Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 8/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 10, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2016 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 108/16 w sprawie ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. w Ś. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. oddala skargę kasacyjną. 2


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2016r. sygn. akt IV SAB/Gl 108/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Techniki Ochrony Środowiska F. w Ś. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016r. w terminie 14 dni.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zakład Techniki Ochrony Środowiska F. w Ś. pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. skierowanym do Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w K., dalej przywoływanej także jako "Spółka", na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", wniosła o udostępnienie informacji publicznych dotyczących realizacji zamówienia publicznego dla zadania pn. "Rozbudowa Zakładu Odzysku i Unieszkodliwiania Odpadów w K. przy ul. G., Etap I: Modernizacja instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów organicznych", tj. kserokopii:

1. dziennika budowy – od pierwszej strony do ostatniej,

2. wszystkich zmian projektu budowlanego i wykonawczego,

3. wszystkich zmian projektu technologicznego,

4. wszystkich protokołów z narad budowy,

5. wszystkich notatek dotyczących narad budowy,

6. wszystkich protokołów odbioru lub ich odpowiedników,

7. wszystkich protokołów konieczności lub ich odpowiedników,

8. wszystkich wniosków materiałowych,

9. wszystkich aneksów do umowy w sprawie zamówienia publicznego,

10. wszystkich zatwierdzeń zamawiającego, o których mowa w § 1 ust. 6 wzoru umowy (zał. Nr 10 do SIWZ),

11. kosztorysu ofertowego, o którym mowa w § 1 ust. 8 lit. a wzoru umowy (zał. Nr 10 do SIWZ),

12. harmonogramu rzeczowo-terminowo-finansowego, o którym mowa w § 1 ust. 8b wzoru umowy (zał. Nr 10 do SIWZ),

13. opisu technicznego – str. 103 i 104 ofert Wykonawcy A.

14. wszystkich wniosków o akceptacje umów o podwykonawstwo,

15. wszystkich pisemnych wystąpień wykonawcy do zamawiającego.

W kwestii pkt 13 podniesiono, że opis techniczny nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie wniesiono o udostępnienie informacji pocztą na wskazany we wniosku adres.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek Spółka wyjaśniła, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a nie ich otrzymania. Nadto zwrócono uwagę na fakt, że zakres żądanych informacji wskazuje, iż ich udostępnienie nie jest możliwe bez ich przetworzenia, co oznacza, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podkreślono, że prawo do uzyskania takiej informacji przysługuje tylko takiemu podmiotowi, który wykaże, że posiada szczególny interes publiczny w jej uzyskaniu. W związku z tym poinformowano, że o ile strona istotnie oczekuje tak szczegółowych informacji, to stanowiłyby one tzw. informację publiczną przetworzoną, która mogłaby zostać udostępniona jedynie, jeżeli zostanie wykazane, że strona posiada szczególny interes publiczny w ich uzyskaniu. Jednocześnie zwrócono uwagę, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy się liczyć z możliwością pobrania opłaty w wysokości kosztów związanych ze sposobem udostępnienia bądź koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Odnośnie tajemnicy przedsiębiorstwa zastrzeżonej przez A. zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji, gdy zastrzeżono określone informacje, jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, to brak jest podstaw do ich udostępnienia.

