Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 775/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1327
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)
article: art. 3  par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na realizację zadania publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G., zarządzeniem nr [...], z 19 lipca 2022 r., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1327 z poźn. zm.) w zw. z art. 61 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1324 z późn. zm.), ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka, realizowanego na przełomie 2022/2023 r.

Konkurs został rozstrzygnięty zarządzeniem Prezydenta Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...]. W zarządzeniu tym organ przyznał dotację w łącznej kwocie [...] zł na wsparcie realizacji zadania, o którym mowa w § 1, zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik do zarządzenia zawierającym listę podmiotów, którym przyznano dotację. Treść zarządzenia została opublikowana w BIP oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego.

G. J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą G z/s w K. (dalej: skarżący), jako jeden z oferentów biorących udział w ww. konkursie, pismem z 1 września 2022 r., został poinformowany o rozstrzygnięciu konkursu oraz o braku uprawnienia do otrzymania dotacji, ponieważ jego oferty nie otrzymały wymaganej liczby punktów uprawniającej do otrzymania dotacji, o czym został poinformowany w tym piśmie. Następnie, pismem z 13 września 2022 r. i pismem z 22 września 2022r., skarżący skierował do organu wniosek o uzasadnienie wyboru i odrzucenia wszystkich ofert w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023. W odpowiedzi, organ pismem z 28 września 2022 r. wyjaśnił skarżącemu, że ocena ofert była podzielona na dwa etapy, pierwszy formalny i drugi merytoryczny oraz wskazał, że jego trzy oferty otrzymały 0 punktów odnośnie kryterium określonego w § 6 ust. 3 pkt 4 ogłoszenia konkursowego i tym samym nie były uprawnione do otrzymania dotacji. Organ przesłał skarżącemu protokół z posiedzenia komisji konkursowej, potwierdzający przebieg oraz wyniki konkursu co do wszystkich złożonych ofert.

W skardze do tutejszego Sądu skarżący zaskarżył ww. zarządzenie Prezydenta Miasta G. z 29 sierpnia 2022 r. w zakresie jakim nie przyznano mu dotacji ze względu na nierozpatrzenie jego oferty.

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- § 5 ust. 9 zarządzenia [...] Prezydenta Miasta G. poprzez nierozpatrzenie oferty skarżącego, podczas gdy zarządzenie [...] nie przewidywało takiej możliwości rozstrzygnięcia. Zgodnie z przytoczonym zarządzeniem oferty, które nie spełniały wymogów formalnych winny zostać odrzucone;

- art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia oferty, pomimo, ze oferta spełniała warunki określone w ustawie;

- art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez niewskazanie skarżącego w zarządzeniu [...] ogłaszającym wyniki otwartego konkursu.

W oparciu o wskazane zarzuty, skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności ewentualnie wnosił o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnień skarżącego do dotacji na wsparcie realizacji zadania w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r. oraz zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego ani ustawa o działalności pożytku publicznego ani zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia konkursu nie przewidują formy "nierozpatrzenia" oferty. Oferta winna być wybrana lub odrzucona.

Dalej skarżący przywołał treść art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, z którego wynikają wymogi formalne oferty. Oferta skarżącego tym wymogom odpowiadała, zatem winna zostać poddana merytorycznej ocenie. Dopiero po rozpatrzeniu oferty mogła ona zostać wybrana lub odrzucona.

Skarżący podniósł, że ogłoszenie o wynikach konkursu, mimo wyraźnego ustawowego wskazania, nie zawierało nazwy skarżącego, ani informacji o tym, czy jego oferta została wybrana lub odrzucona. Skoro oferta nie została odrzucona, skarżącemu przysługuje uprawnienie do dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Przede wszystkim organ wskazał, że przedmiotem zarzutu skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a nie przepis zarządzenia organu wykonawczego miasta.

