Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7295/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 730/20 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 22 lipca 2020 r., nr SKO-4201/10/20 w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 730/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: organ, SKO) z 22 lipca 2020 r., nr SKO-4201/10/20 w przedmiocie odpadów.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w P. (dalej: skarżący kasacyjnie, GDDKiA) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podczas, gdy organy administracji nie podjęły żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy krąg stron postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego został błędnie ustalony, co zostało zupełnie pominięte przez sąd administracyjny;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jedynie fragmentaryczne rozpoznanie sprawy wbrew obowiązkowi rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny sprawy w jej granicach, czemu sąd dał wyraz w uzasadnieniu wyroku odnosząc się jedynie do części postawionych przez skarżącego zarzutów;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że decyzja organu administracji jest prawidłowa, podczas gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, była obarczona błędem polegającym na wydaniu jej na skutek postępowania, w którym błędnie ustalono katalog stron, a którego ustalenie jest zależne od rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ - ustalenia posiadacza naczepy i jej zawartości w toczącym się postępowaniu karnym, stanowiącym zagadnienie wstępne w stosunku do niniejszej sprawy.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19) ustawy o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący jest posiadaczem odpadów.

Wobec tak sformułowanych zarzutów GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji – Wójta Gminy O. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Wskazano, że organy administracji oraz Sąd I instancji prowadziły postępowanie tylko przy udziale skarżącego kasacyjnie. Zdaniem GDDKiA, wobec braku ustalenia pozostałych stron postępowania, organ pomijając zupełnie pozostałe aspekty sprawy, bezrefleksyjnie posłużył się domniemaniem, że to GDDKiA jako władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się beczki, jest posiadaczem odpadów i na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach zobowiązał skarżącego kasacyjnie do ich usunięcia. Skarżący kasacyjnie zauważył, że co prawda ustawa o odpadach posługuje się domniemaniem, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, jednak nie można się nim posługiwać wbrew zasadom logiki.

Podkreślono, że bezsprzecznym w niniejszej sprawie jest fakt pozostawania załadowanej naczepy na nieruchomości będącej w zarządzie skarżącego kasacyjnie. Organy administracyjne, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powyższe jedno ustalenie jest wystarczające do zastosowania przepisu prawa materialnego art. 26 ustawy o odpadach, zgodnie z którym do zastosowana środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1) istnienia odpadów, 2) składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania odpadów, 3) podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. GDDKiA wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż wystąpiły dwie pierwsze przesłanki zastosowania tego przepisu, jednak organy, a następnie sąd administracyjny zaniechały podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Bezdyskusyjnym jest fakt, że naczepa jest rodzajem pojazdu i odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Posłużenie się domniemaniem, że skarżący kasacyjnie jest posiadaczem wszelkich rzeczy ruchomych, które mogą zostać zakwalifikowane za odpady, na terenie dróg krajowych jest irracjonalne.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że w toku postępowania nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, przede wszystkim do tego, kto jest właścicielem/posiadaczem pojazdu, czy zatrzymanie na parkingu (który do tego służy) pojazdu stanowiło pozbycie się naczepy i pozwoliło traktować ją jako odpad. Zdaniem GDDKiA organ zaniechał także jakichkolwiek ustaleń dotyczących podmiotu odpowiedzialnego za zawartość naczepy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wtórując przekonaniu organów uznał, że okoliczności sprawy wskazują, że naczepę wraz z zawartością należy traktować całościowo jako odpad, bez względu na to co znajdowało się na naczepie.

Z informacji uzyskanych przez skarżącego kasacyjnie, przedmiotowa naczepa uznana za odpad, uznana jest za dowód rzeczowy w sprawie karnej i przekazana do dyspozycji Sądu Rejonowego w O. W ocenie GDDKiA, za niedopuszczalną należy uznać sytuację, że różne organy w odmienny sposób traktują rzeczy w konkretnej sprawie - organy ścigania jako dowód rzeczowy w sprawie, która pośrednio zmierza do ustalenia posiadacza pojazdu, a organy administracji nie czekając na ustalenia wynikające z postępowania karnego, traktują jako posiadacza pojazdu GDDKiA.

