Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1821/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.4103.16.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.4103.16.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania P. S. (dalej – Skarżący), uchyliło decyzję Burmistrza B. (dalej – organ I instancji) z dnia 27 grudnia 2021 r. nr [...] i ustaliło sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu na rzecz J. P. i K. S. dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie działki nr ewid. 1., położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 października 2016 r. Inwestorki złożyły w organie I instancji wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na działce nr 1. w obrębie ewidencyjnym L., gmina B.. W charakterystyce inwestycji podane zostały przybliżone gabaryty projektowanych budynków mieszkalnych: długość 12 m, szerokość 10 m, wysokość 8 m (mierzona od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu dachu), liczba kondygnacji - 2, dach czterospadowy o kącie nachylenia połaci 20-45°. Na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej zaznaczono lokalizację pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Pismem z dniu 14 maja 2017 r. skorygowano powyższy wniosek w zakresie wysokości planowanych budynków poprzez jej określenie jako wartości 7 m.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji kilkukrotnie wydawał decyzje w sprawie, które wskutek odowłań były uchylane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wśród ostatnich decyzji wydanych w tej sprawie należy wymienić:

– decyzję Burmistrza B. z dnia 7 maja 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, uchyloną decyzją Kolegium z dnia 15 listopada 2019 r. nr SKO.4103.67.2019;

– decyzję Burmistrza B. z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uchyloną decyzją Kolegium z dnia 19 listopada 2020 r. nr SKO.4103.131.2020;

– decyzję Burmistrza B. z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uchyloną decyzją Kolegium z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr SKO.4103.38.2021.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku Inwestorek. Uznał, że wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej wykazały, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu z dnia 4 lutego 2022 r. Skarżący decyzji organu I instancji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nieuwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów Skarżącego jako osoby trzeciej, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne i w konsekwencji:

– nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizowanego jedynie w celu znalezienia cech i parametrów dla planowanej inwestycji, a powyższe miało również wpływ na określenie średnich wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym,

– oparcie decyzji na podstawie nieaktualnych map stanowiących załączniki nr 1 i 3, które nie przedstawiają faktycznych zabudowań na działce nr 2.,

– nieprawidłowo uznano, iż budynek na działce nr 3. posiada wysokość głównej

kalenicy 3 m, dach płaski i jest budynkiem mieszkalnym,

– brak uwzględnienia w analizie budynku znajdującego się na działce nr 3. o wymiarach ok. 5 m x 6,5 m x 4,5 m, który nie jest widoczny na mapach stanowiących załącznik nr 1 i 3 do zaskarżonej decyzji, (a który znajduje się na działce),

– błędnie wyznaczono średnią szerokość elewacji frontowej, wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy głównej i powierzchni biologicznie czynnej,

– nieprawidłowo ustalano wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej na 0,11 na podstawie błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

– pominięto, że załączniki nr 1 i 3 są sprzeczne z załącznikiem nr 2, gdzie działka nr 4 nie została objęta obszarem analizowanym, natomiast znalazła się w załączniku nr 2, tj. w tabeli nr 1 tzw. parametrów do zabudowy obszaru analizowanego na str. 2 i 3,

– działka nr 5 została objęta obszarem analizowanym, natomiast nie znalazła się w załączniku nr 2, tj. w tabeli nr 1 tzw. parametrów do zabudowy obszaru analizowanego na str. 2 i 3,

– błędnie oznaczano budynki na załącznikach nr 1 i 3, na których budynki o różnej funkcji oznaczone są jednakowym symbolem (i.b.),

– w sposób nieuprawniony rozszerzono obszar analizowany, w szczególności od strony wschodniej działki inwestycyjnej, m.in. na działkę nr 4, na której znajduje się jedyny dwukondygnacyjny budynek, a także na działkę nr 6 położoną od strony południowej oraz na inne nieruchomości, jedynie w celu realizacji woli Inwestora,

– pominięto, iż organ I instancji nie wyznaczył linii zabudowy,

– błędnie ustalano, iż działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej,

– nieprawidłowo uznano, że na działce nr 7 znajduje się budynek mieszkalny,

– nie uwzględniono w analizie wszystkich parametrów budynków w obszarze analizowanym,

– nie uwzględniono wszystkich budynków na działce nr 8,

– błędne ustalano, iż na działce nr 2. znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 10 m, natomiast budynek o wskazanej przez organ I instancji szerokości tam nie istnieje,

– błędnie ustalono, że na działce nr 2. wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 0,06,

– błędnie ustalono, że na działce nr 6 znajdują się dwa budynki o wysokości 7 m i 6 m, podczas gdy budynek o wskazanej przez organ I instancji wysokości 7 m tam nie istnieje,

