Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 221/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącej sprzeciw P. sp. z o.o. z siedzibą T. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2024r. znak [...] (dalej "decyzja z 27 lutego 2024.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "Kolegium") na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wójta Gminy S. (dalej “Wójt") z dnia 10 listopada 2023 roku, znak: [...] (dalej "decyzja z 10 listopada 2023r."), określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa gazociągu [...] na terenie gminy S. Odcinek od C. do śluzy odbiorczej w R..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z 10 listopada 2023 roku, Wójt Gminy S. , działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 82ust. 1 i ust. 3, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U, z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm., dalej “: u.o.o.ś." , albo “ustawa ocenowa") , po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w P. (dalej “sprzeciwiający", "inwestor") po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa gazociągu [...] na terenie gminy S. Odcinek od C. do śluzy odbiorczej w R., miejsce realizacji - wykaz działek zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji złożyli uczestnicy B. J., S. L., Ł. T., M. M. i M. W. (dalej "uczestnicy postępowania").

Decyzją z dnia 27 lutego 2024r. SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z 10 listopada 2024r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że planowana inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia z dnia. 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1839; dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019r. "). Jako przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej wskazał na braki w zakresie pełnomocnictwa oraz wady raportu dotyczące ilości wariantów. Odnosząc się do tej pierwszej kwestii Kolegium podniosło, że do wniosku o wszczęcie postępowania załączono pełnomocnictwo z dnia 5 listopada 2020 r. udzielone D. A., które było wydane na czas określony do dnia 31.12.2022 r. SKO wskazało, że w związku z powyższym prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o aktualne pełnomocnictwo oraz potwierdzi czynności pełnomocnika działającego bez umocowania przez mocodawcę, m.in. zmianę przebiegu trasy gazociągu z dnia 31 maja 2023 r., zmianę trasy gazociągu z dnia 7 czerwca 2023 r., wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności z dnia 23 października 2023 r.

Dalej SKO podniosło, że na dzień wydania przez Wójta Gminy S. decyzji z dnia 10 listopada 2023 roku sporządzony w sprawie raport nie spełniał wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej, zgodne z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Wskazało, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 13.07.2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1890, dalej u.z.o.o.ś.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.z.o.o.ś. stosuje się przepisy dotychczasowe z wyjątkiem m.in. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Oznacza to konieczność zmiany raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie określonym w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 zmieniony został przez art. 1 pkt 11 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 13 lipca 2023: r.(Dz.U.2023.1890) zmieniającej nin. ustawę z dniem 16 października 2023 r. Z powyższego wynika, iż przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 16 października 2023 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Zdaniem SKO należy uznać, że przedłożony raport nie mógł być uznany za kompletny. Winien zostać on zostać zaktualizowany o opis wariantów zgodnie z nowym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Dalej Kolegium zauważyło, że uczestnicy postępowania podnoszą, że Wójt Gminy S. nie uznał za dowód w sprawie akt wcześniejszych postępowań w zakresie wydania decyzji środowiskowych dla gazociągu w gminie S. . W ocenie uczestników akta tych postępowań zawierają dokumentację oraz wnioski dowodowe i argumentację dotyczącą ryzyka powstania poważnej awarii jako również potwierdzają brak możliwości realizacji aktualnego wariantu jaki inwestor przedstawił jako aktualny. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Wójta Gminy S. , że dla wydania decyzji w niniejszej sprawie nie ma znaczenia uprzednie wydanie decyzji środowiskowych dla innych przedsięwzięć, jak też to, że ostatecznie zostały one unieważnione. Inwestor każdorazowo dysponuje prawem do określenia rodzaju przedsięwzięcia we wniosku i jeżeli postępowanie prowadzone na podstawie wniosku z dnia 14 kwietnia 2021 roku zakreśla jego nowe ramy, okoliczność złożenia wniosków co do przedsięwzięć o innym zakresie i to z datą wcześniejszą nie może przesądzać o formie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób żądany przez Strony postępowania.

