Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1358/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3; art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 203/21 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 30 czerwca 2021 r. I SA/Go 203/21 oddalił skargę J. G. (Skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Zielonej Górze z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2018.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (dalej: płatność PRS) na rok 2018 do działek rolnych o łącznym obszarze [...] ha w ramach realizacji pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 – Uprawy rolnicze po okresie przestawiania. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Z. z/s w S. odmówił przyznania Skarżącemu żądanej płatności. Uznał, że nie jest on podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą. Doszło bowiem do stworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Skarżący, który formalnie występował jako rolnik, faktycznie działał w grupie podmiotów pozorujących odrębną działalność rolniczą na gruntach sztucznie podzielonego gospodarstwa rolnego należącego pierwotnie do S. T. Celem tego zabiegu było uzyskanie zwiększonej kwoty płatności z licznych tytułów wskutek ominięcia obowiązujących ograniczeń co do powierzchni i degresywnych stawek płatności. Ta zamierzona koordynacja działań, w tym zorganizowanie kilku spółek prawa handlowego przez tych samych udziałowców, była sztucznym działaniem w celu obejścia modulacji wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020, art. 13 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 5 luty 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia, że S. T. i J. G.wykreowali szereg podmiotów (spółek) wyłącznie w celu upozorowania prowadzenia przez nie odrębnej działalności rolniczej. Grunty S. T. zostały podzielone i przypisane osobom fizycznym i prawnym. Skarżący nie prowadził samodzielnie wyodrębnionego gospodarstwa rolnego, działając na własną rzecz, rachunek i ryzyko producenta rolnego. O płatności ubiegało się szereg podmiotów powiązanych z nim i S. T. (w spółkach obaj pełnili funkcje wspólnika, udziałowca, prezesa zarządu i/lub prokurenta i mieli na ich działalność wyłączny wpływ). Łącznie wszystkie te podmioty zgłosiły do płatności z różnych tytułów obszar 1.698,36 ha. Multiplikacja podmiotów i podziały gruntów służyły obejściu limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu. Podmiotom tym, podobnie jak Skarżącemu, nie można było przypisać statusu gospodarstwa rolnego. Nie posiadały atrybutów odrębności pod względem technicznym i kierowniczym. Poza jedną spółką nie posiadały jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej (maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu), a wszystkie zabiegi i usługi były zlecane podmiotom zewnętrznym. Nie zatrudniali pracowników. Mieli tych samych kontrahentów, korzystali z usług tych samych doradców rolnych, księgowość zlecano temu samemu podmiotowi. Na tej podstawie uznano, że zgłoszone przez Skarżącego do płatności grunty wchodziły w skład jednego organizmu gospodarczego - gospodarstwa rolnego, zarządzanego przez S. T. i J. G. Zaznaczono, że 2 z 3 działek zgłoszonych do płatności, o pow. [...] ha, Skarżący dzierżawił od spółki, w której pełnił funkcję prezesa zarządu, a czynsz w wysokości 100 zł/ha odbiegał od warunków rynkowych. Natomiast złożenie 14 odrębnych wniosków przez 10 spółek oraz 4 osoby fizyczne powiązane personalnie i kapitałowo, w tym Skarżącego, umożliwiało otrzymanie wyższych płatności z różnych tytułów w łącznej wysokości, niż gdyby wszystkie te grunty zgłosiła do płatności jedna osoba.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że w ustalonych okolicznościach faktycznych zaistniały przesłanki do odmowy przyznania Skarżącemu płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Przy wykorzystaniu określonego mienia (gruntu własnego oraz dzierżawionego) stworzono sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, sprzeczne z celami prawa wspólnotowego.

