Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2153/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2312/20 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2312/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1. D. S. (dalej skarżąca) sprawuje opiekę nad niepełnosprawną od urodzenia w stopniu znacznym córką L. S. (dalej córka), niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca pobiera emeryturę z ZUS. W związku ze sprawowaną opieką, wnioskiem z 10 sierpnia 2020 r. wystąpiła ona o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W następstwie rozpoznania wniosku Wójt Gminy K. (dalej Wójt) decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (dalej decyzją z [...] sierpnia 2020 r.) odmówił przyznania D.S. świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko Wójta, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania, przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci przysługiwania D. S. prawa do emerytury. Oznacza to, że w obecnej sytuacji brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

D. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji z [...] września 2020 r. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, przez jego błędną wykładnię, dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie prawa do emerytury pozbawia ją uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. Na poparcie swego stanowiska przywołała prezentujące analogiczny pogląd orzecznictwo sądów administracyjnym, w tym m.in. wyrok NSA z 8.1. [2020 r.] I OSK 2392/19. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji (k. 2-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 8-9 akt sądowych).

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2312/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z "2017 r. poz. 1952 ze zm." [winno być "2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730"], dalej ustawa z 2003 r. bądź uśr, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury.

Poza sporem jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Skarżąca oczekuje dokonania innej niż językowa wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, podnosząc że ich językowa wykładnia prowadzi do naruszenia, wskazanych w skardze zasad Konstytucji RP, co rodzi potrzebę odwołania się do ich prokonstytucyjnej wykładni celowościowej. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że oba wskazane przepisy są jasne na tyle, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą od wieków w systemie prawa zasadą clara non sunt interpretanda.

Skoro analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości, to nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Trafnie Kolegium zwróciło uwagę, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Wójt i Kolegium, jako organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, były tym przepisem związane, skutkiem czego były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tej sytuacji nie można zarzucić organom działania sprzecznego z prawem.

Świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą utraconego dochodu dla osoby rezygnującej z pracy lub jej niepodejmującej z uwagi na konieczność sprawowania wskazanej opieki. Z tego tytułu właściwy organ odprowadza za taką osobę składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe i okres ten zaliczany jest takiej osobie do lat pracy i wpływa na wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego. Oznacza to, że regulacja ta skierowana jest do osób będących jeszcze w okresie aktywności zawodowej. W przypadku osób mających prawo do emerytury osoby te są już po okresie aktywności zawodowej, a wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego zależna jest od liczby lat pracy i wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia. W przypadku tych osób nie można mówić już o rekompensacie za utracone wynagrodzenie, ponieważ osoby te dysponują prawem do określonego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego.

Niezależnie od powyższej okoliczności podkreślić trzeba, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawną córką, nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźny zapis ustawy. W ocenie Sądu I instancji, nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej winien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 [ust. 1] Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, a decydują się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Potwierdza to okoliczność, że w dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 lit. a uśr wiąże regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę (bez względu na tytuł jej uzyskania) a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego.

Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyroki NSA z: 10.7.2018 r. I OSK 134/18; 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 25.1.2018 r. I OSK 2422/17; 11.1.2018 r. I OSK 2498/17; 14.4.2017 r. I OSK 3268/15, cbosa).

W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 uśr świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (np. NSA w wyrokach z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z: 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270, dalej uerFUS) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 uerFUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd orzekający podziela pierwszy ze wskazanych wyżej poglądów. Ocena ta nie oznacza, że Sąd nie dostrzega trudnej sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi najbliższymi, mierzącymi się na co dzień z licznymi trudnościami z tego wynikającymi. Osoby te winny otrzymywać ze strony instytucji publicznych samorządowych i przynależnych do administracji rządowej szerokie wsparcie. Kognicja sądu jest jednak ograniczona, ponieważ rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań administracji publicznej, a zatem kontrola tego, czy organy tej administracji w sposób prawidłowy interpretują stosowane przepisy i czy w prawidłowy sposób podejmują rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może jednak tworzyć prawa ani kreować norm prawnych, które stoją w jaskrawej sprzeczności z obowiązującymi normami prawnymi i powodują, że sąd administracyjny staje się podmiotem kreującym prawo, a nie organem państwa kontrolującym jego stosowanie (tak Stanisław Nitecki w glosie do wyroku z 8.1.[I OSK] 2392/19, LEX).

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. (k. 18, 31-33v akt sądowych).

