Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1134/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-136/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w decyzji z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-136/24 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 22 lutego 2024 r., znak: ŚR.5222.126.2023 o odmowie przyznania A. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę J. B.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) w związku z art. 63 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz.1429).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Organ I instancji w ww. decyzji z dnia 22 lutego 2024 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Od wyżej opisanej decyzji odwołała się A. T. - działająca przez pełnomocnika adw. M. Ż.

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji SKO wskazało, że okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki tj. J. B. powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Dokonując analizy materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy Kolegium uznało, iż decyzja organu l instancji jest prawidłowa, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż J. B. (wdowa) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką A. T. i jej rodziną, składająca się z męża oraz trójki dzieci w wieku 11 lat, 7 lat i 1,5 roku. J. B. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Leczy się na liczne schorzenia w tym nadciśnienie tętnicze, zaburzenia metabolizmu, zwyrodnienia kręgosłupa, chorobę zwyrodnieniową stawu biodrowego, niedosłuch, otępienie naczyniowe, inne zaburzenia psychiczne spowodowane uszkodzeniem lub dysfunkcją mózgu i chorobą somatyczną, demencje. Osoba wymagająca opieki porusza się za pomocą laski pod nadzorem córki z powodu częstych zawrotów głowy. Odnotowano też w wywiadzie, że z uwagi na pogłębiającą się demencję zapomina o włączonej wodzie na herbatę, zdarza się, że w nocy wyrywa kable ze ścian, o różnych porach ubiera się w ubranie wierzchnie i chce wyjść sama oraz, że swoim niepoczytalnym zachowaniem stwarza zagrożenie dla siebie i pozostałych członków rodziny.

Z wywiadu wynika również, że A. T. sprawuje codzienną opiekę nad niepełnosprawną matką, która z uwagi na pogarszający się stan zdrowia wymaga nieustannej opieki. Wnioskodawczyni wykonuje wszystkie czynności związane z codzienną egzystencją: pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje posiłki i nadzoruje ich spożywanie, podaje leki, mierzy ciśnienie, organizuje wizyty lekarskie, realizuje recepty, zajmuje się sprawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Pozostawiona pod opieką innych osób bywa niespokojna i agresywna. Wnioskodawczyni oświadczyła też, że zakres sprawowanej opieki jest obciążający i czasochłonny, co uniemożliwia jej kontunuowanie zatrudnienia.

Dodatkowo Kolegium przywołało znajdującą się w aktach sprawy kartę - ocenę stanu pacjenta – J. B. (80 lat) wg zmodyfikowanej skali Barthel z uzyskaną sumą punktów 35 - oznaczającą, że chora wymaga częściowej pomocy z zewnątrz - ze względu na stan zdrowia określony jako średnio ciężki.

Dalej wskazano, że A. T. zrezygnowała z zatrudnienia z dniem 20.12.2023r., rozwiązując umowę o pracę zawartą na czas nieokreślony za porozumieniem stron, aby opiekować się niepełnosprawną matką w związku z pogarszającym się stanem jej zdrowia (demencja i symptomy choroby Alzhaimera). Z ustaleń wywiadu wynika, że wnioskodawczyni nie była w stanie wrócić do pracy po urlopie wychowawczym i podjęła decyzję o rezygnacji z stałego zatrudnienia, bowiem niezdolna do samodzielnej egzystencji matka wymaga ciągłego nadzoru oraz opieki.

Ponadto organ ustalił, że J. B. prócz wnioskodawczyni ma jeszcze czworo dzieci, które wyjechały i nie mieszkają na stałe w rodzinnej miejscowości, w związku z czym nie uczestniczą w opiece nad matką. Rodzeństwo wnioskodawczyni:

- J. P., zam. w R. [...] oświadczyła, że nie pracuje zawodowo, często wyjeżdża do C., gdzie znajduje się dom rodzinny męża. W domu rodzinnym męża mieszka jego 77 - letnia matka i niepełnosprawna siostra, które też potrzebują częściowej opieki i z tego powodu nie jest w stanie opiekować się swoją matką.

