Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 377/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Gdańsku sprawy ze sprzeciwu B. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO.450.206.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

B. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie warunków zabudowy, wydanej w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu złożonego 28 października 2022 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i dokonaniu uzgodnień ze Starostą Powiatu Bytowskiego, Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Chojnicach, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku, Zarządem Dróg Powiatowych w Bytowie, decyzją z 9 listopada 2023 r., Wójt Gminy Lipnica ustalił G. L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] oraz na części działki nr [...], położonych w obrębie Ł., gmina L.

Odwołanie od tak wydanej decyzji złożył B. G.

Decyzją z 28 lutego 2024 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uwzględniło, że inwestor wskazał, iż planowany budynek ma zostać usytuowany na terenie objętym planem miejscowym (części działek nr [...] i [...]) oraz nieobjętym planem (działka nr [...] i cześć działki nr [...]). Zatem w ocenie Kolegium organ słusznie objął postępowaniem działki usytuowane poza planem.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania inwestor dokonał modyfikacji złożonego wniosku, wnosząc o zmianę w przygotowanym projekcie decyzji wskaźnika zabudowy, przy czym inwestor nie określił, czy parametry te dotyczą całego budynku czy jedynie części budynku sytuowanego na działkach nieobjętych planem miejscowym. Kolegium wskazało także, że zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla budynku zamiast dla części budynku. Nadto w toku postępowania odwoławczego ujawniono nowe okoliczności faktyczne. Z informacji przedstawionych przez odwołującego się wynika, że inwestor przystąpił bowiem do robót budowlanych jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, natomiast inwestor wskazał, że usytuował wiatę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, a obiekt ten zostanie rozebrany po uzyskaniu pozwolenia na zmianę sposobu zagospodarowania. Wskazując na powyższe Kolegium uznało jako podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w szczególności brak dokładnego dookreślenia przedmiotu postępowania, konieczność objęcia zakresem wniosku również rozbiórki powstałej wiaty – albo wystąpienia z wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącej wiaty na budynek gospodarczo-garażowy. Kolegium podkreśliło, że podstawową zasadą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która jest planowana, a nie zrealizowana. Kolegium zakwestionowało nadto dokonane poszerzenie przez organ I instancji granic obszaru analizowanego do większego obszaru wsi. Wskazało także, że w toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie odniesienie się do argumentacji odwołującego się w zakresie legalności budynku/budynków na działce nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z załącznika graficznego decyzji wynika, że na ww. działce zlokalizowane są dwa przylegające do siebie budynki gospodarcze, tymczasem z niewiadomych powodów ustalono dla nich wspólną szerokość elewacji frontowej (32,4 m) – kwestia ta powinna podlegać dokładnemu ustaleniu. Kolegium odniosło się także do kwestii wyłączenia Wójta i jego zastępcy od rozstrzygania w przedmiotowej sprawie.

W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. wobec istnienia podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wnoszący sprzeciw wskazał, że nieaktualny stał się zapis wniosku o wydanie warunków zabudowy, że teren objęty wnioskiem jest niezabudowany, inwestor wzniósł na nim bowiem obiekt budowlany, co wyklucza możliwość sytuowania na nim obiektu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Skoro zaś, jak też zauważył organ II instancji, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe, to organ ten zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzje i odmówić ustalenia warunków zabudowy w zawnioskowanym przez inwestora kształcie. Zdaniem wnoszącego sprzeciw bez znaczenia dla sprawy jest przy tym deklaracja inwestora, że istniejący obiekt zostanie rozebrany po uzyskaniu pozwolenia na zmianę sposobu zagospodarowania i użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; CBOSA).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOSA). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, CBOSA; powołany wcześniej komentarz teza 18).

Jednocześnie podkreślić należy, że w ramach rozpoznania sprzeciwu, sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko o tyle, o ile ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wójta z 9 listopada 2023 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej Kolegium z 28 lutego 2024 r. wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta z 9 listopada 2023 r., na mocy której ustalono warunki zabudowy na rzecz G. L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] oraz na części działki nr [...], położonych w obrębie Ł., gmina L. Jak wynika z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji, powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, było po pierwsze - brak dokładnego dookreślenia przedmiotu postępowania, a po drugie – konieczność objęcia zakresem wniosku również rozbiórki powstałej wiaty albo wystąpienie o decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącej wiaty na budynek gospodarczo-garażowy (strona 6 decyzji Kolegium). W dalszej części uzasadnienia Kolegium, oceniając postępowanie organu I instancji, wskazało przy tym na nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany i konieczność przygotowania nowej analizy (strona 8). Uznało za konieczne również weryfikację argumentacji odwołania w zakresie legalności budynku/budynków na działce nr [...], wskazując, że z załącznika graficznego wynika, że na działce nr [...] znajdują się dwa przylegające budynki gospodarcze, tymczasem Wójt przyjął dla nich łącznie jedną wspólną szerokość elewacji frontowej. W rezultacie organ I instancji powinien dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie (strona 9 i 10 decyzji Kolegium) i stosownie do tych ustaleń – uwzględnić to w analizie urbanistycznej.

W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium jest zasadniczo słuszne, a wydanie decyzji kasatoryjnej było prawidłowe. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek ustalania warunków zabudowy dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych.

Jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Ponadto - jak wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Wskazana w pkt 2 ocena musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku, również w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie odpowiedniego zastosowania ww. przepisu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) - z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki obrazuje sposób zagospodarowania terenu z oparciem się na rzeczywistych funkcjach i sposobie jego zagospodarowania. Jest to konieczne zważywszy na to, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. Nadto stan nieruchomości w zakresie zabudowy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia parametrów planowanej zabudowy. Rację ma więc Kolegium, oczekując prawidłowego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego w zakresie istniejącej zabudowy na działkach objętych wnioskiem, co obejmuje również ustalenie, czy budynek – wiata jest wybudowany został w sposób legalny, gdyż jego uwzględnienie może mieć wpływ na ustalane parametry zabudowy. W rezultacie ustalone w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistycznej parametry mogą wymagać korekty.

Rację ma także Kolegium, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla wielu przedsięwzięć różnych inwestorów, nie tylko właściciela nieruchomości. Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że istnienie na objętej wnioskiem nieruchomości budynku nie stanowi samoistnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W przypadku bowiem ustalenia, że sporny budynek jest nielegalny, może być on bowiem przedmiotem postępowania legalizacyjnego, tym samym zasadne jest też wskazane przez Kolegium dokładne określenie przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.

Wskazania w tym miejscu wymaga, że na podstawie upoważnienia zawartego art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie", wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Te parametry stanowią zasadniczy przedmiot decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym, zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz.1986) w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 dodano ust. 5a, w brzmieniu: W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi tym samym podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dla dokonanych ustaleń znaczenie kluczowe ma z kolei ustalenie obszaru analizowanego. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jednak jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Konstrukcja postępowania wywołanego sprzeciwem nie tylko bowiem zawęża zakres sądowej kontroli takiej decyzji, ale również ogranicza liczbę stron takiego postępowania. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są generalnie skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). Wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (za wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2024 r. II OSK 151/24). W rezultacie Sąd w składzie orzekającym nie był władny odnieść się do merytorycznych kwestii sprawy wskazanych w rozstrzygnięciu Kolegium, w tym w zakresie prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zarzuty sprzeciwu w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. uznać należało za nieuzasadnione, a w konsekwencji – Sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw. W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.