Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 607/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2 pkt 1, pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj, asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO 4122/9/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 lipca 2019 r. (nr SPP.6725.13.2007(31) Wójt Gminy Świdnica orzekł o ustaleniu dla E. S. (dalej: skarżąca) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze sprzedażą działek nr [...], nr [...], nr [...] obręb W. w wysokości 34.980,90 zł. Decyzje doręczono pełnomocnikowi skarżącej 17 lipca 2019 r. Od decyzji tej wniesiono odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 27 sierpnia 2019 r. (nr SKO/4141/44/2019), utrzymało w mocy I instancyjną decyzję.

W związku z niezapłaconą należnością Wójt Gminy Świdnica wysłał do pełnomocnika skarżącej upomnienie z 27 sierpnia 2020 r. (nr [...]) na kwotę 34.992,50 zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od 27 sierpnia 2019 r., Upomnienie doręczono pełnomocnikowi skarżącej 31 sierpnia 2020 r.

Pismem z 9 września 2020 r. skierowanym do Wójta Gminy Świdnica pełnomocnik wniósł o anulowanie upomnienia wskazując, że opłata planistyczna nie może być egzekwowana w trybie dla należności podatkowych oraz, że brak jest podstaw do naliczania odsetek.

Wójt Gminy Świdnica 6 października 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]) obejmujący opłatę z tytułu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. renty (opłaty) planistycznej wraz z odsetkami. Tytuł doręczono do Urzędu Skarbowego w Świdnicy 9 października 2020 r., celem przeprowadzenia egzekucji.

Pismem z 18 listopada 2020 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego zatytułowanym "zarzuty do tytułu wykonawczego" skarżąca wniosła o umorzenie postępowania. W piśmie tym skarżąca potwierdziła, że tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu otrzymała 12 listopada 2020 r. Wskazała, że w jej ocenie egzekucja prowadzona była bezprawnie, gdyż Wójt Gminy w Świdnicy nie poinformował organu egzekucyjnego, że reprezentowana była przez pełnomocnika, któremu należało doręczać wszelką korespondencję. Podniosła, że 9 września 2020 r. pełnomocnik udzielił odpowiedzi na upomnienie, co oznacza, że reprezentuje ją w postępowaniu egzekucyjnym, a pomimo tego wierzyciel nie powiadomił o tym organu egzekucyjnego. Skarżąca podniosła, że należności z tytuły opłaty nie podlegają egzekucji, co winno skutkować odmową wszczęcia postępowania. Wskazała, że egzekucja jest niedopuszczalna, o czym stanowi art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Nadto podkreśliła, że organ egzekucyjny nie doręczył jej skutecznie zawiadomienia o wszczęciu egzekucji i tytułu wykonawczego.

Pismem z 30 listopada 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Świdnicy wskazał skarżącej, że jej pismo istocie rzeczy stanowi wniesienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tymczasem w związku ze zmianą przepisów od 30 lipca 2020 r. niedopuszczalność egzekucji nie stanowi podstawy do wniesiona zarzutu. W obowiązującym stanie prawnym kwestia niedopuszczalności egzekucji może być badana w ramach wniosku o umorzenie postepowania egzekucyjnego. Dlatego też organ egzekucyjny wezwał skarżącą do sprecyzowania, czy pismo ma zostać zakwalifikowane jako wniosek o umorzenie postępowania (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), czy też jako zarzuty w sprawie, a jeżeli tak to jaki. Wezwanie doręczono skarżącej 4 grudnia 2020 r., która pismem z 9 grudnia 2020 r. podtrzymała zarzuty zawarte w piśmie z 30 listopada 2020 r., wskazując jako ich podstawę art. 33 § 2 pkt 1 i 4 u.p.e.a.

