Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 981/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26a ust. 2b
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1052/19 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1052/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę M. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ) z 5 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 15 grudnia 2018 r. nr DRP.WPAV.411.1719.2018.SS, L.dz. 90232.10V0115C9, Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał spółce zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od maja 2016r. do kwietnia 2017r. w łącznej kwocie 183 654,55 zł.

W następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z 5 kwietnia 2019 r. nr DRP.WPAV.411.3802.2019.LC; L.dz. 31559.10V0115C9, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że od 29 stycznia 2018r. do 9 lutego 2018r. PFRON przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości, polegające na braku posiadania przez stronę, w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie dokumentów, orzeczeń o jednej z chorób wymienionych w art. 26a ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) w odniesieniu do pracowników objętych dofinansowaniem.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu, że na gruncie przepisów ustawy o rehabilitacji brak jest definicji pojęcia "osoba niewidoma" organ zaznaczył, że z punktu widzenia orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, za osoby niewidome można uznać osoby legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z symbolem przyczyny niepełnosprawności 04-0, natomiast osoby będące w posiadaniu orzeczenia ustalającego inny stopień niepełnosprawności niż znaczny, można uznać za niedowidzące w zależności od stopnia upośledzenia wzroku. W trakcie kontroli ustalono również, że spółka nie przedstawiła dokumentów wskazujących na prawidłowość zadeklarowanych danych dotyczących wymiaru zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, jak również w miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności zadeklarowała niezgodne ze stanem faktycznym kwoty kosztów płacy dotyczące tych pracowników.

Organ stwierdził też, że strona ubiegała się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, którzy posiadali orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i ustalone prawo do emerytury, natomiast stosownie do treści art. 26a ust. 1a¹ pkt 1 ustawy o rehabilitacji, dofinansowanie nie przysługuje na pracowników zaliczonych do umiarkowanego lub lekkiego stopnia niepełnosprawności, którzy mają ustalone prawo do emerytury.

Oddalając skargę spółki na decyzję Prezesa Zarządu PFRON WSA w Warszawie stwierdził, że środki na dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze jako środki publiczne podlegały szczególnej ochronie. W przypadku ustalenia, że środki Funduszu zostały pobrane w nadmiernej wysokości, co miało miejsce w sprawie, zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, podlegały zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wpłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Prezes PFRON zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej zwrot dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wskazane w decyzji okresy sprawozdawcze. WSA wskazał, że decyzja w sprawie zwrotu dofinansowania nie ma charakteru uznaniowego, a organ nie ma możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji gdy stwierdzi ziszczenie się określonych ustawowo przesłanek, jest zobowiązany do wydania decyzji o określonej treści.

WSA stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienie zaskarżonych decyzji wskazują, że organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie organu stanowi wynik wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając:

- na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zgodnie z przepisem art. 26a ust. 1 i 1b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych osoba niepełnosprawna może zostać uznana za osobę niewidomą wyłącznie na podstawie symbolu zawartego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, choć wymóg taki faktycznie z tego przepisu nie wynika;

- na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co nastąpiło poprzez pominięcie dowodów przedstawianych przez skarżącą oraz rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony.

W konkluzji skargi kasacyjnej strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. wskazując, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co nastąpiło poprzez pominięcie dowodów przedstawianych przez skarżącą oraz rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował niewłaściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ wskazując, że organ ten naruszył art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie organu było prawidłowe, a strona aktywnie w nim uczestniczyła przedkładając liczne dowody na poparcie twierdzeń w zakresie stopnia niepełnosprawności pracowników. Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli (do których w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji odniósł się organ (k.15 i nast. decyzji z dnia 5 kwietnia 2019r). Należy też wskazać, że organ dokonał analizy wszystkich dokumentów przedłożonych przez stronę, a także z urzędu zwrócił się - w celu weryfikacji – do właściwego oddziału ZUS – w zakresie uprawnień pracowników do emerytury.

NSA stwierdza, że uzasadnienia decyzji organu z dnia 15 grudnia 2018r. oraz z dnia 5 kwietnia 2019r. są zgodne z wzorcem normatywnym zawartym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienia zawierają wszystkie normatywne elementy składowe, a przede wszystkim w sposób bardzo szczegółowy opisują stan faktyczny, wskazując kilka przyczyn wydania negatywnych dla strony decyzji. Organ dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ujęciu tabelarycznym wskazani zostali poszczególni pracownicy, w stosunku do których organ stwierdził nieprawidłowości, okresy sprawozdawcze, rodzaje schorzeń, jak również kwoty wypłacone, nienależne oraz kwoty do zwrotu. Natomiast z uwagi na - w większości negatywną – ocenę materiału dowodowego przedłożonego przez stronę, organ opisał przede wszystkim z perspektywy przepisów prawa wskazujących jakimi środkami pracodawca może wykazać zarówno fakt, jak i stopień niepełnosprawności zatrudnionych pracowników.

