Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2889/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1559/22 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 1 sierpnia 2022 r., znak SKO.NP/4115/265/2022 w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 1 sierpnia 2022 r., znak: SKO.NP/4115/265/2022, w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu, wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1559/22, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że przez świadczenie nienależnie pobrane należy rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze, a obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy;

2) naruszenie przepisów postępowania w zakresie w jakim uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.", które statuują zasadę prawdy obiektywnej, gdzie w omawianej sprawie organy obu instancji uznały za zbędne badanie poziomu wiedzy i świadomości prawnej Z.M. i czy skarżąca posiadała wiedzę oraz świadomość braku możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego po nabyciu prawa do emerytury, a także czy okoliczność ta została udowodniona;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. a także art. 9 k.p.a. i uznanie, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku analizowania niejako z urzędu numeru PESEL czy też daty urodzenia skarżącej i na tej podstawie przewidywać możliwość uzyskiwania przez nią prawa do emerytury, a tym samym informowania o konsekwencjach nabycia prawa do emerytury;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a to art. 10 k.p.a. i przyjęcie, że samo zawiadomienie skarżącej o możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czyniło zadość wyżej wskazanej regulacji, choć organ I instancji po otrzymaniu pisma pełnomocnika strony w dniu 10 czerwca 2022 r. w tym samym dniu wydal decyzję zupełnie pismo to ignorując i udzielając stosownych wyjaśnień już po wydaniu decyzji w nieprzewidzianym przez przepisy trybie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, a to art. 10 k.p.a. i przyjęcie, że zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów było w niniejszej sprawie dopuszczalne;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 11 k.p.a., zaś utrzymane w mocy decyzje posiadały istotne braki w zakresie ich uzasadnienia;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku pełnego wyjaśnienia stanowiska Sądu.

Z uwagi na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym przy ziszczeniu się dodatkowych, przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. przesłanek.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.

Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w istotnym zakresie ich nie spełnia.

Biorąc pod uwagę, że strona skarżąca w punkcie 2.a petitum skargi kasacyjnej używa zwrotu "w szczególności", konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.

Należy również zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym w istocie rzeczy polegało naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że art. 77 k.p.a. jest podzielony na cztery paragrafy o różnej treści normatywnej. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu czyni niemożliwym odniesienie się przez Sąd Kasacyjny do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w czym kasator upatruje naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 11 k.p.a. (punkt 2.e petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 2.f petitum skargi kasacyjnej). Czyni to niemożliwym odniesienie się przez Sąd Kasacyjny do tych zarzutów. Na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu I instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym.

Zarzuty wywiedzionej przez stronę skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności.

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r."). Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Stosownie do ust. 2b art. 30 u.ś.r. od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie.

W świetle powyższego, regulacja art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy - po wydaniu prawidłowej decyzji ustalającej prawo do świadczenia rodzinnego - a w okresie jej funkcjonowania w obrocie i realizacji, zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia, tak w zakresie jego wysokości, jak i z punktu widzenia dalszego jego wykonywania (wypłaty). Dodatkowo istotnym jest, by beneficjent świadczenia był uprzednio prawidłowo pouczony o warunkach, które muszą być spełnione, aby dane świadczenie uzyskać, a następnie - zgodnie z obowiązującymi przepisami - kontynuować korzystanie z przyznanej formy pomocy, ze świadomością możliwych przesłanek braku prawa do ich pobierania i sposobu postępowania w sytuacji ich ewentualnego zaistnienia. Osoba pobierająca już świadczenie powinna więc uzyskać od organu pomocowego jasną informację, w jakiej sytuacji utraci prawo do przysługującej jej formy pomocy państwa oraz o konsekwencjach braku zgłoszenia takiej zmiany organowi wypłacającemu.

Przez świadczenie nienależnie pobrane należy rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że wystąpiła okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.r., powinno być tak sformułowane i przedstawione konkretnemu wnioskodawcy w taki sposób, że zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów wnioskodawca miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenie o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać w sposób jasny, czytelny i w pełni dla niej zrozumiały pouczona o sytuacjach, w których świadczenie pobrane może być uznane za nienależnie pobrane i podlegać zwrotowi.