Kolegium zauważyło nadto, że uczestnicy postępowania żądając uznania za dowód w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach akt z wcześniejszych postępowań dotyczących budowy gazociągu, pragną wykazać brak istnienia w przedmiotowej sprawie wariantu alternatywnego. Mając jednakże na uwadze konieczność zaktualizowania raportu o opis wariantów zgodnie z nowym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., Kolegium odstąpiło od pełnego badania prawidłowości wariantowania przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo wyjaśniło, że pozytywne stanowisko organu opiniującego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia. Tym samym w sytuacji, gdy uczestnicy sygnalizują brak istnienia wariantu alternatywnego, Wójt Gminy S. winien poczynić wszelkie starania by uzupełnić materiał dowodowy o pełne wyjaśnienia w zakresie możliwego do realizacji racjonalnego wariantu alternatywnego. Kolegium podkreśliło, że rozumie i akceptuje wyjaśnienia zawarte w raporcie z dnia 4 października 2022r., że planowane trasy gazociągu [...] zostały poddane analizie pod kątem: warunków terenowych, wymagań technicznych i uwarunkowań związanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz występowania terenów cennych przyrodniczo, zabytków, złóż kopalin. W raporcie wyjaśniono ponadto, że różnica między wariantem preferowanym przez Inwestora, a wariantem alternatywnym polega na zapobieżeniu uzyskiwania dodatkowych decyzji (np. w związku z przebiegiem gazociągu przez drogę), a także wynika ze zmian w planach gminnych, czy zmianie udziałów powierzchni zajęcia pod teren realizacji inwestycji. Kolegium zauważyło, że inwestor w raporcie przedstawił przebieg wariantu alternatywnego (kolor czerwony) w stosunku do wariantu preferowanego (kolor czarny). W raporcie zawarto wyjaśnienia: "zmiana trasy spowodowana jest poczynionymi uzgodnieniami z właścicielami terenu, którzy chcą przeznaczyć na inwestycje z uwagi na bliską zabudowę istniejących tego typu terenów"; "zmiana trasy podyktowana jest występowaniem w Studium terenów przeznaczonych pod zabudowę i zmniejszenie ich powierzchni zajęcia pod teren realizacji inwestycji"; "zmiana zakresu realizacji podyktowana jest dostosowaniem do wydanych warunków zabudowy przez Gminę"; "zmiana zakresu realizacji podyktowana jest dostosowaniem do wydanych warunków zabudowy przez Gminę, pozwolenia na budowę przez Starostę K. oraz powstającą zabudowę jednorodzinną"; "zmiana zakresu realizacji inwestycji podyktowana jest dostosowaniem do wydanych warunków zabudowy przez Gminę, pozwolenia na budowę przez Starostę K. oraz powstającą zabudowę jednorodzinną wzdłuż drogi". Ponadto w raporcie wskazano, że wariant alternatywny uwzględnia zmiany wynikające z przeprowadzonej oceny uwarunkowań terenowych i specyfiki projektu. SKO podkreśliło, że w wariancie alternatywnym brak jest wskazania numerów działek ewidencyjnych. Trudno tym samym zweryfikować czy długość gazociągu w wariancie alternatywnym faktycznie będzie wynosić około 11 km i 647 m. Trasa alternatywna spowodowana jest przyszłym zagospodarowaniem terenu przez właścicieli działek (warunki zabudowy wydane przez Gminę, pozwolenia na budowę wydane przez Starostę K. oraz powstająca zabudowa jednorodzinna). Zgodnie z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640, dalej "rozporządzenie z 26 kwietnia 2013r.") dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. Zaś zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenie z 26 kwietnia 2013r. w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Z powyższego można wyciągnąć sugestię, iż wariant alternatywny jest niemożliwy do realizacji z uwagi na zmiany jakie inwestor musiał uwzględnić w związku z wyżej wymienionymi okolicznościami, na które wskazano w raporcie. Kolegium wyraziło zapatrywanie, że w przedmiotowej sprawie wariant alternatywny najprawdopodobniej znajduje się w strefie kontrolowanej, a zgodnie z przepisem nie można wznosić obiektów budowanych w strefie kontrolowanej gazociągu.

Dalej SKO wskazało, że rozpatrując sprawę Wójt Gminy S. musi kierować się tym, iż racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogą mieć charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Wbrew zarzutom odwołania zdaniem SKO dopuszczalne są sytuacje, w których proponowane przez wnioskodawcę warianty realizacji inwestycji posiadają częściowo jednakowy przebieg. Wariantowanie przedsięwzięć liniowych ma na celu wypracowanie zróżnicowanych rozwiązań dla ochrony określonych dóbr istotnych ze środowiskowego punktu widzenia. Kolegium wyraziło stanowisko, że w niniejszej sprawie, po uzyskaniu zaktualizowania raportu o opis wariantów zgodnie z nowym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., Wójt Gminy S. dokona ponownie oceny czy w przedmiotowej sprawie istnieje racjonalny wariant alternatywny. SKO zwróciło również uwagę, że obowiązek uwzględnienia interesu mieszkańców gminy S. nie oznacza realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wolą tych mieszkańców, a obowiązek uwzględnienia opinii i uwag mieszkańców oznacza obowiązek odniesienia się do uwag społeczeństwa, a nie obowiązek realizacji przedsięwzięcia tak jak tego oczekują mieszkańcy, z pominięciem planów inwestora. Kolegium podkreśliło, że nie można wymagać od inwestora, żeby uwzględniał inne przebiegu tras gazociągu w ramach wariantowania przedsięwzięcia, skoro nie planuje takiego przebiegu gazociągu. Brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na inwestora realizacji przedsięwzięcia w wariancie przebiegu gazociągu, w którym oczekują tego inne strony postępowania lub biorące udział w postępowaniu społeczeństwo. Analiza wariantów polegająca co do zasady na porównaniu wariantów proponowanych przez inwestora, ma umożliwić wybór rozwiązania dopuszczalnego pod względem jego wpływu na środowisko (i ustalenie warunków tego oddziaływania).

