Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 536/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłata targowa
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j.)

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ§ Dnia 28 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 września 2023 r., nr LXXII/576/2023 w przedmiocie zmiany uchwały nr LII /419/2022 RM w Strzelcach Opolskich z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa zmienionej uchwałą nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadaje on brzmienie § 2 uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 maja 2022 r. nr LII/419/2022 w zakresie ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Gminy Strzelce Opolskie na rzecz strony skarżącej kwotę 780,00 zł (słownie złotych: siedemset osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. J. (dalej jako: skarżący, strona) jest uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 września 2023 r. nr LXXII/576/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa zmienionej uchwałą nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa

Zaskarżona uchwała stanowi w § 1, że w zmienianej uchwale (nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. ) § 2 otrzymuje brzmienie:

"§ 2. 1. Dzienną stawkę opłaty targowej ustala się w wysokości 4 zł za każdy m2 zajmowanej powierzchni.

2.Ustala się podział terenu targowiska miejskiego na sektory i stanowiska.

3.Jedno stanowisko posiada niepodzielną powierzchnię 9 m2.

4.Opłata targowa naliczana jest od stanowiska o powierzchni 9m2 co daje kwotę 36 zł za jedno stanowisko.

5. Od stanowisk, w obrębie których znajdują się elementy infrastruktury technicznej targowiska naliczana jest opłata w wysokości 32 zł za stanowisko. Wykaz stanowisk stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

6.Handel z ręki może odbywać się poza wyznaczonymi stanowiskami, a opłata targowa naliczana jest za każdy metr kwadratowy zajmowanej powierzchni.

7. Stawka opłaty targowej nie może przekroczyć kwoty 953,38 zł dziennie."

Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały: pozostałe zapisy uchwały zmienianej pozostają bez zmian.

Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Strzelec Opolskich (§ 3 zaskarżonej uchwały).

Uchwała wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2023 r. (§ 4 zaskarżonej uchwały).

We wniesionej skardze strona zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70) [dalej: u.p.o.l.] w zakresie, w jakim skarżona uchwała w § 1 przewiduje zmianę brzmienia uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 roku w jej § 2 - a to w zakresie w jakim Rada Miejska ustaliła wysokość opłaty targowej w zależności od m2 zajmowanej powierzchni, a nadto w zakresie w jakim Rada Miejska uniemożliwia zajmowanie płatnikom opłaty targowej powierzchni mniejszej niż 9 m2, podczas gdy opłata targowa - w rozumieniu przepisu z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. - pobierana może być wyłącznie "od sprzedaży", a nie od zajęcia powierzchni targowiska, co w efekcie powoduje iż zaskarżona uchwała:

- nakłada na płatników opłaty targowej obowiązek uiszczania opłaty "od zajmowanej powierzchni" na terenie targowisk, a to opłaty nieznanej ustawie o podatkach i opłatach lokalnych;

- doprowadza do sytuacji, w której płatnik opłaty targowej zmuszony jest zajmować większą powierzchnię, niż potrzebna mu do prowadzenia działalności gospodarczej, a to sprzeczne jest z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest uzasadnione zadnym interesem publicznym ani żadnym interesem ustawowym;

- nakłada na płatników opłaty targowej obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty za zaparkowany samochód, w przypadku zajęcia przez niego dodatkowej powierzchni, co doprowadza do podwójnego opodatkowania;

2. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 19 pkt 1 u.p.o.l. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie normy kompetencyjnej i dokonanie podziału terenu targowiska na sektory, stanowiska oraz ustalenie wielkości poszczególnych stanowisk w uchwale wydanej na podstawie art. 19 pkt 1 u.p.o.l.

Na podstawie tak postawionego zarzutu, skarżący wniósł o:

- stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 września 2023 r. nr LXXII/576/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa zmienionej uchwałą nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa;

- z ostrożności procesowej o stwierdzenie, że uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 września 2023 r. nr LXXII/576/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa zmienionej uchwałą nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa, została wydana z naruszeniem prawa, a to z naruszeniem art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 u.p.o.l.

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1615) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 925) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne oraz nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805.; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" z 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą

i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Przystępując w tej sytuacji do przedstawienia motywów niniejszego orzeczenia, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zagadnienia dopuszczalności wniesienia rozpoznawanej skargi. Mając bowiem na uwadze to, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dostrzec trzeba, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. - Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) skargę taką może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Stwierdzenie takiego naruszenia warunkuje z kolei możność merytorycznego rozpatrzenia skargi, gdyż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jego brak skutkuje koniecznością odrzucenia skargi. Niewątpliwie zatem kwestia naruszenia posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia ma znaczenie kluczowe, a negatywny wynik weryfikacji w tym zakresie uniemożliwia nadanie skardze prawidłowego biegu niezależnie od tego, czy skarga ta jest zasadna, czy też nie.

