Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 65/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 - 9, art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza na rzecz M.R. od Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

IV SA/Po 65/11

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2003 r. znak [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P. przy ulicy S. [...] obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz p. M.R., w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...]. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo-Baraki, zatwierdzonego Uchwalą nr LXXll/845/III/2001 Rady Miasta Poznania z 30 października 2001 r., działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KZ, przeznaczonym pod poszerzenie ulicy S. (karta nr 39 akt sprawy znak [...]).

Pismem z [...] czerwca 2005 r. p. M.R. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę oraz za usytuowany na niej budynek mieszkalny. Rzeczony został przekazany według właściwości do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P.

Pismem z [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta P. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość. Następnie poinformował p. M.R. o konieczności przeprowadzenia z Miastem P. uzgodnień, dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Pani M.R. pismami z [...] kwietnia oraz czerwca 2006 r. zwróciła się kolejno do Z-cy Dyrektora ds. Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. oraz Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. z prośbą o podjęcie działań w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę nr [...].

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] czerwca 2008 r. znak [...] orzekł o ustaleniu na rzecz p. M.R. odszkodowania w wysokości [...] zł za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, z arkusza mapy [...], obrębu P., wydzieloną pod poszerzenie ulicy S. z nieruchomości położonej w P. przy ulicy S. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność p. M.R. oraz za znajdujące się tej działce: część budynku mieszkalnego o powierzchni 46 m2, fragment ogrodzenia i nasadzenia roślinne (pkt I decyzji) oraz o odmowie ustalenia odszkodowania za pozostałą część budynku mieszkalnego o powierzchni 114 nr, znajdującego się na działce nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu P (pkt II decyzji) (karty nr 292-296 akt sprawy znak [...]).

W wyniku rozpoznania odwołania p. M.R. oraz Zarządu Dróg Miejskich w P. – M.P., Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] listopada 2008 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz stwierdził zaistnienie okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia ww. sprawy Prezydenta Miasta P. (karty nr 330-335 akt sprawy znak [...]).

Postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. znak [...] Prezydent Miasta P. przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu, według właściwości przedmiotowy wniosek p. M.R., z kolei Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] marca 2009 r. znak [...] wyznaczył w oparciu o przepisy art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123 § 1 k.p.a. Starostę Poznańskiego, jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Rzeczoznawca majątkowy p. A.P. 3 grudnia 2009 r. sporządziła operat szacunkowy w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości - działki nr [...]. Wartość ta została określona na kwotę [...] zł.

Starosta P. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. znak [...] orzekł o ustaleniu na rzecz p. M.R. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta P położony w P.. gmina P., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność p. M.R. oraz za budynek mieszkalny o powierzchni 120,46 m-umiejscowiony w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak również za nakłady budowlane i nasadzenia poczynione na działce nr [...] (pkt I decyzji) oraz o zobowiązaniu Miasta P. do wypłaty wnioskodawczyni ww. kwoty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt II decyzji).

W uzasadnieniu wskazano, iż: "(...) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ulicy S. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o po w. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Pani M.R. "(...) pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek [...],[...] i [...]zostanie zapewniony dla nich dostąp do drogi publicznej polegający na obciążeniu służebnością drogową działki nr [...] zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...)." W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo-Baraki, działka nr [...] znajduje się "(...) częściowo na terenie oznaczonym symbolem planu: KZ - teren przeznaczony pod poszerzenie ulicy Sypniewo -projektowana działka [...] oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem: 14 Mj 6 — teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/''

Odwołanie od decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2010 r. złożył Zarząd Dróg Miejskich w P. – M.P. reprezentowane przez p. J.S. - Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. Podano w nim m.in., iż: "(...) próba Zarządu Dróg Miejskich dokonania wpisu działki nr [...] na rzecz Miasta P., nie powiodła się. Sąd Rejonowy [...] w P., w uzasadnieniu Postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził, iż z rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (decyzja z dnia [...].11.2003 r. nr [...]), która miałaby być przedmiotem wpisu do księgi wieczystej nie wynika, aby prawo własności działki nr [...] przeszło na rzecz Miasta P. i tym samym podmiot ten nie może wywodzić swoich praw z treści tej decyzji. Na ww. orzeczenie złożyliśmy skargę, która nie została jeszcze rozpatrzona." W odwołaniu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W trakcie trwającego postępowania odwoławczego ustalono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prowadzi postępowanie na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. - Miasto P. z [...] czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z [...] listopada 2003 r. znak [...].

