Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 39/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wniosku skarżącego z 30 sierpnia 2022 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. O. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 39/23

UZASADNIENIE

S. O. (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę wnosząc o:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem,

2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

1. na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dziennik Ustaw 1993, 61, poz. 284), nie stosował art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 z późn. zm., dalej jako ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), albowiem przepis ustawy krajowej odbiera skarżącemu prawo do sądu (w tym prawo do odszkodowania), które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy,

2. na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 47 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie stosował art. 100d ustawy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, albowiem przepis ustawy krajowej odbiera skarżącemu prawo do bycia wolnym od ingerencji władzy publicznej w prawo skarżącego do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego, które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 30.08.2022 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (na podstawie wcześniejszego zezwolenia na pobyt czasowy w związku z małżeństwem z obywatelką RP). Podanie nie zawierało braków formalnych, od skarżącego pobrano w siedzibie organu odciski linii papilarnych oraz wszczęto postępowanie administracyjne.

Dalej, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od dnia jego wszczęcia. Pismem z dnia 15.12.2022 r. skarżący wniósł ponaglenie, które organ, na podstawie art. 37 ust. 3a (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) pozostawił bez rozpoznania. Sześciomiesięczny termin upłynął.

W ocenie skarżącego, przepis art. 210 ustawy o cudzoziemcach stanowi realizację postanowienia zawartego w art. 35 § 4 k.p.a., który przewiduje, że przepisy szczególne mogą ustanowić inne terminy niż przewidziane w art. 35 § 3 i 3a k.p.a. Oznacza to jednak, że art. 210 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, uchyla jedynie normy zawarte w art. 35 § 3 i 3a k.p.a., natomiast nie uchyla norm przewidzianych w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Na tej podstawie skarżący wywiódł, że organ powinien działać bez zbędnej zwłoki i bez zbędnej zwłoki powinny być załatwione te sprawy, w przypadku których do podania dołączono wszystkie niezbędne dowody.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że termin sześciomiesięczny jest terminem maksymalnym, którego organ nie musi wykorzystać w całości, a wręcz nie powinien, jeśli z okoliczności sprawy wynika, że może ona zostać rozstrzygnięta szybciej. Zdaniem skarżącego, wykładnia powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie organ ma procedować bez zbędnej zwłoki, a decyzja powinna zostać wydana najpóźniej do dnia 28.02.2023 r.

Skarżący wskazał, że z dniem 12.03.2022 r., z mocą wsteczną od dnia 24.02.2022 r. ustawodawca wyłączył na czas do dnia 24.08.2023 r. przepisy o biegu terminów i o bezczynności. W jego ocenie ustawodawca uznał, że cudzoziemiec nie może złożyć skargi na bezczynność (wywodzić środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki) w przedmiocie zezwoleń na pobyt.

W ocenie skarżącego, przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy powodują, że cudzoziemiec nie może złożyć skargi na bezczynność sądu, nawet jeśli organ rozpoznaje jego sprawę już dwa, trzy lata. Bezprzedmiotowe, zdaniem skarżącego, stałyby się wszystkie skargi złożone po 24.02.2022 r., co uwidacznia się w sytuacji złożenia skargi między 24.02.2022 r. a 12.03.2022 r., gdyż w tym przypadku prawo zadziałało wstecz pogarszając znacznie sytuację prawną cudzoziemca. Skarżący wskazał również, że kwestionowane przepisy znacznie wydłużą się okres oczekiwania na otrzymanie zezwolenia na pobyt i karty pobytu.

Szeroko argumentując na rzecz podniesionych zarzutów, skarżący wskazał mi.in., że nie można osób, które złożyły podania do polskich organów publicznych pozbawiać prawa złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Każdy ma bowiem prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawą nie można nikomu zamknąć drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucję stosuje się bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Umowa międzynarodowa (na przykład Konswencja praw człowieka i podstawowych wartości) ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Z art. 2 Konstytucji RP można wywieść zakaz naruszania zasady lex retro non agit i prawa obywateli (w tym cudzoziemców) do dobrej administracji.