Kolegium podkreśliło, że zarzut odwołań w kwestii nieprawidłowego oznaczenia nr geodezyjnych działek przez które miałaby przebiegać trasa gazociągu jest w pełni uzasadniony. W decyzji podany został nieaktualny nr geodezyjny działki o nr [...] obręb R. - aktualnie występują działki o nr [...] i [...]. Jeżeli w decyzji środowiskowej znajdują się numery działek, to są one wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.o.ś. Oznacza to, że zarówno wniosek, jak i sama decyzja powinny być zgodne z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, jeżeli w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, bądź w toku postępowania odwoławczego doszło do zmiany numerów działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji, zmiana ta winna zostać przez organ orzekający uwzględniona. W tym stanie rzeczy Kolegium wskazuje na konieczność ustalenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy skutkiem podziału działki wchodzącej w skład terenu inwestycji była tylko zmiana jej numeracji, czy też miało to wpływ na określone we wniosku (a w konsekwencji w decyzji) granice terenu inwestycji. Podział działki pociąga za sobą konsekwencje merytoryczne. Na skutek podziału nieruchomości załącznik nr 2 do decyzji stanowiący wykaz terenu realizacji inwestycji stał się nieaktualny, ewentualne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznaczałoby wejście do obrotu prawnego rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym. SKO zauważyło, że z materiału dowodowego wynika ponadto, że w dniu 3 listopada 2023 r. Wójt Gminy S. otrzymał email od D. A. (brak aktualnego pełnomocnictwa do działania w sprawie) z wnioskiem "o rozszerzenie zakresu realizacji inwestycji umożliwiający przyjęcie alternatywnego przebiegu gazociągu w obrębie działki [...]" oraz z prośbą o wstrzymanie się z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem w związku z wydanym pozwoleniem na budowę działki nr [...] obręb R. zachodzi kolizja, która uniemożliwia realizację projektowanej inwestycji na tej działce zgodnie z zaplanowanym przebiegiem. SKO podkreśliło, że w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, treść zawartego w nim żądania ma niebagatelne znaczenie, gdyż nie tylko inicjuje konkretne postępowanie, ale także wyznacza jego przedmiot i zakres. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie może określić lub zmodyfikować jego przedmiot. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wezwie wnioskodawcę do złożenia stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Inwestor winien przedłożyć aktualne mapy z przebiegiem planowanego gazociągu oraz aktualny wykaz działek objętych inwestycją. Kolegium w tym miejscu zauważyło, że od dnia złożenia wniosku w dniu 21 kwietnia 2021 r. do dnia wydania kwestionowanej decyzji w dniu 10 listopada 2023 r. minęło ponad 2,5 roku. Tak długi upływ czasu mógł zdaniem SKO spowodować dalsze zmiany w ewidencji gruntów, co wymaga sprawdzenia i ewentualnego zaktualizowania załączników mapowych.

Na etapie postępowania odwoławczego strony wskazały na konflikt społeczny odnoszący się m.in. do ryzyka powstania poważnej awarii wynikającej z lokalizacji trasy gazociągu na terenie złoża piasków kwarcowych, które zgodnie ze studium zagospodarowania przestrzennego może być w całości eksploatowane. Uczestnicy podnieśli, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wydana została już koncesja górnicza. Z tego względu w ocenie Kolegium należy uzupełnić Raport o wyjaśnienia dotyczące ewentualnej "lokalizacji trasy gazociągu na terenie złoża piasków kwarcowych" oraz wydanej koncesji górniczej, zarówno w aspekcie konfliktów społecznych, jak i oddziaływania skumulowanego.