Ustalono także, że Sąd Rejonowy [...] w P., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prawomocnym postanowieniem z [...] maja 2010 r. (Dz. Kw. [...]) - po rozpoznaniu sprawy z wniosku Miasta P. - Zarządu Dróg Miejskich o odłączenie działki nr [...] i założenie dla niej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz Miasta P. - oddalił wniosek, albowiem z załączonej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2003 r. znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w P. przy ulicy S. [...]. obręb P, arkusz mapy [...], działka nr [...] nie wynika, iż przedmiotowa działka [...] jest przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej i tym samym, że stała się własnością Miasta P.

Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Miejskich w P -Miasto P. od powyższej decyzji Starosty P., decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz p. M.R. za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta P., położony w P., gmina P., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność p. M.R. oraz za budynek mieszkalny o powierzchni [...] m2 umiejscowiony w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak również za nakłady budowlane i nasadzenia poczynione na działce nr [...].

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 98 ust. 1 do 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a także art. 15 kpa oraz 138 par. 1 pkt 2 kpa, wyjaśniając ich znaczenie dla przedmiotowego postępowania.

Wskazano także, w niniejszej sprawie w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji ([...] kwietnia 2010 r.) toczyło się przed Sądem Rejonowym w P. postępowanie o odłączenie działki nr [...] i założenie dla niej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz Miasta P, które zakończyło się prawomocnym postanowieniem dopiero podczas trwania postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przytoczył motyw, którym kierował się Sąd Rejonowy [...] w P., wydając postanowienie z dnia [...] marca 2010 r.. mianowicie, że rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...].11.2003 r. nr [...], która miałaby być przedmiotem wpisu do księgi wieczystej nie wynika, aby prawo własności działki nr [...] przeszło na rzecz Miasta P. Wojewoda przytoczył in extenso znaczną część uzasadnienia powołanego postanowienia Sądu Rejonowego. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 365 § 1 k.p.c.

Organ zauważył iż nieujawnienie nowego właściciela nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności, bowiem następuje ono z mocy prawa, jednak organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania. A to dlatego, że w postępowaniu podziałowym, przeciwnie niż w innych postępowaniach kończących się orzeczeniem, które powoduje przejście z mocy prawa nieruchomości na własność określonego podmiotu, nie wydaje się decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności nieruchomości. Organ odwoławczy powołał się też na domniemanie zgodności wpisów w KW z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem organu odwoławczego, skoro Miasto P. nie uzyskało wpisu prawa własności w księdze wieczystej, to tym samym nie można zobowiązać go do zapłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawczym.

W konkluzji stwierdzono, iż z uwagi na związanie organu administracji publicznej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P, VI Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] maja 2010 r., którego konsekwencją jest niepotwierdzenie przejścia prawa własności przedmiotowej działki na rzecz Miasta P., obowiązkiem organu odwoławczego było orzeczenie o odmowie ustalenia odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M.R., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 par. 1 oraz art. 80 kpa, także art. 365 kpc oraz 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca przypomniała, że przedmiotowe postępowanie, wszczęte jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. było kilkanaście razy "przedłużane" na podstawie wydawanych w trybie art. 36 Kpa postanowień.

