Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 21/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Zarząd Województwa~Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 15 § 2, art. 64 § 3, art. 151 i art. 166
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia 9 października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Myślenice a Zarządem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

M. S. i G. S. działający jako wspólnicy Spółki Cywilnej G. Spółka cywilna z siedzibą w O., zastępowani przez pełnomocnika, wnioskiem z 1 września 2023 r. wystąpili do Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w Myślenicach o wydanie oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną dla nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. (obr. [...]), gm. M, z drogą wojewódzką [...] (ul. [...]) w M. poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej za pośrednictwem drogi wewnętrznej (dz. nr [...], [...], [...], [...]) w celu dojazdu do planowanej budowy i obsługi obiektów: "Budowa zakładu gospodarowanie odpadami wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M.(obr. [...]), gm. M.". Do wniosku załączono pełnomocnictwo oraz projekt zagospodarowania terenu, mapkę z lokalizacją inwestycji.

Powyższy wniosek przekazano według kompetencji Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie Wydział Rozwoju Sieci Drogowej i Decyzji pismem z dnia 11 września 2023 r. na mocy zarządzenia nr 17/2020 Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z dnia 9 września 2020 r. Organ ten w piśmie z 14 września 2023 r. zatytułowanym zawiadomienie, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek do Urzędu Miasta i Gminy Myślenice według właściwości. Uznał, że nie posiada kompetencji odnośnie do działek, na których zlokalizowana ma być inwestycja i zasadne jest przekazanie wniosku właściwemu zarządcy drogi.

Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) pismem z dnia 9 października 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa Małopolskiego wykonującym zadania zarządcy dróg wojewódzkich przy pomocy jednostki organizacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku inwestorów z 1 września 2023 r.

Burmistrz wskazał, że działki przeznaczone pod inwestycję zlokalizowane są przy drodze wewnętrznej dz. [...] obr. [...] będącej zgodnie z ewidencją gruntów własnością Gminy M.. Droga ta nie jest drogą publiczną. Z kolei ta droga łączy się z inną drogą wewnętrzną zlokalizowaną na działkach [...] obr. [...] (zgodnie z ewidencja gruntów: własność Skarbu Państwa, zarząd: Zarząd Dróg w Krakowie) oraz dz. [...] obr. [...] (własność Województwo Małopolskie, zarząd: Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie). Wskazane drogi wewnętrzne łączą się następnie z drogą wojewódzką nr [...] mającą status drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której zarządcą jest Zarząd Województwa Małopolskiego, wykonujący obowiązki zarządcy dróg wojewódzkich przy pomocy jednostki organizacyjnej – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Dołączono wypisy z ewidencji gruntów oraz poglądową mapę. Dalej wskazano, że ta droga wojewódzka jest najbliższą drogą publiczną dla działek inwestora. Mając na uwadze definicję drogi wewnętrznej z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Burmistrz zauważył, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie wymaga legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do korzystania z tej drogi. Wystarczy, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, jest przy takiej drodze położona.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośrednio dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do pozwolenia na budowę dołącza się w zależności od potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej - oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Organ wskazuje, że na mocy nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 20 lutego 2015 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 443) nastąpiła zmiana w zakresie zamieszczania w projekcie budowlanym oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Przed nowelizacją obowiązek ten dotyczył wszystkich kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Aktualnie do wniosku o pozwolenie na budowę dołącza się – stosownie do potrzeb – oświadczenie właściwego zarządcy o możliwości połączenia działki wyłącznie z drogą krajową lub wojewódzką. Oświadczenie nie jest zatem wymagane dla możliwości połączenia działki z drogą powiatową i z drogą gminną.

Burmistrz uznaje się za organ niewłaściwy do załatwienia wniosku inwestora jako że oświadczenia nie wydaje się w zakresie publicznych dróg gminnych. Działki inwestora nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej gminnej. Położone są przy drodze wewnętrznej, a najbliżej położoną droga publiczną wojewódzką lub krajową – w zakresie których jest możliwe wydanie oświadczenia w trybie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jest droga wojewódzka nr [...], której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest Zarząd Województwa Małopolskiego wykonujący obowiązki zarządcy dróg wojewódzkich przy pomocy jednostki organizacyjnej jaką zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie.

Burmistrz twierdzi, że nie istnieje podstawa materialnoprawna, która pozwalałaby na wydanie oświadczenia przez organ samorządu gminnego, iż istnieje możliwość połączenia konkretnej działki z wojewódzką lub krajową droga publiczną. Organy gminy nie posiadają takich kompetencji.

Burmistrz podkreśla, że wydanie oświadczenia z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jest aktem z zakresu administracji i jego wydanie stanowi załatwienie sprawy, zatem spór o właściwość w stanie faktycznym sprawy istnieje. Wniosek dotyczy tej samej sprawy administracyjnej o ustalonym i niespornym między organami stanie faktycznym, a rozstrzygnięcie wniosku nie spowoduje merytorycznego załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego Burmistrz uznał, że to zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] – Zarząd Województwa Małopolskiego jest organem właściwym do wydania oświadczenia o możliwości połączenia działek wskazanych we wniosku do drogi krajowej lub wojewódzkiej w trybie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie w piśmie z 15 grudnia 2023 r. poinformował, że załatwił przedmiotowy wniosek inwestorów z 1 września 2023 r., ponowiony 13 października 2023 r. i wydał na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oświadczenie, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., mają połączenie z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] połączonej z drogą wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] w miejscowości M.. O tym zawiadomiono Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice pismem z 20 listopada 2023 r., wnosząc aby wycofał on wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Zarząd uznał, że spór kompetencyjny jest obecnie bezprzedmiotowy. Wskazał na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest dopuszczalne jeżeli spór jest aktualny. Natomiast wykonanie czynności, której dotyczy spór przez jedną ze stron powoduje, że staje się on nieaktualny, co sprawia, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu również kwalifikuje się do odrzucenia.