Powstała sytuacja prawna godzi – w przekonaniu skarżącego - w prawo cudzoziemca do bycia wolnym od ingerencji władz publicznych w jego życie prywatne i osobiste (art. 8 ust. i Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności). Długotrwałe nieposiadanie karty pobytu, która umożliwia przemieszczanie się poza Polskę uniemożliwia odwiedzanie rodziny i przyjaciół w kraju pochodzenia, uniemożliwia spędzanie urlopu poza Polską. I o ile prawo do wizyty u rodziny w kraju pochodzenia czy do urlopu zagranicznego można by ostatecznie uznać za fanaberię, to brak możliwości wyjazdu za granicę oznacza brak możliwości odbywania zagranicznych wyjazdów służbowych. W przypadku kierowców przewozów międzynarodowych (jak zakłada skarżący, połowa kierowców w polskich firmach transportowych to cudzoziemcy) mieć to będzie katastrofalne skutki, tak samo jak w branży budowlanej. Brak karty pobytu to brak możliwości zameldowania się, zarejestrowania samochodu, zrobienia prawa jazdy, uzyskania polskiego prawa jazdy. Zdaniem skarżącego, osoby pracujące w zawodach regulowanych, które muszą uzyskać od odpowiedniego samorządu zawodowego zgodę na wykonywanie zawodu (lekarze, pielęgniarki) nie uzyskają takich zgód, gdyż ich termin wynika z terminu kart pobytu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że pismem z 30.08.2022 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia oraz o zawieszeniu biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt do dnia 31.12.2022r. Następnie w dniu 23.09.2022 r., zgodnie z art. 207 ustawy o cudzoziemcach, organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w art. 207 ustawy o cudzoziemcach, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania organ wyjaśnił, że w dniu 15.04.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 830), zgodnie z którą od dnia 24.02.2022r. (z mocą wsteczną) do 31.12.2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt stały. Następnie, w dniu 28.01.2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) zgodnie z którą od dnia 01.01.2023 r. (z mocą wsteczną) do dnia 24.08.2023 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt stały. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jednocześnie na mocy wyżej wskazanych regulacji w okresie od 24.02.2022r. do 24.08.2023r. w prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt stały organ był zwolniony z obowiązku powiadomienia strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W świetle okoliczności sprawy, niniejsza skarga jest - zdaniem organu - niezasadna. Jak wyjaśnił Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, aby móc stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 2317/19). Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu związane są ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w P. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Pandemia koronawirusa, a następnie spowodowany konfliktem zbrojnym w Ukrainie masowy napływ obywateli Ukrainy poszukujących schronienia w Polsce nie wpłynęły na zahamowanie trendów wzrostowych co do liczby wniosków. W 2020 r. wpłynęło o 35% więcej wniosków o zezwolenia na pobyt niż w 2019 r., w 2021 r. - o ponad 20% więcej niż w 2020 r., w 2022r. - ponad 15% więcej niż w 2021r. Dodatkowo okres epidemii, jak również stan zagrożenia epidemicznego wymusiły wiele ograniczeń zarówno w obszarze obsługi bezpośredniej, jak i organizacji pracy, co skutkowało spiętrzeniami i zaburzeniami płynności postępowań. Jednocześnie organ podkreślił, że podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce - w 2021 r. organ wydał o 31% więcej decyzji niż w roku 2020, a w 2022r. aż o 56% więcej decyzji niż w roku 2021. Wobec powyższego organ nie zgadza się z zarzutem przewlekłości w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały.

Odnosząc się do żądania wymierzenia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, Wojewoda wskazał, że zgodnie z wymienioną regulacją w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt stały tj. w okresie od 24.02.2022 r. do 24.08.2023 r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto, w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. W ocenie organu, skarżący nie wskazał jednoznacznie jakoby doznał krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jego sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Niewyczerpanie ww. środków zaskarżenia skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż w dniu 15.12.2022 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana przewlekłość dotyczyła braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Kluczowym obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie pozostało więc zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi w sytuacji, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; CBOSA).

Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również posiadają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Realizacja tej zasady została zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).

Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należało stwierdzić, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Jak bowiem wynika z art. 1 tej ustawy, określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zakresem podmiotowym ww. ustawy objęci są zatem obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywatele Ukrainy posiadający Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący przebywa na terenie Polski co najmniej od 2019 r. (zob. Karta Pobytu znajdująca się w aktach sprawy). Od tego czasu skarżący nie tylko pracował w Polsce, ale również zawarł związek małżeński z obywatelką Polski, a więc bez wątpienia nie jest objęty określonym w ww. przepisach zakresem zastosowania powołanej ustawy.

Wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się w niniejszej sprawie przed Wojewodą Wielkopolskim, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Przepisy art. 100c oraz 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mogą bowiem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 06.04.2023 r., III SAB/Wr 1211/22, CBOSA). Tymczasem, z analizy akt administracyjnych sprawy płynie wniosek, że skarżący nie przybył do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Jak już zostało wyżej podkreślone, z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika bowiem, że skarżący przebywał w Polsce co najmniej od 2019 r., a zatem na długo przed rozpoczęciem wojny.

Istotna na kanwie rozpatrywanej sprawy jest dokonana w dniu 29.01.2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) nowelizacja ustawy o cudzoziemcach. Za jej sprawą, nastąpiły znaczące zmiany dotyczące długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw m.in. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

Zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3. cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy.