- B. T., zam. S. [...] - oświadczyła, że od 40 lat mieszka w

S., zajmuje się własnym gospodarstwem domowym, pod opieką ma jeszcze

nieletniego syna oraz pomaga w opiece nad swoimi wnukami.

- A. B. oświadczyła, że nie jest w stanie opiekować się matką i współuczestniczyć w opiece nad nią ponieważ przebywa i pracuje na terenie M., a do domu przyjeżdża 2-3 razy do roku,

- S. B., oświadczyła, że jest na stałe zatrudniony w I. i do Polski przyjeżdża 2 razy do roku oraz, że mieszka ze swoją rodziną w Z., wobec tego nie jest w stanie uczestniczyć w w/w opiece.

W ocenie Kolegium, niepełnosprawna J. B. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga kontroli oraz pomocy przy wykonywaniu wszystkich czynności. Przy czym wzięto pod uwagę to, że oprócz odwołującej jest jeszcze czworo dzieci J. B., które w równym stopniu co ona są zobowiązane do zapewnienia matce opieki.

Organ II instancji nie zakwestionował też przy tym, że J. B. wymaga pomocy, a A. T. tej pomocy jej udziela. Jednakże bowiem, zdaniem Kolegium, na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, że zachodzi brak możliwości podjęcia przez odwołującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale rodzeństwa odwołującej, czy też przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką poprzez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.

Podkreślono dalej, że do akt sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, że w stosunku do rodzeństwa A. T. zamieszkałych poza rodzinną miejscowością istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo odwołującej nie jest w stanie wspomóc siostry w opiece i zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki w sposób pośredni.

Na koniec Kolegium wskazało również, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. W ocenie organu przyznanie w tym stanie faktycznym odwołującej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach J. B. W rezultacie odbywałoby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, A. T. (dalej określona jako skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła w skardze o: jego uchylenie wraz z decyzją go poprzedzającą organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Składając skargę do tut. Sądu, skarżąca zaznaczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (który ma zastosowanie w sprawie ponieważ wniosek został złożony w dniu 27 grudnia 2023 r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie (por. wyrok NSA z dnia: 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21 oraz 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2242/23).

W przedmiotowej sprawie nie jest znany aktualny (na dzień złożenia i rozpoznania wniosku) stan zdrowia matki skarżącej. Wiadomo jedynie, że w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdzono, że jako symbol przyczyny niepełnosprawności powołano - 02 - P, który wskazuje na choroby psychiczne.

W aktach brak jest również aktualnej dokumentacji medycznej, która by potwierdzała zawarte w wywiadzie środowiskowym ustalenia pracownika socjalnego o tym, że: J. B. cierpi na wiele dolegliwości w tym nadciśnienie tętnicze, zaburzenia metabolizmu, zwyrodnienia kręgosłupa, chorobę zwyrodnieniową stawu biodrowego, niedosłuch, otępienie naczyniowe, inne zaburzenia psychiczne spowodowane uszkodzeniem lub dysfunkcją mózgu i chorobą somatyczną, demencję oraz stwierdzenie, że niepełnosprawna porusza się za pomocą laski pod nadzorem córki z powodu częstych zawrotów głowy.

Nie znając dokładnego stanu zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej, wynikającego z aktualnej dokumentacji medycznej z ostatnich lat leczenia, nie można się jedynie oprzeć na spostrzeżeniach pracownika socjalnego, odnotowanych w protokole z wywiadu środowiskowego, czy też jedynie na oświadczeniach samej skarżącej. Stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej wymagający, wg skarżącej, rezygnacji przez nią z zatrudnienia, musi zostać wykazany stosownymi dokumentami wystawionymi przez lekarzy (vide wyrok WSA w Krakowie z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 606/24).

Zaznaczenia przy tym wymaga, że znajdujące się w aktach administracyjnych stwierdzenia skarżącej, obrazujące stan zdrowia podopiecznej, który determinuje wymiar i częstotliwość opieki, nie zostały w żaden sposób udokumentowane przez skarżącą, reprezentowaną w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika. Również w toku postepowania sądowoadministracyjnego, podczas którego skarżąca była także reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedłożono stosowanej i aktualnej dokumentacji medycznej matki skarżącej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 27.10.2023 r., I OSK 1957/21, LEX nr 3636233) wskazuje się, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest faktem instytucjonalnym, to jednak nadal nie mamy w tym przypadku do czynienia z automatycznym skutkiem w postaci konieczności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ciągle ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 7.12.2023 r., I OSK 2035/22, LEX nr 3645555) opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).

W przedmiotowej sprawie organ nie zebrał materiału dowodowego, na podstawie którego można by ustalić, czy skarżąca spełniła powyższe przesłanki. Przede wszystkim nie ustalono jaki jest stan zdrowia niepełnosprawne, brak jest też precyzyjnego ustalenia jakie czynności opiekuńcze wykonuje skarżąca w związku z niepełnosprawnością matki oraz aktualnym stanem zdrowia. Nie wiadomo więc w jakim zakresie podopieczna skarżącej jest samodzielna. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinno być skorelowane z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skoro to ono jest podstawą jego przyznania. Generalnie więc nie powinno się abstrahować od chorób, w związku z którymi orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Trafnie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjnym, w powołanym wyżej wyroku, że z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Nie można natomiast wykluczyć, że rozwinęły się nowe jednostki chorobowe, które mogą dodatkowo przemawiać za koniecznością sprawowania opieki. Nie ma natomiast w aktach niniejszej sprawy jakichkolwiek zaświadczeń lekarskich, które wskazywałyby na stan zdrowia matki skarżącej, z którym związana jest potrzeba stałej lub długoterminowej opieki. Organ powinien więc wezwać skarżącą do przedłożenia dokumentacji medycznej, ewentualnie również o wykonania testu MMSE (ang. Mini–Mental State Examination) oraz podania dokładnego zakresu wykonywanych przez nią czynności opiekuńczych. Dopiero na tej podstawie będzie można ustalić, czy istnieje związek przycznowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Odnosząc się do negatywnej przesłanki zastosowanej przez organ – to jest fakt istnienia jeszcze innych osób zobowiązanych alimentacyjnie w tym samym stopniu co skarżąca, to zdaniem Sądu ocena dokonana przez Kolegium nie zasługuje na akceptację.

W wielu ostatnich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 30 stycznia 2024r., I OSK 781/22, wyrok NSA z 28 grudnia 2023r., I OSK 2083/22) wyraźnie wypowiedziano się w kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji istnienia kilku osób równolegle obciążonych częściowym obowiązkiem alimentacyjnym. Podkreślono, że zarówno osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne, jak i jej rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie, a jednocześnie uprawnionych do złożenia takiego wniosku. Z kolei art. 17 ust. 1 u.ś.r nie zawiera wskazania, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko normami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece. Fakt więc posiadania przez skarżącą rodzeństwa nie jest generalnie przesłanką negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Chociaż w aktualnym orzecznictwie NSA wskazuje się, że jakkolwiek kwestia rodzeństwa nie ma decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, to jednak kwestia ta nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). NSA stwierdził też, że nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że oprócz wnioskującego o świadczenie, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawnym, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie oznacza to, że Sąd wybiera, kto ma zapewnić niepełnosprawnemu opiekę (osobistą, czy też dzieląc się z rodzeństwem) jednak, że wnioskujący o świadczenie nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad niepełnosprawnym (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2322/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1280/23, odnośnie podnoszonej także ramach zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. kwestii uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od braku istnienia innych osób zobowiązanych na równi ze skarżącym do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki (rodzeństwo skarżącego) wyjaśnił, że "z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż główną przyczyną oddalenia skargi było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji co do braku związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a niepodejmowaniem przez skarżącego pracy. Jedynie zaś ubocznie Sąd Wojewódzki poczynił rozważania co do tego, że skarżący posiada dwanaścioro rodzeństwa, które – jako również obciążone obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki - powinno wspomóc go w tej opiece. Odwoływanie się zatem do powyższej okoliczności tak w zaskarżonym wyroku, jak i w zaskarżonej decyzji, obrazowało jedynie, jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżący) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką. Skład orzekający zgadza się zatem - co prawda - ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie jest prawidłowa taka wykładania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która dopuszcza możliwość nieprzyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica z uwagi na posiadanie przez niego rodzeństwa na równi zobowiązanego do alimentacji wglądem tego rodzica, jednak, jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie ta okoliczność była przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia."

Zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy, to skarżąca powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie, w tym m.in. aktualną dokumentację medyczną obrazującą stan zdrowia niepełnosprawnej. Jeśli organ administracji publicznej dokona ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 135/23, baza CBOSA). W szczególności strona ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, tym bardziej, że w tej sprawie skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracyjny ustali jaki jest aktualny stan zdrowia matki skarżącej, wzywając skarżącą do przedstawienia stosownych dokumentów lekarskich oraz oceni, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby całkowicie uniemożliwiał jej pracę choćby na część etatu.

Należy mieć też na uwadze, że wskazane przez skarżącą schorzenia występujące u matki i ich leczenie może mieć różny przebieg u różnych osób. Dlatego tak ważne jest ustalenie stanu zdrowia matki skarżącej, a następnie – zakresu koniecznych czynności opiekuńczych skarżącej względem niej. Te dwie okoliczności z kolei pozwolą na ocenę, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki w rzeczywistości wyklucza pracę Przedmiotem jednoznacznych ustaleń powinno być zatem wyjaśnienie, czy matka skarżącej może samodzielnie, bez opieki, pozostać w domu przez pewien okres czasu. W związku z czym, o tym czy matka skarżącej wymaga nieprzerwanej przy niej obecności muszą wypowiedzieć się lekarze, którzy ją stale leczą. Również i w tym przypadku organ nie zweryfikował ww. twierdzeń skarżącej.

Zważyć w tej sytuacji należało, że powyższy wywiad nie umożliwiał faktycznie ustalenia i oceny okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mimo tego organ odwoławczy wbrew dyspozycji art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie podjął na podstawie art. 136 k.p.a. we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego i nie przeprowadził dowodów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wydał zatem decyzję kończącą postępowanie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania, które w ówczesnym stanie prawnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wykluczyć należy sytuację, w której opieka sprawowana nad znacznie niepełnosprawnym, ale faktycznie cechującym się niemałą samodzielnością członkiem rodziny stanowi pretekst do pozyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, która faktycznie mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Nieaktywność zawodowa nie może wynikać z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, jak np. brak ofert pracy, niechęć do jej podjęcia albo pobieranie nauki w trybie dziennym, czy chęć opieki nad dziećmi, ale musi wynikać z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, publ. WKP 2023).

Powyższe jednak należy odnieść zawsze do indywidualnych okoliczności sprawy administracyjnej, w której należy dokonać prawidłowych i szczegółowych ustaleń okoliczności faktycznych, z wykorzystaniem wszelkich możliwości dowodowych. Żaden przepis prawa nie zwalniał organów w tej sprawie od przeprowadzenia takich dowodów. Z protokołu przeprowadzonego w tej sprawie wywiadu środowiskowego wynika jednoznacznie, że pracownik socjalny nie koncentrował się na wyjaśnieniu ogółu indywidualnych okoliczności danej sprawy, a wyłącznie na kwestii rodzeństwa skarżącej.

