Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 616/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 478/19 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 478/19, oddalił skargę B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (PINB), na skutek interwencji B. D., przeprowadził w dniu 9 maja 2017 r. na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], kontrolę, w ramach której ustalono, że na ww. nieruchomości wybudowano taras na szerokości ok. 2,90 m (od ogrodzenia z działkami o nr ewid. [...] i [...] do budynku) oraz w odległości 4,17 m od budynku w kierunku południowym na całej długości lokalu nr [...] (1/2 bliźniaka), należącego do B. i J. R.. W trakcie kontroli ani później właściciele obiektu nie przedłożyli żadnych dokumentów świadczących o legalności tarasu.

Zawiadomieniem z dnia 17 maja 2018 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy tarasu, zaś decyzją z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.) nakazał B. i J. R. przedstawienie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego tarasu, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym spełnienia obowiązków wynikających z art. 10 P.b. oraz w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzja powyższa stałą się ostateczna.

W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku PINB decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [...], nakazał - na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. - rozbiórkę całego spornego tarasu.

Wnioskiem z dnia 15 maja 2018 r. B. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...] zarzucając jej: niewykonalność w dniu wydania o charakterze trwałym; rażącą obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 k.p.a. polegającą na nałożeniu obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b. bez wykazania, że B. R. dopuściła się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. oraz poprzez nieprecyzyjne określenie nałożonego na stronę obowiązku, co uniemożliwia jego wykonanie; rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie.

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w z dnia 15 listopada 2017 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy. GINB wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność co do dopuszczalności nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia ocen technicznych bądź ekspertyz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Według jednego stanowiska organ nie może zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Obowiązek ten należy bowiem rozumieć jako czynność w znaczeniu materialnoprawnym, nie zaś procesowym. Tym samym obowiązek przedstawienia określonych dokumentów może być nakładany jedynie w drodze postanowienia. Przeciwny pogląd wyraża część orzecznictwa, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., są upoważnione do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Skoro zatem istnieje rozbieżność co do rozumienia tego przepisu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie. Skoro bowiem przepisy prawa nie pozwalają na jednoznaczną interpretację, to wybór jednej z uzasadnionych wykładni i jej zastosowanie przy wdrożeniu trybu postępowania naprawczego oraz późniejszej decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu, nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stanowi zdaniem GINB rażącego naruszenia prawa orzeczenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej czy też ekspertyzy zrealizowanych robót budowlanych, w ramach prowadzonego postępowania naprawczego.

Organ ubocznie zwrócił uwagę, że w motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia PINB powołał się na wątpliwości związane z kwalifikacją zrealizowanego tarasu, które to wątpliwości rozwiać miała przedłożona przez inwestorów ekspertyza. GINB nie podzielił tego typu rozumowania i wskazał, że nałożenie określonych obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tym samym już w momencie wydania takiej decyzji organ powinien mieć pewność, iż obiekt ten narusza przepisy prawa. Nie jest natomiast prawidłowym działaniem orzeczenie obowiązku dopiero w celu wykazania, czy do takiego naruszenia doszło, gdyż prowadzi to do przerzucenia na stronę obowiązków dowodowych obciążających organ. W sytuacji zaś, gdy takich wątpliwości organ nie jest w stanie rozstrzygnąć samodzielnie, właściwym będzie zastosowanie trybu określonego w art. 81c ust. 2 P.b. Jakkolwiek intencje, jakie miało wydanie przez PINB kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie mogą zostać uznane za prawidłowe, to jednak nie mogą one również wpłynąć na ocenę, czy organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., skoro samo orzeczenie obowiązku przedłożenia określonych ekspertyz nie narusza rażąco dyspozycji tego przepisu.

