Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1423/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2982/21 w sprawie ze skargi A.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lipca 2021 r., nr 2463 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2022 r.,

II SA/Wa 2982/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 2 lipca 2021 r., nr 2463 w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z 30 kwietnia 2021 r., nr 1630 oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.M. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji 26 marca 2021 r. wystąpił z wnioskiem personalnym do Komendanta [...] Policji (dalej: "Komendant" lub "organ pierwszej instancji") o zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360) A.M. (dalej: "skarżący") - wówczas detektywa [...] Komendy [...] Policji. Podstawą wystąpienia było prowadzone przez Prokuraturę Okręgową [...] postępowanie karne [...], w toku którego 24 marca 2021 r. przedstawiono skarżącemu zarzut o to, że:

- 21 marca 2017 r. w L., przed organem powołanym do ścigania przestępstw i przewinień dyscyplinarnych fałszywie oskarżył C. D., W. B., K. J., K. G., G. C., w ten sposób, że skierował trzy anonimowe doniesienia dotyczące ww. osób do Komendanta [...] Policji, Wydziału Psychologów Komendy [...] Policji, Wydziału Kontroli Komendy [...] Policji, w których oskarżał ich o popełnienie przestępstw, tj.: niedopełnienie obowiązków służbowych w związku z pełnieniem funkcji w Wydziale [...] Komendy [...] Policji (art. 231 § 1 k.k.), ujawnienie osobom nieuprawnionym informacji niejawnych o różnych klauzulach: zastrzeżone, poufne, tajne, ściśle tajne (art. 265 § 1 k.k., art. 266 § 2 k.k.), fałszywe oskarżenia osób pełniących funkcje kierownicze w Wydziale [...] Komendy [...] Policji poprzez kierowanie anonimowych doniesień (art. 234 k.k.) oraz wykroczeń dyscyplinarnych w postaci naruszeń dyscypliny służbowej i nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, w szczególności w postaci niedopełnienia obowiązków policjanta wynikających ze złożonego ślubowania, zaniechanie czynności służbowej oraz ujawnienie informacji pozostającej w związku z wykonywaniem czynności służbowych (art. 132 ust. 1 i art. 132 ust. 3 pkt 1, 3, 14 ustawy o Policji), tj. o przestępstwo z art. 234 k.k.;

- 19 grudnia 2018 r. w W. w siedzibie Prokuratury Okręgowej

[...], po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w tym o treści art. 233 § 1 k.k. i art. 233 § 1a k.k., a nadto po pouczeniu o treści art. 183 § 1 k.k., tj. o prawie do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie, jeśli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić go na odpowiedzialność za przestępstwo, podczas składania zeznań mających służyć za dowód w toku postępowania [...] Prokuratury Okręgowej [...] zeznał nieprawdę i jednocześnie zataił prawdę odnośnie swojej wiedzy na temat autorów anonimowych doniesień dotyczących funkcjonariuszy Wydziału [...] Komendy [...] Policji, przy czym czynu tego dopuścił się z obawy na grożącą mu odpowiedzialność karną, tj. o czyn z art. 233 § 1a k.k.;

- 9 grudnia 2019 r. w W. w siedzibie Biura Spraw Wewnętrznych Policji [...], po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w tym o treści art. 233 § 1 k.k. i art. 233 § 1a k.k., a nadto po pouczeniu o treści art. 183 § 1 k.k., tj. o prawie do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie, jeśli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić go na odpowiedzialność za przestępstwo, podczas składania zeznań mających służyć za dowód w toku postępowania [...] Prokuratury Okręgowej [...] zeznał nieprawdę i jednocześnie zataił prawdę odnośnie swojej wiedzy na temat autorów anonimowych doniesień dotyczących funkcjonariuszy Wydziału [...] Komendy [...] Policji, przy czym czynu tego dopuścił się z obawy na grożącą mu odpowiedzialność karną, tj. o czyn z art. 233 § 1a k.k.

Pismem z 26 marca 2021 r. Komendant zawiadomił policjanta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżącego pouczono o przysługujących uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., w tym w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz o prawie do zgłoszenia żądań. Jednocześnie, na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, wezwano skarżącego do wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej, jak również pouczono o skutkach braku takiego wskazania.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wskazał organizacji związkowej, która miałaby go reprezentować w tym postępowaniu. 8 kwietnia 2021 r. zapoznał się z aktami sprawy, a także wykonał ich fotokopie. Oświadczył, że nie będzie składał wniosków dowodowych.

Pismem z 9 kwietnia 2021 r. zatytułowanym "Wniosek o zawieszenie postępowania wraz z wnioskiem dowodowym" do postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia służby w Policji wstąpił ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik, wnosząc o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, a także o wystąpienie do Prokuratury Okręgowej [...] w celu zapoznania się z aktami sprawy karnej prowadzonej przeciwko skarżącemu.