Reasumując, w ramach wywiadu środowiskowego nie ustalono dokładnie w jakim stanie fizycznym i psychicznym znajduje się matka skarżącej i jakie dokładnie czynności opiekuńcze jej stan zdrowia determinuje i jakie są wykonywane. Nie ustalono więc poprawnie, czy matka skarżącej może samodzielnie pozostać w domu, podczas gdy skarżąca mogłaby podjąć pracę.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przedwcześnie utrzymał w mocy decyzję odmowną organu I instancji, poprzestając na niepełnym i niewystarczającym materiale dowodowym.

W konsekwencji WSA w Krakowie uznał, że organ odwoławczy wydając ww. decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na braku ustaleń faktycznych koniecznych dla ustalenia stanu zdrowia podopiecznej i zakresu opieki jakiej wymaga.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia po stronie skarżącej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Należy ustalić charakter i zakres sprawowanej opieki oraz samodzielności w jej sprawowaniu. W kontekście związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem go) a sprawowaniem opieki organ winien ustalić, od kiedy opieka jest wykonywana, czy wymusiła ona na skarżącej rezygnację z poprzedniego zatrudnienia na stanowisku specjalisty W Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (umowa na czas nieokreślony, stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron 20 grudnia 2023 r., świadectwo pracy z 20 grudnia 2023 r.) , ewentualnie – czy skarżąca istotnie powstrzymuje się, od podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Zaznaczyć należy, że jeżeli wywiad środowiskowy nie dostarczy szczegółowych informacji we wskazanym zakresie, organ rozpoznający sprawę może się posłużyć instrumentem procesowym w postaci przesłuchania w charakterze świadka skarżącej, matki nad którą sprawuje opiekę, ewentualnie męża skarżącej P. T. oraz świadków spoza rodziny (sąsiadów).

W rozpoznawanej sprawie koniecznych ustaleń nie mógł poczynić Sąd, albowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, a wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w warunkach rozpoznawanej sprawy odnoszenie się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne, albowiem w sprawie konieczne jest dokonanie ponownych ustaleń w stanie oraz uzupełnienie materiału dowodowego w aspekcie spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Po zakończeniu postępowania dowodowego organ administracyjny wyniki tego postępowania przedstawi w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (vide NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2403/23).

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, ustalenia organu I instancji wynikające z wywiadu środowiskowego dotyczące zakresu i charakteru sprawowanej przez skarżącą opieki a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Organ weźmie również pod uwagę zmianę stanu prawnego związaną z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) - zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1511/23. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

Reasumując, sądowo administracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że SKO zaniechało dokonania kompleksowych ocen tej sprawy, co uzasadniało przyjęcie naruszenia art. 80 k.p.a., przy jednoczesnym ukształtowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ten ostatnio wskazany organ nietrafnie oparł swe rozstrzygnięcie na błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zgodnie z art. 206 p.p.s.a. który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sądowi z urzędu jest wiadome, że pełnomocnik skarżącego wnosi jednobrzmiące w treści skargi na decyzje wydawane w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargi te zwierają przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych danej sprawy, nie zawierają także zindywidualizowanych zarzutów odniesionych do okoliczności faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w tej sprawie wpisywała się w przyjętych schemat treściowy i nie zawierała żadnych elementów indywidualizujących kontrolowany przypadek, pozostając w istocie bez bliższego związku z realiami kontrolowanej sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1394/22). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego w Olsztynie, w świetle którego sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym przez tego samego pełnomocnika w tożsamych przedmiotowo sprawach, dotyczących ponadto nieskomplikowanego staniu faktycznego i prawnego, niewątpliwie uprawnia sąd do zastosowania art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2024r., sygn. akt III SA/Kr 1296/24; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/20). Wywiedziona skarga nie przyczyniła się więc do wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza jej prawnych aspektów. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (tj. w tej sprawie, z uwagi na zwolnienie skarżącej z wpisu sądowego, w istocie w rachubę wchodziłyby jedynie koszty zastępstwa procesowego zawodowego pełnomocnika) – nie mógł zostać uwzględniony, przez co Sąd. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu tych kosztów w całości, orzekając o tym w punkcie II sentencji wyroku.