Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2043/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 9/21 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 października 2020 r. nr BP.501.1312.2020.1103.LD5.8208 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 6 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 9/21 oddalił skargę M.B. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, organ odwoławczy) z 6 października 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: ŁWITD, organ pierwszej instancji) z 4 czerwca 2020 r. o nałożeniu na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] M.B.", kary pieniężnej w wysokości 12000 złotych za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący dysponował udzieloną przez Prezydenta Miasta Łodzi licencją nr 5/2018 na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym marki Opel [...] nr rej. [...], w związku z czym inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (dalej: ITD) podjęli czynności mające na celu przeprowadzenie kontroli przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym. Skarżący pomimo trzykrotnie przesłanych mu zawiadomień o terminach planowanej kontroli (2 października 2019 r., 29 października 2019 r. i 3 grudnia 2019 r.) nie umożliwił jej przeprowadzenia w wyznaczonych terminach tj. 29 października 2019 r., 28 listopada 2019 r. i 3 stycznia 2020 r. Skarżący najpierw wskazał, że przebywa na zwolnieniu lekarskim obejmującym pierwszy wyznaczony termin, a następnie mimo wynikającego z art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.; dalej: p.p.), obowiązku wskazania na piśmie osoby upoważnionej do reprezentowania go w przypadku niemożności osobistego uczestniczenia w kontroli nie uczynił tego uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli, co musiało skutkować nałożeniem kary w związku z treścią art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73. art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: u.t.d.), lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 50 ust. 1 i 3 p.p.

We wniesionej skardze przedsiębiorca domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

WSA w Łodzi, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty okazały się chybione, a sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy trafnie oceniły stan faktyczny, przyjmując, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a zatem spełnione zostały warunki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł.

WSA podkreślił, że skierowane do skarżącego zawiadomienia o kontroli spełniały wymogi z art. 48 ust. 1 i 3 p.p., zawierały również informację o zakresie kontroli i zostały prawidłowo doręczone, a skarżący zgodnie z treścią art. 72 u.t.d. obowiązany był umożliwić dokonanie czynności kontrolnych. Skarżący dwukrotnie wnioskował o zmianę wyznaczonego terminu z uwagi na to, że przebywa na zwolnieniu lekarskim, informując w pismach z 22 października oraz 26 listopada 2019 r., że nie może powierzyć żadnej osobie reprezentowania go podczas czynności kontrolnych z uwagi na prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej, natomiast w przypadku trzeciego terminu nie wskazał na jakiekolwiek przeszkody do przeprowadzenia kontroli.

W ocenie sądu pierwszej instancji choroba i zwolnienie lekarskie nie zwalniały przedsiębiorcy z obowiązku poddania się kontroli. Ponadto miał on obowiązek takiego zorganizowania pracy firmy, aby kontrola mogła się odbyć w określonym ustawą terminie, bądź też wykazać, że stan jego zdrowia rzeczywiście uniemożliwiał mu nie tylko obecność w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu kontroli, ale także możliwość upoważnienia innej osoby do reprezentowania przedsiębiorstwa. Zdaniem WSA, przedłożone zaświadczenia ZUS ZLA nie potwierdzają, aby tego rodzaju przeszkody miały miejsce. Skarżący, pomimo choroby nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, ani jej nie zawiesił, lecz prowadził ją nadal w sposób ciągły i zorganizowany, czego dowodem jest brak stosownych wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zatrudniał pracowników, a więc mógł jednego z nich upoważnić do reprezentowania go podczas czynności kontrolnych, czego jednak nie zrobił. WSA stwierdził ponadtoł, że z art. 50 p.p. nie wynika, aby osobą upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy musiał być jego pracownik.

W tych okolicznościach, wobec prawidłowo zgromadzonego i ocenionego przez organy materiału dowodowego zdaniem WSA chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), gdyż wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, w tym rzeczowe i należycie sformułowane uzasadnienia prezentujące zasadnicze motywy ich podjęcia w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego.

Końcowo WSA stwierdził, że lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., będący swoistym "taryfikatorem" kar pieniężnych za naruszenia warunków lub obowiązków przewozu drogowego, ustala kary pieniężne w sposób sztywny, co oznacza, że wysokość kar jest niezależna od uznania organu. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d., tj. nie zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie.

