Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2897/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust.  3, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 445/21 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr WOP.7722.30.2021.MM w przedmiocie uchylenia postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 7 września 2021 r., II SA/Bk 445/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę M.G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) z 15 kwietnia 2021 r. nr WOP.7722.30.2021.MM w przedmiocie uchylenia postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. (PINB) 2 grudnia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego ustawienia tablic reklamowych na działce nr [...], położonej w Ł., przy zbiegu ulic [...] i [...], stanowiącej własność M.M. i M.M.

2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Bk 445/21 kolejno wskazano, że w dniu 10 grudnia 2020 r. M.M., nadesłał do organu I instancji pismo, z którego wynikało, że w dniu 30 marca 2020 r. jako inwestor dokonał zgłoszenia w Urzędzie Miejskim w Ł., obejmującego budowę na w/w działce czterech tablic reklamowych o wymiarach 12 x 4 m, konstrukcji stalowej, na stopach betonowych o wymiarach ok. 2,5 x 1 x 0,5 m, nie połączonych trwale z gruntem. Przywołane zgłoszenie zostało wrzucone przez skarżącego do wystawionego przez urząd pojemnika na składanie wniosków skierowanych do urzędu tj. poprzez skrzynkę podawczą, z uwagi na epidemię. Dodatkowo strona wskazała, że zgłoszenie to musiało zostać przyjęte, gdyż "wskazane tablice reklamowe zostały naniesione na mapy przez Urząd Miasta Ł.". Zgłoszenie to nie zawierało żadnej prezentaty przyjęcia pisma do urzędu.

2.3. Jak dalej wskazano w wyroku, PINB dokonał oględzin, które wykazać miały, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się cztery tablice reklamowe o wymiarach 4 x 12 m każda. Konstrukcje tablic są stalowe, zamocowane do stóp fundamentowych betonowych, w łącznej ilości 18 sztuk. Na konstrukcjach rozpięte zostały reklamy, wydrukowane na plandece. Obecny w trakcie oględzin M.M. oświadczył, że zgłoszenie (zamiaru wykonania tablic – uwaga Sądu) zostało dostarczone poprzez skrzynkę podawczą przed urzędem miejskim, z uwagi na Covid-19. Z tego powodu na kopii zgłoszenia, dołączonej do wystąpienia z 10 grudnia 2020 r., nie ma pieczęci urzędu z datą wpływu. PINB wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z zapytaniem czy w zakresie ustawienia tablic reklamowych na działce nr [...] było dokonane skuteczne zgłoszenie zamiaru ich budowy. Z odpowiedzi organu gminy wynikało, że w ewidencji zgłoszeń brak jest zgłoszenia obejmującego ustawienie w ostatnim czasie na w/w nieruchomości tablic reklamowych. Jednocześnie Prezydent Miasta Ł. wskazał, że wolnostojące tablice osadzone w gruncie zostały zakwalifikowane do budowli i wymagają pozwolenia na budowę. Z tego powodu od września 2007 r. nie są przyjmowane zgłoszenia tablic wolnostojących.

2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 2 marca 2021 r. nr PINB.5160.7.2.2020, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), PINB nakazał M.G. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie ustawionych tablicach reklamowych na działce nr [...], położonej w Ł., przy zbiegu ulic [...] i ul. [...]. Jednocześnie organ I instancji poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia zostało wskazane, że przedmiotowe tablice zostały zainstalowane bez uprzedniego zgłoszenia.

2.5. Zażalenie na w/w postanowienie wniósł M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

2.6. Dalej w wyroku II SA/Bk 445/21 przywołano, że PWINB powołanym na wstępie postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r., uchylił zaskarżone zażaleniem postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji nie podzielił poglądu organu powiatowego odnośnie kwalifikacji prawnej niniejszego postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wojewódzki wskazał, że ustawienie na gruncie tablic reklamowych, na fundamencie punktowym, niezagłębionym w ziemi, nie jest tożsame z robotami budowlanymi polegającymi na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, wskazanymi w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb, objętymi obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zwrócił uwagę bowiem, że zgodnie z art. 3 pkt 3 uPb, wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe są budowlą, wymagającą uzyskania pozwolenia. Na poparcie swego stanowiska przytoczył judykaturę, mającą potwierdzać jego stanowisko.

