Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1931/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 20
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prokuratora Okręgowego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/18 w sprawie ze skargi T. B., M. B. i S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) oddala skargi kasacyjne; 2) oddala wniosek T. B. i M. B. oraz wniosek S. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. B., M. B. i S. B., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskami z dnia 4 sierpnia 2006 r. T. B. i S. B. oraz wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2006 r. M. B. wystąpili do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w L. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda Śląski potwierdził T. B., S. B. oraz M. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. udziału w wysokości 7/9 części w prawie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji strony nie złożyły odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Śląski wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r., z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda Śląski, w pkt I. uchylił w całości ostateczną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. oraz w pkt II. odmówił potwierdzenia ww. osobom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w L. przy ul. [...], wskazując że J. B. przed wybuchem II wojny światowej nie przysługiwało już prawo własności do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji T. B., S. B. i M. B. wnieśli odwołanie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że konieczne było wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r., wobec tego że J. B. przed wybuchem ll wojny światowej nie przysługiwał już tytuł prawa własności do ww. nieruchomości. Doszło bowiem do intabulacji i skutecznego przeniesienia przez J. B. prawa własności 19/36 części nieruchomości na rzecz małżonków M. i T. T.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. B., S. B. i M. B., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a.; 2) art. 80 k.p.a.; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 4) art. 16 § 1 k.p.a.; 5) art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 6) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że jest ona uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.

Sąd podkreślił, że w sprawie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia [...] października 2011 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe dowody. Wobec tego były podstawy do wznowienia z urzędu postępowania w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro zaś potwierdziła się wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to Wojewoda Śląski miał podstawy do procedowania, co do przyczyn wznowienia w oparciu o art. 149 § 2 k.p.a.

Sąd nie zgodził się jednak z Wojewodą Śląskim, który uważa, że w sprawie o wznowienie postępowania nie znajdował zastosowania art. 146 § 1 k.p.a., jako wyłączony na mocy przepisu szczególnego, tj. art. 20 ustawy. Podkreślono, że z projektu do ustawy (druk sejmowy nr 3793) wynika, że art. 20 (w projekcie art. 19) wprowadzono dlatego, aby umożliwić stronom inicjowanie m.in. postępowania o wznowienie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty zakończonego także poprzez wydanie zaświadczenia. Wyłączenie stosowania art. 146 § 1 k.p.a. było uzasadnione, skoro możliwość wydania zaświadczenia stwierdzającego tzw. prawo do zaliczenia istniała w okresie od 5 lutego 1998 r. do 15 września 2001 r., natomiast ustawa weszła w życie dopiero 7 października 2005 r.

W ocenie Sądu nie można pominąć tego, że w momencie wejścia w życie ustawy upłynęła znaczna część okresu 5-letniego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., odnoszącego się do podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3-8, art. 145a i art. 145b. Aby zatem prawo do wznowienia postępowania zakończonego zaświadczeniem nie było iluzoryczne ustawodawca postanowił jednolicie potraktować wszystkich zabużan i ich spadkobierców (niezależnie od formy wydanego w stosunku do nich rozstrzygnięcia) i w konsekwencji wyłączył zastosowanie do spraw wznowieniowych terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Z dniem 20 listopada 2008 r. ustawodawca dodał do art. 7 ustawy ust. 3a (który doprecyzował regulację z art. 20 ustawy) stwierdzający, że organem właściwym w sprawach (...) wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty, wydanych na podstawie odrębnych przepisów, jest wojewoda.

Z powyższych regulacji wynika, że przepis przejściowy - art. 20 ustawy dotyczy jedynie spraw o potwierdzenie prawa do rekompensaty, które zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Jeżeli chodzi o tego typu sprawy w judykaturze zwrócono również uwagę na to, że wyłączenie zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. w tego typu sprawach było podyktowane m.in. istniejącymi trudnościami i komplikacjami w pozyskiwaniu dowodów potwierdzających pozostawienie majątku zabużańskiego. Zatem odrębne przepisy, o których mowa w art. 7 ust. 3a w zw. z art. 20 ustawy, to wcześniejsze przepisy regulujące problematykę tzw. mienia zabużańskiego. Potwierdza to uzasadnienie projektu (druk sejmowy nr 788) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty... (Dz. U. Nr 197, poz. 1223).

