Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1278/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4, art. 8 ust.1, art. 17, art. 22
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2023 r. nr IFIII.4131.1.29.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 czerwca 2023 r. Miasto K. (dalej "skarżący"), reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 9 czerwca 2023 r. numer IFIII.4131.1.29.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie sprawy.

Uchwałą z [...] r. numer [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ul. [...] w K. Rada Miasta K. ustaliła lokalizację ww. inwestycji mieszkaniowej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...]; dalej "uchwała"). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g.") w związku z art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 1538; dalej "specustawa mieszkaniowa"). Inwestycja mieszkaniowa objęta uchwałą polega na realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z towarzyszącą infrastrukturą drogową i techniczną. Na ustalenia lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej składają się ustalenia zawarte w treści uchwały oraz w załącznikach do uchwały.

Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") wydał w dniu 9 czerwca 2023 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, którym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały w całości. Uzasadniając stwierdzenie nieważności Wojewoda wskazał, że uchwała narusza wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy prawa.

Wojewoda wyjaśnił, że - wbrew art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej - inwestycja mieszkaniowa w rejonie ul. [...] w K., dla której podjęto uchwałę nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Istniejące drogi: ul. [...], ul. [...], ul. [...], czy ul. [...], nie przylegają do planowanej inwestycji, a droga łącząca inwestycję mieszkaniową z ulicą [...] - realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 17 czerwca 2022 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzja zrid") - nie istnieje. W uchwale nie przewidziano innej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, chociażby poprzez drogę wewnętrzną, co istotnie narusza art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej.

Z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej koresponduje art. 7 ust. 14 pkt 3 tej ustawy. Prezydent Miasta K. otrzymał wprawdzie uzgodnienie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. pismem z dnia 23 lutego 2023 r. jednakże jednostka ta nie mogła dokonać uzgodnienia obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji mieszkaniowej w odniesieniu do drogi projektowanej. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 i 760; dalej "u.d.p."), zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nie zastępuje takiej uchwały, a projektowana droga w rejonie ulic [...] i [...] w K., jest inwestycją niezależną od inwestycji mieszkaniowej i takiej kategorii jeszcze nie posiada. "Zarządzanie" inwestycją drogową, realizowaną na podstawie decyzji zrid, zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym, na dzień podjęcia uchwały, stosownie do art. 19 ust. 1 u.d.p., obejmuje jedynie planowanie i budowę drogi.

Ponadto organ nadzoru wskazał na regulację art. 17 ust. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej oraz uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. numer [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta K. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...]r. poz. [...]; dalej "uchwała w sprawie standardów urbanistycznych"). Zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały w sprawie standardów urbanistycznych inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 250 m od przystanku komunikacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. W odległości 250 m od inwestycji mieszkaniowej nie ma zlokalizowanych przystanków komunikacyjnych. We wniosku oraz w załączonej koncepcji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w K. przy ul. [...] wskazano jedynie, że w odległości 220 m będzie lokalizowany przystanek, w ramach projektowanej drogi na podstawie decyzji zrid, a pozostałe najbliższe przystanki komunikacyjne znajdują się w odległościach 525 m i 610 m.

Wojewoda podkreślił, że z art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej wynika, że wymogi, jakie musi spełnić inwestycja mieszkaniowa w zakresie regulacji dotyczącej dostępu do drogi, mediów, odległości od placówek oświatowych oraz terenów wypoczynku, sportu i rekreacji mogą wynikać z istniejącego stanu zagospodarowania terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję mieszkaniową, bądź też jako elementy planowanej inwestycji. Pod warunkiem jednak, że zostały objęte wnioskiem o wydanie przez radę gminy stosownej uchwały, lokalizującej inwestycję mieszkaniową wraz z inwestycją towarzyszącą, którą jest infrastruktura planowana do realizacji. Przepis art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej zezwala na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w oparciu o planowaną infrastrukturę. Jednak w sytuacji niedotrzymania standardów zastosowanie powinien mieć art. 22 ust. 2 specustawy mieszkaniowej regulujący tryb zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a gminą, określający sposób realizacji inwestycji towarzyszącej. Przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, inwestycji towarzyszącej lub o udzielenie pozwolenia na budowę, porozumienie to będzie stanowić podstawę uznania za spełnione wymogów ustawowych standardów lokalizacji w oparciu o planowaną infrastrukturę. Nie może to być odrębna inwestycja, planowana do realizacji na podstawie odrębnego postępowania administracyjnego.