Warto w tym miejscu odnotować spostrzeżenie formułowane w doktrynie (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), "Ustawy samorządowe. Komentarz", Warszawa 2018 r.), zgodnie z którym przyjmowane przez naukę prawa i orzecznictwo sądowe pojęcie interesu prawnego nawiązuje zawsze do istnienia konkretnej normy prawnej, na której interes ten może być oparty i z której może być on wywiedziony, przy czym co do zasady ma to być norma materialnoprawna. Dostrzeżenia również wymaga, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym także ugruntowany jest pogląd, iż interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/17). Nie chodzi więc o jakikolwiek interes lub uprawnienie, lecz tylko o taki, który wiąże się z normą prawa materialnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 742/07). Zarazem związek ten musi być aktualny (a nie: przyszły) i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 677/11 czy z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08). Co równie istotne, to właśnie na tej osobie (jako skarżącym) ciąży powinność wykazania, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/18). W rezultacie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia można stwierdzić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 216/19). Stwierdzenie naruszenia posiadanego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi więc konsekwencję wykazania, że kwestionowany akt ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy Strzelce Opolskie opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych tej należności. Akt ten wydano na podstawie m. in. art. 15 ust. 1 u.p.o.l., który stanowi, że rada gminy może wprowadzić opłatę targową, którą pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b (niemającym zastosowania w niniejszej sprawie). Stosownie natomiast do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć określonej w tej ustawie dziennej kwoty maksymalnej.

Jak wynika z powyższego, dokonywanie sprzedaży na targowiskach determinuje powstanie obowiązku w przedmiocie opłaty targowej, o ile ta, na terenie danej gminy, została wprowadzona. Powinność zapłaty tej należności spoczywa zatem na każdej osobie fizycznej, osobie prawnej oraz jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która sprzedaży tej na takim targowisku dokonuje. Tymczasem tak właśnie jest w rozpatrywanym przypadku, gdyż skarżący wskazuje, iż jest jednym "ze stałych handlarzy", sprzedaży takiej dokonuje od wielu lat na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich. Skarżący wskazał, iż zwiększenie stawki opłaty targowej bezpośrednio "uderza w zyskowność prowadzonej przez niego działalności gospodarczej" i sprawia, że "działalność ta przestanie być opłacalna". Należało zatem uznać, iż skarżący podlega reżimowi zaskarżonej uchwały, ponieważ to na jej podstawie jest obowiązany do zapłaty opłaty targowej w określonej, wynikającej z niej wysokości. Skarżący ma zatem interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, a podniesiony przez niego zarzut sprzeczności tej uchwały z u.p.o.l. dowodzi naruszenia tego interesu.

Konkludując tę część rozważań, stwierdzić trzeba, że skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, jak również naruszenie tego interesu. Oczywiście mowa tu o naruszeniu hipotetycznym, które warunkuje samą dopuszczalność wniesienia skargi i jednocześnie nie przesądza jeszcze o zasadności sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż ta kwestia podlega badaniu dopiero przy merytorycznym rozpatrzeniu skargi, a zatem weryfikacji jej zasadności.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przypomnienia wymaga, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 września 2023 r. nr LXXII/576/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa zmienionej uchwałą nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa

Zapisem § 1 zaskarżonej uchwały zmieniono § 2 uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa nadając mu następujące brzmienie:

"§ 2. 1. Dzienną stawkę opłaty targowej ustala się w wysokości 4 zł za każdy m2 zajmowanej powierzchni.

2.Ustala się podział terenu targowiska miejskiego na sektory i stanowiska.

3.Jedno stanowisko posiada niepodzielną powierzchnię 9 m2.

4.Opłata targowa naliczana jest od stanowiska o powierzchni 9m2 co daje kwotę 36 zł za jedno stanowisko.

5. Od stanowisk, w obrębie których znajdują się elementy infrastruktury technicznej targowiska naliczana jest opłata w wysokości 32 zł za stanowisko. Wykaz stanowisk stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

6.Handel z ręki może odbywać się poza wyznaczonymi stanowiskami, a opłata targowa naliczana jest za każdy metr kwadratowy zajmowanej powierzchni.

