Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2744/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. i B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 972/19 w sprawie ze skargi P.D. i B.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lutego 2019 r. nr DO.1.6614.2845.2016.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 13 lipca 2016 r. nr 2898/2016; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P.D. i B.D. solidarnie kwotę 1274 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.D. i B.D. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ II instancji", "minister") z 26 lutego 2019 r. nr DO.1.6614.2845.2016.AŁ, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 13 lipca 2016 r. nr 2898/2016, Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa"), stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę W. gruntu zajętego pod część ulicy S. w W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako dz. nr (...) o pow. 79 m2, w obrębie (...).

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 26 lutego 2019 r. nr DO.1.6614.2845.2016.AŁ Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji minister podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy. Jak bowiem wynika ze znajdującej się w aktach umowy sprzedaży z 5 października 1998 r. Rep. A nr (...), właścicielami nieruchomości oznaczonej jako dz. nr (...) (wydzielonej z dz. nr [...]) na 31 grudnia 1998 r. byli skarżący, którzy pozostają wyłącznymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr (...). Zatem bezspornym w ocenie ministra jest fakt, że 31 grudnia 1998 r. ww. działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto na podstawie uchwały z 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta (...) i województwa warszawskiego i załącznika nr 3 do ww. uchwały, ul. (...) zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie stała się drogą gminną. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał że przestrzenny zasięg działania art. 73 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, tj. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej: "udp"). Minister zauważył, że w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna nieruchomości, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 stycznia 2009 r. pod numerem (...) wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, z której wynika zajęcie ww. nieruchomości pod drogę publiczną. Powyższy dokument mapowy może stanowić samodzielny dowód potwierdzający zajęcie spornej nieruchomości pod drogę publiczną, gdyż został opatrzony adnotacją geodety wskazującą na to, że przedstawia stan na 31 grudnia 1998 r. Zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że dz. nr (...) 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W ocenie organu II instancji także ostatnia przesłanka z art. 73 ustawy, tj. władztwo publicznoprawne, została w sprawie wykazana. W aktach znajduje się bowiem pismo Zastępcy Burmistrza ds. Infrastruktury Technicznej Dzielnicy (...) z 7 kwietnia 2009 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. (...) była we władaniu podmiotu publicznego, a władanie to polegało na stałej konserwacji nawierzchni gruntowej ulicy z jej dogęszczaniem i profilowaniem, okresowych remontach chodników, pracach w zakresie letniego i zimowego utrzymania nawierzchni oraz zainwestowaniu w budowę gazociągu średniego ciśnienia, oświetlenia. W aktach znajdują się ponadto protokoły kontroli oświetlenia ulic lokalno-miejskich Urzędu Gminy W. z października 1997 r. oraz z 26 października 1998 r., obejmujące ul. (...). Do akt dołączono również rachunek uproszczony z 6 listopada 1998 r. nr (...) wystawiony przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Rachunek dotyczy kosztu energii elektrycznej za grudzień 1998 r. oraz zmniejszenia zużycia energii w październiku 1998 r. Odbiorcą ww. rachunku z 6 listopada 1998 r. jest Urząd Gminy W.. Mając powyższe na uwadze minister uznał, że zarządca drogi wykonywał w okresie przed 1 stycznia 1999 r. cykliczne czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowa nieruchomość, a zatem władał nią.

Po rozpoznaniu skargi P.D. i B.D. wyrokiem z 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 972/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa od 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sprawie bezspornym jest, że dz. nr (...), z której wydzielono działkę nr (...) stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność skarżących, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Również fakt zaliczenia ul. (...) w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się 31 grudnia 1998 r. dz. nr (...) do kategorii dróg publicznych nie budzi wątpliwości Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał natomiast, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy 31 grudnia 1998 r. droga publiczna - ul. (...) faktycznie posadowiona była na dz. nr (...) i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący kwestionują bowiem w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony, podnosząc że działka ta nie stanowiła w całości drogi publicznej i nie była objęta publicznoprawnym władaniem.

W zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy, pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w przepisie tym ustawodawca analogicznie jak "pas drogi" zdefiniował pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. Sąd Wojewódzki podał następnie, że w rozpoznawanej sprawie jedynym dokumentem obrazującymi stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r., jak trafnie wskazał organ, jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona w dniu 26 listopada 2008 r. przez uprawnionego geodetę, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 stycznia 2009 r. pod nr (...), na której znajduje się adnotacja, że mapa ta wskazuje na położenie dz. nr (...) na 31 grudnia 1998 r. Dokument ten zdaniem Sądu I instancji potwierdza, że na 31 grudnia 1998 r. dz. nr (...) stanowiła pas drogowy zdefiniowany w art. 4 ust. 1 pkt 1 udp. Powyższych ustaleń nie mogą podważyć załączone do skargi wydruki z Geoportalu Otwartych Danych Przestrzennych, czy też załączone do skargi decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i o pozwoleniu na budowę. Z decyzji tych w żaden sposób nie wynika bowiem, aby w dacie ich wydania część dz. nr (...), tj. obecna dz. nr (...) nie była zajęta pod drogę publiczną. Z kolei znajdująca się w aktach administracyjnych mapa z 26 listopada 2008 r., jak trafnie wskazał organ, wykonana została przez uprawnioną osobę, a zatem jest dokumentem o charakterze geodezyjnym i planistycznym i stanowi dowód na to, że dz. nr (...) według stanu na 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Odnośnie przesłanki władztwa publicznoprawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W tym kontekście Sąd I instancji podniósł, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Burmistrza ds. Infrastruktury Technicznej Dzielnicy (...) z 7 kwietnia 2009 r., z którego wynika, że 31 grudnia 1998 r. ul. (...) była we władaniu podmiotu publicznego, a władanie to polegało na stałej konserwacji nawierzchni gruntowej ulicy z jej dogęszczaniem i profilowaniem, okresowych remontach chodników, pracach w zakresie letniego i zimowego utrzymania nawierzchni oraz zainwestowaniu w budowę gazociągu średniego ciśnienia, oświetlenia. W aktach znajdują się ponadto protokoły kontroli oświetlenia ulic lokalno-miejskich Urzędu Gminy W. z października 1997 r. oraz z 26 października 1998 r., obejmujące ul. (...) jak również rachunek uproszczony z 6 listopada 1998 r. nr (...) wystawiony przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Rachunek dotyczy kosztu energii elektrycznej za grudzień 1998 r. oraz zmniejszenia zużycia energii w październiku 1998 r. Odbiorcą ww. rachunku z 6 listopada 1998 r. jest Urząd Gminy W. Powyższe dokumenty w ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazują że podmiot publicznoprawny władał przedmiotową nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli P.D. i B. D. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), poprzez:

i. niedostrzeżenie przez Sąd w procesie kontroli legalności działania administracji publicznej, że organy obu instancji nie dopełniły obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczając swą aktywność do powołania pisma Zastępcy Burmistrza ds. Infrastruktury Technicznej z 7 kwietnia 2009 r., wyliczającego rodzaj podejmowanych w ramach władztwa publicznoprawnego czynności, które to czynności nie zostały w toku udowodnione, a wręcz są sprzeczne z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach postępowania oraz mapy sytuacyjnej z 26 listopada 2008 r., a zatem sporządzonej blisko 10 lat po krytycznej dacie 31 grudnia 1998 r. i co istotne po fakcie odsunięcia się z ogrodzeniem od granicy działki (...) w wykonaniu decyzji nr 102/99 o warunkach zabudowy z 26 maja 1999 r. i zgodnie z decyzją nr 266/99 o pozwoleniu na budowę z 8 października 1999 r, czym naruszyły kardynalną zasadę prawdy obiektywnej, co poskutkowało niezastosowaniem środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit c. i utrzymaniem w mocy niezgodnych z prawem decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

