Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2618/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Aneta Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 20 marca 2023 r. nr 5/507/2022-1 w przedmiocie przyznania kategorii naukowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 20 marca 2023 r. nr 5/507/2022-1 Minister Edukacji i Nauki (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 269 ust. 1 i 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej: "Prawo o szkolnictwie wyższym") po rozpatrzeniu wniosku Uniwersytetu W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z 29 lipca 2022 r. nr 5/507/2022, mocą której przyznana została kategoria naukowa A w dyscyplinie nauki prawne - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że ww. decyzją z 29 lipca 2022 r. przyznał Uniwersytetowi W. kategorię naukową A w dyscyplinie nauki prawne. Decyzja została wysłana poprzez Elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej - ePUAP na skrzynkę podawczą Podmiotu. Jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia - UPP, decyzja została doręczona Podmiotowi w dniu 29 lipca 2022 r. 25 sierpnia 2022 r. Podmiot zwrócił się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zakwestionował prawidłowość oceny dokonanej przez Komisję Ewaluacji Nauki (dalej "Komisja")w zakresie osiągnięć wskazanych w kryterium III. Szczegółowe uzasadnienie wniosku zostało przez Podmiot wprowadzone do Zintegrowanego Systemu Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on (dalej: "system POL-on"), do modułu System Ewaluacji Dorobku Naukowego (dalej: "SEON"), w którym przeprowadzono cały proces ewaluacji. We wniosku przedstawiono fakty i okoliczności, które zdaniem Podmiotu uzasadniają przyznanie mu wyższej kategorii naukowej. Równocześnie, w przesłanym do Ministra piśmie Podmiot podniósł, iż przyznana obecnie kategoria naukowa nie odpowiada rzeczywistemu poziomowi jakości badań naukowych prowadzonych w Podmiocie. Podmiot wniósł szereg zastrzeżeń wobec postępowania; Minister opisał szczegółowo zarzuty Uniwersytetu W. .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym po zapoznaniu się z opinią przedłożoną przez Komisję w uchwale i oceną sporządzoną w module SEDN systemu POL-on oraz po przeanalizowaniu argumentów Podmiotu z wniosku Minister stwierdził, że organy administracji są związane przepisami prawa. z których wynika też zasada praworządności, która jest również zasadą konstytucyjną. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy, rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej (dalej "rozporządzenie") oraz ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej "ustawa wprowadzająca").

Na podstawie art. 324 ust. 1 ustawy wprowadzającej, ewaluacja jakości działalności naukowej przeprowadzana w 2022 r. obejmowała lata 2017-2021. Zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy, ewaluacja należy do zadań Komisji. Minister stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Komisja przeprowadziła ewaluację na podstawie zawartych w systemie POL-on informacji dotyczących działalności Podmiotu, według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r., dostępnych w tym systemie na dzień 31 stycznia 2022 r. Kierownik Podmiotu złożył oświadczenie, o którym mowa wart. 354 ust.4 ustawy, potwierdzające, iż dane wprowadzone do systemu POL-on są zgodne ze stanem faktycznym.

Ustosunkowując się do zarzutów Podmiotu dotyczących rzekomego nieprzestrzegania zasad wynikających z przywołanych we wniosku przepisów k.p.a., Minister wyjaśnił, że przy ocenie przestrzegania zasad określonych w tych przepisach należy, m.in. wziąć pod uwagę, że wyrażona wart. 6 k.p.a. zasada praworządności wymaga, aby specyficzne postępowanie dotyczące przyznawania kategorii naukowej było przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia. Postępowanie w sprawie przyznania kategorii naukowej jest postępowaniem sformalizowanym, a jego zasady zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu, tworząc specyficzną procedurę opartą na gromadzeniu materiału dowodowego i dokumentowaniu wyników kompleksowej oceny w postaci elektronicznej w systemie POL-on, wykorzystywanym w procesie ewaluacji. Zakres danych wprowadzanych do systemu POL-on został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 6 marca 2019 r. w sprawie danych przetwarzanych w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on (Dz. U. z 2022 r. poz. 700). Podstawę faktyczną wydawanych decyzji stanowią dane wprowadzone przez podmioty do systemu POL-on, w określonym przepisami terminie. Jest to szczególna, normatywna postać podkreślanego w orzecznictwie poglądu, iż strona nie może zachowywać się biernie przy ustalaniu stanu faktycznego. Wskazana norma gwarantuje sprawność i jednolitość wyników postępowania co do wszystkich porównywanych w ramach dyscypliny podmiotów.

Za prawidłowość i rzetelność danych oraz terminowość ich wprowadzania do systemu POL-on odpowiada osoba kierująca danym podmiotem. Ewaluacja przeprowadzana jest wyłącznie na podstawie osiągnięć sprawozdanych w systemie POL-on, dlatego Podmiot powinien dołożyć szczególnej staranności we wprowadzaniu do tego systemu niezbędnych danych. Prowadząc postępowanie Minister bierze pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w systemie POL-on, dążąc, zgodnie z art. 7 k.p.a. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organ jest obowiązany w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powyższe nie oznacza jednak, że Podmiot może pozostawać w tym zakresie bierny i nie wprowadzić do systemu POL-on prawidłowych i rzetelnych informacji o swoich osiągnięciach naukowych, oczekując, iż to Minister sam je zgromadzi na potrzeby ewaluacji z innych źródeł.

Minister nie może ani uzupełnić w systemie POL-on informacji o działalności naukowej Podmiotu, ani skorygować danych wprowadzonych przez Podmiot w sposób błędny lub niekompletny. Wynika to z art. 343 ust. 2, art. 345 ust. 2 i art. 346 ust. 4 ustawy, które to przepisy wskazują osoby zobowiązane do wprowadzania do systemu POL-on danych dotyczących m.in. osób prowadzących działalność naukową w danym podmiocie, osiągnięć naukowych i artystycznych, działalności naukowej, nakładów na badania naukowe i prace rozwojowe, przychodów z komercjalizacji wyników działalności naukowej lub know-how związanego z tymi wynikami itp. Równocześnie, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, ewaluacja przeprowadzana jest wyłącznie na podstawie danych zawartych w systemie POL-on, według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r., dostępnych w tym systemie na dzień 31 stycznia 2022 r. Komisja i Minister mogą zatem wywodzić określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyłącznie na tej podstawie. To Podmiot powinien wskazać w systemie POL-on wszystkie informacje dotyczące danego osiągnięcia, umożliwiając tym samym jego prawidłową ocenę, a nie kwestionować ustalenia poczynione w trakcie ewaluacji na podstawie sprawozdanych przez Podmiot danych.

W ocenie Ministra, obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organie, nie może być uznany za nieograniczony. Nie można żądać, aby organ podejmował szczególne dochodzenie w celu wykrycia informacji dotyczących osiągnięcia naukowego lub jego autora, których sam Podmiot - zobowiązany przepisami ustawy do rzetelnego, prawidłowego i terminowego wprowadzania danych do systemu POL-on - nie sprawozdał i nie przedstawił. Zasada prawdy materialnej (obiektywnej) oznacza, że celem postępowania prowadzonego przez organ jest ustalenie tej prawdy na podstawie udowodnionych faktów i okoliczności. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie, a materiał ten ma być zgromadzony w systemie POL-on, do którego dane w zakreślonym przepisami terminie sprawozdaje sam Podmiot. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrał już wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na wydanie.

Rodzaje osiągnięć naukowych i artystycznych uwzględnianych w ewaluacji, szczegółowe kryteria i sposób oceny osiągnięć, sposób określania kategorii naukowej oraz sposób przeprowadzania ewaluacji zostały określone w rozporządzeniu. Działalność naukowa Podmiotu w ewaluowanej dyscyplinie została oceniona odrębnie w każdym z trzech kryteriów ewaluacji, tj.:

1) kryterium I - poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności naukowej;

2) kryterium 11- efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych;

3) kryterium III - wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki.

Ewaluacja została przeprowadzona w związku ze spełnieniem przez Podmiot warunku określonego wart. 265 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym ewaluację przeprowadza się w ramach dyscypliny w podmiocie zatrudniającym według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przeprowadzenia ewaluacji co najmniej 12 pracowników prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy związanej z prowadzeniem działalności naukowej w tej dyscyplinie. Na podstawie danych wprowadzonych przez Podmiot do systemu POL-on ustalono, że według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r. liczba osób zatrudnianych przez Podmiot i prowadzących działalność naukową w dyscyplinie nauki prawne, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy związanej z prowadzeniem działalności naukowej w tej dyscyplinie, wynosiła 181,23, a zatem - zgodnie z art. 265 ust. 4, w związku z art. 265 ust. 1 ustawy - działalność naukowa prowadzona w Podmiocie w tej dyscyplinie podlegała ewaluacji z mocy prawa. W celu ustalenia liczby osiągnięć podlegających ocenie w poszczególnych kryteriach, na podstawie danych z systemu POL-on ustalono liczbę pracowników prowadzących w Podmiocie działalność naukową w dyscyplinie nauki prawne, którzy wskazali tę dyscyplinę w oświadczeniu, o którym mowa wart. 343 ust. 7 ustawy, oraz złożyli oświadczenie, o którym mowa wart. 265 ust. 5 ustawy, zwaną dalej "liczbą N". Minister stwierdził, że liczbę N ustalono prawidłowo, jako średnią arytmetyczną liczby tych pracowników w poszczególnych latach z okresu objętego ewaluacją, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, z uwzględnieniem udziału czasu pracy związanej z prowadzeniem działalności naukowej w tej dyscyplinie. Liczbę osób prowadzących w Podmiocie działalność naukową w dyscyplinie nauki prawne w 2017 r. ustalono, zgodnie z § 34a rozporządzenia, na podstawie liczby pracowników zaliczonych według stanu na dzień 31 grudnia 2017 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r. poz. 87) do osób uczestniczących w realizacji badań naukowych lub prac rozwojowych, z uwzględnieniem dyscyplin wskazanych przez tych pracowników w oświadczeniu, o którym mowa wart. 219 ust. 11 ustawy wprowadzającej. Do liczby osób prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie naukowej w 2017 r. nie wliczono pracowników naukowo-technicznych i inżynieryjno - technicznych. Udział czasu pracy osoby prowadzącej działalność naukową w danej dyscyplinie w 2017 r. ustalono według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. Zgodnie z danymi w systemie POL-on, liczba tych pracowników prowadzących działalność naukową w Podmiocie w dyscyplinie nauki prawne według stanu na 31 grudnia w poszczególnych latach objętych ewaluacją wynosiła:

w 2017 r. - 169,

w 2018 r. - 185,67,

w 2019 r. - 179,61,

w 2020 r. -179,69,

w 2021 r. - 181,23.