Sąd zwrócił uwagę, że podobny zabieg w sprawach z zakresu mienia zabużańskiego zastosował ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty... (Dz. U. z 2014 r. poz. 195). Ustawa ta weszła w życie 27 lutego 2014 r. Ustawodawca wyłączył stosowanie art. 146 § 1 k.p.a. w sprawach o wznowienie postępowania, do których zastosowanie znajdował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12, ogłoszony w Dzienniku Ustaw 30 października 2012 r. pod poz. 1195. Niekonstytucyjna przesłanka zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na tzw. Kresach Wschodnich poza obecnymi granicami RP była przewidziana już w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6 poz. 39 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie 30 stycznia 2004 r. Wobec tego zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. w tego typu sprawach wznowieniowych wyłączyłoby możliwość weryfikacji, co do istoty sprawy, pewnej kategorii starszych spraw zakończonych decyzjami wydanymi na podstawie ustawy z 2003 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2011 r., która została wydana w reżimie prawnym (obecnej) ustawy, również nie miał zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. W sprawach o wznowienie postępowania zakończonych wydaniem decyzji na podstawie (obecnej) ustawy obowiązują tzw. zasady ogólne, a zatem zastosowanie mają przepisy k.p.a. o trybach nadzwyczajnych, w tym art. 146 § 1 k.p.a. Skoro zatem decyzja z dnia [...] października 2011 r. została doręczona pełnomocnikowi stron postępowania 25 października 2011 r., to termin 5-letni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął z końcem 25 października 2016 r.

Jeżeli natomiast chodzi o merytoryczne stanowisko Wojewody Śląskiego i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnośnie braku wykazania w dniu 1 września 1939 r. przez J. B. prawa własności do nieruchomości hipotecznej whl [...] przy ul. [...] w L. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów obu instancji.

Zdaniem Sądu trafnie organy uznały, że potwierdziła się wskazana w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. o wznowieniu z urzędu postępowania podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uszło natomiast organom obu instancji, że wobec upływu terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., nie było możliwe uchylenie decyzji z dnia [...] października 2011 r. i wydanie nowego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy.

Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że w sprawie zasadne było uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. w wyniku wznowienia postępowania;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca;

3) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) polegającą na uznaniu, że w sprawach wszczętych i zakończonych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy norma ta nie ma zastosowania.

Wskazując na powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Katowicach, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przejawiającą się w uznaniu, że wskazany przepis ma charakter przejściowy i znajduje zastosowanie tylko do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy, w wyniku czego błędnie uznano, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez Wojewodę Śląskiego, zastosowanie ma przepis art. 146 § 1 k.p.a. - podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prowadzi do wniosku przeciwnego;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że art. 146 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez Wojewodę Śląskiego, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Śląskiego, podczas gdy WSA powinien był oddalić skargę w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i rozpoznanie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez oddalenie tej skargi;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania temu sądowi.

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji T. B. oraz M. B. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. ww. pismo pozostawiono w aktach ze skutkiem doręczenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych.

W piśmie procesowym datowanym na dzień 25 marca 2019 r., a nadesłanym w dniu 30 lipca 2021 r. T. B. oraz M. B. wniosły natomiast o oddalenie skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Katowicach wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto stanowisko w sprawie zajął S. B., wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie są zasadne.

Zarządzeniem z dnia 10 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z niewyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (pkt 3 zarządzenia).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. potwierdzającej prawo do rekompensaty, wydanej na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ma zastosowanie art. 20 tej ustawy, czy też wznowienie postępowania następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Stąd też w obu skargach kasacyjnych podstawowe zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przejawiającą się w uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie tylko do postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy.

Będący przedmiotem sporu art. 20 ma następującą treść: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio."

Aby dokonać prawidłowej wykładni powołanego wyżej art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., warto odwołać się do wcześniejszych regulacji, które pozwolą poznać jego genezę. Regulacje ustawowe obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., która po raz pierwszy wprowadza prawo do rekompensaty, zawierały tylko rozwiązania pozwalające na zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Takie rozwiązanie zawarte między innymi było w art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 212 nie określał formy prawnej tego zaliczenia, natomiast w ust. 6 zawierał delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia sposobu zaliczania opłat. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości w § 5 postanowiło: "Kierownik urzędu rejonowego potwierdza, w formie zaświadczenia, posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Do wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 217 § 3." Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r., które między innymi zmieniło powołany § 5 nadając mu następującą treść: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w terminie 30 dni od złożenia wniosku, stwierdza, w drodze decyzji, wartość pozostawionych nieruchomości na podstawie oświadczenia złożonego przez osobę uprawnioną lub na podstawie operatu szacunkowego, o którym mowa w § 4 ust. 2a."

