Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 868/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji E. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 692/19 w sprawie ze skargi Fundacji E. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. nr KOC/6897/Ni/17 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 692/19, wyrokiem z 19 listopada 2019 r. oddalił skargę Fundacji E. w W. (dalej jako: strona, skarżąca, fundacja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lutego 2019 r. (dalej jako: SKO, organ II instancji) w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W wyniku zawarcia umowy o wsparciu Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako: organ I instancji) udzielił stronie dotacji na realizację zadania publicznego związanego z celami edukacyjnymi.

Pismem z 28 października 2016 r. strona przedłożyła sprawozdanie z realizacji zadania publicznego, które z uwagi na brak dokumentów koniecznych do oceny jego poprawności, nie pozwoliły, w ocenie organu, na uznanie go za prawidłowe.

Organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli stwierdził, że fundacja przekroczyła 10% limit na trzech pozycjach kosztorysu realizacji zadania publicznego, w konsekwencji zaś, pobrała dotację w nadmiernej wysokości i nakazał zwrot kwoty

5 817,50 zł stanowiącej część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 28 lutego 2019 r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zawarta przez Fundację umowa zobowiązała beneficjenta do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z celem na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową. Integralną częścią umowy były m.in. załączniki precyzujące, jakie środki i na co mają być wydane, czyli zaktualizowany harmonogram realizacji zadania i zaktualizowany kosztorys realizacji zadania. Do umowy sporządzono też pięć aneksów, z których pierwszy dotyczył zmiany terminu wykonania zadania natomiast pozostałe cztery dokonywały zmiany aktualizacji kosztorysu. Nadto zgodnie z § 2 ust 3 umowy przyznane środki finansowe, określone w § 3 ust. 1 umowy fundacja była zobowiązana wykorzystać przez zapłatę za zrealizowane zadania do dnia wskazanego w § 2 ust. 1 (30 grudnia 2016 r.) jako termin końcowy wykonania zadania.

Zdaniem WSA ustalenia organu w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na przekroczenie przez Fundację o więcej niż 10% kosztów finansowanych z dotacji wykazanych w sprawozdaniu względem kosztu określonego w odpowiedniej pozycji kosztorysu realizacji zadania. Skarżąca słusznie zatem została wezwana do zwrotu dotacji w kwocie 5 817,50 zł wraz z odsetkami.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów kwestionujących prawidłowość przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji. Wbrew zarzutom skargi dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do udostępnienia dokumentów i innych nośników informacji oraz do udzielenia wyjaśnień i informacji w terminie określonym przez kontrolującego.

WSA stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organ II instancji w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu miasta części dotacji, która została wykorzystana w nadmiernej wysokości.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania przez organ, ponieważ określenie wysokości dotacji i nałożenie obowiązku jej zwrotu, zgodnie z powołanymi przez WSA przepisami, jest rozstrzygane w wydanej przez właściwy organ decyzji administracyjnej, a zatem Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do odwoływania się do ewentualnych postępowań cywilnych strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a ) - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2023 r., poz. 1270, dalej: u.f.p.) oraz § 10 ust. 4,5 i 6 umowy nr UD-I-WSZ/B/VI/1/6-59/2013/0188/2014/0054/2015/0014/2016z 24 grudnia 2013 r. zwaną dalej Umową, polegające na tym, że WSA w Warszawie powielając ustalenia organów bezpodstawnie i błędnie uznał, że dotacja została wydatkowana w nadmiernej wysokości, przez co podlega zwrotowi do budżetu Dzielnicy Bemowo.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy oraz właściwego odniesienia się w treści uzasadnienia wyroku WSA do okoliczności, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej nie nastąpiła dokładna ocena dowodów wskazywanych przez Stronę i w konsekwencji pominięte zostały te dowody, które wskazują, iż skarżąca skutecznie zaktualizowała kosztorys oraz że przedstawione przez Skarżącą Sprawozdanie z dnia 28 października 2016 było prawidłowe i nie dawało podstaw do wydania decyzji o częściowym zwrocie dotacji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. postanowienia polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że organ I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co błędnie ustalił wydatki poczynione na: materiały do prowadzenia zajęć z dziećmi, środki czystości, art. spożywcze, wynajem pomieszczeń, koszty utrzymania pomieszczeń, jako wydatkowane w nadmiernej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wynika z niego, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność jest ta o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Warto także wskazać, że przepisu ustawy p.p.s.a., nie przewidują jako podstawy kasacyjnej zarzutu "rażącego naruszenia przepisów proceduralnych". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160).

W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10.07.2007 r., II FSK 886/06, CBOSA; z 26.11.2014 r., I OSK766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - wyrok NSA z 22.05.2014 r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).

Przechodząc bezpośrednio do omówienia pierwszego z zarzutów kasacyjnych, wskazać należy, że skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p. oraz § 10 ust. 4, 5 i 6 umowy, polegające na tym, że WSA powielił ustalenia organów i błędnie uznał, że dotacja została wydatkowana w nadmiernej wysokości, przez co podlega zwrotowi. Z zarzutu tego wynika, że skarżąca kasacyjnie podjęła próbę zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego przy pomocy zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W tym miejscu skonstatować należy, że przez błędną wykładnię prawa materialnego powszechnie przyjmuje się mylne rozumienie treści przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stąd formułując zarzut błędnej wykładni, wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany uzasadnić, na czym polega niewłaściwe odczytanie przez organ (czy sąd) treści przepisu, a także wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany. Natomiast w przypadku podniesienia zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany wyjaśnić, na czym opiera swoje twierdzenia, ewentualnie wskazać przepis, który powinien mieć zastosowanie w sprawie. Mimo że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może wynikać z błędnej jego wykładni, to jednak w każdym z tych przypadków zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważaniu ustaleń faktycznych sprawy. Stąd też płaszczyzną rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości, przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Niedopuszczalne jest zatem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów (por. wyroku NSA: z 23 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1119/20, z 23 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1118/20, z 22 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 520/20, z 2 lutego 2024 r., III OSK 1107/22, wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).

