Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 141/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2023 roku POSTANOWIENIE Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy B. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do dalszej realizacji świadczeń rodzinnych udzielonych M. M. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. Wójt Gminy B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy B. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do dalszej realizacji decyzji wydanych przez Wójta Gminy B. w dniach [...] listopada 2021 r. oraz [...] lutego 2022 r., w tym do ich uchylenia, zmiany oraz do ustalenia i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, przez wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego w tej sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że po rozpoznaniu podania M. M., zamieszkałej wówczas na terenie gminy B., Wójt Gminy B. decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] przyznał M. M. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2021/2022 na pięcioro dzieci: D., K., P., M. i T. S., a decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2021/2022 na córkę M.S. Przyznane M. M. świadczenia były realizowane przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. do miesiąca maja 2022 r. Dalej organ wskazał, iż pismem z 10 czerwca 2022 r. M. M. zawiadomiła Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B., że z dniem 1 czerwca 2022 r. zmieniła miejsce zamieszkania. Wskazała, iż aktualnie zamieszkuje w B. przy ul. B. K. [...] i wniosła o przesłanie wszystkich dokumentów dotyczących pobierania przez nią zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: D., K., P., M., T. i M. S. Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. W dniu [...] czerwca 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przekazał ww. decyzje wraz z aktami sprawy Prezydentowi Miasta B. jako organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania M. M., w celu ich dalszej realizacji. Prezydent Miasta B. nie zakwestionował swojej właściwości miejscowej, przeciwnie – podjął czynności zmierzające do dalszej realizacji przekazanych decyzji, w tym wznowił z urzędu postępowania administracyjne w sprawach zakończonych ww. ostatecznymi decyzji z [...] listopada 2021 i z [...] lutego 2022 r. oraz złożył do Prokuratury Rejonowej w B. zawiadomienie o popełnieniu przez M. M. przestępstwa ściganego z urzędu, polegającego na złożeniu przez nią w toku postępowania administracyjnego przed Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w B. niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego składu rodziny przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2021/2022 na dziecko M. S.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przesłał Wójtowi Gminy B. jako organowi właściwemu wnioski wraz z decyzjami i aktami sprawy M. M., wskazując, iż M. M. ma już nie zamieszkiwać na terenie B., a zatem Prezydent Miasta B. nie jest już organem właściwym do prowadzenia sprawy. Organ wskazał, że ostatnie miejsce zamieszkania i aktualny meldunek M. M. to: J. [...], [...] J., gmina B. Organ wskazał nadto, że nie podjął się realizacji żadnych wypłat oraz nie wydał decyzji dotyczących nienależnie pobranych świadczeń. Z takim stanowiskiem nie zgadza się Wójt Gminy B. wskazując, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r", organem właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o ww. świadczenie. Takim organem do 1 czerwca 2022 r. był Wójt Gminy B. Jednakże od momentu przeprowadzki M. M. do B., tj. od dnia 1 czerwca 2022 r., zgodnie z art. 25 ust. 5 u.ś.r., organem właściwym stał się Prezydent Miasta B. Wójt Gminy B. wskazał, iż zweryfikował z negatywnym wynikiem kwestię zameldowania M.M. na terenie gminy B. Wskazał, że nie posiada ona zameldowania pod adresem J. [...] w gminie B. i faktycznie tam nie zamieszkuje, a ostatnim jej miejsce zamieszkania był B., ul. B. K. [...].

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta B. wniósł o wskazanie Wójta Gminy B. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazał, że po analizie przesłanych przez Wójta Gminy B. dokumentów stwierdzono, że wypłaty wynikające z wydanych decyzji nie mogą być realizowane. M. M. rozwiodła się 3 listopada 2021 r., a wyrok rozwodowy uprawomocnił się 11 listopada 2021 r. Nie tworzyła ona z mężem wspólnego gospodarstwa domowego już na długo przed rozwodem, podając również, że córka M. nie jest ich wspólnym dzieckiem. Tym samym niezgodne z prawdą było uwzględnienie przez M. M. byłego już męża w składzie rodziny we wnioskach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. wznowił z urzędu postępowanie w zakresie ww. dwóch decyzji oraz zawiadomił prokuraturę o przestępstwie ściganym z urzędu. W pierwszej sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] ustalono, że świadczenia nie przysługują. Decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] uchylono w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2022 r. i odmówiono świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2021/2022. W drugiej sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy B. nr [...] z [...] listopada 2021 r. wnioskodawczyni zobowiązała się na piśmie wyjaśnić sytuację dotyczącą składu rodziny i szkół, mającą wpływ na prawo do świadczeń, czego nie uczyniła. Dlatego wystawiono w dniu 12 września 2022 r. pisemne wezwanie. Wnioskodawczyni nie odebrała wezwania, a na zwrotce zaznaczono, że się wyprowadziła. Organ wskazał dalej, że po zaciągnięciu informacji z systemu Empatia stwierdzono, że członkowie rodziny M.M. nadal są zameldowani w J. – pod dotychczasowym adresem zamieszkania, a nadto wszystkie dzieci miały wskazane jako miejsce nauki województwo [...] a nie [...]. W związku z powyższym, uwzględniając brak jakiegokolwiek kontaktu z M.M. organ założył, że wróciła ona do wcześniejszego miejsca zamieszkania i zameldowania, w konsekwencji przekazał dokumenty zgodnie z właściwością miejscową Wójtowi Gminy B. Podała także, że M. M. nie zamieszkuje na terenie B. i stan ten trwa co najmniej od września 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W okolicznościach badanej sprawy występuje spór o właściwość o charakterze negatywnym, bowiem zarówno Wójt Gminy B. jak i Prezydent Miasta B. nie uważają się za organy właściwe do dalszej realizacji decyzji wydanych przez Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2021 r. 15 lutego 2022 r. w sprawach przyznania M. M. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami.