– błędnie określono, że wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr 9 wynosi 0,09,

– nieprawidłowe ustalenie gabarytów i parametrów budynków znajdujących się na działce nr 9, a w szczególności nieprawidłowe uznanie, iż na działce nr 9 znajduje się 8 metrowy budynek, podczas gdy budynek taki tam nie istnieje;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa albowiem obszar analizowany został bezzasadnie rozszerzony, a w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym:

– nie znajdowałaby się zabudowa dwukondygnacyjnych budynków o gabarytach wskazanych w treści decyzji,

– nie byłoby budynków mieszkalnych o wysokości 8 m, czy 7 m, wskaźnika powierzchni zabudowy zainwestowania działki, tj. 0,11 i większej, z układem połaci dachu, tj. czterospadowym i wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. 7 m,

– nie znajdowałaby się działka nr 6 położona od strony południowej;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie błędnie sporządzonej analizy urbanistycznej, która nie odzwierciedla rzeczywistości (faktycznych zabudowań na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, gabarytów tych budynków itd.);

c) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż działka nr 1. posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy de facto działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej;

d) art. 63 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 lit. d w związku z art. 64, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak poszanowania przez Wnioskodawcę oraz organy uzasadnionych interesów Skarżącego, albowiem wskutek wydania zaskarżonej decyzji nastąpi zakłócenie dotychczasowego sposobu zamieszkiwania przez mieszkańców nieruchomości sąsiednich, a w szczególności przebywania Skarżącego na nieruchomości oraz nastąpi znaczne obniżenie wartości, użyteczności i atrakcyjności nieruchomości Skarżącego;

e) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej – r.u.w.z.) poprzez:

– nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizowanego w szczególności od strony wschodniej działki inwestycyjnej, m.in. na działkę nr 4, na której znajduje się jedyny dwukondygnacyjny budynek, a także na działkę nr 6 położoną od strony południowej oraz na inne nieruchomości jedynie w celu realizacji woli Inwestora,

– błędne wyznaczenie obszaru analizowanego albowiem według organu I instancji jego granice obejmują obszar w odległości 184 m wokół działki nr 1., podczas gdy z załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji wynika, iż organ objął granicami obszaru analizowanego teren wokół działki nr 1. o zróżnicowanym promieniu, tj. ok. 37 m na północ, ok. 177 m na południe, ok. 98 m na wschód i ok. 101 m na zachód, co skutkuje nieuprawnionym rozszerzeniem obszaru analizowanego na inne nieruchomości,

f) § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 r.u.w.z. poprzez pominięcie, iż uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego miały wpływ na określenie średnich wskaźników kształtowania się zabudowy w obszarze analizowanym.

Zarzuty odwołania zostały rozszerzone przez Skarżącego w piśmie z dnia 3 marca 2022 r. Podniesiono w nim, że:

– nie określono w decyzji, ile kondygnacji posiadają budynki w obszarze analizowanym,

– pominięto uzasadnienie wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej,

– pominięto kwestię toczących się postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy innych dwóch działek położonych w granicach obszaru analizowanego i dotyczących inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

– uzupełniając wcześniejszy zarzut błędów zawartych w analizie, dotyczących cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wskazanie kolejnych braków i nieprawidłowości; w tym zakresie wniósł o wprowadzenie korekt i uzupełnienia akt sprawy o dokumenty potwierdzające rzeczywisty stan zagospodarowania i zabudowy działek objętych analizą; dodatkowo dołączył trzy zdjęcia dotyczące dwóch działek, mające stanowić dowód na nieprawidłowości w analizie istniejącej zabudowy,

– decyzja wydana została na podstawie nieaktualnego oświadczenia zarządcy sieci elektroenergetycznej o możliwości przyłączenia obiektu,

– naruszono art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wzięcia udziału w oględzinach, które odbyły się w dniu 5 października 2020 r. poprzez brak zawiadomienia o ich terminie.

Kolegium decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia 27 grudnia 2021 r. i ustaliło sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie działki nr ewid. 1., położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podniesiono, że organ odwoławczy podjął próbę uzyskania od Burmistrza B. prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując mu jednocześnie nieprawidłowości w przedkładanych dokumentach. Wobec negatywnego efektu kierowanych do organu I instancji wezwań Kolegium uznało, że niezasadnym jest wydawanie po raz kolejny decyzji kasatoryjnej. Dlatego też powołało biegłego dla opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wezwało Inwestorki do dostarczenia aktualnych warunków technicznych zaopatrzenia projektowanych budynków w wodę i odprowadzenia ścieków oraz aktualnych warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.

