Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 598/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Paweł Darmoń AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., znak SKO.OŚ/4170/179/2022 w przedmiocie zaopiniowania zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 marca 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynął wniosek B. Sp. z o.o. o zmianę decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2015 r., znak: [...] (z późniejszymi zmianami), udzielającej tej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i bioodpadów, zlokalizowanej przy ul. [...] w C. .

Marszałek Województwa Małopolskiego, działając na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zwrócił się do Burmistrza [...] z prośbą o sporządzenie opinii w przedmiotowej sprawie.

Burmistrz [...] wydał postanowienie z dnia 14 kwietnia 2022 r. Nr [...], w którym:

1. Pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie zmiany decyzji znak: [...] z dnia 1 czerwca 2015 r. (zmienionej decyzją znak: [...] z dnia 18.05.2016 r. oraz decyzją znak: [...] z dnia 22.09.2017 r.) - udzielającej B. Sp. z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i bioodpadów, zlokalizowanej przy ul. [...] w C. w części dotyczącej dostosowania do obowiązujących wymogów ustawy o odpadach wynikających z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592) zapisów ww. pozwolenia.

2. Negatywnie zaopiniował wniosek w sprawie zmiany wskazanej wyżej decyzji znak: [...] z dnia 1 czerwca 2015 r. w części dotyczącej usprawnienia funkcjonowania instalacji tj.:

- przebicia między lagunami 1 i 2 w celu utworzenia przejazdu dla drogi dla celów przeciwpożarowych,

- ujednolicenia opisu technologii zastosowania mikroorganizmów w procesie przetwarzania odpadów,

- zmianę lokalizacji magazynu produktu oraz zamianę lokalizacji magazynów na odpady biologiczne z magazynem na odpady mineralne,

- korektę zapisu dotyczącego pojemności pojemników magazynowych (mauzerów) na wytworzone odpady o kodach: 19 12 02, 19 12 03, 19 12 05, 19 12 08,

- nadanie nazwy instalacji adekwatnej do prowadzonego procesu oraz obowiązujących przepisów,

Od postanowienia Burmistrza zażalenie wniosła spółka B. , a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/179/2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.jedn.: Dz.U. 2022.699) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2022.2000).

W uzasadnieniu postanowienia opisano dotychczasową sekwencję czynności procesowych, przywołując zarzuty zażalenia. Dalej wskazano na treść art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach ("Organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia") podkreślając, że ustawodawca nie wskazał czego dokładnie ma dotyczyć opinia wydawana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zdaniem SKO należy przyjąć, że chodzi o ogólne ustosunkowanie się do przedmiotu wniosku i ewentualnych warunków zezwolenia. Opinia powinna sprowadzać się do przedstawienia stanowiska, czy jego zdaniem planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności w zakresie prawa miejscowego.

Przechodząc do oceny zgodności z planem zwrócono uwagę, że teren na którym usytuowana jest przedmiotowa instalacja (działka nr [...] obręb C.), objęty jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu górniczego "B. I" i "Z. I", w granicach gminy C. - etap II (uchwalonego Uchwałą Nr VI/43/2019 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 2 kwietnia 2019 r., ogł. Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r., poz. 3401) i oznaczony jest symbolem 1K.

Następnie Kolegium przytoczyło zapisy wniosku o zmianę decyzji wskazujące na planowany zakres zmiany oraz zapisy obowiązującego planu miejscowego.

W konkluzji SKO stwierdziło, że zapisy miejscowego planu zakazują zagospodarowania terenów na cele związane z przetwarzaniem odpadów, wobec tego lokalizacja instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów - nie jest zgodna z ustaleniami tego planu. Kolegium podzieliło negatywną opinię Burmistrza [...] co do zmian w zakresie usprawnienia funkcjonowania instalacji poprzez realizację planowanych prac m.in. przebicie między lagunami 1 i 2, zmianę lokalizacji magazynu produktu oraz zamianę lokalizacji magazynów przetwarzanych odpadów, przeprowadzone zostanie na terenie istniejącej instalacji przetwarzania odpadów, której lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozytywną opinię Burmistrza [...] co do zmiany pozwolenia w części dotyczącej dostosowania do obowiązujących wymogów ustawy o odpadach wynikających z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zapisów ww. pozwolenia.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w , zarzucając mu naruszenie:

1) art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, przejawiające się w:

- braku odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w zażaleniu, odnoszących się do kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu oraz braku podstawy prawnej do wydania opinii,

- bezrefleksyjnym przyjęciu, że wszystkie wnioskowane zmiany pozwolenia, wychodzące poza zakres zmian wynikających z nowelizacji ustawy o odpadach (tzw. wniosek dostosowawczy, aktualizacyjny), stoją w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym organ naruszył także art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

- SKO ograniczyło się do krótkiego stwierdzenia zamieszczonego na stronie 5 postanowienia, iż podziela stanowisko zajęte przez Burmistrza [...], bez wykazania procesu myślowego, który doprowadził organ do takiego stanowiska oraz bez uwzględnienia argumentów i zarzutów wskazanych w zażaleniu.

- Organ odwoławczy naruszył zatem zasadę dwuinstancyjności i nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, ograniczył się wyłącznie do kontroli postanowienia organu I instancji, nie rozpoznał sprawy merytorycznie, nie poczynił własnych ustaleń faktycznych oraz nie odniósł się w ogóle do zarzutów Spółki.

2) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez jego niezastosowanie (zmiana przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego nastąpiła w trakcie obowiązywania pozwolenia na wytwarzanie odpadów). Powyższy przepis uprawnia do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, aż do "naturalnego" wygaszenia pozwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności pozwolenia.

