Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1982/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47, art. 31 ust. 3, art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2172
law: Rozporządzenie Ministar Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - t.j.
article: art. 17 ust. 11
journal: Dz.U. 2022 poz 1657
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
article: art. 33 § 2 pkt 4, pkt 6a, art. 33 § 2 pkt 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 285/23 w sprawie ze skargi E.M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2023 r. nr NEP.906.35.1.9.2022 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mogilnie z dnia 14 października 2022 r. nr N.EP-5381-14-1/19; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz E.M. 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 4 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 285/23 oddalił skargę E.M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (dalej: Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) z 4 stycznia 2023 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: wojewoda) postanowieniem z 17 maja 2022 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na poddaniu małoletniego syna skarżącej tj. urodzonego 11 marca 2016 r. W.Z., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 22 kwietnia 2022 r. wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mogilnie (dalej: Powiatowy Inspektor, organ pierwszej instancji). Jednocześnie wojewoda wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia i dodatkowo obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68 zł za czynności egzekucyjne.

Pismem z 3 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, zarzucając naruszenie, art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi lub u.z.z.z.), poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) wskazując, że nałożony obowiązek jest niewymagalny z uwagi na brak wykluczenia przeciwskazań do szczepienia. Wierzyciel nie wskazał jakie konkretne działania ma podjąć zobowiązana, podczas gdy obowiązkiem organu jest takie określenie obowiązku aby zobowiązana nie miała żadnych wątpliwości co do treści obowiązku i tego w jaki sposób powinna ten obowiązek spełnić. Nadto nie została w sposób prawidłowy podana podstawa prawna obowiązku, a organ naruszył art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji, podczas gdy tytuł nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor uznał zgłoszone przez skarżącą zarzuty za niezasadne. W wyniku zażalenia skarżącej Wojewódzki Inspektor postanowieniem z 6 października 2022 r. uchylił w całości postanowienie z 23 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z 14 października 2022 r. Powiatowy Inspektor oddalił zarzut pierwszy i drugi oraz stwierdził niedopuszczalność zarzutu trzeciego.

Postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie z 14 października 2022 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wskazał że Powiatowy Inspektor nie pominął obowiązku stawienia się przez małoletniego na badanie kwalifikacyjne, ponieważ zawarł go w tytule wykonawczym z 22 kwietnia 2022 r. Podkreślił również, że skarżąca nie może kwestionować prawidłowości przeprowadzenia przez lekarza badania kwalifikacyjnego oraz niewystawienia przez niego zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, gdyż badanie to odbyło się 21 lipca 2021 r., a lekarz nie wydał wspomnianego zaświadczenia – mimo stwierdzenia braku przeciwskazań do zaszczepienia małoletniego – wyłącznie z powodu braku zgody skarżącej na poddanie małoletniego szczepieniom. Ponadto Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym twierdzenie skarżącej, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w przepisach, nie może być procedowane w ramach rozpoznawania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

WSA w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na postanowienie z 4 stycznia 2023 r.

Sąd pierwszej instancji podzielając ustalenia dokonane przez organy wskazał, że zarzut dotyczący niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. wykracza poza podstawy zarzutów wskazane w art. 33 § 2 u.p.e.a. W ocenie WSA tytuł wykonawczy był sformułowany prawidłowo i zawierał obowiązek stawienia się małoletniego na lekarskie badanie kwalifikacyjne zgodnie z przepisami ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Odnosząc się do przeprowadzonego 21 lipca 2021 r. badania kwalifikacyjnego małoletniego, podczas którego został on zakwalifikowany do szczepień, a skarżąca nie wyraziła zgody na wykonanie szczepień z uwagi na wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa szczepienia, WSA podkreślił, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania aktualnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic. WSA wskazał również, że okoliczność braku zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym nie stanowi przesłanki, od której zależy obowiązek poddania dziecka szczepieniu. Zdaniem sądu organy zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, który oceniły nie wykraczając poza granice swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie wystąpiły również niedające się usunąć wątpliwości co do treści norm prawnych lub co do stanu faktycznego. W ocenie WSA zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, a stanowisko organu wyrażone zostało w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.).

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jednocześnie nie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust 2, 4 i 5 u.z.z.z. poprzez błędne jego zastosowanie skutkującą uznaniem, że obowiązek jest wymagalny;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 33 § 2 pkt 1 c u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień), który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt 81/19 został uznany za niezgodny z Konstytucją;

b) art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,

c) art. 33 § 2 pkt 6 a u.p.e.a. tj. brak wymagalności obowiązku z uwagi na długotrwałe odroczenie małoletniego od obowiązkowych szczepień ochronnych, potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi, nadto z uwagi na brak wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym po wizycie lekarskiej w dniu 21 lipca 2021 r.,