Powołując się na wytyczne TSUE z wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku o sygn. I GSK 1772/18, Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy wykazały obiektywne i subiektywne przesłanki przemawiające za sztucznym stworzeniem warunków do uzyskania korzyści sprzecznej z celami prawa wspólnotowego. Uznał, że prawidłowo ustalono relacje pomiędzy wymienionymi spółkami i innymi podmiotami powiązanymi z J. G. i S. T. i od nich zależnymi. Ustalono powiązania kapitałowe i osobowe między określonymi podmiotami i przeanalizowano sposób powstania zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie oceniono więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych ubiegających się o płatności, słusznie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S. T. i J. G. Zasadnie uznano, że wszystkie ustalone podmioty, a ściślej - ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy. Poprzez wykreowanie podmiotów (spółek) oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe, odpowiadające zmianom prawnym promującym mniejsze podmioty (wprowadzające ograniczenia obszarowe do uzyskania płatności), doszło do zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia, koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz szczeblowo degresywnych stawek płatności. Tworzące grupę 14 podmiotów powiązanych, które występowały z wnioskami, były podporządkowane jej interesom, a cała grupa tworzyła faktycznie jedno gospodarstwo rolne. Ustalono schemat działania powiązanych podmiotów świadczący o braku samodzielności Skarżącego w prowadzeniu działalności rolniczej w znaczeniu wynikającym z art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia (UE) 1307/2013. Wszystkie ustalone podmioty prowadziły działalność w niemal identyczny sposób, mając zasadniczo ten sam adres siedziby i posługując się tym samym adresem do korespondencji. Obrotu płodami rolnymi dokonywano z tymi samymi kontrahentami. Korzystano z usług agrotechnicznych tych samych podmiotów i tych samych doradców rolnych oraz podmiotu prowadzącego księgi rachunkowe. Skarżący, podobnie jak inne podmioty, nie posiadał zaplecza koniecznego do prowadzenia działalności rolniczej, a wszystkie zabiegi i usługi zlecał tym samym podmiotom zewnętrznym. Czynsz dzierżawny (100 zł/ha) ustalono na warunkach nierynkowych. Skarżący nie spełniał zatem definicji rolnika, a zgłoszone przez niego do płatności grunty były wykorzystywane w działalności rolniczej innego podmiotu. Stwierdzony podział areału między liczne podmioty miał charakter sztuczny. Mógł doprowadzić do uzyskania dodatkowych korzyści finansowych w porównaniu do sytuacji, gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot. Na gruncie płatności PRŚ takie wyodrębnienie podmiotów umożliwiało kontynuowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych wcześniej oraz podjęcie przez inne podmioty na gruntach należących formalnie do innych podmiotów zobowiązań w zakresie rolnictwa ekologicznego oraz zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych. Pozwalało to ominąć zakazy łączenia programów w zakresie rolnictwa ekologicznego i zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych z wcześniej podjętym na gruncie zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (zakaz łączenia przysługujących alternatywnie płatności). Możliwość uzyskania wyższych płatności PRŚ wynikała z obejścia ograniczeń powierzchniowych, jakie obowiązywały od roku 2014. Nieuprawniona korzyść dla całej grupy, na gruncie płatności PRŚ, PRŚK i RE, mogła wynieść 206.988,83 zł, a na gruncie wszystkich płatności w roku 2018 aż 552.546,04 zł. Taka koncentracja i brak zaplecza technicznego nie służyła osiągnięciu celów określonych w art. 33 ust. 1 TUWE oraz art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Działanie takie nie służyło także podnoszeniu konkurencyjności.

Sąd podkreślił, że okoliczności podjęcia deklarowanej działalności rolniczej prawidłowo oceniono w kontekście działalności całej grupy i w szerszej perspektywie czasowej. Powołanie spółek mogło realizować także inne cele, ale do oceny, czy wskutek tego nie stworzono "sztucznych warunków", należało zbadać sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej, w tym sumę działań danej struktury gospodarczej istniejącej w czasie składania wniosków o płatności. Wszystkie ustalone podmioty współpracowały ze sobą. O strukturze zasiewów, nabywaniu nawozów i materiałów siewnych, wykorzystywaniu i sprzedaży płodów rolnych, we wszystkich powiązanych spółkach decydowała ta sama osoba. Okoliczności te świadczą o tym, że ustalone podmioty nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych. Skarżący, podobnie jak inne podmioty, nie posiadał zaplecza koniecznego do prowadzenia działalności rolniczej, a wszystkie zabiegi i usługi zlecał tym samym podmiotom zewnętrznym. Wraz ze S. T. byli z 2018 r. posiadaczami jednego dużego gospodarstwa rolnego, którego grunty zostały wcześniej sztucznie podzielone i rozdysponowane między poszczególne podmioty w celu uniknięcia skutków modulacji i degresywnych płatności.