Na podstawie powyższych danych ustalono, że liczba N=179,04. Podmiot nie wniósł zastrzeżeń co do prawidłowości ustalenia liczby N.

Poziom naukowy prowadzonej działalności naukowej (kryterium I) ocenia się uwzględniając osiągnięcia naukowe wskazane w § 8 rozporządzenia, tj. artykuły naukowe, monografie naukowe, rozdziały w monografiach naukowych i redakcje naukowe tych monografii, przyznane patenty na wynalazki, prawa ochronne na wzory użytkowe oraz wyłączne prawa hodowców do odmian roślin.

Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia, dla każdej publikacji naukowej ustala się jednostkowy udział każdego autora w danej publikacji, zwany dalej "udziałem jednostkowym". Sposób ustalania udziału jednostkowego określa § 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia. W przypadku publikacji wieloautorskiej, udział jednostkowy zależy od całkowitej wartości punktowej publikacji naukowej, przeliczeniowej wartości punktowej publikacji naukowej, ustalonej zgodnie z przepisami § 13-15 rozporządzenia, a także liczby współautorów będących osobami, o których mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia, którzy upoważnili ewaluowany podmiot do wykazania publikacji naukowej w danej dyscyplinie naukowej.

Zgodnie z § 17 ust. 5 rozporządzenia, suma udziałów jednostkowych w publikacjach naukowych uwzględnianych w ocenie w dyscyplinie nauki prawne nie mogła być większa niż 3-krotność liczby N, czyli 537,12. W związku z powyższym, w ocenie Podmiotu w ramach kryterium I uwzględnionych mogło być nie więcej niż 537,12 udziałów jednostkowych w publikacjach naukowych autorstwa albo współautorstwa osób, o których mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Po zapoznaniu się z oceną dokonaną przez Komisję Minister stwierdził, że udziały jednostkowe poszczególnych autorów publikacji uwzględnionych w ewaluacji, a także wartość punktowa tych udziałów zostały obliczone w sposób prawidłowy, zgodnie z rozporządzeniem. Przy ustalaniu wartości punktowej stosowano art. 324 ust. 2-2b ustawy wprowadzającej oraz odpowiednie przepisy rozporządzenia, uwzględniając właściwe wykazy czasopism naukowych oraz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, tj.:

- w przypadku artykułów naukowych opublikowanych w ostatecznej formie w latach 2017 i 2018 - wykaz czasopism naukowych ogłoszony komunikatem Ministra z 25 stycznia 2017 r.,

- w przypadku artykułów naukowych opublikowanych w ostatecznej formie w latach 2019-2021 - ostatni wykaz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, sporządzony i udostępniony przez Ministra w okresie objętym ewaluacją, tj. wykaz ogłoszony komunikatem Ministra z 1 grudnia 2021 r., ze zmianami i sprostowaniem z 21 grudnia 2021 r.,

- w przypadku monografii naukowych wydanych w latach 2017- 2021- ostatni wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, sporządzony i udostępniony przez Ministra w okresie objętym ewaluacją, tj. wykaz ogłoszony komunikatem Ministra z 22 lipca 2021 r.

Na podstawie informacji wprowadzonych do systemu POL-on, algorytm optymalizujący, o którym mowa w § 24 ust. 1 rozporządzenia, dokonał wyboru osiągnięć stanowiących podstawę ewaluacji, w sposób zapewniający uzyskanie maksymalnego wyniku punktowego przy uwzględnieniu warunków określonych w § 17, § 18 oraz § 34-36. 10 lutego 2022 r. Podmiot otrzymał w systemie POL-on wykaz osiągnięć wybranych w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego. Zgodnie z § 24 ust. 3 rozporządzenia, kierownik Podmiotu mógł wskazać do oceny inne osiągnięcia niż wybrane w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego. Podmiot nie skorzystał z tej możliwości. W ocenie w kryterium I uwzględniono tylko osiągnięcia naukowe wskazane w opisany powyżej sposób.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Podmiot nie zgłosił zastrzeżeń do oceny osiągnięć publikacyjnych. Po ponownej ocenie liczba punktów za uwzględnione w ewaluacji udziały jednostkowe w publikacjach nie zmieniła się i wynosi 42 251 punktów. Obok publikacji naukowych, w ocenie poziomu naukowego prowadzonej działalności uwzględnia się również przyznane patenty na wynalazki, prawa ochronne na wzory użytkowe oraz wyłączne prawa hodowców do odmian roślin (§ 8 pkt 5 rozporządzenia). Zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia, liczba tych osiągnięć uwzględnianych w ewaluacji nie może być większa niż liczba N. Podmiot nie wykazał takich osiągnięć. W związku z powyższym, w ramach ponownej oceny w kryterium I Podmiotowi w dyscyplinie nauki prawne przyznano 42 251 punktów.

Ocena Podmiotu w kryterium I ewaluacji, ustalona po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z zależnością określoną § 21 rozporządzenia, wyniosła QI = 235,99.

W kryterium II "Efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych" uwzględnia się projekty, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, a także przychody z tytułu komercjalizacji wyników badań naukowych lub prac rozwojowych lub know-how związanego z tymi wynikami oraz przychody z tytułu usług badawczych świadczonych na zlecenie podmiotów nienależących do systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Mimo iż Podmiot nie kwestionował wyników oceny dokonanej przez Komisję w postępowaniu I instancji, Komisja ponownie oceniła wszystkie projekty wskazane przez Podmiot w systemie POL-on. Komisja po przeprowadzeniu ponownej oceny ponownie pozytywnie zaopiniowała 26 projektów, przyznając za nie 378,74 punktu. Ustalając punktację stosowano przeliczniki punktowe określone w § 22 ust. 4 rozporządzenia, z uwzględnieniem zwiększeń punktacji wynikających z ust. 6.

W systemie POL-on, w którym Podmiot sprawozdawał wszystkie realizowane projekty, w module SEDN zapewniono Podmiotowi dostęp do szczegółowego wykazu uwzględnionych projektów wraz z punktacją za każdy z nich, wynikającą z przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Podmiot nie wykazał przychodów z tytułu komercjalizacji wyników badań naukowych lub prac rozwojowych lub know-how związanego z tymi wynikami, natomiast sprawozdał przychody z tytułu 36 usług badawczych świadczonych na zlecenie podmiotów nienależących do systemu szkolnictwa wyższego i nauki.

Komisja ponownie uwzględniła 36 ww. osiągnięć zgłoszonych przez Podmiot, a Minister przychylił się do tego stanowiska. Na podstawie § 22 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, przy ustalaniu punktacji za ww. osiągnięcia stosowano przelicznik 1 pkt za 10000 zł przychodu. Równocześnie, liczba punktów, jakie podmiot może uzyskać za te osiągnięcia, nie może przekroczyć 10-krotności liczby N. W związku z powyższym, Podmiot uzyskał z tytułu ww. przychodów 914,48 punktu.

Łącznie, za osiągnięcia Podmiotu w ramach kryterium II ewaluacji przyznano po ponownej ocenie 1293,22 punktu.

Ocena Podmiotu w kryterium ewaluacji, ustalona po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z zależnością określoną § 22 ust. 9 rozporządzenia, wyniosła QII = 7,22.

W ramach oceny w kryterium III "Wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki", zgodnie z § 23 ust. 3 rozporządzenia, Podmiot był zobowiązany przedstawić do oceny 3 opisy wpływu. W związku z § 23 ust. 4 rozporządzenia, Podmiotowi przysługiwało prawo do przedstawienia 3 dodatkowych opisów wpływu. Podmiot nie skorzystał z tego prawa i nie przedstawił do oceny dodatkowych opisów wpływu. We wniosku Podmiot zakwestionował prawidłowość oceny 3 opisów wpływu, uznając, iż przyznana punktacja nie oddaje rzeczywistego wpływu prowadzonej działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki. Zdaniem Podmiotu, doszło do zaniżenia oceny dokonanej przez ekspertów KEN, zaakceptowanej następnie przez Ministra. Równocześnie Podmiot stwierdził, że Minister nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował i przyczyn, dla których uznał, że wartość ocen opisów wpływu jest prawidłowa, a tym samym naruszył art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy treść uzasadnienia decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo, gdy mimo formalnej poprawności, jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy.. W systemie POL-on, w module SEDN, w którym Podmiot sprawozdawał osiągnięcia wskazane w kryterium I, II i III, zapewniono Podmiotowi ostęp do szczegółowych informacji dokumentujących cały proces ewaluacji, w tym do wszystkich opinii ekspertów i Komisji, na podstawie których Minister podejmował decyzję. Podmiot ma zatem możliwość zapoznania się z opinią Komisji dotyczącą każdego swojego osiągnięcia zgłoszonego do objęcia ewaluacją, a w uzasadnieniu decyzji wskazano, czy organ zaakceptował tę opinię, czy też nie zgodził się z nią - w takim przypadku w uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, dlaczego nie podzielił stanowiska Komisji i na czym oparł swoje rozstrzygnięcie. Podmiot ma więc wiedzę, jak przebiegał proces oceny, jak oceniono zgłoszone osiągnięcie, ile przyznano za nie punktów, a w przypadku odrzucenia - z jakiego powodu i na podstawie jakiego przepisu Minister uznał, że osiągnięcie to nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu. Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Podmiot został pozbawiony możliwości skontrolowania poprawności rozstrzygnięcia sprawy i nie mógł ocenić, czy uzasadnienie decyzji administracyjnej nie pozostawało w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, a także czy Minister wziął pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w systemie POL-on. Ponadto, należy wskazać, że art. 107 § 3 k.p.a. nie wymaga od organu wyjaśnienia powodów, dla których przypisał wiarygodność dowodom, na których się oparł, a jedynie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym

dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tak też, jak wskazano wyżej, stało się w przedmiotowej sprawie. Prowadząc postępowanie, Minister bierze pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w systemie POL-on, dążąc, zgodnie z art. 7 k.p.a., do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja tej zasady możliwa jest wyłącznie przy równoczesnym przestrzeganiu pozostałych norm postępowania administracyjnego.