Skargę kasacyjną wniósł M.B., zaskarżając wyrok WSA w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. "art. 145 § 1 ppkt 1c" p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenia, iż skarżący nie poddał się lub uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli, podczas gdy:

a) skarżący nie mógł w niej osobiście uczestniczyć ani upoważnić na piśmie osoby uprawnionej do jego reprezentacji, albowiem – co wynika z przedłożonych przy piśmie z 4 marca br. zaświadczeń lekarskich ZUZ ZLA – w okresie od 17 października 2019 r. do 26 stycznia 2020 r. nieustannie chorował i zgodnie z treścią ww. dokumentów nie mógł chodzić (musiał leżeć - pkt 4 zaświadczeń),

b) w dniu wskazanym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, tj. 28 listopada 2020 r. inspektorzy zastali w siedzibie podmiotu dwóch pracowników skarżącego; J.K. oraz R.G., co umożliwiało przeprowadzenie czynności kontrolnych stosownie do treści art. 50 ust. 5 p.p.,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 50 ust. 3 p.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż przedsiębiorca – nawet wtedy, gdy jest chory i powinien leżeć – musi uczestniczyć w kontroli osobiście lub wskazać na piśmie osobę upoważnioną;

2. art. 47 ust. 1 p.p. poprzez brak uprzedniego dokonania analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego,

3. art. 50 ust. 5 p.p. poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, iż pomimo obecności w biurze dwóch pracowników skarżącego uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli w całości lub części względnie nie poddał się jej.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora w całości i umorzenie postępowania; a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna M.B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadny jest zarzut procesowy skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zarzut ten jest formalnie wadliwy i już tylko z tego powodu nie może on prowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji wskazuje i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym. Formalizacja skargi kasacyjnej ma różne poziomy w zależności od jej elementów. Niektóre braki formalne mogą być uzupełniane w prawem przewidziany sposób i w oznaczonym czasie. Inne mogą być liberalnie traktowane stosownie do treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. Są wreszcie takie, które z upływem terminu do złożenia skargi nie mogą być modyfikowane, co oznacza, że ich skuteczność musi być oceniona w świetle prawem określonych wymogów. Do tych ostatnich warunków należą wymogi określone w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Oznacza to, że strona ma wskazać jakie przepisy naruszył sąd pierwszej instancji, ma wyjaśnić na czym polegało to naruszenie, powinna wskazać, jak te przepisy należało stosować oraz w przypadku naruszeń prawa procesowego ma wyjaśnić jaki wpływ to naruszenie miało na rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanym zarzucie skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia wielu przepisów procesowych, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym te naruszenia polegały, a w zakresie ich wpływu na rozstrzygnięcie stwierdza tylko, że miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tak skonstruowany zarzut nie daje podstaw do prowadzenia kontroli kasacyjnej, zatem należało uznać, że jest chybiony. Już tylko na marginesie NSA zwraca uwagę, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Konieczne jest przy tym prawidłowe wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). W tym przypadku autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał, jako podstawę zarzutu, "art. 145 § 1 ppkt 1c" p.p.s.a., podczas gdy – jak wynika z dalszej treści zarzutu, chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Formalna poprawność zarzutów kasacyjnych decyduje o skuteczności skargi kasacyjnej, dlatego że ten środek prawny jest środkiem sformalizowanym, a przez to jest środkiem profesjonalnym, którego sporządzenie zostało powierzone określonemu w ustawie kręgowi osób.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 50 ust. 3 p.p. Przede wszystkim należy zauważyć, że prawo materialne to normy kształtujące treść stosunku prawnego. Przepis prawa regulujący zasady uczestnictwa kontrolowanego w postępowaniu kontrolnym nie jest normą materialną, bowiem nie kształtuje sfery praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie. Normą taką jest przepis stanowiący, że na przedsiębiorcę, który uniemożliwia prowadzenie kontroli nakłada się karę. Tej normy skarga kasacyjna nie kwestionuje. Poza tym skarga ta nie uzasadnia istoty naruszenia objętego zarzutem.

Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że przedsiębiorca jest szczególnym typem podmiotu prawnego, nawet w sytuacji, gdy prowadzi działalność jednoosobowo. Rzeczą oczywistą jest, że w takich przypadkach może zdarzyć się choroba, ale dla takich sytuacji przedsiębiorca jako podmiot profesjonalny ma działać profesjonalnie. Takiej postawy od tego podmiotu wymaga porządek prawny, ale też dobre praktyki handlowe. Z tych względów NSA uznał rozpoznawany zarzut za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).