Jednocześnie, zważywszy na brzmienie art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś., organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt. W przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego dla pozostałego terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie - art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej. W niniejszym postępowaniu planowana inwestycja przechodzi przez działki położone na terenie miasta K. jedynie w minimalnym stopniu, zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy pozostawał Wójt Gminy S. . Ponadto postanowieniem z dnia 18.05.2023 r. sygn. akt III OW 74/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy S. jako organ właściwy w sprawie. Kolegium zauważyło, że odwołania jakie zostały złożone przez strony postępowania sygnalizują istnienie sprzeciwu lokalnej społeczności. W związku z powyższym, zgodnie z brzmieniem przepisu art.36 ustawy środowiskowej organ właściwy do wydania decyzji może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa.

SKO podkreśliło, że organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przypadku: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej); odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej; braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ww. ustawyocenowej); gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...], a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej); jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej). Żadna z przywołanych u sytuacji nie miała miejsca w omawianej sprawie.

Dalej Kolegium zauważyło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odgrywa rolę rozstrzygnięcia prejudycjalnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia. Nie narusza ona sama w sobie żadnych praw osób trzecich i bezpośrednio nie powoduje wyrządzenia szkody lub nieodwracalnych skutków. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wpływa na sposób i zakres wykonywania prawa własności właścicieli sąsiednich wobec planowanego przedsięwzięcia działek. Warunkuje ona wyłącznie możliwość przejścia do następnego etapu procesu budowlanego potwierdzając, że przedsięwzięcie nie spowoduje negatywnych następstw w środowisku naturalnym. Decyzja środowiskowa wyznacza bowiem środowiskowe ramy przedsięwzięcia. W ocenie SKO organ I instancji wywiązał się z obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w ramach przedmiotowego postępowania. Z treści odwołań i analizy całości akt sprawy można wyciągnąć wniosek, że uczestnicy praktycznie od chwili wszczęcia postępowania wiedzieli o planowanej inwestycji. Na żadnym jednak etapie nie wnieśli swoich uwag i wniosków, które organ I instancji mógłby uwzględnić podczas prowadzonego postępowania. Gdyby bowiem Wójt Gminy wcześniej znał stanowisko i obawy uczestników, mógłby przedstawić je inwestorowi, we własnym zakresie odnieść się do nich lub też przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. Jednocześnie w ocenie SKO zignorowanie omówionych wątpliwości - jako tyczących się kwestii o istotnym znaczeniu dla sprawy - godzi w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy zauważyć, że organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego oraz na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów już zgromadzonych. Powyższe uchybienia przepisów postępowania należy ocenić jako mogące mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Pamiętać bowiem trzeba, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy daje organowi podstawę do jego swobodnej oceny. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł inwestor wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnienie wskazał, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Analizując poszczególne kwestie, które zdaniem organu II instancji winny być ponownie wyjaśnione i uzupełnione przez organ I instancji zdaniem sprzeciwiającego nie sposób uznać, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc aby organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Poszczególne okoliczności organ II instancji mógł bowiem wyjaśnić poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., bez uszczerbku dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sprzeciwiający podkreślił, że czynności uzupełnienia materiału dowodowego organ II instancji mógł przeprowadzić samodzielnie, nie eliminując z obrotu prawnego m.in. z tego powodu, kluczowej dla skarżącej i interesu publicznego decyzji administracyjnej, której brak uniemożliwia skarżącej rozpoczęcie dalszej procedury prawnej w zakresie budowy gazociągu. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Sprzeciwiający podniósł, że raport sporządzony w niniejszej sprawie jest kompletny, uwzględnia aktualny opis wariantów w pełni zgodny z brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. (nadanym po nowelizacji) i nie wymaga uzupełnienia. Sprzeciwiający wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, nowelizacja art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. nie zmieniła sposobu opisu wariantów. Nowelizacja w tym zakresie miała za zadanie jedynie wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących liczby wymaganych wariantów przedsięwzięcia przedstawianych w raporcie, jak i sposobu ich różnicowania. Celem ustawodawcy było usprawnienie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz usprawnienie przygotowania i realizacji inwestycji, w szczególności inwestycji liniowych. Z aktualnych przepisów prawa nie wynika obowiązek przedstawiania w raporcie każdorazowo trzech różnych wariantów. Mimo to, ze względu na redakcję art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś w orzecznictwie pojawiało się stanowisko, że liczba wariantów powinna wynosić co najmniej trzy. Zmiana wprowadzana nowelizacją stanowi w istocie potwierdzenie interpretacji, zgodnie z którą racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Jako, że skarżąca w sposób właściwy (zgodny z przywołaną nowelizacją) interpretowała intencję ustawodawcy, w przedłożonym do akt sprawy raporcie oraz jego uzupełnieniu znajdują się wymagane treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś opisy wariantów oraz argumentacja wytyczenia wariantu alternatywnego i preferowanego do realizacji, ich porównanie, jak również opisano wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Sprzeciwiający wskazał, że dokonano analizy wariantów przedsięwzięcia oraz przedstawiono racjonalny wariant alternatywny. Wskazano, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant preferowany do realizacji. W związku z powyższym okoliczność ta nie wymaga – zdaniem sprzeciwiającego - ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Dalej sprzeciwiająca spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że wobec sygnalizacji uczestników o braku istnienia wariantu alternatywnego, Wójt Gminy S. winien poczynić starania, by uzupełnić materiał dowodowy o pełne wyjaśnienia w zakresie możliwego do realizacji racjonalnego wariantu alternatywnego. Jednocześnie, zobowiązał Wójta Gminy S. , aby po uzyskaniu zaktualizowania raportu o opisy wariantów zgodne z nowym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. dokonał ponownej oceny czy w przedmiotowej sprawie istnieje racjonalny wariant alternatywny. Po pierwsze, inwestor wskazał, że Wójt Gminy S. posiadał pełną informację w zakresie możliwego do realizacji wariantu alternatywnego. Raport po uzupełnieniu (co potwierdza zaangażowanie organu I instancji w pozyskanie kompletnego materiału dowodowego) zawierał szczegółową analizę porównawczą wariantów, jednocześnie potwierdzając, iż każda z przedstawionych opcji jest możliwa do realizacji. Po drugie, w ocenie sprzeciwiającej spółki twierdzenia uczestników, że wariant alternatywny nie był możliwy do realizacji, opierają się wyłącznie na aktach z dotychczasowych postępowań dla przedsięwzięć o odmiennym rzeczowo zakresie, których w poczet dowodów nie dopuszczono. Organ II instancji potwierdził słuszność stanowiska Wójta Gminy S. co do odmowy dopuszczenia tych dokumentów jako dowodów w tej sprawie, z uwagi na odrębne, nowe postępowanie, dotyczące innego zakresu przedsięwzięcia, o zmienionym przebiegu trasy. Jednocześnie uczestnicy nie zgłaszali zastrzeżeń odnośnie wariantów przedstawionych w raporcie w ramach przedmiotowego postępowania, nie wnieśli swoich uwag i wniosków, które organ I instancji mógłby uwzględnić podczas prowadzonego postępowania, na co również wskazuje sam organ II instancji. Sprzeciwiający nadmienił, że uczestnicy posiadali pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu i mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia swoich wątpliwości. Nie występowały zatem na etapie postępowania I instancji, żadne podstawy do przyjęcia, że wariant alternatywny jest niemożliwy do realizacji. Po trzecie, inwestor podkreślił, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych czy faktycznych do aktualizowania opisu wariantów w raporcie. Nie sposób zdaniem sprzeciwiającego zgodzić się z organem II instancji jakoby występowała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o pełne wyjaśnienia w zakresie możliwego do realizacji racjonalnego wariantu alternatywnego. Pełne wyjaśnienia znajdują się w aktach sprawy, a organ mógł dokonać badania prawidłowości wariantów przedmiotowej inwestycji, od czego odstąpił.