Pismem z dnia [...] maja 2016r. Zakład Techniki Ochrony Środowiska F. w Ś. wniósł skargę na bezczynność Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w K. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2016r. o udostępnienie informacji publicznej, w której domagał się zobowiązania Zarządu Spółki do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni liczonych od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenia, że Zarząd Spółki dopuścił się bezczynności, nadto o orzeczenie o uprawnieniu skarżącej do uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w K. posiada status osoby prawnej samorządu terytorialnego, bowiem jedynym jej wspólnikiem jest Gmina Miasto K. Natomiast uprawnienia gminy do tworzenia spółek kapitałowych wynikają z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016r. poz. 573 ze zm.). Zdaniem skarżącej zdolność sądową Zarządu Spółki należy zatem wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Tymczasem pisma Zarządu Spółki z dnia [...] kwietnia 2016r. nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie zawiera ono rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Z treści tego pisma nie wynika, że odmówiono udostępnienia informacji publicznej, przeciwnie w pierwszym akapicie pisma wskazano, że ma ono charakter wyjaśniający. Konsekwentnie dalsza część pisma została utrzymana w charakterze informującym stronę skarżącą o obowiązującym stanie prawnym, jednak bez odniesienia tych informacji do stanu faktycznego sprawy, tj. bez określenia skutków prawnych jakie z przytoczonych przepisów wynikają dla skarżącej, czy to przez wydanie decyzji, czy też przez wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Skoro więc organ nie dokonał subsumpcji prawnej, to konsekwentnie nie mógł wydać rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie w skardze zaakcentowano, że rozstrzygnięcie sprawy powinno być sformułowane w sposób wyraźny i bezpośredni, a zatem tak, aby adresat takiego rozstrzygnięcia na podstawie samej jego literalnej treści, bez konieczności egzegezy, czy też domysłów i przypuszczeń, mógł wiedzieć w jakiej sytuacji prawnej się znalazł. Inaczej wnioskodawca jest zmuszony podjąć ryzyko i w zależności od wyniku interpretacji pisma albo złożyć odwołanie (lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) albo skargę na bezczynność. Podsumowując stwierdzono, że Zarząd Spółki dopuścił się bezczynności, bowiem pomimo otrzymania wniosku skarżącej w dniu [...] kwietnia 2016r. do dnia wniesienia skargi nie udostępnił informacji publicznej, a także nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie skarżąca w związku z wnioskiem zawartym w pkt 1 i 3 skargi podniosła, że nie zachodzą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, w szczególności ze względu na konieczność jej przetworzenia.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w K. wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi wywiedziono, że pismo Zarządu Spółki z dnia [...] kwietnia 2016r. posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej. Wynika z niego jasno, że pochodzi od wymienionego podmiotu, w imieniu którego działa Zarząd, zawiera oznaczenie adresata, podpis umocowanych osób, a w szczególności rozstrzygnięcie w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się, że wniosek skarżącej dotyczy informacji przetworzonej, na co wskazuje chociażby użyty zwrot, że udostępnienie tych informacji mogłoby nastąpić "jedynie, jeśli zostanie wykazane, że posiadacie szczególny interes publiczny w ich uzyskaniu". Podkreślono, że autorem pisma jest podmiot, który nie wydaje decyzji i nie jest organem władzy publicznej, z tego względu do odmowy udostępnienia informacji publicznej zastosowanie może mieć art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a nie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., na który powołuje się strona skarżąca. W tym wypadku – w ocenie Spółki – odpowiednie stosowanie przepisów sprowadza się do tego, aby z treści pisma zawierającego odmowę udostępnienia informacji publicznej wynikało, że podmiot udostępnienia informacji odmówił, zaś pismo z dnia [...] kwietnia 2016r. w tym względzie nie pozostawia żadnych wątpliwości. W związku z tym oraz w świetle powołanych przykładowo orzeczeń sądów administracyjnych uznano, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności.