Organ egzekucyjny, pismem z 16 grudnia 2020 r., przekazał zarzuty Wójtowi Gminy Świdnica, który postanowieniem z 4 stycznia 2021 r. (nr ZPO.3612.1.3.2018 r.) – rozpoznając wniosek organu egzekucyjnego w sprawie zajęcia stanowiska co do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą – uznał zarzuty za bezzasadne. Postanowieniem z 3 lutego 2021 r. (nr SKO/4141/5/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO), po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z 18 listopada 2021 r. o sygn. akt I SA/Wr 586/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie SKO z 3 lutego 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Świdnica z 4 stycznia 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Świdnica postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r. (nr ZPO.3162.1.3.2018) oddalił zarzuty skarżącej w całości. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) z 20 maja 2022 r. (nr SKO 4122/9/2022). W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło (w szczególności), że skarżąca w piśmie z 9 grudnia 2020 r. wskazała, że podstawą zarzutów jest art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku) oraz art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane).

W zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku SKO stwierdziło, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej istnieje. Dalej SKO przywołało treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym odnoszące się do opłaty planistycznej, jako dochodu budżetu Gminy. Następnie podkreśliło, że opłatę należy zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych, które zgodnie z art. 2 § 1 pkt la ustawy w sprawie postępowania egzekucyjnego w administracji wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm., dalej u.f.p.). Z ustawy tej wynika natomiast, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Do takich należności zaliczyć zatem należy opłatę planistyczną ustalaną na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zważywszy na treść art. 67 ust. 1 u.f.p. do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować art. 53 § 1 i 4 o.p. dotyczący odsetek.

Dalej SKO podkreśliło, że 11 lipca 2019 r. wydana została decyzja Wójta Gminy Świdnica (nr SPP.6725.13.200701) w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze sprzedażą działek nr [...], nr [...], nr [...] obręb W. w wysokości 34.980,90 zł. Od decyzji tej skarżąca działająca za pośrednictwem pełnomocnika złożyła odwołanie do SKO, które decyzją z 27 sierpnia 2019 r. (Nr SKO/4141/44/2019) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Nadto wyrokiem z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 764/19 WSA we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącej od decyzji SKO z 27 sierpnia 2019 r.

Przed wystawieniem tytułu wykonawczego Wójt Gminy Świdnica przesłał skarżącej upomnienie (nr [...]), które zostało odebrane 31 sierpnia 2020 r. W dniu 9 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o anulowanie w całości tegoż upomnienia, w którym Gmina domagała się zapłaty, gdyż w jego ocenie upomnienie nie ma podstaw faktycznych, jak i prawnych. W dniu 6 października 2020 r. organ wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]), który następnie przesłał do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Świdnicy celem egzekucji.

Na tle takiego stanu faktycznego, SKO podkreśliło, że egzekucja niezapłaconej opłaty planistycznej odbywa się wg. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłata spełnia dwa kryteria wskazujące na dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Obowiązki administracyjne wykazane w art. 2 § 1 pkt. 1, pkt. 1 a u.p.e.a., są poddane egzekucji administracyjnej jedynie wówczas, gdy spełniają warunki określone w art. 3 § 1 tej surtawy. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa pod warunkiem, że są wymienione w art. 2 u.p.e.a. Powyższe kryteria spełnia – zdaniem SKO – opłata planistyczna.

Dalej SKO podniosło, że w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zobowiązany podnieść może wyłącznie zarzuty, które mieszczą się w podstawie prawnej tej instytucji prawnej, tj. w art. 33 § 2 u.p.e.a. dlatego też (w jego ocenie) zarzut dotyczący ustalenia w decyzji administracyjnej terminu uiszczenia opłaty oraz zarzut dotyczący obowiązku zapłaty odsetek od kwoty opłaty planistycznej nie mieści się w katalogu podstaw zarzutów wymienionych taksatywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. Nadto odsetki nalicza i pobiera organ prowadzący egzekucję, a nie wierzyciel.