Realizacja zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oparta jest zatem na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w k.p.a., zaczynając od zasad ogólnych, przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Oznacza to, że rozpatrując sprawę Minister związany jest przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Powyższe gwarantuje sprawność i jednolitość wyników postępowania co do wszystkich porównywanych w ramach dyscypliny podmiotów i ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z § 23 ust. 6 rozporządzenia, ocena opisów wpływu jest zadaniem ekspertów, których kompetencje i zasady powoływania określa ustawa i rozporządzenie. Dokonywanie przedmiotowej oceny przez ekspertów było w pełni uzasadnione i zgodne z prawem. Nie można zgodzić się z zarzutem Podmiotu, że nie wyjaśniono sposobu ustalenia punktacji za przedstawiony opis wpływu. Wyniki opiniowania ekspertów wraz z uzasadnieniem zostały przekazane Podmiotowi w decyzji Ministra oraz zamieszczone w SEDN, gdzie odbywał się cały proces ewaluacji. Komisja dokonała ponownej oceny opisów wpływu. Poszczególne opisy wpływu zostały ocenione przez ekspertów w spos66 następujący:

1) "Wpływ dorobku naukowego B.A. na sposób interpretacji przez sądy administracyjne przepisów prawa kształtujących sytuację prawną podmiotów". Ocena: 65 pkt, w tym 40 pkt za zasięg wpływu i 25 pkt za znaczenie wpływu. Po przeprowadzeniu dokładnej analizy sprawozdanego opisu wpływu, załączników oraz treści wniosku Podmiotu eksperci uznali, że należy utrzymać w mocy punktację przyznaną w pierwszym postępowaniu. Oceniany ponownie opis dotyczy wpływu dorobku naukowego prof. B. A. na sposób interpretacji przez sądy administracyjne przepisów prawa kształtujących sytuację prawną podmiotów. Zdaniem ekspertów, obszarem wpływu jest administracja publiczna.

Podmiot wskazał, jako osiągnięcia naukowe 5 publikacji autorstwa (bądź współautorstwa), prof. B. A. Pozycje nr 1-3 są "klasyczne", natomiast pozycje nr 4-5 to komentarz/ system prawa, przy czym wskazano nie jedno konkretne wydanie, ale wszystkie z dopuszczalnego okresu (np. poz. nr 4-17 wydań). W opinii ekspertów, wszystkie dowody wpływu (5) dotyczą cytowań publikacji prof. B. A. w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano dane ilościowe (na podstawie bazy CBOSA) oraz fragmenty wybranych orzeczeń. Niewątpliwie, publikacje prof. B. A., choćby z uwagi na ich znaczącą liczbę, mają i miały wpływ na orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie ekspertów, analiza bardzo obszernych załączników nie pozwala jednak na postawienie tezy, że wpływ miał przełomowe znaczenie. O takim można byłoby mówić, gdyby publikacje spowodowały ukształtowanie się określonej linii orzeczniczej bądź przełamanie linii już istniejącej. Najczęściej sądy wskazywały na publikacje prof. B. A. w nawiasie, jako ilustrację swoich wywodów. Można także odnaleźć frazy "sąd podzielił pogląd". Brak fraz wskazujących na to, że wyłącznie pod wpływem konkretnego poglądu zawartego w konkretnej publikacji sąd wydał taki a nie inny wyrok. Eksperci podzielili pogląd, że wskazane publikacje przyczyniły się do istotnego postępu w rozwiązaniach praktycznych i w sposobie myślenia o określonych zjawiskach w obszarze nauk prawnych. Brakuje jednak dowodu na przełomowe znaczenie wpływu, dlatego eksperci uznali, że zaistniał wpływ o istotnym znaczeniu. Jak wskazano, fakt, iż beneficjentami wpływu poza podmiotami krajowymi są także np. cudzoziemcy, zgłaszający żądanie udzielenia im ochrony międzynarodowej oraz inne podmioty zagraniczne, nie jest wystarczający dla zaklasyfikowania go, jako wpływu o zasięgu międzynarodowym - jest to nadal wpływ o zasięgu krajowym. Z żadnego dowodu wpływu nie wynika międzynarodowy zasięg wpływu, a Podmiot oceniany go nie wykazał. Jak wskazano wyżej, eksperci stwierdzili, że osiągnięcia naukowe przedstawione przez Podmiot to artykuły, rozdział w monografii naukowej, komentarz i system prawa. To klasyczne formy dyskursu naukowego w naukach prawnych. Wykorzystuje się w nich metody charakterystyczne dla nauk prawnych, przede wszystkim metodę dogmatyczno-prawną. Jak zauważono, oceniany Podmiot nie wykazał, że zostały wykorzystane metody charakterystyczne dla innych dyscyplin naukowych, które miały kluczowe znaczenie dla powstania wpływu. Podmiot wykazał wpływ publikacji naukowych na orzecznictwo sądowe, a zatem dominujące znaczenie (jeśli nie jedyne) miały metody charakterystyczne dla nauk prawnych.

2) "Uwolnienie obrotu lokalami i stabilizacja statusu właścicieli lokali w tym cudzoziemców wskutek nowelizacji prawa inspirowanej badaniami naukowymi". Ocena: 65 pkt, w tym 40 pkt za zasięg wpływu i 25 pkt za znaczenie wpływu. Po przeprowadzeniu dokładnej analizy sprawozdanego opisu wpływu, załączników oraz treści wniosku Podmiotu eksperci uznali, że należy utrzymać w mocy punktację przyznaną w pierwszym postępowaniu. Zdaniem ekspertów, obszarem ocenianego wpływu jest administracja publiczna. Podmiot wskazał, jako osiągnięcia naukowe 2 publikacje, tj.: z 2019 r. (9 stron) i z 2020 r. (11 stron). Wskazano 5 dowodów wpływu społecznego (powinny pokazywać wpływ, a nie inspirację). Odnosząc się do powyższego, eksperci stwierdzili, że: pierwszy dowód to zaświadczenie Ministra Inwestycji i Rozwoju (z 12 września 2019 r.), Mowa w nim m.in. o tym, że "Uniwersytet W. podjął się przygotowania propozycji zmian legislacyjnych". W zaświadczeniu nie wskazano na żadne z osiągnięć naukowych wykazanych we wniosku Podmiotu; drugi dowód to pismo Krajowej Rady Notarialnej (z 23 kwietnia 2021 r.). Zawiera informację o udziale prof. M. L. w pracach legislacyjnych. Taka forma zaangażowania pracownika Podmiotu nie budzi wątpliwości. W piśmie nie wskazano jednak na żadne z osiągnięć naukowych wykazanych we wniosku Podmiotu; dowody nr 3 i 4 to dane o charakterze ewidencyjnym (statystycznym). Wskazują na zaistniałe zjawiska, ale nie odwołują się do osiągnięć naukowych; dowód nr 5 to z kolei druk sejmowy nr 2673, projekt ustawy z dnia 27 czerwca 2018 r. Wskazane osiągnięcia powstały po przygotowaniu i złożeniu tego projektu, trudno więc wykazać wpływ tych publikacji na przedmiotowy projekt. Zdaniem ekspertów, żaden z dowodów nie wskazuje wprost i bezpośrednio na żadne z osiągnięć naukowych, które we wniosku wymienił Podmiot. Wszystkie dowody pozwalają jednak na postawienie tezy, że zaistniał wpływ na otoczenie społeczno-gospodarcze. Zaangażowanie prof. M. L. w obszarze wskazanym, jako wpływ jest niewątpliwe, problem jest jednak, zdaniem ekspertów, z precyzyjnym i niebudzącym wątpliwości odniesieniem badań i ich wyników na otoczenie społeczno-gospodarcze. Równocześnie zauważono, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Podmiotu zawartymi w odwołaniu, że wpływ publikacji pracownika miał znaczenie przełomowe, a zasięg wpływu jest międzynarodowy. W opinii ekspertów, przedstawione dowody wpływu nie w pełni dowodzą, że publikacje prof. M. L. przyczyniły się w sposób wyłączny i bezpośredni do zmiany stanu prawnego - stąd trudność z określeniem jednoznaczności związku przyczynowo - skutkowego między opisanymi dowodami, badaniami i dokonaniami naukowymi, a zmianą stanu prawnego w Polsce. Na zmianę tę mogły wpłynąć także inne, zewnętrzne czynniki względem przedłożonego opisu wpływu. Ponadto wpływ zmiany stanu prawnego w Polsce na sytuację prawną cudzoziemców nie jest wystarczający dla zaklasyfikowania go, jako wpływu o zasięgu międzynarodowym - jest to nadal wpływ o zasięgu krajowym. Pomimo wątpliwości co do klarowności i oczywistości związku przyczynowo - skutkowego, dostrzegając wagę przeprowadzonych badań naukowych, ww. wpływ może zostać uznany za wpływ o istotnym znaczeniu. Wskazane publikacje niewątpliwie przyczyniły się do istotnego postępu w rozwiązaniach praktycznych i w sposobie myślenia o określonych zjawiskach w obszarze nauk prawnych, mimo że wprost nie zostały powołane w dowodach wpływu. Eksperci uznali, że interdyscyplinarność badań naukowych lub prac rozwojowych nie miała kluczowego znaczenia dla powstania danego wpływu.

3) .Cyfryzacja transgranicznych postępowań sądowych poprzez wdrożenie innowacyjnych i rozwiązań zrealizowanych w projekcie e-Codex Plus". Ocena: 75 pkt, w tym 50 pkt za zasięg wpływu i 25 pkt za znaczenie wpływu. Eksperci wskazali, że sprawozdany przez Podmiot opis dotyczy wpływu cyfryzacji transgranicznych postępowań sądowych poprzez wdrożenie innowacyjnych rozwiązań zrealizowanych w projekcie e-Codex Plus. Stwierdzono, iż deklarowanym obszarem wpływu jest administracja publiczna. Podmiot wskazał 5 osiągnięć naukowych, które nie budzą wątpliwości ekspertów. Wskazano także 5 dowodów wpływu. W opinii ekspertów, interdyscyplinarność miała kluczowe znacznie na powstanie wpływu działalności naukowej na otoczenie. Podmiot wykazał, że zasięg wpływu miał charakter międzynarodowy - i jest to stwierdzenie bezsporne. Kwestią sporną pozostaje jednak znaczenie wpływu. Podmiot we wniosku wskazał, że "wnioskuje o zwiększenie punktacji za znaczenie wpływu z 10 (ograniczone) na 25 pkt (istotne)". W przekonaniu ekspertów, z opisu wpływu wynika, że wpływ miał charakter istotny. W całości podzielono argumenty zawarte we wniosku. Przedłożone przez Podmiot dowody wpływu wskazują na bezpośrednie wykorzystanie wyników badań w procesach wypracowania konkretnych zmian legislacyjnych oraz podnoszenia poziomu jakości obsługi postępowań sądowych. Przekładają się na usprawnienie działalności sądów, zwiększenie interoperacyjności systemów informatycznych, wykorzystywanych w wymiarze sprawiedliwości oraz poprawę komunikacji między obywatelami a organami sądowymi. Fakt, że liczba prowadzonych spraw jest niewielka, nie ma tu żadnego znaczenia. Stwierdzono, iż krąg beneficjentów wpływu został wyraźnie wskazany. Tym samym oceniane przedsięwzięcie wykazuje na zaistnienie wpływu społecznego o istotnym znaczeniu. Eksperci uznali, że interdyscyplinarność badań naukowych lub prac rozwojowych miała kluczowe znaczenie dla powstania tego wpływu. W związku z tym ostateczną ocenę opisu wpływu zwiększono o 20% do wysokości 90 pkt.

