Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2745/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 185 § 1, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 17, § 18 ust. 1 pkt 2, § 19
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 24 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: § 7
journal: Dz.U. 2007 nr 168 poz 1181
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania  kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 416/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] października 2013 r. o nr [...] 3. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz T. M. kwotę 2 757 (dwa tysiące siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 416/14 oddalił skargę T. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej oraz przyznania płatności z sankcjami za zalesienie gruntów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2012 r. T. M. (dalej: wnioskodawca lub skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie.

Kierownik BP ARiMR w S. wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków do przyznania wnioskowanej pomocy.

Następnie w dniu [...] listopada 2012 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, w którym potwierdził wykonanie zalesienia zgodnie z Planem Zalesienia. Do oświadczenia dołączono zaświadczenie o realizacji planu zalesienia potwierdzone przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P. oraz protokół z odbioru gruntów zalesionych w ramach działania Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego PROW na lata 2007-2013 z dnia 7 listopada 2012 r.

Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy odyła się kontrola w zakresie złożonego wniosku. W jej wyniku stwierdzono brak dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów – zastosowano kod pokontrolny ZGR 12 "Rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek".

W dniu [...] maja 2013 r. Kierownik BP ARiMR w S. wydał decyzję w sprawie przyznania pomocy na zalesianie, mocą której przyznał wnioskodawcy:

- wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł., płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

- premię pielęgnacyjną w wysokości [...] zł., płatna corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,

- premię zalesieniową w wysokości [...] zł., płatna corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że płatność z tytułu wsparcia na zalesienie została pomniejszona o 50%, tj. o kwotę [...] zł z uwagi na zakup mniejszej ilość sadzonek gatunków biocenotycznych – wymienionych w załączniku nr [...] do rozrządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 48, poz. 390 ze zm. – dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 19 marca 2009 r.) – niż wynika to z planów zalesienia.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją o z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. Organ uznał, że w decyzji organu I instancji nie uwzględniono pisma Nadleśnictwa w P. z dnia [...] marca 2013 r. potwierdzającego użycie przez wnioskodawcę do zalesienia właściwego materiału sadzeniowego i posiadanie przez niego faktur i dokumentów potwierdzających ten stan.

W dniu [...] września 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęło oświadczenie wnioskodawcy wraz z fakturami za usługi usunięcia śliwy ałyczy i posadzenia jarzębu i gruszy oraz zakupu gatunków biocenotycznych, oraz asygnaty.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję z dnia [...] października 2013 r. o identycznej treści jak w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca zakupił mniejszą ilość sadzonek gatunków biocenotycznych niż wynika to z planów zalesienia, z których wynika, że powinien zakupić [...] szt. krzewów i gatunków biocenotycznych, a z kontroli na miejscu wynika, iż zakupił jedynie 3000 szt. krzewów i gatunków biocenotycznych. Dalej w uzasadnieniu organ podał, że zakupiona śliwa ałycza nie jest wyszczególniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r. Zgodnie zaś z § 11 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia rolnik wykonuje zalesienie przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 1. nadto organ stwierdził, że obowiązkiem wnioskodawcy było dochować wszelkiej staranności, aby zakupione sadzonki były zgodne z załącznikiem. Niedostosowanie się skarżącego do wymogu spowodowało, że płatność ze wsparcia została pomniejszona o 50%, co stanowi pomniejszenie w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że podczas porównania planów zalesienia i aneksów do planów zalesienia z fakturami stwierdzono, iż wnioskodawca zakupił mniejszą ilość sadzonek gatunków biocenotycznych niż wynika to z planów zalesienia. Zgodnie z planami zalesienia dla dwóch zalesień wnioskodawca winien zakupić [...] szt. krzewów i gatunków biocenotycznych. Tymczasem z przedstawionych podczas kontroli na miejscu dowodów zakupu sadzonek wynikało, iż wnioskodawca zakupił 3000 szt. krzewów i gatunków biocenotycznych. Zakupiona przez wnioskodawcę śliwa ałycza nie została bowiem wyszczególniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r. Organ wskazał również, że oświadczenie złożone przez wnioskodawcę w dniu [...] września 2013 r. o wysadzeniu niewłaściwych sadzonek i zasadzeniu sadzonek ujętych w powołanym załączniku nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zalesienia tymi sadzonkami dokonano bowiem po upływie terminu wskazanego w § 11 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r.

T. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż do zamknięcia okresu, do którego zalesienie powinno być wykonane, tj. nie później niż do końca wiosny 2013 r., skarżący nie wykonał zalesienia w sposób pozwalający na uzyskanie 100% płatności.