GINB w całości podzielił pogląd MWINB, iż błędnie przywołanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy nie budzi wątpliwości fakt istnienia takiej podstawy, nie może stanowić powodu do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w analizowanej sprawie nie zachodzi zdaniem GINB sytuacja, iż kwestionowana decyzja była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jakkolwiek kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie wskazuje wprost, jakie konkretnie kwalifikacje powinna mieć osoba sporządzająca ocenę stanu technicznego czy też ekspertyzę w ramach postępowania legalizacyjnego, to jednak nie sposób uznać, by trwale uniemożliwiało to realizację takiego obowiązku. Wyboru osoby sporządzającej ekspertyzę dokonuje podmiot obowiązany. W razie zaś wątpliwości strony, organ powinien je wyjaśnić w trybie określonym w art. 113 § 2 k.p.a., o co skarżąca w toku postępowania naprawczego nie występowała.

Skargą B. R. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 15 listopada 2017 r., w sytuacji, gdy przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 107 k.p.a., polegającego na nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. bez wykazania, że B. i J. R. dopuścili się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że skarga jest nieuzasadniona, stąd też zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zwrócił uwagę na istotne ustalenia organu stopnia podstawowego poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2017 r. z których w jego ocenie wynika bez wątpienia, iż wokół dwóch boków budynku należącego do skarżącej dobudowany został taras z deski drewnianej lub kompozytowej. Podniósł, że zgromadzone dowody wskazują nadto, iż pod poziom tarasu sprowadzone zostały rynny odprowadzające wodę deszczową z dachu, jednak nie jest możliwe ustalenie sposobu ich zakończenia (a więc kierunku odprowadzanych wód), tak jak i nie jest możliwe ustalenie sposobu powiązania samego tarasu z gruntem i budynkiem oraz tego czy grunt przykryty tarasem nie został pod nim utwardzony, a nadto czy w konsekwencji przykrycia nadal może być traktowany jako teren biologicznie czynny. Pod tarasem znajduje się również instalacja wodna, wykorzystywana w celach związanych z użytkowaniem posesji m.in. do podlewania roślinności. Powyższe świadczy zdaniem Sądu, że działania organu powiatowego nie były, jak twierdzi skarżąca, działaniami pozbawionymi celu oraz podstaw faktycznych w rozumieniu art. 50 ust. 1 P.b. W ocenie Sądu nie można z punktu widzenia istoty kontroli ważności wydanej przez PINB decyzji powiedzieć, iż organ ten bez jakiegokolwiek rozeznania, w sposób całkowicie dowolny, zainicjował postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nie ustalając i nie wskazując uchybień z art. 50 ust. 1 P.b. Sąd podkreślił, że w trybie stwierdzenia nieważności nie można podnosić zarzutów właściwych postępowaniu zwykłemu, a do tego w istocie zmierza skarga kwestionując niejednoznaczność, czy niezdecydowanie organu powiatowego.

Sąd podzielił argumentację GINB, iż w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy tarasu. Kwestia podstawy prawnej takiego działania jest niejednolicie widziana w orzecznictwie tj. czy nakaz tego rodzaju może zostać sformułowany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. czy też powinien zostać nałożony na mocy art. 81c ust. 2 P.b. Nie może to jednak, jak słusznie podkreśla GINB, stanowić o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie przez PINB. W kontekście stanowiska strony skarżącej to nie przyjęta podstawa prawna jest istotą jej interwencji, a skutki niezastosowania się przez nią do nałożonego obowiązku.