Wojewoda wskazał także na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej w przypadku inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, 553, 967 i 2206; dalej "p.b.), co jest konsekwencją regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Podkreślił, że w terminie 3 lat od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego uchwała wygasa, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna. Brak realizacji inwestycji drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla inwestycji mieszkaniowej objętej uchwałą będzie skutkował brakiem możliwości realizacji inwestycji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni albo niewłaściwym zastosowaniu art. 17 ust. 5 oraz art. 22 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej przez przyjęcie, że ustalona lokalizacja inwestycji mieszkaniowej w rejonie ul. [...] w K. nie spełnia wymagań w postaci dostępu do drogi publicznej oraz właściwej odległości od przystanku komunikacyjnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody kosztami postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności odwołał się do uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. numer [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m. in., że w dniu 7 czerwca 2023 r. skarżący reprezentowany przez K S.A. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że z dniem 12 czerwca 2023 r. zamierza przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych zgodnie z decyzją zrid.

Następnie skarżący przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Skarżący odwołał się do okoliczności faktycznych dotyczących spornej inwestycji mieszkaniowej. Wskazał, że inwestycja drogowa realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji mieszkaniowej stanowi realizację zadania własnego tej samej jednostki samorządu terytorialnego, która jednocześnie wyraziła zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy pozbawione racjonalnego uzasadnienia jest stanowisko organu nadzoru wskazujące na powinność zastosowania art. 22 ust. 2 specustawy mieszkaniowej. Gdyby stanowisko Wojewody uznać za zasadne należałoby uznać, że w świetle art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej wymogi, o których mowa w ust. 1, 2, 4, 4a i 4d w każdym przypadku muszą być spełnione tylko w drodze porozumienia w przedmiocie określenia sposobu realizacji inwestycji towarzyszącej.

Zdaniem skarżącego Wojewoda dokonał błędnie zawężającej interpretacji art. 17 ust. 5 w związku z art. 22 specustawy mieszkaniowej. Spełnienie wymogów wskazanych w art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej w odniesieniu do infrastruktury planowanej do realizacji nie obejmuje tylko inwestycji towarzyszącej w rozumieniu art. 2 pkt 3 specustawy mieszkaniowej, realizowanej na zasadach art. 22 ww. aktu. Zawarcie porozumienia z art. 22 specustawy mieszkaniowej nie jest obowiązkiem gminy – wynika to z charakteru zadań własnych gminy, m. in. w obszarze obowiązku budowy dróg gminnych oraz spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego. Z obowiązku tego nie wynika uprawnienie do żądania wybudowania drogi gminnej. W związku z tym inwestor, o którym mowa w art. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, nie może co do zasady żądać zawarcia porozumienia z gminą na zasadach i w trybie określonym w art. 22 tej ustawy. Jednakże nie oznacza to, że nie może w takiej sytuacji oczekiwać ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jeśli w tym samym obszarze z własnej inicjatywy gmina zaplanowała i realizuje inwestycję drogową, która zapewni obsługę komunikacyjną lokalizowanej inwestycji mieszkaniowej. Porozumienie z art. 22 specustawy mieszkaniowej może mieć zastosowanie jedynie przy braku spełnienia wymagań wskazanych w art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej i jednoczesnej bierności inwestycyjnej gminy, w tym przypadku bierności w realizacji zadań własnych w zakresie obowiązku budowy dróg oraz spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego.