W związku z faktem, iż skarżący nie wykonał w sposób prawidłowy Planu Zalesienia w konsekwencji za bezzasadnie należało ocenić przedstawione przez skarżącego zarzuty skargi. Zatem zgodnie z przepisami rozporządzenia MRiRW (§ 11 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 17 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 2) nie można bowiem przyjąć, że za wymagany dowód zakupu może być uznany dowód zakupu gatunku, który nie jest wyszczególniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Skarżący dokonał co prawda wysadzenia nieprawidłowych sadzonek śliwy ałyczy i zasadził sadzonki zgodne z powołanym załącznikiem nr 1, jednakże nie dochował przy tym terminu określonego w § 11 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r. Jak bowiem wynika z faktur z dnia [...] września 2013 r., z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r. dokonanie zalesienia prawidłowymi sadzonkami nie mogło nastąpić przed dniem [...] września 2013 r. Zgodnie zaś z § 11 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia [...] marca 2009 r. zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, w terminie wskazanym w planie zalesienia, jednak nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc. W przypadku skarżącego tym terminem była wiosna 2013 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że należy zauważyć, że skarżący mógł być nieświadomie wprowadzony w błąd przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P., który sporządził Plan Zalesienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. W Planie tym zasugerowano bowiem, że śliwa ałycza, zakupiona następnie przez skarżącego znajduje się wśród gatunków domieszkowych i biocenotycznych. Skarżący mógł zatem przypuszczać, że wykorzystanie tego gatunku do wykonania zalesienia będzie go upoważniać do uzyskania płatności w pełnej wysokości. Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji zauważyć należy, że w tym samym Planie Zalesienia wyraźnie wskazano, iż został on sporządzony zgodnie z rozporządzeniem MRiRW z dnia 19 marca 2009 r. Wskazano tam również, że gatunki domieszkowe i biocenotyczne wprowadzane w celu wzbogacenia składu gatunkowego są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Ponadto w ocenie Sądu I instancji podkreślenia wymaga, iż skarżący znał lub też powinien znać zasady przyznawania pomocy na zalesianie.

T. M. złożył skargę kasacyjną od wyroku I instancji wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną skarżący zarzucił:

1./ na podstawie art. 174 pkt 1 PrPostSądAdm, naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 19 ust. 1 w zw, z § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 i poz. 1 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnie co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP., albowiem wskazane przepisy nie przewidują, aby rolnik powinien posiadać dowód zakupu na wszystkie sadzonki, które miał zasadzić zgodnie z planem zalesienia, a jedynie mówią ogólnie o takim dowodzie zakupu. Tymczasem T. M. posiadał dowód zakupu wszystkich użytych do zalesienia i w pełnej liczbie sadzonek wskazanych w planie zalesienia, w tym [...] szt. krzewów i gatunków biocenotycznych, w tym [...] szt. śliwy ałyczy niezgodnych z załącznikiem nr 1 do w/w rozporządzenia wśród gatunków biocenotycznych. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie należało rozważyć zastosowanie przepisów o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, które stosuje się do przypadków uznanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, s. 16),

b) § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do jego całkowitego pominięcia w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy T. M. wykonał zalesienie zgodnie z planem zalesienia sporządzonym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P., gdzie ów plan zalesienia był weryfikowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., który nie zgłosił skarżącemu zastrzeżeń, że w planie zalesienia występuje śliwa ałycza, która nie została wyszczególniona w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r., zaś wyliczenia rzekomo brakujących [...] sztuk krzewów i gatunków biocenotycznych dokonano w oparciu o dowody zakupu sadzonek a nie ich braku, tym samym zmniejszenie o 50 % wsparcia na zalesienie wskazuje na całkowity brak dowodu zakupu sadzonek, to jest 100% liczby sadzonek użytych do zalesienia, przy czym [...] sztuk sadzonek śliwy ałycza użytej do zalesienia to zaledwie 1,2% niezgodności w całości zalesienia (dla działki gdzie stwierdzono niezgodność łączna liczba sztuk sadzonek wynosiła [...] szt.), a zatem nałożona kara jest nieadekwatna do uchybienia i należało zastosować przepisu o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które stosuje się do przypadków uznanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

c) art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, s. 16) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do jego całkowitego pominięcia w przedmiotowej sprawie i nie podjęcie decyzji o nie stosowaniu sankcji w postaci zmniejszenia o 50% składowej "Wsparcie na zalesienie, które pokrywa koszty założenia uprawy oraz gdy jest to uzasadnione - ochrony przed zwierzętami 7/13" z powodu braku dowodu zakupu sadzonek tj. kwota [...] (dziewiętnaście tysięcy trzy złote trzydzieści groszy), w sytuacji gdy skarżący wykonał plan zalesienia sporządzony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P. który był zatwierdzony przez Kierownika Biura ARiMR w S., który nie zgłosił skarżącemu zastrzeżeń, że w planie zalesienia występuje śliwa ałycza, która nie została wyszczególniona w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r., zaś po stwierdzonej niezgodności T. M., złożył do organy oświadczenie datowane na dzień [...] września 2013 r. o wysadzeniu niewłaściwych sadzonek i zasadzeniu sadzone ujętych w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r., co uzasadnia przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie występuje drobna niezgodność i przemawia za niestosowaniem sankcji.

d) § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1181 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do jego całkowitego pominięcia w przedmiotowej sprawie i nie odniesienia się do kwestii, że w dniu kontroli, tj. [...] r. przez pracowników ARiMR zalesionej działki sporządzono raport pokontrolny w którym nie stwierdzono zastrzeżeń co do zalesienia działki, dopiero w dniu [...].02.2013 r. skarżący za pośrednictwem poczty polskiej otrzymał korektę raportu z naniesionymi poprawkami. Tymczasem poprawki nanoszone przez funkcjonariuszy publicznych bez wiedzy skarżącego oraz wykorzystanie ich jako dowody rodzące skutki pomniejszenia wsparcia na zalesienie budzą wątpliwą wiarygodność pod względem prawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz po rozpoznaniu skargi uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S..

