Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 625/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 9 ust.3
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 447/14 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

II GSK 625/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt: III SA/Lu 447/14 oddalił skargę M. O. (dalej jako: skarżący; skarżący kasacyjnie), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. O. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący dopuścił się naruszenia Lp. 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 6.2.1, 6.3.7, 6.3.9 oraz 6.3.11 załącznika nr. 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. 2012 r. DDz.U. Nr 217 poz. 1265 z póżn. zm. dalej: u.t.d.). Kara pieniężna za powyższe naruszenia wyniosła łącznie 97 050 zł, jednak z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, ograniczono jej wysokość do kwoty 15 000 zł.

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków i warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, w tym zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy, obowiązków lub warunków wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 r., str. 1).

Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że organ pierwszej instancji niezasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną za część stwierdzonych naruszeń prawa transportowego.

W pozostałym zakresie Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił ustalenia organu pierwszej instancji.

Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 92c oraz w art. 92b ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto organ podniósł, że celem prowadzonego postępowania odwoławczego jest ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów, zaś zakres tego postępowania nie jest determinowany przez kwotę kary pieniężnej, ale przez ilość i rodzaj stwierdzonych naruszeń. W przypadku ujawnienia w wyniku kontroli określonych naruszeń, nie można zaniechać ich stwierdzenia w rozstrzygnięciu kończącym postepowanie, nawet wówczas, gdy suma kar pieniężnych wynikających z tych naruszeń przekraczałaby kwotę 15 000 zł. Wówczas zastosowanie ma art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Pomimo poczynienia przez organ odwoławczy odmiennych ustaleń i stwierdzenia naruszeń uzasadniających karę pieniężną w wysokości 16 700 zł, wobec treści art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, organ utrzymał w mocy decyzję nakładającą na stronę karę w wysokości 15 000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. O. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 92b, art. 92c ust. 1 i art. 93 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i nieuwzględnieniem wyjaśnień złożonych w toku postepowania.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. stanął na stanowisku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z prawem.

Sąd zaznaczył, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków i warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy, dotyczy to również obowiązków lub warunków wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

Stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w tym przepisie, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, o czym stanowi art. 92a ust. 6 ustawy. Kary te są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność jest niezależna od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzianego, a powstałym skutkiem (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1257/06).

Sąd wskazał równocześnie, iż odstępstwa od powyższych reguł przewidziane zostały w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d.. jednakże przesłanki unormowane zostały w powyższych przepisach jako okoliczności wyjątkowe, nie dające się przewidzieć przez przedsiębiorcę. Wobec faktu, że nie zostały przez skarżącego wykazane, nie mogły znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionował faktu wystąpienia naruszeń polegających na: przekroczeniu maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu oraz naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, a jedynie naruszenia polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku oraz udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy skarżący wskazywał, że w dwóch przypadkach organ dokonał błędnych obliczeń zrealizowanych przez kierowców 45 minutowych przerw przypadających na 4,5 godziny jazdy. Skarżący wskazywał, iż rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w załączniku nr I, rozdz. III lit. f ust 3c, dopuszcza błąd graniczny przyrządów wskazujących i rejestrujących 2 minut w zakresie czasu. Skoro zatem kierowcy odbyli przerwę 43 minut, organ powinien uwzględnić dopuszczalny błąd urządzenia rejestrującego. Ze stanowiskiem tym Sąd pierwszej instancji się nie zgodził, wyrażając pogląd, iż dopuszczalny błąd graniczny 2 minut dotyczy całego dnia, nie zaś konkretnego przypadku. W ocenie Sądu w tej sytuacji organ zasadnie przyjął, że w omawianych przypadkach, wbrew poglądowi skarżącego, doszło do naruszenia Lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący kwestionował także prawidłowość ustaleń organu w zakresie skróconego dziennego czasu odpoczynku. Skarżący odniósł się do przypadków naruszenia przepisów dotyczących dziennego czasu odpoczynku kierowców z uwagi na przekraczanie przez nich granicy państwa i związanym z tym postojem w kolejkach do przejścia granicznego oraz konieczność przestawienia pojazdu w czasie odpoczynku, na polecenie ochrony parkingu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią okoliczności obiektywnych, niezależnych od podmiotu odpowiedzialnego za przewóz drogowy i od kierowcy prowadzącego pojazd, wyłączających odpowiedzialność kierowcy za powstałe naruszenie. Wystąpienie długiej kolejki pojazdów oczekujących do odprawy na przejściu granicznym nie jest bowiem okolicznością nieprzewidywalną. Za taką okoliczność nie może być również uznana konieczność przestawienia pojazdu na polecenie ochrony parkingu w czasie odpoczynku kierowcy. Przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców.