Odnosząc się do zarzutów organu II instancji poprzez brak wskazania numerów działek ewidencyjnych, co w ocenie organu powoduje trudność w zidentyfikowaniu czy długość gazociągu faktycznie będzie wynosić ok. 11 km i 647 m, sprzeciwiający wskazał, że z aktualnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek podawania numerów działek ewidencyjnych w ramach procedury wydania decyzji środowiskowej. Analiza oddziaływania na środowisko jest przeprowadzana w stosunku do ściśle określonego terenu. Zakres inwestycji wynika z wielu różnych dokumentów przedstawionych przez inwestora, np.: mapy ewidencyjnej, mapy wskazującej obszar oddziaływania inwestycji, Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia czy też z samego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie sprzeciwiającej spółki nie ma konieczności przygotowania nowego wykazu działek, jak również aktualizacji map z przebiegiem planowanego gazociągu, albowiem zakres i obszar realizacji inwestycji nie uległ zmianie. Wariant alternatywny (racjonalny) trasy gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji od c. do śluzy odbiorczej w R. na terenie gminy S. przedstawiony w przedłożonym Raporcie Oddziaływania na Środowisko pokrywa się we fragmentach trasy z wariantem podstawowym (realizacyjnym). Sprzeciwiający wskazał, że przytoczone przez Organ II instancji przepisy §10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013r. nie są właściwe, ponieważ tylko jeden z wariantów będzie realizowany i nie będzie miała miejsce sytuacja, w której dwa warianty wspólnie będą funkcjonować. Dodatkowo sprzeciwiający zwrócił uwagę, że w przypadku przebiegu gazociągów równolegle układanych przytoczone rozporządzenie dopuszcza taką możliwość o czym mówi § 21 ust. 3 ww. rozporządzenia. Organ II instancji dokonał błędnego uznania, że oba warianty będą realizowane równocześnie w tym samym miejscu. Nie zachodzi sytuacja, w której w strefie kontrolowanej wybranego wariantu będzie realizowana budowa gazociągu w innym z wariantów. Skutkiem zakończenia procedur formalno-prawnych będzie budowa gazociągu według jednego z wariantów wskazanych w raporcie.