Skarżąca wyjaśniła, iż wydzielenie w 2003 r. działki [...] z należącej do niej nieruchomości nastąpiło w związku z uchwaleniem przez Miasto P. w roku 2001 i 2002 nowego planu zagospodarowania Sypniewo-Baraki, który przewiduje przeznaczenie tejże działki na cel poszerzenia ulicy S. oraz wyburzenie należącego do mnie domu przy ul. S. [...], znajdującego się częściowo na działce [...]. Dodano, że wydzielenie działki [...] dla innych celów, ze względu na jej wielkość, byłoby nielogiczne. Podkreślono, że wyodrębnienie działki nr [...] (o szerokości 2,30 m) z należącej do Skarżącej nieruchomości w żaden sposób nie służy potrzebom Skarżącej. Podniesiono także, że w czasie przygotowywania nowego planu zagospodarowania Sypniewo-Baraki pracownicy Miejskiej Pracowni Urbanistycznej wskazali na konieczność wyodrębnienia działki (działka [...]) przeznaczonej na poszerzenie drogi oraz wyburzenia budynku mieszkalnego i, prosząc o niezaskarżalnie uchwały, zapewniali o szybkim przyznaniu odszkodowania, tak się jednak nie stało. Takie postępowanie narusza w rażący sposób wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę zaufania obywateli do organów władzy państwowej.

Zdaniem Skarżącej, Wojewoda Wielkopolski nie dokonał analizy wszystkich dokumentów i materiałów dotyczących sprawy, lecz swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] maja 2010 r. w którym Sąd negatywnie wypowiedział się w sprawie zasadności wniosku złożonego przez Miasto P. - Zarząd Dróg Miejskich w sprawie odłączenia działki nr [...] i założenia dla niej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz Miasta P. Tymczasem, postanowienie Sądu Rejonowego [...] w P., VI Wydział Ksiąg Wieczystych nie jest jedynym dokumentem w sprawie. Organ drugiej instancji nie miał prawa nie zauważyć istnienia innych dokumentów, tym bardziej, że dokumenty te stanowiły podstawę ustaleń faktycznych Starosty P. Pominięto, poza pełnym opisem stanu faktycznego, treść "decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r., z której wynika, że ,zgodnie z art. 93 ust. I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi." Zdaniem Sądu orzekającego, wnioskując z kontekstu powoływania się na ww. decyzję, także w innych miejscach skargi, patrz zwłaszcza s. 9, 2-gi akapit, wnosić należy, że chodzi o decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz p. M.R., tj. decyzję z [...] listopada 2003 r. znak [...] Prezydenta Miasta P, określaną dalej jako decyzja podziałowa.

Pominięto również, przy rozstrzyganiu spraw, okoliczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo - Baraki w Poznaniu (§ 9 pkt uchwały nr LXXII/854/III/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 30 października 2001 r.) w zakresie poszerzenia ul. S. Dowodem może być m. in. pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., uznające zasadność złożonego wniosku o odszkodowanie i wzywające strony postępowania (Skarżącą i Miasto P.) o przeprowadzenie uzgodnień w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, a także decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (będąca przedmiotem zaskarżenia). W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do ww. okoliczności i dokumentów. Wojewoda Wielkopolski naruszył tym samym sformułowaną w art. 7 Kpa zasadę prawdy obiektywnej oraz postanowienia stanowiącego konkretyzację powyższej zasady art. 77 Kpa.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika też dlaczego, w opinii organu odwoławczego, organ pierwszej instancji opierając się na materiale dowodowym dotyczącym sprawy naruszył prawo w sposób powodujący konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., i które dokładnie przepisy zostały naruszone w związku z tym, oraz dlaczego z podziałowej Wojewoda Wielkopolski wywodzi wniosek, że wydzielona działka przeszła na własność Miasta P. (sentencja decyzji i uzasadnienie str. 9), ale konsekwencją powyższego, jak określa organ - faktu, nie jest konieczność wypłaty odszkodowania. Brak stosownych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji dodatkowo narusza zapis art. 104 Kpa.

W skardze zwraca się też uwagę na niespójności zawarte w zaskarżonej decyzji.

Z jednej strony bowiem Wojewoda Wielkopolski stwierdza, że: "Faktem jest, że nieujawnienie nowego właściciela nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności, bowiem następuje ono z mocy prawa". Z drugiej strony zaś organ ten uznał, że uważa, że "ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania ". Zasadą jest jednak, że przejęcie prawa własności nie może nastąpić nieodpłatnie.