Nie znajdują usprawiedliwienia również zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego ustalenia naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, gdyż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny oraz stwierdził naruszenie obowiązków i warunków wykonywania transportu drogowego.

Odnosząc się natomiast do naruszenia polegającego na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy WSA w Lublinie wskazał, iż skarżący powoływał się na treść art. 9 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2009, zgodnie z którym czas spędzony przez kierowcę kierującego pojazdem nieobjętym zakresem niniejszego rozporządzenia do lub z pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia, który nie znajduje się w miejscu zamieszkania kierowcy ani w bazie pracodawcy, gdzie kierowca zazwyczaj pracuje, jest traktowany jako "inna praca". Sąd zauważył jednak, że we wskazanych przez skarżącego przypadkach zastosowanie ma ust. 2 tego przepisu, który stanowi, że czas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w bazie pracodawcy, w której kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub do kuszetki. W przypadkach wskazanych przez skarżącego kierowcy udawali się do miejsca rozpoczęcia pracy lub powracali do domu po jej zakończeniu lub poruszali się w obszarze zastosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zatem nie dysponowali swobodnie swoim czasem i byli zobowiązani do rejestracji przejazdu.

Sąd pierwszej instancji doszedł zatem do wniosku, że skarżący nie zapewnił w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Zwrócił przy tym uwagę, iż to przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca ma bowiem możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego, między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy, prowadzonej dokumentacji pojazdów i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy wykazały naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, które uzasadniało nałożenie kary na skarżącego. Prawidłowo również przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 92c oraz w art. 92b ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego są zdaniem Sądu bezzasadne, bowiem postępowanie przeprowadzone zostało w sposób właściwy, a zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący i zgodny z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę.

Pełnomocnik M. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości. Wniósł o uchylenie w zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) - art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 267), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że skarżący nie zapewnił w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy co w niniejszej sprawie skutkowało nie spełnieniem przesłanek wskazanych w art. 92b oraz 92c ustawy o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. Z 2013r. poz. 1414 z późn. zm.).

"Z ostrożności procesowej" zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) tj.:

- art. 92b oraz 92c ustawy o transporcie drogowym (t, j. Dz. U. z 2013r. poz. 1414 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w niedopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie w sytuacjach, kiedy kierowcy wykonujący kolejne zadania przewozowe z przekraczaniem granicy Państwa oczekiwali w kilkunastogodzinnych kolejkach, co uniemożliwiało im przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania przerw i odpoczynków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego natomiast zakwestionował stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż nie zapewnił on w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa.

Pełnomocnik nie zgodził się w szczególności z twierdzeniem, jakoby kolejki na przejściach granicznych nie stanowiły okoliczności obiektywnych, niezależnych od podmiotu odpowiedzialnego za przewóz drogowy i od kierowcy prowadzącego pojazdu, wyłączających odpowiedzialność kierowcy za powstałe naruszenie. W jego ocenie, utrzymując karę w kwocie 7800 zł (siedem tysięcy osiemset złotych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wadliwie uznał, iż przedsiębiorca mógł przewidzieć i zapobiec sytuacjom na co dzień spotykanym na przejściach granicznych. Podniósł, iż Sąd pominął argumentację skarżącego, dotyczącą braku możliwości przestrzegania norm czasu pracy kierowców podczas oczekiwania w kilkunastogodzinnych kolejkach na przejściach granicznych, podczas, gdy w rzeczywistości kierowca oczekując w kolejce musi ciągle pilnować miejsca i nie może sobie pozwolić na odbieranie odpoczynków zgodnie z przepisami norm czasu pracy.