ii. niedostrzeżenie przez Sąd w procesie kontroli legalności działania administracji publicznej naruszenia przez organy obu instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, z pominięciem tych dowodów będących w posiadaniu wnioskodawcy Dzielnicy (...) które wskazywały na fakt, że działka ewidencyjna (...) stanowiąca do 2008 r. część działki ewidencyjnej (...) nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i nie pozostawała we władaniu publicznoprawnym ówczesnej gminy W., w szczególności metryki ewidencyjnej drogi – ul. (...) jak również niedostrzeżenie przez Sąd, że organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów i wniosków formułowanych w tym zakresie przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, co poskutkowało niezastosowaniem środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit c i utrzymaniem w mocy niezgodnych z prawem decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 75 § 1 kpa i 78 § 1 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, mimo że zebrany przez organy materiał dowodowy był niewystarczający. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o wybiórczy i wątpliwy materiał dowodowy w postaci: (1) mapy sytuacyjnej sporządzonej 10 lat po dacie 31 grudnia 1998 r. i odzwierciedlającej stan faktyczny zgodny z decyzją nr 102/99 o warunkach zabudowy z 26 maja 1999 r. i decyzją nr 266/99 o pozwoleniu na budowę z 8 października 1999 r., (2) pisma Zastępcy Burmistrza ds. Infrastruktury Technicznej Dzielnicy (...) z 7 kwietnia 2009 r., wyliczającego rodzaj podejmowanych w ramach władztwa publicznego czynności, tyle że sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy nie został uzupełniony zgodnie z wnioskami skarżących mającymi za przedmiot ustalenie czy sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. i czy gmina W. 31 grudnia 1998 r. wykonywała władztwo publicznoprawne nad tą nieruchomością;

c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewłaściwe przyjęcie Sądu w procesie kontroli legalności działalności administracji publicznej, że w toku postępowań zostały udowodnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, chociaż nie wynikają one z powołanego materiału dowodowego, po pierwsze z faktu przyjęcia mapy sytuacyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wynika fakt zajęcia pod drogę publiczną obecnej działki (...) (przed 2008 r. części działki [...]), jeśli zważyć, że ośrodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie mają obowiązku ustawowego i nie weryfikują prawdziwości przebiegu granic oraz uwzględnić fakt, że to skarżący przesunęli granicę ogrodzenia w wykonaniu decyzji r 102/99 o warunkach zabudowy z 26 maja 1999 r. i zgodnie z decyzją nr 266/99 o pozwoleniu na budowę z 8 października 1999 r., po drugie rachunek za oświetlenie wszystkich ulic na terenie ówczesnej gminy Warszawa Rembertów nie może przesądzać o sprawowaniu publicznoprawnego władztwa gminy Warszawa Rembertów nad nieruchomością objętą decyzją, obecną działka (...) (przed 2008 r. częścią działki [...]) 31 grudnia 1998 r., jeśli dodatkowo wziąć pod uwagę okoliczność, że do dzisiaj oświetlenie ulicy zlokalizowane jest po przeciwnej stronie ul. (...) a tej części ul. (...) od 2005 r., co potwierdziłyby dokumenty wynikające z ewidencji drogi, jednakże w tym zakresie organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, bezzasadnie pomijając wnioski skarżących, co na etapie kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zostało wyjaśnione przez Sąd rozpoznający sprawę;