W skardze podniesiono, iż zaskarżona decyzja narusza art. 365 § 1 Kpc, poprzez błędną ocenę znaczenia postanowienia Sądu Rejonowego oddalającego wniosek Miasta P. o dokonanie wpisu do księgi wieczystej dla kwestii przyznania odszkodowania. Zdaniem Skarżącej, wyrok ten, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za przejętą na rzecz Miasta P. działkę [...]. Powyższe postanowienie orzeka jedynie w przedmiocie odmowy dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej, nie zaś w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. Dodano, iż dokonanie wpisu w księdze wieczystej potwierdza jedynie obowiązujący stan prawny, nie tworzy go. Wpis ma charakter deklaratoryjny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Skarżąca odniosła treść przytoczonego przepisu do sytuacji faktycznej działki [...], powtarzając uwagi dotyczące znaczenia decyzji podziałowej oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo - Baraki w P., zgodnie z którym ul. S. - została przeznaczona pod poszerzenie. Skarżąca dodała, iż ustawodawca wywodzi określone skutki dla przejęcia prawa własności (art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wprost z faktu wydania ww. decyzji (nie wpisu w księdze wieczystej). W następstwie wydania decyzji podziałowej, tj. z dniem dokonania podziału, właściwy organ zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania.

W skardze wskazano także, że w stworzonym przez zaskarżoną decyzję stanie prawnym Skarżąca utraciła prawo własności działki [...] bez odszkodowania. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji powodowałoby jednoznacznie negatywne konsekwencje dla skarżącej, bowiem z jednej strony stwierdza ona, że właścicielem nieruchomości jest Miasto P., z drugiej zaś nie przysługuje Skarżącej odszkodowanie z tytułu przejścia prawa własności. Taka sytuacja nie może być akceptowana w państwie prawa.

W piśmie z dnia 16 marca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił obszernie swoje stanowisko w kwestii uzależnienia ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami od ujawnienia dokonanego przewłaszczenia w księgach wieczystych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadną, ale z innych powodów, niż wskazane w skardze.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa).

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania tego aktu. Kontrola ta wykazała wady materialno- i procesowoprawne zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

Sąd ustalił następującą kolejność działań prawnych, znajdujących wyraz w aktach indywidualnych, stanowiących tło sporu w niniejszej sprawie. Decyzją z [...] listopada 2003 r. znak [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P przy ulicy S. [...]. obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz p. M.R., w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...]. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo-Baraki, zatwierdzonego Uchwalą nr LXXll/845/III/2001 Rady Miasta Poznania z 30 października 2001 r., działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KZ, przeznaczonym pod poszerzenie ulicy S.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ustalenie odszkodowania za przedmiotowa działkę, Starosta P. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. znak [...] orzekł o ustaleniu na rzecz p. M.R. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) stanowiącej należność za przedmiotowa działkę oraz za budynek mieszkalny o powierzchni 120,46 m-umiejscowiony w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak również za nakłady budowlane i nasadzenia poczynione na działce nr [...] (pkt I decyzji) oraz o zobowiązaniu Miasta P. do wypłaty wnioskodawczyni ww. kwoty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W trakcie postępowania przed organem II instancji, wywołanego odwołaniem Zarządu Dróg Miejskich w P. - Miasto P, Sąd Rejonowy [...] w P., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prawomocnym postanowieniem z [...] maja 2010 r. (Dz. Kw. [...]) - po rozpoznaniu sprawy z wniosku Miasta P. - Zarządu Dróg Miejskich o odłączenie działki nr [...] i założenie dla niej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz Miasta P. - oddalił wniosek, albowiem z załączonej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2003 r. znak [...] zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości nie wynika, iż działka [...] jest przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej i tym samym, że stała się własnością Miasta P.

