Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 537/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 98 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. N., E. N., A. B., M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz B. N., E. N., A. B. i M. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia nr [...] ([...]) Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków rekreacyjnych na terenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowości C., obręb ewidencyjny B., gmina N. W. W.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, B. i E. N., A. B. i M. M. złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę czterech budynków rekreacyjnych na terenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowości C. obręb ewidencyjny B. gmina N. W. W. Na inwestorów kilkukrotnie nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym wniosku o pozwolenie na budowę, w tym m.in. doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015r., wprowadzającą zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Inwestorzy wskazali, iż ww. uchwała nie dotyczy działki [...] i [...] w C obręb B., ponieważ zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla tych działek został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozdział 2 arkusz 2 § 18 symbol Ut (uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] luty 2014r. opubl. Dz.Urz.Woj. poz. [...] z [...] marca 2014r.). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego linia zabudowy dla tych działek wynosi 32m, a nie 100 m od linii brzegu Jeziora. Uchwała Rady Gminy nie została unieważniona, zatem obowiązuje wszystkie organy przestrzegania i stosowania - art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ wskazał, że dla działek nr [...] i [...] w miejscowości C. gmina N. W. W. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w C. i N. W. W., która określa nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 32 m od wyznaczonej linii brzegowej Jeziora. Jednocześnie zgodnie z § 24 ww. uchwały, dla terenów położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny, wyznaczonym na rysunku planu, przewidziano ochronę zgodnie z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu, inwestorzy nie doprowadzili projektu budowlanego do zgodności z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015r. w zakresie lokalizacji projektowanej inwestycji. Działki nr [...] i [...], na których jest planowana inwestycja, są położone w strefie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny - część wschodnia i zachodnia. Zgodnie z § 5 ust. 7 ww. uchwała wprowadza na Obszarze Chronionym Krajobrazu Kotliny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Odległość projektowanych czterech budynków rekreacyjnych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości C. gmina N. W. W. wynosi mniej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora. Zarówno uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w C. i N. W. W, jak i uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny - część wschodnia i zachodnia, są aktami prawa miejscowego i są wobec siebie równorzędne.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, dlatego też nie można zatwierdzić projektu budowlanego, który jest wprawdzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale jednocześnie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i E. N., A. B. i M. M. zarzucili naruszenie uchwały nr [...] Rady Gminy z [...] lutego 2014r. oraz art. 87 ust 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] Wojewoda, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zważył, że przywołany w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzający nieważność przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa nie jest prawomocny z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej i przesłanie akt sprawy do NSA.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny, wyznaczonego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Uchwała nr [...] w Rozdziale II, Arkuszu 2, § 24, pkt 1 odsyła do przepisów odrębnych. Ma zatem zastosowanie uchwała Sejmiku Województwa nr [...], zgodnie z którą, na Obszarze Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny -część wschodnia i zachodnia, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 pkt 7).

Przywołując pojęcie linii zabudowy, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że uchwała nr [...] uchyliła wcześniej obowiązującą uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. W jej brzmieniu, odmiennym od przyjętego w uchwale nr [...], nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczyła: "zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty." Uchwała nr [...]nie uwzględniała wyjątków dla nieprzekraczalnej linii zabudowy, co miało miejsce w uchwale nr [...].

Wojewoda podniósł, że orzeka w granicach obowiązujących aktów prawnych, a zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r., poz. 486), uchwała nr [...] stanowi akt prawa miejscowego, obowiązującego do czasu uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego jej nieważność. Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany nie spełnił wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z czym organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

B. N., E. N., A. B. i M. M., reprezentowani przez adwokata, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2014r. rozdział 2 arkusz 2 par 18, ich zdaniem bowiem błędne jest powołanie się przez organ odwoławczy na ograniczenia w zabudowie na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu wynikające z uchwały Sejmiku Województwa z [...] sierpnia 2015r. (zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek i jezior). Dla przedmiotowych działek obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy z [...] lutego 2014r. (dla terenu planowanej inwestycji odległość zabudowy od linii brzegowej jeziora jedynie 32 m).

