Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1205/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 137, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 1 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2673/19 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. nr KOC/5233/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 października 2019 r. nr KOC/5233/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy, wyrokiem z 23 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2673/19, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący kasacyjnie zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

I. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 28 k.p.a.w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą uznaniem, że J.B. nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z 14 września 1976 r. nr 724/76 o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.;

2. zaniechanie zastosowania następujących przepisów:

1) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy, wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ do zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania doszło w terminie, w którym zobowiązana przepisami dekretu do zapłaty odszkodowania gmina m.st. Warszawy nie istniała w obrocie prawnym, a ustawowe następstwo prawne Skarbu

Państwa nie miało charakteru uniwersalnego; w konsekwencji świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia,

2) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z art. 75 ust. 1, art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym (obecnie art. 107 k.p.a.), wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ orzeczenie administracyjne z 5 lutego 1952 r., będące podstawą prawną przyczyny zawarcia przez A.D. umowy stanowi nieakt administracyjny i tym samym, świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia,

3) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 9 ust. 2 dekretu wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ w dniu 5 lutego 1955 r., prawo do odszkodowania objęte przedmiotem umów przelewu praw do odszkodowania wygasło; tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia,

4) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ na podstawie art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz. U. 1985, Nr 22, poz. 99, z dniem 1 sierpnia 1985 r. doszło z mocy ustawy do wygaśnięcia prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów); tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia,

5) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów ze skutkiem ex tunc wynikającym z prawomocnego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 5 lutego 1952 r.; tym samym, świadczenie objęte przedmiotem umów następczo okazało się niemożliwe do spełnienia,

6) art. 47 § 1 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 w zw. z art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w zw. z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311, wymagających uznania, że ewentualny przelew praw do nieruchomości stanowił czynność sprzeczną z zasadami współżycia społecznego w Państwie Ludowym, a także że umowy przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie zostały zawarte w wymaganej przepisami formie aktu notarialnego. Jednocześnie Sąd zaniechał stwierdzenia nieważności dysymulowanej czynności prawnej (przelew praw do nieruchomości lub ekspektatyw tych praw) ukrytej pod czynnością pozorną (przelew praw do odszkodowania przysługującego z mocy art. 7,8 i 9 dekretu),

7) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z uwagi na fakt, że oświadczenia złożone do dwóch umów są oświadczeniami wiedzy, a nie woli,

8) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z powodu błędów istotnych oświadczeń złożonych do dwóch umów: co do przysługującego prawa własności budynków (wbrew skutkom prawnym wynikającym z prawomocności orzeczenia z 5 lutego 1952 r.), oraz co do możliwości uchylenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, pomimo braku w dacie składania tych oświadczeń przepisów postępowania na podstawie których, takie uchylenie miałoby nastąpić,

9) art. 58 i 59 dekretu Prawo spadkowe w związku z art. 80, 82 dekretu Prawo rzeczowe oraz art. 1036 k.c. wymagających stwierdzenia naruszenia przy zawieraniu umów ograniczeń wynikających dla tej czynności rozporządzającej z przepisów dotyczących współwłasności majątkowej pomiędzy A.D. a spadkobiercami W.D., oraz w związku z zawarciem w formie aktu notarialnego z 2 marca 2015 r., za Rep. [...] umowy o dział spadku po W.D. i zniesieniem współwłasności spadku po A.D., skutkiem czego J.B. został jedynym spadkobiercą A.i W. D.,

10) art. 7 ust. 5 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję SKO w Warszawie z 27 września 2010 r., KOC/1074/Go/10 (oraz decyzję nadzorczą SKO w Warszawie z 8 kwietnia 2011 r., KOC/5396/Go/lO) stwierdzającą ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia administracyjnego z 5 lutego 1952 r., co przywróciło efektywnie na dzień 5 lutego 1952 r. odrębne prawo własności dwóch oddzielnych nieruchomości budynkowych i ekspektatywy: praw użytkowania wieczystego do czterech oddzielnych działek ewidencyjnych nieruchomości [...] lub ekspektatywy praw do przyznania oddzielnych czterech działek gruntu zamiennego, na rzecz następców prawnych po A. i W.D.,

11) art. 63 p.o.p.c., art. 345 k.z., art. 36 Prawa rzeczowego w zw. z przepisami art. 1, 22, 29, 34, 48, 82 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r. w zw. z przepisami art. 1,2,4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 1951 r., o prowadzeniu ksiąg notarialnych i przechowywaniu akt notarialnych, Dz. U. 1951, Nr 59, poz. 409 oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 1955 r. o prowadzeniu ksiąg i przechowywaniu akt notarialnych w zw. z art. 253 k.z. i 256 k.z. (obecnie: 244 § 1 i 252 k.p.c.) wymagających stwierdzenia niezgodności formy umów i oświadczeń z istotą zbywanych praw,

