Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 837/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji (zwany dalej także: KGP), decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: K.p.a.), odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], którą odmówił M. J. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

M. J. pełnił służbę w Policji w okresie od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] lutego 2016 r. W związku ze zwolnieniem ze służby został wypłacony funkcjonariuszowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatkowy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. M. J. zwrócił się do KGP

o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jako podstawę wniosku wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., zwana dalej: ustawą o Policji) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, zwana dalej: ustawą o szczególnych rozwiązaniach, odmówił M. J. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. M. J. wniósł o zmianę decyzji KGP z dnia [...] lutego 2021 r. na podstawie art. 155 K.p.a. podnosząc, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest przyczyną stwierdzenia nieważności. Daje to podstawę do zmiany tej decyzji przez KGP zgodnie z art. 155 K.p.a., gdyż przedmiotowy wniosek stanowi zgodę na zmianę decyzji, zmiana nie jest zabroniona przez przepisy szczególne oraz bezsprzecznie przemawia za tym interes strony.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że obowiązująca od 1 października 2020 r. nowa treść art. 115a ustawy o Policji jest wtórnie niekonstytucyjna – ustawodawca powtórzył w treści ww. przepisu rozwiązania prawne uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z aktem wyższej rangi. Ponadto przy wydaniu decyzji ostatecznej nie uwzględniono treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, natomiast art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych stoi w sprzeczności z ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Na potwierdzenie zasadności podniesionych twierdzeń skarżący wskazał orzeczenia sądów administracyjnych.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest w trybie art. 155 K.p.a. zgodnie z żądaniem skarżącego. Natomiast postępowania określone w art. 154 K.p.a. i w art. 155 K.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne K.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne K.p.a).

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 155 K.p.a. zmiana lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: istnienia decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tryb z art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.

Analizują przedmiotową sprawę KGP wyjaśnił, że sposób ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustaw zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji powyższego, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc

z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Zdaniem KGP, skoro wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji

z dniem [...] lutego 2016 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, to nie było podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z 9 listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą

i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Z dniem wypłaty należnego z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została bowiem zakończona. Innymi słowy wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w dwóch przypadkach, tj. w sytuacji gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony.

KGP podkreślił, że przepisy nie pozwalają mu na swobodę w kształtowaniu decyzji. Zastosowany w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zwrot "stosuje się" nie daje możliwości zastosowania innych przepisów. Dlatego też decyzja ostateczna KGP z dnia [...] lutego 2021 r. nie może zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. ponieważ tryb ten nie może służyć zmianie rozstrzygnięć, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów wniosku dotyczących oparcia decyzji ostatecznej

o przepis niezgodny z Konstytucją RP, organ wskazał na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach podkreślając, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że organ nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Brak jest zatem podstaw prawnych od odstąpienia, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. Uprawnienia takiego nie można wywodzić z treści art. 7 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną.

W konsekwencji powyższych ustaleń KGP stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2021 r. w trybie określonym w art. 155 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP polegające na działaniu organu, które uniemożliwiło mu realizację prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach – z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15;

3. art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zmiany decyzji KGP z dnia [...] lutego 2021 r., która została wydana z naruszeniem prawa;

4. art. 115a ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie – w razie niepodzielenia zarzutów o rażącym naruszeniu przepisów prawa - o jej uchylenie w całości, zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami poprzez ponowne przeliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wypracowany w trakcie pełnienia służby w okresie od dnia [...].09.1983 r. do dnia [...].02.2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że były podstawy do zmiany decyzji ostatecznej KGP z dnia [...] lutego 2021 r. w trybie art. 155 K.p.a. Jednak KGP odmówił zmiany decyzji w tym trybie, co stanowi bezsprzecznie naruszenie art. 155 K.p.a. Zaskarżona decyzja została oparta na założeniu, że skoro został zwolniony ze służby przed dniem [...] listopada 2018 r., to w zakresie wyliczenia wysokości ekwiwalentu, zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy ustawy o Policji ustalające sposób wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień wykorzystanego urlopu mimo, że wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził ich niekonstytucyjność. Takie rozumowanie organu jest bezprawne, w związku z czym decyzja powinna zostać usunięta z obiegu prawnego.

Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalano wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Lektura art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi natomiast do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy, za okres sprzed 6 listopada 2018 r., w zakresie wysokości przelicznika stosować reguły wynikające z ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym sprzed tej daty, a które to Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyroku z dnia 30 października 2018 r. uznał za niezgodne z przepisami Konstytucji, tj. art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Regulacje przejściowe zawarte art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowią zatem przykład wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej wyznaczającej wysokość współczynnika do wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy (w wysokości 1/30). Poprzez tę regulację ustawodawca de facto próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto, narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej przyczyny, w sprawie należało odmówić stosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w brzmieniu dotkniętym wtórną niekonstytucyjnością przepisu art. 115a ustawy o Policji oraz dokonać prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu w zakresie odnoszącym się do wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantom zwolnionym ze służby przed 6 listopada 2018 r. Innymi słowy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy obliczać według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z powyższym, poprzez odmowę wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, KGP naruszył przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, tj. wydał decyzję z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co obliguje go do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ma również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż odpowiada ona prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podniesione w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r., wydana w trybie art. 155 K.p.a., którą organ odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio.

W świetle przepisu art. 155 K.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujący przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych.

Podkreślić jednocześnie należy, że możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji prawidłowych i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami (kwalifikowanymi), o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., można jedynie stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 K.p.a., można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r., w którym wniósł wprawdzie o zmianę decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. w trybie art. 155 K.p.a., jednak uzasadniając wniosek powołał się na to, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak to zostało już jednak zaznaczone wcześniej, w trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje prawidłowe oraz dotknięte wadami niekwalifikowanymi. W sytuacji zatem, gdy skarżący wskazał we wniosku na kwalifikowaną wadę decyzji (rażące naruszenie prawa) weryfikacja decyzji w oparciu o tę przesłankę możliwa była tylko w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. K.p.a. Oba tryby postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. W postępowaniu opartym na przepisie art. 155 K.p.a. organ nie był władny do badania, czy decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa.

Dlatego też, z uwagi na niejednoznaczne sformułowanie żądania wniosku, organ był zobowiązany w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do sprecyzowania w sposób jednoznaczny jego żądania, w jakim trybie nadzwyczajnym domaga się on weryfikacji decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r.

Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z uwagi na to, że treść żądania strony wyznacza faktyczne granice przedmiotu sprawy, w razie wątpliwości w tym zakresie, organ administracji, do którego podanie wniesiono, zobowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą treść żądania, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź ściśle na zgłoszone żądanie. Niedopuszczalne jest kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli strony, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale. Jak słusznie podkreśla się w literaturze, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie, czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (por. J. Malanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46, por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, LEX nr 81741). Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2005 r. (sygn. akt I OSK 47/05, LEX nr 192140), organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony. W konsekwencji w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie jej stanowiska.

W kontrolowanej sprawie takiego działania ze strony organu zabrakło, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a.

W szczególności zastosowanie zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 K.p.a., na etapie wstępnym postępowania jest elementem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosownie do tego przepisu, organ jest zobowiązany, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast na zasadzie art. 8 K.p.a. zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacja powyższych obowiązków sprowadza się do podjęcia w pierwszej kolejności kroków mających na celu dokładne i jednoznaczne wyjaśnienie przez organ rzeczywistej treści żądania i rzeczywistych intencji strony. Zgodnie natomiast z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, w oparciu o powyższy przepis organ obowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Chodzi tu zarówno o informacje o przepisach prawa materialnego i procesowego, z których wynikają uprawnienia i obowiązki stron mające wpływ na wynik sprawy, jak i o wyjaśnienia w zakresie sposobu interpretacji treści obowiązujących przepisów oraz co do sposobu postępowania, który umożliwi zapobieżenie szkodzie mogącej wyniknąć z powodu nieznajomości prawa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. poprzez jednoznaczne sprecyzowanie treści jego żądania, w jakim trybie nadzwyczajnym domaga się on weryfikacji decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. Organ powinien przy tym poinformować skarżącego, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe weryfikowanie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. pod kątem kwalifikowanych wad prawny, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.