Wskazał nadto na orzecznictwo dotyczące przedstawianej problematyki - przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2014-02-06 sygn. IISA/Bk879/13 zakładający konieczność ograniczenia zasady winy obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz za naruszenia warunków i norm przewozu drogowego, wyprowadzając ją z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz międzynarodowego. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 1.03.1994r. (sygn. U 7/93) stwierdził, że w odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Europejskiej. Orzecznictwo międzynarodowe na tle Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dopuszcza stosowanie tego rodzaju odpowiedzialności pod warunkiem, że zasada winy obiektywnej jest stosowana w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach i zagwarantowana jest możliwość uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających. Nadto przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20.06.2012r. sygn. II SA/GL 349/12 (Lex nr 1234227), że odpowiedzialność administracyjna określona w przepisach ustawy o transporcie drogowym nie ma charakteru absolutnego (automatycznego) a naruszający przepisy może uwolnić się z tej odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić.

W kontekście powyższych wywodów prawnych, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż uznając, że kolejki na przejściu granicznym są okolicznością obiektywną, niezależną od podmiotu odpowiedzialnego za przewóz drogowy i od kierowcy prowadzącego pojazd, wskazanie przez kierowcę jako przyczyny naruszenia norm czasu pracy faktu oczekiwania w kolejce do granicy usprawiedliwia podmiot odpowiedzialny za przewóz.

Pełnomocnik podniósł, iż Sąd błędnie uznał, że skarżący nie kwestionował wystąpienia naruszenia polegającego na: przekroczeniu maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu oraz naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Sąd jego zdaniem nie zauważył obszernych wyjaśnień zawartych w skardze z dnia 01 kwietnia 2014r., dotyczących niewczytywania danych z karty ( lp. 6,3.11).

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego okresu prowadzenia bez przerwy, zdaniem pełnomocnika skarżącego, Sąd ograniczył się w uzasadnieniu jedynie do powtórzenia definicji dotyczącej błędu granicznego, nie odnosząc się w żaden sposób do wątpliwości skarżącego, t.j. co do tego, że omawiane przerwy były zgodne z przepisami i trwały po 45 minut każda ( a nie 43 minuty). Nadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego, Sąd nie wyjaśnił, jak należy interpretować "błąd graniczny".

