustalenia dotyczące statusu spornych przewozów osób – pracowników wymienionej firmy - utrzymywała, że o braku regularnego charakteru owych przewozów świadczyć mają dwukrotne w ciągu roku zmiany godzin oraz zmiany tras i przystanków wprowadzane według wskazań pracodawcy.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, należy stwierdzić, że okoliczności podnoszone przez skarżącego (dotyczące jakoby nieregularności kursowania), a także związane z dokonywanymi co jakiś czas korektami niektórych miejsc zatrzymywania się autobusu (lokalizacji niektórych przystanków), nie mogą mieć istotnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Warto wskazać, że stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie również w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym także przyjęto, że fakt zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych (tak: m.in. R. Strachowska /w:/ Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2010, komentarz do art. 4 u.t.d. i powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1301/06, LEX nr 255815; podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1360/07, LEX nr 501289).

Przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom, a nie to, czy rozkład jazdy w ciągu roku ulega czasem zmianie. Chodzi tu zatem o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli zaś tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, przykładowo - porą roku, sezonowością, zwiększonym lub zmniejszonym zapotrzebowaniem na przewóz etc., to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Wyrażenie "w określonych odstępach czasu i określonymi trasami" nie oznacza, że raz określony rozkład nie może podlegać zmianom.

W konsekwencji należy – zdaniem Sądu – uznać, iż dokonana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji interpretacja przepisów prawa krajowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Przyjęta wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych zawartych m.in. w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE L.92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r., a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L.98.4.10). Należy wprawdzie wyraźnie wskazać, że wyżej wymienione unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2. rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy - przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt. 1.1.

Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2. przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy – zdaniem Sądu - podkreślić, w przepisie tym wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne) są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że stosując wykładnię prawa krajowego uwzględniającą – posiłkowo - wyżej wymienione unormowania prawa europejskiego uznać trzeba, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo przyjęły, że zasadniczym elementem w definicji przewozu regularnego specjalnego jest "regularność" przewozu (określone odstępy czasu) oraz przewóz określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów. Natomiast kwestia przystanków ma o tyle znaczenie, że ma to być określone miejsce postoju, na który dowożone są lub z którego zabierane są owe określone kategorie pasażerów, przy jednoczesnym bardzo wyraźnym założeniu, iż fakt, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów), np. z uwagi na okresowe potrzeby pracodawcy, nie ma wpływu na zaliczenie takich przewozów do regularnych usług transportowych.

Dalej należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że okoliczność, iż rozkład jazdy, na skutek konsultacji ze zleceniodawcą zmieniał się co jakiś czas, nie zwalnia skarżącego przedsiębiorcy z obowiązku uzyskania uprawnienia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Sądu rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest bowiem takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie.

Na marginesie zauważyć należy, że sporny przewóz nie stanowił przewozu wahadłowego, albowiem - mając na względzie ustawową definicję przewozu wahadłowego - zwrócić trzeba uwagę na fakt, iż grupa osób (pasażerów) w przewozie wahadłowym jest każdorazowo określana, organizowana, a nie z góry wyodrębniona według wskazanych kryteriów, jak przy przewozie regularnym specjalnym. Przy przewozach wahadłowych mamy do czynienia z wcześniej zebraną grupą pasażerów (tak również /w:/ art. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady EWG nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r.). Ponadto wskazać należy, że w przypadku przewozów wahadłowych nie ma regularności wykonywanych przewozów, tak jak przy przewozie regularnym specjalnym.

Przewozy te nie stanowiły również przewozów okazjonalnych, które nie wymagają zezwolenia, albowiem w żaden sposób nie spełniały one przesłanek,

o których mowa w art. 18 ust. 3 pkt 1-3 u.t.d.

Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), a także z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) Organy dopuszczając jako dowód w sprawie, wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym zeznania świadków, które są spójne i wzajemnie się uzupełniają (protokoły zeznań, akta administracyjne sprawy) ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Ocena dowodów została dokonana zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na mocy przepisu art. 151 p.p.s.a.