d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w toku kontroli działalności administracji publicznej braku istotnego elementu zaskarżonej decyli, tj. uzasadnienia faktycznego, w którym organ II instancji odniósłby się do podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego okoliczności i sformułowanych zarzutów, a także przeprowadzenia bądź odmowy przeprowadzenia z przytoczeniem powodów odmowy wnioskowanych dowodów, który de facto ponownie uniemożliwił skarżącym weryfikację prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania a tym samym ocenę legalności zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w art. 73 ustawy, tj. że 31 grudnia 1998 r. obecna działka (...) (przed 2008 r. część działki [...]) zajęta była pod drogę publiczną i Gmina R. wykonywała wobec tejże działki władztwo publicznoprawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, pomimo niestarannego i częściowo błędnego sformułowania zarzutów.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na błędną konstrukcję zarzutów naruszenia przepisów postępowania. We wszystkich zarzutach tego rodzaju skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie określonych przepisów procedury administracyjnej z naruszeniem "art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" – nie wskazując przy tym ustawy z której pochodzą powyższe przepisy. Taka redakcja zarzutów wskazywałaby, że chodzi o przepisy kpa. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dotyczą one przepisów ppsa.

W tym kontekście należy jednak zauważyć że przepis art. 3 § 1 ppsa ma charakter wyłącznie ustrojowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W sposób najbardziej ogólny i generalny określa on zatem zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Do jego naruszenia mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający sprawę nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu bądź przeprowadził kontrolę aktu nie objętego właściwością sądu administracyjnego. Do sytuacji takiej nie doszło w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem kontroli decyzji objętej właściwością sądu administracyjnego. O uchybieniu powołanej normie nie może natomiast świadczyć fakt wydania wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 ppsa nie można bowiem kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem przepis powyższy określa jedynie generalną kompetencję sądu administracyjnego, zaś realizacja tej kompetencji następuje na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

Ponadto, za wadliwe należy również uznać powołanie w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę nie był ww. przepis, ale art. 151 ppsa, zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie był przez Sąd I instancji stosowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Tym samym skarżący kasacyjnie błędnie powołali w podstawie kasacyjnej przepis którego Sąd Wojewódzki w toku rozpoznania sprawy nie stosował, co wyklucza ocenę takiego zarzutu.

Wobec powyższego, podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą podlegać merytorycznemu rozpoznaniu wyłącznie w zakresie naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej. W tym zakresie należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 173 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji Nadto zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wskazane wadliwości w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikują jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala w drodze daleko idącej rekonstrukcji określić granicę zaskarżenia. Rekonstrukcja powołanych zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionują zaakceptowanie przez Sąd I instancji wyników postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organy administracji publicznej, pomimo wystąpienia wskazanych przez skarżących kasacyjnie uchybień procesowych, do których doszło w toku tego postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Spośród przesłanek przewidzianych w art. 73 ust. 1 ustawy, okolicznościami spornymi w sprawie jest fakt zajęcia obecnej działki nr (...) przez drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz fakt sprawowania władztwa publicznego nad tą działką we wskazanej dacie. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy stanowi podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej jego działaniem i jako taki w związku z ochroną prawa własności wynikającą z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, musi podlegać wykładni ścisłej, również w takim zakresie, że niedopuszczalne jest jego zastosowanie w przypadku gdy przesłanki przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie zostały udowodnione, a jedynie uprawdopodobnione. Jedynie uprawdopodobnienie wystąpienia przesłanek zastosowania tego przepisu godziłoby bowiem w zasady ochrony prawa własności określone w Konstytucji RP (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. o sygn. I OSK 2818/20).