Kolegium dostrzegając zmiany, jakim uległy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniło (z powołaniem się na odpowiednie uregulowania intertemporalne), że należy je w niniejszej sprawie stosować w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r.

W dalszej kolejności przedstawiono zasady wyznaczania obszaru analizowanego. Kolegium podniosło, że działka inwestycyjna nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, z którą skomunikowana jest poprzez służebność. Dlatego też przyjęto, że "front działki" to ta jej część, która jest równoległa do drogi publicznej ul. [...]. W związku tym uznano, że szerokość frontu działki wynosi ok. 34 m, a zasięg obszaru analizowanego nie powinien być mniejszy niż 102 m. Uzasadniono także rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim do ok. 165 m (objęcie działki nr 5) i w kierunku wschodnim o ok. 140 m (objęcie działki nr 8 i 4). Organ odwoławczy uargumentował również zasadność objęcia obszarem analizowanym działki nr 6 położonej od strony południowej ul. [...].

Następnie Kolegium przystąpiło do uzasadnienia wystąpienia każdej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Efektem tych rozważań było uznanie, że planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie 5 warunków. W tej sytuacji, jak zauważył organ odwoławczy, był zobligowany do wydania decyzji zgodnej w wnioskiem Inwestorek. Następnie wyjaśniono, że analiza urbanistyczna musi uwzględniać pewną tolerancję wymiarową ze względu na warunki jej przeprowadzania, umożliwiające ustalenie istniejących parametrów w sposób zbliżony do stanu rzeczywistego, jednak nie z dokładnością jaką zapewnia inwentaryzacja budowlana. Ponadto – jak zaznaczono - ład przestrzenny nie może być rozumiany wyłącznie jako dokładne odwzorowanie cech istniejącej zabudowy. Dlatego też jego rozwój musi mieć charakter ewolucyjny. Zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy, nie musi natomiast być jej odwzorowaniem. Dlatego też – zdaniem Kolegium - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności i inicjatyw właścicieli do podejmowania inwestycji budowlanych. Mając na uwadze "ewolucyjny charakter" ładu przestrzennego stwierdzono, że należy mieć na uwadze wysokość budynku zlokalizowanego na działce nr 4, jako najnowszego w obszarze analizowanym. Zaznaczył także, że organ jest związany treścią wniosku i określonymi w niej postulatami, co nie oznacza, że ustalenia decyzji dotyczące poszczególnych parametrów nie mogą być szersze niż określone wnioskiem, jeżeli wynika to z analizy. Mając to na uwadze Kolegium wyjaśniło, że wyniki przeprowadzonej analizy w zakresie wysokości kalenicy pozwoliły na ustalenie tego parametru na poziomie do 7,5 m powyżej poziomu terenu, pomimo wnioskowanej wysokości określonej na poziomie 7 m. Zaznaczono jednocześnie, że najwyższy budynek w obszarze analizowanym mierzy 10,5 m (działka nr 4).

W dalszej części zaskarżonej decyzji podniesiono, że Skarżący z zasady nie zgadza się na zmianę urbanistyczną w sąsiedztwie jego nieruchomość. Jednakże ustawodawca nie zagwarantował niezmienności otoczenia, ani ochrony w przypadku subiektywnego odczucia utraty komfortu zamieszkania. Dodano, że kwestie związane z potencjalnymi uciążliwościami i oddziaływaniem planowanej inwestycji badane są na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Potencjalne zaburzenie stosunków wodnych wywołane nawiezieniem ziemi również nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Może to być natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Zauważono również, że przepisy prawa nie wskazują sposobu określania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego też jest on dobierany na podstawie wypracowanych na gruncie planowania przestrzennego standardów, uwzględniających cechy i specyfikę danego terenu, jednak bez przeprowadzania szczegółowych wyliczeń, jak to ma miejsce w przypadku pozostałych parametrów.

Odnośnie dostępu działki do drogi publicznej stwierdzono, że akt notarialny oraz zapisy w księdze wieczystej dowodzą tego, że działka inwestycyjna posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, co jest wystarczające w kontekście definicji "dostępu do drogi publicznej" (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Końcowo wyjaśniono, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich wynikające z art. 54 ust. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. realizowane jest poprzez zapisy zawarte w pkt 2 lit. e niniejszej decyzji.