3) art. 41 ust. 6a ustawy z o odpadach, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że były podstawy do wydania opinii, mimo iż przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku wydawania nowego pozwolenia/zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami, a nie w przypadku jego zmiany.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, bowiem organ II instancji w ogóle nie rozpoznał zażalenia, nie odniósł się do jakiegokolwiek podniesionego w nim zarzutu, a tym samym naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji naruszając zasadę dwuinstancyjną sformułowaną w art. 15 k.p.a.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2023 r., sygn. II SA/Kr 91/23 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - "(...) jest zasadą postępowania administracyjnego regulowanego w k.p.a., że organ II instancji rozpoznaje sprawę po raz drugi merytorycznie, oraz że powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto, jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r. III SA/Po 1207/16, LEX nr 2295870 oraz z dnia 17 marca 2021 r. I SA/Po 758/20, LEX nr 3164046 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r. I SA/Wa 431/09 LEX nr 561638 oraz z dnia 18 stycznia 2018 r. VIII SA/Wa 547/17 LEX nr 2434727 , wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 października 2020 r. I SA/Ke 234/20, LEX nr 3063720, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r. II SA/Gl 1419/21 LEX nr 3354214 oraz z dnia 8 listopada 2016 r. IV SA/Gl 293/16, LEX nr 2159436 , wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2019 r. II SA/Op 207/19, LEX nr 2724725, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. II SA/Kr 812/15, LEX nr 1939332, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. II SA/Łd 280/17, LEX nr 2353883. Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r. II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884). Nadto, co najistotniejsze, brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2015 r. II SA/Łd 827/15). WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II SA/Rz 1464/16, LEX nr 2277065 wskazał w tym zakresie: "(...) Bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy"."

Powyższe rozważania mają również zastosowanie w przypadku rozstrzygnięcia wydanego w formie postanowienia i zaskarżenia go zażaleniem, na mocy art. 126 i art. 144 k.p.a.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że na str. 2 zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wprost wskazało:

"Na przedmiotowe postanowienie zażalenie złożyła B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. (...). W zażaleniu przedstawiono następujące zarzuty:

- naruszenie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji zmiany przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trakcie obowiązywania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Powyższy przepis uprawnia do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu aż do naturalnego wygaszenia pozwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności pozwolenia,

- naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy z o odpadach, poprzez wydanie opinii na podstawie tego przepisu, mimo iż ma on zastosowanie tylko w przypadku wydawania nowego pozwolenia/zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami, a nie w przypadku jego zmiany,

- wydanie opinii częściowo pozytywnej a częściowo negatywnej, podczas gdy przepisy nie przewidują takiego rodzaju rozstrzygnięcia".

Do żadnego z tak sformułowanych w środku odwoławczym zarzutów Kolegium jednak się nie odniosło, w szczególności nie wskazało, dlaczego argumenty te uważa za niezasadne. Rację ma strona skarżąca zarzucając w uzasadnieniu skargi, że "SKO nie uzasadniło bardziej szczegółowo swojego stanowiska. Jego rozstrzygnięcie mieści się w dwóch zdaniach (!). W postanowieniu nie zawarto żadnej analizy prawnej zarzutów ani analizy faktycznej. SKO nie odniosło się do zarzutu naruszenia art. 35 u.p.z.p. oraz art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Tym samym postanowienie SKO nie spełnia wymogów, jakie nakłada art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., jak również stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie zbadana merytorycznie, zatem organ odwoławczy nie ma jedynie skontrolować decyzji (postanowienia) organu I instancji, a powinien poczynić własne ustalenia oraz odnieść się do podniesionych zarzutów".

Podnoszone zarzuty dotyczą zasadniczo trzech kwestii:

< możliwości dalszego prowadzenia dotychczasowej działalności (na którą pozwolenie uzyskano przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w świetle art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

< braku możliwości zaopiniowania decyzji zmieniającej pozwolenie z zakresu gospodarki odpadami (zarzut oparty na wykładni systemowej art. 41 ust. 6a i art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach)

< braku możliwości wydania opinii częściowo pozytywnej i częściowo negatywnej.

Są to niewątpliwie istotne zarzuty, dotyczące zarówno treści postanowienia wydanego przez organ I instancji, jak i braku podstaw prawnych do jego wydania.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Kolegium – jak należy założyć – uznało te zarzuty za nieuzasadnione, jednakże jakie argumenty miałyby za tym przemawiać nie wyjaśniono.

Argumenty zażalenia powtórzono i rozwinięto w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd nie mógł się jednak do nich odnieść na tym etapie postępowania. Skoro były one podnoszone we wniesionym środku odwoławczym, to organ II instancji miał obowiązek przedstawić swoje stanowisko w tym zakresie, a brak spełnienia tego obowiązku skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dopiero gdy organ administracji publicznej odniesie się do podnoszonych w zażaleniu zarzutów, Sąd będzie mógł skontrolować prawidłowość argumentacji organu odwoławczego – oczywiście pod warunkiem, że strona postępowania podda wydane postanowienie kontroli sądowej, wnosząc skargę.

Z tego samego względu na obecnym etapie postępowania Sąd nie mógł uchylić postanowienia organu I instancji, mimo zawarcia takiego wniosku w żądaniach skargi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna zażalenie w całym jego zakresie, odniesie się do poszczególnych zarzutów w nim podniesionych i przedstawi swoje stanowisko co do ich zasadności.

Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm)