Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2512/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. P. sp. z o.o. w S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr DELG-WG.026.1.2023.AG w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka z o.o. S. P. z siedzibą w S. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła ze skargą na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (zwanego dalej: "Ministrem") z 4 sierpnia 2023 r., znak DELG-WG.026.1.2023.AG, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Z. R. S.A. (dalej jako: "Zarządca"), znak sprawy: ZR.461-76/23.14, z 23 czerwca 2023 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. poz. 202 ze zm., dalej jako: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Skarżąca spółka wystąpiła do zarządcy rozliczeń z wnioskiem z 4 kwietnia 2023 r. za okres 2022-01 – 2022-12 o wypłatę rekompensaty w związku ze stosowaniem ceny maksymalnej wynikającej z taryfy zatwierdzanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki dla odbiorców paliw gazowych, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266, dalej jako: "u.p.e.").

Pismem z 11 kwietnia 2023 r. Zarządca - działając na podstawie art. 62i ust. 5 u.p.e. - po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku - wezwał Spółkę do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących błędów obliczeniowych lub braków formalnych:

• we wniosku nie wskazano PPG, które według wypłaconych już kwot z wniosków o wypłatę raty zaliczki zakupiły paliwo gazowe z akcyzą,

• nie należy wykazywać PPG z zerowym wolumenem.

Zaznaczono, że usunięcie błędów obliczeniowych lub braków formalnych wymaga ponownego złożenia całego i kompletnego wniosku (tj. ze wszystkimi załącznikami). W piśmie ponadto pouczono spółkę, że nieusunięcie wskazanych błędów obliczeniowych lub braków formalnych we wskazanym terminie skutkować będzie, na podstawie art. 62i ust. 6 u.p.e., odmową zatwierdzenia wniosku.

Kolejnym wezwaniem z 22 maja 2023 r. wystosowanym na podstawie art. 62i ust. 5 u.p.e. Zarządca wezwał Spółkę do usunięcia braku formalnego – nieprawidłowego wskazania cen stosowanych w dniu 1 stycznia 2022 r. dla odbiorców, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. b-d u.p.e.

Pismem z 23 czerwca 2023 r., Zarządca poinformował Spółkę o efektach weryfikacji złożonego przez nią wniosku o wypłatę rekompensaty, informując o odmowie jego zatwierdzenia. Odmowa ta nastąpiła z uwagi na nieusunięcie braków formalnych lub błędów obliczeniowych w terminie, tj. nieprawidłowego wskazania cen stosowanych w dniu 1 stycznia 2022 r. dla odbiorców, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit b-d u.p.e.

W dniu 7 lipca 2023 r. Zarządcy doręczono pismo Skarżącej z dnia 7 lipca 2023 r., zatytułowane "Odwołanie od rozstrzygnięcia Zarządcy Rozliczeń S.A. z dnia 23 czerwca 2023 roku, znak sprawy ZR.461-76/23.14 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty", w którym wniesiono o:

1) zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozliczenie przysługującej odwołującemu rekompensaty zgodnie z wnioskiem z dnia 29 maja 2023 r. nr ZR.461-76/23.11 za okres styczeń-grudzień 2022 r.;

2) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt 1, uchylenie zaskarżanego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Zarządcę.

Postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. Minister stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów u.p.e., Zarządca nie został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, kiedy powodem odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty lub zaliczki jest nieuzupełnienie braków formalnych czy błędy obliczeniowe. Zatem w ocenie Ministra w sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, ponieważ pismo Zarządcy z dnia 23 czerwca 2023 r., znak sprawy: ZR.461-76/23.14, nie jest decyzją, wobec czego ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia – decyzji – Minister jest zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z 4 sierpnia 2023 r. Spółka wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia, na okoliczności tam opisane.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62i ust. 6 u.p.e. w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Zarządca nie został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w przypadkach, gdy powodem odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty jest nieuzupełnienie braków formalnych czy błędy obliczeniowe, jak również że pismo Zarządcy znak sprawy: ZR.461-76/23.14, z dnia 23 czerwca 2023 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), podczas gdy przepis ten nie wyłącza możliwości wydania decyzji administracyjnej przez Zarządcę w ww. przypadku, zaś rozstrzygnięcie z dnia 23 czerwca 2023 roku zawiera wszystkie cechy konstytuujące decyzję administracyjną;

2. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.:

1) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie odwołania Skarżącego od pisma Zarządcy, znak sprawy: ZR.461-76/23.14, z dnia 23 czerwca 2023 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach za niedopuszczalne w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia (braku decyzji);

2) art. 107 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że pismo Zarządcy z dnia 23 czerwca 2023 roku, znak sprawy: ZR.461-76/23.14 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wniosku Skarżącego o rozliczenie rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przedmiotowy akt zawiera wszelkie niezbędne elementy da zakwalifikowania go jako decyzja, a w szczególności rozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj. o odmowie zatwierdzenia wniosku;

3) art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie przysługującego stronie prawa do odwołania od decyzji organu I instancji;

4) art 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i okoliczności w jakich pismo zostało sporządzone, niezbędnych dla oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, jak również brak wyjaśnienia przez Organ przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w istocie do wskazania, że w ocenie Organu pismo Zarządcy z dnia 23 czerwca 2023 r., znak sprawy: ZR.461-76/23.14 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty nie stanowi decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota rozpoznawanej sprawy polega na rozstrzygnięciu, czy Minister zasadnie uznał, że Zarządca nie wydał w dniu 23 czerwca 2023 r. decyzji administracyjnej o odmowie zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty, a w związku z tym czy Minister postąpił prawidłowo stwierdzając, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia.

Rozpocząć należy zatem od tego, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd wskazuje przy tym, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Natomiast podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podnosi się przy tym zgodnie, że odwołanie nie jest dopuszczalne jeżeli zostało wniesione od czynności organu, która nie jest decyzją lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną (tak: A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, komentarz do art. 134, dostępny w LEX, por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Łd 43/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. o sygn. akt I OSK 1776/19).

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że przez decyzję administracyjną w ujęciu doktrynalnym rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, w której z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyrok NSA z 24 lutego 2016 r. o sygn. akt II OSK 1569/14). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Typowe zwroty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę upoważniającą do wydania decyzji przyjmują najczęściej brzmienie: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje", "postępowanie w sprawie kończy decyzja", "przeprowadza postępowanie wyjaśniające i rozstrzyga o". Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Skoro decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, to kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, w której nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20.06.2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53; por. także wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r. o sygn. akt II GSK 384/23).

Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.p.e., a w szczególności tryb przewidziany w art. 62i tej ustawy dotyczący procedury wypłaty rekompensat.

W myśl art. 62i ust. 2 u.p.e. zarządca rozliczeń weryfikuje wniosek o wypłatę rekompensaty pod względem prawidłowości dokonanych obliczeń i kompletności wymaganych dokumentów na podstawie podanych we wniosku danych, biorąc pod uwagę posiadane środki na rachunku Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw.

W przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku o wypłatę rekompensaty zarządca rozliczeń zatwierdza wniosek i dokonuje wypłaty rekompensaty w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawidłowo sporządzonego wniosku, z zastrzeżeniem ust. 12. W przypadku gdy wartość obliczonej zgodnie ze wzorem rekompensaty za dany miesiąc jest ujemna, rekompensata miesięczna w tym miesiącu nie jest wypłacana. Ujemna wartość rekompensaty zostanie rozliczona we wnioskach za kolejne okresy. Zatwierdzenie wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 62i ust. 4 u.p.e.).