Sąd nie podzielił również zarzutu wskazującego na dowolną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez GINB, w szczególności zaś nieprawidłową ocenę decyzji PINB z dnia 15 listopada 2017 r. Podniósł, że nie ma sporu co powinno być przedmiotem owej oceny - jest nią dokładnie opisany w protokole kontroli i decyzji taras. W dacie wydawania decyzji przez PINB kwestia ta nie budziła jakichkolwiek wątpliwości strony skarżącej, skoro ani nie wystąpiła ona z odwołaniem (wskazującym na niewykonalność czy niejasność sformułowanego obowiązku), ani też nie ubiegała się o wyjaśnienie treści decyzji w trybie do tego przewidzianym - art. 113 § 2 k.p.a. Z oświadczenia złożonego na rozprawie wynika ponadto, iż skarżąca poszukiwała specjalisty celem wykonania oceny, jednakże za odstąpieniem od zlecenia przygotowania ekspertyzy przeważyła jej wysoka cena i obawa czy wybrany specjalista będzie tym właściwym. Strona nie przedłożyła jednak ekspertyzy nawet wówczas, gdy otrzymała decyzję nakazującą rozbiórkę (brak w aktach informacji w tym względzie). W kontekście powyższego nie można zdaniem Sądu przyjąć, aby decyzja PINB była dla strony niezrozumiała. To co w istocie zwalcza skarżąca, to samo nałożenie takiego obowiązku i jego zakres. Takie działanie mogło być jednak kwestionowane w drodze odwołania, a następnie skargi kierowanej do Sądu, nie zaś w drodze inicjowania kontroli nadzwyczajnej - trybu stwierdzenia nieważności decyzji.

Chybiony jest także w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nadzoru nie sformułował tezy, że w zakresie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mieszczą się przypadki, gdy nałożony decyzją obowiązek został określony w sposób nieprecyzyjny. Organ wyraźnie wskazał, iż w tej konkretnej sprawie nie może być mowy o tym, że obowiązek taki został nałożony w ten właśnie sposób, o czym była mowa wcześniej. Powołane w skardze rozstrzygnięcia sądów administracyjnych nie świadczą zdaniem Sądu o wypełnieniu w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołane orzeczenia dotyczą bowiem sytuacji faktycznych zasadniczo różnych od tej z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd uznał też, że organy nie naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem pomimo pewnych wadliwości w umotywowaniu powodów zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w kontekście jednej z przyczyn określonych w art. 50 ust. 1 P.b., co wprost przyznano, nie można powiedzieć, iż doszło w działaniu PINB do rażącego naruszenia prawa poprzez bezpodstawne nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy, w okolicznościach sprawy, które w ogóle by tego rodzaju działania nie uzasadniały. Z przywołanych na wstępie, a niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania wynika, że PINB mógł przyjąć, iż w sprawie znajduje zastosowanie procedura naprawcza z art. 50 i art. 51 P.b. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż ostateczne sprecyzowanie ewentualnych działań naprawczych możliwe byłoby w sytuacji przedłożenia żądanej ekspertyzy, co jednak nie nastąpiło. W ramach dalszego etapu postępowania rozważane mogłyby być m.in. kwestie naruszenia wymagania zachowania odpowiedniego stosunku terenu zabudowanego do terenu biologicznie czynnego, sposobu odprowadzania wód opadowych, czy wreszcie samej konstrukcji tarasu. Nie ma więc w ocenie Sądu racji skarżąca twierdząc, iż PINB działał z rażącym naruszeniem art. 50 P.b., bowiem przepis ten nie został przez nią naruszony. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną B. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegający na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poprzez sprzeczność dokonanej oceny materiału dowodowego, a to decyzji PINB z 15 listopada 2017 r. oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie przed Sądem meriti, z zasadami logiki i wiedzy organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie w jakim przyjął, że obowiązek sporządzenia oceny technicznej nałożony ww. decyzją na B. i J. R. nie miał charakteru nieprecyzyjnego, podczas gdy treść decyzji oraz jej uzasadnienie nie pozwala ustalić jakie kwalifikacje ma posiadać osoba, której należałoby zlecić wykonanie dokumentacji/oceny, tym samym uniemożliwiając wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 15 listopada 2017 r., skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych błędnie oddalił skargę;

2) obrazę przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegający na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że GINB w decyzji z 20 grudnia 2018 r. dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że o niewykonalności decyzji, w rozumieniu przedmiotowego przepisu, przesądzają wyłącznie okoliczności (prawne lub faktyczne), uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas, podczas gdy dla stwierdzenia niewykonalności miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji, a niewykonalność decyzji może polegać również na określeniu obowiązku nałożonego na stronę w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych błędnie oddalił skargę;