Następnie, odwołując się do poglądów judykatury odniesiono się do zakresu żądanych informacji w kontekście konieczności ich przetworzenia. Wyrażono również wątpliwość, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznych. Akcentowano przy tym, że wprawdzie Spółka jest spółką komunalną prawa handlowego, z tym jednak, że oprócz działalności o charakterze użyteczności publicznej prowadzi działalność mającą charakter komercyjny, nastawiony na osiągnięcie zysku. Spółka utrzymuje się z wypracowanych własnych środków. Także w zakresie odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta K., działa na zasadach komercyjnych na podstawie umowy zawartej z Miastem K. w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu ograniczonego, w którym uczestniczyła na równych konkurencyjnych zasadach z innymi oferentami. Podkreślono, że z powyższych względów Krajowa Izba Odwoławcza uchwałą z dnia [...] marca 2015r. ([...]) wyraziła opinię, że Spółka nie jest zobowiązana, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3b ustawy – Prawo zamówień publicznych, do stosowania przepisów tej ustawy. Podkreślono, że zamówienie na realizację inwestycji wskazanej we wniosku skarżącej było wprawdzie prowadzone według przepisów ww. ustawy, to jednak w myśl powołanej uchwały Spółki nie podlegała tym przepisom, a zamówienie nie miało charakteru publicznego. Na tej podstawie wywiedziono, że żądane informacje w istocie dotyczą procesu budowlanego i realizacji umowy cywilnoprawnej, zawartej między dwoma przedsiębiorcami, a realizacja tego typu umowy przez Spółkę, która nie jest podmiotem prawa publicznego, objęta jest ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, o jakiej mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Spółki przedmiotowa skarga nie dotyczy informacji publicznych będących w posiadaniu podmiotu publicznego, ponieważ Spółka takiego statusu nie posiada, lecz realizacji umowy zawartej z zachowaniem zasad konkurencji, do której przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie mają zastosowania. Nadto informacje te nie zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej. Dodatkowo wskazano, że za odrzuceniem skargi przemawia i to, że skarżąca złożyła skargę przeciwko Zarządowi Spółki, który nie jest organem władzy publicznej legitymowanym w tego typu sprawach. Zarząd spółki prawa handlowego jest wyłącznie organem wykonawczym tego podmiotu i jako taki nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności sądowej i procesowej. Taką legitymację może posiadać jedynie spółka.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Techniki Ochrony Środowiska F. w Ś., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016r. w terminie 14 dni. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności odniesiono się do stanowiska wskazującego, iż skarga została skierowana przeciwko Zarządowi Spółki, który nie ma zdolności do występowania przed sądem. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że zredagowana przepisem art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony. Nie dotyczy natomiast organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 P.p.s.a. Zdaniem Sądu przy ocenie zdolności sądowej podmiotu, któremu zarzucono bezczynność, należy uwzględnić materialną specyfikę postępowania toczącego się z wniosku skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. Sąd przypomniał, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne oraz osoby prawne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w K. jest spółką prawa handlowego, a więc osobą prawną. Podmiotem ją reprezentującym jest Zarząd Spółki, a zatem Sąd I instancji uznał za dopuszczalne na gruncie przepisów u.d.i.p. takie określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc do oceny, czy żądanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. dotyczy informacji stanowiących informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jak również, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji Sąd I instancji zwrócił uwagę, że krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej wskazany został w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest on ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazano, że Spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w K., której założycielem i jedynym udziałowcem jest Miasto K.. Tym samym Spółka należy do podmiotów zobowiązanych na gruncie przepisów u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże bowiem pozycję dominującą jednostek samorządu terytorialnego ze strukturą kapitałową spółki. Jednocześnie – w ocenie Sądu I instancji – Spółka nie należy do katalogu podmiotów z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyłącznie ze względu na to, że jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również dlatego, że wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Sąd I instancji podkreślił, że kwestia zaliczenia przedsiębiorstw komunalnych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 u.d.i.p., ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p., a skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się w pojęciu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 1608/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem działalności Spółki jest m. in. zbieranie, obróbka, usuwanie odpadów oraz gospodarka odpadami. Spółka wykonuje zatem zadania o charakterze użyteczności publicznej należące do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Powołanie przez Miasto K. Spółki w celu wykonywania usług odbioru i zagospodarowania odpadów, a więc zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu gminnego oraz zlecenie wykonywania tych usług przez Miasto spowodowało, że Spółka w tym zakresie wykonuje zadania publiczne i w konsekwencji należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. (z uwzględnieniem przewidzianych w tej ustawie ograniczeń tego dostępu).

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w katalogu podmiotów określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zamieszczono także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym. Status własnościowy Spółki (100% udziałów Miasta K.) powoduje, że Spółka ta posiada i gospodaruje majątkiem publicznym w zakresie zadań, do realizacji których została utworzona. Majątek, którym dysponuje Spółka oraz sposób gospodarowania nim powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego. Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie również w treści art. 6 ust. 1 pkt 5c i 5d u.d.i.p., w świetle którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Sąd stwierdził zatem, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Następnie Sąd I instancji wskazał, że informacje o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca, a dotyczące dokumentów związanych z realizacją inwestycji Rozbudowa Zakładu Odzysku i Unieszkodliwiania Odpadów, związane są z wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę oraz dysponowaniem majątkiem publicznym, a tym samym dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Powołując się na definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust.1 u.d.i.p. Sąd zaznaczył, że pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się bowiem od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

W tej sytuacji Sąd uznał, że wobec zaktualizowania się podmiotowych i przedmiotowych przesłanek zastosowania u.d.i.p. do wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016r. irrelewantne prawnie stało się rozważanie zasadności stosowania w tej sytuacji przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2164).