Z powyższych rozważań wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Z wykładni tych przepisów wynika, jakie okoliczności mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a w rezultacie możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania ww. przepisów.

Bezspornym w sprawie jest, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącej decyzją Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 3 lipca 2013 r. Z pouczenia zawartego w tej decyzji wynika, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, m.in. ustaleniu prawa do emerytury, osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. W ramach pouczenia wskazano też, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi (art. 30 u.ś.r.). Tożsame pouczenie zawarto w decyzjach Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego: z 27 maja 2014 r., z 15 stycznia 2019 r., z 14 stycznia 2020 r., z 18 stycznia 2021 r. oraz z 24 stycznia 2022 r.

Ponadto już w treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (z 28 czerwca 2013 r.), a w szczególności w "CZĘŚĆ II" formularza, zawarto oświadczenia dotyczące ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz informację o konsekwencjach braku poinformowania organu wypłacającego o zmianach (również o ustaleniu prawa do świadczenia emerytalnego). Na stronach 2, 3 i 4 tego dokumentu skarżąca datą i własnoręcznymi podpisami poświadcza m.in. że: nie ma ustalonego prawa do emerytury (str. 2); oznaczone pogrubioną czcionką: "w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych powyżej, osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot świadczenia rodzinne" (str. 3); zapoznała się z pouczeniem, obejmującym przesłanki przysługiwania świadczenia i przeszkody do jego otrzymywania oraz ponowną, oznaczoną pogrubioną czcionką, informacją o konieczności powiadomienia właściwego organu o " (...) każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego..." oraz konsekwencjach niewywiązania się z tego obowiązku, w postaci powstania nienależnie pobranego świadczenia i konieczności jego zwrotu (str. 4).

Analizując akta administracyjne sprawy oraz opatrzone przez skarżącą datami i własnoręcznymi podpisami dokumenty, trudno podać pod wątpliwość stanowisko wyrażone przez organy administracji i Sąd Wojewódzki. Strona została jasno pouczona o warunkach przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i okolicznościach, w następstwie których prawo to ustanie, a wypłacona pomoc podlegać będzie zwrotowi. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie tak w doręczonych jej decyzjach Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 3 lipca 2013 r., z 27 maja 2014 r., z 15 stycznia 2019 r., z 14 stycznia 2020 r., z 18 stycznia 2021 r. oraz z 24 stycznia 2022 r., jak i w treści wniosku o ustalenie prawa do pobieranego świadczenia - zawierającego dwukrotne, wyraźnie oznaczone pogrubioną czcionką i każdorazowo potwierdzone podpisem skarżącej, pouczenie.

W tej sytuacji argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca braku po stronie skarżącej wiedzy o wpływie nabycia uprawnień emerytalnych na utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zyskać waloru słuszności w stanie faktycznym sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku powziętych wątpliwości czy braku zrozumienia podpisywanych przez wnioskującą informacji i pouczeń, miała ona możliwość skierowania do organu odpowiedniego pisemnego zapytania (czy uzyskania odpowiedzi ustnej od upoważnionego pracownika). Obowiązkiem organu byłoby zaś w tej sytuacji udzielenie odpowiedzi pełnej i wyjaśniającej wątpliwości. Odnotowania przy tym wymaga, że autor skargi kasacyjnej podnosząc powyższe i zarzucając organowi brak działań w celu ustalenia poziomu wiedzy i świadomości prawnej strony, nie wskazuje, by strona podjęła jakiekolwiek działania w opisywanym zakresie sygnalizujące jej wątpliwości czy brak wiedzy co do treści pouczeń oraz składanych oświadczeń i spotkała się z odmową organu. Powołana wyżej argumentacja środka zaskarżenia może więc jedynie świadczyć o braku należytej staranności po stronie skarżącej w dbałości o swoje interesy. Bezzasadne jest w tej sytuacji zarzucanie organom braku poczynienia ustaleń w zakresie zrozumienia przez skarżącą treści podpisywanych pouczeń oraz oświadczeń, gdyż realnie nie ma on takiej możliwości, a szczególnie gdy strona przed sygnowaniem podpisem odczytanej informacji nie zgłosi organowi takich wątpliwości czy braku zrozumienia treści. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani też przebieg postępowania odzwierciedlony dokumentacją akt administracyjnych nie wskazują, by skarżąca domagała się od organu wyjaśnienia kierowanych do niej decyzji i pouczeń, a pomocy takiej nie uzyskała. Nie ma przy tym podstaw do twierdzenia, że wyłącznie wiek strony obliguje organ do podjęcia z własnej inicjatywy działań w tym zakresie.

