Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1619/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1, ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 5 ust. 1, ust. 2, par. 6 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.II/426/58/2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 22 maja 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia 22 maja 2023 r. Burmistrz Miasta C. (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lutego 2022 r. M. W. i P. S., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w obrębie nr [...] w C., z uwagi na niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uzyskanymi wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wnioskowanego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie wnioskowanej szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy.

Dnia 2 lutego 2022 r. do organu wpłynął wniosek w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, następnie skorygowany pismami z dnia 15 marca 2022 r. oraz z dnia 11 maja 2022 r.

Wnioskodawcy wystąpili o ustalenie następujących parametrów projektowanej zabudowy: powierzchnia zabudowy od 121 m2 do 260 m2, wysokość zabudowy 1 kondygnacja podziemna oraz od 1 do 2 kondygnacji nadziemnych, wysokość głównej kalenicy od 6 m do 10 m licząc od średniego poziomu terenu, szerokość elewacji frontowej - od 16 m do 18 m, geometria dachu - dach wielospadowy o kątach nachylenia połaci dachowych mieszczący się w przedziale wynoszącym od 25 do 45 stopni.

Sprawa rozpatrywana jest ponownie. Uprzednia decyzja organu nr [...] z dnia 8 lipca 2022 r. na skutek odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nr SKO.II/426/83/2022 z dnia 17 października 2022 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

W sprawie przeprowadzone zostały dwie analizy architektoniczno-urbanistyczne, które obejmowały dwa odrębne obszary analizowane. W związku ze zmianą wskazanego przez Wnioskodawców - zjazdu na działkę - na zjazd od strony drogi wewnętrznej działki nr 2, skutkującą zmianą szerokości frontu terenu, organ przeprowadził drugą analizę urbanistyczno-architektoniczną. W tym samym piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. Wnioskodawcy zwrócili się o zwiększenie obszaru analizowanego celem uzyskania wymaganych parametrów, tj. szerokości elewacji frontowej od 16 m do 18 m oraz powierzchni zabudowy od 19,5 % – 26,6 %. Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. organ poinformował Wnioskodawców o stwierdzonych niezgodnościach w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W dniu 27 lutego 2023 r. Wnioskodawcy zwrócili się o ponowne rozpoznanie wniosku celem uzyskania wskaźnika 20% powierzchni zabudowy oraz parametru szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku 16 m.

Dalej organ uzasadnił, iż dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu stosownie do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i ustalił, że: teren nie podlega ochronie konserwatorskiej, nie jest objęty ochroną wynikającą z przepisów o ochronie przyrody, nie jest położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja jest planowana na terenie, na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnioskowana inwestycja nie narusza art. 62 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.p.z.p.

Po przywołaniu treści art. 61 u.p.z.p. wskazał, iż zgodnie z ust. 5a, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wokół działki budowlanej wyznaczono granicę obszaru analizowanego linią przerywaną w kolorze czarnym w odległości 118,8 m, która jest równa trzykrotnej szerokości frontu terenu (39,6 m). Ustalona granica obszaru analizowanego określa teren wystarczający do przeprowadzenia analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników ładu przestrzennego.

Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym, posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] oraz ul. [...]. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ZMJ), zagrodowa (ZZ) oraz zabudowa usługowa (U). W granicach obszaru położone są łącznie 23 nieruchomości gruntowe zabudowane istniejącymi obiektami budowlanymi, przy czym wśród nich znajdują się dwie o funkcji zagrodowej i jedna o funkcji usługowej. W ocenie organu liczba ta jest wystarczająca dla określenia przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W toku prowadzonych działań urbanistyczno-architektonicznych dokonano również analizy zasadności zwiększenia obszaru analizowanego – uznając, że nie będzie ono służyć zachowaniu ładu przestrzennego, lecz służyłoby wyłącznie umożliwieniu realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem Inwestorów. Przeprowadzona zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) analiza wykazała:

- kontynuację funkcji zabudowy: wnioskowana inwestycja będzie kontynuacją w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej,