Wobec powyższego, na gruncie przepisów u.d.i.p. Zarząd Spółki, jako organ ją reprezentujący, zobowiązany był bądź udostępnić informacje zgodnie z wnioskiem skarżącej w takim zakresie w jakim informacje te posiada, bądź odmówić ich udostępnienia w całości lub w części, jeżeli stałyby temu na przeszkodzie przepisy prawa, albo umorzyć postępowanie w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym czynności tych organ powinien dokonać w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Brak podjęcia przez organ Spółki któregokolwiek z ww. działań uzasadnia postawienia zarzutu bezczynności. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej ale obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepis art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Odpowiednie stosowanie oznacza zaś, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, nie można uznać za należyte wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pisma Spółki z dnia [...] kwietnia 2016r., które – wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę – nie jest decyzją administracyjną. Jakkolwiek można uznać, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2016r. zawiera oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi, oznaczenie adresata i podpisy osób upoważnionych do reprezentowania Spółki, to jednak pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, co powoduje, iż nie można uznać go za wymagane prawem rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Natomiast z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2016r. nie wynika, że organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W piśmie tym organ zawarł wyjaśnienia odnoszące się do sposobu dostępu do dokumentów urzędowych, poinformował, że żądane informacje stanowią w jego mniemaniu informację publiczną o charakterze przetworzonym, które mogłyby zostać udostępnione, jeżeli zostanie wykazane, że wnioskodawca posiada szczególny interes publiczny w ich uzyskaniu, a nadto w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa zwrócił uwagę na regulację art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu I instancji treść powyższego pisma została skonstruowana jako wyjaśnienie i informacja. Jednocześnie Sąd wskazał, że strona nie ma obowiązku domniemania formy decyzji z pisma, z którego taki charakter nie wynika. Ponadto w piśmie tym brak pouczenia o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 17 ust 2 u.d.i.p.), podczas gdy zamieszczenie takiego pouczenia wskazywałoby, że Zarząd Spółki traktuje swoje pismo z dnia 18 kwietnia 2016r. jako rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Jednocześnie wobec wywodów Spółki co do charakteru żądanej informacji jako informacji przetworzonej Sąd stwierdził, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji sąd administracyjny nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, ale jedynie czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję, możliwa będzie ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę, wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, co jednocześnie oznacza, że wydanie takiej decyzji powinno poprzedzać wezwanie wnioskodawcy do wykazania interesu w uzyskaniu żądanej informacji.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że Spółka na dzień wniesienia skargi była bezczynna bowiem nie udostępniła żądanej informacji, nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia, zaś uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną nie wezwała skarżącej do wykazania szczególnego interesu publicznego, zakreślając jej w tym względzie stosowny termin, ani nie wydłużyła terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznał, że Spółka dopuścił się bezczynności. W związku z tym, iż na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd bezczynność ta nie ustała, zobowiązał Zarząd Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia dla orzekania o uprawnieniu skarżącej do uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Ponadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa podkreślając, iż Zarząd Spółki nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc następujące zarzuty:

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 25 i art. 32 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że stroną postępowania jest Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. w K. przy jednoczesnym oznaczeniu w petitum zaskarżonego wyroku jako strony postępowania Spółki, a nie jej Zarządu;

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 107 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że pismo organu z dnia 18 kwietnia 2016r. nie stanowi wymaganego prawem rozstrzygnięcia, a w konsekwencji, że organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności;

3) naruszenie art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., w tym w szczególności w związku z art. 6 ust. 2f i ust. 5 u.d.i.p., przez nieuzasadnione przyjęcie, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ma przeszkód formalno – prawnych do przyjęcia, że to Zarząd Spółki jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czym innym jednak jest określenie przedmiotu skargi (przedmiotem skargi może być ewentualna bezczynność Zarządu Spółki albo jej Prezesa), a czym innym prawidłowe oznaczenie stron postępowania. Zdaniem Spółki nawet jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność Zarządu Spółki, to stroną postępowania sądowego jest Spółka, a nie jej Zarząd. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że art. 32 P.p.s.a. posługuje się pojęciem organu w znaczeniu funkcjonalnym, podczas gdy zdolność sądową i procesową w postępowaniu sądowoadministrcyjnym określają przepisy rozdziału 1 Działu II P.p.s.a, tj. art. 25 – 31 P.p.s.a. Wyjaśniono, że zarząd spółki prawa handlowego jest jej organem wykonawczym i na ogół działa kolegialnie. Nie jest zatem ani osobą fizyczną (a jedynie w jego skład wchodzą osoby fizyczne), ani osoba prawną (jest organem osoby prawnej), nie jest też organem administracji publicznej. Zarząd spółki prawa handlowego nie może być też uznany za państwową ani samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jak również za organizację społeczną nieposiadającą takiej osobowości. Nie jest też inną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Tym samym, zarząd spółki prawa handlowego nie mieści się w kategorii podmiotów posiadających zdolność sądową wymienionych w art. 25 P.p.s.a.