Odnosząc się do zarzutu art. 33 § 2 u.p.e.a. SKO wskazało, że wszystkie pisma wystawiane przez organ w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opłaty planistycznej były adresowane do pełnomocnika skarżącej włącznie z upomnieniem. Fakt skutecznego reprezentowania zobowiązanej przez pełnomocnika w tych czynnościach w tym w czynności doręczenia jej upomnienia potwierdziła sama skarżąca, zatem doręczenie zobowiązanej upomnienia było doręczeniem skutecznym. Na wierzycielu nie ciążył obowiązek informowania organu egzekucyjnego o posiadaniu przez skarżącą pełnomocnika.

Co do pozostałych kwestii (braku doręczenia pełnomocnikowi tytułu wykonawczego) SKO przywołało treść wyroku WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 2750/14 i wskazało, że zawiadomienia o wszczęciu egzekucji dokonuje organ egzekucyjny, a nie wierzyciel i ta kwestia nie może być podstawą zarzutu.

Od niniejszego postanowienia skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu naruszenie:

1. art. 33 §1 pkt. 6 w związku z art. 2 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że egzekucja renty planistycznej w trybie administracyjnym jest dopuszczalna;

2. art. 60 pkt. 7 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że opłata planistyczna mimo, że nie jest podatkiem, może być ściągana jako niepodatkowa należność o charakterze publicznoprawnym;

3. art. 33 § 2 pkt.4 oraz art. 34 § 2 pkt. 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i bezpodstawne oddalenie zarzutów;

4. art. 59 § 1 pkt.1 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie i nieumorzenie postępowania pomimo, że nie ma podstaw prawnych do działania w tym trybie.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy na zasadnicze znaczenie jakie dla rozpatrywanej sprawy posiada okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 586/21 w wyroku z 18 listopada 2021 r. Powyższe skutkuje bowiem koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ), że: "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".

Rolą Sądu obecnie kontrolującego zaskarżone postanowienie jest zatem weryfikacja, czy organ zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 listopada 2021 r. o sygn. akt akt I SA/Wr 586/21, który został poprzednio wydany w tej sprawie, czy też nie, jak próbuje dowieść w skardze strona skarżąca.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w wyroku tym Sąd wskazał, że skoro egzekucja w sprawie została wszczęta po 30 lipca 2020 r. tj. po dniu wejścia w życie ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2019 r. poz. 2070) w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą. Dalej Sąd podniósł, że "organ I instancji nieprawidłowo określił przedmiot sprawy wskazując, że rozpoznaje wniosek organu egzekucyjnego o zajęcie stanowiska w sprawie, tymczasem przedmiotem rozpoznania były zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel powinien rozpoznać zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto Sąd podkreślił, że oprócz zarzutu nieistnienia obowiązku o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a, skarżąca wskazała na zarzut z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a oraz okoliczności związane z niedopuszczalnością egzekucji. Wierzyciel odniósł się jedynie do zarzutu nieistnienia obowiązku w zakresie należności głównej pomijając zupełnie wniesiony zarzut braku możliwości naliczania odsetek od dochodzonej zaległości. Organ nie odniósł się do zarzutu z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a oraz podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji. Zdaniem Sądu wierzyciel powinien wyjaśnić skarżącej jakie są obecnie podstawy do wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, i w tym kontekście odnieść się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Organ winien też wyjaśnić skarżącej, które z podnoszonych przez nią argumentów mogą stanowić podstawę do zarzutów zgłoszonych w trybie art. 33 u.p.e.a., a które takiej podstawy nie stanowią i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie. W zakresie natomiast treści samego rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że przypadku, gdy organ uzna zarzuty za nieuzasadnione to na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a "oddala zarzut".

Oceniając zatem wydane postanowienie w powyższym zakresie (w szczególności zważywszy na wytyczne Sądu), Sąd ponownie rozpoznając sprawę doszedł do przekonania, że organy zrealizowały – wbrew twierdzeniom skargi – zalecenia zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2021 r.

W szczególności w zaskarżonym postanowieniu organy prawidłowo wskazały, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479). Skoro bowiem egzekucja w sprawie została wszczęta po dniu 3 lipca 2020 r. (tytuł wykonawczy został wystawiony 6 października 2020 r.) czyli po dniu wejścia w życie ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 20129 r. poz. 2070), to w sprawie będą miały zastosowanie przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą.