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny czy w ustalonym stanie faktycznym, prawidłowo zostały zastosowane przepisy regulujące zmniejszenie płatności zalesieniowej z powodu nieposiadania dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów oraz czy okoliczności faktyczne ustalone w sprawie dawały podstawy do zastosowania przepisów prawa regulujących sytuację prawną wnioskodawcy poprzez niestosowanie zmniejszenia pomocy z uwagi na zaistnienie przypadku drobnej niezgodności, o którym mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że organy jako materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji wskazały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Delegacja ustawowa do wydania wymienionego wyżej rozporządzenia została zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z treści art. 29 ust. 1a pkt 2 ustawy wynika między innymi, że wydając rozporządzenie, minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia pomocy w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonych niezgodności, a także przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność.

Z przytoczonych przez Sąd I przepisów rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie nie zostały wypłacone i zachodzą przesłanki ich zwrotu określone w § 18 ust. 1, premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesianie podlegają zmniejszeniu zgodnie z załącznikiem numer 6 do rozporządzenia, a więc w sytuacji braku dowodu zakupu sadzonek następuje zmniejszenie wysokości wsparcia o 50% - § 19 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesianie w wysokości, która jest określona w załączniku numer 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że; 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1. Z kolei § 17 pkt 1 rozporządzenia przewiduje, że rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych na zalesianie wnioskowanych gruntów.

Przedstawione powyżej regulacje prawne wskazują, że premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesianie podlegają zmniejszeniu o 50% jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że rolnik nie posiada dowodu zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesiania wnioskowanych gruntów.

W ocenie NSA wykładnia tych przepisów prawa nie może być dokonywana w oderwaniu od treści innych przepisów zawartych w rozporządzeniu, które odwołują się w tej kwestii do regulacji zawartych w przepisach prawa unijnego, a także winna uwzględniać wyrażoną w prawie unijnym i Konstytucji RP zasadę proporcjonalności.

Stosownie do treści § 21 omawianego rozporządzenia do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Natomiast z treści art. 24 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wynika, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzającej się niezgodności-15%. Tak więc przepis ten dotyczący zmniejszeń kwot płatności bezpośrednich wprost odwołuje się do zasady proporcjonalności. Niewątpliwie zasada ta wymaga, aby środki wynikające z zastosowania przepisów unijnych były odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia. Tak więc zasada proporcjonalności jest zachowana, gdy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, jest niezbędna z punktu widzenia ochrony interesu publicznego, a jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Ponadto podkreślić należy, że stosownie do regulacji zawartej w § 11 ust. 1 rozporządzenia do zalesiania przystępuje się po uzyskaniu postanowienia, o którym mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia, a więc stwierdzającego spełnienie warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Wśród warunków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-3 wskazuje się na plan zalesienia, który jest sporządzany przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.

W związku z powyższym zauważyć należy, że z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że zgodnie z planem zalesienia dla dwóch zalesień skarżący miał zakupić [...] sztuk krzewów i gatunków biocenotycznych. Z akt sprawy wynika, że skarżący zakupił łącznie [...] sztuk sadzonek, z tym, że faktura z dnia [...] października 2012 roku numer [...] dotyczyła zakupu [...] sztuk śliwy ałyczy, a więc sadzonki, która nie była wyszczególniona w załączniku numer 1 do rozporządzenia jako gatunki domieszkowe i biocenotyczne. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że skarżący dokonał wysadzenia sadzonek śliwy ałyczy i zasadził sadzonki w ilości odpowiadającej planowi zalesienia objęte załącznikiem numer 1 do rozporządzenia, a także przedstawił na tę okoliczność stosowne faktury. Zalesienia prawidłowymi gatunkami sadzonek biocenotycznych ([...] sztuk) skarżący dokonał z uchybieniem terminu, o jakim mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto uwzględniając plan zalesienia dla działki na której stwierdzono niezgodności zauważyć należy, że łączna liczba sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów była wyższa niż podana w zaskarżonych decyzjach.

W tym stanie rzeczy NSA, mając na uwadze treść § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w związku z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 uznał, że w sprawie wystąpił przypadek, który należało ocenić jako drobną niezgodność, o której mowa w powołanym wyżej przepisie prawa unijnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że po uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi i uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.