Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1689/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, art. 58 ust. 1 i art. 121e
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 43/22 w sprawie ze skargi Ł.B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 22 grudnia 2021 r. Nr 4059/2021 w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Ł.B. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 43/22, po rozpoznaniu skargi Ł.B. (dalej zwanego skarżącym), uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...], oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] września 2021 r., Nr [...].

Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, oba organy Policji przyjęły nieprawidłowo za zasadę generalną, nie wynikającą bowiem z żadnych norm, że chory mogący na podstawie zwolnienia lekarskiego chodzić, jest uprawniony jedynie do poruszania się po mieszkaniu lub do wyjścia z domu wyłącznie w celu zrobienia zakupów czy udania się na zabieg lub kontrolę lekarską, a codzienna aktywność takiej osoby kategorycznie nie może obejmować innych czynności. Takie zdaje się uproszczenie przesłanek de facto sankcyjnych godzi w podstawowe zasady prawa, w tym praworządności. Każdorazowo zatem należy ocenić aktywność chorego w aspekcie czynności zgodnych z zaleceniami lekarskimi. Wbrew przekonaniu organów, kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest ani określeniem precyzyjnym ani o zamkniętym znaczeniu. Wskazanie, że "chory może chodzić" nie determinuje, jakich dokładnie czynności może on się podejmować. Oczywiste jedynie być musi, że pacjent ma obowiązek powstrzymać się i nie podejmować takich czynności, które nie sprzyjają czy to leczeniu, czy też utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji. Nie sposób jest ocenić takich czynności abstrakcyjnie bez odwołania się do charakteru schorzenia, czego nie uczyniły orzekające w sprawie organy. W sprawie nie wiadomo nawet, jak długo trwało spotkanie w Sejmie RP w dniu [...] lipca 2021 r., na czym polegała aktywność strony, czy się chociażby poruszała. Zdaniem Sądu, powinnością organów było wyjaśnić, a następnie wskazać, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę zachowanie policjanta, który w trakcie zwolnienia lekarskiego, z zaleceniami wszak rehabilitacji ruchowej, wziął udział w spotkaniu konsultacyjnym w Sejmie RP, którego przedmiot ściśle korelował z jego pracą zawodową, utrudniało mu powrót do zdrowia, a w konsekwencji powrót do pełnienia służby. Takich ustaleń zdaniem Sądu Wojewódzkiego zabrakło, co narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nadto organy, pomimo dysponowania informacjami od lekarza prowadzącego proces leczenia skarżącego, nie wyjaśniły, czy udział skarżącego w formie stacjonarnej na spotkaniu w Sejmie RP sprzeczny był z celem zwolnienia lekarskiego, a tym samym, czy w jakikolwiek sposób stanowił on niezgodne z celem – w tym konkretnym przypadku – wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, a tym samym stanowił podjęcie czynności mających negatywny wpływ na proces zdrowienia lub przedłużenia okresu niezdolności do służby. Organ pierwszej instancji poprzestał na wysłaniu zapytania w wybranej przez siebie treści i fragmentarycznym odczytaniu odpowiedzi na nie udzielonej przez specjalistę, co zaakceptował organ odwoławczy. Organy nie dokonały przy tym oceny dokumentacji medycznej, pomimo dysponowania nią. Dowody te podlegają natomiast ocenie organu, jak każdy inny dowód, a zatem winny być ocenione w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ograny na żadnym etapie nie ustaliły istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących aktywności skarżącego podczas spotkania, czasu jego trwania, a także jego związku ze służbą. Uwaga ta jest istotna, albowiem od funkcjonariuszy poza służbą wymaga się postawy zgodnej ze złożonym ślubowaniem, którego rotę przytoczył organ, ale już pominął i nie poddał ocenie, czy udział funkcjonariusza podczas spotkania z przedstawicielami władzy wykonawczej i ustawodawczej o jasno zakreślonym przedmiocie jest w sprzeczności ze służbą.

W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w Opolu (dalej zwany organem odwoławczym lub Komendantem Wojewódzkim) zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz zarzucił mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie art. 121e ust. 7 w zw. z art. 121e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360, zwanej dalej u.o.P.), poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że przy ocenie okoliczności co do nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego organ nie może abstrahować od rodzaju schorzenia, zaleceń lekarskich, wpływu aktywności chorego na proces rekonwalescencji i powrotu do zdrowia oraz uznaniu, że w określonych okolicznościach aktywność ta jest zasadna, podczas gdy przepis ten nie nakazuje przełożonemu policjanta dokonania analizy stanu zdrowia podwładnego w celu ustalenia prawidłowego lub nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego ani oceny wpływu aktywności policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim na jego powrót do zdrowia;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), poprzez brak wyjaśnienia w sprawie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę zachowanie policjanta utrudniało mu powrót do zdrowia, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego ustalono stan faktyczny i przeprowadzono w pełni postępowanie dowodowe i rozpatrzono materiał dowodowy,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 u.p.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy:

– wyjaśnienie okoliczności, czy udział skarżącego w spotkaniu w Sejmie RP z uwagi na stwierdzoną chorobę i formę aktywności policjanta utrudnił mu powrót do zdrowia, a w konsekwencji – do pełnienia służby,

– wyjaśnienie, czy udział skarżącego w spotkaniu w Sejmie RP sprzeczny był z celem zwolnienia lekarskiego, a tym samym czy stanowił podjęcie czynności mających negatywny wpływ na proces zdrowienia policjanta i przedłużenia niezdolności do służby oraz konieczność oceny posiadanej przez organ dokumentacji medycznej,

– ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących aktywności policjanta podczas spotkania, czasu jego trwania, a także związku ze służbą, podczas gdy z art. 121e ust. 7 w zw. z art. 21e ust. 3 u.o.P. nie wynika taki obowiązek.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy podstawę materialnoprawną podjętych rozkazów personalnych. Jak stanowi art. 121e ust. 1 u.o.P., prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. W myśl ust. 2 art. 121e u.o.P., kontrolę przeprowadzają:

1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego;

2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych – w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3.

Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 u.o.P.). Przy czym, ustawodawca w ust. 7 tego artykułu przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 u.o.P.).

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zwrot "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego", użyty w art. 121e ust. 3 u.o.P., powinien być interpretowany łącznie z treścią jej art. 121e ust. 7 u.o.P., gdyż w tym przepisie ustawodawca określa, co oznacza prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Jak stanowi zatem art. 121e ust. 7 u.o.P., prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego oznacza wykorzystanie go zgodnie z jego celem, w szczególności nie podejmowanie w jego czasie pracy zarobkowej. Tym samym, skoro z przepisów u.o.P. nie wynika, na czym polega nieprawidłowe czy niezgodne z celem wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 7 u.o.P.), to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że kwestia ta powinna być każdorazowo przedmiotem wnikliwego badania organu kontrolującego prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, indywidualnie w każdej sprawie. Słusznym jest zasadniczo również teza, że ocena ta powinna być uzależniona od rodzaju schorzenia, zaleceń lekarskich, dopuszczalnej aktywności chorego i jej ewentualnego wpływu na proces rekonwalescencji i powrotu do zdrowia, jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – teza ta, w kontekście naruszenia przez organy przepisów, na które wskazał Sąd pierwszej instancji, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nie powinno budzić wątpliwości, iż każda choroba może wymagać od pacjenta innego zachowania i innego postępowania. Oznacza to, że każdy przypadek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem należy badać w sposób indywidualny, bez opierania się wyłącznie na ogólnych założeniach dotyczących celu zwolnienia lekarskiego. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, poczynione przez organy w rozpoznawanej sprawie ustalenia – w tym konkretnym stanie faktycznym – pozwalały na stwierdzenie, że skarżący nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie. Istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z czym nie było i nie ma nadal potrzeby dodatkowego rozważania przez organy rodzaju schorzenia skarżącego i stopnia jego aktywności w dniu [...] lipca 2021 r.

Za powyższym przemawia niespornie ustalony stan faktyczny. Jak wynika bowiem z ustaleń poczynionych przez organy skarżący od dnia [...] maja 2021 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu skręcenia stawu skokowego prawego – i co bardzo istotne – znacznego stopnia. W trakcie zwolnienia udzielonego w dniach od [...] do [...] lipca 2021 r., tj. konkretnie w dniu [...] lipca 2021 r., przebywał zaś 392 km od miejsca zamieszkania, tj. w Warszawie w Sejmie RP, i wziął udział w spotkaniu dotyczącym konsultacji odnośnie zmiany u.o.P. Przy czym, sam skarżący wskazał w skardze, że przedmiotem posiedzenia komisji sejmowej – co również jest istotne – były bezprawne działania Komendanta PP wobec skarżącego, co już wskazuje na okoliczność, że taki wyjazd – z uwzględnieniem doświadczenia życiowego – nie sprzyjał psychicznej rekonwalescencji skarżącego.

Nie może umknąć również uwadze fakt, że pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Komendant PP zwrócił się do lekarza wystawiającego zaświadczenie lekarskie o udzielenie informacji odnośnie zaleceń w związku z wystawionym zwolnieniem lekarskim w okresie od [...] do [...] lipca 2021 r., a także czy nie było przeciwwskazań, aby skarżący mógł uczestniczyć w dniu [...] lipca 2021 r. w spotkaniu w Sejmie RP. Odpowiadając na powyższe pismo lekarz wyjaśnił, że pacjent jest leczony w poradni od [...] maja 2021 r. do nadal z powodu skręcenia stawu skokowego prawego znacznego stopnia. Leczenie polegało na zastosowaniu gipsu przez okres 3 tygodni od [...] do [...] maja 2021 r., a następnie na leczeniu rehabilitacyjnym od [...] czerwca do nadal. Zwrócił również uwagę, że we wszystkich wydanych zaświadczeniach lekarskich zaznaczono "2", czyli "chory może chodzić", zgodnie ze wskazaniami lekarskimi. W pozostałych zaleceniach lekarskich po zdjęciu gipsu chory miał polecenie ćwiczyć bez obciążenia, ćwiczeń na rowerze oraz fizjoterapii i rehabilitacji ruchowej. Chory uczęszczał na te zabiegi zgodnie z zaleceniem. W okresie od [...] czerwca 2021 r. do nadal nie miał on przeciwwskazań medycznych do chodzenia, siedzenia i jazdy samochodem. Co istotne jednak, lekarz oświadczył, że nie może "odnieść się do możliwości chorego w uczestnictwie w posiedzeniach sejmowych czy innych spotkaniach". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie te okoliczności zostały przeanalizowane przez organy, co czyni stawiane przez Sąd pierwszej instancji zarzuty braku dokonania oceny posiadanej dokumentacji medycznej oraz akceptacji przez organ odwoławczy poprzestania przez organ pierwszej instancji na wysłaniu zapytania w wybranej przez siebie treści i wybiórczym odczytaniu fragmentów udzielonej przez specjalistę odpowiedzi za nietrafne. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że brak oświadczenia lekarza w powyższym zakresie poddaje w wątpliwość zasadność udzielenia zwolnienia lekarskiego, skoro specjalista uchylił się od udzielenia prostej informacji, czy jego pacjent może brać udział w spotkaniu w miejscowości oddalonej o 392 km od miejsca zamieszkania. Takie wątpliwości budzi również – w świetle kontuzji jakiej doznał skarżący, tj. skręcenie stawu skokowego w znacznym stopniu, i długości całkowitego zwolnienia (ponad trzy miesiące) – stwierdzenie, że nie było przeciwwskazań medycznych co do tego, że skarżący mógł chodzić i nawet prowadzić samochód. W tej sytuacji pojawia się bowiem pytanie, dlaczego skarżący nie był