- linię zabudowy dla nowej zabudowy: od strony zachodniej granicy działki (tj. strony frontu działki) oraz od południowej granicy działki (w odległości wynoszącej min. 6 m) przedstawiono na załączniku graficznym,

- wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: ustalono wskaźnik od 9,8 % do 15,3 % (średni wskaźnik wynosi 11,5 %), uwzględniając ukształtowanie terenu oraz wielkości powierzchni niektórych działek (pkt 8, 9, 18, 19 analizy) znacząco zaniżających wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Organ nie podzielił stanowiska Wnioskodawców dotyczącego możliwości zwiększenia wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy. Wyjaśnił, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - występująca w obszarze analizowanym, na której parametry powołują się Wnioskodawcy, zlokalizowana jest na działkach o numerach: 3 i 4 (poz. 22 tabeli), 5 i 6 (poz. 21), 7 (poz. 17) oraz 8 (poz. 16). Zdaniem organu fakt występowania w ustalonym obszarze jedynie 4 budynków o zbliżonych do wnioskowanego parametrach (w całym obszarze - 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych) nie może stanowić podstawy do ustalenia wskaźnika zabudowy dla działki zlokalizowanej w znacznej odległości względem ww. zabudowy (od ok. 90 m). Wymienione obiekty, pomimo że obsługiwane są z tej samej drogi publicznej tworzą oddzielne "kwartały" zabudowy, obsługiwane poprzez odrębne drogi wewnętrzne. Nadto została już wydana dla przedmiotowego terenu decyzja ustalająca warunki zabudowy, a określone w niej parametry nawiązują do aktualnych ustaleń organu,

- udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem określonego liniami rozgraniczającymi: min. 50 %,

- szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy: ustalono w przedziale od 10,1 m do 15,1 m (12,6±20%). Średnia szerokość wynosi 12,6 m. Organ uwzględnił szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy i wskazał, że jedynie cztery budynki mieszkalne jednorodzinne (z pośród 19 budynków) posiadają szerokość elewacji, która mieści się w przedziale od 19,2 do 21,3 m, w związku z tym nie podzielił stanowiska Wnioskodawców w zakresie możliwości zwiększenia tej szerokości,

- wysokość dla nowej zabudowy: ustalono do 2 kondygnacji nadziemnych, przy czym nie więcej niż 10 m, mierzone od średniego poziomu terenu do głównej kalenicy oraz jedną kondygnację podziemną,

- geometrię dachu dla nowej zabudowy: ustalono jako wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 25° do 45° oraz kierunku głównej kalenicy dachu prostopadle do frontu terenu.

Organ wyjaśnił, iż wobec tych ustaleń, w sprawie nie został spełniony jeden z warunków umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji, tj. pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od opisanej w/w decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła M. W. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez niereprezentatywne przyjęcie obszaru analizowanego, tj. objęcie nią zabudowy o zróżnicowanych gabarytach i funkcjach - włączenie do analizy obiektu nr 6 o charakterze usługowym, co uzasadnia rozszerzenie obszaru dla poszukiwania takich parametrów i funkcji, które w najlepszy sposób wpiszą się w realizację zasady dobrego sąsiedztwa,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż wskaźnika średniego, co było wynikiem wadliwej analizy architektoniczno-urbanistycznej,

- § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż na podstawie średniej szerokości, co było wynikiem wadliwej analizy architektoniczno-urbanistycznej,

- art. 7, art. 77 w zw. z art. 75 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającego na braku wyczerpującego zebrania i przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, co skutkowało niewłaściwą i zawężoną analizą parametrów budynków sąsiednich pod kątem wnioskowanej zabudowy poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów,

- art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów poprzez uznanie, że obiekt nr 6 o charakterze usługowym jest miarodajny dla stwierdzenia średnich parametrów zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej,

- art. 6, art. 7a, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej oraz stanu faktycznego na korzyść strony, a także nieprzestrzeganie zasady pogłębiania zaufania,

- art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania.