Odnośnie naruszenia polegającego na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, w ocenie pełnomocnika, Sąd pierwszej nie dostrzegł, że aby je stwierdzić, należy ustalić miejsce zamieszkania kierowców. Skarżący wykazał, iż w jednym przypadku zastosowano przepisy Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w miejscu, gdzie powinna być zastosowana Umowa AETR. Wskazał nadto, iż w dziewięciu przypadkach kierowcy rozpoczynali/kończyli pracę w miejscu zamieszkania lub bazie przedsiębiorcy, a mimo to Sąd nie biorąc zupełnie pod uwagę obszernych wyjaśnień skarżącego powołującego się na aktualne orzecznictwo w tej kwestii, oddalił skargę utrzymując tym samym karę za to naruszenie. Przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2013-02-13 sygn. akt: VI SA/Wa 2680/12 nakazującego organom administracyjnym badanie miejsca zamieszkania kierowców, czy też miejsca wypoczynku kierowców, co z uwagi na charakter pracy- [...], mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście tezy organu o konieczności przemieszczania się kierowców pomiędzy miejscowościami (baza, miejsce zamieszkania, miejsce postoju pojazdu). Sąd w powyżej wskazanej sprawie wyraził pogląd, iż dopiero po przesłuchaniu kierowców na wskazane okoliczności możliwym będzie stwierdzenie, czy okazane podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki rzeczywiście nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny dnia 2012-10-17 w wyroku o sygn. akt: II GSK 1363/11 zważył, iż przepis art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 jest jednym z instrumentów zapewniających realizację celu tego rozporządzenia, jakim jest poprawa warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólna poprawa bezpieczeństwa drogowego, przy czym osiągnięciu tych celów zasadniczo służą przepisy określające maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni czas prowadzenia pojazdu oraz przepisy zobowiązujące kierowcę do korzystania z regularnego tygodniowego okresu odpoczynku co najmniej raz na dwa tygodnie, jak też przepisy przewidujące, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin (zob. pkt 17 Preambuły do Rozporządzenia nr 561/2006). Powyższe zdaniem pełnomocnika skarżącego potwierdza stawiany zarzut skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonej kwestii braku ustalenia miejsca zamieszkania kierowców, czy miejsc wypoczynków kierowców, co zdaniem autora skargi kasacyjnej spowodowało istnienie błędnego przekonania, że kierowcy przemieszczali się pomiędzy miejscowościami, bezpośrednio po i przed wykonanym przewozem drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, zdaniem pełnomocnika, Sąd nie odniósł się do podniesionego przez skarżącego faktu, iż Organy administracji błędnie zastosowały do analizy tego naruszenia art. 8 ust 1 i 6-9 Rozporządzenia (WE) 561/2006 zamiast art. 8 ust 3 umowy AETR. Kontrolującemu umknęło, iż kierowca wykonywał w tym czasie przewóz ze [...] na [...].

Skarżący kasacyjnie dodał, iż wyliczenie przez organ odpoczynku zgodnie z przepisami Rozporządzenia 561/2006, a nie zgodnie z Umową AETR, skutkowało nałożeniem z tego tytułu kary.

Pełnomocnik stwierdził końcowo, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3, dokonując całkowicie nieuzasadnionej i błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd dopuścił się również obrazy przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92b i art.92c ustawy o transporcie drogowym wobec zaistnienia przesłanek wielokrotnie wskazywanych przez skarżącego, które umożliwiały zastosowanie rzeczonych przepisów w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań odnoszących się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy podnieść należy, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związana Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać do jakiego zdaniem skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że jego celem jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" wskazanej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera takiego uzasadnienia zarzutów, które mogłyby skutkować jej uwzględnieniem.

Obydwa sformułowane w petitum skargi zarzuty odnoszą się nie bezpośrednio co poszczególnych przypisywanych przedsiębiorcy naruszeń prawa transportowego, lecz do przesłanek wyłączających możliwość nałożenia kary na przedsiębiorcę (art. 92b u.t.d.), bądź wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia tej kary(art. 92c u.t.d.).

Mianowicie, pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjne zarzucił naruszenie przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) - art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 267), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że skarżący nie zapewnił w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy co w niniejszej sprawie skutkowało nie spełnieniem przesłanek wskazanych w art. 92b oraz 92c ustawy o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. Z 2013r. poz. 1414 z późn. zm.).

Postawił też "z ostrożności procesowej" zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) - art. 92b oraz 92c ustawy o transporcie drogowym (t, j. Dz. U. z 2013r. poz. 1414 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w niedopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie w sytuacjach, kiedy kierowcy wykonujący kolejne zadania przewozowe z przekraczaniem granicy Państwa oczekiwali w kilkunastogodzinnych kolejkach, co uniemożliwiało im przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania przerw i odpoczynków.

Należy zauważyć, iż kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (art. 92b u.t.d.) oraz wyłączającymi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. (art. 92c u.t.d.) były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny zajął się omawianą kwestią w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt: II GSK 399/15, z dnia 16 czerwca 2016 r. II GSK 133/15 -.