W związku z powyższym, ocena Podmiotu w III kryterium ewaluacji, ustalona po ponownym rozpatrzeniu sprawy - zgodnie z § 23 ust. 11 rozporządzenia - jako średnia arytmetyczna uzyskanych przez Podmiot ocen opisów wpływu, wynosi QIII = 73,33. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia, Komisja ponownie określiła kategorię naukową proponowaną dla Podmiotu w dyscyplinie nauki prawne na podstawie porównania przyznanych mu ocen, w ramach poszczególnych kryteriów ewaluacji, z odpowiednimi wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowych A, B+ i B, stosując algorytm określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Do porównania zastosowano próg pełnego przewyższania G, ustalony przez Komisję uchwałą nr 15/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. w wysokości 0,3.

Wartości referencyjne oznaczają zestaw referencyjnych wartości ocen punktowych określonych dla każdego z kryteriów ewaluacji działalności naukowej, służących kwalifikacji podmiotów prowadzących działalność naukową w ramach danej dyscypliny do kategorii naukowych A, B+, B lub C.

Biorąc pod uwagę przesłanki określone w § 26 ust. 2 rozporządzenia, Komisja uchwałą nr 15/2022 x 27 kwietnia 2022 r. określiła proponowane wartości referencyjne dla poszczególnych dyscyplin naukowych i artystycznych. Przewodniczący Komisji przedstawił zestaw proponowanych wartości referencyjnych Ministrowi. Na podstawie powyższej propozycji, biorąc pod uwagę specyfikę prowadzenia działalności naukowej w tych dyscyplinach, 13 maja 2022 r. Minister ustalił wartości referencyjne dla kategorii naukowych A, B+ i B dla poszczególnych dyscyplin naukowych i artystycznych. Zgodnie z § 26 ust. 4 rozporządzenia, ustalone przez Ministra zestawy wartości referencyjnych obowiązują do czasu kolejnej ewaluacji, a zatem miały również zastosowanie w sprawie rozstrzyganej niniejszą decyzją.

Dla dyscypliny nauki prawne wartości referencyjne wynoszą:

- kryterium I. Poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności naukowej" OIA= 212,474 pkt, 018+= 187,179 pkt, OIB= 101,178 pkt,

- kryterium II "Efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych" OIlA= 5,993 pkt, 0118+= 5,280 pkt, 0118= 2,854 pkt,

- kryterium III "Wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki" OllIA= 59,430 pkt, 01118+= 52,355 pkt, 01118= 28,300 pkt.

Całkowity wynik punktowy porównania ocen, jakie Podmiot uzyskał po ponownym rozpatrzeniu sprawy w poszczególnych kryteriach z tytułu prowadzenia działalności naukowej w dyscyplinie nauki prawne, z każdą z odpowiednich wartości referencyjnych, został obliczony z uwzględnieniem wag przypisanych poszczególnym kryteriom ewaluacji- zgodnie z tabelą nr 2 w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Dla dyscypliny nauki prawne wagi te wynoszą:

1) kryterium I "Poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności naukowej"

-70;

2) kryterium II "Efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych" - 10;

#) kryterium III "Wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki" - 20.

Dokonane z uwzględnieniem powyższych wag porównanie ocen uzyskanych przez Podmiot w dyscyplinie nauki prawne według poszczególnych kryteriów z wartościami

referencyjnymi dla kategorii naukowej A dało całkowity wynik punktowy 48,3, porównanie z wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowej B+ dało całkowity wynik punktowy 90,9, a porównanie z wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowej B dało całkowity wynik punktowy 100. Uzyskane wyniki punktowe, zgodnie z § 27 rozporządzenia, stanowiły podstawę do zaliczenia działalności naukowej Podmiotu w dyscyplinie nauki prawne do kategorii naukowej A.

W celu wyłonienia ewaluowanych podmiotów, których działalność naukowa prowadzona w ramach poszczególnych dyscyplin naukowych i artystycznych zostanie zaliczona do kategorii naukowej A+, zgodnie z § 28 ust. 3 rozporządzenia, Komisja ustaliła w każdej dyscyplinie nauki i sztuki próg procentowy służący do kwalifikacji kandydatów. Dla dyscypliny nauki prawne, Komisja uchwałą nr 17/2022 z 9 maja 2022 r. ustaliła próg procentowy służący do wyłonienia kandydatów do kategorii A+ wynoszący 95%.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Podmiot podniósł, iż na podstawie treści decyzji nie sposób ustalić, jakie czynniki Komisja brała pod uwagę przy ustalaniu wskazanego wyżej progu procentowego kwalifikującego kandydatów do kategorii A+. Pomiot wnioskuje, że Komisja kierowała się wyłącznie pozycją nauki polskiej w bazie Scimago Journal & Country Rank (SJR) i nie brała pod uwagę innych czynników charakteryzujących nauki prawne. W ocenie Podmiotu "w dyscyplinie nauki prawne stosowanie wskaźników bibliometrycznych nie oddaje rzeczywistego, adekwatnego wglądu w poziom i jakość prowadzonej przez podmiot odnośnej działalności naukowej." Podmiot podkreślił, że przyznanie kategorii A+ podmiotowi z nielicznym gronem badaczy i małym doświadczeniem w dyscyplinie i oparcie na uzyskanym przez ten podmiot wyniku progu kwalifikującego kandydatów do kategorii A+ jest w efekcie promowaniem małych jednostek z niewielką bezwzględną liczbą publikacji pracowników badawczo-dydaktycznych, przez co obiektywne i wiarygodne porównanie działalności naukowej i wpływu danej jednostki na poziom badań w dyscyplinie nauki prawne oraz otoczenie społeczno-gospodarcze jest - zdaniem Podmiotu - niemożliwe. W związku z powyższym, Podmiot wniósł o przyznanie kategorii A+ lub przeprowadzenie dodatkowej oceny eksperckiej, o której mowa w § 28 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu Podmiotu Minister wyjaśnił, że ustalenie progu procentowego jest wyłączną kompetencją Komisji, co jednoznacznie wynika z § 28 rozporządzenia. Prawodawca określił, iż Komisja ustala dla każdej dyscypliny naukowej i artystycznej próg procentowy w stosunku do najwyższej oceny w kryterium I w danej dyscyplinie, w zależności od wartości ocen uzyskanych w zakresie tego kryterium przez ewaluowane podmioty prowadzące działalność naukową w ramach tej dyscypliny, jednak na poziomie nie niższym niż 80% najwyższej z tych ocen. Równocześnie zobowiązał Komisję, by w przypadku dyscyplin naukowych wartość progu procentowego uzależniła w szczególności od pozycji nauki polskiej w danej dyscyplinie, określanej na podstawie wskaźników bibliometrycznych w międzynarodowych bazach o największym zasięgu, w ten sposób, że wyższa pozycja w bazie skutkuje niższą wartością progu procentowego. Pozycję nauki polskiej w skali międzynarodowej w poszczególnych dyscyplinach naukowych i artystycznych Komisja ustaliła w następujący sposób. W dyscyplinach naukowych pozycję nauki polskiej określono posługując się powszechnie dostępną bazą Scimago Journal and Country Rank (SJR). W przypadku dyscyplin niemających swojego bezpośredniego odpowiednika w bazie SJR, wyznaczono pozycję polskiej nauki w subdyscyplinach wchodzących w skład danej dyscypliny, a następnie określono ostateczną pozycję całej dyscypliny. Z uwagi na dostępność danych, pozycję nauki polskiej w poszczególnych dyscyplinach określono na podstawie okresu 2017-2021. Równocześnie, w świetle obowiązujących przepisów, Komisja nie mogła ani pominąć najwyższego wyniku uzyskanego w kryterium I w ewaluowanej dyscyplinie, ani uznać, że próg procentowy będzie odnosić do innego, niższego wyniku, ani też ustalić ww. progu na poziomie niższym niż 80%. Wartość progu procentowego dla dyscypliny nauki prawne ustalono na poziomie 95%, zgodnie z przywołaną regułą, że wyższa pozycja w bazie SJR skutkuje niższą wartością progu procentowego. Komisja ustaliła próg procentowy celem wyłonienia kandydatów do kategorii naukowej A+ w tej dyscyplinie w sposób prawidłowy, zgodnie z przywołanym przepisem. Równocześnie należy podkreślić, iż ustalony próg jest obowiązujący dla wszystkich podmiotów ewaluowanych w danej dyscyplinie i nie jest możliwe obniżenie go dla jednego, wybranego podmiotu celem poddania dodatkowej ocenie eksperckiej lub pominięcie tego kryterium i poddanie podmiotu ocenie, bez spełnienia warunku dotyczącego ww. progu.

Dokonana przez Komisję ocena działalności Podmiotu w kryterium I ewaluacji wyniosła 89% najwyższej oceny w kryterium I w tej dyscyplinie, która wyniosła 265,89. Wobec powyższego Komisja stwierdziła, że działalność naukowa Podmiotu w dyscyplinie nauki prawne nie kwalifikuje go do ubiegania się o kategorię naukową A+, a zatem Podmiot nie podlegał dodatkowej ocenie eksperckiej, o której mowa w § 28 rozporządzenia. W związku z niespełnieniem przez Podmiot kryterium formalnego, przedstawione we wniosku informacje o osiągnięciach naukowych, umiędzynarodowieniu prowadzonych badań, publikowanych w czasopismach naukowych oraz w wydawnictwach naukowych artykułach i monografiach itd., wskazujące - zdaniem Podmiotu - na prowadzenie działalności naukowej w tej dyscyplinie na najwyższym poziomie, uzasadniającym przyznanie kategorii A+, nie podlegały ocenie.