Chybione są również argumenty Wojewody dotyczące konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej inwestycji realizowanych na podstawie p.b. Rozważania Wojewody dotyczące ryzyka wygaszenia uchwały są czysto hipotetyczne, a zawarcie porozumienia z art. 22 specustawy drogowej takiego ryzyka całkowicie nie wyklucza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podkreślił, że w dniu [...]r. kiedy Rada Miasta K. podejmowała uchwałę nie było pewne, że droga na podstawie decyzji zrid w ogóle powstanie. Równie dobrze można byłoby wskazać, że teren inwestycji będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej przez planowane, ale niezrealizowane drogi o symbolach 1KDL lub 2KDL lub 1KDZ, wytyczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. numer [...] albo przez tereny 3KDZ 1/2 lub 2KDL 1/2 wytyczone w uchwale Rady Miasta K. z dnia [...] r. numer [...]. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej może nastąpić wyłącznie poprzez zjazd na istniejącą drogę publiczną albo poprzez drogę wewnętrzną, a nie przez projektowaną drogę publiczną. Ponadto w myśl art. 19 ust. 1 specustawy mieszkaniowej standardy wskazane w ustawie obowiązują o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżący przedłożył uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. numer [...] stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Stwierdzić ponadto należy, że Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przepis art. 148 p.p.s.a. ani przepisy u.s.g. nie określają przesłanek uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Przyjmuje się, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w CBOSA). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA). Przy czym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06 oraz z 24 stycznia 2019 r., VIII SA/Wa 845/18 – opubl. w CBOSA). Przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100).

Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził sprzeczność uchwały z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej w związku z art. 7 ust. 14 pkt 3, art. 17 ust. 5, art. 22 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., art. 7 i art. 19 ust. 1 u.d.p. oraz § 1 pkt 1 uchwały w sprawie standardów urbanistycznych. W konsekwencji wywiódł, że w ramach inwestycji mieszkaniowej nie przewidziano drogi, którą zapewniony ma być dostęp do drogi publicznej, a do terenu inwestycji mieszkaniowej nie przylega droga publiczna, z której taki dostęp mógłby być zapewniony. Ponadto, nie istnieje przystanek komunikacyjny, który spełnia wymagania uchwalonych przez Radę Miasta K. standardów urbanistycznych. Realizacja tych elementów obsługi inwestycji mieszkaniowej nie została przewidziana jako inwestycja towarzysząca w uchwale.

Wobec tego należy rozważyć, czy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa miały charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zasadniczo do wykładni art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej i rozumienia pojęcia "infrastruktura planowana do realizacji". Zdaniem organu nadzoru przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej tylko porozumienie z art. 22 ust. 2 specustawy mieszkaniowej stanowić może podstawę uznania za spełnione wymogów standardów lokalizacji inwestycji w oparciu o planowaną infrastrukturę (w zakresie określonym w porozumieniu). Skarżący zaś wskazuje, że pojęcie "infrastruktury planowanej do realizacji" obejmuje nie tylko infrastrukturę realizowaną na zasadach art. 22 specustawy mieszkaniowej, ale także na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, tzn. jak w przypadku spornej uchwały w oparciu o decyzję zrid.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez zjazd albo dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m. Stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 1000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 500 m, od przystanku komunikacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1944 i 2400). Standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Podkreślić trzeba, że uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych stanowi akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 i ust. 3 specustawy mieszkaniowej).

