Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 195/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 33
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania T. H. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "T.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z 2 października 2023 r. (znak: [...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną w m. C. na dz. nr ewid. [...], obr. [...] Miasto C..

Decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dnia 24 marca 2023 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek T. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "T." " w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], obr. [...] C., gm. Miasto C..

Pismem z 30 marca 2023 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku.

Dnia 23 czerwca 2023 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź na wezwanie z 30 marca 2023 r.

Postanowieniem z 12 lipca 2023 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. -dalej: Prawo budowlane), zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości.

Pismem z 14 sierpnia 2023 r. pełnomocnik inwestora zwróciła się z wnioskiem o zmianę terminu uzupełnienia dokumentacji.

Postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r. organ I instancji zmienił postanowienie z 12 lipca 2023 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku.

Dnia 24 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź na postanowienie z 12 lipca 2023 r.

Postanowieniem z 4 września 2023 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta [...] zobowiązał inwestora do usunięcia dalszych nieprawidłowości dokumentacji projektowej.

Dnia 21 września 2023 r. do organu i instancji wpłynęła odpowiedź pełnomocnik inwestora na wystosowane postanowienie.

Pismem z 21 września 2023 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz na podstawie art. 79a k.p.a. o niewywiązaniu się w pełni z obowiązków nałożonych postanowieniem, co skutkować może wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.

Decyzją nr [...] z 2 października 2023 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji pismem z 12 listopada 2023 r. wniósł inwestor.

Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty wskazał, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż Starosta dwukrotnie zobowiązywał inwestora do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości - pierwsze postanowienie z 12 lipca 2023 r. obejmowało m. in. wykazanie spełnienia wymogów określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - dalej: warunki techniczne) poprzez przedłożenie graficznej analizy nasłonecznienia i zacieniania; usytuowanie budynku zgodnie z § 271-273 warunków technicznych oraz wykazanie, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego znajdująca się w zachodniej części działki spełnia wymogi określone w § 235 warunków technicznych; przedłożenie karty katalogowej projektowanych geokrat; przedłożenie oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu objętego wnioskiem zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej - art. 34 ust. 3d pkt. 3 Prawa budowlanego; uzgodnienie dokumentacji z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych. Określone w postanowieniu braki pełnomocnik inwestora uzupełnił przy piśmie z 22 sierpnia 2023 r.

Postanowieniem z 4 września 2023 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia dalszych nieprawidłowości występujących w dokumentacji:

1. dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], [...] do zgodności z § 93 warunków technicznych w zakresie oświetlenia światłem dziennym;

2. doprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego do zgodności z § 235 ust. 2 warunków technicznych;

3. doprowadzenie do zgodności z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr [...], poz. 4561 - dalej: plan miejscowy).

Wojewoda wyjaśnił, iż działka inwestycyjna o nr [...], obr. [...] C., położna jest na terenie, który oznaczony został na rysunku panu miejscowego symbolem 1MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jako przeznaczenie terenu wskazano zabudowę mieszkaniową z usługami we frontach parterów, z prawem lokalizacji zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności i uprawnieniem do jej zmiany na zwartą zabudowę jednorodzinną. Wysokość budynku mieszkalnego wynosić może maksymalnie o trzech kondygnacji, wliczając w to poddasze użytkowe, front budynku wielorodzinnego (elewacja od [...] - ul. [...]) odzwierciedlać winien podział wynikający z oznaczenia na rysunku planu. Wśród zasad zagospodarowania terenu wskazano prawo do zabudowy działki budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w oparciu o jeden kompleksowy projekt budowlany przez jednego inwestora; budowa elementów małej architektury, garaży i parkingów dopuszczalna wyłącznie w sposób kompleksowy dla całej działki z zachowaniem przepisów szczególnych i warunku wynikającego z zapisu § 15 ust. 2 uchwały; całkowita powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 35 % powierzchni działki; minimalna powierzchnia niezabudowana i nieutwardzona (powierzchnia terenu biologicznie czynna) pokryta roślinnością urządzoną - 40 % powierzchni działki; prawo do sytuowania zabudowy na granicy działki zgodnie z oznaczeniem na rysunku; dostęp komunikacyjny od ulicy wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDW i [...] obowiązek zapewnienia w granicach własnej działki miejsc parkingowych w ilości 1 stanowisko postojowe na 1 mieszkanie (dla zabudowy mieszkaniowej), minimum 2 stanowiska postojowe na 100 m2 usług i 2 stanowiska postojowe na 10 zatrudnionych (dla funkcji usług). Starosta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a planu miejscowego, zgodnie z którym na przedmiotowym terenie ustalono prawo do zabudowy działki budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w oparciu o jeden kompleksowy projekt budowlany przez jednego inwestora. Organ I instancji wyjaśnił, iż budynek objęty przedmiotowym postępowaniem stanowi drugi budynek na działce, bowiem inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę jednego budynku wielorodzinnego usytuowanego wzdłuż ul. [...] ([...]), którego elewacja frontowa obejmuje 90 % obowiązującej linii zabudowy (decyzja Starosty [...] nr [...] z 7 listopada 2022 r., znak: [...]). Mając na względzie powyższe organ I instancji stanął na stanowisku, iż lokalizacja drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w głębi działki jest niezgodna z przywołanym zapisem planu miejscowego. Nadto takie usytuowanie budynku pomija wyznaczoną na rysunku planu obowiązującą linię zabudowy równoległą do ulicy [...].

