Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 120/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 25 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Gminy Puck z dnia 30 listopada 2021 r. nr XL/127/21 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Puck za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Stałych Rady stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2021 r. Rada Gminy Puck, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej jako u.s.g., w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługującym radnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1947), podjęła uchwałę

nr XL/127/21 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Puck za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Stałych Rady.

Prokurator Rejonowy w Pucku zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), powoływanej dalej jako: "u.o.a.n." poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2. art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 2 uchwały zapisu określającego, że diety będą wypłacane proporcjonalnie do obecności w odbywanych posiedzeniach, zaś ustalona w ten sposób dieta nie ma charakteru rekompensującego utracone przez radnego zarobki, a stanowi w istocie wynagrodzenie za pracę, a także brak w uchwale zapisów regulujących kwestie dotyczące potrącenia diety za każdy dzień niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego, co spowodowało niewypełnienie delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 30 listopada 2021 r. Rada Gminy Puck podjęła uchwałę XL/127/21 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Puck za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Stałych Rady. Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 6-8, 10 u.s.g. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. W § 1 ustalono zryczałtowaną dietę dla radnych w wysokości kwotowej, w zależności od pełnionej funkcji. W § 2 ustalono, że diety będą wypłacane proporcjonalnej do obecności w odbywanych posiedzeniach. W § 5 uchwalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzka Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022. Jednakże Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 stycznia 2022r. stwierdził nieważność § 5.

Następnie Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Tym samym zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi Prokurator wskazał, że jakkolwiek w świetle obecnie panujących poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, delegacja ustawowa z art. 25 ust. 4 u.s.g. nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w wysokości diety za dany okres wszystkich jego obowiązków, tzn. nie tylko udziału w posiedzeniach rady czy komisji. Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały Rada ograniczyła się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że będą wypłacane proporcjonalnie do obecności w posiedzeniach. Przyjęła tym samym, iż diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Rada nie przewidziała jakichkolwiek innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być on jej pozbawiony w całości lub w części. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ich ustalenia w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji.

Mając na uwadze powyższe, Prokurator stanął na stanowisku, że charakter uchybień stwierdzonych w przypadku kwestionowanej uchwały Rady Gminy Puck pozwala na stwierdzenie, iż została ona wydania z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością.

Rada Gminy Puck w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że podejmując zaskarżoną uchwałę wskazała w § 5 uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 roku. Nie ulega zatem wątpliwości, iż Rada podejmując przedmiotową uchwałę, na podstawie art. 25 ust. 4, 6-8 i 10 u.s.g. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, uznała wprowadzane regulacje za akt prawa miejscowego. Z zaskarżoną uchwałą nie zgodził się organ nadzorczy, który w dniu 5 stycznia 2022 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.70.2021.IM, wskutek którego stwierdzono nieważność § 5 uchwały. Prokurator winien zatem zakwestionować rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, albowiem to ono doprowadziło do sytuacji niezgodnej z prawem i nieprawidłowego wejścia w życie uchwały podjętej przez Radę.

Finalnie Rada wskazała, że wbrew twierdzeniom Prokuratora zaskarżona uchwała Rady nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeciwnie, Rada podjęła uchwałę w sposób prawidłowy i zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami, zarówno w zakresie wejścia w życie przedmiotowej uchwały, jak i uznania jej za akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Puck z dnia 30 listopada 2021 r. nr XL/127/21 w sprawie ustalenia w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Puck za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Stałych Rady. Co też istotne § 5 przedmiotowej uchwały (określający tryb wejścia w życie tejże uchwały) został uznany za nieważny na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 5 stycznia 2022 r. nr PN.II.4131.70.2021.IM, które nie zostało zaskarżone, a zatem wywarło skutek prawny, jakim przy stwierdzeniu nieważności danej regulacji prawnej jest eliminacja tej regulacji z obrotu prawnego od samego początku (ex tunc). Przyjąć zatem należało, że zaskarżona uchwała - w jej kształcie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej - pozbawiona była regulacji prawnej określonej w § 5 jej pierwotnej treści.

