Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2887/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności na wniosek D. P., W. K., M. C., A. K. i A. G. decyzji Starosty K. z [...] maja 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina S.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta K. w wyniku rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. ostateczną decyzją z [...] maja 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych i urządzeń sterujących pracą anten na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina S.

O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty K. wystąpili właściciele działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] sąsiadujących z działką nr ew. [...]. D. P. (działka nr ew. [...]), W. K. (działka nr ew. [...]), M. C. (działka nr ew. [...]), A. K. (działka nr ew. [...]) i A. G. (działka nr ew. [...]) w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją z [...] maja 2011 r. nie brali udziału jako jego strony.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. żądania, decyzją z [...] września 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2011 r. Organ nadzoru uznał, że wnoszący o stwierdzenie nieważności mają interes prawny w niniejszej sprawie, niemniej jednocześnie przyjął, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji złożyli w ustawowym terminie odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego D. P., M. C., W. K. i A. G. Rozpoznając odwołanie A. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu I instancji, przyjmując, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt sprawy wykazała, iż brak jest w nich dokumentów potwierdzających okoliczność przysługiwania wnioskodawcom prawa własności lub użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1691/13 po rozpoznaniu skargi D. P. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2015 r. sygn. II OSK 467/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o., uchylił zaskarżony wyrok z 19 listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie uzasadnił należycie powodów uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 292/16, po rozpoznaniu skargi D. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. Sąd I instancji zauważył, że wnioskodawcy wywodzili swój interes prawny w sprawie w związku z konkretnymi nieruchomościami oraz uciążliwościami związanymi z charakterem inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej). Ważny w omawianym aspekcie był m. in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r. Nr 75, poz. 60 ze zm.), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Ważne były również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuprawniony na gruncie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjął, iż stroną w rozumieniu tych przepisów jest tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie może mieć bowiem znaczenia to, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki tej osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kierując się powyższym wnioskiem, Sąd stwierdził, że w sposób nieuprawniony organ nadzoru odmówił przymiotu strony odwołującym się w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż są oni właścicielami nieruchomości, nad którymi w związku z projektowaną inwestycją przewiduje się pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach. Taka interpretacja i ocena organu stanowi, zdaniem Sądu I instancji, bezpodstawne ograniczenie i tak restrykcyjnego przepisu, jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. lI OSK 2209/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. od ww. wyroku, podzielając w całości ustalenia Sądu I instancji.

Ponownie rozpoznając odwołania D. P., W. K., M. C., i A. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Analiza akt kontrolowanej sprawy wykazała, że sporna inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59 m, anten sektorowych, anten radioliniowych oraz urządzeń RRU zainstalowanych na krawężnikach wieży na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina S. Jak wynika z akt sprawy, inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono wymagań ustanowionych w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Działka nr ew. [...] objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr 400, poz. 2903). Obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ww. planie miejscowym był oznaczony symbolem R1 (tereny gruntów rolnych z dopuszczeniem obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej) oraz symbolem MN1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej). Sama inwestycja znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem R1. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego, za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie telekomunikacji. Powyższe potwierdza także § 39 ust. 3 pkt 1 ww. planu miejscowego. Tym samym, jak zauważył organ nadzoru, lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza rażąco ustaleń ww. planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sporna inwestycja nie należy jednakże do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Tym samym kontrolowana decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na to, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości "sumowania" mocy kilku anten skierowanych na jeden azymut dla celów określenia, czy realizacja stacji bazowej jest przedsięwzięciem mogącym zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko. Takiej podstawy nie daje zwłaszcza § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Skoro odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludzi zależy od mocy każdej anteny osobno ("pojedynczej"), to oznacza, że będzie ona taka sama nawet w sytuacji, gdy na jednym obiekcie znajdzie się kilka anten. Przepisy stanowią o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, a więc należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie ma i nie może mieć zastosowania, gdyż logicznie rzecz ujmując kryteriów dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych z uwagi na ich charakter nie da się po prostu sumować ani kumulować (por. wyrok NSA z 21 maja 2014 r. sygn. II OSK 2907/12; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 766/16; wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1448/15). Powyższe nakazywało organowi nadzoru przyjąć, że decyzja Starosty K. z [...] maja 2011 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. C., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z naruszeniem:

1. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie w decyzji, że parametrów tego samego rodzaju w przypadku istnienia kilku anten na tym samym sektorze nie można sumować lub kumulować, a także niewyjaśnienie na podstawie jakich dowodów znajdujących się w aktach sprawy lub praw fizyki organ przyjął ww. stanowisko, które pozostaje sprzeczne z jednolitym aktualnie orzecznictwem sądów administracyjnych;

2. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. e rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, ile wynosi EIRP anten w danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie jakich danych, a tym samym, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten, mając na uwadze całość przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. O. S. P. E. "P. d. z." z siedzibą w R. wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2019 r. Sąd postanowił ww. wniosek stowarzyszenia uwzględnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] października 2018 r. uchybia przepisom prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego dokonał merytorycznej kontroli decyzji Wojewody [...] z [...] września 2012 r. z uwagi na przyjęcie, że odwołujący się posiadają interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Starosty K. z [...] maja 2011 r., co determinuje uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza powołanego przepisu art. 153 p.p.s.a., gdyż organ nadzoru w sposób poprawny zastosował się do oceny prawnej Sądu zamieszczonej w wyroku z 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 292/16 i towarzyszących jej wskazań co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny również zauważa, że nie budzą jego wątpliwości prawidłowe rozważania organu nadzoru w zakresie, w jakim wskazują na zakres postępowania nieważnościowego i sposób rozumienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Aprobata dla stanowiska organu nadzoru nie sięga jednakże dalej, albowiem nie mogą nią być objęte wszystkie wnioski, jakie organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wywiódł odnośnie do legalności kontrolowanej decyzji Starosty K. O ile bowiem, odnosząc się do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewidującego sprawdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był upoważniony do przyjęcia, że zatwierdzony projekt budowlany nie naruszał postanowień uchwały Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S., o tyle za przedwczesne, zdaniem Sądu, należy uznać twierdzenie, iż projekt budowy stacji bazowej pozostawał zgodny również z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2011 r. inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tym niemniej wskazane założenie, na którym oparł się organ nadzoru, nie znajduje uzasadnienia, przez co wątpliwości budzi to, czy Starosta K., wydając decyzję z [...] maja 2011 r., nie naruszył wymagania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń.