W skardze z dnia 12 października 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zarzucił decyzji Kolegium:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nieuwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów Skarżącego jako osoby trzeciej, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne i w konsekwencji:

– nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizowanego w szczególności od strony wschodniej działki inwestycyjnej, m.in. na działkę nr 4, na której znajduje się jedyny dwukondygnacyjny budynek, na działkę nr 5 położoną od strony południowo-zachodniej, na działkę nr 6 od strony południowej, jak również na całą niezabudowaną działkę nr 10 od strony zachodniej oraz na inne nieruchomości od strony północno-wschodniej, tj. niezabudowane działki nr 11, 12, 13, 14, jedynie w celu realizacji woli Inwestorów;

– błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa;

– nieuwzględnienie, że działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej;

– niewyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy;

– brak określenia ilości kondygnacji budynków w obszarze analizowanym, co jest istotne z uwagi na to, że planowane budynki mają posiadać dwie kondygnacje, a w obszarze tym występuje tylko jeden budynek dwukondygnacyjny, tj. na działce nr 4;

– pominięcie, że inwestycja będzie kolidowała z rosnącymi drzewami, co wiązać się będzie z ich wycinką;

– pominięcie, że realizacja inwestycji wiązać się będzie z koniecznością podniesienia terenu i co zostało uczynione w trakcie toczącego się postępowania, a co jest sprzeczne z wnioskiem i ma wpływ na warunki zabudowy;

– nieuwzględnienie w przeprowadzonej analizie wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym tych na działkach o nr 3., 7, 2., koncentrując się wyłącznie na budynkach mieszkalnych, co miało wpływ na ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy w sposób nieprawidłowy;

– nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w kierunku północnym, który jest mniejszy niż 50 m;

– dokonanie oceny zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym na podstawie systemu informacji przestrzennej B. e-mapa, geoportalu powiatu [...], portalu internetowego mapy geoportal.gov.pl, natomiast wskazane serwisy internetowe nie są dokumentami urzędowymi, a tym samym nie mogą być źródłem ustaleń;

2) art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, albowiem nie doręczono mu zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin w dniu 5 października 2020 r.;

3) art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż Kolegium w istocie przeprowadziło pełne postępowanie dowodowe, którego efektem było ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy odmiennych od tych określonych w decyzji organu I instancji, a ponadto Kolegium nie było uprawnione do wzywania organu I instancji do przedstawienia poprawionej analizy urbanistycznej w trybie art. 136 k.p.a. skoro nie wiązało się to uzupełnieniem materiału dowodowego;

4) art. 138 § 2b k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy po odmowie przez organ I instancji dokonania uzupełniania materiału dowodowego Kolegium powinno umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem Inwestorek, a nie prowadzić nowe postępowanie dowodowe wyręczając organ I instancji;

5) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Skarżącego wskazanych w odwołaniu od decyzji Burmistrza B. z dnia 27 grudnia 2021 r. wydanej w sprawie;

6) art. 61 u.p.z.p. w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, iż art. 61 u.p.z.p. ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu przed 3 stycznia 2022 r., podczas gdy w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy znowelizowane w brzmieniu obowiązującym po 3 stycznia 2022 r.;

7) § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 r.u.w.z. w związku z § 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, iż wskazane rozporządzenie ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu przed 3 stycznia 2022 r., podczas gdy w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy znowelizowane w brzmieniu obowiązującym po 3 stycznia 2022 r.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 r.u.w.z. poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa albowiem obszar analizowany został nieprawidłowo wyznaczony i ustalony, tj. dokonano jego nieuprawnionego rozszerzenia w kierunkach wschodnim, zachodnim i południowym w celu realizacji woli Inwestorek, a także zabieg ten został dokonany bez szczegółowego uzasadnienia; w kierunku północnym nie przekracza on 50 m;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnie sporządzonej analizie urbanistycznej, która nie odzwierciedla rzeczywistości (faktycznych zabudowań na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, pominięciu części zabudowań, a w szczególności budynków gospodarczych, gabarytów tych budynków itd.);

3) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż działka nr 1. posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy de facto działka inwestycyjna nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej;

4) art. 63 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 lit. d w związku z art. 64, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak poszanowania przez wnioskodawcę oraz organy uzasadnionych interesów Skarżącego albowiem wskutek wydania zaskarżonej decyzji nastąpi zakłócenie dotychczasowego sposobu zamieszkiwania przez mieszkańców nieruchomości sąsiednich, a w szczególności przebywania skarżącego na nieruchomości oraz nastąpi znaczne obniżenie wartości, użyteczności i atrakcyjności nieruchomości Skarżącego;

5) § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 r.u.w.z. poprzez pominięcie, iż uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego miały wpływ na określenie średnich parametrów kształtowania się zabudowy w obszarze analizowanym, tj.:

– nie uwzględniono przy ustalaniu parametrów i wskaźników projektowanej inwestycji zabudowanych działek o nr 3., 7, 2., a także wzięto pod uwagę działki o nr 4 i 5, na które rozszerzono obszar analizowany;

– przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki uwzględniono wszystkie zabudowania na danej działce, natomiast do wyznaczenia pozostałych parametrów, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy głównej, wysokości elewacji frontowej wzięto pod uwagę jedynie budynki mieszkalne;

– dokonanie oceny zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym na podstawie systemu informacji przestrzennej B. e-mapa, geoportalu powiatu [...], portalu internetowego mapy geoportal.gov.pl, natomiast wskazane serwisy internetowe nie są dokumentami urzędowymi, a tym samym nie mogą być źródłem ustaleń.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium stanęło na stanowisku, iż nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniło to postawą organu I instancji oraz faktem, że decyzja organu I instancji dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla Inwestorek. Skarżący nie został więc zaskoczony rozstrzygnięciem organu II instancji, które nie jest całkowicie odmiennym rozstrzygnięciem w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Pismem z dnia 20 listopada 2023 r. do skargi ustosunkowały się również Inwestorki, wnosząc o jej oddalenie. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się pełnomocnik Skarżącego podejmując polemikę w piśmie z dnia 5 stycznia 2024 r.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego cofnął zarzut naruszenia art. 138 § 2b w związku z art. 15 k.p.a. Ponadto uzupełnił skargę o zarzuty, będące uszczegółowieniem tych zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na działce nr 1., położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Jak wskazał organ odwoławczy, analiza urbanistyczna prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie wpisuje się w istniejący w tym obszarze ład przestrzenny.

Z kolei według Skarżącego, przedsięwzięcie to nie tylko negatywnie wpłynie na wartość jego nieruchomości, a nade wszystko na komfort zamieszkiwania. Zwraca uwagę, że wadliwie wyznaczony obszar analizowany, a także błędna metodologia badania istniejącej zabudowy (np. uwzględnianie w analizie wyłącznie budynków o charakterze mieszkalnym) doprowadziła do nieprawidłowego określenia parametrów i wskaźników projektowanej inwestycji. Zasygnalizował również, że przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także analizy urbanistycznej wiązało się z koniecznością przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, co stanowi o naruszeniu art. 136 § 1 k.p.a., a także zasady dwuinstancyjności.

W pierwszej kolejności koniecznym jest wskazanie reżimu prawnego znajdującego zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zajmując się tym zagadnieniem przyjąć należy, że - wbrew twierdzeniu pełnomocnika Skarżącego (które nie zostało uargumentowane) - Kolegium trafnie uznało, że są to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Bezspornym jest natomiast, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzi z 2016 r., a postępowanie nim zainicjowane nie zostało co do meritum zakończone. Uwagi te należy odpowiednio odnieść do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. – dalej r.u.w.z.). Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto z dniem 27 maja 2021 r. na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922) do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dodano pkt 6 o treści: zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 428 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W myśl jednak art. 9 ust. 1 wspomnianej ustawy nowelizacyjnej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym.

Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario, brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy. W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z § 3 ust. 1 r.u.w.z. przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice, w myśl § 3 ust. 2 r.u.w.z., nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy, to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 395/22, Lex nr 3602282). Zaznaczyć należy, że nie ma istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20, Lex nr 3590722).

Uznać należy, że w niniejszej sprawie obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Mianowicie zasadnie organ odwoławczy ustalając obszar analizowany przyjął, że minimalnie powinien on obejmować teren będący trzykrotnością długości południowej granicy działki inwestycyjnej, która wynosi 34 m. Wyjaśnił przy tym, że działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dlatego też właśnie uwzględnił wartość południowej granicy, która położona jest równolegle względem ciągu komunikacyjnego. Zgodzić się również należy z tym, że zaistniały podstawy do tego, aby rozszerzyć obszar analizowany. W kierunku wschodnim trzykrotność 34 m sięga części działki 8, co przemawiało za potrzebą objęcia jej w całości. W efekcie tego zabiegu w obszarze analizowanym znalazła się również w całości działka nr 4. Z kolei w kierunku zachodnim wspomniana trzykrotność sięga części działki nr 5, co również przemawiało za ujęciem jej w całości w obszarze analizowanym. Prawidłowo również Kolegium objęło obszarem analizowanym tereny działek zlokalizowanych po południowej stronie ul. [...], gdyż daję to pełny obraz ładu przestrzennego uformowanego wzdłuż drogi publicznej, z którą w sposób pośredni, tj. poprzez działkę nr 15, skomunikowana jest nieruchomość przewidziana pod inwestycję. Dodać również należy, że w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, zabudowa jest rozproszona, co również przemawia za zasadnością wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimum określone prawem. W takim przypadku odnosząc się do zabudowy występującej w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie, czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2903/18, Lex nr 2589801). Nie można natomiast przypisać organowi odwoławczemu tego rodzaju naruszenia prawa, które uzasadniałoby potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, z powodu zawężenia obszaru analizowanego w kierunku północnym od działki inwestycyjnej. Mianowicie we wspomnianym rejonie są to tereny niezabudowane, a więc pozostające bez znaczenia dla ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Konkludując stwierdzić należy, że działania w tym zakresie zostały poparte argumentacją, która zasługuje na uwzględnienie. Tym samym nie można uznać, aby były one ukierunkowane na odnalezienie zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w niedalekiej odległości od obszaru analizowanego w kierunku zachodnim zabudowa jest bardziej intensywna, w tym również lokowana jest w kilku liniach zabudowy względem ul. [...].

