Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 962/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 768/22 w sprawie ze skargi E. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.4121.106-107.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej zwany: "WSA", "Sądem I instancji") wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 768/22, po rozpoznaniu skargi E. Z. (dalej zwanego: "skarżącym") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego: "organem", "SKO", "kasatorem") z 6 września 2022 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanu faktycznego sprawy wynikało, że Prezydent Miasta L. decyzją z 28 czerwca 2022 r. orzekł o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii AM, B1, B. Skarżący pismem z 29 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta L. Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazał, że od kilku miesięcy przebywał w innym mieście i nie miał dostępu do korespondencji.

W ocenie organu wydającego zaskarżone postanowienie z 6 września 2022 r., samo powołanie się na powyższe stwierdzenia, nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stanowi oczywisty przykład zaniedbania w prowadzeniu własnych spraw, zaś sam fakt przebywania poza miejscem zamieszkania nie stanowi przeszkody o charakterze nadzwyczajnym, która uniemożliwia podejmowanie czynności postępowania.

We wniesionej na powyższe postanowienie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący podniósł m.in., że nie miał żadnej możliwości dowiedzieć się o wszczętym w jego sprawie postępowaniu administracyjnym, wobec czego nie miał możliwości wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. Podkreślił również, że nie można mu zarzucić braku wykazania, że uchybienie terminowi nastąpiło nie z jego winy, bowiem w sposób nieprawidłowy organ dokonał doręczenia zawiadomienia oraz decyzji organu I instancji, wobec czego nie mógł mieć wiedzy o toczącym się "przeciwko niemu" postępowaniu. Skarżący wskazał, że nie zamieszkuje pod adresem ul. D., a wskazanie przez niego prawidłowego adresu zamieszkania winno stanowić wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Do skargi została załączona kserokopia umowy najmu okazjonalnego lokalu położonego pod adresem ul. D., na mocy której właścicielka ww. lokalu mieszkalnego – B. L. wynajęła ten lokal do 7 lipca 2021 r. K. K..

W motywach uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołując się na orzecznictwo NSA, wskazał, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Podkreślił następnie, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Sąd I instancji przeprowadził wykładnię pojęcia mieszkania na podstawie art. 25 k.c. i zauważył, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Dalej WSA wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 22 maja 2022 r., jak decyzja organu pierwszej instancji z 28 czerwca 2022 r., a także zawiadomienie z 22 sierpnia 2022 r. o tym, że decyzja z 28 czerwca 2022 r. stała się ostateczna i podlega wykonaniu, były przez organ pierwszej instancji wysyłane na adres: "ul. D.". Wszystkie przesyłki, po dwukrotnym awizowaniu, zostały zwrócone nadawcy z uwagi na brak ich podjęcia przez adresata. Z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że jest to aktualny adres zamieszkania skarżącego, pod którym należy mu doręczać korespondencję. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego o wydanie prawa jazdy, w którym wskazał on inny adres, tj. "ul. B.". Sąd I instancji uznał, że z przedstawionej umowy najmu, wynika, że w dacie podjęcia przez doręczyciela próby doręczenia decyzji, lokal mógł być wynajmowany dotychczasowemu lub innemu najemcy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że twierdzenia organu o skutecznym doręczeniu decyzji na adres ul. D. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak ustaleń w tym zakresie i brak należytej oceny czy doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, czyniło rozstrzyganie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przedwczesnym. Sąd I instancji nakazał organowi ustalenie czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej zwanej "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. "dalej zwanej: "k.p.a.").

b) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- czasowa nieobecność skarżącego pod wskazanym adresem i związany z tym brak dostępu do korespondencji jest okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż uchybienie terminowi na złożenie odwołania nastąpiło bez winy strony;

- skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy;

- adnotacja Poczty Polskiej na kopercie o treści "Zwrot. Nie podjęto w terminie" zamiast adnotacji "Adresat nieznany" lub "Adresat wyprowadził się" nie jest wystarczającym dowodem tego, że adresat co do zasady przebywa pod wskazanym adresem, lecz nie odebrał przesyłki w terminie;

