Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2689/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 51 art. 89 ust. 3, ust. 5, ust.9
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2260/19 w sprawie ze skargi Burmistrza D. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2260/19, po rozpoznaniu skargi Burmistrza D. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 lipca 2019 r. nr DWST-WOOS.4021.78.2019.JK w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia Szkoły Podstawowej w B. poprzez likwidację Szkoły [...] w J., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 23 maja 2019 r. nr 76/2019 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że negatywna opinia Kuratora w sprawie przekształcenia oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego przekształcenia Szkoły.

Zaakcentowano, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Zdaniem Sądu nie sposób podzielić stanowiska, że decydujące znaczenie w sprawie ma mieć "przewaga" mniejszej liczebności klas uformowanych w Szkole [....] jak również związana z tym zwiększona atencja nauczycieli wobec uczniów. Nie można bowiem nie dostrzec, że klasy utworzone w przekształconej Szkole nie będą znacznie liczniejsze niż klasy dotychczas łączone, a co najważniejsze, te pierwsze będą wpisywały się w zasadę, że nauka odbywa się w ramach jednego oddziału, a jedynie wyjątkowo – z uwagi "szczególnie trudne warunki demograficzne lub geograficzne" – dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych (art. 96 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe). Nie mają przy tym znaczenia przedstawione przez Ministra wywody natury naukowej, związane z "atrakcyjnością" czy też ogólnie ujmując – tezy przeczące umniejszaniu tej formuły nauczania, gdyż zawsze będą one podnoszone jako uzasadnienie do wyjątku obowiązującego w polskim systemie edukacji, którego dopuszczalność ograniczona jest wyłącznie względami ściśle określonymi ustawowo (demograficznymi i geograficznymi). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma zresztą mowy o szczególnie trudnych warunkach natury geograficznej, skoro Szkoła usytuowana jest w bliskiej odległości od miejscowości J.

Odnosząc się do materii warunków demograficznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że przedstawione przez Ministra prognozy w tym zakresie, choć może zgodne z danymi statystycznymi, to jednak obarczone są tą zasadniczą wadą, że nie uwzględniają deklaracji żadnego z rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do Szkoły [...]. Nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organu, które dotyczą przewozu uczniów. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Gmina w myśl art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego zobowiązała się do spełnienia powyższego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych "uciążliwości" spowodowanych przewozem uczniów uznano na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe. Ponadto wszystkie argumenty dotyczące warunków (bazy) obu placówek są porównywalne, co skłoniło do odstąpienia od dokonywania ich oceny w ramach kontroli sądowej. Niemniej Sąd dostrzegł, że sam Minister przyznaje, iż Szkoła [...] posiada "nieco skromniejszą" bazę lokalowo-dydaktyczną, a jak wprost wynika z informacji skarżącego, nie posiada ona sali gimnastycznej, co sprawia, że uczniowie nie mają odpowiednich warunków do realizacji zajęć wychowania fizycznego. Jednocześnie nie znajduje uznania argument dotyczący dwukrotnie większej powierzchni przypadającej na jednego ucznia w Szkole [...], gdyż stosując tę logikę organu można byłoby uznać, że najkorzystniejsze warunki dla edukacji występują wówczas, gdy w klasie uczy się tylko jeden uczeń, bowiem przypadająca na niego powierzchnia jest największa. Co jednak najistotniejsze wszystkie tego rodzaju argumenty, jak to już wyżej wywiedziono, uznać należy za pozanormatywne.

Reasumując Sąd stwierdził, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, jak również dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm.) dalej P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 13 maja 2019 r. jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynika sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. prawa materialnego:

1) art. 89 ust. 3 i 5 Prawa oświatowego przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g., którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483),

2) art. 89 ust. 3 w związku z art. 89 ust. 9 w związku z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kurator oświaty może wydać negatywną opinię w przedmiocie likwidacji (przekształcenia szkoły) jedynie w przypadku sprzeczności decyzji organu prowadzącego szkołę z konkretnymi przepisami ustawy,

3) art. 55 w związku z art. 51 w związku z art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku polegającego na uchyleniu zaskarżonego wyroku, ponieważ wyrok ten odpowiada prawu.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 13 maja 2019 r. jako wydanego z naruszeniem przepisów, został nieprawidłowo zredagowany.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą kasacyjnie pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

Tym samym w sytuacji, w której zarzut skargi kasacyjnej zawiera jedynie normy odniesienia stanowiące wzorzec kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy braku norm dopełnienia, to taki zarzut skargi kasacyjnej nie podaje się sądowej kontroli. Nie można bowiem skontrolować naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a., jeżeli strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które to przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania zostały niewłaściwie zastosowane lub dokonano ich błędnej wykładni w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji.

Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy obejmuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. polegający na błędnym uwzględnieniu skargi i uchyleniu wydanych w sprawie postanowień jako wydanych z naruszeniem przepisów w sytuacji gdy - w ocenie autora skargi kasacyjnej - zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym ww. przepisów postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do ww. zarzutu należy stwierdzić, że przytoczona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku określiła sposób rozstrzygnięcia sprawy i w sposób jednoznaczny dowiodła zasadności stanowiska tego Sądu. Wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie oba organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, trafnie Sąd ten wskazał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna i została dokonana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. oraz z naruszeniem zasady obligującej organy administracyjne do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy dokonały wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie poszczególnych kryteriów dotyczących przekształcenia Szkoły Podstawowej w B. poprzez likwidację Szkoły [...] w J.

Nadto w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności, pomijając takie elementy jak czynnik demograficzny, warunki dydaktyczne, geografia gminy, utrzymanie zatrudnienia nauczycieli, społeczne konsekwencje projektowanej zmiany, kwestie ekonomiczne, czym naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. Nawet takie okoliczności jak lepsze wyposażenie dydaktyczne w Szkole Podstawowej w B. (lepsza baza lokalowo-dydaktyczna), zapewnienie ciepłego posiłku w Szkole Podstawowej w B., zapewnienie dojazdu uczniom klas I-III do Szkoły Podstawowej w B. przy nieznacznym wydłużeniu drogi dziecka do Szkoły Podstawowej w B. w stosunku do drogi do Szkoły [...] w J. nie stanowiły istotniejszych okoliczności dla organów rządowej administracji oświatowej.

Tym samym mimo braku wskazania w uchylonych przez Sąd pierwszej instancji naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, organy rządowej administracji oświatowej uznały na podstawie dość dowolnych kryteriów, że nie może dojść do likwidacji Szkoły [...] w J. Co istotne, odpowiedzialnym za wykonywanie tego zadania polegającego na prowadzeniu szkoły publicznej nie jest administracja rządowa, ale administracja samorządowa, która ma pełne prawo do dostosowania sposobu wykonywania tego zadania do lokalnych warunków i potrzeb. Jednym z tych warunków, aczkolwiek nie jedynym jest także warunek ekonomiczny. Nie można bowiem uznać, że kwestie finansowe nie mają żadnego znaczenia, skoro od wysokości środków finansowych zależy realizacja każdego zadania publicznego, a przede wszystkim zadań oświatowych. Nie można uznać, że poprzez brak dopuszczalności jakichkolwiek zmian dostosowujących szkoły publiczne do istniejących realiów, rady gmin zawsze znajdą wystarczające środki finansowe na utrzymywanie na właściwym poziomie wykonywania zadań oświatowych. Ne można zmusić organy gmin do przekazywania, kosztem innych zadań własnych, znacznych ilości środków własnych tylko na zadania oświatowe. To minister właściwy ds. oświaty powinien informować ministra właściwego ds. finansów publicznych o potrzebie zwiększenia ilości środków w ramach subwencji z budżetu państwa przeznaczanych na samorządowe zadania oświatowe tak, aby nie zachodziła niekiedy wręcz konieczność likwidacji małych szkół wiejskich.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 126 K.p.a. nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Przepis ten jedynie odsyła do odpowiedniego stosowania do postanowień przepisów regulujących decyzje administracyjne. Brak jednak wskazania, na czym polegałoby naruszenie tego przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie w tym zakresie skargi kasacyjnej.

Istotą zarzutów skargi kasacyjnej jest ocena, czy pozytywna opinia kuratora oświaty stanowi akt nadzoru nad samorządem terytorialnym, czy też nie jest takim aktem nadzoru. Zakwalifikowanie takiej opinii jako aktu nadzoru stanowiłoby, że jedynym kryterium jego wydania byłaby ocena zgodności z prawem projektowanej uchwały organu gminy.

Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie zadań oświatowych należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a w ramach takich zadań mieści się tak zakładanie publicznych szkół podstawowych, jak i ich likwidacja.

Organy samorządu terytorialnego nie są autonomiczne w wykonywaniu nałożonych na nie przez ustawodawcę zadań publicznych. Wykonują je w ramach decentralizacji mając jedynie względną samodzielność wyznaczoną tak przez ustawodawcę, jak i organy nadzoru. Kompetencje nadzorcze charakteryzują się władczą ingerencją w samodzielność wykonywania zadania publicznego. Nadzór nad organami samorządu terytorialnego ma co do zasady charakter weryfikacyjny, ale wyjątkowo również prewencyjny. Takim przykładem nadzoru prewencyjnego jest uzależnienie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego). Nie ulega wątpliwości, że pozytywna opinia kuratora oświaty wydawana po podjęciu przez organ stanowiący uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej i zarazem stanowi przesłankę uzależniającą podjęcie kolejnej uchwały o likwidacji takiej szkoły. Tym samym taka opinia kuratora, o której mowa w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego. w zakresie likwidacji szkoły publicznej określa granice samodzielności gminy. Jest więc ona formą władczego oddziaływania na treść uchwały organu stanowiącego gminy.

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie zgodnie z którym skoro opinia kuratora oświaty stanowi wyraz realizacji polityki oświatowej państwa, to nie podlega ocenie ze względu ma kryterium legalności. Polityka oświatowa państwa stanowi zakres wielorakich działań administracji rządowej podporządkowanej ministrowi właściwemu ds. oświaty. W przypadku, gdy taka polityka ma mieć charakter wiążący dla administracji pozostającej poza scentralizowaną administracją rządową, to wówczas jej elementy muszą stać się przepisami prawa wiążącymi zdecentralizowaną administrację samorządową. Taką właśnie rolę pełni art. 89 ust. 1 i ust. 3 Prawa oświatowego, zgodnie z którymi szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, przy czym organ prowadzący ma obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły także właściwego kuratora oświaty, który opiniuje zamiar likwidacji szkoły. Warunkiem likwidacji jest m.in. uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla administracji publicznej zbudowanej jest na zasadzie centralizacji. Taką administracją jest administracja rządowa. Powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić wystarczającej podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych przez administrację zdecentralizowaną, tj. organy samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej. Taka zaś konstatacja prowadziłaby w istocie do fasadowości samego samorządu terytorialnego i zrównania go z administracją rządową (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21; wyrok NSA z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5503/21).

W związku z tym kurator oświaty nie ma swobody w wydawaniu pozytywnej lub negatywnej opinii, a tym bardziej nie może udzielić negatywnej opinii powołując się jedynie na pełnienie funkcji organu nadzoru pedagogicznego. Prowadziłoby to wprost do przyznania, że kryterium władczej ingerencji w działalność samorządu byłoby nie tyle naruszenie prawa, ile inne aspekty, które są przedmiotem nadzoru pedagogicznego. Byłoby to nie tylko sprzeczne z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wprost wskazującym że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, ale zaprzeczyłoby samej idei samorządu terytorialnego jako zdecentralizowanej administracji. Tylko bowiem w przypadku administracji scentralizowanej można stosować takie kryteria władczej ingerencji w jej działanie jak zgodność z polityką wewnętrzną w konkretnym segmencie danej administracji (np. oświatowej). W przypadku administracji zdecentralizowanej dopuszczalnym kryterium władczego oddziaływania jest zgodność z prawem.

Takie stanowisko wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano, że każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w kwestii likwidacji szkoły musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie z 2016 r. Prawo oświatowe lub w innych ustawach i dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii" (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2834/21; wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 851/20; wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Ponadto z istoty decentralizacji wynika konieczność zapewnienia ram samodzielności w wykonywaniu zadań własnych samorządu, a ramy te są niezbędne do zapewnienia realizacji interesu lokalnego danej wspólnoty. Interesy wspólnoty samorządowej reprezentują organy samorządu terytorialnego, a nie administracja rządowa.