Dalej inwestor wskazał, że podział działki nie miał wpływu na granice terenu realizacji inwestycji, który nie uległ zmianie. Sprzeciwiający wyjaśnił, że Organ II instancji przyjął, że Wójt Gminy S. nie rozpoznał wniosku zgłoszonego 03.11.2023 r., w którym inwestor zwrócił się m. in. z prośbą o wstrzymanie się z wydaniem decyzji w związku z kolizją, która uniemożliwia realizację projektowanej inwestycji na działce nr [...] ob. R.. Wnioskodawca zwrócił się co prawda z prośbą o wstrzymanie się z wydaniem decyzji drogą mailową, nie złożono jednak oficjalnego pisma wstrzymującego postępowanie. Dla nieruchomości [...] ob. R. właściciel działki uzyskał pozwolenie na budowę dla nowego obiektu budowlanego handlowo - magazynowego. Wnioskodawca wystąpił do organu I instancji z prośbą o wstrzymanie się z wydaniem decyzji w związku z zaistniałą kolizją z wydanym pozwoleniem na budowę przez Starostę Powiatu K. w celu przeanalizowania możliwości realizacyjnych obu zamierzeń budowlanych (obiektu handlowo - magazynowego i gazociągu). Uzyskując niezbędny materiał w toku prowadzenia prac projektowych w celu przeprowadzenia analizy możliwości realizacyjnych sprzeciwiająca spółka ustaliła, że planowany gazociąg zlokalizowany będzie pod parkingiem obiektu handlowo - usługowego. W sytuacji, gdy projektowany gazociąg koliduje z obiektami budowlanymi, przewidzianymi w ostatecznym pozwoleniu na budowę, możliwe jest uzyskanie odstępstwa, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dlatego też inwestor nie wystąpił z oficjalnym pismem w zakresie wstrzymania procedury wydawania decyzji. Sprzeciwiający wskazał, że wniosek przez niego złożony nie miał charakteru formalnego i nie mógł być uwzględniony przez organ I instancji. Organ wydał przedmiotową decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora, a podniesiona przez Organ II instancji kwestia nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia. Inwestor ma możliwość uzyskania odstępstwa, o którym mowa powyżej na etapie realizacyjnym bez konieczności przedłużania postępowania w sprawie wydawania decyzji środowiskowej i powodowania jego przewlekłości.

Odnosząc się do kwestii możliwych konfliktów społecznych sprzeciwiający nie podzielił stanowiska organu II instancji i wskazał że właściwie zachował się organ I instancji uznając przekazany i uzupełniony raport jako wystarczający do wydania decyzji środowiskowej. Ustawodawca nałożył obowiązek uwzględnienia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, którą to analizę raport skarżącej zawiera. Obowiązek ten nie oznacza natomiast konieczności odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia tylko z powodu sprzeciwu lokalnej społeczności. Raport jest szczegółowy, opisuje kwestie dotyczące konfliktu społecznego i nie budzi wątpliwości. Projektowany gazociąg, poprzez zasilenie dla systemu dystrybucji bezpośredniej (niskiego i średniego ciśnienia) będzie służył wielu gospodarstwom domowym, obiektom użyteczności publicznej tj. szkoły, urzędy, szpitale oraz największym podmiotom gospodarczym funkcjonującym w powiecie k. . Realizacja inwestycji jest spójna z wieloma programami i planami strategicznymi związanymi z dostępnością paliwa gazowego oraz ograniczeniem niskiej emisji na terenach gmin i powiatów i przyczyni się do realizacji postawionych w nich celów. W celu przełamania nieufności społeczności lokalnych wobec strategicznej z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego kraju inwestycji ważną rolę odgrywa proces skutecznego informowania wszystkich stron postępowania administracyjnego. Informacje zawarte w niniejszym raporcie zostały udostępniane wszystkim zainteresowanym i na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej został przeprowadzony udział społeczeństwa. Strony postępowania miały dostęp do zebranych materiałów, na co wskazują przekazane odwołania. Sam organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "zauważyć przyjdzie, iż organ I instancji wywiązał się z obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w ramach przedmiotowego postępowania". Nie jest w ocenie Sprzeciwiającego zrozumiałe z jakiego powodu organ II instancji wskazał organowi I instancji na konieczność rozważenia zasadności zastosowania środka procesowego w postaci przeprowadzenia rozprawy z udziałem społeczności. Zauważył, że twierdzenia uczestników pojawiły się dopiero na etapie odwołań i nie były zgłaszane w ramach postępowania przed organem I instancji. Argumenty, które poruszane są przez strony odwołujące się od decyzji środowiskowej są niezasadne i nie mają wpływu na wydaną decyzję środowiskową. Złoże kruszywa naturalnego w zakresie koncesji na wydobycie znajduje się w odległości ok. 220m od działki nr [...] ob. R. i jego eksploatacja nie wpływa na lokalizacje gazociągu tym bardziej, że złoże od działki oddziela również droga powiatowa - ulica [...]. W związku z tym nie ma potrzeby przeprowadzenia, jak strony odwołujące wskazują, analizy ryzyka w zakresie oddziaływania. Teren realizacji inwestycji nie przechodzi przez nieruchomość, dla której wydana jest koncesja, tj. decyzja nr [...] z dnia 01.09.2006r wydana przez Marszałka Województwa W. udzielająca koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", a jedynie teren oddziaływania inwestycji. Wobec powyższego nie zachodzi jakiekolwiek ryzyko powstania poważnej awarii wynikającej z lokalizacji trasy gazociągu. Słusznie w ocenie sprzeciwiającej spółki organ I instancji nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia Raportu w ww. zakresie zarówno w aspekcie konfliktu społecznego jak i oddziaływania skumulowanego, które zostały dostatecznie opisane i wyjaśnione w przedmiotowym raporcie i nie budzą wątpliwości.