Komendant postanowieniem nr 15 z 20 kwietnia 2021 r. odmówił przeprowadzenia dowodu w zakresie zapoznania się z aktami postępowania przygotowawczego, a także zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Skarżący pismem z 23 kwietnia 2021 r. ponownie wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania.

Organ pierwszej instancji rozkazem personalnym nr 1630 z 30 kwietnia 2021 r.,

na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 20 maja 2021 r. Decyzji tej, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym nr 2463 z 2 lipca 2020 r., utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Zdaniem KGP zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutów o trzy przestępstwa z art. 233 § 1a k.k., a także z art. 234 k.k. stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, nie tylko powinien mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki takie działanie wywołuje w sferze publicznej. Wiedza w społeczeństwie o tym, iż podejrzanym o popełnienie przestępstw przeciwko wymiarowi sprawiedliwości jest policjant, stanowi w tym przypadku również okoliczność obciążającą jego osobę. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. Powyższe nie tylko dyskredytuje skarżącego jako osobę o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie administracyjne nie badał zasadności zarzutów zawartych w treści postanowienia o ich przedstawieniu. Nie oceniał również okoliczności towarzyszących przedstawieniu zarzutów karnych oraz wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej, a tym bardziej nie odnosił się w jakikolwiek sposób do winy, czy niewinności podejrzanego. Uznał, że byłoby to nie tylko niecelowe, ale i bezzasadne. Jednocześnie wyjaśnił,. że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. art.145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznością udowodnioną przez skarżącego było to, że postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z 31 grudnia 2021 r. umorzono śledztwo, którego toczenie się doprowadziło organ do wniosku iż konieczne jest zwolnienie strony ze służby. Tym samym odpadła jedyna okoliczność, którą organ traktował jako rzutującą na dobro służby i możliwość pozostawienia w niej skarżącego. Z faktu postawienia skarżącemu zarzutów (objętych obecnie postanowieniem umarzającym postępowanie karne) organ uczynił podstawę skarżonego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, pozostawienie w obrocie prawnym skarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji, pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym, deprecjonując zarówno zasady postępowania, jak i poczucie sprawiedliwości. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu i do umorzenia postępowania administracyjnego.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przeprowadzenie dowodu z dokumentu (nieprawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z 31 grudnia 2021 r. [...] o umorzeniu śledztwa), który nie był istotny do wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwości w sprawie, a tym bardziej istotnych, bowiem został wydany już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji, a także w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dane postanowienie nie było prawomocne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, pkt 7 i pkt 8 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż na gruncie niniejszej sprawy ziściły się przesłanki wymienione w danych normach prawnych, tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, rozstrzygnięcie przez sąd zagadnienia wstępnego w sposób odmienny od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji oraz uchylenia lub zmiany innej decyzji lub orzeczenia sądu w oparciu o które decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie została wydana, w sytuacji, w której skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na utratę nieposzlakowanej opinii, a wydane już po zakończeniu postępowania administracyjnego w stosunku do niego postanowienie na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 i 2 k.p.k., art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. w związku z art. 60 § 1 k.p.k., art. 322 § 1 k.p.k., art. 93 § 3 k.p.k. dotyczyło czynu z art. 234 k.k. i nie było prawomocne, a tym samym, sposób zakończenia postępowania karnego nie miał i nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, co doprowadziło do uchylenia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 2463 z 2 lipca 2021 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr 1630 z 30 kwietnia 2021 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: "p.u.s.a."), poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób przekraczający jej granice, a także z naruszeniem zasady, iż sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu, bez uwzględnienia okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, jak również z zastosowaniem innych kryteriów niż kryterium legalności, tj. słuszności na co wprost wskazuje argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku, tj. "(...) pozostawienie w obrocie prawnym skarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym, deprecjonując zarówno zasady postępowania, jak i poczucie sprawiedliwości (...) mimo że na dzień orzekania przez organ, skarżone rozstrzygnięcie odpowiadało prawu (...)";

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w wyroku "wskazań co do dalszego postępowania", co wyklucza możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku, jak również dokonania kontroli instancyjnej danego orzeczenia z uwagi na jego lakoniczność;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 p.p.s.a., poprzez nakazanie Komendantowi Głównemu Policji sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, tj. nakazanie "umorzenia postępowania administracyjnego", mimo zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jako podstawy uchylenia decyzji organu I i II instancji i niezaistnienia przesłanek z art. 145a § 1 p.p.s.a. na gruncie niniejszej sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zwolnienie ze służby w Policji na tej podstawie prawnej i ustalenie utraty nieposzlakowanej opinii - zaistnienia ważnego interesu służby przemawiającego za rozwiązaniem stosunku służbowego z funkcjonariuszem uzależnione jest od wyniku prowadzonego przeciwko policjantowi postępowania karnego, zakończonego nawet w sposób nieprawomocny już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, a tym samym nieuprawnione przyjęcie, iż postanowienie prokuratora, wydane po zakończeniu postępowania administracyjnego, który nie ma i nie może mieć wpływu na ziszczenie się przesłanki w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym na wskazanej podstawie prawnej wpływa na ocenę zaistnienia lub też nie przesłanki wymienionej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i ocenę prawidłowości wydanej na tej podstawie prawnej decyzji.