Dalej wyjaśnił, że ocena ofert miała charakter dwuetapowy tj. formalny i materialny. W pierwszym etapie komisja konkursowa badała spełnienie wymogów formalnych, których niedochowanie skutkowało odrzuceniem oferty zgodnie z § 5 ust. 9 regulaminu konkursu stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia o ogłoszeniu konkursu. Z kolei, w treści § 6 ust. 3 ww. załącznika wskazano kryteria, w oparciu o które oferty są oceniane przez komisję konkursową, natomiast w § 6 ust. 4 wskazano minimalną liczbę punktów jaką winna uzyskać oferta, aby oferent był uprawniony do otrzymania dotacji, z zastrzeżeniem, że w każdym z kryteriów należy otrzymać powyżej 0 pkt. W toku postępowania konkursowego organ ustalił, że oferty skarżącego spełniają wymogi formalne określone w ogłoszeniu konkursowym, po czym zostały poddane ocenie merytorycznej. Niezasadny jest więc zarzut skarżącego dotyczący nierozpatrzenia jego oferty. Po dokonaniu oceny merytorycznej ofert skarżącego organ ustalił, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania dotacji, co szczegółowo wskazano w Protokole z posiedzenia komisji konkursowej powołanej w celu opiniowania ofert złożonych na zadanie publiczne miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r. z 24 sierpnia 2022 r. Ustalono, że oferty skarżącego nie spełniają wymogów określonych w § 6 ust. 4 ogłoszenia o konkursie i tym samym skarżący nie jest uprawniony do otrzymania dotacji. W szczególności w każdym z kryteriów należy otrzymać powyżej 0 pkt.

Odnosząc się zaś do ogłoszenia wyników konkursu organ wskazał, że odpowiadało ono wymogom wynikającym z art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności:

1. nazwę oferenta;

2. nazwę zadania publicznego;

3. wysokość przyznanych środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, bo te są wymienione w pkt od 1 do 3, a więc są czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi), skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie konkursu jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. (...).

Zatem rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.

TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu.

Przeprowadzając i rozstrzygając konkurs organizowany na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w zw. z przepisami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 organ decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania dotacji na prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego. Wybór podmiotów, na rzecz których rozdysponowuje się środki publiczne musi podlegać kontroli sądowej. Samo wypłacenie dotacji odbywa się już na podstawie umowy, jednak etap poprzedzający jej zawarcie ma charakter administracyjnoprawny.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił rozstrzygnięcie konkursu, zarzucając organowi nierozpatrzenie jego ofert. Zarzuty skarżącego są bezzasadne.

Organ powiadomił skarżącego o sposobie rozpatrzenia wszystkich złożonych przez niego ofert pismem z 1 września 2022 r. zawierającym informację o negatywnym rozstrzygnięciu ofert skarżącego w ramach ogłoszonego konkursu.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi przywołać należy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1327). W szczególności należy wskazać na art. 11 i następne tej ustawy regulujące tryb konkursowy zmierzający do wyłonienia podmiotów, którym gmina powierzy prowadzenie żłobków i klubów dziecięcych. Istotne znaczenie ma art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert.

Organ wypełnił tę dyspozycję wydając w dniu 19 lipca 2022r. zarządzenie nr [...]. Z tego aktu przepisy mające istotne znaczenie dla sprawy brzmią następująco:

§ 5 ust. 1 - Warunkiem przystąpienia do konkursu jest złożenie oferty, zgodnej ze wzorem określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia.

§ 5 ust. 2 - Oferta musi zawierać wszystkie wskazane w jej treści informacje.

§ 5 ust. 3 – Podane informacje powinny umożliwić ocenę zadania zgodnie z kryteriami oceny podanymi w ogłoszeniu.

§ 5 ust. 9 – Oferty niespełniające wymogów wskazanych w ust. 1-8 będą odrzucane.

Z kolei, w § 6 określono szczegółowo termin, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert. Jednym z kryteriów (ust. 3 pkt 4) była analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków (skala od 0 do 3 punktów). Ponadto określono, że wymagana liczba punktów uprawniająca oferentów do otrzymania dotacji wynosi 11, z zastrzeżeniem, iż w każdym z kryteriów należy otrzymać powyżej 0 pkt. Pierwszeństwo w otrzymaniu dotacji ma oferta, która uzyskała największą liczbę punktów. Maksymalna liczba punktów to 21.

