Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2607/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 148 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 108/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r. nr SKO-4160.171.2019 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od S. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. II SA/Łd 108/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 listopada 2019 r. nr SKO-4160.171.2019 w przedmiocie opłaty adiacenckiej:

1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 września 2019 r. nr 87/2019;

2. umorzył postępowanie administracyjne;

3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz S. K. kwotę 1980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Zaskarżoną decyzją z 8 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz gminy Miasto Łódź opłaty adiacenckiej w wysokości 53.700 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem i obowiązku jej zapłaty przez S. K..

Uwzględniając skargę S. K. Sąd I instancji stwierdził, że sprawa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Łd 421/18, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 lutego 2018 r. stwierdzając, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.: dalej: u.g.n.), jak i przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania, wskazując, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w postępowaniu opinii. W powoływanym wyroku z 2 sierpnia 2018 r. Sąd przykładał dużą wagę do nieuwzględnienia ograniczeń w zabudowie, które w ocenie Sądu nie mogły pozostać bez wpływu na ustalenie wartości spornej nieruchomości. Sąd zwracał uwagę na ustalenie przeznaczenia nieruchomości z uwzględnieniem planu województwa oraz studium, z których wynikają plany budowy dróg o znaczeniu ponadlokalnym, mające wpływ na sposób zagospodarowania działki skarżącego w przyszłości. Dokonując analizy operatu szacunkowego przedłożonego w poprzednim postępowaniu WSA wprost wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 8 grudnia 2015 r.) znajduje się informacja, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (uchwała nr LX/1648/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 21 września 2010 r.) przez centralną część działki nr ewid. [...] (przed podziałem) przebiegać będzie projektowana droga - ulica W. , a przez północno - zachodni fragment drogi przebiegać będzie droga - ulica K.. Dlatego - jak następnie wskazał Prezydent Miasta Łodzi - w tym pasie terenu mogą być wznoszone jedynie tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Jak następnie dodał organ, przywołane zapisy aktualnie nie mają odniesienia, bowiem nie doszło do wydzielenia gruntu pod drogę. Jednak mimo to - zdaniem WSA orzekającego w sprawie II SA/Łd 421/18 - zacytowane postanowienie planu zagospodarowania przestrzennego województwa oddziałuje na planowaną przez inwestora zabudowę, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego, a czego rzeczoznawca nie uczynił. Zdaniem Sądu, powołane w decyzji o warunkach zabudowy dane z 2015 r. należałoby zatem najpierw zweryfikować, wyjaśnić.

W konkluzji Sąd w poprzednim wyroku stwierdził, że organ winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że i autor operatu i organ bezrefleksyjnie przyjęły tezę, że sam podział nieruchomości prowadzi do jej wzrostu. Jednak w ocenie sądu przytoczone wyżej uwarunkowania prawne, związane z planami drogowymi miasta winny skłonić organ i autora operatu szacunkowego co najmniej do rozważenia wpływu takich perspektyw inwestycyjnych na wielkość wzrostu wartości nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę tak organy administracji jak i orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyżej wyroku WSA (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, orzekający sprawie organ II instancji nie mógł zignorować oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w przywołanym prawomocnym wyroku WSA. W ocenie Sądu, analiza zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, w którym organ odwołuje się do sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania nowego operatu szacunkowego wskazuje, że rozpatrujący sprawę organ odwoławczy, a przed nim organ I instancji, nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. Organy abstrahowały w wydanych rozstrzygnięciach od przyjętego we wskazanym wyroku stanowiska, że uwarunkowania prawne, związane z planami drogowymi miasta, a dotyczącymi terenu działki skarżącego, winny skłonić organy i autora operatu szacunkowego co najmniej do rozważenia wpływu takich perspektyw inwestycyjnych na wielkość wzrostu wartości nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, odwołując się do tez zawartych w nowym operacie szacunkowym, poddał polemice zawarty w powyższym wyroku pogląd sądu.

Autor operatu, a zanim organy administracji nie zgodziły się z tym stanowiskiem sądu argumentując, że plany te (dotyczące budowy dróg na terenie spornej działki) to zdarzenie przyszłe i niepewne, zaś obecnie należało wycenić nieruchomość uwzględniając ostateczną decyzję o warunkach zagospodarowania, która obowiązywała już w dacie podziału nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu poprzedniego wyroku w sposób jednoznaczny stwierdził natomiast, że "Trzeba jednak pamiętać, że w obecnym stanie prawnym związanie organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania ustaleniami Studium jest b. silne - plan musi być z zapisami Studium zgodny. Umieszczenie w Studium informacji o planowanej drodze Wojska Polskiego, potwierdzone w Studium Transportu oraz w informacji ZDiT stanowi istotną okoliczność, którą organ winien rozważyć w aspekcie oceny realnego wzrostu wartości nieruchomości" i dalej "(...) organ winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że i autor operatu i organ bezrefleksyjnie przyjęły tezę, że sam podział nieruchomości prowadzi do jej wzrostu". Tymczasem biegły rzeczoznawca w operacie i następnie w dalszych wyjaśnieniach przedkładanych do sprawy stwierdza, że podczas dokonywania oceny wartości nieruchomości skarżącego przed i po podziale nie brał pod uwagę wskazanych w wyroku WSA w Łodzi zapisów Studium, z których wynika, że przez część działki przebiegać mają projektowane drogi, gdyż - jak wskazał biegły - zapis ten został zawarty w decyzji wyłącznie w charakterze informacyjnym (poglądowym) ponieważ Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