Przychylając się do stanowiska przedstawianego przez organy administracji, potwierdzonego przez Sąd I instancji, że porzucona naczepa stanowi odpad, skarżący kasacyjnie zauważył, że za zupełnie zbędną należałoby uznać regulację ustawową dotyczącą usuwania pojazdów porzuconych zawartą art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej. GDDKiA wskazał, że zgodnie z art. 130a powołanej ustawy pojazd usuwa się z drogi na koszt właściciela m.in. w razie pozostawienia go w miejscu, gdzie jest to zabronione i gdzie utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Taki pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zakładając racjonalność prawodawcy, stosując podstawową zasadę prawną lex specialis derogat legi generali, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stosowanie przepisów prawa o ruchu drogowym dotyczących porzuconych pojazdów ma prymat przed zastosowaniem przepisów ustawy o odpadach. Pojazd może stanowić odpad, jednak nie każdy odpad jest pojazdem, wobec tego, jeżeli w systemie prawa znajdują się przepisy dotyczące procedur postępowania z porzuconymi pojazdami, to brak jest usprawiedliwienia, by dla takich pojazdów stosować przepisy i procedury ustawy o odpadach.

Wskazano również, że organy administracji w niniejszej sprawie nie podjęły żadnych działań mających na celu ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za porzucenie naczepy, posiadacza odpadów, a także sąd administracyjny nie zwrócił na to uwagi. Organy w swoich decyzjach podkreślały, że nie są w stanie ustalić właściciela naczepy. Skarżący kasacyjnie zauważył, że porzucenie naczepy załadowanej odpadami stanowi czyn zabroniony. W ocenie autora skargi kasacyjnej ani skarżący jako GDDKiA, organy administracji ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do ustalenia faktu popełnienia przestępstwa i osób, które się go dopuściły. Podmiotami do tego zobowiązanymi i uprawnionymi są m.in. policja i prokuratura. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie - organy administracyjne posiadały wiadomość, o tym że organy ścigania prowadzą postępowanie karne w tym zakresie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, od wyników postępowania karnego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów. W konsekwencji wskazano, że ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za porzucenie naczepy posiadaczy odpadów nie tylko zwiększa krąg stron postępowania administracyjnego, a także przede wszystkim będzie miało istotne znaczenie na treść wydanej decyzji i ustalenie podmiotu, na który zostanie nałożone zobowiązanie do usunięcia odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący jest posiadaczem odpadów.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji tej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach).

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14 oraz z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17 oraz z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1318/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3123/18). W piśmiennictwie wskazuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane (...), przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania" (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222).

Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Następstwem powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18).

Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, że to na skarżącym kasacyjnie spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej orzekających w sprawie, że domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nie zostało skutecznie przez GDDKiA obalone. Jak wskazał WSA, z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, niekwestionowanego przez GDDKiA wynika, że 26 maja 2020 r. na parkingu przydrożnym, znajdującym się przy drodze krajowej nr ew. [...] obręb [...], znaleziono naczepę z odpadami. Przeprowadzone przez organ czynności wykazały, że naczepa została porzucona, nie odnaleziono jej właściciela lub osoby, która ją porzuciła. Naczepa posiadała kradzione tablice rejestracyjne, była pozbawiona numeru VIN, nie pozostawiono przy niej dokumentów. Z uwagi więc na to, że do dnia wydania decyzji nie udało się ustalić właściciela naczepy ani znajdujących się na naczepie beczek z odpadami, to w sprawie ma zastosowanie domniemanie ustawowe, iż posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością.

Ustawa o odpadach nie zawiera definicji wyrażenia "władający powierzchnią ziemi". Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 ww. ustawy). Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa. Na zasadzie ww. domniemania prawnego za odpady odpowiada władający powierzchnią ziemi.

