Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 357/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, ust. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant : Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 roku sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 22 grudnia 2022 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...](siedem tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta , powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2022 r. poz. 4692 z późn. zm., dalej także jako Uchwała), działając z urzędu, nałożył na W. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez ustawienie wygrodzenia oraz wykop. Organ wskazał w sentencji decyzji, że zajęcie pasa drogowego trwało od 31 maja do 20 czerwca 2022 r. (opłata [...] zł) oraz od 05 lipca do 07 lipca 2022 r. (opłata [...] zł), łącznie [...] zł.

Uzasadniając napisał, że zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej: ul. [...] stwierdzono w dniu 31 maja 2022 r. Ze zdjęć wykonanych podczas kontroli wynika, że wygrodzenie oraz wykop znajdują się w pasie drogowym – pozostałym elemencie pasa drogowego, innym niż jezdnia, chodnik. Zmierzono, że powierzchnia zajęcia wynosi 108,30 m2 pasa drogowego, przy czym organ wymienił urządzenia którymi wykonano pomiary, opisując świadectwa (instrumentu, wzorcowania) dla nich wydane. Ponadto ustalono, na podstawie decyzji Prezydent Miasta z 12 kwietnia 2021 r. o zezwoleniu na lokalizację wjazdu, że podmiotem odpowiedzialnym za wygrodzenie oraz wykop jest V. sp. z o.o. w W..

O wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zawiadomiono V. sp. z o.o. w W., pismem z 06 czerwca 2022 r. (korespondencja odebrana 15 czerwca 2022 r.). Organ zaznaczył, że dodatkowe kontrole odbyły się 07 czerwca i 20 czerwca 2022 r.

Dalej organ napisał, że 21 czerwca 2022 r. otrzymał pismo z wyjaśnieniami od V. sp. z o.o., że ww. spółka, na podstawie umowy o generalne wykonawstwo z 08 grudnia 2021 r., przekazała cały teren pod wykonanie budynku mieszkalnego W. sp. z o.o. sp. komandytowa w P.. Jak wynika z akt sprawy, to W. sp. z o.o. sp. komandytowa w P. była dalej stroną postępowania (dalej także jako strona, spółka, skarżąca).

W dniu 06 lipca 2022 r. odbyły się oględziny, podczas których stwierdzono wykop o powierzchni 43,20 m2. Strona wyjaśniła, że wcześniej zmierzony fragment blaszanego wygrodzenia nie został przez nią ustawiony i w związku z tym powierzchnia zajętego pasa drogowego w okresie od 31 maja do 20 czerwca 2022 r. została określona ze 108,30 m2 na 92,53 m2.

W dniu 19 sierpnia 2022 r. organ otrzymał pismo od strony, w którym spółka wskazała, że jest generalnym wykonawcą inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...]. Przedmiotowy wykop to ziemia osunięta w wyniku opadów atmosferycznych w dniu 31 maja 2022 r., sąsiadująca z wykopem, w obrysie którego wykonana została ściana szczelinowa. Organ wskazał, że z wyjaśnień wynika wprost, że spółka wygrodziła osunięty fragment ziemi poprzez montaż ogrodzenia tymczasowego, w celu ochrony życia i zdrowia osób postronnych. Organ zaznaczył przy tym, że spółka nie posiadała decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] jak i się o nią nie ubiegała.

Następnie organ napisał, że pismem z 04 października 2022 r. wezwał spółkę do przedstawienia dziennika budowy. Z otrzymanego skanu dziennika budowy za okres od 24 maja do 07 lipca 2022 r. wynika, że 31 maja 2022 r. dokonano zabezpieczania osuwiska ściany wschodniej.

Organ ocenił, że karę pieniężną należało naliczyć, mając na uwadze postanowienia art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 u.d.p. przewidujące, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, przy czym stawki opłat określone są w § 2 Uchwały. Za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej stawka wynosi [...] zł/m2 za 1 dzień za zajęcie pozostałego elementu pasa drogowego.

Organ odniósł się do możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stwierdzając, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W ocenie organu nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, ponieważ wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi [...] zł, zaś ustawienie wygrodzenia oraz stworzenie wykopu bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza funkcjonalność przestrzeni publicznej jak i jej estetykę. Organ zaznaczył przy tym, że ocena wagi naruszenia prawa brana jest także w ujęciu równego traktowania podmiotów i przejawia się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie tego typu obiektów w pasie drogowym. Zdaniem organu I instancji zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa, zaś warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary jest łączne wystąpienie obu tych przesłanek.

