Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 28/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 188, art. 203, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 2 pkt 5 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 8, art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 417/22 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.PS-80/3657/1835/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.PS-80/3657/1835/2022, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz H. B. kwotę 720,- (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA", lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 21 września 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 417/22 oddalił skargę H.B. (dalej: "Strona", lub "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 15 czerwca 2022 r. znak: (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 10 maja 2022 r. znak: (...) Wójt Gminy R. (dalej: "Wójt", lub "organ I instancji") odmówił H.B. od 1 kwietnia 2022 r. prawa do świadczenia w formie: świadczenia pielęgnacyjnego (z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem E.B.. Wójt wskazał, że Stronie nie przysługuje wnioskowane świadczenie bowiem nie zostały spełnione przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy stawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r.") – znaczny stopień niepełnosprawności E.B. powstał o ukończeniu przez niego 18 roku życia. Ponadto zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – H.B. posiada prawo de emerytury, którego to uprawnienia nie zawiesiła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej decyzji z 15 czerwca 2022 r. znak: (...) wyjaśniło, że w wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.

Odnosząc się do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. SKO podzieliło pogląd, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może ona zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Dalej Kolegium zauważyło, że organ I instancji pismami z 19 kwietnia 2022 r. oraz 27 kwietnia 2022 r. poinformował Stronę, że posiada prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, wskazując, że pobieranie obu świadczeń (pielęgnacyjnego i emerytury z ZUS) jest niemożliwe oraz wezwał Stronę do oświadczenia, które świadczenie wybiera, jak też przedłożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury. SKO uznało, że organ pierwszej instancji umożliwił stronie złożenie dodatkowych dowodów i wyjaśnień w sprawie m.in. dotyczących dokonania wyboru jednego spośród dwóch świadczeń. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie doprowadziła do zawieszenia prawa do emerytury, a z jej oświadczenia z 5 maja 2022 r. wynika, że do takiego zawieszenia - z uwagi na stan niepewności co do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - nie dąży.

Odnosząc się do powyższego oświadczenia z 5 maja 2022 r. SKO uznało, iż konieczne jest , aby już przed podjęciem rozstrzygnięcia o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego strona przedłożyła decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Dopiero bowiem zawieszenie prawa do emerytury, które skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, eliminuje negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO zauważyło również, ze wnioskodawczyni reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, dlatego też, po otrzymaniu zawiadomienia o niespełnieniu dwóch przesłanek, które mogą skutkować wydaniem negatywnej decyzji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia, tj. wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego, pełnomocnik ten winien mieć na uwadze aktualne orzecznictwo, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. To od działań podjętych przez pełnomocnika zależy bowiem, od kiedy strona uzyska prawo do wyższego świadczenia.

Skargę na powyższa decyzję wniosła H.B.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił, iż z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w szczególności "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, to ustawa o świadczeniach rodzinnych wprost przewiduje, że osobie tej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń np. przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Organ pierwszej instancji umożliwił skarżącej dokonania omawianego wyboru w toku postępowania administracyjnego, jednakże bezsprzecznie skarżąca nie zrezygnowała z pobierania świadczenia emerytalnego. Skarżąca uważa, że istnieje możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia w wysokości różnicy świadczeń pielęgnacyjnego i emerytalnego.

Sąd wyraził stanowisko, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważono, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. , zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przecież przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy istniała możliwość złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do wypłaty emerytury, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do ww. świadczenia, zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy, skutkowałoby wstrzymaniem jego wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. WSA zauważył, że Skarżąca nie doprowadziła do zawieszenia wypłaty emerytury. Zasadnie wobec tego organ odwoławczy uznał, że istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, iż na etapie postępowania administracyjnego profesjonalny pełnomocnik Skarżącej mógł udzielić swojej mocodawczyni niezbędnej pomocy prawnej w celu skoordynowania działań organu rentowego i GOPS (czy nawet Kolegium – jeśli strona miała wątpliwości co do sposobu załatwienia sprawy w pierwszej instancji) tak, aby już samo złożenie do ZUS wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury, a następnie zawiadomienie o tym fakcie organu prowadzącego postępowanie (o co zwracał się zresztą do strony organ pierwszej instancji) stanowiło dla organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa od świadczenia pielęgnacyjnego sygnał do niezwłocznego zakończenia postępowania i wydania decyzji odnośnie ww. prawa po otrzymaniu decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Możliwe jest takie działanie strony, które może istotnie wpłynąć na czas trwania obu postępowań, tego w przedmiocie wstrzymania wypłaty emerytury oraz w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.B., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem E.B.;

2. o naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 6 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ II instancji Strony przed wydaniem decyzji, o konieczności zawieszenia pobieranej przez H.B. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Skarżącej, kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Powołując się na przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych Skarżąca wskazała, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

Ponadto, powołując się na zasadę zaufania do władzy publicznej ( art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) podniesiono, iż w sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin. Dążąc do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z dobrem strony skarżącej organ I oraz II instancji powinien podjąć działania, aby H.B. spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO zaniechało jednak podjęcia działań zgodnych ze słusznym interesem strony. Zdaniem Strony błądzi Sąd I instancji uznając, że poinformowanie strony przez organ I instancji o możliwości zawieszenia prawa do emerytury na rzecz ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne spełniło obowiązek informacyjny organu. Strona od samego początku miała świadomość o konieczności zawieszenia pobieranej przez siebie emerytury, nie zrobiła tego, gdyż chciała płynnie przejść z jednego świadczenia na drugie i czekała na wezwanie organu II instancji. Zawieszenie emerytury już na etapie składania wniosku spowodowałoby pozbawienie strony środków do życia przez minimum kilka miesięcy bez pewności, że organ I instancji przyznałby świadczenie pielęgnacyjne z pominięciem art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa procesowego tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ II instancji strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez H.B. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten należy uznać za zasadny.