Od ww. wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego poprzez:

1) niezastosowanie art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, art. 3 pkt 1, 2 i 3 lit. b) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust. 1a i 1d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 i przyjęcie, że Skarżący nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo że zgodnie z ww. przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że nie ma prawa do płatności,

3) niezastosowanie art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przyjęcie że nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy,

4) niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego PROW na lata 2014-2020 i przyjęcie, że nie przysługują Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe,

5) niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wg wersji Traktat Amsterdamski art. 33 ust. 1) oraz art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej,

6) niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, że podjęto działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego,

7) niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że stworzono sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego,

8) niewłaściwą wykładnię art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania tej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania Skarżącego, tak w chwili powstania "skarżącej spółki", jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności,

9) niezastosowanie art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie, w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie, że nie był posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów, a faktycznym ich posiadaczem był on lub S. T. lub spółka R.-W., czego Sąd pierwszej instancji nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności,

10) niezastosowanie art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji i przyjęcie, że organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych,

11) niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy:

a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że działał w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki R.-W. w celu uzyskania wyższych płatności ONW,

b) regulacji 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie że działał w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo (T.) ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa,

c) regulacji 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez przyjęcie, że działał w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru oraz limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa,

d) art. 26 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla Skarżącego i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie, że wszystkie podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa,

e) § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW 2014-2020 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych,

f) § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia PRSK, § 4 ust. 4 rozporządzenia o płatnościach ekologicznych oraz art. 13, 14 ust. 2 pkt 1 i 2 Ustawy OB, art. 8 rozporządzenia (UE) 1307/2013 w zakresie, w jakim ustalono, że czynności podejmowane przez niego i powiązane z nim spółki zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności,

II. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) niezastosowanie art. 3 § 1, § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów,

2) niezastosowanie art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie ocenił naruszenia prawa przez organy obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 oraz w zakresie, w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom J. . L. G. i spółce R.-W. płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S. T. za wszystkie lata, również sporne,

3) niezastosowanie art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej - organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez za własne Sąd wadliwych ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy obu instancji,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, nierzetelne rozważenie twierdzeń skargi i przedstawionego w niej materiału dowodowego, w tym:

a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy, a jedynie oparcie się na wybiórczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach,

b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skargi,

c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych w zakresie koniecznym dla wykazania, że ani on, ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane, nie działały w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że strona realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE,

d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym w zw. z niedostrzeżeniem naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.),

e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące przedstawione przez niego dowody wykazujące, że nie miał świadomości ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające, że nigdy nie działał w wyłącznym celu pozyskania płatności,

g) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione dowody, wobec braku wszechstronności ich rozważenia,

h) bezpodstawne przyjęcie, że nie udowodnił twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne,

i) nierzetelne uzasadnienie w zakresie, w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie,

j) niewskazanie przyczyn, dla których jego dowodom i twierdzeniom odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organów,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.,

6) art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności dowodów zgłoszonych w toku postępowania sądowego, jak i niewłaściwą ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonaniu zobowiązań organów, jak i zawnioskowanych w sprawie, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że wespół z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności,

7) art. 134 § 1 i art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą cenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie mu i powiązanym z nim osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności,

8) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3, 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed sądem pierwszej instancji,

9) art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku:

a) niewłaściwego sprawowania przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzje w obu instancjach,

b) nienależytego rozważenia przez Sąd zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w skardze na decyzję organu odwoławczego, przez co Sąd nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy,

10) art. 1, art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu odwoławczego, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego, a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy, że nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej oceny dowodów,