We wskazywanym wyroku z 2 sierpnia 2018 r. WSA wskazywał także, że "Wszak podziału dokonano w celach inwestycyjnych, tymczasem istniejący stan prawny nieruchomości, stwarzający niepewność co do celowości trwałego inwestowania może wpływać na wartość nieruchomości. Jeżeli dojdzie bowiem do realizacji owej inwestycji drogowej, inwestycja mieszkaniowa na działce [...] może zostać zagrożona koniecznością rozbiórki, zaś właścicielom nowopowstałych domów grozić może wywłaszczenie. Taka sytuacja - dopuszczenie do realizacji inwestycji ze świadomością konieczności jej likwidacji w określonej przyszłości byłaby nieakceptowalna w państwie prawa, organy przeto winny dokładnie wyjaśnić aktualny i perspektywiczny stan prawny spornej działki w celu wykluczenia bądź potwierdzenia realności inwestowania".

Tymczasem biegły w swojej opinii, w pełni zaakceptowanej przez organy, ograniczył się do stwierdzenia, że "Przy szacowaniu nieruchomości nie można uwzględnić przyszłych możliwości wywłaszczenia nieruchomości, które są wyłączenie hipotetyczne, zwłaszcza w datach stanów nieruchomości. (...) Dla wycenianej nieruchomości nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa, zaś sama hipotetyczna możliwość wydania decyzji w przyszłości (tak jak dla każdej innej nieruchomości), nie wpływają na proces wyceny. (...) Ewentualne obawy inwestora bądź potencjalnego nabywcy nieruchomości, związane z zapisami w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 8 grudnia 2015 r. o warunkach zabudowy na temat dokumentów świadczących o ewentualnym przebiegu w przyszłości dróg przez obszar przedmiotowej nieruchomości nie wpływają na wartość rynkową wycenianej nieruchomości".

Ponadto skarżący podnosił - na etapie postępowania administracyjnego - fakt odmowy ustanowienia służebności gruntowej dla działek o nr ew. [...] do [...] z uwagi na przeznaczenie ww. działek zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego pod projektowaną drogę klasy "G" - obwodnicę międzydzielnicową oraz drogę krajową nr [...]. W tym zakresie strona skarżąca, w piśmie z 19 czerwca 2019 r., wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Urzędu Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2019 r. Organ I instancji pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania. Nie odniósł się w szczególności do podnoszonych w nim okoliczności, a organ odwoławczy stanowisko to zaakceptował. Organy powtarzały jedynie, że opracowanie dotyczące budowy wskazanych dróg, mających przebiegać przez działki skarżącego, jest nieskończone oraz nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji nie stanowi dokumentów mogących wpływać na ustalone art. 154 u.g.n. przeznaczenie wycenianej nieruchomości, co zostało potwierdzone przez biegłego.

Powyższe oceny zawarte w operacie szacunkowym, a następnie w pełni zaakceptowane i powtórzone w uzasadnieniach decyzji organów administracji pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Łd 421/18, który zakwestionował tezę o wzroście wartości nieruchomości skarżącego bez rozważenia wpływu perspektyw inwestycyjnych w kontekście planowanych inwestycji drogowych na działce skarżącego. W takiej sytuacji nie wystarczy powołanie się przez Kolegium na tezy nowego operatu szacunkowego, które - jak wskazano wyżej - w praktyce (w zakresie braku wpływu planowanych inwestycji drogowych) powtarzają zakwestionowane tezy poprzedniego operatu szacunkowego przedstawionego w niniejszej sprawie i przyjęty przez organy kierunek poczynienia ustaleń stanu faktycznego nie uwzględniał jednocześnie wykładni prawa przedstawionej w orzeczeniu sądowym.

Sąd I instancji uznał zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady związania organu ponownie rozpatrującego sprawę wskazaniami Sądu (art. 153 ustawy p.p.s.a.), a w konsekwencji narusza również art. 98a u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w sposób, który powoduje konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

W realiach niniejszej sprawy należało mieć na uwadze treść art. 98a u.g.n. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 20 lipca 2017 r.), zgodnie z którym "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Powyższy przepis nakazuje organom wydanie decyzji ostatecznej w sprawie ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 18 listopada 2016 r. o podziale nieruchomości stała się ostateczna z dniem 16 grudnia 2016 r. Zatem w dniu 16 grudnia 2019 r. upłynął trzyletni termin od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W konsekwencji zatem zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadniało umorzenie tego postępowania, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 sierpnia 2020 r. II SA/Łd 108/20, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

b) art. 98a ust. 1 (w brzmieniu sprzed 1.09.2017 r.) w zw. z art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 123 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na upływ materialnoprawnego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejsze sprawie;

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji;

c) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;

d) art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały się do wskazań i oceny prawnej wydanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Łd 421/18.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania;

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego;

4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zarzutów "procesowych" nie można jednak oddzielić od zarzutów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tym bardziej, że nie wszystkie zarzuty zostały powołane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (np. zarzuty ujęte w pkt 2 lit. a i d skargi kasacyjnej są zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego). Stąd też muszą one zostać rozpoznane łącznie.