W uzasadnieniu Strona zwróciła uwagę, że na analizowanym obszarze istnieje różnorodna zabudowa, począwszy od budynków z lat 60-tych, które charakteryzują się niewielką powierzchnią zabudowy gruntu, do nowopowstałych o znacznie większych rozmiarach i zajmujących procentowo większą cześć powierzchni działki, co zdaniem Strony uzasadniało rozszerzenie obszaru analizowanego. Wątpliwości Strony budziło także objęcie zakresem analizy obiektu nr 6 o charakterze usługowym oraz uwzględnienie zabudowy jako dwóch obiektów.

Dalej Strona wymieniła budynki, których parametry znacznie przekraczają średni wskaźnik (jeśli chodzi o powierzchnię zabudowy działki) i charakteryzują się parametrami zbliżonymi do wnioskowanych, podkreślając, że część z nich powstała kilka lat temu, zatem w sytuacji braku planu miejscowego a już po wejściu w życie rozporządzenia z 2003 r., w związku z czym za zasadny Strona uznała wniosek o przeanalizowanie przez organ akt postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy co do wskazanych nieruchomości. Zauważyła także, że analiza urbanistyczna nie została sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją nr SKO.II/426/58/2023 z dnia 11 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi przykład aktu związanego. Przedstawił również wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie jako dowodu decyzji wydanych dla innych nieruchomości. Wyjaśnił, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego i dla każdej inwestycji ustalane są odrębne warunki zabudowy w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną. W kwestii zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania wskazał, iż Strona miała możliwość złożenia ponaglenia.

Zdaniem Kolegium organ w przedmiotowej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ustalił obszar analizowany. Rozszerzenie obszaru analizowanego, jak to wnioskuje Strona w sytuacji, gdy wyznaczony obszar pozwala na przeprowadzenie analizy i ustalenie wskaźników, tylko w celu znalezienia zabudowy, do której można nawiązać, jest sytuacją niedopuszczalną. Zauważył, że organ przeprowadził analizę wniosku o zwiększenie obszaru analizowanego, jednak nie znalazł racjonalnego uzasadnienia do jego uwzględnienia. Z tym stanowiskiem Kolegium się zgodziło. W powołaniu na obowiązek zachowania ładu przestrzennego organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wyjaśnił, że wnioskowany parametr szerokości elewacji frontowej znacznie przewyższa wskaźnik średni dla tego obszaru. Wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom formalnym. Została sporządzona przez uprawnioną osobę oraz spełnia warunki określone w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Decyzja została doręczona pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 1 sierpnia 2023 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 30 sierpnia 2023 r.), względem decyzji organu odwoławczego Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia jak w treści odwołania (korygując zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia na zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), a ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonych wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek o numerach: 3 i 4, 5 i 6, 7, 8, co skutkowało brakiem możliwości weryfikacji nieruchomości znajdujących się na analizowanym obszarze, a co miało istotne znaczenie dla parametrów planowanego budynku.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi: wizualizacji nieruchomości, wydruku z oznaczeniem planowanego położenia nieruchomości, dokumentacji fotograficznej, a także zobowiązanie organu do złożenia do akt niniejszego postępowania - akt spraw prowadzonych przez organ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek o nr 3 i 4, 5 i 6, 7, 8.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną na etapie złożonego odwołania. Dodatkowo podkreśliła, że analizowana działka znajduje się na obszarze o małym zagęszczeniu zabudowy. Budynki powstałe kilkadziesiąt lat temu wielopiętrowe i podpiwniczone wykazują wysoki wskaźnik zapotrzebowania na energię. Aktualnie technologie pozwalają natomiast na budowę nieruchomości niższych, bardziej rozległych, energooszczędnych, również ze względów ekonomicznych i ekologicznych. Wobec stanowiska organu Inwestor będzie zmuszony do podpiwniczenia budynku w celu uzyskania zamierzonej powierzchni użytkowej, co spowoduje zwiększenie kosztów inwestycji oraz zmniejszy energooszczędność budynku.