Odnośnie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji uznały tą okoliczność za udowodnioną wyłącznie na podstawie mapy sytuacyjnej z 26 listopada 2008 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Powołana mapa zawiera oświadczenie geodety uprawnionego co do tego, że wskazuje stan nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. i obrazuje położenie drogi względem obecnych granic konkretnych działek ewidencyjnych. Wskazać jednak należy, że mapa tego rodzaju ma na celu wyłącznie terytorialne zobrazowanie stanu faktycznego, który miał zaistnieć w przeszłości, a nie wykazanie zaistnienia tego stanu. Nie można zatem przyjąć, że mapa z 26 listopada 2008 r. stanowi wystarczający dowód na wykazanie drogowego charakteru obecnej działki nr (...). Takiej kwalifikacji winien dokonać organ uprawniony do stwierdzenia nabycia prawa własności terenów zajętych pod drogę przez gminę, przy czym musi ona wynikać z takich dowodów i dokumentów, zarówno geodezyjnych jak i innego rodzaju, które w niewątpliwy sposób opisują zdarzenia i czynności podejmowane na przedmiotowym fragmencie nieruchomości skarżących kasacyjnie przed 31 grudnia 1998 r., a które wyczerpują przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 797/19 i z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2777/19). Ma to tym większe znaczenie, że skarżący kasacyjnie kwestionują treść mapy z 26 listopada 2008 r. wskazując przy tym, że zgodnie z ww. mapą, teren odpowiadający obecnej działce nr (...) – według stanu na 31 grudnia 1998 r. – jest w całości zajęty przez ul. (...) i bezpośrednio przylega do ogrodzenia znajdującego się na obecnej działce nr (...), podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie ogrodzenie to było wówczas wysunięte o dwa metry w głąb obszaru zaznaczonego na powołanej mapie jako ul. (...) a do położenia uwidocznionego na mapie zostało cofnięte dopiero po wydaniu przez Burmistrza Gminy W. decyzji z 26 maja 1999 r. nr 102/99 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z 8 października 1999 r. nr 266/99 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia na 31 grudnia 1998 r., a zatem stan ten musi być ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, gdyż decyduje to o realizacji przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy.