Tym samym należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 89 ust. 3 i 5 Prawa oświatowego polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.s.g., którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że opinia kuratora oświaty stanowi akt nadzoru i taki pogląd nie narusza ani art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, ani też art. 89 ust. 5 tej ustawy zgodnie z którym kurator oświaty wydaje opinię w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o jej wydanie.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem art. 89 ust. 1a tej ustawy. Okoliczność, że art. 89 ust. 5 Prawa oświatowego przewiduje termin 30-dniowy na wyrażenie opinii stanowi jedynie lex specialis wobec terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że pozytywna opinia kuratora oświaty stanowi warunek wejścia w życie uchwały inicjującej likwidację szkoły publicznej. Jest to więc akt, o którym mowa w art. 89 ust 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. stanowisko zajęte w trybie art. 89 ust. 1 u.s.g. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Okoliczność, że art. 171 Konstytucji RP nie wymienia kuratora oświaty jako organ nadzoru nad samorządem gminnym nie oznacza, że jedynie konstytucyjnie określone organy nadzoru posiadają kompetencje do władczego wkraczania w działalność samorządu. Takie uprawnienia posiadają także inne organy, a w tym także kuratorzy oświaty, o czym przesądza ww. art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego.

Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 89 ust. 3 w związku z art. 89 ust. 9 w związku z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, iż kurator oświaty może wydać negatywną opinię w przedmiocie likwidacji (przekształcenia szkoły) jedynie w przypadku sprzeczności decyzji organu prowadzącego szkołę z konkretnymi przepisami ustawy.

Art. 89 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Ani art. 89 ust. 3, ani też ust. 9 Prawa oświatowego nie wskazują na jakiekolwiek inne przesłanki, od zaistnienia których może być wydana opinia pozytywna lub negatywna w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły. Tym samym należy wskazać, że ani art. 89 ust. 1, ani też ust. 3 lub ust. 9 Prawa oświatowego nie został poddany w tej sprawie błędnej wykładni. Żaden z tych przepisów nie wskazuje na dowolność kryteriów, jakimi może kierować się kurator oświaty przy wydawaniu swojej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej. Jedynym kryterium wyrażenia negatywnej opinii jest sprzeczność z prawem uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21; wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 851/20).

Niezasadny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 55 w związku z art. 51 i art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego i błędne przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy. Sam zarzut został częściowo nieprawidłowo zredagowany. Art. 51 Prawa oświatowego składa się z trzech wewnętrznych jednostek (ustępów) a art. 51 ust. 1 zawiera 16 punktów, wśród których niektóre punkty dzielą się jeszcze na litery. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego kurator w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (por. Wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21).

Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla tego pionu administracji publicznej, która zbudowana jest na zasadzie centralizacji. Powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych samorządu w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również – jak już zostało do wskazane - dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej.

Art. 55 Prawa oświatowego zawiera regulację zakresu nadzoru pedagogicznego i również w tym zakresie dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji nieprawidłową wykładnię art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Powołane przepisy określają zakres nadzoru pedagogicznego poprzez ocenianie stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego) oraz przestrzegania praw dziecka i praw ucznia i upowszechnianie wiedzy o tych prawach (art. 55 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy), a także zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy). Ustawodawca w art. 55 ust. 4-8 Prawa oświatowego oraz art. 56 tejże ustawy określił środki działania organu nadzoru pedagogicznego w przypadku braku przestrzegania wymagań wynikających z powołanych przepisów. Żaden z tych środków nie dotyczy wyrażania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły publicznej, a najdalej idącym środkiem nadzoru pedagogicznego jest wiążące domaganie się odwołania dyrektora szkoły publicznej.

Ponadto art. 55 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 5 i 6 Prawa oświatowego zawiera normy zadaniowe. Same normy zadaniowe bez norm kompetencyjnych nie mogą być podstawą do podjęcia czynności władczych wobec podmiotów pozostających poza strukturą danej administracji publicznej. Rady gmin, tak jak i organy wykonawcze gmin pozostają poza strukturą rządowej administracji oświatowej (por. Wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21).

Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji wskazanie, że wyrażenie negatywnej opinii na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego stanowiącej akt nadzoru wymagało wskazania naruszenia przez Radę Gminy i Miasta w D. konkretnych przepisów prawa. Takich jednak przepisów, jak trafnie to zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę.