Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 18/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku H. S. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. S. - obywatel [...] (dalej: wnioskodawca; cudzoziemiec; skarżący) w dniu 3 stycznia 2024 r. (data nadania pocztowego) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego" przez Wojewodę (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie "udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy", wszczęte na wniosek z dnia 24 sierpnia 2023 r. [zarejestrowany pod znakiem [...] - uw. Sądu].

Skarżący zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego: A. art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354) - dalej: u.c. przez niewydanie decyzji z wniosku z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co "obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt".

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: B. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca; C. art. 12 § 1 i 2 w zw. art. 35 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. przez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącego na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej.

W treści uzasadnienia skargi zawarto "żądanie zadośćuczynienia i grzywny", bez oznaczenia wysokości sum objętych tych żądaniem.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych [wniosku - uw. Sądu] w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia niniejszej skargi w postaci osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców i przedstawienia oryginału dokumentu podróży; 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. "zwolnienie (...) z opłaty skarbowej za rozpatrzenie niniejszej skargi".

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wyjaśnił, że 24 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Do dnia złożenia skargi nie została wydana decyzja w tym przedmiocie. W związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły, w dniu 11 grudnia 2023 r. skarżący wystąpił z ponagleniem. Pomimo upływu niemalże 4 miesięcy i 9 dni wniosek nie został rozpatrzony. Zdaniem strony akta sprawy pozwalają na wydanie pozytywnej decyzji, a to wobec wypełnienia wszelkich przesłanek ustawowych. W dalszej części uzasadnienia skarżący przytoczył wybrane przepisy ustawy o cudzoziemcach (w tym odnoszące się do zezwolenia na pobyt czasowy i pracę) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, wywodząc m.in., że przedmiotowe zezwolenie powinno być wydane najpóźniej w dniu 23 października 2023 r. Zdaniem strony, zachodzą pozytywne przesłanki przyznania mu zezwolenia na pobyt czasowy z art. 114 ust. 1 u.c., zaś nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 99 i art. 100 ust. 1 u.c. W końcowej części skargi strona odniosła się do możliwości wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu sumy pieniężnej.

Skarga została przy jej wniesieniu opłacona wpisem w wysokości 100 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 24 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, deklarując jako główny cel pobytu podjęcie lub kontynuację studiów, w związku z czym jego wniosek rozpatrywany jest na podstawie art. 144 u.c., a nie wskazanego w skardze art. 114 u.c. Wniosek zawierał braki formalne. W ramach przedstawienia przebiegu czynności w sprawie związanych z aktywnością procesową cudzoziemca, organ wskazał na to, że w dniu 8 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie do organu I instancji (data wpływu: 11 grudnia 2023 r.). Wojewoda w dniu 13 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 37 § 3a [k.p.a.], ponaglenie pozostawił bez rozpoznania, jako wniesione przed terminem do załatwienia sprawy, z uwagi na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 4 marca 2024 r., stosowanie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) - dalej: u.p.o.U. Organ przywołał również brzmienie art. 112a ust. 1 u.c. i stwierdził, że do dnia dzisiejszego strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku, w związku z czym termin do załatwienia sprawy nie rozpoczął swojego biegu. Poza tym wskazał na przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.U., jako stanowiący podstawę wstrzymania terminów załatwienia sprawy, argumentując, że celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej, wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Organ podkreślił, że postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy, a ponadto zawieszenie biegu terminów trwa nadal i będzie trwało co najmniej do 4 marca 2024 r.

W konkluzji Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., w konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Prawomocnym postanowieniem referendarza sądowego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt IV SPP/Po 8/24 odmówiono skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej twierdzenia i żądania były zasadne.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ możemy mieć do czynienia nie tylko wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, organ nie wydaje w terminie decyzji albo postanowienia, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ale również wtedy, gdy nie wydaje on innego aktu lub też nie podejmuje innej przewidzianej prawem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd.

W niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim przyjdzie jednak wyjaśnić, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA(7) z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi ani dla jej skuteczności, o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, 30 stycznia 2020 r. sygn. akt sygn. akt II OSK 3092/19 i 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20 - dostępne jw.).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. został wyczerpany. Strona przed wywiedzeniem skargi wniosła bowiem ponaglenie z dnia 11 grudnia 2023 r., co w sposób oczywisty miało miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego (brak sygnalizacji przez strony postępowania, że do dnia wyrokowania sprawa została załatwiona). Zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, okoliczność, że Wojewoda pozostawił na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. to ponaglenie bez rozpoznania, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie, gdyż przywołany przez organ art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. wstrzymujący bieg terminów załatwienia sprawy nie znajdował w tym przypadku zastosowania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W tym kontekście, w odniesieniu do stanu "bezczynności" chodzi o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się zatem obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie, co też potwierdza to definicja legalna "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Niemniej jednak w tym miejscu raz jeszcze zaznaczyć, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej, w tym aktów lub czynności warunkujących wszczęcie postępowania.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 i 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne jw.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, dostępna jw.).

Z brzmienia tytułu wniesionej skargi ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę) oraz pkt 2 jej petitum można by w pierwszym wrażeniu (prima facie) wnioskować, że skarżący uczynił przedmiotem skargi wyłącznie drugą z wymienionych postaci zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi, w których strona wytyka niedochowanie przez organ ustawowego terminu wydania zezwolenia na pobyt czasowy, to należy dojść do przekonania, że przedmiot skargi w istocie obejmuje również – a w zasadzie przede wszystkim – bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy.

Mając na względzie powyższe uwagi, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, która przejawiła się w niewezwaniu wnioskodawcy - co najmniej do dnia przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, tj. co najmniej do 25 stycznia 2024 r., a więc przez 5 miesięcy - do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 24 sierpnia 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia lub kontynuowania studiów stacjonarnych (a nie w celu wykonywania pracy, jak omyłkowo podano w skardze). Zwłoka ta w konsekwencji przełożyła się na niezałatwienie sprawy z tego wniosku do dnia wydania niniejszego wyroku.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Nadto, w myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wypada w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz.U. z 2020 r. poz. 35 [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 519], ze zm.) nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – z tymże dniem – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 91) - dalej: zm.u.c., na podstawie której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a. Przepis art. 112a u.c. w kolejnych ustępach stanowi, że:

- decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1);

- termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2);

- w przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (ust. 3);

- postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni (ust. 4);

- jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (ust. 5).

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) – dalej: zm.u.p.o.U., na podstawie której mocą (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (...) przepisy art. 100c, w brzmieniu kolejnych ustępów:

- w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1);

- czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2);

- w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3);

- zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4).

Następnie treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r., poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został następnie przedłużony do 4 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2024 r., poz. 1088), a obecnie jeszcze do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych - Dz.U. z 2024 r., poz. 232), obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad dwóch lat i dwóch miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 24 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu i prezentaty), a zatem:

- już pod rządem art. 112a u.c., który w ust. 1 wprowadził 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy,

- już po wejściu w życie art. 100d u.p.o.U., który kontynuował (w ślad za poprzednio obowiązującym art. 100c u.p.o.U.) okresowe zawieszenie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (ust. 1) oraz wykluczył możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z powołaniem się na "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" (ust. 4).

Nie ulega wątpliwości, że przywołane przepisy art. 112a u.c. i art. 100d u.p.o.U. mają charakter regulacji szczególnych (lex specialis), a wręcz wyjątkowych (dotyczy to zwłaszcza art. 100d u.p.o.U.), i jako takie nie mogą być w myśl dyrektywy exceptiones non sunt extendendae interpretowane rozszerzająco, lecz należy je wykładać ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Dlatego też przepisy te - niezależnie nawet od wątpliwości co do konstytucyjności niektórych rozwiązań przyjętych w art. 100c i odpowiednio: art. 100d u.p.o.U. - nie znajdują zastosowania przy ocenie i sankcjonowaniu ewentualnej bezczynności organu na etapie wszczynania (a właściwie "uruchamiania") postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a w szczególności bezczynności we wzywaniu strony do usunięcia braków formalnych wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