W związku z powyższym Komisja uznała, że zaskarżona decyzja powinna zostać utrzymana mocy, gdyż wyniki uzyskane przez Podmiot po ponownej ocenie nadal nie pozwalają na przyznanie Podmiotowi wyższej kategorii naukowej.

We wniosku Podmiot podniósł również, że w ocenie, jakości działalności naukowej "nie uwzględnia specyfiki nauk prawnych, w których powstają glosy do orzeczeń, opinie prawne publikowane w czasopismach naukowych mające charakter wypowiedzi naukowych, czy wreszcie komentarze do aktów normatywnych", które w ocenie Podmiotu mają ogromne znaczenie w kształtowaniu dyscypliny nauki prawne. Ponadto Podmiot zarzucił, że "organ pominął również to, że za poprzedni okres ewaluacyjny została wnioskodawcy przyznana kategoria naukowa A+, jak też to, jakie skutki wywołać może odmowa przyznania tej kategorii obecnie."

Zakres postępowania odwoławczego determinowany jest przedmiotem i zakresem sprawy, w której wszczęto postępowanie administracyjne, a więc postępowanie w sprawie przyznania kategorii naukowej. Prowadząc postępowanie organ jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa - nie dokonuje w jego trakcie weryfikacji słuszności przyjętych w ustawie czy rozporządzeniu rozwiązań prawnych dotyczących rozpatrywanej sprawy. Organ jest związany przepisami, które mają zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Rodzaje osiągnięć uwzględnianych w ocenie określa rozporządzenia, w związku z tym uwagi dotyczące osiągnięć naukowych nieuwzględnianych w procesie oceny, choć ważne, należy uznać za niezwiązane z przedmiotem postępowania. Podobne stanowisko Minister przyjął w stosunku do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia uprzednio przyznanej kategorii naukowej. Należy wskazać, że ocena, jakości działalności naukowej, która miała miejsce w 2022 r., została przeprowadzona według nowych, odmiennych w stosunku do lat poprzednich zasad wprowadzonych ustawą w 2018 r. Z uwagi na fakt, iż obecnie ewaluację przeprowadza się w obrębie dyscyplin w ramach podmiotów, a nie wydziałów (jednostek organizacyjnych), jak to miało miejsce dotychczas, nie sposób dokonać bezpośredniego przełożenia i porównania uprzednio przyznanej kategorii na obecną. Ponadto, w przypadku podmiotów, których działalność naukowa jest po raz pierwszy ewaluowana, uwzględnianie w ocenie poprzednio uzyskanej kategorii naukowej, stałoby w sprzeczności z zasadą wyrażoną wart. 8 k.p.a., tj. zasadą bezstronności i równego traktowania. Wszystkie podmioty, a w ich ramach poszczególne dyscypliny, zostały poddane ocenie jakości działalności naukowej na tych samych, wynikających z przepisów rozporządzenia warunkach. Wyniki ewaluacji zależały zatem od dorobku naukowego, jaki dany podmiot przedstawił do oceny, a nie doświadczenia, jakie reprezentuje.

Po przeanalizowaniu sprawy Minister stwierdził, że ponowna ocena została przeprowadzona przez Komisję zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia, zaakceptował w całości wyniki oceny osiągnięć naukowych Podmiotu w ewaluowanej dyscyplinie i nie przedstawił uwag do jej wyników. Minister zauważył, że możliwość poddania Podmiotu dodatkowej ocenie eksperckiej oparta jest na dwóch kumulatywnych przesłankach: działalność naukowa podmiotu musi zostać zaliczona do kategorii A, a wynik uzyskany przez podmiot w kryterium I ewaluacji musi mieć wartość nie niższą niż ustalony przez Komisję próg procentowy. Wobec niespełnienia przez Podmiot drugiego z tych warunków, Minister poparł stanowisko Komisji i stwierdził, że Podmiot nie może zostać poddany dodatkowej ocenie eksperckiej służącej wyłonieniu kandydatów do kategorii A+. W związku z powyższym, Minister postanowił utrzymać w mocy decyzję, którą Uniwersytetowi W. przyznano kategorię A w dyscyplinie nauki prawne.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 18 kwietnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

"l) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (...), art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) w zw. z art. 87 ust. I Konstytucji poprzez wydanie jej na podstawie uchwały nr 17/2022 z dnia 9 maja 2022 r. Komisji Ewaluacji Nauki (dalej, jako: KEN) ustalającej wartość progu procentowego dla dyscypliny nauki prawne (dalej, jako: uchwała KEN), która to uchwała - jako niemająca statusu legalnego (przewidzianego w Konstytucji) źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej - nie mogła współkształtować materialnoprawnej podstawy władczej ingerencji Ministra w sytuację prawną Skarżącego;

2) art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a. w ZV!!. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 661, dalej, jako: rozporządzenie MEiN) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § l k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dodatkowej oceny eksperckiej niezbędnej do uzyskania kategorii A+, w sytuacji, w której działalność naukowa Skarżącego w ramach dyscypliny nauki prawne została zaliczona do kategorii naukowej A, spełniając tym samym wymóg, o którym mowa w § 28 ust. 2 pkt l rozporządzenia MEiN, zaś wymóg uzyskania w zakresie podstawowego kryterium ewaluacji oceny o wartości nie niższej niż próg procentowy ustalony przez KEN, o którym mowa w § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN, jako sprzeczny z art. 267 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2022- r. poz. 574 ze zm., dalej jako p.s. w.) w zw. z art 92 ust, 2 Konstytucji, nie mógł wyłączać możliwości poddania Skarżącego dodatkowej ocenie eksperckiej, a w konsekwencji uzyskania kategorii naukowej A+".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił opis stanu faktycznego i wyjaśnił, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister upatruje przeszkód prawnych do przyznania skarżącemu kategorii naukowej A+ w braku realizacji kryterium - określanego przez sam organ mianem formalnego - w postaci osiągnięcia ustalonego w uchwale KBN progu procentowego na poziomie 95%. Abstrahując od prawidłowości i trafności określenia tego pułapu na tak wysokim poziomie to zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia MEiN dodatkowej ocenie eksperckiej zostaje poddana działalność naukowa ewaluowanego podmiotu prowadzona w ramach dyscypliny naukowej albo artystycznej, jeżeli została zaliczona zgodnie z przepisem § 27 ust. 2 do kategorii naukowej A; uzyskała w zakresie podstawowego kryterium ewaluacji, o którym mowa wart. 267 ust. l pkt 1 ustawy, zwanego dalej "pierwszym kryterium", ocenę o wartości nie niższej niż próg procentowy ustalony przez Komisję w stosunku do najwyższej oceny w danej dyscyplinie naukowe) albo artystycznej.

Okolicznością bezsporną jest zarówno to, że strona zrealizowała pierwsze ze wskazanych kryteriów, bowiem jej działalność naukowa została zaliczona do kategorii A, jak również to, że nie uzyskała ona w zakresie podstawowego kryterium ewaluacji (poziom naukowy prowadzonej działalności naukowej) progu ustalonego przez KEN.

W ocenie skarżącego decyzja była wadliwa na skutek tego, że współkształtowały ją przepisy prawa zawarte w uchwale KEN, czyli w akcie normatywnym niemającym umocowania w konstytucyjnym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Organy administracji publicznej (w tym Minister wydający zaskarżoną decyzję) zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności znajduje podwójne umocowanie w systemie prawa. W samej Konstytucji została ona zadekretowana wart. 7 stanowiącym, że organ)' władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W k.p.a. zasadzie praworządności została nadana ranga zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a.: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta obowiązuje na wszystkich etapach stosowania prawa, w tym również w stadium podjęcia decyzji. Odkodowanie jej treści wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, jakie znaczenie prawodawca nadaje pojęciu "prawo" w treści przepisu. In genere ma ono bowiem szeroki zakres desygnatów, a zagadnienie źródeł prawa należy do złożonych. Próbując ustalić owo znaczenie in concreto, nie sposób nie sięgnąć do regulacji konstytucyjnej. Ustrojodawca w rozdziale III Konstytucji wprowadził dychotomiczny podział źródeł prawa, wyróżniając źródła prawa powszechnie obowiązującego oraz źródła prawa wewnętrznego.

W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że prawodawca stanowiąc- o obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie prawa miał na myśli wyłącznie przepisy zawarte w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (tak: R. H., M. W. (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, kom. do art. 6; P. P. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 6).

Jak słusznie pisze S. W.: Konsekwencją konstytucyjnego rozróżnienia aktów normatywnych na powszechnie obowiązujące oraz wewnętrzne jest to, że norma, która ma być adresowana do podmiotu innego niż organizacyjnie podporządkowany organowi ją stanowiącemu i która ma wyznaczać jego sytuację prawną. musi być wydana w formie aktu powszechnie obowiązującego. tzn. w formie ustawy - lub na szczeblu prawodawstwa centralnego - rozporządzenia (S. W., Model rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy w świetle Konstytucji i praktyki, w: A. S.(red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005, s. 79).

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest autorytatywna konkretyzacja normy administracyjnego prawa materialnego wobec jednostki niepodporządkowanej służbowo ani organizacyjnie organowi administracji publicznej, który tej konkretyzacji dokonuje. Materialnoprawna podstawa każdej decyzji powinna być zatem kształtowana wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. O tym, którym źródłom prawa przysługuje taki status, przesądził sam prawodawca konstytucyjny w treści art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym: Źródłami powszechnie obowiązującego praw Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane, umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego uzupełnia regulacja ust. 2 art. 87 Konstytucji stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 269 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Przywołany przepis, choć umocowuje organ do przyznania ewaluowanemu podmiotowi jednej spośród wskazanych w ustawie kategorii naukowych (A+, A, B+, B albo C), nie reguluje sposobu określenia kategorii naukowej. Sposób ten - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 267 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - miał określić Minister w formie rozporządzenia. Taka konstrukcja prawna nie budzi zastrzeżeń, bowiem zarówno ustawa, jak i rozporządzenie, jak już wskazano, cieszą się przymiotem źródeł powszechnie obowiązującego prawa i jako takie mogą stanowić podstawę władczej ingerencji organów administracji publicznej w sytuację prawną jednostki. Analizując jednak materialnoprawne kryteria uzyskania kategorii A+ należy zwrócić uwagę, że w odniesieniu do drugiej (formalnej) przesłanki, zadekretowanej w § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN, prawodawca uzależnia możliwość otrzymania tej kategorii naukowej od uzyskania oceny w zakresie podstawowego kryterium ewaluacji o wartości nie niższej niż próg procentowy ustalony przez KEN. Oznacza to zatem, że na poziomie ustawy i rozporządzenia nie zostały w sposób wyczerpujący uregulowane warunki konieczne do uzyskania najwyższej kategorii naukowej. Decydujące znaczenie dla możliwości jej otrzymania ma uchwała KEN.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieosiągnięcie wskazanego przez KEN progu procentowego, stało na przeszkodzie przyznania skarżącemu kategorii naukowej A+. Minister stwierdził jednoznacznie, że wobec niespełnienia warunku, o którym mowa, skarżący nie może zostać poddany dodatkowej ocenie eksperckiej służącej wyłonieniu kandydatów do kategorii A+. Organ wskazał, że nie jest możliwe pominięcie tego kryterium i poddanie dodatkowej ocenie eksperckiej bez spełnienia warunku dotyczącego ww. progu.

