Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 222/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art.33
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi J. K. i K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i przedstawienia dokumentów - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla m. O (dalej: PINB) w dniu "[...]"r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego położonego przy ul. K w O, a następnie w dniu "[...]’r. przeprowadził oględziny ww. nieruchomości.

1. Postanowieniem z dnia "[...]’r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. K w O wskazując, że w tej sprawie rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania przed Sądem Rejonowym w Olsztynie I Wydział Cywilny w sprawie podziału i zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. K w O. Postanowienie to zostało następnie w toku kontroli instancyjnej utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB w O).

2. Kolejnym postanowieniem z "[...]"r. Główny Inspektor Nadzory Budowalnego w W stwierdził nieważność postanowienia WINB z dnia "[...]"r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB dla m. O z dnia "[...]"r. zawieszającego postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. K w O. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB w W postanowieniem z "[...]"r. utrzymał w mocy własne postanowienie z "[...]"r. Wobec wniesionej skargi na to rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1001/15 oddalił skargę na to postanowienie.

Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w Olsztynie w przedmiocie własności działki, a postępowaniem wszczętym przez PINB dla m. O w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. K w O. Zdaniem sądu brak jest przeszkód, by organ nadzoru budowlanego rozpoznał sprawę.

3. Po zwrocie akt sprawy w toku prowadzonego postępowania, PINB dla m. O przyjął, że dla legalizacji samowolnie wykonanych robót, prowadzonych w latach"[...]" – "[...]", zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1332 z poźn. zm.) dalej: u.p.b. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2017r. organ ten nałożył na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. na J K i K K, właścicieli budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. K w O, rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę o pomieszczenie łazienki, obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.b. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że budowa obiektu stanowiącego przedmiot postępowania została zakończona i nie są prowadzone żadne roboty budowlane, wobec czego nie jest zasadnym wstrzymywanie prowadzonych robót budowlanych oraz nie jest zasadne ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy.

4. Od tego rozstrzygnięcia J K i K K, reprezentowani przez r.pr. J. S, wnieśli zażalenie. Wskazali, że zakreślony przez organ 30 dniowy termin jest terminem zbyt krótkim na zgromadzenie dokumentacji wskazanej w postanowieniu, zaś termin wskazany w art. 48 ust. 3 u.p.b. jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź na żądanie strony.

5. Postanowieniem z dnia "[...]"r. WINB w O uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w każdym przypadku robót budowalnych, zarówno prowadzonych jak również zakończonych, objętych dyspozycją art. 48 ust. 2 u.p.b., zachodzi konieczność wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych i ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Nadto stwierdzono konieczność dokonania wstępnej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazano m.in. na konieczność ustalenia jaką funkcję pełni powstały obiekt oraz kto obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. K w O.

6. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że właścicielami nieruchomości położonej przy ul. K w O są J K i K K oraz M J i E J. Ustalono, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora U w O, obowiązującego do "[...]"r., wynika iż działka nr. "[...]" przy ul. K znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem M, z dopuszczeniem możliwości modernizacji i rozbudowy istniejącej zabudowy. W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przy ul. K, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN1, dla którego w zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono rozbudowę kubaturową istniejących budynków. W ramach prowadzonych czynności PINB dla m. O w dniu "[...]"r. przeprowadził oględziny budynku gospodarczego i w ich trakcie ustalono, że właścicielami (wyłącznymi użytkownikami) ww. budynku gospodarczego są J K i K K, a rozbudowany budynek pełni funkcję mieszkaniową.

7. Postanowieniem z dnia "[...]"r. PINB dla m. O, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowalnych związanych z rozbudową o pomieszczenie łazienki budynku gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. K w O oraz nałożył na J i K K, właścicieli budynku gospodarczego rozbudowanego w latach "[...]" – "[...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.b. tj.:

- zaświadczenia wójta burmistrza, albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt.2

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

8. Na to postanowienie skarżący złożyli zażalenie podnosząc, że niewłaściwie zastosowano art. 48 ust. 2 u.p.b. i niesłusznie nakazano im wstrzymanie prowadzenia robót budowalnych związanych z rozbudową o pomieszczenie łazienki budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. K w O, podczas gdy w obiekcie tym żadne roboty budowlane nie są wykonywane. W treści zażalenia podniesiono, że nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niewłaściwe, ze względu na toczące się postępowanie cywilne o podział nieruchomości wspólnej i zniesienie współwłasności, która to okoliczność była organowi sygnalizowana w piśmie z dnia "[...]". zawierającym wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego.

9. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia "[...]"r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowalnych ma charakter zabezpieczający. Wstrzymanie robót budowlanych, na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b., kiedy nie są prowadzone, jak przyjmuje się w doktrynie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowalnych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma bowiem pewności, czy gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych to inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Organ wywiódł, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w przypadku zastosowania art. 48 ust. 2 u.p.b. ma dwojakie znaczenie, po pierwsze wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one prowadzone, po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt.1 u.p.b. Jak podkreślał organ stanowisko zostało podzielone w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 894/15.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji przeprowadził wstępną analizę i ustalił, że rozbudowa budynku gospodarczego przy ul. K w O nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (warunków usytuowania). PINB dla m. O ustalił, że nowymi stronami postępowania, jako współwłaściciele nieruchomości przy ul. K w O są J K i K K. Ustalono, że wyłącznymi użytkownikami rozbudowanego budynku gospodarczego są p. K. Wyjaśniono, że wobec ustalenia przez organ właściwego stanu techniczno-budowlanego wykonanej rozbudowy jak i braku naruszenia przepisów technicznych nie zachodziła konieczność nakazania zabezpieczenia rozbudowy.

Organ II instancji odniósł się do stanowiska strony, w którym ta uznaje, iż nałożenie obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niewłaściwe ze względu na toczące się postępowanie sądowe o podział nieruchomości wspólnej i zniesienie współwłasności. Wskazano bowiem, że stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zatem organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji/ postanowienia o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie, zaś zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie) organu I instancji, gdy stwierdzi, że odpowiada ona wymogom prawa.

10. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli J K i K K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucali naruszenie:

- przepisu art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowalne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącym wstrzymania prowadzenia robót budowalnych związanych z rozbudową o pomieszczenie łazienki, budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. K w O, podczas, gdy w przedmiotowym obiekcie żadne roboty budowalne nie są wykonywane;

- przepisu art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, podczas gdy z racji łączącego skarżących J K i K K oraz M J i E J prawa współwłasności nieruchomości przy ul. K w O jest to obowiązek niemożliwy do spełnienia do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się pomiędzy wymienionymi osobami przed Sądem Rejonowym w O postępowania o podział nieruchomości (sygn. akt I Ns 60/14), która to okoliczność była w toku postępowania sygnalizowana, w tym we wniosku z dnia "[...]" roku o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Wnosili o uchylenie skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi podano, że przyjmowana szeroka wykładnia art. 48 ust. 2 u.p.b. stoi w sprzeczności z wykładnią literalną tego przepisu. Jak wywodzą skarżący, przyjmując, że określenie "wstrzymuje" wiąże się z położeniem kresu czemuś co trwa, należy uznać, ze gdyby ustawodawca zamierzał objąć zakresem postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych, nawet te które zostały już zakończone, to wówczas z pewnością użyłby innego sformułowania, bądź stworzyłby odrębną regulacje prawną, mającą charakter zabezpieczający ze skutkiem na przyszłość. Podniesiono, że w literaturze obecny jest pogląd wskazujący, iż mimo, że w art. 48 ust. 2 in fine jest mowa o postanowieniu wstrzymującym prowadzenie dalszych robót, wydanie takiego postanowienia ma rację bytu wyłącznie w przypadku obiektów budowlanych, które są w trakcie samowolnie prowadzonej budowy (A. Plucińska - Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX 2018). Przywołano publikacje, w których obecny był pogląd zbieżny z powyższym stwierdzając, że stanowisko takie obecne jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżący odnieśli się także do kwestii nałożonego na nich obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podając, że współwłaściciele nieruchomości przy ul. K w O, obejmującej oprócz lokali nr. "[...]" i "[...]" również działkę "[...]" o powierzchni "[...]" ha tj. M i E J nie wyrazili zgody na wykonanie robót budowalnych związanych z przedmiotową nieruchomością, której są współwłaścicielami wraz z J i K K. Tym samym po stronie skarżących występuje brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podnieśli, iż toczące się między współwłaścicielami nieruchomości postępowanie o jej podział i zniesienie współwłasności jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a.

11. Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 z późn. zm), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB w O z dnia "[...]"r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie PINB dla m. O z dnia "[...]"r., w którym organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowalnych związanych z rozbudową o pomieszczenie łazienki budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. K w O oraz nałożył na J i K K, właścicieli budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie tej nieruchomości, rozbudowanego w latach "[...]"-"[...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.b.

Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że materiał dowodowy został w toku postępowania przed organami administracji publicznej zgromadzony w sposób wyczerpujący a jego analiza prawidłowa. Organ nadzoru budowlanego poprawnie dokonał także subsumpcji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Podstawą prawną wydanego postanowienia jest przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1332) dalej: u.p.b., stanowiący etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowalnej. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 u.p.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia. Działania organu nadzoru budowlanego prowadzić muszą zatem do zweryfikowania czy budynek objęty postępowaniem oraz sposób prowadzenia prac przez inwestorów spełniają kryteria określone w przepisach powszechnie obowiązujących. Nadto działania organu zmierzać muszą do uzyskania od inwestora dokumentacji przewidzianej przepisami powszechnie obowiązującego prawa, która w przypadku prawidłowo prowadzonych prac zgromadzona powinna być jeszcze przed ich rozpoczęciem. Wynika z tego, iż wymogi jakie spełnić musi inwestor objęty postepowaniem przewidzianym w art.48 u.p.b. nie mogą być węższe lub łagodniejsze od tych jakie sprostać musi inwestor działający w prawidłowy i zgodny z przepisami sposób. Tym samym art. 48 ust. 3 ww. ustawy w sposób jednoznaczny określa dokumenty jakie w celu weryfikacji prawidłowości realizowanego zamierzenia budowlanego przedstawić musi inwestor. Przywoływany przepis zawiera odesłanie do art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten z kolei zawiera enumeratywne wyliczenie dokumentów jakie załączone muszą być do wniosku o pozwolenie na budowę. W procesie legalizacji zamierzenia budowalnego realizowanego bez wcześniejszego spełnienia wymaganych przez prawo warunków formalnych nie wydaje się możliwe jakiekolwiek łagodzenie wymogów właściwych w standardowej procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego wydając postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. związany jest treścią tego przepisu. W zakresie jego uznania pozostaje zaś nie treść wymagań nałożonych na inwestora lecz ocena czy budowa będąca przedmiotem postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć i w tym zakresie organ nie działa w sposób swobody. Rolą i zadaniem organu jest bowiem w tym zakresie zweryfikowanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które determinują jego ocenę budowy stanowiącej przedmiot postępowania.

Dokonując analizy postępowania organów administracji wskazać należy, że podnoszona przez skarżących okoliczność, iż w toku postępowania bezskutecznie wnioskowali pismem z dnia "[...]"r. o zawieszenie, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., obecnego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Olsztynie w zakresie podziału i zniesienia współwłasności nieruchomości na której znajduje się obiekt objęty postępowaniem prowadzonym przez PINB dla m. O nie może być ona traktowana jako uchybienie przepisom procedury administracyjnej. Wyraźnie zaznaczyć należy, że kwestia możliwości obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie wskazanej wyżej okoliczności była już przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2016r. (sygn. akt VII SA/Wa 1001/15) wyraźnie wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sadem Rejonowym w Olsztynie w przedmiocie własności działki, a postępowaniem wszczętym przez PINB dla m. O w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. K w O. Wykluczyć należało zatem możliwość zawieszenia toczącego się postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wniosek strony o zawieszenie ww. postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. także nie mógł zostać uwzględniony. Wskazana wyżej norma przewiduje bowiem możliwość zawieszenia toczącego się postępowania na wniosek strony, z inicjatywy której zostało ono wszczęte, przy zastrzeżeniu, że nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. K w O wszczęte zostało zaś przez PINB dla m. O i toczy się z urzędu (k. "[...]" akt organu I instancji - zawiadomienie o wszczęciu postępowania). Wobec tego w sprawie tej nie znajduje zastosowania norma wyrażona w przepisie art. 98 § 1 k.p.a. skoro okoliczności tej sprawy nie mieszczą się w granicach hipotezy tej normy. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do instytucji tzw. fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazał w wyroku z 28 października 2016r. (sygn. akt I OSK 2999/14), że z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie na której żądanie wszczęto postępowanie. Skarżący nie są stroną, która zainicjowała bieg postępowania, tym samym nie przysługuje im uprawnienie określone w art. 98 § 1 k.p.a. Co więcej w postępowaniu stanowiącym przedmiot analizy sądu, z uwagi na fakt uruchomienia go z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, nie mógł mieć zastosowania tryb określony w art. 98 § 1 k.p.a. a uprawnienie przyznanie na podstawie tego przepisu nie może być przy tym interpretowane w sposób rozszerzający. Zawieszenie postępowania, tj. przerwanie jego biegu stanowi bowiem wyjątek od reguły jaką jest zachowanie ciągłości postępowania.

Podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, także nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji budowlanej wydając postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 3 u.p.b. zobligowany jest do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia m.in. dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 u.p.b. Wśród dokumentów wymienionych w tym przepisie znajduje się zaś oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust.2 pkt. 2 u.p.b.). Organ nie ma zatem swobody w formułowaniu katalogu dokumentów do jakich przedstawienia zobowiązuje stronę na podstawie art. 48 ust.3 ww. ustawy. Tym samym sentencja postanowienia organu I instancji zawierająca nakaz przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust.3 u.p.b. sformułowana została w sposób prawidłowy. Okoliczność, iż skarżący nie mogą przedstawić oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, z uwagi na fakt, iż nieruchomość na której zlokalizowany jest przebudowany budynek gospodarczy objęta jest prawem współwłasności z innymi osobami, nie może skutkować modyfikacją wymagań ustawowych wobec skarżących. Ograniczenie wymagań przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa wobec strony stanowiło by naruszenie prawa i prowadziło do uprzywilejowania takiej strony nie mającego żadnych podstaw prawnych. Argumentem nie może być tu brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. Co więcej, okoliczność, iż nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów nie wyłącza możliwości uzyskania pozwolenia na budowę lub legalizacji samowoli budowalnej i spełnienia wszystkich wymogów ustawowych. W sytuacji takiej konieczne jest jednak osiągnięcie konsensusu przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, lub skorzystania przez jednego ze współwłaścicieli z instytucji przewidzianej w art. 199 Kodeksu cywilnego. Sytuacja w której organ, w procesie legalizacji samowoli budowlanej nie wymagał by od jednego ze współwłaścicieli przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne stanowiła by wręcz formę legalizacji ich działań stanowiących naruszenie praw pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżący wywodzili również, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 48 ust.2 u.p.b. niesłusznie nakładając na nich obowiązek wstrzymania robót budowlanych, wobec faktycznej wcześniejszej finalizacji prac których dotyczyło postępowanie. W pierwszej kolejności wskazać pozostaje, że oparty o art. 48 ust. 2 u.p.b. obowiązek wstrzymania przez organ nadzoru budowalnego prac budowlanych ma charakter zabezpieczający. Nakaz wstrzymania prac budowlanych doprowadzić ma do sytuacji, w której podmiot nie dysponujący stosownymi uprawnieniami wynikającymi z uzyskanego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dotyczącego budowy nie będzie kontynuował rozpoczętych wcześniej prac. Bezsporne jest, że wydanie takiego postanowienia konieczne jest w sytuacji faktycznego prowadzenia prac budowalnych w celu ich wstrzymania. Stwierdzić należy jednak, że nawet w sytuacji gdy prace budowalne nie są już prowadzone, nakaz ich wstrzymania, zapobiec ma podejmowaniu takich działań w przyszłości. W przypadku prac budowlanych, które prowadzone były bez spełnienia stosownych wymagań formalnych organ nie może z całą pewnością stwierdzić, czy zostały one już zakończone. Prowadzony w sposób zgodny z przepisami proces inwestycyjny pozwala bowiem na wyodrębnienie jego etapów, w tym zakończenia prac budowlanych. Wskazać należy w tym kontekście na składane przez inwestora zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 u.p.b.). Wobec braku spełnienia rygorów formalnych przez inwestora, organy prowadzące postępowanie w oparciu o art. 48 u.p.b. mogą stwierdzić jedynie stan faktyczny budynku i prowadzonych w nim prac, na określoną chwilę. Nie ma jednak możliwości stwierdzenia z całą pewnością czy prowadzone bez zezwolenia prace zostały tylko wstrzymane, czy też zakończone lub sfinalizowane. Brak wcześniejszego respektowania przez inwestora norm prawa budowlanego zmusza wręcz do wzięcia pod uwagę ewentualnego powtórnego rozpoczęcia nawet zaniechanych dawno prac budowlanych, bez zalegalizowania takich prac. Zasadne jest zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, jako zabezpieczenia przed podjęciem takich działań w przyszłości. Fakt, iż nie były one już prowadzone, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że stan taki ma charakter trwały, a inwestor nie podejmie prac w przyszłości.