3) obrazę przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych i niezasadnie oddalił skargę, w sytuacji gdy przy wydaniu objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 listopada 2017 r. doszło do rażącego naruszenia art. 107 k.p.a., polegającej na nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bez wykazania, że B. i J. R. dopuścili się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia z 29 listopada 2022 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji, było rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Pruszkowie z 15 listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 P.b., nakładające na inwestorów, w tym skarżącą, obowiązek przedstawienia oceny technicznej tarasu dot. jego stanu technicznego, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w tym spełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 P.b. oraz w zakresie spełnienia warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podjęte w toku postępowania nieważnościowego decyzje MWINB z 1 sierpnia 2018 r. jak i GINB z 20 grudnia 2018 r. odmawiające stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej decyzji PINB w Pruszkowie z 15 listopada 2017 r. nr [...], wskazywały na brak wad kwalifikowanych badanej decyzji organu powiatowego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego i dlatego też uznał, iż oceniane w ramach sądowej kontroli legalności decyzje odpowiadają prawu stąd oddalił wniesioną skargę B. R. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu odwoławczego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał uzasadnionych podstaw do stosowania wskazanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż w sprawie nie ujawniono takich naruszeń prawa procesowego pozwalających na zastosowanie ww. przepisu. Nie było również podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., niewskazanego w skardze kasacyjnej, gdyż nie było również uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego a to przywołanego w kasacji art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny generalnie nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej co do wskazywanej wadliwości zaskarżonego wyroku, zaś podniesione zarzuty wniesionego środka odwoławczego uznano za nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim należy przypomnieć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady ich trwałości, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy akt dotknięty został w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania aktu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne.

Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną. W konsekwencji powyższego, nie prowadzi już postępowania dowodowego, lecz orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji.

Sąd pierwszej instancji w tej sprawie w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i niewykonalności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest bowiem sporne, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. m.in. wyroki NSA z: 12 października 2022 r., II OSK 1475/21; 11 października 2022 r., III OSK 1339/21). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por.m.in. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r., II OSK 2697/19).

Jak już wyżej wskazano, decyzję PINB w Pruszkowie z 15 listopada 2017 r. nr [...], ocenianą w trybie nieważnościowym, podjęto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b oraz art. 51 ust. 7 P.b. We wniosku o stwierdzenie nieważności podkreślano, że naruszono art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w uzasadnieniu ww. decyzji nie wskazano by inwestorka dopuściła się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. a w konsekwencji w sposób rażący naruszono przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę materialnoprawną tejże decyzji organu powiatowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęcia decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek przedstawienia przedmiotowej oceny technicznej nie można wiązać z zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przede wszystkim w niniejszej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na istotne ustalenia organu stopnia podstawowego poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2017 r. z których wynika bez wątpienia, iż wokół dwóch boków budynku należącego do skarżącej dobudowany został taras z deski drewnianej lub kompozytowej o określonych wymiarach. Zgromadzone dowody wskazują nadto, iż pod poziom tarasu sprowadzone zostały rynny odprowadzające wodę deszczową z dachu, jednak nie jest możliwe ustalenie sposobu ich zakończenia (a więc kierunku odprowadzanych wód), tak jak i nie jest możliwe ustalenie sposobu powiązania samego tarasu z gruntem i budynkiem oraz tego czy grunt przykryty tarasem nie został pod nim utwardzony, a nadto czy w konsekwencji przykrycia nadal może być traktowany jako teren biologicznie czynny. Pod tarasem znajduje się również instalacja wodna, wykorzystywana w celach związanych z użytkowaniem posesji m.in. do podlewania roślinności. Pełnomocnik skarżącej obecny podczas kontroli nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o legalności tarasu. Powyższe świadczy, co trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, iż działania organu powiatowego nie były, działaniami pozbawionymi celu oraz podstaw faktycznych w rozumieniu art. 50 ust. 1 P.b. Niemniej jednak powołany przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b dotyczący robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach nie miał zastosowania w sprawie. Prawidłowo zauważono w tym postępowaniu, że właśnie z treści uzasadnienia decyzji z 15 listopada 2017 r. wynikało, że intencją organu było zastosowanie art. 50 ust.1 pkt 1 P.b. dotyczącego robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Niemniej jednak ocena wadliwego powołania podstawy prawnej w opisanym wyżej zakresie nie jest uchybieniem kwalifikowanym, skoro w rzeczywistości istnieje przepis mający zastosowanie w sprawie. Błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wskazanie niewłaściwego przepisu, tj. art. 50 ust.1 pkt 4 zamiast art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Odróżnić trzeba uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (porównaj wyroki NSA: z 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5, jak i z 27 kwietnia 2018 r. II OSK 2827/17).