Skoro uzyskanie kategorii A+ jest uzależnione od poddania ewaluowanego podmiotu dodatkowej ocenie eksperckiej, a tej - w myśl § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN - poddaje się podmioty, które uzyskały ocenę pierwszego kryterium ewaluacji na poziomie nie niższym niż wynikający z uchwały KEN, to w konsekwencji należy uznać, że nieosiągnięcie rzeczonego progu procentowego stoi na przeszkodzie nie tylko poddania ewaluowanego podmiotu dodatkowej ocenie eksperckiej, lecz także uzyskania kategorii A+. Okoliczność tę Minister uznał za negatywną przesłankę przyznania Skarżącemu najwyższej kategorii naukowej. Otrzymanie kategorii A świadczy bowiem nie tylko o tym, że podmiot, któremu została ona nadana spełnił warunki pozwalające na jej uzyskanie, lecz także o tym, że nie zrealizował wymogów pozwalających na przyznanie mu najwyższej kategorii naukowej. Mając to na uwadze, trzeba uznać, że § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN, wespół z uchwałą KEN, służył rekonstrukcji podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji.

Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego uznaje się za "zamknięty" zarówno od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej, a więc tak co do formy aktów, w których można zamieszczać przepisy powszechnie obowiązującego prawa, jak i co do organów uprawnionych do ich wydawania. Tworzenie norm prawa powszechnie obowiązującego przez KEN w formie uchwały jest wykluczone zarówno z perspektywy podmiotowej, jak i przedmiotowej. Po pierwsze, KEN nie jest organem wskazanym w ustawie zasadniczej, a tylko takie posiadają kompetencję prawotwórczą w rzeczonym zakresie. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, KEN jest sui generis organem pomocniczym ministra o charakterze doradczo-eksperckim. Świadczy o tym powołanie KEN przez ministra, powiązanie organizacyjne z urzędem obsługującym ministra, jak i przede wszystkim charakter kompetencji samej Komisji, związanych z opiniowaniem pod kątem merytorycznym spraw rozstrzyganych przez ministra (P. I., w: A. J. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2023, komentarz do art. 271, Legalis).

Zadania KEN zostały określone w treści art. 274 ust.! Prawa o szkolnictwie wyższym. Żadne z wymienionych tam zadań nie polega na stanowieniu prawa. Pomimo tego rodzaju uwarunkowań, którym dodatkowo szczególny kontekst interpretacyjny nadają ograniczenia związane z konstytucyjnymi. i ustawowymi gwarancjami autonomii szkół wyższych, na podstawie rozporządzenia MEiN doszło do powierzenia KBN - i to w sposób wyłączny - przedmiotowej kompetencji prawotwórczej, tj. do ustalenia warunku koniecznego do poddania działalności naukowej ewaluowanego podmiotu dodatkowej ocenie eksperckiej, a w konsekwencji możliwości uzyskania kategorii naukowej A+.

Po drugie, również z perspektywy zamknięcia systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa od strony przedmiotowej (co do prawnych form ich stanowienia), nie sposób nie zauważyć, że uchwała KEN, jako prawna forma ustalenia progu procentowego koniecznego do uzyskania kategorii naukowej A+ nie mieści się w katalogu tychże źródeł. Twierdzenie, że KBN w formie uchwały nie może tworzyć przepisów powszechnie obowiązującego prawa jawi się zatem jako oczywiste. Poprzestanie na tej konkluzji nie jest jednak wystarczające. Należy w tym miejscu rozeznać, czy uchwała KEN miała w istocie normatywny charakter. W ślad za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przez akt normatywny należy rozumieć każdy akt, który ustanawia normy prawne, a zatem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Dla możliwości uznania danego aktu za akt o takim charakterze nie może być decydująca forma aktu, jego podstawa czy też legalność jego ustanowienia (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 1992 r., sygn. akt U 6/92, OTK 1992, nr 1, poz. 13). Charakter generalny mają normy określające ich adresata przez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (B. Dolnicki, Indywidualny akt normatywny, "Przegląd Prawa Publicznego" 2017, nr 6, s. 56).

Ustalenie przez KEN w treści uchwały progu procentowego, którego uzyskanie stanowi warunek poddania ewaluowanego podmiotu dodatkowej ocenie eksperckiej niezbędnej do uzyskania kategorii A+, spełnia wskazane powyżej cechy świadczące o normatywnym charakterze tej uchwały. Generalny charakter normy prawnej określającej próg procentowy, o której mowa, dostrzegł zresztą sam Minister. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał on, że ustalony próg jest obowiązujący dla wszystkich podmiotów ewaluowanych w danej dyscyplinie oraz Komisja ustaliła w każdej dyscyplinie nauki i sztuki próg procentowy służący do kwalifikacji kandydatów. Adresatem normy nie jest zatem indywidualnie (imiennie lub z nazwy) wskazany podmiot, lecz każdy podmiot poddawany ewaluacji jakości działalności naukowej. Abstrakcyjność normy dotyczy z kolei jej przedmiotu określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem tym powinna być klasa zachowań, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność, a zatem to, że nie ulega umorzeniu czy "skonsumowaniu" poprzez jednorazowe zastosowanie (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 1994 r., sygn. akt U 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 41). Analizując abstrakcyjność normy ustalającej próg procentowy należy zauważyć, że określone w jej treści wymogi podlegają ocenie; a więc są stosowane w każdym postępowaniu ewaluacyjnym, ilekroć działalność naukowa ewaluowanego podmiotu pozwala na uzyskanie przez niego kategorii naukowej A. Trudno zatem odmówić rzeczonej normie charakteru abstrakcyjnego, uznając ją za normę konkretną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji współkształtowały przepisy zawarte w akcie, który ma charakter normatywny i który nie mieści się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, tj. uchwale KEN podjętej na podstawie § 28 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN. Przemawia to za zasadnością eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego, jak również poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przesłanka formalna, o której mowa w § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN, jako odsyłająca do niekonstytucyjnej. bo normatywnej, a niebędącej legalnym źródłem powszechnie obowiązującego prawa uchwały KEN, nie może warunkować możliwości poddania ewaluowanych podmiotów dodatkowej ocenie eksperckiej, ani tym bardziej wsp6łksztahować podstawy prawnej decyzji o przyznaniu kategorii naukowej.

Organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania hierarchicznej zgodności przepis6w rozporządzenia z treścią ustawy, a tym bardziej nie mogą odm6wić zastosowania przepis6w rozporządzenia (i wydanej na jego podstawie uchwały KEN) z uwagi na jego sprzeczność z ustawą. Jednoznacznie stwierdził to Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: prowadząc postępowanie organ jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa - nie dokonuje w jego trakcie weryfikacji słuszności przyjętych w ustawie czy rozporządzeniu rozwiązań prawnych dotyczących rozpatrywanej sprawy. Organ jest związany przepisami. które mają zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Kwestia ta kształtuje się jednak odmiennie w działalności orzeczniczej sądów, w tym sądów administracyjnych. Jak wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W sytuacji, w której rozporządzenie, współkształtujące materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej, wykracza poza ramy delegacji ustawowej, uzyskanie przez jednostkę realnej ochrony jej interesów prawnych jest możliwe dopiero na etapie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji, co też leży u podstaw poszukiwania przez skarżącego ochrony prawnej w niniejszym postępowaniu.

Po powrocie sprawy na drogę postępowania administracyjnego w razie uwzględnienia niniejszej skargi, Minister zobligowany będzie - po pierwsze - do pominięcia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych norm prawnych, tj. zarówno normy przewidującej subdelegację kompetencji prawotwórczych Ministra (normy zamieszczonej w § 28 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia MEiN - po drugie - wobec realizacji w realiach stanu faktycznego sprawy drugiego z warunków wyznaczonych w ust. 2 § 28 rozporządzenia MEiN, Minister będzie zobowiązany do poddania skarżącego dodatkowej ocenie eksperckiej, o której mowa w treści przepisu. Jak wskazywał A. Zieliński: Ze względu na moc wiążącą wyrażonej w orzeczeniu NSA oceny prawnej (art. 209 k.p.a.) w toku dalszego postępowania w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zastosowania aktu niższego rzędu ze względu na jego sprzeczność z ustawą, także organ administracji musi w ślad za NSA przyjąć. że akt ten nie obowiązuje (A. Zieliński, Sprzeczność aktu normatywnego niższego rzędu z ustawą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, PS 1993, nr 11-12, s. 51). Pogląd ten, choć oparty obecnie na innych podstawach prawnych, pomimo upływu lat nie uległ w żadnej mierze dezaktualizacji (zob. A. A. Odmowa zastosowania rozporządzenia przez sąd, jako forma kontroli administracji publicznej, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 7-8, s. 46).

Dokonując oceny legalności uchwały KEN należy mieć na względzie fakt, że pomimo jej normatywnego charakteru wymyka się ona bezpośredniej kontroli tak ze strony Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądu administracyjnego. Poszukując odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność jej bezpośredniej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy sięgnąć do art. 3 § 2 p.p.s.a., który to przepis reguluje zakres tej kontroli. Uznanie, że uchwała KEN może współkształtować materialnoprawną podstawę władczej ingerencji organu administracji w sytuację prawną jednostki prowadzi do sytuacji paradoksalnej, w której poza konstytucyjny organ, mający charakter doradczo-pomocniczy względem ministra, tworzy prawo, które nie podlega w istocie żadnej bezpośredniej kontroli (tak trybunalskiej, jak i sądowej). Jest to sytuacja tyle specyficzna co nieakceptowalna, bowiem standardem jest, że przepisy dające podstawę władczej ingerencji państwa w sytuację prawną jednostki takiej kontroli podlegają. Jeśliby przyjąć, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie przyznania kategorii naukowej jest związany treścią uchwały KEN, a ponadto obligatoryjnie podlega ona uwzględnieniu przy rekonstrukcji normy dopełnienia w postępowaniu sądowym, to prowadzić musiałoby to nieuchronnie do wniosku, że jednostka została pozbawiona gwarantowanego jej prawa do sądu. Nie ulega jednak wątpliwości, że tego rodzaju antecedencje dodatkowo przemawiają za poddaniem tego nielegalnego źródła prawa sądowej kontroli pośredniej znajdującej umocowanie wart. 178 ust. 1 Konstytucji.