zatem zdolny do służby. Niemniej jednak te okoliczności wykraczają poza zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Ponadto na uwagę zasługuje okoliczność, iż w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2021 r. zaznaczono, że skarżący w dniu [...] lipca 2021 r. brał udział w spotkaniu w Sejmie RP, zaś sam skarżący oświadczył: "w żaden sposób nie naruszyłem sposobu wykonywanych czynności, w związku z posiadanym zwolnieniem lekarskim. W Komisji Sejmowej nie uczestniczyłem, lecz skorzystałem z okazji aby móc przebywać w sejmie". Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome, że skarżący również w okresie zwolnienia lekarskiego trwającego od [...] czerwca do [...] lipca 2021 r. wyjechał w dniu [...] czerwca 2021 r. do Warszawy na obrady Sejmu (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 42/22). Ponadto zauważyć należy, iż skarżący podczas swojej służby policyjnej ma – jak wynika z orzeczenia Opolskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] – dwukrotnie przebyty uraz lewego stawu skokowego (w 2008 r. i 2012 r.). Powyższym orzeczeniem została stwierdzona u skarżącego trzecia grupa inwalidzka oraz trwała niezdolność do służby w Policji, m.in. z powodu ww. urazu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy, a także opierając się na doświadczeniu życiowym, trudno uznać, że ponowny wyjazd skarżącego do Warszawy stanowi prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Organy zatem słusznie uznały, iż udział w wyżej wymienionym spotkaniu nie był niezbędny w procesie rekonwalescencji skarżącego, gdyż w sposób oczywisty nie mieści się on – jak wynika z zaleceń lekarza – w zakresie ćwiczeń na rowerze, fizjoterapii oraz rehabilitacji ruchowej. Czynności takich z pewnością nie można również uznać "za zwykłe czynności dnia codziennego, a do tego niezbędne dla egzystencji czy leczenia/rekonwalescencji". Uzasadnionym jest powołanie się przy tym przez organ odwoławczy na termin "rehabilitacja medyczna", który oznacza "kompleksowe i zespołowe działanie na rzecz osoby niepełnosprawnej fizycznie lub psychicznie, które ma na celu przywrócenie tej osobie pełnej lub maksymalnej do osiągnięcia sprawności fizycznej lub psychicznej, a także zdolności do pracy oraz do brania czynnego udziału w życiu społecznym". "Rehabilitacja medyczna" (lecznicza) jest postępowaniem, które umożliwia przyspieszenie procesu naturalnej regeneracji i plastyczności (dla układu nerwowego) oraz zmniejszenie następstw ustrojowych i psychicznych spowodowanych przez chorobę lub uraz (A. Kwolek, Rehabilitacja medyczna, Wrocław 2004, s. 31). Przez pojęcie "rehabilitacji medycznej" należy rozumieć także proces leczenia, który umożliwia przyspieszenie procesu naturalnej regeneracji oraz zmniejszenia fizycznych i psychicznych następstw choroby. "Rehabilitacja ruchowa" to zaś usprawnianie osób z dysfunkcją narządu ruchu (https://pl.wikipedia.org/wiki/ rehabilitacja_medyczna), rodzaj terapii, która ma na celu przywrócenie lub poprawę sprawności ruchowej oraz zdolności do wykonywania codziennych czynności u dorosłych. Może być ona stosowana w przypadku różnego rodzaju urazów lub chorób, które ograniczają ruchomość lub uniemożliwiają wykonywanie prostych czynności. Rehabilitacja ruchowa dorosłych opiera się na specjalnie dobranych ćwiczeniach fizycznych, które pomagają wzmocnić mięśnie i poprawić ruchomość (https://medikar.pl/rehabilitacja-ruchowa-doroslych/).