Skarżący podkreślili, analogicznie jak w odwołaniu, że WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 31 maja 2016r. sygn. II SA/Bd 181/16 stwierdził nieważność uchwały nr [...]Sejmiku Województwa. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaki jest charakter prawny uchwały Rady Gminy z dnia [...] lutego 2014r. dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego i czy zawarte w niej przepisy i ustalenia nie obowiązują, pomimo nie uchylenia jej do chwili obecnej. W ocenie skarżących, skoro ww. uchwała obowiązuje i nie wykreślono z niej zapisu o 32m linii zabudowy od linii brzegowej, to nie było podstaw do nieudzielenia zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu mimo, iż jej zarzuty nie są zasadne.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż wyrokiem z dnia 10 października 2017r. sygn. akt II OSK 2507/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Województwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2016r. sygn. akt II SA/Bd 181/16 stwierdzającego nieważność uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny – część wschodnia i zachodnia. W związku z powyższym wskazany wyrok z dnia 31 maja 2016r. stał się wyrokiem prawomocnym, czego Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie może ignorować, mimo, iż rozstrzygnięcie NSA zapadło po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2017r. utrzymująca mocy decyzję Starosty odmawiającą skrarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków rekreacyjnych na terenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowości C., obręb ewidencyjny B., gmina N. W W.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przez wydaniem decyzji kilkukrotnie wzywał wnioskodawców, do uzupełnienia wniosku z [...] września 2016r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w tym postanowieniem z [...] listopada 2016r. nałożono na inwestorów obowiązek m.in. "doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015r. Zgodnie z ww. uchwałą obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych".

Zważyć przyjdzie, iż z analizy akt administracyjnych wynika, iż znana już była zarówno wnioskodawcom jak i organowi pierwszej instancji niesporna okoliczność, iż wyrokiem z dnia 31 maja 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – "p.p.s.a." stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny – część wschodnia i zachodnia, oraz że wyrok ten został przez Sejmik Województwa zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak stanowi natomiast art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Podkreślenia wymaga, iż w sprawie niniejszej organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, że na dzień orzekania w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż ww. uchwała nr [...] Sejmiku Województwa w sprawie obszaru chronionego krajobrazu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zastosowanie bowiem ma tu art. 152 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia przez sąd skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się jednak do aktów prawa miejscowego (§ 2). Oznacza to, że przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa będąca aktem prawa miejscowego mimo stwierdzenia wyrokiem sądu jej nieważności, pozostawała w mocy i wywoływała skutki prawne do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Nastąpić to mogło w dwóch sytuacjach, albo bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, albo w momencie oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] wydany został w stanie prawnym wprowadzonym nowelą kwietniową, zmieniającą ustawę p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015r. i znoszącą obowiązek zawierania w treści wyroku uwzględniającego skargę określenia czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.

Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...). Zgodnie z ust. 3, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wbrew stanowisku skarżących, istotne znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej ich wnioskiem z [...] września 2016r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na przedmiotowych działkach mają nie tylko przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz również innych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez właściwe organy na podstawie stosownych upoważnień ustawowych. Nie jest przy tym uprawnione stanowisko skarżących, wywodzące w tej sprawie nadrzędność lub sprzeczność regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec treści norm prawnych uregulowanych w uchwale właściwego organu w sprawie obszaru chronionego krajobrazu.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu stanowi jedną z prawnych form ochrony przyrody. W myśl art. 23 ust. 1 i 2 ww. ustawy, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (...).

Ustawodawca również przewidział wzajemne opiniowanie projektów aktów planistycznych, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz aktów prawnych z zakresu np. ochrony przyrody w stosownych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. art. 17) oraz ustawy o ochronie przyrody (np. art. 23).

Organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w C. i N. W. W. (Dz.Urz.Woj. z [...]r. poz. [...]).