- w sytuacji gdy na kopercie znajduje się adnotacja "Zwrot. Nie podjęto w terminie" organy administracji powinny poszukiwać innego adresu strony,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że:

- czasowa nieobecność skarżącego pod wskazanym adresem i związany z tym brak dostępu do korespondencji jest okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż uchybienie terminowi na złożenie odwołania nastąpiło bez winy strony;

- skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy;

- adnotacja Poczty Polskiej na kopercie o treści "Zwrot. Nie podjęto w terminie" zamiast adnotacji "Adresat nieznany" lub "Adresat wyprowadził się" nie jest wystarczającym dowodem tego, że adresat co do zasady przebywa pod wskazanym adresem, lecz nie odebrał przesyłki w terminie;

- w sytuacji gdy na kopercie znajduje się adnotacja "Zwrot. Nie podjęto w terminie" organy administracji powinny poszukiwać innego adresu strony,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a ponadto poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy na kopercie znajduje się adnotacja "Zwrot. Nie podjęto w terminie" zamiast adnotacji "Adresat nieznany" organy administracji powinny poszukiwać innego adresu strony i nie mogą uznać doręczenia za skuteczne w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez odstąpienie od kontroli legalności postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu zgodnie ze stanem faktycznym na dzień orzekania i wydanie wyroku w oparciu o dowody przeprowadzone dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego,

d) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy polegające na odstąpieniu od kontroli prawidłowości wydania postanowienia przez organy administracji zgodnie ze stanem faktycznym na dzień orzekania i wydanie wyroku w oparciu o dowody przeprowadzone dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o materiał dowodowy, który nie znajdował się w aktach sprawy na dzień wydawania postanowienia przez organ administracji,

f) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na dopuszczeniu dowodu z dokumentów załączonych do skargi, co skutkowało tym, że zamiast jedynie uzupełnić materiał dowodowy, de facto zastąpił organy administracji i przeprowadził postępowania dowodowe powodując tym samym, że jego ocenie nie podlegała prawidłowość wydanego postanowienia zgodnie ze stanem na dzień orzekania przez organ administracji, lecz Sąd orzekał merytorycznie w oparciu o dowody przeprowadzone dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

g) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie postanowienia organów w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego polegającego na uznaniu, iż w dniu wydawania orzeczenia odmawiającego przywrócenia terminu do odwołania organom tym znany był inny adres skarżącego niż ul. D., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do jego stosowania, w sytuacji gdy w dniu wydania orzeczenia przez organ drugiej instancji skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o zamieszkiwaniu pod innym adresem niż kierowana była korespondencja,

h) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji oraz wynikających z tego konsekwencji natury procesowej, w tym rozważenia zasadności wydania postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Co istotne, zarzuty i treść skargi kasacyjnej, w stosunku do wyroku Sądu I instancji w znacznej części odnoszą się do przesłanek warunkujących możliwość przywrócenia terminu, podczas gdy uzasadnienie wydanego wyroku skupia się na samej prawidłowości doręczenia i tego konsekwencjach.