Odnosząc się do ww. kwestii pełnomocnik inwestora zarówno w piśmie z 21 września 2023 r. stanowiącym odpowiedź na postanowienie z 4 września 2023 r., jak i w treści odwołania, wyjaśnił, że zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją nr [...] z 7 listopada 2022 r. projekt budowlany zakładał etapowanie inwestycji i obejmował swoim zakresem budowę projektowanego niniejszego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Całość inwestycji realizować będzie ten sam inwestor, natomiast zapisy planu miejscowego nie precyzują ilości budynków na działce. Pełnomocnik zauważył, że zapisy planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 1MW nie ograniczają zabudowy do jednego budynku na działce, w odróżnieniu np. do zapisów dla terenu 3MN (gdzie w § 3 ust. 3 pkt. 5 lit. a planu miejscowego dopuszczono budowę jednego budynku mieszkalnego na dwóch działkach istniejącego podziału geodezyjnego /zabudowa bliźniacza/).

Wojewoda zaznaczył, iż istotnie zapisy planu nie precyzują liczbowo ilości budynków na działce w odniesieniu do terenu 1MW, niemniej zapis § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a mówi o prawie zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, gdzie słowo "budynek" użyte jest w liczbie pojedynczej. W ocenie organu użyte sformułowanie wskazuje na dopuszczenie zabudowy działki jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Taki sposób zabudowy sugeruje również rysunek planu miejscowego, na którym wrysowany został jeden budynek usytuowany na obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Nie bez znaczenia pozostaje także wskazanie w ww. zapisie planu miejscowego, iż zabudowę zrealizować należy "w oparciu o jeden kompleksowy projekt budowlany przez jednego inwestora". Sformułowanie to wskazuje, że lokalny prawodawca zakładał realizację zabudowy w ramach jednej inwestycji, a nie kilku odrębnych, w wyniku których powstałyby na przedmiotowym terenie kolejne budynki mieszkalne wielorodzinne (w drugiej czy nawet trzeciej linii zabudowy).

Organ za niezasadny uznał zarzut, iż Starosta [...] dopuścił możliwość budowy drugiego budynku mieszkalnego w głębi działki po pierwsze wydając decyzję nr [...] z 7 listopada 2022 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu, gdzie w części rysunkowej projektu wskazano miejsce dla drugiego budynku, a po drugie nie wskazując w postanowieniu z 12 lipca 2023 r. naruszenia zapisów planu miejscowego (organ wskazał tę nieprawidłowość dopiero w drugim postanowieniu wystosowanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowanego w toku postępowania - postanowienie z 4 września 2023 r.).