Jak wynikało z zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustaliło, że Skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego, które pobierała zarówno w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a Skarżąca mimo poinformowania jej przez Wójt Gminy R., o konieczności rezygnacji z świadczenia emerytalnego (wstrzymania jego wypłaty) nie podjęła działań zmierzających w celu eliminacji tej negatywnej przesłanki. Tym samym w ocenie SKO jak też Sądu I instancji, niemożliwym było przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia .

Co istotne w piśmie z 05 maja 2022 r. Skarżąca jednoznacznie oświadczyła, iż dokonuje wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako bardziej dla niej korzystnego zastrzegając jednocześnie, iż wniosek o zawieszenie świadczenia emerytalnego złoży dopiero, gdy jedyną przeszkoda przyznania wnioskowanego świadczenia będzie pobieranie emerytury, która w chwili obecnej jest jej jedynym źródłem utrzymania, a jej zawieszenie skutkować będzie utratą środków do życia.

W tym miejscu wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).

W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, iż przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu, konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony, do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest: zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Czynności fazy decyzyjnej wmontowane są w tym przypadku w etap instrukcyjny, co stwarza pewne ryzyko naruszenia zasady obiektywizmu organu procesowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela, zgodnie z którym w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązek informacyjny, co do przysługującego stronie prawa wyboru pomiędzy pobieranym przez nią świadczeniem emerytalnym a przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym, nie może polegać na oczekiwaniu rezygnacji z posiadanego uprawnienia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia ze strony organów administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2022 r., I OSK 944/21; z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, z dnia 21 września 2023 r. o sygn. akt I OSK 1705/22 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną stoi zatem na stanowisku, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne było wystosowania informacji, w trybie art. 79a §1 K.p.a., z wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, zanim przystąpił on do sporządzania decyzji. Stanowi to realizację - ustanowionego w art. 9 K.p.a. - obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wystosowały w dniu 19 kwietnia 2022 r. pismo informujące H.B. o konieczności wyboru jednego ze świadczeń (tj. emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego) i możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Niemniej informacja ta nie była wystarczająca – nie poinformowano strony, czy pobieranie emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania wnioskowanego świadczenia. Z kolei w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. Wójt wezwał dodatkowo stronę do potwierdzenia, iż niepełnosprawność jej męża powstała w okresach wymaganych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższe mogło budzić wątpliwości strony (nawet reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika), co do spełnienia pozostałych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie może przy tym ujść uwadze, iż Wójt w swojej decyzji odmownej z dnia 15 czerwca 2022 r. przywołał dwie negatywne przesłanki przemawiające za odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO przed wydaniem swojej decyzji zaniechało nakazania ponownego wystosowania informacji w trybie art. 79a k.p.a. , a tym samym stanowisko co do przyjętego przez Wójta braku zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium przedstawiło dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca zatem nie miała wiedzy na etapie postępowania odwoławczego, czy okoliczność pobierania emerytury stanowi jedyną przesłankę negatywną do przyznania przez SKO wnioskowanego świadczenia. Brak wystosowania przez SKO wezwania dotyczącego przesłanek warunkujących przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala więc na przyjęcie, że stronie zostały skutecznie podane niespełnione lub niewskazane przesłanki od niej zależne w celu przedłożenia przez nią stosownych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym wywodów Sądu I instancji, że to rolą profesjonalnego pełnomocnika było zastosowanie środków procesowych umożliwiających przyspieszenie momentu wydania rozstrzygnięcia przez organy administracji i skrócenie okresu pozostawania przez Skarżącą bez źródła utrzymania. Jak wskazano wyżej wobec braku stosownej informacji od organów, iż jedyną przeszkodą do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, Strona nie mogła mieć gwarancji, iż organy nie odmówią jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innych przyczyn, a ona tym samym pozostanie bez źródła utrzymania. Trzeba przy tym zauważyć, iż organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania i zgodnie z zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozpoznaje i rozstrzyga sprawę w całokształcie, a zatem może oprzeć swoje rozstrzygniecie również na przesłankach nieuwzględnionych (pominiętych) przez organ I instancji.

Stąd też podniesiony zarzut naruszenia przez SKO przepisów postępowania uznać należy za zasadny, gdyż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit c p.p.s.a. . Rolą SKO będzie ponowne rozpoznanie odwołania Skarżącej i w przypadku uznania, że spełnione zostały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego stanowi jedyną negatywną przesłankę do jego przyznania, wezwanie Strony do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego fakt zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego, a następnie w zależności od wykonania przez Skarżącą powyższego wezwania SKO powinno, uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, bądź też utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Chybiony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, ze pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Strony przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej i czternastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 , z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 10 marca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1286/22 oraz z 20 lipca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1611/22).

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).