Nadto wskazać należy, na odesłanie zwarte w brzmieniu art. 48 ust. 2 u.p.b. Przepis ten zawiera sformułowanie "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (...) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie." Art. 48 ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego." Ustawa Prawo budowlane w art. 48 ust.1 odnosi się zarówno do budynków w budowie jak i wybudowanych. Zawarte w art. 48 ust. 2 odesłanie do budowy, o której mowa w ust. 1 pozwala przyjąć, że przepis ten odnosi się zarówno do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Tym samym prace budowlane mogą być wstrzymane także w sfinalizowanym już obiekcie. Jak podnoszono wcześniej wątpliwości budzi możliwość jednoznacznego stwierdzenia przez organ, że samowolnie prowadzone prace budowalne, zostały już zakończone, a nie jedynie wstrzymane przez inwestora. W kontekście oceny zakresu stosowania przewidzianego w art. 48 ust. 2 u.p.b. nakazu wstrzymania robót budowalnych sięgnąć należy również do zasad wykładni systemowej, Słusznie podnosił organ odwoławczy, że jeśli ustawodawca dążył by do ograniczenia możliwości wstrzymania prac budowlanych tylko w sytuacji w której budowa nie jest zakończona, a prace budowalne trwają, sformułował by przepis art. 48 ust.2 w sposób analogiczny do art. 49b ust.2, który takie ograniczenie przewiduje. Tymczasem w treści art. 48 ust. 2 u.p.b. brak, obecnego w art. 49b ust. 2 ustawy zastrzeżenia, że "organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych". A contrario przyjąć należy zatem, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy dotyczyć może każdej budowy o której mowa w ust. 1 tego przepisu.

Przywołania wymaga stanowisko wyrażone przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 16 listopada 2017r. (sygn. akt II SA/Sz 619/17, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano tam, że wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b. jest elementem postępowania legalizacyjnego uregulowanym w tym przepisie i nie ma związku z tym czy roboty te w dacie prowadzenia postępowania są prowadzone, czy też zostały już zakończone.

W kontekście rzeczonej sprawy zaznaczenia wymaga również, że nawet gdyby podzielić pogląd, iż organ nadzoru budowlanego wadliwie nakazał skarżącym wstrzymanie, nie prowadzonych już - co zaznaczają skarżący - robót budowlanych, to uchybienie tego rodzaju nie miałoby wpływu na wynik postępowania. Nadto nie odbija się ono negatywnie na sytuacji strony która, jeśli - jak sama podkreśla - sfinalizowała już prace budowlane nie została obciążona faktycznie nowym obowiązkiem. Nakaz wstrzymania prac budowalnych nie zmienił zatem sytuacji strony, która takich prac już nie prowadzi. Wobec tego ocena zasadności lub bezzasadności sformułowania przez organ wskazanego wyżej nakazu wstrzymania prac budowlanych, pozostaje wobec twierdzeń strony o zakończeniu prac budowalnych bez istotnego znaczenia dla sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.