Poza tym nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przedstawienia oceny technicznej tarasu nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Z tej normy wynika, iż organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Orzekając o nałożonym obowiązku w formie decyzji powołano się w uzasadnieniu decyzji PINB w Pruszkowie z 15 listopada 2017 r. na tezę wyroku NSA z 8 grudnia 2016 r. II OSK 640/15, w którym przyjęto, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Nie jest sporne, iż w kwestii obowiązku przedstawienia odpowiednich ekspertyz czy oceny stanu technicznego w orzecznictwie Sądów administracyjnych prezentowano również i odmienne podglądy niż wyżej wskazany - patrz np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. II OSK 677/15.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, iż zwrot "wykonanie określonych czynności" budził w doktrynie i w orzecznictwie uzasadnione wątpliwości. Najczęściej organy nadzoru budowlanego, nakładając w decyzji obowiązek "wykonania określonych czynności", rozumiały ten zwrot jako obowiązek przedstawienia określonych dokumentów uzupełniających materiał dowodowy sprawy, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ekspertyz, opinii itp. (wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/2006, ONSAiWSA 2007, Nr 6, poz. 132) - tak też postąpił organ powiatowy w ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Jednak takie rozumienie pojęcia "czynności", zarówno w orzecznictwie, doktrynie jak i w ocenie orzekającego składu, nie znalazło uznania, chociażby z tego względu, że do takich celów nie służy decyzja administracyjna, która powinna rozstrzygać sprawę, co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Poza tym przez wydanie decyzji w takim kształcie organ pozbawiał się możliwości merytorycznego zakończenia sprawy, gdyż nie miał już kompetencji do wydania następnej decyzji w tej sprawie (zobacz wyrok NSA z 3 listopada 2005 r., II OSK 163/2005; wyrok NSA z 25 lipca 2006 r., II OSK 995/2005; wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II OSK 191/2006). Jak podnoszono w orzecznictwie, pojęcie "czynności" należy w tym przypadku raczej rozumieć w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym, i wskazywano art. 81c ust. 1 P.b. jako właściwy przepis, na podstawie którego można żądać uzupełnienia określonych dokumentów w drodze np. postanowienia, a nie decyzji. Tym samym organ nie traciłby kompetencji do merytorycznego zakończenia postępowania decyzją.