Uchwała KEN nie mogła współkształtować materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Podstawą podjęcia uchwały KEN było upoważnienie zadekretowane w § 28 ust. 3 rozporządzenia MEiN. Spotykamy tu zatem konstrukcję normatywną, w której ustawa upoważnia do wydania rozporządzenia, zaś rozporządzenie to zawiera dalsze upoważnienie do podjęcia uchwały. Jak wiadomo, rozporządzenie jest aktem niesamoistnym, bowiem jak stanowi art. 92 ust. 1 Konstytucji, jest ono wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Ustrojodawca precyzuje w treści tego przepisu, że upoważnienie, o którym mowa, powinno określać: organ właściwy do jego wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie MEiN zostało wydane na podstawie 267 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, który odpowiada konstytucyjnemu standardowi. Określa zarówno organ właściwy do wydania rozporządzenia (minister), zakres spraw przekazanych do uregulowania (w tym sposób określania kategorii naukowej) oraz wytyczne dotyczące treści aktu, zawarte w jego końcowej części. Relewantne z perspektywy prowadzonej analizy jest to, że wolą ustawodawcy było, aby to minister (a nie kto inny) ustalił sposób określania kategorii naukowej. Kompetencja prawotwórcza w tym zakresie została explicite powierzona właśnie jemu mocą ustawy. Konstrukcja § 28 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia MEiN nie pozostawia wątpliwości, że przepisy te odnoszą się właśnie do sposobu określania kategorii naukowej A+, a pośrednio także A. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "sposób" to określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś. Wielki słownik języka polskiego definiuje "sposób", jako ujęcie tego, jak się coś dzieje lub jak coś jest robione. Normy § 28 ust. 2 i 3 rozporządzenia MEiN mieszczą się zatem w zakresie desygnatów terminu sposób określania kategorii naukowej, występującego w treści art. 267 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Sposób, o którym mowa, jest w świetle obowiązujących obecnie rozwiązań prawnych określany nie tylko poprzez rozporządzenie MEiN (jak być powinno), lecz również na podstawie uchwały KEN niemającej ustawowego umocowania. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 689/22, LEX nr 3501900).

Wprowadzony przez prawodawcę mechanizm dwustopniowego odesłania, o którym mowa, pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią ustawy, lecz także z konstytucyjnym zakazem subdelegacji kompetencji. Zgodnie z art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi: Subdelegacja kompetencji jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy przewiduje ją przepis upoważniający do wydania rozporządzenia. Nielegalne jest zatem samodzielne, nieparte na decyzji ustawodawcy, przekazanie kompetencji przez organ upoważniony (M. W., w: M. S., L. B. (red.), Konstytucja RP. Tom 11 Komentarz. Art. 87-243, Warszawa 2016, s. 190). Przekazywanie kompetencji prawotwórczej jest działaniem prawotwórczym, wobec czego wymaga ono upoważnienia. Ograniczenia odnoszące się do wyłączenia możliwości swobodnego przekazywania wykonywania kompetencji własnych przez jeden organ władzy publicznej drugiemu wynikają z konstytucyjnej zasady legalizmu (M. Z., W. S., w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. G., Warszawa 2016, art. 7).

Mocą § 28 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN nastąpiło - bez wymaganego, ustawowego upoważnienia - przekazanie kompetencji normodawczej na rzecz KBN. Wadliwość tego rozwiązania wzmaga fakt, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji jest postępowaniem szczególnym. O jego wyjątkowości świadczy fakt, że adresatem rozstrzygnięcia, które je kończy, jest szkoła wyższa, a więc podmiot posiadający autonomię. Autonomia szkół wyższych znajduje normatywne umocowanie w samej Konstytucji (art. 70 ust. 5), jak i na poziomie ustawy (art. 9 ust. 2 i 5 p.s.w.). Uczelnia jest autonomiczna, zaś zasady tej autonomii ma określać właśnie ustawa. Oznacza to, że zasadnicze uregulowanie autonomicznego statusu szkoły wyższej musi wynikać z aktu normatywnego rangi ustawy, zaś dopuszczalność tworzenia regulacji o charakterze wykonawczym uzależniona jest od wyjątkowo skrupulatnego sformułowania przez ustawodawcę upoważnienia. Autonomia, o której mowa wyklucza możliwość określania pozycji prawnej uczelni w drodze aktów prawa wewnętrznego (A. K., Normy. zasady i wartości konstytucyjne współkształtujące autonomię, w: A. W., A. J.i (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014, LEX), zatem dopuszczalne jest to wyłącznie mocą aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Nie budzi wątpliwości to, jak duże znaczenie dla funkcjonowania szkół wyższych ma uzyskana w procesie ewaluacji kategoria naukowa. Wywiera ona wpływ na możliwość nadawania stopni naukowych, prowadzenia kierunków studiów czy też wielkość subwencji i dotacji z budżetu państwa (M. J., Nowe regulacja prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, "Przegląd Prawa Publicznego" 2018, nr 11, s. 18). Pozostaje zatem w bezpośrednim związku z zagwarantowaną szkołom wyższym autonomią.

Ingerencja Ministra w sytuację prawną skarżącego miała miejsce na podstawie przepisu zawartego w uchwale KEN, której podjęcie nastąpiło wbrew przepisom ustawy, a ponadto z naruszeniem konstytucyjnego zakazu subdelegacji kompetencji.

Mając na uwadze standardy ochrony praw jednostki można z całą stanowczością stwierdzić, że obecnie obowiązująca regulacja normatywna kryteriów uzyskania kategorii A+ stanowi widoczny regres w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami. Przepisy § 24 ust. l i 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 grudnia 2016 r. w sprawie przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym i uczelniom, w których zgodnie z ich statutami nie wyodrębniono podstawowych jednostek organizacyjnych (Dz.U. poz. 2154), który je określały, nie zawierały analogicznego jak obecnie odesłania do poza konstytucyjnego, nieumocowanego w ustawie źródła prawa.

Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego sprawy na potrzeby jej rozstrzygnięcia. Organ związany jest zasadą prawdy obiektywnej, której treść określa art. 7 w zw. z art. 77 § l k.p.a. Zasada ta obliguje go do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego rozeznania stanu faktycznego sprawy. Ciężar zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie. Mając zatem na uwadze, że kryterium, o którym mowa w § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEiN nie może warunkować możliwości poddania skarżącego dodatkowej ocenie eksperckiej, ta w realiach stanu faktycznego sprawy jest wymagana. Jej zaniechanie w stosunku do podmiotów, które spełniają warunek z § 28 ust. 2 pkt l rozporządzenia MEiN, traktowany powinien być jako naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i odnosząc się do zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra prawa nie naruszała, a skarga była niezasadna.

Na wstępie uzasadnienia wyroku tut. Sądu oceny prawnej wymaga podnoszona przez skarżącego kwestia niekonstytucyjności materialnoprawnej podstawy decyzji Ministra. Rację ma skarżący, stwierdzając, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Trafnie jest też zatwierdzenie, że zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, zaś organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.

Nie budzi też najmniejszych wątpliwości prawnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopuszczalność stosowania tzw. konstytucyjnej kontroli rozproszonej. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Hipoteza art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Tut. Sąd w wielu już wyrokach stosował kontrolę rozproszoną w celu uzasadnienia odmowy stosowania aktu prawnego rangi podustawowej.

Tym niemniej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister przyznając skarżącemu kategorię naukową A w dyscyplinie nauki prawne (a następnie utrzymując w mocy tą własną decyzję) w żaden sposób nie naruszył ani art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., ani art. 87 ust. I Konstytucji "poprzez wydanie jej na podstawie uchwały nr 17/2022 z dnia 9 maja 2022 r. Komisji Ewaluacji Nauki (...) ustalającej wartość progu procentowego dla dyscypliny nauki prawne (...), która to uchwała - jako niemająca statusu legalnego (przewidzianego w Konstytucji) źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej - nie mogła współkształtować materialnoprawnej podstawy władczej ingerencji Ministra w sytuację prawną Skarżącego"

Wyjaśnić należy, że decyzja Ministra nie została – wbrew skardze – wydana na podstawie jakiejkolwiek uchwały Komisji. Wydana została na podstawie art. 269 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym Minister, biorąc pod uwagę uchwałę KEN w sprawie proponowanych kategorii naukowych na podstawie wyników ewaluacji, w drodze decyzji administracyjnej, przyznaje określoną kategorię naukową. Jest to wyłączna podstawa materialnoprawna decyzji Ministra.

Prawo o szkolnictwie wyższym przyznaje Ministrowi w drodze delegacji ustawowej (art. 267 ust. 1 pkt 1) kompetencje określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. sposobu określania kategorii naukowej, a także sposobu przeprowadzania ewaluacji. W wykonaniu tej ustawowej delegacji, Minister w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 661) ustalił, że w celu wyłonienia ewaluowanych podmiotów, których działalność naukowa prowadzona w ramach poszczególnych dyscyplin naukowych i artystycznych zostanie zaliczona do kategorii naukowej A+, Komisja przeprowadza dodatkową ocenę ekspercką. Ocena jest dokonywana przez dwóch ekspertów, w tym jednego pochodzącego ze znaczącego zagranicznego ośrodka naukowego, powołanych przez ministra na wniosek Przewodniczącego Komisji. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 tego paragrafu dodatkowej ocenie eksperckiej zostaje poddana działalność naukowa ewaluowanego podmiotu prowadzona w ramach dyscypliny naukowej albo artystycznej, jeżeli została zaliczona zgodnie z przepisem § 27 ust. 2 do kategorii naukowej A lub uzyskała w zakresie podstawowego kryterium ewaluacji, o którym mowa w art. 267 ust. 1 pkt 1 ustawy, zwanego dalej "pierwszym kryterium", ocenę o wartości nie niższej niż próg procentowy ustalony przez Komisję w stosunku do najwyższej oceny w danej dyscyplinie naukowej albo artystycznej.

