Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) oraz pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. z dnia 15 grudnia 2021 r. nr MCMG-TI.231.15.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. znak: MCMG-TI.231.15.2021 Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 30 listopada 2021 r. M.W. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. o: 1. udostępnienie skanów aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołów z kontroli stanu technicznego: a) instalacji elektrycznej, b) oświetlenia awaryjnego, c) oświetlenia ogólnego, d) oświetlenia stanowiskowego, w odniesieniu do wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez Miejskie Centrum Medyczne [...] w Ł., 2. udostępnienie skanów dokumentów sprzedaży (faktur, rachunków) dotyczących przeprowadzenia kontroli wskazanych w punkcie 1 wniosku, 3. podania informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w punkcie 1 wniosku, wraz ze wskazaniem: a) pełnionej funkcji, b) danych kontaktowych w postaci imienia i nazwiska, numeru telefonu, adresu poczty elektronicznej, 4. podania informacji jaki ewentualny podmiot trzeci zleca kontrole opisane w punkcie 1 wniosku.

Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. udzielił odpowiedzi na punkt 4 wniosku wskazując, że wszystkie przeglądy okresowe budynków są zamawiane przez Miejskie Centrum Medyczne [...] w Ł.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. znak: MCMG-TI.231.15.2021 Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 roku poz. 2176 z późn. zm.) odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 1-3 wniosku z dnia 30 listopada 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wglądu do dokumentów prywatnych. Wymienione we wniosku protokoły kontroli, rachunki i faktury nie stanowią natomiast dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. Organ zaznaczył, że udzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 3 wniosku pozostaje z kolei w sprzeczności z wymogami ochrony danych osobowych. Osoba, której danych pytanie dotyczy nie piastuje bowiem funkcji publicznej. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M.W., reprezentowany przez adwokata B.W.

Zaskarżonej w całości decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jedynie dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podczas gdy regulacje ustawy stosuje się wówczas, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz gdy wniosek jest skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, 2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji, określonych w pkt 1 i 2 wniosku z dnia 30 listopada 2021 r., bowiem uznanie przez organ, że przedmiotem wniosku nie są dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie uzasadnia odmowy udostępnienia informacji publicznej, a tym bardziej nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, 3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznej o osobie odpowiedzialnej w podmiocie publicznym za zlecanie okresowych kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych narusza prywatność osoby fizycznej, podczas gdy przedmiotem wniosku w tym zakresie nie są informacje mieszczące się w sferze prywatności osoby fizycznej, 4) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że osoba, do której odnosił się pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie pełni funkcji publicznej podczas gdy jest osobą odpowiedzialną za wypełnienie ciążącego na podmiocie publicznym obowiązku, wynikającego z art. 64 ust. 1 Prawa budowlanego, 5) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. poprzez brak zastosowania, przejawiający się w zaniechaniu ustalenia przez organ, czy osoba fizyczna, której prywatności miałby dotyczyć pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, rezygnuje z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności, 6) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym, gdyż zbyt lakonicznym uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, 7) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez brak zastosowania, polegający na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 52 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając zarzuty skargi wyjaśnił, że o tym, czy określona informacja podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje to, czy dotyczy ona działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne (art. 61 ust. 1) oraz czy stanowi informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1). Zdaniem skarżącego informacje objęte zakresem wniosku bez wątpienia są informacją odnosząca się do publicznej sfery działalności organu, jak również informacją o działalności organu władzy publicznej. W zakresie pkt 1 wniosku żądana informacja publiczna związana jest z zarządzaniem mieniem publicznym w zakresie kontroli stanu technicznego. Informacje objęte przedmiotem wniosku powstają ponadto w związku z wykonaniem ustawowego obowiązku przeprowadzania okresowych kontroli technicznych i mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa. W zakresie pkt 2 wniosku informacja dotyczy wydatkowania środków publicznych oraz wykonywania umów cywilnoprawnych, zawieranych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Stąd też zdaniem skarżącego organ w sposób nieuzasadniony odmówił realizacji pkt 1 i 2 wniosku z dnia 30 listopada 2021 r. Zdaniem skarżącego organ w sposób nieuzasadniony wydał w tym zakresie decyzję administracyjną. W przypadku bowiem uznania, że określone informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy, organ nie ma kompetencji do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Kwalifikacja wniosku jako wykraczającego poza udostępnienie dokumentów urzędowych, nie jest - w świetle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przesłanką do odmowy ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.

