Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 752/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 783/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 17 września 2020 r. nr 6/D-II/HP/2020 w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku na rzecz J. S. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku (dalej: organ I instancji) decyzją z 8 kwietnia 2020 r. nr 2N/20 orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. S. (dalej: skarżąca) choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367; dalej: rozporządzenie).

Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 17 września 2020 r., nr HP.2332.2.2020, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2351 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm., dalej: Kp) do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej konieczne jest ustalenie łącznie następujących przesłanek:

- po pierwsze - rozpoznanie u badanej jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, przy czym w rozporządzeniu określono czas w jakim może to nastąpić, w tym przypadku są to 2 lata od ustania pracy zawodowej;

- po drugie - wykonywanie pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy;

- po trzecie - ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym".

Zdaniem organu odwoławczego, u skarżącej nie został spełniony pierwszy i trzeci wymóg, tj. uprawniona jednostka nie rozpoznała choroby zawodowej, a tym samym nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić choroby zawodowej. Organ wyjaśnił, że warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest stwierdzenie zmian organicznych w obrębie krtani takich jak guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. U skarżącej właściwe jednostki orzecznicze I i II stopnia stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, bowiem z orzeczeń wynika bezspornie, że nie stwierdzono zmian w narządzie głosu odpowiadających schorzeniom wymienionym w pozycji 15 załącznika do rozporządzenia. Skarżąca była badana w dwóch uprawnionych jednostkach, tj. Poradni Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku i Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, które nie rozpoznały choroby narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Z wydanych orzeczeń wynika, że przeprowadzone badania specjalistyczne nie wykazały w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. Organ dodał, że orzeczenia lekarskie wydane zostały przez lekarzy spełniających wymagania kwalifikacyjne i są ze sobą spójne. Badania laryngologiczno - foniatryczne wraz z badaniami wideostroboskopowymi nie wykazały w narządzie głosu zmian figurujących w wykazie chorób zawodowych, a jedynie rozpoznano u skarżącej przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, natomiast badania nie wykazały zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy ujętych w wykazie chorób zawodowych. W konsekwencji w orzeczeniach stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby o charakterze zawodowym. Właściwe jednostki orzecznicze wyraziły swoją opinię, że niewątpliwie skarżąca ma chorobę narządu głosu, tyle że nie ma ona podłoża zawodowego, a zatem nie można stwierdzić u niej choroby zawodowej.

Organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący tego, że konsultacja u prof. dr hab. [...] wykazała przewlekły i utrwalony stan niewydolności głosowej, co jest niezgodne z treścią decyzji. Organ wskazał, że tryb postępowania, w tym rolę jednostek orzeczniczych określa rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych. Organ wskazał również, że w piśmie z 20 maja 2020 r. przesłał dołączoną przez skarżącą do odwołania dokumentację medyczną do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z prośbą o dodatkową konsultację i szczegółowe uzasadnienie stanowiska. Instytut w piśmie z 30 czerwca 2020 r. wyjaśnił, że wyniku badania wcześniej przeprowadzonego w Instytucie przez doświadczonych specjalistów z zakresu laryngologii i foniatrii rozpoznano u opiniowanej przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani. Obraz kliniczny choroby krtani opisywany przez zespoły lekarzy laryngologów - foniatrów przeszkolonych z zakresu specyfiki zawodowych chorób narządu głosu badających opiniowaną w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, nie dawał podstaw do rozpoznania jednostek chorobowych wymienionych w pozycji 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Badanie przeprowadzane w trybie odwoławczym jest badaniem niezależnym. W trakcie badania w IMP w Łodzi oparto się na wynikach wykonanych w placówce badań. Podniesiono, że placówka nie jest w stanie komentować prawidłowości badań wykonanych w innych placówkach. Ewentualne wycofanie się opisywanych w dokumentacji foniatrycznej zmian w obrębie narządu głosu świadczy, że nie miały one charakteru trwałego, a jedynie trwałe dysfonie stanowią podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Organ podkreślił, że badanie stroboskopowe oraz kimografia krtani, które wykazały przewlekły i utrwalony stan niewydolności głosowej, wykonane przez prof. dr hab. n. med. [...], zostały wykonane w placówkach nieuprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1175), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 - § 5 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że ustalenia w powyższym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny pracy, stąd rozporządzenie wykonawcze powierzyło orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych lekarzom, posiadającym określone odrębnymi przepisami kwalifikacje, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych, określonych w rozporządzeniu. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń lekarskich i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby te orzeczenia podważyć, nie mają podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia strony jest inny niż wynikający z badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Organ wskazał także, że wyłącznie lekarze orzecznicy, jako specjaliści medycyny pracy, mają kwalifikacje i kompetencje do oceny wpływu czynników szkodliwych na organizm ludzki, natomiast organ administracyjny "wydając decyzję nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich ani do dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej". W związku z tym "wykonane badania przez prof. dr hab. [...] nie mogą być podstawą do rozpoznania choroby zawodowej".

Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej skarżącej było prowadzone dwukrotnie przed organem pierwszej instancji. W obiegu prawnym istnieje wcześniejsza prawomocna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku nr 28N z 9 listopada 2005 r. o niestwierdzeniu choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Skarżąca była zatem dwukrotnie badana w Podlaskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Białymstoku (w 2004 r. i 2019 r.), ponadto dwukrotnie w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi (w 2005 r. i 2020 r.). Wszystkie wydane przez jednostki orzecznicze w tej sprawie orzeczenia nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, gdyż nie stwierdzono w nich zmian ujętych w wykazie chorób zawodowych. Wszystkie wydane orzeczenia lekarskie w przedmiotowej sprawie są jasne, logiczne i spójne. Z uzasadnienia kolejnych opinii lekarzy medycyny pracy, spełniających wymagania kwalifikacyjne do orzekania o chorobach zawodowych wynika, że odwołująca poddana została wnikliwej diagnostyce medycznej w kierunku ustalenia, czy można u niej stwierdzić, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem chorobę zawodową narządu głosu spowodowaną przewlekłym, nadmiernym wysiłkiem głosowym. Stwierdzone schorzenia nie wykazały cech klinicznych choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej przewlekłym, nadmiernym wysiłkiem głosowym. Nie można zatem u skarżącej bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 załącznika do rozporządzenia.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Bk 783/20, oddalił skargę J. S. na powyżej opisaną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 17 września 2020 r., nr 6/D-II/HP/2020, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że w rozpoznanej sprawie organy sanitarne obu instancji, w oparciu o wyniki oceny narażenia zawodowego, zgodnie przyjęły, że skarżąca wykonując zawód nauczyciela przez ponad 17 lat pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu głosu. Dla stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej niezbędne było rozpoznanie choroby wymienionej w poz. 15 pkt 1, 2 lub 3 wykazu chorób zawodowych przez lekarzy uprawnionych do tego placówek określonych w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, które są wyłącznie właściwe do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania. Skarżąca była badana w dwóch takich jednostkach medycznych, tj. w Poradni Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi i obie placówki medyczne zgodnie nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W obu wydanych orzeczeniach nie stwierdzono w narządzie głosu skarżącej zmian patologicznych w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Rozpoznano jedynie przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, które nie mają cech organicznej patologii spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. WSA zwrócił również uwagę, że orzeczenia placówek badających zostały wydane po dokonaniu specjalistycznych badań diagnostycznych i są zbieżne oraz jednoznaczne w swojej ocenie i diagnozie.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że organ inspekcji sanitarnej w toku postępowania odwoławczego przekazał do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi przedłożoną przez skarżącą przy odwołaniu dokumentację medyczną wykonaną przez prof. dr. hab. [...] w Poradni Foniatrycznej USK w Białymstoku (badania z: 30 stycznia 2019 r., 11 grudnia 2018 r., 4 września 2081 r., 17 lipca 2018r., 16 stycznia 2018 r., 20 marca 2018 r., 26 września 2017 r., 20 czerwca 2017 r., 12 grudnia 2016 r., 29 marca 2016 r., 9 marca 2016., 27 maja 2015 r., 17 lipca 2015 r., 17 czerwca 2015 r., 30 marca 2015 r.), w celu zajęcia stanowiska i wydania orzeczenia uzupełniającego. Z dodatkowego stanowiska lekarzy Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z 30 czerwca 2020 r. wynika, że podtrzymano opinię, że zmiany w obrębie krtani skarżącej nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Tym samym lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do zmiany orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Zbieżne orzeczenia jednostek medycznych obu stopni, potwierdzone dodatkowo w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, wykluczały zajęcie przez organy administracji sanitarnej odmiennego stanowiska co do charakteru występującego u skarżącej schorzenia. Zdaniem Sądu, prawidłowo na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, że nie ma w przypadku skarżącej podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że u skarżącej rozpoznano chorobę narządu głosu, lecz nie była to choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Tymczasem w świetle legalnej definicji choroby zawodowej zamieszczonej w art. 235¹ Kodeksu pracy, chorobą zawodową nie jest każde schorzenie, na które zapada pracownik w trakcie wykonywania pracy, lecz tylko takie schorzenie, które wymienione zostało w wykazie chorób zawodowych. Skoro obie jednostki orzecznicze, w tym wyższego szczebla dwukrotnie, nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, a stwierdzone u skarżącej zmiany chorobowe nie odpowiadały żadnej z chorób wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych – nie można niekorzystnym dla strony decyzjom zarzucić sprzeczności z prawem. Natomiast fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia z poz. 15 wykazu chorób zawodowych nie rozpoznała żadna z uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.