11) art. 1, art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie Sądu pierwszej instancji dokonania oceny naruszenia przez organy:

a) art. 24 ustawy PROW 2014-2020 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organami obu instancji, a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności,

b) art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9, art. 10, 75, 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez niego dowodów, twierdzeń i wyjaśnień, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji strony, a także nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych,

c) art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim Sąd przyjął bezpodstawnie za organami, że ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego jemu i podmiotom powiązanym, występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi, jak i w chwili składania wniosków, spoczywa wyłącznie na nim, a nie na organie, a także w zakresie, w jakim Sąd za organami bezpodstawnie uznał, że nie sprostał obowiązkowi dowodowemu pomimo, że złożył szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego i sądowego,

d) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw,

e) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutów postawionych organom dotyczących niewyczerpującego rozpatrzenia całego "materiału dowodowy", zważywszy że Sąd również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść strony, a dowodom świadczącym na jego korzyść odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie, w jakim Sąd w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie,

f) art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, jakim Sąd pominął okoliczność, że organy nie udzieliły mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania pomimo, że kilkukrotnie żądanie takie zgłosił,

g) art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi, choć zostało wykazane, że organ nie zapewnił mu - pomimo zgłoszonego żądania, możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

12) rażące naruszenie przepisów art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Sąd w odniesieniu do czynności organów obu instancji i zarzucanych im błędów, takich jak naruszenie:

a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady praworządności,

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez stronę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony,

c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, albowiem organy prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania,

d) art. 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady informowania stron, albowiem organy nie poinformowały strony - pomimo zgłoszenia żądania - na żadnym etapie postępowania, czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni "kwalifikowanej" do płatności na działkach rolnych, "przez ewidentnie" wprowadzał stronę w błąd, co do zakresu prowadzonego postępowania, a także naruszył "zasady zasadności przesłanek", albowiem organ odstąpił od udzielenia stronie wyjaśnień mimo złożonego w tym zakresie żądania,

e) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia, całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,

f) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem postępowanie przed organami obu instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności,

g) art. 75, 77, 78 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

W przekonaniu Skarżącego, w sprawie wystąpiły takie naruszenia przepisów prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. powinny skutkować zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji względem kontrolowanych decyzji środków prawnych w nich określonych. Zaznaczył, że Sąd analizował sprawy wielu podmiotów, choć powinien każdą sprawę rozstrzygnąć indywidualnie. Między nimi występowały odmienności co do rodzajów upraw, gruntów, sposobu powstania spółek, które należało ocenić także na podstawie dowodów przedstawionych przez niego. Sąd błędnie przyjął, że organy wykazały stworzenie sztucznych warunków. Organ okoliczności takich nie wykazał, a zgromadzone dowody oceniono wadliwie. Ustalenia faktyczne sformułowano jedynie na podstawie dowodów dla niego niekorzystnych. Pominięto dowody, z których wynikało, że określone działania przez wymienione podmioty podejmowane były w innych celach niż tylko pozyskiwanie płatności, w tym w celach naprawczych (restrukturyzacyjnych) wskutek wyrządzonych im szkód. Wraz ze S. T. zarządzają kilkudziesięcioma spółkami zajmującymi się różną działalnością, także pozarolniczą, np. budowlaną.    Niektóre spółki były zawiązywane z zamiarem ich sprzedaży.    Ale nie wyłącznie w celu pozyskania płatności. Każdy podmiot był odrębnym rolnikiem, prowadzącym własne gospodarstwo rolne. Same powiązania o charakterze osobowym lub kapitałowym nie dają podstaw do przyjęcia, że kto inny jest rolnikiem, a kto inny prowadzi gospodarstwo rolne. W decyzjach nie wskazano, kto miałby być ostatecznym beneficjentem płatności, które trafiały wyłącznie do podmiotu wnioskującego. Żadna z wypłaconych kwot nie została przeznaczona na inne cele niż prowadzenie działalności rolniczej. Nie uwzględniono również tego, że w takich samych okolicznościach przyznano mu płatności na inne lata. Wielu rolników prowadzi działalność rolniczą w podobny sposób, korzystając z usług podmiotów trzecich. W przekonaniu Skarżącego, Sąd utożsamił okoliczności obiektywnie zaistniałe ze stanem świadomości jego i pozostałych ustalonych podmiotów, czego jednak nie wykazano, podczas gdy ich działanie nie było podejmowane wyłącznie w celu pozyskania płatności. Przy ocenie materiału dowodowego Sąd popełnił te same błędy, co organy. Nie zweryfikował także zarzucanych przez organy wielkości korzyści, które miano osiągnąć. Podkreślił, że nigdy powstanie spółek nie było związane ze zmianami prawa. Pomimo odebrania im prawa do płatności za lata 2017-2019 nadal prowadzą działalność, wypełniając cele polityki rolnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Agencji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Z art. 193 zd. 2. p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny jest zatem uprawniony do ograniczenia argumentacji prawnej do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji, z czego w kontrolowanej sprawie skorzystał. Wskazać jeszcze należy, że w postępowaniu kasacyjnym nie bada się całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną oparto na obu postawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednak część zarzutów sformułowano wadliwie. Nie wszystkie powołane przepisy prawa materialnego stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zarzucane ich naruszenie mogło polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy analiza językowa użytych w zarzutach sformułowań wskazuje, że autor skargi kasacyjnej dążył w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia Sądu. Powinien był zatem tego dokonać w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ale i w tym przypadku zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które nie miały w sprawie zastosowania. Ponadto nie wykazano, w jaki sposób uchybienie przepisom postępowania mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania sądowego. Mając jednak na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego    z    26 października 2009 r. I OPS 10/09, pomimo stwierdzonych mankamentów, zarzuty skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie.

Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kontrolowane decyzje jako zgodne z prawem, tak pod względem procesowym, jak i materialnym. Niezbędne było więc ustalenie, czy organy Agencji prawidłowo uznały, że Skarżący, wraz z innymi wymienionymi w decyzjach i uzasadnieniu wyroku podmiotami, uczestniczył w stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności na rok 2018, o których mowa w przepisach art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Zaprezentowana w dalszej części uzasadnienia ocena prawna stanowi kontynuację poglądów zaprezentowanych w zakresie zagadnienia "sztucznych warunków" m. in. w wyrokach o sygn. akt I GSK 1912/18, I GSK 2129/18, I GSK 1913/18, I GSK 2009/18, I GSK 2182/18, I GSK 1362/20, I GSK 1363/20, I GSK 1364/20, I GSK 1365/20, I GSK 1368/20, I GSK 1369/20, I GSK 1371/20, I GSK 1372/20, I GSK 1377/20, I GSK 1378/20, I GSK 1380/20, I GSK 1381/20, I GSK 1387/20, I GSK 1338/21, I GSK 1367/21, I GSK 1410/21, I GSK 1441/21, I GSK 1442/21, I GSK 1443/21, I GSK 1478/21, wydanych w sprawach Skarżącego i innych podmiotów powiązanych, tworzących ustaloną grupę podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ocenił ustalenia faktyczne organów ARiMR za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach. Akceptując je uznał, że mogą stanowić podstawę wydania wyroku. Wynikało z nich, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2018. Organy Agencji ustaliły, że Skarżący nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej, określona grupa podmiotów (składająca się ze spółek i osób fizycznych) związana ze Skarżącym i S. T., stworzyła "sztuczne warunki", o których mowa w przepisach art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, w celu uzyskania płatności w sposób sprzeczny z celami sektorowego prawodawstwa rolnego UE. Wobec tego, powołując się na ostatnio wymienione przepisy, odmówiły przyznania wnioskowanej płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń przepisów postępowania.

W niezrozumiały sposób sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które regulują właściwość sądów administracyjnych. Nie wykazano, aby sąd pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej wskutek rozpoznanej skargi, rozpoznał sprawę nienależącą do jego właściwości, zastosował środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a. albo zastosował inne kryterium kontroli niż zgodność z prawem (legalność). Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku spełnia wymogi ustawowe z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym odniesienie się do stanu faktycznego (w sposób czyniący zadość uchwale NSA o sygn. II FPS 8/09), którego sam nie ustalał, lecz oceniał ten ustalony przez organy, a także zgłoszonych wniosków dowodowych. Argumentacja Sądu jest czytelna i poddawała się weryfikacji. Sąd pierwszej instancji nie pominął żadnych okoliczności faktycznych, ani żadnych dowodów. Zaprezentował natomiast ich ocenę niepodzielaną przez Skarżącego, co nie świadczy jednak o przekroczeniu granic swobody oceny.