Skarżący stwierdził ponadto, że błędne jest stanowisko organu, wedle którego udostępnienie informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli stanu technicznego obiektów (ze wskazaniem pełnionej funkcji oraz danych kontaktowych, tj. imienia i nazwiska, numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej e-mail) doprowadzi do naruszenia prywatności osób fizycznych. Informacje o imieniu, nazwisku i służbowych danych kontaktowych pracownika organu odpowiedzialnego za zlecanie kontroli nie dotyczą sfery prywatności tej osoby, zaś sfery publicznej działalności. Nie każde działanie osoby fizycznej ingeruje w zakres prywatności, bowiem imię i nazwisko jest wykorzystywane także w życiu publicznym, niezwiązanym z prywatnością. Ten właśnie aspekt znajduje wyraz w niniejszej sprawie, bowiem żądane informacje dotyczą jedynie podstawowych informacji o tym, kto służbowo odpowiada za określony aspekt działalności w podmiocie publicznym i nie są związane z innymi danymi, dotyczącymi sfery prywatności.

Skarżący nie zgodził się z organem, że osoba, do której odnosił się pkt 3 wniosku nie pełni funkcji publicznej. W pkt 3 wniosku zwrócił się bowiem o wskazanie imienia, nazwiska funkcji oraz służbowych danych kontaktowych do osoby, odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05) skarżący stwierdził, że osoba, do której odnosi się w tej mierze wniosek, bezpośrednio odpowiada za wykonanie ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 64 ust. 1 Prawa budowlanego, ciążącego na organie (podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej). Skarżący dodał, że uzasadnienie zaskarżanej decyzji nie wskazuje na to, aby organ ustalił, czy osoba, do której odnosi się pkt 3 wniosku, zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.).

Końcowo skarżący stwierdził, że uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia jest zbyt lakoniczne, nieprzekonujące, a przez to uniemożliwia poddane decyzji merytorycznej kontroli. Naruszenie przepisów procedury prowadzi także do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do informacji publicznej, naruszającego tym samym warunki z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił także, że uzasadnienie decyzji nie zawiera informacji, których zamieszczenie jest obligatoryjne na mocy art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, nadto o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadania zgodności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Dyrektor wskazał, że nie jest organem administracji publicznej, choć jest adresatem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Miejskie Centrum Medyczne [...] w Ł. nie posiada również kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie uregulowanym powołaną ustawą, co wprost wynika z art. 17 ustawy. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje jedynie wgląd do "dokumentów urzędowych". A contrario prawa tego nie można odnosić do "dokumentów prywatnych", co oznacza, że podmiot będący adresatem wniosku może, ale nie musi ich udostępnić. W przypadku podjęcia decyzji o udostępnieniu doznaje przy tym ograniczeń - wynikających choćby z obowiązku ochrony danych osobowych. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że żaden z pracowników Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. nie jest funkcjonariuszem publicznym, a zatem żaden z pracowników nie mógł sporządzić dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Żaden z dokumentów objętych żądaniem nie został ponadto sporządzony w formie notarialnej.

Dyrektor podniósł, że wbrew skardze wniosek z dnia 30 listopada 2021 r. nie ogranicza się do kontaktowych danych o charakterze służbowym. Wniosek dotyczy "danych kontaktowych w postaci imienia i nazwiska, numeru telefonu, adresu poczty elektronicznej", a ponadto kierownik ds. techniczno-inwestycyjnych, będący pracownikiem Miejskiego Centrum Medycznego [...], nie wyraził zgody na udostępnienie swoich danych osobowych skarżącemu.

