Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1956/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4528/21 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 lipca 2021 r. nr PR.OP.711.1.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 22 kwietnia 2021 r. nr 46/2021/COR; 3. stwierdza nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 8 października 2020 r. nr NEP.5361.2020; 4. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na P. S. za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19; 5. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji; 6. odstępuje od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 8 października 2020 r. nr NEP.5361.2020 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, nałożył na P. S. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 1 i pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), w związku z § 6 ust. 1 pkt 2; § 6 ust. 5 pkt 2 oraz §16 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 oraz ust. 6 pkt. 2 oraz § 25 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a.

Decyzja stałą się ostateczna.

II.

Po rozpoznaniu wniosku P. S., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, decyzją z 22 kwietnia 2021 r. nr 46/2021/COR, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

III.

Decyzją z 30 lipca 2021 r. nr PR.OP.711.1.2021 Główny Inspektor Sanitarny, utrzymująca w mocy zaskarżone odwołaniem przez P. S. rozstrzygnięcie.

IV.

Wyrokiem z 11 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4528/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S., uchylił ww. decyzję GIS oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej została wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia wprowadzającego zakazy i ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, których naruszenie stanowiło podstawę nałożenia kary, wydane bez wyraźnej podstawy zawartej w ustawie, a więc z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Organ administracyjny nie miał więc podstawy prawnej aby nałożyć na stronę sankcję za nieprzestrzeganie niewywołujących skutków prawnych przepisów rozporządzenia, a tym samym decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, jako wydana bez podstawy prawnej, jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja GIS, którą utrzymano w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, pomimo spełnienia przesłanki braku podstawy prawnej, została więc wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zwalczaniu zakażeń, wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066 ze zm.), a później rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356 ze zm.). Powołane przepisy ustawy o zwalczaniu zakażeń nie zawierają jednak wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w art. 46a i art. 46b tej ustawy do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Przywołując przepisy Konstytucji RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego WSA wyjaśnił, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej, tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności.

Udzielone Radzie Ministrów w art. 46b pkt 1 i 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności działalności gospodarczej, tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy, gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym.

W konsekwencji WSA uznał, że niedopuszczalna była ingerencja w konstytucyjne prawa i wolności dokonana przepisami § 6 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 5 pkt 2, § 16 ust. 9 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. oraz w § 7 ust. 1, § 7 ust. 6, § 25 ust. 9 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji RP, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zarówno art. 22 jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie dopuszczają żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy.

Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej. W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco-dyscyplinującym (por. wyrok SN z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).

Wynikający z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, nie stanowi natomiast wystarczającej podstawy do traktowania spornych w tej sprawie rozporządzeń jako aktów stosowania, a nie aktów stanowienia prawa.

Wobec powyższego analizowane przepisy rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. oraz § 7 ust. 1, § 7 ust. 6, § 25 ust. 9 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. nie mogły skutecznie wprowadzić ustanowionych w nich zakazów i ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, co oznacza, że nie mogły też stanowić materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej uregulowanej w art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 1 i pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń.

W wytycznych WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Sanitarny zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji, podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga oraz umorzeniu postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistniałą przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej "k.p.a."), tj. brak podstawy prawnej wydanych decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia sądu I instancji z odmiennym skutkiem prawnym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w niniejszej sprawie, pozostawiając tym samym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia skarżącemu kasacyjnie organowi, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia i które nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

VI.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.

Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VIII.

Przechodzą do oceny zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć należy od najdalej idącego uchybienia, wskazującego na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut nr 2).

W ocenie GIS, Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję i pozostawiając wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia skarżącemu kasacyjnie organowi, pozostaje w sprzeczności z pisemnym uzasadnieniem wyroku, gdyż obejmuje ono rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia i które nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA wydając zaskarżony wyrok.

Zarzut ten jest chybiony co najmniej z dwóch powodów, tj. formalnej wadliwości i merytorycznego błędu oceny wypowiedzi WSA. Niewątpliwie z treści zarzutu wynika, że organ przede wszystkim kwestionuje prawidłowość uzasadnienia wyroku zarzucając mu brak koherencji pomiędzy sentencją a uzasadnieniem, gdyż WSA inaczej orzekł (uchylił zaskarżoną decyzję) a inaczej to uzasadnił na piśmie (wskazał na nieważność decyzji).

