Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1244/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 384/23 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 marca 2023 r. nr SKO.4141.53.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 384/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 marca 2023 roku, nr SKO.4141.53.2023, w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego: oddalił skargę, przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. Ż. kwotę 5400 złotych, zawierającą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił R. P., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi, mając na uwadze art. 174 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził prawidłowo postępowanie w zakresie zbadania czy R. P. dokonał ważnych czynności prawnych skutkujących możliwością nałożenia na niego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i w rezultacie:

2. naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy została ona doręczona do osoby nie będącej stroną niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie zajęcia pasa drogowego poprzez zlokalizowanie w nim obiektu handlowo-usługowego (kiosku) bez zgody zarządcy drogi (poczynając od dnia 2 czerwca 2021 r. do dnia 20 stycznia 2023 r., a więc po wygaśnięciu decyzji z dnia 23 października 2020 r. zezwalającej na jego zajęcie w okresie od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 1 czerwca 2021 r.), co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 62.892 zł stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stawianej na ich gruncie – jak wynika to z ich konstrukcji oraz uzasadnienia – tezy o wadliwym ustaleniu adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym nie powinien być skarżący – który nie dość, że nie jest właścicielem obiektu handlowo-usługowego (kiosku), to również, jako osoba chora psychicznie nie mógł dokonywać prawnie skutecznych czynności, w tym zwłaszcza skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego, co miałoby nie pozostawać bez wpływu na wniosek, że nie mógł być tym samym adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej – nie mogą być uznane za zasadne, ani też – z uwagi na ich deficyty – za skuteczne.

Odnosząc się do tych zarzutów, w punkcie wyjścia wymaga podkreślenia i zarazem przypomnienia – albowiem autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – że zakres postępowania wyjaśniające w sprawie oraz zbiór koniecznych do ustalenia w nim prawnie relewantnych faktów wyznaczają przepisy prawa materialnego, albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnień, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, zwolnienia z obowiązku oraz nałożenia obowiązku.

Z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6. Z ust. 4 art. 40 przywołanej ustawy wynika z kolei, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i pkt 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Wobec treści oraz znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanych przepisów prawa, podważanie prawidłowości ustalenia adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi należy uznać za oczywiście niezasadne. Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na stanowisko skargi kasacyjnej odwołać się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 października 2020 r., którą udzielono stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej w dzielnicy Ś. (ul. K.), w okresie od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 1 czerwca 2021 r., poprzez umieszczenie w nim obiektu handlowo-usługowego (kiosku) o powierzchni 12 m².

Jeżeli wymieniona decyzja ostateczna – a więc zawarte w niej rozstrzygnięcie oraz, co nie mniej istotne, zawarte w niej pouczenia odnoszące się do określonych obowiązków – była adresowana do strony skarżącej, albowiem to ona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie w wymienionym pasie drogowym wskazanego obiektu budowlanego, to nie sposób jest twierdzić, że będąc stroną postępowania, w którym decyzja ta została wydana, strona skarżąca jednocześnie nie mogła być, nie była i nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia wymienionego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a co za tym idzie, że nie mogła być, nie była i nie jest adresatem decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Podkreślając w związku z powyższym, że to art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyznaczając tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przywołane powyżej okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy uzasadniały, aby delikt ten przypisać stronie skarżącej. Zwłaszcza, gdy w kontekście odnoszącym się do ustalonych w sprawie faktów podkreślić – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do aktualizacji znamion omawianego deliktu – że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy jest mowa o "zajęciu pasa drogowego", co wobec operowania przez ustawodawcę taką właśnie konwencją językową prowadzi do wniosku, że "zajęcie pasa drogowego" stanowi podlegający ustaleniu fakt, a jednocześnie oznacza, że – w rozumieniu art. 40 – "zajęcie" pasa drogowego nie ogranicza się do samego aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, lecz odnosi się do utrzymywania stanu zajęcia, co z kolei oznacza, że karze pieniężnej podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, a więc jego zajmowania bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), o czym trzeba wnioskować również na podstawie art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4 – 6 przywołanej ustawy.

Wobec tak rozumianego pojęcia "zajęcia pasa drogowego" trzeba stwierdzić, że jeżeli w świetle przywołanych okoliczności stanu faktycznego sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości fakt zajęcia przez stronę skarżącą – w okresie od dnia 2 czerwca 2021 r. do dnia 20 stycznia 2023 r. – bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogi powiatowej (ul. K.) poprzez zlokalizowanie w nim obiektu handlowo-usługowego (kiosku) o powierzchni 12 m², to nie może również budzić żadnych wątpliwości, że nie jest nieprawidłowa ocena Sądu I instancji, z której wynika, że organy administracji publicznej bez naruszenia prawa przypisały stronie skarżącej naruszenie polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji, że bez naruszenia prawa ustaliły i określiły stronę postępowania oraz adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za to naruszenie.

