Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3334/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 397/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w D. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2020 r. nr SŻ.906.6.2019.AW w przedmiocie wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 397/20, oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2020 r., nr SŻ.906.6.2019.AW, w przedmiocie wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 1 kwietnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] otrzymał informację od konsumenta dotyczącą zawartości witaminy D w produktach: [...] wytwarzanych i prezentowanych na stronach internetowych prowadzonych przez skarżącą. W ocenie organu zawartość witaminy D dwukrotnie przekracza referencyjną wartość spożycia, tj. 50 pg. Ustalono jednocześnie, że toczy się postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS") dotyczące przedmiotowych produktów. Z uwagi na dane zawarte w opracowaniach naukowych odnoszących się do zalecanego poziomu spożycia witaminy D, organ wystąpił do GIS o przedstawienie stanowiska w sprawie ilości witaminy D w produktach. GIS w odpowiedzi przesłał postanowienia z dnia 29 kwietnia 2019 r. zobowiązujące skarżącą do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: "URPLWMIPB") na okoliczność, czy produkty nie spełniają wymagań produktu leczniczego. Ze względu na powyższe, organ wszczął postępowanie w sprawie, powiadamiając o tym skarżącą pismem z dnia 29 maja 2019 r.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nakazał wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktu [...] jako suplementu diety na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do czasu zakończenia postępowania wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2019 r., znak: GIS-ŻP-SD-4230- 03562/KC/16, oraz nakazał wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktu [...] jako suplementu diety na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do czasu zakończenia postępowania wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2019 r., znak: G1S-ZP-SD-4230-12604/KC/18. W uzasadnieniu wyjaśnił, że produkty, których dotyczy postępowanie, są wprowadzane na rynek pomimo braku zakończenia postępowania przez GIS, co stanowi wystarczającą podstawę nakazania wstrzymania obrotu tymi preparatami.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., nr SŻ.906.6.2019.AW, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podmiotem uprawnionym do kwalifikacji produktów jest GIS, w związku z czym przedstawione przez skarżącą publikacje i doniesienia o braku skutków ubocznych przy spożywaniu witaminy D w ilości 100 pg na dobę, nie mają znaczenia dla oceny przesłanek odnoszących się do możliwości wstrzymania wprowadzania spornych produktów do obrotu. Zdaniem organu powyższe wyłącza również możliwość prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia w ramach postępowania w przedmiocie wstrzymania wprowadzania preparatów do obrotu, czy suplementy diety spełniają przewidziane dla nich wymagania oraz czy zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania skutków szkodliwych dla zdrowia przez te suplementy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca spółka, która wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji wywiódł, że obowiązujące przepisy obligują właściwe organy państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego do podjęcia decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka do obrotu lub wycofaniu go z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS. Organ taki nie prowadzi postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności, czy produkt objęty zawiadomieniem spełnia wymagania dla określonego rodzaju środka spożywczego. Postępowanie takie prowadzone jest bowiem przez GIS i to na czas trwania tego postępowania czasowo wyłącza się możliwość obrotu produktem objętym postępowaniem. Obowiązkiem organu jest wyłącznie ustalić, czy środek ten znajduje się obrocie. Sam fakt wszczęcia przez GIS postępowania w przedmiocie spełniania przez produkt wymagań dla określonego rodzaju środka spożywczego i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji o czasowym wstrzymaniu obrotu, przy czym brak jest podstaw do prowadzenia w tym postępowaniu własnych ustaleń co do spełnienia przez sporne suplementy diety wymagań stawianych przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez oddalenie przez Sąd skargi, w sytuacji, gdy obie decyzje błędnie wskazują przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 32 ust. 1 zamiast art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywieniu (Dz.U. z 2019 r. poz. 1252, z późn. zm.), dalej: "u.b.ż.ż.", co automatycznie wpływa na okoliczności, które organy powinny zweryfikować przy wydaniu rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów oraz skutkuje brakiem powołania się na przepisy prawa materialnego umożliwiające wydanie obu rozstrzygnięć na podstawie przepisu o łagodniejszym kryterium prawnym, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie przez Sąd skargi, w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zasad oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i uznanie, że organy w sposób prawidłowy dokonały oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, oraz że stan faktyczny został prawidłowo ustalony, podczas gdy organy bezzasadnie odstąpiły od oceny materiałów naukowych przedłożonych przez skarżącą, które mogły wpłynąć na "podejrzenie", o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., zaś gdyby organy orzekały na podstawie art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż. wymagałyby "stwierdzenia", że sporne produkty spełniają wymogi produktu leczniczego, co wymaga jeszcze większej pewności i udowodnienia, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem obu decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. w zw. art. 138 ust. 1 lit. a, ust. 2 lit. d, ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE L. 2017 nr 95 str. 1), dalej: "Rozporządzenie 2017/625", przez oddalenie przez Sąd skargi, podczas gdy doszło do błędnej wykładni art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. skutkującej uznaniem, że do wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. istotne jest jedynie to, czy GIS prowadzi postępowanie na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz czy produkty znajdują się w obrocie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. powinna także zakładać konieczność, by organ wydający decyzję miał "podejrzenie", że produkty nie spełniają wymagań dla nich przeznaczonych, co nie oznacza automatycznie, że tym "podejrzeniem" jest sam fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez GIS, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie rozprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepisy art. 32 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż. rozdzielają sytuację nieprawidłowości, które nie dotyczą podejrzenia spełnienia wymagań produktu leczniczego lub wyrobu medycznego oraz przypadki stwierdzenia, że produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania produktu leczniczego albo wyrobu medycznego. Prowadzenie postępowania przez GIS wskazuje na konieczność zastosowania art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż. Podkreślił, że nałożenie przez GIS obowiązku przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na podstawie art. 31 ust. 2 u.b.ż.ż. jednoznacznie wskazuje, że GIS chce wyjaśnić, czy dany produkt spełnia wymogi dla produktu leczniczego albo wyrobu medycznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej oznacza to, że organy przyjęły nieprawidłową podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć, co wpływa na zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii możliwości zastosowania art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż. W ocenie autora skargi kasacyjnej niezapoznanie się z dowodami przedstawionymi przez skarżącą stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wszechstronną oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Zaznaczył, że organy odstąpiły od oceny czy w sprawie wystąpiło podejrzenie, że sporne produkty nie spełniają wymogów suplementu diety lub produktu leczniczego, a o tej okoliczności nie może świadczyć wyłącznie wszczęcie postępowania przez GIS. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w zakresie tym obowiązujące przepisy nie wprowadzają automatyzmu i nakazują badanie wystąpienia przesłanek z art. 32 u.b.ż.ż. w celu możliwości zastosowania odpowiednio ust. 1 lub 2 tego artykułu, co nie stanowi wejścia w kompetencje GIS, gdyż te dotyczą ustalenia, czy suplementy diety spełniają przewidziane dla nich wymagania oraz stwierdzenia, czy zachodzi niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia przez te suplementy diety. Ocena taka stanowi wyraz unijnego zobowiązania do dokonania oceny na podstawie dostępnych informacji czy stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki Sąd I instancji prawidłowo ocenił podstawę prawną zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że był nią art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie dotyczyło suplementów diety [...], zatem nie znajdował do nich zastosowanie art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż., który jak wynika z jego treści dotyczy produktów spełniających wymagania produktu leczniczego albo wyrobu medycznego. Stąd też bezprzedmiotowe pozostają wywody skargi kasacyjnej dotyczące konieczności przeprowadzenia przez PPIS postępowania wyjaśniającego w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż.

Z kolei art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. przewiduje, że w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 (preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, suplementy diety, środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006), niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę, wystarczającym dla zastosowania art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. przez organ inspekcji sanitarnej, jest podejrzenie, że środek spożywczy nie spełnia wymogów przewidzianych dla tego środka, a uzasadnienie tego podejrzenia stanowi już sam fakt wszczęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz jego niezakończenie. Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zatem wyłącznie ustalenie, czy środek ten znajduje się obrocie. Natomiast podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi wystarczającą przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. nie jest nałożenie na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego obowiązku prowadzenia równoległego, do postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, postępowania mającego wyjaśnić, czy sporny produkt spełnia (lub nie) wymagania konieczne do uznania go za środek spożywczy oraz czy spełnia wymagana określone dla suplementów diety. Sprzeczne byłoby bowiem z ratio legis ustawy wymaganie od dwóch różnych organów prowadzenia równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka. Taka wykładnia zaprzeczałaby racjonalności ustawodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2671/20, z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 514/18 oraz z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 445/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. uznając, że organy inspekcji sanitarnej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zakres niezbędnego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wyznaczała treść art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Organy inspekcji sanitarnej zasadniczo obowiązane były jedynie do ustalenia czy środek znajduje się obrocie, a także że środek ten może nie spełniać wymagań określonych dla tego środka, przy czym dla spełnienia tej drugiej przesłanki wystarczającym jest ustalenie, że Główny Inspektor Sanitarny wszczął postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. i go nie zakończył. Okoliczności te zostały bezspornie ustalone w niniejszej sprawie i w takiej sytuacji organy inspekcji sanitarnej prowadzące przedmiotowe postępowanie nie były obowiązane analizować szeregu dowodów przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie spółkę. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 903/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, a z taką sytuacją jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.