Organ zaznaczył, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f ust. 1 pkt 2 K.p.a., skoro za to samo zachowanie nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. W sprawie nie można także mówić o działaniu siły wyższej, gdyż strona w wyniku działań budowlanych naruszyła i spowodowała utratę stateczności gruntu co z kolei wymusiło zabezpieczenie terenu w postaci wygrodzenia.

W terminowo złożonym odwołaniu W. sp. z o.o. sp. komandytowa w P., zastępowana przez zawodową pełnomocnik, wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Pełnomocnik zarzuciła brak wykazania zajęcia pasa drogowego, bowiem jest niewiadomym, jak należy zakwalifikować "pozostały element pasa drogowego", skoro nie stanowi on ani drogi czy chodnika, a nadto nie znajduje się na nim żadna infrastruktura związana z obsługą ruchu drogowego.

Dalej zarzuciła brak w aktach sprawy jakiegokolwiek urzędowego dokumentu poświadczającego linie graniczne pasa drogowego. Zdaniem pełnomocniczki za takie nie sposób uznać znajdujących się aktach sprawy zdjęć wydrukowanych z portalu, zresztą nie wiadomo jakiego, przy czym zdjęcia nie obrazują przebiegu linii granicznych pasa drogowego, a jedynie rzekomy obszar zajęcia przez spółkę pasa drogowego. Nie wynika z nich również, na jaką datę "poświadczają" zajęcie pasa drogowego. Brak mapy ewidencyjnej, na której zakreślone byłyby linie pasa drogowego, a nadto, usytuowanie ogrodzenia i wykopu na zdjęciach nastąpiło przez pracownika organu I instancji, a nie geodetę.

Następie pełnomocniczka oceniła, że trudno uznać, żeby osunięta ziemia mogła zostać potraktowana jako "zajęcie pasa drogowego", zaś spółka już w piśmie z 16 sierpnia 2022 r. wyjaśniła, że postawiła ogrodzenie celem zabezpieczenia osuwiska.

Dalej pełnomocnik napisała, że przedstawiciele spółki brali udział tylko w jednych oględzinach. Biorąc po uwagę znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, z całkowicie odmiennymi powierzchniami zajętego pasa drogowego, zdaniem pełnomocniczki trudno uznać za wiarygodny dowód w sprawie protokoły z 31 maja, 07 i 20 czerwca 2022 r. Podczas oględzin z udziałem przedstawicieli spółki stwierdzona została zupełnie inna powierzchnia zajętego pasa gruntu, niż podczas wcześniejszych kontroli, co uzasadnia przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Materiał dowodowy nie jest wystarczający, że doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Decyzją z 23 marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając SKO podzieliło ocenę organu I instancji dokonaną w sprawie. Zajęcie ww. pasa drogowego jest bezsporne. W art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nałożono na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w konsekwencji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Osunięcie się ziemi nie zwalniało spółki z obowiązku ubiegania się o zezwolenie. Wyniki kontroli nie pokrywają się z wyjaśnieniami spółki.

Następnie SKO wskazało, ze organ I instancji rozważył możliwość ewentualnego odstąpienie od wymierzenia kary. O ile strona spełniła jeden warunek z art. 189f § 1 K.p.a., mianowicie zaprzestała naruszenia prawa, to w ocenie SKO nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Pas drogi publicznej jest zarządzany przez zarządcę drogi i to zarządca może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi, stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego podlega szczególnej ochronie prawnej, wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Pas drogowy jest szczególną przestrzenią, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się. W związku z powyższym jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego wymaga wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi. Organ I instancji rozpatrzył i opisał wszystkie przesłanki i uznał, że brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, przy czym SKO stwierdziło, po przeanalizowaniu okoliczności faktycznych i prawnych, że wymierzenie kary jest w pełni uzasadnione.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła W. sp. z o.o. sp. komandytowa w P., zastępowana przez tą samą zawodową pełnomocnik, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym zwłaszcza w zakresie jednoznacznego ustalenia, w oparciu o mapę zasadniczą lub opinię biegłego geodety, iż osuwisko ziemi znajdowało się liniach granicznych pasa drogowego, a to w wyniku niewykazania jednoznacznego przebiegu granic pasa drogowego;

2. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do zarzutu braku jednoznacznego ustalenia przebiegu drogi publicznej - ulicy [...];

3. art. 40 ust. 12 z zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary finansowej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządy drogi, podczas gdy nie zostało udowodnione, aby osuwisko ziemi znajdowało się w pasie drogi publicznej oraz pomimo faktu, iż osuwisko ziemi nie stanowi obiektu budowlanego lub urządzenia.