Kasator zarzuca organom, że uznały za zbędne badanie poziomu wiedzy i świadomości prawnej strony. Należy uznać to oczekiwanie za niezasadne. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem nie ogólnie rozumiana wiedza i świadomość prawna strony, ale to, czy strona miała orientację co do treści pouczeń organów oraz składanych przez siebie oświadczeń. Jak zaś wynika z powyższych rozważań, organy nie miały podstaw do przypuszczenia, że strona takiej orientacji nie miała.

Należy również podkreślić, że osiągnięcie wieku emerytalnego otwiera możność ubiegania się o prawo do emerytury, pod warunkiem spełnienia przy tym innych wymogów. Nie można zakładać, że każda osoba po osiągnięciu wieku emerytalnego wystąpi do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o emeryturę oraz że nabędzie prawo do emerytury. Z tego względu nakłada się na osoby ubiegające się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązek złożenia oświadczenia o przeszkodach dla przyznania prawa do tego świadczenia oraz powiadomienia organu o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, m.in. o uzyskaniu prawa do emerytury. Strona bowiem jest najlepiej zorientowana co do tego, kiedy pojawiają się tego rodzaju okoliczności, w tym kiedy uzyskuje prawo do emerytury. W konsekwencji istnienie tego obowiązku strony sprawia, że nie można mówić o konieczności sprawdzania przez organ w związku ze zmianą decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czy takie okoliczności wystąpiły – w niniejszej sprawie sprawdzania, czy strona uzyskała prawo do emerytury. W konsekwencji nie można czynić organowi zarzutu, że dopiero w lutym 2022 r. dowiedział się o tym, że strona pobiera świadczenie emerytalne od 1 października 2017 r.

Nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie sposób uzyskania przez organ pierwszej instancji informacji o uzyskaniu przez stronę prawa do emerytury. Z tego względu pismo pełnomocnika strony datowane na 7 czerwca 2022 r. (data prezentaty – 10 czerwca 2022 r.), w którym domaga się on wyjaśnień na temat okoliczności uzyskania ww. informacji przez organ pierwszej instancji, trafnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako nie dotyczące okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ma również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego, będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym lub o zakończeniu określonej fazy postępowania w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego, niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 287/230). Natomiast w wyroku z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 563/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej.

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jakich konkretnych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy czynności procesowych nie mogła dokonać w związku z powyższym naruszeniem przepisów postępowania (nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że zawiadomienie strony w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. stanowi dla niej istotną wskazówkę, w jakim kierunku zmierza postępowanie oraz czy i jakie kroki należy przedsięwziąć) oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Przez cały tok postępowania administracyjnego, jak i sądowego strona nie wskazała, jakie konkretne czynności procesowe mogłaby podjąć, gdyby została powiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

Kasator wywodzi, że organ pierwszej instancji wydał decyzję po tym, jak otrzymał pismo pełnomocnika strony oraz że organ powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji. Kasator nie wykazał jednak, że treść tego pisma powinna skłonić organ pierwszej instancji do wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z powyższych rozważań, pismo poruszało okoliczności nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Nie można też podzielić argumentacji kasatora, że odpowiedź organu pierwszej instancji na pismo pełnomocnika strony została udzielona w trybie nieznanym procedurze administracyjnej. Należy wyjaśnić, że wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada ogólna informowania stron kreuje obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Powyższy przepis wskazując na powinność udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek nie określa formy owych wyjaśnień i wskazówek, ani nie tworzy szczególnego trybu ich udzielania. Z tego punktu widzenia nie można kwalifikować korespondencji organu pierwszej instancji z pełnomocnikiem strony po wydaniu decyzji przez ten organ jako prowadzonej w trybie nieznanym procedurze administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.