Zarzut ten jest formalnie wadliwy. Przede wszystkim NSA zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może, pod pewnymi warunkami, stanowić samoistną podstawę kasacyjną, zatem co najmniej niezrozumiałe jest łączenie tego procesowego przecież przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Związek pomiędzy tymi regulacjami procesowymi jest tylko taki, że są one zamieszczone w tej samej ustawie. Merytorycznie odnoszą się jednak do dwóch zupełnie odrębnych materii. Pierwszy określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, drugi dotyczy zaś katalogu rozstrzygnięć jakimi dysponuje WSA. Ten ostatni przepis, jako wynikowy, nigdy nie może stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia wyroku i "nie idzie w parze" z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Omawiany zarzut jest także błędny merytorycznie. Wbrew bowiem ocenie organu, nie zachodzi w sprawie jakakolwiek sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonego wyroku a jego sentencją. Wyjaśnić należy, że WSA uchylił jedynie zaskarżoną decyzję GIS, wydaną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w Bydgoszczy nakładającej karę pieniężną. Jakkolwiek więc zasadność takiego rozstrzygnięcia budzi uzasadnione wątpliwości co do "głębokości" orzekania przez Sąd pierwszej instancji (będzie to omawiana dalej), to jednak nie można powiedzieć, aby zachodziła rozbieżność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Skarżący organ nie dostrzega, że czym innym jest to, że WSA przesądza w swoich rozważaniach o tym, że decyzja PPIS w Bydgoszczy została wydana bez podstawy prawnej, a czym innym to, że zaakceptowanie takiego stanu przez GIS, a wcześniej PWIS w Bydgoszczy w postępowaniu nieważnościowym stanowi naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej).

W tym zatem przypadku omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony.

IX.

Oceniając natomiast zarzut nr 1 skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że pomimo błędów związanych w istocie z niewłaściwym postrzeganiem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i okoliczności sprawy, jest on uzasadniony w zakresie w jakim zarzuca niedostatecznie głębokie rozstrzygnięcie sprawy przez WSA, przy prawidłowych ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej przez ten Sąd dokonanej.

Omawiany zarzut wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji, podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga oraz umorzeniu postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistniałą przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - brak podstawy prawnej wydanych decyzji, co w konsekwencji doprowadzić miało do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia z odmiennym skutkiem prawnym.

Podobnie jak wcześniej, także i w tym przypadku należy zwrócić uwagę organu, że Sąd pierwszej instancji całkowicie zasadnie przesądził o tym, że to decyzja PPIS w Bydgoszczy, a więc organu orzekającego w postępowaniu zwykłym, dotknięta jest wadą nieważności - brakiem podstawy prawnej. Wadą taką nie jest natomiast dotknięta decyzja GIS czy PWIS w Bydgoszczy, które wydano w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym), w którym organy te dokonywały oceny, czy decyzja PPIS w Bydgoszczy ma wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a.

W całości zaakceptować zatem trzeba wywody prawne WSA przesądzające o nieważności decyzji PPIS w Bydgoszczy wskutek braku podstawy prawnej do orzekania, co nie jest też kwestionowane w skardze kasacyjnej. WSA trafnie bowiem odmówił zastosowania przepisów wymienionych rozporządzeń, gdyż wadliwie statuowały one zakazy prowadzenia działalności gospodarczej, czego w akcie podustawowym czynić nie można. To zaś, że GIS oraz PWIS doszły w zaskarżonych decyzjach do zupełnie odmiennych wniosków, uznając że jednak istniała podstawa prawna do ustanowienia zakazu, a przez to i kary, stanowiło naruszenie przepisów prawa, jednakże nie świadczy o nieważności tych decyzji. Zostały one wydane z naruszeniem w tym przypadku prawa materialnego, gdyż błędnie oceniły, że istniała podstawa prawna.

Pomimo tej nieścisłości w rozumowaniu organu, wyrok WSA narusza art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 p.p.s.a. z racji powierzchowności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, uchylającego jedynie decyzję GIS i nie rozstrzygającego o meritum sprawy w całości, pomimo słusznie stwierdzonych naruszeń.

Podkreślenia wymaga, że WSA przesądził wiążąco o wadzie kwalifikowanej decyzji PPIS w Bydgoszczy i wydaniu jej bez podstawy prawnej. Tak daleka i jednoznaczna ocena prawna implikowała zatem po stronie Sądu pierwszej instancji nie tylko prawo ale i obowiązek określonego rozstrzygnięcia, czyli przede wszystkim skorzystania z regulacji art. 135 p.p.s.a., w dalszym zaś zakresie z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 p.p.s.a. (w odniesieniu do decyzji PPIS). Skoro bowiem sędziowie orzekający w sprawie, podlegają jedynie Konstytucji RP i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), czego nie można powiedzieć o organach władzy publicznej, które muszą stosować się do przepisów prawa i nie mogą wprost odmówić zastosowania rozporządzeń, odmawiają zastosowania dwóch rozporządzeń uznając je za sprzeczne z Konstytucją RP, to w takim przypadku winni byli dokonać w wyroku odpowiednio głębokiej weryfikacji wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy, na którą składa się nie tylko sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji ale także i sprawa dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za niestosowanie się do obostrzeń covidowych.

Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zarówno w judykaturze jak i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że istotą tej regulacji jest zobowiązanie sądu do orzekania "w głąb sprawy" w sytuacji, gdy ziści się przesłanka niezbędności takiego właśnie rozstrzygnięcia. Eliminowanie więc z obrotu prawnego innych niż zaskarżone do sądu aktów organów administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy w jej całokształcie. Zakres orzekania "w głąb sprawy", a tym samym pojęcie jej granic, wyznacza zaś kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym, na który składają się elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc tożsamość podmiotów i przedmiotu tego stosunku oraz obu jego podstaw - faktycznej i prawnej. Sposób rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 135 p.p.s.a., może być stosowany do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, także odrębnych postępowaniach, jednakże mieszczących się w ramach jednej i tej samej sprawy w jej materialnym znaczeniu, które widzieć należy szeroko. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu zwykłego (toczące się przed organem I i II), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (zob. wyroki NSA wydane w sprawach FSK 2261/04, I OSK 854/10, I OSK 712/16 oraz II OSK 2746/16, a także Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007 r. zeszyt nr 4).

Jedynie uzupełniająco zestawić powyższe uwagi należy z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., który umożliwia Sądowi pierwszej instancji rozpoznanie sprawy niezależnie od zarzutów oraz wniosków sformułowanych w skardze. Jakkolwiek więc WSA nie jest związany granicami skargi, to jednak wiążą go granice sprawy, w ramach której środek ten został wniesiony.

Zgodzić należy się z prezentowanym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, że co do zasady art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie WSA do orzekania w granicach danej sprawy i nie ustanawia uprawnienia dla wnoszącego skargę w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r. sygn. akt I FSK 205/18). Niewątpliwie jednak art. 135 p.p.s.a. wyznacza kompetencję orzeczniczą sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga, co mieści się w ramach niedookreślonej sfery ocen wartościujących, jednakże ocenianej w sposób obiektywny a nie subiektywny. Podkreślenia wymaga zatem, że ustalenie przez WSA, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów znajdujących się w granicach sprawy, powoduje po stronie tego sądu obowiązek zastosowania wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 50/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że przedmiotem rozważań w ramach wyrokowania obejmowano nie tylko zaskarżony akt administracyjny ale także akt wydany w formalnie odrębnej sprawie (w postępowaniu zwykłym), jednakże pozostającej bez wątpienia w granicach danej sprawy w sensie materialnym, to nie skorzystanie z art. 135 p.p.s.a. względem aktu, co do którego przesądza się o jego nieważności, stanowi naruszenie wynikającej ze wskazanego przepisu normy prawnej.

Jeszcze raz podkreślić należy, że w niniejszej sprawie WSA przesądził o nieważności decyzji PPIS w Bydgoszczy nakładającej karę pieniężną, jako wydanej bez podstawy prawnej. Niezrozumiałe jest zatem jedynie uchylenie samej decyzji GIS, utrzymującej w mocy decyzję PWIS w Bydgoszczy odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PPIS o karze.

Jak wskazano, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zastosowanie tych środków jest więc rezultatem przyjęcia, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich aktów znajdujących się w granicach sprawy. Taki właśnie wniosek płynie z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym trafnie przesądzono, że ograniczenia covidowe, których naruszenie było podstawą wymierzenia kary pieniężnej przez PPIS, zostały wprowadzone niezgodnie z Konstytucją RP. Nie ma więc w niniejszej sprawie jakichkolwiek podstaw nie tylko by w obrocie pozostały decyzje GIS i PWIS w Bydgoszczy, ale także aby pozostawała w nim dalej decyzja PPIS w Bydgoszczy nakładająca karę oraz aby trwało wszczęte postępowanie w przedmiocie jej wymierzenia.

Ponownie przypomnieć należy, że istotą art. 135 p.p.s.a. jest związanie obowiązku orzekania przez WSA "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia do jej końcowego załatwienia. Taka przesłanka zachodziła w niniejszej sprawie, skoro WSA przesądził o nieważności decyzji PPIS i w konsekwencji tego braku podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w sprawie. Podobne sprawy są przy tym przez WSA w Warszawie w sposób jednolity rozstrzygane w ich całokształcie, tj. uchylane są decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o karze, stwierdzana jest nieważność decyzji o karze oraz umarzane jest postępowanie administracyjne w przedmiocie kary (por. wyroki z 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2684/22, z 5 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 3108/22, V SA/Wa 3105/22, z 24 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1566/22, z 15 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1274/22, z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 606/22, V SA/Wa 29/22, V SA/Wa 28/22, z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 510/22, z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 644/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 373/22, z 22 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5139/21, z 31 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4104/21).

W sytuacji stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem WSA błędnie, bo niedostatecznie głęboko, uchylono wyłącznie zaskarżoną decyzję GIS, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i orzekł merytorycznie uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję GIS oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 22 kwietnia 2021 r. nr 46/2021/COR, uznając że błędnie przyjęto w nich, że nie doszło do naruszenia, mającego w tym przypadku merytoryczny charakter, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 p.p.s.a., stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 8 października 2020 r. nr NEP.5361.2020 oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na P. S. za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

O kosztach postępowania należnych P. S. od GIS w związku z uwzględnieniem jego skargi wniesionej do WSA w Warszawie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając je w kwocie 697 zł.

Na mocy art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu, albowiem pomimo tego, że środek odwoławczy okazał się częściowo uzasadniony, to jednak kierunek rozstrzygnięcia WSA i jego motywy pozostają niezmienne.