Spółka zgodziła się jednak z twierdzeniem Sądu I instancji, że zarząd spółki prawa handlowego może być uznany za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), a co za tym idzie może być poddany sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, dodając, że stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2013r. w sprawie sygn. akt I OZ 698/13. Spółka wskazała jednak, że w ww. sprawie stroną postępowania nie był zarząd spółki prawa handlowego, ale sama spółka, która kwestionowała wymierzenie grzywny zarządowi za nieprzekazanie w terminie skargi do sądu administracyjnego wraz z aktami postępowania. Podobnie, w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 19 lutego 2016r. sygn. akt. I OSK 2136/14, przedmiotem postępowania była bezczynność prezesa zarządu spółki prawa handlowego, ale legitymowaną w procesie była spółka. W ocenie Spółki, nawet jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność organu w znaczeniu funkcjonalnym, to jeśli organem tym jest zarząd spółki prawa handlowego legitymację procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada spółka, której organu dotyczyła skarga, jako że organ osoby prawnej nie mieści się w kategorii podmiotów posiadających zdolność sądową w rozumieniu art. 25 P.p.s.a. Przepis art. 32 P.p.s.a. nie kreuje natomiast samodzielnie zdolności sądowej, a jedynie określa nomenklaturę stron postępowania sądowoadministracyjnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł jednocześnie, że gdyby przyjąć, iż organ spółki prawa handlowego (zarząd) może posiadać legitymację procesową w niniejszym postępowaniu, to wówczas powinien mieć ją oddzielnie (niezależnie) od legitymacji przysługującej spółce. W takim przypadku, skarga wniesiona przeciwko zarządowi powinna być rozpoznana pomiędzy skarżącym, a zarządem, a nie pomiędzy skarżącym, a spółką. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto "za dopuszczalne takie określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej" oraz, że "nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarga jest wymierzona przeciwko zarządowi spółki", ale w petitum wyroku Sąd I instancji podał, że zapadł on w sprawie "na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. w K.", a nie na bezczynność Zarządu tej Spółki.

Odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, iż nie można uznać za realizację wniosku skarżącej pisma z dnia [...] kwietnia 2016r., które nie jest decyzją administracyjną, Spółka wyjaśniła, że w odpowiedzi na skargę nie twierdziła, że ww. pismo jest decyzją administracyjną, a jedynie, że stanowi rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., tj. takie, do którego przepisy art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. Ponadto Spółka zauważyła, że to nie forma, ale treść przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Zdaniem Spółki Sąd I instancji pominął, że w nowszym orzecznictwie dopuszcza się tzw. rozstrzygnięcie dorozumiane w decyzji. W ocenie Spółki w przedmiotowej sprawie stanowisko, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., nie wymagało formy decyzji. Rozpoznanie wniosku wymagało zatem rozstrzygnięcia organu wydanego jedynie przy odpowiednim zastosowaniu art. 16 u.d.i.p., który z kolei nakazuje organom władzy publicznej rozstrzyganie wniosków o udostępnienie informacji publicznej w drodze decyzji. W ocenie Spółki oznacza to, że rozstrzygnięcia organów nie będących organami władzy publicznej podlegają mniej rygorystycznym kryteriom niż rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Tym bardziej więc w przypadku tego typu rozstrzygnięcia, nie będącego decyzją administracyjną, przyjąć należy za dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia w sposób dorozumiany. Skoro więc w ustawowym terminie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a udzielając odpowiedzi nie udostępnił mu żądanych informacji, podając w treści pisma, że nie znalazł ku temu podstaw, to takie pismo – zdaniem Spółki – zawiera minimum kryteriów pozwalających uznać je za rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., skoro nie pozostawia ono wątpliwości co do odmowy udostępnienia informacji wnioskodawcy. W ocenie Spółki, skoro w przypadku decyzji administracyjnej uznaje się możliwość zawarcia w niej rozstrzygnięcia w sposób dorozumiany, to tym bardziej w przypadku rozstrzygnięcia nie będącego formalnie decyzją administracyjną, do którego przepisy o decyzjach stosuje się jedynie odpowiednio i które podlega łagodniejszym wymogom formalnym, taka możliwość powinna być akceptowana.