W zarzucie drugim skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów

art. 141 § 4 i art. 133 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu,

że w trakcie postępowania nie nastąpiła dokładna ocena dowodów i w konsekwencji pominięte zostały dowody, które wskazują, że skarżąca skutecznie zaktualizowała kosztorys oraz, że przedstawione przez fundację sprawozdanie z 28 października

2016 r. było prawidłowe i nie dawało podstaw do wydania decyzji o częściowym zwrocie dotacji. Z zarzutu tego wynika, że de facto skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym zarzutem ustalenia faktyczne, twierdząc, że skutecznie zaktualizowała kosztorys oraz, że przedstawione przez Fundację sprawozdanie z 28 października 2016 r. było prawidłowe i nie dawało podstaw do wydania decyzji o częściowym zwrocie dotacji.

Wymaga podkreślenia, że przepisy wymienione w poprzednim akapicie nie służą do podważenia ustaleń faktycznych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1377/13, LEX nr 1773008). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2506/14, LEX nr 2100628). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, LEX nr 2119367, a także wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14, LEX nr 2035971).

Jedynie w trzecim zarzucie, przywołując trafnie przepisy, dotyczące ustaleń faktycznych, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skarżąca sformułowała prawidłowy zarzut, pozwalający na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia.

Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (Wyrok NSA z 11 maja 2023 r., II OSK 1558/20, LEX nr 3608903.).

Fundacja wskazała, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Zostały pominięte dowody wskazane przez skarżącą, przez co błędnie ustalono wydatki poczynione na materiały do prowadzenia zajęć z dziećmi, środki czystości, artykuły spożywcze, wynajem pomieszczeń, koszty utrzymania tych pomieszczeń.

W ocenie NSA, z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby zarzut ten można uznać za zasadny. Nieprawdziwe jest twierdzenie strony oparte na jej interpretacji §1 ust. 4 umowy, stanowiącym że zmiany w kosztorysie zleceniobiorca jest zobowiązany zgłosić zleceniodawcy w formie pisemnej na co najmniej 1 dzień przed zmianą i takie działanie wiąże zleceniodawcę. Faktem jest, że Fundacja przedstawiła zmianę kosztorysu, wskazuje w tym zakresie na pisma z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz 5 września 2016 r. Skarżąca uważa w tym zakresie, że dane wynikające z tych dokumentów winny być wzięte pod uwagę przy rozliczaniu dotacji. Gdyby je uwzględnić, to nie doszło do przekroczenia limitu wydatków w tych trzech kategoriach o więcej niż 10%. Fundacja nie zauważa jednak, że z wiążącej ją umowy o wsparciu, z jej §16 ust. 1 wynika, że wszelkie zmiany, uzupełnienia, i oświadczenia składane w związku niniejszą umową wymagają pod rygorem nieważności zawarcia w formie pisemnej aneksu.

Zauważyć należy, że w stanie faktycznym tej sprawy czterokrotnie aneksowano umowę o wsparcie w zakresie zmiany kosztorysu. Zatem należy skonstatować, że była to stosowana praktyka, mająca umocowanie w zawartej umowie.

Z akt sprawy wynika, że organ dotujący informował stronę, dlaczego nie akceptuje nowego kosztorysu. Wskazał on m.in. na fakt, że aktualizacja kosztorysu nastąpiła jednostronnie przez skarżącą, bez poszanowania dla zapisów umowy oraz dotychczasowej praktyki, które wymagały aneksowania umowy.

Nie doszło zatem do zmiany umowy w zakresie wydatków kosztorysowych. Obowiązywał kosztorys podpisany przez strony umowy. Dane z niego wynikające w zestawieniu ze sprawozdaniem wskazują, że został przekroczony limit wynikający

z §10 ust. 4 umowy. Obligowało to organ I instancji do wydania decyzji o zwrocie.

Nie można tez zgodzić się z twierdzeniem strony, że sprawozdanie końcowe obejmuje wyłącznie ostatni rok dotacyjny. Zgodnie z treścią zawartej pomiędzy stroną a organem I instancji umową (§10 ust. 1) – fundacja była zobowiązana do przedstawienia sprawozdań częściowych oraz końcowego z realizacji powierzonego jej zadania publicznego. Wykładnia językowa pojęcia "końcowy" per se oznacza, jak słusznie wskazuje skarżąca na ostatnią część, czyli w tym konkretnym przypadku na sprawozdanie z końcowego etapu powierzonego jej zadania publicznego. Jednakże szersze spojrzenie na kontekst systemowy normy wynikającej z §10 ust. 1 umowy wskazuje, że zleceniodawca (Prezydent m. st. Warszawy) wymagał od strony sprawozdań częściowych i końcowego. Zatem kolejno następujące po sobie etapy wykonania zadania publicznego miały być podsumowywane sprawozdaniami częściowymi, natomiast końcowe jako swoiste résumé miało na celu rekapitulację

z całości wykonania zadania publicznego. W ocenie NSA taka jest słuszna interpretacja wspomnianego zapisu umowy, bowiem gdyby uznać argumentację skarżącej za prawidłową, nie byłoby żadnej różnicy pomiędzy sprawozdaniem częściowym a końcowym.

Brak podważenia zarzutami naruszenia przepisów procesowych dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez WSA ustaleń faktycznych, skutkuje tym, że pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.