Poza sporem pozostaje fakt, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, jaka znajduje się w obszarze analizowanym. Otóż w bezpośrednim (działka nr 18), jak również w dalszym sąsiedztwie (np. działka nr 16) znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Przechodząc do kwestii poszczególnych wskaźników i parametrów określanych dla nowej zabudowy wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że w myśl § 4 ust. 1 r.u.w.z. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak trafnie zauważyło Kolegium, przepis ten odnosi się do odległości przyszłych budynków względem drogi publicznej. W rozpatrywanym przypadku działka inwestycyjna jest oddalona od pasa drogowego drogi publicznej, tj. oddzielona jest terenem działki nr 17. Mając na uwadze, że zabudowa w obszarze analizowanym po stronie północnej ul. [...] położona jest poniżej południowej granicy działki inwestycyjnej to, zasadnym jest stanowisko, że planowana zabudowa nie będzie mogła w żaden sposób wykroczyć poza linię wyznaczaną na zasadach określonych w § 3 r.u.w.z. Tym samym z powyższych względów nie można było wyznaczyć owej linii na działce przeznaczonej pod przyszłą inwestycję.

W myśl § 5 ust. 1 r.u.w.z. wskaźnik zabudowy wyznacza się na podstawie jego średniej wartości dla obszaru analizowanego. Prawodawca w § 5 ust. 2 r.u.w.z. dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.u.w.z. Wyjaśnić w tym miejscu należy wątpliwości co do sposobu określania przedmiotowego parametru. Otóż podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 399/12, Lex nr 1248850; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 813/21, Lex nr 3286825). Treść przepisu § 5 ust. 1 r.u.w.z. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do tego, że dla przedmiotowego wskaźnika ma znaczenie jedynie zabudowa dominująca na danej działce. Zatem parametr intensywności zabudowy działki winien być ustalany przy uwzględnieniu wszelkiego rodzaju budynków znajdujących się na jej terenie.

W kontekście powyższych uwag wyrazić należy pogląd, że wskaźnik ten co do zasady powinien być wypadkową wartości wszystkich zabudowanych działek, bez względu na funkcję jej zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie uwzględniono działek o nr: 3., 7 i 2., wskazując na inne niż mieszkaniowe przeznaczenie działek. Uchybienie to nie wpływa na prawidłowość stwierdzenia, że założenia planowanej inwestycji znajdują uzasadnienie w zastanym ładzie przestrzennym. Przede wszystkim wymienione wcześniej działki są nieruchomościami o zabudowie, która sama nie kreuje funkcji działki, a także znajduje się na działkach o dużej powierzchni, które nie są charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej. Przypomnieć należy, że średnia wartość tego wskaźnika dla pozostałych działek zabudowanych wynosi 0,14 i czyni zadość wnioskowi. Zaznaczyć także należy, że wskaźnik ten niewiele różni od tego ustalonego przez organ I instancji (od 0.02 do 0,11), a który także pozwalał na realizację planowanej inwestycji.

W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 r.u.w.z. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Podobnie jak w poprzednim przypadku (intensywności zabudowy), prawodawca dopuścił wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.u.w.z. (§ 6 ust. 2 r.u.w.z.). W judykaturze wypracowano stanowisko, że jest to linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (zob. wyroki NSA: z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1336/08, Lex nr 597201; z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18, Lex nr 2713973).

Z treści rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Zatem należy brać pod uwagę wszelką zabudowę. Niemniej jednak należy podnieść, że szerokość elewacji kształtowana jest przez budynki widoczne od frontu. Tym samym dalsze budynki pozostają bez znaczenia dla ustalenia tego parametru. Dlatego też prawidłowo Kolegium nie wzięło pod uwagę tych budynków, które znajdują się za zabudową widoczną od frontu. Na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, na działkach o nr: 3., 7 i 2. widoczna jest zabudowa o funkcji innej niż mieszkaniowa, która sama w sobie nie kreuje funkcji nieruchomości. Nie są to zabudowania, w których, np. prowadzona jest produkcja, czy też świadczone są usługi. Są to budynki gospodarcze, które towarzyszą innemu rodzajowi zabudowy, np. mieszkaniowej. Stąd jej uwzględnienie przy określaniu parametrów dla nowej zabudowy o charakterze mieszkaniowym nie oddałoby istoty ładu przestrzennego występującego w obszarze analizowanym.