W protokole z posiedzenia Komisji konkursowej wskazano, że jedna ze złożonych ofert nie spełniała warunków formalnych. Pozostałe oferty, w tym oferty skarżącego były ocenione merytorycznie. Oferty skarżącego odnośnie ww. kryterium - analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków zostały ocenione na 0 punktów, a jedynie otrzymanie w każdym z kryteriów powyżej 0 punktów dawało możliwość otrzymania dotacji przy wymaganej, minimalnej liczbie punktów 11.

Skarżący został poinformowany o wynikach konkursu, ponadto na jego wniosek organ doręczył mu pisemne uzasadnienie nieprzyznania mu dotacji wraz z protokołem Komisji konkursowej.

W złożonej do tutejszego Sądu skardze skarżący nie kwestionował przyznanej mu punktacji za poszczególne kryteria, zarzucając organowi nierozpatrzenie jego ofert. Z takim zarzutem nie można się zgodzić. Sąd rozpoznając sprawę również zapoznał się ze złożonymi ofertami, regulaminem konkursu, protokołem posiedzenia Komisji konkursowej i pismem informującym o nieprzyznaniu dotacji. Informacja organu z 1 września 2022r. o braku uprawnienia skarżącego do otrzymania dotacji nie jest równoznaczna z nierozpatrzeniem jego ofert.

Należy stwierdzić, że wymogi konkursu były jasno i wyraźnie sformułowane. Skarżący w trakcie oceny merytorycznej ofert otrzymał 0 punktów za kryterium określone w § 6 ust. 3 pkt 4. Taka ocena – brak punktów za ww. kryterium spowodowała, że oferty skarżącego nie mogły zostać wybrane. Skarżący został pisemnie powiadomiony o przyczynach niewybrania do dotacji jego ofert. Należy więc uznać, że strona miała pełną świadomość przyczyn niewybrania jej ofert do dofinansowania.

A zatem, nie ma racji skarżący twierdząc, że jego oferta nie została rozpatrzona. Katalog wymogów, jakiem powinna odpowiadać oferta zawarty jest w art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego. Jest to jednak katalog otwarty, o czym świadczy zwrot " zawiera w szczególności". Organ ogłaszając konkurs miał prawo wprowadzić warunki, jakie winny spełniać oferty, nie przekroczył przy tym wymogów ustawowych. Organ posiadał kompetencję do wprowadzenia: formularza oferty, zobowiązania oferentów do jego prawidłowego wypełnienia i spełnienia kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Z § 5 ust. 9 Załącznika nr 1 do Zarządzenia o ogłoszeniu konkursu ofert ogłoszenia wyraźnie wynikało, że oferty będą odrzucane w przypadku niespełnienia warunków formalnych. Oferty nieodrzucone przechodzą do merytorycznej oceny. Takiej ocenie zostały poddane oferty skarżącego dotyczące 3 wskazanych lokalizacji.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi dotyczącego niewskazania skarżącego w treści zarządzenia w przedmiocie ogłoszenia wyników konkursu, powołać należy art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. Można z tego przepisu wywieść wniosek, że ogłoszeniu podlegają oferty wybrane do dofinansowania. W zarządzeniu bowiem podaje się wysokość przyznanych środków publicznych. Nie ma zatem obowiązku i potrzeby przywoływania danych oferentów, których oferty nie zostały wybrane.

Zresztą ustawodawca w art. 15 ust. 2j ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przewidział możliwość żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Posłużenie się liczbą pojedynczą (wyboru lub odrzucenia oferty, a nie ofert) sugeruje, że oferent może uzyskać uzasadnienie dotyczące tylko jego oferty. Skarżący po ogłoszeniu wyników konkursu zwrócił się do organu o uzasadnienie nierozpatrzenia jego oferty i takie uzasadnienie uzyskał. Sąd miał możliwość zapoznania się z jego treścią. Organ powiadomił skarżącego o przyczynach, dla których oferty nie zostały wybrane. Są one zgodne z treścią protokołu Komisji konkursowej. Rozstrzygnięcie konkursu w sposób niezadowalający skarżącego nie świadczy o nierozpatrzeniu jego ofert.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.