Powołując się na ww. postanowienie Sądu Rejonowego, Wojewoda Wielkopolski, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z [...] kwietnia 2010 r. w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz p. M.R. za przedmiotowy grunt wydzielony pod drogę oraz za budynek mieszkalny umiejscowiony w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak również za nakłady budowlane i nasadzenia poczynione na działce nr [...].

W niniejszej sprawie, spór między stronami dotyczy tego, czy o odszkodowaniu za działkę gruntu (działka [...]) wydzieloną na wniosek właściciela (M.R.) pod drogę (poszerzenie drogi - ulica S. [...] w P) ostateczną decyzją zatwierdzającą podział (decyzja Prezydenta Miasta P z [...] listopada 2003 r. znak [...], dalej decyzja podziałowa), właściwy organ może orzekać w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Miasta P. o odłączenie działki nr [...] i założenie dla niej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz Miasta P. jako właściciela działki (prawomocne postanowienie z [...] maja 2010 r. (Dz. Kw. [...]). Organ odwoławczy uznał, że oddalenie ww. wniosku stanowi przeszkodę ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę, mimo, że własność wydzielonej na poszerzenie drogi działki przechodzi na Miasto P. z mocy prawa. Skarżąca zaś, podzielając ten ostatni pogląd organu, stwierdza, że powyższe postanowienie Sądu Rejonowego orzeka jedynie o odmowie dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej, przy czym wpisy w KW mają charakter deklaratoryjny. Zatem ww. postanowienie nie może przesądzać kwestii odszkodowania, bowiem nie to jest jego przedmiotem.

Odnosząc się do powyższych stanowisk Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie spór ten nie ma znaczenia. W świetle mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ustawa), tak decyzja organu II instancji, jak i decyzja organu I instancji, wydane zostały bezprawnie. Wynika to wprost z treści ustępu 3 art. 98 ust. 3 ustawy. Dla jasności, Sąd przytoczy cały przepis, a także, stosownie do jego treści, w oparciu no materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych i sądowych ustali, czy przed wszczęciem postępowania w sprawie o odszkodowanie za przedmiotowy grunt, toczyły rozmowy mające na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ustawa), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W myśl art. 98 ust. 2 ustawy, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział

Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Cytowany wyżej art. 98 ust. 3 ustawy określa przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, tj. brak uzgodnienia w kwestii wysokości odszkodowania między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, oraz wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego.

W doktrynie i w orzecznictwie powyższe przepisy interpretuje się jednolicie. W piśmiennictwie podkreśla się, że art. 98 ust. 3 sytuuje zasadę, iż odszkodowanie to "ma być uzgodnione" między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane; w związku z tym wskazuje się na obowiązek sporządzenia protokołu (patrz G. Bieniek, S. Kalus i inni, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2008, wyd. 3, s. 391). Zaś uzgodnienia powinny zakończyć się zawarciem stosownej umowy (patrz J. Jaworski, A. Prusaczek i inni, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2009, s. 559). Innym słowy, uzgodnienia między stronami w sprawie odszkodowania powinny być w jakikolwiek sposób udokumentowane (J. Jaworski, A. Prusaczek i inni, j. w.). Podobne stanowiska wyrażane są w judykaturze. W wyroku WSA z 09 stycznia 2009 r. (III SA/Po 695/07; LEX nr 510380), w nawiązaniu do tezy przytoczonej na pierwszym miejscu, dodaje się, że bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (podobnie w wyroku sadu apelacyjnego w Poznaniu z 18 maja 2006 r. (I ACa 36/06; LEX nr 271367; także w wyroku WSA z 29 listopada 2005 r. (SA/Wa 2128/04; LEX nr 198961).

Podsumowując, skład orzekający podziela pogląd, że w zakresie ustalenia odszkodowania (art. 98 ust. 3 ugn) w pierwszej kolejności wyczerpany musi być tryb cywilnoprawny.

Wobec powyższego, w niniejszej sprawie należy ocenić, czy zebrany materiał dowodowy pozwala uznać, że rokowania w sprawie były prowadzone, a jedynie do uzgodnienia odszkodowania nie doszło. Tylko w takiej sytuacji organ mógłby wszcząć postępowanie w sprawie odszkodowania, jeżeli właściciel wystąpiłby z takim wnioskiem.