Niemniej jednak przedstawione wyżej rozważania wskazują na występującą rozbieżność w zakresie interpretacji jak i stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Natomiast w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organy administracji publicznej), to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa - patrz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. II OSK 383/07. Należy podzielić w pełni to stanowisko. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną tak jak w tej sprawie, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie potem ona uznana za nieprawidłową (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną), nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zatem słusznie uznano w realiach tej sprawy, że zastosowany przez organ powiatowy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. do wydania decyzji nakazującej przedstawienie oceny technicznej tarasu był zastosowany z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób zarzucany w kasacji bowiem pomimo pewnych wadliwości w umotywowaniu powodów zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w kontekście jednej z przyczyn określonych w art. 50 ust. 1 P.b., co wprost przyznano, nie można powiedzieć, iż doszło w działaniu PINB do rażącego naruszenia prawa poprzez bezpodstawne nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy w okolicznościach sprawy, które w ogóle by tego rodzaju działania nie uzasadniały. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania wynika, że PINB mógł przyjąć, iż w sprawie znajduje zastosowanie procedura naprawcza z art. 50 i art. 51 P.b. Z kolei o rażącym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. można by w okolicznościach tej sprawy mówić, gdyby organ powiatowy nakładając przedmiotowy obowiązek nie zamieścił jakiegokolwiek uzasadnienia do tej decyzji, a z takim przypadkiem nie mamy przecież do czynienia. Brak zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można również skutecznie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć, iż decyzja organu powiatowego z 15 listopada 2017 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, co także podnosi skarga kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak np. w wyroku NSA z 8 lutego 2022 r., III OSK 951/21). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej - patrz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. III OSK 504/21.

Odnosząc powyższe do uzasadnienia ocenianego zarzutu, niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji. Z takim przypadkiem w odniesieniu do ocenianej decyzji organu powiatowego nie mamy do czynienia. Skarżąca powołuje się bowiem na okoliczność nieprecyzyjnego oznaczenia obowiązku jaki miała do wykonania jak i brak możliwości ustalenia kwalifikacji osoby, której należało zlecić wykonanie oceny technicznej.

Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zdaniem Sądu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można skutecznie mówić o niewykonalności decyzji organu powiatowego. Zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim, należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w kontekście powyższego nie można przyjąć, aby decyzja PINB w Pruszkowie była dla skarżącej niezrozumiała. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w istocie skarżąca zwalcza samo nałożenie takiego obowiązku i jego zakres. Takie działanie mogło być jednak kwestionowane w drodze odwołania, a następnie skargi kierowanej do Sądu administracyjnego, nie zaś w drodze inicjowania kontroli nadzwyczajnej - trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż jakkolwiek kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie wskazuje wprost, jakie konkretnie kwalifikacje powinna mieć osoba sporządzająca ocenę stanu technicznego czy też ekspertyzę w ramach postępowania naprawczego, to jednak nie sposób uznać, by trwale uniemożliwiało to realizację takiego obowiązku. Wyboru osoby sporządzającej ekspertyzę dokonuje podmiot obowiązany. W razie zaś wątpliwości strony, organ powinien je wyjaśnić w trybie określonym w art. 113 § 2 k.p.a., o co skarżąca w toku postępowania nie występowała. To postępowanie służy jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia a w konsekwencji ustalenia czy decyzja zawiera niejasności.

Powyższe świadczy o tym, że w realiach tej sprawy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organ powiatowy w sposób odpowiedni określił obowiązek nałożony na stronę mając na uwadze charakter postępowania naprawczego, a uczynił to zdaniem Sądu odwoławczego w sposób zrozumiały. Natomiast wybór osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane należał do stron postępowania tak by osoba ta mogła skutecznie opracować ocenę stanu technicznego spornego obiektu czy też wykonać ekspertyzę w żądanym zakresie. Nie można bowiem wbrew stanowisku skarżącej uznać, że w sprawie istniały przeszkody faktyczne czy prawne w wykonaniu ocenianej decyzji organu powiatowego, skoro nie zaistniały w momencie wydania decyzji przeszkody o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczające możliwość opracowania spornej ekspertyzy czy oceny technicznej. W chwili wydania decyzji przez PINB w Pruszkowie nie istniały także prawne zakazy lub nakazy, które stanowiłyby nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu obowiązku ustanowionego w decyzji. Opracowanie takiej ekspertyzy na koszt inwestorów przez wybranego eksperta nie wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zatem jest okolicznością bezsporną, że w tej sprawie nie można skutecznie powoływać się na występowanie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym brak było podstaw do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z zarzutami wniesionego środka odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.