Uzasadniając pełnomocniczka podkreśliła, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek mapy zasadniczej w formie prawem przewidzianej czy innego urzędowego dokumentu, z którego wynikałby przebieg drogi publicznej - ulicy [...]. Znajdują się wyłącznie wydruki, na których uwidocznione zostały granice działki ewidencyjnej nr [...], co w żaden sposób nie przesądza o tym, iż pokrywają się one z liniami granicznymi pasa drogowego.

Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi, w postaci zgłoszenia zajęcia pasa drogowego z 30 maja 2022 r. Skarżąca pozostawała w przekonaniu, iż zgłoszenie to znajduje się w aktach sprawy, albowiem kontrola mająca miejsce 31 maja 2022 r. była, jak należy domniemywać, właśnie wynikiem złożonego wniosku. Jako, że SKO do zgłoszenia tego się nie odniosło, wywieźć należy, iż zgłoszenie to do akt sprawy przez organ I instancji nie zostało załączone.

Wbrew temu co twierdzi organ I instancji, spółka nie mogła hipotetycznie przewidzieć, iż osunie się ziemia przy wykonywaniu ściany. Do zdarzenia doszło w wyniku ulewnych deszczy, co spowodowało osunięcie się ziemi na terenie nie należącym do inwestora. Do zdarzenia doszło 30 maja 2022 r., co potwierdza wpis z dzienniku budowy z 31 maja 2022 r.

Tego samego dnia, z uwagi na konieczność zabezpieczenia tego terenu przed dostępem osób postronnych, spółka ustawiła prowizoryczne ogrodzenie celem zabezpieczenia terenu. Spółka w obrębie działki nr [...] zamierzała w przyszłości realizować roboty budowlane polegające na wykonaniu schodów. Prace te miały zacząć się jednak znacznie później. Z uwagi jednak na osunięcie ziemi spółka tego samego dnia wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek spółki określał znacznie większy zakres zajęcia działki nr [...] i znacznie dłuższy okres czasu, niż potrzebny do usunięcia skutków osuwiska. Z uwagi na oczywistą omyłkę pisarską, we wniosku wskazano dzień 30 czerwca 2022 r. zamiast 30 maja 2022 r.

Pełnomocnik podkreśliła, że organ I instancji nigdy nie ustosunkował się do wniosku spółki z 30 maja 2023 r. Tym samym, pomimo iż spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia i przy założeniu, że data 30 czerwca 2022 r. nie stanowiła omyłki pisarskiej, to organ I instancji nałożył kary również za okres, kiedy to spółka powinna się już legitymować zezwoleniem, gdyby organ I instancji wydał decyzję tj. za okres od 05 do 07 lipca 2022 r. Spółka została zatem ukarana za zaniechanie organu I instancji w rozpatrzeniu jej wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził naruszenia prawa, dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie.

Zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Także droga ma definicję legalną dla potrzeb stosowania u.d.p.; w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy droga jest to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Droga i pas drogowy nie są zatem pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest lub będzie droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi.

Całość regulacji ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pas drogowy to przestrzeń poddana specjalnemu, publicznoprawnemu reżimowi prawnemu. Ten specjalny reżim prawny przejawia się m.in. w tym, że nie można dokonywać ingerencji w substancję pasa drogowego, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami.

Sąd stwierdza, że osunięcie się ziemi będące skutkiem wykonywania robót budowlanych, choćby i niezamierzone, stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. jeżeli osuwisko przekroczyło granice pasa drogowego. Zaś podmiotem który w ten sposób spowodował zajęcie pasa drogowego, jest inwestor względnie wykonawca (por. art. 647 i nast. Kodeksu Cywilnego). Jak przy tym wynika z akt sprawy, to skarżący oświadczył w piśmie do organu z 16 sierpnia 2022 r. (k. 29), że jest generalnym wykonawcą inwestycji, w trakcie realizacji której nastąpiło osunięcie się ziemi. Zatem organ postąpił prawidłowo, czyniąc stroną postępowania W. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P., nie zaś inwestora.

