Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2360/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust.1 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 90 § 1, art. 183 § 2 pkt. 5, art. 106 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1602/21 w sprawie ze skargi M. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1602/21 Wojewódzki Są Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 października 2021 r., nr WIR.VIII.7840.1.151.2021.AM utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżących dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , zlokalizowanej w obrębie [...] , gmina [...] .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. Z. i W. Z. zarzucając naruszenie:

1. art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z "art. 154" [tu najpewniej oczywista omyłka: powinno być "art. 15zzs4") ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej "u.COVID-19"), art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090, dalej "now.K.p.a.") oraz art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym skutkujące nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. w wyniku pozbawienia skarżących możliwości obrony ich praw;

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie zawartych w skardze na decyzję organu administracyjnego wniosków dowodowych o dopuszczenie dowodu z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2020 r., nr FN.3123.693.2020, pisma Wójta Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2020 r., nr GNGK.7021.38.2020 i zaświadczenia Starosty [...] z dnia 22 marca 2021 r., nr WB.6743.1.1.13.2021 oraz mapy- projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] na okoliczność faktu prowadzenia przez skarżących gospodarstwa rolnego i leśnego o powierzchni ponad 12 ha, w tym miedzy innymi na terenie działki nr [...] oraz faktu zaakceptowania przez organ pierwszej instancji zamiaru budowy przez skarżących domu mieszkalnego na terenie działki nr [...] , przed dokonaniem formalnego zgłoszenia zamiaru jego budowy na tej działce, mimo tego, że fakty te nie zostały wzięte pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co dopowiedziało do niewyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy do podniesionych w skardze zarzutów skarżących dotyczących naruszenia w postępowaniu administracyjnym jego podstawowych zasad, wynikających ze wskazanych przepisów K.p.a.;

4. art. 24 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1098, dalej "u.o.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nie zaistniał przypadek uzasadniający zastosowanie przewidzianego w nim wyjątku od zakazu budowy;

5. § 5 pkt 7 oraz § 4 pkt 4 uchwały nr XXXVI11/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego poz. 4982, dalej "uchw.ws.O.Ch.K.") poprzez błędną wykładnię w zakresie wyłączenia z zakazów budowy obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej na działce nr [...] oraz brak odniesienia się do treści dokumentu planistycznego w postaci uchwały nr XXI/126/04 Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2005 r., poz. 258, dalej "plan miejscowy").

Wskazując na powyższe W. Z. i M. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że sprawa obecnie rozpatrywana jest jako sprawa ze skargi kasacyjnej W. Z. , który działa w roli skarżącego kasacyjnie i następcy prawnego M. Z. . Skarżąca kasacyjnie M. Z. zmarła w toku postępowania kasacyjnego, a jej spadkobiercą jest właśnie mąż W. Z. .

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy.

W skardze kasacyjnej W. Z. wskazuje, że w jego ocenie zaskarżony wyrok wydano w warunkach art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ("strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw"). Dojść miało przy tym do naruszenia art. 15zzs4 u.COVID-19, art. 4 pkt 3 nowel.K.p.a. oraz art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Już na wstępie trzeba podkreślić, że powyższy zarzut kasacyjny jest niewystarczająco precyzyjnie sformułowany co do art. 15zzs4 u.COVID-19 i art. 4 pkt 3 nowel.K.p.a. Oba wymienione artykuły (drugi nowelizuje art. 15zzs4 u.COVID-19) składają się z pięciu rozbudowanych podjednostek redakcyjnych (ustępów), regulujących warunki przeprowadzania posiedzeń sądowych z uwagi na zagrożenie epidemiczne. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, którą z podjednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej ma na myśli. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej (o czym wyżej), nie mógł natomiast w tym zakresie czynić dowolnych domniemań.

Należy zastanowić się więc, czy nie doszło do rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z naruszeniem art. 90 § 1 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż także te regulacje przedstawione zostały w zarzucie kasacyjnym nieważności postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach. Pełnomocnik skarżących otrzymał powiadomienie o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej (pismo z dnia 13 stycznia 2022 r., k. 22 i 23 akt sądowych). Odpowiedział na nie domagając się wyznaczenia rozprawy zdalnej. Oświadczył, że jest w posiadaniu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie takiej rozprawy (k. 29 akt sądowych). Pismo to wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy 11 lutego 2022 r.

W dniu 17 lutego 2022 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19. Dnia 10 marca 2022 r. wyznaczono termin posiedzenia, a 22 marca 2022 r. wydano wyrok na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniała kwalifikowana sytuacja z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., to jest, że "strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw".

W. Z. i M. Z. reprezentowani byli w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy przez profesjonalnego pełnomocnika. Z pouczenia, które pełnomocnik ten otrzymał w treści pisma z dnia 13 stycznia 2022 r., wyraźnie wynikało, że powinien podać adres elektroniczny ePUAP, jeżeli chciałby, aby sprawę rozpoznano na rozprawie zdalnej. Wymóg ten jednoznacznie i wyraźnie sprecyzowano ("Wyrażenie woli uczestnictwa w rozprawie zdalnej wymaga wskazania Sądowi adresu elektronicznego zgodnie z art. 74a § 1 pkt 3 P.p.s.a."). Odpowiadając na informację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy dotyczącą warunków przeprowadzania posiedzeń, pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, ale zlekceważył przedstawione przez Sąd warunki dla takiego trybu. Adresu elektronicznego nie podał.