Wojewoda wyjaśnił, iż analizując treść decyzji nr [...] z 7 listopada 2022 r. i rysunek projektu zagospodarowania terenu, nie można podzielić stanowiska odwołującego o etapowaniu inwestycji. Z decyzji nr [...] nie wynika, by została nią zatwierdzona inwestycja obejmująca zamierzenie polegające na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych. Z jej sentencji i uzasadnienia wynika wprost, że inwestycja obejmowała budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze wraz z wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę trzech budynków garażowych. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu zaznaczono wprawdzie linią przerywaną miejsce, gdzie inwestor planował budowę drugiego budynku (oznaczony w legendzie jako "4 - budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] (odrębne opracowanie 2-gi etap inwestycji"), niemniej oznaczenie takie nie sprawia, że mamy do czynienia z etapowaniem inwestycji w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl bowiem wskazanego przepisu "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego." Etapowanie inwestycji nastąpić może jedynie na wyraźny wniosek inwestora i musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, w dokumentacji projektowej, jak również w wydanej przez organ decyzji. W przedmiotowym przypadku wymagania te nie zostały spełnione, w związku z czym nie można uznać, by budynek objęty niniejszym wnioskiem stanowił drugi etap inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu wydania przez Starostę drugiego postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że treść przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie pozbawia organu prawa do odstąpienia od egzekwowania nałożonych obowiązków w przypadku ich omyłkowego nałożenia, jak również nie uniemożliwia organowi ponownego nałożenia postanowienia w sytuacji, gdy na jaw wyjdą kolejne uchybienia. Wydanie w sprawie kolejnego postanowienia może wprowadzać inwestora w stan niepewności i nie służy budowaniu zaufania obywatela do organu, niemniej zadaniem organu jest dążyć do wyeliminowana wszystkich nieprawidłowości i braków, co uczynić może właśnie w drodze postanowienia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Wojewoda wskazał, iż kwestionowanie zastosowanych przez inwestora rozwiązań stanowi nieuprawnioną ingerencję w zawartość merytoryczną projektu architektoniczno- budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu. Mając na uwadze powyższe organ nie posiada uprawnień do kwestionowania zastosowanych rozwiązań merytorycznych, a pełną odpowiedzialność za nie ponosi projektant oświadczający, iż projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. O ile organ posiada kompetencje do analizy projektu pod względem usytuowania budynku na działce i jego oddziaływania na otoczenie, to nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu architektoniczno-budowlanego. Wskazany zatem przez organ I instancji zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 warunków technicznych nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. H. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i zastosowanie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do etapowania inwestycji.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie doszło do tzw. etapowania inwestycji, a zatem projekty budowlane objęte postępowaniami przed Starostą [...] [...] (zakończone decyzją nr [...] z dnia 07 listopada 2022 r.) oraz [...] (zakończone decyzją nr [...] z dnia 02 października 2023 r.) stanowią jeden kompleksowy projekt budowlany realizowany przez jednego inwestora (zgodnie z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ul. [...] (Uchwała nr [...] Rady Miasta C. z dnia 31 sierpnia 2006 r.), który podlegał etapowaniu na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Skarżącego skoro Starosta [...] decyzją nr [...] roku z dnia 07 listopada 2022 r. dokonał zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki położonej w C. o nr ew. [...], zawierającej w części rysunkowej projektu usytuowanie drugiego budynku, opisanego w legendzie jako budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] (odrębne opracowanie 2-gi etap inwestycji), to doszło do tzw. etapowania całego zamierzenia budowlanego - obejmującego budowę dwóch budynków na działce o nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podstawę materialnoprawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Jednocześnie stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

W niniejszej sprawie powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę był brak zgodności projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez organy w niniejszej sprawie podstawowe znaczenia ma prawidłowość interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego wskazać należy, iż na działce inwestycyjnej o nr [...], obr. [...] C. obowiązują zapisy uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr [...], poz. 4561 - dalej: plan miejscowy).

Zgodnie z zapisami planu miejscowego działka inwestycyjna, położna jest na terenie, który oznaczony został na rysunku panu miejscowego symbolem 1MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jako przeznaczenie terenu wskazano zabudowę mieszkaniową z usługami we frontach parterów, z prawem lokalizacji zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności i uprawnieniem do jej zmiany na zwartą zabudowę jednorodzinną. Wysokość budynku mieszkalnego wynosić może maksymalnie o trzech kondygnacji, wliczając w to poddasze użytkowe, front budynku wielorodzinnego (elewacja od [...] - ul. [...]) odzwierciedlać winien podział wynikający z oznaczenia na rysunku planu.

Co istotne w niniejszej sprawie w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a planu miejscowego wprowadzono zasadę zabudowy działki budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w oparciu o jeden kompleksowy projekt budowlany przez jednego inwestora.

W niniejszej sprawie organy w oparciu o powyższy zapis uznały, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym gdyż budynek objęty przedmiotowym postępowaniem stanowi drugi budynek na działce, bowiem inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę jednego budynku wielorodzinnego usytuowanego wzdłuż ul. [...] ([...]), którego elewacja frontowa obejmuje 90 % obowiązującej linii zabudowy (decyzja Starosty [...] nr [...] z 7 listopada 2022 r., znak: [...]). Organy stanęły na stanowisku, iż lokalizacja drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w głębi działki jest niezgodna z przywołanym zapisem planu miejscowego. Nadto takie usytuowanie budynku pomija wyznaczoną na rysunku planu obowiązującą linię zabudowy równoległą do ulicy [...].

Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu. Podkreślić należy, iż zapis planu jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zapis planu dopuszcza zabudowę "budynkiem mieszkalnym", a nie "budynkami" w oparciu o jeden kompleksowy projekt budowlany. Tym samym brak liczbowego zapisu ilości budynków nie może prowadzić do uznania, iż plan dopuszcza zabudowę kilkoma budynkami, a nie "budynkiem" co wprost wynika z zapisów planu.

W tym miejscu podkreślić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany, sprawdzając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 672/16, dostępny jw.).

Nie jest rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obwiązującym prawem, lecz ciąży na nim zbadanie zgodności przedstawionego przez inwestora projektu z planem miejscowym obowiązującym na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie to nie może zaś prowadzić do pominięcia przez organy administracji określonych postanowień planu, a szczególności tych, których treść jest jasna i precyzyjna. Organ jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, do czego zobowiązuje go przepis art. 6 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 362/16 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 845/16, CBOSA).