Ponadto dodać należy, że mapa będąca załącznikiem nr 2 do zaskarżonej decyzji pochodzi z 10 marca 2023 r., a więc z daty następującej po dacie wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstanycjnego, gdzie podnoszono, że w analizie nie wzięto pod uwagę faktu istnienia na działce nr 3. drugiego budynku. Mimo to mapa ta nie odzwierciedla drugiego wskazywanego przez pełnomocnika budynku. Z faktu tego nie można jednak czynić zarzutu organowi. Otóż ujęcie budynków w zasobach geodezyjnych zależy przede wszystkim od inicjatywy właściciela nieruchomości, a także dotyczy obiektów powstałych w zgodzie z prawem. Zatem obiekty nieujawnione w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być brane pod uwagę przy analizie urbanistycznej.

Konkludując uznać należy, że szerokość elewacji frontowej została określona prawidłowo. Wyliczona średnia wartość wyniosła 11,42 m, co przy uwzględnieniu 20% tolerancji, o której mowa w § 6 ust. 1 r.u.w.z., daje 13,70 m. Zaokrąglenie tego parametru do 14 m pozostaje bez znaczenia dla sprawy, w sytuacji gdy we wniosku wystąpiono o jego ustalenie na poziomie 12 m. Przypomnieć należy, że organ I instancji również doszedł do wniosku, że zastany ład przestrzenny uzasadnia zaakceptowanie tego parametru, który jest proponowany przez Inwestorów (średnia wartość to 10 m + 20% tolerancja).

Zagadnienie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki regulowane jest przez § 7 ust. 1 r.u.w.z. Wyznacza się go dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 r.u.w.z.). Ponieważ zabudowa w obszarze analizowanym jest rozproszona organ odwoławczy określił ten parametr jako wartość średnią, tj. 4,5 m. Organ I instancji parametr ten określił od 3 m do 5 m.

Uwagi dotyczące wpływu danej zabudowy na ład przestrzenny poczynione powyżej należy odpowiednio odnieść również do wyznaczania wspomnianej wysokości, jak również geometrii dachów itd.

Jak stanowi § 8 r.u.w.z. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zatem wyznaczając te parametry dla planowanej zabudowy należy dokonać oceny tych wartości występujących w obszarze analizowanym. Jak z niej wynika, na tym terenie odnaleźć można dachy: jednospadowe (np. działka nr 18), dwuspadowe (np. działka 5) i czterospadowe (działka nr 4). Nachylenie połaci dachowych kształtuje się od 10O do 45O, a układ kalenicy jest zarówno prostopadły, jak i równoległy w stosunku do bocznych granic. Także wysokość kalenicy kształtuje się od 4 m (działka nr 18) poprzez 5 m (np. działka nr 16), 6 m (działka nr 5), 6,5 m (działka nr 9), 7,5 m (działka 6) aż do 10 m (działka nr 4). Ustalenia te uzasadniają twierdzenie o dużym zróżnicowaniu tych parametrów w analizowanym obszarze. W konsekwencji przyjęcie każdej wartości dla nowej zabudowy, o ile zawierać się będzie w przedziale tych istniejących, będzie prawidłowe. Dlatego też należy uznać za nietrafne również te zarzuty, które negują zasadność ustalenia tych wartości w zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika, przepisy u.p.z.p., jak i r.u.w.z. nie wymagają poddawania analizie, a w dalszej kolejności określania w decyzji o warunkach zabudowy ilości kondygnacji.

Ustaleń dla wyznaczenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy dokonano w oparciu o: akta sprawy, mapy pochodzące z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, oględziny, a także wskazywane w skardze systemy i portale. Przy czym wspomniane w skardze portale i elektroniczne systemy nie były jedynymi źródłami wiedzy przy ustalaniu warunków zabudowy. Dlatego też posłużenie się wspomnianymi portalami i serwisami nie uzasadnia twierdzenia o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, czego dowodzą wcześniejsze rozważania.

Odnosząc się do kwestii dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej przede wszystkim należy odwołać się do definicji legalnej tego pojęcia. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że działka spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., także gdy posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność gruntową. W niniejszym przypadku wykazano, że właśnie taka sytuacja ma miejsce. Otóż działka inwestycyjna skomunikowana jest poprzez działkę nr 17, co zostało udokumentowane zalegającym w aktach aktem notarialnym. Dodać należy, że dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 464/17, Lex nr 2364349; wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2208/11, Lex nr 1340217). W niniejszym przypadku faktyczne uwarunkowania nie stoją na przeszkodzie urządzenia zjazdu z działki 20 na drogę publiczną (np. działka nie znajduje się w obrębie skrzyżowania).