3. Skargę kasacyjną wywiodła D. S., zastępowana przez r. pr. R. D., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2312/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), polegające na błędnej wykładni, tj. zaakceptowanie wyłącznie wykładni językowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca dyrektywy wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz cel świadczenie pielęgnacyjnego, prowadzi do wniosku, że osoba spełniająca warunki przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chcąca je otrzymać, a pobierając emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w całości wyroku z 29 stycznia 2021 r. I SA/Wa 2312/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; rozważenie przez Sąd uchylenia w całości decyzji z [...] września 2020 r. nr SKO. [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wójta Gminy K.; przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości lub w części, na podstawie art. 250 § 1 kpa; zrzekła się rozprawy (k. 51-53v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

4. Skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa) - poza wskazaniem naruszenia art. 9 kpa (s. 6 skargi kasacyjnej) - przeto aprobowany przez Sąd I instancji stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) został postawiony niestarannie.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Podstawą rozstrzygania organów obu instancji był art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730) w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych weszła w życie 14 kwietnia 2020 r. i w znowelizowanym brzmieniu winna być wzorcem kontroli. Mimo owej niestaranności, zarzut nadawał się do rozstrzygania.

5. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730) zasługiwał na uwzględnienie.

Skarżąca kasacyjnie trafnie ponosi, że zaskarżony wyrok opiera się na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, polegającej na zaakceptowaniu wyłącznie wykładni językowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca dyrektywy wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz cel świadczenie pielęgnacyjnego, prowadzi do wniosku, że osoba spełniająca warunki przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, chcąc je otrzymać, pobierając emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.

6. Sąd I instancji nietrafnie podzielił stanowisko Kolegium, że art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr "są jasne na tyle, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą od wieków w systemie prawa zasadą clara non sunt interpretanda" (s. 2 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2312/20). Tymczasem w niespełna czterostronicowej decyzji z [...] września 2020 r. (której dominującą częścią jest przywołanie obszernej treści art. 17 ust. 1, 1a, 1b, 5 uśr - s. 2-3 decyzji odwoławczej) brak takowego stwierdzenia. Nie sposób mówić o systemie prawa istniejącym "od wieków", bowiem system prawa, który prawodawca traktuje jako spójny w aspekcie pionowym i poziomym (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 262-265, nb 544-547; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aequi, Poznań 2005, s. 98, 100-111), jest zjawiskiem charakterystycznym dla drugiej połowy XX w., gdy powszechnie przyjęto, że podstawą orzekania są normy prawne, nie zaś przepisy prawa. Współcześnie korzystamy częstokroć z kultury prawnej, tworzonej we wcześniejszych czasach - zwłaszcza z dorobku prawa rzymskiego. W polskiej kulturze prawnej, korzystając z dorobku prawa rzymskiego, powszechnie przyjmuje się, że "Chociażby edykt pretorski był jak najbardziej oczywisty, nie należy zaniedbywać jego interpretacji" (Ulp. Dig. 24,4,1,11), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z paremią przywołaną przez Sąd I instancji.

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 51-57, nb 88-97; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...).

7. We współczesnym dorobku doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sądów powszechnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjmuje się, że podstawą orzekania przez organy (w tym administracji publicznej) stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

8. W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 100). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 - "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego."). Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; uchwała SN z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238).

Powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 u.p.d.o.f. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 [- 293, nb 527-530; tenże - Wykładnia prawa..., Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, nb 527-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 83-92). Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f., ignorująca powyższe konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK ZU 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK ZU 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK ZU 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11.2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału; punkt 4.3 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60, s. 18-19).

9. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku I OSK 254/20 (trafnie przywołanym autora skargi kasacyjnej) wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.3.1988 r. U 7/87, a także wyroki z: 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

11. Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że: "Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, a decydują się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem" (s. 3 zdanie przedostatnie uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2312/20). W wyroku z 11.8. 2020 r. I OSK 764/20 NSA wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257, dalej wyrok SK 2/17), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. (przed wydaniem obu kontrolowanych decyzji i zaskarżonego wyroku I SA/Wa 2312/20). W wyroku SK 2/17 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Nietrafnie zatem Sąd I instancji upatruje cechy relewantnej - inaczej niż Trybunał w wyroku SK 2/17 - że osoby opiekujące się osobami niepełnosprawnymi "nie uzyskują żadnych dochodów".

12. Trafnie Kolegium ustaliło, że córka skarżącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała 38 lat i nieustannie potrzebuje pomocy innej osoby. Skarżąca od urodzenia córki wychowuje niepełnosprawną córkę. Od drugiego roku życia córki podjęła pracę z uwagi na problemy finansowe. Przepracowała 20 lat lecz po tym okresie musiała zrezygnować z pracy z uwagi na konieczność rehabilitacji córki. W sierpniu 1993 r. przeszła na wcześniejszą emeryturę (s. 1 akapit 2 uzasadnienia decyzji z 17 września 2020 r.).

