Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2144/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Y. L., A. L. i L. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.81.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.81.2022 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister lub organ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 10 grudnia 2021 r., nr N-V.7533.6.10.2020.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 5 maja 2020 r. J.L., A.L., L.L. (skarżący) wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 17 listopada 1964 r. nr RI.5-Vf/8/64 orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie J., w części dotyczącej M.L.

Decyzją z 10 grudnia 2021 r. nr N-V.7533.6.10.2020 Wojewoda [...] umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 listopada 1964 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyli J.L., A.L. i L.L.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wniesione odwołanie wskazał, że za datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 17 listopada 1964 r. należy uznać 29 kwietnia 1965 r. tj. 30-ty dzień od wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie tego orzeczenia. Podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wpłynęło zaś do organu 8 maja 2020 r, a więc po upływie 56 lat od daty doręczenia. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi rozwinęli argumentację prawną.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).

W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).

Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionują ustaleń organów dotyczących wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 17 listopada 1964r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego orzeczenia. Ustalenia w tym zakresie wynikają ze znajdującego się w aktach sprawy Dziennika Urzędowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 30 marca 1965 r., nr 3, poz. 7 pkt 10. Z pouczenia zawartego w powyższym orzeczeniu wynika, że strony mają prawo do wniesienia odwołania do Prezydium WRN w [...] w terminie 2-tygodni liczonym od dnia ogłoszenia orzeczenia, przy czym za datę doręczenia przyjmuje się dzień trzydziesty od ukazania się niniejszego orzeczenia (w niniejszej sprawie będzie to zatem 29 kwietnia 1965 r.). Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 17 listopada 1964 r. wpłynął do organu 8 maja 2020 r. (data prezentaty wniosku). Ustalenie te nie budzą również wątpliwości Sądu.

Zestawiając więc powyższe okoliczności należy uznać, że datą doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia był 29 kwietnia 1965 r., natomiast datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był 8 maja 2020 r. Z porównania powyższych dat wynika zatem, że upłynęło już blisko 55 lat od dnia doręczenie (ogłoszenia) tego orzeczenia.

W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazłby w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r, obligujący organ do umorzenia postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że istotą sporu w sprawie nie jest prawidłowość zastosowania przez organ ww. przepisu, ale kwestia konstytucyjności przyjętych w ustawie zmieniającej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu zmienionym z aksjologią konstytucyjną.

Tego rodzaju niekonstytucyjności, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, nie dostrzega.

Umykać zdaje się uwadze skarżącym, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Nawet w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności- po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), po 20 latach gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na maksymalnie 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została z kolei zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także skarżący - powinien się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący złożyli po blisko 55 latach do daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia i po blisko 5 latach od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. Musieli zatem (a przynajmniej powinni) liczyć się z tym, że efektywność takiego postępowania może być zagrożona.

Zdaniem sądu norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu nie narusza także zasady ochrony własności i nie pozbawia podmiotów prawa własności czy prawa dziedziczenia oraz nie uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 417(1) § 2 k. c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przepisy art. 160 § 1 kpa oraz art. 417(1) § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą a tylko w takiej sytuacji sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec upływu 30 lat od doręczenia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia administracyjnego z 1964r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.