Przenosząc cytowane regulacje na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w dniu złożenia skargi upłynął sześciomiesięczny termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. Termin ten rozpoczął bowiem swój bieg w dniu 30.08.2022 r., kiedy to skarżący złożył osobiście w W. Urzędzie Wojewódzkim w P. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, a wniosek ten nie zawierał braków formalnych. W tym samym dniu organ wszczął postępowanie administracyjne informując o tym skarżącego. Ostatnim dniem terminu na załatwienie sprawy był więc 28.02.2023 r.

W czasie sześciomiesięcznego terminu na załatwienie sprawy organ zwrócił się w dniu 23.09.2022 r do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Była to jedyna czynność, którą organ uczynił w trakcie postepowania, poza jego wszczęciem. Należy podkreślić, że dla zasadności skargi na przewlekłość nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty w ustawowym terminie. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że postępowanie było prowadzone przewlekle.

Jeżeli zaś chodzi o ocenę, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (którą Sąd pomimo braku w tym zakresie wniosku w skardze był zobligowany przeprowadzić), Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Choć nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje efektywnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, to Sąd nie stwierdził na kanwie niniejszej sprawy okoliczności uzasadniających stanowisko, że przewlekle prowadzone postępowanie jest wynikiem rażących zaniedbań odnośnie do obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych, celowym działaniem, czy lekceważeniem strony postępowania. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Wykładnia językowa tego przepisu nakazuje przyjąć, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, lecz takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 06.04.2023 r., sygn. akt: I SAB/Wr 1348/22, CBOSA) W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to fakt podejmowania określonych czynności jak i okres zwłoki w rozpoznawaniu sprawy nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.

Wojewoda pośrednio usprawiedliwił długotrwałość niniejszego postępowania lawinowym wzrostem ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz pandemią koronawirusa. Co prawda, Sąd przyjął za wiarygodne twierdzenia organu o stale zwiększającej się liczbie wpływających do organu spraw, jednakże strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu niedostosowania zasobów kadrowych organu do panującej rzeczywistości. Stan ten utrzymuje się od dawna, a wybuch wojny na Ukrainie jedynie spotęgował istniejący już problem. Postępowanie Wojewody nie zasługuje więc na aprobatę, ale nie wypełnia też cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest bowiem tak, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lecz czynności te podejmował opieszale. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 30.08.2022 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie dopiero w dniu 23.09.2022 r zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy wskazać, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych i nie powinny one być realizowane ze szkodą dla obywatela. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17 gdzie wyjaśniono, że "Obciążenie organu dużą ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie zwalnia organu z zarzutu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa". W niniejszej sprawie przekroczenia organu są jasne i niezaprzeczalne. Niemniej sytuacja związana z napływem cudzoziemców - w świetle niniejszej sprawy - nie pozwala na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Sąd ma na względzie, że z danych statystycznych podanych przez Wojewodę wynika, że wzrost ilości wpływających wniosków miał charakter skokowy, a wskutek podjętych działań następuje sukcesywna poprawa efektywności pracy organu. Sąd dostrzega, że wprawdzie organ procedował opieszale, jednak nie wynikało to wprost ze złej woli organu lecz z przyczyn obiektywnych w postaci lawinowej ilości wpływających wniosków oraz jednoczesnej błędnej interpretacji przepisów w zakresie stosowania art. 100 c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Bardzo duża ilość wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi okoliczność która może obiektywnie usprawiedliwiać (w kontekście rażącego charakteru przewlekłości) tego rodzaju opóźnienie.

Odnosząc się do oceny wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, należy mieć na uwadze, że zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.2017 r., II GSK 1695/16, CBOSA). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Chodzi zatem o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego skarżący doznał na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wobec tego, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie nawiązujące do uszczerbku wywołanego przewlekłością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną w skardze argumentacją (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16.03.2022 r., sygn. akt: IV SAB/Po 26/22, CBOSA). Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący nie podniósł żadnych argumentów na poparcie złożonego wniosku, a zatem - zdaniem orzekającego w sprawie Sądu - brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący nie wyjaśnił, dlaczego przyznanie żądanej sumy pieniężnej byłoby - w jego ocenie - zasadne. Również wysokość żądanej kwoty nie została przez skarżącego w ogóle uzasadniona. W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest wiec usprawiedliwione. Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu.

Podsumowując Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2. sentencji wyroku). Mając na względzie charakter sprawy, dotychczasowy okres zwłoki oraz czynności dowodowe przeprowadzone już po wniesieniu skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ponadto Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). W pozostałym zaś zakresie tj. co do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, Sąd oddalił skargę (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że strona skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).