Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1493/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a  § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 184, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 186/22 w sprawie ze skargi L. O. i E. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2021 r., nr P.7722.108.2021 19 RL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku letniskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 186/22 oddalił skargę L. O. i E. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 grudnia 2021 r., nr P.7722.108.2021 19RL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku letniskowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") postanowieniem z 12 listopada 2021 r., znak: NB 7355-16/93/Św., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił E. O. i L. O. (dalej: "skarżący") wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku znajdującego się na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

PINB wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z 31 maja 1994 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.), nakazał skarżącym rozbiórkę, będącego przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie – samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z 12 lipca 1994 r. Wobec niezaskarżenia tej decyzji stała się ona prawomocna. PINB zauważył również, że pomimo wydania ww. decyzji skarżący nie dokonali rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Natomiast pismem z 24 sierpnia 2021 r. złożyli wniosek o jego legalizację podnosząc, że z uwagi na zmianę w 2002 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] – Etap I, teren na którym znajduje się sporny budynek przeznaczony jest obecnie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dlatego też w ich ocenie brak jest aktualnie przeszkód prawnych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na tej nieruchomości, a tym samym do legalizacji samowoli budowlanej. Biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny PINB stwierdził, że skoro postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o rozbiórce tego budynku, to nie ma podstaw prawnych do wszczęcia nowego postępowania dotyczącego tego budynku, tj. legalizacji obiektu budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący zarzucając błędne przyjęcie przez organ, że postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem legalizacyjnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") zaskarżonym postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że wniosek o zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej nie może być załatwiony pozytywnie z uwagi na to, że inwestycja była już przedmiotem postępowania organu pierwszej i drugiej instancji i decyzja o rozbiórce tego obiektu jest ostateczna. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących zawartego w zażaleniu WINB wyjaśnił, że każde postępowanie dotyczące samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, obejmuje ocenę możliwości zalegalizowania obiektu, zaś nakaz rozbiórki jest konsekwencją braku woli legalizacji ze strony inwestora lub braku możliwości legalizacji z uwagi na obowiązujące przepisy prawa. WINB podkreślił również, że następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji, gdyż na przeszkodzie stoi zasada trwałości decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli skarżący domagając się jego uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem z 31 marca 2022 r. oddalił skargę skarżących.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt wybudowania przedmiotowego budynku bez pozwolenia na budowę, jak i to, że wobec tego budynku orzeczony został prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 31 maja 1994 r. nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Nakaz skierowany był do skarżących, którzy byli inwestorami obiektu i właścicielami nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Sąd podzielił więc stanowisko organu orzekającego, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego, samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, wobec którego został orzeczony nakaz rozbiórki. Legalizacja przedmiotowej samowoli mogła się odbyć wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji rozbiórkowych pierwszej i drugiej instancji (tj. art. 37 lub art. 40 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r.) i skoro tymi rozstrzygnięciami prawomocnie orzeczono o rozbiórce, a tym samym negatywnie dla skarżących załatwiono kwestię legalizacji tego obiektu, to nie ma obecnie możliwości wszczęcia postępowania o zalegalizowanie spornej samowoli. Legalizacja samowoli, jak wskazał Sąd, jest tylko jednym ze sposobów zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie, w której przedmiotem jest budowa (wybudowanie) obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Nie jest zatem możliwe wydanie dwóch decyzji - na podstawie obu ww. przepisów, czego w zasadzie żądają skarżący. Tak więc, wbrew stanowisku skarżących, Sąd stwierdził, że przedmiot postępowania, w którym zastosowanie mają te przepisy, jest tożsamy i jest nim wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, a przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przewidują jedynie różne sposoby zakończenia postępowania wszczętego w tej sprawie. Zdaniem Sądu, ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej, rozstrzygniętej już poprzednio ostateczną decyzją administracyjną, stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności z powodu wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy zasadnie odmówiły skarżącym, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku z innych uzasadnionych przyczyn, tj. faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. O., następca prawny skarżących, który w drodze umowy darowizny z dnia 25 maja 2022 r. nabył nieruchomość, działkę gruntu nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym, stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania. Mając zatem interes prawny w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wydane pomimo braku wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, tj. braku wydania decyzji administracyjnej w sprawie tożsamej ze sprawą zainicjowaną wnioskiem o legalizację obiektu budowlanego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi oraz organom błędną ocenę prawną w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku. W jego ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby uznać niemożliwość rozpoznania wniosku skarżących w sposób merytoryczny, pomimo że budowa spornego budynku była już przedmiotem decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Wskazał, że wcześniejsze decyzje organów nie dotyczyły zalegalizowania wzniesionego obiektu budowlanego, a jedynie samowoli budowlanej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego, co uzasadnia konieczność odmowy jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyn tych ustawa jednak nie konkretyzuje. Jednakże zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że omawiany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją (tak m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2022 r.; teza 5 do art. 61a).