Jak wynika z akt sprawy, działka stanowiąca drogę krajową nr ewidencyjny [...], obręb [...], gmina [...] oddana jest przez Skarb Państwa w trwały zarząd GDDKiA Oddział w P., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wobec tego bezsprzecznym pozostaje fakt, że skarżący kasacyjnie jest władającym powierzchnią ziemi, a więc posiadaczem odpadów. Nie ustalono wytwórcy odpadów ani właściciela naczepy. Konieczne było zatem zastosowania domniemania, o którym mowa w art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Jednocześnie odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii odrębności pojazdu od odpadów, oraz właściciela pojazdu od posiadacza odpadów wskazać należy, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się. Nie chodzi przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 420/16). Za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie doszło do "pozbycia się" odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, którymi są naczepa wraz z jej zawartością. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, celowo bowiem naczepa została porzucona na przydrożnym parkingu, celowo również beczki z substancjami niebezpiecznymi nie zostały z niej wyładowane. Wobec spełnienia ustawowej przesłanki "pozbycia się", wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, uznać należało, że podmiot, który usunął wszelkie znaki rozpoznawcze naczepy (nr VIN, tablice rejestracyjne) oraz pozostawił ją z załadunkiem w przypadkowym miejscu, postępował z naczepą jak z odpadem.

Nieuprawione jest również twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że stosowanie przepisów prawa o ruchu drogowym dotyczących porzuconych pojazdów ma prymat przed zastosowaniem przepisów ustawy o odpadach. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, naczepa spełnia ustawową definicję pojazdu wynikającą z ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednakże przedmiotowe postępowanie dotyczyło usunięcia odpadów, a nie procedury usunięcia pojazdu, o której mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak już wskazano, z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że naczepa wraz z zawartością w momencie porzucenia była traktowana całościowo jako odpad, a zamiarem poprzedniego posiadacza było pozbycie się naczepy wraz z zawartością, co determinuje uznanie spełnienia wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przesłanki "pozbycia się". Bez znaczenia pozostają argumenty strony skarżącej, które sprowadzały się do "oddzielenia" kwestii naczepy od znajdujących się w niej substancji niebezpiecznych. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, wedle którego nadawanie jej odmiennej i indywidualnej funkcji (pojazdu), w kontekście stanu faktycznego sprawy, nie zasługuje na aprobatę.

Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Tym samym za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanych decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Stan faktyczny w sprawie został bowiem ustalony prawidłowo i pozwala on na uznanie, że naczepa wraz z zawartością ujawnione zostały na nieruchomości oddanej GDDKiA w trwały zarząd, skarżący kasacyjnie jest zatem władającym powierzchnią ziemi, a więc posiadaczem odpadów.

Pozbawione doniosłości prawnej są również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie krąg stron postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego został błędnie ustalony i w konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem była obarczona błędem polegającym na wydaniu jej na skutek postępowania, w którym błędnie ustalono katalog stron.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie stroną postępowania jest posiadacz odpadów i władający nieruchomością, na której ujawniono odpady, a zatem GDDKiA. Właściciel naczepy nie mógł zostać uznany za posiadacza odpadów, bowiem nie został ujawniony. Dotychczas przeprowadzone czynności w ramach śledztwa wszczętego przez Prokuraturę Rejonową w O. nie pozwoliły na ustalenie właściciela naczepy lub osoby, która ją porzuciła. Brak było również możliwości ustalenia właściciela beczek z substancjami ciekłymi. Wskazać należy, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 32719/19). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła, a zatem organy administracji publicznej prawidłowo uznały za stronę postępowania skarżącego kasacyjnie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów objętych skargą wyjaśnić należy, że również on nie mógł okazać się skuteczny.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21). Sąd I instancji zaś, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie obowiązku usunięcia odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił wszystkie mające znaczenie w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela zasadności tej oceny nie stanowi przesłanki do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, albowiem w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14).

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać ponadto należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.