12) art. 84-98 p.o.p.c. (obecnie: 99, 106 i 107 k.c.) oraz art. 178-181 k.z. (obecnie 518 k.c.) a także art. 105-108 dekretu Prawo spadkowe z 1946 r. (obecnie 963 i 964 k.c.) wymagających stwierdzenia wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przy umowach, nieważności subrogacji, oraz wygaśnięcia podstawienia, jako warunków istotnych czterech umów i dwóch oświadczeń, to jest charakteru poszczególnych stosunków prawnych z nich wynikających,

13) art. 47 § 1 i 2 w zw. z art. 41 § 1 p.o.p.c. wymagających stwierdzenia nieważności czynności prawnych, objętych przedmiotowymi umowami,

14) art. 58 § 1 i art. 85 Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 308 w zw. z art. 41 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 wymagających stwierdzenia nieważności umowy zawieranej w imieniu małoletniego J.B., ponieważ opiekun małoletniego J.B. nie uzyskał zgody sądu opiekuńczego na dokonanie innej czynności dotyczącej majątku małoletniego niż sprzedaż praw do odszkodowania,

15) art. 64 p.o.p.c. wymagającego stwierdzenia skutków nie zachowania formy aktu notarialnego, wynikającego z ustaleń podjętych przy pokwitowaniu udzielonym przez J.G. i D.B.,

16) art. 7 ust. 1 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków braku przeniesienia posiadania nieruchomości [...], w trakcie lub w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania,

17) art. 509 § 1 i 2 k.c. art. 510 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 353 § 1 k.c. 546 § 1 k.c. art. 555 k.c. (dawniej: art. 295 k.z.) art. 58 § 1 k.c. wymagających stwierdzenia skutków braku przedmiotu przelewu, wywiedzionych z teorii ekspektatywy, w tym nieważności przedmiotowych umów, ich wyłącznie zobowiązującego skutku oraz braku lub upadku causae;

3. brak dokonania wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wymagającej ustalenia, że roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie zostały skutecznie zbyte przez A.D. oraz spadkobierców W.D., w tym przez D.B. działającą w imieniu małoletniego J.B.;

4. brak dokonania wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 214 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 46 dekretu Prawo rzeczowe prowadzącej do ustalenia, że na skutek zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową w zwykłej formie pisemnej, spadkobiercom I.S. nie przysługują uprawnienia do nieruchomości (własność budynków), w tym do żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste;

5. brak dokonania wykładni art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w związku z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 prowadzącej do ustalenia, że umowy przelewu praw do odszkodowania z lat 1955-56 dla wywołania skutków rzeczowych wymagały zachowania formy aktu notarialnego;

6. brak zastosowania art. 22 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r., Dz. U. 1951, Nr 36, poz. 276, mimo, że czynność prawna zmierzająca do zbycia praw do nieruchomości, przejętej na mocy dekretu warszawskiego, była nieważna jako czynność pozorna, a zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie mogło nastąpić, jako że państwowe biuro notarialne nie mogło dokonywać czynności sprzecznych z prawem lub naruszających zasady współżycia społecznego w Państwie Ludowym.

II. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. nie rozpoznanie skargi na postanowienie SKO z 2 października 2019 r., KOC/5233/Go/19, to jest nie rozpoznanie istoty sprawy motywowane rzekomym związaniem oceną prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w wyroku z 26 października 2017 r., I SA/Wa 1184/13;

2. nie uwzględnienie zarzutu nieważności postępowania przed SKO w Warszawie w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 17 lipca 2019 r., wynikającej z wydania tego postanowienia przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy ustawy od orzekania w sprawie (S.P., M.G., K.N.), ponieważ brały udział w wydaniu wcześniejszych, uchylonych decyzji w sprawie. Powyższe naruszenie prawa zostało bezpodstawnie zbagatelizowane przez organ rozpoznający sprawę wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie, a także przez Sąd w skarżonym wyroku;

3. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez naruszenie granic właściwości sądów administracyjnych wynikające z zaaprobowania dokonania przez organ innej niż językowa wykładni treści umów cywilnoprawnych w oparciu o art. 65 k.c. mimo, że pomiędzy uczestnikami postępowania występuje spór cywilnoprawny, wyłączający taką wykładnię;