W dalszej części skargi kasacyjnej poddano w wątpliwość stanowisko Sądu I instancji co do obowiązku organu udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji. Wyjaśniono, że Spółka jest osobą prawną samorządu terytorialnego (tzw. gminną osobą prawną), a z przepisów u.d.i.p. wynika, że jako osoba prawna samorządu terytorialnego zobligowana jest udostępnić informacje o majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 2f u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 5 u.d.i.p.). Spółka podniosła, że wniosek skarżącej nie dotyczył informacji o majątku Spółki, ale dotyczył informacji o procesie inwestycyjnym (dziennik budowy, zmiany projektu budowlanego i technologicznego, protokoły z narad budowy, notatki z narad budowy itp.). Ponadto majątek, o którym mowa w art. 6 u.d.i.p., to majątek związany z wykonywaniem zadań publicznych. Tymczasem, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Krajową Izbę Odwoławczą w uchwale z dnia 3 marca 2015r. (sygn. akt: KIO/KD 9/15), Spółka nie jest zobowiązana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3b ustawy – Prawo zamówień publicznych do stosowania przepisów tej ustawy albowiem "Izba stanęła na stanowisku, że przypisanie Zamawiającemu statusu podmiotu prawa publicznego, nie jest możliwe jeżeli nawet w momencie wszczęcia był powołany w celu świadczenia usług odpowiadających swym zakresem zadaniom realizowanym przez państwo, a już po dacie jego powstania zmieniły się w sposób istotny warunki prawne oraz otoczenie konkurencyjne w jakich musi on funkcjonować". W tej sytuacji, Spółka podkreśliła, że skoro nie jest podmiotem prawa publicznego, to w konsekwencji przynajmniej część informacji jakimi dysponuje nie ma charakteru informacji publicznych, a majątek służący realizacji tego zamówienia nie jest majątkiem związanym z realizacją zadań publicznych.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż – w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej – Spółka nie ma obowiązku stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych i nie jest podmiotem publicznym w rozumieniu tejże ustawy, to chociaż postępowanie o wyłonienie wykonawcy na zadanie pn. Rozbudowa Zakładu Odzysku i Unieszkodliwiania Odpadów w K. przy ul. M. Etap 1: Modernizacja instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów organicznych, prowadzone było w 2015r. według przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zamówienie to nie miało charakteru zamówienia publicznego. O charakterze zamówienia nie rozstrzyga bowiem zastosowana procedura, która w tym przypadku nie była obligatoryjna, a zastosowana jedynie z wyboru Zamawiającego, ale przesłanki merytoryczne, które – w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej – nie pozwoliły uznać Spółki za podmiot prawa publicznego. Spółka udzielając ww. zamówienia zgodnie z procedurą określoną ustawą Prawo zamówień publicznych (której nie miała obowiązku stosować) nie stała się przez to podmiotem prawa publicznego, a informacje związane z realizacją zawartej w ten sposób umowy nie stały się przez to informacjami o charakterze publicznym. Spółka wyjaśniła, że Krajowa Izba Odwoławcza nie podzieliła argumentów Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych tożsamych z argumentacją wnioskodawcy, że Spółka jest podmiotem prawa publicznego na tej podstawie, że powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego i została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka dodała, że to właśnie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podnosił, że przekształcenie dotychczasowego komunalnego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w K. w jednoosobową spółkę gminy – spółkę prawa handlowego nastąpić miało z zapewnieniem ciągłości świadczenia usług komunalnych na terenie miasta Katowice. Z okoliczności tej wywiódł, że Spółka powstała w celu zapewnienia świadczenia usług komunalnych na terenie miasta K. Przedmiotem jej działalności w momencie jej utworzenia było bowiem świadczenie usług z zakresu zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty polecających na utrzymaniu czystości i porządku oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 7 ust. pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Na tej podstawie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych uznał, że skoro Spółka miała za swój przedmiot ww. działalność, to należy uznać, że została ona utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego. Mimo tej argumentacji Krajowa Izba Odwoławcza wydała wiążącą Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych uchwałę, w której nie podziela przedstawionego stanowiska. Wprawdzie zgodziła się z twierdzeniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, iż dla uznania określonego podmiotu za podmiot prawa publicznego koniecznym jest, aby podmiot ten posiadał osobowość prawną, aby utworzony został w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, a ponadto, aby spełniona została jeszcze jedna z przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3a - 3d ustawy – Prawo zamówień publicznych. Zwróciła jednak uwagę, że rozstrzygającym w sprawie jest nie to, że podmiot został pierwotnie utworzony w celu zaspokajania potrzeb powszechnych, ale to jaką działalność faktycznie wykonuje. Izba uznała, że nie może pozostać obojętnym przy ocenie charakteru prowadzonej przez Spółkę działalności, zmiana na rynku usług, do świadczenia których została ona powołana, zaistniała od czasu jej powstania. W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej Spółka działa jak każdy inny komercyjny podmiot, co m.in. potwierdza treść § 37 aktu przekształcenia, który przesądzać miał o tym, że Spółka obowiązana jest do osiągania zysku, a przy tym nie został tam przewidziany żaden mechanizm pokrywania przez jedynego wspólnika strat ze środków Gminy Miasta K. Ponadto, nie bez znaczenia dla powyższych ustaleń było, że rynek usług komunalnych, począwszy od 1996r. charakteryzuje się wysokim stopniem konkurencyjności, a po ostatnich zmianach prawnych, Spółka aby mogła uzyskać zamówienie od poszczególnych gmin (w tym od Miasta K.) musi ubiegać się o to przez uczestnictwo, na tych samych zasadach co podmioty prywatne, w publicznym przetargu. Tym samym od czasu powstania Spółki rynek usług komunalnych uległ całkowitemu przeobrażeniu, stając się rynkiem w pełni konkurencyjnym. W tym właśnie kontekście Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że istnienie znacznej konkurencji, wskazującej na wysoką opłacalność danej działalności winno stanowić negatywną przesłankę uznania jednostki działającej na takim rynku za instytucję prawa publicznego.