2.7. Z uwagi powyższe organ II instancji uznał, że PINB w Ł. winien rozważyć zmianę kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. Ponadto stwierdził, że konieczne jest uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż nie została ustalona data budowy tablic, a także okoliczność, że od strony skrzyżowania, są uwidocznione trzy obiekty budowlane, podczas gdy w trakcie oględzin organ I instancji stwierdził istnienie na tej nieruchomości czterech konstrukcji stalowych z rozpiętymi plandekami reklam. Organ zażaleniowy wskazał też na błędy związane z przeprowadzonym postępowaniem, tj. nie przesłanie postanowienia pełnomocnikowi Z.G. oraz nie zapewnienie udziału w oględzinach pełnomocnikowi inwestora. Podniósł także, że zasadnym wydaje się również zwrócenie się do organu podatkowego, na który powołuje się inwestor, w jakiej dacie i jakie obiekty zostały zgłoszone do opodatkowania jako budowle, stosownie do przepisu art. 6 ust. 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2019, poz. 1170 ze zm.).

3.1. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Białymstoku złożył M.M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 139 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, oraz art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się z pominięciem obowiązku szczegółowego wykazania w uzasadnieniu swego postanowienia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 K.p.a.

3.2. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przypadku zmiany kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania, posadowione na gruncie tablice reklamowe zostaną uznane za obiekty, których wzniesienie wiązałoby się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej – ewentualne następstwa jakie się z tym wiążą, w tym uiszczenie opłaty legalizacyjnej, która w wypadku zmiany podstawy prawnej procedowania byłaby znacząco wyższa dla skarżącego, świadczyć ma o naruszenia przepisu art. 139 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądowe oraz stanowiska zawarte w doktrynie. Pełnomocnik skarżącego wskazał na wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 1455/18 w zakresie, w jakim wypowiedziano się co do wyjątków od niedopuszczalności wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

3.3. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku skargę oddalił.

4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., do którego zakaz z art. 139 K.p.a. nie ma – zdaniem sądu a quo – zastosowania.

W ocenie tegoż sądu PINB orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a dokonane ustalenia mogły budzić wątpliwości. Niewątpliwie podniesiona przez organ II instancji konieczność ustalenia prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotowego postępowania, w kontekście przytoczonych przez organ orzeczeń sądowoadministracyjnych wskazuje, że aby ustalić czy tablice reklamowe bądź urządzenie reklamowe wymagają zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia, należy ustalić czy urządzenie reklamowe zostało wykonane, czy też tylko doszło do instalowania tablicy czy urządzenia reklamowego, a także czy jest ono trwale związane z gruntem. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

4.3. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ I instancji w uzasadnieniu swojej "decyzji" (oczywista omyłka, formą aktów wydanych przez obie instancje były postanowienia – uwaga Sądu) nie odniósł się w ogóle do tych kwestii. Nadto na przedłożonej do protokołu oględzin dokumentacji zdjęciowej widnieją jedynie trzy tablice reklamowe, choć ze zgromadzonego materiału wynika, że chodzi o istnienie czterech konstrukcji stalowych z rozpiętymi plandekami reklam (k. 22, 21 akt adm. organu I instancji). Ponadto prawidłowe są ustalenia organu II instancji, że konieczne jest uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego, w zakresie dokładnej daty wykonania tablic reklamowych, gdyż z pisma organu I instancji wynika, że wykonano obiekty w październiku 2020 r., ze zgłoszenia przedłożonego przez skarżącego wskazywany jest z kolei termin rozpoczęcia realizacji zamierzenia na 1 września 2020 r., co w zestawieniu z informacją udzieloną przez Prezydenta Miasta o dokonaniu zgłoszenia na przedmiotowej działce przez Europlakat Polska Sp. z o.o. w Warszawie w dniu 22 sierpnia 2001 r. dot. tablicy reklamowej – wolnostojącej, a nie czterech tablic, budzi uzasadnione wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, tym bardziej, że nie wiadomo kiedy zostały one wciągnięte do rejestrów przez organy podatkowe.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.

5.2. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325; Ppsa) wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

5.3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa:

1) art. 3 § 1 i 2 Ppsa w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 139 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja kasatoryjna na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organu administracyjnego nie może być interpretowana jako decyzja wydana "na niekorzyść" strony skarżącej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 91 § 2 Ppsa poprzez niezawiadomienie strony postępowania, tj. współwłaściciela działki [...] – M.M. o toczącym się postępowaniu;

5.4. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że strona wnosiła "odwołanie" jedynie w zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji o niezasadnym wstrzymaniu przez organ I instancji wstrzymania prac budowlanych. Natomiast organ II instancji orzekł w swej "decyzji" w gruncie rzeczy na niekorzyść strony bowiem nakazał zbadanie od podstaw całej sprawy tj. zmiany kwalifikacji prawnej, co mogłoby spowodować zmianę "decyzji" na gorszą.