W nawiązaniu do powyższego, Sąd podkreśla, iż wbrew stanowisku organu II instancji, zarówno wykładnia językowa jak i systemowa (kolejność unormowań w art. 98 ust. 1-3 ustawy) prowadzą do wniosku, że wpis "nowego" właściciela do KW nie jest przesłanką ani prowadzenia cywilnoprawnych rokowań, ani wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia odszkodowania. W ust. 3 art. 98 ustawy mowa wyraźnie o uzgodnieniach między właścicielem a właściwym organem oraz o ustaleniu odszkodowania przez organ na wniosek właściciela.

Przechodząc do ustaleń faktycznych w rozważanym tu zakresie Sąd wskazuje na następujące pisma. Pismem z [...] czerwca 2005 r. p. M.R. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę oraz za usytuowany na niej budynek mieszkalny. Wniosek ten został przekazany według właściwości do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. Pismem z [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta P. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie, pismem z [...] kwietnia 2006 r. poinformował p. M.R. o konieczności przeprowadzenia z Miastem P. uzgodnień, dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pani M.R. pismami z [...] kwietnia oraz czerwca 2006 r. zwróciła się kolejno do Z-cy Dyrektora ds. Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P oraz Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P z prośbą o podjęcie działań w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę nr [...]). Powyższe zostało potwierdzone w decyzji organu odwoławczego, bez jasnej konkluzji, że do uzgodnień nie doszło.

Na podstawie materiału dowodowego zamieszczonego w aktach administracyjnych, Sąd poczynił dalsze ustalenia. W odpowiedzi na ww. pisma Skarżącej z [...] kwietnia oraz czerwca 2006 r., Z-ca Dyrektora ds. Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. odpowiedział, że organem właściwym jest Pion Gospodarowania Nieruchomościami Miasta P. (pismo z [...] maja 2006 r.), zaś Dyrektor Gospodarowania Mieniem Miasta Urzędu Miasta P. odpowiedział, iż nie jest władny do przeprowadzania uzgodnień z właścicielem nieruchomości (pismo z [...] maja 2006 r.). W związku powyższym, Skarżąca wniosła pismem z dnia 18 lipca 2006 r. "skargę na bezczynność Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Pana K.J.". W aktach są też trzy pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. (z 22 września 2006 r. oraz z 12 października 2006 r. oraz z 5 sierpnia 2009 r.), z których wynika, że nie ma podstaw do prowadzenia rokowań, zatem należy prowadzić postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania na rzecz M.R. Zarząd Dróg Miejskich Urzędu Miasta P. w piśmie z [...] sierpnia 2009 r. stwierdził, iż nie prowadził przedmiotowych rokowań, a wniosek M.R. "o przyznanie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o g. n. został przekazany według właściwości do Zarządu Geodezji i Katastru miejskiego [...] w P" Pismem z dnia [...] listopada 2009 r., Starosta P. ponownie (wcześniejsze pismo z [...] lipca 2009 r.) skierował zapytanie do Prezydenta Miasta P. o wskazanie, "kto jest uprawniony do reprezentowania Prezydenta Miasta P. w sprawie prowadzenia rokowań w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...)." Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Z-ca Prezydenta Miasta P. odpowiedział, iż "interesy Miasta P. ww. sprawach reprezentuje Zarząd Dróg Miejskich. Powyższa jednostka miejska upoważniona jest prowadzenia rokowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania (...)." Jak już zaznaczono, w aktach jest pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] sierpnia 2009 r., w którym stwierdza się, że wniosek M.R. przekazano według właściwości do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. Fakt, iż żaden organ nie prowadził ze Skarżącą rokowań, potwierdziła też Zainteresowana na rozprawie.