Kolejny zakres rozważań organu zawartych w uzasadnieniu decyzji – w aspekcie dowodowym – obejmuje problematykę związaną z w zatrudnionymi pracownikami, którzy jednocześnie pobierali świadczenia emerytalne i świadczyli pracę.

Mając na uwadze analizę akt administracyjnych, jak też ich analizę i ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut o charakterze procesowym jako niezasadny. Organ administracji publicznej prowadził postępowanie zgodnie z jego zasadami naczelnymi, jak również zgodnie z zasadami dowodowymi, prowadząc postępowanie dowodowe nie tylko w oparciu o przedłożony przez przedsiębiorcę materiał dowodowy ale także przeprowadzając dowody z urzędu, a uzasadnienia decyzji z dnia 15 grudnia 2018r. oraz z dnia 5 kwietnia 2019r. spełniają wzorce normatywne zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić też należy, że decyzje te zostały także prawidłowo, pozytywnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym, będzie brał pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, który nie został skutecznie podważony przez stronę skarżącą kasacyjnie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie skonstruowany już w samym petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 26a ust. 1 i 1b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, iż zgodnie z tym przepisem osoba niepełnosprawna może zostać uznana za osobę niewidomą wyłącznie na podstawie symbolu zawartego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez zarzut błędnej wykładni polega na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Podkreślić należy, że wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów, stanowiąc proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych.

Dokonując analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny zwraca szczególną uwagę na przepisy ogólne ustawy o rehabilitacji, wskazujące zarówno cel, jak i zakres zastosowania tego aktu normatywnego. Już z treści art. 1 ust. 1 wynika podmiotowy zakres zastosowania ustawy o rehabilitacji. Ustawa ta dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem:

1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub

2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub

3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia

- zwanych "osobami niepełnosprawnymi".

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie organów ochrony prawnej wskazano, że ustawa o rehabilitacji dotyczy osób niepełnosprawnych, czyli osób, których niepełnosprawność została potwierdzona jednym z rodzajów orzeczeń enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Ustawa ta ma więc zastosowanie przede wszystkim do osób, których niepełnosprawność została formalnie potwierdzona. Uzyskanie jednego ze wskazanych w ww. przepisie orzeczeń jest podstawą prawną nabycia statusu osoby niepełnosprawnej oraz jednocześnie warunkiem realizacji określonych uprawnień i obowiązków w ramach systemu rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz procesu zatrudniania osób niepełnosprawnych (por. M. Paluszkiewicz (w:) E. Bielak-Jomaa, E. Staszewska, M. Włodarczyk, T. Wrocławska, M. Paluszkiewicz, Rehabilitacja zawodowa i społeczna oraz zatrudnianie osób z niepełnosprawnościami. Komentarz, Warszawa 2023, art. 1, LEX.el.)." Rozdział 2 tej ustawy reguluje problematykę orzekania o niepełnosprawności. Ustalenie bowiem stopnia niepełnosprawności ma na celu prawidłową realizację jej założeń.

W celu realizacji ustawy na podstawie art. 6 c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zostało ponadto wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj. Dz.U. 2018, poz. 2027). Zgodnie z określonymi w tym akcie wykonawczym zasadami prawodawca przewidział dwuinstancyjne postępowanie w zakresie ustalenia niepełnosprawności. Powyższe przepisy mają zapewnić aby z uprawnień wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej w zakresie aktywizacji zawodowej korzystały zarówno osoby niepełnosprawne, jak i m.in. przedsiębiorcy zatrudniający pracowników niepełnosprawnych.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie zarzutu o charakterze materialnoprawnym zawartym w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Powyższe rozporządzenie normuje w paragrafie § 13 ust. 1 pkt 8 elementy składowe orzeczenia o niepełnosprawności w tym m.in. symbol przyczyny niepełnosprawności.

Natomiast w paragrafie § 13 ust. 2 rozporządzenia wskazane zostały symbole w zakresie przyczyn niepełnosprawności. Zgodnie z §13 ust. 4 rozporządzenia prawodawca wskazał, że orzeczenie to może zawierać więcej niż jeden symbol przyczyny niepełnosprawności, nie więc niż trzy symbole. Orzeczenia te stanowią także dowody w zakresie postępowania w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazuje, że wszelkie obowiązki związane z zapewnieniem aby pracownicy podmiotu zatrudniającego posiadali zgodne z prawem orzeczenia spoczywają na przedsiębiorcy, który zatrudnia pracowników niepełnosprawnych oraz uzyskuje z tego tytułu dofinansowanie na podstawie powyższej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.