W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji prawidłowo nadto wskazał skarżącej (zgodnie z zaleceniem Sądu), że w ramach środka zaskarżania w postaci zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zobowiązany może podnieść wyłącznie zarzuty, które mieszczą się w art. 33 § 2 u.p.e.a. Przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. przewiduje bowiem zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Podstawą zarzutu może być tylko:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10 ). Następnie organ II instancji, zgodnie z intencją skarżącej wyrażoną w piśmie z 9 grudnia 2020 r., z którego wyraźnie wynika, że "podstawą sformułowanych zarzutów jest art. 33 § 2 pkt 1 i 4 u.p.e.a.", odniósł się kolejno (zgodnie z wytycznymi Sądu) do tych (dwóch) zarzutów: tj. zarzutu nieistnienia obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia.

W zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku organ stwierdził, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej istnieje. I stanowisko to należy, zdaniem Sądu, ocenić jako prawidłowe.

W tym miejscu podnieść bowiem należy, że nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano/nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana/wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 173/22).

Powyższe sytuacje – jak wynika z akt sprawy – nie zachodzą w sprawie. Co więcej w rozpatrywanej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z 6 października 2020 r. stanowiła ostateczna decyzja Wójta Gminy Świdnica z 11 lipca 2019 r. W dniu wystawienia ww. tytułu wykonawczego obowiązek istniał zatem i wynikał z ostatecznej decyzji, która została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej 17 lipca 2019 r.

Ponadto wskazać należy, że zobowiązany podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), winien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1378/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 451/12). W sprawie strona skarżąca (również) nie przedstawiła takich dowodów.

Organ II instancji odniósł się nadto, zgodnie z zaleceniem Sądu do kwestii (okoliczności) dopuszczalności przeprowadzenia egzekucji administracyjnej opłaty planistycznej. W tym zakresie organ podniósł, że podstawę wydania decyzji Wójta Gminy Świdnica z 11 lipca 2019 r. stanowił art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) odnoszący się do opłaty planistycznej, jako dochodu własnego budżetu Gminy. Według zaś art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305, ze. zm., dalej: u.f.p.) do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), dalej o.p., w tym zatem również uregulowania odnoszące się do terminu i odsetek (art. 53 § 1 i 4 o.p.). W art. 60 u.f.p. ustawodawca wylicza natomiast środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, wskazując, że są nimi m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7) oraz pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa (pkt 8). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że do niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych można zaliczyć (również) m.in. rentę planistyczną, gdyż niewątpliwie stanowi ona dochód budżetu gminy i nie jest przy tym podatkiem ani opłatami. Ma zatem wszystkie cechy niepodatkowych należności budżetowych (L. Etel, Renta planistyczna i opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2010/6, s. 9–14; por. też I. Pietrzak-Abucewicz, glosa do wyroku NSA z 21.06.2012 r., II OSK 606/11, "Finanse Komunalne" 2013/4, s. 68–75). Wydaje się zatem, że pogląd NSA wyrażony w wyroku z 2 października 2015 r., II OSK 148/14, LEX nr 1987030 oraz w przywołanym przez skarżącą wyroku II OSK 606 z 21 czerwca 2012 r. (pismo z 18 listopada), zgodnie z którym do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do opłaty planistycznej konieczne jest upoważnienie wynikające wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest (wbrew twierdzeniom skargi) trafny. W świetle powołanej ustawy o finansach publicznych także wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych straciło walor aktualności (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 606/11, LEX nr 1169467).

W konsekwencji powyższego skoro opłatę planistyczną można zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych, to w ocenie Sądu przyjąć należy, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt la u.p.e.a. podlega ona egzekucji administracyjnej. Egzekucji administracyjnej podlegają bowiem – jak też słusznie podniosło SKO – "niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych". Podstawa do zastosowania egzekucji do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. (a zatem również do opłaty planistycznej) wynika natomiast z art. 3 § 1 u.p.e.a. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia, o którym mowa w pkt. 3 skargi.