W myśl art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej wymogi, o których mowa w art. 17 ust. 1, 2 i 4, można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. Zgodnie zaś z treścią art. 22 ust. 2 specustawy mieszkaniowej zawarcie przez gminę z inwestorem porozumienia określającego sposób realizacji inwestycji towarzyszącej stanowi przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, inwestycji towarzyszącej lub o pozwolenie na budowę podstawę do uznania, że wymogi dotyczące standardów lokalizacji i realizacji tych inwestycji zostały spełnione w zakresie wynikającym z tego porozumienia. W porozumieniu gmina może zobowiązać się do samodzielnej realizacji zadań wynikających z wniosku inwestora, jeżeli wchodzą one w zakres zadań własnych gminy, zabezpieczając na ten cel środki finansowe zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zobowiązanie takie stanowi podstawę do uznania za spełnione wymogów standardów lokalizacji lub realizacji inwestycji mieszkaniowych w tym zakresie (art. 22 ust. 3 specustawy mieszkaniowej).

Przepis art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej wskazuje, że wymogi w zakresie standardów lokalizacji inwestycji mieszkaniowej można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. Wobec tego wymogi, jakie musi spełnić inwestycja mieszkaniowa w zakresie m.in. bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i odległości od przystanku komunikacyjnego, mogą wynikać z istniejącego stanu zagospodarowania terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję bądź też mogą być objęte planowaną do realizacji inwestycją. Zarówno w jednym jak i drugim przypadku wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi wykazywać, że inwestycja odpowiada standardom urbanistycznym (art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy mieszkaniowej).

Ustawodawca nie doprecyzował co oznacza pojęcie "infrastruktury planowanej do realizacji". W szczególności w art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej nie zawarto odesłania do art. 22 tej ustawy. Słowo "planowany" jest przy tym wyrazem wieloznacznym i może oznaczać m. in. zamierzony, projektowany, ustalony czy przygotowany.

W uzasadnieniu projektu specustawy mieszkaniowej (por. rządowy projekt ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, Druk Sejmowy nr [...] Sejmu VIII Kadencji) wskazano, że celem projektu jest przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Podkreślono, że z rozwiązań zawartych w ustawie będą mogły korzystać wszelkie podmioty realizujące inwestycje mieszkaniowe, o ile tylko spełniać będą standardy w niej przewidziane. Jednocześnie projekt ustawy nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych określonych w odrębnych przepisach. Zaakcentowano, że wprowadzenie standardów, o których mowa w art. 17 projektu ustawy, służy zwiększeniu efektywności polityki mieszkaniowej przy jednoczesnym zapewnieniu spełnienia przez inwestycje mieszkaniowe oraz towarzyszące odpowiednich standardów nie tylko na etapie założeń projektowanych inwestycji, lecz na każdym etapie ich realizacji.

Jak podkreśla się natomiast w orzecznictwie celem specustawy mieszkaniowej jest dopuszczenie do lokalizowania tylko takich nowych inwestycji, które spełnią standardy cywilizacyjne w zakresie warunków zamieszkania i warunków nauczania (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2020 r., VII SA/Wa 2903/13, opubl. w CBOSA).

Wobec powyższego należy uznać, że pojęcie "infrastruktury planowanej do realizacji" należy odnosić do istnienia zabezpieczenia (gwarancji, pewności), że określona infrastruktura powstanie. Istnienie takiego zabezpieczenia może być skutkiem zawarcia porozumienia określającego sposób realizacji inwestycji towarzyszącej. Zawarcie porozumienia z art. 22 specustawy mieszkaniowej stanowi przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podstawę do uznania, że wymogi dotyczące standardów lokalizacji tej inwestycji zostały spełnione w zakresie wynikającym z tego porozumienia. Jeśli gmina w porozumieniu z inwestorem zobowiąże się do samodzielnej realizacji zadań wynikających z wniosku inwestora to jej zobowiązanie stanowi podstawę do uznania za spełnione wymogów standardów lokalizacji inwestycji w tym zakresie. Zobowiązanie gminy stanowi zatem zabezpieczenie (gwarancję), że określona infrastruktura powstanie.