Sąd nie naruszył także art. 151 p.p.s.a., skoro nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., lecz z powodu jej niezasadności skargę oddalił właśnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro nie uwzględnił skargi i nie stosował przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a., to nie mógł również naruszyć art. 135 p.p.s.a. Nie wykazano zresztą w skardze kasacyjnej, aby inne akty administracyjne, niż zaskarżona decyzja, wymagały objęcia kasacyjnym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego. Nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ  Sąd nie uczynił przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie świadczy o jego naruszeniu zaakceptowanie ustaleń faktycznych organów Agencji, ani ich prawna kwalifikacja (subsumpcja) jako "sztucznych warunków", ponieważ oceny te sformułowano na podstawie materiałów z akt sprawy, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe. Wyrok wydany został po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym, jak wynikało z treści protokołu rozprawy, uzupełniono go w niewielkim zakresie w trybie określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. (k. 274-275), który jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie miał wpływu na treść zasadniczych ustaleń w sprawie, wskazujących na istnienie jednego dużego gospodarstwa rolnego, którego grunty zostały w sposób sztuczny podzielone i rozdysponowane między poszczególne podmioty w celu uniknięcia skutków modulacji i degresywnych płatności. W treści skargi kasacyjnej nie zaoferowano wyjaśnienia, na czym konkretnie miało polegać naruszenie przywołanych przepisów p.p.s.a. i k.p.c. odnoszących się do postępowania dowodowego. W szczególności nie wykazano, aby Sąd pierwszej instancji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów przez niewłaściwą ocenę dopuszczonych jako dowód dokumentów. Do powyższego dodać należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym, mające za przedmiot kontrolę decyzji administracyjnych, nie służy zasadniczo ocenie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Ocena taka powinna być realizowana przy wykorzystaniu innych środków prawnych (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Odnośnie do postępowania wyjaśniającego przed organami Agencji wskazać należy, że tak w świetle art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jak i art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te modyfikują obowiązki organów Agencji w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego (k.p.a.). Ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad procedury administracyjnej, takie jak prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.), czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W postępowaniu pomocowym ustaleń faktycznych organy dokonują zasadniczo na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, a konieczność zgromadzenia dowodów ciąży na organie wówczas, gdy zamierza na ich podstawie wywieść określone dla strony skutki prawne. Taki też obowiązek ciążył na organach w kwestii wykazania stworzenia przez Skarżącego i inne podmioty "sztucznych warunków" do otrzymania płatności. Wobec jednoznacznej treści powołanych przepisów organy Agencji, a w następstwie także Sąd pierwszej instancji, nie mogły naruszyć powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowo Sąd przyjął również, że dokonana przez organy Agencji ocena zgromadzonych dowodów nie stanowiła naruszenia art. 80 k.p.a. (zasady swobodnej oceny dowodów). Skarżący nie zdołał wykazać, że zaprezentowane przez organy ustalenia i ich prawna ocena są wadliwe, a jego działalność prowadziła do osiągnięcia celu systemu wsparcia. Niezasadne okazały się więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, w tym art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz zawartych w powołanych ustawach.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także zarzucanych naruszeń prawa materialnego. Sąd prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy, w szczególności    najistotniejsze w okolicznościach sprawy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano już uwagę, że wyrażenie "sztucznego tworzenia warunków" należy do pojęć nieostrych. Wymaga zatem szczególnego procesu wykładni. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Dotyczy to takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA z 15 listopada 2019 r. I GSK 563/19, z 18 listopada 2022 r. I GSK 2148/18, z 3 czerwca 2022 r. I GSK 2607/18). Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest, w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. I GSK 736/18). Natomiast w wyroku C-176/20 TSUE stwierdził, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności.