Jak wskazuje się w orzecznictwie plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części: z części tekstowej, którą zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest treść uchwały, oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1259/20, CBOSA).

Wobec powyższego wskazać należy, iż na prawo do zabudowy jednym budynkiem wskazuje również cześć graficzna planu, gdzie wrysowany został jeden budynek usytuowany na obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...].

Ponadto zgodzić należy się z organem, iż nie bez znaczenia pozostaje także wskazanie w planie miejscowym, iż zabudowę zrealizować należy "w oparciu o jeden kompleksowy projekt budowlany przez jednego inwestora".

Warto w tym miejscu wskazać, iż również z pisma Burmistrza Miasta C., na które powoływał się Skarżący w odwołaniu, w żadnym wypadku nie wynika dopuszczalność zabudowy działki dwoma budynkami. W piśmie tym czytamy, iż zapisy planu miejscowego określone w §4 ust. 1dotyczące terenu 1MW nie określają w sposób liczbowy ilości budynków (jedynie poprzez odmianę słowną : "budynkiem")".

Tym samym Burmistrz w żadnym przypadku nie przesądził o dopuszczalności zabudowy wieloma budynkami. Inną natomiast kwestią jest fakt, iż interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajmuje się organ architektoniczno-budowlany.

Ponadto rozpoznający niniejszą sprawę Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, iż w sprawie mamy do czynienia z etapowaniem inwestycji. Wbrew stanowisku Skarżącego nie można uznać, iż zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją nr [...] z 7 listopada 2022 r. projekt budowlany zakładał etapowanie inwestycji i obejmował swoim zakresem budowę projektowanego niniejszego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Słusznie wskazał organ, iż etapowanie inwestycji nastąpić może jedynie na wyraźny wniosek inwestora i musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, w dokumentacji projektowej, jak również w wydanej przez organ decyzji.

W niniejszej sprawie co prawda na projekcie zagospodarowania terenu (k. [...] akt administracyjnych) naniesiona jest bryła budynku oznaczonego nr [...], gdzie w legendzie opisano go jako "budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] (odrębne postępowanie 2-gi etap inwestycji)", to jednakże powyższe nie może prowadzić do uznania, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z zatwierdzeniem jednego kompleksowego projektu budowlanego obejmującego dwa etapy inwestycji.

W tym miejscu warto zaznaczyć, iż z decyzji nr [...] z 7 listopada 2022 r. w żadnym stopniu nie wynika, iż realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowiła I etap inwestycji. Ponadto należy wskazać, że miejscowy plan w sposób jednoznaczny wskazuje, iż zabudowę należy realizować "w oparciu o jeden kompleksowy projekt budowlany przez jednego inwestora". Tym samym wskazanie w projekcie zagospodarowania terenu dodatkowego budynku nie może prowadzić do wniosku, iż złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego na kolejny budynek mieszkalny już samo w sobie jest sprzeczne z zapisami planu. Jak wskazał sam Skarżący w skardze realizacja inwestycji następowałaby na podstawie dwóch projektów, a nie jednego "kompleksowego".

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela również stanowisko organów, iż lokalizacja planowanego budynku stanowiłoby naruszenie wyznaczonej w planie obowiązującej linii zabudowy.

Podkreślić należy, iż pojęcie linii zabudowy zawiera w sobie zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bardzo często maksymalne zbliżenie do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać.

W niniejszej sprawie z zapisów planu jednoznacznie wynika, iż mamy do czynienia z obowiązującą linią zabudowy tj. linią wyznaczająca położenie lica ściany frontowej budynków.

Tym samym jakiekolwiek odsunięcie budynku od tej linii uznać należy za niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż objęty niniejszym wnioskiem budynek stanowi samodzielny obiekt nie powiązany z obiektem dla którego inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę jednego budynku wielorodzinnego usytuowanego wzdłuż ul. [...] ([...]), którego elewacja frontowa obejmuje 90 % obowiązującej linii zabudowy (decyzja Starosty [...] nr [...] z 7 listopada 2022 r., znak: [...]).

Ponadto Sąd w pełni podziela stanowisko organu o dopuszczalności kilkukrotnego wydawania postanowień na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis w tym zakresie nie ogranicza organu, a wręcz przeciwnie jest to narządzie które ma umożliwić organowi zobowiązanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości bez znaczenia czy wykryto jej już po wydaniu jednego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zasadnie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, iż organ zasadnie za podstawę prawną wydania decyzji wskazał art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał na uwadze, iż o niewykonaniu obowiązku, o którym traktuje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, np. z powodu niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi czy niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność taka nie może natomiast być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ nieprawidłowości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1023/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 672/16, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

-----------------------

1