Zasadności tego wniosku, w żadnym stopniu ani też zakresie nie podważa bowiem – co trzeba podkreślić w korespondencji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 10 – 11) – argument ze znaczenia eksponowanej w skardze kasacyjnej okoliczności, a mianowicie, że strona nie jest właścicielem spornego obiektu budowlanego (kiosku). Wobec przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zajęcia pasa drogowego" oraz wobec przeprowadzonych w sprawie, a przywołanych powyżej, ustaleń faktycznych, nie ma bowiem wątpliwości, kto w okresie od dnia 2 czerwca 2021 r. do dnia 20 stycznia 2023 r. zajmował bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogi powiatowej poprzez zlokalizowanie w nim obiektu handlowo-usługowego (kiosku) o powierzchni 12 m², a w tym kontekście na czyj wniosek oraz komu decyzją z dnia 23 października 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi zezwolił na zajmowanie tego pasa drogowego w okresie od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 1 czerwca 2021 r. poprzez usytuowanie w nim wymienionego obiektu.

Nie jest również tak, aby o wadliwości oceny Sądu I instancji, a co za tym idzie o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – która zdaniem autora skargi kasacyjnej miałaby być obarczona kwalifikowaną wadą prawną, co jednak wymagałoby, aby naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. powiązać z właściwym przepisem prawa materialnego, co wobec deficytów konstrukcji zarzutu z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej oraz deficytów jego uzasadnienia (s. 3 – 4 skargi kasacyjnej), już z tego powodu zarzut ten czyni nieskutecznym – można było zasadnie wnioskować na tej podstawie, że w rozpatrywanej sprawie nie uwzględniono tej okoliczności, że strona jest chora psychicznie, co miałoby prowadzić do wniosku, że nie mogła dokonywać prawnie skutecznych czynności, w tym zwłaszcza skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji, że nie mogła być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W odpowiedzi na tego rodzaju stanowisko trzeba stwierdzić, że nie może być ono uznane za przekonywujące, a co za tym idzie za skuteczne, jeżeli w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podnieść, że na etapie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego strona nie podnosiła okoliczności odnoszących się do stanu jej zdrowia psychicznego, zaś eksponując te okoliczności w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej w żaden sposób ich nie uprawdopodabniała. W związku z tym oczekiwanie, że organy administracji miałyby okoliczności te uwzględniać w sytuacji, gdy strona nie wskazywała nawet żadnego źródła ich weryfikacji, nie uzasadnia wniosku, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Zwłaszcza, że – oraz wbrew sugestiom skargi kasacyjnej – na organie administracji publicznej nie ciąży jednak niczym nieograniczony obowiązek dowodzenia, co prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu z pkt 1. petium skargi kasacyjnej, na gruncie którego – poprzez postawienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz braku postawienia, co nie jest bez znaczenia, zarzutu naruszenia innych przepisów postępowania mogących stanowić adekwatne wzorce kontroli – jej autor zmierza do wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie w zakresie, w jakim deficyty tychże ustaleń miałyby się odnosić do zaniechania "[...] zbadania czy R. P. dokonał ważnych czynności prawnych skutkujących możliwością nałożenia [...] kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego".

Jeżeli w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej (s. 4) podkreślić również, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2021 r., doręczonym stronie w dniu 25 listopada 2021 r., to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przeprowadzenie kontroli terenowej w dniu 28 października 2021 r. siłą rzeczy nie mogło prowadzić do naruszenia art. 10 k.p.a., a tym samym do naruszenia praw procesowych strony, skoro nie posiadała ona statusu strony postępowania administracyjnego, albowiem postępowanie to jeszcze się nie toczyło.

W odniesieniu natomiast do kwestii kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2023 r. – a więc kontroli poprzedzającej wydanie decyzji przez organ administracji I instancji – w zakresie odnoszącym się do naruszenia wymienionego przepisu prawa za uzasadnione należałby uznać oczekiwanie odnośnie do, nie dość, że potrzeby wykazania wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy, to również odnośnie do potrzeby wykazania jakiej konkretnie czynności procesowej strona z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07). Deficyty uzasadnienia skargi kasacyjnej w omawianym zakresie prowadzą do wniosku, że za niezasadny należało więc również uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zobowiązany będzie zaś orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.