Dalej Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom odwołania i skargi w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że osuwisko znalazło się w pasie drogowym ulicy [...]. W aktach sprawy jest kopia mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego, na którym jest usytuowana ulica [...] (oraz pasy drogowe na których są usytuowane sąsiednie ulice, np. pas drogowy ul. [...] czy pas drogowy ul. [...]). Z kolei pracownicy organu I instancji zmierzyli powierzchnię zajętego pasa drogowego, posługując się urządzeniami opisanymi w protokołach z kontroli pasa drogowego, ze wskazaniem świadectw wydanych dla tych urządzeń (instrumentu, wzorcowania). Sąd nie ma wątpliwości, że w sprawie zostało wykazane zajęcie pasa drogowego. Powierzchnia zajętego pasa drogowego, najpierw wynosząca 108, 30 m2, została zmniejszona na skutek zaakceptowania przez organ I instancji wyjaśnień skarżącej spółki, że to nie ona ustawiła blaszane ogrodzenie (s. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji), zatem brak wątpliwości także co do powierzchni zajętego pasa drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. W przepisach art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (prowadzenie robót w pasie drogowym) i pkt 4 (zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, urządzeń obcych oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d K.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W razie naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobowiązany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie nagłe przemieszczenie się masy ziemi, spowodowane robotami budowlanymi prowadzonymi przez skarżącą spółkę, choćby i niezamierzone, mające wynikać z ulewnych deszczy). Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 09 lipca 2020 r., II GSK 4287/17).

W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., począwszy od bezzasadnego wskazania przez organ I instancji, jakoby "nie można było uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa które nie budzi żadnych wątpliwości a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany" (s. 6 decyzji), a także bezzasadnego wskazania przez organ I instancji że "zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa." (także s. 6 decyzji). Sąd podkreśla, że oba poglądy, bezzasadne o czym niżej, nie zostały zakwestionowane przez SKO; organ wyższego stopnia, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie odnosząc się do tych ocen prawnych, pośrednio przyznał rację organowi I instancji.

Przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Powołany artykuł został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów K.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f K.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca spółka wprawdzie zaprzestała naruszania prawa, uznały jednak, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma. W tym miejscu warto zaznaczyć wewnętrznie sprzeczną argumentację organu I instancji, który najpierw wywiódł, wadliwie, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa, po czym analizował spełnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa w realiach sprawy.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a.

W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W kontrolowanej sprawie organ wyższego stopnia, analizując przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, podzielił pogląd organu I instancji, że pas drogowy jest szczególną przestrzenia, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się, w związku z czym jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego wymaga wydania stosownego zezwolenia.

Zdaniem Sądu zaprezentowane przez organy obu instancji interpretacje przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, nawet przyjmując, że inwestor niezwłocznie po stwierdzeniu osunięcia się ziemi występuje o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, są sztampowe i pozbawione odniesień do stanu faktycznego sprawy oraz prowadziłyby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której tak opisane argumenty organów, i to obu instancji, znalazłyby zastosowanie, zatem stanowisko organów jest sprzeczne z instytucją wprowadzoną przez ustawodawcę. Nie może być tak, że jedynym celem prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest cel fiskalny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, wnikliwie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu.

Jeżeli organ uzna, po należytej ocenie okoliczności sprawy, że nałożenie kary pieniężnej jest jednak uzasadnione, to będzie zobowiązany wyjaśnić okoliczności dotyczące wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, datowanego na dzień 30 maja 2022 r., załączonego do skargi, czy ten wniosek faktycznie wpłynął do siedziby organu. Co do wskazywanej przez skarżącą oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem we wniosku wskazano dzień 30 czerwca 2022 r. zamiast daty 30 maja 2022 r., to organ powinien wyjaśnić, czy spółka w jakikolwiek sposób próbowała, po złożeniu wniosku, skorygować popełnioną przez siebie – jej zdaniem omyłkę pisarską, czy jednak nie.

Sąd stwierdza przy tym, że dalece wadliwy jest wywód skargi, jakoby spółka została ukarana za zaniechanie organu I instancji w rozpatrzeniu jej wniosku. Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy do wniosków o wydanie decyzji administracyjnej, to nie jest zgłoszenie. Nie wolno mieszać ze sobą dwóch różnych instytucji prawnych. Jeżeli nawet organ milczy po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji administracyjnej, to instrumentem prawnym jest kwestionowanie bezczynności organu, ale nie realizacja działania opisanego we wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U.2023.1935)