W pierwszym z powyżej przywołanych wyroków NSA stwierdził m.in. iż "przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1, tzn. zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez wskazanie na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Słusznie więc wskazał Sąd I instancji, że niewystarczające do zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę w niniejszej sprawie należało uznać przeszkolenie kierowcy z przepisów o czasie pracy i odpoczynku.

Nie można też przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że dodatkowe przesłuchanie kierowcy (kierowca był przesłuchany w trakcie kontroli) wyjaśniłoby kwestię zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji pracy oraz braku wpływu skarżącej na powstałe uchybienia wynikłe z wyłącznej winy kierowcy.

Właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania mogłyby potwierdzić regulamin wynagradzania, regulamin pracy oświadczenia pracowników o zapoznaniu się z tymi unormowaniami oraz umowy o pracę z zatrudnionymi kierowcami, a także dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców, stosuje system nagród oraz kar - w przypadku stwierdzenia naruszeń, itp. Takich dowodów skarżąca kasacyjnie jednak w toku postępowania nie zaoferowała.

Natomiast co do braku wpływu skarżącej kasacyjnie na powstałe naruszenie to w tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30)."

W drugim natomiast z przywołanych wyroków NSA podkreślił, iż "art. 92c ust. 1 u.t.d. - jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców - nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ - bez wskazania strony - nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13). Trafnie też wywodzi się, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13).

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.

Nie zasługują zatem na aprobatę poglądy wyrażone w zarzutach skargi – ani co do tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, iż skarżący nie zapewnił właściwej dyscypliny i organizacji pracy, ani też co do tego, że niewłaściwie Sąd zastosował przepisy prawa materialnego (art. 92 b i c u.t.d.), dochodząc do wniosku iż długotrwałe oczekiwanie w kolejkach na przejściu granicznym nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności, uzasadniającej odstąpienie od prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W szczególności nie zasługują na aprobatę poglądy skarżącego co do tego, iż okolicznością świadczącą na jego korzyść i mogącą skutkować uwolnieniem go od odpowiedzialności z tytułu popełnionych deliktów administracyjnych z zakresu czasu pracy kierowcy może być przykładowo długotrwałe oczekiwanie w kolejce na granicy państwowej. Nie są to bowiem okoliczności nie dające się z góry przewidzieć i poprzez właściwą organizację pracy w przedsiębiorstwie zniwelować jej skutki w postaci niedochowania norm o czasie pracy i obowiązkowym odpoczynku kierowców.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt istnienia ustawowej możliwości nakładania na przedsiębiorcę transportowego kar z tytułu deliktów polegających na naruszeniu norm czasu pracy kierowców, wymaganych przerw i okresów odpoczynku, implikuje obowiązek takiego organizowania pracy w przedsiębiorstwie, aby do tego rodzaju naruszeń nie dochodziło. Ponieważ jednak mogą w praktyce zdarzyć się sytuacje o charakterze wyjątkowym, w których przedsiębiorca transportowy dochował najwyższej staranności, wymaganej w działalności tego rodzaju, ewentualnie – w których okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć – ustawodawca przewidział przepisy art. 92b i 92c utd. umożliwiające uwolnienie się od nałożenia kary. Nie ulega wątpliwości, że ciężar udowodnienia tych wyjątków od ogólnej reguły nakładania kar za sam fakt naruszenia prawa (odpowiedzialność obiektywna) – obciąża przedsiębiorcę.

Reasumując, zasadnie WSA w Lublinie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy skarżący nie wskazał i nie udowodnił istnienia żadnej z przesłanek przewidzianych w przytoczonych normach.