Motywując zarzut z punktu 2. skarżący kasacyjnie wskazuje, że o sprawie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie została powiadomiona przynajmniej jedna z uczestników, współwłaścicielka działki o nr [...] M.M.

W dniu 25 listopada 2021 r. działający w imieniu skarżącego kasacyjnie pełnomocnik, odpowiadając na wezwanie sądu, oświadczył że strona wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

5.5. Na termin wyznaczonej rozprawy nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Zarzut naruszenia przepisu art. 91 § 2 Ppsa poprzez niezawiadomienie "strony postępowania" – M.M. – o toczącym się postępowaniu jest chybiony. Po pierwsze, stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący i organ. M.M. nie jest żadnym z tych podmiotów, M.M. jest uczestnikiem postępowania. Po drugie, zarzut pominięcia w procesie sądowoadministracyjnym może podnosić ze skutkiem dla siebie ten podmiot, którego ów zarzut dotyczy, skarżący nie reprezentuje uczestnika postępowania. Po trzecie, przepis art. 91 § 2 Ppsa, zarzut naruszenia którego podniesiono, odnosi się do informowania stron o posiedzeniach jawnych, zaskarżony zaś wyrok wydano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, przeto cyt. przepis nie miał w ogóle zastosowania. Skoro zaś sąd wojewódzki go nie mógł stosować, to i nie mógł go naruszyć.

6.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, skoro wynika z niego jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wojewódzki sprawował kontrolę działalności administracji publicznej, a skoro doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, to ją oddalił stosując konstrukcję przewidzianą w art. 151 Ppsa.

6.4. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 Ppsa nie został w skardze kasacyjnej sformułowany w sposób formalnie poprawny, autor środka zaskarżenia nie dostrzegł, że regulacja ta jest złożona i składa się szeregu punktów, określających przedmiot skargi sądowoadministracyjnej, nadto zarzutu takiego – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono. Z tych względów tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 3 § 2 Ppsa nie poddaje się kontroli.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. W skardze kasacyjnej kwestionuje się przyjęcie, że "decyzja kasatoryjna na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. ... nie może być interpretowana jako decyzja wydana na niekorzyść strony skarżącej". Dodatkowo wywodzi się, że "strona wnosiła odwołanie jedynie w zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji o niezasadnym wstrzymaniu przez organ I instancji wstrzymania prac budowlanych". Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wydanie decyzji na niekorzyść strony, wspierając swój wywód poglądem doktrynalnym, w którym wyeksponowano, że strona traci uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej (powołano się na pogląd zaczerpnięty z opracowania komentarzowego do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla z 2000 r.).

Tak sformułowanych zarzutów, Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela.

6.6. Oczywiście omyłkowo pełnomocnik skarżącego kasacyjnie określa przedmiot zaskarżenia jako "decyzję" kasacyjną, w rzeczywistości chodzi o postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., gdzie ten ostatni przepis nakazuje odpowiednio stosować w postępowaniu zażaleniowym przepisy dotyczące odwołań. Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie jakoby na mocy postanowienia organu I instancji miała nabyć jakiekolwiek uprawnienie. Już z tego tylko względu chybiony jest zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. owym postanowieniem nakazano skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych przy samowolnie ustawionych tablicach reklamowych. Uchylenie tegoż postanowienia niczego skarżącego nie pozbawiło. Nie podważono w skardze kasacyjnej trafności podjęcia rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skarżącemu kasacyjnie wywodzącemu jakoby wadliwie miał organ wojewódzki nakazać rozważenie zmiany kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania umyka ponadto, że przepis art. 138 § 2a K.p.a. określa, że: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Nie podważono z kolei wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przepisów uPb, których dokonał organ II instancji, a to w aspekcie konieczności uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę, celem wzniesienia przedmiotowych obiektów budowlanych.

6.7. Przywołać wypadnie ponadto stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98 (ONSA 1998, nr 3, poz. 79), wedle którego art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tożsame stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (por.: A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110). W judykaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz z art. 139 K.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2/21, LEX nr 3196674).

7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.