Po wejściu w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, która między innymi uchyliła art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestie dotyczącą zaliczenia regulował art. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1, prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego potwierdza, w drodze decyzji: 1) wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy będącego właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego albo 2) wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, jeżeli o zaliczenie ubiegają się spadkobiercy tej osoby. W samej ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. wskazany został organ właściwy do zaliczania wartości nieruchomości na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży, którym jest wojewoda określona również została forma prawna zaliczenia, tj. decyzja. W ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. istotny był jeszcze art. 9, który w ust. 1 stanowił: "Starostowie przekażą wojewodom, w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, potwierdzone kopie zaświadczeń i decyzji, wydanych przed tym dniem, potwierdzających prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego." Natomiast art. 9 ust. 2 miał następującą treść: "Do postępowań zakończonych wydaniem zaświadczeń potwierdzających prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego stosuje się przepisy rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1." Tym samym powołany art. 9 ust. 2 stanowił podstawę prawną do stosowania instytucji wznowienia postępowania do zaświadczeń potwierdzających prawo do zaliczenia wartości nieruchomości na poczet ceny sprzedaży lub opłaty za użytkowanie wieczyste. Jak wskazano wcześniej zaświadczenie jako forma potwierdzająca zaliczenie wartości nieruchomości było stosowane do czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r., które wprowadziło formę decyzji. Kolejnym i obowiązującym aktualnie aktem prawnym jest ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, która uchyliła ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu pierwotnym w art. 5 ust. 3 stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji wydawanej przez wojewodę, którego właściwość ustala się wg kryteriów wskazanych w pkt 1 do pkt 4. Natomiast art. 7 ust. 1 ustawy określa zasady oceny przez wojewodę spełnienia wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty, a w przypadku niespełnienia tych wymogów wojewoda na podstawie art. 7 ust. 2 wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Natomiast dla niniejszych rozważań istotna jest treść art. 7 ust. 3, który to przepis stanowi: "Osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego". Powołany art. 7 ust. 3 po pierwsze zapewnia osobom, które posiadają zaświadczenia lub decyzje wydane na podstawie odrębnych przepisów potwierdzające prawo do rekompensaty, a które do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie zrealizowały tego prawa, na jego realizacje. A po drugie art. 7 ust. 3 reguluje, że w tych przypadkach właściwy jest wojewoda który wydał decyzje potwierdzające prawo, które nie zostało jeszcze zrealizowane, lub wojewoda właściwy ze względu na siedzibę starosty który wydał zaświadczenie potwierdzające prawo, które jeszcze nie zostało zrealizowane, a nie wojewoda ustalany według art. 5 ust. 3 pkt 1-pkt 4 ustawy.

Nadto ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu pierwotnym zawierała art. 20 o następującej treści: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1."

Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w art. 1 wprowadza w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej się następujące zmiany: pkt 1) w art. 7 po ust. 3 dodaje się ust. 3a w brzmieniu: "3a. Organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3."; pkt 2) art. 20 otrzymuje brzmienie: :Art. 20. Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio."

Zaznaczyć należy, że są to jedyne zmiany jakie zostały wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008 r. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. wskazano: "W celu maksymalnej ochrony praw nabytych przez osoby uprawnione do rekompensaty, występuje potrzeba natychmiastowej nowelizacji ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 oraz z 2006 r. Nr 195, poz. 1437) polegająca na zmianie art. 7 i 20 ww. ustawy w zakresie określenia instytucji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydanych na podstawie przepisów odrębnych. W celu jednoznacznego wskazania właściwego organu administracji publicznej do weryfikowania zaświadczeń i decyzji dotyczących mienia zabużańskiego wydanych na podstawie przepisów odrębnych oraz określenia przypadków, w jakich jest to możliwe, niezbędne jest dodanie w art. 7 ustawy ust. 3a w brzmieniu: "3a. Organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3."

Ponadto zaproponowano następujące brzmienie art. 20: "Art. 20. Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio.".