Należy zauważyć, iż poza wyżej przytoczonymi zarzutami petitum skargi, oscylującymi wokół tzw. okoliczności egzoneracyjnych, skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił nadto, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3, dokonując całkowicie nieuzasadnionej i błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Podkreślenia wymaga, iż powyższy zarzut nie został w sposób dostateczny sformułowany, ani też uzasadniony. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż WSA w Lublinie nie mógł dopuścić się obrazy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż to organy administracji publicznej, a nie sądy, stosują zawarte w tym kodeksie normy proceduralne.

Ustosunkowując się do zarzutu niepełnego udokumentowania aktywności kierowców, skarżący kasacyjne wskazał, iż sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonej kwestii braku ustalenia miejsca zamieszkania kierowców, czy miejsc wypoczynków kierowców. Należy zwrócić uwagę, iż – po pierwsze – powyższe stwierdzenie uzasadniałoby być może postawienie zarzutu wadliwego uzasadnienia wyroku w sposób wskazany przez autora kasacji. Takiego zarzutu jednak nie było. Po drugie – należy w odniesieniu do tego stwierdzenia poddającego w wątpliwość całościowe odniesienie się do stanu faktycznego sprawy przez WSA w Lublinie – wskazać na ten jego akapit, w którym WSA w Lublinie wskazał, iż skarżący powoływał się na treść art. 9 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2009, zgodnie z którym czas spędzony przez kierowcę kierującego pojazdem nieobjętym zakresem niniejszego rozporządzenia do lub z pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia, który nie znajduje się w miejscu zamieszkania kierowcy ani w bazie pracodawcy, gdzie kierowca zazwyczaj pracuje, jest traktowany jako "inna praca". Sąd zauważył jednak, że we wskazanych przez skarżącego przypadkach zastosowanie ma ust. 2 tego przepisu, który stanowi, że czas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w bazie pracodawcy, w której kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub do kuszetki. W przypadkach wskazanych przez skarżącego kierowcy udawali się do miejsca rozpoczęcia pracy lub powracali do domu po jej zakończeniu lub poruszali się w obszarze zastosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zatem nie dysponowali swobodnie swoim czasem i byli zobowiązani do rejestracji przejazdu.

Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do kolejnego stwierdzenia skarżącego zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się właściwie do podnoszonej przez skarżącego kwestii błędu granicznego, t.j. co do tego, że w jego ocenie omawiane przerwy były zgodne z przepisami i trwały po 45 minut każda ( a nie 43 minuty). Także i w odniesieniu do tego fragmentu krytyki uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji trudno się ustosunkować wobec braku prawidłowego zarzutu sformułowanego w tej kwestii. Niemniej jednak, można wskazać na kolejny akapit uzasadnienia, który powinien rozwiać wątpliwości skarżącego kasacyjnie w powyższej mierze. Mianowicie, Sąd pierwszej instancji przywołał rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, które w załączniku nr I, rozdz. III lit. f ust 3c, dopuszcza błąd graniczny przyrządów wskazujących i rejestrujących 2 minut w zakresie czasu, wskazując, że przepis ten przewiduje, iż dopuszczalny błąd graniczny 2 minut dotyczy całego dnia, nie zaś konkretnego przypadku. W ocenie Sądu w tej sytuacji organ zasadnie przyjął, że w omawianych przypadkach, wbrew poglądowi skarżącego, doszło do naruszenia Lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Trudno też doszukać się stosownie sformułowanego zarzutu w odniesieniu do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kwestii pominięcia przez sąd pierwszej instancji kwestii błędnego zastosowania przez organy administracyjne rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. zamiast mającej zdaniem skarżącego kasacyjnie umowy AETR. Samo przywołanie faktu nie odniesienia się do tej kwestii przez Sąd nie może być wzięte pod uwagę jako prawidłowo sformułowany zarzut. Na marginesie można jedynie wskazać, iż nie ustosunkowanie się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mogło być spowodowane nie podnoszeniem jej na wcześniejszym etapie przez skarżącego, który dotychczas zastosowania do jego działalności rozporządzenia (WE) nr 561/2006, jak i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 nie podważał.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.