Mając na uwadze stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydaje się, że nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy organem a wnoszącą skargę kwestia tego, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, musi dokonać stwierdzenia, czy w rozstrzyganej przez organ sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana. Z uwagi na to, że nie w każdej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinna zostać zbadana w kontekście konkretnych okoliczności i uwarunkowań danej sprawy. Nie może jednocześnie budzić wątpliwości pogląd, zgodnie z którym dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi materialnoprawny warunek wydania tej decyzji, stąd nieusunięcie przez inwestora, pomimo wezwania, stwierdzonego braku potwierdzającego zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska powinno prowadzić do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn. II OSK 1888/17). Niewezwanie inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo takiego obowiązku, nie znosi wymagania, by przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostało zrealizowane z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, co oznacza, że zaniechanie, którego dopuścił się organ, przekłada się na konieczność przypisania decyzji o pozwoleniu na budowę naruszenia prawa. Rację ma strona skarżąca dowodząc, że dokonana przez organ odwoławczy ocena, według której sporne przedsięwzięcie zlokalizowane na działce nr ew. [...] w miejscowości S. nie należy do kategorii wymienionych w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może zostać zaaprobowana, ponieważ została oparta na wadliwej wykładni przepisów ww. aktu. Sąd zauważa, że stanowisko organu nadzoru odpowiada wnioskom sformułowanym w załączonych do akt sprawy trzech kwalifikacjach przedsięwzięcia dotyczących anten systemu GSM, UMTS900 oraz UMTS2100. Z powyższych dokumentów wynika, że w ramach spornej inwestycji inwestor przewidział instalację: 1) trzech anten sektorowych w azymucie 110° (antena sektorowa Kathrein 800 10304 - nadająca w paśmie GSM, antena sektorowa Kathrein 800 10306 - nadająca w paśmie UMTS900, antena sektorowa Kathrein 742 215 - nadająca w paśmie UMTS2100; moce EIRP odpowiednio: 1419,25 W, 1914,52 W oraz 2099,23 W; 2) trzech anten sektorowych w azymucie 230° (dwie anteny sektorowe Kathrein 800 10306 - nadające w pasmach GSM i UMTS900, antena sektorowa Kathrein 742 213 - nadająca w paśmie UMTS2100; moce EIRP odpowiednio: 2 x 1914,52 W oraz 2965,24 W); 3) trzech anten sektorowych w azymucie 350° (dwie anteny sektorowe Kathrein 800 10306 - nadające w pasmach GSM i UMTS900, antena sektorowa Kathrein 742 213 - nadająca w paśmie UMTS2100), mocy EIRP: 2 x 1914,52 W oraz 2965,24 W). W świetle przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych stacja bazowa KRA2022 A ma nie zaliczać się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na to, że osie główne wiązek promieniowania w odległości nie większej niż 70 i 150 m od środka elektrycznego i przy maksymalnym pochyleniu wiązki (tilt do 18°) nie będą przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności. Najniżej położony punkt wiązki osi głównej anteny skierowanej na azymut 110° znajdować się ma na wysokości 12,3 m, w przypadku anten skierowanych na azymut 230° - na wysokości 12,6 m, zaś dla anten skierowanych na azymut 350° - na wysokości 17 m. Mając na uwadze, że wiązki te przechodzą aktualnie nad obszarami niezabudowanymi, zaś dopuszczona do realizacji w planie miejscowym zabudowa mieszkalna, mieszkalno-zagrodowa oraz gospodarcza związana z produkcją rolną została ograniczona do wysokości maksymalnej 9,5 m (§ 31 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że na długości osi głównych wiązek promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Uzupełnił swoją wypowiedź dodatkowo o wskazanie, że skoro rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, to badać należy, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy dla pojedynczego nadajnika. Nie ma zatem podstaw do badania sumy energii emitowanej w poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Skarżąca trafnie tymczasem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zauważyła, że powyższy wniosek jest nieuprawniony, gdyż nie respektuje sposobu rozumienia w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. wynikającego z wymogu nadania mu postaci zgodnej z treścią § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 tego aktu, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W myśl § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z kolei, stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 [...]. Sąd nie kwestionuje tego, że pogląd zbieżny ze stanowiskiem zamieszczonym w zaskarżonej decyzji został wyrażony również w części wyroków sądów administracyjnych, w tym tych, które organ powołał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, niemniej nie mógł zostać on podzielony, albowiem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę opiera się na uznaniu konieczności uwzględnienia systemowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Opowiadając się za dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3296/18; wyrok NSA z 22 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2902/16; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 907/18; wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1809/16; wyrok NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. II OSK 243/18; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1570/18; wyrok NSA z 26 września 2017 r. sygn. II OSK 126/16; wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3083/15; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1839/16; wyrok NSA z 15 marca 2017 r. sygn. II OSK 2697/15; wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 708/15; wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. II OSK 139/14; wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13), zgodzić się należy bowiem z poglądem, zgodnie z którym rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Konieczne jest zatem w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjne z tego względu podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1570/18, wskazujące na to, że brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia z 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest bowiem najpierw zawsze ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zaaprobować poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji dotyczącego takiego sposobu rozumienia regulacji zamieszczonej w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które pomija treść normatywną wynikającą z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Wadliwość, której dopuścił się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, przekłada się na ocenę zgodności z prawem stanowiska sformułowanego przez organ nadzoru w odniesieniu do legalności decyzji Starosty K. z [...] maja 2011 r., skoro utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (Wojewody [...]) wynikało z uznania, że decyzja badana w postępowaniu nieważnościowym w sposób w pełni adekwatny do kwalifikacji inwestycji orzekała o jej zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, co pozwalało uwzględnić wniosek uczestnika [...] sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. II OSK 1561/17 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że dla oceny legalności pozwolenia na budowę ocenianego przez pryzmat przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. zagadnienie sumowania (kumulacji) promieniowania nie może zostać pominięte, jeżeli przedmiotem sporu pozostaje potrzeba rozważenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zjawisko kumulacji może prowadzić do odmiennego rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko. Sąd wskazuje, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję z 29 października 2018 r. Uzupełniając konieczne ustalenia w celu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2011 r., organ nadzoru, uwzględniając prawidłowy sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., powinien stąd ponownie ocenić, czy w świetle przeprowadzonego przez Starostę K. postępowania dowodowego oraz dokonanej analizy parametrów technicznych i charakterystyk dziewięciu anten sektorowych planowanych do zainstalowania na stacji bazowej za zgodne z prawem można uznać ustalenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, że przedsięwzięcie nie oddziałuje nawet potencjalnie znacząco na środowisko, a jeżeli takiego stanowiska nie da się podzielić, czy wadliwość wynikająca z naruszenia przez organ wymagania określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane ma charakter kwalifikowany w tym znaczeniu, że stanowi postać rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozważając tę kwestię, organ nadzoru będzie zobowiązany odwołać się do przyjętego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywania, zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja, w tym przypadku - decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę. Oczywistość i bezsporność naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być niewadliwie stosowany w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga – jak przyjmuje Sąd - stosowania złożonej wykładni prawa. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi równocześnie nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną jednoznacznej treści, lecz również o skutki przez tę decyzję wywoływane, których w świetle aksjologii obowiązującego systemu prawa niczym nie da się usprawiedliwić (por. wyrok NSA z sygn. II OSK 1444/17; wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1334/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1708/16).

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 października 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).