Zarzut nieistnienia obowiązku okazał się zatem – jak trafnie podniosło SKO –niezasadny, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, że organ "nie odniósł się merytorycznie do zarzutów w sprawie nieistnienia obowiązku i niemożności egzekwowania odsetek", a przez to nie wykonał zaleceń Sądu. Wskazać bowiem należy, że poprzez "nieistnienie obowiązku" należy rozumieć nie tylko brak należności głównej ale także odsetek za zwłokę, oraz brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych. Tym samym organ rozpoznając tak de facto zarzut z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., wyraził swoje stanowisko nie tylko co do należności głównej wynikającej z opłaty planistycznej nałożonej decyzją Wójta Gminy Świdnica z 11 lipca 2019 r., lecz również co do odsetek od tej opłaty jako należności głównej. Wcześniej zaś wywiódł dlaczego – w zakresie odsetek – znajdą zastosowanie uregulowania zawarte w o.p.

Co istotne dla sprawy – wskazania w tym miejscu wymaga – że wierzyciel, rozpatrując zarzut, nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, jak np. zarzut nieprawidłowości obciążenia zobowiązanego podatkiem od nieruchomości z uwagi na jej zbycie – a w rozpatrywanej sprawie zarzut nieprawidłowości obciążania opłatą planistyczną (wyrok NSA z 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX nr 47235). Zarzut oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być bowiem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1104/96). Dlatego też, w zaskarżonej decyzji organ słusznie podniósł, iż "zarzut dotyczący ustalenia w decyzji administracyjnej terminu uiszczania opłaty oraz zarzut dotyczący obowiązku zapłaty odsetek od kwoty opłaty planistycznej nie mieści się w katalogu podstaw zarzutu wymienionym taksatywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a." – gdyż odnosi się do postępowania jurysdykcyjnego (w zakresie ustalenia opłaty planistycznej), a nie do postępowania egzekucyjnego stanowiącego przedmiot sprawy.

Organ odniósł się również do drugiego z zarzutów tj. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. W pierwszej kolejności podnieść należy, że pierwotnie skarżąca wniosła w piśmie z 18 listopada 2020 r. zarzuty na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. wskazując, że egzekucja jest niedopuszczalna (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz wnosząc o jej umorzenie. Pismem z 30 listopada 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Świdnicy wskazał skarżącej, że jej pismo w istocie rzeczy stanowi wniesienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tymczasem w związku ze zmianą przepisów od 30 lipca 2020 r. niedopuszczalność egzekucji nie stanowi podstawy do wniesiona zarzutu. W obowiązującym stanie prawnym kwestia niedopuszczalności egzekucji może być badana w ramach wniosku o umorzenie postepowania egzekucyjnego. Dlatego też organ egzekucyjny wezwał skarżącą do sprecyzowania, czy pismo ma zostać zakwalifikowane jako wniosek o umorzenie postępowania (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), czy też jako zarzuty w sprawie a jeżeli tak to jakie.

W odpowiedzi skarżąca w piśmie z 9 grudnia 2020 r. podtrzymała w całości zarzuty zawarte w piśmie z 18 listopada 2020 r. i wskazała że "podstawą sformułowanych zarzutów jest art. 33 § 2 pkt 1 i 4 u.p.e.a.". Niemniej jednak skarżąca podniosła nadto, że Naczelnik Urzędu Skarbowego winien odmówić wszczęcia postępowania ze względu na to, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu pisma podniosła, że "tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności otrzymała 12 listopada 2020r. Egzekucja prowadzona jest bezprawnie, ze względu na to, że wierzyciel nie poinformował organu egzekucyjnego, że w sprawie jest reprezentowana przez pełnomocnika i to jemu winna zostać doręczona wszelka korespondencja w sprawie. Skarżąca wskazała też, że jej pełnomocnik udzielił 9 września 2020 r. odpowiedzi na upomnienie, co oznacza że reprezentuje ją w postępowaniu egzekucyjnym, a pomimo tego wierzyciel nie powiadomił o tym organu egzekucyjnego. Z tej przyczyny czynności – zdaniem skarżącej – winny być anulowane.