Najistotniejszy, z punktu widzenia okoliczności tej sprawy, jest zarzut odnoszący się do art. 153 p.p.s.a., przy czym, jak podniesiono już wyżej, przepis ten "uznać trzeba za przepis prawa materialnego, a nie przepis postępowania. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r. II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z 20 czerwca 2012 r. I OSK 953/11, LEX nr 1216586). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesienie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez skarżący kasacyjnie organ i potraktowanie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, w czym organ upatruje uchybienia temu przepisowi, wywodząc faktycznie jego niewłaściwe zastosowanie przez ponownie orzekający w sprawie sąd wojewódzki.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Łd 421/18 nie przesądził, i nie mógł przesądzić, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości po podziale. Stwierdził jedynie, że "(...) organ winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że i autor operatu i organ bezrefleksyjnie przyjęły tezę, że sam podział nieruchomości prowadzi do jej wzrostu. Jednak w ocenie sądu przytoczone wyżej uwarunkowania prawne, związane z planami drogowymi miasta winny skłonić organ i autora operatu szacunkowego co najmniej do rozważenia wpływu takich perspektyw inwestycyjnych na wielkość wzrostu nieruchomości. Wszak podziału dokonano w celach inwestycyjnych, tymczasem istniejący stan prawny nieruchomości, stwarzający niepewność co do celowości trwałego inwestowania może wpływać na wartość nieruchomości. Jeżeli dojdzie bowiem do realizacji owej inwestycji drogowej, inwestycja mieszkaniowa na działce 52 może zostać zagrożona koniecznością rozbiórki, zaś właścicielom nowopowstałych domów grozić może wywłaszczenie."

Wyjaśnić wobec tego należy, że organ nie ustala opłaty adiacenckiej na podstawie "tezy o wzroście wartości nieruchomości", lecz na podstawie operatu szacunkowego, sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Ten zaś przy szacowaniu wartości wycenianej nieruchomości przed i po jej podziale opierał się na cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych i "rozważał wpływ perspektyw inwestycyjnych (związanych z planowaną budową drogi) na wielkość wzrostu wartości nieruchomości". Uznał przy tym, że takiego wpływu nie było. Aby można było zakwestionować takie stanowisko, należałoby wykazać, jakie nieruchomości porównawcze należałoby uznać w takiej sytuacji za podobne do nieruchomości wycenianej, o jakim przeznaczeniu i z czego takie przeznaczenie może wynikać, biorąc pod uwagę, że podstawą podziału nieruchomości w tym wypadku, na gruncie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., była decyzja o warunkach zabudowy z 8 grudnia 2015 r., w której ustalono, że na działce nr 52 ma być realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z infrastrukturą towarzyszącą. Powstaje też pytanie, czy przy braku zakwestionowania decyzji podziałowej z 18 listopada 2016 r., z punktu widzenia ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, możliwe jest przyjęcie innego przeznaczenia nieruchomości po podziale, niż wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, będącej podstawą podziału (zob. też art. 154 ust. 2 u.g.n.). Z operatu szacunkowego z 20 maja 2019 r. wynika, że podstawą wyceny były nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (str. 26 operatu).

Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji nie odniósł się do konkretnych ustaleń przyjętych w operacie szacunkowym, uznając, że brak uwzględnienia przy wycenie nieruchomości po podziale planowanej w przyszłości inwestycji drogowej, operat ten dyskwalifikuje. Wyjaśnić więc należy, że "Zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga zatem dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego "daną kwestię" (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie" (zob. wyrok NSA z 7.07.2023 r. I GSK 1553/19, LEX nr 3614065).

Skoro w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Łd 421/18 ocena prawna o konieczności rozważenia wpływu planowanej inwestycji drogowej na wartość wycenianej nieruchomości przed i po podziale nie przełożyła się na konkretne wytyczne, w jaki sposób powinna zostać sporządzona wycena, w tym w oparciu o jakie przeznaczenie nieruchomości porównawczych w uwarunkowaniach prawnych tej konkretnej sprawy, to bez oceny konkretnych rozwiązań przyjętych w operacie szacunkowym z 20 maja 2019 r. nie można było uznać, że organ naruszył ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Łd 421/18. Należało bowiem przeanalizować, jakie przeznaczenie nieruchomości wycenianej należało przyjąć do wyceny (przed i po podziale) i dlaczego oraz zweryfikować to z danymi zawartymi w operacie szacunkowym, będącym podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym sensie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się mieć usprawiedliwione podstawy.

Wobec tego, że Sąd I instancji takiej analizy nie przeprowadził, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa musi zostać ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji. Odnoszenie się w tej sytuacji do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest co najmniej przedwczesne.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.