Wyłączenie art. 146 § 1 jest konieczne ze względu na możliwość weryfikacji treści potwierdzeń, na potrzebę której wskazują jednocześnie ustalenia kontroli NIK oraz wzgląd na pożądaną, a dotychczas nie zawsze staranną ochronę interesów państwa jako podmiotu zobowiązanego do świadczeń z tytułu prawa do zaliczenia. NIK w informacji o wynikach kontroli zaspokojenia przez Skarb Państwa roszczeń z tytułu pozostawionego mienia zabużańskiego z lipca 2004 r. (144/2004/R/03/005/LWR) stwierdził istotne uchybienia i nieprawidłowości związane z rozpoznaniem skali roszczeń i potwierdzaniem uprawnień zabużańskich.

Przepis odsyłający do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucje: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych, na podstawie których strona nabyła prawo do rekompensaty, jest potrzebny z uwagi na to, że rozciąga zastosowanie powyższych instytucji również na zaświadczenia oraz pozwala na zmianę decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie przepisów odrębnych".

Przedstawione zmiany stanu prawnego dotyczące organów, formy prawnej stosowanej dla potwierdzenia prawa do rekompensaty, a także rozwiązań stosowanych w sytuacji gdy następuje zmiana stanu prawnego, a uzyskane wcześniej potwierdzenia prawa do rekompensaty nie zostały jeszcze zrealizowane wskazują, że art. 20 ustawy ma zastosowanie do decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, które zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Za takim stanowiskiem jednoznacznie przemawia nowelizacja ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., która została dokonana ustawą z dnia 3 października 2008 r. Jak już wskazano wyżej zakres tej nowelizacji dotyczył dwóch artykułów, tj. art. 7 poprzez dodanie ust. 3a i art. 20, nowelizowane przepisy pozostają w bezpośrednim merytorycznym związku, stąd też nie można prawidłowo dokonać wykładni art. 20 pomijając art. 7 ust. 3a. Artykuł 7 ust. 3a stanowi, że organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3. Dodany w art. 7 ust. 3a jednoznacznie wskazuje sprawy w których ma zastosowanie, tj. zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania (a więc w sprawach dotyczących postępowań o których mowa w art. 20 ustawy) zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów oraz organ który jest właściwy w tych sprawach. Również przytoczone uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 3 października 2008 r. jednoznacznie wskazuje, na potrzebę zmiany art. 7 i 20 ustawy w zakresie określenia instytucji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydanych na podstawie przepisów odrębnych.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na konstrukcję art. 20 ustawy, która wskazuje na jednolite (takie samo) uregulowanie zakresu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, to sformułowanie postępowań zakończonych ma szczególne znaczenie zważywszy, że możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty w formie zaświadczenia istniała do 15 września 2001 r. Stąd też błędna byłaby taka wykładnia, która prowadziłaby do różnego (czasowo) zakresu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zależności czy postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zakończyło się wydaniem zaświadczenia, czy wydaniem decyzji. W obu tych przypadkach chodzi o postępowania zakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno przedstawione uwagi dotyczące zmian stanu prawnego regulującego formę prawną prawa do rekompensaty, a także dokonanie wykładni art. 20 ustawy z uwzględnieniem innych przepisów tej ustawy, skłania do przyjęcia poglądu, że regulacja zawarta w art. 20 ma zastosowanie do decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty, które wydane zostały na podstawie odrębnych przepisów, a nie na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., co prawidłowo ustalił Sąd I instancji.

Problematyka dotycząca wykładni art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest również przedmiotem orzecznictwa sądowego, w którym między innymi pojawia się zagadnienie będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, tj. czy art. 20 może być stosowany do decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 627/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 20 ustawy zabużańskiej jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej art. 155 k.p.a. do zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, a wydanych na podstawie poprzednich regulacji zabużańskich. Wynika to bowiem bezpośrednio zarówno z treści ww. przepisu jak i z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej obowiązujące unormowanie. Zaakcentować wypada, że omawiany przepis nie precyzuje, które z wymienionych w nim instytucji mogą być stosowane w stosunku do decyzji a które do zaświadczeń. Nie przewiduje w ogóle takiego rozróżnienia, w związku tym należy unormowanie to rozumieć - zgodnie z jego brzmieniem. To zaś oznacza, że wszystkie wymienione w tym przepisie instytucje procesowe mogą mieć zastosowanie zarówno do decyzji, jak i zaświadczeń z tym, że w tym ostatnim przypadku - odpowiednio. W wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1469/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, przepis art. 20 ustawy zabużańskiej przewiduje expressis verbis możliwość zastosowania do decyzji, wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przepisu art. 155 k.p.a. Powyższe jednoznacznie rozstrzyga zatem o tym, że art. 20 ustawy zabużańskiej jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej art. 155 k.p.a. do decyzji czy zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, a wydanych na podstawie poprzednich regulacji. Również w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1791/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że art. 20 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej art. 155 k.p.a. do decyzji czy zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, a wydanych na podstawie poprzednich regulacji. W tych przykładowo wskazanych orzeczeniach jednoznacznie wskazuje się, że art. 20 ustawy ma zastosowanie do decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie poprzednich regulacji.