Niesporne w sprawie pozostaje, iż wniosek skarżących dotyczy budowy czterech budynków rekreacji indywidualnej na terenie obejmującym działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości C., mieszczącym się na obszarze objętym powyższym planem miejscowym oznaczonym symbolem Ut (teren zabudowy usługowej – usług turystyki, rekreacji i hotelarstwa) – arkusz 2 § 18 i nast. uchwały. W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowani tego terenu w § 23 pkt 1 lit. a ustalono; "lokalizację zabudowy zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu oraz z uwzględnieniem ograniczeń zapisanych w § 26". W § 2 pkt 2 Rada Gminy zdefiniowała wyłącznie pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" jako linię wyznaczającą minimalną odległość budynku lub jego części od linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu (z dopuszczalnymi wysunięciami).

Podkreślenia wymaga, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana była również przepisami obowiązującego już wówczas aktu prawa miejscowego dotyczącego Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny, czemu dała wyraz oznaczając ten obszar na rysunku planu oraz jednoznacznie odsyłając w § 24 pkt 1 do zasad jego ochrony i zagospodarowania wynikających z przepisów odrębnych. Za takie należy w tym zakresie uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz wydanego na podstawie zawartego w niej upoważnienia aktu prawa miejscowego – uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz.Woj. Nr [...], poz. [...]) i jej załącznika nr 11 obejmującego Obszar Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny część wschodnia i zachodnia. W § 2 ust. 1 pkt 8 tej uchwały wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie jednak z ust. 6, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczył zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty.

Oznacza to, że na tle powyższych przepisów prawa miejscowego, dopuszczone były wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych między innymi poprzez wyznaczenie innej szerokości strefy zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście należało zatem interpretować przepisy § 18 i 26 uchwały Rady Gminy nr [...] z [...] lutego 2014r., w okresie obowiązywania uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, co do terenu Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny część wschodnia i zachodnia.

Sytuacja prawna w spornym zakresie zmieniła się jednak od dnia 9 września 2015r., kiedy weszła w życie nowa uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] część wschodnia i zachodnia (Dz.Urz.Woj. poz. [...] z [...] sierpnia 2015r.), która zastąpiła przywołany wyżej akt prawa miejscowego Sejmiku Województwa w części dotyczącej tego obszaru chronionego krajobrazu (§ 9). Nowa uchwała wprowadziła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie ochronnym szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 pkt 7). Nie przewidziano przy tym żadnych odstępstw od tego zakazu.

Uwzględniając zatem powyższe należy podzielić stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej co do tego, że w świetle stanu prawnego obowiązującego na przedmiotowym terenie, położonym w Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny część wschodnia i zachodnia, w dacie składania przez skarżących wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie pozwolenia na budowę 4 budynków rekreacyjnych, jak również wydania w sprawie decyzji administracyjnych obu instancji obowiązywał zakaz lokalizacji takich obiektów budowlanych w pasie ochronnym szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zakazu tego nie wyłączała jedynie wybiórczo przytoczona przez skarżących treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, iż błędna jest wykładnia przepisów prawa przedstawiana przez skarżących, która pomija przedmiot regulacji odrębnych aktów prawa miejscowego i właściwość w tym zakresie stosownych organów. Wskazany obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może bowiem samoistnie, bez podstawy w tym zakresie, ingerować w kompetencje organu właściwego do określania form ochrony obszarów chronionych przyrodniczo i związanych z tym zakazów. Wbrew stanowisku skarżących, wyznaczenie na rysunku planu linii zabudowy, przy jednoczesnym braku stosownych przepisów, nie wyłącza mocy prawnej zakazu zabudowy terenów chronionych prawnie wynikającego z obowiązującego aktu prawa miejscowego, wydanego przez Sejmik Województwa, na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 94 zd. pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego, na obszarze działania organów, które je ustanowiły stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Jak już wskazano obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę jest miedzy innymi sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również innych obowiązujących na danym terenie aktów prawa miejscowego, co uczyniły w sprawie organy.