Z powyższych względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania i w tym zakresie przywołano jako naruszone art. 25 i art. 32 P.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że stroną postępowania jest Zarząd Spółki przy jednoczesnym oznaczeniu jako strony postępowania samej Spółki, a nie jej Zarządu, jak i naruszenie prawa materialnego wskazując w tym zakresie naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i art. 107 K.p.a. Ponadto nie wskazując jaki rodzaj przepisów naruszono wskazano na naruszenie art. 1 w zw. z art. 6 ust. 2f i ust. 5 u.d.i.p.

Tak sformułowane zarzuty są częściowo błędnie postawione gdyż art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i art. 107 K.p.a. nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznych. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast przepis art. 1 w zw. z art. 6 ust. 2f i ust. 5 u.d.i.p. stanowi normę materialną określającą zakres prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy przy uznaniu, iż postawione zarzuty tyczące art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i art. 107 K.p.a. dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), zaś te odnoszące się do art. 1 w zw. z art. 6 ust. 2f i ust. 5 u.d.i.p. dotyczą naruszenia prawa materialnego. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 i art. 32 P.p.s.a. wypada wskazać, iż niewadliwa jest wykładnia powyższych regulacji dokonana przez Sąd I instancji uwzględniająca – przy ocenie zdolności sądowej podmiotu, któremu zarzucono bezczynność w dostępie do informacji publicznych – specyfikę postępowania uregulowanego przepisami u.d.i.p. Skoro przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że wśród podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej są także podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne i osoby prawne inne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., to regulacja ta winna być odczytywana łącznie z art. 25 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przez co pojęcie zdolności sądowej na gruncie u.d.i.p. ulega znaczącej modyfikacji stanowiąc autonomiczne rozwiązanie prawne wobec regulacji z zakresu prawa cywilnego i handlowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż generalnie zarząd spółki z o.o. nie występuje jako podmiot samodzielny, niezależny od samej spółki. Nie jest on ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, ani też jednostką organizacyjną, a przez to nie posiada osobowości prawnej. Zarząd jest organem spółki uprawnionym do jej reprezentacji, a więc organem za pomocą którego spółka działa w relacjach zewnętrznych (art. 38 K.c. i art. 201 § 1 K.s.h.), co oznacza, że czynności prawne podjęte przez zarząd traktowane są jako czynności samej osoby prawnej. Specyfika przepisów u.d.i.p. sprawia natomiast, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organy osób prawnych, a przez to organy te są podmiotami wyposażonymi w zdolność sądową w tego rodzaju sprawach i winny być w tych postępowaniach traktowane tak jak organ w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. Wynika to z charakteru zadań publicznych nałożonych bezpośrednio na podmioty reprezentujące osoby prawne, a zatem na organy tych osób (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Powyższe w pełni uzasadnia przyznanie organom osoby prawnej przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2030/13; postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2013r. sygn. akt I OZ 698/13; postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 102/13; postanowienie NSA z dnia 26 września 2013r. sygn. akt I OZ 811/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe rozumienie art. 25 § 3 i art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i przyznanie organom osoby prawnej na gruncie przepisów u.d.i.p. przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza li tylko poszerzenie katalogu podmiotów, którym przymiot ten został przyznany; nie oznacza natomiast, że przymiotu tego równocześnie pozbawiona została osoba prawna lub jednostka organizacyjna reprezentowane przez ów podmiot. Wszak osoba prawna lub jednostka organizacyjna posiadają własną zdolność sądową i procesową w tym postępowaniu (art. 25 – 26 P.p.s.a.) i uprawnienia do bycia stroną tegoż postępowania nie mogą one być pozbawione, w szczególności gdy w postępowaniu tym nie działa podmiot je reprezentujący w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie można zatem wykluczyć, że w postępowanie przed sądem administracyjnym – tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu – zaangażuje się sama osoba prawna lub jednostka organizacyjna, nie zaś podmiot ją reprezentujący, którego bezczynność jest zarzucana w skardze do sądu administracyjnego. W związku z powyższym odpowiada prawu sytuacja procesowa, w której stroną postępowania w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej będzie osoba prawna lub jednostka organizacyjna, pomimo tego, iż zarzut naruszenia przepisów u.d.i.p. będzie kierowany pod adresem podmiotu je reprezentującego i podmiot ów – zgodnie z żądaniem skargi – zostanie zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do określonego zachowania (vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 2136/14; postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2013r. sygn. akt I OZ 698/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zarzut naruszenia art. 25 i art. 32 P.p.s.a uznać wypada za bezzasadny.