Analiza zgromadzonych przez organy dowodów dawała podstawę do przyjęcia, że Skarżący, wraz z powiązanymi podmiotami, uczestniczył w kreowaniu sztucznych warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, pozostających w sprzeczności z jego celami. Ustalenie takiej zamierzonej i intencjonalnej koordynacji działań między powiązanymi podmiotami stanowiło dostateczną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Stanowiło bowiem niepożądaną z punktu widzenia celów wsparcia optymalizację dyktowaną korzyściami finansowymi. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wskutek zgłoszenia do płatności działek przez kilkanaście podmiotów (14) dążono do ominięcia przepisów określających limity pomocy, kwotowe i powierzchniowe, przewidziane dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie ustalone działania powiązanych osób fizycznych i prawnych, zgłaszających do płatności liczne grunty jako odrębne podmioty, miało charakter ukierunkowany na obejście m. in. przepisów § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, § 13a ust. 1 i 2 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia MriRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, § 3 ust. 3 i § 16 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, § 4 ust. 4, § 8 ust. 2, § 12 ust. 3, § 15 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 13 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Działania te były sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej, ponieważ prowadziłyby do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Skarżący nie zdołał podważyć ustaleń organów, że jego gospodarstwo zostało utworzone właśnie w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Nie przedstawił żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność utworzenia tak dużej liczby powiązanych ze sobą gospodarstw rolnych, mogących funkcjonować jako jedno. Jego działalność nie mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnemu rozwojowi produkcji rolnej, optymalnego wykorzystania siły roboczej, zapewnieniu odpowiedniego poziomu ludności wiejskiej, tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy, podnoszeniu konkurencyjności.

Podkreślić należy, na co uwagę zwrócił Sąd pierwszej instancji, że oceny "sztucznych warunków" należało dokonać nie tylko odnośnie do jednego podmiotu i z punktu widzenia okoliczności jego powołania oraz przez pryzmat okoliczności związanych bezpośrednio z jego tylko funkcjonowaniem. Dla pełnego zobrazowania takich warunków konieczne było uwzględnienie szerszego kontekstu podmiotowego i czasowego, w tym odnoszącego się do pozycji danego podmiotu na rynku rolnym oraz jego relacji (powiązań) gospodarczych i organizacyjnych z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r. I GSK 1772/18).

Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynikało, podobnie jak to miało miejsce w sprawie o sygn. akt I GSK 1368/20, że wszystkie wymienione podmioty ze sobą współpracowały, a istotne role w danym układzie pełnili Skarżący i S. T., kierujący tym w istocie jednym spójnym przedsięwzięciem gospodarczym. Skarżący w rzeczywistości nie prowadził wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego (poza sporem pozostaje, że nie zatrudniał pracowników, nie dysponował własną bazą techniczną). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji, że wszystkie ustalone jednostki produkcyjne, zarządzane przez te same osoby, tworzyły faktycznie jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby ze sobą powiązane. Zasadnie uznano, że ustalone powiązania organizacyjne, kapitałowe i osobowe świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące o płatności zostały utworzone przede wszystkim w celu uzyskania środków pomocowych z UE, z pominięciem ograniczeń co do powierzchni i degresywności stawek płatności. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy tymi podmiotami, zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne i adresy siedzib oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała uznać, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy siebie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. W rozpoznawanej sprawie nie ustalono okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane z tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Ale, jak już zaznaczono wyżej, z wyroku TSUE w sprawie C-176/20 nie wynika, choć było to podkreślane w skardze kasacyjnej, aby do uznania zaistnienia sztucznych warunków nakierowanie na pozyskanie płatności musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Obiektywnie wykazano, że działaniom określonej grupy podmiotów, zarządzanej przez S. T. i Skarżącego, można było przepisać dążenie do maksymalizacji kwot płatności z różnych tytułów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podzielił zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku co do udziału Skarżącego w stworzeniu sztucznych warunków i braku realizacji celów wsparcia rolników, co stanowiło podstawę do odmowy ich przyznania. A ponieważ skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).