Natomiast w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1074/16, na który między innymi powołują się skarżący kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w treści art. 20 nie ma żadnego zastrzeżenia, aby przepis ten znajdował zastosowanie jedynie wobec postępowań zakończonych wydaniem decyzji przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie także wobec tych postępowań, które zostały zakończone ostateczną decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zauważyć należy, że pogląd wyrażony w wyroku w sprawie I OSK 1074/16 został oparty wyłącznie na odwołaniu się do art. 20 ustawy, bez szczegółowej analizy tego przepisu, bez uwzględnienia innych przepisów tej ustawy i dokonywanych w tym zakresie zmian, a także bez odniesienia się do orzecznictwa sądowego w którym prezentowany jest odmienny pogląd.

Dlatego też ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku w sprawie I OSK 1074/16 nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Na koniec należy się jeszcze odnieść do podnoszonych w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych odwołaniach do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) i zarzucaniu Sądowi I instancji błędnego przyjęcia, iż art. 20 ustawy jest przepisem przejściowym, podczas gdy zdaniem skarżących kasacyjnie jest to ostatni w ustawie przepis materialnoprawny, a przepisy zmieniające zostały zamieszczone w art. 21-25. Zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzenie (s. 11 ostatni akapit): "Z powyższych regulacji wynika, że przepis przejściowy - art. 20 ustawy dotyczy jedynie spraw o potwierdzenie prawa do rekompensaty, które zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1260/17)" jest jedynym miejscem w którym pojawia się odwołanie do pojęcia przepis przejściowy i nie jest ono wynikiem rozważań Sądu, a przytoczeniem innego orzeczenia. Powyższe stwierdzenie pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Natomiast można się zgodzić z wnioskiem skarżących kasacyjnie, że powołany art. 20 ustawy ma charakter merytoryczny, ale nie dlatego, że może być stosowany do decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ale dlatego, że zawiera podstawę prawną do odpowiedniego stosowania instytucji kodeksu postępowania administracyjnego takich jak: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, czy uchylenie decyzji do zaświadczeń. Na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego stosowanie powyższych instytucji nadzwyczajnych do zaświadczeń nie jest możliwe, nie jest również możliwe stosowanie ich odpowiednio i w tym kontekście przepis art. 20 ustawy ma charakter materialnoprawny, albowiem wprowadza taką podstawę prawną do zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jest niezasadny, a przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Wobec niezasadności zarzutu materialnoprawnego, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast mając na uwadze merytoryczną stronę sprawy, a w szczególności podstawę prawną do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. istnienie której stwierdza Sąd I instancji, z czym w pełni zgadzają się skarżący kasacyjnie, stąd też w naturalny sposób zagadnienia te nie są objęte zarzutami skarg kasacyjnych, tym samym nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stąd też można tylko zauważyć, że art. 151 k.p.a., który określa sposoby zakończenia wznowionego postępowania w § 2 stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydanej zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Na regulację zawartą w art. 151 § 2 k.p.a. zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji formułując wskazania dla organu co do dalszego postępowania w niniejszym postępowaniu.

W takich okolicznościach wobec niezasadności zarzutów obu skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.

O oddaleniu wniosku T. B. i M. B. oraz wniosku S. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono z uwagi na ich wniesienie po terminie, o którym mowa w art. 179 P.p.s.a., albowiem pierwotnie złożone wnioski w tym przedmiocie zawarte w pismach procesowych radcy prawnego K. G. oraz adwokata A. D. stanowiących odpowiedzi na skargi kasacyjne nie zostały wniesione w sposób skuteczny.