Co więcej, w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r., które otrzymał pełnomocnik, przedstawiono ewentualność skierowania sprawy na posiedzenie niejawne i wyznaczono termin na wypowiedzenie się. Pełnomocnik skarżących wniósł tylko o przeprowadzenie rozprawy, nie przedstawił żadnego dodatkowego stanowiska i – jak zaznaczono – nie podał adresu do doręczeń ePUAP, co uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy zdalnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych warunkach nie doszło do kwalifikowanej sytuacji z art. 183 1 pkt 5 P.p.s.a. Skarżący mogli bronić swoich praw i wyrazić stanowisko na piśmie. Byli bowiem odpowiednio wcześnie uprzedzeni o specjalnych trybach procedowania sądu administracyjnego związanych z zagrożeniem epidemicznym. Mogli też wnioskować o przeprowadzenie rozprawy zdalnej i wprawdzie uczynili to za pośrednictwem pełnomocnika, lecz jawnie lekceważąc warunek podania adresu elektronicznego, o którym to warunku pełnomocnik został klarownie pouczony.

Odnosząc się do zagadnień merytorycznych wskazać należy, że sprawa dotyczy zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego na półwyspie jeziora [...] skiego – w Gminie [...] (Kujawsko-Pomorskie).

Starosta zgłosił sprzeciw wobec projektowanego zamierzenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."). Stwierdził, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia zawarte w obowiązującym planie miejscowym ("Dla terenu oznaczonego na rysunku planu — symbolem "RP" ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe — tereny upraw polowych; 2) przeznaczenie uzupełniające — budownictwo zagrodowe z możliwością modernizacji i przekształceń w kierunku działalności agroturystycznej, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej") zakaz ustanowiony w § 5 pkt 7 uchw.ws.O.Ch.K. (zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m linii brzegu jeziora).

Skarżący twierdzili (obecnie podtrzymuje to W. Z. ), że projektowana zabudowa ma charakter zagrodowy i nie podpadała pod zakaz określony uchw.ws.O.Ch.K. Zakaz ten nie dotyczy bowiem "urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej".

Skarga kasacyjna nie zawiera dostatecznie usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że zgłoszenie z dnia 14 lipca 2021 r. wprost dotyczy budynku mieszkalnego. Zgłoszenie uzupełnione jest o projekt budowlany, a obiekt w nim przedstawiony ma właśnie taki charakter. Trudno więc w takiej sytuacji uznać, że zgłoszenie dotyczyło zabudowy zagrodowej. Można dodać tylko uzupełniająco, że w zastanych warunkach potraktowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako "zabudowę zagrodową" wymagałoby ustalenia, że skarżący taki zespół zabudowy planują. Tymczasem na działce nr [...] powstać ma tylko budynek mieszkalny jednorodzinny i żadne okoliczności nie wskazują, że ma być on funkcjonalnie związany z jakąkolwiek produkcją rolną.

Ponadto – co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przekonująco przeanalizował – zawarte w uchw.ws.O.Ch.K. zwolnienie z zakazu budowy w obrębie 100 m od granicy jeziora nie dotyczy dowolnej zabudowy, a obiektów służących "racjonalnej" gospodarce rolnej i leśnej. Wymogi racjonalnej gospodarki nie przemawiają za tym, aby lokalizować konkretnie budynek mieszkalny jednorodzinny przy brzegu jeziora, w miejscu chronionym formą ochrony przyrody. Argumentacja skargi kasacyjnej, ogólnie dotycząca pojęcia zabudowy zagrodowej, nie jest przekonująca i nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Ponad wszystko dodać trzeba, że powodem sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego było ustalenie przez organ niezgodności zabudowy z planem miejscowym. W. Z. nie podniósł w tym zakresie żadnego zarzutu. Twierdzi jedynie, że nie uwzględniono jego dowodów dotyczących faktu prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego na terenie gminy (jako takiego). Są to: decyzja o podatku rolnym oraz zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego do działki [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłożenie tych dokumentów nie wpływa na ocenę, że zgłoszenie dotyczące budowy budynku jednorodzinnego trudnwądzo potraktować jako zgłoszenia budowy zabudowy zagrodowej, zwłaszcza w warunkach naruszenia nie tylko funkcji określonej w planie miejscowym, ale też w uchwale dotyczącej formy ochrony przyrody.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku nie naruszył ani art. 106 § 3 P.p.s.a., ani art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w zw. z przepisami uchw.ws.O.Ch.K. i planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 141 § 4, art. 151, art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne i szczegółowe, przedstawiono w niej podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd odniósł się do wszystkich istotnych zagadnień, a także trafnie ocenił, że również na etapie postępowania administracyjnego sprawę wyjaśniono i rozpoznano w sposób prawidłowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.