WSA nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów procesowych poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez uwzględnienia dokumentacji przedłożonej przez skarżącą wskazując, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organ odwoławczy przekazał do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi całą dokumentację medyczną przedłożoną przez skarżącą przy odwołaniu. W uzupełniającym stanowisku medycznym ponownie nie wykryto u skarżącej chorób z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji trudno zatem przyjąć że materiał dowodowy sprawy był niepełny.

Zdaniem Sądu powoływanie się przez skarżącą na etapie postępowania sądowego na kolejne badania dotyczące diagnozy jej stanu zdrowia, nie mogły być brane pod uwagę, bowiem powoływanie się przez skarżącą na badania przeprowadzone w innych placówkach służby zdrowia jest nieuzasadnione, gdyż nie stanowią one potwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej. Zdaniem Sądu opinia innej jednostki medycznej nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych do stwierdzenia choroby zawodowej. Sąd dodał, że powoływane przez skarżącą badania zostały przeprowadzone już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, tak jak badanie z 13 października 2020 r. i 8 października 2020 r. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy po wydaniu zaskarżonej decyzji stan zdrowia skarżącej w zakresie schorzeń narządu głosu uległ znacznemu pogorszeniu lub ujawniły się nowe schorzenia w zakresie krtani, wcześniej nie istniejące, to może ona podjąć działania zmierzające do uzyskania nowego skierowania na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia przepisów postępowania w przypadku gdy nowe dokumenty lekarskie skarżąca złożyła dopiero w postępowaniu sądowym. Sąd powtórzył też za Instytutem Medycyny Pracy w Łodzi, że z dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą wynika, że opisywane w dokumentacji foniatrycznej zmiany w obrębie głosu wycofują się, co świadczy o tym, że nie mają one charakteru trwałego, a jedynie trwałe dysfonię stanowią podstawę do rozpoznania choroby zawodowej.

W ocenie Sądu organy administracji zachowały określony w rozporządzeniu tryb postępowania, wymagany przy ustalaniu choroby zawodowej, dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

III.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku, która została wydana z naruszeniem zasady wszechstronnej oceny materiału dowodowego, bez rozstrzygnięcia zaistniałych sprzeczności, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia bez analizy dokumentacji medycznej przedłożonej przez odwołującą się w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym w Białymstoku, a także na etapie postępowania przez organami, w tym badania videolaryngostroboskopowego krtani VLSS z dnia 13.10.2020 r. wraz z opisem, badania z VLS krtani wraz z opisem przeprowadzonego w dniu 8.10.2020 r. przez lekarza specjalistę foniatrę i otolaryngologa [...], badania z dnia 2 marca 2018 roku przeprowadzonego przez dr nauk med. spec. otolaryngologa i foniatrę [...] wraz z rozpoznaniem, badania z dnia 17 sierpnia 2017 roku przeprowadzonego przez dr nauk med. spec. otolaryngologa i foniatrę [...] wraz z rozpoznaniem, badania z dnia 26 września 2017 roku przeprowadzonego przez

prof. dr hab. n. med. [...] specjalistę audiologa i foniatrę otolaryngologa wraz z rozpoznaniem (2 karty) oraz diagnostycznej analizy akustycznej przeprowadzonej pod kątem wykrycia patologii w pracy fałdów głosowych przeprowadzonego u tego samego lekarza badania z dnia 29 marca 2016 roku (kimografii) przeprowadzonego przez prof. dr hab. n. med. [...] specjalistę audiologa i foniatrę otolaryngologa wraz z rozpoznaniem (2 karty), badania z dnia 17 lipca 2015 roku (kimografii) przeprowadzonego przez prof. dr hab. n. med. [...] specjalistę audiologa i foniatrę otolaryngologa wraz z opisem;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku wydanej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w zakresie zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez odwołującą się, pobieżną ich analizę i pominięcie także tych badań które pochodzą sprzed wydania decyzji przez organ;

3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji wydanej z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a w szczególności pominięcie twierdzeń skarżącego co do jej stanu zdrowia i występowania choroby zawodowej, a także wyżej wskazanych badań lekarskich, niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuzasadnieniu w sposób wnikliwy zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; przeanalizowaniu w sposób wybiórczy materiału dowodowego i niedokonaniu oceny całego zebranego materiału dowodowego.