Na podstawie analizy akt sprawy należy wskazać, iż nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treści przedłożonego projektu budowlanego budowy czterech budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości C., czy projektowana zabudowa narusza opisany zakaz zabudowy 100 metrowej strefy ochronnej jeziora. Podkreślenia wymaga, że sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt administracyjnych sprawy. Brak w aktach niniejszej sprawy właściwych dowodów umożliwiających sądowi zweryfikowanie, czy w istocie planowana zabudowa jest zlokalizowana w strefie zakazu określonego w § 5 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Nie jest także możliwe ustalenie w jaki sposób przedłożony projekt budowlany w istocie narusza przepisy powyżej uchwały. W pkt 1 postanowienia z [...] listopada 2016r. Starosta nakładając obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z powyższą uchwałą, nie uzasadnił jednoznacznie na czym ta niezgodność polega, ograniczając się do wskazania, że obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wezwanie wystosowane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie zostało uzasadnione ani też sformułowane w sposób odpowiadający zasadom postępowania administracyjnego, tak aby umożliwiło wnioskodawcy zastosowanie się do niego i uniknięcie negatywnych skutków dla ustalenia swych praw. Organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stać na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela ( art. 6 i 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej winny prowadzić postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8. k.p.a.), przy czym ustawodawca zobowiązał organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

W ocenie sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązkom powyższym nie zadośćuczynił organ pierwszej instancji, z istotnym naruszeniem przepisów postępowania podejmując przedwcześnie decyzje niekorzystna dla wnioskujących. Organ ten w toku postępowania, nie udzielił stronom wyjaśnień w zakresie stanu prawnego oraz możliwych działań tak aby umożliwić pozytywne załatwienie ich wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w wyniku czego dowolnie i przedwcześnie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po pierwsze jak już wskazano, nie wynika z akt sprawy, czy istotnie przedłożony projekt budowlany nie jest zgodna z przywołaną uchwałą Sejmiku Województwa nr [...] z [...] sierpnia 2015r. w szczególności w zakresie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w 100m strefie ochronnej wokół brzegów zbiorników wodnych. Nadto wezwanie w tym zakresie jest nieuzasadnione i nazbyt ogólnikowe, zatem nie mogło wywołać dla strony negatywnych skutków prawnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Po wtóre, wobec znanej organowi i przywoływanej przez strony okoliczności stwierdzenia nieprawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 31 maja 2016r. sygn. II SA/Bd 181/16 nieważności kwestionowanej przez strony uchwały Sejmiku Województwa nr [...] i zaskarżenia tego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego, organ winien wyjaśnić stronom na piśmie związane z tym okoliczności prawne, w szczególności skuteczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny i ich wpływ na ich sytuację procesową i prawną. Należało pouczyć strony, iż do czasu uprawomocnienia powyższego wyroku uchwała, której sąd stwierdził nieważność pozostaje jednak w obrocie prawnym i wywołuje wynikające z niej skutki prawne, czego organ musi przestrzegać przy wydaniu decyzji. Organ nie wyjaśnił jednak stronom tych okoliczności, nie pouczył jaki będzie skutek prawomocnego stwierdzenia nieważności, i że to od wnioskodawców zależy czy w tej sytuacji żądają rozstrzygnięcia ich wniosku w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, mimo że upadło domniemanie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, czy też wniosą o zawieszenia postępowania (na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.) do czasu uzyskania przez wyrok eliminujący z obrotu prawnego ta uchwałę przymiotu ostateczności (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Uchybień tych nie konwalidował także organ odwoławczy, utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż był zobligowany do rozpoznania istoty sprawy merytorycznie, zgodnie z dyspozycja art. 138 K.p.a. Podkreślenia wymaga, iż błędne stanowisko czy też wykładnia przepisów prawa prezentowana przez stronę postępowania, nie zwalnia organu administracji od dążenia do legalnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej w zgodzie z obowiązującymi przepisami, lecz przy możliwym zapewnieniu uzyskania przez stronę wnioskowanego prawa podmiotowego.

Sad zważył, iż uchybienie powyższym przepisom w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię przepisów prawa oraz wskazania, a przede wszystkim zmianę stanu prawnego wynikająca z prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2016r. sygn. II SA/Bd 181/16 na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 października 2017r. sygn. II OSK 2507/16. Oznacza to zatem, że została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc uchwała Sejmiku Województwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny część wschodnia i zachodnia, a tym samy "odżyła" w tym zakresie moc prawa uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] marca 2011r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżących zwrot solidarnie poniesionych kosztów postępowania sądowego, tym wpisu od skargi 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego adwokata – 480 zł.