Powyższe okoliczności wyraźnie wskazują, że w sprawie zachodzi sprzeczność między stanowiskiem wnoszącego o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości a jej właścicielami, co do tego czy nieruchomość zajęta była 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Kwestia ta wymagała zatem wyjaśnienia w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozważony w sposób odpowiadający dyrektywom wynikającym z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wymogom tym organy administracji publicznej jednak nie sprostały, nie dostrzegając przy tym, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter faktyczny i nie może być ustalona wyłącznie w oparciu o treści mapy sytuacyjnej z 26 listopada 2008 r. W tych okolicznościach sprawy zaniechanie podjęcia jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do tego czy i w jakiej części nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną należy uznać za naruszenie powyższych przepisów kpa. Rezultat tak wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego błędnie zaakceptował następnie Sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast do przesłanki władztwa publicznego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również ta przesłanka nie została w sprawie wykazana. Pojęcie władania nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że oznacza ono faktyczne władztwo w znaczeniu publicznoprawnym, którego przejawem mogą być działania związane z utrzymaniem drogi w należytym stanie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem i utrzymaniem drogi publicznej. Spełnienie tej przesłanki powinna wykazać wnioskująca gmina (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 364/22). Organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznały powyższą okoliczność za udowodnioną w oparciu o pismo Zastępcy Burmistrza ds. Infrastruktury Technicznej Dzielnicy (...) z 7 kwietnia 2009 r., protokoły kontroli oświetlenia ulic lokalno-miejskich Urzędu Gminy W. z października 1997 r. i 26 października 1998 r. oraz rachunek za energię elektryczną z 6 listopada 1998 r. nr 437/OŚW/98, wystawiony przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, w którym jako odbiorcę wskazano Urząd Gminy W.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że rachunek z 6 listopada 1998 r. w żaden sposób nie udowadnia władztwa publicznego nad działką nr (...). W rachunku tym nie wyszczególniono jakiejkolwiek ulicy czy działki ewidencyjnej, co nie pozwala odnieść go do konkretnej nieruchomości i pozbawia jednocześnie wszelkiej wartości dowodowej co do władztwa publicznego ww. działki. Znajdujące się w aktach administracyjnych protokoły kontroli oświetlenia ulic dotyczą wprawdzie ul. (...) jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach sprawy nie można uznać, że dowodzą one sprawowania przez gminę władztwa publicznego nad działką nr (...). Nawet bowiem przyjmując, że władztwo publiczne może przejawiać się w wykonywaniu przez gminę czynności związanych z oświetleniem ulicy, to jak wskazano już powyżej, skarżący kasacyjnie kwestionują aby działka nr (...) była według stanu na 31 grudnia 1998 r. zajęta pod ulicę (...) a okoliczność ta nie została w sprawie wyjaśniona. Nadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie utrzymują, że ulica (...) w części stanowiącej działkę nr (...) oświetlona jest dopiero od 2005 r., zaś w aktach sprawy brak jest ustaleń na ten temat. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy dla realizacji przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie ma znaczenia, czy droga została urządzona na całości, czy też jedynie na części tej nieruchomości. Fakt zajęcia jedynie części nieruchomości pod drogę publiczną jest bowiem wystarczający do stwierdzenia nabycia całej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, pod warunkiem wszakże spełniania względem tej nieruchomości także pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Odnośnie przesłanki władztwa publicznego, z powołanego przepisu wynika natomiast, że władztwo to musi obejmować całą nieruchomość a nie jedynie jej fragment, na którym urządzona jest droga. Jeżeli więc określona nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną jedynie w części, to stwierdzenie jej nabycia na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest możliwe wówczas, gdy wykazane zostanie, że podmiot ów władał nie tylko częścią na której usytuowana została droga, lecz całą nieruchomością (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2111/20). Z tego względu zasadnicze znaczenie w sprawie ma zarówno to, czy i w jakiej części działka nr (...) na 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ulicę (...), jak również fakt, czy podmiot publiczny we wskazanej dacie faktycznie władał całością, czy też tylko częścią ulicy (...) W przedstawionych okolicznościach sprawy nie można uznać, aby władztwo publiczne wynikało ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli oświetlenia ulic. Pismo Zastępcy Burmistrza ds. Infrastruktury Technicznej Dzielnicy (...) z 7 kwietnia 2009 r. zostało natomiast sporządzone ponad dziesięć lat po dacie istotnej w sprawie. Pismo to wprawdzie wyszczególnia czynności podejmowane przez gminę w stosunku do ul. (...) co jednak wobec niewyjaśnienia w postępowaniu, czy i w jakiej części działka nr (...) zajęta była pod wskazaną ulicę nie może zostać uznane za dowód w sprawie. Ponadto, pismo to nie zostało poparte jakąkolwiek dokumentacją z której wynikałoby, jakiego rodzaju czynności w rzeczywistości były wykonywane, stanowi ono w istocie jedynie oświadczenie beneficjenta decyzji o przejęciu nieruchomości, co także nie pozwala uznać go za wystarczający dowód realizacji przesłanki władztwa publicznego.

W związku z powyższym uznać należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wyczerpująco istotnych okoliczności sprawy, pomijając przy tym wnioski dowodowe składane przez skarżących kasacyjnie oraz w ogóle nie odnosząc się w uzasadnieniach wydanych decyzji do podnoszonych przez skarżących kasacyjnie okoliczności, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W następnej kolejności uchybienia w postępowaniu administracyjnym wadliwie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W przedstawionych okolicznościach jako zasadne należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

Zarzut materialnoprawny nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na jego błędne sformułowanie. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie powołali naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 73 ustawy, podczas gdy powyższy przepis składa się z pięciu jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Wobec powołania w zarzucie materialnoprawnym wyłącznie art. 73 ustawy, tak sformułowany zarzut jest nieskuteczny.

Pomimo tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok należy uchylić z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej wezmą pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku i przeprowadzą postępowanie administracyjne z zachowaniem wszystkich wymogów procedury administracyjnej. O kosztach sądowych w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty sądowe składają się: wpis od skargi (200 zł), opłaty od pełnomocnictwa (34 zł), opłata od wniosku za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty pełnomocnika za I instancję (480 zł) i za II instancję (360 zł) - łącznie 1274 złote.