4. art. 137 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i błędne uznanie, że organ administracji był związany wykładnią dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z 26 października 2017 r., I SA/Wa 1184/13, mimo, że wskazany wyrok nie spełnia warunków do uznania za wiążący, ponieważ nie wyjaśnia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania, a Sąd ograniczył się wyłącznie do zacytowania poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku I OSK 736/13, w wyniku czego Sąd uznał, że umowy: "zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom";

5. art. 184 Konstytucji w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mimo formalnego uchylenia się od oceny postępowania administracyjnego wskutek rzekomego związania oceną WSA wyrażoną w wyroku I SA/Wa 1184/13;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięcia sprawy rażąco sprzecznego z wydanymi w sprawie prawomocnymi decyzjami i postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzja z 27 września 2010 r., KOC/1074/Go/10 utrzymana w mocy decyzją z 8 kwietnia 2011 r., KOC/5396/Go/10, postanowienie z 29 października 2012 r., KOC/1240/Go/12, utrzymane w mocy postanowieniem z 12 lutego 2013 r., KOC/6909/Go/12), co prowadzi do rozbieżności w orzecznictwie i niepewności co do stanu prawnego sprawy, mimo ustawowego obowiązku sformułowanego w art. 3 p.p.s.a. kontrolowania administracji publicznej i stania przez sądy administracyjne na straży porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na rażące naruszenia przepisów postępowania i istotny wpływ tych naruszeń na zapadłe w dniu 23 marca 2020 r. rozstrzygnięcie, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia czynności sprawdzających w sprawie nieruchomości [...] przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, realizowanych w oparciu o ustawę z dnia 9 marca 2017 r., o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, Dz. U. 2018, poz. 2267. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 października 2021 r., I OSK 1205/21, odmówił zawieszenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Należy przypomnieć, że J.B. wystąpił z wnioskiem, datowanym na 7 marca 2019 r., o udostępnienie do wglądu akt sprawy nr KOC/1196/Go/18. Postępowanie w sprawie nr KOC/1196/Go/18 dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z 14 września 1976 r. nr 724/76 o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W.. Kolegium zaskarżonym postanowieniem z 2 października 2019 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 17 lipca 2019 r. nr KOC/4528/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy nr KOC/1196/Go/18. Kolegium wskazało, że związane jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1184/13, w którym przesądzono, że skarżący nie ma legitymacji do działania jako strona w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 14 września 1976 r. Sąd I instancji oddalił skargę J.B. podzielając ww. stanowisko Kolegium co do związania ww. wyrokiem z 26 października 2017 r.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanego w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutu nieważności postępowania przed SKO w Warszawie w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 17 lipca 2019 r., wynikającej z wydania tego postanowienia przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy ustawy od orzekania w sprawie (S.P., M.G., K.N.), ponieważ brały udział w wydaniu wcześniejszych, uchylonych decyzji w sprawie. Jest to zarzut najdalej idący z uwagi na to, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a. wydanie decyzji lub postanowienia przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei sąd administracyjny: a) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.) albo b) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy stwierdzić, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wszelkie przesłanki wznowienia muszą być traktowane wąsko. Należy zatem przyjąć, że w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. chodzi jedynie o udział w czynnościach decydujących, tj. w wydaniu decyzji. Udział wyłączonego pracownika w czynnościach przygotowawczych podlega więc sanacji. Skoro zatem w przepisie tym mowa jest o "wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 k.p.a. użyto sformułowania "udział w postępowaniu", to oczywiste jest, że ta pierwsza przesłanka jest węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika (lub organu) w sprawie w fazie jej rozstrzygania. Podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy zatem wyłącznie sytuacji, gdy dany pracownik "wydawał" decyzję administracyjną, nie dotyczy zaś pracowników, którzy wprawdzie brali udział w podejmowaniu określonych czynności procesowych w toku postępowania, lecz nie podejmowali decyzji.

W skardze kasacyjnej nie uzasadniono powyższego zarzutu poza ogólnym stwierdzeniem, że w skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym zarzucił, że postanowienie z 17 lipca 2019 r. KOC/4528/Go/19 zapadło w warunkach nieważności, to jest z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem zostało wydane przez osoby działające w imieniu organu (S.P., M.G., K.N.), które brały udział w wydaniu wcześniejszych, uchylonych decyzji w sprawie, co powoduje, że osoby te winny być wyłączone z mocy ustawy od orzekania w sprawie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, w wydaniu których wcześniejszych decyzji brały udział wskazane osoby. Należy przy tym pamiętać, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu wpadkowym, a nie decyzja załatwiająca sprawę.