Stosownie do art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zasadniczo będą to przepisy prawa materialnego bądź przepisy ustrojowe. W odniesieniu do spraw z zakresu świadczeń rodzinnych właściwość rzeczowa organu została określona w art. 20 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Organem tym stosownie do art. 3 pkt 11 u.ś.r. jest organ wykonawczy gminy (odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta). Organem właściwym rzeczowo w sprawach świadczeń rodzinnych na poziomie gminy jest więc organ administracji publicznej, a sprawy te mają charakter indywidulanych spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada zauważyć, iż właściwość miejscowa organu w sprawach świadczeń rodzinnych ustalana jest stosownie do art. 3 pkt 11 w zw. z art. 20 ust. 2 u.ś.r. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż przepisy u.ś.r nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania, stąd też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, pojęcie to należy rozumieć według regulacji prawnej zawartej w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87).

W okolicznościach badanej sprawy jest jasne, iż M. M. do dnia 31 maja 2022 r. zamieszkiwała na terenie gminy B., zaś od dnia 1 czerwca 2022 r. zamieszkała w B. w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. B. K. [...]. Fakty te wynikają z oświadczenia M. M. z [...] czerwca 2022 r. złożonego Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. Powyższe oświadczenie strony postępowania dało asumpt do przekazania Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. akt spraw administracyjnych zakończonych ww. decyzjami Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2021 r. i [...] lutego 2022 r. Po przekazaniu powyższych dokumentów Prezydent Miasta B. podjął dalsze działania w obu sprawach, wydając m.in. postanowienia o wznowieniu postępowań zakończonych ww. decyzjami. Powyższe działania organów stanowią wypełnienie dyspozycji art. 25 ust. 5 u.ś.r. wskazującego, że w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Na gruncie powyższej regulacji Prezydent Miasta B. stał się organem właściwym w sprawie ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne i zobowiązanym przez ustawę do dalszej realizacji decyzji wydanych wobec tej osoby.

Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast aby M. M. po tym jak zamieszkała w B. w ww. lokalu mieszkalnym przy ul. B. K. zmieniała miejsce zamieszkiwania, w szczególności nie wynika aby zamieszkała ponownie na terenie gminy B. Dowody przedstawione w toku badanej sprawy nie potwierdzają stanowiska Prezydenta Miasta B. o wyprowadzeniu się M. M. do B. Jak już była o tym mowa, o miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się w określonej miejscowości stanu faktycznego przebywania osoby (corpus) z jej zamiarem przebywania (animus) w tej miejscowości.

Okoliczność, na którą powołuje się Prezydent Miasta B., wynikająca z adnotacji doręczyciela o wyprowadzeniu się M. M. z zamieszkania w B. i niedoręczeniu jej pod tym adresem urzędowej korespondencji, nie jest wystarczająca aby uznać, iż M. M. rzeczywiście przestała zamieszkiwać w B. i ponownie zamieszkała na terenie gminy B. Informacja o wyprowadzeniu się M. M. nie została w żaden sposób zweryfikowana przez organ w innych źródłach. Ponadto z informacji tej nie wynika dokąd M. M. miałaby się wyprowadzić. Podobnie, na powyższe nie wskazuje także informacja z jednego z portali internetowych, z której wynika, iż małoletnie dzieci M. M. uczęszczają do placówek edukacyjnych na terenie województwa wielkopolskiego, nie zaś dolnośląskiego. Założenie, którym kierował się Prezydent Miasta B., iż M. M. wyprowadziła się z B. i wróciła do poprzedniego miejsca zamieszkała stanowi wyłącznie supozycję organu, która w toku dotychczasowego postępowania nie została potwierdzona stosownymi dowodami. Tym samym ostatnim miejscem zamieszkania M. M. pozostaje mieszkanie przy ul. B. K. [...] w B., a w konsekwencji to Prezydent Miasta B. jest organem właściwym w sprawie realizacji ww. decyzji Wójta Gminy B. z [...] listopada 2021 r. i [...] lutego 2022 r. przyznających M. M. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Brak jest zatem aktualnie podstaw do uznania właściwości w tych sprawach Wójta Gminy B.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 5 u.ś.r., orzeczono jak w sentencji.