Mając na względzie powyższe zarzuty organ, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KGP przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wskazał, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Skarżący w piśmie procesowym z 20 września 2020 r. na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. informacji Prokuratury Okręgowej [...] Wydział Śledczy z 3 czerwca 2022 r. dotyczące sprawy [...] w przedmiocie potwierdzenia, że postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu zostało umorzone, postanowienie jest prawomocne, sprawa jest zakończona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które wytykają wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu.

Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04).

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta staje się istotna, kiedy nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymogów.

Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny jest zatem obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco wyliczone w powyższych przepisach. Decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami, o różnym charakterze, wywołującymi w związku z tym odmienne skutki.

W zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji decydując o uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu personalnego go poprzedzającego nie podał, jaka w jego ocenie podstawa wznowienia wystąpiła w sprawie. Organ w skardze kasacyjnej wskazuje na podstawy z pkt 5, pkt 7 i pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a., jednakże są to tylko domysły organu wyprowadzone z całokształtu okoliczności sprawy, albowiem w treści uzasadnienia podstawy te nie zostały określone nawet w formie opisowej, bez przyporządkowania do konkretnego przepisu. Taka sytuacja, w której strony, ale także sąd odwoławczy nie uzyskują w istocie wiedzy o powodach uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, jest nie do zaakceptowania, gdyż całkowicie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Jedyne co można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku dla wyjaśnienia konieczności uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, to zmiana, już po jego wydaniu, okoliczności faktycznych sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe pominął jednak treść art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06). Naruszeniem zasady wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Kwalifikowane jest to jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wszak z tego względu nie mogły być one znane organowi, który wydał zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., II FSK 659/05). Sąd pierwszej instancji prezentując stanowisko przeciwne, nie odniósł go do żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co również w tym przypadku uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentów stanowi wyjątek od zasady przeprowadzania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.), a więc bez czynienia przez sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych. Celem postępowania dowodowego nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Z tego obowiązku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z 31 grudnia 2021 r. umorzono śledztwo, "którego toczenie doprowadziło organ do wniosku iż koniecznym jest zwolnienie strony ze służby". Dalej Sąd podał, "że to z faktu postawienia policjantowi zarzutów (objętych obecnie postanowieniem umarzającym postępowanie karne) organ uczynił podstawę skarżonego rozstrzygnięcia". Sąd, wbrew przywołanym powyżej zasadom, z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., poczynił zatem w sprawie nowe ustalenia faktyczne, obejmujące wydanie nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa. Lapidarne stanowisko Sądu nawiązujące do przeprowadzonego dowodu, a nie odnoszące się do motywów, którymi kierował się organ wydając sporny rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie wytrzymuje konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Stanowisko organu szeroko przedstawione w treści zaskarżonej decyzji, w zasadniczym zakresie odwołuje się do przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, stanowiącym podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, przesłanki "ważnego interesu służby". Zdaniem organu już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Funkcjonariusz taki traci przymiot nieposzlakowanej opinii, niezbędny dla pozostawania w szeregach Policji. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Te i inne rozważania organu odnoszące się do podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd, wbrew wymogom art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd, rozpoznając skargę złożoną w przedmiotowej sprawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zastosował kryterium słuszności, na co wskazuje argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku odwołująca się do "poczucia sprawiedliwości", nie zaś kryterium zgodności z prawem.

We wskazaniach co do dalszego postępowania, które zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd winien zawrzeć w uzasadnieniu wyroku uwzgledniającego skargę, Sąd pierwszej instancji nakazał organowi umorzenie postępowania administracyjnego. Nie jest to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie przewidziane w art. 145a § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak nie jest jasnym, w głównej mierze z powodu wykazanych wcześniej niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak należy odczytać nakazanie organowi umorzenia postępowania administracyjnego wobec stwierdzonych, ale nie wyszczególnionym przez Sąd, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie określił w oparciu o jaką podstawę prawną miałoby nastąpić umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Jeżeli miałoby do tego dojść z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania to należałoby takie stanowisko skonfrontować z argumentacją organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, co jednak nie nastąpiło. I również w tym aspekcie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wobec stwierdzonych naruszeń w sferze procedowania przez Sąd pierwszej instancji i zasadniczych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Powinnością Sądu ponownie rozpoznającego sprawę jest powtórne przeprowadzenie kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego w zgodzie z przepisami regulującymi zakres tej kontroli, przy uwzględnieniu poczynionych wcześniej uwag i przedstawienie wyników kontroli legalności decyzji w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem "[w] przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana niepoprawnym skonstruowaniem uzasadnienia tego orzeczenia, tj. w sposób sprzeczny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.