Negatywnie należy również odnieść się do zarzutu naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności. Zasada ta jest wyrażona w art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wyłącznie ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, uwzględniając przy tym zmianę stanu faktycznego i prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1746/21, Lex nr 3558109). Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1152/23, Lex nr 3580020).

Właśnie z art. 136 k.p.a. pełnomocnik Skarżącego wywodzi naruszenie powyższej zasady. Jego zdaniem, Kolegium ustalając warunki zabudowy zmuszone było przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie. Tymczasem – jak podkreśla pełnomocnik – organ odwoławczy może jedynie "uzupełnić" materiał dowodowy. Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem przyjmującym pewien automatyzm pomiędzy ustaleniem warunków zabudowy, a uchybieniem zasadzie dwuinstancyjności. Punktem zasadniczym w tych rozważaniach jest to, że decyzja organu I instancji była pozytywna dla Inwestorek. Organ I instancji uznał bowiem, że planowane przedsięwzięcie wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Inaczej mówiąc, organ I instancji przyjął, że wskazywane we wniosku parametry i wskaźniki są akceptowalne z punktu widzenia przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jednak lektura decyzji organu I instancji oraz załączników do niej ujawniła szereg niejasności, które nie zostały usunięte na wezwania organu odwoławczego (pisma z dnia: 2 września 2022 r., 25 października 2022 r., 30 listopada 2022 r.). W pismach tych wskazywano na: błędne stosowanie przepisów u.p.z.p. i r.u.w.z. w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją w dniu 3 stycznia 2022 r.; nieuzasadnione wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji dotyczącej działki nr 1.; rozbieżności m.in. w opisach ustaleń dotyczących tych samych działek w różnych sprawach, w których Skarżący jest stroną; wprowadzenie do decyzji zapisów, które nie zostały wyrażone w uzgodnieniu, tj. postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2021 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w S.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Sytuacja ta nie wymagała tyle przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, co jedynie weryfikacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości pozwoliło dopiero na ponowne rozpatrzenie sprawy (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności) i odniesienie się do stanowiska organu I instancji uwzględniającego wniosek Inwestorek. Proces przygotowywania projektu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest sformalizowany, gdyż wymaga jego przygotowania przez osobę określoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Częścią takiej decyzji są m.in. wyniki analizy urbanistycznej (§ 9 ust. 2 r.u.w.z.). Tym samym wydana przez Kolegium decyzja (przygotowana przez podmiot do tego uprawniony) musiała zawierać wszystkie elementy i załączniki, jakie sprecyzowane zostały w § 9 r.u.w.z. W przeciwnym razie obarczona byłaby kwalifikowaną wadą uwadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Zwrócić należy również uwagę, że Skarżący w odwołaniu formułuje zarzuty, które są niemalże identyczne z tymi zawartymi w skardze. Kwestionuje on prawidłowość ustalenia wszystkich wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Negując przy tym nieuzasadnione objecie analizą działek o nr 5 i 4. Tym samym trudno przyjąć, aby w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, skoro w głównych założeniach materiał dowodowy nie uległ zmianie, a jedynie dokonano jego usystematyzowania i wyjaśnienia, czym organ się kierował ustalając warunki dla projektowanej inwestycji.

Podkreślić również należy, że w toczącym się od 2016 r. postępowaniu Kolegium wielokrotnie uchylając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wskazywało na potrzebę wyeliminowania poszczególnych nieprawidłowości, które to wskazania jednak nie były uwzględniane. Czyni to zatem wysoce prawdopodobnym, że wydanie kolejnej decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) nie przyniosłoby pożądanych efektów. Podważałoby to z kolei zasadę zaufania do władzy publicznej. Tymczasem nie może być tak, aby organ administracji ignorując zalecenia organu nadrzędnego przedłużał załatwienie wniosku strony, w tym przypadku przez okres niemalże 8 lat.

Chybionym jest zarzut niezapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co miało się objawiać niepowiadomieniem go o oględzinach w dniu 5 października 2020 r. Takiemu twierdzeniu przeczy chociażby odnotowanie jego obecności w protokole z tej czynności (odmowa jego podpisania przez Skarżącego).

Kwestia wpływu przyszłej inwestycji na warunki wodne, czy też wpływu na wartość sąsiednich nieruchomości, pozostaje poza postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Przepisy u.p.z.p. nie warunkują wydania pozytywnej decyzji od zbadania tych kwestii.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).