W świetle zebranego materiału nie może być żadnych wątpliwości, że w związku z decyzją Prezydenta Miasta P zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w P przy ulicy S [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej na rzecz p. M.R., w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], przeznaczona w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo-Baraki, pod poszerzenie ulicy S., nie były prowadzone żadne rokowania dotyczące wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę gruntu.

Warto też przypomnieć, iż Prezydent Miasta P. najpierw zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pismem z [...] stycznia 2006 r., a następnie, pismem z [...] kwietnia 2006 r. poinformował p. M.R. o konieczności przeprowadzenia z Miastem P. uzgodnień, dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zatem błąd organu popełniony został na samym początku. Organ powinien najpierw ustalić, czy były prowadzone rokowania, a jeżeli tak, to pozyskać dowód na dokonanie tej czynności cywilnoprawnej. Dopiero, w przypadku ustalenia dowodu na okoliczność, że rokowania były prowadzone, ale bez rezultatu w postaci porozumienia, organ miał kompetencję do wszczęcia postępowania. Równocześnie Sąd zauważa, że Starosta Poznański nie miał ułatwionego zadania w zakresie ustaleń, jaka jednostka organizacyjna Urzędu Miasta P. jest upoważniona do prowadzenia przedmiotowych rokowań, o czym świadczy szeroka korespondencja z różnymi jednostkami ww. Urzędu. Nie zmienia to jednak faktu, że organ bezpodstawnie wszczął postępowanie, prowadził je i wydał merytoryczną decyzję.

Błędów organu I instancji nie zauważył organ odwoławczy, który swoje rozstrzygnięcie merytoryczne oparł na zupełnie innych przesłankach.

Wobec uznania braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za działkę wydzieloną pod poszerzenie drogi, bezzasadne jest odnoszenie do treści decyzji II instancji. Sąd jedynie na marginesie wypowie swoje zdanie dotyczące znaczenia wpisu w księdze wieczystej "nowego właściciela" w związku z wydzieleniem działki gruntu pod poszerzenie drogi publicznej w trybie decyzji zatwierdzającej podział. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 195/10; orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7F6900E7144): "nie ulega wątpliwości, że nabycie gruntu przez gminę w powyższym trybie i na powyższej podstawie, następuje z mocy prawa, a zatem wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Organ administracyjny zatem był uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że wspomniana działka w rzeczywistości z mocy prawa stała się własnością Gminy (...), tj. że została wydzielona pod drogę publiczną, a zatem, czy Z. K. przysługiwało na tej podstawie odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.". Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się, że to organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod budowę ulic (patrz m. in. wyrok z 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 669/06; orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/DDDD3862ED oraz wyrok z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1071/10; orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4AAA3AE64A). Jak już jednak podkreślano, nie jest to jednak problem występujący w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie, wobec braku dowodów na negatywny skutek negocjacji dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania w ogóle nie powinno być wszczęte, "a jeżeli już doszło do tego, to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe wobec braku merytorycznych podstaw do orzekania w sprawie" (teza wyroku WSA z 2 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Gd 788/10; sygn. akt orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A2AA1B9427).

Jak wynika z powyższej oceny decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, w toku postępowania w przedmiotowej sprawie doszło do naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy. Nadto, prowadzenie postępowania przez kilka lat (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nosi datę [...] stycznia 2006 r.), bez jednoznacznego ustalenia organu (jednostki), która jest kompetentna do prowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania (o czym świadczy m. in. pismo Wiceprezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazujące Zarząd Dróg Miejskich jako jednostkę właściwą oraz pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2009 r., wskazujące jako jednostkę właściwą Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...]), tym samym bez prawidłowego informowania Strony o jej prawach i pouczaniu, tak by nie poniosła negatywnych skutków nieznajomości prawa, narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, unormowane w Kpa, zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7), zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8), zasadę udzielania informacji (art. 9), zasadę szybkości i prostoty postępowania (art.12).

Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej o ustalenie odszkodowania, organ uwzględni uwagi i wytyczne zawarte w powyższym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach (zwrot 200,00 zł wpisu oraz kosztów podróży pociągiem II klasy na trasie Warszawa-Poznań) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 par. 1 ppsa.