IV.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Skarżąca pismem z daty wpływu 18 listopada 2021 r. nadesłała dodatkową dokumentację medyczną zawierającą odpisy trzech badań z 2021 r. oraz zaświadczenie lekarskie z 202 r. podnosząc, że stan jej zdrowia nie ulega poprawie pomimo systematycznego leczenia.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej z powodu zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie przedłożonych przez nią dowodów, ich pobieżną analizę, pominięcie tych wyników badań, które pochodzą sprzed wydania decyzji oraz naruszenie zasady wszechstronnej oceny materiału dowodowego bez rozstrzygnięcia zaistniałych sprzeczności, a także naruszenie zasady zaufania poprzez przeanalizowanie materiału dowodowego w sposób wybiórczy.

Po dokonaniu oceny zasadności tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasługiwały one na uwzględnienie. Zasadnie bowiem w tej sprawie zakwestionowano zgodność z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego wskazując, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, gdyż organ nie dokonał w sposób prawidłowy ustalenia stanu faktycznego, bowiem nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie rozstrzygnął prawidłowo istniejących wątpliwości powstałych z powodu sprzeczności wynikających ze zgromadzonych w aktach wyników badań lekarskich, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty kasacyjne, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe nie spełniało wymogów k.p.a., gdyż nie było wszechstronne i wyczerpujące. W tym postępowaniu organ administracyjny uzyskał dwie opinie lekarskie jednostek orzeczniczych uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych, tj. Poradni Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Podkreślenia jednak z całą mocą wymaga, że orzeczenia te mają stanowią opinie biegłych w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ w sprawie choroby zawodowej. Taka, i tylko taka, jest rola tych orzeczeń lekarskich w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych. Nie są to zatem, wbrew temu co stwierdził w niniejszej sprawie zarówno organ, jak i Sąd, wiążące organ orzeczenia, przesądzające o istnieniu lub braku choroby zawodowej. Zaakceptowanie takiego poglądu oznaczałoby bowiem, że to nie organ administracyjny wydając decyzję administracyjną orzeka w przedmiocie choroby zawodowej, zgodnie z przyznaną mu ustawowo kompetencją administracyjną, lecz robią to zespoły lekarskie ośrodków medycyny pracy, wydając wiążące organ orzeczenia. Do przyjęcia zasadności takiego poglądu nie ma żadnej podstawy w obowiązujących przepisach. Kompetencję do orzekania w sprawach chorób zawodowych ma właściwy inspektor sanitarny, zaś orzeczenia ośrodków medycyny stanowią jedynie opinie biegłych, które powinny podlegać ocenie w postępowaniu administracyjnym zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 80 k.p.a., a więc tak jak każdy inny dowód zgromadzony w tym postępowaniu.

Jeżeli zatem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w postępowaniu administracyjnym zostały przedłożone przez stronę inne dowody w postaci wyników badań lekarskich przeprowadzonych w innych placówkach medycznych, o treści odmiennej od tej, która została wykazana wynikami badań uzyskanych przez lekarzy orzeczników z ośrodków medycyny pracy, także one powinny podlegać ocenie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a. w celu wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy treścią tych wyników badań z wynikami badań przeprowadzonych w ośrodkach medycyny pracy.

Wykonując ustawowy wymóg dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowo zatem postąpił organ wysyłając te przedłożone przez skarżącą wyniki badań do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w celu ustosunkowania się do nich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowo jednak zareagował organ na odpowiedź, którą uzyskał z Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, poprzestając na tej odpowiedzi i uznając, że pozwala ona na uznanie, że wynikające z rozbieżnych wyników badań lekarskich sprzeczności co do istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej zostały wyjaśnione i stan faktyczny można uznać w tej sprawie prawidłowo ustalony. Podkreślenia bowiem wymaga, że w tej odpowiedzi, poza ponownym powtórzeniem wyników własnych wcześniej przeprowadzonych badań, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi zawarł w istocie jedynie jedno zdanie nawiązujące do przesłanych mu przez organ wyników badań, a mianowicie stwierdzenie, że "Instytut nie może i nie będzie się ustosunkowywać do badań przedłożonych przez skarżącą".

Zdaniem NSA organ niezasadnie poprzestał na tym stwierdzeniu w ustalaniu stanu faktycznego. Nie przeprowadził żadnych innych czynności dowodowych, nie zwrócił się ponownie do Instytutu z prośbą o doprecyzowanie jego stanowiska w odniesieniu do przedłożonych wyników badań i wynikającej z nich niezgodności z wynikami badań uzyskanymi w Instytucie. Nie skorzystał też z możliwości zwrócenia się do drugiej z jednostek orzeczniczych tj. do Poradni Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku o ustosunkowanie się do tych rozbieżności.