Ocenę stawianych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów rozpocząć należy od odniesienia się do postanowionego w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., Zarzut ten kasator powiela następnie w pkt 2c petitum skargi kasacyjnej, a więc w ramach zarzutów procesowych. Co więcej, sam stwierdza, iż znane mu jest orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie nieskuteczności tego zarzutu i jego ustrojowego charakteru. Tym samym w ocenie rozpoznającego niniejszą sprawę składu NSA, podzielającego dotychczasową linię orzeczniczą znaną kastorowi, należy wskazać, że Sąd I instancji mógłby naruszyć ww. przepis odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo gdyby rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 109/14). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku. Dlatego też zarzuty określone w pkt 1a i 2c petitum skargi kasacyjnej trzeba było uznać za niezasadne.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów należy wskazać, że podniesione w pkt 2a i 2b i 2g petitum skargi kasacyjnej ( dotykające istoty sprawy) zarzuty naruszenia przepisów postępowania są komplementarne w stosunku do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego (pkt 1b), a zatem zostaną omówione łącznie.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że przystąpienie do rozważań dotyczących spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do złożenia odwołania, powinno zostać bezwzględnie poprzedzone ustaleniem, czy doręczenie decyzji, której dotyczyło odwołanie, było skuteczne. Bez takiego ustalenia ocena, czy spełnione zostały przesłanki, od których art. 58 k.p.a. uzależnia przywrócenie terminu, jest przedwczesna (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. I OSK 3004/18). Jak wynika z treści ww. przepisu przywrócony może zostać wyłącznie termin, który był wcześniej uchybiony, z kolei żeby do tego doszło, musiał on w sposób prawidłowy rozpocząć swój bieg. Warunkiem rozpoczęcia biegu przez termin do wniesienia środka odwoławczego jest prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że w sprawie, wbrew twierdzeniom kasatora, w aktach postępowania administracyjnego nie znajduje się żaden dowód, z którego wynikałaby prawidłowość dokonanego przez organ I instancji doręczenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie z 22 sierpnia 2022r.o tym, że decyzja z 28 czerwca 2022r. stała się ostateczna, podobnie jak decyzja wydana w I instancji, również po dwukrotnym awizowaniu zostały zwrócone nadawcy. Z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że adres pod który dokonuje doręczeń jest to aktualny adres skarżącego. Jak trafnie zauważa Sąd I instancji, przeczą temu dokumenty znajdujące się w aktach postępowania oraz załączone do skargi, które WSA wziął pod uwagę rozpoznając sprawę (postanowieniem z 28 lutego 2023 r. dopuścił z nich dowód, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) i stwierdził, że w dacie doręczania spornej korespondencji, pod adresem, na który ją skierowano, mieszkała inna, niż skarżący osoba. Co więcej w zarzucie 2g petitum skargi kasacyjnej, organ mija się z prawdą, stwierdzając, że w dniu wydania orzeczenia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie znał innego adresu skarżącego ( por. k 1 akt admin.). Stąd też uprawniona była konstatacja Sądu I instancji, że brak prawidłowych ustaleń co do skuteczności oraz daty doręczenia decyzji – a w konsekwencji także brak należytej oceny, czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania – czyniło rozstrzyganie w przedmiocie przywrócenia terminu przedwczesnym.

Akceptując stanowisko Sądu I instancji, należy ponadto zwrócić uwagę na prezentowany w judykaturze pogląd, iż przewidziany w tym art. 44 k.p.a. tryb doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (por. postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 141/99, OSNP 2001/1/6, nr lex 44843). Zasługuje przy tym na aprobatę również stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska- Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" opubl.: "Administracja" 2010/3/31).

Należy też podkreślić, że kasator nie dostrzega istoty argumentacji przemawiającej za uchyleniem zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji, koncentrując się w omawianym zarzucie na błędnej wykładni art. 58 § 1 i 2 k.p.a. związanej z brakiem winy skarżącego, co w tym aspekcie w ogóle nie było przedmiotem oceny WSA.

Dlatego też, podniesione w pkt 1b oraz 2a petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Bezzasadny jest równiż zarzut 2b podniesiony w petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem kasatora , WSA błędnie przyjął, że w sprawie naruszono normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a ponadto poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy na kopercie znajduje się adnotacja "Zwrot. Nie podjęto w terminie" zamiast adnotacji "Adresat nieznany" organy administracji powinny poszukiwać innego adresu strony i nie mogą uznać doręczenia za skuteczne w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

W ocenie NSA podniesiony zarzut jest nietrafny gdyż słusznie przyjął Sąd I instancji, iż obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na ocenę prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego nakierowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwał skarżący, gdyż tylko pod takim adresem możliwe jest doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Jak wcześniej zauważono przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi.

Nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, jakoby we wniosku z 4 marca 2021r. o wydanie prawa jazdy kat. C i C+E skarżący miał wskazać, jako adres zamieszkania, właśnie ul. D.. Nie sposób przyjąć tej argumentacji wobec faktycznego braku ww. dokumentu w przekazanych do WSA aktach administracyjnych. Dlatego też zasadnie Sądu I instancji uznał, że "z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że jest to aktualny adres zamieszkania skarżącego, pod którym należy mu doręczać korespondencję." Słusznie też Sąd I instancji zauważył, że "w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego o wydanie prawa jazdy, w którym wskazał on inny adres" (na ul. B., k. 1 akt administracyjnych).

Rekapitulując, jako pozbawiony podstaw należy ocenić zarzut podniesiony w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej.

Z tych samych względów niezasadny jest zarzut wskazany w pkt 2g skargi kasacyjnej. Z dokumentów stanowiących akta administracyjne sprawy wynika, że organ dysponował kilkoma adresami skarżącego na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. To, że adres – ul. D. na który były dokonywane doręczenia, jest adresem miejsca zamieszkania skarżącego nie znalazło odzwierciedlenia – wbrew twierdzeniom zawartym na stronie 10 skargi kasacyjnej – w aktach administracyjnych.

Rozpoznając natomiast zarzuty 2d, 2e i 2f – i oceniając je łącznie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że i one nie zasługują na uwzględnienie.

Należy wskazać, że w orzecznictwie NSA zgodnie podnosi się, że "celem postępowania dowodowego (prowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - NSA) [...] nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 7 lutego 2006 r.; sygn. akt II GSK 359/05, wyrok NSA z 29 maja 2007 r.; sygn. akt I GSK 1511/06, wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 3/07; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09; wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 75/11). Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie.

Z kolei, art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi w szczególności, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Należy wskazać, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Pojęcie "akta sprawy" nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą , gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. p.p.s.a. ( wyrok NSA z 8.12.2006r., II FSK 113/05). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zatem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11).

Podkreślić należy, że Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, a także przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentu dołączonego do skargi, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przeprowadzenie dowodu z dołączonego do skargi dokumentu – umowy najmu z 7 lipca 2021r. było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, i nie przekraczało, zdaniem NSA granic wyznaczonych w tym przepisie. Przyjęcie rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a zaprezentowanego w treści skargi kasacyjnej praktycznie uniemożliwiłby zgłoszenie skarżącemu wniosku dowodowego istotnego przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut z pkt 2d petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony, co jest pierwszym warunkiem skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej. Na marginesie tyko należy zauważyć, że WSA nie wyszedł przy orzekaniu poza granice podmiotowe, przedmiotowe i czasowe sprawy, gdyż orzekał co do postanowienia zapadłego na skutek wniosku skarżącego, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Dlatego też, NSA ocenił jako niezasadne zarzuty kasacyjne postawione w pkt 2d, 2e, 2f, oraz 2g petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do ostatniego z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba wyjaśnić, że w przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień. Zarzut postawiony w skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie wyłącznie do stwierdzenia, że Sąd I instancji ustalił stan sprawy w sposób sprzeczny z okolicznościami wynikającymi z akt sprawy, w sposób nieuprawniony rozszerzając go o przedstawione wraz ze skargą dokumenty, co zostało już powyżej omówione i wyjaśnione. Także dywagacje autora skargi kasacyjnej co do wątpliwości odnośnie do dalszego toku postępowania nie mają uzasadnienia. WSA jednoznacznie na str. 8 uzasadnienia wyroku wskazał jaka okoliczność musi zostać przez organ ustalona w pierwszej kolejności, aby można było stwierdzić prawidłowość doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 k.p.a. Szczegółowe wskazania co do metod dokonywania tych ustaleń, wbrew skardze kasacyjnej, nie należą do koniecznych elementów uzasadnienia wyroku a ich brak nie stanowi o wadliwości tego uzasadnienia zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego NSA nie widzi podstaw do uznania również tego zarzutu skargi kasacyjnej.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, której zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu, jako niezasadna.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.