W art. 112a ust. 1 u.c. jest bowiem mowa expressis verbis o "terminie na wydanie decyzji". Z kolei w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. ustawodawca posłużył się wprawdzie bardziej ogólnym określeniem "terminów na załatwienie spraw", ale w świetle art. 104 § 1 k.p.a. - który przesądza, że sprawy administracyjne są załatwiane przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) - nie może być wątpliwości, że również art. 100d ust. 1 u.p.o.U. odnosi się w istocie do terminów na wydanie decyzji. Jeśli się jeszcze do tego uwzględni regulację art. 112a ust. 2 u.c. - z której wynika, że do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu termin na wydanie decyzji w takiej sprawie - to staje się jasne, że na gruncie analizowanych przepisów trzeba odróżniać termin na załatwienie sprawy, tj. wydanie decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, od terminu na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W konsekwencji należy stwierdzić, że ani art. 112a ust. 1 u.c. określający termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, ani art. 100d ust. 1 u.p.o.U. okresowo zawieszający bieg tego terminu, nie dotyczą terminu (i jego biegu), w jakim organ powinien zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę (cudzoziemca) do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Stosownie zaś do przywołanego art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wymóg wskazania adresu wnioskodawcy) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten nie precyzuje, w jakim terminie organ powinien wystosować do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. W związku z tym należy sięgnąć do ogólnych unormowań art. 12 oraz art. 35 k.p.a., i stosując odpowiednio te przepisy, stwierdzić, że organ winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku "niezwłocznie", "bez zbędnej zwłoki" (zob. art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a.), a już na pewno w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc, który można uznać za typowy termin załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wyjaśnienie, czy w ogóle - a jeśli tak, to jakimi brakami jest dotknięty wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z pewnością nie jest kwestią "szczególnie skomplikowaną" w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 35 § 3 k.p.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy wszystko to oznacza, że skoro Wojewoda stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 24 sierpnia 2023 r. jest dotknięty brakami formalnymi, to do 24 września 2023 r. powinien był wystosować do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia tych braków. Co więcej, nawet gdyby przyjąć, że w takim przypadku jednak powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie termin określony w art. 112a ust. 1 u.c. (60 dni), to z takim wezwaniem organ powinien zwrócić się do strony najpóźniej do 23 października 2023 r. Tymczasem w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu wystosowania do strony takiego wezwania. Poza tym do dnia wydania niniejszego wyroku organ (ani też nie uczyniła tego strona przeciwna) nie poinformował Sądu, aby wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego.

Należy jeszcze podkreślić, że nawet doręczenie organowi administracji wniosku strony, który - tak jak w niniejszej sprawie - dotknięty jest brakami formalnymi, inicjuje postępowanie administracyjne (aczkolwiek pozostawia je w stanie pewnego "zawieszenia" do czasu usunięcia tych braków). Wynika to już z art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc), a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc).

Już z tylko tych względów Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obowiązujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego, np. złożenie wniosku z brakami formalnymi (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 208/20, dostępny jw.).

W świetle powyższych uwag oraz ustalonych okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że Wojewoda pozostawał w zarzucanej mu bezczynności w procedowaniu wniosku skarżącego w okresie co najmniej od dnia następnego po 24 września 2023 r. – ewentualnie najpóźniej od 24 października 2023 r. - kiedy to upłynął termin, w którym prawidłowo działający organ powinien był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Wobec tego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponieważ – jak to już wyżej wspomniano – do dnia wyrokowania Sąd nie został poinformowany przez Wojewodę o wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 24 sierpnia 2023 r., to na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy z tego wniosku w terminie 60 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Powyższy przepis koresponduje z terminem określonym w art. 112a ust. 1 u.c., zatem jest realny (nie prowadzi do ryzyka jego niedotrzymania i popadnięcia przez organ w stan dalszej zwłoki). Poza tym uwzględnia brzmienie art. 286 § 2 p.p.s.a.

Konsekwentnie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w tej sprawie (pkt 2 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu takiemu rozstrzygnięciu nie stał na przeszkodzie przepis art. 100d ust. 4 u.p.o.U. - a to już z tego powodu, że zgodnie z jego literalną wykładnią (a jak to wyżej wyjaśniono, tylko taka jest w tym przypadku dopuszczalna), przepis ten wykluczył możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności jedynie z powołaniem się na "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie", względnie na "ich dokonywanie z opóźnieniem". Tymczasem w kontrolowanej sprawie mieliśmy w istocie do czynienia z nienormowaną tym przepisem sytuacją "niepodjęcia czynności" w postępowaniu, a więc de facto z "nieprowadzeniem postępowania" przez organ.

W ramach oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wyjaśnia w tym względzie, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny jw.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, stać w wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, a przy tym niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.).

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd miał przede wszystkim na względzie, że okoliczności notoryjne – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (przede wszystkim z Ukrainy) – nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można – a w tym wypadku nawet należy – brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym, co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.U., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie w ocenie Sądu błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazał się również brak w skardze konkretnej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem cudzoziemcowi przedmiotowej rekompensaty oraz brak określenia jej żądanej wysokości. Zawarte w skardze stanowisko jest w tym kontekście nazbyt ogólnikowe i nie dość konkretne. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, a w takiej sytuacji ciężar przekonania sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

W konsekwencji, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził podstawę do oddalenia skargi w tym zakresie, tj. co od przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, o czym też orzekł podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Przy tym Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięcie to obejmuje również żądanie stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Sądu zaistniała w sprawie opieszałość organu przybrała postać "bezczynności", gdyż Wojewoda jeszcze nawet nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to w ścisłym znaczeniu nie zaczął jeszcze "prowadzić" postępowania. Stąd też rozważanie przewlekłego prowadzenia takiego postępowania było bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę wpisu od skargi (100 zł).