Posiadane uprawnienie emerytalne z uwagi na art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 69 Konstytucji RP, nie może stawiać stronę w gorszej pozycji względem innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, posiadającymi uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzegł to także ustawodawca, w stosunku do części uprawnionych, uchwalając ustawę z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r. poz. 2314, dalej ustawa o świadczeniu wyrównawczym). Organ obowiązany będzie pouczyć skarżącą o tym uprawnieniu co do świadczeń objętych ustawa o świadczeniu wyrównawczym, tak by skarżąca mogła niezwłocznie i w pełnym zakresie z tych uprawnień skorzystać.

13. W stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego objętego wnioskiem z 10 sierpnia 2020 r. uprawnionych obowiązkiem organów jest korzystanie z narzędzi prawnych, dostępnych w systemie prawa.

We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na co trafnie wskazał Sąd I instancji (s. 4-5 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2312/20). Od pewnego czasu da się zauważyć, że ukształtowała się linia orzecznicza (przedstawiona jako trzecia - po słowach "Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 1375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20...)., niesłusznie niepodzielona przez Sąd I instancji, w świetle której prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje poglądy prawne, zaprezentowane w wyrokach I OSK 1375/19 i I OSK 254/20. Stanowisko to aprobuje także doktryna (B. Chludziński w: red. P. Rączka, Świadczenia Rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 438-440 uw. 4.2, i aprobowane przez Komentatora wyroki WSA: w Olsztynie z 18.8.2020 r. II SA/Ol 395/20, Lex 3044264; wyrok WSA w Gliwicach z 21.8.2020 r., II SA/Gl 463/20, Lex 3048919; wyrok WSA w Gliwicach z 16.10.2020 r. II SA/Gl 576/20, Lex 3066911; wyrok WSA w Białymstoku z 29.10.2020 r. II SA/Bk 646/20, Lex 3076148 - tamże - przypis 141).

14. W wyroku z 15.12.2020 r. I OSK 1983/20, Lex 3101140 NSA rozstrzygał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z: 10.7.2018 r. I OSK 134/18; 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 20.4.2017 r. I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 28.6. 2019 r. I OSK 757/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20 - dalej wyrok I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1983/20 podzielił te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima vista jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

15. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego [na ten aspekt zwrócił uwagę L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65-66, uw. 6, 7 i autor skargi kasacyjnej - s. 4]. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Zgodnie z art. 17 ust. 3 uśr, świadczenie pielęgnacyjne wynosi w dacie wydania zaskarżonej decyzji 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r. poz. 1067). [W 2021 r. kwota ta wynosiła 1971,00 zł; obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r. poz. 1031a w 2022 r. kwota ta wynosi 2.119,00 zł (M.P. z 2021 r. poz. 1021) - uwaga NSA]. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

16. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i zapowiedzi [czynione przed dniem 24 lutego 2022 r.] daleko idącego rozszerzenia takich programów. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19 [S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 2020/7-8, s. 174-183] i z 30.4.2020 r. I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podzielił natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (wyrok WSA w Poznaniu z 13.1.2020 r. IV SA/Po 824/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 20.2.2020 r. II SA/Rz 1265/19).

Dodatkowo można przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

18. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 i I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej uerFUS bądź ustawa z 1998 r.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy z 1998 r.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerFUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerFUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni akceptuje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dokonaną w wyroku I OSK 1983/20. Należy pamiętać, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (wyrok TK z 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112). Krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi odpowiadać konstytucyjnej zasadzie równości, a także zasadzie sprawiedliwości społecznej i szczególnej opiece, jaką ustrojodawca roztacza nad osobami niepełnosprawnymi. Trybunał Konstytucyjny dał wyraz temu kierunkowi interpretacyjnemu w wyroku SK 2/17. Choć wyrok SK 2/17 odnosi się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to analogiczna norma prawna ma zastosowanie w stosunku do skarżącej, tj. do osoby mającej ustalone prawo do emerytury. Trybunał uznał, że ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc", o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być tak ukształtowane, by znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. (...) różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W doktrynie wskazano, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku SK 2/17 jest trafne, pod warunkiem że osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zrezygnuje ze świadczenia rentowego (S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego..., s. 182).

19. Wyrok SK 2/17 nie odnosi się wprost do zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Trybunał był związany skargą konstytucyjną, która dotyczyła zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wyrok SK 2/17 nie przesądza zatem, że "regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę a mających ustalone prawo do innych - niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczeń są zgodne z Konstytucją". Motywy przedstawione w omawianym wyroku są cenne dla potrzeb niniejszej sprawy, zaś opieranie się na interpretacji dokonywanej przez Trybunał jest jednym ze sposobów stosowania wykładni prokonstytucyjnej, do której obowiązane są także organy administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - w zw. z art. 6 kpa).

Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. Wyrazem tego są np. zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 kpa stanowiący, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający. Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272). Władzami publicznymi obowiązanymi do realizacji godności jest nie tylko ustawodawca i sądy, ale również organy administracji publicznej.

Sądy nie są władne zastępować ustawodawcę, lecz w ich mocy leży właściwie interpretować obowiązujące prawo, z uwzględnieniem nadrzędnego charakteru norm konstytucyjnych. Wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr sprowadzająca się do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie, która ma ustalone prawo do emerytury, lecz nie pobiera świadczenia emerytalnego ze względu na jego zawieszenie, mieści się w granicach sądowego stosowania prawa. Co więcej, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia wartości konstytucyjnych i dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego.

19. O konieczności wykładni prokonstytucyjnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (ustawa ta doczekała się największej liczby wyroków Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających niekonstytucyjność konkretnych przepisów tej ustawy z wzorcami kontroli zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP).

W szczególności postanowieniem z 1.6.2010 r. P 38/09 (OTK-A 5/10/53), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP". W uzasadnieniu postanowienia P 38/09 Trybunał Konstytucyjny (precyzyjnie powołując daty i sygnatury orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) wskazał w szczególności, że stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu. Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucją zastosowano w jedenastu orzeczeniach, a literalną w trzech orzeczeniach. Wykładnię prokonstytucyjną Sądy administracyjne zastosowały w sześciu orzeczeniach w sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, a literalną w dwu. W postanowieniach o sygn. P 31/06, P 24/07, P 26/07 i P 64/08 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Sąd nie powinien kierować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli nie potrafi przedstawić prawnych argumentów co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. (...) Sąd pytający musi również wykazać, że zastrzeżenia co do konstytucyjności czy legalności danej normy są tak istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny w drodze procedury pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, Przegląd Sejmowy 2001/1/33)". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed WSA w Bydgoszczy. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny (cz. II pkt. 3.3, 4.3, 4.4 uzasadnienia P 38/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszym składzie, pogląd zaprezentowany w postanowieniu P 38/09, mimo zmiany stanu prawnego, znajduje pełne zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zwłaszcza że zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17 (aprobowany przez B. Chludzińskiego - op.cit., s. 438-440 uw. 4.2).

20. W wyroku z 9.3.2012 r. I OSK 1787/11, Lex 1125344, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 uśr nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a uśr został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (...). Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2, prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153 poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. (...) Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi, wyrażoną w art. 69 Konstytucji, a także z prawem do godnej egzystencji wszystkich osób pozbawionych środków (art. 34 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C2007, 303, 1 z 14 grudnia 2007 r.).

21. Skarżąca spełnia wymóg z art. 17 ust. 1 uśr, który uzależnia możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mimo ustalonego prawa do emerytury. Art. 17 ust. 1 uśr nie stoi na przeszkodzie do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, czego z resztą Kolegium nie zakwestionowało.

Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 3 uzasadnienia uchwały z 13.11.2012 r. II OPS 2/12 wskazał, że wynik wykładni, jaki zostanie przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny, przekłada się w sposób bezpośredni na poziom ochrony konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicieli lokali wyodrębnionych. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zastosowania prokonstytucyjnej metody wykładni prawa. Zgodnie z tą metodą, w przypadku gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji, należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; postanowienie TK z 15.5.2007 r. P 13/06; ONSAiWSA 2013/2/23, s. 85-86).

21. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni 17 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pomijając normy dekodowane z uwzględnieniem art. 71 ust. 1 zd. 2, art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 69 Konstytucji RP, czym naruszył prawo materialne. Naruszenie to doprowadziło do pozbawienia skarżącej przysługującego jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacje te przemawiają za taką wykładnią prawa, by jak najszerszą ochroną prawną (również w kontekście majątkowym) zostały objęte osoby szczególnie chronione przez ustrojodawcę (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) - in casu matka i jej niepełnosprawna, 38 letnia córka.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39) w zw. z art. 9 kpa.

22. Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić i zaskarżony wyrok uchylić w całości (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 8 ust. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2, art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 69 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżoną decyzję, jako opartą na błędnej wykładni wskazanych przepisów, należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy orzeknie o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując skarżącej termin do wykazania, że skarżąca wystąpiła o zawieszenie prawa do emerytury (art. 9 kpa i art. art. 103 ust. 3 i art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS), kierując się zasadą szybkości (art. 12 § 1 kpa) i zasadą szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji), by skarżąca ani jej niepełnosprawna córka nie doznali uszczerbku w zaspokajaniu swych podstawowych potrzeb życiowych, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.