Zaakcentowała również, że domy na działkach nr 4 oraz 6 to jedyne w analizowanym obszarze, które powstały stosunkowo niedawno. Stosunek powierzchni zabudowy to odpowiednio: 21,3 % dla działki nr 4 oraz 19,2 % dla działki nr 6. Zdaniem Skarżącej różnica w wielkości zamierzonej inwestycji w stosunku do otaczających ją nieruchomości nie jest znacząca i nie będzie zaburzała ładu przestrzennego ani naruszała zasady dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w złożonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 11 lipca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 22 maja 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulacje dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w w/w przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19, z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17).

W realiach rozpoznawanej sprawy organy odmówiły uwzględnienia wniosku Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Powodem odmowy było niespełnienie wymogu zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej budynku, którego dotyczy zamiar inwestycyjny. Według organu pozostałe wymogi, wynikające z tej zasady, zostały spełnione i nie stanowią one przedmiotu sporu.

Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku Skarżącej, zabiega ona o ustalenie warunków zabudowy o planowanym wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy 19,5 % - 26,6 % oraz szerokości elewacji frontowej 16 m - 18 m (pismo z dnia 27 grudnia 2022 r., ostatnio zmodyfikowane pismem z dnia 27 lutego 2023 r., tj. poprzez wskazanie wskaźnika powierzchni zabudowy 20% oraz szerokości elewacji frontowej 16 m, karta nr 16 akt administracyjnych). Według zaś organów wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wykluczają uwzględnienie w tym zakresie wniosku.

Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna), której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stosownie do przywołanej regulacji (w brzmieniu od 3 stycznia 2022 r. do 23 września 2023 r.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza uwzględniła wskazane wymogi normatywne. Ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu. Należy pamiętać, że stosownie do art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Na gruncie niniejszej sprawy zjazd na działkę, stosownie do zmodyfikowanego stanowiska Wnioskodawców, zaplanowano od strony drogi wewnętrznej działki 2.

Ustalona szerokość frontu działki inwestycyjnej 1, oznaczona na załączniku graficznym do decyzji, wynosi 39,6 m, minimalna odległość dla obszaru analizowanego to 118,8 m (Załącznik Nr 2 do decyzji). Wyznaczony obszar analizowany w tej odległości w każdym kierunku od granicy działki 1 mieści się zatem w ww. wymogach minimalnej odległości.

Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ wskazał jedynie, że zwiększenie obszaru analizowanego nie będzie służyć zachowaniu ładu przestrzennego, lecz realizacji inwestycji.

Analiza urbanistyczna w zakresie funkcji zabudowy wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa i usługowa. W takiej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Analiza urbanistyczna przedłożona w niniejszej sprawie wykazała, że w obszarze analizowanym występuje:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ZMJ: ul. [...] dz. 9 (pozycja nr 1), ul. [...] dz. 10 (pozycja nr 2), ul. [...] dz. 11 (pozycja nr 3), ul. [...] dz. 12 (pozycja nr 7), ul. [...] dz. 13 (pozycja 8), ul. [...] dz. 14 (pozycja nr 9), ul. [...] dz. 15 (pozycja nr 10), ul. [...] dz. 16 (pozycja nr 11), ul. [...] dz. 17 (pozycja nr 12), ul. [...] dz. 18 (pozycja nr 13), ul. [...] dz. 19 (pozycja nr 14), ul. [...] dz. 20 (pozycja nr 15), ul. [...] dz. 8 (pozycja nr 16), ul. [...] dz. 7 (pozycja nr 17), ul. [...] dz. 21 (pozycja nr 18), ul. [...] dz. 22 (pozycja nr 19), ul. [...] dz. 23 (pozycja nr 20), ul. [...] dz. 5 i 6 (pozycja nr 21), ul. [...] dz. 3 i 4 (pozycja nr 22),

- zabudowa zagrodowa ZZ: ul. [...] dz. 24 (pozycja nr 4), ul. [...] dz. 25 (pozycja nr 5), ul. [...] dz. 26 (pozycja nr 23),

- zabudowa usługowa ZU: ul. [...] dz. 27 (pozycja nr 6).