A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym do Sądu wojewódzkiego postanowieniem zostało zainicjowane wnioskiem skarżących o zalegalizowanie wybudowanego budynku na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Nie jest sporne, że w stosunku do tego obiektu toczyło się postępowanie zakończone ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę, która to decyzja nie została wykonana. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o rozbiórce danego obiektu, dopóty nie może toczyć się kolejne postępowanie, które mogłoby doprowadzić do zalegalizowania tego obiektu na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zmienionym (w stosunku do decyzji z dnia 31 maja 1994 r. utrzymanej w mocy decyzją z 12 lipca 1994 r.) stanie prawnym. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w realiach niniejszej sprawy nie występuje tożsamość sprawy z uwagi na to, że poprzednia sprawa (zakończona decyzją jak wyżej) nie dotyczyła legalizacji przedmiotowego budynku lecz samowoli budowlanej. Należy bowiem zauważyć, co pominął skarżący kasacyjnie, że przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały samodzielnego postępowania "o legalizację". Likwidacja samowoli budowlanej następowała na podstawie przepisów art. 37 - 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Do wydania decyzji o nakazie rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konieczne jest więc spełnienie jednej z przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tego przepisu. Z kolei zgodnie z art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z cytowanych przepisów wynika zatem wprost, że w przypadku gdy stwierdzono samowolę budowlaną, polegającą na wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, ustawodawca przewidział alternatywną możliwość zakończenia wszczętego w tej sprawie postępowania administracyjnego: albo w drodze wydania decyzji o przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa (art. 37 ust. 1), albo zalegalizowanie samowoli przez nakazanie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40). Z tym, że wydanie przez organ określonej w ww. art. 40 decyzji nakazowej mogło nastąpić tylko pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ww. ustawy. Obowiązkiem organu było zatem w pierwszej kolejności podjęcie próby zalegalizowania obiektu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 31 maja 1994 r. o rozbiórce spornego budynku została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., bowiem wybudowany bez pozwolenia na budowę budynek znajdował się na terenie, dla którego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie przewidywał żadnej zabudowy w odległości 70 m od linii brzegowej jeziora [...], to jest w strefie ochrony środowiska przyrodniczego tego jeziora, w której zabroniono wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nieustalonej ww. planem. A zatem legalizacja zaistniałej samowoli budowlanej nie była w tym przypadku możliwa, co podkreślił Wojewoda [...] w decyzji z 12 lipca 1994 r. utrzymującej w mocy decyzję o rozbiórce spornego budynku. Z powyższego wynika więc, że kwestia legalizacji spornego obiektu była przedmiotem rozważań organu w innym – szerszym postępowaniu - jakim było zbadanie czy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa. Tak więc nie można zaakceptować poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że przedmiotem postępowania w poprzedniej sprawie, zakończonej wydaniem nakazu rozbiórki, była jedynie kwestia samowoli budowlanej, a ta nie jest tożsama z postępowaniem o legalizację, której dotyczył wniosek złożony przez skarżących do organów w rozpoznawanej sprawie. Oba postępowania posiadają taki sam przedmiot, jakim jest zgodność realizacji obiektu budowlanego – budynku letniskowego (mieszkalnego) położonego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] z przepisami prawa.

W związku z powyższym skoro w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku, to wykluczone jest ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie tej samej samowolnej budowy bez uprzedniego wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Tak więc okoliczność wydania w 1994 r. nakazu rozbiórki i późniejsza zmiana przepisów prawa miejscowego, która zdaniem skarżącego kasacyjnie, umożliwia obecnie na jego działce legalną budowę, nie uprawniała organów nadzoru budowlanego do działania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Prawidłowo stwierdził zatem Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może się toczyć, co powoduje, że za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W świetle powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje także podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność (niebudząca wątpliwości ani Sądu pierwszej instancji, ani składu orzekającego w niniejszej sprawie), że fakt uznania inwestycji za samowolę budowlaną nie stoi na przeszkodzie wszczęciu procedury legalizacyjnej. Postępowanie takie może być jednak przeprowadzone jedynie w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności inwestycji z przepisami prawa, a takie postępowanie zostało już w niniejszej sprawie przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją. Stanowisko to potwierdza także, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), którą to ustawą wprowadzono do obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. uproszczone postępowanie legalizacyjne, które umożliwia legalizację obiektów budowlanych po 20 latach od ukończenia ich budowy (art. 49f). Zgodnie bowiem ze wskazanym powyżej art. 32 ww. ustawy nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Tak więc ustawodawca ograniczył możliwość zalegalizowania "starej" samowoli tylko i wyłącznie do tych przypadków, w których przez minione 20 lat organ nadzoru budowlanego nie wszczynał postępowania w sprawie wstrzymania budowy (art. 49f ust. 5) lub nie wydał decyzji o nakazie rozbiórki (art. 32 ustawy zmieniającej).

Powyższe powoduje, że również aspekt społeczny, na który powołuje się skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i związany z tym zarzut nierównego traktowania podmiotów w stosunku do których organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowania w sprawie legalności wybudowania obiektów budowlanych, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.