Zdaniem Skarżącej organ II instancji nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz - w kontekście art. 136 k.p.a. - że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji organu II instancji w ogóle nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy miał możliwość, aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie. Tak uzupełniony materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej. W konsekwencji zdaniem sprzeciwiającej organ II instancji naruszył art. 138§ 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, jak wykazała skarżąca powyżej, w uzasadnieniu dla pkt 1-8, nie zaistniały wątpliwości istotnie wpływające na rozstrzygniecie sprawy, które mógłby powziąć organ I instancji, a które nie mogły zostać rozstrzygnięte przez organ II instancji. W przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że nawet przy uwzględnieniu wszystkich argumentów organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające zostało już przeprowadzone w przeważającej części, zatem zastosowanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji było całkowicie nieuprawnione. Przedstawione w uzasadnieniu decyzji twierdzenia organu odwoławczego jednoznacznie wskazują również, że nie dokonał on oceny całego materiału dowodowego, a poprzestał jedynie na wskazaniu uchybień organu I instancji, odstępując chociażby od badania wariantowania przedmiotowej inwestycji z uwagi na konieczność aktualizacji raportu, co jak zostało wykazane powyżej, nie jest zasadne. W związku z powyższym naruszył on również art. 136 § 1 kpa, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia całości materiału dowodowego niezbędnego do oceny występowania podstaw prawnych i faktycznych warunkujących możliwość ewentualnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że organ odwoławczy miał możliwość przeprowadzenia zarówno na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, m.in. w zakresie zmierzającym do ustalenia uprawnianego pełnomocnika skarżącej, potwierdzenia dokonanych czynności przez skarżącą czy też uznania raportu za spełniający wymogi prawa. Organ II Instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych - wydanym już na tle instytucji sprzeciwu - podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy. W ocenie Sprzeciwiającego Organ II instancji wydał zatem decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Co więcej odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wadliwie nie zastosował regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Organ II instancji dokonał również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów ww. przepisu, a dopiero poczynione na nowo ustalenia i ocena okoliczności sprawy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że organ I instancji wydał decyzję, która nie wymaga wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, zatem uzasadnienie organu wydającego decyzję w I instancji należy uznać za spełniającą przesłanki z art. 107§ 3 k.p.a. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107, 107 § 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21).

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną winien przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz - ewentualnie - z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna - jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 - CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia 10 listopada 2023 roku, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa gazociągu [...] na terenie gminy S. Odcinek od C. do śluzy odbiorczej w R.. Jako uzasadnienie wydania decyzji kasatoryjnej wskazał na wygaśniecie pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora w toku postępowania pierwszosinstancyjnego, a także niedopasowanie raportu oddziaływania na środowisko do obecnie obowiązujących wymogów stawianych przez ustawę ocenowa co do ilości wariantów. W zaleceniach dla organu I instancji wskazano także na potrzebę rozważania konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy uzasadnił co prawda bardzo obszernie, ale jednak niejasno i niespójnie w kluczowych aspektach, które legły u podstaw wydana decyzji kasatoryjnej.