Przystępując do oceny pozostałych zarzutów wypada zwrócić uwagę, iż zostały one wadliwie skonstruowane bowiem nie dokonano powiązania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.d.i.p. i K.p.a. z jakimkolwiek przepisem P.p.s.a., natomiast Sąd I instancji nie stosuje przepisów, których naruszenie zostało zarzucone, a jedynie kontroluje ich zastosowanie przez organy. Zatem Sąd I instancji mógł naruszyć wymienione w skardze kasacyjnej przepisy tylko w ten sposób, że nie dokonał oceny sposobu ich stosowania przez organ. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji spośród tych, które Sąd ten stosował wydając zaskarżony wyrok; w realiach niniejszej sprawy był to przepis art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna pozbawiona jest tymczasem zarzutu naruszenia tegoż przepisu. Kierując się jednak ww. uchwałą z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ale wyłącznie w zakresie, jaki możliwy jest do ustalenia z treści ich uzasadnienia.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i art. 107 K.p.a., bowiem zasadnie Sąd I instancji wywodzi, iż pismo z dnia 18 kwietnia 2016r. stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawierało jednoznacznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a tym samym nie mogło być uznane za odpowiadające decyzji administracyjnej. Analiza treści udzielonej odpowiedzi nie tylko nie wskazuje na rozstrzygnięcie, jako na konkluzję z zajętego w sprawie przez Spółkę stanowiska, ale wręcz zawiera wywód wewnętrznie sprzeczny, a przez to mający cechy dezinformacyjne. Spółka w owym piśmie zdaje się reprezentować jednocześnie niedające się pogodzić poglądy, iż wniosek inicjujący postępowanie nie dotyczy informacji publicznej (pkt 1 ww. pisma), że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (pkt 2 ww. pisma) i wreszcie, że wniosek dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (pkt 3 ww. pisma). Tym samym nawet akceptując pogląd o możliwości dorozumianego rozstrzygnięcia o istocie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1438/15 i przywołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to wypada wskazać, iż nie można w okolicznościach niniejszej sprawy wyprowadzić z ww. pisma chociażby jasnego, zrozumiałego komunikatu o kierunku jej rozstrzygnięcia. Natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno być przez Sąd I instancji wyprowadzone (jako dorozumiane) z samego faktu nieudostępnienia przez Spółkę żądanych informacji.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 6 ust. 2f i ust. 5 u.d.i.p. Analizując ów zarzut należy wskazać, iż jest on dotknięty kolejną wadliwością konstrukcyjną. Charakter postępowania kasacyjnego (art. 183 § 1 P.p.s.a.) uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu we własnym zakresie konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślanie bądź w inny sposób korygowanie. Do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tymczasem powyższy zarzut pozbawiony jest zarówno wskazania formy naruszenia prawa (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), jak i wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast uzasadnienie tegoż zarzutu sprowadza się do wskazania, iż Spółka w istocie prowadzi działalność komercyjną i działa w warunkach rynkowej konkurencji, a przez to na gruncie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2164 ze zm.) nie posiada statusu podmiotu prawa publicznego i w postępowaniu przetargowym nie jest zobowiązana do stosowania przepisów tej ustawy. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał, iż Spółka powstała w celu zapewnienia świadczenia usług komunalnych na terenie miasta K., a przedmiotem jej działalności w momencie jej utworzenia, jak i obecnie (vide: Centralna Informacja Krajowego Rejestru Sądowego) jest m.in. świadczenie usług z zakresu zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz unieszkodliwiania odpadów (art. 7 ust. pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.)).

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 1 i 6 ust 2f i ust. 5 u.d.i.p. odnoszące się do rozumienia art. 3 ust. 1 pkt 3b ww. ustawy Prawo zamówień publicznych nie może być uznane za adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Po pierwsze powyżej zaprezentowana argumentacja zmierza do wykazania, że Spółka nie posiadając statusu "podmiotu prawa publicznego" na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych nie powinna być uznana za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast wskazana jako naruszona regulacja u.d.i.p. nie reguluje kwestii kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej lecz zakres tej informacji. Po drugie ww. regulacja ustawy Prawo zamówień publicznych nie odnosi się do kwestii dostępu do informacji publicznej, w szczególności nie modyfikuje postanowień u.d.i.p. Wreszcie wobec przyznania w skardze kasacyjnej faktu wykonywania zadań publicznych (co zresztą nie było okolicznością kontrowersyjną w toku postępowania) stawiany zarzut naruszenia art. 1 i 6 ust 2f i ust. 5 u.d.i.p. jest całkowicie chybiony, bowiem elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to czy wykonuje zadania publiczne, a samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 1752/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.