7. Stawka opłaty targowej nie może przekroczyć kwoty 953,38 zł dziennie."

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej w tym przepisie maksymalnej wartości dziennej. W doktrynie podkreśla się, że podjęcie uchwały w tym przedmiocie jest niejako naturalną koniecznością uprzedniego skorzystania z wynikającej z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. możliwości wprowadzenia opłaty targowej na terenie danej gminy. Zarazem akcentuje się, że bez takiej uchwały nie jest możliwe pobieranie opłaty targowej, gdyż to właśnie z niej (a nie z ustawy) wynikają konkretne stawki tej należności (zob. R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl (w:) R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl, Podatki i opłaty lokalne. Komentarz" Warszawa 2020, art. 19). Uchwała taka jest więc samoistnym źródłem obowiązku zapłaty opłaty targowej w określonej wysokości i już chociażby z tego powodu powinna ona stanowić zupełną i kompleksową regulację tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 278/19).

Zaskarżoną uchwałą nadano § 2 uchwały z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa nowe brzmienie. I tak ust. 2 owego zmienianego § 2 uchwały z dnia 25 maja 2022 r., stanowił: "Ustala się podział terenu targowiska miejskiego na sektory i stanowiska", z kolei zgodnie z ust. 3 – "Jedno stanowisko posiada niepodzielną powierzchnię 9 m2", ust. 4 zaś wskazywał: "Opłata targowa naliczana jest od stanowiska o powierzchni 9m2 co daje kwotę 36 zł za jedno stanowisko" natomiast ust. 5 otrzymał brzmienie: "Od stanowisk, w obrębie których znajdują się elementy infrastruktury technicznej targowiska naliczana jest opłata w wysokości 32 zł za stanowisko. Wykaz stanowisk stanowi załącznik do niniejszej uchwały".

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie. Podział terenu targowiska na sektory, stanowiska oraz ustalenie wielkości poszczególnych stanowisk nie mieści się w dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie. Takie regulacje mogą być wprowadzane aktami wydawanymi na podstawie norm kompetencyjnych zawartych w innej ustawie – np. w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Targowisko miejskie niewątpliwie zaś jest obiektem użyteczności publicznej, stąd kwestie związane z organizacją targowiska winny znaleźć się w uchwale podejmowanej na tej właśnie podstawie prawnej, a nie w oparciu o regulacje ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – w tym w oparciu o art. 19 pkt 1 tej ostatniej ustawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż normy prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Przywołane zaś powyżej zapisy stanowią niedopuszczalne przekroczenie normy kompetencyjnej z art. 19 pkt 1 u.p.o.l. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4957/21; wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA; podobnie jaki i inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia).

Dlatego za uzasadnione należało, zdaniem Sądu uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l.

Jako niezasadną należało jednak ocenić skargę w tej części, w jakiej odnosi się do "sprzedaży", jako przedmiotu opodatkowania i tym samym kwestionuje prawo do ustalenia opłaty targowej w oparciu o powierzchnię zajmowaną przez sprzedawcę. W ocenie Sądu dyrektywy wykładni systemowej upoważniają do szerokiej interpretacji pojęcia "sprzedaży" zgodnie z ustawową definicją określoną w art. 535 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Pojęcie "sprzedaży" obejmuje zatem nie tylko zawieranie umów w rozumieniu art. 535 k.c., ale również czynności mające miejsce przed, w trakcie i po sprzedaży. Przy ustalaniu znaczenia terminu "dokonywanie sprzedaży" nie jest przy tym istotne, czy faktycznie doszło do sfinalizowania transakcji. Sama gotowość dokonywania sprzedaży, która przejawia się m.in. zajęciem miejsca na targowisku i wyeksponowaniem towaru, jest wystarczającą przesłanką do poboru opłaty targowej przez inkasenta, a uzależnienie opłaty targowej od powierzchni zajmowanej przez sprzedawcę jest działaniem mającym na celu realizację zasady równego traktowania przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 05.10.2021 r., sygn. III FSK 3208/21).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadawał on brzmienie § 2 uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 maja 2022 r. nr LII/419/2022 w zakresie ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5.

W pozostałym zakresie skargę Sąd oddalił, ponieważ skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zaś Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w stosunku do pozostałych zapisów skarżonej uchwały.

O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzoną kwotę obliczono w oparciu o art. 205 p.p.s.a. Obejmuje ona:

1) wpis od skargi (300 zł) stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.);

2) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł) wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. poz. 1800 ze zm.).