Jak wynika natomiast z art. 62i ust. 5 i 6 u.p.e., który reguluje procedurę wypłaty rekompensaty, w przypadku, gdy wniosek o wypłatę rekompensaty zawiera braki formalne lub błędy obliczeniowe, zarządca rozliczeń, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywa podmiot uprawniony do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia. W zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, kwota ta jest przez zarządcę rozliczeń wypłacana zgodnie z ust. 4. W przypadku nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku o wypłatę rekompensaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia zarządca rozliczeń odmawia zatwierdzenia wniosku w zakresie, w jakim kwota rekompensaty budzi wątpliwości, informując podmiot uprawniony o przyczynie tej odmowy. Odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W myśl art. 62i ust. 7 u.p.e. odmowa, o której mowa w ust. 6, nie pozbawia podmiotu uprawnionego możliwości ponownego złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty. Przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wypłata rekompensaty, o której mowa w art. 62i ust. 4 u.p.e. jest czynnością o charakterze materialno-technicznym i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W przypadku natomiast odmowy wypłaty godzi się przyjąć dwa rozwiązania. Pierwsze zostało wskazane wprost przez ustawodawcę i polega na tym, że w razie braków formalnych lub błędów obrachunkowych wniosku (a więc nie merytorycznych) wnioskodawca jest wzywany do poprawy wniosku i w przypadku ich nieusunięcia w terminie, Zarządca informuje o odmowie zatwierdzenia wniosku – zwykłym pismem, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, to właśnie tego rozwiązania dotyczy przedmiotowa sprawa. Drugie rozwiązanie dotyczy z kolei sytuacji, w której odmowa zatwierdzenia wniosku nie wynika z nieusunięcia braków formalnych i błędów obliczeniowych wniosku. Pomimo tego, że przepis art. 62i u.p.e. nie przewiduje wprost wydania przez Zarządcę rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia wniosku z przyczyn merytorycznych, to jak wynika z aktualnego orzecznictwa sądowego tego typu odmowne rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o charakterze merytorycznym również są podejmowane przez Zarządcę (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2023 r. o sygn. akt V SA/Wa 2613/22).

Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że Skarżąca wystąpiła do zarządcy rozliczeń z wnioskiem z 4 kwietnia 2023 r. za rok 2022 o rozliczenie rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Po rozpatrzeniu tego wniosku, pismem z 11 kwietnia 2023 r. Zarządca wezwał Spółkę do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących błędów obliczeniowych lub braków formalnych: po pierwsze we wniosku we wniosku nie wskazano PPG które według wypłaconych już kwot z wniosków o wypłatę raty zaliczki zakupiły paliwo gazowe z akcyzą, a po drugie nie należało wykazywać PPG z zerowym wolumenem.

Kolejnym wezwaniem z 22 maja 2023 r. Zarządca wezwał Spółkę do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego – nieprawidłowego wskazania cen stosowanych w dniu 1 stycznia 2022 r. dla odbiorców, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. b-d u.p.e.

Pismem z 23 czerwca 2023 r., Zarządca poinformował Spółkę o odmowie zatwierdzenia wniosku. Odmowa ta nastąpiła z uwagi na nieusunięcie braków formalnych lub błędów obliczeniowych w terminie, tj. nieprawidłowego wskazania cen stosowanych w dniu 1 stycznia 2022 r. dla odbiorców, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. b-d u.p.e.

Analizując powyższe pismo w zakresie powodów odmowy zatwierdzenia wniosku, Sąd stwierdza, że w sprawie zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 62i ust. 6 u.p.e., uprawniający Zarządcę do odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty bez wydania decyzji administracyjnej, gdyż – po pierwsze – jak wynika z akt sprawy Spółka została wezwana, zgodnie z ust. 5 tego przepisu, do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku w terminie 7 dni (pismem Zarządcy z 22 maja 2023 r.), a po drugie i najważniejsze, wskazane przez Zarządcę powody odmowy zatwierdzenia wniosku (jak i wcześniejsze przyczyny wystosowania wezwania w trybie art. 62i ust. 5 ww. ustawy) mieszczą się w pojęciach "braków formalnych" lub "błędów obliczeniowych", do usunięcia których obowiązany jest wezwać Zarządca.

Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że wskazana w piśmie z 23 czerwca 2023 r. przyczyna odmowy zatwierdzenia wniosku była wyłącznie "brakiem formalnym" wniosku o którym mowa w art. 62i ust. 5 u.p.e. W treści wezwania do usunięcia braków formalnych z 22 maja 2023 r. Zarządca wyraźnie zaznaczył, że błąd formalny wniosku polega na nieprawidłowym wskazaniu cen stosowanych w dniu 1 stycznia 2022 r. dla odbiorców, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. b-d u.p.e. oraz dokładnie wyjaśnił zasadność wystosowanego wezwania. Wymóg wskazania cen stosowanych w dniu 1 stycznia 2022 r. wynika wprost z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zaznaczono bowiem, że rekompensata przysługuje w kwocie stanowiącej iloczyn ilości paliwa gazowego dostarczonego przez przedsiębiorstwo energetyczne, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lub 3, dla odbiorców, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. b-d u.p.e., w okresie ustalonym zgodnie z ust. 1, i różnicy pomiędzy poziomem cen, jakie to przedsiębiorstwo energetyczne stosowało w dniu 1 stycznia 2022 r. dla tych odbiorców, a poziomem cen określonych zgodnie z art. 10 ust. 1 lub 3. Jednocześnie, ceny na dzień 1 stycznia 2022 r. ustala się według taryf, cenników oraz umów określających ceny i stawki przedsiębiorstwa energetycznego a jego odbiorcami, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. b-d u.p.e., na dzień 1 stycznia 2022 r. Spółka została zatem wezwana jedynie do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez przesłanie dokumentów potwierdzających cenę stosowaną na dzień 1 stycznia 2022 r. dla wskazanych we wniosku odbiorców. Sąd stwierdza zatem, że stwierdzenie powyższego braku formalnego nie może zostać uznane za zainicjowanie sporu o charakterze merytorycznym.

Skoro zatem przedmiotem odwołania Skarżącej od pisma Zarządcy z 23 czerwca 2023 r. była odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty z przyczyn obejmujących wyłącznie sytuację określoną w art. 62i ust. 6 u.p.e., to nie można mieć wątpliwości, że w tej części pismo Zarządcy nie stanowiło merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, noszącego cechy decyzji administracyjnej.

Należy jednocześnie podkreślić, że wbrew stanowisku Spółki zawartym w skardze, dla uznania, że określone pismo stanowi decyzję administracyjną nie jest wystarczające stwierdzenie, że zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna może być bowiem wydana tylko wówczas, gdy z przepisu prawa wynika kompetencja organu do jej wydania. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, a powtórzonej w art. 6 k.p.a.

Przepisy procedury administracyjnej, co do zasady rezerwują formę decyzji administracyjnej dla orzeczeń, załatwiających sprawę merytorycznie, a zatem rozstrzygających o prawach i obowiązkach jej adresata (art. 104 § 1 k.p.a.). W innych wypadkach, gdy ustawodawca dla rozstrzygnięcia przewidział formę decyzji administracyjnej, wskazał to wprost (art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i 3, § 2 k.p.a.). Sąd zaznacza zatem, że o decyzyjnej formie działania organu można mówić tylko wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika jednoznaczne upoważnienie organu do wydania decyzji.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że pismo o odmowie zatwierdzenia wniosku nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, skoro żaden przepis u.p.e. nie przewiduje, aby odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty z powodu nieusunięcia w terminie braków formalnych lub błędów obliczeniowych wniosku następowała na podstawie decyzji administracyjnej. Co więcej, w art. 62i ust. 6 tej ustawy wyraźnie wskazano, że odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W konsekwencji powyższych rozważań za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 62i ust. 6 u.p.e. w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że pismo Zarządcy z dnia 23 czerwca 2023 r. nr ZR.461-76/23.14, nie stanowiło decyzji administracyjnej o odmowie zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty.