Z § 28 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że Komisja ustala dla każdej dyscypliny naukowej i artystycznej próg procentowy, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w zależności od wartości ocen uzyskanych w zakresie pierwszego kryterium przez ewaluowane podmioty prowadzące działalność naukową w ramach tej dyscypliny, jednak na poziomie nie niższym niż 80% najwyższej z tych ocen. W przypadku dyscyplin naukowych wartość progu procentowego zależy w szczególności od pozycji nauki polskiej w danej dyscyplinie, określanej na podstawie wskaźników bibliometrycznych w międzynarodowych bazach o największym zasięgu, w ten sposób, że wyższa pozycja w bazie skutkuje niższą wartością progu procentowego.

Zdaniem skarżącego, właśnie ten wymóg uzyskania w zakresie podstawowego kryterium ewaluacji oceny o wartości nie niższej niż próg procentowy ustalony przez Komisję, o którym mowa w § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 267 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i w związku z art 92 ust. 2 Konstytucji RP nie mógł wyłączać możliwości poddania skarżącego dodatkowej ocenie eksperckiej, a w konsekwencji uzyskania kategorii naukowej A+.

Wyjaśnić więc należy, że owo ustalenie w uchwale "progu procentowego przez Komisję w stosunku do najwyższej oceny w danej dyscyplinie" nie stanowi w żadnej mierze prawa powszechnie obowiązującego, zaś uchwała Komisji w tym przedmiocie nie ma charakteru aktu prawnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 268 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym Komisja Ewaluacji Naukowej podejmuje uchwałę w sprawie proponowanych kategorii naukowych na podstawie wyników ewaluacji, a następnie Przewodniczący KEN przekazuje ministrowi tą uchwałę w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia. KEN powołana została zarządzeniem Ministra Szkolnictwa Wyższego z 28 lutego 2019 r. w sprawie powołania Komisji Ewaluacji Nauki (Dz. Urz. Ministra Szkolnictwa Wyższego i Nauki z 1 marca 2019 r., poz. 29). Komisja ta nie jest żadnym organem administracji publicznej, a jedynie jednostką powołaną do wykonania zadań określonych w Prawie o szkolnictwie wyższym. Poza sporem jest więc, że Komisja nie ma żadnych uprawnień do stanowienia prawa.

Tym niemniej, zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym to właśnie do ustawowych zadań KEN należy przeprowadzanie ewaluacji jakości działalności naukowej, o której mowa w art. 265 tej ustawy. To nie Minister, a Komisja przeprowadza ewaluację, Minister natomiast przyznaje kategorię naukową (art. 269 ust. 1 cyt. ustawy), ale sam ewaluacji nie prowadzi.

Zezwolone przez Ministra w § 28 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia ustalenie przez Komisję progu procentowego w stosunku do najwyższej oceny w danej dyscyplinie naukowej albo artystycznej nie stanowi – jak twierdzi skarżący – przekazania przez organ upoważniony do wydania rozporządzenia jego kompetencji, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, innemu organowi. Po pierwsze, jak już była mowa, KEN nie jest organem, a po drugie ustalenie tego progu nie zostało zastrzeżone do wyłącznej nieprzekazywalnej kompetencji Ministra w art. 267 ust. 2 pkt 1 – 2 Prawa o szkolnictwie wyższym. Co więcej, Minister w § 28 ust. 3 rozporządzenia wyraźnie i w sposób niepozwalający na dowolność działania komisji w ustalaniu tego progu wskazał, że Komisja ustala dla każdej dyscypliny naukowej i artystycznej próg procentowy w zależności od wartości ocen uzyskanych w zakresie pierwszego kryterium przez ewaluowane podmioty prowadzące działalność naukową w ramach tej dyscypliny, jednak na poziomie nie niższym niż 80% najwyższej z tych ocen. W przypadku dyscyplin naukowych wartość progu procentowego zależy w szczególności od pozycji nauki polskiej w danej dyscyplinie, określanej na podstawie wskaźników bibliometrycznych w międzynarodowych bazach o największym zasięgu, w ten sposób, że wyższa pozycja w bazie skutkuje niższą wartością progu procentowego.

Jak wynika z akt sprawy, Komisja ustaliła dla dyscypliny nauki prawne uchwałą nr 17/2022 z 9 maja 2022 r. próg procentowy służący do wyłonienia kandydatów do kategorii A+ wynoszący 95%. Minister, uzasadniając decyzję drugoinstancyjną, wyjaśnił, że "w dyscyplinach naukowych pozycję nauki polskiej określono posługując się powszechnie dostępną bazą Scimago Journal and Country Rank (SJR). W przypadku dyscyplin niemających swojego bezpośredniego odpowiednika w bazie SJR, wyznaczono pozycję polskiej nauki w subdyscyplinach wchodzących w skład danej dyscypliny, a następnie określono ostateczną pozycję całej dyscypliny. Z uwagi na dostępność danych, pozycję nauki polskiej w poszczególnych dyscyplinach określono na podstawie okresu 2017-2021. Równocześnie, w świetle obowiązujących przepisów, Komisja nie mogła ani pominąć najwyższego wyniku uzyskanego w kryterium I w ewaluowanej dyscyplinie, ani uznać, że próg procentowy będzie odnosić do innego, niższego wyniku, ani też ustalić ww. progu na poziomie niższym niż 80%. Jak wskazano wyżej, wartość progu procentowego dla dyscypliny nauki prawne ustalono na poziomie 95%, zgodnie z przywołaną regułą, że wyższa pozycja w bazie SJR skutkuje niższą wartością progu procentowego".

Stąd też Minister dokonał oceny również sposobu ustalenia przez KEN wartości progu procentowego, poprawnie uznając, że Komisja ustaliła próg procentowy celem wyłonienia kandydatów do kategorii naukowej A+ w tej dyscyplinie w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami ustalonymi w § 28 ust. 3 rozporządzenia, a więc nie dowolnie, ale w sposób określony przez Ministra. Skoro więc ocena KEN działalności skarżącego w kryterium I ewaluacji wyniosła 89% najwyższej oceny w kryterium I w tej dyscyplinie, która wyniosła 265,89, to zasadnym było ustalenie Komisji, że działalność naukowa skarżącego w dyscyplinie nauki prawne nie kwalifikowała go do dodatkowej ocenie eksperckiej, zgodnie z § 28 rozporządzenia.

Dokonując powyższej analizy Minister wykazał, że w procesie decyzyjnym nie jest związany żadną z uchwał Komisji – ani w zakresie ustalenia progu procentowego, ani w zakresie uchwały w sprawie proponowanych kategorii naukowych na podstawie wyników ewaluacji. To, że organ uznał za poprawną zarówno uchwałę nr 17/2022 z dnia 9 maja 2022 r., jak i uchwałę z propozycją przyznania skarżącemu określonej kategorii naukowej nie oznacza, że były one jakąkolwiek podstawą materialnoprawną wydanej i kwestionowanej przez skarżącego decyzji.

Odnośnie tej ostatniej uchwały tut. Sąd wyjaśnia, że użyte w art. 269 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym sformułowanie, że Minister "bierze pod uwagę" uchwałę, o której mowa w art. 268 ust. 1 cyt. ustawy wprost wskazuje na brak jakiegokolwiek związania organu uchwałą KEN. Jak wskazuje się w literaturze, "Ponieważ minister wydaje decyzję w sprawie przyznania kategorii naukowej, "biorąc pod uwagę uchwałę" Komisji Ewaluacji Nauki (art. 269 ust. 1 in principio), nie jest on treścią uchwały związany. Tym bardziej oznacza to potrzebę samodzielnego przeprowadzenia przez ministra postępowania w sprawie przyznania kategorii naukowej (z tego punktu widzenia użycie liczby mnogiej "postępowania" w art. 270 uznać będzie można za uzasadnione) – przy potrzebie jedynie ustosunkowania się przez ministra do uchwały Komisji oraz, wobec stosowania do decyzji ministra przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyłączeniami wskazanymi w art. 270), odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia innego niż treść uchwały. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu prowadzonym w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minister wydaje decyzję w sprawie przyznania kategorii naukowej już nie "biorąc pod uwagę uchwałę" Komisji Ewaluacji Nauki, lecz po uzyskaniu jej opinii (art. 269 ust. 5 w zw. z ust. 4) – tak w komentarzu do art. 269 ustawy H. I. (J. M. Z., H. I., Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2023).

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi ujęte w pkt. 1 i 2 były niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezwiązany powołanymi zarzutami dokonał jednakże kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji. W tym też zakresie stwierdził, co następuje.

Kwestie dotyczące tego, co jest przedmiotem ewaluacji – a więc jakość działalności naukowej – wymagają przy dokonywaniu oceny wiadomości specjalnych w danej dziedzinie naukowej. O ile sądy administracyjne władne są do rozstrzygania kwestii prawnych i są wyspecjalizowaną władzą sądowniczą w zakresie prawa i jego wykładni oraz stosowania, o tyle poza ich kognicją i oceną prawna pozostają kryteria ewaluacji, takie jak poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności, efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych, wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki (art. 267 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym) – nawet, jeśli dotyczą one ewaluacji działalności naukowej w dziedzinie prawa. Sąd administracyjny z natury rzeczy nie ma specjalistycznej wiedzy pozwalającej na ocenę zasadności stanowiska zajmowanego przez specjalistów w tym zakresie z Komisji Ewaluacji Nauki, wyłanianych na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie może być tym samym celowość czy słuszność działania organu w procesie przyznania kategorii naukowej, a w szczególności nie może być przedmiotem tej kontroli kwestia słuszności doboru kryteriów w oparciu, o które dokonano przyporządkowania do danej kategorii. Działanie Ministra w tym zakresie wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej, jako że Sąd może kontrolować jedynie legalność działania organów administracji publicznej. Dlatego poza kontrolą sądową uznaniowej decyzji Ministra pozostają kwestie zasadności oceny poszczególnych kryteriów i doboru przyporządkowania do danej kategorii, którymi posługiwał się Minister. Kontrola decyzji w kwestionowanym zakresie może jedynie polegać na kontroli prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także na kontroli podjętych przez organ działań z punktu widzenia formalnego.

W takim też zakresie stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej (i poprzedzającej) decyzji organu jest niezwykle drobiazgowe i wykazujące zarówno przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.), jak i należyte przywołanie ustalonego stanu faktycznego oraz prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie sposób też uznać, że w tej sprawie Minister przekroczył swobodę oceny zebranych dowodów (art. 80 k.p.a.) lub nienależycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jak zaś wynika z powyżej dokonanej oceny prawnej, Minister nie naruszył również zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.