Zdaniem Sądu wskazanie, że wymogi w zakresie standardów lokalizacji inwestycji mieszkaniowej można spełnić w oparciu o "infrastrukturę planowaną do realizacji" nie oznacza, że odnosi się to tylko do porozumienia z art. 22 specustawy mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. "Infrastrukturą planowaną do realizacji" może być inwestycja realizowana na zasadach ogólnych określonych w odrębnych przepisach. Zważywszy jednak na cel specustawy mieszkaniowej chodzi jedynie o takie inwestycje, które dają zabezpieczenie (gwarancję, pewność), że określona infrastruktura powstanie. Ponadto skoro inwestor zobligowany jest wykazać spełnienie standardów urbanistycznych przez inwestycję mieszkaniową to usytuowanie "infrastruktury planowanej do realizacji" na nieruchomości powinno być znane. Tylko wówczas możliwe jest wykazanie spełnienia wymogów w zakresie np. bezpośredniego dostępu do drogi publicznej czy wymogów odległościowych inwestycji mieszkaniowej od planowanej infrastruktury. Sama zatem potencjalna możliwość realizacji infrastruktury wynikająca np. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być uznana za istnienie "infrastruktury planowanej do realizacji". W przypadku decyzji lokalizacyjnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego perspektywa powstania infrastruktury jest nie tylko przyszła, ale i niepewna. Co więcej treść tych dokumentów nie pozwala na precyzyjne określenie usytuowania infrastruktury na nieruchomości.

W konsekwencji należy uznać, że "infrastrukturą planowaną do realizacji" może być infrastruktura objęta decyzją o realizacji inwestycji drogowej wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym. Z decyzji tej wynika w sposób bezsprzeczny usytuowanie planowanej infrastruktury na nieruchomości, a podmiot realizujący inwestycję nie może samodzielnie wprowadzać zmian jej parametrów. Wskutek tego organ wykonawczy gminy, a następnie rada gminy przed podjęciem uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mają realną możliwość oceny, czy inwestor spełnił standardy urbanistyczne, tak ustawowe jak i lokalne.

Przyjąć zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 5 specustawy mieszkaniowej zostały przez inwestora inwestycji mieszkaniowej spełnione albowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz wymagane odległości od przystanku komunikacyjnego wykazane zostały w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji na podstawie decyzji zrid z 17 czerwca 2022 r. Podkreślenia wymaga fakt, że inwestycja drogowa objęta ww. decyzją stanowi realizację zadania własnego skarżącego, którego organ stanowiący jednocześnie wyraził zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej podejmując uchwałę.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia przepisów p.b. należy wskazać, że czym innym jest spełnianie przez inwestycję mieszkaniową wymogów ustawowych (w tym standardów urbanistycznych), a czy innym ocena spełniania założeń projektowanych na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Kwestie związane z postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie mają zatem znaczenia dla oceny spełniania przez inwestycję mieszkaniową wymogów z art. 17 specustawy mieszkaniowej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów u.d.p. należy zauważyć, że skoro wymogi, o których mowa w art. 17 ust. 1, 2 i 4 specustawy mieszkaniowej mogą być spełnione w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji to uzgodnienie wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej z właściwym zarządcą drogi, o którym mowa w art. 7 ust. 14 pkt 3 obejmuje wniosek w kształcie wynikającym z art. 17 ust. 5 w związku z art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy mieszkaniowej. Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku zawarcia porozumienia z art. 22 specustawy mieszkaniowej spełnienie wymogu w zakresie art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy także może być wykazywane poprzez drogę projektowaną, a nie faktycznie istniejącą.

Ryzyko wygaszenia uchwały, o którym mowa w art. 8 ust. 3 specustawy mieszkaniowej istnieje również w sytuacji, w której doszło do zawarcia porozumienia pomiędzy gminą a inwestorem w trybie art. 22 ustawy.

W tym stanie faktycznym i prawnym zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Wobec tego należało uznać, że uchwała Rady Miasta K. z [...] r. numer [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ul. [...] w K. nie narusza przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym nie można uznać, że uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).