Odnosząc się do kwestii związanych z pełnomocnictwem, należy wskazać, że braki w tym zakresie mogą być uzupełnione również w toku postępowania odwoławczego. Nie jest to przy tym nawet brak w zakresie postępowania dowodowego, ale kwestia prawidłowej reprezentacji jednej ze stron, w tym wypadku inwestora, w toku całego postępowania administracyjnego. Braki w tym zakresie nie stawią podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w myśl art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii ilości wariantów, jakie zostały wskazane w raporcie, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niejasne i niespójne. Trafnie SKO wskazało, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie nowe przepisy ustawy ocenowej, ale wyciągnęło z tego błędne wnioski. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 13.07.2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1890, dalej u.z.o.o.ś.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.z.o.o.ś. stosuje się przepisy dotychczasowe z wyjątkiem m.in. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś.. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 zmieniony został przez art. 1 pkt 11 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 13 lipca 2023: r..(Dz.U.2023.1890) zmieniającej nin. ustawę z dniem 16 października 2023 r. Z powyższego wynika, iż przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 16 października 2023 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Powyższe nie oznacza jednak jak zdaje się argumentować organ odwoławczy automatycznej dezaktualizacji raportu. Art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. w aktualnym, mającym zastosowanie do przedmiotowej sprawy, brzemieniu, jest bardziej liberalny niż dotychczas obowiązujący. Przepis ten stanowi bowiem , że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m. nin. opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. W poprzednim brzmieniu tego przepisu po początkowej rozbieżności w orzecznictwie , uformowała się jednolita linia orzecznicza, w myśl której raport musi zawierać co najmniej 3 warianty( por. wyrok NSA z 13.06.2023 r., III OSK 1384/22, LEX nr 3582092.). W myśl natomiast aktualnego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. wystarczy, gdy raport zawiera 2 warianty – skoro racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu nie wskazał, który z przedstawionych w raporcie wariantów nie spełnia kryteriów wskazanych w świetle obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Przeciwnie, Kolegium wprost stwierdziło, że mając na uwadze konieczność zaktualizowania raportu o opis wariantów zgodnie z nowym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., "odstąpiło od pełnego badania prawidłowości wariantowania przedmiotowej inwestycji".

Należy jednocześnie zauważyć, że nawet potencjalne braki nie muszą skutkować koniecznością wydania decyzji kasatoryjnej, ale w świetle art. 138 i 136 k.p.a zasadą jest zbadanie całości materiału dowodowego i ewentualne jego uzupełnienie przez organ odwoławczy. W szczególności kwestia wyjaśnienia numerów działek po podziale dokonanym w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest kwestią, której wyjaśnienie w toku postępowania odwoławczego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjnosci. Nie ma również przeszkód z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, aby organ odwoławczy wyjaśnił, czy doszło do zmiany numerów innych działek geodezyjnych, przy czym zakładanie a priori, że w toku postępowania administracyjnego doszło do takiej zmiany, nie jest oparte na żadnej podstawie prawnej, w szczególności normie zakodowanej w ustawie ocenowej.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił również dlaczego doszedł do wniosku, że "w przedmiotowej sprawie wariant alternatywny najprawdopodobniej znajduje się w strefie kontrolowanej, a zgodnie z przepisem nie można wznosić obiektów budowanych w strefie kontrolowanej gazociągu." Nie wskazał, o jaki istniejący już gazociąg chodzi. Podobnie niejasne jest zalecenie uzupełnienienia raportu "o wyjaśnienia dotyczące ewentualnej lokalizacji trasy gazociągu na terenie złoża piasków kwarcowych oraz wydanej koncesji górniczej, zarówno w aspekcie konfliktów społecznych jak i oddziaływania skumulowanego." Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego w świetle treści wniosku, zgromadzonego materiału dowodowego i przepisów ustawy ocenowej jest to konieczne, poza pismem uczestników postępowania. Sugestie skierowane do organu I instancji, że winien zorganizować rozprawę administracyjną, kłócą się ze stwierdzeniem, że organ ten wywiązał się z obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w ramach przedmiotowego postępowania. Nie wynika przy tym, aby kwestia ta miała dla Kolegium decydujące znaczenie dla wydania decyzji kasatoryjnej.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i wyda stosowne orzeczenie.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu oraz koszty zastępstwa pełnomocnika sprzeciwiającej spółki tj. opłata skarbowa od pełnomocnictwa w sypkości 17 zł oraz wynagrodzenie w wysokości 480 zł. Jego wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).