Należy w tym miejscu odnieść się do kwestii podnoszonego w skardze niezasadnego uwzględnienia w przeprowadzonej analizie budynków o różnych funkcjach, tj. uwzględnienie zabudowy usługowej (budynku na działce nr 27, pozycja 6), a nie tylko zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd w niniejszym składzie zwraca uwagę, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie nakazuje wprost przyjęcia takiej zawężającej wykładni. W szczególności przepisy rozporządzenia mówią o "istniejącej zabudowie" na obszarze analizowanym (§ 6), a nie o "istniejącej zabudowie" o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją. Ponadto również względy celowościowe przemawiają za koniecznością analizy wszystkich budynków posadowionych na obszarze analizowanym, co w niniejszej sprawie odnosi się zarówno do budynków w zabudowie usługowej jak i zabudowie zagrodowej. W aspekcie wskaźników architektonicznych (w tym szerokości elewacji frontowej) chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszył ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku.

Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy - ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 66/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, a także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1479/22).

Powyższe stanowi odniesienie się w tym zakresie do zarzutu skargi. Analiza bowiem zasadnie obejmuje również budynki w zabudowie usługowej.

Jednocześnie, Sąd nie aprobuje, z wyżej wskazanych względów, pominięcia w analizie urbanistycznej pozostałych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w zabudowie zagrodowej (pozycja nr 4, nr 5, nr 23). Powyższe ma bezpośredni wpływ na poprawność obliczeń oraz dokonanie ustaleń w sprawie.

Zauważenia wymaga w tym miejscu, że konieczność analizy wszystkich budynków posadowionych na obszarze analizowanym to punkt wyjścia, natomiast ewentualne zastosowanie odstępstw, o których mowa w ust. 2 § 5 i § 6 rozporządzenia może w pewnych przypadkach zostać uzasadnione odniesieniem się do budynków o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym.

Wobec powyższego, w ramach sprawowanej kontroli w oparciu o nadesłane przez organ odwoławczy akta administracyjne, nie można jednoznacznie ocenić, czy treść § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozwalały na ustalenie powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem Inwestora. Na tym etapie postępowania, dokonaną w tym zakresie ocenę, Sąd uznaje za przedwczesną.

Sąd dostrzega również zbliżone do wnioskowanych przez Skarżącą parametry ustalone dla działek nr 5 i 6 (pozycja nr 21, wskaźnik powierzchni zabudowy 19,2 %, szerokość elewacji frontowej 15,9 m) oraz działek nr 3 i 4 (pozycja nr 22, wskaźnik powierzchni zabudowy 21,3 %, szerokość elewacji frontowej 15,7 m), które znajdują się w obszarze analizowanym. Wobec parametrów wniosku, w sprawie zaistniały podstawy do rozważenia zastosowania treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, a także treści § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza natomiast wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Sytuacja, w której ani treść § 5 ust. 1 ani treść § 6 ust. 3 rozporządzenia nie pozwala na uwzględnienie wniosku inwestora, nie wystarcza jeszcze do tego, aby wydać decyzję odmowną. Organ rozpatrujący wniosek powinien bowiem rozważyć, czy w sprawie mogłyby znaleźć zastosowanie odstępstwa wskazane w powyższych przepisach - § 5 ust. 2 oraz odpowiednio § 6 ust. 2 rozporządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy organy odnosząc się do możliwości, jakie daje powyższy przepis wskazały jedynie, iż "określenie parametrów inwestycji przez nawiązanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym nie jest wystarczające i zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego", "jedynie cztery budynki mieszkalne jednorodzinne (z pośród 19 budynków) posiadają szerokość elewacji, która mieści się w przedziale od 19,2 do 21,3 m", "organ nie może podzielić stanowiska wnioskodawców również w zakresie możliwości zwiększenia szerokości elewacji frontowej" (str. 6 uzasadnienia organu pierwszej instancji). Natomiast organ odwoławczy wyjaśnił, iż "jak wynika z analizy działki, na których zlokalizowane są obiekty o zbliżonej do wnioskowanej szerokości elewacji, charakteryzują się wskaźnikiem powierzchni zabudowy mieszczącym się w przedziale od 4 do 21,3%" (str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), "wprawdzie § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - jednak w niniejszym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Wyniki analizy wskazują bowiem, że wnioskowany parametr (18 m) znacznie przewyższa średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych występujących w analizowanym obszarze" (str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Zauważyć przy tym należy, że organy wykluczyły możliwość nawiązania do parametrów budynków znajdujących się na działkach nr 8 (pozycja nr 16), nr 7 (pozycja nr 17), nr 5 i 6 (pozycja nr 21) oraz nr 3 i 4 (pozycja nr 22), zaakcentowały, że "wymienione powyżej obiekty istniejące nie korespondują z terenem inwestycji", "stanowisko organu poparte jest również istniejącym ukształtowaniem terenu, które znacząco wpływa na kształtowanie ładu przestrzennego" (str. 6 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji).