Nie budzi zatem wątpliwości, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności (w rozpoznawanej sprawie dotyczy to sprawności ruchowej) i zdolności do służby, dlatego też postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e u.o.P. powinno być zatem ukierunkowane na wykazanie, że zachowanie skarżącego w okresie nieobecności w służbie kolidowało właśnie z tym celem, co wykazały – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – organy orzekające w niniejszej sprawie. Słuszność mają przy tym organy, że za zachowanie niezgodne z celem wystawienia zwolnienia lekarskiego należy uznać takie zachowanie, które jest w powszechnym odczuciu nieodpowiednie dla osoby chorej i nasuwa wątpliwości co do jej rzeczywistego stanu zdrowia (A. Gil-Rzetecka, Komentarz do art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, Oficyna 2009), a takie wątpliwości pojawiły się w rozpoznanej sprawie. Każdy policjant, kiedy przebywa na zwolnieniu lekarskim, powinien podejmować jedynie taką aktywność, która jest potrzebna do jego codziennego funkcjonowania i która jest nastawiona na poprawę stanu zdrowia. Wychodzenie poza te ramy nasuwa przypuszczenie, że zwolnienie lekarskie zostało nadużyte. Obowiązek celowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od służby, stawia nieodmiennie wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi więc z definicji o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia w innym celu niż odzyskanie zdolności do służby.

Nie można również pomijać faktu, że w sprawie mamy do czynienia z funkcjonariuszem Policji, a więc osobą zatrudnioną w instytucji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, sam zaś skarżący jako funkcjonariusz tej instytucji – w świetle art. 58 ust. 1 u.o.P. – jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Składając ślubowanie, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.P., zobowiązuje się więc do przestrzegania zawartych tam zasad, przestrzegania prawa i zasad etyki zawodowej, a także do dbania o honor, godność i dobre imię służby. Przy czym, obowiązek postępowania w sposób niebudzący wątpliwości co do kwalifikacji etycznych oraz dbanie o dobre imię służby obejmuje nie tylko czas odbywania służby, lecz także czas poza jej godzinami, w tym również czas przebywania na zwolnieniu lekarskim. Zgodnie z § 2 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3), w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych wytycznych etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Dobro służby oraz troska o umacnianie autorytetu, którym Policja powinna cieszyć się w społeczeństwie, wymagają, aby zadania powierzone tej formacji były wykonywane wyłącznie przez funkcjonariuszy, których postawa etyczna nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Postawa skarżącego takie zastrzeżenia jednak wzbudziła, gdyż wyjazd policjanta do miejscowości oddalonej o 392 km od miejsca zamieszkania i branie udziału w obradach komisji sejmowej w związku z realizacją prywatnego interesu, choć związanego ze służbą zawodową, przy jednoczesnym doznaniu w znacznym stopniu skręcenia stawu skokowego, stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jaskrawe wykorzystywanie w sposób nieprawidłowy zwolnienia lekarskiego, a tym samym narusza dobre imię służby i godzi w społeczny wizerunek Policji. Bez znaczenia jest przy tym fakt, na co zwracał uwagę Sąd Wojewódzki, że spotkanie w Sejmie RP dotyczyło zmiany u.o.P., skoro nawet w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazuje, iż: "mój udział w posiedzeniu Komisji Sejmowej nie miał charakteru spotkania konsultacyjnego, jak to jest określane w skardze kasacyjnej, a była to jedyna możliwość spotkania się i porozmawiania z Komendantem Głównym Policji i opowiedzenie o nieprawidłowościach, jakich dopuszcza się Komendant Powiatowy Policji w N. Nie jest prawdą, że nie było wywołane szczególnymi względami, gdyż mój udział w spotkaniu był spowodowany mobbingiem przez Komendanta Powiatowego Policji w N. Jak również bezpodstawnym niszczeniem mojej kariery zawodowej tylko dlatego, że w toczącym się postępowaniu zeznawałem o nieprawidłowościach i naruszeniach prawa przez Komendanta Powiatowego Policji w N.".