W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie również wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 134 k.p.a. Skoro bowiem w realiach rozpatrywanej sprawy Zarządca nie wydał decyzji administracyjnej, oczywistym jest, że Skarżąca nie mogła wnieść odwołania. Uznać należy zatem, że odwołanie Skarżącej było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Sąd wskazuje również, że w niniejszej sprawie odmowa zatwierdzenia wniosku nie mogła zostać uznana za decyzję administracyjną, skoro żaden przepis ustawowy nie przewiduje, aby przedmiotowa odmowa, podjęta z powodu nieusunięcia w terminie braków formalnych lub błędów obliczeniowych wniosku następowała na podstawie decyzji. W związku z tym za bezzasadne uznać należy również zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Sąd stwierdza również, że zaskarżonemu postanowieniu Ministra o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie sposób zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano bowiem w prawidłowy sposób dlaczego – w ocenie organu – w sprawie występuje przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania. Organ dokonał przy tym analizy przepisów u.p.e., a następnie uzasadnił przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie.

Nie zasługuje na aprobatę Sądu także zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie przysługującego stronie prawa do odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd zaznacza, że po złożeniu przez stronę odwołania, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym musi zbadać, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, stanowi decyzję administracyjną. Przy jego kwalifikowaniu należy brać pod uwagę nie tylko przedmiot, ale też formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym. Natomiast o decyzyjnej formie działania organu można mówić tylko wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika upoważnienie organu do wydania takiej decyzji. Skoro powyższe nie wynika z przepisu art. 62i ust. 6 u.p.e., to nie sposób uznać, że odmowa zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty stanowiła decyzję administracyjną, a w konsekwencji, że przysługiwało od takiej odmowy odwołanie. Sama tylko okoliczność, że odmowa zatwierdzenia wniosku z 23 czerwca 2023 r. została wydana w formie pisemnej również nie przesądza, iż stanowiła ona decyzję administracyjną. Forma pisma wynika z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności określonej w art. 14 § 1 k.p.a. Dlatego też odmowa z 23 czerwca 2023 r. ma również formę pisma, o charakterze wyłącznie informującym stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn.

Niezasadność powyższego zarzutu polegającego na wskazaniu, że organ uniemożliwił realizację Spółce przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania podkreśla szczególnie fakt, że w myśl art. 62i ust. 7 u.p.e., odmowa zatwierdzenia wniosku z przyczyn formalnych nie pozbawia podmiotu uprawnionego możliwości ponownego złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty. Sąd nie dopatrzył się zatem żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawie, w której przepisy przewidują możliwość wielokrotnego ponawiania wniosków o wypłatę rekompensaty, uruchamiać dwuinstancyjne administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Niezależnie już od tego, że jak wskazano powyżej postępowanie takie może być prowadzone, gdy przewiduje to przepis prawa materialnego (a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje), to ewentualne przyjęcie domniemania wydania decyzji administracyjnej – na przykład w sytuacjach wątpliwości legislacyjnych w zakresie ustanowienia w przepisach prawidłowego upoważnienia organu do wydania decyzji - powinno być jednak uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się bowiem, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej. Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 427/18, zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, o ile taka forma załatwienia sprawy nie wynika z przepisu szczególnego, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na potrzebę takiego zagwarantowania danemu rozstrzygnięciu formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową. W niniejszej sprawie – ze względu na regulację art. 62i ust. 7 u.p.e. – okoliczności takich brak. Sąd stwierdza zatem, że nie istnieje potrzeba zagwarantowania rozstrzygnięciu z 23 czerwca 2023 r. formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową.

Końcowo zaznaczyć wypada, że sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma bowiem charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna w sprawie takiego sprowadza się wyłącznie do oceny, czy rzeczywiście skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 tej ustawy.