Podkreślenie wymaga, że - wbrew stwierdzeniu organu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przedłożone przez skarżącą wyniki badań stanowiły dowody w sprawie, które powinny były podlegać ocenie. Nietrafny jest bowiem pogląd organu i Sądu, że nie mogły one zostać uwzględnione z tego powodu, że nie były wydane przez ośrodki medycyny pracy wyłącznie właściwe do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Opinie tych są, jak już o tym była mowa, opiniami biegłych. Użycie w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. zwrotów "dodatkowe uzasadnienie tego orzeczenia", "dodatkowa konsultacja", czy wreszcie "czynności niezbędne do uzupełnienia" potwierdzają, że organ nie może poprzestać na wydanych uprzednio w sprawie orzeczeniach lekarskich, jeśli w sprawie pojawiają się wątpliwości z dotychczas ustalonymi wynikami postępowania medycznego (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1921/11; 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 940/16). Organ powinien był zatem skorzystać ponownie z kompetencji przewidzianych w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez uzyskanie dodatkowej konsultacji lub dodatkowego uzasadnienia, albo – w razie potrzeby – podjąć inne niezbędne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Tego jednak w tej sprawie organ zaniechał, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, podzielając stanowisko MWPIS. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niedające się usunąć wątpliwości na tle specjalistycznej oceny etiologicznej nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982 r., sygn. akt III SA 372/82) i że tak wyznaczony sposób wykładni art. 2351 K.p. nakłada na organy administracji sanitarnej obowiązek odpowiedniego ukierunkowania procesu opiniowania medycznego przez jednostki orzecznicze właściwe w sprawach chorób zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 689/19).

Należy zatem podzielić ocenę skarżącej kasacyjnie, że niniejszej sprawie organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśnił istniejących w stanie faktycznym wątpliwości. Jeżeli bowiem dwa zespoły orzecznicze medycyny pracy wydały orzeczenia o zbieżnej treści, ale strona przedłożyła wyniki badań i opinie lekarskie o odmiennej treści, i to różnych lekarzy i z różnych dat, w tym pochodzące sprzed daty decyzji (co zasadnie podkreśliła skarżąca kasacyjnie), to organ powinien był należycie wyjaśnić wątpliwości wynikające z tych sprzeczności. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynikało bowiem jej zdaniem, że co najmniej od 2015 roku stwierdzano u niej schorzenie mające cechy choroby zawodowej przewidzianej w rozporządzeniu (poz. 15 wykazu). Poprzestanie przez organ na błędnym poglądzie o związaniu orzeczeniami ośrodków medycyny pracy i braku możliwości dokonywania ich oceny i przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, nie mogło być uznane za wystarczające.

Z obowiązku przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu wyczerpującego postępowania dowodowego nie zwalniał organu także powołany przez niego fakt, że także we wcześniej prowadzonym postępowaniu tj. w z 2005 r. nie stwierdzono u skarżącej choroby zawodowej. Z podanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji danych wynika bowiem, że po 2004 r. skarżąca ponownie pracowała w warunkach narażenia zawodowego w okresie od 2010 r. do 2017 r., bezsporne jest zaś (co potwierdził też Sąd pierwszej instancji), że wieloletnia praca nauczyciela wiąże się z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Z samego zatem faktu, że w 2005 r. nie stwierdzono u skarżącej choroby zawodowej, nie można wywodzić braku podstaw do jej stwierdzenia obecnie.

Do wyjaśnienia powstałych w sprawie sprzeczności w ustaleniach faktycznych przydatne mogą okazać się również przedłożone przez skarżącą dowody pochodzące z okresu po dacie wydania decyzji, do których biegli lekarze powinni się ustosunkować w kontekście sformułowanego w ich opinii poglądu o "ewentualnym wycofaniu się opisywanych w dokumentacji foniatrycznej zmian w obrębie narządu głosu", które miałoby świadczyć o tym, że te zmiany "nie miały charakteru trwałego".

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa. Zdaniem NSA zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy MPWIS uwzględni powyższe wskazania NSA i podejmie czynności zmierzające do wyjaśnienia i wykluczenia wątpliwości co do charakteru stwierdzonego u skarżącej schorzenia, tzn. czy ma ono cechy choroby zawodowej wskazanej w wykazie chorób zawodowych, która bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy skarżącej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów reprezentowania skarżącej kasacyjnie przez sądem przez adwokata w kwocie 720 zł (480 zł za pierwszą instancję i 240 zł za drugą instancję).