Dokonując oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu braku publikacji przedmiotowej uchwały, wskazać należy, że wiąże się on z kwestią podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia

2020 r. sygn. akt II OSK 570/19).

Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad ustalania diet radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21).

Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet w określonej wysokości.

Dodać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.

Aczkolwiek stanowisko, że uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych należy zakwalifikować do aktów kierownictwa wewnętrznego było w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane, to jednak nie miało ono charakteru dominującego i zasadniczo w orzecznictwie tym wyrażany jest pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym gminy uznawana jest za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/22, z dnia 7 lutego

2023 r. sygn. sygn. akt II SA/Bd 1182/22, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 682/23, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 631/23).

Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli - stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Skoro zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to istniał wymóg jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem - na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego - § 5 tej uchwały został pozbawiony mocy prawnej, a tym samym wymóg jej publikacji został z treści uchwały usunięty ze skutkiem od dnia podjęcia uchwały.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził wadliwość zaskarżonej uchwały polegającą na braku określenia w niej obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (w istocie - po pozbawieniu mocy obowiązującej § 5 tej uchwały - "z dniem jej podjęcia"), co uzasadnia stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Ustosunkowując się do zarzutu Rady Gminy Puck związanego z prawidłowym uchwaleniem pierwotnego tekstu uchwały, wskazać należy, że okoliczność ta nie uzasadniała oddalenia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały. Wynika to z faktu wstecznego skutku rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności zapisu uchwały o jej publikacji oraz oceny przez Sąd treści uchwały według tak ukształtowanego stanu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały nie jest zatem oceną działań Rady Gminy Puck, któremu to organowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa przy podjęciu uchwały, organ ten prawidłowo bowiem zakwalifikował uchwałę do aktów prawa miejscowego, lecz oceną obiektywnego faktu rzeczywistej treści uchwały, ukształtowanej treścią rozstrzygnięcia nadzorczego. Pozostawanie tego aktu w obrocie prawnym uniemożliwiało odmienną ocenę zaskarżonej uchwały, a to wybór skarżącego zdecydował o tym, który wadliwy akt podlegać będzie zaskarżeniu.

Stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut Prokuratora. W tych okolicznościach rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc, to jest od chwili ich podjęcia, nie było konieczne. Szczególnie, że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań, jakie organ ten podejmie w ramach nowej uchwały, dotyczącej kwestii ustalania zasad i wysokości diet dla radnych.

Jedynie na marginesie, wskazać należy, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie pozwala na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego i powinno uwzględniać okoliczności związane z tym, czy radny faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Dieta radnego czy przewodniczącego rady nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż pełnią oni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy/miasta), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając ich rekompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Nie jest zatem wykluczone ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu. Niezależnie od tego zasady ustalania wysokości diety powinny jednak przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego (przewodniczącego rady) obowiązków. W innym przypadku dieta przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21). Niedopuszczalna jest więc sytuacja, gdy radny (przewodniczący rady) otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje on swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych należy zatem ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu (przewodniczącemu rady) wszystkich jego obowiązków. W tym zakresie dopuszczalne jest więc uregulowanie w uchwale sytemu potrąceń będących skutkiem obiektywnie stwierdzonego braku wykonywania przypisanych radnemu z racji pełnionej funkcji obowiązków. Przy czym regulacje te powinny uwzględniać, w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu, wszystkie jego obowiązki, nie zaś tylko te, które są związane z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Zauważyć bowiem należy, że radny, realizując swój mandat, podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Mechanizm ustalania wysokości diety nie może zatem opierać się wyłącznie na uczestnictwie w radzie gminy oraz komisjach. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności lub też nieobecności radnego na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest niesprawiedliwe i bezpodstawne (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 3602/21).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zadskarżonej uchwały.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).