d) art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez wykonanie obowiązku w części dotyczącej stawienia się z małoletnim u lekarza POZ celem ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Inspektor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych podniesionych w tej skardze, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiego trybu rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Rozpoznawana skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających ten wyrok rozstrzygnięć organów obu instancji.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych NSA zwraca uwagę, że są one formalnie wadliwe, jednak wada ta nie uniemożliwia sądowi drugiej instancji dokonania oceny z punktu widzenia podnoszonych w nich naruszeń. W tym więc zakresie można zgodzić się z organem, który podnosi formalną wadliwość skargi kasacyjnej. Rzeczywiście przyjąć trzeba, że sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów art. 5 i art. 17 u.z.z.z. oraz art. 33 § 2 pkt 1c, 5, 6 u.p.e.a., bowiem kontrolował ich stosowanie. Zatem prawidłowo zbudowany zarzut kasacyjny powinien wskazywać przepisy naruszone przez sąd np. art. 145 § 1–3 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. Brak taki jest wadą, która jednak nie pozbawia NSA możliwości kontroli wyroku ze względu na treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Dokonując więc oceny merytorycznej zarzutów kasacyjnych należy przyjąć trafność zarzutu podnoszącego naruszenie art. 33 § 2 pkt 1c u.p.e.a. W zakresie pozostałych zarzutów kasacyjnych przyjąć należy, że są one przedwczesne, a problematyka w nich podniesiona będzie musiała być rozważona w prowadzonym ponownie postępowaniu.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut materialny, a więc naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z. W tym zakresie należy przyjąć, że zarzut jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Skarga ta jest sformalizowanym środkiem prawnym, którym strona skarżąca wyznacza granice rozpoznawanej sprawy. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Inaczej rzecz ujmując, sąd drugiej instancji nie może prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. W ramach tych zarzutów skarga kasacyjna ma przede wszystkim wskazywać przepisy stosowane i naruszone przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie sformułowanego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego tego warunku nie spełnia.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego sprowadza się do ustalenia czy w momencie wydania skarżonego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej istniały warunki do uznania, że wynikający z ustawy obowiązek szczepień ochronnych został poprawnie zmaterializowany w przepisach prawa. Zdaniem NSA skarga kasacyjna jest zasadna w tym zakresie, w którym twierdzi, że obowiązek szczepień ochronnych został zrealizowany wadliwie, a więc w chwili rozstrzygania przez organ nie było ustawowych podstaw do wyciagnięcia konsekwencji prawnych w stosunku do strony skarżącej kasacyjnie. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.

Strona wskazuje, że w sprawie należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. sygn. akt 81/19, orzekający o zakresowej niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. I choć czyni to nieporadnie, błędnie sugerując, że wskazane orzeczenie wyeliminowało możliwość prowadzenia szczepień ochronnych, to jednak ostatecznie należało uwzględnić stanowisko skargi kasacyjnej ze względu na niekonstytucyjność rozwiązań z zakresu szczepień ochronnych, a w związku z tym brak wymagalności tego obowiązku w tej konkretnie sprawie. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, zwracając na to uwagę strony, że zarówno oba postanowienia, jak i wyrok sądu pierwszej instancji zapadły zanim zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się skarżący, zatem ani sąd pierwszej instancji, ani też organy nie mogły ocenić tej kwestii w sposób, w jaki może dokonać tego obecnie NSA.

Z zarzutów zgłoszonych przez stronę wynika, że w sprawie zachodzi m.in. brak wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych u małoletniej. Jakkolwiek motywy takiego twierdzenia mają swoje źródło w błędnym przekonaniu o tym, że wadliwie przeprowadzono badanie kwalifikacyjne dziecka, zaś przepisy prawa powołane przez organ nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia z nich obowiązku, to zwrócić należy uwagę, że strona podnosi naruszenie Konstytucji RP poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie w związku z tym, że można nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia określoną liczbą dawek szczepionek, w ustalonych okresach, co jest sprzeczne z art. 87 ustawy zasadniczej.

Normy prawne objęte skargą kasacyjną były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt 81/19, stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyroku tym wyraźnie wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją RP obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów – po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Z wyroku TK wynika również, że Program Szczepień Ochronnych (PSO), wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z obowiązywania § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (obecnie zastąpionego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - Dz.U. z 2023 r. poz. 2077), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, ani w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień nie sprecyzowano tych kwestii. W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji RP. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu, otóż w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi przewiduje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień. Konkludując, w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS miał mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Natomiast uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki winno być unormowane wyłącznie rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać przez TK wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.

Odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji RP). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, jest niedopuszczalna. W rezultacie termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Wyrok TK został wykonany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W związku z powyższym NSA wskazuje, że ma obowiązek uwzględnienia z urzędu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet wówczas gdy niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09). Stwierdzić zatem należy, że wyrok TK z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 ma znaczenie w niniejszej sprawie. Pomimo tego, że w dacie orzekania przez WSA i organy stosowne przepisy pozostawały w obrocie prawnym, to jednak na etapie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w obrocie pozostaje ten wyrok Trybunału. Wobec tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, trafne jest twierdzenie o braku wymagalności obowiązku.

W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić zmiany prawne do jakich doszło, bowiem jakkolwiek TK zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.

Mając na uwadze, że wyrok sądu pierwszej instancji został wydany z uwzględnieniem niekonstytucyjnego brzmienia przepisów, podlegał uchyleniu jako naruszający przepisy prawa materialnego, tak samo jak poddane kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia, dlatego na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.