Wobec powyższego Zarząd wniósł o odrzucenie wniosku Burmistrza o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

W odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącej z 27 grudnia 2023 r., którym przekazano Burmistrzowi odpowiedź Zarządu na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i zobowiązano Burmistrza do zajęcia stanowiska czy popiera wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Burmistrz w piśmie z 15 stycznia 2024 r. stwierdził, że popiera ten wniosek bowiem w jego ocenie to, że Zarząd Dróg Wojewódzkich 13 października 2023 r. wydał wnioskodawcom wnioskowane przez nich oświadczenie nie wywołało skutków prawnych, gdyż dotyczyło ono sprawy, której załatwienie przekazano Burmistrzowi Miasta i Gminy Myślenice. Stwierdził, że Zarząd udzielił odpowiedzi na wniosek inwestorów z 1 września 2023 r. ponowiony pismem z 13 października 2023 r. Natomiast wniosek z 1 września 2023 r. został przekazany Burmistrzowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.

W niniejszej sprawie pomiędzy Zarządem Województwa Małopolskiego – reprezentowanego przez jednostkę organizacyjną Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, a Burmistrzem Miasta i Gminy Myślenice zaistniał spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie z wniosku G. Spółka cywilna z siedzibą w O. o wydanie oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną dla nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. (obr. [...]), gm. M. z drogą wojewódzką [...] (ul. [...]) w M. poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej za pośrednictwem drogi wewnętrznej (dz. nr [...], [...], [...], [...]) w celu dojazdu do planowanej budowy i obsługi obiektów: "Budowa zakładu gospodarowanie odpadami wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M, (obr. [...]), gm. M.".

W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu, a więc która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w określony sposób, to jest wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty albo dokonał czynności, której żądanie miało podstawę prawną (np. wydanie oświadczenia zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Wówczas wyznaczanie organu jest bezprzedmiotowe, a kwestię właściwości można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego przeprowadzonej w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OW 10/07; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OW 66/12; postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2019 r. sygn. akt I OW 170/19 – dostępne w CBOSA).

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy spór o właściwość pomiędzy organami nie istnieje bowiem z informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie w piśmie z dnia 15 grudnia 2023 r. pomimo kwestionowania swojej właściwości odnośnie do wydania przedmiotowego oświadczenia organ ten w piśmie z 13 listopada 2023 r. adresowanym do pełnomocnika Spółki A. S. w odpowiedzi na wniosek z 1 września 2023 r. ponowiony 13 października 2023 r., na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał oświadczenie, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., mają połączenie z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] połączonej z drogą wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] w miejscowości M.. Wobec tego uznać należy, że po wpływie wniosku Burmistrza do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z 9 października 2023 r. (data wpływu do NSA 12 października 2023 r. k. 5 akt) Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie jako jednostka organizacyjna odpowiedzialna za zarząd dróg wojewódzkich w kompetencji Zarządu Województwa Małopolskiego, pozostający dotychczas w sporze, uznał swoją właściwość do wydania wnioskowanego oświadczenia i załatwił wniosek Spółki 13 października 2023 r. składając stosowne i adekwatne do okoliczności sprawy oświadczenie.

W związku z powyższym uznać należy, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wbrew zajętemu wcześniej stanowisku o swojej niewłaściwości sam uznał się za organ właściwy do wydania żądanego przez inwestorów oświadczenia. W związku z tym, wbrew stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice nie istnieje obecnie spór, o to który ze spierających się organów miałby wydać oświadczenie, o które wystąpiła Spółka pierwotnie 1 września 20233 r. a następnie 13 października 2023 r. Dla istnienia sporu nie ma znaczenia to, że pierwotny wniosek znajduje się u Burmistrza zgodnie z przekazaniem go do niego pismem Zarządu z 14 września 2023 r. O istnieniu sporu decyduje jego przedmiot (wydanie oświadczenia zgodnie z żądaniem strony) a nie to kto dysponuje wnioskiem. Zatem wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest niezasadny i podlega oddaleniu.

Skoro Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie uznał swoją właściwość do wydania oświadczenia, to należało przyjąć, że organ ten samodzielnie załatwił sprawę i wobec tego nie istnieje już spór o właściwość pomiędzy organami. Zatem wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w tych okolicznościach należało uznać za pozbawiony podstaw.

Tym samym po upływie 1 dnia od nadania na poczcie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość a jeszcze przed zarejestrowaniem tego wniosku przez NSA (17 października 2023 r.) 13 października 2023 r. Zarząd wydał stosowne oświadczenie będące przedmiotem sporu. O fakcie tym poinformował w odpowiedzi na wniosek 15 października 2023 r. i zawnioskował też o wycofanie wniosku przez Burmistrza uznając ów za bezprzedmiotowy wobec podjętych przez siebie działań. Zatem już w chwili rejestracji wniosku przez NSA spór o właściwość nie istniał, skoro strona otrzymała oświadczenie w trybie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 130/14, z 25 maja 2020 r. sygn. akt II OW 7/20). W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek organu podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 166 P.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.