Tym samym zatem skarżąca formułując zarzut – choć przywołała jako jego podstawę art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. - to jednak w uzasadnieniu tegoż zarzutu tak de facto nie odniosła się do kwestii "braku doręczenia upomnienia". Co więcej, skarżąca nie podważyła ani sposobu, ani faktu doręczenia upomnienia, a wręcz potwierdziła jego skuteczność, podnosząc, że "jej pełnomocnik udzielił 9 września 2020 r. odpowiedzi" na to upomnienie. Co bezspornie wynika zresztą z akt sprawy, gdyż upomnienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 28 sierpnia 2020 r. Tym samym zarzut w tym zakresie również należało uznać za nieuzasadniony. Na marginesie wskazać należy, że jako dopuszczalne należy uznać doręczenie upomnienia pełnomocnikowi zobowiązanego na podstawie udzielonego pełnomocnictwa o charakterze ogólnym (wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. II GSK 1302/12).

Jednocześnie podnieść należy, że skarżąca – pomimo wyczerpujących wyjaśnień udzielonych jej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w zakresie obowiązujących przepisów w zakresie postępowania egzekucyjnego w administracji – choć wskazała, że wniosła zarzut "braku doręczenia upomnienia", a zatem zarzut z art. 33 2 pkt 4 u.p.e.a., to tak de facto w rzeczywistości (jak wynika z treści jej pisma) wciąż domagała się odmowy wszczęcia egzekucji z powodu jej niedopuszczalności, wskazując na art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Skoro natomiast art. 33 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w sprawie – o treści którego skarżąca została prawidłowo poinformowana – nie zawiera w swym zamkniętym katalogu zarzutu niedopuszczalności, to przepis ten jako nieobowiązujący, wbrew zarzutom skargi, nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie skarżącej. I w konsekwencji, jako taki nie mógł również zostać rozpoznany przez organ. Tym bardziej, że jak wymaga podkreślenia Sadu, konieczność wskazania podstawy prawnej zarzutów spoczywa na zobowiązanym. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 września 2007 r., I OSK 522/07, LEX nr 374393, to właśnie na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Na związanie organu egzekucyjnego podstawą prawną zarzutów i jego ograniczony zakres kognicji w tej materii wskazuje natomiast orzecznictwo sądowe przyjmujące, że jeżeli zobowiązany wskazał jednoznacznie podstawę prawną zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego w terminie do jego złożenia, to nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutu odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 u.p.e.a., nie jest uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 tejże ustawy (wyrok NSA z 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10, LEX nr 1244198; zob. także wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10, LEX nr 1424264). Tym bardziej zatem organ nie mógł rozpoznać w sprawie zarzutu skonstruowanego w oparciu o nieobowiązującą już podstawę prawną (art. art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), czy też rozpoznać go pod inną podstawą prawną, niż ta wskazana przez stronę skarżącą.

Rozpoznaniu w postępowaniu egzekucyjnym nie mógł nadto podlegać wniosek skarżącej o umorzenie postępowania w oparciu o art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., skoro skarżąca w piśmie z 9 grudnia 2020 r. wniosku tego nie podtrzymała. Tym samym nieprawidłowy jest zarzut skargi o "naruszeniu tegoż przepisu poprzez jego niezastosowanie".

Końcowo wskazać należy, iż w sprawie – po rozpoznaniu zarzutów z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku) oraz art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane) – organy wydając rozstrzygnięcia w sprawie uczyniły to zgodnie z treścią art. 34 § 4 u.p.e.a oddalając zarzuty skarżącej. Tym samym organy – również w tym zakresie – wypełniły końcowe zalecenie Sądu.

Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.