W opinii Dyrektora skarga zawiera wewnętrzną sprzeczność - bo skoro udostępnienie danych osobowych pracownika Centrum Medycznego stanowiło obowiązek, to jednocześnie nie było podstaw do pytania pracownika o zgodę na udostępnienie tychże danych. Ponadto, z powołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że "spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny", a taki właśnie charakter należy przypisać zadaniom stawianym kierownikowi ds. techniczno-inwestycyjnych. Z kolei powoływany przez skarżącego przepis art. 64 ustawy Prawo budowlane nakłada obowiązki na wszystkich właścicieli lub zarządców budynków i budowli. W ocenie Dyrektora w żaden sposób nie można wiązać z dyspozycją tego przepisu funkcji publicznych, bowiem jego adresatami są zarówno podmioty publiczne, jak i podmioty prywatne.

Ponadto, Dyrektor zauważył, że do materii, jaką jest naruszenie prawa do prywatności oraz ochrony danych osobowych, odnosi się skierowany do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też, wniósł w oparciu o tę przyczynę o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 Sądu 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 5 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego o technicznych możliwościach uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 5 lipca 2022 r. skarżący i Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Regulacją materialnoprawną mającą zastosowanie w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), cytowana dalej także w skrócie jako "u.d.i.p.".

Przechodząc do kontroli zaskarżonego skargą aktu wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu, a mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ab initio u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 15 grudnia 2021 r. znak: MCMG-TI.231.15.2021 Dyrektora Miejskiego Centrum Medycznego [...] w Ł. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA w Warszawie z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9-10, poz. 169). Takie elementy zawiera pismo z dnia 15 grudnia 2021 r., zatem nie ulega wątpliwości, że pismo to stanowi decyzję administracyjną podlegającą kontroli tutejszego Sądu. Tym samym nie można podzielić argumentacji Dyrektora Miejskiego Centrum Medycznego [...], iż nie posiada on kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej kolejności wskazać należy, że Miejskie Centrum Medyczne [...] w Ł., zgodnie z jego Statutem, jest podmiotem leczniczym, niebędącym przedsiębiorcą, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (§ 1), utworzonym przez Miasto Ł. (§ 2). Centrum kieruje i reprezentuje Dyrektor (§ 8 ust. 1), przy czym stosunek pracy z Dyrektorem nawiązuje Prezydent Miasta Ł. (§ 8 ust. 3). Co więcej, Centrum jest prowadzone w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie o z dnia 15 kwietnia 2011 r. działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 633 z późn. zm.), pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązania (§ 13). Centrum gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami oraz majątkiem własnym (§ 14 ust. 1).

Wobec powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że Miejskie Centrum Medyczne [...] w Ł. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i dysponującym majątkiem publicznym, zobowiązanym do udostępnienia posiadanych informacji publicznych, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zakres żądania objęty wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 listopada 2021 r. obejmował następujące informacje:

1) skany aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołów z kontroli stanu technicznego: a) instalacji elektrycznej, b) oświetlenia awaryjnego, c) oświetlenia ogólnego, d) oświetlenia stanowiskowego, w odniesieniu do wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez Miejskie Centrum Medyczne [...] w Ł.,

2) skany dokumentów sprzedaży (faktura, rachunek) dotyczących przeprowadzonych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku,

3) informacje o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku, wraz ze wskazaniem: a) pełnionej funkcji, b) danych kontaktowych, tj. imienia i nazwiska, numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej e-mail,

4) w przypadku, gdy instytucja nie jest odpowiedzialna za udzielanie zamówień lub zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku, skarżący wniósł o udostępnienie informacji o tym, jaki inny podmiot zleca przedmiotowe kontrole, dotyczące wykorzystywanych budynków.

Odnosząc się do zakresu żądanych informacji należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W ocenie Sądu żądana we wniosku skarżącego informacja nosi cechy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) oraz pkt 5 u.d.i.p. Stosownie do powołanych wyżej przepisów udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej oraz o majątku publicznym. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (zob. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). W orzecznictwie wskazano ponadto, że w przepisach u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14, CBOSA).

Jak wynika z wniosku M.W. żądana informacja obejmuje protokoły kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej i oświetleniowej w budynkach wykorzystywanych lub administrowanych przez Miejskie Centrum Medyczne [...] w Ł., a ponadto informacje dotyczące tych kontroli w postaci dokumentów sprzedaży (faktur, rachunków) oraz informacje o osobie odpowiedzialnej za zlecanie takich kontroli.