Należy również zauważyć, że nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 17 sierpnia 1999 r., II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092). Skoro wydanie decyzji lub postanowienia przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to nie można twierdzić, że jest nieważna decyzja lub postanowienie wydane z naruszeniem art. 24, 25 i 27 k.p.a.

W tych okolicznościach powyższy zarzut nie może być uznany za zasadny.

Przystępując do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zostały one uzasadnione w należyty sposób.

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przedstawiono okoliczności sporu pomiędzy spadkobiercami A. i W.D. a spadkobiercami I.S. w zakresie ważności i skuteczności zawartych w latach 1955-1956 czterech umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279 ze zm.). Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w niewielkim stopniu nawiązują do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji oddalając wszystkie zarzuty Skarżącego bezzasadnie powołał się na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie wyrokiem o sygn. I SA/Wa 1184/13. Kasator zakwestionował ocenę Sądu I instancji o wiążącym charakterze ww. wyroku wskazując, że wyrok ten nie zawiera oceny prawnej, która mogłaby mieć wiążący charakter w świetle art. 153 p.p.s.a. Konstatował, że z uwagi na brak warunków do uznania, że wyrok I SA/Wa 1184/13 zawiera ocenę prawną, SKO w Warszawie, rozpoznając sprawę, winno dokonać samodzielnej oceny zgromadzonego materiału zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego.

Przypomnieć należy, że Kolegium umarzając postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy KOC/1196/Go/18 wskazało, że postępowanie w sprawie nr KOC/1196/Go/18 dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z 14 września 1976 r. nr 724/76 o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Kolegium stwierdziło, że w omawianym postępowaniu nadzorczym związane jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1184/13, w którym przesądzono, że skarżący nie ma legitymacji do działania jako strona w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 14 września 1976 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna musi dotyczyć prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu.

Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21).

Jednocześnie przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1184/13, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy legitymacji czynnej wynikającej z przepisu art. 28 kpa w zw. z art. 5, 7, 8 i 9 dekretu z 26 października 1945 r., a także przepisów art. 10 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i art. 4 ust. ustawy z 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe - do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

Sąd w ww. wyroku wskazał, że podziela stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, w kwestii oceny umów zawartych pomiędzy A.D. a I.S. oraz spadkobiercami W.D., w tym D.B. działającą w imieniu własnym i małoletniego wówczas J.B., a I.S.. Stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku i wywody w nim zawarte w wyżej wskazanej kwestii Sąd przyjął jako własne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, wskazał, że umowy z 1956 r. zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom. Działająca imieniem małoletniego J.B. D.B. przelała zatem skutecznie w jego imieniu całość wówczas należących doń uprawnień z tego tytułu, a co więcej, również ewentualnych roszczeń przyszłych. Sąd dalej zauważył, że kwestia legitymacji czynnej wynikającej z regulacji przepisu art. 28 k.p.a. jest zagadnieniem materialnoprawnym, bo interes prawny ją warunkujący jest pochodną istnienia przepisu prawa materialnego, z którego czerpać można status strony w postępowaniu. Skoro żądanie wznowienia postępowania miało obejmować decyzję w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego, to z uwagi na zbycie wszelkich praw i roszczeń doń, J.B. prawo do skutecznego złożenia takiego żądania nie przysługiwało, nadto nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją dotychczasową.

Wprawdzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, dotyczył sprawy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 27 grudnia 2007 r., nr 429/GK/DW/07, zmienioną decyzją z 3 czerwca 2008 r., w sprawie ustanowienia na podstawie art. 7 ust. 1, 2, 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], nr hip. [...], na rzecz A.K., M.T., U.T. i L.W. – następców prawnych I.S., to nie oznacza to, że oceny prawne zawarte w tym wyroku pozostają bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy.

Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi mianowicie, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem stosownie do art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16; z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)".

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, niewątpliwie ocena prawna skutków umów z 1956 r. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, odnosi się do zagadnienia mającego istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, to jest skutków umów z lat 1955-1956. Ocena ta została podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 października 2017 r., I SA/Wa 1184/13, i przyjęta przez ten Sąd jako własna. Sąd ten wskazał wprost, że wobec skutecznego zbycia wszelkich praw i roszczeń dekretowych przez byłą współwłaścicielkę – A.D. i spadkobierców współwłaściciela – W.D. na rzecz I.S., to jej spadkobiercy, a nie J.B., byli uprawnieni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Sąd przedstawił również motywy podzielenia ww. oceny prawnej. Ocena ta nie podlegała aktualnie weryfikacji, gdyż po wydaniu tego wyroku nie nastąpiła w tym zakresie ani zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wskazuje, że jeżeli nawet uznać, że Sąd I instancji nie był z mocy art. 153 p.p.s.a. związany prawomocnym wyrokiem tego Sądu z 26 października 2017 r. o sygn. I SA/Wa 1184/13, zaś zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to odwoływanie się w zaskarżonym wyroku bezpośrednio do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z 26 października 2017 r., I SA/Wa 1184/13, a pośrednio do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, było w pełni prawidłowe. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której skutki prawne tych samych umów byłyby oceniane odmiennie przez sądy administracyjne, bowiem byłoby zaprzeczeniem spójności i logiki działania sądów administracyjnych. Oceny tej nie zmienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakt podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny po wydaniu prawomocnego wyroku, w świetle której istniałyby podstawy do sformułowania oceny prawnej odmiennej od oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku.

W konsekwencji należy uznać, że jest prawidłowa ocena prawna Sądu I instancji o braku po stronie skarżącego J.B. interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na gruncie objętym działaniem dekretu warszawskiego.

Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię jest zatem niezasadny. W konsekwencji należy uznać za niezasadny także zarzut naruszenia art. 137 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (punkt II.4 petitum skargi kasacyjnej).

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkty I.2-6 petitum skargi kasacyjnej) nie zostały uzasadnione, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku ich oceny. Na marginesie należy zauważyć, że w sytuacji związania Sądu I instancji oceną prawną dotyczącą skutków prawnych umów z lat 1955-1956 bezskuteczne są zarzuty zmierzające w istocie do podważenia prawidłowości umów przelewu i zakwestionowania w ten sposób oceny prawnej dotyczącej skutków tych umów.

Kasator stawiając zarzut nierozpoznania skargi na zaskarżone postanowienie (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) nie wskazał przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem zwolniony z obowiązku oceny tego zarzutu.

Zarzuty sformułowane w punktach II.3 i 5 petitum skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku ich oceny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 184 Konstytucji w zw. z art. 133 p.p.s.a. (punkt II.5 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. (punkt II.6 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Przepis art. 184 Konstytucji stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten wskazuje w sposób ogólny zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej – zastrzegając, że zakres tej kontroli określa ustawa. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien być zatem powiązany z zarzutem naruszenia przepisów ustawy określającymi zakres i sposób wykonywania tej kontroli.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że – co do zasady – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok NSA z 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. Należy przy tym zauważyć, że oderwane od okoliczności niniejszej sprawy pozostają zarzuty dokonania zaskarżonym wyrokiem oceny merytorycznej określonej sprawy administracyjnej. Sprawa badana w niniejszym postępowaniu ma charakter wyłącznie procesowy i ogranicza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżący J.B. jest uprawniony do dostępu do akt postępowania w sprawie nr KOC/1196/Go/18 dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z 14 września 1976 r. nr 724/76 o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku położonym przy ul. [...] w W.. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził zasadę jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego (art. 73-74a k.p.a.), co oznacza, że prawo do przeglądania akt sprawy administracyjnej przysługuje jedynie stronie oraz podmiotom występującym na prawach strony. Wyłączona jest tzw. jawność zewnętrzna, to jest jawność akt administracyjnych wobec wszelkich podmiotów zainteresowanych prawnie lub tylko faktycznie konkretnym postępowaniem.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1184/13, przesądził, że skarżący nie ma legitymacji do działania jako strona w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 14 września 1976 r. Nie było zatem podstaw do uznania skarżącego za stronę ww. postępowania nieważnościowego, a tym samym nie można było uznać skarżącego za legitymowanego do uzyskania dostępu do akt sprawy nr KOC/1196/Go/18. Istotne jest przy tym to, że związanie ww. wyrokiem z 26 października 2017 r. czyniło niemożliwym dokonywanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń i formułowanie ocen prawnych w tym zakresie odmiennych od oceny prawnej zawartej w www. wyroku.

Sąd I instancji nie formułował ocen prawnych odnoszących się do zasadności żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a tym bardziej do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dekretowej. Należy podkreślić, że nie ma podstaw do oczekiwania, że w okolicznościach sprawy Sąd I instancji powinien podjąć rozważania na ten temat.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Również w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 16 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Przepis ten stanowi, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Prawomocność decyzji nie oznacza jednak, że sąd administracyjny jest związany ocenami prawnymi zawartymi w takiej decyzji, co wskazał kasator formułując ten zarzut. Twierdzenie kasatora o związaniu sądu administracyjnego prawomocną decyzją administracyjną nie zostało poparte stosownym wywodem prawnym.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).