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stanowisko takie nie może być uznane za wystarczające do tego, aby w realiach rozpoznawanej sprawy uzasadnić odmowę uwzględnienia wniosku Skarżącej, tym bardziej, że jak już wskazano, analiza została oparta o niepełne dane. Jednocześnie niezrozumiale jest stanowisko skargi o wykluczeniu z analizy działek o numerach 4 oraz 6, skoro zostały one uwzględnione w Analizie pod pozycjami nr 21 i 22.

Sąd zauważa również, iż z Załącznika nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że działka o nr 26 pozostaje poza wyznaczonym obszarem analizowanym.

Przestawione dotychczas nieprawidłowości nie zostały zauważone przez organ odwoławczy, a wcześniej przez organ pierwszej instancji. Świadczy to niewątpliwie o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, w tym przeprowadzi ponownie analizę architektoniczno-urbanistyczną, tj. ustali średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, uwzględniając konieczność analizy ww. budynków posadowionych w obszarze analizowanym. Następnie, uwzględniając wyniki przeprowadzonej analizy, organ rozważy możliwość uwzględnienia wniosku Skarżącej w oparciu o § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia, w szczególności oceni, czy z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego możliwe jest nawiązanie do parametrów na działkach nr 8 (pozycja nr 16), nr 7 (pozycja nr 17), nr 5 i 6 (pozycja nr 21) oraz nr 3 i 4 (pozycja nr 22), uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.

Organ powinien jednak przede wszystkim uwzględnić, że Skarżąca zmodyfikowała wniosek poprzez wskazanie wskaźnika powierzchni zabudowy 20% oraz szerokości elewacji frontowej 16 m (pismo z dnia 27 lutego 2023 r., tj., karta nr 16 akt administracyjnych). Wobec związania wnioskiem, przeprowadzona analiza winna odnosić się właśnie do tych parametrów, nie zaś jak wynika z Załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji – odnosić wyniki analizy do parametrów wnioskowanych uprzednio. Zmiana wniosku nastąpiła pismem złożonym w dniu 27 lutego 2023 r. zatem w terminie zakreślonym przez organ w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. (doręczonym Skarżącej w dniu 13 lutego 2023 r., karta nr 14 i 16 akt administracyjnych). Dokonując rozważenia zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia organ odwoławczy nadal odwołuje się do parametru 18 m, zatem do parametru wskazanego w poprzednim wniosku Inwestora (błędnie wskazanego jako %, str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W odniesieniu natomiast do wniosków dowodowych skargi wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bardzo ograniczone. W kwestii wniosku o zwrócenie się o akta w innych sprawach, opisanych szczegółowo w skardze, Sąd uznaje za zasadne stanowisko organu odwoławczego. Wnioski o wydanie warunków zabudowy rozpatrywane są bowiem w oparciu o sporządzoną w danym toczącym się postępowaniu analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Strony będącego adwokatem w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.