Mając na uwadze granice wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy zauważyć, że stosownie do art. 61 pkt 1 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), cytowana dalej także w skrócie jako "Prawo budowlane", właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, polegającej w szczególności na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej. Stosownie zaś do art. 62 ust. 5 Prawa budowlanego, kontrole stanu technicznego instalacji elektrycznych mogą przeprowadzać osoby posiadające kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych. Zgodnie z art. 62a ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, protokół kontroli sporządzony przez wykwalifikowaną osobę powinien zawierać m.in. ustalenia dokonane w zakresie kontroli, w tym wskazanie nieprawidłowości, jeżeli zostały stwierdzone (ust. 2 pkt 6), zalecenia, jeżeli zostały stwierdzone nieprawidłowości (ust. 2 pkt 7) oraz zakres niewykonanych zaleceń określonych w protokołach z poprzednich kontroli (ust. 2 pkt 9). W zaleceniach, zgodnie z art. 62a ust. 3 Prawa budowlanego, wskazuje się czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin wykonania tych czynności.

Zważywszy powołane wyżej przepisy oraz okoliczności faktyczne sprawy nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] jest podmiotem realizującym zadania publiczne dysponującym mieniem publicznym obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów Prawa budowlanego brak jest podstaw do przyjęcia, że protokoły kontroli, których udostępnienia domaga się skarżący, uznać należy, jak tego oczekuje Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] za niestanowiące informacji publicznej dokumenty prywatne. Żądane protokoły są bowiem sporządzane przez określone w przepisach rangi ustawowej osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Stwierdzane są w nich ewentualne nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego instalacji elektrycznej, a także zalecenia ze wskazaniem czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać w oznaczonym terminie. Informacja zawarta w protokołach kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej i oświetleniowej w budynkach wykorzystywanych lub administrowanych przez podmiot publiczny podlega zatem udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. Podobnie dokumenty księgowe (faktury, rachunki) wytworzone w związku z wydatkowaniem środków pochodzących z majątku komunalnego na realizację zadania gminy w postaci utrzymania obiektów użyteczności publicznej i obiektów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2022 r., II SAB/Łd 19/22, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2022 r., II SAB/Wa 25/22).

Wobec powyższego błędnie uznano w zaskarżonej decyzji, że żądane w pkt 1 i 2 wniosku informacje, które nie są dokumentem urzędowym, nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie zaskarżone decyzja jest błędna i z tego też powodu winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z kolei w zakresie pkt 3 wniosku skarżącego, który dotyczy informacji o osobie zlecającej okresowe kontrole wskazać należy, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Próby dokonania wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05. W ocenie TK pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy, zdaniem TK, uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich natomiast pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Za stanowisko o takim charakterze należy uznać stanowisko kierownika ds. techniczno-inwestycyjnych, który jak twierdzi organ, zleca okresowe kontrole w organie. W stosunku do takich osób, zgodnie z powołanym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Tym samym słusznie organ administracji odmówił udzielenia informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli ze wskazaniem pełnionej funkcji i danych kontaktowych. Na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna dotycząca pracowników wykonujących czynności techniczne, a nie zarządzające, podlega ograniczeniom ze względu na ich prywatność, a ograniczenie to dotyczy danych personalnych osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej.

Warto też zaznaczyć, że w odniesieniu do pracowników nie pełniących lub nie związanych z pełnieniem funkcji publicznych organ nie ma obowiązku zwracania się do nich z zapytaniem, czy rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez podmiot zobowiązany z zapytaniem o to, czy osoby których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności (por. Wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, CBOSA).

Końcowo należy w ocenie Sądu zgodzić się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym, gdyż zbyt lakonicznym uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stosownie zaś do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów, co skutkuje przyjęciem, że została także naruszona zasada przekonywania, strona nie mogła bowiem w pełni poznać przesłanek, który kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, co w dalszej kolejności mogło skutkować naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej.

Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Miejskiego Centrum Medycznego [...] zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, skarga okazała się zasadna.

Sąd działając na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 200 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi. 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

is