Zgodzić się zatem należy z organami, że przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego, oraz że zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że "chory może chodzić" nie uprawnia funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego do swobodnego i niczym nieograniczonego dysponowania takim czasem. Okoliczność, iż w trakcie zwolnienia lekarskiego "chory może chodzić" nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim, może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu. Jak słusznie zaznaczył natomiast Sąd pierwszej instancji w niektórych sytuacjach osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim będzie zobligowana do podjęcia określonych działań (np. udział w posiedzeniach rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej), co może usprawiedliwiać zachowanie prawa do uposażenia, musi to być jednak aktywność, która została wymuszona obiektywnymi okolicznościami. Tak sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ dobrowolny udział w spotkaniu komisji sejmowej nie należał do obowiązków służbowych skarżącego ani też nie był wywołany szczególnymi okoliczności. Uczestniczenie w spotkaniu na terenie Sejmu RP nie miało charakteru czynności wymuszonych czy też przypadkowych, lecz wynikało z woli policjanta i było przez niego zaplanowane. Taka aktywność w trakcie długotrwałego zwolnienia lekarskiego nie może być uznana – jak słusznie wskazał Komendant Wojewódzki – za dopuszczalną z uwagi na jej społeczny charakter.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy, zasadnie organy stwierdziły utratę prawa skarżącego do uposażenia w związku z nieprawidłowy wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. Z powyższych względów nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uchylając zakwestionowane rozkazy personalne, nakazał wyjaśnić, czy udział skarżącego w trakcie zwolnienia lekarskiego w spotkaniu w Sejmie RP, którego przedmiot ściśle korelował z jego pracą zawodową, z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, z zaleceniami rehabilitacji ruchowej, utrudniało mu powrót do zdrowia, a w konsekwencji powrót do pełnienia służby. Po pierwsze, wyjazd do miejscowości oddalanej o kilkaset kilometrów od miejsca zamieszkania nie jest – jak wskazano wyżej – rehabilitacją ruchową. Po drugie, skarżący wyjechał do Warszawy, aby wziąć udział w posiedzeniu komisji sejmowej z uwagi na mobbing stosowany wobec niego przez przełożonego. Stwierdzenie natomiast "ścisłej korelacji" przedmiotu posiedzenia komisji z pracą zawodową skarżącego poddaje w wątpliwość zasadność udzielenia zwolnienia lekarskiego, co jednak, jak wcześniej była o tym mowa, wykracza poza zakres sądowej kontroli. Po trzecie zaś, organy nie są władne – z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy medycznej jak i treść art. 121e ust. 1 u.o.P. – oceniać tak szczegółowo, jak tego domaga się Sąd Wojewódzki, wpływu zachowania policjanta na powrót do zdrowia, a w konsekwencji jego powrót do pełnienia służby.

Za słuszną należało uznać konstatację organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie oceniana jest wyłącznie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Ponadto, nie ma również podstaw, aby wymagać od organów ustalania aktywności skarżącego podczas spotkania, czasu jego trwania, a tym bardziej jego związku ze służbą, czy też ewentualnej sprzeczności ze służbą, zwłaszcza gdy aktywność ta wskazuje – przy uwzględnieniu trudów pokonania kilkusetkilometrowej odległości i czasu niezbędnego na przejazdy i pobyt w Warszawie, charakteru i celu tego spotkania oraz zaleceń lekarskich – na wątpliwości co do czasowej niezdolność skarżącego do służby. Racje ma zatem organ twierdząc, że wykorzystywanie zwolnień lekarskich do innych celów niż leczenie winno być traktowane jako nadużycie prawa. Zwolnienie lekarskie jest bowiem stwierdzeniem czasowej niezdolności do służby, dlatego okres, w którym policjant nie może wykonywać swoich obowiązków służbowych, powinien być przeznaczony na odpoczynek, regenerację sił i powrót do zdrowia.

W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z 145 §1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 153 u.p.p.s.a., jak i prawa materialnego, tj. art. 121e ust.7 w zw. z art. 121e ust.3 u.o.P., uznać należało za usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 u.p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 u.p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) oraz § 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), na których wysokość składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie skargi kasacyjnej organu w kwocie 240 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.